“Chile: De Políticas de Excepción en Zonas Extremas hacia una Politica Regional”

Evaluación de Costos e Impactos y Lineamientos de Reforma

Fernando Rojas Especialista Líder de Sector Público para Latinoamérica

Banco Mundial

Seminario “Chile’s Development Challenges”

Santiago, Chile, 29 – 30 de noviembre del 2004

El Recorrido de la Discusion de Politica

El punto de entrada: costos y beneficios de los incentivos fiscales para ZEsNo es una politica; es una sumatoria de parches y medidas ad hoc, sin evaluacion ni suficiente controlLos estimulos son obsoletos frente a los desafiosLos estimulos son costosos; pero existen otras transferencias aun mas costosasLa evidencia de la suma de transferencias pone en la agenda la necesidad de una politica regional (que admitiria tratamientos diferenciados)Esbozo de objetivos, instrumentos de una nueva politica …

Incentivos Vigentes en las Zonas Extremas (“ZE”) en Chile

Arica

Iquique

Coihaique

Punta Arenas

Región I: Arica e IquiqueRegión II: TocopillaIsla de Pascua

Región X: Chiloé y PalenaRegión XI: AysénRegión XII: Magallanes y

Antártica Chilena

Instrumentos de excepción en favor de las Zonas Extremas:

Incentivos Fiscales a Empresas Privadas Costo anual US$209,42 millones

Asignación Preferencial de Transferencias y Programas Públicos

Costo anual US$212,41 millones

A. Incentivos Fiscales a Empresas Privadas

Zonas Francas:

Comercial e Industrial en Iquique Comercial e Industrial en Punta Arenas Industrial en Arica Industrial-minera en Tocopilla General en Navarino General en Tierra del Fuego

Subsidio a la Contratación de Mano de Obra Crédito Tributario a la Inversión Fondo de Fomento a la Inversión Subsidio a las Ventas.

A. Incentivos Fiscales a Empresas Privadas (cont.)

(1) Corresponde al 20% (18% de IVA y 2% de derechos aduaneros) aplicado a las ventas de la Zona Franca dentro de la región.(2) La estimación para la Región XII se calculó usando la razón efectiva existente en la Región I entre el costo por menor recaudación del impuesto a la utilidad de las empresas y el costo por menor recaudación de IVA y derechos aduaneros.Fuente: Cálculo del Banco Mundial con base en la información del Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN.

(a)

Arica

(b)

Iquique

(c=a+b)

Total Región I

(d)

Chiloé y Palena

(Región X)

(e)

Región XI

(f)

Región XII

(g=d+e+f)

Total Zona

Austral

(h=c+g)

Total ZE

A. Incentivos fiscales a empresas privadas

1. Zonas francas

a) IVA y derechos aduaneros1

65,8 65,8 12,3 12,3 78,1

b) Impuesto a la utilidad de las empresas2

33,2 33,2 6,2 6,2 39,4

2. Subsidio a la contratación de mano de obra

8,8 16,8 25,6 12,5 6,2 12,0 30,8 56,4

3. Crédito tributario a la inversión

7,3 - 7,3 - - 12,0 12,0 19,3

4. Fondo de fomento a la inversión

0,75 0,1 0,6 8,8 9,6 10,3

5. Subsidio a las ventas - - - - - 5,9 5,9 5,9

TOTAL 16,1 115,8 132,6 12,7 6,8 57,3 76,8 209,4

A. Incentivos Fiscales a Empresas Privadas (cont.)

Aplica a Toda la ZE

Discrecionalidad Límite Presupuestario

Aplica a Todas las Empresas

Zonas Francas No No No No

Subsidio a la Contratación de Mano de Obra

Si No No Si

Crédito Tributario a la Inversión

Si No No Si

Fondo de Fomento a la Inversión

Si Si Si No

Subsidio a las Ventas No No No No

B. Asignación Preferencial de Transferencias y Programas Públicos

Gasto Social Provisión de estándares mínimos de bienes, servicios e instituciones Demanda local por bienes y servicios Nivel de pobreza de la población Comercial e Industrial en Punta Arenas

