NOU 2019: 9 - Regjeringen.noNOU 9 0 7 M E DIA – 2 0 4 1 0 3 7 M I L J Ø M E R K E T R Y K K E R I Bestilling av publikasjoner Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

NOU

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Media AS – 04/2019

Norges offentlige utredninger 2019: 9

Fra kalveskinn til datasjøNy lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver

NO

U 2

01

9: 9

Fra kalveskinn til datasjø

1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov II Kunnskapsdepartementet

3. Nye sjanser – bedre læring Kunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskade forsikring Justis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslov Justis- og beredskapsdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Arbeid og inntektssikring Arbeids- og sosialdepartementet

9. Fra kalveskinn til datasjø Kulturdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vernNOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem

Finansdepartementet:NOU 2018: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2018: 3 Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektorenNOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyråNOU 2018: 9 RegnskapsførerlovenNOU 2018: 10 Nye prospektreglerNOU 2018: 12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond utlandNOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2018: 16 Det viktigste først

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd

Kunnskapsdepartementet:NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov INOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæringNOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2018: 11 Ny fjellov

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid

Samferdselsdepartementet:NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Norges offentlige utredninger 2019

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

Norges offentlige utredninger2018

NOU Norges offentlige utredninger 2019: 9


Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 1. september 2017.Avgitt til Kulturdepartementet 2. april 2019.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonTeknisk redaksjon

Oslo 2019

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1399-8

07 Media AS

Til Kulturdepartementet

Arkivlovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 1. september 2017 for årevidere arkivlova av 1999. Utvalget avgir med dette sin utredning. Utrednin-gen er enstemmig.

Oslo, 2. april 2019

Christian Reusch(leder)

Håkon With Andersen Hilde Elvine Bjørnå Anne Mette Dørum

Rune Kjørlaug Dag Wiese Schartum Espen Sjøvoll

Lone Merethe Solheim

Martin Hill Oppegaard(sekretariatsleder)

Anna Malmø-Lund

Helga Hjorth

Hilde Langaker

Innhold

Del I Lovtekst og sammendrag .......... 13

1 Lovutkast ....................................... 15

2 Sammendrag ................................ 322.1 Fra kalveskinn til datasjø ............... 322.2 Ny lov om samfunns-

dokumentasjon og arkiver ............. 322.3 Utvalgets mandat og arbeid

(kapittel 3) ....................................... 332.4 Sentrale begreper og prinsipper

(kapittel 4) ....................................... 332.5 Gjeldende rett (kapittel 5) ............. 332.6 Utviklingstrekk og utfordrings-

bildet (kapittel 6) ............................ 332.7 Formål (kapittel 7) ......................... 342.8 Utvidet virkeområde (kapittel 8) .. 342.9 Dokumentasjonsstrategi

(kapittel 9) ....................................... 342.10 Arkivformål i allmennhetens

interesse (kapittel 10) .................... 342.11 Organisering. Oppgave- og

ansvarsdeling (kapittel 11) ............ 352.12 Etterlevelse og tilsyn (kapittel 12) 352.13 Lovtekniske vurderinger

(kapittel 13) ..................................... 352.14 Plikt til å skape og bevare

dokumentasjon (kapittel 14) ......... 352.15 Fangst av e-post (kapittel 15) ........ 362.16 Forholdet til offentleglova

(kapittel 16) ..................................... 362.17 Standardisering. Noark

(kapittel 17) ..................................... 362.18 Utførselsforbudet. Skytjenester

(kapittel 18) ..................................... 362.19 Sletting og minimering

(kapittel 19) ..................................... 372.20 Tilgjengeliggjøring. Innsyn

i overført dokumentasjon (kapittel20) ...................................... 37

2.21 Overføring og langtidsbevaring (kapittel 21) ..................................... 37

2.22 Private arkiver (kapittel 22) .......... 372.23 Kunnskap, statistikk og forskning

(kapittel 23) ..................................... 372.24 Økonomiske og administrative

konsekvenser (kapittel 24) ............ 38

Del II Bakgrunn ...................................... 39

3 Utvalgets arbeid .......................... 413.1 Mandat ............................................ 41

3.2 Sammensetning ............................. 433.3 Arbeid ............................................. 433.3.1 Møter .............................................. 433.3.2 Ekstern dialog ................................ 433.3.3 Bestilte utredninger ...................... 443.3.4 Rapportens deler ............................ 44

4 Sentrale begreper og prinsipper 454.1 Fra steintavler til databaser –

arkivenes historiske rolle .............. 454.1.1 Behovet for dokumentasjon av

forvaltningsmessige og rettslige forhold ............................................. 45

4.1.2 Forskningsbehov og kulturarv ..... 464.1.3 Folkets eiendom – demokratisk

kontroll og innsyn .......................... 464.1.4 Kunnskapskilde til identitet og

forsoning ......................................... 474.2 Sentrale begreper .......................... 474.2.1 Hva er et arkiv? .............................. 474.2.2 Dokumentbegrepet ....................... 484.2.3 Begrepet dokumentasjon .............. 484.3 Begreper for en ny lov ................... 484.3.1 Hva menes med dokumentasjon

og arkiv i lovutkastet? .................... 484.3.2 Forholdet mellom data,

informasjon, dokumentasjon og arkiv ................................................ 50

4.3.3 Nye begreper i lovutkastet ........... 504.3.4 Andre ordvalg og ordforklaringer 514.4 Sentrale arkivfaglige prinsipper ... 524.4.1 Betydningen av å kunne kjenne

opphavssituasjonen ....................... 524.4.2 Betydningen av å kunne

opprettholde tilliten til dokumen-tasjonen over tid ............................. 53

4.5 Dokumentasjons- og arkiv-prosessen ........................................ 55

4.5.1 Dokumentasjonsprosessen ........... 554.5.2 Langtidsbevaring ........................... 57

5 Dagens arkivlov .......................... 585.1 Bakgrunn ........................................ 585.1.1 Kort tilbakeblikk ............................ 585.1.2 En lov som svarte på etterkrigs-

tidens utfordringer ........................ 585.1.3 Offentlige organers journal-

føringsplikt ..................................... 585.1.4 Senere revisjoner av arkivregel-

verket .............................................. 595.2 Formål ............................................. 595.3 Virkeområde og oppbygning ........ 59

5.4 Arkivplikt ......................................... 595.5 Bevaring og sletting (kassasjon) .. 595.6 Overføring ....................................... 605.7 Private arkiver ................................ 605.8 Arkivverket som arkivfaglig

myndighet ....................................... 605.9 Andre lover mv. av betydning for

arkivsektoren .................................. 615.9.1 Pliktavleveringslova ....................... 615.9.2 Kulturminneloven .......................... 615.9.3 Offentleglova ................................... 615.9.4 Forvaltningsloven ........................... 615.9.5 eForvaltningsforskriften ................ 615.9.6 Personopplysningsloven ................ 625.9.7 Politiregisterloven .......................... 625.9.8 Straffeprosessloven ........................ 625.9.9 Helsepersonelloven, helse-

registerloven og pasientjournal-loven ................................................ 62

5.9.10 Internasjonale standarder .............. 63

6 Utviklingstrekk og utfordrings-bildet ............................................... 64

6.1 Innledning ....................................... 646.2 Digital transformasjon ................... 646.2.1 Digitalisering av offentlig

tjenesteyting og myndighets-utøvelse – konsekvenser for arkivsektoren .................................. 66

6.2.2 Digitalisering som verktøy for økt tilgjengelighet og forbedring av arkivprosessene .............................. 67

6.3 Private som løser offentlige oppgaver .......................................... 69

6.4 Retten til individuell og rettferdig behandling ...................................... 71

6.4.1 De nasjonale og lokale billighets-erstatningsordningene ................... 72

6.4.2 Retten til å kjenne egen historie. Og retten til å bli glemt .................. 73

6.5 Et utdatert regelverk ...................... 746.6 Utviklingen av en arkivsektor ....... 766.6.1 ABM-politikken .............................. 766.6.2 Utvikling av standarder for digitale

arkiver og digitale fellesløsninger 766.6.3 Veksten i papirarkivene – en

forsinket utfordring for arkiv-sektoren .......................................... 78

6.6.4 Kommunale arkivinstitusjoner ..... 796.6.5 Strategier og samarbeid for

bevaring av private arkiver ............ 806.6.6 Arkivverket ..................................... 816.6.7 Nye utdanningstilbud og sam-

arbeidsarenaer og etableringen av arkiv som akademisk disiplin ........ 81

6.7 Svarene i lovutkastet ..................... 82

Del III Arkivlov for en ny tid ................. 83

7 Lovens formål .............................. 857.1 Mandatet. Gjeldende rett .............. 857.1.1 Formålsbestemmelsene i de

nordiske arkivlovene ..................... 867.1.2 Verdensarverklæringen om arkiv 867.2 Utviklingen etter at dagens

formålsbestemmelse ble vedtatt .. 867.3 Overveielser ................................... 867.3.1 En formålsbestemmelse med

tydeligere mål ................................ 867.3.2 Nærmere om det overordnede

formålet – første ledd .................... 877.3.3 Delhensyn – annet ledd ................ 87

8 Virkeområde ................................ 908.1 Gjeldende rett ................................ 908.1.1 Innledning ...................................... 908.1.2 Stortinget og domstolene.

Sametinget ...................................... 908.1.3 Skillet mellom offentlig arkiver

og private arkiver ........................... 908.1.4 Selvstendige rettssubjekter .......... 918.1.5 Riksarkivarens adgang til å treffe

vedtak om at arkivlova skal gjelde 918.1.6 Geografisk virkeområde ............... 928.1.7 Det saklige virkeområdet til forvalt-

ningsloven og offentleglova .......... 928.2 Situasjonsforståelse ....................... 938.3 Overveielser ................................... 948.3.1 Hvilke selvstendige rettssubjekter

bør være omfattet av arkivloven? .. 948.3.2 Bestemte institusjoner eller

lovområder? .................................... 998.3.3 Langtidsbevaring av

dokumentasjon skapt av private ... 998.3.4 Forskriftshjemmel til å gjøre

unntak ............................................. 998.3.5 Stortinget og domstolene .............. 1008.3.6 Geografisk virkeområde ............... 1008.3.7 Forholdet til annet lovverk ........... 1008.3.8 Bør det gjelde forenklede regler

for enkelte virksomheter, eksempelvis unntak fra Noark? .... 101

9 Dokumentasjonsstrategi ........... 1029.1 Mandat ............................................ 1029.2 Gjeldende rett ................................ 1029.2.1 Arkivplan ........................................ 1029.2.2 Internkontroll ................................. 1029.3 Overveielser. Ledelsens styrings-

dokument ........................................ 103

9.4 Nærmere om dokumentasjons-strategien ........................................ 104

9.4.1 Regelmessig behandling i øverste organ ................................................ 104

9.4.2 Risiko og oversikt ........................... 1049.4.3 Ekstern kommunikasjon i nye

medier ............................................. 1049.4.4 Organisering ................................... 1059.4.5 Langtidsbevaring, minimering og

sletting ............................................. 1059.4.6 Egenvurdering av etterlevelsen .... 105

10 Arkivformål i allmennhetens interesse ........................................ 106

10.1 Mandat og bakgrunn ..................... 10610.1.1 Mandatet ......................................... 10610.1.2 Grunnloven og Den europeiske

menneskerettighetskonvensjon ... 10610.1.3 Personvernforordningen ............... 10710.1.4 Andre begrensninger for tilgang

til personopplysninger – taushets-plikt og gradering ........................... 107

10.2 Kort om virkeområde og opp-bygning av relevant personvern-lovgivning ........................................ 108

10.2.1 Hva gjelder personvern-forordningen for? ............................ 108

10.2.2 Hvem gjelder personvern-forordningen for? ............................ 110

10.2.3 Hvor gjelder personvern-forordningen? ................................. 111

10.3 Spørsmål med spesiell relevans for arkivsektoren ............................ 111

10.3.1 Oversikt over bestemmelser som særlig gjelder dokumentasjon og arkiver ............................................. 111

10.3.2 Behandlingsformål ......................... 11210.3.3 «Arkivformål i allmennhetens

interesse» ........................................ 11310.3.4 Rettslig grunnlag for å behandle

personopplysninger ....................... 11610.3.5 Spesielt om danning av private

arkiver og overføring til langtids-bevaring ........................................... 117

10.3.6 Tiltak etter artikkel 89 nr. 1 ........... 11710.4 Kort om den registrertes rettig-

heter etter personvern-forordningen ................................... 120

10.4.1 Om adgangen til å redusere registrertes rettigheter mv. ........... 120

10.4.2 Unntak fra den registrertes rettigheter – gjennomføringen i norsk rett ....................................... 120

10.4.3 Dokumentasjonskrav i for-ordningen ........................................ 121

10.4.4 Om forholdet mellom datatilsyns-myndigheter og arkivmyndigheter 121

10.5 Overveielser ................................... 12210.5.1 Lovgivningens tilpasning til

personvernforordningen ............... 12210.5.2 Vern for opplysninger om avdøde

personer .......................................... 12310.5.3 Forholdet mellom en ny arkivlov

og personopplysningsloven .......... 12410.5.4 Prosedyre for utpeking av hva

som er behandling av person-opplysninger til arkivformål i allmennhetens interesse ............. 124

10.5.5 Unntak fra den registrertes rettigheter ....................................... 125

10.5.6 Avklaring av behandlingsansvar .. 12510.5.7 Forskriftshjemmel om nødvendige

garantier ......................................... 125

11 Organisering av arkivsektoren 12611.1 Innledning ...................................... 12611.1.1 Mandatet ......................................... 12611.1.2 Hva utvalget har vurdert ............... 12611.2 Situasjonsforståelse ....................... 12611.2.1 Hovedtrekk ..................................... 12611.2.2 Kommuner og fylkeskommuner.

Selvstendig ansvar og samarbeid .. 12711.2.3 Arkivsektoren regionalt ................ 12711.2.4 Arkivsektoren sentralt. Arkiv-

verket .............................................. 12911.2.5 Frivillighet ...................................... 13011.2.6 Fellesløsninger ............................... 13111.2.7 Tidligere vurderinger av

organiseringen av arkivsektoren ... 13111.3 Overveielser ................................... 13211.3.1 Hvilken sektor hører arkiv-

sektoren hjemme i? ....................... 13211.3.2 Kommuner, fylkeskommuner og

stat ................................................... 13411.3.3 Direktoratsfunksjonen i arkiv-

sektoren .......................................... 13511.3.4 Avsluttende vurderinger ............... 137

12 Etterlevelse og tilsyn ................. 13812.1 Mandat ............................................ 13812.2 Gjeldende rett ................................ 13812.2.1 Sektoransvaret og tilsynsansvarets

rekkevidde ...................................... 13812.2.2 Arkivverkets tilsynsvirksomhet ... 13812.3 Situasjonsforståelse ....................... 13912.3.1 Svak etterlevelse? .......................... 13912.3.2 Lavt tilsynsvolum, men oppdatert

tilsynsmetodikk .............................. 13912.4 Overveielser ................................... 13912.4.1 Opplevd nytte øker etterlevelsen . 139

12.4.2 Tydelige krav øker etterlevelsen .. 13912.4.3 Kunnskap om reglene øker

etterlevelsen .................................... 14012.4.4 Kompetanse .................................... 14012.4.5 Klagerett for massemedia mv. ...... 14012.4.6 Tilsyn ............................................... 14012.4.7 Reaksjoner og straff ved lovbrudd 143

13 Lovtekniske vurderinger ........... 14513.1 Valg av styringsvirkemidler .......... 14513.2 Lovtekniske vurderinger ............... 14513.2.1 En eller flere lover? ........................ 14513.2.2 Plassering av myndighet ............... 14613.2.3 Lovens struktur (kapitlene) .......... 14613.2.4 Digitaliseringsvennlig regelverk .. 14613.2.5 Forholdet mellom lov og forskrift 14713.2.6 Arkivfaglige prinsipper inn i loven? 14713.2.7 Følg eller forklar ............................. 14713.2.8 Bør loven ha en definisjons-

bestemmelse? ................................. 147

Del IV Produksjon av dokumentasjon i en ny tid ...................................... 149

14 Plikt til å skape og bevare dokumentasjon ............................ 151

14.1 Mandat ............................................ 15114.2 Gjeldende rett ................................. 15114.2.1 Plikt til å ha arkiv ............................ 15114.2.2 Krav til skriftlig dokumentasjon

i forvaltningsloven .......................... 15214.2.3 Dokumentasjonsplikter i særlover 15214.3 Situasjonsforståelse ........................ 15314.3.1 Digitalisering utfordrer regel-

verket ............................................... 15314.3.2 Flere kommunikasjonskanaler og

former .............................................. 15414.3.3 Sammensatt og sentralisert

saksbehandling ............................... 15414.3.4 Automatiserte beslutnings-

prosesser ......................................... 15614.3.5 Flytende skille mellom

myndighetsutøvelse og tjeneste-yting ................................................. 157

14.3.6 Hva er et «dokument», og når oppstår det? ..................................... 158

14.3.7 Kommunikasjon på Internett og i sosiale medier ............................... 159

14.4 Overveielser .................................... 15914.4.1 Myndighetsutøvelse og tjeneste-

yting ................................................. 15914.4.2 Kommunikasjon ............................. 16014.4.3 Automatisert rettsanvendelse ....... 16114.4.4 Databaser, registre mv. ................. 161

14.4.5 Avklaring av dokumentasjons-plikt i fellesløsninger ..................... 162

14.4.6 Hvilken lov bør dokumentasjons-pliktene stå i? .................................. 162

14.4.7 Dokumentasjon av andre forhold 162

15 Fangst av e-post .......................... 16415.1 Gjeldende rett ................................ 16415.1.1 Arkivlova ......................................... 16415.1.2 Personvernforordningen ............... 16415.1.3 Forskrift til arbeidsmiljøloven ...... 16415.1.4 Komparativt .................................... 16515.2 Situasjonsforståelse ....................... 16615.2.1 Kort regelhistorie .......................... 16715.2.2 Bergen byarkivs undersøkelse ..... 16715.2.3 Tibet-kommisjonen ........................ 16815.2.4 Riksrevisjonens funn ..................... 16815.2.5 Samdok-prosjekt for å øke

dokumentfangsten fra e-post ........ 16915.2.6 Høringen om gjennomføringen av

personvernforordningen i norsk rett ................................................... 169

15.3 Overveielser ................................... 16915.3.1 Er opplæring nok og interne

rutiner nok? .................................... 16915.3.2 Mulige løsninger dersom en kan

skille mellom virksomhetsrelatert og privat kommunikasjon ............. 170

15.3.3 Dokumentasjon av lederes virk-somhetsrelaterte kommunikasjon 170

15.3.4 Maskinelle søk i alle ansattes e-post ............................................... 171

16 Forholdet til offentleglova ........ 17216.1 Mandatet ......................................... 17216.2 Gjeldende rett ................................ 17216.2.1 Arkivplikten er mer omfattende

enn journalføringsplikten .............. 17216.2.2 Interne dokumenter ...................... 17316.2.3 Nærmere om hovedvilkårene for

journalføring ................................... 17316.2.4 Komparativt – innsyn i Norden .... 17416.3 Situasjonsforståelse ....................... 17516.3.1 Mangler ved arkiveringen ............ 17516.3.2 Mangler ved journalføringen ........ 17516.3.3 Den som bryter arkivlova, unngår

å bryte offentleglova ...................... 17616.3.4 Journalen er mindre viktig for

virksomhetene ............................... 17716.3.5 Betydelig rom for skjønn i reglene 17816.3.6 Ressursbruk ................................... 17816.4 Overveielser ................................... 17816.4.1 Utgangspunkt ................................. 17816.4.2 Slutten på et ulykkelig ekteskap? .. 179

16.4.3 Teknologiske muligheter .............. 17916.4.4 Ny arbeidsdeling. Behov for

tilpasninger i offentleglova ............ 181

17 Standardisering. Noark ............. 18317.1 Mandat og bakgrunn ..................... 18317.2 Gjeldende rett ................................. 18317.2.1 Arkivforskriften og riksarkivarens

forskrift ............................................ 18317.2.2 Noark og fagsystemer ................... 18417.2.3 Hva er et arkivuttrekk? .................. 18417.2.4 Noark er ikke lenger en krav-

spesifikasjon .................................... 18417.2.5 Noark 5 versjon 5 ........................... 18517.3 Evalueringen av Noark-standarden 18517.3.1 Funn og anbefalinger ..................... 18517.3.2 Arkivverkets høring av Menon

Economics’ rapport ........................ 18717.4 Situasjonsforståelse ........................ 18817.4.1 Gevinster ved standardisering ...... 18817.4.2 Inneholder arkivene den viktigste

dokumentasjonen? ......................... 18917.4.3 Brukervennlighet. Bestiller-

kompetanse og innovasjon ............ 18917.4.4 Utgifter og skjulte kostnader ........ 19017.4.5 Kan Noark erstattes med

internasjonale standarder? ............ 19017.5 Overveielser .................................... 19117.5.1 Hvilke mål skal standardiseringen

nå? .................................................... 19117.5.2 Hva må til for å få reell endring?

Justering eller revolusjon? ............. 19117.5.3 Ingen standard? Regler i lov og

forskrift supplert med veiledning? 19317.5.4 Fortsatt Noark? ............................... 19317.5.5 Sertifisering .................................... 19417.5.6 Regulering av designfasen.

Innebygd arkivering ....................... 19417.5.7 Tilrådning: Videreutvikling av

Noark parallelt med utvikling av innebygd arkivering ....................... 197

18 Utførselsforbudet. Skytjenester 19818.1 Innledning ....................................... 19818.1.1 Mandatet og bakgrunn .................. 19818.1.2 Hva er skytjenester? ....................... 19818.2 Gjeldende rett ................................. 20018.2.1 Arkivlova ......................................... 20018.2.2 Høringen av ny arkivforskrift ........ 20018.2.3 Sikkerhetsloven .............................. 20118.2.4 EØS-regler ...................................... 20218.2.5 informasjonssikkerhet ................... 20318.2.6 Regulering i andre sektorer .......... 20318.3 Overveielser om utførsel av

ikke-digital dokumentasjon ........... 203

18.4 Overveielser om utførsel av digital dokumentasjon ............................... 203

18.4.1 Om drøftingen ................................ 20318.4.2 Nasjonal sikkerhet ......................... 20418.4.3 Geografiske begrensninger.

Adgang til å føre tilsyn .................. 20418.4.4 Jurisdiksjon .................................... 20618.4.5 Informasjonssikkerhet og faren

for tap av dokumentasjon .............. 20718.4.6 Kompetanse som sikkerhetsfaktor.

Standardisering og oppdatering ... 20818.4.7 Er det tryggere dersom serveren

står i Norge? ................................... 21018.4.8 Fare for kidnapping av data .......... 21118.4.9 Fare for sammenstilling av data ... 21118.4.10 Personvern og taushetsplikt ......... 21218.4.11 Økonomi og samfunnsøkonomi ... 21318.4.12 Momenter som bør med i en

risikovurdering .............................. 21318.5 Oppsummering .............................. 214

19 Sletting og minimering .............. 21519.1 Mandat, bakgrunn og sentrale

begreper ......................................... 21519.2 Gjeldende rett ................................ 21519.2.1 Bestemmelser om sletting ............ 21519.2.2 Personvernforordningens regler

om minimering og sletting ........... 21619.2.3 Bestemmelser om arkiv-

begrensning ................................... 21619.2.4 Gjeldende metodikk og praksis for

vurdering av langtidsbevaring ...... 21719.3 Situasjonsforståelse ....................... 21719.3.1 Bevaringsnivå ................................. 21719.3.2 Tilnærming og metodikk .............. 21819.4 Overveielser ................................... 21919.4.1 Hensiktsmessig med mer

bevaring? ........................................ 21919.4.2 Behov for generelt slettings-

forbud i loven? ................................ 22019.4.3 Behov for forskriftshjemmel for

å regulere sletting for offentlig sektor? ............................................. 221

19.4.4 Behov for sentral regulering av når sletting kan skje? ..................... 222

19.4.5 Behov for straffehjemmel ved dokumentasjonstap som følge av manglende vedlikehold? ............... 222

Del V Langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring i en ny tid ... 225

20 Tilgjengeliggjøring. Innsyn i overført dokumentasjon ......... 227

20.1 Mandat og bakgrunn ..................... 227

20.2 Gjeldende rett ................................. 22720.2.1 Innsyn og taushetsplikt ................. 22720.3 Situasjonsforståelse ........................ 22920.3.1 Dokumentasjon bevares for å være

tilgjengelig ...................................... 22920.4 Overveielser .................................... 22920.4.1 Tilgjengeliggjøring. Prinsipp om

allmenn tilgang ............................... 22920.4.2 Innsynsavgjørelser i Arkivverket .. 23020.4.3 Hvilke regler bør gjelde for

behandling av innsyn i overført dokumentasjon? .............................. 231

20.4.4 Arkivinstitusjonene som data-behandler eller som selvstendig behandlingsansvarlig ..................... 233

20.4.5 Forskerinnsyn i taushetsbelagte opplysninger. Medias innsyn ........ 233

20.4.6 Forlengelse av taushetsplikt ......... 23420.4.7 Nekte innsyn selv om taushets-

plikt har falt bort ............................. 23420.4.8 Taushetsplikt ved masse-

digitalisering ................................... 23420.4.9 Partsinnsyn og innsynsrett

i bestemte sakstyper ...................... 23420.4.10 Betaling for innsyn som krever

stor arbeidsinnsats ......................... 234

21 Overføring og langtidsbevaring 23621.1 Mandat ............................................ 23621.2 Gjeldende rett ................................. 23621.3 Situasjonsforståelse ........................ 23721.3.1 En bærebjelke i vår styreform ...... 23721.3.2 Overføring av dokumentasjon til

langtidsbevaring ............................. 23721.3.3 Langtidsbevaring i statlig sektor .. 23821.3.4 Langtidsbevaring i kommunal og

fylkeskommunal sektor ................. 23821.3.5 Private arkiver ................................ 23821.3.6 Utviklingsarbeid i regi av Arkiv-

verket ............................................... 23821.4 Overveielser .................................... 23921.4.1 Ansvar og organisering av

langtidsbevaring ............................. 23921.4.2 Tidspunkt for overføring av statlig

dokumentasjon ............................... 24021.4.3 Langtidsbevaring i statlige

virksomheter .................................. 24021.4.4 Deponering ..................................... 24121.4.5 Skal Nasjonalarkivet pålegges

å tilby infrastruktur for langtids-lagring som tjeneste til kommunal sektor? ............................................. 241

21.4.6 Konvertering for digital bevaring. Pålegg om digital overføring ......... 242

22 Private arkiver ............................. 24322.1 Bakgrunn og mandat ..................... 24322.1.1 Mandatet ......................................... 24322.2 Gjeldende rett ................................ 24322.2.1 Arkivlova kapittel III ...................... 24322.2.2 Retningslinjer for arbeidet med

private arkiver ................................ 24422.2.3 Fylkeskoordinerende ledd ............ 24522.2.4 Annet regelverk stiller krav til

utarbeiding av dokumentasjon i næringslivet .................................. 245

22.3 Situasjonsforståelse ....................... 24522.3.1 Et bevilgningsstyrt arbeid ............. 24522.3.2 Et koordinert arbeid? .................... 24622.3.3 Næringslivsarkiver ........................ 24722.4 Overveielser ................................... 24922.4.1 I allmennhetens interesse å ta

vare på private arkiver ................... 24922.4.2 Pisk eller gulrot? ............................ 24922.4.3 Gi flere virksomheter plikt til

å avlevere sitt arkiv? ...................... 25022.4.4 Særskilt verneverdige arkiver ...... 25122.4.5 Lovfeste Nasjonalarkivets

koordinerende rolle. Veilednings-ansvar .............................................. 252

22.4.6 Lovfeste en regionalt koordinerende rolle for fylkeskommunen ........................... 252

22.4.7 Tilsyn med private virksomheter .. 25322.4.8 Adgang til å stille vilkår ved

overføring av private arkiver til offentlige arkivinstitusjoner .......... 253

22.4.9 Krav til tilgjengeliggjøring og langtidsbevaring av private arkiver 253

Del VI Kunnskapsbehov, konsekvenser og merknader .............................. 255

23 Kunnskap, statistikk og forskning ....................................... 257

23.1 Innledning. Departementets forskningsansvar ........................... 257

23.1.1 Avgrensninger ............................... 25823.1.2 Utvalgets vurdering av kunnskaps-

situasjonen ...................................... 25823.2 Kunnskapsbehov for sektorpolitisk

måloppnåelse ................................. 25823.2.1 Systematisk evaluering av nytt

regelverk ......................................... 25823.2.2 Bred undersøkelse hvert fjerde

år? .................................................... 25823.2.3 Nøkkeltall ....................................... 25823.2.4 Kostnadseffektivitet ....................... 25823.2.5 Kompetansesituasjonen.

Utdanningstilbudet ........................ 259

23.2.6 Offentlig digital dokumentasjons-forvaltning ....................................... 259

23.2.7 Langtidsbevaring ............................ 25923.2.8 Tilgang, gjenbruk og tilgjengelig-

gjøring ............................................. 25923.2.9 Forskningsprogram ....................... 25923.3 Kunnskapsgrunnlag for utvikling

av regelverket ................................. 26023.3.1 Sletting og bevaringsomfang ........ 26023.3.2 Innsyn .............................................. 26123.3.3 Forskningsdata ............................... 261

24 Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 262

24.1 Konsekvenser for rettsstat, demokrati og tillit ........................... 262

24.2 Konsekvenser for digitaliseringen 26224.2.1 Digitalisering koster ...................... 26224.2.2 Skjulte kostnader ............................ 26224.2.3 Nye muligheter ............................... 26324.2.4 Norsk forvaltning har teknisk

gjeld ................................................. 26324.3 Effektivisering som følge av

lovutkastet ....................................... 263

24.3.1 Enklere å forstå .............................. 26324.3.2 Automatisering .............................. 26324.3.3 Felles systemer .............................. 26324.3.4 Utførselsforbudet. Skytjenester ... 26424.3.5 Digital overføring til Nasjonal-

arkivet ............................................. 26424.3.6 Sammenhengen med andre

interne prosesser ........................... 26424.4 Økonomiske og administrative

konsekvenser av øvrige forslag .... 26424.4.1 Forslag uten vesentlige

økonomiske og administrative konsekvenser ................................. 264

24.4.2 Virkeområdet ................................. 26424.4.3 Personvernforordningen ............... 26524.4.4 Etterlevelse og tilsyn ..................... 26524.4.5 Kunnskap, statistikk og forskning 26524.5 Balanse mellom mål og ressurser 265

25 Merknader til bestemmelsene i lovutkastet .................................. 266

Digitale vedlegg:1. Oslo Economics: Kartlegging av oppgave- og ansvarsfordelingen på arkivfeltet. Rapport 15/20182. Menon Economics: Evaluering av norsk arkivstandard. Rapport 81/2018 3. Advokat Cecilie Rønnevik: Konsekvenser av EUs personvernforordning for ny nasjonal arkivlov4. Maria Galkina og Bendik Bjønnes Johansson: Krav til dokumentasjon i gjeldene lover og forskrifter

12 NOU 2019: 9 2019Fra kalveskinn til datasjø

Del ILovtekst og sammendrag


NOU 2019: 9 15Fra kalveskinn til datasjø Kapittel 1

t
Kapittel 1
Utvalgets forslag

Utkast til lov om samfunnsdokumentasjon ogarkiver

I. Innledende bestemmelser

§ 1. Lovens formål(1) Formålet med denne loven er å sikre doku-

mentasjon om samfunnet som skal kunne brukestil å forstå samtid og fortid, og til å bevare og vide-reutvikle Norge som rettsstat og demokrati.

(2) Loven skal særlig legge til rette for åa) fremme offentlighet og demokratisk delta-

kelseb) drive forsvarlig offentlig virksomhetc) fastsette, fremme og forsvare rettigheter og

andre rettskravd) utvikle kunnskap om kulturarven, kulturelt

mangfold og grunnleggende samfunnsforholde) legge til rette for vitenskapelig forskning og

annen granskningf) ivareta enkeltpersoners og gruppers behov for

å kjenne egen historie og kultur.

§ 2. Virkeområde(1) Loven gjelder for:

a) staten, fylkeskommunene og kommuneneb) selvstendige offentlige virksomheter uavhen-

gig av organisasjonsformc) selvstendige virksomheter hvor det offentlige

direkte eller indirekte har en samlet eierandelpå mer enn 50 prosent, eller hvor det offentligedirekte eller indirekte har rett til å velge flereenn halvparten av medlemmene i det øversteorganet i virksomheten

d) andre virksomheter når de treffer enkeltved-tak eller utferdiger forskrift.

Kongen kan i tvilstilfeller avgjøre om en virk-somhet faller inn under loven. Kongen kan i for-skrift helt eller delvis unnta virksomheteromfattet av bokstav c) fra plikten til å følgedenne loven, dersom dette regnes som nødven-dig ut fra hensynet til virksomhetens art, kon-

Kapit

Lovu
Kapittel 1
Nynorsk omsetjing, ikkje gått gjennom av utvalet

Utkast til lov om samfunnsdokumentasjon ogarkiv

I. Innleiande føresegner

§ 1. Formålet med lova(1) Formålet med denne lova er å sikre doku-

mentasjon om samfunnet som skal kunne brukasttil å forstå samtida og fortida og til å bevare ogvidareutvikle Noreg som rettsstat og demokrati.

(2) Lova skal særleg leggje til rette for åa) fremje offentlegheit og demokratisk deltakingb) drive forsvarleg offentleg verksemdc) fastsetje, fremje og forsvare rettar og andre

rettskravd) utvikle kunnskap om kulturarven, kulturelt

mangfald og grunnleggjande samfunnsforholde) leggje til rette for vitskapeleg forsking og anna

granskingf) hjelpe enkeltpersonar og grupper å kjenne si

eiga historie og sin eigen kultur.

§ 2. Verkeområde(1) Lova gjeld for:

a) staten, fylkeskommunane og kommunaneb) sjølvstendige offentlege verksemder uavhen-

gig av organisasjonsformac) sjølvstendige verksemder der det offentlege

direkte eller indirekte har ein samla eigardelstørre enn 50 prosent, eller der det offentlegedirekte eller indirekte har rett til å velje fleireenn halvparten av medlemmene i det øvsteorganet i verksemda

d) andre verksemder når dei treffer enkeltvedtakeller utferdar forskrifter.

Kongen kan ved tvil avgjere om ei verksemd fellinn under lova. Kongen kan i forskrift heilt ellerdelvis gjere unntak for verksemder omfatta avbokstav c frå plikta til å følgje denne lova der-som dette blir rekna som nødvendig ut fråomsynet til arten til verksemda, konkurranse-

tel 1

kast

16 NOU 2019: 9Kapittel 1 Fra kalveskinn til datasjø

kurransesituasjonen eller andre særlige forhold.(2) Stortinget fastsetter selv regler for doku-

mentasjon av Stortingets virksomhet og om hvor-dan dokumentasjonen skal bevares og gjørestilgjengelig for allmennheten.

(3) For domstolenes virksomhet etter retter-gangslovgivningen gjelder ikke reglene om sank-sjoner ved tilsyn. Kongen kan fastsette ytterligereunntak fra lovens regler for domstolene.

(4) Virksomhet omfattet av første ledd somsetter ut lovpålagte oppgaver til noen som ikke eromfattet av denne loven, skal sørge for oppfølgingav dokumentasjonspliktene for disse oppgavene.

(5) Kongen kan i forskrift fastsette at virksom-heter som leverer tjenester som i hovedsak eroffentlig finansiert, skal være helt eller delvisomfattet av loven.

§ 3. Geografisk virkeområdeLoven gjelder i Norge, inkludert Svalbard, der-

som ikke annet blir fastsatt av Kongen. Kongenkan bestemme at loven også skal gjelde for JanMayen og de norske bilandene i Antarktis.

§ 4. Forholdet til annen lovgivning(1) Denne loven begrenser ikke dokumenta-

sjonsplikt som følger av annet regelverk.(2) For sikkerhetsgradert informasjon skal

reglene i sikkerhetsloven med forskrifter i tilfellekonflikt gå foran bestemmelsene i denne loven.

§ 5. DefinisjonerI denne loven menes med:

a) dokumentasjon: informasjon som løpendebekrefter hvordan en virksomhet, organisa-sjon eller person har handlet, utøvd myndigheteller utført tjenester og andre oppgaver. Detteomfatter blant annet prosesser, beslutninger,handlinger med rettslige virkninger, samtvesentlige hendelser og forhold.

b) dokumentere: å sørge for dokumentasjon.c) arkiver: dokumentasjon som langtidsbevares

for formål som nevnt i § 1.d) arkivinstitusjon: virksomhet med hovedformål

å ta vare på og gjøre tilgjengelig arkiver omfat-tet av loven.

II. Plikt til å dokumentere og til å bevare dokumentasjon

§ 6. Dokumentasjonsstrategi(1) Virksomheter skal regelmessig ajourføre

en dokumentasjonsstrategi som:a) gjør rede for dokumentasjonsplikter som gjel-

der for virksomheten, og for hvilken dokumen-tasjon som er særlig viktig for virksomheten

situasjonen eller andre særlege forhold.(2) Stortinget fastset sjølv reglar for dokumen-

tasjon av Stortingets verksemd og om korleisdokumentasjonen skal takast vare på og gjerast til-gjengeleg for allmenta.

(3) For verksemd i domstolane etter rettar-gangslovgivinga gjeld ikkje reglane om sanksjo-nar ved tilsyn. Kongen kan for domstolanefastsetje ytterlegare unntak frå reglane i lova.

(4) Verksemder omfatta av første ledd som setut lovpålagde oppgåver til nokon som ikkje eromfatta av denne lova, skal sørgje for oppfølgingav dokumentasjonspliktene for desse oppgåvene.

(5) Kongen kan i forskrift fastsetje at verksem-der som leverer tenester som i hovudsak er offent-leg finansierte, skal heilt eller delvis vere omfattaav lova.

§ 3. Geografisk verkeområdeLova gjeld i Noreg, inkludert Svalbard, dersom

ikkje anna blir fastsett av Kongen. Kongen kanbestemme at lova òg skal gjelde for Jan Mayen ogdei norske bilanda i Antarktis.

§ 4. Forholdet til anna lovgiving(1) Denne lova avgrensar ikkje dokumenta-

sjonsplikt som følgjer av anna regelverk.(2) For tryggleiksgradert informasjon skal

reglane i sikkerhetsloven med forskrifter i tilfellekonflikt gå framfor føresegnene i denne lova.

§ 5. DefinisjonarI denne lova er meint med:

a) dokumentasjon: informasjon som fortløpandestadfestar korleis ei verksemd, ein organisa-sjon eller person har handla, utøvd makt vedavgjerder eller utført tenester og andre oppgå-ver. Dette omfattar mellom anna prosessar,avgjerder, handlingar med rettslege verknaderog vesentlege hendingar og forhold.

b) dokumentere: å sørgje for dokumentasjon.c) arkiv: dokumentasjon som skal takast vare på i

lang tid for formål nemnde i § 1.d) arkivinstitusjon: verksemd med hovudformål å

ta vare på og gjere tilgjengeleg arkiv omfattaav lova.


§ 6. Dokumentasjonsstrategi(1) Verksemder skal regelmessig oppdatere

ein dokumentasjonsstrategi som:a) greier ut om dokumentasjonsplikter som gjeld

for verksemda, og om kva for dokumentasjonsom er særleg viktig for verksemda


b) beskriver organiseringen av arbeidet med åivareta dokumentasjonspliktene

c) gjør rede for hvilke informasjonssystemer ivirksomheten som skaper og tar vare på doku-mentasjon omfattet av denne loven

d) gjør rede for virksomhetens bruk av kommuni-kasjonskanaler, herunder sosiale medier

e) gjør rede for hvordan virksomheten sørger forlangtidsbevaring, minimering og sletting avdokumentasjon og arkiver

f) refererer til virksomhetens styringsdokumen-ter for informasjonssikkerhet, personvern,anskaffelser mv. og

g) gir en vurdering av virksomhetens etterlevelseav denne loven.(2) Øverste organ i virksomheter omfattet av

§ 2 første ledd bokstav a til c skal vedta dokumen-tasjonsstrategien minst én gang hvert fjerde år.

§ 7. Dokumentasjon i felles systemer(1) Når flere virksomheter produserer doku-

mentasjon som nevnt i §§ 8–13 i felles systemer,skal de avtale hvem som har ansvar for å ivaretapliktene etter denne loven. I fravær av avtalepåhviler pliktene den som har behandlingsansva-ret for personopplysninger, jf. § 22. I andre tilfellerhar eieren av systemet dette ansvaret.

(2) Kongen kan gi forskrift om behandling,bevaring og tilgjengeliggjøring av dokumentasjonved saksbehandling og samhandling i felles sys-tem og kan bestemme hvilken virksomhet somhar ansvaret når dette ikke følger av første ledd.

§ 8. Plikt til å dokumentere virksomhetens kommu-nikasjon

(1) Virksomheter skal dokumentere sineksterne kommunikasjon.

(2) Virksomheter omfattet av § 2 første leddbokstav a til c skal dokumentere virksomhetsrela-tert kommunikasjon til og fra personer i ledendestilling.

(3) Virksomheter skal gi tilsatte tilgang tilverktøy for å ivareta pliktene etter første og annetledd på en automatisert måte.

(4) Kongen kan i forskrift gi nærmere bestem-melser om gjennomføring av pliktene i første tiltredje ledd, herunder i en overgangsperiode giunntak fra pliktene i tredje ledd.

§ 9. Plikt til å dokumentere informasjonssystemer,databaser, registre mv.

(1) Når en virksomhet tar i bruk et informa-sjonssystem som produserer dokumentasjon somsenere skal overføres til langtidsbevaring, skal detforeligge tilstrekkelige beskrivelser av systemet,

b) beskriv korleis arbeidet med å ta hand omdokumentasjonspliktene er organisert

c) greier ut kva informasjonssystem verksemdabruker til å skape og ta vare på dokumentasjonomfatta av denne lova

d) greier ut om korleis verksemda bruker kom-munikasjonskanalar, som sosiale medium

e) greier ut om korleis verksemda sørgjer forlangtidsbevaring, minimering og sletting avdokumentasjon og arkiv

f) refererer til verksemda sine styringsdokumentfor informasjonstryggleik, personvern, anskaf-fingar mv. og

g) gir ei vurdering av om verksemda rettar segetter denne lova.(2) Øvste organet i verksemder omfatta av § 2

første ledd bokstav a til c skal vedta dokumenta-sjonsstrategien minst éin gong kvart fjerde år.

§ 7. Dokumentasjon i felles system(1) Når fleire verksemder produserer doku-

mentasjon som nemnd i §§ 8–13 i felles system,skal dei avtale kven som har ansvaret for å ta handom pliktene etter denne lova. I fråvær av avtale erdet den som har behandlingsansvaret for person-opplysningar, som har pliktene, jf. § 22. Elles hareigaren av systemet dette ansvaret.

(2) Kongen kan gi forskrift om behandling,bevaring og tilgjengeleggjering av dokumentasjonved saksbehandling og samhandling i felles sys-tem og kan bestemme kva for verksemd som haransvaret når dette ikkje følgjer av første ledd.

§ 8. Plikt til å dokumentere kommunikasjonen tilverksemda

(1) Verksemder skal dokumentere deneksterne kommunikasjonen sin.

(2) Verksemder omfatta av § 2 første ledd bok-stav a til c skal dokumentere kommunikasjon somgjeld verksemda, til og frå personar i leiande stil-ling.

(3) Verksemder skal gi tilsette tilgang til verk-tøy for å ta hand om pliktene etter første og andreledd på ein automatisert måte.

(4) Kongen kan i forskrift gi nærare føreseg-ner om gjennomføring av pliktene i første til tredjeledd og kan i ein overgangsperiode gi unntak fråpliktene i tredje ledd.

§ 9. Plikt til å dokumentere informasjonssystem,databasar, register mv.

(1) Når ei verksemd tar i bruk eit informa-sjonssystem som produserer dokumentasjon somseinare skal takast vare på i lang tid, skal det verefor handa tilstrekkelege beskrivingar av systemet,


bruksrutiner, datamodell og systemegenskapersom sikrer betryggende forvaltning, drift og ved-likehold.

(2) Virksomheter som har behandlingsansvarfor eller eier informasjonskilder, databaser, regis-tre mv., skal beskrivea) når database- eller registerløsningen ble eta-

blert, vesentlig endret eller omstrukturert ogavviklet

b) hvilke typer data som inngår i løsningen, omdet er personopplysninger, og hvilke kilderdatatypene er hentet fra

c) bruksformålet for løsningend) hvilke kategorier virksomheter eller personer

som har tilgang til dataene, oge) hvordan dataene er beskyttet mot urettmes-

sige endringer.(3) Ved overføring til langtidsbevaring i arkiv-

institusjon skal beskrivelsene som nevnt i førsteog annet ledd følge med. Arkivinstitusjonen kanuten hinder av opphavsrett oppbevare systembe-skrivelser for å bevare og gjøre tilgjengelig over-ført dokumentasjon. Kongen kan gi utfyllendeforskrift.

§ 10. Plikt til å dokumentere ved automatisert retts-anvendelse

(1) Virksomheter som helt eller delvis automa-tiserer rettsanvendelse, skal dokumenterea) hvilke datatyper som anvendesb) hvilke kilder som benyttes for disse data-

typenec) hvilke behandlingsregler som er utledet av

rettsreglene og som er styrende for vedtakene,og

d) hvilke endringer som er gjort av systemet påbakgrunn av vedtak av lover og forskrifter ogandre politiske vedtak.(2) Kongen kan pålegge at det utarbeides

dokumentasjon som gir grunnlag for rekonstruk-sjon av kjørbar programkode, etter at systemet ertatt ut av drift.

§ 11. Plikt til å dokumentere avgjørelser mv.(1) Når en virksomhet treffer avgjørelse under

utøvelse av offentlig myndighet skal virksom-heten sørge for dokumentasjon ava) hvem avgjørelsen gjelder og hva den går ut påb) i hvilken grad og på hvilken måte avgjørelsen

er basert på automatisert rettsanvendelsec) hvilke lover, forskrifter og instrukser som

generelt har vært styrende for avgjørelsen, ogd) de faktiske omstendighetene som har hatt

mye å si for utfallet.

bruksrutinar, datamodell og systemeigenskaparsom sikrar forsvarleg forvaltning, drift og vedlike-hald.

(2) Verksemder som har behandlingsansvarfor eller eig informasjonskjelder, databasar, regis-ter mv., skal beskrivea) når database- eller registerløysinga blei eta-

blert, vesentleg endra eller omstrukturert ogavvikla

b) kva typar data som inngår i løysinga, om det erpersonopplysningar der, og kva kjelder dataty-pane er henta frå

c) bruksformålet for løysingad) kva kategoriar verksemder eller personar som

har tilgang til dataa, oge) korleis dataa er verna mot urettkomne

endringar.(3) Ved overføring til langtidsbevaring i arkiv-

institusjon skal beskrivingane nemnde i første ogandre ledd følgje med. Arkivinstitusjonen kanutan hindring av opphavsrett halde på systembe-skrivingar for å ta vare på og gjere tilgjengelegdokumentasjonen som er overført. Kongen kan giutfyllande forskrift.

§ 10. Plikt til å dokumentere ved automatisert retts-bruk

(1) Verksemder som heilt eller delvis automa-tiserer rettsbruk, skal dokumenterea) datatypane som blir brukteb) kjeldene som blir brukte for desse datatypanec) behandlingsreglane som er utleidde frå retts-

reglane, og som er styrande for avgjerdene, ogd) endringane av systemet som er utførte på bak-

grunn av vedtak av lover og forskrifter ogandre politiske vedtak.(2) Kongen kan påleggje at det blir utarbeidd

dokumentasjon som gir grunnlag for rekonstruk-sjon av køyrbar programkode etter at systemet ertatt ut av drift.

§ 11. Plikt til å dokumentere avgjerder mv.(1) Når ei verksemd treffer ei avgjerd når dei

utøver offentleg makt, skal verksemda sørgje fordokumentasjon ava) kven avgjerda gjeld, og kva ho går ut påb) i kva grad og på kva måte avgjerda er basert på

automatisert rettsbrukc) lover, forskrifter og instruksar som generelt

har vore styrande for avgjerda, ogd) dei faktiske omstenda som har hatt mykje å

seie for utfallet.


(2) Andre vesentlige forhold og avgjørelsersom viser hvordan en virksomhet har utført sineoppgaver, skal dokumenteres. Dette gjelder blantanneta) generelle instrukserb) delegeringsreglement og fordeling av fullmak-

terc) vesentlige planer og vesentlig intern styrings-

dokumentasjon ogd) vesentlige økonomiske avgjørelser, herunder

sentrale avgjørelser i budsjett- og regnskaps-prosessen.

§ 12. Dokumentasjonsplikter i annet regelverkHvert departement fører fortegnelse over lov-

bestemte dokumentasjons- og bevaringspliktermv. i regelverk de har ansvar for. Fortegnelsenskal være offentlig tilgjengelig på departementetsnettsider.

§ 13. Plikt til å dokumentere ut fra konkret vurde-ring. Offentlige utvalg

(1) Når det skjer vesentlige hendelser, beslut-ninger, prosesser og forhold ellers som ikke kom-mer inn under dokumentasjonspliktene i §§ 7–11,skal virksomheten dokumentere disse dersom detåpenbart vil ha interesse for ettertiden, eller der-som det ellers er nødvendig for å ivareta lovensformål.

(2) Kongen kan i forskrift gi avvikende reglerfor offentlige utvalg og lignende som ikke er delav organet de ble oppnevnt av.

§ 14. Rett til å velge hvordan plikt til å dokumentereskal ivaretas

Dersom plikter etter §§ 7–11 overlapper, vel-ger virksomheten hvordan dokumentasjonsplik-tene skal etterleves. Behandlingsprotokoller ogannen dokumentasjon som er utarbeidet i sam-svar med personvernforordningen, kan delvistjene som dokumentasjon etter denne loven.

§ 15. Pålegg om å dokumentereDersom sterke grunner taler for det, kan

Nasjonalarkivet pålegge virksomheter å doku-mentere forhold som ikke er omfattet av doku-mentasjonspliktene i §§ 7–11, eller eventuelt selvdokumentere forholdet.

III. Krav til forvaltning av dokumentasjonen

§ 16. Grunnleggende krav til dokumentasjonsfor-valtning

(1) Pliktene etter §§ 8–15 skal ivaretas fort-løpende.

(2) Andre vesentlege forhold og avgjerder somviser korleis ei verksemd har utført oppgåvenesine, skal dokumenterast. Dette gjeld mellomannaa) generelle instruksarb) delegeringsreglement og fordeling av fullmak-

terc) vesentlege planar og vesentleg intern styrings-

dokumentasjon ogd) vesentlege økonomiske avgjerder, mellom

anna sentrale avgjerder i budsjett- og rekne-skapsprosessen.

§ 12. Dokumentasjonsplikter i anna regelverkKvart departement fører ei liste over lovpå-

lagde dokumentasjons- og bevaringsplikter mv. iregelverka dei har ansvaret for. Lista skal vereoffentleg tilgjengeleg på nettsidene til departe-mentet.

§ 13. Plikt til å dokumentere ut frå konkret vurde-ring. Offentlege utval

(1) Når det skjer vesentlege hendingar, avgjer-der, prosessar og andre forhold som ikkje kjeminn under dokumentasjonspliktene i §§ 7–11, skalverksemda dokumentere desse dersom dei open-bert vil ha interesse for ettertida, eller dersom detelles er nødvendig for å oppnå formålet med lova.

(2) Kongen kan i forskrift gi avvikande reglarfor offentlege utval og liknande som ikkje er del avorgana dei er oppnemnde av.

§ 14. Rett til å velje måten plikta til å dokumentereskal gjennomførast på

Dersom plikter etter §§ 7–11 overlappar, velverksemda korleis dokumentasjonspliktene blirfølgde. Behandlingsprotokollar og annan doku-mentasjon som er utarbeidd i samsvar med per-sonvernforordninga, kan delvis tene somdokumentasjon etter denne lova.

§ 15. Pålegg om å dokumentereDersom sterke grunnar taler for det, kan

Nasjonalarkivet påleggje verksemder å dokumen-tere forhold som ikkje er omfatta av dokumenta-sjonspliktene i §§ 7–11, eller eventuelt sjølvedokumentere forholdet.


§ 16. Grunnleggjande krav til dokumentasjonsfor-valtning

(1) Pliktene etter §§ 8–15 skal takast hand omfortløpande.


(2) Virksomheten skal påse at dokumentasjo-nen era) ekte: at dokumentasjonen er beskyttet mot

ikke-autoriserte tilføyelser, slettinger ogendringer

b) pålitelig: at det går fram hvem eller hvilket sys-tem som har opprettet, endret og registrertdokumentasjonen og når dette fant sted

c) anvendbar: at dokumentasjonen er tilgjengeligfor all berettiget bruk og innsyn

d) dekkende: blant annet at dokumentasjon somblir sendt fra eller til eller lagt fram for tilsatte ivirksomheten, blir behandlet som kommuni-kasjon til eller fra virksomheten. Det sammegjelder for kommunikasjon til eller fra denpolitiske ledelsen

e) satt i sammenheng: at den blir knyttet tilannen relevant dokumentasjon og virksom-hetsprosess.(3) Kongen kan gi forskrift om systematise-

ring og behandling av dokumentasjon. Kongenkan i forskrift fastsette krav til informasjons-systemer som produserer og bevarer dokumenta-sjon for å oppfylle plikter etter denne loven,herunder gi regler om godkjenning, søknadspro-sess og frister.

§ 17. Tilgjengeliggjøring av dokumentasjon. Eier-skap

(1) Dokumentasjon som offentlige virksomhe-ter har skapt eller besitter, skal være tilgjengeligfor allmennheten såframt dette ikke strider motlov, taushetsplikt eller andre begrensninger i elleri medhold av lov. Ikke-digital dokumentasjon gjø-res tilgjengelig på den måten virksomheten finnerforsvarlig.

(2) Det kan ikke erverves privat eiendomsretttil dokumentasjon som skapes i eller av virksom-heter som er omfattet av § 2 bokstav a og b.

§ 18. Forbud mot sletting(1) Dokumentasjon omfattet av kapittel II kan

bare slettes med hjemmel i denne loven eller for-skrift gitt med hjemmel i loven eller når plikt til åslette følger av annen lov eller forskrift.

(2) Virksomheten skal dokumentere hva somer slettet, det rettslige grunnlaget for slettingen ogsammenhengen den slettede dokumentasjonenble brukt i.

(3) Kongen gir forskrift om sletting. Når sær-lige grunner foreligger, kan Kongen gi særskilt til-latelse til sletting, retting og supplering.

(2) Verksemda skal sjå til at dokumentasjonenera) ekte: at dokumentasjonen er beskytta mot

ikkje-autoriserte tilføyingar, slettingar ogendringar

b) påliteleg: at det går fram kven eller kva systemsom har oppretta, endra og registrert doku-mentasjonen, i tillegg til når dette skjedde

c) brukande: at dokumentasjonen er tilgjengelegfor all rettkommen bruk og innsyn

d) dekkjande: mellom anna at dokumentasjonsom blir send frå eller til eller lagd fram for til-sette i verksemda, blir behandla som kommu-nikasjon til eller frå verksemda. Det samegjeld for kommunikasjon til eller frå den poli-tiske leiinga.

e) sett i samanheng: at han blir knytt til annanrelevant dokumentasjon og andre prosessar iverksemda.(3) Kongen kan gi forskrift om systematise-

ring og behandling av dokumentasjon. Kongenkan i forskrift fastsetje krav til informasjonssystemsom produserer og tar vare på dokumentasjon forå oppfylle plikter etter denne lova, mellom anna gireglar om godkjenning, søknadsprosess og fristar.

§ 17. Tilgjengeleggjering av dokumentasjon. Eigar-skap

(1) Dokumentasjon som offentlege verksem-der har eller har skapt, skal vere tilgjengeleg forallmenta såframt dette ikkje strir mot lov, teieplikteller andre reglar i eller i medhald av lov. Ikkje-digital dokumentasjon skal gjerast tilgjengeleg påden måten verksemda finn forsvarleg.

(2) Det kan ikkje ervervast privat eigedomsretttil dokumentasjon som blir skapt i eller av verk-semder som er omfatta av § 2 bokstav a og b.

§ 18. Forbod mot sletting(1) Dokumentasjon omfatta av kapittel II kan

berre slettast med heimel i denne lova eller for-skrift gitt med heimel i lova eller når plikt til åslette følgjer av anna lov eller forskrift.

(2) Verksemda skal dokumentere kva som ersletta, det rettslege grunnlaget for slettinga ogsamanhengen den sletta dokumentasjonen bleibrukt i.

(3) Kongen gir forskrift om sletting. Når sær-lege grunnar taler for det, kan Kongen gi særskiltløyve til sletting, retting og supplering.


§ 19. Plikt til vedlikeholdVirksomheter skal vedlikeholde dokumenta-

sjon og hindre utilsiktet informasjonstap ved kon-vertering til nye formater eller ved annenbehandling. Som informasjonstap regnes ogsåredusert mulighet for sammenstilling eller søkingi dokumentasjonen eller etterprøving av doku-mentasjonens ekthet.

§ 20. Forbud mot overføring av ikke-digital doku-mentasjon til utlandet

(1) Ikke-digital dokumentasjon kan ikke føresut av landet. Unntatt fra dette er midlertidig utfør-sel i forbindelse med forvaltningsmessig ellerrettslig bruk.

(2) Nasjonalarkivet kan samtykke til og settevilkår for midlertidig utførsel i forbindelse medmediekonvertering. I andre særlige tilfeller kanNasjonalarkivet gjøre unntak fra forbudet i førsteledd.

§ 21. Overføring av digital dokumentasjon til utlan-det

(1) Digital dokumentasjon omfattet av lovenkapittel II og V kan, hvis vilkårene i personvern-forordningen artikkel 44 og 45 er oppfylt, overfø-res til EØS-land og tredjestater som kommisjoneni EU har fastslått sikrer et tilstrekkelig beskyttel-sesnivå. Følgende vilkår må dessuten også væreoppfylt:a) Det foreligger en oppdatert risikovurdering

som særlig gjør rede for risiko for tap av nasjo-nal råderett over dokumentasjonen, tap avdata, rikets sikkerhet, kriminelle handlingerog uautorisert tilgang, sammenholdt med lag-ring i Norge.

b) Databehandleravtalen skal gi tilsynsmyndig-heten rett til å vite hvor dokumentasjonen kaneller vil bli lagret, samt rett til å kreve at detsettes i gang tilsyn på aktuelle steder for åpåse at krav i denne loven og i databehandler-avtaler blir etterlevd.

c) Ved langtidsbevaring i utlandet skal en kopi avarkivene være i Norge.(2) Nasjonalarkivet kan inngå avtale med

arkivmyndighet i en annen stat eller med enannen kvalifisert oppdragstaker, om at det skalgjennomføres tilsyn med norsk digital dokumen-tasjon som er overført til utlandet. Tilsynet skal iså fall skje i henhold til instruks fra Nasjonalarki-vet.

§ 19. Plikt til vedlikehaldVerksemder skal halde ved like dokumentasjo-

nen og hindre utilsikta informasjonstap ved kon-vertering til nye format eller ved anna behandling.Som informasjonstap reknar ein òg redusertehøve for samanstilling eller søking i dokumenta-sjonen eller etterprøving av om dokumentasjonener ekte.

§ 20. Forbod mot overføring av ikkje-digital doku-mentasjon til utlandet

(1) Ikkje-digital dokumentasjon kan ikkje før-ast ut av landet. Unntatt frå dette er mellombelsoverføring til utlandet i samband med forvalt-ningsmessig eller rettsleg bruk.

(2) Nasjonalarkivet kan samtykkje til og setjevilkår for mellombels overføring til utlandet i sam-band med mediekonvertering. I andre særlege til-felle kan Nasjonalarkivet gjere unntak frå forbodeti første ledd.


(1) Digitalt arkivmateriale omfatta av lova kan,dersom vilkåra i personvernforordninga artikkel44 og 45 er oppfylte, overførast til EØS-land ogtredjestatar som kommisjonen i EU har fastslåttsikrar eit tilstrekkeleg tryggingsnivå. Dessutanmå dei følgjande vilkåra vere oppfylte:a) Det finst ei oppdatert risikovurdering som sær-

leg greier ut om risikoen for å tape nasjonalråderett over dokumentasjonen, å tape data ogom risikoen for tryggleiken til riket, kriminellehandlingar og uautorisert tilgang samanliknamed om lagringa skjer i Noreg.

b) Databehandlaravtalen skal gi tilsynssty-resmakta rett til å vite kvar dokumentasjonenkan eller vil bli lagra, og rett til å krevje at detblir sett i gang tilsyn på aktuelle stader for å sjåtil at krava i denne lova og i databehandlarav-talar blir følgde.

c) Ved langtidsbevaring i utlandet skal ein kopiav arkiva vere i Noreg.(2) Nasjonalarkivet kan inngå avtale med

arkivstyresmakta i ein annan stat eller med einannan kvalifisert oppdragstakar om at det skalgjennomførast tilsyn med norsk digital dokumen-tasjon som er overført til utlandet. Tilsynet skal iså fall skje i samsvar med instruks frå Nasjonalar-kivet.


IV. Særlig om personopplysninger§ 22. Informasjon om behandlingsansvar og fellesbehandlingsansvar

Virksomheter plikter å identifisere all behand-ling av personopplysninger som de har ansvaretfor og som har arkiv- eller dokumentasjonsformål.Dersom behandlingsansvaret er delt med andre,skal det inngås avtale om dette ansvaret i samsvarmed personvernforordningen artikkel 26 nr. 1.Informasjon om behandlingsansvar for person-opplysninger etter denne loven og eventuell avtaleom felles behandlingsansvar skal være offentligtilgjengelig på virksomhetens nettsider.

§ 23. Personopplysninger om avdøde personerOpplysning om en avdød person anses som en

personopplysning etter denne loven til det er gått20 [10] år fra dødsfallet. Er tidspunktet for døds-fallet ikke kjent, skal opplysningen håndteres somen personopplysning inntil den er 110 år gammel.Kongen kan i forskrift eller enkeltvedtak giavvikende bestemmelser.

§ 24. Behandling av personopplysninger for arkiv-formål i allmennhetens interesse

(1) Nasjonalarkivet, kommuner, fylkeskom-muner og offentlig eide arkivinstitusjoner kanvære behandlingsansvarlig for behandling av per-sonopplysninger for arkivformål i allmennhetensinteresse. Også andre virksomheter kan ha sliktbehandlingsansvar når dette er godkjent av Data-tilsynet i samsvar med personvernforordningenartikkel 36 nr. 5. Nasjonalarkivet skal veilede slikeandre virksomheter om spørsmålet. Før Datatil-synet treffer vedtak, skal det innhentes uttalelsefra Nasjonalarkivet.

(2) Personopplysninger som nevnt i person-vernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e kanbehandles av arkivinstitusjon som nevnt i nr. 1,uten samtykke fra den registrerte dersom behand-lingen er nødvendig for arkivformål i allmennhe-tens interesse. Behandlingen skal være omfattetav nødvendige garantier i samsvar med person-vernforordningen artikkel 89 nr. 1.

(3) Særlige kategorier personopplysninger somnevnt i personvernforordningen artikkel 9 nr. 1 kanbehandles av arkivinstitusjon som nevnt i nr. 1,uten samtykke fra den registrerte dersom behand-lingen er nødvendig for arkivformål i allmennhe-tens interesse, og der samfunnets interesse i atbehandlingen finner sted, klart overstiger ulem-pene for den enkelte. Behandlingen skal væreomfattet av nødvendige garantier i samsvar medpersonvernforordningen artikkel 89 nr. 1.

IV. Særleg om personopplysningar§ 22. Informasjon om behandlingsansvar og fellesbehandlingsansvar

Verksemder pliktar å identifisere all behand-ling av personopplysningar som dei har ansvaretfor, og som har arkiv- eller dokumentasjonsfor-mål. Dersom behandlingsansvaret er delt medandre, skal dei gjere avtale om dette ansvaret isamsvar med personvernforordninga artikkel 26nr. 1. Informasjonen om behandlingsansvar forpersonopplysningar etter denne lova og eventuellavtale om felles behandlingsansvar skal vereoffentleg tilgjengeleg på nettsidene til verksemda.

§ 23. Personopplysningar om avdøde personarEi opplysning om ein avdød person skal

reknast som ei personopplysning etter denne lovatil det er gått 20 [10] år frå dødsfallet. Er tidspunk-tet for dødsfallet ikkje kjent, skal opplysningahandterast som ei personopplysning inntil ho er110 år gammal. Kongen kan i forskrift eller enkelt-vedtak gi avvikande føresegner.

§ 24. Behandling av personopplysningar for arkiv-formål til nytte for allmenta

(1) Nasjonalarkivet, kommunar, fylkeskommu-nar og offentleg eigde arkivinstitusjonar kan verebehandlingsansvarlege for behandling av person-opplysningar for arkivformål til nytte for allmenta.Andre verksemder kan òg ha slikt behandlingsan-svar når dette er godkjent av Datatilsynet i sam-svar med personvernforordninga artikkel 36 nr. 5.Nasjonalarkivet skal rettleie slike andre verksem-der om spørsmålet. Før Datatilsynet treffer vedtak,skal det innhentast fråsegn frå Nasjonalarkivet.

(2) Personopplysningar som nemnde i person-vernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav e kan blibehandla av arkivinstitusjon som nemnd i nr. 1utan samtykke frå den registrerte dersom behand-linga er nødvendig for arkivformål til nytte for all-menta. Behandlinga skal vere omfatta avnødvendige garantiar i samsvar med personvern-forordninga artikkel 89 nr. 1.

(3) Særlege kategoriar personopplysningarsom nemnde i personvernforordninga artikkel 9nr. 1 kan bli behandla av arkivinstitusjon somnemnd i nr. 1 utan samtykke frå den registrertedersom behandlinga er nødvendig for arkivformåltil nytte for allmenta, og dersom nytten samfunnethar av at behandlinga skjer, klart overstig ulem-pene for den enkelte. Behandlinga skal vereomfatta av nødvendige garantiar i samsvar medpersonvernforordninga artikkel 89 nr. 1.


(4) Før det foretas behandling i arkivinstitu-sjon på grunnlag av tredje ledd, skal den behand-lingsansvarlige arkivinstitusjonen rådføre segmed personvernombudet etter personvernforord-ningen artikkel 37 eller med en annen person somoppfyller vilkårene i personvernforordningenartikkel 37 nr. 5 og 6 og artikkel 38 nr. 3 første ogannet punktum. Ved rådføringen skal det vurde-res om behandlingen vil oppfylle kravene i person-vernforordningen og øvrige bestemmelser fastsatti eller med hjemmel i denne loven. Rådføringsplik-ten gjelder likevel ikke dersom det er utført envurdering av personvernkonsekvenser etter per-sonvernforordningen artikkel 35.

(5) Kongen kan gi forskrift om behandling avsærlige kategorier av personopplysninger forarkivformål i allmennhetens interesse.

(6) Kongen kan gi utfyllende forskrift for å iva-reta nødvendige garantier etter personvernforord-ningen artikkel 89 nr. 1.

§ 25. Unntak fra den registrertes rettigheter vedbehandling av personopplysninger for arkivformål iallmennhetens interesse

Når behandling av personopplysninger skjerfor arkivformål i allmennhetens interesse og deter iverksatt tiltak i samsvar med personvernfor-ordningen artikkel 89 nr. 1 og behandlingen ikkefår rettsvirkninger eller direkte faktiske virknin-ger for den registrerte, kan den behandlings-ansvarlige gjøre unntak fraa) registrertes rett til innsyn etter personvernfor-

ordningen artikkel 15 i den utstrekning innsynvil kreve en uforholdsmessig stor innsats

b) registrertes rettigheter etter artikkel 16 i denutstrekning rettighetene sannsynligvis vilgjøre det umulig eller i alvorlig grad hindre atformålene med behandlingen nås.

V. Langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring av arkiver

§ 26. Overføring av dokumentasjon til langtidsbeva-ring

(1) Såframt det ikke er plikt til å slette, skaldokumentasjon bevares varig og trygt når doku-mentasjonen eller systemet den er skapt i, går utav bruk, eller når virksomheten legges ned.

(2) Virksomheten skal minst hvert fjerde årvurdere om dokumentasjon er gått ut av bruk.

(3) Kongen kan fastsette at enkelte virksomhe-ter eller typer virksomheter skal overføre doku-mentasjon for bevaring på et bestemt tidspunkt,herunder at overføring kan utsettes i lang tid.

(4) Kongen kan i forskrift stille krav til lang-tidsbevaringen og gjøre de samme kravene gjel-

(4) Før behandling av personopplysningar iarkivinstitusjon på grunnlag av tredje ledd, skalden behandlingsansvarlege arkivinstitusjonenrådføre seg med personvernombodet etter per-sonvernforordninga artikkel 37 eller med einannan person som oppfyller vilkåra i personvern-forordninga artikkel 37 nr. 5 og 6 og artikkel 38 nr.3 første og andre punktum. Ved rådføringa skaldet vurderast om behandlinga vil oppfylle krava ipersonvernforordninga og andre føresegner fast-sette i eller med heimel i denne lova. Rådførings-plikta gjeld likevel ikkje dersom det er gjort eivurdering av personvernkonsekvensar etter per-sonvernforordninga artikkel 35.

(5) Kongen kan gi forskrift om behandling avsærlege kategoriar av personopplysningar forarkivformål til nytte for allmenta.

(6) Kongen kan gi utfyllande forskrift om nød-vendige garantiar etter personvernforordningaartikkel 89 nr. 1.

§ 25. Unntak frå den registrerte sine rettar vedbehandling av personopplysningar for arkivformåltil nytte for allmenta

Når behandling av personopplysningar skjerfor arkivformål til nytte for allmenta og det er sett iverk tiltak i samsvar med personvernforordningaartikkel 89 nr. 1 og behandlinga ikkje fårrettsverknader eller direkte faktiske verknader forden registrerte, kan den behandlingsansvarlegegjere unntak fråa) registrerte sin rett til innsyn etter personvern-

forordninga artikkel 15 i den utstrekning inn-syn vil krevje ein uforholdsmessig stor innsats

b) registrerte sin rettar etter artikkel 16 i denutstrekning rettane sannsynlegvis vil gjere detumogleg eller i alvorleg grad hindre at formålamed behandlinga blir nådde.

V. Langtidsbevaring og tilgjengeleggjering av arkiv


(1) Såframt det ikkje er plikt til å slette, skaldokumentasjon takast vare på varig og trygt nårdokumentasjonen eller systemet han er skapt i,går ut av bruk, eller når verksemda blir lagd ned.

(2) Verksemda skal minst kvart fjerde år vur-dere om dokumentasjon er gått ut av bruk.

(3) Kongen kan fastsetje at enkelte verksem-der eller typar verksemder skal overføre doku-mentasjon for bevaring på eit bestemt tidspunkt,mellom anna at overføringa kan utsetjast i lang tid.

(4) Kongen kan i forskrift stille krav til lang-tidsbevaringa og gjere dei same krava gjeldande


dende for virksomheter som selv tar vare pådokumentasjonen utover 10 år.

§ 27. Minimering av personopplysninger ved over-føring til langtidsbevaring

(1) Før statlig virksomhet overfører dokumen-tasjon til langtidsbevaring, skal den avtale medNasjonalarkivet i hvilken grad personopplysnin-ger og andre opplysninger skal minimeres i sam-svar med personvernforordningen artikkel 89 nr.1, på hvilken måte dette skal skje, og hvem somskal gjennomføre minimeringen.

(2) Metoden som er anvendt for å minimeredokumentasjonen, skal beskrives og følge medarkivet. Minimering kan blant annet foregå vedsammenfatning eller annen form for aggregeringav dokumentasjonen eller ved at det foretas et sys-tematisk utvalg av opplysninger.

(3) Bestemmelsene i denne paragrafen gjelderogså andre virksomheter omfattet av § 2 førsteledd bokstav a til c, men slik at melding til Nasjo-nalarkivet trer i stedet for avtale.

(4) Kongen kan gi utfyllende forskrift om mini-mering av personopplysninger.

§ 28. Ansvar for langtidsbevaring og tilgjengelig-gjøring

(1) Kommuner og fylkeskommuner skal sørgefor langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring av arki-ver fra kommunal eller fylkeskommunal virksom-het. Det samme gjelder arkiver frainterkommunale selskaper eller andre virksomhe-ter som på grunn av kommunens og fylkeskom-munens eierandel omfattes av loven, jf. § 2bokstav b og c.

(2) Statlige virksomheters arkiver langtidsbe-vares og tilgjengeliggjøres hos Nasjonalarkivet.Nasjonalarkivet skal tilby kommuner og fylkes-kommuner langtidsbevaring av digitale arkiver tilselvkost. Slik avtale kan også inkludere tilgjenge-liggjøring.

(3) Selvstendige virksomheter som nevnt i § 2bokstav b til d regnes som kommunale eller stat-lige etter deres hovedsakelige tilknytning. Kon-gen avgjør i tvilstilfelle om en virksomhet skalanses som kommunal eller statlig.

(4) Arkiver fra virksomheter med flere eierelangtidsbevares der eierne bestemmer.

(5) Første til fjerde ledd er ikke til hinder for atdet kan inngås avvikende avtale mellom Nasjo-nalarkivet og kommunale eller fylkeskommunalearkivinstitusjoner.

for verksemder som sjølve tar vare på dokumenta-sjonen utover 10 år.

§ 27. Minimering av personopplysningar ved over-føring til langtidsbevaring

(1) Før ei statleg verksemd overfører doku-mentasjon til langtidsbevaring, skal ho avtale medNasjonalarkivet i kva grad personopplysningar ogandre opplysningar skal minimerast i samsvarmed personvernforordninga artikkel 89 nr. 1, påkva måte dette skal skje, og kven som skal gjen-nomføre minimeringa.

(2) Metoden som er brukt for å minimeredokumentasjonen, skal beskrivast og følgje medarkivet. Minimering kan mellom anna skje vedsamanfatting eller anna form for aggregering avdokumentasjonen eller ved eit systematisk utvalav opplysningar.

(3) Føresegnene i denne paragrafen gjeld ògandre verksemder omfatta av § 2 første ledd bok-stav a til c, men med melding til Nasjonalarkivet istaden for avtale.

(4) Kongen kan gi utfyllande forskrift om mini-mering av personopplysningar.

§ 28. Ansvar for langtidsbevaring og tilgjengeleg-gjering

(1) Kommunar og fylkeskommunar skal sør-gje for langtidsbevaring og tilgjengeleggjering avarkiv frå kommunal eller fylkeskommunal verk-semd. Det same gjeld arkiv frå interkommunaleselskap eller andre verksemder som på grunn avkommunen og fylkeskommunen sin eigardel eromfatta av lova, jf. § 2 bokstav b og c.

(2) Arkiva til statlege verksemder blir langtids-bevarte og gjorde tilgjengelege hos Nasjonalarki-vet. Nasjonalarkivet skal tilby kommunar ogfylkeskommunar langtidsbevaring av digitalearkiv til sjølvkost. Slik avtale kan òg inkludere til-gjengeleggjering.

(3) Sjølvstendige verksemder som nemnde i§ 2 bokstav b til d blir rekna som kommunale ellerstatlege etter den hovudsakelege tilknytinga deihar. Kongen avgjer i tvilstilfelle om ei verksemdskal reknast som kommunal eller statleg.

(4) Arkiv frå verksemder med fleire eigararblir langtidsbevarte der eigarane bestemmer.

(5) Første til fjerde ledd er ikkje til hinder forat det kan gjerast avvikande avtale mellom Nasjo-nalarkivet og kommunale eller fylkeskommunalearkivinstitusjonar.


§ 29. Mediekonvertering(1) Lagringsmedier og -formater skal være

holdbare og muliggjøre bruk av dokumentasjo-nen.

(2) Arkiver fra 1950 eller tidligere skal bevarespå sitt opprinnelige medium.

(3) Arkiver fra 1951 eller senere på ikke-digi-tale lagringsmedier kan konverteres til digitalelagringsmedier og det ikke-digitale mediet destru-eres. Dette gjelder ikke dersom dokumentasjonenblir mindre tilgjengelig eller originalen har sær-skilt historisk verdi. Ved sletting av ikke-digitaldokumentasjon skal det tas vare på en prøve.

(4) Kongen kan gi regler om langtidsbevaringav digital dokumentasjon for å unngå informa-sjonstap, om konvertering av dokumentasjon påikke-digitale lagringsmedier og om bevaring avprøve av ikke-digital dokumentasjon.

§ 30. Overføring til langtidsbevaring hos Nasjo-nalarkivet

(1) Statlige arkiver skal overføres på digitaleformater til Nasjonalarkivet. Nasjonalarkivet kan isærskilte tilfeller gjøre unntak.

(2) Ved overføring av statlige arkiver overtarNasjonalarkivet råderetten.

(3) Kongen kan fastsette krav til teknisk for-mat, systematisering og gjennomføring av overfø-ring til langtidsbevaring. Kongen kan stille krav tilmediekonvertering av ikke-digital dokumentasjon.

(4) Nasjonalarkivet kan kreve refusjon formerkostnader dersom det viser seg at dokumenta-sjonen tidligere ikke er blitt behandlet i samsvarmed gjeldende regler.

§ 31. Krav til beskyttelse av ikke-digitale arkiver(1) Ikke-digitale arkiver skal oppbevares i

lokaler som gir vern mot skade fra vann og fukt,brann og annen skadelig påvirkning fra klima,miljø og skadedyr. Lokalene skal også være ver-net mot skadeverk, innbrudd og uautorisert til-gang.

(2) Kongen kan i forskrift gi nærmere bestem-melser om lokaler hvor det oppbevares ikke-digi-tale arkiver.

§ 32. Plikt til å gjøre tilgjengelig(1) Langtidsbevarte arkiver registreres i en fel-

les, allment tilgjengelig og nettbasert katalog for-valtet av Nasjonalarkivet.

(2) Arkiver som langtidsbevares hos Nasjo-nalarkivet og andre arkivinstitusjoner skal så langtdet ikke bryter med lov og andres rettigheter,

§ 29. Mediekonvertering(1) Lagringsmedium og -format skal vere hald-

bare og gjere det mogleg å bruke dokumentasjo-nen.

(2) Arkiv frå 1950 eller tidlegare skal takastvare på på dei opphavlege media.

(3) Arkiv frå 1951 eller seinare på ikkje-digitalelagringsmedium kan konverterast til digitale lag-ringsmedium og dei ikkje-digitale media destrue-rast. Dette gjeld ikkje dersom dokumentasjonenblir mindre tilgjengeleg eller originalen har sær-skild historisk verdi. Ved sletting av ikkje-digitaldokumentasjon skal det takast vare på ein prøve.

(4) Kongen kan gi reglar om langtidsbevaringav digital dokumentasjon for å unngå informa-sjonstap, om konvertering av dokumentasjon påikkje-digitale lagringsmedium og om bevaring avprøve av ikkje-digital dokumentasjon.


(1) Statlege arkiv skal bli overførte på digitaleformat til Nasjonalarkivet. Nasjonalarkivet kan isærskilde tilfelle gjere unntak.

(2) Ved overføring av statlege arkiv tar Nasjo-nalarkivet over råderetten.

(3) Kongen kan fastsetje krav til teknisk for-mat, systematisering og gjennomføring av overfø-ringa til langtidsbevaring. Kongen kan stille kravtil mediekonvertering av ikkje-digital dokumenta-sjon.

(4) Nasjonalarkivet kan krevje refusjon formeirkostnader dersom det viser seg at dokumen-tasjonen tidlegare ikkje har blitt tatt vare på i sam-svar med gjeldande reglar.

§ 31. Krav til vern av ikkje-digitale arkiv(1) Ikkje-digitale arkiv skal takast vare på i

lokale som gir vern mot skade frå vatn og fukt,brann og annan skadeleg påverknad frå klima,miljø og skadedyr. Lokala skal òg vere verna motskadeverk, innbrott og uautorisert tilgang.

(2) Kongen kan i forskrift gi nærare føreseg-ner om lokale der ikkje-digitale arkiv blir oppbe-varte.

§ 32. Plikt til å gjere tilgjengeleg(1) Langtidsbevarte arkiv skal registrerast i

ein felles, allment tilgjengeleg og nettbasert kata-log forvalta av Nasjonalarkivet.

(2) Arkiv som blir langtidsbevarte hos Nasjo-nalarkivet og andre arkivinstitusjonar, skal sålangt det ikkje bryt med lov og andre sine rettar,


være tilgjengelige for forskning, kulturvirksom-het, lokalhistorisk arbeid, næringsutvikling, for ådokumentere rettigheter og annen bruk i trådmed § 1. Det samme gjelder arkiver som langtids-bevares hos kommuner og fylkeskommuner.

(3) Ikke-digitale arkiver skal så langt det ikkebryter med lov og andres rettigheter, være tilgjen-gelige hos en arkivinstitusjon eller i annet hen-siktsmessig lokale.

(4) Brukere av arkiver skal kunne få hjelp ogveiledning.

(5) Nasjonalarkivet veileder offentlige virk-somheter om å gjøre arkiver tilgjengelig.

(6) Nasjonalarkivet og offentlig eide arkivinsti-tusjoner kan kreve gebyr når de på forespørselutfører særlig omfattende arbeid med å finne framoverført dokumentasjon. Kongen fastsetter vilkårog satser.

§ 33. Bortfall av taushetsplikt etter overføring tilNasjonalarkivet

(1) Etter overføring til langtidsbevaring iNasjonalarkivet gjelder bestemmelsene om taus-hetsplikt som er fastsatt i forvaltningsloven. Forinnsyn gjelder bestemmelsene i offentleglova, for-valtningsloven og personopplysningsloven. Kon-gen kan fastsette forskrift om at Nasjonalarkivetskal vurdere innsyn etter andre regler.

(2) Innsynsrett med grunnlag i en ervervet sta-tus som part eller annen særskilt innsynsrett, opp-rettholdes etter overføring av arkiver tilNasjonalarkivet.

(3) Nasjonalarkivet kan gi innsyn i taushetsbe-lagte opplysninger i statlige arkiver dersom detforeligger saklig grunn og ikke medfører ufor-holdsmessig ulempe for andre interesser, samtsette vilkår for innsynet og for videre bruk. Kon-gen kan gi forskrift om innsyn og unntak fra taus-hetsplikt ved digital tilgjengeliggjøring.

(4) Nasjonalarkivet kan nekte innsyn selv omtaushetsplikten har falt bort, dersom sterke per-sonvernhensyn tilsier det. Dersom særlov fastset-ter lengre taushetsplikt enn forvaltningsloven, blirNasjonalarkivets taushetsplikt forlenget tilsva-rende.

VI. Private arkiver

§ 34. Koordineringsansvar for langtidsbevaring avprivate arkiver. Tilsyn

(1) Nasjonalarkivet har nasjonalt ansvar for åkoordinere langtidsbevaring av private arkiver.Nasjonalarkivet sørger for langtidsbevaring av pri-vate arkiver av vesentlig nasjonal betydning.

(2) Fylkeskommunen har ansvar for å koordi-nere arbeidet med private arkiver av regional

vere tilgjengelege for forsking, kulturverksemd,lokalhistorisk arbeid, næringsutvikling, for ådokumentere rettar og annan bruk i tråd med § 1.Det same gjeld arkiv som blir langtidsbevarte hoskommunar og fylkeskommunar.

(3) Ikkje-digitale arkiv skal så langt det ikkjebryt med lov og andre sine rettar, vere tilgjenge-lege hos ein arkivinstitusjon eller i anna tenleglokale.

(4) Brukarar av arkiv skal kunne få hjelp ogrettleiing.

(5) Nasjonalarkivet rettleie offentlege verk-semder om å gjere arkiv tilgjengelege.

(6) Nasjonalarkivet og offentleg eigde arkivin-stitusjonar kan krevje gebyr når dei på førespur-nad gjer særleg omfattande arbeid med å finnefram overført dokumentasjon. Kongen fastset vil-kår og satsar.

§ 33. Bortfall av teieplikt etter overføring til Nasjo-nalarkivet

(1) Etter overføring til langtidsbevaring iNasjonalarkivet gjeld føresegnene om teiepliktsom er fastsette i forvaltningsloven. For innsyngjeld føresegnene i offentleglova, forvaltningslo-ven og personopplysningslova. Kongen kan gi for-skrift om at Nasjonalarkivet skal vurdere innsynetter andre reglar.

(2) Retten til innsyn med grunnlag i einerverva status som part eller annan særskild inn-synsrett gjeld vidare etter overføringa av arkiv tilNasjonalarkivet.

(3) Nasjonalarkivet kan gi innsyn i opplysnin-gar det er teieplikt om i statlege arkiv, dersom deter sakleg grunn for å gjere det og det ikkje medfø-rer uforholdsmessig ulempe for andre interesser,og setje vilkår for innsynet og for den vidare bru-ken. Kongen kan gi forskrift om innsyn og unntakfrå teieplikta ved digital tilgjengeleggjering.

(4) Nasjonalarkivet kan nekte innsyn sjølv omteieplikta har falle bort, dersom sterke person-vernomsyn tilseier det. Dersom særlov fastset len-gre teieplikt enn forvaltningsloven, blirNasjonalarkivets teieplikt forlengd tilsvarande.

VI. Private arkiv

§ 34. Koordineringsansvar for langtidsbevaring avprivate arkiv. Tilsyn

(1) Nasjonalarkivet har nasjonalt ansvar for åkoordinere langtidsbevaringa av private arkiv.Nasjonalarkivet sørgjer for langtidsbevaring avprivate arkiv av vesentleg nasjonal verdi.

(2) Fylkeskommunen har ansvar for å koordi-nere arbeidet med private arkiv av regional verdi.


betydning. Fylkeskommunen sørger for langtids-bevaring av private arkiver av vesentlig regionalbetydning.

(3) Nasjonalarkivet fører tilsyn med offentligfinansiert arbeid med private arkiver i samsvarmed §§ 41 og 42.

§ 35. Bevaring og registreringPrivate arkiver i offentlig finansiert arkivinsti-

tusjon langtidsbevares etter arkivfaglige prinsip-per og registreres i en felles, allment tilgjengeligog nettbasert katalog forvaltet av Nasjonalarkivet.

§ 36. Vilkår om begrenset tilgang til private arkiver(1) Dersom private arkiver blir overført til eller

deponert i Nasjonalarkivet eller annen arkivinsti-tusjon, kan eieren fastsette særskilte, sakligeavgrensninger i tilgangen. Slike vilkår gjelder ikkeut over hundre år etter at overføringen eller depo-neringen har skjedd.

(2) Den som har deponert et privat arkiv iNasjonalarkivet eller annen arkivinstitusjon, behol-der eiendomsretten til arkivet. Eiendomsretten gårlikevel over til oppbevaringsinstitusjonen hundreår etter deponeringen.

§ 37. Særskilt verneverdige arkiver(1) Nasjonalarkivet kan vedta at et arkiv av

stor nasjonal betydning er særskilt verneverdig.Melding om vedtaket sendes eieren. Eieren plik-ter å gi melding til Nasjonalarkivet dersom arkivetskifter eier, helt eller delvis blir planlagt ført ut avlandet eller står i fare for å gå tapt.

(2) Uten samtykke fra Nasjonalarkivet kansærskilt verneverdige arkiver ikke deles opp,føres ut av landet, skades eller ødelegges. I nevntesituasjoner kan Nasjonalarkivet kreve å få kopiertdokumentasjon i særskilt verneverdige arkiver,uten vederlag.

(3) Dersom den som har deponert et særskiltverneverdig privat arkiv krever å få det tilbake,kan Nasjonalarkivet kopiere det uten vederlag.Eventuelle vilkår for tilgangen i samsvar med § 36gjelder også for kopien.

VII. Om Nasjonalarkivet

§ 38. Nasjonalarkivet(1) Nasjonalarkivet er nasjonal arkivmyndig-

het.(2) Samisk arkiv og Norsk helsearkiv inngår i

Nasjonalarkivet.(3) Nasjonalarkivet kan kreve framlagt ordi-

nær politiattest ved tilsetting.

Fylkeskommunen sørgjer for langtidsbevaring avprivate arkiv av vesentleg regional verdi.

(3) Nasjonalarkivet fører tilsyn med offentlegfinansiert arbeid med private arkiv i samsvar med§§ 41 og 42.

§ 35. Bevaring og registreringPrivate arkiv i offentleg finansiert arkivinstitu-

sjon skal langtidsbevarast etter arkivfaglege prin-sipp og registrerast i ein felles, allmenttilgjengeleg og nettbasert katalog forvalta avNasjonalarkivet.

§ 36. Vilkår om avgrensa tilgang til private arkiv(1) Dersom eit privat arkiv blir overført til eller

deponert i Nasjonalarkivet eller annan arkivinsti-tusjon, kan eigaren fastsetje særlege, saklegeavgrensingar i tilgangen. Slike vilkår gjeld ikkje utover hundre år etter overføringa eller depone-ringa har skjedd.

(2) Den som har deponert eit privat arkiv iNasjonalarkivet eller annan arkivinstitusjon,beheld eigedomsretten til arkivet. Eigedomsret-ten går likevel over til oppbevaringsinstitusjonenhundre år etter at deponeringa har skjedd.

§ 37. Særskilt verneverdige arkiv(1) Nasjonalarkivet kan vedta at eit arkiv av

stor nasjonal verdi er særskilt verneverdig. Mel-ding om vedtak skal sendast til eigaren. Eigarenpliktar å gi melding til Nasjonalarkivet dersomarkivet skiftar eigar, heilt eller delvis blir planlagtført ut av landet eller står i fare for å gå tapt.

(2) Utan samtykke frå Nasjonalarkivet kansærskilt verneverdige arkiv ikkje delast opp, før-ast ut av landet, skadast eller øydeleggjast. I nem-nde situasjonar kan Nasjonalarkivet krevje å fåkopiere dokumentasjonen i særskilt verneverdigearkiv, utan vederlag.

(3) Dersom den som har deponert eit særskiltverneverdig privat arkiv, krev å få det tilbake, kanNasjonalarkivet kopiere det utan vederlag. Even-tuelle vilkår for tilgangen i samsvar med § 36 gjeldòg for kopien.


§ 38. Nasjonalarkivet(1) Nasjonalarkivet er den nasjonale arkiv-

styresmakta.(2) Samisk arkiv og Norsk helsearkiv inngår i

Nasjonalarkivet.(3) Nasjonalarkivet kan krevje å få framlagd

ordinær politiattest ved tilsetjing.


(4) Nasjonalarkivet kan, uten hinder av taus-hetsplikt, hente inn taushetsbelagte personopplys-ninger fra Folkeregisteret når det er nødvendigfor å løse Nasjonalarkivets oppgaver.

§ 39. OpplysningspliktPå forespørsel fra Nasjonalarkivet plikter virk-

somheter å gi opplysninger som gjelder oppfyllel-sen av plikter etter loven.

VIII. Tilsyn, sanksjoner og straff

§ 40. Klagerett for massemediaMassemedier og organisasjoner for masseme-

dia kan klage på brudd på §§ 7–11, 13 og 16 førsteledd til overordnet forvaltningsorgan etter reglenei forvaltningsloven § 28. Gjelder det kommunersog fylkeskommuners etterlevelse, går klagen tildepartementet.

§ 41. Tilsyn og pålegg(1) Nasjonalarkivet fører tilsyn med etterlevel-

sen av loven kapittel II, III, V, VI og VII. Taushets-plikt er ikke til hinder for innsyn ogundersøkelser.

(2) Nasjonalarkivet kan gi pålegg om å retteforhold som er i strid med loven. Nasjonalarkivetkan pålegge rekonstruksjon av dokumentasjontapt som følge av brudd på plikter i eller i medholdav denne loven.

(3) Kongen kan bestemme at fylkesmannenskal føre tilsynet med kommuner og fylkeskom-muner i samsvar med første og annet ledd.

(4) Datatilsynet fører tilsyn med etterlevelsenav hvordan personopplysninger blir behandlet, jf.loven kapittel IV.

§ 42. Sanksjoner(1) Nasjonalarkivet kan ilegge overtredelses-

gebyr ved overtredelse av loven kapittel II, III, V,VI og VII. Forvaltningsloven § 44 gjelder tilsva-rende. Kongen gir forskrift om utmåling.

(2) Nasjonalarkivet kan fastsette en løpendetvangsmulkt for hver dag, uke eller måned somgår etter utløpet av fristen som er satt for oppfyl-lelse av pålegget etter § 41 annet ledd. Forvalt-ningsloven § 51 første til fjerde ledd gjeldertilsvarende.

(3) Datatilsynet kan ilegge sanksjoner etterpersonopplysningsloven kapittel 7 for brudd påreglene i loven kapittel IV.

(4) Sanksjoner skal stå i rimelig forhold tilulovligheten. Dersom det utferdiges flere uliketyper sanksjoner for samme overtredelse, mådisse samordnes slik at virksomheten ikke ram-mes på en urimelig måte.

(4) Nasjonalarkivet kan hente inn personopp-lysningar omfatta av teieplikt frå Folkeregisteretnår det er nødvendig for å løyse Nasjonalarkivetsoppgåver.

§ 39. OpplysningspliktPå førespurnad frå Nasjonalarkivet pliktar

verksemder å gi opplysningar som gjeld oppfyl-linga av plikter etter lova.

VIII. Tilsyn, sanksjonar og straff

§ 40. Klagerett for massemediaMassemedium og organisasjonar for masse-

media kan klage på brott på §§ 7–11, 13 og 16 før-ste ledd til overordna forvaltningsorgan etterreglane i forvaltningsloven § 28. Gjeld det kommu-nar og fylkeskommunar si etterleving, skal klagengå til departementet.

§ 41. Tilsyn og pålegg(1) Nasjonalarkivet fører tilsyn med etterle-

vinga av lova kapittel II, III, V, VI og VII. Teieplikter ikkje til hinder for innsyn og undersøkingar.

(2) Nasjonalarkivet kan gi pålegg om å retteforhold som er i strid med denne lova. Nasjonalar-kivet kan påleggje rekonstruksjon av dokumenta-sjon tapt som følgje av brott på plikter i eller imedhald av denne lova.

(3) Kongen kan bestemme at fylkesmannenskal føre tilsynet med kommunar og fylkeskom-munar i samsvar med første og andre ledd.

(4) Datatilsynet fører tilsyn med etterlevingaav korleis personopplysningar blir behandla, jf.lova kapittel IV.

§ 42. Sanksjonar(1) Nasjonalarkivet kan vedta å gi den som

bryt lova kapittel II, III, V, VI og VII, lovbrottsge-byr. Forvaltningsloven § 44 gjeld tilsvarande. Kon-gen gir forskrift om utmåling.

(2) Nasjonalarkivet kan fastsetje ei løpandetvangsmulkt for kvar dag, veke eller månad somgår etter at fristen for oppfylling av pålegget etter§ 41 andre ledd har gått ut. Forvaltningsloven § 51første til fjerde ledd gjeld tilsvarande.

(3) Datatilsynet kan vedta sanksjonar etterpersonopplysningsloven kapittel 7 for brott påreglane i lova kapittel IV.

(4) Sanksjonar skal stå i rimeleg forhold til lov-brottet. Dersom det er utferda fleire ulike typarsanksjonar for det same lovbrottet, må desse sam-ordnast slik at verksemda ikkje blir ramma på einurimeleg måte.


§ 43. StraffDen som forsettlig eller grovt uaktsomt hand-

ler i strid med bestemmelser i loven eller i med-hold av den, kan straffes med bøter.

IX. Ikrafttredelse, overgangsbestemmelser og endringer i andre lover

§ 44. IkrafttredelseLoven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.

Fra samme tidspunkt oppheves lov 4. desember1992 nr. 126 om arkiv (arkivloven). Kongen kansette i kraft og oppheve de enkelte bestemmel-sene til forskjellig tid.

§ 45. OvergangsreglerDersom en virksomhet har etablert oversikt

over behandling av personopplysninger i samsvarmed § 22, og har utarbeidet en dokumentasjons-strategi i samsvar med § 6, og kommet frem til atdet er stor sannsynlighet for at virksomheten helteller delvis ikke vil kunne etterleve kravene idenne loven, kan Nasjonalarkivet gi utsatt frist foroppfyllelse av lovens krav basert på framlagt planfor når de ulike vilkårene skal være oppfylt.

§ 46. Endringer i andre lover1. Lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv (arkiv-loven) endres slik:

Ny § 9 a skal lyde:§ 9 a Overføring av digitalt arkivmateriale til utlan-det

Digitalt arkivmateriale omfatta av lova kan,dersom vilkåra i personvernforordninga artikkel44 og 45 er oppfylte, overførast til EØS-land ogtredjestatar som kommisjonen i EU har fastslått atsikrar eit tilstrekkeleg tryggingsnivå. Dessutanmå dei følgjande vilkåra vere oppfylte:a) Det finst ei oppdatert risikovurdering som sær-



c) Ved langtidsbevaring i utlandet skal ein kopiav arkiva vere i Noreg.Arkivverket kan inngå avtale med arkiv-

styresmakta i ein annan stat eller med ein annan

§ 43. StraffDen som forsettleg eller grovt aktlaust handlar

i strid med føresegner i denne lova eller i medhaldav henne, kan straffast med bøter.

IX. Ikraftsetjing, overgangsføresegner og endringar i andre lover

§ 44. IkraftsetjingLova gjeld frå den tida som Kongen bestem-

mer. Frå same tidspunktet blir lov 4. desember1992 nr. 126 om arkiv (arkivlova) oppheva. Kon-gen kan setje i kraft og oppheve dei enkelte føre-segnene til forskjellig tid.

§ 45. OvergangsreglarDersom ei verksemd har etablert oversikt over

behandling av personopplysningar i samsvar med§ 22 og har utarbeidd ein dokumentasjonsstrategii samsvar med § 6 og komme fram til at det ersvært sannsynleg at verksemda heilt eller delvisikkje vil kunne etterleve krava i denne lova, kanNasjonalarkivet gi utsett frist for oppfylling avkrava i lova basert på ein framlagd plan for kva tiddei ulike vilkåra skal vere oppfylte.

§ 46. Endringar i andre lover


kvalifisert oppdragstakar om at det skal gjennom-førast tilsyn med norsk digital dokumentasjonsom er overført til utlandet. Tilsynet skal i så fallskje i samsvar med instruks frå Arkivverket.

2. Lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av per-sonopplysninger endres slik

§ 8 skal lyde:§ 8. Behandling av personopplysninger for formålknyttet til vitenskapelig eller historisk forskning ellerstatistiske formål

Personopplysninger kan behandles på grunn-lag av personvernforordningen artikkel 6 nr. 1bokstav e dersom det er nødvendig for formålknyttet til vitenskapelig eller historisk forskningeller statistiske formål. Behandlingen skal væreomfattet av nødvendige garantier i samsvar medpersonvernforordningen artikkel 89 nr. 1.

§ 9 skal lyde:§ 9. Behandling av særlige kategorier av personopp-lysninger uten samtykke for formål knyttet til viten-skapelig eller historisk forskning eller statistiske for-mål

Personopplysninger som nevnt i personvern-forordningen artikkel 9 nr. 1 kan behandles utensamtykke fra den registrerte dersom behandlin-gen er nødvendig for formål knyttet til vitenskape-lig eller historisk forskning eller statistiske formålog samfunnets interesse i at behandlingen finnersted, klart overstiger ulempene for den enkelte.Behandlingen skal være omfattet av nødvendigegarantier i samsvar med personvernforordningenartikkel 89 nr. 1.

Før det foretas behandling på grunnlag av før-ste ledd, skal den behandlingsansvarlige rådføreseg med personvernombudet etter personvernfor-ordningen artikkel 37 eller en annen som oppfyl-ler vilkårene i personvernforordningen artikkel 37nr. 5 og 6 og artikkel 38 nr. 3 første og annet punk-tum. Ved rådføringen skal det vurderes ombehandlingen vil oppfylle kravene i personvernfor-ordningen og øvrige bestemmelser fastsatt i ellermed hjemmel i loven her. Rådføringsplikten gjel-der likevel ikke dersom det er utført en vurderingav personvernkonsekvenser etter personvernfor-ordningen artikkel 35.

Kongen kan gi forskrift om behandling av sær-lige kategorier av personopplysninger for formålknyttet til vitenskapelig eller historisk forskningeller statistiske formål.


§ 17 skal lyde:§ 17. Unntak fra den registrertes rettigheter vedbehandling av personopplysninger for vitenskapeligeeller historiske forskningsformål og statistiske formål

Retten til innsyn etter personvernforordningenartikkel 15 gjelder ikke for behandling av person-opplysninger for formål knyttet til vitenskapeligeller historisk forskning eller statistiske formål isamsvar med personvernforordningen artikkel 89nr. 1 så langta) det vil kreve en uforholdsmessig stor innsats å

gi innsyn ellerb) innsynsrett sannsynligvis vil gjøre det umulig

eller i alvorlig grad hindre at målene medbehandlingen nås.Retten til retting og begrensning av behand-

ling etter personvernforordningen artikkel 16 og18 gjelder ikke for behandling for formål knyttet tilvitenskapelig eller historisk forskning eller statis-tiske formål i samsvar med personvernforordnin-gen artikkel 89 nr. 1 så langt rettighetenesannsynligvis vil gjøre det umulig eller i alvorliggrad hindre at målene med behandlingen nås.

Første og annet ledd gjelder ikke dersombehandlingen får rettsvirkninger eller direkte fak-tiske virkninger for den registrerte.

Unntak for den registrertes rettigheter vedbehandling av personopplysninger for arkivformål iallmennhetens interesse, følger av arkivloven.


Kapittel 2

Sammendrag

Utredningens tittel viser spennet i arkivsektoren.Kalveskinnspergament var i middelalderen det gje-veste en tekst kunne bli skrevet på. Arkivverket for-valter i dag erkebiskop Aslak Bolts jordebok fra sen-middelalderen og fragmenter fra Frostatingslovenskrevet på pergament. I motsatt ende av skalaen harvi ny teknologi som gir nye muligheter, for eksempeldatasjøer. Dette er informasjonssystemer der en tarvare på store mengder (rå)data i sin opprinneligeform på tvers av flere datakilder. Datasjøen leggertil rette for å utlede dokumentasjon i sanntid ogettertid, gjerne ved hjelp av nye teknologier som foreksempel maskinlæring.

2.1 Fra kalveskinn til datasjø

Digitaliseringen får offentlige og private virksom-heter til å arbeide på andre måter enn før. Digitali-sering er mer gjennomgripende enn at A4-brevframstilles som PDF eller publiseres på nettet.Med nye arbeidsformer oppstår også nye formerfor dokumentasjon – både av prosessene og resul-tatene. Dette åpner for en enda mer åpen og etter-prøvbar offentlig forvaltning. Det kan gi nyemuligheter for forskning og annen videre bruk avdataene. Samtidig utfordrer digitaliseringen våreetablerte arbeidsmåter og informasjonssystemer.

Overgangen fra papir til digitalt har alleredefunnet sted. Det får store konsekvenser for arkiv-sektoren. Arkivsektoren og forvaltningen måruste seg for å håndtere hyppige teknologiskifterframover. Dersom vi ikke tar tak i utfordringenesom digitaliseringen innebærer, kan resultatet blidårligere dokumentasjon, mindre åpenhet og inn-syn, og i siste instans, arkivtap.

Digitalisering krever endringsvilje og investe-ringer. Dette må en ny arkivlov speile.

2.2 Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver

Utvalgets utkast til ny lov om samfunnsdokumen-tasjon og arkiver står først i utredningen, på bådebokmål og nynorsk. Lovutkastet skiller seg fragjeldende arkivlov særlig på disse fire områdene:

For det første er virkeområdet utvidet. Når statog kommune fristiller virksomheter og gjør brukav private til å løse oppgaver på sine vegne, fallerde utenfor virkeområdet slik det er i dag. Detinnebærer at vi som samfunn får dårligere kunn-skap om hvordan offentlige oppgaver har blittløst. Lovutkastet kompenserer for dette ved åutvide virkeområdet for loven. Dermed styrkesviktige samfunnsverdier som åpenhet, demokra-tisk deltakelse, kontroll med forvaltningen og denenkeltes rettssikkerhet. I tillegg vil forskere ognæringsliv i dag og framover ha tilgang til et bre-dere kunnskapsgrunnlag.

For det andre pålegges virksomhetene tydeli-gere og mer presise dokumentasjonsplikter.Dagens arkivlov opererer med et bredt arkivbe-grep som omfatter så å si all informasjon som pro-duseres som ledd i en virksomhet. Utvalget fore-slår at virksomhetene i stedet pålegges plikt til ådokumentere bestemte prosesser eller forholdsom det er vesentlig at samfunnet får dokumenta-sjon om. Da vil virksomhetene vite hva de skal tavare på av dokumentasjon allerede ved planleggin-gen av arbeidsprosesser eller anskaffelse avfagsystemer.

For det tredje tar lovutkastet konsekvenseneav at mange arbeidsprosesser i dag er helt ellerdelvis automatisert. Digitale arbeidsprosesser girmulighet for å bygge inn funksjonalitet som ivare-tar dokumentasjonspliktene. Det gjør at vi bådekan og må tenke nytt om hvordan forvaltningensprosesser dokumenteres. Utvalget stiller krav tildokumentering av automatisert rettsanvendelseog legger opp til at dokumentering av eksternkommunikasjon, for eksempel e-post, helt ellerdelvis kan automatiseres.


For det fjerde er lovutkastet utformet utenkrav til journalføring. Dagens journalføringsprak-sis har bidratt til dårligere arkiver, og journalførin-gen har etter utvalgets syn utspilt sin rolle sominstrument for å sikre pålitelig og ekte dokumen-tasjon. Digital kommunikasjon og digitale arbeids-prosesser åpner for at åpenhet og etterprøvbarhetkan ivaretas med andre og mindre arbeidskre-vende metoder. Utvalget foreslår at bestemmel-sene om journalføring inntil videre heller hjemlesi offentleglova.

2.3 Utvalgets mandat og arbeid (kapittel 3)

Utvalget fikk i oppgave å revidere arkivlova i sam-svar med konklusjonene i Meld. St. 7 (2012–2013)om at det juridiske rammeverket som utgjørgrunnlaget for arkivvirksomheten bør gjennom-gås og revideres.

Utvalget har møtt en rekke organisasjoner ogvirksomheter underveis i arbeidet, og har bestiltutredninger om oppgave- og ansvarsdeling i arkiv-sektoren, evaluering av Norsk arkivstandard(Noark) og forholdet til personvernforordningen.

2.4 Sentrale begreper og prinsipper (kapittel 4)

Den nye arkivloven skal forstås av ledere og saks-behandlere, arkivarer, jurister, teknologer, infor-masjonsforvaltere og virksomhetsarkitekter. Gjel-dende lov bruker ordene arkiv og dokument i enannen og videre betydning enn allmennspråket.Utvalget har valgt å bruke dokumentasjon og arki-ver. I lovutkastet er arkiver brukt i en snevrerebetydning enn i gjeldende lov, og mer i tråd medvanlig språkbruk. Målet er at begrepene skalvære enkle å forstå for dem som skal etterleveloven.

Gjennom historien har forskjellige samfunnskapt og tatt vare på spor etter handlinger og hen-delser. De er blitt overført til etterfølgende gene-rasjoner gjennom muntlige fortellinger, i form avnedtegnelser på steintavler, pergament og papir,eller som strukturerte og ustrukturerte data. Åbevare og forvalte dokumentasjon på måter somgjør den troverdig og meningsbærende også ettersvært lang tid, har vært en kjerneoppgave forarkivinstitusjoner gjennom historien. Arkivfagligeprinsipper har blitt utviklet med dette som formål.Prinsippene og hensynene er ikke mindre aktu-

elle i dag, men i en tid hvor dokumentasjonen ska-pes og forvaltes digitalt, må de ivaretas med andrevirkemidler.

Tradisjonelt har det vært et tydelig skille mel-lom virksomhetenes forvaltning av sin egen doku-mentasjon og den etterfølgende langtidsbevarin-gen i arkivinstitusjonene. Gjeldende arkivlov byg-ger på en slik tilnærming, men i en digital tid erskillet mindre tydelig og relevant: Informasjonenbrukes og gjenbrukes kontinuerlig, og premis-sene for langtidsbevaringen legges allerede nårsystemer anskaffes og arbeidsprosesser define-res.

2.5 Gjeldende rett (kapittel 5)

Gjeldende arkivlov bygger på en utredning fra1987, og loven tok til å gjelde i 1999. Arkivlovasvarte på en av etterkrigstidens største arkivutfor-dringer: Håndteringen av store mengder papir-arkiver. Hensynet til offentlighet og innsyn ogjournalføringsplikten påvirket utformingen avarkivregelverket. Loven har ikke vært evaluerteller gjennomgående revidert, mens lovens to for-skrifter ble revidert i 2017.

2.6 Utviklingstrekk og utfordringsbildet (kapittel 6)

Den gjennomgripende digitaliseringen skaperutfordringer for arkivsektoren og arkivloven. Sam-tidig er landskapet loven forholder seg til blittendret som følge av et mer omfattende person-vern, flere individuelle rettigheter og utsetting avoffentlige oppgaver.

Da arkivlova ble utredet på 1980-tallet, vararkivsektoren i ferd med å etablere en metodikkfor håndtering av førstegenerasjons digitale arki-ver. Forvaltningen har fortsatt å utnytte potensia-let i digitale infrastrukturer og systemer, menarkivregelverket er ikke blitt tilpasset effektene avden digitale transformasjonen: Stadig økendeinformasjonsvolum og endringstempo, variasjon ioppgaveløsning og arbeidsprosesser, nye forma-ter, lagringsmedier og endrede egenskaper veddokumentasjonen. Måten vi kommuniserer ogutveksler informasjon på er også radikalt endret,både kvalitativt og kvantitativt. Dessuten vil fram-tidens arkivbrukere ha andre muligheter for å for-stå, tolke og finne fram i dokumentasjon og arki-ver enn vi har i dag.


2.7 Formål (kapittel 7)

Formålet med lovutkastet er å sikre dokumenta-sjon om samfunnet for å kunne bruke den til å for-stå samtid og fortid og å bevare og videreutvikleNorge som rettsstat og demokrati. Flere del-for-mål er videreført fra gjeldende lov, som kulturarv,forskning og dokumentasjon av rettigheter. Andreformål er kommet tydeligere til uttrykk, somoffentlighet og demokratisk deltakelse, forsvarligoffentlig virksomhet, kulturelt mangfold ogenkeltpersoners og gruppers behov for å kjenneegen historie og kultur. Verdensarverklæringenom arkiv og Grunnloven har tjent som forbilderfor formålsparagrafen.

Lovutkastet bruker formuleringen «sikredokumentasjon om samfunnet». Dette innebærerat utvalget av dokumentasjonen skal være bredtog hentet fra både offentlig og privat sektor. Arki-vene skal gjøres tilgjengelige for alle, for alle typerbruk og viderebruk: som personlige formål,forskning, annen type gransking, kunnskapsinn-henting og næringsutvikling. Det er en forutset-ning at det legges til rette for bruk både i samtidog ettertid.

I begrepet sikre ligger det en plikt til å ta varepå allerede skapte og overførte arkiver. Det liggerogså en forpliktelse til å påse at dokumentasjonfortsatt blir skapt. Vi har et ansvar for å sørge fortilfang av autentiske kilder fra vår egen tid, slik atgenerasjonene som kommer etter oss får grunn-lag for å analysere de prosessene som foregår idag. Vi skal gjøre det mulig for dem å forstå ogtrekke lærdom også av vår tid.

Sikring av rettslig og forvaltningsmessig doku-mentasjon dreier seg i tillegg om å ivaretakelseinnbyggerne i deres relasjon til offentlig sektorsmange krav og ytelser. Dokumentasjon og arkiver grunnsteiner for sentrale samfunnsverdier somrettsstat, demokrati, gjennomsiktighet, offentlig-het og personvern.

2.8 Utvidet virkeområde (kapittel 8)

Arkivlova har i dag et virkeområde som er sma-lere enn både offentleglova og forvaltningsloven.Den vesentligste forskjellen ligger i arkivlovasskarpe avgrensning mot selvstendige rettssubjek-ter. Selvstendige rettssubjekter omfattes ikke avarkivlova selv om det offentlige har en eierandelsom gir avgjørende styring, eller de er fullt utoffentlig eid. Private rettssubjekter omfattes ikkeav arkivlova selv når de treffer enkeltvedtak ellerutferdiger forskrift.

En vesentlig del av endringene i offentlig sek-tor har bestått i framveksten av nye organiserings-former. Både stat og kommune fristiller virksom-heter og gjør bruk av private til å løse oppgaver påsine vegne. Både offentleglova og forvaltningslo-ven tar høyde for denne utviklingen. Det gjør ikkearkivlova. Skal offentleglova fungere som redskapfor en åpen og gjennomsiktig forvaltning, er denavhengig av at forvaltningen har dokumentasjonog arkiver. Utvalget foreslår derfor å utvide lovensvirkeområde slik at den i hovedsak sammenfallermed offentleglovas, i samsvar med signalene iMeld. St. 7 (2012–2013).

2.9 Dokumentasjonsstrategi (kapittel 9)

Utvalget foreslår å innføre et obligatorisk krav omdokumentasjonsstrategi. Hensikten med doku-mentasjonsstrategien er å gi ledelsen i virksomhe-ten et grunnlag for å fastsette mål, avklare status,vurdere risiko og evaluere etterlevelsen av doku-mentasjonspliktene i loven. Strategien skal væreledelsens styringsdokument for dokumentasjons-forvaltning, og må ses i sammenheng med intern-kontrollen. Den skal vedtas av øverste organ ivirksomheten minst hvert fjerde år. Prosessenmed å utarbeide og ajourføre strategien bør inngåi virksomhetens kontinuerlige utviklings- og for-bedringsarbeid.

2.10 Arkivformål i allmennhetens interesse (kapittel 10)

Det meste av dokumentasjon og arkiver som eromfattet av arkivloven, inneholder personopplys-ninger. Denne dokumentasjonen er dermedomfattet av EUs personvernforordning som gjel-der som norsk lov. Et kjennetegn ved dokumenta-sjon er at den brukes til andre formål etter at for-målet med innsamlingen er nådd (det opprinne-lige formålet). Personvernforordningen harbestemmelser som tillater videre behandling avpersonopplysningene hvis det skjer for «arkiv-formål i allmennhetens interesse». Dette gjør detmulig for arkivinstitusjonene å ivareta sine opp-gaver og funksjoner.

Utvalget understreker at den varige verdien iallmennhetens interesse av dokumentasjon ogarkiver, ikke må ødelegges i løpet av tiden på 110–120 år hvor beskyttelsen av det enkelte individ erspesielt viktig. Det er i denne perioden, som i his-torisk perspektiv er relativt kort, at personvernfor-


ordningen gjelder. Effektiv beskyttelse i denneperioden kan utmerket godt kombineres med å tavare på de langsiktige og varige verdiene av slikthistorisk materiale. Derfor er det grunn til åunngå alle irreversible tiltak. En bør unngå slet-ting og anonymisering av dokumentasjon som harverdi for realiseringen av formålene med arkivlov-givningen.

Personvernforordningen er krevende å setteseg inn i og er skrevet på en utilgjengelig måte.Lovutkastet løser enkelte rettslige spørsmål, menfortolkningen vil måtte skje i lys av den dyna-miske rettsutvikling i Europa. Arkivsektoren måbelage seg på at det vil kreve ekspertise inneneuropeisk personopplysningsrett og relativt storressursinnsats å følge opp dette.

2.11 Organisering. Oppgave- og ansvarsdeling (kapittel 11)

Slik utvalget oppfatter det, omfatter arkivsektoreninstitusjoner som har til hovedformål å langtidsbe-vare og tilgjengeliggjøre arkiver (arkivinstitusjo-ner), dokumentasjonsfaglige miljøer i forvaltnin-gen, arkivfaglige miljøer i museer og bibliotekerog arkivfaglige interesseorganisasjoner.

Utvalget foretar ikke en helhetlig gjennom-gang av arkivsektoren. Utredningen er ikke enevaluering av gjeldende arkivlov eller av Arkivver-ket. For å løse sine kjerneoppgaver i dag og iframtiden må arkivsektoren være innstilt på oms-tilling, slik andre har måttet tilpasse seg digitalise-ringen. Endringsvilje og evne til å prioritere vilderfor være viktig for sektoren framover. Samti-dig må det være samsvar mellom bevilgningeneog ambisjonene som departementet og Stortingetsetter.

Utvalget har konsentrert seg om organisato-riske endringer som bør kunne gjennomføresuten å ta oppmerksomhet fra arkivsektorensøvrige og større oppgaver. Reguleringene i lovut-kastet binder i liten grad opp plasseringen av opp-gaver og myndighet. Lovutkastet gir spillerom forå endre organiseringen av arkivsektoren, foreksempel ved at fullmakt til å gi forskrifter kanfordeles på flere departementer, eller ved at opp-gaver kan plasseres i ulike direktorater. Utvalgethar vurdert at Nasjonalarkivet framtrer som enmer egnet betegnelse på direktoratet i arkivsekto-ren enn Arkivverket. Dette brukes derfor gjen-nomgående i utredningen om framtidige forhold.

2.12 Etterlevelse og tilsyn (kapittel 12)

Siktemålet med lover er å normere atferd. Virk-somhetene har selv ansvar for å innrette seg, følgeloven og føre internkontroll. Utvalget foreslår til-tak for økt etterlevelse, blant annet kravet omdokumentasjonsstrategi. Ekstern kontroll som til-syn, er et tilleggsvirkemiddel. Lovutkastet erutformet med Nasjonalarkivet som tilsynsmyndig-het for arkivloven inntil videre.

Dokumentasjonsforvaltning og arkiver bør sesi sammenheng med pliktene etter offentleglova ogforvaltningsloven og omvendt. Med unntak for deavgrensede klagerettene i forvaltningsloven ogoffentleglova og kontrollen som utføres av Stortin-gets organer (Riksrevisjonen og Sivilombudsman-nen), er det i dag ingen statlig kontroll med etter-levelsen av disse regelsettene. Utvalget foreslårderfor å utrede et eget statlig organ til å føre tilsynmed offentleglova, forvaltningsloven og arkivlo-ven, omtalt som Digitaliseringstilsynet.

2.13 Lovtekniske vurderinger (kapittel 13)

Lovutkastet er et såkalt digitaliseringsvennligregelverk, blant annet ved å angi konkrete doku-mentasjonsplikter. Det er stilt funksjonskrav somgir virksomhetene klarhet om målene, men frihetnår det gjelder framgangsmåte. Ord og begreper ilovutkastet skal reflektere at dokumentasjon ska-pes digitalt.

Den nye loven skal kunne leses av menneskeruten inngående forkunnskaper, og det er lagt vektpå å unngå fagterminologi. Utvalget har allikevelsett behovet for å definere enkelte sentrale begre-per som dokumentasjon og arkiver i en egen defi-nisjonsparagraf.

Utvalget har valgt å flytte enkelte vesentligeregler som i dag følger av forskrift til loven. Reglerog plikter som sikrer at det offentlige Norge doku-menterer sin virksomhet for samtiden og etterti-den, bør være et anliggende for Stortinget. Lovut-kastet er derfor mer omfattende enn gjeldendelov.

2.14 Plikt til å skape og bevare dokumentasjon (kapittel 14)

Ved å introdusere regler om hva som skal doku-menteres, ønsker utvalget å bidra til å redusererettslig tvil og å sikre bedre samfunnsdokumenta-sjon. De konkrete dokumentasjonspliktene fratar


ikke virksomhetene ansvar for å sørge for doku-mentasjon ut fra en konkret vurdering.

At det offentlige fortløpende dokumenterersin virksomhet, ligger som en forutsetning i bådearkivlova og offentleglova. Dokumentasjonen ernødvendig for en åpen og gjennomsiktig offentligforvaltning som er gjenstand for allmennhetenskontroll. Utvalget har foreslått en uttrykkelig plikttil å dokumentere avgjørelser. Målet er at virk-somhetene dokumenterer det som er av betyd-ning for avgjørelsen. Gjeldende lov er ikke innret-tet på å dokumentere helt eller delvis automati-serte prosesser. Utvalget har foreslått å gi virk-somheter som er underlagt loven, plikt til å doku-mentere automatisert rettsanvendelse, herunderdatatyper, informasjonskilder og behandlings-regler. Dokumentasjonen skal være utformet slikat den er forståelig også for personer som ikke hargod kjennskap til programmering og den måkunne forstås i ettertid.

Nesten all dokumentasjonen skapes i dag digi-talt. Automatisering av dokumentasjonsforvaltnin-gen vil gjøre det lettere for ansatte og virksomhe-ter å etterleve lovens krav. Hvordan en utformerinformasjonssystemene, vil være avgjørende for åsikre dokumentasjon og for å kunne ivareta perso-ners og virksomheters rettigheter. Disse valgenebør dokumenteres. Store mengder offentlig infor-masjon finnes i databaser og registre. Virksomhe-tene får en plikt til å dokumentere forvaltningenav denne informasjonen. Utvalget plasserer ogsåansvaret for å dokumentere fellesløsninger. Detpålegges en generell plikt til å dokumentereekstern kommunikasjon.

2.15 Fangst av e-post (kapittel 15)

Gjeldende arkivlov ble utformet før e-post ble van-lig i forvaltningen, og mens hovedregelen varpapirbasert korrespondanse. Fra et arkivperspek-tiv er hovedutfordringen at e-post kommer direktetil saksbehandlere og ikke blir dokumentert. Denblir derfor ikke tilgjengelig hverken for virksom-heten eller offentligheten. E-post er utfordrendefordi den kan ha stor dokumentasjonsverdi samti-dig som virksomhetenes tilgang til arbeidstakersepostkasse er begrenset som følge av regler somskal beskytte arbeidstakers personvern. Utvalgetdrøfter utfordringene og foreslår å pålegge virk-somhetene å tilby de ansatte egnede verktøy, slikat dokumentering av ekstern kommunikasjonsom e-post, i størst mulig grad kan skje på en auto-matisk måte.

2.16 Forholdet til offentleglova (kapittel 16)

Offentleglova gir rett til innsyn i journaler og lig-nende registre, og viser til arkivlova med forskrif-ter for regulering av hva som er journalpliktig.Dette gir en binding mellom arkivlova og offent-leglova som antakelig svekker måloppnåelsen iarkivsektoren, og har uheldige konsekvenser foradgangen til innsyn. Den sterke oppmerksom-heten om retten til innsyn i «postjournal», fører tilat resterende deler av forvaltningens kommunika-sjon og dokumentasjonsproduksjon får tilsva-rende liten oppmerksomhet. Spørsmålet om hvaoffentleglova skal sikre allmennheten rett til inn-syn i, hører inn under Justis- og beredskapsdepar-tementet. Utvalgets anliggende er først og fremstå avklare om, og hvordan, arkivlova bør regulerekrav til registrering av dokumentasjon. Utvalgetforeslår å gå bort fra begrepet journalføring. Dethar utspilt sin rolle.

2.17 Standardisering. Noark (kapittel 17)

Noark-standarden (Norsk arkivstandard) varbanebrytende da den kom i 1984. Den har inspi-rert mange andre land og standarder. Noark hargjort det mulig å dele data i offentlig sektor, foreksempel eInnsyn, digital postkasse for innbyg-gere og KS’ SvarUt. Samtidig er det avdekketutfordringer med for eksempel samspillet mellomNoark, innkjøpere og leverandører blant annet nårdet kommer til innovasjon og brukertilpasning.

Utvalget tilrår at det arbeides med en ytterli-gere forenklet og mer presis Noark-standard. Detbør samtidig settes i gang et arbeid for å prøve utnye metoder og løsninger for å bygge krav tildokumentasjonen inn i forvaltningens systemer,såkalt innebygd arkivering.

2.18 Utførselsforbudet. Skytjenester (kapittel 18)

Data krysser landegrenser som ledd i alminne-lige, digitale arbeidsprosesser. Såkalte skytjenes-ter gir innbyggere, næringsliv og forvaltning til-gang til større behandlingskapasitet enn det somkan leveres innenfor Norges grenser. Gjeldendearkivlov forbyr at dokumentasjon som er omfattetav arkivlova, lagres på servere i utlandet. Spørs-målet om forbudet bør videreføres, dreier segikke bare om skytjenester er en trygg, nyttig eller


billig løsning for den enkelte virksomhet. Detdreier seg også om hensiktsmessig og sikkerbevaring av våre informasjonskilder for samtid ogettertid. Finnes det særlige hensyn som tilsierbegrensninger eller spesielle krav ved bruk avskytjenester til lagring av vår felles hukommelse?Utvalget foreslår å oppheve gjeldende forbud motoverføring av digital dokumentasjon til utlandet,med visse geografiske begrensninger, krav omrisikovurderinger og mulighet for tredjepartsrevi-sjoner. Forbudet mot utførsel av ikke-digital doku-mentasjon videreføres.

2.19 Sletting og minimering (kapittel 19)

Da forvaltningen var papirbasert, var det nødven-dig å slette eller destruere arkiver (kassasjon) forå redusere kostnadene til langtidsbevaring. Vur-deringen av hvilken dokumentasjon som skal tasvare på for ettertiden, har vært en kjerneoppgavefor arkivsektoren. Digitaliseringen gir grunn til ågjennomgå dagens praksis og metodikk, blantannet i lys av informasjonsveksten, reduserte lag-ringskostnader og muligheter som ny teknologigir for å finne fram i og gjøre bruk av digitale arki-ver. Implementeringen av personvernforordnin-gen reiser også en rekke spørsmål. Utvalget anbe-faler i kapittel 23 at bevaringsnivå og -metodikkgjøres til gjenstand for nærmere utredning.

Lovutkastet erstatter begrepet «kassasjon»med sletting. Det generelle forbud mot sletting avdokumentasjon videreføres som lovteknisk grep,mens nærmere regler for sletting og minimeringgis i forskrift. Virksomhetene får positiv plikt til åholde dokumentasjonen vedlike, for å unngå atden blir ubrukelig eller utilgjengelig.

2.20 Tilgjengeliggjøring. Innsyn i overført dokumentasjon (kapittel20)

Formålet med å ta vare på og å langtidsbevaredokumentasjon er å gjøre den tilgjengelig i samtidog ettertid. Lovutkastet pålegger både forvaltnin-gen og arkivsektoren å gjøre dokumentasjon ogarkiver tilgjengelige. Dette gjelder både digitaleog ikke-digitale arkiver. Digitaliseringen inne-bærer at sektoren kan gjøre dette på mange fleremåter enn tidligere. Ny teknologi og digitale arki-ver gir forskere og andre helt nye muligheter forkvantitative undersøkelser.

For enkelte typer arkiver er det komplisert åvurdere om offentligheten kan gis innsyn. Rekke-vidden av taushetsplikten og innsynsretten er ikkeeksplisitt regulert i gjeldende lov og svarene erikke opplagte. Utvalget foreslår særlige bestem-melser om behandling av innsynskrav i arkiversom er overført til Nasjonalarkivet. Utgangspunk-tet skal være at krav om innsyn behandles etterreglene i offentleglova mens forvaltningslovenregulerer taushetsplikten.

2.21 Overføring og langtidsbevaring (kapittel 21)

Langtidsbevaring innebærer løpende akkumule-ring av arkiver. Dette gjør at arkivsektoren må haen mye lengre tidshorisont enn de fleste andresektorer. Arkivene må forvaltes og vedlikeholdespå måter som sikrer at generasjonene framoverkan bruke og ha tillit til den. Sikker langtidsbeva-ring av digital dokumentasjon er en av arkivsekto-rens hovedutfordringer. Teknologisk utviklingpåvirker lagringsmulighetene og kostnadsbildet.

Lovutkastet oppstiller regler om ansvaret forog overordnede krav til langtidsbevaring tilpassetdigitale arkiver. At statlige arkiver skal overførespå digitale formater til Nasjonalarkivet, innebærerat Nasjonalarkivet ikke vil motta flere papirarki-ver.

2.22 Private arkiver (kapittel 22)

For å gi ettertiden et utfyllende bilde av dagenssamfunn og vår tid, er det viktig å bevare arkiverogså fra næringsliv, frivillig sektor og privatperso-ner. Utvalget foreslår at fylkeskommunene får etlovfestet koordineringsansvar for det regionalearbeidet med private arkiver. Nasjonalarkivetpålegges et tilsvarende koordineringsansvarnasjonalt. Utvalget foreslår videre at private arki-ver skal bevares etter arkivfaglige prinsipper, ogat de skal registreres i en felles nasjonal katalogforvaltet av Nasjonalarkivet.

2.23 Kunnskap, statistikk og forskning (kapittel 23)

Utvalget har avdekket mangel på kunnskap omarkivsektoren og utfordringene framover. Merkunnskap vil være avgjørende for langsiktigmåloppnåelse og for å kunne utvikle politikken ogreglene på området. Utvalget tilrår at det etableres


et felles forskningsprogram under Norgesforskningsråd med finansiering fra blant annetKulturdepartementet, Kommunal- og modernise-ringsdepartementet og Justis- og beredskapsde-partementet. Arkivsektoren og Nasjonalarkivetbør trekkes inn for å bidra til å formulereforskningsbehov og hvilke langsiktige trekk somet slikt program bør analysere.

Utvalget mener at det bør utarbeides nyeregler om sletting, og trekker fram flere momen-ter som bør med i en utredning av disse spørsmå-lene.

2.24 Økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 24)

Lovutkastet tar konsekvensene av digitaliseringensom har funnet sted og vil finne sted. Lovutkastet i

seg selv vil ha økonomiske og administrative kon-sekvenser av begrenset omfang. Det ligger imid-lertid store muligheter for økt samlet effektivitetog høyere måloppnåelse i arkivsektoren ved å ta ibruk ny teknologi, men dette forutsetter investe-ringer og kompetanse. Det er en lang vei fra digi-talisering til innsparing, også i arkivsektoren.

Statlig og kommunal sektor har et etterslep avpapirdokumentasjon som ikke er overført til lang-tidsbevaring, digital dokumentasjon som det ikkeer gjort uttrekk fra, og teknologiske utfordringersom ikke er løst. Dette kan kalles teknisk gjeld.Endringsvilje og evne til å prioritere vil derforvære viktig for arkivsektoren framover. Samtidigmå det være samsvar mellom bevilgningene ogambisjonene som departementet og Stortingetsetter.

Del IIBakgrunn


Kapittel 3

Utvalgets arbeid

Utvalget fikk i oppgave å revidere arkivlova i sam-svar med konklusjonene i Meld. St. 7 (2012–2013)om at det juridiske rammeverket som utgjør grunn-laget for arkivvirksomheten bør gjennomgås og revi-deres. Utvalget har møtt en rekke organisasjoner ogvirksomheter underveis i arbeidet, og har bestiltutredninger om oppgave- og ansvarsdelingen iarkivsektoren, evaluering av Norsk arkivstandard(Noark) og forholdet til personvernforordningen.

3.1 Mandat

Utvalget fikk følgende mandat:

1. BakgrunnStortinget vedtok 14. desember 2016 en

anmodning til regjeringen «om at det igangset-tes en revidering av arkivloven av 1999».Anmodningen er begrunnet av forslagsstil-lerne i Innst. 14 S (2016–2017) med at arkivlo-ven «er laget før digitalisering og bruk av data,og loven har av den grunn flere mangler».

Digitaliseringen i samfunnet og overgan-gen til elektronisk saksbehandling har funda-mentalt endret arbeidsprosessene i offentligforvaltning og måten forvaltningen, bedrifter,organisasjoner og privatpersoner utveksler oglagrer informasjon. Det har skjedd en eksplosivvekst i mengden av digital informasjon somoffentlige virksomheter produserer i sin saks-behandling og myndighetsutøvelse. Mye avvirksomhetenes dokumentasjon fanges ikkeopp av de tradisjonelle arkivløsningene. Brukav skytjenester reiser i seg selv en rekke pro-blemstillinger. Stadig flere offentlige tjenesterutføres og leveres av private virksomheter påoppdrag fra offentlige organer. Private virk-somheter er i utgangspunktet ikke underlagtarkivplikt etter arkivloven, mens offentligeorgan har arkivplikt. I tillegg velger offentligeorganer å utføre oppgaver og levere tjenestergjennom selvstendige rettssubjekter somaksjeselskaper, interkommunale selskaper,

stiftelser og andre organisasjonsformer. Ut fradefinisjonen i arkivloven er slike selvstendigerettssubjekter i utgangspunktet ikke underlagtarkivplikt etter arkivloven. Arkivloven – lov omarkiv – som ble lagt frem i Ot.prp. nr. 77 (1991–1992) og trådte i kraft 1. januar 1999, er ikke til-passet denne utviklingen. Det er i lys av detteogså et spørsmål om arkivvirksomhetene somhelhet har en hensiktsmessig organisering ogansvarsdeling for å håndtere dagens og mor-gendagens behov for å bevare og tilgjengelig-gjøre digitale offentlige og private arkiv.

I arkivmeldingen – Meld. St. 7 (2012–2013)Arkiv – ble det konkludert med at det juridiskerammeverket som utgjør grunnlaget for arkiv-virksomheten bør gjennomgås og revideres.

I 2015 foretok Kulturdepartementet enkartlegging av behov for endringer i arkivfor-skriften – forskrift om offentlege arkiv – somtrådte i kraft samtidig med arkivloven og somheller ikke har gjennomgått større revisjoner.Utgangspunktet for kartleggingen var behovetfor å fornye forskriften ved å tilpasse regelver-ket til digitalisering, forenkle forskriften slik atden i mindre grad regulerer arkivfunksjoner idetalj og å modernisere språket og begreps-bruken. Arkivverket, KS – Kommunenes orga-nisasjon, Norsk Arkivråd og Arkivforbundet(tidligere Landslaget for lokal- og privatarkiv)og arkivledernettverket i departementene bleinvitert til å melde inn behov. På denne bak-grunn er det utarbeidet et utkast til ny arkivfor-skrift og dette har vært på bred høring. Kultur-departementet tar sikte på at en ny arkivfor-skrift kan tre i kraft i 2017. Samtidig blir ogsåRiksarkivarens forskrift – forskrift om utfyl-lende tekniske og arkivfaglige bestemmelserom behandling av offentlige arkiver – revidertfor å samsvare med den nye arkivforskriften.

2. En samlet gjennomgang av arkivloven og for-skriften, forslag til ny arkivlov og eventuelt for-slag til endringer også i arkivforskriften


a. Utvalget skal som grunnlag for lovarbeidet,beskrive de viktigste utfordringer ogutviklingstrekk i og for arkivene. Utvalgetskal gjennomgå oppgave- og ansvarsforde-lingen mellom Arkivverket, statlig forvalt-ning, kommunesektoren og kulturinstitu-sjoner i arbeidet med å sikre samfunnetsarkiv.

b. Utvalget skal foreta en samlet gjennom-gang av den eksisterende arkivloven. Utval-get skal vurdere alle bestemmelsene i lovenog vurdere behov for fornying ogendringer, herunder også endringer avlovens struktur. Utvalget skal vurdere påhvilket nivå regulering bør skje. Det vil si atutvalget skal vurdere om reguleringer børhjemles i loven, forskriften eller Riksarkiva-rens forskrift. Utvalget skal gi forslag tilendringer i arkivforskriftene dersom gjen-nomgangen av arkivloven tilsier det.

c. Utvalget skal vurdere formålet med arkivlo-ven og vurdere lovens virkeområde oppmot andre relevante regelverk.

d. Utvalget skal med utgangspunkt i desenere års vekst i produksjonen av digitaledokumenter vurdere dagens bevarings- ogkassasjonsbestemmelser.

e. Utvalget skal vurdere om arkivlovensbestemmelser om Riksarkivarens og Arkiv-verkets ansvar og oppgaver er tidsmessigeeller bør presiseres slik at Arkivverketsansvar blir tydeligere. En slik avklaring børklart definere ansvaret for digital informa-sjonsforvaltning og -saksbehandling ioffentlige virksomheter og ansvaret foravlevering og bevaring av digitalt arkivma-teriale for ettertiden.

f. Utvalget skal vurdere og gi anbefalinger omendringer eller tillegg i arkivforskrifteneller andre lover og forskrifter, som samletvil ivareta behovet for fornying og tilpas-sing av regelverket til den digitale utviklin-gen innen informasjonsforvaltning ogarkivdanning. I denne sammenheng skalNoark-standarden vurderes som grunnlagfor krav til digital arkivering og avleveringav digitale arkiver til Arkivverket og stan-dardens påvirkning i arbeidet med digitali-sering av offentlig forvaltning.

g. Utvalget skal også vurdere og gi anbefalin-ger om regelfesting av offentlige virksom-heters bruk av skytjenester for arkivpliktigmateriale. Utvalgets arbeid skal harmoneremed gjeldende arbeid/utredninger på fel-tet.

h. I mange tilfeller er selvstendige rettssub-jekter som offentlige organer kan utøve endominerende innflytelse over, underlagtoffentlighetsloven. I enkelte tilfeller kanogså rent private virksomheter være omfat-tet. Offentlighetsloven har således en meromfattende definisjon av offentlig organenn arkivloven. Offentlighetsloven ivaretarimidlertid ikke behovet for bevaring avdokumentasjonen ut over det tidsrommetvirksomheten selv har behov for den. Utval-get bes derfor vurdere om arkivlovens defi-nisjon av offentlig organ er hensiktsmessigavgrenset også ut fra dette utgangspunktet.Utvalget bør også vurdere om dagens regu-lering av journalføringsplikten er hensikts-messig. Dette gjelder både innholdet i regu-leringen og virkeområdet.

i. Grenseoppgangen til offentlig sektor oghvilke aktiviteter i selvstendige rettssubjek-ter som er arkivpliktige som følge av at debærer preg av å bidra til offentlige opp-gaver, skal vurderes.

j. Utvalgets forslag skal være slik at arkivlo-ven kan fungere uavhengig av hvordanoffentlig virksomhet er organisert.

k. Utvalget bør primært ta sikte på å fremmeet forslag til en ny arkivlov, men står likevelfritt til i stedet å foreslå endringer i deneksisterende loven dersom dette er mesthensiktsmessig.

l. Utvalget skal lage en oversikt over de tek-niske og materielle endringene som mågjennomføres i annet lovverk som følge avde endringene utvalget foreslår i arkivlovenmed forskrifter.

3. Samordning med Forvaltningslovutvalget ogden pågående prosessen med implementeringav personvernforordningen

Regjeringen har nedsatt et utvalg som skalforeta en samlet gjennomgåelse av den eksis-terende forvaltningsloven. Av mandatet til For-valtningslovutvalget går det frem at et av for-målene med utvalgsarbeidet er å utarbeide enforvaltningslov som legger forholdene til rettefor og som bygger på at mye av saksbehandlin-gen i forvaltningen skjer eller vil skje digitalt.Arkivlovutvalget skal derfor etablere en goddialog med Forvaltningslovutvalget om hånd-tering av sammenfallende problemstillinger ogoverlappende spørsmål, slik at forslagene tilreguleringer er koordinert og tilstrekkeligsamordnet.


EUs personvernforordning (EU) 2016/679trer i kraft i EU fra 25. mai 2018. Bestemmel-sene i forordningen skal etter planen inngå iden nye personopplysningsloven fra sammedato. Utvalget skal følge prosessen med imple-mentering av personvernforordningen i dengrad den berører arkivregelverket, og påse atutvalgets forslag er i tråd med personvernfor-ordningen.

4. AnnetUtvalget skal legge utredningsinstruksen

til grunn. Utvalget skal utforme sitt lovforslag itråd med anvisningene i Justisdepartementetsveiledning Lovteknikk og lovforberedelse.

Lovforslaget skal ha et enkelt og klartspråk.

Utvalget skal redegjøre for gevinster ogøkonomiske konsekvenser av forslaget somutredes, både for saksbehandling og genereltarbeid hos offentlige myndigheter og for sam-funnet. Administrative og andre vesentligekonsekvenser av utvalgets forslag skal utredesog fremgå av utredningen.

Utvalget skal innhente synspunkter fraberørte departementer som Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet, Justis- ogberedskapsdepartementet, Kunnskapsdepar-tementet, Forsvarsdepartementet og Finansde-partementet. Utvalget skal også innhente syns-punkter fra et utvalg berørte instanser om erfa-ringer med praktiseringen av arkivregelverket,herunder fagmiljøer med kjennskap til digitali-sering av offentlig sektor og representanter fraIKT-sektoren, samt relevante organisasjonermed særskilt interesse i arkivdanning, -beva-ring og bruk.

Om utvalgets arkivordning gjelder arkivfor-skriften § 1-2. Utvalget skal ha et eget arkiv.

Utvalget skal avgi sin utredning til Kultur-departementet innen 1. mars 2019.

Utvalgets budsjett vil bli fastsatt av Kultur-departementet. Om godtgjøring gjelder de tilenhver tid gjeldende bestemmelsene i Statenspersonalhåndbok om godtgjøring mv. til leder,medlemmer og sekretærer i utvalg, samt sup-plerende retningslinjer fastsatt av Justis- ogberedskapsdepartementet.

Utvalget fikk ved brev 7. februar 2019 forlengetfrist til 2. april 2019.

3.2 Sammensetning

Arkivlovutvalget ble oppnevnt med disse medlem-mene:– Advokat Christian Reusch, Oslo (leder)– Professor Håkon With Andersen, Trondheim– Arkivsjef Hilde Elvine Bjørnå, Tromsø– Spesialrådgiver Anne Mette Dørum, Oslo– Sjefsarkitekt Rune Kjørlaug, Leikanger– Professor Dag Wiese Schartum, Oslo– Avdelingsdirektør Espen Sjøvoll, Bærum– Avdelingsdirektør Lone Merethe Solheim,

Stavanger

Sekretariatet har bestått av Martin Hill Oppe-gaard (sekretariatsleder) og Anna Malmø-Lund.Malmø-Lund har vært utlånt fra Arkivverket.Helga Hjorth og Hilde Langaker har vært utlåntfra Arkivverket i kortere perioder.

3.3 Arbeid

3.3.1 Møter

Utvalget har hatt 28 møtedager fordelt på 17møter. Utvalget har gjennomført studieturer medmøter i København, Stockholm og Tromsø. Utval-gets øvrige møter er avholdt i Oslo. En del avutvalget har besøkt Samisk arkiv i Kautokeino.

I november 2018 ble det avholdt et felles møtemed Forvaltningslovutvalget. Senere har det værtdialog mellom utvalgslederne og sekretariatene.

3.3.2 Ekstern dialog

Utvalget har møtt en rekke organisasjoner ogvirksomheter underveis i arbeidet:– Arbeiderbevegelses arkiv og bibliotek– Arkiv Troms– Arkivforbundet– Arkivverket– Datatilsynet– IKT-Norge, Torgeir Waterhouse– Martin Bould, førstelektor ved NTNU og sjefs-

konsulent i Experis Ciber– Nasjonalbiblioteket, Aslak Sira Myhre– NAV, Petter Hafskjold– Norsk arkivråd– Norsk Journalistlag– Norsk Presseforbund– Oslo byarkiv (Oslo kommune)– Oslo kommune, Trine Lind– Pressens Offentlighetsutvalg– Riksrevisjonen– SopraSteria (konsulentfirma)


– Språkrådet, Marianne Aasgaard– Transparency International Norge– Danmark: Rigsarkivet, Københavns Stadsarkiv,

Oluf Jørgensen ved Danmarks Medie- og Jour-nalisthøjskole, Kommunernes Landsforening(KL), KOMBIT, Arkivudvalget, Digitaliserings-styrelsen

– Sverige: Centrum för Näringslivshistoria, Riks-arkivet, Arkivutredningen, Stockholms stads-arkiv og Sveriges Kommuner och Landsting

Utvalgsleder og/eller sekretariatet har møtt:– Administrasjon og ledelse (Delta)– Arkivledernettverket i departementene– Asker kommune (arkivenheten)– Den norske historiske forening (HIFO)– Difi– Digitaliseringsrådet– Fagforbundet– Forskerforbundet (Unio)– Misjons- og diakoniarkivet (VID vitenskapelige

høgskole)– National Archives and Records Administration,

USA– Nasjonalt fagorgan for historie– Norsk Tjenestemannslag– OsloMet, Førsteamanuensis Herbjørn Andre-

sen og førsteamanuensis Thomas Sødring– Representanter for berørte departementer– Slekt og Data– Utdanningsdirektoratet (arkivenheten)

Utvalget har videre mottatt skriftlige innspill fra:– Domstoladministrasjonen– Kommunal- og moderniseringsdepartementet– Kristne Friskolers Forbund– KS Bedrift– Lars Gustavsen

– Norges Kommunerevisorforbund– Stiftinga for folkemusikk og folkedans

3.3.3 Bestilte utredninger

Utvalget har bestilt fire utredninger. Oslo Econo-mics så på oppgave- og ansvarsdeling i arkivsekto-ren og foretok en nordisk sammenligning. I til-legg ble enkelte oppgaver kartlagt i Nederland,Storbritannia og Canada. For deler av arbeidet vardet oppnevnt en bredt sammensatt referanse-gruppe.

Menon Economics evaluerte Norsk arkivstan-dard (Noark). For dette arbeidet var det også enreferansegruppe.

Studentene Marila Galkina og Bendik Johans-son har kartlagt dokumentasjonsplikter i annetregelverk.

Advokat Cecilie Rønnevik har utredet forhol-det mellom arkivloven og personvernforordnin-gen.

De to første rapportene ble offentliggjort dautvalget mottok dem. De to siste er gjort offentligsammen med avgivelsen av denne NOU-en. Rap-portene ligger på Kulturdepartementets nettsiderwww.regjeringen.no/kud.

3.3.4 Rapportens deler

Utredningen er delt i seks deler:i. Lovutkast og sammendragii. Bakgrunniii. Arkivlov for en ny tidiv. Produksjon av dokumentasjon i en ny tidv. Langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring i en ny

tidvi. Kunnskapsbehov, konsekvenser og merkna-

der


Kapittel 4

Sentrale begreper og prinsipper

Den nye arkivloven skal forstås av ledere og saksbe-handlere, arkivarer, jurister, teknologer, informa-sjonsforvaltere og virksomhetsarkitekter. Gjeldendelov bruker ordene arkiv og dokument i en annen ogvidere betydning enn allmennspråket. Utvalget harvalgt å bruke dokumentasjon og arkiver. I lovutkas-tet er arkiver brukt i en snevrere betydning enn igjeldende lov.

Gjennom historien har forskjellige samfunnskapt og tatt vare på spor etter handlinger og hen-delser. Å bevare og forvalte dokumentasjon på måtersom gjør den troverdig og meningsbærende ogsåetter svært lang tid, har vært en kjerneoppgave forarkivinstitusjoner gjennom historien. Arkivfagligeprinsipper har blitt utviklet med dette som formål.Prinsippene og hensynene er ikke mindre aktuelle idag, men må i dag ivaretas med andre virkemidler.

Tradisjonelt har det vært et tydelig skille mellomvirksomhetenes forvaltning av sin egen dokumenta-sjon og den etterfølgende langtidsbevaringen i arkiv-institusjonene. I en digital tid er skillet mindre tyde-lig og relevant: Informasjonen brukes og gjenbrukeskontinuerlig og premissene for langtidsbevaringenlegges allerede når systemer anskaffes og arbeids-prosesser defineres.

4.1 Fra steintavler til databaser – arkivenes historiske rolle

Norge er i dag et kunnskapsbasert samfunn.Dokumentasjon er viktig for at den enkelte virk-somhet skal fungere effektivt, gjenbruke informa-sjon og dele kunnskap. Dokumentasjon av proses-ser i offentlig sektor er nødvendig for å etterprøvegrunnlaget for myndighetenes beslutninger,handlinger og maktutøvelse. Private virksomhe-ter, organisasjoner og enkeltpersoner dokumente-rer også sine aktiviteter og beslutninger. Doku-mentasjon av prosesser og beslutninger er en for-utsetning for en rekke sentrale samfunnsverdiersom gjennomsiktighet, offentlig kontroll, rettssik-kerhet og likebehandling.

Arkivene fra offentlig og privat sektor utgjøren viktig del av vår felles kulturarv. De er nødven-dige for at vi som samfunn gjennom forskning oggransking skal få ny innsikt i samtidige prosesser,lære av fortiden og forstå samfunnsutviklingen.Dokumentasjon av et bestemt forhold eller en spe-sifikk prosess vil over tid kunne brukes til åbelyse en rekke andre forhold. Framtidige bruks-formål vil bare i begrenset omfang være mulig åidentifisere idet dokumentasjonen skapes. Atbruksformålene endrer seg over tid – ved at noenopphører og nye kommer til – er et kjennetegnved arkiver. Et godt eksempel er værobservasjo-ner fra norske fyrstasjoner fra 1800-tallet som idag brukes i klimaforskning.

Gjennom historien har ulike samfunn skapt ogtatt vare på spor etter handlinger og hendelser påulike måter – gjennom muntlige historier som for-telles og formidles videre fra generasjon til gene-rasjon, skriftlige nedtegnelser på steintavler, geite-skinn eller pergament og i nyere tid ved bruk avmasseprodusert papir, foto, lyd, video eller struk-turerte og ustrukturerte data. Utfordringene for-bundet med å dokumentere sammenhengen spo-rene ble skapt i, og deres «ekthet» eller «bevis-kraft» øker ofte proporsjonalt med tiden som ergått siden de oppsto, og antall ledd som har hånd-tert materialet. I samfunn med store befolkningerog komplekse samfunnsstrukturer har det gjen-nom historien vært nødvendig med andre meka-nismer enn sosiale konvensjoner for å holde over-sikt over finanser, bekrefte eller bevise viktigeavtaler, beslutninger og rettigheter.

4.1.1 Behovet for dokumentasjon av forvaltningsmessige og rettslige forhold

Den eldste dokumentasjonen vi kjenner til, bleskapt og tatt vare på for å ivareta forvaltningsmes-sige og rettslige formål.1 Alle de store oldtidssivil-isasjonene hadde arkiver, som inneholdt doku-mentasjon av rettsavgjørelser, privatrettslige for-hold som eierskap til jord, skattemessige forhold,


militærtjeneste og pliktarbeid.2 Noen av de eldstebevarte arkivdokumentene fra middelalderen,som de norske jordebøkene og The Doomsdaybook, beskrev og regulerte rettigheter til jord ogeiendom.3 Fra senmiddelalderen og utover på1600- og 1700-tallet bidro urbanisering, borgerska-pets framvekst og stadig større lese- og skrivekyn-dighet til økning i privatrettslige dokumenter somhandelskontrakter, ekteskapsavtaler og testamen-ter.

Med større statsdannelser i Europa fra sen-middelalderen av ble korrespondansebaserteembetsarkiver normen og en integrert del avembetsverkets virksomhet. For et spesialisert ogutdannet embetsverk som skulle kommunisereover store avstander, ble skriftlig kommunikasjonden foretrukne samhandlingsformen. Dette gene-rerte store korrespondansearkiver. For de nyestatsmaktene ga gode befolkningsdata grunnlagfor mer effektiv skatteinndriving og soldatutskri-ving. Dermed fikk vi nye former for dokumenta-sjon som kirkebøker og folketellinger.4 Etterhvert ble det opprettet sentrale arkivinstitusjonerpå nasjonalt nivå, som ivaretok forvaltningens ogsamfunnets behov for langtidsbevaring. Dette erbakgrunnen for opprettelsen av Riksarkivet i1817.5

Med framveksten av velferdsstaten og rettig-hetssamfunnet fra slutten av 1800-tallet, først medkollektive rettigheter og deretter med individuellerettigheter, fikk arkivene en ny samfunnsrolle.Flere lovverk ga befolkningen konkrete rettighe-ter knyttet til eksempelvis opplæring, helse ogpensjon, og arkivene dokumenterte i økende gradinnbyggernes rettigheter. Forvaltningsloven gafra 1970 parter i forvaltningssaker krav på innsyn iegen sak for å kunne ivareta egne interesser over-for forvaltningen. Arkivene skulle etter dette iva-reta ikke bare forvaltningens behov for dokumen-tasjon, men også innbyggernes og næringslivets

behov for dokumentasjon av kontakten med detoffentlige.

4.1.2 Forskningsbehov og kulturarv

Med opplysningstiden, og særlig med framveks-ten av historie som akademisk disiplin på 1800-tal-let, fikk arkivene økt betydning som historisk kil-demateriale. Arkivinstitusjonene gikk gradvis fra åvære institusjoner som primært forvaltet eldreforvaltningsmessig eller rettslig dokumentasjon,til å bli institusjoner som først og fremst forvaltetkulturarv og forskningsmateriale. I Norge komdette til uttrykk ved at Riksarkivet i 1845 ble over-ført fra Finansdepartementet til Kirkedeparte-mentet, som også hadde ansvar for museene,bibliotekene og universitetet.6 Riksarkivet (etterhvert Arkivverket) ble gradvis mer selvstendig fraembetsverket og bemannet med historikere medtette bånd til de historiefaglige miljøene ved uni-versitetene gjennom lik utdanningsbakgrunn, fel-les forskningsområder og vektlegging av arkiv-studier og kildekritikk. Sentrale oppgaver blebevaring og ordning av eldre historiske arkiver ogkildeutgivelser.

I etterkrigstiden har arkivsektoren og interna-sjonal arkivteori i økene grad problematisert deoffentlige arkivenes rolle som objektive kilder,som maktredskap og uttrykk for myndighetenessyn. I forlengelsen av dette har en innsett betyd-ningen av å supplere de offisielle versjonene avhistorien som de offentlige arkivene represente-rer, blant annet gjennom økt bevaring av privatearkiver som kan gi andre framstillinger av desamme hendelsene.

4.1.3 Folkets eiendom – demokratisk kontroll og innsyn

I tråd med opplysningstidens og de nye demokra-tiske idealene skjedde det også en endring i synetpå arkivenes rolle i samfunnet. De offentlige arki-vene som hadde vært statens eiendom, ble nå istørre grad betraktet som folkets eiendom. IFrankrike fikk borgerne etter den franske revolu-sjonen i 1789 for første gang en lovbestemt tilgangtil arkivene, og de tidligere forholdsvis lukkedearkivinstitusjonene ble åpnet for publikum. Dettevar en utvikling som skjedde i mange land utover1800-tallet, selv om de hovedsakelig ble tilgjenge-lige for forskere og studenter og ikke nødvendig-

1 Schellenberg, T.R., Modern Archives, Principles andTechniques, With an introduction by H. G. Jones (nyutgi-velse 2002 av bok fra 1956).

2 O’Toole, James M., «Back to the Future: Ernst Posner’sArchives in the Ancient World», The American Archivist(2004).

3 The Doomsday book er en nedtegning av folke- og eien-domstellingene som ble foretatt i 1066 etter ordre fra Wil-helm Erobreren. Jordebøker er fortegnelser over gårds-bruk og jorder som tilhørte kronen, kirken eller privategodseiere, og alle avgifter og plikter som påhvilte dem. Deeldste bevarte fragmentene er fra 1100-tallet.

4 Den eldste bevarte kirkeboken i er fra 1632 og den førstefullstendige folketellingen fra 1769.

5 Svendsen, Åsmund, Arkivet, En beretning om det norskeriksarkivet 1817–2017 (2017) side 3–52.

6 Svendsen, Åsmund, Arkivet, En beretning om det norskeriksarkivet 1817–2017 (2017) side 80.


vis for allmennheten. I Norge innebar det at Riks-arkivet fikk egen lesesal.

I Sverige ble offentlighetsprinsipper innførtallerede i 1766 med Tryckfrihetsförordningen,som ga løpende adgang til forvaltningens doku-mentasjon. I Danmark-Norge var det en kort peri-ode med trykkefrihet under Struensee fra 1770 til1772, men deretter gikk det 200 år før offentlig-hetslover ble innført i Danmark og Norge. I 1971ga offentleglova allmennheten rett til innsyn i for-valtningens saksdokumenter. Arkivene fikk der-med en økt betydning som redskap for offentlig-het, gjennomsiktighet og demokratisk kontrollmed forvaltningen.

