NOU 2019: 18 - Regjeringen.no · 2019-12-13 · NOU Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Teknisk redaksjon Oslo 2019 Norges offentlige utredninger 2019: 18 Skattlegging

NOU

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Media AS – 11/2019

Norges offentlige utredninger 2019: 18

Skattlegging av havbruksvirksomhet

NO

U 2

01

9: 1

8


1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov II Kunnskapsdepartementet

3. Nye sjanser – bedre læring Kunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskadeforsikring Justis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslov Justis- og beredskapsdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Arbeid og inntektssikring Arbeids- og sosialdepartementet

8. Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Finansdepartementet

9. Fra kalveskinn til datasjø Kulturdepartementet

10. Åpenhet i grenseland Helse- og omsorgsdepartementet

11. Enklere merverdiavgift med én sats Finansdepar tementet

12. Lærekraftig utvikling Kunnskapsdepartementet

13. Når krisen inntreffer Justis- og beredskapsdepartementet

14. Tvangsbegrensningsloven Helse- og omsorgsdepartementet

15. Skatterådgiveres opplysningsplikt og taushetsplikt Finansdepartementet

16. Skattlegging av vannkraftverk Finansdepartementet

17. Domstolstruktur Justis- og beredskapsdepartementet

18. Skattlegging av havbruksvirksomhet Finansdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vernNOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem

Finansdepartementet:NOU 2018: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2018: 3 Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektorenNOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyråNOU 2018: 9 RegnskapsførerlovenNOU 2018: 10 Nye prospektreglerNOU 2018: 12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond utlandNOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2018: 16 Det viktigste først

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd

Kunnskapsdepartementet:NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov INOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæringNOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2018: 11 Ny fjellov

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid

Samferdselsdepartementet:NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Norges offentlige utredninger 2019

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

Norges offentlige utredninger2018

NOU Norges offentlige utredninger 2019: 18

Skattlegging av havbruksvirksomhetUtredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 7. september 2018.Avgitt til Finansdepartementet 4. november 2019.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonTeknisk redaksjon

Oslo 2019

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1417-9

07 Media AS

Til Finansdepartementet

Ved kongelig resolusjon 7. september 2018 ble det oppnevnt et utvalg til å vur-dere beskatningen av havbruk. Utvalget legger med dette frem sin utredning.

Oslo 4. november 2019

Karen Helene Ulltveit-Moe (leder)

Gudrun Bugge Andvord

Claire Winifred Armstrong

Vidar Christiansen

Grethe Fossli Ole Laurits Haugen Helge Moen

Amund Noss Linda Nøstbakken

Thomas Klev(sekretariatsleder)

Caroline KnemChristie

Oddbjørn MüllerGrønvik

Amanda Haugland

Stine Marie RiisHåkonsen

Torgeir Johnsen

Kjersti Vartdal

Jørgen Winsnes

4 NOU 2019: 18 2019Skattlegging av havbruksvirksomhet

Innhold

1 Innledning og sammendrag ..... 91.1 Innledning ....................................... 91.2 Sammendrag ................................... 101.2.1 Utviklingen i havbruksnæringen

og internasjonale konkurranse-forhold ............................................. 10

1.2.2 Nærmere om skattesystemet, grunnrente og grunnrente-beskatning ....................................... 11

1.2.3 Utforming av en overskuddsbasert grunnrenteskatt på havbruk ......... 13

1.2.4 Utforming av en produksjonsavgift på havbruk ...................................... 14

1.2.5 Kommuneøkonomi og fordeling av skatteinntekter fra en grunn-renteskatt ........................................ 14

1.2.6 Nærmere om utvalgets vurderinger og forslag ................... 16

1.2.7 Oppsummerende tilrådinger ......... 20

2 Utvalgets arbeid .......................... 222.1 Mandat ............................................ 222.2 Utvalgets sammensetning og

arbeid ............................................... 252.3 Avgrensning av arbeidet ................ 26

3 Om havbruksnæringen ............. 283.1 Innledning ....................................... 283.2 Norsk havbruk – en kort historikk 283.3 Nærmere om havbruksnæringen

i dag ................................................. 293.3.1 Omfang og økonomiske nøkkeltall 293.3.2 Utenrikshandel og globale

markeder ......................................... 323.3.3 Strukturen i norsk oppdretts-

næring ............................................. 333.3.4 Havbruksnæringens lokalisering .. 373.4 Verdikjede og produksjons-

kostnader ........................................ 393.4.1 Om verdikjeden .............................. 393.4.2 Nærmere om produksjons-

kostnader ........................................ 423.5 Regulering av næringen ................ 443.5.1 Tillatelsessystemet ......................... 443.5.2 Tildeling av akvakulturtillatelser .. 443.5.3 Nærmere om lokaliteter til opp-

drett av laks, ørret og regnbue-ørret ................................................. 48

3.5.4 Ny teknologi – og nye områder .... 493.5.5 Om tillatelser til særlige formål .... 51

3.5.6 Andre reguleringer ........................ 523.6 Dagens skattlegging av

havbruksnæringen ........................ 533.6.1 Innledning ...................................... 533.6.2 Ordinær inntektsbeskatning ........ 543.6.3 Eiendomsskatt ............................... 543.6.4 Eksportavgift på fisk og fiskevarer 563.6.5 Beskatning av personlige eiere av

havbruksvirksomhet ..................... 583.7 Andre offentlige inntekter fra

havbruksnæringen ........................ 593.7.1 Vederlag fra tildeling av tillatelser 593.7.2 Havbruksfondet ............................. 613.8 Offentlige subsidier til

havbruksnæringen ........................ 623.9 Oppsummering .............................. 63

4 Internasjonale konkurranse-forhold ........................................... 65

4.1 Innledning ...................................... 654.2 Chile ................................................ 664.2.1 Produksjon, markeder og drifts-

utfordringer .................................... 664.2.2 Offentlige reguleringer ................. 674.2.3 Skattesystemet ............................... 674.3 Canada ............................................ 684.3.1 Produksjon, markeder og drifts-

utfordringer .................................... 684.3.2 Offentlige reguleringer ................. 694.3.3 Skattesystemet ............................... 694.4 Storbritannia ................................... 704.4.1 Produksjon, markeder og drifts-

utfordringer .................................... 704.4.2 Offentlige reguleringer ................. 714.4.3 Skattesystemet ............................... 714.5 Færøyene ........................................ 724.5.1 Produksjon, markeder og drifts-

utfordringer .................................... 724.5.2 Offentlige reguleringer ................. 734.5.3 Skattesystemet ............................... 734.6 Historiske utviklingstrekk i den

internasjonale konkurranse-situasjonen og fremtidsutsikter .... 74

4.6.1 Markedsposisjon, reguleringer og kostnadsutvikling .......................... 74

4.6.2 Ikke-konvensjonell oppdrett ......... 774.6.3 Beskatning av havbruks-

virksomhet ...................................... 804.7 Oppsummering .............................. 81

5 Prinsipper for skattesystemet og grunnrentebeskatning .......... 83

5.1 Generelt om skattesystemets rolle og utforming ................................... 83

5.1.1 Innledning ....................................... 835.1.2 Retningslinjer for utforming av

et godt skattesystem ...................... 845.2 Nøytralitetshensyn i selskaps- og

kapitalbeskatningen ....................... 875.2.1 Prinsipper i selskaps- og kapital-

beskatningen .................................. 875.2.2 Nøytrale selskapsskattemodeller

og utfordringer med dagens selskapsskatt ................................... 88

5.3 Grunnrente ..................................... 895.3.1 Nærmere om hvordan grunnrente

oppstår ............................................. 895.3.2 Grunnrente i havbruksnæringen .. 915.4 Metoder for innhenting av

grunnrente ...................................... 965.4.1 Grunnrente som skattegrunnlag .. 965.4.2 Grunnrenteskattens legitimitet ..... 975.4.3 Nærmere om hvordan over-

skuddsskatter og bruttoskatter virker inn på investerings-insentiver ......................................... 98

5.4.4 Modeller for nøytral grunnrente-beskatning ....................................... 100

5.4.5 Bruttobaserte modeller for grunnrentebeskatning ................... 109

5.4.6 Auksjoner som metode for å hente inn grunnrente ................................ 110

5.4.7 Innhenting av grunnrente i andre næringer .......................................... 111

5.5 Oppsummering ............................... 117

6 Beregning av grunnrente i havbruksnæringen ................... 120

6.1 Innledning ....................................... 1206.2 Lønnsomhet i havbruksnæringen 1216.2.1 Innledning ....................................... 1216.2.2 Drivkrefter bak utviklingen

i lønnsomhet i havbruksnæringen 1236.3 Metoder for å beregne grunnrente 1276.3.1 Innledning ....................................... 1276.3.2 Beregninger av grunnrente

basert på nasjonalregnskapstall .... 1276.3.3 Beregninger av grunnrente basert

på Fiskeridirektoratets lønn-somhetsundersøkelse og regn-skapstall ........................................... 132

6.3.4 Skattedata som anslag på grunn-rente ................................................. 133

6.3.5 Auksjonsinntekter som anslag på grunnrente ...................................... 134

6.4 Oppsummering .............................. 137

7 Grunnrenteskatt på havbruk ... 1397.1 Innledning ...................................... 1397.2 Virkeområde .................................. 1407.2.1 Generelt .......................................... 1407.2.2 Geografisk virkeområde ............... 1417.2.3 Nærmere om ulike tillatelser ....... 1417.2.4 Organisasjonsform ........................ 1427.2.5 Nærmere om skattegrunnlaget

(grunnrenteinntekten) og skatte-avregningspunktet ......................... 142

7.3 Inntekt ............................................. 1437.3.1 Innledning ...................................... 1437.3.2 Fastsettelse av inntekt i grunn-

renteskatten for vannkraftverk og i særskatten for petroleum ............ 143

7.3.3 Vurdering av pris for fastsetting av inntektsgrunnlaget i en grunn-renteskatt for havbruk ................... 144

7.3.4 Gevinst ved realisasjon av drifts-middel ............................................. 150

7.4 Fradrag ........................................... 1507.4.1 Generelt .......................................... 1507.4.2 Driftskostnader .............................. 1507.4.3 Kostnader både til grunnrente-

skattepliktig havbruksvirksomhet og annen virksomhet ..................... 152

7.4.4 Tap ved realisasjon av driftsmidler 1527.4.5 Finanskostnader ............................ 1527.4.6 Salgs- og markedsførings-

kostnader ........................................ 1527.4.7 Skatter og avgifter mv. .................. 1537.4.8 Avskrivninger ................................. 1537.4.9 Underskudd ................................... 1547.5 Friinntekt ........................................ 1557.6 Særlig om vederlag for tillatelser .. 1567.7 Realisasjon ...................................... 1607.8 Kontantstrømskatt ......................... 1617.9 Virkninger av en grunnrenteskatt 1627.10 Oppsummering .............................. 168

8 Produksjonsavgift på havbruk 1758.1 Innledning ...................................... 1758.2 Utformingen av en produksjons-

avgift ................................................ 1758.2.1 Virkeområde .................................. 1758.2.2 Avgiftsgrunnlag .............................. 1758.3 Lønnsomhetsjustert produksjons-

avgift ................................................ 1808.4 Virkninger av en produksjons-

avgift ................................................ 1828.5 Oppsummering .............................. 185

9 Fordeling av skatteinntekter mellom stat og kommuner ....... 188

9.1 Innledning ....................................... 1889.2 Kommunal velferd .......................... 1889.3 Kommunenes inntektssystem ...... 1899.4 Kommunale inntekter på siden av

inntektssystemet ............................ 1929.5 Nærmere om Havbruksfondet ...... 1959.5.1 Bakgrunn ........................................ 1959.5.2 Fordelingsvirkninger av inntekter

fra Havbruksfondet ........................ 1969.6 Modeller for fordeling av inntekter

fra havbruksvirksomheten ............ 2019.6.1 Oversikt over ulike valg ................. 2019.6.2 Fordeling av havbruksinntekter

over statsbudsjettet ........................ 2029.6.3 Fordeling av havbruksinntekter

gjennom Havbruksfondet .............. 2049.6.4 Fordeling av havbruksinntekter

gjennom en overskuddsbasert grunnrenteskatt til staten og en produksjonsavgift til kommunene 205

9.7 Oppsummering ............................... 206

10 Utvalgets vurderinger ................ 20910.1 Innledning ....................................... 20910.2 Bør grunnrente komme felles-

skapet til gode? ............................... 20910.3 Genereres det grunnrente

i havbruksnæringen? ..................... 211

10.4 Bør grunnrente i havbruks-næringen komme fellesskapet til gode? ........................................... 212

10.5 Valg av modell for å hente inn grunnrente ...................................... 213

10.5.1 Vurderinger av en overskudds-basert grunnrenteskatt .................. 213

10.5.2 Vurderinger av en produksjons-avgift ................................................ 214

10.5.3 Sammenligning av skattemodeller 21610.5.4 Utvalgets anbefalinger for skatte-

modell ............................................. 22010.6 Fellesskapets andel av grunn-

renten .............................................. 22110.7 Tildelingsmetode for nye hav-

brukstillatelser ............................... 22410.7.1 Tildeling av ordinære tillatelser ... 22410.7.2 Utviklingstillatelser ....................... 22510.8 Den samlede beskatningen av

havbruk ........................................... 22610.8.1 Innledning ...................................... 22610.8.2 Eiendomsskatten i sjø ................... 22710.8.3 Markeds- og forskningsavgiften .. 22710.9 Fordeling av proveny mellom stat

og kommunesektor ....................... 22810.10 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 23110.10.1 Provenyvirkninger av utvalgets

forslag ............................................. 23110.10.2 Administrative konsekvenser ....... 231

Digitalt vedlegg:Grunnrenten i norsk akvakultur og kraftproduksjon fra 1984 til 2018

NOU 2019: 18 9Skattlegging av havbruksvirksomhet Kapittel 1

Kapittel 1

Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Norge har naturlige fortrinn for oppdrett av laksog ørret i sjø. Norske sjøområder er kjennetegnetav gode strømforhold og oksygenrikt vann medgunstig temperatur som samtidig er tilstrekkeligskjermet for vær og vind.

Havbruksproduksjonen har vokst jevnt overflere tiår. Siden gjennombruddet av produksjon avoppdrettslaks på 1970-tallet har det vært en bety-delig teknologisk utvikling i næringen. Bedre pro-duksjonsteknikk og -teknologi, avlsprogram ogutvikling av vaksiner er eksempler på områderhvor det har vært stor fremgang. Den teknolo-giske utviklingen i næringen har bidratt til enbetydelig økning i produksjonsvolumene.

Havbruksnæringen har fra starten på 1970-tal-let og frem til i dag gått fra å være en «attåtnæ-ring» med mange små eiere til å bli en av Norgesviktigste eksportnæringer som leverer produktertil et globalt marked. I dag er både eierskapet ogselskapsstrukturen i næringen betydelig mer kon-sentrert.

Lønnsomheten i havbruksnæringen har desiste årene vært svært høy. Den har imidlertidvariert over tid og speiler at havbruk, i likhet medandre naturressursbaserte næringer, er en syklisknæring. Den betydelige økningen i lønnsomhetende siste årene må ses i sammenheng med vekst ietterspørselen, biologiske forhold og reguleringersom har dempet tilbudsveksten globalt sett, redu-serte kostnader som følge av bedre regulering ogandre markedsforhold som for eksempel utviklin-gen i valutakurser.

Naturgitte fortrinn så vel som reguleringer hargitt opphav til renprofitt i havbruksnæringen. Ren-profitt eller ekstraordinær avkastning er det over-skuddet en bedrift sitter igjen med etter at alleinnsatsfaktorer i produksjonen, herunder kapitalog arbeidskraft, har fått sin markedsmessigeavlønning. Renprofitt kan oppstå når det er knapp-het på en innsatsfaktor i produksjonen. Renprofittkan oppstå av flere grunner. Den kan for eksem-pel knytte seg til stedbundne naturressurser, myn-

dighetsbestemte reguleringer, markedsmakt ellerforetaksspesifikk kunnskap og teknologi. Oftebrukes begrepet grunnrente som et samlebegrepfor alle kilder til renprofitt.

Tillatelser til oppdrett av laks, ørret og regn-bueørret er antallsbegrenset og tildeles uten tids-begrensning. Hver tillatelse er avgrenset til etvisst antall tonn fisk (maksimalt tillatt biomasse).Tillatelsene som utstedes av staten, gir beskyttetrett til næringsutøvelse og har til nå i all hovedsakvært tildelt gratis eller til langt under markeds-verdi. Dermed har grunnrenten fra havbruk i allhovedsak tilfalt eierne av havbrukstillatelser. Overtid har eierskapet i havbrukstillatelser blitt kon-sentrert på færre, større selskaper.

For naturressursbaserte næringer som petro-leums- og kraftsektoren har det over tid vært bredenighet om at en stor andel av grunnrenten skaltilfalle fellesskapet. Begrunnelsen har blant annetvært at:– Inndragning av grunnrente i petroleums- og

kraftsektoren har stor legitimitet fordi denhøye avkastningen skriver seg fra ressursersom tilhører det norske samfunnet.

– Grunnrente er en ekstraordinær avkastningsom kan gi fellesskapet skatteinntekter uteneffektivitetstap. Inntekter fra nøytrale skatter,slik som grunnrenteskatter, reduserer isolertsett behovet for skatter som bidrar til dårligereressursbruk.

– Med internasjonale kapitalmarkeder og mobileskattegrunnlag må en større del av skattebyr-den bæres av de mer immobile faktorene,hvorav naturressursene utgjør en helt immobildel.

Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel avavkastningen ved utnyttelsen av fellesskapets res-surser, har tjent Norge godt. Uten et slikt prinsippville vi i dag ikke hatt petroleumsfondet (Statenspensjonsfond utland). Petroleumsnæringen hargjennom flere tiår bidratt vesentlig til velstandsøk-ningen i norsk økonomi. Norge har forvaltet inn-tektene fra olje- og gassressursene på en god

10 NOU 2019: 18Kapittel 1 Skattlegging av havbruksvirksomhet

måte. I mange land har høye inntekter franaturressurser ikke ført til varig økt velstand, ogkun kommet enkelte samfunnsgrupper til gode.Petroleumsressursene tilhører Norge, og storedeler av inntektene fra petroleumsvirksomhetener kanalisert inn til fellesskapet. Det har gittmuligheter til å investere i blant annet utdanningog infrastruktur, offentlige velferdsordninger erbygget ut og inntektsveksten i husholdningenehar vært høy.

Også kraftverksbeskatningen har de senereårene bidratt til betydelige skatteinntekter til statog kommunesektor. Etter at kraftmarkedet blederegulert gjennom energiloven av 1991 har detgitt større verdi på kraften. Dereguleringen dan-net sammen med prinsippene fra den alminneligeskattereformen i 1992 grunnlaget for at det blenedsatt et utvalg (NOU 1992: 34 Skatt på kraft-selskap) som igjen ledet til kraftskattereformen i1997. Inntektene fra kraftverksbeskatningen harøkt betydelig over de siste 20 årene.

Det har vært bred enighet i det norske sam-funnet om at en stor andel av grunnrenten frapetroleums- og kraftsektoren skal tilfalle fellesska-pet. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) harnylig tatt til orde for bedre å utnytte potensialetsom ligger i å skattlegge grunnrente fra naturres-surser (NHO, 2018). De viser til at mens produ-sert kapital, som maskiner og bygninger, kan tas ibruk i ulike land, så ligger naturressurser fast ogkan kun utnyttes i de landene ressursene befinnerseg. I regjeringens politiske plattform, Granavol-den-plattformen, uttrykker regjeringen at den vilbeskatte naturressurser slik at overskuddet tilfal-ler fellesskapet og innrette skattesystemet slik atdet fører til samfunnsøkonomisk lønnsommeinvesteringer.

For stedbundne grunnrentenæringer er detmulig å ha et høyt skattenivå uten at investeringerflyttes ut av landet. Vannkraft- og petroleumsnæ-ringene er gode eksempler på at dette er mulig.En nøytral grunnrenteskatt på avkastning fra sted-bundne ressurser, slik som vannkraft og petro-leum, hindrer ikke at lønnsomme investeringerblir gjennomført.

Norge har naturlige fortrinn for oppdrett avlaks og ørret i sjø. Gode lokaliteter avhenger blantannet av klimatiske forhold, egenskaper i sjøvan-net og skjerming for vær og vind. I likhet medpetroleumsvirksomhet og vannkraftproduksjon erdet bruk av en begrenset ressurs som samfunnetstiller til disposisjon, som gir opphav til grunnren-ten i havbruksnæringen. Produksjonen begrensesbåde fra naturens side gjennom begrenset tilgangpå gode lokaliteter både i verden og Norge, og

gjennom myndighetsbestemte begrensninger iantall tillatelser.

Utvalgets analyser bekrefter at det er grunn-rente i næringen. Grunnrenteberegningene spei-ler at havbruksnæringen er en syklisk næring oggrunnrenten varierer derfor mye over tid, menanslås å ha utgjort i overkant av 20 mrd. kronerårlig over perioden 2016 til 2018 (Greaker og Lind-holt, 2019). Det høye provenyet fra auksjonen avnye produksjonstillatelser i 2018 er en indikasjonpå at næringen selv forventer at det vil genereresgrunnrente fremover.

Hittil har det offentlige hentet inn en marginalandel av grunnrenten i havbruksnæringen. I stør-relsesorden 80 pst. av havbrukstillatelsene er til-delt vederlagsfritt. For kraft- og petroleumsnærin-gen har særskattesatsene blitt hevet i takt med atselskapsskattesatsen har blitt senket. Det har ikkevært tilfellet for havbruksnæringen, som fullt uthar fått ta del i reduksjonen i selskapsskatten.Næringen har videre fått støtte til prosjekter sominnebærer betydelig offentlig subsidiering av inn-ovasjon og investeringer.

Havbruksnæringen utnytter havressurser somtilhører fellesskapet. Havbrukstillatelser utstedesav staten og gir tidsubegrenset beskyttet rett tilnæringsutøvelse. Det er derfor rimelig at felles-skapet får en andel av den ekstraordinære avkast-ningen som skapes ved å utnytte denne ressursen.

1.2 Sammendrag

1.2.1 Utviklingen i havbruksnæringen og internasjonale konkurranseforhold

Fra starten på 1970-tallet og frem til i dag har hav-bruksnæringen vært gjennom en formidabelutvikling fra å være en «attåtnæring» med mangesmå lokale eiere til å bli en av Norges viktigsteeksportnæringer som leverer produkter til et glo-balt marked. I dag er både eierskapet og selskaps-strukturen i næringen betydelig mer konsentrert.I nyere tid har en rekke av de store selskapeneblitt børsnoterte, og derigjennom fått et bredteierskap av både norske og internasjonale investo-rer. Flere selskaper har også et betydelig innslagav internasjonale fond på eiersiden. De fleste avde rundt 100 norske oppdrettsselskapene er imid-lertid selskaper med norsk majoritetseierskapmed et fåtall hovedaksjonærer. Om lag 50 pst. avden totale produksjonskapasiteten eies av fire sel-skaper som igjen domineres av fire eiermiljøer. Tilsammenligning sto de ti største oppdrettsselska-pene i 1990 for om lag 8 pst. av samlet produksjon.


I verdikjeden for lakseoppdrett er det først ogfremst produksjonsleddet i sjøfasen som står over-for sterk grad av regulering. Det er også det led-det som utnytter havressursen og det naturgittefortrinnet langs norskekysten. Reguleringene harutviklet seg siden den midlertidige akvakulturlo-ven i 1973, og er i dag rettet mot hvordan det drif-tes heller enn hvem som drifter. Vekst i næringenhar hele tiden vært rasjonert, og har skjedd gjen-nom tildelinger. Tildelingsrundene har tidligerevært uregelmessige og til varierende skjønnsmes-sige kriterier.

Etter at et nytt system for kapasitetsjusterin-ger trådde i kraft i 2017, skjer vekstvurderingerannethvert år og kriteriet for vekst baserer seg påmiljøhensyn, det vil si lakselusens påvirkning påde ville laksebestandene. Er miljøpåvirkningenakseptabel («grønt lys»), vil næringen kunne til-bys vekst. Er miljøpåvirkningen moderat («gultlys»), kan kapasiteten fryses, og er miljøpåvirknin-gen uakseptabel («rødt lys»), kan kapasiteten sen-kes. Systemet blir gjerne omtalt som «trafikklys-systemet».

Det er også strengt regulert hvilke områder,såkalte lokaliteter, det kan drives lakseoppdrettpå. Å få godkjent en lokalitet til oppdrett fordrersom hovedregel tilslutning både fra kommune ogen rekke sektormyndigheter. Lokaliteter er derforogså en betydelig knapphetsfaktor i næringen.

Først i 2002 ble det innført adgang for myndig-hetene til å kreve vederlag ved tildeling av tillatel-ser. Før det ble tillatelsene tildelt gratis. Dette varen konsekvens av et politisk ønske om å byggeopp en ny distriktsnæring i en periode som varpreget av høy risiko og et betydelig utviklingsar-beid. Tillatelsene har etter 2002 for det mestevært tildelt til fastpris. I størrelsesorden 80 pst. avtillatelseskapasiteten i næringen er tildelt veder-lagsfritt, mens bare 3 pst. er tildelt til markedsprisgjennom auksjoner. Resterende tillatelseskapasi-tet er tildelt til fastpris. Myndighetene har i noentildelingsrunder benyttet auksjoner i tillegg tilfastpris. I tildelingsrunden i 2018 ble to tredjede-ler av kapasiteten tildelt gjennom auksjon. Basertpå beregninger fra ulike kilder er det sannsynligat markedsverdien av dagens tillatelseskapasiteter i størrelsesorden 200 mrd. kroner. Til sammen-ligning utgjør de samlede vederlagene som nærin-gen har betalt til staten, 6,8 mrd. 2019-kroner, detvil si om lag 3 pst. av verdien på tillatelsene.

I tillegg til Norge er de landene hvor det pro-duseres mest oppdrettslaks i dag Chile, Canada,Storbritannia og Færøyene. Selv om de fleste star-tet med lakseoppdrett på om lag samme tid, harutviklingen gått i ulikt tempo, både som følge av

ulike reguleringer og biologiske utfordringer. Selvom det har vært variasjoner i både kostnader ogpriser på kort sikt, har salgsprisen økt de siste 15årene. I de største produsentlandene har også pro-duksjonsvolumet økt betydelig over tid.

Det er globalt økende etterspørsel etter opp-drettet laksefisk. Siden 2005 har produksjons-mengden økt med over 90 pst., samtidig som real-prisen har økt med nær 50 pst. Med dagens kon-vensjonelle teknologi er det imidlertid kun etbegrenset antall steder i verden hvor forholdenemuliggjør effektiv produksjon av laks i sjø. Mang-lende tilgang på egnet areal, biologiske utfordrin-ger eller reguleringsmessige begrensninger somfølge av politiske ønsker om å begrense oppdretts-næringens omfang, er eksempler på faktorer sombegrenser muligheten for etablering av økt pro-duksjon med konvensjonell teknologi på dissestedene.

Stor etterspørsel og begrensede muligheterfor vekst ved bruk av konvensjonelle produksjons-metoder har stimulert til økt satsing på alternativeproduksjonsformer. Som følge av utvikling av nyteknologi vil flere områder kunne tas i bruk til lak-seoppdrett både nasjonalt og internasjonalt. Bådelandbasert og offshore havbruk vil kunne konkur-rere med det åpne merdsystemet i sjøen somdominerer i dag, men produksjonskostnadene vilbli avgjørende for hvilke teknologier og driftsme-toder som kommer til å bli benyttet i fremtiden, ogi hvilken utstrekning. Konvensjonelt havbruk harvist seg svært kostnadseffektivt og konkurranse-dyktig. Det er derfor mye som taler for at konven-sjonelt oppdrett med åpne merder fortsatt vilutgjøre en stor del av norsk havbruk i lang tidfremover.

1.2.2 Nærmere om skattesystemet, grunnrente og grunnrentebeskatning

Det offentliges inntekter må hentes inn på enmåte som i minst mulig grad står i veien for effek-tiv bruk av samfunnets ressurser. For at ressur-sene skal utnyttes mest mulig effektivt, bør skatte-systemet utformes med utgangspunkt i noengrunnleggende prinsipper. Skatte- og avgiftssys-temet har siden skattereformen i 1992 bygget påprinsippene om brede skattegrunnlag, lave satserog likebehandling av ulike investeringer, nærin-ger, virksomhetsformer og finansieringsmåter.

De fleste skatter og avgifter påvirker perso-ners og bedrifters atferd. Når atferden styres av atdet påløper skatt eller det oppstår skattebesparel-ser, blir skattene vridende. I praksis gjelder det defleste skatter og avgifter. Noen skatter påvirker


ikke beslutningene til personer og bedrifter, ogmedfører ikke noe samfunnsøkonomisk tap. Slikeskatter omtales som nøytrale skatter. Når et sel-skap driver slik at verdien av virksomheten blirstørst mulig, vil en skatt på denne verdien ikkeendre selskapets tilpasning. Investerings- ogdriftsbeslutninger som er lønnsomme før skatt, vilda også være lønnsomme etter skatt.

En riktig utformet skatt på grunnrente somknytter seg til stedbundne ressurser, vil foreksempel virke nøytralt. Så lenge en klarer åavgrense skattegrunnlaget på riktig måte, er detflere modeller for grunnrenteskatt som vil værenøytrale. Både en riktig utformet periodisert over-skuddsskatt og kontantstrømskatt vil kunne til-fredsstille disse kravene. I Norge har en hovedsa-kelig valgt en periodisert overskuddsbasertmetode for å hente inn grunnrente i petroleums-sektoren og kraftsektoren. I petroleumssektorenhentes dessuten en betydelig del av statens inn-tekter inn gjennom Statens direkte økonomiskeengasjement (SDØE). SDØE har i praksis sammeegenskaper som en feltvis kontantstrømskatt.

For at skattesystemet skal påvirke personer ogbedrifters valg i minst mulig grad, er det ønskeligå benytte nøytrale og effektivitetsfremmende skat-ter så langt det er mulig før en innfører vridendeskatter. Inntektene fra nøytrale skatter kan benyt-tes til å redusere vridende skatter og dermedbidra til bedre ressursbruk.

Bekymringen for at høy norsk selskapsskatte-sats kan motivere til flytting av virksomhet tilutlandet, gjør seg ikke gjeldende for ressursinten-sive grunnrentenæringer på samme måte som forannen næringsvirksomhet. Disse grunnrente-næringene er basert på naturressurser som tilhørersamfunnet, og aktiviteten er stedbunden. Riktigutformede grunnrenteskatter hemmer ikke inves-teringene og reduserer dessuten behovet for vri-dende skatter. Samlet sett kan det bidra til bedreressursbruk. I en åpen økonomi med mobile skat-tegrunnlag er det derfor særlig viktig å verne ominntektene fra skatt på grunnrente fra stedbundnekilder.

Renprofitt er det overskuddet en bedrift sitterigjen med etter at alle innsatsfaktorer i produksjo-nen, herunder kapital og arbeidskraft, har fått sinmarkedsmessige avlønning. Renprofitt kan oppstånår det er knapphet på en innsatsfaktor i produk-sjonen. Dersom knappheten skyldes begrenset til-gang på en naturressurs, som olje, fisk eller areal,betegnes renprofitten normalt grunnrente ellerressursrente. Økosystemtjenester som beskyt-tede fjorder og kystområder, god vannsirkuleringog opptak av avfallsstoffer kan også bidra til at det

oppstår grunnrente. Dersom det er offentligereguleringer som er opphav til grunnrenten, kanman alternativt kalle renprofitten regulerings-rente. Renprofitt kan også knytte seg til mar-kedsmakt eller teknologi. Ofte brukes begrepetgrunnrente som et samlebegrep for alle kilder tilrenprofitt.

Det er flere måter å hente inn grunnrente på.Det kan skilles mellom overskuddsbaserte model-ler og bruttobaserte modeller. Overskuddsba-serte modeller er utformet slik at de avhenger avlønnsomheten i virksomheten, mens bruttoba-serte modeller er uavhengige av lønnsomheten.De ulike metodene vil imidlertid ha svært ulikvirkning på selskapenes insentiver til å investere,og de er svært ulike i hvor presist de henter inngrunnrente. En bruttoskatt som pålegges kvan-tum eller verdi av en vare, vil gi mindre effektivressursbruk. En slik skatt vil føre til at det blirkjøpt og produsert mindre av den gjeldende varenenn det som er optimalt fra et samfunnsøkono-misk perspektiv. Dette gir lavere investeringer ogsysselsetting i produksjonen av varen og dårligereressursbruk.

En overskuddsskatt på grunnrente omtalesnormalt som en grunnrenteskatt, og vil virke nøy-tralt når den er riktig utformet. Prosjekter som erlønnsomme før grunnrenteskatt, vil også værelønnsomme etter grunnrenteskatt. Dermed vilikke grunnrenteskatten hindre investeringer ellerrokke ved hvilke prosjekter investor ønsker ågjennomføre. En grunnrenteskatt er således i trådmed et effektivt skattesystem, som er kjenneteg-net ved at det i minst mulig grad påvirker perso-ner og bedrifters valg.

Renprofitt i havbrukssektoren kan dels ses påsom en klassisk grunnrente knyttet til at det er enbegrenset mengde lokaliteter på verdensbasissom er egnet for havbruksvirksomhet. Gode loka-liteter avhenger blant annet av klimatiske forhold,egenskaper i sjøvannet og skjerming for vær ogvind. Dels er det også en reguleringsrente ved atdet er begrensninger på hvor mange tillatelsersom kan gis som følge av miljøreguleringer. Ende-lig kan nettopp samspillet mellom regulering ognaturgitte fortrinn bidra til at grunnrenten kanrealiseres.

Utvalget har støttet seg på flere ulike analyserfor å beregne størrelsen på grunnrenten i hav-bruksnæringen. For å anslå grunnrenten er detnødvendig å finne den inntekten som stammer frautnyttelsen av en naturressurs, etter at alle utgif-ter til nødvendige innsatsfaktorer, herunder kost-nader til arbeidskraft og kapital, er trukket fra.Det er flere måter å gjøre dette på. Greaker og


Lindholt (2019) har på oppdrag fra utvalget utar-beidet en rapport som beregner grunnrente i hav-bruk og andre naturressursnæringer i Norge medutgangspunkt i nasjonalregnskapstall. Utvalgethar også sett hen til Flåten og Pham (2019) somtar utgangspunkt i Fiskeridirektoratets lønnsom-hetsundersøkelse for produksjon av laks. I tillegghar utvalget benyttet skattedata samt prisdata fraauksjonen av havbrukstillatelser sommeren 2018for å anslå størrelsen på grunnrenten i havbruk.

Analysen fra Greaker og Lindholt viser at fremtil 2000-tallet var ikke den realiserte grunnrentenspesielt høy, og i enkelte år negativ. I en periodefra 2000 til 2012 viste grunnrenten en stigendetrend, men svingte kraftig fra år til år. Grunnren-ten i havbruk har steget markant fra 2012, og iperioden 2016 til 2018 har den vært på i overkantav 20 mrd. kroner årlig. Flåten og Pham anslårgrunnrenten i selskapene som inngår i Fiskeridi-rektoratets lønnsomhetsundersøkelse, til om lag17 mrd. kroner i 2016. Dersom anslaget skaleresopp til å omfatte alle havbruksselskaper, kangrunnrenten anslås til 25 mrd. kroner i 2016.Utvalgets anslag basert på skattedata viser ogsåbetydelig grunnrente.

Uavhengig av metode bekrefter analysene enbetydelig grunnrente i næringen. Størrelsen pågrunnrenten har imidlertid variert over tid ogspeiler at i likhet med andre naturressursbasertenæringer, er også havbruk en syklisk næring. Denbetydelige økningen i grunnrenten de siste årenemå ses i sammenheng med en vekst i etterspørse-len, bedret regulering og andre markedsforhold,som for eksempel valutakursutvikling. Siden 2005har den globale produksjonsmengden økt medover 90 pst., samtidig som realprisen har økt mednær 50 pst. Det høye provenyet fra auksjonen i2018 er i seg selv en indikasjon på at næringenselv forventer at det vil genereres ikke ubetydeliggrunnrente fremover.

1.2.3 Utforming av en overskuddsbasert grunnrenteskatt på havbruk

Utvalget har utredet to varianter av en over-skuddsbasert grunnrenteskatt. Utvalget har tattutgangspunkt i en tradisjonell periodisert grunn-renteskatt, slik en har både for kraftnæringen ogpetroleumsnæringen, og tilpasset denne for hav-bruksnæringen. I tillegg har utvalget utredet enkontantstrømskatt som er basert på selskapenesfaktiske inn- og utbetalinger. Mange av problem-stillingene som er relevante under periodisertskatt, er også relevant for en kontantstrømskatt,og utvalget har derfor konsentrert seg om å

beskrive de justeringene som må gjøres i en perio-disert skatt for at modellen skal fungere som enkontantstrømskatt.

Utvalget foreslår at grunnrenteskattepliktig erden som driver virksomhet basert på akvakultur-tillatelse til kommersiell matfiskoppdrett av laks,ørret og sjøørret i sjøvann. Skattegrunnlaget erforeslått begrenset til inntekter fra kommersiellmatfiskproduksjon av laks, ørret og regnbueørreti sjø, både kystnært og offshore. Utvalget har ikkegått nærmere inn på om en grunnrenteskatt børgjelde for matfiskproduksjon i landbaserte anlegg.

En grunnrenteskatt på havbruksnæringen børberegnes på bakgrunn av et særskilt skattegrunn-lag (grunnrenteinntekt). Slik som ved beregningav grunnrenteinntekten for vannkraftverk, bør deti lov eller forskrift angis eksplisitt hvilke inntektersom skal inngå og hvordan disse skal fastsettessamt hvilke kostnader som kan trekkes fra i inn-tekten.

Prinsipielt bør skatteavregningspunktet, detvil si tidspunktet for beregning av grunnrenteskat-tepliktig inntekt, være idet fisken tas opp av mer-den. Det er frem til dette punktet aktørene utnyt-ter henholdsvis knappe naturressurser og har til-latelser som gir opphav til grunnrente. Det vil nor-malt ikke foreligge markedspris på dette tids-punktet i verdikjeden. Utfordringen består i åfinne den mest egnede prisen som kan treffe dettepunktet best mulig.

Utvalget har vurdert om faktiske priser foromsatt laks, ørret og regnbueørret kan benyttesved beregning av inntekten eller om normert,administrativt fastsatt pris er bedre egnet. Utval-get finner at normpriser fremstår som et merrobust alternativ. Blant annet er normpriser godtegnet for å fastsette den løpende inntekten, ognormpriser gir mindre rom for skattemessige til-pasninger.

Alle påløpte kostnader i inntektsåret som harsammenheng med den grunnrenteskattepliktigehavbruksvirksomheten, bør være fradragsberetti-get i brutto salgsinntekter. Utvalget har i tråd medmandatet sett nærmere på om det er behov for åvurdere særskilt regulering av enkelte kostnader.Basert på de opplysningene utvalget har innhen-tet, synes en alternativ løsning med normpris ellersjablongfradrag på kostnadssiden per i dag ikke åvære bedre enn at de faktiske kostnadene leggestil grunn.

I en periodisert skattemodell bør det gis fra-drag for inntektsårets skattemessige avskrivningerav driftsmidler som er knyttet til den grunnrente-skattepliktige havbruksvirksomheten. Det gis ikkeavskrivninger på matfisktillatelsene, som er tids-


ubegrensede. Det bør videre gis fradrag for en fri-inntekt, som skal gi en rentekompensasjon for atdet ikke umiddelbart gis fradrag for investe-ringskostnaden, men at fradrag utsettes og skjergjennom årlige avskrivninger. Et flertall, alle med-lemmer med unntak av Moen, foreslår at verdien avtillatelser ikke medtas i friinntektsgrunnlaget, medunntak av tillatelser som var gjenstand for auksjoni 2018. Et mindretall, utvalgsmedlem Moen, menerdet bør gis et sjablongmessig fradrag for vederlagfor tillatelser før auksjonen i 2018, uavhengig avom disse er ervervet i første- eller annenhånds-markedet.

Et eventuelt underskudd i grunnrenteinntek-ten i inntektsåret (negativ grunnrenteinntekt) børtillates fremført med rente mot positiv grunnrente-inntekt i senere år. For grunnrenteskattepliktigeselskap i samme skattekonsern bør det tillates atnegativ grunnrenteinntekt i et konsernselskap kansamordnes mot positiv grunnrenteinntekt i etannet konsernselskap (konsernsamordning). I til-legg bør eventuell negativ grunnrenteinntekt utbe-tales ved opphør av havbruksvirksomhet. Dette vilgi full sikkerhet for utnyttelse av skattefradrag.Prinsipielt bør derfor friinntektsrenten fastsettessom en risikofri rente før skatt, slik som i grunn-renteskatten på kraftverk. En årlig utbetalingsord-ning av skatteverdien av negativ grunnrenteinn-tekt kan vurderes etter at en har hatt en periodemed grunnrenteskatt på havbruksnæringen ogsett hvordan skatten fungerer i praksis.

En overskuddsbasert grunnrenteskatt kunnealternativt utformes som en kontantstrømskatt,som også vil være en nøytral skatt. Utvalgetsskisse til en grunnrenteskatt i form av en kontant-strømskatt er ikke utprøvd i det norske skatte-systemet. I en kontantstrømskatt vil inntektenvære den samme som i modellen for periodisertgrunnrenteskatt. De samme kostnadene vil værefradragsberettiget. Forskjellen er at i en kontant-strømskatt gis det direkte løpende fradrag forinvesteringskostnader, mens i en periodisertgrunnrenteskatt kommer investeringskostnadertil fradrag gjennom avskrivninger. For å kompen-sere for at avskrivninger over tid vil ha laverenåverdi enn ved direkte fradrag gis det i den peri-odiserte grunnrenteskatten fradrag for en friinn-tekt.

1.2.4 Utforming av en produksjonsavgift på havbruk

Utvalget har redegjort for flere mulige utformin-ger av en avgift hvis grunnrente skal hentes inngjennom en produksjonsavgift. Det er skissert to

ulike hovedtyper for en avgift, både en ren bruttoproduksjonsavgift og en lønnsomhetsjustert pro-duksjonsavgift.

En brutto produksjonsavgift avhenger ikke avlønnsomheten i virksomheten. Det betyr at pro-sjekter som er lønnsomme uten produksjonsav-gift, kan bli ulønnsomme med innføring av enavgift. Avgiften kan dermed svekke investe-ringsinsentivene hos de avgiftspliktige.

Dette vil også kunne innebære at det vil væreutfordrende å holde en avgift stabil over tid ommarkedsforholdene endrer seg. Dette skaper etlite stabilt avgiftsregime som lett vil bli gjenstandfor press fra næringsinteresser.

En fordel med en brutto produksjonsavgift erat den kan være enklere å praktisere enn andrealternativer som er lønnsomhetsbaserte. Hvisavgiften skal holdes så enkel som mulig, kan manvelge en kvantumsavgift med et administrativtfastsatt avgiftsgrunnlag, eksempelvis maksimalttillatt biomasse oppgitt i tillatelsene. Også slakte-vekt kan være et praktisk grunnlag for enkvantumsavgift. Den treffer den faktiske produk-sjonen bedre enn maksimalt tillatt biomasse i tilla-telsene, men kan medføre et visst kontrollbehovknyttet til veiing i slakteriet.

Det er også mulig å utforme en produksjonsav-gift slik at en tar hensyn til lønnsomhet. En lønn-somhetsjustert produksjonsavgift vil i større gradta høyde for kostnadssiden i produksjonen, sam-menlignet med en bruttoavgift. Den vil derforvirke mer nøytralt. Det avgjørende vil være hvilkekostnader som gjøres fradragsberettigede. Inn-tektsgrunnlaget bør være det samme, uavhengigav om avgiften lønnsomhetsjusteres eller ikke.Deretter justeres denne inntekten for kostnader,enten i form av sjablongfradrag eller fradrag forfaktiske kostnader, herunder drifts- og/ellerinvesteringskostnader. Jo flere kostnader som gjø-res fradragsberettiget i avgiftsgrunnlaget, jo mervil avgiften minne om en overskuddsbasertgrunnrenteskatt.

1.2.5 Kommuneøkonomi og fordeling av skatteinntekter fra en grunnrenteskatt

I det norske velferdssystemet er det lagt vekt på atalle innbyggere skal ha et likeverdig tjenestetil-bud uavhengig hvor i landet de bor. Derfor går detmeste av offentlige inntekter til staten som så for-deler disse på prioriterte områder gjennom stats-budsjettet.

Inntektssystemet for kommunene skal ogsåbidra til at kommunene og fylkeskommunene kangi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne


gjennom å kompensere for ufrivillige kostnadsfor-skjeller, samt sørge for like muligheter og vel-ferdsytelser i hele landet uavhengig av bosted.Inntektssystemet inneholder også en mekanismesom innebærer at kommunenes skatteinntekterdelvis utjevnes ved at skatteinntektene blir omfor-delt fra kommuner med skatteinntekter overlandsgjennomsnittet til kommuner med skatteinn-tekter under landsgjennomsnittet.

Utvalget har vurdert hvordan de offentligegrunnrenteinntektene fra havbruksvirksomhetbør fordeles. Utvalget har sett på tre modeller forfordeling av inntekter:– gjennom statsbudsjettet og Statens pensjons-

fond utland eller en tilsvarende forvaltnings-modell

– gjennom dagens Havbruksfond og mulige jus-teringer gjennom endrede nøkler for fordeling

– gjennom en overskuddsbasert grunnrente-skatt kombinert med en fradragsberettiget pro-duksjonsavgift (naturressursskatt) slik som ikraftverksbeskatningen

Utvalget har vurdert ulike aspekter ved model-lene. Viktige mål for valg av modell er å bidra tilmest mulig lik velferd for alle innbyggere uavhen-gig av kommunetilhørighet, samtidig som kom-munene har insentiver til å legge til rette fornæringsvirksomhet.

De fleste skatte- og avgiftsinntekter går til sta-ten og er ikke øremerket til spesielle formål. Iprinsippet legger det til rette for at den samledevelferden i landet kan bli høyest mulig, og det erogså en forutsetning for en mest mulig lik inn-tektsfordeling mellom kommuner. I tråd medhovedregelen for offentlige inntekter går derforskatte- og avgiftsinntekter fra næringsvirksomhetsom hovedregel i Norge i dag til staten. En muligmodell for fordeling av offentlige inntekter frahavbruksnæringen vil være å ta utgangspunkt idenne hovedregelen og la inntektene fordelesover statsbudsjettet.

Havbrukstillatelser er tidsubegrensede. Ettergjeldende praksis går 80 pst. av inntektene fra til-deling av nye tillatelser til kommunal sektor (kom-muner og fylkeskommuner) gjennom Havbruks-fondet. De resterende 20 pst. av inntektene går tilstaten. Havbruksfondet fungerer ikke som et fondi ordets rette forstand, ettersom midlene utbetalesi sin helhet kort tid etter at de er innbetalt. Hav-bruksfondet er derfor i praksis en ordning somfordeler inntekter fra salg av tillatelser til hav-brukskommuner.

Ved hver ny tildeling av tillatelser i hav-bruksnæringen fordeler en forventet fremtidig

grunnrente for disse tillatelsene. Offentlige inn-tekter fra tildeling av tillatelser er altså en andel avnåverdien av forventet fremtidig grunnrente, ogbør forvaltes slik at det også kommer fremtidigegenererasjoner til gode. Litt forenklet kan en si aten bare burde bruke avkastningen av midlenesom hentes inn ved tildeling av tillatelser. Det vilvære tilsvarende forvaltningen av inntektene frapetroleumsvirksomheten, der løpende inntekterplasseres i oljefondet og kun avkastningen brukesdet enkelte år.

Dagens forvaltning av offentlige grunnrente-inntekter fra havbruksnæringen innebærer at enkan bruke hele ressursrenten i en generasjon,som er nettopp det man har forsøkt å unngå i for-valtningen av petroleumsinntektene. En muligheter å la inntektene fra auksjon av havbrukstillatel-ser gå inn på Statens pensjonsfond utland eller entilsvarende modell, mens bruken av inntektenevurderes gjennom behandlingen av statsbudsjet-tet. En slik modell legger mer vekt på en jevnerefordeling mellom kommuner og mellom genera-sjoner.

En annen modell vil være å ta utgangspunktet idagens Havbruksfond, og la offentlige inntekterfra havbruksvirksomheten tilflyte dette. I dagkanaliseres kommunal sektors andel av inntek-tene ved tildeling av ny kapasitet til Havbruksfon-det. Gjennom Havbruksfondet får havbrukskom-munene i dag store inntekter ved tildeling av nykapasitet (auksjon av tillatelser) annethvert år.Det kan argumenteres med at dagens innretningav Havbruksfondet skaper en nær kobling mellomvertskommuner og havbruksnæringen. Enulempe med Havbruksfondet slik det er i dag er atinntektene vil svinge betydelig fra år til år sidenkapasitetsøkninger og medfølgende auksjoner erplanlagt annethvert år. Fordelingen av inntektenemellom havbrukskommunene er også sværtskjev, og Havbruksfondet bidrar til å øke forskjel-lene mellom havbrukskommuner og andre kom-muner.

En tredje modell for å fordele inntekter mel-lom stat og kommuner er å innføre en produk-sjonsavgift tilsvarende naturressursskatten somgjelder for vannkraftverk i kombinasjon med atdet innføres en overskuddsbasert grunnrente-skatt i havbruksnæringen. Bruk av en bruttoavgifti denne sammenheng påvirker ikke drifts- oginvesteringsbeslutninger fordi avgiften kan trek-kes fra krone for krone i utlignet inntektsskatt tilstaten. Havbruksvirksomhetene vil derfor ikke bliberørt av selve produksjonsavgiften. Fordelingenav inntektene fra produksjonsavgiften mellomkommunene kan for eksempel baseres på de


eksisterende fordelingsnøklene fra Havbruksfon-det. Det innebærer i korte trekk at inntektene for-deles basert på klarert biomasse i de enkelte kom-munene. En slik modell søker å balansere hensy-net til nærhet mellom vertskommuner og hav-bruksnæringen, og hensynet til like muligheterog velferd for alle innbyggere, og samtidig sørgefor stabile og forutsigbare inntekter til kommu-nene.

1.2.6 Nærmere om utvalgets vurderinger og forslag

1) Valg av skattemodell og fellesskapets andel av grunnrenten

Utvalget mener at både hensynet til et effektivtskattesystem og legitim fordeling av grunnrentenfra utnyttelse av fellesskapets ressurser taler for atnæringer hvor det genereres slik grunnrente børsærbeskattes. Basert på prinsipielle drøftelser ogempiriske analyser finner utvalget at naturgittefortrinn så vel som reguleringer har gitt opphav tilen betydelig grunnrente i havbruksnæringen.

Havbruksnæringen nyter godt av beskyttetrett til næringsutøvelse med tillatelser utstedt avstaten og utnytter havressurser som tilhører fel-lesskapet. Over tid har også grunnrenten blittkonsentrert. Samtidig tilsier hensynet til effektivbeskatning at vi verner om stedbundne skatte-grunnlag. Utvalget mener at både effektivitets-hensyn og fordelingshensyn taler for at også fel-lesskapet får en andel av grunnrenten i næringen.Det kan gi rom for å redusere vridende skatter,bidra til omfordeling og bidra til å finansiere vel-ferdsstaten.

Utvalget mener at skattesystemet for havbrukså langt som mulig bør bidra til at investeringersom er samfunnsøkonomisk lønnsomme før skatt,også er lønnsomme etter skatt. Tilsvarende børinvesteringer som er ulønnsomme før skatt, ogsåvære ulønnsomme etter skatt. På den måten vilselskapene ha insentiver til å gjennomføre lønn-somme investeringer. For å oppnå dette menerutvalget det er viktig at grunnrenten i hav-bruksnæringen hentes inn på en måte som i størstmulig grad tar hensyn til variasjoner i lønnsomhe-ten.

Flertallets forslag

Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moeog medlemmene Andvord, Armstrong, Christian-sen, Noss og Nøstbakken, foreslår at grunnrenten ihavbruksnæringen hentes inn gjennom en over-

skuddsbasert, periodisert grunnrenteskatt. Enoverskuddsbasert grunnrenteskatt vil sørge for atinvesteringer som er lønnsomme før skatt, også erlønnsomme etter grunnrenteskatt. En over-skuddsbasert grunnrenteskatt vil være et presistvirkemiddel for å hente inn en andel av grunnren-ten til fellesskapet, særlig fra eksisterende tillatel-ser. Dagens modell med auksjonering vil henteinn en del av nåverdien av forventet fremtidiggrunnrente fra nye tillatelser, men vil ikke kunnehente inn grunnrente fra tillatelser som alleredeer tildelt.

En overskuddsbasert grunnrenteskatt vilvære tilpasset lønnsomheten over tid og mellomselskap, og dermed ikke ha den uheldige effektenpå investeringer som en brutto produksjonsavgiftvil ha. Teknologisk utvikling, biologiske forholdog konkurransesituasjonen internasjonalt gjør detusikkert hvor stor grunnrente som vil bli genererti havbruk i fremtiden. På denne bakgrunnenmener flertallet at det er vesentlig at en nøytralgrunnrenteskatt vil være tilpasset variasjoner ilønnsomheten over tid og mellom selskap i nærin-gen.

En bruttobasert produksjonsavgift vil være etmindre presist virkemiddel for å hente inn enandel av grunnrenten til fellesskapet sammenlig-net med en grunnrenteskatt. En brutto produk-sjonsavgift vil ikke være tilpasset variasjoner ilønnsomhet, og vil kunne ha svært uheldige kon-sekvenser for havbruksnæringen i Norge. Enbrutto produksjonsavgift vil innebære en kostnadfor selskapene, som må bæres uavhengig av omlønnsomheten er lav. En bruttoavgift kan ogsåmedføre at samfunnsøkonomiske investeringerblir ulønnsomme etter skatt. Det kan vri investe-ringer bort fra Norge og gi redusert verdiskapingog færre arbeidsplasser. Både biologisk risiko,regulatorisk risiko, markedsrisiko og teknolo-giske endringer ivaretas bedre med en over-skuddsbasert grunnrenteskatt.

Flertallet mener det er særlig uheldig å ha enbrutto produksjonsavgift som inntreffer først nårauksjonsinntektene avtar. Inntektene fra auksjo-nene vil typisk avta når næringen står overfor bety-delige miljømessige utfordringer og påføres kost-nader enten i form av redusert kapasitet eller kost-nader til miljøutbedringer. Auksjonsinntektenekan også være lave når lønnsomheten i næringener lav eller den går med store tap som følge avandre forhold. Ved å innføre produksjonsavgift vilnæringen påføres større kostnader, og det kansærlig under slike forhold føre til reduserte inves-teringer og tapte arbeidsplasser.


En overskuddsbasert grunnrenteskatt kunnealternativt utformes som en kontantstrømskatt,som også vil være en nøytral skatt. Utvalgetsskisse til en grunnrenteskatt i form av en kontant-strømskatt er ikke utprøvd i det norske skatte-systemet. At investeringer kan fradragsføresumiddelbart, gjør modellen administrativt enklereved at det ikke vil være behov for fastsettelse aven friinntektsrente, beregning av et friinntekts-grunnlag og avskrivninger. Utvalgets forslag tilperiodisert overskuddsbasert grunnrenteskattbygger imidlertid på en modell som norskemyndigheter har lang erfaring med og som derforer velutprøvd.

Modellen som flertallet foreslår å innføre erutformet etter mal av grunnrenteskatten for vann-kraftverk. Flertallet har derfor funnet det naturligå se hen til den samlede vannkraftbeskatningenogså når det gjelder valg av skattesats i en grunn-renteskatt for havbruksnæringen. Flertallet fore-slår derfor at grunnrenteskattesatsen for havbruksettes til 40 pst.

En grunnrenteskatt på 40 pst. anslås å gi etproveny på om lag 7 mrd. kroner. Flertallet vilimidlertid understreke at havbruk er en syklisknæring med stor variasjon i overskudd, og dettevil da også innebære at provenyet fra en grunn-renteskatt vil kunne variere betydelig fra år til år.

Mindretallets forslag

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli, Hau-gen og Moen, mener at dagens modell for grunn-rentebeskatning gjennom auksjoner av ny produk-sjonskapasitet bør videreføres. Dersom veksten ihavbruksnæringen avtar, og proveny fra tildelingav ny kapasitet ikke gir forutsigbare og stabileinntekter til vertskommunene, mener mindretal-let at det må vurderes om Havbruksfondet ogsåskal tilføres et proveny gjennom en moderat pro-duksjonsavgift.

2) Tildelingsformer for nye tillatelser

Tillatelser til lakseoppdrett er knappe goder medbetydelig verdi. Når myndighetene fordeler tilla-telser, må det derfor foretas en prioritering. Forsamfunnet er det generelt sett ønskelig at tildelingskjer på en oversiktlig og kostnadseffektiv måte,og at tillatelsene tilfaller aktørene som kan skapestørst verdier av dem. Auksjoner er generelt settgode allokeringsmekanismer fordi de er effektiveog transparente, sammenlignet med alternativetildelingsformer. Auksjoner er i tillegg godt egnettil å kreve inn verdien av godet som tildeles. I 2018

ble en tredjedel av kapasitetsveksten tildelt til fast-pris, mens to tredjedeler ble tildelt gjennom auk-sjon.

Tidligere tildelingsrunder har i stor grad fore-gått gjennom fastpris, og i de senere år også gjen-nom ulike lukkede budrunder. Da Nærings- og fis-keridepartementet avholdt auksjon av tillatelser tiloppdrett av laks i 2018, genererte det et vesentlighøyere samlet vederlag enn hva tidligere tilde-lingsrunder har gitt. Denne auksjonen viser atdette er en mer effektiv metode for å hente inninntekter fra tillatelser, sammenlignet med fast-pristildelinger og søkerkonkurranser. I 2018 kandet anslås at fastpristildelingen minst ga om lag600 mill. kroner lavere inntekter til staten enn omtillatelsene hadde blitt solgt på auksjon.

Det har tidligere også vært anført at tildelingtil fastpris er et egnet virkemiddel for å tilgodesemindre aktører i næringen. Etter auksjonen i 2018har imidlertid de små og mellomstore aktørenerelativt sett økt sin andel av produksjonskapasite-ten. Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Armstrong, Chris-tiansen, Noss og Nøstbakken, vil også peke på atflertallets foreslåtte grunnrenteskatteregime vilha en positiv effekt på konkurransen i auksjoneneog gjøre det enklere for nye og mindre kapital-sterke aktører å vinne frem. Dette oppnås ved aten større del av grunnrenten i havbruksnæringenblir hentet inn gjennom en løpende grunnrentebe-skatning, samtidig som betalingsvilligheten i auk-sjonen vil bli redusert med forventet grunnrente-skatt. Dermed vil aktørene i næringen måttebinde opp mindre kapital gjennom auksjonen.

Utvalget mener at det er vanskelig å se hvor-dan en skal sikre en effektiv tildeling av tillatelseruten auksjonering. Erfaringene fra 2018 viser attildeling til fastpris i stedet for auksjon kan gistore inntektstap for fellesskapet. Utvalget menerderfor at en bør gå bort fra at deler av veksten til-deles til fastpris, og heller bruke auksjoner ved til-delinger av alle nye tillatelser i oppdrettsnærin-gen.

Utvalget mener alle kapasitetstildelinger børskje på forutsigbart vis, og ikke gjennom kortsik-tige spesialordninger. Tildeling av kapasitet gjen-nom bruk av utviklingstillatelser eller andre spesi-alordninger fortrenger etter utvalgets syn tilde-ling av tillatelser via trafikklyssystemet. Utvalgetvil peke på at slike tildelinger undergraver det nyesystemet for kapasitetsjusteringer, samtidig somdet gir et betydelig provenytap for samfunnet.

Selv om en skulle ønske å stimulere til tekno-logiutvikling i oppdrett, vil tildeling av rabattertekommersielle tillatelser betinget på testing av en


bestemt type teknologi ikke være et godt egnetvirkemiddel. Det stimulerer til utvikling av tekno-logi som ikke ellers nødvendigvis vurderes somlønnsomme satsinger, og det bidrar til dårlig res-sursutnyttelse. Hvis formålet er å stimulere til tek-nologiutvikling, tilsier hensynet til effektiv res-sursutnyttelse at det er de generelle ordningenefor forskningsstøtte man bør se hen til.

Utvalget mener en ikke bør tildele kapasitetgjennom utviklingstillatelser eller andre spesial-ordninger, men følge det ordinære systemet forkapasitetsjusteringer gjennom trafikklyssystemet.Utvalget mener at tildelinger til forskning og inno-vasjonsprosjekter bør støttes med mer treffsikrevirkemidler som sikrer at kunnskapen deles. Etmindretall i utvalget, medlemmene Fossli, Haugenog Moen, forutsetter at ordningen med utviklings-tillatelser blir evaluert som bebudet.

3) Den samlede beskatningen av havbruk

Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moe ogmedlemmene Andvord, Armstrong, Christiansen,Noss og Nøstbakken, foreslår å avvikle eiendoms-skatten på oppdrettsanlegg i sjø forutsatt at det inn-føres en ekstrabeskatning av havbruksnæringen.Eiendomsskatt på produksjonsutstyr og -installasjo-ner er i strid med faglige anbefalinger. Hensynet tillikebehandling tilsier dessuten at anleggene likestil-les med øvrige næringer og at eiendomsskatten påoppdrettsanlegg i sjø fjernes. Et mindretall i utval-get, medlemmene Fossli, Haugen og Moen foreslårat eiendomsskatten på sjøanlegg videreføres.

Havbruksnæringen betaler også en eksportav-gift. Eksportavgiften består av en markedsavgift,som sammen med en årsavgift for eksportører,finansierer virksomheten til Norges sjømatråd, ogen forskningsavgift som finansierer virksomhe-ten til Fiskeri- og havbruksnæringens forsknings-fond (FHF). Eksportavgiften omfatter eksport avblant annet laks, ørret, hvitfisk, reker og pelagiskfisk.

Avgiften må betales uavhengig av lønnsomhe-ten i bedriften og markedet for øvrig. Ressursersom er lønnsomme å utnytte for samfunnet, kanda bli ulønnsomme for private aktører. Mindreeffektive aktører kan videre ha dårligere evne til åbære avgiften i dårlige tider som følge av svakerelikviditet. I tillegg diskriminerer avgiften eksporttil fordel for innenlands salg. Utvalget viser til ateksportskatter er uforenlig med et vekstfrem-mende skattesystem.

Markeds- og forskningsavgiften er vridendeskattlegging av eksport og bør etter flertallets synavvikles. Dersom det er ønskelig å videreføre

finansieringen av aktivitetene i henholdsvis Nor-ges sjømatråd og Fiskeri- og havbruksnæringensforskningsfond, bør dette inngå i den ordinæreprosessen med statsbudsjettet slik at det kan vur-deres opp mot andre formål. Mindretallet menerat markeds- og forskningsavgiften må vurderesgjennom en separat evaluering på selvstendiggrunnlag.

4) Fordeling av proveny mellom stat og kommune-sektor

Offentlige inntekter fra havbruksnæringen blir idag kanalisert inn til Havbruksfondet som ogsåfungerer som fordelingsmekanisme. GjennomHavbruksfondet får havbrukskommunene i daginntekter ved tildeling av ny kapasitet (gjennomauksjon eller fastpristildeling av tidsubegrensedetillatelser) annethvert år. Havbruksfondet funge-rer imidlertid ikke som et fond i ordets rette for-stand, ettersom midlene utbetales i sin helhet tilkommunene kort tid etter at de er innbetalt. Enulempe med Havbruksfondet slik det er i dag, erat inntektene vil svinge betydelig fra år til år sidenkapasitetsøkninger og medfølgende auksjoner erplanlagt annethvert år. Videre innebærer dagensutforming at nåverdien av forventet fremtidiggrunnrente av tidsubegrensede tillatelser utbeta-les umiddelbart. I et fordelingsperspektiv er detteuheldig for kommende generasjoner.

Utvalget vil peke på at dagens ordning medHavbruksfondet ikke sikrer vertskommuner sta-bile og forutsigbare årlige inntekter. Utvalget vilvidere understreke at vertskommunene meddagens ordning med Havbruksfondet kun får inn-tekter når det er vekst i tillatelser. Dersom utvik-lingen skulle gå i retning av lavere kapasitets-vekst, vil det gi reduserte auksjonsinntekter somigjen vil gi vertskommunene reduserte inntekter.

Flertallets forslag

Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moeog medlemmene Andvord, Armstrong, Christian-sen, Noss og Nøstbakken, anbefaler at det innføresen overskuddsbasert grunnrenteskatt for såledeså sikre at fellesskapet får en andel av den grunn-renten som genereres i havbruksnæringen bådefor eksisterende og nye tillatelser. Flertallet anbe-faler at den overskuddsbaserte grunnrenteskat-ten kombineres med en produksjonsavgift somgår til vertskommunene basert på fordelings-nøklene som i dag benyttes for Havbruksfondet.Flertallet vil peke på at en slik produksjonsavgiftvil bevare en nær kobling mellom vertskommuner


og havbruksnæringen gjennom å gi kommunenedirekte en andel i grunnrenteinntektene, og samti-dig gi kommunene stabile årlige inntekter fra hav-bruksvirksomheten, noe som ikke skjer meddagens ordning med Havbruksfondet. Flertalletvil videre peke på at en slik kombinasjonsmodellvil gi kommunene inntekter fra eksisterende tilla-telser, uavhengig av fremtidig vekst, noe dagenssystem ikke sikrer.

En kombinasjon av en produksjonsavgift tilkommunene med en statlig grunnrenteskatt vilinnebære at havbruksforetakene betaler en pro-duksjonsavgift i første hånd som går direkte tilvertskommunene, men denne trekkes fra i sinhelhet (krone for krone) mot utlignet skatt påalminnelig inntekt. Inntektene fra produksjonsav-giften går til kommunene, mens de statlige skatte-inntektene reduseres tilsvarende. Produksjonsav-giften vil da virke som en ren fordelingsmeka-nisme mellom stat og kommune og ikke medføreen ekstrabelastning for selskapene.

Flertallet mener at en produksjonsavgift tilkommunene bør innrettes etter lokalitetsbio-masse slik som fordelingen for Havbruksfondet erbasert på. Flertallet vil peke på at en slik avgift vilsikre vertskommunene stabile og forutsigbareårlige inntekter.

Flertallet mener at for å bidra til lik velferd oglike muligheter i hele landet er det vesentlig at enproduksjonsavgift fra havbruksvirksomhet, i lik-het med naturressursskatten i kraftverksbeskat-ningen, inngår i skatteutjevningen i kommunenesinntektssystem.

Flertallet mener det er gode grunner til å vur-dere fordelingen av inntekter fra salg av oppdrett-stillatelser på nytt. Auksjoner kan i prinsippethente inn store deler av nåverdien av forventetfremtidig grunnrente i form av et engangsbeløp,og det kan argumenteres med at inntektene der-for også bør komme fremtidige generasjoner tilgode, og ikke bør deles ut umiddelbart. Flertalletforeslår at auksjonsinntekter fra tildelinger av nykapasitet kanaliseres til staten, og at inntektene til-flyter Statens pensjonsfond utland eller forvaltesetter en tilsvarende modell. Flertallet vil under-streke at en da vil sørge for at den delen av grunn-renten som tas inn gjennom kapasitetstildeling,også kommer fremtidige generasjoner til gode. Pådenne måten sikrer man også staten inntekter oglegger grunnlag for et jevnt og rettferdig tjeneste-tilbud på tvers av kommuner. Det gjør at inntekterfra fellesskapets naturressurser kommer hele lan-det til gode.

Flertallet vil peke på at dagens ordning medHavbruksfondet bidrar til å øke forskjellene mel-

lom havbrukskommuner og andre kommuner.Havbruksfondet kan dermed bidra til å hindre likemuligheter og lik velferd for alle.

Flertallet mener at kombinasjonen av en stat-lig grunnrenteskatt, en produksjonsavgift til verts-kommunene og auksjonsinntekter som kanalise-res til Statens pensjonsfond utland eller forvaltesetter en tilsvarende modell, balanserer og ivaretarmange hensyn. Fellesskapet, og med det innbyg-gere i hele landet, får en andel av den grunnren-ten som genereres basert på bruken av en fellesnaturressurs, vertskommunene får insentiver tiltilretteleggelse av areal, og fremtidige generasjo-ner får del i inntektene som stammer fra auksjo-ner av tidsubegrensede tillatelser.

Dersom det ikke innføres en grunnrenteskatt,foreslår flertallet at fordelingen av inntektene mel-lom stat og kommuner endres. For å sikre et jevntog rettferdig tjenestetilbud på tvers av norskekommuner foreslår flertallet i dette tilfellet atstatens andel av inntekter ved kapasitetsjusteringøkes betydelig. Statens andel av inntektene børvidere tilflyte Statens pensjonsfond utland ellerforvaltes etter en tilsvarende modell slik at en kunbenytter avkastningen av auksjonsinntektene.Dette sørger for at inntektene knyttet til auksjonerav tidsubegrensede tillatelser også kommer frem-tidige generasjoner til gode. Flertallet foreslårikke endringer i prinsippene som benyttes forfordeling mellom havbrukskommunene. Det inne-bærer at fordelingen av havbrukskommunenesandel fortsatt skjer gjennom Havbruksfondet. Gittat staten får en betydelig større andel av inntek-tene, foreslår utvalget at kommunenes andel avinntektene ikke skal fonderes. Prinsippene for detkommunale selvstyret tilsier også at kommuneneselv må forvalte inntekter slik de finner det hen-siktsmessig og slik at fremtidige generasjoner kannyte godt av disse inntektene. Flertallets forslagsøker å balansere flere målsettinger. Forslaget vilbidra til at alle kommuner kan tilby et likeverdigtjenestetilbud til sine innbyggere samtidig somhavbrukskommunene har insentiver til å legge tilrette for næringen.

Flertallet viser til at grunnrenteinntekten frahavbruksnæringen over tid kan bli betydelig. Fler-tallet legger derfor vekt på at en etablerer institu-sjoner og systemer som legger til rette for atgrunnrenten fra næringen forvaltes til det bestefor fellesskapet. I Norge har en gode erfaringermed dette gjennom forvaltningen av petroleums-ressursene og etableringen av petroleumsskat-teregimet. Etter dereguleringen av kraftmarkedetog påfølgende kraftskattereform på 1990-tallet haren også i kraftnæringen fått på plass en effektiv


forvaltning av våre felles kraftressurser. Med fler-tallets forslag vil en også for havbruk etablere etskattesystem som sikrer god ressursutnyttelse ogsom samtidig gir fellesskapet en andel av grunn-renten.

Mindretallets forslag

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli, Hau-gen og Moen, viser til sitt forslag om å videreføredagens modell for særbeskatning av havbruksnæ-ringen gjennom salg av ny kapasitet, og dersomveksten avtar, vurderes om det skal tilføres et pro-veny gjennom en moderat produksjonsavgift tilfellesskapet ved kommunene. Mindretallet menersærinntekter fra havbruksnæringen ikke børinngå i skatteutjevningen i kommunenes inntekts-system, da dette vil svekke vertskommunenesinsentiv til å tilrettelegge areal og infrastruktur forhavbruksnæringen. Dagens modell med Hav-bruksfondet er med på å sikre en sterk koblingmellom havbrukskommunene og havbruksnærin-gen som virker i disse kommunene.

Dette mindretallet mener at dagens forde-lingsnøkkel skal opprettholdes slik den fremkom-mer gjennom Havbruksfondet. Mindretallet viladvare mot en løsning hvor statens andel av inn-tektene økes på bekostning av havbrukskommu-nene. Dette vil redusere havbrukskommunenesinsentiver til å legge til rette for næringen ogbegrense havbruksnæringen, og nasjonale inte-resser på en uheldig måte.

1.2.7 Oppsummerende tilrådinger

Utvalget er enige om virkelighetsbeskrivelsen avnæringen og av de ulike modellene som kanbenyttes. Utvalget er imidlertid delt i om det skalinnføres et nytt skattegrunnlag og om hvilkenmodell som skal brukes. I oppsummeringennedenfor består flertallet av utvalgets lederUlltveit-Moe og medlemmene Andvord, Arm-strong, Christiansen, Noss og Nøstbakken, mensmindretallet består av medlemmene Fossli, Hau-gen og Moen.

Utvalget mener at både hensynet til et effektivtskattesystem og legitim fordeling av grunnrentenfra utnyttelse av fellesskapets ressurser taler for atnæringer hvor det genereres slik grunnrente, børsærbeskattes.

Utvalget finner at prinsipielle drøftelser ogempiriske analyser tilsier at naturgitte fortrinn såvel som reguleringer har gitt opphav til en betyde-lig grunnrente i havbruksnæringen. Størrelsen pågrunnrenten har variert over tid og speiler at i lik-

het med andre naturressursbaserte næringer, erogså havbruk en syklisk næring. Teknologiske ogregulatoriske endringer og globale markedsfor-hold gjør at størrelsen på grunnrenten også ifremtiden vil kunne variere betydelig.

Utvalget mener at både effektivitetshensyn iskattesystemet og samfunnsmessige fordelings-hensyn taler for at også fellesskapet får en andelav grunnrenten i næringen. Det kan gi rom for åredusere vridende skatter, bidra til omfordelingog til å finansiere velferdsstaten.

Utvalget mener en bør bruke auksjoner ved til-delinger av alle nye tillatelser i oppdrettsnæringenog gå bort fra at deler av veksten tildeles til fast-pris. Det sikrer effektiv tildeling av tillatelser ogsørger for at fellesskapet får en større andel avgrunnrenten.

Flertallets forslag:

– Flertallet foreslår at grunnrente i havbruksnæ-ringen hentes inn gjennom en overskuddsba-sert, periodisert grunnrenteskatt. En over-skuddsbasert grunnrenteskatt vil sørge for atinvesteringer som er lønnsomme før skatt,også er lønnsomme etter grunnrenteskatt, ogvil ikke hemme investeringer i havbruksnærin-gen i Norge. En slik skatt vil også ta hensyn tilsvingninger i lønnsomheten i næringen.

– Flertallet mener at en bør hente inn en om laglike stor andel av overskuddet i havbruksnæ-ringen gjennom en overskuddsbasert grunn-renteskatt som i vannkraft og petroleum, til fel-lesskapet. Grunnrenteskatten er utformet ettermal av grunnrenteskatten for vannkraftverk,og flertallet har derfor funnet det naturlig å sehen til skatteregimet for vannkraft i valg avskattesats. Flertallet foreslår at grunnrente-skattesatsen for havbruk settes til 40 pst.

– Flertallet foreslår at en statlig overskuddsba-sert grunnrenteskatt kombineres med en pro-duksjonsavgift som går til vertskommuneneetter samme fordeling som benyttes i dag forfordeling av auksjonsproveny gjennom Hav-bruksfondet. Dette vil sørge for stabile og for-utsigbare inntekter til kommunene, en nærkobling mellom vertskommuner og hav-bruksnæringen og gi kommunene insentivertil å tilrettelegge for næringen. Selskapene kantrekke fra produksjonsavgiften mot utlignetskatt på alminnelig inntekt. Avgiften virker dasom en ren fordelingsmekanisme mellom statog kommune og gir ingen ekstrabelastning forselskapene. Flertallet mener det er vesentlig aten produksjonsavgift fra havbruksvirksomhe-


ten, i likhet med naturressursskatten ikraftverksbeskatningen, inngår i skatteutjev-ningen i kommunenes inntektssystem for åbidra til lik velferd og like muligheter i hele lan-det.

– Flertallet foreslår at auksjonsinntekter fra tilde-linger av ny kapasitet kanaliseres til staten, ogat inntektene tilflyter Statens pensjonsfondutland eller forvaltes etter en tilsvarendemodell. Det sørger for at også den delen avgrunnrenten som tas inn gjennom kapasitetstil-deling, kommer fremtidige generasjoner tilgode.

– Dersom det ikke innføres en grunnrenteskatt,foreslår flertallet at fordelingen av inntektenemellom stat og kommuner endres. Flertalletforeslår at statens andel av inntekter ved kapa-sitetsjustering økes betydelig for å sikre etjevnt og rettferdig tjenestetilbud på tvers avnorske kommuner. Statens andel av inntektenebør videre tilflyte Statens pensjonsfond utland,eller forvaltes etter en tilsvarende modell, slikat en kun benytter avkastningen av auksjons-inntektene, og slik at inntektene fra salg av tids-ubegrensede tillatelser også kommer fremti-dige generasjoner til gode.

– Flertallet foreslår å avvikle eiendomsskatten påoppdrettsanlegg i sjø forutsatt at det innføresen ekstrabeskatning av havbruksnæringen.

– Flertallet mener markeds- og forskningsavgif-ten er vridende skattlegging av eksport og børavvikles

Mindretallets forslag:

– Mindretallet mener at det ikke bør innføres engrunnrenteskatt for havbruksnæringen iNorge. Mindretallet mener dagens modell forinnhenting av grunnrente gjennom auksjonerav ny produksjonskapasitet bør videreføres.Mindretallet mener det må vurderes om Hav-bruksfondet også skal tilføres et proveny gjen-nom en moderat produksjonsavgift dersomveksten i havbruksnæringen avtar og provenyfra tildeling av ny kapasitet ikke gir forutsig-bare og stabile inntekter til vertskommunene.

– Mindretallet mener at dagens fordelingsnøklermellom stat og kommunal sektor bør viderefø-res, og foreslår heller ikke endringer i forde-lingsnøklene mellom kommunene under Hav-bruksfondet. Mindretallet mener at særinntek-ter fra havbruksnæringen ikke bør inngå i skat-teutjevningen i kommunenes inntektssystem.

– Mindretallet foreslår å opprettholde eiendoms-skatten på oppdrettsanlegg i sjø.

– Mindretallet mener markeds- og forsknings-avgiften må vurderes gjennom en separatevaluering på selvstendig grunnlag.


Kapittel 2

Utvalgets arbeid

2.1 Mandat

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 7.september 2018 og fikk følgende mandat:

«Den norske oppdrettsnæringen har sidenstarten på 1970-tallet vært i sterk utvikling.Norge har naturlige fortrinn for oppdrett avlaks og ørret i sjø, og Norge er verdens størsteprodusent og eksportør av atlantisk laks.

Det er kun et fåtall steder i verden hvor kli-matiske forhold muliggjør effektiv produksjonav laks i sjø. Chile er nest største produsentna-sjon, fulgt av Storbritannia og Canada. Det allermeste av norsk laks eksporteres.

Tillatelser til oppdrett av laks, ørret ogregnbueørret er antallsbegrenset. Hver tillat-else er avgrenset til et visst antall tonn fisk ellerbiomasse. Nytt system for kapasitetsjuste-ringer i norsk lakse- og ørretoppdrett trådte ikraft 15. oktober 2017. Innenfor hvert av de 13produksjonsområdene langs kysten vurderesnæringens miljøpåvirkning i form av hvordanlakselus påvirker vill laksefisk. Er miljøpåvirk-ningen akseptabel, («grønt lys») vil næringenkunne tilbys vekst. Er miljøpåvirkningenmoderat («gult lys»), fryses kapasiteten, og ermiljøpåvirkningen uakseptabel («rødt lys»),kan kapasiteten senkes. Systemet blir gjerneomtalt som «trafikklyssystemet». Det er lagtopp til justeringer i produksjonskapasitetenhvert annet år.

Tillatelsene utstedes av staten og er ikketidsbegrensede. De gir beskyttet rett tilnæringsutøvelse og kan derfor gi opphav til enekstraordinær avkastning. Ekstraordinæravkastning kan oppstå når det er knapphet påen innsatsfaktor i produksjonen. Knapphetenkan skyldes begrenset tilgang på en naturres-surs, som ved olje, fisk eller areal, og betegnesda normalt som grunn- eller ressursrente. Der-som det er offentlige reguleringer som gir opp-hav til knappheten, som begrenset antall kon-sesjoner, kan man alternativt kalle den ekstra-

ordinære avkastningen reguleringsrente.Ekstraordinær avkastning i oppdrettsnæringenomtales heretter som grunnrente. En andel avgrunnrenten bør tilfalle fellesskapet. Det erkun i de siste årene at det har vært betalt mar-kedspris på havbrukstillatelser. Frem til 2002ble havbrukstillatelser tildelt gratis, mens det iperioden 2002 til 2012 som hovedregel blebetalt et relativt beskjedent vederlag.

Lønnsomheten i havbruksnæringen harvært god i flere år. Gjennomsnittlig avkastningpå kapitalen (totalrentabilitet) var 17,3 prosenti perioden 2008 til 2016. For industrien varavkastningen i samme periode 6 pst. Selv omavkastningen i havbruksnæringen har variertmye over tid, har den i de siste 10 årene stortsett ligget over avkastningen i industrien. Ver-dien av sjømatselskapene (OSBFX) på OsloBørs er mer enn firedoblet på fire år.

Nærings- og fiskeridepartementet avholdten auksjon for å tildele nye tillatelser somme-ren 2018. I velfungerende auksjoner vil storedeler av grunnrenten fra de nye tillatelsenekunne tilfalle fellesskapet. Tillatelsene i tildel-ingsrunden i 2018 utgjorde imidlertid bare omlag 2–3 pst. av den samlede mengden tillatelseri havbrukssektoren. For tidligere tillatelser ergrunnrenten i svært liten grad hentet inn til fel-lesskapet.

Fra 2016 er det vedtatt at 80 pst. av inntek-tene fra vekst i havbruksnæringen skal forde-les til kommuner og fylkeskommuner medoppdrettsvirksomhet gjennom Havbruksfon-det. Av disse inntektene utbetales 87,5 pst. tilkommunene og 12,5 pst. til fylkeskommunene.Fordelingen mellom stat og kommunal sektorble bestemt av Stortinget i forbindelse medbehandlingen av Meld. St. 16 (2014–2015) For-utsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsklakse- og ørretoppdrett, mens Havbruksfondetsinnretning ble vedtatt i behandlingen av Revi-dert nasjonalbudsjett 2016. Før 2016 var tilde-lingen til kommunene lavere, og 2013 var detførste året med tildeling til kommunene.


Oppdrettsnæringen betaler i likhet medandre næringer ordinær inntektsskatt av over-skudd. Flytende anlegg i sjø for oppdrett av fiskmv. kan også bli ilagt kommunal eiendoms-skatt. I tillegg betaler oppdrettsnæringen mar-kedsavgift og forskningsavgift på eksport avfisk og fiskevarer. Avgiftsnivået er fastsatt i for-skrift om regulering av eksporten av fisk og fis-kevarer. Avgiftene beregnes av verdien avvaren som eksporteres og varierer mellomulike arter og produktkategorier. Avgiftene erøremerket finansiering av de ulike aktivitetenesom Norges sjømatråd (markedsavgiften) ogFiskeri- og havbruksnæringens forsknings-fond (forskningsavgiften) gjennomfører.

Stortingsrepresentanter fra SosialistiskVenstreparti fremmet i Dokument 8:192 S(2017–2018) forslag for Stortinget om å beregjeringen utrede og legge frem forslag omproduksjonsavgift. Regjeringen viste i nyhets-sak 27. april 2018 til at den heller ville utrede ogeventuelt foreslå en grunnrenteskatt på hav-bruk med innføring i 2020. Stortinget konklu-derte i behandlingen av representantforslagetmed å be regjeringen nedsette et partssam-mensatt utvalg som behandler ulike former forbeskatning av havbruksnæringen, herunderproduksjonsavgift og grunnrentebeskatning/ressursrenteavgift, jf. Innst. 338 S (2017–2018).Ifølge vedtaket fra Stortinget er ett av målenemed utredningen at vertskommuner skal sik-res stabile og forutsigbare årlige inntekter forbruk av areal og for å tilrettelegge for nytt arealfor oppdrettsnæringen, også når det ikke ervekst.

Skatter og avgifter er nødvendige for åfinansiere offentlige tjenester og overføringer.Skatte- og avgiftsreglene bør utformes slik atde samfunnsøkonomiske kostnadene vedbeskatning er lave og den samlede verdiskapin-gen blir størst mulig. Et effektivt skattesystemvil først benytte skatter og avgifter som bidrartil bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgif-ter), deretter benytte nøytrale skatter som ikkepåvirker valgene til produsenter og forbrukere(for eksempel grunnrenteskatt) og til sluttbruke vridende skatter for å oppnå tilstrekke-lige inntekter til fellesskapet og mål om omfor-deling. Skatte- og avgiftssystemet har siden1992 bygget på prinsippene om brede skatte-grunnlag, lave satser og symmetrisk behand-ling av inntekter og utgifter.

Selskapsskattesatsen i Norge er redusertfra 28 til 23 pst. fra 2013 til 2018. Reduksjonenhar vært godt begrunnet for næringslivet gene-

relt i en åpen økonomi med mobile skatte-grunnlag. Satsreduksjonen har lagt til rette forøkte investeringer i Norge og mindre over-skuddsflytting. For næringer som utnytterknappe ressurser, gir satsreduksjonen derimotet ytterligere argument for å beskatte merav-kastningen. I regjeringens politiske plattform,Jeløya-plattformen, ble det understreket atnaturressurser bør beskattes slik at overskud-det tilfaller fellesskapet, samtidig som selska-pene kan utvinne lønnsomme ressurser.

Også Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapi-talbeskatning i en internasjonal økonomi)mente at skatten på stedbundne ressurser somgir ekstraordinær avkastning, burde opprett-holdes og helst økes. Skatteutvalget mente atdet blant annet bør vurderes å innføre grunn-renteskatt på fiskeri- og havbrukssektoren.Flertallet i Kvoteutvalget (NOU 2016: 26 Etfremtidsrettet kvotesystem) argumenterte for engrunnrenteskatt i fiskeriene. En riktig utfor-met skatt på den ekstraordinære avkastningeni grunnrente−næringene reduserer behovet forvridende skatter i andre næringer. Det bidrartil mer effektiv ressursbruk.

Det kan være ulike årsaker til at det oppstårekstraordinær avkastning eller grunnrente ihavbruks−næringen, for eksempel begrensettilgang til tillatelser eller lokaliteter. Utvalgetbes utrede årsakene til at det oppstår grunn-rente i havbruksnæringen og i hvilken grad detkan forventes å være grunnrente i næringenfremover. Utvalget bør også så langt som muliggi begrunnede anslag på grunnrenten.

En nøytralt utformet grunnrenteskatt gjørat prosjekter som er lønnsomme før grunnren-teskatt, også er lønnsomme etter grunnrente-skatt. I litteraturen fremheves noen sentraleforutsetninger for at en grunnrenteskatt ikkeskal virke vridende på investeringsbeslutnin-gene. Selskapene må kunne trekke fra alle rele-vante kostnader med beløp som i nåverdi tilsva-rer utgiftene. Samtidig må alle inntekter skatt-legges til en verdi som tilsvarer markedsverdiav inntektene. Kostnader ved kapitalanvend-else (verdifall og den finansielle alternativkost-naden ved å binde kapital) skal tilsvare invester-ingsutgiftene. Både en kontantstrømskatt ogen periodisert grunnrenteskatt kan tilfreds-stille disse kravene.

En kontantstrømskatt skattlegger alle inn-tekter og gir fradrag for alle utgifter løpende.Med en slik skatt vil prosjektet deles i én del(tilsvarende skattesatsen) til staten og én del tilselskapet/eierne, og den relative avkastningen


(internrenten) påvirkes ikke. I en periodisertgrunnrenteskatt gis det fradrag for den finansi-elle alternativkostnaden (friinntekt) ved at sel-skapet ikke får umiddelbart fradrag for allekostnader. En nøytral skatt krever i tillegg atnegativ grunnrenteinntekt kan fremføres meden rente, slik at fradragene ikke taper verdi nårde utsettes i tid. Hvilken rente som skal benyt-tes for å skjerme risikofri avkastning fra skatte-grunnlaget og for fremføring av negativ grunn-renteinntekt, vil avhenge av hvordan grunn-renteskatten er utformet. Dersom systemet erutformet slik at selskapet får utnyttet fradrag-ene for investeringer, skal det benyttes en risi-kofri rente.

En produksjonsavgift knytter skattendirekte til produksjonen av oppdrettsfisk mv. ogkan utformes som en kvantumsavgift (avgiftper produsert kilo fisk) eller en verdiavgift (påbrutto omsetning). Felles for slike bruttoavgif-ter er at de ikke baseres på overskuddet i virk-somheten. Aktørene kan da vurdere invester-ings- og driftsbeslutninger annerledes medavgift sammenlignet med en situasjon utenavgift. Gjelder det hele virksomheten, kan deteventuelt motvirkes ved å gi fritak eller utset-telse for å betale avgiften dersom oppdretts-virksomheten går med underskudd. En pro-duksjonsavgift er i utgangspunktet enkel i denforstand at de administrative kostnadene ersmå.

Nærmere om hva utvalget skal vurdere

Utvalget skal vurdere hvordan skattesystemetfor havbruk bør utformes for å bidra til at felles-skapet får en andel av grunnrenten, også foreksisterende tillatelser. Samtidig bør skatte-systemet utformes slik at selskapene har insen-tiver til å gjennomføre lønnsomme investerin-ger. Det legges til grunn at havbruk, på lik linjemed andre næringer, fortsatt skal være omfat-tet av den ordinære inntektsskatten. Utvalgetbes vurdere ulike former for ekstrabeskatningav havbruksnæringen, herunder grunnrente-skatt og produksjonsavgift:1. En nøytral grunnrenteskatt kan utformes

som en kontantstrømskatt med umiddel-bare fradrag for investeringskostnader ellersom en periodisert skatt der investerings-fradrag fordeles utover i tid gjennomavskrivninger. Avskrivning av investe-ringskostnaden i grunnrenteskatten er iso-lert sett en ulempe for investor sammenlig-net med direkte utgiftsføring. For å kom-

pensere for denne ulempen kan det gis ensåkalt friinntekt som skal skjerme kostna-den ved å binde kapital, både egenkapitalog gjeld.

2. En produksjonsavgift kan utformes som enkvantumsavgift der det betales en avgift perkilo produsert fisk fra oppdrettsanlegg ellersom en verdiavgift på brutto omsetning.Slike bruttoavgifter vil i utgangspunktetikke avhenge av lønnsomheten i virksom-heten. Det kan eventuelt vurderes om detbør være mulighet for å gi fritak eller utset-telse for å betale avgift for eksempel nårbedrifter går med underskudd.

Utredningen av en ekstraskatt skal avgrensestil produksjon av laks, ørret og regnbueørret.Utvalget bes om å utrede minst tre ulike for-slag. Det ene forslaget skal være en nøytral,periodisert grunnrenteskatt (punkt 1), og detandre forslaget skal være produksjonsavgift(punkt 2). Utvalget bes også om å vurdere omen kombinasjon av grunnrenteskatt og produk-sjonsavgift kan være hensiktsmessig. Utvalgetkan eventuelt også utrede flere modeller. Even-tuelle ytterligere forslag bør være overskudds-baserte inntektsskattemodeller basert på aner-kjente prinsipper for grunnrentebeskatning.Forslagene må være gjennomarbeidet og inne-holde konkrete lovforslag. Utvalget må vur-dere om det vil anbefale en ekstraskatt pånæringen og eventuelt komme med et anbefaltalternativ, herunder forslag til skattesatser.

Skattesystemet for havbruk bør så langtsom mulig bidra til at investeringer som ersamfunnsøkonomisk lønnsomme før skatt,også er lønnsomme etter skatt. På den andresiden bør investeringer som er ulønnsommefør skatt, også være ulønnsomme etter skatt.På den måten vil selskapene ha insentiver til ågjennomføre investeringer som er lønnsommefor samfunnet. Eksempelvis kan for høye fra-drag føre til at ulønnsomme investeringer blirlønnsomme etter skatt.

Utvalget skal legge prinsippene fra skatte-reformen til grunn for sin utredning.

Utvalget skal legge til grunn det nyesystemet for kapasitetsjusteringer (trafikklys-systemet). Utvalget bes vurdere hvordan deulike alternativene for ekstrabeskatning påhavbruk vil virke sammen med systemet forkapasitetsjusteringer, herunder auksjoner.

Utvalget bes ta stilling til hvordan de inves-teringsbaserte fradragene skal utformes i engrunnrenteskatt. I vurderingen skal det særlig


legges vekt på hvordan grunnrenteskattenpåvirker investeringsinsentivene. Både grunn-laget for avskrivninger, grunnlaget for friinn-tekt samt friinntektsrenten skal inngå i vurde-ringen. Utvalget bes særlig vurdere om en børta hensyn til betalte vederlag ved tildelinger avny kapasitet i grunnrenteskatten og eventuelthvordan dette bør gjøres.

Med grunnrenteskatt oppstår det insenti-ver til å tilordne kostnader fra annen aktivitet igrunnlaget for grunnrenteskatten. Tilsvarendeoppstår det et insentiv til å redusere inntektenei grunnlaget for grunnrenteskatt ved å tilordneinntekter utelukkende i alminnelig inntekt. Vedhandel mellom uavhengige parter vil mulighe-tene til å gjennomføre slik tilpasning værebegrenset. Tilpasningsmulighetene er imidler-tid større ved handel mellom nærstående.Utvalget bes ta stilling om det er behov for sær-lige tiltak for å sørge for at inntekter og kostna-der i størst mulig grad reflekterer markedspris.Herunder må det vurderes om det er behov foret normprissystem for inntekter, og om det erbehov for å regulere fradrag for visse kostna-der. De administrative kostnadene ved forslagtil tiltak må veies opp mot gevinstene av et merpresist grunnlag for grunnrenteskatten.

Med en produksjonsavgift (kvantumsavgifteller omsetningsavgift) vil skattegrunnlagetikke avhenge av kostnadene, og den samledeskatten fra næringen kan dermed bli mindreutsatt for tilpasninger.

Utvalget bes se på den samlede beskatnin-gen av havbruksnæringen. I denne totaliteteninngår også eiendomsskatten på oppdrettsan-legg i sjø, i tillegg til næringsspesifikke avgiftersom markedsavgiften og forskningsavgiften.

Skattesystemet for havbruksnæringen måinnrettes slik at næringen har et godt grunnlagfor kunnskapsutvikling, innovasjon, investerin-ger og bærekraftig vekst. Utvalget skal spesieltvurdere hvordan forslagene vil påvirke investe-ringsinsentivene i havbruksnæringen. Utred-ningen skal dessuten inneholde en vurderingav den internasjonale konkurransesituasjonenfor havbruksnæringen og forutsetninger forlønnsomhet samt risikoen ved biologisk pro-duksjon i sjø. I tillegg skal det vurderes hvor-dan skatte- og avgiftssystemet for havbruksnæ-ringen påvirker sysselsettingen og industriali-sering i Norge og forholdet mellom norsk ogutenlandsk eierskap. Utredningen skal ogsåbelyse hvordan innføring av ekstrabeskatningpå oppdrett av laks, ørret og regnbueørret kan

påvirke insentivene til å satse på andre formerfor havbruk.

Utvalget skal vurdere hvordan skatteinn-tektene fra det samlede skattesystemet for hav-bruk, inkludert inntektene fra tildeling av nykapasitet, skal fordeles mellom kommuner, fyl-keskommuner og stat. Utvalget kan også vur-dere den interne fordelingen mellom kommu-ner, herunder innretningen og eventuelt fordel-ingsnøklene i Havbruksfondet. Videre skalutvalget utrede hvordan kommunenes andel avinntektene kan bli mer stabile og forutsigbare.I tillegg bes utvalget om å vurdere om kommu-nenes inntekter fra havbruksvirksomhetenskal inngå i inntektssystemet for kommunene.Det overordnede formålet med inntektssys-temet er å bidra til at kommunene og fylkes-kommunene kan gi et likeverdig tjenestetilbudtil innbyggerne. Fordelingsvirkninger mellomkommuner med og uten havbruksvirksomhetav eventuelle forslag skal belyses. Samtidig erutvikling i havbruksnæringen blant annetavhengig av at det settes tilstrekkelig areal tildenne type virksomhet. Et særlig mål medHavbruksfondet er at kommuner skal legge tilrette for havbruksvirksomhet. Utvalget må der-for vurdere hvordan dette målet kan ivaretas.

Finansdepartementet vil invitere til etforum bestående av ytterligere ekspertise franæringen, kommunene og arbeidslivsorganisa-sjonene samt uavhengige fageksperter. Utval-get bes arrangere konsultasjonsmøter med for-umet der representantene kan gi innspill ogutvalget kan reise problemstillinger i arbeidet.

Utvalget skal følge retningslinjene i utred-ningsinstruksen, herunder vurdere økono-miske og administrative virkninger av forsla-gene. Det er et mål at de administrative byr-dene for både skattyter og det offentlige holdesså lave som mulig. Utvalget skal utrede miljø-konsekvensene av ulike innretninger av aktu-elle beskatningsmodeller.

Ved utformingen av forslag må utvalget tahensyn til Norges internasjonale forpliktelser.

Utvalget skal levere sin innstilling innen 1.november 2019.»

2.2 Utvalgets sammensetning og arbeid

Utvalget har hatt følgende sammensetning:– Professor Karen Helene Ulltveit-Moe

(utvalgsleder), Bærum– Advokat Gudrun Bugge Andvord, Oslo


– Professor Claire Winifred Armstrong, Tromsø– Professor emeritus Vidar Christiansen, Nedre

Eiker– Spesialrådgiver Grethe Fossli,

Landsorganisasjonen i Norge, Oslo– Ordfører Ole Laurits Haugen, KS, Hitra– Daglig leder Helge Moen, Næringslivets

Hovedorganisasjon, Stjørdal– Advokat Amund Noss, Oslo– Professor Linda Nøstbakken, Bergen

Utvalgets sekretariat har bestått av følgende per-soner:– Fagsjef Thomas Klev (sekretariatsleder),

Finansdepartementet– Lovrådgiver Caroline Knem Christie,

Finansdepartementet (til 21. juni 2019)– Seniorrådgiver Oddbjørn Müller Grønvik,

Nærings- og fiskeridepartementet– Seniorrådgiver Amanda Haugland,

Finansdepartementet– Seniorrådgiver Stine Marie Riis Håkonsen,

Finansdepartementet– Underdirektør Torgeir Johnsen,

Finansdepartementet– Seniorrådgiver Kjersti Pauline Vartdal,

Nærings- og fiskeridepartementet– Lovrådgiver Jørgen Winsnes,

Finansdepartementet (fra 27. mars 2019)

Utvalget har i perioden 23. oktober 2018 til 26.september 2019 avholdt i alt 9 møter. Ett avmøtene gikk over to dager. I tillegg gjennomførteutvalget en studietur til Frøya og Hitra 7. og 8.januar 2019.

Utvalget ble i mandatet bedt om å arrangerekonsultasjonsmøter med et forum med represen-tanter invitert av Finansdepartementet. Forumetbesto av representanter fra næringen, kommu-nene og arbeidslivsorganisasjonene samt uav-henige fageksperter, som i møter fikk anledningtil å gi innspill, og utvalget kunne reise problem-stillinger i arbeidet. Utvalget har hatt to møtermed forumet, og utvalget har mottatt flere skrift-lige innspill fra medlemmer i forumet. Forumethar bestått av:

Personer

– Direktør Torbjørn Hægeland (leder), Norges Bank

– Professor Jarle Møen, Norges Handelshøyskole

– Professor Ragnar Tveterås, Universitetet i Stavanger

– Sjef for sjømat Anne Hvistendahl, DNB– Advokat Elin Sætre Løfsgaard, Deloitte– Seniorpartner Henning Lund, Pareto– Professor Ola Mestad, Universitetet i Oslo– Samfunnsøkonom Inger Lande Bjerkmann,

Vista Analyse

Representanter fra organisasjoner

– Forbundssekretær Kine Asper, Fellesforbundet

– Sjeføkonom Roger Bjørnstad, Landsorganisasjonen i Norge

– Sjeføkonom Torbjørn Eika, KS– Kvalitetsleder Ragnhild Bergset Elvestad,

Sjømatbedriftene– Forbundsleder Anne Berit Aker Hansen,

Norsk nærings- og nytelsesmiddelarbeiderforbund

– Direktør Sverre Johansen, Sjømat Norge– Sjømatanalytiker Ingrid Kristine Pettersen,

Norges Sjømatråd– Skatteøkonom Petter Solbu, Næringslivets

Hovedorganisasjon– Direktør Knut E. Sunde, Norsk Industri

Utvalget har i tillegg innhentet en rapport fraMads Greaker og Lars Lindholt om grunnrenten inorsk akvakultur og kraftproduksjon fra 1984 og2018. I tillegg har utvalget under arbeidet fått nær-mere orientering fra Nofima ved Audun Iversenom kostnadsutvikling i havbruksnæringen iNorge og andre land. Nasdaq OMX ved ErikFlingtorp og Kontali Analyse ved Ragnar Nystøylhar orientert utvalget om priser og prisindekserpå laks. Ola Flåten ved Universitet i Tromsø harogså orientert utvalget om analyser av grunnren-ten i havbruksnæringen.

2.3 Avgrensning av arbeidet

Utvalget har i tråd med mandatet lagt vekt på åvurdere ulike skattemodeller som kan benyttesfor å bidra til at fellesskapet får en andel av grunn-renten, også for eksisterende tillatelser. Samtidigpeker mandatet på at utvalget skal vurdere densamlede beskatningen av havbruksnæringen. Idenne sammenheng nevner mandatet eiendoms-skatten på oppdrettsanlegg i sjø, i tillegg tilnæringsspesifikke avgifter som markedsavgiftenog forskningsavgiften.

Utvalget har i tråd med dette også vurderteiendomsskatten i sjø samt markeds- ogforskningsavgiften, men har avgrenset arbeidet


mot å vurdere eksisterende eller nye miljøbegrun-nede skatter og avgifter. Utvalget viser i dennesammenheng til at mandatet ber utvalget legge tilgrunn det nye systemet for kapasitetsjusteringer(trafikklyssystemet) som vurderer næringens mil-jøpåvirkning i form av hvordan lakselus påvirkervilll laksefisk. Utvalget viser også til at Grønn skat-tekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet)drøftet eventuelle miljøbegrunnede avgifter.

Utvalget har i tråd med mandatet kun vurdertbeskatning av oppdrett av laks, ørret og regnbue-ørret. Begrepet havbruksnæringen omfatter iutgangspunktet oppdrett av alle typer fisk i sjø,men utvalget har i likhet med mandatet valgt åbruke dette begrepet også når en utelukkende serpå oppdrett av laks, ørret og regnbueørret.


Kapittel 3

Om havbruksnæringen

3.1 Innledning

Norge har en unik posisjon for produksjon av opp-drettslaks med naturlige fortrinn som dype fjor-der, gode strømforhold og oksygenrikt vann medgunstig temperatur. Fra starten av 1970-tallet ogfrem til i dag har næringen gjennomgått en bety-delig utvikling der produksjon og verdiskapinghar blitt mangedoblet. Lønnsomheten i næringenhar vært høy, og har i gjennomsnitt over tid liggetklart høyere enn i industrien. Næringen har imid-lertid også stått overfor store svingninger i lønn-somheten, og det har vært perioder med lav lønn-somhet.

For å kunne vurdere en eventuell særbeskat-ning av havbruksnæringen må man kjenne nærin-gens rammebetingelser og dagens struktur.Punkt 3.2 gir en innføring i havbruksnæringenshistorie. Punkt 3.3 beskriver næringen slik denfremstår i dag. Punkt 3.4 beskriver produksjons-prosessen i konvensjonelt havbruk og gir en kortgjennomgang av teknologiske utviklingstrekk. Ipunkt 3.5 presenteres dagens regulering avnæringen. Punkt 3.6 gir en oversikt over dagensskattlegging av havbruksnæringen, og punkt 3.7gir oversikt over andre offentlige inntekter frahavbruksnæringen. I punkt 3.8 gis det en kortoversikt over enkelte offentlige subsidier av hav-bruksnæringen.

3.2 Norsk havbruk – en kort historikk

Norge har naturlige fortrinn for produksjon avoppdrettslaks i sjø, for eksempel dype fjorder,gode strømforhold og oksygenrikt vann medegnet temperatur. Fra starten på 1970-tallet ogfrem til i dag har næringen utviklet seg betydelig.Produksjonen og verdiskapingen har økt, og dethar skjedd store teknologiske og regulatoriskeendringer. Næringen har på kort tid blitt en rela-tivt stor næring i norsk økonomi.

I Norge var det kun spede forsøk på å få tiloppdrett av fisk frem til 1960-tallet. Det var et stort

gjennombrudd i 1970 da forsøk på å oppdrettelaks i sjøvann lyktes. Laksesmolt ble satt ut isåkalte merdanlegg i sjø.1 Denne anleggsteknolo-gien har frem til i dag vært ledende, da den ergodt tilpasset Norges unike naturgitte forholdmed en skjermet kystlinje og Golfstrømmen, somgir god utskifting av vannmasser og gode tempe-raturforhold for atlantisk laks.

De første oppdretterne hadde direkte tilknyt-ning til kystdistriktene. Fiskeoppdrett var iutgangspunktet tenkt som en attåtnæring formange av disse, men ble fort en fulltidssyssel.Næringen organiserte seg gjennom Norske Fiske-oppdretteres forening (nå Sjømat Norge) fra 1970og Fiskeoppdretternes salgslag fra 1978. Med denmidlertidige loven av 1973 kom oppdrettsloven,og det ble nødvendig med tillatelse for å drive opp-drett. Det kunne tildeles én tillatelse per person.

Også i løpet av 1980-årene ekspanderte dennorske havbruksnæringen betydelig. Etter hvertble det innført perioder med stans i tildelinger avtillatelser for å begrense veksten i næringen, menmed uregelmessige tillatelsestildelinger i etterføl-gende år kunne fiskerimyndighetene bestemmebåde hvor (geografisk) og hvem som skulle priori-teres. Tillatelsestildelingene var gjerne knyttet tilulike distriktspolitiske mål, og vektla for eksempellokal tilknytning hos næringsaktørene. Det bleikke tildelt nye konsesjoner i perioden fra 1989 til2002.

Norsk laks ble fra 1991 dessuten ilagt en straf-fetoll på 26,9 pst. på fersk hel laks til USA etteranklager om dumping.2 Bortfallet av det ameri-kanske markedet, som den gangen utgjorde enstor andel av kundegrunnlaget for norske ekspor-tører, ble forsøkt løst ved innfrysing av fisk, som

1 Den bedriften som oftest har blitt nevnt i forbindelse medgjennombruddet til sjøbasert virksomhet, er AS Havlaks påHitra, drevet av brødrene Grøntvedt, som startet produk-sjon av laks i merdanlegg i 1970.

2 Økonomisk dumping innebærer at land eller bedrifter somoverproduserer en vare, eksporterer denne varen til andreland og selger den billig, det vil si under produksjonskost-nadene.


senere måtte selges med store tap. Tapene var såstore at Fiskeoppdretternes salgslag og flere opp-drettsselskap gikk konkurs i 1991. Straffetollen påfersk hel laks til USA ble fjernet først i januar2012.

I 1991 ble det lempet på eierskapsbegrensnin-gene, og kravet om at majoritetsinteressene måtteha lokal tilknytning ble opphevet. De regulato-riske lettelsene ble fulgt av en konsolidering inæringen med færre og større selskaper gjennomoppkjøp og fusjoner. Siden den gang har det ogsåblitt gitt større muligheter for å samle flere tillatel-ser på samme lokalitet3, som har vært med på åbidra til at det har blitt flere større lokaliteter, sam-tidig som færre lokaliteter er i bruk til enhver tid.

I 1996 innførte man fôrkvoter som regule-ringsmål for å unngå straffetoll og redusert mar-kedstilgang til EU. Fôrkvotene var også begrun-net i ønsket om å kunne kontrollere produksjonensett i forhold til etterspørselen i markedet.

Markedene for norsk laks ble igjen rammet avkraftig tilbakegang tidlig på 2000-tallet, med nyekonkurser og økonomiske problemer i mange sel-skaper, som igjen utløste betydelige strukturelleendringer.

Perioden fra 2005 har vært preget av storeendringer både med hensyn til reguleringer, tek-nologi og biologisk og helsemessig status. Blantannet innførte man i 2005 maksimalt tillatt bio-masse (MTB) som produksjonsregulering, tilerstatning for fôrkvoter som reguleringsverktøy.Dette endret måten man organiserte driften på, og

ga i praksis næringen en betydelig utvidet produk-sjonskapasitet. Dagens akvakulturlov trådde ikraft 1. januar 2006. Loven lovfestet rett til overfø-ring av tillatelser, samt åpnet for pantsettelse av til-latelser. Akvakulturloven er senere justert, mende sentrale prinsippene i loven har ligget fast.Siden tildelingsrundene fra 2009 har miljøhensynblitt særlig vektlagt, og «trafikklyssystemet» foren forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekstble innført i 2017, se punkt 3.5.2.

Havbruksnæringen har gått fra å være en«attåtnæring» med mange små eiere til å bli en avNorges viktigste eksportnæringer som levererprodukter til et globalt marked. I dag er både eier-skapet og selskapsstrukturen i næringen betyde-lig mer konsentrert. I nyere tid har en rekke avhavbruksselskapene blitt børsnoterte, og deri-gjennom fått et bredt eierskap av både norske oginternasjonale investorer. De fleste av de rundt100 norske oppdrettsselskapene er selskaper mednorsk majoritetseierskap med et fåtall hovedaksjo-nærer. Om lag 50 pst. av produksjonskapasiteteneies i dag av fire selskaper som igjen domineresav fire eiermiljøer. Til sammenligning sto de tistørste oppdrettsselskapene i 1990 for om lag 8 pst.av samlet produksjon. Tabell 3.1 gir en oversiktover de syv største havbruksselskapene på OsloBørs.

3.3 Nærmere om havbruksnæringen i dag

3.3.1 Omfang og økonomiske nøkkeltall

Produksjonen i norsk havbruk har økt betydeligde siste tiårene. I 1990 ble det produsert om lag

3 Lokalitet er begrepet som benyttes om de fysiske stedenehvor det gis tillatelse til å drive havbruk, se en nærmeregjennomgang av lokalitetsbegrepet i punkt 3.5.3.

1 Bakkafrost er et havbruksselskap som hovedsakelig opererer på Færøyene.2 Austevoll Seafood er ikke direkte et havbruksselskap, men hovedeier i Lerøy Seafood Group.Kilde: Oslo Børs.

Tabell 3.1 De syv største havbruksselskapene på Oslo Børs. Markedsverdi per 24. oktober 2019. Mrd. kroner

Rangering etter markedsverdi for alle selskapene på Oslo Børs Selskap Markedsverdi. Mrd. kroner

4 Mowi (tidl. Marine Harvest) 118

11 Salmar 49

12 Lerøy Seafood Group 37

16 Bakkafrost1 31

24 Austevoll Seafood2 19

36 Grieg Seafood 12

39 Norway Royal Salmon 10


150 000 tonn matfisk av laks, ørret og regnbueør-ret, mens produksjonen i 2018 lå på rundt 1,3 mill.tonn. De siste fem årene har produksjonsvekstenimidlertid stagnert, blant annet på grunn avbegrensede muligheter for kapasitetsøkninger, ihovedsak på grunn av den miljømessige situasjo-nen i næringen. Særlig næringens utfordringermed lakselus har bidratt til at myndighetene i enperiode tildelte få nye tillatelser. Økningen i salgs-inntekter har imidlertid fortsatt vært stor somfølge av en betydelig økning i prisene på opp-drettsfisk.

Norsk havbruksnæring består i hovedsak avoppdrett av laks og regnbueørret. I 2018 stod opp-drett av disse artene for 99,6 pst. av verdien av althavbruk i Norge. Figur 3.1 gir et overordnet bildeav næringens utvikling fra 1980-tallet til i dag.

Fôrfaktoren er et bilde på hvor mye fôr somkreves for å produsere en gitt mengde kjøtt. I lak-seoppdrett er fôrfaktoren lav sammenlignet medoppdrett av for eksempel kylling, svin, sau ogstorfe. Om lag 30 pst. av protein som laksen spiserlagres i laksens spiselige del. Tilsvarende lagres18, 13 og 2 pst. av proteinet i fôret i den spiseligedelen hos henholdsvis kylling, svin og sau. I til-legg har laks en høy andel spiselig kjøtt. Sammen-lignet med andre proteinkilder er laks priset rela-tivt høyt i de fleste markeder.

I 2018 ble det solgt over 1,3 millioner tonn laksog regnbueørret til en førstehåndsverdi på vel 67mrd. kroner. Næringen hadde samme år et bidrag

til bruttonasjonalprodukt (BNP) på om lag 32mrd. kroner, noe som tilsvarte om lag 1,3 pst. avBNP for Fastlands-Norge. Til sammenligning varvillfisknæringens bidrag til BNP samme år snaut13 mrd. kroner, eller 0,5 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

I underkant av 8 000 personer var direkte sys-selsatt i havbruksnæringen i 2017. Snaut 7 500 avdisse var tilknyttet produksjon av laks og regnbue-ørret. Dette er en økning på over 75 pst. fra 2000og 20 pst. fra 2015. Produksjon av laks og regn-bueørret gir også opphav til sysselsetting innenforedlingsvirksomhet i Norge og i utlandet.

Lønnsomheten i oppdrettsnæringen har i gjen-nomsnitt over tid ligget klart høyere enn i indus-trien. Lønnsomheten har imidlertid fluktuert mye,i takt med en varierende markedssituasjon.

Flere indikatorer illustrerer at lønnsomheten inæringen har vært god. Totalrentabiliteten giruttrykk for avkastningen på den totale kapitalen ien virksomhet. I norsk lakseoppdrett var totalren-tabiliteten i 2017 på 28,8 pst., ned fra toppnivået på33,9 pst. fra året før. Gjennomsnittlig totalrentabili-tet i perioden fra 1993 til 2017 har vært på 15 pro-sent, men som figur 3.2 viser har det vært storvariasjon. I 2002 og 2003 var totalrentabilitetennegativ. I figur 3.2 vises også gjennomsnittligdriftsmargin, som måler forholdet mellom drifts-resultat og omsetning. Også dette målet illustre-rer svingningene i næringen. Gjennomsnittligdriftsmargin i norsk lakseoppdrett var i 2017 på

Figur 3.1 Salg av slaktet matfisk i Norge. 1986–2018. Mengde i 1 000 tonn og verdi i mrd. 2019-kroner1

1 For årene før 2002 er det kun tall for laks og ørret som er publisert. Data for 1991 er ikke tilgjengelig i denne tidsserien,og i figuren er oppføringen for dette året identisk med 1990. Tall for 2018 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Mrd

. 201

9-kr

oner

1 00

0 to

nn

Laks Regnbueørret Andre fiskearter Verdi (høyre akse)


33,9 pst. Den høyeste driftsmarginen ble regis-trert i 2016, med 36,0 pst. I kapittel 6.2 redegjøresdet nærmere for utviklingen i lønnsomhet i hav-bruksnæringen og andre næringer.

Investeringene i oppdrettsnæringen har overtid vært økende, se figur 3.3. Dette skyldes bådeteknologiutvikling og automatisering, men harogså sammenheng med investeringer i utstyr for åforebygge og behandle blant annet lus. Det er

flere forhold som forklarer den økte kapitalbindin-gen i næringen. Næringen investerer i større ogmer avansert utstyr. Dette gjelder for eksempelfôrflåter, arbeidsbåter, ringer og nøter samt over-våkningsteknologi. (Iversen, Nystøyl & Marthi-nussen, 2018)

I takt med at lønnsomheten i næringen har økthar også markedsverdien av oppdrettsselskap øktbetydelig. Verdien av sjømatselskapene på OsloBørs Seafood Index (OSLSFX) er på nærmere 270mrd. kroner per oktober 2019. Aksjekursene forselskapene på OSLSFX er mer enn tredoblet påfem år, se figur 3.4. Selskapene med eierandeler inorske akvakulturtillatelser utgjør om lag 90 pst.av markedsverdien av indeksen. De øvrige selska-pene på indeksen er i hovedsak aktører i sjømat-næringen med oppdrettsvirksomhet i andre landenn Norge.

Veksten i verdiskapingen (bruttoproduktet) ioppdrettsnæringen har vært svært sterk, båderelativt til norsk økonomi og til industrien forøvrig, se figur 3.5A. I årene 1995 til 2017 var dengjennomsnittlige årlige veksten i verdiskapingenfor akvakultur på hele 9,8 pst. Til sammenligningvar den årlige veksten i verdiskapingen for Fast-lands-Norge og for industrien på henholdsvis2,6 pst. og 1,0 pst.

BNP per årsverk i oppdrettsnæringen er overgjennomsnittet i Fastlands-Norge. Siden 2004 harverdiskapingen per sysselsatt i havbruksnærin-gen vært vesentlig høyere enn industrien og gjen-

Figur 3.2 Lønnsomhet i oppdrettsnæringen og industrien

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Fiskeridirektoratet.

-10

0

10

20

30

40

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

A. Totalrentabilitet i oppdrettsnæringen og industrien 1993–2017. Prosent

Oppdrett av laks og regnbueørretIndustri

-10

0

10

20

30

40

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

B. Driftsmargin i oppdrettsnæringen og industrien 1993–2017. Prosent

Oppdrett av laks og regnbueørretIndustri

Pros

ent

Pros

ent

Figur 3.3 Bruttoinvesteringer i akvakultur. 1971–2017. Mrd. 2019-kroner


Mrd

. 201

9-kr

oner

0

1

2

3

4

5

6

7

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

2007

2010

2013

2016


nomsnittet for alle næringer. I 2012 var verdiska-pingen per sysselsatt i havbruksnæringen nær3,7 mill. kroner, mot omtrent 0,92 mill. kroner iFastlands-Norge, 0,95 mill. kroner i industrien og1,1 mill. kroner for alle næringer sett samlet, sefigur 3.5B. Siden 2012 har verdiskapingen i hav-bruksnæringen blitt noe lavere samtidig som sys-selsettingen har økt, og verdiskapingen i hav-bruksnæringen var i 2017 på 1,83 mill. kroner per

sysselsatt. For Fastlands-Norge, industrien og allenæringer sett samlet var de respektive tallene fordette året 0,96 mill., 1,07 mill. og 1,15 mill. kroner.

Måten oppdrettsfisk omsettes på har endretseg over tid. Frem til 1991 måtte oppdrettsfiskomsettes gjennom Fiskeoppdretternes salgslag.Det er i dag fri omsetning, som i praksis skjer vedat kjøper og selger inngår avtaler om volum ogpris. Fisken selges enten i spotmarkedet ellergjennom fastprisavtaler. I hvilken grad fisk selgestil fastpris eller til spotpris varierer mellom opp-drettere. Enkelte selskap er integrert med egeteksportledd mens andre selskap kun driver pro-duksjon og selger til en eksportør, enten ekspor-tører i integrerte selskap eller frittstående ekspor-tører. De aller fleste eksportører har en binding tilen eller flere produsenter grunnet eierforhold.

Figur 3.6A viser utviklingen i eksportprisenfor oppdrettslaks fra 2006 til 2019. Som det kom-mer frem av figuren kan prisene fluktuere en delgjennom året.

3.3.2 Utenrikshandel og globale markeder

95 pst. av norsk laks eksporteres, og Norgeeksporterer sjømat til om lag 140 land over heleverden. Norge eksporterte 1,1 mill. tonn fisk frahavbruk for drøyt 71 mrd. kroner i 2018. Somfigur 3.6B viser har det vært en betydelig økning ilakseeksporten i perioden fra 2000 og frem til idag.