Inversiones Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) Inversión Regional de Asignación Local (IRAL) Convenios de Programación

Gastos Misceláneos Subsidio al Transporte Regional Programa de Inversión CORFO

B. Asignación Preferencial de Transferencias y Programas Públicos (cont.)

(3) Incluye el Subsidio al Transporte Regional y el Programa de Inversión CORFO. Fuente: Cálculo del Banco Mundial con base en la información del Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN.

(a)

Arica

(b)

Iquique

(c=a+b)

Total Región I

(d)

Chiloé y Palena

(Región X)

(e)

Región XI

(f)

Región XII

(g=d+e+f)

Total Zona

Austral

(h=c+g)

Total ZE

B. Asignación preferencial de transferencias y programas públicos

1. Gasto social 33,0 19,0 22,0 74,0

2. Inversiones 37,0 50,0 49,0 136,0

3. Gastos misceláneos3 0,9 1,8 0,2 0,4 0,5 2,4

TOTAL 71,8 NA 69,2 71,4 0,6 212,4

B. Asignación Preferencial de Transferencias y Programas Públicos (cont.)

** Para calcular el diferencial de gasto en estos ámbitos el estudio solo considera como ZE las Regiones I, XI y XII.Fuente: MIDEPLAN

Chile Región I Región XI Región XII

A. Gasto Social

1. Por habitante (US$) 404 484 599 536

2. Diferencia % respecto a Chile - 20% 48% 33%

3. Gasto preferencial por habitante (US$) - 80 195 132

4. Gasto preferencial total (Millones US$) 0 33 19 22

B. Inversiones

1. Por habitante (US$) 108 200 624 416

2. Diferencia % respecto a Chile - 85% 478% 285%

3. Gasto preferencial por habitante (US$) - 92 516 308

4. Gasto preferencial total (Millones US$) 37 50 49

C. Población (miles) 405.2 96.4 159.9

B. Asignación Preferencial de Transferencias y Programas Públicos (cont.)

Chile Región I Región XI Región XII

A. Efecto Cantidad

Empleados Públicos por cada mil Habitantes 10 13 24 22

Diferencia % respecto a Chile - 36% 149% 123%

B. Efecto Precio (índice base 100)

Sueldo Base (a) 100 100 100 100

Asignación Estándar (promedio) (b) 1 40 40 40 40

Asignación de Zona (promedio) (c) 10 40 60 70

Total (d=a+b+c) 150 180 200 210

Diferencial % respecto a Chile (e=(d-150)/150) 2 - 20% 33% 40%

C. Efecto Total (C=A*B) - 63% 231% 212%

(1) La asignación estándar varía según el tipo de empleado público, por ejemplo, es mucho mayor para los jueces. (2) Esta es la diferencial promedio regional, que varía entre las comunas dentro de las ZE. Por ejemplo, en la Región XII algunas comunas alcanzan un diferencial de 120% respecto a Chile.Fuente: Cálculo del Banco Mundial con base en la información del Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN.

Costo implícito – Distribución preferencial de empleados públicos y sus respectivos salarios

Lecciones aprendidas

La distribución de recursos regionales debería ser:Calculada permanentemente Informar la discusion presupuestaria.

Es necessario definir claramente los objetivos para asignar los recursos y los instrumentos específicos con base a los objetivos actuales, considerando:

La población corregida por indicadores socialesEl costo de vida Defensa Desarrollo economico.

Resultados del Estudio-Recomendaciones:

Perfeccionar los instrumentos vigentes Reemplazar el concepto de “zona extrema” por el de “zona estratégica” y aplicarlo a todas las regiones país Implementar políticas que tomen en consideración las particularidades de cada región y sus ventajas competitivas (estrategias diferentes para las regiones del norte y del sur)Introducir el nivel de pobreza regional como indicador de necesidad Desarrollar políticas regionales orientadas a la reducción de la pobreza y al crecimientoFortalecer la capacidad de gobierno (governance) a nivel regional Establecer una estrategia de transición, que compense la pérdida de los beneficios existentes.

