OTVORENI UNIVERZITET APEIRONTRAVNIK

UVOD

Lokalna samouprava u Srbiji je institucija politikog sistema sa najduom,najbogatijom ali istovremeno i izrazito sa neravnomjernom tradicijom.

Donekle je paradoksalan podataka da je period najvee samostalnosti lokalne samouprave,u gotovo potpunom odsustvu turskih vlasti izvan veih gradova obavljale brojne upravne,sudske i policijske poslove i titila i predstavljala narod pred turskim vlastima.

Meutim,odmah nakon uspostavljanja organa vlasti izmaklih oslobodilakih ustanaka poetkom 19.vijeka,autonomija u odnosu na tursku vlast ne trai se vie u snanoj lokalnoj samoupravi ve naprotiv u jakoj sredinjoj vlasti.Od ovog vremena,razvoj lokalne samouprave naglaeno osciluje izmeu preioda centralizacije,pokretanih prije svega osjeajem ugroenosti sistema vlasti,perioda decentralizacije koji su karakteristini za vremena kada se centralna vlast osjea dovoljno sigurnom da dio svoje vlasti podari lokalnoj samoupravi.

Ve prvi zakon koji ureuje lokalnu samoupravu (Zakon o ustrojstvu optina iz 1839.godine) ustanovljava dosta iroke nadlenosti gradova i optina,ali ih stavlja pod kontrolu sreskih i okrunih naelnika.Tokom 80-tih godina prolog vijeka optine su uivale takav nivo autonomnosti u odnosu na vie nivoe vlasti da se taj period esto oznaava kao doba izrazite feudalizacije sistema vlasti,a na njega se i danas ukazuje kada se iznose rezerve prema prijwdlozima za decentralizaciju.

Devedeste godine su kao i u veini drugih zemalja u okruenju donijele izrazitu centralizaciju vlasti.

To je u manjoj mjeri bio odgovor na pretjeranu decentralizaciju u prethodnom periodu,a u veoj odgovor na osjeaj ugroenosti unutranjim i spoljnim prijetnjama.

Gradovi i optine su iz 90-tih godina izale sa bitno smanjenim obimom nadlenosti,bez svoje imovine i bez ijednog znaajnog izvornog prihoda.Devedesete godine imaju jo jedan vaan legat-monopol vlasti poeo je da se kruni najprije na nivou lokalne samouprave.

Tako se dogodilo da su poev od 1996.godine u lokalnoj samoupravi prva iskustva u upravljanju javnim sektorom sticali tadanji opozicioni prvaci,a kasnije najvii nosioci vlasti na centralnom nivou.

Etapa razvoja lokalne samouprave posle 5.oktobra obiljeena je donoenjem Zakona o lokalnoj samoupravi u februaru 2002.godine,odnosno uvoenjem principa horizontalne podjele vlasti na lokalnom nivou kao i donoenja Zakona o finansiranju lokalne samouprave 2006.godine,kojim je finansijski poloaj i gradova i optina znaajno unaprijeen.Pravni okvir u koke e lokalna samouprava tek poeti da funkcionie u narednom periodu postavljen je novim Ustavom(proglaen u novembru 2006.godine) i usvajanjem paketa zakona u decembru 2007.godine:Zakon o lokalnoj samoupravi,Zakon o teritorijalnoj organizaciji,Zakon o glavnom gradu i Zakon o lokalnim izborima.

Od prethodno vaeih zakona koji su sistematski utvrivali ovu oblast,na snazi je ostao samo Zakon o finansiranju lokalne samouprave.

OSNOVNE KARAKTERISTIKE LOKALNE SAMOUPRAVE U REPUBLICI SRBIJI

Verovatno najvanija karakteristika lokalne samouprave u Srbiji jeste veliina gradova i optina kao jedinica lokalne samouprave.Sa 145 jedinica lokalne samouprave na oko 7,5 miliona stanovnika po optini,jedinice lokalne samouprave u Srbiji su meu najveim u Evropi.

Prosjena jedinica lokalne samouprave u Srbiji sa oko 610 kvadratnih kilometara povrine takoe spada meu najvee u Evropi.

Posledice ovakvog stanja su viestruke.Najprije pravilo da je lokalana vlast blizu graanima u Srbiji u kojoj je gotovo polovina stanovnitva ivi u jedinicama lokalne samouprave sa vie od 100,000 stanovnika vai manje nego u veini drugih zemalja.To naravno utie i na manju rairenost oblika neposredne demokratije na nivou lokalne samouprave.

Druga posledica je da su kapaciteti lokalne samouprave na viem nivou nego to je to sluaj u drugim zemljama slinog nivoa razvijenosti,u kojima su jedinice lokalne samouprave znatno usitnjenije.Ta posledica je rezultat jo jedne vane karakteristike lokalne samouprave u Srbiji koja nije direktno vezana za lokalne ve za regionalne vlasti-tanije za njihovo odsustvo.U Srbiji ne postoje regioni niti neki drugi nivo organizovanja vlasti izmeu lokalne samouprave Republike.Nesmije nas zbuniti to to postoje administrativni okruzi,budui da oni predstavljaju dekoncentrisane oblike republikih organa,koji imaju izuzetno malo nadlenosti.

Zahvaljujui odsustvu regionalnih vlasti,mnotvo nadlenosti ( o snabdijevanju vodom i uklanjanju vrstog otpada,do promovisanja ekonomskog razvoja i borbe protiv nezaposlenosti) za koje su u drugim zemljama zadueni neki meuoptinski entiteti ili vii nivoi vlasti,u Srbiji vrre gotovo iskljuivo svaka jedinica lokalne samouprave za svoju teritoriju.

Monotipnost je sledea vana karakterisitika sistema lokalne samouprave u Srbiji.Donedavno su nadlenost i struktura organa bili jednaki i za optinu i za gradove,tako da nije postojala bitna razlika ak ni meu najmanjim gradovima i najveim optinama.Jedna od posledica tog naela bila je situacija da se pri razmatranju mogunosti za dalju decentralizaciju u pojedinim oblastima po pravilu polazilo od pitanja dali e optine sa najmanjim kapacitetima biti u stanju da sprovedu tu nadlenost.Neki manji pomaci su nainjeni sektorskim zakonima npr :(gradovima su prenijeta osnivaka prava za klinike centre).Mogunosti za iru primjenu naela da nadlenosti treba prenositi u zavisnosti od kapaciteta jedinica lokalne samouprave stvorene su donoenjem Zakona o glavnom gradu i poveanjem broja gradova sa 4 na 23. prema odredbama novog Zakona o teritorijalnoj organizaciji.Ove izmjene treba da olakaju sledei talas decentralizacije,koji bi trebalo da prenese nove nadlenosti jedinicama lokalne samouprave sa statusom grada.Time bi smo se pribliili modelu decentralizacije u vie brzina,pri emu bi neke nove nadlenosti bile prenijete gradovima a tek kasnije moda i optinama.

Jo jedna karakteristika lokalne samouprave u Republici Srbiji na kojoj se treba zadraati na ovom mjestu jeste da javno mijenje u njoj u najmanju ruku nije izrazito pozitivno.Prema jednom istraivanju iz juna 2006.godine,upitani kojim institucijama vjeruju graani na prvo mjesto stavljaju predsjednika Srbije i Vojsku Srbije,dok su lokalna samouprava i pravosue bili na zaelju iza Vlade Srbije,Narodne skuptine pa i policije.I po stepenu percepcije korupcije i zloupotrebe vlasti u razliitim institucijama,lokalna samouprava je prema istom istraivanju bolje stajala samo u odnosu na pravosue.

Neto su pozitivniji nalazi istraivanja iz januara 2007.godine prema kome puno ili djelimino povjerenje u predsjednika optine,odnsono gradonaelnika ima 48% graana,dok je sluaj skuptine optine to 43%.U predsjednika optine nema ili ima malo povjerenja 34% graana.Neto vei procenat graana nema ili ima malo povjerenja u skuptinu optine 36%.Poreenja radi u savjet mejsne zajednice puno ili djelimino povjerenje ima 33 % graana a ak 29% nema ili ima malo povjrenja dok u sluaju predsjednika savjeta mjesne zajednice odnos povjerenja i nepovjerenja je 36% naprema 27%.

Ovi rezultati vode do dva korisna zakljuka.Najprije,vee povjerenje graana u predsjednika optine nego u skuptinu optine kao i vee povjerenje u predsjednika mjesne zajednice nego u savjet mjesne zajednice,govori da personalizacija lokalne samouprave ima pozitivne efekte na nivo povjerenja graana.

Drugi zakljuak je da je iako graani imaju loe miljenje o stanju lokalne samouprave u zemlji,nivo njihovog povjerenja u svoju lokalnu samoupravu na relativno zadovoljavajuem nivou.

Ve u prvom dijelu Ustav Republike Srbije,koji nosi naslov Naela Ustava,sadrana je odredba prema kojoj je dravna vlast ograniena pravom graana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu. Za svaku je pohvalu to to je lokalna samouprava definisana kao pravo graana,a posebno je prijatno iznenaenje da se to pravo graana postulira kao ogranienje dravne vlasti,s obzirom na to da ni jedno ni drugo nije bilo sluaj u Ustavu iz 1990.godine.

Novi Ustav ini korak dalje u razgraniavanju nadlenosti lokalne samouprave,pa tako prvi stav lana 177.glasi: Jedinice lokalne samouprave nadlene su u pitanjima koja se na svrsishodan nain,mogu ostvarivati unutar jedinice lokalne samouprave,a autonomne pokrajine u pitanjima koja se na svrsishodan nain mogu ostvarivati unutar autonomne pokrajine u kojima nije nadlena Republika Srbija.Od ove odredbe netreba ipak oekivati da bude velika garancija obima poslova gradova i optina,budui da se ve u drugom stavu istog lana kae:Koja su pitanja od republikog,pokrajinskog i lokalnog znaaja odreuje se Zakonom.

Dvije su najvanije novine koje novi Ustav donosi u sistem lokalne samouprave i to da se Ustavom predvia da skuptina optine odluuje o izboru oizvrnih organa optine,a da se izbor izvrnih organa gradova i grada Beograda ureuje zakonom.

Ovim je na dosta neobian nain razrijeena dilema dali e se predsednici optina i dalje birati na neposrednim izborima ili ne.Izabrano rijeenje nije neobino samo po sebi,jer neposredan izbor gradonaelnika jo uvijek nije dominanatna forma u zemljama razvijene demokratije.

Druga vana novina koju je donio Ustav jeste kategorija imovine lokalne samouprave,koja do tada nije postojala u ustavnom sistemu Srbije.Sva imovina koju koristejedinice lokalne samouprave u svojini je Republike Srbije a optine i gradovi imaju samo pravo koritenja.Svojina lokalne samouprave i dalje ne postoji u praksi,budui da zakoni koji treba da definiu to je to imovina lokalne samouprave i koji obim prava lokalna samouprava ima na razliitim vrstama imovine tek treba da bude donijeta.

OBLICI I FINANSIRANJE LOKALNE SAMOUPRAVE

Zakon o lokalnoj samoupravi,slijedei odredbe Ustava,utvruje optine,gradove i grad Beograd kao jedinice lokalne samouprave.Za razliku od prethodnog zakona o lokalnoj samoupravi ( iz 2002.godine),novi zakon definie optine i grad.Tako je optina osnovna teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava,koja je sposobna da preko svojih organa samostalno vri sva prava i dunosti iz svoje nadlenosti i koja ima najmanje 10.000 stanovnika,a grad je jedinica lokalne samouprave utvren zakonom,koja prestavlja ekonomski,administrativni,geografski i kulturni centar ireg podruija i ima vie od 100.000 stanovnika.

Teritorija za koju se obrazuje grad,predstavlja prirodnu geografsku cjelinu,ekonomski povezan prostor koji posjeduje izgraenu komunikaciju meu naseljenim mjestima sa sjeditem grada kao gravitacionim centrom.

Meutim,jedini vrsti kriterijum definisani ovim odredbama (najmanje 10.000 stanovnika za status optine,odnosno grada moe stei i teritorijalna jedinica sa manjim brojem stanovnika kada za to postoje posebni ekonomski,geografski ili istorijski razlozi.Da ovo nije samo teorijska mogunost,potvruje Zakon o teritorijalnoj organizaciji prema kome od 122 optine,est ima manje od 10.000 stanovnika gdje imamo primjer Crne Trave koja ima samo neto vie od 2500 stanovnika.

Od 22 grada neraunajui Beograd ak 10 ima manje od 100.000 stanovnika.Interesantno je da je i Zajear sa oko 65.000 stanovnika dobio status grada a nisu ga dobili Stara Pazova i Kikinda sa preko 67.000 stanovnika.Osim toga,od 24 okruna sjedita,etiri nisu dobila status grada kao to su Kikinda,Pirot,Bor i Prokuplje.S druge strane,status grada su dobije dvije optine i to Loznica i Novi Pazar.

