Forelesning om entreprenørpolitikk i byer og

bærekraftig byutviklingSGO3100 høsten 2004

Per Gunnar Røe

Makt og meningsdannelse i byutviklingen (Skogheim og Røe)

• Feltet preges av konkurrerende diskurser snarere enn én dominerende diskurs

• Det engasjerer aktører fra fagmiljøer, politiske miljøer, næringsliv og sivilsamfunnet

• Ulike diskurser om arkitektur og byutvikling konstituerer ulike virkelighetsoppfatninger og gir premisser for hvordan virkeligheten forstås

• Diskursene som preger byutviklingsdebatter både underbygges og holdes oppe av maktrelasjoner

• Arkitekter, som er opptatt av de fysiske og formale aspektene ved byen, har ingen sterk maktposisjon, men– arkitektur er en viktig del av maktens symbolikk– arkitekter vil inngå i maktallianser med andre interesser

Endret kontekst for bypolitikken (Leitner og Sheppard 1998)

1. Endringer mht hvilke økonomiske sektorer som fremmer vekst (framveksten av det postindustrielle samfunnet)

2. Den kommunikasjonsteknologiske revolusjonen (reduserte kommunikasjonskostnader og økt fleksibilitet i produksjonslivet)

3. Den institusjonelle og geografiske integrasjonen i finansmarkedene (finanskapitalens økte mobilitet)

4. Endrede politiske styringsformer (”political governance”)

”Den nye bypolitikken” i en globalisert kontekst

• Offentlige myndigheter legger mindre vekt på å forsyne lokalbefolkningen med velferds- og servicetilbud

• Bypolitikken er mer preget av utadrettede strategier for å fremme lokal utvikling og vekst

• Man er opptatt av byens velstand og dens evne til å tiltrekke seg arbeidsplasser og investeringer

• Det legges større vekt på stedsmarkedsføring og en proaktiv entreprenørpolitikk

• Næringslivet får en viktigere rolle i byfornyelses- og transformasjonsprosesser (offentlig-private partnerskap/næringslivsledete prosesser)

Planleggingen reformuleres (Hall)

• Økonomisk tilbakegang på slutten av 1970- og begynnelsen av 80-tallet førte til tilbakegang for tradisjonell planlegging

• Planlegging skulle redefineres fra å regulere byvekst til å fremme vekst

• Byene skulle være vekstmaskiner, og planleggingen skulle olje dette maskineriet

• Planleggingen ble beskyldt for å hemme markedskreftene og føre til underoptimal lokalisering, samtidig som den skulle fremme den ”nye” veksten

Leitner og Sheppards kritikk av byenes entreprenørpolitikk

1. De offentlig-private partnerskap mellom lokalpolitiker- og næringslivseliten kan inkludere fagforeninger, men ekskluderer nærmiljøinteressene

2. Byer handler i en egeninteresse for å fremme økonomisk vekst og konkurrerer med hverandre som bedrifter i et marked

3. Offentlige ressurser og makt brukes til å promotere privatøkonomisk vekst på bekostning av tradisjonelle styrings- og velferdsfunksjoner

4. Forsøkene på å skape vekst fokuserer på de samme ledende sektorene: høyteknologi, teknologisk og naturvitenskapelig FoU, produsentrettede tjenester og turisme

Amerikansk trylleformular

• Kilden til denne reformuleringen lå i USA, – der planlegging aldri hadde fått fotfeste og – der privat foretaksomhet alltid hadde vært det

ypperste

• Mens bykjernene i de gamle britiske industribyene var preget av forfall og avmakt, blomstret bykjernene i Boston og Baltimore

• Den magiske resepten for revitalisering av bykjernen var kreative partnerskap mellom bymyndigheter og privat sektor

Oppskriften

• Innsprøyting av offentlige (føderale) midler

• En aksept for at den byindustrielle økonomiens dager var talte

• Utvikling av en ny tjenesteproduserende rolle for bykjernen

• Tiltrekke seg kjøpesterke forstadsbeboere ved å tilby noe de ikke kunne finne i kjøpesentrene

• Utvikle et revitalisert bysentrum som kunne tiltrekke seg turister og dermed skape et nytt økonomisk fundament for byene