Målt i verdi ble 70 pst. av all norsk lakseek-sport i 2018 eksportert til EU, se figur 3.7. Polen,

Figur 3.4 Aksjekursutvikling for utvalgte indekser på Oslo Børs. 2010–2019

Kilder: Macrobond og Oslo Børs.

0

200

400

600

800

1 000

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Inde

ks. J

uni 2

010=

100

Energi (OSLENX) Shipping (OSLSHX)Industri (OSE20GI) Sjømat (OSLSFX)Hovedindeksen (OSEBX)

Figur 3.5 Verdiskaping i akvakultur og andre næringer


Inde

ks 1

995=

100

A. Utvikling i verdiskaping (brutto nasjonalprodukt). 1995–2017. 1995=100

Mill

. 201

9-kr

oner

B. Gjennomsnittlig verdiskaping per sysselsatt. 1986–2017. Mill. 2019-kroner

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

Industri Fastlands-Norge

Akvakultur Fiske og fangst Totalt for alle næringer

Industri Fastlands-Norge

Akvakultur

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0


Frankrike og Danmark var de tre største eksport-markedene. USA og Storbritannia var det fjerdeog femte største enkeltlandet. Til sammen mottokdisse fem landene 43 pst. av lakseeksporten i2018. Polen og Danmark er imidlertid typiskevidereforedlingsmarkeder. Det betyr at mestepar-ten av fisken som går til disse landene ikke konsu-meres der, men videreforedles før den går videretil andre markeder. Figur 3.8 viser eksporten tildisse landene fra år 2000 og frem til i dag. Figureninkluderer også Russland som til og med 2013 varet av de viktigste markedene for lakseeksporten. Ioverkant av 80 pst. av laksen eksporteres somfersk hel laks med hode. Omtrent 10 pst. ekspor-teres som fersk filet, mens 7 pst. eksporteres somfryst, hel fisk.

Sjømat fra Norge møter toll i en rekke marke-der, også i EU-markedet. Frihandelsavtaler er vik-tige for å bedre markedsadgangen for norsk sjø-mat. Som følge av EØS-avtalen har norsk sjømatfri adgang til EU-markedet, uten veterinær gren-sekontroll. I land utenfor EU opplever norsk sjø-mat med jevne mellomrom å møte veterinære,eller tekniske handelshindre som stopper ellervanskeliggjør eksporten. Slike saker søkes løstgjennom bilateral kontakt mellom norske myndig-heter og andre lands relevante myndigheter. Deter eksempler på viktige sjømatmarkeder hvorikke-tariffære handelshindre har lagt begrensnin-ger på markedsadgangen.

3.3.3 Strukturen i norsk oppdrettsnæring

Oppdrettsnæringen har de siste tiårene gjennom-gått en betydelig omstrukturering, hvor færre ogstørre enheter preger utviklingen i alle ledd. Imatfiskproduksjonen er antall selskaper halvert,og for settefisk er tallet på selskaper redusert medover 40 pst. siden år 2000.

Med økt konsentrasjon, effektivisering og tek-nologiutvikling i næringen har også lokalitetene

Figur 3.6 Eksport av laksefisk

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Norges sjømatråd.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2006

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Kron

er p

er k

g

A. Utvikling i eksportpris av fersk og fryst laks. Kroner

0

20

40

60

80

0

200

400

600

800

1 000

1 200

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

Mrd

. 201

9-kr

oner

1000

tonn

B. Eksport av laksefisk. 2000-2018. Mengde i 1000 tonn og verdi i mrd. 2019-kroner

Mengde (venstre akse) Eksportverdi (høyre akse)Fryst laks Fersk laks

Figur 3.7 Eksport av laksefisk i 2018. Prosent

Kilde: Norges sjømatråd.

71 %

7 %

4 %

3 %

2 %

14 %

EU USA Japan Sør-Korea Hongkong Andre


det produseres på blitt betydelig færre. Ny tekno-logi har muliggjort en endring i lokalitetsstruktu-ren. Dagens lokaliteter er derfor færre, større,bedre og mer eksponerte lokaliteter. De siste tiårene er antallet lokaliteter for kommersielle tilla-telser redusert fra 1 500 til under 1 000. I praksiser i underkant av 600 lokaliteter i drift til enhvertid, ettersom lokaliteter rutinemessig brakklegges

i perioder mellom slakting og utsett av helse- ogmiljøhensyn.

Det finnes i dag omkring 100 selskaper i norsklakse- og ørretoppdrettsnæring. Oppdrettsselska-pene som i dag kontrollerer det meste av nærin-gens produksjonskapasitet er børsnoterte multi-nasjonale selskaper, men det finnes fortsatt flererelativt sett mindre aktører. I likhet med annennæringsvirksomhet i Norge gir oppdrettsnærin-gen lokale ringvirkninger. Den største aktøreneier om lag 21 pst. av den tildelte biomassen. Omlag 50 pst. av den totale produksjonskapasiteteneies av fire selskaper som igjen domineres av fireeiermiljøer. De 10 største aktørene kontrollerer tilsammen rundt to tredjedeler. I tillegg har flere avde største aktørene eierandeler under 50 pst. iandre selskaper med tillatelser. Til sammenlig-ning sto de ti største oppdrettsselskapene i 1990for om lag 8 pst. av samlet produksjon (Jakobsen,Berge og Aarset, 2003).

Figur 3.9 gir en oversikt over de største aktø-rene i oppdrettsnæringen per 2005, mens figur3.10 viser dagens situasjon. Figurene tydeliggjørden økte konsentrasjonen som har funnet sted inæringen over de siste tiårene. Mens antall tilla-telser – og med det produksjonspotensialet inæringen – har økt, har antall aktører blitt redu-sert, se figur 3.11. Sammenlignet med den neststørste produsentnasjonen Chile har Norge like-vel et forholdsvis stort antall aktører. I de øvrigelakseproduserende landene er det to-tre aktørersom står for det meste av produksjonen.

Figur 3.8 Verdi av lakseeksport til de viktigste markedene. 2000–2018. Mrd. 2019-kroner


0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 20

00

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

Polen FrankrikeDanmark

USAStorbritannia Russland

Mrd

. 201

9-kr

oner

Figur 3.9 Oversikt over største aktører i oppdrettsnæringen. Andel av produksjonstillatelser per 31. desember 2005

Kilder: Fiskeridirektoratet og utvalget.

9 %

6 %

5 %

3 %

3 %

3 %

3 %

3 %3 %

2 %

60 %

Marine Harvest Norway AS

Fjord Seafood Norway AS

Pan Fish Norway AS

Lerøy Midnor AS

Veststar AS

Salmar Farming AS

Stolt Sea Farm AS

Sjøtroll Havbruk AS

Nordlaks oppdrett AS

Hydrotech AS

Andre


Nærmere om eierskapet i de største havbruks-selskapene

Eierskapet i norske havbruksselskap er variert,og består fortsatt av mange relativt sett mindre

aktører. Samtidig er det meste av produksjonska-pasiteten konsentrert blant noen få, større sel-skap.

De seks selskapene som kontrollerer den stør-ste andelen av kapasiteten er Mowi ASA, LerøySeafood Group ASA, Salmar ASA, Cermaq GroupAS, Grieg Seafood ASA og Norway Royal SalmonASA. Med unntak av Cermaq Group AS, som erheleid av det japanske Mitsubishi-konsernet, eralle disse selskapene noterte på Oslo Børs. At sel-skapene er børsnoterte innebærer at de har eteierskap spredt på mange aktører, men samtidiger alle selskapene dominert av enkelte større eier-miljøer. I boks 3.1 gis en nærmere gjennomgangav eierskapet i disse selskapene basert påAksjonærregisteret i 2018. Som det kommer fremi boksen har alle selskapene dominerende eiere,men enkelte fond og holdingsselskap er storeeiere i flere av selskapene. Det amerikanskefinans- og bankholdingsselskapet State Street Cor-poration har et vesentlig eierskap i alle de børsno-terte havbruksselskapene med eierskap i norskekonsesjoner. Den amerikanske banken J.P. Mor-gan Chase er gjennom ulike datterselskap en storeier av norske havbruksselskap. Også Folke-trygdfondet eier relativt store andeler av norskehavbruksselskap.

Figur 3.10 Oversikt over største aktører i oppdrettsnæringen. Andel av produksjonskapasitet per 31. desember 20171

1 I oversikten er tillatelser registrert på driftsselskap knyttet til morselskapet.Kilder: Fiskeridirektoratet og utvalget.

21 %

14 %

10 %

5 %4 %3 %

3 %

3 %

3 %

1 %

32 %Marine Harvest ASA

Lerøy Seafood Group ASA

Salmar ASA

Cermaq Group AS

Grieg Seafood ASA

Norway Royal Salmon ASA

Nova Sea AS

Nordlaks Oppdrett AS

Alsaker Fjordbruk AS

Sinkaberg-Hansen AS

Andre

Figur 3.11 Matfisktillatelser. 1992–20191

1 Antall selskap ser bort fra eventuell konserntilknytning. Se-rien mangler tall for årene 2006-2010.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005 ...

2011

2013

2015

2017

2019

Antall tillatelser Antall selskap med tillatelser

Anta

ll


Boks 3.1 Eierskap i de største havbruksselskapene

I 2018 var de seks selskapene som kontrollerer denstørste andelen av norske akvakulturtillatelserMowi ASA, Lerøy Seafood Group ASA, Salmar ASA,Cermaq Group AS, Grieg Seafood ASA og NorwayRoyal Salmon ASA. Til sammen kontrollerte disseselskapene om lag 60 pst. av tillatelsene.

I Mowi var Geveran Trading Co Ltd største eieri 2018, med en eierandel på om lag 15 pst. GeveranTrading Co Ltd kontrolleres indirekte av ulike fondsom er kontrollert av John Fredriksen.

I Lerøy Seafood Group er Austevoll Seafood ASAmajoritetseier. Austevoll Seafood ASA er i likhet medLerøy Seafood Group børsnotert selskap, men iAustevoll Seafood er majoritetseier Laco AS. Laco ASeies gjennom ulike morselskap av Møgster-familien.

I Salmar er investeringsselskapet Kverva ASstørste eier. Det meste av Kverva eies av Kvarv AS,som igjen eies av Witzøe-familien.

Cermaq Group er heleid av det japanske Mitsu-bishi-konsernet gjennom selskapet Mc Ocean Hol-dings Limited.

I Grieg Seafood er Grieg Aqua AS største eier.Grieg Aqua AS er heleid av selskapet Grieg Maturi-tas II AS som kontrolleres av Grieg Maturitas AS,som igjen eies av Grieg-familien gjennom ulike eier-selskap.

I Norway Royal Salmon er Gåsø Næringsutvik-ling største eier, etterfulgt av Måsøval Eiendom,Norway Fresh AS, Havbruksinvest AS og Egil Kris-toffersen & Sønner AS som andre store eiere.

Kilde: Proff.no (som er basert på data fra Aksjonærregisteret hos Skatteetaten).

Tabell 3.2 Eierskap i de største havbruksselskapene

SelskapProsent av samlet

tillatelsesbiomasse i Norge Største eiereEierandel.

ProsentMowi 21 Geveran Trading Co 15

State Street Corporation 12Folketrygdfondet 12JP Morgan Chase 8Citibank 5Clearstream Banking 5Andre 43

Lerøy 14 Austevoll Seafood 53State Street Bank And Trust Company 6Folketrygdfondet 5JP Morgan Chase Bank NA/London 2JP Morgan Bank Luxembourg 1Bnp Paribas Securities Services 1Andre 32

Salmar 10 Kverva AS 52State Street Bank And Trust Company 8Folketrygdfondet 5JP Morgan Chase Bank NA/London 4The Bank of New York Mellon 2JP Morgan Bank Luxembourg 2Andre 27

Cermaq 5 Mc Ocean Holdings Limited 100Grieg Seafood 4 Grieg Aqua 50

OM Holding 5State Street Bank And Trust Company 4Folketrygdfondet 3Ystholmen Felles 3JP Morgan Chase Bank NA/London 3Andre 32

Norway Royal Salmon 3 Gåsø Næringsutvikling 16Måsøval Eiendom 12Norway Fresh 11Havbruksinvest 10Egil Kristoffersen & Sønner 9Nyhamn 4Andre 38


3.3.4 Havbruksnæringens lokalisering

Oppdrettsnæringen er lokalisert langs kysten,men er særlig konsentrert i noen områder. Horda-land, Sogn og Fjordane samt Trøndelag og Nord-land er store oppdrettsregioner i landet. Troms ogFinnmark er de senere år blitt stadig viktigereoppdrettsregioner. Tabell 3.3 gir en oversikt overfylkesvis fordeling av produksjon av laks i Norge.De seneste årene er trenden at produksjonen erøkende i nord, hvor det er bedre tilgang på nyelokaliteter og mindre biologiske utfordringer.

Havbruksnæringen sysselsetter om lag 8 000personer i Norge, fordelt på hele kysten fra nordtil sør. Det foregår oppdrett av laks og ørret i sjø-vann i over 160 kommuner og 10 fylkeskommu-ner. I noen kommuner utgjør næringen mer enn10 prosent av sysselsettingen samtidig som den erkarakterisert ved en høy verdiskaping perårsverk.

Andelen sysselsatte med høyere utdanning ihavbruksnæringen er lavere enn i resten av norskøkonomi, og andelen øker saktere. Den gjennom-snittlige lønnen per timeverk i havbruksnæringenhar fram til 2005 vært noe lavere enn gjennomsnit-tet i industrien for øvrig og Fastlands-Norge. Framidten av 2000-tallet har gjennomsnittlig lønn pertimeverk i havbruksnæringen vært på nivå medindustrien, se figur 3.12. Arbeidstakernes andel av

verdiskapingen, lønnsandelen, i sektoren har sam-tidig falt over tid, og gjenspeiler at lønnsomheten inæringen har økt betydelig samtidig som lønnsni-vået ikke har økt tilsvarende.


Tabell 3.3 Fylkesvis fordeling av produksjon av laks i Norge. 1 000 tonn

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Finnmark 57 87 92 98 90 93 87

Troms 107 144 137 150 168 169 180

Nordland 219 233 238 239 267 255 268

Trøndelag 227 263 226 309 252 261 180

Møre og Romsdal 137 130 141 133 179 105 171

Sogn og Fjordane 106 112 115 112 120 121 108

Hordaland 188 241 197 209 200 224 199

Rogaland 69 83 77 61 83 76 79

Øvrige fylker 13 14 15 17 16 18 15

Totalt 1 123 1 307 1 240 1 327 1 376 1 321 1 285

Figur 3.12 Gjennomsnittlig lønn per timeverk. 1975–2017. 2019-kroner


Kron

er p

er ti

mev

erk

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

2014

2017

Industri Fastlands-Norge Akvakultur


Figur 3.13 Havbruksnæringen i norske kommuner. Andel og antall sysselsatte av totalt 8 000

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Panda analyse og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Sysselsettingsandel innen akvakultur er større enn 10%Sysselsettingsandel mellom 5% og 10%, antall sysselsatte er større enn 100Sysselsettingsandel mellom 5% og 10%, antall sysselsatte er mindre enn 100Sysselsettingsandel mellom 2% og 5%, antall sysselsatte er større enn 100Sysselsettingsandel mellom 2% og 5%, antall sysselsatte er mindre enn 100Sysselsettingsandel mindre enn 2%, antall sysselsatte større enn 100Sysselsettingsandel mindre enn 2%, antall sysselsatte mellom 50 og 100Øvrige kommuner

AkvakulturAndel og antall sysselsatte 2017


3.4 Verdikjede og produksjonskostnader

Verdikjeden for oppdrett av laks, ørret og regn-bueørret omfatter avl/stamfisk, settefiskproduk-sjon, matfiskproduksjon, slakting/foredling ogeksport/salg av den ferdige matfisken, se figur3.14. Dette avsnittet beskriver produksjonsproses-sen, og ser nærmere på produksjonskostnadene.

3.4.1 Om verdikjeden

Verdikjeden i fiskeoppdrett omfatter produksjonav stamfisk, settefisk og matfisk, slakt, foredling,transport og salg. Andre viktige innsatsfaktorerknytter seg til avl og genetikk, vaksine, fôr,brønnbåt og øvrig utstyr.

Laksen starter livet sitt i ferskvann, der småplommesekkyngel klekker ut av eggene. I opp-drett bruker en normalt fra 8 til 18 måneder iferskvann for å få frem en smolt på om lag 100gram, og som er klar til å gå i sjøvann. Næringsak-tørene satser i dag i større grad på produksjon av

stor smolt, som typisk er et sted mellom 250 og500 gram. Dette kan bidra til jevnere produksjongjennom året. Videre kan økt produksjon av storsmolt bidra til å redusere sjøfasen, og derigjen-nom legge til rette for en høyere tillatelsesutnyt-telse i sjø. Større smolt som er mer motstandsdyk-tig mot sykdommer og parasitter, samt korteresjøfase kan være positivt for fiskehelse og fiskevel-ferd, som igjen bidrar til reduserte kostnader. Påden andre siden kan produksjon av stor smoltvære kostnadsdrivende, blant annet fordi denlandbaserte produksjonen av smolt er mer ener-gikrevende. I 2010 var gjennomsnittlig utsettvektpå 80 gram, mens den i 2017 var på rundt 135gram.

Når smolten har nådd ønsket størrelse settesden ut i oppdrettsmerder i sjøvann. Denne delenav produksjonssyklusen omtales gjerne som sjøfa-sen. I sjøfasen vokser laksen til den når ønsketvekt, før den slaktes. For å opprettholde godvekst, helse og velferd bør miljøforholdene væregode gjennom hele livssyklusen. Laksen trengerblant annet friskt og oksygenrikt vann, og de ulike

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Panda analyse og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Tabell 3.4 Sysselsatte i havbruksnæringen per fylke

Fylke Andel i prosent Antall

Finnmark 1,4 534

Troms 0,7 595

Nordland 1,1 1 313

Trøndelag 0,7 1 628

Møre og Romsdal 0,7 925

Sogn og Fjordane 0,9 485

Hordaland 0,7 1 780

Rogaland 0,2 434

Øvrige fylker - 247

Hele landet 0,3 7 941

Figur 3.14 Verdikjeden for akvakultur

Kilde: Utvalget.

Stam -/settefisk

Produksjon i merd

Frakt (brønnbåt) Slakt Foredling/

transport Salg/eksport


livsstadiene har ulike krav til blant annet vanntem-peratur, saltholdighet og lys. Oppdretterne ønskerogså å få laksen opp i slakteklar størrelse før denblir kjønnsmoden, da modningen har en rekkenegative konsekvenser for vekst, fôrutnyttelse,kvalitet, velferd og helse i matfiskanleggene. I sjø-fasen vokser laksen til slaktevekt på rundt 3–6 kgi løpet av 12 til 18 måneder, avhengig av blantannet vanntemperatur og fôring. Slaktevektenvarierer mellom oppdrettere, og kan avhenge avproduksjons- og markedsmessige strategivalg.Det er i sjøfasen at de naturgitte fortrinnene forproduksjon av oppdrettsfisk kommer til uttrykk.Viktige naturgitte fortrinn er tilgang på sjøareal

med riktige klimatiske forhold, egnede egenska-per i sjøvannet (oksygeninnhold, saltholdighetmv.) og som samtidig er tilstrekkelig skjermet forvær og vind. Produksjonsprosessen er illustrert ifigur 3.15

Mengden fisk en oppdretter i Norge kan ha isjøfasen til enhver tid er i første rekke begrensetav oppdretterens tillatelseskapasitet. Den enkeltetillatelse er begrenset i maksimalt tillatt biomasse(MTB), som innebærer at oppdretter aldri kan hastående en biomasse i sjø som overstiger tillatelse-nes pålydende. Tillatelser omtales nærmere ipunkt 3.5.1. Dette reguleringssystemet innebærerat det normalt vil være rasjonelt til enhver tid å

Figur 3.15 Produksjonsprosessen

Kilde: Marine Harvest.

10–1

6 m

åned

er12

–24

mån

eder

Rogn

Yngel - smolt

Vekstfase i sjøvann

BearbeidingSlakt

Overføres til sjøvann


ligge så nær den teoretiske kapasiteten sommulig.

Når fisk slaktes, vil en oppdretter samtidigønske å sette ut ny fisk eller la noe fisk bli ståendeog vokse mer for å ha god tillatelsesutnyttelse.Ettersom veksten til oppdrettsfisken er sterktsesongavhengig, hvor veksten øker med høyeresjøvannstemperaturer, medfører dette et ujevntslaktemønster. Figur 3.16 viser forholdet mellomstående biomasse og teoretisk kapasitet fra 2005–2018 i norsk oppdrettsnæring sett under ett. Denblå linjen viser den samlede maksimalt tillatte bio-massen, mens det røde området viser stående bio-masse. Avstanden mellom den blå linjen og detrøde området viser hvor stor del av den tildeltekapasiteten som ikke er utnyttet. Som det kom-mer frem av figuren varierer den stående biomas-sen mye gjennom året. Videre kan man se at enstørre andel av den tildelte kapasiteten har blittutnyttet fra omtrent 2012 enn hva som var tilfellet i2005–2012. Mens tillatelseskapasiteten i norskoppdrettsnæring har økt med litt over 20 pst.siden 2005, er produksjonen av oppdrettsfiskdoblet. Dette er delvis på grunn av mer effektivdrift, men også fordi omleggingen av regulerings-systemet fra 2005 reelt sett ga en kapasitetsøkningsom næringen brukte noen år på å utnytte.

Den samlede tillatelseskapasiteten i næringenvar i 2017 i underkant av 820 000 tonn MTB. Det

ble samme år produsert i underkant av 1,3 millio-ner tonn laksefisk. I snitt ble det dermed produ-sert omtrent 1,6 tonn fisk per tonn produksjonska-pasitet.

I tillegg til fôrkostnader har oppdrettere ogsåkostnader forbundet med sykdoms- og lusebe-handling av fisken i løpet av sjøfasen. Kostnadeneved slik behandling kommer både i form av dedirekte kostnadene for slike operasjoner og kost-nader ved svinn som følge av behandlingen.Behandling av lakselus har gitt økte kostnader fornæringen de siste årene. Lusebehandlingen kanvære belastende for oppdrettsfisken og medføreskader og økt dødelighet. Lakselusen har utvikleten høy grad av resistens mot vanlige medikamen-telle behandlinger. Det har ført til at næringsaktø-rene i større grad går over på alternative behand-lingsmetoder som kan være mer skadelig for fis-ken.

Rømming av oppdrettsfisk er også en risiko-faktor. Rømming av oppdrettsfisk innebærer øktekostnader for næringsaktørene ved at det både girtap av fisk, i tillegg til kostnader forbundet medoppfisking av rømt oppdrettsfisk samt eventuellepåfølgende reparasjons- eller vedlikeholdskostna-der. For samfunnet har rømming en ytterligeremiljøkostnad, ettersom rømming av oppdretts-laks kan påvirke genetikken til villaksbestander,samt skape utfordringer på laksens gyteplasser.

Figur 3.16 Utvikling i teoretisk kapasitet og stående biomasse. 2005–2018. 1 000 tonn1

1 Kapasitet i tillatelser er ført etter tildelingstidspunkt slik dette er registrert i Akvakulturregisteret. Eventuelle senere kapasitets-justeringer er henført til samme tildelingstidspunkt. Tillatelsesbiomasse omfatter kommersielle matfisktillatelser, mens ståendebiomasse omfatter fisk produsert på kommersielle matfisktillatelser og tillatelser til særlige formål. Stående biomasse overstigerderfor tillatelsesbiomasse på enkelte tidspunkt i serien.


0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Stående biomasse Tillatelsesbiomasse

1 00

0 to

nn


Når fisken er ferdig utvokst hentes den framerdene i sjøen og fraktes med brønnbåt til etslakteanlegg på land. Der blir den bedøvet ogbløgget før den deretter blir sløyet og vasket.Etter slakt fraktes det meste av fisken til eksport.Noe videreforedles i Norge før eksport, se omtalei punkt 3.3.2. Det foregår også teknologisk utvik-ling i slaktefasen. Skipet «Norwegian Gannet» eret flytende slakteri for oppdrettsfisk som ble satt idrift i 2018. Driftskonseptet går ut på at fiskenbløgges og slaktes om bord på skipet og på vei tilmottakshavnen der det leverer ferdig pakkedeprodukter. Dette vil være et alternativ til slakt avfisken på land og transport med vogntog. Ifølgerederiet som eier fartøyet, har skipets sløyemaski-ner en total kapasitet på 160 000 tonn fisk i året,som tilsvarer om lag 13 pst. av den årlige produk-sjonen i Norge.

Oppdrettsselskapene kjøper sentrale innsats-faktorer som genetikk, settefisk og fôr, og et bredtspekter av utstyr og tjenester fra ulike leverandø-rer. Leverandørselskapene har stor betydning forinnovasjonsaktiviteten i oppdrettsnæringen, bådefordi mye av utstyrsutviklingen foregår i disse sel-skapene, men også på grunn av spredning avkunnskap om beste praksis og ny teknologi nårleverandørselskaper betjener flere produsenter.

Det er ulik grad av integrasjon gjennom verdi-kjeden blant oppdrettsaktørene. Det er ikke regel-verk som er til hinder for vertikal integrasjonutover eventuelle skranker som oppstilles i kon-kurranseregelverket. De største aktørene innenakvakultur er i stor grad helintegrerte bedriftermed blant annet egen produksjon av settefisk ogfôr, samt eget apparat for salg/eksport og mar-kedsføring. De mindre aktørene er i større gradavhengig av innkjøp av særlig fôr, og benytter inoen tilfeller andre oppdretteres salgsapparat.

3.4.2 Nærmere om produksjonskostnader

Produksjonskostnaden for laks falt betydelig fremtil midten av 1990-tallet, noe som i høy grad skyld-tes innovasjoner på en rekke områder som blantannet genetikk, fiskefôr, fôringsutstyr, vaksiner,informasjonsteknologi og merder, se figur 3.17. I2005 nådde produksjonskostnadene bunnen med16,50 kroner per kilo (nominell verdi, medregnetslaktekostnad på omkring 2,50 kroner per kilo).Siden 2005 har imidlertid produksjonskostnadenhar vært økende. I 2017 var den gjennomsnittligeproduksjonskostnaden på 33,84 kroner per kilo.

Figur 3.18 viser utviklingen i kostnadsstruktu-ren for norske oppdrettere i perioden 1986–2017.Økte fôrkostnader og økte kostnader til overvåk-

ning, forebygging og behandling av lakselus er deviktigste forklaringene på kostnadsøkningene.Det er imidlertid stor spredning mellom selskaperog mellom regioner hva angår størrelsen på kost-nadene. Av de 82 selskapene som inngikk i Fiske-ridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse for2017, varierte kostnadene mellom 14,60 kronerper kilo og 48,78 kroner per kilo.4 Fire selskaphadde produksjonskostnader under 20 kroner perkilo, og alle disse er ifølge Fiskeridirektoratet defi-nert som små aktører, det vil si aktører med færreenn 9 tillatelser. 17 selskap hadde produksjons-kostnader under 25 kroner per kilo. Til sammen-ligning var den gjennomsnittlige salgsprisen 50,30kroner per kilo dette året.

Kostnader knyttet til fôr utgjør nær halvpartenav produksjonskostnaden. Fôrkostnaden var fal-lende frem til 2005, men har siden økt.

Den største kostnadsdriveren for fôr er ingre-dienser til fôret. Dette utgjorde i 2016 hele 85 pst.av fôrprisen. De viktigste råvarene er fiskeolje ogfiskemel, samt rapsolje og soyamel. Prisen på fôrer avhengig av råvaremiksen i fôret og prisutvik-lingen på disse råvarene. Det er knapphet på demarine råstoffene som benyttes i fiskefôret, ogfôrprodusentene jobber derfor med å finne erstat-ninger. Mens prisen på fiskeolje har gått kraftigopp de siste årene, har prisen på vegetabilske

4 Kostnadene er uten slaktekostnader og uten fraktkostna-der som i dette året var 3,09 kroner per kilo i gjennomsnitt.

Figur 3.17 Utvikling i gjennomsnittlig salgspris og produksjonskostnad. 1986–2016. 2019-kroner per kg


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

Salgspris Kostnad

2019

-kro

ner

per

kg


oljer gått ned. En stor andel av fôrråvarene hand-les internasjonalt, og prisen i norske kroner erderfor sensitiv til endringer i valutakursen. Somfølge av svekket krone mot amerikanske dollarhar råvareprisene for fôr gått opp.

Regionale forskjeller

Produksjonskostnadene kan også variere betyde-lig mellom regioner. Figur 3.19 viser den gjen-

nomsnittlige produksjonskostnaden i 2017 i sjuulike regioner. Forskjellene i produksjonskostna-der kan forklares ved at laksen vokser i ulikttempo i ulike regioner og at de ulike regionenehar ulikt omfang av sykdomsproblematikk medtilhørende behov for behandling av fisken i løpetav sjøfasen.

Figur 3.18 Produksjonskostnader per kg. 1986–2017. 2019-kroner


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Smolt Fôr Forsikring Lønn Avskrivning Annen driftskostnad Netto finanskostnad Slakt

2019

-kro

ne p

er k

g

Figur 3.19 Produksjonskostnader per kg fordelt på region. 2017-kroner


2017

-kro

ner

per

kg

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Finnmark ogTroms

Nordland Trøndelag Møre ogRomsdal

Sogn ogfjordane

Hordaland Rogaland ogøvrige

Smolt Fôr Forsikring Lønn Avskrivning Annen driftskostnad Netto finanskostnad Slakt


Indirekte kostnader/svinn

Svinn defineres ofte som fisk som går tapt i pro-duksjonen før fisken går til slakting. Svinn i fiske-oppdrett er en indikator for fiskevelferd, og etindirekte mål for fiskehelse, og har klare konse-kvenser for oppdretternes inntjening.

Ifølge Fiskeridirektoratets tall utgjorde svinneti sjø 53 millioner laks (13,2 pst.) og 3,2 millionerregnbueørret (16 pst.) i 2017, og det er sværtstore forskjeller mellom fylkene. De to størsteoppdrettsfylkene, Hordaland og Nordland, er ihver sin ende av skalaen. Tap av fisk er i relativforstand over tre ganger så stort i Hordaland(22,5 pst.) som i Nordland (6 pst.).

Det økonomiske omfanget av tapet knyttet tilsvinn vil være avhengig av når i produksjonsfasensvinnet oppstår. En fisk som dør senere i sjøfasenvil gi et større tap som følge av at denne har blittfôret i lengre tid og har lagt beslag på produk-sjonskapasitet over en lengre periode enn en fisksom dør tidlig i sjøfasen.

3.5 Regulering av næringen

Siden den midlertidige loven om fiskeoppdrett blefastsatt i 1973, har det vært nødvendig med tilla-telse for å drive oppdrett. For å drive oppdrett iNorge i dag må en aktør ha tillatelse til produksjonav 1) bestemte arter i et bestemt omfang, og på 2)bestemte lokaliteter. I dette punktet gis det en kortgjennomgang av relevante sektorreguleringer foroppdrettsnæringen, herunder særlig tillatelses- oglokalitetssystemet for lakse- og ørretoppdrett.

3.5.1 Tillatelsessystemet

I verdikjeden for oppdrett av laks og ørret trengerman ulike former for tillatelser. Man trenger tilla-telse til stamfiskvirksomhet, tillatelse til produk-sjon av settefisk og man trenger tillatelse til pro-duksjon av matfisk. I tillegg kan det gis tillatelsertil særlige formål, som forsknings-, utviklings-, vis-ning-, undervisnings- og stamfisktillatelser, i til-legg til tillatelser til fiskepark og slaktemerd. Sær-tillatelsene omtales i 3.5.5. Det kan også tildelesvederlagsfrie tillatelser til landbasert oppdrett,som omtaltes i 3.5.4.

Dette punktet vil konsentrere seg om settefisk-tillatelser som tildeles vederlagsfritt, og kommer-sielle tillatelser til produksjon av matfisk som til-deles mot vederlag og er strengt rasjonerte.

Settefisktillatelser tildeles vederlagsfritt påland etter laksetildelingsforskriften kapittel 5a. I

forskriften er settefisk definert som «rogn og fisksom produseres med sikte på overføring til andrelokaliteter eller annen type produksjon», altså tilde-les de ut fra formålet med produksjonen. Det erikke begrensninger på hvor stor fisken kan værefør den settes ut. Lokaliteter til settefisk kan ikkevære i sjøvann eller merdbasert ferskvannslokali-tet. Tillatelser til settefiskproduksjon er ikkeantallsbegrenset og tildeles løpende, i motsetningtil tillatelser til matfiskproduksjon.

Tillatelser til matfiskoppdrett av laks, ørret ogregnbueørret i sjø er antallsbegrenset og tildelesav myndighetene i tildelingsrunder. Kommersi-elle tillatelser tildeles mot vederlag og er ikke tids-avgrenset. Fra 2005 har tillatelsene vært knyttet tilet visst antall tonn maksimalt tillatt biomasse(MTB). Tillatelsesformen innebærer at oppdret-ter ikke kan ha stående biomasse i sjø som over-stiger tillatelsens pålydende. Har oppdretter fleretillatelser, kan oppdretter (med visse begrensnin-ger) ha stående en biomasse som utgjør summenav tillatelsene. Hver tillatelse er knyttet til en ellerflere lokaliteter, dvs. et fysisk sjøareal langs nor-skekysten hvor det kan foregå oppdrettsvirksom-het av et visst omfang. Også lokalitetene eravgrenset basert på MTB. Lokaliteter omtalesnærmere i punkt 3.5.3.

Da produksjonsområdeforskriften ble fastsatt i2017 ble hver tillatelse innplassert i ett av 13 pro-duksjonsområder, se nærmere omtale under.

Etter akvakulturloven § 19 kan tillatelser frittoverføres til andre, men utleie av tillatelser er ikketillatt.5 Av akvakulturloven § 20 følger det at tilla-telsene kan pantsettes. Akvakulturtillatelsene erregistrert i Akvakulturregisteret.

3.5.2 Tildeling av akvakulturtillatelser

Økning i produksjonskapasiteten kan etter dagensregelverk skje gjennom tildeling av nye tillatelsereller gjennom økt kapasitet på eksisterende tilla-telser. Historisk har tildeling av tillatelser til lakse-oppdrett skjedd med ujevne mellomrom og værtbasert på ulike kriterier, se gjennomgang i boks3.2.

5 Departementet kan likevel i særlige tilfeller gjøre unntakfra forbudet, jf. akvakulturloven § 19. I merknadene tilbestemmelsen i loven heter det blant annet at «Departe-mentet kan i særlige tilfeller gjøre unntak fra forbudet motutleie. Dette er en snever adgang som bare kan benyttes i til-feller hvor hensynene bak forbudet ikke forfeiles selv om leietillates». Det er eksempelvis gitt tillatelse til utleie avsåkalte undervisningstillatelser, dvs. at fylkeskommunersom har slike tillatelser leier dem ut til et driverselskap.


Boks 3.2 Tildeling av havbrukstillatelser siden 1973

– I 1973, da midlertidig lov om fiskeoppdrettble fastsatt, fantes det 287 anlegg som ble gitttillatelse etter at loven var fastsatt. Mellom1973 og 1989 ble det tildelt totalt 421 tillatel-ser uten at det ble krevd vederlag. Mellom1989 og 2002 ble det ikke tildelt nye tillatel-ser.

– Fra 2002 ble det adgang til å kreve vederlagved tildeling av tillatelser. I 2002 ble det utlyst41 tillatelser, hvorav 31 tillatelser ble tildelt.Det ble mottatt vederlag for 28 av tillatelsene.Prisen for tillatelsene var satt til 5 mill. kro-ner, med unntak for kommunene Kvænangenog Karlsøy i Nord-Troms og Finnmark, derprisen var 4 mill. kroner. De totale inntektenevar på 138 mill. kroner.

– I 2003 ble det utlyst totalt 60 geografisk for-delte tillatelser. Tallet inkluderer 10 tillatelsersom ikke ble tildelt i Finnmark i 2002. Veder-laget var satt til 5 mill. kroner, med unntak avtiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark, dervederlaget var satt til 4 mill. kroner. Totalt bleinntektene mellom 243 og 250 mill. kroner.

– Fra 1. januar 2005 ble et nytt system for tilla-telsesavgrensning innført, maksimalt tillattbiomasse (MTB). I stedet for at hver tillatelsevar avgrenset av merdvolum samtidig somproduksjonen var regulert av fôrkvoter, bletillatelsene nå avgrenset gjennom hvormange kilo fisk oppdretter kan ha stående isjøen til enhver tid. Bakgrunnen forendringene var blant annet at myndighetenegikk bort fra å vektlegge markedsmessigeforhold i produksjonsreguleringene. Over-gangen til nytt tillatelsessystem, samt avvik-lingen av produksjonsregulering med fôrkvo-ter, ga oppdretterne mulighet til å øke pro-duksjonskapasiteten med om lag 30 pst.(uten vederlag).

– I 2006 ble de 10 tillatelsene i Finnmark somikke ble tildelt i 2002 og 2003, tildelt i en luk-ket budrunde i samme fylke. Samtlige tillatel-ser ble da tildelt, og prisene varierte mellom50 000 kroner og om lag 3 mill. kroner. Desamlede inntektene fra denne tildelingen bleom lag 8 mill. kroner.

– I 2009 ble det tildelt totalt 65 tillatelser mot etvederlag på 3 mill. kroner i Finnmark (7 stk.)og 8 mill. kroner i resten av landet (58 stk.).De totale inntektene fra denne tildelingen ble

485 mill. kroner. Fem av tillatelsene var øre-merket økologisk sertifisert produksjon. 255søknader ble tatt til behandling, hvorav 16søknader knyttet seg til tillatelsene øremer-ket økologisk sertifisert produksjon.

– I 2011 fikk oppdrettere i Troms og Finnmarktilbud om å øke kapasiteten på sine tillatelsermed 5 pst. mot et vederlag på 500 000 kroneri Troms og 150 000 kroner i Finnmark. Samt-lige oppdrettere valgte å benytte seg av tilbu-det. Det ble tildelt kapasitetsøkning på hen-holdsvis 90 og 94 tillatelser i Troms og Finn-mark, og inntektene var i alt om lag 60 mill.kroner.

– I 2013 ble det utlyst 45 nye «grønne» tillatelser(det vil si med særskilte miljøkrav), hvorav 10tillatelser hver i Troms og Finnmark, mens deøvrige 25 tillatelsene ble tildelt uten at det påforhånd var fastsatt noen begrensning på hvortillatelsene kunne etableres. 15 av tillatelseneble tildelt i en lukket budrunde med prekvali-fisering, og oppnådde en pris på mellom 55 og66 mill. kroner per tillatelse. De resterende 30tillatelsene ble tildelt til fastpris på 10 mill. kro-ner. De totale inntektene fra denne rundenvar på 1,2 mrd. kroner.

– I 2015 ble det åpnet for at oppdrettere i hele lan-det kunne få en økning i MTB på sine tillatelsermed 5 pst. Vederlaget var på 1 mill. kroner foren vekst på 39–47 tonn, og inntektene ble totalt63 mill. kroner. Det var fastsatt strenge krav foroppdrettere som valgte å benytte seg av tilbu-det. Kravene innebar at det tillatte nivået på lak-selus ble vesentlig og varig redusert, samt atdet ble lagt strengere begrensninger knyttet tilmedikamentell behandling av lakselus innen-for produksjonssyklusen.

– En prøveordning med variabel MTB-grensegjennom året ble i 2016 tilbudt mot et veder-lag på 1,5 mill. kroner per tillatelse. Ordnin-gen hadde som mål å legge til rette for vekstved at taket for hvor mye fisk som kan stå isjøen, økes i den beste tilvekstperioden, motat det senkes i resten av året. Dette skullelegge til rette for at oppdrettere kunneutnytte de naturlige temperaturvariasjonene isjøen bedre (Nærings- og fiskeridepartemen-tet, 2016). 21 tillatelser ble påmeldt ordnin-gen, og det samlede innbetalte vederlaget blepå 31,5 mill. kroner.


Den viktigste grunnen til at tildelingskriteri-ene har variert er at de politiske målsetningenefor næringen har variert. Frem til 2018 var detvanlig å tildele nye tillatelser i norsk oppdrettsnæ-ring gjennom søknadsbaserte ordninger hvorulike søkere ble vurdert opp mot hverandre etterpå forhånd fastsatte kriterier. I praksis kan detimidlertid være krevende å fastsette gode, objek-tive kriterier som skal vurderes gjennom saksbe-handling. Erfaringen fra historiske tildelingerviser at runder hvor tildelingen baseres på mindrekonkrete kriterier som vurderes gjennom saksbe-handling, er kostnadskrevende og lite forutsig-bart for både næringen og forvaltningen. De flestetildelingene har medført ressurskrevende klagerog rettsprosesser, og det er i tillegg i varierendegrad ført kontroll av om søkerne som fikk tilsagnfaktisk har etterlevd kriteriene ved tildeling, blantannet fordi kriteriene ikke har vært oppstilt somvilkår for tillatelsen. Det er dessuten lite forutsig-bart for næringsaktørene dersom vilkårene for til-deling av tillatelser varierer mye fra gang til gang.

For å skape et klart og forutsigbart ramme-verk for hvordan kapasitetsvekst i lakse- og ørre-toppdrettsnæringen skal tildeles, ble et forslag om

nytt system for kapasitetstildelinger lagt frem forStortinget i 2015 i Meld. St. 16 (2014–2015) Forut-sigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsklakse- og ørretoppdrett (Havbruksmeldingen). Stor-tinget ga sin tilslutning til et slikt system, og detnye systemet for kapasitetsjusteringer i norsklakse- og ørretoppdrett trådte i kraft 15. oktober2017. I meldingen ble det foreslått å i større gradtildele tillatelser på bakgrunn av objektive krite-rier, og fortrinnsvis gjennom auksjonstildelinger.

Auksjoner er generelt sett gode allokerings-mekanismer fordi de er effektive og transparente,sammenlignet med alternative tildelingsformer.Auksjoner har i tillegg den egenskap at de kanvære godt egnet til å kreve inn den reelle verdienav godet som tildeles. Tildeling av tillatelser gjen-nom auksjon tjener et formål utover å være meka-nisme for å kreve inn verdien av tillatelsene til detoffentlige. Med rett utforming kan auksjoner væreen tildelingsmekanisme som legger til rette for attillatelser allokeres til de næringsaktørene somhar størst betalingsvillighet for tillatelsene. Aktø-rene med størst betalingsvillighet for tillatelseneer formodentlig aktørene som kan skape størstverdier av tillatelsene. Dersom auksjoner for

Boks 3.2 forts.

– Nærings- og fiskeridepartementet ga i januar2018 tilbud om å øke MTB for tillatelser tilakvakultur med laks, ørret og regnbueørretmed 2 pst. i de områdene som etter trafik-klyssystemet ble definert som grønne pro-duksjonsområder. Vederlaget ble fastsatt til120 000 kroner per tonn MTB-økning. Kapa-sitetsøkningen til fastpris ga inntekter på 1mrd. kroner.

– Etter tildelingen til fastpris ble det sommeren2018 også tildelt nye tillatelser ved auksjon.De nye tillatelsene utgjorde om lag 4 pst. avkapasiteten i de områdene der det ble åpnetfor tildelinger. I perioden 18. til 20. juni 2018ble det solgt i underkant av 15 000 tonn nykapasitet mot et vederlag på 2,9 mrd. kroner.Prisen som ble oppnådd i auksjonen variertefra 132 000 kroner til 252 000 kroner per tonnavhengig av produksjonsområde. Gjennom-snittsprisen i auksjonen ble på 195 000 kro-ner per tonn. Dette tilsvarer 152 mill. kronerfor en standard tillatelse på 780 tonn MTB.Vel 97 pst. av all tilbudt kapasitet ble solgt. Iauksjonen kjøpte 14 oppdrettsselskaper nye

laksetillatelser for til sammen 2,9 mrd. kro-ner. I september 2018 ble det avholdt enrestauksjon, hvor det meste av den gjenvæ-rende kapasiteten ble solgt mot et vederlagpå 81 mill. kroner. Auksjonene ga til sammeninntekter på 3 mrd. kroner. Av de samledeinntektene på 4 mrd. kroner fra fastpristilde-ling og auksjonene gikk 3,2 mrd. kroner tilkommuner og fylkeskommuner og 0,8 mrd.kroner til staten.

– Ordningen med utviklingstillatelser inne-bærer inntekter for det offentlige. Utviklings-tillatelser kan konverteres til alminnelige,kommersielle tillatelser mot et vederlag på 10mill. kroner per tillatelse når utviklingspro-sjektet avsluttes (inflasjonsjustert). Det fast-settes egne fremdriftsplaner for det enkelteprosjekt, og konverteringstidspunktet vil der-for variere. Per 30. september 2019 har 13søknader fått tilsagn om utviklingstillatelsermed en samlet MTB på omtrent 58 000 tonnsom samlet tilsvarer en markedsverdi pårundt 1 100 mill. kroner (før inflasjonsjuste-ring).


eksempel utformes på en måte som er til fordelfor etablerte aktører, vil de imidlertid kunneskape etableringshindre og sementere nærings-strukturen.

I det nye systemet er hver tillatelse hjemmehø-rende i et av 13 produksjonsområder langs kys-ten, jf. figur 3.20. Innenfor hvert av disse produk-sjonsområdene vil man annethvert år vurderenæringens miljøpåvirkning i form av hvordan lak-selus påvirker vill laksefisk. Er miljøpåvirkningen

akseptabel (grønt) vil det kunne tildeles vekst påinntil 6 pst. Er miljøpåvirkningen moderat (gult)kan kapasiteten holdes uendret, og er miljøpåvirk-ningen uakseptabel (rødt) kan kapasiteten senkesmed 6 pst. Systemet blir gjerne omtalt som «trafik-klyssystemet». Det er næringens samlede påvirk-ning i et område som vurderes, og eventuellekapasitetsreduksjoner fordeler seg som hovedre-gel på alle aktører i området. Selv om det er lak-selus som per nå er valgt som indikator, er

Figur 3.20 Produksjonsområder i oppdrettsnæringen og vurdering av miljøpåvirkning ved kapasitetsvurderingen i 2017. Grønt angir akseptabel, gult moderat og rødt uakseptabel miljøpåvirkning


Flesland

HAUGESUND

BERGEN

STAVANGER

Kristiansund

Lom

ARENDAL

Dombås

TELEMARK

Oppdal

BUSKERUD

OPPLANDLILLEHAMMER

AKERSHUS

SØR-TRØNDELAG

Fredrikstad

HEDMARK

ØSTFOLD

Røros

NORD-TRØNDELAG

Kautokeino

Hammerfest

KarasjokKárášjohka

FINNMARKFINNMÁRKU

Vardø

HAMARGjøvik

Fagernes

Kongsvinger

Kragerø

Egersund

Guovdageaidnu

Røst

Fauske

RjukanHønefoss

GolElverum

Tynset

Halden

Gardermoen

Austhavet

Varangerhalvøya

Finnmarks-

vidda

Lo

f ot

V e s

Røsthavet

nd

Børgefjell

N O R S K E HA V

ET

Dovrefjell

men

Gudbrandsdalen

Øs terdalen

Jotunheimen

ValdresNordhordland

dal

Halling- Glåmdalen

Midhordland

vidda

Num

edalen

HammeV øardøVV

usthavetAustha

VVarangerhalvøyaVV

DALARENDA

AK

FrFre

Kraggerø

Egerersund

STAVANANGERVV

Flesland

HAUGUGESUND

BERGEN

Midhordland

ERGE

Jo

Nordhordlan

KKristi

N O R S K E H

ansund

SØR-TR

A VE

T

NORD-TRØNNORD-TRØN

FaFa

nd

F

Røst

Loo

ff ot

V ee s

Røsthavett

12 Vest-Finnmark

1 Svenskegrensen til Jæren

2 Ryfylket

4 Nordhordland til Stadt

8 Helgeland til Bodø

9 Vestfjorden og Vesterålen

6 Nordmøre og Sør-Trøndelag

13 Øst-Finnmark

3 Karmøy til Sotra

11 Kvaløya til Loppa

5 Stadt til Hustadvika

10 Andøya til Senja

7 Nord-Trøndelag med Bindal


systemet modulbasert, slik at indikatorer for ulikemiljøpåvirkninger kan tas inn og ut av systemetavhengig av om miljøpåvirkningen er relevant.For å sikre forutsigbarhet er det imidlertid uttaltat indikatorene bør ligge fast i noen tid. Miljøhen-syn tas i forbindelse med lokalitetsklareringer ogdriftsreguleringer.

I første kapasitetsvurdering i 2017 ble åtte pro-duksjonsområder grønne, tre gule og to røde. I degrønne områdene ble det vekst, men det blebesluttet at det i forbindelse med første kapasitets-vurdering skulle gjøres et unntak ved at produk-sjonskapasitet i røde områder ikke skulle reduse-res. I løpet av 2018 har det derfor blitt tildelt 6 pst.vekst i de åtte grønne områdene. Om lag 1/3 avveksten ble tildelt som vekst på eksisterende tilla-telser til en fastpris, mens det resterende ble til-delt ved auksjon. Det ble i alt tildelt i overkant av23 000 tonn i økt produksjonskapasitet, som tilsva-rer en samlet vekst på omtrent 3 pst. Kapasitets-veksten til fastpris og auksjon genererte et prov-eny på henholdsvis 1 og 3 mrd. kroner, i alt 4 mrd.kroner.

3.5.3 Nærmere om lokaliteter til oppdrett av laks, ørret og regnbueørret

For å drive oppdrett må aktørene også ha tilgangpå klarerte lokaliteter. En lokalitet er i denne sam-menheng et område i sjøvann hvor det kan drivesoppdrett av en art i et visst omfang. Ulike lokalite-ter kan ha ulike egenskaper for oppdrett av laks.Sjøtemperatur, oksygentilsig, grad av eksponeringfor vær og klima, om den ligger i områder utsattfor sykdom eller lusepåslag er blant relevanteparametre som kan påvirke den enkelte lokalitetsproduktivitet. I perioder mellom slakting og utsettmå lokaliteter av helse- og miljøhensyn rutinemes-sig brakklegges. Det er fylkeskommunene sombehandler søknader om klarering av lokaliteter tiloppdrett i samhandling med vertskommunene ogrelevante sektormyndigheter.

I likhet med tillatelser angis lokaliteter for opp-drett av laks og ørret i MTB. Før MTB-systemetble innført i 2005 var lokaliteter begrenset ikubikkmeter og fisketetthet, dvs. antall kg fisk perkubikkmeter. Lokalitetene og tillatelsene er uliketyper tillatelser som utnyttes i et samspill og meden viss grad av fleksibilitet. En tillatelse må knyt-tes til minst én lokalitet, men kan knyttes til etubegrenset antall lokaliteter, så lenge disse liggeri det produksjonsområde som tillatelsen gjelderfor. Fleksibilitetsreglene for utnyttelse av tillatel-ser i produksjonsområder åpner videre for at en

tillatelse i utgangspunktet kan utnyttes innenfor totilstøtende produksjonsområder.6

Klarering av lokalitet er en sammensatt pro-sess. Oppdretter sender en søknad til fylkeskom-munen, som koordinerer søknadsprosessen. Fyl-keskommunen videresender søknaden til rele-vante sektormyndigheter og kommunen, som allevurderer søknaden ut fra de hensyn de er ansvar-lige for å ha oppsyn med. Eksempelvis vurdererFiskeridirektoratet om lokaliteten kan være i kon-flikt med tradisjonelle fiskeriinteresser, Kystver-ket vurderer søknaden etter havne- og farvannslo-ven mens Fylkesmannen vurderer søknaden etterforurensningsloven. Kommunens rolle er blantannet å avklare søknadens forhold til arealplanen,og å sende søknaden på en lokal høring for deret-ter å gi en tilbakemelding til fylkeskommunen.Dersom én av de statlige sektormyndighetene haravslått å tildele lokalitet etter sitt regelverk, må fyl-keskommunen avslå søknaden. Tillatelse til eta-blering kan heller ikke gis dersom etableringenvil være i strid med kommunale arealplaner ved-tatt i henhold til plan- og bygningsloven.

En illustrasjon av søknadsprosessen for enlokalitet for laks og ørret er gitt i figur 3.21.

Fiskeridirektoratets kartfestede oversikt overflytende sjøanlegg viste at de om lag 950 god-kjente lokaliteter per 2015 hadde et fysisk arealbe-slag inkl. ferdselsforbudssone i størrelsesorden80 km2. Denne beregningen innbefatter alle kla-rerte lokaliteter til matfiskoppdrett av laks, ørretog regnbueørret (inklusive alle tillatelser til sær-lige formål). Inkluderes forankringsareal på sjø-bunnen er arealbruken på 420 km2. Lokaliteter tiloppdrett er en knapphetsfaktor, blant annet fordidet bare er en mindre andel av alt areal innenforgrunnlinjen som faktisk er egnet til oppdrett, ellerfordi mye areal ikke er tilgjengelig for oppdrett.Herunder kan det nevnes at Mattilsynet setterkrav til en minsteavstand mellom oppdrettslokali-teter. Som hovedregel for anlegg med biomasseover 3 600 tonn er den anbefalte minsteavstandentil andre akvakulturanlegg fem kilometer, og til-svarende 2,5 kilometer for anlegg under 3 600tonn. Det reelle arealbeslaget er dermed betydeligstørre enn det fysiske arealbeslaget medregnetforankring. Noen lokaliteter er dessuten bedreegnet for oppdrett enn andre, og forskjellige loka-liteter kan ha forskjellig verdi. Om lag 1/3 av loka-litetene er til enhver tid brakklagt. Til sammenlig-

6 Aktører som bearbeider en tilstrekkelig grad av oppdrettetfisk kan utnytte en tillatelse innenfor inntil tre, og i enkeltetilfeller fire, produksjonsområder som grenser til hver-andre. Denne særskilte fleksibiliteten er også kjent sominterregionalt biomassetak.


ning var det i 2000 om lag 1 800 godkjente lokalite-ter, og ettersom det samtidig har vært en tilnær-met fordobling av matfiskproduksjonen er gjen-nomsnittlig produksjon per klarert lokalitetfiredoblet. Figur 3.22 viser antall tillatelser oglokaliteter fordelt på produksjonsområder.

3.5.4 Ny teknologi – og nye områder

Høy lønnsomhet på den ene siden, og areal- ogmiljøutfordringer på den andre siden, er forholdsom har fremmet innovasjon og alternativ produk-sjonsteknologi innen havbruksnæringen de sisteårene. Tildelingsrunden med grønne tillatelser i2013, trafikklyssystemet og spesielt ordningenmed utviklingstillatelser har gitt sterke insentivertil teknologiutvikling, se nærmere om dette ipunkt 3.5.5.

Utviklingen av ny teknologi innen havbruk gåri flere retninger. I tillegg til utvikling innen tradi-sjonelle åpne merdanlegg utvikles og testes detflere anlegg for både landbasert oppdrett, semi-lukkede anlegg i sjø, nedsenkbare anlegg ogstørre offshore-installasjoner på eksponerte loka-liteter lengre til havs.

Felles for de ikke-konvensjonelle anleggene erat alle variantene er på utviklingsstadiet. Noenvarianter er under uttesting, noen er under byg-ging og andre er foreløpig kun på tegnebrettet. Denye anleggene vil bidra til å kunne legge til rettefor produksjon i områder hvor tradisjonell opprettikke ville vært aktuelt, men det vil trolig ta tid førdisse vil kunne stå for produksjonsvolum av stortomfang.

Landbasert oppdrett

På lik linje med tradisjonelt merdoppdrett i sjø stil-les det også krav om akvakulturtillatelse for ådrive matfiskproduksjon av laks, ørret og regn-bueørret i landbaserte anlegg. Det har forsøksvisvært prøvd landbasert matfiskproduksjon av lak-sefisk også i Norge, uten at dette så langt har værten kommersiell suksess. Det er spesielt knyttet tilresirkuleringsanlegg (RAS) at det har skjedd enbetydelig utvikling. Med resirkuleringsanleggmenes anlegg som er basert på gjenbruk av storedeler av vannet. Denne teknologien har bidratt tiløkt internasjonal interesse rundt intensiv landba-sert oppdrett av laks. Det er også interesse for

Figur 3.21 Søknadsprosess for klarering av lokaliteter

Kilde: Nærings- og fiskeridepartementet.

SøkerSender søknad til fylkeskommunene.

FylkeskommunenMottar merknader etter høring.Sender søknaden til relevantesektormyndigheter og kommunen.Avgjør søknaden etter akvakulturloven(tidsfrist).

Fiskeri-direktoratetsregionkontorUttalelse omtradisjonellefiskeriinteresser,herunder samiske(tidsfrist).

MattilsynetsdistriktskontorAvgjør søknadenetter matlovenog dyrevernloven(tidsfrist).

KystverketsregionkontorAvgjør søknadenetter havne- ogfarvannsloven(tidsfrist).

FylkesmannenAvgjør søknadenetter forurensnings-loven (tidsfrist).

Uttalelse om naturvern-, frilufts-,fiske- ogviltinteresser, samlet vurdering(tidsfrist).

Norges vassdrags-og energi-direktoratsregionkontor(NVE)Bare involvert i sakersom innebærer uttak av vann (for eksempel settefisk).

Avgjør søknader/avgir uttalelser (tidsfrist).

KommunenRegistrerer og offentliggjør søknaden med 4 ukers høringsfrist for allmennheten.Avklarer forholdet til arealplan, avgir uttalelse og fatter eventuelle vedtak(tidsfrist).


Boks 3.3 Akvakultur og arealplaner i kommunene

Vekst i akvakulturnæringen krever at det settesav tilstrekkelig areal i kommuneplaner. Gittdagens reguleringsregime fordrer dette samar-beid mellom kommunene, fylkeskommunen ogstatlige myndigheter. Arealer for ulike typerakvakultur avklares gjennom regionale og kom-munale planer.

Kommunene er pliktige til å utarbeide enarealplan for arealet i hele kommunen, her-under sjøarealet dersom det skal benyttes tilakvakultur. Arealplanen vedtas av kommunesty-ret og er juridisk bindende, også overfor private.Avvik fra planen må klareres gjennom dispensa-sjon.

Akvakultur kan typisk ha arealinteressekon-flikter med tradisjonelt fiskeri, friluftsinteresser,verneinteresser, ferdsel på sjøen, forsvarsin-teresser og annen næringsrettet bruk. Størstmulig interesseavklaring så tidlig som mulig girbest mulig utnyttelse av de kystnære sjøområ-dene, og reduserer også arealkonflikter somkan forlenge saksbehandlingstiden.

I rapporten Effektiv og bærekraftig arealbruki havbruksnæringen fra et ekspertutvalg opp-

nevnt av Fiskeri- og kystdepartementet blespørsmålet om arealinteressekonflikter i kyst-sonen drøftet. (Gullestad et al., 2011) Ekspertut-valget mente at kommunene tidligere haddesterke insentiver for å planlegge bruk av sjøa-real til akvakulturnæringen, men at kommune-nes interesse i å tilrettelegge for akvakultursenere har vært dalende. Ekspertutvalget pektepå strukturelle endringer i næringen som blantannet har medført at eierne ofte ikke lenger erbosatt i kommunen, få arbeidsplasser meddirekte tilknytning til anleggene og lite synligøkonomisk gevinst for kommunene samt andrekonflikter med lokale interesser som forkla-rende årsaker til dette.

Da Havbruksfondet ble opprettet la Stortin-get vekt på at en større andel av inntektene fravederlag for salg av kapasitet skal tilfalle kom-munene og fylkeskommunene som har opp-drettsvirksomhet. Dette ble begrunnet med å gikommunene insentiver til å stille egnede arealertil rådighet for oppdrettsnæringen.

Figur 3.22 Tillatelser og lokaliteter fordelt på produksjonsområde per 31. desember 2017


0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Lokaliteter Tillatelser

Anta

ll

Produksjonsområde


prosjekter basert på gjennomstrømmingstekno-logi. Myndighetene tildeler egne og vederlagsfrietillatelser til landbasert oppdrett. Tillatelsene til-deles løpende og er heller ikke antallsbegrenset.

Lukkede landbaserte matfiskanlegg for laks eri liten grad tatt i bruk i norsk oppdrett. Dette harsin bakgrunn i at dette er teknologi under utvik-ling og at det fremdeles er en merkostnad knyttettil å produsere i lukkede anlegg. Den høye lønn-somheten i næringen over de siste årene har imid-lertid stimulert til økt satsing på andre former forproduksjonsteknologi i oppdrett, herunder land-basert oppdrett. Ifølge en gjennomgang av NorskFiskerinæring (2018) var det omtrent 50 landba-serte prosjekt under utvikling i verden i 2018,hvorav 15 foregikk i Norge. Prosjektenes produk-sjonsplaner varierer stort i omfang, og det er altsået mindretall av prosjektene som hittil har hattproduksjon av oppdrettsfisk. Fredrikstad Seafooder det prosjektet som har kommet lengst medlandbasert matfiskoppdrett av laks i Norge. Desatte ut sin første fisk våren 2019 og planlegger entrinnvis oppskalering av produksjonen i årenesom kommer.

Et fortrinn med landbasert oppdrett er at pro-duksjonen potensielt kan legges nærmere marke-dene. Produksjonsformen innebærer at man ikkeer avhengig av tradisjonelle lokaliteter langs kys-ten som gir gode vilkår for produksjon, men somdet er knapphet på.

Lukkede anlegg i sjø

Lukkede anlegg i sjø er en gruppe anlegg med tettbarriere mellom vannvolumet inne i anlegget ogde omkringliggende vannmassene. Disse kanvidere deles inn i stive konstruksjoner (glassfiber,betong, ulike plastkomposittmaterialer) og kon-struksjoner med fleksible duker i stedet for van-lige nøter. Felles for anleggene er at vann pumpesinn, typisk fra et større dyp og en løsning for opp-samling av slam fra produksjonen. Enkelte løsnin-ger inkluderer også ulike rensemetoder for vanninn og ut av merden.

Det har en tid vært stor interesse for lukkedeeller semi-lukkede oppdrettsanlegg i sjø. Mangemener disse anleggene delvis vil kunne løse utfor-dringene med lakselus og rømming. Samtidig erdet utfordringer knyttet til fiskehelse og fiskevel-ferd. Denne type installasjoner fikk stor uttelling itildelingsrunden i 2013, omtalt som de «grønne til-latelsene». 8–9 ulike konsepter for semi-lukkedeanlegg i sjø ble tildelt en slik tillatelse. Ingen avinstallasjonene kan sies å være ferdig utviklet, ogdet pågår stadig utvikling av disse. Ordningen

med utviklingstillatelser har også gitt uttelling forflere semi-lukkede løsninger.

Havbruk til havs

Muligheten for å drive oppdrett i sjøområder len-ger utenfor kystsonen har fått mer oppmerksom-het i senere tid. Slikt oppdrett omtales gjerne somhavbruk til havs. Dette er en form for oppdrettsom foreløpig er i utviklingsfasen. Den første hav-merden på norskekysten har allerede fullført før-ste produksjonssyklus i farvann som ligger lengerut enn konvensjonelt oppdrett, men fortsatt rela-tivt nær land. Det er også gitt utviklingstillatelserfor utvikling av konstruksjoner som skal kunneetableres enda lengre ut. Det er fortsatt for tidlig åtrekke konklusjoner om den videre teknologiskeutviklingen av havbasert oppdrett og lønnsomhe-ten knyttet til denne produksjonsformen. Dette erstore prosjekter som krever betydelige investerin-ger. En gevinst ved å lykkes er at betydelig størrearealer kan bli tilgjengelig for oppdrettsvirksom-het i fremtiden.

Ordningen med utviklingstillatelser har bidratttil utviklingen av denne type konsepter. SelskapetSalmar og selskapet Nordlaks er blant de som harblitt tildelt slike tillatelser. Deres konsepter «Hav-merd» og «Havfarmer» representerer to teknolo-giske hovedretninger innen havbruk til havs. Hav-merden til Salmar henter mye av sin inspirasjonfra petroleumsnæringen. Havfarmene til Nordlakshar mer til felles med et skip og skal utvikle bådeet fast forankret anlegg og et mobilt anlegg meddynamisk posisjoneringssystem.

Per i dag har ingen søkt om å produsere fiskutenfor plan- og bygningslovens virkeområde,dvs. det arealet som kommunene har et ansvar forå forvalte. Nærings- og fiskeridepartementet, isamarbeid med andre berørte departementer, harmed rapporten «Havbruk til havs» iverksatt etarbeid for å bedre legge til rette for lakseoppdrettpå eksponerte lokaliteter lengre ut fra kysten.

3.5.5 Om tillatelser til særlige formål

I tillegg til alminnelige kommersielle matfisktilla-telser i sjø finnes det en rekke ulike typer opp-drettstillatelser til særlige formål. Det finnes syvulike typer spesialtillatelser som omfatterforsknings-, utviklings-, visning-, undervisnings-og stamfisktillatelser, i tillegg til tillatelser til fiske-park og slaktemerd. Tillatelsene til særskilte for-mål er ikke antallsbegrenset, men må oppfyllevisse krav som er ulike for de ulike tillatelsene.Alle disse tillatelsene har ulik innretning og ulike


formål. Fiskeridirektoratet behandler søknaderløpende. Tillatelsene er tidsbegrenset, og manbetaler ikke vederlag for disse tillatelsene. Det erstor variasjon i omfanget av tillatelsene, hvorforskningtillatelser utgjør den største gruppenmed rundt 85 tillatelser og stamfisk utgjør dennest største med 40 tillatelser.

I november 2015 ble også utviklingstillatelseretablert som en midlertidig ordning, til november2017. Formålet med ordningen var å legge til rettefor å utvikle ny havbruksteknologi som kan bidratil å løse miljø- og arealproblemer ved å tildele pro-duksjonskapasitet for testing og utvikling av nyeprosjekter.

Ordningen gir økonomisk støtte ved atutviklingstillatelser tildeles vederlagsfritt, og at dekan konverteres til alminnelige, kommersielle til-latelser mot et vederlag på 10 mill. kroner per tilla-telse, når utviklingsprosjektet avsluttes. Prosjek-tet må gjennomføres i tråd med målkriterier somfastsettes ved tildeling av tillatelsene, men det erikke krav om at teknologien er en suksess og skalbenyttes videre.

Det kom inn i alt 104 søknader på til sammen892 tillatelser à 780 tonn MTB, tilsvarende om lag85 pst. av den samlede produksjonskapasiteten inæringen i dag. Søknadene er til dels komplekseog omfattende, og saksbehandlingen pågår fort-satt. Per september 2019 har 13 søknader fått til-sagn om utviklingstillatelser med en samlet MTBpå i underkant av 60 000 tonn. I tillegg er 7 søkereansett for å være innenfor ordningen, men der detpågår avklaringer. Søkerne har i disse tillatelsenebedt om i underkant av 60 000 tonn MTB. 84 søk-nader med en omsøkt MTB på i overkant av530 000 tonn er avslått.

Våren 2019 ble Fiskeridirektoratet ferdig medførstegangsbehandlingen av samtlige 104 søkna-der. Det gjenstår imidlertid betydelig arbeid medklagebehandling av søknader som har mottattavslag eller delvis avslag, samt fastsetting av mål-kriterier for videre oppfølging av de prosjektenesom har blitt tildelt eller vil bli tildelt utviklingstil-latelser.

3.5.6 Andre reguleringer

Det er særlig tillatelsessystemet som legger førin-ger for produksjon og vekst. Havbruksnæringenmå imidlertid også forholde seg til rammebe-tingelser som adresserer miljøpåvirkning fraanleggene, rømming og sykdomsutbrudd. Underredegjøres det for enkelte andre reguleringer somer relevante for disse utfordringene.

Brakklegging og miljøundersøkelser på lokalitetsnivå

Samspillet mellom produksjon, miljøovervåkingog brakklegging er viktig for å kunne drive miljø-messig forsvarlig og legge til rette for langsiktiggod økonomisk drift. Lokaliteter i sjøvann medmatfisk og stamfisk skal tømmes og brakklegges iminimum to måneder etter hver produksjonssy-klus, jf. akvakulturdriftsforskriften § 40. Mattilsy-net kan treffe vedtak om lengre brakkleggingstidav den enkelte lokalitet og koordinert brakkleg-ging av et område av hensyn til fiskehelse. Viderekan Fiskeridirektoratet treffe vedtak om lengrebrakkleggingstid på enkeltlokaliteter eller i størreområder av hensyn til miljø. Oppdrettere er dessu-ten pålagt å ha en driftsplan hvor det for de toneste kalenderårene skal fremgå hvilke lokaliteterdet planlegges å sette ut fisk på, til hvilke tids-punkt, tidsrom for brakklegging mm.

Oppdrettere har siden 2005 hatt plikt til å over-våke hvordan utslipp fra anleggene påvirker områ-det under og rundt anlegget, for å kunne følgemed på om miljøpåvirkningen til enhver tid er for-svarlig og bærekraftig, både på den enkelte lokali-tet og i regionen. Dette gjøres i henhold til NorskStandard NS9410.

Bunndyr sørger for at det organiske materialetsom synker ned fra oppdrettsanleggene, effektivtblir spist og forsvinner. Hvis bunnen tilføres formye organisk materiale i forhold til hva bunndy-rene klarer å fortære, dør dyrene og det orga-niske materialet hoper seg opp. Da blir miljøtil-standen under anlegget dårlig. Overvåkingen avbunnforholdene har til hensikt å sørge for atbalansen blir opprettholdt.

Myndighetene får stadig bedre grunnlag for ågi tillatelse til plassering av lokaliteter, blant anneti form av kartlegginger av strømforhold og kart-legging av de topografiske bunnforholdene. Dettekunnskapsgrunnlaget sørger også for at man istørre grad kan tildele lokaliteter som tålerdagens produksjon, og at forvaltningen og opp-dretterne får bedre oversikt over hvordan lokalite-ten må driftes. Overvåkingen gir forvaltningenogså bedre mulighet til å innføre tiltak ved lokali-teter der det er uakseptable miljøutfordringer, foreksempel lokaliteter i områder der omsetningenav det organiske materialet er begrenset. Slikeanlegg følges blant annet opp med økt overvåkingog brakklegging.

I dag er ikke organisk utslipp fra oppdrettsan-legg et problem nasjonalt eller regionalt, men kanvære et lokalt problem under eller rett rundtenkelte anlegg.


Fiskesykdom og tiltak for bekjempelse

Om det oppstår sykdomsutfordringer på enkeltlo-kaliteter eller over større områder, kan forvaltnin-gen innføre særskilte tiltak.

Infeksiøs lakseanemi (ILA) forårsakes av etvirus som fører til sykdom på laks, men er heltufarlig for mennesker. Siden ILA er en alvorligsmittsom sykdom for atlantisk laks, har Mattilsy-net utarbeidet bekjempelsesplan for håndtering avslike saker fra det øyeblikk mistanke oppstår. Vedutbrudd av ILA blir det ofte opprettet et kontroll-område for å bekjempe sykdommen og for åbegrense videre smittespredning. Fisk fra anleggmed laksefisk i sjø med påvist eller grunn til mis-tanke om ILA kan måtte slaktes eller destrueresinnen en fastsatt frist i henhold til en individuellplan godkjent av Mattilsynet. Etter at anleggene ikontrollområdet er tømt for fisk skal de rengjøresog desinfiseres, og det skal være samlet brakkleg-ging i en periode. Anlegg i kontrollområdet kanblant annet måtte rengjøre og desinfisere anleggsærskilt, oversende ukentlige lister som viser dendaglige dødeligheten av fisk og føre særskilteregister over besøk på anlegg.

Pankreassykdom (Pancreas Disease – PD) eren sykdom som kan føre til dårlig tilvekst og redu-sert slaktekvalitet. En type PD, SAV3, er utbredtpå Vestlandet. De første tilfellene ble påvist i Hor-daland i 1989 og frem til høsten 2003 var sykdom-men kun registrert i Hordaland og Sogn og Fjor-dane. Siden høsten 2003 har det vært sporadiskeutbrudd av PD i Nord-Norge, men sykdommenhar ikke etablert seg der. I 2004 spredte SAV3 segsørover til Rogaland og siden 2006 har det ogsåvært utbrudd i Møre og Romsdal. En annen typePD, SAV2, ble påvist i Romsdal i 2010 og har sidenspredt seg nordover til Nordmøre og Sør-Trønde-lag. Fylkene Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjor-dane og deler av Møre og Romsdal utgjør en egenbekjempelsessone for PD. Ved utbrudd nord fordenne sonen iverksettes tiltak for å forhindre atsykdommen etablerer seg i området. Tiltak kanblant annet være forsert utslakting og begrensnin-ger på transport av fisk.

Utfisking

Innehavere av akvakulturtillatelse til laks, ørretog regnbueørret plikter å delta i oppdrettsnærin-gens sammenslutning for utfisking av rømt opp-drettsfisk (OURO). Sammenslutningen skal bidratil å redusere risikoen for genetisk påvirkning fraakvakultur på ville bestander av laksefisk. Opp-

gavene omfatter planlegging og gjennomføring avtiltak for å redusere forekomsten av rømt opp-drettsfisk av artene laks, ørret og regnbueørret ielver der innslaget av rømt fisk er uakseptabelt.Sammenslutningen skal dekke utgiftene for å løseoppgavene og deltakerne skal betale en avgift tilsammenslutningen for dette formålet.

Styret i OURO velger elver ut fra resultatene iDet nasjonale overvåkningsprogrammet for rømtfisk. Det er også innhentet informasjon fra andrerelevante kilder. Det var i 2018 valgt ut 63 elverhvor det skal iverksettes tiltak for å redusere inn-slag av rømt oppdrettsfisk.

3.6 Dagens skattlegging av havbruksnæringen

3.6.1 Innledning

Dette avsnittet gir en oversikt over dagens skatt-legging av havbruksnæringen. Oversikten erbasert på reglene for inntektsåret 2019. Hav-bruksnæringen betaler i likhet med andre nærin-ger inntektsskatt av overskuddet og følger i storgrad alminnelige beskatningsregler. I tillegg harkommunene adgang til å skrive ut eiendomsskattpå flytende oppdrettsanlegg i sjø. Havbruksnærin-gen betaler også en markedsavgift og forsknings-avgift på eksport av fiskog fiskevarer. Inntektenefra avgiftene er øremerket visse formål.

Utvalget finner det i utgangspunktet hensikts-messig å avgrense sine vurderinger til beskatnin-gen av virksomheter i havbruksnæringen. Norskeeiere av havbruksvirksomhet kan i likhet medandre eiere av næringsvirksomhet i Norge ogsåstå overfor formuesskatt og utbytteskatt. Uten-landske eiere kan stå overfor utbytteskatt ogeventuelt andre skatter i sine hjemland. I manda-tet er utvalget bedt om å vurdere hvordan skatte-og avgiftssystemet for havbruksnæringen påvir-ker forholdet mellom norsk og utenlandsk eier-skap. Utvalget har derfor gitt en kort beskrivelseav beskatningen av personlige, norske eiere avhavbruksvirksomhet.

I punkt 3.6.2 gis det en oversikt over ordinærinntektsbeskatning. Eiendomsskatten er beskre-vet i punkt 3.6.3, mens markeds- og forskningsav-giften er omtalt i punkt 3.6.4. Beskatningen av per-sonlige eiere er omtalt i punkt 3.6.5. Tabell 3.5 giren oversikt over skatteinntekter fra havbruksnæ-ringen samt vederlag for tildeling av tillatelsen iperioden 2013 til 2018. Utvalgets vurderinger aveiendomsskatten og markeds- og forskningsavgif-ten omtales i kapittel 10.


3.6.2 Ordinær inntektsbeskatning

Havbruksnæringen betaler i likhet med andrenæringer inntektsskatt av overskuddet og følger istor grad alminnelige beskatningsregler. Inntek-ter skattlegges etter skatteloven § 5-1, jf. § 5-30, ogfradrag følger hovedregelen i § 6-1 for kostnadsom er pådratt for å erverve, vedlikeholde ellersikre skattepliktig inntekt.

Den delen av vederlaget som ved eierskifte avoppdrettsanlegg kan tilordnes verdien av tilla-telse, skal aktiveres som et immaterielt driftsmid-del. Tidsubegrensede tillatelser kan bare avskri-ves ved åpenbart verdifall i forhold til inngangs-verdien, jf. skatteloven § 6-10 tredje ledd førstepunktum. Tidsbegrensede tillatelser avskrivesmed like store beløp hvert år over tillatelsens leve-tid.

Maskiner og redskaper i havbruksanlegganses som driftsmidler og følger reglene foravskrivning i skatteloven §§ 14-30 flg., jf. § 6-10.Tabell 3.6 gir en oversikt over hvordan enkeltedriftsmidler i havbruket avskrives.

Tidfesting av inntekter og kostnader følgersom hovedregel vanlige regler. Det er likevelenkelte unntak. Tilvekst i beholdning av fisk ogandre akvatiske organismer regnes ikke som skat-tepliktig inntekt, jf. skatteloven § 8-1 første leddbokstav a. Kjøpesummen for levende fisk ogandre akvatiske organismer som er innkjøpt i året,kan fradragsføres direkte. Skattepliktig kan like-vel velge å aktivere kjøpesummen for all fisk ogandre akvatiske organismer innkjøpt i året. Valgetkan foretas for hvert innkjøp. Fisk og andre akva-tiske organismer som er tatt med i inngåendebeholdning og som er i behold ved årets utgang,

skal alltid tas med som utgående beholdning ogmed samme verdi som er benyttet som inngåendeverdi (ikke tilvekst). Fisk og andre akvatiske orga-nismer av egen klekking skal ikke tas med sombeholdning med virkning for beregningen av skat-tepliktig inntekt.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskat-ning i en internasjonal økonomi) vurderte avskriv-ningssatsene i lys av tilgjengelig informasjon omøkonomisk levetid for ulike driftsmiddel. Utvalgetgjorde ikke en særskilt vurdering av driftsmidler ihavbruksnæringen, men viste til at saldogruppe e(skip, fartøy, rigger mv.) er satt høyt ut ifranæringspolitiske mål, og foreslo å redusereavskrivningssatsen fra 14 til 10 pst. som er mer itråd med tilgjengelige anslag for økonomisk verdi-fall. For de øvrige saldogruppene som er nevnt itabell 3.6, ble avskrivningssatsene foreslått opp-rettholdt.

3.6.3 Eiendomsskatt

Eiendomsskatten skrives ut av, og tilfaller i sinhelhet, kommunen. Den enkelte kommune avgjørselv om det skal skrives ut eiendomsskatt innen-for de rammene eigedomsskattelova setter. Eien-domsskatt kan utskrives på fast eiendom i kom-munen og skattegrunnlaget for eiendomsskattener eiendommens objektive omsetningsverdi. Eien-domsskattesatsen skal være mellom 1 og 7 pro-mille av takstgrunnlaget og grunnlaget fastsettessom hovedregel ved taksering hvert tiende år.7

1 Avrundet til nærmeste 100 mill. kroner.2 Inkluderer ikke inntekter fra eiendomsskatt. Eiendomsskatten utskrives av kommunene, og det er ikke offentlig tilgjengelig sta-

tistikk over hvor mye eiendomsskatten fra havbruksanlegg utgjør. Ifølge Isaksen, Andreassen og Robertsen (2012) kan inntek-tene fra eiendomsskatt på oppdrettsanlegg anslås til mellom 10 og 23 mill. kroner i 2011.

Kilder: Skattedirektoratet, Norges sjømatråd og utvalget.

Tabell 3.5 Skatteinntekter fra virksomheter i havbruksnæringen og vederlag for tildeling av tillatelser. 2013–2017. Mill. kroner

Betegnelse 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Selskapsskatt1 1 200 1 700 1 700 4 000 3 600 i.t.

Eiendomsskatt i.t. i.t. i.t. i.t. i.t. i.t.

Markedsavgift 315 345 374 391 202 212

Forskningsavgift 126 138 150 196 202 212

Vederlag for tildeling av tillatelser 1 200 0 63 32 0 4 016

I alt2 2 841 2 183 2 287 4 619 4 004 i.t.

7 Ved taksering av bolig kan kommunene velge å i stedetbruke formuesskattegrunnlagene. For eiendomsskatt påvannkraftanlegg gjelder det egne takseringsregler, jf.omtale i kapittel 5.


Tidligere var «verk og bruk» og «annennæringseiendom» to ulike kategorier av fast eien-dom i eigedomsskattelova som det kunne utskri-ves eiendomsskatt på. Fra og med skatteåret 2019er det nye regler for skattlegging av verk og bruk.Etter de nye reglene skal produksjonsutstyr og-installasjoner som hovedregel ikke inngå i eien-domsskattegrunnlaget. Endringene innebærer atkategorien verk og bruk faller bort fra 2019, jf.Prop. 1 LS (2017–2018) punkt 7.1. Eiendommersom tidligere hørte inn under denne kategorienskal fra og med 2019 anses som næringseiendomog følge eiendomsskattereglene for slik eiendom.Eiendomsskattegrunnlaget for disse eiendom-mene består i hovedsak av bygninger og tomt. Detble imidlertid gjort unntak for utskriving av eien-domsskatt på vannkraftanlegg, anlegg omfattet avsærskattereglene for petroleum, vindkraftanleggog nettanlegg, hvor produksjonsutstyr og -installa-sjoner fortsatt skal inngå i eiendomsskattegrunnla-get.

Fra skatteåret 2009 ble det innført en særskiltadgang for kommunene til å skrive ut eiendoms-skatt på flytende oppdrettsanlegg i sjø, jf. eige-domsskattelova § 3, jf. § 4 tredje ledd. Bakgrun-nen var at man mente det var uheldig at avstand tilland og måten anleggene var forankret på (det vilsi enten til land eller til sjøbunnen og det forholdat de er flyttbare), avgjorde hvorvidt anleggetkunne ilegges eiendomsskatt. Bestemmelseninnebar likestilling av oppdrettsanlegg med verkog bruk-kategorien. Fra skatteåret 2019 endressom nevnt utskrivningsalternativene i eigedoms-skattelova og bestemmelsen § 4 tredje ledd fast-setter nå at flytende anlegg i sjø for oppdrett avfisk mv. likestilles med både næringseiendom ogkraftanlegg når anlegget har vært stasjonert ikommunen i over 6 måneder i året før skatteåret.8

Kilde: Skattedirektoratet.

Tabell 3.6 Avskrivning av enkelte driftsmidler i havbruksnæringen

Driftsmiddel Saldogruppe Sats

Anlegg på land, som lagerbygg, land-faste kaianlegg mv. tilknyttet akvakultur-virksomhet

Avskrives i saldogruppe h (bygg, anlegg mv).

I alminnelighet benyttes lav sats, 4 pst.

Faste damanlegg på land Avskrives i saldogruppe h (bygg, anlegg mv).

4 pst.

Flytebrygger e.l. Avskrives i saldogruppe h (bygg, anlegg mv),

Normalt benyttes forhøyet sats, 10 pst.

Automatisk fôringsanlegg Avskrives i saldogruppe d (maskiner, redskap mv.).

20 pst.

Skip, fartøyer mv. som nyttes til foring i tilknytning til akvakulturvirksomhet

Avskrives i saldogruppe e (skip, fartøyer mv.).

14 pst.

Maskin for fremstilling av is Avskrives i saldogruppe d (maskiner, redskap mv.).

20 pst.

Kjøle- og fryseanlegg som er fast installert i bygning

Avskrives på egen saldogruppe j som «fast teknisk installasjon i bygning».

10 pst.

Klekkekar til bruk i klekkeri/sette-fiskanlegg

Avskrives i saldogruppe d (maskiner, redskap mv.).

20 pst.

Merder. Med «merder» siktes til fly-tende innhegninger som oftest er kon-struert med gangveier rundt. Merdene er normalt bygget av plast eller stål.

Avskrives i saldogruppe d (maskiner, redskap mv.).

20 pst.

Vannforsyningsanlegg Avskrives i saldogruppe h (bygg, anlegg mv).

4 pst.

8 Endringen fra skatteåret 2019 innebærer at kommunen kanskrive ut eiendomsskatt på flytende oppdrettsanlegg etterutskrivningsalternativene i eigedomsskattelova § 3 a), c),d), e) og f), jf. endringslov 19. desember 2017 nr. 118.


Skatteobjektet etter den særskilte hjemmelener de fysiske installasjonene i oppdrettsanlegget,som merder og flytemoduler mv. Eigedomsskat-telova § 4 tredje ledd angir de mest praktiskeeksemplene på installasjoner i oppdrettsanlegg,men angivelsen er ikke uttømmende. Tilbehørsom båter og annet løsøre som brukes i driften fal-ler utenfor. Det samme gjelder den stående bio-massen og tillatelsen.

Anlegg og installasjoner som er eiendomsskat-tepliktig skal verdsettes til omsetningsverdi. Peroktober 2018 forelå det ikke noen samlet oversiktover kommunenes inntekter av eiendomsskatt påflytende anlegg i sjø, jf. Prop. 1 LS (2017–2018)punkt 35.1. Isaksen, Andreassen og Robertsen(2012) anslår inntektene til mellom 10 og 23 mill.kroner i 2011.

I Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonal-budsjett 2015 uttalte Finansdepartementet at detikke var forventet at innføringen av eiendomsskattpå oppdrettsanlegg ville gi en stor økning i inntek-tene til kommunene. Departementet mottok for-slag om å basere verdsettelsen på verdien av fis-ken i anlegget, men uttalte at et slikt skattegrunn-lag ville bryte fundamentalt med prinsippet omeiendomsskatt som en skatt på fast eiendom. Detville også innebære en klar forskjellsbehandlingsammenlignet med andre næringer, eventueltmedføre en uheldig smitteeffekt overfor disse.Det er generelt ikke anledning til å inkludere ver-dien av produktene som produseres i eiendoms-skattegrunnlaget. Departementet viste for øvrigtil at kommunene ville få økte inntekter fra nye til-latelsesrunder.

3.6.4 Eksportavgift på fisk og fiskevarer

Fiskeri- og havbruksnæringen betaler i dag mar-kedsavgift og forskningsavgift på eksport av fisk-og fiskevarer. De to avgiftene er samordnet i for-skrift, og fremstår utad som én avgift som omtalessom eksportavgift. Avgiftene beregnes av verdienav varen som eksporteres, som er fastsatt i tollde-klarasjonen. De to avgiftene er fradragsberetti-gede i alminnelig inntekt etter skatteloven § 6-15.

Avgiftssatsen for samlet eksportavgift for hvit-fisk, krepsdyr og bløtdyr utgjør 1,05 pst. avavgiftsgrunnlaget, mens for laks, ørret og pela-gisk fisk er avgiftssatsen 0,6 pst. Markedsavgiftener øremerket finansiering av Norges sjømatråd ogforskningsavgiften er øremerket finansiering avFiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond.Figur 3.23 viser inntektene fra de to avgiftene forlaks og ørret i perioden 2000 til 2018.

Markedsavgiften

Norges sjømatråd AS (Sjømatrådet), tidligereEksportutvalget for fisk (EFF), ble vedtatt oppret-tet av Stortinget i 1990. Det ble samtidig vedtatt atEFFs virksomhet skulle finansieres ved en årligavgift som innbetales av den enkelte eksportør ogved en avgift pålagt eksporten av fiskevarer (mar-kedsavgiften). Virksomheten er hjemlet i lov 27.april 1990 nr. 9 om regulering av eksporten av fiskog fiskevarer (fiskeeksportloven). Formålet meddenne organiseringen var å sikre et høyt og stabiltutbytte for næringen og samfunnet. Nivået påmarkedsavgiften reguleres i forskrift om eksport

Figur 3.23 Innbetalt markedsavgift og forskningsavgift for laks og ørret. 2000–2018. Mill. 2019-kroner


0

100

200

300

400

500

600

700

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Markedsavgift Forskningsavgift

Mill

. 201

9-kr

oner


av fisk og fiskevarer (fiskeeksportforskriften) somfastsettes av Nærings- og fiskeridepartementet.Selskapet ble i 2005 omgjort til et statlig aksjesel-skap med Fiskeri- og kystdepartementet, nåvæ-rende Nærings- og fiskeridepartementet, someier. Fiskeri- og sjømatministeren utgjør selska-pets generalforsamling, og selskapet ledes av etstyre som velges for to år av gangen.

Formålet med Sjømatrådet er å øke verdiska-pingen i fiskeri- og havbruksnæringen ved å sørgefor økt kunnskap om og etterspørsel etter norsksjømat. For eksempel bygger Sjømatrådet merke-varen til norsk sjømat i utlandet og er eier av mer-ket «Seafood from Norway». Selskapet overvåkeromdømmet til norsk sjømat og tilbyr beredskapved feilinformasjon eller negativ oppmerksomhet.Selskapet har utekontor med fiskeriutsendinger ide viktigste sjømatmarkedene. Utekontorenebistår både myndigheter og sjømateksportører iarbeidet for markedsadgang og med statistikk ogmarkedsinformasjon. Dessuten vedlikeholder Sjø-matrådet et lovpålagt register over eksportører avsjømat.

De viktigste sjømatbransjene er representertmed egne rådgivende markedsgrupper i Sjø-matrådet. Disse bransjene er laks/ørret, hvitfisk,pelagisk fisk, konvensjonell fisk og reker/skall-dyr. Markedsgruppene er rådgivende gruppersom skal gi innspill til arbeidet Norges sjømatrådutfører for bransjen som den enkelte markeds-gruppe representerer. Dette skal sikre forankringog informasjonsflyt mellom Sjømatrådet og ulikeaktører i næringen.

Markedsavgiften varierer mellom de fem bran-sjene. Nærings- og fiskeridepartementet fastsettersatsene for markedsavgiften, og denne er justertflere ganger etter innspill fra næringen. Sjømatrå-det regnskapsfører kostnader og inntekter etter etfordelingsprinsipp som tar hensyn til hvor mye avinntektene fra markedsavgiften som genereres frade ulike bransjene. Utgiftene til fellestjenester for-deles ut fra eksportverdien på hver av de fem sek-torene. Det overskytende investeres i bransjespe-sifikke tiltak i henhold til strategi og prioriteringerfra hver markedsgruppe. Avgiftsinntekter fraeksport av hvitfisk benyttes eksempelvis til felles-investeringer og markedsføring av hvitfisk. Det erstyret som har vedtatt denne praksisen, den erikke pålagt i lov, forskrift eller vedtekter.

Bakgrunnen for at det er ulike satser for ulikebransjer er at de ulike sektorene har ulikt behovfor bransjespesifikke markedsinvesteringer. I sek-tor laks/ørret har det for eksempel vært en utvik-

ling av store selskap med selvstendige merkeva-rer, og det har derfor vært mindre behov for slikeinvesteringer enn det sektor hvitfisk har. Gjel-dende avgift er på 0,75 pst. for hvitfisk, skalldyr ogreker og 0,3 pst. for laks, ørret og pelagisk fisk.Fra 1. januar 2016 ble markedsavgiften på laks,ørret og pelagisk fisk nedjustert fra 0,75 pst. til0,6 pst. Fra 1. januar 2017 ble satsen nedjustertigjen, fra 0,6 pst. til 0,3 pst.

I 2018 utgjorde inntekter fra laks og ørret58 pst. av markedsavgiften. I 2019 budsjettererSjømatrådet med 385 mill. kroner i inntekter,hvorav 226 mill. kroner kommer fra sektor laks/ørret. Av dette planlegges det å investere 142 mill.kroner i bransjespesifikk markedsføring for laks/ørret. Det øvrige dekker fellesinvesteringer ogadministrasjon.

Avgift til forskning og utvikling (forskningsavgiften)

Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond(FHF) ble opprettet med bakgrunn i lov av 7. juli2000 nr. 68 om avgift til forskning og utvikling i fis-keri- og havbruksnæringen. Det ble samtidigbesluttet at FHF skulle finansieres ved en avgift påeksport av fiskevarer. Formålet med loven er åøke næringens forskningsengasjement og bidra tilsamspill mellom forskningsmiljøer og bedrifter.FHF ble fra 1. januar 2019 omgjort til et statligaksjeselskap med Nærings- og fiskeridepartemen-tet som eier. Departementet oppnevner FHFsstyre, som skal ha god representasjon fra nærin-gen. Næringsforankringen forsterkes ytterligeregjennom tre rådgivende faggrupper bestående avaktive aktører i næringen.

FHF forvalter inntektene fra forskningsavgif-ten. Selskapet skal ikke ha økonomisk utbytte somformål, og det skal heller ikke utbetales utbytte fraselskapet. All inntekt skal benyttes til forsknings-og utviklingsformål og til forvaltning og adminis-trasjon av selskapet. Midlene skal benyttes tilnæringsrettet forsknings- og utviklingsarbeid tilnytte for hele eller deler av næringen. Målet er åfremme økt verdiskaping, miljøtilpasning, omstil-ling og nyskaping i fiskeri- og havbruksnæringen.

Forskningsavgiften har vært uendret sidenoppstarten og er lik for alle arter. Avgiften utgjør0,3 pst. av eksportverdien av fisk og fiskevarer.Avgiften fastsettes av departementet. I tråd medforutsetninger ved opprettelsen av FHF går avgif-ten utenom statsbudsjettet. FHF hadde en inntektpå 295,4 mill. kroner i 2018. Budsjettet for 2019 erpå 324 mill. kroner.


3.6.5 Beskatning av personlige eiere av havbruksvirksomhet

Norske eiere av havbruksvirksomhet kan i likhetmed andre eiere av næringsvirksomhet i Norgeogså stå overfor formuesskatt og utbytteskatt.Utenlandske eiere kan stå overfor utbytteskatt ogeventuelt andre skatter i sine hjemland. Utvalgetfinner det i utgangspunktet naturlig å avgrense sinutredning til beskatning av virksomheter i hav-bruksnæringen. I det følgende gis det likevel enkort beskrivelse av beskatningen av personlige,norske eiere av havbruksvirksomhet.

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på0,85 pst. av skattepliktig nettoformue, det vil sibruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfra-drag på 1,5 mill. kroner i 2019. Formuesskattenutgjør et supplement til inntektsbeskatningen ogfører til at skattesystemet for personer samlet settvirker mer progressivt enn ved inntektsbeskatnin-gen alene.

I utgangspunktet plikter alle personer bosatt iNorge å betale formuesskatt. Aksjeselskap og all-mennaksjeselskap er ikke formuesskattepliktige.Formuen i slike selskap skattlegges hos aksjo-nærene. Formue i selskap med deltakerfastset-telse skattlegges hos deltakerne.

Skattepliktig formue fastsettes som hovedre-gel til omsetningsverdien per 1. januar i skattefast-settelsesåret av skattyterens eiendeler med øko-nomisk verdi, med fradrag for gjeld som skattyte-ren hefter for. Den skattemessige verdien av for-mueseiendelene er altså i utgangspunktet lik mar-kedsverdi, men flere eiendeler verdsettesimidlertid med rabatter og er derfor lavere ennmarkedsverdi. Skattyters fradrag for gjeld reduse-res forholdsmessig etter reglene i skatteloven § 4-19 når skattyter har eiendeler med verdsettelses-rabatt.

Børsnoterte aksjer skal som hovedregelverdsettes til 75 pst. av kursverdien 1. januar iskattefastsettelsesåret. Ettersom verdien av aksjeri børsnoterte havbruksselskaper verdsettes til75 pst. av kursverdien, er det ikke behov for for-muesverdsettelse av de enkelte eiendelene i sel-skapet.

Ikke-børsnotert aksje i norske selskap verdset-tes til 75 pst. av aksjens forholdsmessige andel avselskapets samlede skattemessige formuesverdi

1. januar i inntektsåret. I ikke-børsnoterte hav-bruksaksjeselskaper (og ansvarlige selskapermv.) må imidlertid de enkelte eiendelene verdset-tes. Nedenfor følger en beskrivelse av hvordanenkelte eiendeler i havbruksnæringen verdsettesfor formuesskatteformål.

Tillatelse til å drive havbruksvirksomhet ernormalt å anse som en ikke-tidsbegrenset rettig-het og som regnes med til den skattepliktige for-muen (dersom den er ervervet etter 1997). For-muesverdien settes til omsetningsverdien.

Fisk og andre akvatiske organismer ansessom omløpsmidler i virksomhet. Formuesverdi-ene av levende fisk og østers fastsettes i samsvarmed forskrift om taksering av formues-, inntektsog fradragsposter mv. som må fastsettes vedskjønn til bruk ved fastsettingen for 2018 (heret-ter takseringsreglene 2018) § 3-1-4 bokstav g. Ibokstav g følger det at «på grunn av risikoen forsykdom, skade, svinn etc. settes verdien på oppdretts-fisk og skjell til 65 prosent av tilvirkningsverdien. Itilvirkningsverdien inngår kostnader til innkjøp avyngel/smolt/settefisk, til fôr og til leid arbeidskraft.»

Beholdning av slaktet fisk tas med som vare-beholdning. Det samme gjelder lager av innkjøptfôr, emballasje mv. Formuesverdiene av fôringsbå-ter fastsettes i samsvar med takseringsreglene§ 2-1-4 «Verdsetting av skip, fiskefartøyer, borefar-tøyer, mv.».

Skatt på aksjeinntekter til personer

Aksjonærmodellen skal bidra til at forskjellen mel-lom de høyeste marginalskattesatsene pålønnsinntekt og aksjeinntekt ikke skal bli for stor.Med stor forskjell i marginalskattesatser på aksje-inntekt og lønnsinntekt vil det lønne seg å frem-stille faktisk arbeidsavkastning som aksjeinntektfor å få lavere skatt (inntektsskifting). I 2019 erforskjellen mellom høyeste marginalskatt på lønnog aksjeutbytte 6,3 prosentenheter. Aksjonærmo-dellen innebærer at aksjeinntekter til personligeaksjonærer som overstiger et skjermingsfradrag,skattlegges på eierens hånd. Aksjeinntekter somoverstiger skjermingsfradraget, multipliseresførst med en oppjusteringsfaktor og legges deret-ter til alminnelig inntekt. Oppjusteringsfaktorenble innført i 2016 for å motvirke at motivet til inn-tektsskifting økte da skattesatsen på alminneliginntekt ble redusert fra 27 til 25 prosent. I 2019 eroppjusteringsfaktoren 1,44.


3.7 Andre offentlige inntekter fra havbruksnæringen

3.7.1 Vederlag fra tildeling av tillatelser

Da den midlertidige loven om fiskeoppdrett blefastsatt i 1973, ble det nødvendig med tillatelse forå drive oppdrett. Men det var først i 2002 at det bleinnført adgang til, og myndighetene begynte åkreve vederlag ved tildeling av nye tillatelser, og i2009 ble akvakulturloven endret slik at det kan tasvederlag for økt kapasitet på eksisterende tillatel-ser. I 2006, 2013 og 2018 har nye havbrukstillatel-ser vært tildelt gjennom auksjoner, som sikrer attildelingen skjer på markedsmessige vilkår.

Figur 3.24 oppsummerer tildelingen av hav-brukstillatelser over tid, og viser at en stor del avtillatelsene har vært tildelt gratis eller til adminis-trativt fastsatte priser langt under markedsverdi.Det ble heller ikke betalt vederlag i 2005 ved over-gangen til MTB som økte produksjonskapasitetenmed 30 pst. I perioden 1989–2002 ble det ikkeutlyst nye tillatelser. I punkt 3.5.2 er det gitt enkort beskrivelse av de ulike tildelingsrundenesiden 1973 og det offentliges inntekter fra dem.

Tabell 3.7 gir en oversikt over inntektene fraulike tildelinger omregnet til en sammenlignbarstørrelse per tonn. Tillatelser tildeles som hoved-regel uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

Nye tillatelser til laks og ørret har hovedsake-lig blitt fordelt i tildelingsrunder der et begrensetantall tillatelser har blitt lyst ut på bestemte vilkår.Når interessen for laksog ørrettillatelser harvært større enn antallet utlyste tillatelser, harsøkerne måttet konkurrere om tillatelsene. Myn-dighetene har i hovedsak tildelt tillatelsene etteren tradisjonell søkerkonkurranse, der de søkernesom anses best egnet til å oppfylle tildelingskrite-riene, er blitt tildelt tillatelse. Slik antallsbegrens-ningen av tillatelsene har virket har det vært etpolitisk valg når det skal gjennomføres en tilde-lingsrunde. Tildelingene har skjedd med ujevnemellomrom og på kriterier som varierer fra gangtil gang, blant annet fordi ulike regjeringer harønsket å oppnå ulike mål i tildelingsrundene i til-legg til å legge til rette for vekst.

I perioden 2002 til 2017 har tillatelser i storgrad vært tildelt til fastpris. Vederlagene har davært administrativt fastsatt. Fra 2006 har tillatelservært omsettelige på annenhåndsmarkedet. Fra2002 til 2006 lå vederlagene på mellom 0 og 6 500kroner per tonn, mens de lå på mellom 3 000 og11 000 kroner per tonn i 2009 og 2011. Den storeoppslutningen om de fleste fastpristildelinger indi-kerer at vederlagene gjennomgående har værtsatt lavere enn markedsverdien9.

Figur 3.24 Tildeling av havbrukstillatelser over tid. Akkumulert maksimalt tillatt biomasse. 1963–2019. 1 000 tonn1

1 Kapasitet i tillatelser er ført etter tildelingstidspunkt slik dette er registrert i Akvakulturregisteret. Eventuelle senere kapasitets-justeringer er henført til samme tildelingstidspunkt.


0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

1 00

0 to

nn

Periode med vederlagsfrie tildelinger

Periode med tildelinger til sterk rabatt

Auksjoner

9 Et unntak fra dette var i 2006 da det ikke var tilstrekkeliginteresse for vekst i Finnmark, og tillatelsene i etterkantmåtte tildeles gjennom en budrunde.


Andreassen og Robertsen (2014) har sett påeierendringer for havbrukstillatelser tildelt i 2009,og viser til at tillatelsene har blitt videresolgt tillangt høyere priser enn vederlaget som ble betaltinn til myndighetene. Ifølge rapporten hadde25 pst. av tillatelsene skiftet eierskap fra tildelin-gen i 2009 til 2014, til en anslått samlet salgsge-vinst på om lag 300 mill. kroner. De statlige inn-tektene fra tillatelsene som skiftet eierskap var på117 mill. kroner. Den samlede salgsgevinsten bliraltså anslått til om lag 2,5 ganger det statligevederlaget for de tillatelsene som har skiftet eier-skap. De statlige inntektene fra tildelingen var på485 mill. kroner.

I 2013 ble det både gjennomført en fastpristil-deling som ga inntekter på 13 000 kroner pertonn, og en auksjon som ga inntekter på mellom60 000 kroner og 80 000 kroner per tonn. Det blestilt ulike typer krav i forbindelse med tildelings-runden i 2013. Det ble tildelt i alt 45 tillatelser for-delt på tre grupper (A, B og C). Tillatelsene igruppe A kunne tildeles i de to nordligste fylkene,Troms og Finnmark, mot et fast vederlag på 10mill. kroner. Tillatelsene som ble tildelt i Tromsog Finnmark var på 900 tonn MTB, mot 780 tonn

MTB for de øvrige tillatelsene. Det ble stilt visseprekvalifiseringskrav for at søkere skulle kunnekvalifisere, og det fulgte visse forpliktelser til driftved tildeling. Tillatelsene i gruppe B ble tildeltgjennom auksjon, men for å delta i auksjonenmåtte aktører tilfredsstille visse prekvalifiserings-krav samt forpliktelser til drift. Prekvalifiserings-kravene og driftskravene i gruppe A og B var like.Tillatelsene i gruppe C ble tildelt med særskiltedriftsvilkår, og disse ble tildelt mot et fastprisve-derlag på 10 mill. kroner.10 Selv om det var knyttetstrengere vilkår til tillatelsene tildelt i gruppe Cenn til de som ble tildelt ved auksjon i denne tilde-lingsrunden, var det også her stor oppslutning omfastpristildelingen. Tillatelsene i gruppe A (og B)ble i tillegg tildelt betinget på at aktørene måttepåføre skjerpede driftsvilkår på en tidligere tildelttillatelse. Søkere brukte dessuten ressurser påblant annet utarbeidelse av søknader samt ienkelte tilfeller på klager og etterfølgende retts-lige prosesser. Det er derfor grunn til å anta at

1 Omregnet med gjeldende system for maksimalt tillatt biomasse (MTB). De fleste tillatelser inneholder i dag om lag 780 tonnMTB, med unntak for Finnmark og Troms der de har vært på 945 tonn MTB.

Kilder: Nærings- og fiskeridepartementet og utvalget.

Tabell 3.7 Oversikt over utviklingen i tildelte tillatelser og vederlag. Kroner per tonn

ÅrAntall tildelte tillatelsereller prosentvis økning

Vederlag per tonn itillatelsen.1 Kroner Merknad

Per 1973 287 0

1973–1989 421 0

1989–2002 0 0

2002 30 4 200–6 400 Vederlag for 28 av tillatelsene.

2003 50 4 200–6 400

2005 +30 pst. 0 Nytt system økte produksjonskapasiteten med om lag 30 pst.

2006 10 50–3 700 Auksjon av tillatelser i Finnmark som ikke ble kjøpt til fastpris i 2002/2003.

2009 65 3 000–10 300

2011 +5 pst. 3 000–10 500

2013 30 11 000 – 13 000 Fastpris.

2013 15 60 000–85 000 Auksjon.

2015 +5 pst. 32 000–38 000

2016 VTB 1 100–1 300 Midlertidig vekstordning.

2018 +2 pst. 120 000 Fastpris.

2018 +4 pst. 129 000–252 000 Auksjon – gjennomsnittspris 195 000 kroner.

10 For en nærmere redegjørelse for vilkårene som ble stilt iforbindelse med tildelingsrunden i 2013 vises det til Fiske-ridirektoratets nettsider.


verdien av tillatelsene var betydelig høyere ennvederlaget som ble krevd. At auksjonen ga en myehøyere pris enn i fastpristildelingen, underbyggerdenne antagelsen.

Tilsvarende ga også auksjonene i 2018 høyerepriser enn fastpristildelingen tidligere på året.Siden de aller fleste (over 95 pst.) viste seg å villekjøpe ny kapasitet til fastprisen på 120 000 kronerper tonn, tilsier dette at betalingsviljen for defleste aktørene var høyere og at fastprisen dermedvar satt lavere enn verdien av tillatelsene. I auksjo-nene ble 99,7 pst. av tilgjengelig kapasitet solgt,og den laveste prisen var 129 000 kroner. Auksjo-nene i 2018 ble gjennomført etter at regjeringen iapril varslet at den ville utrede og eventuelt foreslåen grunnrenteskatt på havbruk og Stortingetspåfølgende anmodningsvedtak om nedsettelse avet partssammensatt utvalg som skal vurderebeskatningen av havbruk. Det er vanskelig å sihvor mye dette har påvirket betalingsvilligheten.

Auksjonen i 2018 viser også at dette er en mereffektiv metode for å hente inn inntekter fra tilla-telser, sammenlignet med fastpristildelinger ogsøkerkonkurranser.

Figur 3.25 viser driftsresultat i havbruksnærin-gen i kroner per tonn plottet mot vederlag i kronerper tonn i tillatelsen. Figuren inkluderer kun høy-este pris til henholdsvis fastpris eller auksjonsprisi det enkelte år. For en fullstendig oversikt visesdet til boks 3.2 og tabell 3.7. Figuren må tolkesmed forsiktighet fordi markedsverdien av tillatel-

ser vil være basert på forventninger om fremtidiginntjening, som ikke nødvendigvis gjenspeiles idet aktuelle årets inntjening. Markedsverdienavhenger av mange faktorer som ikke kommerfrem i en slik figur.

3.7.2 Havbruksfondet

I Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljø-messig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretopp-drett presenterte regjeringen et nytt system forjustering av kapasiteten i oppdrettsnæringen. DaStortinget vedtok prinsippene for det nyesystemet, konkluderte de samtidig med at inntek-ter fra vederlag for tildeling av ny kapasitet skullefordeles med 20 pst. til staten og 80 pst. til kom-munal sektor, og at kommunal sektors andel skalfordeles gjennom et havbruksfond. Regjeringen lai Revidert nasjonalbudsjett 2016 frem et forslagom et slikt havbruksfond, jf. Prop. 123 S (2015–2016) Kommuneproposisjonen. Inntektene til Hav-bruksfondet er basert på tildelinger av nye hav-brukstillatelser og omfatter for eksempel fastpris-tildelinger og auksjoner. Stortinget ga føringer omat Havbruksfondet skal bidra til å ivareta et hen-syn om at kommuner som legger til rette for loka-liteter for oppdrettsnæringen, bør få inntekter fordette. Den første utdelingen fra Havbruksfondetkom i desember 2017 og var på 60 mill. kroner. I2018 ble det utdelt 2,75 mrd. kroner til 164 kom-

Figur 3.25 Driftsresultat i havbruk og vederlag for tillatelser. 2002–2016. 2019-kroner per tonn

Figuren inkluderer kun høyeste pris til henholdsvis fastpris eller auksjonspris i det enkelte år. For en fullstendig oversikt vises dettil boks 3.2 og tabell 3.7.Kilder: Fiskeridirektoratet, Nærings- og fiskeridepartementet og utvalget.

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

-5 000 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 Ved

erla

g. 2

019-

kron

er p

er to

nn i

tilla

tels

en

Driftsresultat. 2019-kroner per tonn solgt

Vederlag fastpris Vederlag auksjon


muner og ti fylkeskommuner. Havbruksfondet ernærmere omtalt i kapittel 9.

3.8 Offentlige subsidier til havbruksnæringen

I dette avsnittet gis det en kort oversikt overenkelte offentlige ordninger som havbruksnærin-gen nyter godt av. Dette omfatter blant annet diffe-rensiert arbeidsgiveravgift, ulike forskningspro-grammer og utviklingstillatelser.

Differensiert arbeidsgiveravgift

Arbeidsgiveravgiften betales av arbeidsgiver somen andel av arbeidstakers lønn. Differensiertarbeidsgiveravgift innebærer at satsene variereretter hvor virksomheten er lokalisert. Satsene erlavere i distriktene enn i sentrale strøk. Landet erdelt inn i sju ulike arbeidsgiveravgiftssoner. Diffe-rensiert arbeidsgiveravgift virker ved at den redu-serer kostnaden ved å ansette personer i distrik-tene direkte.

På samme måte som andre næringer i distrik-tene nyter også havbruksnæringen godt av dendifferensierte arbeidsgiveravgiften. I 2016 var desamlede lønnskostnadene i akvakultur på om lag4,7 mrd. kroner. Som estimat på hvilken andel avlønnskostnadene som oppstår i regioner medlavere arbeidsgiveravgift, kan man legge til grunnat lønnskostnadene i næringen fordeler seg påsamme måte som utbetalingene til Havbruksfon-det. Da kan gjennomsnittlig arbeidsgiveravgiftanslås til 7 pst. I så fall betyr dette at havbruksnæ-ringen får om lag 300 mill. kroner i støtte gjennomordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

Forskningsbevilgninger

Havbruksnæringen har også fått betydeligeforskningsmidler gjennom Norges forskningsråd.Forskningsprogrammet Havbruk finansiererforskning og innovasjon for å levere kunnskap ogløsninger som gir sosialt, økonomisk og miljømes-sig bærekraftig vekst og utvikling i norsk hav-bruksnæring. Programmet skal også sikre ogvidereutvikle Norges ledende posisjon innenforhavbruksforskning. Havbruk dekker hele verdi-kjeden i oppdrett av fisk og andre marine arter, fraavl og genetikk via produksjon til marked. I 2018utgjorde bevilgningen gjennom dette forsknings-programmet om lag 200 mill. kroner.

Utviklingstillatelser

Utviklingstillatelsene var en midlertidig ordningmed særtillatelser som kan tildeles prosjektersom innebærer betydelig innovasjon og betyde-lige investeringer. Utviklingstillatelser tildelesvederlagsfritt, men kan konverteres til alminne-lige, kommersielle tillatelser mot et vederlag på 10mill. kroner per tillatelse når utviklingsprosjektetavsluttes. Tabell 3.8 gir en oversikt over tildelteutviklingstillatelser og anslåtte markedsverdier avdisse. Hvis en tar utgangspunkt i gjennomsnittligauksjonspris sommeren 2018, kan verdien av detildelte utviklingstillatelser anslås til om lag 11,3mrd. kroner.

Netto verdi må korrigeres for prisen for kon-vertering som utgjør 10 mill. kroner (inflasjonsjus-tert) per tillatelse som samlet tilsvarer rundt 770mill. kroner (før inflasjonsjustering). Nettoverdifor selskapene vil da være 10,5 mrd. kroner. Mot-ytelsen er at selskapene må gjennomføreutviklingsprosjektet i tråd med kriterier som fast-settes ved tildeling av tillatelsene, men det er ikkekrav om at teknologien skal benyttes videre.Utviklingstillatelsene innebærer at staten harbrukt om lag 10,5 mrd. kroner på forskning- ogutviklingsprosjekter i havbruksnæringen gjen-nom å gi avkall på inntekter som en ellers kunnefått inn gjennom auksjon. Fiskeridirektoratet haransett at ytterligere 7 prosjekter er innenfor ord-ningen, men det pågår fortsatt avklaringer medsøker.

Selv om en skulle ønske å stimulere til tekno-logiutvikling i oppdrett, vil tildeling av rabattertekommersielle tillatelser betinget på testing av enbestemt type teknologi ikke være et godt egnetvirkemiddel. Det stimulerer til utvikling av tekno-logi som ikke ellers nødvendigvis vurderes somlønnsomme satsinger, og det bidrar til dårlig res-sursutnyttelse. Hvis formålet er å stimulere til tek-nologiutvikling, tilsier hensynet til effektiv res-sursutnyttelse at det er de generelle ordningenefor forskningsstøtte man bør se hen til.

Finansieringen av innovasjonen er knyttet tilproduksjon av oppdrettsfisk i stedet for gjennomdirekte støtte. Det reduserer muligheten for atforskningsmiljøer som ikke driver produksjon avoppdrettslaks, kan delta direkte i konkurransenom forskningsmidler. I stedet for å tildele midlertil innovasjonsprosjekter gjennom utviklingstilla-telser ville en bedre ordning være at en først til-delte tillatelser gjennom en ordinær auksjon ogderetter eventuelt ga direkte støtte til innovasjons-prosjekter gjennom de generelle ordningene forforskningsstøtte. I så fall ville tillatelsen tildeles


den mest effektive produsenten samtidig som enogså kan tildele midler til de beste innovasjons-prosjektene. En slik modell vil også være mertransparent.

Ordningen har videre gitt omfattende kapasi-tetsøkninger utenom det nye systemet for kapasi-tetsjusteringer. De tillatelsene som hittil er tildelttilsvarer om lag 60 000 tonn kapasitet. Det tilsva-rer en vekst i næringens kapasitet på omtrent7 pst. Til sammenligning kan trafikklyssystemetgi inntil 6 pst. vekst annethvert år, og første kapa-sitetsvurdering i 2017/2018 ga omtrent 3 pst.vekst. Ordningen med utviklingstillatelser haraltså gitt en vesentlig kapasitetsøkning ved sidenav det vanlige systemet for kapasitetsøkninger.

3.9 Oppsummering

Norge har naturlige fortrinn for produksjon avoppdrettslaks, i form av dype fjorder, gode strøm-forhold og oksygenrikt vann med egnet tempera-tur. Fra starten på 1970-tallet og frem til i dag harnæringen vært gjennom en formidabel utvikling

fra å være en «attåtnæring» med mange smålokale eiere til å bli en av Norges viktigsteeksportnæringer som leverer produkter til et glo-balt marked. I dag er både eierskapet og selskaps-strukturen i næringen betydelig mer konsentrert.I nyere tid har en rekke av havbruksselskapeneblitt børsnoterte, og derigjennom fått et bredteierskap av både norske og internasjonale investo-rer. De fleste av de rundt 100 norske oppdrettssel-skapene er selskaper med norsk majoritetseier-skap med et fåtall hovedaksjonærer. Om lag 50pst. av produksjonskapasiteten eies i dag av fireselskaper som igjen domineres av fire eiermiljøer.Til sammenligning sto de ti største oppdrettssel-skapene i 1990 for om lag 8 pst. av samlet produk-sjon.

I verdikjeden for lakseoppdrett er det først ogfremst produksjonsleddet i sjøfasen som står over-for sterk grad av regulering. Det er også det led-det som utnytter det naturlige fortrinnet. Regule-ringene har utviklet seg siden den midlertidigeakvakulturloven i 1973, og er i dag rettet mot hvor-dan det driftes heller enn hvem som eier. Vekst inæringen har hele tiden vært rasjonert, og skjer

1 Beregnet ut fra gjennomsnittlig pris i auksjonen sommeren 2018.Kilder: Fiskeridirektoratet og utvalget.

Tabell 3.8 Tildelte utviklingstillatelser og anslått verdi

SelskapAntall

tillatelser

Maksimalttillatt bio-

masse. TonnVerdi.

Mill. kroner1

Pris konvertering.Mill. kroner før

inflasjonsjusteringNetto verdi.Mill. kroner

Ocean Farming 8 6 240 1 217 80 1 137

Nordlaks Oppdrett 21 16 380 3 194 210 2 984

MNH Produksjon 4 3 120 608 40 568

AkvaDesign 2 1 560 304 20 284

Marin Harvest Norway AS 6 3 120 608 60 548

Atlantis Subsea Farming 1 780 152 10 142

NRS ASA/Aker ASA 8 5 990 1 168 80 1 088

Hydra Salmon Company 4 3 120 608 40 568

Mariculture AS 8 6 240 1 217 80 1 137

Cermaq Norway AS 4 3 120 608 40 568

Mowi Norway AS 2 1 100 215 20 195

Måsøval Fiskeoppdrett AS 5 3 900 761 50 711

Nova Sea AS 4 3 120 608 40 568

Sum 57 790 11 269 770 10 499

Memo: Ytterligere 7 prosjekter er ansett for å være innenfor ordningen, men det pågår fortsatt avklaringer. Disse søknadene inneholder ønske om tillatelser til en nettoverdi av 10,2 mrd. kroner.


gjennom såkalte tildelingsrunder. Tildelingsrun-dene har tidligere vært uregelmessige og til vari-erende skjønnsmessige kriterier. Etter at trafik-klyssystemet trådde i kraft i 2017 skjer vekstvur-deringer annethvert år og kriteriet for vekst base-rer seg på miljøhensyn (lakselus). Det er ogsåregulert hvilke steder det kan drives lakseopp-drett. Å få godkjent en lokalitet til oppdrett fordrersom hovedregel at dette skjer innenfor områderder kommunene i sin vedtatte arealplan har åpnetfor dette formålet, og deretter en godkjenning avfylkeskommunen og en rekke sektormyndigheter.Lokaliteter er derfor også en viktig knapphetsfak-tor i næringen.

Høy lønnsomhet samt areal- og miljøutfordrin-ger har fremmet utvikling av alternativ produk-sjonsteknologi innen havbruk de siste årene. Nyetyper anlegg vil legge til rette for produksjon iområder hvor tradisjonell opprett ikke ville værtaktuelt, men det vil trolig ta tid før disse vil kunnestå for produksjonsvolum av et relativt sett stortomfang.