4.1.4 Kunnskapskilde til identitet og forsoning

Arkiver er også en kunnskapskilde til identitet ogforsoning. Det har stor verdi for enkeltmenneskerog grupper å kunne dokumentere og få kjennskaptil hendelser i egen fortid, eller i pårørendes for-tid, som kan ha hatt vesentlig betydning for egetliv. Dette gjelder uavhengig av om dokumentasjo-nen i arkivene kan brukes i eventuelle straffe-eller erstatningssaker. Et meget tydelig eksempelpå dette er henvendelsene Arkivverket får om inn-syn i krigsbarnsaker og landssviksaker. Et anneteksempel er kommisjon som ble oppnevnt i juni2018 for å granske fornorskingspolitikk og urettoverfor samer, kvener og norskfinner (Sannhets-og forsoningskommisjonen). Kommisjonens skalgjennomføre en historisk kartlegging for åbeskrive norske myndigheters politikk og virk-somhet, undersøke ettervirkningene av fornor-skingspolitikken i dag, og legge fram tiltak somkan skape større likeverd mellom majoritets- ogminoritetsbefolkningen. Arbeidet skal pågå til

2022.7 Eksempler fra utlandet er Sannhetskommi-sjonen etter apartheidregimets fall i Sør-Afrika(The Truth and Reconciliation Commission) ogåpningen av Stasiarkivet etter murens fall i Tysk-land.8

4.2 Sentrale begreper

4.2.1 Hva er et arkiv?

Det norske ordet arkiv stammer fra det latinskeordet archivum, som igjen kommer fra gresk ark-heion som betyr «regjeringsbygning». Ordet arkivbrukes i dagligtale i fem ulike betydninger iNorge:1. Dokumenter som blir til som ledd i en virksom-

het (informasjonsinnhold og metadata)2. Oppbevaringssted for papirarkiver (bygning,

magasin, rom)3. Sakarkivsystem (Noark-system)4. Organisatorisk enhet som utfører oppgaver

knyttet til arkivet i en virksomhet (arkivtje-neste)

5. Organisatorisk enhet for langtidsbevaring avarkiver (arkivdepot eller arkivinstitusjon)

Gjeldende arkivlov bruker begrepet arkiv bare iden første betydningen i listen over. I § 2 bokstavb defineres arkiv som «dokument som vert til somlekk i ei verksemd». Arkivene er innhold samtkontekst- og prosessinformasjon og ikke fysisk

7 Vedtatt i Stortinget 14.06.2018.8 Se blant annet Svendsen, Åsmund, Arkivet, En beretning

om det norske riksarkivet 1817–2017 (2017) side 412–414;Maliniemi, Kaisa, «Arkivdokumentene forteller: to kommu-ner – to typer minoritetspolitikk», ABM-utvikling #65(2010); Harris, Verne, «The Archival Silver: Power,Memory and Archives in South Africa», Archival science 2(2002).

Figur 4.1 Den tradisjonelle verdikjeden for et arkiv1

1 Figuren er hentet fra Konseptutredning om modernisering av arkivvedlikehold og overføring til arkivdepot, Arkivverket 2017.

Skape Bruke ogforvalte

OverføreLage og sendearkivversjon

Arkivskaper Arkivdepot


lokasjon, lagringsmedium eller organisatoriskenhet som forvalter arkivene.

Tradisjonelt har prosessen med å skape, lang-tidsbevare og gjøre arkiver tilgjengelige blitt fram-stilt som en verdikjede, se figur 4.1. I verdikjedenskaper virksomheten (arkivskaper) arkivene ogforvalter dem så lenge de selv har bruk for dem.Deretter overføres arkivene til en arkivinstitusjon(arkivdepot) som sørger for langtidsbevaring(testing, vedlikehold osv.) og tilgjengeliggjøring.Arkiv brukes i gjeldende arkivlov om dokumenteri alle faser av denne verdikjeden.

I NS-ISO 30300:2011 skilles det mellom arkivfør og etter overføring i verdikjeden. Arkiv(er)brukes synonymt med «permanent dokumenta-sjon». Permanent dokumentasjon er dokumenta-sjon som skal langtidsbevares i en arkivinstitusjonetter at forvaltningen ikke lenger har bruk fordokumentasjonen. Det tilsvarer et skille som erforholdsvis etablert i engelskspråklig arkivteorimellom «records» og «archives» («permanentrecords»).9

4.2.2 Dokumentbegrepet

Gjeldende arkivlov definerer begrepet dokumentsom «ei logisk avgrensa informasjonsmengd somer lagra på eit medium for seinare lesing, lyding,framsyning eller overføring», se § 2 bokstav a. Enriktig forståelse av dokumentbegrepet er en forut-setning for etterlevelse av arkivplikten og journal-føringsplikten.

Ordet dokument defineres på samme måte ien rekke sentrale forvaltningslover, se Ot.prp.nr. 56 (1999–2000). Ordet dokument er i annetlovverk enn arkivlova stort sett brukt som kob-lingsord, blant annet mellom rettigheter (til å senoe) og plikter (til å gi innsyn). Jon Bing proble-matiserte i 2004 dokumentdefinisjonen i offent-leglova og foreslo en forenkling: «Som dokumentregnes opplysninger som er logisk avgrenset etterdet aktuelle systems egne kriterier, og som erlagret for senere bruk.»10

4.2.3 Begrepet dokumentasjon

Ordet dokumentasjon har to litt forskjellige betyd-ninger i Bokmålsordboka:1. det å dokumentere, bevisføring2. det å samle inn og legge til rette informasjons-

materiell

I den første betydningen er dokumentasjona. bevisføring ved hjelp av dokumenterb. (oppstilling av) fakta, opplysninger e.l. som tje-

ner til å belyse, bekrefte en sak, et fenomen e.l.c. stadfestelse; bekreftelse11

I den andre betydningen er dokumentasjon

virksomhet knyttet til det å finne frem og leggetil rette for brukeren informasjon som liggerlagret i dokumenter uansett medium (trykk-sak, lydopptak, film, videogram, magnetbånd,diskett, databasepost, m.m.), og som brukereni en gitt situasjon antas å ville få bruk for, særligi forbindelse med forskning og dens anven-delse, studier o.l.12

Å dokumentere betyr «å føre bevis, særlig vedhjelp av dokumenter». Det betyr også «å gi beleggeller dokumentasjon».13

I norsk arkivfaglig terminologi brukes doku-mentasjon enkelte ganger også synonymt med detengelske begrepet «records». Dette er blant annettilfelle i ISO 30300. Dokumentasjon brukes der ominformasjon som en organisasjon eller person pro-duserer, mottar og vedlikeholder som bevis ogsom en verdi (aktivum), som ledd i å oppfyllerettslige forpliktelser eller i en forretningstransak-sjon.14

4.3 Begreper for en ny lov

4.3.1 Hva menes med dokumentasjon og arkiv i lovutkastet?

Gjeldende arkivlov bruker ordene arkiv og doku-ment i annen og videre betydning enn allmenn-

9 I Nord-Amerika har en tradisjonelt brukt «records» omdokumentasjon i virksomhetene og «archives» om doku-mentasjon som langtidsbevares i arkivinstitusjoner, biblio-teker osv. I Storbritannia bruker The National Archivesbegrepsparet «records» og «permanent records» (evigbevaring), mens «archive» betegner institusjonen.

10 Bing, Jon,«Offentlighetslovens dokumentbegrep», Lov ogRett 2004, side 606–618.

11 Det norske akademis ordbok: https://www.naob.no/ord-bok/dokumentasjon.

12 Det norske akademis ordbok: https://snl.no/dokumenta-sjon_-_formidling_av_informasjon.

13 Store norske leksikon: https://snl.no/dokumentere, Detnorske akademis ordbok: https://www.naob.no/ordbok/dokumentere.

14 NS-ISO 30300:2011. NS-ISO 30300:2011 bruker bevis ibetydningen «dokumentasjon av en utveksling av informa-sjon mellom to eller flere parter (transaksjon)».


språket. I allmennspråket er et arkiv gjerne noesom er ferdig og avsluttet. Dagens arkivlov bru-ker ordet i en langt videre betydning – om alledokumenter som blir til som ledd i virksomhets-prosesser og er gjenstand for saksbehandlingeller har verdi som dokumentasjon. Det sammebegrepet dekker både diplomer fra middelalderenog informasjon som inngår i dagens digitale ogmaskinelle virksomhetsprosesser. Det siste erimidlertid ikke nødvendigvis åpenbart for en leseruten tilstrekkelig forhåndskunnskap. Ord ogbegreper som er brukt i lover, bør gi leseren likeog hensiktsmessige assosiasjoner. Loven harmange målgrupper. Den skal blant annet forståsav arkivarer, jurister, teknologer, informasjonsfor-valtere og virksomhetsarkitekter samt ledere ogsaksbehandlere med helt annen yrkesbakgrunn.Det er derfor nødvendig å oppdatere sentralebegreper.

I allmennspråket er et dokument et papir medinnhold eller en fil, for eksempel en PDF. Legal-definisjonen av dokument i arkivlova, forvalt-ningsloven og offentleglova omfatter alle typerinformasjon som er lagret (på alle tenkeligemedier) for å kunne leses, lyttes til, vises elleroverføres. Det er tilstrekkelig at det kan regnessom en logisk avgrenset informasjonsmengde.Selv om dokument er definert teknologinøytralt,assosieres det gjerne med PDF-er og papirdoku-menter. Utvalget tilrår å ikke videreføre doku-mentbegrepet i ny lov.15

Arkiv ble en profesjon på 1800-tallet og er etfag med mange etablerte begreper og prinsipper.Begrepene og prinsippene ble utviklet for å for-valte papirarkiver og sørge for dokumentasjon avtradisjonelle saksbehandlingsprosesser. Detpågår i dag en diskusjon i fagmiljøene i Norge oginternasjonalt om hvilke konsekvenser overgan-gen til digitale arkiver og prosesser har for arkiv-faget. Sentralt i ordskiftet er forståelsen av sen-trale begreper som «records», dokumentasjon ogarkiv i en digital kontekst. Innenfor rammene iutvalgsarbeidet har det ikke vært mulig å gå dyptinn i denne problematikken. Samtidig er det nød-vendig å anvende begreper i loven som er forståe-lige og relevante for dem som skal etterleve loven.Av praktiske og lovtekniske hensyn er det derforformålstjenlig å definere enkelte sentrale begre-

per som er brukt i lovutkastet. Det er viktig åunderstreke at utvalget ved å definere dissebegrepene ikke har hatt til hensikt å ta stilling tilen viktig debatt i arkivsektoren før den er konklu-dert.

Dokumentasjon er i lovutkastet brukt om infor-masjon som løpende bekrefter hvordan en virk-somhet, organisasjon eller person har handlet,utøvd myndighet eller utført tjenester og andreoppgaver. Dette omfatter blant annet dokumenta-sjon av prosesser, beslutninger, handlinger medrettslige virkninger og vesentlige hendelser ogforhold. Dette er en definisjon som ligger tett opp-til ordboksdefinisjonen, og som derfor vil væreforholdsvis enkel å forstå. Begrepet er ment åfavne vidt. Verbet å dokumentere er gjennomgå-ende brukt i betydningen å sørge for å ha doku-mentasjon. Dokumentasjon kommuniserer etterutvalgets vurdering bedre enn alternativene arkiv-materiale eller arkiv om data og informasjon somdannes som følge av virksomhetsprosesser.

Dokumentasjon oppstår som et resultat av atinformasjon og data fra ulike kilder bearbeides ivirksomhetsprosesser, eller ved at privatperso-ner, organisasjoner osv. aktivt dokumenterer egetliv og virke eller spesielle samfunnsforhold. Utval-get har i lovutkastet hatt behov for å skille mellomdokumentasjon som primært bevares og forvaltesfor å ivareta dokumentasjonsbehovet til virksom-heten, organisasjonen eller personen som harskapt den, og dokumentasjon som (langtids)beva-res og forvaltes fordi samfunnet i et kortere ellerlengre tidsperspektiv har bruk for den til andreformål. Utvalget har valgt å kalle den siste typen

15 Gjeldende forvaltningslov definerer dokument på sammemåte som arkivlova. Forvaltningslovutvalget foreslår iNOU 2019: 5 Ny forvaltningslov å ikke definere begrepet isitt lovutkast. Forvaltningslovutvalgets lovutkast brukerordene dokument/ saksdokument, dokumentere og doku-mentasjon om lag på samme måte som i herværende utred-ning, men altså uten å definere dem.

Boks 4.1 Definisjoner i § 5 i lovutkastet

I denne loven menes med:a. dokumentasjon: informasjon som løpende

bekrefter hvordan en virksomhet, organi-sasjon eller person har handlet, utøvd myn-dighet eller utført tjenester og andre opp-gaver. Dette omfatter blant annet proses-ser, beslutninger, handlinger med rettsligevirkninger, samt vesentlige hendelser ogforhold.

b. dokumentere: å sørge for dokumentasjon.c. arkiver: dokumentasjon som langtidsbeva-

res for formål som nevnt i § 1.d. arkivinstitusjon: virksomhet med hoved-

formål å ta vare på og gjøre tilgjengeligarkiver omfattet av loven.


dokumentasjon arkiver. Dette er en rent praktisktilnærming. Arkiver er i lovutkastet brukt omdokumentasjon som bevares for formålene i for-målsparagrafen i lovutkastet. Dette peker på sam-funnets behov for dokumentasjon i et langt tids-perspektiv til en rekke kjente og ukjente bruks-områder. En videreføring av begrepet arkiv i ensnevrere betydning enn i gjeldende rett vil værehensiktsmessig med tanke på implementeringenav personvernforordningen og langtidsbevaringfor arkivformål i allmennhetens interesse.

4.3.2 Forholdet mellom data, informasjon, dokumentasjon og arkiv

I alminnelig norsk språkbruk tilsvarer data kjens-gjerninger, faktiske opplysninger, for eksempelpersonlige data som alder, høyde og lignende.Representasjonen av data kan bestå av tekst(skrift på papir), av lyd, lys eller elektriske signa-ler, i hullmønstre på hullkort m.m. Data sombehandles elektronisk representeres digitalt(binært). Data alene gir imidlertid ikke mening.For å få mening må vi vite noe sammenhengendataene eksisterer i. I databehandling tilføresmening gjennom en fortolkning som kan utføresav en datamaskin eller et menneske eller som etresultat av et samspill mellom disse.16 Informasjoner data som er tilført mening, det vil si tolkbaredata, og kan representeres både i ustrukturerteller strukturert form.

Informasjon brukt til å bekrefte (eller forklare)handlinger og aktiviteter omtales som dokumenta-sjon. Dokumentasjon som skal tas vare på i langtid (for arkivformål) blir omtalt som arkiv, se lov-utkastet § 5. Viderefordelingen fra informasjon tildokumentasjon og fra dokumentasjon til arkiv(figur 4.2) vil være rettet inn mot å ivareta de sen-trale arkivfaglige prinsippene som etablering ogopprettholdelse av proveniens, autentisitet, inte-gritet, pålitelighet og anvendbarhet. Ivaretakelseav disse prinsippene skjer blant annet gjennombruk av metadata.

4.3.3 Nye begreper i lovutkastet

Langtidsbevaring og bevaring: Bevaring er i norskarkivfaglig terminologi brukt om å bevare doku-mentasjon og arkiver for ettertiden, det vil si etterat virksomheten, organisasjonen eller personensom har skapt dokumentasjonen, ikke lenger harbehov for den. Bevaring er blant annet brukt idenne betydningen i § 15 i arkivforskriften somgir bevaringspåbud. Begrepet er også brukt idenne betydningen i kapittel 5, 7 og 8 i riksarkiva-rens forskrift. Ordboksdefinisjonen peker på todimensjoner:a. ta vare på; beskytteb. holde ved like (natur, kulturminner, bygninger,

tradisjoner); sikre for ettertiden

Å bevare er å sørge for at noe ikke går tapt, menbegrepet alene kommuniserer ikke nødvendigvisat arkiver skal bevares i svært lang tid, i mange til-feller i hundre år eller mer. Utvalget har valgt åvidereføre begrepet bevaring både på grunn avparallellen til bevaring av kulturminner og fordiordet bevaring kommuniserer at det er noe annet

16 Se Sluttrapport – foranalyse for dokumentasjonsforvaltningog arkiv, fra Skate, særlig side 5 og 29, som igjen blantannet bygger på den norske oversettelsen av standardenISO 30300.

Figur 4.2 Forholdet mellom data, informasjon, dokumentasjon og arkiv

Data Informasjon

Strukturering, organisering, tolkning, tilføring av metadata og reduksjon av volum

Dokumentasjon Arkiv


og mer enn ren lagring. Bevaring forutsetteraktive handlinger for å unngå uønskedeendringer, forvitring eller informasjonstap. Samti-dig ser utvalget behovet for å understreke lang-tidsperspektivet og har derfor konsekvent valgt åbruke begrepet langtidsbevaring i lovutkastet ombevaring utover ti år.

Sletting: Begrepet kassasjon er gammelt oginnarbeidet i det norske arkivmiljøet, men er ikkeallment forståelig. Utvalget har valgt å brukebegrepet sletting om kassasjon av digitalt skaptdokumentasjon. Sletting i lovutkastet omfatterogså destruksjon av papirarkiver arkiver der bådeinformasjonen og informasjonsbæreren blir borte.

Overføring: Avlevering og deponering brukes iarkivlova om overføringen av arkiver fra virksom-heten, organisasjonen eller personen som harskapt arkivene, til en arkivinstitusjon, organisato-risk enhet eller andre virksomheter som langtids-bevarer arkiver. Formelt innebærer en depone-ring at eierskap og ansvar ikke overføres, mensen avlevering i arkivregelverket innebærer at eier-skap og ansvar overføres. Utvalget har i lovutkas-tet brukt overføring som en fellesbetegnelse påbåde avlevering og deponering. Ordet overføringsignaliserer i mindre grad enn avlevering en fysiskoverlevering og er derfor mer dekkende i en digi-tal kontekst. Det er nærmere redegjort for dette ikapittel 21.

Private arkiver: Private arkiver er arkiver somer skapt av private virksomheter, organisasjonerog privatpersoner, det vil si alle som ikke er omfat-tet av loven. Private arkiver kan både være i privatog offentlig eie.17

Systematisere: Systematisere erstatter det gjel-dende arkivfaglige begrepet ordne fordi begrepeti større grad er teknologinøytralt.

Nasjonalarkivet: Utvalget foreslår i kapittel 11at direktoratet i arkivsektoren skal hete Nasjo-nalarkivet. Utvalget har brukt navnet Nasjonalar-kivet gjennomgående i lovutkastet som navn pådet statlige direktoratet i arkivsektoren, mensArkivverket brukes ved beskrivelse av gjeldendeforhold. Utvalget er på det rene med at det vilvære nødvendig med en mer dyptgående prosessfør departementet og til sist Stortinget tar stillingtil spørsmålet om navn på direktoratet.

Arkivinstitusjoner: Arkivinstitusjoner er defi-nert som virksomhet som har som hovedformål ålangtidsbevare og gjøre dokumentasjon omfattetav loven tilgjengelig. En arkivinstitusjon kan også

være en organisatorisk enhet i en virksomhet somhar et ansvar etter loven for å langtidsbevare arki-ver. Dette gjelder spesielt for kommuner og fyl-keskommuner som kan opprette egne organisato-riske enheter, byarkiv eller fylkesarkiv, for å iva-reta disse oppgavene eller ivareta forpliktelsenegjennom samarbeid med andre kommuner ellerfylkeskommuner. Begrepet arkivinstitusjon er inn-arbeidet i arkivsektoren.

4.3.4 Andre ordvalg og ordforklaringer

Utvalget mener det i mange sammenhenger ertjenlig å tale om en arkivsektor. Det er neppebehov for å definere dette helt presist. For eksem-pel kan museer og biblioteker som arbeider medprivate arkiver, defineres inn eller ut avhengig avkonteksten. Med arkivsektoren sikter utvalgetminimum til arkivfaglige miljøer i forvaltningen,arkivfaglige miljøer i museer og biblioteker, arkiv-organisasjonene og institusjoner som har tilhovedformål å langtidsbevare og gjøre tilgjengeligdokumentasjon omfattet av loven. Arkivsektorenomfatter blant annet Arkivverket, private arkivin-stitusjoner som Arbeiderbevegelsens arkiv ogbibliotek og interkommunale arkivsamarbeid somArkiv Troms. Arkivsektoren omfatter også enhe-ter i kommuner og fylkeskommuner som har tilhovedformål å langtidsbevare og gjøre tilgjengeligdokumentasjon omfattet av loven, som Bergenbyarkiv og Fylkesarkivet i Sogn og Fjordane. Kul-turdepartementet forvalter arkivlova, og kulturmi-nisteren er ansvarlig statsråd. Arkivsektorenssamfunnsmessige oppgave er å ta vare på og til-gjengeliggjøre samfunnsdokumentasjon fraoffentlig eller privat virksomhet i kortere eller len-gre tid eller for å tilrettelegge fordette. Arkivsektoren er ikke nødvendigvis sam-menfallende med arkivinstitusjoner slik det erdefinert i lovutkastet § 5.

Øvrig terminologi:– Utvalget har valgt å ikke bruke ordene journal

(som postliste) og journalføring. Ordet journaler innarbeidet, men har beveget seg langt frasin opprinnelige funksjon, se kapittel 16. For-målet med journalføring er ivaretatt av andreplikter, se kapittel 14.

– Begrepet sak er ikke brukt i gjeldende lov, mener brukt i arkivforskriftens regler om journalfø-ring og arkivbegrensning. Saksbegrepet er iarkivforskriften brukt til å angi hva som skalarkiveres og journalføres. Det er for eksempelkrav om «registrering av dokument i deisakene organet opprettar», pålegg om registre-ring av «saksdokument for organet» og anled-

17 I arkivsektoren er det en innarbeidet praksis å samskrive til«privatarkiv», men meningsinnholdet er det samme. Skri-vemåten privatarkiv brukes i liten grad utenfor sektoren.


ning til å holde unna dokumenter som hverken«har inngått i saksbehandlinga til organet»eller har verdi som dokumentasjon. Saksbegre-pet blir imidlertid forstått snevrere i forvaltnin-gen enn i arkivsektoren og snevrere enn det erbrukt i arkivregelverket. Utvalget har valgt åikke videreføre begrepet i lovutkastet.

– Det motsatte av digital dokumentasjon er i lov-utkastet ikke-digital dokumentasjon.

4.4 Sentrale arkivfaglige prinsipper

For at dokumentasjon skal ha verdi over tid, månoen arkivfaglige prinsipper være ivaretatt:– Opphavssituasjonen (proveniensen) må forbli

kjent etter lang tid. Det har betydning forsenere tolkning og forståelse av innholdet at envet hvordan og hvorfor dokumentasjonen opp-sto, hvem som var involvert, og i hvilken sam-menheng den ble brukt.

– Tilliten til dokumentasjonen må opprettholdesover tid (autentisitet, integritet og pålitelighet).Det må kunne bekreftes at dokumentasjonener ekte, det vil si at den er det den gir seg ut forå være, også etter at vedkommende som kjentesakene og prosessene, ikke lenger kan bevitnedet.18

– Dokumentasjonen må forbli anvendbar. Detteinnebærer at informasjonsinnholdet må kunnebrukes, leses, ses eller lyttes til manuelt ellermaskinelt. Det innebærer også at en tilstreberå behandle og lagre informasjonsinnhold ogmetadata på en måte som ikke begrenser fram-tidig bruk.

I Digitaliseringsrundskrivet av desember 2018understrekes dette av Kommunal- og modernise-ringsdepartementet:

Virksomheten bør sørge for at data skal kunnegjøres tilgjengelig i et langtidsperspektiv, medopprettholdt integritet, autentisitet, anvendbar-het og pålitelighet. Prinsippene har betydningfor forvaltningens daglige arbeid, ikke bare fordokumentasjon som er ferdig og bevart.

4.4.1 Betydningen av å kunne kjenne opphavssituasjonen

Proveniens er et sentralt begrep innen arkivfagetog et prinsipp som har lagt føringer for dagenspraksis og regulering av arkivsektoren i Norge oginternasjonalt. Begrepet proveniens betyr «her-komst, opprinnelse eller avstamning». Ordet pro-veniens er en grammatikalsk form av provenire pålatin som betyr «komme fram, bli til, produseres».På engelsk og fransk brukes «provenance» og påtysk «provenienz». The American Archivist define-rer proveniens som:a. The origin or source of somethingb. Information regarding the origins, custody,

and ownership of an item or a collection.

Proveniensprinsippet har blitt forstått, implemen-tert og praktisert på ulike måter i ulike land i ulikeperioder. Kjernen i proveniensprinsippet er at deter nødvendig eller gir en merverdi å kjenne opp-havet til arkivene. Det gir arkivarer, forskere ogandre som i framtiden skal tilgjengeliggjøre ogbruke arkivene, bedre forutsetninger for å forståinformasjonsinnholdet fordi en kjenner sammen-hengen dokumentasjonen oppsto i.19 Dokumen-tert proveniens er også en forutsetning for åkunne fastslå dokumentasjonens autentisitet.

18 Luciana Duranti beskriver forholdet mellom autentisitet ogpålitelighet slik: Authenticity = «The trustworthiness of arecord that is what it purports to be, untampered with anduncorrupted.» Reliability = «The trustworthiness of arecord as a statement of fact».

Boks 4.2 Fire grunnleggende egenskaper ved dokumentasjon (ISO 30300)1

Pålitelighet – en pålitelig registrering har etinnhold som en kan stole på er en fullstendigog nøyaktig gjengivelse av transaksjonene,aktivitetene og faktaene som skal dokumente-res, og skal kunne danne grunnlag for etterføl-gende transaksjoner og aktiviteter.

Autentisitet – registreringen er hva denutgir seg for å være, er skapt av den som utgirseg for å ha skapt den, og er skapt på det tids-punktet den utgir seg for å være skapt.

Integritet – innebærer at registreringen erfullstendig og uendret, det vil si at den er sik-ret mot endring.

Anvendelighet – innebærer at registrerin-gen kan gjenfinnes, hentes fram, presenteresog tolkes. I ettertid bør den kunne presente-res i direkte forbindelse til forretningsaktivite-ten eller transaksjonen som ga opphav til den.

1 Gjengitt i Noark 5.5, side 10–11.


Utvalget mener at det er minst like viktig å ivaretadisse hensynene i dag som tidligere. Dette betyrimidlertid ikke at alle virkemidlene som hittil harvært brukt for å dokumentere proveniens, vilvære de mest effektive i dag. Det er for eksempelmulig at en i større grad vil kunne automatisereprosessene med å sikre kontekstinformasjon somer nødvendig for å forstå sammenhengen doku-mentasjonen oppsto og inngikk i.

Behovet for å kjenne proveniensen kanillustreres ved et eksempel der det samme infor-masjonsinnholdet kommuniseres av virksomhetermed ulike fullmakter og roller. Setningen «SystemNN er Noark-godkjent» har ulik verdi som doku-mentasjon avhengig av hvem som er avsender:– Arkivverket– Leverandør av NN-løsning– En offentlig virksomhet som benytter NN-løs-

ning

Arkivverket har myndighet til å gi Noark-godkjen-ning, slik at setningen kan forstås som en bekref-telse på at NN-løsning har godkjenning. Leveran-døren vil med den samme setningen kunnepårope seg å levere et system med godkjenning,og virksomheten vil kunne kommunisere at deetterlever krav om bruk av godkjent system.

4.4.2 Betydningen av å kunne opprettholde tilliten til dokumentasjonen over tid

Å kunne fastslå informasjonens ekthet eller auten-tisitet er sentralt i arkivfaget, se boks 4.4. At doku-mentasjonen er autentisk, innebærer at den erekte, og at den virkelig har den opprinnelse oghjemmel som oppgis. Dette behøver imidlertidikke å bety at informasjonen i dokumentasjonener sann, korrekt eller oppdatert. Autentisk doku-mentasjon kan ha et innhold som er feil, ikke er endekkende beskrivelse av faktiske forhold eller erren løgn. Dokumentasjonen vil allikevel væreautentisk fordi det er informasjonen som enbestemt beslutning bygde på, fordi det er informa-sjon som ble oppgitt i en konkret behandlingssitu-asjon, eller som ble kommunisert til en tredjepartpå et gitt tidspunkt. Tradisjonelt har det i vurde-ringen av autentisitet eller ekthet vært viktig åskille mellom original og kopier. Dette gir litenmening i en digital kontekst, der en logisk avgren-set informasjonsmengde kan lagres på flere geo-grafiske steder, i ulike formater og på flere medier

parallelt. Alle «kopiene» kan være like autentiske,pålitelige og ha like stor integritet.

Sikring av integritet handler ikke primært omå forhindre uautoriserte endringer mens saksbe-handlingen pågår, men å kunne vise at (uautori-serte) endringer ikke har blitt foretatt etter atregistreringen ble fullført eller saken var ferdigbe-handlet.

19 Cook, Terry, «Proveniens i den digitale tida: Gammel børeller framtidshåp for arkivarprofesjonen?», TidsskriftetArkiv, vol. 2 (2011).

Boks 4.3 Utviklingen av proveniensprinsippet

Provenienstanken har de siste 100–150 årenevært et førende prinsipp i bevaring og ordningav arkiver og er underforstått eller eksplisitt iregelverk og standarder om arkiver. Det blefor første gang omtalt av de nederlandskearkivarene Muller, Feith og Fruin i en arkiv-faglig håndbok utgitt i 1898.1 I arkivsektorenvar provenienstankegangen en reaksjon på aten i opplysningstiden ordnet arkivdokumentertematisk i samlinger. En slik tematisk ordningav arkiver blir omtalt som pertinensprinsippet.Pertinensprinsippet innebærer at dokumen-ter som omhandler et bestemt tema eller geo-grafisk område, for eksempel Finnmark ellerjordbruk, blir oppbevart samlet og løsrevet fraopprinnelig kontekst.

Proveniensprinsippet i arkivfaget bestoopprinnelig av to komponenter. Det ene vardet franske «respect des fonds» (ytre proveni-ens), det vil si at arkivene fra et organ eller enperson utgjorde en enhet og skulle holdesfysisk adskilt fra arkivene til andre personerog organer. Det andre kommer fra det tyskeprinsippet om å bevare arkivenes indre orden(indre proveniens).2 Opprinnelig handlet pro-veniens om at arkiver som hadde ulikt opphavog kom fra ulike virksomheter skulle holdesadskilt (organproveniens). Det har vært englidning i forståelsen av proveniensbegrepettil å tenke at proveniens også kan knyttes tilsystemer (systemproveniens) og virksomhets-prosesser (prosessproveniens).

1 Begrepet proveniens brukes i dag på mange fagområ-der, blant annet innen botanikk, arkeologi, kunsthisto-rie, informatikk, bibliotek og arkiv. Begrepet var eta-blert på flere andre fagområder før det ble et arkivfag-lig prinsipp.

2 ICA Experts group on archival description, Records incontexts, A conceptual model for archival description,Consultation Draft v0.1, September 2016.


Det er variasjoner i definisjonene av autentisi-tet, integritet og pålitelighet i arkivfaglig teori,men felles for alle er at de betoner at autentisitet,integritet og pålitelighet er essensielt dersom tilli-ten til dokumentasjonen og arkivene skal opprett-holdes over lang tid.20 For mange arkiver vil detinnebære i uoverskuelig framtid.

Autentisitet, integritet og pålitelighet er ikkeabsolutte størrelser. Det er kvaliteter som doku-mentasjon kan ha i større eller mindre grad. Somen hovedregel blir det vanskeligere å påviseautentisitet, integritet og pålitelighet desto lengretid det er gått (tidsaspektet), og desto flere leddvekk fra den opprinnelige prosessen dokumenta-sjonen flyttes.

Boks 4.4 Autentisitet

Autentisitet kommer fra det greske authentikos,avledet av authentes som betyr «opphavsmann».Autentisk er at noe virkelig har den opprinnelseeller hjemmel som oppgis, eller er helt ut ekteog pålitelig.1 International Council on Archives(ICA) forstår autentifisering som en bekreftelsepå at et dokument er det det gir seg ut for åvære.2

Gjennom historien har mange ulike metodervært tatt i bruk for å sikre autentisitet, det vil sisikre seg mot forfalskninger og uautoriserteendringer: segl, stempler, underskrifter, parafe-ring og sjekksummer. Institusjoner og funksjo-ner som nyter tillit og framstår som upartiske,vil også kunne være en garantist for autentisitet.Eksempler er notarius publicus, «rett kopi»-insti-tuttet, Kartverkets tinglysningsfunksjon og inyere tid autoritative grunndataregistre. Tradi-sjonelt har også arkivinstitusjonene, og særlignasjonalarkivene, hatt en rolle som garantisterfor autentisitet. Den digitale utviklingen gjør det

mer krevende å avdekke og forhindre for-falskninger. Dette gjelder særlig foto, film ogaudiovisuelle medier. Dette skyldes flere for-hold. Teknologien er billigere og krever mindreforhåndskunnskap, noe som innebærer at denblir tilgjengelig for flere. Bruk av kunstig intelli-gens for å lage falske videoer eller lydopptak(«deep fakes») gjør resultatet bedre og vanskeli-gere å avsløre uten spesiell kompetanse. Eteksempel på en slik overbevisende forfalskninger en forfalsket video av tidligere presidentBarack Obama. Denne videoen var satt sammenved hjelp av et stort antall reelle videoer slik atden virker helt ekte.3 Mangfoldet av ulike publi-seringskanaler gjør at forfalskninger vil kunneha lang levetid som «fake news» og bli etablertesannheter over tid, særlig hos grupper som ikkeoppsøker alternative kilder. Offentlige virksom-heter og arkivinstitusjoner med høy tillit vilkunne være et korrektiv mot forfalskninger vedå skape og forvalte autentisk dokumentasjon.

Figur 4.3 Stalin var kjent for systematisk manipulering av foto. I dette tilfellet er det kommisær Nikolai Ivanovich Yezhov som ble redigert vekk fra det opprinnelige bildet etter at han falt i unåde.4

1 Kilde Det norske akademis ordbok.2 Marthinsen, Jørgen, Arkivteori – en innføring (2012) side

64–65.3 «Deep fakes» http://fortune.com/2018/09/11/deep-fa-

kes-obama-video/.

4 http://listverse.com/2007/10/19/top-15-manipulated-photographs/.


4.5 Dokumentasjons- og arkivprosessen

Gjeldende regelverk for arkiv tar utgangspunkt ien lineær forståelse av dokumentasjons- og arkiv-prosessen. Denne tilnærmingen er i økende gradblitt problematisert i arkivsektoren i Norge oginternasjonalt.21

The records continuum is the whole extent of arecord’s existence. It refers to a consistent and

coherent regime of management processesfrom the time of the creation of records (andbefore creation, in the design of recordkeepingsystems) through to the preservation and useof records as archives.22

I utkastet til ny lov er det i større grad tatt høydefor at oppgavene knyttet til å dokumentere virk-somhetsprosessene og forvalte, langtidsbevare oggjøre tilgjengelig dokumentasjonen for annenbruk ikke nødvendigvis skjer i en lineær prosess.

4.5.1 Dokumentasjonsprosessen

Dokumentasjon kan genereres i automatiserteprosesser, etter faste prosedyrer i manuelle pro-sesser eller skje tilfeldig. Ytterpunktene er heltautomatiserte regelstyrte prosesser, som utbeta-ling av barnetrygd, automatisk registrering vedpassering av bomstasjoner, og ikke-repetitive pro-sesser, for eksempel vedtak om kommunesam-menslåing eller utarbeiding av rapporter. Også imanuelle prosesser kan det være prosedyrer, ruti-ner og lovkrav som gjør at prosessen følger et fastmønster, men det vil likevel være større variasjo-ner fra gang til gang oppgaven utføres, enn i pro-sesser som er helt eller delvis automatisert.

Dokumentasjonsprosessen bør, slik utvalgetser det, i utgangspunktet ikke foregå på siden avvirksomhetsprosessene. Det bør være dokumen-tasjonsprosesser innebygd i alle arbeids- ellerbeslutningsprosesser (virksomhetsprosesser). Dedokumenterer oppgaver av svært ulik karakter,som byggetillatelser, utstedelse av pass, hjemme-hjelp og anskaffelsessaker. Dette kan uttrykkesgjennom en modell som beskriver dokumenta-sjons- og arkivoppgavene knyttet til hver virksom-hetsprosess, se figur 4.4 og tabell 4.1 Modellenviser en idealisert syklisk prosess med tre faser:design- og strategifasen, produksjonsfasen og beva-rings-, forvaltnings- og gjenbruksfasen.

I design- og strategifasen utvikles virksomhets-prosessen i et samspill mellom teknologi, organi-sasjonsstruktur, prosedyrer og juridiske rammer.I denne fasen tas det viktige avgjørelser som fårbetydning for hvilken dokumentasjon virksom-hetsprosessen vil generere, og for hvordan doku-mentasjonen forvaltes og bevares. I produksjonsfa-sen utføres og dokumenteres saksbehandling ogtjenesteyting. Bevarings-, forvaltnings- og gjenb-ruksfasen handler om å bevare og forvalte doku-

20 Se blant annet definisjonene i InterPARES-prosjektet:http://www.interpares.org/ip3/ip3_termino-logy_db.cfm?team=1&status=dictionary Accuracy is thedegree to which data, information, documents or recordsare precise, correct, truthful, free of error or distortion, orpertinent to the matter. Authenticity is the trustworthinessof a record as a record; i.e. the quality of a record that iswhat it purports to be and that is free from tampering orcorruption. Integrity is the quality of being complete andunaltered in all essential respects. Reliability is thetrustworthiness of a record as a statement of fact. It existswhen a record can stand for the fact it is about, and is esta-blished by examining the completeness of the record'sform and the amount of control exercised on the process ofits creation.

21 En lineær framstilling av dokumentasjons- og arkivproses-sen er problematisert av blant annet Frank Upward og SueMcKemmish. I Australia ble det på 1990-tallet utviklet enny måte å framstille dokumentasjons- og arkivprosessenpå, som blir kalt «records continuum»-modellen. SueMcKemmish, Yesterday, Today and Tomrorow: A Conti-nuum of Responsibility, Proceedings of the Records Mana-gement Association of Australia 14th National Convention,15.–17. september 1997.

Figur 4.4 Dokumentasjon av den enkelte virksomhetsprosess

1. Prosesserdesignes, ogstrategiskevalg tas.

3. Bevaring,Forvaltning og

gjenbruk

2. Saksbehandling,tjenesteyting

(Dokumentasjons-produksjon)

22 Hentet fra Bettington mfl. (red.), Keeping Archives. 3. utgArchives. 3rd ed. Canberra: Australian Society of Archi-vists, 2008, side 634.


mentasjon av myndighetsutøvelse og tjenestepro-duksjon for kunne å bekrefte det som er utført i etvisst tidsrom, eller for at dokumentasjonen skalbrukes i andre sammenhenger i eller utenfor virk-somheten.

Fasene er framstilt syklisk i figur 4.4 fordi dekan overlappe, og gjentas kontinuerlig og eksis-tere i parallell. Prosessforbedring og videreutvik-ling av løsningen vil for eksempel i mange tilfellerkunne skje parallelt med produksjonen. En sys-temløsning vil både kunne inneholde dokumenta-

sjon fra saksbehandling som pågår, og dokumen-tasjon fra avsluttede prosesser. Dokumentasjonfra avsluttede prosesser vil også kunne inngå i nysaksbehandling i samme virksomhetsprosess. Foreksempel vil et skoleadministrativt system inne-holde dokumentasjon fra pågående saksbehand-ling, elevvurdering osv. sammen med tidligerevurderinger, saksbehandling og oppfølging knyt-tet til en konkret elev.

Det er avhengigheter mellom alle fasene ellerstegene i prosessen. Beslutningene som tas før

Tabell 4.1 Dokumentasjonsprosessen

Dokumentasjonsprosessen i virksomhetene

Design- og strategifasen Avgjørelser knyttet til arkitektur, utforming av konkurransegrunnlag, valg av leverandør, valg av tekniske løsninger, ansvarsplassering, fullmakter, tilgangs-styring, prosedyrer, hjemler osv. Behov for avklaring av– fullmakter, roller og ansvar– overskriving, frysing og endringshistorikk– hvilke metadata som skal tilføres– lagringsformater og medier– sletting og oppbevaringstid før sletting– behovet for funksjonalitet for langtidsbevaring og uttrekk– vurderinger knyttet til personvern, informasjonssikkerhet osv.

Produksjonsfasen – Lagring av dokumentasjon kan skje manuelt eller automatisert. Høy grad av regelstyring og automatisering i virksomhetsprosessen forutsetter auto-matisert lagring av data og metadata.

– Data innhentes og prosesseres.– Dokumentasjon kan utveksles og gjenbrukes i virksomhetsprosesser i

eller utenfor virksomheten.– Virksomheten vurderer partsinnsyn, forskerinnsyn, innsyn etter offent-

leglova.– Behandling av personopplysninger skjer etter opprinnelig formål.

Bevarings-, forvaltnings- og gjenbruksfasen

– Dokumentasjonen er ikke nødvendigvis i aktiv bruk. Den har verdi for virk-somheten eller oppbevares på grunn av dokumentasjonsplikter som følger av arkivlova eller særlovgivningen. Enkelte virksomheter vil også ha opp-gaver med å langtidsbevare og tilgjengeliggjøre arkiver for arkivformål.

– Dokumentasjonen brukes blant annet som informasjon om prinsippsaker, gjennomganger for å sikre likebehandling, rettslig bruk, statistiske formål osv.

– Sluttproduktet fra virksomhetsprosessen kan inngå i nye virksomhetspro-sesser i og utenfor virksomheten.

– Oppgaver er knyttet til forvaltning, vedlikehold og tilrettelegging for ny bruk av dokumentasjonen, eventuelt forberedelser til overføring og slet-ting, minimering osv.

– Tekniske krav om langtidsbevaring må være oppfylt dersom dokumenta-sjonen skal oppbevares lenge i virksomheten.

– Det må være adgang til partsinnsyn, forskerinnsyn, innsyn etter offent-leglova.

– Virksomheten kan redusere og komprimere dokumentasjonen såframt dokumentasjonspliktene i arkivlova og annen lovgivning overholdes.


virksomhetsprosessen starter, er avgjørende forhvilken dokumentasjon som produseres, og somkan hentes ut til senere bevaring. I automatiserteog delvis automatiserte prosesser er valgene somtas i design- og strategifasen, avgjørende for hvil-ken dokumentasjon som genereres i produksjons-fasen, og for hvordan denne sikres. I ikke-automa-tiserte prosesser vil valg av IKT-løsninger, utarbei-delse av prosedyrer og rutiner samt tildeling avansvar, roller og fullmakter også bety mye forhvordan prosessen dokumenteres. Generelt vilbetydningen av valg som tas i design- og strategi-fasen, øke proporsjonalt med graden av automati-sering og regelstyring i virksomhetsprosessen.Erfaringer og resultater fra produksjonsfasenbevares og forvaltes som dokumentasjon i beva-rings-, forvaltnings- og produksjonsfasen. Dennedokumentasjonen kan igjen brukes til prosessfor-bedring i design- og strategifasen.

4.5.2 Langtidsbevaring

Etter en viss tid vil virksomheten ha et veldigbegrenset behov for dokumentasjonen selv. Detkan være tilfelle etter kort tid eller etter mange år.

I en del tilfeller vil virksomhetene være pålagt åbevare i et bestemt antall år. I enkelte tilfeller inne-bærer dette bevaring i reelle personers levetideller oppbevaring i 100 år fra dokumentasjonenble skapt.

I en del tilfeller vil ikke virksomheten av per-sonvernhensyn ha anledning til å oppbevare doku-mentasjonen utover en gitt tid eller etter atbehandling etter opprinnelig formål er sluttført.Dette innebærer ikke at dokumentasjonen kanslettes. Arkivloven skal sikre at dokumentasjonsom har en verdi for samfunnet som helhet, skalvære tilgjengelig for samtid og ettertid. Dokumen-tasjon som i henhold til pliktene etter arkivlovaskal langtidsbevares, skal ikke slettes etter at denopprinnelige bruken og lovbestemte oppbeva-ringsplikter i særlovgivningen er opphørt, sekapittel 14 og 19. Dokumentasjonen som inne-holder personopplysninger, kan da behandlesetter arkivformål i allmennhetens interesse ogunderlegges et eget regime for langtidsbevaringog personvern, se kapittel 10. Dette kan både skjei den aktuelle virksomheten eller i en arkivinstitu-sjon eller lignende.


Kapittel 5

Dagens arkivlov

Gjeldende arkivlov bygger på en utredning fra 1987og loven tok til å gjelde i 1999. Arkivlova svarte påen av etterkrigstidens største arkivutfordringer:håndteringen av store mengder papirarkiver. Hensy-net til of fentlighet og innsyn og journalføringsplik-ten påvirket utformingen av arkivregelverket. Lovenhar ikke vært evaluert eller gjennomgående revi-dert, mens lovens to forskrifter ble revidert i 2017.

5.1 Bakgrunn

5.1.1 Kort tilbakeblikk

Selv om arkivlovas historie er relativt kort, gårregelverket (instruksbasert) lengre tilbake ogreflekterer et fagområde med etablerte historisketradisjoner og faglige kriterier. Arkiver har værtnødvendige for at virksomheter skal kunne holdeorden på og finne fram i egen dokumentasjon –uavhengig av lovregulering om arkivplikt. Riks-arkivet ble opprettet i 1817 for å ta imot og ta varepå statens arkiver. Formannskapslovene fra 1837var starten på de kommunale arkivene.

Arkivhold er en tosidig oppgave. For det førstesikrer systematisk arkivarbeid dokumentasjonsom kan benyttes til sine primære formål i virk-somheten. Dernest fungerer arkivene i et lengreperspektiv som sannhetsbevis om fortiden, autori-tative kilder til bruk for forskning og som doku-mentasjon om myndighetsutøvelse og saker somgjelder enkeltpersoners plikter og rettigheter.

5.1.2 En lov som svarte på etterkrigstidens utfordringer

Fram til arkivlova ble iverksatt i 1999, lå det stat-lige arkivansvaret hos Arkivverket under ledelseav Riksarkivaren. Ansvar og myndighetsoppgaverble regulert gjennom kongelige resolusjoner ogdepartementsbestemmelser.

Fra 1960-tallet ble reguleringen mer omfat-tende. Dette kom som resultat både av det gene-relle effektiviserings- og rasjonaliseringsarbeidet istatlig forvaltning, og av en rapport fra det såkalte

Arkivutvalget som trakk opp retningslinjer for etfaglig-administrativt instruksverk. Blant annetfikk Riksarkivaren ansvar for å føre tilsyn medstatlig forvaltning, og det kom regler om overfø-ring til Arkivverket. Det ble også utarbeidet ennormalinstruks for arkivmedarbeidere som eta-blerte en faglig standard for arkivarbeidet i staten.Det ble stilt krav om at statlige organer skulle hasentraliserte arkiver og en arkivleder som varansvarlig for arkivarbeidet. Saksdokumenterskulle ordnes i henhold til en arkivnøkkel ogdeles i aktivt arkiv og bortsettingsarkiv.

NOU 1987: 35 Samtidens arkiver – fremtidenskildegrunnlag. Arkivverkets presserende oppgaver,anbefalte at det ble vedtatt en arkivlov «for å sikreet bedre vern av arkiver som har betydning forforskning og kulturhistorisk dokumentasjon».Utvalget leverte et utkast til lov om behandling ogbevaring av arkiver (arkivlova).

I Ot.prp. nr. 77 (1991–92) forslaget begrunnetmed behovet for samordning av regelverket.Bestemmelsene om vern av statlige arkiver varspredt på en rekke regelverk, og det fantes ikkereguleringer som sikret private arkiver. Hensiktenmed lovforslaget ble formulert i lovens formålsbe-stemmelse: «å tryggja arkiv som har monaleg kul-turelt eller forskningsmessig verde eller sominneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessigdokumentasjon, slik at desse kan verta tekne varepå og gjorde tilgjengelege for ettertida». Formåletmed den nye loven ble videre enn forslaget frautvalget fordi det også inkluderte arkiver medrettslig og viktig forvaltningsmessig dokumenta-sjon.

5.1.3 Offentlige organers journalføringsplikt

Gjeldende arkivlov som ble vedtatt i 1992, trådteikke i kraft før i 1999.1 Den viktigste årsaken til atdet skulle gå syv år fra proposisjonen ble fremmettil loven trådte i kraft, var spørsmålet om hvordanjournalføring skulle reguleres. Spørsmålet varvanskelig på grunn av den tette sammenhengen


med forvaltningens praktisering av offentlighets-prinsippet. Spesielt vanskelige temaer var journal-føring av organinterne dokumenter og om post tilpolitisk ledelse skulle regnes som offentlige doku-menter som skulle journalføres.

Riksarkivaren mente at forvaltningen skullepålegges som obligatorisk krav å journalføre alleorganinterne dokumenter som var en del av saks-behandlingen. Rett før meldingen om offentligheti forvaltningen forelå, ble det besluttet at journal-føring av organinterne dokumenter skulle byggepå frivillighetsprinsippet.

Da ble også arkivforskriften iverksatt sammenmed forskrift om utfyllende tekniske og arkivfag-lige bestemmelser om behandling av offentligearkiver (riksarkivarens forskrift). Riksarkivarensforskrift var en samling av forholdsvis detaljertebestemmelser som tidligere hadde inngått i reso-lusjoner og retningslinjer, og som ikke var blitttatt inn i arkivlova eller arkivforskriften.

5.1.4 Senere revisjoner av arkivregelverket

Arkivlova har ikke vært gjenstand for gjennomgå-ende revisjon siden den ble vedtatt i 1999. Det harkun vært foretatt mindre justeringer i forbindelsemed endringer av tilstøtende regelverk, blantannet personopplysningsloven (2000 og 2018),helseregisterloven (2001 og 2014), helsepersonel-loven (2015) og politiregisterloven (2017 og 2018).

Endringen av dokumentbegrepet i offentleg-lova i 2000 fikk konsekvenser for definisjonen avbegrepet «arkiv» i arkivlova. Dokumentbegrepetble teknologinøytralt. Det samme ble dermedarkivbegrepet, uten at resten av arkivregelverketgjennomgikk samme endring.

Arkivforskriften ble revidert i 2017. Målet varforenkling og at arkivfunksjoner i mindre gradskulle reguleres i detalj. I tillegg ble språk ogbegreper modernisert. Revisjon av en del sentraletemaer (som journalføring, bevaring og kassasjonog overføring) ble imidlertid utsatt i påvente av ensenere revisjon av loven. Riksarkivarens forskrifthar derimot i noe større grad være gjenstand forrevisjoner, siste gang i 2017, sammen med arkiv-forskriften.

5.2 Formål

Loven skal sikre arkiver som har betydelig kultu-rell eller forskningsmessig verdi, eller som inne-holder rettslig eller viktig forvaltningsmessigdokumentasjon, slik at disse kan bli tatt vare på oggjort tilgjengelige for ettertiden.

5.3 Virkeområde og oppbygning

Arkivlova regulerer to hovedområder: Offentligeorganers arkivplikt og Arkivverkets rolle som vei-lednings- og tilsynsorgan er regulert i kapittel II.Arkivverkets rolle knyttet til bevaring av privatskapte arkiver er regulert i kapittel III. Det er barerent kommunale, fylkeskommunale og statligevirksomheter som er omfattet av loven.

5.4 Arkivplikt

Arkivlova § 6 pålegger offentlige organer plikt til åha arkiv. Offentlige organers arkivplikt er utdypeti regler om dokumentasjonsforvaltning, avleve-ring, formater, bevaringspåbud m.m. i arkivfor-skriften og riksarkivarens forskrift. Arkivlovaskrav har betydning allerede fra det tidspunktetdokumentasjonen produseres av organet ellerkommer inn til organet. Arkivpliktens omfang erden samme for kommunale organer som for stat-lige organer.

Arkivlova og dens forskrifter er i stor grad ret-tet mot offentlige organers dokumentasjonsfor-valtning og bevaring. Arkivforskriften gir reglerom elektronisk journalføring, og sammen medNoark-standarden og riksarkivarens forskriftreguleres dokumentasjonsforvaltningen i offent-lige organer i detalj.

Arkivplikten er knyttet til dokumenter. Hardokumentet enten vært gjenstand for saksbehand-ling, eller har det ellers verdi som dokumentasjon,skal det arkiveres. Dette omtales tidvis som atdokumentet er arkivverdig.

Dokumenter som både er gjenstand for saks-behandling og har verdi som dokumentasjon, skalarkiveres og journalføres. Dokumenter som ikkesaksbehandles eller ikke har verdi som dokumen-tasjon, trenger ikke å bli ført inn i journal.

5.5 Bevaring og sletting (kassasjon)

Å kassere vil si å slette eller på annen måte tilintet-gjøre dokumentasjon. Utvalget har valgt å kalle

1 Se Åsmund Svendsen: Arkivet. En beretning om det norskeriksarkivet 1817–2017, side 364–367. Det var også uenighetom hvilket departement som skulle ha ansvar for arkivfor-skriften.


det sletting, se kapittel 4.3.3. Gjeldende arkivlov§ 9 forbyr å slette arkivert dokumentasjon medmindre det er uttrykkelig tillatt eller er gitt sær-skilt tillatelse av Riksarkivaren. I motsetning tilregler som skal ivareta personvernhensyn, girarkivlova med forskrifter ingen direkte plikt til ågjennomføre sletting. Det er allikevel forutsatt atdet er foretatt en slettingsvurdering senest vedoverføring av dokumentasjon. Arkivverket kannekte å ta imot arkiver som ikke er gjennomgåttmed tanke på sletting (arkivforskriften § 16 tredjeledd).

Statlige organer skal selv fastsette slettingsre-gler for sine fagsaker, jf. arkivforskriften § 16annet ledd. Reglene skal inneholde frister for nårdokumentasjon kan kasseres. De skal godkjennesav Riksarkivaren før de tas i bruk. Riksarkivarensvurdering foretas på grunnlag av ulovfestedebevaringskriterier som er fastsatt i interne ret-ningslinjer i Arkivverket. Disse er igjen basert påarkivlovas formålsbestemmelse. For egenforvalt-ningssaker fastsetter Riksarkivaren felles og kon-krete slettingsregler for statlige organer, se riksar-kivarens forskrift kapittel 7 del II. Samme kapitteldel III fastsetter slettingsregler for kommuner ogfylkeskommuner.

I motsetning til statlige organer fastsetter ikkekommuner og fylkeskommuner egne slettingsre-gler for sine fagsaker. Riksarkivaren fastsettergenerelle bevarings- og slettingsbestemmelser forfylkeskommunale og kommunale arkiver, jf. riks-arkivarens forskrift kapittel 7 del III. Det er opp tilden enkelte kommune om de ønsker å bevare merenn det Riksarkivaren pålegger. Såkalt merbeva-ring er regulert i riksarkivarens forskrift § 7-23 nr.1.

Slettingsreglene er bestemmende for hva virk-somheten tar vare på for ettertiden. Riksarkivarenhar dessuten adgang til å gi pålegg om bevaring imedhold av arkivforskriften § 15. Riksarkivarensadgang til å gi pålegg om bevaring begrenses avunntaket i arkivlova § 9 c som sier at helseregis-terloven og politiregisterloven kan gi bestemmel-ser om sletteplikt.

5.6 Overføring

Statlig dokumentasjon (arkiver) skal overføres tilArkivverket, se arkivlova § 10. Alt av arkiver somvirksomheten ikke selv kan kassere i medhold avarkivlova § 9 og forskrifter til §12, skal overføres.Arkivverket overtar råderetten ved overføringen,jf. arkivlova § 10. Arkivverket har dermed ansvar

for håndtering, vedlikehold, bevaring og tilgjenge-liggjøring.

Det er «eldre og avslutta arkiv» som skal over-føres til Arkivverket. Riksarkivarens forskrift § 6-2nr. 1 fastsetter at overføring skal skje når doku-mentasjonen er 25–30 år. Riksarkivaren kan fast-sette lengre eller kortere frister for statlig doku-mentasjon.

I kommunal sektor overføres arkivene til kom-munens eget arkivdepot (arkivforskriften § 18).Kommunale og fylkeskommunale arkiver skifterdermed ikke «eier» slik statlige arkiver gjør. Kom-muner og fylkeskommuner har selv ansvaret for åha depoter for å bevare dokumentasjonen forettertiden. I tillegg kan kommuner og fylkeskom-muner selv vedta både lengre og kortere fristerfor overføring enn det som er fastsatt av Riks-arkivaren, jf. arkivforskriften § 18 annet ledd.

5.7 Private arkiver

Arkivlova gir ikke private organer noen plikt til åholde arkiv. I enkelte tilfeller kan imidlertid Riks-arkivaren fatte beslutninger som har betydningfor private:– Riksarkivaren kan registrere visse private arki-

ver som «særskilt verneverdige». Eiere av slikearkiver har opplysningsplikt til Riksarkivarenved eierskifte, dersom slike arkiver skal føresut av landet eller står i fare for å gå tapt, jf. arkiv-lova § 15.

– Riksarkivaren kan kreve å få kopiere særskiltverneverdige arkiver som skal føres ut av lan-det, eller som står i fare for å gå tapt, jf. arkiv-lova § 17.

– Særskilt verneverdige arkiver kan ikke delesopp, føres ut av landet, skades eller ødeleggesuten samtykke fra Riksarkivaren, jf. arkivlova§ 18.

– Offentlige organ som skifter status til privat,kan bli pålagt å følge samme regler som gjelderfor offentlige arkiver, jf. arkivlova § 20.

– Private rettssubjekter med offentlig tilknytningkan bli pålagt å følge reglene for offentlige arki-ver, jf. arkivlova § 19.

5.8 Arkivverket som arkivfaglig myndighet

Arkivlova med forskrifter regulerer Arkivverketsrolle som arkivfaglig myndighet overfor offentligeorganer med arkivplikt etter arkivlova. Arkivver-ket skal føre tilsyn med og gi veiledning til arkiv-


arbeidet i offentlige organer. Arbeidet med veiled-ning og tilsyn er en av Arkivverkets hovedoppga-ver. Arkivverket har myndighet til å gi forskriftertil utfylling av arkivlova og arkivforskriften (riks-arkivarens forskrift). Ved brudd på reglene kanArkivverket gi pålegg om retting.

5.9 Andre lover mv. av betydning for arkivsektoren

5.9.1 Pliktavleveringslova

Pliktavleveringslova fra 1989 oppstiller en plikt foravlevering av publisert materiale til Nasjonalbibli-oteket. Loven hører inn under Kulturdepartemen-tet.2 Hovedregelen om pliktavlevering framgår av§ 4 første ledd: «Både fysiske og digitale doku-ment som er gjorde tilgjengelege for allmenta,skal avleverast i inntil sju eksemplar». Formåletmed å samle informasjon etter pliktavleverings-lova er at «desse vitnemåla om norsk kultur ogsamfunnsliv kan verta bevarte og gjorde tilgjenge-lege som kjeldemateriale for forsking og doku-mentasjon». Det er med andre ord ikke ulikt arkiv-lova.

Opprinnelig var det klare og enkle grenser forhva som skulle overføres til arkivinstitusjoner, oghva som skulle avleveres til Nasjonalbiblioteket.Dokumenter i arkivet var enkelt sagt skriftstykkeri form av unika som hadde betydning i saksbe-handlingen eller som dokumentasjon, og somhørte hjemme i arkivene. De trykte og publiserteeksemplarene av for eksempel lovforarbeider, vei-ledere osv. hørte hjemme i bibliotekene, mens eteksemplar av egenprodusert materiale skulle arki-veres.

Digitalt skapt dokumentasjon skaper tolk-ningsspørsmål om rekkevidden av pliktavleve-ringslova og av arkivforskriften § 14. Skal foreksempel nettsider, sosiale medier og blogger fraoffentlige organer defineres som arkivmaterialeeller som bibliotekmateriale? Dokumentasjon somteoretisk både kan omfattes av arkivlova og plik-tavleveringslova, kalles «grått». Eksempler erstortingsmeldinger som ikke er publisert i vanligforstand (gitt ut), men som både er allment tilgjen-gelige, og som er blitt til som ledd i et offentligorgans virksomhet.

5.9.2 Kulturminneloven

Kulturminneloven har regler om vern og fredningav kulturminner og verner dermed kulturarvenslik som arkivlova. Loven hører inn under Klima-og miljødepartementet. Kulturminneloven nevnerarkiver som mulige kulturminner i § 12 og i for-skrift om handel med kulturgjenstander, se blantannet § 2.

5.9.3 Offentleglova

Offentleglova hører inn under Justis- og bered-skapsdepartementet. Offentleglova og gjeldendearkivlov har litt forskjellig virkeområde. Selvsten-dige rettssubjekter som helt eller delvis er eid avdet offentlige, omfattes av offentleglova, men ikkeav arkivlova. Dokumenter som skal arkiveres, skalofte også innføres i den offentlige journalen.Denne sammenkoblingen kan ha faktiske konse-kvenser for hvor fullstendig arkiveringen blir.Dette behandles nærmere i kapittel 16.

Offentlige arkivinstitusjoner behandler inn-synssaker etter offentleglova. Denne inneholderen bestemmelse som gir adgang til å nekte innsyni blant annet interne dokumenter og dokumenter itilknytning til arkivskapers egen behandling avsaken (for eksempel budsjettprosess).

5.9.4 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven har regler om saksbehandling,men inneholder i svært liten grad eksplisitte kravom å dokumentere handlinger og prosesser i for-valtningen. Forvaltningsloven hører også innunder Justis- og beredskapsdepartementet.

Forvaltningsloven med forskrifter gir reglerom parters og andres rett til innsyn i offentligedokumenter. I forvaltningslovforskriften er detregler om forskerinnsyn, jf. forvaltningsloven§ 13 d. Etter forskriften § 8 kan myndighet til å giforskerinnsyn delegeres fra Kulturdepartementettil Riksarkivaren. Slik delegering er foretatt forarkiver som er overført til Riksarkivet. Forsker-innsyn i kommunal dokumentasjon avgjøres avdepartementet, se kapittel 20.

5.9.5 eForvaltningsforskriften

Forskrift om elektronisk kommunikasjon med ogi forvaltningen (eForvaltningsforskriften) er gittav Kommunal- og moderniseringsdepartementet.Forskriften § 15 stiller krav om informasjonssik-kerhet. Denne typen krav trekker i samme ret-ning som krav som stilles av arkivfaglige hensyn,

2 Åndsverkloven (lov 15. juni 2018 nr. 40) gir i § 49 regler forbruk av verk i arkiver, biblioteker, museer mv.


særlig knyttet til integritet og tilgjengelighet, menogså til konfidensialitet.

5.9.6 Personopplysningsloven

Personopplysningsloven hører inn under Justis-og beredskapsdepartementet. God informasjons-sikkerhet består i å ha kontroll med konfidensiali-tet, integritet og tilgjengelighet.

Personvern og arkiv kan til en viss grad oppfat-tes som temaer som peker i retning av at god kva-litet oppnås gjennom motstridende tiltak som slet-ting (personvern) og bevaring (arkiv). Den nyepersonopplysningsloven og personvernforordnin-gen, som loven bygger på, trekker inn behandlingtil arkivformål på en klarere måte enn før. Dettekan både bidra til at det blir tydeligere at behand-ling til arkivformål er et legitimt hensyn, og til åskjerpe kravene til slik behandling, se kapittel 10.

I forordningen benyttes begrepet «arkivformåli allmennhetens interesse». Hverken forordnin-gen selv eller fortalen definerer begrepet. I forord-ningen artikkel 5 går det fram at behandling tilarkivformål i allmennhetens interesse ikke eruforenlig med de opprinnelige formål. Det er enforutsetning «at det gjennomføres egnede tek-niske og organisatoriske tiltak som kreves i hen-hold til denne forordning for å sikre de registrer-tes rettigheter og friheter», jf. artikkel 89 nr. 1 omsikringstiltak.

I artikkel 6 nr. 1 bokstav e fastsettes at behand-ling i allmennhetens interesse er et lovlig behand-lingsgrunnlag, forutsatt at dette skjer i tråd medtilleggskravene i nr. 3. Også i artikkel 9 ombehandling av særskilte kategorier personopplys-ninger går det fram slike krav i nr. 1.

5.9.7 Politiregisterloven

Politiet har en rekke registre som inneholderstore mengder sensitive personopplysninger.Registrene er regulert gjennom politiregister-loven, som hører inn under Justis- og beredskaps-departementet. Godt personvern er et sentralthensyn under politiets saksbehandling, og politi-registerloven skal sikre dette. Politiregisterloveninneholder – som en av svært få særlover – enegen bestemmelse om forholdet til arkivplikten.Bestemmelsen i § 50 omhandler behandling avpersonopplysninger som ikke lenger er nødven-dige for formålet:

Opplysninger skal ikke lagres lenger enn detsom er nødvendig for formålet med behandlin-gen. Opplysningene skal slettes eller sperres,

med mindre de skal oppbevares i henhold tillov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv ellerannen lovgivning.

Den behandlingsansvarlige kan uten hin-der av første ledd lagre personopplysninger forhistoriske, statistiske eller vitenskapelige for-mål, dersom samfunnets interesse i at opplys-ninger lagres klart overstiger de ulempene denkan medføre for den enkelte. Opplysningeneskal ikke oppbevares på måter som gjør detmulig å identifisere den registrerte lenger ennnødvendig.

Arkivlova § 9 c ble endret for et par år siden for åsikre sletting av personopplysninger i henhold tilforskrifter til politiregisterloven § 69 første leddnr. 16, som sier at opplysninger skal kunne slettes«når fare for liv og helse eller tungtveiende per-sonvernhensyn tilsier det».

Politiregisterforskriften § 16-2 definererbegrepet «sletting» i relasjon til arkivreglene oghva som skal skje med opplysninger som er fjer-net fra registre eller systemer.

5.9.8 Straffeprosessloven

Dokumentasjon fra politi og påtalemyndighetoverføres til Arkivverket. Arkivverket er et forvalt-ningsorgan som i utgangspunktet utfører sin saks-behandling etter arkivlovas regler og reglene somgjelder for offentlige organer, som er fastsatt i for-valtningsloven, offentleglova og sikkerhetsloven.

Arkivverket baserer dermed sine vurderinger iinnsynssaker på bestemmelsene i offentleglova ogforvaltningslovens taushetspliktregler, se kapittel20. Klager går til Kulturdepartementet som over-ordnet organ. Ansatte i Arkivverket har taushets-plikt etter forvaltningsloven. Dette fører til at detblir en litt snevrere adgang til å gi innsyn i dom-mer og etterforskningsdokumentasjon som eroverført til Arkivverket. Politi og påtalemyndighethar en noe videre adgang til å gi innsyn i taushets-belagt dokumentasjon enn Arkivverket har etterforvaltningsloven. Utførlige regler om dette erangitt i straffeprosessloven § 28, forskrift omoffentlighet i rettspleien og i politiregisterforskrif-ten.

5.9.9 Helsepersonelloven, helseregisterloven og pasientjournalloven

Helsepersonelloven har regler om dokumenta-sjonsplikt. Loven har egne taushetspliktregler.Disse er like forvaltningslovens taushetspliktre-


gler, men adgangen til unntak er regulert noeannerledes. I tillegg har taushetsplikt etter helse-personelloven ingen «utløpsdato» slik forvalt-ningsloven har.

Helseregisterloven § 3 slår fast at loven gjelderfor behandling av personopplysninger i Helsear-kivregisteret i Norsk helsearkiv. Når det gjelderandre arkivinstitusjoners behandling av overførtearkiver, sier helseregisterloven § 17 at «[e]nhversom behandler helseopplysninger etter denneloven, har taushetsplikt etter helsepersonelloven§§ 21 flg. Andre som får adgang eller kjennskap til

helseopplysninger fra helseregistre, har sammetaushetsplikt».

5.9.10 Internasjonale standarder

ISO og andre organisasjoner har utarbeidet enrekke standarder som har betydning for doku-mentasjonsforvaltning i offentlig og privat sektor.Noen slike standarder er på overordnet nivå ogdrøfter for eksempel begrepsbruk, mens andregir føringer for virksomhetenes kontrollsystemereller internkontroll. Det finnes standarder knyttettil enkeltoppgaver som langtidsbevaring også.


Kapittel 6

Utviklingstrekk og utfordringsbildet

Digitaliseringen skaper utfordringer for arkivsekto-ren og arkivloven. Forvaltningen har tatt i brukdigitale infrastrukturer og systemer, men arkivregel-verket er ikke blitt tilpasset ef fektene av den digitaletransformasjonen: Stadig økende informasjonsvo-lum og endringstempo, variasjon i oppgaveløsningog arbeidsprosesser, nye formater, lagringsmedier ogendrede egenskaper ved dokumentasjonen. Dessutenvil framtidens arkivbrukere ha andre muligheter forå forstå, tolke og finne fram i dokumentasjon ogarkiver enn vi har i dag.

Landskapet rundt loven er også endret av et meromfattende personvern, flere individuelle rettigheterog utsetting av offentlige oppgaver.

6.1 Innledning

Gjeldende arkivregelverk og metoder ble utvikletmed tanke på manuell saksbehandling og papirba-serte arkiver. Da gjeldende arkivlov ble utredet på1980- og 1990-tallet, var arkivsektoren i ferd med åetablere en metodikk for håndtering av førstege-nerasjons digitale arkiver. Disse lot seg håndtereinnen rammen av gjeldende regelverk. Men detnorske samfunnet har i likhet med resten av ver-den gjennomgått en transformasjonsreise og fun-net nye måter å utnytte potensialet med digitaleinfrastrukturer og digitale løsninger. Dette er enprosess som har pågått over lang tid, men som harskutt fart på 2000-tallet. Loven er ikke blitt revi-dert siden den trådte i kraft i 1999. Gjeldenderegelverk og metodikk er derfor ikke tilpasseteffektene av den digitale transformasjonen somøkt informasjonsvolum og endringstempo, varia-sjon i oppgaveløsning og arbeidsprosesser, nyeformater, lagringsmedier og endrede egenskaperved dokumentasjonen. Måten vi kommunisererog utveksler informasjon på er også radikaltendret kvalitativt og kvantitativt. Loven regulererikke dette på en tilfredsstillende måte.

Arkivlova skal legge til rette for langtidsbeva-ring og tilgjengeliggjøring av dokumenter medstor kulturell eller forskningsmessig verdi, men

regelverket tar ikke høyde for at digitalisering ognye verktøy vil endre bruksmønstre og bruksom-råder og gi framtidens arkivbrukere andre mulig-heter for å forstå, tolke og finne fram i dokumenta-sjon og arkiver enn det vi har i dag.

Arkivlova skal også sikre rettslig og viktig for-valtningsmessig dokumentasjon. Rettsutviklin-gen på andre områder har imidlertid gitt arkivsek-toren nye oppdrag og større ansvar. Det å sikrerettslig og forvaltningsmessig dokumentasjoninnebærer noe helt annet i dag enn for tretti årsiden. Etter innføringen av forvaltningslov, offent-lighetslov, personopplysningslov på 1960- og 1970-tallet har dokumentasjon og arkiver i økende gradogså blitt redskaper for å ivareta sentrale sam-funnsverdier som rettsvern, demokrati, gjennom-siktighet, offentlighet og personvern. Denneutviklingen er blitt forsterket av at det er kommettil stadig flere lovfestede individuelle rettigheterog plikter i særlovgivningen, den mest nylige medinnføringen av personvernforordningen.

Et ytterligere sentralt trekk i utviklingen erkonkurranseutsetting og organisering av offent-lige oppgaver som private rettssubjekter. Detteinnebærer at dokumentasjon av offentlige opp-gaver og enkeltpersoners plikter og rettigheteroverfor det offentlige, i økende grad skapes i pri-vat sektor, som ikke er underlagt de samme doku-mentasjons- og arkivpliktene som offentlig sektor.

6.2 Digital transformasjon

Digitaliseringen har forandret måten kommunika-sjon skjer på og hvordan informasjon oppstår ogblir brukt og tolket, på en grunnleggende måte.Utbredelsen av Internett har vært en driver fordette. På verdensbasis var det i 2016 3 milliarderinternettbrukere, mot 50 millioner i de førsteårene som kommersielt nettverk. Internett harblitt verdens viktigste kommunikasjonsarena ogmarkedsplass. Bruken av mobiltelefoni har økt til-svarende – mens halve verdens befolkning hadde


en mobiltelefon i 2015, er det estimert at mellom80 og 90 prosent vil ha det i 2020.1

Tempoet i utviklingen har vært høyt, og i dagblir ulike sensorer og gjenstander i større gradkoblet til Internett. Dette har medført en eksplo-sjon i mengden data som blir generert, og vi etter-later oss i dag mer data i form av digitale spor fraprogrammer, sensorer og digitale gjenstander vihar med oss. Parallelt med denne utviklingen harvår evne til å skape informasjon fra disse data-strømmene gjennom å prosessere, forstå og tavare på dem, økt enda raskere. Økende kapasitet idatamaskiner og nettverk har sammen med densterke informasjonsveksten gitt rom for nye tek-nologier som stordataanalyser og maskinlæring.Disse teknologiene har stor betydning forforskning, innovasjon og forenkling av arbeidspro-sesser, men utfordrer lovverket på nye måter.

Norge er et av de mest digitaliserte landene iEuropa. Skytjenester er i ferd med å bli den domi-nerende måten å levere IKT-tjenester på fornæringslivet og har også stor utbredelse i offent-lig sektor. Varer og tjenester blir produsert ogomsatt langt mer effektivt enn tidligere, og nyemarkeder og forretningsmodeller utvikles. Offent-lig forvaltning, næringsliv og frivillige organisasjo-ner har tatt i bruk nye kanaler for å kommuniseremed hverandre og med innbyggerne. Økningen ibruk av sosiale medier er et eksempel på dette.Som privatpersoner velger vi også i økende gradnye former og kanaler når vi kommuniserer,bestiller varer og tjenester og benytter kultur- ogunderholdningstilbud.

Styringen av de fleste kritiske infrastrukturerog samfunnsviktige funksjoner er i dag digitali-sert. Kompleksiteten i informasjonssystemer ogavhengigheter mellom systemer blir stadig større.Sammenligninger utført av EU (figur 6.1) viser atNorge ligger helt i toppen av indeksen når detgjelder digitalisering av offentlige tjenester. Bru-ken av offentlige tjenester på nett økte fra 2010 til2015 med 235 prosent.2 Forvaltningens virksom-hetsprosesser digitaliseres og automatiseres iøkende grad. Virksomhetsprosessene i forvaltnin-gen genererer data og informasjon i et volum ogen hyppighet som en ikke så for seg for noen få årsiden. Den samme informasjonen lagres mangesteder, på ulike medier og i flere formater. Mye avdenne informasjonen logges og skapes automa-tisk av maskiner. Digitaliseringen – og særlig bru-ken av nye samhandlingsformer – endrer forhol-det mellom offentlige tjenesteleverandører og inn-

byggerne som bruker tjenestene. Digitaliseringgjør at vi må ha en ny tilnærming til dokumenta-sjon og arkiver:– Informasjon eksisterer ikke lenger bare på ett

sted. Papiret (som alle andre fysiske ting) harsom egenskap at det legger begrensninger forhvordan vi distribuerer, bruker og tar vare pådet. Digital informasjon har ikke dissebegrensningene. Dette utfordrer oss til å tenkenytt om hvordan vi kan sikre de arkivfagligeverdiene i den nye digitale hverdagen.

– Informasjon blir brukt på nye måter. Vi henterog bruker informasjon fra forskjellige kilder istadig mer sammensatte og komplekse proses-ser. Det å kjenne opphavet til og ansvaret forinformasjon har aldri vært viktigere enn nårdenne skal brukes til dokumentasjon.

Det at vi er blant verdens mest digitalt modneoffentlige sektorer innebærer at det er få (omnoen) vi kan se til for å hente inspirasjon til framti-dens arkiver. Det er allikevel noen interessantetrender som vi bør utforske:– Offentlig forvaltning er i dag mer opptatt av tje-

nestedesign og virksomhetsarkitektur når detutvikles og anskaffes nye digitale tjenester. Detgir kunnskap om hvordan forvaltningen hartenkt og løst oppgaver, noe som vil være rele-vant for arkivsektoren fordi dokumentasjonensom skapes i disse løsningene, vil utgjøre mor-gendagens arkiver.

– Nye driftsformer og tjenesteleveranseformerfor løsninger endrer måten offentlig forvalt-ning (inkludert arkivsektoren) bruker tekno-logi på. Skyrevolusjonen har gitt oss større pro-sessorkraft, billigere lagring og størreendringstempo, men har også ført til mer stan-dardisering og spesialisering i løsningene somvi bruker.

– Stordata og maskinlæring kan brukes til å ana-lysere, bruke og finne mønster i store mengderinformasjon. Det gir oss helt nye måter å bådeskape framtidens arkiver på, men også virkeinn på hvordan vi kan bruke eksisterende arki-ver.

– Tidsaspektet er viktig. Informasjon oppstår,blir brukt og gjenbrukt til mange ulike formålbåde mens saksbehandling og oppgaveløsningpågår også i etterkant. Dette gjør det vanskeligå avgjøre når dokumentasjon faktisk blir tilarkiv.

Utfordringsbildet handler i stor grad om hvordanarkivsektoren i framtiden kan utnytte trendenesamtidig som den finner pragmatiske løsninger på

1 Meld. St. 27 (2015–2016) Digital Agenda for Norge.2 Meld. St. 27 (2015–2016) Digital Agenda for Norge.


utfordringene. Det er et paradoks at til tross forutfordringene sektoren opplever i dag, har forhol-dene aldri ligget bedre til rette for å skape goddokumentasjon og gode arkiver. Det forutsetter atvi tar i bruk nye virkemidler for å ivareta de arkiv-faglige verdiene.

6.2.1 Digitalisering av offentlig tjenesteyting og myndighetsutøvelse – konsekvenser for arkivsektoren

Digitaliseringen treffer også næringer og sektorerulikt og på ulike tidspunkter. Den har fra 2000-tal-let utfordret arkivsektoren med full tyngde. Detteskjedde parallelt med at digital kommunikasjon,saksbehandling og arkivering gikk fra å være unn-taket til å bli hovedregelen. Etterhvert ble detklart at det ble etablert mange fagsystemer ioffentlig forvaltning uten funksjonalitet for lang-tidsbevaring. Dokumentasjon er, slik utvalget hardefinert det i lovutkastet, informasjon somløpende bekrefter hvordan en virksomhet, organi-sasjon eller person har handlet, utøvd myndigheteller utført tjenester og andre oppgaver. Kjerne-oppgaven for arkivsektoren er håndtering av infor-masjon og data som inngår i og oppstår i bestemtekontekster. Digitalisering handler i stor grad om ålegge til rette for å generere, håndtere og utnytteinformasjon. Digitalisering brukes også som ensamlebetegnelse for overgangen fra mekaniskeog papirbaserte løsninger, prosesser og systemertil elektroniske og digitale løsninger. For å løsesine kjerneoppgaver i dag og i framtiden må arkiv-sektoren omstille seg, som andre bransjer, for

eksempel media. Det må vurderes om etablertebegrepsapparater og virkemidler er hensiktsmes-sige i en digital kontekst.

Fordi Norge ligger i front på digitaliserings-området internasjonalt, har arkivsektoren i Norgemerket behovet for omstilling tidligere ennmange andre land. Dette gjelder særlig de arkiv-faglige miljøene i forvaltningen og private virk-somheter, men også arkivinstitusjonene som haren veiledningsplikt overfor forvaltningen. I tillegghar vi i Norge Noark-standarden og en tradisjonfor å overføre digitale arkiver forholdsvis tidlig.Det at Norge er et foregangsland når det gjelderdigitalisering, innebærer at arkivsektoren i Norgei liten grad kan støtte seg på internasjonale erfa-ringer og internasjonal teori. Det er heller ikkegjennomført forskningsstudier som behandlerdenne problematikken. I større utredninger omdigitalisering er arkivsektoren i liten grad omtalt.Det er noen rapporter og utredninger som rede-gjør for enkelte konsekvenser av digitaliseringenfor arkivsektoren. Blant annet behandlet Riksrevi-sjonen i 2017 arkivering og journalføring i staten.Riksrevisjonen påpekte blant annet at arkiverin-gen i departementene og flere offentlige virksom-heter var mangelfull og at kravet om løpende jour-nalføring i hovedsak ikke er oppfylt.3

Utfordringene som Riksrevisjonen påpekte, eret resultat av en desentralisering av arkivopp-gavene som har pågått over lang tid og er et resul-tat av bruken av personlig e-post og ulike sam-

Figur 6.1 Digital Economy and Society Index, Norge (2018)1

1 Digital Economy and Society Index (DESI) 2018 ranking

DK SE FI NL NO LU IE UK BE EE ES AT MT LT DE EU SI PT CZ FR LV SK CY HR HU PL IT BG EL

80

70

60

50

40

30

20

10

0

1 Connecticity 2 Human Capital 3 Uses of Internet4 Intergration of Digital Technology 5 Digital Public Services

Digital Economy and Society Index (DESI) 2018 ranking

3 Riksrevisjonen, Dokument 3:10 (2016–2017) Undersøkelseav arkivering og åpenhet i statlig forvaltning.


handlingsløsninger. Det har skjedd en desentrali-sering av oppgaver fra arkivarene til saksbehand-lerne for å ha oversikt over utgående og inngå-ende post (journalføring), ekspedering ogarkivering. Disse arkivoppgavene kommer i til-legg til øvrige oppgaver, med varierende grad avopplæring, og skjer til dels i lite brukervennligesakarkivsystemer. Dette får konsekvenser bådefor virksomhetens mulighet til å dokumentereegne arbeidsprosesser og beslutninger på lengresikt, for offentlighetens mulighet for innsyn og forettertidens tilgang til dokumentasjonen. Dette ernærmere beskrevet i kapittel 15 og 16.

En annen utviklingstrend er at det siden 1980-og 1990-tallet i økende grad har blitt tatt i brukspesialiserte fagsystemer for behandling avbestemte sakstyper i forvaltningen, for eksempelbarnevernssystemer, skoleadministrativesystemer, pleie- og omsorgssystemer. Antalletfagsystemer er spesielt høyt i kommunal sektor. Ifagsystemene ligger forholdene i utgangspunktetbedre til rette for å standardisere og forhåndsdefi-nere prosesser som sikrer dokumentasjonen overtid. Dette er et potensial som i varierende grad erutnyttet. Imidlertid er mange av fagsystemeneikke utviklet med tanke på at dokumentasjonen isystemene eller tilhørende dokumentlagre skalbevares og kunne brukes som pålitelige informa-sjonskilder over tid. Et nyere utviklingstrekk er atdet i større grad utvikles nettbaserte fellesløsnin-ger på ulike fagområder som benyttes parallelt avflere organer og i mange tilfeller av flere forvalt-ningsnivåer. Dette reiser en del spørsmål knyttettil ivaretakelse av arkivansvar, se kapittel 14.4.5.4

Forvaltningen innfører i økende grad hel ellerdelvis automatisering av behandlingen av rutine-messige enkeltsaker. Programvare kan ikkeutføre automatisert skjønnsutøvelse, men medmaskinlæring kan maskiner utføre operasjonersom ligner på skjønn. Basert på store datameng-der kan maskinen kjenne igjen mønstre fra tidli-gere praksis mv. og gjenta og forsterke dennepraksisen på nyere saker. Kvaliteten på avgjørel-sene avhenger av kvaliteten på tidligere saksbe-handling og datakvaliteten på opplysningene sominngår i beslutningsgrunnlaget. Et utfordring vedkunstig intelligens og maskinlæring i saksbehand-lingsprosesser er at det kan være vanskelig å gjen-skape begrunnelsen for vedtaket/resultatet avprosessen. Dette har igjen betydning for mulighe-ten til å dokumentere saksbehandlingsprosessenei forvaltningen. Det er mulig å lagre algoritmer,

selv om de kan være vanskelig tilgjengelige, mendet vil være vanskelig å dokumentere maskinlæ-ringens endring av algoritmen som følge av læringog dermed selve rettsanvendelsen. Problemstillin-gene drøftes i kapittel 14.3.4 og 14.4.3.

6.2.2 Digitalisering som verktøy for økt tilgjengelighet og forbedring av arkivprosessene

Digitaliseringen gir arkivsektoren et nytt mulig-hetsrom. Både forvaltningen og arkivinstitusjo-nene har digitalisert papirbaserte arkiver for åøke tilgjengeligheten til arkivene. Det er en poli-tisk føring at mer ikke-digitalt arkivmateriale skaldigitaliseres, og at det skal utvikles digitale bru-kertjenester. Digitalisering av ikke-digitale arkiverog publiseringskanaler der brukeren selv kansøke opp arkivene, gir raskere tilgang til arkiversom det ikke er adgangsrestriksjoner på. Tilgangtil digitalt materiale via nettløsninger gir brukerenlik tilgang til arkivene i hele landet og gjennomhele døgnet. Dette er en fordel for privatpersonersom for eksempel bruker arkiver til slektsfors-kning, og for ulike profesjonelle miljøer som for-skere, journalister og eiendomsmeglere. Samtidiginneholder arkivene i stor grad personsensitiv ogtaushetsbelagt informasjon og mye som harvesentlig verdi som rettighetsdokumentasjon forenkeltpersoner. Når arkivinstitusjonene legger utstadig flere digitale kilder, skal dette gjøres medfull sikkerhet for personvern og taushetsplikt.Digital tilgjengeliggjøring av arkiver vil derfor oftekreve høy arkivfaglig og juridisk kompetanse. Påden annen side vil det ikke være hensiktsmessigog realistisk å digitalisere alle papirarkiver.Mange eldre arkiver har ukurante formater og ersjelden i bruk. Det vil være viktig å prioritere arki-ver med en stort brukspotensial.

Ny teknologi gir muligheter som hittil i litengrad er tatt i bruk. Kunstig intelligens er etforsknings- og utviklingsfelt innenfor datatekno-logi som benytter teoretiske og eksperimentelledataverktøy til å studere intelligent atferd. Resul-tatene brukes til å konstruere datasystemer somer «intelligente» i den forstand at de kan løse pro-blemer og lære av egne erfaringer.5 Maskinlæringer en spesialisering innen kunstig intelligens hvoren bruker statistiske metoder for å la datamaski-ner finne mønstre i store datamengder. Maskinenlærer i stedet for å bli programmert. Maskinlæringhandler ikke om kognitiv intelligens, men om renregnekraft som gjør at maskinen utfører operasjo-

4 SAMDOK-rapport 2018: Informasjonsflyt i statlige løsnin-ger som brukes av kommunene. 5 https://snl.no/kunstig_intelligens.


ner som observert utenfra får den tilå se intelligent ut.6 Bruk av kunstig intelligens isøketeknologi vil kunne gjøre det mulig å effekti-visere mange av prosessene i arkivfunksjonen ioffentlige virksomheter og arkivinstitusjonene.Kunstig intelligens kan for eksempel brukes til åtolke tale i lydopptak («speech to text»), påføringav metadata gjennom mønstergjenkjenning i bil-der og film (gjenkjenning av steder, bygg,ansikter, gjenstander) og til semantisk analyse avtekst (for eksempel gjenkjenning og transkribe-ring av håndskrift). I dag er dette bare delvis påli-telig, men dette er ung teknologi og pålitelighetenvil kunne øke framover.

Sentrale aktiviteter og prosesser på en rekkesamfunnsområder forutsetter utbredt tillit tilbestemte typer offentlig informasjon som pass,offentlig utstedte attester (for eksempel førerkort

og politiattest) og offentlige registre (for eksem-pel Folkeregisteret, Matrikkelen, Enhetsregiste-ret). I dag brukes det arbeidskrevende prosesserog kontrollmekanismer for å opprettholde dennetilliten. En blokkjede («Block Chain») er enmetode for å distribuere en database over mangenoder (maskiner), hvor hver node automatiskverifiserer endringer og tilføyelser som gjøres pånoen av de andre nodene.7 Dette gir sikkerhetmot endringer. Blokkjedeteknologi er så langtutvalget kjenner til, ikke tatt i bruk i norsk forvalt-ning i stor skala, og det er usikkert hvilket anven-delsesområde teknologien vil få i framtiden.

Det har vært antydet at bruk av blokkjedetek-nologi i framtiden vil kunne effektivisere arbeids-prosesser som forutsetter eller skal sikre høy til-lit.8 De sentrale egenskapene ved blokkjeder er åsikre autentisitet (at informasjonen er det den gir

Boks 6.1 Digitalisering av det kommunale barnevernet1

DigiBarnevern er et nasjonalt prosjekt som blestartet i 2016, og som jobber for et helhetlig løftav det kommunale barnevernet i alle kommuneri Norge. DigiBarnevern er et samarbeid mellomBarne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Buf-dir), KS og kommunene Trondheim, Oslo, Ber-gen, Stavanger, Kristiansand, Bærum og Asker.

Dagens situasjon i det kommunale barnever-net er at manglende støtte fra teknologiske verk-tøy begrenser barnevernets evne til å gi god ogeffektiv bistand til barn, unge og foreldre somtrenger det. DigiBarnevern har som overordnetmål å bidra til at barn, unge og foreldre somtrenger hjelp skal få hjelp som virker til rett tid.De skal møte et samarbeidende barnevern somgir reell mulighet til medvirkning, og skal gisstyrket rettssikkerhet. I tillegg ønsker DigiBar-nevern å bidra til at barnevernet oppleves trygtfor barna, yter likeverdige tjenester, og at tillitentil barnevernet styrkes.

Det er seks leveranser som til sammenbidrar til et helhetlig løft av det kommunale bar-nevernet. Kommunene har ansvar for de to før-ste leveransene, Bufdir for de fire siste:– Kommunale barnevernsløsninger: Digitale

løsninger for ansatte i det kommunale barne-vernet som gir støtte til arbeidet (også kalt«fagsystem» eller «saksbehandlingssystem»)

– Innbyggertjenester: Digitale tjenester som ertilgjengelige direkte for barn, unge og for-

eldre som er i kontakt med det kommunalebarnevernet.

– Barnevernsfaglig kvalitetssystem: Et nytt fag-lig rammeverk for å støtte ansatte i det kom-munale barnevernet. Kvalitetssystemet vilvære den faglige kjernen i de kommunalebarnevernsløsningene og vil til enhver tidreflektere «beste praksis» innen barnevern.

– Nasjonal portal for bekymringsmeldinger: Ennettside hvor privatpersoner og offentligansatte kan sende inn bekymringsmeldingertil barnevernet. Bekymringsmeldinger går idag i all hovedsak per post.

– Rapporteringsbank: En nasjonal rapporte-ringsbank for barnevernsområdet som gjørdet mulig å tilrettelegge for effektiv rapporte-ring av data og bedre analyser og læring

– Begreper, informasjonsmodell og meldingsfor-mater: Felles modeller (informasjon, prosess,begreper) og standarder som muliggjør kom-munikasjon og informasjonsutveksling. Hen-sikten er å legge til rette for en mer effektivrapportering av data, samt legge grunnlagetfor å kunne samle og sammenstille tallmateri-ale fra det kommunale barnevernet som kanbrukes til rapportering og styring for bådestat og kommune.

1 Tekst fra prosjektet DigiBarnevern.


seg ut for å være), at den ikke er endret, eller atalle endringer er logget. Svært mange av de tid-krevende og viktige arkivprosessene og -rutinenei forvaltningen og arkivinstitusjonene er blitt eta-blert med det samme formålet – å sikre autentisi-teten til informasjonen i arkivene slik at tilliten tilinformasjonen opprettholdes over tid. Dette harvært arkivenes hovedoppgave så lenge vi har hattarkiver. Denne tilliten er nødvendig for at informa-sjonen skal kunne brukes som forskningskildereller dokumentasjon i en rettssak på et langtsenere tidspunkt. Blokkjedeteknologi blir derfortrukket fram som en teknologi som kan væreaktuell på arkivområdet. Digitale kilder der vi

snakker om kopier av kopier, gjør dette særligaktuelt.

6.3 Private som løser offentlige oppgaver

I etterkrigstiden ble velferdsoppgaver som under-visning, helse, pleie og omsorg hovedsakelig iva-retatt av offentlig sektor. Det samme gjaldt infra-strukturoppgaver som veibygging, jernbane, kom-munikasjon, vannforsyning og elektrisitet. Siden1980-tallet har det skjedd store endringer på detteområdet.9 Flere store offentlige forvaltningsbe-

Boks 6.2 Digitalisering av norsk forvaltning – historisk tilbakeblikk

IBMs EMMA, som fra 1958 ble brukt for åberegne skatteligningen, og SSBs første data-maskin fra 1957–1958 regnes som startskuddetfor digitaliseringen av norsk forvaltning. Stor-maskinene fra 1950- og 60-tallet ble brukt til åautomatisere storskala administrative oppgaver.IKT var allikevel bare i begrenset grad en del avforvaltningspolitikken på 1960-tallet. Først medSt.meld. nr. 37 (1974–1975) Om planlegging avdatabehandlingen i forvaltningen ble dette eteget tema.1 Meldingen og to etterfølgendeutredninger diskuterte prinsipielle sider ved for-valtningens bruk av IKT og etablerte at det over-ordnede målet var å legge til rette for økt utbre-delse av IKT i forvaltningen. Dette lyktes langtpå vei. 1980-tallet var preget av en stor vekstinnen offentlig databehandling med innføring avmaskiner fra Norsk Data i mange virksomheterog framveksten av store etatssystemer i blantannet Trygdeetaten, Arbeidsmarkedsetaten(Aetat) og tollvesenet. I 1988 kom NOU 1988: 15Samspill om grunndata, som bidro til at arbeidetmed et nytt enhetsregister og senere et nytt opp-gaveregister ble igangsatt. Samme år satte NOU1988: 40 Datapolitikk i staten i 1990-årene beho-vet for fellessystemer og manglende kommuni-kasjon og samhandling på dagsordenen. Frastarten av 1990-tallet fikk Arbeids- og adminis-trasjonsdepartementet et mer selvstendigansvar for IKT-politikken, og det ble utformetsektorplaner for IKT.

Utover 1990- og 2000-tallet endret internet-teknologien forvaltningens kommunikasjonmed innbyggere og næringsliv gjennom skjerm-dialog, portalløsninger og bruk av e-post. Låne-kassen var tidlig ute med elektronisk søknad

allerede i 2002. IKT var ikke lenger bare et støt-teverktøy, men kunne fornye, forenkle og for-bedre offentlig sektor og legge til rette for inno-vasjon og konkurransekraft i næringslivet. Auto-matisert eller delvis automatisert saksbehand-ling, for eksempel ved hjelp av maskinlæring,ble i økende grad tatt i bruk i regelstyrte saksbe-handlingsprosesser (rutinepreget saksbehand-ling). Automatisering er ikke nytt. Utbetaling avbarnetrygden ble automatisert på 1990-tallet,med piloter i fire kommuner i 1991 og hele lan-det 1998. Barnetrygden var lett å automatiserefordi alle får utbetalt det samme beløpet perbarn, og siden den tildeles automatisk basert påmelding om fødsel fra Folkeregisteret. Et anneteksempel er beregning av avstander, for eksem-pel mellom bopel og studiested/arbeidsplassved henholdsvis vedtak om reisestipend (Låne-kassen) og skattefradrag for arbeidsreise (Skat-tedirektoratet). Kunstig intelligens har fått flerenye anvendelsesområder i forvaltningen.Eksempler er utvelgelse av tilsynsobjekter(Arbeidstilsynet) og kontrollobjekter/tidspunkt(Tolldirektoratet).

IKT ble i økende grad betraktet som en dri-ver i forvaltningsutviklingen, men krever ogsåøkt samordning.2 Over en periode har det dess-uten vært en tiltakende bevissthet i kommunalsektor om nytten av sterkere prioritering ogkoordinering av tiltak på digitaliseringsområdet.Hovedstyret i KS vedtok i 2013 og 2015 at KS itett samarbeid med kommuner og fylkeskom-muner vil bidra til samordning av digitaliserings-arbeidet i kommunesektoren. Dette er nedfelt iDigitaliseringsstrategien for 2017–2020.3


drifter har blitt omdannet til statlige foretak ogaksjeselskaper, som Telenor, NSB og Posten.Mange av velferdsoppgavene og infrastruktur-oppgavene i kommuner og fylkeskommuner løses

gjennom interkommunale selskaper og aksjesel-skaper eller ved konkurranseutsetting. Dette gjel-der for eksempel havnevesen, renovasjon, lokalkollektivtransport, brannvesen og eldreomsorg.

Selvstendige rettssubjekter som interkommu-nale selskaper og aksjeselskaper er ikke under-lagt arkivplikt, selv om de utfører offentlige opp-gaver og er offentlig finansiert. Utviklingen fårflere konsekvenser:– Det er varierer over tid hvilke offentlige tjenes-

ter og oppgaver som dokumenteres i offentligearkiver.

– Private arkiver inneholder i økende grad doku-mentasjon av offentlig virksomhet. Det bevareslangt mindre private arkiver enn offentligearkiver, og oppgaver som utføres av virksom-heter uten arkivplikt, på vegne av det offent-lige, dokumenteres derfor vesentlig dårligere

6 https://snl.no/maskinlæring 7 En blokkjede kan brukes som en digital, distribuert regn-

skapsbok for økonomiske transaksjoner. En blokk inne-holder et sett transaksjoner samt tidsstempel og hash somsikrer at blokken ikke kan endres uten at det oppdages.Hver blokk inneholder lenke til den foregående og denneshash. Hver blokk replikeres (kopieres) til alle noder i etnett slik at hver node inneholder hele regnskapsboken.Ingen er original. Det er derfor ikke behov for noen tiltroddtredjepart som har ansvar for de økonomiske transaksjo-nene.

8 Deloitte: Distribuert sannhet. Potensial og barrierer forblokkjeder i norsk offentlig sektor (2018).

9 NOU 2000: 19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkur-ranse? kapittel 2.3 og Oslo Economics (2014) 2014_Kon-kurranseutsetting av offentlige tjenester – Sluttrapport juni2014.pdf.

Boks 6.2 forts.

Figur 6.2 Digitalisering av norsk forvaltning

Kilde: Basert på Jansen, Arild og Dag Wiese Schartum (red.): Elektronisk forvaltning på norsk (2008), figur 3.2.

1 Jansen, Arild, «Fra EMMA til Altinn», Elektronisk forvalt-ning på norsk. Statlig og kommunal bruk av IKT, Jansenog Schartum (red.), (2008) side 72–74. St.meld. nr. 37(1974–1975) var basert på NOU 1973: 43.

2 Jansen, Arild, «Fra EMMA til Altinn», Elektronisk forvalt-ning på norsk. Statlig og kommunal bruk av IKT, Jansenog Schartum (red.), (2008) side 76–79. NOU 1978: 48 Of-

fentlig databehandling, desentralisering og effektivise-ring. St.meld. nr. 12 (1982–1983). St.meld. nr. 23 (2012–2013). St.meld. nr. 27 (2015–2016).

3 http://www.ks.no/contentassets/7cc816-bac12144dca30a89dd02590ce0/17138_ks_digitaliserings-strategi-hefte_f32.pdf?id=71300.

StormaskinerDistruberte systemer

PC-er og data/internett

EMMA1958

Sosialsystem (Kristiansand)

1989

Lånekassen elektronisk søknad

2002

ID-porten2008

Infotrygd1978

Samordna opptak1991

Altinn2003

Digifrid (robot)i Bergen kommune

2017

Elektroniskpostjournal i dep.

1990

Noark-standarden

1984

KOARK1995

NOARK 52008

Digitalpostkasse

2014

Arkivlovatrer i kraft

1999OEP2010

KS SvarUt2015

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2019


på lang sikt enn oppgaver som utføres avoffentlige organer.

– Sentrale samfunnsoppgaver blir i liten graddokumentert i offentlige arkiver og bevart forettertiden. Dette får betydning for senereforskning og vil gi ettertiden et ufullstendig ogskjevt bilde av utøvelsen av offentlige opp-gaver.

– Organiseringen av offentlige oppgaver harbetydning for innbyggernes evne til å doku-mentere rettigheter overfor det offentlige ogdermed for rettssikkerheten til den enkelte.Det kan også redusere muligheten for å etter-prøve beslutninger og føre kontroll medutførelsen av oppgavene.

Riksrevisjonen tok opp konsekvensene av denneutviklingen i undersøkelsen av arbeidet med åsikre og tilgjengeliggjøre arkivene i kommunalsektor, se Dokument 3:13 (2009–2010) side 42:

Omorganisering til nye selskapsstrukturer, foreksempel til interkommunale selskaper (IKS),aksjeselskaper (AS) og kommunale foretak(KF), har ført til tap av materiale. Her er detsærlig relevant å trekke fram de kommunalekraftverkene. Da kraftverkene ble omformet tilaksjeselskaper, og aksjeselskapet kjøpte oppandre kommunale kraftverk, førte det til at myearkivmateriale fra kommunale kraftverk gikktapt. Aksjeselskapet hentet ut de dokumentenede hadde bruk for i sin virksomhet, innlemmetdisse i sitt eget arkiv og kasserte resten.

Riksrevisjonen påpekte også at 80 prosent av kom-munene som oppga at de hadde konkurranseut-satt tjenester, ikke hadde stilt krav om at arkivlovaskulle følges.

6.4 Retten til individuell og rettferdig behandling

De siste 30 årene har det skjedd en utvikling ietterspørselen etter rettighetsdokumentasjon ioffentlige arkiver. Henvendelser angående rettig-hetsdokumentasjon utgjør i dag hovedparten avforespørslene til de kommunale arkivinstitusjo-nene og en stor andel av forespørslene til Arkiv-verket.

En sentral faktor er den gradvise framvekstenav rettighetssamfunnet. Som et ledd i oppbyggin-gen av velferdsstaten i etterkrigstiden ble det ved-tatt lover på sosial-, helse-, barneverns- og skole-området som ga enkeltpersoner flere rettigheter

overfor det offentlige. Denne utviklingen ble for-sterket på 1990- og 2000-tallet med rettighetsfes-ting av nye krav til helsetjenester, velferd ogutdanning.10 Rettigheter som ble dokumentert ioffentlige og private arkiver fra 1950-tallet til 2000-tallet, forvaltes i dag av Arkivverket og de kommu-nale arkivinstitusjonene.

Framveksten av rettighetssamfunnet har ogsåmedført økt bevissthet i befolkningen om egnerettigheter og arkivene som en kilde til dokumen-tasjon av rettighetene. En annen viktig faktor erdet offentlige Norges erkjennelse av tidligere feil-grep overfor bestemte befolkningsgrupper gjen-nom offisielle unnskyldninger, opprettelse avgranskingskommisjoner og ulike typer erstat-ningsordninger. Dette gjaldt blant annet krigs-barn, rom, romanifolk, samer og kvener. I 2001kom St.meld. nr. 15 (2000–2001) Nasjonale mino-ritetar i Noreg – Om statleg politikk overfor jødar,kvener, rom, romanifolket og skogfinnar, som varen oppfølging av at Norge i 1999 ratifiserte Euro-parådets rammekonvensjon om vern av nasjonaleminoriteter.11 De offentlige unnskyldningene erikke et særnorsk utviklingstrekk. I en rekke landba myndighetene om offentlig unnskyldning forhistoriske overgrep mot urfolk, minoritetsgrup-per, tidligere kolonier, barnevernsbarn, fangersom var blitt utsatt for medisinske eksperimenter,osv. Norge skiller seg imidlertid ut når det gjelderoppfølgingen av unnskyldningene. Fra 2000 har

10 NOU 2003: 19 Makt og demokrati og Difi, Statlig styring avkommunene, Om utvikling av bruken av juridiske virke-midler på tre sektorer, rapport 20110:4, side 24–25.

11 St.meld. nr. 44 (2003–2004) Erstatningsordning for krigs-barn og erstatningsordninger for romanifolk/tatere ogeldre utdanningsskadelidende samer og kvener.

Boks 6.3 Pensjonsrettigheter

Folketrygden ble etablert i 1966. Personal-mapper fra statlige organer, fylkeskommunerog kommuner dokumenterer ansettelsesfor-hold og arbeidstid. Disse brukes til å beregneopptjente pensjonspoeng. Fordi gjeldendeavleveringspraksis innebærer at arkivene somhovedregel blir overført til arkivinstitusjonene25–30 år etter at sakene ble avsluttet, er myeav dette materialet i arkiver som forvaltes avArkivverket og de kommunale arkivinstitusjo-nene i dag. Arkivinstitusjonene mottar mangehenvendelser om dokumentasjon av opp-tjening av pensjonspoeng.


det vært en utvikling fra symbolske unnskyldnin-ger til etablering av økonomiske erstatningsord-ninger gjennom tilpasning av den tradisjonelle ogsæregne norske billighetserstatningen, statensrettferdsvederlagsordning og etableringen avkommunale oppreisningsordninger.12

6.4.1 De nasjonale og lokale billighetserstatningsordningene

Bondevik II-regjeringen nedsatte i 2003 en inter-departemental arbeidsgruppe for å vurdere enhelhetlig tilnærming til og håndtering av erstat-ningskrav fra ulike grupper i samfunnet.13

Arbeidsgruppen skulle redegjøre for eksisterendeordninger og praksis:– Erstatningsretten som utgangspunkt for sta-

tens oppgjør med fortidige hendelser– Billighetserstatningsordningen inkludert sær-

skilte tilpasninger14

– Andre særskilte erstatningsordninger– Krav om erstatning (individuelle og kollektive)

fra særskilte grupper som lå til behandling iregjeringen

Videre skulle utvalget drøfte mulige utviklingslin-jer for å løse denne typen erstatningssaker ogfremme forslag til løsninger som ville ivaretabehovet fra myndighetenes side for en helhetligtilnærming til, og håndtering av, nye erstatnings-krav fra grupper av individer i samfunnet som hev-der å ha vært utsatt for overgrep, diskrimineringeller lignende.

Arbeidet resulterte i St.meld. nr. 44 (2004–2005) Erstatningsordning for krigsbarn og erstat-ningsordninger for romanifolk/tatere og eldreutdanningsskadelidende samer og kvener. I stor-tingsmeldingen la regjeringen fram konkrete for-slag til tilpasninger av Stortingets billighetserstat-ningsordning for krigsbarn, tvangssteriliserteromanifolk/tatere og eldre utdanningsskade-lidende samer og kvener.

Samme år leverte et nasjonalt kartleggingsut-valg, nedsatt av Barne- og familiedepartementet,NOU 2004: 23 Barnehjem og spesialskoler under

lupen – Nasjonal kartlegging av omsorgssvikt ogovergrep i barnevernsinstitusjoner 1945–1980.Utvalget avdekket at forholdene hadde vært kri-tikkverdige ved mange institusjoner hvor barne-vernet hadde plassert barn, og at det hadde fore-kommet overgrep og omsorgssvikt av alvorligkarakter.15 Året etter vedtok Stortinget å tilpasseStortingets billighetserstatningsordning slik atden også gjaldt tidligere barnehjemsbarn, spesial-skoleelever og barn med atferdsvansker.16

Et par år tidligere hadde Bergen kommunegjennomført en egen gransking av barneverns-institusjoner i Bergen i perioden 1945–1980, somogså avdekket omsorgssvikt og overgrep. I 2003etablerte Bergen kommune, som den første iNorge, en egen billighetserstatningsordning fortidligere barnehjemsbarn. I årene etterpå eta-blerte en rekke norske kommuner lignende ord-ninger. I 2010, da det ble gjennomført en kartleg-ging av ordningene på oppdrag fra KS, hadde 124kommuner opprettet oppreisningsordninger fortidligere barnevernsbarn, og over halvparten avNorges befolkning bodde i kommuner med opp-reisningsordninger.17 Justiskomiteen behandlet inovember 2018 et forslag om å gjennomgå deoffentlige oppreisningsordningene, og de kommu-nale og fylkeskommunale spesielt, med tanke på åavdekke forskjellsbehandling, se Innst. 79 S(2018–2019). Flertallet anbefalte Stortinget å beregjeringen ta initiativ overfor KS for å utarbeideen beste praksis-anbefaling for frivillige kommu-nale og fylkeskommunale erstatningsordninger.

En forutsetning for å bli tildelt billighetserstat-ning er at omsorgssvikt, overgrep, feilbehandlingosv. og senskadene av disse er sannsynliggjort ogi en viss grad kan dokumenteres. I tillegg til denordinære rettferdsvederlagsordningen (Stortin-gets billighetserstatning) som alle kan søke påindividuelt grunnlag, har Stortinget etablert sær-skilte ordninger for bestemte grupper.

Felles for alle erstatningsordningene er at endel dokumentasjon innhentes gjennom vitne- ogekspertuttalelser, men offentlige og private arki-ver er en viktig kilde til dokumentasjon. Arkivin-stitusjonene bistår både søker og utreder i proses-

12 Pettersen, Karen Sofie, Kommunale oppreisningsordnin-ger for tidligere barnevernsbarn. Resultater fra en kartleg-gingsstudie. (2010).

13 St.meld. nr. 44 (2003–2004).14 Billighetserstatningen er en erstatningsmulighet for dem

som av ulike årsaker ikke vinner fram gjennom rettssys-temet. For å få billighetserstatning er det et krav om at enhar kommet dårlig ut i forhold til andre i samme situasjon,og at det offentlige kan bebreides. Erstatningen dekkerikke økonomiske tap, men det utbetales en symbolsk sumfor «tort og svie».

15 NOU 2004: 23 Barnehjem og spesialskoler under lupen –Nasjonal kartlegging av omsorgssvikt og overgrep i barne-vernsinstitusjoner 1945–1980.

16 St.meld. nr. 24 (2004–2005) «Erstatningsordningar for barni barneheimar og spesialskular for barn med åtferds-vanskar».

17 Det var totalt 30 ulike ordninger (av disse var det 22 ordnin-ger som bare dekket en eneste kommune). Pettersen,Karen-Sofie, Kommunale oppreisningsordninger for tidli-gere barnevernsbarn – resultater fra en kartleggingsstu-die, UIO (2010).


sen med å innhente dokumentasjon for å belysesaken. Prosessen med å innhente dokumentasjoner tidkrevende, og i enkelte tilfeller vil det ikkevære mulig å innhente tilstrekkelig dokumenta-sjon som understøtter søkers beskrivelse. Detteble belyst i en stortingsdebatt i 2018 om arkiv-spørsmål av stortingsrepresentant og medlem avStortingets rettferdsvederlagsutvalg, Lise Chris-toffersen, fra Arbeiderpartiet:

Noen søknader avslår vi fordi vi ikke finnergrunnlag for å rette kritikk mot stat eller kom-mune. Det finnes god dokumentasjon på atmange hjelpetiltak har vært satt inn, og jeg skalvære forsiktig med å komme med påstanderuten å ha statistikk for det, men i veldig mangeav de søknadene vi avslår skyldes det ikke at viikke tror på det som framføres om svikt imange offentlige instanser, men fordi his-toriene ikke lar seg dokumentere. Det manglerfor eksempel elevmapper og barnevernsmap-per, noe er makulert og tapt i brann, har kan-skje aldri eksistert. Mange instanser har ifølgesøker vært inne i bildet men det finnes ikkesaksmapper noe sted.18

Parallelt med at andelen forespørsler om innsyn irettighetsdokumentasjon har økt, og med at dettehar blitt en betydelig oppgave for arkivinstitusjo-nene, har det også skjedd en gradvis endring isynet på hva som utgjør rettighetsdokumentasjoni arkivsektoren. I proposisjonen om arkivlova i1992 ble eiendomsinformasjon trukket fram somden mest typiske formen for rettsdokumentasjon iarkivinstitusjonene.19 I dag regnes også doku-mentasjon på overgrep i barnevernets varetekt, påat elever ikke har mottatt den undervisningen dehar krav på, osv. som rettighetsdokumentasjon.20

Den økte etterspørselen etter rettighetsdoku-mentasjon har fått store ressursmessige konse-kvenser for Arkivverket og de kommunale arkivin-stitusjonene. En vesentlig andel av tilgjengelige

årsverk i Arkivverket og kommunale arkivinstitu-sjoner går med til publikumstjenester.

6.4.2 Retten til å kjenne egen historie. Og retten til å bli glemt

Mange av innsynsforespørslene til arkivinstitusjo-nene gjelder innsyn i saker hvor personen selv erpart, eller hvor nære slektninger er parter i saken.I en del av innsynssakene er behovet for innsynikke knyttet til dokumentasjon av en rettighet,men til et behov for å bli kjent med en del av egeneller nær slektnings historie som til nå har værtukjent eller dårlig belyst. Det kan for eksempelvære innsyn i egen barnevernssak, overvåknings-sak eller egen eller foreldres adopsjons-, farskaps-eller straffesak. De fleste som ber om innsyn iarkiver for å bli kjent med egen historie, ber ominnsyn i saker som ble behandlet da de selv varbarn eller svært unge, eller før de selv ble født.Felles for disse sakene er at det er snakk om– svært personsensitivt materiale– at saken ble opplevd som belastende/trauma-

tisk– at i mange tilfeller var saken belastende på

grunn av samtidens sosiale konvensjoner (somrom-, kvensk eller samisk bakgrunn), bak-grunn som krigsbarn, født utenfor ekteskap

– at i en del tilfeller begikk staten eller kommu-nen overgrep eller handlinger som ville blittdefinert som overgrep etter dagens målestokk.Et eksempel på dette er Lund-kommisjonensavsløringer av ulovlig politisk overvåkning.

– at saken ble fortiet slik at nålevende personerhar liten kunnskap om de faktiske forhold, menat saken har påvirket søkers oppvekst, og at deter viktig for personen som søker innsyn, å fåvite hva som faktisk skjedde. I en del tilfeller erdokumentasjonen også viktig i behandlingeller som ledd i egen identitetsutvikling.

Behovet for å kjenne egen historie reiser en deletiske, juridiske og arkivfaglige spørsmål. Behovfor innsyn i denne typen saker reiser i særlig gradspørsmål knyttet til det som innenfor personvern-området gjerne omtales som retten til å bli glemt,og som på forskjellige måter kommer til uttrykk iprinsippene om formålsbegrensning, dataminime-ring og lagringsbegrensning i personvernforord-ningen artikkel 5.

Det kan være vanskelig å skille helt tydeligmellom sakstyper som dokumenterer rettigheter ien viss tid, sakstyper der det kun er viktig for deinvolverte å få kunnskap om sin egen historie, ogsakstyper der bevaringsfaglige hensyn kan tilsi

18 Stortingsdebatt, stortingsrepresentant Lise Christoffer-sen, Arbeiderpartiet 16.10.18.

19 Ot.prp. nr. 77 (1991–92) side 11, og NOU 1987: 35, side 9.20 Rettighetsdokumentasjon i juridisk forstand er dokumenta-

sjon som etablerer rettigheter, for eksempel et skjøte på eneiendom. I arkivfaglig sammenheng brukes begrepet ogsåom dokumentasjon som kan brukes til å oppnå rettigheter.Det kan for eksempel være dokumentasjon på at en harblitt utsatt for overgrep i barnevernets varetekt, ikke harmottatt den undervisningen en har krav på, osv. I noen til-feller blir også informasjon som enkeltpersoner trenger iulike former for behandlingsøyemed, definert som rettig-hetsdokumentasjon. Det kan for eksempel være behov fortilgang til pasientjournaler i forbindelse med helsehjelp.


bevaring av hensyn til for eksempel forskningsfor-mål og historiske formål. «Retten til å bli glemt»og «retten til å kjenne egen historie» er begge inn-rettet mot å ivareta enkeltpersoners rettigheter oginteresser. I en del tilfeller kan det være vanskeligå avveie mellom bevaringshensyn og slettehen-syn. De ulike partene i en sak kan ha ulike interes-ser, og interessene kan variere over tid. Det kanvære krevende å vekte interessene som de ulikepartene representerer, og vurdere på hvilket tids-punkt det bør tas endelig stilling til bevaring ogsletting. Det kan også være vanskelig å ta høydefor framtidige innsynsbehov og bruksområder forarkivene kort tid etter at saksbehandlingen eravsluttet, eller på det tidspunktet det ikke lengerer anledning til å behandle opplysningene etterdet opprinnelige behandlingsformålet.

6.5 Et utdatert regelverk

Gjeldende arkivlov bygger på NOU 1987: 35 Sam-tidens arkiver – fremtidens kildegrunnlag. Arkiv-verkets presserende oppgaver. Loven ble vedtatt femår etter, i 1992, men ikke iverksatt før i 1999. Vedvedtakelsen var det gått tolv år siden arbeidsgrup-pen bak NOU-en kom med sin tilråding. I sammeperiode hadde forvaltningen gjennomgått grunn-leggende endringer med store konsekvenser forarkivsektoren. Loven ble imidlertid ikke oppda-tert. Regelverket som ble iverksatt, bygde på ruti-ner og beste praksis utviklet for å håndtere masse-papirarkivene i mellom- og etterkrigstiden. Lovensvarte på etterkrigstidens utfordringer, ikke digi-taliseringens utfordringer. Dette er en sentral delav utfordringsbildet vi ser i dag.

I forvaltningen og arkivsektoren har det lengevært et ønske om å revidere arkivlova. Det harikke vært gjennomført en gjennomgående revi-sjon av arkivlova siden 1999, men mindre justerin-

Boks 6.4 Dokumentasjon i de kommunale erstatningsordningene for tidligere barnevernsbarn

I en del tilfeller finnes det få spor av behandlin-gen av enkeltpersoner i arkivene etter de ansvar-lige organene eller institusjonene. Det kan igjenskyldes at lite ble notert skriftlig i samtiden pågrunn av uklart regelverk, dårlige rutiner, man-glende arkivplikt o.l., eller være fordi dokumen-tasjonen av ulike årsaker er gått tapt etterpå.

Forut for opprettelsen av granskingsutvalgetog erstatningsordningen for tidligere barne-vernsbarn i Bergen gjennomførte Fylkesarkiveti Hordaland i 1998–1999 et kartleggingsprosjektfor å få oversikt over arkiver fra kommunale ogfylkeskommunale barnevernsinstitusjoner fraetterkrigstiden og fram til 1980-tallet. Mange avarkivene ble oppbevart under kritikkverdige for-hold, og i mange tilfeller var arkivene ikke tattvare på. En viktig årsak til dette var makuleringav offentlige arkiver uten hjemmel i gjeldenderegelverk (uhjemlet kassasjon), enten med for-sett eller som en følge av misforståelser oguklare bestemmelser.

Som en konsekvens av arkivtapene i barne-vernsinstitusjonene måtte arkivarene lete etterdokumentasjon i andre arkiver. For eksempelvar det i mange tilfeller mulig å finne dokumen-tasjon om plassering av barn i bestemte institu-sjoner i arkiver fra sosialkontor, skole, politi

eller fylkesmann. Denne typen arkivsøk forut-setter god forvaltningshistorisk, historisk ogarkivfaglig kompetanse og er meget tidkrevendefordi store mengder materiale ofte må gjennom-gås for å finne en enkelt opplysning. Det ble der-for brukt store ressurser i Fylkesarkivet, Ber-gen byarkiv og Statsarkivet i Bergen på å skaffetil veie dokumentasjon til granskingskommisjo-nen og senere i forbindelse med erstatningsord-ningen.1

Andre kommunale og fylkeskommunalearkivinstitusjoner har gjort lignende erfaringer.Det har også vært ulike dokumentasjonskrav ide ulike kommunale erstatningsordningene fortidligere barnevernsbarn. I noen kommuner vardet nødvendig å dokumentere at barnevernstje-nesten i kommunen hadde fattet vedtak om plas-sering av barnet på den aktuelle institusjonen. Iandre kommuner var det tilstrekkelig å doku-mentere at kommunen hadde vedtatt plassering,mens det i noen kommuner var tilstrekkelig ådokumentere at barnet hadde befunnet seg påinstitusjonen i et gitt tidsrom.2

1 Samtale med Marianne Herfinndal Johannessen.2 Pettersen, Karen-Sofie, Kommunale oppreisningsordnin-

ger for tidligere barnevernsbarn – resultater fra en kart-leggingsstudie, UIO (2010).


ger har vært foretatt i forbindelse med endringerav tilstøtende regelverk.21 Arkivforskriften varikke gjenstand for en omfattende revisjon før i2016.22

Det har særlig vært to områder som det harblitt pekt på:1. Behovet for å tilpasse lovgivningen til den tek-

nologiske og forvaltningsmessige utviklingende siste tiårene, det vil si gjøre regelverket merdigitaliseringsvennlig

2. Nye organisasjonsformer i kommunal og stat-lig sektor som gjør at utførelsen av mangeoffentlige oppgaver ikke omfattes av arkivlova,det vil si en gjennomgang av virkeområdet

Behovet for en gjennomgang og modernisering avarkivlova med forskrifter ble påpekt i Arkivmel-dingen, som ble lagt fram av Stoltenberg II-regje-ringen i 2012. I begrunnelsen ble det vist til den

teknologiske og forvaltningsmessige utviklingen.Oppsummeringen inneholdt også konkrete for-slag til lovendringer:– Harmonisering av arkivlovas og offentleglovas

virkeområde– Arkivplikt for virksomheter som utfører opp-

gaver på vegne av det offentlige– Pålegg om funksjonalitet for dokumentfangst,

lagring og tilgjengeliggjøring i alle systemersom håndterer offentlige arkivdokumenter

– Videre virkeområde for regelen om sikring avsærskilt verneverdige arkiver

– Regulering av Riksarkivarens koordinerings-ansvar i arbeidet med private arkiver23

I komiteens behandling av meldingen sluttet fler-tallet seg til forslaget om harmonisering mellomarkivlovas og offentleglovas virkeområde, seInnst. 243 S (2012–2013). Flertallet støttet ogsåforslagene om igangsetting av et arbeid for å vur-dere utvidelse av arkivlovas virkeområde slik atden gjelder for private aktører med offentlig til-knytning. Flertallet var også positive til «de fram-lagte strategiene for oppdatering og videreutvik-ling av regelverket for arkivdanning [...]», mensmindretallet, bestående av Høyre, Fremskrittspar-tiet og Kristelig folkeparti, mente at meldingen«burde gått dypere inn i problemstillingene [...]».

21 Blant annet personopplysningsloven (2000 og 2018), helse-registerloven (2001 og 2014), helsepersonelloven (2015),politiregisterloven (2017 og 2018).

22 Målet for revisjonen var å forenkle forskriften slik at den imindre grad regulerte arkivfunksjoner i detalj. I tillegg blespråk og begreper oppdatert. Revisjon av noen sentraletemaer som virkeområde, journalføring, bevaring og kassa-sjon og avlevering ble utsatt i påvente av en senere revisjonav arkivlova. Riksarkivarens forskrift har blitt jevnlig revi-dert siden 1999, og siste større revisjon skjedde paralleltmed revisjonen av arkivforskriften. Reviderte forskriftertrådte i kraft i 2018.

Boks 6.5 Forespørsler om innsyn i barneverns- og adopsjonssaker

I mange tilfeller er innsyn i barneverns- og adop-sjonssaker begrunnet i behovet for å framskaffedokumentasjon til ulike erstatningsordninger.Det er imidlertid mange årsaker til at voksneber om innsyn i egen barneverns- eller adop-sjonssak. Nedenfor er det gitt noen eksempler:– «Maria» har bodd i fosterhjem siden hun var

liten. Hun har hatt en god oppvekst etter atbarnevernet overtok omsorgen. «Maria» ernå 18 år og har krav på innsyn i egen sak. Hunønsker ikke å gjenoppta forholdet til biolo-giske foreldre, men vil komme i kontakt medeldre biologiske søsken og vite hva somskjedde med henne før hun ble plassert i fos-terhjem.

– «Else» ble født på et fødehjem under krigenav norsk mor og med tysk far. Som en del avLebensborn-programmet ble hun plassert i

en fosterfamilie i Tyskland. I skolealder blehun tilbakeført til sin biologiske mor i Norge.Hun hadde en vanskelig oppvekst som «tys-kerbarn» etter krigen, og det har preget hen-nes voksne liv. Den offentlige unnskyldnin-gen til «tyskerbarna», mindre stigmatiseringog oppmerksomheten rundt disse barnasskjebne har bidratt til at «Else» som gammelønsker å vite mer om egen oppvekst.

– «Morten» og «Sara» hadde en far som varadoptert. Faren snakket lite om barndom-men, utover at den var vanskelig. Faren er nådød, men «Morten» og «Sara» selv harvoksne barn som vil vite mer om bestefarensbiologiske opphav. «Morten» og «Sara» lurerogså på hvorfor faren ble bortadoptert, og påhva han opplevde som barn, som han ikkeorket å dele med dem.

23 Meld. St. 7 (2012–2013) side 109.


Året etter overtok Høyre og Fremskrittspartietregjeringsmakten under ledelse av Erna Solberg.

I 2016 vedtok Stortinget en anmodning tilregjeringen «om at det igangsettes en revideringav arkivloven av 1999». Forslagstillerne begrun-net anmodningen med at arkivlova «er laget førdigitalisering og bruk av data, og loven har av dengrunn flere mangler».24 Som en følge av anmod-ningen og en senere stortingsanmodning omutredning av arkivfeltet nedsatte regjeringenArkivlovutvalget høsten 2017.

Slik utvalget ser det, er hovedutfordringene atarkivregelverket ikke er tilpasset en digital ver-den. Regelverket er innrettet mot å dokumenteretradisjonelle korrespondansebaserte arbeidspro-sesser i forvaltningen. Arkivregelverket er ogsåprimært rettet inn mot å sikre langtidsbevaring ogtilgjengeliggjøring av arkiver for ettertiden. Detivaretar i mindre grad forvaltningens behov fordokumentasjon av egne arbeidsprosesser.

6.6 Utviklingen av en arkivsektor

De siste tiårene har arkivsektoren blitt styrket ogsynliggjort som en sektor med et felles samfunns-oppdrag og faglig identitet. De viktigste faktoreneer ABM-politikken, utviklingen av kommunalearkivinstitusjoner, etableringen av mer formellesamarbeidsformer om private arkiver, nye interes-seorganisasjoner samt etableringen av utdan-ningstilbud og arkivfag som akademisk disiplin.

6.6.1 ABM-politikken

ABM-politikken ble etablert som en følge avSt.meld. nr. 22 (1999–2000) Kjelder til kunnskapog oppleving (ABM-meldingen) i 1999. ABM-mel-dingen og den senere ABM-politikken la vekt påat arkiver, biblioteker og museer i større gradskulle ses som én sektor, og at politikk ogutviklingstiltak i størst mulig grad skulle konsen-trere seg om det som var felles utfordringer ogbehov i sektoren.25

ABM-meldingen medvirket til at arkiv i ster-kere grad ble forstått og omtalt som en «sektor»,på linje med museums- og biblioteksektoren.26

ABM-tilnærmingen bidro også til det ble lagt mervekt på arkivinstitusjonene som møteplasser ogformidlere av kunnskap og opplevelser. Med opp-rettelsen av ABM-utvikling i 2003 ble samord-

nings- og utviklingsansvaret for arkiver, bibliote-ker og museer lagt til ett statlig organ. ABM-utvik-ling bidro til utvikling på arkivområdet, blantannet gjennom tildeling av prosjektmidler, ogarkivutvikling ble for første gang en definert opp-gave for arkivsektoren. ABM-utvikling fikk også ioppgave å samle inn statistikk fra institusjonersom bevarte og tilgjengeliggjorde arkiver ogutviklet en arkivstatistikk. I 2011 ble utviklings-oppgavene på nasjonalt nivå, utviklingsmidlene ogansvaret for statistikken overført til Kulturrådetog i 2014 til Arkivverket.

ABM-politikken tok utgangspunkt i fellestrek-kene og de felles utfordringene for arkiver, biblio-teker og museer, mens de særlige oppdragene ogutfordringene for arkivsektoren fikk mindre opp-merksomhet. En særlig utfordring for arkivsekto-ren har vært de arkivmessige konsekvensene avdigitaliseringen av offentlig forvaltning. Digitalise-ring av papirbaserte arkiver og digitale kanaler fortilgjengeliggjøring og formidling har vært områ-der som institusjonene ble målt på. Viktige kjen-netegn ved arkiver som informasjonskilder ogdokumentasjon ble underkommunisert. Når enprimært betrakter arkivene som «kilder til kunn-skap og opplevelser» for allmennheten, forsvinnerarkivenes funksjon som grunnlag for offentlighetog innsyn, som dokumentasjon av rettigheter oginteresser og som kilder til forskning og journalis-tiske undersøkelser på sensitive og kontroversi-elle temaer. Arkivbevaring og tilgjengeliggjøringhar ikke bare rettet seg mot en-til-mange-tilgjen-geliggjøring for allmennheten og formidlingstil-tak, men også i veldig stor grad mot en-til-en-til-gjengeliggjøring. Mange av arkivene inneholderpersonsensitiv informasjon eller informasjon somikke kan gjøres allment tilgjengelig før det er gåttsvært lang tid. Til disse arkivene kommer detmange innsynsforespørsler.

6.6.2 Utvikling av standarder for digitale arkiver og digitale fellesløsninger

I perioden fra 1999 til i dag er det utviklet en rekkestandarder og verktøy for håndtering av arkiver iulike stadier og på ulike medier. Flere av verktøy-ene ble etter hvert fellesløsninger. Utviklingen avstandarder og fellesløsninger på arkivområdetskjedde ikke i et vakuum. Mange av standardene

24 Innst. 14 S (2016–2017). 25 St.meld. nr. 22 (1999–2000) Kjelder til kunnskap og opple-

ving, side 2.

26 I noen sammenhenger blir det fortsatt satt likhetstegn mel-lom arkivsektoren og Arkivverket. Dokument 3:4(2016−2017) Riksrevisjonens undersøking av digitaliseringav kulturarven, er et eksempel på det. De kommunale ogprivate arkivinstitusjonene er ikke omtalt, selv om museenepå alle forvaltningsnivåer er omtalt.


og løsningene bygde på eller forholdt seg til inter-nasjonale standarder som ble utviklet i sammeperiode.

Noark-standarden ble etablert allerede i 1984av Statens rasjonaliseringsdirektorat i samarbeidmed Arkivverket og forvaltet av Arkivverket fra1990.27 Noark ble raskt de facto standard for elek-tronisk journalføring i statlig forvaltning. Innen1990 var det utarbeidet ti ulike systemer basert påNoark. Med innføringen av arkivlova i 1999 bleNoark obligatorisk, og det ble etablert en formellordning for Noark-godkjenning. Noark-standar-den er nærmere beskrevet i kapittel 17.

Avleveringsstandarder og verktøy for bevaringav digitalt skapte arkiver ble utviklet av Arkivver-ket ved overgangen til 2000-tallet.28 Den førsteavleveringsstandarden, ADDML, beskrevdatastrukturer og relasjonelle strukturer basertpå XML.29 I tillegg til standarden for teknisk arkiv-bekrivelse (ADDML) ble det utviklet et verktøyfor å lage eller redigere datasettbeskrivelser(Arkadukt) og verktøy for å teste arkivuttrekk(Arkade og Arkn4).30 Arkade brukes i dag av defleste norske arkivinstitusjonene.

Arkivplan.no er et nettbasert kartleggings- ogstyringsverktøy som skal gi virksomhetene over-sikt over og kontroll med arkivprosessene i egenorganisasjon.31 Arkivplan.no benyttes av flertalletav norske kommuner og fylkeskommuner samtflere universiteter og høgskoler, helseforetak,departementer, direktorater, tilsyn, forvaltnings-bedrifter og forskningsinstitusjoner. Fellesløsnin-gen ble opprinnelig utviklet av kommunal sektorog privat næringsliv i fellesskap, med støtte fraABM-utvikling i 2002.32

Digitalt sikringsmagasin (DIAS-prosjektet) fra2012, var et prosjekt som tilpasset en internasjonalstandard for metadata ved langtidsbevaring, PRE-MIS, til bruk i Arkivverket og kommunale arkivin-stitusjoner.33 Prosjektet ble gjennomført som etsamarbeid mellom Arkivverket, kommunal sektor,sentrale statlige aktører og interesseorganisasjo-nene, med økonomisk støtte fra ABM-utvikling.34

Det baserte seg på de internasjonale arkivstandar-dene OAIS og prinsippene i TRAC-rapporten fra2007.35

Asta og arkivportalen.no er fellesløsninger iarkivsektoren. De er unike i internasjonal sam-menheng ved at de brukes av alle arkivinstitusjo-nene i Norge og så godt som alle museene somforvalter arkiver av noe omfang og betydning.Asta er en felles programvare for arkivfagligbeskrivelse av overførte arkiver som ble utviklet i1995.36 Arkivportalen.no er en nasjonal søketje-neste som ble lansert i 2010, og som gjør detmulig å søke etter arkiver i alle institusjonene sombruker løsningen.37 Forut for innføringen av Astahadde enkeltinstitusjoner publisert kataloger pånett. Av arkivinstitusjonene var Fylkesarkivet iSogn og Fjordane tidligst ute med lansering avkatalog på nett i 1996. Stiftelsen Asta forvalter idag arkivportalen.no. Per august 2016 publiserer73 statlige, kommunale og private arkivinstitusjo-ner sine digitale kataloger på arkivportalen.no.38

27 Utviklingen av Noark var pionervirksomhet. En tilsvarendeeuropeiske standard, MoReq, ble først utviklet av DLMForum og EU-kommisjonen i 2001.

28 Bakgrunnen var at Arkivverket hadde mottatt en deluttrekk fra systemer i stormaskinmiljøer, blant annet statis-tikk og ligningsdata. Det var dyrt å bruke ekstern konsu-lentbistand for å lage teknisk beskrivelse av uttrekkene.Forholdene lå også til rette ved at Arkivverket nylig haddeopprettet en egen enhet for bevaring av digitale arkiver ogXML var lansert.

29 Informasjon fra ansatte og tidligere ansatte i Arkivverket:Martin Bould, Petter Svendsen og Terje Pettersen Dahl.Inntil januar 2018 var ADDML og Noark de eneste lovpå-lagte arkivstandardene. ADDML brukes i dag også av desvenske og finske riksarkivene, men Arkivverket forvalterstandarden.

30 Med unntak av Arkn4, som ble utviklet for å teste Noark4-uttrekk, ble verktøyene ikke opprinnelig utviklet som fel-lesløsninger for arkivsektoren. Eldre versjoner av Arkadeble brukt til å teste fagsystemer, mens Arkade 5 nå kanbrukes til å teste Noark 5-uttrekk.

31 Arkivplan ble et lovpålagt krav med innføringen av arkiv-lova i 1999.

32 Utviklet av elleve kommunale arkivinstitusjoner i samar-beid med Nexus Group, med IKA Møre og Romsdal sominitiativtaker.

33 PREMIS-standarden spesifiserer metadata om bevaring foren arkivpakke. Den dokumenterer hendelsene og håndte-ringshistorikken gjennom arkivpakkens livssyklus, fra ogmed mottak i arkivinstitusjonen.

34 Sentrale aktører: Bergen byarkiv, Oslo byarkiv, IKA Møreog Romsdal, IKA Trøndelag, KDRS, KS, Difi, Nasjonalbibli-oteket, OsloMet, Arkivforbundet og Norsk Arkivråd. Pro-sjektet hadde forløpere i tidligere prosjekter i Arkivverketog kommunal sektor: ELMAG-prosjektene i Arkivverket(2006–2010) og Open arms-prosjektet i kommunal sektor.

35 OAIS står for Reference Model for an Open Archival Infor-mation System. Innlemmet i ISO 14721. TRAC står forTrustworthy Repository Audit and Certification – Criteriaand Checklist. Innlemmet i ISO 16363 i 2012.

36 Asta ble spesifisert i 1991 av LLP (senere Arkivforbundet) isamarbeid med Arkivverket og med støtte fra Norsk Arkiv-råd. Utviklet med støtte fra Norsk kulturråd i 1995. Stiftel-sen Asta ble opprettet av LLP i samarbeid med Arkivverket.Mye av utviklingen finansieres stadig av stiftelsens inntek-ter fra oppdragsbasert ordning av papirarkiver, men Kultur-departementet og ABM / Norsk kulturråd har også gitt til-skudd.

37 Arkivportalen inneholder en beskrivelse av arkivene ogangivelse av lagringssted. Utviklingen av løsningen blefinansiert med støtte fra ABM-utvikling over flere år.

38 Dokument 3:4 (2016−2017) Riksrevisjonens undersøkingav digitalisering av kulturarven.


Digitalarkivet er en nettjeneste hvor brukerefår tilgang til digitalt arkivmateriale. Det har i dagmest arkivmateriale fra Arkivverket, men det skalbli sektorens løsning for å tilgjengeliggjøre sittdigitale arkivmateriale. Målet med prosjektet er atalle brukere skal kunne søke og hente fram digi-talt innhold i arkiver, både fra statlig, kommunalog privat sektor og fra alle deler av landet. Pro-sjektet er i henhold til regjeringens føringer omtjenesteutvikling på tvers av sektorer og forvalt-ningsnivåer. Digitalarkivet er i dag Arkivverketsnettportal for tilgjengeliggjøring av digitalisertepapirbaserte arkiver og arkiver som er lagret påandre ikke-digitale medier.39 I 2017 hadde Digi-talarkivet 6,8 millioner besøk fra 1,5 millioner bru-kere. Det er den digitale løsningen på kulturfelteti Norge med flest brukere og er en suksesshisto-rie også i internasjonal sammenheng.

6.6.3 Veksten i papirarkivene – en forsinket utfordring for arkivsektoren

Den teknologiske utviklingen har også vært endriver for en sterk vekst i mengden papirarkiver ioffentlig forvaltning utover 1900-tallet – først medinnføringen av skrivemaskinen og deretter eksplo-sivt med kopimaskinen, skrivere, tekstbehandlereog PC-er fra 1970-tallet. De store papirarkivene eren forsinket utfordring for arkivsektoren ettersompapirarkiver først overføres til arkivinstitusjonene25–30 år etter at saksbehandlingen er avsluttet.

Dette er ikke et særnorsk fenomen, men et inter-nasjonalt utviklingstrekk.

Manglende magasinkapasitet for papirarkiverble trukket fram som en av hovedutfordringene iMeld. St. 7 (2012–2013). De siste 30 årene harArkivverket nesten tredoblet mengden papirarki-ver i magasinene.40 Dette innebærer at det erbevart dobbelt så mye papirarkiv fra de siste 60årene som det er bevart fra middelalderen til 1955i Arkivverket. For å få dette til har det vært nød-vendig med en storstilt utbygging av magasiner.41

Også i resten av arkivsektoren er det brukt storeressurser på utbygging og oppgradering av maga-siner.42 Til tross for magasinutbyggingene er detomtrent like store papirarkiver som fortsattbefinner seg i forvaltningen. Ifølge Arkivstatistik-ken og kartlegginger gjennomført av Arkivverketde senere årene er det estimert at det i statlig ogkommunal forvaltning i dag er om lag 500 000 hyl-

39 Digitalarkivet ble utviklet i 1998 av Arkivverket (ved Stats-arkivet i Bergen) og Universitetet i Bergen.

40 NOU 1987: 35, side 16. Arkivvolum for papirarkiver angisnormalt i hyllemeter. En hyllemeter tilsvarer en meter medarkivbokser i en arkivreol. I 2016 fantes det 265 721 hylle-meter i henhold til årsrapport Arkivverket 2016, side 25. INOU 1987: 35 ble det oppgitt at Arkivverket stort setthadde mottatt statlige papirarkiver skapt før 1955 i 1986/1987.

41 Utbyggingen av magasiner i Arkivverket etter 1987 harskjedd i flere byggetrinn. I tilknytning til Riksarkivbygnin-gen har det vært bygd tre nye magasiner. Flere av statsar-kivene og Samisk arkiv har også fått nye magasiner i perio-den. I tillegg har eksisterende magasiner blitt oppgraderttil dagens internasjonale standard med blant annet til-gangskontroll, klimaanlegg og muggsluser.

42 Per 2015 var det i kommunale arkivinstitusjoner bevart200 000 hyllemeter papirarkiver og ledig kapasitet til åbevare ytterligere 80 000 hyllemeter. Arkivverket haddeper 2016 om lag 25 000 hyllemeter ledig magasinkapasitet.

Figur 6.3 Arkivvolum i forvaltningen

Kilde: Arkivstatistikken/kartlegginger gjennomført av Arkivverket

1517 833 1885 3124

11965

1672918601

21366

29023

33873

24904

19319

10082

55753717 2478 1652

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

Før1953

1953 -1957

1958 -1962

1963 -1967

1968 -1972

1973 -1977

1978 -1982

1983 -1987

1988 -1992

1993 -1997

1998 -2002

2003 -2007

2008 -2012

2013 -2017

2018 -2022

2023 -2027

2028 -2032

Arkivvolum i forvaltningen fordelt på år


lemeter arkiver som ikke er overført, se figur 6.3.Magasinkapasitet for papirarkiver er fortsatt envesentlig utfordring for arkivsektoren.

6.6.4 Kommunale arkivinstitusjoner

I perioden 1976–2010 ble det etablert kommunaleeller fylkeskommunale arkivinstitusjoner i alle fyl-ker i Norge, og mange institusjoner fikk nye ogutvidede oppgaver utover 2000-tallet.43 Institu-sjonsbyggingen i kommunal sektor er et viktigutviklingstrekk i denne perioden. I flere størrebyer ble det opprettet nye byarkiver, og eksis-terende kommunearkiver fikk en mer definertrolle både som fagorganer og bevaringsinstitusjo-ner. Det ble også opprettet interkommunale arkiv-ordninger og fylkesarkiver som leverte arkivtje-nester til medlems- og eierkommuner. Det varflere drivere til denne utviklingen. Arkivverket varen pådriver for, og i mange tilfeller direkte initia-tivtaker til, etablering av kommunale arkivinstitu-sjoner.44 Det var et stort behov for arkivfagligbistand til veiledning og ordning av arkiver på1990-og 2000-tallet med økende bruk av spesiali-serte elektroniske fagsystemer i kommunene oginnføring av elektronisk arkiver.45 Flertallet av dekommunale arkivordningene ble organisert somsamarbeidsordninger etter kommuneloven §§ 27eller 28. Etter at lov om interkommunale selska-

per trådte i kraft 1.1.2000, ble flertallet omorgani-sert til interkommunalt selskap. De nye interkom-munale arkivene (IKA) tilbød ikke bare kommu-nene og fylkeskommunene konsulenttjenesterinnen ordning og veiledning, men ble utviklet sombevarings- og formidlingsinstitusjoner for sinemedlemmer. De interkommunale arkivene opp-levde en vekst i antall medlemmer og dekket tildels større områder. Mange av byarkivene bleogså styrket ved at de ble «totalarkiver», det vil siat de fikk operativt ansvar for kommunens arkiverfra produksjonsfasen (arkivdanningen) til lang-tidsbevaring og tilgjengeliggjøring. Fra midten av2000-tallet begynte arbeidet med å etableredepottjenester for digitale arkiver. Det foregikk enkonsolidering av det kommunale arkivmiljøetgjennom etablering av møtearenaer og fellestiltak,der opprettelsen av KommunearkivinstitusjonenesDigitale RessursSenter SA (KDRS) var det viktig-ste. KDRS ble opprettet i 2010.46 Hensikten var åetablere en felles depotløsning for digitale arkiverfor de kommunale arkivinstitusjonene og et felleskompetansemiljø for langtidsbevaring av digitalearkiver i kommunal sektor, se kapittel 21.

Riksrevisjonens undersøkelse fra 2010 avdek-ket manglende sikring og tilgjengeliggjøring avarkivmaterialet i kommunal sektor, som etterRiksrevisjonens vurdering ga økt risiko for at myebevaringsverdig dokumentasjon kunne gå tapt.Situasjonen var mest alvorlig i kommuner somikke var tilknyttet en kommunal arkivinstitusjon.Riksrevisjonen påpekte følgende forhold:– Lite egnede lokaler for lagring av papirarkiver– Få elektroniske systemer i kommunal sektor er

lagd med tanke på at bevaringsverdig doku-mentasjon skal sikres for framtiden, spesieltutfordrende for fagsystemer.

– Mye arkivmateriale er også utilgjengelig forbrukerne blant annet på grunn av manglendesystematisering av dokumentasjonen og man-glende publikumstjenester.

– Behov for å øke kompetansen i kommuneneom sikring og tilgjengeliggjøring av arkivene

– Betydelige svakheter i departementets sty-ringsinformasjon og i styringsdialogen medArkivverket om utfordringene i kommunalarkivsektor

– Manglende tilsyn og oppfølging av kommunalsektor fra Arkivverket

– Regelverket for hva som skal bevares eller kas-seres, er utdatert.

43 Bering, Bjørn, «Veien frem går først tilbake. Utvikling avdet kommunale arkivlandskapet» Han er søkkane go! Fest-skrift til byarkivar Arne Skivenes (2017) side 121–134.Interkommunalt arkiv i Rogaland det første i 1976, tre nye i1987 og de resterende i tidlig på 1990-tallet.

44 Tanken var ikke ny. Utvalget som leverte NOU-en i 1987,mente at arbeidet med å sikre viktige lokale og regionalearkiver, både kommunale og private, burde prioriteres høy-ere. Utvalget foreslo at de interkommunale arkivene, sompå dette tidspunktet stort sett ikke hadde depotoppgaver,fikk magasinplass til bevaring av historiske arkiver, alterna-tivt at de fylkeskommunale arkivene ble utvidet til også åomfatte historiske arkiver fra primærkommunene. Kom-munal sektor hadde, som resten av forvaltningen, hatt enmeget stor vekst i mengden papirarkiver. Samtidig haddedet vært begrensede ressurser til arkivarbeid, dårlige opp-bevaringsforhold for eldre arkiver, og få kommuner haddehatt kapasitet til å bygge opp arkivfaglig kompetanse. Etterkommunereformen i 1964 var det mange «herreløse arki-ver». Flere av riksarkivarene i mellomkrigstiden haddeogså foreslått en kommunal arkivreform med opprettelseav regionale institusjoner.

45 Opprettelsen av kommunale arkivinstitusjoner hadde ikkebare opphav i kommunenes behov for sikker forvaring aveldre arkiver, men kom også som et resultat av en øktinteresse for lokale kulturtradisjoner og historie. For at detskulle være mulig å forske på lokale og regionale forhold,var det nødvendig å bevare regionale og lokale arkiver.Dette gjaldt kommunale arkiver, men den økte interessenfor lokalhistorie falt sammen med en økt bevissthet ombetydningen av private arkiver, ikke bare personarkiver,men også arkiver fra bedrifter og organisasjoner.

46 Fellesarenaer var årlige ledermøter, KAI-konferansen ogfelles publikasjon (Arkheion) samt utveksling av foredrags-holdere.


– Manglende arkivplikt for private som utføreroffentlige oppgaver

Enkelte av forholdene som Riksrevisjonenpåpekte i 2010, er ikke lenger like aktuelle, menpå et overordnet nivå er utfordringene i all hoved-sak de samme.47 Det gjelder særlig manglendearkivplikt for private som utfører offentlige opp-gaver, og manglende magasinkapasitet for papir-arkiver – som i det siste har blitt aktualisert av denpågående kommunereformen. Den største utfor-dringen er allikevel et regelverk som i liten grader tilpasset digitalisering, og et stort etterslep, aveldre elektroniske systemer som det ikke er tattuttrekk fra. Selv om antallet kommuner og fylkes-kommuner som er tilknyttet en arkivinstitusjon,har økt, er det fortsatt en liten andel som ikke ertilknyttet en arkivinstitusjon eller har opprettet enordning for bevaring og tilgjengeliggjøring aveldre arkiver. Alle arkivinstitusjoner tilbyr hellerikke tjenester for bevaring og tilgjengeliggjøringav digitale arkiver.

6.6.5 Strategier og samarbeid for bevaring av private arkiver

I NOU 1987: 35 Samtidens arkiver – fremtidens kil-degrunnlag ble det vektlagt at private arkiversammen med offentlige arkiver utgjør samfunnetsarkiver, og at arkiver etter bedrifter, organisasjo-ner og privatpersoner bør bevares og tilgjengelig-gjøres som en del av kulturarven og som kilder tilframtidig forskning.48 Forut for arkivlova haddehverken det offentlige eller eierne av private arki-ver plikt til å ta vare på disse arkivene. Med innfø-ringen av arkivlova fikk Arkivverket for førstegang et formelt ansvar og juridiske virkemidlerfor å sikre private arkiver. Riksarkivaren fikk enplikt til å holde oversikt over verneverdige privatearkiver og føre register over private arkiver somblir tatt vare på av offentlige og i private institusjo-ner. Riksarkivaren fikk også myndighet til å regis-trere private arkiver som særskilt verneverdige,se kapittel 22.

NOU 1987: 35 anslo at andelen private arkiveri hyllemeter utgjorde om lag 5 prosent av dentotale mengden bevarte papirarkiver. I dag utgjørde private arkivene om lag 20 prosent av dentotale mengden. Dette er et resultat av et mer mål-bevisst arbeid med bevaring av private arkiver i

Arkivverket, kommunale og private arkivinstitu-sjoner, museer og biblioteker. Et viktig tiltak harvært at Arkivverket og ABM-utvikling i 2003 i fel-lesskap etablerte et landsdekkende nettverk avinstitusjoner som koordinerer arbeidet med sik-ring av private arkiver. Riksarkivet fikk rollen somnasjonal koordinator, mens en regional institusjonfikk en tilsvarende regional rolle i hvert fylke.Disse institusjonene, hovedsakelig museer ogkommunale arkivinstitusjoner, utgjør i dag et nett-verk av fylkeskoordinerende ledd. På nasjonaltnivå er det etablert tilsvarende nettverk, der blantannet Arkivverket, Nasjonalbiblioteket og de pri-vate arkivinstitusjonene deltar. Arkivverket harutarbeidet en nasjonal strategi for arbeidet medprivate arkiver (2015–2020) basert på innspill ogtilrådinger som er innhentet gjennom fellespro-sjekter om private arkiver som et ledd i SAMDOK-samarbeidet. Siden 1987 har det også blitt langtflere aktører som arbeider med å bevare, tilgjen-geliggjøre og forvalte private arkiver. Fylkeskom-munale og kommunale arkivinstitusjoner er kom-met til som en ny gruppe aktører. I tillegg harflere museer styrket sitt arbeid med private arki-ver. I dag er det større bredde i arkivene sombevares, enn i 1987. Det er utarbeidet regionale ognasjonale bevaringsplaner, herunder sektorvisebevaringsplaner, som ser private og offentligearkiver samlet.49

Det er allikevel flere utfordringer. Det erhovedsakelig papirbaserte arkiver og ikke-digitalefoto som er bevart. Bevaring av digitale arkiverfordrer også infrastruktur for digital langtidsbeva-ring, som det er krevende å etablere for mindreinstitusjoner og institusjoner som ikke har arkivsom hovedoppgave.

Det er også store regionale forskjeller i hvilkearkiver som bevares. Dette skyldes hovedsakeligat mye av bevaringsarbeidet fortsatt er basert påinnsatsen fra ildsjeler og lokale initiativer. Det ersvært mange aktører som bevarer private arkiver,en del av aktørene er svært små, og mange harandre oppgaver i tillegg. Som en følge av dette erdigitale arkiver, og arkiver fra store bedrifter ogorganisasjoner som det er kompetanseog res-surskrevende å bevare, fortsatt underrepresen-tert.50 I tillegg er en stor andel av de private arki-vene ikke ordnet og i praksis utilgjengelige.51

47 Arkivverket har i årene etter på økt tilsynshyppigheten ogdet er utarbeidet nye bevarings- og kassasjonsbestemmel-ser.

48 NOU 1987: 35 side 14.

49 SAMDOK-rapport: Privatarkiv (9) Utredning om arbeidetmed privatarkiv i Norge (2014).

50 Store bedrifter og organisasjoner skiller seg fra andre pri-vate arkiver ved at volumene gjør at de er mer ressurskre-vende å håndtere, og ved at de krever mye magasinplass.Det er derfor mer krevende for små institusjoner å bevaredenne typen arkiver.


6.6.6 Arkivverket

St.meld. nr. 22 (1999–2000) redegjorde for atarkivsektoren i årene framover ville måtte hånd-tere store utfordringer på flere områder parallelt. Imeldingen ble det derfor skissert en opptrap-pingsplan for Arkivverket:

Dei skisserte tiltaka på arkivområdet vil etter eiopptrapping over fem år representera ein årlegkostnad på 62 mill. kroner utover noverandeløyvingsnivå. Den årlege oppfølginga vil veraavhengig av den økonomiske utviklinga ogbudsjettsituasjonen. Det vil såleis på vanlegmåte måtta takast atterhald om den årlege bud-sjetthandsaminga.

Riksrevisjonen påpekte ti år senere at bare en tred-jedel av disse midlene var tildelt.52 Arkivverket harderfor vurdert og tatt i bruk andre strategier. En avstrategiene var bedre utnyttelse av eksisterenderessurser gjennom en gjennomgripende omorgani-sering i 2016. Inntil da hadde ansvaret for nasjonaleoppgaver hovedsakelig ligget til den sentrale enhe-ten, Riksarkivet, mens de regionale enhetene, stats-arkivene, formelt hadde like oppgaver. Riksarkivetbevarte arkivene fra sentralforvaltningen, det vil sidepartementer, direktorater, tilsyn osv., mens stats-arkivene bevarte arkivene fra den regionale forvalt-ningen, det vil si regionskontorer, distriktskontorerosv. Med digitalisering og økt spesialisering av for-valtningen var ikke denne organiseringen lengerlike hensiktsmessig.

Utover 2000-tallet skjedde det også en omfat-tende spesialisering i Riksarkivet og til dels i Stats-arkivene, hovedsakelig på grunn av endrede kom-petansebehov som en følge av digitaliseringen. På2000-tallet ble Arkivverket også tilført ansvaret forto nye nasjonale oppgaver, som ble plassert på togeografiske steder, Samisk arkiv i Kautokeino ogNorsk helsearkiv på Tynset. I tillegg ble et pro-sjekt for etablering av Norsk oljearkiv lagt tilStavanger. Omorganiseringen i 2016 fullførtedenne utviklingen og etablerte en gjennomgåendeorganisering, der alle ledere i fagavdelingene haransvaret for en eller flere nasjonale oppgaver, ogder de fleste seksjoner har ansatte på flere lokasjo-

ner. Det ble også opprettet en egen utviklingsav-deling. Omorganisering innebar at flere ressurserkunne overføres til arbeid med digitale arkiver ogtil utviklingsarbeid for å løse de store utfordrin-gene Arkivverket og sektoren står overfor.

6.6.7 Nye utdanningstilbud og samarbeidsarenaer og etableringen av arkiv som akademisk disiplin

Da arkivlova tok til å gjelde, var det forholdsvissparsomt med utdanningstilbud i arkivfag i Norge.Universitetet i Oslo og Arkivakademiet i tilbøddeltidstudier.53 Norsk Arkivråd og Landslaget forlokal- og privatarkiv (nå Arkivforbundet), jobbetaktivt for å etablere studietilbud i Norge. Det før-ste heltidsstudiet ble opprettet av Høgskolen iOslo og Akershus (nå OsloMet) i 2014. Studiet blei 2016 utvidet til en bachelor i arkivvitenskap. Deter i dag to heltidsstudietilbud etter at NTNU eta-blerte studiet Arkiv og samlingsforvaltning i 2016.Studiet i Oslo retter seg mot arbeid i forvaltningenog arkivinstitusjoner, mens studiet i Trondheimretter seg mot arbeid med arkiver i arkivinstitusjo-ner og andre kulturinstitusjoner. Framveksten avet utdanningstilbud i Norge har bidratt til en pro-fesjonalisering av faget på 2000-tallet.

Som en følge av dette er arkivfag som akade-misk disiplin forholdsvis ny. Det meste avforskningen i arkivsektoren har foregått i Arkiv-verket. Lite av forskningen har vært fagfellevur-dert. Mye av forskningen har vært selvvalgt ogutført av amanuensis- og førsteamanuensisstillin-ger med forskningsrett i Arkivverket og har i storgrad vært konsentrert om historiske temaer. Min-dre av forskningen har tatt for seg arkivfagligetemaer, og svært lite har handlet om digitale arki-ver og digitale utfordringer.54 Universitetene er idag en arena for arkivfaglig forskning med fagfel-levurdering.55 Det første og foreløpig eneste nor-ske tidsskriftet for arkivfag med fagfellevurderinger Tidsskriftet Arkiv, som ble startet i 2010. I Sve-rige har arkivfaget hatt en mye sterkere akade-misk tradisjon. Til sammenligning ble tidsskriftet

51 Arkivstatistikken. Dette gjelder særlig for kommunearkiv-institusjonene og museene, hvor bare litt over halvpartenav arkivene er ordnet slik at de kan brukes av publikum.Begge institusjonstypene har de siste årene tatt imot storemengder private papirarkiver, men har i mindre grad hattkapasitet og ressurser til å ordne dem.

52 Riksrevisjonen, Dokument 3:10 (2016–2017) Undersøkelseav arkivering og åpenhet i statlig forvaltning, side 76.

53 Høgskolen i Oslo og Akershus (nå Oslo Met) opprettet enårsenhet og et bachelorprogram for arkiv i henholdsvis2004 og 2010, men begge deler var også deltidsstudium. I2007 ble det også opprettet et studium i elektronisk arkivog foto/lyd/film arkiv, som i dag er nedlagt, ved Høgskolenpå Lillehammer. Studiene var hovedsakelig rettet motansatte som jobbet med arkiv i forvaltningen og trengtefaglig påbygging.

54 Arkivarforeningens kartlegging av forskning i sektoren fra2010.

55 Både OsloMet og NTNU har ansatte med individuellforskningstid og arkiv som fagområde.


Arkiv, samhälle och forskning utgitt for første gangi 1953.

I mangel av sterke forskningsmiljøer innenforarkivfaget har uformelle nettverk og arenaer værtveldig viktige for utviklingsarbeid i arkivsektoren.ABM-utvikling, og senere Kulturrådet, var en sen-tral gjennom støtte til prosjekter og en egen skrift-serie. Norsk Arkivråd, Arkivarforeningen ogArkivforbundet er gamle organisasjoner somlenge har tilbudt arenaer for faglig utvikling, del-tatt i internasjonalt samarbeid gjennom deltakelsei International Council on Archives (ICA) ogarbeidet med arkivpolitikk. Det kommunale arkiv-miljøet (ofte forkortet KAI) arrangerer en årligkonferanse og gir ut et tidsskrift. På 2000-tallet hardet blitt etablert nye arenaer. Den største fellesa-renaen for arkivsektoren har vært SAMDOK-sam-arbeidet fra perioden 2013–2017. SAMDOK bleetablert av Riksarkivaren høsten 2013 som enstrategisk satsing og et samarbeidsprosjekt påtvers av arkivsektoren. Satsingen var en direkteoppfølging av Meld. St. 7 (2012–2013).56 KS harogså i større grad blitt en aktør i arkivsektoren.