• Effekten ble forsterket av ”Yuppies’” gentrifisering av den victorianske byen (”boutiques”, barer og restauranter)

London Docklands• Utgangspunktet:

– Utflytting av havnefunksjoner og konkurranse fra containerhavner førte til en skrittvis nedlegging

– Arbeidsledigheten ble 18,6% i 1981, etter at de siste dokkene stengte

– Stengningen etterlot seg et enorm areal som fremstod som Londons største utbyggingsmulighet siden bybrannen i 1666

• Utviklingsprosjektet:– Revitaliseringen ved hjelp av offentlige investeringer som

skulle trekke til seg private midler– Utviklingsselskapet, LDDC, skulle omgå planlegging og trekke

opp et rammeverk av fleksible og markedsstyrte retningslinjer– LDDC kjøpte opp arealer (i 1991 40% av Docklands), solgte

det til private og profitterte på verdistigningen

Hvordan gikk det?

• LDDC ble beskrevet som en suksess fordi de offentlige investeringene tiltrakk seg private midler

• Mye av LDDCs inntekter kom fra salg av eiendommer, noe som tørket ut da eiendomsmarkedet sprakk i 1989

• Det ble bygget mange boliger, men mest selveierleiligheter og få rimelige boliger

• Hva kan man lære i følge Hall?– Dette feilslåtte prosjektet viser yttergrensen for når man kan gå til

privat sektor for å nå offentlige mål

– Docklands som helhet var en moderat suksess; det leverte boliger og jobber, og det ble et symbol på en type utbygging

– Men det viser samtidig svakhetene ved å være for avhengig av eiendomsutvikling for å stimulere regenerering

Entreprenørpolitikkens bylandskap: Birmingham (Hubbard 1998)

• Kultiveringen av en ny by-estetikk ble et ideologisk instrument for å overbevise befolkningen om entreprenørpolitikkens velvilje

• Den fysiske transformasjonen av bysentrum ble en form for representasjon som fremmet særskilte stedsmyter

• Birminghams entreprenørlandskap kan betraktes som en elitistisk kreasjon, påført befolkningen av den sosiale og politiske elite

• Byplanleggere har i økende grad samarbeidet med både lokale myndigheter og private interesser, og dermed legitimert forvandlingen av bymiljøet i tråd med byens entreprenørpolitikk

Hubbards konklusjoner om Birmingham-caset

• Bymyndighetene har i partnerskap med næringslivet ikke bare markedsført byen, men gitt den et nytt landskap

• Planleggernes oppmerksomhet er flyttet fra velferds- og miljøspørsmål til ”re-estetiseringen” av bykjernen

• Det nye landskapet gir ikke bare et nytt ”byimage”, men skaper en kulturpolitikk som støtter byens entreprenørpolitikk

• Befolkningen tar imidlertid ikke uten videre til seg de ”landskapsmeninger” politikere og utbyggerne fremmer, men omsetter og internaliserer dem ut fra egen posisjon

• Produksjonen av nye bylandskap kan styrke områdets politiske koherens, men kan bli kilde til politisk strid og konflikt

• Studien vektlegger betydningen av å studere byutvikling i lys av teori om sosial representasjon

Manchesters OL-søknad

• Forsøkte å lage velferd ved å skape jobber gjennom det olympiske programmet

• Lekene skulle trekke penger til byen og skyve byen oppover i byhierarkiet (”place marketing”)

• OL-søknaden virket disiplinerende på aktørene i bypolitikken (det var bred oppslutning):– Byen skulle gjøres attraktiv for mobile investeringer– I konkurransen skjules byens bakside

• Men i praksis søkte man mer etter offentlige penger enn privat kapital

Nordiske byers handlingsrom (Löfgren 2000)

1. Konkurranse-alternativet: Å utvikle stedsmarkedsføring og imagebygging

2. Klient-alternativet: Å sette sin lit til statlige myndigheters evne til å balansere ujevnheter i utviklingen

3. Isolasjons-alternativet: Å motvirke eller fornekte globaliseringen, bli mer introvert og selvopptatt

4. 0-alternativet: Å ikke gjøre noe som helst

Britisk planleggings tilbakegang

• Thatcher bygget ned det britiske planleggingssystemet på 1980-tallet

• De regionale planleggingsmyndighetene ble lagt ned• Planleggingsmyndigheten ble desentralisert slik at

”county”-nivået fikk mindre betydning til fordel for distrikter

• Det var ikke behov for strategisk planlegging, men en ”residual” arealbruksplanlegging i enkeltstående case

• Etterspørselen etter planleggere ble redusert, arbeidsmarkedet ble tøffere og planleggingsskoler ble nedlagt

Er det behov for planlegging (Hall)?

• Planlegging vil ikke dø ut fordi den har stor støtte i befolkningen i alle utviklede land

• Gode omgivelser blir stadig mer etterspurt etter hvert som folk blir rikere, og utenfor ”gated communities” kan dette bare sikres gjennom offentlige tiltak

• Men planleggingen ble utsatt for sterk kritikk på 1990-tallet

• Planleggingen ble reaktiv og anti-intellektuell, samtidig som den mistet kontakten med planleggingsakademikerne

• Samtidig står planleggerne overfor nye byproblemer de ikke er utdannet til å løse (f.eks strukturell økonomisk nedgang for hele byregioner)

Bærekraftig utvikling

”En utvikling som tilfredsstiller dagens generasjoners behov uten at det går på bekostning av framtidige generasjoners muligheter for å tilfredsstille sine behov”

Tre dimensjoner:– En utviklingsdimensjon (med eller uten vekst)– En miljødimensjon (økologisk bærekraft)– En sosial dimensjon (likhet innefor og mellom

generasjoner)

Sammenhengene mellom byers arealbruk og transport

• Newman & Kenworthy (støttet av annen forskning):– Forskjellene i energibruk mellom byer kan ikke bare forklares

med pris, inntekt og kjøretøyteknologi– Forskjellene skyldes mest ulikheter i arealbruksmønstre og

transportsystemer

• Gordon & Richardson: Sammenhengen mellom pendling og bystruktur er ikke så viktig:– Pendling foregår mest mellom forsteder– Fritidsreiser er viktigere– Andre sosiale fenomener er viktige (aldrende befolkning, mindre

husholdninger og økt forbruk av tjenester)

Konklusjoner fra en sammenligning av britiske og nederlandske data

• Dataene støtter det syn at høyere tetthet reduserer reiseaktiviteten

• Det er likevel vanskelig å avlede direkte hva som bør gjøres– Vet ikke om det er årsakssammenheng eller kun

samvariasjon– Det kan være både sammenfallende og motstridende

effekter– Vi må forstå bedre hvordan endringer i lokalisering og

i omgivelsene begrenser eller frigjør folk– Videre forskning må fokusere på hvordan

husholdninger takler nye fysiske omgivelser

Effektene av fortetting (i følge en britisk undersøkelse)

Faktorer som er viktige for utfallet:

1. Hvor fortettingen skjer

2. Hvilken form den har

3. Hva slags planleggingspolitikk og styring som ligger til grunn

Konklusjoner og implikasjoner

• Folk er mer negative jo mer de har å tape – De er positive til fortetting på ”ledige” eller ”ubrukte” arealer– De er positive når de miljømessige kvalitetene til området ikke er

høyt verdsatt– De er positive til visse typer effekter; flere butikker, bedre

kollektivtransport og miljømessig oppgradering• Folk aksepterer lettere fortetting når de er involvert i

beslutningsprosessen• Folk vi sjelden velge å flytte fra sitt nabolag på grunn av

fortetting

Implikasjoner: Fortettingspolitikkens suksess avhenger ikke bare av hvordan og hvor det fortettes, men også av den lokale konteksten (ulike aksept for ulike typer fortetting)

Endring av den nederlandske politikken

• Rigide og generelle statlige miljøstandarder er ikke alltid det beste virkemidlet til å løse miljøkonflikter i byer

• Man må ta de lokale forholdene i betraktning• De lokale myndighetene bør gis mer ansvar:

– Må finne fram til lokale kvalitetsmål som eventuelt kan erstatte miljømålene

– Bør satse på strategisk planlegging for en romlig orientert og miljøvennlig politikk på lokalt nivå