Det var først i 2002 at det ble innført adgangfor myndighetene til å kreve vederlag ved tildelingav tillatelser. Tillatelsene har for det meste værttildelt til fastpris. Tildelingen av havbrukstillatel-ser over tid viser at en stor del av tillatelsene harvært tildelt gratis eller til administrativt fastsattepriser langt under markedsverdi. Myndighetenehar i noen tilfeller (2006, 2013 og 2018) benyttetauksjoner i tillegg til fastpris. I tildelingsrunden i2018 ble to tredjedeler av kapasiteten tildelt gjen-nom auksjon.

Referanser

Akvakulturloven (2005). Lov om akvakultur (LOV-2005-06-17-79)

Andreassen, O. & Robertsen, R. (2014). Eier-endringer for havbrukskonsesjoner tildelt i2009-runden. Hentet fra http://nofima.no

Ekspertutvalg utnevnt av fiskeri- og kystm-nisteren. (2011). Effektiv og bærekraftig areal-bruk i havbruksnæringen – areal til begjær.Oslo: Fiskeri- og kystdepartementet

Finansdepartementet. (2015). Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015. Oslo: Fi-nansdepartementet.

Finansdepartementet. (2017). Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018. Oslo: Fi-nansdepartementet.

Fiskeridirektoratet. (2018). Lønnsomhetsundersø-kelse for produksjon av laks og regnbueørret.Hentet fra www.fiskeridir.no.

Gullestad, P., Bjørge, S., Eithun, I., Ervik, A., Gud-ding, R., Hansen, H., & Sandersen, H. T.(2011). Effektiv og bærekraftig arealbruk i hav-bruksnæringen – areal til begjær. Oslo: Fiskeri-og kystdepartementet.

Hovland, E., Møller, D., Haaland A. Kolle, N., &Hersoug, B., & Nævdal G. (2014). Over den lei-ken ville han rå. Norsk havbruksnærings histo-rie. Bergen: Fagbokforlaget.

Isaksen, J. R., Andreassen, O. & Robertsen, R.(2012). Kommunenes holdning til økt oppdretts-virksomhet. Hentet fra: http://nofima.no/

Iversen, A., Hermansen, Ø., Andreassen, O.,Brandvik, R. K., Marthinussen, A. & Nystøyl,R. (2015). Kostnadsdrivere i lakseoppdrett 2018.Hentet fra: http://nofima.no/

Iversen, A., Hermansen, Ø., Nystøyl, R., Marthi-nussen, A. & Garshol L. D (2018). Kostnadsdri-vere i lakseoppdrett 2018. Hentet fra: http://no-fima.no/

Jakobsen, S., Berge, D. M. & Aarset, B. (2003).Regionale og distriktspolitiske ef fekter av statlighavbrukspolitikk, Bergen: Senter for nærings-livsforskning.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet.(2019). Prop. 123 S (2015–2016) Kommunepro-posisjonen 2017. Oslo: Kommunal- og moder-niseringsdepartementet.

Marine Harvest. (2018). Salmon Farming IndustryHandbook. Hentet fra: http://mowi.com/

NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonaløkonomi. Oslo: Finansdepartementet

Nærings- og fiskeridepartementet. (2015). Meld.St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessigbærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett.Oslo: Nærings- og fiskeridepartementet.

Nærings- og fiskeridepartementet. (2016, 30.juni). Åpner for laksevekst [Pressemelding].Hentet fra: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/apner-for-laksevekst/id2506557/

Nærings- og fiskeridepartementet. (2018). Hav-bruk til havs. Oslo: Nærings- og fiskerideparte-mentet

Sundnes, H. M. (2018) Norsk Fiskerinæring.(2018) Norge i bresjen for landbasert laks.Norsk Fiskerinæring, 9, 90–112.


Kapittel 4

Internasjonale konkurranseforhold

4.1 Innledning

Laks er en global handelsvare. Norge er det lan-det i verden hvor det produseres mest oppdrettetlaksefisk, og hele 95 pst. av norsk lakseproduk-sjon blir eksportert. Med dagens åpne merdba-serte teknologi er det kun et begrenset antall ste-der i verden hvor de naturgitte forholdene mulig-gjør effektiv produksjon av laks i sjø. I tillegg tilNorge er Chile, Storbritannia, Canada og Færøy-ene de landene hvor det produseres mest oppdret-tet laksefisk. Figur 4.1 viser utviklingen i den sam-lede globale produksjonen av oppdrettet atlantisklaks og utviklingen i produksjonen i disse landenefra 2005 til 2018.

Miljømessige begrensninger legger føringerpå omfanget av havbruksvirksomhet i ellersegnede regioner og land. Næringen er avhengigav regulering for å bidra til miljømessig bærekraf-tig forvaltning og drift. Eksempelvis kan sterkgeografisk konsentrasjon av havbruk gi økt risikofor sykdomsutbrudd. Regulatoriske begrensnin-

ger er gjerne satt med utgangspunkt i vurderingerav næringens miljømessige avtrykk eller knapp-het på egnede produksjonsarealer.

I dette kapittelet ser utvalget nærmere på inter-nasjonale konkurranseforhold innen konvensjo-nelt lakseoppdrett, samt på utviklingstrekk innen-for ikke-konvensjonelt oppdrett. Forskningsinsti-tuttet Nofima AS og analyseselskapet Kontali ana-lyse undersøkte i sin rapport Kostnader for lakseopp-drett i konkurrentland fra 2016 kostnadsutviklingenfor våre viktigste konkurrentland Chile, Canada,Skottland og Færøyene (Iversen et al., 2016).Basert på denne rapporten og øvrige kilder serutvalget i punktene 4.2 til 4.5 nærmere på ulikeregulatoriske forhold og skattesystemene i disselandene. I punkt 4.6 gis det en beskrivelse av denglobale produksjonen av laksefisk og produk-sjonsforhold, herunder Norges posisjon i en glo-bal næring, samt en oppsummering av historiskeutviklingstrekk i den internasjonale konkurranse-situasjonen. I dette punktet omtales også fremtids-utsikter, herunder satsinger på ikke-konvensjo-

Figur 4.1 Global produksjon av oppdrettet atlantisk laks. 2005–2018. 1 000 tonn

Kilde: Kontali analyse.

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017E 2018E

Norge Chile Storbritannia Canada Færøyene Andre

1000

tonn


nelt oppdrett, og en ser nærmere på beskatning avhavbruksvirksomhet i utvalgte land.

4.2 Chile

4.2.1 Produksjon, markeder og driftsutfordringer

Oppdrett i Chile startet på midten av 1980-tallet.Til tross for en lang kyst er produksjonen i Chilekonsentrert om et relativt lite geografisk område.Chile har verdens nest største lakseproduksjon.Som i Norge ligger de naturlige forholdene tilrette for lakseoppdrett, med riktige vanntempera-turer og en beskyttet kystlinje. I Chile produseresogså store volumer med stillehavslaks (coho) ogregnbueørret i tillegg til atlantisk laks.

Figur 4.2 viser utviklingen i produksjon ogeksportpris av oppdrettet atlantisk laks i Chile iperioden 2005 til 2018 og produksjonskostnader ienkelte år. Produksjonen og kostnadene i Chilehar variert mye i perioden. Eksportprisen harogså variert, og har en klart positiv trend.

Oppdrettsnæringen i Chile har hatt store utfor-dringer, blant annet som følge av store utbrudd avsykdommen infeksiøs lakseanemi (ILA) i 2007 og2008. Manglende rutiner for å forebygge ogbekjempe utbruddet førte til et fall på 70 pst. ihøstede volumer i 2010 sammenlignet med 2008.Sykdomssituasjonen har etter hvert kommet

under kontroll, og i 2014 utgjorde produksjonenav atlantisk laks over 600 000 tonn. I 2015 ødela etvulkanutbrudd mye av kapasiteten for produksjonav smolt ved at elver ble forurenset. En omfat-tende algeoppblomstring i 2016 førte til stor døde-lighet, og produksjonen i 2016 ble omtrent 20 pst.lavere enn året før. Siden dette har produksjonentatt seg opp igjen, og i 2018 var den på sitt hittilhøyeste nivå.

Næringen har fortsatt sykdomsrelaterte utfor-dringer. Den samlede bruken av antibiotika i chi-lensk oppdrett har falt, men er fremdeles på mar-kant høyere nivåer enn i andre regioner, som foreksempel Norge og Færøyene. Chile har ogsåutfordringer med lakselus. Den chilenske lakselu-sen er imidlertid av en annen art og utfordringeneer annerledes fordi Chile ikke har villaks.

På starten av 2000-tallet hadde produsenter iChile i gjennomsnitt de laveste produksjonskost-nadene per kilo laks. De biologiske utfordringenebidro imidlertid til at dette endret seg over tid, ogi 2015 hadde produsenter i Chile høyere gjennom-snittlige produksjonskostnader enn produsenter ibåde Norge, Færøyene og Canada. Produsentenei Chile er imidlertid nå igjen i ferd med å gjen-vinne posisjon som lavkostprodusenter som følgeav bedre biologiske forhold, lavere fôrpriser oghøyere volumer.

Norske selskap utgjør den største gruppen avutenlandske aktører i den chilenske lakseopp-

Figur 4.2 Utvikling i produksjon, pris og kostnader i Chile.1 2005–2017. Produksjon i 1 000 tonn. Pris og kostnader i 2019-kroner per kg1 Produksjonen er angitt i 1 000 tonn hel, usløyd fisk, eksportprisen er et volumvektet snitt av ulike typer produkter (hel laks

med/uten hode, filet mv.) mens produksjonskostnadene er per kg slaktet og pakket laks.Kilder: Kontali analyse og Nofima.

0

100

200

300

400

500

600

700

800

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

E20

18E

1 00

0 to

nn

A. Produksjon

Produksjon

0102030405060708090

2003

2004

2006

2008

2010

2011

2012

2013

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

E

Kron

er p

er k

g

B. Eksportpris og produksjonskostnader

Produksjonskostnader Eksportpris


drettsnæringen. Oppdrettsselskap i Chile er i storgrad vertikalt integrert. Det betyr at de er tilstedei hele verdikjeden fra rogn og smolt til salg avvidereforedlet laks. Laks og ørret fra Chileeksporteres til over 100 land. Det viktigste marke-det er USA, fulgt av Brasil, Japan, Kina og Russ-land. Om lag 70 pst. av laksen som produseres iChile bearbeides før eksport, og det meste selgessom filet.

4.2.2 Offentlige reguleringer

I Chile er tillatelsene begrenset i biomasse, ogspesifiserer geografisk plassering av oppdretts-virksomheten (lokalitet) og driftskrav. Lokalite-tene varierer i størrelse. Mange er små, og medlite fleksibilitet til å omplassere anleggene innen-for lokaliteten. Det er mulig å oppgradere lokalite-ten gjennom søknad og undersøkelser om økolo-gisk bæreevne.

Det betales ikke vederlag for å få tillatelsene,men oppdretterne betaler en mindre årlig avgift,se punkt 4.3.3. Tillatelser tildelt før 2010 er ikketidsbegrenset. Tillatelser tildelt etter 2010 har entidsbegrensning på 25 år, men kan forlenges fornye 25 år med myndighetsgodkjenning. Tillatel-sene er omsettelige og kan leies ut.

Det er innført krav om koordinert brakkleg-ging og skjerpede krav til miljø- og driftsdoku-mentasjon og begrensninger på tetthet av fisk imerdene. Lisensene er inndelt i 90 små produk-sjonsområder («barrios»), hvor oppdrettsaktivite-ten skal koordineres.

Reguleringene har i stor grad kommet somfølge av biologiske utfordringer og perioder medhøy vekst. Det finnes mange ubrukte tillatelser fraårene med høy vekst, som gir mulighet til å produ-sere betydelig mer enn i dag. Den maksimalt til-latte produksjonen er på om lag 4 mill. tonn på enproduksjonssyklus, eller om lag 2 mill. tonn i året.Den biologiske tålegrensen er antageligvis langtlavere enn dette.

Høsten 2018 fastsatte chilenske myndigheteret revidert reguleringsregime for næringen. I detendrede regimet har oppdrettere fått revurdertsin produksjonskapasitet med utgangspunkt i his-torisk utnyttelse. Systemet medfører en todeling,hvor den tillatte tettheten i anlegg i utgangspunk-tet er redusert fra 8 kg fisk per kubikkmeter til 4kg fisk per kubikkmeter. Aktører får imidlertidanledning til å velge å videreføre sine tillatelsermed samme produksjonstetthet som tidligere,men med et produksjonstak på selskapsnivå. Detreviderte regimet innebærer trolig en begrens-ning på vekst i viktige oppdrettsregioner. I SEB

(2019) anslås det at produksjonen i Chile vil værestabil eller marginalt økende i kommende år.

4.2.3 Skattesystemet

Havbruksvirksomhet er underlagt de alminneligeskattereglene i Chile. Et selskap er normalt hjem-mehørende i Chile dersom det er registrert der,og er da skattepliktig for hele sin globale inntekt.Selskap som ikke er hjemmehørende i Chile kanbli skattepliktig for inntekter fra kilder i Chile,men da bare begrenset til inntekten med kildeder.

Inntektsskatten er i all hovedsak nasjonal, oginntektsbegrepet knytter seg til nettoinntekten.Det vil si at den skattepliktige får fradrag for allerelevante kostnader som knytter seg til den opp-tjente inntekten og at det tas hensyn til gevinsterog tap. Det betales en mindre skatt beregnet medmellom 0,25 og 0,5 pst. av selskapets egenkapitaltil lokale myndigheter.

Inntektsskattesystemet i Chile har to ulikeregelsett for selskaper. Etter det ene systemetvidereføres inntekten direkte til eierne, slik ateierne skattlegges løpende for selskapets inntekt.Dette regelverket benyttes blant annet for ansvar-lige selskaper, men ikke for aksjeselskaper. Denformelle skattesatsen er om lag 35 pst.

Det andre systemet gjelder aksjeselskapermv., som betaler 27 pst. skatt av sitt overskudd.Aksjonærene betaler skatt av mottatt utbytte, menkrediteres delvis for selskapets betalte skatt påden inntekt utbyttet kan henføres til. Når en tarhensyn til både selskapsskatt og utbytteskatt,utgjør den formelle skattesatsen på selskapsover-skudd om lag 35 pst. for aksjonærer hjemmehør-ende i Chile og i skatteavtaleland, herunderNorge. For aksjonærer hjemmehørende i landuten skatteavtale er satsen nærmere 45 pst.

Avskrivninger er som hovedregel basert pålineære avskrivninger med fastsatte levetider forulike grupper driftsmidler. Kapitalgevinster skatt-legges som annen inntekt av virksomhet. Under-skudd kan fremføres uten tidsbegrensning, menstilbakeføring ikke er tillatt.

Oppdrettere plikter å betale en konsesjonsav-gift («special business licence»). Denne avgiftenutskrives når oppdretteren erverver en adminis-trativ konsesjon til å utnytte og drive en oppdretts-virksomhet (lokalitet) og skal betales årlig. Avgif-tens omfang avhenger av størrelsen på lokalitetenoppdretteren får utnytte. Aktørene må svare 20UTM per hektar. Et oppdrettsanlegg utgjøromtrent 10 hektar. UTM er en administrativt fast-satt størrelse som tilsvarer et beløp i chilenske


pesos. Per juli 2019 utgjorde 1 UTM om lag 600norske kroner. Dette betyr at et oppdrettsanleggbetaler om lag 60 000 kroner. Halvparten av denneavgiften går til et nasjonalt fond (til utvikling avchilenske regioner), mens den andre halvpartengår til kommunene der oppdrettslokalitetenebefinner seg.

4.3 Canada


Oppdrett av laks i Canada startet på 1970-tallet.Siden 1980-tallet har mye av aktiviteten vært styrtav norskeide selskaper. Figur 4.2 viser utviklingeni produksjon av oppdrettet atlantisk laks i Canada.Gjennom hele 1990-tallet og frem til 2002 haddeprodusentene i Canada en jevn og sterk volum-vekst, med en produksjon på 125 000 tonn atlan-tisk laks i 2002. Siden har veksten vært noe min-dre, samtidig som svingningene i produksjonenhar vært store. Fra 2012 til 2014 opplevde nærin-gen en stor nedgang som skyldes blant annetlavere utsett av smolt på grunn av forventningerom en vanskelig markedssituasjon. 2015 var et årmed betydelig produksjonsvekst, og produksjo-nen steg opp til nivået man hadde hatt før nedgan-gen. I 2016 var produksjonen 140 000 tonn atlan-

tisk laks. Økningen er omtrent en firedoblingsiden produksjonen på starten av 1990-tallet.

Figur 4.3 viser utviklingen i produksjon ogeksportpris av oppdrettet atlantisk laks i Canada iperioden fra 2005 til 2018 og produksjonskostna-der for enkelte år. Produksjonen og produksjons-kostnadene i Canada har i perioden vært forholds-vis stabile. Eksportprisen har variert noe, men haren positiv trend.

Det meste av produksjonen foregår på vestkys-ten (British Columbia), men også med en viktigandel på østkysten (New Brunswick, Nova Scotiaog Newfoundland og Labrador). I British Colum-bia er det i dag elleve produsenter, en reduksjonfra omtrent 100 produsenter på 1980-tallet. Sel-skapene Mowi, Cermaq og Grieg Seafood, som errelativt store produsenter også i norsk hav-bruksnæring, står for nesten 90 pst. av produksjo-nen av oppdrettsfisk i denne regionen.

Omtrent 2/3 av produksjonen foregår i BritishColumbia, og mye distribueres til vestkysten avUSA. Oppdretterne på østkysten leverer til delokale markedene med lastebil. Canadisk laks sel-ges i stor grad som fersk i USA, hvor den kantransporteres mye raskere og rimeligere enn laksprodusert i Chile og Norge. Iversen et al. (2016)og SEB (2019) anfører at næringsaktører ser godemuligheter for vekst på østkysten. SelskapetGrieg Newfoundland fikk i 2018 tillatelse til å eta-

Figur 4.3 Utvikling i produksjon, pris og kostnader i Canada.1 2005–2017. Produksjon i 1 000 tonn. Pris og kostnader i 2019-kroner per kg1 Produksjonen er angitt i 1 000 tonn hel, usløyd fisk, eksportprisen er et volumvektet snitt av ulike typer produkter (hel laks


0

20

40

60

80

100

120

140

160

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

E20

18E

1 00

0 to

nn

A. Produksjon

Produksjon

0

1020

30

4050

6070

80

2003

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2015

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

E

Kron

er p

er k

g




blere et anlegg i Placenta Bay med en anslått årligproduksjon på 33 000 tonn fisk på sikt.

De to kystlinjene har ganske ulike forutsetnin-ger for oppdrett. Vestkysten har temperaturersom minner om norske forhold, men kvaliteten pålokalitetene er ikke så gode, blant annet fordi deer relativt grunne, som fører til utfordringer medsedimentavsetninger (Iversen et al., 2016). Påvestkysten har oppdretterne dessuten en delutfordringer som man ikke har på østkysten, her-under predatorer, lavt oksygennivå og høye tem-peraturer som fører til tidlig kjønnsmodning ogalgeutfordringer. Østkysten har gode dybde- ogstrømforhold og er egnet for store driftsenheter,som i Norge. Temperaturene på østkysten er imid-lertid lavere og man har liten eller ingen tilvekst itre måneder på vinteren.

Oppdrettsnæringen i Canada har tradisjonelthatt lite sykdomsutfordringer, men noe munnråteog fiskesykdommen Salmonid Rickettsial Septica-emia (SRS) har gitt en betydelig økning i antibioti-kabruk. Canada har også opplevd problemer medalgeangrep og Kudoa-parasitten. Som andre lakse-produserende land har Canada også hatt en delluserelaterte utfordringer.

Oppdrettsnæringen på vestkysten av Canadahar hatt små vekstmuligheter de siste årene. Eneventuell produksjonsøkning er avhengig av nyelokaliteter, noe som er vanskelig å få samfunns-messig aksept for, og næringen møter stor politiskmotstand. Miljøorganisasjonene er også aktive påøstkysten, men her er det mindre konflikter. Mil-jøbevegelsen møter mindre forståelse fra enbefolkning som har opplevd sviktende fiskerier ognå lavkonjunktur i oljenæringen. Den veksten somhar kommet de siste årene, har kommet på øst-kysten, hvor de politiske holdningene er mer posi-tive til oppdrett. På østkysten ligger forholdenebåde politisk og biologisk godt til rette for fremti-dig vekst. Over de siste to-tre årene har aktivite-ten på østkysten tatt seg betydelig opp. På grunnav høyere laksepriser og økende kostnader andresteder har attraktiviteten til disse områdene økt.Både Mowi og Grieg investerer nå store beløp, ogproduksjonsvolumene på østkysten forventes åøke i betydelig grad i årene som kommer


Oppdrett i Canada er regulert på både føderaltnivå og i tillegg på provinsnivå for fire av seks pro-vinser. Den canadiske lovgivningen er dermedikke lik i alle deler av landet. At de føderale myn-dighetenes rolle varierer i ulike regioner kompli-serer regelverket noe sammenlignet med det nor-

ske. Det canadiske fiskeri- og havdepartementethar det overordnede ansvaret for at oppdrett i lan-det er bærekraftig, og gjør dette gjennom flereulike reguleringer. Det canadiske miljødirektora-tet, helsedirektoratet, mattilsynet, og transportdi-rektoratet har ulike sektoransvar, mens det cana-diske landbruksdepartementet har et særligansvar for markedsutvikling. Dette er forholdsvislikt ansvarsfordelingen i den norske havbruksfor-valtningen.

Konsesjoner i Canada er i utgangspunktetettårige, men fornyes rutinemessig. Søknader omnye konsesjoner behandles som hovedregelløpende. Det er vanlig med en konsesjon per loka-litet, med maksimalt tillatt biomasse på mellom300 og 3 000 tonn. Det betales vederlag for tillatel-ser og lokaliteter, se omtale i punkt 4.3.3. I likhetmed i Norge stilles det en rekke krav til driftensom oppdrettere jevnlig må rapportere til myndig-hetene om.


Havbruksvirksomhet er underlagt de alminneligeskattereglene i Canada. Selskap hjemmehørende iCanada er skattepliktig for hele sin globale inntekt.Et selskap er hjemmehørende i Canada om det erregistrert der eller om den sentrale ledelsen ogkontroll over selskaper er lokalisert der. Selskapsom ikke er hjemmehørende i Canada, kan bli skat-tepliktig for inntekter fra visse kilder i Canada, menda bare begrenset til denne inntekten.

Inntektsbegrepet for selskaper i Canada er etnettoinntektsbegrep som tar hensyn til gevinsterog tap. Den skattepliktige inntekten fastsettes påbakgrunn av visse skattemessige fradrag. Det gisblant annet fradrag for kapitalutgifter, hovedsake-lig basert på saldometoden. Det er anledning til åfradragsføre tap/underskudd ved tilbakeføringinntil de tre foregående årene, eller det kan frem-føres i inntil 20 år.

Den føderale skattesatsen er 15 pst. I tilleggbetales det skatt til de ulike provinsene og terri-toriene som varierer fra 11,5 til 16 pst. For småselskaper eller virksomheter er den føderaleskattesatsen 9 pst, mens skattesatsen til provin-sene og territoriene varierer mellom 0 og 6 pst.

Dersom et selskap har inntekter i flere provin-ser eller territorier fordeles skattepliktig inntektmellom provinsene eller territoriene etter føderalefordelingsregler. Fordelingsnøkkelen er basert påbrutto inntekt og samlet lønnsutgift i den enkelteprovins eller territorium.

I skattesystemet ses selskap og aksjonær isammenheng og man søker å oppnå at inntekt


som strømmer gjennom et selskap og utbetales tilen aksjonær, ikke skal skattlegges strengere ennom inntekten ble utbetalt direkte til aksjonæren.Canada har kildeskatt på utbytte, renter og royaltymed en sats på i utgangspunktet 25 pst. Dennesatsen kan være lavere etter de skatteavtalerCanada har med andre stater. Canada har skatte-avtale med Norge og kildeskatt på dividender,som hovedregel på 15 pst. Kildeskatten på renterog royalty er som hovedregel 10 pst.

Det betales vederlag for tillatelser og lokalite-ter. Vederlagsstruktur og -nivå varierer både mel-lom og innenfor regionene. I de fleste regioner erdet både en fast sum ved etablering og en årligsum for fornyelse av tillatelsen. Vederlagene varie-rer i størrelse, men er forholdsvis lave. I BritishColumbia er den gjennomsnittlige lokalitetsprisen7 500 canadiske dollar (CAD), i New Brunswickvarierer den mellom 1 100–3 300 CAD, i NovaScotia er den 1 400 CAD mens den i Newfound-land er 6 700 CAD. Per oktober 2019 utgjorde1 CAD om lag 7 kroner, som innebærer at lokali-tetsprisene varierte mellom om lag 8 000 kronerog 50 000 kroner.

4.4 Storbritannia


Oppdrettsvirksomheten i Storbritannia er i hoved-sak lokalisert i Skottland langs vestkysten oglangs øyene nordover. Produksjonen på Shetlandstår for om lag en tredjedel av samlet produksjon.I 1999 la myndighetene begrensninger på utvidel-ser til østkysten for å beskytte villfisk. Det er der-for ikke oppdrettsvirksomhet på østkysten.

Områdene som benyttes til lakseoppdrett hargenerelt gode temperaturer. Sykdomssituasjonener generelt god, men lakselus har blitt et økendeproblem.

Figur 4.4 viser utviklingen i produksjon ogeksportpris av oppdrettet atlantisk laks i Storbri-tannia i perioden 2005 til 2018 og produksjons-kostnader for enkelte år. Veksten i næringen harvært svakt økende det siste tiåret. Produksjons-kostnadene har vært relativt jevne i disse årene,men med en betydelig økning i 2015 sammenlig-net med tidligere år. Eksportprisen har også økt.

I 2015 ble det produsert om lag 170 000 tonnlaks, fordelt på om lag 15 selskaper. Av disse stoseks selskaper for mer enn 85 pst. av produksjo-nen. Mowi var det største oppdrettsselskapet iSkottland med 30 pst. av produksjonen. Flereandre selskaper har norsk eierskap.

Figur 4.4 Utvikling i produksjon, pris og kostnader i Storbritannia.1 2005–2017. Kvantum i 1 000 tonn, pris og kostnader i 2019-kroner per kg1 Produksjonen er angitt i 1 000 tonn hel, usløyd fisk, eksportprisen er et volumvektet snitt av ulike typer produkter (hel laks


020406080

100120140160180200

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

E20

18E

1 00

0 to

nn

A. Produksjon

Produksjon

0

1020

30

4050

6070

80

2003

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

E

Kron

er p

er k

g




Oppdrettsnæringen i Skottland har hatt høy-ere produksjonskostnader enn næringen i Norge.Dette kan forklares med både dårligere biologiskresultat og fordi mindre enheter med eldre tekno-logi gir lavere effektivitet i produksjonen.Begrensninger i tildelt maksimalt tillatt biomasseper lokalitet gir lavere utnyttelse av stordriftsfor-deler. Helsemessige utfordringer er særlig rela-tert til lakselus, noe som har gitt økte produk-sjonskostnader. Skottland har også hatt høyerefôrfaktor enn i Norge, noe som kan forklares medet høyere svinn og dårligere biologiske forutset-ninger. Høyere kostnader blir delvis kompensertgjennom at oppnådde priser på skotsk laks harvært høyere enn for norsk laks.

Den skotske næringen møter motstand fragodt organiserte interessegrupper som er kritisketil lakseoppdrett. Oppdrett kommer også i konfliktmed lokalt fiskeri og annen bruk av kystsonen.Enkelte områder er stengt for oppdrett på grunnav oljevirksomhet.


Marine Scotland er ansvarlig for Aquaculture andFisheries Act som regulerer lakseoppdrett i Skott-land. Etablering av produksjon må godkjennes avflere ulike instanser eller institusjoner, i fleretrinn, blant annet med involvering av lokalemyndigheter. Rammen for vekst styres ettermodeller utviklet av Scottish Environment Prote-ction Agency (SEPA). Tillatelsene er tidsbegren-set til opptil 25 år, og kan omsettes med samtykke.Tidsbegrensningen på tillatelsene ble innført i2007. Det er ikke gitt føringer om at tillatelsenskal fornyes ved tidsbegrensningens utløp, meninnehaver av tillatelsen kan søke om en ny tillat-else på lik linje med andre interesserte. Det eringen eierskapsbegrensninger. Tillatelsene regu-leres med maksimalt tillatt biomasse, og det settesogså begrensninger på bruken av enkelte medika-mentelle behandlinger.

I tillegg til tillatelse må næringsaktørene ogsåfå godkjent lokalitet. Det settes brakkleggings-krav på lokalitetene, og det er en øvre grense på2 500 tonn MTB på lokalitetsnivå.


Havbruksvirksomhet er underlagt de alminneligeskattereglene i Storbritannia. Aktørene i opp-drettsnæringen i Storbritannia kan være organi-

sert som aksjeselskap («limited company»),ansvarlig selskap eller kommandittselskap («part-nership») eller selvstendig næringsdrivende. Enoverordnet gjennomgang av registrerte oppdret-tere tyder på at de fleste er aksjeselskap.

Et selskap anses hjemmehørende i Storbritan-nia om det er registrert der, eller selskapets sen-trale ledelse skjer i Storbritannia. Selskaper erskattepliktige for hele sin globale inntekt. Det gisfradrag i inntekten for kostnader og tap. Avskriv-ninger kan kreves med en sats på 18 pst. foranlegg og maskiner etter saldometoden. Gevin-ster skattlegges på samme måte som andre inn-tekter. Driftstap er fradragsberettiget og kan frem-føres uten tidsbegrensning.

Overskudd i aksjeselskap beskattes med ensats på 19 pst. Fra og med 1. april 2020 reduseressatsen til 17 pst. Overskuddet beregnes i henholdtil vanlige skatteregler.

Kildeskatt på utbytte betales i samsvar medsatsen i den aktuelle skatteavtalen. Norge harskatteavtale med Storbritannia, der kildeskatt påutbytte er fastsatt til 15 pst.

Aktører som ikke er organisert som aksjesel-skap beskattes etter alminnelig skattesats. Forskotske skattepliktige varierer skattesatsene fra0 pst. til 46 pst. Det betales ikke skatt for inntekteropp til 130 000 kroner, mens satsen er mellom 19og 21 pst. for inntekter mellom 130 000 kroner og450 000 kroner. For høyere inntekter er skattesat-sen 41 pst., og den øker til 46 pst. for inntekterover 1,6 mill. kroner.

I 2017 fikk den skotske regjeringen fullmaktfra den britiske regjeringen til å pålegge hav-bruksnæringen en ny skatt. Den skotske regjerin-gen har også myndighet til å pålegge næringen enmiljøavgift. Ingen slike skatter eller avgifter erforeløpig innført.

Oppdrettsselskap er gjenstand for en såkalt«seabed lease» til Crown Estate Scotland, en slagsleiekostnad som beregnes på grunnlag av vekt forsløyd fisk. Gjeldende beløp er 27,50 pund per tonnsom utgjør en avgift på om lag 0,275 øre per kilo.Det tilsvarer en avgift på om lag 5 promille avgjeldende salgspris. Anlegg knyttet til de ytreøyene (ytre Hebridene, Orknøyene og Shetland)får en reduksjon i leiekostnaden på 10 pst. for åkompensere for høyere produksjonskostnader.Inntektene fra denne leieavgiften er 4,6 millionerpund per år som utgjør om lag 54 mill. kroner forCrown Estate Scotland.


4.5 Færøyene


Færøysk lakseoppdrett startet på slutten av 1970-tallet. Et kraftig utbrudd av virussykdommeninfeksiøs lakseanemi (ILA) i perioden 2001 til2004 førte til utslakting, brakklegging og sterkøkonomisk nedgang i næringen, der 25 av 28 opp-drettere gikk konkurs. I etterkant av utbruddetåpnet Færøyene opp igjen for oppdrett med nyttveterinærregime og strengere lover. I dag bestårnæringen på Færøyene av tre selskaper. Fær-øyske Bakkafrost står for 75 pst. av produksjonen,mens færøyske Luna (med merkenavnet Hidden-fjord) og Mowi Faroe Island, som er datterselskaptil norske Mowi, står for resten.

Etter innføringen av nye reguleringer i etter-kant av ILA-utbruddet har produsenter på Færøy-ene oppnådd gode biologiske resultater, både nårdet gjelder slaktevekt, smoltutbytte og fôrfaktor.Produksjonen av laks ligger nå på rundt 85 000tonn slaktet volum. Til sammenligning produsererforetak i Norge rundt 1,3 mill. tonn slaktet laks.

Figur 4.5 viser utviklingen i produksjon ogeksportpris av oppdrettet atlantisk laks på Færøy-ene i perioden 2005 til 2018 og produksjonskost-nader i enkelte år. Færøyene har hatt en storøkning i produksjonen det siste tiåret, samtidig

som eksportprisen på laks har økt. Produksjons-kostnadene har variert noe, og falt svakt frem til2012. I 2015 var det en økning i kostnadene sam-menlignet med de foregående årene.

Næringen på Færøyene reguleres ved antallsmolt som settes ut, ikke ved maksimalt tillatt bio-masse, som i Norge. Dette gjør at aktørene lar fis-ken vokse seg større, som igjen gir en høyerekilopris. Produsenter på Færøyene oppnår 2–3kroner mer per kilo på verdensmarkedet ennnorske produsenter. I tillegg har færøyske opp-drettere lavere svinn enn produsenter i Norge, daet lavere antall laks dør i merdene (Iversen et al.,2016). En stor hindring for færøyske oppdrettereer tilgang til areal for produksjon. I tillegg harogså Færøyene fått utfordringer med lakselus desenere årene, noe som har ført til økte kostnader.Det er imidlertid ikke villaks rundt Færøyene,noe som tillater en høyere lusegrense i oppdrett,og dermed betydelig lavere kostnader til bekjem-pelse av lakselus enn Norge. Som i de andre lan-dene har fôrkostnadene økt det siste tiåret somfølge av økte råvarepriser, men Færøyene benyt-ter mindre fôr per produserte kilo laks enn Norge.

Havbruk er Færøyenes nest største eksport-næring, etter fiskeriene. EU var det viktigste mar-kedet for færøysk laks, inntil Russland innførteimportforbud i 2014 som rammet oppdrettere iNorge og EU. Etter det har Færøyene nærmesthatt monopol på eksport av fersk laks til Russland.

Figur 4.5 Utvikling i produksjon, pris og kostnader i Færøyene.1 2005–2017. Produksjon i 1 000 tonn. Pris og kostnader i 2019-kroner per kg1 Produksjonen er angitt i 1 000 tonn hel, usløyd fisk, eksportprisen er et volumvektet snitt av ulike typer produkter (hel laks


010

2030

4050

60

7080

90

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

E20

18E

1 00

0 to

nn

A. Produksjon

Produksjon

0102030405060708090

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2010

2012

2014

2016

2009

2011

2013

2015

2017

E

Kron

er p

er k

g




Samtidig eksporterer de også til EU, USA ogKina.


Oppdrettslokalitetene på Færøyene er fordelt slikat hver av de tre oppdretterne har hver sine områ-der. Det kan gjøre det enklere å koordinere nårmerdene avluses og renses, laksen slaktes, ny fisksettes ut og fjorden brakklegges.

Regelverket bygger på veterinærforskriften av2003. I prinsippet tildeles det ikke lisenser for pro-duksjon av laks. Utvidelse og tildeling av ny pro-duksjon skjer gjennom godkjenning av nye lokali-teter eller godkjenning av økt produksjon påeksisterende lokaliteter. Tillatelsene er tidsbe-grenset til 12 år, og kan omsettes, men ikke leiesut. Tillatelser kan fornyes dersom aktørene til-fredsstiller og etterlever reguleringer knyttet tilmiljø, matsikkerhet og veterinære forhold. Færøy-ene har begrensninger på eierskap ved at en opp-dretter maksimalt kan eie 50 pst. av tillatelsene.Utenlandske eiere kan maksimalt eie 20 pst. av til-latelsene

Det er 23 godkjente lokaliteter i drift, og annet-hvert år settes det ut fisk på om lag halvparten avdisse. Nye lokaliteter godkjennes av det færøyskemattilsynet basert på en vurdering av sykdomssta-tus, bunnmiljø for lokaliteten og lusestatus. Lokali-teten godkjennes for et gitt antall fisk på lokalite-ten, sammen med tetthetsbestemmelser.

Mulighetene for økt kapasitet er begrenset,ettersom de fleste områdene allerede er tatt i bruk.Økt produksjon forutsetter derfor i all hovedsakøkt produksjon på eksisterende lokaliteter.

Den færøyske oppdrettsnæringen har, i likhetmed den norske, over tid hatt en reduksjon i antal-let aktører. Samtidig har produksjonen økt betyde-lig de siste tiårene. Tabell 4.1 viser utviklingen istrukturen i den færøyske oppdrettsnæringen.


Havbruksvirksomhet er underlagt de alminneligeskattereglene på Færøyene. Havbruksselskapbetaler alminnelig inntektsskatt, hvor satsen er18 pst. for inntektsåret 2019. Selskapsskatten eren nettobasert overskuddsskatt, som følgersamme system som de øvrige nordiske model-lene. Oppdretterne kan trekke fra kostnader tilsmolt og settefisk i skattegrunnlaget. Maskiner,anlegg og lignende driftsmidler som utelukkendebenyttes i oppdrettsvirksomheten kan avskrivesmed inntil 30 pst.

Gevinster skattlegges for selskaper medsamme sats som ordinære inntekter. Underskuddkan fremføres og fradragsføres mot fremtidig inn-tekt.

Provenyet fra havbruksselskapene fordelesmed henholdsvis 70 pst. og 30 pst. til stat og kom-mune.

Havbruksnæringen er pålagt en særskilt stat-lig avgift. Avgiftsgrunnlaget er månedlig slakte-vekt (sløyd) multiplisert med gjennomsnittligspotmarkedspris hos Fish Pool. Avgiftssatsenvarierer avhengig av prisen, se tabell 4.2.

Kilde: Det færøyske mattilsynet.

Tabell 4.1 Utvikling i struktur i den færøyske oppdrettsnæringen

År Antall lokaliteter i sjøvann Antall aktører Total produksjon. Tonn

1986 65 om lag 50 3 000

1992 om lag 30 om lag 20 20 000

2011 26 6 60 000

2017 23 3 85 000

Kilde: Det færøyske utenriks- og handelsdepartement.

Tabell 4.2 Avgift på oppdrettslaks per kg sløyd fisk i prosent

Gjennomsnittlig månedlig spotpris på Fish Pool i danske kroner (DKK) Avgiftssats

Under 32,00 DKK 0,5

32,00–35,99 DKK 2,5

Over 36,00 DKK 5,0


4.6 Historiske utviklingstrekk i den internasjonale konkurransesituasjonen og fremtidsutsikter

4.6.1 Markedsposisjon, reguleringer og kostnadsutvikling

Det har i flere år vært en betydelig økning i pro-duksjonen av og etterspørselen etter oppdretts-laks. Siden 2005 har den globale produksjonen avoppdrettslaks økt fra om lag 1 252 000 tonn til2 418 000 tonn i 2018 (estimert), en økning på ioverkant av 90 pst. Samtidig har prisen på opp-drettslaks, målt i 2019-kroner, økt fra 35 kronerper kg til om lag 63 kroner per kg, se figur 4.6.Målt i euro har realprisen økt fra om lag 4 europer kg til om lag 6 euro per kg i samme periode,eller om lag 50 pst.

Både norske og internasjonale analyser avfremtidsutsiktene kan tyde på at markedet for sjø-mat vil vokse ytterligere i fremtiden. FNs matvare-organisasjon (FAO) anslo i 2009 at behovet format i 2050 ville være 70 pst. høyere enn det var i2009, og mener at en stor andel av veksten i mat-produksjon må komme fra havet. I OECD-FAO(2019) anslås det at den globale sjømatproduksjo-nen vil vokse 1,1 pst. per år i perioden 2019–2028,og at det meste av veksten vil komme fra akvakul-tur.

Rapporten «Verdiskaping basert på produktivehav i 2050» fra 2012 ser på de norske marine

næringene, og estimerte at disse potensielt villekunne omsette for 550 milliarder kroner i 2050,mot om lag 90 mrd. kroner i 2010. I rapporten erdet anslått et potensial for femdobling av produk-sjonen av laks og ørret i Norge innen 2050 sam-menliknet med 2010. Det ligger imidlertid mangeusikre forutsetninger til grunn for dette anslaget,herunder at miljø- og sykdomsutfordringer blirløst, at næringen lykkes med nødvendige innova-sjoner innen fôr, fiskehelse, avl og teknologi, samtat man har et forutsigbart reguleringsregime.

Norge har gjennom de siste par tiårene opp-rettholdt den ledende posisjonen innen laksepro-duksjon. Verdens samlede produksjon av atlantisklaks var i 2005 på 1 252 000 tonn, hvor produksjo-nen i Norge sto for en andel på 46 pst. I 2018hadde verdensproduksjonen økt til 2 418 000tonn, mens produsenter i Norge i samme periodeøkte sin andel av verdens lakseproduksjon til52 pst. Markedsposisjonen til norsk oppdrettslakshar med andre ord styrket seg til tross for at detglobale tilbudet av laks er nesten doblet. Det erogså interessant å merke seg at markedsposisjo-nen til norsk laks sammenliknet med det neststørste lakseprodusentlandet, Chile, har styrketseg betydelig. Tabell 4.3 viser en oversikt overglobal produksjon av atlantisk laks fra 2005 til2018.

Oppdrettet laksefisk er en tilnærmet globalhandelsvare. Produksjon fra Chile og Europa sel-ges i de fleste verdensdeler, mens produksjonen iNord-Amerika i hovedsak selges i hjemmemarke-

Figur 4.6 Utvikling i produksjon og pris på oppdrettet hel, usløyd laks. 2005–2018. 2019-kroner per kg

Kilder: Kontali analyse og Statistisk sentralbyrå.

0

10

20

30

40

50

60

70

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017E 2018E

1 00

0 to

nn

Produksjon Pris per kg (høyre akse)

2019

-kro

ner

per

kg


det. Den delen av produksjonen i Australia ogNew Zealand som ikke går til hjemmekonsum,går i hovedsak til Japan. Sør-Amerika er foreløpig iall hovedsak forsynt av chilensk produksjon. Lakser et relativt homogent produkt, der man forven-ter rimelig like priser mellom tilsvarende produk-ter fra ulike land. At lakseprodusenter fra flereland selger inn i de fleste markedene, tyder pårelativt sterke muligheter for substitusjon mellom

landene. Dette betyr at konkurransesituasjonen istor grad er avhengig av produksjonskostnadeneog fraktkostnadene til hvert marked.

I tillegg til oppdrettet laksefisk fiskes det årligbetydelige mengder villaks på verdensbasis. I2014 ble det totalt fisket om lag 814 000 tonn vil-laks, hvorav 327 000 tonn i USA, 320 000 tonn iRussland, 141 000 tonn i Japan og 26 000 tonn iCanada. Til sammenligning var den samlede fang-

Kilde: Kontali analyse.

Tabell 4.3 Global produksjon av atlantisk laks fra 2005– 2016 og estimater for 2017 og 2018. Produksjonstall i 1 000 tonn helfiskekvivalenter

2005 2010 2015 2016 2017E 2018E

Norge 574 945 1 234 1 171 1 208 1 253

Chile 385 130 598 504 564 677

UK 120 143 166 157 177 153

Canada 108 122 135 146 139 145

Færøyene 17 42 76 78 80 72

Australia 18 33 54 51 61 61

USA 10 18 20 23 22 19

Irland 12 18 16 16 17 14

Island 7 1 4 8 12 14

Andre 1 4 16 8 14 9

Totalt 1 252 1 456 2 319 2 162 2 294 2 418

Figur 4.7 Havoverflatetemperaturer

Kilde: NASA Scientific Visualization Studio.


sten av villaks fra sjø- og elvefisket i Norge på 594tonn i 2018. Det ble i tillegg fisket 9 tonn sjørøyeog 34 tonn sjøørret. Globalt har de årlige fang-stene av villaks de siste årene variert mellom801 000 tonn i 2005 og 1 126 000 tonn i 2009.

Det er enkelte forhold som kan innebæreutfordringer for veksten i den konvensjonelledelen av oppdrettsnæringen. Det dreier seg sær-lig om regulatoriske og naturgitte forhold, samtkostnadsbildet for næringen.

Ulik driftspraksis og -utfordringer har medførtat kostnadene har variert fra år til år og mellomland. Norge og Færøyene har de senere årenehatt de laveste produksjonskostnadene per kilolaks. Nyere analyser antyder imidlertid at Chile nåligger på samme nivå som Norge. Et fellesutviklingstrekk for både Norge og de andre lakse-produserende landene er at produksjonskostna-dene igjen har økt etter en lengre periode medproduktivitetsvekst og reduserte kostnader. INorge var realkostnadene i produksjonen fallendefrem til 2005, men har siden gått opp. Først ogfremst er det fôrkostnader og helsekostnader somer de største utgiftspostene.

Vekstmulighetene i de ulike landene erbegrenset av naturgitte forhold. Figur 4.7 viserhavoverflatetemperaturene, der de lyseblå, tempe-rerte sonene er best egnet for oppdrett av laks.Gode lokaliteter kjennetegnes imidlertid også av

gode strøm- og dybdeforhold, friskt vann og at deer skjermet for havbølger.

Også ulike offentlige reguleringer er avgjør-ende for vekstmulighetene. I Skottland er tilgan-gen og størrelsen på lokaliteter begrenset av lov-verket. På vestkysten av Canada er vekstenbegrenset av opinionens negative holdning til opp-drett, som gjør det politisk vanskelig å få til vekst.Denne utfordringen er ikke til stede i like stor gradpå østkysten av Canada. I Chile har man tillatelsetil å produsere vesentlig mer enn dagens produk-sjonsnivå. Her er veksten mer begrenset av at mani eksisterende oppdrettsområder kan se ut til ånærme seg en grense for hva som er bærekraftigproduksjon. Lenger sør i Chile er det gode vekst-muligheter, men manglende infrastruktur. På Fær-øyene er det en forståelse mellom myndigheter ognæringen om at det ikke er mye rom for vekst. Idagens situasjon begrenses veksten i Norge avlusesituasjonen, men det er likevel ingen av dissekonkurrentlandene som har et vekstpotensial somdet man kan se for seg i Norge, om lusesituasjonenblir annerledes. Samtidig er konvensjonell produk-sjon av oppdrettslaks i ferd med å vokse blantannet på Island og i Tasmania.

Samlet sett er det fremdeles et vekstpotensialinnenfor konvensjonelt oppdrett av laks globalt. INorge innebærer trafikklyssystemet for regule-ring av vekst at kapasiteten kan økes med inntil

Figur 4.8 Global varestrøm av oppdrettslaks i 2018. Produksjon i tonn

Kilde: Mowi, 2019.


6 pst. vekst hvert annet år, gitt at miljøpåvirknin-gen fra havbruksnæringen er akseptabel.

Oppdrettere i ulike land konkurrerer i mangetilfeller om å selge fisken i de samme markedene,som figur 4.8 illustrerer. Fordi oppdrettslaks pri-mært omsettes fersk, kan flyfrakt være aktueltdersom fisk skal omsettes langt unna produk-sjonsstedet. Flyfrakt er relativt kostbart og inne-bærer at det kan være forholdsvis store prisfor-skjeller i ulike markeder.

Figur 4.9 viser utviklingen i spotprisen på opp-drettet atlantisk laks basert på tre ulike indekser,som baserer seg på omsetning av oppdrettslaksmed opprinnelse i henholdsvis Norge (målepunktOslo), Nord-Amerika (målepunkt Seattle) ogChile (målepunkt Miami). Indeksene baserer segpå omsetning av produkter med ulik vekt og gradav bearbeiding. Verdiene er derfor ikke direktesammenlignbare, men illustrerer samvariasjonenmellom pris i ulike regioner. Figuren viser at pri-sene i det europeiske og amerikanske markedetfor oppdrettslaks over tid har vært relativt nærtkorrelerte. I hele perioden er korrelasjonskoeffi-sienten mellom hver av indeksene mellom 0,7 og0,9.

Videre kan oppdrettslaks substitueres medandre matprodukter, slik at prisen på disse pro-duktene kan påvirke lønnsomheten til oppdretts-næringen. OECD-FAO (2016) viser til at prisenepå oppdrettsfisk over tid i hovedsak vil påvirkes avpriser på kjøttprodukter samt den globale inn-

tekts- og befolkningsveksten. Det kan imidlertidvære kortsiktige svingninger i prisene på opp-drettsfisk, blant annet på grunn av endringer i til-budssituasjonen. Ettersom produksjonssyklusenfor oppdrettslaks fra planlagt utsett til slakt er pånoen år, er tilbudet relativt uelastisk på kort sikt.1

Dermed kan brå prisendringer på andre matpro-dukter ha en forholdsvis stor effekt på prisen påoppdrettsfisk, som i neste rekke kan påvirke lønn-somheten i lakseoppdrett.

4.6.2 Ikke-konvensjonell oppdrett

Lukkede landbaserte matfiskanlegg for laks er iliten grad tatt i bruk i norsk oppdrett. Dette harsin bakgrunn i at dette er teknologi under utvik-ling og at det fremdeles er en merkostnad knyttettil å produsere i lukkede anlegg. Det har i det sistedukket opp flere landbaserte prosjekter i andreland.

Figur 4.10 er hentet fra rapporten «Seafood –special report. A deeper-dive into land-based farms»fra DnB som ser på landbasert havbruk som sum-merer opp de landbaserte initiativene og sammen-ligner disse med hva de har funnet i tidligere rap-porter (DNB, 2019). Den viser at antall prosjekter

Figur 4.9 Utvikling i tre spotprisindekser for oppdrettslaks.1 1995–2018. 2019-kroner1 Data fra Oslo er basert på en gjennomsnittspris for omsetning av flere størrelser fisk, data fra Seattle er omsetning av fersk, hel

laks mellom om lag 4 og 5 kg og data fra Miami er omsetning av ferske fileter mellom om lag 1,5 og 2 kg.Kilder: Kontali analyse med basis i Urner Barry og Nasdaq/FHL, Statistisk sentralbyrå og Norges Bank.

0

20

40

60

80

100

120

140

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

-kro

ner

per

kg

Oslo Seattle Miami

1 Det kan være et visst rom for å forsere eller utsette utslakt.Denne fleksibiliteten kan avhenge av reguleringene i detenkelte land.


har blitt doblet og planlagt kapasitet øker. På denandre siden er prosjektene skjøvet noe ut i tid.

Et fortrinn med landbasert oppdrett er at pro-duksjonen potensielt kan legges nærmere marke-dene, for på den måten å redusere kostnader i for-bindelse med transport og fjerne mulige tollbarri-erer. Dette dreier seg både om selve transport-kostnadene, men også fordelen av å forkorte tidenfra fisken slaktes til produktene havner i butik-kene, som igjen kan forlenge tiden produktene ertilgjengelige for forbrukerne. Produksjonsfor-men innebærer videre at man ikke er avhengig avtradisjonelle lokaliteter langs kysten som gir godevilkår for produksjon, men som det er knapphetpå. På den andre siden er landbasert produksjonmer energikrevende og står overfor andre typerproduksjonstekniske utfordringer enn oppdrett isjø.

De høye lakseprisene de siste årene har imid-lertid stimulert til økt satsing på ikke-konvensjo-nell oppdrett, herunder landbasert oppdrett.Ifølge en gjennomgang av Norsk Fiskerinæring(2018) var det omtrent 50 landbaserte prosjektunder utvikling i verden i 2018, hvorav 15 foregikki Norge. Prosjektenes produksjonsplaner variererstort i omfang, men per 2019 er det et mindretallav de landbaserte prosjektene som har hatt pro-duksjon av matfisk.

I DNB (2019) vurderes ulike prosjekter forlandbasert oppdrett som er under utvikling. I rap-porten anslås at det globalt foreligger planer omlandbasert produksjon av laks som i alt vil kunne

gi en produksjon på 400 000 tonn fisk. Til sam-menligning var det tilsvarende anslaget i 2016 på150 000 tonn. Som forklaring på den observerteøkningen vises det i rapporten til en vedvarendeøkning i laksepris, relevante teknologiske forbed-ringer, økte produksjonskostnader i sjø, høyerepriser for tillatelser i sjø samt økt etterspørseletter laks i nye markeder. Det vises samtidig til atdagens landbaserte produksjon er forholdsvisliten, om lag 5 000 tonn, og det kommer frem atdet er usikkert når prosjektene ferdigstilles oghvor mye av den anslåtte produksjonen som fak-tisk vil realiseres. I boks 4.1 omtales nærmere etprosjekt i USA i regi av Atlantic Sapphire som harstore ambisjoner om vekst i landbasert produk-sjon av oppdrettslaks.

Det har de siste årene vært en økendeinteresse for havbruk til havs, det vil si fiskeopp-drett som foregår lenger til havs enn det som ervanlig i dag. Dette er drevet frem av utviklingen avny teknologi som gjør det mulig å drive oppdrettpå andre lokaliteter, og henger sammen med sta-dig høyere etterspørsel etter oppdrettslaks, etøkende behov for tilgang til areal, i tillegg til miljø-og sykdomsutfordringer i flere områder hvor detdrives oppdrett i dag. Samtidig vil havbruk til havskreve betydelig større investeringer, og det vilinnebære andre driftsutfordringer knyttet til logis-tikk og beredskap. Dette kan potensielt avbøtesnoe med potensielt større produksjonsmengdesom gjør at kostnaden per produserte kilo lakskan reduseres.

Figur 4.10 Planlagt landbasert kapasitet. 2018–2019. 1 000 tonn

Kilde: DNB (2019).

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

2018 2019 Planlagt kapasitet

1 00

0 to

nn

Identifisert i 2016 Kartlagt i oktober 2018


I Norge er utviklingen innen havbruk til havssærlig drevet av ordningen med utviklingstillatel-ser, se nærmere omtale i kapittel 3. Men det erogså prosjekter innen havbruk til havs internasjo-nalt. Wuchang Shipbuilding Industry Group i Kinahar bygget og testet en havmerd «Shenlan 1».Denne havmerden, som ser ut som SalMar sinhavmerd og som ble bygget av samme selskap,ble satt ut i Gulehavet og har plass til mer enn200 000 laks. Ifølge verftet har prosjektet vært vel-lykket, og det er nå planlagt å bygge en ny hav-merd, «Shenlan 2», som har plass til 1 million fisk.

Det er også flere andre prosjekter under utvik-ling. For eksempel vil selskapet Polaris Shipping, isamarbeid med Changhe Marine Industry, byggeom et containerskip til bruk i lakseoppdrett i Sør-Korea. I Panama har selskapene Open Blue ogInnova Sea produksjon av cobia (en type abbor-

fisk) i et anlegg som ligger 12–13 kilometer frakysten.

Konvensjonelt oppdrett har hatt god lønnsom-het som blant annet kan forklares av begrensetmulighet til å øke tilbudet. Den gode lønnsomhe-ten har stimulert til satsing på alternative produk-sjonsformer, som på sikt potensielt vil kunne øketilbudet av oppdrettslaks. Selv om det nå utviklesny teknologi og nye produksjonsområder blir til-gjengelige, er det likevel stor usikkerhet knyttettil om de alternative produksjonsformene og-områdene blir kommersielt lønnsomme. Kom-mersiell fullskala ikke-konvensjonelt oppdrett lig-ger fortsatt noe frem i tid. Dersom slik teknologiblir kommersielt lønnsom, vil det øke tilbudet avoppdrettet laks, som igjen kan gi lavere priser påoppdrettsfisk. Dette vil i neste rekke kunne redu-sere lønnsomheten i konvensjonelt oppdrett. Der-

Boks 4.1 Atlantic Sapphire

Selskapet Atlantic Sapphire er blant selskapenesom investerer i anlegg for landbasert produk-sjon av oppdrettslaks. Selskapet er i ferd med åbygge et større anlegg i Miami, USA. Ifølge sel-skapet vil første byggetrinn gi en produksjon på8 000 tonn laks i sløyd vekt, og den første fiskenskal være slakteklar i 2020. Selskapet har tidli-gere uttalt ambisjoner om at anlegget vil kunne

produsere 90 000 tonn laks per år når anleggeter ferdigstilt. I forbindelse med en emisjon i maii år opplyser selskapet at de satser på å produ-sere 220 000 tonn laks årlig fra 2031. AtlanticSapphire ble notert på Oslo børs i mai 2018. Vedinngangen til oktober 2019 var selskapets børs-noterte markedsverdi om lag 7,5 mrd. kroner.

Figur 4.11 Atlantic Sapphires aksjekursutvikling. Mai 2018–oktober 2019. Kroner

Kilde: Oslo Børs.

0

20

40

60

80

100

120

mai

.18

jun.

18

jul.1

8

aug.

18

sep.

18

okt.1

8

nov.

18

des.

18

jan.

19

feb.

19

mar

.19

apr.

19

mai

.19

jun.

19

jul.1

9

aug.

19

sep.

19

okt.1

9

Kron

er


som konvensjonelt oppdrett fortsatt har laveredriftskostnader enn ny teknologi, vil konvensjo-nelt oppdrett likevel fortsette å være en lønnsomdriftsform og ventelig gi en meravkastning sam-menlignet med andre driftsformer.

Mens nye produksjonsteknologier potensieltenklere kan møte videre etterspørselsvekst medøkt tilbud, er tilbudsveksten fra konvensjoneltoppdrett i større grad begrenset som følge avknapphet på areal og begrensninger gitt av ulikenasjonale reguleringer.

4.6.3 Beskatning av havbruksvirksomhet

Gjennomgangen av skattesystemene i Chile,Canada, Storbritannia og Færøyene viser at lan-dene skattlegger havbruksvirksomheten etteralminnelige skatteregler for selskaper. Landenehar samtidig ulike former for avgifter som kom-mer i tillegg til den ordinære beskatningen. Fær-øyene har innført en særskilt produksjonsavgift,og Chile krever en mindre avgift for tildelte konse-sjoner. I Storbritannia betaler havbruksvirksom-heten en mindre produksjonsavgift for leie avareal. I Canada betales det vederlag for tillatelserog lokaliteter. Vederlagene varierer i størrelse,men er forholdsvis lave. Utover de landene som ernærmere omtalt over kan det nevnes at Islandbesluttet i juni 2019 å innføre en produksjonsavgiftpå oppdrettet laks. Avgiften utgjør mellom 0,5 og

3,5 pst. av gjennomsnittlig pris på atlantisk lakssiste tolv måneder.

Selskapsskattesatsen i Norge lå uendret på28 pst. i perioden 1992–2013. Satsen ble reduserttil 27 pst. i 2014, deretter til 25 pst. i 2016, 24 pst. i2017, 23 pst. i 2018 og videre til 22 pst. i 2019. Enselskapsskattesats på 22 pst. er om lag på linjemed gjennomsnittet i OECD. Den er noe høyereenn selskapsskattesatsen i Storbritannia, men lig-ger under selskapsskattesatsen i Chile. Den liggerogså under den canadiske selskapsskattesatsennår man tar hensyn til både den føderale selskaps-skatten og selskapsskatten til provinsene og terri-toriene. Figur 4.12 viser formelle selskapsskatte-satser i utvalgte konkurrentland i perioden 2000til 2019.

Det kan være krevende å sammenligne sel-skapsskatten mellom ulike land. Den samledebeskatningen blir ikke nødvendigvis lavest i landmed lav formell skattesats. Det må også tas hen-syn til avskrivningssatser og andre trekk ved skat-tegrunnlaget for å vurdere hvordan selskapsskat-ten påvirker avkastningen på en investering.Effektive skattesatser tar hensyn til slike forhold.

OECD har etablert en database som forsøkerå sammenligne effektive gjennomsnittlige skatte-satser for selskaper på tvers av ulike land. Slikeeffektive skattesatser tar utgangspunkt i en tenktinvestering og beregner effektiv skatt ut fra forut-setninger om rente, inflasjon og egenskaper vedskattegrunnlagene i ulike land, som avskrivnin-

Figur 4.12 Formelle selskapsskattesatser i utvalgte land. 2000–2019. Prosent

Kilder: OECD og utvalget.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Pros

ent

Norge Chile Canada Storbritannia OECD


ger. Figur 4.13 viser oversikt over formelle ogeffektive skattesatser for Norge og konkurrent-land innenfor lakseoppdrett.

Effektiv gjennomsnittlig skattesats er betaltskatt som andel av selskapets reelle overskudd.Den er lavere enn den formelle skattesatsen hvisdet er knyttet skattekreditter til investeringene,for eksempel gjennom sjenerøse avskrivningsmu-ligheter. Den effektive marginale skattesatsenviser skatten på en marginal investering, som kantolkes som skatten på siste krone investert, oghvor avkastningen akkurat dekker kapitalkostna-den.

De effektive skattesatsene har blitt redusertde siste årene som følge av reduserte formelle sel-skapsskattesatser. Effektiv gjennomsnittlig skatte-sats i Norge er på nivå med gjennomsnittet iOECD, mens den effektive marginale skattesat-sen er noe høyere i Norge. Sammenlignet medvåre konkurrentland er den effektive gjennom-snittsskatten lavere enn i Chile og Canada, mennoe over Storbritannia. Den effektive marginaleskattesatsen ligger under Chile og Storbritannia,men over Canada.

Det må presiseres at enhver beregning aveffektive skattesatser baserer seg på forenklendeforutsetninger. I sammenligninger mellom land vilman som regel kun klare å ta hensyn til de mestsentrale skattereglene i ulike land som formellskattesats og avskrivningssatser. Det må også gjø-

res forenklende forutsetninger om rentenivåer ogavkastning.

4.7 Oppsummering

I tillegg til Norge er de landene hvor det produse-res mest oppdrettslaks i dag, Chile, Canada, Stor-britannia og Færøyene. Selv om de fleste startetmed lakseoppdrett på om lag samme tid, har utvik-lingen gått i ulikt tempo både som følge av ulikereguleringer, ulik geografi og biologiske utfordrin-ger. Selv om det har vært variasjoner i både kost-nader og priser på kort sikt, har salgsprisen økt desiste 15 årene. I de største produsentlandene harogså produksjonsvolumet økt betydelig over tid.

Det er globalt økende etterspørsel etter opp-drettet laksefisk. Siden 2005 har produksjons-mengden økt med i overkant av 90 pst., samtidigsom realprisen har økt med nær 50 pst. Det ermed dagens konvensjonelle teknologi imidlertidkun et begrenset antall steder i verden hvor for-holdene muliggjør effektiv produksjon av laks isjø. Manglende tilgang på egnet areal, biologiskeutfordringer eller reguleringsmessige begrens-ninger som er gitt av politiske ønsker om åbegrense oppdrettsnæringens omfang, er eksem-pler på faktorer som begrenser muligheten for øktproduksjon med konvensjonell teknologi dissestedene.

Figur 4.13 Formelle og effektive selskapsskattesatser1 i utvalgte land i tilfellet med lave renter og inflasjon. Prosent1 Formelle skattesatser for 2019 og effektive skattesatser for 2017.Kilde: OECD og utvalget.

0

5

10

15

20

25

30

35

Norge OECD Chile Canada Storbritannia

Formell selskapsskattesats Effektiv gjennomsnittsskatt Effektiv marginalskatt

Pros

ent


Gjennomgangen av skattesystemene i Chile,Canada, Storbritannia og Færøyene viser at lan-dene skattlegger havbruksvirksomheten etteralminnelige skatteregler for selskaper. De for-melle og effektive skattesatsene mellom landenevarierer noe. Landene har samtidig ulike formerfor avgifter som kommer i tillegg til den ordinærebeskatningen. Færøyene har innført en særskiltproduksjonsavgift, og Chile krever en mindreavgift for tildelte konsesjoner. I Skottland betalerhavbruksvirksomheten en mindre produksjonsav-gift for leie av areal. I Canada betales det vederlagfor tillatelser og lokaliteter. Vederlagene varierer istørrelse, men er forholdsvis lave.

Høy laksepris og begrensede muligheter forvekst ved bruk av konvensjonelle produksjonsme-toder har ført til økt satsing på alternative produk-sjonsformer. Som følge av utvikling av ny tekno-logi vil flere områder kunne tas i bruk til lakseopp-drett både nasjonalt og internasjonalt. Både land-basert oppdrett og havbruk til havs vil kunne kon-kurrere med det åpne merdsystemet i sjøen somdominerer i dag, men produksjonskostnadene vilbli avgjørende for hvilke teknologier og driftsme-toder som kommer til å bli benyttet i fremtiden, ogi hvilken utstrekning. Dersom ikke-konvensjoneltoppdrett blir kommersielt lønnsomt, vil det kunnepresse ned lakseprisene. Dette vil igjen påvirkelønnsomheten i konvensjonelt havbruk. Konven-sjonelt havbruk har likevel over lang tid vist segsvært kostnadseffektivt og konkurransedyktig.Det er derfor mye som taler for at konvensjoneltoppdrett med åpne merder fortsatt vil være enstor del av norsk havbruk i lang tid fremover.

Referanser

DNB. (2019). A deeper-dive into land-based farms,Seafood – special report. Hentet fra http://aquabounty.com/

Iversen A., Hermansen Ø., Andreassen O., Brand-vik R. K., Marthinussen, A. & Nystøyl, R.(2016). Kostnader for lakseoppdrett i konkur-rentland. Hentet fra http://nofima.no/

Mowi. (2019). Salmon Farming Industry Hand-book 2019. Hentet fra http://mowi.com/

Sundnes, H.M. (2018) Norge i bresjen for land-basert laks. Norsk Fiskerinæring, 9, 90–112.

SEB. (2019). Equity Research AquacultureStanding Senate Committee on Fisheries and Oce-

ans. (2016). Aquaculture Industry and Gover-nance in Canada. Hentet fra http://sencanada.ca/

Standing Senate Committee on Fisheries and Oce-ans. (2016). Aquaculture Industry and Gover-nance in Norway and Scotland. Hentet fra http://sencanada.ca/

OECD-FAO. (2016). Agricultural Outlook 2016–2025. Hentet fra http://www.fao.org

OECD-FAO. (2019). Agricultural Outlook 2019–2028. Hentet fra http://www.fao.org.

Rapport fra en arbeidsgruppe oppnevnt av DetKongelige Norske Videnskapers Selskap ogNorges Tekniske Vitenskapsakademi. (2012).Verdiskaping basert på produktive hav i 2050. Hentet fra http://www.sintef.no


Kapittel 5

Prinsipper for skattesystemet og grunnrentebeskatning

5.1 Generelt om skattesystemets rolle og utforming

5.1.1 Innledning

Skattesystemets viktigste oppgave er å finansiereoffentlige goder, tjenester og overføringer. I Norgehar vi et relativt høyt nivå av offentlig finansiertevelferdsgoder, noe som krever betydelige skatte-og avgiftsinntekter. For å sikre et tilstrekkelig nivåpå inntektene med minst mulig skadevirkninger påøkonomien må skatte- og avgiftssystemet innrettespå en mest mulig effektiv måte. Samtidig er skatte-systemet utformet for å påvirke fordelingen av inn-tekt og formue mellom personer, mens noen skat-ter og avgifter er ment å fremme en mer effektivressursbruk ved å korrigere for markedssvikt.Miljøavgifter er et eksempel på en skatt som bidrartil en mer effektiv ressursbruk. Skattesystemetspiller dessuten en rolle i konjunkturreguleringen.Skattesystemet bidrar til automatisk stabiliseringav økonomien fordi innbetalingen av skatt går oppi gode tider og ned i dårlige tider.

For et gitt nivå på de offentlige inntektene vilskattelettelser til noen utvalgte grupper innebæreat skattene for andre må øke. Det kan øke de sam-funnsøkonomiske kostnadene ved skatte-systemet. I tillegg er gjerne skattesystemet etmindre egnet virkemiddel for å oppnå politiskemål enn andre mer direkte virkemidler. Skatte-systemet bør derfor ikke overlastes med oppgaversiden det typisk vil gi et mindre effektivt system.

De ulike skatteartene kan deles inn i direkteskatter og indirekte skatter. Direkte skatter omfat-ter blant annet inntektsskatt for personer og bedrif-ter, arbeidsgiveravgift, formuesskatt og eiendoms-skatt. Indirekte skatter omfatter merverdiavgift,særavgifter, toll og sektoravgifter. Figur 5.1 viseranslag for samlede skatter og avgifter til stat, fylkerog kommuner for 2018 og viser at de største skatte-inntektene kommer fra skatt på alminnelig inntektfor personer, merverdiavgift og arbeidsgiveravgift.

De samlede skatte- og avgiftsinntektene er iProp. 1 LS (2019–2020) Skatter, avgifter og toll

2020 anslått til 1 437 mrd. kroner i 2019. Av dettetilfaller om lag 85 pst. staten, i underkant av13 pst. kommunene og i overkant av 2 pst. fylkes-kommunene. Det meste av kommunenes og fyl-keskommunenes skatteinntekter kommer fra inn-tekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Itillegg mottar kommunesektoren om lag 24 pst. avstatens skatteinntekter (utenom petroleum) gjen-nom overføringer.1 Av statens skatte- og avgift-sinntekter kommer om lag 35 pst. fra merverdiav-gift, særavgifter og toll. Om lag 27 pst. av statensskatte- og avgiftsinntekter kommer fra personligeskattytere, mens om lag 23 pst. kommer fra etter-skuddspliktige selskaper samt arbeidsgiveravgift iFastlands-Norge. Om lag 11 pst. av statens inntek-ter i 2019 kommer fra skatter og avgifter i petrole-

1 Regnet som kommunesektorens samlede overføringer frastatsforvaltningen i forhold til anslåtte påløpte skatter ogavgifter til staten utenom petroleumsskatt for 2019.

Figur 5.1 Påløpte skatter og avgifter til stat, fylker og kommuner. Anslag for 2019. Mrd. kroner og prosent av samlede påløpte skatter og avgifter

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på alminnelig inntekt for personer

292,8 (20 %)

Trinnskatt 72,7 (5 %)

Trygdeavgift 150,1 (10 %)

Selskapsskatt (fastlandet)

91,5 (6 %)

Petroleumsskatt 136,8 (10 %)

Formues- og eiendomsskatt

30,9 (2 %)

Arbeidsgiveravgift 195,3 (14 %)

Merverdiavgift 313,5 (22 %)

Særavgifter og toll 109,3 (8 %)

Annet 44,4 (3 %)


umssektoren. Andre skatter og avgifter til stateninkludert finansskatt utgjør om lag 4 pst.

Figur 5.2 A viser utlignet skatt for selskaper i2017 fordelt på næringer. Figuren er basert på Sta-tistisk sentralbyrås statistikk over skatt for selska-per, mens akvakulturnæringen er skilt ut ved hjelpav tall fra Skattedirektoratet. I tillegg til skatt påalminnelig inntekt inkluderer figuren formuesskattog visse andre skatter2 som knytter seg til selska-pene. I næringer som utnytter naturressurser, kandet oppstå en ekstra avkastning i form av grunn-rente. Norge har en særskilt beskatning av over-skuddet fra petroleumsvirksomheten og vannkraft-anlegg gjennom såkalte grunnrenteskatter. I figurener for eksempel grunnrenteskatt og naturressurs-skatt regnet med for kraftforetak. Utlignet skatt foralle selskaper utgjorde i 2017 om lag 159 mrd. kro-ner. Av de utgjorde inntektene fra petroleums-, kraft-og havbruksnæringene om lag 93 mrd. kroner, ogillustrerer grunnrentenæringenes betydning forfinansiering av offentlige investeringer og velferds-tjenester. I tillegg bidrar statens direkte økonomiskeengasjement (SDØE) til en betydelig del av statens

inntekter fra kontinentalsokkelen. Figur 5.2 B visernæringenes bidrag til brutto nasjonalprodukt.

5.1.2 Retningslinjer for utforming av et godt skattesystem

Det offentliges inntekter må hentes inn på enmåte som i minst mulig grad står i veien for effek-tiv bruk av samfunnets ressurser. Skattesystemetpåvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing og inves-teringer. For at ressursene skal utnyttes mestmulig effektivt, bør skattesystemet utformes medutgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper.Skatte- og avgiftssystemet har siden skatterefor-men i 1992 bygget på prinsippene om brede skat-tegrunnlag, lave satser og likebehandling av ulikeinvesteringer, næringer, virksomhetsformer ogfinansieringsmåter. Det bidrar til å holde kostna-dene ved beskatning nede og til at skattyternebehandles så likt som mulig. Endringene i skatte-systemet som følge av skattereformen i 1992 ogendringer i etterfølgende år utvidet skattegrunn-laget slik at det ble bedre samsvar mellom skatt-bar inntekt og faktisk inntekt. Prinsippet ombrede skattegrunnlag og relativt lave satser blevidereført ved skattereformene fra 2006 og 2016.

For å få en samfunnsøkonomisk effektiv res-sursbruk bør personer og foretak ideelt sett velge

2 Omfatter grunnrenteskatt og naturressursskatt for kraft-foretak, særskatt for petroleumsselskap og tonnasjeskattfor skipsaksjeselskaper.

Figur 5.2 Utlignet skatt for selskaper og bruttoprodukt i basisverdi etter næring. Mrd. kroner og prosent. 2017

Utlignet skatt for akvakulturnæringen er skilt ut fra øvrige primærnæringer ved hjelp av tall fra Skattedirektoratet.Kilder: Statistisk sentralbyrå, Skattedirektoratet og utvalget.

3,6 (2 %) 0,8 (1 %)

76,6 (48 %)

8,8 (6 %)10,1 (6 %)

6,6 (4 %)

10,5 (7 %)

6,2 (4 %)

2,1 (1 %)

33,7 (21 %)

Akvakultur Øvrige primærnæringer Petroleum mv. Industri Vannkraft mv. Bygge- og anleggsvirksomhetVarehandel mv. Transport mv. Offentlig administrasjon mv. Øvrige tjenesteytende næringer

A. Utlignet skatt B. Bruttoprodukt i basisverdi

30,1 (1%) 35,0 (1%)

491,6 (17%)

210,9 (7%)

85,3 (3%)

193,9 (7%)

231,7 (8%)

144,4 (5%)

739,6 (25%)

757,3 (26%)


arbeidstilbud, forbruk og investeringer ut fra dereelle inntekter som skapes, og de reelle kostnadersom påløper for samfunnet. Disposisjonene bør iminst mulig grad være skattemotivert. Når atferdenstyres av at det påløper skatt eller det oppstår skat-tebesparelser, blir skattene vridende. I praksis gjel-der det de fleste skatter og avgifter. Typisk vil pri-sen som en kjøper privatøkonomisk sett må betalefor varer eller tjenester, bli høyere enn de reelle(samfunnsøkonomiske) kostnadene ved å produ-sere dem. Denne differansen, kalt skattekilen, girmindre effektiv utnyttelse av arbeidskraft, kapital ognaturressurser og har dermed samfunnsøkono-miske kostnader, som kan sies å være prisen en måbetale for å oppnå ønsket fordelingsvirkning og res-sursbruk i offentlig sektor gjennom beskatningen.En bør derfor velge skatteformer og utforming avskattene som gjør denne kostnaden minst mulig.

I noen tilfeller kan skatter og avgifter føre tilbedre bruk av samfunnets ressurser. I slike tilfellerer det nettopp intensjonen at skatten skal påvirkeatferden i en ønsket retning for samfunnet. En delaktiviteter påfører samfunnet kostnader uten at desom er ansvarlig for aktivitetene, må betale forulempen de påfører andre. Et eksempel på dette erforurensende utslipp, der forurenser som regelikke har noe økonomisk insentiv til å ta hensyn tilskaden som påføres miljøet. Denne differansenmellom samfunnsøkonomiske kostnader og privat-økonomiske kostnader kalles eksterne kostnaderog er en form for markedssvikt som fører til at detkonsumeres mer av en vare enn det som er sam-funnsøkonomisk optimalt. Korrekt utformede mil-jøavgifter bidrar til en mer effektiv ressursbrukved at forurenser stilles overfor de eksterne kost-nadene. På den måten vil markedsprisene på miljø-skadelige aktiviteter samsvare med de reelle sam-funnsøkonomiske kostnadene ved ressursbruken.Avgifter på alkohol og tobakk er andre eksemplerpå avgifter som korrigerer for eksterne kostnader.

Noen skatter vil ikke påvirke beslutningene tilpersoner og bedrifter, og medfører ikke noe sam-funnsøkonomisk tap. Slike skatter omtales somnøytrale skatter. Når et selskap driver slik at ver-dien av virksomheten blir størst mulig, vil en pro-porsjonal skatt på denne verdien ikke endre sel-skapets tilpasning. Investerings- og driftsbeslut-ninger som er lønnsomme før skatt, vil da ogsåvære lønnsomme etter skatt. For at skatte-systemet skal være nøytralt, må skattegrunnlagetmålt i dagens verdi, såkalt nåverdi, svare til nåver-dien av prosjektet når alle kostnader ved investe-ring og drift ved produksjonen er trukket fra.

En riktig utformet skatt på stedbundne ressursersom gir opphav til grunnrente, vil for eksempel virke

nøytralt. Så lenge en klarer å avgrense skattegrunn-laget på riktig måte, er det en rekke modeller forgrunnrenteskatt som vil være nøytrale. Både en kon-tantstrømskatt og en riktig utformet periodisertoverskuddsskatt vil kunne tilfredsstille disse kra-vene. I Norge har en hovedsakelig valgt en over-skuddsbasert metode for å hente inn grunnrente ipetroleumssektoren og kraftsektoren. I petroleums-sektoren hentes dessuten en betydelig del av statensinntekter inn gjennom Statens direkte økonomiskeengasjement (SDØE). SDØE har samme egenska-per som en kontantstrømskatt. Metoder for å henteinn grunnrente er nærmere omtalt i punkt 5.4.

For at skattesystemet skal påvirke personer ogbedrifters valg i minst mulig grad, er det ønskelig åbenytte nøytrale og effektivitetsfremmende skatterså langt det er mulig før en innfører vridende skatter.På bakgrunn av grunnleggende økonomiske prin-sipper kan det trekkes opp enkelte retningslinjer forhvordan skatte- og avgiftssystemet bør utformes:– Først benyttes markedskorrigerende skatter

fordi det bidrar til en mer effektiv ressursbruk.I tillegg kan det gi inntekter til det offentlige.

– Deretter benyttes nøytrale skatter så langt deter mulig, det vil si skatter som ikke vrir produ-senters og forbrukeres økonomiske valg.

– Til slutt brukes vridende skatter, det vil si skat-ter som reduserer den samfunnsøkonomiskeeffektiviteten, for å oppnå det ønskede nivåetpå skatteinntekter og på inntektsfordeling.

Inntektene fra markedskorrigerende og nøytraleskatter kan benyttes til å redusere andre vridendeskatter og dermed bidra til bedre ressursbruk. Ipraksis kommer en ikke utenom vridende skatterfor å dekke finansieringsbehovet til det offentligeog for å oppnå den ønskede omfordeling av inn-tekter. Ved utformingen av vridende skatter er detisolert sett ønskelig at det samlede effektivitetsta-pet blir så lavt som mulig.

Lønnsomhetsavhengige og lønnsomhetsuav-hengige skatter vil ha ulik virkning på investe-ringsinsentivene for selskapene. Skatter som avhen-ger av lønnsomheten i virksomheten, kan utformesnøytralt. For eksempel kan en riktig utformet skattpå netto overskudd være nøytral. Motsatt vil skattersom inneholder bruttoelementer, det vil si at de eruavhengig av lønnsomheten i virksomheten, virkevridende på investeringsbeslutninger.

En bruttoavgift kan i noen grad fange opp varia-sjoner på inntektssiden, avhengig av hvordan avgif-ten er utformet, men bruttoavgifter avhenger ikkeav lønnsomheten i virksomheten. En produksjons-avgift er et eksempel på en bruttoskatt, og en slikavgift kan utformes som en kvantumsavgift eller


som en verdiavgift. En kvantumsavgift vil være uav-hengig av både oppnådde priser og kostnader. Eteksempel på en kvantumsavgift er produksjonsav-gifter (royalty) i petroleumsbeskatningen i enkelteland. Selskapene må da betale en avgift til statennår prosjektene er i drift, uavhengig av lønnsomhe-ten i feltet eller kostnader i andre felt. En verdiavgiftvil påvirkes av kvantum og priser, men vil være uav-hengig av kostnader. Et eksempel på en verdiavgifter markeds- og forskningsavgiften ved eksport avfisk fra Norge, der en betaler en prosentvis avgift aveksportverdien av fisken.

Kvantums- og verdiavgifter er ikke nøytrale.Dette innebærer at aktørene vil vurdere investe-rings- og driftsbeslutninger annerledes med avgiftenn i en situasjon uten avgift. Ressurser som er lønn-somme å utnytte for samfunnet, kan da bli ulønn-somme for private aktører som må betale avgiftenuavhengig av den faktiske lønnsomheten. Størrel-sen på det samfunnsøkonomiske tapet vil blantannet avhenge av nivået på avgiften, se boks 5.1.

Boks 5.1 Effektivitetstap ved bruttobeskatning

Et resultat fra økonomisk teori er at effektivitets-tapet ved beskatning øker mer enn proporsjonaltmed skattesatsen. I figur 5.3 er dette illustrert foren kvantumsavgift. Som figuren viser, fører skat-ten til at prisen til forbruker øker. Dette fører tilredusert etterspørsel og dermed lavere produ-sert kvantum. I fravær av skatt vil tilbudet ogetterspørselen tilpasses slik at den sist produ-serte enheten av en vare akkurat er nok til ådekke produksjonskostnaden, det vil si den pri-sen produsentene er villige til å selge produktetfor. Det gir kvantum K1 til pris P1. Hvis en intro-duserer en kvantumsavgift, t1, vil tilbudskurven

flyttes oppover i skjemaet fra T1 til T2. Det skyl-des at for alle kvantum, må produsenten legge t1til produsentprisen. I dette markedet betyr det atprisen øker til P2 og produsert kvantum faller tilK2 fordi konsumenter med lavere betalingsvillig-het enn P2 ikke lenger ønsker å kjøpe produktet.Videre vil en del produsenter ikke lenger finnedet lønnsomt å produsere. Dette gir et effektivi-tetstap illustrert ved det gule feltet for skattesatst1. Figuren viser videre at ved en dobling avavgiftssatsen til t2 vil effektivitetstapet mer enndobles. Endringen i effektivitetstapet er illustrertved det rosa feltet.

Figur 5.3 Effektivitetstap ved bruttobeskatning

Kilde: Utvalget.

Kvantum

Pris

Etterspørsel

K1

P1

P2

K2

Effektivitets-tapet

K3

P3

Endring i effektivitetstapet

t1

t2

Tilbud, T1

Tilbud, T2

Tilbud, T3


5.2 Nøytralitetshensyn i selskaps- og kapitalbeskatningen

5.2.1 Prinsipper i selskaps- og kapitalbeskatningen

I selskaps- og kapitalbeskatningen er det lagt vektpå å utforme skattene slik at ressursene utnyttesmest mulig effektivt. Likebehandling av investe-ringsobjekter vil sørge for at kapitalen investeres iprosjekter som kaster mest av seg for samfunnetsom helhet. Da maksimeres den samlede verdi-skapingen. Så lenge avkastningen før skatt på et

investeringsobjekt gir et godt bilde på den sam-funnsøkonomiske avkastningen, bør skatte-systemet i prinsippet behandle investeringsobjek-ter likt.

Selv om det skulle foreligge positive ellernegative eksterne virkninger av en bestemt inves-tering, vil det oftest ikke være kapitalbruken somsådan som skaper disse. Problemer med eksternevirkninger bør derfor løses gjennom spesielleskatter (avgifter) og subsidier direkte på disposi-sjonene som skaper disse virkningene, og ikkegjennom selskaps- og kapitalbeskatningen. Detgenerelle utgangspunktet bør være at kapitalav-

Boks 5.1 forts.

Helningene på tilbuds- og etterspørselskurvenesier noe om hvor følsomme aktørene i et mar-ked er for prisendringer. Dette påvirker ogsåstørrelsen på effektivitetstapet ved beskatning.Dette er illustrert i figur 5.4.

Panel A viser et eksempel hvor etterspørse-len er relativt uelastisk, det vil si at konsumen-tens etterspørsel endrer seg relativt lite med pri-sendringer. Etterspørselskurven har da en rela-tivt bratt helning. Eksempler på relativt uelas-tiske goder er ikke-mobile skattegrunnlag someiendom og bolig, nødvendighetsgoder, sommat og strøm, og goder som folk er avhengigeav, som tobakk og medisiner. Introduksjonen aven ny avgift (t1) vil i dette tilfellet i liten grad

endre kvantum i likevekt, men vil slå ut i enstørre økning i prisen konsumenten må betale.En konsekvens av dette er at effektivitetstapetblir relativt lite. Kvantum ligger relativt nært detdet ville ha vært i fravær av skatt.

Panel B viser et tilfelle med elastisk etter-spørsel. Etterspørselskurven ligger da mer flatt,som betyr at en relativt liten prisendring vilredusere etterspørselen mye. Dette øker størrel-sen på effektivitetstapet. Mer elastisk etterspør-sel (eventuelt mer elastisk tilbud) endrer aktøre-nes tilpasninger mer enn i en situasjon med liteelastisk etterspørsel (eventuelt lite elastisk til-bud), og gir derfor et større effektivitetstap.

Figur 5.4 Effektivitetstapet ved ulike etterspørselselastisiteter

Kilde: Utvalget.

Kvantum

Etterspørsel

Etterspørsel

Pris

A. Uelastisk etterspørsel

Tilbud, T2

K1

P1

P2

K2

t1

Kvantum

Pris

B. Elastisk etterspørsel

K1

P1

P2

K2

t1

Tilbud, T1

Tilbud, T2

Tilbud, T1


kastning skattlegges mest mulig likt, uavhengigav hvilket objekt det er investert i. Det er også etmål at skattleggingen i liten grad påvirker skattyt-ernes valg av finansieringsmåte eller ulike måter åorganisere virksomheten på. Se nærmere omtaleav prinsipper for selskaps- og kapitalbeskatningeni NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjo-nal økonomi.

Et unntak er stedbundne renprofitter (grunn-rente), som isolert sett kan skattlegges uten at detvil påvirke investeringsaktiviteten. Renprofitt ellergrunnrente er det overskuddet en bedrift eventu-elt sitter igjen med etter at alle innsatsfaktorer iproduksjonen, herunder kapital og arbeidskraft,har fått sin markedsmessige avlønning. Grunn-rente og grunnrentebeskatning er nærmereomtalt i punkt 5.3 og 5.4.

Prinsippet om skattemessig nøytralitet og like-behandling av ulike typer kapital og næringer kanomtales som næringsnøytralitet. I enkelte sam-menhenger trekkes det frem et ytterligere nøytra-litetshensyn som omtales som konkurransenøy-tralitet. I skatteøkonomisk sammenheng vil begre-pet normalt vise til et argument om at rammebe-tingelsene for hver enkelt næring bør tilsvare (debeste) rammebetingelsene for de samme nærin-gene i land det er naturlig å sammenligne segmed.

Både Skatteutvalget fra 2014 (NOU 2014: 13)og tidligere skatteutvalg har avvist konkurransen-øytralitet som et hensyn i utformingen av skatte-systemet. Det ble blant annet pekt på at det ville ginæringer insentiv til å fremstå konkurranseutsattefor å oppnå mer gunstige skattevilkår. Samtidiguthules skattegrunnlaget, noe som igjen betyr atandre skatter må økes for å opprettholde et gittproveny. Videre vil en skattepolitikk som byggerpå konkurransenøytralitet implisitt virke nærings-diskriminerende innenlands og føre til en ineffek-tiv næringsstruktur enten ved at man fryser eksis-terende næringsstruktur eller ved at man forsøkerå plukke fremtidens vinnernæringer.

Skattereglene bør være forutsigbare, objektiveog prinsipielt forankret, og dette oppnås best vedat skattesystemet utformes i tråd med faglige prin-sipper. Videre bør skattereglene være relativtenkle for ikke å påføre skattyterne og myndighe-tene unødig store administrative kostnader. Dettetaler i utgangspunktet for størst mulig grad avlikebehandling og minst mulig grad av særegneregler for ulike næringer.

5.2.2 Nøytrale selskapsskattemodeller og utfordringer med dagens selskapsskatt

Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning ien internasjonal økonomi) pekte på tre hovedutfor-dringer med den norske selskapsskatten. For detførste gir relativt høye effektive skattesatser iNorge et insentiv til å investere i andre land somhar lavere skatt. For det andre favoriseres gjeldfremfor egenkapital på selskapets hånd. Det skyl-des at finansieringskostnadene er fradragsberetti-get ved gjeldsfinansiering, som følge av fradragfor rentekostnader, men ikke ved egenkapitalfi-nansiering. For det tredje gir en forholdsvis høyformell skattesats insentiver for flernasjonale kon-sern til å flytte overskudd til andre land. Dette kanskje for eksempel gjennom å fordele en uforholds-messig stor andel av gjeld og rentekostnader tilhøyskatteland eller skattemotiverte internpriser.

Det samfunnsøkonomiske effektivitetstapetved en skatt på overskudd avhenger av hvor føl-som bedriftenes kapitalbruk er overfor skatte-endringer. Jo mer mobil kapitalen er, desto størreer effektivitetstapet ved skatt på overskudd, sidenbeskatningen påvirker lokaliseringen av investe-ringene. Hensynet til minst mulig samlet effektivi-tetstap for et gitt skatteproveny taler isolert settfor å differensiere beskatningen etter hvor mobilfaktoren er. Det er imidlertid flere store praktiskeproblemer med å gjennomføre en slik differensi-ert skattlegging etter mobilitet. Skatteutvalget latil grunn at selskapsskatten i seg selv ikke burdeavhenge av realkapitalens mobilitet.

Ettersom dagens selskapsskatt skaper vridnin-ger, er det i stedet ønskelig å se etter selskaps-skattemodeller som kan være nøytrale både medhensyn til marginale investeringsbeslutninger oglokaliseringsbeslutninger. I en åpen økonomi vilen skatt på stedbundne faktorer som skaper ren-profitter3 oppfylle disse kravene. En bør derfor istørst mulig grad bruke nøytrale skatter direktepå stedbundne renprofitter for å redusere behovetfor vridende skatter i andre deler av økonomien.

En skatt på renprofitt vil være nøytral medhensyn til marginale investeringer. Det betyr atinvesteringer som er lønnsomme før skatt, ogsåvil være lønnsomme etter skatt. Dersom kilden tilrenprofitten er stedbunden, vil skatten være nøy-tral også med hensyn til lokalisering, se blantannet Mirrlees Review (Mirrlees et al., 2011).Skatteutvalget vurderte derfor om selskapsskat-

3 Renprofitt omtales også som ekstraordinær avkastningeller grunnrente. For nærmere begrepsavklaring vises dettil punkt 5.3.1.


ten kunne baseres på renprofitt og dermed gibedre investeringsinsentiver i Norge.

En kontantstrømskatt er et eksempel på ennøytral skatt på renprofitt. I en kontantstrømskatter skattegrunnlaget basert på bedriftens inn- ogutbetalinger. Siden skattegrunnlaget følger pro-sjektets kontantstrømmer vil skatten være propor-sjonal med nåverdien og dermed være nøytral. Enslik kontantstrømskatt er nærmere omtalt i punkt5.4.4.

En mye omtalt modell i den internasjonaleskattelitteraturen tar utgangspunkt i gjeldendeselskapsskatt, det vil si med fradrag for gjeldsren-ter, men gir i tillegg fradrag for en beregnet finan-sieringskostnad for egenkapital i selskapet. Enslik modell med «Allowance for Corporate Equity»(ACE) er blitt anbefalt blant annet i MirrleesReview og ble også vurdert av Skatteutvalget. Fra-draget skjermer alternativkostnaden ved å bindeegenkapital fra beskatning, i tillegg til at det gisfradrag for gjeldsrenter. En utfordring med skatte-systemer som gir fradrag for finansieringskostna-dene, er at provenyet kan bli lavt. Skattesatsen måi så fall settes høyere enn i en ordinær selskaps-skatt for å opprettholde et gitt proveny.

Skatteutvalget viste videre til at innhenting avrenprofitt gjennom skattesystemet eller andre vir-kemidler kan være aktuelt for eksempel i fiskeri-,havbrukog telesektoren. Siden Skatteutvalgetsanbefalinger ble lagt frem, har selskapsskattesat-sen blitt redusert, og er på 22 pst. i 2019. I sammeperiode er grunnrenteskatten for vannkraft ogsærskatten for petroleum økt for å begrense prov-enytapet fra disse næringene.

5.3 Grunnrente

5.3.1 Nærmere om hvordan grunnrente oppstår

Renprofitt, meravkastning eller ekstraordinæravkastning er det overskuddet en bedrift eventueltsitter igjen med etter at alle innsatsfaktorer i pro-duksjonen, herunder kapital og arbeidskraft, harfått sin markedsmessige avlønning (NOU 2000: 18Skattlegging av petroleumsvirksomhet). Alternativtkan dette defineres som avkastning på en investe-ring utover investors alternativavkastning, seboks 5.2.

Renprofitt kan oppstå av flere grunner. Denkan for eksempel knytte seg til stedbundnenaturressurser, myndighetsbestemte regulerin-ger, markedsmakt eller foretaksspesifikk kunn-skap og teknologi. Noen kilder til renprofitt kanvære mobile, mens andre, slik som naturressur-

ser, vil være stedbundne. Eksempelvis viserOsmundsen og Sunnevåg (1995) til at den ekstra-ordinære avkastningen ved utvinning av petro-leum kan deles inn i ulike komponenter. Ofte bru-kes begrepet grunnrente om alle komponentenesom gir opphav til en grad av meravkastning.Dette ble blant annet lagt til grunn av Petroleums-skatteutvalget (NOU 2000: 18) og Skatteutvalget(NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjo-nal økonomi). I likhet med Petroleumsskatteutval-get og Skatteutvalget vil også dette utvalget brukebegrepet grunnrente om den samlede renprofit-ten. De ulike kildene til grunnrente drøftes nær-mere i de påfølgende avsnittene.

Kilden til grunnrente vil ofte være en gratisinnsatsfaktor, for eksempel en naturressurs, seNOU 2013: 10 Naturens goder – om verdier av øko-systemtjenester.4

Ved naturbasert virksomhet vil selve naturele-mentet kunne variere, for eksempel slik tilvekstenav skog eller produktiviteten på jord avhenger avblant annet klima og jordsmonn. I bruken av vann-kraft til elektrisitetsproduksjon er vanntilgang,topografi og fallhøyde med på å bestemme pro-duksjonskostnadene. Variasjoner i disse forhol-dene gjør at kostnadene per produserte enhet kanvariere betydelig fra anlegg til anlegg. Samtidigsettes kraftprisen i markedet, slik at det blir storeforskjeller i nettoavkastningen. Tilsvarende kandet i jordbruket være store forskjeller i avkastningavhengig av om jordressursen er produktiv ellerlite produktiv. Når det gjelder olje, er det en rekkekvaliteter på råolje med egenskaper som er gitt franaturens side. Oljens beliggenhet, hvor krevendereservoarene er å utvinne og størrelsen på feltethar dessuten stor betydning for kostnaden ved åta den opp. Dette betyr at selv om oljen har en til-nærmet felles pris på verdensmarkedet, justert forkvalitet og transportkostnader, vil inntekteneavhenge av naturgitte forhold ved produksjonsvil-kårene eller ved ressursens fysiske egenskaper.For havbruk vil det være variasjon i lokalitetsspe-sifikke forhold som blant annet temperatur,dybde, strømforhold og luseforekomster. Disseforholdene vil påvirke produksjonskostnadene.Generelt er grunnrente ved utnyttelse avnaturressurser avhengig av tilbud, etterspørsel,pris, kostnaden ved utvinning eller høsting ognaturgitte forhold som ressursens kvalitet og til-

4 Økosystemtjenester omfatter både direkte og indirektebidrag til menneskelig velferd. Begrepet omfatter bådefysiske goder og ikke-fysiske tjenester vi får fra naturen.Begrepet naturgoder benyttes noen ganger synonymt(NOU 2013: 10).


gjengelighet, se Flåten og Skonhoft (2014) ogCappelen (2014).

Selv om vannkraft er begrenset fra naturensside, kan elektrisitet også produseres på andremåter, for eksempel fra vind- og solkraft eller gass-og kullkraft. Sluttproduktet elektrisitet vil dermedvære langt mindre begrenset enn vannressursen.Likevel oppstår det grunnrente i vannkraftproduk-sjon siden kostnadene ved kraftproduksjon varie-rer og det er knapphet på de billigste produksjons-formene. I havbruk er det nettopp knappheten på

tillatelser og egnede lokaliteter, samt andre pro-duksjonsbegrensninger, som gjør at produksjo-nen er begrenset.

I likhet med at vannfallet er en innsatsfaktor ikraftproduksjon, er lokalitetene en innsatsfaktor idagens konvensjonelle oppdrett. For å kunneutnytte potensialet knyttet til en naturressurs mådet imidlertid foretas investeringer og benyttesandre innsatsfaktorer. I vannkraftnæringen krevesdet investeringer i en rekke innsatsfaktorer for ådra nytte av vannfallet, blant annet turbin, dam-

Boks 5.2 Begreper i selskaps- og kapitalbeskatningen

I omtale av virkningen av selskaps- og kapitalbe-skatningen benyttes ofte begreper som normal-avkastning, alternativavkastning, risikopremie,renprofitt og grunnrente. Årsaken til dette er atskattesystemet kan ha ulik virkning på ulikedeler av avkastningen i en bedrift (eller på etprosjekt). Totalavkastningen kan dekomponerespå følgende måte, se figur 5.5. Også Skatteutval-get benyttet en tilsvarende dekomponering, seNOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjo-nal økonomi.

Figur 5.5 Dekomponering av totalavkastning

Kilde: Utvalget.

Risikofri rente tilsvarer den avkastning investorkan oppnå ved å plassere kapital i en risikofriinvestering. Risikopremien er kompensasjonenfor å bære risiko. For en veldiversifisert investorskal risikopremien avspeile den systematiske risi-koen, det vil si den delen av risikoen investor ikkekan diversifisere bort, i det aktuelle prosjektet.

Investors alternativavkastning tilsvareravkastningen en investor alternativt kunne opp-tjent på en investering med tilsvarende risiko imarkedet. For en risikofri plassering er alterna-tivavkastningen den risikofrie renten. For eninvestering med gitt risiko er alternativ avkast-ning risikofri rente pluss relevant risikopremie. Imange tilfeller benyttes også begrepet normal-avkastning om dette begrepet. I analyser der enser bort fra usikkerhet og risiko, samsvarerbegrepet normalavkastning med den risikofrierenten.

Renprofitt eller ekstraordinær avkastningbenyttes om avkastning på en investering utoverinvestors alternativavkastning. Renprofitt kanogså ha andre betegnelser som grunnrente, res-sursrente, monopolrente eller reguleringsrente.Utvalget vil bruke begrepet grunnrente om allekomponentene som gir opphav til renprofitt.

I nøytrale skatter skjermes investors finansi-elle alternativkostnad ved å binde kapital. Såfremt skatten er symmetrisk, vil investoren fåfradrag for prosjektets risiko ved at skatten føl-ger proporsjonalt alle økonomiske utfall, bådepositive og negative. Et skattesystem sombehandler under- og overskudd symmetrisk, giraltså implisitt fradrag for risiko. Fradragetbestår av at staten deler all variabilitet i inntektmed selskapet. Et nøytralt skattesystem vil der-med også inneholde kompensasjon for statensrisikotaking. Siden staten går inn som en passivpartner og investor i kapitalmarkedet på lik linjemed andre investorer, vil også skatteinntektenomfatte kompensasjon for denne risikoen. Dentotale risikoen ved prosjektet fordeles mellomstaten og investoren ved skattesatsen.

Renprofitt(grunnrente mv.)

Risikopremie

Risikofri rente

Alternativ-avkastning

Total-avkastning


mer og tuneller. I petroleumsnæringen kreves detblant annet plattformer, brønner og båter for åutnytte naturressursen. I havbruksnæringen fore-går deler av produksjonsprosessen i sjøen. I likhetmed vannkraftnæringen og petroleumsnæringenvil en også i havbruksnæringen ha behov for åinvestere i innsatsfaktorer for å kunne dra nytte avnaturressursen. Dette kan være merder, brønnbå-ter, fôrflåter, samt kostnader til settefisk og fôr mv.

I mange tilfeller må naturressursen viderefor-edles før sluttproduktet når forbrukeren. Raffine-ring av petroleumsprodukter og sløying og filete-ring av fisk er eksempler på slik videreforedling. Idenne delen av verdikjeden er det i mindre gradknapphet på nye innsatsfaktorer som må tilføresproduksjonen, og en vil normalt ikke forvente atdet oppstår grunnrente i dette produksjonsleddet.Videreforedling av naturressursene er heller ikkeen stedbunden aktivitet.

Begrepet ressursrente brukes ofte synonymtmed grunnrente. For eksempel vises det i NOU2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem til at grunn-rente brukes om avkastning fra jord eller grunn,men at grunnrente og ressursrente innholdsmes-sig er det samme. Det er også eksempler på at res-sursrente brukes om renprofitt fra utvinning avikke-fornybare ressurser, se Osmundsen og Sun-nevåg (1995). Slike ressurser vil få en økendeknapphet etter hvert som reservene tømmes ogvil derfor ha en høyere pris enn langsiktige margi-nalkostnader.

Dersom det er offentlige reguleringer som giropphav til knappheten, som for eksempel etbegrenset antall konsesjoner, kan man alternativtkalle den ekstraordinære avkastningen regule-ringsrente. I noen tilfeller vil det være samspilletmellom naturressurser og reguleringer som giropphav til grunnrente. Det er i disse tilfellenereguleringene som bidrar til at grunnrenten kanrealiseres fordi ikke-bærekraftig bruk av naturres-surser ville ført til at grunnrenten forsvant.Uttrykket «allmenningens tragedie» beskriver ensituasjon som oppstår når en fellesressurs forrin-ges fordi brukerne av ressursen handler ut fra sitteget beste, selv om de dermed på lang sikt skaderseg selv (Hardin, 1968 og NOU 2013: 10).

Motsatt kan grunnrenten gjøre det mulig ådrive en virksomhet med lavere enn normal effek-tivitet fordi en viktig innsatsfaktor kan høstes gra-tis. Grunnrenten vil da spises opp av ineffektivorganisering, produksjon eller lignende. Fiske-riressursene utgjør for eksempel store verdier oggir potensielt opphav til grunnrente, men ineffek-tive reguleringer i fiskerinæringen står i veien for

å realisere grunnrenten (NOU 2015: 1 Produktivi-tet – grunnlag for vekst og velferd).

Monopolrente er knyttet til at enkelte selskaperkan ha markedsmakt og sette en pris høyere ennmarginalkostnaden. For eksempel har OPECbrukt markedsmakten sin til å holde oljeprisen pået høyere nivå enn likevektsprisen ved fullkom-men konkurranse, noe som har medført at ver-dens oljeprodusenter har oppnådd høyere ekstra-avkastning på sin oljeproduksjon enn det somskyldes ressursrenten alene. Det motsatte kanvære tilfelle dersom leverandører til en grunnren-tenæring har markedsmakt. Leverandørindus-trien vil da kunne bruke makten sin til å pressefrem bedre betingelser overfor grunnrentenærin-gen, og på den måten få tak i deler av grunnrenten(NOU 2016: 26).

Videre kan teknologiforskjeller gi opphav tilrenprofitt ved at selskapene med best teknologifor et tidsrom kan produsere til lavere kostnaderenn sine konkurrenter. På lang sikt er det sann-synlig at selskapene med dårligere teknologi målegge ned eller investere i like god teknologi. Påkort sikt kan imidlertid selskapene med best tek-nologi oppnå en renprofitt ved at markedsprisen,som bestemmes av det minst effektive selskapet,overstiger produksjonskostnadene i de effektiveselskapene. Infrastruktur og næringsklynger kanogså gi grunnlag for renprofitt (NOU 2014: 13).

Norge har store naturressurser, og det ermange næringer i Norge som utnytter naturres-surser og som potensielt sett kunne vært grunn-rentenæringer. Reiselivsnæringen drar nytte avstedbunden natur, skipsfarten benytter sjøarea-lene, eiendomsutviklere og de fleste andrenæringsdrivende benytter landjorden, jord- ogskogbruk anvender produktive landarealer for sinvirksomhet, og reindriftsnæringen bruker storelandareal. Det er likevel ikke gitt at det oppstårgrunnrente i disse næringene. Det kan skyldesflere forhold, blant annet ineffektive reguleringerog lav lønnsomhet ved å utvinne naturressursene.Det er i begrenset grad antallsbegrensninger somgir eksklusiv rett til næringsutøvelse i for eksem-pel reiselivsnæringen eller skipsfart.

5.3.2 Grunnrente i havbruksnæringen

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvordanskattesystemet for havbruk bør utformes for åbidra til at fellesskapet får en andel av grunnren-ten, også for eksisterende tillatelser. Utvalget harderfor sett det hensiktsmessig å analysere kildenetil grunnrente innen havbruk nærmere.


Norge har naturlige fortrinn for oppdrett avlaks og ørret i sjø, og havbruksnæringen har hatten mangedobling av produksjon og verdiskapingsiden starten på 1970-tallet. Det var et stort gjen-nombrudd for næringen da forsøk på å oppdrettelaks i sjøvann lyktes. Teknologien med åpne mer-der i sjøvann hadde fordelaktige egenskaper sam-menlignet med ferskvannsoppdrett.

Norge har naturgitte fortrinn for produksjonav oppdrettslaks i sjø med en skjermet kystlinjeog Golfstrømmen, god utskifting av vannmasserog gode temperaturforhold. Tilgang på produk-sjonsområder med riktige klimatiske forhold,egnede egenskaper i sjøvannet (blant annet oksy-geninnhold og saltholdighet) og som samtidig ertilstrekkelig skjermet for vær og vind, er eksem-pler på slike naturgitte fortrinn.

Oppdrett av laks og ørret i sjø er avhengig avog bygger på en rekke økosystemtjenester (Mee-ren, 2013 og NOU 2013: 10). Dette gjelder blantannet vannstrømregulering, vannrensing, avfalls-behandling og skadedyrregulering, i tillegg tilgrunnleggende livsprosesser og genetiske ressur-ser. Samvirket mellom oppdrettslaks og disseulike komponentene av økosystemenes bidragpåvirker om og i hvilken grad ulike oppdrettsan-legg og -lokaliteter produserer frisk laks. Strøm,rent vann, større dyp og skjermet farvann er sted-bundne faktorer som er vanlig langs kysten avNorge, men det er likevel ikke en ubegrensetmengde optimale lokaliteter.

Som omtalt i kapittel 4 er det bare enkelteandre steder i verden med tilsvarende egnedenaturgitte rammebetingelser for tradisjonelt opp-drett av laks og ørret i sjø. Lakseoppdrett foregår ihovedsak i Skottland, Irland, Færøyene, USA,Canada, Chile og Australia. Som i Norge er det idisse landene miljømessige og regulatoriske ram-mer som legger begrensninger for etablering avny, konvensjonell havbruksvirksomhet. Iversen etal. (2016) peker på at Norge og Færøyene har denmest kostnadseffektive produksjonen på grunn avgode naturgitte forhold, gode biologiske resulta-ter og større og mer effektive anlegg. De viserogså til at norsk havbruksnæring til tross for kost-nadsvekst er meget konkurransedyktig og atdette både har sammenheng med at næringen erinnovativ og at den har rammevilkår som gjør detmulig å utnytte de gode naturgitte forholdene iNorge. De siste årene har Chile fått lavere gjen-nomsnittskostnader per produsert enhet, ognyere analyser indikerer at de ligger på om lagsamme nivå som Norge.

For havbruksnæringen er gode lokaliteterlangs norskekysten som er særlig godt egnet for

produksjon av laks, en stedbunden, knapp faktor.Tilgangen til lokaliteter er også begrenset somfølge av miljøreguleringer. På grunn av begrensettilgang på gode lokaliteter for produksjon av laksbåde i verden og Norge oppstår det renprofitt ihavbruksnæringen i Norge. Renprofitt i havbruks-sektoren kan dels ses på som en klassisk grunn-rente knyttet til at det er en begrenset mengdelokaliteter på verdensbasis som er egnet for hav-bruksvirksomhet. Dels er det også en regule-ringsrente ved at det er begrensninger på hvormye laks som kan produseres i Norge som følgeav miljøreguleringer. Endelig kan nettopp samspil-let mellom regulering og naturgitte fortrinn bidratil at grunnrenten kan realiseres. Videre kan enrenprofitt i havbruksnæringen også tilskrivesforetaksspesifikk kunnskap og teknologi.

Renprofitt kan oppstå når det er knapphet påen innsatsfaktor i produksjonen. Avkastning somskyldes personell med talent til ledelse eller andrenøkkelpersoner i en bedrift må imidlertid ikke for-veksles med renprofitt. Ansatte med særlig kom-petanse vil normalt få avlønning i tråd med sinproduktivitet. I velfungerende markeder vil der-med ikke slike ansatte gi opphav til renprofitt.Hvis disse likevel gir opphav til renprofitt, vil detskyldes at markedene ikke fungerer optimalt, foreksempel ved at arbeidsgiver har markedsmakt iarbeidsmarkedet.

Kostnadene ved å utnytte lokalitetene vil vari-ere, både mellom lokaliteter og over tid. Dette kanvære en følge av naturgitte forhold som oppdrette-ren ikke kan påvirke og en følge av foretaksspesi-fikke forhold knyttet til kunnskap og teknologi.Naturgitte forhold på en lokalitet kan også variereover tid som følge av variasjoner i vanntemperatu-rer, fiskesykdommer, lakselus, alger mv. Dettekan endre den relative lønnsomheten til lokalite-ter i en region eller i et land, men også mellomstørre regioner eller mellom ulike land. Det kanvariere over tid hvilke land eller regioner som harde laveste produksjonskostnadene. En regionsom i et gitt år har gunstige forhold for oppdrettrelativt til en annen region, kan neste år oppleveen betydelig endring som følge av for eksempelfiskesykdommer som rammer hele regionen.Dette er nærmere forklart i boks 5.3. Grunnren-ten vil være høyest på lokalitetene med de tilenhver tid mest gunstige naturgitte forholdene.Grunnrenten vil videre være knyttet til de natur-gitte egenskapene ved lokaliteten og vil derfor bliværende i Norge selv om virksomheten skulleflytte ut.

Størrelsen på grunnrenten kan videre varierebetydelig mellom år, blant annet som følge av bio-


logisk risiko som gir betydelige svingninger ilønnsomheten. Denne lønnsomhetsrisikoen vilvære større desto mindre geografisk diversifi-serte selskapene er. Små, lokale selskaper vil haen betydelig økonomisk risiko drevet av biologiskrisiko, men også større, mer geografisk diversifi-serte selskaper vil stå overfor slik risiko. Det ermange eksempler på dette, for eksempel lusean-grep i Midt-Norge i 2016 og algeoppblomstring iNord-Norge i 2019. Slike forhold kan påvirke stør-relsen på den realiserte grunnrenten i det enkelteår.

Utvalget viser til at størrelsen på grunnrententil enhver tid også vil være avhengig av markeds-og konkurranseforhold i næringen. Det vil ogsåvære avhengig av fremveksten av ny og mer geo-grafinøytral oppdrettsteknologi. Det har frem tilnå ikke vist seg kostnadssvarende med produk-sjon av oppdrettsfisk i stor skala med metodersom ikke er avhengig av slike naturgitte forholdsom den skjermede kystsonen gir. Som omtalt ikapittel 3 og 4 er det nå flere anlegg under plan-legging og bygging som vil kunne endre dette iårene som kommer. Utvalget har merket seg athøy lønnsomhet i næringen har bidratt til betyde-lige investeringer i nye havbruksteknologier bådepå land og offshore som kan føre til at ikke-kon-vensjonelt havbruk blir mer utbredt, og at foreksempel landbasert oppdrett blir kommersieltlønnsomt.

Landbasert oppdrett gir mulighet til å produ-sere slakteklar fisk nær sluttmarkedene og der-med reduserte transportkostnader. Dersom offs-hore oppdrett blir kommersielt lønnsomt, vil etstørre havområde kunne bli tilgjengelig for opp-drett.

Med utviklingen av konkurransedyktig offs-hore oppdrett vil kystfordelene potensielt bli min-dre, fordi det er store havområder i en rekke landsom da kan brukes til oppdrett. I storskala offs-hore oppdrett vil man også utnytte stedbundnenaturressurser, men siden det er store havområ-der med temperaturer og andre biofysiske forholdsom kan være egnet for lakseoppdrett, vil detvære en mindre grad av knapphet på gode lokali-teter. Offshore oppdrett vil imidlertid også væreavhengig av tjenester fra naturen, og kvaliteten pålokalitetene vil variere med temperaturer ogandre biofysiske forhold. Det vil kunne oppstågrunnrente i matfiskproduksjon offshore, bådesom følge av antallsbegrensninger på tillatelser ognaturgitte fortrinn. Også med slik produksjonutnytter havbruksaktørene en del av fellesskapetsressurser.

Arealplanlegging og regulering, herundersmitte- og utslippsregulering, soneinndeling ogsamordnet brakklegging mv., kan legge til rettefor at antallet lokaliteter og utnyttelsen av lokalite-tene økes betydelig. Samtidig gjør ny teknologi atnæringen kan produsere både på land og offs-hore. Teknologiske endringer som fører til alter-native produksjonsformer og intensivert konkur-ranse, vil ha betydning for størrelsen på grunn-renten. Dette er imidlertid ikke en særegen pro-blemstilling for havbruksnæringen. I petroleum-snæringen har høye priser kombinert medteknologiske nyvinninger bidratt til at det har blittlønnsomt å utvinne petroleum fra ukonvensjonelleolje- og gassressurser, for eksempel skiferolje. Til-svarende kan økt tilbud av vind- og solkraftpåvirke prisene på kraft og dermed grunnrenten ivannkraftnæringen.


Boks 5.3 Ricardiansk grunnrente og reguleringsrente i havbruksnæringen

Ricardo (1817) bruker et bilde av et ubebodd landfor å illustrere begrepet «rent», som kan forståssom grunnrente. Når de første menneskenebosetter seg i dette landet, finnes det god tilgangpå fruktbar jord. I starten har ikke denne jordennoen verdi, siden alle har lik tilgang på den mestfruktbare jorden. Etter hvert som flere bosetterseg i landet, og de må ta i bruk mindre fruktbarjord, oppstår det en forskjell i inntekt mellom denførste bonden som eier den beste jorden, og desom eier dårligere jord. Forskjellen i inntekt skyl-des kvaliteten på jorden, og er en stedbunden fak-tor som kan kalles grunnrente.

Også i havbruk har lokalitetene ulik kvalitet. Ilikhet med Ricardos eksempel vil denne steds-spesifikke forskjellen i kvalitet føre til at de bestelokalitetene får en ekstra inntekt. I begge tilfellervil den siste marginale produsenten, ved fri eta-blering, ikke få grunnrente. Dette er illustrert ifigur 5.6. I dette eksempelet er det tre lokalitetermed varierende kvalitet. Lokalitet A (for eksem-pel Norge) har de mest gunstige produksjonsfor-holdene og kan produsere KA til en kostnad gittved tilbudskurven AB. I lokalitet B (for eksempelCanada) kan det produseres KB-KA til en høyerekostnad gitt ved tilbudskurven BC. Lokalitet C(for eksempel Chile) har de minst gunstige pro-duksjonsforholdene, og her kan det produseresK1-KB til en kostnad gitt ved tilbudskurven CD.Den markedsklarerende prisen P1 er akkurat lik

marginalkostnaden ved siste produserte enhetpå lokalitet C.

Siden alle lokalitetene oppnår samme pris P1for varene sine, oppstår det grunnrente tilsva-rende differansen mellom markedspris og pro-duksjonskostnad. Grunnrenten i lokalitet A medlavest kostnader per produserte enhet er gitt vedABFP1. Grunnrenten i lokalitet B er gitt vedBCEF, mens grunnrenten i lokalitet C er gitt vedCDE. For den siste produserte enheten i lokalitetC, som har produksjonskostnad lik P1, vil det ikkeoppstå grunnrente. En eventuell lokalitet D (foreksempel havbruk på land) med høyere produk-sjonskostnad enn P1 vil ikke være lønnsom.

Hva som er de mest gunstige lokalitetene forlakseoppdrett, vil i praksis kunne endre seg overtid. Dette kan skyldes variasjoner i vanntempera-turer, fiskesykdommer, lakselus, alger mv. ellermer varige endringer i form av klima eller tekno-logi. Klimatiske endringer kan for eksempel inne-bære at en lokalitet får mer eller mindre egnedetemperaturforhold, eller at værforholdene i lokali-teten endres, som i neste rekke gjør produksjo-nen mer eller mindre krevende. Eksempler påteknologiske endringer kan spenne seg fra reneforbedringer i produksjonsteknologien som gjørat noen lokaliteter kan utnyttes bedre, til utviklingav vaksiner som begrenser utfordringer knyttettil sykdomsspredning eller avlsarbeid som gjør atoppdrettsfisken kan vokse bedre enkelte steder.

Figur 5.6 Illustrasjon av grunnrente i lokaliteter med ulik kvalitet

Kilde: Utvalget.

Kvantum

Pris

Tilbud

Etterspørsel

K1

P1

Lokalitet A Lokalitet B Lokalitet C

A

E D

C

F

B

KAO KB


Boks 5.3 forts.

Etterspørsels- og tilbudsforhold vil påvirke stør-relsen på grunnrenten. Ved vekst i økonomien vilen forvente at etterspørselen etter normalegoder vil stige. Når etterspørselen stiger, vil mar-kedsprisen stige slik at det blir lønnsomt å økekapasiteten. Ved et effektivt marked vil prisøk-ningen gjelde all produksjon, også fra alleredeutbygde anlegg. Eierne av eldre anlegg vil få høy-

ere overskudd.1 Dette er vist i figur 5.7 A somillustrerer et skift i etterspørselskurven. Nåretterspørselskurven forskyves utover i diagram-met, øker prisen til P2 og kvantum til K2. Dettegjør at en ny lokalitet D blir lønnsom. I tillegg fårde eksisterende lokalitetene bedre betalt for pro-duksjonen sin, og grunnrenten øker med detgrønne feltet.

Figur 5.7 Illustrasjon av endring i grunnrente ved skift i etterspørsels- og tilbudskurvene

Kilde: Utvalget.