Grad Beograd ima poseban poloaj utvren Ustavom.Takav poloaj je potvren i donoenjem Zakonom o glavnom gradu.Grad Beograd je jedinica lokalne samouprave koja ima vezu da na svojoj teritoriji obrzazuje gradske optine.Do donoenja novog Ustava i paketa zakona iz oblasti lokalne samouprave,gradovi kojih je bilo samo etiri,bili su definisani kao jedinice lokalne samouprave koje na svojoj teritoriji imaju najmanje dvije gradske optine.Tako grad Beograd na svojoj teritoriji ima 17 gradskih optina,grad Ni i grad Kragujevac po pet a Novi Sad i dalje dvije gradske optine koje ima samo na papiru.Gradske optine nisu jedinice lokalne samouprave,to znai da se na njih ne odnose prava i obaveze utvrene Zakonom o lokalnoj samoupravi.Gradovi mogu statutima osnivati i ukidati gradske optine,dodjeljivati i oduzimati im nadlenosti i utvrivati strukturu njihovih organa po svom nahoenju.

Tako gradske optine u Beogradu imaju strukturu organa slinu onoj koja postoji i na nivou grada Beograda,dok gradske optine u Niu nemaju skuptinu ootine ve Savjet gradske optine.I u pogledu nadlenosti vlada arolikost i to ne samo meu gradskim optinama u razliitim gradovima,ve i meu gradskim optinama u Beogradu gdje takozvane prigradske optine imaju znatano ire nadlenosti (naroito u oblasti komunalnih usluga) od optina koje su dio gradskog jezgra.U odreenom smislu i jesne zajednice imaju vii nivo zakonske zatite od gradskih optina,jer se za obrazovanje i ukidanje mjesne samouprave trai i prethodno pribavljanje miljenja graana i zato to odluku o tome skuptina jedinice lokalne samouprave donosi veinom glasova od ukupnog broja odbornika.

to se gradskih optina tie,zakon u potpunosti ostavlja statutima gradova da urede nain osnivanja i ukidanja gradskih optina,tavie gradovi osim grada Beograda mogu da odlue da nemaju nijednu gradsku optinu na svojoj teritoriji.

to se tie poslova mjesne samouprave,vai naelo da su oni definisani odlukom skuptine jedinice lokalne samouprave uz mogunost da se pojedini poslovi prenesu samo odreenim a ne i svim jedinicama mjesne samouprave.

Ustav definie da su jedinice lokalne samouprave nadlene u pitanjima koja su na svrsishodan nain mogu ostvariti unutar jedinice lokalne samouprave u kojima nije nadlena Republika Srbija.U svom lanu 190.Ustav daje jednu iroku odrednicu poslova loklane samouprave optina,preko svojih organa u skladu sa Zakonom:

Ureuje i obezbjeuje obavljanje i razvoj komunalnih djelatnosti,

Ureuje i obezbjeuje koritenje graevinskog i poslovnog zemljita, Stara se o izgradnji,rekonstrukciji,odravanja i koritenja lokalnih puteva i ulica i drugih javnih objekata od optinskog znaaja;ureuje i obezbjeuje lokalni prevoz,

Stara se o razvoju i unapreenju turizma,zanatstva,ugostiteljstva i trgovine,

Stara se o zatiti ivotne sredine,zatite od elementarnih nepogoda i drugih nepogoda,

Zatit kulturnih dobara od znaaja za optinu,

Obavlja i druge poslove odreene zakonom.

Optina,samostalno u skladu sa Zakonom donosi svoj budet i zavrni raun,urbanistiki plan i program razvoja optine i njihovu upotrebu.Takoe se optina stara o ostvarivanju,zatiti i unapreenju ljudskih i manjinskih prava kao i o javnom informisanju u optini.Optina samostalno upravlja optinskok imovinom.

Nadlenosti gradova i optina precizirane su u 39 taaka lana 20.Zakona o lokalnoj samoupravi gdje u izmeu ostalog spomenuti neke:

Doprinosi program razvoja,

Donosi urbanistike planove,

Donosi budet i zavrni raun,

Osniva robne rezerve i utvruje njihov obim i strukturu uz saglasnost nadlenog ministarstva,radi potreba lokalnog stanovnitva,

Podstie i stara se o razvoju turizma na svojoj teritoriji i utvruje visinu boravine takse,

Organizuje slubu pravne pomoi graanima,

Obavlja i druge poslove u skladu s Ustavom,zakonom i statutima.

Sistem lokalne samouprave u Srbiji ne pozanje razliku izmeu obaveznih i fakultativnih poslova koji postoji u veem brpju zemalja.Novim zakonom o lokalnoj samoupravi optine su dobile samo dvije nove nadlenosti i to:

Upravljanje svojom imovinom (budui da donedavno Ustav nije poznavao kategoriju imovine lokalne samuprave) i

Lokalni ekonomski razvoj.

