FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 72 July 9, 2012 หฤษฎ รอดประเสริฐ · July 9, 2012 ฝ ายวิจัยเศรษฐกิจ ธนาคารแห

FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 72

TPP: ความตกลงแหงอนาคต? ประเด็นทาทาย ในการจัดทําความตกลงดานการลงทุนและการเงิน

หฤษฎ รอดประเสริฐ

July 9, 2012

ฝายวิจัยเศรษฐกิจ ธนาคารแหงประเทศไทย หฤษฎ รอดประเสริฐ 1

Summary

TPP (Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement) เปนความตกลงซึ่งอยูระหวางการเจรจาจัดทําโดยประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟก โดยมีสหรัฐฯ เปนแกนนํา ขณะน้ีกําลังอยูในความสนใจของหลายฝาย เพราะมองวาเปนโอกาสทองในการขยายตลาดไปสูสหรัฐฯ และประเทศสมาชิกอื่นๆ อยางไรก็ตาม สหรัฐฯ ในฐานะสมาชิกที่มีอํานาจตอรองมากที่สุด ตองการให TPP เปนความตกลงที่จะมีการเปดเสรีในระดับสูง ตลอดจนครอบคลุมประเด็นที่ใหมและลึกข้ึน เชน มาตรฐานแรงงาน สิ่งแวดลอม และทรัพยสินทางปญญา ซึ่งรวมถึงสิทธิบัตรยาดวย

บทความน้ี นอกจากจะสรุปรายละเอียดความเปนมาของ TPP และช้ีถึงนัยของ TPP ตอไทยและอาเซียนโดยสังเขปแลว จะเนนประเด็นทาทายที่ไทยควรพิจารณาเปนพิเศษหากจะเขารวม TPP คือ (1) การที่ TPP มีแนวโนมที่จะจํากัดการใหสมาชิกดําเนินนโยบายเงินทุนเคลื่อนยายเพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจการเงิน และ (2) การเปดเสรีบริการทางการเงิน ซึ่งมีความเสี่ยงที่สมาชิกจะถูกกดดันใหเปดตลาดบริการทางการเงินตามขอเรียกรองของสหรัฐฯ มากกวาที่จะเปดตลาดตามความพรอมที่แทจริงของประเทศตน

บทนํา ป จ จุ บั น ค ว า ม ต ก ล ง Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement หรือ TPP อยูในความสนใจของหลายฝาย เพราะ TPP มีแนวโนมที่จะเปนการรวมกลุมทางเศรษฐกิจที่สําคัญของโลก ทั้งน้ี TPP จะมีการเปดเสรีในระดับสูงในดานตางๆ ตลอดจนครอบคลุมประเด็นใหมๆ บางประเด็นซึ่งหลายฝายอาจมีขอกังวล เชน มาตรฐานแรงงาน สิ่งแวดลอม ทรัพยสินทางปญญา (รวมถึงสิทธิบัตรยา) ตลอดจนในเรื่องการลงทุนและบริการ

ทางการเงิน ซึ่งมีนัยสําคัญตอการดูแลเสถียรภาพและความมั่นคงของระบบเศรษฐกิจการเงินของประเทศ บทความน้ีจึงมีวัตถุประสงคหลักเพื่อช้ีถึงนัยของการจัดทําความตกลงดานการลงทุนและความตกลงดานบริการทางการเงินภายใต TPP โดยเฉพาะอยางย่ิง เรื่องความเสี่ยงที่ประเทศภาคีจะมีสิทธิในการดําเนินนโยบาย (Policy Space) ไมเพียงพอในการดูแลเงินทุนเคลื่อนยาย เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจการเงิน และความเสี่ยงที่ประเทศภาคีจะถูกกดดันใหเปดตลาดบริการทางการเงินตามขอ

TPP ควรจะมีความสมดุลระหวางการคุมครองนักลงทุนกับ Policy Space ของทางการในการดูแล

เสถียรภาพทางเศรษฐกิจการเงินและควรจะใหเปดตลาดบริการทางการเงินตามความพรอมท่ี

แทจริงของประเทศเจาบาน

* Source: [TPP] n.d. [Image online] available at : < http://www.globaltimes.cn/NEWS/tabid/99/ID/685925/TPP-brings-benefits-to-corps-instead-of-citizens.aspx > [accessed 28 Jun 2012]

*

FAQ ISSUE 72 TPP: ความตกลงแหงอนาคต? July 9, 2012


เรียกรองของสหรัฐฯ มากกวาที่จะเปดตลาดตามความพรอมที่แทจริงของประเทศตน

1. ภาพรวมของ TPP 1.1 ความเปนมา

TPP มีประเทศสมาชิกกอต้ังเปนประเทศพัฒนาแลวและประเทศตลาดเกิดใหมจากทั้ง 2 ฟากของมหาสมุทรแปซิฟก รวมทั้ งหมด 9 ประเทศ คือ สหรัฐฯ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด ชิลี เปรู สิงคโปร บรูไน มาเลเซีย และเวียดนาม และมีความเปนไปไดที่จะรับประเทศสมาชิกเพิ่มในอนาคต ซึ่งอาจจะทําให TPP กลายเปนการรวมกลุมเศรษฐกิจที่สําคัญที่สุดกลุมหน่ึงของโลก1 ขณะน้ี ญี่ปุน แคนาดา เกาหลีใต อินโดนีเซีย และเม็กซิโกไดแสดงทาทีอยางเปนทางการวาสนใจจะเขารวม TPP ในอนาคต สําหรับไทย ยังอยูระหวางการพิจารณาความเปนไปไดในการเขารวม TPP จึงยังไมไดแสดงทาทีสนใจเขารวมอยางเปนทางการ TPP ยังไมเปดรับสมาชิกใหมจนกวาประเทศสมาชิกกอต้ัง 9 ประเทศจะเจรจาเสร็จ2

การเจรจาจัดทําความตกลง TPP ไดดําเนินมาต้ังแตรอบแรกเมื่อเดือนมีนาคม 2010 ทั้งน้ี ยังไมเปนที่แนชัดวาจะเจรจาเสร็จเมื่อใด แตคาดวา อาจจะเจรจาเสร็จภายในครึ่งแรกของป 2013 ซึ่งหลังจากน้ัน ประเทศสมาชิกกอต้ัง TPP ทั้ง 9 ประ เทศจะต อง นํ าความตกลง TPP เข าสูกระบวนการใหสัตยาบันโดยรัฐสภาของประเทศตน

1 “The Trans-Pacific Partnership – Its Economic and Strategic Implications” by Joshua Meltzer, 30 September, 2011 ระบุวา กลุมประเทศ TPP คิดเปนสัดสวนประมาณรอยละ 26 ของ GDP โลก 2 การพิจารณารับสมาชิกใหม จะตองเปนฉันทามติของประเทศสมาชิกกอต้ัง TPP ท้ัง 9 ประเทศ โดยประเทศท่ีสนใจจะเขารวม TPP จะตองเขาสูกระบวนการหารือกับประเทศสมาชิกแตละประเทศจนครบ 9 ประเทศ เพ่ือใหท้ัง 9 ประเทศไดรับทราบขอมูล กอนท่ีจะตัดสินใจวาจะรับเขาเปนสมาชิกใหม หรือไม

ซึ่งจะตองใชเวลาอยางนอยอีกหลายเดือนกอนที่ความตกลง TPP จะมีผลบังคับใช3

1.2 จุดเดนของ TPP การกําหนดโครงสร าง หัวขอ และ

ประเด็นหลักในการเจรจา TPP สะทอนถึงอิทธิพลของสหรัฐฯ ที่จะผลักดันสิ่งที่ตนตองการ เห็นไดจาก

การครอบคลุมประเด็นใหมๆ ซึ่ งมักจะไมปรากฏอยูในความตกลงเขตการคาเสรี (Free Trade Agreement : FTA) โดยทั่วไป เชน ความสอดคลอ งทางกฎระเบี ยบ ( Regulatory Coherence) มาตรฐานแรงงาน สิ่งแวดลอม การคุมครองทรัพยสินทางปญญาที่เกินกวา FTA อื่นๆ

การแบงกลุมการเจรจาใน TPP จะแตกตางจาก FTA โดยทั่วไป คือ จะแยกเรื่องที่สหรัฐฯ สนใจหรือกังวลเปนพิเศษออกมา เชน ในการเจรจาสินคา จะแยกสินคาสิ่งทอออกจากสินคาอุตสาหกรรมอื่นๆ เน่ืองจากเปนประเด็นที่ออนไหวสําหรับสหรัฐฯ

1.3 นัยของ TPP ตอประเทศในภูมิภาคในภาพรวม

TPP อาจเปนเครื่องมือหน่ึงที่สหรัฐฯ ใชถวงดุลอํานาจทางเศรษฐกิจของจีนในภูมิภาคเอเชียแปซิฟก ในชวงที่ผานมา มี FTA เกิดข้ึนหลายฉบับในภูมิภาคเอเชียโดยไมมีสหรัฐฯ รวมดวย ดวยเหตุน้ี หากสหรัฐฯ ปลอยใหภูมิภาคเอเชียรวมกลุมทางเศรษฐกิจกันไดมากย่ิงข้ึนในลักษณะน้ี อาจจะลดบทบาทสหรัฐฯ ในภูมิภาคเอเชีย ดวยเหตุน้ี สหรัฐฯ จึงพยายามผลักดันให TPP เปนเวทีหลักในการรวมกลุมทางเศรษฐกิจในภูมิภาคเพื่อรักษาอิทธิพลและพิทักษผลประโยชนของตน

TPP อาจกระทบตอบทบาทของอาเซียน โดยเฉพาะความพยายามของอาเซียนที่จะ

3 การคาดการณของผูแทนหอการคาอเมริกัน (แหงประเทศไทย) ในงานสัมมนาเร่ือง “TPP : ไทยมีทางเลือกอยางไร?” จัดโดยกรมเจรจาการคาระหวางประเทศ และบริษัท ไบรอัน เคฟ (ประเทศไทย) จํากัด เมื่อวันท่ี 15 มีนาคม 2012 ท่ีโรงแรมเจาพระยาปารค กรุงเทพฯ



เปนศูนยกลางในการรวมกลุมทางเศรษฐกิจในภูมิภาค ที่ผานมาอาเซียนไดพยายามจัดทํา FTA กับประเทศรอบอาเซียน เชน จีน ญี่ปุน เกาหลี อินเดีย ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด แตถาหากการจัดทํา TPP ประสบความสําเร็จโดยที่ประเทศอาเซียนบางประเทศไมไดเขารวม ก็อาจจะทําให TPP กลายเปนศูนยกลางของการรวมกลุมทางเศรษฐกิจในภูมิภาค แทนที่ จ ะ เ ป น เ วที อ า เ ซี ยนกั บ คู เ จ ร จ าอื่ น ๆ นอกจากน้ี การเขารวม TPP ของประเทศอาเซียน 4 ประเทศ ไดแก สิงคโปร บรูไน มาเลเซีย และเวียดนาม ยัง ช้ีให เห็นวา ประเทศอาเซียนบางประเทศสนใจที่จะแยกตัวออกไปตอรองและตักตวงผลประโยชนจากเวทีอื่นในภูมิภาค มากกวาที่จะพยายามใชกลุมอาเซียนเปนเครื่องมือในการตอรองกับประเทศอื่น

รูปที่ 1 สมาชิกอาเซียน TPP และประเทศที่สนใจเขารวม TPP

1.4 นัยของ TPP ตอไทยในภาพรวม สําหรับไทย ขณะน้ี ยังอยู ระหว า ง

พิจารณาวาจะเขารวม TPP หรือไม โดยหากสนใจจะเขารวมจริง จะตองรอให 9 ประเทศเจรจาใหเสร็จสิ้นกอน และเปดพิจารณารับสมาชิกใหม ทั้งน้ี ทางการไทยไดมีการจัดทําการศึกษาประโยชนที่ไทยคาดวาจะไดรับ และขอกังวลตางๆ หากไทยเขารวม TPP ในเบื้องตน4 ทั้ งน้ี เปนที่นาสัง เกตวาสวนใหญแลว

4 ขอมูลจากงานสัมมนาเร่ือง “TPP: ไทยมีทางเลือกอยางไร?” จัดโดยกรมเจรจาการคาระหวางประเทศ และบริษัท ไบรอัน เคฟ

ประโยชนและขอกังวลจะข้ึนอยูกับปจจัยหลักที่ทําให TPP แตกตางจาก FTA อื่นๆ น่ันคือ มีสหรัฐฯ เขามาดวยเปนหลัก ทั้งน้ี เพราะสหรัฐฯ เปนสมาชิก TPP ประเทศเดียวที่ไทยยังไมไดจัดทํา FTA หรืออยูในกระบวนการเจรจา FTA (เชน ชิลีและเปรู) ดวย ดังน้ัน อาจกลาวไดวา TPP จะเปนเสมือนการรื้อฟน Thai-US FTA ที่ไดยุติการเจรจาไปแลว

ตารางที่ 1 ประโยชนและขอกังวลหากไทยเขารวม TPP

ประโยชน ขอกังวล

• โอกาสขยายการสงออกไปประเทศสมา ชิก TPP โดยเฉพาะอยางย่ิง สหรัฐฯ และอาจรวมถึงประเทศท่ีอาจจะเขารวม TPP เชน แคนาดาและเม็กซิโก ซึ่งไทยยังไมมี FTA

• ลดการผูกขาดทางธุรกิจ จากการแขงขันท่ีเพ่ิมข้ึน • โอกาสปฏิรูปการจัดซ้ือจัดจางโดยรัฐ โดยใหโอกาสแกตางชาติในการเขารวมประมูลมากข้ึน

• สินคาที่ ไทยอาจแขงขันไมได คือ ถ่ัวเหลือง ขาวโพด ผลิตภัณฑนมเนย ผลิตภัณฑพลาสติก ฯลฯ • บริการหลายสาขาของไทยยังไมพรอมที่จะเปดเสรี

• มาตรฐานดานแรงงาน สิ่งแวดลอม และทรัพยสินทางปญญา (รวมถึงสิทธิบัตรยา)

2. ประเด็นทาทายในการจัดทําความตกลงดานการลงทุนและการเงินภายใต TPP

การเขาเปนสมาชิก TPP อาจทําใหเกิดประเด็นทาทายและขอกังวลในหลายประการ ซึ่งบทความน้ีจะวิเคราะหประเด็นที่เกี่ยวของกับการจัดทําความตกลงดานการลงทุนและการเงิน 2 ประเด็นดังตอไปน้ี

2.1 สิทธิในการดําเนินนโยบาย (Policy Space) ดูแลเงินทุนเคลื่อนยาย

TPP มี แนวโนมที่ จะจํ ากัด Policy Space ของสมาชิกในการดําเนินนโยบายเงินทุนเคลื่อนยายเพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจการเงิน แมวา Policy Space ดานน้ีไดกลายเปน

(ประเทศไทย) จํากัด เมื่อวันท่ี 15 มีนาคม 2012 ท่ีโรงแรมเจาพระยาปารค กรุงเทพฯ

สหรัฐฯ

ชิลี

ออสเตรเลีย

นิวซีแลนด

เปรู

TPP

แคนาดา เม็กซิโก

ญ่ีปุน

เกาหลีใต สนใจเขารวม TPP

อาเซียนไทย

ฟลิปปนส

พมา

กัมพูชา

ลาว

สิงคโปร

มาเลเซีย

บรูไน

เวียดนาม

อินโดนีเซีย



บรรทัดฐานใน FTA ของประเทศสวนใหญไปแลว และเปนที่ยอมรับในประชาคมโลก

ทั้ ง น้ี เ งิ นทุนเคลื่ อนย ายระหว า งประเทศมีประโยชนโดยชวยเพิ่มทางเลือกในการลงทุน การออม และการระดมทุน ตลอดจนชวยพัฒนาตลาดการเงินและตลาดทุน และในกรณีของ FDI มักจะกอใหเกิดการถายทอดเทคโนโลยี ซึ่งจะชวยเสริมสรางประสิทธิภาพในภาคธุรกิจ

อยางไรก็ตาม เงินทุนเคลื่อนยายอาจกอใหเกิดความเสี่ยงตอระบบเศรษฐกิจการเงินได กลาวคือ

อาจทําใหคาเงินมีความผันผวน ซึ่งมักจะกระทบตอการดําเนินธุรกิจ

ในกรณีที่เงินทุนทะลักเขาจํานวนมาก ก็อาจทําใหเกิดภาวะฟองสบูในราคาสินทรัพย

ในกรณีที่เงินทุนไหลออกจํานวนมาก ก็อาจทําใหเกิดปญหาดุลการชําระเงินและปญหาดานสภาพคลองทางการเงิน จนอาจนําไปสูวิกฤตเศรษฐกิจการเงิน

เดิมที IMF ไดเนนแตประโยชนของเงินทุนเคลื่อนยาย โดยไมสนับสนุนการใชมาตรการตางๆ ที่เกี่ยวของกับเงินทุนเคลื่อนยาย แตนับต้ังแตวิกฤติเศรษฐกิจโลก มาตรการดังกลาวไดกลายเปนที่ยอมรับจาก IMF วาเปนสวนหน่ึงของเครื่องมือเพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจการเงินได เห็นไดจากการท่ี IMF ตลอดจนผูนําของกลุมประเทศ G20 ตางยอมรับบทบาทของมาตรการเงินทุนเคลื่อนยายมากขึ้นในระยะหลังน้ี5 ในประเด็นน้ี

5 “2010 – A Year of Transformation for the World and for Asia” by Managing Director of the IMF, at the Asian Financial Forum, Hong Kong, 20 January, 2010 ไดกลาววามาตรการเงินทุนเคลื่อนยายสามารถมีบทบาทในการดูแลปองกันไมใหเกิดความผันผวนทางเศรษฐกิจการเงิน โดยอาจใชรวมกับเคร่ืองมือนโยบายอื่นๆ ตามสถานการณของแตละประเทศ สวน Ostry et al. (2010), “Capital Inflows: The Role of Controls”, p. 4-15 ระบุวา มาตรการเงินทุนเคลื่อนยาย สามารถเปนเคร่ืองมือนโยบายท่ีเหมาะสม ในการดูแลเงินทุนไหลเขา ในสถานการณซึ่งเคร่ืองมือนโยบายเศรษฐกิจการเงินตามปกติไมเหมาะสมหรือไมเพียงพอท่ีจะแกไขปญหาเงินทุน

นิตยสาร “The Economist” มองวา IMF ไดปรับเปลี่ยนแนวคิดในเรื่องดังกลาวใหสอดคลองกับความเปนจริงของระบบเศรษฐกิจการเงินโลกย่ิงข้ึน6

ป ร ะ เ ทศ เ จ า บ า นจ ะส าม า ร ถ ใชมาตรการเงินทุนเคลื่อนยายเพียงใด สวนหน่ึงจะข้ึนอยูกับสิทธิและพันธกรณีภายใตความตกลงดานการลงทุนระหวางประเทศ ที่มักจะระบุใหนักลงทุนตางชาติโอนเงินไดโดยเสรี จึงอาจกระทบตอ Policy Space ของประเทศเจาบานในการดูแลเงินทุนเคลื่อนยาย โดยเฉพาะหากความตกลงไมมีขอยกเวนใหดําเนินมาตรการดังกลาวอยางเพียงพอ

ถึงแมวา รางความตกลงดานการลงทุนภายใต TPP ยังคงเปนเอกสารลับ แตมีสิ่งบงช้ีวา สหรัฐฯ ซึ่งมีบทบาทสําคัญในการกําหนดกรอบการเจรจา TPP ยังตองการใหประเทศเจาบานอนุญาตใหนักลงทุนโอนเงินทุนโดยเสรี โดยไมใหมี Policy Space ในการดูแลเงินทุนเคลื่อนยายเทาใดนัก เห็นไดจากนักเศรษฐศาสตรกลุมตางๆ มีหนังสือถึงรัฐบาลสหรัฐฯ และรัฐมนตรีการคาของประเทศสมาชิก TPP ทุกประเทศ7 โดยแสดงความกังวลวา ความตกลงที่

ทะลักเขา นอกจากนี้ G20 Coherent Conclusions for the Management of Capital Flows Drawing on Country Experiences (endorsed by G20 Heads of State and Government), 3-4 November 2011 ยอมรับวามาตรการจัดการเงินทุนเคลื่อนยายสามารถเปนสวนหนึ่งของเคร่ืองมือนโยบายในการดูแลไมใหระบบเศรษฐกิจการเงินไดรับผลกระทบจากปจจัยภายนอกจนเกินควร โดยเฉพาะอยางย่ิงเมื่อเกิดความผันผวนของเงินทุนเคลื่อนยาย โดยสามารถใชรวมกับเคร่ืองมือนโยบายอื่นๆ เพ่ือใหเกิดผลเสริมกัน 6 “The IMF Changes Its Mind on Controls on Capital Inflows”, The Economist, 18 February 2010, Final Paragraph 7 Letter from the Group of 257 Economists to Secretary Hillary Rodham Clinton, Secretary Timothy Geithner, and Ambassador Ron Kirk, 31 January 2011 (led by prominent economists such as Ricardo Hausmann and Joseph Stiglitz) และ Letter from the Group of 102 Economists to the Trade Ministers of the TPP Member Countries, 28 February 2012 (led by prominent economists such as Jagdish Bhagwati and