6.7 Svarene i lovutkastet

Rettslige løsninger som svarer på utfordringeneog utviklingstrekkene beskrevet ovenfor erbehandlet i de følgende kapitlene.

I forslaget til ny formålsparagraf er det synlig-gjort at dokumentasjon og arkiver er nødvendigefor å ivareta sentrale samfunnsverdier som retts-stat, demokrati, offentlighet, kulturarv og utvik-ling av kunnskap om samfunnet, se kapittel 7. Vir-keområdet for loven foreslås utvidet i tråd medsignalene i Meld. St. 7 (2012–2013), se kapittel 8.

Utvalget har foreslått regler som tar hensyn tilat offentlig forvaltning arbeider på nye måter og atdokumentasjon og arkiver i dag skapes digitalt:1. Virksomheter som er omfattet av loven påleg-

ges tydeligere og mer presise dokumentasjons-plikter, blant annet av kommunikasjon ogavgjørelser. Dermed vet virksomhetene hva deskal ta vare på når arbeidsprosessene planleg-ges og fagsystemer anskaffes eller utvikles, sekapittel 14.

2. Digitale arbeidsprosesser gir mulighet for åbygge inn funksjonalitet som sørger for

løpende dokumentasjon, såkalt innebygd arki-vering, se kapittel 17. Virksomheter skal gi til-satte tilgang til verktøy for å dokumentere sineksterne kommunikasjon på en automatisertmåte, se kapittel 15.

3. Lovutkastet tar høyde for at mange arbeidspro-sesser i dag er helt eller delvis automatisert, ogdet stilles krav til dokumentering av automati-sert rettsanvendelse, se kapittel 14.

4. Lovutkastet er utformet uten krav til journal-føring. Digital kommunikasjon og digitalearbeidsprosesser åpner for at åpenhet og etter-prøvbarhet kan ivaretas med andre og mindrearbeidskrevende metoder, se kapittel 16.

5. Utvalget foreslår å oppheve gjeldende forbudmot overføring av digital dokumentasjon tilutlandet, men med visse geografiske begrens-ninger og krav om risikovurderinger, se kapit-tel 18.

6. Digital dokumentasjon og arkiver må forvaltesog vedlikeholdes på måter som sikrer at gene-rasjonene framover kan bruke og ha tillit tilden. Virksomhetene pålegges å holde doku-mentasjonen vedlike. Det må legges til rette forlangtidsbevaring tidlig i prosessen, se kapittel19 og 21.

7. Digitaliseringen innebærer at arkivsektorenkan gjøre arkiver tilgjengelig på flere måter ogåpner for andre bruksområder for arkiver, sekapittel 20.

For å sikre etterlevelse stiller lovutkastet krav omdokumentasjonsstrategi i virksomhetene, se kapit-tel 9. Sanksjoner ved tilsyn har samme formål, sekapittel 12.

Private arkiver må tas vare på for å gi etterti-den et utfyllende bilde av dagens samfunn og vårtid, se kapittel 22. Tekniske spørsmål om utfor-ming av Noark-standarden egner seg ikke fordirekte regulering i loven. Noark-standarden ogvidereutvikling av den er drøftet i kapittel 17.Organisatoriske spørsmål kan etter utvalgets synogså bare i begrenset grad løses i loven. Lovutkas-tet binder derfor i liten grad opp hvordan arkiv-sektoren organiseres, se kapittel 11.

Personvernforordningen tillater viderebehandling av personopplysningene for «arkiv-formål i allmennhetens interesse». Fordi person-vernforordningen har et høyt abstraksjonsnivå oger tungt tilgjengelig, er det gode rettspedagogiskegrunner til å regulere praktisk viktige spørsmål iloven her, se kapittel 10. Lovutkastet stiller kravom minimering før overføring til langtidsbeva-ring, se kapittel 19.

56 Foruten Arkivverket har de kommunale arkivinstitusjo-nene (KAI), Arkivforbundet, Norsk Arkivråd, KS og Arbei-derbevegelsens arkiv og bibliotek vært partnere i samar-beidet. I tillegg har det vært deltakelse fra universitets- oghøgskolemiljøet, statlig og kommunal forvaltning ogmuseer. For mer informasjon, se: https://samdok.com/.

Del IIIArkivlov for en ny tid


Kapittel 7

Lovens formål

Formålet med lovutkastet er å sikre dokumentasjonom samfunnet for å kunne bruke den til å forståsamtid og fortid og å bevare og videreutvikle Norgesom rettsstat og demokrati. Flere del-formål er vide-reført fra gjeldende lov, som kulturarv, forskning ogdokumentasjon av rettigheter. Andre formål er kom-met tydeligere til uttrykk, som offentlighet og demo-kratisk deltakelse, forsvarlig offentlig virksomhet,kulturelt mangfold og enkeltpersoners og gruppersbehov for å kjenne egen historie og kultur. Vi har etansvar for å sørge for tilfang av autentiske kilder fravår egen tid, slik at generasjonene som kommeretter oss får grunnlag for å analysere de prosessenesom foregår i dag.

Lovutkastet bruker formuleringen «sikre doku-mentasjon om samfunnet». Dette innebærer atutvalget og omfanget av dokumentasjonen skal værebredt og hentet fra både offentlig og privat sektor.Arkivene skal gjøres tilgjengelige for alle, for alletyper bruk og viderebruk.

Sikring av rettslig og forvaltningsmessig doku-mentasjon dreier seg i tillegg om å ivaretakelse inn-byggerne i deres relasjon til of fentlig sektors mangekrav og ytelser. Dokumentasjon og arkiv er grunn-steiner for sentrale samfunnsverdier som rettsstat,demokrati, gjennomsiktighet, of fentlighet og person-vern.

7.1 Mandatet. Gjeldende rett

I mandatet blir utvalget bedt om å vurdere formå-let med loven og vurdere lovens virkeområde oppmot andre relevante regelverk. I dette kapitletforeslår utvalget en ny formålsparagraf. Virkeom-rådet behandles i kapittel 8.

Da gjeldende arkivlov ble vedtatt i 1991, fikkformålsbestemmelsen følgende ordlyd:

Føremålet med denne lova er å tryggja arkivsom har monaleg kulturelt eller forskingsmes-sig verde eller som inneheld rettsleg eller vik-tig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at

desse kan verta tekne vare på og gjorde tilgjen-gelege for ettertida.

Monaleg betyr «vesentlig». Denne formålsbestem-melsen peker ut visse kategorier arkiver som deter lovens formål å bevare: arkiver med vesentligkulturell verdi, arkiver med vesentlig forsknings-messig verdi, arkiver med rettslig dokumentasjonog arkiver med viktig forvaltningsmessig doku-mentasjon.1 Hensikten med å bevare disse typenearkiver er at de skal bli tatt vare på og gjøres til-gjengelige for ettertiden. I pliktbestemmelsen i§ 6 er det angitt som et uttrykkelig mål at doku-mentasjonen i tillegg skal være tilgjengelig forbruk også i samtiden.

NOU 1987: 35 Samfunnets arkiver – fremtidenskildegrunnlag lå til grunn for gjeldende arkivlov.Der ble det lagt særlig vekt på arkivenes rolle somkulturarv og forskningskilder.2 Arkivverket skulleprioritere «å sikre og gjøre arkivmateriale tilgjen-gelig for forskning og kulturhistorisk dokumenta-sjon». Tilrettelegging for bedre arkivrutiner ogarkivadministrasjon i offentlig forvaltning ble ikkeansett som et like sentralt mål med loven. Utred-ningen ble avgitt like før den offentlige forvaltnin-gen ble fundamentalt endret som følge av IKT.

Da departementet fremmet sitt lovforslag, bleogså arkiver med rettslig eller viktig forvaltnings-messig dokumentasjon inkludert i formålspara-grafen sammen med arkiver med kulturell eller

1 Bevaringsutvalget (2000–2001), side 70, formulerte hensy-nene som begrunner arkiver, slik:– å dokumentere offentlige organers funksjoner i samfun-

net, deres utøvelse av myndighet, deres rolle i forhold tildet øvrige samfunn og deres rolle i samfunnsutviklin-gen.

– å holde tilgjengelig materiale som gir informasjon omforhold i samfunnet på et gitt tidspunkt, og som belysersamfunnsutviklingen

– å dokumentere personers og virksomheters rettigheterog plikter i forhold til det offentlige, og i forhold til hver-andre.

– å dokumentere de arkivskapende organers rettigheterog plikter i forhold til andre instanser.

2 NOU 1987: 35 Samfunnets arkiver – fremtidens kildegrunn-lag, side 36.


forskningsmessig verdi. Departementet mente atdet ikke var andre lover eller regelverk som ivare-tok disse hensynene.3 Slik ble det også en del avarkivlovas formål å bevare arkiver med rettsligbetydning for innbyggerne og som dokumenterteforvaltningens egen virksomhet.

7.1.1 Formålsbestemmelsene i de nordiske arkivlovene

Utvalget har undersøkt de nordiske arkivlovene.Alle har en formålsbestemmelse. Lovene er virk-somme i sektorer som ikke er svært ulike, og ikkeuventet har de overlappende innhold. Bestemmel-sene varierer likevel relativt mye i både form oginnhold. Forskjellene kan være uttrykk for uliklovgivningstradisjon, for at lovene har blitt til påulik tid, for ulike prioriteringer eller en kombina-sjon av dette. Alle formålsbestemmelsene har like-vel til felles at de er nøkterne i formen. De har enpraktisk tilnærming uten bruk av store ord.

7.1.2 Verdensarverklæringen om arkiv

Verdensarverklæringen om arkiv ble vedtatt avgeneralforsamlingen i ICA (The InternationalCouncil on Archives) i Oslo i september 2010. Inn-ledningen til Verdensarverklæringen har tatt ibruk større ord, se tekstboks 7.1. Dette er talesom peker utover det praktiske, daglige arbeidetsom mange antakeligvis forbinder med arkiver.

7.2 Utviklingen etter at dagens formålsbestemmelse ble vedtatt

Både arkivsektoren og samfunnet har gjennom-gått store endringer siden arkivlova ble vedtatt.Arkivlovas formålsbestemmelse har stått uendreti snart 30 år. I samme periode har offentlig sektorgjennomgått omorganiseringer, vekst, utviklingog digitalisering. Det har vært en betydelig vekst ioffentlig tjenesteyting og rettighetsfesting, auto-matisering av rettslige avgjørelser, samtidig somindividenes rettsstilling er blitt sterkere. Ytrings-frihetsbestemmelsen i Grunnloven § 100 er blittsupplert med nye bestemmelser om informasjons-frihet. Offentleglova har styrket innbyggernes retttil innsyn i den offentlige forvaltning. Den betyde-

lige veksten i innsamlede personopplysninger ogde mange nye anvendelsesområdene for slikeopplysninger har ført til økt oppmerksomhet ombehovet for reguleringer for å ivareta individenespersonvern. Disse utviklingstrekkene er omtaltflere andre steder i utredningen.

7.3 Overveielser

7.3.1 En formålsbestemmelse med tydeligere mål

En formålsbestemmelse gir retning ved tolknin-gen av lovens øvrige bestemmelser og sier noeom hva lovgiver ville oppnå.

Utvalget mener at den nye loven bør ha en for-målsbestemmelse. Dagens bestemmelse bør vide-reutvikles og angi de hensynene som bevaring avdokumentasjon og arkiver ivaretar. Bestemmel-sen bør i tillegg gjenspeile utvalgets forslag om åpålegge offentlige organer plikt til å dokumenteresin virksomhet. Bestemmelsen bør vise til atgrunnleggende demokratiske verdier ivaretasgjennom at forvaltningen løpende dokumenterersin virksomhet, og at innbyggerne har tilgang tilautentiske historiske kilder.

En formålsbestemmelse skal gi mål og meningtil lovens øvrige bestemmelser. Den bør fortrinns-vis målbære et lettfattelig og intuitivt budskap ogkommunisere godt med lovens brukere. Verdens-arverklæringen og Grunnloven kan tjene som for-bilder.

Lovutkastet § 1 har to ledd. Første ledd trek-ker opp overordnede, grunnleggende verdier:

3 Riksarkivaren hadde uttalt: «Det kan antas (under noe tvil)at offentlige organer langt på vei vil sørge for bevaring avarkiver som ivaretar deres egne dokumentasjonsinteresser,men vi kan ikke forutsette at de vil sørge for tilsvarendebevaring av dokumentasjon for å sikre publikums interes-ser.» Se Ot.prp. nr. 77 (1991–92) side 11.

Boks 7.1 Verdensarverklæringen om arkiv

Arkiver dokumenterer beslutninger,handlinger og minner. Arkiver er en unik oguerstattelig arv som overføres fra generasjontil generasjon. Arkiver forvaltes fra de blir til,for å bevare deres verdi og meningsinnhold.De er autoritative informasjonskilder somunderstøtter pålitelige og transparente admi-nistrative prosesser. De spiller en vesentligrolle i samfunnsutviklingen ved at de sikrer ogbidrar til individets og fellesskapets hukom-melse. Åpen tilgang til arkiver beriker kunn-skapen om samfunnet, fremmer demokrati,beskytter innbyggernes rettigheter og bedrerlivskvaliteten.


arkivene som kilde til forståelse av samtid og for-tid og som grunnlag for rettsstat og demokrati.Disse verdiene kan ses på som summen av flereandre hensyn som er listet opp i annet ledd: åfremme offentlighet og demokratisk deltakelse;forsvarlig drift av offentlig virksomhet; fastsette,fremme og forsvare rettigheter og andre retts-krav; utvikle kunnskapen om kulturarv, kultureltmangfold og grunnleggende samfunnsforhold;legge til rette for vitenskapelig forskning ogannen gransking; å ivareta enkeltpersoners oggruppers behov for å kjenne egen historie og kul-tur.

7.3.2 Nærmere om det overordnede formålet – første ledd

Det framgår kun implisitt av dagens formålsbe-stemmelse hvorfor vi som samfunn tar vare pådokumentasjon for ettertiden. For mange fram-står det kanskje som selvsagt. For dem kan detsynes overflødig å forklare hvilken verdi det harfor et samfunn å bevare sine arkiver for ettertiden.Ikke desto mindre er det grunn til å løfte fram ogbelyse den viktige samfunnsoppgaven arkivsekto-ren ivaretar. Arkivene har vært, er og skal fort-sette å være en kilde til kunnskap om fortiden ogom vårt samfunns og vår sivilisasjons utvikling ogen bærebjelke i vårt demokrati. Det kan det væregod grunn til å understreke.

Grunnloven § 100 pålegger statens myndig-heter å legge til rette for en åpen og opplyst offent-lig samtale. At innbyggerne har tilgang til rikhol-dige og gode arkiver, legger forholdene til rettefor den opplyste samtalen, ikke bare om dagsaktu-elle, men også om fortidige forhold. Tilgang tilautentiske kilder er sentralt for at vi selv og gene-rasjonene som kommer etter oss, skal kunneoppnå erkjennelse om samfunnsforhold og poli-tiske prosesser, lære av historien og videreutvikleNorge som rettsstat og demokrati.

Et viktig formål med loven må derfor være åikke bare bevare de allerede overførte, eldre arki-vene. Det er like viktig å sørge for et tilstrekkeligtilfang av autentiske kilder fra vår egen tid. Vi måpåse at generasjonene som kommer etter oss, fårgrunnlag for å analysere prosessene som foregårnå, i dag, for at de skal kunne forstå og trekke lær-dom på samme måte som oss selv.

Når statlige organer som skapte dokumenta-sjonen, overfører den til Nasjonalarkivet, manifes-terer dette at dokumentasjonen går fra å væreorganets egen til å bli en del av samfunnets felleseie. Det blir en del av kulturarven vår tid etterlater

til kommende generasjoner. Samling av samfun-nets arkiver i dedikerte og nøytrale institusjonervil sikre åpen adgang til arkivene og legge til rettefor en fri og uavhengig forskning. I kommunalsektor skjer noe av det samme ved overføring tilkommunale, fylkeskommunale og interkommu-nale arkivinstitusjoner, selv om kommunene ogfylkeskommunene formelt sett beholder råderet-ten over dokumentasjonen.

Både nasjoner og privatpersoner kan trengeavstand til fortidige begivenheter for å bli i standtil å forholde seg til dem på en fornuftig og fullt utrasjonell måte. Det tok 73 år før statsministerErna Solberg høsten 2018 ga de såkalte tyskerjen-tene en unnskyldning for at offentlige myndig-heter satte Grunnloven til side, og for måten myn-dighetene behandlet dem på etter krigen. Enkelt-personer og grupper som har blitt utsatt for over-grep, kan også behøve tid til å forstå hva somegentlig er skjedd, og tid før de er i stand til å ta etoppgjør med fortiden og eventuelt stille offentligemyndigheter til ansvar. Da er det vesentlig at kil-der er blitt bevart.

Også ansvaret for å tilgjengeliggjøre arkiverbør videreføres som en del av lovens formål. BådeGrunnloven og offentleglova framhever innsyn ioffentlig dokumentasjon som en grunnleggendedemokratisk mekanisme. Forutsetningen er at detoffentlige har arkiver og dokumentasjon som detkan gis innsyn i. Arkiver legger med andre ord tilrette for demokrati gjennom innsyn, demokratiskdeltakelse og kontroll, rettssikkerhet og tillit tildet offentlige. Arkiver er også basis for rettssta-ten. Arkivenes vesentlige bidrag for demokrati ogrettsstat bør komme fram i formålsbestemmel-sens første ledd.

7.3.3 Delhensyn – annet ledd

Offentlighet og demokratisk deltakelse

Ytringsfriheten har vært nedfelt i Grunnloven§ 100 siden vedtakelsen i 1814. I 2004 ble ogsåoffentlighetsprinsippet grunnlovfestet. I dag lyderfemte og sjette ledd i bestemmelsen slik:

Enhver har rett til innsyn i statens og kommu-nenes dokumenter og til å følge forhandlin-gene i rettsmøter og folkevalgte organer. Detkan i lov fastsettes begrensninger i denne rettut fra hensyn til personvern og av andretungtveiende grunner.

Det påligger statens myndigheter å leggeforholdene til rette for en åpen og opplystoffentlig samtale.


Grunnloven sikrer oss altså ikke bare en rett til åytre oss fritt, men også adgang til å opplyse ossgjennom tilgang til offentlig informasjon. Paragraf100 annet ledd oppstiller «sannhetssøken, demo-krati og individets frie meningsdannelse» somytringsfrihetens begrunnelse. I lys av dette fram-står retten til informasjon som en naturlig forlen-gelse av, og et grunnleggende fundament for,ytringsfriheten.

Da regjeringen fremmet forslaget til den nyeoffentleglova som ble vedtatt i 2006, viste de tilendringen i Grunnloven § 100. Under diskusjonenom lovens formålsbestemmelse ble det anført atprinsippet om dokumentinnsyn er grunngitt i sær-lig tre hensyn – demokrati, kontroll og rettssik-kerhet.4 Alle disse tre hensynene er tatt inn ioffentleglovas formålsbestemmelse, som har føl-gende ordlyd:

Formålet med lova er å leggje til rette for atoffentleg verksemd er open og gjennomsiktig,for slik å styrkje informasjons- og ytringsfri-dommen, den demokratiske deltakinga, retts-tryggleiken for den enkelte, tilliten til detoffentlege og kontrollen frå ålmenta. Lova skalòg leggje til rette for vidarebruk av offentleginformasjon.

Arkivlova har således som en del av sitt formål åbygge opp under offentleglovas og Grunnlovensformål gjennom å virke som basis for offentlighetog demokrati.

Utvalget mener lovens betydning for offentlig-het og demokrati bør framkomme i annet ledd ibokstav a som første delmål.

Forsvarlig offentlig virksomhet

Hverken Grunnloven eller offentleglova påleggeroffentlige myndigheter noen plikt til å dokumen-tere sin virksomhet. De forutsetter ganske enkeltat dokumentasjon finnes ved at offentlige organerskaper dokumentasjon som en naturlig og selv-sagt del av sin virksomhet. Også arkivlova byggerpå en uuttalt forutsetning om at offentlige organerskaper dokumentasjon som danner basis for arki-ver. Forvaltningsloven stiller imidlertid enkeltekrav om dokumentasjon av offentlig myndighets-utøvelse. Dokumentasjon av offentlig virksomheter en forutsetning for forsvarlig drift og for offent-lighet og kontroll med forvaltningen. Å legge tilrette for en hensiktsmessig dokumentasjonsfor-

valtning i offentlig virksomhet er således også etviktig formål med loven.

Det genereres store mengder data og informa-sjon i offentlig virksomhet i dag. En del av detkommer i form av tradisjonelle dokumenter, menstadig mer gjør det ikke. Mye informasjon oppstårog oppbevares i fagsystemer, databaser og pro-gramkode som ikke passer med en naturlig språk-lig forståelse av ordet dokument. Denne utviklin-gen gjør det ikke mindre viktig at forvaltningendokumenterer sin virksomhet og systematisererog lagrer dokumentasjonen slik at den kan gjørestilgjengelig i samtid og ettertid – hvis ikke risike-rer en tap av historiske kilder for ettertiden. Dess-uten risikerer en å miste muligheten for styrkingav informasjons- og ytringsfriheten, den demokra-tiske deltakelsen, rettssikkerheten for denenkelte, tilliten til det offentlige og kontrollen fraallmennheten. Dette er arkivenes demokratiskefunksjon i sin samtid.

Arkiver med høy integritet og allmenn tillit,slik offentlige arkiver forutsettes å ha, kan væreen informasjonskilde med stor autoritet og der-med fungere som et korrektiv. Dette vil være enviktig oppgave for samfunnets arkiver framover.Utvalget foreslår at dette perspektivet kommer tiluttrykk i annet ledd bokstav b.

Dokumentasjon for rettigheter og andre rettskrav

Rettighetssamfunnet bidrar til at borgerne står istadig tettere samhandling med offentligemyndigheter. Krav til likhet og rettferdighet medrettssikkerhet for den enkelte, knyttet til både tje-nester og andre offentlige ytelser og myndighets-utøvelse, gjør det påkrevd med god dokumenta-sjon. Utviklingen har gått i retning av at en stadigstørre del av det offentliges arkiver består avdokumentasjon knyttet til enkeltindivider ogderes rettsstilling. Arkivenes rolle som dokumen-tasjonsbank er tatt inn som delhensyn i annet leddbokstav c.

Kunnskap om kulturarv, kulturelt mangfold og grunn-leggende samfunnsforhold

I omtalen av utvalgets overveielser knyttet til før-ste ledd er det lagt betydelig vekt på arkivenesrolle i samfunnsutviklingen og som grunnlag forforståelse og erkjennelse av både fortiden og sam-tiden. Fortidens arkiver er en del av samfunnetskulturarv som i beste fall også speiler det kultu-relle mangfoldet. Et formål med loven er at sam-funnets arkiver fortsatt skal dokumentere ogspeile det mangfoldet som finnes. Tilgangen til å4 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) kapittel 3.


gjøre seg kjent med arkiver fra fortiden er enmulighet for å skaffe seg kunnskap om både kul-turarven, det kulturelle mangfoldet og samfunns-forholdene. Utvalget har trukket dette hensynetfram i annet ledd bokstav d.

Forskning og annen type granskning

Arkiver skaper grunnlag for forskning på likemange felt som det finnes arkiver. Ofte kan arki-ver med opplysninger innsamlet til bruk på ett feltvise seg å gi verdifulle forskningsdata på andrefelt. Eksempler på dette er samfunnsmedisinskforskning med utgangspunkt i helseopplysningerfra Forvarets sesjoner over flere generasjoner ogværobservasjoner fra norske fyr på 1800-tallet idagens klimaforskning. Denne typen forskning viløke med digitale arkiver, bruk av stordata og nyeanalysemuligheter. I tillegg benyttes arkivene tilandre typer gransking og undersøkelser som ikkeer vitenskapelig forskning. Et viktig eksempel pådette er slektsforskning. Utvalget anser atforskning er en naturlig og helt sentral del av bru-ken av arkiver og er derfor tatt med blant hensy-nene i oppregningen i annet ledd, i bokstav e.

Enkeltpersoners og gruppers behov for å kjenne egen historie og kultur

Arkiver kan ha en sentral rolle som kilde til kunn-skap og som grunnlag for identitet og forsoning.Utviklingen i Norge har gått i retning av et styrketrettsvern for den enkelte og av demokratiutvik-ling. Som en konsekvens også av dette har offent-lige myndigheter i større grad tatt innover seg tid-ligere tiders overgrep mot, og marginalisering av,grupper og enkeltindivider. Blant annet har detblitt opprettet offentlige erstatningsordninger. Enkonsekvens av dette er økt bruk av arkivene fradisse gruppene.

Når utvalget i sitt forslag henviser til rettssta-ten og demokratiet i første ledd, har tanken værtat dette er verdier som alle kan samles om, ogsom finner gjenklang i alle grupper av samfunnet.Demokratiet og rettsstaten er garantien for ivare-takelse også av minoriteter, marginaliserte grup-per og enkeltindivider. Det kan være grunn til åunderstreke dette hensynet. Utvalget mener for-målsparagrafen bør synliggjøre den rolle bevaringav dokumentasjon og arkiver kan ha for minorite-ter, marginaliserte og enkeltindivider. Dette hen-synet er tatt inn i annet ledd bokstav f.

Private arkiver

Dagens arkivlov omfatter både offentlige arkiverog private arkiver. Utvalget går inn for å videre-føre dette, se kapittel 22. Det er et sentralt mål åsikre en slik bredde av samfunnsdokumentasjonat det skal være mulig for ettertiden å forstå helesamfunnet, ikke bare offentlig sektor.

Arkivenes rolle som objektive kilder har blittproblematisert fra 1980-tallet og utover, se kapittel4.1.2. Det har blitt rettet oppmerksomhet motbetydningen av å supplere de offisielle versjoneneav historien som de offentlige arkivene dokumen-terer, gjennom bevaring av private arkiver og igjennomføring av innsamlingsprosjekter.

Utvalget mener likevel at det ikke er behov forå nevne private arkiver spesielt i formålsbestem-melsen. Formålsbestemmelsen bruker det gene-relle begrepet «dokumentasjon om samfunnet».En fordel ved å ikke nevne private arkiver uttryk-kelig, er at en ikke trenger å trekke en grensemellom offentlige og private arkiver. Felles formålstyrker begge typer arkiver.

Andre perspektiver som har vært vurdert

Måten dokumentasjon skapes, bevares og syste-matiseres på, er avgjørende for dens senere verdiog troverdighet. Arkivfaget dreier seg mye om åsikre troverdighet i betydningen autentisitet, menogså integritet og konfidensialitet. Utvalget gjørrede for arkivfaglige prinsipper i kapittel 4, menhar valgt å ikke løfte disse prinsippene inn i for-målsbestemmelsen. Prinsippene er ikke mål i segselv, men betingelser for at dokumentasjonen sombevares, skal ha verdi som arkiv og fylle sin funk-sjon.

Offentleglova framhever viderebruk av offent-lig informasjon som et formål. EUs viderebruksdi-rektiv ble gjennomført i norsk rett med vedtakel-sen av offentleglova i 2006. En kunne tenkt seg atdette ble tatt inn som et formål i den nye loven,men det er trolig overflødig ved siden av offent-leglova. Det legges til grunn at offentleglova ogsåregulerer retten til viderebruk av dokumentasjon ioverførte arkiver. Med en videreføring av tilgjen-geliggjøring som del av formålsbestemmelsenantas det ikke som nødvendig å henvise til videre-bruksdirektivet.


Kapittel 8

Virkeområde

Arkivlova har i dag et virkeområde som er smalereenn både offentleglova og forvaltningsloven. Selv-stendige rettssubjekter omfattes ikke av arkivlovaselv om det offentlige har en eierandel som giravgjørende styring. Både stat og kommune fristillervirksomheter og gjør bruk av private til å løse opp-gaver på sine vegne. Skal offentleglova fungere somredskap for en åpen og gjennomsiktig forvaltning, erden avhengig av at forvaltningen har dokumenta-sjon og arkiver. Utvalget foreslår derfor å utvidelovens virkeområde slik at den i hovedsak sammen-faller med offentleglovas, i samsvar med signalene iMeld. St. 7 (2012–2013).

8.1 Gjeldende rett

8.1.1 Innledning

Gjeldende arkivlov er delt inn i fire kapitler. Kapit-tel II gjelder offentlige arkiver. Kapittel III gjelderprivate arkiver. Første bestemmelse i kapittel II er§ 5:

Føresegnene i dette kapitlet gjeld for alleoffentlege organ med unnatak for Stortinget,Riksrevisjonen, Stortingets ombodsmann forforvaltninga og andre organ for Stortinget.

8.1.2 Stortinget og domstolene. Sametinget

Arkivlova § 5 gjør eksplisitt unntak for Stortingetog organer for Stortinget. I Ot.prp. nr. 77 (1991–92), kapittel 3.2.1, begrunner departementet dettepå følgende måte:

Dette vert gjort av di eit organ (Riksarkivaren)underlagt den utøvande styresmakta elles villefå instruksjonsrett andsynes den lovgjevandemakta og organ under denne.

Stortingsarkivet er fjernarkiv (depotarkiv) forStortingets konstitusjonelle og administrativevirksomhet med arkivmateriale fra 1814 til i dag.Arkivene er tilgjengelige via arkivportalen.no.

Det er ikke gjort tilsvarende unntak for dom-stolene – den tredje og dømmende statsmakt.Domstolene er med andre ord omfattet av loven. Iproposisjonen anføres at dette er i samsvar mednedfelt praksis, uten at det er nærmere kommen-tert. Det er heller ikke gjort unntak for politi ogpåtalemyndighet, som altså også er omfattet.

Sametinget er ikke omfattet av arkivlova kapit-tel II. Loven har ikke fastsatt noe eksplisitt unntakfor Sametinget. Organet ble ikke omtalt i lovpro-posisjonen. Sametinget har avtale med Arkivver-ket om deponering av sine arkiver i Samisk arkiv(Sámi arkiiva) i Kautokeino.

8.1.3 Skillet mellom offentlig arkiver og private arkiver

Avgrensningen av pliktsubjekter i § 5 er knyttet tildefinisjonen av «offentleg organ» i § 2 bokstav g.Arkivlovas definisjon av offentlig organ er «stat-leg, fylkeskommunal eller kommunal institusjoneller eining». I Ot.prp. nr. 77 (1991–92), punkt3.1.2, skrev departementet følgende om skilletmellom offentlige og private arkiver og såledesom virkeområdet for loven kapittel II:

Etter arkivlovutvalet sitt framlegg ville arkivskapt av bedrift eller selskap der staten er eigarav 50 % eller meir, eller fond eller stifting derstaten har skote inn 50 % eller meir av kapita-len, verta definert som statleg arkiv. Tilsva-rande ville arkiv skapt av bedrift eller selskapder kommune eller fylkeskommune er eigar av50 % eller meir, eller fond eller stifting der kom-mune eller fylkeskommune har skote inn 50 %eller meir av kapitalen verta definert som kom-munalt arkiv. […]

Etter dei definisjonane som er lagde tilgrunn i lovutkastet her har offentlege forvalt-ningsorgan, institusjonar og forvaltningsbe-drifter offentlege arkiv. Arkivet i føretak organi-serte etter lova om statsføretak, eller reinenæringsverksemder organiserte som aksjesel-skap eller lutlag vert etter lovutkastet her deri-


mot å definera som privat, jamvel om offentlegeinstansar eig alle aksjane eller lutane.

På bakgrunn av dette er det blitt lagt til grunn ensnever forståelse av begrepet. Kun organer somutgjør en del av staten eller kommunen/fylkes-kommunen som juridisk person, er omfattet avarkivlova.

Forvaltningsbedriftene regnes som del av sta-ten som juridisk person og er omfattet av arkiv-lova. Statens pensjonskasse, Statens kartverk ogStatsbygg er eksempler på forvaltningsbedrifter.

Kommunale foretak er en del av kommunensom juridisk person og er omfattet av arkivlova.Kommunale foretak er en type virksomhet som erregulert i kommuneloven. Eksempler på kommu-nale foretak er Boligbygg Oslo KF, Alta Havn KFog Ålesund brannvesen KF.

8.1.4 Selvstendige rettssubjekter

Virksomheter som ikke er en del av stat ellerkommune som juridisk person, faller utenfor vir-keområdet til arkivlova kapittel II. Dette gjelderselv om virksomheten er fullt ut offentlig eid ogheller ikke kan ha private eiere. Det er uten betyd-ning hvilke oppgaver virksomheten løser, og hvaslags type vedtak den treffer. Eksempler på virk-somheter som er fullt ut offentlig eide, er stats-foretak (som ble konkret nevnt i proposisjonen)og interkommunale selskaper.

Statsforetak stiftes av Kongen i statsråd. Deeies i helhet av den norske stat og er representertved et departement. Statsforetakene reguleres aven egen lov, statsforetaksloven, som regulerer for-holdet mellom staten som eier og virksomheten.Eksempler på statsforetak er Statskog SF ogNorsk Helsenett SF. Som selvstendige rettssub-jekter faller disse virksomhetene utenfor arkiv-lovas virkeområde.

Interkommunale selskaper reguleres av enegen lov, lov om interkommunale selskaper. De erikke del av kommunen eller fylkeskommunensom juridisk person, men selvstendige rettssub-jekter som er fullt ut offentlig eid. I et interkom-munalt selskap er alle deltakerne kommuner, fyl-keskommuner eller andre interkommunale sel-skaper. Noen eksempler på interkommunale sel-skaper er Rogaland Revisjon IKS, TrondheimHavn IKS og Interkommunalt arkiv TrøndelagIKS. Mange interkommunale arkivsamarbeid erorganisert som interkommunalt selskap. Som

selvstendige rettssubjekter omfattes denne typenvirksomheter ikke av arkivlova.

I tillegg drives offentlig virksomhet i form avaksjeselskaper, samvirkeforetak, stiftelser ogandre organiseringsformer hvor private kan deltasammen med det offentlige.

8.1.5 Riksarkivarens adgang til å treffe vedtak om at arkivlova skal gjelde

Riksarkivaren har adgang til å fastsette at privaterettssubjekter skal omfattes av arkivlova helt ellerdelvis, med hjemmel i §§ 19 og 20.

Gjeldende arkivlov § 19 gir Riksarkivarenhjemmel til å fastsette at et privat rettssubjekt sommottar faste årlige driftstilskudd som er viktige forvirksomheten, skal følge arkivlovas bestemmelserfor offentlige organer helt eller delvis. Det sammegjelder virksomheter som har fullmakt til å treffeenkeltvedtak eller å utferdige forskrift. Etter detutvalget har fått opplyst, har § 19 ikke vært i prak-tisk bruk. Riksarkivaren traff ved et tilfelle vedtakom at en av studentsamskipnadene skulle under-legges arkivlova kapittel II, men samskipnadeneklaget, og saken ble siden ikke fulgt opp.

Med hjemmel i arkivlova § 20 kan Riksarkiva-ren bestemme at et organ som skifter status frastatlig til kommunalt – eller fra offentlig til privat –fortsatt skal følge reglene som gjaldt før skiftet,helt eller delvis. I så fall kan en unngå at organisa-toriske endringer får konsekvenser for virksom-hetens plikter etter arkivlova. Myndigheten etter§ 20 er også lite brukt i praksis.1 Ifølge det utval-get har fått opplyst, gjelder det kun Avinor AS.Eksempler på saker der bruk av §§ 19 og 20 harvært vurdert, men ikke kommet til anvendelse, er:NSB, Bane NOR, Nasjonalt kunnskapssenter omvold og traumatisk stress og Den norske kirke.

Som et ledd i oppfølgingen av Meld. St. 7(2012–2013) satset Riksarkivaren i en periode påfrivillighet og inngåelse av frivillige avtaler. Denavtalebaserte strategien er imidlertid arbeidskre-vende og har ikke gitt videre resultater. Det erinngått svært få avtaler. En ny problemstilling somer kommet til, er om en avtale med Arkivverket vilvære tilstrekkelig som grunnlag til å behandlepersonopplysninger til arkivformål i allmennhe-tens interesse, jf. personvernforordningen.

1 Se Sægrovs merknader til § 20 på Rettsdata. En aktiv for-valtning av reglene ville forutsette at Arkivverket fulgtemed på omdanninger av offentlig virksomhet på alle sektor-områder.


8.1.6 Geografisk virkeområde

Arkivlova gjelder for Svalbard, Jan Mayen ogbilandene, jf. forskrift 9. mars 2001 nr. 192, jf.arkivlova § 3. Loven gjelder således for Syssel-mannen og andre offentlige organer. Virksomhe-ter som er viktige for håndheving av norsk suvere-nitet, for eksempel Store Norske Spitsbergen Kul-kompani AS, er imidlertid ikke omfattet fordi deter et selvstendig rettssubjekt.

Longyearbyen lokalstyre er et organ som ikkeanses omfattet av arkivlova. Justis- og beredskaps-departementet har i Prop. 43 L (2018–2019) fore-slått at arkivlova skal gjelde for Longyearbyenlokalstyre som for kommunene.

8.1.7 Det saklige virkeområdet til forvaltningsloven og offentleglova

Offentlig sektor er omfattet av tre sentrale, sektor-overgripende lover – arkivlova, forvaltningslovenog offentleglova. Lovene står i tett sammenhengmed hverandre. Likevel har de ulike virkeområ-der. Lovene ivaretar de samme formål langt på vei,men ikke helt.

Forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder behandlingsmåten i for-valtningssaker. Et utvalg har nylig lagt fram utkasttil ny forvaltningslov. Den gjeldende loven harregler som offentlige tjenestemenn må rette segetter i deres arbeid for forvaltningsorganer. Lovenskal sikre at offentlig myndighetsutøvelse skjer ikontrollerte former i henhold til rettsstatsprinsip-per. Det forekommer at private rettssubjekter harkompetanse til å treffe enkeltvedtak eller utfer-dige forskrift. Da blir offentlig myndighet utøvd avprivate, og da gjelder forvaltningslovens reglerogså for private.

Forvaltningsloven § 1 (lovens generelle virke-område) lyder:

Loven gjelder den virksomhet som drives avforvaltningsorganer når ikke annet er bestemti eller i medhold av lov. Som forvaltningsorganregnes et hvert organ for stat eller kommune.Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsor-gan i saker hvor det treffer enkeltvedtak ellerutferdiger forskrift.

I § 4 fastslås at forvaltningsloven ikke gjelderdomstolenes virksomhet. Saker som forvaltnings-organer behandler eller avgjør i medhold av retts-stellovene, er heller ikke omfattet. Loven gjør

videre unntak for Stortinget, Riksrevisjonen, Stor-tingets ombudsmann for forvaltningen og andreorganer for Stortinget.

Offentleglova

Offentleglova skal sikre en åpen og gjennomsiktigoffentlig forvaltning for blant annet å styrke retts-sikkerheten for den enkelte, tilliten til det offent-lige og kontrollen fra allmennheten. Kjernen ioffentleglovas virkeområde er således offentligemyndighetsorganer som opptrer på det offentli-ges vegne, utøver offentlig myndighet og eromfattet av forvaltningsloven.

Offentleglovas formål peker imidlertid ut overdette. Loven skal også styrke informasjons- ogytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen ogtilliten til det offentlige og legge til rette for gjen-bruk av informasjon. Offentlig virksomhet omfat-ter mer enn den rene forvaltningsvirksomhetensom er omfattet av forvaltningsloven. Det offent-lige er også engasjert i annen type aktivitet, drevetav virksomheter som ikke er offentlige organer.Ofte er dette selvstendige rettssubjekter under-lagt andre typer regler. Dersom offentleglovas for-mål skal nås, må allmennheten også sikres innsyni og kontroll med disse delene av offentlig virk-somhet.

Offentleglova § 2 fastsetter at selvstendigerettssubjekter faller inn under offentleglovas vir-keområde hvis det offentliges eierandel er så storat den gir mer enn halvparten av stemmene i detøverste organet eller rett til å velge mer enn halv-parten av de stemmeberettigede medlemmene idet øverste organet. I slike tilfeller har det offent-lige avgjørende innflytelse på virksomheten. Deter likevel unntak dersom det selvstendige retts-subjektet hovedsakelig driver næring i direktekonkurranse med og på samme vilkår som pri-vate.

Kongen kan i forskrift gjøre unntak for selv-stendig rettssubjekt, eller for visse dokumenterhos selvstendig rettssubjekt, «dersom det måreknast som nødvendig ut frå omsynet til arten avverksemda, konkurransesituasjonen eller andresærlege tilhøve. Det same gjeld dersom det gjeldunntak frå innsynsretten for det alt vesentlege avdokumenta til verksemda og særlege tungtve-gande omsyn tilseier det». I offentlegforskrifta § 1er det gjort unntak fra lovens virkeområde forflere virksomheter, blant andre NRK Aktivum AS,Posten Norge AS og Eksportkreditt Norge AS.

Det er også gjort unntak for enkelte typerdokumenter hos selvstendige rettssubjekter somer omfattet av loven. Eksempler på dette er doku-


menter knyttet til sak om kommersiell utnyttingav forskningsresultater og sak om bidrags- elleroppdragsforskning i rettssubjekter innenfor uni-versitets- og høyskolesektoren; dokumenter knyt-tet til forvaltning av statens interesser i CO2-hånd-teringsprosjekt hos Gassnova SF; dokumenter isaker om finansiering og investering hos Statensinvesteringsfond for næringsvirksomhet i utvi-klingsland (NORFUND).

Endelig kan Kongen gi forskrift om at offentle-glova likevel skal gjelde, helt eller delvis, for selv-stendige rettssubjekter som er knyttet til stat ellerkommune uten å oppfylle vilkårene om eierandel.Kongen kan også gi forskrift om at loven skalgjelde for selvstendige rettssubjekter som hoved-sakelig driver næring i direkte konkurranse medog på samme vilkår som private. Offentlegfor-skrifta § 2 fastsetter at Stiftelsen Nasjonalmuseetfor kunst er omfattet.

I tillegg har offentleglova unntak for desamme organene som forvaltningsloven. Dom-stolene er unntatt for sin virksomhet etter retts-stellovene. Det er også unntak for gjøremål somandre virksomheter har etter rettsstellovene. Poli-tiets og påtalemyndighetens virksomhet etterstraffeprosessloven er uttrykkelig unntatt. Fordisse organene og disse sakene er det vedtatt spe-sialregler om saksbehandling og dokumentinn-syn. Også Stortinget og organer for Stortinget erunntatt fra offentleglovas virkeområde.

Plikten til journalføring, jf. offentleglova § 10

Journalen er et redskap når allmennheten skal ori-entere seg om hva forvaltningen jobber med, ogom hva slags dokumentasjon det kan søkes inn-syn i. Alle virksomheter som er omfattet av offent-leglova, har journalføringsplikt, jf. offentleglova§ 10.

Fordi arkivlova og offentleglova har ulike vir-keområder, er det enkelte virksomheter som harplikt til å følge reglene om journalføring uten åvære omfattet av arkivlova for øvrig. Disse virk-somhetene er ikke underlagt kravet om at journal-systemet skal være Noark-godkjent, jf. arkivfor-skriften § 11.

Det er ikke fastsatt regler om hvordan virk-somheter som har journalføringsplikt uten å væreomfattet av arkivlova, skal forvalte den journal-førte dokumentasjonen, hvor lenge de skal ta varepå den, og om den eventuelt skal overføres tilarkivinstitusjon for bevaring for ettertiden. Arkiv-lova hjemler ikke tilsyn med virksomheter sombare har journalføringsplikt. En ren journalfø-ringsplikt, slik enkelte selvstendige rettssubjekter

har, er ikke et virkemiddel for å sikre og bevaresamfunnsdokumentasjon.

8.2 Situasjonsforståelse

I kapittel 7 har utvalget gjort rede for arkivenessentrale funksjon som basis for offentlighet,demokrati og rettssikkerhet. Skal offentleglovafungere som redskap for en åpen og gjennomsik-tig forvaltning, er den avhengig av at forvaltnin-gen også faktisk har arkiver. En forvaltning somdokumenterer sin virksomhet og sikrer dennedokumentasjonen, er også et vilkår for en velfun-gerende rettsstat med rettssikkerhet for denenkelte.

Likevel har arkivlova et virkeområde som ersmalere enn både offentleglova og forvaltnings-loven. Den vesentligste forskjellen ligger i arkiv-lovas skarpe avgrensning mot selvstendige retts-subjekter. Til forskjell fra offentleglova omfattesikke selvstendige rettssubjekter av arkivlova selvom det offentlige har avgjørende styring med virk-somheten, eller den er fullt ut offentlig eid. Til for-skjell fra både offentleglova og forvaltningslovenomfattes ikke private rettssubjekter av arkivlovaselv om de treffer enkeltvedtak eller utferdigerforskrift.

Utvalget har i ulike sammenhenger gjort redefor at offentlig sektor har gjennomgått omorgani-seringer, vekst, utvikling og digitalisering, og atdet var vært en betydelig vekst i offentlig tjeneste-yting og rettighetsfesting. En vesentlig del avdette bildet er framveksten av nye organiserings-former i stat og kommune med blant annet fristil-ling av virksomheter og økt bruk av private til åløse oppgaver på vegne av det offentlige.

Både offentleglova og forvaltningsloven hartatt høyde for disse utviklingstrekkene. Saksbe-handlingsreglene i forvaltningsloven må følges avalle som treffer enkeltvedtak eller utferdiger for-skrift, og allmennheten har rett til å kreve doku-mentinnsyn etter offentleglova uansett hvem somhar truffet slike avgjørelser. Arkivlova kommerderimot kun til anvendelse hvis den eller de somhar truffet enkeltvedtaket eller utferdiget forskrif-ten, er et offentlig organ.

Offentleglova legger i tillegg til rette for åpen-het, innsyn og demokratisk kontroll med virksom-heter som drives med offentlige midler, og hvordet offentlige er sikret vesentlig innflytelse gjen-nom eierskap.

I Meld. St. 7 (2012–2013) varslet departemen-tet endringer i arkivlova der en skulle vurdere løs-ninger hvor «alle dokument som er journalfø-


ringspliktige etter offentleglova, også blir arkiv-pliktige etter arkivlova», og at «verksemder somutfører oppgåver på vegner av det offentlege, skalha påbod om å følgje regelverket for offentlegearkiv».

8.3 Overveielser

Offentleglova fastsetter hva slags type dokumen-tasjon det skal være adgang til å kreve innsyn i,med sikte på å styrke informasjons- og ytringsfri-heten, den demokratiske deltakelsen, rettssikker-het for den enkelte, tilliten til det offentlige ogkontroll fra allmennheten.

Etter utvalgets vurdering er det en rimeligantakelse at den typen dokumentasjon som offent-leglova gir rett til innsyn i, også har verdi somsamfunnsdokumentasjon. Legger en dette tilgrunn, bør virksomheter og dokumentasjon somer omfattet av offentleglova, også være omfattet avarkivloven. Samtidig vil det i tillegg kunne væreandre virksomheter og annen dokumentasjonsom ikke er omfattet av offentleglova, eller somdet er gjort unntak for, som også har verdi somsamfunnsdokumentasjon.

Etter utvalgets vurdering er det et naturligutgangspunkt at arkivloven har minst samme vir-keområde som offentleglova.

Den mest logiske løsningen ville etter utval-gets mening være at offentleglova ved fastsettin-gen av sitt virkeområde tok utgangspunkt i virke-området til arkivlova. Arkivlova er en lov omoffentlige organers dokumentasjon og om privatesverneverdige dokumentasjon. Offentleglova er enlov om innsyn i denne dokumentasjonen. En end-ring i offentleglova ville ført til harmonisering avvirkeområdene for offentleglova og arkivlova,samtidig som offentleglova kunne gi egne reglerom sitt virkeområde.

På den annen side har offentleglova og arkiv-lova delvis ulike siktemål. Felles er interessen i enåpen offentlig forvaltning gjennom innsyn (offent-leglova) og gjennom å ta vare på dokumentasjonog tilgjengeliggjøre den (arkivlova). Arkivlova leg-ger imidlertid også til rette for å ta vare på doku-mentasjon som ikke kan gjøres offentlig. Arkivfag-lig vil det for eksempel være interessant å ta varepå «dokument hos NRK AS som er knytte tilredaksjons- og programverksemda i selskapet»,selv om offentleglova holder disse utenfor sitt vir-keområde. Det samme vil gjelde mye av doku-mentasjonen som er omfattet av unntaksregelen ioffentlegforskrifta § 1 tredje ledd, og mange av

virksomhetene som er omfattet av unntaksregeleni første ledd.

Selv om hovedtrekkene i lovenes virkeområ-der er like, er det altså også avgjørende detaljersom ikke er like. Det er gode grunner for atreglene om det saklige virkeområde for henholds-vis arkivlova og offentleglova fortsatt bør væreulike.

Utvalget har foreslått at virksomheter som eromfattet av loven, skal ha en plikt til å dokumen-tere sin myndighetsutøvelse, se lovforslaget § 11.Å treffe enkeltvedtak og å utferdige forskrift er ikjerneområdet for det en kan kalle myndighetsut-øvelse. Slik myndighetsutøvelse er også underlagtsærlige saksbehandlingskrav i forvaltningsloven.Det er derfor etter utvalgets vurdering naturlig atarkivloven også skal fange opp de virksomhetenesom forvaltningsloven gjelder for.

På ett område går arkivlovas virkeområdevidere enn offentleglova og forvaltningsloven:Den gjelder all type virksomhet hos domstoler,andre rettsstellorganer, politiet og påtalemyndig-heten. Dette er i motsetning til forvaltningslovenog offentleglova som ikke gjelder for disse orga-nenes gjøremål etter rettsstellovene og straffepro-sessloven. Årsaken er at disse regelverkene inne-holder omfattende spesialreguleringer for organe-nes saksbehandling og innsyn. Det er ikke vedtatttilsvarende særregler for disse organenes doku-mentasjon og arkiver, og derfor gjelder arkivlovauavkortet. Utvalget foreslår ingen endring i dette.

Utvalget mener at arkivlovas virkeområde børutvides for å ta høyde for samfunnsutviklingen, oggjør følgende overveielser:– Hvilke selvstendige rettssubjekter bør være

omfattet av arkivlova?– Hvordan kan en sikre dokumentasjon fra virk-

somheter som treffer enkeltvedtak eller utfer-diger forskrift, men som ikke er omfattet avloven for øvrige deler av sin virksomhet?

– Hvordan kan en sikre dokumentasjon hvoroffentlige virksomheter setter ut oppgaver tilprivate?

8.3.1 Hvilke selvstendige rettssubjekter bør være omfattet av arkivloven?

Utvalget vurderer først selvstendige rettssubjek-ter som er fullt ut offentlig eid, og som heller ikkekan ha private eiere. Til denne gruppen hørerinterkommunale selskaper og statsforetak. Deret-ter går utvalget over til å se på selvstendige retts-subjekter hvor organiseringsformen åpner for delteierskap, det vil si hvor det offentlige og privatekan delta på eiersiden sammen.


Ulike organiserings- og eierskapsforhold inne-bærer at ulike typer hensyn gjør seg gjeldende.

Virksomheter som er fullt ut offentlig eid

På landsbasis finnes i dag om lag 250 interkom-munale selskaper. Dette er selskaper opprettetetter lov om interkommunale selskaper fra 1999.Bare kommuner, fylkeskommuner og andre inter-kommunale selskaper kan være medeiere. Sel-skapsformen er noe strammere regulert ennaksjeselskaper. Målet er å sikre sterkere eiersty-ring i og med at eierne er offentlige. Interkommu-nale selskaper er omfattet av offentleglova.

Offentleglova gjør unntak for private rettssub-jekter som i hovedsak driver næring i direkte kon-kurranse med, og på samme vilkår som, private, jf.offentleglova § 2 første ledd annen setning. KSBedrift har overfor utvalget opplyst at organisasjo-nen ikke kjenner til interkommunale selskapersom driver virksomhet som gjør at de omfattes avdette unntaket. De er således i de fleste tilfelleromfattet av offentleglova. Et kommunalt eid retts-subjekt som driver en type virksomhet som gjør atdet er unntatt fra offentleglovas virkeområde, ermer sannsynlig organisert som et aksjeselskap.2

Ukeavisen Kommunal Rapport gjennomførte ijuni 2018 en spørreundersøkelse blant de inter-kommunale selskapene. Svarprosenten var bare35 prosent, og tallene kan dermed ikke generali-seres. Om lag halvparten av dem som svarte,fører postjournal i samsvar med offentleglovaskrav. I tillegg fører om lag halvparten arkiv i trådmed arkivlova og har en arkivplan, selv om deikke er pålagt det. Et vesentlig flertall av selska-pene mener de i stor eller noen grad vil kunnefinne fram til dokumentasjon om 20 år, og er posi-tive til å bli underlagt arkivlova. Tallene til Kom-munal Rapport kan tyde på at om lag halvpartenav de interkommunale selskapene ikke fører jour-nal, selv om de vet de er pålagt det, jf. offentleg-lova § 10. Også antall dokumenter på postlisteneser ut til å variere mer enn størrelsen på selska-pene kan forklare. Det kan tyde på ulik praktise-ring av kravene til journalføring.

Utvalget har bedt om uttalelse fra KS Bedriftog Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) omhvorvidt arkivlova bør omfatte kommunale selska-per. NKRF mener at det ikke er organisasjonsfor-

men som skal avgjøre om arkivlova skal gjelde,men hvilken informasjon virksomheten håndterer.De peker videre på at det kan være behov for unn-tak basert på størrelse og kompleksitet i organise-ringen. NKRF framhever at det kan være ekstrabehov for kontrolltiltak på disse områdene, «bådeinternkontroll, rapportering og tilsyn – sanksjo-ner».

KS Bedrift ser at det er verdier og hensyn somkan tale for arkivplikt når et selvstendig rettssub-jekt utfører eller bidrar til offentlige oppgaver.Organisering av offentlige oppgaver skal ikkevære avgjørende for arkivplikt eller ikke. Depeker samtidig på at pliktene etter arkivlova i såfall må innrettes og kunne håndteres på en egnetog økonomisk måte også for mindre, offentligeide rettssubjekter. KS Bedrift viser til at en goddel av de kommunalt eide selskapene allerede eromfattet av offentleglova og dermed har elektro-nisk journal. Flere av de større interkommunaleselskapene har også saksbehandlingssystemer itråd med Noark-standarden.

Det er stor variasjon blant de 500 kommunalteide bedriftene som er organisert i KS Bedrift. Defleste er små og mellomstore bedrifter med enadministrasjon som teller fra 2–3 til opptil 20–25ansatte (i gjennomsnitt om lag 6–7 personer).Flere driver konkurranseutsatt virksomhet i til-legg til å utføre oppgaver på vegne av eierkommu-nene. KS Bedrift er bekymret for hvilke konse-kvenser arkivplikt kan få for mindre bedrifter medfå ansatte. Det har liten hensikt å innføre reglerhvis pliktsubjektene i realiteten ikke har mulighettil å etterleve dem på en ordentlig måte. Det kanikke være hensiktsmessig at små selskaper skalha et saksbehandlingssystem på linje med enkommune. KS Bedrift peker på at den digitaleutviklingen ikke nødvendigvis betyr at arkivarbei-det blir enklere og mindre kompetansekrevende iårene framover.

Lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak eren selskapslov. Den gjelder for foretak som eies avstaten alene, og som Kongen har bestemt at lovenskal gjelde for. Staten svarer ikke for selskapetsforpliktelser. Departementet utøver den øverstemyndighet i foretaket i foretaksmøtet. Departe-mentets myndighet i foretaket kan ikke utøvesutenom foretaksmøtet, se § 38. Dette innebærer atstatsforetakene ikke blir etatsstyrt på sammemåte som underlagte etater. Regelverket for øko-nomistyring i staten gjelder ikke for statsfore-takene. Eksempler på statsforetak fra NSDs for-valtningsdatabase:– Enova SF– Gassnova SF

2 Noen interkommunale selskaper driver konkurranseutsattvirksomhet, som de interkommunale avfallsbedriftene. Fra2014 ble det innført skatteplikt på kommunal håndtering avnæringsavfall og med dette krav om regnskapsmessigskille mellom lovpålagte oppgaver / husholdningsavfall ognæringsavfall (ikke krav om selskapsmessig skille).


– Norsk Helsenett SF– SIVA – Selskapet for Industrivekst SF– Statnett SF

Forvaltningsloven gjelder ikke for statsforeta-kene, se statsforetaksloven § 4. Offentleglova gjel-der i utgangpunktet for statsforetakene fordi de erfullt ut statlig eid og kontrollert.3 Offentlegfor-skrifta fastsetter likevel helt eller delvis unntak fraoffentleglova for noen statsforetak, se forskriften§ 1. Dette gjelder blant annet Statkraft SF ogdokumenter i saker om søknad om finansieringhos Enova SF.

Innføring av arkivplikt vil nødvendigvis med-føre nye krav og oppgaver for virksomheter somikke er omfattet av arkivlova i dag. Interkommu-nale selskaper og statsforetak er imidlertid fullt utoffentlig eide virksomheter. Offentlige eiere børha forståelse for behovet for og formålet med goddokumentasjon av virksomhet som eies av detoffentlige, og som drives på bestilling fra innbyg-gerne. At det offentlige har valgt å organisere sinvirksomhet i form av selvstendige rettssubjekter,bør ikke ha som konsekvens at nivået på doku-mentasjonshåndteringen og -tilfanget blir dårli-gere enn om det offentlige hadde forestått opp-gavene selv.

Både interkommunale selskaper og statsfore-tak vil kunne sitte på viktig og interessant sam-funnsdokumentasjon. Når disse selskapsformenevelges framfor alminnelig aksjeselskap, er det forå knytte virksomheten tett til det offentlige og tildet offentliges interesser og for å kunne driveaktiv styring. Dette taler for at disse virksomhets-typene også skal ha plikt til å bevare og gjøredokumentasjon tilgjengelig.

Utvalget mener at også interkommunale sel-skaper og statsforetak bør være omfattet av arkiv-lova.

Virksomheter hvor det offentlige har eierandeler

Staten eier direkte deler av 74 selskaper.4 Offent-leglova kommer til anvendelse for disse selska-pene avhengig av hvor stor eierandelen er, og av ihvilken grad det offentlige kan utøve styring medselskapet. Grovt sagt er hovedregelen at dersomdet offentlige eier mer enn 50 prosent av en virk-somhet, er den også omfattet av offentleglova. Utfra betraktningene om at dokumentasjon somoffentligheten har en lovhjemlet rett til innsyn i,

også vil ha verdi som samfunnsdokumentasjon, erdet nærliggende å tenke seg en tilsvarendeavgrensning også for arkivlovens virkeområde.

I det følgende ser utvalget nærmere på hvaslags typer selskaper dette er, og hva de stellermed. Som et alternativ til en ren eierskapsbrøk,som i offentleglova, kunne en tenke seg en arkiv-lov som heller tok utgangpunkt i formålet med detoffentliges eierskap.

I Meld. St. 27 (2013–2014) blir det statligeeierskapet forklart og kategorisert ut fra hvilketformål det er ment å ha. Formålene befinner seglangs en skala. I den ene enden av skalaen hareierskapet rene sektorpolitiske mål, i den andreenden er eierskapet motivert ut fra rene forret-ningsmessige mål. Mellom disse to ytterpunktenefinner en for det første eierskap med forretnings-messige mål kombinert med andre spesifikt defi-nerte mål. Disse ligger nærmere de rene sektor-politiske målene. For det andre finner en eierskapmed forretningsmessige mål kombinert med nasjo-nal forankring av hovedkontorfunksjoner, somligger nærmere de rent forretningsmessige for-målene. Utvalget antar at eierskapet i kommunalsektor antakelig vil kunne inndeles etter desamme linjene som i staten.

Virksomhetene utgjør et rikt mangfold. Føl-gende er eksempler på heleide og deleide statligeselskaper med sektorpolitiske mål som ikke eromfattet av arkivlova slik den lyder i dag:– NORFUND (særlovselskap)– Avinor AS– Bane NOR SF– Entur AS– Norske tog AS– Nye Veier AS– Gassco AS– Petoro AS– Statnett SF– Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS– Statskog SF– NSD – Norsk senter for forskningsdata AS– Den Norske Opera & Ballett AS– Nationaltheatret AS– Norsk rikskringkasting AS– Norsk Tipping AS (særlovselskap)– Helse Midt-Norge RHF– Helse Nord RHF– Helse Sør-Øst RHF– Helse Vest RHF– AS Vinmonopolet (særlovselskap)– AS Den Nationale Scene– Innovasjon Norge (særlovselskap)– Graminor AS

3 Fram til 2006 gjaldt ikke offentleglova for statsforetakene.4 Regjeringen.no Hvordan staten utøver sitt eierskap, besøkt

19.10.2018.


Følgende er eksempler på heleide og deleide stat-lige selskaper med forretningsmessige og andre spe-sifikt definerte mål, som heller ikke er omfattet avarkivlova i dag:– NSB AS– Argentum Fondsinvesteringer AS– Investinor AS– Statkraft SF– Kommunalbanken AS– Eksportfinans ASA

Kategoriene med sektorpolitiske mål og med for-retningsmessige mål og andre spesifikt definertemål som er listet opp her, omfatter 56 statlige sel-skaper per oktober 2018. For disse eierskapenegjør det seg gjeldende større eller mindre grad avsektorpolitiske begrunnelser. Det vil si at eierska-pet er begrunnet i at selskapet bidrar til å løseoffentlige oppgaver. Dette taler for at selskapenebør være omfattet av arkivlova.

Hvor selskapene ikke er statlig heleid, mendeleid, står også private eller andre offentligeenheter som eiere av selskapet. Det kan diskute-res om deleide selskaper i disse kategoriene ogsåbør omfattes av arkivlova. Private medeiere kanha andre mål med sitt eierskap enn det offentlige.

For å nå formålene med arkivlova er det utval-gets oppfatning at alle selskaper i disse kategori-ene hvor stat eller kommune har eierandeler somgir avgjørende innflytelse, bør omfattes av arkiv-lova. Loven kan på samme måte som offentleglovahjemle en forskrift som unntar bestemte selskaperav denne typen fra lovens virkeområde ved behov.

Offentlig eide selskaper med rent forretnings-messig formål konkurrerer på linje med andrenorske og internasjonale virksomheter i marke-det. Å bli underlagt arkivlova kan ses som en kon-kurranseulempe.

Det må antas at virksomheter med forsvarligdrift også har et regime for å forvalte dokumenta-sjon som har sammenheng med prosesseneinternt og med samspill med kunder og myndig-heter. Det kan argumenteres for at arkivlovas kravantakelig ikke går noe særlig lenger enn det somallerede følger av god dokumentasjonsforvaltningi enhver virksomhet, offentlig som privat, medunntak av reglene som legger til rette for offentlig-het. Og reglene om offentlighet vil uansettkomme til anvendelse hvis eierandelen er stornok.

I opplistingen nedenfor er eksempler på virk-somheter i de to siste kategoriene – rene forret-ningsmessige mål og forretningsmessige målmed nasjonal forankring av hovedkontorfunksjo-ner.

– Equinor ASA– Telenor ASA– Kongsberg Gruppen ASA– Nammo AS– Norsk Hydro ASA– DNB ASA– Aker Kværner Holding AS– Baneservice AS– Flytoget AS– Mesta AS– Entra ASA

Slik utvalget ser det, vil det ut fra hensynet til hel-hetlig samfunnsdokumentasjon være vesentlig åbevare dokumentasjon også fra for eksempel Equ-inor ASA og Norsk Hydro ASA. Dette er eksem-pler på virksomheter som er store samfunnsaktø-rer, og hvor det statlige eierskapet har rene forret-ningsmessige mål eller forretningsmessige målkombinert med nasjonal forankring av hovedkon-torfunksjoner.

Selskapene har spilt en stor rolle i samfunnsut-viklingen. Dette taler for at selskapene, i allmenn-hetens interesse og for historiske formål, påleg-ges plikt til å ta vare på dokumentasjonen forettertiden. Dokumentasjon fra disse virksomhe-tene kan gi viktig kunnskap og være sentralebidrag til forståelse. Eksempelvis kan nevnes Sta-toils pionervirksomhet i Nordsjøen og dokumen-tasjonen om dykkerne eller vannkraft og infra-strukturen for denne, som ble bygd opp i offentligregi, men hvor det offentlige eierskapet nå erorganisert i mer eller mindre private former.

For å sikre denne typen dokumentasjon kunneen tenkt seg at arkivlova hadde en hjemmel til å giforskrift om hel eller delvis arkivplikt for nærmereangitte offentlig eide selskaper med forretnings-messig formål. Det kunne eventuelt også vurde-res å gi slike virksomheter adgang til å være sinegen arkivinstitusjon.

En ulempe med å knytte arkivlovas virkeom-råde til formålene med det offentlige eierskapet påen slik måte er at formålet ikke nødvendigvisframgår av selskapets registrerte formål. Det kanetter omstendigheten heller framgå av dokumen-tasjon i eierstyringen og vedtak på generalforsam-lingen. Hvilke formål og hvilke selskaper somskulle omfattes, ville således måtte vurderes kon-kret fra sak til sak.

Eierskapsprosent er derimot en objektiv stør-relse som gir en klar grense mellom selskapersom er omfattet, og selskaper som ikke er omfat-tet. Dette gir forutsigbare regler som er lette åanvende. Et virkeområde basert på eierandel vilinnebære at kretsen av virksomheter som er


omfattet av loven, vil reduseres dersom for eksem-pel eierkommunene i et selskap selger seg ned tilunder 50 prosent, uten at dokumentasjonen somskapes der, nødvendigvis blir mindre interessantfor ettertiden. Per januar 2019 eier staten om lagto tredjedeler av Equinor ASA og en tredjedel avNorsk Hydro ASA.

En vil likevel måtte legge til grunn at offentligeierskap i det store og hele er langsiktig, og atnedsalg eller oppkjøp gjøres på bakgrunn av grun-dige, strategiske vurderinger. En del av vurderin-gene vil være knyttet til behovet for samfunns-messig og politisk kontroll og styring. Dette børvære et relevant kriterium ved vurderingen avhvilke særlige forpliktelser som skal pålegges pri-vate rettssubjekter som ivaretar mer allmenneinteresser. Dersom stat eller kommune tidligerehar vært tungt inne på eiersiden, men selger segned til å miste sin avgjørende styring med selska-pet, kan det være rimelig å anta at heller ikkebehovet for offentlig styring med dokumentasjo-nen er til stede i samme grad.5 Da vil et nærlig-gende synspunkt være at behovet for å dokumen-tere selskapet som en del av det offentlige Norgevil bli tilsvarende redusert.

Utvalget har etter en samlet vurdering landetpå å holde seg til samme rettslige avgrensnings-kriterium som offentleglova, nemlig eierskapspro-sent. Utvalgets forslag innebærer en utvidelse avarkivlovas virkeområde som vil være merkbar fornoen av Norges største virksomheter. Utvalgetmener at arkivlova bør hjemle forskrift til å gjøreunntak fra hele eller deler av arkivlova etter møn-ster av offentleglova § 2 annet ledd.

Private virksomheter uten offentlig eierskap som løser oppgaver på vegne av det offentlige

Private oppdragstakere som utfører oppgaver påvegne av det offentlige, kan være av vel så storinteresse for innbyggerne som det det offentligegjør. Det er likevel ikke krav om at private utfø-rere av offentlige oppgaver skal følge arkivregel-verket.

Spørsmålet er hvilke mekanismer en kunnetenke seg for å fange opp andre typer virksomhe-ter og annen type dokumentasjon enn den somskapes i organer som i utgangspunktet faller innunder lovens virkeområde.

Riksrevisjonen fant at om lag 80 prosent avkommunene og fylkeskommunene bare i liten

eller svært liten grad stiller krav om at privatevirksomheter som utfører oppgaver på vegne avkommunen, skal følge reglene for offentlige arki-ver.6

I ny kommunelov § 23-6 siste ledd får kontroll-utvalget og revisor mulighet til å føre kontroll med«virksomheter som utfører oppgaver på vegne avkommunen eller fylkeskommunen». Regelen trek-ker oppdragstakere inn i den kommunale kon-trollsfæren, men pålegger dem ingen handleplik-ter.

Å bli omfattet av arkivlova vil innebære kon-krete handleplikter for de private leverandørene. Ien gjensidig bebyrdende avtale kan i utgangs-punktet det meste avtales, men en avtale er neppeet egnet instrument for å sikre at viktig samfunns-dokumentasjon blir tatt vare på av private. En pri-vatrettslig avtale vil for eksempel ikke væregrunnlag for å bli omfattet av tilsyn fra Arkivver-ket. Samlet taler dette for ikke å bruke frivilligeavtaler for å oppnå formålet med arkivloven. Deter etter utvalgets syn mer hensiktsmessig at plik-ten til å sørge for dokumentasjon og bevaring avdokumentasjon ligger på det ansvarlige forvalt-ningsorganet.

Riksarkivaren har hjemmel til fastsette at arki-vet til et privat rettssubjekt skal følge arkivlovadersom virksomheten «mottek faste offentlegedriftstilskot som er viktige for verksemda», jf.§ 19. Etter hva utvalget har fått brakt på det rene,har fullmakten ikke vært aktivt brukt, se 8.1.5.Statlige tilskudd gis av Stortinget selv eller av for-valtningen med forbehold om Stortingets bevilg-ning.7 Status som tilskuddsmottaker kan endreseg raskt. Noen virksomheter ligger på statsbud-sjettet i mange år, og en kunne tenke seg en regelom at arkivplikt inntrådte fra for eksempel dettredje året på statsbudsjettet dersom det offent-lige tilskuddet utgjorde over 50 prosent av bud-sjettet. Et argument mot en slik ordning er at enmå kjenne til sammensetningen av institusjonensinntekter og budsjettvedtaket i Stortinget for åkunne fastslå rekkevidden av arkivlova. Dessutenvil interessante arkiver kunne gå tapt i periodenfram til arkivplikt inntrer. Samlet taler dette mot åknytte arkivlovas generelle virkeområde til status

5 Den dokumentasjon som allerede er skapt, før et eventueltnedsalg, vil uansett være omfattet av loven og såledesunderlagt plikt til overføring til langtidsbevaring.

6 Dokument 3:13 (2009–2010).7 I budsjettproposisjonen til Kulturdepartementet er det en

rekke ensembler og institusjoner som tildeles statlige til-skudd, for eksempel: Sogn og Fjordane Teater, StavangerSymfoniorkester, Teater Ibsen – Telemark og VestfoldRegionteater, Teater Innlandet, Teatret Vårt – Regiontea-tret i Møre og Romsdal, Trondheim Symfoniorkester, Trøn-delag Teater og Turnéteatret i Trøndelag.


som tilskuddsmottaker og størrelsen på tilskud-det.

8.3.2 Bestemte institusjoner eller lovområder?

Offentleglova er innrettet slik at den angir detgenerelle virkeområdet, mens offentlegforskriftabegrenser det. For eksempel er Norges sjømatrådAS og SIVA Eiendom Holding AS unntatt fraoffentleglova etter forskriften § 1.

Arkivlova er i dag innrettet på motsatt måte.Loven har et nokså avgrenset virkeområde, menRiksarkivaren har adgang til å utvide det. Å nevnebestemte virksomheter i en forskrift til lovenkunne være en måte å sørge for at arkivlova gjel-der virksomheter en er opptatt av, for eksempeldersom en ønsker at bestemte kulturinstitusjonerskal følge arkivlova, for eksempel NRK AS, Dan-sens Hus, Den Nationale Scene, Den NorskeOpera & Ballett, Det Norske Teatret, Musikksel-skapet Harmonien, Nationaltheatret eller Oslo-Fil-harmonien.

På en lang rekke områder er det fastsatt regu-leringer om hvordan private virksomheter skalforholde seg når de løser offentlige oppgaver medoffentlige tilskudd og kontrakter (anbud). Eksem-pler på dette er– friskoler, jf. lov om frittståande skolar (frisko-

lelova) 4. juli 2003 nr. 84– fagskoler, jf. lov om høyere yrkesfaglig utdan-

ning (fagskoleloven) 8. juni 2018 nr. 28– barnehager, jf. lov om barnehager (barnehage-

loven) 17. juni 2005 nr. 64– barnevern, jf. lov om barneverntjenester (bar-

nevernloven) 17. juli 1992 nr. 100– private helsetjenester– private omsorgstjenester– samskipnader

For mange slike virksomheter vil det være hjem-mel for statlig tilsyn og krav om rapportering ogstatistikk i sektorregelverket. Dette vil imidlertidikke gi fullverdig samfunnsdokumentasjon.

I den grad virksomheter yter lovpålagte tjenes-ter på vegne av det offentlige, vil den offentligeoppdragsgiveren ha dokumentasjonsplikt etterlovutkastet § 2 fjerde ledd. Imidlertid vil det herbare være tale om å overføre dokumentasjon somknytter seg til produksjonen av lovpålagte tjenes-ter osv., som skjer på vegne av det offentlige. Envirksomhet som drives for eiers risiko, skjer ikkenødvendigvis på vegne av det offentlige, selv omdet er krav om godkjenning, slik det for eksempeler for barnehager. Barnehager er lovregulert og

omfattet av en individuell rett, men kommuneneer ikke lovpålagt å produsere tjenesten.

For individrettede tjenester vil særlig rettig-hetsperspektivet kunne begrunne en arkivplikt.Etter utvalgets vurdering er det god grunn til atarkivlovas dokumentasjonskrav skal gjelde helevirksomheten på enkelte lovregulerte sektorersom er av stor betydning for samfunnet og indivi-der, for eksempel friskoler, barnehager og fagsko-ler. Utvalget mener ikke at denne rekken medeksempler er uttømmende. En forskriftshjemmelkan benyttes til en bred prosess med departemen-ter og direktorater før et forslag sendes på høring.Hjemmelen til å utvide virkeområdet kan brukestil bare å gjøre visse deler av loven gjeldende forvirksomhetene på de aktuelle sektorområdene.

8.3.3 Langtidsbevaring av dokumentasjon skapt av private

Det er et spørsmål hvor dokumentasjon som ikkeskapes av offentlige virksomheter, skal langtids-bevares. Utvalget antar at det mest hensiktsmes-sige er at dokumentasjon fra statlige eide selska-per overføres til Nasjonalarkivet. Dokumentasjonfra kommunalt eide selskaper overføres til kom-munalt arkivdepot etter nærmere avtale mellomdeltakerkommunene, se lovutkastet § 28 tredje ogfjerde ledd om hvem en virksomhet tilordnes til.

Ved oppløsning av statsforetak bør virksomhe-tenes arkiver bevares og overføres til Nasjonalar-kivet. Dette bør gå fram av statsforetakslovensregler om oppløsning og sammenslutning medannet statsforetak.

8.3.4 Forskriftshjemmel til å gjøre unntak

Offentleglova gir Kongen hjemmel til å gi forskriftom at visse rettssubjekter som i utgangspunkteter omfattet av loven, likevel skal unntas. Offent-leglova § 2 annet ledd lyder:

Kongen kan gi forskrift om at lova ikkje skalgjelde for sjølvstendige rettssubjekt eller forvisse dokument hos sjølvstendige rettssubjektsom er omfatta av første ledd bokstavane c ellerd, dersom det må reknast som nødvendig ut fråomsynet til arten av verksemda, konkurranse-situasjonen eller andre særlege tilhøve. Detsame gjeld dersom det gjeld unntak frå inn-synsretten for det alt vesentlege av dokumentatil verksemda og særlege tungtvegande omsyntilseier det. Kongen kan gi forskrift om at lovaheilt eller delvis skal gjelde for sjølvstendigerettssubjekt som er knytte til stat eller kom-


mune utan å oppfylle vilkåra i første ledd bok-stav c eller d, eller som er unnatekne etter før-ste ledd andre punktum.

Utvalget mener en utvidelse av arkivlovensområde også må følges opp med en tilsvarendeadgang til å gjøre unntak i forskrift. Vilkårene forunntak må tilpasses de formålene loven skal iva-reta, og ikke som offentleglova ta utgangspunkt ihensynet til den løpende driften og den dagsaktu-elle situasjonen. Utvalget har foreslått en unntaks-hjemmel i lovutkastet § 2 første ledd tredje set-ning.

8.3.5 Stortinget og domstolene

Da forslaget til dagens arkivlov ble fremmet,uttalte departementet følgende om forholdet tilStortinget og domstolene i Ot.prp. nr. 77 (1991–92) kapittel 3.2.1:

Etter denne føresegna er Stortinget, Riksrevi-sjonen, Stortingets ombodsmann for forvalt-ninga og andre organ for Stortinget unnateknefrå føresegnene i denne lova. Dette vert gjortav di eit organ (Riksarkivaren) underlagt denutøvande styresmakta elles ville få instruks-jonsrett andsynes den lovgjevande makta ogorgan under denne. Denne unnataksregelen villikevel ikkje stå i vegen for at det kan vertagjort avtalar mellom slike organ og Riksarkiva-ren om trygging av arkiva. I røynda har t.d.Riksrevisjonen i lang tid følgt dei vanlegereglane for avlevering av arkiv frå statsforvalt-ninga til Arkivverket. Det har og vore annankontakt om arkivfaglege spørsmål mellomRiksarkivet og organ under Stortinget. Saman-likna med dei avgrensingane som er gjorde iverkeområdet for forvaltningslova, er det einviktig skilnad at arkivlova og skal gjelda fordomstolane. Dette er elles i samsvar med ned-felt praksis.

Stortingets virksomhet genererer store mengderdokumentasjon som bør bevares for ettertiden, jf.§ 1. Utvalget legger til grunn at Stortinget håndte-rer dette på betryggende måte. Som departemen-tet uttalte, ville det stride mot forholdet mellommaktene om Stortinget som lovgivende maktskulle underlegges styring og instruksjon fraRiksarkivaren eller departementet, som er del avden utøvende makt. Regjeringen er dessuten

underlagt parlamentarisk kontroll fra Stortinget.Det er likevel, som det framgår, ikke noe i veienfor at det inngås avtale om et eventuelt samarbeiddersom det er ønskelig.

Uavhengig av forholdet mellom maktene vildet være en fordel om også Stortingets ansvar forå dokumentere sin virksomhet og gjøre dokumen-tasjonen tilgjengelig kommer til uttrykk i arkivlo-ven. Arkivloven vil da bli en lov som dekker allemaktene. Nærmere regler om hva som skal doku-menteres, og hvordan dokumentasjonen skal sik-res og gjøres tilgjengelig, er opp til Stortinget selv.

Domstolene er omfattet av dagens arkivlovuten at maktfordelingsprinsippet har vært ansettfor et hinder på samme måte som for Stortinget.Da forslaget til dagens arkivlov ble fremmet, bledet kort vist til at det var i samsvar med nedfeltpraksis at domstolene overførte sine arkiver tilArkivverket.

Det kan stilles spørsmål om det av hensyn tilmaktfordelingsprinsippet burde gjøres et unntakfor reglene om tilsyn slik at domstolene overførersine arkiver til, men ikke underlegges tilsyn fraarkivmyndigheten. At også domstolene i sinedokumentasjonsprosesser følger de retningslin-jer som ellers gjelder, vil være av avgjørendebetydning for kvaliteten på den dokumentasjonensom i neste omgang skal overføres. Det vil derforvære hensiktsmessig å føre tilsyn med alle virk-somheter som har rett og plikt til å overføre arki-ver til Nasjonalarkivet. Utvalget antar imidlertiddet kan være grunnlag for en begrensning ved atNasjonalarkivet ikke bør kunne gi pålegg etter til-syn til den dømmende makt.

8.3.6 Geografisk virkeområde

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen omdet geografiske virkeområdet.

8.3.7 Forholdet til annet lovverk

Lovutkastet § 4 slår fast det alminnelige utgangs-punktet om at arkivloven ikke begrenser doku-mentasjonsplikt som følger av annet regelverk.Utvalget foreslår å videreføre forholdet til pliktav-leveringslova. Virksomheter som produserermateriale omfattet av pliktavleveringslova, måogså ta vare på dette hos seg selv i samsvar medarkivloven. I annet ledd foreslår utvalget atreglene i sikkerhetsloven i tilfelle konflikt gårforan arkivloven.


8.3.8 Bør det gjelde forenklede regler for enkelte virksomheter, eksempelvis unntak fra Noark?

Arkivregelverket kan framstå som omfattende ogdetaljert. Samfunnsøkonomiske hensyn taler forat rettslige plikter ikke er mer omfattende enn for-målet tilsier. Regler tilpasset virksomhetensarbeidsmåte og behov er gjerne lettere å følge.Arkivforskriften § 2 kan ses som uttrykk for enslik tenkning når det gjelder offentlige utvalg.Femte ledd peker ut hvilke deler av arkivforskrif-ten som gjelder – og dermed implisitt hvilke somikke gjelder.

Utvalget har vurdert om det på tilsvarendemåte burde være unntak fra deler av regelverketfor mindre virksomheter eller virksomheter medmindre klart offentlig formål. Eksempler kunnevære private som er omfattet av arkivplikten barefor deler av sin virksomhet, og mindre, offentligeide selskaper, med for eksempel ti ansatte ellerfærre.8

Noark er et krav til samspillet mellom informa-sjonssystemer og arkivregelverket (og eInnsyn).Dersom arkivlovens virkeområde utvides, blir nyevirksomheter underlagt kravene i Noark med min-dre det fastsettes særskilte unntak. Hvilke kravsom følger av Noark, blir til dels misforstått.Noark krever ikke innkjøp av bestemt program-vare eller bruk av kompliserte sakarkivsystemer.Det som kreves, er arkivfunksjonalitet, ikke saks-behandlingsløsninger. Det finnes også versjonerav sakarkivsystemer på markedet som er tilpassetsmå virksomheter. Utvalget viser til drøftingen ikapittel 17 av Noark-standarden og tilrådingen omytterligere forenklet (og mer presis) Noark 5 somet første trinn. Utvalget mener at det er mulig forbåde mindre og større virksomheter å etterlevelovutkastet med en rimelig ressursinnsats.

8 En kan tenke seg å unnta fra pliktene som følger av arkiv-lova §§ 6, 7–8, 20 og 21 første ledd og arkivforskriften § 4første ledd og annet ledd første setning, § 6 første ledd, § 7første ledd, § 12 første ledd, § 14 og § 20 første ledd.


Kapittel 9

Dokumentasjonsstrategi

Utvalget foreslår å innføre et krav om dokumenta-sjonsstrategi. Hensikten med dokumentasjonsstrate-gien er å gi ledelsen i virksomheten et grunnlag forå fastsette mål, avklare status, vurdere risiko ogevaluere etterlevelsen av dokumentasjonspliktene iloven. Strategien skal være ledelsens styringsdoku-ment for dokumentasjonsforvaltning og må ses isammenheng med internkontrollen. Den skal vedtasav øverste organ i virksomheten minst hvert fjerdeår. Prosessen med å utarbeide og ajourføre strate-gien bør inngå i virksomhetens kontinuerligeutviklings- og forbedringsarbeid.

9.1 Mandat

Utvalgets mandat peker ikke direkte på spørsmå-let om det interne arbeidet i virksomheten for åsikre etterlevelse av arkivregelverket. Utvalgetmener at dette spørsmålet hører med i en helhet-lig revisjon av loven, selv om departementet såsent som fra 2018 innførte særskilt krav ominternkontroll i arkivforskriften.

9.2 Gjeldende rett

9.2.1 Arkivplan

Arkivforskriften § 4 stiller krav til arkivplan oginternkontroll. Hovedgrepet er å pålegge alle virk-somheter omfattet av gjeldende arkivlov å ha enajourført arkivplan «som viser kva arkivet omfat-tar og korleis det er organisert». Kravene til arkiv-planen er konkretisert i riksarkivarens forskrift§ 1-1. Arkivplanen skal inneholde en samlet over-sikt over virksomhetens arkiver, for eksempel iform av en systemoversikt som viser hvilkesystemer som inneholder arkivdokumenter, oghvilke prosesser arkivdokumentene inngår i.Dette tolkes slik at virksomheten har oversiktover fagsystemer og hvor lenge de skal tas varepå. Arkivplanen skal også inneholde en bevarings-og kassasjonsplan med oppbevaringsfrister ogrutiner for implementering (vedlikehold, uttrekk

og sletting). Det er ikke noe i veien for at arkivpla-nen omtaler flere spørsmål.1

Etter gjeldende rett skal arkivplanen være àjour, men det er ikke krav til hvilket nivå i organi-sasjonen som behandler den. Fordi arkivplanen vilha betydning for internkontrollarbeidet, knyttesplanen til virksomhetens ordinære styringslinje.Effekten av kravet om arkivplan og det lsokalearbeidet med den har foreløpig ikke blitt evaluert.

9.2.2 Internkontroll

Internkontroll og arkivplan er regulert i bådearkivforskriften og riksarkivarens forskrift. Arkiv-forskriften § 4 annet ledd lyder:2

Den øvste leiinga i organet må sjå til at arkivar-beidet blir omfatta av organets internkontroll. Ikommunar og fylkeskommunar er dette ein delav det ansvaret som er lagt til administrasjons-sjefen etter kommunelova § 23 nr. 2 andrepunktum eller kommuneråd eller fylkesrådetter kommunelova § 20 nr. 2 andre punktum.

Internkontrollarbeid basert på arkivplanens kravkan tilsynelatende ha tyngdepunkt i rutinebeskri-velser og gjengivelse av andre planer og oversik-ter. Arkivforskriften § 4 henviser imidlertid til all-menne forventninger om internkontroll i virksom-heter og peker på at «arkivarbeidet» er omfattet av

1 I og med at kommuner og fylkeskommuner har ansvaretfor egne arkiver i hele arkivets livsløp, kan arkivplanen sinoe om langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring av beva-ringsverdige arkiver, for eksempel beskrivelse av valgtedepotordning og hvilke avtaler og rutiner som regulereroverføring.

2 Arkivforskriften krevde tidligere at «[a]rkivarbeidet i eitoffentleg organ skal som hovudregel utførast av ei eigaeining, ei arkivteneste, under dagleg leiing av ein arkivan-svarleg», se forskrift om offentlege arkiv fra 1998 § 2-1. For-skriften nøyde seg ikke med dette, men fortsatte: «Dersomikkje særlege omsyn tilseier noko anna, skal ho vere under-lagd den administrasjonseininga som har ansvaret for orga-nets fellessaker.» Slike krav er nå ute av arkivregelverket,og ledelsen kan organiseres arkivarbeidet etter egetskjønn.


dette. At dokumentasjonsforvaltning er del avinternkontrollen, følger også av internasjonalestandarder for god styring og ledelse (internkon-troll). Bestemmelsen har dermed begrenset selv-stendig betydning, men synliggjør «arkivarbeidet»i styrings- og kontrollsammenheng.3

Det finnes en rekke enkeltstående krav tilinternkontroll i lovgivningen knyttet til enkeltsek-torer eller enkelttemaer. For eksempel krevereForvaltningsforskriften § 15 internkontroll (sty-ring og kontroll) på informasjonssikkerhetsområ-det basert på anerkjente standarder for styrings-system for informasjonssikkerhet. Gjeldendekommunelov § 23, som arkivforskriften viser til,er en generell regel om internkontroll. Henvisnin-gen uttrykker en opplagt, men like fullt viktig,sammenheng om at internkontrollen er helhetlig– det vil si omfatter hele virksomheten og alle kravsom hviler på den – uansett om ordet internkon-troll er brukt eller ikke. Den nye kommunelovenfår i kapittel 25 tydeligere fram at internkontrollener en prosess, er risikobasert og er et ansvar somhviler på virksomhetens øverste organ og ledelse.Personvernforordningen artikkel 24 stiller krav tilinternkontrollen ved å kreve «egnede tekniske ogorganisatoriske tiltak for å sikre og påvise atbehandlingen utføres i samsvar med denne for-ordning». Internkontrollen skal være risikobasert,tilpasset og oppdatert.

9.3 Overveielser. Ledelsens styringsdokument

Det er ofte fornuftig å løfte fram ledelsens ansvarfor å etterleve lover og forskrifter, ikke minst påområder hvor en ikke kan regne med at ressurs-sterke brukere vil klage på regelbrudd. Plikt- ogprosessregler kan bidra til å synliggjøre kravet omengasjement fra ledelsens side, for eksempel kra-vet om arkivplan.

Etterlevelse av arkivloven dreier seg ikke bareom samfunnets dokumentasjonsbehov, men ogsåom virksomhetenes eget dokumentasjonsbehov.En virksomhet bør se dokumentasjonsforvaltnin-gen i et strategisk perspektiv, det vil si som en fak-tor i virksomhetens egen måloppnåelse.4 I tillegger etterlevelse av loven en forutsetning for en

åpen og etterprøvbar forvaltning, jf. lovutkastet§ 1.

Arkivplanen slik den er konkretisert i riksar-kivarens forskrift, framstår ikke som et styrings-dokument for ledelsen. De obligatoriske temaeneer detaljerte, og arkivplanen framstår som etdokument mest egnet for medarbeidere i doku-mentasjonssentret eller arkivtjenesten.

Utvalget mener virksomhetene bør pålegges åha en dokumentasjonsstrategi som gir øversteledelse mulighet til å evaluere, forbedre og kom-munisere denne delen av internkontrollen. Kra-vene til innholdet i den dokumentasjonsstrategientar utgangspunkt i virksomhetens eget behov fordokumentasjon, ikke kravene i arkivloven. Sam-menhengen med internkontrollen er åpenbar.Kravene til hva som skal omtales i strategien, erlagt på et overordnet nivå, og temaene har sam-menheng med risiko og mulighet for etterlevelse,som organisering.

Lovutkastet stiller krav om interne prosesser ivirksomheten. Tanken er at pålagte interne pro-sesser kan løfte spørsmål opp på den interne dags-ordenen slik at feil kan unngås før de skjer. Doku-mentasjonsforvaltningen innebærer i de færrestevirksomheter omfattende operativ risiko. Temaetkan dermed få for lite oppmerksomhet.

Utvalget foreslår ingen forskriftshjemmel ominternkontroll. Utvalgets utgangspunkt er atdirektorater og departementer ikke vet bedre ennledelsen i den enkelte virksomhet hvilke styrings-grep som trengs.

Internkontroll er virksomhetens eget systemfor å sikre etterlevelse av lovkrav (og eventuelleandre standarder). I offentlig styring har en nokofte endt opp med både–og: detaljerte regler, kravom internkontroll (dokumentasjon av systema-tiske tiltak for å sikre etterlevelse) og tilsyn medbåde internkontrollen og etterlevelsen av enkelt-regler.

Internkontroll er legaldefinert i enkelte regel-verk, for eksempel forskrift 6. desember 1996nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikker-hetsarbeid i virksomheter § 3:

Systematiske tiltak som skal sikre at virksom-hetenes aktiviteter planlegges, organiseres,utføres, sikres og vedlikeholdes i samsvar medkrav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø-og sikkerhetslovgivningen.3 Professor Erik Boe argumenterer i boken Forsvarlig for-

valtning (2018) for at det gjelder et generelt rettslig krav tilforsvarlig forvaltning, det vil si at brudd på kravet kan føretil ugyldighet. I bokens del 4 drøfter han spørsmål om for-svarlig organisering og systeminnretning. Spørsmålet omdokumentasjonsforvaltningen eller virkninger av at proses-ser ikke dokumenteres, tas ikke opp i boken.

4 Se for eksempel det statlige koordineringsorganet Skatestilnærming til dokumentasjonsforvaltning i et strategiskperspektiv i Sluttrapport – Foranalyse for dokumentasjons-forvaltning og arkiv (2017) side 22–25.


I tillegg til dimensjonen systematisk arbeid og medsikte på etterlevelse av regelverk vil internkontroll-regler gjerne være risikobasert, forutsette jevnligevaluering (vedlikehold) og også ha etterlevelse avinterne krav som formål. Det språklige bildet«orden i eget hus» blir gjerne brukt i veiledere mv.

Dokumentasjon er en sentral del av god sty-ring og ledelse. Det er neppe tvil om at det følgerav allmenne krav til ledelse at denne skal sørge fortilstrekkelig dokumentasjon av sentrale proses-ser og beslutninger i virksomheten. Etter utval-gets vurdering er det derfor ikke behov for egneregler om internkontroll i arkivloven eller forskrif-tene til loven. Det er derimot behov for prosess-regler som bidrar til involvering av ledelsen(forankring), altså en dokumentasjonsstrategi, selovutkastet § 6.

9.4 Nærmere om dokumentasjonsstrategien

9.4.1 Regelmessig behandling i øverste organ

Utvalget foreslår at dokumentasjonsstrategienskal ajourføres regelmessig, men ikke hvor oftestrategien skal ajourføres. Kommunene er kom-plekse organisasjoner. Øverste folkevalgte organbør derfor involveres i arbeidet med dokumenta-sjonsstrategien. Det jevnlige vedlikeholdet avdokumentasjonsstrategien kan gjøres administra-tivt, men etter lovutkastet skal kommunestyret ogfylkestinget selv (delegeringsforbud) vedta doku-mentasjonsstrategien minst én gang i hver valgpe-riode. I staten vil øverste organ være styret, gene-ralforsamlingen/representantskapet eller direktør/ daglig leder, alt etter hvordan virksomheten erorganisert.

9.4.2 Risiko og oversikt

Toppledelsen har bruk for et grunnlag for å foretavurderinger av tilstand, mål og risiko. Lovutkastet§ 6 bokstav a til g gjør rede for temaer som skalomtales i dokumentasjonsstrategien, men virk-somhetene står fritt til å ta opp andre spørsmål.

Utkastet § 6 bokstav a krever at dokumenta-sjonsstrategien gjør rede for dokumentasjonsplik-ter som gjelder for virksomheten. Her kan ledel-sen også kreve at internt fastsatte (for eksempelkonsernfastsatte) dokumentasjonsplikter beskri-ves. Dokumentasjonsstrategien skal gjøre rede forhvilken dokumentasjon som er spesielt viktig forat virksomheten når sine mål (eller unngår ansvareller lovbrudd). Dette krever en risikovurdering.

Virksomhetens informasjonssystemer har storbetydning for etterlevelsen av loven. Utkastet § 6bokstav c krever derfor at dokumentasjonsstrate-gien gjør rede for hvilke IKT-løsninger som er avdirekte betydning for etterlevelsen av loven, detvil si systemer som produserer, behandler ellerlagrer dokumentasjon omfattet av arkivloven.Bruk av skytjenester og tilhørende risikovurderin-ger kan være et relevant tema her.

I dokumentasjonsstrategien skal virksomhe-ten referere til virksomhetens styringsdokumen-ter for informasjonssikkerhet, personvern, anskaf-felser, plikter etter sikkerhetsloven mv., se lovut-kastet § 6 bokstav f. Det gjelder for eksempelbeskrivelsen av målene og strategiene for infor-masjonssikkerhet som er pålagt i eForvaltnings-forskriften § 15 om internkontroll med informa-sjonssikkerhet. Det vil ikke være i strid med lovut-kastet § 6 om virksomheten innarbeider doku-mentasjonsstrategien i et styringsdokument somdekker flere temaer. At virksomheten arbeidermed dokumentasjonsstrategien parallelt medinternkontrollen på andre tilgrensende områder,kan stimulere den interne samordningen av ulikeforpliktelser som hviler på virksomheten.

Prosessen internt i virksomheten er en vesent-lig del av begrunnelsen for kravet om dokumenta-sjonsstrategi gjennom at de følgende involveresog ansvarliggjøres i dialog med hverandre:– fagkompetansen på dokumentasjonsforvalt-

ning og arkiv– mellomledere og medarbeidere– IKT-kompetansen i virksomheten.

9.4.3 Ekstern kommunikasjon i nye medier

Virksomhets- og samfunnsdokumentasjon skapespå nye måter. Det stiller nye krav til dokumenta-sjonsarbeidet. Utkastet § 6 bokstav d krever atvirksomheten gjør rede for virksomhetenseksterne kommunikasjon. De valgene virksomhe-ten tar om bruk av blant annet sosiale medier, vildanne grunnlaget for hvordan virksomheten sør-ger for å dokumentere denne kommunikasjonen.Ved at virksomheten i dokumentasjonsstrategienvelger enkelte kommunikasjonskanaler, gis et sig-nal til organisasjonen og omverdenen om at virk-somheten ikke kommuniserer offisielt i andrekanaler. Kravet i bokstav d er utformet slik at denikke er begrenset til slike sosiale medier og chat-funksjoner en kjenner i dag. Kravet bør ses i sam-menheng med virksomhetens kommunikasjons-strategi.


9.4.4 Organisering

Som en del av dokumentasjonsstrategien bør virk-somheten gjøre rede for og beskrive hvordan denhar organisert arbeidet med å ivareta dokumenta-sjonspliktene. Utvalget foreslår at dette tas innsom et krav, se lovutkastet § 6 bokstav b.

For virksomheter som bruker private leveran-dører til å utøve offentlig myndighet eller yte lov-pålagte tjenester, bør det være nærliggende at deti denne forbindelse også gjøres rede for hvordandokumentasjonen som skapes i den sammenhengbevares og arkivloven etterleves.

Kompetansen til medarbeiderne i virksomhe-tens ulike arkivfunksjoner er vesentlig for etterle-velse av loven. Gjeldende arkivlov stiller i dag ikkekrav til fagkompetansen i virksomheter omfattetav loven. Derimot stiller for eksempel folkebiblio-tekloven krav om at både kommuner og fylkes-kommuner har fagutdannet biblioteksjef, se lovom folkebibliotek §§ 5 og 7. Utvalget viser til at etkompetansekrav kan være minst like velbegrun-net i arkivloven, men går ikke inn for å innføresærskilte kompetansekrav. En virksomhet vil uan-sett ha ansvar for å påse at den har den kompe-tanse som er nødvendig for å løse sine oppgaver.Hvilken kompetanse som vil være påkrevd for åetterleve kravene i lovutkastet, vil variere medvirksomhetens art og oppgaver. Det vil etter utval-gets syn være naturlig om virksomheten når denbeskriver organiseringen av arbeidet med å iva-reta dokumentasjonspliktene, også gjør rede forrelevant kompetanse i organisasjonen. Det vises idenne sammenheng til at organisering og kompe-tanse er forhold som gjerne ses i sammenheng iannet internkontrollarbeid. Relevant kompetansefor å etterleve lovutkastets krav vil for eksempelvære arkivfaglig kompetanse, personvernkompe-tanse og IKT-faglig kompetanse knyttet tilsystemene dokumentasjonen produseres i.

9.4.5 Langtidsbevaring, minimering og sletting

Arkivloven har et formål inn i framtiden. I doku-mentasjonsstrategien skal ledelsen etter § 6 bok-stav e gjøre rede for hvordan virksomheten sørgerfor langtidsbevaring, minimering og sletting, jf.§§ 18, 26 til 28, se også kapittel 19 og 21.

Virksomheter med ansvar for langtidsbevaringskal gjøre rede for langtidsbevaringen sin, typisker dette kommuner og statlige etater med tilla-telse til å sitte på dataene sine. For kommuner ogfylkeskommuner kan det henvises til det inter-kommunale arkivsamarbeidet en er del av, ogavtalen som er inngått. Kommuner som langtids-bevarer i egenregi, bør redegjøre grundig forhvordan lovens krav blir ivaretatt.

Minimering og sletting er del av prosessenmellom løpende drift og langtidsbevaring. Ledel-sen skal gjøre rede for hvordan organisasjonenivaretar disse kravene, det vil si å minimere per-sonopplysninger som ikke skal langtidsbevares,og å slette og bevare dokumentasjon i samsvarmed slettingsreglene som gjelder for virksomhe-ten. Det bør gjøres rede for eventuelle interneregler om oppbevaringstid.

9.4.6 Egenvurdering av etterlevelsen

I dokumentasjonsstrategien skal virksomhetenvurdere etterlevelsen av loven, se lovutkastet § 6bokstav g. Prosessen med å utarbeide og ajour-føre dokumentasjonsstrategien vil inngå i virk-somhetens kontinuerlige utviklings- og forbe-dringsarbeid. Det vil i arbeidet med dokumenta-sjonsstrategien måtte erkjennes forhold som kan,bør eller må forbedres. Ved at etterlevelsen skalvurderes, får virksomheten en plikt og en anled-ning til å sette forbedringsarbeidet på dagsorde-nen og i en sammenheng. Behandlingen av doku-mentasjonsstrategien i øverste organ minst hvertfjerde år kan bidra til at denne delen av virksom-heten og internkontrollen får oppmerksomhet.

Det stilles ikke krav om fullstendig gjennom-gang av etterlevelsen av alle krav i arkivloven ellerforskriftene (eller ekstern forvaltningsrevisjon),men det må forventes at avvik blir synliggjort ogen plan for å lukke dem lagt i samsvar med intern-kontrollen. En vurdering som besvares med jaeller nei, vil åpenbart ikke være tilstrekkelig – oglangt mindre nyttig for virksomheten selv. Nasjo-nalarkivet kan ta initiativ til å utvikle redskaper tilå gjennomføre slike vurderinger.

Dokumentasjonsstrategien vil være et sentraltdokument i tilsynet.


Kapittel 10

Arkivformål i allmennhetens interesse

Det meste av dokumentasjon og arkiver som eromfattet av arkivloven, inneholder personopplysnin-ger. Denne dokumentasjonen er dermed omfattet avEUs personvernforordning som gjelder som norsklov. Personvernforordningen tillater videre behand-ling av personopplysningene hvis det skjer for«arkivformål i allmennhetens interesse». Dette gjørdet mulig for arkivinstitusjonene å ivareta sine opp-gaver og funksjoner, men en rekke vilkår må væreoppfylt. Personvernforordningen er krevende å setteseg inn i og er skrevet på en utilgjengelig måte. Lov-utkastet løser enkelte rettslige spørsmål, men fortolk-ningen vil måtte skje i lys av den dynamiske rettsut-vikling i Europa.

Den varige verdien i allmennhetens interesse avdokumentasjon og arkiver, ikke må ødelegges i løpetav tiden på 110–120 år hvor beskyttelsen av detenkelte individ er spesielt viktig. Det er i denne peri-oden, som i historisk perspektiv er relativt kort, atpersonvernforordningen gjelder. Effektiv beskyttelsei denne perioden kan utmerket godt kombineresmed å ta vare på de langsiktige og varige verdieneav slikt historisk materiale. Derfor er det grunn til åunngå alle irreversible tiltak. En bør unngå slettingog anonymisering av dokumentasjon som har verdifor realiseringen av formålene med arkivlovgivnin-gen.

10.1 Mandat og bakgrunn

10.1.1 Mandatet

Arkivmateriale inneholder ofte personopplysnin-ger, og slike opplysninger er gjenstand for et sær-lig og lovbestemt vern. Det følger av Arkivlovut-valgets mandat punkt 4 at utvalget skal «påse atutvalgets forslag er i tråd med personvernforord-ningen».

10.1.2 Grunnloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon

Grunnloven § 102 gir vern av privatliv, også per-sonopplysninger. Det samme gjør Den europeiske

menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8.Grunnloven § 102 lyder:

Enhver har rett til respekt for sitt privatliv ogfamilieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon.Husransakelse må ikke finne sted, unntatt ikriminelle tilfeller.

Statens myndigheter skal sikre et vern omden personlige integritet.

Av forarbeidene til grunnlovsendringen, Innst.186 S (2013–2014), framgår blant annet (side 27):

Komiteen understreker at forslaget skal lesessom at systematisk innhenting, oppbevaring ogbruk av opplysninger om andres personligeforhold bare kan finne sted i henhold til lov,benyttes i henhold til lov eller informert sam-tykke og slettes når formålet ikke lenger er tilstede.

Bestemmelsen ble foreslått av Menneskerettig-hetsutvalget i Dok. 16 (2011–2012). Det framgårav begrunnelsen at bestemmelsen er inspirert avEMK artikkel 8. Menneskerettighetsutvalgetpåpekte imidlertid at (side 170) «det [er] uklarthvor langt artikkel 8 går i å verne om personopp-lysninger, samt retten til å kreve innsyn i egnepersonopplysninger som er oppbevart i personre-gistre. De seneste årene har EMD åpnet for atpersonopplysninger er vernet etter EMK artikkel8».

Den europeiske menneskerettighetsdomsto-len (EMD) har i sin praksis lagt til grunn at offent-lige myndigheters lagring av personopplysningersom knytter seg til privatlivet i bestemmelsens for-stand, utgjør et inngrep i retten etter EMK artik-kel 8 nr. 1, se Amann mot Sveits 16.2.2000 avsnitt65 og S. og Marper mot Storbritannia 4.12.2008avsnitt 67.


10.1.3 Personvernforordningen

Den vesentligste delen av personopplysningsver-net er EUs personvernforordning (EU 2016/679)som trådte i kraft i EU fra 25. mai 2018. Forordnin-gens engelskspråklige tittel er General Data Pro-tection Regulation, forkortet GDPR. I utredningenher brukes stort sett den norske betegnelsen per-sonvernforordningen (PVF).

Utvalget har lagt til grunn at hverken Grunnlo-ven § 102 eller EMK artikkel 8 gir noe mer vidtgå-ende vern av personopplysninger enn det som føl-ger av personvernforordningen. Den følgenderedegjørelsen for og diskusjonen av personverntar derfor utgangspunkt i forordningen. Person-vernforordningen ble gjennomført i Norge ved § 1i den nye personopplysningsloven som trådte ikraft 20. juli 2018. Utvalget viser stort sett direktetil bestemmelsene i forordningen uten å nevneden norske loven. Personopplysningsloven vilbare bli nevnt når utvalget viser til norske særre-gler i loven.

I den videre framstillingen tar utvalget oppsærlige problemstillinger i grenseflaten mellompersonvern og arkiv. For mer utførlige framstillin-ger om personvernforordningen viser utvalget tilden generelle redegjørelsen som er et utrykt ved-legg til denne utredningen. Se også Prop. 56 LS(2017–2018) Lov om behandling av personopplys-ninger (personopplysningsloven) og samtykke tildeltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om inn-lemmelse av forordning (EU) nr. 2016/679 (gene-rell personvernforordning) i EØS-avtalen. I norskjuridisk litteratur er personvernforordningenbehandlet av Skullerud, Rønnevik, Skorstad ogPellerud i Personvernforordningen (GDPR): Kom-mentarutgave (Universitetsforlaget 2018). Person-opplysningsloven og forordningen er viderebehandlet i Wessel-Aas og Ødegaard, Personvern:publisering og behandling av personopplysninger(Gyldendal, 2018). Forordningen har ikke slikeforarbeider en har til norske lover. En sentralkilde er en arbeidsgruppe kalt WP 29 (WorkingParty 29), etablert med grunnlag i personverndi-rektivet artikkel 29, bestående av representanterfra medlemsstatenes datatilsynsmyndigheter. Deteuropeiske personvernråd (EDPB) er en myndig-het opprettet i medhold av personvernforordnin-gen artikkel 68. Rådet erstatter WP 29. Flere avWP29-gruppens tolkningsuttalelser vedrørendepersonvernforordningen er adoptert av Person-vernrådet og må regnes å ha relativt stor rettskil-demessig vekt.

Forordningen er gjennomført i norsk rett istørre grad enn det forordningen gjør nødvendig.

Det betyr at det til en viss grad er adgang til å giavvikende bestemmelser i særlovgivning. Innen-for forordningens virkeområde er det påbestemte, avgrensede punkter fastsatt at det eradgang til å gi nasjonale bestemmelser. Enkelteslike norske bestemmelser er gitt i personopplys-ningsloven 2018. Av disse gjelder noen spesielt forarkiv, forskning og statistikk, mens andre gjelderspørsmål av mer generell interesse. Forordningeninneholder en videre adgang til å gi nasjonalebestemmelser enn de norske nasjonale bestem-melser som til nå er vedtatt.

Utvalget minner om at bruk av forordningerinnebærer at samme bestemmelser gjelder likt ialle land innen hele EØS-området, «ord for ord».Hensikten er å sikre at personopplysningene erlike godt vernet uavhengig av hvor de befinnerseg innen dette området. Harmonisering er en for-utsetning for fri flyt av personopplysninger innenEU/EØS, som igjen er nødvendig for å realisereintensjonen om et felles europeisk marked. Detnasjonale handlingsrommet er derfor begrensetinnen det som er forordningens saklige virkeom-råde.

10.1.4 Andre begrensninger for tilgang til personopplysninger – taushetsplikt og gradering

Personvernlovgivningen er ikke de enestereglene som har betydning for tilgang til behand-ling av personopplysninger i et arkivmateriale. Fordet første kan personopplysninger og andre opp-lysninger være underlagt taushetsplikt i henholdtil bestemmelsene i forvaltningsloven eller særlov-givning. For det andre kan opplysningene væregradert etter sikkerhetslovgivningen eller beskyt-telsesinstruksen. Gradering innebærer at doku-mentet er utilgjengelig for uvedkommende i etvisst antall år i samsvar med graderingsbeslutnin-gen, for eksempel i 30 år. Bestemmelser om taus-hetsplikt og gradering kommer i tillegg til, og måofte ses i sammenheng med, vernet som følger avpersonvernforordningen.

Samlet sett er spørsmålet om adgangen til lov-lig å behandle personopplysninger avhengig avflere rettslige hindre som både er knyttet til for-ordningen og nasjonal lovgivning. De viktigste erspørsmålet– om det foreligger rettslig grunnlag (artikkel 6

og 9)– om taushetsplikt begrenser dette grunnlaget

(jf. forvaltningsloven § 13 flg. og en rekke nor-ske særlover, avtalebasert taushetsplikt mv.)

– om formålsbegrensning (artikkel 5 nr. 1 (b))


– om opplysningene er nødvendige og relevantefor formålet (artikkel 5 nr. 1 (c))

– om opplysningskvalitet (artikkel 5 nr. 1 (d)) og– om nødvendig lagringstid av opplysninger om

identifiserte personer (artikkel 5 nr. 1 (e)).

10.2 Kort om virkeområde og oppbygning av relevant personvernlovgivning

10.2.1 Hva gjelder personvernforordningen for?

Hva slags opplysninger?

Personopplysningsloven og forordningen regule-rer «behandling av personopplysninger». Person-opplysninger er definert som «enhver opplysningom en identifisert eller identifiserbar fysisk per-son», se artikkel 4 nr. 1. Det er tilstrekkelig at enperson kan identifiseres.

Begrepet omfatter i utgangspunktet all tenke-lig informasjon, uavhengig av art, innhold ellerformat. For det første inngår både faktiske opplys-ninger og subjektive vurderinger i personopplys-ningsbegrepet. Om opplysningene er korrekteeller ikke, er uten betydning for om de faller innunder personopplysningsbegrepet. Det er hellerikke av betydning om opplysningene er å ansesom følsomme, personlige eller knytter seg til denprivate sfære.

Begrepet omfatter alle opplysninger, uavhen-gig av format og kilder. Personopplysningene kandermed komme til uttrykk på en hvilken somhelst måte – som skrift, lyd, stillbilder, tegning,video, biometri, registrering av sensorer og annet– og omfatter med andre ord alle typer dokumen-tasjon og arkivmateriale.

Enkelte kategorier personopplysninger erunderlagt særskilt regulering, jf. personvernfor-ordningen artikkel 9. Denne typen omtales gjernesom «særlige kategorier av personopplysninger».Behandling av slike opplysninger er ansett å gisærlig risiko for de registrertes interesser, rettig-heter og friheter.

Hvem er vernet av forordningen?

Begrepet «personopplysninger» omfatter iutgangspunktet bare fysiske personer, det vil simennesker. Juridiske personer (bedrifter,foreninger, forvaltningsorganer mv.) faller uten-for. Helt skarp er denne grensen likevel ikke. Inoen tilfeller er opplysninger om juridiske perso-ner samtidig også opplysninger om fysiske perso-

ner, og i konkrete situasjoner kan det derfor værevanskelig å skjelne skarpt mellom dem. Dette viltypisk gjelde opplysninger knyttet til enkelt-mannsforetak.

Etter forordningen er det kun levende fysiskepersoner som er vernet. Opplysninger om avdødepersoner er ikke omfattet direkte. Likevel kanopplysninger om døde personer samtidig væreopplysninger om levende mennesker. For at detskal foreligge en «personopplysning», er det imid-lertid nok at en opplysning indirekte kan knyttestil en fysisk person. Opplysninger om hvem somer foreldre, besteforeldre, søsken osv. til en(levende) person, vil derfor også være opplysnin-ger om den levende personen. Selv om noen avdisse slektningene er døde, vil opplysningen omslektskapet til den avdøde være en personopplys-ning om den levende personen. Dersom en dødslektning har hatt arvelige sykdommer, vil ogsådisse sykdomsopplysningene kunne ses som per-sonopplysninger om den levende slektningen. Deter vanskelig å trekke klare skiller mellom opplys-ninger om levende og døde personer. Generelt måen imidlertid anta at jo flere generasjonsledd deter mellom en levende og en avdød person, destomer skal det til for at opplysningen om den dødeogså kan regnes som «personopplysning» om denlevende i forordningens forstand. Personvernfor-ordningen gir medlemslandene anledning til å gibestemmelsene i forordningen helt eller delvisanvendelse for opplysninger som gjelder dødepersoner, se fortalepunkt 27. I Norge er det ikkevedtatt slike bestemmelser.

Opplysningene må kunne knyttes til en identifisert eller identifiserbar person

Personopplysningene som er vernet av forordnin-gen, må kunne knyttes til en identifisert eller iden-tifiserbar fysisk person. Denne personen blirbetegnet som «den registrerte». Identifiseringenkan for eksempel skje direkte ved hjelp av en ellerflere identifikatorer. Forordningen nevner blantannet navn, identifikasjonsnummer, lokaliserings-opplysninger og nettidentifikator. Dette er opplys-ningstyper som ofte, med relativt stor grad av sik-kerhet, knytter direkte an til en bestemt fysiskperson. Også slike identifikatorer kan imidlertidgi usikker identifisering, for eksempel fordi flerehar samme navn, adresseopplysningen er uriktig,en persons fødselsnummer brukes av uvedkom-mende, og fordi flere personer bruker en mobileller PC. De identifikatorene som nevnes ibestemmelsen, er derfor bare viktige eksempler påhvordan identifisering av personer kan skje.


I tillegg til identifikatorer kan identifiseringskje ved hjelp av «ett eller flere elementer som erspesifikke for nevnte fysiske persons fysiske,fysiologiske, genetiske, psykiske, økonomiske,kulturelle eller sosiale identitet», se artikkel 4 nr.1. Dette kan forstås som opplysninger som kjen-netegner personen, og som kan brukes til åskjelne personen fra andre personer. Også andremuligheter for identifisering enn de som erdirekte nevnt, kan tenkes.

Oppregningen i forordningen av identifikato-rer og andre elementer som kan bidra til identifi-sering, er ikke uttømmende, og særlig er det storemuligheter for å kombinere ulike teknikker for åkunne identifisere en person. Det avgjørende erom det ved en eller flere slike teknikker er mulig åidentifisere en person på tilstrekkelig sikker måte;teknikken i seg selv er ikke avgjørende.

Artikkel 4 nr. 1 i personvernforordningen fast-setter at identifiseringen kan være «direkte ellerindirekte». Direkte identifisering foreligger når enidentifikator gir tilstrekkelig sikker identifisering(for eksempel fødselsnummer). Indirekte identifi-sering foreligger når flere teknikker må brukesfor å oppnå sikker identifisering.

Et vesentlig poeng ved analysen av begrepet«personopplysninger» er ordet kan: «person somdirekte eller indirekte kan identifiseres». For atdet skal eksistere personopplysninger, er det altsåikke noe vilkår at opplysningene faktisk har blittknyttet til en bestemt fysisk person; det er nok atdet er mulig å benytte teknikkene som er nevntovenfor, for å fastsette en slik identitet.

Det kan være at identifiserende kjennemerkersom tidligere har vært knyttet til opplysninger,har blitt fjernet fordi det ikke lenger er behov foridentifisering. I slike tilfeller vil det kunne væremulig å tilbakeføre identitetene. I så fall er detfortsatt personopplysninger så lenge reidentifise-ring er mulig (jf. «kan identifiseres»). Artikkel 10 iforordningen har imidlertid særlige bestemmel-ser som lemper på registrertes rettigheter hvisreidentifisering er nødvendig for å etterlevebestemmelser om innsyn mv.

Personopplysningene som forordningen regu-lerer, kan komme til uttrykk på en hvilken somhelst måte, som skrift, lyd, stillbilder, tegning,video, biometri, registrering av sensorer og annet,og omfatter med andre ord alle typer dokumenta-sjon og arkivmateriale. Sensordata er en stor ogpotensielt viktig kategori personopplysning: Posi-sjoneringssensorer, for eksempel basert på GPS(personers oppholdssted til bestemte tider og der-med hastighet, akselerasjon), samt ulike typermedisinske sensorer (hjerterytme, blodsukker-

måling mv.), er to blant mange eksempler. Detgenerelle poenget er at det i prinsippet ikke ernoen begrensninger eller unntak for hvordan per-sonopplysninger kan komme til uttrykk, så lengede er knyttet til (digital) automatisk behandlingeller register.

Hva slags behandling av personopplysninger er omfattet?

Personopplysningsloven og -forordningen regule-rer to slags behandlinger av personopplysninger,se artikkel 2 nr. 1:– helt eller delvis automatisert behandling av

personopplysninger og– ikke-automatisert behandling av personopplys-

ninger som inngår i eller skal inngå i et regis-ter.

Betydningen av begrepet «behandling» (av per-sonopplysninger) er i utgangspunktet veldigenkel: Alt det er tenkelig å gjøre med personopp-lysninger, er å regne som behandling. I forordnin-gen blir dette eksemplifisert på omfattende måte iartikkel 4 nr. 2:

innsamling, registrering, organisering, struk-turering, lagring, tilpasning eller endring, gjen-finning, konsultering, bruk, utlevering vedoverføring, spredning eller alle andre formerfor tilgjengeliggjøring, sammenstilling ellersamkjøring, begrensning, sletting eller tilintet-gjøring.

Det som tidligere var separate informasjons-systemer, blir i dag ofte i stadig større grad inte-grert med hverandre. For eksempel gjør fleresystemer bruk av felles databaser og felles pro-gramkomponenter for behandling av opplysnin-gene. Dagens systemløsninger henger med andreord ofte sammen på måter som kan gjøre det van-skelig å skille klart mellom dem. Det er grunn til åtro at denne utviklingen vil bli forsterket. På lig-nende måte som det kan være vanskelig å ta stil-ling til hva som er ett informasjonssystem, kan detvære vanskelig å ta stilling til hva som skal regnessom én behandling i personvernforordningens for-stand. Forordningen bygger på forutsetningen omat ansvaret for å behandle personopplysningerklart skal kunne plasseres hos én eller flerebehandlingsansvarlige. Det kan imidlertid værevanskelig å bringe klarhet i hvor ansvaret til énbehandlingsansvarlig slutter, og hvor en annensansvar begynner. Dette gjelder både i grensefla-ten mellom to behandlinger (hvor to eller flere


integrerte behandlinger begynner/slutter) oghvordan ansvaret skal fordeles når to eller flerehar felles behandlingsansvar for én og sammebehandling. I sistnevnte tilfelle fastsetter person-vernforordningen artikkel 26 nr. 1 at de behand-lingsansvarlige skal bli enige om hvordan denkonkrete ansvarsfordelingen mellom dem skalvære. Førstnevnte tilfelle er ikke nærmere regu-lert, men er avhengig av en konkret vurdering.

Det viktigste området personvernforordnin-gen regulerer, er «helt eller delvis automatisertbehandling av personopplysninger», jf. artikkel 2nr. 1. Selv om de fleste typer behandling av per-sonopplysninger innebærer at det blir behandletopplysninger digitalt, vil de aller fleste typerbehandling involvere en eller annen form formanuell behandling. Selv om det kun er en litendel av det samlede behandlingsopplegget som erautomatisert, vil forordningen gjelde. Dersom detmed andre ord blir utført minst én type automati-sert behandling (innsamling, lagring mv.), vil helebehandlingen være undergitt bestemmelsene iforordningen.

I praksis vil de aller fleste behandlingene i detmoderne samfunnet falle inn under forordningensvirkeområde, idet de skjer helt eller delvis vedbruk av informasjonsteknologi. Personvernfor-ordningen regulerer imidlertid også visse person-opplysninger som foreligger i ikke-digital form,for eksempel personopplysninger i papirbasertedokumenter. Det forutsettes at informasjonensom behandles, «er strukturert på en slik måte atpersonopplysninger i materialet er gjenfinnbare».1

Dette vil typisk gjelde informasjon som finnes ifysiske registre eller arkiver, hvor saksmapper ogdokumenter er indeksert på for eksempel person-navn, fødselsnummer eller saksnummer, jf. for-talenummer 15. Et «personregister» kan være enliste på papir, men ikke nødvendigvis. Et personre-gister kan også være en ordnet fysisk samling avgjenstander dersom gjenstandene er merket påmåter som legger til rette for gjenfinning av doku-mentasjon knyttet til spesifikke fysiske personer.En samling lagringsmedier (fotografier, CD-er,videokassetter mv.) kan således utgjøre et «regis-ter» så lenge kravene til mulighet for identifise-ring av personer mv. er til stede.

Manuell behandling i tilknytning til personre-gistre kommer inn under virkeområdet for forord-ningen når i) personopplysninger inngår i et regis-ter, og ii) personopplysninger skal inngå i et regis-

ter. Dersom en samler inn dokumentasjon som enhar til hensikt å innlemme i et register, gjelder for-ordningen med andre ord fra og med innsamlin-gen.

Unntak for behandling av personopplysninger som foretas av en fysisk person som ledd i rent personlige eller familiemessige aktiviteter

Forordningen gjelder ikke dersom behandlingen«utføres av en fysisk person som ledd i rent per-sonlige eller familiemessige aktiviteter», se per-sonvernforordningen artikkel 2 nr. 2 (c). I fortalenpunkt 18 er dette forklart med at behandlingen«[derfor] ikke er knyttet til en yrkes- eller forret-ningsvirksomhet». Det sies videre at «personligeeller familiemessige aktiviteter kan omfatte korre-spondanse og føring av adresselister eller aktivite-ter på sosiale nettverk samt aktiviteter på Inter-nett i forbindelse med slike aktiviteter». Den sisteformuleringen må forstås som en eksemplifise-ring av hva slags opplysninger som kan væreomfattet, og begrenser neppe hva som faller innunder unntaket. Hvor langt unntaket strekker segut over dette, kan være uklart. Hensynet til per-sonvern og privatliv begrunner nettopp tilbake-holdenhet med å regulere informasjonsbehand-ling innen den private sfære.

Det ovenfor nevnte unntaket gjelder bare forfysiske personer, ikke private virksomheter. Unnta-ket for behandling av personopplysninger somutføres av en fysisk person som ledd i rent person-lige eller familiemessige aktiviteter, gjelder baredenne fysiske personen, ikke hans medhjelpere.Dette innebærer blant annet at virksomheter somopptrer som databehandlere (jf. artikkel 4 nr. 8),er omfattet av bestemmelsene i forordning selvom privatpersonen som opplysningene blirbehandlet på vegne av, ikke er omfattet.

10.2.2 Hvem gjelder personvernforordningen for?

Registrert person

«Registrert» person er betegnelsen på de fysiskepersoner som loven skal verne. Registrerte harforholdsvis omfattende rettigheter i samsvar medkapittel III i forordningen og enkelte særregler ipersonopplysningsloven. Registrerte personerkan la seg representere av noen de gir fullmakt.For mindreårige og umyndige personer vil detofte være foreldre eller verge som utøver rettig-heter på vegne av den registrerte.

1 Se Skullerud, Rønnevik mfl. Personvernforordningen Kom-mentarutgave, side 45.


Behandlingsansvarlig

Behandlingsansvarlig er den aktøren som har defleste pliktene etter forordningen. Behandlingsan-svarlig kan både være en fysisk person og en juri-disk person (virksomhet). Ofte vil det være envirksomhet. Hvem som skal regnes som behand-lingsansvarlig, avhenger av to spørsmål:– hvem som bestemmer formålet med behandlin-

gen, og– hvem som bestemmer hvilke midler som skal

benyttes for å behandle opplysningene.

Stikkordene er altså formål og midler. Formål gjel-der hva en ønsker å bruke personopplysningenetil. Midler kan i denne sammenheng mer presistforstås som hjelpemidler og henspiller i førsterekke på tekniske/digitale hjelpemidler som gjørdet mulig med automatisert behandling. Den sombestemmer hvilken programvare (jf. «system»,«app» o.l.) som skal anskaffes for å behandle opp-lysningene, vil altså lett kunne ses som behand-lingsansvarlig, likeledes den som fastsetter inn-hold og funksjon for systemløsninger som blirspesielt utviklet.

Definisjonen av «behandlingsansvarlig» kanikke sjelden etterlate tvil om hvem som har detteansvaret. Dette gjelder ikke minst når de aktuelleorganisasjonsstrukturene er store og komplekse.Hvem som er behandlingsansvarlig, kan imidler-tid også fastsettes direkte og konkret i nasjonalrett, se personvernforordningen artikkel 4 nr. 7.

Databehandler

Databehandler er «en fysisk eller juridisk person,offentlig myndighet, institusjon eller ethvertannet organ som behandler personopplysningerpå vegne av den behandlingsansvarlige», se artik-kel 4 nr. 8. Et slikt oppdragsforhold krever at deter inngått avtale i samsvar med artikkel 28. Slikeavtaler kalles «databehandleravtaler», der behand-lingsansvarlige er oppdragsgiver, og der databe-handler er oppdragstaker. Avtalen går ut på åbehandle personopplysninger på vegne av denbehandlingsansvarlige. For eksempel kan databe-handleravtaler regulere behandling av personopp-lysninger «i skyen». Forordningen stiller omfat-tende og detaljerte krav til databehandleravtaler.

10.2.3 Hvor gjelder personvernforordningen?

Personvernforordningen gjelder for det første allbehandling av personopplysninger som utføres av

en behandlingsansvarlig eller databehandler somer etablert i EU, jf. artikkel 3. Siden forordningener tatt inn i EØS-avtalen, gjelder forordningenogså for virksomheter som er etablert i Norge.Det spiller ingen rolle om selve behandlingenskjer i EU/EØS/Norge, så lenge virksomheten eretablert der. Et norsk forvaltningsorgan eller sel-skap som behandler personopplysninger i et landutenfor EØS, for eksempel en ambassade eller etselskap som har virksomhet i en annen del av ver-den, skal følge personvernforordningen også nårde behandler personopplysninger om personerutenfor EØS.

I visse situasjoner gjelder personvernforord-ningen også for virksomheter som er etablertutenfor EØS (det vil si i tredjeland som USA,India, Kina osv.). Dette gjelder tilfeller der virk-somheten behandler personopplysninger om per-soner som faktisk befinner seg i EØS. Utvalgetgår ikke her nærmere inn på forordningens«ekstraterritorielle» anvendelse.

10.3 Spørsmål med spesiell relevans for arkivsektoren

10.3.1 Oversikt over bestemmelser som særlig gjelder dokumentasjon og arkiver

Personvernforordningen gir anvisning på flereframgangsmåter som må følges for at behandlingav personopplysninger skal være lovlig. Slike kravkan fordre forholdsvis stor innsats og noen gan-ger være krevende å løse. I det følgende drøftesenkelte utvalgte artikler i personvernforordnin-gen med særlig stor betydning for arkivsektoren:– 5 nr. 1 (b) om behandlingsformål og formåls-

begrensning– 5 nr. 1 (e) om lagringsbegrensning– 6 nr. 1 (e) om alminnelig rettslig grunnlag og 9

nr. 2 (j) om rettslig grunnlag for særlige kate-gorier personopplysninger

– 14 nr. 5 (b) om mulighet for å gjøre unntak fravarslingsplikt

– 17 nr. 3 (d) om unntak fra sletteplikt– 89 nr. 1 om tekniske og organisatoriske tiltak

for å sikre den registrerte– 89 nr. 3 om adgang for å gjøre unntak fra regis-

trertes rettigheter

I tillegg er det gitt bestemmelser om arkiv i per-sonopplysningsloven §§ 8 og 9 om rettslig grunn-lag for behandling av personopplysninger til arkiv-formål i allmennhetens interesse og i § 17 om unn-tak fra registrertes rettigheter.


10.3.2 Behandlingsformål

All behandling av personopplysninger skal ha etformål, jf. artikkel 5 nr. 1 (b). Det betyr at denbehandlingsansvarlige skal fastsette hva somønskes oppnådd ved å behandle personopplysnin-ger. Formålet skal angis før behandlingen tar til.Det er antatt at formålet skal være så konkret atdet er mulig å vurdere lovligheten ved behandlin-gen,2 herunder hvilke personopplysninger som er«adekvate, relevante og nødvendige» for å nå detaktuelle formålet. Et formål kan for eksempelvære å treffe en bestemt type enkeltvedtak. Etannet eksempel på formål er å kontrollere driftenved barnevernsinstitusjoner, et tredje å føre over-sikt over besøkende i norske fengsler. I offentligsektor vil formål ofte – direkte og indirekte – følgeav lovgivningen; for eksempel blir personopplys-ninger samlet inn for å treffe enkeltvedtak omskatt, sosialstønad e.l.

Det kan fastsettes flere formål for hverbehandling av personopplysninger, og det er ikkesatt noen grense for hvor mange formål som kanfastsettes for hver behandling. For eksempel kanén og samme behandling være knyttet til formålvedrørende saksbehandling, kvalitetsforbedringog statistikkproduksjon. Hvert formål må være«berettiget», det vil si at det må være legitime,rimelige og forventede grunner til at den behand-lingsansvarlige har fastsatt formålet. Behandlingav opplysninger som ikke kan begrunnes ut fraden behandlingsansvarliges virksomhet, vil ikkevære berettiget: Et forvaltningsorgan kan foreksempel neppe behandle personopplysninger forkommersielle formål med mindre forretningsvirk-somheten er definert som en oppgave for organet.Hvert formål har implikasjoner for hvilke kravsom stilles til behandlingen.

Forordningen synes å forutsette at det er opptil den behandlingsansvarlige fritt å fastsette for-målet. Dette vil ikke sjelden være tilfellet innenprivat sektor, og også i offentlig sektor vil detvære adgang til og behov for at behandlingsan-svarlige fastsetter behandlingsformål ut fra kon-krete vurderinger av behov. Spesielt har særlov-givning om de ulike forvaltningsordningenebetydning. Dersom et forvaltningsorgan haransvar for å treffe enkeltvedtak i henhold til slik

lovgivning, følger det også at organet måbehandle personopplysninger med dette som for-mål. For eksempel følger det av dagpengekapitleti folketrygdloven at opplysninger som er angitt ikapitlet som relevante for spørsmålet om rett tildagpenger foreligger, og for utmåling av ytelser,må samles inn og brukes til å treffe enkeltvedtak.NAV må da også utforme et generelt opplegg for åbehandle slike opplysninger og formulere et for-mål som samsvarer med dette.

Formålsangivelser angir i utgangspunktet enviss bestemt bruk, men hvert formål er samtidigikke nødvendigvis uforanderlig. Så lenge opplys-ningene «ikke viderebehandles på en måte som eruforenlig med disse formålene», er kravene i for-ordningen tilfredsstilt, jf. artikkel 5 nr. 1 (b). Like-vel gir dette «utviklingsrommet» neppe særligadgang til å langtidsbevare personopplysningerfor arkivformål i Arkivverket eller annen arkivin-stitusjon. Formålet å langtidsbevare personopplys-ninger er et eksempel på formål som trolig lett vilanses å være «uforenlig» med det opprinneligeformålet. Årsaken er at begrensning av hvilke per-sonopplysninger andre kan lagre om en person, eren viktig side av personopplysningsvernet, jf. data-minimeringsprinsippet i artikkel 5 nr. 1 (c). Et for-mål som tilsier lagring i lang tid eller «for evighe-ten», er derfor grunnleggende problematisk i etpersonvernperspektiv og trolig «uforenlig» medmange av de primære formålene som det er taleom å endre. Uansett er uforenlighet et skjønns-messig kriterium som gir liten forutberegnelighetfor hva tilsynsmyndigheter og domstoler kankomme til å godta. Formål fastsatt i lov gir derforlangt sikrere holdepunkter.

Når det gjelder spørsmålet om dokumentasjonog arkiver som formål for å behandle personopp-lysninger, er det tre grunnleggende situasjoner:1. Arkiveringen utgjør et selvstendig formål. I

slike tilfeller er formålet formulert i tråd medforordningens alminnelige bestemmelser omformål mv.

2. Arkiveringen utgjør en integrert del av andreformål. Et typisk tilfelle her er at en behandlingskjer med formål om å treffe en bestemt typevedtak. I slike tilfeller vil arkivfunksjonen væreen så integrert del av den øvrige behandlingenat egen formålsangivelse som spesielt gjelderarkiv-/dokumentasjonsdelen, vil være unød-vendig. Jo mer integrert arkivfunksjonen er,desto mindre sannsynlig er det at det er behovfor eget arkivformål. Arkivering i tilknytning tilløpende enkeltsaksbehandling som skjer vedhjelp av et fagsystem, vil neppe kreve egen for-målsangivelse, men dekkes av det overord-

2 Arbeidsgruppen kalt WP 29 (Working Party 29) uttalte iOpinion on purposes limitation, side 15: «The purpose ofthe collection must be clearly and specifically identified: itmust be detailed enough to determine what kind of proces-sing is and is not included within the specified purpose, andto allow that compliance with the law can be assessed anddata protection safeguards applied.»


nede formålet, for eksempel formålet å treffeenkeltvedtak om dagpenger ved arbeidsledig-het.

3. Arkivering kan være aktuelt i andre situasjonerenn dem som er nevnt i punktene 1) og 2) oven-for. Uten særlig hjemmel kan imidlertid for-målsbegrensningsprinsippet gjøre det ulovlig åarkivere personopplysninger hvis arkiveringikke var et selvstendig eller integrert formål daopplysningene ble samlet inn, jf. 1) og 2). For-ordningen har derfor en bestemmelse i artik-kel 5 nr. 1 (b) som blant annet sier at «viderebe-handling for arkivformål i allmennhetensinteresse […] ikke anses som uforenlig med deopprinnelige formålene». Bestemmelsen forut-setter altså at det foreligger et lovlig opprinne-lig formål («primærformål»). Under den forut-setningen tillater nevnte bestemmelse (lang-tids)bevaring i arkiv selv om dette ville ha vært«uforenlig» ut fra formålsbegrensningsprinsip-pet. Forutsetningen er at det er i «allmennhe-tens interesse» å arkivere opplysningene. Omdenne kategorien (3) har personvernforordnin-gen flere andre bestemmelser.

10.3.3 «Arkivformål i allmennhetens interesse»

Når har det betydning om noe er arkivformål i allmennhetens interesse?

Alle bestemmelser i personvernforordningen ogpersonopplysningsloven som gjelder arkiver spesi-elt, er avgrenset til å gjelde «arkivformål i allmenn-hetens interesse». Begrepet favner altså bare enforholdsvis begrenset del av arkivformålene.

Bestemmelsene om «arkivformål i allmennhe-tens interesse» må ses som bestemmelser sommotvirker at slike arkivformål «faller mellom sto-ler» og ikke blir tillatt fordi spesifikt arkivformålikke er formulert av den behandlingsansvarlige.Bestemmelsene innebærer ikke at det er overflø-dig å formulere behandlingsformål som gjelderarkivering. Utvalget vil tvert imot understreke atdet ofte er viktig og ønskelig å formulere formålsom gjelder arkiv og dokumentasjon. Et formålkan for eksempel være å dokumentere myndig-hetsutøvelse som grunnlag for prøving av fram-tidige rettskrav. Arkivformål er dermed ikkebegrenset til kulturarvformål, men omfatter alledimensjonene i lovutkastet § 1.

Allmennhetens interesse

Begrepet «allmennhetens interesse» er bådeanvendt i personvernforordningen og i personopp-lysningsloven. Det er ingen definisjon av dettebegrepet i forordningen selv. Begrepet er hellerikke nærmere presisert i forarbeidene til person-opplysningsloven §§ 8 og 9, der begrepet blirbrukt. I stedet viser lovgiver til enkelte deler avfortalen i forordningen, men disse tekstene gir litestøtte for nærmere presiseringer. Noe veiledningkan likevel finnes i fortalens punkt 158, der detblant annet heter:

Offentlige myndigheter eller offentlige ellerprivate organer som oppbevarer fortegnelserav allmenn interesse, bør være tjenester som ihenhold til unionsretten eller medlemsstate-nes nasjonale rett har en rettslig forpliktelse tilå innhente, bevare, vurdere, organisere,beskrive, kommunisere, fremme, spre og gi til-gang til fortegnelser av varig verdi i allmennhe-tens interesse. Medlemsstatene bør også harett til å fastsette at personopplysninger kanviderebehandles for arkivformål, for eksempelfor å framlegge spesifikk informasjon om poli-tisk atferd under tidligere totalitære regimer,folkemord, forbrytelser mot menneskeheten,særlig holocaust, eller krigsforbrytelser.

Denne presiseringen gjelder primært hvem sombør oppbevare «fortegnelser av allmenninteresse», og forklarer ikke hva «arkivformål i all-mennhetens interesse» er. Det framgår at bådeoffentlige og private institusjoner er forventet åkunne forvalte nevnte fortegnelser, og at disseinstitusjonene bør ha en rettslig forpliktelse til åinnhente, bevare mv. slike. Dette innebærer troligat en hvilken som helst behandlingsansvarlig ikkekan få ansvar for fortegnelser av allmenninteresse, men at det er forventet at dokumenta-sjonen blir overlatt til en institusjon som har enrettslig forpliktelse til å oppbevare dokumentasjonmed varig verdi i allmennhetens interesse. Arkiv-institusjoner som kommer inn under arkivloveneller annen lovgivning, eller som på annen måtehar rettslig forpliktelse som arkivinstitusjon etterannen offentligrettslig regulering eller annet retts-grunnlag, må antas å være blant de behandlings-ansvarlige som kan behandle personopplysningerfor formål av allmennhetens interesse.

Det framgår av fortalen punkt 158 at begrepetarkivering omfatter en lang rekke behandlingsak-tiviteter knyttet til det å etablere, holde ved like oggi tilgang til fortegnelser av varig verdi. Utvalget


forstår dette slik at omtalte arkivinstitusjoner kanforvalte dokumentasjonen og legge til rette forlovlig videre bruk, for eksempel til forskning,slektsgransking, for å dokumentere rettskrav ellerpå annen måte.

Ut over disse sparsomme uttalelsene i fortalenmå betydningen av «arkivformål i allmennhetensinteresse» inntil videre i stor grad klargjøres ut fraspråklige kjennetegn, formålsbetraktninger ogreelle hensyn. Etter hvert vil begrepets innholdbli klargjort gjennom praksis fra europeiske til-synsmyndigheter og domstoler.

Trolig må «allmennhetens» forstås som enhenvisning til det som gjelder alle i et samfunn,slik at «arkivformål i allmennhetens interesse»gjelder arkivformål som vi som samfunn kan væreenige om å ha interesse av. I fortalepunkt 158heter det at arkiveringen skal sikre fortegnelserav «varig verdi». Dette kan neppe forstås som etkrav om at arkivet skal ha verdi i all overskueligframtid. Uansett kan det være vanskelig å fastslånoe om den framtidige verdien av opplysninger ogdokumenter. Det kan oppstå situasjoner eller skjeen utvikling hvor opplysninger eller dokumentersom kun var ment for midlertidig bruk, viser seg åfå en mer langvarig verdi for allmennheten.

Det kan ikke innfortolkes noe krav om all-menn enighet om hva som vil være av varig verdi iallmennhetens interesse. Således må det være til-strekkelig at arkivfaglig myndighet og arkivfagligekspertise knyttet til arkivinstitusjoner mener atdokumentasjonen har slik verdi.

Til slutt i fortalepunkt 158 listes det oppeksempler på opplysningstyper som kan tas varepå med begrunnelse i arkivformål i allmennhetensinteresse: «spesifikk informasjon om politiskatferd under tidligere totalitære regimer, folke-mord, forbrytelser mot menneskeheten, særligholocaust, eller krigsforbrytelser.» Denne eksem-plifiseringen kan ikke forstås som angivelse avtypiske opplysninger som kan tas vare på, men måses som understrekning av at arkivformål i all-mennhetens interesse i ytterste fall kan gi grunntil å ta vare på de aller mest grusomme, følsommeog kontroversielle opplysninger.

Om «arkivformål i allmennhetens interesse» og forholdet til arkivlovgivningen

«Arkivformål» er et nytt begrep i personopplys-ningsregelverket. Det fantes ikke i det opphevedepersonverndirektivet (95/46/EF). Begrepet erdermed knapt berørt i uttalelser og veiledningervedrørende personverndirektivet, og utvalget har

heller ikke funnet relevante avgjørelser fra EU-domstolen.

Det er ikke i forordningen fastsatt noen beslut-ningsmekanisme eller pekt på noen myndighetsom kan avgjøre hva som er «arkivformål i all-mennhetens interesse». Datatilsynsmyndigheterskal samarbeide for å sikre ensartet anvendelseog håndheving av forordningen, jf. artikkel 57.Slike myndigheter har imidlertid ikke en rollesom gjør at de vil eller kan fremme forslag om atdet er grunn til å ta vare på et bestemt arkivmate-riale fordi bevaring er i allmennhetens interesse.

Slik forordningen må forstås, kan enhverbehandlingsansvarlig i utgangspunktet hevde atpersonopplysninger vedkommende har ansvar for,er omfattet av et slikt arkivformål. I så fall vil troligenhver behandlingsansvarlig derfor kunne fort-sette å behandle personopplysninger med henvis-ning til bestemmelsen om «arkivformål i allmenn-hetens interesse» i artikkel 5 nr. 1 (b), selv om detopprinnelige behandlingsformålet ikke lengerbegrunner videre behandling. Dette kan de i allefall gjøre midlertidig, inntil dokumentasjonen eroverlevert til institusjon som nevnt i punkt 158 ifortalen, jf. ovenfor. Forordningen kan altså ikkeforstås slik at kun det materialet som arkivinstitu-sjoner har identifisert og krever av den som harmaterialet, er omfattet. Den som har materialet,må også kunne spørre en arkivinstitusjon ommaterialet kan bevares for arkivformål i allmenn-hetens interesse.

Datatilsynet vil kunne avgjøre om den behand-lingsansvarlige, eventuelt mottakende institusjon,har fortolket forordningen på riktig måte. Hvis til-synet er uenig i at allmennhetens interesse kanbegrunne videre lagring, kan det bli aktuelt åkreve sletting. Blir arkivmateriale beholdt pågrunnlag av en uriktig forståelse av forordningen,kan det dessuten bli aktuelt å ilegge overtredel-sesgebyr. Disse gebyrene kan potensielt bli store,og risikoen for straff for uriktig å ha beholdt etarkiv fordi en mente det var i allmennhetensinteresse, kan bli stor. I personvernperspektiv erdet derfor ikke sikkert det vil bli et stort problemat forordningen tilsynelatende åpner for at enhverbehandlingsansvarlig kan mene at det foreliggerslike interesser slik at lagring kan fortsette selvom opplysningene vurdert ut fra det opprinneligeformålet skulle ha vært slettet.

I arkivperspektiv er risikoen for negative føl-ger trolig store. Skal bestemmelsen ha tilsikteteffekt og hindre at verdifulle personopplysningerblir slettet i situasjoner der det ikke er formulertnoe arkivformål som begrunner fortsatt lagring,må det sikres mekanismer som gjør at aktuelt


materiale blir utpekt som potensielt å være i all-mennhetens interesse å ta vare på. Det er ogsåbehov for en mekanisme som kan avgjøre spørs-målet på rettslig bindende måte, slik at det nor-malt ikke vil være risiko for overtredelsesgebyrnår arkivmaterialet blir beholdt med allmennhe-tens interesse som begrunnelse.

Personvernforordningen inneholder ingennærmere hjemler for at nasjonale myndighetereller EU-myndigheter kan fastsette særligebestemmelser som avklarer innholdet i bestem-melsen om «arkivformål i allmennhetensinteresse». Manglende klarhet gir etter utvalgetsmening ikke tilstrekkelig grad av forutberegnelig-het og rettssikkerhet ved anvendelsen av forord-ningen. Prop. LS 56 (2017–2018) drøfter ikkedisse spørsmålene og foreslår ingen nasjonalregulering.

Arkivlovgivningen er en type lovgivning somnettopp skal ivareta arkivformål i allmennhetensinteresse. Det er i denne lovgivningen en åpen-bart må regulere spørsmål som har betydning forhvordan personopplysninger kan og skal overfø-res fra «primærbruk» til langtidsbevaring, for åunderstøtte de verdier og hensyn som framgår iformålsbestemmelsen utvalget foreslår. Selv omdet ikke finnes noen direkte hjemmel til å gi nasjo-nale bestemmelser for å utfylle og operasjonali-sere «arkivformål i allmennhetens interesse» slikdet inngår i bestemmelsen om formål, rettsliggrunnlag og flere andre bestemmelser (jf. liste ikapittel 10.3.1), må det etter utvalgets meningvære arkivlovgivningen i det enkelte land somlager nødvendig sammenheng med personvern-forordningen. Det har formodningen mot seg atforordningen er gitt uten en forutsetning om athver stat har arkivlovgivning.

I den svenske loven som gjennomfører person-vernforordningen og gir utfyllende nasjonalebestemmelser, er det gitt hjemmel til å gi forskrif-ter (se 2 kapittel 3 §):3

Enskilda arkiv3 § Regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer får meddela föreskrif-ter om att personuppgiftsansvariga som inteomfattas av föreskrifter om arkiv får behandlapersonuppgifter för arkivändamål av allmäntintresse.

Den myndighet som regeringen bestäm-mer får i enskilda fall besluta att sådana person-

uppgiftsansvariga får behandla personuppgif-ter för arkiv ändamål av allmänt intresse. Ettbeslut får förenas med villkor.

«Enskilda arkiv» tilsvarer det som i Norge omta-les som private arkiver. Den svenske regjeringen,eller den myndighet som regjeringen velger ådelegere til, kan altså fastsette forskrifter om atbehandlingsansvarlige som ikke kommer innunder arkivlovgivningen, kan behandle person-opplysninger for arkivformål i allmennhetensinteresse. I tillegg framgår det av annet ledd atden myndighet som regjeringen utpeker, kantreffe enkeltbeslutninger om at behandlingsan-svarlige som ikke kommer inn under arkivlovgiv-ningen, kan behandle personopplysninger forarkivformål i allmennhetens interesse. I sist-nevnte tilfeller kan det stilles vilkår. Så vidt utval-get forstår, kan det etter svensk rett ikke vedtasforskrifter eller andre generelle bestemmelser omhva som skal anses å være i allmennhetensinteresse, bare om hvem som kan behandle per-sonopplysninger for nevnte formål. Kombinasjo-nen av generelle avgjørelser («föreskrifter») ogenkeltavgjørelser («enskilda fall besluta») gir storgrad av fleksibilitet i styringen av dette spørsmå-let.

I Danmark har lovgiver fulgt en noe annenstrategi. I § 44 første ledd i databeskyttelseslovenheter det således:

Vedkommende minister kan i særlige tilfældeog inden for databeskyttelses-forordningensrammer for særregler om behandling af per-sonoplysninger efter forhandling med justits-ministeren fastsætte nærmere regler ombehandlinger, som udføres for den offentligeforvaltning.

En lignende bestemmelse finnes i § 44 annet leddfor private behandlingsansvarlige, dog med ennoe annen framgangsmåte når nærmere reglerskal gis. De danske bestemmelsene er av heltgenerell karakter og dekker alle hjemler til å ginasjonale bestemmelser. Siden det ikke er noenklar hjemmel i forordningen til å gi nasjonalebestemmelser om arkivformål i allmennhetensinteresse (jf. «og inden for databeskyttelses-for-ordningens rammer for særregler»), kan det væreuklart om § 44 er ment å gi hjemmel til å utferdigenasjonale forskrifter om dette, slik som svensk lovåpner for.

3 Se lag med kompletterande bestämmelser till EU:sdataskyddsförordning, vedtatt den 19. april 2018.


10.3.4 Rettslig grunnlag for å behandle personopplysninger

For at behandling av alminnelige personopplys-ninger (som ikke hører med blant de særlige kate-gorier personopplysninger som er angitt i artikkel9 nr. 1) skal være lovlig, må det foreligge et retts-lig grunnlag i samsvar med artikkel 6 om«Behandlingens lovlighet». Dette har likhetstrekkmed, men er ikke identisk med, hjemmelskravetsom kan utledes av Grunnloven § 102 og EMKartikkel 8, som er omtalt foran. For opplysningersom hører til «særlige kategorier», gjelder det itillegg egne krav til rettslig grunnlag. Slike opplys-ninger er det i utgangspunktet forbudt åbehandle, se artikkel 9 nr. 1. Dette er opplysnin-ger som i personopplysningsloven av 2000 tidli-gere ble benevnt «sensitive». Kategorien omfatteropplysninger om

rasemessig eller etnisk opprinnelse, politiskoppfatning, religion, filosofisk overbevisningeller fagforeningsmedlemskap, samt behand-ling av genetiske opplysninger og biometriskeopplysninger med det formål å entydig identifi-sere en fysisk person, helseopplysninger elleropplysninger om en fysisk persons seksuelleforhold eller seksuelle orientering.

Slike opplysninger kan likevel behandles i sam-svar med unntaksregler som er angitt i artikkel 9nr. 2.

Alminnelige personopplysninger

For alminnelige personopplysninger fastsetter for-ordningen at behandlingen kan være basert på totyper rettslig grunnlag: samtykke eller en av defem «nødvendige grunner» som forordningenangir i artikkel 6 nr. 1 (b)–(f). Av disse er det bok-stav e som har særlig interesse for arkivsektoren.

Artikkel 6 nr. 1 (e) gir rettslig grunnlag for åbehandle personopplysninger når «behandlingener nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhe-tens interesse eller utøve offentlig myndighet somden behandlingsansvarlige er pålagt». Bestem-melsen er meget vidt og skjønnsmessig formu-lert, og det er derfor gitt anledning for enkeltlan-dene til å gi nasjonale bestemmelser for å opprett-holde eller innføre mer spesifikke bestemmelser,jf. artikkel 6 nr. 2. Slike bestemmelser er særligaktuelle for (blant annet) spørsmål om informa-sjons- og ytringsfrihet, allmennhetens innsyn ioffentlige dokumenter og taushetsplikt, jf. forord-ningens kapittel IX.

Forordningen stiller også opp flere krav tilhvorledes slik nasjonal lovgivning skal utformes,se artikkel 6 nr. 3. I forordningens fortale punkt41 heter det at «når det i denne forordning vises tilet rettslig grunnlag eller et lovgivningsmessig til-tak, krever dette ikke nødvendigvis en regelverks-akt vedtatt av et parlament».

Med bakgrunn i denne uttalelsen la departe-mentet i Prop. 56 LS (2017–2018), side 32–33, tilgrunn at lov- og forskriftsbestemmelser kanutgjøre supplerende rettsgrunnlag etter artikkel6, herunder vedtak fattet i medhold av lov ellerforskrift. Med dette som bakgrunn er det vedtatten § 8 i personopplysningsloven 2018, som lyder:

§ 8 Behandling av personopplysninger forarkivformål i allmennhetens interesse, formålknyttet til vitenskapelig eller historiskforskning eller statistiske formål.

Personopplysninger kan behandles pågrunnlag av personvernforordningen artikkel6 nr. 1 bokstav e dersom det er nødvendig forarkivformål i allmennhetens interesse, formålknyttet til vitenskapelig eller historiskforskning eller statistiske formål. Behandlin-gen skal være omfattet av nødvendige garan-tier i samsvar med personvernforordningenartikkel 89 nr. 1.

Lovgiver har brukt «arkivformål i allmennhetensinteresser» som en konkretisering av forordnin-gens formulering «oppgave i allmennhetensinteresse». Sett i sammenheng med artikkel 5 nr.1 (b) om formål må formuleringene forstås påsamme måte, det vil si som en «restkategori» i til-feller der annet rettslig grunnlag for arkiveringikke foreligger.4

Personopplysningsloven § 8 har stor betyd-ning for arkivsektoren fordi den gir adgang til åetablere og forvalte arkivsamlinger som inne-holder personopplysninger, selv om personenesom opplysningene gjelder, ikke har gitt sitt sam-tykke til dette, og uten at slike arkiver er begrun-net i andre «nødvendige grunner» som kommertil uttrykk i de andre alternativene i artikkel 6.

Særlige kategorier personopplysninger

Personvernforordningen gir også hjemmel for åbehandle særlige kategorier personopplysningernår behandlingen «er nødvendig for arkivformål i

4 Det vil si i situasjoner som hverken har et selvstendig «pri-mært» formål eller er en integrert del av et annet slikt for-mål, jf. de tre kategoriene i kapittel 10.3.2.


allmennhetens interesse, […]», se artikkel 9 nr. 2(j). Om dette skal det gis nærmere bestemmelseri nasjonal rett. Bestemmelsene «skal stå i et rime-lig forhold til det mål som søkes oppnådd, væreforenlig med det grunnleggende innholdet i ret-ten til vern av personopplysninger og sikreegnede og særlige tiltak for å verne den registrer-tes grunnleggende rettigheter og interesser».Bestemmelsen i artikkel 9 har begrunnet vedta-kelse av personopplysningsloven § 9. Grunnvilkå-ret etter § 9 første ledd skiller seg fra § 8 ved atdet fordres at samfunnets interesse i at behandlin-gen finner sted, klart overstiger ulempene for denenkelte.

Også denne bestemmelsen er en felles regule-ring av spørsmål vedrørende arkiv, forskning ogstatistikk. «Arkivformål i allmennhetensinteresse» må forstås likt med personopplysnings-loven § 8 og personvernforordningen artikkel 5nr. 1 (b), jf. ovenfor. I personopplysningsloven § 9er det meget skjønnsmessige vurderingstemaet iforordningen artikkel 9 nr. 2 (j) skiftet ut med etforenklet og like skjønnsmessig kriterium («klartoverstiger ulempene for den enkelte»). For å kom-pensere for den usikkerhet et slikt vur-deringstema skaper, har Stortinget fastsatt en ord-ning der den behandlingsansvarlige har valgetmellom å rådføre seg med eget personvernombudeller å gjennomføre analyse av personvernkonse-kvenser,5 jf. § 9 annet ledd. Tredje ledd gir hjem-mel til å gi forskrift om behandling av særligekategorier av personopplysninger.

10.3.5 Spesielt om danning av private arkiver og overføring til langtidsbevaring

Som nevnt i kapittel 10.2.1 gjelder personvernfor-ordningen ikke for «behandling av personopplys-ninger som utføres av en fysisk person som ledd irent personlige eller familiemessige aktiviteter»(se personopplysningsloven § 2 annet ledd bok-stav a). Det er altså hva slags aktivitet behandlin-gen av personopplysninger er del av, det kommeran på, ikke hva slags private/familiemessige for-mål behandlingen skjer for. Bruken av «aktivitet» istedet for «formål» i bestemmelsen gjør trolig atprivatpersoner kan bygge opp private arkiver utenat personvernforordningen kommer til anven-delse. Slike arkiver vil fortsatt være utenfor virke-området for nevnte lov og forskrift etter at arkiv-

skaper er død, og om arkivmaterialet beholdesinnenfor en privat/familiemessig ramme og foreksempel forvaltes av personens arvinger.

Dersom arkiveier stiller arkivet til rådighet fornoen utenfor den private/familiemessige sfæren(til biograf, forsker e.l.), vil dokumentasjon somblir utlevert, komme inn under personvernforord-ningen, og de generelle kravene til behandling avpersonopplysninger vil gjelde for det som er utle-vert. Den private eller familiemessige aktivitetenmed å samle inn arkivmateriale kan imidlertid tro-lig fortsette, og lov og forordning vil neppe gjeldefor det nye materialet så lenge det ikke utleverestil noen utenfor den private/familiemessige sfæ-ren.

Dersom et personlig (privat) arkiv utleveres tilandre, vil altså personvernforordningen gjelde nårmaterialet er digitalt. En kan tenke seg to hoved-situasjoner: I én situasjon beholder arkiveier eier-skapet til dokumentasjonen. I så fall blir arkivinsti-tusjonene databehandler for vedkommende per-son. Personen er behandlingsansvarlig. Beggehar i utgangspunktet fulle plikter i henhold til for-ordningen. Dersom arkivet overføres til langtids-bevaring slik at arkivinstitusjonen får bestemmel-sesretten, blir denne behandlingsansvarlig. Arkiv-institusjonen kan på sin side for eksempel gi opp-drag til databehandlingsforetak om lagrings-tjenester mv. Den opprinnelige arkiveieren vil i etslikt tilfelle ikke ha en rolle i den videre behand-lingen av opplysningene og vil ikke komme innunder forordningen.

Private arkiver som blir til i en virksomhet, føl-ger de vanlige reglene for behandling av person-opplysninger og kommer ikke inn under unntaketfor private og familiemessige aktiviteter.