Propuestas para Mejorar las Políticas de Desarrollo Regional: Mejoras a los Instrumentos Vigentes

Zonas Francas: Exención del Pago de Derechos de Aduana Exenciones y Arreglos Especiales respecto al Pago de IVA Exención de Impuesto a la Utilidad de las Empresas Exención del Impuesto de Bienes Raíces

Subsidio a la Contratación de Mano de Obra

Crédito Tributario a la Inversión

Fondo de Fomento a la Inversión.

Propuestas para Mejorar las Políticas de Desarrollo Regional: Hacia Políticas Diferenciadas por Región- De Zonas Extremas a Zonas Estratégicas

Necesidad de Reformas

Una Estrategia de Desarrollo para el Norte: Hacia una Plataforma Comercial en la Región I

Realzar las Políticas Regionales para el Sur.

Propuestas para Mejorar las Políticas de Desarrollo Regional:

Una Politica, con Objetivos Explicitos, Programas y Metas Evaluables, para Desarrollos de Mediano Plazo

Ordenamiento de Recursos Actuales – Politica Transversal, multisectorial

Necesariamente involucra todo Chile (admite tratamiento desigual)

Sensibilidad Politica – Reunion de Consensos

Objetivos:

Reducción de la Pobreza: Politica Compensatoria

Crecimiento: Politica de Desarrollo Regional

Posibles Objetivos e Instrumentos de una Politica Regional

Posibles Objetivos:

Reducción de la Pobreza: Politica Compensatoria

Crecimiento: Politica de Desarrollo Regional

El medio:

Reorganizacion de Transferencias Intergubernamentales

El concepto:

Dos Politicas separadas y suplementarias?

Una Politica Comun con Ventanillas Separadas?

Una Politica con una sola Ventanilla?

Todavia otra politica transversal? Innovacion, Indigenas…

Politica Compensatoria Explicita El modelo canadiense de 1999

No es igualacion de capacidad fiscal regional (meta “deseable” ? Pero inalcanzable)

Es: minimas condiciones de vida y oportunidades economicas comunes a toda persona chilena

Se compensa la desigualdad de capacidad fiscal para proveer condiciones minimas

Se tiene un charter o listado de garantias minimas y su costo per capita aproximado

Se calcula como gasto publico per capita

Requiere la suma de los recusos publicos de varios niveles y agencias. Transversal, Multisectorial

Politica de Desarrollo Regional = Movilizacion de Recursos Regionales

Economias de agregacion; no de sostenimiento de centros de poblacion sin minima escalaAlineacion de incentivos para agentes publicos y privados: PPPs (cartels, clusters, production chains)La inversion publica como palanca del EstadoLa territorializacion del presupuesto nacional y los fondos de desarrollo regional como palancas de coordinacion intergubernamental (sin necesidad de adicionar transferencias intergubernamentales)Administracion por resultados y fortalecimiento de la inversion ex-ante y ex-post para evaluacion de PPPsEl marco regulatorio de PPPs

Supuesto para Mejorar las Políticas de Desarrollo Regional: Regional governance

La focalizacion y el principio de proximidad (subsidiariedad) suponen capacidad de decision local

Antes de avanzar en la transferencia de mayores atribuciones a niveles mas locales, es necesario fortalecer la contraparte en la region

La nueva capacidad de gestion publica de lo local: informacion, proactividad, estrategia y oportunidad, identificacion de preferencias y potencialidades locales

Desarrollo gradual de capacidad e iniciativas

Ni sobre-regulación ni mas burocracia: manejar incentivos

El recurso a los PPP – Nuevo Marco de Referencia Institucio.