Den samlede grunnrenten vil være påvirket avkostnadene ved andre produksjonsformer. Der-som det eksisterer billigere alternativer, vil dissebli foretrukket. Når det ikke er grunnrente i dealternative produksjonsmåtene, vil prisene stabi-lisere seg. Det samme vil da gjelde omfanget avden samlede grunnrenten. Dette er illustrert ifigur 5.7 B. Her skifter tilbudskurven nedover idiagrammet, for eksempel på grunn av teknologi-endringer. Kvantum øker nå til K2 som følge avøkt tilbud, men prisen faller til P2. Grunnrentenblir redusert med det lyseblå, skraverte feltet,men til gjengjeld har produksjonskostnaden faltslik at avstanden mellom tilbudskurven og mar-kedsprisen øker. Dette fører til at grunnrentenøker med det grønne feltet. Lokaliteter som harlave produksjonskostnader, sitter fortsatt igjenmed betydelig grunnrente. Dersom grunnrente ihavbruksnæringen skulle opphøre i fremtiden,for eksempel på grunn av økt konkurranse fra

utlandet eller konkurrerende teknologi, vil ennøytralt utformet grunnrenteskatt heller ikke giskatteinntekter fra grunnrente, se også boks5.2.2

I tillegg til grunnrenten som skyldes natur-gitte forhold, oppstår det grunnrente (regule-ringsrente) i havbruksnæringen som følge avmyndighetsbestemte antallsbegrensninger. Figur5.8 illustrerer dette. Uten regulering vil likevek-ten i markedet være gitt ved pris P1 og kvantumK1, og grunnrenten er gitt ved trekanten ABP1.Myndighetene innfører nå en antallsbegrensningpå K2. Tilbudskurven får nå en knekk ved K2 ogblir loddrett. Siden produksjonen nå er lavere, fal-ler noe av grunnrenten bort (trekanten EBD).Samtidig har prisen økt fra P1 til P2, slik at dengjenværende produksjonen vil oppnå høyeregrunnrente. Denne økningen i grunnrenten, vistved det gule feltet, kan ses på som regulerings-rente.

Kvantum

Pris

Tilbud, T1

Etterspørsel, E1

K1

P1

KAO KB

Tilbud, T2

K2

P2

Kvantum

Pris

Tilbud, T1

Etterspørsel, E1

K1

P1

Lokalitet A Lokalitet B Lokalitet C

KAO KB

Etterspørsel, E2

Lokalitet D Lokalitet A Lokalitet B Lokalitet C Lokalitet D

K2

P2

A. Skift i etterspørselskurven B. Skift i tilbudskurven


5.4 Metoder for innhenting av grunnrente

5.4.1 Grunnrente som skattegrunnlag

Norge er rikt på naturressurser som olje og gass,vannkraft, fisk, skog, mineraler og fjorder. De nor-ske fjordene gir svært gode forhold for å dyrke oghøste marine ressurser. Når naturressurseneutnyttes effektivt, kan det gi avkastning langt utover hva en kan få gjennom annen næringsvirk-somhet.5 Dette kan skyldes at det er knapphet påressursene, for eksempel som følge av naturgitteforhold og myndighetsbestemte begrensninger iantall tillatelser til næringsvirksomhet.

Petroleumsnæringen har gjennom flere tiårbidratt vesentlig til velstandsøkningen i norskøkonomi, men også fra kraftnæringen har felles-

skapet fått en betydelig del av verdiskapingen.Norge har forvaltet inntektene fra olje- og gassres-sursene godt. I mange land har høye inntekter franaturressurser ofte ikke ført til varig økt velstand.Petroleumsressursene tilhører det norske sam-funnet, og store deler av inntektene fra petrole-umsvirksomheten er kanalisert inn til fellesska-pet. Det har gitt muligheter til å investere i blantannet kunnskap og infrastruktur, offentlige vel-ferdsordninger er bygget ut og inntektsveksten ihusholdningene har vært høy.

Det har over tid vært bred enighet om at enstor andel av grunnrenten fra petroleums- ogkraftsektoren skal tilfalle fellesskapet. Begrunnel-sen har blant annet vært at:– Inndragning av grunnrente i petroleums- og


– Grunnrente er en ekstraordinær avkastningsom kan gi fellesskapet skatteinntekter uteneffektivitetstap. Inntekter fra nøytrale skatter,

5 Ekstraordinær avkastning eller grunnrente oppstår fordienkelte innsatsfaktorer ikke blir avlønnet etter sin margi-nale verdiskaping i beste alternative anvendelse.

Boks 5.3 forts.

Figur 5.8 Illustrasjon av reguleringsrente som følge av antallsbegrensning

Kilde: Utvalget.

1 I praksis har lokalitetsstrukturen i norsk oppdrettsnæring kommet til over tid ved at enkeltaktører har fått klarert lokalite-ter etter godkjenning fra lokale og sentrale myndigheter. Dette har blitt til uten en overordnet vurdering av hva som samletsett vil være den samlet sett mest hensiktsmessige lokalitetsstrukturen. Det er imidlertid grunn til å anta at de fleste lokali-tetene som er holdt i hevd og som fortsatt er i drift er blant de mest produktive tilgjengelige lokalitetene i Norge.

2 Siden grunnrenteskatten har egenskaper som om staten går inn som en passiv partner og investor i kapitalmarkedet på liklinje med andre investorer, vil også skatteinntekten omfatte kompensasjon for denne risikoen. Det er likevel kilder til ren-profitt som gir grunnlag for skatteproveny, utover kompensasjon for statens risikotaking.

Kvantum

Pris

Tilbud, T1

Etterspørsel

K1

P1

A

B

O K2

Tilbud, T2

CP2

D

E


slik som grunnrenteskatter, reduserer isolertsett behovet for skatter som bidrar til dårligereressursbruk.


Det er flere måter å hente inn grunnrente på. Deulike metodene vil imidlertid ha svært ulik virk-ning på selskapenes insentiver til å investere. Detkan skilles mellom overskuddsbaserte modellerog bruttobaserte modeller. I denne sammenhengbenyttes overskuddsbaserte modeller som ensamlebetegnelse på modeller som avhenger avlønnsomheten i virksomheten, mens bruttoba-serte modeller er uavhengige av lønnsomheten.Nedenfor er det listet opp eksempler på henholds-vis overskuddsbaserte og bruttobaserte modellerfor å kreve inn grunnrente.

Overskuddsbaserte modeller:– overskuddsbaserte grunnrenteskatter– eierandeler– auksjoner

Bruttobaserte modeller:– produksjonsavgifter– royalties– eiendomsskatt

I punkt 5.4.3 diskuteres nærmere hvordan over-skuddsbaserte modeller og bruttobaserte model-ler virker inn på selskapenes insentiver til å inves-tere. Nøytrale grunnrenteskatter er overskudds-baserte og skader ikke økonomiens vekstevne.Slike skatter kan dessuten redusere behovet forvridende skatter. Modeller for nøytral grunnrente-beskatning er beskrevet nærmere i punkt 5.4.4.Bruttobaserte modeller kan hente inn deler avgrunnrenten, men vil skape vridninger, se punkt5.4.5. En godt utformet auksjon kan derimot bidratil at store deler av grunnrenten vil tilfalle felles-skapet uten å skape vridninger, se punkt 5.4.6.Hvordan grunnrente hentes inn i andre næringerer omtalt i punkt 5.4.7. Før diskusjonen av model-ler for grunnrenteskatt følger en nærmere drøf-ting av grunnrenteskattens legitimitet i punkt5.4.2.

5.4.2 Grunnrenteskattens legitimitet

Inndragningen av grunnrente i petroleums- ogkraftsektoren har stor legitimitet fordi den høye

avkastningen skriver seg fra ressurser som anseså tilhøre det norske samfunnet.

Bekymringen for at høy norsk selskapsskatte-sats kan motivere til flytting av virksomhet til utlan-det, gjør seg ikke gjeldende for grunnrentenærin-ger på samme måte som for annen næringsvirk-somhet. Grunnrentenæringene er basert pånaturressurser som tilhører oss alle, og aktivitetener stedbunden. Riktig utformede grunnrenteskat-ter hemmer ikke investeringene og reduserer dess-uten behovet for vridende skatter. Samlet sett kandette bidra til bedre ressursbruk og økt velferd.Når andre skattegrunnlag blir mer mobile, er inn-tekter fra skatt på grunnrente fra stedbundne kil-der særlig verdifulle.

I tillegg til at det er gode samfunnsøkono-miske grunner til å benytte grunnrenteskatter,handler spørsmålet om grunnrenteskatt også omat fellesskapet bør få en andel av det ekstraordi-nære overskuddet fra knappe, «gratis» naturres-surser.

I likhet med petroleumsvirksomhet og vann-kraftproduksjon gir bruk av en begrenset ressurssom samfunnet stiller til disposisjon, opphav tilgrunnrente i havbruksnæringen. Som omtalt overrepresenterer lokaliteter langs norskekysten somer særlig godt egnet for produksjon av laks, enstedbunden, knapp faktor. Oppdrett av laks ogørret i sjø er dessuten avhengig av og/eller byg-ger på en rekke økosystemtjenester. Tilgangen tillokaliteter er i tillegg begrenset som følge av mil-jøreguleringer. Grunnrenten kan også ses som enleieinntekt fra naturressursen. Grunnrenten erden høyeste leien en kunne tatt før utbyggerneville finne det lønnsomt å heller investere i andreprosjekter.

Det har over tid vært bred enighet om at enstor andel av grunnrenten fra petroleums- ogkraftsektoren skal tilfalle fellesskapet. Grunnren-tebeskatningen av disse næringene har i stor gradvært basert på gode samfunnsøkonomiske prin-sipper og gitt store inntekter som bidrar til å finan-siere velferdsstaten. NHO har nylig tatt til orde forbedre utnyttelse av potensialet for å skattleggegrunnrente fra naturressurser. Det vises til atnaturressursen ligger fast og kan kun utnyttes ide landene ressurser befinner seg, mens produ-sert kapital, som maskiner og bygninger, kan tas ibruk i ulike land. Dette gjelder også hvis verdienav naturressursen blir skattlagt. Det vises videretil at grunnrentebeskatning kan være egnet for åoppnå en rimelig fordeling av skatteinntekter mel-lom land (NHO, 2018). Videre fremgår det avregjeringens politiske plattform, Granavolden-plattformen, at regjeringen ønsker å beskatte


naturressurser slik at overskuddet tilfaller felles-skapet og innrette skattesystemet slik at det førertil samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer.

I petroleums- og vannkraftnæringene tilfalleren stor del av grunnrenten staten gjennom grunn-renteskatter. Havbruksnæringen utnytter havres-surser som tilhører fellesskapet. Havbrukstillatel-ser utstedes av staten og gir beskyttet rett tilnæringsutøvelse. Det er derfor rimelig at felles-skapet får en andel av den ekstraordinære avkast-ningen som skapes ved å utnytte denne ressursen.

Gode institusjoner er viktig for at utvinning avnaturressurser skal bidra til høyere inntekt og vel-ferd over tid og har mye av æren for den økono-miske utviklingen i Norge. Lobbyisme og feilallo-kering av ressurser kan ellers føre til at kun noenfå får glede av den ekstra avkastningen pånaturressursene, og at økonomiens produksjons-kapasitet svekkes. Det fører til at verdiskapingenog den samlede velferden blir lavere enn denellers kunne vært.

Det er argumenter for at en grunnrenteskattbør innføres raskt når en har identifisert næringermed potensial for grunnrente. Hvis ikke kangrunnrenten tilfalle enkeltaktører dersom disseselger seg ut av næringen. Innføringen av engrunnrenteskatt sikrer også at en del av grunn-renten blir værende i Norge selv om virksomhe-ten skulle bli solgt til utlandet.

Videre kan det argumenteres med at tidspunk-tet for innføring av grunnrenteskatt kan ha betyd-ning for beslutninger om å ta risiko. Argumenta-sjonen vil være at å innføre en grunnrenteskattetter at produksjonen er i gang, og det foreliggergrunnrente, vil innebære at staten bare tar sin delav den samlede oppsiden i næringen, mens statenikke tok sin del av nedsiden mens næringen varunder etablering. Dette er imidlertid ikke et argu-ment for at en grunnrenteskatt er vridende, menbare et spørsmål om hvor stor andel av meravkast-ningen som bør tilfalle fellesskapet. En grunnren-teskatt vil uansett ikke virke vridende på fremti-dige investeringer eller risikotaking fordi statenda vil ta sin del av risikoen.

Som det er redegjort for over, kan også kunn-skap og teknologi gi opphav til renprofitt. Det kananføres at det vil være vanskelig å skille mellomrenprofitt som skyldes grunnrente knyttet til enstedbunden naturressurs og renprofitt som skyl-des avkastning av innovasjon, og at avkastningenav innovasjon ikke bør ilegges grunnrenteskatt.Renprofitt kan oppstå av ulike grunner, og kanblant annet skyldes knappe naturressurser, regu-leringer, markedsmakt eller teknologiforskjeller,samt samspillet mellom disse forholdene. Selv om

renprofitten stammer fra flere kilder, vil det like-vel være bruken av fellesskapets ressurser somtillater at renprofitten faktisk genereres. I utfor-mingen av et effektivt skattesystem er det rele-vante om faktorene som genererer renprofitt, erstedbundne eller mobile. En riktig utformet skattpå stedbundne ressurser som genererer renpro-fitt, vil virke nøytralt både på beslutninger ominvesteringer og lokalisering. Dersom det er ulikekilder til renprofitt i en virksomhet der noen erstedbundne og noen er mobile, kan en grunnren-teskatt søke å ta hensyn til dette gjennomavgrensning av grunnlaget eller eventuelt gjen-nom valg av skattesats.

5.4.3 Nærmere om hvordan overskuddsskatter og bruttoskatter virker inn på investeringsinsentiver

Skatter og avgifter kan utformes slik at de avhen-ger av lønnsomheten i virksomheten (overskudds-skatt) eller slik at de er uavhengige av lønnsomhe-ten (bruttoskatt). Dette vil ha stor betydning forvirkningene på selskapenes investeringsinsenti-ver.

En overskuddsskatt på grunnrente omtalesnormalt som en grunnrenteskatt, og vil virke nøy-tralt i en lukket økonomi. Prosjekter som er lønn-somme før grunnrenteskatt, vil også være lønn-somme etter grunnrenteskatt. Dermed vil ikkegrunnrenteskatten rokke ved hvilke prosjekterinvestor ønsker å gjennomføre. En grunnrente-skatt er således i tråd med et effektivt skatte-system, som er kjennetegnet ved at det i minstmulig grad påvirker personers og bedrifters valg.

Også i en åpen økonomi vil en grunnrente-skatt kunne være nøytral såfremt grunnrentenknytter seg til stedbundne faktorer. Eksempler påstedbundne faktorer er naturressurser eller eien-dom. Eksempler på mobile faktorer er varemer-ker, patenter eller teknologi. Mens høy beskat-ning av mobile faktorer kan føre til at faktoreneflyttes ut av landet, gjelder dette ikke for sted-bundne faktorer. En skatt på stedbundne kilder tilgrunnrente er dermed nøytral både med hensyntil marginale investeringsbeslutninger og lokalise-ringsbeslutninger.

Grunnrente er et godt skattegrunnlag fordi engrunnrenteskatt nettopp kan utformes slik at denikke fører til dårligere ressursbruk. Ved å brukegrunnrentebeskatning så langt som mulig, kanbehovet for andre vridende skatter reduseres.Dette gir mer effektiv ressursbruk og høyere ver-diskaping. Effektivitetshensyn taler derfor for åbruke grunnrentebeskatning så langt som mulig.


Dersom målsettingen er å beskatte en grunn-rente for slik å bidra til at fellesskapet får del iavkastningen på felleseide naturressurser, vil detprinsipielt sett også være mulig å tenke seg andrebeskatningsformer enn en overskuddsbasertmodell. Dette kan være bruttoskatter. I motset-ning til en overskuddsbasert grunnrenteskatt, vilimidlertid en bruttoskatt som pålegges kvantumeller verdi av en vare gi mindre effektiv res-sursbruk. En slik skatt vil føre til at det blir kjøptog produsert mindre av den gjeldende varen enndet som er optimalt fra et samfunnsøkonomiskperspektiv. Dette gir lavere investeringer og sys-selsetting i produksjonen av varen og dårligereressursbruk.

Figur 5.9 illustrerer hvordan henholdsvis enkvantumsavgift og en overskuddsbasert grunn-renteskatt påvirker konsumenters og produsen-ters tilpasning i markedet. Panel A viser en kvan-tumsavgift tilsvarende figur 5.3. Kvantumsavgiftengir et effektivitetstap illustrert ved det gule feltet.

Til sammenligning viser panel B i figur 5.9 ennøytral overskuddsbasert grunnrenteskatt. Figu-ren viser at markedet gir kvantum K1 og pris P1både før og etter skatt. Grunnrenteskatten er illus-trert ved det blå feltet, som er en andel av produ-sentoverskuddet (summen av det blå og detgrønne feltet). Fordi tilpasningen til konsumenterog produsenter er den samme før og etter skatt,vil en grunnrenteskatt ikke gi et effektivitetstap.

Utforming av beskatningen vil også påvirkefordelingen av risiko mellom selskapene og sta-ten. Bruttoskatter, som for eksempel en kvantu-msavgift, må betales uavhengig av lønnsomheten iprosjektet. Med en riktig utformet overskudds-

basert grunnrenteskatt vil staten fungere som enpassiv medeier i prosjektet og ta en like stor andelav både inntekter og kostnader. Forenklet vil brut-toskatter gi en lavere risiko for staten og tilsva-rende høyere risiko for selskapene enn en grunn-renteskatt. Dersom selskapene må bære en størreandel av risikoen enn den andel de mottar avavkastningen i virksomheten, kan det påvirke vil-jen til å investere.

Nærmere om prioritering av prosjekter med ulike rammevilkår

For stedbundne næringer med grunnrente vil ennøytral grunnrenteskatt verken påvirke investe-rings- eller lokaliseringsbeslutninger. Selv omsamlet skattenivå er høyere, vil selskapene hainsentiv til å gjennomføre lønnsomme investerin-ger, så lenge grunnrenteskatten er nøytralt utfor-met.

En riktig utformet grunnrenteskatt vil være ennøytral skatt og et presist virkemiddel for å henteinn en andel av grunnrenten som genereres ienkelte næringer. Når selskapene gjennom sineinvesteringsvalg maksimerer verdien av virksom-heten, vil en proporsjonal skatt på denne verdienikke endre selskapenes tilpasning. Det betyr atden ikke hindrer at lønnsomme prosjekter blirgjennomført og heller ikke påvirker rangeringenav prosjekter.

Valg av modell for å sørge for at fellesskapetfår ta del i grunnrenten, kan derfor ha vesentligbetydning for kapitaltilførselen i næringen. I mot-setning til en overskuddsbasert grunnrenteskatt,vil en bruttoskatt kunne føre til at prosjekter som

Figur 5.9 Illustrasjon av effektivitetsvirkninger av kvantumsavgift og overskuddsbasert grunnrenteskatt

Kilde: Utvalget

Kvantum

Pris

Tilbud, T1

Etterspørsel

K1

P1

P2

K2

Tilbud, T2 Effektivitetstapet

t1

Kvantum

PrisTilbud

Etterspørsel

K1

P1

Grunnrente-skatt

A. Kvantumsavgift (bruttoskatt) B. Overskuddsbasert grunnrenteskatt


er lønnsomme før skatt, blir ulønnsomme etterskatt.

Investeringer i havbruk eller andre næringer iNorge eller i andre land vil i utgangspunktet ikkevære gjensidig utelukkende. Selskaper somønsker å skape størst mulige verdier for eier, vilinvestere i alle prosjekter som er lønnsomme etterskatt, uavhengig av om det er havbruk i sjøeneller på land, i andre land eller i andre næringer.Velfungerende kapitalmarkeder sørger for at lønn-somme prosjekter blir finansiert. Dette kreverimidlertid at skatten ikke fører til at lønnsommeprosjekter blir ulønnsomme etter skatt, eller atulønnsomme prosjekter blir lønnsomme etterskatt. Såfremt det ikke skjer, vil kapitalmarkedenei prinsippet sørge for effektiv ressursbruk.

Flere utvalg og utredninger viser til at Norgehar velfungerende kapitalmarkeder. Produktivi-tetskommisjonen peker for eksempel i sin andrerapport (NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra res-sursøkonomi til kunnskapsøkonomi) på at kapital-markedet i Norge er åpent og rimelig velfunge-rende. Kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018: 5 Kapi-tal i omstillingens tid – Næringslivets tilgang tilkapital) konkluderer også med at kapitalmarkedeti Norge i hovedsak fungerer godt.

Det er samtidig viktig å understreke at i detnorske skattesystemet er det også generelt lagtvekt på at kapital skal kunne flyte godt mellom sel-skaper og prosjekter slik at flest mulig lønn-somme investeringer gjennomføres. Dette betyrat skattesystemet ikke skal gi innlåsingseffekterog hindre kapitalen å bevege seg dit den kastermest av seg. Fritaksmetoden innebærer at selskapsom hovedregel unntas fra skatt på utbytte oggevinster på aksjer, samtidig som det ikke gis fra-drag for tilsvarende tap. Hensikten er å hindre ataksjeinntekter beskattes flere ganger i eierkjeder(kjedebeskatning).

5.4.4 Modeller for nøytral grunnrentebeskatning

En riktig utformet grunnrenteskatt vil være ennøytral skatt og et presist virkemiddel for å henteinn en andel av grunnrenten. Når selskapenemaksimerer verdien av virksomheten, vil en pro-porsjonal skatt på denne verdien ikke endre sel-skapenes tilpasning. Det betyr at den ikke hindrerat lønnsomme prosjekter blir gjennomført og hel-ler ikke påvirker rangeringen av prosjekter. For atskattesystemet skal være nøytralt, må skatte-grunnlaget i nåverdi svare til nåverdien av ressur-sen når alle kostnader ved investering og drift ertrukket fra. Så lenge en klarer å avgrense skatte-

grunnlaget på riktig måte, er det en rekke model-ler for grunnrenteskatt som vil være nøytrale. Kra-vet til nøytralitet er at alle relevante kostnadertrekkes fra med beløp som i nåverdi tilsvarer kost-naden, og at alle inntekter beskattes til en verdisom tilsvarer nåverdien av inntekten. Både enkontantstrømskatt og en riktig utformet periodi-sert overskuddsbasert grunnrenteskatt vil til-fredsstille disse kravene. Nåverdien av skatteinn-tektene vil dermed også være den samme underdisse modellene, men fordelingen av skatteneover tid er forskjellige.

I en kontantstrømskatt baseres skattegrunnla-get på bedriftens inn- og utbetalinger. Siden skat-tegrunnlaget følger prosjektets kontantstrømmervil skatten være proporsjonal med nåverdien ogdermed være nøytral.

En periodisert overskuddsbasert grunnrente-skatt bygger på det samme grunnlaget som enkontantstrømskatt. Hovedforskjellen fra en kon-tantstrømskatt er at investeringskostnadene utset-tes gjennom avskrivninger istedenfor å komme tilfradrag umiddelbart. Dette er isolert sett enulempe. Figur 5.10 illustrerer dette. Den røde søy-len illustrerer nåverdien av investeringsfradra-gene i en kontantstrømskatt, mens den mørkeblåsøylen illustrerer nåverdien av investeringsfradra-gene i en periodisert skatt. Den mørkeblå søylener mindre enn den røde fordi investeringsfradra-gene faller i verdi ved å utsettes i tid.

For at en periodisert grunnrenteskatt skalvirke nøytralt, gis det derfor et ytterligere fradrag,som normalt refereres til som friinntekt. Friinn-tekten skal kompensere for ulempen knyttet til atinvesteringskostnadene utsettes gjennom avskriv-ninger i stedet for å komme til fradrag umiddel-bart. En korrekt utformet friinntekt er illustrertved den grønne delen av søylene i figur 5.10. Nårfriinntekten fastsettes riktig, vil nåverdien av skat-tegrunnlaget tilsvare nåverdien av skattegrunnla-get i kontantstrømskatten. Dermed vil også dennemodellen være nøytral.

Disse modellene for nøytral grunnrentebe-skatning er nærmere beskrevet i de påfølgendeavsnittene.

Kontantstrømskatt

Den første modellen for nåverdibeskatning av ren-profitt eller grunnrente var en kontantstrømskattlansert av Brown (1948). En kontantstrømskattkan utformes på flere måter, men hovedregelen erat skattegrunnlaget baseres på bedriftens inn- ogutbetalinger. Fordelen med dette skattegrunnlagetsammenlignet med en tradisjonell overskudds-


skatt er at alle ledd i definisjonen av skattegrunnla-get er basert på realiserte transaksjoner. En slip-per dermed å periodisere investeringsutgiften for åkomme frem til skattemessige avskrivninger.

Nåverdien av kontantstrømmen fra bedriftensvirksomhet angir størrelsen på grunnrenten,siden alle kostnader, inkludert kapitalkostnader,er fanget opp. Nåverdien fremkommer ved å dis-kontere ned alle inntekter fratrukket kostnaderved faktorbruk med en diskonteringsrente lik denfinansielle alternativavkastningen til kapitalen sombindes i virksomheten. Nåverdien er positiv hvisog bare hvis avkastningen på kapitalen i bedriften(internrenten) er større enn alternativavkastnin-gen. For marginalt lønnsomme investeringer vilnåverdien være null og nåverdien av grunnrente-skatten for staten vil også være null. Kontant-strømbeskatning av grunnrente kan dermedutformes slik at den er nøytral med hensyn tilbedriftenes investeringsbeslutninger.

Browns opprinnelige modell var basert påreelle strømmer, det vil si kontantstrømmen førfinansielle strømmer, og omtales gjerne som «R-base». Kontantstrømmen er definert som salgsinn-tekter fratrukket driftskostnader og investeringer,med tillegg av inntekter ved salg av realkapital.Det er i hovedsak to forskjeller på dette over-skuddsbegrepet og det konvensjonelle over-skuddsbegrepet. For det første inngår ikke rente-utgifter og renteinntekter i skattegrunnlaget. Fordet andre utgiftsføres investeringskostnadene isin helhet når utgiften påløper, og ikke etter hvertgjennom avskrivninger.

Under denne modellen fungerer staten som enpassiv partner ved bedriftens investeringer, ved atden skyter inn en andel av investeringskostnaden,samtidig som den trekker inn en tilsvarende andelav de fremtidige nettoinntektene som investerin-gen gir. Internrenten etter skatt blir den sammesom før skatt, og skatten virker nøytralt på bedrif-tens kapitalbruk.

Når finansielle strømmer holdes utenfor skat-tegrunnlaget, vil kontantoverskuddet normalt blinegativt i investeringsperioden, siden alle kostna-der utgiftsføres direkte. I Browns opprinneligeforslag var det forutsatt at staten betalte ut eventu-ell negativ skatt. Det kan være uheldig at skatte-inntektene varierer negativt med investeringset-terspørselen. Når de offentlige budsjettene føresetter kontantprinsippet på årlig basis, vil de offent-lige inntektene variere vesentlig mer. Alternativtkan eventuell negativ skatt fremføres med renter.En slik modell, som er en modifisert kontant-strømskatt av R-typen, ble lansert av Garnaut ogRoss (1975) og omtales som «Resource Rent Tax»(RRT).

En kontantstrømskatt gir fullt fradrag forrisiko, både inntektsrisiko og kapitalrisiko. Statensom skatteoppkrever blir i økonomisk forstandfinansiell deltager i virksomheten og tar sin andelav risikoen. Disse systemene er derfor nøytralemed hensyn til risiko. Skattesystemet øker ikkeden relative variabiliteten i inntektene etter skatt,til forskjell fra skattesystemer der selskapene ikkehar sikkerhet for full fradragsverdi for kostna-dene. Resonnementet forutsetter at staten utbeta-

Figur 5.10 Illustrasjon av forskjellen på kontantstrømskatt og periodisert grunnrenteskatt

Kilde: Utvalget.

0

200

400

600

800

1 000

1 200

0 0 1 2 3 4 5

Investeringsfradrag i periodisert skatt Nåverdien av investeringsfradag i periodisert skatt

Friinntekt Nåverdien av friinntekt

Investeringsfradrag i kontantstrømskatt

Friinntekt sørger for at fradragene i en periodisert skatt får samme verdi

som i en kontantstrømskatt

År

Verd

i


ler skatteverdien av underskudd der det er snakkom endelige tap.

Kontantstrømbaserte skattesystemer vil imid-lertid bare være nøytrale dersom skattesatsen lig-ger fast over investeringens levetid. De tidlige fra-dragene mot en bestemt skattesats er bare beretti-get dersom denne satsen også blir gjort gjeldendefor inntektene.

Et problem med ulike kontantstrømskatte-modeller der investeringene kan utgiftsføresdirekte, er at det lett kan oppstå et press i retningav lavere skattesatser når selskapene har kommeti skatteposisjon etter å ha foretatt tunge investe-ringer. Dette vil typisk skje når selskapene harkommet inn i en høstingsfase etter at tunge inves-teringer er foretatt, det vil si når skatten på inntek-tene har større betydning enn verdien av fradra-gene. Et slikt press kan imidlertid oppstå i alleskattesystemer som gir tidlig fradrag for utgifter.

Det er også modeller utenfor skattesystemetsom fungerer som en kontantstrømskatt. Foreksempel kan staten delta med en direkte eieran-del i virksomheten slik tilfellet er ved statensdirekte økonomiske engasjement i petrole-umsvirksomheten og i noen grad ved Statkraftsog Equinors eierandeler. Statens direkte økono-miske engasjement (SDØE) er en ordning der sta-ten, på lik linje med selskaper, eier andeler i ulikeolje- og gassfelt, rørledninger og landanlegg.SDØE har samme egenskaper som en kontant-strømskatt, der staten løpende dekker sin andel avinvesteringer og driftskostnader og får densamme andel av inntektene. SDØE er dermed etvirkemiddel som har likhetstrekk med en feltspe-sifikk kontantstrømskatt med en skattesats lik sta-tens eierandel i det enkelte felt.

Periodisert grunnrenteskatt

Fra omtalen av kontantstrømskatt over vet vi atnåverdien av kontantstrømmen av bedriftens virk-somhet angir størrelsen på grunnrenten, sidenalle kostnader skal være fanget opp, og at en skattpå denne kontantstrømmen vil være nøytral.

En nøytral periodisert grunnrenteskatt byggerpå det samme grunnlaget som en kontantstrøm-skatt. Staten må ta en symmetrisk del av kostnaderog inntekter uavhengig av om investeringen blirlønnsom eller ulønnsom. Som i kontantstrømskat-ten tar den periodiserte modellen utgangspunkt imarkedsverdien av produksjonen fratrukket allerelevante kostnader. Som kostnader regnesløpende driftskostnader samt investeringskostna-der. Hovedforskjellen fra en kontantstrømskatt erat investeringene ikke kommer til fradrag umiddel-

bart. I stedet fordeles fradragene over driftsmidde-lets levetid gjennom avskrivninger. Selv om selska-pet er garantert å få hele investeringen avskrevet,må det kompenseres for kostnaden det innebærerå få penger i fremtiden fremfor penger i dag. Detmå da gis et tilleggsfradrag, kalt friinntekt, somsikrer at selskapet får fullt fradrag for investe-ringskostnaden i nåverdiforstand.

Nåverdien av avskrivninger og friinntekt skaltil sammen være lik investeringskostnaden. Fri-inntekten beregnes med utgangspunkt i skatte-messig nedskrevet verdi av investeringene. Dettegrunnlaget multipliseres med en friinntektsrenteslik at friinntekten reflekterer kostnaden ved åvente på fradrag for avskrivninger. Den korrektestørrelsen på friinntektsrenten, herunder hvor-vidt den skal ha et risikopåslag, vil avhenge avhvordan grunnrenteskatten ellers er utformet. Inåverdi vil selskapet da ha fått samme fradrag forinvesteringskostnaden som i en kontantstrøm-skatt. Den periodiserte grunnrenteskatten vil dapå lik linje med kontantstrømskatten virke nøy-tralt på selskapenes investeringsbeslutninger.

En kontantstrømskatt vil bare være nøytraldersom skattesatsen ligger fast over investerin-gens levetid. Fordelen med en periodisert grunn-renteskatt er at en skattlegger grunnrenten etterhvert som den oppstår. En periodisert grunnren-teskatt med avskrivninger i tråd med økonomiskverdifall kan også være nøytral ved endring i skat-tesats. Dermed kan det være mindre problema-tisk å endre skattesatsen dersom forholdeneskulle tilsi det. Vi kommer tilbake til hvilke kravdette setter til skattesystemet nedenfor.

Et skattesystem som behandler under- ogoverskudd symmetrisk, gir implisitt fradrag forrisikopremien ved at staten deler all variabilitet iinntekten med selskapene. Staten står da overforden samme forretningsrisiko som selskapet og tarsamme del av realavkastningen uavhengig av omdenne blir høy eller lav. Dersom staten løpendeutbetaler negative skatteverdier eller fremførerunderskudd med rente og sikrer skattefradrageneved opphør av virksomhet, vil selskapene ha sik-kerhet for full verdi av skattefradragene. I dette til-fellet vil den nøytrale friinntektsrenten være denrisikofrie renten.

Dette kan illustreres ved å se på fradraget forinvesteringer som et låneforhold mellom selska-pet og staten. Selskapene yter staten et lån tilsva-rende skatteverdien av investeringskostnadensom tilbakebetales ved fradrag for avskrivninger(avdrag på hovedstol) og friinntekt (lånerente).Når selskapene har sikkerhet for full tilbakebeta-ling av lånet, skal friinntektsrenten (lånerenten)


tilsvare en risikofri rente. Også i Mirrlees et al.(2011) argumenteres det for at korrekt rente vedfull sikkerhet er risikofri rente. Tilsvarende er visti Fane (1987), Myers (1974), Summers (1987) ogBond og Devereux (1995 og 2003).

Et skattesystem som behandler alle utfall (gun-stige og ugunstige) symmetrisk, vil være nøytraltmed hensyn til inntektsrisiko. Ved tap vil statenbære en andel av tapet svarende til skattesatsen.Tilsvarende tar staten en symmetrisk andel der-som overskuddet blir høyere enn forventet. For atskattesystemet skal være nøytralt med hensyn tilinntektsrisiko, må staten betale ut skatteverdien avunderskudd umiddelbart. En alternativ måte åsikre full utnyttelse av skattefradrag er å innføre enordning for fremføring av underskudd med rente. Iet symmetrisk system skal denne renten være enrisikofri rente. Med en slik løsning må selskapetvære sikker på å få utbetalt skatteverdien av even-tuelle gjenstående underskudd når virksomhetenopphører eller at skatteverdien kan overføres vedsalg eller fusjon med et annet foretak.

Dersom skattesystemet ikke har slike ordnin-ger, vil selskapene stå overfor en risiko for ikke åfå utnyttet den fulle verdien av skattefradragene.Da kan underskudd reduseres i verdi dersom deikke fremføres med rentetillegg eller skattefra-drag kan gå tapt dersom selskapet opphører somvirksomhet. I slike tilfeller vil en periodisertgrunnrenteskatt kun virke nøytralt dersom friinn-tektsrenten har et risikotillegg som reflektererden systematiske risikoen for redusert verdi avskattefradragene for investeringskostnaden.

En forutsetning for nøytralitet ville være at etslikt risikotillegg differensieres mellom ulike sel-skaper, ulike prosjekter og ulike tidsperioder. Ipraksis ville det være svært krevende å fastsetteriktig størrelse på dette risikotillegget. Et fellesgjennomsnittlig risikotillegg ville overkompen-sere etablerte selskaper med lav risiko for tap avskattefradrag, mens det ville vært for lavt fornyetablerte selskaper med få prosjekter. Detteproblemet unngås dersom selskapene får sikker-het for full skatteverdi av fradragene, slik at detikke er behov for å gi risikotillegg i friinntektsren-ten.

Friinntekten kompenserer for kostnaden vedutsatte fradrag for investeringskostnader og sørgerfor at staten dekker sin andel av investeringskost-nadene. Hvordan prosjektet finansieres (egenkapi-tal versus gjeld) og hvordan avkastningen på pro-sjektet fordeles mellom egenkapitalog gjeldsinves-torer, bør ikke påvirke grunnrenteskatten. Friinn-tekten beregnes på basis av hele skattemessig gjen-stående verdi ved inngangen til inntektsåret og

ikke bare den delen av skattemessig gjenståendeverdi som er egenkapitalfinansiert. Dette er bak-grunnen for at det ikke gis fradrag for finanskostna-der i grunnrenteskatten. Relevante investe-ringskostnader som skal inngå i friinntektsgrunnla-get, vil være driftsmidler knyttet til utnyttelsen avnaturressursen og som dermed bidrar til å gene-rere grunnrenten. Driftsmidler som representereropphavet til selve grunnrenten skal imidlertid ikkeinkluderes, slik som falleiers rettigheter for vann-kraft eller havbrukstillatelser.

I den periodiserte grunnrenteskatten kan enforsøke å fastsette grunnrenten riktig i hver peri-ode. Dette krever blant annet at en klarer å perio-disere alle inntekter og kostnader riktig. Det viligjen kreve at avskrivningene tilsvarer det økono-miske verdifallet. Dette er imidlertid ikke et kravfor at en periodisert grunnrenteskatt skal virkenøytralt.6 Med avskrivningsregler i tråd med øko-nomisk verdifall kan den periodiserte grunnrente-skatten ikke bare være nøytral som sådan, menogså være nøytral dersom skattesatsen endres iløpet av investeringens levetid, se Bond og Deve-reux (1995).7

Det prinsipielle grunnlaget for en friinntektsrente

Fra avsnittet over vet vi at den underliggendeideen med friinntektsrenten er at den skal kom-pensere for ulempen ved at fradragene for investe-ringskostnaden i en periodisert grunnrenteskattutsettes gjennom avskrivninger, og ikke kommertil fradrag umiddelbart. Friinntekten skal medandre ord sikre fullt fradrag for investeringskost-naden i nåverdiforstand. Summen av friinntekt ogavskrivninger skal i nåverdi tilsvare investe-ringskostnaden. Dermed vil skattegrunnlaget i en

6 En periodisert grunnrenteskatt kan imidlertid utformesnøytralt uavhengig av om skattemessige avskrivninger til-svarer økonomisk verdifall. Så lenge friinntekten beregnesmed utgangspunkt i skattemessige verdier, kan avskriv-ningsperioden velges fritt. For høye avskrivninger motsva-res av at friinntekten blir lavere, og vice versa, se foreksempel Boadway, McKenzie og Mintz (1989). Summenav avskrivninger og friinntekt skal i nåverdiforstand værelike stor som investeringskostnaden, og overskuddsskattenvirker da nøytralt. Valg av avskrivningsperiode vil dermedbestemme periodiseringen av skatteinntektene, mensnåverdien av skatteinntektene vil være uendret. Fordelenmed denne modellen er at en skattlegger grunnrentenetter hvert som den oppstår. Jo nærmere en kan utformeavskrivningsregler som tilsvarer økonomisk verdifall, destomindre nøytralitetsproblemer vil oppstå dersom skattesat-sen endres over tid.

7 Dette krever imidlertid at selskapet er i skatteposisjon heleproduksjonsperioden, eller at fremførte underskudd juste-res for å ta hensyn til endringer i skattesatsen, se Bond ogDevereux (1995).


periodisert grunnrenteskatt i nåverdi tilsvareskattegrunnlaget i en kontantstrømskatt.

For at selskapene skal ha full sikkerhet for å fåutnyttet skattefradraget som friinntekt og avskriv-ninger gir, må staten enten utbetale skatteverdienav negativ grunnrenteinntekt, tillate samordningav negativ grunnrenteinntekt i foretaket, tillatesalg av negativ grunnrenteinntekt og/eller åpnefor fremføring av negativ grunnrenteinntekt medrente. Ved fremføring av underskudd med rentemå selskapet i tillegg være sikker på å få utbetaltskatteverdien av eventuell gjenstående negativgrunnrenteinntekt når virksomheten opphører.Alternativt må det åpnes for at et foretak som harakkumulert negativ grunnrenteinntekt og avvi-kler virksomheten, kan overføre skattefradrageneved salg eller fusjon med et annet foretak.

Dersom grunnrenteskatten ikke har slike ord-ninger, vil selskapene stå overfor en risiko forikke å få utnyttet den fulle verdien av skattefradra-gene. For å virke nøytralt må da friinntektsrentenha et risikotillegg som reflekterer den systema-tiske risikoen for redusert skatteverdi av investe-ringsfradragene. Det vil være svært krevende åfastsette riktig størrelse på dette risikotillegget.Dette problemet unngås dersom forutsetningene istrekpunktene over er oppfylt.

At investeringen i seg selv er risikofylt, girikke grunnlag for et risikotillegg i friinntektsren-ten. Det gis allerede fradrag for denne risikoenved at skatten er proporsjonal med alle økono-miske utfall, både positive og negative, og derforskal det ikke også gis fradrag for denne risikoengjennom et risikotillegg i friinntektsrenten.Verdsetting av skattefradrag er nærmere drøftet iboks 5.4.

Dersom en grunnrenteskatt ikke er utformet itråd med prinsippene angitt over, vil den ikkevære nøytral, men vridende. Da kan et prosjektsom er ulønnsomt før skatt, bli lønnsomt etterskatt og motsatt. For å bevare de positive egen-skapene til en grunnrenteskatt og bidra til forut-sigbare skatteregler bør friinntektsrenten ha enprinsipiell forankring og knyttes opp mot en mestmulig korrekt, observerbar rentestørrelse.

Hvilken risikofrie rente bør ligge til grunn for friinntekts-renten

I utgangspunktet kan friinntektsrenten faglig settfastsettes enten som en fast rente eller en flytenderente. Dette kan illustreres ved å se på fradragetfor investeringer som et låneforhold mellom sel-skapet og staten. Selskapene yter staten et lån til-svarende skatteverdien av investeringskostna-

den. Lånet tilbakebetales i årlige terminer ved fra-drag for avskrivninger (avdrag på hovedstol) ogfriinntekt (lånerente) over investeringens levetid.Anta en investering som avskrives over 3 år. Fordenne investeringen vil selskapet i praksis gi etlån til staten med løpetid på 1 år, et lån med løpetidpå 2 år og et lån med løpetid på 3 år.

I en modell med fast rente må det på tidspunk-tet for den enkelte investeringen fastsettes friinn-tektsrenter for hvert fremtidige avskrivningsårsom samsvarer med løpetidene på lånene. For eninvestering som avskrives over 3 år må en i enfastrentemodell da ha friinntektsrenter basert på 1års-rente for første avskrivning, 2 års-rente forandre avskrivning og 3 års-rente for tredje avskriv-ning. Disse rentene skal fastsettes i investeringså-ret og skal ikke endres selv om rentenivået overtid endrer seg. En slik rentestruktur vil være nøy-tral fordi nåverdien av avskrivningene og rente-inntekten tilsvarer lånebeløpet. Modellen vil imid-lertid være svært krevende å gjennomføre i prak-sis fordi det på investeringstidspunktet må fastset-tes en slik rentestruktur for hvert enkelt prosjektog for hver enkelt påkostning.

Istedenfor å bruke ulike fastrenter med ulikeløpetider kan en tilnærming under en modell medfast rente være å ta utgangspunkt i vektet gjen-nomsnittstid til forfall på lånet gitt til staten, det vilsi durasjonen. I denne modellen fastsettes det daén friinntektsrente på tidspunktet for hver enkeltinvestering. Også i denne modellen må friinn-tektsrenten fastsettes i investeringsåret og følgeinvesteringen gjennom hele levetiden. En slikmodell vil imidlertid også være administrativt kre-vende fordi hver enkelt investeringsårgang må hasin friinntektsrente. Dersom en bruker en gjen-nomsnittlig rente som ikke reflekterer relevantalternativavkastning, vil modellen heller ikkevirke helt nøytralt.

Det andre alternativet er at friinntektsrentenbestemmes av en flytende markedsrente. Friinn-tektsrenten fastsettes da for hvert år i tråd medmarkedsrenter på statspapirer som løpende tarinn over seg endringer i inflasjon og realrente, sliksom i dagens metode for fastsetting av friinntekts-renten i kraftverksbeskatningen. Også denne ren-testrukturen kan i prinsippet gi en god tilnærmingfor å sikre at nåverdien av avskrivningene og ren-teinntekten tilsvarer investeringsbeløpet.

I en modell med flytende rente, der friinntekts-renten ikke låses på investeringstidspunktet, børen ta utgangspunkt i renter på statspapirer medkorte løpetider. Statspapirer med lange løpetiderinneholder premier for inflasjons- og renterisiko,og disse premiene øker med rentepapirets løpetid.


En flytende rente vil løpende oppdateres forendringer i inflasjon og renteforventninger, og skaldermed ikke ha et ekstra påslag som kompensererfor risikoen for slike fremtidige endringer.

Det følger at friinntektsrenten bør baseres påen flytende rente som fastsettes årlig for skatte-formål. For en friinntektsrente som endres årlig,bør grunnlaget for fastsettelsen av friinntektsren-ten være så korte renter som mulig siden premierfor renteog inflasjonsrisiko øker med rentepapi-rets løpetid.

For at modellene med flytende og fast renteskal være ekvivalente, kreves det at kapitalmarke-dene er velfungerende, se nærmere omtale avdette i neste avsnitt.

Likviditetsspørsmål knyttet til langsiktige fordringer på staten

Siden investeringsutgiften ikke kommer til fradragumiddelbart, men gjennom avskrivninger over flereår, kan avskrivningene betraktes som om investo-ren yter et langsiktig lån til staten med løpetider til-svarende avskrivningsprofilen. På denne bakgrunnkan det stilles spørsmål om hvorvidt det er grunn-lag for å kompensere for eventuelle likviditetsulem-per gjennom en likviditetspremie.

Markedsrenter på statspapirer kan i noen gradinneholde likviditetspremier avhengig av hvoromsettelige disse papirene er. Rentepapirer medlange løpetider har generelt større innslag av likvi-ditetspremier enn de med korte løpetider. En rele-vant likviditetspremie i en grunnrenteskatt villeimidlertid ikke være parallell til likviditetspremieni rentepapirer. Likviditetspremien i rentepapireravhenger av hvor omsettelige obligasjonene er,mens for grunnrenteskatten vil relevant likviditets-premie avhenge av om skatteposisjonen kan gjøreslikvid gjennom omplasseringer i kapitalmarkedet.

Investor kan gjøre den langsiktige bindingen iavskrivningslånet likvid gjennom omplasseringeri rentemarkedet. En veldiversifisert investor kanogså rebalansere forholdet mellom likvide og illik-vide investeringer.

I fravær av et effektivt kapitalmarked kan detimidlertid ikke utelukkes at enkelte aktører vilkreve en likviditetspremie knyttet til den fordrin-gen de får på staten gjennom et regime med perio-disert grunnrenteskatt. I praksis er det imidlertidkrevende å fastsette størrelsen på denne premienog den varierer trolig mellom selskaper og overtid.

Dersom investoren gjennom grunnrenteskat-ten får et tilleggsfradrag ut over nødvendig kom-pensasjon, vil dette utgjøre en merverdi av de risi-

kofrie investeringsfradragene. Investoren kan daakseptere en lavere avkastning for den risikabledelen av vannkraftinvesteringen. Dermed villeinvestoren få insentiv til å gjennomføre ulønn-somme investeringer. Motsatt kan en for lav rentegjøre marginalt lønnsomme prosjekter ulønn-somme.

Over tid vil veldiversifiserte investorer ha høy-est betalingsvilje for investeringsprosjektene. Der-som mindre diversifiserte eiere ikke er villige til ågjennomføre investeringer med lav lønnsomhet,vil veldiversifiserte investorer være villige til åoverta prosjektet eller eventuelt overta hele sel-skapet. Eventuelle ineffektiviteter i kapitalmarke-dene løses uansett mest effektivt der problemetoppstår og ikke gjennom særlige ordninger i skat-tesystemet.

Det er grunn til å merke seg at i en kontant-strømskatt vil det verken være fradrag for avskriv-ning eller behov for friinntekt i grunnrenteskatte-grunnlaget, og en vil derfor ikke stå overfordenne typen problemstillinger.8

Risiko knyttet til endring i fremtidige skatteregler

Det kan stilles spørsmål ved om muligheten for atskattesystemet kan endres i fremtiden, har betyd-ning for om skattefradragene er sikre og om fri-inntektsrenten av denne grunn burde inneholdeet risikotillegg. I en periodisert grunnrenteskatter målet å skattlegge det løpende overskuddet.Med avskrivninger i tråd med økonomisk verdifallvil det være balanse mellom periodiseringen avkostnader og inntekter. En endring av skattesatsvil da ikke ha virkning på investeringsinsentivenesiden den virker symmetrisk på kostnads- og inn-tektssiden. Dersom skattesystemet ikke utbetalerskatteverdien av underskudd, krever dette at sel-skapet er i skatteposisjon hele produksjonsperio-den, eller at fremførte underskudd justeres for åta hensyn til endringer i skattesatsen, se Bond ogDevereux (1995). Økt skattesats i den periodi-serte grunnrenteskatten vil øke skattleggingen avproduksjonsinntekten, men vil også øke fradrags-verdien av fremtidige avskrivninger og friinntekt.

Juridisk er det ingen hindringer for at statenkan gjøre endringer i skattesystemet til ulempefor skattyter, så lenge endringene ikke har tilbake-virkende kraft. Dersom en skulle tatt hensyn tilrisikoen for fremtidige skatteendringer, vil dette

8 Med en selskapsskatt i tillegg til konstantstrømskatt forut-setter dette at kontantstrømskatten ilegges først, se omtalei avsnittet om grunnrenteskatt i tillegg til ordinær selskaps-skatt.


være praktisk utfordrende ettersom det ikke ersikkert om den systematiske risikoen for skatte-endringer ville vært positiv eller negativ. Videre erdet heller ikke praksis for å gjøre justeringer forslik risiko i øvrige deler av skattesystemet.

Nærmere om skattegrunnlaget i en grunnrenteskatt

For å sikre et nøytralt skattesystem må skatte-grunnlaget i nåverdi svare til verdien av ressursennår alle kostnader til investering og drift er truk-ket fra. Kostnaden skal reflektere verdien i bestealternative anvendelse for å unngå at noen innsats-faktorer blir særbeskattet eller subsidiert.

Det er et grunnleggende skattemessig prin-sipp ved inntektsbeskatningen at de skattepliktigeskal få fradrag for kostnader som har tilknytningtil erverv av inntekten. Verdifall på driftsmidler,

enten dette er fysiske eller immaterielle driftsmid-ler, kommer til fradrag gjennom avskrivningssys-temet. Når det gjelder immaterielle driftsmidler iform av rettigheter, er avskrivning betinget av atrettighetene er tidsbegrenset eller gjennomgår etåpenbart verdifall. Disse prinsippene står sterktnår det gjelder vanlig overskuddsbeskatning.

For en særskatt som skal skattlegge grunn-rente, må spørsmål om hvilke kostnader som skalgi fradragsrett, og hvilke investeringer som skalinngå i grunnlaget for friinntekt, i større gradbestemmes ut fra formålet med og utformingen avgrunnrenteskatten, samt de særlige forholdene inæringen. I grunnrenteskatten for vannkraft erdet eksempelvis lagt vekt på at driftskostnader oggrunnlaget for friinntekt skal være tilknyttet selvekraftproduksjonen.

Boks 5.4 Nærmere om selskapenes beslutningskriterier og verdsetting av skattefradrag

Utvalget har mottatt notatet Framtidens skattere-gime for havbruksnæringen fra professor BennFolkvord, førsteamanuensis Bård Misund, pro-fessor Petter Osmundsen og professor RagnarTveterås ved Universitetet i Stavanger (Fol-kvord et al., 2019). Notatet er finansiert av Fis-keri- og havbruksnæringens forskningsfond. Inotatet er det uttrykt bekymring for aspekterved en eventuell særskatt på havbruk:

«Erfaringene fra petroleums- og kraftbran-sjen er ikke så betryggende når det gjelderFinansdepartementets tilnærming […]. Dehar lagt til grunn en investeringsatferd somikke stemmer med selskapenes faktiskeatferd. Dette har gitt skattesystem som ikkeer nøytrale. Resonnementene har uteluk-kende vært basert på teori, og denne er ikketestet ut på prosjektdata.»

Det er her vist til Finansdepartementets forut-setninger om hvordan selskapene verdsettersikre skattefradrag i en nåverdianalyse. Fol-kvord et al. (2019) viser til at selskapene gene-relt ikke tar hensyn til ulik risiko i ulike deler avkontantstrømmen fra et vannkraftprosjekt, menneddiskonterer en nettokontantstrøm med etfelles risikojustert avkastningskrav.

Nåverdianalyser brukes for å vurdere virk-ninger av investeringer over en lang rekke år.Vurderinger av grunnrenteskattens virkning på

selskapenes investeringsinsentiver avhenger avhvordan slike analyser gjennomføres.

Netto nåverdi av et investeringsprosjektberegnes ved å sammenstille alle fremtidige kon-tantstrømmer, diskontert til dagens verdi. En posi-tiv eller null netto nåverdi innebærer at investerin-gen minst dekker avkastningskravet, og dermeder lønnsom. For å gjennomføre en slik analyse måen ta stilling til den systematiske risikoen i pro-sjektet. Systematisk risiko er den risikoen somikke forsvinner ved diversifisering, og som inves-tor derfor vil kreve kompensasjon for å bære.Avkastningskravet vil avspeile denne risikoen.

Selskaper kan ha næringsvirksomheter medulik systematisk risiko, og ulike prosjekter innensamme virksomhetsområde kan også være gjen-stand for ulik systematisk risiko. Videre kanulike deler av prosjektets kontantstrøm ha uliksystematisk risiko. For eksempel kan investerin-ger, driftskostnader og driftsinntekter i et pro-sjekt stå overfor ulik systematisk risiko.

Selskapet må da finne risikojustert avkast-ningskrav som reflekterer den systematiske risi-koen for de ulike virksomhetene eller prosjek-tene. Dersom det samme avkastningskravetbenyttes for prosjekter med ulik risiko, kan detføre til at det gjennomføres for mange prosjektermed høy risiko og for få prosjekter med lavererisiko. Resultatet er lavere avkastning. Dette erblant annet vist til i Krüger, Landier og Thesmar(2015) og Lund (2013 og 2014).


Utfordringer knyttet til aktivitet i flere skatteregimer

Med et grunnrenteskatteregime vil den samledeskattesatsen (marginalskattesatsen) bli høyere idisse sektorene enn i øvrig næringsvirksomhet.En høy marginalskatt gir selskapene insentiver tilå belaste mest mulig av kostnadene i høyskattere-gimet og henføre mest mulig av inntektene til lav-skatteregimet.

Problemområder kan være– fordeling av konsernbelastning (overhead)

mellom virksomheter i høyskatteregimet oglavskatteregimet

– fordeling av poster som ikke kan henføres til enbestemt inntektskilde, for eksempel finansielleposter

– internprisingsproblemer ved tjenester somytes av beslektet selskap

– internprisingsproblemer ved internt salg avproduksjonen

– avgrensningsproblemer mellom grunnrente-virksomheten og videre bearbeiding

En høy marginalskattesats gjør at verdien av fra-dragene er tilsvarende høy, og kan bidra til at høy-skatteregimet vil tiltrekke seg aktivitet som gir

Boks 5.4 forts.

I vannkraftnæringen gir dagens grunnrenteskattselskapene sikkerhet for full verdi av skattefra-dragene. Det er fordi staten utbetaler eventuellnegativ grunnrenteskatt etter samordning mel-lom kraftverk i samme selskap. Selskapenesmulighet til å utnytte investeringsfradragene eraltså uavhengig av utfallet av det konkrete pro-sjektet. Investeringsfradragene er dermed åanse som en risikofri kontantstrøm, og det fagligkorrekte avkastningskravet for å verdsette skat-tefradragene er en risikofri rente. Dersom ver-dien av skattefradragene verdsettes med et fel-les risikojustert avkastningskrav for virksomhe-ten under ett,1 vil en undervurdere verdien avskattefradragene. Investeringer som er lønn-somme før grunnrenteskatt, kan da fremstå somulønnsomme etter grunnrenteskatt.

Berk og DeMarzo (2017) fremhever på gene-relt grunnlag at å bruke en felles diskonterings-rente leder til gale investeringsbeslutninger nårulike prosjekter har ulik risiko forbundet medseg:

«Using the same cost of capital for projectsthat have different riskiness is, of course, amistake, and will result in the firm taking ontoo many risky projects and too few safer pro-jects. That is, when the same cost of capital isused for all investment opportunities, regard-less of their riskiness, riskier projects will bediscounted at too low a cost of capital, makingnegative NPV investments appear to be posi-tive NPV and be accepted. Similarly, lessrisky projects will be discounted at too high acost of capital, and so may be erroneouslyrejected.»

I Fabozzi et al. (2011) blir det også understreketat en må behandle ulike deler av kontantstrøm-men ulikt basert på graden av risiko. Fabozzi etal. argumenterer med at en bør ta hensyn til atskatteverdien av avskrivninger kan ha en annenrisiko enn øvrige deler av kontantstrømmen:

«If the firm is large and profitable, and theproject small in comparison, the ability of thefirm to claim the depreciation tax shield islikely unrelated to the outcomes of the parti-cular project and may be regarded as riskfree. […] The main purpose in separating thecash flows into components is to display theirparticular influences on the risk of the combi-nation. Whenever the tax shield is less riskythan the project itself, the appropriate disco-unt rate for the tax shield will be differentfrom that for the project.»

Det er naturlig at myndighetene legger til grunnat selskapene baserer seg på investeringsanaly-ser som legger til rette for at de maksimereroverskudd og nåverdien av sine investeringer. Ien vurdering av friinntektsrenten i petrole-umsvirksomheten viser Lund (2013) til at ålegge skattyternes beregningsmetoder til grunnfor skattesystemet vil være et nytt og tvilsomtprinsipp.

1 Det siktes her til et fast risikojustert avkastningskrav forvirksomhetsområdet som ikke tar hensyn til at skattefra-dragene har mindre systematisk usikkerhet.


selskapene generell kompetanseoppbygging. Eteksempel kan være FoU eller utprøving av ny tek-nologi som knyttes til virksomhet innenfor høy-skatteregimet, men der nytten av ny kunnskapogså vil komme selskapets øvrige virksomhet tilgode.

Dette er imidlertid ikke særegne problemstil-linger for grunnrentebeskatning, men forholdsom også knytter seg til beskatning av multinasjo-nale virksomheter med aktivitet i land med ulikeskattesatser. Forskjeller i bedriftsbeskatningenmellom land skaper tilpasningsmuligheter formultinasjonale selskap, som kan bruke inntekts-fradrag, internlån og internprising til å flytte over-skudd fra høyskatteland til lavskatteland. Eksem-pelvis kan den delen av konsernet som befinnerseg i land med høy skattesats, ta opp lån for åfinansiere andre deler av konsernet. Dette selska-pet vil da få fradrag for renter og gjeld i sin skatte-beregning, mens egenkapitalen konsentreres iland med lav selskapsskatt. Hvis lånet i tillegg eret internlån, kan overskudd flyttes i form avgjeldsrenter til långiver, som presumptivt befinnerseg i et lavskatteland.

Nasjonalt åpner skatteloven § 13-1 for at skat-temyndighetene kan fastsette skattepliktiges for-mue eller inntekt ved skjønn dersom skattegrunn-laget er redusert som følge av direkte eller indi-rekte interessefellesskap. Bestemmelsen viser itillegg til OECDs retningslinjer for internprisingsom skal bidra til at skattepliktige og skatte-myndigheter kan underbygge og kontrollerehvorvidt transaksjoner mellom foretak medinteressefellesskap er inngått på markedsmes-sige vilkår. Internprisingsmetodene i retningslin-jene er et viktig moment i vurderingen av om skat-tepliktig formue eller inntekt er redusert somfølge av interessefellesskap. For at skattemyndig-hetene skal kunne vurdere om internpriser erfastsatt på markedsmessige vilkår, er skatteplik-tige pålagt opplysningsplikt om såkalte kontrol-lerte transaksjoner, som er transaksjoner mellomnærstående (OECD, 2017).

Normpriser eller faktiske salgspriser

Inntektssiden i en grunnrenteskatt kan baseresenten på faktiske salgsinntekter eller normpriser.Mens faktiske salgsinntekter i utgangspunktetkan fremstå både som et korrekt og enkelt alter-nativ, vil det likevel kunne være forhold som talerfor at man i stedet benytter normpriser som fast-settes av myndighetene.

For det første eksisterer det ikke alltid enobserverbar inntektsstrøm som direkte knytter

seg til utnyttelse av den naturressursen som giropphav til grunnrenten. Dette vil for eksempelvære tilfelle dersom varen som produseres ergjenstand for bearbeiding før den når markedet.

For det andre vil en integrert virksomhet medaktivitet innen både ordinære og grunnrenteskat-tepliktige regimer ha insentiv til å foreta tilpasnin-ger for å redusere inntektene innen grunnrente-skatteregimet.

Normpriser sikrer at skattegrunnlaget tilsva-rer en markedsbasert salgspris, uavhengig av nåri verdikjeden omsetningen faktisk finner sted, ogsamtidig unngår en insentiver til skattetilpasningav selskapenes salgspriser.

Både i petroleumssektoren og i kraftsektorenbrukes det normpriser for å fastsette grunnrente-inntekten. Det er et eget normprisråd for fastset-telse av normpriser på olje. Oljeselskapene har iutgangspunktet sterke insentiver til å selge oljentil en lav pris til sin egen internasjonale salgsorga-nisasjon (internprising). Inntekten ville da kom-met til beskatning i et annet skatteregime medlavere skattesats enn på norsk sokkel. Uten norm-pris er det derfor sannsynlig at grunnrenten i storgrad ville ha forsvunnet ut av landet. Bruk avnormpriser gjør at grunnrenteinntekten blirbeskattet i Norge.

For gass fastsettes det ikke normpriser. Dettehar vært vurdert i blant annet Ot.prp. nr. 1 (2005–2006) Skatte- og avgiftsopplegget 2006 – lovend-ringer. Blant annet fordi vilkårene i gasskontrak-tene var relativt forskjellige og at det ikke fantes etlikvid og transparent gassmarked, ble dette ikkevurdert som hensiktsmessig, og skattefastsettelsentar derfor utgangspunkt i faktisk oppnådde priser.Selskapene innrapporterer alle gassalgskontraktertil en database i Skatteetaten. Dette gir Skatteetatenet sammenligningsgrunnlag ved vurdering avinternprising.

I kraftsektoren brukes som hovedregel spot-markedsprisen på kraft per time slik den noterespå kraftbørsen Nord Pool Spot i stedet for faktiskoppnådde priser når grunnrenteinntekten bereg-nes for kraftprodusentene.

Grunnrenteskatt i tillegg til ordinær selskapsskatt

I avsnittene over er det omtalt hvordan en nøytralgrunnrenteskatt kan utformes når dette er deneneste skatten på selskapets overskudd. Selska-per med virksomhet i Norge vil imidlertid også ståoverfor ordinær selskapsskatt. I dette avsnittet servi på hvordan samspillet mellom de to skattenekan påvirke nøytralitetsegenskapene.


Selskapsskatten er ikke en nøytral skatt, og enkombinasjon av de to skattene vil dermed hellerikke kunne bli helt nøytral. Det er ønskelig at deto skattene til sammen ikke fører til større vridnin-ger enn det som følger av ordinær selskapsskatt.For å oppnå dette må en ta høyde for samvirknin-gen mellom disse to skattene i utformingen avgrunnrenteskatten.

Slik drøftelsen i foregående avsnitt viser, vir-ker en nøytralt utformet grunnrenteskatt påsamme måte som om staten går inn som en inves-tor og tar en andel av alle inntekter og utgifter iprosjektet. Grunnrenteskatten kan fungere påsamme måte i kombinasjon med alminnelig skatt.Selskapsskatten tar en andel av avkastningen somligger i kontantstrømmen før skatt. En parallellgrunnrenteskatt vil krympe alle elementer idenne kontantstrømmen. Selskapsskatten blirdermed en tyngre byrde målt mot kontantstrøm-men som er igjen etter grunnrenteskatt.

En metode å håndtere dette på er å ilegge sel-skapsskatten først, det vil si la selskapsskatten værefradragsberettiget i grunnlaget for grunnrenteskat-ten. Det betyr at delingen av utgifter og inntekterskjer etter selskapsskatt. I tillegg vil det nå værerenten etter skatt som er den relevante friinntekts-renten.9 Disse to forholdene innebærer at grunnla-get for grunnrenteskatten kan settes lik det økono-miske resultatet etter ordinær selskapsskatt, ogmed fradrag for skattemessig gjenstående verdimultiplisert med renten etter ordinær skatt.

Det er også mulig å utforme et økonomisk settekvivalent skattegrunnlag for særskatten basertpå det økonomiske resultatet før skatt på alminne-lig inntekt. I så fall skal friinntekten beregnes medrenten før skatt. I Lund (2000) og Hagen ogÅvitsland (2000) er det redegjort nærmere fordette. I grunnrenteskatten på kraftverk har manvalgt en slik utforming, ved at skattegrunnlagetnettopp er det økonomiske resultatet før ordinærselskapsskatt, men med et friinntektsfradrag forgjenstående kapitalgrunnlag multiplisert med ren-ten før skatt.

Tilsvarende må en også ta hensyn til selskaps-skatten dersom en velger å la en grunnrenteskattvære basert på en kontantstrømskatt. En grunn-renteskatt som er utformet som en kontantstrøm-skatt som ilegges først, er i praksis tilnærmet likordningen med SDØE i petroleumsnæringen.Denne kombinasjonen fører ikke til andre vridnin-

ger enn de som følger av selskapsskatten.10 Hvisdet i stedet innføres kontantstrømskatt paralleltmed vanlig selskapsskatt, må det gis et fradrag igrunnlaget for kontantstrømskatten for ordinærskatt på kostnaden ved å binde kapital for å forhin-dre at grunnrenteskatten virker vridende (Hagenog Åvitsland, 2000).

5.4.5 Bruttobaserte modeller for grunnrentebeskatning

Det vil også være mulig å benytte andre skattefor-mer enn en såkalt grunnrenteskatt til å innhentegrunnrente. En grunnrenteskatt refererer til enskatt på netto overskudd, og vil være nøytral der-som den er riktig utformet. Derimot vil skattersom inneholder bruttoelementer, det vil si at de eruavhengig av lønnsomheten i virksomheten, virkevridende på investeringsbeslutninger.

En bruttoskatt kan i noen tilfeller fange oppvariasjoner på inntektssiden, avhengig av hvordanskatten er utformet, men bruttoskatter avhengerikke av lønnsomheten i virksomheten. En produk-sjonsavgift er et eksempel på en bruttoskatt. Enslik avgift kan utformes som en kvantumsavgifteller som en verdiavgift. En verdiavgift vil påvir-kes av kvantum og priser, men vil være uavhengigav kostnader og avkastning. En kvantumsavgift vildessuten være helt uavhengig av oppnådde priser.Et eksempel på en kvantumsavgift er produk-sjonsavgifter i petroleumsbeskatningen i enkelteland. Selskapene må da betale en avgift til statennår prosjektene er i drift, uavhengig av lønnsom-heten i feltet eller kostnader i andre felt. En ver-diavgift vil påvirkes av både kvantum og priser,men vil være uavhengig av kostnader. Et eksem-pel på verdiavgift er markeds- og forskningsavgif-ten ved eksport av fisk fra Norge, der en betaleren prosentvis avgift av eksportverdien av fisken.Royalties er også et eksempel på verdiavgift.

Konsesjonsavgiftene for vannkraftproduksjoner et annet eksempel på en bruttoskatt. Ordnin-gen innebærer at vannkraftverk av en viss stør-relse eller med en viss produksjon må betale enårlig avgift til stat og kommuner basert på en teo-retisk beregnet produksjonskapasitet som er fast-satt i konsesjonsvilkårene. Konsesjonsavgiften eruavhengig av om kraftverket går med under- elleroverskudd, og uavhengig av kraftverkets faktiskeproduksjon. Kraftverket vil også måtte betale kon-

9 Dette ligger til grunn for utredningene i NOU 2000: 18Skattlegging av petroleumsvirksomhet. Dersom selskaps-skatten ikke fungerer som en uniform skatt på all kapitalav-kastning, vil virkningen av selskapsskatten på friinntektenkunne endres.

10 En viktig betingelse for dette er at avskrivningene i sel-skapsskatten bare knyttes til den delen av investeringensom ikke er dekket av kontantstrømskatten. SDØE virkerpå denne måten (Lund, 2000).


sesjonsavgift uavhengig av om kraftverket er idrift eller ikke.

Bruttoskatter innebærer at aktørene vil vur-dere investerings- og driftsbeslutninger annerle-des med skatt enn i en situasjon uten skatt. Res-surser som er lønnsomme å utnytte for samfun-net, kan da bli ulønnsomme for private aktørersom må betale skatten uavhengig av den faktiskelønnsomheten. Størrelsen på det samfunnsøkono-miske tapet vil blant annet avhenge av nivået påavgiften, se punkt 5.1.2 og boks 5.1.

Dersom man av ulike grunner vil ønske åbenytte en bruttoskatt til å innhente grunnrente,vil det være mulig å utforme en produksjonsavgiftmed fradrag for å ta hensyn til variasjoner på kost-nadssiden. En slik lønnsomhetsjustert produk-sjonsavgift vil avhenge av variasjoner både på inn-tekts- og kostnadssiden. Den vil dermed ta hen-syn til lønnsomhet i bedriften, og således kunnevirke mindre vridende enn en ren bruttoskatt.

5.4.6 Auksjoner som metode for å hente inn grunnrente

En auksjon er et markedsbasert fordelingssystemder aktøren med det høyeste budet får tilslaget.Auksjoner kan blant annet brukes til å selge godersom er vanskelige å prissette, for eksempel fordikjøperne har mer informasjon om godets verdienn selgeren. Med riktig utforming og effektivekapitalmarkeder er auksjoner en effektiv og trans-parent tildelingsmekanisme som legger til rettefor at godene allokeres til de næringsaktørenesom har størst betalingsvillighet for dem. Aktørenmed den største betalingsviljen vil under disse for-utsetningene også drive best, fordi godet somauksjoneres (for eksempel en tillatelse) har størstverdi for denne aktøren. I så fall vil auksjonen gien effektiv fordeling av tillatelsene.

En godt utformet auksjon kan også bidra til åhente inn grunnrente, og sørge for at deler av denforventede verdien av grunnrenten tilfaller felles-skapet. På denne måten kan en som et alternativtil å skattlegge realisert grunnrente, inndragrunnrente allerede på tildelingstidspunktet. Somforklart i boks 5.5 er det imidlertid ikke nødven-digvis slik at det vinneren av auksjonen må betalefor tillatelsen, reflekterer betalingsviljen. Da erdet samtidig ikke sikkert at en får krevd inn helegrunnrenten.

Utvalget viser til at auksjoner allerede er etablertsom en mekanisme for innhenting av grunnrentefra havbruksnæringen. Gjennom reguleringssys-temet blir ny kapasitet nå i hovedsak solgt på auk-sjon, og det skal være en ny tildelingsrunde i 2020.

Resultatet av en auksjon vil være avhengig avprisforventningene på auksjonstidspunktet. Enriktig utformet auksjon vil indikere selskapenesforventninger om lønnsomheten av en tillatelse.Under slike betingelser vil en auksjon gi størreproveny jo mer lønnsom utnyttelsen av tillatelsenforventes å bli, og føre til at de mest kostnadsef-fektive aktørene får retten til å produsere. For-skjeller i selskapenes bud kan imidlertid ogsåreflektere andre forhold, for eksempel ulike for-

Boks 5.5 Ulike utforminger av auksjoner

Det finnes fire standard auksjonstyper (seKlemperer, 1999), hvorav to er åpne og to erlukkede auksjonstyper. Blant åpne auksjonerskilles det mellom stigende bud (også kjentsom engelsk auksjon) og fallende bud (ogsåkjent som nederlandsk auksjon). Blant luk-kede auksjoner skilles det mellom første prisog andre pris (også kjent som Vickrey-auk-sjon).

I en engelsk auksjon øker prisen sukses-sivt inntil det gjenstår én budgiver som vinnerauksjonen og betaler sitt siste bud for varen.Med asymmetrisk informasjon (hver kjøperkjenner kun sin egen betalingsvillighet) vilden dominante strategien være å bli værende iauksjonen til prisen når betalingsvilligheten,det vil si når en er indifferent mellom å vinneauksjonen og ikke. Budgiveren med nest høy-est betalingsvillighet vil forlate auksjonen nårprisen når denne betalingsvilligheten. Budgi-veren med høyest betalingsvillighet vil da fåvaren til en pris lik betalingsvilligheten til bud-giveren med nest høyest betalingsvillighet.Forventet salgspris for denne auksjonstypenvil i dette tilfellet være ekvivalent med en luk-ket andreprisauksjon (Vickrey-auksjon) hvorvinneren pekes ut basert på høyeste bud, menprisen som betales er basert på nest høyestebud.

Motsatt vil en fallende auksjon innebære atauksjonarius setter en høy pris som går lavereog lavere inntil noen gir et bud og får kjøpevaren til en pris lik budet sitt. I dette tilfellet vilvinneren måtte betale et bud lik betalingsvil-ligheten sin. Salgsprisen i dette auksjonsalter-nativet er ekvivalent med lukket førsteprisauk-sjon hvor vinneren pekes ut basert på høyestebud og betaler det som er budt.


ventninger om tillatelsen, prisutviklingen ellermyndighetenes fremtidige politikk. I så fall kan til-latelsen gå til det selskapet som har mest optimis-tiske forventninger, og ikke nødvendigvis til detmest effektive selskapet.

En forutsetning for at auksjonen skal fungereeffektivt er at det er tilstrekkelig konkurranse.Dersom det for eksempel er avgrensninger i områ-dene som tilbys slik at det er få aktører, kan detføre til at konkurransen ikke blir tilstrekkelig. Detkan også være en risiko for at auksjonen ikke blireffektiv dersom auksjonen er uheldig utformet, foreksempel ved at auksjonsutformingen leder til still-tiende samarbeid. Det kan også være fare for ataktørene forhåndsavtaler hvem som byr på hva,selv om slik adferd er ulovlig etter konkurranselo-vens forbud mot konkurransebegrensende samar-beid. Videre kan en auksjon bli ineffektiv dersomdet legges begrensninger på hvem som kan delta,og disse begrensningene leder til lav konkurranseeller at potensielle budgivere med høy betalings-vilje ikke får delta. Hvis effektive enkeltaktører harbegrensninger i tilgangen på kapital, er det hellerikke gitt at auksjonen gjør at de mest effektiveaktørene får tilslaget. For at en auksjon skal kunnevirke nøytralt, er det viktig at auksjonsvilkåreneutformes slik at det blir tilstrekkelig konkurranseom ressursene. Da vil auksjonen også sørge for atstore deler av den forventede verdien av grunn-renten tilfaller fellesskapet.

I motsetning til en grunnrenteskatt, som hen-ter inn grunnrenten løpende, vil inntektene fraauksjon av tillatelser uten tidsavgrensning i prin-sippet være den samlede nåverdien av forventetfremtidig grunnrente. Auksjonsinntektene er idette tilfellet ikke en inntektsstrøm, men enomplassering av formue. Det blir da et spørsmålhvordan dette skal håndteres dersom en ønsker atinntektene også skal komme fremtidige genera-sjoner til gode.

Auksjoner kan også brukes i kombinasjonmed en grunnrenteskatt. Aktørene vil i auksjonenda ta inn over seg at en del av grunnrenten vil til-falle det offentlige gjennom skatten og nedjusterebetalingsvilligheten sin i tråd med forventetnåverdi av grunnrenteskatten. Konsekvensen blirat en større del av grunnrenten i havbruksnærin-gen blir hentet inn gjennom en løpende grunnren-tebeskatning fremfor gjennom auksjon av tillatel-ser. Fordelen med dette er at aktørene innennæringen må binde opp mindre kapital gjennomauksjonen. Dermed vil det bli enklere for nye ogmindre aktører å etablere seg, som igjen kanbidra til å opprettholde konkurransen i markedet.Samtidig fordeles også det offentliges inntekter

jevnere over årene. På denne måten vil fellesska-pets andel av inntektene fra havbruksnæringen istørre grad komme flere generasjoner til gode.

5.4.7 Innhenting av grunnrente i andre næringer

Petroleums- og kraftnæringene baserer seg pånaturressurser som tilhører fellesskapet. I dissenæringene er det utviklet særskilte skattereglerfor å trekke inn deler av grunnrenten til fellesska-pet.

Telesektoren utnytter fellesskapets frekvens-ressurser, og reguleringen av sektoren gir opphavtil en reguleringsrente. I telesektoren brukes auk-sjoner for å oppnå en effektiv fordeling av fre-kvensressursene hvor det tas hensyn til at detoppnås et rimelig proveny som gjenspeiler ressur-senes markedsverdi.

Dette avsnittet redegjør for hvordan grunnren-ten innhentes i disse næringene. Det blir ogsåpekt på at enkelte næringer som potensielt kunnehatt grunnrente, står overfor ineffektive offentligereguleringer eller andre forhold som hindrer atgrunnrenten blir realisert. Eksempelvis er det ifiskerinæringen ingen mekanisme for å hente inngrunnrente, og bare en begrenset del av denpotensielle grunnrenten realiseres i form av øko-nomisk overskudd.

Vannkraftnæringen

Vannkraftnæringen er underlagt særlige skatte-regler som ikke gjelder for andre næringer. I til-legg til ordinær selskapsskatt er næringen pålagteiendomsskatt, naturressursskatt, grunnrente-skatt og konsesjonsavgifter og må avstå konse-sjonskraft.

Næringen skiller seg også ut ved at vertskom-munene får en stor andel av skatteinntektene isektoren gjennom eiendomsskatt, naturressurs-skatt, samt konsesjonsavgift og konsesjonskraft.Begrunnelsen for dette har blant annet vært åkompensere vertskommunene for naturinngrepog at kommunene skal ha en andel av verdiene frautnyttelsen av naturressursene. I motsetning tilnaturressursskatten inngår verken eiendomsskat-ten på kraftanlegg, konsesjonsavgift eller konse-sjonskraft i skatteutjevningen i kommunenes inn-tektssystem. Skatteutjevningen i kommunenesinntektssystem skal bidra til en delvis utjevning avforskjeller i skatteinntekter mellom kommuneneved at skatteinntektene blir omfordelt fra kommu-ner med skatteinntekter over landsgjennomsnittettil kommuner med skatteinntekter under lands-


gjennomsnittet. Naturressursskatten for vann-kraft inngår i skatteutjevningen for kommuner ogfylkeskommuner. Naturressursskatten er fra-dragsberettiget krone for krone mot skatt påalminnelig inntekt og ubenyttet fradrag kan frem-føres med rente. Naturressursskatten vil medandre ord normalt ikke være en ekstrabelastningfor kraftforetakene, men omfordeler skatteinntek-ter fra staten til kommuner og fylker hvor kraft-verkene ligger.

Beskrivelsen nedenfor gir først en oversiktover grunnrenteskatten på vannkraftverk. Deret-ter omtales de særlige reglene for fastsetting aveiendomsskatt på vannkraftanlegg samt naturres-sursskatten og endelig beskrives ordningene kon-sesjonskraft og konsesjonsavgift.

Grunnrenteskatt på vannkraftverk

Etter de alminnelige skattereglene skal alle vann-kraftforetak, både private og offentlige, betaleordinær overskuddsskatt. Reglene for over-skuddsskatten er i utgangspunktet de samme somfor andre foretak, og overskuddet (alminnelig inn-tekt) skattlegges med en sats på 22 pst. i 2019.Enkelte unntak gjelder, blant annet er det reglerom lineær avskrivning for særskilte driftsmidler ikraftanlegg i skatteloven § 18-6.

I tillegg til ordinær selskapsbeskatning betalereier av kraftverk grunnrenteskatt til staten. For2019 er grunnrenteskattesatsen 37 pst. Samletmarginalskattesats er dermed 59 pst.

Grunnrenten i vannkraftnæringen oppstårfordi næringen utnytter en begrenset naturres-surs, nemlig vannressursen. Vannressursen ervidere stedbunden og dermed et bedre skatteob-jekt enn investeringer i andre næringer der sel-skapene kan flytte ut av landet. Samtidig som sel-skapsskattesatsen i Norge er redusert fra 28 til22 pst. i perioden 2013 til 2019, er grunnrenteskat-tesatsen for vannkraft økt fra 30 til 37 pst. for åbegrense provenytapet fra denne næringen ogbedre effektiviteten i skattesystemet, se punkt5.1.2.

Grunnlaget for grunnrenteskatt fastsettes ihovedregelen som (normert) markedsverdi avdet enkelte kraftverks produksjon i inntektsåretfratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift samteiendomsskatt og avskrivninger. Inntektssidenfastsettes som hovedregel ut fra spotmarkedspri-ser.

I tillegg gis det fradrag for en friinntekt somskal kompensere for verditapet ved at investerin-ger ikke kommer til fradrag umiddelbart, men måavskrives over tid. Friinntekten fastsettes som

gjennomsnittet av de skattemessig bokførte verdi-ene per 1.1. og 31.12. multiplisert med en norm-rente som skal tilsvare risikofri avkastning.

Før 2007 var grunnrenteskatten utformet slikat det var risiko for at kraftforetakene ikke fikk fra-drag for alle relevante kostnader ved beregning avgrunnrenteskatten. Det ble derfor gitt et sjablong-messig risikotillegg i friinntektsrenten på 4 pst. itillegg til risikofri rente beregnet som gjennom-snittet av de siste tre års statsobligasjonsrentermed tre års løpetid. Fra 2007 fikk foretakenemulighet til å samordne ny, negativ grunnrente-inntekt mellom kraftverk i samme skattekonsern.Fra 2008 utbetaler staten skatteverdien av eventu-ell ny, negativ grunnrente etter samordning. Fore-takene fikk dermed sikkerhet for full verdi avinvesteringsfradragene og risikotillegget ble fjer-net. Den risikofrie renten i grunnrenteskattenfastsettes i dag som årsgjennomsnittet av rentenpå 12 måneders statskasseveksler og er for inn-tektsåret 2018 på 0,7 pst.

Kraftverk med generatorer som har en samletpåstemplet merkeytelse under 10 MVA er fritattfor grunnrenteskatt. Den nedre grensen forgrunnrenteskatt gir et betydelig insentiv til tilpas-ninger for eksempel ved at det installeres en min-dre generator enn det som er samfunnsøkono-misk optimalt, noe som gir et samfunnsøkono-misk tap i form av tapt kraftproduksjon, jf. NOU2019: 16 Skattlegging av vannkraftverk.

Eiendomsskatt på vannkraftanlegg

Eiendomsskatt er en kommunal skatt på fast eien-dom. Kommunestyret avgjør selv om det skal skri-ves ut eiendomsskatt i kommunen og skatteni-vået, men er bundet av lovfestede maksimumsni-våer ved innføring og økning av skatten. Eien-domsskatt kan utskrives på fast eiendom i kom-munen. Kommunen kan velge å skrive uteiendomsskatt på ulike alternative objektgrupper.

Det er særskilte regler for verdsettelse avkraftanlegg i skatteloven § 18-5. De særskilteverdsettelsesreglene i eiendomsskatten for storekraftanlegg (på eller over 10 MVA) er utformetslik at verdien av grunnrenten også inngår iberegningsgrunnlaget for eiendomsskatt. Anslåttmarkedsverdi av kraftanleggene fastsettes somnåverdien av en sjablongmessig anslått nettoinn-tekt. For slike kraftanlegg beregnes (formuesver-dien og) eiendomsskattegrunnlaget mer konkretsom nåverdien over uendelig tid av et gjennom-snitt av de fem siste års normerte salgsinntekter,jf. ovenfor, fratrukket driftskostnader, eiendoms-skatt, grunnrenteskatt og nåverdien av fremtidig


investeringsbehov etter en sjablongmetode. Skat-tegrunnlaget kan imidlertid ikke være lavere ellerhøyere enn henholdsvis 0,95 kroner per kWh og2,74 kroner per kWh av anleggets gjennomsnitt-lige produksjon over en periode på syv år (mini-mums- og maksimumsreglene), jf. eigedomsskat-telova § 8 B-1. Dersom kraftanlegget har vært idrift i mindre enn syv år, legges gjennomsnittetfor disse årene til grunn.

Naturressursskatt

Naturressursskatten ilegges produksjon i kraft-verk med 1,3 øre per kWh. Naturressursskattenfordeles med 1,1 øre til kommunen og 0,2 øre tilfylkeskommunen som kraftverket ligger i. Grunn-laget for naturressursskatten er gjennomsnittet avdet enkelte kraftverks samlede produksjon overde syv siste årene (inkl. inntektsåret).

Naturressursskatten er fradragsberettigetkrone for krone mot skatt på alminnelig inntekt,og eventuelt ubenyttet fradrag kan fremføres medrente. Naturressursskatten vil med andre ord nor-malt ikke være en ekstrabelastning for kraftforeta-kene, men omfordeler skatteinntekter fra staten tilkommuner og fylker hvor kraftverkene ligger.

Forslaget om en naturressursskatt ble introdu-sert av Stortingets finanskomité i forbindelse mednasjonalbudsjettet for 1997. I B.innst.S.nr.1 (1996–97) Statsbudsjett 1997 uttalte flertallet i finansko-miteen at «Flertallet vil understreke at naturres-sursskatten må betraktes som en kommunal andelav grunnrenten i kraftverkene, og at det prinsipieltsett ville være korrekt å samordne naturressursskat-ten med grunnrenteskatten.» Da det senere blevedtatt å samordne naturressursskatten mot fel-lesskatten, skyldtes dette både investeringsinsen-tiver og praktiske hensyn. Kraftverk med samletpåstemplet merkeytelse under 10 MVA omfattesikke av naturressursskatten.

Konsesjonsavgift og konsesjonskraft

Ved utbygging av vannkraftverk av en viss stør-relse og vassdragsreguleringer skal konsesjonærpålegges konsesjonsavgifter. Avgiftene betalesårlig til staten og til kommuner som berøres avutbygging og regulering. Avgiftssatsen fastsettes ikonsesjonen av Kongen i statsråd, og deretterindeksjusteres satsen hvert femte år. Stat og kom-mune får utbetalt et kronebeløp per naturheste-kraft, som er et mål på kraftverkets teoretiske pro-duksjonskapasitet. Fordelingen mellom stat ogkommune er regulert i forskrift.

Kraftprodusentene kan også pålegges å avståinntil 10 pst. av den produserte kraften som konse-sjonskraft til de berørte kommunene i konsesjonergitt etter industrikonsesjonsloven og vassdragsre-guleringsloven. Konsesjonskraften fordeles medom lag 2/3 til kommuner og 1/3 til fylkeskommu-ner. Prisen som kommuner og fylkeskommunerbetaler, skal tilsvare om lag produksjonsomkost-ningene eller selvkost etter nærmere bestemteregler. Konsesjonskraftprisen fastsettes av Olje- ogenergidepartementet. For 2019 er konsesjonskraft-prisen for kraftverk med konsesjon etter 195910,99 øre per kWh. Verdien av konsesjonskraftenfor kommunene og fylkeskommunene, regnet somdifferansen mellom spotmarkedsprisen og konse-sjonskraftprisen, utgjorde i størrelsesorden 1,4mrd. kroner i 2017 og 2,7 mrd. kroner i 2018.

Virkninger av kraftverksbeskatningen på investe-ringsinsentiver

De ulike skattene og konsesjonskraft og konse-sjonsavgift har ulik virkning på investeringsinsen-tivene. Virkningene på selskapenes lønnsomhets-vurderinger kan illustreres ved å se på hvilkeneffekt ulike skatter har på selskapenes balanse-pris etter skatt. Balanseprisen er den kraftprisensom er nødvendig for at selskapet skal få dekketalle kostnader samt en markedsmessig avkast-ning på investert kapital. Forventet kraftpris måvære lik eller høyere enn balanseprisen for at detskal være lønnsomt for selskapene å gjennomføreinvesteringen. For marginalt lønnsomme prosjek-ter vil bruttoskatter føre til økt balansepris etterskatt. Virkningene er illustrert i figur 5.11 somviser effekten på balansepris etter skatter, konse-sjonskraft og konsesjonsavgift for et modellkraft-verk over 10 000 kVA som står overfor alle skattersamt konsesjonsavgift og konsesjonskraft. For å fådekket investerings- og driftskostnader og enmarkedsmessig avkastning etter ordinær skatthar prosjektet i utgangspunktet en balansepris på33,9 øre per kWh. Dette er illustrert ved den mør-keblå søylen til venstre.

Grunnrenteskatten virker nøytralt på selskape-nes investeringsbeslutninger ved at staten tar enlik andel av kostnader og inntekter, og endrer der-med ikke balanseprisen. Naturressursskatten eren omfordeling av inntekter fra staten til kommu-ner og fylkeskommuner som normalt ikke påvir-ker selskapenes lønnsomhet. Dette er vist i deneste to søylene ved at balanseprisen er uendret.

Eiendomsskatt, konsesjonsavgift og konse-sjonskraft virker derimot som bruttoskatter sompåfører selskapene en kostnad også for marginale


investeringer. Dermed vil balanseprisen etterskatt øke, vist ved de neste tre søylene i figuren.Virkningene er størst for eiendomsskatt og konse-

sjonskraft. Samlet øker balanseprisen for selska-pene fra 33,9 til 38,7 øre per kWh som følge avdisse tre ordningene. Prosjekter som er lønn-

Figur 5.11 Illustrasjon av virkning av skatter, konsesjonsavgift og konsesjonskraft på balanseprisen for selskapene. Investering i stort vannkraftverk. Øre per kWh

Kilde: NOU 2019: 16 Skattlegging av vannkraftverk.

22

24

26

28

30

32

34

36

38

40

Ordinær skatt

Grunnrente-skatt

Naturressurs-skatt

Eiendoms-skatt

Konsesjonsavgift 0,5 øre

Konsesjonskraft 10 pst.

Etter skatt, konsesjonsavgift

og konsesjonskraft

Øre

per

kW

h

!0033,9

1,4 0,5

2,8 38,7

Figur 5.12 Utvikling i skatteinntekter fra kraftforetak (venstre akse) og kraftpriser (høyre akse). Løpende priser

Figuren inkluderer også konsesjonsavgift og verdien av konsesjonskraft. Formuesskatten er ikke med i figuren på grunn avendringer i sats og fordeling mellom stat og kommuner i perioden.Kilder: NOU 2019: 16 Skattlegging av vannkraftverk.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

0

2�000

4�000

6�000

8�000

10�000

12�000

14�000

16�000

18�000

20�000

1997 2001 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Øre

per

kW

h

Mill

. kro

ner

Til fylkeskommuner Til kommuner Til staten Kraftpriser (høyre akse)


somme for samfunnet ved en forventet kraftprispå for eksempel 35 øre per kWh vil dermed væreklart ulønnsomme for selskapene etter eiendoms-skatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgift, seNOU 2019: 16 Skattlegging av vannkraftverk.

Som nevnt skiller kraftsektoren seg ut sam-menlignet med andre næringer ved at kommune-sektoren får en stor del av inntektene i næringen.Figur 5.12 viser utviklingen i skatteinntekter frakraftforetak for henholdsvis staten, kommuner ogfylkeskommuner, samt kraftprisen, for inntekts-årene 2005 til 2017 samt for årene 1997 og 2001.Figuren viser at inntektene til kommuner og fyl-keskommuner er mer stabile over tid og påvirkes imindre grad av endringer i kraftprisen enn detinntektene til staten gjør.

Petroleumsnæringen

Særskatt på petroleumsselskap

Petroleumsbeskatningen bygger på reglene forordinær bedriftsbeskatning, og de alminneligeskattereglene kommer til anvendelse på den delenav inntekten som er gjenstand for vanlig selskaps-skatt, jf. petroleumsskatteloven § 2. I tillegg kom-mer en særskatt på inntekt knyttet til leting, utvin-ning og rørledningstransport av petroleum franorsk kontinentalsokkel, jf. § 5 jf. § 1. Særskatten ipetroleumsbeskatningen bygger på det sammefaglige grunnlaget som grunnrenteskatten forvannkraftanlegg. Siden 1992 har alminnelig skat-tesats og særskatt utgjort til sammen 78 pst. I lik-het med grunnrenteskatten for vannkraft har sær-skattesatsen blitt justert opp i tråd med at almin-nelig sats har blitt redusert for å begrense prov-enytapet fra grunnrentenæringene. For inn-tektsåret 2019 er alminnelig sats 22 pst. ogsærskattesatsen 56 pst. I tillegg er friinntektssat-sen redusert noe slik at verdien av friinntektenholdes uendret.

Skattegrunnlaget for inntekter fra salg avråolje fastsettes som hovedregel ved hjelp avadministrativt fastsatte normpriser, jf. petroleums-skatteloven § 4. Øvrige petroleumsprodukterskattlegges i henhold til faktisk salgspris. Forbeskatningen av større petroleumskonsern hardette gitt opphav til skattetilpasninger gjennominternprising, der skattemyndighetene har regis-trert at produkter selges til underpris fra sokkel-selskapet til et landbasert eller utenlandsk selskapi samme konsern. Landselskapet selger så videretil markedsmessige priser ut i det åpne markedet.Oljeskattekontoret holder oversikt over gassalgmellom uavhengige som blir innrapportert til

skattemyndighetene med det formål å danne etsammenligningsgrunnlag ved kontrollen avinternprisene. Høyesterett har anerkjent skatte-myndighetenes behov for et bredt faktagrunnlagog sammenligning av ulike skattepliktiges kon-trakter for å oppnå rett (petroleums-)beskatning,jf. Rt. 2015 side 353, og i en viss grad også brukenav slike tredjepartsopplysninger for å justereinternprisen for skatteformål.

Kostnader pådratt i forbindelse med sokkel-virksomhet er fradragsberettiget med tilsvarendehøy skattesats på 78 pst. Det gis fradrag for allerelevante driftskostnader, og letekostnader kanutgiftsføres direkte. Dersom letekostnadene over-stiger skattepliktig inntekt, kan selskapet mottarefusjon for skatteverdien av letekostnadene.Leterefusjonsordningen ble innført i 2005, meddet formål å gi økt konkurranse gjennom å redu-sere inngangsbarrierene for nye aktører, jf.Ot.prp. nr. 1 (2004–2005) Skatte- og avgiftsopp-legget 2005 – lovendringer. Dersom et petroleums-selskap går med underskudd og velger å få utbe-talt skatteverdien av letekostnader umiddelbart(leterefusjon), vil kostnadene ikke være fradrags-berettiget senere år. Ordningen likestiller aktørersom ikke er i skatteposisjon med etablerte selskapsom kan trekke fra letekostnader direkte i skatte-pliktig inntekt. Selskapene kan pantsette leterefu-sjonen, som utbetales i desember året etter inn-tektsåret.

De viktigste driftsmidlene i sokkelvirksomhe-ten, rørledninger og produksjonsinnretninger hargunstige avskrivningsregler. Etter petroleums-skatteloven § 3 første ledd bokstav b kan drifts-midlene avskrives med inntil 16 2/3 pst. årlig, detvil si lineært over 6 år. Også starttidspunktet forslik avskrivning er gunstig fordi første avskrivningskjer det året utgiften er pådratt i stedet for nårdriftsmiddelet er levert eller ferdigstilt. De sær-lige avskrivningsreglene gjelder i hovedsak forfaste anlegg på sokkelen. Andre driftsmidleravskrives etter de alminnelige reglene i skattelo-ven.

Dersom selskapet går med underskudd, kanunderskuddet fremføres med rente. Dersom etselskap aldri får tilstrekkelig skattemessig over-skudd, vil staten refundere skatteverdien avunderskuddet ved opphør av virksomhet på norsksokkel. Systemet er dermed utformet slik at sel-skapene har sikkerhet for å få full verdi av skatte-fradragene.

En nøytral grunnrenteskatt kan utformes påulike måter, se punkt 5.4.4. En periodisert sær-skatt er nøytral så lenge nåverdien av investe-ringsfradragene er lik kostnaden på investerings-


tidspunktet. En særskatt med avskrivninger mådermed gi et ekstra fradrag («friinntekt») for denfinansielle alternativkostnaden knyttet til at sel-skapene må vente på skattefradragene. Formåletmed friinntekten er å kompensere for verditapetved at investeringer ikke kommer til fradragumiddelbart, men gradvis gjennom avskrivnin-gene. Med riktig fastsatt friinntekt blir fradrags-verdien i nåverdi lik som i en kontantstrømskatt.

I en nøytral særskatt skal det ikke i tillegg gisfradrag for gjeldsrenter. Avskrivningene i ordinærskatt skal reflektere det økonomiske verdifalletfor investeringene. En faglig riktig friinntekt skalfastsettes ut fra skattemessig gjenstående verdiermultiplisert med en rente. Ved sikkerhet for fullverdi av investeringsfradragene, som i gjeldendepetroleumsskatt, skal friinntektsrenten tilsvare enrisikofri rente. Petroleumsskatteutvalget (NOU2000: 18 Skattlegging av petroleumsvirksomhet)foreslo en slik omlegging, men forslaget om end-ring i friinntekten og rentefradrag ble da ikkefulgt opp.

Etter gjeldende regler er friinntekten i petrole-umsskatten sjablongmessig fastsatt. Grunnlageter ikke skattemessig gjenstående verdi og friinn-tektssatsen er ikke knyttet til en rentestørrelse.For inntektsåret 2019 utgjør friinntekten 5,2 pst.av kostprisen for driftsmiddelet, og gis i 4 år fra ogmed året kostnadene ble pådratt, det vil si tilsammen 20,8 pst. Ubenyttet friinntekt kan fremfø-res med rente, og eventuelt utbetales, på sammemåte som annet underskudd. Som omtalt i Meld.St. 1 (2018–2019) Nasjonalbudsjettet 2019 er sum-men av de investeringsbaserte fradragene(avskrivning, friinntekt og rentefradrag) i petrole-umsskatten høyere enn i en nøytral petroleums-skatt.

Den samlede nåverdien av investeringsfradra-gene i petroleumsskatten tilsvarer om lag 88 pst.av investeringskostnaden. Selskapene finansiererdermed om lag 12 pst. av investeringene etterskatt. I en nøytral petroleumsskatt ville selska-pene ha dekket om lag 23 pst. av investeringskost-naden11, se Prop. 150 LS (2012–2013) Endringar iskatte-, avgifts- og tollovgivinga punkt 5.4. For høyeinvesteringsfradrag fører til at ulønnsomme inves-

teringer kan bli lønnsomme for selskapene etterskatt. Skatteutgiften ved høye investeringsfradrager anslått til om lag 12,6 mrd. kroner i 2019.12

Statens direkte økonomiske engasjement

Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE)bidrar også til en betydelig del av statens inntek-ter fra kontinentalsokkelen. SDØE er en ordningder staten på lik linje med selskaper eier andeler iulike olje- og gassfelt, rørledninger og landanlegg.Eierandelen i olje- og gassfeltene blir fastsatt i for-bindelse med tildelingen av utvinningstillatelsen,og størrelsen varierer fra felt til felt. Som en avflere eiere dekker staten sin andel av alle investe-ringer og driftskostnader og får en tilsvarende delav inntektene fra utvinningstillatelsen. SDØE-por-teføljen representerer om lag en tredjedel av Nor-ges samlede olje- og gassreserver. Disse verdieneforvaltes av Petoro AS. Netto kontantstrøm fraSDØE er i Meld. St. 1 (2019–2020) Nasjonalbud-sjettet 2020 anslått til om lag 86 mrd. kroner for2019.

SDØE har samme egenskaper som en feltspe-sifikk kontantstrømskatt, ved at staten løpendedekker sin andel av investeringer og driftskostna-der og får den samme andel av inntektene. SDØEer dermed et virkemiddel som har likhetstrekkmed en feltspesifikk kontantstrømskatt med enskattesats lik statens eierandel i det enkelte felt.

Telesektoren

I telesektoren har Nasjonal kommunikasjonsmyn-dighet gjennomført auksjoner av ledige frekvens-ressurser. Det har vært noe varierende varighetpå slike tillatelser, men de er som hovedregel til-delt med 20 års varighet.

De overordnede målsettingene ved gjennom-føring av tildelingene har vært å oppnå en effektivfordeling av frekvensressursene hvor det tas hen-syn til at det oppnås et rimelig proveny som gjen-speiler ressursenes markedsverdi. For eksempelble det i 2013 gjennomført auksjon av ledige res-surser som ble tilgjengelig etter overgang til digi-talt fjernsyn (4G-auksjonen). Medregnet auk-sjonsprovenyet og årlige frekvensavgifter kan inn-tektene fra denne auksjonen anslås til om lag 4mrd. kroner. Det ble også gjennomført en auksjoni 2015 av usolgte ressurser etter 4G-auksjonen

11 Selskapenes andel av investeringene er beregnet ut franåverdien av investeringsfradrag etter skatt, som andel avinvesteringskostnader før skatt. Referansesystemet er ennøytral særskatt kombinert med en selskapsskatt med merriktige avskrivninger. Fordi selskapsskatten ikke kompen-serer selskapene for å måtte vente på investeringsfradraggjennom avskrivninger, er investeringsinsentivene i sel-skapsskatten i referansesystemet noe svakere enn ved ennøytral skatt. Derfor er selskapenes andel i det nøytralesystemet 23 pst. og ikke 22 pst.

12 Skatteutgiften er beregnet ved å multiplisere differansenmellom selskapenes andel i dagens system og referanse-systemet, med anslåtte investeringskostnader i 2019. Ianslaget er det ikke tatt hensyn til at overgang til et nøytraltskattesystem kan påvirke investeringsbeslutningene.


som ga en inntekt på anslagsvis 1,2 mrd. kroner,samt en auksjon i 2017 av utløpte tillatelser somga en inntekt på rundt 1 mrd. kroner.

I juni 2019 ble det også avholdt auksjon avledige ressurser i 700 MHz- og 2 100 MHz-båndet(5G-auksjonen). I denne auksjonen ble store delerav ressursene solgt til minstepris som følge avbegrenset konkurranse i auksjonen. Auksjonen gaen inntekt på i størrelsesorden 1,7 mrd. kronerinkludert auksjonsprovenyet og nåverdien avårlige frekvensavgifter.

Fiskerinæringen

Fiskeriressursene utgjør store verdier og girpotensielt opphav til grunnrente. I norsk fiskeripo-litikk har det vært lagt vekt på å opprettholde endifferensiert fiskeflåte med mange små fartøy ogen stabil geografisk fordeling av aktiviteten. Pro-duktivitetskommisjonen (NOU 2015: 1 Produktivi-tet – grunnlag for vekst og velferd) pekte på at inef-fektive reguleringer i fiskerinæringen står i veienfor å realisere ressursrenten. Utvalget viste til at«reguleringer for å ivareta distriktspolitiske hensynhar bidratt til overkapasitet, svekket omstillingsevneog lav lønnsomhet i deler av flåten. Denne måten ådisponere ressursrenten på kan likestilles mednæringsstøtte.»

Greaker, Grimsrud og Lindholt (2016) harberegnet at fiskeriene i 2011 hadde et potensialfor å generere en ressursrente på nærmere 9 mrd.kroner. Ifølge Greaker og Lindholt (2019) var denrealiserte ressursrenten i 2018 på om lag 2,3 mrd.kroner. Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbe-skatning i en internasjonal økonomi) tilrådet at detblant annet vurderes å innføre grunnrenteskatt ifiskerisektoren. Et flertall i utvalget som vurderteet fremtidig kvotesystem for fiskeriene (NOU2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem), anbefalteogså å innføre et særskattesystem for å skattleggeressursrenten i fiskeriene.

I Meld. St. 32 (2018–2019) Et kvotesystem forøkt verdiskaping – En fremtidsrettet fiskerinæring laregjeringen frem forslag til oppfølging av NOU2016: 26. Regjeringen foreslo der ikke å innføre enoverskuddsbasert ressursrenteskatt for fiskerinæ-ringen. Det ble foreslått å etablere en kvotebe-holdning, der en leier ut kvoter mot vederlag påårlig basis. Utleie fra denne kvotebeholdningenble på usikkert grunnlag anslått å kunne generereet proveny på i størrelsesorden 100 mill. kronerper år.

5.5 Oppsummering

Skattesystemets viktigste oppgave er å finansiereoffentlige goder, tjenester og overføringer. Dennorske modellen med et høyt nivå av offentligfinansierte velferdsgoder krever et relativt høytskattenivå. Det offentliges inntekter bør hentes innpå en måte som i minst mulig utstrekning motive-rer til samfunnsøkonomisk uheldige disposisjonerved at skatter på inntekter og priser tilslører hvasom er de reelle (samfunnsøkonomiske) inntekterog kostnader. Samtidig er skattesystemet også etviktig fordelingspolitisk virkemiddel. Viderebenyttes skatter og avgifter for å bidra til en bedreressursbruk der markedet ikke selv sørger fordette. Et eksempel på dette er miljøavgifter.

Et effektivt skattesystem vil først benytte skat-ter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk,deretter benytte nøytrale skatter som ikke påvir-ker valgene til produsenter og forbrukere og tilslutt bruke vridende skatter for å oppnå tilstrekke-lige inntekter til fellesskapet og mål om omforde-ling.

Bekymringen for at høy norsk selskapsskatte-sats kan motivere til flytting av virksomhet til utlan-det, gjør seg ikke gjeldende for grunnrentenærin-ger på samme måte som for annen næringsvirksom-het. Grunnrentenæringene er basert på naturres-surser som tilhører samfunnet, og aktiviteten erstedbunden. Riktig utformede grunnrenteskatterhemmer ikke investeringene og reduserer i tilleggbehovet for vridende skatter. Samlet sett kan detbidra til bedre ressursbruk. I en åpen økonomi medmobile skattegrunnlag er det derfor særlig viktig åverne om inntektene fra skatt på grunnrente frastedbundne kilder.

Grunnrente i havbrukssektoren kan dels sespå som en klassisk grunnrente knyttet til at det eren begrenset mengde lokaliteter på verdensbasissom er egnet for havbruksvirksomhet. Dels er detogså en reguleringsrente ved at det er begrens-ninger på hvor mange tillatelser som kan gis somfølge av miljøreguleringer. Endelig kan nettoppsamspillet mellom regulering og naturgitte for-trinn bidra til at grunnrenten kan realiseres.

Det er flere måter å hente inn grunnrente på.De ulike metodene vil imidlertid ha svært ulikvirkning på selskapenes insentiver til å investere.Det kan skilles mellom overskuddsbaserte model-ler og bruttobaserte modeller. Overskuddsba-serte modeller er utformet slik at de avhenger avlønnsomheten i virksomheten, mens bruttoba-serte modeller er uavhengige av lønnsomheten.

En overskuddsskatt på kilder til grunnrenteomtales normalt som en grunnrenteskatt, og vil


virke nøytralt når den er riktig utformet. Prosjek-ter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, vilogså være lønnsomme etter grunnrenteskatt. Der-med vil ikke grunnrenteskatten rokke ved hvilkeprosjekter investor ønsker å gjennomføre. Engrunnrenteskatt er således i tråd med et effektivtskattesystem, som er kjennetegnet ved at det iminst mulig grad vrir personer og bedrifters valg.

Dersom målet er å beskatte en grunnrente forslik å bidra til at fellesskapet får del i avkastningenpå felleseide naturressurser, vil det prinsipielt settogså være mulig å tenke seg andre beskatningsfor-mer enn en overskuddsbasert grunnrenteskatt.Dette kan være bruttoskatter. I motsetning til enoverskuddsbasert grunnrenteskatt, vil imidlertiden bruttoskatt som pålegges kvantum eller verdiav en vare, gi mindre effektiv ressursbruk. En slikskatt vil påvirke lønnsomheten til en virksomhet.Dette gir lavere investeringer og lavere sysselset-ting i produksjonen av varen og dårligere res-sursbruk fra et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Referanser

B.innst. S. nr. 1 (1996–1997) Statsbudsjett 1997.Berk, J., & DeMarzo, P. (2017). Corporate Finance

– 4th Global Edition. Pearson Education Limi-ted.

Boadway, R. W., McKenzie, K. J., & Mintz, J. M.(1989). Federal and provincial taxation of theCanadian mining industry: impact and impli-cations for reform. Ex Libris Universitatis Al-bert/Ensis.

Bond, S. R., & Devereux, M. P. (1995). On the de-sign of a neutral business tax under uncer-tainty. Journal of Public Economics (58(1)), ss.57–71.

Bond, S. R., & Devereux, M. P. (2003). Generali-sed R-based and S-based taxes under uncer-tainty. Journal of Public Economics (87(5–6)),ss. 1291–1311.

Brown, E. C. (1948). Business-income taxationand investment incentives. I Domar et al.(Red.), Employment and Public Policy, Essaysin Honor of Alvin H. Hansen. New York: W.W.Norton & co.

Cappelen, Å. (2014). Det ressursrike landetNorge. I O. Flåten, & A. Skonhoft (Red.), Na-turressursenes økonomi (ss. 56–85). Oslo: Gyl-dendal Akademisk.

Fabozzi, F. J., Neave, E. H., & Zhou, G. (2011).Financial Economics. John Wiley & Sons.

Fane, G. (1987). Neutral taxation under uncer-tainty. Journal of Public Economics (Vol. 33,issue 1), ss. 95–105.

Finansdepartementet. (2004). Ot.prp. nr. 1 (2004–2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 – lov-endringer. Oslo: Finansdepartementet.


Finansdepartementet. (2013). Prop. 150 LS(2012–2013) Endringar i skatte-, avgifts- og tol-lovgivinga. Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2018a). Meld. St. 1 (2018–2019) Nasjonalbudsjettet 2019. Oslo: Finans-departementet.

Finansdepartementet. (2018b). Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter, avgifter og toll 2019. Oslo:Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2019a). Meld. St. 1 (2019–2020) Nasjonalbudsjettet 2020. Oslo: Finans-departementet.

Finansdepartementet. (2019b). Prop. 1 LS (2019–2020) Skatter, avgifter og toll 2020. Oslo:Finansdepartementet.

Flåten, O., & Skonhoft, A. (2014). Ressursøko-nomi. I O. Flåten, & A. Skonhoft (Red.), Natur-ressursenes økonomi (ss. 16–55). Oslo: Gylden-dal Akademisk.

Folkvord, B., Misund, B., Osmundsen, P., &Tveterås, R. (2019). Framtidens skatteregimefor havbruksnæringen. [Notat til utvalget av 8.mars 2019].

Garnaut, R., & Ross, A. (1975). Uncertainty, RiskAversion and the Taxing of Natural ResourceProjects. The Economic Journal (85(338)), ss.272–287.

Greaker, M., & Lindholt, L. (2019). Grunnrenten inorsk akvakultur og kraftproduksjon fra 1984 til2018. Oslo.

Greaker, M., Grimsrud, K., & Lindholt, L. (2016).Ressursrenta i norske fiskerier – utvikling ogpolitikk. Økonomiske analyser 5/2016. Statis-tisk sentralbyrå.

Hagen, K. P., & Åvitsland, G. (2000). Grunnrente-skatt, kapitalbeskatning og usikkerhet [Ved-legg 2 til NOU 2000: 18]. I NOU 2000: 18Skattlegging av petroleumsvirksomhet. Oslo:Finansdepartementet.

Hardin, G. (1968). The Tragedy of the Commons.Science, New Series, Vol. 162, NO. 3859, ss.1243–1248.

Iversen, A., Hermansen, Ø., Brandvik, R. K., Mart-hinussen, A., & Nystøyl, R. (2016). Kostnaderfor lakseoppdrett i konkurrentland. Drivkref-ter og betydning for konkurransesituasjonen.Nofima rapportserie (40/2016).


Klemperer, P. (1999). Auction theory: A guide tothe literature. Journal of economic surveys(13(3)), ss. 227–286.

Krüger, P., Landier, A., & Thesmar, D. (2015). TheWACC fallacy: The real effects of using a uni-que discount rate. The Journal of Finance(70(3)), ss. 1253–1285.

Lund, D. (2000). Nøytralitet i petroleumsskattleg-gingen [Vedlegg 1 til NOU 2000: 18]. I NOU2000: 18 Skattlegging av petroleumsvirksomhet.Oslo: Finansdepartementet.

Lund, D. (2013). Kalkulasjonsrente og skatt i pe-troleumsvirksomhet. Samfunnsøkonomen (6),ss. 13–23.

Lund, D. (2014). How taxes on firms reduce therisk of after-tax cash flows. FinanzArchiv:Public Finance Analysis (70(4)), ss. 567–598.

Meeren, G. v. (2013). Kasusstudie: Villaks og opp-drettslaks i et økosystemtjenesteperspektiv.Fisken og havet (5/2013).

Mirrlees, J., Adam, S., Besley, T., Blundell, R.,Bond, S., Chote, R., … Poterba, J. M. (2011).Tax by Design. Institute for Fiscal Studies/Oxford University Press.

Myers, S. C. (1974). Interactions of corporate fi-nancing and investment decisions – implicati-ons for capital budgeting. The Journal ofFinance (29(1)), ss. 1–25.

NOU 2000: 18. (2000). Skattlegging av petrole-umsvirksomhet. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2013: 10. (2013). Naturens goder – om ver-dier av økosystemtjenester. Oslo: Miljøvernde-partementet.

NOU 2014: 13. (2014). Kapitalbeskatning i eninternasjonal økonomi. Oslo: Finansdeparte-mentet.

NOU 2015: 1. (2015). Produktivitet – grunnlag forvekst og velferd – Produktivitetskommisjonensførste rapport. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2016: 3. (2016). Ved et vendepunkt: Fra res-sursøkonomi til kunnskapsøkonomi – Produkti-vitetskommisjonens andre rapport. Oslo:Finansdepartementet.

NOU 2016: 26. (2016). Et fremtidsrettet kvote-system. Oslo: Nærings- og fiskeridepartemen-tet.

NOU 2018: 5. (2018). Kapital i omstillingens tid –Næringslivets tilgang til kapital. Oslo:Nærings- og fiskeridepartementet.

NOU 2019: 16. (2019). Skattlegging av vannkraft-verk. Oslo: Finansdepartementet.

Nærings- og fiskeridepartementet. (2019). Meld.St. 32 (2018–2019) Et kvotesystem for økt ver-diskaping – En fremtidsrettet fiskerinæring.Oslo: Nærings- og fiskeridepartementet.

Næringslivets Hovedorganisasjon. (2018). Økono-misk overblikk 2/2018 – prognoser for 2018–2020. Næringslivets Hovedorganisasjon.

OECD. (2017). OECD Transfer Pricing Guidelinesfor Multinational Enterprises and Tax Adminis-trations 2017. Paris: OECD Publishing.

Osmundsen, P., & Sunnevåg, K. (1995). Beskat-ning av utvinningsvirksomhet i Nordsjøen.SNF-rapport nr. 55/95. SNF.

Ricardo, D. (1817). On the Principles of PoliticalEconomy and Taxation. Batoche Books. Kit-chener. 2001.

Statsministerens kontor. (2019). Granavolden-plattformen. Politisk plattform for en regjeringutgått av Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre ogKristelig Folkeparti. Hentet fra Regjeringen.no:https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/politisk-plattform/id2626036/

Summers, L. H. (1987). Investment incentives andthe discounting of depreciation allowances. IM. Feldstein, The effects of taxation on capitalaccumulation (ss. 295–304). University of Chi-cago Press.


Kapittel 6

Beregning av grunnrente i havbruksnæringen

6.1 Innledning

Renprofitt er det overskuddet en bedrift sitter igjenmed etter at alle innsatsfaktorer i produksjonen,herunder kapital og arbeidskraft, har fått sin mar-kedsmessige avlønning. Begrepene meravkastningeller ekstraordinær avkastning brukes ofte tilsva-rende. Renprofitt kan oppstå når det er knapphet påen innsatsfaktor i produksjonen. Dersom knapphe-ten skyldes begrenset tilgang på en naturressurs,som olje, fisk eller areal, betegnes renprofitten nor-malt grunnrente eller ressursrente. Begrepetgrunnrente er nærmere drøftet i punkt 5.3.

Renprofitt i havbrukssektoren kan dels ses påsom en klassisk grunnrente knyttet til at det er enbegrenset mengde lokaliteter på verdensbasissom er egnet for havbruksvirksomhet. Gode loka-liteter avhenger blant annet av klimatiske forhold,egenskaper i sjøvannet og skjerming for vær ogvind. Dels er det også en reguleringsrente ved atdet er begrensninger på hvor mange tillatelsersom kan gis som følge av miljøreguleringer. Ende-lig kan nettopp interaksjonen mellom reguleringog naturgitte fortrinn være en forutsetning foropphavet til grunnrente.

Utvalget tar utgangspunkt i at naturgitte for-hold så vel som regulering legger grunnlag forgrunnrente i havbruksnæringen. Utvalget søker idette kapitlet å belyse størrelsen på grunnrenten ihavbruksnæringen, og gi en vurdering av hvordanden har utviklet seg over tid samt forhold som ersentrale for hvor stor grunnrenten blir. Som disku-tert i kapittel 5 kan imidlertid også kunnskap ogteknologi, gi opphav til renprofitt. Det kan derforikke utelukkes at deler av en estimert grunnrentekan skyldes foretaksspesifikke forhold.

Som en første tilnærming for å vurdere størrel-sen på grunnrenten sammenlignes lønnsomheteni havbruksnæringen med andre næringer i Norgei punkt 6.2. Lønnsomheten i havbruksnæringenhar vært svært god i flere år. Både avkastning påkapital og driftsmarginer i havbrukssektoren harvært vesentlig høyere enn i industrien de sisteårene. Selv om avkastningen har variert over tid,

har den stort sett ligget over avkastningen i indus-trien. Svært høy lønnsomhet kan være en indika-sjon på grunnrente i næringen, men beregning avstørrelsen på grunnrenten krever ikke desto min-dre grundige analyser.

Utvalget baserer seg på flere ulike analyser forå anslå størrelsen på grunnrenten i havbruksnæ-ringen. Analysene bygger på ulikt tallmateriale ogtil dels ulike metodiske tilnærminger. Den førsteanalysen beregner grunnrenten i havbruk ogandre naturressursnæringer i Norge med utgangs-punkt i nasjonalregnskapstall. Denne analysen ernærmere omtalt i punkt 6.3.2. Den andre analysentar utgangspunkt i Fiskeridirektoratets lønnsom-hetsundersøkelse for å anslå grunnrenten i hav-bruksnæringen, og denne er nærmere omtalt ipunkt 6.3.3. I tillegg har utvalget benyttet skatte-data samt tall fra auksjonen av havbrukstillatelsersommeren 2018 for å anslå størrelsen på grunn-renten i havbruk, se henholdsvis punkt 6.3.4 og6.3.5.

Uavhengig av metode og tallmateriale bekref-ter analysene en betydelig grunnrente i næringen.Størrelsen på grunnrenten har imidlertid variertover tid og speiler at havbruk, i likhet med andrenaturressursbaserte næringer, også er en syklisknæring. Det høye provenyet fra auksjonen i 2018er i seg selv en indikasjon på at næringen selv for-venter at det vil genereres ikke ubetydelig grunn-rente fremover.

Størrelsen på grunnrenten vil til enhver tidvære avhengig av markeds- og konkurransefor-hold i næringen. Dette vil gjelde på samme måteinnen havbruk som innen andre næringer medgrunnrente, slik som petroleum og vannkraft.Også i disse næringene eksisterer det ulike pro-duksjonsteknologier og andre land med naturgittefortrinn. Endring i tilbuds- og konkurranseforholdpåvirker ikke bare avkastningen på investert kapi-tal, men også størrelsen på grunnrenten.

Grunnrente kan også tilflyte andre deler avverdikjeden dersom for eksempel leverandører tilgrunnrentenæringen har markedsmakt, og bru-ker denne til å presse frem bedre betingelser


overfor grunnrentenæringen. Dersom dette skjer,vil deler av grunnrenten ende opp i andre nærin-ger, samtidig som estimater på grunnrenten frem-står som lavere enn den faktiske grunnrenten. Til-svarende kan skje i integrerte selskaper ved atinternpriser benyttes til å flytte grunnrente mel-lom ulike virksomhetsområder i et selskap ellermellom selskap i konsern.