10.3.6 Tiltak etter artikkel 89 nr. 1

Hva tiltak etter artikkel 89 nr. 1 kan gå ut på

Alle bestemmelser som gjelder arkivformål i all-mennhetens interesse, representerer særbestem-melser der formålsbegrensningsprinsippet spilleren noe mindre viktig rolle enn etter grunnregleneom formål. Dette er bakgrunnen for at det ibestemmelsene om arkivformål i allmennhetensinteresse er vist til personvernforordningen artik-kel 89 nr. 1, som fastsetter plikt til å gjennomføretiltak som kan sies å ha kompenserende effekter.Artikkel 89 nr. 1 fastsetter således at arkivformål iallmennhetens interesse

skal omfattes av nødvendige garantier i sam-svar med denne forordning for å sikre den

5 Plikt til å gjennomføre analyse av personvernkonsekvenseroppstår dersom en planlagt behandling gir høy risiko forfysiske personers rettigheter og friheter, se artikkel 35nr. 1.


registrertes rettigheter og friheter. Nevntegarantier skal sikre at det er innført tekniskeog organisatoriske tiltak for særlig å sikre atprinsippet om dataminimering overholdes.Nevnte tiltak kan omfatte pseudonymisering,forutsatt at nevnte formål kan oppfylles pådenne måten. Dersom nevnte formål kan opp-fylles ved viderebehandling som ikke gjør detmulig eller ikke lenger gjør det mulig å identifi-sere de registrerte, skal formålene oppfylles pådenne måten.

Bestemmelsen gjør det klart at det i utgangspunk-tet skal gjennomføres tiltak for å sikre den regis-trertes rettigheter og friheter. Slike tiltak skalgjennomføres dersom de er «nødvendige» for åsikre slike rettigheter og friheter. Forordningener ramme for vurderingen av hva som i så måte ernødvendig. Dette gir rom for en vid skjønnsmes-sig vurdering. Likevel er det grunn til å anta at for-ventningen vil være at et eller annet tiltak nestenalltid vil være nødvendig. Plikten til å vurdere til-tak etter artikkel 89 nr. 1 kommer i tillegg til plik-ten til å sikre behandlingen i samsvar med artik-kel 32 i forordningen.

Selv om tiltak nesten alltid er nødvendige,trenger de ikke å være omfattende. Bruk av «nød-vendige» garantier/tiltak innebærer også en angi-velse av krav til en viss effekt av tiltakene, og imange tilfeller vil forholdsvis enkle og billige til-tak være tilstrekkelige. Generelt er det angitt attiltakene skal være «tekniske og organisatoriske».«Tekniske og organisatoriske tiltak» er en formu-lering som forekommer mange steder i forordnin-gen, og den kan neppe forstås slik at andre tiltaks-typer ikke er aktuelle. Således vil for eksempeløkonomiske tiltak så å si alltid være aktuelle ogofte knyttet til andre tiltak (investeringsbeslutnin-ger, driftskostnader). Juridiske tiltak vil ofte ogsåvære aktuelle, for eksempel i form av taushets-plikterklæringer for arkivpersonell, instrukser forlovlig behandling av dokumentasjonen mv. Ikkeminst vil pedagogiske tiltak ofte være aktuelle,særlig i form av opplæring og informasjonsarbeid.

Bestemmelsen trekker særlig fram prinsippetom dataminimering og pålegger at tiltakene spesi-elt skal fremme dette prinsippet. Dataminime-ringsprinsippet er formulert i artikkel 5 nr. 1 (c),og der heter det at at personopplysninger skal«være adekvate, relevante og begrenset til detsom er nødvendig for formålene de behandles for(«dataminimering»)». Alle tre elementer skal vur-deres etter formålet med behandlingen. Et arkiv iallmennhetens interesse vil normalt være overført

til langtidsbevaring og ikke lenger i bruk til detopprinnelige formålet.

Artikkel 89 nr. 1 framhever spesielt datamini-mering vedrørende identifiserende opplysninger iet arkivmateriale og framhever pseudonymisering,det vil si det å erstatte autentiske identifiserendekjennetegn med andre, ikke åpne, personentydigekjennetegn. Forordningen påbyr ikke pseudony-misering, men aktualiserer metoden særskilt.Samtidig tar forordningen forbehold om at formålmed arkivet fortsatt kan oppfylles hvis pseudony-misering eller andre tiltak blir gjennomført. Sistesetning i bestemmelsen omfatter pseudonymise-ring, men innbefatter i tillegg avidentifisering oganonymisering. Bestemmelsen angir dessuten totidsaspekter: ett der en forutsetter at identifise-ring ikke har vært mulig, og ett der identifiseringhar vært mulig, men ikke lenger vil være mulig(«som ikke gjør det mulig eller ikke lenger gjørdet mulig å identifisere»). Bestemmelsen påleg-ger å benytte slike framgangsmåter der identifise-ring ikke er/blir mulig.

Siste del av bestemmelsen i artikkel 89 nr. 1må trolig ses som uttrykk for en generell forplik-telse til å unngå unødvendig identifisering, her-under å velge en så svak og indirekte form foridentifisering som mulig, samtidig som formåletmed arkivet kan realiseres. Teknikker for å oppnådette kan for eksempel betegnes «pseudonymise-ring», «avidentifisering» og «anonymisering». For-ordningen påbyr ikke noen av de nevnte teknik-kene. Dersom dokumentasjonen anonymiseres iegentlig forstand, det vil si slik at det ikke er muligå tilbakeføre virkelige identiteter, vil opplysnin-gene ikke lenger være «personopplysninger», ogarkivmaterialet vil ikke lenger komme inn underpersonvernforordningen.

Selv om arkivformål i allmennhetens interesseinngår i bestemmelser som også innbefatterforskning og statistikk, og som alle er underlagtkravene i artikkel 89 nr. 1, betyr ikke det at data-minimeringsprinsippene gir like utslag for alle trekategorier. Spesielt er det grunn til å merke seg atarkivformål i allmennhetens interesse har et«evighetsperspektiv». Sensitiviteten av opplysnin-gene er størst så lenge de aktuelle menneskene eri live, og avtar etter hvert som også slektninger ogandre som kjente dem, faller fra, til personopplys-ningene kun «er historie». Det er et særdeles vik-tig poeng at den varige verdien i allmennhetensinteresse av slik dokumentasjon som spesielt nev-nes i fortalepunkt 158, ikke må ødelegges i denperioden på 110–120 år mens vernet av detenkelte individ er spesielt viktig. Det er dennerelativt korte perioden personvernforordningen


gjelder for. Effektiv beskyttelse i denne periodenkan utmerket godt kombineres med å ta vare påde langsiktige og varige verdiene av et slikt histo-risk materiale. Derfor er det grunn til å unngå alleirreversible tiltak, det vil si unngå sletting og ano-nymisering av dokumentasjon med stor verdi forrealiseringen av formålene med arkivlovgivnin-gen.

Det er grunn til å understreke at personopp-lysninger som langtidsbevares, kan være megetgodt beskyttet selv om det ikke skjer sletting elleranonymisering. Forordningen trekker som nevntfram pseudonymisering. Det finnes flere muligeforståelser av dette begrepet, og dersom en kunlegger en språklig forståelse til grunn, kan pseu-donymisering spenne fra dårlig til meget godbeskyttelse. Språklig sett kan for eksempel det åskifte ut virkelige identiteter med kallenavn, num-mer e.l. være pseudonymisering. Slik beskyttelsehar åpenbart meget liten verdi. Personvernforord-ningen stiller klart høyere krav i legaldefinisjonenav begrepet, se artikkel 4 nr. 5:

«pseudonymisering» behandling av person-opplysninger på en slik måte at personopplys-ningene ikke lenger kan knyttes til en bestemtregistrert uten bruk av tilleggsopplysninger,forutsatt at nevnte tilleggsopplysninger lagresatskilt og omfattes av tekniske og organisato-riske tiltak som sikrer at personopplysningeneikke kan knyttes til en identifisert eller identifi-serbar fysisk person.

Her er det særlig kravet til adskilt lagring av opp-lysningene som skal til for å finne eller gjenskapevirkelige identiteter, som er viktig å legge merketil. Dersom «nøkkelen» er lagret i en annen orga-nisasjon enn arkivinstitusjonen og kun utleveresdersom visse lovbestemte krav er oppfylt, vilbeskyttelsen ved pseudonymisering helt klartkunne være veldig god. I ytterste fall kunne en foreksempel tenke seg at opplysningene som er nød-vendige for å tilbakeføre virkelige identiteter, blirdeponert i SSB eller en annen pålitelig organisa-sjon, og at slik tilbakeføring bare kan skje etter enrettslig kjennelse. En kan tenke seg en rekke min-dre radikale måter å pseudonymisere på, somogså vil kunne gi tilstrekkelig gjennomføring avdataminimeringsprinsippet i tråd med artikkel 89nr. 1.

Som nevnt er det grunn til å understreke beho-vet for effektiv beskyttelse av personopplysnin-gene i den perioden personvernet kan være viktigfor levende personer. Samtidig er det nødvendig åunderstreke at kun et utvalg personopplysninger

vil ha slik varig verdi og interesse. Det er medandre ord slett ikke alle personopplysninger somvil bli langtidsbevart fordi arkivformål i allmenn-hetens interesse begrunner det. Likevel er detikke grunn til å konstruere et valg om enten–eller. Ut fra dataminimeringsprinsippet iartikkel 89 nr. 1 er ikke fjerning eller endring avde identifiserende elementene den eneste teknik-ken som ivaretar prinsippet. Således kan foreksempel transformering av store samlinger per-sonopplysninger generere statistikk som blir gjen-stand for langtidsbevaring i stedet for de opplys-ninger som dannet grunnlag for statistikken. Deter for eksempel mulig at store volum fra automa-tiske loggrutiner som viser teletrafikken mellomen offentlig etat og omverdenen, ikke vil bli ansettsom verdt å ta vare på for ettertiden. Derimot kansammenstillinger, statistikk og analyser av sliktmateriale kunne utgjøre hensiktsmessige «histo-riske spor» som bør tas vare på. I så fall blir doku-mentasjonen minimert i tråd med artikkel 89 nr. 1ved å konvertere det fra personopplysninger tilandre slags opplysninger. I kombinasjon meddette kan det for eksempel være aktuelt å beholdeenkelte eksempler på poster i loggen for å illus-trere hvordan underlagsmaterialet for den gene-relle analysen, statistikken e.l. så ut.

Hvem bør gjennomføre tiltak etter artikkel 89 nr. 1?

Det framgår ikke av artikkel 89 nr. 1 hvem somskal fastlegge og gjennomføre tiltakene. I dettespørsmålet er det viktig å ikke lete etter generellesvar som også omfatter vitenskapelige formål ogstatistikk, men ta utgangspunkt i særpreget veddokumentasjonen som skal langtidsbevares iarkivinstitusjon. Utgangspunktet er at endring avidentifiserende kjennetegn og andre minimerings-tiltak, som nevnt ovenfor, vil ha avgjørende betyd-ning for verdien av dokumentasjonen som arkivsom kilde til kunnskap om kulturarven og realise-ringen av formålet med arkivloven ellers. Detåpenbare utgangspunktet som beskytter den«varige verdien i allmennhetens interesse», somer omtalt i fortalepunkt nr. 158, er at tiltakene måfastsettes av kompetent arkivfaglig instans. Vurde-ringene kan ikke være opp til hver virksomhetsom har plikt til å overføre dokumentasjonen tillangtidsbevaring.

At det kreves arkivfaglig kompetanse for å fast-sette tiltak etter artikkel 89 nr. 1 på en måte somikke unødig reduserer verdien som arkivmateri-ale, betyr imidlertid ikke at det er arkivinstitusjo-nene som alltid skal gjennomføre tiltakene. Såledesvil det være hensiktsmessig om overførende virk-


somhet og arkivinstitusjonen enten blir enige omhvordan arkivmaterialet skal minimeres i samsvarmed forordningens krav, eller at en arkivmyndig-het kan pålegge at bestemte framgangsmåter måfølges. Under denne forutsetningen kan gjernedokumentasjonen minimeres før det overføres.

10.4 Kort om den registrertes rettigheter etter personvernforordningen

10.4.1 Om adgangen til å redusere registrertes rettigheter mv.

Etter personvernforordningen kapittel III har denregistrerte en rekke rettigheter ved behandling avpersonopplysninger. Det gjelder blant annet retttil informasjon og innsyn, rett til korrigering ogsletting. Utvalget gjør ikke nærmere rede for inn-holdet i disse rettighetene her. Flere av dem står iet visst motsetningsforhold til de formål arkivlov-givningen skal ivareta. Det gjelder for eksempelrett til sletting.

Personvernforordningen artikkel 89 nr. 3 girhjemmel for at det i nasjonal rett, for arkivformål iallmennhetens interesse, kan gjøres unntak fraseks av bestemmelsene som gir rettigheter forregistrerte personer. Dette gjelder artikkel 15 ominnsyn, artikkel 16 om korrigering, artikkel 18 ombegrenset behandling, artikkel 19 om underret-tingsplikt knyttet til retting og sletting, artikkel 20om dataportabilitet og artikkel 21 om rett til å pro-testere mot behandling av personopplysninger.

Artikkel 17 regulerer registrertes rett til åkreve sletting. Bestemmelsen gir kun rett til åkreve sletting. Den behandlingsansvarlige må vur-dere kravet ut fra prinsippene i artikkel 5 og andrerelevante bestemmelser. Artikkel 17 er utslag avlagringsbegrensningsprinsippet i artikkel 5 nr. 1(e) som blant annet også gir plikt til for denbehandlingsansvarlige til ikke å bruke opplysnin-ger som kan knyttes til identifiserbare personer ilengre perioder enn det som er nødvendig for årealisere formålet med behandlingen.

De mulige grunnlagene for å kreve slettingetter artikkel 17 framgår av bestemmelsensnr. 1 bokstavene a til f. Artikkel 17 nr. 3 inne-holder unntak fra nevnte grunnlag for å slette.Bokstav d gjelder unntak fra retten til å få opplys-ninger om seg selv slettet når personopplysningerblir behandlet for arkivformål i allmennhetensinteresse. Unntak gjelder dersom sletting «sann-synligvis vil gjøre det umulig eller i alvorlig gradvil hindre at målene med nevnte behandling nås».Det er altså ikke nok at sletting vil virke negativt

på oppnåelsen av formålet; virkningen forutsetteså være svært betydningsfull («umulig», «i alvorliggrad»). Bestemmelsen må anses å forutsette like-behandling. Det betyr at de negative følgene måvurderes ut fra den samlede effekten av å tillatesletting i samme og sammenlignbare situasjoner.Behandlingsansvarlige må derfor gjøre en sann-synlighetsvurdering av hvor mange som vil kunnekomme til å kreve sletting, og på dette grunnlagetta stilling til om unntaket i artikkel 17 nr. 3 (d)skal gjelde eller ikke. Svar på anmodninger omsletting skal gis i samsvar med artikkel 12 nr. 3 ognr. 4. Blir sletting nektet, kreves det en begrun-nelse (jf. «årsaken til dette»). Nektelsen kan brin-ges inn for Datatilsynet i samsvar med artikkel 77.

10.4.2 Unntak fra den registrertes rettigheter – gjennomføringen i norsk rett

I Norge er unntaksadgangen etter artikkel 89 nr. 3gjennomført i personopplysningsloven § 17. Deter der innført unntak vedrørende artiklene 15 ominnsyn, 16 om korrigering og 18 om begrensetbehandling. Departementet mente det ikke varbehov for unntaksbestemmelser vedrørende detre øvrige bestemmelsene, se Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 11.3.5.4.

Innledningsvis er det grunn til å understrekeat unntakene i personopplysningsloven §17 førsteog annet ledd ikke gjelder dersom den aktuellebehandlingen av personopplysninger får rettsvirk-ninger eller direkte faktiske virkninger for denregistrerte, se § 17 tredje ledd. Det vil såledesvære innsynsrett i arkivmateriale selv om vilkå-rene i § 17 første ledd er oppfylt, dersom innsyneter begrunnet i muligheten for å fremme eller for-svare seg mot et rettskrav. Hva som kan tenkes åligge i kriteriet «direkte faktiske virkninger», erikke forklart i forarbeidene. Generelt er det imid-lertid grunn til å anta at ikke enhver direkte fak-tisk virkning kan ha den effekten at unntaket ikkegjelder, og at virkningen må være betydningsfullfor personen – for eksempel avgjørende for mulig-heten for å ta kontakt med ukjente slektninger,betydningsfulle valg vedrørende helse og velferdmv. Bestemmelsen er formulert som om spørsmå-let om virkning er avklart: «får rettsvirkningereller direkte faktiske virkninger». På tidspunktetden registrerte ønsker å bruke sine rettigheter, vildette spørsmålet om virkning imidlertid ofte væreusikkert. Det må være den registrertes påstanderom rettslige og faktiske begrunnelser som eravgjørende for om «unntaket fra unntaket» skalgjelde eller ikke. Den behandlingsansvarlige forarkivet kan neppe overprøve holdbarheten av den


registrertes begrunnelse med mindre begrunnel-sen åpenbart er uholdbar.

Forutsatt at ikke rettslige eller faktiske virk-ninger begrunner at den registrertes rettigheterlikevel er i behold, gir § 17 første ledd hjemmel tilå gjøre unntak fra retten til innsyn i personvern-forordningen artikkel 15. Det er to alternative vil-kår som kan begrunne unntak:a. at det vil kreve en uforholdsmessig stor innsats

å gi innsyn, ellerb. at innsynsrett vil sannsynligvis gjøre det umu-

lig eller i alvorlig grad hindre at målene medbehandlingen nås.

Bestemmelsen i § 17 er gitt felles for arkivformål iallmennhetens interesse, for formål knyttet tilvitenskapelig eller historisk forskning og for sta-tistiske formål. Det kan vanskelig tenkes at inn-synsrett i arkiver kan gjøre det umulig å nå arkiv-formål eller i alvorlig grad vanskeliggjøre dette.Utvalget antar således at alternativet i bokstav b ervesentlig mer praktisk innenfor for eksempelforskning. For arkiver vil det trolig være alternati-vet i bokstav a som er viktigst. Dette gjelder sær-lig for ikke-digitalt materiale og for digitalt materi-ale som er lagret på utdaterte tekniske formaterog med gammeldags teknologi.

Personopplysningsloven § 17 annet ledd gjørunntak fra retten til retting og begrensning avbehandling etter personvernforordningen artikkel16 og 18 i visse tilfeller der opplysningene blirbehandlet for arkivformål i allmennhetensinteresse. Vilkåret er at «rettighetene sannsynlig-vis vil gjøre det umulig eller i alvorlig grad hindreat målene med behandlingen nås». Retting avarkivmateriale vil for eksempel lett komme i kon-flikt med arkivformålet fordi dokumentasjon avfeil nettopp er et viktig aspekt ved arkivformålet.Unntaket fra artikkel 16 innebærer også at denbehandlingsansvarlige kan nekte at opplysnin-gene blir supplert, noe som antakelig sjelden ska-per store problemer for realiseringen av arkivfor-målene. Supplering kan for eksempel innebære atden registrerte krever at påstått riktig opplysningblir registrert i tillegg til den påstått uriktige opp-lysningen.

Unntak etter personopplysningsloven § 17 før-ste og annet ledd kan gjøres i form av enkeltavgjø-relser. Det er ikke gitt hjemmel til å gi forskrifterom spørsmålet. Utgangspunktet for vurderingeneer arkivmyndighetens oppfatning av hva virknin-gen av at den registrerte utøver rettigheter, vilkunne bli, men det er selvsagt rom for å motsislike oppfatninger. Bestemmelsen i § 17 første ogannet ledd forutsetter at behandlingen av person-

opplysninger skjer i samsvar med personvernfor-ordningen artikkel 89 nr. 1, men dette ville uansettgjelde og har neppe noen selvstendig rettsligbetydning.

10.4.3 Dokumentasjonskrav i forordningen

Personvernforordningen inneholder flere krav tildokumentasjon. Dette gjelder blant annet som delav en internkontrollbestemmelse i artikkel 24som kan sies å inneholde et dokumentasjonskravved at «en behandlingsansvarlige [skal] gjennom-føre egnede tekniske og organisatoriske tiltak forå sikre og påvise at behandlingen utføres i sam-svar med denne forordning». Kravet om å kunnepåvise at bestemmelsene i forordningen blir etter-levd, vil konkret kunne begrunne dokumentasjonav hvordan behandlingen av personopplysningerskjer. Slik dokumentasjon kan tenkes å væreomfattet av dokumentasjonsplikt etter lovutkastet.Det vil imidlertid variere fra behandlingsansvarligtil behandlingsansvarlig og vil trolig ikke genereltvære omfattet av dokumentasjonsplikt etter lovut-kastet.

I personvernforordningen artikkel 30 er dettatt inn en bestemmelse med potensielt storbetydning for arkivformål. Her fastsettes det atbåde behandlingsansvarlige og eventuelle databe-handlere skal føre protokoll over sin behandlingav personopplysninger. Den største forskjellenmellom de to aktørenes forpliktelser til å føre pro-tokoll gjelder spesifikasjonsnivået: Behandlings-ansvarlige skal føre protokoll «over behandlings-aktiviteter som utføres under deres ansvar», mensdatabehandlere skal føre protokoll «over alle kate-gorier av behandlingsaktiviteter som er utført påvegne av en behandlingsansvarlig». Kort sagt kandatabehandlere protokollføre samlet for hver kate-gori behandlingsaktiviteter, mens den behand-lingsansvarlige skal føre separat protokoll for hverbehandling.

De innholdsmessige kravene til protokoller forde to aktørene er ganske likeartede, men mestomfattende for den behandlingsansvarlige.

10.4.4 Om forholdet mellom datatilsynsmyndigheter og arkivmyndigheter

Personvernforordningen og personopplysnings-loven etablerer tilsynsmyndigheter som har enselvstendig posisjon, og som ikke kan instrueresav annen myndighet, se personvernforordningenartikkel 51 nr. 1 og artikkel 52 samt personopplys-ningsloven § 20 (Datatilsynet) og § 22 (Person-


vernnemnda). Nasjonale tilsynsmyndigheter erdessuten del av et europeisk tilsynssystem der«hver tilsynsmyndighet skal bidra til en ensartetanvendelse av denne forordning i hele Unionen»(artikkel 51 nr. 2). Samarbeidet skjer i regi av Deteuropeiske personvernråd («Personvernrådet»),se artikkel 68 flg. Norske tilsynsmyndigheter ermed andre ord «norske» i den forstand at de haransvar for å føre tilsyn med behandling av person-opplysninger i Norge. De kan likevel ikke opptreselvstendig i forhold til andre tilsynsmyndigheterog den felles rettsanvendelse og skjønnsutøvelsesom skal utvikles innenfor det europeiske områ-det. Det er derfor ikke tale om «norsk praksis» iandre tilfeller enn det som også gjelder norskenasjonale bestemmelser.

Fordi personvernforordningen griper inn pånær sagt alle myndighetsområder, vil datatilsyns-myndighetenes oppgaver og myndighet få direktebetydning på alle andre myndigheters arbeidsom-råder, for eksempel i Arkivverkets område. Selvom mye av datatilsynsmyndighetens virksomhetkan sies å være basert på informasjon og dialog,gjelder dette forholdet til behandlingsansvarlige.Bestemmelser om forholdet til andre myndig-heter – som sådanne, ikke som behandlingsan-svarlige – er ikke gitt. Ikke sjelden vil ulike orga-ners myndighet overlappe, for eksempel mellomDatatilsynets og Riksarkivarens myndighet.

Personvernforordningen inneholder ingenspesifikke hjemler for nasjonale bestemmelser avdenne typen. Imidlertid følger det av forvaltnings-loven § 17 første ledd og grunnleggende forvalt-ningsrettslige prinsipper, særlig prinsippet om for-svarlig saksutredning, at forvaltningsorganer skalopplyse saksforhold slik at myndighet kan utøvespå fullt ut forsvarlig måte. Når Datatilsynets ellerPersonvernnemndas saksbehandling begrunnerdet, vil de således være forpliktet til å opplysesaken ved blant annet å innhente synspunkter fraRiksarkivaren eller annen arkivmyndighet.

For ordens skyld nevnes også at datatilsyns-myndigheter vil ha en rolle ved utarbeiding av lov-forslag mv. Se mer om dette i personvernforord-ningen artikkel 36 nr. 4, som i uoffisiell norskoversettelse lyder:

Medlemsstatene skal rådføre seg med tilsyns-myndigheten ved utarbeiding av forslag til lov-givning som skal vedtas av et nasjonalt parla-ment, eller av et reguleringstiltak som erbasert på slik lovgivning, og som er knyttet tilbehandling.

Dette vil blant annet ha betydning før det eventu-elt legges fram en lovproposisjon om ny arkivlov-givning. Om utvalgets kontakt med Datatilsynetunder utredningsarbeidet, se omtalen foran ikapittel 3.

10.5 Overveielser

10.5.1 Lovgivningens tilpasning til personvernforordningen

Utvalget mener det lovtekniske utgangspunktetfor en ny arkivlov bør være at personvernforord-ningen gjelder generelt for arkiver og annendokumentasjon etter loven som er yngre enn 110år. En slik aldersgrense er satt for å være «på densikre siden» av hva som regnes å være holdbarefortolkninger av forordningens virkeområde, selovutkastet § 23. Dette betyr at innenfor nevntetidsintervall bør de samme regler gjelde enten deter tale om klare personopplysninger eller om opp-lysninger som ligger i gråsonen mellom dettebegrepet og andre opplysningstyper. Arkivmateri-ale og annen dokumentasjon som med rimelighetkan tenkes å inneholde personopplysninger, børaltså i sin helhet behandles i henhold til person-vernforordningen.

Vid anvendelse av forordningen bør ikkegjelde på alle områder. Med nevnte «overoppfyl-lelse» som utgangspunkt bør en på utvalgte områ-der gi nasjonale bestemmelser som klargjør hvor-dan grensedragninger skal skje, for dermed å gistor grad av både presisjon og forutberegnelighet.

Utvalgets anbefaling er altså at det i forbin-delse med ny arkivlovgivning legges til grunn etvidt personopplysningsbegrep. En årsak til detteer at spørsmålet om identifisering befinner seg i etdynamisk felt: Det kan tenkes at opplysningersom ikke tidligere kunne knyttes til enkeltperso-ner, senere kan knyttes til personer likevel. En nyinformasjonskilde eller ny teknologi kan foreksempel tenkes å gjøre identifisering som tidli-gere ikke var praktisk mulig, til noe som lar seggjennomføre uten stor innsats. En annen årsak erat det er vanskelig å identifisere noen særlige lov-givningsmessige fordeler ved å prøve å innsnevrehva som anses som personopplysninger. Det måantas at det meste arkivmaterialet uansett vilromme mye som udiskutabelt er personopplysnin-ger. Behandlingen av opplysningene må da tilpas-ses dette. Å bruke tid og ressurser på å sile utdokumentasjon som ikke inneholder personopp-lysninger, for så å kunne behandle det på enpotensielt noe forenklet måte synes ikke hensikts-messig. Tilsvarende virker det lite hensiktsmessig


om en skulle innsnevre behandlingsreglene forpersonopplysninger relatert til arkiv til det somdirekte omfattes av EØS-avtalen, og som Norgegjennom den er forpliktet til å gjennomføre inorsk rett. Vern om personopplysninger syneslike velbegrunnet utenfor EØS-avtalens sakligevirkeområde.

En «overoppfyllelse» av kravene i forordnin-gen har, som nevnt, både positive og negativesider. På den positive siden er for eksempel at kra-vene i forordningen til informasjonssikkerhet ogdatabehandleravtaler er relativt strenge og detal-jerte, og at den enkelte er gitt en rekke rettighe-ter. På den negative siden er for eksempel atbestemmelser i forordningen som anses å væreproblematiske eller uønsket for noe arkivmateri-ale, kommer til anvendelse selv om dette strengttatt ikke følger av forordningen. I den grad forord-ningen åpner for det, kan imidlertid mulige nega-tive følger søkes unngått eller dempet gjennomnorske nasjonale bestemmelser.

Uansett behov og mulighet for å sette skar-pere grenser på den sikre siden av personvernfor-ordningen er det begrenset hvor stor grad av for-utberegnelighet det er mulig å oppnå. Årsaken erblant annet at forordningen er meget kompleks ogomfattende med mange vage og skjønnsmessigeord og uttrykk. De tolkningsspørsmål som opp-står, kan ikke på autoritativ måte avskaffes elleravklares av norske myndigheter, og det vil uansettta lang tid før alle vesentlige tolkningsspørsmål eravklart på EU-nivå. I tillegg kommer at personopp-lysningsretten gir rom for rettsutvikling, og atrettslige avklaringer uansett ikke kan skje engang for alle. Derfor må bestemmelsene i en nyarkivlov langt på vei være bygd på aksept av at for-tolkningen i relativt stor grad blir avhengig av dendynamiske rettsutvikling i Europa som trolig vilskje som resultat av europeisk retts- og forvalt-ningspraksis de kommende år. En slik avhengig-het vil kreve ekspertise innen europeisk person-opplysningsrett og relativt stor ressursinnsats.Det er etter utvalgets mening både nødvendig ogavgjørende at Arkivverket videreutvikler og styr-ker sin kompetanse om spørsmål i skjæringspunk-tet mellom arkiv og personvern.

10.5.2 Vern for opplysninger om avdøde personer

Særlig for håndtering av innsyn og tilgjengeliggjø-ring vil det ha betydning å ta stilling til om deaktuelle opplysningene er personopplysningersom er vernet av personvernforordningen. Etterutvalgets syn bør det spesielt legges vekt på å få et

relativt skarpt skille mellom opplysninger omlevende og døde personer.

I dansk lovgivning har en valgt å la person-vernforordningen få anvendelse på opplysningerom avdøde personer i ti år etter dødstidspunktet,se databeskyttelsesloven § 2 stk. 5. Det kan i sam-svar med stk. 6 fastsettes at forordningen gjelderavdøde for et kortere eller lengre tidsrom. Utval-get mener det bør vurderes å gi en lignendebestemmelse for Norge, spesielt med tanke påarkivsektoren. Utvalget ser det imidlertid somproblematisk å bare knytte virkeområde til døds-dato. Årsaken er at det i arkivmateriale ofte vilvære opplysninger om personer som ikke er folke-registrert i Norge, og der det ikke vil være kjentom personer er levende eller døde, herundereventuelt hva som er dødsdato for personene.Dette problemet vil kunne unngås ved i stedet å lavirkeområdet for personvernforordningen værebasert på alderen på personopplysningene, foreksempel mer konkret til tidspunktet for avgjø-relse av en sak eller registrering av en opplysningi et offentlig register e.l. Med en grense på 110 årvil en slik tilnærming bety at opplysningene eromfattet av personvernforordningen i 25–30 årlenger enn gjennomsnittsalderen for norske kvin-ner og menn.

I de tilfeller dødsdato er kjent, kan det virkenoe overdrevent forsiktig å anse en opplysning –for eksempel om noe som inntraff like før dødsfal-let – som en vernet personopplysning i 110 år.Utvalgets tilråding er derfor at en tar utgangs-punkt i dødsdato når den er kjent. Forvaltnings-lovutvalget foreslår at taushetsplikten for opplys-ninger om noens personlige forhold skal gjelde i20 år etter personen er død, se NOU 2019: 5 Nyforvaltningslov og deres lovutkast § 35 annet ledd.Hvis regelen vedtas, vil den også gjelde for opplys-ninger i dokumentasjon som er overført til Nasjo-nalarkivet. Utvalget ønsker å legge til et ekstramonn for hva som skal betraktes som personopp-lysninger i henhold til arkivloven. Det er nærlig-gende å se hen til forslaget fra Forvaltningslovut-valget og legge seg på en tilsvarende frist og for-lenge perioden med 20 år. Dette vil skape enkleregler som er lette å forholde seg til og praktisere.

Personvernforordningen fastsetter strengekrav til behandling av personopplysninger, ogsåfor opplysninger som ikke er taushetsbelagt etterforvaltningsloven. Å forlenge personvernforord-ningens anvendelse innebærer en tilsvarende for-lengelse av tiden med strenge restriksjoner påbruken. Samfunnet investerer store ressurser i åsamle inn og bevare dokumentasjon. Målet er atden skal bli brukt. En 10-årsregel ville være å fore-


trekke utfra arkivfaglige hensyn og ressurshen-syn. Bestemmelsene om taushetsplikt i forvalt-ningsloven ville uansett gjelde for opplysninger aven art som gjør dem taushetsbelagt etter forvalt-ningsloven, slik at en forlengelse med kun 10 årikke ville innebære noe svekket vern for disse.Utvalget har likevel falt ned på forslag om en 20-årsfrist for alle typer opplysninger om personer,fordi en regel som er sammenfallende med for-valtningsloven vil være enklere å praktisere.

Er dødsfallstidspunktet ikke kjent, skal opplys-ningen håndteres som en personopplysning inntilopplysningen er 110 år gammel, se lovutkastet§ 23 annen setning.

Særlige regler med unntak for bestemte opp-lysningstyper vil i tillegg kunne gis i forskrift tilarkivloven. Spesielt for genetiske opplysningerom avdøde som samtidig vil kunne være person-opplysninger om nålevende personer, vil detkunne være aktuelt med en lengre frist.

10.5.3 Forholdet mellom en ny arkivlov og personopplysningsloven

Sett fra et arkivperspektiv er det etter utvalgetssyn ønskelig å gi bestemmelser om rettslig grunn-lag for bruk av arkiver på mer spesifikk måte, slikat det klart dekker all vanlig og ønsket bruk avarkiver. Forordningen gir rom for mer konkret oguttømmende regulering enn det som er vedtatt ipersonopplysingsloven § 8, jf. personvernforord-ningen artikkel 6 nr. 2 og nr. 3. Det er dessutenuheldig at en bestemmelse som har så stor betyd-ning for arkivsektoren, ikke er plassert i arkivlo-ven, men i stedet står i den generelle personopp-lysningsloven. Dessuten er det noe ulike behovknyttet til arkiv, forskning og statistikk, noe somtaler mot felles regulering. Som nevnt ovenfor erdet for eksempel mindre behov for å gjøre unntaki registrertes rettigheter for arkivformål i allmenn-hetens interesse, sammenlignet med for eksem-pel forskning. Utvalget mener derfor en ny arkiv-lov bør inneholde bestemmelser som innebæreren videre og noe annen konkretisering av person-opplysningsloven § 8.

Utvalget mener personopplysningsloven § 9kommer i en lignende stilling som personopplys-ningsloven § 8. Spørsmål om rettslig grunnlag forå behandle særlige kategorier personopplysnin-ger for arkivformål i allmennhetens interesse børreguleres innenfor rammene av en ny arkivlov.Slike bestemmelser bør være relativt konkrete. Påden måten kan det være mulig å redusere retts-uvissheten knyttet til Arkivverkets beslutningerom hva de har rettslig grunnlag for å gjøre. Dette

er spesielt viktig for særlige kategorier (sensitive)opplysninger, både fordi opplysninger om helsemv. kan gi stor skade for personvernet, og fordifeilvurderinger som leder til brudd på forordnin-gen, kan gi høye overtredelsesgebyrer. Mer kon-krete bestemmelser står ikke i motsetning til åkunne utøve skjønn i disse spørsmålene: Enskjønnsregel, lignende den som er gitt i person-opplysningsloven § 9 første ledd, kan gjerne være«sikkerhetsnett» som får anvendelse på spørsmålsom ikke dekkes av faste regler.

Etter utvalgets syn bør de nåværende bestem-melsene i personopplysningsloven §§ 8, 9 og 17tas ut av den så langt som de gjelder arkiver, ogheller inntas i lovutkastet. Dette er etter utvalgetssyn helt nødvendig for å få oversiktlig og sammen-hengende dokumentasjonslov, se lovutkastet lov-utkastet kapittel IV.

10.5.4 Prosedyre for utpeking av hva som er behandling av personopplysninger til arkivformål i allmennhetens interesse

Som det har framgått foran, gir personvernforord-ningen, særlig artikkel 5 nr. 1 (b) og 89 nr. 1, sær-regler for behandling av personopplysninger tilarkivformål i allmennhetens interesse. Et spørs-mål er da om en i lovgivningen kan gi bestemmel-ser for nærmere å fastlegge hva slags behandlingog hos hvilke institusjoner og aktører som ansessom arkivformål i allmennhetens interesse.

I noen tilfeller framstår det helt opplagt at deter tale om arkivformål i allmennhetens interesse.For eksempel vil det gjelde for dokumentasjonsom er overført til Arkivverket i samsvar med gjel-dende regelverk etter at det er foretatt arkivav-grensning og kassasjon etter arkivforskriften§§ 14 flg. I andre tilfeller kan det være mindreopplagt, for eksempel for private arkiver som ikkeer offentlig tilgjengelige.

Etter utvalgets oppfatning er nasjonal regule-ring av spørsmålet hensiktsmessig både ut frahensyn til arkiv og personvern. En slik reguleringbør både involvere Nasjonalarkivet og Datatilsy-net: For det første kan en lovregulering sikre atdokumentasjon som bør tas vare på fordi det er iallmennhetens interesse, blir identifisert, og atdette blir basert på en forsvarlig arkivfaglig vurde-ring. En slik nasjonal regulering gjør for det andreat Datatilsynet og Nasjonalarkivet er i dialog der-som det er spørsmål om videre lagring av person-opplysninger vil være i strid med personvernfor-ordningen artikkel 5 nr. 1 (b). Utvalget antar atdette er en langt bedre situasjon enn om Datatilsy-net må føre tilsyn med mange og uoversiktlige


aktører som påstår at noe er arkivformål i all-mennhetens interesse, uten på forhånd å ha klar-lagt dette med Nasjonalarkivet.

Selv om det så vidt utvalget kan se, ikke fore-ligger uttrykkelig hjemmel til å gi nasjonalebestemmelser om dette spørsmålet, mener utval-get det er behov for en løsning lignende den somer vedtatt for Sverige. Utvalget understreker dess-uten at en effektiv og forsvarlig gjennomføring avbestemmelsen om «arkivformål i allmennhetensinteresse» gjør en nærmere norsk reguleringpåkrevd. En slik regulering vil selvsagt måttevære innenfor de rammer forordningen gir.

Utvalget mener etter dette at det bør tas inn enbestemmelse som kvalifiserer «arkivformål i all-mennhetens interesse», og at det foreslås krite-rier/rutiner som både involverer Nasjonalarkivetog Datatilsynet, jf. personvernforordningen artik-kel 36 nr. 5, se lovutkastet § 24 første ledd.

10.5.5 Unntak fra den registrertes rettigheter

Et neste spørsmål er hvilke unntak fra den regis-trertes rettigheter etter personvernforordningenkapittel III, jf. artikkel 89 nr. 3, som eventuelt børfastsettes. I gjeldende personopplysningslov erdet i § 17 gjort unntak vedrørende artiklene 15 ominnsyn, 16 om korrigering og 18 om begrensetbehandling. Som nevnt ble det i Prop. 56 LS(2017–2018) ikke funnet grunn til også å gjørebegrensninger i rettighetene etter artiklene 19 til21 om underretningsplikt, dataportabilitet og inn-sigelsesrett. Utvalget ser heller ikke behov forunntak for rettighetene etter artikkel 18, se lovut-kastet § 25. Utvalget mener det vil være en fordelom bestemmelser som begrenser registrertes ret-tigheter ved behandling av personopplysningerfor arkivformål i allmennhetens interesse, framgårav arkivloven. Bestemmelsene er derfor foreslåtttatt ut av personopplysningsloven § 17 og tatt inn i§ 25 i lovutkastet.

10.5.6 Avklaring av behandlingsansvar

Ved all behandling av personopplysninger er detsentralt å identifisere hvem som har behandlings-

ansvaret. En definisjon av «behandlingsansvarlig»finnes i personvernforordningen artikkel 4 nr. 7.Nærmere regler om behandlingsansvarlig er gitt iforordningen kapittel IV. I artikkel 26 er det reglerom felles behandlingsansvar.

Utvalgets vurdering er at en bør unngå denusikkerhet som kan oppstå ved bare å holde segtil definisjonen av behandlingsansvarlig i forord-ningen. Det bør i stedet reguleres uttrykkelig iloven hvem som er behandlingsansvarlig, slik per-sonvernforordningen artikkel 4 nr. 7 åpner for, selovutkastet § 22. På enkelte konkrete områder kandet være aktuelt å fastsette delt behandlingsan-svar, enten i loven selv eller i tilhørende forskrift.Dette kan for eksempel være aktuelt hvis etaterhar ansvar for langtidsbevaring (for eksempel slikat behandlingsansvaret deles mellom Nasjonal-arkivet og NAV).

10.5.7 Forskriftshjemmel om nødvendige garantier

Utvalget mener bestemmelsen i artikkel 89 nr. 1har et utilgjengelig innhold som gir opphav tilmange tvilsspørsmål. Selv for kyndige offentligevirksomheter med de beste intensjoner vil detvære uoverskuelig hva som kreves av tiltak for ågi de «nødvendige garantier» som artikkel 89 nr.1krever, og som det er vist til et stort antall steder iforordningen. Utvalget foreslår at det gis regler inasjonal rett som klargjør hva som kreves ellerbør vurderes for å etterleve personvernforordnin-gens krav, se lovutkastet § 24 sjette ledd. Dette vilblant annet dreie seg om hvilke tiltak som bør vur-deres, hva de nærmere går ut på (for eksempelhva pseudonymisering går ut på), når tiltak måvære etablert (ved lagringen eller ved utleverin-gen), og eventuelt også forholdsmessighetsvurde-ring av tiltakets kostnader og vernehensynetstyngde (ulike kategorier personopplysninger) ogomfang i den aktuelle dokumentasjonen. En even-tuell forskrift skal selvfølgelig høres og børutarbeides i dialog med Datatilsynet og Nasjo-nalarkivet.


Kapittel 11

Organisering av arkivsektoren

Arkivsektoren omfatter institusjoner som har tilhovedformål å langtidsbevare og tilgjengeliggjørearkiver (arkivinstitusjoner), dokumentasjonsfagligemiljøer i forvaltningen, arkivfaglige miljøer imuseer og biblioteker og arkivfaglige interesseorga-nisasjoner.

For å løse sine kjerneoppgaver i dag og i framti-den må arkivsektoren være innstilt på omstilling,slik andre har måttet tilpasse seg digitaliseringen.Endringsvilje og evne til å prioritere vil derfor væreviktig for sektoren framover. Samtidig må det væresamsvar mellom bevilgningene og ambisjonene somdepartementet og Stortinget setter.

Utvalget har konsentrert seg om organisatoriskeendringer som bør kunne gjennomføres uten å taoppmerksomhet fra arkivsektorens øvrige og størreoppgaver. Reguleringene i lovutkastet binder i litengrad opp plasseringen av oppgaver og myndighet.Utvalget har vurdert at Nasjonalarkivet framtrersom en mer egnet betegnelse på direktoratet i arkiv-sektoren enn Arkivverket.

11.1 Innledning

11.1.1 Mandatet

Utvalgets mandat peker på at det er «et spørsmålom arkivvirksomhetene som helhet har en hen-siktsmessig organisering og ansvarsdeling for åhåndtere dagens og morgendagens behov for åbevare og tilgjengeliggjøre digitale offentlige ogprivate arkiv». Utvalget blir bedt om å gjennomgåoppgave- og ansvarsfordelingen mellom Arkivver-ket, statlig forvaltning, kommunesektoren og kul-turinstitusjoner. En konkret oppgave er å

vurdere om arkivlovens bestemmelser omRiksarkivarens og Arkivverkets ansvar og opp-gaver er tidsmessige eller bør presiseres slik atArkivverkets ansvar blir tydeligere. En slikavklaring bør klart definere ansvaret for digitalinformasjonsforvaltning og -saksbehandling ioffentlige virksomheter og ansvaret for overfø-

ring og bevaring av digitalt arkivmateriale forettertiden.

11.1.2 Hva utvalget har vurdert

Organiseringen av arkivsektoren har vært vurdertflere ganger. Utvalget mener det er en fare for atorganisatoriske spørsmål, for eksempel forvalt-ningsnivå og lokalisering, trekker til seg opp-merksomhet på bekostning av andre og ofte vikti-gere spørsmål. Dessuten kan en ikke løse spørs-mål om ressurstilgang med organisatoriske grep.I andre kapitler foreslår utvalget organisatoriskeendringer som må ses i sammenheng med drøftin-gene her. Spørsmålet om tilsyn i arkivsektorendrøftes i kapittel 12. Spørsmålet om koordineringav arbeidet med private arkiver drøftes ikapittel 22. Spørsmålet om behandling av innsyns-forespørsler i overført dokumentasjon drøftes ikapittel 20. Nasjonalarkivet som tilbyder av lang-tidsbevaring av kommunal digital dokumentasjondrøftes i kapittel 21. Begrepet arkivsektoren erdrøftet i kapittel 4.


11.2.1 Hovedtrekk

Kommuner, fylkeskommuner og statlige virksom-heter har plikter etter gjeldende arkivlov. Hoved-trekkene i organiseringen av arkivsektoren errelativt tradisjonell og ikke veldig ulik andre sek-torer:– Det er ett ansvarlig departement, Kulturdepar-

tementet.– Sektoren har et ansvarlig direktorat, Arkivver-

ket, som lager regler, veileder, har utviklings-oppgaver, ivaretar driftsoppgaver og fører til-syn. Arkivverket er lokalisert ulike steder i lan-det.

– Kommuner og fylkeskommuner har like opp-gaver etter loven

– Kommuner og fylkeskommuner samarbeider iulike juridiske organisasjonsformer og med


varierende portefølje (samarbeidets innhold)og størrelse (antall medlemmer), se tabell 11.1.

– Spesialiserte offentlige og private virksomhe-ter ivaretar langtidsbevaring og tilgjengeliggjø-ring av arkiver (arkivinstitusjoner, bibliotekerog museer).

11.2.2 Kommuner og fylkeskommuner. Selvstendig ansvar og samarbeid

Kommuner og fylkeskommuner har de sammepliktene etter arkivregelverket. Kommuner og fyl-keskommuner er ansvarlige for langtidsbevaringog tilgjengeliggjøring av egne arkiver, se kapittel21. De historiske arkivene speiler det brede spek-teret av oppgaver kommunene og fylkeskommu-nene har hatt gjennom tidene, som fattigvesen,kulturoppgaver, nærings- og ressursforvaltning,undervisning og barnevern.1 Kommuner og fyl-keskommuner forvalter dokumentasjon fra helesin nåværende oppgaveportefølje.

Som i en rekke andre sektorer har det utvikletseg et omfattende interkommunalt samarbeid omoppgaveløsningen.2 De rettslige rammene forsamarbeidene legges av kommunalretten, ogmedlemmene må bli enige om hvilke oppgaver ogressurser de vil legge i samarbeidet. Samarbei-dene varierer dermed i innhold og størrelse.3

Kommunearkivinstitusjonenes Digitale Ressurs-Senter SA (KDRS) er et resultat av samarbeidet ikommunal sektor og tilbyr tjenester knyttet tildigitale arkiver, se nærmere kapittel 21.

Om lag 60 kommuner samarbeider ikke medandre kommuner om arkiver, det vil si at de hver-ken er medlem i et interkommunalt arkivsamar-beid eller tilsluttet fylkesarkivordning. Det erbåde større og mindre kommuner blant disse.Arkivverkets inntrykk fra tilsyn med kommunerog fylkeskommuner er at de som samarbeider omarkiver eller har opprettet egne arkivinstitusjoner(byarkiv eller fylkesarkiv), har mindre risiko for

feil, skader, tap og for dårlig arkivhold og doku-mentasjonsforvaltning.

11.2.3 Arkivsektoren regionalt

Arkivinstitusjonene varierer i størrelse og er for-delt over hele landet, se tabell 11.1. Det er statlige,kommunale, fylkeskommunale, interkommunaleog private virksomheter. Enkelte spesialisertevirksomheter driver mest med langtidsbevaringog tilgjengeliggjøring av private arkiver. De inter-kommunale samarbeidene driver med arkivfagligvirksomhet, dokumentasjonsforvaltning, arkiv-planlegging, kurs, kompetanseutvikling og samar-beidsprosjekter i tillegg til langtidsbevaring og til-gjengeliggjøring av kommunale og fylkeskommu-nale arkiver. Noen interkommunale arkivsamar-beid forvalter også private arkiver, se nærmere iarkivstatistikken til Arkivverket.

Regionalt samarbeides det også om digitalise-ring med deltakere fra blant annet kommuner, fyl-keskommuner, stat og KS. Samarbeidene har ulikorganisering og prioritering. Aktuelle temaer erinnovasjon, e-helse/velferdsteknologi og «smartekommuner». Kommunesektoren og statlige direk-torater samarbeider om en rekke store digitalise-ringsprosjekter rettet inn mot tjenesteproduksjon:DigiBarnevern, DigiSos, Digihelse (meldinger ogkalender på helsenorge.no) og verktøykassen forplan- og byggesak. Disse verktøyene vil opplagtpåvirke dokumentasjonsforvaltningen i kommu-nene og sektormyndighetene.

Arkivverket har i dag åtte regionale enheter.Statlige regionale enheter har vært under omstil-ling lenge. En trend er sentraliserte arkivfunksjo-ner og systemer. Dette innebærer at lokale NAV-kontorer og lensmenn ikke lenger overførerdokumentasjon til Arkivverkets regionale leddsom før, men via etatene sentralt til Arkivverket.De tidligere statsarkivene er nedlagt som delorga-nisasjoner. I tillegg kommer Samisk arkiv ogNorsk helsearkiv. Gjeldende arkivlov § 4 binderikke opp organiseringen av Arkivverket utover atSamisk arkiv og Norsk helsearkiv ikke kan skillesut.4 Loven forplikter ikke Arkivverket til å opprett-holde regionale enheter. Over halvparten avArkivverkets regionale enheter er lokalisertsammen med en interkommunal arkivinstitusjon.Det gjelder disse enhetene (fylkeskommune iparentes):– Kongsberg (Viken, tidligere Østfold, Akershus

og Buskerud)

1 Tilfanget er stort sett fra tiden etter 1837, da formannskaps-lovene la grunnlaget for det kommunale selvstyret. Enkeltebyarkiver har imidlertid materiale helt fra 1600-tallet.

2 Samarbeidene kalles interkommunalt arkivsamarbeid, IKAi kortform. De interkommunale arkivsamarbeidene (IKA)og de kommunale arkivinstitusjonene (kommunearkiv, fyl-kesarkiv og byarkiv) omtales ofte med fellesbetegnelsenKAI – kommunearkivinstitusjon.

3 Samarbeid organisert etter lov om interkommunale selska-per kan være krevende å styre fordi mange forhold ikkekan endres uten likelydende vedtak i kommunestyrene.Noen interkommunale selskaper innenfor arkivsektorenhar svært mange medlemmer, hvilket også gjør det kre-vende å arrangere de to lovpålagte representantskaps-møtene per år.

4 At arkivlova § 21 annet ledd sidestiller «Riksarkivet» og«statsarkiva», kan ikke endre på dette.


1 = samlokalisert med andre arkivinstitusjoner, blant annet Arkivverkets regionale enheter.2 = fylkeskoordinerende ledd for arbeid med private arkiver.S = stiftelse.Kilde: Arkivverket

Tabell 11.1 Virksomheter i arkivsektoren per januar 2019

Virksomhet Lokalisering Fylke Eiere/

medlem Års-verk

Arkivverket2 9 lokasjoner nasjonalt 1 259

Skeivt arkiv (UiB) Bergen nasjonalt 1 6

Stortingsarkivet Oslo Stortinget 1 15

VID historiske arkiv1 (del av høyskole) Stavanger nasjonalt 1 2,7

Norsk Luthersk Misjonssambands arkiv (stiftelse)

Oslo nasjonalt 1 0,8

Norsk Lydinstitutt (stiftelse) Stavanger nasjonalt S 1

Stiftinga for folkemusikk og folkedans Trondheim nasjonalt S 2

Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek (stiftelse)

Oslo nasjonalt 2 12

Drammen byarkiv Drammen Viken fylke 1 17,3

Folloarkivet Kolbotn Viken fylke 2 0,7

Fredrikstad byarkiv Fredrikstad Viken fylke 1 2

Østfold interkommunale arkivselskap IKS

Sarpsborg Viken fylke 18 6,6

IKA Kongsberg IKS12 Kongsberg Viken fylke og Vestfold og Telemark fylke

42 33,8

Fylkesarkivet i Oppland m/IKA Opp-landene2

Lillehammer Innlandet fylke 45 17

IKA Øst1 Hamar Innlandet fylke 5 1

Oslo byarkiv2 Oslo Oslo 1 20,5

Vestfoldarkivet2 Tønsberg Vestfold og Telemark fylke S 6,5

Aust-Agder museum og arkiv2 Arendal Agder fylke 16 11,1

IKA Vest-Agder IKS1 Kristiansand Agder fylke 16 12,5

Stavanger byarkiv1 Stavanger Rogaland fylke 1 32

IKA Rogaland IKS1 Stavanger Rogaland fylke 25 8

Fylkesarkivet i Sogn og Fjordane2 Hermansverk Vestland fylke 24 15,5

Hordaland fylkesarkiv2 Bergen Vestland fylke 1 7

IKA Hordaland IKS Bergen Vestland fylke 32 7

Bergen byarkiv Bergen Vestland fylke 1 57,3

IKA Møre og Romsdal IKS Ålesund Møre og Romsdal fylke 37 14

IKA Trøndelag IKS1 Trondheim Trøndelag fylke 40 11

Trondheim byarkiv1 Trondheim Trøndelag fylke 1 31,5

Arkiv i Nordland, m/IKA-ordning2 Bodø Nordland fylke 40 15,2

Tromsø bibliotek og byarkiv Tromsø Troms og Finnmark fylke 1 –

IKA Troms IKS12 Tromsø Troms og Finnmark fylke 23 6

IKA Finnmark IKS Lakselv Troms og Finnmark fylke 20 4,5


– Kristiansand (Agder, tidligere Aust- og Vest-Agder)

– Stavanger (Rogaland)– Trondheim (Trøndelag)– Tromsø (Troms og Finnmark, tidligere Troms

og Finnmark)

I Agder prøver Arkivverket og Interkommunaltarkiv Vest-Agder (IKAVA) ut en driftsmodell hvorIKAVA utfører depot-, bruker- og formidlingstje-nester på vegne av Arkivverket. Dersom dette eren suksess, vil Arkivverket vurdere om dette er entilnærming for alle regionene, og om det kan eta-bleres en felles arkivinstitusjon per region forbåde kommune, fylke og stat. I arbeidet med pri-vate arkiver er det definert fylkeskoordinerendeledd, se kapittel 22. En rekke fylkeskommunerivaretar denne rollen.

Til sammen danner dette et bilde av en sam-mensatt arkivsektor, med varierende størrelse påvirksomhetene, ulike organisasjonsmodeller, øko-nomi og oppgaveporteføljer. Dette er langt fraunikt for arkivsektoren og trenger slett ikke væreet problem.

11.2.4 Arkivsektoren sentralt. Arkivverket

Arkivverkets samfunnsoppdrag

Arkivverket er en gammel institusjon som skalløse oppgaver i en samtid preget av digitaliseringog endringer hos dem som skaper dokumentasjo-nen. I tildelingsbrevet for 2019 oppstiller Kultur-departementet følgende mål for Arkivverket, jf.Prop. 1 S (2018–2019) side 99 og 100:

Arkivverkets samfunnsoppdrag er å bidra tileffektiv dokumentasjonsforvaltning og sikre,bevare og tilgjengeliggjøre et bredt og allsidigutvalg av samfunnets arkiver. Som øverstearkivmyndighet har Arkivverket ansvar for fag-lige standarder og retningslinjer, tilsyn og vei-ledning med offentlig arkivarbeid. Arkivverketskal iverksette overordnet nasjonal politikk påarkivfeltet, og bidra til utvikling og styrking avarkivsektoren. Som bevaringsinstitusjon harArkivverket ansvar for langtidsbevaring, til-gjengeliggjøring og formidling av statlige arki-ver og prioriterte private arkiver.

Følgende overordnede mål er lagt til grunnfor bevilgningene til Arkivverket:– nasjonens arkiver representerer en helhet-

lig dokumentasjon av samfunn og kultur

– velfungerende dokumentasjonsforvaltningi offentlig sektor med effektiv dokument-fangst

– sterke og synlige arkivinstitusjoner og fag-miljøer i alle deler av landet

– avleverte arkiver er bevart og tilgjengelig-gjort uavhengig av lagringsmedium og for-mat

Arkivverket har et stort spenn i porteføljen: fra deeldste skriftsstykkene via middelalderhistorien tilpc-drevne papirmengder og nå dokumentasjonetter automatisert saksbehandling.

Arkivverket hadde 31. desember 2018 totalt287 ansatte. Direktoratet er organisert i seksavdelinger i tillegg til stabsfunksjoner:– Innovasjon: 42 ansatte– Forvaltning: 43 ansatte– Publikum: 139 ansatte– Interne tjenester: 30 ansatte– Norsk helsearkiv (interimsorganisasjon): 10

ansatte– Samisk arkiv: 3 ansatte– Stab (inkludert Riksarkivar): 20 ansatte

De ansatte er fordelt på følgende steder:– Hamar: 11 ansatte– Tynset: Oppstart i april 2019. Norsk Helsearkiv

vil etter planen få opptil 50 ansatte.– Oslo: 181 ansatte (inkl. 10 ansatte i interims-

organisasjonen for Norsk helsearkiv)– Kongsberg: 11 ansatte– Kristiansand: 16 ansatte– Stavanger: 15 ansatte– Bergen: 21 ansatte– Trondheim: 20 ansatte– Tromsø: 9 ansatte– Kautokeino: 3 ansatte i Samisk arkiv

Budsjetter bundet i bygg

I Arkivverket utgjør bygningsrelaterte kostnaderom lag 40 prosent av budsjettet og lønn om lag 50prosent. De siste 10 prosent dekker IKT, ymse ogutviklingsprosjekter. Bygningskostnadene ervesentlig knyttet til bevaring av papirarkiver. Deter fortsatt store mengder papirarkiver som skaloverføres til Arkivverket, se kapittel 6.6.3. Detteinnebærer at Arkivverket også framover vil måttebruke store og kanskje økende ressurser på byg-ninger til bevaring av papirdokumentasjon. Dettekan komme i veien for å prioritere andre opp-gaver.


Forskning i Arkivverket

Gjeldende arkivlov sier ingenting om forskning iArkivverket.5 Antall ansatte som har eller kan haansvar for selvstendig forskning i Arkivverket, erover tid redusert fra om lag 55 til 35. Disse kanforske i en svært begrenset del av arbeidstiden.Arkivverket planlegger å inkludere andre stil-lingskategorier i forskningsaktivitetene framoverslik at det reelle tallet «forskere» vil være omtrentsom før. Ved siste omorganisering ble det oppret-tet en innovasjonsavdeling, der forskning og arkivog IKT-utvikling er plassert. Tanken har vært åstyrke FOU-aktiviteten i Arkivverket, særlig nårdet gjelder håndtering av digitale utfordringer.

Det er også økt bevissthet i Arkivverket om atkultursektoren har et ansvar for å tilrettelegge kil-der for eksterne forskere og iverksette forskjel-lige tiltak for å stimulere til at arkivene i økendegrad skal kunne tas i bruk av eksterne forskere.Dette kommer særlig til uttrykk ved oppbyggingav digital forskningsinfrastruktur.6 Det er også etstort behov for forskning og utvikling som under-støtter Arkivverkets og arkivsektorens arbeidmed sikring og tilgjengeliggjøring av digitale arki-ver.

Samisk arkiv

I 2005 gikk Samisk arkiv inn i Arkivverket. Samiskarkiv ivaretar et nasjonalt ansvar for å sikre doku-mentasjon og arkiver fra det samiske sivile sam-funn. Arkivet har base i Guovdageaidnu – Kauto-keino. Samisk arkiv har samisk språk- og kultur-kompetanse og kjenner og deltar i det samiskesamfunn.

Politikere, forskere, samiske institusjoner, tea-tre, kunstaktører, organisasjoner, foreninger, rein-beitedistrikter, flyttsamelag, slakterier og andrebedrifter velger å sikre og synliggjøre sine arkiverhos Samisk arkiv for å unngå tap av kilder ogkunnskap for framtiden. Flere samiske offentlige

institusjoner har depot ved Samisk arkiv, blantannet Sametinget.

Samisk arkiv spiller en aktiv rolle i å oppsporeog hente inn dokumentasjon på ulike samiskesamfunnsområder og viderefører og revitalisererpå denne måten bredden i samiske språk og kunn-skap. Kontinuitet og tillitsbygging avhenger av til-strekkelige ressurser for å fremme en pågåendepositiv utvikling av dette særlige urfolksarkivet.Kompetanse i samisk språk, samfunn og kulturved arkivinstitusjoner er viktig for å lykkes i åskape en samlet samisk samfunnsdokumentasjoni Norge.

Foto og muntlige opptak fra de fleste samiskespråksamfunn utgjør en unik del av arkivbehold-ningen, som inkluderer klassisk joik. Å tilrette-legge dette digitalt og aktivt gjøre arkiver tilgjen-gelige betyr å gi folk flest økte muligheter til åbruke dem. Samisk arkiv sikter slik mot å biståarkivbrukere uavhengig av geografi.

Å samarbeide over grenser og med andreurfolk på internasjonale arenaer står sentralt.Siste tilskudd til samarbeidet er det nyskapendeinterregprosjektet «Digital access to the Sámiheritage archives», som skal gjøre samisk kultur-arv i Norden og Europa bedre tilgjengelig. Samiskarkiv er med i ekspertgruppen for urfolksspørs-mål i The International Council on Archives(ICA).

11.2.5 Frivillighet

Gjennom sin frivillige innsats bidrar privatperso-ner med blant annet veiledning av slektsforskere,digitalisering av kilder og transkribering av hånd-skrevne kilder ved digitalisering (som kirkebøker,formannskapsprotokoller, skoleprotokoller og fat-tigkommisjonens protokoller, også med gotiskhåndskrift). Den frivillige innsatsen skjer blantannet gjennom foreninger som Slekt og Data oglokale historielag. For eksempel i Oppland bidrarfrivillige i transkribering og registrering, bådeknyttet til fylkesarkivet og på Maihaugen.

Arkivverket formulerte i 2018 en «policy forfrivillighet». Målet er å jobbe sammen med indivi-der, grupper, partnere og foreninger for å oppnåArkivverkets ambisjoner om bedre tjenester foralle. Arkivverket har beregnet at 524 frivillige erengasjert i arbeid med Arkivverkets arkiver ellermed tjenester basert på disse arkivene. Om lag600 frivillige timer ytes årlig for å veilede lesesals-gjestene i hvordan drive slektsgransking, finnefram på nett og i kataloger på lesesalen. Frivilligebistår i tilgjengeliggjøring. På Digitalarkivet harfrivillige til nå bidratt med 18,2 millioner tastede

5 Til sammenligning er Rigsarkivets forskningsoppdrag iDanmark nedfelt i arkivloven § 4: «at udøve forskning ogudbrede kendskabet til forskningens resultater.»

6 Eksempler på dette er: Data.norge.no, Difis register overåpne datasett: https://data.norge.no/; Norvegiana, Kultur-rådets verktøy for å gjøre kunst- og kulturdata tilgjengeligesom åpne data: https://norvegianablog.wordpress.com/;Digitalarkivet, Arkivverkets nettsted for publisering av digi-taliserte arkivkilder: https://www.digitalarkivet.no/; Digi-tal humaniora, Nasjonalbibliotekets nettbaserte verktøy forspesifikke forskningsprosjekter: https://www.nb.no/forskning/digital-humaniora; NSD, Norsk senter forforskningsdata sitt nasjonale arkiv for forskningsdata:http://www.nsd.uib.no/.


personposter, hvilket er for 55 prosent av demArkivverket har tilgjengelig.

Frivillig innsats krever at arkivinstitusjonenehar ressurser til å følge opp og veilede de frivil-lige.

11.2.6 Fellesløsninger

Programvare for «arkivstyring og oppslag»

Programvaren Asta er et arkivfaglig katalogverk-tøy. Programmet Asta 5 brukes i Arkivverket ogom lag 140 andre arkivinstitusjoner, biblioteker ogmuseer i deres arkivfaglige arbeid. Asta 5 brukestil å holde oversikt over arkivbestanden i denenkelte organisasjon. Asta eies av Stiftelsen Asta.7

Arkivportalen er en felles katalog over allearkiver som er oppbevart i en arkivinstitusjon, etmuseum eller bibliotek. Ved at informasjon omalle arkivene er publisert i en felles løsning, er detmulig for brukere å søke fram detaljert informa-sjon om hvilke arkiver som finnes, hvor de er opp-bevart, og om det er særskilte krav til å få tilgangtil det enkelte arkivet. Det er om lag 55 000 arkiverpublisert på Arkivportalen av 79 forskjellige insti-tusjoner. Over 5000 nye arkiver ble publisert i2017. Portalen har nesten 14 000 registrerte bru-kere og nesten 200 000 besøkende og 1,5 millio-ner sidevisninger i 2017.

83 prosent av arkivinstitusjonene publiserer påArkivportalen.no, mens 27 prosent av museer ogbiblioteker publiserer der. Mange institusjonerpubliserer arkivkatalogene bare på egne nettsidereller ikke i det hele tatt. Dette gjelder særlig bibli-oteker og museer.8

Digitalarkivet.no

Digitalarkivet presenterer dokumenter fra arki-vene i digital form. Alle kan søke i strukturertedata, lese fulltekstavskrifter, bla i bilder og høre

digitalisert lyd. Digitalarkivet er åpent for alle oggratis å bruke.

Arkivverket bruker Digitalarkivet som kanalfor å publisere deler av egne arkiver, i hovedsakde som er mest etterspurt. Kildene er tilgjenge-lige som transkribert eller skannet utgave. Digi-talarkivet er også åpent for andre utenfor Arkiv-verket som ønsker å publisere digitale kilder pånett. Arbeidet med å videreutvikle Digitalarki-vet.no til en fellesløsning for arkivsektoren bleigangsatt i 2018.

Arkade

Arkade er et test- og dokumentasjonssystem veduttrekk av digitale arkiver før og etter leveranse tilarkivdepot. Arkade er eid av Arkivverket og ergratis tilgjengelig for bruk i alle forvaltningsorga-ner i Norge.

11.2.7 Tidligere vurderinger av organiseringen av arkivsektoren

Nysæter-utvalget 2005

I 2005 leverte et utvalg ledet av Egil Nysæter enrapport til Riksarkivaren: Eit nytt regionalt arkiv-landskap. Rapporten kom under forrige runde avregionreformen. Utvalget skulle utrede framtidigorganisering av arkivsektoren og skisserte tremodeller. Et samlet utvalg pekte på regionarkiv-modellen, hvor én regionalorganisasjon tok opp iseg kommunale arkiver, fylkeskommunale arki-ver, IKA-ene og statsarkivene.9 Hvordan denneorganisasjonen skulle plasseres i forvaltningssys-temet, sto uforklart.10 Utvalget pekte på behov forvidere utredning. Utvalget gikk inn for en doblingav antall ansatte i arkivsektoren.

7 Riksarkivet begynte å bruke databaser allerede på 80-tallet.Samtaler mellom LLP (senere Arkivforbundet) og Riksarki-vet førte fram til opprettelse av Stiftelsen Asta 18. septem-ber 1995. Stiftelsen kan drive næringsvirksomhet på linjemed andre selskaper. Overskudd deles ikke ut som utbytte,men anvendes til å fremme stiftelsens formål. Stiftelsenomsatte i 2017 for om lag 33 millioner kroner. Stiftelsenhadde i 2017 totalt 37 ansatte som til sammen utførte 33årsverk. Stiftelsen Asta er et arkivfaglig konsulenthus og erprogramvareutvikler for arkivsektoren. Konsulentvirksom-heten står for mesteparten av omsetningen (27,9 millioner i2017). Kulturdepartementet tildelte 1 155 000 kroner igenerell driftsstøtte over statsbudsjettet.

8 Arkivstatistikken for 2017.

9 Samling av alle offentlige arkiver innenfor en region bleforeslått på 1930-tallet, men møtte kommunal motstand, seNysæter-utvalget, side 13.

10 Det skal godt gjøres å finne en modell som ivaretar alledisse hensynene: «Regionalarkiva må ha politisk tilknytingtil både statleg, regionalt og kommunalt forvaltningsnivå.Samtidig må dei etablera god kontakt med privat samfunns-sektor. Innanfor nasjonale rammer må det vera mogleg åføra ein regional og lokal arkivpolitikk. Det gjeld å ikkjemista den lokale entusiasmen og kommunane si eigar-kjensla som har vore ein avgjerande suksessfaktor for atIKA-ane fungerer så godt som dei gjer i dag. Dette vil sjølv-sagt også ha mykje å seia for den lokale finansieringsviljen.Det blir ei stor utfordring å sameina dei ulike omsyn sommå takast for å få dei nye regionalarkiva innpassa i dei ulikepolitiske strukturane, og å finna ei styringsform for arkivasom kan fungera i spennet mellom nasjonal styring og lokalinnverknad.»


Scenarioprosjekt 2011

ABM-utvikling gjennomførte et scenarioprosjektsom oppspill til den varslede arkivmeldingen.Publikasjonen Arkivene i 2030 – scenarioer forarkivsektoren beskriver fire alternative utviklinger,se boks 7.2. Grunnlaget for de ulike veiene varknyttet til nasjonaløkonomien, kommunestruktu-ren, teknologi og omfanget av hva som oppfattessom det offentliges ansvar.

Regionreformen

Ekspertutvalget for regionreformen omtalte arkiv-sektoren meget kortfattet. Forslaget dreide segom overføring av ansvar for prosjekt- ogutviklingsmidler (tippemidler) til fylkeskommu-nene.11 Riksarkivaren stilte seg «positiv til at fyl-keskommunene får et utvidet og generelt ansvarfor å utvikle arbeidet med kommunale og private

arkiv», men frarådde overføring av tilskuddsfor-valtningen. Hverken stortingsbehandlingen avregionreformen eller kulturmeldingen la føringerfor framtidig organisering av arkivsektoren.

Oslo Economics’ scenarioer 2018

På oppdrag fra utvalget har konsulentfirmaet OsloEconomics kartlagt oppgave- og ansvarsfordelin-gen i arkivsektoren i Norge, Norden og enkelteandre land. Som ledd i oppdraget pekte Oslo Eco-nomics ut fem scenarioer for framtidig oppgave-og ansvarsdeling, se rapportens kapittel 7. De sen-trale dimensjonene som skiller scenarioene, er– i hvilken grad arkivinstitusjoner har en større

eller mindre rolle i hele arkivlivssyklusen, og– hvor arkivmyndighet, -oppgaver og -ansvar lig-

ger, det vil si enten sentralisert i det statligedirektoratet eller desentralisert hos regio-nene/ kommunene.

De fem scenarioene er– videreføring av dagens situasjon– arkivinstitusjoner som totalarkiver– at arkivskapere får et større ansvar for beva-

ring, mens arkivinstitusjoner koordinerer ogveileder

– Arkivverket med utvidet mandat– regionale arkivinstitusjoner og desentralisert

arkivmyndighet

Oslo Economics’ scenarioer og drøftinger pekerpå alternativer og veivalg, men gir ikke grunnlagfor å vurdere konkrete endringer. Det er hellerikke formålet med scenariometodikken.

11.3 Overveielser

11.3.1 Hvilken sektor hører arkivsektoren hjemme i?

Dagens arkivlov forvaltes av Kulturdepartementetmed Arkivverket som direktorat. Tidligere låansvaret for statlig dokumentasjonsforvaltning(arkivdanning) i forvaltningspolitikken, det vil siunder Administrasjonsdepartementets ulike vari-anter, og Noark var opprinnelig forvaltet av Rasjo-naliseringsdirektoratet. Med arkivlova i 1999 bleansvaret samlet under Kulturdepartementet ogArkivverket. Det er statsministeren som avgjøroppgavefordelingen mellom departementene.

Boks 11.1 Arkivene i 2030

Historiefortellerne – sammenslått bibliotek- ogarkivsektor: «alle arkivinstitusjoner, både stat-lige og kommunale, slått sammen med biblio-teksektorens institusjoner til en stor og synlig,offentlig kunnskapsaktør, Medusa.» Departe-mental tilknytning: Kunnskaps- og kultur-departementet.

Sin egen lykkes smed: «Arkivdirektoratetsrolle å bevare grunnleggende rettighetsinfor-masjon knyttet til skatt, helse, omsorg og eien-dom, samt å føre tilsyn med at arkivsystemenesom anvendes av de regionale arkivene følgervisse minimumsstandarder.» Departementaltilknytning ikke oppgitt.

Krev din rett – Arkivtilsynet: Private aktørerdominerer. Lav tillit til offentlige arkiver. Statennøyer seg med å føre (tannløst) tilsyn medoffentlige og private arkivdannere og -bevarere.Departemental tilknytning: Infrastrukturdepar-tementet.

Samfunnsborgen: Samfunnsarkivet lagrerdokumentasjon i driftsfasen og langtidsbeva-rer fra det øyeblikk noe blir funnet «arkivver-dig». Bevarer for alle arkivdannere, også pri-vate omfattet av en egen lov om avleverings-plikt for private. Departemental tilknytning:Justis- og rettighetsdepartementet.

Kilde: ABM-utvikling/Kulturrådet

11 Rapport fra ekspertutvalg: Regionreformen. Desentralise-ring av oppgaver fra staten til fylkeskommunene. Februar2018, side 130.


Når arkivlova forvaltes sammen med bibliote-ker, litteratur og språk, kan den forstås som en lovinnrettet mot kulturvern. I statsbudsjettet finansi-eres arkivformål og Arkivverket under program-kategorien kulturformål. Både dagens lov ogutkastet til ny lov regulerer i hovedsak dokumen-tasjonsforvaltning og langtidsbevaring i offentligsektor.12

Offentleglova regulerer gjennomsiktighetenog muligheten for kontroll med forvaltningengjennom dokumentinnsyn. Sammen med doku-mentasjonen som bevares etter arkivlova, bidrarde to lovene til etterlevelse av Grunnloven §100femte ledd, det vil si legger forholdene til rette foren åpen og opplyst offentlig samtale. Utvalgetmener det kan diskuteres hvilket politikkområdeny lov bør underlegges. Det er særlig tre alterna-tive politikkområder hvor den nye arkivloven kanhøre hjemme:– Fortsatt en del av kulturpolitikken og dermed

under Kulturdepartementet?– Samlet ansvar for arkivregelverket, forvalt-

ningsretten og offentlighetsregelverket og der-med under Justis- og beredskapsdepartemen-tet?

– Knyttet til forvaltnings- og digitaliseringspoli-tikken og dermed under Kommunal- og moder-niseringsdepartementet?

Kulturpolitikken?

Arkiver er en stor del av nasjonens hukommelseog grunnlag for vår felles forståelse av samfunns-utviklingen. Arkivene gir kunnskap om hvordansamfunnet fungerte på et gitt tidspunkt. Gjennomkultur og kulturvern utvides vår forståelse av detnorske samfunns utvikling og hvordan vi har kom-met der vi er i dag.

Arkiver er en uunnværlig kilde for vår forstå-else av den norske kulturen. Sammen med blantannet biblioteker og museer verner arkivene kul-turarven vår. Denne egenskapen oppstår imidler-

tid først når arkivene har utspilt sin primærfunk-sjon som virksomhetenes dokumentasjon til egendrift. Dette skiftet oppstår gjerne først 20–30 åretter at dokumentasjon er produsert og arkivert.Arkivsektoren er viktig for den enkelte og forforskning med tanke på vår felles kulturforståelse.At også museer og biblioteker forvalter privatearkiver, kan tale for at Kulturdepartementet fort-setter å ha ansvar for styringen av arkivsektorenframover.

Sammen med forvaltningsloven og offentleglova?

Justisdepartementet har ansvar for både forvalt-ningsloven og offentleglova. Forvaltningslovengir generelle regler om behandlingsmåten i denoffentlige forvaltning. Dagens lov regulerer saks-behandlingen når det treffes avgjørelser i denoffentlige forvaltning, og særlig partenes rettig-heter under saksbehandlingen.

Formålet med offentleglova er å legge til rettefor at offentlige virksomheter er åpne og gjennom-siktige. Åpenhet styrker informasjons- og ytrings-frihet, mulighet for demokratisk deltakelse, denenkeltes rettssikkerhet og tilliten til det offentligeog kontrollen fra allmennheten.

Den tette koblingen som er mellom disse tolovene og arkivloven, gjør at det kan argumente-res for at ansvaret for arkivloven bør sammenfallemed de to andre lovene. Dette ville muliggjøre engod og helhetlig forvaltning og lovpleie av de trelovene samlet og tydeliggjøre grensegangen mel-lom de tre ved tvil. En utfordring i eksisterenderegelverk er journalføring og konsekvensene forinnsyn og offentlighet, se kapittel 16. Manglendeetterlevelse av innsynsretten etter offentleglovavil ofte skyldes mangler ved arkiveringen og der-med også brudd på arkivlova. Det kan være van-skelig å sette et klart skille mellom de to. Arkiv-verket fører kun tilsyn med arkivlova, mens detikke føres tilsyn med offentleglova. Manglendeoffentlighet er ikke noe Arkivverket kan gi påleggom å rette opp, selv om dette avdekkes ved tilsyn.

Forvaltnings- og digitaliseringspolitikken?

Kommunal- og moderniseringsdepartementet haransvar for forvaltningspolitikken. Forvaltningspo-litikken handler om hvordan forvaltningen erorganisert, styrt og ledet, og hvordan den virker.Arkivlova er en lov som omhandler hvordan for-valtningen utfører sine oppgaver, og den er et vik-tig premiss i digitaliseringspolitikken. Og motsatt:Digitaliseringen legger sterke føringer for doku-mentasjonsforvaltningen. Riksrevisjonens forvalt-

12 Spørsmålet har vært oppe i Stortinget. I mindretalls-merknad til Arkivmeldingen, se Innst. 243 S (2012–2013),uttalte Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti at«gode prosesser, og systemer, rundt arkivdanning er enviktig del av en moderne og effektiv offentlig sektor, og atarkivdanning som fagområde burde vært sterkere priori-tert. Disse medlemmer mener regjeringen bør forankrearkivdanningen som en naturlig del av de instanser somellers arbeider med moderniseringen av offentlig sektormed en klar plassering av et overordnet ansvar for områ-det. Disse medlemmer mener en eventuell plassering avhovedansvaret for arkivdanningen utenfor Kulturdeparte-mentets ansvarsområde, ikke står i noe motsetningsforholdtil å utvikle god politikk for depot i tråd med meldingenshovedfokus».


ningsrevisjon av arkivering og journalføring i stat-lig sektor i 2017 (Dokument 3:10 (2016–2017))undersøkte etterlevelse av arkivlova (Kulturdepar-tementet) og offentleglova (Justisdepartemen-tet). Riksrevisjonen adresserte sine funn til kom-munal- og moderniseringsministeren. Argumen-tet for dette valget var at Riksrevisjonen mente desvakhetene som ble avdekket, var grunnleggendeen forvaltningspolitisk utfordring som kreverbred tilnærming.

Målet om en etterprøvbar offentlig sektor måses i sammenheng med digitaliseringen. Når detbåde er behov for å løse en bred forvaltningspoli-tisk utfordring knyttet til offentlig sektors forvalt-ning av dokumentasjon, og det er klar sammen-heng med digitaliseringen av offentlige tjenester,kan det være mest effektivt å samordne områdeneog legge ansvaret for den videre utviklingen avarkivsektoren til Kommunal- og moderniserings-departementet.

Vurderinger

Utvalget ser at det er vanskelig å fastslå den fak-tiske og den riktige balansen mellom kulturarv påden ene siden og digitalisering, forvaltningspoli-tikk og dokumentasjonsforvaltning på den andre.

En grunnleggende endring kunne være åskille kulturarvoppgaver fra dokumentasjonsfor-valtningsoppgaver. Det er et betydelig spenn iArkivverkets nåværende oppgaver fra på den enesiden å konservere gamle skriftlige kilder til påden andre siden å ha en rolle som tilrettelegger ogpådriver for å motvirke arkivtap i en forvaltningsom så å si utelukkende arbeider digitalt. Utvalgethar ikke noe svar på om et slikt skille lar seggjøre, og om det vil skape synergier, effektiviteteller ny uklarhet. Utvalget er videre i tvil om beho-vet for grunnleggende organisatoriske endringer.Det er for eksempel lite som tyder på at sammen-slåing av den sentrale forvaltningen av arkiv- ogbiblioteksektoren kaster mye av seg.13

Utvalget har ikke gått inn på det å hente hjemmodeller fra de andre nordiske landene.14 Videreer mulige regionale modeller vanskelige å plas-sere inn i norsk forvaltningsstruktur, se kapittel11.2.7.15

Utvalget har valgt å konsentrere seg om orga-nisatoriske endringer som kan gjennomføres utenå stjele oppmerksomhet fra arkivsektorens øvrige

og større oppgaver. Se andre deler av utrednin-gen:– Tilsyn i arkivsektoren drøftes i kapittel 12.– Behandling av innsyn i overført dokumenta-

sjon drøftes i kapittel 20.– Nasjonalarkivets mulige rolle som tilbyder av

langtidsbevaring av kommunal digital doku-mentasjon blir beskrevet i kapittel 21.

– Koordinering av arbeidet med private arkiverdrøftes i kapittel 22.

– Den felles arkivkatalogen som en oppgave forNasjonalarkivet drøftes i kapittel 11.3.3.

11.3.2 Kommuner, fylkeskommuner og stat

Kommunalt selvstyre og en helhetlig arkivpolitikk

Et grunnleggende trekk ved norsk forvaltning erat kommuner og fylkeskommuner skal ha frihet tilvelge hvordan de løser sine oppgaver innenforrammen av lov og nasjonale mål, se boks 11.2.Kommuner og fylkeskommuner styres primærtgjennom lov. Tilsyn kan avdekke om kommunerfølger loven. Tilskuddsordninger kan også væremed å påvirke kommunal oppgaveløsning. BådeStorting, fylkesting og kommunestyrer er opptattav de samme samfunnsmessige målene. Derfor erfaglig dialog og veiledning et effektivt virkemiddeli den statlige styringen av kommuner og fylkes-kommuner.

Kommune, fylkeskommune og stat er stadigmer integrert i oppgaveløsningen. Utvalget menerat de samme regler i utgangspunktet bør gjeldefor dokumentasjonsforvaltning og bevaring både ikommunal og statlig sektor. For offentlig sektorvil det være en fordel å kunne organisere arkivtje-nester i større enheter hvor det vil være mulighetfor å bruke og utvikle kompetanse på tvers.

Kommuneloven setter enkelte grenser forsamarbeidsordninger mellom kommune og fyl-keskommune. Videre gir regelverket for offent-lige anskaffelser og statsstøtte rammer for organi-seringen av offentlig forvaltning.

Sentrale funksjoner til støtte for kommunale og regio-nale aktører

Kommuner og fylkeskommuner og statlig regio-nal forvaltning har nytte av at en sentral institu-sjon i arkivsektoren makter å gi veiledning ogfølge opp utviklingsoppgaver. Utvalget mener der-for at lokalt ansvar forutsetter at sentrale institu-sjoner ikke nedbygges. For den samlede målopp-nåelsen i arkivsektoren er det behov for et sterkt,

13 Se om Canada i Oslo Economics' rapport punkt 6.7.14 Se Oslo Economics' kartlegging og sammenligning i kapit-

tel 6.15 Se om Nederland i Oslo Economics' rapport punkt 6.9.


sentralt direktorat med tilsynsfunksjon til støttefor arbeidet lokalt og regionalt. Om langtidsbeva-ring av digitale arkiver fra kommuner og fylkes-kommuner, se kapittel 21.

Tilgang på fagkompetanse

Lovutkastet sier ikke hvilken fagkompetanse virk-somhetene skal ha. Dermed kan virksomheteneselv definere sitt kompetansebehov og ansettepersoner som kan fylle det. Utvalget understrekerat det er behov for arkivkompetanse på alle nivåeri arkivsektoren. Arkivkompetanse er nødvendigfor blant annet å fange, bevare, automatisere ogtilgjengeliggjøre. Arkivsektorens måloppnåelseavhenger av personalressursene og deres kompe-tanse, som i andre sektorer. Digitaliseringen ska-per også behov for annen spesialisert kompe-tanse, særlig innenfor IKT. Dette kan gjøre småfagmiljøer mer sårbare. Størrelse på fagmiljøenespiller en stor rolle, men digitalisering behøver

ikke føre til geografisk sentralisering. Se for øvrigkapittel 23 om utdanning.

Regionale samarbeidsmodeller bør prøves ut

En kunne tenke seg at fylkeskommunene fikkansvar for å yte veilednings- og langtidsbevarings-tjenester til kommunene i fylket.16 Dette er imid-lertid ikke en vanlig modell i kommunal sektor, ogutvalget har ikke gjort reelle vurderinger av dette.

Utvalget tilrår at arkivsektoren fortsetterutprøvingen av nye regionale samarbeidsmodellermed sikte på å få best mulig publikums- og arkiv-tjenester ut av budsjettmidlene.17 Utvalget menerNasjonalarkivet bør ha frihet til å dimensjonere oglokalisere sine lesesaler, magasiner og publi-kumsmottak som ledd i utprøvingene. Partnere isamarbeidet kan være kommunene, fylkeskom-munene, de interkommunale arkivsamarbeideneog Nasjonalarkivet. Med tiden bør samarbeidet ogtilbudene evalueres. Lovutkastet § 28 femte leddåpner for avtaler om annen ansvarsfordeling enn§ 28 for øvrig legger opp til.

11.3.3 Direktoratsfunksjonen i arkivsektoren

Oppgaver og samarbeidsflater

Utvalgets lovutkast bygger på at Nasjonalarkivetviderefører dagens virksomhet i Arkivverket– som faglig kompetansesenter for dokumenta-

sjonsforvaltning, langtidsbevaring og tilgjenge-liggjøring

– ved å forvalte og tilgjengeliggjøre arkiver– som myndighetsorgan og standardsetter

(Noark)– ved å ivareta et generelt veiledningsansvar18

Lovutkastet er imidlertid ikke til hinder for atmyndighet og direktoratsfunksjoner som Arkiv-verket i dag ivaretar, legges til andre, eller at funk-sjoner og tiltak utføres i samarbeid med andre.Dagens oppgaver kan plasseres i ulike direktora-ter.

Boks 11.2 Kommuneloven kapittel 2

§ 2-1. Kommunalt og fylkeskommunalt selvstyre

Norge er inndelt i kommuner og fylkeskom-muner med en egen folkevalgt ledelse.

Hver kommune og fylkeskommune er eteget rettssubjekt og kan ta avgjørelser påeget initiativ og ansvar.

Kommunene og fylkeskommunene utøversitt selvstyre innenfor nasjonale rammer.Begrensninger i det kommunale og fylkes-kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov.

§ 2-2. Prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret

Det kommunale og fylkeskommunale selv-styret bør ikke begrenses mer enn det som ernødvendig for å ivareta nasjonale mål.

Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis leg-ges til det forvaltningsnivået som er nærmestinnbyggerne.

Innenfor rammene av nasjonal økonomiskpolitikk bør kommuner og fylkeskommunerha frie inntekter som gir økonomisk hand-lingsrom.

Kilde: Lovdata

16 Dette kunne organiseres som en enerett, jf. anskaffelses-forskriften § 2-3.

17 Ved behandlingen av Meld. St. 7 (2012–2013) mente stor-tingskomiteen at det må være mulig å «bygge opp fellesløsninger basert på forpliktende samarbeid», se Innst. 243S (2012–2013).

18 Overfor kommuner og fylkeskommuner er det gjerne dekommunale arkivinstitusjonene som leverer veiledning omdokumentasjonsforvaltning (arkivdanning) til sine med-lemmer.


Utvalget foreslår at Nasjonalarkivet skal tilbytjenester for digital langtidslagring også for kom-munal sektor, se kapittel 21.

Utvalget tilrår at Arkivverket fortsetterutprøvingen av samarbeid med Nasjonalbibliote-ket med sikte på å få best mulig og mest muligdigitalisering ut av budsjettmidlene.19 Felles for-midling kan også vurderes, både fysisk og nett-basert.

Navn på direktoratet

Navnet Arkivverket går tilbake til 1904. Direktora-tet bruker dels også navnet Riksarkivet, primærtom virksomheten på Sognsvann, hovedkontoret.Utvalgets vurdering er at det er en viss navnefor-virring knyttet til Riksarkivet, riksarkivar ogArkivverket. Det som tidligere var statsarkivene,er i tillegg tydelig i direktoratets logo, selv etteromorganiseringen av det regionale leddet. Etterutvalgets syn kommuniserer ikke navnet Arkiv-verket særlig godt. Det er få statlige direktoratersom i dag kalles «verk».

Loven kunne vært utformet uten å navngidirektoratet. Myndighet er i lovutkastet lagt tilKongen, som kan delegere videre, se kapittel13.2.2. Dermed kan oppgaver og fullmakter forde-les på flere direktorater. Utvalget har valgt åomtale direktoratet i lovutkastet og tildele opp-gaver og myndighet direkte.20 Direktoratet ernavngitt i tilknytning til oppgaver med langtidsbe-varing og tilgjengeliggjøring av statlige arkiver, til-syn, arbeidet med private arkiver og enkelte avgjø-relser om for eksempel utførsel. Dette er opp-gaver det er nærliggende å holde samlet iett fagdirektorat, se diskusjon om et digitali-seringstilsyn i kapittel 12.4.6.

Utvalget har vurdert flere alternative navn oghar landet på at navnet Nasjonalarkivet framtrersom egnet. Det er et nytt navn, hvilket signalise-rer at organisasjonen er og fortsatt blir i betydeligendring framover. Dessuten favner ordet «nasjo-nale» både kommunal og statlig sektor bedre ennfor eksempel Riksarkivet gjør. Riksarkiv er imid-lertid navnet på tilsvarende enheter i Danmark,Finland og Sverige. Utvalget mener det er tale om

ett direktorat og at flertallsformen Nasjonalarki-vene derfor ikke er egnet, selv om flertallsformenbrukes i Canada, Frankrike, Storbritannia ogUSA.21

Utvalget har brukt navnet Nasjonalarkivetgjennomgående i lovutkastet som navn på det stat-lige direktoratet i arkivsektoren med tanke påframtidig regulering (ny lov), mens Arkivverketbrukes ved beskrivelse av gjeldende forhold.

Utvalget er på det rene med at det endeligenavnevalget først bør treffes etter en mer dyptgå-ende prosess. Det kan være nærliggende at direk-toratet selv initierer en slik prosess før departe-mentet og til sist Stortinget tar stilling til spørsmå-let.

Utvalget viser til kapittel 13.2.2 om at ny lovikke bør skille mellom kompetansen til direktora-tet og Riksarkivaren. Med utgangspunkt iendringstakten i teknologien og arkivsektorenkan departementet vurdere om dette bør være enåremålsstilling, blant annet med sikte på jevnlig åvurdere behovet for ny retning og nye prioriterin-ger i direktoratet.

Dialogen i og utenfor arkivsektoren

Det å skulle etterlate en helhetlig samfunnsdoku-mentasjon til nåværende og kommende genera-sjoner er en oppgave for hele samfunnet, ikkebare arkivsektoren. Teknologisk, økonomisk, for-valtningspolitisk og historiefaglig utvikling endrerhvordan samfunnsdokumentasjonen kan og børsamles og bevares.

Nasjonalarkivet vil være virksomt ikke baregjennom egen aktivitet, men også gjennom dialog,utviklingsprosjekter, kunnskapsoppbygging ogveiledning overfor resten av arkivsektoren på allenivåer og tilgrensende institusjoner. En ståendeoppgave for et direktorat i en liten sektor vil væreå søke å få mest mulig ut av eksisterende fora, foreksempel topplederforumet Skate, som arena forå drøfte vesentlige problemstillinger på områdetfor vår tid, som å unngå arkivtap i en digital ver-den.22

Som et tillegg til å videreutvikle eksisterendefora kan det vurderes om det er behov for nye are-naer for dialog og samordning av innsatsen, for

19 I tildelingsbrevet for 2019 forutsetter departementet «atArkivverket og Nasjonalbiblioteket samarbeider om gjensi-dig utnyttelse av kompetanse og ressurser». Fem millionerkroner av bevilgningen til Arkivverket reserveres til flyt-ting av arkivmateriale fra Arkivverkets magasiner til Mo iRana og til digitalisering av arkivmateriale i Nasjonalbiblio-teket.

20 Kulturminneloven løser dette annerledes ved at Riksanti-kvaren ikke er omtalt i loven, men i delegeringsvedtak.

21 Library and Archives Canada https://www.bac-lac.gc.ca/eng/pages/home.aspx; Archives Nationales http://www.archives-nationales.culture.gouv.fr/en_GB/web/guest/home; The National Archives http://www.natio-nalarchives.gov.uk/; National Archives https://www.archi-ves.gov/.

22 Skate er forkortelse for «Styring og koordinering av tjenes-ter i e-forvaltning».


eksempel et bredt sammensatt rådgivende organfor samfunnsdokumentasjon og bevaring.23 Deteventuelle rådets oppgaver og sammensetningtrenger ikke reguleres i loven.

Felles nettbasert katalog over offentlige og private arkiver

Fordi den enkelte bruker ikke nødvendigvis kjen-ner organiseringen og historikken for det enkeltearkivet, er det viktig å kunne søke opp hvilke arki-ver som finnes på tvers av institusjonene som opp-bevarer arkiver. Denne oppgaven er i dag løstgjennom arkivportalen.no som driftes av StiftelsenAsta.

Utvalget mener at det bør være en nasjonaloppgave å forvalte et register over hvilke arkiversom finnes i landet. Arkivportalen har i dag en såsentral funksjon i arkivsektoren at denne funksjo-nen etter utvalgets vurdering bør inngå i og styresav Nasjonalarkivet, se lovutkastet § 32 første ledd.Nasjonalarkivet bør forvalte og utvikle en felles,allment tilgjengelig og nettbasert katalog forregistrering av alle typer arkiver i landet.

I tillegg til muligheten for å søke opp informa-sjon om det enkelte arkivet blir digitale arkiver til-gjengelige uavhengig av fysisk plassering. Arkiv-verket arbeider med å gjøre Digitalarkivet til enfelles løsning for å tilgjengeliggjøre digitalt arkiv-materiale på tvers av institusjoner slik at slutt-brukere får én vei inn til arkivene.

Utvikling av en nasjonal katalog sammen meden felles plattform til tilgjengeliggjøring av arkiv-materiale antas å kunne gi effektivitetsfordeler ogmest mulig brukervennlige løsninger.

11.3.4 Avsluttende vurderinger

Utvalget understreker at ingen bør bli overrasketom det med tiden vil være nødvendig med størreorganisatoriske endringer i arkivsektoren. Utval-get vil peke på hensyn som bør være med i vurde-ring av organisatoriske endringer på ulike nivåer:– Effektiv drift må være et mål også i arkivsekto-

ren, det vil si mest mulig og best mulig arkiv-tjenester for pengene.

– Ikke alt kan søkes opp i kataloger. For å sørgefor reell tilgang er det nødvendig å sikre at virk-somhetene i arkivsektoren har kjennskap til deenkelte arkivene sine, sammenhengen mellomdem og organisasjonen de oppsto i.

– Arbeidet til Samisk arkiv må ivaretas, og innsat-sen for å bevare og formidle kvensk språk ogkultur og andre nasjonale minoriteter gjerneogså styrkes.

– I hverdagen er det et samspill mellom doku-mentasjonsforvaltning og bevaring («arkivdan-ning og depot») i den enkelte virksomhet og iarkivinstitusjonene. Digitaliseringen krever aten tenker langtidsbevaring tidlig. Dermed blirskillet mellom dannings- og bevaringsfasenmindre tydelig, og det bør vurderes grundigfør funksjonene skilles organisatorisk.

– Det er behov for sterke fagmiljøer som kantenke helhetlig om samfunns- og teknologiut-vikling og gjennomføre endringer. Dette gjel-der på alle nivåer i arkivsektoren, fra departe-ment til kommuner. Arkiv- og dokumentasjons-arbeidet kan være en måte å samordne digitali-seringen på (som hittil har vært preget av sek-torvis gjennomføring) slik at den blir merhelhetlig (og gjerne også mer gjennomgå-ende).

Utvalget mener at endringsvilje og evne til å prio-ritere er vesentlig også i fortsettelsen. Bevilgnin-ger må stå i forhold til ambisjonene departemen-tet og Stortinget setter.

23 En kan tenke seg at rådet ledes av direktøren i Nasjonalar-kivet og settes sammen med vekt på kompetanse og repre-sentativitet, for eksempel: forvaltningspolitisk kompetanse,historiefaglig kompetanse, teknologisk kompetanse, kom-munal sektor (KS og/eller kommunearkivmiljøet), repre-sentant for arkivbrukere, biblioteksektoren, museumssek-toren, generell akademisk og filosofisk kompetanse(enkeltperson), arbeidstakerorganisasjoner i arkivsektorenog ressursperson fra et annet nordisk lands arkivsektor.Departementet kan møte som observatør i rådet.


Kapittel 12

Etterlevelse og tilsyn

Siktemålet med lover er å normere atferd. Virksom-hetene har selv ansvar for å innrette seg og å følgeloven og føre internkontroll. Ekstern kontroll, somtilsyn, er et tilleggsvirkemiddel. Lovutkastet knyttersanksjoner til tilsynet.

Dokumentasjonsforvaltning og arkiver bør ses isammenheng med pliktene etter offentleglova og for-valtningsloven og omvendt. Med unntak for deavgrensede klagerettene i forvaltningsloven ogoffentleglova, og kontrollen som utføres av Riksrevi-sjonen og Sivilombudsmannen, er det i dag ingenstatlig kontroll med etterlevelsen av disse regelset-tene. Utvalget foreslår derfor å utrede et eget statligorgan til å føre tilsyn med offentleglova, forvalt-ningsloven og arkivloven, omtalt som Digitali-seringstilsynet.

12.1 Mandat

Arkivverket fører i dag tilsyn med etterlevelsen avarkivlova. Mandatet ber utvalget vurdere om«arkivlovas bestemmelser om Riksarkivarens ogArkivverkets ansvar og oppgaver er tidsmessigeeller bør presiseres slik at Arkivverkets ansvarblir tydeligere». Et vesentlig spørsmål er hva somkan bidra til etterlevelse av reglene som foreslås.Utvalget vurderer i dette kapitlet blant annetbehovet for nye sanksjoner ved lovbrudd og orga-nisering av tilsynet.

12.2 Gjeldende rett

12.2.1 Sektoransvaret og tilsynsansvarets rekkevidde

Plikten til å følge arkivlova ligger på hver enkeltvirksomhet. Etterlevelsen av generell lovgivninger et ansvar for departementet med sektoransvarfor den aktuelle loven, det vil si at Kulturdeparte-mentet i dag har det overordnede ansvar for kom-muners, fylkeskommuners og statlige organersetterlevelse av arkivlova.1

Arkivverket er tilsynsmyndighet etter arkiv-lova, jf. § 7. Det kan gis pålegg for å sikre etterle-velse av loven og forskrifter hjemlet i den. Tilsyns-objektene er statlige, fylkeskommunale og kom-munale enheter, jf. arkivlova § 7 jf. § 2.2 Arkivver-ket fører ikke tilsyn med journalføringen hos virk-somheter som ikke er underlagt arkivlova, jf.offentleglova § 10. Offentlige organers etterle-velse av offentleglova og forvaltningsloven følgesopp igjennom klageordninger.

Arkivlova § 7 regulerer tilsyns- og veilednings-ansvaret under ett. Loven trekker ikke opp noeskille mellom tilsyn og veiledning, hvilket er van-lig nå.3 Om arkivplan og internkontroll, se kapittel9.

12.2.2 Arkivverkets tilsynsvirksomhet

Omorganiseringen av Arkivverket i 2017 samlettilsynsvirksomheten i én seksjon ledet fra Kristi-ansand, med ansatte også i Oslo, Kongsberg ogTromsø. Før omorganiseringen var tilsyn et lokaltansvar ved Riksarkivet og det enkelte statsarkiv,hvor praksisen var svært ulik. Tilsynsarbeidet iArkivverket utføres av seks medarbeidere på hel-tid og en leder. Seksjonen med ansvar for tilsynutfører også andre oppgaver, blant annet saksbe-handling, og seks andre medarbeidere arbeidermed tilsyn i en mindre del av stillingen sin.

Etter omorganiseringen ble tilsynsmetodikkenrevidert med vekt på brukerorientering. Målet varat tilsynene skulle ha størst mulig effekt, bedreressursutnyttelse, være mer tilpasset behovenehos virksomhetene og mer enhetlig. Resultatet erat Arkivverket har nærmere kontakt med tilsyns-

1 NOU 1987: 35, side 9 første spalte og side 22 andre spalte,kan tyde på at de så annerledes på dette.

2 Se tolkningsuttalelse fra lovavdelingen 25.10.2010 om arkiv-lova § 7.

3 Se blant annet NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommune-sektoren hvor utvalget i punkt 5.2 ga følgende tilråding:«Statlig tilsyn med kommunesektoren er å kontrollere omkommunens virksomhet er i tråd med lover og forskrifter.Veiledning er ikke en del av tilsyn.»


objektene gjennom hele prosessen, og at tilsyns-rapportene er enklere og mer informative slik atde skal gi bedre informasjon om hva som faktisker feil. Rapportene uttrykker tydeligere hva sommå gjøres, med tips om framgangsmåter, samt harforklaring på hvorfor dette er viktig for organeneselv – ut over det å følge lover og regler. Viderehar påleggene blitt mer presise og fristene kor-tere.

I tilsynet har oppmerksomheten blitt flyttet fratidligere perioders oppmerksomhet mot oppbeva-ring av fysiske arkiver og i retning av ansvarsplas-sering, arkivdanning, kvalitetskontroll og sikringav elektronisk skapte arkiver.

I tillegg til planlagte stedlige tilsyn foretarArkivverket hendelsesbaserte tilsyn. Dette er somoftest dokumentbaserte tilsyn (uten besøk) sominitieres som følge av henvendelser fra publikum,presse eller interesseorganisasjoner. Arkivverkethar de siste årene ført vesentlig mer stedlige enndokumentbaserte tilsyn. Det føres flere tilsyn medkommunene enn med statlige virksomheter. I2018 ble det ført 73 tilsyn.

Arkivverket har i årene 2015–2018 avsluttet 4,28, 36 og 16 tilsyn med ikke-lukkede pålegg. Deter ulike grunner til at pålegg ikke følges opp, ofteer det manglende tilgang på ressurser, svak leder-støtte, dårlig økonomi og at andre områder blirprioritert på bekostning av dokumentasjonsfor-valtningen og arkivene. Arkivverket forsøker å gåi dialog for å avklare årsakene til at pålegg ikkeblir fulgt opp. I noen tilfeller utsettes fristene forlukking av pålegg, eller pålegg kan justeres ellerdeles opp i flere mindre pålegg. Arkivverket har fåsanksjonsmuligheter til å følge opp påleggene.4

Det har aldri blitt ilagt bøter for brudd på arkiv-lova, jf. Dokument 3:10 (2016–2017) side 118.


12.3.1 Svak etterlevelse?

Tilstrekkelig dokumentasjon av samtid og beva-ring for ettertid er av grunnleggende betydningfor vårt samfunn og vår rettsstat og demokrati, jf.utkastet til ny formålsbestemmelse og kapittel 7.

Utvalget har ikke gjennomført egne undersø-kelser av etterlevelsen av ulike deler av arkivlova.Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og

åpenhet i statlig forvaltning i Dokument 3:10(2016–2017) tydet på mangler ved arkiveringenog journalføringen i departementene, se kapittel16 og rapporten Slik hindrer departementer innsynfra Pressens Offentlighetsutvalg (2017). Riksrevi-sjonen pekte på informasjonssystemenes betyd-ning for etterlevelsen, se side 117: «Utvikling avmer brukervennlige IKT-systemer er trolig denenkeltfaktoren som er mest avgjørende for å økebruken av systemene og dermed bedre arkiverin-gen.» Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidetmed å sikre kommunale arkiver fra 2010 avdekketmanglende sikring og tilgjengeliggjøring av arki-ver i kommunal sektor.

12.3.2 Lavt tilsynsvolum, men oppdatert tilsynsmetodikk

Arkivverket har utviklet sin tilsynsmetodikk. Deskriver korte og poengterte brev etter tilsyn ogomtaler positive observasjoner innledningsvis.Påleggene er klart formulert. Tilsynsvolumetframstår som relativt begrenset sett i sammen-heng med antall pliktsubjekter: alle kommuner,fylkeskommuner og statlige virksomheter. Antalltilsynsobjekter vil øke dersom virkeområdet forloven utvides.

12.4 Overveielser

12.4.1 Opplevd nytte øker etterlevelsen

Organisasjoner som forstår og ser nytten i pålagteaktiviteter, vil mer sannsynlig følge reglene. For åsikre etterlevelsen av pliktene i loven, bør opp-merksomheten flyttes bort fra hva virksomheterplikter å dokumentere, over til hva virksomheterselv har behov for å dokumentere. En kan ogsåløfte fram nytten av å ta vare på dokumentasjonmed tanke på gjenbruk, ny verdiskapning osv.Bevaring av dokumentasjon er ikke å låse neddata, men å bevare dem med sikte på ny og fort-satt bruk.

Et regelverk som er à jour til enhver tid, er etegnet virkemiddel for å sikre etterlevelse og opp-nåelse av nasjonale mål, se kapittel 23 om evalue-ring.

12.4.2 Tydelige krav øker etterlevelsen

Det gjeldende kravet om arkivplan og internkon-troll er overordnet formulert og utdypet i en for-skrift til arkivforskriften. Gjennom en tolkning avdenne pålegges offentlige virksomheter å ha over-sikter, blant annet over informasjonssystemer av

4 Når tilsyn avsluttes uten at tilsynsobjektet har fulgt opppåleggene, orienterer Arkivverket fylkesmannen. Kommu-neloven § 25-2 kan bedre noe på den interne oppfølgingen ikommunen ved at «Kommunedirektøren skal rapportere tilkommunestyret og fylkestinget om internkontroll og omresultater fra statlig tilsyn minst én gang i året».


betydning for etterlevelsen av arkivloven. Etterutvalgets vurdering vil det være tjenlig at de mestsentrale kravene til styring og ledelse framgår avloven selv og i klare ordelag.

12.4.3 Kunnskap om reglene øker etterlevelsen

For å bidra til etterlevelse av arkivregelverket ogtil sektorpolitisk måloppnåelse kan Arkivverketvurdere å utarbeide gratis kursmateriell tilinternopplæring i offentlige virksomheter, somhefter, oppgaver med fasit og lysark. På bakgrunnav ansvaret som legges på den enkelte ansatte,bør det være et rimelig mål at alle nytilsatte i statog kommune får opplæring i arkivregelverket oghensynene det skal ivareta.

En sentral målgruppe for Arkivverket vil væreledere, innkjøpere og IKT-medarbeidere. Kortfat-tet opplæring skreddersydd for disse målgrup-pene kan bidra til at hensynene arkivloven skalivareta, blir tatt hånd om i interne prosesser.

12.4.4 Kompetanse

Ledelsesforankringen i virksomhetene er envesentlig forutsetning for etterlevelse av arkivre-gelverket. I tillegg er fagkompetansen til medar-beiderne i virksomhetens dokumentasjonssentereller arkivtjeneste vesentlig for at virksomhetenskal følge loven. Gjeldende arkivlov stiller i dagikke krav til fagkompetansen i virksomheteromfattet av loven. Se kapittel 9.4.4 om beskrivelseav organiseringen i dokumentasjonsstrategien.

12.4.5 Klagerett for massemedia mv.

Klageretten etter forvaltningsloven gjelder bareenkeltvedtak. Fordi avgjørelser etter gjeldendearkivlov sjelden vil være enkeltvedtak, kan de ikkepåklages uten videre. Utvalget mener det erbehov for å kunne følge opp etterlevelsen av arkiv-loven med klage, for eksempel dersom et forvalt-ningsorgan ikke registrerer dokumentasjon isakarkivsystemet sitt eller gjør det (systematisk)for sent. Utvalget viser til Riksrevisjonens rapportom arkivering og journalføring i staten og doku-mentasjonen i denne som beskriver manglendeetterlevelse.5 Utvalget foreslår å avgrense klage-retten til bestemte grupper og visse bestemmel-ser.

Selv om arkivloven har til formål å ivaretainteressene til allmennheten i nåtid og framtid,

mener utvalget at det vil føre for vidt å gi klageretttil enhver. Massemedia og organisasjoner for mas-semedia vil ha særlig aktuell interesse i etterlevel-sen av arkivloven. De har også gode faglige forut-setninger for å benytte seg av klageretten. Utval-get foreslår å innføre en klagerett for dem. At mas-semedia og massemedias organisasjoner gisadgang til å klage, innebærer en avgrensning forså vidt som den ikke gjelder for enhver, men deter ikke lagt opp til en streng vurdering med hen-syn til hva som skal kvalifisere som massemedia.Utviklingen går raskt og nye publiseringsplattfor-mer introduseres.

Medias interesse vil særlig være knyttet tiletterlevelsen av §§ 7–11 og 13, og klageretten for-slås avgrenset til disse bestemmelsene. Klage gårtil overordnet forvaltningsorgan etter reglene iforvaltningsloven § 28. Klager på kommuner ogfylkeskommuner går til departementet.

12.4.6 Tilsyn

Formålet med tilsyn

Statlige tilsyn skal bidra til langsiktig læring ogforbedring av offentlig virksomhet for at nasjonalemål blir nådd og innbyggernes rettigheter ivare-tas. Tilsyn er en langsiktig dialog mellom myndig-hetsorganet og pliktsubjekter som krever gjensi-dig forståelse for roller, kompetanse, ressurser ogutfordringer. Forståelse for tilsynsobjektets situa-sjon og rolle er avgjørende for å lykkes i tilsyns-dialogen. Å vise forståelse utfordrer ikke lovlig-hetsgrensen Stortinget har fastsatt.

Tilsynets arbeid, merknader og pålegg kom-muniseres innad i pliktsubjektet. Tilsynet bør tahensyn til ulike roller internt i virksomheten, foreksempel administrativ ledelse, ansatte, folke-valgte, kontrollutvalg og personalledelse i første-linjen. Måten tilsynet kommuniseres, spiller storrolle for den langsiktige læringen og forbedrin-gen.6 Sterke reaksjoner og medieoppmerksomhetkan oppleves uforholdsmessig for tilsynsobjektet.Å skremme eller skjemme ut er etter utvalgetsvurdering ikke egnet til å skape langsiktig læringog forbedring.

5 I NOU 2003: 30 (forarbeidene til offentleglova) gikk etmindretall (Nils Øy) inn for en uavhengig klageinstans ogomtalte dets mulige organisering og kompetanse, se punkt19.2.4.3.

6 Difi har i rapporten Statens tilsyn med kommunen. Organi-sering, omfang, nytte og forbetringsmoglegheiter (Difi-rap-port 2016:5) sett på statlige tilsyn med kommunene.


Erfaringene med Arkivverkets tilsyn desenere årene har vært gode. Utvalget mener at til-syn bør være et virkemiddel i arkivsektoren også iframtiden, sammen med andre virkemidler.7

Utvalget foreslår i kapittel 8 å utvide virkeområdetfor arkivloven og dermed også rekkevidden avArkivverkets tilsynsansvar. Bruken og organise-ring av tilsyn drøftes nærmere i det følgende.

Tema, volum og tilsynsmetode

Tilsyn planlegges for flere år. Slik kan tilsynetdekke flere temaer og være tilpasset utfordrin-gene i arkivsektoren. Planlegging av tilsyn kreverressurser, blant annet fordi det krever kunnskapog dialog om og med arkivsektoren. Temaene fortilsynene kan planlegges i dialog med for eksem-pel organisasjoner i arkivsektoren, KS og statligekompetansemiljøer som Difi. Kommuneloven stil-ler krav om samordning av statlig tilsyn med kom-muner og fylkeskommuner, se kommuneloven§§ 30-6 og 30-7.

Utvalget mener at tilsynsvolumet i arkivsekto-ren framstår som relativt begrenset sett i sam-menheng med antall pliktsubjekter: alle kommu-ner, fylkeskommuner og statlige virksomheter.Utvalget har ikke grunnlag for å foreslå hva somvil være et riktig tilsynsvolum, men vil peke på atdet ikke bør gå veldig mange år mellom hver gangen gjennomsnittlig virksomhet får tilsyn (temaetfor tilsynet vil selvfølgelig variere). Dessuten børdet settes av ressurser til å følge opp de svakestevirksomhetene mer intensivt. Tilsynsvolum er etnaturlig tema i styringsdialogen mellom departe-mentet og direktoratet som fører tilsyn.

Tilsynsmetodikken bør evalueres og tilpassesjevnlig, gjerne i dialog med tilsynsobjektene ogandre tilsynsetater.

Resultatet av tilsyn har betydning for detenkelte tilsynsobjekt, men har også verdi somgrunnlag for formidling til resten av sektoren.Såkalte læringstilsyn innebærer at det gjennomfø-res aktiviteter (før og) etter tilsyn hvor andre til-synsobjekter enn dem som får tilsyn, også fårinformasjon om hva som ble undersøkt og funnet.Andres aktiviteter for å lukke avvik kan være etgodt utgangspunkt for egne interne forbedrings-prosesser. En slik tilnærming kan også være aktu-ell i arkivsektoren.

Gjeldende arkivlov § 8 annet ledd gir Arkivver-ket hjemmel til å kreve opplysninger som er taus-

hetsbelagt, blant annet som ledd i tilsynet. Selvom tilsyn med arkivloven langt på vei kan gjen-nomføres uten å gå gjennom taushetsbelagt infor-masjon, kan det være behov for se bestemte doku-menter, søke i ulike databaser, sakarkivsystemerosv. eller gå i dybden på spørsmål om dokumenta-sjonsforvaltningen på områder med personopplys-ninger mv. Utvalget går inn for å videreføre denneregelen.

Presisering av hvilke lovkrav det føres tilsyn med

Når staten fører tilsyn med kommuner og fylkes-kommuner, skal loven som hjemler tilsyn, angipresist hvilke deler av loven det kan føres tilsynmed. Også overfor andre enn kommuner og fyl-keskommuner vil det være informativt at lovenangir hvilke bestemmelser det kan føres tilsynmed.

I utkastet til ny arkivlov vil det særlig væredisse kapitlene (og forskrifter hjemlet der) det eraktuelt å føre tilsyn med:– II Plikt til å dokumentere og til å bevare doku-

mentasjon– III Krav til dokumentasjonen– V Langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring av

arkiver– VI Private arkiver– VII Om Nasjonalarkivet

Det er neppe behov for å føre tilsyn med etterle-velsen av de overordnede reglene i kapittel I fordide ikke utløser konkrete handleplikter ellerreglene om tilsyn, sanksjoner og straff i kapittelVIII.

Tilsynsansvarets rekkevidde

Utvalget foreslår å utvide virkeområdet for loven,se kapittel 8. Det vil utvide tilsynsansvaret tilsva-rende. Utvalget foreslår at det føres tilsyn medoffentlig finansiert arbeid med private arkiver, sekapittel 22 og lovutkastet § 34 tredje ledd.

Tilsyn gjelder bare lovlighet, det vil si omlovens krav er oppfylt. Forventninger til virksom-heten som ikke er nedfelt i lov, kan ikke ettergåsved tilsyn. For eksempel er Riksarkivarens veiled-ning om privatarkivarbeid ikke gitt som formellforskrift, og det føres derfor ikke tilsyn med at vei-ledningen følges.

Bør tilsyn skilles ut fra Nasjonalarkivet?

Arkivverket har en rekke funksjoner, både somforskriftsmyndighet (regulator), veileder, vedtaks-

7 Menon Economics anbefaler tilsyn som virkemiddelsammen med større handlingsrom for pliktsubjektene, serapporten Evaluering av norsk arkivstandard (2018).


myndighet og tilsynsmyndighet.8 I andre sektorerer disse funksjonene i dag skilt. For eksempelfører Statens helsetilsyn tilsyn med sosiale tjenes-ter, barneverns-, helse- og omsorgstjenester ogfolkehelsearbeid. Regelverksutvikling, fagutvik-ling, gjennomføring av politikk og publikumsinfor-masjon ligger andre steder – i Barne-, ungdoms-og familiedirektoratet (Bufdir) og Helsedirektora-tet.

Tilsynet kan deles på flere tilsynsetater der-som en lov inneholder regler av ulik karakter. Ilovutkastet dreier kapittel IV seg om personvern-hensyn. Det kan tale for at tilsynet med etterlevel-sen av dette kapitlet føres av Datatilsynet, se lovut-kastet § 41 fjerde ledd. Det øvrige tilsynet kanplanlegges og utføres av én etat.

Utvalget har vurdert om tilsynsfunksjonen børskilles ut fra Nasjonalarkivet. Prinsipielt sett kandet være argumenter for det for å unngå rolleblan-ding. Utvalget har imidlertid ikke funnet å kunnetilrå etablering av et eget tilsynsorgan med ansvarkun for å følge opp arkivloven. Arbeidsoppgavenetil et slikt tilsyn ville vært såpass begrenset atdette realistisk sett måtte blitt en temmelig litenetat og antakelig ikke særlig slagkraftig. Blantannet vil hensyn til rekruttering, faglighet og utar-beiding av hensiktsmessig metodikk ofte tilsi aten etat må ha en viss størrelse. Nasjonalarkivet eri seg selv ingen stor institusjon. En utskilling av etsærskilt arkivtilsyn ville derfor etter utvalgets synmest sannsynlig bidra til å svekke sektoren, ogdet uten at rolleblanding mellom de ulike funksjo-nene har vært opplevd som et problem i praksis.Med andre ord ville en slik utskilling av tilsyns-funksjonen etter utvalgets syn antakelig være mertil skade enn gagn.

Vurderingen ville kunne falle annerledes utdersom tilsynsfunksjonen kunne legges til etannet, mer slagkraftig organ. Et slikt organ måtrolig ha en bredere portefølje enn kun tilsyn medarkivloven for å få nødvendig størrelse og porte-følje.

Digitaliseringstilsynet

Det føres i dag ikke tilsyn med etterlevelsen avoffentleglova og forvaltningsloven. Utvalgetmener det kan være mye å hente ved å se etterle-velse av arkivloven i sammenheng med offent-leglova og forvaltningsloven (og eForvaltningsfor-skriften). Det er selvfølgelig visse ulikheter i ver-

diene og målene som disse lovene skal ivareta,men åpenhet, god forvaltningsskikk og dokumen-tasjonshensyn trekker i samme retning.9 For til-synsobjektene kan det være en fordel å bli etter-gått av et organ som ser helheten i og sammen-hengen mellom arbeidsprosesser og dokumenta-sjonsarbeidet i virksomheten. Utvalget viser til atetterlevelse av disse forvaltningslovene er særligkrevende når det skjer omfattende endringer ihvordan arbeidsoppgavene løses, og foreslår at til-synet kalles Digitaliseringstilsynet.

Med oppgaver som skissert her vil Digitali-seringstilsynet kunne følge med på etterlevelsenav sentrale forvaltningslover mer regelmessig ennRiksrevisjonen med rimelighet kan forventes ågjøre, og i større bredde enn klagesaker ellerombudsmannssaker tillater. Digitaliseringstilsy-net vil kunne etablere dialog med andre tilsyns-myndigheter for å bidra til å unngå motstridendeforståelse av lover og tilsynsobjektenes pliktergenerelt samt løse enkeltsaker med motstridendehensyn eller pålegg. Dersom forvaltningen i endastørre grad automatiserer saksbehandling og bru-kerdialog, vil Digitaliseringstilsynet kunne væreet virkemiddel til å ivareta hensyn som eventueltblir skadelidende med en slik utvikling. Dersomlov blir gjort til et virkemiddel i digitaliseringspoli-tikken eller IKT-politikken, kan Digitaliseringstil-synet være aktuelt for tilsynsoppgaven.

Utvalget mener at et Digitaliseringstilsyn kangi et nødvendig forvaltningspolitisk, digitalise-ringspolitisk og arkivpolitisk løft. Samlet effekt,nytte og kostnader ved å etablere et slikt nytt Digi-talseringstilsyn har utvalget ikke hatt anledning tilå utrede innenfor rammen av mandatet og dentiden som har vært avsatt. Det samme gjelder deneventuelt nærmere organiseringen av og lovfor-ankringen til et slikt tilsyn. Utvalget tilrår at enslik utredning settes i gang. Med tanke på de før-ste kommende årene har utvalget utformet sittlovutkast slik at tilsynet med arkivloven fortsattføres av Nasjonalarkivet.

Organisering av tilsyn regionalt

Kommunene og fylkeskommunene utgjør en stordel av offentlig sektor, og med utvalgets utkast tilvirkeområde vil flere kommunale enheter måttefølge arkivloven. Tilsyn planlegges og samordnessentralt. Nasjonalarkivet vil ha dybdekunnskap

8 Arkivverket er ikke lenger klageinstans. Tidligere ble kla-ger på vedtak i de regionale enhetene behandlet sentralt iArkivverket.

9 Til sammenligning utfører Datatilsynet, Nasjonal sikker-hetsmyndighet og Difi (IKT-sikkerhet) tilsyn hver for segmed nokså samme gjenstand, men for å ivareta ulike hen-syn.


om arkivregelverket, men vil antakelig ikke kunneha regionale enheter og dermed mangle kjenn-skap til alle kommuner og fylkeskommuner. Fyl-kesmennene fører tilsyn på en rekke sektorområ-der i dag. Dette er tilsyn som planlegges i samspillmed det sentrale tilsynsdirektoratet, og som føresi hvert enkelt embete. En tilsvarende ordning børvære mulig i arkivsektoren. Arkivregelverket erneppe vanskeligere enn annet regelverket fylkes-mennene i dag fører tilsyn med.

Fylkesmennene er de største og mest erfarnetilsynsorganene overfor kommuner og fylkeskom-muner. De kjenner sine kommuner og har bred til-synserfaring og sektorkunnskap. En kunne tenkeseg at Nasjonalarkivet utformet metodikk og opp-legg for tilsyn som fylkesmennene fører medkommunene og fylkeskommunene. Embetenekunne velge å gjennomføre tilsynet selvstendigeller samtidig for flere sektorområder. Embetenekunne også føre hendelsesbaserte tilsyn i sam-svar med føringer fra Nasjonalarkivet. Valg avkommune kunne være opp til fylkesmannen, mentilsynsvolumet ville Nasjonalarkivet fastsette isamsvar med føringer fra departementet.

I lovutkastet har utvalget derfor foreslått atKongen kan fastsette at tilsyn med kommuners ogfylkeskommuners etterlevelse av loven kan fore-tas av fylkesmannen.

For å unngå rolleblanding bør fylkesmenneneantakelig ikke føre tilsyn med kommunenes ogfylkeskommunenes dokumentasjonsforvaltning(etterlevelse av arkivloven) i IKT-løsninger somfylkesmennene selv er systemeier for, eller somde legger premisser for bruken av. Dette tilsynetmå i så fall føres av Nasjonalarkivet direkte.

Samordning av tilsyn med kommuner og fylkeskom-muner

Den nye kommuneloven har i kapittel 30 Statligtilsyn bestemmelser som pålegger statlige tilsyns-myndigheter å samordne tilsyn med kommunerog fylkeskommuner med andre statlige tilsyn. Fyl-kesmannen har ansvar for samordningen (§ 30-6).Før det vedtas pålegg om retting eller andre reak-sjoner med vesentlige virkninger for kommuneneller fylkeskommunen, skal det være dialog omslike pålegg eller reaksjoner og om kommunenseller fylkeskommunens oppfølging (§ 30-7). Dissebestemmelsene vil også gjelde for Nasjonalarkivetsom tilsynsorgan, både ved planlegging og gjen-nomføring av tilsyn og ved eventuelle pålegg ellerandre reaksjoner.

12.4.7 Reaksjoner og straff ved lovbrudd

Pålegg om retting

Den grunnleggende reaksjonen når tilsyn avdek-ker lovbrudd, er at tilsynsobjektet pålegges å retteforholdet innen en frist. Utvalget legger til grunnat dette blir den vanligste sanksjonen og normalttilstrekkelig for å oppnå etterlevelse av arkivloven.

Rekonstruksjon

I tilfeller hvor dokumentasjon har gått tapt somfølge av lovbruddet, foreslår utvalget at tilsyns-objektet kan pålegges å rekonstruere dokumenta-sjonen. Sanksjonen kan bare benyttes der rekon-struksjon er mulig og ikke uforholdsmessig kost-bart sammenholdt med dokumentasjonens verdiog lovbruddets art. Dette innebærer at det kankreves rekonstruksjon hvor lovbruddet er forsett-lig, selv om dokumentasjonen ikke nødvendigvishar svært høy bevaringsverdi.

Et noe mindre krav vil være å pålegge å gjørerede for hva slags dokumentasjon som er tapt, ogom omstendighetene omkring tapet. Dette vilkunne være av vesentlig verdi for ettertiden.

Tvangsmulkt

Formålet med tvangsmulkt er at lovbrudd skalrettes og loven etterleves. Tvangsmulkt er ikkestraff. Forvaltningsloven § 51 regulerer tvangs-mulkt for å tvinge fram etterlevelse. Skal tvangs-mulkt brukes, må det være hjemlet i lov.10

Reglene i forvaltningsloven gjelder ikke direkte,men utvalget foreslår å gjøre dem gjeldende.

Overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjonog er ment som straff, se forvaltningsloven § 44.Utvalget foreslår ikke egne regler om utmåling avgebyret, men å gjøre forvaltningsloven § 44 gjel-dende for arkivloven.

10 I forarbeidene til reglene i forvaltningsloven kapittel IX ogX står det uttrykkelig at forvaltningslovens regel ikke skalbrukes for å sikre at offentlige organer etterlever pliktersom bare er rettet mot offentlige organer, se Prop. 62 L(2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administra-tive sanksjoner mv.) punkt 31.4.3. Arkivlovas hovedsake-lige virkeområde er etter lovutkastet offentlige organer. Deprivate virksomhetene som er omfattet av utkastet til § 2,ivaretar offentlige oppgaver.


Ingen klagerett

Det er ikke klagerett for offentlige organer etterforvaltningsloven.11 Begrunnelsen for at forvalt-ningsorganer ikke får partsrettigheter når et ved-tak retter seg mot dem, er at forvaltningsorganerikke skal bruke ressurser på å prøve eller bestridebeslutninger (eller pålegg) fra andre forvaltnings-organer.

Det er etter lovutkastet ikke klagerett foroffentlige organer på ilagt pålegg, overtredelses-

gebyr eller tvangsmulkt. Tvisteloven § 1-4 a inn-førte fra 2017 søksmålsadgang for kommuner ogfylkeskommuner for blant annet tilsynspålegg.

Straff

Vilkåret for straff etter gjeldende arkivlov § 22 erforsett. Utvalget foreslår at også grov uaktsomhetgjøres straffbart. Foretaksstraff kan også benyt-tes, jf. straffeloven kapittel 4.

Når det ikke trues med fengsel, foreldes straf-feansvaret etter to år, jf. straffeloven § 86.

11 Pliktene etter arkivlova gjelder statlige organer og kommu-ner på likefot. Det innebærer at det ikke er tale om kommu-neplikter etter tilsynsreglene i kommuneloven kapittel 30.


Kapittel 13

Lovtekniske vurderinger

Ord og begreper i lovutkastet skal reflektere at doku-mentasjon skapes digitalt. Den nye loven skal kunneleses av mennesker uten inngående forkunnskaperog det er lagt vekt på å unngå fagterminologi. Utval-get har valgt å flytte enkelte vesentlige regler som idag følger av forskrift til loven. Regler og plikter somsikrer at det offentlige Norge dokumenterer sin virk-somhet for samtiden og ettertiden, bør være et anlig-gende for Stortinget. Lovutkastet er derfor meromfattende enn gjeldende lov.

13.1 Valg av styringsvirkemidler

Målene med loven, jf. kapittel 7, krever bred inn-sats fra et stort antall virksomheter hvis de skalnås. Gjennom sin dokumentasjonsforvaltning sør-ger de for et kildegrunnlag for en helhetlig sam-funnsdokumentasjon. Videre kreves det at spesia-liserte arkivinstitusjoner og samlinger tar imot,bevarer og gjør tilgjengelig dokumentasjonen.

Et bredt spekter styringsvirkemidler kanbenyttes, for eksempel– regelstyring med blant annet pliktregler, klage-

ordninger, utdanningskrav mv.– tilsyn med eller uten økonomiske sanksjoner– veiledning– organisering– markedsløsninger og økonomiske insentiver– sertifisering– godkjenningsordninger

Utvalget drøfter noen av disse virkemidlene nær-mere der det er aktuelt. I samsvar med mandatethar utvalget utformet utkast til en ny lov. Utvalgetantar dette fortsatt er egnet som sentralt styrings-virkemiddel for måloppnåelse i arkivsektoren.

Den teknologiske utviklingen går raskt. Somet innspill til departementets videre arbeid vilutvalget peke på at veiledning kan være mer effek-tivt enn omfattende regelstyring. Utvalget menerkommunale og statlige virksomheter bør kunneforvente oppdatert og relevant veiledning omdokumentasjonsforvaltning. Utvalget peker på de

gode erfaringene med Arkivverkets brede ogåpne prosesser med arkivsektoren, som SAM-DOK og beta-siden (testversjoner) på Arkiv-verkets nettsider.

13.2 Lovtekniske vurderinger

13.2.1 En eller flere lover?

Før 1999 gjaldt det ingen arkivlov. Sentralforvalt-ningens forvaltning av sin egen dokumentproduk-sjon, herunder arkivene, ble regulert gjennomkongelige resolusjoner og i rundskriv og direkti-ver fra Riksarkivaren som ble gitt etter fullmakt.Kommunalt arkivhold var regulert i § 18 i kommu-nestyreloven fra 1954 som fastslo at departemen-tet kunne gi forskrifter om oppbevaring og ord-ning av og tilsyn med kommunenes arkiver. Myn-digheten var delegert til Riksarkivaren. På ett plankan en spørre om det er hensiktsmessig at Stor-tinget legger føringer for statens interne doku-mentasjonsforvaltning; dette kunne vært en natur-lig oppgave for Statsministerens kontor. På denannen side er dokumentasjonsforvaltningen nærtforbundet med statens interne virkemåte som erregulert i lov, blant annet forvaltningsloven ogstatsansatteloven. Videre er kommunal sektorintegrert med staten i mye av sin oppgaveløsning.Samhandling og ansvarsforhold mellom statlig ogkommunal sektor bør reguleres formelt, og sty-ring av kommunene må skje gjennom lov. Det erantakelig på denne bakgrunn fortsatt gode grun-ner til å ha en arkivlov.

Arkivsektoren skal nå mange mål samtidig. Deenkelte målene og oppgavene henger sammen ogbidrar til en helhetlig samfunnsdokumentasjon.Utvalget har derfor utformet én felles lov, slik somi dag, det vil si en lov som tar for seg hele doku-mentasjonsprosessen, fra informasjonssystemerog produksjon, via slettingsregler og til langtids-bevaring. Dette er ikke til hinder for at fullmakt tilå gi forskrifter kan fordeles på flere departemen-ter eller oppgaver plasseres i ulike direktorater.


Offentlig sektor er regulert av en rekke loverog forskrifter. Også arkivsektoren må forholdeseg til ulike regelsett. I tråd med norsk lovgiv-ningstradisjon gjentar ikke lovutkastet regler somstår andre steder. Henvisninger til relevant regel-verk vil stå i særmerknader, litteraturen og Lov-datas noteverk.

Det har vært et mål for utvalget at loven skalinngå i et praktisk samspill med offentleglova ogforvaltningsloven. Forvaltningsloven er underrevisjon, og offentleglova har vært evaluert. Utval-get legger derfor til grunn at departementet, etterhøringsprosessene, må vurdere om det er behovfor justeringer i lovutkastet.

13.2.2 Plassering av myndighet

Gjeldende arkivlov legger fullmakten til å gi for-skrifter til Kongen. Utvalget tilrår å videreføredette. Utvalget viser til at dette gir fleksibilitet vedat fullmakter kan delegeres til et eller flere depar-tementer, og ved at avgjørelser kan tas av båderegjeringen og Kongen i statsråd ved behov.

Gjeldende arkivlov skiller mellom Arkivverketog Riksarkivar med og uten stor R. Utvalget tilrårå legge myndighet direkte til direktoratet. I lovut-kastet er navnet Nasjonalarkivet valgt, se nær-mere kapittel 11.3.3. Dette innebærer som i dag atdirektoratet er underlagt departementets instruk-sjons- og omgjøringsmyndighet i alle typer avgjø-relser, også konkrete beslutninger om bevaringog kassasjon.

I en rettsstat vil et nasjonalarkiv være garantis-ten for at også dokumentasjon på forhold som sty-resmaktene ikke nødvendigvis er stolte av, blirbevart for ettertiden. En av arkivenes funksjonerer å dokumentere fortidens dysfunksjonelle styre-sett. Begrensning av instruksjonsadgangen kunnevært et virkemiddel for å unngå instruks til arkiv-myndigheten om å slette dokumentasjon som erubehagelig eller ubeleilig for styresmaktene. I daggjelder det ikke regler som skjermer Arkivverketmot instruksjon eller omgjøring. Det er helleringen regler som hindrer etatsledelsen fra å dele-gere myndighet ut i organisasjonen. Utvalget harikke gått inn i spørsmålet om å skjerme Nasjo-nalarkivet mot instruksjon og omgjøring. Uhjem-let sletting av dokumentasjon kan derimot væregrunnlag for varsling.

13.2.3 Lovens struktur (kapitlene)

Utvalgets lovutkast er bygd opp delvis i samsvarmed dokumentasjonsprosessen. Første kapittel

gir innledende bestemmelser, og siste kapittel girregler om ikrafttredelse.

Kapitlene II, III og V følger dokumentasjons-prosessen. Kapittel II regulerer hvilken dokumen-tasjon som skal bevares. Reglene pålegger viktigehandleplikter for offentlige organer og andre virk-somheter og bør derfor gis i lov. Kapittel III stillerkrav til forvaltningen av dokumentasjonen mensden befinner seg hos forvaltningen. Kapittel Vgjør rede for overføring til langtidsbevaring. I stat-lig sektor vil det si overføring til Nasjonalarkivet.

Personvernregelverket påvirker arkivsektoreni alle faser av dokumentasjonsprosessen og eromtalt i kapittel IV, mellom reglene om dokumen-tasjonsforvaltning i forvaltningen i kapittel III ogoverføringen til langtidsbevaring i kapittel V.

Kapitlene VI til VIII gjelder spørsmål som ikkelike naturlig plasseres som ledd i dokumenta-sjonsprosessen. Kapittel VI om private arkiver stil-ler krav til koordinering av innsamlingsarbeidet.Kapittel VII om Nasjonalarkivet gir enkelte hoved-regler om virksomheten der, blant annet forholddet er krav om lovhjemmel for å regulere. KapittelVIII regulerer klage, tilsyn, sanksjoner og straff.

Lovutkastets oppbygning er i tråd med norsklovgivningstradisjon.

13.2.4 Digitaliseringsvennlig regelverk

Utvalget er oppmerksom på målet om klarereregler som egner seg for automatisering. Dettekan en oppnå med mindre rom for skjønn i retts-anvendelsen. Utvalget har i mye større grad enngjeldende lov valgt å konkretisere hvilken doku-mentasjon som skal bevares. Disse reglene måses i sammenheng med regler om sletting. Måleter at reglene skal gjøre det mulig for virksomhe-tene å sette opp IKT-løsninger som automatiskfanger dokumentasjon og gjør det på en slik måteat den kan overføres til langtidsbevaring utenmanuelle prosesser.

Det er likevel ikke til å unngå at et regelverksom omfatter hele offentlig sektor og litt til, vilmåtte inneholde skjønnsmessige regler. Så langtsom mulig har utvalget søkt å gi regler med funk-sjonskrav som gir virksomhetene klarhet ommålet, men frihet når det kommer til måten. Detteutelukker ikke at virksomhetene selv utnyttermulighetene for automatisering. Funksjonskravkan øke behovet for veiledning, hvilket Nasjo-nalarkivet må være rustet til å gi.

Utvalgets lovutkast er med andre ord digitali-seringsvennlig fordi det tar hensyn til digitalise-ringsbehovet, men er ikke fullt ut automatise-ringsvennlig.


13.2.5 Forholdet mellom lov og forskrift

Det gis presise hjemler for forskrifter i tilknytningtil den aktuelle bestemmelsen i loven, ikke engenerell forskriftshjemmel. Dette vil kunne føre tilat departementet oftere enn til nå vil måtte gå tilStortinget for å utvide eller presisere en forskrifts-hjemmel. Det er etter utvalgets vurdering ingenvesentlig ulempe at arkivregelverket regelmessigkommer under offentlig debatt som ledd i høringav blant annet presiserte forskriftshjemler.

Det vil være opp til Kongen å avgjøre om full-maktene skal brukes til å gi én samlet forskrifteller flere forskrifter, for eksempel med utgangs-punkt i tema eller målgruppe. Utvalget vil tilrå detsiste.

Gjeldende arkivlov er relativt kort. Til gjen-gjeld er de sentrale forskriftene nokså omfat-tende, se tekstboks 13.1. Mange viktige spørsmåler knapt berørt i loven, se for eksempel temaenedet legges opp til forskriftsregulering av i gjel-dende arkivlov § 12.

Utvalget tilrår at loven gir en dekkende regule-ring av de viktigste spørsmålene, mens detaljerfølger av forskrift. Lovutkastet flytter vesentligeregler som i dag følger av forskrift, til lov. Reglerog plikter som sikrer at det offentlige dokumente-rer sin virksomhet for samtiden og ettertiden, børvære et anliggende for Stortinget. Det vil væreopp til departementet i senere arbeid å vurdereom forskriftene til loven fortsatt skal være så vidtomfattende, eller om veiledning kan gi tilstrekke-lige føringer for å nå lovens mål.

En tematisk tilgrensende forskrift er forskriftom elektronisk kommunikasjon med og i forvalt-ningen (eForvaltningsforskriften). Forholdet mel-lom denne og forskriftene til arkivloven kan vur-deres. Det kan for eksempel stilles spørsmål omarkivforskriften § 8, om at offentlige organer skalha egen adresse for mottak av e-post, heller burdefølge av eForvaltningsforskriften.

13.2.6 Arkivfaglige prinsipper inn i loven?

Utvalget legger til grunn at det er utbredt tilslut-ning til de arkivfaglige prinsippene autentisitet,integritet, pålitelighet, anvendbarhet og proveni-ens, se kapittel 4.4. De er uttrykk for sentraleegenskaper ved og formål med virksomheten iarkivsektoren. Den nærmere operasjonaliserin-gen av hva som skal til for å realisere dem, er merkrevende. Utvalget har søkt å utarbeide et lovut-kast som vil bidra til å realisere disse verdiene,men har valgt ikke å innarbeide prinsippene iloven som krav, se kapittel 7.

13.2.7 Følg eller forklar

Utvalget har sans for prinsippet om at virksomhe-ter kan la være å følge detaljerte regler hvis dekan forklare hvorfor måten de gjør det på, erbedre – såkalt følg eller forklar. Utvalget foreslåringen slike regler i loven, men antyder i kapittel17 at en slik tilnærming kan brukes i et framtidigregime for standardisering etter Noark 5.5.

13.2.8 Bør loven ha en definisjonsbestemmelse?

I gjeldende arkivlov er definisjonsbestemmelsenutgangspunkt for en begrepsarkitektur som slårfast pliktsubjekter og virkeområdet. Utvidelsen avvirkeområdet, se kapittel 8, er en grunn til at utval-get ikke har utformet en tilsvarende definisjons-bestemmelse.

Lovens ord bør etter utvalgets vurdering sålangt som mulig tilsvare allmennspråket. Dettekan tale mot en definisjonsbestemmelse og for atpresiseringer i betydningen gjøres i den relevanterettslige sammenheng, det vil si i de enkeltebestemmelsene. Dessuten bør loven ikke definereord som er definert i annet lovverk, og i alle fallikke på en annen måte.

De sentrale pliktene i loven er knyttet tilhovedbegrepet dokumentasjon. Selv om også detteer ment brukt i samsvar med allmennspråket, serutvalget behov for å definere det i loven. Også lov-utkastets bruk av ordet arkiver bør defineres.Utvalget understreker at lovens definisjon skalbelyse lovens innhold og gjøre det lettere å forståog etterleve loven. Utvalget ønsker ikke å ta stil-ling til arkivfaglige diskusjoner, men er derimotåpen for at fagutviklingen med tiden kan tilsi juste-ringer i ordvalgene og definisjoner. Se lovutkastet§ 5.

Boks 13.1 Omfanget til loven og forskriftene

Loven har 23 relativt korte paragrafer med1287 ord. Det er 12 forskrifter som er gitt medhjemmel i loven. Den mest sentrale er forskriftom offentlege arkiv (arkivforskriften) med26 paragrafer med 2659 ord. Riksarkivarensforskrift er hjemlet i arkivforskriften og har112 paragrafer med 16 418 ord.


Del IVProduksjon av dokumentasjon i en ny tid


Kapittel 14

Plikt til å skape og bevare dokumentasjon

Ved å introdusere regler om hva som skal dokumen-teres, ønsker utvalget å bidra til å redusere rettsligtvil og å sikre bedre samfunnsdokumentasjon.Dokumentasjonen er nødvendig for en åpen og gjen-nomsiktig offentlig forvaltning som er gjenstand forallmennhetens kontroll.

Lovutkastet gir en uttrykkelig plikt til å doku-mentere avgjørelser. Også automatisert rettsanven-delse skal dokumenteres, herunder datatyper, data-kilder og behandlingsregler. Dokumentasjonen skalvære utformet slik at den er forståelig også for perso-ner som ikke har god kjennskap til programmeringog den må kunne forstås i ettertid.

Nesten all dokumentasjonen skapes i dag digi-talt. Automatisering av dokumentasjonsforvaltnin-gen vil gjøre det lettere for ansatte og virksomheter åetterleve lovens krav. Store mengder offentlig infor-masjon finnes i databaser og registre, og lovutkastetgir plikt til å dokumentere forvaltningen av denneinformasjonen. Utvalget plasserer også ansvaret forå dokumentere fellesløsninger.

14.1 Mandat

Mandatet ber utvalget foreta en gjennomgang avgjeldende arkivlov og vurdere behov for fornyingog endring. Mandatet ber videre utvalget vurderebehovet for endringer i arkivforskriften med tankepå «fornying og tilpassing av regelverket til dendigitale utviklingen innen informasjonsforvaltningog arkivdanning».

Mandatet peker på at mye av offentlige virk-somheters dokumentasjon ikke lenger fanges oppav de tradisjonelle arkivprosessene. Dette skyldesdels endrede arbeids- og kommunikasjonsproses-ser i forvaltningen, dels en meget stor vekst imengden digital informasjon som produseres, ogdels usikkerhet om hva som skal arkiveres.

14.2 Gjeldende rett

14.2.1 Plikt til å ha arkiv

Paragraf 6 i gjeldende arkivlov er en pliktbestem-melse som pålegger offentlige organer å ha arki-ver:

Offentlege organ pliktar å ha arkiv, og desseskal vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtidog ettertid.

Arkiv er i § 2 i gjeldende arkivlov definert som«dokument som vert til som lekk i ei verksemd». Ilovverket er begrepet dokument definert teknolo-ginøytralt. Begrepene dokument og arkiv er nær-mere drøftet i kapittel 4 og 6.

Forarbeidene til gjeldende lov redegjør ikkefor hva det innebærer «å ha arkiv», eller hva somligger i formuleringen «ordna og innretta» i § 6.1 IOt.prp. nr. 77 (1991–92) gis det imidlertid enføring om at arkivet skal være innrettet slik at detikke bare ivaretar det kortsiktige behovet til orga-net for dokumentasjon, men også samfunnetslangsiktige behov for dokumentasjon. Det forut-settes at forvaltningen skaper dokumentasjon i sinmyndighetsutøvelse og tjenesteyting, og paragra-fen pålegger forvaltningen å ordne og innrettearkivene på en slik måte at «dokumenta er tryggjasom informasjonskjelder for samtid og ettertid».

Plikten til å ha arkiv gjentas i § 1 i arkivforskrif-ten, som omhandler arkivansvaret i offentligevirksomheter. Den slår fast at det overordnedeansvaret for arkivarbeidet i virksomheten ligger tilden øverste ledelsen i virksomheten.

1 Det er redegjort mer detaljert for arkivansvarsparagrafen iNOU 1987: 35 Samtidens arkiver – fremtidens kildegrunn-lag, men der var paragrafen og formålsparagrafen vesentligannerledes formulert. Formålet med loven skulle være åsikre at arkiver med vesentlig kulturell eller forsknings-messig verdi ble bevart og tilgjengeliggjort for ettertiden.Arkivansvaret ble avgrenset til å ivareta dette hensynet ogikke forvaltningens behov for dokumentasjon eller hensy-net til offentlighet.


Arkivforskriften og riksarkivarens forskriftinneholder en rekke krav som legger føringer forhvordan offentlige virksomheter skal «ordne oginnrette» arkivene sine. Det er blant annet kravom at virksomhetene skal beskrive og lage søke-innganger til arkivene, føre journal, etterleveNoark-krav, bruke et klassifikasjonssystem samtha en ajourført arkivplan og bevarings- og kassa-sjonsplan.

14.2.2 Krav til skriftlig dokumentasjon i forvaltningsloven

Enkeltvedtak skal som hovedregel være skriftlige,jf. forvaltningsloven § 23. Forvaltningsloven haren regel om nedtegning i § 11 d annet ledd:

Blir det ved muntlige forhandlinger, konferan-ser eller telefonsamtaler av en part gitt nye opp-lysninger eller anførsler av betydning for avgjø-relsen av saken, skal de såvidt mulig nedtegneseller protokolleres. Det samme gjelder iaktta-kelser tjenestemannen gjør ved befaring m.m.

Dette innebærer at forhold av betydning som ikkeav seg selv dokumenteres skriftlig eller digitalt,skal offentlig ansatte sørge for å dokumentere.2

Opplysninger fra vesentlige telefonsamtaler,møter, videokonferanser, chat osv. skal dokumen-teres.3

14.2.3 Dokumentasjonsplikter i særlover

Så langt utvalget har undersøkt, finnes det i dagikke en samlet oversikt over dokumentasjonsplik-ter for offentlig sektor. Næringslivets mange opp-gaveplikter til offentlige myndigheter har riktig-nok vært gjenstand for kartlegging, lovgivning ogtiltak, men dette omfatter kun en begrenset del avde samlede dokumentasjonsplikter som finnes isærlovgivningen.

Utvalget har fått gjennomført en kartleggingav dokumentasjonsplikter i annet regelverk. Kart-leggingen er gjort ved hjelp av tekstsøking i Lov-data og er begrenset til lover og sentrale forskrif-ter. Kartleggingen ble utført i 2018 av to master-studenter i forvaltningsinformatikk ved Senter forrettsinformatikk (UiO), Maria Galkina og BendikBjønnes Johansson. Oversikten de utarbeidet, er

delt inn i rettsområder slik de er definert på lov-data.no. Med dokumentasjonsplikter mener vi idenne sammenheng plikt til å skape dokumenta-sjon og bevare denne dokumentasjonen i angitteller ikke nærmere angitt tidsrom.4 Kartleggin-gen var ikke uttømmende, men avdekket at det eret stort antall dokumentasjonsplikter i særlovgiv-ningen.

Kartleggingen viste at det finnes dokumenta-sjonsplikter på de fleste samfunnsområder. Degjelder både offentlig forvaltning og privat sektor.En del er særlig knyttet til vedtak og er rettet motå ivareta enkeltpersoners rettigheter og rettssik-kerhet. Andre dokumentasjonsplikter, som rap-portering ved tilskudd fra det offentlige, drifts-tillatelse, skatt osv., er rettet mot å ivareta detoffentliges behov for oversikt og mulighet til førekontroll.

For både offentlige og private virksomheter erdokumentasjonspliktene til dels utformet som rap-porteringsplikter til offentlige organer, dels sompålegg om å på forespørsel kunne framvise doku-mentasjon som oppbevares i virksomheten. Detvarierer hvor vidt plikten til å ha dokumentasjoner tidsbegrenset eller ikke. Dette ble ikke syste-matisk kartlagt i undersøkelsen, men basert påstikkprøver utvalget har foretatt, er inntrykket atdokumentasjonsplikten som regel ikke er ekspli-sitt avgrenset i tid. I en del tilfeller har en part retttil å få seg forelagt, få tilgang til eller innsyn idokumentasjonen.5

I enkelte tilfeller «arves» retten til dokumenta-sjon fra ett slektsledd til et annet. Det mest nærlig-gende eksemplet er at adopsjonsloven § 39 giradopterte rett til dokumentasjon om adopsjonen,og angir at retten til informasjon ved den adopter-

2 Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 Ny forvalt-ningslov å videreføre nedtegnelsesplikten med vilkår somomfatter hensynet til bevaring, se deres lovutkast § 10tredje ledd.

3 Sivilombudsmannen om SMS mellom Jens Stoltenberg ogRune Bjerke, se SOMB 2009-41.

4 Med dokumentasjonsplikter mener vi i denne sammen-heng plikt til å skape dokumentasjon og bevare dennedokumentasjonen i angitt eller ikke nærmere angitt tids-rom. Det er søkt innen hvert rettsområde ved hjelp avsøkeordene: *protokoll*, dokument*, rapport*, *journal*,logg*, arkiv*, kartlegg*, tilgang*, fortegnelse*. Rettsområ-dene EU/EØS-rett, internasjonal rett, menneskerettighe-ter, stats-, statsforfatnings- og statsborgerrett og Svalbardog biland er ikke inkludert i søket. Kartleggingen fikk ikkemed seg alt fordi det kan være brukt et stort antall ulikebegreper og formuleringer for å angi dokumentasjonsplikt.

5 Dette gjelder blant annet forskrift til opplæringsloven § 3-1,der eleven har en rett til dokumentasjon av opplæringen,og i §§ 3-38 til 3-40, der dette utdypes. Det er ikke formulerten tidsavgrensning i bestemmelsen. I § 3-38 femte leddheter det: «Dersom dokumentasjonen går tapt, skal detskrivast ut ny som er så identisk som råd er, men dokumen-tasjonen skal ikkje tilbakedaterast». Dette må kunne tolkessom om dokumentasjonsplikten og retten til dokumenta-sjon ikke opphører idet opplæringen er fullført. Det vilvære rimelig å anta at skolenes plikt til å ha dokumentasjonog elevenes rett til tilgang til den samme dokumentasjonengjelder minst i elevens levetid.


tes død overføres til etterkommere av den adop-terte.


14.3.1 Digitalisering utfordrer regelverket

Regelverket er dag i stor grad rettet inn mot ådokumentere transaksjoner, hovedsakelig gjen-nom journalføringsplikten som pålegger offent-lige virksomheter å registrere inn- og utgåendekorrespondanse. Oppsummert er gjeldende rett istor grad basert på en enkel prosess som kan visu-aliseres som i figur 14.1

Regelverket er basert på at det oppstår etbehov, som regel hendelsesstyrt, for eksempelbehovet for barnehageplass. Ved å henvende segtil forvaltningen medfører denne hendelsen at for-valtningen samler inn informasjon relatert tildenne hendelsen, som regel ved at den som tarkontakt, må fylle ut et skjema eller legge ved utfyl-lende informasjon. Eksempel på slik informasjonkan være hvilken barnehage det ønskes plass i, ogeventuelle lønnsopplysninger fra Skatteetaten forå få redusert barnehagesats eller forskjellige spe-sialbehov identifisert av helsevesenet. Forvalt-ningsorganet, i dette eksemplet en kommune,behandler informasjonen i henhold til fastsatteprosedyrer basert på politiske føringer og juri-diske rettigheter. Konklusjonen blir formidlet tilmottaker i form av et vedtak, gjerne formidlet somet brev.

Basert på en slik grunnprosess samspillerarkivlova med forvaltningsloven og offentleglovafor å regulere hvordan forvaltningen skal gå frami denne typen saker. Tanken er at arkiver i storgrad blir skapt ved at en tar vare på vedtak, søkna-der og eventuelt andre dokumenter som organet

har mottatt eller utarbeidet i prosessen. I et sliktforløp vil sakens dokumenter ideelt sett inneholdenødvendig prosess- og kontekstinformasjon, somhvilken informasjon som er innhentet, når, hvemsom har vært saksbehandler, og hvilke vurderin-ger som er lagt til grunn for vedtaket, osv.

Denne enkle grunnprosessen blir nå utfordretgjennom digitalisering og digital transformasjon(det å tenke nytt med de muligheter som digitali-sering gir). I dagens digitale virkelighet er bildetblitt mye mer nyansert, se figur 14.2.

Hendelsen og informasjonsinnsamlingen er istørre grad basert på «data i kontekst» (informa-sjon). Det er fortsatt et stykke igjen til forvaltnin-gen kan legge alle skjemaer bak seg, men medfokusområder som «deling av data», «datadrevenforvaltning» og «kun én gang» endres måten for-valtningen håndterer sine data på, og innbyggerensitter ikke lenger og venter på å bli kontaktet.6

Behandlingen av informasjonen er ogsåendret. Teknologen gjør det enklere å optimali-sere måten vi leverer tjenester på. Barnehage-plass kan for eksempel tildeles automatisk medutgangspunkt i rettigheter forvaltningen vet inn-byggeren har. Forvaltningen kan predikere fram-tidige behov (framsyn) og effektivisere ved åbenytte seg av delvis eller helt automatiserte løs-ninger. OECD peker på dette som den store utfor-dringen som den norske forvaltningen må hånd-tere.7 Det ligger store innsparingsmuligheter omforvaltningen utnytter potensialet i informasjonensom den innehar, spesielt ved digital samhandlingover sektorgrenser.

Figur 14.1 Hvordan transaksjoner skal dokumenteres i dag

Hendelse Informasjon Prosess Vedtakbrev

+ ==>

6 Deling av data – konseptutredning. Difi-rapport 2018: 7. 7 OECD, Digital government, review of Norway, Boosting

the digital transformation of the public sector, Assementsand recommendations.


Måten tjenestene leveres på, er også i endring.Offentlige virksomheter samarbeider i økendegrad med andre offentlige virksomheter, frivilligsektor og privat sektor for å få levert tjenester påen så ressurseffektiv måte som mulig.

Digitaliseringen skjer i et veldig stort tempo.Dette gjør at avstanden mellom det som er tanke-settet bak dagens regulering, og potensialet i åutnytte digital transformasjon bare øker.

I punktene under drøftes noen særlige pro-blemstillinger som har oppstått i grenseflaten mel-lom digitalisering og arkiv.

14.3.2 Flere kommunikasjonskanaler og former

Måten offentlig sektor kommuniserer og sam-handler med sine brukere på, blir både utfordretog inspirert av måten det moderne digitale sam-funnet fungerer på. Forventningen er at forvalt-ningen skal kunne møte brukeren der han ellerhun er, og dermed i konkurranse med store inter-nasjonale aktører som også kniver om brukerensoppmerksomhet. Et eksempel er kommunikasjonmed forvaltningen over sosiale medier. Det erflere utfordringer ved denne trenden. Når oppståregentlig en formell henvendelse, og hvordan skalen håndtere dokumentasjon når kanalen en benyt-ter, er basert på at informasjonen skal forsvinnenår den er blitt tatt imot (Snapchat)?

De samme kommunikasjonsverktøyene blirogså i større og større grad brukt til kommunika-sjon internt og mellom offentlige virksomheter.Prosesser som tidligere foregikk ved at saksbe-handlere sendte e-poster direkte til hverandre,foregår nå i større grad via samhandlingsløsnin-

ger slik som «Facebook at Work», «MicrosoftTeams» og «Slack». Konsekvensen er at grense-linjen mellom uformell og kollegial kommunika-sjon og dokumentasjonspliktig kommunikasjonblir uklar og vanskelig. Det kan for eksempelvære vanskelig å identifisere hvilken informasjonsom faktisk ligger til grunn for en beslutning. Nårforvaltningen produserer dokumenter sammen iløsninger som Google Docs og Microsoft Share-point, blir dialogen mellom involverte parter iliten grad dokumentert. Ofte bevares bare konklu-sjonen eller sluttproduktet.