Neto vei napredak je uinjen u pogledu gradova koji sa ovim zakonom su dobili pravo na komunalnu policiju a grad Beograd budui da ima poseban poloaj dobio je vee nadlenosti i u upravljanju vodom i dravnim putevima,zatiti od poara kao i pravo da osniva elektronske i tampane medije to je ostalim gradovima i optinama uskraeno.

Treba naglasiti da se u poslednjih pet godina decentralizacija manje ostvaruje putem izmjena i dopuna Zakona o lokalnoj samoupravi a vie sektorskim zakonima kojima se ureuje obrazovanje,zdravstvo,finansiranje lokalne samouprabe i slino.

Upravo je izmjenama tih zakona lokalna samouprava dobila veu ulogu u upravljanju osnovnim i srednjim kolama,kao i osnivaka prava nad institucijama primarne zdravstvene zatite.

Poevi od 2007.godine,na lokalnu samoupravu je prenijeta nadlenost primarne zdravstvene zatite u dijelu finansiranja investicija.Ipak,ovdje treba imati u vidu da lokalna samouprava nema ulogu u isplati zarada zaposlenih u kolstvu i zdravstvu budui da je ta nadlenost ostala centralizovana na republikom nivou.ZAKLJUAKPosmatrani sistem lokalne samouprave Srbije je taj da je zadrala teritorijalnu podelu kakva postoji ve decenijama,a za koju je karakteristino postojanje teritorijalno i demografski najvee optine u Evropi.

U Srbiji nije dolo do dubljih zahvata u teritorijalnu otganizaciju optina. Do preraspodele prostora meu jedinicama lokalne samouprave nije dolo ni posle uvoenja gradova kao pored optina jo jedne vrste lokalnih jedinica.

Tako moemo rei,da zbog preuzimanja golih institucionalnih demokratskih formi to tanzicione zemlje ine,a meu kojima je i Srbija moda jeste nuan ali ni u kom sluaju i dovoljan uslov da neka zemlja uskoi u demokratiju.

Tranzicija od demokratije na demokratsko ureenje nije jednostavno presvlaenje institucija i to se najbolje vidi na lokalnom nivou.LITERATURA

1. Duan Vasiljevi-Novi zakonski okvir za lokalnu samoupravu Srbije,Beograd 2008.godiina,

2. ore Blai,Dobrosav Milovanovi-Lokalna samouprava-Zbirka propisa,Beograd 1996.godina

3. Bogoljub Milosavljevi-Sistem lokalne samouprave u Srbiji,stalna konferencija gradova i optina,Beograd 2005.godina

4. Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srbije broj: 9/02;33/04;135/04;62/06;129/07.

5. Vodi kroz mesnu samoupravu u Srbiji,Beograd 2006.godina. Bogoljub Milosavljevi-Sistem lokalne samouprave u Srbiji;Stalna konferencija gradova i optina,Beograd 2005.godina,str.52.

Sl.glasnik Republike Srbije br.83/06.

Svi objavljeni u SL.glasniku Republike Srbije br.129/07.

Duan Vasiljevi-Novi zakonski okvir za lokalnu samoupravu u Republici Srbiji.Lokalna samouprava u Srbiji,str.183.

Ovaj i drugi podatci,ukoliko izriito nije drugaije reeno,ne odnosi se na autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohiju u kojoj se lokalna samouprava nezavisno izgrauje pod upravom UNMIK-a.

Povjerenje graana u politike procese i institucije-Transparentnost Srbije i Vesminterska fondacija za demokratiju,jun 2006.godina

Korak ka graanima-vodi kroz mjesnu samoupravu u Srbiji,Centar za slobodne izbore i demokratiju (CeSiD),Beograd 2006.godina,str.41.

Ustav Republike Srbije,lan 12.Sl.glasnik R Srbije br.83/06.

Duan Vasiljevi-Novi zakonski okvir za lokalnu samoupravu Srbije,Beograd 2008,str.186.

Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srbije br.9/02;33/04;135/04 i 62/06, i drugi zakoni

Zakon o lokalnoj samoupravi,Sl.glasnik Republike Srbije br.129/07,lan 18.

Ibid,lan 23.

ore Blai,Dobrosav Milovanovi-Lokalna samouprava-Zbirka propisa,1996.godina,str.193.

Duan Vasiljevi-Novi zakonski okvir za lokalnu samoupravu Srbije,Beograd 2008.str.226.

PAGE 11