6.2 Lønnsomhet i havbruksnæringen

6.2.1 Innledning

Høy lønnsomhet er en indikasjon på at det kaneksistere grunnrente i næringen. Det er derforhensiktsmessig å sammenligne utviklingen i lønn-somheten i havbruksnæringen med andre grunn-rentenæringer, industrien og Fastlands-Norge vedhjelp av ulike lønnsomhetsmål.

Et lønnsomhetsmål er totalrentabilitet sommåler gjennomsnittlig avkastning på kapitalen ivirksomheten før skatt. I havbruksnæringen vartotalrentabiliteten på 15,9 pst. målt som gjennom-snitt over perioden 1999 til 2017, mens den forindustrien i samme periode var på 6,6 pst. Et annetlønnsomhetsmål er driftsmargin som måler drifts-resultatet i forhold til driftsinntekt. Gjennomsnittligdriftsmargin i havbruksnæringen var i den samme

perioden på 18,0 pst., mens den for industrien varpå 4,8 pst. Begge disse målene viser at lønnsomhe-ten i havbruksnæringen har vært svært høy sam-menlignet med industrien1, se også figur 6.1 A.

Figur 6.1 A viser videre at lønnsomheten i hav-bruksnæringen har vært høy sammenlignet medFastlands-Norge totalt sett. Lønnsomheten i hav-bruksnæringen ligger noe under lønnsomheten ipetroleumsnæringen før skatt. Energiforsyninghar vesentlig høyere driftsmarginer, men avkast-ning på kapital er likevel lavere. Det skyldes atenergiforsyning er mer kapitalintensiv enn mangeandre næringer, herunder havbruksnæringen.

Figur 6.1 B viser også utviklingen i avkastningenpå kapital i havbruksnæringen og andre næringer iperioden 1999 til 2017. Avkastningen i havbruksnæ-ringen har variert mye over tid, men har i de siste tiårene stort sett ligget over avkastningen i indus-trien. Figuren viser samtidig at petroleumsnærin-gen hadde en lønnsomhet som lå klart høyere ennhavbruk frem til 2009, men i 2010 og i alle år etter2013 har lønnsomheten i havbruk vært høyere.

1 Begrepet industri refererer til Statistisk sentralbyrås stan-dard for næringsgruppering 2007. I dette begrepet inngåren rekke næringsområder, herunder nærings- og nytelses-midler, tekstiler, papir og papirvarer, kjemiske produkter,farmasøytiske produkter, metaller, produksjon av elektro-niske og optiske produkter.

Figur 6.1 Lønnsomhet i havbruksnæringen og andre næringer. 1999–2017. Prosent1

1 Tall for industri, energiforsyning, olje- og gassutvinning og Fastlands-Norge er basert på SSBs regnskapsstatistikk for ikke-fi-nansielle aksjeselskaper. Tall for havbruksnæringen er basert på Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse for matfiskpro-duksjon. Tall fra 2007 og tidligere for havbruk og 2006 og tidligere for øvrige næringer er hentet fra avsluttede tidsserier.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Fiskeridirektoratet.

0

5

10

15

20

25

30

35

Hav

bruk

Indu

stri

Ener

gi-

fors

ynin

g m

v.

Olje

- og

gass

-ut

vinn

ing

Fast

land

s-N

orge

Pros

ent

Avkastning på kapital (totalrentabilitet)Driftsmargin

-10

0

10

20

30

40

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

Pros

ent

HavbrukIndustri

Energiforsyning mv.Olje- og gassutvinningFastlands-Norge

A. Avkastning på kapital og driftsmargin. Gjennomsnitt 1999–2017

B. Avkastning på kapital. 1999–2017


Verdien av sjømatselskapene på Oslo BørsSeafood Index (OSLSFX) er på nærmere 270 mrd.kroner per oktober 2019. Aksjekursene for selska-pene på OSLSFX er mer enn tredoblet på fem år,se figur 6.2. Prisen på laks har økt i samme peri-ode, men utviklingen i børsverdien indikerer atlønnsomheten i næringen ikke er et midlertidig

fenomen. Det skyldes at børsverdien antas åreflektere markedets forventning om nåverdienav fremtidig kontantstrøm fra selskapene. Sjømat-selskapene på Oslo Børs eier drøyt halvparten avkonsesjonsmassen for oppdrett i Norge. Selska-pene med eierandeler i norske akvakulturtillatel-ser utgjør om lag 90 pst. av markedsverdien avindeksen. De øvrige selskapene i indeksen er ihovedsak aktører med oppdrettsvirksomhet iandre land enn Norge. Oppdrettsnæringen har desiste tiårene gjennomgått en betydelig omstruktu-rering, hvor færre og større enheter har pregetutviklingen i alle ledd, se nærmere omtale i punkt3.3.4.

Avsnittene over viser at det har vært høy lønn-somhet på aggregert nivå i havbruksnæringen.Det er også mulig å studere forskjeller i lønnsom-het mellom selskapene ved å benytte data franæringsoppgaven. Figur 6.3 viser ordinært drifts-resultat før skattekostnad og netto finanskostna-der for selskaper i havbruksnæringen sett i for-hold til selskapets totalkapital for regnskapsåret2017. Dette gir da et uttrykk for avkastning påtotalkapitalen for ulike selskaper i havbruksnærin-gen. Figur 6.3 viser at de aller fleste havbrukssel-skapene har positiv avkastning på kapitalen ogmange selskaper har svært høy avkastning. Defleste selskapene har en avkastning som ligger påmellom 10 og 40 pst.

Figur 6.4 viser hvordan verdiskapingen i hav-bruk og industri over tid har vært fordelt påarbeidskraft, kapitalslit, skatt og avkastning til

Figur 6.2 Aksjekursutvikling for utvalgte indekser på Oslo Børs. Juni 2010–oktober 2019. Indeksert

Kilder: Macrobond og Oslo Børs.

Energi (OSLENX) Shipping (OSLSHX) Industri (OSE20GI) Sjømat (OSLSFX)Hoved (OSEBX)

jun.

10

sep.

10

des.

10

mar

. 11

jun.

11

sep.

11

des.

11

mar

. 12

jun.

12

sep.

12

des.

12

mar

. 13

jun.

13

sep.

13

des.

13

mar

. 14

jun.

14

sep.

14

des.

14

mar

. 15

jun.

15

sep.

15

des.

15

mar

. 16

jun.

16

sep.

16

des.

16

mar

. 17

jun.

17

sep.

17

des.

17

mar

. 18

jun.

18

sep.

18

des.

18

mar

. 19

jun.

19

sep.

19

0

200

400

600

800

1 000

Inde

ks. J

uni 2

010=

100

Figur 6.3 Avkastning på totalkapital i havbruksselskaper i 2017. Prosent1

1 Avkastning på totalkapital er målt som ordinært driftsresul-tat før skattekostnad og netto finanskostnader i forhold tilselskapets totalkapital.

Kilder: Skattedirektoratet og Fiskeridirektoratet.

-40

-20

0

20

40

60

80

100

Pros

ent

Selskap


eiere. Figuren viser at arbeidstakernes andel avverdiskapingen i havbruksnæringen har falt overtid, og gått fra over 70 pst. i flere perioder på 1980-tallet til under 20 pst. i 2017, mens andelen harvært om lag uendret for industrien.

6.2.2 Drivkrefter bak utviklingen i lønnsomhet i havbruksnæringen

Lønnsomheten i havbruksnæringen har i gjen-nomsnitt over tid ligget klart høyere enn i indus-trien. Lønnsomheten i havbruksnæringen harimidlertid fluktuert mye som følge av endringer imarkedssituasjon både på tilbuds- og etterspør-selssiden. Dette speiler at også havbruk er ensyklisk næring i likhet med andre naturressurs-baserte næringer. Den betydelige økningen i lønn-somheten de siste årene må ses i sammenhengmed vekst i etterspørselen, bedret regulering ogandre markedsforhold som for eksempel valuta-kursutvikling. I takt med at lønnsomheten i nærin-gen har økt har også markedsverdien av opp-drettsselskap økt betydelig.

Siden gjennombruddet sent på 1970-tallet hardet skjedd en teknologisk utvikling i næringen.Bedre produksjonsteknikk, avlsprogram og utvik-ling av vaksiner er eksempler på områder hvor dethar vært stor fremgang. Den teknologiske utvik-lingen har bidratt til en betydelig økning i produk-sjonsvolumene. Selv om produksjonsvekstensiden 1970-tallet har vært høy, har veksten skjedd

ujevnt og med varierende lønnsomhet fornæringsaktørene.

Eierkonsentrasjonen i norsk havbruk har overtid blitt stadig sterkere, og antall selskaper erhalvert siden 2000. På 1990-tallet ble det gjennom-ført lempinger i begrensninger for eierskap, pant-setting og omsetning i næringen som førte tilfærre og større selskaper gjennom oppkjøp ogfusjoner. Siden den gang har det også blitt gittutvidede muligheter for å samle flere konsesjonerpå samme lokalitet, noe som har vært med på åbidra til at det har blitt flere større lokaliteter, sam-tidig som færre lokaliteter er i bruk til enhver tid.

Tidlig på 1990-tallet gikk næringen inn i enperiode med dårlig lønnsomhet, forårsaket av enkombinasjon av overproduksjon og at Norge etteranklager om dumping2 ble ilagt straffetoll påeksport av fersk hel laks til USA. Markedene fornorsk laks ble igjen rammet av en kraftig tilbake-gang tidlig på 2000-tallet, med nye konkurser ogøkonomiske problemer i mange selskaper, somigjen utløste betydelige strukturelle endringer. Inyere tid har en rekke av havbruksselskapeneblitt børsnoterte, og derigjennom fått et bredteierskap av både norske og internasjonale investo-rer. De fleste av de rundt 100 norske oppdrettssel-

Figur 6.4 Fordeling av verdiskaping i havbruk og industri. 1984–2017. Prosent1

1 Negativ avkastning til eiere i et år er trukket fra i positiv avkastning til eiere i påfølgende år. Utvalget har ikke hatt tilgjengeligetall for utlignet skatt før 2003.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Skattedirektoratet og utvalget.

Avkastning til eiere og skatt Avkastning til eiereSkatt KapitalslitArbeidstakere

0

20

40

60

80

100

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

2014

2017

Pros

ent

B. Industri

0

20

40

60

80

10019

84

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

2014

2017

Pros

ent

A. Havbruk

2 Økonomisk dumping innebærer at land eller bedrifter somoverproduserer en vare, eksporterer denne varen til andreland og selger den billig, det vil si under produksjonskost-nadene.


skapene er selskaper med norsk majoritetseier-skap med et fåtall hovedaksjonærer. Om lag 50pst. av produksjonskapasiteten eies i dag av fireselskaper som igjen domineres av fire eiermiljøer.Til sammenligning sto de ti største oppdrettssel-skapene i 1990 for om lag 8 pst. av samlet produk-sjon.

Produksjonen i norsk havbruk har økt kraftigde siste tiårene. De siste fem årene har imidlertidproduksjonsveksten stagnert. Dette skyldes blantannet begrensede muligheter for kapasitetsøknin-ger, i hovedsak på grunn av den miljømessige situ-asjonen i næringen. Særlig næringens utfordrin-ger med lakselus har bidratt til at myndighetene ien periode ikke tildelte nye konsesjoner, og mulig-hetene for vekst har av den grunn vært begrenset.Økningen i salgsinntekter har imidlertid fortsattvært stor, og kan forklares av økt etterspørsel ogøkte priser.

Det meste av produksjonen fra havbruksnæ-ringen eksporteres. Fluktuasjonen i næringensinntekter skyldes derfor blant annet svingninger ivalutakursen. Det samme gjelder kostnadene tilinnsatsfaktorer som importeres. Følsomhet over-for svingninger i valutakursen er imidlertid ikkebare et særtrekk ved oppdrettsnæringen, mengjelder generelt sett for norske eksportforetakuavhengig av næring.

Ved å justere for en valutakursindeks kan ense på hvordan lønnsomheten i havbruksnæringenpåvirkes av endringer i valutakurser. Det er natur-lig å ta utgangspunkt i sjømatkursindeksen somer utarbeidet av Nyrud, Bendiksen og Dreyer(2016) og Nyrud (2018). Denne indeksen basererseg på en vekting som er beregnet på samme malsom Norges Banks konkurransekursindeks, mentar utgangspunkt i de handelspartnerne som sjø-matnæringen står overfor, se nærmere omtale iboks 6.1. Betydningen av valutakurs er illustrert ifigur 6.6 hvor det er tatt utgangspunkt i driftsre-sultatet i havbruksnæringen som et mål på lønn-somhet. I figur 6.6 A er driftsresultatet for heleperioden justert med sjømatkursindeksen for opp-drett til henholdsvis 2012-nivå, som er den ster-keste kronekursen i perioden, og til 2016-nivå somer den svakeste kronekursen i perioden.

I figur 6.6 B ser vi på om det har betydning forresultatet hvilken indeks en justerer med. I figu-ren er driftsresultatet i havbruksnæringen justertmed henholdsvis sjømatkursindeksen for opp-drett og konkurransekursindeksen. Figuren viserat å bruke konkurransekursindeksen istedenforsjømatkursindeksen gir relativt lite utslag.

Samlet sett indikerer analysene at valuta-kursutviklingen generelt sett har hatt relativt litenbetydning for variasjonen i havbruksnæringens

Boks 6.1 Valutakursindekser

Norges Banks konkurransekursindeks repre-senterer nominell effektiv kronekurs beregnetsom et veiet gjennomsnitt av kursene for Norges25 viktigste handelspartnere. Indeksen kan bru-kes til å analysere betydningen av utviklingen ivalutakurser for norske aktørers lønnsomhet.Konkurransekursindeksen vekter enkelte valu-takurser med konkurransevekter som gjenspei-ler handelsstrømmene med enkelte land.

For å bidra til økt forståelse av valutakur-sendringer for havbruksnæringen har Nofimapå oppdrag fra Fiskeri- og havbruksnæringensforskningsfond laget valutakursindekser for sjø-matnæringen som er beregnet på samme måtesom konkurransekursindeksen (Nyrud et al.,2016 og Nyrud, 2018). Sjømatkursindeksen er etvektet gjennomsnitt av ulike valutaer relevantfor norsk eksport av sjømat. Indeksen er bereg-net for perioden 2000 til første halvår 2018. Deter utarbeidet egne valutakursindekser for opp-

drett og for ulike produktkategorier av opp-drettslaks. I det følgende er det tatt utgangs-punkt i sjømatkursindeksen for oppdrett.

Ifølge Nyrud et al. (2016) har sjømatnærin-gen stått overfor større svingninger i valutakur-sene enn øvrig norsk eksportindustri når ensammenligner variansen i sjømatkursindeksenog konkurransekursindeksen. Dette skyldesimidlertid at konkurransekursindeksen er sattsammen av en bredere portefølje av valutaer, ogviser kun at sjømatnæringen er mer eksponertfor valutasvingninger enn industrien sett underett. Enkeltnæringer innen industrien vil imidler-tid kunne være eksponert for valutasvingningeri større eller like stor grad som sjømatnæringen.Figur 6.5 viser utviklingen i de to valutakursin-deksene i perioden 2000 til 2018. Tallene for sjø-matkursindeksen er hentet fra Nyrud (2018),samt tall som utvalget har mottatt fra Nofima.


lønnsomhet, men har spilt en noe større rolle desiste årene.

I figur 6.6 C er det sjømatkursjusterte driftsre-sultatet sammenlignet med det konkurransekur-sjusterte driftsresultatet for industrien samlet.Figuren illustrerer at bildet av lønnsomheten inæringen sammenlignet med andre næringerikke endres når en tar høyde for valutakursutvik-lingen.

Når driftsresultatet justeres med en valutakur-sindeks, forutsettes det implisitt at inntektssiden ogkostnadssiden er like utsatt for svingninger i valuta-kursen. Felles for havbruksnæringen og deler av

eksportindustrien er at det særlig er inntektssidensom er eksponert for valutakursendringer idet envesentlig andel av kostnadene knytter seg til inn-kjøp og sysselsetting i Norge. I figur 6.6 D er kuninntektssiden, målt ved produksjonen i basisverdifra nasjonalregnskapet, justert med sjømatkursin-deksen for havbruksnæringen og med konkurran-sekursindeksen for industrien. Denne analysenindikerer at valutakursen har noe større betydningfor variasjonen i lønnsomhet enn i de forrige figu-rene, og særlig de siste årene. Virkningen er imid-lertid større for industrien enn for havbruksnærin-gen.

Boks 6.1 forts.

Figur 6.5 Utvikling i sjømatkursindeksen for oppdrett og konkurransekursindeksen. 2000–2018. Indeks 2000=100. Høyere verdi angir svakere kronekurs

Kilder: Norges Bank og Nyrud (2018).

Det er også utarbeidet valutakursindekser forhele sjømatnæringen, det vil si oppdrett og vill-fisk, og for villfisknæringen isolert (hvitfisk ogpelagisk). Ifølge Nyrud et al. (2016) er det pela-gisk sektor som har stått overfor størst valu-tasvingninger, mens villfisk og havbruk har vært

noe mindre eksponert for valutasvingninger.Det skyldes blant annet at dollarkursen, som erden dominerende handelsvalutaen innen pela-gisk sektor, er relativt volatil, mens den mer sta-bile euroen dominerer innen både hvitfisk ogoppdrett.

70

75

80

85

90

95

100

105

110

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Inde

ks. 2

000=

100

Sjømatkursindeksen Konkurransekursindeksen


Figur 6.6 Driftsresultat i havbruksnæringen og industri justert med sjømatkursindeksen (SKI) og konkurransekursindeksen (KKI)1. 2000–20171 Tall for driftsresultat og produksjon i basisverdi er hentet fra Nasjonalregnskapet (SSB) og omfatter hele akvakulturnæringen.

Sjømatkursindeksen omfatter hele oppdrettsnæringen.Kilder: Statistisk sentralbyrå, Norges Bank og Nyrud (2018).

0

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2017

Mill

. kro

ner

A. Driftsresultat i havbruk justert med SKI til 2012- og 2016-nivå

DriftsresultatJustert med SKI til 2016-nivåJustert med SKI til 2012-nivå

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2017

Mill

. kro

ner

B. Driftsresultat i havbruk justert med SKI og KKI

DriftsresultatJustert med SKI til 2016-nivåJustert med KKI til 2016-nivå

Inde

ks. 2

000=

100

C. Driftsresultat justert med KKI for industri og SKI for havbruk. 2000=100

Driftsresultat i industriDriftsresultat i industri. Justert med KKI til 2016-nivåDriftsresultat i havbrukDriftsresultat i havbruk. Justert med SKI til 2016-nivå

Inde

ks. 2

000=

100

D. Inntektssiden justert med KKI for industri og SKI for havbruk. 2000=100

Driftsresultat i industriDriftsresultat i industri. Inntektssiden justert med KKI til 2012-nivå

Driftsresultat i industri.Inntektssiden justert med KKI til 2016-nivåDriftsresultat i havbrukDriftsresultat i havbruk. Inntektssiden justert med SKI til 2012-nivå

Driftsresultat i havbruk. Inntektssiden justert med SKI til 2016-nivå

5 000

-5 000 -5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

-700

-500

-300

-1000

100

300

500

700

900

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2017

-700

-500

-300

-1000

100

300

500

700

900

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2017


6.3 Metoder for å beregne grunnrente

6.3.1 Innledning

Utvalget har brukt ulike tilnærminger for åberegne størrelsen på grunnrenten i havbruksnæ-ringen. Felles for disse tilnærmingene er at mansøker å anslå grunnrenten gjennom å ta utgangs-punkt i den inntekten aktiviteten som utnytternaturressursen, genererer. I vårt tilfelle er det hav-bruksnæringens inntekt. For å anslå grunnrentenmå man ta høyde for at utnyttelsen av naturressur-sen er forbundet med kostnader. Disse kostnadeneknytter seg typisk til bruk av arbeidskraft og kjøpav innsatsvarer. Det må også tas høyde for at pro-duksjonen som bruker naturressursen, kreverkapital. Dette krever kompensasjon til kapitalei-erne for den kapitalen de har bundet opp. Ikkebare må man trekke fra kapitalslit, men man måogså trekke fra den alternative avkastningen somkapitalen ville hatt andre steder. Endelig sitter vida igjen med et anslag på grunnrenten.

Anslaget på grunnrenten inneholder den ren-profitten som bruken av naturressursen genere-rer. Dersom for eksempel kunnskap eller tekno-logi gir opphav til foretaksspesifikk renprofitt, vilogså denne være inkludert i den beregnedegrunnrenten.

6.3.2 Beregninger av grunnrente basert på nasjonalregnskapstall

Greaker og Lindholt (2019) har på oppdrag frautvalget beregnet grunnrenten i akvakultur, kraft-produksjon og andre naturressursnæringer i perio-den 1984 til 2018. Grunnrenten er definert som deninntekten som stammer fra å utnytte en naturres-surs som blir igjen etter at alle nødvendige innsats-faktorer har fått sin markedsmessige avlønning.

I rapporten er det brukt nasjonalregnskapstallfra Statistisk sentralbyrå for å anslå grunnrenten.Nasjonalregnskapet inneholder mange av de nød-vendige tallene for å gjøre en slik analyse, blantannet næringsfordelte tall over inntekter, kostna-der og kapitalbeholdning.3 Greaker og Lindholtsmetode bygger på Eurostats definisjon av grunn-rente. Metoden er nærmere beskrevet i boks 6.2.

Metoden er også brukt av Greaker, Løkkevikog Walle (2005) for å anslå grunnrenten fra utnyt-telse av ulike naturressurser, som ledd i å anslåbidraget til nasjonalformuen fra disse naturressur-sene. Den ble også benyttet av Greaker, Grimsrudog Lindholt (2016) for å anslå grunnrenten i nor-ske fiskerier.

For havbruk er tallene basert på næringsho-vedgruppe 03.2 Akvakultur i Standard fornæringsgruppering 2007. Denne næringsbeteg-nelsen er noe bredere enn oppdrett av laks ogørret, og omfatter blant annet produksjon av yngelog settefisk og tjenester tilknyttet akvakultur. Gre-aker og Lindholt mener likevel at grunnrenten forakvakultur gir et svært godt anslag for grunnren-ten i oppdrett da lakse- og ørretoppdrett alene desiste 10 årene har bidratt til mellom 80 og 90 pst.av basisverdien i næringshovedgruppen akvakul-tur.

Figur 6.7 viser anslått grunnrente i hav-bruksnæringen hentet fra Greaker og Lindholt(2019). Fra begynnelsen av 2000-tallet har grunn-renten innen havbruk vist en stigende trend, menhar samtidig vært gjenstand for betydelige sving-ninger frem til 2012. Fra 2012 har grunnrentensteget markant, og de tre siste årene har den værtpå over 20 mrd. kroner.

Ifølge Greaker og Lindholt er hovedforklarin-gen på den kraftige økningen i grunnrenten øktepriser på laks (og ørret). Figur 6.8 viser inflasjons-justerte laksepriser fra Fiskeridirektoratet oganslått grunnrente. Økningen i grunnrenten fra2012 henger sammen med økte laksepriser. Lak-seprisene var også høye på 1990-tallet, men figu-ren indikerer at næringen da ikke klarte å utnyttedette i samme grad. Figuren indikerer at sammen-hengen mellom grunnrenten og pris på laks harblitt tydeligere over tid.

Greaker og Lindholt har også foretatt sensitivi-tetsberegninger hvor de ser på hvor robust resul-tatene er dersom en justerer på forutsetningenefor grunnrenteberegningen. Det er sett på ulikekrav til kapitalavkastning, faktiske lønnskostnaderog andre prisindekser. Figur 6.9 viser grunnren-ten i akvakultur ved ulike krav til avkastning påkapitalen. I tillegg til basisalternativet med avkast-ningskrav på 4 pst. er det benyttet avkastnings-krav på 7 pst. tilsvarende det som brukes av Olje-og energidepartementet til å vurdere plan forutbygging og drift for nye oljefelt (PUD), samt

3 Formålet med nasjonalregnskapet er å gi et avstemt og hel-hetlig bilde av samfunnsøkonomien. Nasjonalregnskapetgir både en sammenfattet beskrivelse av økonomien underett, og en beskrivelse av transaksjoner mellom de ulikedelene av den norske økonomien, og mellom Norge ogutlandet. Nasjonalregnskapet gir dessuten informasjon omkapital og sysselsetting. Det endelige årlige nasjonalregn-skapet bygger på statistikk fra en rekke forskjellige kilder,blant annet strukturstatistikk for ulike næringer, regn-skapsstatistikk og lønnsstatistikk (Statistisk sentralbyrå,2019).


Boks 6.2 Metode for å beregne grunnrente

I Greaker og Lindholt (2019), som er utarbeidetpå oppdrag fra utvalget, er det tatt utgangspunkti at produksjonen av oppdrettsfisk kan uttrykkesved en produktfunksjon hvor en eller flere øko-systemtjenester inngår som innsatsfaktorer. Deter avlønningen til disse økosystemtjenestene ener ute etter å identifisere, og som kalles grunn-renten. I samme produktfunksjon inngår ogsåandre innsatsfaktorer som produktinnsats,arbeidskraft og kapital. Dersom en kjenneravlønningen til alle innsatsfaktorer utenom

avlønningen til økosystemtjenestene, vil grunn-renten fremkomme som forskjellen mellom pro-duksjonsverdien og avlønningen til alle andreinnsatsfaktorer. Dette gjenspeiles også i Euro-stats definisjon av grunnrente, og som Greakerog Lindholt benytter. Definisjonen tar utgangs-punkt i verdiskapingen (bruttoprodukt målt ibasisverdi) justert for produktspesifikke skatterog subsidier fratrukket kostnader til arbeid ogkapital. I tillegg justeres det for ikke-nærings-spesifikke skatter og subsidier.

Verdiskaping, produktspesifikke skatter og sub-sidier og kapitalslit hentes direkte fra nasjonal-regnskapet for akvakulturnæringen. Verdiska-ping er økonomisk merverdi opptjent gjennominnenlandsk produksjonsaktivitet i en næringeller sektor, og blir definert som produksjons-inntekt fratrukket kjøp av innsatsvarer og tjenes-ter. Innsatsvarer i akvakultur er for eksempelinnkjøp av smolt og fôr til fisken som står i sjøen.Ved beregning av produksjonsinntekten i akva-kultur inngår både faktisk salg av fisk og end-ring i varelager, det vil si endringen i beholdnin-gen av fisk i merder eller kar.

Produksjonsinntekten er fratrukket produkt-skatter, men inkluderer produktsubsidier. Der-for korrigeres det for dette. I tråd med Eurostatsdefinisjon skal det ikke tas hensyn til næringsspe-sifikke skatter og subsidier ved beregning avgrunnrenten. Ikke-næringsspesifikke skatter skaltrekkes fra og ikke-næringsspesifikke subsidierskal legges til siden disse gjelder uavhengig avnæring og kan betraktes som normale driftskost-nader eller -inntekter ved forretningsdrift.

Lønnskostnadene kan også hentes ut franasjonalregnskapet, men omfatter ikke alterna-tivkostnaden av arbeidsinnsatsen til selvstendignæringsdrivende. For å korrigere for dette erdet beregnet en gjennomsnittlig timelønnssatsfor Fastlands-Norge, som igjen er multiplisertmed timeverk for både lønnstakere og selvsten-dige i akvakulturnæringen. Greaker og Lindholthar imidlertid også gjort en sensitivitetsbereg-ning med faktiske lønnskostnader.

På samme måte som lønnskostnadene skalreflektere arbeidskraftens alternative anvendel-sesverdi, skal kapitalkostnaden gjenspeile kapi-talens alternative anvendelsesverdi. Kapitalkost-naden består av to komponenter som er kapital-slit og alternativavkastningen på eksisterendekapitalbeholdning.

Kapitalbeholdning og kapitalslit kan hentes franasjonalregnskapet. For akvakultur er skip ogbåter, varebiler, næringsbygg, maskiner, egenFoU og andre anlegg registrert i kapitalbeholdnin-gen i nasjonalregnskapet. Verdien av fisken somstår i sjøen er ikke med i kapitalbeholdningen.

Tabell 6.1 Beregning av grunnrente

Produksjonsinntekt (basisverdi)

– Kjøp av innsatsvarer og tjenester (produktinnsats)

= Verdiskaping (bruttoprodukt i basisverdi)

+ Produktspesifikke skatter

– Produktspesifikke subsidier

– Lønnskostnader

– Kapitalkostnader (kapitalslit + normalavkastningen på kapitalen i næringen)

– Ikke-næringsspesifikke skatter fratrukket ikke-næringsspesifikke subsidier

= Grunnrente


løpende kapitalavkastning i henholdsvis indus-trien og Fastlands-Norge. Figur 6.9 viser at valg avavkastningskrav har begrenset betydning forakvakulturnæringen. Greaker og Lindholt viser til

at dette henger sammen med at akvakultur er enmindre kapitalintensiv næring enn kraftproduk-sjon.

Boks 6.2 forts.

Utvalget har sett nærmere på hvorvidt definisjo-nen av kapital påvirker beregningen av grunn-rente når det gjelder behandlingen av biomasse.I nasjonalregnskapet inngår kostnader til smolt iproduktinnsats. Produktinnsatsen trekkes fra igrunnrenteberegningen. Alternativt kunne dissekostnadene blitt aktivert og avskrevet gjennomkapitalkostnadene. En kan ikke både ha direkteutgiftsføring og beregne kapitalkostnader, sidendet vil gi dobbelttelling. De to alternativene vilkunne gi noe ulik periodisering av grunnrenten,men nåverdien av grunnrenten blir den samme.I og med at smolten står i sjøen i relativt kort tid(12–18 måneder), bør det heller ikke gi storeutslag i periodiseringen.

Kapitalbeholdningen i nasjonalregnskapet erbasert på opprinnelige anskaffelseskostnader.Disse anskaffelseskostnadene justeres så år forår med en sektorspesifikk, geometrisk avskriv-ningsrate som skal gjenspeile den faktiske verdi-forringelsen av kapitalen.

For alternativavkastningen på kapitalen erdet i basisanslagene tatt utgangspunkt i etavkastningskrav på 4 pst. Avkastningskravet erhentet fra NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiskeanalyser som anbefaler dette for offentlige pro-sjekter med normal risiko og en horisont påmindre enn 40 år. Det er også gjort beregningermed faktiske kapitalavkastningsrater og med etavkastningskrav på 7 pst. som brukes av Olje- ogenergidepartementet i vurderingen av planer forutbygging og drift (PUD) for nye oljefelt.

Greaker og Lindholt har deflatert alle tall til2018-kroner med en såkalt forbruksindeks, somer et veiet gjennomsnitt av konsumprisindeksenog indeksen for offentlig konsum. Det er ogsågjort sensitivitetsberegninger ved å bruke kon-sumprisindeksen og produsentprisindeksen forindustri. I figurene er anslagene omregnet til2019-kroner med anslått vekst i konsumprisin-deksen for 2019.

Figur 6.7 Anslått grunnrente i akvakultur basert på nasjonalregnskapet. 1984–2018. Mrd. 2019-kroner

Kilder: Greaker og Lindholt (2019) og utvalget.

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Mrd

. 201

9-kr

oner

Produksjonsinntekt Beregnet lønnskompensasjon Kapitalkostnad Grunnrente


Figur 6.10 viser lønnskostnadene i akvakulturberegnet på to ulike måter. Den første måten åberegne kostnadene på er timelønnssatsen forFastlands-Norge multiplisert med totale timeverkfor både lønnstakere og selvstendige i næringen,slik det er gjort i basisalternativet. Den andre til-nærmingen er å bruke faktiske lønnskostnaderslik de fremkommer i nasjonalregnskapet, og i til-legg bare ta med lønnstakernes lønn. Som figuren

viser er det relativt små forskjeller mellom de tomåtene å beregne lønnskostnadene på. Med fak-tiske lønnskostnader blir grunnrenten i akvakul-tur noe høyere enn i basisalternativet.

Greaker og Lindholt (2019) har også beregnetgrunnrenten i blant annet kraftproduksjon ogfiske og fangst. Figur 6.11 viser anslått grunn-rente i disse næringene og i akvakultur i denneperioden. Figuren viser at grunnrenten i kraftpro-

Figur 6.8 Priser på laks og anslått grunnrente. 1994–2018. 2019-kroner


0

10

20

30

40

50

60

-5

0

5

10

15

20

25

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

-kro

ner

per

kg

Mrd

. 20

19-k

rone

r

Grunnrente Produktpris

Figur 6.9 Grunnrente i akvakultur ved ulike krav til avkastning på kapitalen. 1984–2018. Mrd. 2019-kroner


-5

0

5

10

15

20

25

1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Mrd

. 201

9-kr

oner

Basisalternativ (4 pst. avkastningskrav) Kapitalavkastning industri

Kapitalavkastning Fastlands-Norge Avkastningskrav PUD (7 pst.)


duksjon har vært høyere enn i akvakultur og fiskeog fangst fra 2001 til 2015. Grunnrenten i fiske ogfangst var negativ frem til 2010, men bortsett fra i2013 har den vært positiv etter dette. De sisteårene har grunnrenten i akvakultur vært på nivåmed kraftproduksjon. I motsetning til kraftpro-duksjon utgjør kapitalkostnadene mindre ennlønnskompensasjonen i alle årene. Både lønns-kompensasjonen og kapitalkostnadene som andel

av basisverdien har falt markant i de senere årene.Ifølge Greaker og Lindholt er en robust konklu-sjon at det har vært en betydelig grunnrente iakvakultur og kraftproduksjon siden år 2000.

Utvalget har sett nærmere på hvorvidt defini-sjonen av kapital påvirker beregningen av grunn-rente når det gjelder behandlingen av biomasse. Inasjonalregnskapet inngår kostnader til smolt iproduktinnsats. Produktinnsatsen trekkes fra i

Figur 6.10 Lønnskostnader i akvakultur. 1984–2018. Mrd. 2019-kroner


0

1

2

3

4

5

6

7

1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Mrd

. 201

9-kr

oner

Basisalternativ (beregnet lønnskompensasjon) Faktiske lønnskostnader

Figur 6.11 Grunnrenten i ulike naturressursnæringer i Norge. 1984–2018. Mrd. 2019-kroner


-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Mrd

. 201

9-kr

oner

Akvakultur Fiske og fangst Kraftproduksjon


grunnrenteberegningen, se boks 6.2. Alternativtkunne disse kostnadene blitt aktivert og avskrevetgjennom kapitalkostnadene. En kan ikke både hadirekte utgiftsføring og beregne kapitalkostnader,siden det vil gi dobbelttelling. De to alternativenevil kunne gi noe ulik periodisering av grunnren-ten, men nåverdien av grunnrenten blir densamme. I og med at smolten står i sjøen i relativtkort tid (12–18 måneder), bør det heller ikke gistore utslag i periodiseringen.

6.3.3 Beregninger av grunnrente basert på Fiskeridirektoratets lønnsomhets-undersøkelse og regnskapstall

Det er også mulig å anslå grunnrenten i hav-bruksnæringen basert på Fiskeridirektoratetslønnsomhetsundersøkelse for matfiskproduk-sjon. Beregninger basert på slike tall gir lignenderesultater som Greaker og Lindholt (2019) hvaangår størrelsen på grunnrenten i havbruksnæ-ringen. Denne tilnærmingen er valgt av Flåten ogPham (2019) som benytter lønnsomhetsundersø-kelsen for 2016. Denne undersøkelsen omfattet 84selskaper og dekket 68,3 pst. av de aktive lisen-sene. Flåten og Pham legger til grunn at grunn-renten i havbruk er å anse som enhver betaling tiloppdretter og grunneier, i sjø eller på land, utoverde reelle kostnadene som er nødvendig for å eta-blere og drive anlegget.

Flåten og Pham beregner grunnrenten ved åtrekke driftskostnader (inklusive avskrivninger pådriftsmidler) og netto finanskostnader fra drift-sinntektene, basert på tallene fra lønnsomhetsun-dersøkelsen. I finanskostnadene inngår også nettovalutakostnader. Siden driftsresultatet også inklu-derer avskrivninger og finanskostnader knyttet tilimmaterielle eiendeler, korrigeres det for dette. Itillegg trekkes det fra en beregnet egenkapital-kostnad. I beregningen av kapitalkostnader foregenkapital og immaterielle eiendeler benyttes etavkastningskrav på 4 pst. med henvisning tilFinansdepartementets kalkulasjonsrente for stat-lige tiltak. Ved hjelp av disse tallene finner Flåtenog Pham at grunnrenten i selskapene som inngåri lønnsomhetsundersøkelsen var om lag 19 mrd.2019-kroner i 2016. Dette tilsvarer om lag 35 pst.av selskapenes salgsinntekter.

Lønnsomhetsundersøkelsen for 2016 inklude-rer 743 tillatelser av i alt 1 088 tillatelser som var idrift i 2016, det vil si 68,3 pst. av tillatelsene. Ved åskalere opp anslaget til Flåten og Pham med detsamlede antallet tillatelser kan grunnrenten vednorsk lakseproduksjon anslås til om lag 27 mrd.2019-kroner i 2016. Anslaget er beheftet med usik-

kerhet fordi en ikke tar hensyn til variasjoner ilønnsomhet i selskapene som ikke er inkludert iundersøkelsen. Til sammenligning finner Greakerog Lindholt at grunnrenten var om lag 23 mrd.2019-kroner dette året.4

Flåten og Pham viser til at adgangs- og pro-duksjonsbegrensningene i norsk lakseoppdretthar medført mindre atlantisk laks på verdensmar-kedet enn om det ikke hadde vært slike begrens-ninger. Det har ført til at produsert kvantum harvært mindre og prisene har vært høyere enn omdet ikke hadde vært slike begrensninger gjennommyndighetenes regulering. Merverdien laksenæ-ringen av den grunn har fått i markedet, er såle-des også en del av grunnrenten og knytter seg tilden delen av grunnrenten som oppstår på grunnav regulering.

Ved hjelp av antagelser om markedsprisen i fra-vær av reguleringer anslår Flåten og Pham hvorstor andel reguleringsrenten utgjør av den samledegrunnrenten. Den andre delen av grunnrenten kanomtales som ressursrente. Figur 6.12 viser grunn-renten i 83 av oppdrettsselskapene fordelt på regu-lerings- og ressursrente. Dersom en sorterer sel-skapene fra de mest kostnadseffektive til de minstkostnadseffektive, er grunnrenten (i absolutte tall)ifølge Flåten og Pham størst i selskapene i midtenav fordelingen. I de mest kostnadseffektive selska-pene utgjør ressursrenten en større andel ennreguleringsrenten, mens i de minst kostnadseffek-tive selskapene kan nesten hele grunnrenten til-skrives regulering. Videre viser Flåten og Pham atde aller fleste selskapene i 2016 hadde enhetskost-nader som var lavere enn gjennomsnittlige salgs-inntekter.

Flåten og Pham viser til at selv om produksjonog eksport av atlantisk laks har økt i over tre tiår,har etterspørselen økt mer enn tilbudet, noe somhar ført til at oppdrett av laks i Norge har blittsvært lønnsomt.

Flåten og Pham sammenligner også grunnren-ten i norsk lakseoppdrett med produksjon avreker i Vietnam. For Vietnams rekeproduksjonfinner de at grunnrenten er liten, og tilsvarende7,2 pst. av salgsinntektene. Dette tilskrives man-glende effektiv adgangsbegrensning og miljøsty-ring, samt at aktørene har liten markedsmakt påverdensmarkedet.

Flåten og Pham beregner grunnrenten i hav-bruksnæringen i 2016 ved hjelp av lønnsom-hetsundersøkelsen. Fiskeridirektoratets lønnsom-

4 Beregningene av produksjon og produktinnsats i nasjonal-regnskapet bygger på Fiskeridirektoratets lønnsomhetsun-dersøkelse, se Zahirovic (2012).


hetsundersøkelse har vært presentert i sammeformat tilbake til 2008, og utvalget har derforbrukt samme metode som Flåten og Pham for åanslå grunnrenten i perioden 2008–2017. Ansla-gene er skalert opp for å ta hensyn til det samledeantallet tillatelser i drift. Anslagene er beheftetmed usikkerhet fordi en ikke kjenner lønnsomhe-ten i selskapene som ikke er inkludert i undersø-kelsen. Beregningen er illustrert i figur 6.13. Figu-

ren viser at det har vært positiv grunnrente inæringen siden 2008, og at den har økt betydeligsiden 2012.

6.3.4 Skattedata som anslag på grunnrente

Det er også mulig å benytte skattedata til åberegne grunnrente i havbruksnæringen. Nærings-oppgaven inneholder opplysninger om inntekter,

Figur 6.12 Grunnrenten i 83 norske oppdrettsselskaper. 2016. Mill. kroner

Kilde: Flåten og Pham (2019).

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

Mill

. kro

ner

Selskap

Reguleringsrente Ressursrente

Figur 6.13 Anslått grunnrente i havbruksnæringen basert på Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse. 2008–2017. Mrd. 2019-kroner

Kilder: Flåten og Pham (2019), Fiskeridirektoratet og utvalget.

0

5

10

15

20

25

30

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Mrd

. 201

9-kr

oner


kostnader og kapitalbeholdning. Med dette somutgangspunkt vil en dermed kunne gjøre et grovtanslag på grunnrenten i næringen.

Næringsoppgaven inneholder ikke alle nød-vendige opplysninger for å anslå grunnrenten forhavbruksanlegg. For eksempel kan næringsopp-gaven inneholde inntekter og kostnader som ikkeer tilknyttet havbruksvirksomhet, og som burdevært holdt utenfor i et anslag på grunnrenten ihavbruk. Anslagene som presenteres her erbasert på alle selskaper som er registrert inæringsgruppe 03.211 Produksjon av matfisk mv.i hav- og kystbasert akvakultur i Standard fornæringsgruppering 2007. Øvrig aktivitet i hav-bruksselskapene som videreforedling av fiskenkan være skilt ut i egne selskap, som er registrertunder andre næringsgrupper, og inngår da ikke iberegningene. Annen aktivitet, som ikke er skiltut, kan likevel være inkludert. Det finnes også sel-skaper som driver med lakseoppdrett som erregistrert i andre næringsgrupper fordi hoved-næringsaktiviteten anses å være en annen. Dettegjelder særlig produksjon av nærings- og nytelses-midler. Per i dag eies om lag 9 pst. av konsesjons-massen av selskaper oppført i andre næringsgrup-per enn 03.211.5

For å anslå grunnrenten tas det utgangspunkti driftsresultatet fra næringsoppgaven. For åberegne kapitalens alternativkostnad tas detutgangspunkt i skattemessig verdi av driftsmidler.Kapitalkostnaden fastsettes ut fra den skattemes-sige nedskrevne verdien av investeringene multi-plisert med en kalkulasjonsrente. I likhet medGreaker og Lindholt (2019) og Flåten og Pham(2019) benyttes det en rente på 4 pst. Kapitalslit ertrukket fra gjennom avskrivninger på driftsmidler.Resultatet av beregningene er gjengitt i tabell 6.2.

I årene 2013 til 2015 er grunnrenten i hav-bruksnæringen estimert til mellom 10 og 11 mrd.kroner. For 2016 og 2017 er estimatet for grunn-renten økt til mellom 22 og 23 mrd. kroner. Øknin-

gen skyldes i stor grad økte laksepriser. I 2015 vargjennomsnittsprisen på fersk laks ifølge Statistisksentralbyrå rundt 43 kroner per kg, mens denøkte til rundt 60 kroner per kilo i 2016. Prisenehar ligget i overkant av 60 kroner per kilo både i2017, 2018 og hittil i 2019.

Anslaget basert på skattedata avviker noe fradet som er anslått av Greaker og Lindholt (2019)samt anslaget fra Flåten og Pham (2019) skalertopp til den samlede konsesjonsmassen. Det kanvære flere forklaringer på dette. Skattedataene erbasert på faktisk innrapporterte tall fra skattytere,mens beregningene basert på Nasjonalregnska-pet og Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersø-kelse er til dels basert på anslag. Videre er utval-get av selskaper noe forskjellig.

6.3.5 Auksjonsinntekter som anslag på grunnrente

I beregningen av grunnrente i havbruksnæringenhar utvalget i første rekke støttet seg på tall franasjonalregnskapet samt regnskapstall og skatte-data. Det er imidlertid også mulig å bruke tall fraauksjonene gjennomført av Nærings- og fiskeride-partementet for å beregne grunnrenten i hav-bruksnæringen. Mens beregninger basert pånasjonalregnskapstall og skattedata baserer segpå historiske tall og således generert grunnrente,vil anslag basert på auksjonsinntekter potensieltkunne si noe om forventet fremtidig grunnrente.Slike analyser blir derfor å anse som komplemen-tære til de som er beskrevet under punkt 6.3.2–6.3.4.

Budpriser i en auksjon angir betalingsvilje forvaren som auksjoneres ut. Den enkelte auksjons-deltakers maksimale betalingsvilje vil i prinsippetreflektere dagens verdi av fremtidig meravkast-ning av objektet (etter ordinær skatt). Prisdata fraen auksjon kan derfor benyttes til å gjøre anslagpå størrelsen på grunnrenten i en næring. Detteer dagens verdi av alle forventede, fremtidige inn-tekter fra dette objektet fratrukket tilsvarendenåverdi av kostnadene ved å oppnå disse inntek-tene. Kapitalkostnader kan tas hensyn til gjennomdiskonteringsrenten som benyttes i beregningen.Budpriser må korrigeres for at deler av grunnren-

5 Et alternativ er beregne grunnrente for selskaper regis-trert med kommersielle matfisktillatelse for laks i Akvakul-turregisteret. Årsaken til at en velger å bruke selskaper inæringsgruppe 03.211 er at en gjør beregninger for alleårene 2013 til 2017, og det er ikke gitt at selskaper som idag er oppført i Akvakulturregisteret er de samme someide tillatelser i årene 2013–2017.

Kilder: Skattedirektoratet, Finansdepartementet og utvalget.

Tabell 6.2 Beregnet grunnrente for årene 2013 til 2017 basert på skattedata. Mill. 2019-kroner

2013 2014 2015 2016 2017

Beregnet grunnrente 11 400 11 100 10 000 23 100 21 700


ten også hentes inn gjennom det ordinære skatte-systemet.

En godt utformet auksjon med sterk konkur-ranse vil bidra til at store deler av den forventedegrunnrenten vil tilfalle fellesskapet. I så fall kanauksjonsinntektene brukes som et utgangspunktfor å anslå næringens forventninger om grunnren-ten. Metoden anslår verdien av de nye tillatelsene.Dette må så skaleres opp for at anslaget også skalomfatte eksisterende tillatelser. Metoden forutset-ter i utgangspunktet at grunnrenten per kg produ-sert fisk er den samme i nye og eksisterende tilla-telser. Et anslag basert på denne metoden vil der-for være beheftet med usikkerhet, og denne usik-kerheten drøftes nærmere nedenfor.

I 2018 gjennomførte Nærings- og fiskeridepar-tementet en auksjon av nye laksetillatelser. Auk-sjonen er nærmere beskrevet i boks 6.3. Totalt bledet solgt i underkant av 15 000 tonn ny kapasitetmot et vederlag på 2,9 mrd. kroner, noe som giren gjennomsnittspris på 195 000 kroner per tonn.Den solgte kapasiteten tilsvarte en økning i dentotale kapasiteten i næringen på om lag 2 pst. Deter per utgangen av 2018 tildelt kommersielle mat-fisktillatelser med tillatt biomasse i sjø på rundt850 000 tonn. Hvis en legger til grunn gjennom-snittsprisen for auksjonen som anslag på renpro-fitt per tonn tillatt biomasse i næringen for øvrig,gir dette en potensiell grunnrente i nåverdi på istørrelsesorden 170 mrd. kroner. Hvis en korrige-rer for at deler av grunnrenten også hentes inngjennom det ordinære skattesystemet, kan denpotensielle grunnrenten i nåverdi anslås til i stør-relsesorden 220 mrd. kroner.6 Dersom en benyt-ter samme avkastningskrav som Greaker og Lind-holt (2019) og Flåten og Pham (2019) på 4 pst.reelt, gir det en årlig grunnrente på i størrelsesor-den 9 mrd. kroner. Med et avkastningskrav på8 pst.7 reelt gir dette en årlig grunnrente på i stør-relsesorden 18 mrd. kroner.

Med en årlig produksjon på om lag 1,2 mill.tonn, og et avkastningskrav på mellom 4 pst. og8 pst., tilsvarer dette en renprofitt på mellom 7–15kroner per kg produsert fisk. Dersom en legger tilgrunn en produksjonskostnad på om lag 34 kro-ner per kg, som var gjennomsnittet i 2017, girdette en implisitt forventet salgspris på mellom 40

og 50 kroner per kg fremover. Det ligger noeunder prisanslag i markedet våren 2019. DNB(2019) viser for eksempel til at lakseprisen avledetut fra prising av havbruksselskaper i aksjemarke-dene kan synes å ligge på rundt 55 kroner per kg.

Som nevnt er beregningen basert på en gjen-nomsnittspris på 195 000 kroner i auksjonen fra2018. Det var imidlertid til dels store variasjoner iden realiserte auksjonsprisen mellom regioner. ITroms og Finnmark lå gjennomsnittsprisen pårundt 160 000 kroner, mens den i Nordland lå påmellom 230 000 og 250 000 kroner, og rundt220 000 kroner i Trøndelag. Finnmark og Tromsstår imidlertid bare for 20 pst. av norsk produk-sjon av laks, mens produksjonen i Nordland ogTrøndelag utgjør henholdsvis 21 pst. og 14 pst.

Samtidig vil en auksjon som regel ikke klare åhente ut hele renprofitten i næringen fordi prisen iauksjonen vil være nærmere å reflektere beta-lingsvilligheten til budgiveren med nest høyestbetalingsvillighet. Dette kan tilsi at anslaget påsamlet renprofitt i næringen undervurderes meddenne metoden.

På den annen side kan anslaget overvurdererenprofitten i næringen dersom budgiverne harhatt ledig kapasitet i eksisterende infrastruktur.Dersom en kapasitetsøkning ikke krever nyeinvesteringer, vil betalingsvilligheten være høyereenn om en må investere i nye anlegg eller nyelokaliteter.

Variable kostnader utgjør imidlertid en betyde-lig andel av produksjonskostnaden. Kostnader tilsmolt, fôr og lusebehandling er eksempler på vari-able kostnader fordi de avhenger av produksjons-volumet. Ifølge Fiskeridirektoratets lønnsom-hetsundersøkelse utgjorde smolt-, fôrkostnaderog posten annen driftskostnad nær 80 pst. av drifts-kostnadene i et gjennomsnittlig havbruksselskap i2017. I annen driftskostnad inngår blant annetkostnader forbundet med fiskehelse og miljø, her-under kostnader ved avlusning. I den grad økt til-latelseskapasitet tas ut ved å la fisken stå lenger imerdene, vil det uansett påløpe fôrkostnader somalene utgjør 50 pst. av produksjonskostnadene.Også små kapasitetsøkninger vil dermed ha enikke ubetydelig marginalkostnad.

Tall fra auksjonen viser videre at flere aktørerøkte tillatelseskapasiteten sin betydelig, noe sommå antas å ikke kunne dekkes innen eksisterendeinfrastruktur. Dette er illustrert i tabell 6.3 somviser anslått økning i tillatelseskapasitet i 2018 forde selskapene som kjøpte ny kapasitet i auksjoneni 2018. Økningen er regnet i forhold til tillatelses-kapasiteten per 24. juni 2019, og både tillatelserkjøpt i auksjonen og til fastpris i 2018 er medreg-

6 Det er i beregningene lagt til grunn en effektiv skattesatspå 23 pst. på auksjonstidspunktet.

7 DNB (2019) benytter for eksempel et avkastningskrav på10 pst. før skatt. Salmar benytter i årsrapporten for 2017 etavkastningskrav før skatt på om lag 9 pst. Et reelt avkast-ningskrav må korrigeres for inflasjon som antas å være omlag 2 pst. på lang sikt i tråd med Norges Banks inflasjons-mål.


net. For eksempel økte Lovundlaks AS kapasite-ten med om lag 60 pst. og Edelfarm AS økte medom lag en tredjedel. I tillegg var det flere aktørersom økte kapasiteten med mellom 10 og 20 pst.For de største aktørene i næringen var imidlertidden prosentvise økningen i tillatelseskapasitetenrelativt begrenset.

Selv om det kun var et begrenset antall aktørersom til slutt ble tildelt tillatelser i 2018-auksjonen,var det flere aktører som deltok i auksjonen førden ble avsluttet. Dessuten fikk ikke nødvendigvisaktørene som vant frem, kjøpt all kapasiteten deopprinnelig ønsket seg. Sluttresultatet av auksjo-nen gir derfor ikke et fullstendig bilde over inter-essen for tillatelsene som ble solgt. Informasjonsom fremkom underveis i auksjonen, gir også rele-vant kunnskap om forventningene om fremtidiginntjening i havbruksnæringen.

I 2018-auksjonen var produksjonsområde 8(Helgeland til Bodø) det området som til slutt opp-nådde den høyeste prisen, om lag 250 000 kroner

per tonn maksimalt tillatt biomasse (MTB). Etterførste hovedauksjon var det kun én aktør somhadde kjøpt kapasitet i dette området (Lovund-laks). I femte budrunde i auksjonen var rundepri-sen i dette området på om lag 200 000 kroner pertonn MTB. Til denne prisen var det betydeligoverskuddsetterspørsel, og flere aktører hadde enetterspørsel i størrelsesorden 20–80 pst. av dereseksisterende kapasitet.

I løpet av auksjonen ble det også gitt bud hvoretterspørselen tilsvarte den tilgjengelige kapasite-ten til gitte priser, og det er mulig at den reelleetterspørselen til disse prisene var høyere enn til-gjengelig kapasitet. I auksjonens første runde,hvor rundeprisen var 120 000 kroner per tonnMTB i alle produksjonsområder, var det eksem-pelvis 15 ulike bud hvor etterspørselen tilsvarteden samlede tilgjengelige kapasiteten i området.

Resultatet av en auksjon vil være avhengig avprisforventningene på auksjonstidspunktet.Videre har det betydning at auksjonen ble gjen-

Boks 6.3 Auksjon av oppdrettstillatelser i 2018

I juni 2018 avholdt Nærings- og fiskerideparte-mentet en auksjon av oppdrettstillatelser. Auk-sjonen var et ledd i den første tildelingsrundenetter innføringen av nytt system for kapasitets-økninger i norsk oppdrettsnæring, og hadde enmer teknisk omfattende innretning enn tidligereauksjoner av oppdrettstillatelser.

I auksjonen ble kapasitet i hvert produk-sjonsområde auksjonert ut som et eget gode.Det skyldes at sektorregelverket skiller mellomde ulike typene kapasitet, men også at det avulike årsaker kan være ulik verdi på ulike typertillatelseskapasitet. Myndighetenes tilbud av tilla-telseskapasitet var derfor gitt i hvert av de 8 pro-duksjonsområdene hvor det ble tildelt vekst, ogdet ble fastsatt en egen pris for kapasitet i hvertproduksjonsområde.

Auksjonen ble gjennomført som en simultanklokkeauksjon. Auksjonen går over flere runderhvor auksjonarius fastsetter priser for hverrunde, og budgivere angir etterspørsel til degjeldende prisene. Budgivere må gi bud innenen tidsfrist, og når tiden er over er budrundenavsluttet. Etter budrunden vurderes summen avde innkomne budene opp mot den tilgjengeligekapasiteten i hvert produksjonsområde. Sålenge det er høyere etterspørsel enn tilgjengeligkapasitet i minst ett produksjonsområde fortset-

ter auksjonen, med en økning i prisene i deområdene hvor det er overskuddsetterspørsel.Når en budrunde avsluttes og etterspørselen ermindre enn eller lik tilbudet i hvert av produk-sjonsområdene, avsluttes auksjonen.

Blant annet for å begrense koordinert atferdmellom budgivere fikk budgiverne begrensetmed informasjon mellom budrundene. Det bleoppgitt informasjon om størrelsen på over-skuddsetterspørselen i hvert produksjonsom-råde innenfor et sett intervaller, mens det foreksempel ikke ble gitt informasjon om hvormange budgivere som deltok eller hadde falt ut.Formatet medfører en risiko for at ikke all kapa-sitet blir solgt, ettersom budgivere oppgir sinebud uten å vite summen av øvrige bud som vilbli gitt. Derfor kan det avholdes auksjoner i flerefaser, og i 2018-auksjonen ble det avholdt treauksjoner. I den første hovedrunden ble omtrent77 pst. av tilgjengelig kapasitet solgt, mens ytter-ligere 20 pst. ble solgt gjennom to ekstra auksjo-ner.

Auksjonen i 2018 ble gjennomført over tredager, og det ble solgt 14 945 tonn ny kapasitet,som utgjorde om lag 97 pst. av den tilgjengeligekapasiteten. Vederlaget auksjonen genererte,var i underkant av 3 mrd. kroner.


nomført etter at regjeringen varslet at den villeutrede og eventuelt foreslå en grunnrenteskatt påhavbruk og Stortingets påfølgende anmodnings-vedtak om det partssammensatte havbruksskatte-utvalget. Det er vanskelig å si hvor mye dette harpåvirket betalingsvilligheten. I pressemeldingenfra Finansdepartementet fremgikk det at auk-sjonsbeløpet i den forestående auksjonen vil inngåi grunnlaget for friinntekt. Det innebærer at detgis fradrag over tid for auksjonsbeløpet i grunn-laget for en eventuell grunnrenteskatt. Dettebegrenser således grunnrenteskattens virkningpå auksjonen.

6.4 Oppsummering

Renprofitt i havbrukssektoren kan dels ses påsom en klassisk grunnrente knyttet til at det er enbegrenset mengde lokaliteter på verdensbasissom er egnet for havbruksvirksomhet. Gode loka-liteter avhenger blant annet av klimatiske forhold,egenskaper i sjøvannet og skjerming for vær ogvind. Dels er det også en reguleringsrente ved atdet er begrensninger på hvor mange tillatelsersom kan gis som følge av miljøreguleringer. Ende-lig kan nettopp interaksjonen mellom reguleringog naturgitte fortrinn være en forutsetning for

1 Utvalget har ikke hatt tilgjengelig et øyeblikksbilde av akvakulturregisteret på tidspunktet for auksjonene i 2018. Økningen i til-latelseskapasitet er derfor regnet i forhold til akvakulturregisteret per 24. juni 2019. En manuell sjekk opp mot akvakulturregis-teret per utgangen av 2017 viser at det har vært få endringer i registrerte tillatelser i dette tidsrommet utover kapasitetsutvidel-sene i 2018. Akvakulturregisteret per juni 2019 fratrukket kapasitetsøkningen i 2018 antas derfor å gi et godt bilde på selskape-nes eksisterende tillatelser på tidspunktet for auksjonene.


Tabell 6.3 Anslått økning i tillatelseskapasitet som følge av tildelinger av ny kapasitet i 20181

Økning i tillatelseskapasitet 2018

Selskap

Kapasitets-økning auksjon

2018. Tonn

Kapasitets-økning fastpris

2018. Tonn

Samletkapasitets-

økning 2018.Tonn

Tillatelseskapa-sitet per juni

2019. Tonn

Anslåttkapasitets-

økning 2018.Prosent

Ballangen sjøfarm AS 250 32 282 1 842 18

Cermaq Norway AS 3 230 884 4 114 47 942 9

Edelfarm AS 604 32 636 2 340 37

Eide fjordbruk AS 116 - 116 6 240 2

Eidsfjord sjøfarm AS 1 474 188 1 662 10 902 18

Emilsen fisk AS 400 96 496 5 176 11

Lofoten sjøprodukter AS 105 48 153 2 493 7

Lovundlaks AS 1 850 64 1 914 5 034 61

Marine Harvest Norway AS /MOWI Norway AS 2 932 1 404 4 336 179 686 2

Midt norsk havbruk AS 925 160 1 085 8 885 14

Norsk havbrukssenter oppdrett AS 265 - 265 1 045 34

NRS Finnmark AS/NRS Troms AS/NRS Farming AS 800 475 1 275 29 580 5

Salmar Farming AS/Salmar Nord AS 2 132 754 2 886 83 130 4

Selsøyvik Havbruk AS 200 32 232 1 792 15

Stingray Marine Solutions AS 25 - i.t. i.t. i.t.


opphavet til renprofitt. Videre vil også foretaks-spesifikk kunnskap og teknologi kunne være kildetil en potensiell renprofitt.

Utvalget har støttet seg på flere ulike analyserfor å beregne størrelsen på grunnrenten i hav-bruksnæringen. For å anslå grunnrenten er detnødvendig å finne den inntekten som stammer frautnyttelsen av en naturressurs, etter at alle utgif-ter til nødvendige innsatsfaktorer, herunder kost-nader til arbeidskraft og kapital, er trukket fra.Det er flere måter å gjøre dette på. Greaker ogLindholt (2019) beregner grunnrente i havbrukog andre naturressursnæringer i Norge medutgangspunkt i nasjonalregnskapstall. Flåten ogPham (2019) tar utgangspunkt i Fiskeridirektora-tets lønnsomhetsundersøkelse. I tillegg har utval-get benyttet skattedata samt prisdata fra auksjonenav havbrukstillatelser sommeren 2018 for å anslåstørrelsen på grunnrenten i havbruk.

Analysen fra Greaker og Lindholt viser at fremtil 2000-tallet var ikke grunnrenten spesielt høy,og i enkelte år negativ. I en periode fra 2000 til2012 viste grunnrenten en stigende trend, mensvingte kraftig fra år til år. Grunnrenten i havbrukhar steget markant fra 2012, og i perioden 2016 til2018 har den vært på i overkant av 20 mrd. kronerårlig. Flåten og Pham anslår grunnrenten i selska-pene som inngår i Fiskeridirektoratets lønnsom-hetsundersøkelse til om lag 19 mrd. 2019-kroner i2016. Dersom anslaget skaleres opp til å omfattealle havbruksselskaper, kan grunnrenten anslåstil om lag 27 mrd. 2019-kroner i 2016. Utvalgetsanslag basert på skattedata viser at grunnrentenhar variert fra om lag 10 til om lag 23 mrd. 2019-kroner i perioden 2013 til 2017.

Uavhengig av metode bekrefter analysene enbetydelig grunnrente i næringen. Størrelsen pågrunnrenten har imidlertid variert over tid ogspeiler at i likhet med andre naturressursbasertenæringer, er også havbruk en syklisk næring. Denbetydelige økningen i grunnrenten de siste årenemå ses i sammenheng med vekst i etterspørselenetter laks, biologiske forhold og reguleringer somhar dempet tilbudsveksten globalt sett, samt redu-serte kostnader som følge av bedret regulering.Samtidig har valutakursen har hatt noe størrebetydning for variasjonen i lønnsomhet de siste

årene, men virkningen har vært større for indus-trien enn for havbruksnæringen. Det er globaltøkende etterspørsel etter oppdrettet laksefisk.Siden 2005 har den globale produksjonsmengdenøkt med over 90 pst., samtidig som realprisen harøkt med nær 50 pst. Det høye provenyet fra auk-sjonen i 2018 er i seg selv en indikasjon på atnæringen selv forventer at det vil genereres ikkeubetydelig grunnrente fremover.

Referanser

DNB. (2019). State of the union in salmon far-ming. Presentasjon for Havbruksskatteutvalget.Oslo.

Flaaten, O., & Pham, T. T. (2019). Resource rent inaquaculture. I J. O. Olaussen (Red.), Contribu-tions in natural resource economics – Festschriftto Anders Skonhoft (ss. 103–136). Bergen: Fag-bokforlaget.

Greaker, M., & Lindholt, L. (2019). Grunnrenten inorsk akvakultur og kraftproduksjon fra 1984 til2018. Oslo.

Greaker, M., Grimsrud, K., & Lindholt, L. (2016).Ressursrenta i norske fiskerier – utvikling og po-litikk. Økonomiske analyser 5/2016. Statistisksentralbyrå.

Greaker, M., Løkkevik, P., & Walle, M. A. (2005).Utviklingen i den norske nasjonalformuen fra1985 til 2004: et eksempel på bærekraftig utvik-ling?

NOU 2012: 16. (2012). Samfunnsøkonomiske ana-lyser. Oslo: Finansdepartementet.

Nyrud, T. (2018). Valutaeffekter i sjømatindus-trien 2017 og første halvår av 2018. Nofimarapportserie (30/2018).

Nyrud, T., Bendiksen, B. I., & Dreyer, B. (2016).Valutaeffekter i norsk sjømatindustri. Nofimarapportserie (23/2016).

Statistisk sentralbyrå. (2019). Nasjonalregnskap.Hentet fra ssb.no: https:/www.ssb.no/nasjonalregnskap-og-konjunkturer/statistikker/knr/maaned

Zahirovic, E. (2012). Beregningene av næringenefiske, fangst og akvakultur i nasjonalregnskapet.Notater 28/2012. Statistisk sentralbyrå.


Kapittel 7

Grunnrenteskatt på havbruk

7.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å utrede minst treulike forslag til ekstrabeskatning av havbruks-næringen. Det ene forslaget skal være en nøytral,periodisert grunnrenteskatt, og det andre forslagetskal være en produksjonsavgift. I tillegg besutvalget vurdere om en kombinasjon av grunnren-teskatt og produksjonsavgift kan være hensikts-messig.

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan skatte-systemet på havbruk kan utformes for å bidra tilat felleskapet får en andel av grunnrenten somgenereres i næringen. Samtidig blir det i mandatetpåpekt at skattesystemet bør utformes slik at sel-skapene får insentiver til å gjennomføre lønn-somme investeringer.

I dette kapittelet vurderer utvalget hvordan engrunnrenteskatt for havbruksnæringen kan utfor-mes dersom en slik skatt innføres. Formålet meden grunnrenteskatt er å hente inn en andel av denrenprofitten som utnyttelse av en felles naturres-surs og myndighetsregulering gir opphav til.Utvalget tar her ikke stilling til om det bør innfø-res en grunnrenteskatt for havbruk. Dette er etspørsmål som behandles i kapittel 10. Ulike utfor-minger av en produksjonsavgift blir behandlet ikapittel 8, mens en mulig kombinasjon av engrunnrenteskatt og produksjonsavgift blir beskre-vet i punkt 9.6.4.

Både vannkraftproduksjon og petroleums-virksomhet er i dag gjenstand for grunnrente-beskatning. Særskatten på inntekt fra petroleums-utvinning ble innført i 1975 med hjemmel i petro-leumsskatteloven. Utgangspunktet for beskatningenpå sokkelen er at petroleumsforekomstene til-hører fellesskapet, og med det staten, og atbeskatningen skal gi vederlag til ressurseieren.Dagens grunnrenteskatt ved skattlegging av kraft-foretak ble innført ved kraftskattereformen i 1997,men særregler om skatt for kraftforetak har eksis-tert siden begynnelsen av 1900-tallet. Reformeninnebar en omfattende omlegging av skattleggin-gen av vannkraftverk, med siktemål å legge bedre

til rette for samfunnsøkonomisk lønnsommeinvesteringer. Det har vært et mål at beskatningeni minst mulig grad bidrar til å redusere effektivitetog verdiskaping.

Gitt den kompetansen og erfaringen som erbygget opp i forbindelse med utformingen av deeksisterende grunnrenteskattesystemene, vil detvære naturlig å se hen til hvordan disse er utfor-met når man utarbeider en grunnrenteskatt forhavbruk. Utvalget tar derfor i dette kapitteletutgangspunkt i en periodisert, overskuddsbasertgrunnrenteskatt, som er en kjent modell fra petro-leums- og vannkraftnæringene.

Utvalget diskuterer i punkt 7.2 virkeområdetfor en eventuell grunnrenteskatt for inntekt frahavbruksvirksomhet. Grunnrenteinntekten måavgrenses mot inntekt fra andre, ikke-grunnrente-skattepliktige virksomheter som havbruksaktøreneventuelt driver. En grunnrenteskatt på havbruks-næringen bør beregnes på bakgrunn av et særskiltskattegrunnlag (grunnrenteinntekt). Sentraleproblemstillinger i forbindelse med utformingenav en grunnrenteskatt er hvordan inntekten skalberegnes, herunder hvilke inntekter som skalinngå i grunnrenteinntekten og hvilke kostnadersom skal komme til fradrag ved fastsettelsen avgrunnlaget.

I punkt 7.3 og 7.4 diskuteres det hvordan inn-tekt bør fastsettes og hvilke kostnader som børvære fradragsberettigede i grunnrenteskatte-pliktig inntekt fra havbruksvirksomhet. På sammemåte som ved beregning av grunnrenteinntektenfor vannkraftverk, bør dette fremgå eksplisitt avlovreglene. En særskilt problemstilling med etsærskatteregime for grunnrenteskattepliktig virk-somhet er at den særskattepliktige må beregne toskattegrunnlag, et for alminnelig skatt og et forsærskatteformål. Med en grunnrenteskatt på inn-tekt fra selve oppdrettsproduksjonen kan det oppståinsentiver til å redusere inntekten i særskatte-grunnlaget, samt henføre kostnader til særskatte-grunnlaget med det formål å redusere grunnrente-skattepliktig inntekt. I prinsippet kan det gjøres iett og samme selskap, men i praksis skjer over-


skuddsflytting ofte mellom selskap i samme kon-sern. Da isoleres gjerne særskattepliktig inntekt iet selskap, og overskuddet overføres til et selskapsom er gjenstand for alminnelig beskatning. Flereav de større havbruksaktørene er i stor gradhelintegrerte konsern med egne selskaper forblant annet settefiskproduksjon (yngel og smolt),oppdrettsproduksjon (matfiskproduksjon i sjø) ogsalgs- og distribusjonsvirksomhet.

I punkt 7.5 vurderes det hvordan friinntektenbør utformes. Friinntekten skal gi en rentekompen-sasjon i form av et fradrag i grunnrenteinntektenfor at selskapet ikke får fradrag for kostnadene tilinvesteringer umiddelbart. Investeringer i akva-kulturtillatelser, samt realisasjon av slike tillatelser,reiser særlige spørsmål ved utformingen av enperiodisert grunnrenteskatt. Disse problem-stillingene vurderes særskilt i punkt 7.6 og punkt7.7.

I punkt 7.8 vurderes en grunnrenteskatt utfor-met som en kontantstrømskatt som et alternativ tilen periodisert grunnrenteskatt. Mange av de fore-gående drøftelsene er relevante også for en slikskattemodell. Utvalget begrenser seg derfor til åredegjøre for de justeringene som må gjøres for aten periodisert grunnrenteskatt skal få form somen kontantstrømskatt.

I punkt 7.9 redegjøres det nærmere for virk-ningene av innføringen av en eventuell grunnren-teskatt på havbruksnæringen. I punkt 7.10 opp-summeres de to alternativene for en grunnrente-skatt i korte trekk. I vedlegg 7.1 og 7.2 presentererutvalget forslag til utforming av lovtekst for hen-holdsvis en periodisert, overskuddsbasert grunn-renteskatt og en kontantstrømskatt.

7.2 Virkeområde

7.2.1 Generelt

Utvalget er i mandatet bedt om å utrede enekstraskatt som skal avgrenses til produksjonen avlaks, ørret og regnbueørret. I dag drives det opp-drett av laks, ørret, regnbueørret og andre arterlangs hele norskekysten. Akvakulturdrift (opp-drettsproduksjon) er en tillatelsesbasert næring, jf.akvakulturloven § 4. Tillatelsene gir rett til produk-sjon av bestemte arter på avgrensede geografiskeområder (lokaliteter), med de til enhver tid fast-satte begrensninger av tillatelsens omfang. Ingenkan drive akvakultur uten å være registrert sominnehaver av akvakulturtillatelse i Akvakultur-registeret, jf. akvakulturloven § 4 annet ledd.

Ved all oppdrettsproduksjon i sjø i Norgeutnyttes knappe naturressurser som tilhører felles-

skapet, det vil si begrensede og godt egnede sjø-areal, og som gir opphav til grunnrente. Prinsipieltsett burde derfor en grunnrenteskatt på havbrukomfatte all produksjon av forskjellige fiskearter isjø. Det følger imidlertid av mandatet at utvalgetkun skal vurdere beskatning av produksjon avartene laks, ørret og regnbueørret. Utvalget leggertil grunn en slik avgrensning, siden det kun erdenne typen matfiskproduksjon som utøves ivesentlig grad og dermed utnytter de knappenaturressursene, og ettersom det kun er tillatelsertil matfiskproduksjon av disse tre artene som idag er antallsbegrenset. Utvalget peker likevel påat dersom oppdrettsproduksjon av andre artersenere får et større omfang og eventuelt blir gjen-stand for antallsbegrensning, vil det være naturligat en grunnrenteskatt på havbruk også omfatterproduksjon av slike arter.

Med dagens teknologi er Norge et av få stederi verden hvor de naturgitte forholdene legger tilrette for effektiv matfiskoppdrett av laks, ørret ogregnbueørret i sjø. Begrenset tilgang – grunnetnaturgitte forhold og/eller regulering – på lokali-teter langs norskekysten som er særlig egnet formatfiskproduksjon av laks, ørret og regnbueørret,gir opphav til grunnrente. Høy lønnsomhet i hav-bruksnæringene over de siste årene har imidlertidført til en rask teknologisk utvikling, og til at ogsåprosjekter som baserer seg på havbruk på land,har blitt finansiert. Økt etablering kan påvirkestørrelsen på den ekstraordinære avkastningeninnen havbruk. Utvalget viser til kapittel 5 for enprinsipiell diskusjon av grunnrente i havbruk ogkapittel 6 for en kvantifisering av grunnrenten inæringen.

Dersom matfiskproduksjon i landbaserteanlegg i fremtiden blir kommersielt lønnsom, kandet vurderes nærmere om en grunnrenteskattskal utvides til også å omfatte slik produksjon.Dette gjelder eksempelvis dersom etablering avlandbasert matfiskproduksjon er knyttet til hav-bruksaktørens eksisterende konvensjonelle mat-fiskproduksjon i sjø. Avhengig av teknisk utfor-ming kan landbaserte anlegg også sies å utnytteøkosystemtjenester som kan gi opphav til grunn-rente. Dette kan eksempelvis være i form avnaturlig rensing av utslipp, tilgang til sjøvann ellerliknende. Utvalget har ikke vurdert disse forhold-ene inngående. Det antas at dersom matfisk-produksjon i landbaserte anlegg blir kommersieltlønnsomt i fremtiden, vil rettslig rammeverk ogregulering av slik oppdrett bli vurdert nærmereav offentlige myndigheter. Utvalget går derforikke nærmere inn på om en grunnrenteskatt børgjelde for matfiskproduksjon i landbaserte anlegg.


7.2.2 Geografisk virkeområde

Kommersiell matfiskproduksjon i sjø foregår i daginnenfor plan- og bygningslovens virkeområde,det vil si inntil én nautisk mil utenfor grunnlinjen.

De antallsbegrensede matfisktillatelsene, samtutviklingstillatelser, er formelt omfattet av produk-sjonsområdene i trafikklyssystemet. Det innebærerat det teoretisk sett kan gis slike tillatelser innenforsåkalte «utaskjærs sjøområder». Med det menesområder utenfor plan- og bygningslovens virke-område, men ikke lenger ut enn 20 eller 30 nautiskemil utenfor grunnlinjen, avhengig av hvilket pro-duksjonsområde det er snakk om. Det vil ogsåkunne oppstå grunnrente i matfiskproduksjon somforegår lenger ut fra kysten enn i dag, som følge avantallsbegrensninger på tillatelser og naturgittefortrinn, og ved at havbruksaktørene også i dettetilfellet utnytter en del av fellesskapets ressurser.Det taler for at også slik havbruk bør omfattes aven grunnrenteskatt på matfiskproduksjon av laks,ørret og regnbueørret, på lik linje med konvensjo-nell havbruk som i dag foregår nærmere kysten.Havbruksinstallasjoner som kan brukes lengre utenn det som er vanlig i dagens ordinære akvakul-turvirksomhet kalles gjerne «offshore havbruk».

Grunnrenteskatt på offshore matfiskproduksjonkan reise spørsmål om rekkevidden av skatte-lovens virkeområde. Personer som er bosatt ellerselskaper som er hjemmehørende i Norge, erskattepliktige til Norge etter skatteloven for allinntekt uansett hvor i verden inntekten er opptjent(globalinntektprinsippet). Dette medfører at norskeselskaper som er skattemessig hjemmehørende iNorge også vil være skattepliktige for havbruks-virksomhet som foregår utenfor territorialgrensen,det vil si 12 nautiske mil utenfor grunnlinjen.Basert på eksisterende skatteavtaler vil Norgenormalt kunne skattlegge utlendinger som harfast driftssted innenfor territorialgrensen. Dersomutviklingen går i retning av at matfiskproduksjons-anlegg plasseres utenfor territorialgrensen, børnorske myndigheter arbeide for å få på plass nyebeskatningshjemler og skatteavtaler, slik at pro-duksjon på tillatelser gitt av norske myndigheterkan skattlegges til Norge, når den utøves avselskaper mv. som er skattemessig hjemme-hørende i utlandet.

I denne forbindelsen kan det nevnes at petrole-umsskatteloven har en særskilt bestemmelse omvirkeområde, som skiller seg fra skattelovensregler. Petroleumsskatteloven har både et geo-grafisk og et saklig angitt virkeområde, jf. § 1.Med saklig virkeområde menes det at loven gjel-der for undersøkelse etter og utvinning av under-

sjøiske petroleumsforekomster og dertil knyttetvirksomhet og arbeid. Geografisk gjelder loven iindre norsk farvann, på norsk sjøterritorium og påkontinentalsokkelen. Kontinentalsokkelen varie-rer fra svært nær land til flere hundre kilometerut. Den begynner fra territorialgrensen (12 nau-tiske mil fra land) til yttergrensen for sokkeleneller avtalt grense med annen stat med tilstøtendehavområde. Norges grense mot Storbritannia,Danmark og Sverige er trukket etter midtlinje-prinsippet, der grensen beregnes slik at hvertpunkt på linjen er like langt fra to lands kystereller fra grunnlinjen. Norge og Russland har inn-gått Delelinjeavtalen om maritim avgrensning ogsamarbeid, som avklarer grenseforholdet mellomlandene i Barentshavet og Polhavet. Avtalen regu-lerer primært detaljer om grenseoverskridendepetroleumsforekomster, men også enkelte spørs-mål knyttet til fiskeri.

7.2.3 Nærmere om ulike tillatelser

Tillatelsene som Nærings- og fiskeridepartementetkan gi etter akvakulturloven, kan være ulikt utfor-met. I tillegg til kommersielle matfiskkonsesjonersom gis til konvensjonell produksjon, finnes deten rekke ulike typer tillatelser for særlige formål.Som nevnt i punkt 3.4.5 er det syv ulike typer spesial-tillatelser. Disse omfatter forsknings-, utviklings-,visnings-, undervisnings- og stamfisktillatelser, itillegg til tillatelser til fiskepark og slaktemerd.Det må tas stilling til om alle, eller kun noen, typertillatelser til produksjon av laks, ørret og regnbue-ørret bør være gjenstand for grunnrentebeskat-ning. Relevante forhold vil blant annet være for-målet med tillatelsen.

Akvakulturtillatelser utstedes av staten og girbeskyttet rett til denne konkrete næringsutøvel-sen. De skiller seg fra de andre tillatelsene ved atformålet er kommersiell aktivitet. I motsetning tilde andre typene tillatelser er de heller ikke tids-begrenset. Ved innføring av en grunnrentebeskat-ning på havbruk vil det være naturlig å ta utgangs-punkt i produksjonen av laks, ørret og regnbueør-ret knyttet til de antallsbegrensede ordinære, kom-mersielle matfisktillatelsene.

Ordningen med utviklingstillatelser var midler-tidig og ble avsluttet i 2017. Det må vurderes omdisse bør inkluderes i virkeområdet for en grunn-renteskatt. Utviklingstillatelser er som nevnt enform for særtillatelser til akvakultur av matfisk avlaks, ørret og regnbueørret. Formålet er å bidra tilet teknologiløft i havbruksnæringen. Av søkna-dene som kom inn, besto flere av semi-lukkede/lukkede anlegg i sjø eller såkalte offshore-installa-


sjoner. Utviklingstillatelsene er tildelt vederlags-fritt i den perioden utviklingsprosjektet varer oggir aktørene støtte til utvikling av prosjekter sominnebærer betydelig innovasjon og investeringer.

Ved utløpet av prosjektperioden kan utvik-lingstillatelsene konverteres til ordinære, kom-mersielle matfisktillatelser mot et vederlag på 10mill. kroner per tillatelse. Dette forutsetter at demålkriteriene som ble fastsatt ved tildelingen, eroppfylt. Prosjektet må gjennomføres i tråd medmålkriteriene, men det er ikke et krav at teknolo-gien er en suksess og skal benyttes videre. Etter-som hovedformålet med utviklingstillatelsene erutvikling av ny teknologi og innovasjon, og ikkekommersiell virksomhet, vil det kunne argumen-teres med at disse tillatelsene ikke bør inkluderesi en grunnrenteskatt. Når utviklingstillatelseneblir konvertert til ordinære matfisktillatelser, bort-faller imidlertid dette argumentet, og det vil værenaturlig at de omfattes av en grunnrenteskatt.

Også de øvrige tillatelsestypene er preget av atformålet er et annet enn ren kommersiell produk-sjon. Med mindre det kan påvises kommersiellmatfiskproduksjon av et visst omfang for deøvrige spesialtillatelsene, er det grunnlag for åunnta disse fra grunnrenteskatteplikt.

7.2.4 Organisasjonsform

I Norge er det et begrenset antall foretak som dri-ver kommersiell matfiskproduksjon av laks, ørretog regnbueørret i sjø, se punkt 3.2.3. Av Akvakul-turregisteret følger det at nesten samtlige inneha-vere av kommersielle matfisktillatelser er aksje-selskaper. Samtidig er det ingen plikt for tillatelses-innehaver å organisere seg som et aksjeselskap.Skatteplikten og særskattesystemet bør derforutformes slik at all havbruksvirksomhet basert påantallsbegrensede, kommersielle matfisktillatelserer omfattet av grunnrenteskatten, uavhengig avhvordan innehaver av tillatelsene har organisertvirksomheten.

Prinsipielt er det ikke grunnlag for å vurdereen nedre terskel for grunnrenteskatteplikt i hav-bruksnæringen. Det er i utgangspunktet ikkegrunn til å tro at utnyttelse av naturressurser ogmyndighetsregulering skal gi opphav til relativtlavere grunnrente hos de mindre aktørene i bran-sjen. En størrelsesrelatert grense for grunnrente-skatteplikt vil kun føre til at en del av grunnrenteni havbruket blir unntatt fra beskatning, samtidigsom det vil gi uheldige insentiver hva angår orga-niseringen av virksomhet innen havbruksnærin-gen. Det foreligger heller ikke andre særskilte for-

hold eller praktiske hensyn som tilsier behov foren nedre grense for grunnrenteskatteplikt.

Tvert imot har man i grunnrenteskatteregimetfor vannkraftverk sett at en nedre grense medførervridninger. Kraftverk med generatorer under10 000 kilovoltampere (kVA) er i dag fritatt forgrunnrenteskatt. For kraftverk med effekt i inter-vallet rundt nedre grense har skattevirkningenhatt stor betydning for selskapenes lønnsomhets-vurderinger etter skatt. Konsesjonssøknader ogutbygginger har dessuten vist at aktørene tilpasserseg grensen for grunnrenteskatt ved å investere ilavere effekt enn det som er samfunnsøkonomiskoptimalt. Det vises til NOU 2019: 16 Skattleggingav vannkraftverk punkt 8.5.

En tilsvarende nedre grense for grunnrente-skatt for havbruk vil føre til skattemessig for-skjellsbehandling av ulike havbruksaktører, ogden kan skape vridninger i investeringer og drift.

7.2.5 Nærmere om skattegrunnlaget (grunnrenteinntekten) og skatteavregningspunktet

Fastsettelse av skattegrunnlaget bør skje på detstedet i verdikjeden som best treffer virksomhetensom genererer grunnrenten. Skjæringspunktet forsærskattepliktig inntekt i verdikjeden omtales i detfølgende som skatteavregningspunktet og eravgjørende for beregningen av grunnrenteinntek-ten. Skatteavregningspunktet blir bestemmendefor hvilke inntekter som skal inkluderes i dengrunnrenteskattepliktige havbruksvirksomheten,og setter grenser for hvilke kostnader som skalkomme til fradrag i grunnrenteskattegrunnlaget.

Laks, ørret og regnbueørret starter sitt liv iferskvann i anlegg på land, der små plommesekkyn-gel klekker ut av eggene og deretter smoltifiseres(forberedes på livet i saltvann). Deretter flyttesfisken (heretter «settefisken») ut i merder i sjøvannhvor den vokser seg større inntil fisken er klar forslakting, eventuelt også videreforedling, før den tilslutt omsettes. Figur 7.1 gir en oversikt over verdi-kjeden.

Virkeområdet for en grunnrenteskatt på hav-bruk bør prinsipielt avgrenses til matfiskproduksjoni sjø. Aktivitet før og etter denne fasen, slik someksempelvis stam- og settefiskproduksjon, trans-port inn og ut til merdene med brønnbåt, slakt ogforedling, faller prinsipielt sett utenfor virkeområdetfor en grunnrenteskatt. Slik aktivitet innebærerikke bruk av knappe naturressurser på sammemåte som matfiskproduksjonen av laks, ørret ogregnbueørret og krever ikke tillatelse som er gjen-stand for antallsbegrensning. Det naturlige skatte-


avregningspunktet, og dermed tidspunktet forberegning av grunnrenteinntekt, vil således væredet tidspunktet hvor fisken tas opp av merdene.

Grunnrenteinntekten bør basere seg påmarkedsverdien av fisken ved skatteavregnings-punktet. Grunnrenteinntekt vil være et særskiltskattegrunnlag for havbrukssektoren ved bereg-ning av grunnrenteskatt, mens alminnelig inntektfortsatt vil være beregningsgrunnlag for den ordi-nære selskapsskatten.

Grunnrenteinntekten kan ta utgangspunkt iberegnet brutto salgsinntekter fratrukket allerelevante kostnader, herunder avskrivninger,samt en friinntekt som skal kompensere for atinvesteringskostnadene ikke umiddelbart trek-kes fra i en periodisert, overskuddsbasert skatt.

I tabell 7.1 følger en skisse av hvordan skatte-grunnlaget for en periodisert, overskuddsbasertgrunnrenteskatt på havbruk kan beregnes.

Grunnrenteinntekten fastsettes på grunnlagav den skattepliktiges samlede matfiskproduksjonav laks, ørret og regnbueørret i inntektsåret. Der-som den skattepliktige har flere tillatelser og flerelokaliteter med havbruksanlegg, vil summen avinntekter og fradrag knyttet til den enkelte skatte-pliktiges havbruksvirksomhet utgjøre skatte-grunnlaget for grunnrenteskatten.

7.3 Inntekt

7.3.1 Innledning

Ettersom både vannkraftproduksjon og petroleums-virksomhet står overfor grunnrenteskatter,omtales innledningsvis reglene for fastsetting avinntektsgrunnlaget i henholdsvis særskatten forpetroleumsvirksomhet og i grunnrenteskatten forvannkraftverk i punkt 7.3.2. I punkt 7.3.3 diskute-res beregningen av grunnrenteinntekt, og det vur-deres om faktiske priser kan legges til grunn forfastsetting av inntektsgrunnlaget i en grunnrente-skatt på havbruksnæringen eller om det i stedetbør vurderes å benytte en såkalt normpris. Gevin-ster ved salg av driftsmidler som benyttes i hav-bruksvirksomheten omtales i punkt 7.3.4, mensdet vises til punkt 7.7 for en mer omfattende drøf-telse av skattemessige forhold ved eierskifte ogopphør.

7.3.2 Fastsettelse av inntekt i grunnrente-skatten for vannkraftverk og i særskatten for petroleum

Hovedregelen ved beregning av grunnrenteinn-tekten for vannkraftverk er at årlige brutto salgs-inntekter settes til summen av årets spotmarkeds-priser per time multiplisert med faktisk produk-sjon ved kraftverket i de tilhørende tidsavsnitt. Deter imidlertid gjort enkelte unntak fra hovedregelenom bruk av normerte salgspriser, herunder forkonsesjonskraft, langsiktige kontrakter og kraftsom industrien produserer og forbruker selv.

Figur 7.1 Oversikt over verdikjeden i havbruksnæringen

Kilde: Utvalget.

Stam -/settefisk

Produksjon i merd

Frakt (brønnbåt) Slakt Foredling/

transport Salg/eksport

1 Gevinst og tap ved salg av akvakulturtillatelse omfattesikke, heller ikke driftsmidler som inngår på samlesaldi, sepunkt 7.7.

Tabell 7.1 Skisse av skattegrunnlaget for en periodisert, overskuddsbasert grunnrenteskatt

Brutto salgsinntekter

+ Gevinst ved realisasjon av driftsmidler1 som benyttes i havbruksvirksomheten

= Brutto grunnrenteinntekt

– Driftskostnader som regulært følger av hav-bruksvirksomheten

– Eiendomsskatt og forskningsavgift

– Skattemessige avskrivninger av driftsmidler tilknyttet havbruksvirksomheten

– Tap ved realisasjon av driftsmidler som benyt-tes i havbruksvirksomheten

– Beregnet friinntekt

= Netto grunnrenteinntekt


Dagens regler ble innført ved kraftskatte-reformen i 1997. Forut for dette ble beskatnings-reglene for kraftverk vurdert av Rødseth-utvalget(NOU 1992: 34 Skatt på kraftselskap). Rødseth-utvalget foreslo bruk av faktisk oppnådd pris vedberegning av inntekten. Begrunnelsen for atFinansdepartementet senere i stedet foreslo atbrutto salgsinntekter skulle fastsettes ut fra norm-priser (spotmarkedspriser), var blant annet åbegrense skattyters motiver til å foreta disposisjo-ner ut fra skattemessige hensyn, se Ot.prp. nr. 23(1995–96) kapittel 9. Videre ble det pekt på atspotmarkedsprisen er lik verdien av en marginalenhet kraft og kan således brukes til all verd-setting av kraften. Departementet pekte også på atdet kun er verdien av selve kraftproduksjonensom bør inkluderes i grunnrenten, og ikke øvrigeaktiviteter som overføring, distribusjon eller han-del med kraft. Stortingsflertallet sluttet seg tildepartementets forslag om en hovedregel omspotmarkedspriser, men vedtok likevel enkelteunntak som innebærer bruk av faktiske priser, seInnst. O. nr. 62 (1995–1996) kapittel 6.

I særskatten på petroleum fastsettes inntektenfra salg av råolje ved hjelp av administrativt fast-satte normpriser. Bakgrunnen er at salg av produ-sert petroleum ofte skjer til nærstående selskaper,og det kan være utfordrende for skattemyndighet-ene å vurdere om avtalt salgspris er markedsmes-sig. Normprisen fastsettes av Petroleumspris-rådet, og hovedprinsippet er at normprisene skalsvare til det petroleum kunne vært omsatt for mel-lom uavhengige parter. Olje- og energideparte-mentet innhenter opplysninger om salgspriser.Petroleumsprisrådet møtes én gang i kvartalet forå fastsette normprisene for kvartalet som er gått.Som regel blir det fastsatt normpris for hver dagog for hver råoljekvalitet. Petroleumsprisrådetinnhenter informasjon fra en rekke kilder, inklu-dert selskapene på sokkelen. Petroleumsprisrådethar også møter med selskapene før den endeligenormprisen blir satt. De fastsatte normprisenekan klages inn for Olje- og energidepartementetinnen 30 dager.

Selv om petroleumsskatteloven åpner for åfastsette normpris også for gass, er hjemmelenhittil ikke benyttet, og salg av gass og kondensatbeskattes til faktiske salgspriser. Finansdeparte-mentet vurderte i forbindelse med statsbudsjettetfor 2006 å innføre normpris for salg av tørrgass,men kom til at det ikke var hensiktsmessig.Begrunnelsen var at vilkårene i gasskontraktenevar relativt forskjellige, og at det ikke fantes et lik-vid og transparent gassmarked som normprisenkunne baseres på. Det vises til nærmere omtale i

Ot.prp. nr. 1 (2005–2006) punkt 23.5.2. For gassalger det regler for rapportering til Oljeskatte-kontoret av alle sentrale avtalevilkår på kvartalsvisbasis. Rapporteringen omfatter både interne ogeksterne salg. I tillegg vil selskapene normaltplikte å levere dokumentasjon for alle kontrollertetransaksjoner. Disse rapporteringspliktene erment å gi skattemyndighetene tilstrekkelig grunn-lag til å vurdere om avtalte priser og vilkår villevært inngått mellom uavhengige parter.

Som det fremgår over, brukes det som hoved-regel en normpris ved fastsetting av inntekt både igrunnrenteskatten for vannkraftverk og i særskat-ten på råolje. Selv om utformingen av normprisener ulik, synes likevel valget om å benytte en norm-pris å ha sammenfallende hovedbegrunnelse åbegrense skattyters motiver til å foreta disposisjo-ner ut fra skattemessige hensyn.

7.3.3 Vurdering av pris for fastsetting av inntektsgrunnlaget i en grunnrenteskatt for havbruk

Skatteavregningspunktet for grunnrenteskatten,og dermed for beregning av grunnrenteskatte-pliktig inntekt, bør settes til det punktet i verdi-kjeden der fisken tas opp av merden.

Det vil imidlertid normalt ikke foreliggemarkedspris på dette punktet i verdikjeden. Åforeta verdsettelse av fisken idet den tas opp avmerden byr på utfordringer. Målet blir dermed åfinne den mest presise verdien som treffer skatte-avregningspunktet best mulig.

En mulighet er å ta utgangspunkt i faktiske(fakturerte) priser for fisken. Et alternativ tilfaktiske priser er å bruke en såkalt normpris. Ennormpris er en normert pris som har som formålå måle verdien på den grunnrenteskattepliktigeproduksjonen. I petroleumsskattesystemet ogkraftverksbeskatningen er normprisene i hoved-sak basert på oppnådde markedspriser mellomuavhengige parter. Det er ulike hensyn som talerfor og mot å ta i bruk henholdsvis faktiske priserog normpris.

Faktisk salgspris

Ved bruk av faktisk pris som grunnlag for grunn-renteinntekten må man ta utgangspunkt i matfisk-produksjonsselskapets samlede salgsinntekter forfiskeproduktene. Selskapets inntekter vil være til-gjengelige i skattemeldingen og danner et admi-nistrativt praktisk utgangspunkt.

Fisken omsettes imidlertid ikke ved merd-kanten og vil gjerne ha vært gjenstand for bearbei-


ding og videreforedling før den selges. Videre vilprisen som oppnås kunne være avhengig av salgs-og markedsføringsaktivitetene. Salgsprisene somden enkelte matfiskprodusent oppnår, avhengerogså i stor grad av om fisken omsettes som ferskhel fisk, fryst hel fisk eller filetert, samt av leve-ringssted og transportvilkår frem til kjøper. Detteinnebærer at en rekke aktiviteter som øker fis-kens verdi og i utgangspunktet faller utenforgrunnrenteskattepliktig inntekt, kan inngå i sel-skapets faktiske inntekter.

Den faktiske salgsprisen kan dermed reflek-tere ulike elementer av produksjonen i hvertenkelt tilfelle. Dersom det legges til grunn at hånd-tering etter at fisken er tatt opp av merden skalfalle utenfor den grunnrenteskattepliktige virk-somheten, er det nødvendig å skille ut slike tjeneste-elementer for å få en ren produksjonsverdi påtidspunktet fisken tas opp av merden. For å anslåverdien på merdkanten må kostnader knyttet tilaktiviteter fra merden og frem til salgspunktetkomme til fradrag dersom de faktiske inntekteneskal legges til grunn for grunnrenteinntekten.

Det er en risiko for at grunnrenteinntektenkan lekke ut gjennom tilknyttede tjenester ogproduksjon, eksempelvis kostnader til frakt tilslakteri, slakt, foredling, bearbeiding og frakt tilmarked, som vil være fradragsberettiget. Det vilvariere om disse aktivitetene er kjøpt av uavhengigeeksterne parter, eller ytes internt i produksjons-selskapet eller mellom selskap i samme konsern. Iden grad disse tjenestene ytes av et nærståendeselskap innen sammen konsern eller med sammeeier, kan det oppstå utfordringer med hensyn tilinternprising. Å fastsette riktig internpris er engenerell utfordring for konsern, men internprisinghar også den særskilte egenskapen at det kanbenyttes til å flytte overskudd mellom skatteregi-mer, med virkning for samlet beskatningsnivå.Selskapene kan søke å tilordne flest mulig kost-nader til perioden mellom sjøfasen og omsetnings-tidspunktet, for på denne måten å redusere inn-tekten som henføres til den grunnrenteskatte-pliktige virksomheten. Ettersom mange havbruks-aktører rent faktisk er organisert som helintegrertekonsern, vil det være behov for at skattemyndig-hetene kontrollerer at internprisene er inngått påarmlengdes vilkår.

Dersom det innføres en grunnrenteskatt påmatfiskproduksjon, vil selskapene, på grunn avden høyere skattesatsen på slik inntekt, få insentivertil å overføre mest mulig av inntekten fra mat-fiskproduksjonen til nærstående bearbeidings- ogvidereforedlingsselskap og salgs- og markeds-førings-, eller distribusjonsselskap mv., ved å avtale

lave priser ved interne salg av fisk og/eller tjenester.Det antas at dette forholdet også kan gi hav-bruksaktører insentiver til å tilpasse organiseringenav konsernet for å muliggjøre flytting av over-skudd, med det formål å redusere den grunnrente-skattepliktige inntekten.

Skattemyndighetene kan fravike de fakturerteprisene med hjemmel i skatteloven § 13-1 dersomfisken selges til nærstående selskap og inntektener redusert som følge av interessefellesskapet.Formålet med bestemmelsen er «å motvirke omgå-elser av skattelovgivningen, først og fremst omgåelserved at inntekts- eller formuesposter søkes overført fraen skattyter til en annen ved skjev prissetting», jf.Ot.prp. nr. 86 (1997–98) punkt 7.13. Sentralt i vur-deringen er OECDs retningslinjer for intern-prising for flernasjonale foretak og skattemyndig-heter, samt internprisingsdokumentasjonen somvisse selskap er pålagt å rapportere, jf. skatte-forvaltningsloven § 8-11. Bestemmelsen gjelderbåde mellom nærstående parter innad i Norge oghvis en part er hjemmehørende i utlandet.

Ved salg mellom nærstående parter kan detimidlertid være utfordrende for skattemyndighe-tene å vurdere om avtalt salgspris er markeds-messig. Erfaringer fra blant annet petroleums-skatteområdet viser at internsalg og internprisingav råvarer kan være krevende for skattemyndig-hetene å vurdere og kontrollere. Oljeskattekonto-ret, Klagenemnda for petroleumsskatt og dom-stolene har i mange tilfeller funnet grunnlag for åavvike selskapenes egne internpriser på varer ogtjenester.

Dersom den faktiske salgsprisen skal leggestil grunn, kan praktiske hensyn tilsi at produsen-tens innkjøp eller egenproduksjon av integrertetjenester burde regnes med i skattegrunnlagetfrem til leveringspunktet, når dette er tatt hensyntil i de oppnådde salgsprisene. Løsningen vil inne-bære at bruttoinntekten ikke blir korrigert for atfisken eksempelvis skal leveres sløyd, frossen ogeventuelt filetert, samt at det da bør gis fradrag forkostnader til den bearbeidingen som er gjort i etslikt tilfelle. Dette medfører imidlertid at en fårmed seg deler av produksjonsprosessen som prin-sipielt ikke bør være omfattet av en grunnrente-skatt på havbruksnæringen.

Normpris

Alternativet til å benytte salgsprisen til å fastsettegrunnrenteinntekten, er en såkalt normpris. Ennormpris kan utformes på forskjellige måter, seomtalen av normpris i særskatten for petrole-umsvirksomhet og grunnrenteskatten for vann-


kraftverk. Normprisen bør i størst mulig gradreflektere kun den underliggende, generiske ver-dien av laksen, uten at aktiviteter som har til for-mål å øke verdien av laksen, slik som eksempelvisforedlings-, markedsførings- og salgsaktiviteter, erregnet med i inntekten.

For havbruksvirksomhet vil det være hensikts-messig å fastsette et beregningspunkt for ennormpris som treffer et sted i produksjonskjedensom er så nærme merdkanten som mulig. Førstegang fisken veies og kvalitetsvurderes er ved slak-ting. En normpris kan ta direkte høyde for kostna-der som påløper etter at sjøfasen er avsluttet ogfrem til normprispunktet, ved at det gis et fradragfor typiske kostnader når en felles normpris fast-settes. Alternativt må kostnadene til den enkelteskattepliktige komme til fradrag i beregningen avgrunnrenteinntekten.

En normpris vil kunne være mer treffsikkerenn faktiske salgspriser når det gjelder fastsettel-sen av grunnrenteinntekten, blant annet fordiflere aktiviteter som ikke genererer grunnrente,kan holdes utenfor beregningen. Normprisen vilogså gi uttrykk for markedsverdien av laksen påproduksjonstidspunktet.

Når behovet for å justere for pådratte kostna-der er mindre, reduseres risikoen for lekkasje avgrunnrenteinntekt til øvrig virksomhet. Fradrags-berettiget kostnad i en normpris som settes ettermerdkanten, vil hovedsakelig være knyttet tilbrønnbåtvirksomhet og slakt. Basert på dagensnæringsstruktur er dette tjenester som også kjøpeseksternt, noe som gir skattemyndighetene etgrunnlag for å vurdere om vederlaget for tjenes-tene er markedsmessig. Dette er ikke destomindre et forhold som vil kreve oppmerksomhetfra myndighetenes side dersom en grunnrente-skatt skulle bli innført.

Ved valg av normpris som grunnlag for fastset-telse av grunnrenteinntekten, må det vurdereshvilke egenskaper det bør legges vekt på. Det erønskelig at en normpris treffer verdien ved merd-kanten best mulig, for å sikre at skattegrunnlagetblir mest mulig presist.

Et kompliserende forhold ved fastsetting avnormpriser for laks er at kiloprisen er høyere jomer laksen veier. Hvis en bruker en gjennom-snittspris på all laks som normpris, vil de som sel-ger laks i lavere vektklasser bli skattlagt for inn-tekt de ikke har, mens de som selger laks i høyerevektklasser vil få (delvis) skattefri inntekt. Det erderfor ønskelig at en normpris også variereravhengig av vektklasse. På den annen side vil eneventuell normpris for ulike vektklasser kunne giet mer komplisert system.

Et annet forhold som må vurderes er hvordandet skal tas hensyn til at salgsprisen varierer påtvers av markedene. Den enkleste tilnærmingenvil kunne være å benytte Oslo som referanse-punkt. I utgangspunktet vil lakseeksportøreneoptimalisere sin salgsvirksomhet slik at de oppnårstørst mulig inntekt for leveranser i de ulike mar-kedene. I så fall vil prisene eksportøren oppnår påmarginen (siste solgte vare) for leveranser tilulike markeder være relativt like når en målerdette på referansepunktet Oslo. Dersom Oslogjøres til referansepunkt for pris, innebærer det atkostnader til nedfrysing og transport vil blifradragsberettigede.

Prisindeksene fra Nasdaq, Statistisk sentralby-rås eksportstatistikk og laksebørsen Fish Poolfremstår som mulige alternativer for bruk tilnormpris for produksjon av laks. Disse ulike pris-indikatorene er beskrevet nærmere i boks 7.1.Når det gjelder priser på ørret og regnbueørret,er det mindre tilgjengelig prisinformasjon. Akva-fakta, som blir publisert av Sjømat Norge, oppgirukespriser for ørret basert på tall fra Statistisksentralbyrå. I tillegg har Kontali, et analyseselskapspesialisert på havbruksnæringen, måneds-informasjon om ørretpriser. Redegjørelsen i boks7.1 gjelder bare for laks.

Sammenligning av faktisk salgspris og normpris

Utgangspunktet for fastsettelse av grunnrenteinn-tekten bør være en markedsverdi som best reflek-terer verdien av fisken idet den tas opp avmerden. Gjennomgangen viser at et utgangspunkti faktiske salgsinntekter vil inneholde mange varia-bler som gjør det krevende å fastsette verdien påtidspunktet når fisken tas opp av merdene. Det vilkunne by på utfordringer å tilordne kostnader påen korrekt måte, og virksomhetene kan få insentivtil å fordele inntekter og kostnader slik at grunn-renteskattepliktig grunnlag minimeres.

Det vil kunne oppstå problemer med intern-prising ved bruk av faktiske priser fordi havbruks-aktørene kan være organisert som helintegrertekonsern med egne selskaper for oppdrettsproduk-sjon og salgs- og distribusjonsvirksomhet.

Alternativet til faktiske priser er normpris. Ogsånormpris byr på utfordringer knyttet til målet om åsette en pris som kun reflekterer den under-liggende, generiske verdien av laksen ved merd-kanten. En normpris fremstår ikke desto mindresom mer robust sammenliknet med faktiske prisersom grunnlag for beregning av grunnrenteinntekt.Den har færre svakheter og gir mindre mulighetfor skattemotivert tilpasning enn faktiske priser.


Boks 7.1 Beskrivelse av ulike prisindikatorer

Spotmarkedspriser gir uttrykk for den løpendemarkedsverdien av laksen, mens forwardpriser(fremtidspriser) angir markedets verdsettelse idag av fremtidige leveranser av laks. Hvis en skalverdsette laks basert på prisindikatorer, bør detderfor legges opp til at spotmarkedsprisen erdet relevante grunnlaget for å beregne denløpende verdien av lakseproduksjon. Denneomtalen er følgelig avgrenset mot forwardpriser.

Nasdaqs lakseprisindeks

Nasdaqs lakseprisindeks (NQSALMON) er enråvareprisindeks for oppdrettslaks. Indeksenangir et vektet snitt av rapporterte faktiskeukentlige salgspriser og volum av fersk, sløydlaks av superior kvalitet med hode. Norsk opp-drettslaks graderes av bransjen selv, etter denfelles bransjestandarden «Kvalitetsgradering avoppdrettet laks» (NBS 10-01, 1999). Klassene ersuperior, ordinær eller produksjon. Det allermeste av fisken, omtrent 90 pst., er superior. Deter objektive krav til fisk i hver klasse, som blantannet går på farge, flekker, sår, fasthet, skader,blødninger og form. Superior er ifølge standar-den «et førsteklasses produkt med egenskaper somgjør det velegnet til alle formål. Produktet er utenbetydelige feil, skader eller mangler og har et posi-tivt helhetsinntrykk». Indeksen angir salg av laksi vektkategoriene 1–2 kg, 2–3 kg og så videre tilog med 8–9 kg. Øverste kategori er laks over 9kg. Indeksen fastsettes ut fra innrapporterte pri-ser fra et utvalg av norske lakseeksportører oglakseprodusenter med eksportlisens. Priseneskal innrapporteres før klokken 14 tirsdag etterden aktuelle referanseuken. Kontali Analyse ASreviderer de innrapporterte prisene.

Prisene rapporteres i norske kroner, og deberegnes med avhendingspunkt i Oslo ved å jus-tere for standardiserte transportkostnader perland og import- og eksportavgifter. Det inne-bærer at indeksen trekker fra transportkostnad

for hvert enkelt land det leveres til, for eksempelberegnes det 1,1 kroner per kg i transportkost-nad for leveranser til Polen per september 2019.Transportkostnaden er definert som gjennom-snittskostnaden ved å levere 1 kilo fra lastebil iOslo til det aktuelle eksportlandet. Transport-kostnaden beregnes følgelig uavhengig av hvor ieksportlandet det leveres til eller fraktmengdeper leveranse. Det er kun laks fraktet i lastebil-transport som medregnes i indeksen, det vil si atlaks fraktet med fly ikke inngår. Ifølge en rapportutgitt ved Universitetet i Nordland ble 81 pst. aveksportvolumet i 2013 eksportert med bil, mens11 pst. og 8 pst. ble transportert med henholds-vis fly og båt (Hanssen m.fl., 2014). For leveran-ser av laks i Norge for videresalg i utlandet skaldet i henhold til Nasdaqs regelverk legges til entransportkostnad på 0,65 øre per kilo.

Laks med kvalitetsgraden ordinær selgestypisk med en rabatt på 1,5–2 kroner per kilo avsuperiorprisen. Rabatten på produksjonsfisk erstørre, og kan være mellom 5 og 15 kroner.

Indeksverdien beregnes ut fra formelen:

Hvor It er indeksverdien på tidspunkt t, Pi,j,t er prisi kroner per vektkategori i (1–2 kg, 2–3 kg, ..., 8–9kg, 9+ kg) fra leverandør j på tidspunkt t, Vi,j,t ervolum per vektkategori i fra leverandør j på tids-punkt t, n er antall vektkategorier og m er antallindeksbidrag. Indeksen publiseres ukentlig. Tabell7.1 viser indeksverdiene fra uke 29 i 2019.

Nasdaq publiserer også standardavviket forhver av de enkelte vektklassene. I 2018 var gjen-nomsnittlig standardavvik for vektklassene 3–4kg, 4–5 kg og 5–6 kg, som utgjorde ¾ av omsattlaks, om lag 1 krone per kilo. Hvis salgspriseneer normalfordelte, innebærer dette at 95 pst. avsalgsprisene befinner seg i et intervall på +/– 2kroner av gjennomsnittsprisen.


Boks 7.1 forts.

Kilde: Nasdaq.

I 2014, 2016 og 2017 var det innrapporterteomsetningsvolumet på henholdsvis 275 000 tonn,219 000 tonn og 231 000 tonn. Dette utgjorde hen-holdsvis 32 pst., 26 pst. og 27 pst. av eksporten avsammenlignbare produkter disse årene, basertpå Statistisk sentralbyrås eksportstatistikk. Spesi-alprodukter, som økologisk laks, er ikke inntatt iindeksen. Handler hvor kontraktsprisen erdirekte knyttet til Nasdaq-indeksen eller andrereferansepriser er ikke inkludert. Videre kan sel-skapsintern omsetning bare rapporteres etter atNasdaq har verifisert at de tilfredsstiller reglenefor å inkluderes i indeksen. Nasdaq forbeholderseg retten til å revidere innrapporterte data oggjennomfører blant annet stikkprøvekontroller.

Ifølge Nasdaq selv er Nasdaq-indeksen denprisindikatoren som oftest benyttes i bilateralekontraktsforhold for selskaper som ikke haregen salgsorganisasjon.

En ulempe med Nasdaq-indeksen er at denbare omfatter salgspriser fra mellom 1/4 og 1/3av samlet eksportvolum fra Norge. Likevel erdette ikke nødvendigvis et problem dersom deinnrapporterte prisene er representative for detsamlede salgsvolumet. Ifølge Nasdaq selv erindeksen akseptert som den beste fastsettelsenav spotpriser i markedet. At den også blir brukt ibilaterale kontraktsforhold ved salg av laks,tyder på at aktører i næringen anser dette somdet beste anslaget på spotmarkedspriser. Nas-daq Salmon Index samvarierer også sterkt medandre lakseindekser, for eksempel Urner Bar-rys indekser med målepunkt i Seattle og Miami.

Nasdaq er en privat aktør, i motsetning tileksempelvis Petroleumsprisrådet, som fastset-ter normpris på råolje. Imidlertid er spotmar-kedsprisen for Brent-olje som notert av Platts,hovedelementet i normprisen på olje. Nærings-aktørenes rapportering til Nasdaq skjer på frivil-lig basis. Dette kan gjøre prisindikatoren mersårbar dersom den benyttes som normpris. Sam-tidig vil Nasdaq, i kraft av å være en leverandørav en indeks som andre aktører benytter i pri-sing av kontrakter og som også benyttes somunderliggende pris for kontrakter på Fish Pool,være avhengig av at deres indekser er pålitelige.Det bidrar til at risikoen ved å bruke Nasdaqsom normprisgrunnlag reduseres. At Nasdaqhar vurdert markedspriser konsekvent i langtid, gjør at det vil være lettere å sammenligneprisstatistikken før og etter en eventuell innfø-ring av en grunnrenteskatt, for både Nasdaqselv og skattemyndighetene. Det kan gjøre detlettere å avdekke eventuell prismanipulasjon framarkedsaktørene, sammenlignet med en nyprisindikator for normprisformål.

Statistisk sentralbyrås eksportstatistikk

Statistisk sentralbyrås eksportstatistikk er enukentlig statistikk som viser gjennomsnittligeksportpris og eksportvolum av fersk og frystoppdrettslaks. Statistikken gjengir omsatt vekt(tonn) og gjennomsnittlig kilopris for oppdretts-laks.

Tabell 7.1 Nasdaqs lakseprisindeks i uke 29 i 2019 (23.–27. september)

Vektklasse (kg)Pris

(kr per kg)Andel av omsatt volum

(prosent)Standardavvik

(kr per kg)1–2 32,96 0,82 1,872–3 35,98 13,87 0,513–4 40,63 36,7 0,614–5 43,29 28,77 0,465–6 45,52 14,21 1,026–7 50,21 4,36 2,747–8 51,98 1,16 6,178–9 60,07 0,1 6,719+ 57,54 0,02 7,02Vektet gjennomsnitt 41,96


Boks 7.1 forts.

Det er kun laks innenfor visse produktkatego-rier som inngår i statistikken. Statistikkenomfatter oppdrettet hel laks med og uten hode,dvs. at fiskefileter og andre bearbeidede produk-ter er unntatt. I statistikken skilles det mellomfersk og fryst fisk. Det meste av oppdrettslakseneksporteres hel. I perioden 2013–2017 omfattetdet i alt et volum på 836 000–907 000 tonn, tilsva-rende omtrent 80 pst. av alt eksportert volumdisse årene. Fersk fisk utgjorde om lag 98 pst. avvolumet i SSBs eksportstatistikk i 2018. I gjen-nomsnitt var prisen på fersk fisk 61,4 kroner perkilo i 2018, mens gjennomsnittsprisen for frystfisk var 59,2 kroner per kilo.

Eksport av laks er underlagt rapporterings-krav, og statistikken omfatter derfor all ekspor-tert laks innenfor produktkategoriene, uavhen-gig av kontrakts- og leveranseform. Vekt er opp-gitt som nettovekt i tonn.

Den statistiske verdien er verdien ved passe-ring av norsk grense inklusive kostnadene isammenheng med å transportere varen dit, ogsåkalt FOB-verdi (Free On Board). Toll, merverdi-og andre avgifter inngår ikke i den statistiskeverdien.

Tolldeklarerte varepartier under 1 000 kronerog visse typer varebevegelser holdes utenforstatistikken. Opplysninger fra tolldeklarasjonerer underlagt statistiske kontroller i Tollvesenetsdeklareringssystem (TVINN). Data fra tollvese-nets TVINN-register blir overført elektronisk tilStatistisk sentralbyrå seks dager i uken. Kon-troller over beregnet pris, mengde og land fore-tas av Tollvesenet i samråd med SSB. I Statistisksentralbyrå utføres kontroller for ekstreme ver-dier og logiske feil.

Statistisk sentralbyrås eksportstatistikk hargod dokumentasjonsgrad på grunn av rapporte-ringskravet. Fordi statistikken omfatter langtids-kontrakter gir den ikke et fullgodt bilde på denløpende verdien av laks, som er det relevante forfastsettelsen av inntekt for skatteformål.

Fish Pool-indeksen

Fish Pool er en regulert markedsplass for fiskog sjømat, og opererer med lisens utstedt avFinansdepartementet. Fish Pool er en markeds-plass for finansielle oppgjør i varederivater medprisen på oppdrettslaks som underliggende.

Oslo børs eier 97 pst. av Fish Pool. Ifølge FishPool er det over 200 registrerte handelsmedlem-mer, og disse er både oppdrettere, eksportører,foredlingsvirksomheter og finansielle investorer.

Fish Pool-indeksen forsøker å gjengi spotpri-sen på oppdrettsfisk, og danner oppgjørsprisenved klarering av de finansielle kontrakter somomsettes på Fish Pool. Fish Pool-indeksenbestår av tre komponenter som vektes ulikt.1. Utvalgte varekategorier i Nasdaq-indeksen,

vektet med 85 pst.2. Statistisk sentralbyrås eksportstatistikk, vek-

tet med 5 pst.3. Fish Pool European Buyers Index, vektet

med 10 pst.

I tillegg til Nasdaq-indeksen og Statistisk sen-tralbyrås eksportstatistikk, består Fish Pool-indeksen av en komponent basert på den såkalteFish Pool European Buyers Index. Fish PoolEuropean Buyers Index er en egen lakseprisin-deks utarbeidet av Fish Pool. I denne indeksenrapporterer store europeiske kjøpere om sinekjøp i spotprismarkedet den foregående uken.Alt volum i relevante produktkategorier som derapporterende selskapene har kjøpt til spotprisfra Norge, inngår i indeksen.

Det er omsetning i vektkategoriene 3–4 kg,4–5 kg og 5–6 kg som regnes inn i indeksen nårdet gjelder Nasdaq-indeksen (komponent 1) ogFish Pool European Buyers Index (komponent3). Vektklassene utgjør henholdsvis 30 pst., 40pst. og 30 pst. For Statistisk sentralbyråseksportstatistikk (komponent 2) er all omset-ning medregnet.

Sammensetningen av komponenter i indek-sen og vekting av disse er endret over tid. Det erstyret i Fish Pool som beslutter sammensetnin-gen av indeksen.

I 2013–2017 ble det omsatt kontrakter påFish Pool for om lag 50 000–70 000 tonn laks perår, tilsvarende omtrent 6–8 pst. av den samledeeksporterte mengden oppdrettslaks.

At Fish Pool i hovedsak baseres på Nasdaq-prisene for laks mellom 3 og 6 kilo gjør at indeks-prisen ikke er så lett å manipulere. Indeksenskiller ikke mellom fisk i ulike vektklasser, hvil-ket gjør den mindre presis for fastsettelse avgrunnrenteinntekt for skatteformål.


Basert på gjennomgangen i boks 7.1 er detmye som taler for at Nasdaq-prisen per i dag ermest egnet som grunnlag for en normpris på laks.Nasdaq-prisen gir mulighet for å differensiereprisen mellom ulike vektklasser av laks. Nasdaq-prisen utgjør også hoveddelen av Fish Pool-prisenslik at forskjellen mellom disse indikatorene erliten, bortsett fra at Fish Pool ikke har priser forulike vektklasser. Nasdaq-prisen benyttes ogsåofte av selskaper som ikke har egen salgsorgani-sasjon. Siden Nasdaq ikke beregner pris på ørretog regnbueørret, må en normpris på laks kombi-neres med faktiske salgspriser for ørret/regnbue-ørret. En slik kombinasjon i grunnrenteskatte-pliktig inntekt er imidlertid kjent fra petroleums-næringen, der råoljeinntekter beregnes ut franormpriser og inntekter fra gass baseres på fak-tisk oppnådde inntekter.