14.3.3 Sammensatt og sentralisert saksbehandling

Gjenbruk av data og informasjon og bruk av felles-komponenter gir bedre datakvalitet og er mereffektivt og bedre for brukerne, men det inne-bærer flere avhengigheter mellom systemer ogvirksomhetsprosesser. Tidligere ble kopier av Fol-keregisteret distribuert til de ulike fagsystemene,i dag innhentes informasjonen i større grad gjen-nom direkte maskinoppslag i registeret. Dettereduserer risiko for at utdaterte data brukes, menkrever at veldig mange systemer er direkte kobletopp mot Folkeregisteret.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratets(IMDis) fagsystem for innvandrere som har rettog plikt til opplæring etter introduksjonsloven,gjenbruker informasjon om oppholdstillatelse forflyktninger fra Utlendingsdatabasen, som forval-tes av UDI. Adresseopplysninger blir hentet fraFolkeregisteret. UDI bruker igjen dokumentasjonfra IMDis fagsystem i behandlingen av søknaderom permanent oppholdstillatelse.8 Dette er

Figur 14.2 Digital transformasjon

Register ogdatabaser

IOT/Sensordata

Datastrømmer

Data i kontekst

Dokumentasjon = forklaring av handling og verdiskaping

+ Behandling = Handling

Framsyn

Leveranse

Effektivitet

Samskaping

Anskaffelser

Innovasjon

Dagensdigitalevirkelighet


eksempel på gjenbruk av opplysninger, noe det ergitt føringer for i digitaliseringsrundskrivet ogMeld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda forNorge. Uten tilstrekkelig systembeskrivelse vil deti ettertid kunne være vanskelig å avdekke hvilkeeksterne kilder informasjonen som inngikk i data-grunnlaget i en konkret digital saksbehandlings-prosess, ble hentet fra. Dersom forvaltningenpålegges å dokumentere både arbeidsprosessene,beslutningsgrunnlaget og sluttresultatet, vil detvære lettere å se prosessen og sluttresultatet isammenheng. Jo bedre kontroll på prosessen,desto mindre behov vil det være for å bevare alldokumentasjon av gjennomføringen og resultatet ienkeltsaker.

Forvaltningen benytter i økende grad fellesløs-ninger til saksbehandling og oppgaveløsning.9

Eksempler på dette er Utlendingsdatabasen ogfelles skoleadministrativt system for fylkeskom-munene. I en undersøkelse som ble gjennomført i2017, ble det avdekket at omfanget av fellesløsnin-

ger som inngår i arbeidsprosessene i både stat ogkommune, var større enn tidligere antatt.10 Felles-løsninger er etablert innen mange sektorer, foreksempel helse-, utdannings-, integrerings- oglandbrukssektoren. Løsningene brukes blantannet til saksbehandling og rapportering. Praksisog regelverk for dokumentasjon og arkiver erimidlertid i liten grad lagt til rette for etablering avfellesløsninger. Undersøkelsen avdekket proble-mer knyttet til arkivering, journalføring og beva-ring av arkiver i tilfeller der kommunen saks-behandler og produserer arkiver i statlige felles-løsninger.

Kommunene og fylkeskommunene utfører imange tilfeller saksbehandling i statlige løsninger.Regelverket krever at søknader og vedtak somproduseres i fellesløsningene, arkiveres i denenkelte kommune eller fylkeskommune. For atden enkelte virksomhet skal etterleve arkivansva-ret ved bruk av fellesløsninger, er det ofte nødven-dig med manuelle eller delvis manuelle prosesser.Potensielle gevinster for effektivisering på arkiv-siden realiseres ikke. Eksemplet i boks 14.1 illus-trerer dette.

8 Samdok-rapporten Informasjonsflyt i statlige løsninger sombrukes av kommunene og fylkeskommune (2018)

9 I rapporten Nasjonale felleskomponenter i offentlig sektor,utgitt av Difi i 2010, omtales både felleskomponenter og fel-lesløsninger. I rapporten legges det til grunn at fellesløs-ninger er ferdige utviklede IT-verktøy som skal dekke rela-tivt spesialiserte behov.

10 Samdok-rapporten Informasjonsflyt i statlige løsninger sombrukes av kommunene og fylkeskommune (2018)

Boks 14.1 Tilskuddsforvaltning i landbrukssektoren

Landbruksdirektoratet forvalter tilskuddsord-ningene regionale miljøtilskudd (RMP) og til-skudd til organisert beitebruk (OBB). Regio-nale miljøtilskudd skal fremme særskilte mil-jømål i jordbruket. Alle landbruksforetak kansøke tilskudd for å gjøre miljøtiltak på egen gårdeller leiejord. Tilskudd til organisert beitebrukskal legge til rette for en mer rasjonell utnyttelseav utmarka samt å redusere tap av dyr på beite. Ibegge ordningene er det kommunen som fattervedtak, mens fylkesmannen og Landbruksdirek-toratet ivaretar kontroll og økonomifunksjoner.Landbruksdirektoratet definerer hvilke premis-ser, søknadsfrister, rammer og tiltak som skalligge til grunn for vurderingen. Fylkesmannenfastsetter deretter regionale søknadsfrister, til-tak, satser og avgrensninger.

Hele prosessen, fra åpning av en søknadsom-gang, til registrering av søknader, behandling,vedtak og utbetaling, skjer i IKT-systemet eStil

RMP. Systemet omfatter en digital kartløsningsom benyttes av søkere for inntegning av aktu-elle tiltak for søknaden og som støtte for saksbe-handlingsprosessen. Søknadene kan sendes innvia Altinn. Det er felles utbetaling og felles rap-portering på RMP og OBB. Alle søknader blirkontrollert mot både interne og eksternesystemer som Enhetsregisteret og Matrikke-len. Tilskuddsbrev sendes ut automatisk tilsøker via Altinn.1 Klagebehandling, omgjøringog dispensasjoner skjer på utsiden av systemet.Når saksbehandlingen er fullført i eStil, sendessøknadene som kommunen mottok og behand-let i eStil, som PDF til kommunens e-postmot-tak. Det samme gjelder vedtaket som kommu-nen fattet i eStil. Begge deler journalføres manu-elt i kommunen.

1 Samdok-rapporten Informasjonsflyt i statlige løsningersom brukes av kommunene og fylkeskommune (2018).


14.3.4 Automatiserte beslutningsprosesser

Arkivregelverket og de tradisjonelle arkivproses-sene er innrettet på å sikre dokumentasjon avmyndighetsutøvelse og saksbehandling i mereller mindre ikke-digitale arbeidsprosesser. Ihovedsak bygger regelverket på en forutsetningom at det er personer som kommuniserer og fat-ter beslutninger. Det tar i liten grad høyde formaskinell kommunikasjon og maskinelle avgjørel-ser i helt eller delvis automatiserte prosesser. Enautomatisering av rettsanvendelsen innebærer atbehandlingen av vedtaket skjer helt eller delvisautomatisk. Det kan være flere grader av automa-tisert saksbehandling, for eksempel slik at– innhenting av opplysninger skjer til en viss

grad automatisk, mens vurderingen av opplys-ningene og selve vedtakene behandles manuelt

– innhenting av opplysninger skjer i stor gradautomatisk, mens vurderingen av opplysnin-gene og selve vedtakene skjer delvis manueltog delvis automatisk

– innhenting og saksbehandlingen skjer automa-tisk uten medvirkning fra saksbehandler. I etslikt tilfelle er alle deler av behandlingen frainnsamling av opplysninger til prøving av omvilkår er oppfylt, og gjennomføring av eventu-elle beregninger styrt av programkode.11

I den andre situasjonen ovenfor vil rettsspørsmå-lene bli løftet fra et manuelt og individuelt nivå(hver enkelt sak) til et automatisert og genereltnivå (det aktuelle beslutningssystemet). I dentredje situasjonen vil alle spørsmål bli håndtert pågenerelt nivå, det vil si systemnivå, og hele ved-taksprosessen vil være automatisert. Rettskildeneblir ikke lenger fortolket og anvendt i hver kon-krete sak («saksdrevet fortolkning»), men de blirfortolket og nedfelt i programkode som ledd i eta-bleringen av beslutningssystemet («systemdrevetfortolkning»). Systemdrevet fortolkning inne-bærer en forskyvning i tid ved at rettslige spørs-

mål vil bli løst som ledd i systemutviklingen før deer aktualisert av konkrete saker, se figur 14.3.Dette kan til en viss grad ligne instrukser ellerrundskriv om rettsanvendelse, men fortolkningernedfelt i programkode representerer en mer abso-lutt, omfattende og langt mer virkningsfull formfor forhåndsavgjørelse. Hvilke rettsregler som erprogrammert inn i beslutningssystemet, har langtstørre faktisk effekt på rettsanvendelsen enn deinstrukser som er rettet mot saksbehandlere forat det skal bli husket og anvendt i individuellesaker.

Systemdrevet fortolkning gjør det nødvendig åspesifisere en prosedyre med detaljerte anvisnin-ger om hvordan hver sakskategori skal blibehandlet, det vil si i algoritmer. Først må for-melle krav til saksbehandlingen (som rett myndig-het, krav til overholdelse av frister, krav til bruk avskjema osv.) kartlegges, deretter materielle vilkårfor vedtak (for eksempel vilkår for skatteplikt, vil-kår for opphold osv.). Til slutt må rettsreglenesom er avgjørende for selve innholdet i vedtaket,kartlegges og fortolkes – for eksempel regler forprioritering ved barnehageopptak eller for bereg-ning av personskatt. Alle lovlige opplysningstypersom kan være beslutningsgrunnlag, må angis ogdefineres ved hjelp av angitte koder og verdiområ-der. Rettsreglene må utledes fra lovgivning ogandre rettskilder og uttrykkes ved hjelp av aritme-tiske og logiske operasjoner. Det må også tas stil-ling til hvilke behandlingsregler som gjelder foralle underkategorier av saker, eventuelt om noenregler bare gjelder visse underkategorier saker.12

Innsyn i og etterprøving av forvaltningensmyndighetsutøvelse forutsetter at rettsgrunnlagog beslutningsprosesser i forvaltningen doku-menteres. I tradisjonelle arbeidsprosesser inne-holdt korrespondansen mellom forvaltningsorga-net og berørte parter i saken mye av informasjo-nen som ga grunnlag for vedtaket. Det var mulig ågjenskape saksbehandlingen ved hjelp av korre-

11 Datatilsynet, Kartlegging av automatiserte avgjørelser ioffentlig forvaltning (Hildonen/Gulstuen 2012).

12 Denne delen av framstillingen er basert på Schartum, DagWiese, Digitalisering av offentlig forvaltning. Fra lovteksttil programkode, Fagbokforlaget 2018.

Figur 14.3 Systemdrevet fortolkning

Formelle vilkår Materielt innhold VedtakMaterielle vilkår

opplysningeroperasjoner



opplysninger


spondansen i saken. Dette gjelder også ved manu-ell, skjønnsbasert saksbehandling i dag forutsattat det arkiveres underveis. Helt automatiserteavgjørelser kan ikke inneholde skjønn. Ved delvisautomatiserte prosesser inneholder ofte selvevedtaksbrevene bare en gjengivelse av vedtak,hjemmel og eventuelt vilkår som er oppfylt, mensom regel ikke en drøfting eller redegjørelse foravgjørelsen. Ved systemdrevet rettsanvendelsemå kriterier kunne operasjonaliseres og væreentydige.

Måten informasjonen struktureres på vil ogsåvært en helt annen ved automatisert rettsanven-delse, sammenlignet med tradisjonelle prosesser.Et sakskompleks vil være representert med enserie datapunkter som kun kan forstås sammenmed behandlingsreglene som er programmert isystemet. Dette medfører andre krav til hvilkendokumentasjon som er nødvendig for at det iettertid skal være mulig å anvende dokumentasjo-nen til arkivformål når et system ikke lenger er idrift. For at en i etterkant skal kunne forstå grunn-laget for beslutningene, er det nødvendig å hakjennskap til valgene og vurderingene som blegjort den gang vedtaksprosessene ble definert ogløsningene ble utviklet. Dette gjelder både for-

melle vilkår, materielle vilkår og materielt innholdknyttet til avgjørelsene.13

14.3.5 Flytende skille mellom myndighetsutøvelse og tjenesteyting

Digitaliseringen av arbeidsprosesser medførerogså at praktiske og operative oppgaver i forvalt-ningen, som brannutrykning, hjemmehjelp osv., iøkende grad genererer hendelsesbaserte data.Det gjør det mulig å dokumentere mer enn detsom normalt ville ha blitt dokumentert i ikke-digi-tale prosesser. Tidligere var skriftlighet et trekkved saksbehandling, mens det ved utførelsen avpraktiske oppgaver hovedsakelig ble laget rappor-ter og journalinnføringer ved avvik og spesielle

13 Bing, Jon «Bruk av rettslige informasjonssystemer – fortid,nåtid og fremtid», i Schartum og Jansen, Elektronisk for-valtning på norsk. Statlig og kommunal bruk av IKT (2008)side 50. Et eksempel på dette er valget som måtte tas vedautomatisering av pensjonsberegning ved søknad om ufø-retrygd etter den gamle folketrygdloven. Loven inneholdten bestemmelse som kompenserte for at en ved avtjeningav verneplikt ville ha opptjent færre pensjonspoeng sistetre år enn normalt. Loven brukte kriteriet «avtjent verne-plikt», men da dette skulle representeres i systemet, måtteen ta stilling til hva «avtjent verneplikt» innebar, og kvantifi-sere kriteriet i antall dager avtjent verneplikt.

Boks 14.2 Lånekassen

Statens lånekasse for utdanning tildeler lån ogstipend til elever i videregående og studenter ihøyere utdanning og forvalter tilbakebetaling avutdanningsstøtte. I 2018 fattet Lånekassen 1,4millioner enkeltvedtak for til sammen1,1 millioner kunder.

Saksbehandlingen i Lånekassen er i dag istor grad automatisert; søknader om støtte tilutdanning har en automatiseringsgrad på 71prosent, forvaltningen av tilbakebetaling er hel-automatisert, og søknader om lettelser i tilbake-betalingen har en automatiseringsgrad på81 prosent. Til behandlingen av saker innhenterog benytter Lånekassen data fra andre virksom-heter hentet inn gjennom totalt 80 grensesnitt til30 offentlige og private tredjeparter.

Innsending av søknader skjer via www.lane-kassen.no med pålogging via BankID. Nettsøk-nad blir forhåndsutfylt med kjente opplysningerfra fagsystemet. Søker legger inn nye opplysnin-ger og sender inn søknaden elektronisk. Nårsøknaden er mottatt, henter Lånekassen inn

relevante opplysninger elektronisk fra læreste-det, Folkeregisteret, Skatteetaten, NAV, Kartver-ket med flere og kontrollerer at kontonummertilhører søkeren. Når søknaden er komplett,prosesseres saken til maskinell behandling derLånekassen på forhånd har programmert innreglene. Systemet kontrollerer at faktaopplys-ningene i saken stemmer overens med vilkårenefor den bestemte ordningen. Dersom ikke allevilkårene er til stede, vil saken bli sendt til manu-ell saksbehandling. Hvis alt er ok, fatter fagsys-temet vedtaket som sendes elektronisk til søke-rens Dine sider. Søkeren varsles per e-post ellerSMS om at vedtaket er tilgjengelig og kan følgemed på behandlingen av sin egen sak ved ålogge seg inn på Dine sider. Dersom en sak blirmanuell, vil det ofte være slik at saksbehandlerkontrollerer deler av faktagrunnlaget og eventu-elt går i elektronisk dialog med søker for å få innriktig dokumentasjon. Når dette er behandlet,vil resten av saken være maskinell.


hendelser eller på faste rapporteringstidspunkter.I dag kan maskiner settes opp til å dokumenterehendelser og handlinger i ulike typer logger. Foreksempel genererer bruk av adgangskort, bom-passeringer og digital overvåkning store mengdersensordata. Saksbehandling og tjenesteyting skjeri større grad enn tidligere i de samme løsningene.Et eksempel er pleie- og omsorgssystemer i kom-munal sektor som både håndterer saksbehandling(vedtak om ulike ytelser osv.), elektronisk pasient-journal og pleie-/omsorgsaktiviteter. Fordi opplys-ninger gjenbrukes i systemet, for eksempel somgrunnlag for vedtak, kan det være vanskelig åskille klart mellom de ulike prosessene.14 Disseutviklingstrekkene bidrar til å gjøre det mer kre-vende for forvaltningen å identifisere dokumentersom er «gjenstand for saksbehandling» enn tidli-gere.

14.3.6 Hva er et «dokument», og når oppstår det?

Arkivlova pålegger forvaltningen å sikre arkivdo-kumenter som informasjonskilder for samtid ogettertid. De fleste systemer i forvaltningen vil idag inneholde data og informasjon som må reg-nes som arkivdokumenter etter arkivlovas defini-sjoner, og som skal arkiveres. Det vil si logiskavgrensede informasjonsmengder som er lagretpå et medium for senere lesning, lytting, framvis-ning eller overføring, og som er gjenstand forsaksbehandling eller har verdi som dokumenta-sjon for organet i et visst tidsrom. Den vide defini-sjonen innebærer at hva som regnes som doku-menter med arkivplikt etter gjeldende lov, kanspenne fra en e-post med vedlegg til et datapunkt iFolkeregisteret eller en kartdatabase.15 Det erden enkelte virksomhets ansvar å identifiseredisse «dokumentene» og sørge for at de blir hånd-tert i tråd med arkivlovas bestemmelser. Dette erproblematisk av flere årsaker.

Lovverket legger opp til en fortløpende,skjønnsbasert og manuell vurdering av alle dataog informasjon som skapes i virksomheten. Medstørre variasjon i kommunikasjonsformer og etstort antall kommunikasjonskanaler er det ikkealltid like enkelt for virksomheten å avgjøre ogavgrense hva som er «den logisk avgrensedeinformasjonsmengden» som kommuniseres, og

når det skjer kommunikasjon som utløser en jour-nalføringsplikt eller arkivplikt. Den skjønnsmes-sige vurderingen har blitt stadig mer krevende, ogi realiteten gjør informasjonsveksten alene atdette ikke lenger er gjennomførbart i praksis.

Arkivverket har beregnet at bare en manuellgjennomgang av e-poster som kommer direkte tilsaksbehandler, slik lovverket krever, medførerbetydelig tidsbruk for hver saksbehandler. Detteer oppgaver som kommer i tillegg til ordinærsaksbehandling, og som det ofte ikke blir avsatttid til, se nærmere kapittel 15 og 16. Riksrevisjo-nens undersøkelser har også avdekket at det erstore variasjoner når det gjelder etterlevelse avregelverket på dette området. Dette er nærmerebeskrevet i kapittel 15.

I tillegg er det, slik blant annet Norsk Arkivrådhar påpekt, blitt langt mer krevende å avgjøre hvasom er arkivdokumenter:

Inntil det offentlige digitaliserte sine tjenester,oppgaveløsning og saksbehandling var detrimelig enkelt å identifisere hva som var doku-menter som utgjorde arkiv. De var gjerne doku-menter i form av inngående eller utgåendebrev og notater mv., som gjerne ble konvertertog arkivert som bilder. […] I de nye digitalesaksbehandlingsløsningene oppstår ikke nød-vendigvis disse tradisjonelle dokumentene len-ger. Nå bygges det digitale tjenester hvor publi-kum selv vedlikeholder sine opplysninger ogtillatelsen gis maskinelt. De digitale saksbe-handlingsprosessene består da ikke av tradisjo-nelle dokumenter som lagres i systemet. De erder fortsatt, som en «elektronisk avgrensetinformasjonsmengde», men nå ofte kun somdata. Når de tradisjonelle dokumentene ikkelenger skapes, blir det mer utfordrende forvirksomhetene å identifisere hva som er doku-mentasjon og bør sikres som arkiv.16

En av utfordringene er i mange tilfeller å avgjørehva som utgjør en logisk avgrenset informasjons-mengde. Når det gjelder e-post og informasjonsom lagres i filformater, vil det være forholdsvisenkelt å avgjøre hva som er den logisk avgren-sede informasjonsmengden. Når det gjelder e-post og filer, vil det være stor grad av samsvarmellom arkivlovas dokumentbegrep og de almin-nelige assosiasjonene som ordet dokument gir.Som regel vil en e-post med vedlegg som ble

14 Samdok-rapport, delprosjekt kommunale arkiv, oppgave 2:Metodikk for bevaring fra kommunale fagsystem (Pleie ogomsorgssektoren).

15 Falkanger, Aage Thor: Den teknologiske utviklingen og all-mennhetens innsynsrett, Lov og Rett 5/2018.

16 Norsk Arkivråd bruker trolig her «data» i betydningenstrukturerte data, som en motsats til ustrukturerte data (iform av filer), som folk flest oppfatter som «dokumenter».


sendt eller mottatt på et bestemt tidspunkt,betraktes som den logisk avgrensede informa-sjonsmengden. I en del tilfeller vil det imidlertid gibest mening å anse hele e-postutveklingen som enlogisk avgrenset informasjonsmengde.

Det er mer krevende å identifisere «arkivdoku-mentet» når det ikke er lagret som en fil i et sys-tem eller mappestruktur. Et eksempel på dette ersøknader og vedtak i en nettbasert saksbehand-lingsprosess. Data som utgjør vedtak eller søk-nad, kan da være lagret i ulike tabeller i en data-base, i flere databaser og i enkelte tilfeller værehentet fra flere virksomheter. For å kunne forståog gjenskape den logisk avgrensede informa-sjonsmengden som søknaden eller vedtaketutgjør, vil det være nødvendig å kunne sammen-stille data fra flere kilder. I tillegg er det et spørs-mål om det bare er informasjonen som skal kunnegjenskapes, eller om det også skal kunne doku-menteres hvordan den ble presentert i en konkretsituasjon. Når det gjelder e-posten fra eksempletovenfor, vil selve e-posttråden inneholde kontekst-informasjon, som når e-posten ble sendt eller mot-tatt, fra hvem og til hvem, og informasjonen vilvære lesbar og forståelig for mennesker uten vel-dig mye forhåndskunnskap. Dette samme gjelderikke nødvendigvis data som lagres i tabellform,men har et visningsformat som visuelt ligner på ettradisjonelt dokument, for eksempel et skjemaeller et brev.

En annen utfordring er at det forutsettes at«arkivdokumenter» ikke skal endres når de er fer-digstilt eller sendt. Dette er utfordrende i databa-ser som oppdateres fortløpende, og hvor det aldrivil foreligge «ferdigstilte dokumenter» i tradisjo-nell forstand. Et eksempel på dette er kartdataba-ser, der «kartene» ikke er lagret som filer, mensom data i ulike kartlag. Det kan være krevende åta stilling til hvor store endringene i kartlagenemå være for at en ny «logisk avgrenset informa-sjonsmengde» skal betraktes som lagret.

14.3.7 Kommunikasjon på Internett og i sosiale medier

Da arkivforskriften ble utarbeidet, var det behovfor å avgrense mot mangfoldiggjort og allment til-gjengelig materiale, for eksempel bøker, brosjy-rer, aviser osv., jf. pliktavleveringsloven. I dag erdet vanskeligere å foreta dette skillet. Dette gjel-der særlig en-til-mange- og en-til-en-kommunika-sjon på Internett eller via sosiale medier. Nettsiderer mangfoldiggjort og allment tilgjengelige, mendet kan være påloggingsfunksjoner og krav omidentifisering som gjør at innholdet ikke blir all-

ment tilgjengelig. Sosiale medier kan være bådeallment tilgjengelige som nettsider, og helt privatepå samme måte som brev og e-post.

Offentlige nettsider vil i mange tilfeller bådeinneholde generell og allment tilgjengelig infor-masjon, for eksempel informasjon om virksomhe-ten, søknadsfrister, og være starten på en søk-nadsprosess gjennom nettbaserte søknadskje-maer. Den samme søknadsprosessen vil i en virk-somhet kunne foregå som en tradisjonell prosessmed e-postkommunikasjon og manuell arkiveringav korrespondanse, mens prosessen i en annenvirksomhet starter som søknad via nettbaserteskjemaer. Dette gjelder for eksempel for mangekommunale oppgaver, der saksmengden (og stør-relsen på kommunen) avgjør hvordan det er mesthensiktsmessig å løse oppgaven.

14.4 Overveielser

14.4.1 Myndighetsutøvelse og tjenesteyting

Arkivlova har så langt primært vært en lov ombevaring og tilgjengeliggjøring av dokumentasjon(«arkivdokumenter») som allerede er eller vil bliskapt som følge av forvaltningens myndighets-utøvelse og tjenesteyting og lovbestemte doku-mentasjonsplikter.

I utkastet til ny lov foreslår utvalget et egetkapittel II om dokumentasjonsplikter. Dokumen-tasjonspliktene innebærer en plikt til å dokumen-tere kommunikasjon, avgjørelser, automatisertrettsanvendelse, informasjonssystemer, databa-ser og registre. Det er også en plikt til å dokumen-tere etter konkret vurdering. Dette representererbåde en konkretisering og utvidelse av dokumen-tasjonsplikten ved at forvaltningen eksplisittpålegges å dokumentere bestemte prosesser.Utbredelsen av spesifikke dokumentasjonsplikteri særlovgivningen kan tyde på at den generelledokumentasjonsplikten etter forvaltningsloven ogallmenn forvaltningspraksis (dokumentasjonsfor-valtningen) ikke i tilstrekkelig grad sørger for atforvaltningen dokumenterer sin virksomhet.

Summen av dokumentasjonspliktene i kapittelII er langt på vei en utdyping av arkivansvaret i § 6gjeldende lov. Som det er beskrevet overfor, er detpekt på at identifisering av «arkivdokumenter» eren stor utfordring for forvaltningen i dag og blirmer krevende med økt kompleksitet i forvaltnin-gen og økt informasjonsvekst. I realiteten vilarkivplikten egentlig være et spørsmål om hvavirksomheten selv har behov for å dokumentere,hva eksterne parter i sakene bør kunne forventedokumentert, og hva som eventuelt bør dokumen-


teres av andre samfunnshensyn. Dette er avgjørel-ser som det ofte er enklere å ta i forbindelse medetablering av virksomhetsprosesser og i sambandmed anskaffelser og utvikling av nye systemerenn som en fortløpende oppgave som utføresmens dokumentasjonen produseres.

Arkivplikten er i gjeldende rett knyttet til om«dokumentet» har enten verdi som dokumenta-sjon eller har vært gjenstand for saksbehandling.Disse kriteriene har stor betydning for etterlevel-sen av loven som helhet. Utvalget mener det eruheldig at denne bestemmelsen er uklar, vanske-lig å praktisere og regulert i forskrift. Ved etable-ring av dokumentasjonspliktene i kapittel II signa-liseres det tydelig at forvaltningen har et ansvarfor aktivt å ta stilling til dokumentasjon av egnevirksomhetsprosesser.

Sammen med forbudet om sletting og bestem-melsene om langtidsbevaring utgjør dokumenta-sjonspliktene kjernen i arkivplikten i utkast til nylov. Dette vil bidra til at de faktiske arbeidsproses-sene i forvaltningen dokumenteres, noe som vilbidra til at det som bevares, gir et mer representa-tivt bilde av forvaltningens virksomhet. Det vilogså bidra til rettssikkerhet, etterprøvbarhet osv.,i og med at det er de mest sentrale forhold somdokumenteres. I lovutkastet legges det også istørre grad enn tidligere opp til at vurderingen avhvilke prosesser som skal dokumenteres, og hvor-dan, i størst mulig grad skal skje proaktivt. I til-legg bør selve dokumentasjonsprosessen så langtsom mulig automatiseres. Intensjonen er å gi for-valtningen større fleksibilitet i praktiseringen avregelverket og implementeringen av dokumenta-sjonspliktene.

Utkastet er formulert med krav om å doku-mentere kommunikasjon, avgjørelser, automati-sert rettsanvendelse, fellesløsninger og informa-sjonssystemer, databaser og registre. Trolig vildette innebære at det meste av forvaltningensmyndighetsutøvelse og tjenesteyting skal doku-menteres etter arkivloven. Det kan imidlertid ten-kes at enkelte viktige oppgaver eller hendelserikke eksplisitt vil være omfattet av de konkretedokumentasjonspliktene. Plikten til å dokumen-tere etter konkret vurdering i § 13 er tenkt som etsikkerhetsnett, som skal fange opp viktig materi-ale som ikke omfattes av de konkrete dokumenta-sjonspliktene. Bestemmelsen innebærer at for-valtningen har et ansvar for også å dokumenteresærlige forhold, spesielle hendelser og ekstraordi-nære aktiviteter. Som en ytterligere sikkerhet gisNasjonalarkivet myndighet til å beslutte bevaringutover det som direkte følger av dokumentasjons-pliktene i kapittel II. Det er grunn til å forvente at

bestemmelsen sjelden vil bli anvendt. Paragraf 4 ilovutkastet fastslår at de dokumentasjonspliktenei arkivloven ikke begrenser dokumentasjonsplik-ter som følger av annet regelverk.

14.4.2 Kommunikasjon

Paragraf 8 i lovutkastet gjelder plikt til å dokumen-tere kommunikasjon. Utvalget har lagt til grunn atvirksomheter skal dokumentere sin kommunika-sjon med eksterne. Utvalget mener at forvaltnin-gen prinsipielt bør være i stand til å dokumentereall kommunikasjon som skjer som ledd i myndig-hetsutøvelse og annen type oppgaveløsning, ogeventuelt avstå fra å bruke kommunikasjonskana-ler hvis det ikke er mulig å dokumentere kommu-nikasjonen på en forsvarlig måte. Dekkende ogeffektiv plikt til å dokumentere nevnte kommuni-kasjon vil etter utvalgets mening ofte være en for-utsetning for en åpen og gjennomsiktig forvalt-ning, herunder muligheten for kontroll med lov-ligheten av avgjørelser og ivaretakelse av denenkeltes rettssikkerhet. Plikten til å dokumenterekommunikasjon innebærer imidlertid ikke at allkommunikasjon nødvendigvis skal bevares. Foreksempel vil det ved likelydende informasjon tilflere være tilstrekkelig å dokumentere hva somble kommunisert, hvem som fikk informasjonen,og tidspunktet. Det vil ikke være nødvendig åbevare 5000 likelydende e-poster eller digitaltsendte brev.

Etter utvalgets syn bør kommunikasjonen somhovedregel dokumenteres på en automatisertmåte. Dermed kan en sikre bred dokumentasjonsamtidig som en unngår at manuelle prosesser girstore utgifter, eventuelt med det resultat at doku-mentasjonsarbeidet blir nedprioritert. Det børvære opp til virksomheten å finne en form forautomatisk dokumentasjon som er formålstjenligog kostnadseffektiv for den aktuelle typen kom-munikasjon.

Når det gjelder kommunikasjon via Internettog sosiale medier, bør dokumentasjonsplikteneknyttes til oppgave og prosesser og være uavhen-gig av hvilke kanaler, verktøy og formater sombrukes. Det er lite ønskelig at kanalene og verk-tøyene som brukes i saksbehandlingsprosessen,skal avgjøre hvordan oppgaven dokumenteres.Dersom en-til-en-kommunikasjon skjer via Inter-nett eller sosiale medier, skal kommunikasjonendokumenteres slik § 8 i lovutkastet pålegger. Nårdet gjelder en-til-mange-kommunikasjon, vil detvære hensiktsmessig å la den enkelte virksomhetselv vurdere hvor mye av informasjonen som skaltas vare på for å dokumentere virksomhetsproses-


sene. En del mangfoldiggjort informasjon vil der-med parallelt være omfattet av både arkivloven ogpliktavleveringsloven. Utvalget ser dette somuproblematisk fordi de to lovene ivaretar ulikehensyn.

14.4.3 Automatisert rettsanvendelse

Automatisert og delvis automatisert rettsanven-delse fanges i liten grad opp av de tradisjonellearkivprosessene. Automatiseringsgraden i norskforvaltning er økende. Derfor er det etter utval-gets mening behov for en egen bestemmelse omautomatisert og delvis automatisert rettsanven-delse, se § 10 i lovutkastet. Bestemmelsen børgjelde offentlige virksomheter og andre virksom-heter med arkivplikt etter loven og som harutviklet eller anskaffet fagsystemer som helt ellerdelvis automatiserer rettsanvendelse knyttet tilutøvelse av offentlig myndighet. Det antas at dettemed tiden vil omfatte store deler av offentlig for-valtning.

Kravene til dokumentasjon av automatisertrettsanvendelse (§10) kommer i tillegg til krav ilovutkastet om å sikre dokumentasjon av kommu-nikasjon (§ 8), dokumentere avgjørelser (§ 11) ogdokumentere informasjonskilder, databaser ogregistre (§ 9). Disse bestemmelsene vil kunneinnebære overlappende krav. Det er etter utval-gets mening ikke mulig å spesifisere dokumenta-sjonskrav «kant i kant» som vil passe på alle fram-tidige digitale løsninger. De overlappende doku-mentasjonskravene blir imidlertid kombinert meden bestemmelse i § 14 som gir virksomhetene fri-het med hensyn til hvordan de samlede dokumen-tasjonskravene skal etterleves.

Dokumentasjonsplikten i personvernforord-ningen artikkel 30 krever at virksomheten skalvedlikeholde en protokoll med oversikt overbehandlingsaktiviteter, det vil si arbeidsprosessermed personopplysninger.17 Personvernforordnin-gen gir lite veiledning i hvor detaljert dokumenta-sjon virksomheten må ha på plass. Mens det etterpersonopplysningsloven av 2001 og Datatilsynetspraksis har vært krav om nokså omfattende doku-mentasjon, antas det at personvernforordningengir større rom for å tilpasse dokumentasjonenavhengig av behandlingens art og omfang.18

Utvalget antar at behandlingsprotokoller somutarbeides i samsvar med personvernforordnin-

gen artikkel 30, ofte vil kunne inngå i den samlededokumentasjonen i samsvar med lovutkastet §§ 7til 11. Det vil således innebære en lettelse i doku-mentasjonskravet etter disse bestemmelsene.

I lovutkastet § 10 annet ledd foreslås det atKongen får fullmakt til i forskrift å pålegge at virk-somhetene utarbeider grunnlag for rekonstruk-sjon av rettsanvendelsen. Dette innebærer at selvegrunnlaget trolig må utarbeides mens systemet eri drift, mens mulig rekonstruksjon er aktuelt etterat systemet har gått ut av bruk. Bakgrunnen fordenne bestemmelsen er erkjennelsen at det erressurskrevende å sikre at eldre systemer, bygdpå foreldet teknologi, skal være kjørbare i 10, 30,50 eller 100 år etter at systemet har gått ut avbruk. Samtidig er det grunn til å tro at detaljertdokumentasjon av algoritmene som styrersystemet, vil kunne gi grunnlag for enkel rekon-struksjon av kjørbart system en gang i framtiden –dersom dette skulle være ønskelig. Utvalget antarat pseudokode, som ofte vil være utarbeidet for åspesifisere systeminnholdet, kan utgjøre envesentlig del av slik dokumentasjon for rekon-struksjon.19

14.4.4 Databaser, registre mv.

Det meste av dokumentasjonen i dag skapes digi-talt. Dokumentasjon av hvordan informasjonssys-temene er skrudd sammen og fungerer vil væreavgjørende for å sikre dokumentasjon av arbeids-prosesser i forvaltningen og for at personers ogvirksomheters rettigheter blir ivaretatt.

At arkivloven stiller krav til dokumentasjon avdatabaser og registre som inneholder dokumenta-sjon, kan øke bevisstheten om at det også stillesarkivkrav til fagsystemer, og gjøre det lettere forforvaltningen og leverandører å få oversikt overkravene.

Plikten etter § 9 kan oppfylles som tillegg tilopplysninger i dokumentasjon til oppfyllelse avpersonvernforordningen artikkel 30. Som følge avretten til å velge etter lovutkastet § 14 vil det væreadgang til å dokumentere forholdene i § 9 annetledd sammen med behandlingsprotokollen.

17 Olsen, Thomas, Opdahl, Rune, og Sparre-Enger Clausen,Christopher: Advokatforeningens veileder om advokatvirk-somheters etterlevelse av GDPR.

18 Se Datatilsynets veiledningsside om protokoll over behand-lingsaktiviteter. Personvernforordningens artikkel 32 stil-ler krav til at egnede sikkerhetstiltak er gjennomført for åsikre personopplysninger mot blant annet uautorisert utle-vering eller innsyn. Dette gjelder ikke bare personopplys-ninger som er lagret hos den behandlingsansvarlige, menogså når personopplysninger kommuniseres.

19 Pseudokode er en kompakt og informativ beskrivelse avprogrammering av en algoritme.


14.4.5 Avklaring av dokumentasjonsplikt i fellesløsninger

For at ikke arkivansvaret skal pulveriseres, er detnødvendig med bestemmelser som regulerersaksbehandling i fellesløsninger. I lovutkastet erdet foreslått en ny bestemmelse som plassereransvaret for bevaring av dokumentasjon som opp-står når flere forvaltningsorganer bruker sammeinformasjonssystem, se § 7. Det vil variere fra løs-ning til løsning og saksområde til saksområdehvilken ansvarsdeling som er mest hensiktsmes-sig.

14.4.6 Hvilken lov bør dokumentasjonspliktene stå i?

Både forvaltningsloven (likebehandlingsprinsip-pet og partsinnsynsretten) og offentleglova (inn-synsretten) legger til grunn at forvaltningendokumenterer sine arbeidsoppgaver og beslut-ningsprosesser. De inneholder imidlertid i litengrad eksplisitte dokumentasjonsplikter ut overforvaltningslovens krav i § 23 om at enkeltvedtakskal være skriftlige. Det er også mulig å utlede endokumentasjonsplikt av § 25, som sier at det ibegrunnelsen skal vises til regler og faktiske for-hold som vedtaket bygges på.20

Dokumentasjonsplikter i forvaltningslovenkunne være alternativ til dokumentasjonsplikter iarkivloven. Arkivloven ville da kunne ha bestem-melser om plikt til å ta vare på dokumentasjon ikortere eller lengre tid og krav til forvaltning avdokumentasjonen. Plassering i forvaltningslovenvil imidlertid gi et noe begrenset virkeområdehvis en sammenligner utvalgets lovutkast medgjeldende forvaltningslov, både med tanke påhvem loven gjelder for, og hvilke typer saker.

Videre har forvaltningsloven tradisjonelt værtet instrument for å regulere forholdet mellommyndigheter og innbyggere gjennom å stille kravtil enkeltvedtak og generelle vedtak (forskrifter).En del avgjørelser som tas av forvaltningen, ogsom det er viktig å dokumentere for samtid ogettertid, vil ikke nødvendigvis være enkeltvedtakeller forskrifter. Det kan for eksempel være snakkom vesentlige beslutninger knyttet til etableringav infrastruktur som vei, tunnel og jernbane, ellerknyttet til forsvar, utenrikspolitikk eller nasjonalsikkerhet. Avgjørelser vil som regel tas i politiskeprosesser, budsjettprosesser eller i saksbehand-

lingsprosesser der flere offentlige organer med-virker, og der informasjon om selve prosessen harbetydning på linje med resultatet (vedtakets inn-hold). Behov for kontroll med forvaltningen gjel-der vel så mye prosessen som resultatene.

Arkivloven har formål som går utover det for-valtningsloven skal ivareta, og utvalget foreslår atdokumentasjonspliktene hjemles i arkivloven. Avrettspedagogiske hensyn kan en vurdere om detbør henvises til arkivloven fra forvaltningsloven,skatteforvaltningsloven, offentleglova, kommune-loven og eventuelt andre lover.

14.4.7 Dokumentasjon av andre forhold

Lovens formål er å sikre samfunnsdokumentasjoni og fra vår tid, som det kan være av betydning åha tilgang til både i samtid og eller ettertid. I lovut-kastet foreslår utvalget at §§ 7 til 11 skal inne-holde positive dokumentasjonsplikter. Dette inne-bærer at virksomheter pålegges å dokumenterede avgjørelser, forhold osv. som er oppregnet i dekonkrete bestemmelsene. Dette vil sikre at lovensformål oppnås langt på vei.

Dette er imidlertid ikke nok fordi en slik opp-regning ikke vil kunne omfatte alle slags forholdsom det vil være av interesse å ha dokumentert –på kortere og eller lengre sikt. Dette må fangesopp, så ikke den valgte lovgivningsteknikken skalvirke mot lovens hensikt. Paragrafene 7 til 11 erikke ment som en avgrensning av virksomhetersdokumentasjonsadgang. Sletting er regulert i§ 18.

I tillegg vil pliktene etter §§ 7 til 11 er det nød-vendig at virksomhetene pålegges å bidra til å nålovens overordnede formål gjennom en plikt til ådokumentere også andre forhold. Utvalget menervirksomheter i tillegg skal dokumentere vesent-lige hendelser, beslutninger, prosesser og forholdsom ikke faller inn under de alminnelige doku-mentasjonspliktene i §§ 7 til 11, hvis det er åpen-bart at det vil ha interesse for ettertiden, eller detellers er nødvendig for å ivareta lovens formål.Tanken er at det aller meste av den daglige aktivi-teten i de virksomheter som omfattes av loven, vilvære dekket av de alminnelige reglene i §§ 7 til11. Bestemmelsen som utvalget har tatt inn i § 13 ilovutkastet, er tenkt som et unntak for spesiellehendelser og begivenheter som det må væreåpenbart for virksomheten at det vil være avbetydning å dokumentere for ettertiden.

Nasjonalarkivet har, og vil fortsette å ha, etsærskilt og overordnet ansvar for å påse at hensy-net til bredde og helhet i samfunnsdokumentasjo-nen blir ivaretatt, og at lovens formål kan nås. Når

20 Se bl.a. Rt. 2014 side 310 og Rt. 2011 side 111 som girvidere henvisninger til hvilke krav som etter rettspraksisstilles til begrunnelsen for ulike vedtak.


sterke grunner taler for det, bør derfor Nasjo-nalarkivet kunne gi virksomheter som er omfattetav loven, pålegg om å dokumentere forhold ogeller bevare dokumentasjon som ikke er omfattetav pliktene i §§ 7 til 11. En bestemmelse om detteer tatt inn i lovutkastet § 15.

Antakelig vil det i slike tilfeller en har tenktseg i § 15, ofte allerede foreligge plikt til å doku-mentere etter en konkret vurdering etter § 13. Det

kan likevel ikke utelukkes at Nasjonalarkivet utfra et overordnet blikk vil kunne se dokumenta-sjonsbehov som ikke er åpenbart for den enkeltevirksomhet, eller som det ikke er rimelig åpålegge en særskilt virksomhet ansvar for. Nasjo-nalarkivet bør derfor også selv ha anledning til åsørge for slik dokumentasjon når det ikke erandre virksomheter som det er nærliggende å gipålegg om det.


Kapittel 15

Fangst av e-post

Gjeldende arkivlov ble utformet mens hovedregelenvar papirbasert korrespondanse. Fra et arkivper-spektiv er hovedutfordringen at e-post kommerdirekte til saksbehandlere og ikke blir dokumentert.Den blir derfor ikke tilgjengelig hverken for virk-somheten eller offentligheten. E-post er utfordrendefordi den kan ha stor dokumentasjonsverdi samtidigsom virksomhetenes tilgang til arbeidstakers e-post-kasse er begrenset som følge av regler som skalbeskytte arbeidstakers personvern. Lovutkastetpålegger virksomhetene å tilby de ansatte egnedeverktøy, slik at dokumentering av ekstern kommuni-kasjon som e-post, i størst mulig grad kan skje helteller delvis automatisk og under kontroll av deansatte selv.

15.1 Gjeldende rett

15.1.1 Arkivlova

Arkivlova fastslår at offentlige organer skal ta varepå dokumentasjon. Den skal være «ordna og inn-retta slik at dokumenta er tryggja som informa-sjonskjelder for samtid og ettertid», jf. § 6. Det erikke tvil om at dokumentbegrepet omfatter e-post.I tillegg krever arkivforskriften § 9 at visse typerdokumentasjon skal journalføres, blant annet medsikte på offentlig innsyn. Det er klart at e-posterskal vurderes for journalføring.


Justisdepartementet slår i Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 31.2, fast at personvernforordningenikke krever at Norge har lovregler om vern av deansattes e-post mot innsyn fra arbeidsgiver. For-ordningen åpner for nasjonal regulering avbehandling av personopplysninger i forbindelsemed arbeidsforhold uten at intern eller eksternkommunikasjon, som e-post, er konkret nevnt. Iforordningen artikkel 88 er det imidlertid gittadgang til ved lov eller tariffavtale å fastsette sær-regler om behandling av personopplysninger i for-bindelse med arbeidsforhold. Slike særregler skal

omfatte «egnede og særlige tiltak» for å verneregistrertes rettigheter.

15.1.3 Forskrift til arbeidsmiljøloven

Hovedregelen er at arbeidsgiver bare på visse vil-kår kan ha innsyn i arbeidstakeres e-postkonto.Dette omfatter all e-post, selv om det er vesentligmer inngripende om arbeidsgiver leser privat e-post enn virksomhetsrelatert e-post.

Arbeidsmiljøloven § 9-5 hjemler forskrift omarbeidsgivers rett til innsyn i arbeidstakers e-post-kasse og annet elektronisk lagret materiale, blantannet om adgangen til innsyn, prosedyrer ved inn-syn og plikten til å slette opplysninger. Regelenstår i kapitlet om arbeidsgivers kontrolltiltak over-for arbeidstakeren. Forskriften om arbeidsgiversinnsyn i e-postkasse og annet elektronisk lagretmateriale gjelder bare e-post.1 Forskriften ble flyt-tet til arbeidsmiljøloven i 2018, se Prop. 56 LS(2017–2018). Regelen var tidligere hjemlet i per-sonopplysningsloven og regulert i egen forskrift.2

Forskriften gjelder e-postkasse (e-postad-resse) arbeidsgiver har stilt til arbeidstakers dis-posisjon til bruk i arbeidet, typisk en adresse medvirksomhetens navn eller forkortelse etter krøll-alfa-tegnet (@). Hovedregelen er at arbeidsgiverbare har rett til innsyn i opplysningera. når det er nødvendig for å ivareta den daglige

driften eller andre berettigede interesser vedvirksomheten, eller

b. ved begrunnet mistanke om at arbeidstakersbruk av e-postkasse eller annet elektroniskutstyr medfører grovt brudd på de plikter somfølger av arbeidsforholdet, eller kan gi grunn-lag for oppsigelse eller avskjed.

1 Dette innebærer at det må finnes et annet rettslig grunnlagfor å verne meldinger på Lync/Skype, informasjon i Share-point og midlertidige, interne merknader i saksbehand-lingssystemet.

2 Forskrift 15. desember 2000 nr. 1265 om behandling av per-sonopplysninger (personopplysningsforskriften) kapittel 9,tilføyd ved forskrift 29. januar 2009 nr. 84 (i kraft 1. mars2009).


Ifølge Datatilsynet vil det å «følge opp virksom-hetsrelatert korrespondanse og informasjon»være omfattet av vilkåret «nødvendig for å ivaretadaglig drift» i forskriften.3 Forutsetningen her erat innsynet er nødvendig, det vil si at formålet ikkekan oppnås på andre måter. Prosedyrereglene i§ 3 må følges. Det er ikke klart at forskriftens vil-kår om daglig drift dekker dokumentasjonshensy-net. Dette innebærer at virksomhetskritisk infor-masjon som ikke har sammenheng med driften,kan gå tapt. Et eksempel kan være korrespon-danse forut for avtaleinngåelse.4

Arbeidsgiver kan foreta innsyn når det er nød-vendig for å ivareta «andre berettigede interesserved virksomheten». Arbeidsgiverens berettigedeinteresser kan variere fra det ubetydelige tiltungtveiende interesser.5 Det vil typisk væreinteresser relatert til å drive virksomheten effek-tivt og forsvarlig og å beskytte seg mot skade elleransvar i forbindelse med ansattes handlinger.Ivaretakelse av arkivplikt vil i konkrete tilfellerkunne utgjøre en «berettiget interesse».

Som ledd i internkontrollen kunne det væreinteressant for virksomhetens ledelse å vite hvilketyper e-post de ansatte bommer på at de skal lagrei virksomhetens systemer, eventuelt fange oppmer eller mindre bevisste brudd på interne ellerlovfestede dokumentasjonsplikter. Videre kunneledelsen ønske å undersøke e-postkassene medsikte på å kunne gi bedre tilpasset opplæring i hvade ansatte skal lagre i virksomhetens systemer.Slike internkontrolltiltak ville ikke dreie segdirekte om å ettergå innholdet i ansattes e-poster,men å innrette internkontrollen på en mest muligeffektiv måte. Prosedyrekravene i § 3 måtte føl-ges, og det kunne by på praktiske utfordringer omalle ansatte skulle være til stede når prosedyrengjennomføres.

Utgangspunktet etter gjeldende rett er at e-post er skjermet mot innsyn uansett innhold. For-

skriften § 3 stiller krav om at arbeidstaker skalvarsles før innsyn i e-post, gis mulighet til å uttaleseg på forhånd og kunne være til stede. Prosedy-rekravene er lagt opp med sikte på enkeltståendeinnsyn, ikke systematiske gjennomganger av e-postkasser, for eksempel med sikte på å fange oppdokumentasjon som ikke har blitt lagret i sak-arkivsystemet.

Når en ansatt slutter, er regelen at opplysnin-ger som ikke er nødvendige for den daglige driftav virksomheten, skal slettes innen rimelig tidetter arbeidsforholdets avslutning, jf. forskriften§ 4. Arbeidsgiveren har et visst spillerom til selv åetablere en slettefrist så lenge den framstår somadekvat og rimelig, men som hovedregel bør detskje innen seks måneder, mener Datatilsynet.

Når arbeidsforholdet er avsluttet, kan det væreupraktisk og vanskelig å få gjennomgått og slettetinnholdet i e-postkassen. Arbeidsgiveren bør der-for ha rutiner som sikrer at sortering og oppryd-ding av e-postkassen skjer før den ansatte slutter,det vil si med den ansattes medvirkning. Dersomdet ligger dokumentasjon omfattet av bevarings-plikt etter arkivlova i e-postkassen til medarbeide-ren som har sluttet, vil sletting kunne innebæreuhjemlet kassasjon.

15.1.4 Komparativt

Datatilsynet i Danmark har overfor utvalget gjortrede for rammene den danske persondatalovensetter for innsyn i ansattes e-poster.6 Følgende vil-kår må være oppfylt for at arbeidsgiver kan gågjennom ansattes e-poster:1. sikkerhedskopieringen af e-mails og en even-

tuel gennemgang af en medarbejders e-mailsmåtte kun ske, hvis det var nødvendigt for, atarbejdsgiveren kunne forfølge berettigedeinteresser, og hensynet til den ansatte ikkeoversteg disse interesser. De berettigedeinteresser kunne f.eks. være hensynet til drift,sikkerhed, genetablering og dokumentationsamt hensynet til kontrol af medarbejderesbrug,

2. medarbejderne skulle på forhånd – på en klarog utvetydig måde – være informeret om sik-kerhedskopieringen og den eventuelle gen-nemgang af den enkelte medarbejders e-mailsog

3 «Ivaretakelse av den daglige drift» er relatert til virksomhe-tens drift og vil typisk dreie seg om å følge opp virksom-hetsrelatert korrespondanse og informasjon. Se Datatilsy-nets veiledningside om Innsyn i e-post og private filer(besøkt 14. februar 2019).

4 Se nærmere Mette Borchgrevink i Lov og Data nr. 2009/1:«Det er uheldig at reglene er knyttet opp til den dagligedrift, fordi dette utelukker informasjon som kan være virk-somhetskritisk, men ikke nødvendig for daglig drift. Detutelukker også annen arkivverdig informasjon, eksempel-vis korrespondanse forut for avtaleinngåelse. Dette er ikkenødvendig for den daglige drift, men kan ha stor betydningi tilfelle det oppstår tvist om hva partene har avtalt.»

5 Teknologien tillater at arbeidsgiver legger inn fraværsmel-ding hos ansatte som ikke kan gjøre det selv, for eksempelved plutselig sykdom. Dette er ikke innsyn.

6 E-post fra Camilla Andersen i Datatilsynet 9. oktober 2018.Redegjørelsen tar utgangspunkt i uttalelser til person-dataloven slik den lød før personvernforordningen, men deantar at forordningen ikke vil kreve endringer i disse førin-gene.


3. ved en gennemgang af en medarbejders e-mails måtte arbejdsgiveren ikke læse medar-bejderens private e-mails.

Ved avslutning av arbeidsforhold skal e-postkon-toen beholdes så kort tid som mulig, maksimalttolv måneder. De danske reglene ser ut til å giarbeidsgivere et noe videre spillerom enn de nor-ske og nevner dokumentasjonsformål uttrykkelig.

I Københavns kommune er praksisen at denadministrativt overordnede kan søke om tilgangtil e-postkontoen til langtidssykemeldte og medar-beidere som har sluttet.7 Angående robotisertgjennomgang av e-postkassen er problemet ikkenødvendigvis gjennomgangen, men at menneskervil ha adgang til dataene roboten finner.

I det danske riksarkivet kan arbeidsgiver barefå adgang til en medarbeiders e-post hvis vedkom-mende for eksempel er langtidssykemeldt. Tillits-valgt skal være til stede.8 Rigsarkivet er ikke kjentmed at offentlige myndigheter gjør robotisertegjennomganger av ansattes e-post for å finne jour-nalpliktig materiale. Rigsarkivet stiller imidlertidkrav til statlige myndigheter om å gjennomførekvalitetssikring i såkalte dokumentbærendesystemer, blant annet for å se om det er et etter-slep på journalføringen, se Cirkulære om anmel-delse og godkendelse af it-systemer §§ 29–31. Iveiledningen nevnes søk i filer på virksomhetensfellesområder, men ikke i e-postkasser.

Heller ikke i Sverige finnes det formaliserteregler (lag eller förordning) om arbeidsgivers inn-syn i arbeidstakers e-postkasse. Som i Danmarkog Norge er en i praksis avhengig av at denenkelte arbeidstaker selv sørger for journalføringog arkivering. Ved Regeringskansliet (departe-mentene) er det interne retningslinjer for arbeids-takernes bruk av utstyr arbeidsgiver stiller tilrådighet. Regeringskansliets etiske retningslinjeråpner for privat bruk i begrenset omfang medgodt skjønn. Det er ikke etablert automatisertesøk i ansattes e-postkasser. Interne retningslinjertilsier at arbeidsgiver må søke etter bestemt infor-masjon i ansattes e-postkasser, ikke søke generelt(gjennomgå e-postkassen). Dersom en leder vilsøke etter ikke-arkivert dokumentasjon i e-post-kassen til en ansatt som har sluttet, må departe-mentets øverste administrative ledelse ta avgjørel-sen.

Det rettslige grunnlaget i våre naboland ermindre detaljert og kanskje noe mer liberalt.Dette rettslige handlingsrommet, i den grad det ervidt nok, er ikke utnyttet til å automatisere data-fangst fra ansattes e-postkasse.


E-post brukes i dag til et bredt spekter av opp-gaver. E-post er praktisk og effektivt. Ansatte bru-ker e-post aktivt for å kommunisere og løse sinearbeidsoppgaver. Det sendes og mottas e-post istore volumer.9 Det brukes for å utveksle offisiellebrev og notater. E-post brukes i kommunikasjonmellom ansatte og deres fagforening. E-post bru-kes til sladder og uformelle tilbakemeldinger mel-lom kollegaer og til krevende faglige diskusjoner.E-post brukes også i kommunikasjonen mellomansatte og ledere, for å formidle beslutninger, giinnspill og rapportere. E-post er også en sikker-hetsutfordring. Bruken av personlig adressert e-post fører til at dokumentasjon ikke blir arkivertog bidrar til at dokumentasjonen heller ikke bliroffentlig tilgjengelig.

E-post brukes samtidig som nye kommunika-sjonsformer har kommet til. I jobb brukes Share-point, Slack og Skype for business. Privat brukesfortsatt e-post, men avtaler og småprat gjøres nåpå Facebook og Messenger. Oppfølging av fritids-aktiviteter skjer i egne kanaler, som Spond. Pris-nedgangen på SMS (som iMessage) har trolig førttil at e-post i mindre grad brukes til korte, privatebeskjeder. Disse momentene taler for at det i dager mindre grunn til å bruke e-posten på jobb tilprivate gjøremål. Dette kan igjen tale for at ansattei større grad enn før vil kunne innrette seg slik atde ikke bruker jobb-e-posten til private gjøremål.

Etterprøvbarhet er en sentral forvaltnings-verdi. Arbeidsgivers begrensede innsyn i e-postfører til redusert datafangst (at for få e-posterdokumenteres) av den løpende virksomheten oginterne beslutningsprosesser. Dette fører i nesteomgang til at det blir mindre dokumentasjon foroffentlig sektor å gi innsyn i. I neste omgang blirforvaltningen mindre etterprøvbar, det vil si atansatte og ledere ikke kan dokumentere hva orga-

7 Informasjon mottatt fra byarkivar Elisabeth Bloch.8 Informasjon mottatt fra vicedirektør Kirsten Villadsen

Kristmar og områdeleder for indsamlingsområdet MetteHall-Andersen.

9 Om journalføring, se kapittel 16. Departementenes sikker-hets- og serviceorganisasjon har opplyst til utvalget at det ien 30-dagers periode leveres 624 745 e-poster til postbok-sene i departementsfellesskapet, det vil si utenom spamsom fanges opp sentralt. I samme periode ble det sendt ut188 539 e-poster fra departementsfellesskapet. Innad idepartementsfellesskapet ble det sendt 1 210 783 e-poster. IRiksrevisjonens rapport Dokument 3:10 (2016–2017) side65, er tallet betydelig høyere.


nisasjonen har gjort og hvorfor. Dette gjelderbåde internt, overfor eksterne kontrollører (somRiksrevisjonen og kommunerevisjonen) og over-for allmennheten og media.

Ansvaret for dokumentasjon er i praksis dele-gert nokså langt ned i organisasjonen.10 Meddagens teknologi kan virksomheten sikre segbedre enn før ved å søke (maskinelt) gjennom e-post. Gjeldende forskrift til arbeidsmiljøloven hin-drer dette. Fra et arkivperspektiv er ikke interes-sen å drive kontroll, men å bevare dokumentasjonav betydning, jf. formålsbestemmelsen omtalt ikapittel 7. Det er med andre ord mange grunnertil å vurdere regelendringer.

15.2.1 Kort regelhistorie

Arbeidslivsutvalget som skrev gjeldende arbeids-miljølov, drøftet behovet for vern om e-post i NOU2004: 5 punkt 17.6.4. Utvalget forutsatte at det varmulig å skille mellom privat og virksomhetsrela-tert e-post, og konkluderte slik:

Mens det klare utgangspunkt er at arbeidsta-kerne har krav på vern mot innsyn fra arbeids-givers side i privat e-post, er det motsatte tilfel-let for virksomhetsrelatert e-post. Det må antaså være gjeldende norsk rett at arbeidsgiversom regel vil ha adgang til å kontrollere virk-somhetsrelatert e-post. De reelle grunner somtaler for en slik løsning gir seg selv. Til dettekommer at interesseavveiningen i forhold tilfor eksempel personopplysningsloven § 8 bok-stav f) kun i unntakstilfelle vil kunne tenkes åslå ut i arbeidsgivers disfavør når det gjeldervirksomhetsrelatert e-post.11

Arbeidslivslovutvalget foreslo å regulere adgan-gen til å kontrollere ansattes e-post i arbeidsmiljø-

loven. Dette ble ikke fulgt opp av departementetpå bakgrunn av innvendinger fra Datatilsynet,blant annet at utvalgets forslag materielt sett ikkevar tilstrekkelig ut fra et personvernsynspunkt, seOt.prp. nr. 49 (2004–2005) punkt 12.6.5.

Før reglene som nå er hjemlet i arbeidsmiljølo-ven, måtte en skille mellom privat og virksomhets-relatert e-post. Bare private e-poster var skjermetmot innsyn.12 Den ansatte måtte samtykke førarbeidsgiver leste privat e-post, mens virksom-hetsrelatert e-post kunne leses.13 I mange tilfellervil det være rimelig klart om en e-post gjelder denstillingen den ansatte har, eller om den gjeldervedkommende som privatperson. E-post som ikkehar sammenheng med virksomheten, vil normaltvære privat. I andre tilfeller kan grensen mellomvirksomhetsrelatert og privat være vanskeligeretrekke, for eksempel når en kommunalt ansatt sit-ter i folkevalgte organer.14

15.2.2 Bergen byarkivs undersøkelse

Bergen byarkiv undersøkte i 2013 hvor mye virk-somhetsrelatert informasjon som kom via e-post,SMS og andre sosiale medier.15 Kartleggingenviste at SMS og andre sosiale medier har sværtliten betydning, mens e-post har tilsvarende storbetydning, både som et kontaktmedium inn og utav kommunen og som et arbeidsverktøy forledere og øvrige ansatte.

Virksomhetsrelatert e-post utgjør om lag 80prosent, mens den private andelen ligger mellom6 prosent for ledere og 9 prosent for ansatte. Dif-feransen utgjøres av spam o.l.16 Av den virksom-hetsrettede e-posten var mellom 50 og 40 prosentav midlertidig interesse, det vil si nyhetsbrev somikke følges opp, praktisk møteinformasjon, fra-værsmeldinger, ikke-viktige beskjeder, prosess-informasjon som er dokumentert andre steder,osv. Med andre ord er mellom 50 og 60 prosent avden virksomhetsrettede e-posten av interesse overlengre tid og av en viss betydning for virksomhe-ten.17 44 prosent av lederne svarer at det varupraktisk å etterleve arkiveringsrutinene i deres

10 I Statskonsults rapport Praktisering av offentlighetsloven isentralforvaltningen (Notat 2003:16) heter det på side 5:«Det kan også tenkes at e-postens noe mindre formellekarakter fører til at saksbehandlere ikke journalfører disselike mye som ‘vanlige’ brev. Det er opp til hver enkelt saks-behandler å vurdere hvorvidt e-posten er arkivverdig.»

11 Utvalget fortsatte: «Arbeidsgiver bør likevel informerearbeidstakerne om at virksomhetsrelatert e-post kan blilest.Arbeidsgiver kan i medhold av sin styringsrett bestemmeat de ansatte ikke skal bruke bedriftens datasystemer tilprivate formål. Dersom datasystemet likevel benyttes tilslike formål, vil bedriften antagelig ha rett til å slette privatedokumenter/e-post. Arbeidsgiver har på den annen sideikke rett til å lese slike dokumenter selv om datasystemeter benyttet i strid med arbeidsgivers instrukser. En vissadgang til å sjekke om dokumentene er av privat eller virk-somhetsrelatert karakter, vil arbeidsgiver antagelig likevelha.»

12 Utgangspunktet var den gang at privat e-post ikke kunnekontrolleres uten et uttrykkelig, informert og frivillig sam-tykke fra den ansatte, jf. daværende personopplysnings-loven § 2 nr. 7.

13 Se sitat fra Datatilsynets hjemmesider gjengitt i Rt. 2002,side 1500.

14 Se SOU 2002: 18 Personlig integritet i arbetslivet side 101-102.

15 Bergen byarkiv: Kartlegging og sikring av dokumenter påe-post, sosiale medier og mobile enheter. (2015). http://www3.bergen.kommune.no/BKSAK_filer/bksak/0/VED-LEGG/2015293985-5285977.pdf.


hverdag. 25 prosent av de ansatte svarer detsamme.18

Undersøkelsen viste at for få e-poster doku-menteres. Dette gjaldt særlig e-post som varsåkalt arkivverdig, men ikke nødvendigvis jour-nalpliktig. E-post som lagres i mapper i den enkel-tes e-postkonto, er ikke i tråd med rutiner og van-skeliggjør kommunens tilgang på informasjon.19

Også journalpliktig e-post ble i for liten grad arki-vert. Om årsakene het det:– Mangler i kunnskapen om hva som skal arkive-

res, og rutinene for arkivering.– Det oppleves mangler i den tekniske tilretteleg-

gingen for arkivering av e-post.– Ledere opplever i større grad enn ansatte at det

er lite praktisk å etterleve rutinene for arkive-ring.

I tillegg til tekniske og organisatoriske løsningeranbefalte rapporten å vurdere om regelverket leg-ger til rette for en optimal samfunnsmessig ivare-takelse av personvernhensyn og arkivhensyn.Bergen byarkiv mente at det er:20

nærliggende å legge til grunn at personvernikke er en fremtredende problemstilling iarbeidsrelatert e-post. Forskriften, hvis formåler å beskytte ansatte mot krenkelser av derespersonvern, samt sikre arbeidsgivers interes-ser, skiller ikke mellom privat korrespondanseog virksomhetsrelatert korrespondanse (ande-len privat e-post utgjør 6–9 % av total e-post-mengde). Dette kan vurderes som en svakhet

ved regelverket da dette i praksis vanskeliggjørvirksomheters ivaretakelse av arkivplikten.

15.2.3 Tibet-kommisjonen

Innholdet i slettede e-poster har vært et tema forden danske kommisjonen som undersøkte hvor-for dansk politi hindret demonstranter fra å visetibetanske flagg under et kinesisk statsbesøk.21

Tilgangen til e-post hadde vært en utfordring ikarleggingen:

Det har kunnet konstateres, at de enkelte myn-digheder har haft forskellig praksis med hen-syn til journalisering af e-mails blandt andetsom følge af, at der er sket en teknologiskudvikling i den periode, undersøgelsen vedrø-rer. Det har endvidere frembudt vanskelighe-der i forhold til identifikation og udlevering afmateriale, at mailkonti efter det oplyste slettes30 dage efter, at en medarbejder er fratrådt sinstilling hos Københavns Politi og Rigspolitiet.22

15.2.4 Riksrevisjonens funn

I Dokument 3: 10 (2016–2017) fant Riksrevisjonenat– arkiveringen i flere departementer og statlige

virksomheter er mangelfull, og dette har nega-tive konsekvenser for den reelle mulighetenfor innsyn

– lite brukervennlige arkivsystemer er en avhovedårsakene til utilstrekkelig arkivering

– mangelfull arkivering og feil i journalføringen ivesentlige enkeltsaker svekker offentlighetenskjennskap til sakene og muligheten for debattog kontroll av forvaltningen

Utviklingen i bruk av e-post ble pekt på som en avårsakene:

Regelverket for arkivering og journalføring hartil nå vært utformet etter en papirbasertarbeidsmåte som er blitt vesentlig endret etterat bruken av e-post over tid har økt sterkt. Detforeligger ikke veiledninger eller annet støtte-materiale for å kunne vurdere arkivverdighet,

16 Tallene i rapporten er litt vanskelige å tolke. Tallene herbaserer seg på Arne Skivenes innlegg på Arkivmøtet i 2016,se https://arkivmote.files.wordpress.com/2016/04/arne-skivenes.pdf. Han trår til og uttaler: «Data som arbeidsgi-ver har lønnet meg for å samle inn, som ligger på utstyrbetalt av arbeidsgiver, innhentet med programvare og tel-lerskritt arbeidsgiver har betalt for, er lovmessig å betraktesom under min råderett fordi det kan ligge noen person-sensitive filer vedrørende meg der. Slik er situasjonengenerelt i det norske arbeidslivet.» Og videre: «Det mestinteressante funnet for meg er at personvernlovgivningensstrenge krav baserer seg på hensynet til under 10 % av e-postmengden. Eller at hensynet til en forsvarlig håndteringav de 80 % som er vital offentlig informasjon for stat, kom-mune og fylkeskommune, må vike for at offentlig ansatteskal kunne benytte offentlige kommunikasjonssystemer tilprivate formål uhindret.»

17 Arne Skivenes innlegg på Arkivmøtet i 2016 side 6.18 Bergen byarkiv, side 15.19 Virksomheten har dermed ikke ett arkiv, men en rekke,

atskilte og utilgjengelige arkiver. Slik lagring i e-post-systemet kan likevel være til stor nytte for saksbehandlin-gen til ansatte som forvalter samme fagområde over langtid. Begrensning i størrelsen på e-postkassene kan føre tilat viktige e-poster med store vedlegg blir slettet.

20 Bergen byarkiv side 39.

21 Se http://tibetkommissionen.dk/. Kommisjonen fant at«Beslutningen om at afskærme demonstrationen på HøjbroPlads samt fratagelsen af flag var tillige i strid med beskyt-telsen af forsamlings- og ytringsfriheden i grundloven ogEMRK», se Tibetkommissionens beretning kapitel 1-3(bind 1, 2017) side 20.

22 Tibetkommisjonens beretning (bind 2, 2017) side 424.


og Kulturdepartementet har først nå tatt initia-tiv til å endre arkivforskriften.

Riksrevisjonen var oppmerksom på at teknolo-giske endringer skaper nye utfordringer, se Doku-ment 3:10 (2016–2017) side 51:

Etter overgangen fra papirbaserte arkiver tilelektroniske saks- og arkivsystemer hararkivansvaret i stor grad blitt desentralisert fraen sentral arkivtjeneste til den enkelte ansatte.Arkivtjenesten har imidlertid fortsatt viktigeoppgaver i å kvalitetssikre arkiver og journaler,drive opplæring og påse at arkivarbeidet utfø-res i tråd med regelverket. Den økte bruken ave-post har imidlertid ført til at stadig mer korre-spondanse går direkte til og fra den enkeltesaksbehandler og leder, uten å gå veien omvirksomhetenes postmottak. Tidligere gikkpapirbrev via postmottaket der arkivtjenestensørget for å arkivere og journalføre dokumen-tene på korrekt måte før de ble levert til riktigsaksbehandler. Når viktig korrespondanse sen-des via e-post, uten å gå innom postmottaket,blir det saksbehandleren selv som må vurdereom e-posten skal arkiveres i saks- og arkivsys-temet og journalføres.

15.2.5 Samdok-prosjekt for å øke dokumentfangsten fra e-post

Innenfor Samdok-prosjektet var dokumentasjonav e-post et tema.23 Målet med del-prosjektet var åforeslå «konkrete tiltak innen områdene kultur,organisasjon, teknologi og lovverk og standardersom kan bidra til å øke dokumentfangsten fra e-post». I rapporten ble det pekt på behov for regel-endringer, men også på at ledere og saksbehand-lere må bli dyktigere til å lagre e-post i tråd medkravene til arkivering og journalføring: «For åsikre god og relevant dokumentfangst fra e-post,må en ha en kombinasjon av mange ulike innfalls-vinkler som favner både kultur, organisasjon, tek-nologi og lover og standarder.» De konkreteutviklingstiltakene direkte rettet mot fangst av e-post som ble foreslått, er ikke fulgt opp av Arkiv-verket. Forskriften til arbeidsmiljøloven utgjørdessuten en rettslig hindring.

15.2.6 Høringen om gjennomføringen av personvernforordningen i norsk rett

Justisdepartementet hørte i 2017 forskrift omarbeidsgivers innsyn i e-postkasse og annet elek-tronisk lagret materiale. I sitt høringssvar 16.oktober 2017 kommenterte Arkivverket hvordanpersonvernhensyn hindrer både innsyn og beva-ring:

Det er umulig å regulere seg bort fra bruk av e-post i forvaltningen, men Arkivverket haddehåpet at Justisdepartementet, som overordnetdepartement både for offentleglova og person-opplysningsloven, hadde gått inn i disse pro-blemstillingene i utredningen med tanke på åundersøke muligheten for å etablere reglersom ikke i fullt så stor grad som i dag gir risikofor at både arkiveringsplikt, journalføringspliktog retten til offentlig innsyn enkelt kan omgås.

NHO uttalte:

Etter vårt syn er det imidlertid grunn til å stillespørsmål ved om det prinsipielle utgangspunk-tet for reglene burde vært snudd på hodet,nemlig slik at innsyn i den ansattes jobb e-posti utgangspunktet var lovlig. Særlig gjelderdette der formålet med innsynet er å sikre dendaglige driften av arbeidsgivers virksomhet.Dagens regler tar etter vår mening i for litengrad hensyn til at e-postkassen er et verktøysom eies av arbeidsgiver og stilles til den ansat-tes disposisjon for utførelsen av arbeidet (og dasom utgangspunkt kun skal inneholde virk-somhetsrelatert informasjon).

15.3 Overveielser

15.3.1 Er opplæring nok og interne rutiner nok?

Personopplysningsforskriften setter begrensnin-ger for arbeidsgivers rett til innsyn i ansattes e-post. Skjermingen av all e-post mot arbeidsgiversinnsyn gjør offentlige virksomheter avhengige avden enkelte ansattes skjønnsutøvelse og priorite-ring av tid for å kunne etterleve plikten i gjeldendearkivlov § 6. Satsingen på opplæring og innarbei-ding av rutiner har ikke gitt gode nok resultater,se også kapittel 16.3.2 om Arkivverkets veiled-ningsprosjekt.

Offentlige organer har ansvar for sin egen kor-respondanse og dokumentasjon. Samtidig har denansatte som følge av forskriften til arbeidsmiljø-

23 Samdok-rapport: Kommunale arkiv. Dokumentfangst fra e-post (2014). Riksarkivet sto bak et vedlegg kalt Arbeidsdo-kument fra arbeidsgruppa for dokumentfangst fra e-postVedlegg til rapport. (2014).


loven rådighet over og eierskap til alle e-postersom ikke er journalført eller arkivert. Virksom-hetene kan oppnå en del med interne rutiner ogopplæring slik at de ansatte kan handle korrekt,selv om det må utøves et skjønn for hvert enkelte-post, se kapittel 16.2.

Det kan være mye god internkontroll i internerutiner, for eksempel rutiner for ansattes egenopprydding i e-postkasse mv. når de eventuelt skalslutte. Her kan det framgå at virksomhetsrelatertmateriale om nødvendig skal flyttes over til områ-der andre har tilgang til, og at alt privat skal slet-tes.24 I hverdagen og fram mot siste arbeidsdag erdet imidlertid for de fleste arbeidstakere merpresserende oppgaver som konkurrerer om opp-merksomheten enn virksomhetens dokumenta-sjonsbehov. Det gir bedre samfunnsdokumenta-sjon om dokumentasjon bevares fortløpende ogaller helst automatisk.

15.3.2 Mulige løsninger dersom en kan skille mellom virksomhetsrelatert og privat kommunikasjon

Det vil være forbudt at systemet automatisk sen-der kopi av alle inngående og utgående e-post tilpostmottak for behandling. Spørsmålet er om denansatte kan skille privat og virksomhetsrelatert e-post og dermed åpne for fangst av dokumenta-sjon. Dette kan ordnes på ulike måter:a. Arbeidsgiveren (virksomheten) får tilgang til e-

post som den ansatte unnlater å markere somikke-virksomhetsrelatert (privat). Dette erantakelig forbudt.

b. Arbeidsgiveren (virksomheten) får tilgang til e-post den ansatte aktivt markerer som virksom-hetsrelatert (ikke privat). Dette er antakeligikke forbudt.25 Bergen byarkiv antar at en slikløsning vil øke dokumentasjonsgraden.

En løsning i samsvar med punkt b, hvor virksom-hetens sentrale dokumentasjonsfunksjon mottarkopi av all e-post den ansatte aktivt markerer som

virksomhetsrelatert (ikke privat), vil være avhen-gig av vurderinger den ansatte gjør. En må der-med akseptere en viss, men svært begrenset tids-bruk. For den ansatte vil en slik løsning værepraktisk enklere enn aktivt selv å overføre e-pos-ten fra e-postsystemet til sakarkivsystemet. Ensvakhet ved denne løsningen er avhengigheten avden «menneskelige faktor», det vil si arbeidsta-kers medvirkning. For arbeidstaker kunne proses-sen forenkles dersom hun eller han selv markererbestemte e-postadresser, primært personlige,eventuelt i sammenheng med registrering for per-sonalfunksjonen i virksomheten, av personer (for-eldre, ektefelle, barn og andre) som skal varslesved sykdom osv.26 Korrespondanse til og fra dissemarkerte adressene skjermes automatisk. Detbør tilsvarende være mulig å skjerme privatekalenderoppføringer som private. Virksomhetenmå ved en slik kopiløsning sørge for å knytte e-post markert som virksomhetsrelatert til riktigsak eller tema. Prosessen kan antakelig automati-seres. Arbeidstakeren vil ha risikoen for at huneller han markerer en privat e-post som virksom-hetsrelatert, slik det i dag ville være om en ansattjournalførte en privat e-post ved en feil. Slike feilbør kunne rettes når de oppdages.

15.3.3 Dokumentasjon av lederes virksomhetsrelaterte kommunikasjon

Ledere styrer, gir instrukser, legger føringer ogtreffer beslutninger. De kommuniserer «oppover»og «nedover» internt. Utad kommuniserer de medpersoner i ledende posisjoner i andre virksomhe-ter som av betydning for virksomheten. Derfor erlederes kommunikasjon av særlig verdi å doku-mentere. Dokumentasjonen vil være av verdi forvirksomheten selv ved at den kan gå tilbake for ådokumentere egen aktivitet. Dokumentasjon leg-ger til rette for å ettergå egne prosesser med siktepå å avdekke feil og å lære for å oppnå effektivi-tets- og kvalitetsutvikling. Den vil også gjøre detmulig å dokumentere aktiviteter og prosesserutad og dermed styrke åpenheten og adgangen tiloffentlig kontroll.

Utvalget foreslår i lovutkastet § 8 annet ledden uttrykkelig plikt for virksomheten til å doku-mentere virksomhetsrelatert kommunikasjon tilog fra arbeidstakere i ledende stillinger.

24 Se Arbeidstilsynets Veileder om kontroll og overvåking iarbeidslivet (2017).

25 Bergen byarkiv problematiserer om en slik modell gir til-strekkelig måloppnåelse, se side 25: «Samtidig åpner manda opp for en risiko for at brukere bevisst eller ubevisst(pga. manglende kunnskap) undergraver ‘catch all’-løsnin-gen ved å flytte også arkivverdige meldinger over i en slikprivat-mappe. Samtidig kan det være naturlig å anta at detvil være færre brukere som aktivt unndrar meldinger fra‘catch all’-løsningen og dermed arkivering (‘aktivt’ bruddpå rutiner gjennom konkret handling), enn det er brukeresom med dagens løsning unnlater å sørge for arkivering(‘passivt’ brudd på rutiner gjennom manglende handling).»

26 For å sikre arkivfangsten kan virksomheten gjøre under-søkelser av volumet på e-post som skjermes mot arbeids-givers innsyn sammenholdt med virksomhetsrelatert e-post, med sikte på oppfølging i medarbeidersamtaler osv.


I praksis vil det meste av den kommunikasjo-nen det er snakk om være omfattet av andre doku-mentasjonsplikter, enten lovutkastet § 11 om plikttil å dokumentere avgjørelser mv. eller omfattet avlovutkastet § 8 første ledd om ekstern kommuni-kasjon. Intern kommunikasjon er etter gjeldenderett valgfri å journalføre. Lovutkastet her inne-bærer ingen journalføringsplikt, men krever atvirksomhetene også dokumenterer intern, virk-somhetsrettet kommunikasjon til og fra arbeids-takere i ledende stillinger.

Det er intet mål å dokumentere lederes kom-munikasjon om sine private forhold. Plikten gjel-der kun «virksomhetsrelatert kommunikasjon».Det er nødvendig at det foretas grundige vurde-ringer av forholdet til offentleglova før bestem-melsen tar til å gjelde. Det må være full klarhetom hvilke regler som skal gjelde for offentlighe-tens rett til innsyn. Utvalgets forslag er begrunneti arkivfaglige hensyn. Innsyn i dokumentasjonener i utgangspunktet et annet spørsmål, som måløses med utgangspunkt i offentleglova. Det erviktig at en ordning som her skissert ikke fører tilen «nedkjølingseffekt» og at kommunikasjon flyt-tes ut i andre kanaler som er dårligere egnet til ådokumentere.

Det forutsettes at det må legges til rette for atfangst av lederes virksomhetsrelaterte kommuni-kasjon skal skje gjennom automatiserte løsninger.Plikt til å legge til rette for automatiserte løsnin-ger følger av lovutkastet § 8 tredje ledd.

15.3.4 Maskinelle søk i alle ansattes e-post

Blant annet i Samdok-prosjektet, referert til oven-for, ble det foreslått at automatiserte/ maskinellesøk i arbeidstakers e-postkasse kunne brukes forå identifisere e-post og vedlegg som kanskjeburde vært arkivert. En kunne tenke seg atsøkene genererer en liste med e-poster somarbeidstaker selv tar stilling til ved for eksempel åklassifisere i tre kategorier: arkiveres, uvesentlig,privat. Etter gjeldende rett regnes det som innsynselv om ikke et menneske som ser e-posten, jf.personvernforordningen artikkel 2 om «helt ellerdelvis automatisert behandling av personopplys-ninger».

I stedet for maskinelle søk i e-postkassen kandet installeres programvare som gjennomgår e-post idet den går ut eller inn, og foreslår hvilkensak den skal knyttes til. Slik programvare antasikke å være forbudt fordi arbeidsgiver ikke får noeinnsyn; det er den ansatte selv om tar beslutnin-gen om eventuelt å knytte e-posten til en sak. Der-som slik automatisering tas i bruk i offentlig sek-tor, kan arkivfangsten bedres. Samtidig vil infor-masjonsmengden på sakene øke med tilsvarendebehov for gode søkefunksjoner for å kunne haoversikt. Utvalget foreslår i lovutkastet § 8 tredjeledd at arbeidsgiver skal gi ansatte tilgang til verk-tøy for å ivareta plikten til å dokumentere eksternkommunikasjon på en automatisert måte. Kongenkan gi utfyllende forskrift.


Kapittel 16

Forholdet til offentleglova

Offentleglova gir rett til innsyn i journaler og lig-nende register, og viser til arkivlova med forskrifterfor regulering av hva som er journalpliktig. Dettegir en binding mellom arkivlova og offentleglovasom antakelig svekker måloppnåelsen i arkivsekto-ren og har uheldige konsekvenser for adgangen tilinnsyn. Den sterke oppmerksomheten om retten tilinnsyn i «postjournal» fører til at resterende deler avforvaltningens kommunikasjon og dokumentasjons-produksjon får tilsvarende liten oppmerksomhet.Spørsmålet om hva offentleglova skal sikre allmenn-heten rett til innsyn i, hører inn under Justis- ogberedskapsdepartementet. Utvalgets anliggende erførst og fremst å avklare om, og hvordan, arkivlovabør regulere krav til registrering av dokumentasjon.Utvalget foreslår å gå bort fra begrepet journal-føring. Det har utspilt sin rolle.

16.1 Mandatet

Mandatet ber utvalget «vurdere om dagens regu-lering av journalføringsplikten er hensiktsmessig.Dette gjelder både innholdet i reguleringen og vir-keområdet». Innsynsretten etter offentleglovabaserer seg i stor grad på journalføringspliktenslik den er regulert i arkivforskriften. Utvalget måderfor også forholde seg til offentleglovas reglerfor å svare på mandatet.

16.2 Gjeldende rett

16.2.1 Arkivplikten er mer omfattende enn journalføringsplikten

Plikten etter gjeldende arkivlov § 6 til å ha arkiver,er i utgangspunktet frikoblet fra offentleglova. Dethar selvstendig verdi at det finnes dokumentasjonfor handlinger og beslutninger i en virksomhet,blant annet som grunnlag for intern og eksternkontroll med utøvelsen av offentlige myndighet.Denne dokumentasjonen får ytterligere verdi nården blir etterspurt av allmennheten i samtiden,

som resultat av rettigheter etter offentleglova ellerannen gjenbruk av data.

Innsynsretten etter offentleglova harmonerermed det generelle kravet om at arkiver skal væretilgjengelige. Fordi allmennheten har innsynsrett,må det offentlige ha en plikt til å synliggjøre sindokumentasjon og ordne den på en måte som gjørdet mulig å kreve innsyn. Dersom forvaltningenhar anledning til å utøve skjønn med hensyn tilhvilken dokumentasjon som skal synliggjøres,reduseres allmennhetens innsynsrett tilsvarende.

Registreringen i journalen skal gjøre det muligå identifisere dokumentet, jf. arkivforskriften § 10.I Noark 5-standarden kapittel 5 blir journalen defi-nert som register over saksdokumenter sombehandles i et organ. Det skal skje en tildeling aven entydig verdi som identifiserer en arkivenhetog dermed også de enkelte arkivdokumenter. Isammenheng med dette er det et krav til journal-føringen at dokumenter skal ha saks- og doku-menttitler som til sammen gir et dekkende bildeav dokumentets innhold, jf. arkivforskriften § 10bokstav d.

For den som søker informasjon fra det offent-lige, er det ikke krav om å identifisere enkeltdoku-menter en vil ha, se offentleglova § 28. Innsynsret-ten etter offentleglova § 3 gjelder «saksdoku-ment, journalar og liknande register».1 Det spil-ler heller ikke noen rolle hva listen med dokumen-ter kalles.2

1 I Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova punkt4.4.4.1 er «liknande register» forklart slik: «[…] Både forålmenta og journalistar er tilgang til journalane heilt sen-tralt for å få kunnskap om kva som skjer i forvaltninga ogkva dokument det kan vere av interesse å be om innsyn i.Liknande register vil for det fyrste omfatte slike registersom har ein liknande funksjon som dei eigentlege journa-lane, til dømes enklare postlister. For det andre vil detteomfatte andre former for saksoversikter og dokumentover-sikter. Eit eksempel er såkalla sakskort, som er ei oversiktover dei dokumenta som finst i ei bestemt sak. Om nokoblir kalla journal eller liknande, har ikkje noko å seie, det erfunksjonen til registeret som er avgjerande. Når det gjeldslike liknande register, er det i alle tilfelle ein føresetnad forat dei skal vere underlagde innsynsrett, at dei ikkje inne-held andre opplysningar enn dei som kan gå fram av denoffentlege journalen.»


Arkivforskriften oppstiller en journalførings-plikt for alle offentlige organer.3 Plikten til å jour-nalføre gjelder bare visse dokumenttyper og ersåledes langt mindre omfattende enn plikten til åarkivere. Hvilke dokumenter som er omfattet avjournalføringsplikten, er fastsatt i arkivforskriften§ 9 første ledd. For det første er det et krav atdokumentet må regnes som et saksdokument fororganet, slik det er definert i offentleglova. Etsaksdokument for organet er et dokument som erkommet inn til eller lagt fram for et organ, ellersom organet selv har opprettet, og som gjelderansvarsområdet eller virksomheten til organet. Etdokument er opprettet når det er sendt ut av orga-net. Hvis dette ikke skjer, regnes dokumentet somopprettet når det er ferdigstilt. For det andre mådokumentet inngå i en korrespondanse, det vil siat det har kommet inn til eller blitt sendt ut fraorganet. Dokumentet må ha et substansielt inn-hold, og dette er delt på to kriterier: For det tredjemå dokumentet være gjenstand for saksbehand-ling og for det fjerde ha verdi som dokumentasjon.

Når alle disse tre kriteriene er oppfylt, er detplikt til å journalføre dokumentet. Dagens journaler i praksis en rapport som er blitt til på grunnlagav standardiserte søk i arkivsystemet. Kravet er atinformasjonen oppdateres daglig. Rapporten blirnormalt kvalitetssikret av organet og sensitivinformasjon sladdet ut, før den oversendes til løs-ningen for eInnsyn.

16.2.2 Interne dokumenter

Organinterne dokumenter journalføres hvis orga-net finner det tjenlig, men noen typer organinte-rne dokumenter er det journalføringsplikt for, jf.arkivforskriften § 9 første ledd tredje setning.4

Organinterne dokumenter som ikke journalføres,skal uansett arkiveres, jf. arkivforskriften § 12.Disse dokumentene kan registreres på en enkleremåte.5 I realiteten fungerer ikke denne registre-

ringen etter intensjonen fullt ut fordi Noark-systemene har manglet nødvendige funksjoner.6

Det finner sted et arkivtap ved at dokumenteneikke blir med på uttrekket for langtidslagring.7

16.2.3 Nærmere om hovedvilkårene for journalføring

«Saksdokument for organet»

Arkivforskriften § 9 viser til definisjonen av saks-dokument for organet i offentleglova § 4 annetledd.8 Offentleglova § 4 tredje ledd unntar enkeltetyper dokumenter fra begrepet saksdokument.Saksdokument er likevel et meget vidt begrep.Det har sin vesentlige betydning i at det knytterinformasjonsmengden (dokumentet) innholds-messig til organet og sier noe om når det ikke len-ger er et utkast.9 Det skal ikke mye til før noeomfattes av begrepet saksdokument.10 Alt dettekan være saksdokumenter: notater, e-post, rappor-ter, brev, SMS, Facebook-innlegg, kalenderoppfø-ringer, chat-er. Det er ikke formatet som avgjør,men at innholdet gjelder ansvarsområdet til virk-somheten.

2 Det er ikke krav om bare én journal, men minst én. Der-med kan en virksomhet ha flere Noark-installasjoner.

3 Nesland, T.: Gjenstand for saksbehandling og verdi somdokumentasjon – analyse av journalføringskriteriene iarkivforskriften. Tidsskriftet Arkiv, 5 (2014). Nesland viserat det ikke eksisterer en omforent forståelse av kriterienesinnhold, det vil si at kriteriene er tillagt ulik betydning iulike tekster. Det foreligger en viss tolkningsmotstrid, hvil-ket nødvendigvis innebærer at det fortsatt er vanskelig åsvare entydig på spørsmålet om hvordan journalførings-kriteriene er ment å skulle forstås, og samtidig gir grunn tilkritikk av det etablerte systemet.

4 Før arkivloven var det plikt til å journalføre interne doku-menter, både i statlig og kommunal sektor, se Johan Gre-ger Aulstad: Innsynsrett (2017) side 201.

5 Intensjonen var å gjenskape i digitale arkiver mulighetenen har i papirarkiver til å legge dokumenter i saksmappensom ikke synes på offentlig journal. Idet et dokument fårtilstrekkelige metadata knyttet til seg, vil det framgå avdokumentlister som det er innsynsrett i. Dette vil dermedvære jevngodt med journalføring. Derfor registreresinterne dokumenter som ikke skal på journalen, med færremetadata.

6 I stedet for å tappe interne dokumenter for metadata for åunngå journalføring kunne en kanskje tenkt seg et merdirekte unntak fra plikten til å publisere dokumentene påjournalen: «Er det ikkje mogleg å registrere eit dokumentutan å røpe opplysningar som er undergitt lovheimla teie-plikt, eller som allmenta elles ikkje kan krevje, kan det nyt-tast nøytrale kjenneteikn, utelatingar eller overstryking påden kopien eller utskrifta av journalen som allmenta kankrevje innsyn i. Registreringar av organinterne dokumentsom organet sjølv avgjer om skal registrerast i journalen,kan utelatast frå den kopien av journalen som ålmenta kankrevje innsyn i. Heil utstryking av ei innføring kan ellesberre nyttast dersom det er nødvendig for ikkje å røpe opp-lysningar som er undergitt lovheimla teieplikt.» Formule-ringen er et praktisk kompromiss fordi den videreførermuligheten til ikke å journalføre interne dokumenter samti-dig som de som blir journalført, blir bevart.

7 I tillegg holder enkelte forvaltningsorganer interne doku-menter på midlertidige koder svært lenge, for så å fjernemetadata i samband med ferdigstillelsen slik at dokumen-tet ikke kommer på journalen. Andre forvaltningsorganerunnlater å føre X- og N-dokumenter på journalen.

8 Om journalføringsreglene, se Noark 5.5 punkt 1.2.1; Brandtmfl.: Offentleglova. Lovkommentar, 2018, side 164ff.; JohanGreger Aulstad: Innsynsrett (2017) side 197 ff.

9 Se Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova punkt4.4.2.


«Inngåande og utgåande dokument»

Dokumentet inngå i en korrespondanse, det vil siat det har kommet inn til eller blitt sendt ut fraorganet.

«Verdi som dokumentasjon»

Det er bare plikt til å journalføre dokumenter sombåde regnes som saksdokument for organet (seovenfor), har verdi som dokumentasjon og blirsaksbehandlet (se nedenfor). Den selvstendigebetydningen av vilkåret om verdi som dokumenta-sjon er at det må være et minimum av innhold idokumentet slik at det gir informasjon om ogbelegg for hva som har skjedd. Et dokument beva-rer sin verdi som dokumentasjon selv om detsenere kommer sterkere dokumentasjon forsamme forhold eller dokumentet på annen måtemister sin verdi som dokumentasjon.11 Begrepetverdi (dokumentasjonsverdi) har en positiv valørog inviterer til et skjønn, hvilket kan skape varia-sjoner og ikke minst usikkerhet i praksis.

«… dersom dei er eller blir saksbehandla …»

Riksarkivaren har generelt lagt til grunn at detskal lite til før noe får karakter av saksbehand-ling.12 En ren sammenstilling av informasjon omtidligere eller pågående saksbehandling ellerinformasjon som forvaltningsorganet sitter innemed i kraft av sitt faglige ansvarsområde, er like-vel ikke uten videre saksbehandling. Det må envurdering til; det er ikke nok at forvaltningen gjørarbeidsoperasjoner, som å søke fram opplysnin-ger.13 Jo mer opplagt et utfall er, desto mindregrad av saksbehandling. Jo lavere terskel for hvasom regnes som saksbehandling, desto viderejournalføringsplikt.

Automatiske (ikke-menneskelige) operasjo-ner kan også være saksbehandling. Det er en for-skjell på automatiske svar (som bekrefter at brever mottatt) og maskinell håndtering av informa-sjon fra innbyggerne mottatt på SMS eller nettba-serte skjema, som beregning av stønad, det vil sivedtak. Dersom forvaltningens respons ikke harsammenheng med opplysninger som sendes inn,vil det sjelden være saksbehandling. Fullautomati-sert saksbehandling, som Lånekassens automati-serte tilsagn om studielån, baserer seg påmenneskelig operasjonalisering av regler i kodeog vil være saksbehandling.14

Vilkårene krever at det utøves et skjønn. Krite-riene om verdi som dokumentasjon og om saksbe-handling vil ofte flyte over i hverandre. Det er sær-lig saksbehandlingen som skal dokumenteres.15

Tabell 16.1 oppsummerer mulige utfall av de ulikeskjønnene som skal utøves.

16.2.4 Komparativt – innsyn i Norden

At allmennheten har innsyn i det offentliges doku-mentasjon, er ikke i uvanlig i siviliserte land.Hvordan innsynsretten er regulert, varierer i Nor-den. I Sverige er det svært detaljerte regler (noenav grunnlovs rang), mens Danmark og Norge harfærre regler og større skjønnsmargin.16 Norskrett skiller seg ut ved å være orientert mot korre-spondanse. Vårt eInnsyn er unikt. Til sammenlig-ning har danske og svenske innbyggere troligvidere adgang til innsyn i det faktiske grunnlagetsom forvaltningen bruker i sin virksomhet (gjen-nom såkalt ekstraheringsplikt). Det går medandre ord an å gi allmennheten innsyn uten åknytte innsynsretten til journalføring. Om behovet

10 Ny teknologi og nye arbeidsmåter i forvaltningen reiserspørsmål om for eksempel dokumentasjon som viser målti-der og sårstell på sykehjemmet, er saksdokumenter fordide kan si noe om oppfyllelse av individuelle rettigheter.Andre eksempler kan være resultat av blodprøve og syke-hjemmets oppfølging, pasientjournaler og kommentarer fralærer til elev i Fronter.

11 Kultur- og kirkedepartementets brev til Arbeids- og inklu-deringsdepartementet 180209.

12 Det finnes ikke forarbeider som nærmere drøfter hvordansaksbehandlingskriteriet i arkivforskriften skal forstås.

13 Kultur- og kirkedepartementets brev til Arbeids- og inklu-deringsdepartementet 180209. Se også Noark 5.4 (2016)som definerte saksbehandling slik, se side 275: «Vurderingav informasjon knyttet til en intern eller ekstern problem-stilling med sikte på at det skal fattes en beslutning eller etvedtak.»

14 Det er neppe tilstrekkelige holdepunkter for å si at de tobegrepene til orientering og til etterretning har forskjelligmeningsinnhold. Med andre ord er det ikke slik at bruk avden ene avskrivningskoden tyder på at det har funnet stedsaksbehandling eller ikke. Også dokumenter tatt til orien-tering kan være saksdokumenter, det vil si ha tilstrekkeligsammenheng med virksomheten, jf. Frihagen side 129. Seogså særmerknadene til § 21 i NOU 2003: 30 om ny offent-lighetslov: «Dette innebærer først og fremst at brev somsendes til orientering uten at det skjer noe annet med detenn at det leses og tas til etterretning, likevel kan unntasfra offentlighet.»

15 Det har vært vanlig å tale om «arkivverdig» dersom enten«gjenstand for saksbehandling» eller «verdi som dokumen-tasjon» er oppfylt. Også interne dokumenter kan være«arkivverdige».

16 To nordiske sammenligninger: Johan Greger Aulstad: Inn-synsrett (2017) og Oluf Jørgensen: Offentlighed i Norden.Offentlige eller hemmelige dokumenter og data: Sammen-ligning af retsregler for acces i Sverige, Finland, Danmark,Norge, Island og internationale regler (2014).)


for mer kunnskap som grunnlag for å utviklenorsk regelverk, se kapittel 23.3.


16.3.1 Mangler ved arkiveringen

Stortinget behandlet i Innst. 57 S (2017–2018)Riksrevisjonens rapport Dokument 3:10 (2016–2017) Riksrevisjonens undersøkelse av arkiveringog åpenhet i statlig forvaltning. Undersøkelsen varprimært rettet mot departementene. Riksrevisjo-nen fant at «betydelige mengder arkivpliktigdokumentasjon ikke blir arkivert».17 Som årsakertil ufullstendig arkivering pekte Riksrevisjonen pålite brukervennlige IKT-verktøy som den viktig-ste.18 Riksrevisjonen pekte videre på mangelfullopplæring som en årsak og dermed som et opp-lagt tiltak i oppfølgingen.19 Overføring av doku-mentasjon fra fagsystemer til det godkjente arkiv-systemet ble beskrevet som «tungvint og tid-krevende».20

Regelverket «tuftet på en papirbasert arbeids-måte som gjaldt fram til e-postens framvekst somsaksbehandlingsverktøy i første halvdel av 1990-tallet», var også en årsak. Dessuten gir regelver-ket «et betydelig rom for skjønnsutøvelse hos denenkelte medarbeider», og den praktiske etterlevel-sen av arkivplikten har i økende grad blitt etansvar for den enkelte saksbehandler.21

Riksrevisjonen pekte også på utydelige signa-ler fra virksomhetsledelsen om betydningen av engod arkiveringskultur og ledelsens egen bruk avarkivsystemet som årsaker. Dessuten var tilsyns-volumet fra Arkivverket svært begrenset, og detvar «få sanksjoner og liten omdømmerisiko vedavvik».

16.3.2 Mangler ved journalføringen

Riksrevisjonens rapport Dokument 3:10 (2016–2017) avdekket også mangler ved journalføringeni departementene. Riksrevisjonens skrev føl-gende:

I internasjonal sammenheng er forholdene iNorge lagt godt til rette for at innbyggerne skalkunne få innsyn i forvaltningens dokumenter.Det er få land som opererer med offentligepostlister. Med Offentlig elektronisk postjour-nal (OEP) ligger Norge helt først når det gjel-der å gjøre offentlige journaler tilgjengelige oglegge til rette for innsyn fra presse, forskere ogbefolkningen for øvrig.

17 Dokument 3:10 (2016–2017) side 116.18 «Utvikling av mer brukervennlige ikt-systemer er trolig

den enkeltfaktoren som er mest avgjørende for å øke bru-ken av systemene og dermed bedre arkiveringen.», seDokument 3:10 (2016–2017) side 117.

19 Kontroll- og konstitusjonskomiteen var i Innst. 57 S (2017–2018) «tilfreds med at det vil bli tatt initiativ til utarbeidingav relevant veiledningsmateriale om journalføringspliktenog arkivplikten. Komiteen viser også til at statsråden i sam-arbeid med kulturministeren og justis- og beredskaps-ministeren vil ta ulike initiativ til tverrgående opplærings-og kompetansetiltak».

20 Dokument 3:10 (2016–2017) side 117.

1 Se NOU 2003: 30 side 126.

Tabell 16.1 Hva skal journalføres

Resultat Kriterium, eksempel og rettslig grunnlag. Kursiv markerer skjønnstemaer

Skal alltid journalføres – De organinterne dokumentene nevnt i arkivforskriften § 9 fjerde setning

Skal journalføres etter et større eller mindre skjønn

– Alle inngående og utgående dokumenter som «er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet» (offentleglova § 4) dersom det er eller blir saksbehandlet og har verdi som dokumentasjon

– Organinterne dokumenter ellers er frivillig, jf. arkivforskriften § 9

Skal ikke journalføres – Visse dokumenter om innsyn, jf. arkivforskriften § 9 annet ledd– Dokumenter lest kun til orientering1

– Dokumenter som ikke skal i arkivet fordi det «verken har inngått i saksbehandlinga til organet eller har verdi som dokumentasjon» (arkiv-forskriften § 14)

21 Dokument 3:10 (2016–2017) side 51.


Riksrevisjonen fant imidlertid at det i departemen-tene var– sen og misvisende journalføring– misbruk av forhåndsunntak– mangelfull praktisering av åpenhet og

(mer)innsyn.

En forvaltningsrevisjon fra 2016 av Oslo kom-mune viste mange av de samme manglene somRiksrevisjonen fant, se Kommunerevisjonens rap-port 14/2016. Til dels betydelige andeler av deansatte opplevde at de ikke hadde tilstrekkeligkunnskap om hvilke dokumenter som skulle jour-nalføres og forhåndsklassifiseres. En forvaltnings-revisjon fra 2018 av Porsgrunn kommune viste atett av tre dokumenter som kommunen sendte tilstaten, ikke ble journalført.22

Riksarkivarens kommuneundersøkelse i 2016fant at de fleste kommunene hadde rutiner forjournalføring og arkivering av e-poster og internedokumenter.23 De fleste kommunene hadde ogsåiverksatt tiltak for å sikre at journalførings- ogarkiveringsrutinene ble etterlevd, som kurs,superbrukere og hjelpetelefon.

Fylkesmennene behandler klager når kommu-nene avslår innsyn, jf. offentleglova § 32.24 Årsrap-portene fra fylkesmennene for 2017 viser et rela-tivt begrenset antall klager, men den som klagerfår medhold relativt ofte, mange steder i over halv-parten av sakene. Det er ikke klagerett på man-glende journalføring. Etter dialog med to fylkes-menn legger utvalget til grunn at det heller ikkeblir klaget ved manglende journalføring, og atslike klager derfor ikke utgjør noen andel av kla-gesakene fylkesmennene rapporterer at de avvi-ser.25

Arkivverket har på oppdrag fra departementeti september 2017 startet arbeidet med å utarbeideveiledningsmateriell om innholdet i journalfø-

ringsplikten og arkivplikten, slik disse er fastsatt igjeldende arkivlov og arkivforskriften. Som ledd iforberedelsene intervjuet Arkivverket departe-mentsansatte om kravene til å arkivere dokumen-tasjon – hindringer og insentiver. Resultatet fraArkivverkets kartlegging viser at det er firehovedområder som vurderes som mest problema-tiske:– Omfattende og skjønnsbasert krav til hva som

er «arkivverdig».– Økt informasjonsmengde og en forventning

om økt tempo i arbeidet. Vurderingene i forrigestrekpunkt må utføres på all dokumentasjonsom mottas.

– Tungvinte verktøy i form av lite brukervenn-lige sakarkivsystemer og manglende koblingermellom systemer.

– Arkiveringsfunksjonene er desentralisert tilhver enkelt saksbehandler og leder.

Den foreløpige konklusjonen er at ytterligere vei-ledning vil ha begrenset effekt, og at den man-glende etterlevelsen av journalføringsreglene børmøtes med andre virkemidler.26 Den samledesituasjonen er mer krevende enn hva Arkivverketkan løse alene, hvilket peker i retning av et bre-dere samarbeid med brukerne i offentlig sektorom innovasjon og etablering av nye løsninger.Arkivverkets virksomhetsstrategi har som ett avfire mål å realisere brukervennlig digital arkive-ring.

16.3.3 Den som bryter arkivlova, unngår å bryte offentleglova

Riksrevisjonen (2017) konkluderer med at arkive-ringen i flere departementer er mangelfull, og atdette har negative konsekvenser for mulighetenefor innsyn. Med andre ord er betingelsen for inn-syn etter offentleglova at organet overholder plik-ten til å journalføre etter arkivlova.

For de fleste virksomheter er situasjonen atsaksbehandlere og ledere, på egenhånd og manu-elt, må registrere hvert enkelt dokument, hver e-post eller annen informasjon i saksarkivsystemetfor at det skal komme med på journalen. Lav bru-kervennlighet, bruk av egne filmapper / alterna-tive løsninger og travle arbeidsdager kan allevære forklaringer på at dokumentasjon ikke kom-mer inn i saksarkivsystemet.

I tillegg kan en saksbehandler eller lederbevisst velge å ikke registrere saker eller doku-menter i sakarkivsystemet. Dette bruddet på

22 Se Telemark kommunerevisjon IKS: Arkiv og journal For-valtningsrevisjon - Porsgrunn kommune, 2018 side 29.Telemark kommunerevisjon IKS skriver: «Vi har gjort til-svarende undersøkelser i andre kommuner og Porsgrunnkommer noe bedre ut enn disse.»

23 Riksarkivarens kommuneundersøkelse 2016, spørsmål 10og 11.

24 Oppgaven med å veilede om offentleglova og behandle kla-ger ligger under Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentets oppdrag til fylkesmennene, ikke Justis- og bered-skapsdepartementets.

25 Evalueringen av offentleglova og den varslede revisjonenav arkivlova var bakgrunnen for at Trine Nesland i 2014mente det ville «være nyttig også å revurdere journalfø-ringskriterienes – og kanskje også journalføringens – nytte-verdi». Se artikkelen «Gjenstand for saksbehandling ogverdi som dokumentasjon – analyse av journalføringskrite-riene i arkivforskriften» (Tidsskriftet Arkiv, 2014). 26 Arkivverkets lysarkserie «Det går ikke opp», juni 2018.


arkivlova er langt mindre synlig enn å nekte inn-syn i journalført dokumentasjon. Slik blir virksom-heten skadelidende ved at informasjonen ikkehåndteres i tråd med interne rutiner og ikke kangjenfinnes av andre. Offentligheten blir skade-lidende ved manglende innsyn.

Unntakshjemlene i offentleglova skal gi denødvendige muligheter for å nekte innsyn. Ogsåmanglende kunnskap hos den enkelte om sam-menhengene mellom ulike systemer kan være enårsak til manglende arkivering. I Arkivverketsarbeid med å utarbeide nytt veiledningsmaterialefor departementene fant de at flere saksbehand-lere uriktig trodde at registreringer i sakarkivsys-temet umiddelbart gikk ut på offentlig journal. Iså fall fører misoppfatninger om offentleglovasregler til arkivtap.

16.3.4 Journalen er mindre viktig for virksomhetene

Journalføring ble innført i 1740 for at kongen ogRentekammeret selv skulle ha oversikt over pro-sesser og beslutninger. Journalen var opprinneligen liste over inngående korrespondanse og påteg-ning om håndtering, mens utgående korrespon-danse framgikk av kopibok.27 Innføringen av jour-nal som metode ble et viktig verktøy for å holdeorden og finne igjen dokumenter i arkivene.

Journalen blir fortsatt beskrevet som nøkke-len til offentlig innsyn og et avgjørende virkemid-del til å gi allmennheten reell innsynsrett, seOffentleglova lovkommentar, Brandt mfl. (2018)side 167–168 med referanser.28 Utvalgets forstå-else er at journalen er viktig for innsynet, menikke fullt så viktig for virksomhetene selv. Offent-lige virksomheter skaper dokumentasjon både isystemer som følger og som ikke følger prinsip-pene for journalføring.

I sakarkivsystemene er journalen og arkiv-registreringen slått sammen.29 Det kan være hen-siktsmessig å skille journalen (transaksjonslog-

gen, journalrapporten) fra arkiveringen og sedette som to ulike aspekter ved dokumentasjons-forvaltningen. Med digitale løsninger kan forvalt-ningen ha oversikt over egen dokumentasjon utenå føre journal, særlig gjennom brukerrettede ellersakstyperettede arbeidsflater der saksrelevantinformasjon automatisk blir hentet basert på bådeegne og eksterne datakilder. Oversikt over inn-kommet «post» og over restanser (ikke avskre-vet/ferdigbehandlet post) skapes ved predefi-nerte søk.

Prinsippet for journal er klassisk eller departe-mental enkeltsaksbehandling, hvilket slett ikkepasser for mange arbeidsområder i offentlig sek-tor. For eksempel arbeider PP-tjenesten i en kom-mune på helt andre måter og trenger en annentype prosesstøtte for å løse sine oppgaver effek-tivt.

Mange virksomheters behov for å dokumen-tere ivaretas i stor grad ved bruker- eller prosess-tilpassede systemer, såkalte fagsystemer, i motset-ning til sakarkivsystemer. Store volumer doku-mentasjon oppstår i fagsystemene. Arkivmaterialeskapes gjennom rutinepregede eller mer ellermindre automatiserte prosesser. Her lagres infor-masjon ofte som elementer i en database, framforsom klassiske word-dokumenter eller PDF-er.Fordi overføring av dokumentasjon i fagsystemertil postjournalen i praksis ofte ikke finner sted idet hele tatt, får ikke publikum anledning til inn-syn.30

Med økende digitalisering har forvaltningenpå mange områder erstattet brev med selvbetje-ning, digital samhandling og automatisering.31

Brev og notater erstattes av en rekke små transak-sjoner mellom aktører. I praksis blir det loggførtog registrert mye data, men innholdsmessig er

27 Dette er beskrevet slik i Noark 5.5 side 8: «I papirarkivervar journalen atskilt fra arkivet. Innkomne dokumenter bleregistrert i journalen ved mottak, før de ble sendt til saks-behandling, og deretter arkivert først når saksbehandlin-gen var avsluttet. I digitale arkiv blir dokumentene somregel registrert direkte i arkivet (arkivsystemet), og jour-nalen er en rapport (transaksjonslogg) som tas ut pågrunnlag av metadata i arkivsystemet.»

28 Justisdepartementet skriver i Rettleiar til offentleglova:«Med journal siktar lova til den laupande og systematiskeoversikten over inngåande og utgåande dokument organasom er omfatta av lova skal føre etter reglane i arkivlova ogarkivforskrifta. Tilgang til journalane i forvaltninga er einviktig føresetnad for at innsynsretten skal kunne gjennom-førast og verke etter sitt føremål.» (side 45).

29 Noark 5.5 side 8 beskriver intensjonen med journalførin-gen slik: «Journalføring innebærer at organet systematiskog fortløpende registrerer, eller logger, opplysninger ominn- og utgående dokumenter i saksbehandlingen. Innførin-gen i journalen dokumenterer blant annet når dokumentetble registrert (journalføringsdato), hvilken sak det tilhører(saksnummeret), plasseringen av dokumentet i saken(dokumentnummeret i saken), hvem som har sendt og/eller mottatt dokumentet, opplysninger om saken og inn-holdet i dokumentet, samt dateringen på dokumentet.Dette er opplysninger som dokumenterer transaksjonen(mottak eller forsendelse). I tillegg inneholder journalenopplysninger om klassifikasjon (hvilken forretningsprosessdokumentet tilhører) og behandlingsoppfølgingen av doku-mentet.»

30 Slik overføring kan innebære et informasjonstap (i form avmetadata fra den opprinnelige prosessen) og redusert gjen-bruksverdi fordi strukturerte data i mange tilfeller konver-teres til PDF. Se Sluttrapport SAMDOK 2017 – Informa-sjonsflyt i statlige løsninger som brukes av kommunene ogfylkeskommunene, side 21.


det ikke meningsfylt å overføre informasjonen fraslike små transaksjoner til en journal.

Oppsummert har journalføringsplikten i dagsin vesentligste funksjon og begrunnelse i at dentilrettelegger for offentlig innsyn.32 Dette inne-bærer at forvaltningen gjennomfører aktivitetersom har som eneste formål å legge til rette for åoppfylle offentleglova: Den arkiverer og registre-rer samme dokumentasjon to eller flere gangerfor å oppfylle både arkiveringsplikt og journal-føringsplikt. Det er i så fall ikke underlig om etter-levelsen halter.

Det er utvalgets vurdering at dagens praksisfor journalføring, som en enhetlig strukturertlogg over behandlingsforløp basert på dokumen-ter i saker, ikke er et hensiktsmessig verktøy forstore deler av forvaltningens dokumentasjon. Etalternativ til å forvente at alle saksområder kanpasse inn i journaltankegangen, er å endre måtendokumentasjon hentes fram på for å legge til rettefor innsyn. Det vil si at innsyn bør skje på annenmåte enn via en journal.

16.3.5 Betydelig rom for skjønn i reglene

Reglene i arkivforskriften § 9 om journalføringkrever utøvelse av skjønn. I mange tilfeller erresultatet opplagt, men saksbehandlere medbegrenset erfaring eller som forvalter sensitivdokumentasjon, kan like fullt kjenne på usikker-het. I tillegg vil det i praksis være opp til saks-behandleren selv å ta initiativ til å følge journal-føringsreglene (for eksempel å overføre en e-posttil sakarkivsystemet) uten at ledelsen nødvendig-vis har mulighet eller praksis for å kontrollere atdet blir gjort.

Det kan være noe hjelp i legaldefinisjoner avlovens begreper, men definisjonene i offentleglova§ 4 framstår som et forsøk på å presse dagens vir-kelighet inn i gårsdagens terminologi. Rent språk-

lig har en fjernet seg langt fra vanlig betydning avtermen «dokument». Justisdepartementet pekerpå avgrensningsproblemer og behov for å se påbegrepet saksdokument i høringsnotatet av 4. juli2018.

16.3.6 Ressursbruk

Utvalget understreker at det er legitimt og nød-vendig å bruke ressurser på åpenhet i offentligforvaltning. På den annen side er det alltid grunntil å spørre om ressursbruken kan reduseres ogresultatene forbedres.33 Jo mer automatisertfangst av informasjon og behandling av innsyn-skrav er, desto mindre ressurser vil det kreve åholde offentlig forvaltning åpen og gjennomsiktig,blant annet når innsynskrav omfatter store infor-masjonsmengder.

Fordi offentlig sektor driver med viktige opp-gaver, vil enhver handling som ikke går ut på åløse samfunnsoppdraget, risikere å få for lite opp-merksomhet. Dokumentasjonsforvaltningen børderfor knyttes så tett til hovedarbeidsprosessenesom mulig, og det bør unngås ekstraprosedyrerfor å ivareta innsynsretten.

16.4 Overveielser

16.4.1 Utgangspunkt

Utvalget viser til det som er sagt ovenfor, og tarsom utgangspunkt at vi i dag har et betydeligarkivtap som følge av uheldig samspill mellomjournalføringsreglene, arkivlova og offentleglova.For å nå målene i lovutkastet § 1 er det viktig å fåmed mest mulig av forvaltningens dokumenta-sjon. I det følgende ser utvalget på mulighetenefor rikere tilfang av metadata, teknologiske mulig-heter (som automatisering) og det framtidige for-holdet mellom arkivloven og offentleglova. Spørs-målet om fangst av e-post er tema i kapittel 15. Omplikten til å gjøre dokumentasjon tilgjengelig, sekapittel 20.

Innledningsvis er det nødvendig for utvalget åunderstreke at gjennomsiktighet er et grunntrekkved god offentlig forvaltning. Det må tas utgangs-punkt i Grunnloven § 100 femte ledd:

Enhver har rett til innsyn i statens og kommu-nenes dokumenter og til å følge forhandlin-

31 Alt fra barnehagesøknader, skattedata til digital dialog medNAV utvikles for selvbetjening. Også samhandlingsverktøysom Slack, Trello, Microsoft Teams osv. bryter opp tradi-sjonell dialog per brev, med mikrodialoger mellom mangepersoner på tvers.

32 Se omtale i Noark 5.5 kapittel 1.2.1: «Med offentlighetslo-ven fra 1970 ble det gitt rett til innsyn i forvaltningens jour-naler, og da man utarbeidet arkivforskriften på 1990-talletble utkast til bestemmelser om journalføring utarbeidetparallelt med stortingsmeldingen om offentlighetsprinsip-pet. Den ytre rammen for registreringen i journalen daNoark-standarden først kom i 1984 var alle arkivverdigedokumenter som skulle inngå i den interne saksbehandlin-gen. Arkivforskriftens bestemmelser om journalføring fra1999 ble mer direkte knyttet til offentlighetslovens saksdo-kumenter. Det ble altså lagt stor vekt på hensynene bakoffentlighetsprinsippet da kriteriene for journalføringspliktble utarbeidet.»

33 Offentleglova ble trukket fram i en rekke innspill i Kommu-nal- og moderniseringsdepartementets tidstyvprosjekt, sehttps://tidstyv.difi.no/content/evaluering-av-offentleg-lova.


gene i rettsmøter og folkevalgte organer. Detkan i lov fastsettes begrensninger i denne rettut fra hensyn til personvern og av andretungtveiende grunner.

Samtidig må forvaltningen evne å skjerme detsom skal skjermes. Offentleglova, sikkerhetslo-ven og taushetspliktreglene er med på å sette ram-mer for innsynsretten. Ikke bare evnen til å gi inn-syn, men også evnen til å skjerme informasjon ogivareta personvernet, er viktig for å opprettholdeallmennhetens tillit til offentlig sektor.

16.4.2 Slutten på et ulykkelig ekteskap?

Gjeldende arkivlov og offentleglova er vevet i hop.Utvalget mener at digitaliseringen gjør det nød-vendig å vurdere om lovene bør operere mer uav-hengig av hverandre. Måten dokumentasjon ska-pes på, og mengden som skapes, tilsier at regule-ringen bør endres, forhåpentligvis til beste formåloppnåelsen for begge lover.

Utgangspunktet for innsynsretten bør væreden dokumentasjon offentlige organer har i sinesystemer. Dette defineres av arkivlova. Innretnin-gen av innsynsretten etter offentleglova påvirkerimidlertid i praksis hvilken dokumentasjon offent-lige virksomheter tar vare på, og hvordan.34

Offentlig sektor har investert mye i å få journalentil å fungere som et verktøy for innsyn og utformetNoark som motorvei for innsyn. Innsynsreglenehar benyttet seg av arkivreglene for å skape inn-syn, men skapt dårligere arkiver på veien.

16.4.3 Teknologiske muligheter

Det lages arkiver i privat sektor og i utlandet, selvuten dansk/norsk journalføring. Terminologien«skal journalføres» og «skal ikke journalføres»peker i retning av en selvstendig handling for åsette opp en liste over dokumenter inn/ut. Det blirikke bedre av å snakke om postlister. Det vil værebedre å kreve at virksomhetene har et systemsom gir oversikt over relevant dokumentasjon forde formålene offentleglova skal ivareta. Det erikke nødvendigvis sammenheng mellom systemersom genererer oversikter for bruk i offentlighets-sammenheng, og virksomhetens eget behov for åkunne finne fram til dokumentasjon. Søkefunksjo-ner og andre registre dekker de interne behovenebedre enn «journalen».

Dagens journal er en liste som er resultat av etstandardisert søk i metadata forvaltningen erpålagt å legge inn. En mer framtidsrettet måte ååpne forvaltningen på kan være å tillate friere søki visse registrerte metadata. eInnsyns-løsningener fleksibel med tanke på hvilke data som kan gjø-res tilgjengelige. Dette vil være i samsvar medprinsippet om åpne data, men utvalget og omfan-get av metadata det kan søkes i, må være tilpassetinformasjonens art og sensitivitet.

Det offentlige samarbeidsprosjektet om Fel-les Datakatalog peker på hvordan teknologi girhelt nye muligheter for offentlighet.35 Felles Data-katalog har som mål å etablere en oversikt overhvilke data de ulike offentlige virksomhetene har,hvordan de henger sammen, og hva de betyr. Data-katalogen vil gjøre det mulig for enkeltpersonerog virksomheter å gjøre maskinelle søk i opplys-ningene hos offentlige virksomheter.

Etter utvalgets vurdering kan det altså væregod grunn til å forlate det nedarvede begrepetjournal. Det er nødvendig å se dette spørsmålet isammenheng med hvordan Noark-standardenskal utvikles videre, se kapittel 17. I sitt innspill tilutvalget peker Norsk Arkivråd på potensialet forøkt innsyn:

En fjerning av journalføringsbegrepet vil ogsåkreve endring i offentleglova og i løsningersom sørger for at innbyggerne får kjennskap tilforvaltningens saker. Det er investert mye i løs-ninger som eInnsyn der metadata (journalførtedokumenter med eventuelle lenker) fra tradi-sjonelle Noark-systemer overføres til egen inn-synsløsning. eInnsyn har imidlertid ennå ikkeløsning for mottak av registreringer fra fagsys-tem, men det er mulig å benytte lignende løs-ninger eller videreutvikle eksisterende, til åpublisere en oversikt over forvaltningens sakerog eventuelt tilhørende dokumenter.

En omlegging av «journalen» til søkbare registreog til selvbetjent innsynbehandling vil reise spørs-mål om også offentleglova § 28 annet ledd børendres slik at utgangspunktet ikke lenger er atinnsynskravet «må gjelde ei bestemt sak eller irimeleg utstrekning saker av ein bestemt art».

Å gjøre offentlig dokumentasjon direkte til-gjengelig på Internett vil spare ressurser tilbehandling av innsynskrav, men vil kreve ressur-

34 Journalføringskriteriene blir hos Nesland oppfattet som«langt på vei er styrende for hva som faktisk kommer tilarkivet».

35 Felles Datakatalog er et samarbeidsprosjekt mellomBrønnøysundregistrene, Difi og øvrige SKATE-etater. Per1. november 2018 er det 1139 tilgjengelige datasett, hvor 68er unntatt eller har begrenset offentlighet. https://fellesda-takatalog.brreg.no/reports.


ser til å beslutte at dokumentasjonen kan publise-res, og til å legge den ut. På hvilket punkt denneligningen går opp i netto ressursbesparelse,avhenger av graden av automatisering. Automati-sering av praktiske operasjoner krever teknolo-giske løsninger som igjen ofte vil være avhengigeav et regelverk som egner seg for automatisering,blant annet ved at det har få eller svært enkleskjønnstemaer.

Robotisering kan gjøre det mulig å generere etutkast til liste over dokumentasjon som må gjen-nomgås av et menneske før publisering på eInn-syn og kommunal sektors offentlige journaler.Innsynskrav må antakelig behandles av mennes-ker også i framtiden, men de kan være støttet avinformasjonssystemer som tilrår bestemte utfallut fra gjennomgang av dataene. Dette må ses isammenheng med personvernforordningen artik-kel 22.

Det kan være grunn til å ha forventninger til atinformasjonssystemer vil kunne bistå forvaltnin-gen med å finne fram til personsensitive opplys-ninger som tilsier at dokumentasjonen ikke skalgjøres tilgjengelig på Internett eller skalregistreres uten visse metadata. Et annet områdeteknologien kan bistå på, kan være å varsle i situa-sjoner hvor uavhengig tilgjengeliggjorte data kansammenstilles på en måte som gjør at personopp-lysninger kan genereres.

Lovutkastet legger opp til at dokumentasjons-fangst skal automatiseres. Et kjernespørsmål blirhvordan forvaltningen kan etterleve dette prinsip-pet på raskest mulig måte uten å kreve storeinvesteringer. Dette er ikke en utfordring bare iarkivsektoren og bør løses ved å spille på erfarin-ger fra andre tilsvarende endringsprosesser.

Robotisering av oppgaveløsning i dagens installerte programvare

«Robotic Process Automation» (RPA) har vokstfram som en enkel måte å integrere eldresystemer på. RPA erstatter mennesket som bru-ker av det grafiske brukergrensesnittet med etdataprogram (roboten) med instruksjoner omhvordan den skal utføre repetitive oppgaver, enteni ett dataprogram eller på tvers av flere datapro-grammer. Eksempel på denne typen oppgaver viltypisk være synkronisering av informasjon påtvers av flere dataprogrammer for å sikre at inn-holdet er likt. Et annet eksempel er å overføredokumentasjon fra et fagsystem og over til et sys-tem for dokumentasjon. Tankegangen og teknolo-gien kommer fra forskjellige løsninger utviklet forå automatisere testing av brukergrensesnitt.

Eksempel på bruk er Bergen kommune sin«Digifrid», Utdanningsdirektoratets «Bertil» ogUDI sin «ADA».

Skytjenester

Sky gir helt nye muligheter til å utvide eksis-terende løsninger, men er forbudt etter gjeldenderett, se kapittel 18. Et eksempel på sky er«function as a service» hvor en skiller ut enkelt-funksjoner som helt selvstendige tjenester som eruavhengige av hvorfor, hvor og hvordan. Det åsette sammen kjeder av slike tjenester (orkestre-ring) blir gjort i egne løsninger, enten levert avleverandøren av skytjenesten (som https://flow.microsoft.com) eller som helt selvstendigetjenester, slik som https://ifttt.com/ («if thenthat»). E-post er et eksempel på hvordan dette kanbrukes til automatisering av dokumentfangst.Flow kan brukes til å sette opp konkrete regler forhvilken kommunikasjon som en automatisk skalarkivere.

Datasjøer

Dagens saksbehandling benytter seg ofte avfagsystemer som skreddersyr de opplysningersom saksbehandler trenger til enhver tid, og somstøtter saksbehandler i hvordan disse skal brukeseller kommuniseres. Slike fagsystemer er oftebasert på en database med strukturert og ustruk-turert informasjon (i sin enkleste forstand et fil-lager med dokumenter). For arkiv har oppmerk-somheten særlig vært rettet mot å fange kommu-nikasjon inn og ut fra slike løsninger gjennomstandardisering av formater som løsningene skalkunne eksportere ut innhold på. Tilsvarende tan-kesett har ligget til grunn for datavarehustekno-logi.

For å kunne analysere (og forstå) informasjonpå tvers av flere løsninger har en prøvd å lage fel-les datamodeller som så hver datakilde må til-passe seg. Begrepet datasjø er kommet som enmotvekt mot denne tankegangen. Utfordringennår en skal tilpasse seg en standard modell, er atverdien av data som en henter ut, blir redusert(gjennom konvertering der informasjon kan gåtapt). Med datasjøtankegangen tar en heller kom-plette kopier av datamodeller og benytter nyeverktøy og metoder (slik som maskinlæring) for åanalysere og finne nye sammenhenger som en tid-ligere ikke var i stand til å identifisere. Tilsva-rende kan en tenke seg i en dokumentasjonskon-tekst. I stedet for å hente ut dokumentasjon trans-formert til et standard format tar en heller vare på


rådata sammen med en forklaring på hva disse blebrukt til.

Går en 20 år tilbake, var lesesalen primærplas-sen for en forsker som ville analysere dokumenta-sjonen i et arkiv. I dag har vi datasjøer og maskin-læring, og det er en indikasjon på hvilke verktøyen forsker vil bruke for å forstå hvordan forvalt-ningen fungerer. En utfordring for arkivsektorener å finne måter som gjør at forskere som 20 årfram i tid skal sitte med dokumentasjon fra vår tid,kan ha den samme grunnleggende tillit til materi-alet som det forskere har hatt før i tiden.

Automatisering som skiller ut personopplysninger?

Offentlighet krever ekstraarbeid hos de statligevirksomhetene som er pålagt å publisere offentligjournal på eInnsyn (tidligere OEP), blant annet forå hindre at taushetsbelagt informasjon leggesut.36 Teknologiske løsninger kan muligvis biståsaksbehandlere i dette arbeidet.

Rikere søkemuligheter

Offentlige journaler fylles opp av mer eller mindrerelevante informasjonsmengder. Nye søkefunksjo-ner kan gjøre det lettere å gå direkte til de dataeneen er interessert i. Vesentlige endringer i et saks-forhold er ett element det kan være aktuelt å søkeetter.

Teknisk sett støtter eInnsyn-systemet allemetadata, men som andre systemer er det prisgittdet som blir levert (som i stor grad fortsatt er jour-nal). Ved registreringen og senere eksporten tileInnsyn er det altså mulig å registrere flere meta-data enn det som har vært vanlig til nå. Selv om tit-telfeltet eller avsender er skjermet, kan en finne utmer i journalen. En mer informativ journal ville gijournalister og allmennheten et bedre verktøy.Utvalget viser til at presseorganisasjonene i møtetmed utvalget ønsket at arkivforskriften igjenskulle legge opp til at saksbehandler kan opplysesi journalen, se tidligere arkivforskrift § 2-7.

16.4.4 Ny arbeidsdeling. Behov for tilpasninger i offentleglova

Dokumentasjon skapes og bevares i dag digitalt.Dette gir nye muligheter for åpenhet. Som det gårfram av utvalgets drøftinger ovenfor, innebærerdigitaliseringen en grunnleggende endring i detoffentliges dokumentasjonsforvaltning. Det ervanskelig å se at ikke offentleglova bør tilpassesdenne utviklingen og disse mulighetene.

Utvalget anbefaler at offentleglova skal giminst mulig føringer for hva slags dokumentasjonsom fanges, og for hvordan bevaringen skjer. Medandre ord skal hensynet til innsyn ikke definerehvordan dokumentasjon bevares. Utvalget fore-slår at en går bort fra begrepet journalføring. Iutvalgets lovutkast stilles ikke lenger krav omjournal. Etter utvalgets vurdering bør det væreoffentleglova som gir reglene som trengs for åoppfylle innsynsretten, mens lovutkastet stillerkrav til dokumentasjon og metadata.

En ny arbeidsdeling mellom lovene kan gå utpå at pliktene til å ha systematiske registre overdokumentasjonen er et anliggende for arkivloven,mens offentleglova vil regulere plikten til å gjøreregistrene tilgjengelige (for lesing eller søking)og til å gi innsyn i dem. For eksempel vil arkiv-loven pålegge offentlige organer å systematisereintern kommunikasjon og skriftlig dokumenta-sjon, mens offentleglova vil regulere i hvilkengrad det skal eller kan gis innsyn i slik interndokumentasjon, se tabell 16.2.

Spørsmålet om hva offentleglova skal sikrerett til innsyn i, hører inn under Justis- og bered-skapsdepartementet, og utvalget går ikke inn pådette. Spørsmålet om journalføringspliktensomfang (interne dokumenter) førte til at gjel-dende arkivlov vedtatt i 1992 ikke trådte i kraft føri 1999.37 Det er ikke ønskelig med en slik forsin-kelse igjen. Utvalget understreker at intensjonener bedre dokumentasjon og bedre grunnlag forinnsyn og etterprøvbarhet. Dette kan oppnås sam-tidig som en gjør minst mulig endringer i pres-sens tilgang til informasjon. Målet er heller å økemulighetene for innsyn. Dette beror på utformin-gen av offentleglova. Utvalget anerkjenner at detfinnes holdninger og komfortbetraktninger sommotarbeider innsyn. Arkivsektoren må bidra tiletterlevelse ikke bare av arkivloven, men også avoffentleglova. Et arkivregelverk som er lettere åetterleve, og informasjonssystemer som gjør det

36 Det er for eksempel nødvendig å hindre at sensitive ellertaushetsbelagte opplysninger publiseres når både avsenderog mottaker publiserer journalen på samme nettsted. Da erdet påkrevd å journalføre likt i begge virksomheter, foreksempel at «den det gjelder» sladdes og ikke «det det gjel-der». Det er også nødvendig å splitte saker dersom en sakutvikler seg fra å være en sak med helt åpne opplysninger,til at avsender for eksempel kommer med taushetsbelagte/sensitive opplysninger, for å unngå at sammenstilling avinformasjon (saksnummeret) fra journalen kan avdekketaushetsbelagte opplysninger.

37 For en diskusjon om behovet for varig å unnta internedokumenter fra innsyn, se Johan Greger Aulstad: Innsyns-rett (2017) side 305–311.


lett å etterleve prosedyrekrav (som muliggjørbevaring og innsyn), vil bidra til at norsk forvalt-

ning fortsetter å være åpen og etterprøvbar, jf. lov-utkastet § 1.

Tabell 16.2 Gjeldende og mulig ny arbeidsdeling mellom arkivloven og offentleglova

Gjeldende arbeidsdeling Mulig framtidig arbeidsdeling

Arkivlova Offentleglova Arkivloven Offentleglova

Arkivforskriften fastset-ter plikt til å føre journal (§ 9)

Offentleglova fastsetter plikt til å føre journal (§ 10)

Arkivloven sørger for fangst og systematise-ring av forvaltningens dokumentasjon.

Offentleglova regulerer hvilken dokumentasjon det skal og kan (merinn-syn) gis innsyn i.

Arkivforskriften define-rer hvilken type informa-sjon som skal føres i jour-nalen (§ 10), og har regler om publisering på Internett og hvilke opp-lysninger som ikke skal legges ut (taushetsplikt)

Offentleglova har regler om innsynsrett, unntak og merinnsyn

Arkivloven definerer hvilke oversikter over dokumentasjon som skal kunne hentes ut av data-basen

Offentleglova definerer hvilke søk som skal være mulige mot offentlige datasystemer. Kan vari-ere mellom sektorene. Hjemmel til å dispen-sere fra kravene («følg eller forklar»).

Arkivforskriften påleg-ger plikt til å bruke Noark (§ 11)

Offentleglova pålegger plikt til å legge til rette for forhåndsdefinert søk

Offentleglova definerer hvor på Internett søke-muligheten skal ligge


Kapittel 17

Standardisering. Noark

Noark-standarden (Norsk arkivstandard) var bane-brytende da den kom i 1984. Den har inspirertmange andre land og standarder. Noark har gjortdet mulig å dele data i offentlig sektor, som foreksempel eInnsyn, digital postkasse for innbyggereog KS’ SvarUt. Samtidig er det avdekket utfordrin-ger med for eksempel samspillet mellom Noark, inn-kjøpere og leverandører blant annet når det kom-mer til innovasjon og brukertilpasning.

Utvalget tilrår at det arbeides med en ytterligereforenklet og mer presis Noark-standard. Det børsamtidig settes i gang et arbeid for å prøve ut nyemetoder og løsninger for å bygge krav til dokumen-tasjonen inn i forvaltningens systemer, såkalt inne-bygd arkivering.


Arkivforskriften § 11 gir Riksarkivaren fullmakt tilå fastsette rammer for systemer som offentligeorganer skal følge ved elektronisk journalføringog arkivering. Kravene er fastsatt gjennom Norskarkivstandard (Noark). Noark er rettet mot doku-mentasjonsforvaltningen og spesifiserer i tilleggstandard format for arkivuttrekk for overføring tillangtidsbevaring. Noark er ikke rettet inn motselve overføringsprosedyren og langtidsbevarin-gen.

Utvalgets mandat peker på behov for fornyingog tilpasning av regelverket til den digitale utvik-lingen innenfor informasjonsforvaltning og doku-mentasjonsforvaltning. Videre heter det: «I dennesammenheng skal Noark-standarden vurderessom grunnlag for krav til digital arkivering ogavlevering av digitale arkiver til Arkivverket ogstandardens påvirkning i arbeidet med digitalise-ring av offentlig forvaltning.» Formuleringenpeker i retning av at Noark påvirker digitaliseringav forvaltningen generelt. Som grunnlag for utval-gets vurderinger fikk Menon Economics oppdra-get med å evaluere Noark.

Rapporten fra Menon Economics er relativtkortfattet når det gjelder regulering og erfaringeri andre nordiske land. Utvalget har ikke gjennom-ført ytterligere komparative undersøkelser utoverinntrykket vi fikk gjennom dialogen med danskeog svenske miljøer.

17.2 Gjeldende rett

17.2.1 Arkivforskriften og riksarkivarens forskrift

Arkivforskriften § 11 sier at offentlige organerskal benytte systemer som følger kravene i Noark-standarden for elektronisk journalføring og arki-vering av journalføringspliktig dokumentasjon.Standardens formelle virkeområde er dokumenta-sjon underlagt journalføringsplikt samt organin-tern dokumentasjon som organet selv har bestemtat skal journalføres.

Det er ikke påbudt at selve journalføringenskal være elektronisk, men det er i dag stort settupraktisk at det gjøres på annen måte. Offentleg-forskrifta § 6 gir regler om tilgjengeliggjøring avjournaler på Internett. Nytteverdien av fellespubliseringstjeneste for statlige virksomheter ogOslo kommune (eInnsyn) avhenger også av atjournalene føres elektronisk.

For dokumentasjon som ikke er journalfø-ringspliktig, er det angitt krav til systemene iarkivforskriften § 12. Bestemmelsen gir Riksar-kivaren hjemmel til å gi forskrift om behandlingav dokumenter som skal inngå i arkiver, se riksar-kivarens forskrift kapittel 3 med krav til arkiv-systemer og elektronisk behandling av arkivdoku-menter. Kravene til dokumentformater ogeksportfunksjoner gjelder bare for dokumentersom skal lagres lenger enn ti år. Kommuner og fyl-keskommuner kan gjøre unntak fra bestemmel-sene dersom de benytter andre dokument- ogeksportformater som er godkjent av Riksarkiva-ren.


17.2.2 Noark og fagsystemer

En vesentlig del av offentlig dokumentasjon pro-duseres i dag i fagsystemer, det vil si ikke i Noark-baserte sakarkivsystemer.1 Forskjellene er ofte atsåkalt sakarkivsystemer er utviklet med det for-mål å etterleve journalplikten og Noark-standar-den. Fagsystemer er derimot utviklet for å dekkebehov på et tydelig definert fagområde, eksempel-vis barnevern, skole eller eldreomsorg. Det erikke noe i veien for å utvikle Noark 5-funksjonali-tet i fagsystemene. Dersom fagsystemene harNoark-funksjonalitet, er det ikke nødvendig medoverføring fra fagsystem til et separat arkivsys-tem. Det har imidlertid utviklet seg en oppfatningom at fagsystemer er «noe helt annet» enn Noark.

I utgangspunktet definerte Noark 1–Noark 4komplette løsninger. Noark 1–Noark 3 spesifi-serte elektronisk journalføring, med Noark 4 bleet komplett sakarkivsystem med elektronisk arkivspesifisert. Det var først med Noark 5-standardeni 2008 at Noark-standarden åpnet for at det var til-strekkelig med arkivkjernefunksjonalitet, og for atdenne kunne bygges inn i fagsystemene. Antake-lig har arven fra Noark-standardens versjoner 1 til4 i årene 1984–2008 som komplette løsninger, førttil misforståelser knyttet til hva som var tillatt utfra arkivloven og Noark 5-standardens bruksom-råde. Det er mulig at kostnader forbundet med åutvikle Noark 5-funksjonalitet i fagsystemene ogmanglende etterspørsel for å endre fagsystemerhar bidratt til skillet mellom sakarkivsystemer ogfagsystemer.

En del av dokumentasjonen som produseres ifagsystemer kan være journalføringspliktig utenat den blir fanget opp i sakarkiv-løsningene. Stadigflere fagsystemer er integrert med en Noark 5-kjerne, der dokumentasjonen fanges opp. Andredeler av dokumentasjonen i fagsystemer kan væresvært verdifull som dokumentasjon uten å værejournalføringspliktig. Eksempler på dette kanvære merknader i saksbehandlingssystemet forbarnevernssaker, registre over familieforhold ogmetadata i Utlendingsforvaltningens systemer.Her virker de ulike versjonene av Noark ulikt,ifølge Noark 5.5 side 9:

Ofte kan det være lite hensiktsmessig å brukesystem bygd opp på grunnlag av tidligereNoark-versjoner for arkivering av ikke-journal-

føringspliktige dokumenter. Men Noark 5 erspesifisert på en slik måte at det skal væremulig å finne hensiktsmessige løsninger ogsåfor slik type arkivering.

Noark 5 kan derfor brukes for arkiveringog forvaltning av alle typer dokumenter (infor-masjonsobjekter) som passer i en logisk map-pestruktur. Standarden er derimot lite hen-siktsmessig som utgangspunkt for rene regis-terløsninger, hvor sporing av transaksjoner ogbevaring av informasjonsobjekt i en kontekstikke er en vesentlig del av løsningen.

17.2.3 Hva er et arkivuttrekk?

Fordi det ikke er hensiktsmessig å bevare kjør-bare versjoner av alle systemer, skjer bevaring avdokumentasjon heller ved at det skapes et arkivut-trekk. Arkivuttrekk vil si det datainnhold som skalhentes ut av et system og inngå som arkivversjo-nens hoveddel (tidligere kalt datauttrekk), jf. riks-arkivarens forskrift § 5-2. Det er altså tale omstrukturerte data og dokumentfiler som kan pre-senteres i tabellform. Arkivversjon er den sam-lede leveransen av arkivuttrekk og øvrig doku-mentasjon jf. riksarkivarens forskrift § 5-6, somskal mottas av arkivinstitusjonen ved avleveringeller deponering.

Å trekke data ut fra et system fører til et bruddi sammenhengen mellom systemet hvor doku-mentasjonen ble produsert, og måten den skallangtidsbevares på (etter overføring). Bruk avdokumentasjonen etter uttrekk og overføringskjer dermed uten å være avhengig av systemetdataene ble skapt i. Standardisering er nødvendigfordi det gjør at materialet framstår som noen-lunde likeartet, gjenkjennelig (mulig å migrere,konverteringsstrategi) og dermed mulig å forstå/bruke på et senere tidspunkt. Likeartede uttrekkfra samme system gjør at dataene er sammenlign-bare og at løsninger for tilgang til og innsyn i data-ene kan standardiseres.

17.2.4 Noark er ikke lenger en kravspesifikasjon

Noark var banebrytende da den kom i 1984 og harinspirert mange andre land og standarder. Noark4 ga grunnlaget for elektronisk arkivering avdokumentasjon, og del 1 ble oversatt til engelsk.Noark 5 har vært inspirasjonskilde til den euro-peiske Moreq-standarden.

Noark startet som en standard for journal-systemer i offentlig forvaltning i Norge. Det komflere versjoner, og i 1999 da arkivlova trådte i

1 EPJ-standarden er standard for elekroniske pasientjournal-system. Noark-standarden er knyttet til saksbehandlingetter forvaltningslovgivningen, mens EPJ-standarden erknyttet til helserettet behandling etter helselovgivningen.


kraft, gjorde arkivforskrifta den pålagt. Noark 4inneholdt både funksjonskrav og tekniske spesifi-kasjoner. Det gjør ikke Noark 5.2 Noark 5 angirkrav til grunnleggende funksjonalitet for journal-føring og arkivering og til samspillet med andresystemer. Dette kalles Noark-kjernen og er enarkivkomponent. Noark 5 spesifiserer ikke et sys-tem, men systemer kan være laget i samsvar medNoark 5, både saksbehandlingssystemer,fagsystemer og sakarkivsystemer. I Noark 5.5 erdette omtalt, jf. side 12:

Noark 5 stiller krav til arkivstruktur, metadataog funksjonalitet, men ikke til teknisk imple-mentering av kravene. Standarden definererderfor ikke et system, eller en type system,men legger til rette for ulike løsninger. Målet erå unngå at standarden resulterer i universalløs-ninger som brukes på alle typer prosesser. Dendefinerer derfor noen grunnleggende kjerne-krav som er felles for alle løsninger for doku-mentasjonsforvaltning, og som er skalerbareog fleksible. Kravene skal dermed kunne byg-ges inn i spesialiserte løsninger og applikasjo-ner som tidligere ikke er blitt ansett som doku-mentasjonsforvaltningssystemer.

Standarden stiller krav til HVA som skalløses, ikke HVORDAN. En Noark 5 kjerne er etkonseptuelt begrep, som kan være en egen sys-temmodul (en arkivkjerne), men den behøverikke være det. En «Noark 5-kjerne» er et sett avkrav som skal eller bør oppfylles av en løsning(ett eller flere system) for å kunne godkjennesi henhold til Noark 5. […]

Standarden fokuserer på bevaringsobjek-tet, dvs. hvordan arkivdokumentet, eller doku-mentasjonen som genereres i en arbeidspro-sess skal håndteres. Noark 5 handler om hvor-dan virksomheten identifiserer og «fanger»informasjonsobjekter og knytter dem til rele-vante metadata. Noark 5 er derfor en standardsom kan brukes for alle informasjonsobjektersom skal bevares for et kortere eller lengretidsrom, dvs. dokumenter som skal arkiveres.Dette er helt uavhengig av om dokumenteneinngår i tradisjonell saksbehandling, hvormange år de skal oppbevares eller om de skalavleveres til en arkivinstitusjon.

17.2.5 Noark 5 versjon 5

Arkivverket har vært oppmerksom på en del avinnvendingene mot Noark 5. I januar 2018 publi-serte Arkivverket betaversjonen av den nye Noark5 versjon 5, som formelt ble fastsatt i desember2018. Formålet har vært å forenkle standarden ogtydeliggjøre hvordan den er ment å skulle brukes.Standarden kan ikke brukes som kravspesifika-sjon, men skal kunne legge til rette for ulike typerløsninger for dokumentasjonsforvaltning.

Den nye versjonen medfører den største end-ringen i standarden siden 2008. En går bort frabegrepene «indre kjerne», «ytre kjerne» og «kom-plett». Noark 5 skal fungere uavhengig av hvor-dan kravene blir implementert i en løsning ellersystemarkitektur.

17.3 Evalueringen av Noark-standarden

17.3.1 Funn og anbefalinger

Menon Economics gjennomførte oppdraget i sam-svar med kravspesifikasjonen og tilbudet utvalgetaksepterte, samt dialog underveis. Menon bruktefølgende informasjonskilder:– En gjennomgang av offentlige utlysninger av

saksarkivsystemer– Arkivverkets spørreundersøkelser i 2015 og

2018 blant statlige etater og kommuner om sta-tus for arkiv

– Intervjuer med leverandører av sakarkiv-systemer

– Intervjuer med innkjøpere av sakarkiv-systemer

Fellesløsninger og felleskomponenter

Standardiseringen som Noark innebærer hargjort det mulig å dele data i offentlig sektor, somfor eksempel eInnsyn, digital postkasse til innbyg-gere og KS’ SvarUt.

Kompleksitet

Rapporten gjør rede for kompleksiteten i digitaldokumentasjonsforvaltning og langtidsbevaring:Dokumentasjon blir skapt på mange ulike måterog i mange ulike former og formater. Dessutenhar forvaltningen gjerne sakarkivsystemer og etsett fagsystemer som ikke nødvendigvis kommu-niserer.

2 Noark 5 blir kalt en konseptuell standard for å markereskillet med Noark 4.


Digital journalføring og arkivering

Menon finner at innkjøpere i stor grad basererseg på Noark-standarden, nærmest som en krav-spesifikasjon. Dette gjelder særlig ved innkjøp avsakarkivsystemer. Dialogen mellom kjøper ogleverandør handler om oppfyllelse av Noark-stan-dardens krav, og tilsvarende mindre om å utnyttespillerommet i Noark 5 for å tilfredsstille kjøpersbehov. Noark-standarden har mindre påvirkningpå innkjøp av fagsystemer.

Godkjenningen er mer begrenset enn den kan gi inntrykk av

Leverandørene kan få midlertidig og endelig god-kjenning av sitt system fra Arkivverket. En god-kjenning innebærer at dokumentasjon kan trek-kes ut fra systemet som arkivuttrekk i henhold tilen datastruktur definert i Noark-standarden.Dette har ifølge Menon medført en misforståelse imarkedet fordi kjøpere oppfatter at hele løsningener gitt et godkjentstempel, mens Arkivverket kunhar vurdert arkivuttrekket sammen med en egen-erklæring. Det blir uklart for kjøperen hva som ergodkjent. Godkjenningen sier ikke noe om hvor-vidt løsningen er egnet til å svare på kjøpersbehov.

Konkurranse hovedsakelig på pris. Lite innovasjon

Noark-kravene er i noen grad en barriere for nyeleverandører, mener Menon. Relativt få leverandø-rer og særnorske krav gjør at norske kjøpere ikkefår tilgang til internasjonale innovasjoner. Noark 5innebar en betydelig fornyelse av standarden,men leverandørene fornyet ikke sine produkter idet omfang Noark 5 åpner for. De fleste systemersom tilbys i markedet, er i realiteten Noark 4-løs-ninger. Det har funnet sted en betydelig utviklingav informasjonssystemer siden Noark 4 kom i1999.

Menon finner at bestillerkompetansen hosoffentlige kjøpere er lav. Det synes å finne stedgjenbruk av andres anskaffelsesdokumenter ogkundene etterspør i liten grad brukervennligeeller innovative løsninger. En mulig forklaring kanvære at det oppfattes som mindre trygt å velgenye løsninger enn de etablerte produktene, såkalthyllevare. I tillegg gjør byttekostnadene at denenkelte kunde beholder en gitt arkivløsning rela-tivt lenge, slik at fornyelsen går sakte.3

Manglende innovasjon og fornyelse avsystemene kan føre til at de ansatte produserer

mindre effektivt, hvilket innebærer potensieltstore, men skjulte, kostnader.

Avlevering og arkivtap

Noark legger til rette for mer effektiv avleveringfordi metadatafeltene er standardisert. Avleveringgår relativt greit i statlig sektor, men det kan værekostnadskrevende å produsere et uttrekk som blirgodkjent – både i kommunal og statlig sektor.

Noark er ikke alene ansvarlig for arkivtap,men oppmerksomheten standarden retter motjournalføring av korrespondanse (for å legge tilrette for innsyn etter offentleglova), går på bekost-ning av bevaring av tilleggsinformasjon og doku-mentasjon i fagsystemer.

For å kunne møte kravene som stilles til inn-holdet i metadatafeltene som avleveres, har doku-mentasjonen eller metadataene i praksis blittendret i arkivuttrekket, hvilket kan redusereautentisiteten. Dette kan imidlertid dreie seg merom avleveringsregimet enn Noark-standarden.

Anbefalinger

Menon mener at Noark bør konsentrere seg omdet viktigste; en kan ikke nå mange mål samtidig.En mer omfattende endring av standarden ellermåten det standardiseres på, vil kunne gi langsik-tig lønnsomhet, selv om det krever større innsatspå kort sikt. Internasjonale standarder kan avløsesærnorske føringer og åpne for å ta i bruk innova-sjoner fra hele verden. Større frihet for kjøpernekan kombineres med økt tilsyn, for å sikre kvalitetsamtidig som løsningene fornyes. Menon Econo-mics anbefaler:

Ved bruk av en særegen norsk standard forarkiv bidrar Noark til et mer lukket marked forsak- og arkivsystemer i Norge. Dette bidraretter vår vurdering til at norsk offentlig sektorikke drar tilstrekkelig nytte av den innovasjonsom foregår internasjonalt på feltet. Tydeligerevektlegging på skjønn i fangst og utforming avdokumentasjon sammen med sterkere innslagav tilsyn kan trolig bidra til sterkere effekt på

3 Utvalget har ikke undersøkt anskaffelsespraksis og harikke grunnlag for å si noe om hvorvidt reglene blir fulgt.Intens konkurranse på pris kan tyde på at ulovligheter villebli fulgt opp. Imidlertid kan utformingen av kravspesifika-sjoner bidra til lavere fornyelse i markedet, for eksempelgjennom krav om «minst 3 referanseinstallasjoner». Slikevilkår er ikke ulovlige og kan gi kjøperen trygghet, menstenger ute nye aktører.


fangst og bevaring i en tiltakende mangfoldigdokumentproduksjon.

Den teknologiske utviklingen på IKT-områ-det er formidabel og legger til rette for nye for-mer for samhandling og dokumentasjonspro-duksjon. Det er ikke gitt at man gjennom tek-niske standarder for fangst og arkivering kla-rer å følge utviklingen, slik at man bidrar til atbevaringsverdig materiale fanges og bevares.Ved å i større grad lene seg på internasjonaleISO-standarder, kan en sikre et større mang-fold i tilgjengelige sak- og arkivsystemer, og aten bruker systemer hvor flere enn bare norskeaktører deler på utviklingskostnadene.

Større bruk av internasjonale standarderbør ledsages av lovverk og reguleringer somtydeligere vektlegger plikt og skjønn i hva somskal fanges og utformingen på dokumentasjo-nen for å bevare bevaringsverdig materiale.Dette virkemidlet bør ledsages av økt tilsyn forå sikre at arkivverdig materiale faktisk arkive-res.

17.3.2 Arkivverkets høring av Menon Economics’ rapport

Metodisk kritikk

Arkivverket gjennomførte høsten 2018 en seksukers høring av Menon Economics’ rapport. Detkom inn 18 svar. Arkivverket og konsulentselska-pet Ciber gjennomførte hvert sitt åpne møte omevalueringen og Noark-standarden. Utvalget harfått tilgang til materialet fra høringen og lysark ogopptak fra de åpne møtene.

Utvalget redegjør her for hovedpunktene i denmetodiske kritikken som kom fram i Arkivverketshøring, fordi det kan balansere konklusjonene,men tar ikke selv stilling til dem:– Flere burde vært intervjuet: også saksbehand-

lere (brukere), ledere (beslutningstakere),leverandører som kun leverer «kjerne»-løsnin-ger og leverandører som ikke har kommet innpå markedet.

– Også Arkivverkets forvaltning av standardenburde vært evaluert, ikke bare standarden.

– Spillerommet Noark 5 gir, har kommet i skyg-gen av begrensningene Noark 4 har gitt og rol-len den har fått som kravspesifikasjon.

– Forståelsen av «bakoverkompabiliteten» fraNoark 5 til Noark 4 er ikke helt presis. Dersomeldre løsninger ikke lenger kunne brukes da

Noark 5 kom, ville det vært svært uheldig ogdyrt.

– Rapporten diskuterer ikke om manglendeinterne rutiner i dokumentasjonsforvaltningen(og manglende oppfølging av slike) kan væremedvirkende årsak til feil og mangler i praksis.

– Rapporten diskuterer ikke kvaliteten på Noark-løsningene i markedet, om de leverer uttrek-kene de er godkjent for, og kostnadene for virk-somheten ved å produsere uttrekk.

– Det savnes en bedre balanse mellom negativeog positive sider ved ulike deler av Noark.

– Enkelte av påstandene fra intervjuobjekteneburde vært etterprøvd for å finne ut mer omårsaken til problemene som beskrives.

Kritikk av Menons konklusjoner

Utvalget redegjør her for hovedpunktene i kritik-ken av Menons konklusjoner som kom fram iArkivverkets høring, men tar ikke selv stilling tildem.– Det er ikke tjenlig med mer skjønn i dokumen-

tasjonsforvaltningen.– Det er ikke klart hvordan økt tilsyn kan erstatte

normeringen som følger av Noark.– Det er ikke klart hva Noark mangler som fin-

nes i ISO-standardene.– Rapporten gir ikke grunnlag for å si at Noark

ikke har bidratt til effektivisering i offentligsektor.

– De overordnede funksjonelle kravene fordokumentasjonsforvaltningen som Noark iva-retar, bør videreføres.

Arkivverkets vurdering etter høringen

I brev til utvalget sier Arkivverket at høringspro-sessen viser at det kan være hensiktsmessig åredusere omfanget på det som standardiseres.Arkivverket peker på at en mulig tilnærming er atdatamodellen og metadatakatalogen beholdes,men at de funksjonelle kravene kan erstattes medoverordnete prinsipper for å sikre dokumentasjo-nen som skapes.

Arkivverket understreker at rapporten påpe-ker en rekke forhold som det er viktig at Arkivver-ket undersøker nærmere. Mange av forholdene erkjent fra før, men rapporten gir en god inngang tilå ta tak i dem, blant annet utfordringene i samspil-let mellom Arkivverket, leverandører og offentligsektor for øvrig.



17.4.1 Gevinster ved standardisering

En forutsetning for informasjonssystemer og innova-sjon

Standardisering er en viktig forutsetning for inno-vasjon ved bruk av informasjonssystemer. Gjen-nom standardisering kan blant annet systemerkommunisere, og nye løsninger kan komme innpå markedet. For markedsaktørene gir internasjo-nale standarder mulighet til å tilby produktene pået globalt marked. Samtidig kan rigide eller detal-jerte standarder medføre redusert innovasjon; deter nødvendig med handlingsrom til å tenke nyttuten at dette innebærer brudd på kravene i stan-dardene. Det finnes noen tallfestinger av gevin-stene ved standardisering generelt, men for utval-get er det mer interessant å konstatere at standar-disering og innovasjon henger sammen. NårNoark blir oppfattet å hemme innovasjon og redu-sere produktivitetsvekst i offentlig sektor, er detalvorlig.

Standardiserte metadatamodeller gjør detenklere å forstå data i etterkant. I Norge har enment at standardiseringen reduserer kostnadeneved tolkning og tilgjengeliggjøring, men det ser uttil å fungere uten slik standardisering i andre landogså, som Sveits og Danmark.

Er NOARK en standard?

Ifølge forordet definerer Noark 5.5 ikke et system,eller en type system. Noark 5 omtaler seg selvsom en standard: Standarden kan ikke brukessom kravspesifikasjon, men skal kunne legge tilrette for ulike typer løsninger for dokumenta-sjonsforvaltning.

Noark-standarden er vedtatt av Riksarkivaren isamsvar med fullmakt gitt i arkivforskriften ogriksarkivarens forskrift. ISO-standarder blir ved-tatt av et uavhengig sertifiseringsorgan basert påen konsensusprosess i bransjen, med basis i enfelles forståelse av begreper og beste praksis, oftebasert på faglig konsensus. Noark 5 er vedtatt avet offentlig organ som også fastsetter lover og for-skrifter selv, det vil si arkivloven med forskrifter.

Noark 5 omtaler seg selv som fleksibel. På denene siden kan en stille spørsmålet om standardengir et tolkningsrom som tilsier at den i realitetenbare er veiledende, ikke normerende. På denannen side er den gitt av sektorens normgivendefagmyndighet gjennom arkivforskriften, hvilketkunne tilsi at den egentlig opptrer som en egenforskrift.