สหรัฐฯ ไดจัดทํามาไมคอยมี Policy Space ในการดูแลเงินทุนเคลื่อนยาย และไมสอดคลองกับบรรทัดฐานใน FTA ของประเทศสวนใหญ นักเศรษฐศาสตรดังกลาวจึงเสนอแนะวา TPP ควรมี Policy Space ใหเพียงพอ อยางไรก็ดี รัฐบาลสหรัฐฯ ยืนยันวา จะยังคงทาทีเดิมที่จะจํากัด Policy Space ในการดูแลเงินทุนเคลื่อนยาย8

ในขณะน้ี ยังไม ชัดเจนวาขอกังวลดังกลาวจะมีผลตอการเจรจา TPP หรือไม เพียงใด แตที่สําคัญคือ หากความตกลงดานการลงทุนภายใต TPP จะเปนประโยชนอยางแทจริงตอสาธารณชนโดยรวมได จะตองมีความสมดุลระหวาง การคุมครองนักลงทุน กับ การให Policy Space แกทางการในการดูแลรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจการเงิน รวมถึง Policy Space ในสวนของมาตรการเงินทุนเคลื่อนยาย ซึ่งสําคัญเน่ืองจาก หากความตกลงเนนแตการคุมครองเสรีภาพของนักลงทุน จะกระทบตอการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจการเงิน และการปองกันหรือบรรเทาวิกฤตเศรษฐกิจการเงินของประเทศเจาบาน ซึ่งถือเปนมิติสําคัญของการดูแลสวัสดิภาพของสาธารณชน ในทางตรงกันขาม หากความตกลงเนนแตการให Policy Space แกทางการอยางไมมีขอบเขตและไมมี เงื่อนไข

Dani Rodrik) สวนในประเด็นท่ีวา ความตกลงฯ ท่ีสหรัฐฯ ไดจัดทํามา ไมคอยสอดคลองกับบรรทัดฐานซึ่งประเทศอื่นๆ สวนใหญจัดทําความตกลงระหวางกัน ในแงของ Policy Space ดังกลาวนั้น โปรดดูรายละเอียดใน “Capital Controls and the Trans-Pacific Partnership” by Sarah Anderson, Institute for Policy Studies, 10 September 2011 8 Letter from Secretary Timothy Geithner to Ricardo Hausmann (Representative of the Group of 257 Economists), 12 April 2011 นอกจากนี้ “Capital Controls and the Trans-Pacific Partnership” by Sarah Anderson, Institute for Policy Studies, 10 September, 2011, p. 2 ไดอางอิงถึงบทความในวารสาร “Inside US Trade” ซึ่งระบุถึงแหลงขาวภายในรัฐบาลสหรัฐฯ ท่ียืนยันทาทีการจํากัด Policy Space ดังกลาว และไดอางอิงถึงการใหสัมภาษณของโฆษกสํานักง านผู แทนการคาสหรัฐฯ (USTR) กับสํ านักข า ว Bloomberg วา สหรัฐฯ จะผลักดันใหมีการเคลื่อนยายเงินทุนโดยเสรีในการเจรจา TPP

ยอมจะเกิดความเสี่ยงในการใชมาตรการเกินกวาความจําเปน ซึ่งจะกระทบตอความเช่ือมั่นของภาคธุรกิจที่มีตอทางการโดยรวม

ดังน้ัน ความตกลงดานการลงทุนที่จะเปนผลดีตอสาธารณชนโดยรวม ในแงมุมหน่ึงไมควรเปนหลักประกันเสรีภาพของนักลงทุนที่จะกระทําการใดๆ ก็ไดโดยไมคํานึงถึงผลกระทบตอการดูแลสวัสดิภาพของสาธารณชน และในอีกแงมุมไมควรเปนหลักประกันเสรีภาพของทางการที่จะดําเนินมาตรการเชนใดก็ไดตามใจชอบโดยไมมีเหตุผล เน่ืองดวยทั้งนักลงทุนและทางการควรยึดหลักธรรมาภิบาล และมีความรับผิดชอบตอสาธารณชน เพราะในทายที่สุด สาธารณชนคือผูมีสวนไดเสียที่แทจริงของระบบเศรษฐกิจการเงิน

2.2 การเปดตลาดบริการทางการเงิน ประเทศภาคีของ TPP มีความเสี่ยงจะ

ถูกกดดันใหเปดตลาดบริการทางการเงินตามขอเรียกรองของสหรัฐฯ มากกวาที่จะเปดตลาดตามความพรอมที่แทจริงของประเทศตน

ภาคการ เ งินเปนหั วใจของระบบเศรษฐกิจ ในฐานะตัวกลางในการระดมและจัดสรรเงินออมไปยังการลงทุน และเปนระบบการชําระเงิน เศรษฐกิจจะดําเนินกิจกรรมและธุรกรรมที่เกี่ยวของไดอยางมีประสิทธิผลเพียงใด สวนหน่ึงจะข้ึนอยูกับคุณภาพและประสิทธิภาพของภาคการเงิน การเปดตลาดบริการทางการเงินใหตางชาติเขามาแขงขันและมีบทบาทย่ิงข้ึนในประเทศกําลังพัฒนา จะมีสวนชวยพัฒนาคุณภาพและประสิทธิภาพของภาคการเงิน แตก็ควรคํานึงถึงเรื่องความสามารถในการแขงขัน และระยะเวลาในการเปดตลาดที่เหมาะสม

ไมวาไทยจะเขารวมใน TPP หรือความตกลง FTA ดานบริการทางการเงินฉบับอื่นใดหรือไมน้ัน ไทยเองก็มีกระบวนการภายในประเทศที่มุงปฏิรูประบบสถาบันการเงิน เห็นไดจากแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินไทย ซึ่งกําหนดกลยุทธในการพัฒนาระบบสถาบันการเงินของไทยในระยะตอไปขางหนาอยาง เปนระบบและเปนข้ันตอน โดย



คํานึงถึงความพรอม ประสิทธิภาพ และเสถียรภาพของระบบการเงิน9

ตารางที่ 2 ผลดีและขอควรระวังในการเปดตลาด บริการทางการเงินใหตางชาติเขามามีบทบาท

ย่ิงข้ึนในประเทศกําลังพัฒนา

ผลดี ขอควรระวัง

• ก า ร แ ข ง ขั น จ า กตางชาติอาจชวยใหสวนต า ง ร ะ ห ว า ง อั ต ร าดอกเบี้ ย เ งินกู และเ งินฝากแคบลง และช วยส ร า ง แ ร ง จู ง ใ จ ใ หปรับปรุงคุณภาพในการบริการใหดียิ่งข้ึน • ความรู ประสบการณ

แ ล ะ เ ท ค โ น โ ล ยี จ า กต า งป ร ะ เท ศ จ ะช ว ยเสริมสรางประสิทธิภาพของระบบการเ งินของประเทศ

• ส ถ า บั น ก า ร เ งิ น ใ นปร ะ เท ศ อาจ เ สี ย เ ป รี ย บสถาบันการเงินจากประเทศที่พัฒนาแลว ซึ่งมีขอไดเปรียบในเร่ืองขนาดของฐานเงินทุนและความสามารถในการกระจายความเสี่ยง • ห า ก เ ป ด ต ล าด เ ร็ ว

เกินไปจนสถาบันการเงินในประเทศบางสวนปรับตัวไมทันจนตองปดกิจการ อาจกระทบตอความเชื่อมั่นของผูใชบริการ (โดยเฉพาะผูฝากเงิน ) และความมั่นคงของระบบสถาบันการเงิน

อยางไรก็ดี การเปดตลาดบริการทางการเงินภายใต TPP อาจจะไมสอดคลองกับความพรอมของไทยเสมอไป เน่ืองจากสหรัฐฯ มักจะพยายามผลักดันใหประเทศคูเจรจาเปดตลาดบริการทางการเงินใหมาก ดวยความไดเปรียบในดานการแขงขันในภาคธุรกิจน้ี ทั้งน้ี แมวายังไมมีขาวการถกเถียงหรือการหยิบยกขอกังวลเกี่ยวกับทาทีของสหรัฐฯ ในเรื่องน้ี แตคาดวา ประเทศกําลังพัฒนาที่เปนสมาชิก TPP จะตองมีขอกังวลเกี่ยวกับขอเรียกรองของสหรัฐฯ เห็นไดจากเอกสารรายงานการเจรจา FTA สหรัฐฯ-มาเลเซีย ซึ่งนําเสนอตอรัฐสภาสหรัฐฯ เมื่อเดือนมกราคม 2009 (ซึ่งในทายที่สุด FTA สหรัฐฯ-มาเลเซียตองหยุดชะงักลงโดยไมมีกําหนด) ระบุวา มาเลเซียมีทาทีวา การหารือหรือจัดทําความตกลงในเรื่องการเปดตลาดบริการทางการเงินกับฝายสหรัฐฯ

9 แผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินระยะท่ี 1 (2547-2551) และแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินระยะท่ี 2 (2553-2557) จัดทําโดยธนาคารแหงประเทศไทย

จะตองเปนไปในลักษณะที่ไมมีขอผูกพัน ซึ่งช้ีใหเห็นวา มาเลเซียไมพรอมที่จะเจรจาเรื่องบริการทางการเงินกับสหรัฐฯ10 ทั้งน้ี โดยรวมแลว ขอเรียกรองของสหรัฐฯ ซึ่งประเทศกําลังพัฒนามักจะมีขอกังวล ที่สําคัญ คือ11

วิธีการจัดทําขอผูกพันการเปดตลาดบริการทางการเงินแบบ Negative List คือการเปดเสรีเกือบทั้งหมด สิ่งใดที่จะไมเปดเสรี ก็จะตองเขียนเปนขอสงวน ซึ่งมีความเสี่ยงที่อาจจะระบุขอสงวนไดไมครบถวน เน่ืองจากไมสามารถหย่ังรูไดวาจะมีสิ่งใดบางเกิดข้ึนจากพัฒนาการในอนาคต ที่ถือวาจะตองเปดเสรีใหกับสิ่งเหลาน้ีโดยอัตโนมัติ

พันธกรณีท่ีจะตองอนุญาตใหตางชาติเขามาทําธุรกรรมทางการเงินใหม มีความเสี่ยงสําหรับประเทศที่ ยังไมมีความพรอมในการทําธุรกรรมดังกลาวและยังไมมีกฎหมายรองรับในการกํากับดูแล เชน ธุรกรรมตราสารอนุพันธใหม โดยเฉพาะอยางย่ิงเมื่อปรากฏชัดวา การทําธุรกรรมทางการเงินใหมโดยไมมีการบริหารความเสี่ยงที่เหมาะสมเปนสาเหตุหน่ึงที่กอใหเกิดวิกฤตเศรษฐกิจการเงินโลกที่ผานมา

การเปดใหตางชาติเขามาทําธุรกิจสถาบันการเงินเต็มรูปแบบ (Full licenses) คาดวาไทยยังไมพรอมกับการแขงขันอยางรุนแรงจากตางชาติ เน่ืองจากผูประกอบการไทยอาจตองการเวลาในการปรับตัว

10 “The Proposed US-Malaysia Free Trade Agreement” by Michael Martin, CRS Report for Congress, 26 January, 2009 11 “แบงก-โบรกเกอรแนะภาครัฐควรตีกรอบสถาบันการเงินของสหรัฐฯ” กรุงเทพธุรกิจ (18 กุมภาพันธ 2006) “ณรงคชัยแนะปฏิรูปการเงินไทย กอนเปดเจรจาเอฟทีเอกับสหรัฐฯ” ผูจัดการ (18 กุมภาพันธ 2006) “เลื่อน FTA การเงินไทย-สหรัฐ เปดโอกาสสถาบันการเงินไทยปรับตัว 5 ป” แนวหนา (1 ธันวาคม 2006) “Mock Text of the Trans-Pacific Partnership Agreement on Financial Services, Investment & Capital Movements” by Jane Kelsey, School of Law, University of Auckland, New Zealand



การเปดใหตางชาติใหบริการทางการเงินขามพรมแดนได โดยไมตองเขามา จัด ต้ังสํานักงานในประเทศเจาบาน เชน ธุรกรรมการเงินออนไลนระหวางประเทศ อาจทําใหเกิดปญหาในการตรวจสอบ กํากับ และติดตามชองทางการทําธุรกรรมเหลาน้ีเพื่อปองกันความเสี่ยงและคุมครองผูใชบริการทางการเงินในฐานะผูบริโภค การเปดตลาดบริการทางการเงินภายใต TPP จึงมีความเสี่ยงที่ประเทศกําลังพัฒนาอาจจะตองเผชิญแรงกดดันจากขอเรียกรองเหลาน้ีของสหรัฐฯ ซึ่งแตกตางจากการเปดตลาดภายใตเวทีอื่นในภูมิภาค เชน อาเซียน ซึ่งจะคํานึงถึงความพรอมของประเทศเจาบานกวาน้ี โดยแทจริงแลว การเปดตลาดบริการทางการเงินท่ีเหมาะสม ควรจะเปนการเปดตลาดแบบคอยเปนคอยไป โดยคํานึงถึงท้ังประโยชนท่ีผูใชบริการทางการเงินจะไดรับ และความพรอมของระบบสถาบันการเงิน เพื่อใหผูประกอบการของประเทศเจาบานมีเวลาปรับตัวและพัฒนาขีดความสามารถในการแขงขัน และเพื่อใหระบบสถาบันการเงินสามารถขับเคลื่อนตอไปไดอยางมีประสิทธิภาพ มั่นคง และย่ังยืนในระยะยาว

3. สรุปและมองไปขางหนา ขณะน้ี การจัดทําความตกลง TPP กําลังไดรับความสนใจจากหลายฝาย สวนหน่ึงเน่ืองจากกลุมประเทศสมาชิก TPP มีทั้งประเทศมหาอํานาจทางเศรษฐกิจ และประเทศตลาดเกิดใหมที่ มีศักยภาพสูงในการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในอนาคต และเน่ืองจากสหรัฐฯ ไดประกาศวาตองการให TPP เปนความตกลงแหงอนาคตที่มีมาตรฐานสูง ประเทศซึ่งยังไมมีโอกาสเขารวม TPP จึงสนใจติดตามพัฒนาการของ TPP เพื่อพิจารณาความเปนไปไดที่จะเขารวม รวมทั้งแสดงความสนใจที่จะเขารวมเมื่อเห็นวาตนพรอม สําหรับประเทศไทย ในชวงที่ผานมา จะเห็นไดวา มีทั้งกระแสความกลัววาไทยจะตกขบวน TPP และกระแสความกังวลวาหากไทยรวมขบวน TPP แลวจะมีปญหา ทั้งน้ี TPP ถือเปนโอกาสของไทยในการขยายการส งออกไปประเทศสมาชิก TPP

โดยเฉพาะ สหรัฐฯ และอาจรวมถึงประเทศอื่นที่อาจจะเขารวม TPP เชน แคนาดาและเม็กซิโก ซึ่งไทยยังไมมี FTA ในขณะเดียวกัน ประเด็นขอกังวลเกี่ยวกับ TPP ที่สําคัญคือ ขอกังวลในเรื่องการลงทุนและบริการทางการเงิน ซึ่งในเรื่องการลงทุน TPP ควรจะมีความสมดุลระหวางการคุมครองนักลงทุน กับ Policy Space ของทางการในการดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจการเงิน และในเรื่องบริการทางการเงิน TPP ควรจะใหเปดตลาดบริการทางการเงินตามความพรอมที่แทจริงของประเทศเจาบาน สวนขอกังวลในเรื่ องมาตรฐานดานแรงงาน สิ่งแวดลอม และทรัพยสินทางปญญา (รวมถึงสิทธิบัตรยา) คือ ไทยยังไมมีความพรอมในการปฏิบัติตามมาตรฐานของสหรัฐฯ ที่สูงกวามาตรฐานทั่วไป นอกจากน้ี การปฏิบัติตามมาตรฐานทรัพยสินทางปญญาในเรื่องสิทธิบัตรยาอาจกระทบตอสวัสดิภาพดานสาธารณสุขของประชาชน

เน่ืองดวยเน้ือหาเกี่ยวกับการเจรจา TPP ยังถูกเก็บเปนความลับจนกวาจะเจรจาเสร็จ ไทยจึงตองรอใหประเทศสมาชิกกอต้ัง TPP เจรจาใหเสร็จ และมีผลการเจรจาออกมาเปนรูปธรรมกอนที่ไทยจะประเมินไดอยางแทจริงและตัดสินใจวาควรจะเขารวม TPP หรือไม ซึ่งการรอติดตามความคืบหนาของ TPP ในลักษณะดังกลาวไมถือวาเปนการเสียโอกาสในการเขารวม TPP ต้ังแตแรกแตอยางใด ในทางตรงกันขาม ประเทศที่กําลังเจรจา TPP อยูในปจจุบันยังตองเผชิญกับความไมแนนอนวาผลการเจรจา TPP จะปรากฏออกมาเชนใด จึงไมอาจประเมินผลกระทบไดอยางถ่ีถวน ดังน้ัน ประเด็นสําคัญ คือ เมื่อถึงเวลาท่ีผลการเจรจา TPP ปรากฏออกมาชัดเจน ไทยควรพิจารณาท้ังผลดีและผลเสียในทุกๆ ดานอยางรอบคอบ โดยคํานึงถึงความพรอมของทุกฝาย และประโยชนตอสาธารณชนในระยะยาว

References

Anderson, Sarah, “Capital Controls and the Trans-Pacific Partnership”, Institute for



Policy Studies, 10 September 2011 Geithner, Timothy, Letter to Ricardo

Hausmann (Representative of the Group of 257 Economists), 12 April 2011

Group of 102 Economists, Letter to the Trade Ministers of the TPP Member Countries, 28 February 2012

Group of 257 Economists, Letter to Secretary Hillary Rodham Clinton, Secretary Timothy Geithner, and Ambassador Ron Kirk, 31 January 2011

Group of Twenty (G20), “G20 Coherent Conclusions for the Management of Capital Flows Drawing on Country Experiences”, 3-4 November 2011

Kelsey, Jane, “Mock Text of the Trans-Pacific Partnership Agreement on Financial Services, Investment & Capital Movements”, School of Law, University of Auckland, New Zealand

Martin, Michael, “The Proposed US-Malaysia Free Trade Agreement”, CRS Report for Congress, 26 January, 2009

Meltzer, Joshua, “The Trans-Pacific Partnership – Its Economic and Strategic Implications”, www.brookings.edu, 30 September 2011

Ostry, Jonathan D., Atish R. Ghosh, Karl Habermeier, Marcos Chamon, Mahvash S. Qureshi, and Dennis B.S. Reinhardt, “Capital Inflows: The Role of Controls”, IMF Staff Position Note, SPN/10/04, International Monetary Fund, February 2010

Strauss-Kahn, Dominique, “2010 – A year of Transformation for the World and for Asia”, International Monetary Fund, an Address at the Asian Financial Forum, Hong Kong, 20 January 2010

“The IMF Changes Its Mind on Controls on

Capital Inflows”, The Economist, 18 February 2010

ธนาคารแหงประเทศไทย แผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินระยะท่ี 1 (2004-2008)

ธนาคารแหงประเทศไทย แผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินระยะท่ี 2 (2010-2014)

บริษัท ไบรอัน เคฟ (ประเทศไทย) จํากัด เอกสารประกอบการสัมมนาเร่ือง “TPP: ไทยมีทางเลือกอยางไร?” 15 มีนาคม 2555

หอการคาอเมริกัน (แหงประเทศไทย) คํากลาวของผูแทนฯ ในงานสัมมนาเร่ือง “TPP: ไทยมีทางเลือกอยางไร?” จัดท่ีโรงแรมเจาพระยาปารค กรุงเทพฯ 15 มีนาคม 2555

“ณรงคชัยแนะปฏิรูปการเงินไทย กอนเปดเจรจาเอฟทีเอกับสหรัฐฯ” ผูจัดการ (18 กุมภาพันธ 2549)

“แบงก-โบรกเกอรแนะภาครัฐควรตีกรอบสถาบันการเงินของสหรัฐฯ” กรุงเทพธุรกิจ (18 กุมภาพันธ 2549)

“เลื่อน FTA การเงินไทย-สหรัฐ เปดโอกาสสถาบันการเงินไทยปรับตัว 5 ป” แนวหนา (1 ธันวาคม 2549)

บทความน้ีสําเ ร็จลุลวงไปไดดวยดี เพราะความชวยเหลือและคําแนะนําจากคุณจันทวรรณ สุจริตกุล คุณปฤษันต จันทนหอม คุณสุพัฒนพงษ นาวารัตน คุณพรวิภา ตั้งเจริญม่ันคง คุณสุวัชชัย ใจขอ คุณเสาว ณี จันทะพงษ คุณปริวรรต ก นิษฐะเสน คุณณัฐิกานต วรสงาศิลป คุณเกงใจ วัจนะพุกกะ คุณวิสาข โตโพธ์ิไทย และคุณสุ ริยา สิริวุฒิจรุง จิตต ผูเขียนขอขอบพระคุณเปนอยางสูงมา ณ ท่ีน้ี

Contact author :

หฤษฎ รอดประเสริฐ เศรษฐกรอาวุโส

ฝายเศรษฐกิจระหวางประเทศ สายนโยบายการเงิน [email protected]

Documents

FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 72 July 9, 2012 หฤษฎ รอดประเสริฐ · July 9, 2012 ฝ ายวิจัยเศรษฐกิจ ธนาคารแห