Et annet alternativ for normpris er at offentligemyndigheter fastsetter en prisindeks basert påinnrapporterte tall. Da må det i så fall vurderesom det er hensiktsmessig å etablere en generellrapporteringsplikt om produksjonsselskapenessalg. Et annet alternativ er å forbedre eksportsta-tistikken fra Statistisk sentralbyrå. For tolltariffenfor 2019 ble det vurdert å innføre en tredelt inn-deling, med laks opptil 3 kg, 3–6 kg og laks over6 kg. Forslaget ble imidlertid ikke gjennomført.

Et normprisråd for fastsetting av pris til bereg-ning av grunnrenteinntekt for havbruk kan ogsåvære et mulig alternativ. Det kan eventuelt utfor-mes etter modellen for Petroleumsprisrådet, somfastsetter normpriser for salg av råolje for skatte-formål.

7.3.4 Gevinst ved realisasjon av driftsmiddel

Gevinst ved realisasjon av driftsmiddel som benyttesi havbruksvirksomheten bør tillegges beregnetbrutto salgsinntekter ved fastsettingen av inntekts-grunnlaget i grunnrenteinntekten. Gevinst ved salgav akvakulturtillatelse bør imidlertid ikke omfattes,og heller ikke driftsmidler som inngår på samlesaldo,se nærmere vurdering av dette under punkt 7.7.

7.4 Fradrag

7.4.1 Generelt

Alle påløpte kostnader i inntektsåret som har sam-menheng med den grunnrenteskattepliktige hav-bruksvirksomheten, bør være fradragsberettiget ibrutto salgsinntekter. Skattelovens alminneligeregler for pådragelse, oppofrelse og tidfesting avslike kostnader vil være et naturlig utgangspunkt.

En slik løsning innebærer at grunnrenteskattenfor en stor del kan bruke elementer og størrelsersom allerede fastsettes for alminnelig inntekt.Dette omfatter blant annet driftskostnader, skatte-messige avskrivninger, arbeidslønn og andre per-sonalkostnader i den grunnrenteskattepliktigehavbruksvirksomheten.

For å avgrense skattegrunnlaget til den grunn-renteskattepliktige havbruksvirksomheten kandet ikke gis fradrag for kostnader i grunnrenteinn-tekten som knytter seg til annen type virksomhetsom den skattepliktige eventuelt utøver. Det børheller ikke gis fradrag i grunnrenteinntekten fortap eller underskudd fra andre inntektskilderskattyter har.

7.4.2 Driftskostnader

Alle driftskostnader som knytter seg til sjøfasen,altså før fisken tas opp av merden, bør være fra-dragsberettiget. Dette inkluderer blant annetkostnader til innkjøp av utstyr og innsatsfaktorersom settefisk, fôr, kjemikalier, vaksine, medisinerog andre utgifter knyttet til sykdoms- og luse-behandling av fisken, samt oppfisking av rømtoppdrettsfisk.

Videre bør arbeidslønn og andre personalkost-nader komme til fradrag, og kostnader til vedlike-hold av driftsmidler, herunder merder, nett, fôr-ingsanlegg, båter, biler og bygninger. Andre drifts-kostnader som i tillegg bør komme til fradrag, kanknytte seg til kjøp av energi, forsikring, kostnadertil miljøtiltak og administrasjon som helt eller del-vis er knyttet til den grunnrenteskattepliktige hav-bruksvirksomheten. Det underliggende prinsippeter at kostnadene har eller vil få sammenheng medden grunnrenteskattepliktige havbruksvirksom-heten.

Dersom normprispunktet som skjæringspunktfor beregning av grunnrenteskattepliktige inntek-ter settes etter merdkanten, må kostnader pådrattmellom merdkanten og normprispunktet ogsåkomme til fradrag. Hvis eksempelvis prispunktetsettes til Oslo, vil kostnader til frakt med brønn-båt, slakting, nedfrysing og transport til Oslovære fradragsberettigede.

Havbruksselskapene kjøper flere sentrale inn-satsfaktorer fra ulike tjenesteleverandører. Destørste havbruksaktørene er imidlertid i stor gradhelintegrerte konsern, med blant annet egen pro-duksjon av settefisk. Med en eventuell grunnrente-skatt på matfiskproduksjonen i sjø oppstår detinsentiver til å tilordne kostnader fra aktivitet i sel-skapet som er underlagt alminnelig skattesats, tilgrunnrenteskattegrunnlaget, med formål å redu-


sere grunnrenteskattepliktig inntekt. Utvalget er imandatet bedt om å ta stilling til om det er behovfor særlige tiltak for å sørge for at kostnader istørst mulig grad reflekterer markedspris, her-under om det er behov for å regulere fradrag forvisse kostnader.

Det antas at det vil bli utfordringer med intern-prising ved eksempelvis kjøp og salg av konsern-interne varer og tjenester. Dette kan være admi-nistrative tjenester knyttet til blant annet regn-skap, skatt, finans, informasjons- og kommunika-sjonsteknologi eller tekniske tjenester. Dette eralminnelig kjente internprisingsproblemer, somoppstår både når omsetning av slike tjenesterskjer over landegrenser og knyttet til særskattere-gimer, eksempelvis petroleumsskatt. Skattemyn-dighetene har erfaring med å kontrollere og hånd-tere slike problemstillinger.

Et særtrekk med havbruksnæringen er atenkelte varer utgjør sentrale innsatsfaktorer – ogdermed store kostnader – for den virksomhetensom blir gjenstand for grunnrentebeskatning.Dette gjelder særlig fôr og settefisk, og utvalgethar derfor valgt å se særlig på hvordan produksjo-nen av disse er organisert i bransjen.

Når det gjelder fôr, er det tre store, frittståendeprodusenter i Norge. Dette er Cargill (Ewos),Skretting og Biomar. I tillegg er det enkelte min-dre frittstående produsenter samt noe import avferdig fôr. Av havbruksaktørene i Norge er detbare Mowi-konsernet (tidligere Marine Harvest)som har egen fôrproduksjon (Mowi Feed AS).Analyser fra Sjømat Norge og Kontali Analyseindikerer at de uavhengige fôrprodusentene dek-ker drøyt 80 pst. av etterspørselen.

Basert på de opplysningene utvalget har hatttilgjengelig om fôrmarkedet, synes det ikke behovfor å vurdere nærmere en særskilt regulering avdenne kostnaden. I de få tilfellene det forekom-mer egenproduksjon av fôr innad i havbruks-konsern, må skattemyndighetene kontrollereinternprisen på vanlig måte og sammenligne medavtaler inngått mellom uavhengige, etter alminne-lige internprisingsprinsipper. Utvalget peker på atdersom markeds- og næringsstrukturen over tidendres slik at fôr blir gjenstand for omfattendeegenproduksjon i næringen, kan det være naturligat myndighetene ser nærmere på om det er behovfor regulere denne kostnaden særskilt, gjennomfor eksempel bruk av normpris eller sjablong-fradrag.

Når det gjelder settefiskproduksjonen, er bildetannerledes. Etter det utvalget kjenner til, er det iNorge om lag 165 aktive lokaliteter eller anleggsom produserer settefisk til bruk i matfiskproduk-

sjon av laks, ørret og/eller regnbueørret. De ulikelokalitetene drives av forskjellige selskaper, derstørrelse, eierstruktur og tilknytning varierer.Enkelte selskap eier og driver eksempelvis bareén settefisklokalitet, mens andre, større enheterhar fullintegrerte selskap mellom settefiskproduk-sjon og matfiskproduksjon. Den største aktørenhar tillatelse og drift på 27 ulike settefisklokalite-ter.

Av de om lag 165 anleggene er knappe 40 loka-liteter drevet av til sammen 35 uavhengige sette-fiskprodusenter eller settefiskgrupperinger. Deresterende 125 anleggene er integrert i omlag 35matfiskkonsern eller matfiskgrupperinger. Målt iantall settefisk sto de uavhengige selskapene for23–24 pst. av faktiske settefiskleveranser i 2018.

I enkelte av disse uavhengige selskapene ermatfiskprodusenter imidlertid representert påeiersiden, selv om de ikke er majoritetseiere. Der-som disse eierforholdene også tas hensyn til,viser analyser fra Sjømat Norge og Kontali Ana-lyse at antallet uavhengige anlegg reduseres til27–28 anlegg, som står for omlag 12 pst. av sette-fiskleveransene.

På grunn av den omfattende egenproduksjo-nen av settefisk er det grunn til å tro at en grunn-renteskatt på matfiskproduksjonen vil skapeinsentiver til tilpasninger ved å øke settefiskkost-nadene og på den måten redusere den grunnrente-skattepliktige inntekten. Dette vil skape behov forinternpriskontroll og krevende vurderinger av ompriser er fastsatt slik uavhengige parter ville gjort.

Omfattende problemer med internprising avsettefisk og et eventuelt fravær av uavhengigeleverandører kan gjøre det aktuelt å vurdere alter-nativer til en løsning med faktiske kostnader,eksempelvis normpris eller sjablongfradrag. Detfinnes imidlertid per i dag ingen referansepris påsettefisk. Dersom en skulle velge å utvikle enform for normpris for settefisk, vil det være muligå ta utgangspunkt i Fiskeridirektoratets lønnsom-hetsundersøkelse for produksjon av laks og regn-bueørret, som inkluderer både settefiskprodusen-ter og matfiskprodusenter. I utgangspunktet skalalle tillatelser for kommersiell produksjon av laksog regnbueørret delta i Fiskeridirektoratets lønn-somhetsundersøkelser (Fiskeridirektoratet, 2018).Normalt har likevel ikke alle rapportert inn, ogundersøkelsen i 2017 omfattet 68 av i alt 101 sette-fiskprodusenter. Ettersom markedet for settefisker organisert slik at en omfattende del av sette-fiskanleggene er kontrollert av matfiskprodusen-tene, vil de innrapporterte prisene i liten gradrepresentere uavhengige markedspriser.


I tillegg vil de innrapporterte prisene avhengeav størrelsen på settefisken. Settefisktillatelseneinneholder ingen størrelsesbegrensning på fis-ken. Det er stor variasjon i størrelsen på sette-fisken, og i de siste årene har settefiskprodusen-tene i økende grad produsert større settefisk. Ennormpris på settefisk bør derfor optimalt sett dif-ferensieres ut fra ulike vektklasser.

Basert på de opplysningene utvalget har hatttilgjengelig, synes en alternativ løsning med norm-pris per i dag ikke å fremstå som et bedre alter-nativ enn de faktiske prisene på settefisk. Utvalgetlegger vekt på at faktisk pris og kostnader erutgangspunktet for fradragsrett i den alminneligeskatteretten. Samtidig innebærer det faktum atdet eksisterer uavhengige settefiskleverandørerat skattemyndighetene har et grunnlag for å vur-dere om benyttede priser er markedsmessig. Påsamme måte som for fôr mener imidlertid utval-get at det blir viktig å følge med på utviklingen imarkedsforholdene og strukturen i næringen.

Utvalget har i utgangspunktet lagt opp til atsettefiskproduksjon faller utenfor grunnrenteskatte-grunnlaget. Utvalget antar likevel at mulige frem-tidige utviklingstrekk i sette- og matfiskbransjenkan skape behov for at en senere ser nærmere påom denne avgrensningen er formålstjenlig og rik-tig.

Eksempelvis kan økt konsolidering i bransjen,ved at matfiskprodusenter og settefiskprodusen-ter i enda større grad eller fullt ut integreres i kon-sern, skape ytterligere utfordringer med intern-prising og som igjen kan gi en større risiko for atgrunnrenten lekker ut i settefiskfasen, når den erunntatt grunnrenteskattepliktig virksomhet.

Et annet forhold kan være at den rettsligereguleringen av settefiskbransjen endres, foreksempel ved at det innføres begrensninger i tilla-telser som gir rett til å drive settefiskproduksjon,noe som igjen vil gi opphav til grunnrente fordidet oppstår en reguleringsrente.

Mulige fremtidige løsninger på disse potensi-elle endringene kan for eksempel være å la sette-fiskproduksjonen bli en del av grunnrenteskatte-pliktig virksomhet eller vurdere nærmere ennormpris for settefiskkostnaden.

7.4.3 Kostnader både til grunnrente-skattepliktig havbruksvirksomhet og annen virksomhet

Det kan oppstå spørsmål om hvilke kostnadersom er knyttet til den grunnrenteskattepliktigehavbruksvirksomheten. Forutsetningen for detteer at skattyter (eksempelvis et aksjeselskap) også

driver annen virksomhet enn den som er gjen-stand for grunnrenteskatt, eksempelvis fored-lings- eller salgsvirksomhet.

Regler for kostnadsfordeling mellom grunn-renteskattepliktig virksomhet og skattyters øvrigevirksomhet er innført i grunnrenteskatten forvannkraftverk, jf. skatteloven § 18-3 tredje ledd anr. 1. I utgangspunktet skal fordelingen foretas påen måte som er egnet til å gi samsvar mellomomkostningsandel som faller på kraftproduksjo-nen og nytten for kraftproduksjonen.

Tilsvarende regler for kostnadsfordeling børogså gjøres gjeldende i en grunnrenteskatt forhavbruk. Dersom kostnader vedrører flere typervirksomhet, må de fordeles etter en hensikts-messig fordelingsnøkkel. Det bør være en for-deling av kostnader som er egnet til å gi samsvarmellom kostnadsandel og nytte for de respektivevirksomheter. Skattemyndighetene kan kontrol-lere fordelingen ved hjelp av prinsipper for intern-prising, og eventuelt fravike selskapets fastsettingmed hjemmel i skatteloven § 13-1.

7.4.4 Tap ved realisasjon av driftsmidler

Tap ved realisasjon av driftsmidler som benyttes ihavbruksvirksomheten, bør komme til fradrag igrunnrenteinntekten. Tap ved salg av akvakultur-tillatelse bør imidlertid ikke omfattes, og hellerikke driftsmidler som inngår på samlesaldo, senærmere vurdering av dette under punkt 7.7.

7.4.5 Finanskostnader

I henhold til modellen som utvalget har basertutformingen av en grunnrenteskatt på, skal detikke gis fradrag for finanskostnader ved bereg-ning av grunnrenteinntekten. Det vises til nær-mere omtale av dette i kapittel 5. I stedet gis detfradrag for en friinntekt, se punkt 7.5, som skalkompensere skattyter for kostnadene ved å bindekapital, og som er uavhengig av hvordan virksom-heten er finansiert.

7.4.6 Salgs- og markedsføringskostnader

Det er lagt opp til at årlige brutto salgsinntekter igrunnrenteskattepliktig havbruksvirksomhet skalberegnes ut fra en normpris. Normprisen bør istørst mulig grad reflektere den underliggende,generiske verdien av laksen idet sjøfasen avslut-tes. Aktiviteter som har til formål å øke verdien avlaksen, slik som eksempelvis foredlings-, markeds-førings- og salgsaktiviteter, skal ikke regnes med iinntekten. På denne bakgrunn bør ikke salgs- og


markedsføringskostnader kunne fradras i grunn-renteinntekten. Salgs- og markedsføringskost-nader kan heller ikke fradras i grunnrenteskattenfor vannkraftverk. Dersom det viser seg vanskeligå konstruere en normpris som ikke inkluderersalgs- og markedsføringsaktiviteter, bør det vurde-res nærmere om også slike kostnader skal værefradragsberettiget.

Hvis en legger faktiske priser til grunn vedberegningen av årlige brutto salgsinntekter igrunnrenteskattepliktig havbruksvirksomhet, kandenne inntekten inkludere elementer som stam-mer fra eksempelvis salgs- og markedsføringsakti-viteter. I en slik situasjon vil det være naturlig atdet gis fradrag for salgs- og markedsføringskost-nader.

7.4.7 Skatter og avgifter mv.

I grunnrenteskatten for vannkraftverk gis det fra-drag i grunnrenteinntekten for konsesjonsavgiftog eiendomsskatt for kraftanlegget, men ikke fornaturressursskatten som går til kommunen og fyl-keskommunen. Denne kan imidlertid fradraskrone for krone i fastsatt skatt til staten av almin-nelig inntekt, se punkt 5.4.4.

Havbruksvirksomhet, som all annen næring,kan fradragsføre eiendomsskatt i alminnelig inn-tekt etter skatteloven § 6-15. En eventuell eien-domsskatt på havbruksanlegg bør også komme tilfradrag i grunnrenteinntekten for havbruks-virksomhet. Bakgrunnen er at eiendomsskatten,på samme måte som andre løpende kostnader, vilredusere overskuddet og gjenværende grunn-rente i selskapet. Dersom eiendomsskatten påoppdrettsanlegg i sjø blir opprettholdt, bør det gisfradrag for denne ved beregningen av grunnlagetfor særskatten. Utvalget er bedt om å se på densamlede beskatningen av havbruksnæringen, her-under om eiendomsskatten på flytende oppdretts-anlegg i sjø bør videreføres. Det vises til vurderin-gen i punkt 10.5.

Havbruksnæringen betaler en markedsavgiftog forskningsavgift på eksport av fiskog fiske-varer, se punkt 3.5.4. Begge avgiftene beregnes avverdien av varen som eksporteres (fob-verdien),slik den er fastsatt i tolldeklarasjonen og innkre-ves sammen. De to avgiftene er fradragsberetti-gede i alminnelig inntekt etter skatteloven § 6-15.

Markedsavgiften gis med hjemmel i lov 27.april 1990 nr. 9 om regulering av eksporten av fiskog fiskevarer § 6 med tilhørende forskrift. Satsenfor laks og ørret er på 0,3 pst. Formålet med mar-kedsavgiften er å gi Norges Sjømatråd AS midlertil å utføre markedsføringstiltak og andre fellestil-

tak, herunder støtte til bransjetiltak som naturliginngår i profileringen av norske fiskevarer, seOt.prp. nr. 90 (1988–89) punkt 4.3.2.

Forskningsavgiften gis med hjemmel i lov 7.juli 2000 nr. 68 om avgift til forskning og utvikling ifiskeri- og havbruksnæringen med tilhørende for-skrift. Gjeldende avgift for laks og ørret er på 0,3pst. av avgiftsgrunnlaget. Formålet med forsk-ningsavgiften er å styrke finansieringen av forsk-ning og utvikling, i regi av Fiskeri- og hav-bruksnæringens forskningsfond. Avgiften skallegge til rette for økt verdiskaping, miljøtilpas-ning, omstilling og nyskaping i fiskeri- og hav-bruksnæringen.

Ettersom forskningsavgiften kan anses for åbidra til videreutvikling av næringen og derfor hasammenheng med havbruksvirksomheten, børdet gis fradrag for denne avgiften i grunnrenteinn-tekten. Dersom grunnrenteinntekten fastsettesbasert på en normpris som kun reflekterer dengeneriske verdien av laksen, bør det prinsipieltikke gis fradrag for markedsavgiften i grunnrente-inntekten, ettersom denne avgiften finansierermarkedsføring av havbruksbransjen. Utvalget erimidlertid bedt om å se på den samlede beskatnin-gen av havbruksnæringen, herunder markeds- ogforskningsavgiften. Det vises til at utvalget disku-terer spørsmålet om disse to næringsspesifikkeavgiftene bør videreføres i punkt 10.6.

7.4.8 Avskrivninger

I det alminnelige skattesystemet gis det fradrag foravskrivninger for verdiforringelse ved slit og eldepå varige og betydelige driftsmidler, jf. skatteloven§ 6-10. Avskrivningsreglene er organisert etter detaktuelle driftsmiddelets art, og er i utgangspunktetdet samme for alle næringer. Unntaksvis er spesi-fikke driftsmidler i enkelte næringer underlagtsærskilte avskrivningsregler. Eksempelvis avskri-ves noen driftsmidler i kraftanlegg lineært med 1,5pst. årlig over 67 år.

I grunnrenteinntekten bør det gis fradrag forårets skattemessige avskrivninger av driftsmidlersom er knyttet til den grunnrenteskattepliktigehavbruksvirksomheten. Dette vil blant annetgjelde merder, fôringsanlegg, båter og administra-sjonsbygg, se nærmere omtale av relevante drifts-midler med tilhørende avskrivningssatser i punkt3.5.2. Utvalget antar at de alminnelige reglene iskatteloven kan legges til grunn.

I det alminnelige skattesystemet er avskriv-ningsreglene for immaterielle rettigheter i formav konsesjoner, tillatelser mv. avhengige av om deer tidsbegrensede eller tidsubegrensede. Hvis til-


latelsen er tidsbegrenset, kan avskrivning foretasmed like store beløp hvert år over tillatelsens leve-tid, jf. skatteloven § 6-10 tredje ledd, jf. § 14-50.Grunnlaget for denne regelen er at avskrivingenskal speile det faktiske verdifallet over tillatelsenslevetid. Tidsubegrensede tillatelser, som akvakul-turtillatelser normalt vil være, kan som hoved-regel ikke avskrives med mindre verdifallet ansesåpenbart. Det er derfor ikke adgang til å avskriveslike tillatelser med virkning for alminnelig inn-tekt. Det er ingen særskilte forhold ved næringensom tilsier at tillatelsene bør inngå i avskrivnings-grunnlaget i grunnrenteinntekten. Se også omtalei punkt 7.6 om behandling av vederlag for tillatel-ser, herunder ved åpenbart verdifall.

7.4.9 Underskudd

Beregnet grunnrenteinntekt kan enten være posi-tiv, null eller negativ i det enkelte inntektsår,avhengig av selskapets inntekter og kostnader.Fradragene i brutto salgsinntekt i inntekståretkan føre til et underskudd, heretter kalt negativgrunnrenteinntekt. En nøytral grunnrenteskatt til-sier at skattepliktiges eventuelle negative grunn-renteinntekt kan framføres med en rente, slik atfradragene ikke taper verdi når de utsettes i tid. Itillegg tilsier nøytralitetshensyn at negativ grunn-rente utbetales ved opphør av virksomhet. Alter-nativt kan negativ grunnrente utbetales det åretden oppstår. Dersom negativ grunnrenteinntektikke utbetales det året den oppstår, eller alter-nativt fremskrives med en rente, vil ikke selskapetfå fullt fradrag for alle kostnader, og skatten vilderfor ikke virke nøytralt.

I skatteregimet for petroleumsvirksomhet pånorsk sokkel kan selskap som går med under-skudd fremføre underskuddet med et rentetillegg.Dersom et selskap ikke får tilstrekkelig skatte-messig overskudd, vil staten refundere skattever-dien av underskuddet ved opphør av virksomhetpå norsk sokkel. Skattyter har dermed sikkerhetfor å få full verdi av skattefradragene.

Letekostnader kan fradragsføres som en drifts-kostnad med fullt fradrag det året kostnadenpådras. Et selskap i skatteposisjon vil dermed fåredusert skattebetalingen med 78 pst. i det åretletekostnadene pådras. Et selskap med negativtskattegrunnlag måtte før fremføre letekostnadersammen med øvrige kostnader med et rentetil-legg. I 2005 innførte man en refusjonsordning forutgifter til undersøkelse etter petroleumsforekom-ster for selskap som har negativt skattegrunnlag,såkalt leterefusjon. Skattepliktig med underskuddhar rett til å få utbetalt skatteverdien (78 pst.) av

letekostnader årlig fra staten.1 Letekostnadenedet bes om refusjon for kan ikke overstige åretsunderskudd. Dersom selskapet velger å mottaleterefusjon, vil letekostnadene ikke være fra-dragsberettiget senere år. Alternativt til utbetalingkan selskapet fremføre underskuddet (med tilleggav rente) til fradrag i fremtidige skatteinntekter.Det er videre adgang til å pantsette leterefusjons-kravet selskapet har mot staten. Dette er et unn-tak fra hovedregelen i skattebetalingsloven § 10-1,som setter forbud mot pantsettelse av skatte- ogavgiftskrav.

For vannkraftverk er det enkelte kraftverkberegningsenhet for grunnrenteskatten, mennegativ grunnrenteinntekt i et kraftverk kan sam-ordnes med positiv grunnrenteinntekt i andrekraftverk i samme skattekonsern. Videre utbeta-les skatteverdien av eventuell negativ grunnrente-inntekt etter samordning mellom kraftverk i detenkelte inntektsår. Bakgrunnen for reglene er his-torisk betinget. Ved innføring av grunnrenteskat-ten for vannkraftverk i 1997 var regelen at denskattepliktige fikk anledning til å fremføre negativgrunnrenteinntekt med rente til fradrag i nesteårs grunnrenteinntekt knyttet til det aktuellekraftverket. For å gjøre grunnrenteskatten mernøytral og gi full sikkerhet for investeringsfradra-gene ble det fra inntektsåret 2007 innført sam-ordningsregler ved negativ grunnrenteinntekt.Fra inntektsåret 2008 ble det også gitt en generellordning med årlig utbetaling (refusjon) av skatte-verdien av negativ grunnrenteinntekt.

Ved eventuell innføring av en grunnrenteskattpå havbruk bør det etableres en fremførings-adgang av negativ grunnrenteinntekt (underskudd)med rente. I tillegg bør eventuell negativ grunn-renteinntekt utbetales ved opphør av havbruks-virksomhet. Dette vil gi selskapet full sikkerhetfor utnyttelse av skattefradrag. En årlig utbeta-lingsordning av skatteverdien av negativ grunn-renteinntekt kan vurderes etter at en har hatt enperiode med grunnrenteskatt på havbruksnærin-gen og sett hvordan særskattesystemet fungerer ipraksis.

En fremføringsadgang bør utformes med enrente som for eksempel fastsettes årlig av Finans-departementet i forskrift. Ettersom skattyter medsikkerhet får utnyttet underskuddet, bør rentenfor fremføring av underskudd være basert på enrisikofri rente. Det vises til vurderingene i punkt5.4.4 om sikkerhet for skatteverdien av under-

1 I praksis fremmes kravet i den særskattepliktiges skatte-melding, slik at utbetalingen skjer året etter utgiftene erpådratt.


skudd. Den negative grunnrenteinntekten kanikke trekkes fra i den grunnrenteskattepliktigesøvrige inntekter.

Utvalget oppfatter at havbruksbransjen kanvære noe ulikt organisert og slik at enkelte kon-serner kan ha grunnrenteskattepliktig matfiskpro-duksjon i to eller flere (søster)selskap. For slikekonsernaktører bør det åpnes for konserninternsamordning av grunnrenteskattepliktig under-skudd. Dette innebærer at det på nærmere vilkårblir adgang til å samordne negativ grunnrenteinn-tekt i et konsernselskap med positiv grunnrente-inntekt i et annet konsernselskap innen sammeskattekonsern.

7.5 Friinntekt

Friinntekten er et særskilt fradrag i grunnrente-inntekten. Formålet er å gi en kompensasjon for atdet i en periodisert grunnrenteskatt ikke umiddel-bart gis fradrag for investeringskostnader, men atfradraget utsettes og skjer gjennom årlige avskriv-ninger. I den ordinære selskapsskatten gis detikke en slik rentekompensasjon, og selskapsskattenvirker dermed vridende. Friinntekten skal medandre ord kompensere for kostnadene ved å bindekapital i grunnrenteskattepliktig virksomhet, ogsørge for at skatten virker nøytralt.

I grunnrenteskatten for vannkraftverk gis detfradrag for en friinntekt tilsvarende et gjennom-snitt av inngående (per 1.1.) og utgående (per31.12) skattemessig verdi av driftsmidler i inn-tektsåret multiplisert med en normrente. Fordiselskapene har sikkerhet for full verdi av skatte-fradragene i grunnrenteskatten, er friinntektsren-ten en risikofri rente. Friinntekten beregnes følge-lig som en risikofri avkastning på driftsmidlenesnedskrevne verdi. Den normerte risikofrie renteni kraftverkbeskatningen er årsgjennomsnittet avrenten på statskasseveksler med 12 månedersgjenstående løpetid.

Også i særskatten for petroleumsvirksomhetgis det et tilleggsfradrag som kalles friinntekt. Fri-inntekten i petroleumsbeskatningen har imidler-tid en annen utforming enn friinntekten i kraft-verksbeskatningen. Den er ikke direkte knyttet tilå gi en rentekompensasjon for nåverditapet ved atfradrag skjer gjennom årlige avskrivninger. Fri-inntekten i petroleumsskatten er basert på fore-tatte investeringer og utgjør samlet 20,8 pst. avkostpris for driftsmiddelet. Fradraget beregnesover fire år fra og med det året driftsmiddelet erpåbegynt avskrevet og med 5,2 pst. per år. I mot-setning til grunnrenteskatten på kraftverk er de

investeringsbaserte fradragene i petroleumsskat-ten usymmetriske i de særskattepliktiges favør.Det medfører at fradragene blir for sjenerøse,fordi den skattemessige verdien av de samledefradragene er høyere enn i en nøytral skatt. INasjonalbudsjettet 2020 beregnes det en skatte-utgift for investeringsfradragene der det oppgis atselskapene dekker bare om lag 12 pst. av investe-ringskostnaden etter skatt, mens de skulle ha dek-ket 23 pst. med en nøytral petroleumsskatt.

I en eventuell periodisert grunnrenteskatt forhavbruksnæringen bør det, i likhet med andregrunnrentenæringer, også gis et friinntektsfradrag.Utvalget legger til grunn at friinntekten bør utfor-mes etter modell av kraftverksbeskatningen, for åvirke mest mulig nøytral.

Utgangspunktet for beregningsgrunnlaget forfriinntektsfradraget er den skattemessige verdienav driftsmidlene. Det er likevel et særlig spørsmålhvordan tillatelsene skal behandles, som drøftes ipunkt 7.6.

Et ytterligere spørsmål er behandlingen avbiomassen, som utgjør en vesentlig innsatsfaktor ioppdrettsselskap. Skattemessig kan smolt som erinnkjøpt i inntektsåret fradragsføres direkte motinntekten. I så fall vil biomassen ikke anses skatte-messig for en investering som er gjenstand foravskriving. Når kostnaden til smolt kan fradrags-føres direkte, er det ikke naturlig at biomasse inn-går i beregningsgrunnlaget for friinntekten. Stå-ende biomasse er heller ikke gjenstand forløpende skattlegging i form av kapital.

Skattepliktig kan eventuelt velge å aktiverekjøpesummen for all fisk i stedet for å la denkomme til fradrag umiddelbart. I så fall vil biomas-sen inngå i friinntektsgrunnlaget. I grunnrente-skatten vil begge disse alternativene være økono-misk ekvivalente. Det antas likevel at skattytersom hovedregel vil velge å fradragsføre direkte,siden dette økonomisk sett vil være mest fordel-aktig å velge i den ordinære selskapsskatten.

Hvorvidt renten som skal benyttes for åberegne friinntekten innen grunnrenteskatten forhavbruk bør inneholde et risikotillegg, avhengerav om det er sikkerhet for at selskapet får fulltskattemessig fradrag for investeringskostnaden,se omtale i punkt 5.4.4. Den foreslåtte utformin-gen av grunnrenteskatten i dette kapittelet inne-bærer at aktørene med sikkerhet vil få trukket fraaktiveringspliktige investeringskostnader i skatte-grunnlaget over tid. Det legges blant annet opp tilsamordning ved at negativ grunnrenteinntekt i ethavbruksselskap kan samordnes mot positivgrunnrenteinntekt i et annet selskap i sammeskattemessige konsern. I tillegg er det lagt opp til


at negativ grunnrente kan fremføres med rente,og eventuell negativ grunnrente utbetales ved rea-lisasjon. Prinsipielt bør derfor friinntektsrentenfastsettes som en risikofri rente før skatt, slik somi grunnrenteskatten på kraftverk.

Som omtalt i kapittel 5 kan det være noe inn-slag av likviditetsrisiko for enkelte aktører. Forveldiversifiserte investorer og med godt utvikledekapitalmarkeder vil en eventuell likviditetspremievære lav. Et eventuelt risikopåslag ville skape til-pasningsmuligheter, mens det heller ikke vil væremulig å fastsette et korrekt risikopåslag for alletyper investeringer.

Det er grunn til å merke seg at vannkraft-næringen aktiverer store deler av sine kostnadermed lang avskrivningstid, og kjennetegnes avinvesteringer med svært lang levetid. Det gjør atstørrelsen på friinntekten følgelig har betydeliginnvirkning på nivået på grunnrenteskatten. Forhavbruksnæringen vil størrelsen på friinntektenha mindre betydning for grunnrenteskatten. Fordet første har investeringene kortere levetid enn ivannkraftnæringen, og for det andre blir en langtlavere andel av kostnadene aktivert og avskrevetfor skatteformål.

Et enkelt eksempel kan illustrere forskjellen istørrelsen og betydningen av friinntekten. Et sel-skap i kraftsektoren som har 1 mill. kroner igrunnrenteinntekt, får, etter dagens regler, i gjen-nomsnitt et fradrag for friinntekt på 20 000 kroner.Til sammenligning anslås det at et selskap i hav-bruksnæringen, under tilsvarende forutsetninger,ville fått et fradrag for friinntekt på 3 700 kroner.Det tilsvarer om lag 3,7 promille av grunnrente-inntekten.

7.6 Særlig om vederlag for tillatelser

Det skatterettslige utgangspunktet er at akvakul-turtillatelsene er tidsubegrensede rettigheter somikke er utsatt for slitasje eller verdiforringelsegjennom sin levetid. Det anses med andre ordikke å foreligge et økonomisk tap som erververskal kompenseres for. Vederlag for tillatelsene vilderfor ikke være avskrivbare. Det er gjort unntaki skatteloven dersom driftsmiddelet, i dette tilfellettillatelsen, blir gjenstand for åpenbart verdifall.

Utvalget er bedt om å vurdere hvorvidt det børtas hensyn til betalte vederlag ved tildeling av tilla-telser i en eventuell grunnrenteskatt. Spørsmålethar særlig betydning for størrelsen på friinntekts-grunnlaget.

Utvalget viser til at spørsmålet om hvorvidt til-latelser for vannkraftverk i form av fallrettigheter

skulle inngå i friinntektsgrunnlaget, ble drøftet iProp. 1 LS (2010–2011) Skatter og avgifter 2011. Iproposisjonen argumenteres det for at verdien avfallrettigheter ikke skal inngå i friinntektsgrunn-laget fordi det er fallrettighetene som er opphavettil grunnrenten. Det ble derfor fremmet et lovfor-slag som innebar at verdien av både gamle og nyefallrettigheter for fremtiden skulle holdes utenforfriinntektsgrunnlaget.

I stortingsbehandlingen ble problemstillingendrøftet i Innst. 4 L (2010–2011). Flertallet i finans-komiteen støttet i utgangspunktet forslaget om atverdien på fallrettigheter ikke skal inngå i grunn-laget for friinntekt. Begrunnelsen var å sikre athele grunnrenten kommer til beskatning ogunngå skattemotivert uthuling av grunnrenteskat-ten på kraftverk. Flertallet mente imidlertid at for-slaget burde avgrenses, slik at regelendringenikke berørte friinntektsgrunnlaget for utbygdekraftanlegg med fallrettigheter ervervet før frem-leggelsen av statsbudsjettet for 2011.

På samme måte som fallrettighetene er opp-havet til grunnrenten fra vannkraftproduksjon, vilverdien av matfisktillatelser representere opp-havet til grunnrenten fra havbruksvirksomhet.Verdien av matfisktillatelsen vil i teorien på ethvert tidspunkt representere dagens verdi av allfremtidig grunnrente. Dersom det gis fradrag fordenne verdien i grunnrenteskatten, kan det føretil at skattegrunnlaget uthules og ikke reflektererden fulle verdien av grunnrenten. I prinsippet børderfor verdien av tillatelser ikke inngå i friinn-tektsgrunnlaget i en grunnrenteskatt i havbruks-næringen.

Slik det er redegjort for i kapittel 5, er ogsåauksjoner av havbrukstillatelse en måte å henteinn grunnrente på. Det er derfor grunn til å senærmere hvordan en slik skattemessig behand-ling av tillatelser vil virke inn på vederlag fra auk-sjoner og videresalg av tillatelser eller havbruks-virksomhet i annenhåndsmarkedet.

Behandling av vederlag i fremtidige tildelinger og salg

Dersom en eventuell grunnrenteskatt blir innført,samtidig som auksjoner opprettholdes som instru-ment for å fordele tillatelser, vil budgiverne i frem-tidige auksjoner tilpasse sin betalingsvillighetetter hvordan skatten er utformet. Dersom ver-dien av tillatelsene inngår i friinntektsgrunnlaget,vil aktørenes betalingsvillighet i selve auksjonen iutgangspunktet være den samme som uten engrunnrenteskatt. Aktørene får altså i praksis fra-drag for auksjonsbeløpet, og provenyet fra grunn-renteskatten vil over tid bli redusert med auk-


sjonsbeløpet. Dersom verdien av tillatelsene ikkeinngår i friinntektsgrunnlaget, vil aktørene halavere betalingsvillighet i auksjonen. De vil danedjustere betalingsvilligheten sin i auksjonenmed forventet nåverdi av fremtidig grunnrente-skatt.

Konsekvensen blir at en større del av grunn-renten i havbruksnæringen blir hentet inn gjen-nom en løpende grunnrentebeskatning, fremforgjennom auksjoner av tillatelser. Fordelen meddette er at selskapene må binde opp mindre kapi-tal gjennom auksjonen. Dermed vil det bli enklerefor nye og mindre aktører å etablere seg, noe somer vesentlig for effektiv konkurranse i næringen.Samtidig fordeles også det offentliges inntekterjevnere over årene. På denne måten vil fellesska-pets andel av inntektene fra havbruksnæringen istørre grad komme flere generasjoner til gode.

Også ved fremtidige annenhåndssalg av tilla-telser eller havbruksvirksomhet vil kjøperne til-passe betalingsviljen sin etter hvordan skatten erutformet. Dermed vil grunnrenteskatten bli tatthøyde for i prisdannelsen i markedet.

Behandling av vederlag fra historiske tildelinger

Et særlig spørsmål er om vederlag til staten fortidligere tildelinger av tillatelser skal inngå i friinn-tektsgrunnlaget.

Det vil være prinsipielt uheldig om verdien avtillatelsene inngår i friinntektsgrunnlaget, idetdette gir en uthuling av skattegrunnlaget og gjørat den fulle verdien av grunnrenten ikke reflekte-res. Hvorvidt eksisterende tillatelser inngår i fri-inntektsgrunnlaget eller ikke, har heller ingenbetydning for investeringsinsentivene fremover.Det skyldes at dette er historiske, irreversiblekostnader. Generelt påvirker ikke slike kostnaderhvordan bedrifter tilpasser sin fremtidige drift- oginvesteringsvirksomhet. Begge forhold taler for atvederlag for eksisterende tillatelser ikke skalinngå i friinntektsgrunnlaget.

I forbindelse med tillatelsene som ble gitt vedauksjonen i 2018, er det imidlertid særskilte for-hold som må vektlegges. Finansdepartementetopplyste 27. april 2018 (Finansdepartementet,2018) om arbeidet med å utrede en modell forgrunnrenteskatt på havbruk. I pressemeldingenfremgikk blant annet følgende:

– «Det gis ikke fradrag for faktiske renteutgif-ter, men en friinntekt. Friinntektsgrunn-laget er skattemessig verdi av avskrivbare

driftsmidler, som multiplisert med en renteutgjør friinntekten.»

– «Auksjonsbeløpet i den forestående auksjo-nen inngår i grunnlaget for friinntekt. Detinnebærer at det gis fradrag over tid forauksjonsbeløpet i grunnlaget for grunn-renteskatten og begrenser grunnrente-skattens virkning på den kommendeauksjonen.»

I det første strekpunktet fremgår det at bareavskrivbare driftsmidler skal inngå i friinntekts-grunnlaget. Matfisktillatelser er imidlertid ikke-avskrivbare driftsmidler. Det tilsier at verdien avmatfisktillatelser (både gamle og nye) ikke skalinngå i friinntektsgrunnlaget.

I det andre strekpunktet ble det likevel lagtopp til at det skulle være et unntak for veder-lagene i den kommende auksjonen sommeren2018, ved at det ble presisert at disse auksjons-vederlagene skulle inngå i friinntektsgrunnlagetved en eventuell grunnrenteskatt. En mulig årsaktil denne presiseringen kan ha vært at en ikkeønsket å påvirke budene i den forestående auksjo-nen.

Det vil derfor være rimelig at vederlaget for til-latelser fra auksjonen i 2018, slik det ble varslet avFinansdepartementet, inngår i friinntektsgrunn-laget. Det skyldes at aktørene kan ha tilpassetbetalingsvilligheten sin i auksjonen i tråd med detsom ble varslet.

Vederlag for tillatelser til staten kan anses somen form for innkreving av grunnrente, og det kanhevdes at det vil være urimelig at vederlag for tilla-telser som er tildelt gjennom tidligere tildelings-runder ikke skal inngå i friinntektsgrunnlaget.Dersom vederlag for tillatelser betalt til statenskal inkluderes i friinntektsgrunnlaget, vil detimidlertid skape fordeler for oppdrettere som harkjøpt og beholdt tillatelser i førstehåndsmarkedet.Disse selskapene vil få et høyere friinntektsgrunn-lag enn aktører som har kjøpt tillatelser i annen-håndsmarkedet. Det påpekes også at vederlagenetil staten for matfisktillatelser før 2018 var sværtbeskjedne, slik at en svært liten del av tidligererealisert grunnrente kan anses innhentet av sta-ten, og betydningen for friinntekten vil værebegrenset.2

2 Hvis en inkluderer vederlag til staten for matfisktillatelserfør 2018, ville det gitt et årlig fradrag tilsvarende om lag topromille av det samlede grunnrenteskattegrunnlaget.


Behandling av tillatelser videresolgt i annenhånds-markedet

Videre er det et spørsmål om tillatelser solgt mel-lom private parter skal inngå i friinntektsgrunn-laget. Det prinsipielle utgangspunktet er det sammesom for de øvrige tillatelsene. Tillatelsene repre-senterer opphavet til grunnrenten, og det bør ikkegis fradrag for grunnrenten i skattegrunnlaget forgrunnrenten. Det vises til redegjørelsen for fall-rettigheter i grunnrenteskatten for vannkraftverk.

En innvending mot å utelate tillatelsene kanvære at et endret skatteregime ikke var noe mantok høyde for da tillatelsene ble overdratt. Foreksempel kan en aktør ha mottatt tillatelsenvederlagsfritt fra staten og flere år senere selgedenne videre til markedspris. Kjøper vil i teorienkunne være villig til å betale inntil nåverdien avfremtidig forventet grunnrente for tillatelsen, og iså fall vil hele den forventede grunnrenten tilfalleden opprinnelige innehaveren av tillatelsen. Prin-sipielt sett er imidlertid ikke dette forskjellig fraendring av skattesats i eksisterende skatteregi-mer.

Dersom vederlaget for tillatelsen ikke inngår ifriinntektsgrunnlaget, kan i teorien kjøper risi-kere å betale for grunnrenten i to runder – éngang til den private selgeren ved overdragelse ogén gang til staten ved løpende særbeskatning.

Utvalget har sett nærmere på om vederlag fortillatelser som er videresolgt i annenhåndsmarke-det kan inkluderes i friinntektsgrunnlaget. Detforutsetter at det på en egnet måte lar seg gjøre åfinne frem til verdier på tillatelsene som kan leg-ges til grunn for grunnrenteskatteformål.

Utvalget har gjennomgått data om transaksjo-ner i annenhåndsmarkedet de siste ti årene.Undersøkelsene viser at de færreste transaksjo-ner gjelder kun tillatelser, og at de fleste over-dragelser skjer i form av kjøp og salg av aksjer. Vedaksjeoverdragelser videreføres de skattemessigeverdiene på selskapets driftsmidler, herunder tilla-telsene. Transaksjoner av aksjer i havbrukssel-skap bør dermed prinsipielt være uten betydningfor grunnrenteskatten.

De fleste overdragelser i annenhåndsmarke-det har samtidig skjedd til en betydelig lavereverdi enn markedsverdi i dag. Det vil si at bare enliten andel av dagens grunnrente har blitt reali-sert gjennom historiske transaksjoner, og at disseuansett ville hatt svært liten betydning for friinn-tekten.3

Oppkjøp av oppdrettsselskap har i noen tilfel-ler foregått på ulike tidspunkt og med flere kjø-pere, som også har vært nærstående. I et tilfelle

har et selskap som har blitt kjøpt opp av to parter,på et senere tidspunkt blitt delt mellom de nyeeierne. Det ville vært praktisk svært vanskelig åanslå den isolerte verdien av tillatelsene for skatte-formål ved slike overdragelser, som kan foregå påulike tidspunkt og mellom ulike eiere, se boks 7.2.Verken skattemessig verdi ført i skattemeldingeller omsetningsverdi som ført i finansregnskapetsynes praktisk gjennomførbart. Konsernregnska-pet vil etter gjeldende regler ikke gi tilstrekkeligidentifisering av enkelttillatelser og gir rom forføring av blant annet forretningsverdi etterskjønn. For overdragelser mellom nærstående vilslike transaksjoner måtte unntas for å unngå eneventuell uriktig verdifastsettelse av tillatelsenegjort på bakgrunn av skattemotiver.

Et ytterligere moment er at det prinsipielt vilvære betenkelig at beskatningen i et selskap skalvære avhengig av om det har skjedd endringer ibakenforliggende eierskap. Anta at vi har to heltlike selskaper som begge ble tildelt tillatelser gratisfra staten. I det ene selskapet har det vært sammeeiere, mens i det andre selskapet har det skjeddeierskifter. Skattepliktig grunnrenteinntekt vil dakunne bli forskjellig mellom disse to selskapenedersom en skulle la grunnrenteskatten avhengeav konsernregnskapet til bakenforliggende eier.

Videre kan behandlingen av andre eierskifterenn direkte salg, som for eksempel arv, kompli-sere bildet ytterligere. En felles utfordring for his-toriske overdragelser er identifikasjon av hvilkeoverdragelser som skal kvalifisere til å oppjustereinngangsverdiene av tillatelsene. Det vil bli kre-vende både for skattyter å beregne og fastsettedisse historiske verdiene, og for Skatteetaten åkontrollere deres beregninger.

På bakgrunn av ovennevnte mener et flertall,bestående av utvalgets leder Ulltveit-Moe, med-lemmene Andvord, Armstrong, Christiansen,Fossli, Haugen, Noss og Nøstbakken at vederlag fortillatelser før auksjonen i 2018, uavhengig av omdisse er ervervet i første- eller annenhåndsmarke-det, ikke medtas i friinntektsgrunnlaget.

Tilsvarende må en også sørge for at det hellerikke gis fradrag for tillatelser gjennom andrebestemmelser i skatteloven. Dette gjelder for unn-taket om avskriving for tidsubegrensede rettig-heter ved åpenbart verdifall i skatteloven § 6-10tredje ledd. For det tilfellet der tillatelsen skulle bligjenstand for et åpenbart verdifall, vil den kunne

3 Ut fra presseomtale av omsatte selskap over de siste 10årene kan det anslås at det ville gitt et årlig fradrag for fri-inntekt på rundt 4 promille av det samlede grunnlaget forgrunnrenteskatt.


Boks 7.2 Omorganiseringer i havbrukssektoren

Som hovedregel vil ikke skattemessige verdier aveksisterende tillatelser reflektere markedsverdieller omsetningsverdi. Ved salg av selskapsandelerblir ikke selve tillatelsen i det omsatte selskapetverdsatt for skattemessige formål. Der tillatelser eromsatt i form av salg av andeler eller aksjer ellerved skattefrie omorganiseringer, videreføres deskattemessige verdiene på selskapets driftsmidler,herunder tillatelsene, i selskapet. Det betyr at tilla-telser som i utgangspunktet har skattemessig verdi0, for eksempel fordi de er tildelt gratis, fortsatt vilha skattemessig inngangsverdi 0 etter gjennomførtaksjeoppkjøp eller skattefri omorganisering.

Figur 7.2 illustrerer at en normalt ikke vil haden skattemessige verdien av tillatelsen tilgjengeligetter overdragelse. I figuren viser punkt 1 opprinne-

lig eierstruktur, der Eier 1 AS eier Havbruk AS ogEier 2 AS eier Opprett AS. I Havbruk AS er det firetillatelser som har verdi 0 (tildelt av staten). Denførste transaksjonen, et aksjekjøp illustrert vedpunkt 2, innebærer at Eier 2 AS kjøper aksjene iHavbruk AS og blir eier av både Havbruk AS ogOpprett AS. Aksjekjøpet omfattes av fritaksmetodensiden eierne er norske selskaper og aksjene overfø-res uten beskatning, men i alle tilfelle videreføresde skattemessige verdiene på de underliggendeverdiene i selskapet. Ved punkt 3 gjennomføres enskattefri fusjon av Havbruk AS og Oppdrett AS. Vedfusjonen videreføres skattemessige verdier pådriftsmidlene i Havbruk AS (overdragende sel-skap), og tillatelsene vil således fortsatt ha verdi 0etter aksjekjøpet og den skattefrie fusjonen.

Figur 7.2 Illustrasjon av omorganisering i havbrukssektoren

Kilde: Utvalget.

Det er vurdert om en kan se hen til hvordan tillatel-sene ved omsetning (gjennom aksjer) blir ført ifinansregnskapet til havbruksselskapene. Hellerikke dette er særlig praktisk gjennomførbart. I sel-skaper som blir kjøpt opp, vil det ikke skjeendringer i selskapsregnskapet. I selskapsregnska-pet for den som kjøper opp det andre selskapet, vilaksjeoppkjøpet fremkomme som en aksjeinveste-ring. Verdien av enkelte driftsmidler, herunder tilla-telser, vil da ikke bli verdsatt særskilt.

I konsernregnskapet for det samlede selskapetmå det, etter norsk regnskapsstandard, foretas ensåkalt merverdianalyse. I denne analysen beregnesverdien av de enkelte driftsmidlene i datterselska-pet som bokført verdi tillagt identifiserbar mer-

verdi. Forskjellen mellom kjøpspris og identifiserteverdier føres som forretningsverdi (goodwill) i kon-sernregnskapet. Et konsern vil imidlertid ha flereeiendeler i konsernregnskapet. I det årlige kon-sernregnskapet vil det ikke være krav til å opplyseom verdier på de enkelte eiendelene innenfor hverkategori av eiendeler. Det betyr at det vil være van-skelig å identifisere verdien av enkelttillatelser idatterselskaper uten tilgang på interne regnskaps-data i selskapene. I tillegg vil det også kunne værestor grad av skjønn i utarbeidelsen av konsernregn-skapet, noe som betyr at selskapene kan påvirkeskattegrunnlaget direkte gjennom valg av forutset-ninger i merverdianalysen.

Eier 1 AS Eier 2 AS

Havbruk AS Oppdrett AS

11 2

3

3. Skattefri fusjon

2. Kjøp av aksjer

1. Opprinnelig eierstruktur


avskrives i alminnelig inntekt, men skal ikkekunne avskrives i grunnrenteinntekten.

Et mindretall, medlemmet Moen, mener detbør gis et sjablongmessig fradrag for vederlag fortillatelser før auksjonen i 2018, uavhengig av omdisse er ervervet i første- eller annenhåndsmarke-det.

Et annet mindretall, medlemmene Fossli, Hau-gen og Moen, mener det vil være urimelig dersomstaten etablerer et nytt skatteregime hvor statentar en del av den fremtidige oppsiden i næringen,uten at staten har tatt sin del av den historiske risi-koen. Disse medlemmene viser til at mange tilla-telser er omsatt til markedspris i annenhånds-markedet, og at det er mange år siden tillatelser erervervet vederlagsfritt.

7.7 Realisasjon

Eierskifte av havbruksanlegg kan skje på ulikemåter. Anlegget kan selges som driftsmiddel,sammen med eller separat fra tillatelsen, og vil davære gjenstand for realisasjon etter vanlige regler.Anlegg og tillatelse kan selges som en samletoverdragelse av driftsmidler og virksomhet, ellerhelt eller delvis som aksjer i et selskap. Som nevnti punkt 7.6 er det grunn til å tro at sistnevnteomsetningsform har vært mest alminnelig, i trådmed at bransjen de siste tiårene har gjennomgåtten betydelig omstrukturering og konsolidering,hvor færre og større enheter – i realiteten aksje-selskaper og konsern – er resultatet.

Normalt vil det overtakende selskapet videre-føre de skattemessige verdiene for eiendeler,rettigheter og forpliktelser som overføres, og deunderliggende verdiene i havbruksforetaketpåvirkes ikke. Dette vil ha vært tilfellet for alle-rede gjennomførte overdragelser av aksjer og sel-skapsandeler som eier havbruksanlegg med tilla-telser. Av hensyn til likebehandling og for å unngåuheldige tilpasninger bør slike overdragelser fort-satt behandles etter de alminnelige skattereglenefor beregning av gevinst og tap ved realisasjon avaksjer og selskapsandeler. Det vil si at de skatte-messige posisjonene på selskapets innmat (mer-der, tillatelser mv.) videreføres ved overdragelsen.Siden transaksjonen ikke endrer de skattemes-sige verdiene i det overdratte selskapet, vil grunn-renten likevel over tid komme til beskatning.

Dersom grunnrenteskattepliktig virksomhetsom ikke er organisert som aksjeselskap overdrasi sin helhet, vil de falle utenfor reglene om aksje-gevinstbeskatning, og vil i utgangspunktet ansessom overdragelse av driftsmidler med skatte-

messige konsekvenser. Utvalgets data om trans-aksjoner i annenhåndsmarkedet viser at problem-stillingen er lite praktisk, men det er ikke ønskeligat en grunnrenteskatt skal gi insentiver til å velgeen organisasjonsform fremfor en annen, se punkt7.2.4. I beskatningen av vannkraftverk er det åpnetfor at samlet salg av virksomhet likevel kan skje tilskattemessig kontinuitet dersom kjøper og selgerer enige om dette. En tilsvarende regel forslåsogså i en eventuell grunnrenteskatt på havbruk.

Ved realisasjon av et enkelt driftsmiddel er situ-asjonen en annen. Det prinsipielle utgangspunktetfor en grunnrenteskatt er at driftsmidler som gene-rerer grunnrente skal gjøres til gjenstand forgrunnrentebeskatning. Dersom den grunnrente-skattepliktige selger enkeltdriftsmidler, bør gevin-sten inngå i grunnrenteskattegrunnlaget, og følge-lig bør også tap ved realisasjon av enkeltdrifts-middel komme til fradrag. Dette sørger for atgrunnrente som eventuelt oppstår ved salg avenkeltdriftsmidler også kommer til beskatning.

Ved realisasjon av driftsmiddel som føres påegen saldo, jf. skatteloven § 14-41 bokstav e til j,foreslås det at skattelovens alminnelige regler ominntektsføring i skatteloven § 14-45 får tilsvarendeanvendelse. Det innebærer at gevinster og tapknyttet til driftsmidler på egen saldo skal behand-les som en føring på gevinst- og tapskonto, og atminst 20 pst. av kontoen inntektsføres årlig ogskattlegges som grunnrenteinntekt.

For inntektsføring av gevinst på driftsmiddelsom avskrives under ett på samlesaldo, jf. skatte-loven § 14-41 fjerde ledd, kan det bli vanskelig åskille ut gevinster som knytter seg til det enkelterealiserte driftsmiddelet. Systemet med samle-saldogrupper er ikke basert på at gevinster knyttettil enkeltdriftsmiddel skal kunne identifiseres.Skal det være mulig å beregne gevinst av enkelt-driftsmiddel på samlesaldo, må det derfor føresegne saldoer for denne typen driftsmiddel. Foreksisterende driftsmidler må det dessuten vedovergangen til en grunnrenteskatt fastsettes sepa-rate skattemessige verdier for å kunne beregneeventuelt tap eller gevinst. Dette antas å værekomplisert og administrativt krevende, og kantale for at gevinster knyttet til enkeltdriftsmiddelpå samlesaldo i saldogruppe a til d i skatteloven§ 14-41 ikke bør medtas grunnrenteinntekten.

Det bør også gjøres unntak for salg av enkelt-stående matfisktillatelser, slik at det verken bereg-nes tap eller gevinst på matfisktillatelsen ved reali-sasjon eller opphør i særskattegrunnlaget. Detteer annerledes enn i den alminnelige skatteretten,hvor henholdsvis tap/gevinst ved realisasjon avtillatelser kommer til fradrag/beskattes. Unntaket


har sammenheng med vurderingen under punkt7.6 om at vederlag for tillatelser ikke skal inngå ifriinntektsgrunnlaget. Konsekvensen blir at detikke beregnes grunnrenteskatt på gevinst ellertap ved realisasjon, men at grunnrenteskatten påløpende inntekt i senere år blir noe høyere.

Særskattepliktig virksomhet er knyttet til deantallsbegrensede ordinære, kommersielle mat-fisktillatelsene, jf. punkt 7.2. Det innebærer at der-som innehaver overdrar samtlige tillatelser ved-kommende besitter, opphører virksomheten forgrunnrenteskatteformål i selskapet. For tilfellerder virksomheten har negativ grunnrenteinntektved opphør, legges det opp til at særskattepliktigeskal ha rett til å få skatteverdien av underskuddetutbetalt, se punkt 7.4.9. Dermed vil selskapet hasikkerhet for å få full fradragsverdi av underskud-det.

7.8 Kontantstrømskatt

Den foregående drøftelsen har tatt utgangspunkt ien overskuddsbasert, periodisert grunnrente-skatt. Alternativt kan en nøytral grunnrenteskattutformes som en kontantstrømskatt, slik det erredegjort for i punkt 5.4.4. I en periodisert grunn-renteskatt gis det fradrag for investeringer i formav avskrivinger. I en kontantstrømskatt gis detdirekte fradrag for investeringskostnader, og skat-tegrunnlaget baseres på bedriftens løpende inn-og utbetalinger. Kontantstrømbaserte skatte-systemer vil bare være nøytrale dersom skatte-satsen ligger fast over investeringens levetid.

En kontantstrømskatt for havbruk vil hamange likhetstrekk med den periodiserte grunn-renteskatten. Virkeområdet vil være det sammesom beskrevet i punkt 7.2. Vurderingene knyttettil beregning av inntektsgrunnlaget i punkt 7.3gjør seg gjeldende på samme måte, der en norm-pris fremstår som mest robust og treffsikker for åhente inn grunnrenten i næringen. Fradragsberet-tigede driftskostnader vil også være de samme.Det gis heller ikke fradrag for finanskostnadersom beskrevet i punkt 7.4.5. De samme hensy-nene som er beskrevet vedrørende fradrag forsalgs- og markedsføringskostnader i punkt 7.4.6og skatter og avgifter i punkt 7.4.7 er relevanteogså for en eventuell kontantstrømskatt. I tilleggvil investeringskostnader komme til fradragdirekte, og ikke avskrives.

I likhet med en periodisert grunnrenteskatt,vil også en kontantstrømskatt virke uavhengig avhvordan foretaket er organisert og finansiert.

En vesentlig forskjell mellom en periodisertgrunnrenteskatt og en kontantstrømskatt er at ikontantstrømskatten gjøres posisjonene opp årlig.Dersom grunnrenteinntekten i et inntektsår blirnegativ, vil selskapet i prinsippet ha rett til å fåskatteverdien av underskuddet utbetalt. Ettersomselve beregningen av skatten gjøres av skattemyn-dighetene året etter inntektsåret, og som følge avskattebetalingslovens regler om utbetaling, mådet likevel påregnes en viss tidsforskyvning forselve oppgjøret. En ytterligere sentral forskjell erat det ikke blir nødvendig å kompensere den skatte-pliktige for at kostnader avskrives over tid, og deter derfor ikke behov for en friinntekt. Kontant-strømskatten kan av den grunn fremstå som enklereå beregne enn en periodisert grunnrenteskatt.

En kontantstrømskatt er imidlertid ikke forsøkti praksis i det norske skattesystemet, og innførin-gen av en slik ny skattemodell vil reise flere prak-tiske problemstillinger som må avklares nærmere.4

For det første må det tas stilling til hvordanunderskudd skal behandles. I prinsippet skal alleunderskudd utbetales av staten under en kontant-strømskatt. Dette krever gode kontrollsystemersom sikrer at bare faktisk betalte kostnader ogrelevante kostnader med tilknytning til virksom-heten, refunderes. Kontrollsystemene bør væregrundigere fordi skatteverdien av investeringerutbetales tidligere enn i periodisert overskudds-skatt. Dette er et gjennomgående trekk vedutbetalingsordninger.

For det andre må realisasjon av havbruksanleggvurderes. Som for øvrig inntekt og fradrag, leggesdet til grunn at inntekter ved realisasjon av drifts-midler inngår i inntektsgrunnlaget. Til forskjell fraen periodisert grunnrenteskatt beregnes det ikkegevinst eller tap, men selve vederlaget tas med igrunnrenteskattegrunnlaget. Når selskapet someier havbruksanlegg med tillatelser er et selvsten-dig skattesubjekt, og selskapet overdras helt ellerdelvis, behandles overdragelsen etter skattelovensalminnelige regler, og det vil ikke bli realisert gevin-ster eller tap som påvirker grunnlaget for grunn-renteskatt.

For det tredje må behandlingen av foretatteinvesteringer vurderes nærmere. En mulig løs-ning er å la kun fremtidige investeringer kommetil fradrag fra det tidspunktet grunnrenteskattentrer i kraft. Dersom en alternativt skal åpne for fra-drag for historiske kostnader i en kontantstrøm-skatt, må det utformes overgangsregler for fore-

4 Økonomisk sett har imidlertid Statens direkte økonomiskeengasjement (SDØE) samme egenskaper som en feltspesi-fikk kontantstrømskatt.


tatte investeringer, med unntak for tillatelser. Enslik overgangsregel kan ta utgangspunkt i selska-pets skattemessige avskrivninger, og gi fradragfor eventuell gjenstående skatteverdi av drifts-midlene tilknyttet havbruksvirksomheten. Et tredjealternativ er å la eksisterende driftsmidler avskri-ves videre, mens nye investeringer utgiftsføresdirekte. Et slikt system vil imidlertid være noetyngre å praktisere. Ved utformingen av over-gangsregler bør man unngå å skape asymmetrierog tilpasningsmuligheter ved overgangen fra etskatteregime til et annet. Det kan sannsynligvisunngås ved å la overgangsregler få virkning fratidspunktet utredningen om en havbruksskatt blevarslet.

For det fjerde må en også se hen til hvordanden ordinære selskapsskatten og en kontant-strømskatt på grunnrente vil samvirke. I den peri-odiserte grunnrenteskatten på vannkraft beregnesgrunnrenteskatten parallelt med selskapsskatten.Samvirkningen er håndtert ved at det gis en friinn-tektsrente beregnet før skatt, se omtale i kapittel5. Problemstillingen er også nærmere beskrevet iLund (2000) og Hagen og Åvitsland (2000).

Direkte utgiftsføring av investeringer vil ikkevære tilstrekkelig for nøytralitet hvis kontant-strømskatten beregnes parallelt og uavhengig avselskapsskatten. Med en kontantstrømskatt ikombinasjon med en ordinær overskuddsskatt,må det også gis et fradrag i grunnlaget for kontant-strømskatten for ordinær skatt på risikofri rente(Hagen og Åvitsland, 2000).

Et alternativ vil være å beregne kontantstrøm-skatten først, det vil si at den er fradragsberettigeti grunnlaget for selskapsskatten. Det vil virke påsammen måte som dagens SDØE-ordning. Dennekombinasjonen fører ikke til andre vridninger ennde som følger av selskapsskatten (Lund, 2000).Avskrivningene i selskapsskatten må i så fall bareknyttes til den delen av investeringen som ikke erdekket av kontantstrømskatten, det vil si at

avskrivningsgrunnlaget skaleres ned med grunn-renteskattesatsen.

7.9 Virkninger av en grunnrenteskatt

En periodisert grunnrenteskatt som er nøytraltutformet, vil ikke påvirke drifts- og investerings-beslutninger. Det samme gjelder også for engrunnrenteskatt utformet som en nøytral kontant-strømskatt. Årsaken er at staten tar en like storandel av investeringsutgiftene som den tar avoverskuddet i prosjektet. Dermed blir staten somen finansiell medinvestor og partner i prosjektet.Den private prosjekteieren vil da ha insentiver til ågjøre akkurat de samme drifts- og investerings-beslutningene i prosjektet som uten skatten. Grunn-renteskatten vil derfor heller ikke påvirke forholdsom risikoen ved biologisk produksjon i sjø,sysselsetting og industrialisering, slik utvalget erbedt om å vurdere i mandatet. En slik grunnrente-skatt vil også være nøytral med hensyn til finansi-eringsformer (gjeld og egenkapital) og eierfor-mer.

For å illustrere at staten fungerer som enfinansiell medeier i prosjektet, er det utarbeidet etregneeksempel i figur 7.3 og 7.4. Det er lagt vektpå å holde eksemplene så enkle som mulig for åillustrere poengene. I boks 7.3 er det imidlertidogså utarbeidet et mer realistisk eksempel som ertilpasset havbruksnæringen. Eksempelet i boksenkan likevel komprimeres ned til eksemplene ifigur 7.3 og 7.4.

For enkelhets skyld ser vi bort fra at selskapetogså vil stå overfor ordinær selskapsskatt ogeventuelle andre skatter eller avgifter. I figur 7.3illustreres et prosjekt som er lønnsomt før skatt.En investering på 1 000 kroner gir inntekter overto perioder som målt i dagens verdi utgjør 1 100kroner. Prosjektet gir dermed en meravkastning(netto nåverdi eller renprofitt) på 100 kroner.

Figur 7.3 Eksempel på et lønnsomt investeringsprosjekt uten skatt

Kilde: Utvalget.

Investeringsprosjekt uten skatt 0 1 2

1. Investering -1 0002. Overskudd 605 665,53. Dagens verdi av overskudd år 1 5504. Dagens verdi av overskudd år 2 550

5. Netto nåverdi (renprofitt) (1.+3.+4.) 100

6. Relativ meravkastning 10 %


Dette utgjør 10 pst. av den investerte kapitalen ogomtales som relativ meravkastning i figuren.

I figur 7.4 ser vi på hvordan lønnsomheten iprosjektet påvirkes av en periodisert grunnrente-skatt, i tråd med modellen som er skissert i dettekapittelet. Det er forutsatt at selskapet får avskriv-ninger lineært over to år for den investerte kapita-len på 1 000, det vil si at det gis avskrivning på 500hvert av de to årene. I tillegg gis det fradrag for enfriinntekt. Friinntekten er i dette eksempelet likskattemessig gjenstående verdi ved utløpet av fjor-året multiplisert med en risikofri rente. Dette erden relevante friinntektsrenten når selskapenehar sikkerhet for fullt fradrag for investeringskost-naden, og tilsvarende må investeringsfradrageneverdsettes med en risikofri rente.

Det er brukt en risikofri rente på 2 pst. I år 1blir da friinntekten 20, som er 2 pst. av investe-ringskostnaden på 1 000. I år 2 blir da friinntekten10. Det er 2 pst. av 500, som er gjenstående verdiav investeringen ved inngangen til år 2. Både fri-inntekt og avskrivninger er sikre kontantstrøm-mer som da bør omregnes til dagens verdi med enrisikofri rente. Dagens verdi av avskrivning og fri-inntekt blir da lik investeringskostnaden på 1000.

I eksempelet benyttes en skattesats på 40 pst.Selskapet dekker dermed 600 av investeringskost-naden, og staten dekker 400 gjennom skatte-systemet. Selskapet får nå en netto nåverdi etterskatt på 60 etter en investering på 600 etter skatt,

men den relative meravkastningen er uendret ogfortsatt på 10 pst. Den eneste effekten er altså atstørrelsen på selskapets investeringer og nettonåverdi er redusert til 60 pst. når staten står for 40pst. av investeringen. En annen skattesats villebare påvirke hvor stor andel av investeringen ognetto nåverdi staten tar.

Figur 7.4 Illustrasjon av grunnrenteskattens virkning på et lønnsomt prosjekt1

1 Forutsetninger: 40 pst. skattesats, 10 pst. avkastningskrav for usikre kontantstrømmer samt risikofritt avkastningskrav på 2 pst.,som også er friinntektsrenten.

Kilde: Utvalget.

Investeringsprosjekt med periodisert grunnrenteskatt på 40 pst. 0 1 21. Investering -1 0002. Avskrivning 500 5003. Friinntekt 2 pst. 20 104. Skatteverdi av fradragene 208 2045. Dagens verdi av investeringsfradrag år 1 203,96. Dagens verdi av investeringsfradrag år 2 196,17. Netto investering (1.+5.+6.) -600,00

8. Overskudd 605 665,59. Skatt 242 266,210. Overskudd etter skatt (8.+9.) 363 399,311. Dagens verdi av overskudd år 1 33012. Dagens verdi av overskudd år 2 330

12. Netto nåverdi (renprofitt) etter skatt (7.+11.+12.) 6013. Relativ meravkastning 10 %

Figur 7.5 Illustrasjon av nøytral grunnrenteskatt

Kilde: Utvalget.

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100

Lønnsomt prosjekt

Marginalt prosjekt

Ulønnsomt prosjekt

Statens andel av nåverdien i prosjektet Selskapenes nåverdi etter skatt


Eksempelet er stilisert for å få effektene klarerefrem, men kan like gjerne gjøres om til mer realis-tiske størrelser. For eksempel kan investe-ringskostnaden skaleres opp til normale investe-ringskostnader for et oppdrettsanlegg, og en kanbruke en mer standard analyseperiode i investe-ringskalkylen. Overskuddet kan beregnes med for-ventede laksepriser og forventet produksjon fra-trukket driftskostnader beregnet på bakgrunn avforventet produksjon. Selv om en skulle bruke merrealistiske verdier, vil resultatet i analysen imidler-tid bli det samme. I boks 7.3 vises et slikt eksempel.

En nøytral periodisert grunnrenteskatt vil taen lik andel av prosjektet uavhengig av lønnsom-heten. Dette er illustrert i figur 7.5. Når prosjekteter marginalt, det vil si har akkurat nok inntektertil å dekke alle kostnader, er nåverdien før skattnull. Da vil prosjektet både gi null i nåverdi for sel-skapet og null i nåverdi for staten gjennom grunn-renteskatten. Grunnrenteskatten dekker 40 pst.av investeringer, og grunnrenteskatten gir enavkastning lik avkastningskravet, på samme måtesom for selskapets andel på 60 pst. For et ulønn-

somt prosjekt vil grunnrenteskatten dekke 40 pst.av tapet målt som nåverdi, og staten får sammerelative meravkastning som selskapet.

Når staten tar samme andel av inntekter ogkostnader ved en investering i en nøytral grunn-renteskatt, vil den totale risikoen ved prosjektetfordeles mellom staten og investoren ved skatte-satsen. Statens inntekter fra grunnrenteskatten eren kompensasjon for statens risikotaking. Det erimidlertid bare skatteinntekter ut over avkast-ningskravet som vil være reelt merproveny.

Et skattesystem som behandler alle utfall(gunstige og ugunstige) symmetrisk, vil værenøytralt med hensyn til inntektsrisiko. Ved tap vilstaten bære en andel av tapet svarende til skatte-satsen. Tilsvarende tar staten en andel lik skatte-satsen dersom overskuddet blir høyere enn for-ventet. Dette er vist i figur 7.6, som er basert påfigurene 7.3 og 7.4, og boks 7.3. Siden staten taren andel av nåverdien i prosjektet, behandles posi-tive og negative utfall symmetrisk, og skatten vir-ker nøytralt.

Figur 7.6 Illustrasjon av grunnrenteskattens virkning på et ulønnsomt og et marginalt prosjekt1

1 Forutsetninger: 40 pst. skattesats, 10 pst. avkastningskrav for usikre kontantstrømmer samt risikofritt avkastningskrav på 2 pst.,som også er friinntektsrenten.

Kilde: Utvalget.

Investeringsprosjekt uten skatt 0 1 2 0 1 21. Investering -1 000 -1 0002. Overskudd3. Dagens verdi av overskudd år 14. Dagens verdi av overskudd år 2

495 544,5 550 605450 500450 500

5. Netto nåverdi (renprofitt) (1.+3.+4.) -100 06. Relativ meravkastning -10 % 0 %

0 1 2 0 1 21. Investering -1 000 -1 0002. Avskrivning 500 500 500 5003. Friinntekt 2 pst. 20 10 20 104. Skatteverdi av fradragene 208 204 208 2045. Dagens verdi av investeringsfradrag år 1 204 2046. Dagens verdi av investeringsfradrag år 2 196 1967. Netto investering (1.+5.+6.) -600 -600

8. Overskudd 495 544,5 550 6059. Skatt 198 217,8 220 24210. Overskudd etter skatt (8.+9.) 297 327 330 36311. Dagens verdi av overskudd år 1 270 30012. Dagens verdi av overskudd år 2 270 300

12. Netto nåverdi (renprofitt) etter skatt (7.+11.+12.)

-60 0

13. Relativ meravkastning -10 % 0 %

Investeringsprosjekt med periodisert grunnrenteskatt på 40 pst.

Marginal investeringUlønnsom investering

Ulønnsom investering Marginal investering


Boks 7.3 Virkninger av en grunnrenteskatt i havbruksnæringen

I det følgende vises det et eksempel på hvordan engrunnrenteskatt vil virke på drifts- og investerings-beslutninger i havbruksnæringen der en benytterrealistiske tall for investeringskostnader, produk-sjonskostnader og inntekter. Eksemplet viser ogsåhvordan skatten vil påvirke betalingsvilje i auksjo-ner av nye tillatelser. Forutsetningene er basert påtall fra rapporten «Framtidens skatteregime for hav-bruksnæringen» utarbeidet av Benn Folkvord, BårdMisund, Petter Osmundsen og Ragnar Tveterås(Folkvord et al., 2019).

Vi ser på en investering i lakseoppdrett med åpnemerder. I likhet med Folkvord m.fl. tas det utgangs-punkt i en ny lokalitet bestående av 5 tillatelser på780 tonn maksimalt tillatt biomasse. Det antas at deter behov for 2 merder, notposer mv. per tillatelse.Det er videre lagt til grunn investeringskostnader forfôrflåte, arbeidsbåter, kontorbygg, tomter, kaiom-råde og strøm. Samlet utgjør slike investeringskost-nader i underkant av 110 mill. kroner. Hver investe-ring er beregningsteknisk tilordnet en skattemessigavskrivningskategori i skatteloven. Eksempelvisavskrives merder og notposer med 20 pst. årlig. Detvises til en nærmere omtale av hvordan ulike investe-ringer i havbruksnæringen avskrives i kapittel 3.

Prosjektets levetid er antatt å være 20 år, hvilketsamsvarer med analyseperioden, og vi ser bare påén analyseperiode. For enkelhets skyld forutsettervi at alle driftsmidler avskrives i sin helhet siste år ianalyseperioden, for eksempel som følge av opphørav grunnrentevirksomhet. Det antas at investor harfull sikkerhet for utnyttelse av skattemessige fra-drag ved at skatteverdien av negativ grunnrenteutbetales av staten, slik som i kraftverksbeskatnin-gen. I tråd med dette forutsettes det en friinntektbasert på en risikofri rente. Det antas at den risiko-frie renten er 2 pst. Vi legger til grunn en grunnren-teskattesats på 40 pst.

Dagens verdi av summen av avskrivninger ogfriinntekt blir i eksemplet akkurat lik investe-ringskostnadene på 108 mill. kroner. Det betyr atinvestor får fradrag for hele investeringskostnaden igrunnlaget for grunnrenteskatten. Med en skatte-sats på 40 pst. blir dermed skatteverdien av investe-ringsfradragene 43 mill. kroner. Det betyr at nettoinvestering for den private investoren blir 65 mill.kroner, det vil si 108 mill. kroner fratrukket verdienav skattefradragene på 43 mill. kroner. Beregnin-gene er vist i figur 7.7.

Figur 7.7 Beregning av skattemessige fradrag for investeringskostnader i lakseoppdrett. Mill. kroner

Kilder: Folkvord et al. (2019) og utvalget.

2018 2019 2020 … 2037 2038

1. Investeringskostnader 108,3

Skattemessig restverdi av investeringer, herav 108,3 95,9 85,7 … 28,4 0,0

-Tomt og kaiområde 20,4 19,6 18,8 … 9,4 0,0

-Bygninger 15,3 15,0 14,7 … 10,4 0,0

-Maskiner og sjøanlegg mv. 30,0 24,0 19,2 … 0,4 0,0

-Driftsløsøre mv. 1,6 1,3 1,0 … 0,0 0,0

-Båter 3,5 3,0 2,6 … 0,2 0,0

-Sjøanlegg 17,1 13,7 10,9 … 0,2 0,0

-Strømanlegg 20,4 19,4 18,4 … 7,7 0,0

2. Avskrivninger 12,4 10,3 … 1,2 28,4

3. Friinntekt 2 pst. 2,2 1,9 … 0,6 0,6

4. Sum investeringsfradrag (2.+3.) 14,5 12,2 … 1,8 29,0

5. Nåverdi investeringsfradrag 108,3

6. Skatteverdi av investeringsfradrag 5,8 4,9 … 0,7 11,6

7. Nåverdi skatteverdi av investeringsfradrag 43,3

8. Netto investering (1.-7.) 65,0


Boks 7.3 forts.

Vi ser så på inntektssiden av prosjektet. Vi forut-setter at lakseprisen er flat på 58,5 kroner reelt, itråd med ett av scenariene i rapporten fra Folk-vord et al., (2019). Det legges til grunn en pro-duksjonskostnad på 37,3 kroner per kilo, somsvarer til produksjonskostnadene oppgitt i rap-porten fra Folkvord et al. når en korrigerer for

avskrivninger og renter. Vi legger videre tilgrunn en årlig produksjon som samsvarer medmaksimalt tillatt biomasse i tillatelsen. Det giren årlig produksjon på 3 900 tonn laks. Figur 7.8oppsummerer produksjon, laksepriser og pro-duksjonskostnader over analyseperioden.

Figur 7.8 Inntekter og produksjonskostnader for et investeringsprosjekt i lakseoppdrett. Mill. kroner


Figur 7.9 Oppsummering av lønnsomhetsberegninger for et investeringsprosjekt i lakseoppdrett


I figur 7.9 sammenstilles beregninger i figur 7.7og 7.8. Den viser også overskudd før og etterskatt. Netto nåverdi er beregnet med utgangs-punkt i hele analyseperioden, men tabelleneviser bare de første og siste årene i analyseperio-den. Med en investeringskostnad på 108 mill.kroner gir det en netto verdi i dag på 555 mill.kroner. Prosjektet omfatter 5 tillatelser og lønn-

somheten per tillatelse er da 111 mill. kroner.Målt i forhold til investeringskostnaden gir deten lønnsomhet på 512 pst. Dette gir et uttrykkfor det investor maksimalt er villig til å betale fortillatelsen. Investors meravkastning (renprofitt)fra prosjektet avhenger av i hvilken grad han fårkjøpe tillatelsen til en lavere pris enn dennereservasjonsprisen.

2018 2019 2020 … 2037 2038

1. Produksjon i kilo - - 3 900 000 … 3 900 000 3 900 000

2. Laksepriser i kroner per kilo 58,5 59,7 … 83,6 85,2

3. Produksjonskostnad i kroner per kilo 37,3 38,1 … 53,3 54,4

4. Inntekter - 232,7 … 325,9 332,4

5. Kostnader 72,8 148,5 … 207,9 212,1

6. Overskudd før skatt (4.-5.) -72,8 84,2 … 117,9 120,3

7. Nåverdi av overskudd før skatt 662,9

8. Skatt -29,1 33,7 … 47,2 48,1

9. Overskudd etter skatt (6.-8.) -43,7 50,5 … 70,8 72,2

10. Nåverdi av overskudd etter skatt 397,7

Før skatt Etter skatt

Nåverdi av investeringsfradrag 108 65,0

Nåverdi av overskudd 663 397,7

Netto nåverdi 555 332,7

Relativ meravkastning 512 % 512 %


Boks 7.3 forts.

Innføres en grunnrenteskatt på 40 pst., blirnåverdien av overskuddet etter skatt om lag 398mill. kroner. Samtidig er investors andel avinvesteringene redusert til 65 mill. kroner somfølge av fradrag for avskrivninger og friinntekt,slik at netto verdi i dag blir om lag 333 mill. kro-ner. Lønnsomheten per tillatelse er nå 67 mill.kroner. Også dette gir en relativ lønnsomhet på512 pst. Eksempelet viser med andre ord atinvestor sitter igjen med samme lønnsomhet perkrone investert som uten en skatt. Dermed vilgrunnrenteskatten heller ikke påvirke investorsdrifts- og investeringsbeslutninger. Figur 7.9

oppsummerer verdier av investeringsfradrag,overskudd, netto nåverdi og relativ meravkast-ning før og etter skatt.

Eksempelet illustrerer også at betalingsvil-jen for tillatelsen i en auksjon er betydelig redu-sert. Dette skyldes at grunnrenteskatten henterinn deler av meravkastningen. Investor er nåmaksimalt villig til å betale 67 mill. kroner for enlisens, i motsetning til 110 mill. kroner i fraværav en grunnrenteskatt. 67 mill. kroner utgjør60 pst. av 110 mill. kroner, som gjenspeiler atgrunnrenteskatten henter inn 40 pst. av merav-kastningen.

Boks 7.4 Illustrasjon som viser at grunnrenteskatten tilpasser seg lønnsomheten i næringen

Smittsomme sykdommer er en av de viktigstebiologiske og økonomiske tapsfaktorene i fiske-oppdrett. I dette eksempelet ser vi nærmere påhvordan en grunnrenteskatt vil tilpasse seg der-som det skulle oppstå uforutsette kostnader oginntektstap som følge av for eksempel sykdoms-spredning som medfører at fisken må slaktes.

Illustrasjonen bygger på eksempelprosjek-tet i figur 7.3. Prosjektet er forventet lønnsomtfør skatt, og grunnrenteskatten endrer ikke pådette, se figur 7.10.

Figur 7.10 Illustrasjon av investeringsprosjekt med periodisert grunnrenteskatt på 40 prosent

Kilde: Utvalget.

Investeringsprosjekt med periodisert grunnrenteskatt på 40 pst. 0 1 2

1. Investering -1 000

2. Avskrivning 500,0 500,0

3. Friinntekt 2 pst. 20,0 10,0

4. Skatteverdi av fradragene 208,0 204,0

5. Dagens verdi av skattefradrag år 1 203,9

6. Dagens verdi av skattefradrag år 2 196,1

7. Netto investering -600,0

8. Overskudd 605,0 665,5

9. Skatt 242,0 266,2

10. Overskudd etter skatt 363,0 399,3

11. Dagens verdi av overskudd år 1 330,0

12. Dagens verdi av overskudd år 2 330,0

12. Netto nåverdi (renprofitt) etter skatt (7.+11.+12.) 60



7.10 Oppsummering

I dette kapittelet er det drøftet hvordan en nøytral,periodisert grunnrenteskatt og en kontantstrøm-skatt bør se ut dersom en av disse skattemodel-lene skal innføres. Utvalget tar ikke her stilling tilom det bør innføres en grunnrenteskatt for hav-bruk, men vurderer dette i kapittel 10.

Det legges opp til at grunnrenteskattepliktenknyttes til virksomhet basert på antallsbegrensetakvakulturtillatelse til kommersiell matfiskopp-drett av laks, ørret og regnbueørret i sjøvann. I

hovedsak er dette aksjeselskaper. Skattegrunnla-get for en grunnrenteskatt er foreslått begrensettil inntekter fra kommersiell matfiskproduksjon avlaks, ørret og regnbueørret i sjø, både kystnærtog offshore. Utvalget har ikke gått nærmere innpå om en grunnrenteskatt bør gjelde for matfisk-produksjon i landbaserte anlegg.

En eventuell grunnrenteskatt på havbruks-næringen bør beregnes på bakgrunn av et særskiltskattegrunnlag (grunnrenteinntekt). Slik som vedberegning av grunnrenteinntekten for vannkraft-verk, bør det i lov eller forskrift angis eksplisitt

Boks 7.4 forts.

I figur 7.11 er det satt inn stiliserte driftsinntek-ter og driftskostnader slik at en kan se nærmerepå hvordan endringer i inntekter og kostnaderpåvirker lønnsomheten i prosjektet. Kolonnene imidten av figuren viser forventede kostnader oginntekter på investeringstidspunktet, menskolonnene til høyre viser det faktiske utfallet. Viantar at inntekter og kostnader i år 1 blir akkuratsom forventet.

Anta at det oppstår et uforutsett sykdomstil-felle i lokaliteten i år 2 slik at området må tøm-mes for fisk og brakklegges i en periode. Videremå anlegget rengjøres og desinfiseres. I eksem-pelet er dette illustrert ved at salgsinntekter fra

laks faller fra 1 100 kroner i prosjektkalkylen til200 kroner, andre driftskostnader øker fra 110 til400 kroner og slaktekostnader øker fra 159,5 til300 kroner. Dette gjør at prosjektet får et under-skudd på 665,0 i år 2 mot et forventet overskuddpå 665,5. I prosjektkalkylen var det forventet åbetale 266,2 kroner i grunnrenteskatt i år 2. Istedet får selskapet nå fremført 266 kroner (medrente) i negativ grunnrenteskatt til fradrag ipositiv grunnrenteinntekt i senere år. Eksempeletillustrerer at grunnrenteskatten tilpasser segutviklingen i lønnsomhet i næringen, herundertar den hensyn til uforutsette hendelser somfølge av biologisk risiko.

Figur 7.11 Illustrasjon av grunnrenteskattens virkning ved uforutsette kostnader og inntektsbortfall

Kilde: Utvalget.

0 1 2 1 21. Investering -1 000

Driftsinntekter 1 400,0 1 540,0 1 400,0 640,0Salgsinntekter av laks 1 000,0 1 100,0 1 000,0 200,0Salgsinntekter av regnbueørret 300,0 330,0 300,0 330,0Andre driftsinntekter 100,0 110,0 100,0 110,0

Driftskostnader -795,0 -874,5 -795,0 -1 305,0Smoltkostnad -150,0 -165,0 -150,0 -165,0Fôrkostnad -400,0 -440,0 -400,0 -440,0Slaktekostnad -145,0 -159,5 -145,0 -300,0Andre driftskostnader -100,0 -110,0 -100,0 -400,0

2. Overskudd før skatt 605,0 665,5 605,0 -665,0

3. Skatt 242,0 266,2 242,0 -266,0

4. Overskudd etter skatt 363,0 399,3 363,0 -399,0

Forventning på investeringstidspunkt Faktiske kostnader og inntekter


hvilke inntekter som skal inngå og hvordan disseskal fastsettes, samt hvilke kostnader som kantrekkes fra i grunnrenteinntekten.

Prinsipielt bør skatteavregningspunktet, ogdermed tidspunktet for beregning av grunnrente-skattepliktig inntekt, være idet fisken tas opp avmerden. Det er frem til dette punktet aktøreneutnytter henholdsvis knappe naturressurser oghar antallsbegrensede tillatelser som begge giropphav til grunnrente. Det vil imidlertid normaltikke foreligge markedspris på dette punktet i verdi-kjeden. Utfordringen består i å finne den mestegnede prisen som kan treffe punktet best mulig.

Utvalget har vurdert om faktiske (fakturerte)priser for omsatt laks, ørret og regnbueørret kanbenyttes ved beregning av inntekten eller omnormpris er bedre egnet. Utvalget finner at norm-priser fremstår som et mer robust alternativ, blantannet fordi det gir mindre rom for uheldige tilpas-ninger.

Alle påløpte kostnader i inntektsåret som harsammenheng med den grunnrenteskattepliktigehavbruksvirksomheten bør være fradragsberettigeti brutto inntekter. Utvalget har, i tråd medmandatet, sett nærmere på om det er behov for åvurdere særskilt regulering av enkelte kostnader.Basert på de opplysningene utvalget har innhentet,synes en alternativ løsning med normpris ellersjablongfradrag på kostnadssiden per i dag ikke åvære en bedre løsning enn å legge de faktiskekostnadene til grunn. Dersom man kan utarbeideen normpris som ikke inkluderer elementer somstammer fra markedsførings- og salgsaktiviteter,bør slike kostnader heller ikke være fradrags-berettigede.

I en periodisert skattemodell bør det gis fra-drag for inntektsårets skattemessige avskrivnin-ger av driftsmidler som er knyttet til den grunn-renteskattepliktige havbruksvirksomheten. Detgis ikke avskrivninger på matfisktillatelsene, somer tidsubegrensede.

Det bør videre gis fradrag for en friinntekt,som skal gi en rentekompensasjon for at det ikkeumiddelbart gis fradrag for investeringskost-naden, men at dette utsettes og skjer gjennom årligeavskrivninger. Utvalgets flertall anbefaler at verdienav tillatelser ikke medtas i friinntektsgrunnlaget,med unntak av tillatelser som var gjenstand forauksjon i 2018. Et mindretall, utvalgsmedlemMoen, mener det bør gis et sjablongmessig fra-drag for vederlag for tillatelser før auksjonen i2018, uavhengig av om disse er ervervet i første-eller annenhåndsmarkedet.

Et eventuelt underskudd i grunnrenteinntekteni inntektsåret (negativ grunnrenteinntekt) bør

tillates fremført med rente mot positiv grunnrente-inntekt i senere år. For grunnrenteskattepliktigeselskap i samme skattekonsern bør det tillates atnegativ grunnrenteinntekt i et konsernselskapkan samordnes mot positiv grunnrenteinntekt i etannet konsernselskap (konsernsamordning). Forå gi selskapet full sikkerhet for å få benyttet seg avunderskuddet, bør skatteverdien av underskuddetutbetales dersom virksomheten opphører.

I en kontantstrømskatt vil inntektssidenberegnes på samme måte som i den periodisertegrunnrenteskattemodellen, med normpris frem-for faktiske priser. De samme kostnadene vil værefradragsberettigede. Forskjellen består i at dissekan fradragsføres direkte og at skatteposisjonenei prinsippet gjøres opp årlig. Det er derfor ikkebehov for en friinntekt i en slik modell. Det vilvære behov for overgangsregler for eksisterendeavskrivbare investeringer.

Referanser

Finansdepartementet. (1995). Ot.prp. nr. 23(1995–96) Skattlegging av kraftforetak. Oslo:Finans- og tolldepartementet.

Finansdepartementet. (1998). Ot.prp. nr. 86(1997–98) Ny skattelov. Oslo: Finans- og toll-departementet.


Finansdepartementet. (2010). Prop. 1 LS (2010–2011) Skatter og avgifter 2011. Oslo: Finans-departementet.

Finansdepartementet. (2018). Meld. St. 1 (2018–2019) Nasjonalbudsjettet 2019. Oslo: Finans-departementet.

Finansdepartementet. (2018, 27. april). Regjerin-gen vil utrede og eventuelt foreslå en grunn-renteskatt på havbruk. Oslo: Finansdeparte-mentet.

Fiskeridepartementet. (1989). Ot.prp. nr. 90(1988–89) Om lov om regulering av eksportenav fisk og fiskevarer. Oslo: Fiskeridepartemen-tet.

Fiskeridirektoratet. (2018). Lønnsomhetsunder-søkelse for produksjon av laks og regnbueørret.Hentet fra www.fiskeridir.no.

Folkvord, B., Misund, B., Osmundsen, P., &Tveterås, R. (2019). Framtidens skatteregimefor havbruksnæringen.

Hagen, K. P., & Åvitsland, G. (2000). Grunnrente-skatt, kapitalbeskatning og usikkerhet [Ved-legg 2 til NOU 2000: 15]. I NOU 2000: 18 Skatt-


legging av petroleumsvirksomhet. Oslo: Finans-departementet.

Hanssen, T.-E. S., Solvoll, G., Nerdal, S., & Mathi-sen, T. (2014). Transportstrømmer av fersk laksog ørret fra Norge. Hentet fra nord-open.nord.no: Universitetet i Nordland.

Lund, D. (2000). Nøytralitet i petroleumsskattleg-gingen [Vedlegg 1 til NOU 2000: 18]. I NOU2000: 18 Skattlegging av petroleumsvirksomhet.Oslo: Finansdepartementet.

Norsk Bransjestandard for Fisk. (1999). NBS 10-01Kvalitetsgradering av oppdrettet laks. Bergen.

NOU 1992: 34 Skatt på kraftselskap. Oslo: Finans-og tolldepartementet.

NOU 2000: 18 Skattlegging av petroleumsvirksom-het. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2019: 16 Skattlegging av vannkraftverk. Oslo:Finansdepartementet.

OECD. (2017). OECD Transfer Pricing Guidelinesfor Multinational Enterprises and Tax Adminis-trations 2017. Paris: OECD Publishing.

Stortinget. (1996). Innst. O. nr. 62 (1995–1996).Oslo: Finanskomiteen.

Stortinget. (2010). Innst. 4 L (2010–2011). Oslo:Finanskomiteen.


Vedlegg 7.1

Utformingen av en periodisert grunnrenteskatt

§ x-1 AnvendelsesområdeBestemmelsene i dette kapittelet gjelder for skatt-legging av grunnrenteinntekt fra virksomhetbasert på antallsbegrenset akvakulturtillatelse tilmatfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret isjøvann.

§ x-2 SkattesubjektInnehaver av antallsbegrenset akvakulturtillatelsetil matfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret isjøvann, skal svare skatt til staten av grunnrente-inntekt som fastsettes etter dette kapittelet.

§ x-3 GrunnrenteinntektenGrunnrenteinntekten utgjør differansen mellombrutto inntekt fastsatt etter § x-4 og fradragsberet-tigede kostnader fastsatt etter § x-5.

§ x-4 Brutto inntektGrunnrenteskattepliktig skal svare skatt til statenpå grunnlag av årlige brutto salgsinntekter av salgav laks, ørret og regnbueørret.

Gevinst ved realisasjon av akvakulturtillatelsereller driftsmiddel i saldogruppe a til d inngår ikkei årlige brutto inntekter.

Gevinst ved realisasjon av avskrivbart drifts-middel i saldogruppe e til j som benyttes i dengrunnrenteskattepliktige virksomheten inngår iårlige brutto inntekter. Bestemmelsene i §§ 14-44til 14-46 gjelder tilsvarende ved inntektsføring avgevinst så langt de passer.

For samlet realisasjon av havbruksvirksomhetgjelder bestemmelsen i § x-9.

§ x-5 Fradragsberettigede kostnaderI brutto inntekt fastsatt etter § x-4 fradras følgendepåløpte kostnader som har eller vil få sammen-heng med den grunnrenteskattepliktige virksom-heten:a) Kostnader til innkjøp eller produksjon av sette-

fisk samt driftskostnader, herunder kostnadertil fôr, forebygging og behandling av sykdomo.l., arbeidskostnader og andre personalkost-nader, kostnader til vedlikehold, forsikring,administrasjon. Kostnader som etter sin art fal-ler inn under første punktum, og som også er tilnytte i virksomheter som ikke er skattepliktigetter dette kapittelet, skal fordeles på en måtesom er egnet til å gi samsvar mellom kostnads-andel og nytte for hver virksomhet. Det gis ikkefradrag for kostnader til erverv av tillatelser.

b) Tap ved realisasjon av avskrivbare driftsmidleri saldogruppe e til j. Bestemmelsene i §§ 14-44til 14-46 gjelder tilsvarende ved fradragsføringav tap så langt de passer. Det gis ikke fradragfor tap ved realisasjon av tillatelser eller drifts-middel i saldogruppe a til d.

c) Inntektsårets skattemessige avskrivninger avdriftsmidler. Dette gjelder likevel ikke dersomtillatelser kan avskrives etter skatteloven § 6-10tredje ledd.

d) Kostnader påløpt etter opptak fra opp-drettsmerden frem til årlig brutto salgsinntekter fastsatt etter § x-4. Kostnader etter førstepunktum kan omfatte frakt med brønnbåt,slakting, nedfrysing og transport.

e) Eiendomsskatt som kan henføres til dengrunnrenteskattepliktige havbruksvirksomhe-ten og forskningsavgiften, jf. lov 7. juli 2000 nr.68.

§ x-6 Fradrag for friinntektDet gis fradrag for en friinntekt tilsvarende gjen-nomsnittet av de skattemessige verdier av drifts-midlene pr. 1. januar og 31. desember i inntekts-året, herunder ervervet forretningsverdi og imma-terielle rettigheter knyttet til havbruksvirksom-heten, multiplisert med en normrente fastsatt avdepartementet i forskrift.

Ved beregning av fradrag etter forrige leddskal kostnader som skal behandles som en del avkostprisen for driftsmidler inngå i beregnings-grunnlaget fra og med det inntektsår det oppståren ubetinget forpliktelse til å dekke eller innfrikostnaden. Skattemessig verdi av akvakulturtilla-telser inngår ikke ved beregning av friinntektetter denne bestemmelsen. Vederlag for akvakul-turtillatelser tildelt gjennom auksjon i 2018 skallikevel inngå ved beregning av friinntekt.

§ x-7 Behandling og samordning av negativgrunnrenteinntektDersom fradragene i brutto inntekter fører til atgrunnrenteinntekten blir negativ, kan differansenfremføres til fradrag i neste års grunnrenteinntektberegnet for skattyter. Differansen fremføres medrente fastsatt av departementet i forskrift. Negativgrunnrenteinntekt kan ikke trekkes fra i skatt-yterens øvrige inntekter.

Dersom beregning av grunnrenteinntekt etterførste ledd første punktum blir positiv for aksje-selskap samt likestilt selskap og sammenslutning,jf. § 10-1 første ledd, kan selskapets positivegrunnrenteinntekt samordnes mot negativ grunn-renteinntekt beregnet for inntektsåret som nevnt iførste ledd første punktum i annet selskap som


tilhører samme konsern, jf. § 10-4, ved utgangenav inntektsåret. Dersom beregningen av grunn-renteinntekt etter første punktum blir negativ, kandifferansen fremføres til fradrag i neste års grunn-renteinntekt beregnet for skattyter. Differansenfremføres med rente fastsatt av departementet iforskrift. Negativ grunnrenteinntekt kan ikketrekkes fra i skattyterens øvrige inntekter.

§ x-8 Behandling av underskudd eller tap i andreinntektskilderUnderskudd eller tap i andre inntektskilder kanikke trekkes fra i positiv grunnrenteinntekt beregnetetter dette kapittelet.

§ x-9 Realisasjon og opphør av grunnrenteskatteplik-tig havbruksvirksomhetBeregningsgrunnlaget for grunnrenteinntekt vedrealisasjon og opphør av havbruksvirksomhet fast-settes på følgende måte:a) For overdrager skal det i realisasjonsåret

beregnes grunnrenteinntekt tilsvarende veder-laget, fratrukket summen av skattemessig verdiav driftsmidler som benyttes i havbruksvirk-somheten. Vederlag som kan henføres til akva-kulturtillatelser eller driftsmiddel i saldo-gruppe a til d skal ikke inngå i gevinstbereg-ningen. Det samme gjelder disse driftsmid-lenes skattemessige verdi. Eventuell negativgrunnrenteinntekt til fremføring kommer tilfradrag, jf. § x-7. Positiv grunnrenteinntektomfattes av reglene om samordning av grunn-renteinntekt etter § x-7 annet ledd.

b) Havbruksvirksomhet kan realiseres utenbeskatning som nevnt i bokstav a. Slik over-

dragelse kan bare skje dersom havbruksvirk-somheten overføres samlet og overtaker videre-fører de skattemessige verdiene og ervervs-tidspunktene for eiendeler, rettigheter og for-pliktelser som overføres. Ved slik realisasjonkan negativ grunnrenteinntekt knyttet til hav-bruksvirksomheten etter § x-7 på overdragelses-tidspunktet overdras til overtaker.

c) Når havbruksvirksomhet overdras til ny eier iløpet av inntektsåret, skal grunnrenteinntektenfastsettes forholdsmessig etter den enkeltesforhold og eiertid i inntektsåret. Fradrag forfriinntekt etter § x-6 reduseres forholdsmessigetter hvor stor del av året den enkelte har eidhavbruksvirksomheten.

d) Dersom havbruksvirksomheten har negativgrunnrenteinntekt ved opphør eller ved reali-sasjon etter samordning, jf. § x-7, kan grunn-renteskattepliktig kreve skatteverdien avnegativ grunnrenteinntekt utbetalt fra staten.

§ x-10 SatsSkatt på grunnrenteinntekt etter dette kapitteletberegnes etter en sats som for det enkelte år vedtasav Stortinget.

§ x-11 ForskriftDepartementet kan gi nærmere regler til utfyllingog gjennomføring av bestemmelsene i dette kapit-telet, herunder regler om normpris til bruk vedfastsetting av skatt og om beregning av årligebrutto salgsinntekter.


Vedlegg 7.2

Utformingen av en kontantstrømskatt

§ x-1 AnvendelsesområdeBestemmelsene i dette kapittelet gjelder for skatt-legging av kontantstrøminntekt fra virksomhetbasert på antallsbegrenset akvakulturtillatelse tilmatfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret isjøvann.

§ x-2 SkattesubjektInnehaver av antallsbegrenset akvakulturtillatelsetil matfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret isjøvann, skal svare kontantstrømskatt til staten et-ter reglene i dette kapittelet.

§ x-3 KontantstrøminntektenKontantstrøminntekten utgjør differansen mel-lom brutto inntekt fastsatt etter § x-4 og fradrags-berettigede kostnader fastsatt etter § x-5.

§ x-4 Brutto inntektSkattepliktig etter dette kapittelet skal svare skatttil staten på grunnlag av årlige brutto salgsinntek-ter av salg av laks, ørret og regnbueørret.

Vederlag ved realisasjon av akvakulturtillatelserinngår ikke i årlig brutto inntekt.

Vederlag ved realisasjon av avskrivbart drifts-middel som benyttes i den kontantstrømskatte-pliktige virksomheten inngår i årlig bruttoinntekt.

For samlet realisasjon av havbruksvirksomhetgjelder bestemmelsen i § x-9.

§ x-5 Fradragsberettigede kostnaderI brutto inntekt fastsatt etter § x-4 fradras følgendepåløpte kostnader som har eller vil få sammen-heng med den kontantstrømkattepliktige virksom-heten:a) Kostnader til innkjøp eller produksjon av sette-

fisk samt driftskostnader, herunder kostnadertil fôr, forebygging og behandling av sykdomo.l., arbeidskostnader og andre personalkost-nader, kostnader til vedlikehold, forsikring,administrasjon. Kostnader som etter sin art fal-ler inn under første punktum, og som også ertil nytte i virksomheter som ikke er skatteplik-tig etter dette kapittelet, skal fordeles på enmåte som er egnet til å gi samsvar mellomkostnadsandel og nytte for hver virksomhet.Det gis ikke fradrag for kostnader til erverv avakvakulturtillatelser.

b) Driftsmidler kommer til fradrag i sin helhet iinntektsåret driftsmiddelet blir ervervet. Det gisikke fradrag for erverv av akvakulturtillatelser.

c) Kostnader påløpt etter opptak fra oppdretts-merden frem til årlig brutto salgsinntekt erfastsatt etter § x-4. Kostnader etter første punk-tum omfatter frakt med brønnbåt, slakting, ned-frysing og transport.

d) Eiendomsskatt som kan henføres til dengrunnrenteskattepliktige havbruksvirksom-heten og forskningsavgiften, jf. lov 7. juli 2000nr. 68.

§ x-6 Behandling og samordning av negativkontantstrøminntektDersom fradragene i brutto inntekter fører til atkontaktstrøminntekten blir negativ, kan differansenfremføres til fradrag i neste års kontantstrøm-inntekt beregnet for skattyter. Differansen frem-føres med rente fastsatt av departementet i for-skrift. Negativ kontantstrøminntekt kan ikketrekkes fra i skattyterens øvrige inntekter.

Dersom beregning av kontantstrøminntektetter første ledd første punktum blir positiv foraksjeselskap samt likestilt selskap og sammen-slutning, jf. § 10-1 første ledd, kan selskapets posi-tive kontantstrøminntekt samordnes mot negativkontantstrøminntekt beregnet for inntektsåretsom nevnt i første ledd første punktum i annet sel-skap som tilhører samme konsern, jf. § 10-4, vedutgangen av inntektsåret. Dersom beregningen avkontantstrøminntekt etter første punktum blirnegativ, kan differansen fremføres til fradrag ineste års kontantstrøminntekt beregnet for skatt-yter. Differansen fremføres med rente fastsatt avdepartementet i forskrift. Negativ kontantstrøm-inntekt kan ikke trekkes fra i skattyterens øvrigeinntekter.

§ x-7 Behandling av underskudd eller tap i andreinntektskilderUnderskudd eller tap i andre inntekter kan ikketrekkes fra i positiv kontantstrøminntekt beregnetetter dette kapittelet.

§ x-8 Realisasjon eller opphør av kontantstrøm-skattepliktig havbruksvirksomhetBeregningsgrunnlaget for kontantstrøminntektved realisasjon eller opphør av havbruksvirksom-het fastsettes på følgende måte:a) For overdrager skal det i realisasjonsåret

beregnes kontantstrøminntekt tilsvarendevederlaget. Vederlag som kan henføres tilakvakulturtillatelser skal likevel ikke inngåved fastsettingen av kontantstrøminntekten.Eventuell negativ kontantstrøminntekt tilfremføring kommer til fradrag, jf. § x-5. Positivdifferanse etter foregående punktum omfattes


av reglene om samordning av kontantstrømin-ntekt etter § x-5 annet ledd.

b) Når havbruksvirksomhet overdras til ny eier iløpet av inntektsåret, skal kontantstrøminntektfastsettes forholdsmessig for overdrager ogerverver etter den enkeltes forhold og eiertid.

c) Dersom det ved opphør av kontantstrømskatte-pliktig virksomhet foreligger negativ kontant-strøminntekt, kan kontantstrømskattepliktigkreve skatteverdien utbetalt fra staten.

§ x-9 SatsKontantstrømskatt etter dette kapittel beregnesetter en sats som for det enkelte år vedtas av Stor-tinget.

§ x-10 ForskriftDepartementet kan gi nærmere regler til utfyllingog gjennomføring av bestemmelsene i dette kapit-telet, herunder regler om normpris til bruk vedfastsetting av skatt og om beregning av årligebrutto salgsinntekter.


Kapittel 8

Produksjonsavgift på havbruk

8.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å utrede både enoverskuddsbasert grunnrenteskatt (nettoskatt)og en produksjonsavgift (bruttoskatt). Utvalgethar i kapittel 7 omtalt en periodisert overskudds-basert grunnrenteskatt og en kontantstrømskatt. Idette kapittelet redegjør utvalget for hvordan enproduksjonsavgift kan brukes til å hente inn delerav grunnrenten i havbruksnæringen. Modellenevil ha svært ulike virkninger for aktørene i bran-sjen og på insentivene til å investere.

En produksjonsavgift kan i hovedsak entenutformes som en kvantumsavgift eller som en verdi-avgift. For havbruk vil en kvantumsavgift typiskbasere seg på produsert mengde fisk, mens enverdiavgift kan basere seg på brutto omsetning.

Bruttoavgifter er normalt utformet slik at deikke er avhengige av lønnsomheten i virksomhe-ten. De betales uansett hvor lønnsom eller ulønn-som en aktivitet er. Det betyr at prosjekter som erlønnsomme uten en slik avgift kan bli ulønn-somme etter innføringen av en slik avgift. Det kanogså gjøre at lønnsomme oppgraderinger og utvi-delser blir ulønnsomme. I tillegg kan avgiftenpåvirke driftsbeslutninger, og for eksempel bidratil at produksjonen stenger ned i perioder med lavlønnsomhet. Fordelen med en produksjonsavgifter at den kan være enkel å administrere. Utvalgetdrøfter i punkt 8.2 ulike alternative utforminger aven produksjonsavgift i form av en bruttoskatt.

Det er mulig å utforme en lønnsomhetsjustertproduksjonsavgift. Dette kan gjøres ved at enutformer avgiftsgrunnlaget slik at det avhenger avutviklingen i markedspriser på fisk, og/eller vedat det gis fradrag for påløpte kostnader. I en lønn-somhetsjustert produksjonsavgift kan ulike kost-nader gjøres fradragsberettigede. En mulighet erå kun gi fradrag for variable kostnader, alternativtfor både variable og faste kostnader. En slik pro-duksjonsavgift ligner mer på en nettoskatt, som erbeskrevet i kapittel 7. Utvalget diskuterer dissealternativene i punkt 8.3.

I punkt 8.4 drøftes virkningene av en produk-sjonsavgift sammenlignet med virkningene av ennettoskatt. Utvalget oppsummerer vurderingeneav en mulig produksjonsavgift i punkt 8.5. I ved-legg 8.1 presenterer utvalget forslag til utformingav lovhjemmel for en produksjonsavgift.

8.2 Utformingen av en produksjonsavgift

8.2.1 Virkeområde

Utvalget er i mandatet bedt om å utrede en avgiftpå laks, ørret og regnbueørret. Det må avgrensesmot fangst av villfisk, samt produksjon av andretyper fiskeslag. Videre bør det avgrenses motandre tillatelser enn ordinære, kommersielle mat-fisktillatelser i sjø. Det legges til grunn at produk-sjonsfasen for oppdrett i sjø avsluttes idet fiskentas opp av merden, ettersom oppdretteren på dettetidspunktet ikke lenger benytter den begrensedenaturressursen som egnede sjøarealer represen-terer. Produksjonsavgiften bør prinsipielt treffedenne fasen best mulig. En avgiftsplikt bør ikkeavhenge av organisasjonsform eller andre karak-teristika ved virksomheten, og avgiftsplikten børderfor omfatte alle aktører som driver kommer-siell produksjon. Det vises til nærmere omtale avavgrensning av virkeområde i kapittel 7.

Det antas at en statlig bruttoavgift kan innfø-res med hjemmel i særavgiftsloven, og fastsettesnærmere i Stortingets årlige avgiftsvedtak og for-skrifter.

8.2.2 Avgiftsgrunnlag

Utvalget er bedt om å vurdere både en kvantums-avgift og en verdiavgift. En kvantumsavgift kanberegnes på grunnlag av eksempelvis antall kiloslaktet fisk. En verdiavgift tar utgangspunkt iprisen på et produkt, og legger en prosentvisavgift på omsetningen. En produksjonsavgift kanberegnes ut fra ulike alternative grunnlag, se figur8.1.


Valg av avgiftsgrunnlag, det vil si grunnlagetfor beregning av produksjonsavgiften, vil væreavgjørende for den videre utformingen av avgiften.Det vil ha betydning for avgiftstypen, avgiftssat-sen, når avgiftsplikten oppstår og på hvilket sub-jekt det er hensiktsmessig at avgiftsplikten påleg-ges. Utvalget har identifisert en rekke muligegrunnlag, basert på ulike stadier i verdikjeden.Det vises til nærmere redegjørelse av verdikjedeni kapittel 3.

I det følgende vil beskrivelsene av de ulikealternative avgiftsgrunnlagene følge verdikjeden,slik den er illustrert i figur 8.1. Først redegjøresdet for en årlig kvantumsavgift basert på maksi-malt tillatt biomasse i tillatelsene (1) eller på areal(2). Deretter beskrives en avgift basert på entenvekt (3), verdi (4) eller en kombinasjon av verdi ogvekt (5), som ilegges på slaktetidspunktet. En kanogså se for seg en verdiavgift på første eksterneomsetningsledd, eventuelt ved eksport (6).

Produksjonsavgift basert på maksimalt tillatt biomasse

Akvakultur drives etter tillatelse fra Fiskeridirek-toratet og fylkeskommunen. For at et selskap skalkunne etablere oppdrettsvirksomhet, må førstdirektoratet innvilge søknad om kommersiell mat-fisktillatelse. Deretter må fylkesmannen klarereønsket lokalitet. Lokaliteten er det fysiske sjøarealetsom er avsatt til oppdrettsvirksomhet. Tillatelsefor en bestemt type oppdrett tildeles en innehaver,

og en tillatelse kan knyttes til flere lokaliteter. Alletillatelser og lokaliteter angir maksimalt tillatt bio-masse (MTB), som begrenser den til enhver tidstående biomassen, det vil si antall kilo levendefisk i sjøvann. Se nærmere om reguleringsregimeti kapittel 3.

En produksjonsavgift på havbruk kan tautgangspunkt i den MTB som en virksomhetråder over. Siden MTB er administrativt fastsattog ligger forholdsvis fast over en viss tid, vil enavgift på dette grunnlaget være relativt enkel åadministrere. En årlig avgift basert på MTB vil halikhetstrekk med konsesjonsavgiften i kraftverks-beskatningen og frekvensavgiften for tillatelser tilå bruke frekvensressurser.

En fordel ved MTB som avgiftsgrunnlag ervidere at det gjennom akvakulturforskriften alle-rede er på plass et regelverk som sikrer detaljertoversikt over MTB på virksomhetsnivå. Fiskeri-direktoratet legger ut en oppdatert versjon avakvakulturregisteret hver ukedag klokken 12.00med oversikt over alle kommunenes lokaliteter ogtilhørende MTB. I tillegg rapporterer oppdretts-selskapene biomassetall på lokalitetsnivå månedligtil Fiskeridirektoratet. På tillatelsesnivå er MTBfastsatt i den enkelte tillatelse.

Det er mulig å se for seg en produksjonsavgiftbasert på MTB på enten tillatelses- eller lokalitets-nivå. Tillatelses-MTB peker seg imidlertid ut somdet best egnede alternativet av disse.

En produksjonsavgift på basis av tillatelses-MTB vil være knyttet til den maksimale produk-

Figur 8.1 Verdikjeden for havbruk med mulige inntektsgrunnlag og avgiftssubjekt

Kilde: Utvalget.

Stam -/settefisk

Produksjon i merd

Frakt (brønnbåt)

Slakt Foredling/ transport

Salg/eksport

(2) Kvantumsavgift basert på areal

(3) Kvantumsavgift basert på slaktevekt

(5) Hybrid – normert verdiavgift

(4) Verdiavgift basert på intern salgspris/normpris

(6) Verdiavgift basert på salgspris

Oppdretter/innehaver av tillatelse Oppdretter Siste ledd før ekstern kjøper

(1) Kvantumsavgift basert på�maksimalt tillatt biomasse for�lokalitet/tillatelse

Type avgift

Avgiftssubjekt


sjonen som tillatelsen gir rom for, altså maksimaltstående biomasse i merdene som virksomhetendisponerer. Tillatelses-MTB sier imidlertid ikkenoe om hvor mye fisk som faktisk er i sjøen tilenhver tid, kun tillatt mengde. Som mål på pro-duksjon vil dermed MTB være mindre presist ennandre mulige avgiftsgrunnlag, for eksempel slakte-vekt. Imidlertid vil en avgift på tillatelses-MTBinnebære at jo mer effektivt oppdretteren klarer åprodusere, jo lavere blir avgiften per kilo fisk, ogindirekte belønnes således de mer produktiveaktørene som utnytter sine lokaliteter.

Lokalitets-MTB vil, i likhet med tillatelses-MTB,være relativt enkelt å administrere som avgifts-grunnlag, grunnet eksisterende regelverk for rap-portering. Imidlertid er lokalitets-MTB i mindregrad knyttet til produksjonen, ettersom MTB pålokalitetsnivå vanligvis vil være høyere enn summenav MTB i de tilknyttede tillatelsene. Det kanvidere være variasjon mellom oppdrettere i hvormye ekstra lokalitets-MTB de har tilgjengelig.Mens enkelte oppdrettere kan ha relativt myelokalitets-MTB sammenlignet med sin mengdetillatelses-MTB, kan andre ha en relativt lavereandel lokalitets-MTB sammenlignet med mengdetillatelses-MTB. Det kan innebære at avgiftssub-jektene pålegges en betalingsplikt for produksjonde i realiteten ikke kan realisere, siden samletMTB er høyere på lokalitetsnivå.

Det vil også være en utfordring ved utform-ingen av avgift basert på lokalitets-MTB at en dellokaliteter til enhver tid ligger brakk. Avgiften kaneventuelt utformes på en slik måte at den tar hensyntil pålagt inaktivitet. Man kan også se for seg etfradrag for ikke-aktive lokaliteter, eller at enlokalitet ikke er avgiftspliktig når det kan doku-menteres at den ligger brakk. Etter akvakultur-driftsforskriften § 40 skal oppdretter ha en drifts-plan for brakklegging. Sammenholdt med § 44,som pålegger månedlig rapportering til Fiskeri-direktoratet om blant annet biomasse og behold-ning av fisk, er det rimelig å anta at brakkleggingkan registreres og kontrolleres med stor grad avsikkerhet.

En felles utfordring for lokalitets- og tillatelses-MTB som avgiftsgrunnlag er at den geografiskeplasseringen av tillatelsene kan ha betydning forproduksjonen, ettersom kvaliteten på lokalitetenevarierer. I tillegg må enkelte tillatelser driftes ettersærlig strenge vilkår, for eksempel med spesieltlave lakselusnivåer. Dette er forhold som tilsier atdifferensiering av en avgift basert på MTB måvurderes, men en slik differensiering vil gjøreavgiften mer komplisert og ressurskrevende åadministrere.

En samlet vurdering tilsier at MTB angitt itillatelsene vil være det beste grunnlaget, dersomen produksjonsavgift skal baseres på MTB.Avgiftssubjektet for en tillatelses-MTB bør væreinnehaver av tillatelsen.

En avgift basert på MTB vil være å regne somen kvantumsavgift. Det følger av dens natur at enkvantumsavgift i utgangspunktet ikke vil ta høydefor variasjoner i markedsprisen på fisk, og såledesheller ikke for variasjoner i den skattepliktigevirksomhetens inntekter.

Arealbasert produksjonsavgift

Et alternativt avgiftsgrunnlag kan være areal sombenyttes til havbruk. For at et sjøområde kanbenyttes til akvakultur, må det først være regulerttil havbruksformål i den aktuelle kommunensarealplan. Den som ønsker å drive oppdrett avlaks, ørret og regnbueørret i sjø, må søke fylkes-kommunen om godkjenning av ønsket lokalitet tilhavbruksformål. Søknaden må blant annet inne-holde ønsket areal til akvakultur og ønsket plasse-ring. Saksgangen for klarering av areal og lokali-tetstillatelse er nærmere beskrevet i punkt 3.4.3.Når en søknad godkjennes, oppgis den innvilgedelokaliteten i form av koordinater. Disse er offentligtilgjengelige gjennom Fiskeridirektoratets kart-løsning. Et eksempel er vist i figur 8.2.

En avgift på grunnlag av areal kan ta utgangs-punkt i arealbeslaget i kvadratkilometer for denenkelte lokalitet. Ved en beregning av arealbeslagmå man imidlertid ta stilling til hvor omfattendeområde man ønsker å gjøre avgiftspliktig. Et alter-nativ er å ta utgangspunkt i overflatearealet derselve produksjonsanlegget ligger, eventuelt inklu-dere forbudssonen1 rundt anlegget. Produksjons-anleggene båndlegger også areal til fortøyningersom går utenfor forbudssonene. Å inkludere arealbåndlagt til fortøyninger kan gi ytterligere utfor-dringer, da det kan føre til at gode, dype lokalite-ter som krever lange fortøyninger vil bli valgt borttil fordel for grunnere lokaliteter, ofte med dårli-gere strømforhold. I tillegg vil et oppdrettsanleggforhindre etablering av andre anlegg i en omkretspå 5 km. Når man vurderer areal i sjø, er det ogsårelevant at ulike lokaliteter har ulik dybde, og atvolum derfor kan være et like kurant avgifts-grunnlag som overflatearealet. Et ytterligerehensyn som potensielt kan inngå i vurderingen er

1 For akvakulturanlegg gjelder et generelt ferdselsforbud 20meter rundt anleggene, medregnet ytre flytebøyer, og etfiskeforbud i en hundremeterssone. Avstanden måles fraen rett linje trukket mellom anleggets faktiske ytterpunkt ioverflaten, jf. akvakulturdriftsforskriften § 18.


alternativ anvendelse av arealet, og verdien avdenne.

I høringsnotat 10. desember 2015 om forslagtil innretning av Havbruksfondet vurderteNærings- og fiskeridepartementet fysisk areal-beslag av anleggene som en mulig fordelingsnøkkelmellom kommunene. Skisser av anleggene brukesi søknadsprosesser, noe som gjør at man har over-sikt over det fysiske arealbeslaget i en slik grad atdet kan brukes som utgangspunkt for fordeling.Nærings- og fiskeridepartementet fant likevel atfordeling basert på fysisk arealbeslag vil være noemer krevende sammenlignet med fordelingbasert på lokalitets-MTB.

En hovedinnvending mot en arealavgift er atden ikke treffer fiskeproduksjonen eller verdienav fiskeproduksjonen, og dermed heller ikkegrunnrenten som genereres. En standardisertarealavgift vil heller ikke ta hensyn til de ulikelokalitetenes kvaliteter og produktivitet. Eteksempel på hvor ulike lokalitetene faktisk er,kommer til uttrykk gjennom trafikklyssystemet,som er beskrevet i punkt 3.4.1. Disse forskjellene

kan tyde på et behov for å differensiere avgiften,som vil gjøre den mer komplisert.

En avgift basert på benyttet eller beslaglagtareal vil kunne gi insentiver til både mer og mindreeffektiv produksjon. En fordel kan være at det vilgå ut over oppdretternes lønnsomhet å sitte pålokaliteter de ikke har til hensikt å benytte (i nær-meste fremtid). I petroleumssektoren er areal-avgift benyttet for å stimulere til effektiv letevirk-somhet og utbygging og produksjon knyttet til til-delte utvinningstillatelser. Avgiften begynner førstå løpe etter 10 år, slik at rettighetshaver gis til-strekkelig tid til å undersøke det tildelte området.Tilsvarende er det trolig at en arealavgift for hav-bruk vil stimulere til en arealeffektiv produksjon.

Dersom lokalitetsarealet benyttes som avgifts-grunnlag, kan det samtidig medføre at oppdrettervil redusere arealet mer enn optimal produksjontilsier. Det kan blant annet være uheldig for miljøog fiskevelferd, fordi tilgjengelig ledig lokalitets-kapasitet er nyttig blant annet ved behov forbrakklegging og ved sykdomsutbrudd. Et ytterli-gere moment er at anleggene skiftes ut, uten at

Figur 8.2 Eksempel på arealbeslag ved havbruksvirksomhet

Kilde: Fiskeridirektoratets kartløsning.


arealbeslaget nødvendigvis er den samme. Enavgift basert på fysisk arealbeslag vil dermedkunne skape ytterligere kontrollbehov for myn-dighetene og således legge beslag på offentligeressurser.

Produksjonsavgift basert på verdi eller kvantum på slaktetidspunktet

En produksjonsavgift kan alternativt beregnesbasert på verdi eller kvantum av produsert fisk.På samme måte som ved en avgift basert på MTB,vil det her være hensiktsmessig å dra nytte aveksisterende reguleringsregimer for å redusereden administrative ressursbruken av en slikavgift. I henhold til akvakulturdriftforskriften § 42skal det fra akvakulturanlegg med laks, ørret ogregnbueørret månedlig rapporteres til Fiskeri-direktoratet, via Altinn, om blant annet utslaktings-kvantum og slaktested. Det inkluderer slakteri,dato, art, antall fisk, slaktevekt og slaktetilstand.Dette innebærer at det vil være slaktetidspunktetsom legges til grunn ved beregningen av en verdi-eller kvantumsavgift.

For en verdiavgift må den nyslaktede fiskenprissettes. På samme måte som fastsettelse avgrunnrenteinntekt i en nettoskatt byr dette påutfordringer. Omsetning av fisken skjer normaltlenger ut i verdikjeden, og verdien ved merd-kanten må derfor beregnes. Videre er de størsteaktørene i næringen i stor grad helintegrertebedrifter, og dette kan gi utfordringer med intern-prising. For beskrivelse av en typisk selskaps-struktur for de største aktørene i næringen visesdet til kapittel 3. For integrerte selskaper vil detmåtte gjøres en beregning av verdien ved slakte-tidspunktet basert på internprising, som så dannergrunnlag for en verdiavgift. Det følger av skatte-loven § 13-1 at denne prisen skal settes som ominteressefellesskapet ikke hadde foreligget. Detvil si at internprisen skal tilsvare den prisen uav-hengige parter ville fremforhandlet. Med uavhen-gige parter menes kjøpere og selgere som ikkehar slike felles interesser at de kunne ha påvirketavtalt pris.

Erfaringer fra blant annet petroleumsskatte-systemet viser at internsalg og internprising avråvarer kan være krevende for skattemyndighet-ene å vurdere og kontrollere. Oljeskattekontoret,Klagenemnda for petroleumsskatt og domstolenehar i mange tilfeller funnet grunnlag for å fravikeselskapenes egne internpriser på varer og tjenester.

En mulig måte å bøte på risiko for manipule-ring ved internprising er å innføre normpris pånyslaktet fisk for skatteformål. Dette er nærmere

redegjort for i kapittel 7. For å sikre likebehand-ling av aktørene bør en eventuell normpris benyttespå både interne og eksterne transaksjoner.

Et alternativ til en verdiavgift er en kvantums-avgift basert på slaktevekt. En avgiftsordningbasert på slaktevekt vil kunne være enklere åadministrere enn en verdiavgift, og man unngårproblemer med internprising. Den tar imidlertidikke høyde for variasjoner i virksomhetens inn-tekt.

Et spørsmål er hvorvidt en avgift på grunnlagav slaktevekt bør differensieres ut fra fisketype ogkvalitet. Fisken sorteres i superior, ordinær ellerproduksjonsfisk basert på blant annet skader,farge og fasthet i henhold til bransjestandard(NBS 10-01). Ifølge Intrafish (2019) handles laksav kvalitetstype ordinær til 1,5 kroner per kglavere enn superior. Prisrabatten på produksjons-fisk varierer fra 5 kroner til 15 kroner sammen-lignet med superiorpriser. Nærmere 90 pst. avfisken som selges er av superior-kvalitet, mensalgsprisen varierer også etter størrelse. Tabell8.1 illustrerer prisvariasjonen for vekt på laks.

I kapittel 7 ble det drøftet om en normpris påinntektssiden kan ta høyde for slike pris- ogkvalitetsvariasjoner. På samme måte kan det vur-deres om disse prisvariasjonene bør reflekteres iavgiftsgrunnlaget eller -satsene for en kvantums-avgift, for bedre å speile de ulike produktverdiene.Avgiften vil da bli en slags hybrid mellom kvan-tums- og verdiavgift. En slik avgift tar bedrehøyde for prisvariasjoner i markedet, og såledesfor variasjon i virksomhetenes inntekter, i motset-ning til en ren kvantumsavgift. Samtidig blir enslik avgift mer komplisert å administrere enn enren kvantumsavgift og vil medføre et større kon-trollbehov fra skattemyndighetenes side. Dersomdifferensieringen eller satsen ikke er godt nokspesifisert, kan en slik avgift videre medføre vrid-ninger i produksjonen, fordi det kan lønne seg åprodusere en produkttype fremfor en annen. Detvil samtidig komplisere avgiftsmodellen, noe somtaler mot en slik løsning.

Kilde: Nasdaq.

Tabell 8.1 Gjennomsnittspriser på laks. Nasdaqs lakseprisindeks uke 36 i 2019 for ulike vektklasser (vektet)

Vektklasse Kroner per kg

1–3 37

3–6 47

6–9 72


Ved innføring av en avgift som baserer seg påslaktevekt vil det, uavhengig av om verdi ellerkvantum danner grunnlag for avgiften, kreves engjennomgang av rutinene som benyttes ved rap-porteringen til Fiskeridirektoratet. Det kan idenne sammenheng også nevnes at det skjerendringer i verdikjeden for produksjon av laks,eksempelvis gjennom utviklingen av slakteskip.Slike skip henter fisk direkte fra merdene, slakterom bord og leverer fisken til videre bearbeidingpå land, som kan være i utlandet.

For en kvantumsavgift som ilegges på slakte-tidspunktet, bør avgiftssubjektet i utgangspunktetvære innehaver av akvakulturtillatelsen. For enverdiavgift blir avgiftssubjektet selger.

Produksjonsavgift basert på salg eller eksport

En produksjonsavgift kan eventuelt legges på tids-punktet for første omsetning. Faktisk oppnåddesalgspriser vil gi et mer uomtvistelig avgiftsgrunn-lag for en verdiavgift enn estimerte internpriser.Endelig salgspris vil være noe vanskeligere åmanipulere.

Ikke desto mindre reiser bruken av salgspristo utfordringer som er parallelle til de man møter ien nettoskatt dersom faktiske salgsinntekter leg-ges til grunn i beregningen av grunnrenteinntekt,se kapittel 7. For det første kan en salgspris inklu-dere aktiviteter som faller utenfor virksomhetensom genererer grunnrente. For det andre kannærværet av svært mange integrerte selskaper ihavbruksnæringen innebære at salget typisk ikkeskjer til en ekstern og uavhengig kjøper, slik atinteressefellesskap dermed kan påvirke salgspri-sen. Det kan tilsi at avgiftsgrunnlaget bør baserespå første omsetning til uavhengig tredjepart.

Det er imidlertid en reell mulighet for at fiskentransporteres ut av landet før den når en eksternkjøper. Da blir grunnlaget for de faktisk oppnåddeprisene mindre tilgjengelig og vanskeligere å kon-trollere. Samtidig har de fleste eksportører enbinding mot en eller flere produsenter gjennomeierskapsstruktur. Dette tilsier at i tilfeller hvoreksport skjer før første omsetning til et eksterntledd, bør avgiftsplikten oppstå ved eksport. I såfall er en mulighet at avgiften beregnes ut fra toll-deklarasjonen. For toll har man en rekke reglerfor å avklare transaksjonsprisen.

En verdiavgift på dette grunnlaget kan endemed å ligne en omsetningsavgift på fiskeproduktereller en eksportavgift. Eksportavgift ble sistvurdert i statsbudsjettet for 2018 etter et anmod-ningsvedtak fra Stortinget, se vedtak nr. 854(2016–2017). Regjeringen foreslo å ikke innføre

en eksportavgift. I vurderingen ble det vist til at enny eksportavgift ville bryte klart med prinsippenefor et vekstfremmende skattesystem. I tillegg bledet vist til at en eksportavgift, slik den var foreslåtti anmodningsvedtaket, ville være i strid med Norgesforpliktelser under EFTA-konvensjonen og medEFTA-frihandelsavtalene.

8.3 Lønnsomhetsjustert produksjons-avgift

Fordelen med en bruttobasert produksjonsavgifter at den er relativt enkel å administrere og kon-trollere. Den tar imidlertid ikke hensyn til omvirksomheten går med underskudd eller over-skudd, og vil dermed kunne skape vridninger.Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere mulig-heten for fritak eller utsettelse av betalingspliktfor en brutto produksjonsavgift dersom virksom-heten går med underskudd.

Dersom man ønsker å ta hensyn til variasjoneri lønnsomhet og selskapenes skatteevne, er denmest effektive og konsistente fremgangsmåten åinnføre ulike fradrag for selskapenes kostnader.Dette taler for en overskuddsbasert grunnrente-skatt. Det er en utprøvd modell som skattemyn-dighetene har erfaring med å håndtere i praksis.Som en form for hybrid kan det vurderes å innføreen lønnsomhetsjustert produksjonsavgift. Detbetyr at både inntektsog kostnadsvariasjoner vir-ker inn på avgiftsgrunnlaget.

Utgangspunktet blir i dette tilfellet en verdi-avgift hvor avgiftsgrunnlaget er utformet slik atendringer i markedsprisen på laks, ørret og regn-bueørret påvirker inntektssiden. Det vil være hen-siktsmessig å basere inntektsgrunnlaget for enlønnsomhetsjustert produksjonsavgift på verdienpå slaktetidspunktet, som kan fastsettes ved hjelpav normpriser og registrerte slaktekvantum. Detvises til drøftelsene i punkt 7.3.

Det må også gis fradrag for kostnader sompåløper i havbruksvirksomheten, for å ta hensyntil variasjoner på kostnadssiden. Det er ulike typerkostnader som kan komme til fradrag. En mulig-het er å gi fradrag kun for variable kostnader. Enannen modell kan også inkludere faste kostnadersom kan knyttes til den avgiftspliktige delen avvirksomheten. Dersom man også inkluderer fastekostnader, vil avgiften nærme seg en kontant-strømskatt. I det følgende vurderes de ulike kost-nadstypene i havbruksnæringen og hvordan deeventuelt kan inngå som fradragsberettigede kost-nader i avgiftsgrunnlaget.


For at produksjonsavgiften skal være lønnsom-hetsjustert er det et minimum at man kan utgifts-føre direkte en del kostnader i den delen av virk-somheten som genererer grunnrente, på sammemåte som for en overskuddsbasert grunnrente-skatt. Slike fradragsberettigede kostnader viltypisk være variable driftskostnader som settefisk,fôr, kjemikalier, vaksine, medisiner og andre kost-nader forbundet med sykdoms- og lusebehandlingav fisken, samt kostnader som knytter seg til opp-fisking av rømt oppdrettsfisk.

Dersom inntekten i avgiftsgrunnlaget adminis-trativt fastsettes ved merdkanten, vil kostnadersom påløper etter at fisken er tatt opp av merdenog frem til slaktetidspunktet i utgangspunktetikke være fradragsberettiget. Dette gjelder foreksempel brønnbåttransport og slakt, siden detteer aktiviteter som ikke knytter seg til den virksom-heten som direkte utnytter fellesskapets ressurser.Men dersom inntekten beregnes basert på en prissom fastsettes på et senere tidspunkt i verdi-kjeden, for eksempel en normpris slik som skisserti kapittel 7, følger det at denne typen kostnaderogså skal komme til fradrag.

I en overskuddsbasert grunnrenteskatt gis detfradrag for investeringer i form av avskrivinger. Åinnføre avskrivinger basert på skattelovens gene-relle prinsipper i en produksjonsavgift vil gjøredenne tilnærmet lik en overskuddsbasert, periodi-sert grunnrenteskatt. En mulighet er imidlertid åinnføre direkte fradrag for investeringskostnader.Med en slik utforming vil avgiften minne mer omen kontantstrømskatt på overskudd.

I en lønnsomhetsjustert produksjonsavgift kanman vurdere forenklinger sammenlignet med enfullstendig nøytral kontantstrømskatt. For eksem-pel kan man velge å se bort fra problemene medsamvirkningen med selskapsskatten. For at detsamlede skattesystemet ikke skal gi andre vrid-ninger enn den ordinære selskapsskatten, må enbåde vurdere rekkefølgen av skattene og eventueltgjøre visse justeringer av fradrag, for eksempelavskrivningene, se også omtale i punkt 7.8. Enannen mulighet er å la produksjonsavgiften og sel-skapsskatten beregnes parallelt og uten justeringer.Modellen blir da ikke helt nøytral. En kan ogsåvurdere forenklinger ved realisasjon av havbruks-anlegg ved å se bort fra eksisterende investeringer.

For å forenkle beregningen av netto avgifts-grunnlag ytterligere kan man vurdere å innføre etsjablongfradrag for kostnader, i stedet for å leggetil grunn selskapets faktiske kostnader. Dette kani tillegg redusere eventuelle utfordringer knyttettil internprising. Et sjablongfradrag kan utformespå ulike måter. Dersom en normpris på kostnads-

siden i form av sjablongfradrag skal ha sammefunksjon som en normpris på inntektssiden, synesdet mest praktiske å være et kronefradrag multi-plisert med slaktevekt. Dette skyldes at slaktevektallerede vil være en kjent størrelse for å beregnenormprisinntekten.

Et sjablongfradrag vil være enklere å kontrol-lere og benytte i beregningen av grunnrenteskatte-pliktig skattegrunnlag enn faktiske kostnader,særlig dersom omfanget av fradragsberettigedekostnader blir omfattende. I kombinasjon mednormpris på inntektssiden vil man nærme seg etfullstendig administrativt fastsatt skattegrunnlag.Det vil gi lavere skatt til næringsdrivende somklarer å oppnå høyere priser enn normprisen, ogdriver mer effektivt enn sjablongfradraget forut-setter. Tilsvarende vil det gi høyere skatt fornæringsdrivende som oppnår lavere priser ellerdriver mindre effektivt. Avgiften vil dermed ikketilpasse seg lønnsomheten i selskapene og kanvirke vridende.

For at en løsning med sjablongfradrag skalvære forenklende må sjablongen være anvendeligfor hele næringen. Det vil si at den må inneholdekostnader som samtlige aktører pådrar seg, menkan ikke inkludere kostnader som er særskilte forden enkelte oppdretter.

En utfordring med sjablonger som skal gjeldefor alle oppdrettere, er at kostnadsnivået varierermellom oppdrettere og regioner. Ifølge Fiskeri-direktoratets lønnsomhetsundersøkelse for 2017varierte kostnadene mellom oppdrettere på rundt15 kroner per kg og opp mot 50 kroner per kg.Mens gjennomsnittlig produksjonskostnad lå pårundt 29 kroner per kg i Nordland, lå den på rundt34 kroner per kg i Rogaland og Agder. Dermedkan det oppstå press om å differensiere sjablongen.Hvis en for eksempel skulle differensiere sja-blongen mellom regioner, ville det også over tidkunne oppstå press om justeringer basert pådistriktspolitiske hensyn, og i situasjoner med bio-logiske utfordringer.

I motsetning til en bruttoavgift kan avgifts-grunnlaget for en lønnsomhetsjustert produk-sjonsavgift bli negativt. Dette underskuddet kanenten falle bort, utbetales i det enkelte inntektsåreller fremføres. Det vises til drøftelsen i punkt7.4.9, der underskudd anbefales å kunne fremfø-res med en risikofri rente. I tillegg bør fremførtunderskudd kunne utbetales ved realisasjon elleropphør av virksomheten, slik det er beskrevet foren grunnrenteskatt i punkt 7.7. På den måten fåravgiftspliktig full sikkerhet for anvendelse avunderskuddet.


Utvalget har utformet et forslag til hvordan dematerielle bestemmelsene for en lønnsomhets-justert produksjonsavgift kan se ut, med ulikeregler for fradrag for kostnader mv. Utvalget harimidlertid ikke vurdert hvordan en slik avgifts-hjemmel best kan inkorporeres inn i skatte- ogavgiftssystemet for øvrig.

8.4 Virkninger av en produksjons-avgift

Virkningene av en brutto produksjonsavgift og enlønnsomhetsjustert produksjonsavgift vil væreganske ulike, avhengig av hvor mye produksjons-avgiften lønnsomhetsjusteres. I det videre beskri-ves først de mer generelle utslagene av en bruttoproduksjonsavgift. De konkrete virkningene av enbruttoavgift vil også kunne avhenge av hvordanselve avgiftsgrunnlaget utformes. Deretter behand-les virkningene av en lønnsomhetsjustert produk-sjonsavgift.

En brutto produksjonsavgift avhenger ikke avlønnsomheten i virksomheten. Det betyr at pro-sjekter som er lønnsomme uten en produksjons-avgift, kan bli ulønnsomme ved innføringen av enavgift. Avgiften kan dermed påvirke investerings-insentivene hos de avgiftspliktige. En bruttoavgiftkan også påvirke rangeringen av prosjekter.

En brutto produksjonsavgift må betales uav-hengig av lønnsomheten i bedriften og markedet

for øvrig. Ressurser som er lønnsomme å utnyttefor samfunnet, kan da bli ulønnsomme for privateaktører. Små aktører kan videre ha mindre evne tilå bære en produksjonsavgift i dårlige tider somfølge av dårligere likviditet. I verste fall kan enproduksjonsavgift medføre at små aktører ikkeklarer å opprettholde driften dersom lønnsomhe-ten synker, og man får en mer monopolisertnæring med få, store aktører.

Virkningene av en brutto produksjonsavgiftavhenger også av det konkrete avgiftsgrunnlaget,noe som er nærmere beskrevet i punkt 8.2.2. Enbruttoavgift basert på kvantum vil være helt uav-hengig av oppnådde priser og kostnader, mens enbruttoavgift basert på verdi vil påvirkes av kvan-tum og priser, men vil være uavhengig av kostna-der. Generelt vil avgiften være mer vridende jomindre den avhenger av den underliggende lønn-somheten hos den avgiftspliktige.

En lønnsomhetsjustert produksjonsavgift vil istørre grad kunne ta hensyn til ulempene som enbruttoavgift innebærer. Avgiften vil gjøres avhen-gig av variasjoner både på inntektsog kostnads-siden, og dermed tar den hensyn til lønnsomhet ibedriften. Avgiften blir mer lik en kontantstrøm-skatt jo flere kostnader som gjøres fradragsberet-tigede, og virker mer nøytralt enn en bruttoavgift.I boks 8.1 er det laget et eksempel som illustrererforskjellene mellom en brutto produksjonsavgiftog en fullt ut lønnsomhetsjustert produksjons-avgift.


Boks 8.1 Illustrasjon av virkninger av en bruttoavgift og en lønnsomhetsjustert produksjonsavgift

Forskjellene mellom en brutto produksjonsavgiftog en lønnsomhetsjustert produksjonsavgift kanillustreres med et eksempel. Eksempelet er basertpå et tilsvarende eksempel for en overskuddsbasertgrunnrenteskatt i kapittel 7. Vi ser bort fra at sel-skapet også vil stå overfor ordinær selskapsskatt ogeventuelle andre skatter eller avgifter. I eksempleneer det beregningsteknisk lagt til grunn et avkast-ningskrav på 10 pst. for usikre kontantstrømmer.

I figur 8.3 illustreres et prosjekt som er lønn-somt før skatt. En investering på 1 000 kroner girinntekter over to perioder på henholdsvis 605kroner og 665,50 kroner, som målt i dagens verdiutgjør 550 kroner hver, det vil si totalt 1 100 kroner.Prosjektet gir dermed en meravkastning, nettonåverdi eller renprofitt på 100 kroner. Dette utgjør10 pst. av den investerte kapitalen og omtales somrelativ meravkastning i tabellen.

Figur 8.3 Eksempel på et lønnsomt investeringsprosjekt uten avgift

Kilde: Utvalget.

I figur 8.4 ser vi så på hvordan lønnsomheten i pro-sjektet påvirkes av en fullt ut lønnsomhetsjustertproduksjonsavgift. Det legges til grunn at både vari-able og faste kostnader kan trekkes fra i avgifts-grunnlaget umiddelbart, slik utvalget har skissert ipunkt 8.3. Hvis en begrenser muligheten for å fra-dragsføre kostnader, for eksempel til variable kost-nader eller eventuelt innfører sjablongfradrag, vilikke skatten virke fullt ut nøytralt, slik eksemplenenedenfor illustrerer. Modellen vil likevel være mernøytral enn en ren bruttoavgift.

I eksempelet benyttes en avgiftssats på 40 pst. Iinvesteringsåret har selskapet ikke inntekter. Meden avgiftssats på 40 pst. blir da 40 pst. av investe-ringskostnaden utbetalt av staten, slik at nettoinvestering er på 600 kroner for investor. Selskapetbetaler 40 pst. avgift på overskuddet i år 1 og 2, ogfår nå en netto nåverdi etter avgift på 60. Målt i for-hold til en investering på 600 kroner etter skatt erden relative lønnsomheten uendret og fortsatt på10 pst. Samlet utgjør avgiften 40 kroner i dagensverdi, og fremkommer som forskjellen mellom nettonåverdi av prosjektet uten og med avgift (100–60).

Figur 8.4 Virkninger av en lønnsomhetsjustert produksjonsavgift på et lønnsomt prosjekt

Kilde: Utvalget.

Investeringsprosjekt uten avgift 0 1 2

1. Investering -1000

2. Overskudd 605 665,5

3. Dagens verdi av overskudd år 1 550




Investeringsprosjekt med lønnsomhetsjustert produksjonsavgift på 40 pst. 0 1 2

1. Investering -1000

2. Overskudd 605 665,5

3. Produksjonsavgift (utbetalinger (+) og innbetalinger (-)) 400 -242 -266,2

4. Netto investering (1.+3.) -600

5. Overskudd etter skatt (2.+3.) 363 399,3






Boks 8.1 forts.

Vi ser nå på et marginalt prosjekt, det vil si et pro-sjekt som akkurat har nok lønnsomhet til å dekkealle kostnader. Overskuddene i år 1 og 2 antas nå åha falt til henholdsvis 550 kroner og 605 kronersom i nåverdi utgjør 500 kroner hver, det vil si sam-let 1 000 kroner. Dette er altså akkurat nok til ådekke investeringskostnadene, og prosjektet vil dakunne bli gjennomført.

I figur 8.5 illustreres hvordan en lønnsomhets-justert produksjonsavgift vil tilpasse seg den endredelønnsomheten. Staten dekker fortsatt 40 pst. avinvesteringskostnaden, men siden lønnsomhetenhar falt, blir også fremtidige skattebetalinger lavere.Eksempelet viser at prosjektet fortsatt vil være mar-ginalt lønnsomt med en lønnsomhetsjustert pro-duksjonsavgift.

Figur 8.5 Virkninger av en lønnsomhetsjustert produksjonsavgift på et marginalt lønnsomt prosjekt

Kilde: Utvalget.

I figur 8.6 vises hvordan dette vil slå ut for en brut-toavgift. En bruttoavgift tilpasser seg ikke lønnsom-heten. Vi antar at det hentes inn et proveny fra brut-toavgiften tilsvarende som i figur 8.4, det vil si 40kroner målt i dagens verdi. Det legges til grunn ieksempelet at de norske produsentene må bæreavgiften fullt ut. Med andre ord forutsettes fullkom-men konkurranse internasjonalt og at norske pro-dusenter derfor ikke kan påvirke verdensmarkeds-prisen. I det lønnsomme prosjektet før skatt førerikke bruttoavgiften til at prosjektet blir ulønnsomt,

men det reduserer den relative lønnsomheten avinvesteringen. Investor får nå en avkastning pånetto investering på 6 pst., i motsetning til 10 pst.med en lønnsomhetsjustert avgift. Det marginaleprosjektet blir imidlertid nå ulønnsomt og får ennegativ nåverdi på 40 kroner, tilsvarende nåverdienav avgiften. Prosjektet blir dermed ikke gjennom-ført. Eksemplet illustrerer at en avgift som ikke til-passer seg lønnsomheten kan gjøre at samfunns-økonomiske lønnsomme prosjekter ikke blir gjen-nomført.

Figur 8.6 Virkninger av en brutto produksjonsavgift på et marginalt lønnsomt prosjekt1 I figuren har vi, for enkelhets skyld, bare oppført dagens verdi av brutto produksjonsavgift. Det er lagt til grunn at en i nå-

verdi skal hente inn samme proveny som i figur 8.4. Fordelingen av avgift over tid og verdsettelse av denne vil avhenge avhvordan produksjonsavgiften utformes.

Kilde: Utvalget.

Investeringsprosjekt med lønnsomhetsjustert produksjonsavgift på 40 pst.

0 1 2

1. Investering -10002. Overskudd 550 6053. Skatt (utbetalinger (+) og innbetalinger (-)) 400 -220 -242

4. Netto investering -6005. Overskudd etter skatt (1.+2.-3.) 330 3636. Dagens verdi av overskudd år 1 3007. Dagens verdi av overskudd år 2 300



Investeringsprosjekt med brutto produksjonsavgift 0 1 2 0 1 21. Investering -1000 -1000

2. Overskudd 605 665,5 550 605

3. Dagens verdi av overskudd år 1 550 500

4. Dagens verdi av overskudd år 2 550 500

5. Dagens verdi av brutto produksjonsavgift1 -40 -40

6. Netto nåverdi (renprofitt) (1.+3.+4.+5.) 60 -40

7. Relativ meravkastning 6 % -4 %

Lønnsom investering Marginal investering


8.5 Oppsummering

I dette kapittelet er det redegjort for flere muligeutforminger av en avgift under forutsetning av athavbruksnæringen skal beskattes særskilt gjen-nom en produksjonsavgift. Det er skissert to ulikehovedtyper for en avgift – en ren bruttoavgift ogen lønnsomhetsjustert produksjonsavgift.

Fordelen med en bruttoavgift er at den kanvære enklere å praktisere enn andre alternativersom er lønnsomhetsbaserte. Dersom produk-sjonsavgiften skal holdes så enkel som mulig, kanman velge en kvantumsavgift med et administra-tivt fastsatt avgiftsgrunnlag, som maksimalt tillattbiomasse (MTB) oppgitt i tillatelsene. Også slakte-vekt kan være et praktisk grunnlag for en kvantums-avgift. Den treffer den faktiske produksjonenbedre enn MTB i tillatelsene, men kan medføre etvisst kontrollbehov knyttet til veiing i slakteriene.Samtidig vil det kunne være utfordrende å holdeen kvantumsavgift stabil over tid, på grunn av vari-erende markedsforhold. Dette skaper et lite stabiltavgiftsregime, som lett vil bli gjenstand for pressfra næringsinteresser. Basert på en samlet vurde-ring finner utvalget at en eventuell bruttoavgiftbør utformes som en verdiavgift hvor man beregneravgiftsgrunnlaget ut fra en normpris for nyslaktetfisk multiplisert med antall kilo slaktet fisk.

En brutto produksjonsavgift avhenger ikke avlønnsomheten i virksomheten. Det betyr at pro-sjekter som er lønnsomme uten en produksjons-avgift, kan bli ulønnsomme ved innføringen av enavgift. Avgiften kan dermed påvirke investerings-insentivene hos de avgiftspliktige. En bruttoavgiftkan også påvirke rangeringen av prosjekter.

En lønnsomhetsjustert produksjonsavgift tar istørre grad høyde for kostnadssiden i produksjo-nen, sammenlignet med en bruttoavgift. Detavgjørende vil være hvilke kostnader som inklude-res i fradragene. Inntektsgrunnlaget bør være detsamme, uavhengig av om avgiften lønnsomhets-justeres eller ikke, det vil si at det beregnes ut fraen normpris for slaktet fisk multiplisert med antallkilo slaktet fisk. Deretter justeres denne inntektenfor kostnader, enten i form av sjablongfradrageller fradrag for faktiske kostnader, herunderdrifts- og/eller investeringskostnader. Jo flerekostnader som gjøres fradragsberettiget i avgifts-grunnlaget, jo mer vil avgiften minne om en kon-tantstrømskatt på overskudd, som beskrevet ikapittel 7. Fordelen med en slik lønnsomhets-justert produksjonsavgift er at den vil virke mernøytralt enn en ren bruttoavgift.

Referanser

Fiskeridirektoratet. (2018). Lønnsomhetsunder-søkelse for produksjon av laks og regnbueørret.Hentet fra www.fiskeridir.no.

Furuset, A. (2017). Store uenigheter om kvalitets-sortering av laks. Hentet fra www.intrafish.no.

Norsk Bransjestandard for Fisk. (1999). NBS 10-01 Kvalitetsgradering av oppdrettet laks. Ber-gen.

Nærings- og fiskeridepartementet. (2015). Høring– forslag til innretning på havbruksfondet. Hen-tet fra www.regjeringen.no.

Stortinget. (2017). Vedtak nr. 854 (2016–2017).Oslo: Stortinget.


Vedlegg 8.1

Utformingen av en produksjonsavgift

Utvalget antar at en statlig bruttoavgift kan inn-føres med hjemmel i særavgiftsloven for avgifts-plikt, -subjekt og virkeområde, og fastsettes nær-mere i Stortingets årlige avgiftsvedtak og forskrif-ter. Da vil forslagene til lovtekst under om avgifts-grunnlag, fradrag og realisasjon være overflødige.

For en lønnsomhetsjustert produksjonsavgifthar utvalget utformet et forslag til hvordan dematerielle bestemmelsene kan se ut. Bestemmel-sene tar utgangspunkt i en fullt ut lønnsomhets-justert avgift, der de ulike fradragene beskrives i§ 6. Bokstav a gir fradrag for driftskostnader, bok-stav b for driftsmidler. Med et avgiftsgrunnlagbasert på normprisinntekter ved slakt gir bokstavc rett til fradrag for kostnader pådratt mellommerden og normprispunktet. Eiendomsskatt kankomme til fradrag etter bokstav d. I den grad manønsker færre fradrag, kan aktuelle fradragsbe-stemmelser i § 6 fjernes. Utvalget har ikke vur-dert hvordan en slik avgiftshjemmel best kaninkorporeres i skatte- og avgiftssystemet for øvrig,og forslaget er derfor kun ment som en skisse forå angi det materielle innholdet av avgiftsplikten.

§ 1 AnvendelsesområdeDet svares avgift på grunnlag beregnet etter be-stemmelsene i denne loven, av virksomhet knyttettil antallsbegrenset akvakulturtillatelse til mat-fiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret i sjø-vann.

§ 2 AvgiftssubjektInnehaver av antallsbegrenset akvakulturtillatelsetil matfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret isjøvann skal svare avgift til staten etter denne lo-ven.

§ 3 AvgiftsgrunnlagAvgiftsgrunnlaget tilsvarer differansen mellombrutto avgiftsgrunnlag fastsatt etter § 5 og fra-dragsberettigede kostnader fastsatt etter § 6.

§ 4 AvgiftsvedtakAvgift etter denne loven fastsettes etter en satssom for det enkelte år vedtas av Stortinget. Avgif-ten svares etter de regler og satser som gjeldernår avgiftsplikten oppstår.

§ 5 Brutto avgiftsgrunnlagÅrlig brutto avgiftsgrunnlag fastsettes på grunn-lag av omsetning og uttak av laks, ørret og regn-

bueørret. Avgiftsgrunnlaget fastsettes samlet foralle tillatelser innehaveren har disponert.

Vederlag ved realisasjon av driftsmiddel sombenyttes i den avgiftspliktige virksomheten inngåri årlige brutto avgiftsgrunnlag. Vederlag ved reali-sasjon av akvakulturtillatelser inngår ikke iavgiftsgrunnlaget.

For samlet realisasjon av havbruksvirksomhetgjelder bestemmelsen i § 8.

§ 6 Fradragsberettigede kostnaderI brutto avgiftsgrunnlag fastsatt etter § 5 fradrasfølgende påløpte kostnader som har eller vil fåsammenheng med den avgiftspliktige virksomhe-ten:a. Kostnader til innkjøp eller produksjon av sette-

fisk samt driftskostnader, herunder kostnadertil fôr, forebygging og behandling av sykdomo.l., arbeidskostnader og andre personalkost-nader, kostnader til vedlikehold, forsikring,administrasjon. Det gis ikke fradrag for salgs-markedsførings- eller finanskostnader. Kostna-der som etter sin art faller inn under førstepunktum, og som også er til nytte i virksomhetsom ikke er avgiftspliktig etter denne lov, skalhenføres til virksomheten i samsvar med kost-nadens nytte for den avgiftspliktige virksom-heten.

b. Driftsmidler kommer til fradrag i sin helhet iinntektsåret driftsmiddelet blir ervervet. Detgis ikke fradrag for erverv av akvakulturtilla-telser.

c. Kostnader påløpt etter opptak fra opp-drettsmerden frem til årlig brutto avgifts-grunnlag er fastsatt etter § 5. Kostnader etterførste punktum omfatter frakt med brønnbåt,slakting, nedfrysing og transport mv.

d. Eiendomsskatt som kan henføres til denavgiftspliktige havbruksvirksomheten og forsk-ningsavgiften, jf. lov 7. juli 2000 nr. 68.

§ 7 Behandling og samordning av negativt avgifts-grunnlagDersom fradrag i brutto avgiftsgrunnlag fører til atgrunnlaget blir negativt, kan differansen fremfø-res til fradrag i senere års avgiftsgrunnlag bereg-net for avgiftssubjektet. Differansen fremføresmed rente fastsatt av departementet i forskrift.

Dersom beregning av avgiftsgrunnlag etterførste ledd første punktum blir positiv for aksjesel-skap samt likestilt selskap og sammenslutning, jf.skatteloven § 10-1 første ledd, kan selskapets posi-tive avgiftsgrunnlag samme år samordnes motnegativt avgiftsgrunnlag i annet selskap som tilhø-rer samme konsern, jf. skatteloven § 10-4. Sam-


ordnet negativt avgiftsgrunnlag kan fremføres tilfradrag i senere års avgiftsgrunnlag for det ellerde selskaper som har hatt negativt avgiftsgrunn-lag.

Fremførbart negativt avgiftsgrunnlag kanfremføres med rente fastsatt av departementet iforskrift.

Negativt avgiftsgrunnlag kan ikke trekkes fra iavgiftspliktiges øvrige inntekter.

§ 8 Realisasjon av avgiftspliktig havbruksvirksomhetVed samlet realisasjon av havbruksvirksomhet til-svarer avgiftsgrunnlaget for overdrager vederla-get i realisasjonsåret. Den del av vederlaget somkan henføres til akvakulturtillatelser skal likevelikke inngå i vederlaget etter første punktum.Eventuell negativ produksjonsinntekt til fremfø-

ring kommer til fradrag, jf. § 7 første ledd. Positivdifferanse etter foregående punktum omfattes avreglene om samordning av produksjonsinntekt et-ter § 7 annet ledd. Dersom det ved realisasjon el-ler opphør av avgiftspliktig virksomhet foreliggernegativ differanse, kan avgiftspliktige kreve av-giftsverdien utbetalt fra staten.

Når havbruksvirksomhet overdras til ny eier iløpet av året, skal avgiftsgrunnlaget fastsettes for-holdsmessig etter den enkeltes forhold og eiertid.

§ 9 ForskriftDepartementet kan gi forskrift til utfylling og gjen-nomføring av bestemmelsene i denne loven, her-under regler om fastsetting av normpris ogberegning av årlige brutto avgiftsgrunnlag.


Kapittel 9

Fordeling av skatteinntekter mellom stat og kommuner

9.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordanskatteinntektene fra det samlede skattesystemetfor havbruk, inkludert inntektene fra tildeling avny kapasitet, skal fordeles mellom kommuner, fyl-keskommuner og stat. Utvalget er også bedt om åvurdere den interne fordelingen mellom kommu-ner, herunder innretningen og eventuelt forde-lingsnøklene i Havbruksfondet. I tillegg er utval-get bedt om å utrede hvordan kommunenes andelav inntektene kan bli mer stabile og forutsigbare.

Videre er utvalget bedt om å vurdere om kom-munenes inntekter fra havbruksvirksomhetenskal inngå i inntektssystemet for kommunene.Fordelingsvirkninger mellom kommuner med oguten havbruksvirksomhet av eventuelle forslagskal belyses. Et særlig mål med Havbruksfondeter at kommuner skal legge til rette for havbruks-virksomhet. Utvalget er derfor bedt om å vurderehvordan dette målet kan ivaretas.

Med dette som bakgrunn vil utvalget i dettekapittelet vurdere fordelingen av skatteinntekterfra havbruksnæringen mellom stat og kommune-sektor. For å gjøre dette er det nødvendig å se nær-mere på kildene til kommunenes inntekter og hvor-dan inntektssystemet for kommunene bidrar til åjevne ut kommunenes inntekter på tvers av landet.

I punkt 9.2 redegjøres det for hvordan kommu-nene finansieres. I punkt 9.3 omtales inntektssys-temet for kommunene og hvordan dette sikrer atskatteinntektene utjevnes mellom kommuner oglegger til rette for like velferdstjenester uavhengigav hvor i landet man bor. Punkt 9.4 gir en omtaleav kommunale inntekter på siden av inntektssys-temet. I punkt 9.5 omtales inntektene fra Hav-bruksfondet og videre diskuteres fordelingsvirk-ningene for kommunene av den modellen som idag benyttes for Havbruksfondet. I punkt 9.6 rede-gjøres det for mulige kombinasjoner av beskat-ningsmodeller for havbruksnæringen, fordeling avinntekter fra havbruksvirksomheten mellom statog kommuner, ulike mulige fordelingsmetoder ogalternative utforminger som kan gi kommunene

mer stabile inntekter fra havbruksvirksomheten. Idette punktet drøftes også hvordan en produk-sjonsavgift, tilsvarende naturressursskatten somgjelder for vannkraftnæringen, kan utformes slikat en andel av inntektene fra beskatningen av hav-bruksnæringen går tilbake til havbrukskommu-nene. I punkt 9.7 gis det en oppsummering avkapitlet.

9.2 Kommunal velferd

Kommunene har ansvar for å sikre et godtvelferdstilbud i hele landet. Barnehager, skole,primærhelsetjenester, pleie- og omsorgstjenesterog barnevern er viktige velferdstjenester kommu-nene har ansvar for.

Kommuner og fylkeskommuner har selvansvar for å tilpasse sin ressursbruk og tjeneste-produksjon til inntektsrammene som Stortingetfastsetter, gitt gjeldende lover og regelverk. Detinnebærer at kommunene og fylkeskommunenemå foreta nødvendige prioriteringer mellom ulikeoppgaver og utnytte ressursene effektivt. Samtidighar staten et overordnet ansvar for at det er sam-svar mellom de oppgaver som kommunesektorenpålegges og de ressurser som gjøres tilgjengelige.

Kommunenes og fylkeskommunenes drift ogvelferdsytelser finansieres i hovedsak av skatte-inntekter, bevilgninger over statsbudsjettet oggebyrer (brukerbetaling).

Skatt på alminnelig inntekt fra personligeskattytere deles mellom staten, kommuner og fyl-keskommuner. Fordelingen bestemmes ved atStortinget fastsetter maksimalsatser på skattø-rene for kommuner og fylkeskommuner.

Det er opp til den enkelte kommune å innføreeiendomsskatt. Inntektene fra eiendomsskattentilfaller i sin helhet kommunen. Eiendomsskatte-satsen skal være mellom 1 og 7 promille av takst-grunnlaget, som skal fastsettes ved takseringhvert tiende år. Fra 2020 settes maksimal sats nedtil 5 promille av takstgrunnlaget for bolig og fri-tidseiendom. Ved taksering av bolig kan kommu-


nene velge å bruke formuesskattegrunnlagene.Kommunene kan velge om de vil bruke reduk-sjonsfaktor ved verdsetting av eiendommene, fra2020 innføres det en obligatorisk reduksjonsfak-tor på 0,7 for bolig og fritidsbolig. For bolig og fri-tidseiendom kan de også bruke et bunnfradrag forå redusere takstgrunnlaget. For eiendomsskatt påkraftverk gjelder egne takseringsregler, som base-rer seg på verdien av produksjonen innenfor enminimums- og maksimumsgrense. I 2019 hadde371 av 422 kommuner innført eiendomsskatt i eneller annen form. Det er adgang til å differensiereskattesatsen avhengig av eiendomstype, foreksempel ved å ha ulik skattesats for bolig- og fri-tidseiendom og næringseiendom. Eiendomsskat-ten kan økes med inntil 1 promilleenhet per år inn-til maksgrensen.

Bevilgningene over statsbudsjettet gis delvissom rammetilskudd og delvis som øremerkede til-skudd. Rammetilskuddet fra staten og skatteinn-tektene kommunene mottar direkte, omtales somfrie inntekter, ettersom kommunene og fylkes-kommunene fritt kan disponere over disse inntek-tene så lenge lovpålagte oppgaver blir gjennom-ført på en forsvarlig måte. De frie inntekteneanslås å utgjøre vel 70 prosent av kommunesekto-rens samlede inntekter i 2018. Skatteinntekterutgjorde i 2018 om lag 57 pst. av de frie inntektenetil kommunene, mens rammetilskuddet utgjordeom lag 43 pst. Størsteparten av rammetilskuddetsom kommunene tildeles over statsbudsjettet, detsåkalte innbyggertilskuddet, fordeles i utgangs-punktet med et likt kronebeløp per innbygger.

Øremerkede tilskudd bevilges også over stats-budsjettet og er tilskudd som er bundet til sær-skilte formål. I rapporten Områdegjennomgang avøremerkede tilskudd til kommunesektoren (Kommu-nal- og moderniseringsdepartementet, 2017) bledet identifisert 247 ulike ordninger med øremer-kede tilskudd. I tillegg får kommunene inntektergjennom gebyrer. Gebyrene gir kommunenedirekte inntekter og er innbyggernes egenbetalingfor spesifikke tjenester. Disse skal i prinsippetdekke kostnadene ved den tjenesten som er gebyr-lagt som for eksempel vann, avløp og renovasjon.

Det eksisterer også andre kilder til kommu-nale inntekter. En betydelig inntektskilde forenkelte kommuner er naturressursskatten somsvares på bakgrunn av vannkraftproduksjon ogsom tilfaller de såkalte «kraftkommunene». Kraft-kommunene får også inntekter fra konsesjons-kraft og konsesjonsavgifter fra kraftverk.

9.3 Kommunenes inntektssystem

Formålet med inntektssystemet for kommuneneer å bidra til at kommuner og fylkeskommunerkan gi et likeverdig tjenestetilbud. Inntektssys-temet sørger for en fordeling av inntektene mel-lom kommuner og fylkeskommuner. De samledeinntektene for kommuneforvaltningen (kommu-ner og fylkeskommuner) utgjorde om lag 555mrd. kroner i 2018 eller om lag 42 pst. av statsbud-sjettets samlede utgifter. Figur 9.1 viser at de vik-

Figur 9.1 Kommunenes inntekter i 2018 fordelt på ulike kilder. Mrd. kroner og pst. av totale inntekter for kommunene


0

50

100

150

200

250

300

46 %

33 %

12 %

4 % 3 % 2 %0,3 % 0,1 %

Overføringer frastaten

Ordinær skatt påinntekt

Betaling foroffentlige tjenester

(gebyrer mv.)

Formuesinntekter Eiendomsskatt Skatt på formue Naturressursskattpå kraftverk

Konsesjonsavgiftfor kraftverk

Mrd

. kro

ner


tigste inntektskildene for kommunene er overfø-ringer fra staten og ordinær skatt på inntekt.

Norske kommuner har ulik geografi, alders-sammensetning, og ulike levekår. Noen kommu-ner har mange barn i skolealder, andre kommu-ner har mange eldre som trenger omsorgstje-nester, lange reiseavstander og/eller spredt boset-ting. Dette gjør at kommunale tjenester, somgrunnskole, barnehage, og omsorgstjenester,ikke koster det samme å tilby i alle kommuner. Etviktig formål med inntektssystemet er å bidra til atkommunene og fylkeskommunenes kan gi et like-verdig tjenestetilbud til innbyggerne gjennom åkompensere for slike ufrivillige kostnadsforskjel-ler, samt sørge for like muligheter og velferdsytel-ser i hele landet uavhengig av bosted. Kommu-nene og fylkeskommunene får kompensasjon fordisse ufrivillige kostnadsforskjellene gjennom densåkalte utgiftsutjevningen.

Kommuner som har et høyere beregnetutgiftsbehov per innbygger enn landsgjennom-snittet får økte overføringer gjennom utgiftsutjev-ningen, mens kommuner som har et lavere bereg-net utgiftsbehov per innbygger enn landsgjen-nomsnittet får lavere overføringer.

Utgiftsutjevningen skjer ved hjelp av en kost-nadsnøkkel, som består av en rekke objektive kri-terier, som forklarer hvorfor det er forskjeller ikommunenes utgifter til velferdstjenester. Eksem-pler på slike kriterier er blant annet antall barn iskolepliktig alder, antall eldre og bosettingsmøn-ster og reiseavstander i kommunen.

I overføringene fra staten inngår også regio-nalpolitisk begrunnede tilskudd. Regionalpoli-tiske tilskudd til kommunene inkluderer distrikts-tilskudd Nord-Norge, distriktstilskudd Sør-Norge,storbytilskudd, regionsentertilskudd og veksttil-skudd.

Det er store forskjeller i skatteinntekter mel-lom kommunene. Inntektssystemet inneholderogså en mekanisme som innebærer at disse for-skjellene mellom kommunene delvis utjevnes vedat skatteinntektene blir omfordelt fra kommunermed skatteinntekter over landsgjennomsnittet tilkommuner med skatteinntekter under landsgjen-nomsnittet. I skatteutjevningen for kommuner ogfylkeskommuner inngår inntektsog formuesskattfor personlige skattytere. I tillegg inngår ogsånaturressursskatten for vannkraft.

Kommuner som har inntekter over landsgjen-nomsnittet blir trukket 60 pst. av det oversky-tende beløpet, se figur 9.2. Dette er illustrert i stol-pen til venstre i figuren, der den mørkeblå boksenillustrerer beløpet som kommune A blir trukketfor. Beløpet utgjør 60 pst. av det som i figuren er

angitt som grunnlag for trekk. Hvis kommune Afor eksempel i utgangspunktet har en skatteinn-tekt på 130 kroner og landsgjennomsnittet er 100kroner, blir kommunen trukket for 18 kroner ogsitter igjen med 112 kroner.

Kommuner som har inntekter under lands-gjennomsnittet blir kompensert for 60 pst. av dif-feransen. Dette fremkommer i den andre stolpenfra venstre ved at kommune B blir kompensertmed den røde boksen. Hvis kommune B iutgangspunktet har en skatteinntekt på 90 kronerog landsgjennomsnittet er 100 kroner, blir kom-mune B kompensert med 6 kroner og sitter igjenmed 96 kroner. På denne måten blir dermed skat-teinntektene til kommune A og kommune B bety-delig jevnere fordelt.

I tillegg blir kommuner med skatteinntekterunder 90 pst. av landsgjennomsnittet kompensertfor 35 pst. av differansen mellom egne skatteinn-tekter og 90 pst. av landsgjennomsnittet. Hviskommune C har en skatteinntekt på 70 kroner oglandsgjennomsnittet er 100 kroner, får kommunenførst kompensert 60 pst. av differansen mellom 70og 100 kroner, det vil si 18 kroner. I tillegg blir 35pst. av differansen mellom 70 og 90 kroner kom-pensert, det vil si 7 kroner. Samlet sitter da kom-mune C igjen med 95 kroner i skatteinntekteretter utjevning.

Tilleggskompensasjonen finansieres ved athver kommune trekkes med et likt beløp per inn-bygger. Dette er illustrert med de lyserosa bok-sene i figuren. Siden skatteutjevningen ikke erfullstendig, vil en kommune eller fylkeskommunemed høye inntekter fortsatt kunne beholde enbetydelig del av inntektene i tillegg til de inntek-tene som ikke inngår i inntektssystemet for kom-munene.

Det er også en skatteutjevning i inntektssys-temet for fylkeskommunene. Fylkeskommunermed skatteinntekter under landsgjennomsnittetblir kompensert for 87,5 pst. av differansen mel-lom egen skatteinngang og gjennomsnittet i lan-det. Fylkeskommuner med skatteinngang overlandsgjennomsnittet blir trukket for 87,5 pst. avdifferansen mellom egen skatteinngang og lands-gjennomsnittet.

Det er enkelte typer inntekter til kommunenesom ikke inngår i inntektssystemet. Dette gjeldereiendomsskatt og inntekter fra konsesjonsavgiftog konsesjonskraft fra vannkraftverk. Overførin-ger fra Havbruksfondet til havbrukskommunenegår heller ikke inn i inntektssystemet for kommu-nene. Kommunene kan også ha kapitalinntekterfra utbytte og renteplasseringer som heller ikkeinngår i inntektssystemet.


Naturressursene er ujevnt fordelt mellom kom-munene og det fører til at enkeltkommuner kan fåsvært høye inntekter. Når slike inntekter hellerikke inngår i inntektssystemet, utjevnes heller ikkedisse inntektene mellom kommunene. Enkeltekraftkommuner og havbrukskommuner får derformye høyere inntekter per innbygger når disse inn-tektene regnes med. I praksis betyr dette at kom-muner med naturressurser og lave ordinære skat-teinntekter kan få kompensasjon gjennom skat-teutjevningen samtidig som de får beholde storedeler av inntekter fra naturressurser fullt ut.

I tillegg til at kommuner får inntekter fra ram-metilskudd og skatteinntekter nyter også mangekommuner godt av flere virkemidler i distriktspo-litikken. Et betydelig virkemiddel i distriktspolitik-ken er den differensierte arbeidsgiveravgiften.Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgifter et virkemiddel for å stimulere til vekst og verdi-skaping i regionene. Ordningen inngår ikke i inn-tektssystemet for kommunene. I tillegg til at pri-vate bedrifter i aktuelle kommuner får fordeler avlavere arbeidsgiveravgift, gir også virkemiddeletdirekte fordeler til kommunen selv.

Kommuner som ligger i soner med lavere satspå arbeidsgiveravgiften enn den ordinære satsenpå 14,1 pst., får isolert sett lavere lønnskostnaderenn andre kommuner, noe som gir rom for økt tje-nesteproduksjon. Lavere arbeidsgiveravgift harderfor tilsvarende virkning som økte frie inntek-ter. Alternativt kan en se på den lavere arbeidsgi-veravgiften som et redusert utgiftsbehov som detikke tas hensyn til i utgiftsutjevningen. Provenyta-pet for staten av ordningen med differensiertarbeidsgiveravgift var på 15,3 mrd. kroner i 2018hvorav 6 mrd. kroner var knyttet til offentlig sek-tor.

Tabell 9.1 viser de ti kommunene som mottokde største utbetalingene fra Havbruksfondet i2018 sammenholdt med satsen for arbeidsgiverav-giften. Tabellen viser at de kommunene som mot-tok de største utbetalingene fra Havbruksfondetogså har en lavere arbeidsgiveravgift enn denordinære satsen på 14,1 pst. Det er bare Austevollkommune som har full sats i arbeidsgiveravgiftenav de ti kommunene med høyest utbetaling fraHavbruksfondet.

Figur 9.2 Skatteutjevningen i kommunenes inntektssystem

Skatteutjevningen for den enkelte kommunen kan beregnes slik:Symmetrisk skatteutjevning+ Tilleggskompensasjon– Finansiering av tilleggskompensasjon= Netto skatteutjevningKilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

50

60

70

80

90

100

110

120

130

140

Kommune A Kommune B Kommune C Kommune C

Skat

tein

ntek

ter

i pst

. av

land

sgje

nnom

snitt

et

TilleggskompensasjonKompensasjonTrekkSkatteinntekt

100 pst. (= landsgjennomsnitt)90 pst.

I II

Grunnlag trekk

Grunnlag-komp.

Grunnlag-komp.

Grunnlagtilleggskomp.

60 %

60 %

60 %

35 %

35 %


9.4 Kommunale inntekter på siden av inntektssystemet

Det er enkelte typer inntekter til kommunene somikke inngår i inntektssystemet for kommunene.Dette gjelder eiendomsskatt samt konsesjonsav-gifter og konsesjonskraft som går til kraftkommu-nene og overføringer fra Havbruksfondet til hav-brukskommunene. I tillegg inngår heller ikkekapitalinntekter som utbytte og renter.

Eiendomsskatten er en kommunal skatt somden enkelte kommune kan velge om den vil haeller ikke. Dersom eiendomsskatten skulle inn-gått i inntektssystemet ville de kommunene somikke har valgt å innføre eiendomsskatt kunne fåoverføringer fra kommuner som har valgt å inn-føre eiendomsskatt. Det ville sannsynligvis ha førttil at svært få kommuner ville ha valgt å innføreeiendomsskatt.

Vertskommunene for vannkraftverk skiller segut ved at de får en stor andel av inntektene franæringen gjennom eiendomsskatt på kraftanlegg,naturressursskatt, samt konsesjonsavgift og kon-sesjonskraft. Begrunnelsen for at kommunene fårnaturressursskatten og konsesjonsavgifter ogkonsesjonskraft har delvis vært å kompenserevertskommunene for naturinngrep og delvis at

kommunene skal ha en andel av verdiene frautnyttelsen av naturressursene. Fra ordinærnæringsvirksomhet får vertskommunene ingendirekte skatteinntekter, utenom eventuell eien-domsskatt. Muligheten til å skattlegge nærings-virksomhet med eiendomsskatt ble innsnevret istatsbudsjettet for 2018 ved at produksjonsutstyrmv. ikke lenger skal være del av eiendomsskatte-grunnlaget. Endringen ble gitt virkning fra ogmed skatteåret 2019, og innføres gradvis med enovergangsordning som langt på vei kompensererkommunene for reduserte eiendomsskatteinntek-ter. Det er gjort unntak for vannkraftverk, vind-kraftverk, kraftnettet og anlegg omfattet av sær-skattereglene for petroleum som innebærer atkommunene fortsatt kan skrive ut eiendomsskattpå slike anlegg. Kommunene kan også fortsattskrive ut eiendomsskatt på flytende oppdrettsan-legg i sjø.

Kommunene med geografisk tilknytning tilpetroleumssektoren får ikke spesielle inntekter frapetroleumssektoren bortsett fra ordinær eien-domsskatt på petroleumsanlegg som ligger i kom-munene. Eiendomsskatten fra petroleumsanleggkan være relativt store og en betydelig inntekts-kilde for disse kommunene. Grunnrenteskatten ipetroleumssektoren er en ren statlig skatt. I Ot.prp.nr. 74 (1974–75) er dette blant annet begrunnetmed at virksomheten bare i liten grad er knyttet tilen bestemt kommune, og at oljeselskapenes kon-torkommuner ikke uten videre har krav på envesentlig større andel enn kommunene for øvrig.

Figur 9.3 viser skatteinntekter etter skat-teutjevning og kraftinntekter i kroner per innbyg-ger i hver enkelt kommune for 2017. Kraftinntek-ter omfatter her kommunenes inntekter fra eien-domsskatt på vannkraftanlegg, konsesjonsavgift,verdien av konsesjonskraft og naturressursskatt.Inntekter fra naturressursskatten inngår i skat-teutjevningen. I figuren er naturressursskattenberegnet som netto inntekt etter skatteutjevning,men skilt ut fra de øvrige skatteinntektene i skat-teutjevningen. I gjennomsnitt per innbygger i helelandet utgjør disse inntektene i overkant av 30 400kroner, se NOU 2019: 16 Skattlegging av vann-kraftverk. I figuren er kommunene rangert frahøyest til lavest inntekter per innbygger, men for-delt slik at kommuner som mottar direktekraftinntekter er plassert til venstre i figuren ogkommuner uten direkte kraftinntekter er plasserttil høyre i figuren. Som det fremgår av figuren erdet en liten gruppe kommuner som mottar sværthøye inntekter per innbygger.

Figuren viser at skatteinntektene per innbyg-ger etter skatteutjevning er relativt like mellom

1 Satsen er 10,2 pst. så lenge støtten til arbeidsgiveren ikkeoverstiger 500 000 kroner i 2019. Dersom støtten overstiger500 000 kroner, må det det betales full sats på 14,1 pst. pådet overskytende.

Kilder: Fiskeridirektoratet og Finansdepartementet.

Tabell 9.1 Utbetalinger fra Havbruksfondet i mill. kroner og sats for arbeidsgiveravgiften i prosent

Kommune

Utbetaling fraHavbruksfondet.

Mill. kroner

Sats forarbeidsgiveravgift

(i prosent)

Frøya 103 5,1

Nærøy 67 5,1

Hitra 62 5,1

Alta 46 0

Finnøy 46 10,21

Smøla 44 5,1

Vikna 43 5,1

Kvinnherad 40 10,21

Harstad 39 5,1

Austevoll 39 14,1


kommunene. Det er ingen kommuner som kom-mer spesielt dårlig ut, men det er noen kommunersom også etter skatteutjevning ligger noe overgjennomsnittet. Når en legger til inntektene frakraftsektoren, blir imidlertid inntektsfordelingenmye skjevere som følge av at noen kommuner fårsvært høye inntekter fra kraftsektoren.

Det er i alt 323 kommuner som fikk inntekterfra eiendomsskatt på kraftanlegg, konsesjons-kraft og konsesjonsavgift i 2017, men for største-delen av kommunene er kraftinntektene per inn-bygger moderate. Det er bare 33 av 426 kommu-ner i Norge per 2017 med kraftinntekter og skatte-inntekter etter skatteutjevning over 40 000 kronerper innbygger. Med unntak av én kommune mot-tar alle disse direkte kraftinntekter. For de 32kraftkommunene med kraftinntekter og skatteinn-tekter etter skatteutjevning over 40 000 kroner perinnbygger summerer kraftinntektene seg til iunderkant av 2 mrd. kroner for 2017. Det tilsvarer

om lag 40 pst. av samlede kommunale kraftinntek-ter i 2017. Innbyggertallet i disse 32 kraftkommu-nene utgjør 1,4 pst. av Norges befolkning.

Figur 9.4 viser tilsvarende tall som figur 9.3 forde 15 kommunene som har de høyeste kraftinn-tektene og skatteinntekter per innbygger etterskatteutjevning. Disse kommunene har inntekterper innbygger på mellom 590 og 180 pst. av lands-gjennomsnittet. Kommunene har 0,4 pst. av inn-byggerne i Norge og fikk samtidig 23 pst. av desamlede kommunale kraftinntektene i 2017. Forde kommunene med høyest inntekter per innbyg-ger utgjør kraftinntektene en mye større del avinntekten enn skatteinntektene etter utjevning.

Videre er det verdt å merke seg at særskilteinntekter fra vannkraften ikke bare gjelder verts-kommunene, men det er også flere kommunersom får inntekter fra kraftvirksomhet gjennom foreksempel finansinntekter fra sitt eierskap i krafts-elskap.

Figur 9.3 Illustrasjon av kommunenes kraftinntekter1 og skatteinntekter etter skatteutjevning. 2017. Kroner per innbygger fordelt på kommuner1 Kraftinntekter omfatter her kommunenes inntekter fra eiendomsskatt på vannkraftanlegg, konsesjonsavgift, verdien av konse-

sjonskraft og naturressursskatt. Det er lagt til grunn en eiendomsskattesats på 7 promille. Verdien av konsesjonskraft er regnetsom differansen mellom spotmarkedspris og konsesjonskraftpris. Det er ikke offentlig tilgjengelige tall for hvor stor andel avkonsesjonskraften som tilfaller henholdsvis kommunene og fylkeskommunene. Beregningsteknisk er det lagt til grunn at 2/3 avkonsesjonskraften går til kommunene.


0

20�000

40�000

60�000

80�000

100�000

120�000

140�000

160�000

180�000

200�000

Kron

er p

er in

nbyg

ger

Øvrige skatteinntekter etter skatteutjevning Kraftinntekter (inkl. naturressursskatt etter skatteutjevning)

Kommuner med direkte kraftinntekter

Kommuner utendirekte kraftinntekter


Figur 9.4 Illustrasjon av de 15 kommunene med høyest kraftinntekter og skatteinntekter etter skatteutjevning per innbygger. 2017.1 Kroner per innbygger1 Det er lagt til grunn en eiendomsskattesats på 7 promille. Verdien av konsesjonskraft er regnet som differansen mellom spot-

markedspris og konsesjonskraftpris. Det er ikke offentlig tilgjengelige tall for hvor stor andel av konsesjonskraften som tilfallerhenholdsvis kommunene og fylkeskommunene. Beregningsteknisk er det lagt til grunn at 2/3 av konsesjonskraften går til kom-munene.


0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

140 000

160 000

180 000

200 000

Bykl

e

Mod

alen

Eidf

jord

Sird

al

Fors

and

Aurl

and

Tyda

l

Åser

al

Suld

al

Valle

Røyr

vik

Vinj

e

Nam

ssko

gan

Tokk

e

Vang

Kron

er p

er in

nbyg

ger

Øvrige skatteinntekter etter skatteutjevning Naturressursskatt etter skatteutjevning

Eiendomsskatt på vannkraftanlegg Verdi av konsesjonskraft

Konsesjonsavgift Landsgjennomsnitt (kraftinntekter og øvrige skatteinntekter)

Boks 9.1 Ulikhet mellom kommuner

Ulikhet mellom kommuner kan illustreres medbruk av ulikhetsmål som tradisjonelt anvendespå personer eller husholdninger. For å beskriveulikhet i fordelingen av inntekt brukes ofte Gini-koeffisienten. Gini-koeffisienten er et mål forhvordan inntekt eller andre ressurser er fordeltpå personer eller husholdninger. Gini-koeffisien-ten tar verdier mellom 0 og 1, alternativt kan enuttrykke koeffisienten i prosent mellom 0 og100. Den er lik 0 dersom alle aktører i analysen,vanligvis personer eller husholdninger, dispone-rer like mye ressurser. Den er lik 1 eller 100 pst.dersom alle ressursene disponeres av én personeller husholdning. En Gini-koeffisient på 25 pst.innebærer at forventet forskjell i inntekt mellomto tilfeldige valgte aktører i analysen tilsvarer 50pst. av gjennomsnittsinntekten.

Anvendt på kommunenes skatteinntekter førutjevning målt i kroner per innbygger kan Gini-

koeffisienten beregnes til 12,3 pst. i 2017. Skatte-utjevningen i inntektssystemet reduserer Gini-koeffisienten til 4 pst. Dette er en svært storreduksjon i koeffisienten og illustrerer at skat-teutjevningen i stor grad reduserer forskjeller iskatteinntekter mellom kommuner.

På den annen side vil kraftinntektene og hav-bruksinntektene virke i motsatt retning. Ved ålegge inn kraftinntektene i 2017 øker Gini-koeffi-siententen til 5,6 pst. Den øker til 6 pst. når entar inn både kraftinntekter og inntekter fra Hav-bruksfondet i 2018. Det presiseres at kommu-nene hittil bare har hatt betydelige inntekter fraHavbruksfondet i 2018 og 2019. Beregningeneviser at kraftinntektene og havbruksinntektenebidrar til å motvirke effekten av skatteutjevnin-gen mellom kommuner i betydelig grad.


9.5 Nærmere om Havbruksfondet

9.5.1 Bakgrunn

Da Stortinget behandlet Havbruksmeldingen(Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljø-messig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretopp-drett) ble det besluttet at fra 2016 skal 80 pst. avinntektene fra salget av havbrukstillatelser tilfallekommuner og fylkeskommuner gjennom et såkalthavbruksfond. De resterende 20 pst. av inntek-tene går til staten. Inntekter fra Havbruksfondetinngår ikke i inntektssystemet for kommunene.Det ble ikke gitt noen konkret begrunnelse fraStortingets side om størrelsen på de konkreteandelene. Da Stortinget fastsatte fordelingsnøkke-len, ble det vektlagt at en stor andel av inntekteneskulle tilfalle kommunene og fylkeskommunenefor å gi kommunene insentiver til å stille egnedearealer til rådighet for oppdrettsnæringen. Hav-bruksfondets innretning ble bestemt i behandlin-gen av Revidert nasjonalbudsjett 2016.

Havbruksfondet fungerer ikke som et fond iordets rette forstand, ettersom midlene utbetales isin helhet kort tid etter at de er innbetalt. Hav-bruksfondet er derfor i praksis en ordning somfordeler proveny fra auksjoner for tillatelser tilhavbrukskommuner. Havbruksfondet angir enfordelingsnøkkel mellom kommuner og fylkes-kommuner hvor det foregår oppdrettsvirksomhet.70 pst. av totalt vederlag skal gå til kommunene og

10 pst. skal gå til fylkeskommunene. Fiskeridirek-toratet er ansvarlig for utbetalingene. Figur 9.5illustrerer fordelingen av vederlag for nye kapasi-tetstildelinger.

Hoveddelen av kommunenes midler, som til-svarer 60 pst. av totalt vederlag, utbetales årligbasert på klarert lokalitetsbiomasse i den enkeltekommune og fylkeskommune. En andel av kom-munenes midler, som tilsvarer 10 pst. av totaltvederlag, fordeles mellom kommunene hvor deter klarert ny lokalitetsbiomasse i foregående toår-speriode, med en øvre grense på 5 millioner kro-ner til en enkeltkommune. Et eventuelt oversky-tende beløp fordeles på alle kommuner med opp-drettsvirksomhet. Utbetalingen skal skje annethvert år. Ved fordeling av midlene skal Fiskeridi-rektoratet legge til grunn klarert ny lokalitetsbio-masse i en periode fra 1. september kl. 12.00 iutbetalingsåret og to kalenderår tilbake i tid.

Den første utbetalingen gjennom Havbruks-fondet ble gjennomført i 2017 og var en utbetalingpå om lag 60 mill. kroner. I oktober 2018 ble førsteutbetaling etter at trafikklyssystemet trådte i kraftgjennomført. Trafikklyssystemet er systemet fortildeling av ny kapasitet, se kapittel 3. I alt tilfaller3,2 mrd. kroner kommunal sektor etter auksjoneni 2018. Om lag 2,8 mrd. ble utbetalt i 2018, mensen andel på om lag 400 mill. kroner holdes av til2019 til fordeling mellom kommuner hvor det erklarert nye oppdrettslokaliteter.

Figur 9.5 Fordeling av vederlag for nye kapasitetstildelinger. Prosent


Staten

Fylker

Kommuner – nye lokaliteter

Kommuner – alle lokaliteter

20 %

10 %

10 %

60 %


9.5.2 Fordelingsvirkninger av inntekter fra Havbruksfondet

De samlede utbetalingene fra Havbruksfondet tilkommunene i 2018 var på om lag 2,4 mrd. kroner,mens fylkeskommunene fikk 0,4 mrd. kroner. Detvar i alt 164 kommuner som fikk utbetalinger fraHavbruksfondet i 2018. Figur 9.6 viser hvordanutbetalingene er fordelt mellom kommunene.Gjennomsnittlig utbetaling per kommune var på14 mill. kroner, men det er store variasjoner mel-lom kommunene. Kommunen som fikk den stør-

ste utbetalingen mottok rundt 103 mill. kroner,mens 75 kommuner mottok under 10 mill. kroner.

Forskjellen i inntekt mellom kommuner erogså illustrert i tabell 9.2. Tabellen viser hvordaninntektene fordeler seg mellom kommunene, ran-gert etter de kommunene som mottar mest. Over1/3 av inntektene tilfaller 20 kommuner, mens 50pst. av inntektene tilfaller 35 kommuner. Den halv-parten av kommunene som mottar mest, mottarom lag 80 pst. av inntektene. Selv om det ermange kommuner som mottar inntekter fra Hav-

Figur 9.6 Utbetalinger til enkeltkommuner i 2018 fra Havbruksfondet. Mill. kroner


0

20

40

60

80

100

120

1 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 61 66 71 76 81 86 91 9610

110

611

111

612

112

613

113

614

114

615

115

616

1

Mill

. kro

ner

Kommuner

Utbetalt fra Havbruksfondet Gjennomsnittlig utbetaling


Tabell 9.2 Fordeling av inntekter mellom kommuner rangert etter de som mottar mest. 2018. Beløp i mill. kroner, andeler i prosent

Kommuner (sortert etter de som mottar mest)

InntekterMill. kroner

Akkumulerteinntekter

Mill. kroner

Andel avinntektene

i prosent

Akkumulerteandeler avinntektene

i prosent

0–10 529 529 22 22

11–20 331 860 14 36

21–30 248 1 108 11 47

31–40 208 1 317 9 56

41–80 602 1 918 25 81

81–164 443 2 361 19 100

Sum 2 361 100


bruksfondet, viser tallene likevel at størstepartenav inntektene tilfaller et fåtall kommuner.

Figur 9.7 viser utbetalingene til de 20 kommu-nene med høyest utbetaling fra Havbruksfondet i2018 og korrigerte frie inntekter inkludert eien-domsskatt, konsesjonskraft og -avgift samt forde-len av arbeidsgiveravgift i pst. av landsgjennom-snittet (høyre akse). Dersom kommunen har frieinntekter over 100 pst. har den høyere inntekterenn landsgjennomsnittet.

Frøya er den kommunen som har fått den stør-ste utbetalingen fra Havbruksfondet med om lag103 mill. kroner. De fleste av de 20 kommunenemed høyest utbetalinger fra Havbruksfondet harfrie inntekter som ligger over landsgjennomsnit-tet. Det er med andre ord slik at inntektene fraHavbruksfondet i stor grad tilfaller kommunersom allerede har større inntekter enn gjennom-snittet av norske kommuner, selv om det også erenkelte av havbrukskommunene som har frie inn-tekter under landsgjennomsnittet.

Figur 9.8 viser at enkelte oppdrettskommuneri 2018 fikk en sterk økning i inntekter sammenlig-net med korrigerte, frie inntekter i samme år. Foreksempel fikk Leka kommune inntekter fra Hav-

bruksfondet i 2018 som tilsvarte om lag 50 pst. avde korrigerte frie inntektene. Totalt fikk 9 kom-muner inntekter som tilsvarte over 30 pst. av defrie inntektene. Tildelingsrunden fra Havbruks-fondet i 2018 viser at konsekvensene for enkelt-kommuners inntekter er større enn noen trolig såfor seg ved opprettelsen av fondet.

Et av formålene med inntektssystemet forkommunene er å sørge for at kommunene skalkunne gi et likeverdig tjenestetilbud. Når enkeltestore inntekter holdes utenfor inntektssystemetkan det føre til store forskjeller i tjenestetilbudetmellom kommunene. Dette gjelder spesielt inn-tekter fra kraftsektoren, og etter auksjonene i2018 gjelder det også havbrukssektoren.

I figur 9.9 er det illustrert hvordan de sær-skilte inntektene fra kraftverk og havbruk kanskape forskjeller mellom kommuner. Figuren tarutgangspunkt i frie inntekter, inkludert eiendoms-skatt, konsesjonskraft og -avgift samt fordelen avdifferensiert arbeidsgiveravgift. Inntektene fraHavbruksfondet er tatt hensyn til ved å beregnehvor mye den enkelte kommunes inntekter fraHavbruksfondet utgjør i prosent av de frie inntek-tene. Det antas at den enkelte kommunes inntek-

Figur 9.7 Kommunene med høyest utbetaling fra Havbruksfondet og korrigerte frie inntekter per innbygger i 2018.1 Mill. kroner og prosent1 Korrigerte frie inntekter tilsvarer korrigerte frie inntekter per innbygger inkludert eiendomsskatt, konsesjonskraft og -avgift og

fordel av differensiert arbeidsgiveravgift, se Prop. 113 S (2018–2019) Kommuneproposisjonen 2020.Kilder: Fiskeridirektoratet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

90

100

110

120

130

140

150

160

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110Fr

øya

Næ

røy

Hitr

a

Alta

Finn

øy

Smøl

a

Vika

Kvin

nher

ad

Har

stad

Aust

evol

l

Skje

rvøy

Gul

en

Karl

søy

Flat

ange

r

Bøm

lo

Stei

gen

Trom

sø

Rødø

y

Ham

mer

fest

Flor

a

Pros

ent

Mill

. kro

ner

Utbetalt fra Havbruksfondet i 2018Korrigerte frie inntekter per innbyger i pst. av landsgjennomsnitt (høyre akse)

Landsgjennomsnitt for korrigerte frie inntekter per innbyger (høyre akse)


Figur 9.8 Inntekter fra Havbruksfondet i 2018 til enkelte kommuner som andel av korrigerte frie inntekter i 2018.1 Beløp i kroner per innbygger, andeler i prosent1 Korrigerte frie inntekter tilsvarer korrigerte frie inntekter inkludert eiendomsskatt, konsesjonskraft og -avgift og fordel av diffe-

rensiert arbeidsgiveravgift, se Prop. 113 S (2018–2019) Kommuneproposisjonen 2020.Kilder: Fiskeridirektoratet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

50 %46 % 43 %

35 %33 %

32 % 32 %

32 % 30 %

28 %

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

Leka Flatanger Solund Snillfjord Frøya Roan Rødøy Smøla Ibestad Loppa

Kron

er

Korrigerte frie inntekter Inntekter fra Havbruksfondet

Gjennomsnittlig korrigerte frie inntekter i landet

Figur 9.9 Forskjeller i inntekt per innbygger mellom utvalgte kommuner. Korrigerte frie inntekter og inntekter fra Havbruksfondet i 2018 målt som avviket fra landsgjennomsnittet av korrigerte frie inntekter.1 Prosent1 Korrigerte frie inntekter tilsvarer korrigerte frie inntekter per innbygger inkludert eiendomsskatt, konsesjonskraft og -avgift og

fordel av differensiert arbeidsgiveravgift, se Prop. 113 S (2018–2019) Kommuneproposisjonen 2020. I tillegg er det tatt hensyn tilutbetalinger fra Havbruksfondet.

Kilder: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Fiskeridirektoratet og utvalget.

-20

0

20

40

60

80

100

120

140

Løte

nEl

veru

mKo

ngsv

inge

rRi

ngsa

ker

Stan

geÅs

nes

Ham

arSø

r-O

dal

Eids

kog

Våle

r

Bykl

eM

odal

enEi

dfjo

rdSi

rdal

Fors

and

Aurl

and

Tyda

lÅs

eral

Suld

alVa

lle

Leka

Flat

ange

rSo

lund

Snill

fjord

Frøy

aRo

anRø

døy

Smøl

aIb

esta

dLo

ppa

Pros

ent a

vvik

fra

land

sgje

nnom

snitt

Innlandskommuner i Hedmark Kraftkommuner Havbrukskommuner


ter som andel av landsgjennomsnittet øker tilsva-rende.1 I figuren har en kommune inntekter pålandsgjennomsnittet ved 0, og har inntekter underlandsgjennomsnittet ved negative verdier. Verdi-ene angir prosentvis avvik fra landsgjennomsnit-tet.

Til venstre i figuren vises de 10 innlandskom-munene i Hedmark med laveste inntekter. Alledisse har frie inntekter som ligger under lands-gjennomsnittet. I den midtre delen av figuren erde 10 kommunene som har de høyeste inntektenefra kraftsektoren. Alle disse ligger til dels betyde-lig over landsgjennomsnittet. Til høyre i figurenvises de 10 kommunene som får størst økning iinntekter som andel av frie inntekter fra Hav-bruksfondet. Figuren viser at også disse kommu-nene har betydelig høyere inntekter enn lands-gjennomsnittet når en tar hensyn til havbruksinn-tektene. Utbetalinger fra Havbruksfondet har sålangt bare skjedd en gang i forbindelse med auk-sjonene av nye tillatelser i 2018.

I figur 9.9 er forskjeller i korrigerte frie inntek-ter illustrert med innlandskommuner i Hedmark,

kraftkommuner og havbrukskommuner. Enkunne også tatt utgangspunkt i andre grupper avkommuner, for eksempel de største bykommu-nene, se figur 9.10. Også i dette tilfellet ville en fåttlignende resultater. 7 av de 10 største bykommu-nene har korrigerte frie inntekter som er lavereenn landsgjennomsnittet, og i gjennomsnitt har destørste bykommunene korrigerte frie inntekterrundt landsgjennomsnittet.

Den ujevne fordelingen av midlene fra Hav-bruksfondet er også illustrert i figur 9.11 somviser inntektene fra Havbruksfondet i prosent avden enkelte kommunes skatteinntekter etterutjevning i 2018 i de nordligste fylkene. I alle detre nordligste fylkene er det flere kommuner somikke, eller i liten grad, mottar inntekter fra Hav-bruksfondet. Samtidig vil kommuner som Loppaog Kvalsund i Finnmark, Ibestad og Kvænangen iTroms og Vevelstad og Rødøy i Nordland mottatilskudd som tilsvarer så mye som 70–90 pst. avdisse kommunenes skatteinntekter etter utjevningi 2018.

I praksis bidrar dermed inntektene fra hav-bruksvirksomheten til betydelige forskjeller mel-lom nærliggende kommuner. Mens Kvænangenkommune fikk store inntekter, fikk nabokommu-nen Nordreisa begrensede inntekter. Samtidig harKvænangen kommune frie inntekter som liggerbetydelig over de frie inntektene i Nordreisa kom-

1 Beregningen blir ikke helt nøyaktig siden en ikke tar hen-syn til at havbruksinntektene øker de samlede inntektenetil kommunene. Siden havbruksinntektene utgjør en sværtliten andel av de samlede inntektene til kommunene, harunøyaktigheten imidlertid liten betydning for resultatene.

Figur 9.10 Forskjeller i inntekt per innbygger mellom bykommuner og havbrukskommuner. Korrigerte frie inntekter og inntekter fra Havbruksfondet i 2018 som andel av landsgjennomsnittet.1 Prosent1 Korrigerte frie inntekter tilsvarer korrigerte frie inntekter per innbygger inkludert eiendomsskatt, konsesjonskraft og -avgift og

fordel av differensiert arbeidsgiveravgift, se Prop. 113 S (2018–2019) Kommuneproposisjonen 2020. I tillegg er det tatt hensyn tilutbetalinger fra Havbruksfondet.

Kilder: Kommuneproposisjonen, Fiskeridirektoratet og utvalget.

-20

0

20

40

60

80

100

Osl

o

Berg

en

Tron

dhei

m

Stav

ange

r

Bæru

m

Kris

tians

and

Fred

riks

tad

Sand

nes

Trom

sø

Dra

mm

en

Leka

Flat

ange

r

Solu

nd

Snill

fjord

Frøy

a

Roan

Rødø

y

Smøl

a

Ibes

tad

Lopp

a

Pros

ent a

vvik

fra

land

sgje

nnom

snitt

Bykommuner Havbrukskommuner


Figur 9.11 Tilskudd fra Havbruksfondet i 2018 som andel av kommunens skatteinntekter etter utjevning i 2018. Prosent

Kilder: Fiskeridirektoratet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og utvalget.

0102030405060

708090

Vard

ø

Vads

ø

Ham

mer

fest

Kaut

okei

no Alta

Lopp

a

Has

vik

Kval

sund

Mås

øy

Nor

dkap

p

Pors

ange

r

Kara

sjok

Lebe

sby

Gam

vik

Berl

evåg

Tana

Nes

seby

Båts

fjord

Sør-

Vara

nger

Pros

ent

A. Finnmark

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Trom

sø

Har

stad

Kvæ

fjord

Skån

land

Ibes

tad

Gra

tang

en

Lava

ngen

Bard

u

Sala

ngen

Mål

selv

Sørr

eisa

Dyr

øy

Tran

øy

Tors

ken

Berg

Lenv

ik

Bals

fjord

Karl

søy

Lyng

en

Stor

fjord

Kåfjo

rd

Skje

rvøy

Nor

drei

sa

Kvæ

nang

en

Pros

ent

B. Troms

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Pros

ent

C. Nordland

Bodø

Nar

vik

Bind

alSø

mna

Brøn

nøy

Vega

Veve

lsta

dH

erøy

Alst

ahau

gLe

irfjo

rdVe

fsn

Gra

neH

attf

jelld

alD

ønna

Nes

naH

emne

sRa

naLu

røy

Træ

naRø

døy

Mel

øyG

ildes

kål

Beia

rnSa

ltdal

Faus

keSø

rfol

dSt

eige

nH

amar

øyTy

sfjo

rdLø

ding

enTj

elds

und

Even

esBa

llang

enRø

stVæ

røy

Flak

stad

Vest

vågø

yVå

gan

Had

sel

BøØ

ksne

sSo

rtla

ndAn

døy

Mos

kene

s


mune. Med utbetalingene fra Havbruksfondet for-sterkes dermed forskjellene mellom disse to kom-munene betydelig. Figuren illustrerer at dette kangjelde en rekke kommuner. Det store beløpet somble fordelt, og den skjeve fordelingen, innebarderfor at nærliggende kommuner fikk store for-skjeller i inntektsnivå i 2018.

Figur 9.12 viser utbetalingene til fylkeskom-munene fra Havbruksfondet i 2018. Det er Trøn-delag og Nordland som får de største utbetalin-gene på om lag 76 mill. kroner, fulgt av Troms ogHordaland med om lag 58 mill. kroner.

9.6 Modeller for fordeling av inntekter fra havbruksvirksomheten

9.6.1 Oversikt over ulike valg

Figur 9.13 gir en skjematisk oversikt over aktuellevalg knyttet til utformingen av skattesystemet forhavbruksnæringen og hvordan inntektene kanfordeles mellom stat og kommunal sektor. I steg 1må en ta stilling til beskatningsmodeller, i steg 2må en ta stilling til fordeling mellom statlig ogkommunal sektor og i steg 3 må en ta stilling tilhvilken fordelingsmetode som skal brukes. I steg4 må en vurdere en stabiliseringsmekanisme, detvil si en mekanisme som har som formål å gjørede kommunale inntektene fra havbruksnæringenmer stabile og forutsigbare. Kommunal sektorbrukes i det videre som en fellesbetegnelse for

kommuner og fylkeskommuner. De ulike stegeneer nærmere beskrevet nedenfor.

Det må først tas stilling til hvilket skattesystemhavbruksnæringen skal stå overfor. Det er mangemåter å hente inn grunnrente på. En metode er åkun anvende auksjoner for nye tillatelser slik somi dag. En annen metode er å hente inn grunnrentegjennom en grunnrenteskatt både for nye ogeksisterende tillatelser. Disse to modellene kanogså kombineres ved at en anvender auksjoner pånye tillatelser og samtidig innfører en grunnrente-skatt for nye og gamle tillatelser.

En grunnrenteskatt kan også utformes påulike måter. En mulighet er en overskuddsbasertgrunnrenteskatt (nettoskatt) som utvalget harutredet nærmere i kapittel 7. En annen metode eren produksjonsavgift som beskrevet i kapittel 8.Produksjonsavgiften kan enten være en enkelbruttoavgift i form av en kvantums- eller verdiav-gift eller den kan også justeres for lønnsomhet.Sistnevnte vil ha likhetstrekk med en nettoskatt.Utvalget har utredet ulike modeller for beskatnin-gen av havbruksnæringen i kapittel 7 og 8 og gårderfor ikke nærmere inn på det i dette kapitelet.

Etter at en har tatt stilling til beskatningsmo-dell, må en vurdere hvor stor andel av inntektenesom bør tilfalle henholdsvis statlig-, kommunal- ogfylkeskommunal sektor. Dette kan vurderes uav-hengig av valg av beskatningsmodell.

Utvalget vurderer nedenfor tre hovedmodellerfor fordeling av inntekter.

Figur 9.12 Utbetalinger til fylkeskommuner fra Havbruksfondet i 2018. Mill. kroner.


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Trøn

dela

g

Nor

dlan

d

Trom

s

Hor

dala

nd

Mør

e og

Rom

sdal

Finn

mar

k

Sogn

og

Fjor

dane

Roga

land

Vest

-Agd

er

Aust

-Agd

er

Mill

. kro

ner


– Modell 1: Alle inntekter går til staten som så pri-oriterer over statsbudsjettet (se punkt 9.6.2).

– Modell 2: Havbruksfondet opprettholdes, even-tuelt med justeringer i fordelingen av inntektermellom stat og kommune, mellom kommunerog eventuelt gjøre om fondet til et reelt fond (sepunkt 9.6.3).

– Modell 3: Kombinasjonsmodell med overskudds-basert grunnrenteskatt som går til staten og enproduksjonsavgift (naturressursskatt) som gårtil kommunene. Produksjonsavgiften skal værefradragsberettiget krone for krone mot fastsattinntektsskatt til staten slik som naturressurs-skatten i kraftverksbeskatningen (se punkt9.6.4).

9.6.2 Fordeling av havbruksinntekter over statsbudsjettet

I modell 1 fordeles i utgangspunktet alle inntekterfra havbruksvirksomheten til staten. Gjennomstatsbudsjettet kan så Stortinget prioritere ulikeformål, herunder om en del av inntektene skal for-deles til kommunal sektor.

De fleste skatte- og avgiftsinntekter går til sta-ten og er ikke øremerket til spesielle formål. Dettelegger til rette for at Stortinget kan vurdere uliketiltak opp mot hverandre og benytte midlene til pri-

oriterte formål. I prinsippet legger det til rette forat den samlede velferden i landet kan bli høyestmulig. I utgangspunktet bør avkastningen av denmarginale budsjettkronen gi samme samfunnsøko-nomiske avkastning i alle anvendelser. Hvis ikkekan den samlede velferden økes ved å bevilge mertil formål med høyere avkastning. I tråd medhovedregelen for offentlige inntekter går derforskatte- og avgiftsinntekter fra næringsvirksomhetsom hovedregel til staten.

Det overordnede målet for næringspolitikkener størst mulig samlet verdiskaping i norsk øko-nomi, se blant annet Meld. St. 9 (2018–2019). Forå bidra til effektiv utnyttelse av samfunnets ressur-ser er det det viktig at politikken innrettes slik atressursene blir tatt i bruk i næringene og bedrif-tene hvor de kaster mest av seg. Hvis staten innfø-rer virkemidler som innebærer at kommuner fårstørre inntekter fra å legge til rette for en bestemtnæring, kan det redusere viljen til å legge til rettefor andre næringer som ikke genererer tilsva-rende inntekter, og dermed vri ressursbruken slikat den samlede verdiskapingen blir mindre.

Dagens utforming av Havbruksfondet, som girkommunene sterke insentiver til å legge til rettefor én næring, kan således komme i strid medmålet om effektiv ressursutnyttelse og at investe-ringer bør skje der hvor investeringene gir størst

Figur 9.13 Oversikt over spørsmål som må vurderes ved utformingen av skattesystemet for havbruk og fordelingen mellom stat og kommunal sektor

Kilde: Utvalget.

• Auksjon• Grunnrenteskatt• Produksjonsavgift

1. Beskatningsmodell

• Statlig andel• Kommunal andel• Fylkeskommunal andel

2. Fordeling

• Inntektene fordeles til alle landets kommuner (for eksempel gjennom kommunenes inntektssystem)

• Havbrukskommuner (for eksempel gjennom naturressursskatt eller Havbruksfondet)

3. Fordelingsmetode

• Endringer i Havbruksfondet• Produksjonsavgift4. Stabiliseringsmekanisme


avkastning. Dette er selvsagt ikke til hinder for atden enkelte kommunene kan velge å legge tilrette for de næringene som har naturlige fortrinn ikommunen. Det sentrale er at staten ikke skal gikommunene insentiver til å legge til rette for ennæring fremfor en annen næring.

Inntektene fra tildeling av tillatelser til hav-bruksnæringen går i dag til Havbruksfondet.Majoriteten av disse inntektene direkte til kom-munene og fylkeskommunene og er ikke en del avkommunenes inntektssystem. Havbruksnæringenfremstår derfor som et unntak fra den generelleregelen om at inntekter skal gå inn på statsbud-sjettet. Skulle man fulgt hovedregelen for offent-lige inntekter skulle også de offentlige inntektenefra havbruksvirksomheten inngå i statsbudsjettet.Hensikten med å kanalisere inntektene via stats-budsjettet er ikke å svekke kommuneøkonomien,men å sørge for en fordeling av inntekter på tversav landet som gir like muligheter og lik velferduavhengig av hvor man bor. Dette var også løsnin-gen som ble valgt da petroleumsskatteloven bleinnført, se Ot.prp. nr. 75 (1974–75).

Hvis enkelte grupper av kommuner får inntek-ter fra naturressurser og disse inntektene ikkeinngår i inntektssystemet for kommunene, vil detkunne føre til store forskjeller i velferdstilbud mel-lom kommuner. Det særskilte skatteregimet forkraftsektoren har for eksempel ført til store øko-nomiske forskjeller i kommunale inntekter, ogsåledes til store forskjeller i kommunalt finansiertvelferd. I petroleumssektoren er det imidlertidikke etablert noen særlige skattesystemer forkommunene.

Tildelingsrunden i 2018 viste også at konse-kvensene for enkeltkommuners inntekter erstørre enn noen trolig så for seg ved opprettelsenav Havbruksfondet. Flere kommuner opplevde enplutselig engangsøkning i inntekter tilsvarende enøkning i frie inntekter med opptil 50 pst. (Leka).Flere kommuner fikk en økning på over 30 pst.(Flatanger, Solund, Frøya, Roan og Snillfjord). Deter også høyst variable inntekter som avhenger avforhold utenfor kommunens egen kontroll.

Havbrukstillatelser er tidsubegrensede. Vedhver ny tildeling av tillatelser i havbruksnæringenfordeler en dermed nåverdien av forventet fremti-dig grunnrente slik Havbruksfondet er utformet idag. En godt utformet auksjon eller en annenomsetningsform kan sørge for at deler av den for-ventede grunnrenten tilfaller fellesskapet. Denresterende delen tilfaller aktøren som får tillatel-sen. Siden en henter inn forventet fremtidiggrunnrente, kan auksjons- eller salgsinntektene

imidlertid ikke betraktes som en inntektsstrøm,men de vil representere verdien av en formue.

Inntekter ved tildeling av tillatelser er altså enandel av nåverdien av fremtidig forventet grunn-rente, og bør forvaltes slik at det også kommerfremtidige genererasjoner til gode. Litt forenkletkan en si at en bare burde bruke avkastningen avmidlene. Det vil være tilsvarende forvaltningen avinntektene fra petroleumsvirksomheten, derløpende inntekter plasseres i Statens pensjons-fond utland og kun avkastningen brukes detenkelte år. Dagens forvaltning innebærer at enkan bruke hele ressursrenten i en generasjon,som er nettopp det man har forsøkt å unngå i for-valtningen av petroleumsinntektene.

Til forskjell fra en auksjon vil en grunnrente-skatt ta inn grunnrente løpende, og inntektenefordeles dermed automatisk over tid. En grunn-renteskatt kan også brukes i kombinasjon medauksjoner. Aktørene vil i auksjonen da ta innoverseg at en del av grunnrenten vil tilfalle fellesska-pet gjennom skatten og nedjustere betalingsviljenmed forventet nåverdi av grunnrenteskatten. Auk-sjonsinntektene vil da representere en lavereandel av den fremtidige grunnrenten. Valg av inn-krevingsmetode er derfor både en prinsipiell dis-kusjon av hvordan man henter inn grunnrente oghvordan man disponerer inntektene. Dersom manutelukkende velger å hente inn forventet fremti-dig grunnrente gjennom auksjon, er det sterkereargumenter for at en bør vurdere en løsning deren kun bruker avkastningen av auksjonsinntek-tene. En mulighet er derfor å la inntektene fraauksjon av havbrukstillatelser gå inn på Statenspensjonsfond utland eller forvaltes etter en tilsva-rende modell.

Det er klare argumenter for at en kan oppnåhøyest og likest velferd mellom innbyggerne i lan-det og på tvers av generasjoner ved at de offent-lige inntektene går inn på Statens pensjonsfondutland eller forvaltes etter en tilsvarende modellog avkastningen fordeles av Stortinget. Det harimidlertid også vært anført argumenter for atkommunene skal beholde en del av den verdiska-pingen som skjer lokalt eller bli kompensert forulemper. Dette har vært begrunnelsen for de sær-skilte konsesjonsordningene (konsesjonskraft og -avgift) i kraftsektoren. I tillegg får kraftkommu-nene en andel av grunnrenten gjennom naturres-sursskatten, og det er en særlig eiendomsskatt påkraftanlegg. Blant annet har fjord- og kystkommu-nene argumentert med at det er nødvendig atogså havbrukskommunene får en andel av inntek-tene for at de skal være villige til å legge til rettefor havbruksvirksomheten. Utvalget mener at det


både er riktig og viktig å legge til rette for nærin-ger hvor vi har naturgitte fortrinn, sånn som i hav-bruksnæringen.

På den annen side kan det også argumenteresmed at kommuner med egnede lokaliteter for hav-bruk uansett har en egeninteresse av å legge tilrette for lønnsom næringsvirksomhet. For det før-ste genererer havbruksvirksomheten aktivitet ogarbeidsplasser i distriktene. For det andre gir virk-somheten høyere skatteinntekter til kommunene.

Selv om inntektene ved salg av tillatelser iutgangspunktet går til staten, kan kommunene til-godeses ved at en fordeler en andel av skatteinn-tektene til kommunal sektor over statsbudsjettet.Et alternativ er å gjøre dette gjennom kommune-nes inntektssystem, slik dette gjøres for andreinntekter som tilføres kommunene. Denne løsnin-gen fremstår som den enkleste løsningen. Dettegjør at også at kommunenes inntekter blir merstabile og forutsigbare. Et annet alternativ er at enandel av inntektene fra havbrukssektoren forde-les flatt på alle kommuner og tildeles som et egettilskudd. Hvis inntektene skal tildeles uteluk-kende til havbrukskommuner, kan også dette gjø-res som et flatt, eller differensiert, tilskudd tilkommuner med havbruksaktivitet. Her vil detvære naturlig å benytte samme type fordelingsnø-kler som for Havbruksfondet, se 9.6.3 for nær-mere diskusjon.

9.6.3 Fordeling av havbruksinntekter gjennom Havbruksfondet

I modell 2 opprettholdes Havbruksfondet som for-delingsmekanisme, eventuelt med justeringer ifordelingen av inntektene mellom stat og kommu-nal sektor og mellom ulike kommuner.

Det nåværende Havbruksfondet fordeler 80pst. av inntektene fra salg av havbrukstillatelser tilkommuner og fylkeskommuner. De resterende 20pst. av inntektene går til staten. Inntekter fra Hav-bruksfondet inngår ikke i inntektssystemet forkommunene. Havbruksfondet fungerer ikke somet fond i ordets rette forstand, ettersom midleneutbetales i sin helhet kort tid etter at de er innbe-talt. Havbruksfondet er derfor i praksis en ord-ning som fordeler inntekter fra salg av tillatelsertil havbrukskommuner. Hoveddelen av kommune-nes midler, som tilsvarer 60 pst. av totalt vederlag,utbetales årlig basert på klarert lokalitetsbio-masse i den enkelte kommune. Selv om Hav-bruksfondet i dag kun får tilført inntekter gjen-nom auksjoner av nye tillatelser, kan også Hav-bruksfondet tilføres inntekter fra skatter og avgif-ter fra havbrukssektoren.

Fordeling mellom stat og kommuner

Som et alternativ til en ren videreføring av dagensfordelingsordning gjennom Havbruksfondet, kanen velge å foreta enkelte justeringer. Det er tek-nisk sett enkelt kun å endre fordeling mellom sta-ten og kommunal sektor. Det kan gjøres ved at enoverfører en lavere eller høyere andel av prov-enyet fra nye tildelinger til Havbruksfondet enngjeldende fordelingsnøkkel som i dag gir 80 pst.til kommunal sektor. Dersom en for eksempelreduserer kommunal sektors andel, vil det gi økteinntekter på statsbudsjettet som kan benyttes tilprioriterte formål. Dette vil fortsatt gi en skjev for-deling av inntektene mellom kommunene, men deabsolutte forskjellene blir mindre. En reduksjon iandelen som tilføres Havbruksfondet vil i størregrad være i tråd med prinsippet om at skatte- ogavgiftsinntekter skal inngå på statsbudsjettet ogikke være øremerket til spesielle formål. Somomtalt vil dette gi mindre regionale forskjeller,likere muligheter og likere velferd.

Fordeling mellom kommuner

I dag baserer fordelingsnøklene for fordeling avinntektene fra Havbruksfondet mellom kommu-ner seg på klarert lokalitetsbiomasse i de enkeltekommunene. Det kan tenkes flere andre kriterierfor å fordele inntektene fra Havbruksfondet mel-lom kommunene. Dette ble vurdert i høringsnota-tet om forslag til innretning på Havbruksfondet.Noen mulige kriterier kan grupperes etter føl-gende:– Lokal aktivitet– Lokale skadevirkninger– Lik fordeling mellom kommuner

Lokal aktivitet

Lokal aktivitet kan måles på ulike vis. Det kan foreksempel omfatte fysisk arealbeslag, tilretteleg-ging for nytt areal eller slaktevolum.

Å benytte fysisk arealbeslag som forde-lingsnøkkel vil være noe mer krevende enn forde-ling basert på lokalitetsbiomasse. Havbruksan-legg beslaglegger mindre fysisk areal enn hva deer klarert for, de flyttes rundt på, og størrelsenkan variere avhengig av valg av produksjonstek-nologi. Arealet et anlegg legger beslag på vil dess-uten kunne endres over tid. Anlegg kan foreksempel tas på land i forbindelse med brakkleg-ging av en lokalitet. En fordeling basert på arealvil kunne gi om lag samme fordeling av inntek-tene som fordeling basert på lokalitetsbiomasse,


men det kan likevel gi betydelige utslag for enkelt-lokaliteter.

Fordelingsnøkler basert på tilrettelegging fornytt areal innebærer at de som tilrettelegger fornytt areal får en større del av inntektene. Dette vilgi sterkere insentiver for kommunene til å leggetil rette for nytt areal. Samtidig vil dette ogsåkunne føre til at kommuner i sterkere grad priori-terer havbruksnæringen på bekostning av andrenæringer. Dersom en legger all vekt på tilretteleg-ging for nytt areal, vil det kunne oppfattes som uri-melig av kommuner som tidligere har lagt til rettefor havbruksvirksomhet.

Fordelingsnøkler basert på slaktevolum villeført til at inntektsfordelingen blir sterkere knyttettil verdiskaping enn til arealbeslag. Sammenhen-gen mellom klarering av nye lokaliteter og økteinntekter fra Havbruksfondet vil i så fall ville blisvekket fordi klarering av nye lokaliteter ikke nød-vendigvis medfører økt slaktevolum.

Lokale skadevirkninger

Et mulig kriterium for å fordele inntekter til kom-munene er å fordele inntektene etter omfanget avlokale skadevirkninger. En slik mekanisme vil gistørst utbetaling i de kommunene hvor skadevirk-ningene på miljøet er størst.

Utslipp av nitrogen, fosfor og ammoniakk kanføre til overgjødsling og dermed gjengroing av vass-drag og kystnære sjøområder. De viktigste kildenetil utslipp er bruk av gjødsel i jordbruk og fiskeopp-drett. Fiskeoppdrett står for mesteparten av utslip-pene av fosfor, i hovedsak fra Stad og nordover.

I NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet – Rapportfra Grønn skattekommisjon ble det vurdert enavgift på fiskefôr for å redusere utslippene av fos-for og nitrogen. Undersøkelser fra Havfors-kningsinstituttet har imidlertid hittil ikke vistnoen negativ påvirkning regionalt som en følge avfosforutslipp fra fiskeoppdrett (Husa mfl. 2015).Utvalget anbefalte derfor at det ikke skulle innfø-res en avgift på fiskefôr nå. Dersom miljøproble-mene knyttet til utslipp fra fiskeoppdrett skullevise seg å være undervurdert, mente utvalget aten avgift burde vurderes på nytt. Det sammegjaldt for andre miljøutfordringer knyttet til fiske-oppdrett, som for eksempel rømming av opp-drettslaks og utslipp av avlusingsmidler.

Ifølge Miljødirektoratet er de største miljøut-fordringene for oppdrettsnæringen rømming avlaks, lakselus, tilførsel av næringssalter og brukav kobber og legemidler.

Lik fordeling

Større vekt på jevn fordeling er også et mulig alter-nativ. Fordeling basert på prinsipper som ovenforkan ofte føre til en skjev fordeling av inntektene ogkan bidra til å skape store forskjeller mellom kom-muner. Det kan derfor også vurderes at inntektenfordeles med et likt beløp på kommunene eller detkan innføres et tak på hvor mye som kan utbetalesper år til oppdrettskommunene totalt, og/eller ettak på inntekter per innbygger som kan fordeles tilenkeltkommuner. Det vil motvirke den skjeve forde-lingen mellom kommunene i dagens Havbruks-fond. Alternativt kan en bruke tilsvarende mekanis-mer som i inntektssystemet for kommunene uten aten formelt tar kommunenes inntekter fra Havbruks-fondet inn i inntektssystemet for kommunene.

Opprette et reelt fond

Dagens Havbruksfond er ikke et egentlig fond,men en mekanisme som fordeler inntektene franye kapasitetsøkninger (salg eller auksjon av nyetillatelser) til kommunene. Dersom auksjonsinn-tektene fortsatt skal gå til Havbruksfondet kan etalternativ være å gjøre om Havbruksfondet til etreelt fond, hvor det kun er avkastningen av fondetsom fordeles hvert år. Begrunnelsen er, somnevnt i punkt 9.6.2, at en ved salg av nye tillatelserfordeler forventet fremtidig grunnrente og at enandel av grunnrenten bør komme fremtidigegenerasjoner til gode.

Et annet problem med dagens utforming avHavbruksfondet er at utbetalingene til kommu-nene vil variere sterkt fra år til år. Dersom Hav-bruksfondet omgjøres til et reelt fond vil det gimer stabile inntekter for kommunene, men deårlige inntektene vil nødvendigvis bli lavere sidenbare avkastningen av fondet utbetales.

Å gjøre om Havbruksfondet til et reelt fond vilinnebære økte administrasjonskostnader sam-menlignet med dagens modell.

9.6.4 Fordeling av havbruksinntekter gjennom en overskuddsbasert grunnrenteskatt til staten og en produksjonsavgift til kommunene

Modell 3 er en kombinasjonsmodell med en over-skuddsbasert grunnrenteskatt som går til staten,og en produksjonsavgift (naturressursskatt) somgår til kommunene. Produksjonsavgiften er fra-dragsberettiget krone for krone mot fastsatt inn-tektsskatt til staten slik som naturressursskatten ikraftverksbeskatningen


En produksjonsavgift i havbrukssektoren børinnføres samtidig med at det innføres en over-skuddsbasert grunnrenteskatt i havbruksnærin-gen. Naturressursskatten i kraftverkssektoren er ipraksis en produksjonsavgift, og utvalget har valgtå kalle en tilsvarende avgift i havbrukssektorenfor en produksjonsavgift. Den underliggendeideen er at kommunene som legger til rette forhavbruksnæringen skal tilgodesees direkte, og atdet skal være en sammenheng mellom aktivitets-nivået på havbruksvirksomheten i kommunen ogde inntektene kommunene får.

En kombinasjonsmodell med en overskudds-basert grunnrenteskatt som tilfaller staten og enproduksjonsavgift til havbrukskommunene, vilsørge for at også kommunene får inntekter frabåde eksisterende og nye tillatelser. Med andreord vil kommunenes inntekter fra havbruksnærin-gen ikke begrenses til nye tillatelser og/eller utvi-det kapasitet på eksisterende tillatelser (som viløke den gjennomsnittlige produksjonen per lokali-tet).

Kraftprodusentene betaler en naturressurs-skatt per kWh til kommunene, men skatten ersamtidig fradragsberettiget krone for krone motfastsatt inntektsskatt til staten. Dersom naturres-sursskatten overstiger fastsatt inntektsskatt til sta-ten for inntektsåret, kan det overskytende fremfø-res til fradrag senere år med rente. I praksis ernaturressursskatten en ren overføring av skatte-inntekter fra staten til kraftkommunene.

Skattegrunnlaget fastsettes for hvert kraftverkpå grunnlag av gjennomsnittet av produksjonen ide siste syv årene. Naturressursskatten til kom-munene beregnes etter en sats på 1,1 øre per kilo-wattime og 0,2 øre per kilowattime til fylkeskom-munene. Imidlertid kan skatten som nevnt over,kreves fratrukket i utlignet inntektsskatt til staten.Dersom skatten overstiger utlignet inntektsskatttil staten for inntektsåret, kan det overskytendefremføres til fradrag senere år, med rente somfastsettes av Finansdepartementet.

Naturressursskatten i kraftsektoren ble inn-ført av Stortingsflertallet ved kraftskattereformeni 1997. Opprinnelig var det vedtatt å samordneskatten mot grunnrenteskatten på kraftverk, fordien betraktet skatten som en kommunal andel avgrunnrenten. At det senere i stedet ble vedtatt åsamordne skatten mot utlignet fellesskatt, skyld-tes både investeringsinsentiver og praktiske hen-syn, se blant annet Prop. 1 LS (2014–2015) punkt5.4 og omtale i Nasjonalbudsjettet 1997. Naturres-sursskatten i kraftsektoren henger således nøyesammen med grunnrenteskatten på vannkraftpro-

duksjonen. Naturressursskatten inngår i skat-teutjevningen i inntektssystemet for kommunene.

En produksjonsavgift i havbrukssektoren børpålegges de samme aktørene som blir pliktige åsvare en grunnrenteskatt på kommersiell matfisk-produksjon. Bruk av en bruttoavgift i denne sam-menheng vil ikke påvirke drifts- og investerings-beslutninger ettersom avgiften skal kunne trek-kes fra krone for krone i eksempelvis utlignet inn-tektsskatt til staten, og således kun fungerer somen fordelingsmekanisme.

For ytterligere å stabilisere inntektene til hav-brukskommunene kan en eksempelvis brukegjennomsnittet av den kommersielle matfiskpro-duksjonen over et visst antall år som grunnlag forberegning av produksjonsavgiften.

Fordelingen av inntektene fra produksjonsav-giften mellom kommunene kan for eksempelbaseres på de eksisterende nøklene fra Havbruks-fondet. Det innebærer i korte trekk at inntektenefordeles basert på klarert biomasse i de enkeltekommunene. Fordelingen kan også baseres påandre prinsipper, se nærmere omtale av detteunder avsnitt 9.6.3.

Naturressursskatten i kraftverksbeskatnin-gen inngår i inntektssystemet for kommunene ogen produksjonsavgift til havbrukskommunene børogså inngå i inntektssystemet for kommunene.Dette vil sikre et likeverdig tilbud av velferds-tjenester for alle uavhengig av kommunetilhørig-het, samtidig som havbrukskommunene beholderen stor del av inntektene.

En lovbestemmelse om en fradragsberettigetproduksjonsavgift til havbrukskommunene kanutformes etter modell av naturressursskatten tilkommunen og fylkeskommunen i skatteloven§ 18-2.

9.7 Oppsummering

Inntektssystemet for kommunene skal bidra til atkommunene og fylkeskommunenes kan gi et like-verdig tjenestetilbud til innbyggerne gjennom åkompensere for ufrivillige kostnadsforskjeller,samt sørge for like muligheter og velferdsytelser ihele landet uavhengig av bosted.

Det er store forskjeller i skatteinntekter mel-lom kommunene. Inntektssystemet inneholderogså en mekanisme som innebærer at disse for-skjellene mellom kommunene delvis utjevnes vedat skatteinntektene blir omfordelt fra kommunermed skatteinntekter over landsgjennomsnittet tilkommuner med skatteinntekter under landsgjen-nomsnittet. I skatteutjevningen for kommuner og


fylkeskommuner inngår inntektsog formuesskattfor personlige skattytere. I tillegg inngår ogsånaturressursskatten for vannkraft.

Det er enkelte typer inntekter til kommunenesom ikke inngår i inntektssystemet. Dette gjelderblant annet eiendomsskatt, konsesjonsavgifter ogkonsesjonskraft som går til kraftkommunene ogoverføringer fra Havbruksfondet til havbruks-kommunene. Når enkelte store inntekter holdesutenfor inntektssystemet, kan dette føre til storeforskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene.Dette gjelder spesielt inntekter fra kraftsektoren(konsesjonsavgift og -kraft samt eiendomsskattenpå kraftanlegg), og etter tildelingene fra Hav-bruksfondet gjelder det også havbrukssektoren.

Utvalget har vurdert tre mulige modeller forfordeling av inntekter fra havbruksvirksomheten– gjennom statsbudsjettet og Statens pensjons-

fond utland– gjennom dagens Havbruksfond og mulige jus-

teringer i dette– gjennom en overskuddsbasert grunnrente-

skatt kombinert med en produksjonsavgift(naturressursskatt) slik som i kraftverksbe-skatningen

De fleste skatte- og avgiftsinntekter går til staten oger ikke øremerket til spesielle formål. Dette leggertil rette for at Stortinget kan vurdere ulike tiltak oppmot hverandre og benytte midlene til prioriterte for-mål. I prinsippet legger det til rette for at den sam-lede velferden i landet kan bli høyest mulig. I trådmed hovedregelen for offentlige inntekter går der-for skatte- og avgiftsinntekter fra næringsvirksom-het som hovedregel i Norge i dag til staten.

Havbrukstillatelser er tidsubegrensede. Vedhver ny tildeling av tillatelser i havbruksnæringerfordeler en dermed forventet fremtidig grunn-rente for disse tillatelsene. Inntekter ved tildelingav tillatelser er altså en andel av nåverdien av for-ventet fremtidig grunnrente, og bør forvaltes slikat det også kommer fremtidige genererasjoner tilgode. Litt forenklet kan en si at en bare burdebruke avkastningen av midlene.

Det vil være tilsvarende forvaltningen av inn-tektene fra petroleumsvirksomheten, der løpendeinntekter plasseres i oljefondet og kun avkastnin-gen brukes det enkelte år. Dagens forvaltning avhavbruksinntekter innebærer at en kan brukehele ressursrenten i en generasjon, som er nett-opp det man har forsøkt å unngå i forvaltningen avpetroleumsinntektene. Inntekter fra tildeling avnye tillatelser vil over tid kunne bli betydelige. Enmulighet er derfor å la inntektene fra auksjon av

havbrukstillatelser gå inn på Statens pensjonsfondutland eller en tilsvarende forvaltningsmodell,mens bruken av inntektene vurderes gjennombehandlingen av statsbudsjettet.

Gjennom Havbruksfondet får havbrukskom-munene i dag store inntekter ved tildeling av nykapasitet (auksjon av tillatelser) annethvert år. Enulempe med Havbruksfondet slik det er i dag er atinntektene vil svinge betydelig fra år til år sidenkapasitetsøkninger og medfølgende auksjoner erplanlagt annethvert år. Fordelingen av inntektenemellom havbrukskommunene er også sværtskjev. Havbruksfondet bidrar videre til å øke for-skjellene mellom havbrukskommuner og andrekommuner. En kan vurdere fordelingen mellomstat og kommuner i dagens Havbruksfond. Forde-lingsnøklene mellom kommuner kan også endresbasert på for eksempel lokal aktivitet, lokale ska-devirkninger eller en lik fordeling mellom kom-muner. I tillegg er det også mulig å gjøre om Hav-bruksfondet til et reelt fond hvor en bare brukeravkastningen av fondet. Alternativt kan man setteet tak på hvor mye som kan utbetales per år tiloppdrettskommunene totalt og per innbygger tilden enkelte kommune.

En tredje modell for å fordele inntekter mellomstat og kommuner er å innføre en produksjonsav-gift tilsvarende naturressursskatten som gjelderfor vannkraftverk. En eventuell produksjonsavgiftbør innføres samtidig med at det innføres engrunnrenteskatt i havbruksnæringen. Bruk av enbruttoavgift i denne sammenheng påvirker ikkedrifts- og investeringsbeslutninger hvis avgiftenkan trekkes fra krone for krone i eksempelvisutlignet inntektsskatt til staten, slik som i kraft-verksbeskatningen. Havbruksvirksomhetene vilderfor ikke bli berørt av selve produksjonsavgiftensiden de kan trekke fra hele beløpet mot utlignetinntektsskatt til staten. Havbruksvirksomhetenevil imidlertid måtte betale grunnrenteskatten.

Fordelingen av inntektene fra produksjonsav-giften mellom kommunene kan for eksempelbaseres på de eksisterende nøklene fra Havbruks-fondet. Det innebærer i korte trekk at inntektenefordeles basert på klarert biomasse i de enkeltekommunene.

En kombinasjonsmodell med en overskudds-basert grunnrenteskatt som tilfaller staten og enproduksjonsavgift til havbrukskommunene vilsørge for at også kommunene får inntekter frabåde eksisterende og nye tillatelser. Med andreord vil statens og så vel kommunenes inntekterfra havbruksnæringen ikke begrenses til nye tilla-telser.


Referanser

Husa, V., Hansen, P. K., Bannister R. & Kutti T.(2015). Utslipp av partikulære og løste stofferfra matfiskanlegg. I Svåsand, T., Boxaspen, K.K., Karlsen, Ø., B. O., Kvamme, Stien L. H. &Taranger, G. L. (Red.) Risikovurdering norskfiskeoppdrett 2014 (Fisken og havet, særnum-mer 2 – 2015).

Områdegjennomgang av øremerkede tilskudd tilkommunesektoren. Økt treffsikkerhet – bedre ef-fekt – mindre byråkrati. Rapport fra ekspert-gruppe. Rapport fra en ekspertgruppe utnevntav Kommunal- og moderniseringsdepartemen-tet 2017.

Nærings- og fiskeridepartementet. (2015). Meld.St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessigbærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretopp-drett). Oslo: Nærings- og fiskeridepartemen-tet.

NOU 2015: 15. (2015). Sett pris på miljøet – Rap-port fra Grønn skattekommisjon. Oslo: Finans-departementet.

Finansdepartementet. (1974). Ot.prp. nr. 75(1974–75) Om lov om skattlegging av undersjø-iske petroleumsforekomster m.v. Oslo: Finansde-partementet.

Finansdepartementet. (2014). Prop. 1 LS (2014–2015) Skatter, avgifter og toll 2015. Oslo: Fi-nansdepartementet.

Finansdepartementet. (2017). Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017. Oslo: Finans-departementet.

Finansdepartementet. (2019). Meld. St. 1 Nasjo-nalbudsjettet 2020. Oslo: Finansdepartemen-tet.


Kapittel 10

Utvalgets vurderinger

10.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordanskattesystemet på havbruk bør utformes for åbidra til at fellesskapet får en andel av grunnren-ten, også for eksisterende tillatelser. Utvalget erbedt om å utrede minst tre ulike forslag til ekstra-beskatning av havbruksnæringen. Det ene forsla-get skal være en nøytral, periodisert grunnrente-skatt, og det andre forslaget skal være produk-sjonsavgift. I tillegg bes utvalget vurdere om enkombinasjon av grunnrenteskatt og produksjons-avgift kan være hensiktsmessig. Utvalget er ogsåbedt om å vurdere hvordan de ulike alternativenefor ekstrabeskatning på havbruk vil virke sammenmed systemet for kapasitetsjusteringer, herunderauksjoner, og videre om å se på den samledebeskatningen av havbruksnæringen.

Utvalget har i de foregående kapitlene utredetulike forslag til skatteregime som kan benyttes tilen ekstrabeskatning av havbruksnæringen. Utval-get har videre gitt en beskrivelse av havbruksnæ-ringen og av internasjonale konkurranseforholdog presentert empiriske analyser av grunnrenteninnen havbruksnæringen.

I dette kapittelet tar utvalget stilling til føl-gende spørsmål:1. Bør grunnrente komme fellesskapet til gode?2. Genereres det grunnrente i norsk hav-

bruksnæring?3. Bør grunnrente i havbruksnæringen komme

fellesskapet til gode?4. Hvilken modell bør i så fall benyttes for å

hente inn deler av grunnrenten?5. Hvilken andel av grunnrenten bør eventuelt til-

falle fellesskapet?6. Hvordan bør fellesskapets andel av grunnren-

ten fordeles mellom stat og kommunesektor?

De to første spørsmålene tar utvalget stilling til ihenholdsvis punkt 10.2 og 10.3. I punkt 10.4 tarutvalget stilling til om grunnrente i havbruksnæ-ringen bør komme fellesskapet til gode. Valg avmodell for å hente inn grunnrente omtales i punkt

10.5, og i punkt 10.6 vurderer utvalget hvor storandel av en grunnrente fellesskapet bør få. Hvor-dan de ulike alternativene for ekstrabeskatning påhavbruk vil virke sammen med systemet for kapa-sitetsjusteringer, herunder auksjoner, vurderes ipunkt 10.7. Den samlede beskatningen av hav-bruksnæringen vurderes i punkt 10.8. I punkt 10.9drøftes hvordan provenyet fra en særskatt skalfordeles mellom stat og kommunesektor. I punkt10.10 gjør utvalget rede for økonomiske og admi-nistrative konsekvenser av utvalgets forslag.

10.2 Bør grunnrente komme fellesskapet til gode?

Skattesystemets viktigste oppgave er å finansiereoffentlige goder, tjenester og overføringer. Dennorske modellen med et høyt nivå av offentligfinansierte velferdsgoder krever et relativt høytskattenivå.

Det offentliges inntekter bør hentes inn på enmåte som er mest mulig forenlig med effektivbruk av samfunnets ressurser. Samtidig er skatte-systemet utformet for å påvirke fordelingen avinntekt og formue mellom personer, og noen skat-ter og avgifter er videre ment å bidra til en bedreressursbruk der markedet ikke selv sørger fordette. Et eksempel på dette er miljøavgifter. Eteffektivt skattesystem vil basere seg på følgendestruktur:– Først benyttes skatter og avgifter som bidrar til

bedre ressursbruk.– Deretter benyttes nøytrale skatter som ikke

vrir valgene til produsenter og forbrukere.– Til slutt brukes vridende skatter for å oppnå til-

strekkelige inntekter til fellesskapet og mål omomfordeling.

Skattegrunnlagene er i dag utsatt for press grun-net økt internasjonal mobilitet samt demografiskeog teknologiske endringer. Mer mobile skatte-grunnlag kan gjøre det nødvendig å sette nedenkelte skattesatser, slik man har gjort med sel-


skapsskatten de siste årene. Med et mer begren-set handlingsrom i budsjettene fremover må slikeskattelettelser i større grad finansieres avgrunnlagsutvidelser og ved å øke andre skatter.

I enkelte næringer genereres det grunnrente.Denne grunnrenten kan knytte seg til naturres-surser, regulering og teknologi. Flere grunnren-tenæringer baserer sin produksjon på utnyttelseav stedbundne naturressurser som tilhører felles-skapet. Riktig utformede skatter på grunnrentefra stedbundne kilder hemmer ikke investerin-gene, og bidrar samtidig til å redusere behovet forvridende skatter. Samlet sett kan det bidra tilbedre ressursbruk. I en åpen økonomi medmobile skattegrunnlag er det derfor særlig viktigå utnytte muligheten for inntekter fra skatt pågrunnrente fra stedbundne kilder.

For petroleums- og kraftsektoren har det overtid vært bred enighet om at en stor andel avgrunnrenten skal tilfalle fellesskapet. Begrunnel-sen har blant annet vært at:– Inndragning av grunnrente i petroleums- og


– Grunnrente er en ekstraordinær avkastningsom kan gi fellesskapet skatteinntekter uteneffektivitetstap. Inntekter fra nøytrale skatter,slik som grunnrenteskatter, reduserer isolertsett behovet for skatter som bidrar til dårligereressursbruk.


Dette er forhold av generell art, og som alle talerfor at næringer hvor det genereres grunnrentebasert på stedbundne naturressurser, bør beskat-tes særskilt. Grunnrente er et særlig godt skatte-grunnlag når renprofitten knytter seg til immobileog begrensede ressurser.

Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andelav avkastningen ved utnyttelsen av fellesskapetsressurser, har tjent Norge godt. Uten et slikt prin-sipp ville vi i dag ikke hatt Statens pensjonsfondutland. Petroleumsnæringen har gjennom fleretiår bidratt vesentlig til velstandsøkningen i norskøkonomi. Norge har forvaltet inntektene fra olje-og gassressursene på en god måte. I mange landhar høye inntekter fra naturressurser ikke ført til

varig økt velstand, og kun kommet enkelte grup-per til gode. Petroleumsressursene tilhørerNorge, og store deler av inntektene fra petrole-umsvirksomheten er kanalisert inn til fellesska-pet. Det har gitt muligheter til å investere i blantannet utdanning og infrastruktur, offentlige vel-ferdsordninger er bygget ut, og inntektsveksten ihusholdningene har vært høy.

Også kraftverksbeskatningen har de senereårene bidratt til betydelige skatteinntekter til statog kommunesektor. Etter at kraftmarkedet blederegulert gjennom energiloven av 1991 har detgitt større verdi på kraften. Dereguleringen dan-net sammen med prinsippene fra den alminneligeskattereformen i 1992 grunnlaget for at det blenedsatt et utvalg (NOU 1992: 34 Skatt på kraft-selskap) som igjen ledet til kraftskattereformen i1997. Inntektene fra kraftverksbeskatningen harøkt betydelig siden 1997 og samlet hentet stat ogkommunesektor inn 14 mrd. kroner i 2017.

Norge har gode erfaringer med en over-skuddsbasert grunnrenteskatt på petroleum ogvannkraft. Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapital-beskatning i en internasjonal økonomi) pekte på atskatten på kilder til immobile renprofitter burdeopprettholdes og helst økes. Det har vært bredenighet i det norske samfunnet om at en storandel av grunnrenten fra petroleums- og kraftsek-toren skal tilfalle fellesskapet. NæringslivetsHovedorganisasjon (NHO) har nylig tatt til ordefor å bedre utnytte potensialet som ligger i å skatt-legge grunnrente fra naturressurser (NHO,2018). De viser til at mens produsert kapital, sommaskiner og bygninger, kan tas i bruk i ulike land,ligger naturressursen fast og kan kun utnyttes ide landene ressursene befinner seg.

For stedbundne grunnrentenæringer er detmulig å ha et høyt skattenivå uten at investeringerflyttes ut av landet. Dette gjelder selv om deteksisterer alternative produksjonsmåter, og fore-takene møter internasjonal konkurranse fra aktø-rer basert i andre land med andre rammebe-tingelser og skatteregimer. Vannkraft- og petrole-umsnæringene er gode eksempler på at dette ermulig. Stedbundne skattegrunnlag er derfor sær-lig verdifulle når andre skattegrunnlag blir mermobile.

Utvalget mener at både hensynet til et effektivtskattesystem og legitim fordeling av grunnrentenfra utnyttelse av fellesskapets ressurser taler for atnæringer hvor det genereres slik grunnrente børsærbeskattes.


10.3 Genereres det grunnrente i havbruksnæringen?

Havbruksnæringen er en vekstkraftig og lønnsomnæring, hvor Norge behersker hele verdikjeden.Havbruk i Norge utgjør en sentral del av en sterkmarin kunnskapsklynge. Med riktige rammebe-tingelser vil havbruksnæringen ha gode forutset-ninger for å skape flere arbeidsplasser langs helekysten med høy verdiskaping og betydelige skat-teinntekter til fellesskapet, som vil bidra til økt vel-ferd.

Det norske havbruksmiljøet er ledende påerfarings- og forskningsbasert marin kunnskaps-produksjon og innovasjon. Kunnskapsutvikling oginnovasjon skjer i samhandling mellom havbruks-selskaper, leverandørindustrier og forskningsmil-jøer. Videre spiller vertskommunene en viktigrolle gjennom regulering av areal og etablering ogvedlikehold av nødvendig infrastruktur.

Havbruksnæringen har fra starten på 1970-tal-let og frem til i dag gått fra å være en «attåtnæ-ring» med mange små eiere til å bli en av Norgesviktigste eksportnæringer som leverer produktertil et globalt marked. I dag er både eierskapet tilproduksjonstillatelsene og selskapsstrukturen inæringen betydelig mer konsentrert. Det er blittmuliggjort gjennom en liberalisering i regulerin-gene og fjerning av eierskapsbegrensningene. Inyere tid har en rekke av havbruksselskapeneblitt børsnoterte, og derigjennom fått et bredteierskap av både norske og internasjonale investo-rer. De fleste av de rundt 100 norske oppdrettssel-skapene er selskaper med norsk majoritetseier-skap med et fåtall hovedaksjonærer. Om lag50 pst. av produksjonskapasiteten eies i dag av fireselskaper som igjen domineres av fire eiermiljøer.Til sammenligning sto de ti største oppdrettssel-skapene i 1990 for om lag 8 pst. av samlet produk-sjon.

I likhet med petroleumsvirksomhet og vann-kraftproduksjon gir bruk av en begrenset ressurssom samfunnet stiller til disposisjon, opphav tilgrunnrente i havbruksnæringen. Norge har natur-lige fortrinn for oppdrett av laks og ørret i sjø. Pågrunn av begrenset tilgang på gode lokaliteter forproduksjon av laks, både i verden og i Norge, vildet kunne oppstå renprofitt i havbruksnæringen iNorge. Renprofitt i havbrukssektoren kan delsses på som en klassisk grunnrente knyttet til atdet er en begrenset mengde lokaliteter som eregnet for havbruksvirksomhet. Dels er det ogsåen reguleringsrente idet havbruk krever tillatelserfra staten, og antall tillatelser er begrenset somfølge av miljøreguleringer. Endelig kan nettopp

interaksjonen mellom naturgitte fortrinn og regu-lering være en kilde til grunnrente.

Utvalget mener at havbruksnæringen i Norgebenytter fellesskapets naturressurser og nytergodt av beskyttet rett til næringsutøvelse, noesom gir opphav til stedbunden grunnrente.

Deler av grunnrenten i havbruksnæringenkan potensielt sett også tilskrives renprofitt somskyldes foretaksspesifikk kunnskap. Men selv omrenprofitten stammer fra flere kilder, er det likevelbruken av fellesskapets ressurser som tillater atrenprofitten faktisk genereres.

Kostnadene ved å utnytte lokalitetene vil vari-ere, både mellom lokaliteter og over tid. Variasjo-ner kan skyldes både naturgitte forhold som opp-dretteren ikke kan påvirke og foretaksspesifikkeforhold knyttet til kunnskap og teknologi. Grunn-renten vil være høyest på lokalitetene med de tilenhver tid mest gunstige naturgitte forholdene.Grunnrenten vil videre være knyttet til de natur-gitte egenskapene ved lokaliteten og vil derfor bliværende i Norge, selv om virksomheten skulleflytte ut.

Utvalgets empiriske analyser bekrefter at deter grunnrente i næringen. Beregningene avgrunnrente speiler at i likhet med andre naturres-sursbaserte næringer, er også havbruk en syklisknæring, og grunnrenten varierer derfor mye overtid. Det har vært en betydelig økning i grunnren-ten de siste årene, og den anslås å ha utgjort ioverkant av 20 mrd. kroner årlig over perioden2016 til 2018 (Greaker & Lindholt, 2019). Dethøye provenyet fra auksjonen i 2018 er i seg selven indikasjon på at næringen selv forventer at detvil genereres grunnrente fremover. Det bør imid-lertid understrekes at teknologisk og biologiskutvikling, globale konkurranseforhold og øktkapasitet som følge av endret regulering, er fakto-rer som kan føre til redusert grunnrente i hav-bruksnæringen i fremtiden.

Basert på prinsipielle drøftelser og empiriskeanalyser finner utvalget at naturgitte fortrinn såvel som reguleringer har gitt opphav til en betyde-lig grunnrente i havbruksnæringen.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli,Haugen og Moen, mener det ikke er grunnlag forå sidestille havbruksnæringen med vannkraft-bransjen og den ikke-fornybare petroleumsnærin-gen, og viser til diskusjonen i kapittel 5. Mindre-tallet mener at havbruksnæringen har en egenartog skiller seg fra både olje, vannkraft og fiskerived at selve produktet ikke er gitt eller begrensetav en stedlig naturressurs. Mindretallet mener detkan stilles spørsmål ved i hvilken grad tilgang pågode lokaliteter for produksjon av laks, både i ver-


den og i Norge, vil gi opphav til en grunnrente ihavbruksnæringen i Norge i fremtiden. Mindre-tallet vil bemerke at store deler av lønnsomheten ihavbruksnæringen må tilskrives mobile innsats-faktorer og midlertidige markeds- og produk-sjonsforhold, som ikke er egnet som grunnrente-skattegrunnlag. Mindretallet mener det er urealis-tisk å se for seg en økning i etterspørselen som til-svarer den økningen som forventes på tilbudssi-den, og dermed vil prisfall og lavere lønnsomhetføre til redusert grunnrente.

10.4 Bør grunnrente i havbruks-næringen komme fellesskapet til gode?

Havbruksnæringen nyter godt av beskyttet rett tilnæringsutøvelse med tidsubegrensede tillatelserutstedt av staten og utnytter havressurser som til-hører fellesskapet. Ettersom det genereres grunn-rente i havbruksnæringen, mener utvalget at enandel av denne grunnrenten bør komme fellesska-pet til gode.

Riktig utformede skatter på stedbunden grunn-rente vil ikke hemme investeringene, og bidrarsamtidig til å redusere behovet for vridende skat-ter. Samlet sett kan det bidra til bedre ressursbruk.I en åpen økonomi med mobile skattegrunnlag erdet derfor særlig viktig å verne om inntektene fraskatt på grunnrente fra stedbundne kilder.

Havbruk baserer seg på tillatelser som frem tili dag i all hovedsak har vært tildelt gratis ellerunder markedsverdi. Dermed har grunnrentenfra havbruk i all hovedsak tilfalt eierne av hav-bruksvirksomhet, som over tid også har blittfærre og større idet næringen har gått fra å væreen lokal «attåtnæring» til å bli en global næringmed multinasjonale foretak.

Fra et fordelingspolitisk perspektiv kan denøkte konsentrasjonen av inntektene i hav-bruksnæringen i seg selv være et argument for åtrekke inn en andel av grunnrenten til fellesska-pet. I næringens tidlige faser med mange småaktører ble det generert mindre grunnrente, ogden som ble generert, ble spredt på flere selska-per. I dag er situasjonen en helt annen med mangefærre og større selskaper. Samtidig har ogsåarbeidstakernes andel av verdiskapingen i hav-bruksnæringen falt over tid, og gått fra over70 pst. i flere perioder på 1980-tallet til under20 pst. i 2017.

Økt konsentrasjon er ikke særegent for hav-bruksnæringen i Norge, men er del av et globaltutviklingstrekk. Teknologisk utvikling og globali-

sering har endret både produksjon og hvordanvirksomhetene organiserer sin virksomhet, ogbidratt til konsentrasjon og økt markedsmakt.Dette er utviklingstrekk som går hånd i hånd medøkte forskjeller i inntekt og formue. Når flere skat-tegrunnlag er mer mobile enn før, er detteutviklingstrekk som kan være utfordrende å hånd-tere gjennom skattesystemet. Stedbundne grunn-rentenæringer skiller seg ut fordi det er mulig åha et høyt skattenivå uten at investeringer flyttesut av landet. Grunnrenteskatter kan dermed bidratil en jevnere inntektsfordeling.

Havbruksnæringen har utviklet seg til å bli enav de største eksportnæringene i Norge, delsbasert på privat initiativ og investeringer, men delsogså gjennom offentlig støtte. I størrelsesorden80 pst. av tillatelseskapasiteten i næringen er tildeltvederlagsfritt, mens bare 3 pst. er tildelt til mar-kedspris gjennom auksjoner. Resterende tillatelse-skapasitet er tildelt til fastpris. Frem til 2002 ble til-latelser tildelt vederlagsfritt. Dette var en konse-kvens av et politisk ønske om å bygge opp en nydistriktsnæring i en periode som var preget av høyrisiko og et betydelig utviklingsarbeid. De siste omlag 20 årene har næringen betalt vederlag til statenfor ny vekst. Dette gjaldt imidlertid ikke kapasi-tetsøkningen i 2005, som fulgte av overgangen frafôrkvoter med begrensninger i merdvolum til mak-simalt tillatt biomasse som utgangspunkt for regu-lering, og økte kapasiteten med 30 pst.

Basert på gjennomsnittlig auksjonspris i 2018kan den samlede verdien av dagens tillatelseska-pasitet anslås til i størrelsesorden 170 mrd. kro-ner. Markedsanalytikere har vist til at de implisittekonsesjonsverdiene i børsverdiene av selskapeneligger rundt det nivået som ble betalt i denne auk-sjonsrunden (iLaks.no, 2018). Videre gir verdset-telsen av tillatelser i nylige transaksjoner i marke-det en implisitt verdi på om lag 225 mrd. kroner(iLaks.no, 2019). Greaker og Lindholt (2019) haranslått at grunnrenten i havbruk har utgjort ioverkant av 20 mrd. kroner årlig over perioden2016 til 2018. Dersom en legger disse tallene tilgrunn, kan verdien av dagens tillatelseskapasitetmed et avkastningskrav på 8 pst. reelt anslås tilmellom 275 og 290 mrd. kroner. Dersom en leg-ger til grunn anslaget på grunnrente i 2015, blirverdien av tillatelsene om lag 105 mrd. kroner.Basert på beregninger fra ulike kilder er det sann-synlig at markedsverdien av dagens tillatelseska-pasitet er i størrelsesorden 200 mrd. kroner. Tilsammenligning utgjør de samlede beløpene somnæringen har betalt til det offentlige, 6,8 mrd.2019-kroner, det vil si om lag 3 pst. av verdien påtillatelsene.


I tillegg har næringen nytt godt av betydeligstøtte til innovasjon, fremfor alt gjennom tildelingav såkalte utviklingstillatelser. Ordningen medutviklingstillatelser var midlertidig, og åpen forsøknader i perioden november 2015 til november2017, men søknadsbehandling pågår fortsatt. Hit-til er det tildelt utviklingstillatelser til en verdi avom lag 10,5 mrd. kroner basert på anslag på mar-kedsverdi av tillatelser. Havbruksnæringen har, imotsetning til vannkraftog petroleumsnærin-gene, hittil også fått ta del i reduksjonen i sel-skapsskatten som kan anslås til om lag 1 mrd. kro-ner årlig. Et mindretall i utvalget, medlemmeneFossli, Haugen og Moen, viser til særmerknadunder punkt 10.7.2 om utviklingstillatelser.

Havbruksnæringen nyter godt av beskyttetrett til næringsutøvelse med tidsubegrensede tilla-telser utstedt av staten og utnytter havressursersom tilhører fellesskapet. Over tid har ogsågrunnrenteinntektene blitt mer konsentrert. Sam-tidig tilsier hensynet til effektiv beskatning at vimå verne om stedbundne skattegrunnlag. I tillegghar havbruksnæringen fått betydelige nærings-subsidier finansiert med fellesskapets midler, her-under spesielt gjennom utviklingstillatelser. Utval-get mener at både effektivitetshensyn og forde-lingshensyn taler for at også fellesskapet får enandel av grunnrenten i næringen. Det kan gi romfor å redusere vridende skatter og bidra til omfor-deling og mer bærekraftige offentlige finanser.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli,Haugen og Moen, mener det ikke er grunnlag forå basere verdien av dagens tillatelseskapasitet påprissignalene fra auksjonsrunden i 2018, fordiauksjonsvolumet utgjorde kun om lag 2 pst. ogdette for de fleste var marginalvolumer. Dettemindretallet mener at havbruksnæringen alleredei dag bidrar til fellesskapet med en andel avgrunnrenten gjennom betaling av vederlag for nyproduksjonskapasitet. Mindretallet vil også pekepå at produksjonsanleggene og innsatsfaktoreneer svært mobile, og det skal lite til for de godenaturgitte rammebetingelsene for produksjon iNorge motvirkes av de skattemessige rammebe-tingelsene.

10.5 Valg av modell for å hente inn grunnrente

Utvalget er i mandatet bedt om å utrede minst treulike forslag til ekstrabeskatning av havbruksnæ-ringen. Det ene forslaget skal være en nøytral,periodisert grunnrenteskatt, og det andre forsla-get skal være produksjonsavgift. I tillegg bes

utvalget vurdere om en kombinasjon av grunnren-teskatt og produksjonsavgift kan være hensikts-messig. I kapittel 7 og 8 har utvalget vurdert hvor-dan henholdsvis en grunnrenteskatt og en pro-duksjonsavgift bør utformes dersom en særskattpå havbruksnæringen innføres. Basert på forsla-gene som er presentert i foregående kapitler, tarutvalget her stilling til hvilken modell som bør vel-ges for å hente inn deler av grunnrenten somgenereres i havbruksnæringen, til fellesskapet.

10.5.1 Vurderinger av en overskuddsbasert grunnrenteskatt

En overskuddsbasert grunnrenteskatt vil væredet mest presise virkemiddelet for å hente inn enandel av grunnrenten til fellesskapet. I kapittel 7har utvalget vurdert to ulike modeller for hvordanen grunnrenteskatt for havbruksnæringen kanutformes, dersom en slik skatt innføres. Beggealternativene er overskuddsbaserte, den ene iform av en periodisert grunnrenteskatt, og denandre som en kontantstrømskatt. Den periodi-serte grunnrenteskatten vil beskatte det løpendeoverskuddet, mens kontantstrømskatten tar siktepå å beskatte den løpende kontantstrømmen. Målti dagens verdi vil skattegrunnlagene være like ogomtales derfor som overskuddsbaserte grunnren-teskatter.

Utvalget har valgt å ta utgangspunkt i den peri-odiserte grunnrenteskatten for vannkraft sommodell for en eventuell grunnrenteskatt i hav-bruksnæringen. Utvalget har deretter skisserthvilke justeringer som må til for at skatten skalfungere som en kontantstrømskatt. Utvalget harlagt vekt på at en eventuell grunnrenteskatt istørst mulig grad bør treffe virksomheten somgenererer grunnrente.

Videre er det lagt vekt på at grunnrenteskat-ten skal ta en symmetrisk andel av inntekter ogkostnader slik at skatten ikke påvirker selskape-nes beslutninger om investeringer og drift. Utval-get har også sett hen til at skattemyndigheteneskal kunne håndtere problemer med at selska-pene flytter overskudd mellom grunnrenteskatte-pliktig virksomhet og annen virksomhet i sammekonsern gjennom såkalt internprising.

I grunnrenteskatten for vannkraftverk gis detfradrag for en friinntekt som skal kompensere fornåverditapet når fradragene for investeringskost-naden skjer ved avskrivninger i stedet for umid-delbart fradrag. Summen av friinntekt og avskriv-ninger skal i nåverdi tilsvare investeringskostna-den. Ettersom vannkraftselskapene har sikkerhetfor full verdi av skattefradragene i grunnrente-


skatten, er friinntektsrenten en risikofri rente.Den foreslåtte utformingen av en grunnrenteskattfor havbruk innebærer at aktørene med sikkerhetvil få trukket fra investeringskostnadene i skatte-grunnlaget over tid. Det følger at det vil værenaturlig at friinntektsrenten for havbruk derforfastsettes som en risikofri rente før skatt, slik somi grunnrenteskatten på kraftverk.

Vannkraftnæringen er svært kapitalintensiv ogkjennetegnes av investeringer med svært langlevetid, og nivået på friinntektsrenten vil følgeligha betydelig innvirkning på beregnet grunnrente-skatt. For havbruksnæringen vil størrelsen på fri-inntektsrenten i mindre grad påvirke størrelsenpå beregnet grunnrenteskatt. Det skyldes atinvesteringene har kortere levetid enn i vannkraft-næringen, og at forholdet mellom investeringer,som aktiveres og avskrives, og variable kostnaderhar vært relativt lavere i havbruksnæringen.Dette innebærer at forskjeller mellom en periodi-sert grunnrenteskatt og en kontantstrømskatt errelativt små for havbruksnæringen, og vesentligmindre enn for kraftnæringen. Eksempelvis får etselskap i kraftsektoren som har 1 mill. kroner igrunnrenteinntekt etter dagens regler i gjennom-snitt et fradrag for friinntekt på om lag 20 000 kro-ner. Til sammenligning anslås det at et selskap ihavbruksnæringen under tilsvarende forutsetnin-ger ville fått et fradrag for friinntekt på 3 700 kro-ner, altså kun om lag 3,7 promille av grunnrente-inntekten.1

Utvalgets skisse til en periodisert grunnrente-skatt på havbruk bygger på anerkjente prinsipperfor utforming av en nøytral periodisert grunnren-teskatt. Den bygger på en modell som norskeskattemyndigheter har lang erfaring med og somderfor er velutprøvd. Utvalgets skisse til engrunnrenteskatt i form av en kontantstrømskatt erikke utprøvd, men har den fordelen at det gisdirekte fradrag for investeringskostnader, i stedetfor avskrivning over tid. Dermed vil skatteposisjo-nene gjøres opp årlig, og det er ikke behov for åberegne en friinntekt.

En grunnrenteskatt som er nøytralt utformet,vil ikke påvirke drifts- og investeringsbeslutnin-ger. Dette gjelder både for en overskuddsbasertgrunnrenteskatt og en kontantstrømskatt. Årsa-ken er at staten tar en like stor andel av investe-ringsutgiftene som den tar av overskuddet i pro-sjektet. Dermed blir staten som en finansiell med-investor og partner i prosjektet. Den private pro-

sjekteieren vil da ha insentiver til å ta akkurat desamme drifts- og investeringsbeslutningene i pro-sjektet som i en situasjon uten en grunnrente-skatt.

Med utvalgets foreslåtte utforming av en perio-disert grunnrenteskatt eller kontantstrømskatt vilinvesteringer som er samfunnsøkonomisk lønn-somme før skatt, også være lønnsomme ettergrunnrenteskatt. Investeringer som er ulønn-somme før skatt, vil også være ulønnsomme ettergrunnrenteskatt. På den måten vil selskapenefortsatt ha insentiver til å gjennomføre investerin-ger som er lønnsomme for samfunnet.

Spesielt i lys av at det hersker usikkerhet omhvor stor grunnrente som vil bli generert innenhavbruk i fremtiden, grunnet teknologisk utvik-ling, biologiske forhold og konkurransesitua-sjonen, mener utvalget at det er vesentlig at engrunnrenteskatt må være tilpasset variasjoner ilønnsomheten over tid og mellom selskap i nærin-gen. En nøytral overskuddsbasert grunnrente-skatt tar høyde for nettopp slike variasjoner, knyt-tet til for eksempel biologisk risiko, regulatoriskrisiko, markedsrisiko og teknologiske endringer.

10.5.2 Vurderinger av en produksjonsavgift

Formålet med en eventuell produksjonsavgift vil, ilikhet med en overskuddsbasert grunnrenteskatt,være å hente inn en del av grunnrenten i hav-bruksnæringen til fellesskapet. En produksjonsav-gift vil imidlertid være et mindre presist virkemid-del enn en grunnrenteskatt for å hente inn delerav grunnrenten til fellesskapet. Utvalget har ikapittel 8 redegjort for ulike måter å hente inngrunnrente i havbruksnæringen gjennom en pro-duksjonsavgift. Utvalget har lagt til grunn at virke-området for en eventuell produksjonsavgiftavgrenses på samme måte som i den overskudds-baserte grunnrenteskatten.

En produksjonsavgift kan utformes som enren bruttoavgift, det vil si uten fradrag for kostna-der. Det er også mulig å gi fradrag for kostnader ien produksjonsavgift, med andre ord å lønnsom-hetsjustere avgiften. Jo flere relevante kostnadersom gjøres direkte fradragsberettiget, jo mer vilavgiften ligne en overskuddsbasert skatt.

Brutto produksjonsavgift

En bruttoavgift kan i noen grad fange opp variasjo-ner på inntektssiden, avhengig av hvordan avgif-ten er utformet, men bruttoavgifter avhenger ikkeav lønnsomheten i virksomheten. Det betyr at pro-sjekter som er lønnsomme uten en slik avgift, kan

1 Beregningene er basert på selskapers innrapporterte skat-tedata i skjemaene RF-1153 og RF-1084 fra Skattedirektora-tet.


bli ulønnsomme etter innføringen av en slik avgift.Det kan også gjøre at lønnsomme investeringer ivedlikehold og oppgraderinger blir ulønnsomme.

En produksjonsavgift må betales uavhengig avlønnsomheten i bedriften og markeds- og konkur-ranseforhold for øvrig. Ressurser som er lønn-somme å utnytte for samfunnet, kan da bli ulønn-somme å utnytte for private aktører. Mindre effek-tive aktører vil ha mindre evne til å bære en pro-duksjonsavgift i dårlige tider som følge av dårli-gere likviditet. I ytterste konsekvens kan enproduksjonsavgift medføre at disse aktørene ikkeklarer å opprettholde driften dersom lønnsomhe-ten synker, og at næringen blir mer monopolisertmed få, store aktører. Dette vil være uheldig settfra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Det vilvære spesielt uheldig i samspill med auksjonersom tildelingsmetode, idet økt konsentrasjon ogredusert konkurranse vil kunne svekke effektivi-teten i auksjonen.

I tillegg kan avgiften påvirke driftsbeslutnin-ger ved at produksjonen stenger ned i periodermed lav lønnsomhet. På den annen side kan enbrutto produksjonsavgift fremskynde at tillatelserselges fra mindre til mer effektive aktører, og slikbidra til å løfte samlet produktivitet og verdiska-ping i næringen.

Den vridende effekten av avgiften vil blantannet avhenge av størrelsen på produksjonsavgif-ten. Det vil kunne være krevende å holde avgiftenfast i perioder med store variasjoner i lønnsomhet,og dette kan gjøre rammebetingelsene uforutsig-bare for næringen. Det er flere eksempler pådette, blant annet for miljøavgifter som i prinsip-pet bør ilegges alle kilder til utslipp med lik sats,også innsatsfaktorer i produksjon.2

En brutto produksjonsavgift vil kunne hasvært uheldige konsekvenser for havbruksnærin-gen i Norge. En brutto produksjonsavgift vil med-føre en ekstra byrde i perioder med lav lønnsom-het eller for selskaper med lav lønnsomhet, ogkan medføre at samfunnsøkonomisk lønnsommeinvesteringer blir ulønnsomme etter skatt. Detkan vri investeringer bort fra næringen og Norge,gi redusert verdiskaping, mindre innovasjon ogfærre arbeidsplasser.

På den annen side kan redusert vekst i hav-bruksnæringen også gi redusert miljøbelastning.En produksjonsavgift vil imidlertid ikke være entreffsikker avgift for å prise miljøkostnadene vedhavbruk. Næringens miljøpåvirkning i form avlakselus vurderes i dag gjennom trafikklyssys-temet og andre reguleringer. Grønn skattekommi-sjon vurderte en avgift på fiskefôr for å redusereutslippene av fosfor og nitrogen, men viste til atdet ikke var påvist skade i form av overgjødsling ide områder hvor fiskeoppdrett er lokalisert.Grønn skattekommisjon anbefalte derfor at detikke innføres avgift på fiskefôr nå, men dersommiljøproblemene knyttet til utslipp fra fiskeopp-drett viser seg å være undervurdert, bør en avgiftvurderes på nytt. Det samme gjelder for andremiljøutfordringer knyttet til fiskeoppdrett, som foreksempel rømming av oppdrettslaks og utslipp avavlusingsmidler (NOU 2015: 15 Sett pris på mil-jøet).

Fordelen med en brutto produksjonsavgiftsammenlignet med en overskuddsskatt er at denkan være enklere å administrere og kontrollere.Dersom en brutto produksjonsavgift skal holdesså enkel som mulig, kan en kvantumsavgift basertpå maksimalt tillatt biomasse (MTB) som oppgitt itillatelsen være et egnet avgiftsgrunnlag. For åtreffe faktisk produksjon kan en avgift på antallkilo slaktet fisk være mer egnet. En ren kvantu-msavgift vil imidlertid kunne gi uforutsigbarerammebetingelser idet variasjoner i prisen på fiskkan tvinge frem justeringer i avgiftssatsen. Eteksempel er den statlige avgiften på oppdrettslakssom Færøyene har innført, der avgiftssatsen varie-rer avhengig av spotmarkedsprisen på fisken, sepunkt 4.5.3. En verdiavgift der avgiftsgrunnlagettar utgangspunkt i en normpris multiplisert medantall kilo slaktet fisk, vil både speile den faktiskeinntekten fra produksjonen bedre og samtidig istørre grad ta hensyn til variasjoner i inntektssi-den. Den fremstår derfor som den mest hensikts-messige utformingen av en brutto produksjonsav-gift.

En produksjonsavgift kan også være betingetav størrelsen på inntektene fra auksjoner til felles-skapet. Begrunnelsen for en slik innretning er åsørge for at fellesskapet også skal få inntekter frahavbruksnæringen dersom inntektene fra auksjo-nen avtar. Etter gjeldende modell for kapasitets-justeringer vil vekst gjennom auksjoner typiskavta i perioder med miljøutfordringer i form avlus. Med moderat miljøpåvirkning vil veksten hol-des uendret, og ved uakseptabel miljøpåvirkningskal kapasiteten som hovedregel senkes. I perio-der med store miljøutfordringer vil næringen pre-

2 Ved avvikling av avgiften på forbrenning av avfall i 2010 bledet vist til at bransjen var i en vanskelig konkurransesitua-sjon, noe som ville bli forverret av at Sverige skulle fjernesin avgift. Et annet eksempel er NOX-avgiften som ble inn-ført fra 2007. Finanskomiteens flertall mente at avgiftenville bli en stor belastning for de næringsdrivende. Det blederfor gitt unntak fra avgiftsplikten for utslipp fra enheteromfattet av miljøavtale med staten om gjennomføring avutslippsreduserende tiltak.


sumptivt få lønnsomhetsutfordringer, enten gjen-nom tapte produksjonsinntekter som følge av ned-justeringer i kapasitet eller kostnader til åbekjempe miljøproblemene. Å innføre produk-sjonsavgift vil påføre næringen større kostnader,og det kan igjen føre til reduserte investeringer ogtapte arbeidsplasser, særlig i slike situasjoner.Etterspørselen etter vekst gjennom auksjon kanogså avta i perioder med lave laksepriser ellerhøye kostnader.

Lønnsomhetsjustert produksjonsavgift

Ingen av de beskrevne modellene for brutto pro-duksjonsavgift vil imidlertid løse det grunnleg-gende problemet med at bruttobaserte avgiftervirker vridende på drifts- og investeringsbeslut-ninger, og ikke tilpasser seg skiftende markeds-og konkurranseforhold. Utvalget har derfor ogsåvurdert et alternativ der produksjonsavgiften tarhensyn til lønnsomhet. En lønnsomhetsjustertproduksjonsavgift vil kunne kompensere for varia-sjoner både på inntektsog kostnadssiden.

Utvalget finner at inntektssiden i en lønnsom-hetsjustert produksjonsavgift, i likhet med bådemodellene for en overskuddsbasert grunnrente-skatt og en brutto produksjonsavgift, bør værebasert på normpriser multiplisert med slaktevekt.Dermed vil endringer i markedsprisen på laks,ørret og regnbueørret påvirke inntektssiden.Samtidig må det gis fradrag for kostnader sompåløper i havbruksvirksomheten. Behovet forslike fradrag skyldes en innebygd svakhet i enbruttoskatt, det vil si at den ikke tar høyde for vari-asjoner på kostnadssiden. Med en slik utformingvil produksjonsavgiften ligne mer på en over-skuddsbasert skatt. Utvalget har videre skissert atden lønnsomhetsjusterte produksjonsavgiftenikke bare kan ha fradrag for variable kostnader,men også for investeringskostnader. Med en slikutforming vil avgiften nærme seg en kontant-strømskatt.

Utvalget har også skissert hvordan en lønn-somhetsjustert avgift kan basere seg på sjablon-ger for kostnadene som kommer til fratrekk. Detkan gjøre avgiften enklere å administrere. Menbruk av sjablong på kostnadssiden vil gjøre atavgiften i mindre grad tar høyde for lønnsomhets-variasjoner på tvers av foretakene. En sjablong vilikke desto mindre tilgodese de mer effektive aktø-rene ved at disse får beholde en større andel avgrunnrenten. En utfordring med sjablonger somskal gjelde for alle oppdrettere er videre at kost-nadsnivået varierer mellom regioner, og mer iperioder med biologiske utfordringer.

10.5.3 Sammenligning av skattemodeller

Utvalget mener at en særskatt på havbruk bør inn-rettes slik at den treffer grunnrenten som genere-res mest mulig presist. En grunnrenteskatt utfor-met som en periodisert overskuddsskatt eller enkontantstrømskatt vil være et presist virkemiddelfor å hente inn en andel av grunnrenten til felles-skapet. En bruttobasert produksjonsavgift er etmindre presist virkemiddel for å hente inn grunn-rente, men kan på den annen side være enklere åadministrere enn en nettoskatt hvor man tar hen-syn til bedriftenes kostnader.

Utvalget mener at skattesystemet for havbrukså langt som mulig bør bidra til at investeringersom er samfunnsøkonomisk lønnsomme før skatt,også er lønnsomme etter skatt. På den andresiden bør investeringer som er ulønnsomme førskatt, også være ulønnsomme etter skatt. På denmåten vil selskapene ha insentiver til å gjennom-føre lønnsomme investeringer.

En overskuddsbasert grunnrenteskatt og enbrutto produksjonsavgift vil ha svært ulik virkningpå investeringsinsentivene.

En brutto produksjonsavgift kan medføre atinvesteringer som er lønnsomme uten avgift, blirulønnsomme med avgift. Det kan føre til laverevekst og sysselsetting i havbruksnæringen. Stør-relsen på den vridende effekten vil blant annetavhenge av nivået på produksjonsavgiften. På denannen side kan redusert vekst i havbruksnærin-gen også gi redusert miljøbelastning. En produk-sjonsavgift vil imidlertid ikke være en treffsikkeravgift for å prise miljøkostnadene ved havbruk.

En produksjonsavgift som ikke avhenger avkostnader, vil ikke tilpasse seg overskuddet i sel-skapene slik en overskuddsskatt per definisjongjør, men vil ilegges både lønnsomme og ulønn-somme selskaper. Det betyr at prosjekter som erlønnsomme uten en produksjonsavgift, kan bliulønnsomme ved innføringen av en avgift. Enbruttobasert produksjonsavgift vil altså ikkekunne virke nøytralt slik en riktig utformet grunn-renteskatt kan gjøre, men vil påvirke investe-ringsinsentivene i havbruksnæringen. En slikbruttoavgift vil bryte med prinsippene for et vekst-fremmende skattesystem, som bedre ivaretasmed en nøytral overskuddsbasert skatt.

En grunnrenteskatt utformet som en periodisertoverskuddsskatt eller en kontantstrømskatt viltrekke inn realisert grunnrente uten å påvirke drifts-og investeringsbeslutninger i selskapene. Med utval-gets foreslåtte utforming av en grunnrenteskatt vilinvesteringer som er samfunnsøkonomisk lønn-somme før skatt, også være lønnsomme etter grunn-


renteskatt. Investeringer som er ulønnsomme førskatt, vil også være ulønnsomme etter grunnrente-skatt. På den måten vil selskapene fortsatt ha insenti-ver til å gjennomføre investeringer som er lønn-somme for både bedriften og samfunnet. Dermed vilen nøytral grunnrenteskatt ikke svekke verdiskapin-gen eller sysselsettingen i næringen. En nøytraltutformet grunnrenteskatt vil også virke nøytralt påinnovasjon og eierskap og påvirker ikke sammenset-ningen av norske og utenlandske eiere i et hav-bruksselskap. Grunnrenteskatten vil heller ikke føretil skadelige miljøpåvirkninger.

En lønnsomhetsjustert produksjonsavgift vilkunne virke på tilnærmet samme måte som en over-skuddsbasert grunnrenteskatt. En lønnsomhetsjus-tert produksjonsavgift hvor alle kostnader er tatthensyn til vil i likhet med en periodisert grunnren-teskatt og en kontantstrømskatt være en nøytralskatt. Det vil si at den ikke påvirker selskapenesbeslutninger om investeringer og drift. Investerin-ger som er lønnsomme før skatt, vil også være lønn-somme etter skatt. En lønnsomhetsjustert produk-sjonsavgift vil imidlertid være noe nytt i det norskeskatte- og avgiftssystemet, hvilket innebærer at enrekke problemstillinger må avklares nærmere. Enoverskuddsbasert modell i form av en grunnrente-skatt er imidlertid velutprøvd og ivaretar de hensy-nene som en lønnsomhetsjustert produksjonsavgiftskal ta høyde for. Utvalget mener at dersom manønsker å innføre en grunnrenteskatt som tar høydefor variasjoner i lønnsomhet, bør man velge en over-skuddsbasert grunnrenteskatt.

Valg av skattemodell vil også påvirke risikofor-delingen mellom selskapene og staten. Bruttoele-menter, som i en produksjonsavgift, vil gi en lavererisiko for staten og tilsvarende høyere risiko for sel-skapene enn en netto beskatning. Det skyldes at enproduksjonsavgift vil påløpe uavhengig av lønn-somheten i en investering. En korrekt utformetoverskuddsbasert grunnrenteskatt vil ha sammeegenskaper som en passiv investor som investerer iselskapet ved at skatten tar en like stor andel avbåde inntekter og kostnader. Med en bruttoavgiftmå selskapene bære en større andel av risikoenenn den andel de mottar av avkastningen på inves-teringen, og det vil føre til at en marginalt lønnsominvestering ikke blir gjennomført. Sammenhengenmellom valg av skattemodell og risikodelingillustreres med et eksempel i boks 10.1.

Det kan være flere grunner til at lønnsomhe-ten i næringen varierer. En skatt må ta inn overseg slike svingninger og risikofaktorer for å virkenøytralt. For eksempel kan valutaendringerpåvirke produsentenes overskudd i norske kro-ner, både på kostnads- og inntektssiden. Biolo-

giske forhold er en annen faktor som har betyd-ning for lønnsomheten. Økosystemtjenestene franaturen, som kan være kilder til ulikheter i lønn-somhet mellom lokaliteter og regioner, er ogsåkilder til en betydelig lønnsomhetsrisiko. Dennelønnsomhetsrisikoen vil være større dess mindregeografisk diversifiserte selskapene er. Små,lokale selskaper vil ha en betydelig økonomiskrisiko drevet av biologisk risiko, men også større,mer geografisk diversifiserte selskaper vil ståoverfor slik risiko. Det er mange eksempler pådette, for eksempel luseangrep i Midt-Norge i2016 og algeoppblomstring i Nord-Norge i 2019.

Utvalget ønsker å peke på at i en overskudds-basert grunnrenteskatt vil staten ta sin fulle andelav risikoen både på inntektsog kostnadssiden.En overskuddsbasert grunnrenteskatt vil dermedta inn over seg slike endringer i biologiske og øko-nomiske forhold, også dersom endringene ram-mer enkeltselskaper.

I tilfeller med for eksempel luseangrep elleralgeoppblomstring vil det påløpe en rekke kostna-der. Dersom fisken dør eller ikke kan brukes tilmatfisk, må den slaktes eller håndteres på annenmåte, og det må settes ut ny smolt som må fôres tilden er salgsklar. Ved luseangrep vil det dessutenpåløpe kostnader til lusebehandling, blant annetøkte lønnskostnader og investeringer i avlusingsut-styr. Dersom problemene oppstår på større områ-der og fører til knapphet på smolt som følge av øktetterspørsel, kan også smoltkostnadene bli høyereenn normalt. I en overskuddsbasert grunnrente-skatt vil slike kostnader komme til fradrag ogtrekke ned grunnlaget for grunnrenteskatt. Slikebiologiske forhold fører også til inntektsbortfall vedat fisk ikke kan omsettes. Det vil bidra til å trekkened inntektssiden i grunnrenteskattegrunnlaget.Dersom fradragene overstiger inntektene slik atgrunnrenteskattegrunnlaget blir negativt, vil detmed utvalgets forslag til periodisert, overskudds-basert grunnrenteskatt kunne fremføres med renteog trekkes fra mot positiv grunnrenteinntekt isenere år med bedre lønnsomhet. Også i den alter-native overskuddsbaserte modellen med kontant-strømskatt vil slike variasjoner i inntekter og kost-nader gjenspeiles i skattegrunnlaget.

Lønnsomheten i næringen kan også påvirkesav endringer i markeds- og konkurranseforhold.Dersom skjerpet internasjonal konkurranse førertil at prisene på laks faller, som illustrert i eksem-pelet i boks 10.1, vil det føre til lavere skattebeta-linger idet inntektssiden i skattegrunnlaget blirredusert. En overskuddsbasert grunnrenteskattvil også ta hensyn til endrede fôrkostnader overtid, for eksempel som følge av økte råvarepriser,


eller dersom settefiskproduksjon skulle bli stren-gere regulert og gi økte priser på smolt.

Utvalget vil understreke at dersom teknologiskeendringer gjør at lønnsomheten i konvensjonelloppdrett faller som følge av økt konkurranse fraalternative produksjonsformer, vil en overskuddsba-sert grunnrenteskatt også ta høyde for dette, ogikke virke hemmende på næringens investeringer iinnovasjon eller produksjonsutstyr i Norge.

I en overskuddsbasert grunnrenteskatt vilskattegrunnlaget, og dermed skatteinngangen, til-

passe seg forskjeller i lønnsomhet mellom selska-pene og over tid. En overskuddsbasert grunnren-teskatt vil derfor være mer robust overfor sving-ninger i lønnsomhet enn en produksjonsavgift,både på kort og lang sikt. Figur 10.1 illustrerer atdette er tilfelle for vannkraftnæringen fordi inntek-tene fra grunnrenteskatten for vannkraft tilpasserseg endringer i kraftprisen. Kraftprisen har storbetydning for lønnsomheten i kraftnæringen.

Figur 10.1 Inntekter fra grunnrenteskatt fra vannkraft og systempris på kraft. 2019-kroner

Kilder: Statistisk sentralbyrå og utvalget.

0

10

20

30

40

50

60

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2019

-øre

per

kW

h

Mrd

. 201

9-kr

oner

Grunnrenteskatt. Mrd. kroner Systempris. Øre per kWh (høyre akse)

Boks 10.1 Sammenligning av overskuddsbasert grunnrenteskatt og brutto produksjonsavgift

En grunnrenteskatt og en brutto produksjons-avgift kan ha svært ulik virkning på drifts- oginvesteringsinsentivene. I denne boksen ser vi pået enkelt eksempel som illustrerer en driftsbeslut-ning i et selskap som allerede har investert i hav-bruksvirksomhet. Dermed ser vi kun på hvordande to ulike skattene slår ut i variable kostnader. Ikapittel 7 er det sett nærmere på hvordan skat-tene også påvirker investeringsbeslutninger, ogda tas det også hensyn til kapitalkostnader. Ikapittel 7 ser en også nærmere på sammenhen-gen mellom tillatelser og skatt. I dette eksempeletlegges det til grunn at de norske produsentenemå bære avgiften fullt ut. Med andre ord forutset-tes fullkommen konkurranse internasjonalt og atnorske produsenter derfor ikke kan påvirke ver-densmarkedsprisen.

Anta at verdensmarkedsprisen på laks er 55kroner per kg og at norske produsenter har en

variabel produksjonskostnad på 35 kroner per kg,noe som gir et overskudd på 20 kroner per kg.Det innføres en brutto produksjonsavgift på 10kroner per kg laks. Siden prisen på laks er gitt påverdensmarkedet, kan norske produsenter ikkevelte avgiften over til forbrukerne. Dermed redu-seres overskuddet med 10 kroner per kg somfølge av avgiften. Siden produsentene har et over-skudd etter skatt på 10 kroner per kg, vil det fort-satt være lønnsomt å produsere. Anta så at ver-densmarkedsprisen på laks faller til 40 kroner perkg. Uten en produksjonsavgift ville overskuddetfalt til 5 kroner per kg, men det ville fortsatt værelønnsomt å produsere. Avgiften fører nå til at pro-duksjon i Norge blir ulønnsomt siden de variableproduksjonskostnadene inkludert avgift oversti-ger prisen produsentene mottar.


Boks 10.1 forts.

En brutto produksjonsavgift kan også utformessom en verdiavgift. Med en laksepris på 55 kro-ner vil en avgift på om lag 18 pst. tilsvare 10 kro-ner per kg. Dermed reduseres overskuddet med10 kroner per kg som følge av avgiften, slik som ialternativet med en kvantumsavgift. Dersom lak-

seprisen faller til 40 kroner per kg, vil en avgift på18 pst. tilsvare om lag 7,30 kroner per kg. Devariable produksjonskostnadene inkludert avgiftoverstiger dermed prisen produsentene mottar,og produksjonen blir ulønnsom.

Figur 10.2 Illustrasjon av virkninger av en overskuddsbasert grunnrenteskatt og brutto produksjonsavgift1

1 I figuren er det tatt utgangspunkt i en grunnrenteskatt på 50 pst., en kvantumsavgift på 10 kroner per kg og en verdiavgiftpå 18 pst. av omsetningsverdi.

Kilde: Utvalget.

Vi antar nå at det i stedet innføres en overskudds-basert grunnrenteskatt på 50 pst. Med en lakse-pris på 55 kroner per kg og overskudd på 20 kro-ner per kg vil grunnrenteskatten også bli 10 kro-ner per kg. Når lakseprisen faller til 40 kroner ogoverskuddet til 5 kroner per kg, vil grunnrente-skatten falle til 2,50 kroner per kg. I motsetningtil med en produksjonsavgift vil det fortsatt værelønnsomt å produsere med en laksepris på 40kroner.

Dersom lakseprisen øker, til eksempelvis 70kroner per kg, vil dette gi økt overskudd etterskatt i alle de tre skattemodellene. Figur 10.2illustrerer virkningene av de tre skattemodellenei de tre ulike prisscenariene.

Forutsetningen om fullkommen konkurranseinternasjonalt har ulik betydning for en grunn-renteskatt og en produksjonsavgift. Dersom enløfter på denne forutsetningen, vil det ikke habetydning for grunnrenteskatten ettersom denikke påvirker prisene som forbrukerne må betaleeller produsentene mottar. For produksjonsavgif-ten kan forutsetningen ha betydning for hvorvidtnorske produsenter vil kunne påvirke verdens-markedsprisen og dermed kunne velte deler avproduksjonsavgiften over på forbrukerne. Der-som produksjonsavgiften kan veltes over på for-brukerne, vil det gi redusert etterspørsel etterlaks i verdensmarkedet.

20,0

5,0

35,0

10,0

2,5

17,5

10,0

-5,0

25,0

10,0

-2,3

22,3

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Laksepris 55 kroner per kg Laksepris 40 kroner per kg Laksepris 70 kroner per kg

Kron

er p

er k

g

Overskudd før skattOverskudd etter grunnrenteskatt

Overskudd etter kvantumsavgiftOverskudd etter verdiavgift


10.5.4 Utvalgets anbefalinger for skattemodell

Havbruksnæringen er, som alle andre næringer,avhengig av å være attraktiv for investeringer og åtiltrekke seg kompetent arbeidskraft. Næringenvil ha behov for digitalisering, automatisering ogstore teknologiske løft for å være konkurranse-dyktig i fremtiden. Denne satsingen krever inves-tering i en stabil arbeidsstokk med høy kompe-tanse. Høyt kunnskaps- og kompetansenivå i alleledd i verdikjeden bidrar til at norske bedrifter ogarbeidstakere har en svært god evne til å ta i brukny teknologi raskt. Dette gir et godt grunnlag forfremtidig vekst og sysselsetting i en tid der helenæringen må utvikle seg i en bærekraftig retning.Skattesystemet må legge til rette for langsiktig-het, sysselsetting og verdiskaping. Skatter ogavgifter er en viktig del av foretakenes økono-misk-politiske rammebetingelser.

Utvalget mener følgelig at skattesystemet forhavbruk så langt som mulig bør bidra til at inves-teringer som er samfunnsøkonomisk lønn-somme før skatt, også er lønnsomme etter skatt.På den andre siden bør investeringer som erulønnsomme før skatt, også være ulønnsommeetter skatt. På den måten vil selskapene ha insen-tiver til å gjennomføre lønnsomme investeringer.For å oppnå dette mener utvalget det er viktig atgrunnrente i havbruksnæringen hentes inn på enmåte som i størst mulig grad tar hensyn til lønn-somhet.

Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Armstrong, Chris-tiansen, Noss og Nøstbakken, foreslår at grunn-rente i havbruksnæringen hentes inn gjennomen overskuddsbasert, periodisert grunnrente-skatt. En overskuddsbasert grunnrenteskatt vilsørge for at investeringer som er lønnsomme førskatt, også er lønnsomme etter grunnrenteskatt.En overskuddsbasert grunnrenteskatt vil væreet presist virkemiddel for å hente inn en andel avgrunnrenten til fellesskapet, særlig fra eksis-terende, tidsubegrensede tillatelser. Dagensmodell med auksjonering vil hente inn en del avnåverdien av forventet fremtidig grunnrente franye tillatelser, men vil ikke kunne hente inngrunnrente fra tillatelser som allerede er tildelt.Det skyldes at betalingsvilligheten i auksjonenavhenger av forventninger om fremtidig grunn-rente og vil ikke påvirkes av historisk opptjentgrunnrente.

En overskuddsbasert grunnrenteskatt vilvære tilpasset lønnsomheten over tid og mellomselskap, og vil dermed ikke ha den uheldige effek-

ten på investeringer som en brutto produksjonsav-gift vil ha. Spesielt i lys av at det hersker usikker-het om hvor stor grunnrente som vil bli generertinnen havbruk i fremtiden, grunnet teknologiskutvikling, biologiske forhold og konkurransefor-hold, mener utvalget at det er vesentlig at engrunnrenteskatt er nøytral og tilpasset variasjoneri lønnsomheten over tid og mellom selskap inæringen.

En bruttobasert produksjonsavgift vil ikkevære tilpasset lønnsomheten i et selskap, og vilkunne ha svært uheldige konsekvenser for hav-bruksnæringen i Norge når en skal hente inn enbetydelig andel av grunnrenten. En brutto pro-duksjonsavgift vil medføre en ekstra byrde i perio-der med lav lønnsomhet eller for selskaper medlav lønnsomhet, og kan medføre at samfunnsøko-nomisk lønnsomme investeringer blir ulønn-somme etter skatt. Det kan vri investeringer bortfra næringen og Norge, gi redusert verdiskaping,mindre innovasjon og færre arbeidsplasser. Utval-get vil peke på at både biologisk risiko, regulato-risk risiko, markedsrisiko og teknologiskeendringer ivaretas bedre med en overskuddsba-sert grunnrenteskatt.

Flertallet mener det er særlig uheldig med enbrutto produksjonsavgift som inntreffer først nårauksjonsinntektene avtar. Inntektene fra auksjo-nene vil typisk avta når næringen står overforbetydelige miljømessige utfordringer og påføreskostnader enten i form av redusert kapasitet ellerkostnader til miljøutbedringer. Auksjonsinntek-tene kan også være lave når lønnsomheten inæringen er lav eller den går med store tap somfølge av andre forhold. Ved å innføre produksjons-avgift i slike tilfeller vil næringen påføres størrekostnader, og det kan igjen føre til reduserteinvesteringer og tapte arbeidsplasser.

Den foreslåtte utformingen av en grunnrente-skatt for havbruk innebærer at aktørene med sik-kerhet vil få trukket fra investeringskostnadene iskattegrunnlaget over tid. Det legges blant annetopp til samordning av negativ og positiv grunnren-teinntekt mellom selskap i samme skattemessigekonsern. I tillegg er det lagt opp til at negativgrunnrenteinntekt kan fremføres med rente, og atskatteverdien av eventuell negativ grunnrenteinn-tekt utbetales ved realisasjon. Idet selskapene harsikkerhet for full verdi av investeringsfradragene igrunnrenteskatten, skal friinntektsrenten tilsvareden markedsmessige avkastningen for en risikofriplassering.

En overskuddsbasert grunnrenteskatt kunnealternativt utformes som en kontantstrømskatt,som også vil være en nøytral skatt. Hovedforskjel-


len mellom en periodisert grunnrenteskatt og enkontantstrømskatt består i hvordan investerings-fradragene periodiseres. I en kontantstrømskattgis det direkte fradrag for investeringskostnader,mens i en periodisert grunnrenteskatt kommerinvesteringskostnader til fradrag gjennom avskriv-ninger. I den periodiserte grunnrenteskatten gisdet i tillegg fradrag for en friinntekt som skal kom-pensere for at avskrivninger over tid vil ha laverenåverdi enn ved direkte fradrag. Summen av fri-inntekt og avskrivninger skal i nåverdi tilsvareinvesteringskostnaden.

Utvalgets skisse til en grunnrenteskatt i formav en kontantstrømskatt er ikke utprøvd. I sub-stans er det kun én vesentlig forskjell mellom deto modellene. Idet investeringer kan fradragsføresumiddelbart, vil det ikke være behov for fastset-telse av en friinntektsrente, beregning av et friinn-tektsgrunnlag og avskrivninger. Samtidig må detvurderes nærmere om historiske investeringerskal komme til fradrag, og hvordan overgangsre-gler for eksisterende investeringer eventuelt skalutformes. Utvalgets forslag til periodisert grunn-renteskatt bygger imidlertid på en modell somnorske myndigheter har lang erfaring med ogsom derfor er velutprøvd. Utvalgets modell vilvære i tråd med eksisterende grunnrenteskattere-gime for vannkraft.

Vannkraftnæringen er svært kapitalintensiv ogkjennetegnes av investeringer med svært langlevetid, og nivået på friinntektsrenten vil følgeligha betydelig innvirkning på beregnet grunnrente-skatt. For havbruksnæringen vil størrelsen på fri-inntektsrenten i mindre grad påvirke størrelsenpå beregnet grunnrenteskatt. Det skyldes atinvesteringene har kortere levetid enn i vannkraft-næringen, og at forholdet mellom kapitalinveste-ringer og variable kostnader har vært relativt settmindre i havbruksnæringen. Dette innebærer atforskjeller i periodisering mellom en periodisertgrunnrenteskatt og en kontantstrømskatt er småfor havbruksnæringen, og vesentlig mindre ennfor kraftnæringen.

Et mindretall i utvalget, utvalgsmedlemmeneFossli, Haugen og Moen mener at det ikke bør inn-føres en grunnrenteskatt for havbruksnæringen iNorge. En ny grunnrenteskatt vil begrense nærin-gens videre utvikling i Norge, og ha negative kon-sekvenser for investeringer, arbeidsplasser og ver-diskaping langs kysten. Mindretallet menerdagens modell for grunnrentebeskatning gjen-nom auksjoner av ny produksjonskapasitet børvidereføres.

Dersom veksten i havbruksnæringen avtar, ogproveny fra tildeling av ny kapasitet ikke gir forut-

sigbare og stabile inntekter til vertskommunene,mener mindretallet at det må vurderes om Hav-bruksfondet også skal tilføres et proveny gjennomen moderat produksjonsavgift. Det vises i dennesammenheng til forslag fremmet i Stortinget omproduksjonsavgift, jf. Dokument 8:103 S (2016–2017) og Dokument 8:192 S (2017–2018). Dettevar en del av grunnlaget for stortingsforliket somførte fram til denne utredningen.

Mindretallet mener at dagens modell for inn-kreving av grunnrente til fellesskapet gjennomauksjonering av ny vekst i havbruksnæringen iNorge må være basis for særbeskatning av hav-bruksnæringen. Auksjonsvederlaget reflektererogså deler av den historiske grunnrenten, etter-som betalingsviljen i auksjonene ikke bare erknyttet opp til marginalbetraktninger om økt pro-duksjon. Den relativt sterke finansielle posisjonentil havbruksselskapene bidrar til stor betalings-vilje i auksjonene. Modell for innhenting av grunn-rente er dermed allerede etablert, og den har legi-timitet hos både havbruksnæringen og havbruks-kommunene.

Mindretallet mener at auksjoner og produk-sjonsavgift er mindre teknisk og juridisk krevendeenn en grunnrenteskatt, og at forutsetningen omnøytralitet er vanskelig å oppfylle i praksis.

10.6 Fellesskapets andel av grunnrenten

Havbruksnæringen utnytter naturressurser somtilhører fellesskapet. Dette gjør aktørene basertpå tidsubegrensede havbrukstillatelser som utste-des av staten og gir beskyttet rett til næringsutø-velse. Som gjort rede for over mener utvalget aten grunnrente prinsipielt sett bør beskattes, at detgenereres grunnrente innen havbruksnæringenog at denne bør deles med fellesskapet. Spørsmå-let er hvor stor andel som bør tilfalle fellesskapet.

Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv erutgangspunktet at fellesskapet bør beholde enstørst mulig andel av grunnrenten som genereresav felles naturressurser. Et effektivt skattesystembør først basere seg på skatter og avgifter sombidrar til bedre ressursbruk, deretter benytte nøy-trale skatter som ikke vrir valgene til produsenterog forbrukere og til slutt bruke vridende skatterfor å oppnå tilstrekkelige inntekter til fellesskapetog mål om omfordeling. Nøytralt utformedegrunnrenteskatter hemmer ikke investeringeneog reduserer dessuten behovet for vridende skat-ter. Samlet sett kan dette bidra til bedre res-sursbruk og økt velferd. Dette er isolert sett en


begrunnelse for å hente inn mest mulig av grunn-renten til fellesskapet.

Gjennom auksjonen som ble benyttet i 2018sørget en for at fellesskapet fikk en betydelig delav grunnrenten for disse nye tillatelsene. Det erikke hentet inn en tilsvarende del fra eksisterendetillatelser, der i størrelsesorden 80 pst. er tildeltvederlagsfritt. En grunnrenteskatt sikrer at enbåde får hentet inn en andel av grunnrenten fraeksisterende tillatelser, men også fra nye tillatel-ser. Det er særlig viktig dersom auksjoner vedfremtidige tildelinger skulle vise seg ikke å fun-gere optimalt.

I utformingen av et effektivt skattesystem erdet relevante om faktorene som genererer renpro-fitt, er stedbundne eller mobile. En riktig utformetskatt på stedbundne ressurser som genererer ren-profitt, vil virke nøytralt både på beslutninger ominvesteringer og lokalisering uavhengig av omgrunnrenten stammer fra fornybare eller ikke-for-nybare naturressurser, reguleringer, mar-kedsmakt eller andre faktorer.

Stedbundne skattegrunnlag er særlig verdi-fulle når andre skattegrunnlag blir mer mobile. Ennøytral skatt på stedbundne skattegrunnlag påvir-ker heller ikke rangeringen av prosjekter ellerkapitalbruken. Så lenge skatten er nøytralt utfor-met, kan en i teorien hente inn hele grunnrentenuten å svekke selskapenes insentiver til å utnytteressursene.

En nøytralt utformet grunnrenteskatt vil ikkepåvirke sysselsetting og eierskap og heller ikkesammensetningen av norske og utenlandske eierei et havbruksselskap. For at grunnrenteskattenskal virke nøytralt, har utvalget lagt stor vekt på atskattegrunnlaget utformes riktig.

I praksis må en imidlertid regne med atenkelte inntektsog kostnadskomponenter som iprinsippet hører med i grunnrenteskattegrunnla-get, ikke kommer med. Tilsvarende kan det ogsåvære komponenter som ikke skulle være med,som likevel blir med. Dette er drøftet nærmere ikapittel 7. Det kan være naturlig å se hen til slikeforhold når en vurderer størrelsen på skatten somskal innbringe en del av grunnrenten i hav-bruksnæringen til fellesskapet.

Naturgitte forhold og antallsbegrensninger giropphav til grunnrente i havbruksnæringen.Grunnrenten kan videre ha sitt opphav i mobileinnsatsfaktorer. Dersom slike innsatsfaktorerogså kan oppnå en høy lønnsomhet i andre landenn der hvor grunnrenten skattlegges, vil ikkelenger skattleggingen virke nøytralt. Da vil engrunnrenteskatt motivere til å redusere bruken avinnsatsfaktorene. Utvalget har derfor særlig vur-

dert om det kan være kilder til grunnrente i hav-bruksnæringen som skyldes mobile innsatsfakto-rer, og om dette bør få betydning for størrelsen pågrunnrenteskatten.

Det kan argumenteres med at nøkkelpersoner,kunnskap og teknologi i en bedrift kan være slikemobile faktorer. I velfungerende markeder vilimidlertid ansatte med særlig kompetanse få sinmarkedsmessige avlønning og dermed ikke gene-rere grunnrente. Hvis disse ansatte likevel giropphav til grunnrente, vil det skyldes at marke-dene ikke fungerer optimalt, for eksempel ved atarbeidsgiver har markedsmakt i arbeidsmarkedet.En grunnrenteskatt vil i så fall bidra til at felles-skapet får en andel av merverdien som arbeids-giver oppnår gjennom et ikke-velfungerendearbeidsmarked. Grunnrenteskatten vil imidlertidfortsatt virke nøytralt siden det faktum at arbeids-giver har markedsmakt reflekterer at disse nøk-kelpersonene er lite mobile, altså er stedbundne.Deler av grunnrenten i havbruksnæringen kanogså skyldes foretaksspesifikk kunnskap og tek-nologi. Men det vil ikke desto mindre være bru-ken av fellesskapets stedbundne ressurser som til-later at renprofitten faktisk genereres. Dersomdenne foretaksspesifikke kunnskapen og teknolo-gien tas i bruk andre steder i verden, vil en ogsåder være avhengig av økosystemtjenester og til-gang på egnede produksjonsområder. Tilsvarendevil for eksempel kunnskap og teknologi som erutviklet på norsk sokkel, kunne tas i bruk i petro-leumsvirksomhet i utlandet. Det har likevel ikkehatt føringer for hvilken andel av grunnrentensom hentes inn fra norsk petroleumsvirksomhet.

Videre har utvalget vurdert om man i valg avgrunnrenteskattesats bør ta hensyn til at det ikkegis fradrag for eksisterende tillatelser i grunnren-teskattegrunnlaget i den foreslåtte skattemodel-len. I størrelsesorden 80 pst. av eksisterende tilla-telser er imidlertid tildelt vederlagsfritt, mensbare 3 pst. er tildelt til markedspris gjennom auk-sjoner. Resterende tillatelseskapasitet er tildelt tilfastpris. Auksjonen i 2018 er et unntak, og utvalgethar foreslått å la vederlaget for tillatelser fra auk-sjonen i 2018 inngå i friinntektsgrunnlaget, noesom vil redusere skattegrunnlaget.

Utvalget vil peke på at det er en realitet atgrunnrenten i havbruksnæringen vil kunne bliredusert eller forsvinne som følge av ny teknologiog endrede markeds- og konkurranseforhold.Havbruksnæringen har vært en syklisk næring oggrunnrenten som genereres, har derfor variertmye over tid. Utvalget er klar over at størrelsen pågrunnrenten til enhver tid vil være avhengig avmarkeds- og konkurranseforhold i næringen.


Dette gjelder imidlertid også for de næringene iNorge som allerede er underlagt grunnrenteskat-teregimer, nemlig petroleums- og vannkraftnærin-gene. Utvalget har merket seg at høy lønnsomheti havbruksnæringen har bidratt til en teknologiskutvikling som kan føre til at ikke-konvensjonelthavbruk blir mer utbredt, og at for eksempel land-basert oppdrett blir kommersielt lønnsomt.

At størrelsen på grunnrenten fremover erusikker, er imidlertid ikke et argument for at fel-lesskapet skal få en lavere andel av grunnrentensom genereres. Et flertall i utvalget, utvalgetsleder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Arm-strong, Christiansen, Noss og Nøstbakken, har fore-slått en overskuddsbasert grunnrenteskatt for åhente inn grunnrente til fellesskapet. I dennemodellen vil skattegrunnlaget, og dermed skatte-inngangen, tilpasse seg forskjeller i lønnsomhetmellom selskapene og over tid. Dersom realisertgrunnrente blir lavere, vil også fellesskapet fåmindre.

På bakgrunn av diskusjonen over kan flertalletikke se at det er argumenter som begrunner ensærbehandling av havbruksnæringen sammenlig-net med andre grunnrentenæringer. Flertalletmener derfor at en bør hente inn en om lag likestor andel av grunnrenten i havbruksnæringensom i de andre grunnrentenæringene vannkraftog petroleum, til fellesskapet.

Utvalget har utformet grunnrenteskatten forhavbruk etter mal av grunnrenteskatten for vann-kraftverk. Flertallet har derfor funnet det naturligå se hen til skatteregimet for vannkraft i valg avskattesats i en grunnrenteskatt for havbruksnæ-ringen.

Vannkraftnæringen står overfor en grunnren-teskatt på 37 pst. Næringen har i tillegg særligeregler for eiendomsskatt, og må betale konse-sjonsavgift og avstå konsesjonskraft. Samlet setttilsier dette at særskattene på grunnrenten i vann-kraftnæringen utgjør i størrelsesorden 40 pst.Utvalget foreslår at grunnrenteskattesatsen forhavbruk settes til 40 pst, slik at man henter inn omlag like stor andel av grunnrenten i havbruksnæ-ringen som i vannkraftnæringen.

Basert på tall fra Skattedirektoratet for peri-oden 2013 til 2017 og utviklingen i lønnsomheten i2018 anslås en grunnrenteskatt på 40 pst. å gi etårlig proveny på om lag 7 mrd. kroner. Utvalgetvil understreke at dette er en syklisk næring medstor variasjon i overskudd, og dette vil da ogsåinnebære at provenyet fra en grunnrenteskatt påhavbruk vil kunne variere betydelig fra år til år.

Denne variasjonen i inntektene gjelder ogsåfor det eksisterende grunnrenteskatteregimet for

vannkraft, se punkt 10.5.3. Ved innføringen avgrunnrenteskatten for vannkraft i 1997 og frem til2000 var inntektene rundt 500 mill. kroner årligmålt i 2019-kroner. På 2000-tallet har inntektenefra grunnrenteskatten variert i takt med variasjo-ner i kraftprisene og lønnsomheten i næringen,men sett over hele perioden har både lønnsomhe-ten og inntektene fra grunnrenteskatten økt bety-delig. I 2017 var inntektene fra grunnrenteskattenfor vannkraft i underkant av 6,7 mrd. 2019-kroner.

Flertallet har foreslått en overskuddsbasertgrunnrenteskatt for å hente inn grunnrente til fel-lesskapet. En bruttobasert produksjonsavgift vilogså kunne hente inn samme proveny, men vilikke være tilpasset lønnsomheten i et selskap. Detvil kunne ha svært uheldige konsekvenser forhavbruksnæringen i Norge når en skal hente innen betydelig andel av grunnrenten, se punkt10.5.4. Hvis en skulle hentet inn 7 mrd. kronergjennom en bruttobasert produksjonsavgift, villedet tilsvare en avgift på i overkant av 8 kroner perkilo maksimalt tillatt biomasse (MTB) i tillatel-sene. Et annet alternativ ville være å ta utgangs-punkt i maksimalt tillatt biomasse i lokalitetenehavbruksselskapene besitter. Hvis en avgrensertil lokaliteter som ga uttelling ved utbetaling avHavbruksfondet, utgjør det om lag 3,27 mill. tonnMTB. For å hente inn et proveny på 7 mrd. kro-ner, må avgiften da settes til om lag 2,10 kronerper kilo. En slik avgift vil antagelig stimulere til atmindre brukte lokaliteter avvikles, noe som gjørat avgiften må settes noe høyere for å hente innsamme proveny. Også en slik avgift vil ha uhel-dige konsekvenser for næringen ettersom den måbetales uavhengig av lønnsomhet.

Inntektene fra en grunnrenteskatt på havbrukkan enten bidra til vekstfremmende skattelettel-ser eller gi rom for å styrke offentlige velferdsord-ninger.

Empirisk forskning viser at satsreduksjoner påinvesteringer og arbeid er de mest vekstfrem-mende skattelettelsene. Derfor anbefaler blantandre OECD (2010) å redusere skattesatsene påselskapsoverskudd og arbeidsinntekt for å stimu-lere til økt vekst. Skatteutvalget foreslo i NOU2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal øko-nomi en omlegging med mindre vekt på selskaps-skatt og personlige inntektsskatter, og større vektpå konsumskatter og skatt på fast eiendom. Utval-get foreslo blant annet å redusere selskapsskatte-satsen til 20 pst., men mente samtidig at skattenpå kilder til immobile renprofitter burde opprett-holdes og helst økes og at det bør vurderes å inn-føre grunnrenteskatter på fiskeri- og havbruks-sektoren.


Grunnrenteskatteinntekter på ytterligere 7 mrd.kroner kan gi rom for å redusere skattesatsen påalminnelig inntekt for personer og selskaper med0,4 prosentenheter. Dersom reduksjonen i skattpå personer motsvares av for eksempel en tilsva-rende økning i trinnskatten, kan inntektene på7 mrd. kroner finansiere en reduksjon i skatt påalminnelig inntekt (selskapsskatten) med 2,6 pro-sentenheter.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli,Haugen og Moen, vil påpeke at anslaget om et pro-veny i størrelsesorden 7 mrd. kroner årlig erbasert på en kort periode med ekstraordinærlønnsomhet i havbruksnæringen grunnet godetterspørselsvekst, et begrenset tilbud og en gun-stig valutasituasjon. Mindretallet viser til sitt for-slag om at dagens modell for innkreving av grunn-rente fra havbruksnæringen bør videreføres. Pro-venyet fra denne modellen vil bestemmes av beta-lingsviljen i fremtidige auksjoner av ny vekst, ogeventuelt kunne styrkes gjennom en moderat pro-duksjonsavgift til fellesskapet ved kommunene.

10.7 Tildelingsmetode for nye havbrukstillatelser

10.7.1 Tildeling av ordinære tillatelser

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordande ulike alternativene for ekstrabeskatning påhavbruk vil virke sammen med systemet for kapa-sitetsjusteringer, herunder auksjoner. I detteavsnittet vurderer utvalget om det er ønskelig åfortsette med auksjoner som tildelingsmetodedersom det innføres en særskatt på havbruksnæ-ringen, og om det er ønskelig å gjøre justeringerav auksjonssystemet eller om tillatelsene bør tilde-les på en annen måte.

Tillatelser til lakseoppdrett er knappe godermed betydelig verdi. Når myndighetene fordelertillatelser, må det derfor foretas en prioritering.For samfunnet er det generelt sett ønskelig at til-deling av tillatelser skjer på en oversiktlig og kost-nadseffektiv måte, og at tillatelsene tilfaller aktø-rene som kan skape størst verdier av dem. Auksjo-ner er generelt sett gode allokeringsmekanismerfordi de er effektive og transparente, sammenlig-net med alternative tildelingsformer. Auksjoner eri tillegg godt egnet til å kreve inn verdien av godetsom tildeles.

I 2018 ble en tredjedel av kapasitetsveksteninnen oppdrett av laks og ørret tildelt til fastpris,mens to tredjedeler ble tildelt gjennom auksjon.Systemet med auksjonering av nye tillatelser kanbidra til å hente inn en andel av nåverdien av for-

ventet fremtidig grunnrente i næringen. Flertalletanbefaler å innføre en grunnrenteskatt i hav-bruksnæringen, se punkt 10.5.4. Dersom det inn-føres en slik skatt, kan det stilles spørsmål ved omdet er behov for å videreføre auksjoneringen avnye tillatelser.

Dersom det var mulig å utforme en søknadsba-sert tildeling basert på objektive kriterier hvor detlegges til grunn at de virksomhetene som forven-tes å kunne skape størst verdier av tillatelsene vin-ner frem, kunne dette vært en hensiktsmessig til-delingsmetode. Denne tildelingsmetoden er valgtfor utvinningstillatelser for petroleum. Utvinnings-tillatelser for petroleum blir normalt tildelt gjen-nom konsesjonsrunder, som innebærer at Olje- ogenergidepartementet kunngjør visse geografiskeområder (blokker) som det kan søkes om utvin-ningstillatelse for. På bakgrunn av søknadene somkommer inn tildeles utvinningstillatelse til engruppe selskaper. Tildelingen skjer på bakgrunnav saklige, objektive, ikke-diskriminerende og påforhånd kunngjorte kriterier.

Frem til 2018 var det vanlig å tildele nye tillatel-ser i norsk oppdrettsnæring gjennom søknads-baserte ordninger hvor ulike søkere ble vurdert oppmot hverandre etter på forhånd fastsatte kriterier.

Erfaringen fra de senere tildelingsrundene erimidlertid at det har vært flere søkere enn antalltillatelser tilgjengelig, og at skjønnsmessige vur-deringer av i hvilken grad søker kan bidra til åoppnå ulike mål ender med å avgjøre de søknads-baserte tildelingene. Administrasjonen av en slikomfattende søknadsbehandling er ressurskre-vende. I praksis har det vært krevende å fastsettegode, objektive kriterier som skal vurderes gjen-nom saksbehandling. Erfaringen fra historiske til-delinger viser at runder hvor tildelingen baserespå mindre konkrete kriterier som vurderes gjen-nom saksbehandling, er kostnadskrevende og liteforutsigbart for både næringen og forvaltningen.De fleste tildelingene har medført ressurskre-vende klager og rettsprosesser, og det er i tillegg ivarierende grad ført kontroll av om søkerne somfikk tilsagn faktisk har etterlevd kriteriene ved til-deling, blant annet fordi kriteriene ikke har værtoppstilt som vilkår for tillatelsen. Det er dessutenlite forutsigbart for næringsaktørene dersom vil-kårene for tildeling av tillatelser varierer mye fragang til gang.

Med det nye systemet for kapasitetsjusterin-ger er kapasiteten som tildeles, avgrenset innen-for produksjonsområder. Verdien av tillatelseska-pasitet og den samlede mengden tillatelseskapasi-tet som tildeles, vil være ulik i hvert av de 13 pro-duksjonsområdene.


Tildeling av tillatelser gjennom auksjon tjeneret formål utover å være mekanisme for å kreve innverdien av tillatelsene til det offentlige. Med rettutforming er auksjoner en effektiv og transparenttildelingsmekanisme som legger til rette for at til-latelser allokeres til de næringsaktørene som harstørst betalingsvillighet for tillatelsene. Aktørenemed størst betalingsvillighet for tillatelsene er for-modentlig aktørene som kan skape størst verdierav tillatelsene.

Tidligere tildelingsrunder har i stor grad fore-gått gjennom fastpris, og i de senere år også gjen-nom ulike lukkede budrunder. I 2018 avholdtNærings- og fiskeridepartementet en auksjon medvesentlig mer sofistikert innretning enn tidligere.Denne genererte et betydelig høyere vederlagenn hva tidligere tildelingsrunder har gitt. Det harheller ikke kommet formelle klager på gjennomfø-ringen av auksjonen, i motsetning til hva som oftehar vært tilfellet i andre tildelingsrunder.

Auksjonen i 2018 viser også at dette er en mereffektiv metode for å hente inn inntekter fra tilla-telser, sammenlignet med fastpristildelinger ogsøkerkonkurranser. For eksempel ga auksjonensommeren 2018 en gjennomsnittspris på 195 000kroner per tonn MTB, mens tillatelser ved fast-pristildelingen februar 2018 ble solgt til 120 000kroner per tonn MTB. Samlet kan det grovt settanslås at fastpristildelingen ga om lag 600 mill.kroner lavere inntekter til staten enn om tillatel-sene hadde blitt solgt på auksjon.

Det har tidligere også vært anført at tildelingtil fastpris er et egnet virkemiddel for å tilgodesemindre aktører i næringen. Etter auksjonen i 2018har imidlertid de små og mellomstore aktørenerelativt sett økt sin andel av produksjonskapasite-ten. Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Armstrong, Chris-tiansen, Noss og Nøstbakken, vil også peke på atflertallets foreslåtte grunnrenteskatteregime vilha en positiv effekt på konkurransen i auksjoneneog gjøre det enklere for nye og mindre kapital-sterke aktører å vinne frem. Dette oppnås ved aten større del av grunnrenten i havbruksnæringenblir hentet inn gjennom en løpende grunnrentebe-skatning. Således vil betalingsvilligheten i auksjo-nen bli redusert med forventet grunnrenteskatt.Dermed vil aktørene i næringen måtte binde oppmindre kapital gjennom auksjonen.

For at auksjonen skal fungere best mulig, børdet dessuten være størst mulig stabilitet omkringrammebetingelsene for næringen for å begrenseusikkerhet knyttet til verdien av tillatelsen. Der-som de skattemessige rammebetingelsene varie-rer, vil dette skape usikkerhet som kan redusere

auksjonens effektivitet som rasjoneringsmeka-nisme. En overskuddsbasert grunnrenteskatt vil, istørre grad enn en lønnsomhetsuavhengig brutto-avgift, legge til rette for et stabilt og forutsigbartskatteregime over tid, som begrenser usikkerhe-ten knyttet til verdien av en tillatelse.

Basert på erfaringene mener utvalget at det ervanskelig å se hvordan en skal sikre en effektiv til-deling av tillatelser uten auksjonering. Erfaringenefra 2018 viser at tildeling til fastpris i stedet for auk-sjon kan gi store inntektstap for fellesskapet.

Utvalget mener derfor at uavhengig av om detinnføres en særskatt på havbruksnæringen, børtildelingen av tillatelser skje som auksjoner. Utval-get mener videre at en bør gå bort fra at deler avveksten tildeles til fastpris, og heller bruke auksjo-ner ved tildelinger av alle nye tillatelser i opp-drettsnæringen.

10.7.2 Utviklingstillatelser

Utviklingstillatelsene var en midlertidig ordningmed særtillatelser som kan tildeles prosjekter sominnebærer betydelig innovasjon og betydelige inves-teringer. Den ble åpnet for søknader 20. november2015 og søknadsperioden opphørte 17. november2017. Formålet med ordningen var å legge til rettefor å utvikle ny havbruksteknologi som kan bidra tilå løse miljø- og arealproblemer ved å tildele produk-sjonskapasitet for testing og utvikling.

Ordningen med utviklingstillatelser ble eta-blert for å legge til rette for innovasjon og utvik-ling i havbruksnæringen. Utviklingstillatelsenehar blitt tildelt med klare forutsetninger om bety-delige investeringer i nye teknologiske løsningerog alternative driftsformer, og utviklingsarbeidetfordrer betydelige investeringer og er beheftetmed stor risiko og usikkerhet.

Fiskeridirektoratet tildeler utviklingstillatel-sene. Det skal fastsettes en varighet for tillatelsen.Når varigheten vurderes, skal det legges vekt påtidsperspektivet for utviklingsaktiviteten. Forut-satt at vilkårene for å få konsesjon er oppfylt, tilde-les utviklingstillatelser gratis i den perioden somutviklingsprosjektet varer. Utviklingstillatelserkan konverteres til alminnelige, kommersielle til-latelser mot et vederlag på 10 mill. kroner per tilla-telse når utviklingsprosjektet avsluttes.

Hittil er det tildelt utviklingstillatelser til enverdi på om lag 10,5 mrd. kroner.3 Motytelsen erat selskapene må gjennomføre utviklingsprosjek-tet i tråd med kriterier som fastsettes ved tildeling

3 Anslaget på verdien av utviklingstillatelsene er basert påverdien i auksjonen av nye tillatelser sommeren 2018.


av tillatelsene, men det er ikke krav om at teknolo-gien skal benyttes videre. Fiskeridirektoratet haransett at ytterligere syv prosjekter er innenforordningen, men det pågår fortsatt avklaringermed søker og klagebehandlinger.

Utviklingstillatelsene innebærer at staten harbrukt om lag 10,5 mrd. kroner på forskning- ogutviklingsprosjekter i havbruksnæringen gjen-nom å gi avkall på inntekter som en ellers kunnefått inn gjennom auksjon. Denne virkningen avutviklingstillatelsene har ikke kommet klart frem iden offentlige debatten. Ved å koble tildeling avnye tillatelser med krav om utføring av forsknings-og utviklingsprosjekter tilsløres bruken av offent-lige midler.

Selv om en skulle ønske å stimulere til tekno-logiutvikling i oppdrett, vil tildeling av rabattertekommersielle tillatelser betinget på testing av enbestemt type teknologi ikke være et godt egnetvirkemiddel. Det stimulerer til utvikling av tekno-logi som ikke ellers nødvendigvis vurderes somlønnsomme satsinger, og det bidrar til dårlig res-sursutnyttelse. Hvis formålet er å stimulere til tek-nologiutvikling, tilsier hensynet til effektiv res-sursutnyttelse at det er de generelle ordningenefor forskningsstøtte man bør se hen til.

En annen uheldig side ved ordningen medutviklingstillatelser er at finansieringen av innova-sjonen er knyttet til produksjon av oppdrettsfisk istedet for gjennom direkte støtte. Dette reduserermuligheten for at forskningsmiljøer som ikke dri-ver produksjon av oppdrettslaks, kan delta direktei konkurransen om slike forskningsmidler. I ste-det for å tildele midler til innovasjonsprosjektergjennom utviklingstillatelser ville en bedre ord-ning være at en først tildelte tillatelser gjennom enordinær auksjon og deretter eventuelt ga direktestøtte til innovasjonsprosjekter gjennom de gene-relle ordningene for forskningsstøtte. I så fall villetillatelsen tildeles den mest effektive produsenten,samtidig som en også kan tildele midler til debeste innovasjonsprosjektene. En slik modell vilogså være mer transparent.

Utvalget vil videre peke på at denne ordningenhar gitt omfattende kapasitetsøkninger utenom detnye systemet for kapasitetsjusteringer. De tillatel-sene som hittil er tildelt, tilsvarer om lag 60 000tonn kapasitet. Det tilsvarer en vekst i næringenskapasitet på omtrent 7 pst. Til sammenligning kantrafikklyssystemet gi inntil 6 pst. vekst annethvertår, og første kapasitetsvurdering i 2017/2018 gaomtrent 3 pst. vekst. Ordningen med utviklingstil-latelser har altså gitt en vesentlig kapasitetsøkningved siden av det vanlige systemet for kapasitetsøk-ninger. Utvalget mener kapasitetstildelinger bør

skje på forutsigbart vis, og ikke gjennom kortsik-tige spesialordninger. Tildeling av kapasitet gjen-nom bruk av denne spesialordningen eller andrespesialordninger fortrenger tildeling av tillatelservia trafikklyssystemet. Utvalget vil peke på at sliketildelinger undergraver det nye systemet for kapa-sitetsjusteringer, samtidig som det gir et betydeligprovenytap for det offentlige.

Utvalget viser også til at utviklingstillatelseneskulle bidra til et teknologiløft og omstilling inæringen samt at det kunne gi store muligheterfor norsk leverandørindustri (Nærings- og fiskeri-departementet, 2015). Utvalget stiller spørsmålved om ordningen vil virke etter denne hensikten.Utvalget vil peke på at det er vanskelig å se hvor-dan retningslinjene for ordningen faktisk skalbidra til teknologioverføring mellom selskapene inæringen.

Utvalget mener en ikke bør tildele kapasitetgjennom utviklingstillatelser eller andre spesia-lordninger, men følge det ordinære systemet forkapasitetsjusteringer gjennom trafikklyssystemet.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli,Haugen og Moen, forutsetter at ordningen blirevaluert som bebudet.

10.8 Den samlede beskatningen av havbruk

10.8.1 Innledning

Utvalget mener at fellesskapet bør få en andel avgrunnrenten i havbruksnæringen. Dersom detinnføres en ekstrabeskatning av næringen, menerutvalget det er grunn til å vurdere den samledebeskatningen av havbruksnæringen. Utvalget erogså i mandatet bedt om å vurdere dette. I dennetotaliteten inngår eiendomsskatten på oppdretts-anlegg i sjø, i tillegg til næringsspesifikke avgiftersom markedsavgiften og forskningsavgiften.

Eiendomsskatten på oppdrettsanlegg virkersom en bruttoskatt og kan føre til at investeringersom er samfunnsøkonomisk lønnsomme før skatt,blir ulønnsomme etter eiendomsskatt. Under for-utsetning av at det innføres en ekstrabeskatningav havbruksnæringen, mener et flertall i utvalget,utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene And-vord, Armstrong, Christiansen, Noss og Nøstbak-ken, at eiendomsskatten bør fjernes. Markeds- ogforskningsavgiften virker også som en brutto-skatt, og dette flertallet mener at den også børfjernes. Samlet sett vil fjerningen av disse skat-tene parallelt med at en overskuddsbasert grunn-renteskatt innføres, virke positivt på næringens


insentiver til å investere, samtidig som fellesska-pet får en større del av grunnrenten fra havbruk.

10.8.2 Eiendomsskatten i sjø

Eiendomsskatt på flytende oppdrettsanlegg i sjøble innført fra skatteåret 2009 ved en særskilthjemmel. Årsaken er at slike anlegg ikke naturligfaller inn under eigedomsskattelovas virkeom-råde, og i seg selv ikke kan anses som «fast eien-dom».

I statsbudsjettet for 2019 foreslo regjeringenå fjerne eiendomsskatt på produksjonsutstyr og-installasjoner i verk og bruk. Samtidig ble utskri-vingsalternativet verk og bruk fjernet. Vannkraft,vindkraft, nettanlegg og anlegg som skattleggesunder særskattereglene for petroleum ble ikkeomfattet av forslagene. Den særskilte hjemmelenfor utskriving av eiendomsskatt på oppdrettsan-legg i sjø ble også videreført.

Fjerningen av eiendomsskatt for produksjons-utstyr og -installasjoner fra 2019 bidrar isolert setttil å gjøre eiendomsskatten mer i tråd med de fag-lige anbefalingene fra Mirrlees Review (Mirrleeset al., 2011) som understreket at en skatt pågrunnrenten av land kun bør omfatte verdien avland, og ikke verdien av bygningene og andreinstallasjoner. Imidlertid ble eiendomsskatten påvannkraft, vindkraft, nettanlegg og petroleumsan-legg videreført. Det samme gjelder den særskiltebestemmelsen for oppdrettsanlegg i sjø. Dettemedfører en forskjellsbehandling mellom nærin-ger som kan gi uheldige vridninger i investerin-gene.

Det er vanskelig å se prinsipielle grunner til åforskjellsbehandle flytende oppdrettsanlegg i sjøog øvrig produksjonsutstyr og -installasjoner, somer unntatt eiendomsskatt. Hensynet til likebe-handling tilsier at anleggene likestilles med øvrigenæringer, og at eiendomsskatten fjernes. Et ytter-ligere moment er at fiskeoppdrettsanleggene ikkeer omfattet av begrepet «fast eiendom», og iutgangspunktet ikke var tenkt som gjenstand forskattlegging etter eigedomsskattelova.

For kommunene er provenyet fra eiendoms-skatt på anleggene av mindre betydning. Isaksen,Andreassen og Robertsen (2012) anslo inntektenetil mellom 10 og 23 mill. kroner i 2011.

Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Armstrong, Chris-tiansen, Noss og Nøstbakken, foreslår å avvikleeiendomsskatten på oppdrettsanlegg i sjø forut-satt at det innføres en ekstrabeskatning av hav-bruksnæringen. Eiendomsskatt på produksjonsut-styr og -installasjoner er i strid med faglige anbefa-

linger. Hensynet til likebehandling tilsier dessutenat anleggene likestilles med øvrige næringer og ateiendomsskatten fjernes.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli,Haugen og Moen, viser til sitt forslag om at dagensmodell for innkreving av grunnrente fra hav-bruksnæringen bør videreføres. I dette forslagetligger det også en videreføring av eiendomsskat-ten på sjøanlegg.

10.8.3 Markeds- og forskningsavgiften

Den såkalte eksportavgiften består av en mar-kedsavgift, som sammen med en årsavgift foreksportører, finansierer virksomheten til Norgessjømatråd, og en forskningsavgift, som finansierervirksomheten til Fiskeri- og havbruksnæringensforskningsfond (FHF). Avgiften pålegges alleksport av fisk og fiskevarer, ikke bare oppdretts-fisk.

Markeds- og forskningsavgiften må betalesuavhengig av lønnsomheten i bedriften og marke-det for øvrig. Ressurser som er lønnsomme åutnytte for samfunnet, kan da bli ulønnsomme forprivate aktører. Mindre effektive aktører kanvidere ha dårligere evne til å bære avgiften i dår-lige tider som følge av svakere likviditet. I tilleggdiskriminerer avgiften eksport til fordel for innen-lands salg. Utvalget viser til at eksportskatter eruforenlig med et vekstfremmende skattesystem.

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutø-velse finansieres normalt ved bevilgninger overstatsbudsjettet, men på noen områder brukesgebyrer og sektoravgifter. Markeds- ogforskningsavgiften har lignende egenskaper somen sektoravgift, men avgiften er holdt utenforstatsbudsjettet. Sektoravgifter innebærer enekstra skattebelastning for en særskilt næringeller gruppe, og enkelte virksomheter som betaleravgiften, vil kun i begrenset grad nyte godt av tje-nestene avgiften skal finansiere. Det bør derforutvises tilbakeholdenhet med bruk av dennefinansieringsformen.

Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Armstrong, Chris-tiansen, Noss og Nøstbakken, mener at markeds-og forskningsavgiften kan føre til dårligere res-sursbruk og bør etter flertallets syn avvikles. Der-som det er ønskelig å videreføre finansieringen avaktivitetene i henholdsvis Norges sjømatråd ogFiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond,bør dette inngå i den ordinære prosessen medstatsbudsjettet slik at det kan vurderes opp motandre formål.


Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli,Haugen og Moen, viser til at markeds- ogforskningsavgiften ble innført og begrunnet medat sjømatnæringen hadde et særlig behov for fel-lestiltak innenfor markedsføring og forsknings- ogutviklingsarbeid. Det er ulike oppfatninger inæringen om hvorvidt de samme vurderingenegjør seg gjeldende i dag, og mindretallet mener atmarkeds- og forskningsavgiften må vurderes gjen-nom en separat evaluering på selvstendig grunn-lag.

10.9 Fordeling av proveny mellom stat og kommunesektor

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordanskatteinntektene fra det samlede skattesystemetfor havbruk, inkludert inntektene fra tildeling avny kapasitet, skal fordeles mellom kommuner, fyl-keskommuner og stat. Utvalget er også bedt om åvurdere den interne fordelingen mellom kommu-ner, herunder innretningen og eventuelt forde-lingsnøklene i Havbruksfondet. I tillegg er utval-get bedt om å utrede hvordan kommunenes andelav inntektene kan bli mer stabile og forutsigbare.

Videre er utvalget bedt om å vurdere om kom-munenes inntekter fra havbruksvirksomhetenskal inngå i inntektssystemet for kommunene.Fordelingsvirkninger mellom kommuner med oguten havbruksvirksomhet av eventuelle forslagskal belyses. Et særlig mål med Havbruksfondeter at kommuner skal legge til rette for havbruks-virksomhet. Utvalget er derfor bedt om å vurderehvordan dette målet kan ivaretas.

Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Armstrong, Chris-tiansen, Noss og Nøstbakken, anbefaler at det innfø-res en overskuddsbasert grunnrenteskatt. I detteavsnittet tar utvalget stilling til hvordan fellesska-pets andel av grunnrenten fra havbruksnæringenskal fordeles mellom staten og kommunal sektor.Utvalget har i kapittel 9 utredet alternative model-ler for fordeling av inntekter fra havbruksvirksom-heten som gjør det mulig å kanalisere en del avskatteinntektene fra havbruksnæringen direkte tilkommunene.

Offentlige inntekter fra havbruksnæringenblir i dag kanalisert inn til Havbruksfondet somogså fungerer som fordelingsmekanisme. Gjen-nom Havbruksfondet får havbrukskommunene idag inntekter kun ved tildeling av ny kapasitet(gjennom auksjon eller fastpristildeling av tillatel-ser) annethvert år. Havbruksfondet fungererimidlertid ikke som et fond i ordets rette forstand,

ettersom midlene utbetales i sin helhet til kommu-nene kort tid etter at de er innbetalt. En ulempemed Havbruksfondet slik det er i dag er at inntek-tene vil svinge betydelig fra år til år siden kapasi-tetsøkninger og medfølgende auksjoner er plan-lagt annethvert år. Videre innebærer dagens utfor-ming at nåverdien av forventet fremtidig grunn-rente utbetales umiddelbart.

Utvalget vil peke på at dagens ordning medHavbruksfondet ikke sikrer vertskommuner sta-bile og forutsigbare årlige inntekter. Utvalget vilvidere understreke at vertskommunene meddagens ordning med Havbruksfondet kun får inn-tekter når det er vekst i tillatelser, og ikke inntek-ter fra eksisterende tillatelser. Dersom utviklingenskulle gå i retning av lavere kapasitetsvekst, vildet gi reduserte auksjonsinntekter som igjen vil givertskommunene reduserte inntekter.

Flertallet anbefaler at det innføres en over-skuddsbasert grunnrenteskatt for således å sikreat fellesskapet får en andel av den grunnrentensom genereres i havbruksnæringen både foreksisterende og nye tillatelser, se punkt 10.5.4.Flertallet anbefaler at den overskuddsbasertegrunnrenteskatten kombineres med en produk-sjonsavgift som går til vertskommunene basert påfordelingsnøklene som i dag benyttes for Hav-bruksfondet.4 Flertallet vil peke på at en slik pro-duksjonsavgift vil gi kommunene en direkte andeli grunnrenteinntektene, og gi kommunene stabileårlige inntekter fra havbruksvirksomheten, noesom ikke skjer med dagens ordning med Hav-bruksfondet. Flertallet vil videre peke på at en slikkombinasjonsmodell også vil gi kommunene inn-tekter fra eksisterende tillatelser, uavhengig avfremtidig vekst.

En kombinasjon av en produksjonsavgift tilkommunene med en statlig grunnrenteskatt vilinnebære at havbruksforetakene betaler en pro-duksjonsavgift i første hånd som går direkte tilvertskommunene, men denne trekkes fra i sinhelhet (krone for krone) mot utlignet skatt påalminnelig inntekt. Inntektene fra produksjonsav-giften går til kommunene, mens de statlige skatte-inntektene reduseres tilsvarende. Produksjonsav-giften vil da virke som en ren fordelingsmeka-nisme mellom stat og kommune og ikke medføreen ekstrabelastning for selskapene.

Flertallet mener at en produksjonsavgift tilkommunene bør innrettes etter lokalitetsbio-

4 De gjeldende fordelingsnøklene i dagens Havbruksfondomfatter fordeling mellom fylker og kommuner og forde-ling mellom kommuner. Fordelingen mellom kommunerbaseres i hovedsak på klarert lokalitetsbiomasse og delvispå ny lokalitetsbiomasse i foregående toårsperiode.


masse slik som fordelingen for Havbruksfondet erbasert på. Flertallet vil peke på at dersom produk-sjonsavgiften til kommunene innrettes som enavgift på lokalitetsbiomasse, vil dette sikre verts-kommunene stabile og forutsigbare årlige inntek-ter, mens statens grunnrenteinntekter vil kunnevariere betydelig. Statens inntekter fra havbruks-virksomheten vil imidlertid være svært små i for-hold til statens samlede skatteinntekter. Staten erderfor bedre rustet til å håndtere risiko i form avsvingninger i skatteinntekter fra havbruksvirk-somheten enn kommunene og fylkeskommunene.

Havbrukskommunene har i utgangspunktetsterke insentiver til å tilrettelegge for havbruks-virksomhet. For det første genererer havbruks-virksomheten aktivitet og arbeidsplasser i distrik-tene. For det andre gir virksomheten høyere skat-teinntekter til kommunene. Flertallet mener atmed en kombinasjonsmodell med grunnrente-skatt til staten og produksjonsavgift til vertskom-munene, vil dette styrke insentivene til kommu-nene til å tilrettelegge areal for oppdrettsnærin-gen ytterligere, og sørge for å bevare den tettekoblingen mellom havbruksnæringen og verts-kommunene.

Norske kommuner har ulik geografi, ulikalderssammensetning og ulike levekår. Inntekts-systemet for kommunene skal bidra til at kommu-nene og fylkeskommunene kan gi et likeverdigtjenestetilbud til innbyggerne gjennom å kompen-sere for slike ufrivillige kostnadsforskjeller, samtsørge for like muligheter og velferdsytelser i helelandet uavhengig av bosted.

Det er også store forskjeller i skatteinntektermellom kommunene. Inntektssystemet inne-holder også en mekanisme som innebærer atdisse forskjellene mellom kommunene delvisutjevnes ved at skatteinntekter blir omfordelt frakommuner med skatteinntekter over landsgjen-nomsnittet til kommuner med skatteinntekterunder landsgjennomsnittet.

Flertallet mener at for å bidra til lik velferd oglike muligheter i hele landet er det vesentlig at enproduksjonsavgift fra havbruksvirksomhet, i lik-het med naturressursskatten i kraftverksbeskat-ningen, inngår i skatteutjevningen i kommunenesinntektssystem.

Flertallet mener det er gode grunner til å vur-dere fordelingen av inntekter fra salg av oppdrett-stillatelser på nytt. Auksjoner kan i prinsippethente inn store deler av nåverdien av forventetfremtidig grunnrente i form av et engangsbeløp,og det kan argumenteres med at inntektene der-for også bør komme fremtidige generasjoner tilgode, og ikke bør deles ut umiddelbart. Ideelt sett

burde en bare brukt avkastningen av utbetalin-gene fra Havbruksfondet på samme måte som inn-tektene fra petroleumsvirksomheten går inn påoljefondet og kun avkastningen brukes detenkelte år. Gjennom dagens utforming av Hav-bruksfondet gjøres nettopp det man har forsøkt åunngå for petroleumsinntektene, nemlig at mankonsumerer all ressursrente i én generasjon.Utbetalingene fra Havbruksfondet vil over tidkunne være betydelige.

Flertallet foreslår at auksjonsinntekter fra til-delinger av ny kapasitet kanaliseres til staten, ogat inntektene tilflyter Statens pensjonsfond utlandeller forvaltes etter en tilsvarende modell. Flertal-let vil understreke at slik sørger en for at også dendelen av grunnrenten som tas inn gjennom kapa-sitetstildeling, kommer fremtidige generasjonertil gode. Flertallet vil videre understreke at pådenne måten sikrer man også staten inntekter oglegger grunnlag for et jevnt og rettferdig tjeneste-tilbud på tvers av kommuner som tillater at inntek-ter fra fellesskapets naturressurser kommer helelandet til gode.

Flertallet vil peke på at dagens ordning medHavbruksfondet bidrar til å øke forskjellene mel-lom havbrukskommuner og andre kommuner, ogforsterker forskjellen på tvers av kommunene iNorge. Forskjeller i inntekter mellom kraft- oghavbrukskommuner og andre kommuner frem-kommer tydelig av figur 10.3 som måler avviketfra landsgjennomsnittet av korrigerte, frie inntek-ter. Mens innlandskommuner i Hedmark genereltligger under landsgjennomsnittet, får enkeltekraft- og havbrukskommuner korrigerte, frie inn-tekter som er over 50 pst. høyere enn landsgjen-nomsnittet.

Flertallet mener at kombinasjonen av en stat-lig grunnrenteskatt, en produksjonsavgift til verts-kommunene og auksjonsinntekter som kanalise-res til Statens pensjonsfond utland eller forvaltesetter en tilsvarende modell, balanserer og ivaretarmange hensyn. Fellesskapet, og med det innbyg-gere i hele landet, får en andel av den grunnren-ten som genereres basert på bruken av en fellesnaturressurs, vertskommunene får insentiver tiltilretteleggelse av areal, og fremtidige generasjo-ner får del i inntektene som stammer fra auksjo-ner av tidsubegrensede tillatelser.

Dersom det ikke innføres en grunnrenteskatt,foreslår flertallet at fordelingen av inntektene mel-lom stat og kommuner endres. For å sikre et jevntog rettferdig tjenestetilbud på tvers av norskekommuner foreslår flertallet at statens andel avinntekter ved kapasitetsjustering økes betydelig.Statens andel av inntektene bør videre tilflyte Sta-


tens pensjonsfond utland eller forvaltes etter entilsvarende modell, slik at en kun benytter avkast-ningen av auksjonsinntektene. Dette sørger for atinntektene knyttet til auksjoner av tidsubegren-sede tillatelser også kommer fremtidige genera-sjoner til gode.

Flertallet foreslår ikke endringer i prinsippenesom benyttes for fordeling mellom havbrukskom-munene. Det innebærer at fordelingen av hav-brukskommunenes andel fortsatt skjer gjennomHavbruksfondet. Gitt at staten får en betydeligstørre andel av inntektene foreslås det ikke atkommunenes andel av inntektene skal fonderes.Prinsippene for det kommunale selvstyret tilsierogså at kommunene selv må forvalte inntekterslik de finner det hensiktsmessig og slik at fremti-dige generasjoner kan nyte godt av disse inntek-tene. Flertallets forslag søker å balansere fleremål samtidig. Forslaget skal bidra til at alle kom-muner kan tilby et likeverdig tjenestetilbud til sineinnbyggere samtidig som havbrukskommunenehar insentiver til å legge til rette for næringen.

Flertallet vil vise til at grunnrenteinntekten frahavbruksnæringen over tid kan bli betydelig. Fler-tallet legger derfor vekt på at en etablerer institu-sjoner og systemer som legger til rette for atgrunnrenten fra næringen forvaltes til det bestefor fellesskapet. I Norge har en gode erfaringermed dette gjennom forvaltningen av petroleums-

ressursene og etableringen av petroleumsskat-teregimet. Etter dereguleringen av kraftmarkedetog påfølgende kraftskattereform på 1990-tallet haren også i kraftnæringen fått på plass en effektivforvaltning av våre felles kraftressurser. Med fler-tallets forslag vil en også for havbruk etablere etskattesystem som sikrer god ressursutnyttelse ogsom samtidig gir fellesskapet en andel av grunn-renten.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli,Haugen og Moen, viser til sitt forslag om å videre-føre dagens modell for særbeskatning av hav-bruksnæringen gjennom salg av ny kapasitet ogdersom veksten avtar vurderes om det skal tilfø-res et proveny gjennom en moderat produksjons-avgift til fellesskapet ved kommunene. Mindretal-let mener særinntekter fra havbruksnæringenikke bør inngå i skatteutjevningen i kommunenesinntektssystem, da dette vil svekke vertskommu-nenes insentiv til å tilrettelegge areal og infra-struktur for havbruksnæringen. Dagens modellmed Havbruksfondet er med på å sikre en sterkkobling mellom havbrukskommunene og hav-bruksnæringen som virker i disse kommunene.

Mindretallet mener at dagens fordelingsnøk-kel for Havbruksfondet bør opprettholdes.Mindretallet vil advare mot en løsning hvor sta-tens andel av inntektene økes på bekostning avhavbrukskommunene. Dette vil redusere hav-

Figur 10.3 Forskjeller i inntekt per innbygger mellom utvalgte innlands-, kraft- og havbrukskommuner. Korrigerte frie inntekter og inntekter fra Havbruksfondet i 2018 målt som avviket fra landsgjennomsnittet av korrigerte frie inntekter. Prosent1

1 Beregninger og forutsetninger bak figuren er nærmere beskrevet i kapittel 9.Kilder: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Fiskeridirektoratet og utvalget.

-20

0

20

40

60

80

100

120

140

Løte

nEl

veru

mKo

ngsv

inge

rRi

ngsa

ker

Stan

geÅs

nes

Ham

arSø

r-O

dal

Eids

kog

Våle

r

Bykl

eM

odal

enEi

dfjo

rdSi

rdal

Fors

and

Aurl

and

Tyda

lÅs

eral

Suld

alVa

lle

Leka

Flat

ange

rSo

lund

Snill

fjord

Frøy

aRo

anRø

døy

Smøl

aIb

esta

dLo

ppa

Pros

ent a

vvik

fra

land

sgje

nnom

snitt

Innlandskommuner i Hedmark Kraftkommuner Havbrukskommuner


brukskommunenes insentiver til å legge til rettefor næringen og begrense havbruksnæringen ognasjonale interesser på en uheldig måte.

10.10 Økonomiske og administrative konsekvenser

10.10.1 Provenyvirkninger av utvalgets forslag

Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moeog medlemmene Andvord, Armstrong, Christian-sen, Noss og Nøstbakken, foreslår å innføre engrunnrenteskatt på 40 pst. samtidig som eien-domsskatten i sjø og markeds- og forskningsavgif-ten avvikles. Videre foreslår flertallet å avvikleHavbruksfondet. Flertallet anbefaler videre at denoverskuddsbaserte grunnrenteskatten kombine-res med en produksjonsavgift som går til verts-kommunene basert på fordelingsnøklene som idag benyttes for Havbruksfondet. Samlet settanslås flertallets forslag å gi skatteinntekter på omlag 7 mrd. kroner årlig. Tabell 10.1 oppsummererprovenyvirkninger av flertallets forslag.

10.10.2 Administrative konsekvenser

Omfanget av de administrative konsekvensene forde skattepliktige og for skattemyndighetene vilavhenge av hvilken modell for ekstrabeskatningsom eventuelt blir innført.

Med en brutto produksjonsavgift er det lagtopp til at inntektsgrunnlaget i stor grad vil bli fast-satt på bakgrunn av administrative størrelser,eksempelvis maksimalt tillatt biomasse. Dette vilvære det minst krevende alternativet for skatte-myndighetene med tanke på kontroll. Dersomavgiften knyttes opp mot slaktevekt, vil kontrollbe-

hovet for det offentlige bli noe større. Det offent-lige bør med jevne mellomrom kvalitetskontrol-lere måleinstrumentet.

For en brutto verdiavgift, en lønnsomhetsjus-tert produksjonsavgift eller en overskuddsbasertnettoskatt vil det være mer komplekst å vurdereinntektsgrunnlaget. For de to sistnevnte må ogsåfradragssiden kontrolleres, se nærmere under.

En viss byrde vil under alle omstendigheterpålegges skattemyndighetene, ved at administra-tive størrelser, eksempelvis normpris i en over-skuddsskatt eller maksimalt tillatt biomasse i enproduksjonsavgift, må fastsettes og i noen gradkontrolleres. Jo flere elementer i en skatt elleravgift som fastsettes sentralt og felles for aktø-rene, jo mindre krevende vil imidlertid skattenvære, både for de grunnrenteskattepliktige åoppgi og for skattemyndighetene å kontrollere.Det er ønskelig at de administrative kostnadenestår i forhold til forventet proveny av en skatt elleravgift. Samtidig må Skatteetaten få de nødvendigeressurser for å følge opp de grunnrenteskatteplik-tige, både med tanke på kontroll og veiledning.

Utvalget har skissert flere ulike mulige model-ler for å hente inn grunnrente, men begrenser segtil å beskrive de administrative konsekvensene avde konkrete forslagene.

Administrative konsekvenser av flertallets forslag

Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moeog medlemmene Andvord, Armstrong, Christian-sen, Noss og Nøstbakken, har foreslått en over-skuddsbasert grunnrenteskatt kombinert med enproduksjonsavgift til kommunene. Videre har fler-tallet foreslått å avvikle eiendomsskatten i sjø ogmarkeds- og forskningsavgiften.

1 Å avvikle Havbruksfondet påvirker ikke den samlede beskatningen av havbruksnæringen.2 Avvikling av avgiften i seg selv gir ikke provenyvirkning ettersom den er holdt utenfor statsbudsjettet.Kilde: Utvalget.

Tabell 10.1 Påløpte provenyvirkninger av flertallets forslag for stat og kommunesektor. Anslagene er regnet i forhold til 2019-regler. Negative tall betyr lettelser. Mill. kroner

Utvalgets forslag Mill. kroner

Innføre overskuddsbasert grunnrenteskatt i havbruk på 40 pst. i kombinasjon med en produksjonsavgift til kommunene 7 000

Avvikle Havbruksfondet1 0

Avvikle eksportavgiften på fisk2 0

Avvikle eiendomsskatten i sjø -25

Sum 6 975


Konsekvenser for de skattepliktige

Det antas at den administrative byrden for de skat-tepliktige vil bli begrenset. Selskapet må selv fast-sette grunnlaget for sin alminnelige inntekt, i trådmed alminnelige skatteforvaltningsregler. Dettevil også gjelde for selskapets grunnrenteskatte-pliktige inntekt. Grunnrenteinntekten vil baserespå opplysninger selskapet allerede besitter ogsom rapporteres gjennom den ordinære skatte-meldingen i dag. Grunnrenteskattepliktig inntektvil etter utvalgets forslag bli fastsatt med basis i enadministrativt fastsatt normpris. Med en normprisvil fastsettelsen av inntekt være relativt ukompli-sert for de skattepliktige. En utfordring kan ligge ikorrekt tilordning av fradrag til alminnelig oggrunnrenteskattepliktig skattegrunnlag, særligfor kostnader som har delt allokering. Det antasimidlertid at disse vurderingene vil være mest res-surskrevende det første inntektsåret med grunn-rentebeskatning, og at allokeringene i stor gradvil være like de påfølgende inntektsårene. Fastset-telsen av inntekt vil videre være basert på slakte-vekt, som allerede er rapporteringspliktig etterakvakulturdriftsforskriften. For øvrig vil de almin-nelige reglene om opplysningsplikt i skatteforvalt-ningsloven gjelde som i dag.

Konsekvenser for skattemyndighetene

De administrative virkningene for skattemyndig-hetene vil være todelt.

For det første vil det være en engangskostnadi form av å opprette et system for grunnrentebe-skatning av havbruksnæringen. Det må opprettestilpassede skjemaer for utfyllelse av de skatteplik-tige, samt utarbeidelse av veiledning. Det måberegnes en viss opplæringskostnad for saksbe-handlere, herunder en innkjøringsperiode forkontroll av et nytt skatteregime. En fordel medden foreslåtte overskuddsbaserte, periodiserteskattemodellen er parallellene til grunnrenteskat-ten for vannkraft, og elementer i særskatten forpetroleum. Det må kunne forventes en betydeligoverføringsverdi fra disse til det nye, skissertesystemet.

For det andre vil skattemyndighetene måtteforeta en årlig kontroll av egenfastsettingen for degrunnrenteskattepliktige. Utvalget har lagt tilgrunn at inntekt fastsettes på bakgrunn av ennormpris. Det fordrer enten en administrativ fast-settelse av normprisen, eksempelvis i form av etnormprisråd, eller en beregning og kontroll avnormpris basert på indeks. Normpris på inntekts-siden antas uansett å lette kontrollarbeidet på inn-

tektssiden betydelig. For fradragssiden kan kon-trollen være noe mer komplisert. Dersom kostna-der skal komme til fradrag, må det kontrolleres atde har den nødvendige tilknytning til grunnrente-skattepliktig inntekt, og at delte utgifter allokereskorrekt. Dersom utgiften er knyttet til internetransaksjoner, må det undersøkes om prisen ermarkedsmessig eller om det foreligger avvik pågrunn av interessefellesskap. Skattemyndighe-tene har imidlertid omfattende erfaring med åhåndheve og kontrollere særskatteregimer ogdenne type problemstillinger fra både petroleums-og kraftverksbeskatningen. Skatteetaten har desenere år brukt om lag syv årsverk på behandlingav kraftverk underlagt grunnrenteskatt. Disseadministrative ressursene har heller ikke blittbenyttet fullt ut til grunnrentebeskatningen, menhar også blitt benyttet til administrative forhold ogkontroll av eiendomsskatt.

Det kan også nevnes at det påligger skatte-myndighetene å beregne naturressursskatten igrunnrenteskatten for vannkraft, som tilfallerkommunene. Det er naturlig at skattemyndighe-tene også får ansvar for å beregne en produksjons-avgift til kommunene, dersom en slik opprettes.Med en administrativt fastsatt størrelse somavgiftsgrunnlag, eksempelvis maksimalt tillatt bio-masse i lokalitetstillatelsene, vil denne beregnin-gen være relativt enkel å foreta. Også her vil skat-temyndighetene kunne bygge på kompetanse til-egnet i forbindelse med kraftskatteregimet.

Konsekvenser for kommunene

Flertallets forslag om å fjerne adgangen til åilegge en kommunal eiendomsskatt i sjø vil inne-bære en viss administrativ lettelse for kommu-nene.

Administrative konsekvenser av mindretallets forslag

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli, Hau-gen og Moen, har foreslått å videreføre dagensmodell for særbeskatning av havbruksnæringengjennom salg av ny kapasitet og, dersom vekstenavtar, vurderes om det skal tilføres et proveny gjen-nom en moderat produksjonsavgift til fellesskapetved kommunene. Videre har mindretallet foreslåttå opprettholde eiendomsskatten på oppdrettsan-legg i sjø, og mener at markeds- og forsknings-avgiften må vurderes gjennom en separat evalue-ring på selvstendig grunnlag. Mindretallet menerat deres forslag til modell vil være både enklere åadministrere og kontrollere. For øvrig vises tilmindretallets omtale av eiendomsskatt i sjø.


Referanser

Finansdepartementet. (2015). Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt – En skattereform for omstil-ling og vekst. Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2017a). Grunnlag for Fi-nansdepartementets beregninger av skatter ogavgifter i statsbudsjettet for 2018. Beregnings-konvensjoner 2018. Oslo: Finansdepartemen-tet.

Finansdepartementet. (2017b). Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018. Oslo: Fi-nansdepartementet.

iLaks.no. (2018). Hvis en mener det er en grunn-rente i oppdrett av laks, er nok denne måten åinnhente den på en veldig ef fektiv måte. Hentetfra iLaks.no: https://ilaks.no/hvis-en-mener-det-er-en-grunnrente-i-oppdrett-av-laks-er-nok-denne-maten-a-innhente-den-pa-en-veldig-ef-fektiv-mate/

iLaks.no. (2019). Oppdrettertrio kjøper NRS RegionSør for over 1,2 milliarder kroner. Hentet fra iL-

aks.no: https://ilaks.no/oppdrettertrio-kjoper-nrs-region-sor-for-over-12-milliarder-kroner/

Mirrlees, J., Adam, S., Besley, T., Blundell, R.,Bond, S., Chote, R., … Poterba, J. M. (2011).Tax by Design. Institute for Fiscal Studies/Oxford University Press.

Isaksen, J.R., Andreassen, O. & Robertsen, R.(2012). Kommunenes holdning til økt oppdretts-virksomhet. Hentet fra http://nofima.no

NOU 2014: 13. (2014). Kapitalbeskatning i en in-ternasjonal økonomi. Oslo: Finansdepartemen-tet.

NOU 2015: 15. (2015). Sett pris på miljøet – Rap-port fra grønn skattekommisjon. Oslo: Finans-departementet.

Næringslivets Hovedorganisasjon. (2018). Økono-misk overblikk 2/2018 – prognoser for 2018–2020. Næringslivets Hovedorganisasjon.

Nærings- og fiskeridepartementet (2015). Nyekonvensjoner skal utvikle framtidens oppdrett.Hentet fra https://www.regjeringen.no.

OECD. (2010). Tax Policy Reform and EconomicGrowth. Paris: OECD Publishing.

1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov II Kunnskapsdepartementet

3. Nye sjanser – bedre læring Kunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskadeforsikring Justis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslov Justis- og beredskapsdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Arbeid og inntektssikring Arbeids- og sosialdepartementet

8. Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Finansdepartementet

9. Fra kalveskinn til datasjø Kulturdepartementet

10. Åpenhet i grenseland Helse- og omsorgsdepartementet

11. Enklere merverdiavgift med én sats Finansdepar tementet

12. Lærekraftig utvikling Kunnskapsdepartementet

13. Når krisen inntreffer Justis- og beredskapsdepartementet

14. Tvangsbegrensningsloven Helse- og omsorgsdepartementet

15. Skatterådgiveres opplysningsplikt og taushetsplikt Finansdepartementet

16. Skattlegging av vannkraftverk Finansdepartementet

17. Domstolstruktur Justis- og beredskapsdepartementet

18. Skattlegging av havbruksvirksomhet Finansdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vernNOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem

Finansdepartementet:NOU 2018: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2018: 3 Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektorenNOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyråNOU 2018: 9 RegnskapsførerlovenNOU 2018: 10 Nye prospektreglerNOU 2018: 12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond utlandNOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2018: 16 Det viktigste først

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd

Kunnskapsdepartementet:NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov INOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæringNOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2018: 11 Ny fjellov

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid

Samferdselsdepartementet:NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Norges offentlige utredninger 2019

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

Norges offentlige utredninger2018

NOU

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Media AS – 11/2019

Norges offentlige utredninger 2019: 18


NO

U 2

01

9: 1

8


Documents

NOU 2019: 18 - Regjeringen.no · 2019-12-13 · NOU Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Teknisk redaksjon Oslo 2019 Norges offentlige utredninger 2019: 18 Skattlegging