Standard kan defineres som vedtatte regler,retningslinjer eller kjennetegn på hvordan et pro-dukt bør utarbeides og produseres, eller hvordanen tjeneste eller arbeidsprosess bør utføres.4 Stan-darder vil gjerne endres noe over tid basert påerfaringer og ny kunnskap.

Har Noark 5 blitt misforstått?

Noark 5 er ti år gammel. Noark 5 ga løsere bindin-ger på systemene enn Noark 4. Med andre ord:Noark 4 framstod som en kravspesifikasjon for enbestemt systemløsning for offentlige innkjøpere,mens Noark 5 åpner for et mangfold av løsningerog muligheter.

Evalueringen tyder på at spillerommet i Noark5 ikke har blitt utnyttet. Samspillet mellom Arkiv-verket som myndighet, leverandører av løsningerog innkjøpere i offentlig sektor synes å ha skapten fastlåst situasjon. I diskusjonen ser det ut til atmange setter et likhetstegn mellom standarden ogde systemene som er utviklet for å imøtekomme

4 https://snl.no/standard_-_dokument Se også NS-EN45020:2006 Standardisering og beslektede aktiviteter -Generelle termer: «Standard / dokument til felles og gjen-tatt bruk, fremkommet ved konsensus og vedtatt av etanerkjent organ som gir regler, retningslinjer eller kjenne-tegn for aktiviteter eller resultatene av dem for å oppnåoptimal orden i en gitt sammenheng.»

Boks 17.1 Friske fraspark om Noark

Noark standarden har medført den uheldigesituasjonen man er i, men det skyldes ikkestandardens manglende tekniske egenskaper,men at man har forstått standarden på feilmåte. Altså forståelsen av dokumentasjonsfor-valtningsfeltet som et papir-på-strøm-felt. Deter noe som har passet leverandørene meddefinisjonsmakt, kundene har hatt frykt somanskaffelsesstrategi, leverandørene har værtglad til og stylet opp og lakkert bilen fra 2002,lagt på sideskjørt og takspoiler og større for-gasser, for deretter å lure kundene til å tro deter en 2015 modell – og kundene har trodd atdokumentasjonsforvaltning dreier seg om åoverføre PDF-varianter av strukturert gjen-brukbar dokumentasjon fra fagsystemene tillagerstyringssystemer designet i 1984 (hylle-vare Noark)...

Kilde: Martin Bould, førstelektor 2, NTNU


kravene. I sin forvaltning har Arkivverket kanskjei for liten grad tatt høyde for en markedsdynamikkhvor det er rasjonelt for den enkelte å kjøpe etrimelig, men suboptimalt standardsystem. I etbegrenset marked med lav risikovilje er det rasjo-nelt for etablerte leverandører å ikke investeremer i sine løsninger enn det som er akkurat nød-vendig for å opprettholde sin markedsposisjon.

Standarden gir et betydelig spillerom for denenkelte innkjøper, men det kan stilles spørsmålved hvilke reelle muligheter mellomstore og småvirksomheter har til å utnytte dette spillerommet isine anskaffelser. Eller sagt på en annen måte: Åbenytte friheten kan kreve mer forarbeid ogrisikovilje enn å kjøpe hyllevare. For offentlig sek-tor som helhet ville det sannsynligvis vært bedreom noen aktører tok en større kostnad og risikoved å utfordre markedet til å tilby et bedre system.Så langt har det i liten grad skjedd.

17.4.2 Inneholder arkivene den viktigste dokumentasjonen?

Noark 5 legger til rette for innsyn gjennom effek-tiv eksport av metadata til eInnsyn. Et tyngde-punkt i Noark-standarden er dens funksjon somkorrespondanseoversikt. Noark-standarden tilret-telegger for strukturert oversikt over innholdet idet elektroniske arkivet (dokumentasjonen) somer knyttet opp til metadataene i Noark-standarden.Noark-standarden legger dermed til rette for å giinnsyn i journalen og derigjennom innsyn i arkiv-dokumentene, se kapittel 16.3.4. I dag oppstårdokumentasjon på nye måter i samhandlingsmøn-stre som ikke passer inn i det tradisjonelle korre-spondansemønstret. Effekten er da at en entenikke fanger dokumentasjonen, eller at dokumenta-sjonen får redusert informasjonsinnhold (ellerdokumentasjonsverdi) når den blir tilpasset struk-turen i et Noark-basert system, se kapittel 16.

Når en digitaliserer dokumentproduksjonen,men samtidig «tvinger» dokumentasjonen inn i enforhåndsdefinert struktur fra Noark-standardenbasert på objekter i mapper, kan konteksten derdokumentasjonen har oppstått, forsvinne.

Dette kan begrense den reelle muligheten forinnsyn og kontroll med forvaltningen i samtiden,bidra til at den enkeltes rettigheter svekkes og tilat ettertiden får mangelfull informasjon om sen-trale prosesser i dagens samfunn. Det kan væregrunn til å sørge for at både hensynene til sikkerbevaring og opprettholdelse av gjenbrukspoten-sial vektlegges. Det er mulig at personvernforord-ningens krav om protokoller over behandlings-aktiviteter vil bidra til bevaring av noe mer kon-

tekstinformasjon, om enn ikke i sakarkivsystemet,se artikkel 30.

Målet er å bevare dokumentasjonen på en slikmåte at potensielle bruksmuligheter oppretthol-des. Dette kan stå i en viss motsetning til at doku-mentasjon konverteres til formater som inne-bærer informasjonstap og reduserer muligheterfor framtidig bruk. Samtidig er det et faktum at alldigital dokumentasjon må konverteres til nyestrukturer og formater over tid for å kunne væretilgjengelig for gjenfinning og bruk.

Andre land løser tilsvarende utfordringer påandre måter. I Danmark skal Rigsarkivet god-kjenne nye løsninger før de tas i bruk, dersom dehar bevaringsverdig dokumentasjon. Det kanpåvirke det danske regimet at de i liten grad tarvare på rettighetsdokumentasjon og har forskningsom hovedbegrunnelse for bevaring. Riksarkivet iSveits har utviklet en modell og et verktøy fordatauttrekk – SIARD (Software IndependentArchiving of Relational Databases), som skalkunne sikre data fra ulike systemer uten standar-disering. Kostnadene ved tolkning av disse data iettertid kan være høyere enn ved standardisertetabeller.

17.4.3 Brukervennlighet. Bestillerkompetanse og innovasjon

Noark 5 gir tydelig uttrykk for at en anskaffelseeller utvikling av en løsning som skal oppfylle kra-vene om godkjenning etter Noark-standarden, måta utgangspunkt i brukernes behov, jf. Noark 5.5side 13–14:

Noark 5 definerer ikke et komplett system forsaksbehandling og arkiv, slik Noark 4 gjorde.Kravene i Noark 5 må operasjonaliseres avvirksomheten selv, gjennom de kravene virk-somheten gjennom en behovsanalyse finner utat de må stille til det nye systemet.

Ulike prosesser har behov for ulike systemfor arbeidsstøtte. Sakarkivsystemer er laget forgenerelle arbeidsprosesser, men mange pro-sesser har behov for en mer tilpasset arbeids-støtte. Mange erfarer at prosjekter passer dår-lig i systemer tilpasset generell saksbehand-ling. Hvilket system som skal anskaffes ellerutvikles bør avhenge av hvilke prosesser somskal støttes av systemet.

Det er viktig å ta utgangspunkt i arbeids-prosessene, for dokumentasjonen vi skal tavare på blir skapt, mottatt og brukt som ledd iforretningsaktiviteter. Regler for å skape ogfange dokumentasjon og metadata bør bygges


inn i alle ledd av forretningsutøvelsen hvor deter krav om at aktiviteten skal kunne dokumen-teres. Arkiv må skapes og struktureres slik atde gjenspeiler og understøtter prosessene.Dokumentasjonen skapes og forvaltes somautoritative bevis på virksomhetens transaksjo-ner, og langtidsplanlegging må sikre at virk-somhetskritisk dokumentasjon blir identifi-sert, slik at den blir særlig beskyttet og kangjenskapes ved behov.

Forutsetningen for å få dette til er at mangjennomfører en prosessanalyse, hvor formå-let er å identifisere alle relevante dokumenta-sjonskrav og -behov. Hva slags dokumentasjonskal fanges, til hvilket formål, og hvilke kravmå stilles til bevaringen av den? Hvilke krav tilstruktur og innhold må vi stille, og hvilke meta-data trenger vi for å sikre at dokumentasjonenskal kunne finnes, brukes og forstås over tid?Hvor lenge skal den bevares, og hva skal skjemed den når virksomheten ikke lenger harbruk for den?

Noark 5 begrenser i liten grad hva leverandørenekan tilby, og markedet har levert det kundene harbestilt. En årsak til at dagens sakarkivsystemeroppfattes som lite brukervennlige av saksbehand-lere og ledere, kan være at brukervennlighetenved innkjøpet blir vurdert av arkivpersonalet ellerIKT-personalet. Sakarkivsystemene ser ut til å fun-gere bedre for arkivpersonalet enn for saksbe-handlere og ledere; løsningene er bedre på arkiv-styring enn virksomhetsprosessene. I tillegg harkundeforholdene blitt relativt lange, kanskje fordidet har vært få insentiver for offentlige virksom-heter til å bytte ut sakarkivløsningene sine vedkontraktsperiodens utløp.5

I et marked har kjøperne muligheter. Reglerstiller krav og budsjetter setter begrensninger,men innenfor disse kan kjøperne spesifisere sinebehov i anskaffelsesprosessen. Det verste somskjer, er at det ikke kommer tilbud. Når sakarkiv-systemer oppfattes som lite brukervennlige,bærer kjøperne et hovedansvar.

Utvalget oppfatter at offentlig sektor i for storgrad har sett Noark-standarden som en måte å«kjøpe seg etterlevelse av arkivlova», framfor å sepå dokumentasjon som et viktig virkemiddel forgod og effektiv drift. Dette taler for at offentlig for-valtning bør prioritere innovasjon og brukerorien-tering ved anskaffelser, og utvalget viser til doku-

mentasjonsstrategien, jf. lovutkastet § 6, som enprosess hvor ledelsen og fagfolk sammen kanstake ut denne kursen.

17.4.4 Utgifter og skjulte kostnader

Konkurransen i det norske markedet har dreidseg om pris. Lav pris gir gjerne liten innovasjon.For beslutningstakeren som har myndighet i detenkelte kjøp, kan dette være greit, men for organi-sasjonen som helhet kan det gi betydelige skjultekostnader. Organisasjonen kan ha effektivtetstap iform av unødvendige manuelle operasjoner mel-lom systemer som ikke kommuniserer optimalt, iform av treghet i systemer (ventetid), uhensikts-messige prosesser og arkivtap. Internt i virksom-heten kan det tilsynelatende framstå som enbesparelse at den enkelte saksbehandler gjør opp-gaver som tidligere lå til arkivtjenesten, så somoverføring av dokumentasjon til sakarkivsystemet(for eksempel fra e-postsystem) og de skjønns-messige vurderingene i journalføringsreglene.Om samlet ressursbruk og arkivfangst blir bedre,kan være tvilsomt.

Arkivtap merkes noen ganger først etter langtid – eller i sjeldne tilfeller hvor klagesaker, tilsyneller rettssaker avdekker manglene. På sektor-eller samfunnsnivå vil slike kostnader kunne blisvært store, men like fullt usynlige for beslut-ningstakerne i anskaffelsesprosessen.

17.4.5 Kan Noark erstattes med internasjonale standarder?

Fordelen med internasjonale standarder er at glo-bale leverandører tilpasser sine produkter til dem,mens en norsk standard ikke nødvendigvis fårinternasjonale leverandørers oppmerksomhet. Enulempe med internasjonale standarder er atbegrepsapparatet kan være vanskelig å oversette.Dette gjelder også når standarden foreligger pånorsk, men med andre ord enn dem som brukes ilov og forskrift.

Utformingen av Noark 5 har innarbeidet kra-vene fra flere internasjonale standarder og er til-passet norsk forvaltningstradisjon. Mange ele-menter som er fastsatt i Noark, kan også gjenfin-nes i de mange internasjonale standardene omdokumentasjonsforvaltning, og omvendt. Gradenav detaljstyring og noen av løsningene vil likevelvariere. Tematisk kan en dele føringene i fire bol-ker, som gjør seg gjeldende både i virksomheten(dokumentasjonsforvaltning) og langtidsbevarin-gen:6

– Teknologi

5 Menons intervjuobjekter gjør rede for at det ikke er uvanligat kundeforholdet mellom leverandør og den offentlige eta-ten varer i 10–20 år.


– Innhold (i dokumentasjonen, metadataene)– Arbeidsform (metode)– Organisering

Noark-standarden 5 har føringer om alle firetemaer, og Noark 5 har hovedvekt på innhold, detvil si metadataene. Det finnes en rekke internasjo-nale standarder som dekker ett eller flere av dissetemaene. Ofte gir disse standardene mindre ope-rative føringer enn Noark 5 gjør. Dette innebærerat normene i Noark-standarden ikke kan erstattesmed internasjonale standarder.

17.5 Overveielser

17.5.1 Hvilke mål skal standardiseringen nå?

Hvordan det best gis reguleringer eller standardi-sering som sikrer en kostnadseffektiv dokumenta-sjonsforvaltning i offentlig sektor, er en sammen-satt problemstilling med flere sider og hensyn.Utvalget redegjør her for ulike modeller og løs-ningsskisser som har vært diskutert, men menerdet er behov for mer kunnskap framover. Utvalgetmener det er minst fem forhold som er viktige å tainn i en diskusjon om videreføring av Noark oghva som er hensiktsmessig med tanke på standar-disering.

Mange mål samtidig?

Noark skal bidra til å nå mange mål samtidig.Generelt er det nok slik at jo flere mål en skaloppnå samtidig, desto dårligere blir samletmåloppnåelse. Videreutvikling av regelverk ogstandard i arkivsektoren må ta utgangspunkt ieksisterende teknologi og de samfunnsmessigemålene som oppstilles for virksomheten, jf. § 1.

Betryggende digital dokumentasjonsforvaltning

En standard kan bidra til at dokumentasjonsfor-valtningen (hos arkivskaper) skaper dokumenta-sjon som er pålitelig og anvendelig. Det er nød-vendig å stille generelle krav til dokumentasjons-forvaltning på et overordnet nivå, ikke bare kravtil uttrekksformat.

Effektiv overføring til langtidsbevaring

Alle virksomheter som produserer dokumenta-sjon omfattet av loven må, før eller siden overføre

større eller mindre mengder til langtidsbevaring.Krav som må stilles for å legge til rette for effektivoverføring til langtidsbevaring, bør stilles i for-skrift. I en forskrift kan det også stilles krav somivaretar hensynene til pålitelighet, autentisitet,integritet og anvendelighet, eventuelt funksjons-krav som pliktsubjektene selv kan operasjonali-sere.

Krav til metadata for å skape innsyn

Eksporten av informasjon og metadata fra sak-arkivsystemer til OEP og eInnsyn har vært en avNoark-standardens største suksesser. Utvalgetsvurdering er at hensynet til innsyn ikke børpåvirke dokumentasjonsforvaltningen dersom detfører til tap av dokumentasjon, se kapittel 16.Eventuelle krav til dokumentasjonen (metadata)for å legge til rette for etterlevelse av offentleglovabør hjemles og følge av andre regler enn arkivlo-ven. I påvente av ny regulering av innsyn i detoffentliges dokumentasjon, vil det være behov forå videreføre forskriftshjemmel og også hjemmeltil å utforme en standard. Nye regler kan øke inn-synet ved å sørge for en praktisk kobling mellomdokumentasjon fra fagsystemer og løsninger forinnsynsforespørsler.

Verdien av felles metadata under langtidsbevaring?

Ifølge Arkivverket tar det to minutter å gjøre enavlevert Noark-base tilgjengelig for å gjenfinneenkeltsaker eller gi forskerinnsyn fordi alle harsamme struktur. Ved søk i basen vil det hellerikke være behov for å tolke hvilke felt som harrelevant informasjon, i og med at strukturen erkjent.

Maskinlæring og kunstig intelligens vil fram-over kunne bidra til å skape både bedre forståelseav og oversikt over innholdet i arkivene. Framoverkan det derimot bli viktigere å ha metadata omdigitalt opphav (proveniens) som sørger for auten-tisitet, integritet og anvendbarhet, og tilsvarendemindre viktig å ha metadata for struktur og gjen-finning, slik Noark-standarden legger vekt på idag.

17.5.2 Hva må til for å få reell endring? Justering eller revolusjon?

Dette er en sammensatt problemstilling. Framti-dens standarder må utvikles i samsvar med deteknologiske mulighetene slik at de ikke er til hin-der for innovasjon, og de må sikre at dokumenta-sjon har nødvendig autentisitet, integritet og

6 Basert på foredrag av Herbjørn Andresen (Oslo Met)30. oktober 2018.


anvendbarhet over tid. En grundig gjennomgangav virksomhetens behov bør ligge til grunn foranskaffelse av fagsystemer og saksarkivsystemer.Det krever videre at det er en dynamikk på mar-kedssiden slik at leverandører stadig forbedrereller kommer opp med nye løsninger i tråd medoffentlig sektors behov.

Intensjonen med Noark 5 var å åpne for nye,innovative løsninger. Noark-standarden ble altsåendret, men markedet svarte ikke. Noark 5 bletolket som en videreføring av Noark 4. At dette bleresultatet, viser at friheten som et mer fleksibeltregelverk gir, ikke nødvendigvis blir benyttet. Ener avhengig av at noen har insentiver til å brukefriheten. Utvalget har ikke grunnlag for å vurderehvordan Arkivverket støttet implementeringen avNoark 5 i markedet, men det er ikke gitt at envidereført standard med større eller omtrent likestore frihetsgrader som Noark 5 vil medføre inno-vasjoner. Utvalget vil ikke tilrå å legge vekkNoark-standarden med begrunnelse å ryste krav-stillere og leverandører ut av dvalen. Det kan likefullt være gode grunner til å vurdere endringer, senærmere nedenfor.

I og med at det offentlige bruker digital tekno-logi i nesten alle funksjoner, gir det ikke mening åoppstille en motsetning mellom dokumentasjons-forvaltning og langtidsbevaring. Forutsetningenfor langtidsbevaringen er de premissene som blelagt før dokumentasjonsforvaltningen tok til;mens systemene ble konfigurert. Forutsetningenfor å lykkes med bevaringsoppdraget er å viedokumentasjonsforvaltningen oppmerksomhet,stille krav og veilede. Det er med andre ord ikkemeningsfullt å pålegge bevaring uten å stille kravtil hvordan dokumentasjonen blir behandlet.

Hvordan sikre tilstrekkelig bestillerkompetanse?

Noark 5 uttrykker meget tydelig at den ikke ergrunnlag for å anskaffe saksarkivsystem. Innkjø-pere og kravstillere må definere egne behov medbakgrunn i virksomhetsprosessene i egen organi-sasjon, før de går ut i markedet. Fasit er at innkjø-perne i liten grad har gjort den øvelsen, og mangesystemer oppleves ikke som brukervennlige.Menon peker på at bestillerkompetansen er forlav.

For et fagdirektorat som Arkivverket vil detvære en naturlig oppgave å sørge for veiledning tilinnkjøpere. Veiledningen kan selvfølgelig ikkefavorisere bestemte leverandører, men kan pekepå vurderinger som bør gjøres før en går ut i mar-kedet og måter dette kan gjøres på. Arkivverket

kan også legge til rette for innovative anskaffelseri samarbeid med anskaffelseskompetansen i pro-gram for Innovative anskaffelser. NHO, KS, Difi,Innovasjon Norge og Forskningsrådet er progra-mansvarlige og NHO har prosjektlederansvaretgjennom et sekretariat for programmet Innovativeanskaffelser.7 KS har en sentral rolle som kompe-tansemiljø for kommunal sektor, som til sammenstår for en stor del av markedet.

Etterlevelse må framstå som nyttig for virksomheten

Kravene til offentlig dokumentasjonsforvaltninghar noen særtrekk som springer ut av at offentligforvaltning skal ivareta noen særlige hensyn, somdemokratisk kontroll, folkevalgt styring, forvalt-ning av fellesskapets verdier. Reguleringen avoffentlig dokumentasjonsforvaltning skal altsåtjene flere formål. Ett av dem vil være effektivitetnår det gjelder overføring til langtidsbevaring.Noark-standarden gir føringer for å ivareta detteog andre hensyn. For at virksomhetene skal inves-tere tilstrekkelig ressurser og oppmerksomhet ianskaffelsesprosessen, slik at nye informasjons-systemer etterlever krav i standarder eller for-skrifter, må kravene framstå som forståelige ognyttige for virksomheten. Selv om regeletterle-velse er et grunnleggende trekk ved forvaltnin-gens virksomhet, vil hverken ledere eller ansatte ipraksis prioritere arbeidet med å etterleve kravsom ikke framstår som bidrag til å nå virksomhe-tens samfunnsmessige mål. Det er derfor nødven-dig å gjøre et nøkternt utvalg av krav som skal stil-les til offentlige virksomheter, og formidle dissekravene slik at deres betydning blir forstått.

Tilsyn og eventuell godkjenningsordning tilpasset reglene som gjelder

Evalueringen tyder på at Arkivverkets godkjen-ningsordning gir en falsk trygghet for kjøperneom egenskaper i systemet som ikke er gjenstandfor godkjenning. Det kan være gode grunner til åvurdere kritisk om en godkjenningsordning børvidereføres. Utvalget vil ikke konkludere på dettepunktet fordi det bør ses i sammenheng medhvilke regler som gis, på hvilket nivå og hvilkeøvrige virkemidler som bidrar til etterlevelse.Utvalgets lovutkast hjemler en godkjennings-ordning med tilstrekkelige rammer til at Nasjo-nalarkivet kan finne egnede former, vilkår og pro-sesser.

7 http://innovativeanskaffelser.no/.


Sammenhengen med digitaliseringspolitikken

Når det meste av den dokumentasjonen detoffentlige produserer, er omfattet av arkivlova, ogdokumentasjonen i dag stort sett er digital, er detåpenbart at Noark-standarden påvirker digitalise-ringen av offentlig sektor. Sakarkivsystemenesom saksbehandlere i kommunal og statlig sektorbruker, er definert av krav i Noark-standarden.Utvalgets inntrykk er at Noark-standarden harblitt forvaltet uten institusjonalisert samordningmed digitaliseringspolitikken. Kravene til doku-mentasjonsforvaltningen i offentlig sektor og kra-vene langtidsbevaring stiller til produksjonen avoffentlig dokumentasjon, ser ikke ut til å pregedigitaliseringspolitiske styringsdokumenter. Detvar først ved oppnevningen av arkivlovutvalget atdet ble gjennomført en evaluering av Noark-stan-darden, og da innenfor de tids- og budsjettrammersom var satt for utvalgets arbeid. Utvalget stillerderfor spørsmålet om forvaltningen av Noark-standarden har fått ressurser og oppmerksomhetsom står i forhold til hvor sentral standarden ersom forvaltnings- og digitaliseringspolitisk virke-middel.

17.5.3 Ingen standard? Regler i lov og forskrift supplert med veiledning?

Det er ingen tvil om at Noark-standarden har hatten svært viktig funksjon i arkivsektoren og norskforvaltning. Standarder som bransjenormer ernoe annet enn en standard gitt av et direktoratmed lovhjemmel til å kreve at den etterleves. Der-som en i dag ikke hadde hatt Noark-standarden,er det ingen selvfølge at det hadde blitt gitt en slikstandard nå. Det kan hevdes at det er mer hen-siktsmessig å gi normer i forskrift, slik det gjøresblant annet i den temmelig omfattende riksarkiva-rens forskrift.

Ettersom Noark-standarden har vært etablertsiden 1984, bør vurderingen av valg av regule-ringsmåte baseres på oppdaterte vurderinger avreguleringsbehovet og om en videreutvikling avNoark-standarden kan svare på disse. Utvalget serat det er behov for en bedre balanse i ansvarsfor-holdet mellom arkivskaper (kunde), leverandørog arkivmyndigheten, særlig for å legge til rettefor innovasjon. Det er videre ikke gitt at innsynetter offentleglova (journalføring) skal legge likesterke rammer for dokumentasjonsforvaltningen iframtiden som i dag. Fordi en har internasjonalestandarder, kan det være like nærliggende å iva-reta norske særbehov gjennom regler enn gjen-nom en egen norsk standard. Regler gitt som

funksjonskrav og oppdatert og dekkende veiled-ning fra Nasjonalarkivet kan legge rammer forlokalt arbeid som skaper like god etterlevelse ogmåloppnåelse som en pålagt standard.

17.5.4 Fortsatt Noark?

Slankere Noark?

Noark 5.5 innebærer en videreføring og tydelig-gjøring av arkivkjernetilnærmingen. Arkivverkethar videreført den delen av Noark-visjonen somikke handler om spesifiseringen av et system forsaksbehandling, journalføring og arkivering, menstiller derimot krav til hvordan informasjon skalbehandles for at dens verdi som dokumentasjonog arkiv skal ivaretas. eInnsyn kan ivaretas gjen-nom at virksomheten oversetter egne metadata tilnoen få kjernemetadata.

Fra applikasjonsstandard til avleveringsstandard (avleveringsformat)?

Noark-standarden har helt fra 1984 blitt bruktsom en applikasjonsstandard. I dette ligger at dethar blitt utviklet journalsystem (Noark versjon 1,2 og 3) og sakarkivsystem (Noark 4 og 5). Noark5 legger til rette for arkivkjerner som kan knyttesopp til fagsystem, men det er tatt i bruk i avgren-set grad. Både Noark 3, 4 og 5 beskriver avleve-ringsformatet, det vil si det formatet (struktur ogmetadata) som arkivuttrekket skal ha ved over-føring til arkivinstitusjon.

En kan tenkte seg en tilnærming der Noark-standarden ikke lenger standardiserer hvordandokumentasjonsplikten skal implementeres isystemer. Hvordan dokumentasjonsplikten hånd-teres, vil være avhengig av virksomhetens behov,typen dokumentasjon og hvilke tekniske løsnin-ger som brukes til enhver tid. For systemer meddokumentasjon som senere skal langtidsbevares,kan i så fall innføring av standardiserte avleve-ringsformater kombineres med prinsipper ellerfunksjonelle krav som sikrer at dokumentasjonopprettholder sin autentisitet, integritet, konfiden-sialitet og anvendbarhet gjennom livsløpet.

For å sikre at overført dokumentasjon er til-gjengelig over tid, er det imidlertid behov for ådefinere standardiserte avleveringsformater for åivareta så godt som mulig at like dataelementerfra forskjellige systemer opptrer på like måter vedlangtidsbevaring. Samtidig vil data og formaterbrukes ulikt på tvers av systemer. For stramt defi-nerte formater kan føre til tap av metadata og for-mater som ikke passer inn. Derfor bør det antake-


lig utvikles en katalog av flere standardisertebeskrivelser og avleveringsformater tilpassetulike sektorer eller informasjonssystemer. Avleve-ringsformatet bør angi både struktur for metadataog aksepterte formater.

Et arbeid med å endre Noark-standarden til åbli en rendyrket avleveringsstandard bør i så fallta utgangspunkt i det nasjonale IKT-arkitektur-arbeidet som pågår i regi av Skate og de nasjonaleog kommunale standardene som er etablert.Basert på standardiserte avleveringsformater, kandet utarbeides spesialiserte avleveringsformaterfor bestemte typer fagsystemer eller sektorer. Despesialiserte avleveringsformatene bør tautgangspunkt i eventuelle dokumentasjonsplikteri sektorregelverk. For eksempel er det andredokumentasjonsplikter innenfor barnevern enn isosialtjenesten.

Å frikoble kravene til avleveringsformatet fradokumentasjonsplikten, kan utfordre troverdig-heten til dokumentasjonen. Det er nødvendig åsikre at troverdigheten opprettholdes i systemetog at det ved overføring til langtidsbevaring følgermed metadata som kan bekrefte autentisitet, inte-gritet og anvendbarhet. Utvalget mener dette ikkeinnebærer at Noark og overføring skal viderefø-res som i dag. Det ligger blant annet muligheter isåkalt innebygd arkivering, se nedenfor.

Internasjonale standarder så langt de passer

Utvalget tilrår som et utgangspunkt at eventuellenye versjoner av Noark bare gir føringer på spørs-mål som ikke er dekket av internasjonale standar-der eller hvor det er behov for nasjonale tilpasnin-ger. Nasjonalarkivet vil kunne veilede om forhol-det mellom Noark og internasjonale standarder.

Flere standarder?

Noark-standarden dekker i dag mange temaer, ogdet kan vurderes om den bør deles i flere standar-der. Det vil for det første avgrense hvilke mål somskal nås, noe som vil være en fordel for forståel-sen og implementeringen. For det andre kan deulike Noark-standardene tilpasses temaet i demest relevante internasjonale standardene.

17.5.5 Sertifisering

Sertifisering er en vanlig måte å sørge for at envirksomhet følger regler, som framgangsmåter,prosedyrer, sikkerhet o.l. Det innebærer at engodkjent (eller akkreditert) organisasjon inspise-rer virksomheten og ser etter at prosedyrer og

framgangsmåter er i tråd med sertifiserings-grunnlaget. Det utstedes et sertifiseringsdoku-ment som bekrefter dette og som ofte har en tids-begrenset gyldighet fram til et nytt tilsyn må fore-tas. Det er to kritiske elementer i dette: For detførste behøves en akkrediteringsorganisasjonsom godkjenner kontrollørene og sier hvilke insti-tusjoner som kan være kontrollører, og som kanutstede sertifikater. I Norge er Norsk akkredite-ring et eksempel på en slik overordnet organisa-sjon. For det andre må det foreligge et sertifise-ringsgrunnlag. Det kan være en norsk eller inter-nasjonal standard, det kan være regler fastsatt avoffentlige myndigheter eller internasjonale orga-nisasjoner, eller det kan være sertifiseringsorgani-sasjonen selv (slik klasseselskapene gjør i interna-sjonal shipping). Å være norm- og standardsetterkrever en høy grad av fagkunnskap og kompe-tanse.

En kunne tenke seg at arkivinstitusjoner bleunderlagt sertifiseringskrav der Arkivverket fast-setter sertifiseringskravene (for eksempel enkombinasjon av ISO-standarder og Arkivverketsegne regler), og der Norsk akkreditering i samar-beid med Arkivverket godkjenner (akkrediterer)private virksomheter som sertifiserer arkivinstitu-sjoner for en gitt periode. Sertifiseringskrav kangjelde dokumentasjonsforvaltningen og/ellerlangtidsbevaringen. En fordel ved en slik løsninger en relativt felles standard for sertifiserte arki-vinstitusjoner enten de er offentlige eller private.Minstekravene til et arkiv er eksplisitte og kon-trollerbare, og likebehandling er dermed sikret.Arkivverket ville også få en enklere og mer over-siktlig rolle som standardsetter og veileder, menikke som kontrollør. Ulempen er selvfølgelig atkostnadene flyttes til den enkelte arkivinstitusjon.

17.5.6 Regulering av designfasen. Innebygd arkivering

Innebygd arkivering – en ambisjon eller en konkret teknologi?

Uttrykket innebygd arkivering («archiving bydesign») refererer til en tenkning om at mål forhåndteringen av data kan oppnås gjennom innstil-linger i systemene forvaltningen bruker. Dersomproduksjonssystemet kan ivareta kravene om inte-gritet, pålitelighet, konfidensialitet og anvendbar-het, er det innholdet i fagsystemet som overførestil langtidsbevaring. Løsningen må være at arkive-ring ikke er noe en gjør, men noe som skjer fordien utfører oppgavene på korrekt måte. I Neder-land blir innebygd arkivering forstått slik:8


Archiving by design means designing informa-tion systems to support the work process insuch a way that the long-term accessibility ofthat information is taken into account from theoutset. This integrated approach to archivinghelps to bridge the gap that often exists bet-ween the work process and the archivingprocess.

Tenkningen ligger til grunn for personvernforord-ningen artikkel 25 om innebygd personvern ogpersonvern som standardinnstilling. Også infor-masjonssikkerhet kan være innbygd («Security bydesign»), se NOU 2018: 14 kapittel 18.

Teknologiske valg vil og bør være opp til denenkelte virksomhet. Utvalget mener det er godegrunner til å ha en ambisjon om innebygd arkive-ring og om et regelverk som åpner for dette.Utvalget vil likevel søke å unngå å bruke inne-bygd arkivering som et løsenord for arkivsekto-rens utfordringer; utfordringene må løses hver forseg gjennom ulike typer tiltak som veiledning, pri-oritering, kunnskapsoppbygging og regler. Spil-lerommet i Noark 5 har ikke stått i veien for inne-bygd arkivering, men innebygd arkivering kreveret arbeid før informasjonssystemer tas i bruk,som ikke har vært vanlig, og som godkjennings-ordningen for Noark ikke legger opp til.

Virksomhetene må ha beskrivelser av datamodellen i systemet de bruker

Det er behov for gode strukturer, prosesser ogløsninger i forkant av at dokumentasjon blir pro-dusert. Kostnadene ved å skulle rette opp ogavdekke i ettertid hva som er gjort og hvordanulike informasjonselementer henger sammen, erstore. Til tider kan det også være umulig.

For digital dokumentasjon blir det i design-fasen besluttet både organisatoriske strukturer(hvem har myndighet til å gjøre hva, hva løsesmaskinelt, og hva løses av mennesker) og IKT-løs-ningsarkitektur.9 Lovutkastet §§ 9 og 10 leggeropp til at virksomhetene må ha gode beskrivelserav hvordan informasjonssystemer løser oppgaver,hvilken informasjon som produseres ved oppga-veløsingen, hvordan informasjonen ivaretas slik atden opprettholder verdi som bevis på at noe erutført, og sammenhengen mellom ulike informa-sjonselementer. Dette er virksomhetene uansettpålagt å utarbeide i forbindelse med håndtering avpersonopplysninger. Ved å sette sammen ulike

elementer får en et fullgodt bilde av hva som blegjort, hvorfor det ble gjort og sammenhengen detble gjort i. I tillegg må det kunne framkommehvem, eller hvilket system, som gjorde det. I sumvil denne type dokumentasjon tilføre viktig infor-masjon om konteksten den løpende dokumenta-sjonen er skapt i. Dermed vil den utgjøre en «digi-tal proveniens», og medføre høyere verdi og kvali-tet på den dokumentasjonen vi tar vare på i langtid som arkiver.

Offentlig sektor er sammensatt og variert nårdet gjelder modenhet og kompetanse på å organi-sere arbeidsprosesser på måter som utnytterpotensialet i teknologi gjennom digital transforma-sjon. Dette preger hvordan IKT-løsninger anskaf-fes (sources). Store virksomheter som Skatteeta-ten og NAV har bygd opp interne miljøer medvekt på arkitektur, informasjonsforvaltning og sys-temutvikling. De har dermed indirekte tatt kon-troll på måten en håndterer dokumentasjon idesignfasen. For de fleste offentlige virksomhetervil det være mer hensiktsmessig å kjøpe helt ellerdelvis standardiserte IKT-løsninger for sin oppga-veløsing, framfor å bygge opp denne typen kom-petanse internt. For disse vil design-dokumenta-sjon gi tekstlige beskrivelser av fordeling avansvar og myndighet kombinert med rutine-beskrivelser, utarbeidet i anskaffelsen av IKT-løs-ninger levert av det private leverandørmarkedet.De vil i mindre grad ha innsikt i hvordan ulikeinformasjonselementer er strukturert i IKT-løs-ningene, eller hvordan systemet sørger for atdokumentasjonen i systemet bevarer sin verdisom bevis for utførte oppgaver (datamodell forløsningen).

For langtidsbevaring mener utvalget det kanvære hensiktsmessig å gi større frihet i utformin-gen av løsninger, men at det stilles tre typer krav:– funksjonelle krav som ivaretar at dokumenta-

sjon forblir til å stole på i systemets levetid, det

8 Erik Saaman, Strategic Advisor at the National Archives ofthe Netherlands.

9 Dataforeningen definerer virksomhetsarkitektur slik: Virk-somhetsarkitektur dreier seg om helhetlig og langsiktigutvikling av virksomheter, for å få organisasjon, arbeidspro-sesser, IT-systemer, teknologi og andre ressurser til å utvi-kles i takt og fungere sammen. Virksomhetsarkitekter måsamspille med en rekke aktører, inkl. toppledelse, produkt-ledelse, prosjektledelse og fagspesialister. Metoder, stan-darder og verktøy er i sterk utvikling, internasjonalt og iNorge. Stadig flere virksomheter ansetter en eller flerevirksomhetsarkitekter, eventuelt i team med ulike fokus-områder under ledelse av en overordnet virksomhets-arkitekt.Det Norske Akademis ordbok (NAOB) definerer virksom-hetsarkitektur slik: helhetlig plan for samspill i og utviklingav en virksomhets (eller etats) oppbygning, arkitektur, medtanke på for eksempel. organisasjon, IT-systemer ogarbeidsoppgaver (i lys av strategiske mål) https://www.naob.no/ordbok/virksomhetsarkitektur.


vil si vern mot endring, krav loggføring, til-gangskontroll mv.

– krav om nødvendige designbeskrivelser ombruk av løsningen og datastruktur for løsnin-gen og

– mulighet for å foreta arkivuttrekk fra IKT-løs-ninger uten at dokumentasjonen mister sinverdi.

Dette vil muliggjøre at dokumentasjon oppretthol-der sin verdi i lang tid, selv etter at løsningen denble produsert i ikke eksisterer lenger.

Utvalget legger også til grunn at det for størreoffentlige virksomheter ikke vil innebære vesent-lige ekstrakostnader at de må oppbevare kopier avsine «designbeskrivelser», det vil si for egenut-viklede systemer. Dette er en oppgave de uansettmå gjøre for å kunne vedlikeholde og videreutvi-kle sine systemer. Ved at det løpende overføresoppdatert designdokumentasjon til Nasjonalarki-vet eller kommunal arkivinstitusjon, kan det bidratil å ivareta muligheten til å gjenskape helhetlig ogsamlet dokumentasjon på ulike hendelser ogbeslutninger fra overførte arkivuttrekk.

For små og mellomstore offentlige etater vilsituasjonen være en annen. De kjøper gjerne fer-dige løsninger og har normalt ikke tilgang til data-modell eller internstrukturen i applikasjonene dekjøper. Dette er et stort problem allerede i dag:Arkivverket anslår at det er om lag 12 000 databa-ser i offentlig sektor som skulle vært overført tillangtidsbevaring, alternativt er det stor fare for atdokumentasjon fra disse systemene går tapt. Enutfordring i dagens situasjon er at det i liten gradfinnes god designdokumentasjon i virksomhetenesom bruker den. Noen leverandører har opphørt åeksistere og for løsninger som er i drift, anservirksomheten datamodell for løsningen som enforretningshemmelighet. Selv om det er mulig åfå skapt arkivuttrekk av disse databasene, er detikke gitt at de data som kommer med i arkivut-trekket, er tilstrekkelig beskrevet til å kunne gimening.

Det bør derfor vurderes å innføre en meka-nisme som sikrer at offentlig sektor har tilstrekke-lige designbeskrivelser for IKT-løsninger somproduserer dokumentasjon som skal overføres tillangtidsbevaring. Dette kan løses på ulike måter.En måte kan være at alle virksomheter skal stillekrav om at beskrivelse av datamodell for aktuelleløsninger skal følge med som del av overleverin-gen eller installasjonen når de anskaffer løsninger.En annen måte kan være at en beskrivelse av data-modell for løsninger som installeres i offentlig

sektor, skal overleveres til Nasjonalarkivet ellerkommunal arkivinstitusjon. Det siste er løsningeni lovutkastet § 9 tredje ledd.

En overlevering til Nasjonalarkivet og kommu-nal arkivinstitusjon kan sammenlignes meddagens praksis for bygg og infrastruktur. Der stil-les det krav om at konstruksjonstegninger forbygninger og fysisk infrastruktur skal rapporteresinn til myndighetene når konstruksjonen er påplass, inkludert innrapportering av endringer. Forå i etterkant kunne forstå og gi mening til digitalestrukturer, er beskrivelser av hvordan de er desig-net og brukt, en nødvendig forutsetning. Samtidigvil slik informasjon kunne ha opphavsrettsligebegrensninger, være forretningshemmeligheterog utgjøre et informasjons-sikkerhetsproblem omden kommer på avveie i produksjonsperioden.Det vil derfor være viktig at beskrivelsene skalskjermes fra bruk så lenge en løsning er i drift.

En regulering med krav om overføring avdesigndokumenter til Nasjonalarkivet kan poten-sielt avbøte noe av utfordringene med dagensNoark-standard. En viktig grunnstein for Noarkstandarden er at dokumentasjon skal overføres tillangtidsbevaring på et standardisert format. Etargument for Noark var at når all dokumentasjonfølger samme datamodell på tvers av virksomhe-ter, er det enkelt for ettertiden å forvalte og finnedokumentasjon. Imidlertid er kompleksiteten iforvaltningen for stor til at all dokumentasjon pas-ser inn i én standardisert modell tilsvarendedagens Noark-standard. Tilgang til datamodell ogdesignbeskrivelser for bevarte systemer vil gjøreat variasjonen i overført materiale kan værestørre, samtidig som kostnadene ved å brukedokumentasjonen beholdes relativt lave.

Godkjenne implementeringen av IKT-løsningene

Innebygd arkivering krever tidlig innsats. Anskaf-felsen og implementeringen i virksomheten ermed en slik tenkning grunnlaget for at en medtiden har noe å langtidsbevare. Det er dermednærliggende at Nasjonalarkivets kontrollerendeinnsats rettes mot implementeringen av IKT-løs-ningene. Gode løsninger gir grunnlag for goddokumentasjonsforvaltning og effektiv overfø-ring til langtidsbevaring. Innebygd arkiveringinnebærer dermed en omlegging av dagens god-kjenningsordning og antakelig større ressursinn-sats fordi det er mange ulike systemer, og forditeknologiutviklingen vil stille Nasjonalarkivetoverfor nye tekniske og regulatoriske spørsmål.


17.5.7 Tilrådning: Videreutvikling av Noark parallelt med utvikling av innebygd arkivering

Utvalgets utgangspunkt er at føringer om spørs-mål virksomhetene bør vurdere og eventueltsørge for å håndtere, bør gis i veiledning som deter frivillig å følge. Føringer som alle pliktsubjektertil loven skal følge, bør gis som lov eller forskrift.Generelt bør det stilles så lite detaljerte krav sommulig, slik at det offentlige og leverandørene kanprøve nye løsninger.

Digitale arbeidsformer kan gi bedre kontrollpå hva vi løser (behovet), hvordan vi løser det oghvem som har vært involvert i å løse det. Digitali-sering blir dyrt dersom en ikke har kontroll pådette. Digitale spor (metadata) kan utnyttes tildokumentasjonsformål, og kan også etter omsten-dighetene gjøre det lettere for virksomhetene åetterleve personvernforordningen. De arkivfag-lige prinsippene autentisitet, integritet, proveni-ens osv. kan ivaretas gjennom lagring av slikespor gjennom prosessen, uten at det blir lagt likestor vekt på å vite mye om organisasjonen somutførte oppgaven, som i tradisjonell arkiv-tenkning. En tilnærming som aksepterer digitalproveniens, gir muligheter som bør utnyttes.

Utvalget tilrår at Nasjonalarkivet arbeider framen ytterligere forenklet (og mer presis) Noark 5på kort sikt. Samtidig bør det settes i gang etarbeid for å prøve ut nye metoder og løsninger forå bedre sikre dokumentasjon i forvaltningenssystemer.10 Også framover bør standarder gjeldebåde statlig og kommunal sektor, men det erønskelig at standardisering gir spillerom til å iva-reta lokale behov og prøve ut nye løsninger. Utval-gets lovutkast gir tilstrekkelige hjemler, se lovut-kastet § 16 tredje ledd.

Utvalget tilrår at videre utviklingsarbeid børvære basert på brede prosesser, jf. Arkivverketsbeta-side. Det vil også være naturlig å involvereSkate i utviklingsarbeidet.

Spørsmålene er også aktuelle utenfor Norge,og noe av arbeidet kan med fordel være en kom-parativ studie. Det vil være behov for jevnlig evalu-ering med nok ressurser, se også kapittel 23. Deter videre behov for et arkivfaglig sterkt direktoratsom har ressurser til å videreutvikle virkemidlenede forvalter, og et departement som krever det avdem.

10 Regjeringsutvalget «Digital 21» peker på viktigheten av åutvikle offentlige rammeverk for innovasjon, eksempelvistiltak 54 om å etablere regulatoriske sandkasser. Realise-ring av innebygd arkiv kan skje i en slik sandkasse. Sehttps://digital21.no/.


Kapittel 18

Utførselsforbudet. Skytjenester

Data krysser landegrenser som ledd i alminnelige,digitale arbeidsprosesser. Såkalte skytjenester girinnbyggere, næringsliv og forvaltning tilgang tilstørre behandlingskapasitet enn det som kan leveresinnenfor Norges grenser. Gjeldende arkivlov forbyrat dokumentasjon som er omfattet av arkivlova,lagres på servere i utlandet. Spørsmålet om forbudetbør videreføres dreier seg ikke bare om skytjenesterer trygt, nyttig eller billig for den enkelte virksomhet.Det dreier seg også om hensiktsmessig og sikkerbevaring av våre informasjonskilder for samtid ogettertid. Utvalget foreslår å oppheve gjeldende for-bud mot overføring av digital dokumentasjon tilutlandet, med visse geografiske begrensninger, kravom risikovurderinger og mulighet for revisjoner.

18.1 Innledning

18.1.1 Mandatet og bakgrunn

Utvalget er bedt om å «vurdere og gi anbefalingerom regelfesting av offentlige virksomheters brukav skytjenester for arkivpliktig materiale. Utval-gets arbeid skal harmonere med gjeldendearbeid/utredninger på feltet». (Mandatet punktg.)

Gjeldende arkivlov forbyr å føre arkiv ut av lan-det, se § 9. Loven ble skrevet før Internett var tatt ialminnelig bruk. Utførselsforbudet er oppstiltmed ikke-digital, det vil si papirbasert, dokumen-tasjon for øye. Kommunal- og moderniserings-departementet har pekt på forbudet i arkivlovasom et hinder for offentlig sektor for å ta i brukskytjenester.1 I Digitaliseringsrundskrivet (2017)anbefaler Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentet bruk av skytjenester:

Når det ikke foreligger spesielle hindringer forå ta i bruk skytjenester, og slike tjenester girden mest hensiktsmessige og kostnadseffek-

tive løsningen, bør en velge slike tjenester. Spe-sielle hindringer kan for eksempel være sær-lige krav til sikkerhet og sårbarhet, eller eksis-terende systemer og infrastruktur som gjør atbruk av skytjenester ikke vil være kostnadsef-fektivt. Det er en forutsetning at valgt løsningtilfredsstiller virksomhetens krav til informa-sjonssikkerhet. Dette krever at virksomhetenkjenner verdien av egne data og systemer, og atdet gjennomføres en risikovurdering.

I statsrådsforedraget til ny arkivforskrift pektestatsråden på spørsmål som regjeringen må vur-dere nærmere ved regelendringer om overføringav dokumentasjon til utlandet:– Er sikkerheten tilstrekkelig ivaretatt?– Hvilken merverdi har lagring i utlandet?– Hva slags materiale egner seg for ulike typer

skytjenester?– Hva er forholdet til regjeringens skystrategi?– Kan sammenstilling av informasjon fra ulike

offentlige virksomheter gi behov for gradering(av dokumenter som i utgangspunktet ikke ergradert)?

– Bør Riksarkivet sette nærmere krav til lagringi utlandet?

18.1.2 Hva er skytjenester?

Utvalget legger til grunn definisjonen av sky-tjenester i Nasjonal strategi for bruk av skytenester,se boks 18.1.

Skytjenester er en samlebetegnelse på alt fradataprosessering og datalagring til programvarepå servere som er tilgjengelige fra eksterne ser-verparker tilknyttet Internett. Dette innebærer atkundens data overføres til leverandørens servere,og at kunden får tilgang til sine data der, uten nød-vendigvis å vite hvilken serverpark dataene liggerpå. Kunden behøver ikke bygge opp eget datasen-ter eller eie egne servere. Tjenesten er skalerbar,og kunden betaler normalt bare for kapasitetensom er brukt.2 De fleste skytjenester tilbys all-ment til alle på markedsvilkår. Skytjenester leve-

1 Kartlegging av hindringer i regelverk for bruk av skytje-nester, Arbeidsgrupperapport 2015. Se også NOU 2015: 13Digital sårbarhet – sikkert samfunn, punkt 23.7.3.1.


res gjerne parallelt til et stort antall kunder oginnebærer ofte en viss standardisering.3

Skytjenester er ulike ting. Det grunnleggendeer såkalt infrastruktur som tjeneste (IaaS). Oppådet ligger såkalt plattform som tjeneste (PaaS).Dette vil være tjenester som operativsystemer,databaser, applikasjonsservere og webservere.Oppå dette ligger såkalt programvare (software)som tjeneste (SaaS), for eksempel programmetfor kontorstøtte, CRM, regnskap og Office 365. Iog med at lagring i skyen (den grunnleggendeskytjenesten) utenfor Norge er forbudt, får ikkeoffentlige virksomheter tilgang til disse tjeneste-typene. Difi mener at bruk av skytjenester iutgangspunktet innebærer den samme risikoensom tradisjonell utsetting av IKT-drift. Det vil si atrisiko og sårbarhet er knyttet til valg av leveran-dør, lokalisering, kommunikasjonskanaler og arki-tektur.

Det argumenteres gjerne med at skylagringgir økt fleksibilitet.4 I Nasjonal strategi for bruk avskytjenester fra 2017 pekes det på følgende hen-syn:– Skalering (ubegrenset kapasitet for databe-

handling og lagring)– Informasjonstrygghet (bedre kompetanse hos

leverandøren)– Energieffektivitet (maskinvareressursene

deles på mange kunder)– Fleksibilitet (tjenestene kan brukes flere ste-

der og av ulike typer klienter)– Innovasjon (ikke behov for investeringer i

infrastruktur eller maskinvare for å starte oppny virksomhet)

Kommunal- og moderniseringsdepartementetarbeider med å etablere en markedsplass forskytjenester rettet mot offentlig sektor. Målet er åbidra til økt utbredelse av sikre, lovlige og kost-nadseffektive skytjenester. På sikt er tanken atdette vil gi bedre, mer kostnadseffektiv IKT ioffentlig sektor i Norge.

2 Se Difis veiledningsside https://www.anskaffelser.no/hva-skal-du-kjope/it/skytjenester-cloud Her omtales også tretyper skytjenester: programvare, plattform og infrastruk-tur.

3 Digitaliseringsstyrelsen: Notat om love og regler derunødigt vanskeliggør anvendelsen af cloud computing.

Boks 18.1 Definisjon av skytjenester

Skytenester er skalerbare tenester som blirleverte over nett. Den viktigaste forskjellen påskytenester og meir tradisjonell tenesteutsettinger forretningsmodellen, der kunden berre beta-ler for den kapasiteten han har brukt. Målet er åtilby kostnadseffektive, sikre, skalerbare IT-tenester til kundane.

Det å kjøpe tenester frå eksterne leveran-dørar er ikkje noko nytt. Bruk av skytenesterinneber i utgangspunktet ein tilsvarande risikosom ved tradisjonell utsetting av IKT-drift, derrisiko og sårbarheit er knytte til val av leveran-dør, lokalisering, kommunikasjonskanalar ogarkitektur.

Regjeringa har valt å bruke den amerikanskestandardiseringsorganisasjonen NIST (NationalInstitute of Standards and Technology) sin defi-nisjon på skytenester.

NIST trekker fram følgande kjenneteikn påskytenester:– Behovsbaserte: Skytenester blir levert etter

kvart som ein har bruk for dei. Dei kan skaf-fast raskt, og kunden betener seg sjølv på nett

når han har bruk for auka kapasitet (foreksempel servertid eller lagring), utan at hantreng å involvere leverandøren.

– Leverte over nett: Tenestene er tilgjengelegeover nettet, og kunden får tilgang gjennomstandardmekanismar som kan nyttast gjen-nom ulike typar klientar – frå mobiltelefonarog nettbrett til PC-ar.

– Delte ressursar: Leverandøren kan fordeledataressursane sine dynamisk etter dei ulikekundane sine behov.

– Umiddelbar fleksibilitet: Dei tenestene kun-den treng kan skalerast opp eller ned etterkva kunden har bruk for, slik at ressursane ipraksis blir opplevde som uendelege.

– Betaling etter bruk: Ressursbruken blir målt,kontrollert og rapportert, og er gjennomsik-tig for både kunden og leverandøren av tene-sta.

Kilde: Nasjonal strategi for bruk av skytenester, Kommunal-og moderniseringsdepartementet 2016

4 Digitaliseringsrundskrivet H-7/17 (2017) punkt 1.12.


Gjennom at informasjon om tjenestene, priserog hvilke krav leverandørene tilfredsstiller (foreksempel til sikkerhet og personvern), blir gjorttilgjengelig på en slik markedsplass, vil det blienklere for virksomhetene å gjøre rimelige oggodt funderte anskaffelser. Markedsplassen vilføre en viss kontroll med leverandørenes egen-deklarasjon, slik som kontroll av at databehandler-avtalene de tilbyr, tilfredsstiller krav i personvern-forordningen, at sertifiseringer er som oppgitt, ogat nødvendig dokumentasjon er vedlagt.

18.2 Gjeldende rett

18.2.1 Arkivlova

Bakgrunnen for forbudet drøftes ikke eksplisitt iforarbeidene.5 Skylagring var ikke aktuelt da gjel-dende arkivlov ble skrevet. Paragraf 9 bokstav bforbyr å føre offentlig dokumentasjon ut av landetog tolkes som et forbud mot å lagre hele ellerdeler av et offentlig organs dokumentasjon i utlan-det.6 Arkivlova er ikke til hinder for at skytjenes-ter kan brukes for dokumentasjon, men servernemå ligge i Norge. Forbudet har en parallell i kul-turminneloven § 23 som gjelder kunst eller kultur-materiale «som har stor betydning for bevaring,forskning eller formidling av kulturarv, kunst oghistorie i Norge».7 Kulturminneloven gjelderfysiske kulturminner.

Forbudet gjelder alle typer dokumentasjon,uansett hvor verdifull eller lite verdifull den er. Dealler fleste fagsystemer inneholder dokumenta-sjon som skal bevares i tråd med arkivlova, og der-med treffer forbudet i arkivlova § 9 svært bredt.Kravene om lagring av slike systemer i Norgebegrenser gevinstpotensialet som ligger i bruk avskytjenester. På denne måten kan norsk offentligsektor ha gått glipp av effektiviseringsmuligheter.

Paragraf 9 gir også regler om avhending, kas-sasjon og retting av dokumentasjon. Arkivlova

skiller ikke her mellom dokumentasjon sombefinner seg hos virksomheten hvor den ble til, ogdokumentasjon som er overført til varig bevaring.Dermed gjelder forbudet mot overføring av doku-mentasjon til utlandet både i arkivdanningsfasenog bevaringsfasen.

Plasseringen av forbudet i § 9 sammen medkassasjon og avhending kan tyde på at bevaring erden sentrale begrunnelsen for utførselforbudet.Dette kan antas å bygge på en forventning om farefor tap av (tilgang til) dokumentasjonen om denhavnet utenfor norsk jurisdiksjon, i tilfelle detskulle bli nødvendig med hjemhenting av ulikegrunner.

Loven åpner for at arkiver kan føres ut av lan-det dersom det er en nødvendig del av den forvalt-ningsmessige eller rettslige bruken av dokumen-tene. Som eksempel nevner Ot.prp. nr. 77 (1991–92) i punkt 3.2.5 at «Utanriksdepartementet ikkjeskal måtta ta omsyn til dette lovbodet i det ordi-nære saksarbeidet vis à vis utanriksstasjonane[…] eller når dokument skal leggjast fram i eirettssak i eit anna land». Riksarkivarens praksisbeskrives slik i høringsnotatet til ny arkivforskrift:

Riksarkivaren har gitt særskilt samtykke tilutførsel i tilfelle der det har vore tale om midler-tidig utførsel, for eksempel for å skanne papir-materiale og deretter føre det tilbake til Noreg.Riksarkivaren har ikkje brukt myndet til å gisærskilt samtykke til skylagring av offentlegeorgans arkiv på serverar i utlandet. Det er fleireårsaker til dette. Blant anna er det uklart kvakriteria for slik utførsel skal vere, kva vilkårsom eventuelt kan stillast, og kor langt Riksar-kivaren i slike tilfelle skal gå i vurdere innhaldog kvalitet i kvar enkelt løysing som det blirsøkt om unntak for.

Så lenge det komplette arkivet og tryg-gingskopi eller andre former for løysingar somskal sikre redundans, er i Noreg, har Riks-arkivaren lagt til grunn at kopiar kan vere iutlandet.

18.2.2 Høringen av ny arkivforskrift

Høringsnotatet (2017)

Kulturdepartementet foreslo i oktober 2016 en ny§ 22 i arkivforskriften om lagring av digital doku-mentasjon i utlandet hjemlet i arkivlova § 12:

Offentlege organ kan lagre digitalt arkivmateri-ale utanfor Noreg dersom pliktene i arkivlovamed forskrifter er regulerte i avtala mellom

5 Ot.prp. nr. 77 (1991–92) og NOU 1987: 35 Samtidens arki-ver – fremtidens kildegrunnlag.

6 Se Arkivverkets veiledningsside om skytjenester: https://www.arkivverket.no/for-arkiveiere/arkivering/skytenes-ter. Dette er gjeldende rett for all dokumentasjon somomfattes av arkivlova. Det er derfor neppe dekkende nårDirektoratet for e-helse skriver i sin rapport Informasjons-sikkerhet ved bruk av private leverandører i helse- ogomsorgstjenesten (IE-1012, 2017): «I gjeldende rett er detikke noe forbud mot at norske virksomheter benytternasjonale eller utenlandske, private leverandører fra EU/EØS-området.» Statsråd siterte dette i sin redegjørelse forStortinget om Helse Sør-Øst-saken 30. januar 2018.

7 Se forskrift om utførsel og innførsel av kulturgjenstander i§ 2 bokstav f som krever at det gis tillatelse før utførsel av«arkivmateriale, brev, manuskripter» fra før år 1900.


organet og eigaren av arkivlageret. Organetskal behalde tilgang til, kontroll med og eige-domsrett til sitt eige arkivmateriale.

Høringsnotatet gjorde rede for utfordringer vedskylagring i utlandet:– Flytting av dokumentasjon, for eksempel ved

overgang til ny leverandør etter fornyet anbudeller ved kontraktsbrudd (økt risiko for infor-masjonstap ved hyppigere konverteringer)

– Plikten til å ta vare på dokumentasjon over tid(mange skytjenester er rettet mot organetsbehov for å ha informasjonen tilgjengelig påkort sikt)

– Lagring flere steder (mer krevende å ha over-sikt over hvor informasjonen befinner seg)

– Ansvar for arkivlokale (sikring mot uautoriserttilgang)

– Tilsyn (Arkivverket har plikt til å inspisere arki-ver, jf. arkivlova § 7)

– Jurisdiksjon, det vil si eventuell plikt til å etter-leve regler i det landet der informasjonen erlagret

I høringsnotatet poengteres det at bruk av sky-tjenester også kan ha fordeler fordi leverandørerav skytjenester vil kunne tilby løsninger som sik-rer arkivene bedre enn mange av løsningene somer i bruk i dag. Dette gjelder imidlertid ikke bareskytjenester, men alle former for profesjonelle tje-nester der databehandlerforetak utfører opp-gavene.

Høringssvarene

De fleste høringsinstansene var forsiktig positivetil skylagring, men mange poengterte at for myeansvar ble lagt på det enkelte organ. Flere avhøringsinstansene etterlyste standardavtaler, merdetaljert regulering og mer veiledning. Det blepekt på behov for å ivareta sikkerhet, eiendoms-rett til data, jurisdiksjon, behovet for dokumenta-sjon av arkivene, exit-strategier, krav om risiko-analyser ved kontraktsinngåelse og mulighet fortilsyn fra Arkivverket.

Mange uttrykte bekymring for at personvernog nasjonal sikkerhet ikke kan ivaretas godt nok.En del var også opptatt å beskytte kulturarv ogønsket å tillate skylagring av arkiver i produk-sjonsfasen, men at all langtidsbevaring skulle skjei Norge (det vil si forby skylagring av avlevertearkiver). Flere pekte på behovet for geografiskebegrensninger, og noen ønsket en sertifisering avskytjenesteleverandører.

Ny arkivforskrift

Arkivforskriften av 15. desember 2017 inneholdtingen regulering av overføring av dokumentasjontil utlandet. Følgende ble uttalt i statsrådsforedra-get:

I høringsnotatet til ny arkivforskrift drøftetdepartementet både arkivmessige fordeler ogutfordringer ved kjøp av skytjenester som inne-bærer lagring av arkiv i utlandet. De flestehøringsinstansene var positive til at det gis enslik mulighet i arkivforskriften. Samtidig varmange av høringsinstansene bekymret for atdette kunne føre til at offentlige organer ikkeville kunne ivareta arkivplikten i samsvar medarkivlova. Noen av høringsinstansene foreslo åbegrense muligheten til lagring til stater somdet er tillatt å overføre personopplysninger til.Mange høringsuttalelser inneholdt også for-slag om krav til nærmere analyse av risiko ogsårbarhet før det åpnes for lagring av digitalearkiv utenfor landet.

Arkivlovutvalget har fått i oppdrag å vur-dere og gi anbefaling om regelfesting av offent-lige virksomheters bruk av skytjenester forarkiv. Regjeringen må vurdere nærmere omsikkerheten blir ivaretatt, hvilken merverdilagring i utlandet har, hvilke typer av arkiv somegner seg for ulike typer skytjenester, forhol-det til regjeringens skytjenestestrategi, omsammenstilling av informasjon fra ulike offent-lige virksomheter kan gi behov for graderingog om Riksarkivaren bør fastsette nærmerekrav til lagring i utlandet. Dersom det åpnes forlagring av digitale arkiv i utlandet nå, vil enforegripe de utredninger og vurderinger somskal gjøres av Arkivlovutvalget.

18.2.3 Sikkerhetsloven

Ny sikkerhetslov tok til å gjelde i 2019. Loven gjel-der først og fremst statlig, fylkeskommunal ogkommunal virksomhet. Kravene i sikkerhetslovenvil gjelde i tillegg til krav etter annet lovverk, somarkivloven.

Loven skal forebygge, avdekke og motvirkesikkerhetstruende virksomhet. I tillegg til beskyt-telse av gradert informasjon omfatter loven ogsåinformasjonssystemer, infrastruktur og objekterav sentral betydning for nasjonal sikkerhet. Dettevil kunne være virksomheter innenfor de allerfleste samfunnssektorene, for eksempel virksom-heter av sentral betydning for forsvar og bered-skap, økonomisk stabilitet, samferdsel og strøm-


forsyning, i tillegg til de sentrale delene av stats-forvaltningen. Den nye loven styrker kravene tilbeskyttelse av såkalte IKT-objekter for å gjøreNorge bedre beskyttet mot dataangrep.

18.2.4 EØS-regler

Ikke-personopplysninger

Fri utveksling av data i EØS-området, innenforrammene av et felles europeisk regelverk, er vik-tig for å sikre handel på tvers av landegrensene.EU vedtok i november 2018 en forordning om friflyt av ikke-personlige data, se (EU) 2018/1807Regulation on a framework for the free flow ofnon-personal data in the European Union. Et vik-tig prinsipp i forordningen er å skape fri flyt avdata uten at dette griper inn i myndighetens til-gang til data som er nødvendig for å utføre sineoppgaver.

Krav om at data skal lagres på eget territo-rium, er forbudt med mindre det kan begrunnesut fra hensyn til offentlig sikkerhet. Oppbevaringog lagring av data skal ikke begrenses til et med-lemsland, og tilsvarende skal lagring av data i etannet medlemsland ikke være forbudt eller værebegrenset av nasjonale regler. Unntak fra prinsip-pet om fri flyt av data må være berettiget av hen-syn til offentlig sikkerhet, slik dette hensynet erdefinert i EU-retten og særlig Romatraktaten(TFEU) artikkel 52.

Personopplysninger

Personvernforordningen omfatter mye av materia-let arkivlova gjelder for, men på langt nær alt. Per-sonvernforordningen har som ett av formålene åsikre fri utveksling av personopplysninger i Unio-nen, se artikkel 1(3). Sammen med avtalen oven-for er både personopplysninger og ikke-person-opplysninger sikret fri bevegelse innenfor EU.Det er også gitt nærmere regler om overføring avpersonopplysninger til tredjeland i forordningenskapittel V.

EUs personvernforordning innebærer at ogsådatabehandlere utenfor EØS er underlagt euro-peisk lovgivning så sant de behandler personopp-lysninger om innbyggere fra EØS-området. Dettevil også gjelde for pasientopplysninger.

I ny personopplysningslov er forordningen istor grad gitt generell virkning, og i større gradenn Norge er forpliktet til etter EØS-avtalen, jf.særmerknaden til § 2 der det blant annet står at«loven og forordningen også gjelder utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde, i motsetning til det

som ellers ville fulgt av forordningen artikkel 2 nr.2 bokstav a». Dersom det finnes tilstrekkeligegrunner for det, kan Stortinget derfor gjøre unn-tak fra forordningens bestemmelser på saksområ-der som faller utenfor forordningens virkeom-råde. Dette innebærer for eksempel at personopp-lysninger som er knyttet til utenriks- og sikker-hetspolitikk, kan unntas fra bestemmelsene i for-ordningen.8 Flere andre unntaksmuligheterfinnes, se personvernforordningen artikkel 2 (2)og (4). Forordningen åpner også for nasjonalebestemmelser på en rekke avgrensede områder,innenfor de rammer som følger av forordningenskapittel V. Av den grunn er det blant annet gitthjemmel i personopplysningsloven for Kongen tilå gi forskrift om overføring av personopplysnin-ger til tredjestater eller internasjonale organisasjo-ner, se pol. § 13.

Med unntak av de punkter der forordningenåpner opp for nasjonale bestemmelser eller fallerutenfor forordningens virkeområde, vil forordnin-gen gjelde likt i alle land i EU/EØS. Innenfor detteområdet vil alle lands arkivmyndigheter stå over-for de samme rettsreglene om overføring av per-sonopplysninger til utlandet, herunder i tilknyt-ning til skytjenester.

NIS-direktivet

I 2016 kom Europaparlamentets og Rådets direk-tiv (EU) 2016/1148 om tiltak som skal sikre ethøyt felles sikkerhetsnivå i nettverks- og informa-sjonssystemer i EU. Et sentralt formål med detsåkalte NIS-direktivet er å bedre funksjonaliteten idet indre markedet slik at medlemslandene kanvære trygge på at leverandører fra andre med-lemsland tilfredsstiller minstekrav til informa-sjonssikkerhet. Et høyt felles informasjonssikker-hetsnivå skal gjøre EU mer konkurransedyktig ien globalisert verden, skape tillit til digitale tjenes-ter og bidra til økonomisk vekst i Europa.9

Grovt sett kan direktivet deles i tre hovedde-ler, som setter krav til henholdsvis etablering avnasjonale rammeverk for informasjonssikkerhet,etablering av internasjonale samarbeidsfora, oginformasjonssikkerhet for virksomheter.10 Med-lemsstatene skal sørge for sikkerheten i nettver-kene og informasjonssystemene til operatører avessensielle tjenester, det vil si energi (elektrisitet,

8 Jf. Treaty of European Union (TEU), avdeling 5, kapittel 2.9 Se EØS-notat 16.12.2016 https://www.regjeringen.no/no/

sub/eos-notatbasen/notatene/2014/sep/nis-direktivet/id2483374/.

10 Se NOU 2016: 19 punkt 8.4.5.2.


olje og gass), transport (luft, jernbane, sjø og vei),helsetjenester, bank, finansmarkeds-infrastruk-tur, drikkevannsforsyning og -distribusjon og digi-tal infrastruktur.

NIS-direktivet krever videre at medlemssta-tene skal sørge for at tilbydere av tjenester sikrersine nettverk og informasjonssystemer. Berørtevirksomheter er tilbydere av nettbaserte markeds-plasser, nettbaserte søkemotorer og skytjenester.

Oppsummering

Med tiden vil det gjelde direkte bindende EU-lov-givning (forordninger) som forbyr hindringer foroverføring av data mellom landene i EØS-områ-det. Videre vil alle europeiske skytjenester væreunderlagt nasjonal lovgivning som minst stillersikkerhetskrav tilsvarende det NIS-direktivet kre-ver. Dermed bidrar direktivet til å sikre et tilfreds-stillende sikkerhetsnivå for skytjenester levert fraEuropa.

18.2.5 informasjonssikkerhet

Ifølge kartleggingen til IKT-sikkerhetsutvalget iNOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd er reglerom informasjonssikkerhet spredd på om lag 150lover og forskrifter. Bare et mindretall av dissestiller eksplisitte informasjonssikkerhetskrav, sekapittel 6.

IKT-sikkerhetsutvalget gikk gjennom blantannet informasjonssikkerhetsregelverk, og detkonkluderte i vedlegg 1 kapittel 1.1.7: «Arkivlovenstiller noen krav om IKT-sikkerhet. De kravenesom stilles er vagt utformet.» Utvalget mentereguleringen av informasjonssikkerhet i offentligforvaltning var lite hensiktsmessig, se utrednin-gen kapittel 10.3.

IKT-sikkerhetsutvalget foreslo å utarbeide enlov om IKT-sikkerhet for samfunnskritiske virk-somheter og offentlig forvaltning, og å etablere etnasjonalt IKT-sikkerhetssenter, se NOU 2018: 14kapittel 15 og 17.

18.2.6 Regulering i andre sektorer

Regnskapsmateriale

Det er anledning til å oppbevare elektronisk regn-skapsmateriale i Danmark, Finland, Island og Sve-rige, se bokføringsforskriften § 7-5 og forskrift omoppbevaring av elektronisk regnskapsmateriale iandre EØS-land. Kravet er å ha en kopi innenforNorden. Forskriften hindrer ikke at andre eksem-plarer kan lagres hvor som helst.

Pasientopplysninger

Direktoratet for e-helse har vurdert tjenesteutset-ting av informasjonssystemer i helse- og omsorgs-sektoren.11 Konklusjonen er at det ikke er grunn-lag for å si at noen typer tjenester aldri kan overla-tes til private. En mye omtalt sak innenfor spesia-listhelsetjenesten har vært den såkalte Helse Sør-Øst-saken i 2017 og 2018.12 Utvalget går ikke innpå saken mer konkret fordi den ikke dreide segom lagring av data i utlandet (alle data lå i Norge),men om (manglende) tilgangsstyring.

18.3 Overveielser om utførsel av ikke-digital dokumentasjon

Utvalget vurderer at det ikke vil være gevinsterfor hverken virksomhetene eller arkivsektorengenerelt ved å utvide anledningen til å overføreikke-digitalt materiale til utlandet, sammenlignetmed gjeldende rett. Forbudet bør derfor viderefø-res. Nasjonalarkivet antas å ville bruke om lag likemye ressurser som i dag på behandlingen av dis-pensasjonssøknader. Dagens praksis fungerer til-fredsstillende uten større arkivtap. Det er derforikke behov for å regulere nærmere avtalene vedkortvarig utførsel til utlandet eller fastsette stan-dardkontrakter som skal benyttes, se lovutkastet§ 20.

18.4 Overveielser om utførsel av digital dokumentasjon

18.4.1 Om drøftingen

Utvalget gjør i dette punktet rede for hensyn sommå avveies i spørsmålet om å videreføre eller opp-heve forbudet mot å overføre digital dokumenta-sjon omfattet av arkivlova til utlandet.13 Det gjøresrede for det en vet om mulige konsekvenser.14

Formålsbestemmelsen i arkivlova og i utvalgetslovutkast løfter fram hensyn som er unike forarkivsektoren: at også dokumentasjon som virk-somheten ikke lenger bruker, kan ha verdi og

11 Direktoratet for e-helse (2017): Informasjonssikkerhet vedbruk av private leverandører i helse- og omsorgstjenesten.Utarbeidet på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartemen-tet. IE-1012.

12 Se statsråd Bent Høies redegjørelse for Helse Sør-Øst-saken i Stortinget 30. januar 2018.

13 Utvalget vurderer ikke såkalt skyløsning med høyt sikker-hetsnivå, jf. rapportene om Sikker sky, fordi et slikt tilbudikke er etablert. Utvalget går heller ikke inn på ansatte sombenytter private skytjenester i virksomhetssammenheng,se NOU 2015: 13, punkt 23.7.


ikke må kastes, og at dokumentasjonen skallagres lenge, potensielt evig. Dette stiller åpen-bart krav til måten dokumentasjon behandles ogbevares på.

18.4.2 Nasjonal sikkerhet

Utvalget legger til grunn definisjonen av nasjonalesikkerhetsinteresser i sikkerhetsloven § 1-5 nr. 1:

I denne loven menes med1. nasjonale sikkerhetsinteresser: landets

suverenitet, territorielle integritet og demokra-tiske styreform og overordnede sikkerhets-politiske interesser knyttet tila. de øverste statsorganers virksomhet, sik-

kerhet og handlefrihetb. forsvar, sikkerhet og beredskapc. forholdet til andre stater og internasjonale

organisasjonerd. økonomisk stabilitet og handlefrihet

e. samfunnets grunnleggende funksjonalitetog befolkningens grunnleggende sikkerhet

Sikkerhetsloven gir regler om blant annet infor-masjonssikkerhet, informasjonssystemsikkerhetog anskaffelser.15 Disse reglene gjelder for stat-lige, fylkeskommunale og kommunale organer.Utvalget legger til grunn at sikkerhetslovensregler gir tilstrekkelig trygghet for at nasjonal sik-kerhet ivaretas, slik at det ikke er behov for ytter-ligere regulering i arkivloven.

18.4.3 Geografiske begrensninger. Adgang til å føre tilsyn

For å unngå arkivtap bør data ikke lagres i regio-ner eller land som er politisk ustabile. Dette ermer krevende ved langtidskontrakter. EUs per-sonvernforordning innebærer begrensninger påoverføring av data til tredjeland.

Høringsnotatet i 2017 foreslo å åpne for skytje-nester på det globale markedet. Dersom skytje-nester for dokumentasjon omfattet av arkivlovenfor eksempel bare tillates i EØS-landene, vil detikke bryte mot fri flyt-reglene til EU. En slikavgrensning vil skape sikkerhet om de rettsligegrensene, hvilket vil gi forutberegnelighet forbåde offentlige kunder og leverandørene. Det erimidlertid mulig å tillate overføring også til land,territorier og organisasjoner EU anerkjenner(eller har avtaler med). Ganske store deler av ver-den tilbyr tilstrekkelig datasikkerhet og person-vern, ifølge EUs godkjenningsordning, se figur18.1.

Utvalget mener at overføring til utlandet børbegrenses til EØS-området og til land utenforEØS hvis Kommisjonen i EU har fastslått at ved-kommende tredjestat sikrer et tilstrekkelig sik-kerhetsnivå i samsvar med personvernforordnin-gen artikkel 45. Det er en forutsetning at det fore-ligger en beslutning etter artikkel 45 nr. 3 om atbeskyttelsesnivået er tilstrekkelig. Dette inne-bærer at overføring ikke alene kan skje på bak-grunn av personvernforordningen artikkel 46.

Arkivverket fører tilsyn etter arkivlova, jf. § 7.Tilsyn med skyleverandører er omtalt i Nasjonalstrategi for bruk av skytenester:

Innan fleire sektorar er det behov for å kunnekontrollere IKT-systema som blir brukte ibehandlinga av verksemdene sin informasjon.Ei rekke tilsynsorgan praktiserer derfor

14 Det er flere utredninger som drøfter skylagring i utlandet,men utover å identifisere arkivlova § 9 bokstav b som ethinder for skylagring i utlandet blir utfordringer knyttet tilutførsel av arkiver stort sett ikke problematisert i utrednin-gene. Utvalget har funnet fram til disse utredningene omskylagring før personvernforordningen:– Hvilke forhold som bør vurderes ved skylagring av

arkivdokumenter, er omtalt i Anne Mette Dørums artik-kel «Arkivering i skyen» i Neergaard, André (red.),Dokumentasjonsforvaltning og arkiv i det 21. århundre(2014).)

– Datatilsynet kom med veileder om skylagring i 2014,som redegjør for at personopplysninger ikke kan overfø-res til tredjeland (det vil si land utenfor EU/EØS) og stil-ler krav om at det gjennomføres en risikovurdering i for-bindelse med valg av leverandør.

– KS’ utredning av juridiske forhold ved bruk av skytjenes-ter i kommunal sektor fra 2015 gjennomgår regelverketog gir kommunal sektor praktiske råd knyttet til skylag-ring.

– Departementene gjennomgikk internt juridiske hind-ringer for bruk av skytjenester i Kartlegging av hind-ringer i regelverk for bruk av skytjenester, Arbeidsgrup-perapport 2015.

– NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn –Beskytte enkeltmennesker og samfunn i en digitalisertverden (Lysne-utvalget), særlig punkt 23.7

– Regjeringens nasjonale strategi for skylagring fra 2016anbefaler offentlig forvaltning å ta i bruk skytjenesternår skytjenester gir den mest hensiktsmessige og kost-nadseffektive løsningen, og når det ikke foreligger spesi-elle hindringer for å ta i bruk skytjenester.

– NSMs rapporter Sikker sky fra 2016 og Sikker sky (fase2) fra 2017 drøfter hovedsakelig nasjonale sikkerhets-hensyn knyttet til opprettelse av en nasjonal skyløsningmed høyt sikkerhetsnivå for myndigheter med særskiltsikkerhetsbehov. Rapportene er unntatt offentlighet.

– NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet – Direktoratet for e-helse kom i 2017 med en rapport om

informasjonssikkerhet ved bruk av private leverandøreri helse- og omsorgstjenesten.

15 Utvalget går ikke inn på hvilken reell trygghet slik lovgiv-ning gir i faktiske krigs- eller krisesituasjoner.


såkalla «tilsyn på staden» innan sitt ansvarsom-råde. Eit krav frå eit tilsyn om fysisk kontroll avIKT-systema vil vere vanskeleg å møte for verk-semder som bruker skytenester. Dei fleste sky-leverandørar vil for eksempel ønske å avgrensetalet på personar som får sleppe inn i datasen-tera, fordi uautoriserte personar er ein trusselmot tryggleiken.

Stedlig tilsyn med «arkivlokalene» forutsetterhjemmel og kompetanse. Det er imidlertid ikkenødvendigvis alltid meningsfullt å undersøke loka-lene fordi en ikke alltid vet hvor dokumentasjonener, og fordi det er lite som kan observeres.

Ved skytjenester er det ikke like opplagt atnorske arkivmyndigheter skal stå for dennefysiske inspeksjonen. Når det ikke er arkivmyn-digheten som gjennomfører inspeksjonen, kan enmulighet være eksternt tilsyn som lager tilsyns-rapporter som kan anvendes og forstås av arkiv-myndigheten, for å fastslå at arkivsikkerheten ertilstrekkelig god, såkalte tredjepartsrevisjoner.

I etterkant av NOU 2015: 13 og Nasjonal stra-tegi for bruk av skytjenester har Kommunal- og

moderniseringsdepartementet gjennomført enprosess for harmonisering av tilsynspraksis, blantannet med Datatilsynet, Finanstilsynet, NSM ogArkivverket. Praksis for bruk av tredjepartsrevi-sjoner av skytjenester var hovedelementet idette.16 Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentets vurdering er at tilsynene i stor grad erharmonisert når det gjelder holdning til bruk avtredjepartsrevisjoner.17

Utvalget mener at stedlig tilsyn fra norske til-synsmyndigheter ikke kan settes som vilkår forutenlandske skytjenester. Personvernforordnin-gen artikkel 45 oppstiller i nr. 2 en rekke momen-ter som skal være med i vurderingen av om etland, territorium eller en organisasjon har et til-strekkelig sikkerhetsnivå til at skytjenester kanlegges dit. Blant disse momentene er om det er«velfungerende, uavhengige tilsynsmyndigheter i

Figur 18.1 Tredjestater

Kilde: Kart utarbeidet av advokat Jan Sandtrø (sandtro.no).

16 Kommunal- og moderniseringsdepartementet mente at detikke var behov for å sette i gang en egen utredning omtredjepartsrevisjoner i Norge, jf. Meld. St. 38 (2016–2017)punkt 22-10.

17 Informasjon fra Christine Hafskjold i Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet.


tredjestaten eller som en internasjonal organisa-sjon er underlagt, med ansvar for å sikre og hånd-heve at reglene for vern av personopplysningeroverholdes, herunder tilstrekkelig håndhevings-myndighet». Stedlig tilsyn med arkivfaglige for-hold eller informasjonssikkerhet er ikke omfattetav denne bestemmelsen. Krav om stedlig tilsynmed informasjonssikkerhet bør være regulert iavtalen om skytjenester. Virksomheter omfattet avarkivloven bør ha tilgang til veiledning om aksep-table avtalevilkår ved utenlandske skytjenester, sefor eksempel anskaffelser.no.18

Hjemmel til å overføre til utlandet innebærerat virksomheten ikke vil underkastes stedlig tilsynfra norske tilsynsmyndigheter på samme måtesom i Norge. Imidlertid vil de samme krav tilinformasjonssikkerhet, risikovurderinger, intern-kontroll osv. gjelde, og de kan ettergås ved tilsyn iform av tredjepartsrevisjoner.

Utvalget foreslår i lovutkastet et vilkår om atden norske tilsynsmyndigheten, Nasjonalarkiveteller andre som bemyndiges til å føre tilsyn, skalkunne kreve at det settes i gang tredjepartsrevi-sjon av dokumentasjon i utenlandske skyer. Tilsy-net skal kunne ta rede på om krav i arkivloven og iavtalen med leverandøren blir fulgt. Tilsynet kanved behov snevres inn tematisk og dermed gå idybden på etterlevelsen av spesifikke vilkår ellerkrav. Nasjonalarkivet kan inngå avtale om tilsynmed norsk digital dokumentasjon med arkivmyn-dighet i annen stat eller annen kvalifisert opp-dragstaker. Tilsynet skal skje i henhold tilinstruks fra Nasjonalarkivet.

Det kan være nødvendig med avtaler som girmulighet til raskt å hente ut sine data (såkalt exit-avtale). Dette er et spørsmål som må løses avtale.I den nasjonale strategien for skytjenester visesdet til at offentlige virksomheter har arkivplikt ogderfor også må ta hensyn til bevaring for etter-tiden. Spørsmålet omtales slik:

Korleis får ein tak i eigne data hos leverandø-ren når kundeforholdet er avslutta – uavhengigav grunn? Korleis får ein flytta data til ein nyleverandør? Og kva skjer med data som oppstårsom eit resultat av drifta, slik som bruksstatis-tikk? Som ved kjøp av anna programvare, er detviktig å passe på at ein ikkje endar opp med åvere låst til éin spesiell leverandør, eller at einikkje har kontroll over eigne data. Det er derfor

viktig å sikre at ein kan få tak i opplysninganesine i eit format som ein kan bruke vidare. […]

Dei fleste verksemder vil ha nytte av å lagredata over tid, og det er derfor ikkje usannsyn-leg at ein vil flytte data mellom leverandørar.For det offentlege – som har arkivplikt – er detspesielt viktig å ta omsyn til bevaring for etter-tida. Det er arkivskaparen sin plikt å sikre at altarkivverdig materiale som er digitalt skapt blirfanga opp, og at det ikkje går tapt viss ein foreksempel bytter leverandør eller leverandørengår konkurs.

Utvalget mener at offentlige organer vil ha behovfor veiledning for å sikre seg balanserte og dek-kende kontrakter.

18.4.4 Jurisdiksjon

Nasjonal kontroll vil si at det ikke treffes bestem-melser for arkivene som er i strid med eller fast-setter noe annet enn det som er fastsatt av Stortin-get: at norsk jurisdiksjon over materialet opprett-holdes. Det vil blant annet innebære at myndig-heter i land der dokumentasjonen befinner seg,ikke skal kunne treffe bestemmelser som er istrid med det som er fastsatt av Stortinget.19 Isiste instans skal rettsanvendelsen og skjønnsutø-velsen ved norske domstoler være bestemmendefor praktiseringen av arkivlovgivningen. Dette eromtalt slik i NOU 2015: 13 kapittel 23.7.2:

Når data lagres eller er tilgjengelige fra andreland og jurisdiksjoner, reises en rekke juri-diske problemstillinger. Det ikke å vite i hvilkeland data befinner seg, og fra hvor de aksesse-res, er problematisk fordi rettsreglene for hvor-dan data kan brukes, vil være annerledes iandre lands jurisdiksjoner. Norske myndig-heter har ikke sanksjonsmulighet overfor tje-nesteleverandører utenfor Norge og EU/EØS.

Et sentralt spørsmål gjelder tilgangen til doku-mentasjonen. Under et annet lands jurisdiksjonkan det oppstilles kriterier eller vilkår som gjør atvirksomheten ikke lenger har tilgang til dataene;de blir utilgjengelige for eieren. Dette er et argu-ment for å bare tillate skytjenester i områder av

18 Det er nærliggende at Kommunal- og moderniseringsde-partementet og KS gir veiledning om risikovurdering ogavtaler. Nasjonalarkivet har ikke spisskompetanse på slikeforhold.

19 Mulig truende politiske hendelser omfatter også utilslørttilegnelse av arkivmateriale. Saken om Microsoft Irlandmot USA illustrerer dette. Det eksisterer derfor en mulig-het for at myndighetene i et annet land som en tjenesteleve-randør er underlagt, kan beordre tjenesteleverandøren åoverføre (deler av materialet) til seg. På den måten kannorske myndigheter miste kontroll med materialet.


verden med stabile politiske forhold, hvor avtalerkan kreves oppfylt ved domstolene, og hvor enhar noenlunde samme rettskultur. EØS-områdeter det opplagte eksemplet. I høringsnotatet i 2017foreslo Kulturdepartementet at et vilkår for over-føring til utlandet skulle være at «pliktene i arkiv-lova med forskrifter er regulerte i avtala mellomorganet og eigaren av arkivlageret». Dette villeinnebære at internasjonale virksomheter skulletilpasse sine avtaler til norsk arkivlovgivning.

Utvalget understreker at avtalen om skytjenes-ter er meget viktig; den regulerer hvilken sikker-het og hvilken tjeneste den norske virksomhetenfår. Imidlertid er innarbeiding av pliktene etterarkivloven i avtalen, slik det ble foreslått ihøringsnotatet, neppe en hensiktsmessig måte åregulere overføring til utlandet på. For det førstevil ikke pliktene etter arkivloven være tilstrekke-lige til å sikre trygg lagring fordi de ikke er kon-krete nok. For det andre er skyleverandører oftestore virksomheter med globale produkter, somhar begrenset interesse av særordninger for visseland. For det tredje er risikoforholdene ved sky-tjenester ikke særegne for norsk dokumentasjon,og det er derfor mer fornuftig å knytte seg tilinternasjonalt regelverk, som EUs personvernfor-ordning.

18.4.5 Informasjonssikkerhet og faren for tap av dokumentasjon

Etter gjeldende arkivlov § 6 skal offentlige orga-ners arkiver være innrettet og ordnet slik at doku-mentene er sikret som informasjonskilder forsamtid og ettertid. Arkivtap kan opptre blantannet som informasjonstap, tap av mulighet forsammenstillinger, tap av søkemuligheter og tap avmuligheter for å fastslå autentisitet. Digitalemedier har svakheter, og det vil alltid være en vissrisiko for informasjonstap. Denne risikoen kanhåndteres. Risikoen for arkivtap er ikke nødven-digvis større ved overføringer til og fra skyleve-randører enn ellers, og den er ikke nødvendigvisstørre om overføringen passerer en landegrense.

Ved skytjenester vil overføring av arkiver tillangtidslagring (hos for eksempel Nasjonalarki-vet) si å hente informasjonen ut fra skyleverandø-rens løsninger på en slik måte at arkivtap minime-res. Kommunene og fylkeskommunene har selvansvar for langtidsbevaring.

For å unngå tap av dokumentasjon er det nød-vendig med trygg lagring. Dette dreier seg ominformasjonssikkerhet, se nedenfor. Hvorvidt deter nødvendig å kunne føre stedlig tilsyn, er ogsået spørsmål om informasjonssikkerhet. Virksom-heten må uansett gjøre en risikovurdering, blantannet knyttet til leverandørens bruk av underleve-randører. Dette er et spørsmål om kontrakt ogkontraktsoppfølging, hvilket er ganske intensivtregulert i personvernforordningen artikkel 28.

Norge er et trygt land, men Internett utsetternorske virksomheter for det globale trusselbildet.Dette gjelder også internettilknyttede systemerinternt i Norge. Statsråd Bent Høie formulerte detslik i sin redegjørelse til Stortinget 30. januar 2018om Helse Sør-Øst-saken:

Direktoratet for e-helse mener det ikke ergrunnlag for å konkludere med at noen typertjenester aldri kan overlates til eksterne leve-randører. Det trenger altså ikke å være et mot-setningsforhold mellom informasjonssikker-het og tjenesteutsetting. Det må imidlertid all-tid foreligge nødvendige risikovurderinger ogdatabehandleravtaler for å ivareta hensynet tilinformasjonssikkerheten.

Spørsmålet her er om det samme gjelder for arkiv-sektoren. Informasjonssikkerhet handler omhvordan integritet og konfidensialitet blir hånd-tert, og om hvor tilgjengelig informasjonen er, sekapittel 4 om integritet, konfidensialitet og tilgjen-gelighet.

Kryptering kan gi økt sikkerhet for at ikkeuvedkommende kan bruke dataene, men ved lag-ring over tid kan kryptering by på utfordringer.Det er umulig å benytte seg av krypterte datauten en fungerende nøkkel. Forvaltning av nøklerover tid er en ikke-triviell oppgave. Stort sett harvirksomheten god kontroll så lenge dataene er iadministrativ bruk. Når de ikke lenger er i bruk,er det fare for neglisjering av forvaltningen avdisse dataene med tilhørende nøkler. En konsen-trerer seg heller om det som til enhver tid er iadministrativ bruk.

Store datasentre i Norge og utlandet vil kunnevære attraktive mål for terrorhandlinger fordikonsekvensene av sammenbrudd er store. Detteer et spørsmål om objektsikring. Det må ogsåinngå som del av risikovurderingen ved tje-nesteutsetting.


18.4.6 Kompetanse som sikkerhetsfaktor. Standardisering og oppdatering

Å tillate lagring av dokumentasjon i sky utenforNorge innebærer at norske leverandører avfagsystemer i enda større grad vil kunne leveredisse som tjenester fra de store skyplattformene.Skyleverandørene har ofte kompetanse på sikker-het og lagring som mindre virksomheter mangler,se tekstboks 18.3.

Skytjenester har særlig fordeler for brukernedersom det fører til økt standardisering. I dag erdet (særlig i kommunesektoren) mange versjonerog tilpasninger av de samme systemene. Dettedriver opp kostnadene. Dersom alle kundene bru-ker samme versjon av programvaren og har desiste sikkerhetsoppdateringene, vil det kunne blisikrere og rimeligere for forvaltningen. Færrelokale tilpasninger vil også kunne gjøre det lettereå utvikle felles standarder og metodikk for uttrekkog langtidsbevaring. Behovet for brukertilpasningav informasjonssystemer opphører ikke ved over-

gang til skytjenester. Det må kontinuerlig balanse-res mellom skreddersøm og såkalt hyllevare.

Skytjenester kan gi økt profesjonalisering avIKT-driften. Skyleverandørenes datasentre harnormalt et fysisk sikkerhetsnivå som langt over-går det den enkelte kunde kan oppnå påegen hånd. Det digitale sårbarhetsutvalget(Lysne-utvalget) skriver: «Utkontraktering ogskytjenester kan bidra til økt teknisk IKT-sikker-het når leverandøren har bedre kompetanse ogressurser enn kunden.»20 Lysne-utvalget skrivervidere i NOU 2015: 13 punkt 23.7:

Skytjenester kan ikke omhandles under ett.Den enkelte skytjeneste må vurderes konkretut fra den aktuelle tjenesten og den aktuelleleverandøren.

Boks 18.2 Informasjonssikkerhet

Dei tryggleiksvurderingane ein må gjere der-som ein tenker på å ta i bruk skytenester, erikkje så ulike dei vurderingane ein må gjere omein elles skal sette ut tenester til ein eksternleverandør. I praksis betyr dette at ein må ha eitforhold til dei formelle garantiane leverandørengir, for eksempel for kor data vil bli lagra ellerbehandla.

Risikoen ved å bruke skytenester vil variereavhengig av kor sensitive data ein skal lagreeller behandle, og korleis den valde skyteneste-leverandøren har implementert sine spesifikkeskytenester. Kor omfattande vurderinga av leve-randøren må vere, vil avhenge av kva som erverdien av den informasjonen det er snakk om,og kor alvorlege konsekvensane kan vere der-som noko går gale. […]

Tidlegare var hovudtyngda av uroa rundttryggleik knytt til konfidensialitet. Ein var førstog fremst uroleg for om uvedkommande kunnefå tak i for eksempel forretningsløyndomar ellersensitiv informasjon om personar. Vi ser nå sta-dig meir uro knytt til integritet. Uautorisert end-ring av data kan skje både som følgje av tekniskefaktorar og som ei vondsinna handling. Dersomein ikkje kan føle seg trygg på integriteten isystemet ein brukar, kan det få alvorlege konse-

kvensar om ein skal bruke informasjonen til å taviktige avgjerder, eller om han for eksempel inn-går i system som er kritiske for verksemda ellerkundane.

Etter kvart som samfunnet blir meir avhen-gig av å ha tilgang til IKT og nettverk for å fun-gere, blir òg tilgjenge stadig viktigare i vurde-ringa av informasjonstryggleiken. Dersom eiviktig teneste ikkje er tilgjengeleg over ei tid,kan det få alvorlege konsekvensar for ei verk-semd. Mange verksemder har kritiske systemder ein ikkje toler noko nedetid i det heile. […]

Offentlege verksemder skal – og privateverksemder bør – gjennomføre risiko- og sårbar-heitsanalysar ved større endringar, som etable-ring av nye digitale tenester, omlegging avdrifta, skifte av leverandørar og liknande. Omein behandlar personopplysningar gjeld dettealle verksemder. Verksemda må då vurdere kvakonsekvensar ulike hendingar kan få, både forbrukarane av verksemda sine tenester, for verk-semda sjølv og for sektoren i det heile. Verk-semda må så vurdere kor sannsynleg det er atdesse konsekvensane vil inntreffe.

Kilde: Nasjonal strategi for bruk av skytenester

20 NOU 2015: 13, punkt 23.7. Utkontraktering defineres som«at et selskap eller en virksomhet inngår en kontrakt meden ekstern leverandør om å levere en vare eller tjeneste istedet for å utføre dette internt i egen virksomhet».


Sikkerheten må vurderes i forhold til ulikeaspekter og risikoer, for eksempel vil tilgjenge-lighet og rutiner for sikkerhetskopiering oftevære svært gode ved skytjenester, samtidigsom skytjenester og transport på offentligenett kan medføre en større risiko for lekkasjerog tapping enn ved lokal lagring.

Det kan være vanskelig for den jevne bru-keren av slike tjenester å foreta tilstrekkeligevurderinger. Mange vil ikke ha nødvendig tek-nisk kompetanse til å foreta slike vurderinger,og for internasjonale skytjenester med lokasjo-ner og tjenester i andre land kan det være prak-tisk vanskelig å gjennomføre en konkretrisikovurdering.21

Justisdepartementet skriver i Meld. St. 38 (2016–2017) IKT-sikkerhet – Et felles ansvar, punkt 6.4:

Tjenesteutsetting av IKT-tjenester til profesjo-nelle aktører vil kunne gi bedre sikkerhet ogmer stabile og tilgjengelige tjenester. Det kanogså gi lavere og mer forutsigbare kostnaderog bidra til bedre prioritering av virksomhe-tens kjerneområder. Dette fordrer at virksom-

heten besitter kompetanse til å følge opp leve-randører de setter ut tjenester til. Samtidig måvirksomheten være bevisst hvilke verdier someksponeres ved tjenesteutsetting, og iverksettenødvendige tiltak. Behovet for konfidensialitet,integritet og tilgjengelighet bør særlig vektleg-ges i vurderingene, og hvilke lover, krav ogregler som gjelder for sektoren nasjonalt oginternasjonalt.

Direktoratet for e-helse mener at det ikke ergrunnlag for å konkludere med at noen typer tje-nester aldri kan overlates til private leverandø-rer:22

Det må alltid foretas en risikovurdering av alletjenester som kan gi tilgang til pasientinforma-sjon, og en rekke kriterier må være tilfredsstiltpå et tilstrekkelig nivå. Direktoratet for e-helsemener at helse- og omsorgssektoren genereltmå ha en relativt lav risikoappetitt, også lavereenn i mange andre bransjer. Tillit fra innbyg-gerne til at helse- og omsorgssektoren behand-

21 NOU 2015: 13, punkt 23.7.4.

Boks 18.3 Nasjonal sikkerhetsmyndighets sikkerhetsfaglige anbefaling for tjenesteutsetting (april 2018)

Tjenesteutsetting av IKT-tjenester til profesjo-nelle aktører kan gi bedre sikkerhet og mer sta-bile og tilgjengelige tjenester. Tilgang tilekspertkompetanse og verktøy en ikke selvbesitter, kan bedres, kostnader kan bli lavere ogmer forutsigbare, og det kan i større grad bidratil høyere grad av oppmerksomhet om virksom-hetens kjerneaktivitet. Samtidig må virksomhe-ter være bevisst hvilken risiko tjenesteutsettin-gen medfører. Tilsvarende eller høyere nivå påbåde tjenestekvalitet og informasjonssikkerhetbør være en målsetting ved tjenesteutsetting.

En tjenesteutsetting stiller store krav til egenvirksomhet og krever annen kompetanse ennom tjenesten leveres av egen organisasjon. Førdet foretas en strategisk beslutning om bruk avtjenesteutsetting, bør virksomheten vurdere omden er forberedt godt nok til å kunne håndterealle faser i en tjenesteutsettingsprosess. Virk-somheten må også kartlegge hvilke lover, krav

og regler som gjelder både nasjonalt og interna-sjonalt. Eksempelvis gir både sikkerhetslovenog personopplysningsloven med forskrifterføringer ved tjenesteutsetting. Noen sektorerhar også regulert hvilke muligheter virksomhe-ten har til å tjenesteutsette.

For å ivareta IKT-sikkerheten ved tjeneste-utsetting anbefaler NSM at virksomheten ersærlig opptatt av behovet for:1. Oversikt over og kontroll på hele livsløpet2. God bestillerkompetanse3. Gode risikovurderinger for å kunne ta riktig

beslutning4. Riktige og gode krav til IKT-tjenesten og til

leverandør5. Riktig beslutning på riktig nivå

Kilde: Sikkerhetsfaglige anbefalinger ved tjenesteutsettingside 9

22 Informasjonssikkerhet ved bruk av private leverandører ihelse- og omsorgstjenesten. Utarbeidet på oppdrag fraHelse- og omsorgsdepartementet. IE-1012.


ler helseopplysninger på en sikker måte, er enforutsetning for å lykkes med digitalisering.Andre forhold som bør påvirke risikoappetittener at det generelt er høy IKT-kompleksitet isektoren og at det behandles store mengdersensitive personopplysninger. Flere virksom-heter i sektoren har komplekse og gamle løs-ninger der tekniske sikkerhetstiltak er utfor-drende å implementere. Det er viktig at man tarhøyde for slike forhold i risikoanalyser og vur-deringer av hva man setter ut til private leve-randører. Risikoanalyser må også inkluderevurdering av virksomhetens egen bestiller-kompetanse. Direktoratet for e-helse mener atman ved vurdering av land skal gjøre en grun-dig landrisikovurdering, og spesielt gjelderdette for land utenfor EU/EØS-området.

Utvalget understreker at selv om utkontrakteringog bruk av skytjenester kan bidra til økt tekniskinformasjonssikkerhet, fritas ikke virksomhetenfor informasjonssikkerhetsansvaret. Det ersamme behov for å holde «orden i eget hus» oggjennomføre risikovurderinger med eller uten tje-nesteutsetting. Alle offentlige virksomheter skal iutgangspunktet ha et internkontrollsystem forinformasjonssikkerhet og ha dette i orden. Det erlike viktig å gjøre disse analysene før en bestem-mer seg for å etablere et datasenter i kjelleren pårådhuset, som før en setter ut til en ekstern leve-randør. Se også kravene til databehandleravtaler ipersonvernforordningen artikkel 28.23 Det eravgjørende at de som bestiller skytjenester, har til-strekkelig kompetanse til å være en god bestiller,blant annet når det kommer til utforming av kon-trakter.

18.4.7 Er det tryggere dersom serveren står i Norge?

En kan langt på vei si at risikoene stort sett er desamme uansett hvor en server som er koblet tilInternett, står. Sikkerheten beror på rammeverketrundt serveren: lokaler, kompetanse og ressurser.Kryptering kan også bidra til sikkerheten. Utval-get har ikke undersøkt i hvilken grad det vil kostemer å kreve en kopi i Norge sammenlignet med ååpne for fri bruk av skytjenester (innenfor EØS).

Offentlig skytjeneste for offentlig sektor bleframhevet som et ønske fra Fagforbundet i møtet

med utvalget. I sitt innspill til utvalget argumen-terte de for at det bør bygges opp en stor nasjonalskytjeneste for landets offentlige arkiver i Arkiv-verkets regi, og at det offentlige tar en del av kost-nadene. Utvalget viser til at det er regjeringenspolitikk at det offentlige skal bruke tjenester imarkedet, såframt slike finnes, med mindre spesi-elle grunner taler for noe annet (for eksempel sik-kerhetskrav). Dette er blant annet reflektert iDigitaliseringsrundskrivets krav om å vurdereskytjenester og om tjenesteutsetting (sourcing).24

Se også Sikker sky-prosjektet.25

Dersom det lagres en back-up i Norge, vil detalltid befinne seg en versjon av informasjonen iNorge som er underlagt nasjonal jurisdiksjon.God back-up er viktig for den løpende virksomhe-ten, men er ikke noen erstatning for gode løsnin-ger for arkivmessig sikring av dokumentasjonsom skal bevares i et langtidsperspektiv.26 Kravom lagring av en kopi i Norge kan muligens redu-sere den økonomiske gevinsten ved bruk av sky-lagring. Gjeldende regnskapsregler krever at enkopi skal ligge i Norge. En kan spørre hva som ervunnet med å kreve at én kopi av digital dokumen-tasjon skulle ligge i Norge. For det første vil énkopi alene neppe gi tilstrekkelig sikkerhet; det erderfor en gjerne lagrer kopier flere steder og påflere medier. For det andre er det lite som tyder påat informasjonssikkerheten i Norge er vesentligbedre enn i andre land. Selv om spørsmålet omjurisdiksjon langt på vei kan være løst med EU-regler, vil det gi en trygghet at en kopi av arkivene(langtidsbevaring) er i Norge og dermed undernorsk suverenitet og jurisdiksjon.

Det er trolig størst behov for å ha handlings-rom til å ta i bruk et bredt spekter av skytjenesteri produksjonsfasen og mindre behov for renelagringstjenester i skyen. Risikoene er også ulike.Langtidsbevaring av digital dokumentasjon er tek-nologisk krevende og et felt i utvikling. Data somgår tapt i produksjonsfasen, kan antakelig letteregjenskapes på grunn av logger og back-up, mens

23 Difi er statens kompetansemiljø for informasjonssikkerhetog jobber for en styrket og mer helhetlig tilnærming tilinformasjonssikkerhet i statsforvaltningen. Datatilsynethar utarbeidet en veileder for risikovurdering av informa-sjonssystem.

24 «Sourcing er en strategisk beslutning om hvorvidt en opp-gave skal løses med interne ressurser, eller om hele ellerdeler av oppgaven skal kjøpes fra en annen virksomhet.»Difis nettside https://www.difi.no/fagomrader-og-tjenes-ter/effektivisering/ideer-til-effektivisering/sourcingstra-tegi besøkt 290119.

25 Prosjektet vurderte det slik at det kun er gradert informa-sjon etter sikkerhetsloven en kan kreve lagret i Norge. Seogså Innkjøpsordning/markedsplass for skytjenester, Difi-rapport 2018: 6, kapittel 3.1.4.

26 Hvis hensynet som vektlegges, er ettertidens bruk av arki-vene og faren for arkivtap i form av sletting eller uautori-sert endring, vil det være viktigst å beskytte arkiver som eridentifisert som bevaringsverdige, for eksempel i vedtak avNasjonalarkivet.


langtidsbevaring av data i skyen kan føre tilsamme forvitring gjennom manglende vedlike-hold som på andre servere.

Risikoen for arkivtap øker antakelig med tidenfordi en i produksjonsfasen er aktivt opptatt av åpleie og ta vare på materialet. Det samme vil ofteikke være tilfelle i lagringsfasen. Dette kan tale forat dokumentasjon som har gått ut av administrativbruk, ikke lenger kan lagres utenfor Norge, menmå føres hjem for langtidsbevaring. Langtidsbeva-ring er omtalt i kapittel 21. Overgangen fra admi-nistrativ bruk til lagring har aldri vært helt klarmed hensyn til når dette kan og skal skje, og nårdet faktisk skjer. Det varierer betydelig mellomvirksomheter hvor lenge de bruker dokumenta-sjonen sin, og hvor aktivt de bruker den. Fordiarkivformål tilsier bevaring over svært lang tid, erdet nødvendig å fastsette et tidspunkt når doku-mentasjonen skal overføres til langtidsbevaring.Utvalgets forslag i kapittel 21 er at overføringenskal skje tidligere enn i dag for de fleste virksom-heter.

Et krav om at langtidsbevaring skal skje iNorge, og at dokumentasjon må hentes ned fraskyer i utlandet når det ikke lenger er i adminis-trativ bruk, kan støte an mot prinsipper om fri flytav data, se blant annet personvernforordningenartikkel 1. Langtidsbevaring i Norge innebærer atskytjenester ikke kan tas i bruk for lagring somskal foregå over svært lang tid.

Etter utvalgets vurdering foreligger det imid-lertid særegne hensyn for dokumentasjon somikke lenger er i administrativ bruk. For det førstesprenger tidshorisonten for lagringen alminneligeavtaleperioder. Det er tale om lagring over mangegenerasjoner og hundreår. Dette er et tidsspennsom varer lenger enn det både skyleverandørerog kundene som skal følges opp, kan forventes åbestå. For det andre har lagring over så lang tidtekniske utfordringer som bare delvis er løst.Markedet skal selvfølgelig bistå i utviklingen avteknologien som skal til, men lagringsoppgaverfor så lang tid er etter utvalgets syn mest egnet foroffentlige virksomheter, gjerne spesialisertearkivinstitusjoner. For det tredje vet en ikke hvorlenge EU vil opprettholde sin gjeldende uniformepersonvern- og informasjonssikkerhetsregule-ring. Ved langtidsbevaring i Norge vil det ikkeoppstå spørsmål om jurisdiksjon eller lignende. Itillegg til at en trygger allmennheten når det gjel-der nasjonal rådighet over dokumentasjon, sørgeren også for å bevare og utvikle norske kompetan-semiljøer på digital langtidsbevaring. Utvalget gårpå denne bakgrunn inn for at langtidsbevaring avdokumentasjon som er omfattet av arkivloven,

bare kan skje i utlandet dersom minst én kopi lig-ger i Norge.

18.4.8 Fare for kidnapping av data

Kidnapping av data er en type datakriminalitethvor virksomhetens data blir utilgjengelige. Enmåte dette gjøres på, er å kryptere data som virk-somheten har lagret på (internettilkoblede)eksterne servere, og kreve løsepenger (slik pro-gramvare kalles «ransomware»). Sikkerhetskopie-ring kan redusere tapene. Dette er et spørsmål ominformasjonssikkerhet. Det krever spesialkompe-tanse og teknologi for å forebygge, oppdage oghåndtere trusler mot informasjonssikkerheten ogdatakriminalitet. Å bruke store aktørers sky-tjenester gir tilgang til informasjonssikkerhets-kompetanse som mindre virksomheter ikke kanbygge opp selv. Slik sett kan skylagring være sik-rere enn andre former for lagring, men virksom-heten må uansett gjennomføre en risikovurderingmed utgangspunkt i dataene det er tale om.

18.4.9 Fare for sammenstilling av data

Data kan brukes på mange måter. Ved å sammen-stille liker-klikk på Facebook er det visstnokmulig å si mye om en person. I tillegg til sammen-stilling av ulike datasett kommer avanserte maski-nelle analyser av ett og samme materiale. Dette erkraftige verktøy.

I foredraget til ny arkivforskrift stilte stats-råden spørsmål om sammenstilling av informa-sjon fra ulike offentlige virksomheter kan gibehov for gradering (av dokumenter som iutgangspunktet ikke er gradert).

Gradering er en skjermingsstatus etter sikker-hetsloven. Ugradert informasjon oppnår ikke sta-tus som gradert som følge av en samling av størremengder ugradert informasjon. «Sensitivitetsgra-den» eller skadepotensialet kan derimot øke somfølge av at mengden med ugradert informasjon erstor uten at det medfører at opplysningene skifterkarakter fra ugradert til gradert. Sammenstillingav ugraderte opplysninger kan utgjøre straffbartbrudd på bestemmelser til vern om rikets sikker-het, jf. straffeloven § 121.27

Enhver eier av data (dataansvarlig/systemeier) må ha kontroll med sine data.28 Deter alltid en viss fare for at data havner på avveie ogblir misbrukt. Kontrollen med egne data kan være

27 Se Matningsdal, note 282 til straffeloven § 121 på retts-data.no, og dommene i Ikkevold-saken Rt. 1986 side 536 ogRt. 1987 side 950.


god eller dårlig i eget hus, og den kan være godeller dårlig i skytjenester eller annen tjenesteut-setting. I begge tilfellene kan for eksempel dårligeavtaler eller dårlige brannmurer utgjøre en risiko.Det som er viktig, er at virksomheten har kontrollpå risikoen og håndterer denne. Selv om skytje-nester innebærer at mye data lagres på sammested (samme serverpark), gir det ikke nødvendig-vis større fare for sammenstilling av data. Vedskytjenester er avtalen med leverandøren (om«datasiloer») avgjørende.

Data som sammenstilles, kan skjematisk ha toulike opphav:– data som er tilgjengelige for sammenstilling

(for den aktøren som sammenstiller)– data som i utgangspunktet ikke er tilgjengelige

for sammenstilling (aktøren bruker stjålet dataeller misbruker data den har tilgang til)

Det andre tilfellet vil være et klassisk informa-sjonssikkerhetsbrudd. Forebygging og håndte-ring av risiko er en del av internkontrollen somalle offentlige virksomheter skal ha på plass(eForvaltningsforskriften § 15). Det er ingengrunn til særbehandling for sammenstilling avdata i dette tilfellet fordi det vil være på linje medenhver annen risiko for misbruk.29 Risikoen forslike informasjonssikkerhetsbrudd er ikke nød-vendigvis større i skytjenester enn andre steder.Når det skjer datainnbrudd i skyen, kan det ogsåskyldes svakheter på kundesiden som utnyttes(dårlige passord, dårlig databasedesign m.m.). Daer det enkeltvirksomheter som rammes, og ikkealle virksomhetene som kjører på den sammeskyen. Disse virksomhetene ville hatt de sammesvakhetene om de hadde kjørt løsningen lokaltselv (eller hos en nasjonal driftspartner).

At flere offentlige virksomheter velger sammeinfrastrukturleverandør (i skyen eller nasjonalt),er ikke det samme som at dataene kan sammen-stilles. Det er normalt logisk separasjon mellomalle kundene på en skytjeneste og strenge sikker-hetskrav nettopp for å hindre at én kunde skal få

tilgang til en annen kundes data (eller at en skalkunne gjøre uttrekk på tvers av kunder). Dette måimidlertid reguleres i avtalen. De store driftsleve-randørene opererer med virtuelle servere oglogisk separasjon mellom kunder. Selv om noenav verdens ledende IKT-firmaer leverer skytjenes-ter, og fallhøyden deres således er stor, kan enselvfølgelig ikke utelukke sikkerhetsbrudd ogfeil.

Det første tilfellet gjelder sammenstilling avdata som er tilgjengelige for den som sammenstil-ler. I dag ligger mye av data fra det offentlige ihver enkelt virksomhet, men føringene i Digitalagenda om » once only» og datadreven innovasjonvil kreve deling av data i større utstrekning.30 Øktdeling kan bety at forvaltningen får større mulig-het til effektivisering og til å ta ut merverdier.Samtidig kan sammenstilling av data gi uønskedemuligheter.31 Utvalget viser til at databehandler-avtalen er det sentrale virkemidlet for å reguleredatabehandlerens atferd.

18.4.10 Personvern og taushetsplikt

Personvernhensyn er ofte parallelle med informa-sjonssikkerhetshensyn og arkivfaglige hensyn:konfidensialitet, beskyttelse mot uautorisert til-gang og spredning. Personvernhensyn kan i imid-lertid i noen situasjoner tale for sletting av infor-masjon (eventuelt etter noe tid), hvilket vil stå idirekte motstrid til arkivhensyn.

Etter forvaltningsloven har enhver som utfø-rer tjenester eller arbeid for et forvaltningsorgan,taushetsplikt for opplysninger om personlige for-hold og om forretningsrelaterte opplysninger somdet vil være viktig å holde hemmelige av konkur-ransehensyn. Om en offentlig virksomhet inngåren avtale med et privat firma om å behandle ellerlagre data, er det viktig å avtalefeste at taushets-plikten også skal gjelde dem i firmaet som eventu-elt får kjennskap til informasjon som er omfattetav taushetsplikten. Dersom en bruker leverandø-rer som igjen bruker underleverandører, er detviktig å sikre at taushetsplikten også omfatterunderleverandørene.28 I fellessystemer og andre tilfeller der systemer brukes på

tvers, kan det være en annen enn systemeieren som erbehandlingsansvarlig. De som bruker Altinn er behand-lingsansvarlige for sin informasjon. Utdanningsdirektorateteier en del systemer som brukes i skolene, men kommu-nene eier informasjonen som legges inn, og er behand-lingsansvarlige og arkivansvarlige.

29 Eksempler på formål med å sammenstille data: Sammen-stille data for egen formål, som markedsføring; La andre avkunder sammenstille dataene (vaske dem mot hverandreog øke informasjonsverdien i kundens data): La andrelands myndigheter få tilgang til dataene; Bruke data somsandkasse for opplæring av AI-systemer.

30 Se også Difis tverrgående digitaliseringsstrategi fra april2018. Utvalget går ikke inn på spørsmålet om offentlig sek-tor kan spare penger eller få bedre resultater av å sammen-stille sine egne data.

31 I arbeidet med OEP og eInnsyn har fulltekstpubliseringblitt drøftet i et personvernperspektiv. En har vært opptattav å unngå at det kan lages personprofiler, og at data lastesned (skyggedatabaser) slik at datamengder kan sammen-stilles og analyseres for å lage personprofiler.


E-forvaltningsforskriften stiller krav om atrisiko for uberettiget innsyn i opplysningene skalvære forebygd på tilfredsstillende måte, se § 5.

18.4.11 Økonomi og samfunnsøkonomi

Kommunal- og moderniseringsdepartementetmener i Digitaliseringsrundskrivet at bruk avskytjenester kan gi mer kostnadseffektiv bruk avIKT.32 Gevinsten ligger i at kunden ikke behøver åeie infrastruktur selv og bare betaler for bruktkapasitet. Merkostnader kan komme ved behovfor større tilpasninger eller integrasjoner.

Skytjenester krever aktiv risikostyring og kon-troll og ikke minst kompetanse i kravstilling ogavtaleoppfølging. Dessuten vil risikovurderinger,avtalearbeid og avtaleoppfølging kreve ressurser.Det er ikke opplagt hva som er billigst, men det erikke tvil om at de teknologiske mulighetene iinternasjonale skytjenester er svært store. Forkunden vil det kreve ressurser å følge opp leve-randøren dersom en vil ha sikkerhet for at en bareblir fakturert for faktisk bruk.

Et regelverk som hindrer kjøpere i å velge dentyper produkter de ser seg tjent med, må genereltantas å være mindre samfunnsøkonomisk lønn-somt. I Granvoldenplattformen sier regjeringen atden vil etablere en sentral markedsplass forskytjenester. Difi har utredet dette for Kommunal-og moderniseringsdepartementet.33 Oslo Econo-mics har sett på den samfunnsøkonomiske nyttenav denne markedsplassen og sammenlignet nyt-ten med og uten forbudet mot skytjenester i arkiv-lova. De kom fram til at det gir to milliarder kro-ner lavere gevinst over ti år ved markedsplass forskytjenester dersom arkivlova § 9 ikke endres. Debaserer seg på et anslag gjort av Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet om at to tredjede-ler av informasjonssystemene i kommuneneomfattes av gjeldende arkivlov, og at det sammeogså gjelder for staten. Utvalget har ikke verifisertom to tredjedeler er riktig brøk. Utvalget har ikkeetterkontrollert beregningen av gevinsttapet påto milliarder kroner, men det framstår umiddel-bart som et nokså stort tall. Uansett tallfesting vil

grunnleggende arkivhensyn måtte ivaretas der-som utførselsforbudet skal fjernes eller gjøresmindre strengt.

Faren for å bli låst til én skyleverandør er ipraksis ikke et større problem enn for tradisjonellIKT.34 Hvor lett det er å flytte data mellom skyle-verandører, kommer an på hvilken type tjenesteen anskaffer (infrastruktur, plattform, program-vare), og hvordan den er innrettet (for eksempelhvor mye av leverandørens proprietære verktøyen velger å bruke). Hovedvirkemidlet for å unngåå bli låst til én leverandør er å stille krav om åpnestandarder og sikre eierskap til egne data. En sen-tral innkjøpsordning (enten det er en markeds-plass eller en mer tradisjonell rammeavtale) vilbidra til at det stilles krav til leverandøren omstandarder og eierskap til data i kontrakten. Enmarkedsplass vil gi store og små virksomhetersamme tilgang til leverandører og kan dermed haen positiv effekt med tanke på å redusere risikoenfor innlåsing. Generelt er tanken at en gjennomsentrale løsninger kan bidra til at de små virksom-hetene får nytte av både profesjonaliteten og inn-kjøpsmakten til staten v/Difi og andre store virk-somheter.

18.4.12 Momenter som bør med i en risikovurdering

Risikovurdering er et innarbeidet krav. Ved utfør-sel av digital dokumentasjon omfattet av loven tilutlandet (skytjenester) mener utvalget at virksom-heten bør foreta og oppdatere en vurdering av føl-gende risikomomenter:– tap av nasjonal råderett over dokumentasjonen– tap av data– rikets sikkerhet– kriminelle handlinger– uautorisert tilgang til data– ulykker og naturkatastrofer

Vurderingene av risikomomentene sammenhol-des med risikoen ved lagring i Norge. Risikovur-dering innebærer at det må gjennomføres tiltakfor å redusere risiko som oppfattes som uaksepta-bel. Det kan være nærliggende at Nasjonalarkivetutarbeider veiledning om slike risikovurderingermed vekt på arkivfaglige hensyn.

32 Digitaliseringsrundskrivet H-7/17 (2017) punkt 1.12. Deter ikke gjennomført grundige økonomiske analyser for eninnkjøpsordning for skytjenester (markedsplass) ennå,men Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser tilerfaringer fra Storbritannia hvor kundene opplevde bespa-relser.

33 Innkjøpsordning/markedsplass for skytjenester. Forpro-sjektrapport. Difi-rapport 2018: 6.

34 På engelsk: vendor lock-in. EU har vært oppmerksom påproblemstillingen i sitt arbeid med fri flyt av ikke-person-opplysninger innenfor EU. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-18-4249_en.htm.


18.5 Oppsummering

Utvalget oppsummerer her sine vurderinger somsvar på spørsmålene statsråden pekte på i foredra-get til ny arkivforskrift:

Er sikkerheten tilstrekkelig ivaretatt?

Ja, men virksomheten må være like aktpågivendeved skytjenester som annen tjenesteutsetting avIKT-tjenester. Utvalget foreslår at overføring tilutlandet begrenses til EØS-landene og til landutenfor EØS hvis Kommisjonen i EU har fastslåttat vedkommende tredjestat sikrer et tilstrekkeligsikkerhetsnivå i samsvar med personvernforord-ningen artikkel 45.

Hvilken merverdi har lagring i utlandet?

Pris, sikkerhet og bedre tjenester kan være forde-ler ved å benytte skytjenester i utlandet. Norskeleverandører kan konkurrere på det samme mar-kedet.

Hva slags materiale egner seg for ulike typer skytjenester?

Digital dokumentasjon omfattet av arkivloven kanlagres i utenlandske skytjenester mens de er iadministrativ bruk (produksjonsfasen). Ved lang-

tidsbevaring bør minst en kopi være i Norge.Annet regelverk kan sette begrensninger på brukav skytjenester, som sikkerhetsloven.

Hva er forholdet til regjeringens skystrategi?

Gjeldende arkivlov § 9 står i veien for full gjen-nomføring av regjeringens skystrategi.

Kan sammenstilling av informasjon fra ulike offentlige virksomheter gi behov for gradering (av dokumenter som i utgangspunktet ikke er gradert)?

Dette er et spørsmål om informasjonssikkerhetsom gjør seg like mye gjeldende ved lagring iNorge.

Bør Riksarkivet sette nærmere krav til lagring i utlandet?

Nei, de viktigste spørsmålene er knyttet til infor-masjonssikkerhet og utforming av avtaler. Derbør andre enn Nasjonalarkivet veilede og stillekrav. Nasjonalarkivet veileder om etterlevelse avarkivregelverket, både i produksjonsfasen og etteroverlevering.

I samsvar med disse vurderingene har utvalgetutformet lovutkastet § 21.


Kapittel 19

Sletting og minimering

Da forvaltningen var papirbasert, var det nødven-dig å slette eller destruere arkiver (kassasjon) for åredusere kostnadene til langtidsbevaring. Vurderin-gen av hvilken dokumentasjon som skal tas vare påfor ettertiden, har vært en kjerneoppgave for arkiv-sektoren. Digitaliseringen gir grunn til å gjen-nomgå dagens praksis og metodikk, blant annet i lysav informasjonsveksten, reduserte lagringskostna-der og muligheter som ny teknologi gir for å finnefram i og gjøre bruk av digitale arkiver. Implemen-teringen av personvernforordningen reiser også enrekke spørsmål. Utvalget anbefaler i kapittel 23 atbevaringsnivå og -metodikk gjøres til gjenstand fornærmere utredning.

Lovutkastet erstatter begrepet «kassasjon» med«sletting». Det generelle forbud mot sletting av doku-mentasjon videreføres som lovteknisk grep, mensnærmere regler for sletting og minimering gis i for-skrift. Virksomhetene får positiv plikt til å holdedokumentasjonen vedlike, for å unngå at den blirubrukelig eller utilgjengelig.

19.1 Mandat, bakgrunn og sentrale begreper

Mandatet ber utvalget vurdere dagens bevarings-og kassasjonsbestemmelser med utgangspunkt ide senere års vekst i produksjonen av digitaledokumenter, se punkt 2 d. Dette er i dag regulert igjeldende arkivlov § 9 c med nærmere bestem-melser i arkivforskriften og riksarkivarens for-skrift. En fullstendig gjennomgang av bestemmel-sene i disse forskriftene med sikte på revisjon villekreve en bredere og mer omfattende utredningenn det som har vært mulig innen rammene avutvalgsarbeidet.

Formålet med sletting har først og fremst værtå spare utgifter til lagring. Også mulighetene forgjenfinning og reduksjon av «støy» i arkivene harvært argument for kassasjon. Historisk sett hardet vært knyttet store kostnader til å langtidsbe-vare arkiver. Det har derfor vært viktig å identifi-sere arkiver som trolig vil ha verdi for samfunnet

som helhet etter at virksomhetens og partenesdokumentasjonsbehov har opphørt, og arkiversom trolig ikke vil ha det. Denne vurderingspro-sessen omtales i norsk arkivfaglig litteratur sombevarings- og kassasjonsvurdering.1 Se nærmere iomtalen foran av tradisjonelle arkivprosesser ikapittel 4. Norge har en tradisjon for å langtidsbe-vare en forholdsvis stor andel av dokumentasjo-nen som skapes i offentlig sektor. Sammen medandre nordiske land er Norge i en særstillinginternasjonalt.

Begrepet kassasjon er gammelt og innarbeideti det norske arkivmiljøet, men er ikke intuitivt for-ståelig. Utvalget har valgt å bruke begrepet slet-ting både om kassasjon av digitalt skapt dokumen-tasjon og ikke-digitale arkiver. Sletting av ikke-digitale arkiver innebærer at både informasjonenog informasjonsbæreren blir borte. Konverteringav papirarkiv til digital bevaring er ikke slettingfordi informasjonen bevares. Dette omtales sommediekonvertering, se kapittel 21.4.6. Begrepetbevaring er i lovforslaget bruk i betydningenbevare dokumentasjon i en viss tid. Overføring tillangtidsbevaring brukes i lovutkastet som erstat-ning for dagens avlevering til arkivinstitusjon, sekapittel 21.

19.2 Gjeldende rett

19.2.1 Bestemmelser om sletting

Kassasjon (sletting) er regulert i arkivlova § 9bokstav c som sier at arkiver bare kan kasseres ihenhold til forskrifter gitt med hjemmel i arkiv-lova eller etter særskilt tillatelse fra Riksarkivaren.Forbudet går foran slettingsbestemmelser i annet

1 I engelskspråklig arkivfaglig litteratur og engelskspråkligeISO-standarder brukes begrepet «appraisal», som betyr«vurdering», eller «appraisal of records». Begrepet kassa-sjon refererer til selve handlingen med å bevisst destruereeller slette dokumentasjon som har vært gjenstand forsaksbehandling eller hatt verdi som dokumentasjon forvirksomheten. Begrepet «kassasjon» brukes også i Dan-mark, i Sverige brukes «gallring», mens «disposal of reco-rds» brukes i engelskspråklig litteratur.


lovverk med et unntak for personregister. Kassa-sjonsbestemmelsen i § 9 bokstav c i arkivlova erutdypet i §§ 14 til 16 i arkivforskriften i og kapittel7 i riksarkivarens forskrift. Arkivforskriften § 15angir enkelte typer dokumentasjon som alltid skalbevares.2

Arkivforskriften § 16 fastsetter hvilke roller ogoppgaver Arkivverket, statlig forvaltning og kom-munal forvaltning har i utarbeidelsen av beva-rings- og kassasjonsbestemmelser. Statlige orga-ner skal utarbeide forslag til bevarings- og kassa-sjonsbestemmelser (kassasjonsregler) for egnefagsaker som godkjennes av Arkivverket. Arkiv-verket kan nekte å ta imot arkivene dersom detstatlige organet ikke har godkjente kassasjons-regler eller ikke har gjennomført kassasjon etterreglene.

Riksarkivaren har gitt kassasjonsregler forsaker som gjelder egenforvaltning i statlige orga-ner, samt kassasjonsregler for kommuner og fyl-keskommuner, se riksarkivarens forskrift kapittel7. For egenforvaltningssakene (økonomi, perso-nal osv.) har slettingsbestemmelser vært gitt i fel-les retningslinjer. Retningslinjene ble tatt inn iriksarkivarens forskrift etter innføringen av arkiv-lova. For kommunal sektor har riksarkivaren utar-beidet felles retningslinjer for alle saker. Disse bleogså tatt inn i riksarkivarens forskrift med inn-føringen av loven.3

Slettingsbestemmelsene i riksarkivarens for-skrift for stat og kommune ble ikke revidert i peri-oden mellom 1986 og 2012. Dette ble kritisert avRiksrevisjonen i rapporten om arbeidet med kom-munale arkiver som kom i 2010. Riksrevisjonenpåpekte at gamle og utdaterte slettingsbestem-melser førte til arkivtap i kommunal sektor. Somen følge av kritikken ble det utarbeidet nyebestemmelser for henholdsvis kommunale og fyl-keskommunale arkiver og egenforvaltningssakeri staten. Kommunen og fylkeskommunen erpålagt å utarbeide oppbevaringsfrister for doku-mentasjon som kan slettes, vurdere merbevaringog implementere bestemmelsene. De kommunale

bestemmelsene trådte i kraft i 2014 og de statlige iåret etter. Det er i etterkant igangsatt flere pro-sjekter i kommunal sektor for å implementerebestemmelsene, men regelverket er ikke evalu-ert.

19.2.2 Personvernforordningens regler om minimering og sletting

Personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav cfastslår som et av de generelle prinsippene forbehandling av personopplysninger at behandlin-gen er begrenset til det som er nødvendig for for-målet. Forordningen artikkel 17 gir rett til sletting(«rett til å bli glemt») på enkelte vilkår, men artik-kelen gjør i nr. 3 bokstav d unntak for behandlingav personopplysninger for arkivformål i allmenn-hetens interesse. Ved slik behandling er det unn-tak for retten til å kreve sletting, og det er ikkeplikt til å slette. Det vises til omtalen av person-vernforordningen i kapittel 10.

Arkivformål i allmennhetens interesse vil ogsåkunne være et behandlingsgrunnlag der saksbe-handlingen, som opplysningene opprinnelig bleinnhentet til bruk for, er avsluttet. Det er grunn tilå understreke at det ikke er noe tidsmessig opp-hold mellom disse fasene. Arkivformålet fore-ligger fra dokumentasjonen blir skapt, og fore-ligger fram til det eventuelt bortfaller som konse-kvens av at dokumentasjonen er vurdert til ikke åha verdi og derfor blir slettet.

Dataminimering er et generelt prinsipp forbehandling av personopplysninger, som må ivare-tas løpende. Ved vurderingen må imidlertid ogsåde arkivfaglige hensynene som taler for bevaringtas med i betraktning. Dette taler for at den mestinngående vurderingen av hvilke opplysningersom skal bevares og hvilke som skal slettes, fore-tas i forbindelse med overføring til langtidsbeva-ring, se også kapittel 17 om krav til informasjons-systemene fra de settes opp.

19.2.3 Bestemmelser om arkivbegrensning

Bare dokumenter som har inngått i saksbehand-lingen eller har verdi som dokumentasjon, skalarkiveres, se § 14 i arkivforskriften. Prosessenmed å skille ut dokumenter som ikke oppfyllerkriteriene, blir kalt arkivbegrensning. Arkivbe-grensning blir regnet som en del av regelverketom bevaring og kassasjon fordi avgjørelsene harbetydning for hva som langtidsbevares av doku-mentasjon for ettertiden fra hver virksomhet.

2 Listen var tidligere mer omfattende, men ble kraftig slanketved siste revisjon. Tidligere skulle møtebøker, forhand-lingsprotokoller, referatprotokoller, møtereferater medeventuelle vedleggsserier, årsmeldinger, kart, tegninger ogfotografier også alltid bevares. Dette ivaretas isteden i dekonkrete bevaringsvedtakene. Bevaring av arkivplaner blelagt til ved siste revisjon.

3 Rapport fra Bevaringsutvalget 2002, Riksarkivarens rappor-ter og retningslinjer nr. 10 (2002) side 20–21. Bringslid mfl.side 76–77. Sak 2012/11645, 2011/1330 og 2011/1333.Anbefalingene fra Beringutvalget og Thimeutvalget blealdri iverksatt.


19.2.4 Gjeldende metodikk og praksis for vurdering av langtidsbevaring

Ved starten på 2000-tallet ble det i Norge introdu-sert en mer systematisk tilnærming til utvelgelseav arkiver for langtidsbevaring eller sletting.Denne bygde på norsk og internasjonal forskningog praksis. Den baserte seg på anbefalinger iBevaringsutvalgets rapport fra 2002 og besto avfire hovedelementer: prinsipper, kriterier, strategiog arbeidsmetodikk. Kort oppsummert skullebevarings- og kassasjonsvurderingen skje i sek-torvise prosjekter med gjennomgang og beskri-velse av virksomhetenes funksjoner og dokumen-tasjon tilknyttet de ulike funksjonene. Deretterskulle en vurdere «bevaringsverdien» til de ulikefunksjonene og dokumentasjonen med utgangs-punkt i fire formål med tilhørende kriterier. Defire formålene var:1. Dokumentere offentlige organers funksjoner i

samfunnet2. Bevare informasjon om forhold i samfunnet og

samfunnsutviklingen3. Dokumentere personers og virksomheters ret-

tigheter og plikter i forhold til det offentlige oghverandre

4. Dokumentere arkivskapende virksomhetersrettigheter og plikter overfor andre instanser

Vurderingen startet med formål 1 og sluttet medformål 4.4 De samfunnsmessige behovene ble vur-dert først og virksomhetens eget dokumenta-sjonsbehov til slutt. Tilfredsstillelse av kriterienetilhørende formål 1 og 2, og i noen tilfeller formål3, ville normalt tilsi langtidsbevaring.5

Bevaringsutvalget bygde sine anbefalinger påarbeidet til to tidligere utvalg som behandlet kas-

sasjon i kommunal sektor – Beringutvalget fra1997 og Thimeutvalget fra 1998. Beringutvalgetanbefalte en funksjonell bevaringsvurdering medutgangspunkt i aktivitetene og funksjonene somble utført. Formålet med bestemmelsene skullevære bevaring, ikke kassasjon. Det la også vekt påat bevaring var nødvendig ikke bare av hensyn tilforskning og kulturarv, men også for å oppfylleoffentleglova og forvaltningsloven.6 Thimeutval-get ble opprettet i 1998 for å arbeide videre medfelles retningslinjer for bevaring i kommunale ogfylkeskommunale arkiv og videreførte mye av tan-kegodset.

Fra 2000-tallet har det i Arkivverket også værten policy å få til et skifte fra vedtak om destruk-sjon og sletting (kassasjonsvedtak) for enkeltarki-ver eller systemer til bevarings- og kassasjons-bestemmelser for hele virksomheten og i noen til-feller for hele sektorer. Pålegg om utarbeiding avforslag til bevarings- og slettingsbestemmelser(bevarings- og kassasjonsplan) i tilsynssaker harvært et virkemiddel for å få utarbeidet slettings-bestemmelser for statlig sektor. Til en viss gradhar dette også blitt fulgt opp av forvaltningen vedutarbeidelse av bevarings- og kassasjonsplanermed og uten oppbevaringsfrister.


19.3.1 Bevaringsnivå

Spørsmålet om hvilken dokumentasjon som skallangtidsbevares, og hvilken dokumentasjon somkan slettes eller destrueres etter et angitt tids-punkt, har vært og er en sentral del av norsk oginternasjonal arkivpraksis og arkivteori. Magasin-plass og ordning av store mengder papirarkiverslik at de gir mening for ettertiden, er kostbart. Åredusere mengden av arkivmaterialet har derforvært ansett som nødvendig, men det har ogsåvært et omstridt tema. Det har også vært storevariasjoner i praksis og regulering i ulike land.Utenfor Norden langtidsbevarer de fleste landbare en liten andel av det som skapes av doku-mentasjon i forvaltningen.7 Norge og flere av denordiske landene skiller seg også ut internasjonalt

4 Rapport fra Bevaringsutvalget 2002, Riksarkivarens rappor-ter og retningslinjer nr. 10 (2002). Bevaringsutvalget drøf-tet en del sentrale prinsipper, som makro- eller mikroper-spektiv, regler som angir kassasjon eller bevaring, arkiv-skapers funksjon eller arkivenes innhold, kassa-sjonsprosent og tidspunkt for bevaringsvurdering. En delav anbefalingene i utvalget, som bevarings- og kassasjons-vurdering av statlig sektor ved hjelp av sektorprosjekter ini-tiert av Riksarkivaren, ble i realiteten bare delvis fulgt opp.Rapporten har imidlertid fått stort gjennomslag når detgjelder metodikk for selve bevarings- og kassasjonsvurde-ringen.

5 Kriterier til formål 1 er administrativt nivå, saksbehand-lingstype, saksbehandlingsledd, ekstraordinære eller ordi-nære aktiviteter, pionervirksomhet og primær- eller intern-funksjon i virksomheten. Kriterier til formål 2 er tidsspennog kontinuitet, omfang, informasjonstetthet og tematiskvariasjon, lenkbarhet med annet arkivmateriale, kvalitativeegenskaper og alder. Kriterier til formål 3 er saksbehand-lingens konsekvenser og hjemmelsgrunnlag. Til formål 4vurderes bare administrative og driftsmessige behov.

6 Beringutvalget ble nedsatt i 1997 som et svar på kritikk fradet kommunale arkivmiljøet mot bevarings- og kassasjons-bestemmelsene fra 1986/87 og særlig bruken av utvalgs-bevaring i personarkiver.

7 National Archives i Storbritannia bevarer 3–5 prosent avforvaltningens arkiver, og av disse kommer 90 prosent avarkivene fra fire offentlige organer, i tillegg til høsting avnettsider fra hele forvaltningen. Informasjon fra NationalArchives november 2018.


gjennom å bevare rettighetsinformasjon i nasjo-nalarkivene og ha en høy bevaringsprosent forkommunal sektor.

Når det gjelder bevaringsnivå, er det noenkjente faktorer, men flere usikre. Det er kjent atinformasjonsveksten har økt eksplosivt over len-gre tid, og at kostnadene til digital lagringsplasshar falt dramatisk. Det er antatt at denne utviklin-gen vil vedvare, men det er usikkerhet knyttet tilutviklingstakten og hvordan forholdet mellominformasjonsvekst og reduserte lagringskostna-der vil utvikle seg over tid. Lagringsplass utgjør idag bare en liten del av de reelle kostnadene vedlangtidsbevaring av digitale arkiver og tilretteleg-ging for bruk. I dag er dette en arbeidskrevendeprosess med mange aktører, blant annet forvalt-ningsorganer, systemleverandører, eksterne kon-sulenter og ansatte i arkivinstitusjonene. Sentraleelementer er uttrekk, kvalitetssikring og beskri-velse fra avleverende virksomhet samt mottak,testing, beskrivelse, migrering til nye formater oglagringsmedier og klargjøring for bruk i arkiv-institusjon. Prosessen er nærmere beskrevet ikapittel 21.

Innenfor rammene av utredningen har detikke vært mulig å gjøre realistiske beregninger avde reelle kostnadene ved langtidsbevaring avdokumentasjon som forvaltningen skaper i dag,og beregne forventet kostnadsutvikling ved lang-tidsbevaring. Det er imidlertid gjort undersøkel-ser for konkrete fagområder som er relevante.

I forbindelse med utarbeiding av forslag til nyebevaringsbestemmelser for pasientjournaler(morsjournaler) i primærhelsetjenesten, somnylig er sendt på høring, er konsekvensene avulike grader av og tilnærming til langtidsbevaringestimert.8 Høringsutkastet har vurdert forven-tede kostnader ved langtidsbevaring mot forven-tede bruksområder og muligheter. Ytterpunktenei analysen er sletting ti år etter død og totalbeva-ring med ulike utvalg basert på funksjon, geografiog demografi som alternativer. Høringsforslagetanbefaler en funksjonsbasert tilnærming, det vil siat dokumentasjon av bestemte prosesser langtids-bevares.

Et SAMDOK-prosjekt som i 2014 gjennom-førte en kartlegging av bevaringsverdigefagsystemer i kommunal sektor, anslo at proses-sen med uttrekk og testing i snitt utgjør etmånedsverk. Imidlertid er det ingen av analysenesom tar høyde for at bruk av ny teknologi og

endrede arbeidsmåter trolig vil kunne reduserekostnadene ved langtidsbevaring, og beggeundersøkelsene begrenser seg til bestemte sekto-rer. Det ville være nyttig med en egen utredningsom ser nærmere på disse forholdene i et størreperspektiv.

En av utfordringene med vurderingen er atutgiftene til langtidsbevaring løper fra arkivpro-sessen starter. Eventuelle gevinster vil ligge langtfram i tid og kanskje først realiseres etter fleregenerasjoner og kan være vanskelige å overskue.Framtidig bruk og særlig bruk etter 100–200 årvil det naturlig nok være knyttet svært stor usik-kerhet til. Vurderingene som gjøres, baserer seg istor grad på dagens bruksområder og historiskbruk av arkiver i arkivinstitusjonene. Bruken avværobservasjoner i klimaforskningen er et eksem-pel på en bruksområder for arkiver som samtidenikke hadde forutsetning for å identifisere. Vi ser idag konturene av en utvikling som vil kunne med-føre at offentlig dokumentasjon vil kunne få flerebruksområder for forvaltningen selv, for nærings-liv og for framtidige forskere enn tidligere. Eteksempel på dette er dokumentasjon av rutine-messig saksbehandling. Slike arkiver har ofte etstort volum av likeartede saker. Mange av arki-vene inneholder tidsbegrenset rettighetsdoku-mentasjon, som ofte må bevares i partenes leve-tid. Disse arkivene har vært kostnadskrevende åbevare som papirarkiver og har generelt vært litebrukt til forskning. Dette er arkiver som det imange tilfeller har vært hjemmel til å destruereetter at saksbehandlingen er avsluttet og forvalt-ningens og partenes dokumentasjonsbehov haropphørt. Det at dokumentasjon nå skapes digitalt,åpner for nye bruksområder. Det vil for eksempeli langt større grad være mulig å sammenstille datafra flere virksomheter eller følge konkrete indivi-der gjennom hele utdanningsløpet (eller livs-løpet).

19.3.2 Tilnærming og metodikk

Tidspunkt for vurdering må endres når virksom-hetsprosessene er blitt digitale. Dagens regule-ring av kassasjon (sletting) i arkivlova og arkivfor-skriftene angir ikke eksplisitt når vurderingenskal skje. Tradisjonelt har vurdering av hvilkendokumentasjon som skulle langtidsbevares,skjedd i etterkant av saksbehandlingen. Det erogså i dag et pålegg om vurdering før overføringtil en arkivinstitusjon. De senere årene har det iNorge og internasjonalt vært vektlagt i arkivfagliglitteratur og i Arkivverkets anbefalinger til forvalt-ningen at vurderingen bør skje proaktivt, altså før

8 https://www.arkivverket.no/forvaltning-og-utvikling/hor-inger/riksarkivarens-horinger/nye-bevaringsbestemmel-ser-for-pasientopplysninger.


saksbehandlingen starter og nye løsninger tas ibruk. Slike bevarings- og kassasjonsplaner skalogså angi hvor lenge dokumentasjonen skal beva-res før sletting eller destruksjon.

Det er flere grunner til denne tilnærmingen.Det lønner seg ofte ikke økonomisk å bevaredeler av informasjonen i et system hvis det ikke påforhånd er tilrettelagt for det. Det er også egnekrav til forvaltning av saksdokumenter som skalbevares utover ti år. I tillegg er det egne krav tilhåndtering av dokumentasjon som skal overførestil en arkivinstitusjon for langtidsbevaring.

Skillet mellom arkivbegrensning og bevarings-vurdering er blitt mer glidende. Arkivforskriftenskiller mellom arkivbegrensning (det å holde noeutenfor arkivet) og kassasjon (sletting ellerdestruksjon i etterkant av noe som har vært i arki-vet). Skillet ga mening i en papirbasert forvalt-ning. Bestemmelsen ga forvaltningen handlings-rom til å la være å arkivere og journalføre doku-menter som ikke var gjenstand for saksbehand-ling eller hadde verdi som dokumentasjon. Dettega store plassbesparelser og mer oversiktligearkiver som det var lettere å finne fram i. Kassa-sjon (destruksjon) av dokumenter som haddevært gjenstand for saksbehandling og hatt verdisom dokumentasjon, var antatt å få større konse-kvenser og forutsatte tillatelse fra arkivmyndighe-ten. Dette skillet gir liten mening når vurderingenav langtidsbevaring skjer proaktivt. De fleste landskiller ikke mellom arkivbegrensning og kassa-sjon (sletting eller destruksjon). I en digital ver-den er det også nødvendig å ta stilling til hvilkendokumentasjon som skal skapes, hvordan og påhvilke måter, og hvor lenge den skal bevares, i detsom utvalget har omtalt som design- og strategi-fasen, se kapittel 4.9

Dette blir særlig tydelig i helt eller delvis auto-matiserte virksomhetsprosesser der det er for-håndsdefinert hvilke informasjonstyper og infor-masjonskilder som skal inngå i beslutningsgrunn-laget. Tekniske systemspesifikasjoner, for eksem-pel Noark-standarden, kan gjennom å angi hvilkedata som skal fanges, bevares, og i hvilken form, irealiteten ha stor betydning for hva som faktisklangtidsbevares. Denne formen for bevaringsvur-dering tar både stilling til hva som skal dokumen-teres, hvordan dette skal gjøres, og hvor lengedokumentasjonen skal oppbevares. Virksomhe-tens dokumentasjonsbehov vurderes først. Dette

er en annen tilnærming enn den som er skissert iBevaringutvalgets rapport som starter med sam-funnets behov for langtidsbevaring.

Bestemmelsen om arkivbegrensning bidrarogså til å opprettholde en forestilling om at arkiveter et sted eller system som dokumentasjonenoverføres til. Dette bryter med tanken om inne-bygd arkivering, hvor funksjonalitet for å ivaretalangtidsbevaring og arkivfaglige prinsipper somautentisitet, proveniens og integritet bygges inn iløsningene. Framtidig bruk av arkivene avhengerikke bare av at informasjonen er langtidsbevart,men av at den er lagret i en form som gjør at denkan brukes til mange ulike formål.

Dagens regelverk og metodikk ble utarbeidetmed tanke på papirarkiv og første generasjonsdigitale arkiv. Det er i liten grad tilpasset dagenskomplekse digitale forvaltningsstruktur. Beva-ringsutvalget anbefalte at dokumentasjonen tilvirksomheter innen hver sektor, for eksempelhelse, undervisning, kultur, burde vurderes i sam-menheng, og at Arkivverket burde ha en koordi-nerende rolle. Dette er bare delvis blitt fulgt opp iettertid.

Sletting reguleres flere steder. Tillatelse tilsletting gis ikke bare i arkivlova, men også gjen-nom slettingskrav i særlovgivningen. Mange avslettingskravene i særlovgivningen er kommet tiletter at arkivlova trådte i kraft. Arkivlova § 9 c fast-setter at arkivlovas kassasjonsforbud går forankassasjonsbestemmelser i andre lover. Dette harlikevel ikke vært til hinder for at krav om slettinger blitt innført i mange særlover. Det finnes ikke idag en samlet oversikt eller sektorvise oversikterover slettingsbestemmelser.

Forbud mot sletting er ikke tilstrekkelig for åhindre dokumentasjonstap. Digital dokumenta-sjon kan gå tapt som følge av manglende vedlike-hold og mangel på kontroll. Dagens kassasjonsbe-stemmelse er ikke innrettet mot å forebygge van-skjøtsel (mangel på vedlikehold), men mer å sikreseg mot aktiv og bevisst sletting eller destruksjon.

19.4 Overveielser

19.4.1 Hensiktsmessig med mer bevaring?

Som det har framgått, ble dagens metodikk forvurdering av langtidsbevaring og sletting utvikletmed tanke på å håndtere store mengder papirarki-ver og i en viss grad førstegenerasjons digitalearkiver. Den er ikke utviklet med tanke på å vur-dere den meget store mengden data og informa-sjon som skapes i forvaltningen i dag. Det vil imange tilfeller trolig hverken være realistisk res-

9 Dette er tanken i ISO 15489-1:2016 som sier at: «Appraisalis the proscess of evaluating business activities to deter-mine which records need to be created and captured andhow long the records need to be kept.» Se ISO 15489-1:2016, Records management – Concepts and principles.


sursmessig eller ønskelig å bevare alle data somgenereres fortløpende, for eksempel sensordatasom genereres i flere offentlige tjenester, somdigital overvåkning i pleie- og omsorgssektoren ikommunene og i trafikkmålinger.10 Langtidsbeva-ring av alle data vil kunne oppfattes som «støy».Det er trolig også uønsket av personvernhensyn,selv om andre tiltak som for eksempel pseudony-misering og anonymisering av sensitive opplys-ninger kan erstatte sletting som virkemiddel for åivareta personvernhensyn. Personvern og arkiv ernærmere beskrevet i kapittel 10.

Samtidig er det forhold som trekker i motsattretning. Informasjon blir i økende grad betraktetsom aktiva. Det er krevende i dag å ta stilling tilhva ettertiden vil vurdere som verdifull dokumen-tasjon, og feilmarginene er store. Med nye bruks-områder for offentlig dokumentasjon vil histo-riske arkiver i framtiden trolig være relevante forlangt flere miljøer enn dagens arkivbrukere. Digi-tale verktøy gjør det mulig å gjøre maskinelle ana-lyser i digitale arkiver og i større grad sammen-stille data fra flere kilder. En maskin vil kunnesøke seg igjennom og prosessere langt størrevolum enn det som er mulig for en forsker somgjennomgår arkiver manuelt, og kostnadene vilvære lavere. Dette gir grunn til å langtidsbevareogså dokumentasjon fra prosesser som i dag iliten grad blir langtidsbevart, for eksempel rutine-messig saksbehandling.

Selv om informasjonsveksten fortsetter å akse-lerere, kan reduserte kostnader til digital lag-ringsplass i framtiden i en viss grad komme til åveie opp for dette. Det er imidlertid ikke bare renelagringskostnader som utgjør totalkostnadene vedlangtidsbevaring. Det er store utgifter knyttet tiluttrekk, testing og konvertering av digitale arki-ver med dagens regime og metodikk for langtids-bevaring, se kapittel 21. Dette har vært et argu-ment mot å bevare mer enn i dag, men resonne-mentet tar utgangspunkt i kostnadene ved dagensprosesser for uttrekk, mottak, testing, beskri-velse, ordning og tilrettelegging for bruk. Det erikke usannsynlig at disse kostnadene i framtidenvil kunne reduseres ved automatisering av arkiv-prosesser og bruk av ny teknologi. Med systemin-nebygde løsninger for arkiv kan det godt være atmarginalkostnaden ved å ta vare på større infor-masjonsmengder ikke vil være så stor, se kapittel17.

Ny teknologi vil kunne gjøre opprettholdelseav autentisitet og proveniens over tid mindrearbeidskrevende. Nye typer søketeknologi vil

kunne få stor betydning for tilgjengeliggjøringenav arkiver. Ny teknologi gir også nye muligheterfor rekonstruksjon, for eksempel slik at dokumen-tasjon og spesifikasjoner av fagsystemer som erangitt på tilstrekkelig detaljert nivå, kan gi grunn-lag for framtidig rekonstruksjon av systemet.Dette kan være et argument for å bevare doku-mentasjon fra flere arbeidsprosesser og saksom-råder enn det som er tilfellet i dag. Det gjør ogsåat det trolig ikke vil være nødvendig å bevare allesluttproduktene fra automatiserte prosesser, slikpraksis i stor grad er i dag ved for eksempel ålagre vedtakene som PDF-er i egne baser, men atdet kan være tilstrekkelig å bevare datakilder ogrettslige behandlingsregler. Det har imidlertidikke vært mulig å gå dypt inn denne problematik-ken innenfor rammene av utvalgsarbeidet. Sålangt utvalget kjenner til, er denne problemstillin-gen i liten grad behandlet i norsk eller internasjo-nal litteratur. Utvalget anbefaler derfor at detteutredes nærmere gjennom en særskilt utredning,se kapittel 23. Utvalget mener at informasjons-veksten ikke bør føre til et lavere nivå for langtids-bevaring såframt arbeidsprosessene i større gradtilpasses langtidsbevaring og tilgjengeliggjøringav digitale «massearkiver», på samme måte somvekst i papirarkivene i forrige århundre førte tilendring av daværende arkivprosesser. Endrings-takten i digitaliseringen og den teknologiskeutviklingen tilsier imidlertid at også arkivproses-sene må endres hyppigere og raskere enn tidli-gere.

19.4.2 Behov for generelt slettingsforbud i loven?

Vesentlige prosesser i samfunnet skal dokumente-res, jf. lovutkastet § 1, og dokumentasjonen beva-res på en måte som gir tillit til dokumentasjonenog gjør at den både kan brukes til å dokumentereopprinnelig formål og til nye formål. Som beskre-vet ovenfor kan offentlig dokumentasjon ha stornytteverdi etter at virksomhetens eget dokumen-tasjonsbehov er opphørt. Det er derfor viktig atoffentlig dokumentasjon ikke slettes uten at det ertatt stilling til hvor lenge en anser at samfunnet vilha behov for dokumentasjonen. Et generelt slette-forbud vil være med på å hindre vilkårlig slettingav offentlig dokumentasjon.

Kassasjonsforbudet i dagens lov har vært etviktig virkemiddel for å sikre langtidsbevaring avikke-digitale arkiver. Samtidig er det viktig at virk-somhetene får et handlingsrom til å fortløpenderedusere og komprimere egen dokumentasjon.En kontrollert og akseptert reduksjon av informa-10 Dette er data som ikke overføres til Arkivverket i dag.


sjon vil være både nødvendig og akseptabelt i endigital forvaltning. Det er imidlertid viktig atdokumentasjonsverdien ikke reduseres vesentlig.

19.4.3 Behov for forskriftshjemmel for å regulere sletting for offentlig sektor?

Siden opprettelsen av Riksarkivet i 1817 har «kas-sasjonsmyndigheten» hovedsakelig vært sentrali-sert, først hos overordnede departement og deret-ter riksarkivarembetet.11 Tillatelser til sletting ogdestruksjon gis i dag dels gjennom forskrift ogdels gjennom vedtak. Det er både fordeler ogulemper ved å fastsette slettingsbestemmelser iforskrift. En ulempe er at det tar tid å endrebestemmelsene. Fellesbestemmelser vil hellerikke kunne tilpasses særlige forhold i den enkeltestatlige virksomhet, fylkeskommune eller kom-mune. Detaljerte bestemmelser blir fort utdatertog vil være krevende for forvaltningen å prakti-sere. Dette var tilfellet for fellesbestemmelsenefor egenforvaltningssaker i staten og for alle saks-typer i kommunene og fylkeskommunene. De blevedtatt på 1980-tallet og ikke erstattet før i 2014.På 1990-tallet ble dette problematisert av Bering-utvalget og Thimeutvalget. De foreslo en løsningder kriterier for bevaringsvurdering ble fastsattsentralt, mens de konkrete vurderingene og iden-tifisering av bevaringsverdige arkiver skulle over-lates til kommunene og fylkeskommunene meden meldeplikt til Arkivverket. Dette ble ikke prøvdut i praksis. I Sverige er myndighet til å besluttesletting for kommunal sektor delegert til regionalarkivmyndighet. Riksarkivet har veiledningsan-svar, og det er tett dialog mellom Riksarkivet og

de regionale arkivmyndighetene. Det er så langtutvalget har erfart, ulike synspunkter i Sverige påhvor godt denne ordningen fungerer.

Slettebestemmelser i forskrift har imidlertidogså fordeler. Fellesbestemmelser gjør det muligå se dokumentasjon som skapes i prosesser påtvers av virksomheter og sektorer, i sammenheng.Det blir mulig å arbeide systematisk og helhetligmed sletting og langtidsbevaring på nasjonaltnivå. Det gir mer forutsigbare og kjente rammerfor sletting og langtidsbevaring i motsetning tilom alle beslutninger skulle foretas som enkeltved-tak. Prosessene med å utarbeide og revidere for-skrifter bidrar til at beslutningene om sletting blirgjennomsiktige og til en bredere faglig diskusjon.Beslutningene om sletting vil i mange tilfellervære ugjenkallelige, og det er derfor gunstig medåpne prosesser og avgjørelser som er etterprøv-bare. Slettingsbestemmelser på nasjonalt nivå, ien eller annen form, vil trolig også være hensikts-messige med tanke på å balansere personvern-hensyn og arkivfaglige hensyn. Dersom forskrif-tene til arkivloven inneholder bestemmelser omsletting på ulike samfunnsområder, vil det værelettere for forvaltningen å vurdere om de harhjemmel til å bevare dokumentasjonen for arkiv-formål i allmennhetens interesse. Det vil ogsåbidra til at det i større grad blir samme oppbe-varingstid for dokumentasjon som flere forskjel-lige virksomheter skaper, for eksempel vitnemålog eksamensbevis. Det er viktig at bestemmel-sene ikke bare er utformet som et forbud mot åsitte på dokumentasjonen etter et bestemt tids-punkt (av hensyn til personvernet). De må ogsåinnebære pålegg om å bevare dokumentasjonenpå en slik måte at det kan gis innsyn inntil etbestemt tidspunkt og eventuelt ubegrenset såarkivformål i allmennhetens interesse ivaretas.Utvalget mener derfor at det er hensiktsmessigmed en hjemmel til å gi forskriftsbestemmelserom sletting. Disse bør fortrinnsvis være på etoverordnet nivå.

I dag er det ulik regulering av kommunal sek-tor og statlig sektor når det gjelder fastsettelse avslettingsbestemmelser. For kommuner og fylkes-kommuner fastsettes slettingsbestemmelser foralle sakstyper gjennom forskrift, mens kun slet-tingsbestemmelser for egenforvaltningssakerfastsettes i forskrift for statlig forvaltning. Utval-get mener det er grunn til å harmonisere regule-ringen for statlig og kommunal sektor. Virksom-hetsprosesser på tvers av forvaltningsnivåer gjørdet nødvendig å se dokumentasjon i statlig ogkommunal sektor i sammenheng.

11 Fram til 1961 lå myndigheten formelt til Riksarkivets over-ordnede departement, selv om riksarkivarene i praksisover tid hadde fått stor selvstendighet i kassasjonsspørs-mål. Det var en naturlig konsekvens av økt bevissthet ombetydningen av å ha arkiver til bruk for forskning og andreformål. Arkivverket hadde, med sin nærhet til historikereog forskningsmiljøer, kompetanse på framtidig bruk avarkivene som forvaltningen ikke selv besatt. I 1961 fikkRiksarkivaren formelt delegert fullmakt fra overordnetdepartement til å fatte beslutninger om kassasjon (slet-ting). Samme år ble en engelsk modell for deling av kassa-sjonsmyndighet prøvd ut i Norge. Virksomhetene ble iinstruks pålagt å gjøre en vurdering om destruksjon avpapirarkiver (kassasjon) etter fem år og deretter en vurde-ring etter 25 år som skulle skje i samråd med Riksarkiva-ren. Ordningen ble opphevet i 1987 for statlig sektor medinnføringen av nye fellesbestemmelser egenforvaltningssa-ker. Kolsrud, Ole, «Norsk kassasjonsproblematikk 1817–1861», En arkivpenn som har satt spor, Riksarkivarensskriftserie 35 (2011), side 34–35. Rapport fra Bevaringsut-valget 2002, Riksarkivarens rapporter og retningslinjer nr.10 (2002) side 18. Svendsen, 286–290. Bringslid, Oftedal,Press og Thime: «Thi der var papir overalt, Bevaring ogkassasjon i norsk lokalforvaltning på 18- og 1900-tallet»,Riksarkivarens skriftserie 31 (2009) side 52–53.


19.4.4 Behov for sentral regulering av når sletting kan skje?

Slettingsbestemmelsen i dagens forskrift angirikke tidspunkt for sletting. Det gjør heller ikkeArkivverkets vedtak. Vurdering av hvor lengedokumentasjon skal bevares (oppbevares) før denkan slettes, er i all hovedsak opp til hver enkeltvirksomhet. Dette gjelder både kommune og stat.Grunnen har vært en tanke om at det primært ervirksomhetens egne dokumentasjonsbehov somslettefristen skal ivareta. Rettighetssamfunnetutfordrer dette. Det har vært en intensjon at slet-tefristen også skal ivareta dokumentasjonsbeho-vet for enkeltpersoner og virksomheter som erparter i sakene. Mange virksomhetsprosesser erimidlertid felles for flere virksomheter. Adminis-trative oppgaver som personalforvaltning, øko-nomi og anskaffelser er felles for hele forvaltnin-gen. Kommuner og fylkeskommuner har desamme lovpålagte oppgavene. Også i staten vilflere virksomheter ha parallelle prosesser, foreksempel ved sykehus og universiteter. Av likebe-handlingshensyn og rettssikkerhetshensyn vil detvære ønskelig å harmonisere tidspunktene forsletting av dokumentasjon fra like prosesser. Likeoppbevaringsfrister medfører også større grad avforutsigbarhet for innbyggere og næringsliv somparter i saksbehandlingsprosesser. Dette taler former nasjonal koordinering på dette området.

En del rettighetsinformasjon genereres i barn-dom og ung alder og vil måtte bevares i et livs-løpsperspektiv. For å kunne opprettholde doku-mentasjonens verdi i en så lang periode vil detvære nødvendig å stille de samme tekniske kra-vene som til dokumentasjon som skal bevaresevig. En del av denne informasjonen, for eksem-pel barnevernssaker, adopsjonssaker og mangeeiendomssaker, vil ha historisk eller forsknings-messig interesse etter at rettighetene er utløpt.Dette vil ikke nødvendigvis gjelde alle arkivene.Samtidig ser vi bare begynnelsen på en utviklingder data og informasjon gjennom maskinelle ana-lyser og sammenstillinger kan brukes til nye for-mål. Dette vil være formål vi ikke nødvendigvisoverskuer i dag. Når NAV, Statens pensjonskasseosv. må bevare dokumentasjon av opparbeidelseog utnyttelse av den enkeltes pensjonsrettigheteri personens og eventuelt etterlattes levetid, ogdokumentasjonen må håndteres på samme måtesom arkiver som skal bevares evig, vil det troligikke være vesentlig å ta stilling til om dokumenta-sjonen skal bevares evig eller ikke, før rettighe-tene er utløpt. For «livstidsdokumentasjon» kandet derfor være aktuelt å forskyve en del av beva-

ringsvurderingen og heller foreta en fornyet vur-dering etter 100 eller mer, når dokumentasjonenikke lenger dokumenterer rettigheter. Etter sålang tid vil det trolig også være lettere å vurderedokumentasjonens verdi for historiske ogforskningsmessige formål.

19.4.5 Behov for straffehjemmel ved dokumentasjonstap som følge av manglende vedlikehold?

Arkivlova § 22 gir hjemmel for å straffe brudd påarkivlova med bøter. Det er krav om forsett.Uhjemlet sletting har tradisjonelt vært ansett somdet alvorligste bruddet på arkivlova. Arkivverkethar erfart at det ikke har vært mulig å avklarehvorvidt den uhjemlede kassasjonen har vært etutslag av forsett. Ofte kan uhjemlet sletting ellerdestruksjon (kassasjon) av store mengder doku-mentasjon like gjerne være et samlet resultat aven rekke uheldig faktorer som det kan være van-skelig å unngå helt:– feilvurderinger ved konvertering til nye sys-

temer og formater, systemoppgradering osv.– manglende oversikt og kontroll, herunder

mangel på oppdaterte og relevante rutiner ogprosedyrer eller oppbevaringsfrister

– manglende vedlikehold som følge av for lavoppmerksomhet og mangel på arkivfaglig, tek-nologisk eller juridisk kompetanse i det aktu-elle organet

I mange tilfeller vil ikke informasjonen eller defysiske mediene være helt slettet eller destruert,men håndtert på en slik måte at informasjonensverdi er vesentlig redusert eller ikke lenger kanbrukes for å dokumentere opprinnelig formål.Dette kan være i form av informasjonstap, tap avmuligheter for sammenstilling, tap av søkemulig-heter eller tap av mulighet til å fastslå autentisitetsom forringer dokumentasjonsverdien.12 I en deltilfeller vil kvalitetsreduksjonen og eventuelt doku-mentasjonens reduserte fysiske tilstand væreuforenlig med bevaring og senere bruk til arkiv-formål. Det er derfor behov for en hjemmel iregelverket som pålegger forvaltningen å vedlike-holde dokumentasjonen og gjennomføre risiko-vurderinger basert på arkivfaglige hensyn vedkonvertering og videre behandling og prosesse-ring av dokumentasjonen.

12 Det svenske begrepet «gallring» tar høyde for utilsiktet,men alvorlig dokumentasjonstap og omfatter disse fire for-mene for informasjonstap, se Riksarkivets föreskrifter ochallmänna råd om handlingar på papper. RA-FS 2006-1.


Tap av digitale arkiver vil ofte ikke skyldes enaktiv handling, men manglende vedlikehold, tapav data i forbindelse med konvertering, lagring iformater som har redusert gjenbruksverdi, osv. Ienkelte tilfeller er det allikevel åpenbart at selv omikke sletting (eller destruksjon) har vært tiltenkt,er dokumentasjonstapet et resultat av vanskjøtsel ibetydningen mangel på vedlikehold og risiko-styring over tid. Det kan også være tilfeller hvorpålegg etter tilsyn ikke har vært fulgt opp, eller atdet kan dokumenteres at det ikke har vært vilje til

å bruke ressurser på forvaltning av virksomhe-tens dokumentasjon. Det er etter utvalgets vurde-ring behov for en hjemmel som gir arkivmyndig-heten (eller unntaksvis politiet) sanksjonsmidler islike tilfeller. Det er derfor foreslått en egenbestemmelse om plikt til å vedlikeholde dokumen-tasjon. Dersom det innføres en plikt til vedlike-hold og et forbud mot uhjemlet sletting, vil detbidra til å understreke forvaltningens ansvar for åsørge for at informasjon ikke går tapt.


Del VLangtidsbevaring og tilgjengeliggjøring

i en ny tid


Kapittel 20

Tilgjengeliggjøring. Innsyn i overført dokumentasjon

Formålet med å ta vare på og å langtidsbevaredokumentasjon er å gjøre den tilgjengelig i samtidog ettertid. Lovutkastet pålegger både forvaltningenog arkivsektoren å gjøre dokumentasjon og arkivertilgjengelige. Dette gjelder både digitale og ikke-digi-tale arkiver. Digitaliseringen innebærer at sektorenkan gjøre dette på mange flere måter enn tidligere.Ny teknologi og digitale arkiver gir forskere ogandre helt nye muligheter for kvantitative under-søkelser med utgangspunkt i arkiver.

For enkelte typer arkiver er det komplisert å vur-dere om offentligheten kan gis innsyn. Rekkeviddenav taushetsplikten og innsynsretten er ikke eksplisittregulert i gjeldende lov og svarene er ikke opplagte.Utvalget foreslår særlige bestemmelser om behand-ling av innsynskrav i arkiver som er overført tilNasjonalarkivet.


Både privatpersoner, næringsliv og offentligemyndigheter bruker arkivene. Lovens mål ombevaring er nært knyttet til målet om å gjøre doku-mentasjon tilgjengelig, se arkivlova § 1.

Behandling av konkrete innsynsforespørsler ioverført dokumentasjon krever mye arbeid iarkivinstitusjonene. Ofte er det tale om sensitivepersonopplysninger. For Arkivverket gjelder detblant annet spørsmål fra media om innsyn i over-førte dommer og etterforskningsmateriale istraffesaker. Et annet eksempel er farskapssakerog spørsmål om adopsjon. I kommunal sektor kandet være saker fra skolesektor og barnevern, jf.kommunale vederlagsordninger. Det oppstår iøkende grad vanskelige spørsmål om hvilken lovsom gjelder for innsynsvurderingen og til selvevurderingen.

Mandatet til utvalget peker ikke på spørsmåletom det rettslige grunnlaget for behandling av kravom innsyn i overført (avlevert) dokumentasjon.Utvalget har ikke mandat til å avklare hva som erriktig forståelse av hvilke regler Arkivverket skallegge til grunn. Utvalget har lagt vekt på å finne

fram til regler som kan gi grunnlag for en bestmulig balanse mellom effektiv saksbehandling påden ene siden og personvern på den andre siden.

Innsyn i overført dokumentasjon reiser enrekke vanskelige juridiske spørsmål som ikke fulltut er belyst eller løst i denne utredningen. Det erbehov for videre utredning og for prosesser sominvolverer sektormyndigheter, Nasjonalarkivet ogandre arkivinstitusjoner, se nærmere i kapittel 23.

20.2 Gjeldende rett

20.2.1 Innsyn og taushetsplikt

Forskjeller mellom kommunal og statlig sektor

Offentlegforskrifta pålegger statlig forvaltning åpublisere sine journaler på Internett. Selv ombestemmelsen ikke har trådt i kraft, har ordnin-gen med publiserte postjournaler (Offentlig Elek-tronisk Postjournal – OEP) i staten ført til atbestemmelsens innhold i stor grad etterleves.Dette bidrar til å informere om hvilke saker for-valtningen har til behandling. Flere kommunerhar iverksatt lignende ordninger. Det er ikke noentilsvarende plikt til å publisere informasjon omhvilken dokumentasjon som finnes i arkivinstitu-sjonene.

Hovedreglene om innsyn og taushetsplikt ståri offentleglova og forvaltningsloven. Personvern-forordningen artikkel 15 om innsynsrett gjelderbare med visse unntak for personopplysningersom bevares for arkivformål i allmennhetensinteresse, jf. personopplysningsloven § 17.

Mens arkivdanningsprosessene i offentligeorganer er regulert gjennom arkivlova og forskrif-ten, har arkivinstitusjonenes behandling av over-ført dokumentasjon i adskillig mindre grad værtgjenstand for regulering.

Innsynsspørsmål håndteres forskjellig i Arkiv-verket og i kommunal sektor. De kommunale arki-vene flyttes ikke fra et organs rådighet til et annet,i motsetning til de statlige. Det spiller derfor min-dre rolle om dokumentasjonen befinner seg hos


den saksbehandlende instansen i kommunen ellerhos den kommunale arkivinstitusjonen. Råderet-ten ligger uansett hos «kommunen». I tillegg erdet enkelte regler, spesielt i forvaltningslovfor-skriften, som ikke gir kommunene samme typemyndighet som Arkivverket.

Hvilke regler skal Arkivverket bruke for å ta stilling til innsynskrav?

Arkivverkets behandling av innsynsspørsmål erikke direkte regulert i gjeldende arkivlov. Etterarkivforskriften § 23 første ledd skal innsyn gisinnenfor gjeldende regler: «Arkivdepotet skal leg-gje tilhøva til rette slik at allmenta kan gjere brukav arkivmaterialet innanfor gjeldande føresegnerom innsynsrett, teieplikt og gradering.»

Det er imidlertid uklart om forskriftsbestem-melsen skal forstås slik at Arkivverket ikke bareskal legge til grunn de taushetsplikt- og innsyns-reglene som gjelder for etaten som forvaltningsor-gan (det vil si offentleglova og forvaltningsloven),eller om forskriftsregelen skal forstås slik atArkivverket her er tillagt kompetanse innenforalle særlovsregler om innsyn og taushetsplikt.1

Spørsmålet om lovvalg etter overføring tillangtidsbevaring er i liten grad omtalt i teori og iforarbeider. Det er dermed vanskelig å finne heltklare holdepunkter for ett bestemt prinsipp. I for-arbeidene til arkivlova heter det:2

Når eit arkiv vert overført til Arkivverket, fårRiksarkivaren etter § 10 fjerde leden i lovutkas-tet råderetten over arkivmaterialet. Ei slik føre-segn vil klårgjera ein del spørsmål som no kanskapa tvil. Lovregelen vil føra til at det tilliggRiksarkivaren å ta stilling til ytterlegare kassa-sjon, innsyn for utanforståande osb. Riksarkiva-ren vil i slike spørsmål ofte finna det naturleg årådføra seg med det avleverande organet, menansvaret for den vidare forvaltinga av tilfangetvil liggja til Riksarkivaren.

De forskjellige særlovene har i varierende gradholdepunkter for lovvalget. Mens en lov som sik-kerhetsloven er svært tydelig (§ 1-2), er lover somstraffeprosessloven, politiregisterloven og skatte-forvaltningsloven rettet mot saksbehandlingenhos bestemte organer og som har helt egne regler

for taushetsplikt samtidig som offentleglovasregler ikke gjelder. Det finnes en stor mengdesærlover som kan ha regler som har forvaltnings-loven og offentleglova som utgangspunkt, menmed større eller mindre grad av variasjoner fradenne.

Spørsmålet om lovvalg har vært oppe i nyereklagesaker. I enkelte klagesaker har departemen-tet lagt særlovsbestemmelsene mer direkte tilgrunn, hvilket må forstås som en føring til Arkiv-verket om å gjøre det samme.

Forskerinnsyn

Myndighet til å avgjøre forskerinnsyn ligger iutgangspunktet til det enkelte fagdepartement,men Arkivverket kan avgjøre saker etter delege-ring, jf. forvaltningslovforskriften § 8 første ledd.3

Arkivverkets adgang til å avgjøre slike saker sik-rer en rimelig effektiv saksbehandling. Arkivver-ket involverer Rådet for taushetsplikt og forskningog de regionale forskningsetiske komiteer i helse-sektoren (REK) i saker fra helsesektoren, jf. for-valtningslovforskriften § 9.

Kommunene og fylkeskommunene kan ikkeavgjøre søknader om forskerinnsyn i taushetsbe-lagte opplysninger. Slike saker må avgjøres av derespektive departementene eller organene somhar kompetanse etter særlov. Klager over forske-rinnsyn som er fattet av departementet som før-steinstans, må dermed avgjøres av Kongen i stats-råd. Saksbehandlingsprosessen er forholdsvistungvinn, og erfaringene fra kommunal sektor erat det kan ta lang tid å få avgjort slike saker. Det eradgang til å delegere myndigheten til Arkivverket(forvaltningslovforskriften § 8 annet ledd), mendette er så langt ikke gjort.

Forlengelse av taushetsplikt

Arkivverket kan forlenge taushetsplikt, jf. forvalt-ningslovforskriften § 11. Tilsvarende kompetanseer ikke tillagt kommunal sektor.

Klagebehandling

Klager på innsynskrav behandles av overordnetorgan. I kommunene og fylkeskommunene følgerdet av den formelle hovedregelen at klagenbehandles av kommunens eller fylkeskommunensinterne klagenemnd. Tidligere fattet de regionale1 Til sammenligning er Helsearkivregisterets behandling av

overført dokumentasjon klarere regulert i lov og forskrift,jf. helseregisterloven § 3. En egen forskrift gir regler omNorsk helsearkivs og Helsearkivregisterets informasjons-behandling.

2 Ot.prp. nr. 77 (1991–92) Om lov om arkiv punkt 3.2.6.

3 Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 Ny forvalt-ningslov at Kongen kan gi unntak for taushetsplikt overforforskere, se deres lovutkast § 29 annet ledd.


enhetene i Arkivverket vedtak om innsyn, og kla-gene gikk til Arkivverket sentralt. Nå fattes vedta-kene sentralt i Arkivverket, og klagene behandlesav Kulturdepartementet.


20.3.1 Dokumentasjon bevares for å være tilgjengelig

Arkivverket, de kommunale, fylkeskommunale ogprivate arkivinstitusjonene jobber aktivt med ågjøre dokumentasjon mer tilgjengelig og infor-mere om hvilke arkiver som faktisk finnes. Gjen-finnbarhet er en egenskap ved en arkivsak eller etinformasjonselement. Årsaken til at arkivmiljøenehar vært så opptatt av journalføring og etter hvertklassifikasjon, skyldes hovedsakelig at det økermulighetene for gjenfinning. Påbudene om atregistre og kopibøker osv. skulle bevares, hengerogså sammen med dette. Også Noark-standardenkan ses i et slikt lys.

Tilgjengeliggjøring er prosessen med å gjørenoe tilgjengelig for en reell eller tenkt arkivbru-ker. Dette kan være ordning av overførte arkiver,arbeidet med arkivbeskrivelser, kildeskriftutgivel-ser, registrering i Asta og Arkivportalen, digitali-sering av ikke-digitale arkiver og publisering påDigitalarkivet.no eller på arkivinstitusjoneneshjemmesider. I tillegg kommer veiledning en-til-en eller en-til-mange og drift av lesesalstjeneste.Behandling av innsynsforespørsler i arkiver erogså en viktig del av arkivinstitusjonenes arbeidmed tilgjengeliggjøring. 97 prosent av arkivinstitu-sjonene oppgir at publikum har tilgang til arkivka-talogene og arkivinformasjon på lesesal. Andelenmuseer som gir slik tilgang er 70 prosent. For fag-bibliotekene er tallet 90 prosent, og for folkebiblio-tekene 68 prosent.4

Digital teknologi gir mange nye muligheter forå gi publikum oversikt over og tilgang til doku-mentasjon. På lengre sikt vil dette endre arkivin-stitusjonenes arbeid med innsyn og tilgjengelig-gjøring. Det er for eksempel allerede en nedgang iantallet forespørsler om innsyn i saker som gjel-der slekt, noe som skyldes skanning og publise-ring av arkiver på Arkivportalen og Digitalarkivetder den enkelte selv kan søke opp den informasjo-nen han eller hun trenger. Disse nettstedene nårut til mange og egner seg selvsagt kun for publise-ring av dokumentasjon som er fritt tilgjengelig.

Digitale arkiver vil sammen med ny teknologiogså åpne for andre former for arkivbruk enn det

som så langt har vært normalen. Hovedtyngdenav arkivundersøkelser i dag er kvalitative. Arkiversom brukes hyppig, som folketellinger og tingbø-ker, er digitalisert. Forskere og slektsforskerebestiller andre arkivsaker på lesesalen eller fåpapirdokumenter skannet og oversendt digitalt.Begge deler gjør det svært arbeidskrevende ågjennomføre kvantitative undersøkelser. Digitalearkiver og en økning i volumet digitaliserte papir-arkiver, vil gjøre det lettere å gjennomføre maski-nelle analyser av arkiver, også på tvers av virksom-heter, forvaltningsområder og forvaltningsnivåer.Dette har på sikt potensiale til å revolusjonerearkivbruken.

20.4 Overveielser

20.4.1 Tilgjengeliggjøring. Prinsipp om allmenn tilgang

Digitaliseringspolitisk er det et mål at offentligedata skal være tilgjengelige.5 Arkivlova § 1 harsamme mål. Digital dokumentasjon kan gjenbru-kes i et helt annet omfang enn de tradisjonellepapirarkivene. Disse mulighetene fører til at arkiv-sektoren som forvalter meget store mengderdokumentasjon, må ha tydelige rammer og førin-ger for sin bruk av overført dokumentasjon. Enmå ha et bevisst forhold til hva som vil være åanse som viderebehandling av personopplysnin-ger til arkivformål i allmennhetens interesse.6

Utvalget foreslår lovbestemmelser som slårfast som prinsipp at dokumentasjon omfattet avarkivloven skal være tilgjengelig for allmennhe-ten. Lovutkastet § 17 gjelder perioden dokumenta-sjonen er under forvaltningens råderett, det vil siorganet som skapte dokumentasjonen. Lovutkas-tet § 32 gjelder for tilgjengeliggjøring under lang-tidsbevaringen, enten hos Nasjonalarkivet eller ikommune, fylkeskommune eller i interkommu-nalt arkivsamarbeid. I lovutkastet § 16 stilles detvidere krav til dokumentasjonsforvaltningen; atvirksomheter sørger for at dokumentasjon som eromfattet av loven også er tilgjengelig for bruk iden forstand at den oppbevares på formater og

4 Arkivstatistikken for 2017.

5 Se for eksempel Digitaliseringsrundskrivet (2018) punkt1.3 og Kommunal- og regionaldepartementets retningslin-jer ved tilgjengeliggjøring av offentlige data (2017).

6 Personvernforordningen åpner for viderebehandling tilarkivformål i allmennhetens interesse, for eksempel artik-kel 5 nr. 1 bokstav e om at viderebehandling til arkivformåli allmennhetens interesse ikke rammes av formålsbegrens-ningen. Det stilles en rekke krav til grunnlag og behand-ling til slike formål, og i personopplysningsloven §§ 8 og 9gis det generelle hjemler for behandling av personopplys-ninger til arkivformål i allmennhetens interesse.


måter som gjør at bruksmulighetene ikke forrin-ges.

Registrering og tilføring av metadata vil værepålagt som ledd i dokumentasjonsforvaltningenetter arkivloven. Loven pålegger også å gjøredokumentasjonen tilgjengelig. Rekkevidden avdisse påleggene må tolkes i den konkrete situasjo-nen, men publisering i Digitalarkivet gir allmenn-heten tilgang og bør være et mål i arkivsektoren.

20.4.2 Innsynsavgjørelser i Arkivverket

Når Arkivverket som forvaltningsorgan overtarråderetten til overført dokumentasjon, flyttesråderetten fra et organ til et annet. Arkivverket tardermed utgangspunkt i offentleglovas innsynsre-gler og forvaltningslovens taushetspliktregler isaker om innsyn. Det kan være tilfeller der inn-syns- og taushetspliktbestemmelser i særlov fårinnvirkning på det skjønnet som utøves etter for-valtningsloven, for eksempel ved anvendelse avunntaksregelen i forvaltningsloven § 13 a nr. 3,som sier det kan gjøres unntak når «ingen beretti-get interesse» tilsier hemmelighold. Arkivverkethar erfaring med å håndtere innsynsspørsmål ioverført dokumentasjon som går mye lenger til-bake enn arkivlova fra 1992. Fra forvaltningslovenble vedtatt i 1967, har Arkivverket tatt utgangs-punkt i forvaltningslovens taushetspliktregler,men også lagt vekt på særlovsbestemmelser i sintolkning av forvaltningslovens regler om adgangtil å gjøre unntak fra taushetsplikt.

Antallet særlovsregler om innsyn og taushets-plikt har økt. Slike regler er i stor grad tilpassetsaksbehandlingen i den enkelte sektor og for-målet med behandlingen av personopplysninger.Overførte saker har normalt oppnådd en vissalder, og hensyn som har vært viktige som ram-mer for arkivskapers egen behandling av doku-mentasjonen, kan ha blitt svekket over tid.

Politi og påtalemyndigheten har videreskjønnsmessig adgang til å gi innsyn i taushetsbe-lagte opplysninger, for eksempel til media, enn detArkivverket har etter forvaltningsloven og offent-leglova.7 Kriteriet som legges til grunn, er om detforeligger «saklig grunn». Dersom lovvalgsspørs-målet løses slik at Arkivverket skal anvende deinnsynsreglene som gjelder for politi og påtale-myndigheten, må Arkivverket gå inn i et skjønn-

stema som krever innsikt i vurderingene politi ogpåtalemyndighet gjør i disse sakene. Fordi Arkiv-verket behandler innsyn i dokumentasjon etter atdet har gått en del tid, innebærer innsynskraveten viss «oppripping» av eldre saker som har værtglemt en tid. Dette øker risikoen for at innsyn kanvære til skade for gjerningspersoner som har blittrehabilitert, ofre som har gått videre i livet, ogvitner. Dette kan tale for en snevrere innsynsrettetter overføring til Arkivverket enn det som gjel-der mens dokumentasjonen er hos politiet ogpåtalemyndigheten.

Eldre dokumentasjon fra politiet og påtalemyn-dighet ser ut til å ha fått økt oppmerksomhet framedia, blant annet på grunn av framveksten avsaker i «true crime»-sjangeren. I saker (dommerog etterforskningsmateriale) overført fra politietog påtalemyndighet og domstoler underlagt retts-stellovene har Arkivverket hatt en etablert praksisder forvaltningslovens taushetspliktregler ogoffentleglovas innsynsregler ble lagt til grunn.8

Også ved innsynsspørsmål i sivile saker har detsamme blitt lagt til grunn og akseptert av Sivilom-budsmannen i 2002 ved behandling av en klageover Arkivverkets avslag på innsyn i en skilsmis-sedom.9

Helsepersonell og «andre» som behandlerhelseopplysninger etter helseregisterloven ellerpasientjournalloven, har en taushetsplikt som iomfang er nokså lik taushetsplikten etter forvalt-ningsloven. Forskjellen er at det mangler bestem-melser om når taushetsplikten faller bort.10 Forarkivsektoren fører dette til at alle slike saker må

7 I Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) heter det: «Bestemmelsenregulerer et av de mest markante særtrekk ved taushets-plikts- og personvernlovgivningen for politi og påtalemyn-dighet, og som består i at det gjøres unntak fra taushets-plikten, og dermed et betydelig innhugg i personvernet, tilfordel for allmennhetens informasjonsbehov.»

8 Dette kommer fram i Arkivverkets rapport Åpen og opplyst(2014), som ga en anbefaling om å åpne de såkalte lands-svikarkivene for publikums tilgang, til tross for at taushets-plikten i utgangspunktet var forlenget av Riksarkivarenmed særskilt hjemmel i forvaltningslovforskriften § 11.

9 Sivilombudsmannens årsrapport for 2003, side 67: «Somdet fremgår av ordlyden i bestemmelsen, er det en forutset-ning for at den skal komme til anvendelse at dokumentenefortsatt befinner seg på rettens kontor. Ved avlevering tilArkivverket vil derfor tvistemålsloven § 135 ikke lengervære direkte avgjørende for innsynsretten. Unntaksbe-stemmelsen i offentlighetsloven § 1 tredje ledd for ‘sakersom behandles etter rettspleielovene’, kommer såledesikke til anvendelse. En annen sak er at i de spesielle tilfel-lene hvor anvendelsen av offentlighetslovens innsynsreglerville kunne føre til et annet resultat enn anvendelsen av tvis-temålsloven § 135, vil hensynene bak innsynsreglene i tvis-temålsloven § 135 kunne komme inn som tungtveiendetolkningsmomenter ved anvendelsen av offentlighetslovenog taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 før-ste ledd.»

10 Prop. 72 L (2013–2014) sier dette om forståelsen av begre-pet «andre», se side 180: «Bestemmelsen vil omfatte Arkiv-verket og andre offentlige depotinstitusjoner som mottarhelseopplysninger for arkivering.» I Danmark er det fast-satt tidsfrist for taushetspliktens utløp også for helseopplys-ninger.


behandles individuelt, uten å kunne sette en tids-grense for når noe «faller i det fri». For dokumen-tasjon som er overført til langtidsbevaring, vilstore mengder gjelde avdøde personer, som for-melt sett ikke er beskyttet av personvernreglene.En streng taushetsplikt og stramme regler for inn-syn i taushetsbelagt dokumentasjon vil ogsåkunne føre til at dokumentasjonen taper noe avsin verdi for ettertiden. Dette kan tale for envidere innsynsrett i opplysninger som ikke fort-satt må anses som taushetsbelagt etter forvalt-ningsloven.

Etter utvalgets vurdering bør ansatte i arkiv-sektoren (arkivarer, historikere og andre fagper-soner) som håndterer innsynsspørsmål, kunnegjøre dette uten å ha omfattende juridisk kompe-tanse, for eksempel om særlovsregler om innsynog taushetsplikt, eller inngående kunnskap omhvordan en anvender rettskildeprinsipper for åavklare hvilke regler som gjelder. Dette taler forklar lovregulering.

20.4.3 Hvilke regler bør gjelde for behandling av innsyn i overført dokumentasjon?

Behov for klare regler

Forvaltningsorganer som behandler forespørslerom innsyn, bør ha klare regler om innsyn og taus-hetsplikt å forholde seg til. Dette gjelder spesieltfor arkivinstitusjoner fordi disse har store meng-der dokumentasjon fra mange forskjellige fagom-råder og mange henvendelser om innsyn å hånd-tere. Spørsmål om lovvalg og tolkning av særlovs-bestemmelser krever en grad av juridisk kompe-tanse som arkivinstitusjonene sjelden har. Arkiva-rene har normalt bakgrunn fra historiefag ellerlignende kompetanse som er relevant for forstå-else av arkivene, deres kontekst og historie i enstørre sammenheng. Denne kompetansen må deha for å ivareta sine faglige oppgaver på en godmåte.

Det kompliserer vurderingene dersom Nasjo-nalarkivet i de forskjellige sakene må gjøre kon-krete vurderinger av betydningen av og innholdeti de forskjellige særlovsbestemmelsene. Det børvære lovgivers oppgave å legge til rette for at derespektive faggruppene som skal være lovanven-dere i det daglige, har et så klart og tydeligrettskildebilde som mulig å forholde seg til. Detteer viktig både for å sikre riktige avgjørelser og forå unngå at uforholdsmessig mye tid går med tilrene lovtolkningsspørsmål.

I og med at brudd på bestemmelser om taus-hetsplikt er belagt med straff for den enkeltetjenestemann, jf. straffeloven § 209, bør også lov-giver bestrebe seg på å fastsette klare og tydeligeregler.

Samtidig kan det være reelle hensyn som talerfor mer eller mindre innsyn enn offentleglova ogforvaltningslovens taushetspliktregler gir anvis-ning på. I disse tilfellene er det mer hensiktsmes-sig å legge til rette for en god praksis gjennomegne regler for arkivsektoren enn å importereregler fra særlovene. Særlovene er laget for å imø-tekomme andre behov enn behandling for arkiv-formål i allmennhetens interesse.

Utvalget legger til grunn at det er et vesentligpoeng at statens arkivinstitusjon skal ha en selv-stendig posisjon i sine vurderinger av innsyn ogtaushetsplikt og være uavhengig av myndighete-nes egne synspunkter og interesser. Arkivverketer per i dag underlagt offentleglova i sine innsyns-vurderinger av overført dokumentasjon. Samtidiger mange av de bestemmelsene som har til hen-sikt å beskytte forvaltningen under sakens gang,irrelevante i arkivinstitusjonens vurderinger.Arkivlovens formål er nettopp å sikre at dokumen-tasjon er tilgjengelig for ettertiden, og selv om deoverførende organene kan være interessert ihemmelighold også lang tid etter at saken eravsluttet, vil en arkivinstitusjon i liten grad væreopptatt av slike hensyn, men se det som sitt sam-funnsoppdrag å bidra til opplysning. Samtidig vilen arkivinstitusjon også være opptatt av å sikre at«den lille mann» har nødvendig grad av beskyt-telse, noe som er helt i tråd med personvern-prinsippet om retten til å bli glemt.

Et godt eksempel er innsyn i etterforsknings-dokumenter. Politi og påtalemyndighet kan gimedia innsyn i taushetsbelagt informasjon. Det erikke gitt at det i samme utstrekning skal gis inn-syn i saker som er overført til langtidsbevaring forå ivareta arkivformål. Selv om behandling til arkiv-formål i allmennhetens interesse ikke anses somuforenlig med de opprinnelige formålene, er detmulig at artikkel 89 tilsier en viss begrensning.Her kan også momenter som «retten til å bliglemt» og hensynet til privatlivets fred (Den euro-peiske menneskerettskonvensjonen, EMK artik-kel 8) spille inn i vurderingen. Det er ikke gitt atEMK artikkel 10 om ytringsfrihet og retten tilinformasjon tilsier like stor grad av innsyn etter atarkiver er overført til arkivinstitusjon, med andreord at balansen mellom artikkel 8-hensynene ogartikkel 10-hensynene endres over tid.

Utvalget foreslår en regel som angir et hoved-prinsipp om at spørsmål om innsyn i overført


dokumentasjon fra organer med arkivplikt skalbehandles etter forvaltningslovens og offentleg-lovas regler, og adgang til å gi særregler gjennomforskrift.

Fagdepartementenes kontroll med anvendelse av regler og sektorer de har ansvar for

Innsynssakene blir i dag behandlet av Arkivverketsom underinstans og av Kulturdepartementetsom overordnet organ. Ingen av disse har plikt tilå legge fram sakene for de fagmyndighetene somhar ansvar for de respektive regelverkene. Tilsva-rende har disse fagmyndighetene ingen veiled-ningsplikt eller kontrolladgang, for eksempel ikraft av å være klageinstans for innsynsavgjørel-ser, overfor Arkivverket.11 Ved å legge til grunndet materielle innholdet i særlovsregler om inn-syn og taushetsplikt, samtidig som en beholderprinsippet fra forvaltningsloven og offentleglovaom klageadgang til overordnet instans, flyttesanvendelsen av særlovsområdene bort fra detrespektive fagdepartements veiledning og kon-troll. Både Arkivverket og Kulturdepartementetblir da nødt til å anvende regler som ligger utenforeget ansvars- og kontrollområde.

Ingen statlige organer er generelt overordnetden enkelte kommune. Klager over enkeltvedtakhar på en rekke sektorområder blitt lagt til fylkes-mannen. Dermed vil klager over innsyn og klagerover innholdet i vedtak følge det samme klage-sporet i svært mange sakstyper. Unntak gjelderfor saker der avgjørelsen om et enkeltvedtak skalklages inn for kommunens klagenemnd (foreksempel saker etter alkoholloven og saker omopptak i barnehage).

Det vil være mulig å rendyrke et prinsipp omat særloven skal legges til grunn i innsyns- ogtaushetspliktspørsmål. I så fall kan det være natur-lig å legge klagebehandlingen til det fagdeparte-mentet som er ansvarlig for det respektive sær-lovsområdet, og slik sørge for en mer formell kob-ling mellom fagdepartement og arkivinstitusjonsom sikrer veiledning og instruksjon i spørsmålom lovforståelse.

I den danske arkivloven § 37 går det fram atsøknad om innsyn i «ikke umiddelbart tilgænge-lige arkivalier» legges fram for de respektive fag-myndigheter i en del tilfeller. Blant annet er det«domstolsstyrelsen» som skal avgjøre innsyns-spørsmål i arkiver som er overført fra domstolene,helt fram til arkivene har nådd en viss alder og blir

«tilgjengelige» etter den danske arkivloven. Påflere områder er det slike tilgjengelighetsfrister iden danske loven. På den ene siden kan en tenkeseg at et slikt prinsipp vil være et mulig valg også iNorge, forutsatt at det blir sikret saksbehand-lingsprosesser som ikke forsinker avgjørelsenevesentlig. På den andre siden overføres dokumen-tasjon i Danmark relativt tidlig, samtidig som dan-skene i stor grad har digitalisert sin dokumenta-sjon. Dette innebærer at det er sannsynlig atdokumentasjonen fortsatt er i administrativ bruk(og ikke bare brukes til arkivformål), og at det erenkelt å gi arkivskaper tilgang til den. Dette talerfor at en dansk modell ikke kan importeres utentilpasninger.

Betydningen av lovendringer etter overføring til lang-tidsbevaring

Regelendringer kan gjøre det vanskelig å avgjørehvilke regler som skal anvendes på eldre doku-mentasjon. For eksempel: Helseregisterloven inn-førte begrepet «helseregister» og ga opplysningeri disse tidsubestemt taushetsplikt. Definisjonen avhva som er et helseregister, er vid («enhver struk-turert samling av personopplysninger som er til-gjengelig etter særlige kriterier, og som inne-holder helseopplysninger»). Dermed ble detspørsmål om allerede overførte arkiver blir ram-met av denne reguleringen, jf. helseregisterloven§ 2 bokstav c. Taushetsplikt uten utløpsdato førertil at arkivinstitusjoner må vurdere innsyn sak forsak, eller dokument for dokument, som konkretevurderinger av adgang til å gjøre unntak fra lovbe-stemt taushetsplikt, og ikke kunne gjøre en bloc-vurderinger.

Flytting av saksområder mellom rettssfærerkan også ha noe å si for innsynsvurderingene. Etpraktisk eksempel er fastsetting av farskap, somtidligere gikk etter straffeprosessloven og nå gåretter barnelova og tvisteloven. Skal innsynsfore-spørsler behandles som anmodning om innsyn istraffesak i henhold til straffeprosessloven ogpolitiregisterforskriften eller som innsyn i fastset-tingssak i henhold til barnelovas regler og tviste-loven?12

Å anvende særlovgivningen for å ta stilling tilinnsynskrav krever omfattende forvaltningskunn-skap i og med at det har skjedd en rekke organisa-

11 Arkivverket har dialog med faginstansene og får på dennemåten en del veiledning.

12 Tvisteloven kapittel 36 gir særskilte regler om saker omadministrative tvangsvedtak i helse- og sosialsektor, og herer regelen at dokumentene er unntatt fra offentlighet (§ 36-7). Dersom Arkivverket har saker fra før en fikk regler omat slike dokumenter var unntatt offentlighet, kan det oppståspørsmål om en i dag kan (bør) gi innsyn eller ikke.


toriske og rettslige endringer de siste tiårene.Dokumentasjonen selv eller informasjonen regis-trert i arkivportalen fanger ikke opp etterfølgendeendringer. Disse forholdene og eksemplene kantale for at arkivsektoren ikke bør ta stilling til lov-valgsspørsmål, men at reguleringen derimot girklare regler for behandling av innsynskrav.

Forskrift som sier når det gjelder andre regler enn offentleglova og forvaltningsloven

Utgangspunktet for ny regulering er at offentleg-lova og forvaltningsloven gjelder for Nasjonalarki-vet, og at innsynskrav derfor behandles etterdisse lovene. Unntakene bør etter utvalgets vurde-ring være uttrykkelige, det vil si at det bør framgåklart og autoritativt hvilke typer innsynskravNasjonalarkivet skal ta stilling til etter andreregler enn offentleglova og forvaltningslova. Detmest praktiske er at regler om lovvalg gis i for-skrift til loven. Forskriften vil måtte oppdateres isamsvar med endringer i særlovgivningen. En for-skrift vil være grunnlag for en motsetningsslut-ning: De sakstyper som ikke er nevnt i forskriften,skal Nasjonalarkivet behandle etter offentleglovaog forvaltningsloven, se lovutkastet § 33.

Ved utarbeidelsen av forskriften vil det værefornuftig at sektormyndighetene gjør nøkternevurderinger av behovet for egne innsynsregleropp mot offentleglova og forvaltningsloven.

Gitt at det er vesentlig forskjell på behandlingav personopplysninger til arkivformål i allmennhe-tens interesse og behandling til primærformålene,kan det være grunn til å være varsom med å hasom utgangspunkt at innsynsspørsmål børbehandles likt hos arkivskaper og hos arkivinstitu-sjon. Generelt er det ønskelig at rettslige hind-ringer for innsyn bortfaller etter hvert som tidengår.13

20.4.4 Arkivinstitusjonene som databehandler eller som selvstendig behandlingsansvarlig

Overføring til langtidsbevaring skal i utgangs-punktet skje når dokumentasjonen har gått ut avadministrativ bruk, se kapittel 21.

En arkivinstitusjon som er organisert som endel av kommunen eller fylkeskommunen, vil væreen del av «den behandlingsansvarlige». Kommu-ner og fylkeskommuner som har satt ut denne

oppgaven til for eksempel et interkommunaltarkivsamarbeid, vil etter personvernforordningenenten forholde seg til denne instansen som endatabehandler eller som en behandlingsansvar-lig, jf. personvernforordningen artikkel 26 nr. 1,som gjør det mulig å ha felles behandlingsansvar-lige.

Dersom Nasjonalarkivet skal legge til grunnde samme reglene som arkivskapende organ i inn-synssaker og taushetsplikt, for eksempel medgrunnlag i forskrifter, oppstår det spørsmål ometaten skal anses som en databehandler for arkiv-skaper, som en felles behandlingsansvarlig medarkivskaper eller som en selvstendig behandlings-ansvarlig. Dersom Nasjonalarkivet skal anses somdatabehandler, oppstår en effekt som kan væreuheldig. Det vil da være arkivskaper som skalinstruere Nasjonalarkivet om hvordan de skalhåndtere dokumentasjonen. Personvernforord-ningen åpner for at to forskjellige instanser kan hafelles behandlingsansvar. I og med at Nasjonalar-kivet vil være et eget forvaltningsorgan som over-tar råderetten over dokumentasjonen, og har etselvstendig ansvar for å håndtere dette til «sine»formål, nemlig arkivformål, kan det være mernaturlig å anse etaten som en selvstendig behand-lingsansvarlig for overført dokumentasjon.14

Hvilken lov og hvilket ansvarlig departement?

En regel om innsyn i overført dokumentasjon kanplasseres i både offentleglova og forvaltningslo-ven. Offentleglova er godt kjent for publikum. Jus-tis- og beredskapsdepartementet er særlig egnettil å veie mellom hensynene til personvern, offent-lighet og effektiv saksbehandling. Innsynsregelenkan også passe sammen med taushetspliktregler iforvaltningsloven. Utvalget har landet på at detenkleste inntil videre vil være å ta inn en regel iarkivloven.

20.4.5 Forskerinnsyn i taushetsbelagte opplysninger. Medias innsyn

Overført dokumentasjon er relevant for forskere.Jo mer komplisert saksbehandling det er i saker

13 Se drøfting i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov kapittel19.11.4 om bortfall av taushetsplikten på grunn av tid ogforvaltningslovutvalgets lovutkast § 35.

14 Til sammenligning er Riksarkivaren ansett som «dataan-svarlig» for Norsk helsearkivs behandling av personopplys-ninger, jf. helseregisterloven § 12 tredje ledd. «Dataansvar-lig» i helseregisterloven tilsvarer begrepet «behandlingsan-svarlig» i personvernforordningen og personopplysnings-loven. Personvernreguleringen gir ikke noen uttrykkelige førin-ger som tilsier at særlovgivning som regulerer taushets-plikt og innsyn, må «følge med» ved overføring av arkivertil langtidsbevaring.


om forskerinnsyn, desto større er risikoen for atdet aktuelle forskningsprosjektet forsinkes ellerblir vanskelig å gjennomføre. Arkivene blir i så fallstående ubrukt og samfunnet går glipp av kunn-skap.

Justisdepartementets lovavdeling mener atKulturdepartementet er klageinstans for alle ved-tak som Arkivverket har fattet etter forvaltningslo-ven § 13 bokstav d så langt Kulturdepartementetmåtte ha delegert myndighet, se uttalelse 94–1537. Det er etter hvert en del særlovsbestemmel-ser om hvem som har adgang til å avgjøre sakerom forskerinnsyn, for eksempel:15

– Skatteforvaltningsloven § 3-8 legger myndig-het til Skattedirektoratet.

– Politiregisterloven § 33 legger myndighet tilPolitidirektoratet, riksadvokaten, Justisdepar-tementet og Politiets sikkerhetstjeneste.

– Folkeregisterloven § 10-3 legger myndighet til«registermyndigheten».

Utvalget mener at Nasjonalarkivet har en forstå-else for forskningens behov og arbeidsmåte somtilsier at direktoratet selv bør kunne ta stilling tilforskerinnsyn i dokumentasjon som er overført.

Vurderingstemaet bør ligge nær det som føl-ger av forvaltningslovforskriften § 8. Utvalgetforeslår imidlertid å utvide hjemmelen til ikkebare å omfatte forskerinnsyn, men også alt annetinnsyn som har saklig grunn. Media vil ofte haberettiget interesse i taushetsbelagt dokumenta-sjon, men Nasjonalarkivet vil likevel måtte kreveredegjørelser som underbygger den saklige grun-nen for innsynet. Nasjonalarkivet vil også måtte hahjemmel til å stille vilkår for innsyn. Slike vilkårkan også stilles til forskere.

Utvalget har ikke gått inn i og utredet spørs-målet om innsyns for forskere i kommunalt og fyl-keskommunalt materiale. Dagens ordning går utpå at det enkelte departement avgjør forespørsler.Systemet er tungvint og tidkrevende og medføreren underutnytting av arkivene, det vil si at potensi-

alet for å hente ut verdifull kunnskap ikke blirutnyttet. Spørsmålet bør utredes nærmere.

20.4.6 Forlengelse av taushetsplikt

Etter forvaltningsloven § 13 c tredje ledd fallertaushetsplikten bort etter 60 år. I enkelte lovergjelder taushetsplikt lenger enn den frist forvalt-ningsloven opererer med. Da er det hensiktsmes-sig at Nasjonalarkivets taushetsplikt forlenges til-svarende. Utvalget foreslår en uttrykkelig regelom forlengelse. Arkivverket har en særskiltadgang etter forvaltningslovforskriften § 11 til åforlenge taushetsplikt. Hjemmelen videreføres ilovutkastet.

20.4.7 Nekte innsyn selv om taushetsplikt har falt bort

Av personvernhensyn kan det være behov for ånekte innsyn i dokumentasjon ikke lenger omfat-tet av taushetsplikt. Utvalget foreslår en hjemmelfor det. Vilkåret er at sterke personvernhensyngjør seg gjeldende.

20.4.8 Taushetsplikt ved massedigitalisering

For å legge til rette for massedigitalisering ognettpublisering er det behov for å ta stilling tiltaushetsplikt for et stort materiale samlet på for-hånd. Utvalget forslår en forskriftshjemmel ominnsyn og unntak fra taushetsplikt ved digital til-gjengeliggjøring.

20.4.9 Partsinnsyn og innsynsrett i bestemte sakstyper

Parter har innsyn i taushetsbelagte opplysninger istørre grad enn allmennheten. Statusen som«part» faller ikke bort selv om saken er avsluttet.Samtidig kan det framstå som kunstig å anse noensom part overfor arkivinstitusjonen, som barebevarer dokumentasjonen. I tillegg gir særlovenei varierende grad innsynsrettigheter i dokumentertil bestemte grupper, for eksempel etterlatte, barnav sæddonorer osv. Her kan det være gode grun-ner til at en slik ervervet status skal følge med vedoverleveringen av dokumentasjon. Utvalget fore-slår dette som en konkret regel.

20.4.10 Betaling for innsyn som krever stor arbeidsinnsats

Innsyn i overført dokumentasjon behandles etteroffentleglovas regler og er dermed omfattet av

15 Det er mulig at en i lovgivningsprosessen ikke alltid erobservant på at eldre dokumentasjon overføres til arkivin-stitusjoner. For eksempel heter det i Ot.prp. nr. 108 (2008–2009), om politiregisterloven, følgende i kommentaren til§ 33 om taushetsplikt ved forskning: «Siden bestemmelseni politiregisterloven naturlig nok bare gjelder for politietsog påtalemyndighetens virksomhet, er det i loven konkretgitt anvisning på hvor beslutningskompetansen ligger, jf.bestemmelsens annet ledd.» Uttalelsen kan også illustrereat en ikke har konsentrert seg om spørsmålet om taushets-plikt for overført dokumentasjon i utformingen av slikeregler, men dersom det er slik at Arkivverket skal forholdeseg til forvaltningslovens regler etter å ha mottatt doku-mentasjon, gir en slik uttalelse mer mening.


stramme vilkår for å ta betaling, se offentleglova§ 8. Kulturdepartementet har fastsatt betalingssat-ser i medhold av arkivforskriften § 25, som igjener hjemlet i offentleglovas regler om betaling. Detkan ikke tas betaling for «tida som går med til åbehandle innsynskrav, skrive ut eller kopieredokument og til å sende ut dokument». Samtidiger det klart at det kan tas betaling for «tenestersom går ut over innsynsretten etter offentleglovaeller anna lovgivning, til dømes avskrifter av arkiv-materiale som inneber transkribering eller tol-king».

Utvalget foreslår at det gis en hjemmel for å tabetaling for framfinning av dokumentasjon i situa-sjoner hvor dette innebærer særlig omfattendearbeidsinnsats. Slike forskriftsbestemmelser vilkunne gjelde både for kommunale arkiver og forNasjonalarkivet.

Adgangen Kulturdepartementet har til å fast-sette betalingssatser etter offentlegforskrifta § 4,foreslås ikke endret og vil komme i tillegg til denforeslåtte bestemmelsen.


Kapittel 21

Overføring og langtidsbevaring

Langtidsbevaring innebærer løpende akkumuleringav arkiver. Dette gjør at arkivsektoren må ha enmye lengre tidshorisont enn de fleste andre sektorer.Få, om noen, virksomheter opererer med en likelang tidshorisont.

Arkivene må forvaltes og vedlikeholdes på måtersom sikrer at generasjonene framover kan bruke ogha tillit til den. Sikker langtidsbevaring av digitaldokumentasjon er en av arkivsektorens hovedutfor-dringer. Teknologisk utvikling påvirker lagringsmu-lighetene og kostnadsbildet. Lovutkastet oppstillerregler om ansvaret for og overordnede krav til lang-tidsbevaring tilpasset digitale arkiver. At statligearkiver skal overføres på digitale formater til Nasjo-nalarkivet, innebærer at Nasjonalarkivet ikke vilmotta flere papirarkiver.

21.1 Mandat

Mandatet løfter fram spørsmålet om bevaring avdigital dokumentasjon over tid:

Utvalget skal vurdere om arkivlovens bestem-melser om Riksarkivarens og Arkivverketsansvar og oppgaver er tidsmessige eller børpresiseres slik at Arkivverkets ansvar blir tyde-ligere. En slik avklaring bør klart definereansvaret for digital informasjonsforvaltning og-saksbehandling i offentlige virksomheter ogansvaret for avlevering og bevaring av digitaltarkivmateriale for ettertiden.

Utvalget drøfter tilgjengeliggjøring og innsyn ioverført dokumentasjon i kapittel 20.

21.2 Gjeldende rett

Overføring til langtidsbevaring er regulert i gjel-dende arkivlov §§ 10 og 11. Statlig dokumentasjonskal overføres til Arkivverket, som overtar råde-retten ved overføring. Kostnadene ved overføringskal dekkes av det overførende organet. Riksar-

kivaren kan fastsette at statlig dokumentasjon skaloverføres til institusjoner utenfor Arkivverket,eller at den skal oppbevares hos det statlige orga-net selv. Riksarkivaren har etter arkivlova § 11hjemmel til å kreve kompensasjon for merkostna-der dersom dokumentasjonen ikke er håndtertetter gjeldende regelverk, eller ved overføring avdokumentasjon som fortsatt er i aktiv bruk i over-førende virksomhet.

Kommuner og fylkeskommuner skal ha ord-ninger for langtidslagring, jf. arkivforskriften § 18annet ledd, men beholder råderetten selv. Kom-munenes og fylkeskommunenes eget ansvar forlangtidsbevaring er bare forutsatt i loven. Arkiv-forskriften § 18 slår fast at alle offentlige organerskal overføre dokumentasjon til arkivinstitusjoner,og pålegger disse å vedlikeholde dokumentasjo-nen og gjøre den tilgjengelig for bruk. Lovenbegrenser ikke hvordan kommuner og fylkes-kommuner løser langtidsbevaringsoppgaven, omdet skjer i egenregi, i markedet, i interkommunaltsamarbeid eller i samarbeid med fylkeskommu-nen.

En unntaksbestemmelse gir Riksarkivarenmyndighet til å fastsette at kommunal dokumenta-sjon kan overføres til Arkivverket eller anneninstitusjon dersom det er nødvendig for å sikredokumentasjonen eller er andre spesielle hensynsom tilsier det. Myndigheten har aldri vært benyt-tet.

Før arkivforskriften ble revidert, var hovedre-gelen at arkivmateriale skulle overføres «når deter om lag 25–30 år gammalt». Etter hvert har ensett at det er svært vanskelig å forholde seg til enså generell hovedregel for de mange typene arkiv-materiale som finnes. Registre som kontinuerligoppdateres, kan skape utfordringer. Samtidig kanorganer med arkiver som består i tradisjonellesakarkiver med avsluttede enkeltsaker, ha behovfor å overføre lenge før det har gått 25 år. I dennye arkivforskriften er det lagt opp til at Riksar-kivaren i større grad bestemmer når råderettenblir overført til Arkivverket. Arkivverket kanutsette overføringen, og dermed kan virksomhe-


ten selv sitte på materialet i lang tid uten å brytearkivlova.1

Riksarkivaren har myndighet til å fastsettetidspunkt for overføring, uansett om dokumenta-sjonen har statlig eller kommunalt opphav, searkivforskriften § 18 først ledd. Riksarkivaren girforskrift om når avlevering skal skje. Slike reglerer bare gitt for ikke-digitale arkiver, se riksarkiva-rens forskrift §§ 5-5 og 6-2. Eldre og avsluttedepapirarkiver skal avleveres til arkivinstitusjon nårde er om lag 25 til 30 år gamle. Kommuner og fyl-keskommuner kan uansett fastsette andre tids-punkter for overføring, jf. arkivforskriften § 18annet ledd.

Riksarkivarens forskrift har to kapitler somregulerer overføring. Kapittel 5 omhandler lag-ringsmedier, formater og overføring for digitaltskapt dokumentasjon. Det gjelder for statlig doku-mentasjon samt for kommunal dokumentasjon iden utstrekning det er fastsatt i kapittel 3 og 8.Kapittel 6 gjelder overføring av ikke-digital doku-mentasjon for både stat og kommune.

Riksarkivaren har ikke fastsatt tidspunkt foroverføring av digital dokumentasjon i kommunalsektor. Følgelig kan kommuner og fylkeskommu-ner ha sine fagsystemer på lokale servere lengeetter at de har gått ut av administrativ bruk.

Offentlige virksomheter er underlagt de gene-relle reglene om informasjonssikkerhet. Ingeninternasjonale standarder er pålagt i langtidsbeva-ringen.


21.3.1 En bærebjelke i vår styreform

Etter overføringen er det ikke primært virksom-hetens dokumentasjonsbehov som skal ivaretas,men samfunnets behov for dokumentasjon som erformålet med bevaringen, se kapittel 20. Opp-gaven med langtidsbevaring krever spesialkompe-tanse og ivaretas derfor normalt av institusjonereller organisatoriske enheter som har denne kom-petansen. Majoriteten av arkivene langtidsbevaresi Arkivverket, kommunale og private arkivinstitu-sjoner. I tillegg langtidsbevarer museer og biblio-teker også arkiver.2

Arkivinstitusjonene forvalter en viktig del avsamfunnets langtidshukommelse. Gjennom inn-

syn og forskning spres og dannes kunnskap omsamfunnet på alle nivåer. Arkivene gir sivilsamfun-net mulighet til å etterprøve styresmaktene. Over-føringen er også en garanti for bevaring av doku-mentasjon som kan ha betydning for individersrettigheter, og en garanti mot ulovlig gjenbruk.Arkivene har og en viktig rolle for å ivareta detautentiske og verne mot forfalskning. Dette erbærebjelker i vår styreform.

21.3.2 Overføring av dokumentasjon til langtidsbevaring

Prosessen starter formelt med at det inngås enavtale mellom overførende virksomhet og arkivin-stitusjon om overføring.3 Dokumentasjonen somoverføres, skal normalt være ordnet og bevarings-vurdert før overføring. Dette gjelder både digitalog ikke-digital dokumentasjon.

For den digitale dokumentasjonen starter pro-sessen med å produsere et datauttrekk (en arkiv-versjon) fra et informasjonssystem. Et datauttrekkinneholder data som er formatert og strukturert ihenhold til et avleveringsformat. Det inneholderogså teknisk beskrivelse av datauttrekket ogsystemet det er hentet ut fra, samt informasjonsom dokumenterer innhold og kontekstinforma-sjon knyttet til arkivet. Det er overførende virk-somhet som har ansvaret for å produsere dataut-trekket. Mange kjøper denne tjenesten av sin sys-temleverandør eller i markedet ellers. Enkeltekommunale arkivinstitusjoner tilbyr også slike tje-nester. Arkivinstitusjonen som mottar uttrekket,tester det, blant annet for om arkivuttrekket inne-holder alle obligatoriske filer og felter.

Når det gjelder statlig forvaltning, er det etskille mellom overføring av digital og ikke-digitaldokumentasjon. Langtidsbevaring av ikke-digitaldokumentasjon startes normalt som en overfø-ring, det vil si at råderetten overføres paralleltmed at arkivene fysisk flyttes. Overføring av digi-tal dokumentasjon skjer enten som deponeringeller en avlevering. Ved deponering fastsettes etavleveringstidspunkt i fremtiden hvor det depo-nerte materialet automatisk får status som avle-vert. For deponerte arkiver har den overførendevirksomheten plikt til å vedlikeholde dokumenta-sjonen hos seg, det vil si at det i realiteten over-føres en sikkerhetskopi til Arkivverket.

1 I NOU 1987: 35 opplyses det på side 13 om at Riksarkivarenhadde fastsatt frist for «edb-basert arkivmateriale» til «10 åretter at det var i aktiv bruk».

2 Arkivstatistikken for 2017. Arkivinstitusjonene sto for 91prosent av langtidsbevaringen, mens museer, bibliotekersto for i underkant av 10 prosent av langtidsbevaringen.

3 Alternativt avtales deponering. Deponering innebærer atoverleverende organ beholder råderetten til materialet,selv om det bevares og vedlikeholdes i arkivinstitusjonen.Alle overføringer fra kommuner og fylkeskommuner tilkommunale arkivinstitusjoner er formelt deponeringer.


21.3.3 Langtidsbevaring i statlig sektor

Arkivverket bevarer statlig dokumentasjon forlang tid. Langtidsbevaring av ikke-digital doku-mentasjon skjer desentralisert i magasiner i Oslo,Kristiansand, Stavanger, Hamar, Kongsberg, Ber-gen, Trondheim, Tromsø og Kautokeino. Det erinngått avtale med Nasjonalbiblioteket om lagringav ikke-digital dokumentasjon i Mo i Rana hvordet bygges felles fjellhaller for de to etatene.

Langtidsbevaring av statlig digital dokumenta-sjon er langt mer sentralisert. Arkivverkets digi-tale sikringsmagasin er i Oslo, med duplikat iTrondheim og Mo i Rana, mens Norsk helsearkivvil ha et sikringsmagasin på Tynset. I tillegg haren del statlige organer behov for å ha digital doku-mentasjon hos seg i svært lang tid, for eksempelKartverket, NAV, Folkeregisteret, Statens pen-sjonskasse og Lånekassen.

Arkivverkets eget digitale depot forvaltes utfra to internasjonale standarder: OAIS (OpenArchival Information System) og TRAC(Trustworthy Repositories Audit & Certification).Mens OAIS beskriver arbeidsflyt, ulike stadier ogbestanddeler som inngår i et digitalt depot, tarTRAC-standarden mål av seg til å definere bestepraksis for å kunne hevde å ha et pålitelig digitaltdepot. Disse standardene tar utgangspunkt i at detdigitale depotet inneholder arkiver fra mangeulike virksomheter. Disse standardene vil derimotikke ha like stor overføringsverdi for en virksom-het som kun har sitt eget arkiv å passe på.

21.3.4 Langtidsbevaring i kommunal og fylkeskommunal sektor

Per 2016 hadde om lag 85 prosent av kommuneneog fylkeskommunene avtale med en kommunalarkivinstitusjon. Ikke alle institusjonene tilbyrlangtidsbevaring av digital dokumentasjon. Kom-munearkivinstitusjonenes Digitale RessursSenter(KDRS) ble opprettet i 2010 som felles depotløs-ning for digitale arkiver for de kommunale arkivin-stitusjonene og felles kompetansemiljø for lang-tidsbevaring av digitale arkiver i kommunal sek-tor. I 2016 ble det digitale depotet satt i drift.KDRS tilbyr en infrastruktur for langtidsbevaringav digitale arkiver som bygger på de internasjo-nale standardene OAIS og TRAC. Depottjenes-tene er basert på selvbetjening, der medlemmenehar tilgang til sitt «private» digitale depot. I daghar KDRS 13 medlemmer og dekker om lag 63prosent av kommunene og fylkeskommunene.

Riksrevisjonen påpekte i 2010 at om lag halv-parten av de digitale arkivene i kommunal sektor

sto i fare for å gå tapt eller allerede var tapt. Defant videre at 37 prosent av kommunene tilknyttetet interkommunalt arkivsamarbeid hadde avlevertelektronisk materiale. I 2018, åtte år senere, viserstatistikken at det fortsatt er 54 prosent av kom-munene som aldri har forsøkt å trekke ut data fraNoark- eller fagsystem. Med andre ord har detnesten ikke vært bevegelse siden datainnsamlin-gen i 2009. En forklaring det vises til, er at migre-ringsstrategien forutsetter et stort og tidkrevendedokumentasjonsarbeid som er tungt for mindrekommunale virksomheter.

21.3.5 Private arkiver

Bevaring av private arkiver skjer i en rekke insti-tusjoner. De største aktørene, målt i mengdenbevarte arkiver, er Arkivverket og de (fylkes)kom-munale arkivinstitusjonene. I tillegg kommer spe-sialiserte arkivinstitusjoner som mottar øremer-kede midler på statsbudsjettet, samt virksomheteri bibliotek- og museumssektoren, se nærmere ikapittel 22.

21.3.6 Utviklingsarbeid i regi av Arkivverket

Arkivverket har pågående to prosjekter som erviktige for innhenting av etterslepet av digitalearkiver i statlig og kommunal sektor (MAVOD) oghåndtering av de store volumer med statlig papir-materiale som fortsatt står ute i de enkelte statligeetatene (MOD).

Modernisering av overføring av arkiver til depot (MAVOD)

Arkivverket har gjennomført to analyser av vedli-kehold, deponering og overføring av digitalt skaptarkivmateriale til arkivinstitusjon. Prosessen erkomplisert og kostbar og krever mye kompe-tanse. Riksarkivaren leverte i mai 2017 utrednin-gen Modernisering av arkivvedlikehold og overfø-ring til depot (MAVOD).4 MAVOD dreide seg omhvordan data og informasjon trekkes ut avsystemer og overføres til arkivinstitusjoner. Etsentralt funn var at selv om det er betydelige utfor-

4 I januar 2015 leverte Arkivverket rapporten om eArkiv.Grunnideen for eArkiv var innføring av løpende overføringog validering av arkivmateriale fra forvaltningens systemertil et mellomarkiv. Dette skulle sørge for bedre kvalitet påarkivmaterialet og lette senere overføring til arkivdepot.Som en oppfølging av rapporten søkte Riksarkivaren i april2016 råd fra Digitaliseringsrådet. De anbefalte Arkivverketå gjennomføre en grundigere konseptutredning, tydelig-gjøre gevinster og kostnader og sørge for en bred involve-ring av berørte parter, blant annet kommunal sektor.


dringer i dagens situasjon, er det også flere tingsom fungerer godt. Det er gode initiativer både ikommunal og statlig sektor, men også store varia-sjoner på tvers av forvaltningsnivåer og mellomvirksomheter. Det skyldes tilfeldigheter, ressurs-og kompetansetilgang, men også ulike behov.Denne heterogeniteten er en styrke og innebæreren fleksibilitet det er viktig å bevare i en tid hvorendringer skjer raskt. Det er nødvendig at Arkiv-verket og andre arkivinstitusjoner innretter segetter den utviklingen og digitaliseringen offentligsektor står midt oppe i. MAVOD-prosjektet identi-fiserte fire alternative konsepter for å møte utfor-dringene:– Nullplussalternativet: Konseptet var basert på

dagens situasjon, men omfatter nye tiltak somimøtekommer de vesentligste utfordringeneog styrker tiltak som allerede pågår.

– Konsept A – Råmaterialekonseptet: Dokumen-tasjonen overføres fra arkivskaper til langtids-bevaring som en ren eksport fra virksom-hetens databaser og filsystemer.

– Konsept B – Mellomarkivkonseptet: Arkivma-teriale kopieres til et mellomarkiv etter hvertsom det går ut av daglig bruk, eller når arkiv-skaper finner det formålstjenlig.

– Konsept C – Danmarkskonseptet: Arkivskaperkopierer med faste mellomrom, typisk hvertfemte år, arkivmateriale til langtidsbevaring,uavhengig av periodisering og om materialet eri administrativ bruk.

Den samfunnsøkonomiske analysen viste at Null-plussalternativet ga størst samfunnsøkonomisknytte. Anbefalingen fra MAVOD var å byggevidere på det som fungerer i dag, og det godearbeidet som allerede gjøres mange steder. Arkiv-verket fikk ekstra bevilgninger i statsbudsjettet2018 for å starte gjennomføringen. Arkivverketsamarbeider nå med kommunal sektor og andreviktige interessenter.

Mottak og digitalisering (MOD)

Det er beregnet at 232 000 hyllemeter ikke-digitaldokumentasjon skal avleveres Arkivverket i løpetav de neste 40 årene. Med en tilgjengelig og ved-tatt kapasitet på om lag 74 000 hyllemeter manglerArkivverket kapasitet på anslagsvis 158 000 hylle-meter. Dersom dokumentasjon forblir i forvaltnin-gen eller private arkivinstitusjoner, kan det blantannet føre til lavere tilgjengelighet til materialetog fare for at arkiver går tapt eller blir skadet. Enrekke konsepter ble utredet, og disse spenner fraå utvide fysiske magasiner, endret bevaringspoli-

tikk eller konvertering av papir til digital lagringved skanning. Utredningen viser at ikke-digitaldokumentasjon bør mottas, ordnes og digitalise-res så raskt som mulig. Dermed minimeres desamfunnsøkonomiske kostnadene fordi kvadrat-meterprisene for lokaler er antatt å være høyereenn kostnadene ved skanning og digital lagring.

Arkivverket har etter utredningen satt i gangpiloter for å bekrefte eller avkrefte hypotesene ianalysen. Deltakerne er Fylkesmannen i Horda-land, Utlendingsdirektoratet (UDI), Statsmi-nisterens kontor og Arkivverkets eget virksom-hetsarkiv.5

21.4 Overveielser

21.4.1 Ansvar og organisering av langtidsbevaring

Utvalget foreslår å utvide virkeområdet for loven.Som følge må det tas stilling til hvor virksomheteri grenseland av offentlig sektor, jf. § 2 bokstav c ogd, skal overføre sin dokumentasjon, og hvem somskal sørge for at det skjer. I lovutkastet § 28 førsteledd videreføres det kommunale selvstendigeansvaret for langtidsbevaring og tilgjengeliggjø-ring av arkiver fra kommunal eller fylkeskommu-nal virksomhet. Kommunene og fylkeskommu-nene får videre ansvar for dokumentasjon frainterkommunale selskaper eller andre virksom-heter som på grunn av kommunens og fylkeskom-munens eierandel omfattes av loven, jf. § 2 bok-stav b og c.

Lovutkastet § 28 annet ledd viderefører Nasjo-nalarkivets ansvar for langtidsbevaring av statligdokumentasjon. Tredje ledd løser spørsmålet hvisdet er uklart om en virksomhet som nevnt i § 2bokstav b, c og d er kommunal eller statlig. Fjerdeledd gir virksomheter med flere eiere frihet til åbestemme hvor dokumentasjonen skal langtids-bevares.

Oppgaven med å forvalte Arkivverkets regio-nale magasiner for papirarkiver kan etter lovutkas-tet plasseres der det er mest hensiktsmessig. Lov-utkastet § 28 femte ledd åpner for avtaler mellom

5 Pilotene strekker seg utover utvalgets tidshorisont. Pilotenmed UDI har foreløpig vist at av en bestand på 20 000 hylle-meter papirarkiv er det kun 200 hyllemeter som forventesbevart på papir og overført fysisk til Arkivverket. Nye ogstrengere kassasjonsregler fører til at mindre skal bevaresfor ettertiden og har gitt UDI en strategisk retning forhvilke deler av arkivene som skal digitaliseres og overføresdigitalisert til Arkivverket i framtiden. Også pågåendeanskaffelse for digitalisering av Arkivverkets egne arkiverviser at analysen er basert på kostnadskalkyler i tråd medmarkedet.


Nasjonalarkivet og kommunale arkivinstitusjonerom alternative plasseringer av oppgaver.

21.4.2 Tidspunkt for overføring av statlig dokumentasjon

Etter gjeldende rett er det ikke regler om over-føringstidspunkt for digital dokumentasjon. For-valtningen har ulike behov for når dokumentasjonskal overføres. Utvalget legger til grunn at digitaldokumentasjon som hovedregel bør overføres tid-ligere enn det som har blitt praktisert fram til idag. Dermed slipper enkelte virksomheter åholde liv i dokumentasjon som har gått adminis-trativt ut av bruk, i påvente av at den oppnår enbestemt alder. Dette er særlig aktuelt hvis virk-somheten etter forholdsvis kort tid ikke lengerhar administrativt behov for informasjonen, foreksempel virksomheter som fatter vedtak medtidsavgrenset gyldighet, eller hvor rettighetsinfor-masjonen er kortvarig.

Følgende momenter kan være relevante somkriterier når en vurderer om dokumentasjon hargått ut av administrativ bruk:– Virksomhetens eget dokumentasjonsbehov– Virksomhetens eget behov for kilder til

effektiv oppgaveløsning– Utløpte klagefrister– Utløpte garantitider– Utskifting av systemer eller ved store

oppgraderinger– Avsluttede oppgaver eller ved at de er overført

til annen virksomhet– Periodisering– Nedlegging av virksomheten

Disse momentene er relevante i vurderingen virk-somhetene må gjøre etter lovutkastet § 26 omdokumentasjonen har gått ut av bruk. Kriterieneknyttet til at systemet dokumentasjonen er skapt i,går ut av bruk, eller til at virksomheten leggesned, gir noe mindre rom for skjønn.

Utvalget mener videre at virksomhetene selvregelmessig bør vurdere om dokumentasjonenfortsatt er i administrativ bruk, for eksempel iintervaller på fire år (samme syklus som behand-lingen av dokumentasjonsstrategien i virksomhe-tens øverste organ, jf. lovutkastet § 6). Dette ernedfelt i lovutkastet § 26 annet ledd.

Tidligere overføring vil gi Arkivverket merarbeid med å gjøre materialet tilgjengelig, entengjennom digitalisering eller behandling av inn-synsforespørsler, se kapittel 20. Dette er et spørs-mål om fordeling av kostnader; jobben må uansettgjøres.

21.4.3 Langtidsbevaring i statlige virksomheter

Den gang dokumentasjonen ble skapt på papir,var et av hovedformålene ved overføring til Arkiv-verket å utnytte stordriftsfordeler ved å oppbevareog garantere sikkerheten til papiroriginalene. Åha en dedikert virksomhet er mer effektivt enn atalle virksomheter enkeltvis skal tilfredsstille kra-vene som depot. Dette tankesettet er ikke nødven-digvis like relevant for digital dokumentasjon.Sannsynligvis vil det fortsatt være stordriftsforde-ler ved å overføre til et digitalt sikringsmagasinframfor å være dette selv. Men det er ikke gitt atdet gjelder de mest dataintensive virksomhetene.

Kartverket, Brønnøysundregistrene, SSB, Sta-tens pensjonskasse, UDI, Skatteetaten og NAV ervirksomheter med ansvar for store nasjonaleregistre og systemer. Flere av disse virksomhe-tene har vært i dialog med Arkivverket angåendedispensasjon fra å overføre informasjon fra sinesystemer til Arkivverket.6 De ønsker fortsatt å haansvaret for sine data. Momenter som gjerne trek-kes fram, er følgende:– Registre og systemer i disse etatene er ofte

kjennetegnet ved at informasjonen er aktuellover lang tid, det vil si at virksomheten haradministrativt behov for innholdet i en langperiode. Rettighetsinformasjon er som regelrelevant i hele personens levetid. Kartdata ogtinglysnings- og matrikkelinformasjon har irealiteten evig tidshorisont.

– Det er kostbart og ressurskrevende å foretaarkivuttrekk fra systemene og overføre dem tilArkivverket.

– De aktuelle registrene og fagsystemene inngåri etatenes kjerneprosesser, og virksomhetenevil ha stor egeninteresse av å sikre informasjo-nens tilgjengelighet, integritet, pålitelighet ogdermed sikker forvaltning og drift avsystemene.

– Noen registre er skjermet etter sikkerhetslov-givningen og er allerede underlagt kontroll ogtilsyn fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Dersom enkelte statlige virksomheter ikke på noetidspunkt skal overføre til Arkivverket, vil realite-ten være at en vil få et brudd med prinsippet om atstatsforvaltningens samlede materiale tas håndom for ettertiden av én arkivinstitusjon. Dette kan

6 Det ser ikke ut til at dialogene har resultert i formelle dis-pensasjonsvedtak, annet enn for Kartverket. Det er muligorganer som skal avlevere, nøyer seg med å ta kontakt medArkivverket når de selv ønsker å avlevere.


både skape utfordringer med tanke på å finne uthvor eldre materiale er bevart, og forskjeller nårdet gjelder såkalt arkivpleie og tilgjengeliggjøringav materiale. Etter utvalgets vurdering er det fulltmulig å oppnå gevinstene med lengre oppbe-varingstid i virksomhetene uten å oppheve kravetom at statlig dokumentasjon skal overføres tilNasjonalarkivet, se lovutkastet § 26 tredje ogfjerde ledd. Målene om å ta vare på samfunnetshukommelse og kompleksiteten ved bevaring avdigital dokumentasjon over lang tid tilsier at prin-sippet om overføring ikke bør oppheves.

Lovutkastet § 26 tredje ledd gir Nasjonalarki-vet hjemmel til å fastsette bestemte tidspunkterfor overføring til langtidsbevaring. Nasjonalarki-vet kan også utsette overføring i lang tid, ikkevarig, men lenge. Eventuell regulering av hvorlenge en virksomhet kan sitte på egne data tilarkivformål i allmennhetens interesse, må være itråd med personvernforordningen. Vedtaket fraNasjonalarkivet bør gi føringer for om virksom-hetene skal registrere dokumentasjonen i arkiv-portalen, og sørge for formidling av dokumenta-sjonen og tillate forskning.

Arkivlovgivningen stiller i dag krav til lokalenedokumentasjon langtidsbevares i. Kravene er ihovedsak rettet mot oppbevaring av papirarkiverfram til de blir overført Arkivverket. Det stillesderimot ingen konkrete krav til hvordan et digitaltdepot skal etableres, organiseres eller sikres. Lov-utkastet § 26 fjerde ledd hjemler slike krav. Enordning der virksomhetene bruker og bevarersine data over lang tid, vil forutsette at de kansikre dokumentasjonens anvendelighet, pålitelig-het, autentisitet og integritet over tid. Fjerde leddhjemler at det stilles krav til virksomheter som sit-ter på egne data i lang tid, at de følger reglene forlangtidsbevaring.

21.4.4 Deponering

Så lenge virksomheten selv beholder eierskapettil materiale som er overført til Arkivverket, er dettale om deponering. Deponeringsordningen hargjort det mulig for Arkivverket å få hånd om mate-riale (for bevaring) uten å få ansvaret for å gi inn-syn. Dersom overføring finner sted når dokumen-tasjonen har gått ut av administrativ bruk, vil detikke være nødvendig med deponering. Dersomvirksomhetene pålegges regelmessig å vurderenår dokumentasjonen har gått ut av administrativbruk, vil det begrense hvor lenge utgått data blirstående inaktivt ute i virksomhetene. Utvalgetforeslår å oppheve ordningen med deponering av

digital dokumentasjon før overføring for langtids-bevaring.

21.4.5 Skal Nasjonalarkivet pålegges å tilby infrastruktur for langtidslagring som tjeneste til kommunal sektor?

Etter gjeldende rett langtidsbevares statlig doku-mentasjon i Arkivverket. I kommunal sektor erdet i utgangspunktet kommunen eller fylkeskom-munen selv, men mange løser oppgaven i inter-kommunalt samarbeid. Kommuner og interkom-munale samarbeid har gått sammen om å oppretteKommunearkivinstitusjonenes Digitale Ressurs-Senter (KDRS). Arkivverket og KRDS har overlap-pende funksjoner og kompetanse. Utvalget leggertil grunn at det ikke arbeider flere personer iNorge med digital langtidsbevaring enn nødven-dig. Fordi forvaltningen de neste årene og tiårenevil foreta store overføringer, er det heller sannsyn-lig at ressursinnsatsen bør økes.

I årene framover vil flere arkiver komme innpå nye formater. Dette vil medføre økte kostnader,og gir potensiale for gevinster ved å håndterebåde dagens og fremtidens arkivformater enhetligpå tvers at stat og kommune. For å samle ressur-ser og kompetanse foreslår utvalget at Nasjonalar-kivet skal tilby kommuner og fylkeskommunerlangtidsbevaring av digital dokumentasjon tilselvkost, se lovutkastet § 28 annet ledd. Det villevære frivillig for kommuner og fylkeskommuner åta imot tilbudet. Dette ville ikke endre at kommu-nene og fylkeskommunene eier egne data og måta stilling til innsynskrav. Betalingen vil gjelde tek-nisk infrastruktur som oppbevaring og forvaltning(som regelmessig formatkonvertering). Tjenes-tene som det er foreslått at Nasjonalarkivet skaltilby vil ikke omfatte testing, arkivbeskrivelse,registrering i arkivportalen osv. Dette ligner situa-sjonen i Danmark. Det ville være rimelig at Arkiv-verket priset tjenestene til selvkost i tråd med etregulativ som ble etterkalkulert jevnlig. Dersomavtalen også gjelder tilgjengeliggjøring og inn-synsbehandling, jf. tredje setning, ville kommu-nen og fylkeskommunen måtte betale særskilt fordisse tjenestene. Det vil være nødvendig å inngådatabehandleravtale dersom dokumentasjoneninneholder personopplysninger.

Med bruk av felles tjenester og infrastrukturunngår samfunnet ekstra kostnader til ulike paral-lelle løsninger. I modellen vil brukerne ha fullråderett over sitt eget materiale. Analyser utførtav Arkivverket viser at det er et potensiale for 210millioner kroner i årlige besparelser i kommunal


sektor ved etablering av en felles infrastruktur forlangtidsbevaring av digitale arkiver.

Lovutkastet § 30 fjerde ledd viderefører rege-len om at overførende virksomhet må betaleNasjonalarkivet for merkostnader dersom doku-mentasjonen ikke har vært behandlet i tråd medlovens krav. Slike refusjonskrav bør Nasjonalarki-vet også kunne fremme overfor kommuner og fyl-keskommuner som velger å ta imot tilbudet om ålangtidsbevare digital dokumentasjon hos dem.

21.4.6 Konvertering for digital bevaring. Pålegg om digital overføring

Digitalisering med destruksjon av papiroriginalenble mulig med Noark 4 fra 1999 og har vært nor-mal arbeidsform i offentlige organer fra 2005,såkalt mediekonvertering.7 Riksarkivarens for-skrift kapittel 8 regulerer kvalitetssikring, gjen-finnbarhet, vilkår for destruksjon og forbud motdestruksjon av visse typer dokumentasjon. Doku-menter på ikke-digitale formater fra 1950 eller førskal bevares i original versjon. Det er ikke tillatt ådestruere originalformatet hvis dette har særskilthistorisk verdi som gjenstand. For øvrig er detstilt krav om at arkiver som skal konverteres ogdestrueres, må være koblet til elektronisk journaleller tilsvarende register. Det er også stilt krav tilselve konverteringsprosessen.

Det er arkivfaglig ukontroversielt å digitaliserepapirdokumenter som er skapt etter 1990, bevaredokumentet i digital versjon og destruere original-

versjonen. Grunnet bruken av syre i framstillingav papir i nyere tid er digitalisering også en måte åbevare slike dokumenter på lang sikt.

Digitalisering og påfølgende destruering avoriginalene er hovedregelen for pasientarkiversom skal overføres til Norsk helsearkiv, som vilbli etablert i 2019 på Tynset som en enhet i Arkiv-verket. I helsearkivforskriften § 27 er det fastsattat pasientarkivmateriale som digitaliseres etteroverføring til Norsk helsearkiv, normalt skal kas-seres.

Samfunnsøkonomiske analyser utført avArkivverket viser at det er mer lønnsomt å masse-digitalisere enn å bygge nye fjellhaller for å bevarepapirarkiver.8 Utvalget antar at det samlet sett kanvære kostnadseffektivt om loven pålegger statligevirksomheter å digitalisere før overføring, det vilsi bare levere digitalt, se lovutkastet § 30 førsteledd. Regelen kan ved behov tre i kraft senere ennloven ellers. Det vil for eksempel bli nødvendig åutrede hvordan digitaliseringen kan skje mestmulig effektivt, blant annet påføring av metadata.Kongen bør ha hjemmel til å stille krav til digitali-seringsprosessen.

Utvalget antar at digital bevaring kan gi bedremuligheter for å gjøre materialet tilgjengelig ogkan være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Et såsentralt forhold i arkivsektoren som konverteringav ikke-digitalt materiale for digital overføring børreguleres i loven, ikke i underliggende regler.Lovutkastet § 29 åpner ikke for større anledningtil å konvertere for digital bevaring enn det somfølger av arkivforskriften i dag, bare klargjørhandlingsrommet.7 I Meld. St. 7 (2012–2013) ble digitalisering og påfølgende

destruering drøftet som en strategi for både å reduserebehovet for magasinplass og å øke tilgjengeligheten. I stor-tingsmeldingen ble det vist til behov for en grundigere vur-dering av kravene til rettslig og historisk dokumentasjon.Rapporten Digitalisering for kassasjon (2015) konkludertemed at det ikke er juridiske hindringer for kun digital beva-ring av skannede dokumenter.

8 Menon Economics: Kvalitetssikring av konseptutredningfor mottak og digitalisering av arkiv. Menon-publikasjon nr.45/2018.


Kapittel 22

Private arkiver

For å gi ettertiden et utfyllende bilde av dagens sam-funn og vår tid, er det viktig å bevare arkiver ogsåfra næringsliv, frivillig sektor og privatpersoner.Utvalget foreslår at fylkeskommunene får et lovfestetkoordineringsansvar for det regionale arbeidet medprivate arkiver. Nasjonalarkivet pålegges et tilsva-rende koordineringsansvar nasjonalt. Utvalget fore-slår videre at private arkiver skal bevares etterarkivfaglige prinsipper, og at de skal registreres i enfelles nasjonal katalog forvaltet av Nasjonalarkivet.

22.1 Bakgrunn og mandat

22.1.1 Mandatet

I utvalgets mandat er det pekt på spørsmålet «omarkivvirksomhetene som helhet har en hensikts-messig organisering og ansvarsdeling for å hånd-tere dagens og morgendagens behov for å bevareog tilgjengeliggjøre digitale offentlige og privatearkiv». Arbeidet med private arkiver er regulert ien rekke bestemmelser og har et eget kapittel igjeldende lov. Utvalget ser i dette punktet påspørsmålet om videreføring og eventuell forbe-dring av de rettslige løsningene.

Etter gjeldende lov § 2 er private arkiver detmotsatte av offentlige arkiver; alle dokumentersom blir til som ledd i virksomhet som ikke drivesav kommune eller stat, er å regne for private arki-ver. Utvalget har lagt til grunn at private arkiver erarkiver som er skapt av private virksomheter,organisasjoner og privatpersoner, det vil si allesom ikke er omfattet av arkivloven, se kapittel4.3.3. Private arkiver kan både være i privat ogoffentlig eie.

Private arkiver er ikke omfattet av virkeområ-det til gjeldende arkivlov.1 Bevaring av privatearkiver er dermed et innsamlingsarbeid eller ord-ning og bevaring av dokumentasjon som blirdonert eller deponert. En del arkiver som ettergjeldende rett anses som private arkiver, vil falle

direkte inn under pliktbestemmelsene i lovutkas-tet. Det gjelder for offentlige eide virksomhetermv.

Arkivstatistikken gir tall over tid om volumetpå bevaring av private arkiver, men sier lite ombevaringen er tilstrekkelig til å kunne danne endekkende samfunnsdokumentasjon sammen medoffentlige arkiver. Spørsmålet om tilfang av privatearkiver bør blant annet ses i et minoritetsperspek-tiv (urfolk, nasjonale minoriteter, innvandrere) oget regionalt perspektiv (forskjeller i næringsstruk-tur i ulike landsdeler og innad i regioner).

22.2 Gjeldende rett

22.2.1 Arkivlova kapittel III

Arkivlova § 1 skiller ikke mellom arkivers opphav.Arkivlova kapittel III gir Riksarkivaren i oppgave åarbeide med private arkiver, blant annet å ha over-sikt over verneverdige private arkiver og å føreregister over private arkiver som blir oppbevart ibevaringsinstitusjoner, se § 13. Som ledd i denneoppgaven kan Riksarkivaren registrere privatearkiver som særskilt verneverdige. Dette er åregne for et enkeltvedtak og har konsekvenser forrådigheten over arkivet, se nedenfor og boks 22.1.Loven har ikke egne regler om hva som gjør pri-vate arkiver verneverdige. Ifølge forarbeidene oglitteraturen favner begrepet verneverdige privatearkiver vidt.2

Eier av arkiver som etter § 13 har fått statussom særlig verneverdige, må etter § 15 melde fratil Riksarkivaren i visse situasjoner av betydningfor bevaringen, som eierskifte, utføring av landetmv. Etter § 17 kan Riksarkivaren kopiere særskiltverneverdig arkiver i slike situasjoner, men eierenkan stille vilkår for tilgangen til kopien.

1 Se likevel arkivlova §§ 13 annet ledd, 14 bokstav b (jf. §§ 15og 18), 19 og 20.

2 I Ot.prp. nr. 77 (1991–92) omtales «verneverdige privat-arkiv» som «arkiv som det i mange tilfelle er heilt avgje-rande å tryggja (delar av) dersom framtidige generasjonarav forskarar o.a. skal få eit fullgodt kjeldetilfang».


Eier av verneverdige private arkiver kan veddeponering og overføring til arkivinstitusjonenstille vilkår for tilgangen til arkivet, jf. § 16. Vilkå-rene gjelder bare i inntil 100 år. Vilkår stilt veddeponeringen eller avleveringen kan ikke skjer-pes ensidig siden, se Ot.prp. nr. 77 (1991–92),side 25. Særskilt verneverdige arkiver kan ikkedeles opp, føres ut av landet, skades eller ødeleg-ges uten samtykke, se § 18.

Riksarkivaren kan etter § 19 fastsette atreglene om offentlige arkiver skal gjelde visse(deler av) private arkiver med offentlig tilknyt-ning, se kapittel 8.1.5 om anvendelsen av dennehjemmelen.

22.2.2 Retningslinjer for arbeidet med private arkiver

Riksarkivaren pålegges i § 14 å gi retningslinjerfor eget arbeid med private arkiver og kan gjøredisse gjeldende for både private og offentlige insti-tusjoner som tar vare på private arkiver. Retnings-linjene er med på å skape et nasjonalt system iarbeidet med private arkiver.

De gjeldende retningslinjene fra Arkivverketer fra 2005 og er ikke publisert på Arkivverketsnettsider. Loven avgrenser ikke innholdet i ret-ningslinjene, hvilket åpner for at retningslinjenekan omhandle blant annet hvilke private arkiver

som bør prioriteres vernet, samordning mellomulike bevaringsinstitusjoner og ordning, bevaringog tilgjengeliggjøring av private arkiver (foreksempel føringer om viktige arkivfaglige prinsip-per).

Loven sier at Riksarkivaren kan gjøre dissegjeldende for både private og offentlige institusjo-ner som tar vare på private arkiver. Retningslin-jene skaper dermed et nasjonalt system i arbeidet

Boks 22.1 Utførsel av private arkiver

Arkivverket har vært involvert i to saker derproblemstillinger rundt arkivmateriale i utlandethar stått sentralt. I den ene saken ble arkivlova§ 13 tatt i bruk, i den andre kulturminneloven§ 23.

Den ene saken var knyttet til Nasjonal Sam-lings riks- og rådsmøteprotokoll 1934–1945.Den er et eksempel på arkivmateriale på avveie.Protokollen representerer et viktig kildemateri-ale og inneholder referater fra 21 partisamlingeri tidsrommet fra januar 1934 til april 1945. Proto-kollen ble overlevert Riksarkivaren av Kulturde-partementet i 1999. Hvor den har befunnet segmellom 1945 og 1999, er noe uklart, men 40 åretter frigjøringen i 1985 ble protokollen annon-sert til salgs med en prisantydning på en halvmillion kroner. Protokollen var nå etter alt ådømme havnet i USA for salget skulle formidlesgjennom en advokat på Long Island. Det ble

imidlertid ikke noe av dette salget. Det gikk sånesten 15 år før protokollen igjen dukket opp ogvar annonsert til salgs. Dette var i januar 1999,og salget skulle nå formidles gjennom en norskadvokat. Juridisk var det ingen tvil om at proto-kollen var offentlig eiendom. Men det oppstostrid mellom Riksarkivaren og ihendehaverensadvokat. Regjeringsadvokaten ble også trukketinn. Det hele løste seg ved en minnelig ordning.Nasjonal Samlings riks- og rådsmøteprotokoll erogså den eneste saken Riksarkivaren har benyt-tet § 13 i.

Den andre saken er knyttet til utførsel avarkiver etter Freia, som ble kjøpt opp av KraftFoods Norge AS og ønsket å overføre deler avsine arkiver til Sverige og USA. Riksarkivarengodkjente søknaden.

Kilde: Arkivverket

Boks 22.2 Utenlandske oppkjøp av norske bedrifter

Når bedrifter blir kjøpt opp av utenlandske sel-skaper, er Arkivverkets erfaring at de i litengrad er opptatt av dokumentasjonen i arki-vene. Svært ofte går arkivene tapt når bedrif-ter får utenlandske eiere. Finnes det arkiv-eller museumsinstitusjoner lokalt som kan taimot større bedriftsarkiver, blir enkelte arki-ver bevart. Eksempler kan være arkivene etterDNN Aluminium Tyssedal og Odda smelte-verk AS som ble tatt hånd om av Norsk Vass-kraftog Industristadmuseum.

Kilde: Arkivverket


med private arkiver og gir Riksarkivet den sen-trale koordinerende rollen. Oppgaven kan ses isammenheng med kulturlova § 2, som definererkulturvirksomhet som blant annet å verne om ogvidereføre kulturarv. Til nå har retningslinjeneikke vært gitt i forskrifts form selv om de blir gjortgjeldende for private.

Arkivverkets strategi for private arkiver gjel-der for 2015–2020. Ifølge Arkivverkets nettsideskal strategien «sikre at arkivmateriale fra privatsektor i større grad blir tatt vare på» med vekt påkoordinering av aktører. Strategien erstatter medandre ord ikke retningslinjene.

22.2.3 Fylkeskoordinerende ledd

Nettverket av «fylkeskoordinerende institusjonerpå privatarkivfeltet og bevaringsinstitusjoner» gårtilbake til 2004, men ble revitalisert i 2017.

Med utgangspunkt i Riksarkivarens retnings-linjer for privatarkivarbeidet, gitt med heimel iarkivlova § 14, er det på regionalt nivå etablerteit landsdekkjande nettverk av koordinerandeinstitusjonar i privatarkivarbeidet. Dei skal fun-gere som regionale kompetansesenter og veremed på å koordinere arkivarbeidet i fylka sine.Dermed er det etablert ein infrastruktur fornasjonal og regional samhandling i privatarkiv-arbeidet.

Kilde: Meld. St. 7 (2012–2013) punkt 5.5.3

I hvert fylke finnes en fylkeskoordinerende insti-tusjon for arbeidet med private arkiver som koor-dinerer arbeidet i sitt fylke. Hensikten er å få engod arbeidsdeling og samhandling mellom institu-sjonene der de klargjør sin bevaringspolitikk,arbeidsdeling seg imellom og utvikler bevarings-planer for private arkiver.

22.2.4 Annet regelverk stiller krav til utarbeiding av dokumentasjon i næringslivet

Annet regelverk stiller krav til utarbeiding avdokumentasjon, se kapittel 14.2.3. Enkelte avdisse kravene gjelder spesielt for næringslivet.For eksempel stiller aksjeloven krav om utarbei-delse og oppbevaring av dokumentasjon, jf.NOU 2016: 22, punkt 5.4.2, og Prop. 112 L (2016–2017). Enkelte typer dokumentasjon skal bevaresi hele selskapets levetid. Etter § 1-6 skal dokumen-tasjon som kreves utarbeidet etter aksjeloven,utarbeides og oppbevares på betryggende måte.Dokumentasjonen skal være i lesbar form og

være tilgjengelig fra Norge. Et annet eksempel erbokføringsloven § 13 som stiller krav om bevaringi fem år (ned fra ti år) av regnskapsinformasjon.Det stilles krav om betryggende sikring ut beva-ringsperioden. Det er anledning til å oppbevareelektronisk regnskapsmateriale i visse EØS-land,nærmere bestemt Danmark, Finland, Island ogSverige.3


22.3.1 Et bevilgningsstyrt arbeid

Omfanget av bevaringen av private arkiver er ikkelovregulert. Arbeidet med private arkiver eromtalt i gjeldende arkivlov §§ 13–19, men dette errelativt myke regler om koordinering med litt har-dere hjemler til å verne enkeltarkiver.4 Det gisbare direkte statlige tilskudd til ARBARK,Misjons- og diakoniarkivet, Stiftinga for folkemu-sikk og folkedans og Skeivt arkiv. Bevaring av pri-vate arkiver i Arkivverket, kommunal sektor,museer og Nasjonalbiblioteket finansieres hoved-sakelig over ordinært driftsbudsjett. Stortingethar bevilget noe midler til bevaring av private arki-ver som det kan søkes på. Omfanget av bevarin-gen av private arkiver er dermed stort settbestemt av ressursinnsatsen. Dette er formulertslik i statsrådens svar ved behandlingen av Doku-ment 8:117 S (2015–2016), se Innst. 157 S (2016–2017):

De årlige driftsbevilgningene til Arkivverket, tilprivate arkivbevaringsinstitusjoner og tilmuseer i det nasjonale nettverket utgjør de vik-tigste statlige økonomiske virkemidlene iprivatarkivsatsingen. I tillegg kommer bevilg-ninger eller spillemidler til prosjekt- ogutviklingstiltak på museums- og arkivfeltet.

Arkivverket er den enkeltaktøren som langtidsbe-varer mest private arkiver. Arkivverket har eta-blert en lik politikk og praksis i hele landet forhvilke arkiver som skal tas imot, fordi etaten måprioritere lagringsplass og kapasitet til ordning ogregistrering. Det gjøres en bevaringsvurdering

3 Se bokføringsforskriften § 7-5 første ledd første setning ogforskrift om oppbevaring av elektronisk regnskapsmateri-ale i andre EØS-land 3. juni 2010 nr. 759.

4 I Ot.prp. nr. 77 (1991–92) la departementet ikke opp til åøke ressursinnsatsen til bevaring av private arkiver, se side3 og 7. Arkivlova ble dermed utformet slik at myndigheteneikke fikk plikt til å bevare mer, men det var likevel rom for ågi Arkivverket styrkede hjemler til å kreve at private tokvare på sine arkiver.


som begrunner hvorfor et arkiv skal til Arkivver-ket, og det må gjøres en vurdering av eventuellevilkår som settes til avleveringen.

Kommunale og fylkeskommunale arkivinstitu-sjoner langtidsbevarer og gjør tilgjengelig om lagen fjerdedel av de private arkivene som tas vare påsom samfunnsdokumentasjon i Norge, se figur22.1. Bergen byarkiv er den største aktøren i kom-munal sektor og er aktøren som etter Arkivverkethar mest private arkiver i Norge.

Private arkiver er dermed et arbeid som invol-verer statlig og kommunalt forvaltningsnivå ogprivat sektor. Både arkivinstitusjoner, bibliotekerog museer tar vare på private arkiver. Det er storevariasjoner regionalt. De 25 institusjonene medmest private arkiver bevarer til sammen 85 pro-sent av de bevarte privatarkivene, se tabell 22.1.

22.3.2 Et koordinert arbeid?

Målet om helhetlig samfunnsdokumentasjon kre-ver samspill mellom ulike aktører. Også museerog biblioteker hører med i dette samspillet. Lovenog Arkivverket har lagt opp til slik koordinering.De fylkeskoordinerende leddene er et sentralt vir-kemiddel.

I 2016 ble ordningen med fylkeskoordine-rende ledd evaluert.5 Det ble pekt på både organi-satoriske og ressursmessige forutsetninger for et

tilstrekkelig bevaringsarbeid. Stimulans fra sen-tralt hold ble framhevet:

Grunnstrukturene for privatarkivarbeidet erdefinert nasjonalt. Undersøkelsen viser atnesten alle fylkene har på plass en koordine-rende institusjon og et fylkesdekkende nett-verk. Disse fungerer ulikt, men med tanke påusikker – til dels manglende – finansiering avarbeidet, må resultatene sies å være gode.

Ansvarsinstitusjonene bør få tydeligere ogmer likeartet ansvar og oppgaver; slik at detoppnås god arbeidsdeling, med effektiv brukav kompetanse og ressurser i alle deler av lan-det.

Oppgaven som fylkeskoordinerende insti-tusjon skal være forankret i fylkeskommunen,og beskrevet i fylkeskommunale kulturplaner(der slike planer finnes). Uten slik forankringblir arbeidet med privatarkiver liggende uten-for ansvarsområdet til lokal- og regionalforvalt-ningen, som helt eller delvis er bevaringsinsti-tusjonenes oppdragsgivere og ansvarlige forfinansiering av arbeidet.

I oppfølgingen av evalueringen ble alle fylkeskom-munene anmodet om å selv oppnevne institusjo-ner i rollen. 15 av 18 nåværende fylkeskommunerhar oppnevnt fylkeskoordinerende ledd. I de treøvrige dekker Arkivverket denne rollen.

I flere regioner er det utarbeidet bevaringspla-ner for private arkiver, dette gjelder blant annetHordaland og Telemark. Arbeidet med bevarings-planer gir en oversikt over hvilke sektorer, nærin-ger osv. som det er langtidsbevart arkiver fra iarkivinstitusjoner, biblioteker og museer i regio-nen i dag, og hvor det er huller i samfunnsdoku-mentasjonen ved at spesielle næringer, sektorereller tidsperioder ikke er dokumentert. Tilsammen gir det grunnlag for å lage en bevarings-plan som angir satsningsområder, og som regelavklarer arbeidsdelingen mellom aktører i regio-nen.

Det er også behov for koordinering når detgjelder tilgjengeliggjøring av private arkiver.Arkivsektoren registrerer informasjon om sinearkiver i systemet arkivportalen slik at alle med til-gang kan søke fram til hvilken dokumentasjon deulike institusjonene har. Selve dokumentasjonener imidlertid ikke tilgjengelig i portalen. Utenforarkivsektoren er det ikke alle som bruker arkiv-

Figur 22.1 Aktører som bevarer og tilgjengeliggjør private arkiver

Kilde: Arkivverkets Statistikk for arkivinstitusjoner og arkiv ibibliotek og museum 2017

Arkivverket30%

Kommunalearkivinst

24%

Andre arkivinst.

9 %

Bibllioteker og lokalhist.

11 %

Museer26 %

Fordeling av privatarkivbestand (hyllemeter) 2017

5 Se rapporten Evaluering av fylkeskoordinerende ledd iarbeidet med private arkiver. Rapport fra arbeidsgruppeoppnevnt av Riksarkivaren 09.11.2016.


portalen til å registrere private arkiver de besitter.Om lag halvparten av private arkiver i museer erregistrert i arkivportalen, om lag en fjerdedel ilokalhistoriske samlinger og mellom 6 og 11 pro-sent i biblioteker, se Arkivverkets Statistikk forarkivinstitusjoner og arkiv i bibliotek og museum2017.

22.3.3 Næringslivsarkiver

Næringslivets dokumentasjon inngår også i kul-turarven, og det norske samfunnet kan ikke for-stås uten i sammenheng med næringsgrunnlag,konjunkturer, teknologi og industri. I dag bevaresnæringslivsarkiver som del av det generelle arbei-det med private arkiver, men det har også vært

Kilde: Arkivverkets Statistikk for arkivinstitusjoner og arkiv i bibliotek og museum 2017

Tabell 22.1 Oversikt over de 25 største aktørene som langtidsbevarer og tilgjengeliggjør private papirarkiver. Tallene er oppgitt i hyllemeter

ArkivinstitusjonHyllemeter

private arkiver

Arkivverket 36 470

Bergen byarkiv 12 085

Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek 7 759

Nasjonalbiblioteket 5 280

Østfoldmuseene 4 400

Vestfoldarkivet 3 552

Universitetsbiblioteket i Bergen (inkl. Skeivt arkiv og spesialsamlingane) 3 233

Aust-Agder museum og arkiv 3 198

Arkiv i Nordland 2 553

NTNU Universitetsbiblioteket i Trondheim 2 457

Stiftelsen Lillehammer museum (inkl. Opplandsarkivet, avd. Maihaugen) 2 393

Oslo byarkiv 2 328

Misjons- og diakoniarkivet (VID vitenskapelige høgskole) 2 188

Mjøsmuseet 1 655

Stiftelsen Norsk Folkemuseum 1 633

Anno museum 1 577

Telemark Museum 1 577

Museene i Sør-Trøndelag A/S 1 524

Norsk Vasskraft- og Industristadmuseum 1 426

Fylkesarkivet i Sogn og Fjordane 1 425

AAT-NIA (Arbeiderbevegelsens arkiv i Telemark / Norsk Industriarbeidermuseum) 1 296

Norsk Luthersk Misjonssamband 1 120

Norsk vegmuseum 870

Stiftelsen Norsk Teknisk museum 854

Fylkesarkivet i Oppland 725

Sum privatarkiv 25 største 103 577


Boks 22.3 Institusjoner som langtidsbevarer bare private arkiver

Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek (ARBARK)

ARBARK ble i 1908 opprettet av Landsorganisa-sjonen (LO) og Arbeiderpartiet og er landetsstørste private arkivinstitusjon. ARBARK har omlag 18 ansatte som driver et allsidig dokumenta-sjonssenter med samlinger innen arkiv, biblio-tek, fotografi, lyd, film og gjenstander. Virksom-heten styres av et representantskap og styre ogen faglig/administrativ leder. ARBARKs viktig-ste oppgave er å bevare og formidle arbeiderbe-vegelsens kulturarv. Det finnes også materialeetter venstresiden i politikk og samfunnsliv, somblant annet arkiver fra kvinnebevegelsen, ung-domsbevegelsen, internasjonalt solidaritetsar-beid med mer. ARBARK bevarer i dag landetstredje største samling av private arkiver måltetter antall hyllemeter. ARBARK har samar-beidsavtaler med flere bevaringsinstitusjonerregionalt og sentralt som regulerer blant annetansvarsfordeling og magasinplass. ARBARKfinansieres av sine medlemmer og bevilgningover statsbudsjettet. Kulturdepartementet fore-slår å øke tilskuddet til ARBARK med 1,4 millio-ner kroner for bevaring av digitale private arki-ver i 2019. Totalsummen som bevilges overstatsbudsjettet, vil da være om lag 7,5 millionerkroner.

Misjons- og diakoniarkivet (MDA)

Misjons- og diakoniarkivet har sin opprinnelse iorganisasjonsarkivet fra Det Norske Misjonssel-skap (NMS) og Diakoniarkivet. Fra midten av1960-tallet startet NMS et systematisk arbeidmed sitt historiske arkivmateriale ved hoved-kontoret, og NMS Arkiv ble plassert i Misjons-høgskolens nybygg i 1983 i Stavanger. Samlin-gen ble gradvis utvidet til å også inkludere mate-riale fra andre kretser og institusjoner i NMS,enkeltpersoner og andre organisasjoner med til-knytning til NMS. I 2008 ble navnet endret tilMisjonsarkivet. Diakoniarkivet startet som etfelles initiativ mellom Stiftelsen Det norske Dia-konhjem og Diakonhjemmet Høgskole. Misjons-og diakoniarkivet ble til samtidig med at

VID vitenskapelige høgskole ble etablert1.1.2016 som resultat av en fusjon mellomMisjonshøgskolen og diakonale høgskoler. Ettav fusjonspotensialene som ble identifisert, var åutvide arkivvirksomheten til også å omfatte dia-konihistorisk dokumentasjon, og departementethar godkjent at statstilskuddet omfatter bådemisjons- og diakonihistorisk arkivmateriale.

Misjons- og diakoniarkivet har som mål åbidra til bevaring, tilgjengeliggjøring, forskningog formidling på området diakonale og kirkeligeaktører innenfor velferd og sivilsamfunnsutvik-ling, nasjonalt og internasjonalt. Virksomhetenomfatter også veiledning og rådgivning innenarkivdanning og arkivbevaring overfor organisa-sjoner og institusjoner med relasjon til kristenvirksomhet. Arkivet holder til i Stavanger ogOslo. I statsbudsjett for 2019 utvides støtten tilVID historiske arkiv til om lag 3 millioner kro-ner. Arkivet har vært på statsbudsjettet siden2005.

Skeivt arkiv – Universitetsbiblioteket i Bergen

Skeivt arkiv er en del av Avdeling for spesial-samlinger ved Universitetet i Bergen. Arkivetble offisielt åpnet i 2015, men ideen og arbeidetmed arkivet startet ved Universitetsbiblioteket i2012. Skeivt arkiv arbeider med bevaring og til-gjengeliggjøring av skeiv historie eller LHBT-historie. Samlingene deres består av en rekkearkiver fra personer og organisasjoner samtbøker og tidsskrifter. De bygger for tiden ogsåopp en samling av videointervjuer som doku-menterer livene til personer som har hatt tilknyt-ning til LHBT-organisering, samt bevarer skrift-lige beretninger som befolkningen kan skriveanonymt og poste på deres sider. De arbeiderkontinuerlig med et eget oppslagsverk, Skeiv-opedia, som oppdateres med nye artikler. Arki-vet har 6 ansatte og har siden 2016 mottatt fastbevilgning over statsbudsjettet på om lag 5 milli-oner kroner. Skeivt arkiv har på få år samlet inn330 hyllemeter arkiv fra enkeltpersoner og orga-nisasjoner og tatt opp 120 videointervjuer.


satsninger for å samle arkiver fra bestemte nærin-ger, som sjømat, olje og gass og bergverk, seboks 22.4. Disse satsingene har vært basert pådialog og villighet fra de næringsdrivende. Vi harikke en bevaringsinstitusjon som det svenskeCentrum för Näringslivshistoria, se boks 22.5.Handelshøyskolen BI har imidlertid et miljø somsærlig forsker på næringslivhistorie.

22.4 Overveielser

22.4.1 I allmennhetens interesse å ta vare på private arkiver

Det norske samfunnet er mer enn offentlig virk-somhet. For at samfunnsdokumentasjonen skalvære helhetlig og kulturarven vernes, jf. § 1, måmer enn offentlig dokumentasjon bevares. Privatearkiver dokumenterer enkeltpersoners rettigheterog er viktige kilder til forskning og kunnskap omsamfunnet. De kan ha særlig verdi fordi de utfylleroffentlige arkiver, for eksempel der private ogoffentlige aktører samspiller om tjenester tilenkeltpersoner, som i barnevernet. Det er dermedi allmennhetens interesse å ta vare på private arki-ver.

For offentlige arkiver er det forholdsvis klarthvilke virksomheter som har et arkivansvar, oghva slags dokumentasjon de skal ta vare på. Pri-vate arkiver stiller seg annerledes. Det er en

rekke ulike virksomheter som tar og kan ta seg avlangtidsbevaring og tilgjengeliggjøring.

Som del av kulturarven og helhetlig samfunns-dokumentasjon sørger det offentlige for langtids-bevaring av private arkiver. Dette skjer i dag gjen-nom etablerte, helt eller delvis offentlig finansi-erte arkivinstitusjoner, biblioteker og museer oggjennom arbeidet med nasjonale og regionalebevaringsplaner. Denne bevaringen skjer i all-mennhetens interesse, jf. kapittel 10 om person-vernforordningen. Ikke alle virksomheter vil habehandlingsgrunnlag for personopplysninger i all-mennhetens interesse.

22.4.2 Pisk eller gulrot?

Ambisjonen om å ivareta en helhetlig samfunns-dokumentasjon krever at private arkiver bevares iet fornuftig omfang og utvalg. Dette omfanget ogutvalget beror på et faglig skjønn og egner segikke for regulering i loven. Dette bør overlates tilfagmiljøene og kan omtales i planer og strategier.

Bevaringsplikter vil innebære at visse doku-mentasjonstyper skal avleveres, mens kapasitets-bygging sentralt, regionalt og lokalt vil innebæreat private arkiver vil kunne mottas og håndteres for-svarlig. Dette kan formuleres som alternative stra-tegier: pisk eller gulrot. Utvalget legger til grunnat begge deler er nødvendig. Det må finnes kapa-sitet til langtidsbevaring, ordning og registrering i

Boks 22.3 fort.

Stiftinga for folkemusikk og folkedans

Stiftinga for folkemusikk og folkedans har et avNord-Europas største arkiv for tradisjonsdansog -musikk. Hovedformålet er «å fremje, verneog føre vidare norske folkemusikk- og folkedan-stradisjonar som eit uttrykk for kulturell identi-tet og som berar av særeigne kvalitetar».

Stiftinga for folkemusikk og folkedans kon-sentrerer seg om immateriell kulturarv i form avdans og musikk og skal være en nasjonal pådri-ver og koordinator for folkemusikkarkivene,inkludert å arrangere det årlige seminaret forfolkemusikkarkivene. Som arkiv har de ansvarfor å ivareta sentrets samlinger og sørge for sik-ker oppbevaring av den nasjonale skatten forframtiden. Flere formater står i fare for å bli øde-lagt, og digitalisering prioriteres for å sikre

materialet. Digitalisering og filbehandling erogså viktig for formidling i dagens nettbasertesamfunn.

Hovedmaterialet i arkivet er upublisert ogsamlet inn med muntlig avtale om ivaretakelsefor forskning og undervisning. Det er et lokalteierskap til tradisjonen. Noe materiale er klausu-lert eller ikke etisk forsvarlig å låne ut. Det erviktig at materialet innenfor disse begrensnin-gene blir brukt for å fremme, verne og videre-formidle kunnskapen.

Stiftinga for folkemusikk og folkedans finan-sieres ved bevilgning over statsbudsjettet og harmindre inntekter fra tjenestesalg (hovedsakeligundervisning) og prosjekter utover dette.

Kilde: Arkivverket


institusjoner på ulike nivåer i samfunnet og mednødvendig interesse og kompetanse til å forstå, til-gjengeliggjøre og formidle arkivene. Dette kreverressurser. Det må også finnes et visst nivå avpress til å overføre arkivene, enten i form av plik-ter eller innsats fra pådrivere i og utenfor denaktuelle sektoren.

22.4.3 Gi flere virksomheter plikt til å avlevere sitt arkiv?

Offentlige og private arkiver blir skapt i et sam-spill av offentlige og private aktører. Over tid kansamme samfunnsoppgave bli løst av det offentligeeller av private aktører. For eksempel har det værten historisk utvikling der det som tidligere ble løstav idealister, i dag i stor grad er offentlig finansi-erte velferdsoppgaver. Dette er tilfellet for

Boks 22.4 Private arkiver fra næringsvirksomhet

Norsk olje- og gassarkiv (NOGA) – Arkivverket

Norsk olje- og gassarkiv er resultatet av enbevisst satsing ved Arkivverket i Stavanger påbevaring av arkiver fra olje- og gassektoren.Arkivverket i Stavanger hadde lenge et uformeltnasjonalt ansvar for arkivene fra sektoren, bådepå grunn av sin geografiske plassering og denbevisste satsingen. I 2014 etablerte derfor Riks-arkivaren Norsk olje- og gassarkiv (NOGA) somet treårig pilotprosjekt. En målsetting var åundersøke hvordan arbeidet med bevaring avarkiver fra en viktig næringssektor i Norge bestkunne organiseres og finansieres, og hvordanerfaringene fra prosjektet kunne brukes videre iarbeidet med en helhetlig samfunnsdokumenta-sjon. Ved prosjektperiodens slutt, og etter enstørre omorganisering i Arkivverket, gikkNOGA inn i vanlig drift i den nye organisasjo-nen. Bevaring av denne typen arkiver er et avsatsingsområdene til Arkivverket. Per november2018 er det 1,2 årsverk i NOGA. Arkivet bestårav rett i underkant av 4000 hyllemeter privatearkiver samt arkivene fra relevante offentligeaktører. Dette omfatter alt fra de store operatør-selskapene til leverandørbedrifter, fagbevegel-sen, arbeidstakerorganisasjoner og andre sompå en eller annen måte er relatert til industrien.Mange av samarbeidene reguleres av løpendekontrakter med årlige arkivtilfang. Målet tilNOGA er først og fremst å sikre de mest sen-trale arkivene fra norsk olje- og gassvirksomhetfor nåværende og framtidig forskning og kultur-formidling. Dette gjøres ved hjelp av finansier-ing og kompetanse fra bransjen selv, i samspillmed det offentlige.

Fra 2011 til 2018 har næringen selv bidrattmed i overkant av 13 millioner kroner til NOGA,

i 2018 var inntektene om lag 1,3 millioner kro-ner. Arkivverket har bidratt økonomisk gjennomsitt driftsbudsjett.

Sjømatarkivet

Norsk sjømatarkiv er foreløpig i prosjektfasen.Prosjektet er etablert i regi av ArkiVest, tidligereStiftelsen Lokalhistorisk Arkiv i Bergen. Arkiv-verket er inne som samarbeidspartner i pro-sjektfasen. Arbeidet er landsomfattende oginvolverer havbruk/oppdrett, foredlingsbedrif-ter og utstyrsleverandører. ArkiVest ønsker ikkeat alle arkivene skal samles hos dem, men at dekoordinerer et nasjonalt arbeid i samarbeid medeksisterende bevaringsinstitusjoner der Arkiv-verket også er med som depotinstitusjon. Det erså vidt begynt å komme inn arkiver, og en satserpå at det massive salgs- og markedsføringsarbei-det etter hvert også vil føre til flere avtaler medbedrifter og andre aktører. Prosjektet fikk i 2017og søkte midler i 2018 fra Riksarkivarens pro-sjekt og utviklingsmidler på til sammen800 000 kroner.

Norsk bergindustriarkiv

Norsk bergindustriarkiv er et initiativ fra Vest-foldarkivet, og de satte selv av midler til etforprosjekt i 2018. Bakgrunnen for denne satsin-gen er den samme som for Sjømatarkivet. Vest-foldarkivet søkte i 2018 midler fra Riksarkiva-rens prosjekt og utviklingsmidler på til sammen420 000 kroner.

Kilde: Arkivverket


rusomsorg, helsetjenester, barnehager, utdan-ningsinstitusjoner osv. Det bør derfor vurderesom sektormyndighetene, som Helsedirektoratetog Utdanningsdirektoratet, bør utarbeide planerfor bevaring av private arkiver i samarbeid medNasjonalarkivet, for eksempel i forbindelse med atvirksomheter med en lang historie kommer innunder arkivloven. I dag er det imidlertid en mot-satt trend: at offentlige oppgaver blir utført av pri-vate virksomheter eller organisert som privaterettssubjekter, se kapittel 8.

Dersom flere typer virksomheter må følgearkivloven, vil deres arkiver måtte bevares ogavleveres på vanlig måte. Det vil være uforholds-messig å underkaste ikke-offentlige virksomheterhele arkivloven bare for å sikre seg arkivet deres.Utvalget antar at det utvidede virkeområdet langtpå vei fanger opp de typene virksomheter som børdanne og avlevere arkiver, for eksempel offentligeide selskaper, se nærmere om lovens virkeom-råde i kapittel 8.

Etter gjeldende § 20 kan Riksarkivaren fast-sette at arkiver skal fortsette å følge tidligereregulering selv om arkivskaper ved omdanninggår fra statlig til kommunal eller fra offentlig tilprivat. Et utvidet virkeområde for arkivloven vilredusere behovet for en slik bestemmelse og vilogså innebære at virksomheter som i dag produ-serer private arkiver, vil bli fullt ut omfattet avarkivloven.

Private virksomheter fører sitt arkiv uten bin-dingene i arkivloven, og arkivet som oppstår, vil

mottakende arkivinstitusjon måtte forholde seg tilslik det er. En kunne se for seg at det gis en for-skrift som navngir organisasjoner og selskapersom skal avgi sine arkiver. Det kunne videre fast-settes regler om forskeres tilgang til materialeover en viss alder mens det fortsatt befinner seghos virksomheten. Mulige eksempler:– Politiske partiers hovedorganisasjoner– Frivillige organisasjoners sentralledd (dersom

de har et visst medlemstall)– Tros- og livssynsorganisasjoners sentralledd

dersom de har over et visst medlemstall Dettekan kobles til eventuell ny finansieringsord-ning for tros- og livssynssamfunn

– ASA-selskaper over et visst antall tilsatte (i kon-sernet)

Utvalget har ikke utredet dette i detalj, men ser atbevaringsplikter kunne komme i konflikt medsivilsamfunnets og næringslivets uavhengighet avstaten, og har derfor ikke foreslått slike plikter.

22.4.4 Særskilt verneverdige arkiver

Etter gjeldende rett kan Riksarkivaren registrereprivate arkiver som særskilt verneverdige, jf. § 13annet ledd. Fullmakten gjelder bare private arki-ver. Etter § 10 kan Riksarkivaren fastsette at etkommunalt arkiv skal avleveres til Arkivverketeller en annen institusjon dersom det «ernaudsynt for å tryggja arkivet eller når særlegeomsyn tilseier dette». Begge disse to bestemmel-

Boks 22.5 Centrum för Näringslivshistoria

Centrum för Näringslivshistoria bevarar ochberättar näringslivets historia. Vi är en ideellförening med företag som medlemmar. Vi tarhand om deras företagsarkiv och hjälper demanvända sin historia som hävstång för framtidautveckling. Dessutom lyfter vi företagandetsbetydelse för Sveriges tillväxt.

Alla företag har en historia. En berättelsesom är unik för verksamheten. Den är bevarad ifoton, mötesprotokoll, marknadsföringsmate-rial, affärsavtal och personaltidningar. Den kanvara ett, tio eller 100 år gammal. Oavsett ålder ärden värd att berättas för att bygga förtroendeoch skapa nya affärer, det vi kallar för historymarketing.

Att arbeta aktivt med att bevara och berättaföretagets historia är att investera i varumärket

och i företagskulturen. På Centrum för Närings-livshistoria jobbar vi därför sedan 1974 just medatt bevara och berätta svenska företags historier.Därmed bevarar vi även det svenska närings-livets historia. [...]

Vi visar även på företagandets generellabetydelse för samhällsutvecklingen. Därför dri-ver vi forskningsprojekt som sätter strålkastarenpå oberättade delar av näringslivets historia.

Sedan decennier har vi initierat, produceratoch formgett böcker, ofta i samarbete medandra förlag, utifrån det källmaterial och historiasom vi tar hand om. Sedan 2016 gör ger vi utböckerna på det egna Förlaget Näringslivshisto-ria.

Kilde: http://naringslivshistoria.se.


sene dreier seg om å unngå arkivtap og gir Arkiv-verket virkemidler.

Kulturdepartementet åpnet for å vurdere omregelen om sikring av særskilt verneverdige arki-ver bør få et videre virkeområde, jf. Meld. St. 7(2012–2013) punkt 6.1.1. I stedet for å gi ulikeregler for ulike arkiveiere kan en åpne for at sær-skilt verneverdig-regelen i kapitlet om privatearkiver kan brukes på alle typer arkiver omfattetav arkivloven. Dette er forslaget i lovutkastet § 37.Særskilt bevaringsverdige private arkiver vilgjerne være samlinger med dokumentasjon avsærlig høy informasjonsverdi, for eksempel doku-mentasjon av– grupper, pionervirksomhet, teknologiske gjen-

nombrudd– miljø- og rettsforhold, kulturminner, viten-

skapshistorie, kunst eller kunstnere– viktige hendelser av lokal, regional eller nasjo-

nal betydning

22.4.5 Lovfeste Nasjonalarkivets koordinerende rolle. Veiledningsansvar

Etter gjeldende rett har Riksarkivaren en rekkeoppgaver overfor private arkiver. Disse oppgaveneinnebærer et nasjonalt koordineringsansvar, selvom det ikke kommer uttrykkelig fram i loven. Entanke om å lovfeste det nasjonale koordinerings-ansvaret var fremme i Meld. St. 7 (2012–2013)punkt 6.1.1.6 Utvalget går inn for å lovfeste Nasjo-nalarkivets koordinerende rolle.

Koordinering innebærer ikke klare handle-plikter, men peker i retning av å ha en oversiktover aktører, produksjon og måloppnåelse. For etfagdirektorat vil det være nærliggende å forventeat koordineringsrollen også innebærer strategiskutviklingsarbeid og arbeid med kunnskaps-produksjon. Det konkrete ordnings- og bevarings-arbeidet vil fortsatt være budsjettstyrt, men denlovfestede koordinerende rollen for arbeidet medprivate arkiver kan gi anledning for styring og dia-log om forventninger mellom departementet ogdirektoratet.

Arkivverket er i loven pålagt å gi retningslinjerfor arbeidet med private arkiver, og disse kan gjø-res gjeldende for offentlige organer som arbeidermed private arkiver, og private som mottar til-skudd til slikt arbeid. Etter utvalgets vurderingframstår det som uklart hvilken normativ kraftslike retningslinjer skal ha: Er dette bindende som

forskrifter eller faglig veiledning som mottakernekan stille seg friere overfor? Utvalget mener det ervil være klargjørende å kalle dette veiledning,ikke retningslinjer. Utvalget ser ikke behovet forat loven regulerer veiledningsansvaret.

Det ville styrke Nasjonalarkivets rolle somnasjonalt koordinerende organ om tilskuddene tilde selvstendige institusjonene som arbeider medprivat arkiver, som ARBARK, Skeivt arkiv ogMisjons- og diakoniarkivet, ble forvaltet av Nasjo-nalarkivet.

22.4.6 Lovfeste en regionalt koordinerende rolle for fylkeskommunen

For å styrke koordineringen mellom nasjonalt ogregionalt nivå kan det være tjenlig at loven fastslårhvilket organ som skal være ansvarlig for koordi-neringen av arbeidet med private arkiver regio-nalt. Utvalget foreslår at fylkeskommunene fårdette som en lovpålagt oppgave. Dette kan sees påsom en formalisering av en utvikling der rollensom fylkeskoordinerende ledd i økende grad harblitt lagt til fylkeskommunen eller fylkeskommu-nale institusjoner.

Å gi fylkeskommunene en formell regionaltkoordinerende rolle vil åpne for i større grad å seprivate arkiver i sammenheng med fylkeskommu-nens øvrige oppgaver innenfor bibliotek, museumog kulturminnevern samt med regional utviklinggenerelt. Fylkeskommunenes involvering inæringsutviklingen i regionen kan bidra til enstørre forståelse for betydningen av å bevaredokumentasjon fra næringslivet og gjøre den til-gjengelig.7

Plan- og bygningslovens regler om fylkesplan-legging kan gi et rammeverk for å utarbeide regio-nale planer over hvilke typer private arkiver sombør prioriteres bevart, og hvor og hvordan det kanfinne sted. Både Nasjonalarkivet og fylkeskommu-nene må forventes å utarbeide bevaringsplanersom ledd i sin koordinerende rolle.

Ekspertutvalget for regionreformen foreslo åoverføre forvaltningen av spillemidler på biblio-tek-, arkivog museumsfeltet som i dag ligger tilNasjonalbiblioteket, Arkivverket og Kulturrådet,til fylkeskommunen. En slik overføring kanbegrenses til å omfatte bevilgningen til privatearkiver (6 millioner i 2017), ikke utviklingsmid-lene (4 millioner i 2017).

6 Se også evalueringen av ordningen med fylkeskoordine-rende ledd for arbeidet med private arkiver, se side 26.

7 Utvalget går ikke inn på spørsmålet om ansvaret for privatearkiver oppstått i regionkontorer versus ansvaret for doku-mentasjon oppstått på konsernnivå (hovedkontoret). Detteantas det at fylkeskommunene og Nasjonalarkivet finner utav fra sak til sak.


Fylkeskommunene har en rekke kultur- ogkulturvernoppgaver. En overføring av tilskudds-forvaltningen vil henge godt sammen med lovfes-tingen av fylkeskommunens ansvar for koordine-ring av arbeidet med private arkiver.

En styrking av fylkeskommunenes rolle iarbeidet med private arkiver kan omtales i kultur-lova også. Dette kan uttrykkes som en tilføyelse i§ 4 hvor det slås fast at fylkeskommunen har etansvar for bevaring av private arkiver knyttet tilregionen.

22.4.7 Tilsyn med private virksomheter

Tilsynshjemmelen i gjeldende arkivlov § 7 omfat-ter offentlige organers arkivarbeid. Arkivinstitu-sjoner organisert som stiftelser og interkommu-nale selskaper, er ikke underkastet tilsyn. Utval-get foreslår i lovutkastet § 34 tredje ledd at Nasjo-nalarkivet fører tilsyn med virksomheter som mot-tar offentlige tilskudd til arbeid med privatearkiver.

22.4.8 Adgang til å stille vilkår ved overføring av private arkiver til offentlige arkivinstitusjoner

Etter gjeldende rett kan det stilles vilkår ved over-føringen (avlevering og deponering) om begren-set tilgang til private arkiver. Det kan være grunntil å vurdere om loven skulle oppstille skranker for

disse vilkårene, for eksempel knyttet til forholds-messighet eller rimelighet. Det kan videre væregrunn til å vurdere om loven skulle åpne for lemp-ning av vilkår, for eksempel vilkår som vurderessom åpenbart uheldige eller åpenbart ufornuftige.Utvalget mener at vilkår som settes, bør være sak-lige. Dette fører til en nokså høy terskel for åakseptere vilkår, det vil si at vilkår som oppfattessom urimelige eller diskriminerende, neppe kankalles saklige. For øvrig foreslår utvalget å videre-føre innholdet i gjeldende arkivlov § 16.

22.4.9 Krav til tilgjengeliggjøring og langtidsbevaring av private arkiver

Utvalget foreslår i kapittel 11.3 at arkivportalen ogkatalogen bør forvaltes av Nasjonalarkivet.

Private arkiver bør også registreres i en felleskatalog, og en plikt til å registrere går fram av lov-utkastet § 35. Registrering bør være gratis fordidet bidrar til å sikre samfunnets felles hukom-melse og gjøre informasjon om materialet tilgjen-gelig for alle.

Private arkiver bør langtidsbevares etter arkiv-faglige prinsipper, også i institusjoner med enannen fagtradisjon, som biblioteker og museer, selovutkastet § 35. Arkivfaglige prinsipper hører tilarkivfaget og blir ikke søkt definert eller avgren-set her, men stikkord er pålitelighet, autentisitet,integritet og anvendelighet, se kapittel 4.4.


Del VIKunnskapsbehov, konsekvenser og merknader


Kapittel 23

Kunnskap, statistikk og forskning

Utvalget har avdekket mangel på kunnskap omarkivsektoren og utfordringene framover. Mer kunn-skap vil være avgjørende for langsiktig måloppnå-else og for å kunne utvikle politikken og reglene påområdet. Utvalget tilrår at det etableres et fellesforskningsprogram under Norges forskningsråd medfinansiering fra blant annet Kulturdepartementet,Kommunal- og moderniseringsdepartementet ogJustis- og beredskapsdepartementet. Arkivsektorenog Nasjonalarkivet bør trekkes inn for å bidra til åformulere forskningsbehov og hvilke langsiktigetrekk som et slikt program bør analysere.

Det bør utarbeides nye regler om sletting. Utval-get peker på flere momenter som bør med i en utred-ning av disse spørsmålene.

23.1 Innledning. Departementets forskningsansvar

Sektoransvarsprinsippet innebærer at departe-mentene har et ansvar for forskning. Utvalgetviser til Kunnskapsdepartementets Veileder forsektoransvaret for forskning av 22.08.2017, seboks 23.1, som sier at departementene systema-tisk skal vurdere forskning som virkemiddel for ånå sektorpolitiske mål og bidra til forskning ogkompetanseoppbygging for sine respektive sekto-rer.

Arkivsektoren ivaretar sentrale samfunnsver-dier, og den videre utvikling av sektoren, regelver-ket og virkemidlene bør baseres på kunnskap ogforskning. Det er vesentlig at staten vet nok omsektorens og enkeltinstitusjonenes leveranse påsamfunnsoppdraget. Utvalget peker særlig på

Boks 23.1 Departementenes forskningsansvar

Sektoransvaret omfatter hele FoU-begrepet slikdet defineres i nasjonal FoU-statistikk. Detinkluderer grunnforskning, anvendt forskningog utviklingsarbeid. Tiltak for å ivareta sektoran-svaret vil for noen departementer i størst gradhandle om grunnforskning og anvendtforskning, mens for andre departementer vilhovedvekten ligge på anvendt forskning ogutvikling.

Sektoransvaret for forskning omfatter åtteelementer. Departementene vil ha ulike behovog prioriteringer innenfor de åtte elementene,og arbeidet må være tilpasset sektorens egen-art. Departementene skal1. ha oversikt over sektorens kunnskapsbehov2. systematisk vurdere forskning som virke-

middel for å nå sektorpolitiske mål3. bidra til forskning og kompetanseoppbyg-

ging for sektoren

4. sørge for forskning for politikkutforming ogforvaltning

5. legge til rette for høy vitenskapelig kvalitet ogrelevans i forskningen i sektoren

6. være bevisst på hvilken kanal som velges forforskningsfinansiering

7. samarbeide med andre departementer8. følge opp internasjonalt forskningssamarbeid

innenfor sektoren

Ivaretakelse av elementene som til sammenutgjør sektoransvaret, forutsetter kompetanseog kapasitet i departementene. Å etablere depar-tementsinterne FoU-strategier som jevnlig revi-deres, vil være hensiktsmessig for å sikre at sek-toransvaret ivaretas.

Kilde: Kunnskapsdepartementet


enkelte spørsmål som må utredes videre for åkunne utvikle regelverket.

Utfordringene for norsk arkivsektor gjelderetter utvalgets erfaring også i resten av Norden.Utvalget oppfordrer til å gjøre offentlig dokumen-tasjonsforvaltning og langtidsbevaring til Kultur-departementets hovedtema for det norske for-mannskapet i Nordisk ministerråd fra 2022.

23.1.1 Avgrensninger

Utvalget har ikke vurdert om det er behov for merøkonomisk styringsinformasjon i arkivsektoren,for eksempel gjennom KOSTRA.

Utvalget har ikke vurdert om historiefagligforskning med utgangspunkt i bevarte arkiver børvære en oppgave for Nasjonalarkivet og andrearkivinstitusjoner.

Utvalget har ikke vurdert behov for langtids-bevaring, digitalisering og formidling av audiovi-suelt materiale spesielt, men viser til oppdragetsom Kulturdepartementet ga til Nasjonalbibliote-ket 25. mai 2018 om å gjennomføre en kartleg-ging.

23.1.2 Utvalgets vurdering av kunnskapssituasjonen

Utvalget fikk et omfattende mandat og har under-veis savnet oppdatert kunnskap. Det har dess-verre vært for lite tid til rådighet til å skaffe til veiekunnskapen som manglet. Utvalgets vurdering erat det ikke er tilstrekkelig kunnskapsproduksjonom og i arkivsektoren. I tillegg til den løpendekunnskapsproduksjonen, jf. boks 23.1, kan detvære grunn til å se på behovet for mer akademiskforskning og forskerstillinger i akademiske insti-tusjoner.

23.2 Kunnskapsbehov for sektorpolitisk måloppnåelse

23.2.1 Systematisk evaluering av nytt regelverk

Ny arkivlov bør evalueres noen få år etter at denhar tatt til å gjelde. Departementet bør forplikteseg til slik evaluering i proposisjonen til Stortin-get. Også endringer i forskriftene bør evalueressystematisk. En evaluering av arkivsektorens til-pasning til personvernforordningen bør gjøres i etnordisk perspektiv fordi den gjelder i alle landene.

Som grunnlag for utvikling av det norskearkivregelverket kan det være tjenlig om departe-

mentet følger aktivt med på regelverksutviklingeni Norden og tar initiativ til forskningsbaserte sam-menligninger av løsninger og erfaringer.

23.2.2 Bred undersøkelse hvert fjerde år?

Arkivverket henter inn statistikk årlig («Arkivsta-tistikken»). Utvalget har ikke evaluert Arkivstatis-tikken, men vil stille spørsmål ved om alle dataenebehøver hentes inn årlig. Et alternativ er å rullerehvilke spørsmål som stilles, og eventuelt priori-tere å gå dypere inn i de mest aktuelle spørsmå-lene. Utvalget viser til rapporten Kommunal orga-nisering som modell. Denne rapporten kommerhvert fjerde år og går dypere inn i spørsmål. Kom-munal- og moderniseringsdepartementet setterdette oppdraget ut til forskningsmiljøer, som der-med også bygger kompetanse hos seg. Spørsmå-lene kan med fordel utformes i dialog med arkiv-sektoren.

23.2.3 Nøkkeltall

Utvalget tilrår at departementet tar initiativ til åutarbeide nøkkeltall (key performance indicators)egnet til å si noe om måloppnåelsen i arkivsekto-ren og dermed følge utviklingen på nasjonalt, regi-onalt og kommunalt nivå, eventuelt også på virk-somhetsnivå. Slike nøkkeltall kan være grunnlagfor offentlig statistikk.

23.2.4 Kostnadseffektivitet

Effektiv ressursutnyttelse på alle nivåer i arkivsek-toren er avgjørende for samlet måloppnåelse.Kartlegging og analyse av ressursbruk og pro-duktivitet er avgjørende for å ta kunnskapsbasertevalg. Det er en oppgave for departementet somforvalter av arkivloven å sørge for et godt kunn-skapsgrunnlag. Et eksempel kan være spørsmåletom hvordan en mest kostnadseffektivt sørger formediekonvertering (digitalisering) av dokumenta-sjon skapt i offentlig forvaltning. Et annet spørs-mål er hvordan en kan effektivisere langtidsbeva-ringen av ikke-digital dokumentasjon slik at Nasjo-nalarkivet og andre virksomheter i arkivsektorenkan bruke ressurser på andre oppgaver enn for-valtning av bygningsmasse.

En trend i forvaltningen er sentralisering avarkivfunksjoner, slik som i regjeringskvartalet,helsesektoren og hos fylkesmennene. Det vilvære rimelig med tiden å evaluere konsekvenseneav disse sentraliseringene og om det har gittbesparelser.


23.2.5 Kompetansesituasjonen. Utdanningstilbudet

Utvalget mener det er av stor betydning at vi iNorge har arkivarutdanning flere steder i landet.Arbeidet i arkivsektoren krever tverrfaglighet, ogdet bør være mulig å kombinere en rekke ulikefag inn i en grad som er kvalifiserende for arbeid iarkivsektoren. Det kan være behov for å se nær-mere på hvordan arkivarutdanningen utrusterkandidatene til å møte digital dokumentasjonsfor-valtning, og etablere dialog med digitaliserings-og teknologimiljøer i Norge. En kompetansekart-legging i arkivsektoren som grunnlag for dialogmed utdanningsinstitusjonene er en naturlig opp-gave for departementet.

23.2.6 Offentlig digital dokumentasjonsforvaltning

Valgene som tas i digitaliseringsprosjekter og vedanskaffelse og utvikling av nye løsninger, har storbetydning for etterlevelsen av både sektorlovverkog arkivloven. Det bør være en oppgave for Nasjo-nalarkivet å ha en tilstrekkelig oversikt oversystemene som er i bruk i forvaltningen, og virk-somhetsprosessene de understøtter.

Den teknologiske utviklingen går så raskt atdet rettslige rammeverket kan bli utfordret. I sam-arbeid med organisasjoner i arkivsektoren vil detvære en naturlig oppgave for Nasjonalarkivet åsørge for oppdatert kunnskap om teknologi somtilbys og tas i bruk, og konsekvensene dette harpå kort og lang sikt. I forlengelsen av dette kanNasjonalarkivet ta initiativ overfor departementetnår nye teknologier kan tilsi behov for nye regler.

23.2.7 Langtidsbevaring

Digital langtidsbevaring er teknisk krevende, ogden teknologiske utviklingen skjer raskt. Det eren oppgave for departementet å sørge for kunn-skapsutvikling og erfaringsdeling slik at norskarkivsektor tar gode valg. Dette kan med fordelskje på bakgrunn av nordiske og internasjonaleerfaringer.

23.2.8 Tilgang, gjenbruk og tilgjengeliggjøring

Arkivsektoren bidrar til å nå digitaliseringspoli-tiske mål, blant annet om åpne data og «kun éngang». Videre kan dokumentasjon som arkivsek-toren forvalter, være grunnlag for næringsutvik-

ling. Potensialet kan være stort. Dokumentasjonsom framtidig aktivum bør undersøkes.

Tilgjengeliggjøring av arkiver er nødvendig forat publikum og forskere skal kunne bruke arki-vene. Formidling av dokumentasjon er utadrettetkommunikasjon av innholdet. Det kan skje påmange måter. Noen former for dokumentasjon erlangt på vei selvforklarende, som yngre fotogra-fier av steder publikum kjenner eller kan kjenneigjen, med nokså få metadata.1 Annen dokumenta-sjon må transkriberes, oversettes eller forklaresfor at publikum skal forstå betydningen og innhol-det. Ny teknologi åpner for nye muligheter for atleseren selv kan finne fram i dokumentasjonen, oggjør det mulig å presentere historisk dokumenta-sjon på engasjerende måter.2

Utvalget mener at nye teknologier bør brukesog utvikles for å formidle arkiver som folkeopplys-ning og som invitasjon til å benytte den til egneundersøkelser. Det bør settes av ressurser for åutvikle teknologi til formidling av bevart doku-mentasjon, også private arkiver, som kan benyttesi arkivinstitusjoner, museer og biblioteker.

23.2.9 Forskningsprogram

Gjennom arbeidsperioden har utvalget fått økt for-ståelse av kompleksiteten i utfordringene vi somsamfunn står overfor når det gjelder dokumenta-sjon og arkiver. Det vi vanligvis kaller demokra-tisk deltakelse og offentlig innsyn, er i kraftig end-ring i vår digitale tidsalder. Samfunnets arkivergjennomgår nå den kanskje største endringspro-sessen siden innføringen av journalplikten i 1740.I denne situasjonen er det på sin plass å reise noengrunnleggende og overordnede spørsmål som gårut over det vi må regne med at Nasjonalarkivet ogandre offentlige og private arkiver kan håndtere:Hva ønsker vi at arkivene i samfunnet vårt skalvære, og hvor tilgjengelige bør de være? Oppløs-ningen av dokumentformen, samtaler på sosialemedier, halv- og helautomatiske beslutninger,algoritmer og kobling av fagsystemer reisergrunnleggende utfordringer. Endringen fra «origi-naler» til at vi i den digitale tid bare opererer med«kopier», skaper både utfordringer og muligheterfor informasjons- og arkivbehandling:– Hvilke alternative måter kan samfunnet organi-

sere sine arkiver på – og er det i det hele tatthensiktsmessig å kalle dem arkiver?

1 Se for eksempel oslobilder.no. 2 Se for eksempel notatbøkene til Leonardo da Vinci på

https://www.gatesnotes.com/About-Bill-Gates/Codes-cope.


– Hvordan kan en sikre den demokratiskeadgangen til viktige beslutninger uten at endrukner i ugjennomtrengelig digital informa-sjon?

– Hvilke utfordringer reiser private digitale arki-ver som del av samfunnsdokumentasjonen?Hvordan skal de langtidsbevares? Og hva skaltas vare på?

– Hva er viktig samfunnsdokumentasjon i endigital tidsalder?

– Hvordan håndteres dette i andre land, oghvilke utfordringer og muligheter ser de?

Dette er store og tverrsektorielle spørsmål somdet er behov for forskning for å svare på. Utvalgettilrår at det etableres et felles forskningsprogramunder Norges forskningsråd med finansiering frablant annet Kulturdepartementet, Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet og Justis- ogberedskapsdepartementet.

Etter utvalgets vurdering har arkivsektorenopparbeidet en forståelse som gjør det mulig åavgrense et forskningsprogram, både fra åomhandle alt som har med digitalisering å gjøre,på den ene siden, og fra det som må være sekto-rens daglige forskningsbehov, på den andre. Pro-grammet burde gå over tilstrekkelig mange år ogsørge for god kompetanseoppbygging på et feltsom nå er svært internasjonalt orientert. Pro-grammet må sikre lærerkrefter til framtidigearkivutdanninger og drive både anvendt forskningog langsiktig grunnforskning knyttet til dette fel-tet. Slik kan forskningen bidra til ytterligere profe-sjonalisering i arkivsektoren. Forskningen måvære internasjonalt forankret og involvere etbredt fagtilfang i tillegg til det rent arkivfaglige.Digitaliserings- og teknologi-kompetanse, statsvi-tenskap, jus, historie, dokumentasjonsvitenskaposv. må involveres. Arkivsektoren og Nasjonalar-kivet bør trekkes inn for å bidra til å formulereforskningsbehov og hvilke langsiktige trekk somet slikt program bør analysere.

23.3 Kunnskapsgrunnlag for utvikling av regelverket

23.3.1 Sletting og bevaringsomfang

Utvalget har pekt på at det bør utarbeides nyeregler om sletting, se kapittel 19. Mandatet forutredning av nye slettingsregler bør utformes idialog med arkivsektorens interesseorganisasjo-ner og sentrale fagmiljøer utenfor sektoren.

Utvalget har gjennom besøk i Danmark ogSverige oppfattet at det er ulik grad av langtidsbe-varing i Norden. Det er vanskelig å vurdere ombevaringsprosentene en får oppgitt, er sammen-lignbare. Generelt vil det være nyttig å sammen-ligne grad av langtidsbevaring i Norden, blantannet når det gjelder rettighetsinformasjon. Dettevil være vesentlig i vurderingen av kostnadseffek-tiviteten i arkivsektoren, men vil også kunne giinnsikt i hvilke særlige ressurser Norge sitter på isine arkiver som følge av vår bevaringspraksis.Slettingsreglene, herunder adgangen til merbeva-ring, bør også sammenlignes som grunnlag forutvikling av nye norske regler.

Et arbeid med nye regler om sletting bør etterutvalgets vurdering ta følgende momenter ibetraktning:– Forslaget til ny formålsbestemmelse formule-

rer i større bredde formålet med å ta vare pådokumentasjon, hvilket bør legges til grunn forde konkrete slettingsbestemmelsene.

– En bør gå gjennom særlovgivning som setteregne oppbevaringsfrister, særlig med tanke påbevaring i felles systemer.

– Det bør vurderes om det overhodet bør tillatesomfattende sletting av dokumentasjon som ernødvendig for å kunne dokumentere forvalt-ningens myndighetsutøvelse og tjenesteyting.For det første tegner eksisterende og ny tekno-logi til å kunne skape verdier av data i et hittilukjent omfang. For det andre går kostnadeneved digital lagring ned, og bruk av ny teknologivil trolig redusere de samlede kostnadene tillangtidsbevaring og tilgjengeliggjøring.

– Forholdet til personvernforordningen må utre-des. Mange typer personopplysninger vil ikkekunne slettes uten at vesentlige deler av sam-funnets hukommelse svekkes, og det kan fåkonsekvenser for den enkeltes rettssikkerhet.Samtidig er mengden dokumentasjon omenkeltpersoner som i dag genereres, så omfat-tende at sletting er nødvendig for å ivareta per-sonvernet. Antakelig bør bevaringsplikter for-muleres relativt tydelig i nytt regelverk. For endel personopplysninger vil tiltak kunne redu-sere belastningen for personen ved bevarin-gen, jf. personvernforordningen artikkel 89.Dette bør belyses teknologisk og rettslig, medvekt på å finne effektive mekanismer til ikkebare å bygge inn personvern i informasjonssys-temene forvaltningen bruker, men også isystemene for langtidsbevaring. For person-opplysninger som skal slettes, kan uttrykke-lige oppbevaringsfrister være tjenlige.


23.3.2 Innsyn

Utvalget mener det kan være grunn til å se nær-mere på om forskere og journalister har et til-strekkelig omfattende og tilstrekkelig klart regu-lert innsyn i arkiver til langtidsbevaring, se kapit-tel 20. Det kan videre være behov for en gjennom-gang av all særlovgivning som regulerer (vilkårfor) innsynet i overførte arkiver. Som ledd i dettebør det utredes hvordan spørsmål om innsyn fraforskere i kommunale og fylkeskommunale arki-ver kan behandles betryggende og effektivt.

Utvalget foreslår at journalføringsplikten børfølge av offentleglova hvis den skal videreføres.Som grunnlag for utvikling av innsynsreglene ogsamspillet med dokumentasjonsforvaltningen ihverdagen, bør det gjennomføres en nordisk sam-menligning av rettslig regulering av allmennhe-tens innsyn. Sammenligningen bør blant annet

omfatte nettbasert tilrettelegging for innsyn, dereelle mulighetene for innsyn og faren for tap avdokumentasjon som forvaltningen ser behov for åunnta.

23.3.3 Forskningsdata

Utvalget har inntrykk av at offentlig ansatte for-skeres data ikke blir systematisk bevart i universi-tetenes eller høgskolenes arkivsystemer. Arkiv-verket har inngått en avtale med Norsk senter forforskningsdata (NSD) som gir NSD adgang til åarkivere arkivpliktige forskningsdata, jf. gjeldendearkivlov § 10 andre ledd. Det kan være grunn til åse nærmere på om data forskere samler inn oganalyserer med offentlige midler, bør bevaressamlet, systematisk og varig.


Kapittel 24

Økonomiske og administrative konsekvenser

Målet med arkivloven er å sikre dokumentasjon omsamfunnet for å forstå samtid og fortid. Det er medpå å bevare og videreutvikle Norge som rettsstat ogdemokrati. Dette er mål og verdier nedfelt i Grunn-loven.

Lovutkastet tar konsekvensene av digitaliserin-gen som har funnet sted og vil finne sted. Det liggerstore muligheter for økt samlet ef fektivitet og høyeremåloppnåelse i arkivsektoren ved å ta i bruk ny tek-nologi, men dette forutsetter investeringer og kompe-tanse.

24.1 Konsekvenser for rettsstat, demokrati og tillit

Bevilgningene til arkivsektoren må ses i lys avoverordnede samfunnsmål om åpenhet, etterprøv-barhet, rettsstat og demokrati. Det er vanskelig åtallfeste den betydning pålitelig dokumentasjonog arkiver har for tillitsnivået i samfunnet og fortilhørende økonomiske effekter av lavere transak-sjonskostnader. Det er neppe meningsfullt åbeskrive rettsstats- og demokrativerdier som sam-funnsøkonomisk lønnsomt eller ikke.

Etterprøvbarhet er en sentral forvaltnings-verdi. Offentlig ansatte vet at de ikke forvaltermyndighet og ressurser på vegne av seg selv. Der-for skal det være mulig å etterprøve det som fore-går i offentlig forvaltning. Det skal være mulig forledere, folkevalgte, revisorer, journalister og all-mennheten å finne ut hvorfor ting gikk som degikk, og vedtakene ble som de ble. Arkivsektorener infrastruktur for etterprøvbarhet i forvaltnin-gen.

For den enkelte innbygger som står overfor enoffentlig sektor med store ressurser og omfat-tende hjemler, gir det trygghet å vite at det somskjer, kan ettergås. Arkivsektoren tar vare pådokumentasjon av både sterk og svak for-valtningsetikk, gyldige og ugyldige vedtak, godtog dårlig skjønn, vilkårlige og rettsriktige vedtak.Det er mer som går riktig for seg enn som gårgalt. Å kunne vise hva som skjedde når ting gikk

galt, er en rettssikkerhetsverdi. Å kunne doku-mentere at ting har gått riktig for seg, bygger tillit.For å få det til må en ta vare på dokumentasjon.

24.2 Konsekvenser for digitaliseringen

24.2.1 Digitalisering koster

Digitaliseringen er villet politikk. Den kommerimidlertid ikke av seg selv eller uten kostnader.Arkivsektoren har vært nødt til å tilpasse seg nyearbeidsmåter i forvaltningen og helt ny teknologi.Uten tilpasning vil sektoren ikke nå sine sam-funnsmessige mål. Digitaliseringen og tilpasnin-gen til den er ikke kostnadsfri. Eventuelle effekti-viseringsgevinster kan kanskje tas ut gjennomnedbemanning ved bortfall av manuelle prosesserute i forvaltningen, men samtidig øker mengdendokumentasjon som produseres sammen medden teknologiske kompleksiteten. Det er en langvei fra digitalisering til innsparing, også i arkivsek-toren.

24.2.2 Skjulte kostnader

Saksbehandlere utfører i dag operasjoner i sak-arkivsystemene som den interne arkivtjenestengjorde før. Utvalget har ikke beregnet omfangetav kostnader som er skjøvet fra administrasjon(arkivtjenesten) til fagavdelinger (saksbehand-lere), men vil vise til at dagens situasjon ikke fun-gerer. For lite blir bevart (særlig av e-post), ogansattes tidsbruk og innsats ved full etterlevelseav gjeldende journalføringsplikt er for høy. Hver-ken skjulte kostnader eller arkivtap innebærereffektivisering.

Manglende innovasjon og fornyelse av infor-masjonssystemene fører til ansatte som produse-rer mindre effektivt, hvilket innebærer potensieltstore, men skjulte, kostnader. Antakelig bør detinvesteres i nye systemer og stilles høyere kravved innkjøp. Dette kan øke produktiviteten, menvil kunne koste mer ved anskaffelsen.


24.2.3 Nye muligheter

Arkivsektoren bidrar til å nå digitaliseringspoli-tiske mål, blant annet om åpne data og «kun éngang». Potensialet i å bevare og gjøre tilgjengeligoffentlig dokumentasjon og arkiver, kan værestort. Dokumentasjon og arkiver som framtidigaktivum og næringsutvikling bør undersøkes.

Digitaliserte arbeidsprosesser skaper mulig-heter for bedre dokumentasjon dersom informa-sjonssystemene også er tilrettelagt for å tilføre ogbevare metadata underveis. Utvalget tilrår åarbeide videre med sikte på såkalt innebygd arki-vering.

24.2.4 Norsk forvaltning har teknisk gjeld

Statlig og kommunal sektor har et etterslep avpapirdokumentasjon som ikke er overført til lang-tidsbevaring. De har digital dokumentasjon somdet ikke er gjort uttrekk fra og teknologiske utfor-dringer som ikke er løst. Dette kan kalles tekniskgjeld. Lovutkastet er ment som bidrag til å løsedisse og andre utfordringer i arkivsektoren. Utval-get har imidlertid ikke beregnet kostnadene knyt-tet til å nå mål som allerede ligger i gjeldendearkivlov.

Fordi dette er spørsmål som er kjente, menuløste, legger utvalget til grunn at arkivsektorentil nå ikke har hatt tilstrekkelige ressurser. Driftenav kommunale, fylkeskommunale og statligearkivinstitusjoner, blant annet Arkivverket, er medandre ord ikke tilstrekkelig finansiert. Skal enunngå tap av betydelige mengder digital doku-mentasjon, må arkivsektoren settes i stand til åløse sine oppgaver. Det må skje gjennom øktebevilgninger fra kommuner, fylkeskommuner ogStortinget.

24.3 Effektivisering som følge av lovutkastet

24.3.1 Enklere å forstå

Lovutkastet gir en mer samlet og klarere regule-ring av dokumentasjon og arkiver enn det gjel-dende lov gjør. At loven er lettere å forstå, styrkerog effektiviserer etterlevelsen. At forholdet til per-sonvernforordningen kan bli avklart som følge avlovarbeidet, kan forenkle hverdagen i arkivsekto-ren. Generelt er klarhet mer effektivt enn rettsu-visshet. Disse effektiviseringsgevinstene er detneppe mulig å kvantifisere.

24.3.2 Automatisering

Lovutkastet § 8 pålegger virksomhetene å automa-tisere fangsten av e-post og annen kommunika-sjon. Teknologiske løsninger krever investerin-ger, men disse kan dekkes inn når de ansatte slip-per manuelle operasjoner for å ta vare på e-post.

Kravet om at lederes virksomhetsrelatertekommunikasjon skal dokumenteres, innebærer atvirksomhetene må etablere systemer. Virksom-hetsrettet ekstern kommunikasjon er i dag omfat-tet av journalføringsplikten, selv om praksis varie-rer. Intern kommunikasjon er det valgfritt å jour-nalføre. Utvalget legger til grunn at virksomhe-tene gjennom å etablere systemer for fangst avslik kommunikasjon, vil forenkle dokumentasjons-arbeidet til lederen og til virksomhetens arkivtje-neste. Dette kravet vil således neppe ha økono-miske og administrative konsekvenser av betyd-ning.

For å kunne ha reell innsikt i grunnlaget foravgjørelsene (etterprøvbarhet) og ivareta denenkeltes rettssikkerhet, stiller lovutkastet krav omat systemet bak helt eller delvis automatisertrettsanvendelse skal dokumenteres. Dette vilkreve merarbeid, men antakelig svært begrensetsammenholdt med utviklingskostnadene til slikesystemer.

24.3.3 Felles systemer

Ulike forvaltningsnivåer og offentlige virksomhe-ter samarbeider i økende grad om oppgaveløsnin-gen. Lovutkastet § 7 åpner for avtaler som klargjøransvarsforholdene og muliggjør mer effektivtarbeid med dokumentasjon og arkiver. Ved at énvirksomhet får ansvaret, unngås dobbeltarbeid,for eksempel at både avsender og mottaker må tavare på de samme opplysningene.

Nasjonalarkivet skal etter lovutkastet § 28 tilbykommuner og fylkeskommuner langtidsbevaringav deres digitale arkiver. Med felles tjenester unn-går samfunnet ekstra kostnader til ulike parallelleløsninger. I modellen vil den enkelte virksomhetha full råderett over sitt eget materiale. Analyserutført av Arkivverket viser at det er potensiale for210 millioner kroner i årlige besparelser i kommu-nal sektor ved etablering av en felles infrastrukturfor langtidsbevaring av digitale arkiver. Betalin-gen skal begrenses til selvkost. Det er såledesikke aktuelt å gjøre noen omfordeling av ressur-ser mellom Nasjonalarkivet og inntektssystemetfor kommuner og fylkeskommuner.


24.3.4 Utførselsforbudet. Skytjenester

Lovutkastet § 21 åpner for bruk av skytjenester,men setter samtidig vilkår som ivaretar blantannet sikkerhets- og bevaringshensyn. Liberalise-ringen vil gi muligheter for effektiviseringsgevin-ster, både når det gjelder tjenester og pris, menutvalget har ikke regnet på verdien av disse. Kost-nadene virksomhetene vil ha med å etterleve vil-kårene (kostnadene ved ikke å liberalisere helt),må veies mot verdien av nasjonal sikkerhet, infor-masjonssikkerhet og beskyttelse mot arkivtap.

24.3.5 Digital overføring til Nasjonalarkivet

Statlig dokumentasjon skal etter lovutkastet § 30overføres på digitale formater til Nasjonalarkivet.Dette innebærer at statlig forvaltning må digitali-sere papirer som ennå ikke er overført. Massedi-gitalisering er rimeligere enn skanning av mindremengder papir, men det kreves teknologiskekspertise å sikre at metadata følger med. Nasjo-nalarkivet vil måtte ta et ansvar for å veilede stat-lige virksomheter om hvordan § 30 kan oppfyllespå en rimelig måte. Kostnadene vil måtte bæres avvirksomhetene. Gevinsten hos Nasjonalarkivet vilvære at det ikke må bygges nye fjellhaller. Dissehallene er ikke finansiert og kan dermed ikketrekkes fra bevilgningen til Nasjonalarkivet. Sam-funnsøkonomiske analyser utført av Arkivverketviser imidlertid at det er mer lønnsomt å massedi-gitalisere papirarkiver enn å bygge nye fjellhallerfor å bevare dem der. For samfunnet fører masse-digitalisering til at arkivene blir tilgjengelige på ethelt annet nivå, fordi de kan publiseres på Inter-nett. Utvalget har ikke beregnet kostnadene forstatlige virksomheter ved å massedigitalisere.

24.3.6 Sammenhengen med andre interne prosesser

Pålegget om en dokumentasjonsstrategi i lovut-kastet § 6 gir virksomhetene mulighet til å sedokumentasjonsforvaltningen i sammenhengmed internkontroll, informasjonssikkerhet ogetterlevelsen av personvernforordningen. At altses i sammenheng, kan gi bedre etterlevelse avalle regelverkene og effektivisere interne proses-ser.

Lovutkastet § 15 gir virksomhetene anledningtil å velge hvordan overlappende dokumentasjons-plikter skal etterleves. Behandlingsprotokoller ogannet som er utarbeidet etter krav i personvern-forordningen, kan delvis tjene som dokumenta-sjon etter arkivloven.

24.4 Økonomiske og administrative konsekvenser av øvrige forslag

24.4.1 Forslag uten vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser

Det kan ikke utledes handleplikter av lovens for-målsbestemmelse (§ 1), men den vil trolig kom-munisere bredere ut hva som er hensikten medvirksomheten i arkivinstitusjonene og bakgrun-nen for lovens handleplikter.

Utvalget foreslår at arkivloven går bort frabegrepet journalføring fordi det har utspilt sinrolle. Spørsmålet om hvordan offentleglova skalsikre allmennheten rett til innsyn, hører inn underJustis- og beredskapsdepartementet.

Utvalget tilrår at det arbeides med en ytterli-gere forenklet og mer presis Noark-standard.

Reguleringen av organisatoriske forhold i lov-utkastet binder i begrenset grad opp plasseringenav oppgaver og myndighet. Målet er å gi spilleromfor endringer og tilpasninger i organiseringen avarkivsektoren.

Lovutkastet § 31 krever at langtidsbevartearkiver registreres i en felles, allment tilgjengeligog nettbasert katalog forvaltet av Nasjonalarkivet.Det må bli et etterfølgende arbeid å utrede hvor-dan denne katalogen kan etableres, men det ernærliggende at statlige bevilgninger som i dag gårtil Stiftelsen Asta (om lag 1,2 millioner kroner i2019), kan inngå i dette arbeidet.

Lovutkastet § 33 gir klarhet om hvilke reglersom gjelder for behandling av krav om innsyn iarkivene hos Nasjonalarkivet, hvilket vil redusereressursbruken noe i de mange innsynskravenesom kommer hvert år.

Fylkeskommunen får i lovutkastet § 34 ansvarfor å koordinere arbeidet med private arkiver avregional betydning. Det må kunne forventes at fyl-keskommunene bruker frie midler til arbeidet medprivate arkiver, for eksempel i samspill med andrekultur- og kulturminneoppgaver etter kulturloven.

Utvalget foreslår å samle midlene som går tilarkivsektoren over statsbudsjettet i én pott somforvaltes av Nasjonalarkivet. Nasjonalarkivet vilsom tilskuddsforvalter kunne koordinere innsat-sen i sektoren.

24.4.2 Virkeområdet

Kostnadene ved å følge gjeldende arkivlov er van-skelig å skille fra kostnader som uansett vil påløpesom følge av alminnelige krav til forsvarlig drift oggod dokumentasjonsforvaltning. En god del avvirksomhetene som etter lovutkastet vil bli omfat-


tet av arkivloven, har allerede plikter etter offent-leglova, forvaltningsloven og annet offentligretts-lig regelverk. Det er dermed vanskelig beregneom en bestemt avgrensning av lovutkastets virke-område vil være samfunnsøkonomisk lønnsom.

Virksomheter som for første gang omfattes avarkivloven, vil måtte sette seg inn i reglene. Å etter-leve arkivlova vil også kunne kreve en viss ressurs-innsats. Gjeldende Noark-krav kan løses på enklemåter for mindre virksomheter. Overføring til lang-tidsbevaring vil kunne kreve noe ressursinnsats.De økonomiske og administrative konsekvensenevil kunne være følbare i enkeltvirksomheter i enovergangsperiode. Veiledning fra Nasjonalarkivetog bransjeorganisasjoner, som KS Bedrift, kan for-enkle gjennomføringen av en lovendring om utvi-det virkeområde. Både nye veiledningsoppgaver ogmottak av dokumentasjon fra nye statlige virksom-heter vil medføre kostnader for Nasjonalarkivet.Det tilsvarende vil gjelde kommunale og fylkes-kommunale arkivinstitusjoner.


Personvernforordningen er et stort og komplisertregelverk. For eksempel har artikkel 89 nr. 1 etutilgjengelig innhold som gir opphav til mangetvilsspørsmål. Selv for kyndige offentlige virksom-heter med de beste intensjoner, vil det væreuoverskuelig hva som kreves av tiltak for å gi de«nødvendige garantier» som artikkel 89 nr.1 kre-ver, og som det er vist til et stort antall steder i for-ordningen. Lovutkastet §§ 22 til 25 vil gi regler inasjonal rett som klargjør hva som kreves ellerbør vurderes for å etterleve personvernforordnin-gens krav. Fleksibiliteten i personvernforordnin-gen er ønskelig fordi den åpner for enkelte nasjo-nale tilpasninger. Samtidig skapes rettsuvisshetom nasjonale løsninger er gode nok. Utvalgets for-slag legger opp til avklaring, noe som vil innebæreat færre offentlige ressurser vil gå med til å hånd-tere juridiske tvilsspørsmål.

Utvalget legger til grunn at de økonomiske ogadministrative konsekvensene av personvernfor-ordningen ble håndtert av Justis- og beredskaps-departementet da den ble norsk lov. Utvalget viluansett peke på at det antakelig er behov for høytkvalifisert juridisk ekspertise på alle nivåer i for-valtningen for å håndtere spørsmålene person-vernforordningen reiser, blant annet for å svare påkrav fra innbyggere og personvernombud og for åhåndtere klagesaker hos Datatilsynet. Samtidigmå det understrekes at personvernforordningenmest sannsynlig vil gi bedre personvern, i alle fallgenerelt.

Lovutkastet snevrer i mindre grad inn rettig-heter etter personvernforordningen enn gjel-dende personopplysningslov. Dette antas å habegrensede økonomiske og administrative konse-kvenser.

24.4.4 Etterlevelse og tilsyn

Det er uvisst hvor mange saker som vil utløses avadgangen til å klage ved manglende etterlevelseav arkivloven (lovutkastet § 40). Klageretten errelativt avgrenset, og de rettslige vurderingeneneppe krevende. Departementet vil behandle kla-ger som gjelder kommuner og fylkeskommuner,og bør ventes å bære egne kostnader.

Overtredelsesgebyr og tvangsmulkt tilfallerstatskassen. Det antas å bli få saker per år.

Dersom fylkesmannen skal føre tilsyn etterarkivloven med kommuner og fylkeskommuner,vil departementet måtte følge dette opp i budsjett-prosessen i samsvar med eventuelle føringer fortilsynsvolum.

Utvalget foreslår at det utredes et Digitali-seringstilsyn til å føre tilsyn med offentleglova,forvaltningsloven og arkivloven. Utredningen vilkreve ressurser og bør også avdekke bevilgnings-behovet ved styrket kontroll med etterlevelsen avforvaltningsloven og offentleglova.

24.4.5 Kunnskap, statistikk og forskning

Etablering av et felles forskningsprogram om doku-mentasjon og arkiver under Norges forskningsrådvil kreve finansiering fra blant andre Kulturdeparte-mentet, Kommunal- og moderniseringsdepartemen-tet og Justis- og beredskapsdepartementet.

I tillegg er det behov for ny kunnskap både forå bidra til sektorpolitisk måloppnåelse og effektivi-sering og som grunnlag for å utvikle regelverket.For eksempel vil nye regler om sletting, kreveutredning. Utvalget tilrår jevnlig evaluering avnytt regelverk om dokumentasjon og arkiver.

24.5 Balanse mellom mål og ressurser

Arkivsektoren står overfor store utfordringer. For åløse sine kjerneoppgaver i dag og i framtiden måarkivsektoren være innstilt på omstilling, slik ogsåandre sektorer har måttet tilpasse seg digitaliserin-gen. Endringsvilje og evne til å prioritere vil derforvære viktig for arkivsektoren framover. Samtidig mådet være samsvar mellom bevilgningene og ambisjo-nene som departementet og Stortinget setter.


Kapittel 25

Merknader til bestemmelsene i lovutkastet

I. Innledende bestemmelser

§ 1. Lovens formål(1) Formålet med denne loven er å sikre doku-

mentasjon om samfunnet som skal kunne brukes tilå forstå samtid og fortid, og til å bevare og videre-utvikle Norge som rettsstat og demokrati.

(2) Loven skal særlig legge til rette for åa) fremme offentlighet og demokratisk deltakelseb) drive forsvarlig offentlig virksomhetc) fastsette, fremme og forsvare rettigheter og andre

rettskravd) utvikle kunnskap om kulturarven, kulturelt

mangfold og grunnleggende samfunnsforholde) legge til rette for vitenskapelig forskning og

annen granskningf) ivareta enkeltpersoners og gruppers behov for å

kjenne egen historie og kultur.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 7.Første ledd fastsetter at lovens formål er å sikre

dokumentasjon om samfunnet. I begrepet sikreligger en forpliktelse til å fortsette å ta vare på alle-rede skapte og overførte arkiver, men også å påseat dokumentasjon blir skapt. Formuleringen gjen-speiler utvalgets forslag til regler om dokumenta-sjonsplikt i lovutkastet kapittel II. Formålet er atvirksomheter og innbyggerne skal kunne brukedokumentasjonen og arkivene til å forstå, ikkebare fortiden, men også samtiden, for å lære ogvidereutvikle samfunnet. Når det står at dokumen-tasjonen «skal kunne brukes», ligger det en klarforutsetning om at det legges til rette for brukgjennom å holde orden på og gjøre dokumentasjo-nen tilgjengelig. Dette er forutsetninger for atdokumentasjonen skal være anvendelig og forstå-elig for innbyggerne og allmennheten.

Formuleringen «bevare og videreutvikleNorge som rettsstat og demokrati» er valgt for åunderstreke at loven også har som formål å leggetil rette for det løpende innsynet i forvaltningensdokumentasjon for å sikre informasjons- ogytringsfrihet, demokratisk deltakelse, rettssikker-het for den enkelte, tillit til det offentlige og kon-

troll fra allmennheten. Dette er formål som ernevnt i offentleglova. Det samme ligger også imålet om at dokumentasjonen skal være et bidragtil å forstå samtiden. Samtiden kan forstås både ilys av fortiden og i lys av de prosesser som fore-går i dag.

Formålet er å sikre «dokumentasjon om sam-funnet». I dette ligger at utvalget og omfanget avdokumentasjonen må være tilstrekkelig og hentetfra både offentlig og privat sektor. Dokumentasjo-nen skal være tilgjengelige for alle, for alle typerbruk – personlige formål, forskning, annen typegransking, kunnskapsinnhenting, viderebruk osv.

Annet ledd angir mer konkret hensyn som erviktige for at de overordnede målene kan nås. Deto leddene spiller sammen. Personvernforordnin-gen bruker uttrykket «vitenskapelig eller histo-risk forskning». Uttrykket vitenskapelig forskningi bokstav e omfatter også historisk forskning.

§ 2. Lovens virkeområde(1) Loven gjelder for:

a) staten, fylkeskommunene og kommuneneb) selvstendige offentlige virksomheter uavhengig

av organisasjonsformc) selvstendige virksomheter hvor det offentlige

direkte eller indirekte har en samlet eierandelpå mer enn 50 prosent, eller hvor det offentligedirekte eller indirekte har rett til å velge flereenn halvparten av medlemmene i det øversteorganet i virksomheten

d) andre virksomheter når de tref fer enkeltvedtakeller utferdiger forskrift.

Kongen kan i tvilstilfeller avgjøre om en virksomhetfaller inn under loven. Kongen kan i forskrift helteller delvis unnta virksomheter omfattet av bokstavc) fra plikten til å følge denne loven, dersom detteregnes som nødvendig ut fra hensynet til virksomhe-tens art, konkurransesituasjonen eller andre særligeforhold.

(2) Stortinget fastsetter selv regler for dokumen-tasjon av Stortingets virksomhet og om hvordandokumentasjonen skal bevares og gjøres tilgjengeligfor allmennheten.


(3) For domstolenes virksomhet etter retter-gangslovgivningen gjelder ikke reglene om sanksjo-ner ved tilsyn. Kongen kan fastsette ytterligere unn-tak fra lovens regler for domstolene.

(4) Virksomhet omfattet av første ledd som set-ter ut lovpålagte oppgaver til noen som ikke eromfattet av denne loven, skal sørge for oppfølging avdokumentasjonspliktene for disse oppgavene.

(5) Kongen kan i forskrift fastsette at virksomhe-ter som leverer tjenester som i hovedsak er offentligfinansiert, skal være helt eller delvis omfattet avloven.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 8.Virkeområdet er utvidet sammenlignet med

gjeldende arkivlov. Paragrafen følger samme møn-ster som offentleglova § 2, men er formulertannerledes for å være noe enklere å forstå oganvende. Virkeområdene er i hovedsak sammen-fallende. I motsetning til offentleglova må det førstgis en forskrift før det kan gjøres unntak for virk-somheter som hovedsakelig driver næring idirekte konkurranse med og på samme vilkårsom private. På samme måte som i gjeldendearkivlov er det heller ikke unntak for domstoleneog andre organers virksomhet etter rettsstel-lovene i egenskap av rettsstellorgan, eller for gjø-remål som politi og påtalemyndighet har etterstraffeprosessloven. Fjerde og femte ledd i lovut-kastet finnes ikke i offentleglova.

Første ledd bokstav a fastsetter at staten, fylkes-kommunene og kommunene er omfattet av loven,som i dag. Dette omfatter alle virksomheter somer del av staten, som departementer, direktorater,helseforetak osv. I kommuner og fylkeskommu-ner omfatter det administrasjonen, etatene og detfolkevalgte nivået samt kommunale og fylkeskom-munale foretak og interkommunale samarbeidsom er del av kommunen og ikke egne rettssub-jekter.

Selvstendige offentlige virksomheter er ogsåomfattet uavhengig av organisasjonsform, jf. bok-stav b. Selvstendige virksomheter er ikke del avstaten og kommunen som rettssubjekt. Bokstav bhar antakelig begrenset selvstendig betydningved siden av bokstav a og c.

I henhold til bokstav c omfattes private retts-subjekter hvor det offentlige har avgjørende eier-innflytelse ved at de har over halvparten av stem-mene i virksomhetens øverste organ, eller ved atde kan velge flere enn halvparten av medlemmenetil dette organet.

Bokstav d skal sikre dokumentasjon fra virk-somheter som treffer enkeltvedtak eller utferdi-ger forskrift. Virksomhetene er allerede omfattet

av forvaltningsloven og offentleglova. Etter bok-stav d vil de også bli forpliktet til å følge relevantedeler av arkivloven for den delen av sin virksom-het som er knyttet til å treffe enkeltvedtak ellerutferdige forskrift. Det er vesentlig å slå fast prin-sippet om at offentlig myndighetsutøvelse skaldokumenteres uansett hvem som har fått kompe-tanse til å utøve slik myndighet.

Gjennomgående taler lovutkastet om virksom-heter. Dette sikter til alle som er omfattet av loven,og skal med andre ord leses om «virksomheteromfattet av loven». Dette gjelder dermed også«stat, kommune og fylkeskommune», som språk-lig sett ikke alltid er like naturlig å betegne somvirksomheter. Der virkeområdet er avgrenset, erdet særskilt nevnt.

Første ledd annen setning gir Kongen hjemmeltil avgjøre om en virksomhet faller inn underloven. Kompetansen er avgrenset til tvilstilfeller.

Første ledd tredje setning gir Kongen adgang tilå fastsette at private rettssubjekter som er omfat-tet av loven jf. første ledd bokstav c, likevel ikkeskal være omfattet. Vilkårene er de samme som ioffentleglova § 2 annet ledd, men vurderingen avhensynene og om unntak må regnes som nødven-dig, vil kunne slå ut ulikt. Det å være underlagtplikt til å dokumentere vil kunne ha ganske andrekonsekvenser for en virksomhet enn å ha plikt tilå gi innsyn i dokumentasjonen.

Annet ledd fastsetter at Stortinget har plikt til ådokumentere sin virksomhet. Stortinget fastsetterselv regler for hvordan de skal bevare dokumenta-sjonen og gjøre den tilgjengelig. Stortinget fastset-ter også selv hvordan arkiver skal langtidsbeva-res. I dag tar Stortingsarkivet seg av dette.

Tredje ledd fastsetter enkelte unntak og særtil-pasninger for domstolene av hensyn til maktforde-lingsprinsippet. Kongen gis generell myndighet tilå fastsette ytterligere unntak for domstolene fralovens regler.

Fjerde ledd tar sikte på å løse utfordringer somoppstår når offentlige myndigheter overlater utfø-relsen av oppgaver til virksomheter som fallerutenfor arkivlovens virkeområde, men hvor detlike fullt er ønskelig å sikre dokumentasjon. Orga-net som har overført oppfølgingen av lovpålagteoppgaver til private, skal sørge for oppfølging avdokumentasjonspliktene. Det vil si at det skaldokumenteres på samme nivå som om virksomhe-ten selv hadde ivaretatt oppgaven. Det vil måtte bliopp til det delegerende organ å fastsette nærmereog konkrete krav til dokumentasjonen. Hvem somi praksis skal dokumentere i slike situasjoner, vilkunne variere avhengig av volum, omfang, varig-het av oppgaveutsettingen. Hvordan virksomhe-


ten jobber med å følge opp andre som på dennemåten ivaretar dokumentasjonsplikter på densvegne, vil kunne være en del av arbeidet meddokumentasjonsstrategien, jf. § 6 første ledd bok-stav a og g.

Femte ledd gir Kongen adgang til å fastsetteforskrift om at virksomheter som leverer tjenestersom i hovedsak er offentlig finansiert, helt ellerdelvis skal være omfattet av loven. Forskriften kanutformes slik at den gjelder hele lovområder, slikat for eksempel de samme regler om dokumenta-sjon vil gjelde både private og kommunale barne-hager. Samskipnader og fagskoler kan også omfat-tes av arkivlova etter denne hjemmelen dersom deikke er omfattet av loven etter en annen del av § 2.Forskriftshjemmelen kan for eksempel benyttestil å gi regler om at friskoler skal sørge for beva-ring av dokumentasjon av eksamen (vitnemål) ielevens antatte levetid.

§ 3. Geografisk virkeområdeLoven gjelder i Norge, inkludert Svalbard, der-

som ikke annet blir fastsatt av Kongen. Kongen kanbestemme at loven også skal gjelde for Jan Mayen ogde norske bilandene i Antarktis.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 8. Svalbardinkluderes i lovens geografiske virkeområde. Sys-selmannen på Svalbard vil være omfattet som stat-lig virksomhet. Justis- og beredskapsdepartemen-tet har i Prop. 43 L (2018–2019) foreslått at arkiv-lova skal gjelde for Longyearbyen lokalstyre somfor kommunene.

§ 4. Forholdet til annen lovgivning(1) Denne loven begrenser ikke dokumenta-

sjonsplikt som følger av annet regelverk.(2) For sikkerhetsgradert informasjon skal

reglene i sikkerhetsloven med forskrifter i tilfellekonflikt gå foran bestemmelsene i denne loven.

Bestemmelsen er ny og omtalt i kapittel 8.3.7.Første ledd regulerer situasjonen ved eventu-

ell motstrid mellom arkivloven og annet regel-verk. For klarhets skyld slås det fast et utgangs-punkt som trolig også ville fulgt av alminneligetolkningsprinsipper (lex specialis). Leddet regule-rer ikke motstrid mellom ulike pålegg om sletting,se § 18. Personvernforordningen går foran annennorsk lov, se EØS-loven § 2 og personopplysnings-loven § 2 fjerde ledd.

Annet ledd regulerer eventuell motstrid medreglene i sikkerhetsloven med forskrifter. Sikker-hetsloven går foran arkivloven i slike tilfeller.

§ 5. DefinisjonerI denne loven menes med:

a) dokumentasjon: informasjon som løpende bekref-ter hvordan en virksomhet, organisasjon ellerperson har handlet, utøvd myndighet eller utførttjenester og andre oppgaver. Dette omfatter blantannet prosesser, beslutninger, handlinger medrettslige virkninger, samt vesentlige hendelser ogforhold.

b) dokumentere: å sørge for dokumentasjon.c) arkiver: dokumentasjon som langtidsbevares for

formål som nevnt i § 1.d) arkivinstitusjon: virksomhet med hovedformål å

ta vare på og gjøre tilgjengelig arkiver omfattetav loven.

Ordvalg og definisjoner er omtalt i kapittel 4 og13.2.8. Paragrafen er kortere enn definisjonspara-grafen i gjeldende arkivlov og har et helt annetinnhold. Lovutkastet benytter ikke begrepet doku-ment som i offentleglova og dagens arkivlov, sediskusjon i kapittel 4.

Bokstav a definerer dokumentasjon. Begrepetavløser det upresise og mangetydige arkiv idagens arkivlov, som igjen bygger på dokument-begrepet i arkivlova og offentleglova. Definisjonener ment å favne vidt og ikke snevrere enn debegreper som er i bruk for det samme i arkivlovenog offentleglova. Den omfatter informasjon fra allesom kan tenkes å utøve myndighet eller utføreoppgaver og tjenester, både offentlige og privatevirksomheter, organer, organisasjoner og perso-ner. Dokumentasjonen er blant annet informasjonsom fungerer som bekreftelse på eller belegg forprosesser (såkalt prosessbundet informasjon),beslutninger, handlinger med rettslige virkningerog vesentlige hendelser og forhold. At dokumen-tasjon skal være «løpende bekreftelse», er ment åtydeliggjøre at dokumentasjon ikke kun doku-menterer resultater og beslutninger, men ogsåselve prosessen og aktiviteter underveis.

Definisjonen av verbet dokumentere i bokstav ber en speiling av bokstav a.

Bokstav c definerer begrepet arkiv på en annenmåte enn arkivlova gjør i dag. I lovutkastet brukesarkiver om dokumentasjon som langtidsbevaresfor å ivareta formålene i § 1. Utvalget har hattbehov for å skille mellom dokumentasjon som pri-mært forvaltes for å ivareta dokumentasjonsbeho-vet til virksomheten, organisasjonen eller perso-nen som har skapt den, og dokumentasjon somforvaltes fordi samfunnet i et kortere eller lengretidsperspektiv har bruk for den til andre formål,det vil normalt innebære langtidsbevaring. Utval-


get har valgt å kalle den siste typen dokumenta-sjon arkiv. Dette er en praktisk tilnærming. Bru-ken av arkiv i denne betydningen er nær brukenav ordet i dagligtale og den er i samsvar med for-ståelsen av arkiv som er lagt til grunn for «arkiv-formål i allmennhetens interesse» i personvern-forordningen.

Bokstav d definerer arkivinstitusjon som virk-somheter som tar vare på arkiver og gjør dem til-gjengelig. I samsvar med definisjonen av arkiver ibokstav c er det tale om å ta vare på dokumenta-sjon etter at primærformålet er opphørt. En arkiv-institusjon kan også være en organisatorisk enheti en virksomhet, slik for eksempel et byarkiv ellerkommunearkiv er en del av kommunen. Arkivin-stitusjon tilsvarer langt på vei oppbevaringsinstitu-sjonar og mottakarinstitusjonen som i dag brukes igjeldende arkivlov §§ 13, 16 og 17, og arkivdepotslik det brukes i arkivforskrifta §§ 18 til 24. Medhovedformål siktes det til virksomhetens hovedsa-kelige begrunnelse fra eiernes side. Dette vil oftesammenfalle med hovedsakelig virksomhet, mener ment å ekskludere virksomheter som har pro-fitt som formål. Arkivinstitusjoner vil jevnt over haen rettslig forpliktelse etter arkivloven § 2 ogøvrige bestemmelser «til å innhente, bevare, vur-dere, organisere, beskrive, kommunisere,fremme, spre og gi tilgang til fortegnelser av varigverdi i allmennhetens interesse», se fortalepunkt158 til personvernforordningen. Se også person-vernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c og eog omtale i kapittel 10.


§ 6. Dokumentasjonsstrategi(1) Virksomheter skal regelmessig ajourføre en

dokumentasjonsstrategi som:a) gjør rede for dokumentasjonsplikter som gjelder

for virksomheten, og for hvilken dokumentasjonsom er særlig viktig for virksomheten

b) beskriver organiseringen av arbeidet med å iva-reta dokumentasjonspliktene

c) gjør rede for hvilke informasjonssystemer i virk-somheten som skaper og tar vare på dokumenta-sjon omfattet av denne loven

d) gjør rede for virksomhetens bruk av kommuni-kasjonskanaler, herunder sosiale medier

e) gjør rede for hvordan virksomheten sørger forlangtidsbevaring, minimering og sletting avdokumentasjon og arkiver

f) refererer til virksomhetens styringsdokumenterfor informasjonssikkerhet, personvern, anskaf-felser mv. og

g) gir en vurdering av virksomhetens etterlevelseav denne loven.(2) Øverste organ i virksomheter omfattet av

§ 2 første ledd bokstav a til c skal vedta dokumenta-sjonsstrategien minst én gang hvert fjerde år.

Bestemmelsen er ny og omtalt i kapittel 9.Det å sørge for at virksomheten dokumente-

rer, er et ledelsesansvar. Dokumentasjonsstrate-gien er et styringsdokument som fastsettes avvirksomhetens øverste ledelse. Formålet er åbidra til at virksomheten skal ta bevisste valg ombevaring av dokumentasjon som oppstår og mot-tas. Strategien dreier seg om virksomhetens egetbehov for dokumentasjon og må ses i sammen-heng med dens generelle internkontroll og risiko-styring.

Prosessen internt i virksomheten er vesentlig:Arkivkompetansen kommer i dialog med ledelsenog enhetene i virksomheten; mellomledere ogmedarbeidere bevisstgjøres; IKT-kompetanseninvolveres og ansvarliggjøres. Kravet om doku-mentasjonsstrategi skal bidra til etterlevelse avarkivloven gjennom bevisstgjøring om egnebehov og interne prosesser.

Dokumentasjonsstrategien vil være egnet somstyringsdokument for denne delen av internkon-trollen. Innholdet og omfanget tilpasses virksom-hetens risikoforhold. Dokumentasjonsforvaltnin-gen må ses i sammenheng med ansvaret for infor-masjonssikkerhet, anskaffelser og personvern.Fordi dokumentasjonsforvaltning er integrert i dealminnelige internkontrollkravene, pålegger ikkelovutkastet uttrykkelig såkalt internkontrollplikt.Arbeidet med dokumentasjonsstrategien gir øver-ste ledelse mulighet til å evaluere, forbedre ogkommunisere internkontrollen med dokumenta-sjonsforvaltningen.

Første ledd bokstav a til g gjør rede for temaersom skal omtales i dokumentasjonsstrategien,men virksomhetene er frie til å ta opp andre spørs-mål. Enkelte spørsmål i oppregningen dekkerdeler av det som i dag skal omtales i arkivplanen,jf. arkivforskrifta § 14. Utvalget foreslår ikke åvidereføre kravet om særskilt arkivplan. Dette erikke til hinder for at virksomheter som har godeerfaringer med arkivplanarbeid, kan vedlikeholdeog utvikle den, eventuelt som del av dokumenta-sjonsstrategien.

Bokstav a: Dokumentasjonsstrategien skalgjøre rede for dokumentasjonsplikter som gjelderfor virksomheten, både dem som følger av lov, oginternt fastsatte. Med særlig viktig dokumenta-sjon er det tenkt på dokumentasjonen som virk-somheten produserer eller behandler, og som er


særlig viktig for at virksomheten skal nå sine mål(eller unngå ansvar eller lovbrudd) (virksom-hetskritisk). Dette krever en risikovurdering.

Bokstav b: Den interne organiseringen ogkompetansen påvirker hvor vidt organisasjonennår sine mål og etterlever lovkrav. Dette omfatterogså utsetting av tjenester. Strategien skalbeskrive organiseringen av arbeidet med å ivaretadokumentasjonspliktene etter loven og hvilke full-makter som er delegert utover i organisasjonen.Som en del av beskrivelsen av organiseringen kandet være nærliggende å beskrive kompetansesitu-asjonen og hva virksomheten gjør for å sørge forkompetanse på et nivå som gjør det mulig å etter-leve lovens krav.

Bokstav c: Dokumentasjonsstrategien skalgjøre rede for hvilke av virksomhetens informa-sjonssystemer som er av direkte betydning foretterlevelsen av arkivloven. Det er tale omsystemer som produserer, behandler eller lagrerdokumentasjon omfattet av loven. Å ha slik over-sikt er også viktig for å ivareta informasjonssik-kerheten. Eventuell bruk av skytjenester og tilhø-rende risikovurderinger kan være et relevanttema her.

Bokstav d: Dokumentasjonsstrategien skalgjøre rede for virksomhetens bruk av ulike kana-ler i sin kommunikasjon, som sosiale medier. Devalgene virksomheten tar om bruk av blant annetsosiale medier, vil danne grunnlaget for hvordanvirksomheten sørger for å dokumentere dennekommunikasjonen. Ved at virksomheten i doku-mentasjonsstrategien velger ut enkelte kommuni-kasjonskanaler, gis et signal til organisasjonen ogomverdenen om at virksomheten ikke kommuni-serer offisielt i andre kanaler. Kravet er utformetfor å ikke være begrenset til slike sosiale medierog chat-funksjoner en kjenner i dag. Kravet børses i sammenheng med virksomhetens kommuni-kasjonsstrategi.

Bokstav e: Dokumentasjonsstrategien skalgjøre rede for hvordan virksomheten sørger forlangtidsbevaring, minimering og sletting av doku-mentasjon og arkiver, jf. §§ 18, 26 til 28. Virksom-heter med ansvar for langtidsbevaring skal gjørerede for langtidsbevaringen sin, typisk kommunerog statlige etater med tillatelse til å ta vare på data-ene sine selv. Kommuner og fylkeskommuner kanhenvise til det interkommunale arkivsamarbeidetde eventuelt er deltakere i, og avtalen som er inn-gått. Kommuner som langtidsbevarer i egenregi,bør redegjøre for hvordan lovens krav blir ivare-tatt. Eventuell minimering og sletting vil normaltskje ved overgangen fra løpende drift til langtids-bevaring. Strategien skal gjøre rede for hvordan

organisasjonen ivaretar disse kravene. Slettingskal skje i samsvar med slettingsreglene som gjel-der for virksomheten. Det bør gjøres rede foreventuelle interne regler om oppbevaringstid somivaretar virksomhetens dokumentasjonsbehov.

Bokstav f: Dokumentasjonsstrategien skal refe-rere til, men trenger ikke gjengi, virksomhetensstyringsdokumenter for informasjonssikkerhet,personvern, anskaffelser mv. Paragrafen kreverikke at det utarbeides en særskilt dokumenta-sjonsstrategi dersom kravene kan ivaretas gjen-nom arbeid med andre styringsdokumenter. Atvirksomheten arbeider med dokumentasjonsstra-tegien parallelt med internkontrollen på andre til-grensende områder, kan stimulere den internesamordningen av ulike forpliktelser som hviler påvirksomheten.

Bokstav g: Dokumentasjonsstrategien skalinneholde en vurdering av virksomhetens etterle-velse av arkivloven. Prosessen med å utarbeide ogajourføre dokumentasjonsstrategien vil inngå ivirksomhetens kontinuerlige utviklings- og forbe-dringsarbeid ved at det pekes på forhold som kan,bør eller må forbedres. Ved at etterlevelsen skalvurderes, får virksomheten plikt og anledning til åsette forbedringsarbeidet på dagsordenen og i ensammenheng. Det stilles ikke krav om fullstendiggjennomgang av etterlevelsen av alle krav i arkiv-loven eller forskriftene (eller ekstern forvaltnings-revisjon), men det må forventes at avvik blir syn-liggjort og en plan for å lukke dem blir lagt i sam-svar med internkontrollen. En vurdering sombesvares med ja eller nei, vil åpenbart ikke væretilstrekkelig – og langt mindre nyttig for virksom-heten selv. Nasjonalarkivet kan ta initiativ til åutvikle redskaper til å gjennomføre slike vurderin-ger.

Annet ledd krever at øverste organ i virksom-heten skal behandle dokumentasjonsstrategienminst hvert fjerde år. Det vil blant annet si at kom-munestyret og fylkestinget skal behandle denminst én gang i valgperioden. Dette kan ikke dele-geres. Behandling vil her si at det har skjedd enrealitetsbehandling av strategien. Det er ikke til-strekkelig å ta strategien til orientering. Førsteledd krever at strategien skal ajourføresregelmessig. Det kan gjøres av administrativledelse, et styre eller annet organ i virksomheten.Kravet om behandling i øverste organ gjelder ikke«andre virksomheter når de treffer enkeltvedtakeller utferdiger forskrift», jf. at annet ledd baregjelder virksomheter omfattet av § 2 første leddbokstav a til c.

I staten vil øverste organ være styret, general-forsamlingen/representantskapet eller direktør/


daglig leder, alt etter hvordan virksomheten erorganisert. I virksomheter omfattet av § 2 bokstavb og c vil det være selskaps- eller organisasjons-formen som peker ut hva som er virksomhetensøverste organ. I departementer vil det være depar-tementsråden.

§ 7. Dokumentasjon i felles systemer(1) Når flere virksomheter produserer dokumen-

tasjon som nevnt i §§ 8–13 i felles systemer, skal deavtale hvem som har ansvar for å ivareta plikteneetter denne loven. I fravær av avtale påhviler plik-tene den som har behandlingsansvaret for person-opplysninger, jf. § 22. I andre tilfeller har eieren avsystemet dette ansvaret.

(2) Kongen kan gi forskrift om behandling,bevaring og tilgjengeliggjøring av dokumentasjonved saksbehandling og samhandling i felles systemog kan bestemme hvilken virksomhet som haransvaret når dette ikke følger av første ledd.

Paragrafen er ny og er omtalt i kapittel 14.Første ledd fastsetter at forvaltningsorganer

som bruker og skaper dokumentasjon som ernevnt i §§ 8 til 13, i et felles informasjonssystem,skal avtale seg imellom hvem av dem som haransvaret for at pliktene etter loven blir oppfylt. Erdet ikke inngått noen avtale, hviler ansvaret påden som har behandlingsansvaret for personopp-lysninger, jf. § 22. I andre tilfeller (for eksempelhvor det ikke behandles personopplysninger) hareieren av systemet dette ansvaret, det vil si densom har bestemmelsesrett eller eierbeføyelseneover systemet. Ofte vil dette være den som har tattinitiativ til å utvikle systemet eller til å få andreoffentlige virksomheter til å bruke det for å sam-ordne og effektivisere forvaltningen.

Annet ledd hjemler forskrift med nærmerekrav til behandling, bevaring og tilgjengeliggjø-ring av dokumentasjon ved saksbehandling ogsamhandling i slike felles informasjonssystemer.Eksempler på slike løsninger er fellestjenester foradministrative formål, Doffin, konkurransegjen-nomføringsverktøy osv. Forskriftsmyndighetenligger til Kongen. Kongen kan i tvilstilfellerbestemme hvilket organ som har ansvaret. Dettekan være aktuelt i situasjoner hvor kommunereller private eier det aktuelle informasjonssys-temet.

§ 8. Plikt til å dokumentere virksomhetens kommu-nikasjon

(1) Virksomheter skal dokumentere sin eksternekommunikasjon.

(2) Virksomheter omfattet av § 2 første leddbokstav a til c skal dokumentere virksomhetsrelatertkommunikasjon til og fra personer i ledende stilling.

(3) Virksomheter skal gi tilsatte tilgang til verk-tøy for å ivareta pliktene etter første og annet leddpå en automatisert måte.

(4) Kongen kan i forskrift gi nærmere bestem-melser om gjennomføring av pliktene i første tiltredje ledd, herunder i en overgangsperiode gi unn-tak fra pliktene i tredje ledd.

Bestemmelsen er ny og er omtalt i kapittel 14. Seogså kapittel 15 om fangst av e-post.

Første ledd gjelder virksomhetens kommunika-sjon med eksterne. Dette er blant annet den tradi-sjonelle korrespondansen. Med ekstern kommu-nikasjon siktes ikke bare til brev og e-post, menogså til budskap som kommuniseres inn eller utav virksomheten på andre plattformer som inter-nettsider, chat, dialoger på Facebook og andresosiale medier osv. Det mest praktiske er om virk-somheten sørger for automatisk høsting av dennetypen kommunikasjon, jf. tredje ledd. Dokumenta-sjonsplikten etter første ledd gjelder virksomhets-relatert kommunikasjon, jf. ordet «sin», ikke kom-munikasjon som utelukkende har privat eller per-sonlig innhold. Intern kommunikasjon innad ivirksomheten er ikke omfattet.

Lovutkastet viderefører ikke plikten til journal-føring av virksomhetens inn- og utgående korre-spondanse som i dag følger av arkivforskrifta § 9,se kapittel 16. Dokumentasjonsplikten etter detteleddet innebærer ikke plikt til å føre bestemtetyper registre. Dette er ikke til hinder for at en slikplikt kan tas inn i og følge av annet regelverk. Ret-ten til innsyn er regulert i offentleglova.

Annet ledd gjelder virksomheter omfattet av§ 2 første ledd bokstav a til c. Det vil si tradisjonellstatlig og kommunal forvaltning, selvstendigeoffentlige virksomheter og virksomheter detoffentlige eier større deler av. Unntatt er «andrevirksomheter når de treffer enkeltvedtak ellerutferdiger forskrift», jf. § 2 første ledd bokstav d.Virksomhetene som er omfattet, skal dokumen-tere all virksomhetsrelatert kommunikasjon til ogfra personer i ledende stillinger, både ekstern ogintern. Lederes kommunikasjon er sentral doku-mentasjon for virksomheten. Dermed er denpotensielt viktigere for allmennheten og av dengrunn viktigere å dokumentere enn andre ansat-tes.

Personer i ledende stillinger vil omfatte demsom er «arbeidstakere i ledende stilling» etterarbeidsmiljøloven hvor samme kriterium benyt-tes. Personer i ledende stillinger vil også omfatte


dem som organisatorisk er overordnet arbeidsta-kerne i ledende stillinger uten å være arbeidsta-kere. Dette vil typisk omfatte folkevalgte på heltid,som ordførere, byråder og statsråder i heltidsvervsamt heltidspolitikere ellers i stat, kommune ogfylkeskommune. Å være medlem eller represen-tant i eierorganer eller styret i et selskap, vil væreet verv, ikke en stilling. Disse personene er ikkeomfattet av dokumentasjonsplikten.

Dokumentasjonsplikten omfatter blant annetbrev, e-post og kommunikasjon i andre meldings-verktøy, det vil si elektroniske og andre meldingeri etablerte systemer. Formålet er at virksomhetenselv og eventuelt andre skal kunne gå tilbake ogfinne fram i lederens kommunikasjon. Dokumen-tasjonen må lagres og skjermes i samsvar medforskrift 2. juli 2018 nr. 1108 om arbeidsgivers inn-syn i e-postkasse og annet elektronisk lagret mate-riale. Dette regelverket beskytter alle ansatte,også arbeidstakere i ledende stillinger. Det er nød-vendig at det foretas grundige vurderinger av for-holdet til offentleglova før bestemmelsen tar til ågjelde. Det må være full klarhet om hvilke reglersom skal gjelde for offentlighetens rett til innsyn.Utvalgets forslag er begrunnet i arkivfaglige hen-syn. Innsyn i dokumentasjonen er et annet spørs-mål, som må løses med utgangspunkt i offentleg-lova.

Det er et mål å unngå å dokumentere kommu-nikasjon om lederes private forhold. Annet leddpresiserer at den gjelder «virksomhetsrelatertkommunikasjon». Det meste av det bestemmelsenpeker på, vil være omfattet av arkivplikten alle-rede i dag. Det vil også være fanget opp av forslagtil andre bestemmelser i lovutkastet, jf særlig § 11om plikt til å dokumenter avgjørelser mv. Detunderstrekes at det ikke er tale om plikt til å doku-mentere andre typer kommunikasjon som krevertranskribering, lydopptak eller lignende.

Fangst av lederes virksomhetsrelaterte kom-munikasjon etter andre ledd er også omfattet avkravet i tredje ledd om automatiserte løsninger.

Tredje ledd skal underlette de ansattes etterle-velse av dokumentasjonspliktene etter første ogannet ledd. Virksomhetene pålegges å gi ansatteog ledelse tilgang til automatiserte verktøy tilstøtte for dokumentasjonsaktiviteten. Automatise-ring og støtte fra et IKT-verktøy vil gjøre det let-tere å etterleve lovens krav. Verktøyet bør blantannet legge til rette for at den ansatte selv skillervirksomhetsrelatert kommunikasjon fra privat.

Fjerde ledd gir Kongen hjemmel til å gi utfyl-lende forskrifter. Det vil kunne være behov for åtrekke opp noen nærmere, mer konkrete reglerfor forvaltningen av denne dokumentasjonen, for

eksempel i lys av den raske utviklingen i digitalekommunikasjonsplattformer. Ett tema som kanvære aktuelt å regulere i forskrift, er dokumenta-sjon av kalenderoppføringer i Outlook knyttet tilmøter med eksterne deltakere, hvilket kan bidratil ytterligere åpenhet om prosesser i forvaltnin-gen. Teknologi for automatisert fangst vil ikkenødvendigvis være tilgjengelig ved lovens ikraft-tredelse. Derfor gir siste del av leddet hjemmelfor å gjøre unntak fra pliktene i tredje ledd til åsørge for at de ansatte har verktøy for å ivaretapliktene etter første og annet ledd på en automati-sert måte. Kongen kan ikke gjøre unntak fra kra-vene i første og annet ledd. Kongens forskriftsfull-makt til å gjøre generelle unntak gjelder i en over-gangsperiode eller etter søknad. Unntak fra tredjeledd begrenser ikke pliktene etter første og annetledd.

§ 9. Plikt til å dokumentere informasjonssystemer,databaser og registre mv.

(1) Når en virksomhet tar i bruk et informa-sjonssystem som produserer dokumentasjon somsenere skal overføres til langtidsbevaring, skal detforeligge tilstrekkelige beskrivelser av systemet,bruksrutiner, datamodell og systemegenskaper somsikrer betryggende forvaltning, drift og vedlikehold.

(2) Virksomheter som har behandlingsansvarfor eller eier informasjonskilder, databaser, registremv., skal beskrivea) når database- eller registerløsningen ble eta-

blert, vesentlig endret eller omstrukturert ogavviklet

b) hvilke typer data som inngår i løsningen, om deter personopplysninger, og hvilke kilder data-typene er hentet fra

c) bruksformålet for løsningend) hvilke kategorier virksomheter eller personer

som har tilgang til dataene, oge) hvordan dataene er beskyttet mot urettmessige

endringer.(3) Ved overføring til langtidsbevaring i arkiv-

institusjon skal beskrivelsene som nevnt i første ogannet ledd følge med. Arkivinstitusjonen kan utenhinder av opphavsrett oppbevare systembeskrivelserfor å bevare og gjøre tilgjengelig overført dokumen-tasjon. Kongen kan gi utfyllende forskrift.

Bestemmelsen er ny og er omtalt i kapittel 14. Seogså kapittel 17.5.6.

Nesten all dokumentasjonen skapes i dag digi-talt. Automatisering av dokumentasjonsforvaltnin-gen vil gjøre det lettere for ansatte og virksomhe-ter å etterleve lovens krav. Hvordan en utformerinformasjonssystemene vil være avgjørende for å


sikre dokumentasjon og for å kunne ivareta perso-ners og virksomheters rettigheter. Store mengderoffentlig informasjon finnes i databaser og regis-tre. Virksomheten pålegges å dokumentere for-valtningen av denne informasjonen, og dens rollesom dokumentasjon. I tillegg til betydningen av åha oversikt over dokumentasjon som er omfattetav plikter etter loven, vil det ha betydning for virk-somhetens eget arbeid med internkontroll, infor-masjonssikkerhet og personvern.

Personvernforordningen artikkel 30 stillerkrav om at behandlingsansvarlige fører protokollover behandlingsaktiviteter som utføres underderes ansvar. Det legges til grunn at virksomhe-tene finner hensiktsmessige måter å samordneutførelsen av disse pliktene på hvor dokumenta-sjonen inneholder personopplysninger.

Første ledd gjelder plikt til å beskrive informa-sjonssystemer som skal produsere dokumenta-sjon som virksomheten senere vil ha plikt til åoverføre til langtidsbevaring. Når en virksomhettar i bruk et slikt system, må den også påse atsystemet er beskrevet med bruksrutiner, datamo-dell og systemegenskaper på et nivå som gjør atvirksomheten kan forvalte, drifte og vedlikeholdesystemet på betryggende måte. Dokumentasjons-pliktene etter denne bestemmelsen vil også gjeldeinformasjonssystemer for automatisert rettsan-vendelse, se § 10. Paragraf 9 gjelder innholdet isystemene, mens § 10 gjelder logikken som styrerinnsamling, tolkning og bruk.

Annet ledd gjelder plikt til å dokumentereinformasjonskilder som benyttes i virksomhets-prosessene og oppgaveløsningen. Det vil være enbehandlingsansvarlig for kilden, basen eller regis-tret uansett om den kun er til bruk for denbehandlingsansvarlige selv eller også andre. Data-kilder osv. uten personopplysninger vil ikke habehandlingsansvarlig, men en eier. Virksomhetener etter dette leddet pålagt å dokumentere infor-masjonen som er oppregnet i bokstav a til e. Bok-stav a til e konkretiserer dokumentasjonspliktenetter første ledd, men er ikke ment å være uttøm-mende.

Tredje ledd fastsetter at beskrivelser av infor-masjonssystemer, informasjonskilder, databaserosv. etter første og annet ledd skal overføres tilarkivinstitusjonen samtidig med overføringen tillangtidsbevaring av dokumentasjonen i systemet.Arkivinstitusjonen må settes i stand til å forvalteog tilgjengeliggjøre dokumentasjonen, ellers viloverføringen kunne ha begrenset verdi. Dersomdokumentasjonen skal være anvendelig og tilgjen-gelig også i ettertid, må tekniske beskrivelser avsystemene være tilgjengelige for arkivinstitusjo-

nene. Dette må gjelde uavhengig av eventuellebegrensninger som følge av opphavsrett. Mangesystemer vil være utviklet av kommersielle aktø-rer. Arkivinstitusjonen vil selvsagt ikke ha anled-ning til å utnytte systemopplysninger beskyttet avopphavsrett til annet enn å gjøre dokumentasjo-nen tilgjengelig. Etter omstendighetene vil opplys-ningene antakelig også kunne være underlagttaushetsplikt som forretningshemmelighet.

§ 10. Plikt til å dokumentere ved automatisert retts-anvendelse

(1) Virksomheter som helt eller delvis automati-serer rettsanvendelse, skal dokumenterea) hvilke datatyper som anvendesb) hvilke kilder som benyttes for disse datatypenec) hvilke behandlingsregler som er utledet av retts-

reglene og som er styrende for vedtakene, ogd) hvilke endringer som er gjort av systemet på

bakgrunn av vedtak av lover og forskrifter ogandre politiske vedtak.(2) Kongen kan pålegge at det utarbeides doku-

mentasjon som gir grunnlag for rekonstruksjon avkjørbar programkode, etter at systemet er tatt ut avdrift.

Bestemmelsen er ny og er omtalt i kapittel 14.Bestemmelsen gjelder for virksomheter som

har utviklet eller anskaffet fagsystemer som helteller delvis automatiserer rettsanvendelse. Detantas at dette med tiden vil omfatte stadig størredeler av offentlig forvaltning. Systemene skaldokumenteres som andre informasjonssystemer ihenhold til § 9. I tillegg skal det dokumentereshvilke juridiske valg som er tatt i forbindelse medautomatiseringen. Begrunnelsen ligger i hensynettil rettssikkerheten og til at det skal være mulig åettergå både avgjørelsesprosessen og innholdet ide avgjørelsene som kommer ut av systemet. Deautomatiserte avgjørelsene vil i mange tilfellererstatte avgjørelser som tidligere har vært foretattmanuelt, og hvor forvaltningsloven har stilt kravtil avgjørelsenes form og innhold. Disse prosessu-elle kravene og særlovgivningens materielleregler vil være operasjonalisert i systemet.

Første ledd bokstav a til d angir konkrete doku-mentasjonskrav, men er ikke uttømmende. For atprosessen skal være betryggende dokumentert,stiller bokstav a krav om at det skal dokumentereshva slags datatyper som mates inn som beslut-ningsgrunnlag. I bokstav b stilles krav om at detskal dokumenteres hvor disse dataene er hentetfra, altså hva som er kilden for dataene. Utkastethar unngått å bruke begrepet «opplysninger» for åikke skape misforståelser, fordi det her ikke bare


vil være snakk om personopplysninger, men ogsåannen type informasjon. Det må videre i henholdtil bokstav c framgå hvilke behandlingsregler somskal anvendes på dataene, samt hvordan debehandlingsgrunnlagene er implementert isystemet. Opplysningene skal vedlikeholdes slikat større og mindre endringer blir dokumentert.Det kan ha betydning for å vurdere likebehand-ling av innbyggere som får sine saker behandletfør og etter systemoppdateringer. Størreendringer hvor det materielle regelgrunnlaget erendret, skal dokumenteres. Dette er omtalt i bok-stav d.

Dokumentasjonen skal være utformet slik atden er forståelig for personer som ikke har godkjennskap til programmering, og kan f.eks. fram-komme som strukturert naturlig norsk («pseudo-kode»), brukerhistorier, flytdiagrammer og pro-sessbeskrivelser mv. Utvalget legger til grunn atforsvarlig utvikling av fagsystemer krever at detblir utarbeidet spesifikasjoner av hvilke rettsre-gler som skal implementeres i systemløsningenog på hvilken måte. Når det kan bekreftes atsystemet er utviklet i samsvar med spesifikasjo-nen, eller at man kan vise til god dokumentasjonog versjonsrutiner ved systemutvikling som sik-rer sammenheng mellom spesifikasjon og system,kan denne dokumentasjonen i stor grad fylle funk-sjonen som dokumentasjon her. Under disse for-utsetningene vil ikke dokumentasjonsplikten i§ 10 innebære en stor tilleggsinnsats.

Bestemmelsen gjelder hel eller delvis automati-sert rettsanvendelse. Også beslutningsstøtte-verk-tøy skal dokumenteres, det vil si informasjons-systemer som bistår i behandlingen av formelleog materielle vilkår, herunder skjønnsutøvelse.Dokumentasjonsplikten omfatter også eventuellbruk av maskinlæring og annen kunstig intelli-gens.

Kravene kommer i tillegg til pliktene til ådokumentere avgjørelser i § 11. Med andre ordinnebærer § 10 ingen lempning av krav etter § 11,men § 11 kan etter omstendighetene etterlevesgjennom å kombinere dokumentasjon etter de toparagrafene.

Annet ledd gir Kongen fullmakt til å skjerpedokumentasjonskravet utover det som følger avførste ledd. Kongen kan pålegge at dokumentasjo-nen virksomhetene utarbeider gir grunnlag forrekonstruksjon av kjørbar programkode etter atsystemet er tatt ut av drift. Dette stiller krav tildetaljeringsgraden og kvaliteten på dokumenta-sjonen. Bestemmelsen innebærer at dokumenta-sjonen må inneholde algoritmene som har styrtden automatiserte rettsanvendelsen. For å kunne

ettergå automatisert rettsanvendelse i ettertid, erdette et viktig krav å stille.

§ 11. Plikt til å dokumentere avgjørelser mv.(1) Når en virksomhet treffer avgjørelse under

utøvelse av offentlig myndighet skal virksomhetensørge for dokumentasjon ava) hvem avgjørelsen gjelder og hva den går ut påb) i hvilken grad og på hvilken måte avgjørelsen er

basert på automatisert rettsanvendelsec) hvilke lover, forskrifter og instrukser som gene-

relt har vært styrende for avgjørelsen, ogd) de faktiske omstendighetene som har hatt mye å

si for utfallet.(2) Andre vesentlige forhold og avgjørelser som

viser hvordan en virksomhet har utført sine opp-gaver, skal dokumenteres. Dette gjelder blant anneta) generelle instrukserb) delegeringsreglement og fordeling av fullmakterc) vesentlige planer og vesentlig intern styrings-

dokumentasjon ogd) vesentlige økonomiske avgjørelser, herunder sen-

trale avgjørelser i budsjett- og regnskapsproses-sen.

Bestemmelsen er ny og er omtalt i kapittel 14.At det offentlige fortløpende dokumenterer

sin virksomhet, ligger som forutsetninger i bådearkivlova og offentleglova. Denne dokumentasjo-nen legger til rette for en åpen og gjennomsiktigoffentlig forvaltning som er gjenstand for allmenn-hetens kontroll. Bestemmelsen gjentar regler somer nedfelt i forvaltningsloven, dels kodifiserer denuskreven rett, det vil si plikter for offentlige orga-ner og andre med vedtaksmyndighet som i dagfølger av «god forvaltningsskikk». Målet er atvirksomhetene dokumenterer det som er relevantog av betydning for avgjørelsen.

Første ledd gjelder ved avgjørelser truffetunder utøvelse av offentlig myndighet. Bokstav atil d knytter dokumentasjonsplikten til innhold,ikke form. Bokstav a stiller krav om at virksomhe-ten dokumenterer hva avgjørelsen går ut på, oghvem den gjelder. Bokstav b stiller krav om ådokumentere i hvilken grad og på hvilken måteavgjørelsen er basert på automatisert rettsanven-delse, jf. § 10. Det kan henvises til annen doku-mentasjon for å oppfylle bokstav b. Bokstav cpålegger virksomheten å dokumentere hva somhar vært styrende for avgjørelsen, blant annetinstrukser om rettsanvendelse og skjønnsutø-velse. Dette kan gjøres for den enkelte sak ellerfor hver virksomhetsprosess eller hvert virksom-hetsområde. Særlige instrukser i den enkelte sakskal dokumenteres. Bokstaven krever ikke gjengi-


velse av lover og forskrifter, men det må henvisestil bestemte regler og ved behov gjøres rede forforståelsen anvendt på den konkrete situasjonen.Henvisninger i form av lenker bør benyttes medvarsomhet på grunn av lenkeråte, særlig børinterne regler og føringer henvises til på måtersom ikke går til grunne. Interne rutiner det visestil, bør dateres, eller det bør opplyses om versjon.

Bokstav d stiller krav om dokumentasjon av defaktiske omstendighetene som har hatt mye å sifor utfallet. Formuleringen er hentet fra Forvalt-ningslovutvalgets lovutkast § 48 om kravet tilbegrunnelse av enkeltvedtak. Dette innebærer atden som følger forvaltningsloven i arbeidet medenkeltvedtak, også har oppfylt arkivloven. Leddether gjelder imidlertid mer enn enkeltvedtak.Avgjørelser er et bredt begrep. Begrunnelsesplik-ten kan opplagt ikke være like omfattende foravgjørelser som er mindre inngripende ennenkeltvedtak. For andre avgjørelser enn enkelt-vedtak, må bestemmelsen i bokstav d forstås uav-hengig av forvaltningsloven, og som en selvsten-dig, skjønnsmessig regel i lys av § 1. Gjeldenderett kan kaste lys over kravet. Virksomheten børsørge for å ta vare på dokumentasjon som viserhvilke faktiske omstendigheter som har inngått isaksbehandlingen og som egner seg til å doku-mentere den. Dette er imidlertid en ny lov. Bok-stav d gir virksomhetene et relativt stort rom til åutøve et selvstendig skjønn om hva som skal tasvare på for dokumentere saksbehandlingen,avgjørelsene og de sentrale prosessene og der-med gjøre dem etterprøvbare.

Informasjon som interne e-poster og annenintern kommunikasjon i virksomheten vil oftevære del av det faktiske grunnlaget en avgjørelsebygger på. Slik intern kommunikasjon skal i så falldokumenteres etter bokstav d.

Annet ledd er ikke avgrenset til utøvelse avoffentlig myndighet og utfyller første ledd, jf.ordet «forhold». Formålet er å supplere plikteneetter første ledd for å gi et samlet bilde av hvordanen virksomhet har utført sine oppgaver, foreksempel innkjøp, ansettelser eller avgjørelser tattunder utøvelse av privat autonomi. Interne e-pos-ter og annen intern kommunikasjon vil ofteutgjøre en del av dokumentasjonen for slike for-hold og skal følgelig dokumenteres.

Bokstav a til d er eksempler på forhold somskal dokumenteres etter annet ledd. Bokstav agjelder generelle instrukser, enten interne ellerfra overordnet organ. Instrukser om rettsanven-delse eller skjønnsutøvelse er uttrykkelig omfattetav første ledd bokstav c. Bokstav b krever at virk-somheten dokumenterer delegeringsreglement

og fordeling av fullmakter. Dette gjør det mulig åkontrollere at myndighet er utøvd av rett personeller rett nivå. Bokstav c gjelder vesentlige planerog vesentlig intern styringsdokumentasjon. Dettekan omfatte plandokumenter som ikke er myndig-hetsutøvelse, jf. første ledd. Større organisasjons-endringer vil være omfattet sammen med konklu-sjoner etter interne gjennomganger (ledelsensgjennomgang) eller etter eksternt tilsyn eller for-valtningsrevisjon. Ordet vesentlig åpner for etskjønn om hva som skal dokumenteres. Skjønnetutøves i lys av § 1. Bokstav d gjelder virksomhe-tens vesentlige økonomiske avgjørelser, som sen-trale avgjørelser i budsjett- og regnskapsproses-sen. Større investeringer vil også komme inn her.

§ 12. Dokumentasjonsplikter i annet regelverkHvert departement fører fortegnelse over lovbe-

stemte dokumentasjons- og bevaringsplikter mv. iregelverk de har ansvar for. Fortegnelsen skal væreoffentlig tilgjengelig på departementets nettsider.

Bestemmelsen er ny.Første setning pålegger departementene plikt,

som overordnet forvaltningsmyndighet for sekto-rene, til å holde oversikt over eget regelverk. Detoffentlige stiller en rekke dokumentasjonskrav tilbåde private og offentlige virksomheter. Hvertdepartement skal føre fortegnelse over lovbe-stemte dokumentasjons- og bevaringsplikter mv.innen departementets ansvarsområde. Oversiktenskal inneholde plikter og krav til både offentligeog private og også omfatte denne typen reglervedtatt av underliggende etater.

Bestemmelsen er for det første tenkt som enhjelp til brukergrupper som via departementenesoversikt kan orientere seg om dokumentasjons-plikter. For det andre vil det muligens kunne virkedisiplinerende på innføring av nye spesialregule-ringer med dokumentasjonsplikter.

Annet setning stiller krav om at fortegnelsen ertilgjengelig på departementets nettsider, det vil sipå regjeringen.no. Kravet om «offentlig tilgjenge-lig» innebærer at det bør være rimelig enkelt foren interessert og kyndig bruker å finne informa-sjonen.

§ 13. Plikt til å dokumentere ut fra konkret vurde-ring. Offentlige utvalg

(1) Når det skjer vesentlige hendelser, beslutnin-ger, prosesser og forhold ellers som ikke kommer innunder dokumentasjonspliktene i §§ 7–11, skal virk-somheten dokumentere disse dersom det åpenbartvil ha interesse for ettertiden, eller dersom det ellerser nødvendig for å ivareta lovens formål.


(2) Kongen kan i forskrift gi avvikende reglerfor offentlige utvalg og lignende som ikke er del avorganet de ble oppnevnt av.

Bestemmelsen er ny og er omtalt i kapittel 14.Første ledd er nødvendig på grunn av lovtek-

nikken i kapittel II hvor bestemmelsene i §§ 7 til11 angir positive dokumentasjonsplikter. Det vilkunne forekomme forhold som ikke er angitt idisse bestemmelsene, men som likevel bør doku-menteres. Virksomheter skal dokumenterevesentlige hendelser, beslutninger, prosesser ogforhold som ikke faller inn under de alminneligedokumentasjonspliktene i §§ 7 til 11, hvis det eråpenbart at det vil ha interesse for ettertiden ellerdet ellers er nødvendig for å ivareta lovens formål.

Det aller meste av den daglige virksomhetenvil være dekket av de alminnelige reglene i §§ 7 til11. Bestemmelsen er tenkt som et unntak for spe-sielle hendelser og begivenheter som virksomhe-ten vil måtte forstå at det åpenbart vil ha betyd-ning å dokumentere for ettertiden.

Annet ledd gir hjemmel til å gi særlige reglerfor midlertidige utvalg og lignende som ikke skalinngå i organet som har oppnevnt dem, se gjel-dende arkivforskrift §§ 1 til 3. Hjemmelen girmyndighet til å fravike lovens regler, blant annetved å gi enklere regler eller unnta fra bestemtekrav. Dokumentasjon etter utvalg bør ikke bli min-dre dekkende for arbeidsprosessen enn det somfølger av gjeldende rett.

§ 14. Rett til å velge hvordan plikt til å dokumentereskal ivaretas

Dersom plikter etter §§ 7–11 overlapper, velgervirksomheten hvordan dokumentasjonspliktene skaletterleves. Behandlingsprotokoller og annen doku-mentasjon som er utarbeidet i samsvar med person-vernforordningen, kan delvis tjene som dokumenta-sjon etter denne loven.

Paragrafen er ny og er omtalt i kapittel 14.Pliktene i §§ 7 til 11 vil kunne overlappe. Det

vesentlige er at forhold dokumenteres, og at virk-somheten er i stand til å finne fram til dokumenta-sjonen. Første setning lar det derfor være opp tilvirksomhetene å finne ut hvordan dokumenta-sjonspliktene skal etterleves i slike tilfeller.

Annen setning slår fast at dokumentasjonsplik-ter etter personvernforordningen samtidig kaninnebære oppfyllelse av krav etter denne loven.

§ 15. Pålegg om å dokumentereDersom sterke grunner taler for det, kan Nasjo-

nalarkivet pålegge virksomheter å dokumentere for-

hold som ikke er omfattet av dokumentasjons-pliktene i §§ 7–11, eller eventuelt selv dokumentereforholdet.

Bestemmelsen er ny og er omtalt i kapittel 14.Lovens formål er å sikre dokumentasjon i og

fra vår tid som det kan være av betydning å ha til-gang til i både samtid og ettertid. Nasjonalarkivethar et særskilt og overordnet ansvar for å påse athensynet til bredde og helhet i dokumentasjonenblir ivaretatt. Når sterke grunner taler for det, kanNasjonalarkivet gi virksomheter pålegg om åbevare dokumentasjon som ikke er omfattet avpliktene i §§ 7 til 11. Kun virksomheter omfattet avlovens virkeområde kan pålegges slik plikt. Det eret vilkår at det foreligger sterke grunner. Antake-lig vil det i slike tilfeller ofte også foreligge plikt tilå dokumentere etter en konkret vurdering i trådmed § 13. Imidlertid vil en kunne tenke seg atNasjonalarkivet ut fra et overordnet blikk serdokumentasjonsbehov som ikke er åpenbart forden enkelte virksomhet. Nasjonalarkivet kan selvdokumentere slike forhold. Vilkåret er fortsattsterke grunner. Ordet «eventuelt» viser at adgan-gen skal brukes bare i særlige tilfeller. Dokumen-tasjon etter bestemmelsen overføres til langtids-lagring på vanlig måte.


§ 16. Grunnleggende krav til dokumentasjonsfor-valtning

(1) Pliktene etter §§ 8–15 skal ivaretas fort-løpende.

(2) Virksomheten skal påse at dokumentasjonenera) ekte: at dokumentasjonen er beskyttet mot ikke-

autoriserte tilføyelser, slettinger og endringerb) pålitelig: at det går fram hvem eller hvilket sys-

tem som har opprettet, endret og registrert doku-mentasjonen og når dette fant sted

c) anvendbar: at dokumentasjonen er tilgjengeligfor all berettiget bruk og innsyn

d) dekkende: blant annet at dokumentasjon somblir sendt fra eller til eller lagt fram for tilsatte ivirksomheten, blir behandlet som kommunika-sjon til eller fra virksomheten. Det samme gjel-der for kommunikasjon til eller fra den politiskeledelsen

e) satt i sammenheng: at den blir knyttet til annenrelevant dokumentasjon og virksomhetsprosess.(3) Kongen kan gi forskrift om systematisering

og behandling av dokumentasjon. Kongen kan i for-skrift fastsette krav til informasjonssystemer somproduserer og bevarer dokumentasjon for å oppfylle


plikter etter denne loven, herunder gi regler om god-kjenning, søknadsprosess og frister.

Bestemmelsen er ny, men viderefører delvisregler i arkivforskrifta. Krav til dokumentasjons-forvaltning er omtalt generelt i kapittel 4. Tilgjen-gelighet er omtalt generelt i kapittel 20.

Første ledd slår fast at dokumentasjonspliktenei loven kapittel II skal ivaretas fortløpende. Detteer innfortolket for enkelte av pliktene etter gjel-dende rett, men sies uttrykkelig i lovutkastet.Paragrafene 6 og 7 er ikke tatt med i oppregnin-gen fordi disse pliktene er av en annen art enn deøvrige i kapitlet ved at de stiller krav til prosess ogavtaler, ikke til oppfølging i hverdagen.

Annet ledd viderefører langt på vei arkivfor-skrifta § 12 i lovs form. Kravene er virkemidler forå ivareta sentrale arkivfaglige verdier. Verdiene erreferert til med kjente, norske ord: ekte, pålitelig,anvendbar, dekkende og satt i sammenheng. Lov-utkastet tar ikke stilling til arkivfaglige diskusjo-ner eller ordvalg, og formuleringene i oppregnin-gen fra a til e må ikke betraktes som nye definisjo-ner av fagtermer innen arkivog dokumentasjons-forvaltning, informasjonsforvaltning eller informa-sjonssikkerhet. Verdiene pålitelig, anvendbar osv.er knyttet til virkemidler som utvalget anser erviktige for oppnåelsen av verdiene.

Bokstav a bruker ordet ekte i betydningen«autentisk». Virksomheten kan gjennom sinesystemer (som tilgangsstyring og loggfunksjoner)beskytte dokumentasjonen mot ikke-autoriserteendringer. Virksomheten skal påse at dokumenta-sjonen er beskyttet. Dette er en videreføring avgjeldende arkivlov § 9 bokstav d og arkivforskrifta§ 12 bokstav a.

Bokstav b bruker ordet pålitelig knyttet til etkrav om at det må foreligge metadata om doku-mentasjonens opphav. Dette har blant annetbetydning for å kunne fastslå proveniens. Dette eren videreføring av arkivforskrifta § 12 bokstav a.

Bokstav c bruker ordet anvendbar knyttet til etkrav om at dokumentasjonen skal være mulig ågjøre tilgjengelig for all berettiget bruk og gi inn-syn i. Om innsyn i arkiver, se § 33. Dette stillerkrav til hvordan innholdet i dokumentasjonen erstrukturert, at det ikke er foretatt formatkonverte-ringer eller minimering som begrenser framtidigbruk. Dette er en videreføring av krav i arkivfor-skrifta § 12 bokstav c. Bokstav c legger til rette forat allmennhetens innsyn skal være mulig. Rettentil innsyn er regulert i offentleglova. Bestemmel-sen presiserer at dokumentasjonen skal være til-gjengelig for all «berettiget» bruk. I dette ligger etimplisitt krav om at dokumentasjon også må skjer-

mes mot uberettiget bruk, tilgang og innsyn. Dettedreier seg om tilgangskontroll internt i virksom-heten og om informasjonssikkerhet. Konfidensia-litet er et grunnleggende krav, jf. også forvalt-ningsloven og personvernforordningen.

Bokstav d bruker ordet dekkende som genereltkrav. Eksemplet i bokstav d er en videreføring avarkivforskrifta § 12 bokstav d. Dette er en konkre-tisering av et generelt krav om å sørge for at virk-somhetsrettet dokumentasjon ikke blir «under-slått», men kan brukes til å vise hva som faktiskforegår av prosesser i virksomheten.

Bokstav e bruker uttrykket satt i sammenhengom et krav om at dokumentasjon ikke skal værefragmentert, men koples sammen med annenrelevant dokumentasjon og til virksomhetsproses-sene som dokumentasjonen er skapt i. Dette er etvirkemiddel for å ivareta proveniens og en videre-føring av arkivforskrifta § 12 første ledd annen set-ning. Virksomheten velger selv måter eller tekno-logier for å sette dokumentasjon i sammenhengpå, men det kan stilles krav i forskrift etter tredjeledd. Lovutkastet viderefører ikke arkivforskriftasuttrykkelig krav til ordning (§ 1) eller klassifika-sjon (§ 5). Virksomheten velger selv hvordan denvil sørge for gjenfinning. Det kan gjøres via tradi-sjonelle metoder eller ved å ta i bruk nye mulighe-ter som teknologisk og arkivfaglig utvikling vil gi.

Tredje ledd første setning hjemler forskrift omsystematisering og behandling av dokumentasjon.Annen setning hjemler forskrift med krav til infor-masjonssystemer som produserer og bevarerdokumentasjon for å oppfylle plikter etter lovenher. Hjemmelen vil omfatte normer som Noark-standarden, se nærmere kapittel 17. Kongen kangi forskrift rettet mot både statlige og kommunalevirksomheter eller ulike regler for de ulike forvalt-ningsnivåene. Annen setning sier uttrykkelig atdet kan gis forskrift om godkjenning, søknadspro-sess og frister.

Dersom Kongen gir forskrift om hvordan dettenærmere skal ivaretas, må det også ligge innenforkompetansen å kunne gi bestemmelser som skalivareta pliktene på en annen måte, for eksempelutprøving eller forsøk i enkelte virksomheter. For-søk er noe annet enn dispensasjon. Rekkeviddenav forskriftshjemmelen må forstås i lys av det somstår foran. Det kan ikke gis en forskrift som ledertil at for eksempel krav til ekthet eller pålitelighetikke ivaretas. En forskrift kan supplere bestemtefunksjonelle krav med å åpne for at virksomheterkan gå fram på annen måte etter tilnærmingen«følg eller forklar». En forskrift kan for eksempelåpne for at Nasjonalarkivet kan godkjenne at envirksomhet løser oppgavene på annen måte enn


forskriften anviser, hvis virksomheten godtgjør atløsningen arkivfaglig vurdert vil være like god.

§ 17. Tilgjengeliggjøring av dokumentasjon. Eier-skap

(1) Dokumentasjon som offentlige virksomhe-ter har skapt eller besitter, skal være tilgjengelig forallmennheten såframt dette ikke strider mot lov,taushetsplikt eller andre begrensninger i eller i med-hold av lov. Ikke-digital dokumentasjon gjøres til-gjengelig på den måten virksomheten finner forsvar-lig.

(2) Det kan ikke erverves privat eiendomsrett tildokumentasjon som skapes i eller av virksomhetersom er omfattet av § 2 bokstav a og b.

Tilgjengelighet er generelt omtalt i kapittel 20.Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring avgjeldende rett.

Første ledd gjelder tilgjengelighet mens virk-somheten har dokumentasjonen hos seg. Førstesetning er ny. Den knesetter en plikt for virksom-heter til å ha sin dokumentasjon tilgjengelig forallmennheten slik at målsettingene i loven § 1 kannås. For at private virksomheter ikke skal påleg-ges en slik plikt i produksjonsfasen, er bestem-melsen avgrenset til å gjelde offentlige virksomhe-ter. Første ledd begrenser ikke rettigheter etteroffentleglova. Lovutkastet § 32 gjelder tilsvarendefor arkivinstitusjoner som langtidsbevarer arkiver.

Reglene kan ses som utslag av en ambisjon omdeling av data. Tilgjengeliggjøringen avgrenses avbegrensninger som følger av lov, taushetsplikteller andres rettigheter. Rettsforholdet mellomopphavsmannen og den som oppsøker dokumen-tasjon hos det offentlige, er ikke regulert i loven.Første setning målbærer et prinsipp om allmenn-hetens bruk i nåtid av forvaltningens dokumenta-sjon, men innebærer ikke plikt til å gjøre bestemtemengder dokumentasjon tilgjengelig.

Bestemmelsen innebærer ikke konkrete hand-leplikter, men må leses som en ambisjon om atoffentlig forvaltning ikke nøyer seg med kun ågjøre dokumentasjon tilgjengelig på forespørseleller i ikke-digital form (som må oppsøkes på kon-torstedet). Ikke-digitalt materiale må gjøres til-gjengelig på måter som er forsvarlige og som ikkeskader det.

Annet ledd viderefører bestemmelsen i gjel-dende arkivlov § 21 første ledd, men går direkte utpå å avskjære privat eiendomsrett. Det åpnes ikkefor unntak fra dette. Utgangspunktet er at kommu-ner og fylkeskommuner beholder eiendomsrettentil dokumentasjon de overfører til et interkommu-nalt arkivsamarbeid (arkivinstitusjon). Leddet for-

byr ikke at eiendomsrett til kommunale eller stat-lige arkiver overføres til andre offentlige arkiv-institusjoner.

§ 18. Forbud mot sletting(1) Dokumentasjon omfattet av kapittel II kan

bare slettes med hjemmel i denne loven eller forskriftgitt med hjemmel i loven eller når plikt til å slettefølger av annen lov eller forskrift.

(2) Virksomheten skal dokumentere hva som erslettet, det rettslige grunnlaget for slettingen og sam-menhengen den slettede dokumentasjonen ble brukti.

(3) Kongen gir forskrift om sletting. Når særligegrunner foreligger, kan Kongen gi særskilt tillatelsetil sletting, retting og supplering.

Sletting er omtalt i kapittel 19.Første ledd viderefører forbudet mot sletting i

gjeldende arkivlov § 9 bokstav c. Forbudet motsletting innebærer at dokumentasjon omfattet avloven kapittel II (som virksomheten har plikt til åsørge for å ha) bare kan slettes hvis det finnespositiv hjemmel. Sletting er med andre ord regel-styrt. Dette er samme grunnleggende lovteknikksom i arkivlova, med unntak av at dokumenta-sjonspliktene i loven kapittel II er langt mer pre-sise enn gjeldende arkivlov § 6. En fortolkning avdokumentasjonspliktene i loven kapittel II kanimidlertid innebære mindre bevaringsomfang ennarkivlova § 6. Dokumentasjonspliktene i lovenkapittel II er relativt presise og formålsorientert.De kan neppe tolkes slik at virksomheten har plikttil å bevare dokumentasjon uten betydning. Lovut-kastet rommer derfor ingen regel om såkalt arkiv-begrensning, jf. arkivforskrifta § 14.

Hjemmel til å slette kan finnes i arkivloveneller forskrift gitt med hjemmel i loven, men ogsåannen lov eller forskrift kan gi plikt til å slette. Per-sonvernforordningen kan være et eksempel. Ikkeenhver regel om sletting går foran arkivlovensunderliggende bevaringspåbud. Hjemmelen i sær-lov eller forskrift til særlov må være tydelig ogpresis. Hvis ikke vil det ikke gjelde en «plikt til åslette». En lov som hjemler en forskrift om «doku-mentasjon» eller lignende, vil ikke være tilstrek-kelig.

Sletting kan innebære helt eller delvis bortfallav informasjonsverdi. Som sletting regnes ogsåinformasjonstap, tap av mulighet for sammenstil-linger, tap av søkemuligheter og tap av muligheterfor å fastslå autentisitet, jf. lovutkastet § 19 annensetning. Forbudet mot sletting innebærer at det vilvære ulovlig å fjerne for eksempel søkemuligheteller mulighet til å identifisere enkeltpersoner


hvis det ikke er hjemlet. Tap av digitale arkivertrenger ikke være resultat av en aktiv eller forsett-lig handling, men heller en typisk konsekvens avmanglende vedlikehold, tap av data i forbindelsemed konvertering, lagring i formater som harredusert gjenbruksverdi, osv. Også mangelfulleuttrekk vil kunne være ulovlig sletting. Se nær-mere lovutkastet § 19 og plikten til vedlikehold.

Annet ledd er nytt. Sletting er en endelig ogalvorlig handling. Annet ledd pålegger virksomhe-ten å dokumentere hva som er slettet, og sam-menhengen dokumentasjonen ble brukt i. Ogsådet rettslige grunnlaget for slettingen skal framgå.Det vil avhenge av dokumentasjonens omfang ogart hvor mange opplysninger skal bevares om detsom er slettet.

Tredje ledd hjemler forskrift om sletting.Regler som tillater sletting, klargjør også pliktentil å langtidsbevare dokumentasjon (ikke slette)og kan angi oppbevaringsfrister for dokumenta-sjon som kan slettes. Se kapittel 23.3 om behovetfor nye regler om sletting. Sletting i forbindelsemed overføring til langtidsbevaring må ses i sam-menheng med plikten til minimering etter lovut-kastet § 27. Kongen kan etter annen setning tillatesletting i tilfeller hvor det ellers er forbudt. Vilkå-ret er særlige grunner.

§ 19. Plikt til vedlikeholdVirksomheter skal vedlikeholde dokumentasjon

og hindre utilsiktet informasjonstap ved konverte-ring til nye formater eller ved annen behandling.Som informasjonstap regnes også redusert mulighetfor sammenstilling eller søking i dokumentasjoneneller etterprøving av dokumentasjonens ekthet.

Bestemmelsen er ny, men viderefører et ansvarsom arkivinstitusjonene og pliktsubjektene alle-rede har etter gjeldende arkivlov. Se kapittel 19.

Første setning pålegger virksomheten å sikreog vedlikeholde dokumentasjonen. Det er opp tilvirksomheten selv å finne ut hvordan den best sik-rer og vedlikeholder dokumentasjonen, men før-ste setning innebærer et krav om at det skal gjen-nomføres tiltak. Slike tiltak vil antakelig langt påvei sammenfalle med god informasjonssikkerhetog faglig god dokumentasjonsforvaltning. Påleg-get gjelder alle former for behandling av doku-mentasjonen. Eksemplene er konvertering til nyeformater og systemer. Noe dokumentasjon vilpåregnelig gå tapt som en tilsiktet følge av slikbehandling. Det er utilsiktede informasjonstapvirksomheten skal hindre. Dette innebærer en for-ventning om at virksomheten skal ha kontroll på

prosessen: hva som skal og vil bli borte, og hvasom skal og vil bli igjen.

Annen setning presiserer forståelsen. Forsenere bruk kan det være avgjørende at mulighetfor sammenstilling, søking og fastsettelse avdokumentasjonens ekthet er i behold.

§ 20. Forbud mot overføring av ikke-digital doku-mentasjon til utlandet

(1) Ikke-digital dokumentasjon kan ikke føres utav landet. Unntatt fra dette er midlertidig utførsel iforbindelse med forvaltningsmessig eller rettsligbruk.

(2) Nasjonalarkivet kan samtykke til og settevilkår for midlertidig utførsel i forbindelse medmediekonvertering. I andre særlige tilfeller kanNasjonalarkivet gjøre unntak fra forbudet i førsteledd.

Overføring til utlandet er omtalt i kapittel 18. Para-grafen er en delvis videreføring av forbudet motutførsel av arkiver i gjeldende arkivlov § 9 bokstavb. Utførsel av digital dokumentasjon er regulert i§ 21.

Første ledd forbyr utførsel av ikke-digitalt arkiv-materiale, det vil si papir, mikrofilm osv. Utførseler fortsatt tillatt hvis det skjer i forbindelse medforvaltningsmessig eller rettslig bruk. Forvalt-ningsmessig bruk omfatter primært forvaltnin-gens kontakt med andre lands myndigheter. Detomfatter også bruk som er knyttet til avtaler omsamarbeid med andre lands arkivmyndigheter ogarkivinstitusjoner. Kravet til midlertidighet inne-bærer at det før utførsel må fastsettes hvor lengematerialet skal være ute av landet, eventuelthvilke kriterier som er avgjørende for varighetenav utførselen.

Annet ledd åpner for videreføring av dagenspraksis for å tillate overføring til utlandet for digi-talisering.


(1) Digital dokumentasjon omfattet av lovenkapittel II og V kan, hvis vilkårene i personvernfor-ordningen artikkel 44 og 45 er oppfylt, overføres tilEØS-land og tredjestater som kommisjonen i EUhar fastslått sikrer et tilstrekkelig beskyttelsesnivå.Følgende vilkår må dessuten også være oppfylt:a) Det foreligger en oppdatert risikovurdering som

særlig gjør rede for risiko for tap av nasjonalråderett over dokumentasjonen, tap av data,rikets sikkerhet, kriminelle handlinger og uauto-risert tilgang, sammenholdt med lagring iNorge.


b) Databehandleravtalen skal gi tilsynsmyndighe-ten rett til å vite hvor dokumentasjonen kaneller vil bli lagret, samt rett til å kreve at det set-tes i gang tilsyn på aktuelle steder for å påse atkrav i denne loven og i databehandleravtalerblir etterlevd.

c) Ved langtidsbevaring i utlandet skal en kopi avarkivene være i Norge.(2) Nasjonalarkivet kan inngå avtale med

arkivmyndighet i en annen stat eller med en annenkvalifisert oppdragstaker, om at det skal gjennom-føres tilsyn med norsk digital dokumentasjon som eroverført til utlandet. Tilsynet skal i så fall skje i hen-hold til instruks fra Nasjonalarkivet.

Overføring til utlandet er omtalt i kapittel 18. Para-grafen åpner for utførsel av digital dokumentasjonmed en rekke forbehold. Ikke-digital dokumenta-sjon er regulert i § 20, som viderefører forbudetmot utførsel.

Første ledd tillater utførsel av digital dokumen-tasjon under forutsetning av at det skjer til et nær-mere angitt, avgrenset område. Området er pri-mært avgrenset til EØS-området, det vil si EU- ognoen av EFTA-landene. I tillegg kan digital doku-mentasjon overføres til tredjeland som EU-kom-misjonen har godkjent. Det er bare tale om heleland, ikke territorier eller organisasjoner. Person-vernforordningen kapittel V gir regler om overfø-ring av personopplysninger til tredjestater. Artik-kel 45 regulerer kommisjonens godkjenning avtredjeland. Dette området omfatter per februar2019 flere land. Hvilke land som er godkjent, vilkunne endres. Om et land skulle miste sin god-kjenning, må dokumentasjonen tilbakeføres tilNorge eller et annet godkjent land.

Det er et vilkår for overføring at vilkårene ipersonvernforordningen artikkel 44 og 45 er opp-fylt. Kravet gjelder overføring av alle typer doku-mentasjon omfattet av arkivloven, også dokumen-tasjonen som ikke inneholder personopplysnin-ger. Kravene i personvernforordningen antas åvære hensiktsmessige, ikke bare ved utførsel avpersonopplysninger, men også ved utførsel avannen type dokumentasjon som er omfattet avarkivloven.

Artikkel 44 stiller krav om at både den behand-lingsansvarlige og databehandleren oppfyller vil-kår i forordningen. Om disse vises det til juridisklitteratur om personvernforordningen. Begrens-ningene i adgangen til overføring til utlandet somfølger av sikkerhetsloven og annet regelverk, gjel-der uavkortet. Annen setning har tre bokstav-punkter med vilkår for overføring. Alle vilkår måvære oppfylt.

Bokstav a krever at det foreligger en risikovur-dering, og gir eksempler på forhold som skalvære vurdert. Andre forhold bør vurderes ut fravirksomhetens og dokumentasjonens art. Risi-koen skal vurderes opp mot lagring i Norge. Detforutsettes at overføring ikke skjer hvis risikoenikke er akseptabel.

Bokstav b krever en bestemt klausul i databe-handleravtalen for at overføring skal være lovlig.Den norske tilsynsmyndigheten må gjennom avta-len sikres adgang til å kunne sette i gang tilsyn,for eksempel gjennom tredjepartsrevisjon. Tilsy-net skal kunne ta rede på om krav i denne lovenog i avtalen med leverandøren blir fulgt. Tilsynetkan ved behov snevres inn tematisk og dermed gåi dybden på etterlevelsen av spesifikke vilkår ellerkrav. Bestemmelsen fastsetter at databehandlerav-talen skal gi tilsynsmyndigheten i Norge rettighe-ter. Den norske virksomheten må således påse atdatabehandleravtalen inneholder en klausul somforplikter skyleverandøren til å akseptere slikerettigheter som angitt i bokstav b. Nasjonalarkivethar adgang til å inngå avtale om at andre skal fore-stå tilsynet på sine vegne, se annet ledd.

Bokstav c krever at det skal være en kopi(klone eller tvilling på fagspråket) av langtidsbe-vart digital dokumentasjon (arkiver) i Norge. Detstilles krav om minst én kopi. (Leddet regulererikke hva som er tilstrekkelig informasjonssikker-het eller om data bør lagres på flere lokasjonermv.) Kravet gjelder dokumentasjon som er over-ført til langtidsbevaring, eller som har gått ut avadministrativ bruk, og som dermed langtidsbeva-res for arkivformål, se nærmere §§ 26 og 28. Vil-kåret er uten betydning ved overføring av doku-mentasjon som fortsatt er i aktiv administrativbruk i virksomheten (den såkalte produksjonsfa-sen). Kravet til nasjonal kontroll er dermed stren-gere for langtidsbevart dokumentasjon (arkiver).

Annet ledd viser et handlingsrom Nasjonalarki-vet har som tilsyns- og arkivmyndighet til å følgeopp dokumentasjon og arkiver omfattet av denneloven som er overført til utlandet. Avtale om tilsynmed norsk digital dokumentasjon kan inngås medarkivmyndighet i annen stat eller annen kvalifisertoppdragstaker. Tilsynet skal skje i henhold tilinstruks fra Nasjonalarkivet.

IV. Særlig om personopplysninger

§ 22. Informasjon om behandlingsansvar og felles be-handlingsansvar

Virksomheter plikter å identifisere all behand-ling av personopplysninger som de har ansvaret forog som har arkiv- eller dokumentasjonsformål. Der-som behandlingsansvaret er delt med andre, skal


det inngås avtale om dette ansvaret i samsvar medpersonvernforordningen artikkel 26 nr. 1. Informa-sjon om behandlingsansvar for personopplysningeretter denne loven og eventuell avtale om fellesbehandlingsansvar skal være offentlig tilgjengeligpå virksomhetens nettsider.

Forholdet til personvernforordningen er omtalt ikapittel 10. Bestemmelsen er omtalt i kapittel10.5.6. Personvernforordningen gjelder somnorsk lov. Den har et høyt abstraksjonsnivå og ertungt tilgjengelig. Det er derfor gode rettspedago-giske grunner til å regulere praktisk viktige spørs-mål i loven her. Lovutkastet kapittel IV (§§ 22 til25) må leses i lys av personvernforordningen.Etterfølgende europeiske rettavklaringer sominnebærer autoritativ tolkning av personvernfor-ordningen, for eksempel en fortolkning fra EU-domstolen, vil kunne få direkte betydning fordenne loven.

Første setning gjengir med enklere ord forplik-telser alle virksomheter omfattet av denne lovenvil ha direkte etter personvernforordningen. Pådenne måten understrekes at virksomheter omfat-tet av denne loven må forholde seg til og etterlevepersonvernforordningen. Personvernforordnin-gen artikkel 30 stiller krav om at den som erbehandlingsansvarlig for personopplysninger skalføre protokoll over behandlingsaktiviteter. Der-med kan virksomheten sørge for å ha oversiktover egne behandlingsaktiviteter og eget ansvar.På den måten kan virksomheten også ta rede påom den forvalter dokumentasjon som ikke inne-holder personopplysninger og hvor personvern-forordningen følgelig ikke gjelder.

Annen setning gjengir forpliktelsen til å avklarebehandlingsansvaret i samarbeidsrelasjoner.Dette er særlig aktuelt for kommuner og fylkes-kommuner som samarbeider om dokumenta-sjons- og arkivoppgaver.

Tredje setning forplikter virksomheter omfattetav arkivloven til å informere på nettsidene sine omforholdene omtalt i første og annen setning. Detteomfatter protokoller etter artikkel 30. Virksomhe-ter som ikke har nettsider, har ingen slik forplik-telse. Kravet om «offentlig tilgjengelig» innebærerat det bør være rimelig enkelt for en interessertog kyndig bruker å finne informasjonen.

§ 23. Personopplysninger om avdøde personerOpplysning om en avdød person anses som en

personopplysning etter denne loven til det er gått 20[10] år fra dødsfallet. Er tidspunktet for dødsfalletikke kjent, skal opplysningen håndteres som en per-

sonopplysning inntil den er 110 år gammel. Kongenkan i forskrift eller enkeltvedtak gi avvikendebestemmelser.

Forholdet til personvernforordningen er omtalt ikapittel 10. Bestemmelsen er omtalt i kapittel10.5.2.

Personvernforordningen gir medlemslandeneanledning til å gi bestemmelsene i forordningenhelt eller delvis anvendelse for opplysninger somgjelder døde personer, se fortalepunkt 27. I Norgeer det foreløpig ikke vedtatt slike bestemmelser.Begrunnelsen for forslaget er for det første at deforeslåtte grensene gir et bedre vern for perso-nene det gjelder. For det andre vil en da alltidvære på «den sikre siden» av hva som skal regnessom personopplysning etter personvernforordnin-gen artikkel 4 nr. 1.

Første setning utvider vernet for opplysningerom personer til 20 år etter at den registrerte døde.Forvaltningslovutvalget foreslår at taushetsplik-ten for opplysninger om noens personlige forholdskal gjelde i 20 år etter personen er død, se NOU2019: 5 Ny forvaltningslov og deres lovutkast § 35annet ledd. Hvis regelen vedtas, vil den ogsågjelde for opplysninger i dokumentasjon som eroverført til Nasjonalarkivet. Utvalget har i kapittel10 drøftet hvor lenge personopplysninger børbetraktes som det etter at vedkommende er avgåttved døden. Isolert sett mener utvalget at tidsgren-sen passende kunne vært satt til 10 år etter døds-fallet. Dette er angitt i hakeparentes i lovutkastet.Utvalget anser imidlertid at harmoniseringshen-syn bør ha stor vekt. Hensett til forslaget fra For-valtningslovutvalget er grensen i lovutkastet herderfor satt til 20 år.

Annen setning gjelder for tilfeller hvor døds-dato ikke er kjent, for eksempel fordi det ikke erkjent om personen fortsatt lever, vedkommendeer utenlandsk statsborger, bor utenlands, ellerfordi opplysningene er vanskelig tilgjengelige avandre grunner. I slike tilfeller skal opplysningenbehandles som en personopplysning inntil opplys-ningen er 110 år gammel. Da er det rimelig sikker-het for at vedkommende er død. Er dødsdatokjent, gjelder først setning.

Tredje setning hjemler avvikende bestemmel-ser. Kongen kan gi slike i forskrift eller enkeltved-tak, med de krav og virkninger som følger av for-valtningsloven. Hjemmelen kan benyttes til å ginærmere regler om opplysninger om avdøde somsamtidig vil kunne være personopplysninger omnålevende personer. Dette kan være tilfelle foropplysninger om gener, sykdommer osv.


§ 24. Behandling av personopplysninger for arkiv-formål i allmennhetens interesse

(1) Nasjonalarkivet, kommuner, fylkeskommu-ner og offentlig eide arkivinstitusjoner kan værebehandlingsansvarlig for behandling av personopp-lysninger for arkivformål i allmennhetens interesse.Også andre virksomheter kan ha slikt behandlings-ansvar når dette er godkjent av Datatilsynet i sam-svar med personvernforordningen artikkel 36 nr. 5.Nasjonalarkivet skal veilede slike andre virksomhe-ter om spørsmålet. Før Datatilsynet tref fer vedtak,skal det innhentes uttalelse fra Nasjonalarkivet.

(2) Personopplysninger som nevnt i personvern-forordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e kan behand-les av arkivinstitusjon som nevnt i nr. 1, uten sam-tykke fra den registrerte dersom behandlingen ernødvendig for arkivformål i allmennhetensinteresse. Behandlingen skal være omfattet av nød-vendige garantier i samsvar med personvernforord-ningen artikkel 89 nr. 1.

(3) Særlige kategorier personopplysninger somnevnt i personvernforordningen artikkel 9 nr. 1 kanbehandles av arkivinstitusjon som nevnt i nr. 1,uten samtykke fra den registrerte dersom behandlin-gen er nødvendig for arkivformål i allmennhetensinteresse, og der samfunnets interesse i at behand-lingen finner sted, klart overstiger ulempene for denenkelte. Behandlingen skal være omfattet av nød-vendige garantier i samsvar med personvernforord-ningen artikkel 89 nr. 1.

(4) Før det foretas behandling i arkivinstitusjonpå grunnlag av tredje ledd, skal den behandlingsan-svarlige arkivinstitusjonen rådføre seg med person-vernombudet etter personvernforordningen artikkel37 eller med en annen person som oppfyller vilkå-rene i personvernforordningen artikkel 37 nr. 5 og 6og artikkel 38 nr. 3 første og annet punktum. Vedrådføringen skal det vurderes om behandlingen viloppfylle kravene i personvernforordningen og øvrigebestemmelser fastsatt i eller med hjemmel i denneloven. Rådføringsplikten gjelder likevel ikke dersomdet er utført en vurdering av personvernkonsekven-ser etter personvernforordningen artikkel 35.

(5) Kongen kan gi forskrift om behandling avsærlige kategorier av personopplysninger for arkiv-formål i allmennhetens interesse.

(6) Kongen kan gi utfyllende forskrift for å iva-reta nødvendige garantier etter personvernforord-ningen artikkel 89 nr. 1.

Forholdet til personvernforordningen er omtalt ikapittel 10. Bestemmelsen er omtalt i kapittel10.5.4 og 10.5.7. Personvernforordningen gjelderfor den – i et arkivfaglig perspektiv – relativt korte

perioden på 110–120 år mens vernet av detenkelte individ er spesielt viktig. Den varige ver-dien i allmennhetens interesse av slik dokumenta-sjon som spesielt nevnes i fortalepunkt 158, måikke ødelegges i denne tiden, se også lovutkastet§ 1. Effektiv beskyttelse i perioden kan utmerketgodt kombineres med å ta vare på de langsiktigeog varige verdiene av et slikt historisk materiale.Derfor er det grunn til å unngå alle irreversible til-tak, det vil si unngå sletting og anonymisering avdokumentasjon med stor verdi for realiseringenav formålene med arkivlovgivningen.

Første ledd første setning slår fast at Nasjo-nalarkivet, kommuner, fylkeskommuner ogoffentlig eide arkivinstitusjoner har rettslig grunn-lag for å være behandlingsansvarlig for behand-ling av personopplysninger for arkivformål i all-mennhetens interesse. Personvernforordningener ikke utformet slik at dette kan slås fast medendelig klarhet, men det er opplagt behov for atnasjonal rett gir arkivinstitusjoner som følgerarkivloven, trygghet for at de har behandlings-grunnlag for opplysninger, dokumentasjon ellerarkiver de er pålagt, eller har i oppgave, å ta varepå. Første setning gir en presumsjon for at person-vernforordningens krav til rettslig grunnlag forbehandlingen er oppfylt. Arkivinstitusjoner erdefinert i § 5. Interkommunale arkivsamarbeid vilnormalt være databehandlere ved langtidsbeva-ring av kommunale og fylkeskommunale arkiver,og vil normalt være behandlingsansvarlige vedlangtidsbevaring av overførte private arkiver.

Annen setning fastslår at andre virksomhetermå ha godkjenning fra Datatilsynet for å kunne habehandlingsansvar for behandling av personopp-lysninger for arkivformål i allmennhetensinteresse. Personvernforordningen artikkel 36 nr.5 hjemler et slikt krav i nasjonal rett. Annen set-ning innebærer at det bare er Nasjonalarkivet,kommuner, fylkeskommuner og offentlig eidearkivinstitusjoner som uten videre kan påberopeseg dette behandlingsgrunnlaget, jf. første set-ning.

Tredje setning gir Nasjonalarkivet et veiled-ningsansvar. Det er nærliggende at Nasjonalarki-vets veiledning utarbeides i samråd med Datatilsy-net, og at den er rettet mot hyppig forekommendetilfeller. For eksempel kan en tenke seg aktører isivilsamfunnet, som lokalhistorielag eller mindremuseer, som neppe vil kunne forventes å brukeadvokat til å avklare sitt forhold til personvernfor-ordningen.

Fjerde setning fastsetter at Nasjonalarkivet skalfå uttale seg før Datatilsynet treffer vedtak. Detteinnebærer en plikt for Datatilsynet til å høre


Nasjonalarkivet i sin saksbehandling, med rime-lige frister. Sletting av dokumentasjon og arkiverer uopprettelig.

Annet ledd refererer hovedregelen i person-vernforordningen om arkiver. Hvis det er sørgetfor nødvendige garantier (artikkel 89 nr. 1), tren-ger arkivinstitusjoner (lovutkastet § 5 bokstav d)ikke samtykke fra den enkelte for å behandle per-sonopplysninger såframt behandlingen er nødven-dig for arkivformål i allmennhetens interesse (detvil si i samsvar med krav og påbud i arkivloven).Se personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bok-stav e.

Tredje ledd gjelder spesielle typer personopp-lysninger, såkalte særlige kategorier personopp-lysninger, jf. personvernforordningen artikkel 9nr. 1. Disse kan være særlig følsomme eller belas-tende for individet. For behandling av slike opp-lysninger gjelder et tilleggsvilkår sammenlignetmed annet ledd: Samfunnets interesse i at behand-lingen finner sted, skal klart overstige ulempenefor den enkelte, jf. personopplysningsloven § 9.

Fjerde ledd stiller prosedyrekrav for behand-ling av slike særlige kategorier personopplysnin-ger som omtalt i tredje ledd. Det første alternati-vet er å gjøre vurdering av personvernkonsekven-ser etter personvernforordningen artikkel 35. Detandre alternativet er å rådføre seg med person-vernombudet etter personvernforordningen artik-kel 37 (eller annen nærmere bestemt funksjon)for å vurdere om behandlingen vil oppfylle kra-vene i personvernforordningen og øvrige bestem-melser fastsatt i eller med hjemmel i denne loven.

Femte ledd hjemler forskrift om behandling avsærlige kategorier av personopplysninger forarkivformål i allmennhetens interesse.

Sjette ledd hjemler forskrift som klargjør hvasom kreves eller bør vurderes for å etterleve kra-vene i personvernforordningen artikkel 89 nr. 1om nødvendige garantier. Artikkel 89 nr. 1 har etutilgjengelig innhold som gir opphav til mangetvilsspørsmål. Selv for kyndige offentlige virksom-heter med de beste intensjoner vil det kunne opp-stå usikkerhet med hensyn til hva som kreves.

Forskriften kan fylle ut paragrafens regler forå ivareta nødvendige garantier etter personvern-forordningen artikkel 89 nr. 1. Eksempler på for-hold som kan reguleres nærmere i en slik for-skrift, er hvilke tiltak som bør vurderes, hva dissenærmere kan gå ut på (for eksempel hvordanpseudonymisering kan skje), når tiltak må væreetablert (ved lagringen eller ved utleveringen), ogeventuelt også forholdsmessighetsvurdering avtiltakets kostnader og vernehensynets tyngde

(ulike kategorier personopplysninger og omfang iden aktuelle dokumentasjonen). En eventuell for-skrift bør utarbeides i dialog med Datatilsynet ogNasjonalarkivet.

§ 25. Unntak fra den registrertes rettigheter vedbehandling av personopplysninger for arkivformål iallmennhetens interesse

Når behandling av personopplysninger skjer forarkivformål i allmennhetens interesse og det eriverksatt tiltak i samsvar med personvernforordnin-gen artikkel 89 nr. 1 og behandlingen ikke får retts-virkninger eller direkte faktiske virkninger for denregistrerte, kan den behandlingsansvarlige gjøreunntak fraa) registrertes rett til innsyn etter personvernfor-

ordningen artikkel 15 i den utstrekning innsynvil kreve en uforholdsmessig stor innsats

b) registrertes rettigheter etter artikkel 16 i denutstrekning rettighetene sannsynligvis vil gjøredet umulig eller i alvorlig grad hindre at formå-lene med behandlingen nås.

Forholdet til personvernforordningen er omtalt ikapittel 10. Bestemmelsen er omtalt i kapittel10.5.5. Personopplysningsloven § 17 gjør dag omunntak fra den registrertes rettigheter etter per-sonvernforordningen artikkel 15 og 16 vedbehandling av personopplysninger for blant annetarkivformål i allmennhetens interesse. Bestem-melsene foreslås overført til arkivloven når detgjelder arkivformål, for å gi bedre systematikk ogsammenheng i regelverket.

Personvernforordningen artikkel 89 nr. 3hjemler at nasjonal rett, for arkivformål i allmenn-hetens interesse, kan gjøre unntak fra seks av arti-klene som gir rettigheter for registrerte personer.Dette gjelder artikkel 15 om innsyn, artikkel 16om korrigering, artikkel 18 om begrenset behand-ling, artikkel 19 om underretningsplikt knyttet tilretting og sletting, artikkel 20 om dataportabilitetog artikkel 21 om rett til å protestere mot behand-ling av personopplysninger. Ved gjennomføringeni norsk rett ble det ikke gitt begrensninger i rettig-hetene etter artiklene 19 til 21, se Prop. 56 LS(2017–2018). Lovutkastet her gjør heller ikkeunntak for rettighetene etter artikkel 18.

Vilkåret om at behandlingen ikke får rettsvirk-ninger eller direkte faktiske virkninger for denregistrerte, følger i dag av personopplysningslo-ven § 17 siste ledd. Ifølge Prop. 56 LS (2017–2018) sikter vilkåret til tilfeller der behandlingenfår virkninger for den registrerte utover opplevel-sen av inngrep i personvernet.


V. Langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring av arkiver


(1) Såframt det ikke er plikt til å slette, skaldokumentasjon bevares varig og trygt når dokumen-tasjonen eller systemet den er skapt i, går ut avbruk, eller når virksomheten legges ned.

(2) Virksomheten skal minst hvert fjerde år vur-dere om dokumentasjon er gått ut av bruk.

(3) Kongen kan fastsette at enkelte virksomhetereller typer virksomheter skal overføre dokumenta-sjon for bevaring på et bestemt tidspunkt, herunderat overføring kan utsettes i lang tid.

(4) Kongen kan i forskrift stille krav til langtids-bevaringen og gjøre de samme kravene gjeldende forvirksomheter som selv tar vare på dokumentasjonenutover 10 år.

Se generell omtale i kapittel 21. I samsvar meddefinisjonen i § 5 brukes arkiver om dokumenta-sjon som langtidsbevares.

Første ledd stiller overordnede krav til langtids-bevaring av dokumentasjon: varig og trygg. Led-det fastsetter at dokumentasjonen skal overførestil langtidsbevaring når den er gått ut av bruk ivirksomheten der den er skapt, eller om virksom-heten legges ned. Plikten til å overføre til langtids-bevaring er ikke knyttet til dokumentasjonensalder.

Annet ledd forplikter virksomheter omfattet avloven til regelmessige vurderinger av om doku-mentasjonen er gått ut av bruk og om den kanoverføres til langtidsbevaring. Slik vurdering skalsenest foretas minst hvert fjerde år.

Formålet med bestemmelsen er for det førstebevaring: at dokumentasjon som ikke lenger er ibruk, ikke skal bli stående og forfalle. Risikoenfor forfall er større for digital dokumentasjon ennfor papirer fordi forvaltningen har mindre erfa-ring med å forvalte digital dokumentasjon overlang tid. Det andre formålet er aktiv forvaltning: atvirksomhetene skal vurdere om dokumentasjonde velger å ha stående er underlagt egnet informa-sjonssikkerhetsregime. Dette formålet kan ses isammenheng med dokumentasjonsstrategien i§ 6. Det er opp til virksomheten om den vil koblesammen fireårssyklusene.

Tredje ledd hjemler forskrifter hvor Kongenkan fastsette at enkelte typer virksomheter skaloverføre dokumentasjon for langtidsbevaring pået bestemt tidspunkt, herunder at overleveringskal utsettes i lang tid. Det siste åpner for at virk-somheter kan få tillatelse til å forvalte sin doku-

mentasjon i lang tid selv, for eksempel statligevirksomheter hvis data ikke naturlig går ut avbruk etter for eksempel 10, 20 eller 40 år. For-skriftshjemmelen er generell, men vil antakelig ihovedsak bli brukt om statlig dokumentasjon.Hvis for eksempel Kartverket får tillatelse til å for-valte sine data i lang tid, vil det gjerne være enkombinasjon av primærformålet og arkivformål.Desto viktigere vil det være at Nasjonalarkivet stil-ler krav til langtidsbevaringen, det vil si kvalitativekrav til bevaringsmåten.

Fjerde ledd gir Kongen hjemme til å stille kravtil langtidsbevaringen. Krav kan stilles til bådestatlige og kommunale arkivinstitusjoner. Kon-gen kan videre gjøre disse kravene til langtidsbe-varingen gjeldende for virksomheter som foreksempel etter tredje ledd, selv tar vare på doku-mentasjonen utover 10 år.

§ 27. Minimering av personopplysninger ved over-føring til langtidsbevaring

(1) Før statlig virksomhet overfører dokumenta-sjon til langtidsbevaring, skal den avtale med Nasjo-nalarkivet i hvilken grad personopplysninger ogandre opplysninger skal minimeres i samsvar medpersonvernforordningen artikkel 89 nr. 1, på hvil-ken måte dette skal skje, og hvem som skal gjennom-føre minimeringen.

(2) Metoden som er anvendt for å minimeredokumentasjonen, skal beskrives og følge med arki-vet. Minimering kan blant annet foregå ved sam-menfatning eller annen form for aggregering avdokumentasjonen eller ved at det foretas et systema-tisk utvalg av opplysninger.

(3) Bestemmelsene i denne paragrafen gjelderogså andre virksomheter omfattet av § 2 første leddbokstav a til c, men slik at melding til Nasjonalarki-vet trer i stedet for avtale.

(4) Kongen kan gi utfyllende forskrift om mini-mering av personopplysninger.

Paragrafen er ny. Minimering er omtalt sammenmed sletting i kapittel 19 og i kapittel 10 om per-sonvernforordningen.

Første ledd knytter minimering til arbeidetmed sletting før overføring til langtidsbevaring, seforbudet mot sletting i § 18. Personvernforordnin-gen artikkel 89 nr. 1 krever at prinsippet om data-minimering (artikkel 5 nr. 1 bokstav c) skal over-holdes ved behandling av personopplysninger forarkivformål i allmennhetens interesse, men erikke konkret. Artikkelen peker på tekniske ogorganisatoriske tiltak som særlig relevante. Førsteledd pålegger statlige virksomheter å avtale medNasjonalarkivet hvordan disse pliktene skal ivare-


tas før overføring til langtidsbevaring. Hvilke til-tak som er aktuelle eller nødvendige, avhenger avdokumentasjonens innhold. Etter hvert som envinner klarhet om hva personvernforordningenkrever, kan kravene til minimering innarbeides islettingsregler. I så fall vil behovet for særskiltavtale være begrenset såframt slettingsreglenefølges, se også fjerde ledd.

I samsvar med lovutkastets regler om slettingog prinsippet om dataminimering kan virksomhe-ten selv fastsette minimumskrav til oppbevarings-tid, det vil si hvor lenge virksomheten minst skalta vare på ulike typer dokumentasjon (engelsk:retention schedules). Slike interne regler dannergrunnlag både for prosesser med oppsett avsystemer og for slettingsprosedyrer, men setterogså rammene for innbyggernes og allmenn-hetens tilgang.

Annet ledd krever at en beskrivelse av minime-ringen (metoden) skal langtidsbevares sammenmed dokumentasjonen. Det er viktig for brukereav arkivene å vite hva som ikke finnes der, oghvorfor. Annen setning nevner måter minimeringkan skje på, men begrenser ikke hva som kan kre-ves etter personvernforordningen eller av avtalenmellom virksomheten og Nasjonalarkivet.

Tredje ledd utvider virkeområdet for paragra-fen til andre virksomheter omfattet av § 2 førsteledd bokstav a til c. For disse er det ikke et kravom avtale med Nasjonalarkivet, men det skal gismelding om minimeringen. Både melding ettertredje ledd og avtale etter første ledd kan værerelevant for tilsynsmyndigheten.

Fjerde ledd hjemler adgang for Kongen til å giforskrift om minimering av personopplysninger.Forskriften kan gjelde generelt, det vil si både forNasjonalarkivet, kommuner, fylkeskommuner ogkommunale og fylkeskommunale arkivinstitusjo-ner. Forskriften kan være grunnlag for standardi-serte avtaler mellom virksomheten og arkivinsti-tusjonen, det vil si at virksomheten ikke trengergjøre mer enn å bekrefte overfor Nasjonalarkivetat forskriften er fulgt. Personvernforordningenskrav er selvstendige og kan komme i tillegg til for-skriften.

§ 28. Ansvar for langtidsbevaring og tilgjengeliggjø-ring

(1) Kommuner og fylkeskommuner skal sørgefor langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring av arki-ver fra kommunal eller fylkeskommunal virksom-het. Det samme gjelder arkiver fra interkommunaleselskaper eller andre virksomheter som på grunn avkommunens og fylkeskommunens eierandel omfattesav loven, jf. § 2 bokstav b og c.

(2) Statlige virksomheters arkiver langtidsbeva-res og tilgjengeliggjøres hos Nasjonalarkivet. Nasjo-nalarkivet skal tilby kommuner og fylkeskommunerlangtidsbevaring av digitale arkiver til selvkost. Slikavtale kan også inkludere tilgjengeliggjøring.

(3) Selvstendige virksomheter som nevnt i § 2bokstav b til d regnes som kommunale eller statligeetter deres hovedsakelige tilknytning. Kongen avgjøri tvilstilfelle om en virksomhet skal anses som kom-munal eller statlig.

(4) Arkiver fra virksomheter med flere eierelangtidsbevares der eierne bestemmer.

(5) Første til fjerde ledd er ikke til hinder for atdet kan inngås avvikende avtale mellom Nasjo-nalarkivet og kommunale eller fylkeskommunalearkivinstitusjoner.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 21 og videre-fører deler av gjeldende arkivlov § 10.

Første ledd viderefører uttrykkelig kommune-nes og fylkeskommunenes ansvar for langtidsbe-varing, se likevel tredje ledd for tvilstilfeller.Ansvaret for å gjøre arkiver tilgjengelige er gjorteksplisitt. Annen setning fastsetter et felles ansvarfor eierkommunene for langtidsbevaring av doku-mentasjonen fra ulike kommunale samarbeidsord-ninger. Se fjerde ledd om hvor arkivene skal lang-tidsbevares.

Annet ledd viderefører deler av gjeldendearkivlov § 10 første ledd. Annen setning er ny oggir Nasjonalarkivet i oppgave å tilby kommunerog fylkeskommuner digitale lagringstjenester.Kommunene og fylkeskommunene skal ikkebetale mer enn selvkost for eventuell bruk av lag-ringsløsningene. Andre oppgaver knyttet til lang-tidsbevaring, som testing, arkivbeskrivelse ogbistand ved uttrekk, er ikke oppgaver som eromfattet av annet ledd. Avtalen kan omfatte tjenes-ter knyttet til tilgjengeliggjøring. Nasjonalarkiveter ikke pålagt å tilby slike tjenester til selvkost.

Tredje ledd er nytt og formulerer et utgangs-punkt for vurderingen av om en virksomhet erstatlig eller kommunal. Annen setning gir Kongenmyndighet til å avgjøre i tvilstilfelle om en virk-somhet skal anses som kommunal eller statligmed tanke på ansvaret for langtidsbevaring. For-målet er å kunne løse tvilstilfeller som kan oppståsom resultat av fragmentering eller innovasjon ioffentlig organisering.

Fjerde ledd gjelder virksomheter omfattet avloven som har flere eiere. Arkivene langtidsbeva-res der eierne bestemmer. Virksomheten har plikttil å bevare dokumentasjon, jf. lovutkastet § 26 før-ste ledd, i tilfeller hvor eierne ikke har tatt avgjø-relse om sted for langtidsbevaringen.


Femte ledd åpner for avtaler mellom Nasjo-nalarkivet og kommunale eller fylkeskommunalearkivinstitusjoner som avviker fra reglene i førstetil fjerde ledd. Dette må ses i sammenheng medutvalgtes tilrådning i kapittel 11.3.2 om å fortsetteutprøvingen av nye regionale samarbeidsmodellermed sikte på å få best mulig publikums- og arkiv-tjenester ut av budsjettmidlene.

§ 29. Mediekonvertering(1) Lagringsmedier og -formater skal være hold-

bare og muliggjøre bruk av dokumentasjonen.(2) Arkiver fra 1950 eller tidligere skal bevares

på sitt opprinnelige medium.(3) Arkiver fra 1951 eller senere på ikke-digi-

tale lagringsmedier kan konverteres til digitale lag-ringsmedier og det ikke-digitale mediet destrueres.Dette gjelder ikke dersom dokumentasjonen blirmindre tilgjengelig eller originalen har særskilt his-torisk verdi. Ved sletting av ikke-digital dokumenta-sjon skal det tas vare på en prøve.

(4) Kongen kan gi regler om langtidsbevaringav digital dokumentasjon for å unngå informasjons-tap, om konvertering av dokumentasjon på ikke-digitale lagringsmedier og om bevaring av prøve avikke-digital dokumentasjon.

Paragrafen viderefører i hovedsak gjeldende regu-lering i arkivforskrifta og riksarkivarens forskrift,men i lovs form og med nye ord. Bestemmelsener omtalt i kapittel 21.

Første ledd viderefører arkivforskrifta § 6 før-ste ledd i lovs form med noe andre ord. Regelenløftes fra forskrift til lov fordi dette er et helt sen-tralt krav til all langtidsbevaring av dokumenta-sjon.

Annet ledd forbyr mediekonvertering av mate-riale eldre enn fra 1950. Leddet viderefører arkiv-forskrifta § 6 annet ledd første setning. Medmediekonvertering menes blant annet digitalise-ring av dokumentasjonen og destruksjon av origi-nalmediet. Digitalisering uten destruksjon er til-latt, men det må selvfølgelig vurderes om original-mediet tåler digitaliseringsprosessen. Det kanvidere være nødvendig å digitalisere eller lig-nende av konserveringshensyn, det vil si i tilfellerhvor materialet er i ferd med å gå til grunne.

Tredje ledd viderefører i lovs form hovedtrek-kene i riksarkivarens forskrift kapittel 8. Detaljenekan videreføres i forskrift hjemlet i fjerde ledd.Det er imidlertid ikke lenger fastsatt som et vilkårat dokumentasjonen må være registrert i elektro-nisk journal eller tilsvarende elektroniske regis-tre, men fravær av registrering vil være relevant ivurderingen av om dokumentasjonen gjennom

digitaliseringen blir mindre tilgjengelig. Medie-konvertering krever tilførsel av metadata for åkompensere for tapet av proveniens (visshet omopphavet) som følger med. Originaler av særskilthistorisk verdi kan ikke destrueres. Ordet «sær-skilt» klargjør at originaldokumenter av alminne-lig historisk verdi kan destrueres.

Fjerde ledd hjemler forskrift. Det vil trolig værebehov for at forskriften etablerer noen kriterierfor hva som ligger i særskilt historisk verdi, særligfor materiale fra før 1990. Slike kriterier vil falleinn under punktet «om konvertering av dokumen-tasjon» i fjerde ledd. Kriteriene kan utformes somfaste rammer eller, kanskje mest hensiktsmessig,som retningslinjer eller vurderingstemaer.


(1) Statlige arkiver skal overføres på digitaleformater til Nasjonalarkivet. Nasjonalarkivet kan isærskilte tilfeller gjøre unntak.

(2) Ved overføring av statlige arkiver overtarNasjonalarkivet råderetten.

(3) Kongen kan fastsette krav til teknisk format,systematisering og gjennomføring av overføring tillangtidsbevaring. Kongen kan stille krav til medie-konvertering av ikke-digital dokumentasjon.

(4) Nasjonalarkivet kan kreve refusjon for mer-kostnader dersom det viser seg at dokumentasjonentidligere ikke er blitt behandlet i samsvar med gjel-dende regler.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 21.Første ledd er nytt og stiller krav om at statlige

virksomheter som hovedregel skal konvertereikke-digitale arkiver (hovedsakelig papirarkiver)før overføring digitalt til Nasjonalarkivet, se kapit-tel 21.4.6. Bakgrunnen er at langtidsbevaring erkostnadskrevende uansett format, men digitalearkiver er lettere å gjøre tilgjengelig enn ikke-digi-tale. Første ledd innebærer at virksomhetene selvvil måtte konvertere sine arkiver før overføringsåframt det ikke er gjort unntak etter annen set-ning. Annen setning gir Nasjonalarkivet hjemmeltil å gjøre unntak fra kravet om digital overføring.Unntak kan være aktuelt for materiale som skal tilNorsk helsearkiv, fordi de er del av Arkivverketsom selv står for digitaliseringen. Et annet eksem-pel er hvis kostnadene ved konvertering er sværthøye. Normalt vil statlig dokumentasjon i forvalt-ningen i dag ikke inneholde originaler som harsærlig historisk verdi som gjenstand, men hvis såskulle være tilfelle, kan Nasjonalarkivet gjøre unn-tak fra kravet om digital overføring. Digitaliseringav foto, film og kart kan være ønskelig med tanke


på tilgjengeliggjøring, men ofte vil det være grunntil å langtidslagre originalen. Formkrav i annetregelverk kan hindre mediekonvertering, menslike regler bør søkes endret.

Annet ledd viderefører gjeldende arkivlov § 10fjerde ledd. Motsetningsvis beholder kommunerog fylkeskommuner rådigheten over sine arkiverselv.

Tredje ledd første setning hjemler forskriftmed krav til forberedelsen av overleveringen tilNasjonalarkivet og hjemler forskrift om tekniskeformater, systematisk orden, overføringen, lag-ringsmåte og arkivlokaler, se arkivforskrifta § 20fjerde ledd. Annen setning er ny og gir hjemmel tilå stille andre krav i denne sammenheng enn etterlovutkastet § 29.

Fjerde ledd viderefører gjeldende arkivlov § 11.

§ 31. Krav til beskyttelse av ikke-digitale arkiver(1) Ikke-digitale arkiver skal oppbevares i loka-

ler som gir vern mot skade fra vann og fukt, brannog annen skadelig påvirkning fra klima, miljø ogskadedyr. Lokalene skal også være vernet mot skade-verk, innbrudd og uautorisert tilgang.

(2) Kongen kan i forskrift gi nærmere bestem-melser om lokaler hvor det oppbevares ikke-digitalearkiver.

Paragrafen viderefører arkivforskrifta § 7 i lovsform. Teknologien for bevaring av arkiver på ikke-digitale informasjonsbærere er kjent og velprøvd.Utvalget har derfor videreført gjeldende rett somfastslår plikt til å oppbevare arkivene slik at de ervernet mot skadelig påvirkning fra omgivelsene,skadeverk osv. Fordi reglene er viktige for å sikredisse arkivene, men også kostnadskrevende,mener utvalget at reglene bør framgå av lov.

§ 32. Plikt til å gjøre tilgjengelig(1) Langtidsbevarte arkiver registreres i en fel-

les, allment tilgjengelig og nettbasert katalog forval-tet av Nasjonalarkivet.

(2) Arkiver som langtidsbevares hos Nasjo-nalarkivet og andre arkivinstitusjoner skal så langtdet ikke bryter med lov og andres rettigheter, væretilgjengelige for forskning, kulturvirksomhet, lokal-historisk arbeid, næringsutvikling, for å dokumen-tere rettigheter og annen bruk i tråd med § 1. Detsamme gjelder arkiver som langtidsbevares hoskommuner og fylkeskommuner.

(3) Ikke-digitale arkiver skal så langt det ikkebryter med lov og andres rettigheter, være tilgjenge-lige hos en arkivinstitusjon eller i annet hensikts-messig lokale.

(4) Brukere av arkiver skal kunne få hjelp ogveiledning.

(5) Nasjonalarkivet veileder offentlige virksom-heter om å gjøre arkiver tilgjengelig.

(6) Nasjonalarkivet og offentlig eide arkiv-institusjoner kan kreve gebyr når de på forespørselutfører særlig omfattende arbeid med å finne framoverført dokumentasjon. Kongen fastsetter vilkår ogsatser.

Paragrafen er ny og er omtalt i kapittel 20, menviderefører et ansvar arkivinstitusjoner har fra før.

Første ledd forplikter arkivinstitusjoner somlangtidsbevarer arkiver, til å registrere denne i enfelles, allment tilgjengelig og nettbasert katalogforvaltet av Nasjonalarkivet. Dette gjelder bådeoffentlig og private arkivinstitusjoner. En slik kata-log vil gi oversikt over hvilke arkiver som befinnerseg i ulike arkivinstitusjoner, biblioteker, museerog eventuelt andre virksomheter. Dette muliggjørallmenn informasjon om innholdet i arkivene oghvor publikum kan få tilgang til dem. Dette harstor betydning for å sikre allmenn tilgang til arki-vene. Plikten stiller krav til at funksjonalitetene ikatalogen er egnet for arkivinstitusjonene.

Annet ledd slår fast et prinsipp om åpne data.Opphavsrett, andre rettigheter og regler settergrenser for bruken av arkiv under langtidsbeva-ring hos Nasjonalarkivet og andre arkivinstitusjo-ner, se tilsvarende § 17 om tilgjengelighet i doku-mentasjonsfasen. Næringsutvikling og forskninger ment som eksempler på etterbruk av arkiv oginnebærer ingen avgrensning av mulige bruksmå-ter. Ny teknologi vil åpne for nye bruksområder.

Annet ledd annen setning slår fast at detsamme utgangspunktet gjelder for arkiver underlangtidsbevaring hos kommuner og fylkeskom-muner som ikke nødvendigvis vil være å regnesom arkivinstitusjoner.

Tredje ledd gjelder ikke-digitale arkiver. Somhensiktsmessige lokaler for å gjøre ikke-digitalearkiver tilgjengelige vil en også regne bibliotekerog museer.

Fjerde ledd fastsetter at den som vil gjøre brukav arkiver skal kunne forvente hjelp og veiled-ning. Dette gjelder både digitale og ikke-digitalearkiver. Det er nødvendig at arkivinstitusjonenehar kjennskap til de enkelte arkivene sine, sam-menhengen mellom dem og organisasjonen deoppsto i. Ovenfor brukere av digitale arkiver vildet ofte være tilfredsstillende å gi hjelp og veiled-ning over nettet, mens det overfor ikke-digitalearkiver også vil være tale om personlig hjelp ogveiledning. Det må legges til grunn at hjelpen ogveiledningen tilpasses spørsmålets art og viktig-


het og at arkivinstitusjonen vil legge til rette for åprioritere noen henvendelser framfor andre, foreksempel slik at henvendelser som gjelder å fast-sette, fremme og forsvare rettigheter kan priorite-res framfor andre mer trivielle henvendelser.

Femte ledd gir Nasjonalarkivet en veilednings-oppgave.

Sjette ledd gjelder betaling for innsyn. Det errimelig at den som etterspør offentlig dokumenta-sjon, i noen situasjoner bærer kostnadene, foreksempel framfinning i arkiver. Vilkåret er atarbeidet må være særlig omfattende. Kongen girforskrifter. Gebyrhjemmelen gjelder Nasjonalarki-vet og offentlig arkivinstitusjoner. Offentlige arki-vinstitusjoner er slike som kommune eller stateier. Private arkivinstitusjoner er ikke omfattet avdenne regelen, men kan sette egne priser og vil-kår i kraft av privatautonomi.

§ 33. Bortfall av taushetsplikt etter overføring tilNasjonalarkivet

(1) Etter overføring til langtidsbevaring i Nasjo-nalarkivet gjelder bestemmelsene om taushetspliktsom er fastsatt i forvaltningsloven. For innsyn gjel-der bestemmelsene i of fentleglova, forvaltningslovenog personopplysningsloven. Kongen kan fastsette for-skrift om at Nasjonalarkivet skal vurdere innsynetter andre regler.

(2) Innsynsrett med grunnlag i en ervervet sta-tus som part eller annen særskilt innsynsrett, opp-rettholdes etter overføring av arkiver til Nasjonal-arkivet.

(3) Nasjonalarkivet kan gi innsyn i taushetsbe-lagte opplysninger i statlige arkiver dersom det fore-ligger saklig grunn og ikke medfører uforholdsmes-sig ulempe for andre interesser, samt sette vilkår forinnsynet og for videre bruk. Kongen kan gi forskriftom innsyn og unntak fra taushetsplikt ved digitaltilgjengeliggjøring.

(4) Nasjonalarkivet kan nekte innsyn selv omtaushetsplikten har falt bort, dersom sterke person-vernhensyn tilsier det. Dersom særlov fastsetter len-gre taushetsplikt enn forvaltningsloven, blir Nasjo-nalarkivets taushetsplikt forlenget tilsvarende.

Innsyn i dokumentasjon overført til langtidsbeva-ring er omtalt i kapittel 20.

Første ledd slår fast at overføring til Nasjonalar-kivet har som konsekvens at taushetsplikt regule-res av forvaltningslovens taushetspliktregler oginnsyn av offentleglova, forvaltningsloven og per-sonopplysningsloven (personvernforordningenartikkel 13 til 15), det vil si reglene som gjelder forNasjonalarkivet som forvaltningsorgan. Dermeder utgangspunktet at særlovsbestemmelser om

innsyn og taushetsplikt ikke skal legges til grunnav Nasjonalarkivet. Dette er en klar og tydeligregel som vil være ressurseffektiv å praktisere.Kongen kan etter tredje setning gir forskrift medavvikende regler. Klageinstans for Nasjonalarki-vets vedtak er overordnet departement, for tidenKulturdepartementet. Selv om dokumentasjonenkan gjelde en bestemt sektor, er det Kulturdepar-tementet som er overordnet departement forNasjonalarkivets saksbehandling.

Innsyn i langtidsbevarte kommunale arkiverer fortsatt under kommunens eller fylkeskommu-nens rådighet. Dermed vurderes innsyn etter desamme reglene som gjelder for kommunen og fyl-keskommunen i utgangpunktet.

Annet ledd slår fast at selv om råderetten overarkivet er overført til Nasjonalarkivet, gjelderpartsinnsynet. Partsstatus må ha foreligget føroverføringen. Også andre særlige innsynsrettervidereføres, hvis dette er hjemlet i særlovgivnin-gen. Rammene for den særlige innsynsretten føl-ger av forvaltningsloven eller den aktuelle særlo-ven. Annet ledd hjemler ikke alminnelig innsynetter offentleglova eller særlov.

Tredje ledd gjelder innsyn for forskere, journa-lister og andre. Nasjonalarkivet får en omfattendefullmakt til å gi innsyn til tross for at taushetspliktgjelder. Grupper som kan tenkes å ha sakliggrunn kan være forskere, journalister og andresom ivaretar oppgaver som kan begrunne å gidisse videre innsyn enn det som ellers gjelder.Fullmakten gjelder statlige arkiver som Nasjo-nalarkivet langtidsbevarer. Kulturdepartementeter klageinstans. Utvalget har ikke gått nærmereinn og utredet spørsmålet om innsyn for forskere ikommunalt og fylkeskommunalt materiale, sekapittel 23.3.2.

Tredje ledd annen setning hjemler forskrift veddigital tilgjengeliggjøring. Ved slik tilgjengeliggjø-ring kan Kongen gi innsyn og gjøre unntak fortaushetsplikt. En samlet avgjørelse for et heltarkiv eller en bestemt informasjonsmengde kaninnebære en sjablongmessig eller forenklet vurde-ring av innholdet. Dermed forenkles arbeidet medå legge massedigitalisert dokumentasjonen sam-let ut på internett.

Fjerde ledd gir Nasjonalarkivet adgang til ånekte innsyn selv om taushetsplikt har falt bort,på grunn av sterke personvernhensyn. Sammen-lignet med gjeldende regulering i forvaltningslov-forskriften § 11, innebærer dette en skjerping.Etter gjeldende rett kan Arkivverket forlenge taus-hetsplikt (nekte innsyn) når hensynet til person-vern tilsier det. Lovutkastet innebærer at innsyn


bare kan nektes når sterke personvernhensyn til-sier det. Dette innebærer økt åpenhet.

Fjerde ledd annen setning forlenger taushets-plikten for Nasjonalarkivet i de tilfellene hvor sær-lovgivningen fastsetter lengre taushetsplikt ennforvaltningsloven. I så fall gjelder ikke forvalt-ningslovens frister for taushetspliktens lengde,men særlovgivningens. For øvrig gjelder reglene iforvaltningsloven.

VI. Private arkiver

§ 34. Koordineringsansvar for langtidsbevaring avprivate arkiver. Tilsyn

(1) Nasjonalarkivet har nasjonalt ansvar for åkoordinere langtidsbevaring av private arkiver.Nasjonalarkivet sørger for langtidsbevaring av pri-vate arkiver av vesentlig nasjonal betydning.

(2) Fylkeskommunen har ansvar for å koordi-nere arbeidet med private arkiver av regional betyd-ning. Fylkeskommunen sørger for langtidsbevaringav private arkiver av vesentlig regional betydning.

(3) Nasjonalarkivet fører tilsyn med offentligfinansiert arbeid med private arkiver i samsvarmed §§ 41 og 42.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 22.Første ledd viderefører koordineringsansvaret

Riksarkivaren har etter gjeldende arkivlov § 13første ledd. Annen setning er ny og synliggjør atdet skal finne sted bevaring av private arkiver somet sørge-for-ansvar for Nasjonalarkivet. Dette inne-bærer ikke nødvendigvis at langtidsbevaringen avarkivene må skje hos Nasjonalarkivet. Nasjonalar-kivet kan inngå avtaler med andre arkivinstitusjo-ner, biblioteker og museer på nasjonalt nivå.Uttrykket «av vesentlig nasjonal betydning» girrom for skjønn og for at Nasjonalarkivet kan tahensyn til bevilgningssituasjonen.

Annet ledd er nytt og fastsetter fylkeskommu-nens parallelle ansvar for å koordinere bevaringav private arkiver av regional betydning. Fylkes-kommunens ansvar erstatter de gjeldende fylkes-koordinerende leddene for arbeidet med privatearkiver. Dette åpner for i større grad å se privatearkiver i sammenheng med fylkeskommunensøvrige oppgaver innenfor bibliotek, museum ogkulturminnevern samt regional utvikling generelt.

Annet ledd annen setning er ny og synliggjør atdet skal finne sted bevaring av private arkiverregionalt som et sørge-for-ansvar for fylkeskom-munen. Dette innebærer ikke nødvendigvis atarkivene må langtidsbevares i regi av fylkeskom-munen. Fylkeskommunen kan inngå avtaler medandre arkivinstitusjoner, biblioteker og museer iregionen. Uttrykket «av vesentlig regional betyd-

ning» gir et rom for skjønn og for at fylkeskommu-nen kan ta hensyn til bevilgningssituasjonen.

Tredje ledd gir Nasjonalarkivet hjemmel til åføre tilsyn med arbeidet med private arkiver somskjer med offentlig finansiering, det vil si både til-skudds- og driftsbevilgninger. Statlig tilsyn gjelderbare lovlighet. Nasjonalarkivets veiledning omarbeidet med private arkiver er ikke gitt som for-skrifter, og det føres derfor ikke tilsyn med at vei-ledningen følges.

§ 35. Bevaring og registreringPrivate arkiver i offentlig finansiert arkivinsti-

tusjon langtidsbevares etter arkivfaglige prinsipperog registreres i en felles, allment tilgjengelig og nett-basert katalog forvaltet av Nasjonalarkivet.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 22.Paragrafen er ny. Enkelte føringer for langtids-

bevaringen av private arkiver kan tidligere havært gitt i retningslinjer etter gjeldende arkivlov§ 14.

Pålegget om at bevaringen skal skje etterarkivfaglige prinsipper, stiller blant annet krav tilbevaring av indre sammenheng i materialet.Nasjonalarkivet kan utdype dette i veiledning.Pålegget om å registrere i en felles, allment til-gjengelig og nettbasert katalog stiller krav til atfunksjonalitetene i katalogen er egnet også formuseer og biblioteker som langtidsbevarer pri-vate arkiver. Pålegget gjelder ikke private perso-ners eller bedrifters dokumentasjon, men eravgrenset til langtidsbevaring av arkiver i arkivin-stitusjoner etter at opprinnelig bruksformål eroppnådd. Pålegget omfatter offentlige bibliotekerog museer som langtidsbevarer private arkiver.Avgrensningen til offentlig finansierte arkivinsti-tusjoner innebærer at private bedriftsmuseer ikkeer omfattet. Arkivinstitusjoner med hovedsakeligoffentlig finansiering er derimot forpliktet til åfølge bestemmelsen, for eksempel arkivinstitusjo-ner som mottar betydelige statstilskudd (somArbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek) eller somer del av en offentlig virksomhet, som et universi-tet.

§ 36. Vilkår om begrenset tilgang til private arkiver(1) Dersom private arkiver blir overført til eller

deponert i Nasjonalarkivet eller annen arkivinstitu-sjon, kan eieren fastsette særskilte, saklige avgrens-ninger i tilgangen. Slike vilkår gjelder ikke ut overhundre år etter at overføringen eller deponeringenhar skjedd.

(2) Den som har deponert et privat arkiv iNasjonalarkivet eller annen arkivinstitusjon, behol-


der eiendomsretten til arkivet. Eiendomsretten gårlikevel over til oppbevaringsinstitusjonen hundre åretter deponeringen.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 22.Paragrafen viderefører gjeldende arkivlov § 16

med andre ord. Første ledd første setning sieruttrykkelig at eventuelle vilkår som givere fastset-ter for tilgangen til private arkiver, må være sak-lige. Dermed kan oppbevaringsinstitusjonen ikketa imot private arkiver med usaklige vilkår for til-gangen. Vilkår som er stilt før loven tar til å gjelde,må likevel overholdes dersom arkivet fortsatt skalbeholdes. For øvrig gjelder de alminneligereglene om taushetsplikt for opplysninger somville vært taushetsbelagt om de hadde befunnetseg i et arkiv fra en offentlig instans. Avgrensnin-ger i tilgangen gjelder bare i 100 år.

Andre ledd viderefører arkivlova § 16 annetledd med andre ord.

§ 37. Særskilt verneverdige arkiver(1) Nasjonalarkivet kan vedta at et arkiv av

stor nasjonal betydning er særskilt verneverdig. Mel-ding om vedtaket sendes eieren. Eieren plikter å gimelding til Nasjonalarkivet dersom arkivet skiftereier, helt eller delvis blir planlagt ført ut av landeteller står i fare for å gå tapt.

(2) Uten samtykke fra Nasjonalarkivet kan sær-skilt verneverdige arkiver ikke deles opp, føres ut avlandet, skades eller ødelegges. I nevnte situasjonerkan Nasjonalarkivet kreve å få kopiert dokumenta-sjon i særskilt verneverdige arkiver, uten vederlag.

(3) Dersom den som har deponert et særskiltverneverdig privat arkiv krever å få det tilbake, kanNasjonalarkivet kopiere det uten vederlag. Eventu-elle vilkår for tilgangen i samsvar med § 36 gjelderogså for kopien.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 22.Paragrafen viderefører gjeldende arkivlov

§§ 13 annet ledd, 15, 17 og 18. Det er nytt at Nasjo-nalarkivet kan vedta at arkiver av både privat ogoffentlig opphav gis status som særskilt vernever-dige.

Første ledd første setning åpner for et fritt ogvidt skjønn i spørsmålet om å registrere arkiversom særskilt verneverdige. Det lar seg ikke gjøreå definere presist hva slags dokumentasjon detkan være snakk om, eller hvor den kan stammefra. Loven er dermed ikke stedet å fastsette krite-rier for hvilke typer private arkiver som bør kate-goriseres og bevares som særskilt verneverdige.Dette overlates til fagmiljøene og kan omtales iplaner og strategier.

Er det aktuelt at et særskilt verneverdig arkivdeles opp, føres ut av landet eller står i fare for åskades, ødelegges eller gå tapt, kan Nasjonalarki-vet etter annet ledd kopiere dokumentasjonenuten å måtte betale vederlag for innholdet. Nasjo-nalarkivet bærer kostnadene med å kopiere.

Nasjonalarkivet har også rett til å kopiere ettertredje ledd dersom et deponert arkiv kreves til-bake. Det kan ikke stilles nye, strengere vilkår fortilgangen til kopien enn til den deponerte doku-mentasjonen. Eieren kan alltid lempe på vilkå-rene.


§ 38. Nasjonalarkivet(1) Nasjonalarkivet er nasjonal arkivmyndig-

het.(2) Samisk arkiv og Norsk helsearkiv inngår i

Nasjonalarkivet.(3) Nasjonalarkivet kan kreve framlagt ordi-

nær politiattest ved tilsetting.(4) Nasjonalarkivet kan, uten hinder av taus-

hetsplikt, hente inn taushetsbelagte personopplysnin-ger fra Folkeregisteret når det er nødvendig for åløse Nasjonalarkivets oppgaver.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 11. Paragrafenviderefører deler av gjeldende arkivlov §§ 4, 21annet ledd og 21 a. Arkivverket omtales i lovutkas-tet som Nasjonalarkivet. De regionale enheteneomtales ikke fordi denne delen av § 4 i gjeldendearkivlov ikke har rettslig betydning.

Første ledd slår fast Nasjonalarkivets rolle somnasjonal myndighet i sektoren, det vil si fagdirek-torat med ansvar for oppfølging av arkivloven ogarkivsektoren. Slik arkivsektoren er organisert idag, er Nasjonalarkivets hovedoppgaver å gi vei-ledning, drive utviklingsarbeid, føre tilsyn, samtforestå langtidsbevaring av statlige og private arki-ver og gjøre dem tilgjengelige. Andre bestemmel-ser i loven gir Nasjonalarkivet flere oppgaver. Detvil være opp til departementet eventuelt å giNasjonalarkivet myndighet til å gi autoritative for-tolkninger av lov og forskrift.

§ 39. OpplysningspliktPå forespørsel fra Nasjonalarkivet plikter virk-

somheter å gi opplysninger som gjelder oppfyllelsenav plikter etter loven.

Paragrafen viderefører gjeldende arkivlov § 8.Virksomheter omfattet av loven må gi opplysnin-ger som gjelder oppfyllelsen av plikter etter loven,for eksempel til statistikkformål. Plikten gjelderbare opplysninger som kan framskaffes uten å


bryte taushetsplikt. For å redusere rapporterings-byrden videreføres ikke hjemmelen i arkivlova tilå kreve regelmessig rapportering.

VIII. Tilsyn, sanksjoner og straff

§ 40. Klagerett for massemediaMassemedier og organisasjoner for massemedia

kan klage på brudd på §§ 7–11, 13 og 16 førsteledd til overordnet forvaltningsorgan etter reglene iforvaltningsloven § 28. Gjelder det kommuners ogfylkeskommuners etterlevelse, går klagen til departe-mentet.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 12.4.5. Retten tilå klage på manglende etterlevelse er ny. Klageret-ten gjelder for massemedier og organisasjoner formassemedia, det vil si presse- og ytringsfrihetsor-ganisasjoner. Massemedia og organisasjoner formassemedia vil ha særlig aktuell interesse i etter-levelsen av arkivloven, men lovteksten legger ikkeopp til en streng vurdering av hva som skal define-res som massemedia og dermed kunne klage. Omredaktørstyrte journalistiske mediers særligefunksjon, se Kulturdepartementets høring av nymedieansvarslov 9. mai 2018 punkt 7.1.2 side104 flg.

Klageretten er avgrenset til brudd på vissebestemmelser. Klageinstansen vil kunne konsta-tere brudd på arkivlovens regler og dermed værerettsavklarende. Klargjøring av plikter vil kunneøke etterlevelse og gi massemedia argumenter idialog med forvaltningen, selv om klageinstan-sens vedtak i den enkelte sak kan komme etter atdet aktuelle tilfellet har mistet sin nyhetsverdi.

§ 41. Tilsyn og pålegg(1) Nasjonalarkivet fører tilsyn med etterlevel-

sen av loven kapittel II, III, V, VI og VII. Taushets-plikt er ikke til hinder for innsyn og undersøkelser.

(2) Nasjonalarkivet kan gi pålegg om å retteforhold som er i strid med loven. Nasjonalarkivetkan pålegge rekonstruksjon av dokumentasjon taptsom følge av brudd på plikter i eller i medhold avdenne loven.

(3) Kongen kan bestemme at fylkesmannen skalføre tilsynet med kommuner og fylkeskommuner isamsvar med første og annet ledd.

(4) Datatilsynet fører tilsyn med etterlevelsen avhvordan personopplysninger blir behandlet, jf. lovenkapittel IV.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 12. Paragrafenviderefører gjeldende arkivlov § 7 med nye ord,mer presis regulering og nye sanksjoner. Den nye

kommuneloven har i kapittel 30 Statlig tilsynbestemmelser som pålegger statlige tilsyns-myndigheter å samordne tilsyn med kommunerog fylkeskommuner med andre statlige tilsyn. Fyl-kesmannen har ansvar for samordningen (§ 30-6).Før det vedtas pålegg om retting eller andre reak-sjoner med vesentlige virkninger for kommuneneller fylkeskommunen, skal det være dialog omslike pålegg eller reaksjoner og om kommunenseller fylkeskommunens oppfølging (§ 30-7). Dissebestemmelsene vil også gjelde for Nasjonalarkivetsom tilsynsorgan. Tvisteloven § 1-4 a innførte fra2017 søksmålsadgang for kommuner og fylkes-kommuner for blant annet tilsynspålegg.

Første ledd avgrenser tilsynshjemmelen tilvisse kapitler av loven. Tilsyn er kontroll av lovlig-het. Annen setning gir tilsynsobjektene plikt til ågi opplysninger og gi tilgang til systemer mv. utenbegrensninger av taushetsplikt.

Annet ledd hjemler pålegg og reaksjoner pålovbrudd. Når Nasjonalarkivet kan gi pålegg omretting, kan de samtidig sette frist. Det er ikke kla-gerett for offentlige organer på pålegg eller reak-sjoner etter dette leddet. Forvaltningslovens ogkommunelovens særlige regler om klage er ikkegjort gjeldende. I tillegg til å pålegge retting kanNasjonalarkivet også pålegge tilsynsobjektet årekonstruere data som har gått tapt som følge avregelbruddet. Rekonstruksjon er aktuelt når for-holdet ikke kan rettes ved ordinære handlinger ivirksomheten fordi dokumentasjonen er tapt.Pliktsubjektet bærer kostnadene ved rekonstruk-sjonen. Rekonstruksjon kan være kostnads-krevende, men vil kompensere arkivtapet. Sank-sjonen kan bare benyttes der rekonstruksjon ermulig og ikke uforholdsmessig kostbart sammen-holdt med dokumentasjonens verdi og lovbrud-dets art.

Tredje ledd åpner for at fylkesmannen fører til-synet med etterlevelse av arkivloven med kommu-ner og fylkeskommuner. Fylkesmannen kan i såfall også gi pålegg om retting og rekonstruksjonetter annet ledd. Nasjonalarkivet vedtar eventuellesanksjoner etter § 42.

Fjerde ledd hjemler tilsyn fra Datatilsynet medloven kapittel IV fordi de underliggende reglenefølger av personvernforordningen. Se nærmere ikapittel 10. Reguleringen av Datatilsynets tilsyns-virksomhet følger av personopplysningsloven.

§ 42. Sanksjoner(1) Nasjonalarkivet kan ilegge overtredelsesge-

byr ved overtredelse av loven kapittel II, III, V, VI ogVII. Forvaltningsloven § 44 gjelder tilsvarende.Kongen gir forskrift om utmåling.


(2) Nasjonalarkivet kan fastsette en løpendetvangsmulkt for hver dag, uke eller måned som gåretter utløpet av fristen som er satt for oppfyllelse avpålegget etter § 41 annet ledd. Forvaltningsloven§ 51 første til fjerde ledd gjelder tilsvarende.

(3) Datatilsynet kan ilegge sanksjoner etter per-sonopplysningsloven kapittel 7 for brudd på reglenei loven kapittel IV.

(4) Sanksjoner skal stå i rimelig forhold til ulov-ligheten. Dersom det utferdiges flere ulike typersanksjoner for samme overtredelse, må disse sam-ordnes slik at virksomheten ikke rammes på en uri-melig måte.

Bestemmelsen er ny og er omtalt i kapittel 12. Seden innledende merknaden til § 42 om Nasjonalar-kivets plikt til å innrette seg etter bestemmelsene ikommuneloven kapittel 30, jf. særlig § 30-7, og omsøksmålsadgang etter tvisteloven § 1-4 a.

Første ledd hjemler overtredelsesgebyr. Detteer ment som en straff og skal bare benyttes vedgjentatte eller alvorlige lovbrudd. Med andre ordskal overtredelsesgebyr ilegges sjelden og i baresærlige tilfeller. Før overtredelsesgebyr ilegges,må Nasjonalarkivet blant annet vurdere hvoralvorlig virksomheten har krenket de interesserloven verner, om det foreligger gjentakelse, omvirksomheten har hatt eller kunne ha oppnåddnoen fordel ved overtredelsen og om virksomhe-ten ved retningslinjer, instruksjon, opplæring,kontroll eller andre tiltak kunne ha forebyggetovertredelsen.

Forvaltningslovens regler om overtredelses-gebyr er gjort gjeldende. Det er ikke klagerett foroffentlige organer som ilegges overtredelsesge-byr. Bestemmelsen regulerer ikke nivået på geby-ret, men Kongen gir forskrift om utmålingen. Lov-bruddets alvor og virksomhetens økonomiskeevne bør reflekteres i utmålingen.

Annet ledd hjemler tvangsmulkt. Dette er ensanksjon som løper til pålegget ilagt ved tilsyn, ergjennomført. Siktemålet er å kunne tvinge framlukking av avvik. Bruken av tvangsmulkt skal ikkekunne påvirke offentlige virksomheters evne til ålevere samfunnskritiske tjenester til innbyggereog næringsliv. Enkelte av forvaltningslovensregler om tvangsmulkt er gjort gjeldende. Det erikke klagerett for offentlige organer som ileggestvangsmulkt.

Ved at tilsynsmyndigheten kan benytte sank-sjonsmidlene overtredelsesgebyr og tvangsmulkt,kan en unngå situasjonen som i dag oppstår hvorArkivverket må avslutte tilsyn uten at tilsynsobjek-tet har vist vilje og/eller evne til å lukke avviket ogrettet opp det lovstridige forholdet. Utgangspunk-

tet er imidlertid at sanksjoner ikke skal være nød-vendige, men at interne prosesser skal sikre etter-levelse, og at avvik påpekt i tilsyn blir lukket utenvidere.

Tredje ledd gir Datatilsynet hjemmel til åilegge sanksjoner etter personopplysningslovenkapittel 7 for brudd på reglene i loven kapittel IV.

Fjerde ledd er skrevet etter mønster fra plan-og bygningsloven § 32-10.

§ 43. StraffDen som forsettlig eller grovt uaktsomt handler i

strid med bestemmelser i loven eller i medhold avden, kan straffes med bøter.

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 12. Grov uakt-somhet er i dag ikke straffbart etter gjeldendearkivlov § 22, men foreslås gjort straffbart.

IX. Ikrafttredelse, overgangsbestemmelser og endringer i andre lover

§ 44. IkrafttredelseLoven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Fra

samme tidspunkt oppheves lov 4. desember 1992 nr.126 om arkiv (arkivloven). Kongen kan sette i kraftog oppheve de enkelte bestemmelsene til forskjelligtid.

Det foreslås en helt ny arkivlov. Paragrafen åpnerfor en gradvis ikraftsetting. Kongen kan benyttefleksibiliteten til ikke å sette i kraft regler som kre-ver mer utredning, eller som krever mer omfat-tende tilpasning i arkivsektoren.

§ 45. OvergangsreglerDersom en virksomhet har etablert oversikt over

behandling av personopplysninger i samsvar med§ 22, og har utarbeidet en dokumentasjonsstrategi isamsvar med § 6, og kommet frem til at det er storsannsynlighet for at virksomheten helt eller delvisikke vil kunne etterleve kravene i denne loven, kanNasjonalarkivet gi utsatt frist for oppfyllelse avlovens krav basert på framlagt plan for når de ulikevilkårene skal være oppfylt.

Paragrafen er ny. Overgangsregler kan være nød-vendig dersom lovutkastet tar til å gjelde raskt ogalle bestemmelsene iverksettes samtidig. Særligfor mindre virksomheter som ikke tidligere harvært omfattet av arkivloven, vil det kunne bli utfor-drende å etterleve kravene til dokumentasjon.Overgangsregler kan bidra til at virksomheterikke kommer i situasjoner hvor de har plikter deikke realistisk kan klare å etterleve.


Nasjonalarkivet gis adgang til å inngå avtalemed en virksomhet i denne situasjonen. Nasjo-nalarkivet bør vurdere om virksomheten gjennomveiledning eller med rimelig egen innsats kanmakte å oppfylle lovens krav. Det er en forutset-ning for avtalen at virksomheten selv har tatt kon-takt med Nasjonalarkivet og at den har lagt framen plan for når de ulike vilkårene skal være opp-fylt. Det er videre en forutsetning at virksomhetenhar gjort et forarbeid med å avklare sine behand-linger av personopplysninger og også har utarbei-det dokumentasjonsstrategi. Avtalen innebærerikke dispensasjon eller tillatelse til å drifte medavvik, men innebærer at Nasjonalarkivet ikke vilvedta pålegg eller sanksjoner så lenge avtalt planfølges opp.

§ 46. Endringer i andre lover

1. Lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv (arkivlo-ven) endres slik:

Ny § 9 a skal lyde:§ 9 a Overføring av digitalt arkivmateriale til utlan-det

Digitalt arkivmateriale omfatta av lova kan,dersom vilkåra i personvernforordninga artikkel 44og 45 er oppfylte, overførast til EØS-land og tred-jestatar som kommisjonen i EU har fastslått at sik-rar eit tilstrekkeleg tryggingsnivå. Dessutan må deifølgjande vilkåra vere oppfylte:a) Det finst ei oppdatert risikovurdering som sær-



c) Ved langtidsbevaring i utlandet skal ein kopi avarkiva vere i Noreg.Arkivverket kan inngå avtale med arkiv-

styresmakta i ein annan stat eller med ein annankvalifisert oppdragstakar om at det skal gjennom-førast tilsyn med norsk digital dokumentasjon somer overført til utlandet. Tilsynet skal i så fall skje isamsvar med instruks frå Arkivverket.

2. Lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av per-sonopplysninger endres slik

§ 8 skal lyde:§ 8. Behandling av personopplysninger for formålknyttet til vitenskapelig eller historisk forskningeller statistiske formål

Personopplysninger kan behandles på grunn-lag av personvernforordningen artikkel 6 nr. 1bokstav e dersom det er nødvendig for formålknyttet til vitenskapelig eller historisk forskningeller statistiske formål. Behandlingen skal væreomfattet av nødvendige garantier i samsvar medpersonvernforordningen artikkel 89 nr. 1.

§ 9 skal lyde:§ 9. Behandling av særlige kategorier av person-opplysninger uten samtykke for formål knyttet tilvitenskapelig eller historisk forskning eller statis-tiske formål

Personopplysninger som nevnt i personvern-forordningen artikkel 9 nr. 1 kan behandles utensamtykke fra den registrerte dersom behandlin-gen er nødvendig for formål knyttet til vitenska-pelig eller historisk forskning eller statistiske for-mål og samfunnets interesse i at behandlingen fin-ner sted, klart overstiger ulempene for denenkelte. Behandlingen skal være omfattet av nød-vendige garantier i samsvar med personvernfor-ordningen artikkel 89 nr. 1.

Før det foretas behandling på grunnlag av før-ste ledd, skal den behandlingsansvarlige rådføreseg med personvernombudet etter personvernfor-ordningen artikkel 37 eller en annen som oppfyl-ler vilkårene i personvernforordningen artikkel 37nr. 5 og 6 og artikkel 38 nr. 3 første og annet punk-tum. Ved rådføringen skal det vurderes ombehandlingen vil oppfylle kravene i personvernfor-ordningen og øvrige bestemmelser fastsatt i ellermed hjemmel i loven her. Rådføringsplikten gjel-der likevel ikke dersom det er utført en vurderingav personvernkonsekvenser etter personvernfor-ordningen artikkel 35.

Kongen kan gi forskrift om behandling av sær-lige kategorier av personopplysninger for formålknyttet til vitenskapelig eller historisk forskningeller statistiske formål

§ 17 skal lyde:§ 17. Unntak fra den registrertes rettigheter vedbehandling av personopplysninger for vitenskape-lige eller historiske forskningsformål og statistiskeformål


Retten til innsyn etter personvernforordnin-gen artikkel 15 gjelder ikke for behandling avpersonopplysninger for formål knyttet til viten-skapelig eller historisk forskning eller statistiskeformål i samsvar med personvernforordningenartikkel 89 nr. 1 så langta) det vil kreve en uforholdsmessig stor innsats å

gi innsyn ellerb) innsynsrett sannsynligvis vil gjøre det umulig

eller i alvorlig grad hindre at målene medbehandlingen nås.Retten til retting og begrensning av behand-

ling etter personvernforordningen artikkel 16 og18 gjelder ikke for behandling for formål knyttet tilvitenskapelig eller historisk forskning eller statis-tiske formål i samsvar med personvernforordnin-gen artikkel 89 nr. 1 så langt rettighetene sannsyn-ligvis vil gjøre det umulig eller i alvorlig grad hin-dre at målene med behandlingen nås.

Første og annet ledd gjelder ikke dersombehandlingen får rettsvirkninger eller direkte fak-tiske virkninger for den registrerte.

Unntak for den registrertes rettigheter vedbehandling av personopplysninger for arkivformål iallmennhetens interesse, følger av arkivloven.

Utvalget har ikke foretatt en systematisk gjen-nomgang av hvilke endringer i andre lover som vilmåtte foretas for å harmonisere disse med lovut-kastet. Utvalget har begrenset seg til en endring igjeldende arkivlov som det kan være grunn til ågjennomføre raskt, samt til endringer i personopp-lysningsloven som er en direkte konsekvens av at

reglene om behandling av personopplysninger tilarkivformål i allmennhetens interesse er foreslåttoverflyttet til den foreslåtte nye loven om sam-funnsdokumentasjon og arkiv.

Endringen i nr. 1 gjelder overføring til utlan-det, som er omtalt i kapittel 18. Utvalget ønsker ålegge til rette for å fjerne unødige hindre for for-nyelse av hvordan forvaltningen arbeider. Derforhar utvalget foreslått en endring i gjeldende arkiv-lov for å kunne legge til rette for en raskere gjen-nomføring av dette punktet. Forslaget gjennomfø-rer lovutkastets regulering av bruk av skytjenes-ter, tilpasset til den någjeldende arkivlova. Ny § 9atillater overføring til utlandet som gjeldende § 9bokstav b i utgangspunktet forbyr. Et forslag idenne retningen har allerede vært på offentlighøring fra oktober 2016 til januar 2017 med forsla-get til ny arkivforskrift. Det kan derfor argumente-res med at utredningsinstruksens krav til offentlighøring er ivaretatt.

Endringene i nr. 2 gjelder forholdet til person-opplysningsloven, se særlig kapittel 10.5.3.Endringene i personopplysningsloven §§ 8, 9 og 17flytter reguleringen av dokumentasjon og arkivertil lovutkastet, se blant annet lovutkastet § 25.Dette innebærer å ta «arkivformål i allmennhe-tens interesse» ut av personopplysningsloven§§ 8, 9 og 17. Endringene gjør lovutkastet til enoversiktlig og sammenhengende dokumenta-sjonslov. Av rettspedagogiske grunner foreslås etnytt siste ledd i personopplysningsloven § 17 somgjør oppmerksom på reguleringen i arkivloven.

1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov II Kunnskapsdepartementet

3. Nye sjanser – bedre læring Kunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskade forsikring Justis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslov Justis- og beredskapsdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Arbeid og inntektssikring Arbeids- og sosialdepartementet

9. Fra kalveskinn til datasjø Kulturdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vernNOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem

Finansdepartementet:NOU 2018: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2018: 3 Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektorenNOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyråNOU 2018: 9 RegnskapsførerlovenNOU 2018: 10 Nye prospektreglerNOU 2018: 12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond utlandNOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2018: 16 Det viktigste først

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd

Kunnskapsdepartementet:NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov INOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæringNOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2018: 11 Ny fjellov

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid

Samferdselsdepartementet:NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Norges offentlige utredninger 2019

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

Norges offentlige utredninger2018

NOU

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Media AS – 04/2019

Norges offentlige utredninger 2019: 9


NO

U 2

01

9: 9

Fra kalveskinn til datasjø

Documents

NOU 2019: 9 - Regjeringen.noNOU 9 0 7 M E DIA – 2 0 4 1 0 3 7 M I L J Ø M E R K E T R Y K K E R I Bestilling av publikasjoner Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon