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Facoltà di Lettere e Filosofia
Facoltà di Scienze PoliticheCorso di Laurea in Scienze della Comunicazione
TESI DI LAUREA:
Le ricadute organizzative del protocollo informatico
Relatore Laureando
Prof.ssa Alessandra Pioggia Michele Sabatini
A.A. 2003 - 2004
97
Le ricadute organizzative del protocollo informatico
di
Michele Sabatini
Introduzione…………………………………………………………………5
Capitolo 1
Il protocollo cartaceo
1.1 - Cos’è il protocollo?........................................................................................10
1.2 - Cenni storici: origini, età pre e post-unitaria……………………………….12
1.3 - L’era del protocollo cartaceo……………………………………………….16
1.4 - La funzione del protocollo………………………………………………….19
1.5 - Il valore archivistico e quello giuridico del protocollo……………………..20
1.5.1 - Il valore archivistico………………………………………………..21
1.5.2 - Il valore giuridico…………………………………………………..21
1.6 - La crisi del sistema di gestione documentale: l’emergenza documentale….23
1.7 - Conoscenze di contesto: documento amministrativo, archivio, sistema
documentario……………………………………………………………………..25
1.7.1 - Il documento………………………………………………………..26
1.7.2- L’archivio…………………………………………………………………..28
1.7.3 - Il sistema documentario…………………………………………….29
1.8 - Il sistema di gestione dei documenti: principi generali e modello italiano...29
1.8.1 - Obiettivi della gestione dei documenti……………………………...30
1.8.2 - Procedure, strumenti e risorse per la gestione dei documenti……..31
1.8.3 - Il modello italiano per la gestione dei documenti………………….31
Capitolo 2
Il protocollo informatico
2.1 - Verso l’introduzione del protocollo informatico...........................................35
2.2 - Il quadro normativo: principali riferimenti…………………………………38
2.3 - Protocollo informatico: obiettivi e strategie………………………………..39
2.4 - Protocollo informatico: oggetto ed ambito di applicazione………………...40
2.5 - Le funzioni del protocollo informatico: il nucleo minimo…………………41
2.5.1 - La registrazione di protocollo……………………………………...43
2.5.2 - La segnatura………………………………………………………..44
2.5.3 - La classificazione…………………………………………………...45
98
2.6 - Le informazioni del protocollo informatico: diritto d’accesso e principio di trasparenza
dell’attività amministrativa………………………………………….46
2.7 - Il sistema di gestione dei flussi documentali……………………………….51
2.8 - Garanzia di sicurezza ed integrità del sistema……………………………...53
2.9 - L’archiviazione e la conservazione dei documenti…………………………55
2.10 - La direttiva della trasparenza dell’azione amministrativa e la conservazione dei
documenti…………………………………………………………………….58
2.11 - Linee guida per l’adozione del protocollo informatico e per il trattamento informatico dei
procedimenti amministrativi…………………………………….61
2.12 - Evoluzione di una normativa: da “Il codice della società dell’informazione” a “Il codice
dell’Amministrazione Digitale”……………………………………..62
2.13 - Firma digitale: efficacia del documento informatico……………………...68
2.13.1 - La firma elettronica……………………………………………….68
2.13.2 - La firma digitale e la firma elettronica…………………………...70
2.13.3 - La sottoscrizione del documento amministrativo informatico……72
Capitolo 3
Servizio protocollo elettronico e documentale in modalità ASP
3.1 - Sussidiarietà & riuso: il Centro di competenza per il progetto di protocollo informatico e
trasparenza amministrativa………………………………………..77
3.1.1 - Principi di sussidiarietà & riuso del software……………………...78
3.1.2 - Azioni del Centro Tecnico…………………………………………..81
3.2 - Servizio protocollo elettronico e documentale in modalità ASP…………...81
3.3 - Servizi erogati: REPRO (nucleo minimo), GEDOC (gestione documentale), STORE
(archiviazione ottica), altri servizi……………………………………...84
3.3.1 - Servizi REPRO - Gestione Nucleo minimo di protocollo…………..88
3.3.2 - Servizi GEDOC – Gestione documentale…………………………..89
3.3.3 - Servizi di archiviazione ottica dei documenti………………………90
3.3.4 - Altri servizi………………………………………………………….92
Capitolo 4
Le ricadute organizzative
4.1 - Il ruolo delle amministrazioni per l’attuazione della riforma………………96
4.1.1 - Le funzioni di pianificazione dell’infrastruttura documentale……..97
4.1.2 - Il servizio per la gestione informatica dei documenti, dei flussi documentali e degli
archivi……………………………………………….104
4.2 - Come si individuano le Aree Organizzative Omogenee?............................106
4.2.1 - Le Aree Organizzative Omogenee………………………………...107
4.2.2 - I livelli realizzativi………………………………………………...114
99
4.2.3 - Nucleo minimo protocollo………………………………………...114
4.2.4 - Gestione documentale……………………………………………..115
4.2.5 - Workflow documentali…………………………………………….117
4.2.6 – BPR……………………………………………………………….117
4.3 - Quali sono le voci di costo?.........................................................................121
4.3.1 - Costi di sviluppo…………………………………………………..122
4.3.2 - Costi di esercizio…………………………………………………..123
4.3.3 - Classificazione delle voci di costo………………………………...125
4.4 - Come impostare l’architettura informatica?................................................128
4.4.1 - Soluzione minima………………………………………………….128
4.4.2 - Soluzione monolitica………………………………………………129
4.4.3 - Soluzione modulare………………………………………………..131
4.4.4 - Scenari intermedi………………………………………………….131
Capitolo 5
Ancora ricadute organizzative: l’interoperabilità e la posta elettronica certificata
5.1 - L’interoperabilità dei sistemi di protocollo informatico…………………..133
5.1.1 - Principali indicazioni specifiche………………………………….135
5.1.2 - Inquadramento normativo e tecnico………………………………138
5.2 - Interoperabilità: le funzionalità di strutture organizzative ed indirizzi……141
5.3 - L’Indice delle Pubbliche Amministrazioni e delle Aree Organizzative Omogenee, e la Posta
Elettronica Certificata…………………………………...147
5.3.1 - L’indice delle P.A. e delle A.O.O. ………………………………...147
5.3.2 - La Posta Elettronica Certificata…………………………………..149
5.3.3 - Accesso ed utilizzo dei servizi……………………………………..150
5.3.4 - Modalità e formati per l’invio dei dati……………………………156
5.3.5 - Trasmissione dei dati……………………………………………...159
Capitolo 6
Caso pratico: il Comune di Pesaro
6.1 Benchmarking & best practices…………………………………………….160
6.2 Comune di Pesaro: il processo di realizzazione del protocollo informatico 164
6.3 Il manuale di gestione dei flussi documentali: adozione…………………...165
6.4 Il manuale di gestione dei flussi documentali: principali argomenti trattati. 166
6.5 Il manuale di gestione dei flussi documentali: funzionalità………………...171
6.6 Alcune considerazioni………………………………………………………182
Bibliografia……………………………………………………………….183
100
Ringraziamenti……………………………………………………………195
Allegato:
Comune di Pesaro - Manuale di gestione e conservazione dei documenti……..197
101
Introduzione
Marco Polo descrive un ponte, pietra per pietra. “Ma qual è la pietrache sostiene il ponte?”, chiede Kublai Khan. “Il ponte non èsostenuto da questa o quella pietra – risponde Marco – ma dallalinea dell’arco che esse formano”. Kublai Khan rimane silenzioso,riflettendo… poi soggiunge: “Perché mi parli delle pietre? È solodell’arco che mi importa”. Marco Polo risponde: “Senza pietre nonc’è arco”
Italo Calvino, Le città invisibili
Proviamo a sostituire alla parola ponte, la parola azienda, o insieme, o gruppo, o più
semplicemente organizzazione, ed alla parola pietra, la parola persone. Per omologia possiamo
dire che un’organizzazione non è sostenuta da questa o quella persona, ma dalla linea dell’arco che
esse formano, dalle relazioni formali e non formali tra le persone, dall’organizzazione stessa. Così
come le pietre che formano l’arco vengono assemblate dalla malta o dall’equilibrio statico, allo
stesso modo le persone che si trovano all’interno di un gruppo possono essere costrette a
collaborare per obbedienza o invitate a farlo per convenienza. Si costringe quando non si è capaci
di motivare. Si progettano soluzioni organizzative artificiose se non si è capaci di rispettare la
dignità umana delle persone ad ogni livello di una gerarchia, anche di quella della pubblica
amministrazione.
Cos’è in fondo la pubblica amministrazione? Un’organizzazione, così come la famiglia è
un’organizzazione, qualcosa di conosciuto, più vicino a noi di quel che sembri. Molte volte siamo
portati ad identificare la pubblica amministrazione con qualcosa di distante, inavvicinabile,
complesso. Altre volte le istituzioni sono vittime di un vero e proprio scambio di identità,
alimentato dalla confusione mediatica di un’appartenenza ad una logica politico-partitica piuttosto
che ad un’altra. Altre ancora, le più frequenti, il cittadino rifiuta il contatto perché perseguitato
dall’idea di doversi scontrare con una burocrazia inefficiente, vittima della staticità delle proprie
regole. La pubblica amministrazione assume le sembianze del burocrate, di chi forte del proprio
ruolo finisce per esercitare un vero e proprio potere, alimentando al contempo uno spirito di corpo
che perpetra la tutela dei propri interessi.
Le istituzioni, la pubblica amministrazione, le persone che vi lavorano sono stanche di
essere vittima di questi retaggi, così come i cittadini sono stanchi di non ottenere risposte alle loro
domande. C’è insoddisfazione, da entrambe le parti. Eppure la soluzione è molto più semplice di
quel che sembri: è la comunicazione. Basta dialogare, ascoltare e rispondere.
102
In questo senso, si sono compiuti numerosi sforzi in una politica di comunicazione sociale,
che vede le istituzioni, la pubblica amministrazione, protagoniste nel campo specifico della
comunicazione di pubblico servizio.
Fare bene e farlo sapere, questo motto racchiude un universo ed assieme un confine.
L’universo è l’attività di comunicazione: un’attività non eventuale, ma indispensabile, e
soprattutto improrogabile, per l’amministrazione. Amministrazione che non deve più limitarsi ad
informare ma deve essere capace di comunicare, di creare un rapporto bi-direzionale con il
cittadino, di cui deve essere voce ed udito. Una comunicazione votata alla trasparenza, alla
semplicità, ma soprattutto alla responsabilità - la comunicazione produce conseguenze nei
confronti dei destinatari - nel rispetto del carattere di certezza, stabilità, affidabilità che è proprio
del ruolo istituzionale.
Il confine è una porta aperta, le due facce della stessa medaglia. È la demarcazione fra
l’attività di farlo sapere, tesa sia ad una comunicazione di servizio, sia ad una comunicazione di
cittadinanza, con la quale ci si propone di modificare i comportamenti della gente. Dove l’Ufficio
Relazioni con il Pubblico (U.R.P.) si faccia portavoce (nel pieno delle proprie potenzialità di
strumento di front-office) dell’innovazione dell’ascolto del cittadino-utente, perché soltanto
ascoltandolo si potrà migliorare i propri servizi.
E, dall’altra parte, dell’attività di fare bene, che non significa solamente proporre servizi
efficienti ed ottimali, ma soprattutto riflettere, analizzare, elaborare i flussi informativi provenienti
da fonti diverse, continuare ad imparare e così migliorare i propri servizi. Organizzare un’attività
di back-office che significhi anche riscoperta delle proprie origini, dei propri patrimoni, delle
proprie conoscenze.
La conoscenza. La memoria. Tutto ciò che è stato e che reinventato riaccadrà. Un diario
intimo di ciò che è accaduto, da cui abbiamo imparato. Che ci ha permesso di fissare delle regole,
di organizzare lo scorrere del tempo, la nostra civiltà: il protocollo.
Il protocollo come strumento affidabile, verificabile, nato dall’esigenza di documentare la
vita sociale, i propri comportamenti, di collegare questi ad una corrispondente attività
amministrativa e giuridica.
Il protocollo è un patrimonio. L’archivio è una universitas rerum: la totalità, l’insieme delle
cose, il sapere, la nostra storia. Il protocollo è storia, una grande banca dati che ha sentito e sente il
bisogno di riorganizzarsi per la sua natura intrinseca di opera in fieri, in divenire, che ha la
necessità di evolversi secondo i canoni della storia, della tecnologia.
Il protocollo informatico è il risultato di questo cammino: la possibilità di connubio fra
sapere e tecnologie digitali e telematiche. Uno strumento di conoscenza che rappresenti una risorsa
nel campo della comunicazione interna, e che garantisca maggiore trasparenza, semplificazione ed
un più rapido accesso da parte dei cittadini. Affinchè il sapere non sia più un oggetto da collezione
, ma di condivisione.
Questo lavoro propone un’esperienza, quella del Comune di Pesaro, che fin dal 1987 ha
cercato di innestare la tecnologia informatica nel campo della gestione e conservazione dei propri
103
documenti. Un esempio da seguire, una performance da imitare. E rilancia l’opportunità, fornita
dal Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (C.N.I.P.A.), per le
amministrazioni che lo vorranno, di avvalersi della sua esperienza e consulenza al fine di dotarsi
del Servizio di protocollo elettronico e gestione documentale in modalità ASP. Il tutto nel pieno
rispetto
della normativa vigente in materia, della quale è opportuno ricordare il Decreto del
Presidente della Repubblica (D.P.R.) 28 dicembre 2000, n. 445, “Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa”, il quale introduce le
novità delle Aree Organizzative Omogenee (A.O.O.), e delle relative Unità Organizzative
Responsabili (U.O.R.). Novità, che non sono semplicemente il frutto di un’astratta previsione
normativa, ma che costituiscono il fiore all’occhiello di un più ampio piano di reingegnerizzazione
dei processi documentali. Una riorganizzazione del protocollo, che mostra l’essenza della pubblica
amministrazione come organizzazione, e come tale la possibilità di imparare dal settore aziendale,
sulla scia della ricerca delle cosiddette best practices, di cui il Comune di Pesaro è esponente fra le
istituzioni.
Lo strumento del protocollo informatico, seppur innovativo, da solo non può fare miracoli
di fronte all’esigenza di riorganizzazione e snellimento dell’intera pubblica amministrazione e
della sua attività. Una soluzione è rappresentata dal cambiare la prospettiva di osservazione del
problema, secondo un esercizio di pensiero di laterale, che valorizzi il principio di autorevolezza,
la coincidenza di interessi, piuttosto che la semplice autorità. Una riscoperta delle persone
all’interno dell’istituzione, che permetta di applicare l’etica a fini gestionali. Soprattutto una
valorizzazione dell’individuo, del proprio bisogno di auto-realizzazione esistenziale, che incorpori
il fine istituzionale dell’organizzazione, per il perseguimento del bene comune, attraverso lo
strumento della crescita personale e professionale. Suscitare una partecipazione spontanea, non più
ragionata, figlia del potere di un corrispettivo.
Utopia? Piuttosto un’aspettativa, che ci sia vera comunicazione interna: il potere del potere,
la comunicazione coronata da successo. Soltanto attraverso la comunicazione interna è possibile
coinvolgere le persone, far sentire l’amministrazione come propria, per il piacere di determinare
autonomamente il proprio apporto verso il raggiungimento del bene comune, e farlo soprattutto
per la propria convenienza, il dare per avere, il sommo bene, che è convenienza di tutti in quanto
cittadini.
La pubblica amministrazione come organizzazione sussidiaria alla base, che pensi e si
comporti come un organismo biologico capace di apprendere da sé stesso, dalle proprie esperienze
ed errori (learning organization), nel rispetto di un economia di comunione, dove la cultura, intesa
come valori guida, forme logiche, concetti e nozioni, abbia un ruolo fondamentale.
Il protocollo informatico può essere una pietra, la cultura è la linea dell’arco del ponte
pubblica amministrazione.
104
Capitolo 1
Il protocollo cartaceo
1.1 Cos’è il protocollo?
In filosofia, i neopositivisti1 chiamano così le proposizioni più semplici, non
ulteriormente riducibili, che registrano, “protocollano”, i dati elementari ed
immediati della percezione. Per es. “ la macchina è rossa”, “il tavolo è quadrato”.
Gli enunciati protocollari non hanno bisogno di verifica, perché la loro verità è
garantita da loro stessi, corrispondendo al dato empirico. Ad essi devono potersi
ridurre tutti gli enunciati significanti, cioè verificabili.
Protocollazione. Registrazione. Verifica.
Tre sostantivi che sembrano avere un unico comune denominatore: la
certezza. Una certezza che non ha bisogno di verifica come se una volta acquisita
si faccia garante da sé.
1 Neopositivismo: è il movimento filosofico rappresentato dal Circolo di Vienna e noto anchecome “positivismo logico” e “empirismo logico”. Secondo un’accezione estensiva comprendeanche altri gruppi filosofici o singoli pensatori affini al circolo di Vienna, come il circolo diBerlino di cui fecero parte Hans Reichenbach e Carl Gustav Hempel. Questo movimento piùampio assume la denominazione di “empirismo scientifico”. L’originalità del N. consistenell’associazione di logica ed empirismo, prima isolati se non opposti. La logica simbolica el’analisi del linguaggio, come le avevano svolte soprattutto Frege, Russel, Wittegestein,costituiscono lo strumento ed il metodo fondamentali della filosofia come analisi dellaconoscenza. All’influenza di questi autori si affianca quella di altri come Mach e di scienziaticome Poincarè, Duhem, Boltzmann, Einstein. Il N. non costituisce la dottrina unitaria di unascuola nel senso tradizionale ma un movimento di idee, non sempre in accordo fra loro. Se nepossono rilevare le linee fondamentali nelle opere di Rudolf Carnap, Moritz Schlick e OttoNeurath, che furono i maggiori e più attivi esponenti del Circolo di Vienna. Nel N. si distinguonodue fasi, l’“empirismo stretto” caratterizzato dall’adozione, nell’analisi della conoscenza, di unatteggiamento fenomenico e del cosiddetto principio di verifica, e dall’“empirismo liberalizzato”caratterizzato da un atteggiamento fisicalistico e dal principio di conferma. Grande DizionarioEnciclopedico, UTET, Torino, 1989, vol. 14, 410 ss.
105
Un bisogno di certezza che si è sempre sentito come costante nella storia, si
pensi alla redazione scritta delle leggi, il codice di Hammurabi2 dei Babilonesi ad
esempio.
L’emergere progressivo di un’entità statale, il suo sviluppo, e d’altro canto
la presa di coscienza della propria essenza da parte della società civile, hanno
determinato la necessità di auto-documentare la proprie attività al fine di
conservarne testimonianza. Un’esigenza intima di una qualsiasi organizzazione.
Sviluppare delle forme documentarie ed organizzare degli archivi significa
riconoscere socialmente dei comportamenti, riconoscerne la rilevanza come atti
giuridici e garantirne la memoria. La ragione della produzione e tenuta di
documenti è costituita dalla relazione con l’attività amministrativa e pratica e dal
ruolo che i documenti hanno come strumento di memorizzazione stabile nel
tempo e nello spazio.
Il protocollo racchiude in sé tutte queste caratteristiche, sia nella fase di
formazione, la registrazione che in quella d’archivio vera e propria. È il primo
esempio d’interfaccia comunicativo, il nucleo primordiale di un’attività di back-
office che sente la necessità di snellirsi ed esteriorizzarsi: riorganizzarsi. Il
protocollo informatico può essere una risposta affinché la conoscenza non sia più
un semplice oggetto da collezione ma di condivisione, permettendo un più alto
grado di trasparenza ed un più rapido accesso ai cittadini.
Una società che non ricorda non può definirsi civile.
Partendo da queste considerazioni potremmo tentare una prima definizione:
il protocollo è un registro che serve all’annotazione e alla classificazione di
documenti o di pratiche o alla registrazione della corrispondenza in partenza o in
arrivo negli uffici della pubblica amministrazione, di aziende private o di studi
professionali. Da qui l’espressione “mettere a protocollo”, per indicare
l’operazione della registrazione. È quindi un’attività di memoria che deve
2 Hammurabi (1792-50 a.c.) appartenente alla 1° dinastia Babilonese, s’impegnò al fine diricostituire l’antica unità politico-culturale babilonese ed unificare l’intera Mesopotamia. Parteintegrante di questa strategia fu la redazione del codice di leggi scritte omonimo, il primo dellastoria. Grande Dizionario Enciclopedico, UTET, Torino, 1985, vol. 2, 719 ss.
106
svolgersi attraverso norme che regolano il modo di trasmissione delle
informazioni.3
.
1.2 Cenni storici: origini, età pre e post-unitaria
Il protocollo, così come appare nell’attuale configurazione, ebbe origine in
epoca napoleonica nell’ambito di riforme attinenti agli aspetti politici,
istituzionali e burocratici. Nel caso specifico s’intervenne con lo scopo di snellire
e rendere più razionali i precedenti macchinosi sistemi di organizzazione delle
carte. Con la sua forma decisamente innovativa, il protocollo introdusse
sostanziali cambiamenti, rendendo le procedure più agili e offrendo risultati
ispirati ad una maggiore razionalità ed organicità. Le novità, confermate, raffinate
e potenziate nei decenni successivi e applicate con particolare rigidità nei territori
di influenza asburgica, specialmente nell’area lombardo-veneta, si svilupparono
attraverso meditate risoluzioni tecniche e con applicazioni sempre più attente e
razionali nel rispetto delle regole atte a garantire una funzionale utilizzazione
della documentazione4.
I geni della riforma ottocentesca sono tuttavia da ricercare nei dibattiti
verificatisi nei secoli precedenti. In particolare furono gli archivisti dell’area
tedesca quelli che fornirono i contributi più concreti.5 Da tale periodo si sviluppò
un’ampia elaborazione, concettuale e pratica, che vide “i registratori”, ovvero gli
operatori attivi presso le Cancellerie, contrapporsi agli “archivisti”, assegnati agli
archivi, luoghi deputati alla conservazione della documentazione storica. Le due
parti si preoccupavano di stabilire precise regole operative, al fine di evidenziare i
3 BATTAGLIA, Grande dizionario della Lingua Italiana, UTET, Torino, 1988, vol. 14, 752 ss.4 A riguardo della legislazione napoleonica vedi E. GIZZI, Lo svolgimento della legislazionecomunale e provinciale, in “Amministrazione civile”, a. v., 1961, pp 47-51: informazioni sullosviluppo del protocollo. Vedi inoltre M. SVANISCI, Appunti sul riordinamento di archivicomunali otto-novecenteschi della regione Friuli-Venezia Giulia, Udine, 1986.5 A. BRENNEKE, Archivistica, trad. di R. PERRELLA, F.I.S.A., Giuffrè, Milano 1969, pp70-71,ricorda in particolare per il secolo XVI le pubblicazioni di Jacob von Rammingen, Von derRegistratur und Jren (Heidelberg, 1571) e Summarisches Bericht was es mit einer (Heidelberg,1571)
107
confini propri delle singole aree di competenza e di determinarne i principali
elementi costitutivi, con riferimento agli aspetti esecutivi e pratici.6
Se in area germanica, in quest’acceso dualismo la preminenza spettò agli
archivisti, con conseguenti negative ripercussioni sulla categoria dei registratori,
in altre aree, tra le quali ricordiamo l’Italia e l’Olanda, la situazione, almeno dal
punto di vista teorico, parve mostrarsi con un differente orientamento. Ciò a causa
della tendenza da parte della dottrina a vedere nell’archivio un unico “complesso
organico”, senza necessità di operare distinzioni, se non per mere esigenze
operative, tra le “fasi” costitutive dell’archivio.7
Nonostante tali premesse, anche in Italia le attenzioni sostanzialmente sono
state rivolte in prevalenza alla documentazione “storica”, lasciando ai problemi
riguardanti la fase di formazione solo limitati spazi di interesse.8
Tra le prime disposizioni a comparire figurano quelle contenute nel
Regolamento per la esecuzione della legge sull’amministrazione comunale e
provinciale, annesso alla legge del 20 marzo 18659 : in tale testo si definirono le
competenze e gli obblighi dei Segretari Comunali in materia di tenuta
dell’archivio. Fu introdotto un esplicito riferimento alle modalità organizzative
della documentazione corrente. Si indicarono quali fossero i documenti che
dovevano essere conservati “debitamente legati, affogliati e rubricati in ordine
cronologico e di numero”. E fu predisposta una tabella contenente una
elencazione e dei registri che dovevano conservarsi correntemente presso
l’archivio comunale.10
6 Tra i nomi di maggiore rilievo possiamo ricordare Georg Aebbtlin (Ulma, 1669), Jacob Multz(Gottingen, 1692, Jacob Wenker (Strasburgo, 1713), Philipp Spiess (Halle, 1777), con particolareattenzione alla disputa tra teorici prussiani nel diciannovesimo secolo, tra Heinrch Herald, F.L.von Medem e L.F. Hoefer (1834), v. BRENNEKE, op. cit. , pp. 72-857 S. MULLER, J.A. FEITH, R. FRUIN, Ordinamento e inventario degli archivi, trad. G.MONELLI - G. VILLANI, Torino 1908. Si definisce l’archivio “l’intero complesso degli scritti”,senza distinzioni fra fase formativa e fase compiuta.8 La legislazione archivistica italiana attuale si basa sul D.P.R. 30 settembre 1963, n. 1409: lemodificazioni introdotte con il D.P.R. 3 dicembre 1975, n. 805, avente ad oggetto la“organizzazione del ministero per i beni culturali e ambientali”, si riferiscono esclusivamente allastruttura istituzionale del ministero.9 R.D. 8 giugno 1865, n. 2321, Allegato A10 Ibidem, art. 21 ed inoltre, con il titolo di Allegato n. 2: “Tabella degli elenchi e dei registri datenersi in corrente dall’ archivio comunale, oltre quelli prescritti da leggi e da regolamentigenerali”.
108
Tra questi risulta inserito il registro di protocollo “per le lettere tutte
prevenute all’Ufficio Comunale e di quelle spedite dal medesimo”; tale
disposizione, oltre a precisare che la fase di registrazione aveva ad oggetto il
materiale epistolare in entrata ed in uscita, richiamando alla memoria il concetto
di archivio come entità composta da elementi frutto di attività amministrativa,
pratica, giuridica da parte del soggetto, conteneva una interessante annotazione.
Vi si affermava che il protocollo doveva contenere “tutte” le lettere pervenute o
spedite, fissando un criterio che non consentiva di introdurre procedimenti
selettivi e di scelta del materiale da registrare.11
L’indicazione relativa alla segnatura a protocollo della generalità degli atti
in partenza e in arrivo, in effetti, non fu da tutti gli addetti ritenuta vincolante e
venne osservata con molta parzialità; già dai primi tempi non pochi di essi si
comportarono liberamente realizzando frequenti omissioni e instaurando di fatto
una prassi. Nel Regolamento esecutivo della Legge concernente
l’amministrazione comunale e provinciale del 1889 nella quale, tra i registri da
tenersi “in corrente” è segnalato quello relativo alla tenuta del protocollo “per
l’annotazione delle lettere prevenute all’Ufficio comunale e di quelle spedite dal
medesimo”, non figura espressamente la parola “tutte”.12
Si è tuttavia propensi a ritenere che il concetto di totalità dovesse continuare
a sussistere e potesse essere considerato incluso nello spirito di questa
disposizione, pur se la omissione potrebbe essere un segnale indicativo per far
comprendere quali fossero le difficoltà create per la reale oggettiva situazione
operativa.
Un’ulteriore precisazione riguardante il protocollo si verifìcò con il
Regolamento di attuazione della Legge sull’amministrazione comunale e
provinciale del 189813: tra i registri da tenersi dall’ ufficio comunale si trova
incluso quello di “protocollo per l’annotazione, in ordine di data, degli atti che
pervengono all’ufficio comunale e di quelli da esso spediti”. In questa nuova
11 Ibidem, v. in Allegato il n. 912 R.D. 10 giugno 1889, n. 610713 R.D. 19 settembre 1898, n. 394
109
descrizione fu puntualizzato il principio, ormai ampiamente consolidato,
dell’ordine cronologico delle registrazioni.
Un’identica indicazione riguardante il registro di protocollo fu inclusa nel
successivo Regolamento attinente alla Legge comunale e provinciale del 191114,
così come può rilevarsi da un’ampia descrizione concernente i registri, gli elenchi
e gli atti da tenersi obbligatoriamente da parte degli uffici comunali.
Altre disposizioni normative si ebbero negli anni successivi ma, di volta in
volta, in ogni contesto si ribadirono sostanzialmente i generali concetti elaborati
nella seconda metà del XIX secolo e non si introdussero quegli elementi tecnici
specifici che sarebbero risultati utili per definire i contenuti costitutivi e quelli
strettamente esecutivi del protocollo, sia in riferimento agli aspetti organizzativi e
giuridici, sia in relazione alle esigenze archivistiche.15
In assenza di una normazione in tal senso, “ogni Ente, ogni soggetto ed ogni
operatore è stato sollecitato ad introdurre propri criteri gestionali ed applicativi,
con la conseguenza che, il settore riguardante il protocollo, privo di precise regole
scritte e basato esclusivamente su soluzioni comportamentali, ha vissuto e vive
una situazione decisamente caotica. Questo è forse uno dei motivi per il quale,
con il passare del tempo, gli addetti a tale servizio sono stati progressivamente
scarsamente considerati, nonostante spetti loro il compito di determinare
l’impianto dell’archivio e di condurre la gestione della memoria dell’Ente”16.
1.3 L’era del protocollo cartaceo
Tenendo conto della nuova disciplina sulla gestione documentaria, è
opportuno illustrare brevemente il pre-esistente sistema di ordinamento della
documentazione delle amministrazioni pubbliche. La riforma agisce verso la
14 R.D. 12 febbraio 1911, n. 29715 Si ricordano in particolare il R.D. del 3 marzo 1934, n. 383 che all’articolo 91 si riferiscesolamente ad aspetti relativi alla gestione economica dell’archivio ed il D.P.R. n. 191 del 1°giugno 1979 contenente la disciplina del rapporto di lavoro del personale degli Enti locali.16 A. ROMITI, Le nuove sentenze sul protocollo delle pubbliche amministrazioni. Casistica,commento e note sentenza per sentenza, Viareggio, Sal editoriale, 1995, p. 23.
110
semplificazione e razionalizzazione dell’ordinamento precedente, mantenendone
tuttavia l’impianto e i principi di fondo.17
Il sistema introdotto in Italia agli inizi dell’ottocento18, è basato
sull’abbinamento di due attività basilari: la registrazione di protocollo e la
classificazione d’archivio.
Il protocollo è “un registro-giornale di entrata (e anche di uscita) dei
documenti di un archivio in formazione di un dato istituto”19. “È la fonte
conoscitiva del giorno di arrivo o di spedizione di un dato documento, identificato
con numero progressivo annuale e data (archivistica), mittente, destinatario,
sintesi del contenuto (oggetto), ufficio di assegnazione”20.
Il modello adottato, in base al r.d. n. 35/1900, prevede che la registrazione
di protocollo sia effettuata insieme con quella di classificazione d’archivio, in
base alla quale la documentazione è organizzata secondo uno schema generale di
partizioni astratte ed ulteriori sottopartizioni (ad esempio, categorie o titoli, classi,
sottoclassi), in corrispondenza delle funzioni del soggetto produttore.
Registrazione e classificazione integrano nella loro combinazione il
protocollo-titolario, o protocollo-registratura, quale specifica modalità di
organizzazione dei documenti relativi a “pratiche”, cioè agli svariati affari oggetto
dell’attività del singolo ente.
17 In tal senso la valutazione espressa nello studio curato dall’Aipa, Linee guida alla realizzazionedei sistemi di protocollo informatico e gestione dei flussi documentali nelle pubblicheamministrazioni, GEDOC 2, a cura di A. FUGGETTA, settembre 2000, nel sito dell’Autorità,www.aipa.it, p. 8118 A. SPAGGIARI, L’archivio post-moderno delle pubbliche amministrazioni, in Dal protocollo alcomputer. Gestione di archivi correnti, a cura del Comune di Modena, 1985, p. 11; A.ANTONIELLA, Attualità degli strumenti dell’archivio e del protocollo, in Titulus 97: verso lacreazione di un sistema archivistico universitario nazionale. Atti della conferenza organizzativadegli archivi delle università italiane. Università degli studi di Padova, 22-23 ottobre 1998, a curadi G. PENZO DORIA, Padova 1999, p. 7219 A. SPAGGIARI, op. cit., p. 1220 M. GUERCIO, Principi, metodi e strumenti per la formazione, conservazione e utilizzo deidocumenti archivistici in ambiente digitale, pubblicato in ASSOCIAZIONE NAZIONALEARCHIVISTICA ITALIANA, Il futuro degli archivi. Gli archivi del futuro, Atti del seminario distudi, Cagliari, 29-31 ottobre 1998, a cura di M. GUERCIO, Archivi per la storia, Modena, 1999,n. 1, p. 49
111
Tale sistema svolge la duplice funzione di attestare la produzione e
l’autenticità dei documenti, e contemporaneamente di assicurare la reperibilità dei
medesimi all’interno di un complesso documentario ordinato21.
La registrazione di protocollo non si effettua comunque con carattere di
generalità. Accanto al sistema del protocollo-titolario si sono infatti
tradizionalmente applicati differenti sistemi di ordinamento (ordinamento per
fascicoli nominativi; ordinamento per tipi di documenti, ossia per serie)22
relativamente a insiemi diversi di documenti che per la loro natura e/o per motivi
organizzativi non passavano attraverso il protocollo, ad esempio documenti
riassuntivi (bilanci, inventario rendiconti, etc.), documenti certifìcativi (registri di
stato civile, liste di leva, liste elettorali, ruoli d’imposte, etc.), giustificativi
(mandati di pagamento e riscossione)23.
Viceversa, la classificazione si applica a tutti i documenti coinvolti
nell’esercizio dell’attività dell’ente. Rientra dunque tra le funzioni specifiche della
classificazione, e non del protocollo, identificare ogni documento che entra a far
parte del sistema documentale e inserirlo nel suo specifico contesto
amministrativo-documentario24. Vale a dire, individuarne - insieme con
l’inserimento nell’unità archivistica di aggregazione (fascicolo o serie)25 - la
specifica posizione all’interno del complesso documentale, in modo coerente con
la sua funzione in rapporto alle attività cui ha riferimento, e consentirne il pronto
reperimento.
Il singolo documento appartiene all’archivio corrente finchè sia
ordinariamente utilizzato a fini amministrativi. Quando, “pur essendo ancora utile
per finalità amministrative e giuridiche, non è più necessario allo svolgimento
delle attività correnti viene trasferito nell’archivio di deposito. È infine versato
nell’archivio storico quando la pratica cui attiene sia esaurita da oltre quaranta
21 Così A. ANTONIELLA, op. cit., p. 7222 A. SPAGGIARI, op. cit., p. 1023 A. ANTONIELLA, L’archivio comunale postunitario, Firenze, 1979, p. 14 ss.24 Così M. GUERCIO, Principi, cit., p. 50, nota 4824 Ovvero, il fascicolo è l’unità archivistica di aggregazione dei documenti relativi ad unamedesima pratica o materia, la serie è l’unità archivistica di aggregazione di documenti omogeneiper tipologia ( ad es. circolari, ordini di servizio, ecc.)
112
anni e il documento stesso sia stato selezionato per la conservazione
permanente”26.
Archivio corrente (o archivio in formazione), di deposito e storico non
sono, comunque, entità distinte, ma “solo fasi diverse di tenuta dei documenti”27.
Costituiscono infatti criteri di fondo del modello italiano di gestione dei
documenti, a partire dalle scelte effettuate a ridosso dell’unificazione in occasione
del riordino dell’amministrazione degli archivi28, l’unicità del concetto di archivio
e il correlativo “principio storico”29. Da essi congiuntamente è imposto “il
rigoroso mantenimento della struttura e del contenuto dei documenti e della loro
organizzazione originaria, dall’archivio corrente all’archivio storico”30.
1.4 La funzione del protocollo
Il protocollo è lo strumento tecnico necessario per gestire la
documentazione nella fase di formazione e per realizzare un’idonea struttura
dell’archivio: esso, infatti, regola le procedure dalla nascita e, attraverso la
scansione cronologica, segna il momento esatto dell’ingresso in memoria della
documentazione; organizza inoltre i procedimenti della produzione, consente una
corretta distribuzione della documentazione nella fase corrente e diviene
26 M.P. GUERRA, Archivi delle pubbliche amministrazioni e gestione informatica dei documenti,in G. ARENA, M. BOMBARDELLI, M.P. GUERRA, A. MASUCCI, La documentazioneamministrativa: certezze, semplificazione e informatizzazione nel DPR 28 dicembre 2000, n. 445,Maggioli, Rimini, 2001, p. 240.27 Aipa, Linee guida, cit., p. 8128 Si fa riferimento alla scelte operate dalla Commissione Cibrario, così dal nome dello storicopiemontese che ne era a capo, composta di storici e archivisti di varie parti d’Italia, istituita nel1870 con l’incarico di definire le linee del riordino dell’amministrazione degli archivi, che venneropoi recepite dal r.d. 27 maggio 1875, n. 2552, che disegnò “l’ordinamento generale degli archivi distato”. In proposito, v. E. GUSTAPANE, Gli archivi, in S. CASSESE (a cura di ), Trattato diDiritto Amministrativo, Giuffrè, Milano, 2000, p. 948 ss.29 Art. 2 e 7 del r.d. 2552/187530 A proposito del tema di unicità del concetto di archivio, Aipa, Linee guida, cit. , p. 81. S’innestasul substrato dei principi richiamati il tema del c.d. vincolo archivistico, la cui rilevanza è oggettodi ampio dibattito nella dottrina archivistica. La classificazione definisce il vincolo archivistico,cioè il rapporto tra i documenti .. in correlazione con i compiti affidati all’ente e con la strutturadell’archivio è attribuita rilevanza ai fini della significatività delle consultazioni future delladocumentazione archivistica e pertanto anche come parametro rispetto all’individuazione deidocumenti da selezionare per la conservazione.
113
indispensabile in vista delle successive fasi archivistiche, poichè garantisce la
realizzazione di criteri di collocazione del materiale.
L’uso di questo mezzo è da ritenersi indispensabile sia per i privati che per
le pubbliche amministrazioni, fermo restando le differenze di fondo tra queste due
categorie. I privati usufruiscono per il proprio archivio di una maggiore autonomia
gestionale che gli consente di organizzare e conservare la documentazione, salvo
casi previsti espressamente da specifiche norme di legge, senza doverne
rispondere allo Stato ovvero a terzi. Viceversa il soggetto pubblico, in funzione
del ruolo istituzionale che svolge nell’ambito della società civile di cui è
rappresentante diretta, deve necessariamente organizzare e conservare
correttamente la propria memoria31.
La realtà purtroppo è ben diversa e solo pochi Enti pubblici hanno inserito
nei propri Statuti, o nei propri Regolamenti, specifici riferimenti alla struttura
archivistica. Ancor meno numerosi sono quelli interessati a definirne le eventuali
modalità organizzative nel rispetto delle vigenti norme di legge32. In pochissimi
casi ci si è resi conto che l’archivio non deve essere visto come un semplice
“servizio” che la comunità offre, ma che deve essere considerato una “funzione
naturale” dell’Ente, imprescindibile ed ineliminabile, distinta, complessa ed
organica33.
1.5 Il valore archivistico e quello giuridico del protocollo
31P. CARUCCI, Le fonti archivistiche: ordinamento e conservazione, N.I.S., la Nuova ItaliaScientifica, Roma, 1983, p. 13 “ la legge archivistica non si rivolge agli archivi correnti del settoreprivato, ma assoggetta i proprietari, possessori e detentori di archivi con documentazione di dataanteriore all’ultimo settantennio, a particolari obblighi, colpendo le eventuali inadempienze”.32A. ROMITI, Gli archivi degli enti locali e la loro funzione ai fini della trasparenza, in “ Arte edocumento” n. 4, Università di Udine, Milano1991, pp. 36-37: si identifica l’archivio in “un'unicastruttura organica, ovunque distribuita, sulla quale ha competenza un apposito servizioarchivistico”.33 Alcuni esempi: la Regione Lazio, con regolamento n. 1 del 19 ottobre 1987 ha disposto sullatenuta ed il funzionamento dei protocolli e degli archivi della Giunta, con determinazione di moltefasi operative, anche piuttosto minute; la Regione Umbria, con Regolamento n. 21 del 29 giugno1989 ha regolato gli archivi della giunta prevedendo un protocollo unico (art. 3 comma 1),vidimato in ogni sua pagina (art. 3, comma 3) e introducendo tuttavia altre norme specifiche.
114
Spesso il protocollo è osservato esclusivamente per la sua funzione
strettamente archivistica, tralasciando il significato giuridico ed i conseguenti
riflessi giudiziari: si tratta di aspetti che sono costitutivi di una unica complessa
entità, ma che assumono di volta in volta rilevanza solamente nel momento in cui
un caso pratico li porti ad evidenza. Il protocollo rappresenta quindi un’ unica
realtà osservabile almeno da due differenti visuali.
1.5.1 Il valore archivistico
II protocollo ha il compito di organizzare la memoria del soggetto
produttore attraverso operazioni che si realizzano, quali attestazioni,
nell’assegnazione, ai singoli atti in partenza ed in arrivo, di un numero
progressivo, legato alla indicazione cronologica, al soggetto interlocutore ed
all’oggetto.
Le attività protocollari si ritengono attività semplicemente pratiche ed
esecutive, facendole talvolta coincidere con la semplice attribuzione di un numero
progressivo che, utilizzando la struttura dell’apposito registro, è collocato sugli
atti spediti e ricevuti.
Maggiore rilevanza è riconosciuta alle funzioni che rimandano alla gestione
delle fasi di classificazione della produzione. Un momento più significativo nel
quale l’addetto, grazie ad un “titolario”, definisce i parametri di distribuzione
degli atti ai singoli uffici, determina i flussi della circolazione, crea la struttura
delle pratiche costruendo il fascicolo e, in sostanza, realizza tutta l’organizzazione
dell’archivio.
Questa ultima attività è tipica del lavoro degli archivisti-protocollisti. Si
può però notare che, con molta frequenza, presso gli Enti e gli Uffici pubblici, i
compiti di classificazione degli atti, a partire dalle precedenti considerazioni, sono
attribuiti a figure di maggior rilievo quali, ad esempio, il Segretario dell’Ente34.
34 R.d. 12 febbraio 1911, n. 297, all’art. 82 individua nel sindaco e nel segretario i responsabilidell’archivio, ma non introduce alcun accenno alla figura dell’archivista; Ibidem, Allegato n. 4, aisensi degli articoli 83 e 145.
115
1.5.2 Il valore giuridico.
Il protocollo è anche un elemento destinato a produrre effetti giuridici, in
quanto, a causa della sua rigida forma strutturale, ha il compito di organizzare la
memoria dei soggetti produttori, assegnando conseguentemente ad essa la
distinzione e la qualificazione di ente giuridicamente rilevante, con il
riconoscimento della natura di fede privilegiata35, ovvero di testimonianza di
livello superiore. Il carattere della giuridicità è garantito dalla certezza della
persistenza dell’interrelazione esistente tra i quattro elementi basilari che lo
compongono:
- il numero progressivo;
- gli estremi cronologici relativi al preciso momento dell’ingresso in
memoria;
- l’indicazione del mittente o del destinatario;
- la descrizione dell’oggetto.
Questi aspetti svolgono, nei rispettivi ambiti, funzioni di estrema rilevanza,
con conseguenze valide a condizione che si assicuri l’immodifìcabilità degli
elementi applicativi, sia che si adoperino sistemi tradizionali, sia moderne
tecnologie. Queste ultime dovranno garantire la massima sicurezza, poiché le
certezze giuridiche decadono se non sono rispettate le principali regole atte a
garantire la conservazione delle interrelazioni delle registrazioni originali. Con
l’introduzione dei sistemi informatici nella gestione del protocollo, non sempre è
stata adottata la immodificabilità dei campi e conseguentemente si è lasciata agli
operatori la possibilità di intervenire con modifiche sugli spazi riguardanti il
mittente e il destinatario e su quelli concernenti il contenuto, sconvolgendo in tal
modo la natura e la funzione di questo strumento operativo.
Ogni modifica di questo criterio può comportare un deciso affievolimento o
addirittura l’annullamento della validità giuridica della registrazione, con la
35 Sentenza del Consiglio di Stato, 1993, I, 838; Foro amm., 1993, 1494 e Giust. civ.,1993. 1.3120:“Il protocollo delle pubbliche amministrazioni è un atto di fede privilegiata avente ad oggetto, tral’altro, la data di ricezione dei singoli atti, sicchè, in mancanza di querela di falso nei confrontidelle risultanze del protocollo, è priva di fondamento la pretesa di far accertare dal giudiceamministrativo una situazione contrastante con le risultanze di un atto pubblico fidafacente”.
116
conseguente riduzione del significato del protocollo a semplice strumento di
organizzazione della memoria, da qui l’ inevitabile attribuzione ad esso della
qualificazione di semplice attestazione.
Da ciò la richiesta di una notevole attenzione rispetto alla scelta,
all’introduzione ed alle modalità applicative delle tecnologie informatiche, poiché
le moderne strumentazioni vengono spesso utilizzate con l’adozione di programmi
che non sempre prevedono la schermatura, il blocco e la irreversibilità di quei
campi che, al contrario, sono naturalmente garantiti dalla tradizionale gestione
manuale su materiale cartaceo.
1.6 La crisi del sistema di gestione documentale: l’emergenza
documentale
Se la disciplina normativa del sistema di gestione documentale è rimasta immutata per
quasi un secolo, è da anni diffusa la constatazione di come gli apparati documentali utilizzati dalle
pubbliche amministrazioni a fini amministrativi, i loro archivi correnti, si siano sempre più
frammentati nel corso del tempo. Si è parlato di una vera e propria “emergenza documentale” e si
sono denunciati, in sedi diverse, i rischi che ne conseguono36. Ovvero danni, sia rispetto alle
tradizionali funzioni probatorie e strumentali della documentazione amministrativa nei confronti
dell’attività decisionale dell’ente e della corretta alimentazione dell’archivio storico. Sia rispetto al
possibile uso della documentazione stessa, e delle informazioni da essa attingibili, a fini di
riqualificazione dell’organizzazione e dell’attività amministrativa. Sia di trasparenza verso i
cittadini, secondo le linee tracciate dalle riforme dell’ultimo decennio.
Tra i sintomi più evidenti è possibile rilevare37: la progressiva decadenza della funzione di
36 Si è rilevato che tale emergenza appare in rapporto biunivoco con una “perdita del senso dellaproduzione documentaria, nell’attività quotidiana degli uffici della pubblica amministrazione, equindi del significato dei documenti ricevuti e prodotti, degli archivi”, percepibile diffusamente sianella visione che il cittadino ha della pubblica amministrazione, sia all’interno delleamministrazioni, stesse, nella marginalità delle funzioni archivistiche. In M. SAVOIA, Laproduzione e conservazione di documenti elettronici: il punto di vista degli archivisti italiani,pubblicato in ASSOCIAZIONE NAZIONALE ARCHIVISTICA ITALIANA, Il futuro degliarchivi. Gli archivi del futuro, atti del seminario di studi, Cagliari, 29-31 ottobre 1998, a cura diM. GUERCIO, Archivi per la storia. Modena, 1999, n. 1-2, p. 23337 L. GIUVA, Gli strumenti archivistici per la gestione dei documenti: la registrazione diprotocollo, la classificazione, i piani di conservazione, in Gli archivi digitali del 2000 nellapubblica amministrazione. L’innovazione nella gestione dei flussi documentali e degli archivi (Roma, Forum P.A. ’99, 8 maggio 1999), in Rassegna degli Archivi di stato, 1999, p. 134; v. a.,con riguardo alle amministrazioni locali, M.P. GUERRA, Gli archivi del comune: introduzione
117
registratura e la crescente disarticolazione del sistema unitario del protocollo-titolario; il
collegamento “sempre più oscuro e casuale” tra protocollo e archivio (fonte non solo di difficoltà
d’accesso alla documentazione, ma anche di criticità rispetto alle necessarie garanzie di certezza
richieste alla documentazione pubblica); l’emersione di forme documentarie elettroniche prive di
un equivalente cartaceo.
I fattori alla base di questa grave impasse sono molteplici. In primo luogo, la
moltiplicazione delle funzioni svolte dai pubblici poteri e la accresciuta complessità organizzativa,
che hanno inevitabilmente incentivato la settorializzazione degli apparati documentali. Di seguito
l’inadeguatezza delle risorse umane e finanziarie disponibili. Infine la stessa introduzione nelle
amministrazioni, negli ultimi decenni, delle tecnologie informatiche, che se dovrebbero
rappresentare uno strumento essenziale per la rifondazione dell’intero sistema documentario,
hanno viceversa favorito (durante la prima fase di informatizzazione) una dinamica di
disarticolazione in molte realtà organizzative.
Partendo da questa situazione di profonda e irreversibile crisi è nata (inserita in un più
ampio contesto di trasformazione dell’organizzazione e dell’attività delle pubbliche
amministrazioni L. 241/90) la direttrice di riforma dell’ordinamento della documentazione
amministrativa che ha portato all’introduzione della normativa sulla gestione informatica dei flussi
documentali.
In quest’ottica sono da ricordare il decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998,
n. 428 recante “Regolamento per la tenuta del protocollo amministrativo con procedura
informatica”; il precedente d. P.R. del 10 novembre 1997, n. 513 con cui è stato emanato il
“Regolamento recante criteri e modalità per la formazione, l’archiviazione e la trasmissione di
documenti con strumenti informatici e telematici, a norma dell’articolo 15, comma 2, della legge
15 marzo 1997, n. 59”, le cui esperienze sono confluite nel D.P.R. 445/2000 rappresentante il
“Testo unico di disposizione legislativa e regolamentare in materia di documentazione
amministrativa”.
Materia questa che sarà approfondita in seguito nel corso di questo lavoro.
1.7 Conoscenze di contesto: documento amministrativo,
documento informatico, archivio, sistema documentario 38
alla ricerca, in Gli archivi del comune. L’organizzazione dell’informazione nell’amministrazionelocale, a cura di M.P. GUERRA, Bologna, 1994, p. 28 s.38 I termini ed i concetti analizzati riguardano in modo specifico il campo della produzionedocumentaria dal punto di vista della disciplina archivistica, in base alla quale è consideratodocumento (e, quindi, oggetto di identificazione , trattamento e organizzazione da parte delsoggetto produttore) la rappresentazione formale di un fatto o di un atto di cui stabilmentecostituisca testimonianza e tramandi memoria. Per un’analisi di tali temi vedi P. CARUCCI, Lefonti archivistiche: ordinamento e conservazione, Roma, NIS La Nuova Italia Scientifica, 1983 eEAD., Il documento contemporaneo. Diplomatica e criteri di edizione, Roma, NIS La Nuova ItaliaScientifica, 1987
118
È bene analizzare natura e finalità del sistema documentario e
conseguentemente le attività principali che lo caratterizzano, a cominciare dal
concetto e dalla funzione del documento, dalla definizione di sistema
documentario e di archivio, dall’analisi delle principali funzioni che caratterizzano
nel modello organizzativo e normativo italiano la formazione dei documenti (ad
esempio, registrazione dei documenti, classificazione d’archivio), la tenuta degli
archivi e gli aspetti organizzativi (le funzioni del Servizio per la tenuta dei
documenti e degli archivi, il manuale di gestione). A partire dalla legge 241/1990,
il documento è definito in quanto rappresentazione del contenuto di atti.
L’elemento qualificante dell’entità documentaria (cioè la ragione della sua
produzione e tenuta) è, infatti, costituito dalla relazione con l’attività
amministrativa e pratica cui partecipa in quanto strumento di memorizzazione
stabile nel tempo e nello spazio. “La necessità di auto-documentare le proprie
attività e conservarne testimonianza è storicamente connaturata all’esistenza
stessa di una società organizzata. Il processo di sviluppo della forma documentaria
e di strumenti di organizzazione degli archivi ha del resto tra i suoi obiettivi
primari il riconoscimento sociale dì comportamenti e atti giuridicamente rilevanti
e la garanzia del mantenimento della loro memoria. All’origine dei sistemi
documentari, fin dall’antichità, c’era la necessità di predisporre procedure che
consentissero di identificare con certezza quando, dove, da chi e nell’ambito di
quale specifica funzione o attività i documenti fossero prodotti e conservati”39.
Nonostante i notevoli progressi organizzativi e metodologici raggiunti, è
indispensabile che si verifichino rispetto al documento, soprattutto in questa fase
di transizione tecnologica, i risultati raggiunti. In particolare quei concetti e
quegli strumenti fondamentali di formazione/acquisizione e gestione dei
documenti che appartengono tradizionalmente al sistema normativo nazionale, tra
cui la registrazione di protocollo e la classificazione d’archivio.
1.7.1 Il documento
39 La gestione elettronica dei documenti e la tenuta degli archivi. Principi generali e requisitiarchivistici, a cura di M. GUERCIO. In www.protocollo.gov.it
119
Si parte dal concetto di documento amministrativo affermato dalla legge 241/1990 (articolo
22, comma 2), che definisce documento la rappresentazione di qualunque specie (l’articolo citato
ne propone un elenco non esaustivo: grafica, fotocinematografìco ed elettromagnetica) del
contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai
fìni dell’attività amministrativa. La definizione è stata recentemente riformulata nell’art. 1, comma
1, lettera a del “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
documentazione amministrativa” approvato con dpr 445/2000.
Per documento informatico s’intende, invece, la rappresentazione informatica del contenuto
di atti, fatti e dati giuridicamente rilevanti (D.P.R. 445/2000, art. 1, comma 1, lettera b)40. La
caratteristica che contraddistingue il documento informatico è la sua forma elettronica, il fatto vale
a dire che il documento sia formato o acquisito e mantenuto come originale o come copia
sostitutiva in una forma per cui può essere modificato, trasmesso e conservato solo mediante
attrezzature informatiche.
II soggetto produttore è qualunque soggetto, pubblico o privato, che produca o acquisisca
documenti nello svolgimento delle sue funzioni.
Nel caso di un’amministrazione pubblica il soggetto produttore di documenti è individuato,
ai sensi del Testo unico, art. 50, comma 4, nell’area organizzativa omogenea, in base a criteri di
omogeneità della gestione documentale41.
Per quel che riguarda lo stato di trasmissione, cioè la circolazione del materiale
documentario rispetto ai confini amministrativi del soggetto produttore, i documenti si distinguono
in:
• spediti: documenti prodotti dal soggetto produttore e trasmessi
all’esterno (in questo caso si conserva nel sistema documentario la minuta del
documento);
40 In realtà le disposizioni normative, pur rispondendo ad una logica comune, sono più articolate ele definizioni presenti nei diversi provvedimenti approvati in questi anni presentano elementi didiscontinuità non sempre irrilevanti. La definizione che si legge nel Testo Unico (“larappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”) è, ad esempio identica aquella presente nel d.p.r. 513/97, ma si discosta da quella contenuta nella deliberazione Aipa del23 novembre 2000, n. 51 (“la rappresentazione informatica di atti, fatti e dati formati dalleamministrazioni pubbliche o, comunque, utilizzati ai fini dell’attività istituzionale edamministrativa”). Quest’ultima in particolare distingue, ai fini delle procedure di sottoscrizione(firma digitale, firma elettronica e definizione della provenienza senza sottoscrizione) tradocumenti informatici di rilevanza esterna e documenti informatici di rilevanza interna,consentendo inoltre l’adozione di meccanismi di identificazione e autenticazione anche per queidocumenti che non prevedono sottoscrizione. Una differente formulazione del termine si trova,infine, nella deliberazione Aipa 24/1998 (art. 1. lettera e)secondo la quale “la rappresentazionedigitale di un documento è una sequenza di simboli binari a partire dalla quale è possibile,attraverso opportuni strumenti hardware e software, la presentazione del documento stesso nellasua interezza”.41 D.P.R. 445/2000 art. 50, comma 4 “Ciascuna amministrazione individua, nell’ambito delproprio ordinamento, gli uffici da considerare ai fini della gestione unica o coordinata deidocumenti per grandi aree organizzative omogenee, assicurando criteri uniformi di classificazionee archiviazione, nonché di comunicazione interna alle aree stesse”.
120
• ricevuti: documenti ricevuti da altri soggetti produttori;
• interni: documenti prodotti e mantenuti solo all’interno del
soggetto produttore.
Ciascuna di queste tipologie richiede specifiche misure di trattamento e
tenuta.
Per quel che riguarda le fasi di utilizzo, i documenti si distinguono in:
- correnti: i documenti del soggetto produttore relativi ad affari correnti e
necessari allo svolgimento delle sue attività;
- semi-attivi: i documenti del soggetto produttore ancora utili per finalità
amministrative e giuridiche, ma non più necessari allo svolgimento delle attività
correnti;
- storici: i documenti relativi ad affari esauriti e selezionati per la
conservazione permanente42.
1.7.2 L’archivio
Si definisce archivio, il complesso dei documenti prodotti o acquisiti dal
soggetto produttore nell’esercizio delle sue funzioni. Rispetto alle diverse fasi di
organizzazione si distingue in:
• archivio corrente: insieme dei documenti correnti;
• archivio di deposito: insieme dei documenti semi-attivi;
• archivio storico: insieme dei documenti storici.
II termine archivio è sinonimo anche del luogo fisico in cui si conservano i
documenti (nelle diverse fasi di gestione) e dellla struttura organizzativa cui tale
gestione è affidata. L’archivio storico è sempre affidato ad una parte terza, che nel
caso dello Stato, ai sensi della normativa vigente (dpr 1409/1963 sull’ordinamento
dell’amministrazione archivistica italiana e dlgs 490/1999 che approva il testo
unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali) è
42 Il Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali (d.lgs.490/1990) definisce gli obblighi di conservazione permanente per la documentazione prodottadagli organi giudiziari, amministrativi e costituzionali dello Stato, dagli enti pubblici e dai soggettiproprietari, possessori o detentori di archivi privati di notevole interesse storico (artt. 30, 31, 40).
121
rappresentata dall’Archivio centrale dello Stato e dagli archivi di Stato competenti
per territorio. Viceversa nel caso di tutte le altre amministrazioni pubbliche non
statali il compito è riconosciuto ad un servizio archivistico, interno
all’amministrazione, ma dotato di un certo grado di autonomia e affidato a
personale specializzato nella disciplina archivistica. Occorre tuttavia chiarire non
solo che l’archivio storico, costituisce bene culturale ed è perciò soggetto ad una
specifica azione di tutela da parte dello Stato, ma anche che costituiscono beni
archivistici tutelati “gli archivi e i singoli documenti dello Stato” e “gli archivi e i
singoli documenti degli enti pubblici”, indipendentemente dalla specifica fase di
organizzazione (corrente, di deposito, storica). Il compito della tutela è di
competenza degli Archivi di Stato e dell’Archivio centrale dello Stato per le carte
delle amministrazioni statali centrali e periferiche e delle Soprintendenze
archivistiche per i documenti degli enti pubblici.
1.7.3 Il sistema documentario 43
II concetto di sistema documentario è più ampio di quello di archivio:
identifica non solo l’insieme dei documenti prodotti o acquisiti da un soggetto
produttore nell’esercizio delle sue funzioni (l’archivio nelle sue fasi), ma include
anche il sistema per la gestione dei documenti, cioè l’insieme delle regole, delle
procedure e delle risorse (umane, finanziarie e strumentali) per la loro formazione,
organizzazione, reperimento, utilizzo e conservazione. Garantisce il controllo
generale e sistematico da parte del soggetto produttore sulla propria
documentazione archivistica.
1.8 Il sistema di gestione dei documenti: principi generali e modello
italiano
43 Il termine è utilizzato in molti domini e non solo in quello archivistico. In questa sede consideraessenziale il fatto che i documenti siano il risultato dell’esercizio dell’attività amministrativa daparte di un soggetto produttore.
122
Per una corretta organizzazione del sistema documentario, ed ai fini di una
sua adeguata tenuta per finalità di ricerca storica, è necessario che ogni soggetto
produttore di documenti identifichi per l’esercizio di tale funzione una idonea
struttura di gestione dotata di opportune risorse.
Il fine generale di un sistema di gestione dei documenti è quello di fornire a
ogni struttura il necessario supporto documentario per lo svolgimento efficiente
delle proprie attività, garantendone la conservazione e la fruizione sia a fini interni
che di trasparenza amministrativa. La gestione dei documenti è strettamente
connessa al controllo dei flussi amministrativi, ma non deve confondersi con gli
obiettivi, gli strumenti e le regole organizzative di questi ultimi44. La gestione dei
documenti, così come l’intervento di automazione del sistema informativo, non
risolve difficoltà pre-esistenti dovute a problemi di natura organizzativa.
1.8.1 Obiettivi della gestione dei documenti
Specifici obiettivi della gestione documentaria sono in primis:
• la produzione/acquisizione di documenti attendibili a fini giuridici
e a fini amministrativi;
44 L’automazione della gestione dei flussi documentali e dei processi amministrativi rendesenz’altro possibile il collegamento delle informazioni relative al trattamento dei documenti e deifascicoli con i dati di controllo dei procedimenti amministrativi. Tuttavia, l’efficiente utilizzo ditali funzionalità richiede, oltre che un’attenta progettazione del programma applicativo, la coerentedefinizione dei piani di classificazione.
123
• l’assegnazione e il trattamento dei documenti;
• l’organizzazione e la tenuta della produzione documentaria in
modo ordinato e coerente alle funzioni esercitate;
• la trasmissione e conservazione di documenti autentici, cioè integri
e di provenienza certa e identificata;
• la rapidità e l’efficienza del reperimento nell’ambito dell’attività
amministrativa svolta.
1.8.2 Procedure, strumenti e risorse perla gestione dei documenti
Al fine di una corretta e regolare accumulazione dei documenti
prodotti/acquisiti sono necessarie regole e strumenti con l’obiettivo di:
- determinare i criteri e le modalità di produzione/acquisizione dei
documenti e garantire la identificazione della provenienza (registrazione di
protocollo o altri strumenti di registrazione);
- organizzare l’accumulazione dei documenti rispettando la loro funzione in
rapporto alle attività cui i documenti partecipano (classificazione);
- conservare e trasmettere i documenti in modo sicuro, escludendo i rischi di
manipolazione e dispersione (controllo sulla movimentazione, controllo sulle
attività di acquisizione e spedizione dei documenti e sui flussi documentali
interni, controllo sulle attività di trasferimento dei documenti nell’archivio di
deposito e nell’archivio storico, definizione di responsabilità per la tenuta e45 il
trattamento dei documenti).
1.8.3 Il modello italiano per la gestione dei documenti
È sicuramente possibile parlare di un modello italiano per la gestione dei
documenti che vanta ormai una lunga tradizione, anche se trascurata negli ultimi
decenni. Si ricorda, specificatamente, che le norme per la tenuta dei documenti e
degli archivi, approvate con rd 35/1900, sono state recentemente rinnovate con il
124
dpr 428/1998, che tuttavia ha mantenuto impianto e principi del provvedimento
originario, pur introducendo principi di semplificazione e razionalizzazione del
sistema. Il modello italiano è basato su alcuni elementi generali:
• la definizione di archivio come entità unitaria e il principio del
rigoroso mantenimento della organizzazione originaria dei documenti,
dall’archivio corrente all’archivio storico: il sistema documentario conosce,
infatti, solo fasi diverse di tenuta di documenti, che restano stabili nel tempo
sia come entità singole che nelle relazioni reciproche;
• l’esistenza di un sistema coerente di principi, strumenti e regole per
la corretta formazione, tenuta e utilizzo dei documenti d’archivio. Tale sistema
si traduce:
• nella definizione dì una normativa nazionale per il settore pubblico,
recentemente aggiornata in relazione all’introduzione delle nuove tecnologie,
che consente la creazione di sistemi di gestione documentaria flessibili e
autonomi, ma coerenti sia all’interno di una stessa organizzazione che nel
sistema amministrativo più ampio (Testo unico e dpcm 31.10.2000);
• nella predisposizione di disposizioni regolamentari interne da parte
del soggetto produttore.
Gli strumenti realizzativi stabiliti dalla normativa nazionale e oggetto di
specifica regolamentazione da parte delle singole amministrazioni, sono:
- la registrazione di protocollo per i documenti ricevuti e spediti (ad
eccezione delle tipologie previste dall’art. 53, comma 5 del Testo Unico)46
- altre forme di registrazione per quei documenti che richiedano una
identificazione univoca e una data-certa di acquisizione (Testo Unico, art. 53);47
45 Il Testo unico, dpr 445/2000, pur abrogando il dpr 428/1998, ne recepisce pressochéintegralmente le disposizioni normative.46 Dpr 445/2000, art. 53, comma 5 “Sono oggetto di registrazione obbligatoria i documenti ricevutie spediti dall’amministrazione e tutti i documenti informatici. Ne sono esclusi le gazzette ufficiali,i bollettini ufficiali e i notiziari della pubblica amministrazione , le note di ricezione delle circolarie altre disposizioni, i materiali statistici, gli atti preparatori interni, i giornali, le riviste, i libri, imateriali pubblicitari, gli inviti a manifestazioni e tutti i documenti già soggetti a registrazioneparticolare dell’amministrazione”.47 Ai sensi dell’art. 53. Comma 5 del dpr 445/2000 si distinguono due modalità di registrazione: laregistrazione di protocollo per tutti i documenti ricevuti e spediti, per quei documenti cioè chesuperano i confini del soggetto produttore e modalità di registrazione particolare per altre tipologie
125
- la classificazione, cioè l’ordinamento di tutti i documenti che costituiscono il sistema
documentario del soggetto (indipendentemente dallo stato di trasmissione e dal supporto)
secondo un piano di classificazione predeterminato in base a principi funzionali (Testo Unico, art.
52, comma 1, lettera f ; art. 56);48
- la fascicolazione, cioè l’inserimento in uno o più fascicoli relativi a un affare o a una
materia (Testo Unico, art. 64, comma 4);49
- un manuale di gestione che descriva il sistema di gestione e conservazione
dei documenti (D.P.C.M. 31/10/2000, art. 5)
- un servizio archivistico per la gestione documentaria con finalità di
coordinamento e supervisione affidato a professionalità con competenze tecnico-
archivistiche da acquisire anche tramite corsi specifici di riqualificazione (Testo
unico, art. 61)50
documentarie anche di natura interna che siano soggette a identificazione univoca, ma nonrichiedano il rigoroso rispetto delle misure di sicurezza e di accesso stabilite dal legislatore. Nelcaso dei documenti informatici il Testo unico, innovando rispetto a quanto stabilito dal precedentedpr 428/98, introduce l’obbligo della protocollazione , presumibilmente per la necessità di definirein modo certo provenienza e data di formazione di documenti passibili di manipolazioni difficili daverificare senza procedure adeguate di trattamento. Il tema meriterebbe approfondimenti ulteriori,ad esempio per quanto riguarda le forme possibili di coordinamento e integrazione tra i diversimodi di registrazione stabiliti dal soggetto produttore. In ogni caso le scelte adottate devono esseredescritte nel manuale di gestione previsto dall’art. 5 del dpcm 31 ottobre 2000.48 Dpr 445/2000, art. 52, comma 1, lettera f) “garantire la corretta organizzazione dei documentinell’ambito del sistema di classificazione d’archivio adottato”.Art. 56 Operazioni minime del sistema di gestione informatica dei documenti “Le operazioni diregistrazione indicate all’art. 53 e le operazioni di segnatura di protocollo di cui all’art. 55 nonchéle operazioni di classificazione costituiscono operazioni necessarie e sufficienti per la tenuta delsistema di gestione informatica dei documenti da parte delle pubbliche amministrazioni.”49 In alcuni casi è invece opportuno organizzare i documenti in serie omogenee per tipologia (adesempio le circolari, gli ordini di servizio, ecc.) Dpr 445/2000 art. 64, comma 4 “Leamministrazioni determinano autonomamente e in modo coordinato per le aree organizzativeomogenee, le modalità di attribuzione dei documenti ai fascicoli che li contengono e ai relativiprocedimenti, definendo adeguati piani di classificazione d’archivio per tutti i documenti,compresi quelli non soggetti a registrazione di protocollo”.50 L’articolo in questione stabilisce che ogni amministrazione istituisce in ciascuna delle grandiaree organizzative omogenee un Servizio per la gestione informatica dei documenti, dei flussidocumentali e degli archivi, alla cui direzione è preposto “un dirigente ovvero un funzionario,comunque in possesso di idonei requisiti professionali o di professionalità tecnico-archivisticaacquisita a seguito di processi di formazione definiti secondo le procedure prescritte dalladisciplina vigente”.
126
È possibile osservare degli esempi di corretta organizzazione del sistema
documentario nelle pubbliche amministrazioni. Tuttavia sono pochi i casi in cui si
procede con regolarità all’aggiornamento delle funzionalità e della
regolamentazione del sistema. Alcuni esempi, con i relativi materiali, sono
pubblicati sul sito web dell’Autorità per l’informatica nella pubblica
amministrazione (www.aipa.it) nelle pagine destinate al protocollo informatico.
Capitolo 2
Il protocollo informatico
2.1 Verso l’introduzione del protocollo informatico
L’avvio della normativa rivolta all’introduzione nel nostro sistema
amministrativo del “protocollo informatico” costituisce un importante prodotto
della politica di sviluppo dell’informazione e dei sistemi informativi automatizzati
nell’amministrazione portata avanti dall’Autorità per l’informatica nella pubblica
127
amministrazione (Aipa)51, in linea di continuità con gli indirizzi tracciati, a partire
dal 1989, dal Dipartimento della Funzione Pubblica52.
51 L’Aipa venne istituita con d.lgs. n. 39/93 con compiti essenzialmente di coordinamento,promozione, regolamentazione, controllo, indirizzo, rispetto allo sviluppo, all’utilizzazione e allagestione dei sistemi informativi automatizzati nelle pubbliche amministrazioni. La Corte dei Contine constata l’appartenenza al gruppo delle amministrazioni indipendenti (Corte dei conti, 23dicembre 1994, n. 150, in Cons. Stato, 1995, II, p. 748 ss.), ma non mancano le riserve su taleaffermazione. Si segnalano alcuni contributi R.G. RODIO, Gli organi di controllo sugli archivi ele banche dati: l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione ed il Garante per laprotezione dei dati personali, in Trattato di Diritto amministrativo, diretto da G.SANTANIELLO, vol. XXVI, a cura di A.LOJODICE-G.SANTANIELLO, La tutela dellariservatezza, Padova, 2000, p. 663; G. REY, Informazione e informatica: il ruolo dell’Aipa, in M.CAMMELLI-M.P. GUERRA, a cura di, Informazione e funzione amministrativa,Rimini, 1997, p. 405 ss.Successivamente il d.lgs. n. 196, del 30 giugno 2003, all’art. 176, sancisce l’istituzione del CNIPAe la sostituzione di questo all’AIPA.L’art. 4, comma 1, del d.lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, e successive modificazioni, è sostituito dalseguente “1. È istituito il Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione(CNIPA), che opera presso la Presidenza del Consiglio dei ministri per l’attuazione delle politichedel Ministro per l’innovazione e le tecnologie, con autonomia tecnica, funzionale, amministrativa,contabile e finanziaria e con indipendenza di giudizio.”; 4) Al Centro Nazionale per l’Informaticanella Pubblica Amministrazione continuano ad applicarsi l’art. 6 del d.lgs. 12 febbraio 1993, n. 39,nonché le vigenti modalità di finanziamento nell’ambito dello stato di previsione del Ministerodell’economia e delle finanze; 5) L’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 39 del 1993, e successivemodificazioni, è sostituito dal seguente: “1. Il Centro Nazionale propone al Presidente delConsiglio dei ministri l’adozione di regolamenti concernenti la sua organizzazione, il suofunzionamento, l’amministrazione del personale, l’ordinamento delle carriere, nonché la gestionedelle spese nei limiti previsti dal presente decreto.”; 6) La denominazione : “ Autorità perl’Informatica nella Pubblica Amministrazione” contenuta nella normativa vigente è sostituita dallaseguente: “Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione”.Di conseguenza l’uso, in questo lavoro, del termine CNIPA è da considerarsi come alternativo edequivalente al termine AIPA, e viceversa.Il CNIPA opera presso la Presidenza del Consiglio per l’attuazione delle politiche del Ministro perl’Innovazione e le Tecnologie. Unifica in sé due organismi pre-esistenti: l’AIPA ed il CentroTecnico per la R.U.P.A. (vedi nota n. 59). Il CNIPA ha l’obiettivo primario di dare supporto allapubblica amministrazione nell’utilizzo efficace dell’informatica per migliorare la qualità deiservizi e contenere i costi dell’azione amministrativa. In sintesi il CNIPA: a) contribuisce alladefinizione della politica del Governo e del Ministro per l’innovazione e le tecnologie e fornisceconsulenza per la valutazione di progetti di legge nel settore informatico; b) coordina il processo dipianificazione e i principali interventi di sviluppo. Detta norme e criteri per la progettazione,realizzazione, gestione dei sistemi informatici delle amministrazioni, della loro qualità e deirelativi aspetti organizzativi. Definisce criteri e regole tecniche di sicurezza, interoperabilità,prestazione; c) controlla che gli obiettivi e i risultati dei progetti di innovazione della pubblicaamministrazione siano coerenti con la strategia del Governo. A tale scopo si affianca alleamministrazioni pubbliche nella fase di progettazione ed emette pareri di congruità tecnico-economica; d) cura l’attuazione di importanti progetti per l’innovazione tecnologica nella pubblicaamministrazione, la diffusione dell’e-governement e lo sviluppo delle grandi infrastrutture di retedel paese per consentire agli uffici pubblici di comunicare tra loro e per portare i servizi dellapubblica amministrazione ai cittadini e alle imprese; e) cura la formazione dei dipendenti pubblicinel settore informatico, utilizzando le nuove tecnologie per favorire l’apprendimento continuo.Dal punto di vista organizzativo il CNIPA e un organo collegiale costituito dal Presidente e daquattro membri, scelti tra persone dotate di alta e riconosciuta competenza e professionalità,nominati dal Presidente del Consiglio dei ministri.In www.cnipa.gov.it
128
II progetto ad esso relativo era già presente nella prima formulazione del
Piano per l’informatica predisposto dall’Autorità53 tra i progetti intersettoriali da
perseguire prioritariamente, in quanto dotati di rilevanza strategica per la
costruzione del “sistema informativo della pubblica amministrazione”. Il Piano
1995-1997 contemplava infatti l’effettuazione di uno studio di fattibilità su
“protocollo, archiviazione, distribuzione di documenti”, rilevando che si trattava
di tematiche non riguardanti solo l’interno di una amministrazione, ma con
applicazione immediata altresì allo scambio di documenti e informazioni tra
amministrazioni. Lo studio si proponeva di coprire tre problematiche principali
ritenute appartenere a “un’ unica area applicativa profondamente integrata”:
protocollo, gestione documentale e gestione della pratica. La preparazione del
progetto, che poi sfocerà nel d.P.R. 428/98, non procede isolatamente. È viceversa
rafforzata da un contesto di iniziative di particolare rilevanza per la sua stessa
realizzazione: il progetto di costituzione di una “rete unitaria della Pubblica
Amministrazione” (RUPA) e il progressivo riconoscimento del valore legale del
documento informatico, in primo luogo. La rete unitaria, anch’essa prevista nel
Piano 1995-1997, come infrastruttura di trasmissione dati e struttura logica di
interscambio, finalizzata a mettere in grado le amministrazioni pubbliche di
“colloquiare tra di loro per lo scambio di ogni documento ed informazione utili”.
Il riconoscimento del valore legale del documento informatico, vera e propria
condizione, insieme alla rete unitaria, per l’effettiva penetrazione
dell’interconnessione e dell’interoperabilità nella realtà operativa delle
amministrazioni, introdotto sul piano di principio già dalla legge n. 241/90 e
compiutamente disciplinato dal d.P.R. n. 513/97, vale a dire il regolamento sulla
formazione, archiviazione e trasmissione dei documenti informatici, in attuazione
della legge n. 59/97. L’entrata nell’ordinamento giuridico del documento
informatico catalizza il processo stesso di informatizzazione del sistema di 52 Occorre ricordare il D.P.C.M. 15 febbraio 1989, che dettava le direttrici dell’azione delDipartimento, finalizzate a contrapporre alla pregiudizievole dispersione del processod’innovazione tecnologica e allo spreco di risorse dell’amministrazione caratterizzanti laprecedente fase dell’informatizzazione della pubblica amministrazione; auspicava interventi dicoordinamento mirati all’obiettivo dell’interconnessione e dell’interoperabilità degli apparaticonoscitivi pubblici, questo grazie alle direttive per la standardizzazione delle tecnologie utilizzatedalle amministrazioni, lo strumento programmatorio, l’individuazione di “progetti intersettoriali diautomazione di particolare rilievo”.
129
gestione ed archiviazione dei documenti. Conseguentemente lo stesso d.P.R. n.
513/97 richiede l’aggiornamento dei sistemi informativi ai fini della gestione dei
documenti informatici (art. 20)54 e l’introduzione del protocollo informatico e dei
sistemi di gestione dei flussi documentali (art. 21)55. Il d.p.r. 28 dicembre 2000,
n.445 “Testo unico delle disposizioni legilslative e regolamentari in materia di
documentazione amministrativa” giunge a conclusione di questo percorso e
rappresenta un valore aggiunto sancendo un evoluzione anche nella
denominazione del servizio, da “protocollo informatico” (d.p.r.428/98) a vero e
proprio “sistema di gestione informatica dei documenti”, comprendendo le
esperienze sul documento elettronico e la firma digitale, e valorizzando la sua
funzione “informativa”56.
2.2 Il quadro normativo: principali riferimenti
I1 progetto di riforma della gestione dei flussi documentali all’interno
dell’Amministrazione ha trovato una prima forma di attuazione con il d.P.R. n.
53 AIPA, Piano per l’informatica della p.a. (1995-1997), approvato nel giugno 1994.54 D.P.R. n. 513/97, art. 20 “Sviluppo dei sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni”1) Entro il 31 marzo 1998 le pubbliche amministrazioni adottano un piano di sviluppo dei sistemiinformativi automatizzati in attuazione delle disposizioni del presente regolamento e secondo lenorme tecniche definite dall’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione.2) Le pubbliche amministrazioni provvedono, entro cinque anni, a partire dal 1° gennaio 1998, arealizzare o revisionare sistemi informativi finalizzati alla totale automazione delle fasi diproduzione, gestione, diffusione, ed utilizzazione dei propri dati, documenti e degli atti inconformità alle disposizioni del presente regolamento ed alle disposizioni di cui alle leggi 31dicembre 1996, n. 675 e 676.3) Entro il 31 dicembre 1998, le pubbliche amministrazioni valutano in termini di rapporto tracosti e benefici il recupero su supporto informatico dei documenti e degli atti cartacei dei quali siaopportuna od obbligatoria la conservazione e provvedono alla predisposizione dei conseguentipiani di sostituzione degli archivi informatici.55 D.P.R. n. 513/97, art. 21, “Gestione informatica del flusso documentale”:Entro il 31 dicembre 1998 le pubbliche amministrazioni dispongono per la tenuta del protocolloamministrativo e per la gestione dei documenti con procedura informatica al fine di consentire ilreperimento immediato, la disponibilità degli atti archiviati e l’accesso ai documentiamministrativi per via telematica tra pubbliche amministrazioni e tra queste ed i soggetti privatiaventi diritto.56 M.P. GUERRA, Archivi delle pubbliche amministrazioni e gestione informatica dei documenti,in G. ARENA, M. BOMBARDELLI, M.P. GUERRA, A. MASUCCI, La documentazioneamministrativa: certezze, semplificazione e informatizzazione nel DPR 28 dicembre 2000,n .445,Maggioli, Rimini, 2001, p. 242 ss.
130
428/199857 , concernente, in particolare, la realizzazione del protocollo
amministrativo informatizzato.
Ad esso va ad affiancarsi il d.P.R. 513/97, regolamento sulla
formazione,archiviazione, e trasmissione dei documenti informatici da prendere a
riferimento per la firma digitale, che analizzeremo brevemente in separata sede.
Le regole tecniche per la gestione e la trasmissione attraverso strumenti
informatici dei documenti della Pubblica Amministrazione e requisiti minimi di
sicurezza sono state, poi, disciplinate dal d.P.C.M., del 31 ottobre 2000. Il
contenuto del d.P.R. n. 428/1998 è stato infine trasfuso in parte nel d.P.R.
445/2000, che ha disposto la realizzazione del protocollo informatico per tutte le
amministrazioni pubbliche ed ha attribuito la competenza per l’emanazione delle
regole tecniche di attuazione all’ AIPA58.
Da ricordare infine, la circolare 28/2001, ad opera dell’AIPA,
sull’interoperabilità , e la delibera AIPA n. 42/2001, sulla conservazione dei
documenti.
2.3 Protocollo informatico: obiettivi e strategie
Di fronte all’aumento della quantità dei documenti trattati ed alla necessità
di suddivisione per attività e/o argomento (classificazione), l’esigenza di gestione
sistematica dei documenti è minata dai problemi dell’inefficienza, della
ridondanza, della lentezza dei tempi di reperimento.
Il progetto del protocollo informatico si pone come soluzione naturale
lanciando due grandi obiettivi:
57 Si tratta del “Regolamento per la gestione del protocollo informatico da parte delleamministrazioni pubbliche”.58 L’AIPA ha così adottato la delibera n. 51/2000, in merito alla formazione e alla conservazionedei documenti informatici, la delibera n. 42/2001, concernente l’archiviazione e la conservazionedei documenti su supporti informatici e la circolare AIPA/CR/28 del 7 maggio 2001, che hadisciplinato i requisiti ed il formato del protocollo informatico.
131
il primo consiste nel migliorare l’efficienza interna delle amministrazioni
attraverso l’eliminazione dei registri cartacei, la diminuzione degli uffici di
protocollo, e la razionalizzazione dei flussi documentali.
Il secondo, nel migliorare la trasparenza dell’azione amministrativa
attraverso degli strumenti che consentano un effettivo esercizio del diritto di
accesso allo stato dei procedimenti ed ai relativi documenti da parte dei soggetti
interessati (cittadini e imprese).
Le strategie per conseguire tali obiettivi stabiliscono poche ma fondamentali
regole per disciplinare la corretta tenuta del registro informatico di protocollo. Per
garantire l’interoperabilità tra sistemi di protocollo indipendenti. Per integrare il
protocollo informatico con la firma digitale e la posta elettronica per l’attuazione
dell’e-governement. Tutto ciò lasciando alle amministrazioni la responsabilità
delle scelte sulle questioni di efficienza interna, e fornendo alle stesse supporto
consulenziale, finanziario e metodologico per facilitare la scelta delle migliori
soluzioni organizzative ed informatiche.59
2.4 Protocollo informatico: oggetto ed ambito d’applicazione
È opportuno definire in maniera univoca dapprima l’oggetto inerente a
questo progetto, atti e documenti digitali, e successivamente l’ambito di
applicazione del medesimo.
Per atti e documenti digitali la L. 15 marzo 1997, n. 59 (art.15)60 intende
“atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con
59 G. LONGOBARDI, La rivoluzione digitale nella P.A.: il Protocollo informatico, CNIPA,Centro di Competenza Trasparenza e gestione elettronica dei documenti, 9 luglio 2003, p. 3 ss. Inwww.cnipa.gov.it60 L. 59/1997 “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed entilocali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”
132
strumenti informatici e telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme,
nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi
e rilevanti a tutti gli effetti di legge”. Il d.P.R. 137 del 7 aprile 2003 ( art. 20
comma 2) stabilisce inoltre che “i documenti informatici contenenti copia o
riproduzione di atti pubblici, scritture private e documenti amministrativi di ogni
tipo, spediti o rilasciati dai depositari pubblici autorizzati e dai pubblici ufficiali,
hanno piena efficacia , ai sensi degli artt. 2714 e 2715 del codice civile61, se ad
essi è apposta o associata, da parte di colui che li spedisce o rilascia, una firma
elettronica qualificata”.
Per ciò che riguarda l’ambito di applicazione, il d.P.R. 445/2000 e il
d.P.C.M. 31/10/2000, sono rivolti a tutte le amministrazioni definite dal d.lgs.
Art. 15. 1) Al fine della realizzazione della rete unitaria delle pubbliche amministrazioni,l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione è incaricata, per soddisfare esigenze dicoordinamento, qualificata competenza e indipendenza di giudizio, di stipulare, nel rispetto dellevigenti norme in materia di scelta del contraente, uno o più contratti-quadro con cui i prestatori deiservizi e delle forniture relativi al trasporto dei dati e all’interoperabilità si impegnano a contrarrecon le singole amministrazioni alle condizioni ivi stabilite. Le amministrazioni di cui all’articolo 1,comma 1, del d.lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, in relazione alle proprie esigenze, sono tenute astipulare gli atti esecutivi dei perdetti contratti-quadro. Gli atti esecutivi non sono soggetti alparere dell’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione e, ove previsto, delConsiglio di Stato. Le amministrazioni non ricompresse tra quelle di cui all’art. 1, comma 1, deld.lgs. 12 febbraio 1993, n, 39, hanno facoltà di stipulare gli atti esecutivi di cui al presente comma.2) Gli atti, dati e documenti formati nella pubblica amministrazione e dai privati con strumentiinformatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione etrasmissione con strumenti telematici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge. I criteri e lemodalità di applicazione del presente comma sono stabiliti, per la pubblica amministrazione e per iprivati, con specifici regolamenti da emanare entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore dellapresente legge ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto, n. 400. Gli schemi deiregolamenti sono trasmessi alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica perl’acquisizione del parere delle competenti Commissioni.61 Art. 2714 c.c. Copie atti pubblici: Le copie di atti pubblici spedite nelle forme prescritte (art.2699 c.c. L’atto pubblico è il documento redatto, con le richieste formalità, da un notaio o da altropubblico ufficiale autorizzato ad attribuirgli pubblica fede nel luogo dove l’atto è formato.) speditenelle forme prescritte da depositari pubblici autorizzati (art. 2673 c.c., comma 3: Il conservatoredeve anche rilasciare copia dei documenti che sono depositati presso di lui in originale o i cuioriginali sono depositati negli atti di un notaio o in un pubblico archivio fuori della circoscrizionedel tribunale nella quale ha sede il suo ufficio.) fanno fede come l’originale.La stessa fede fanno le copie di copie di atti pubblici originali, spedite da depositari pubblici diesse, a ciò autorizzati.Art. 2715 c.c. Copie di scritture private originali depositate: Le copie delle scritture privatedepositate presso pubblici uffici e spedite da pubblici depositari autorizzati hanno la stessaefficacia della scrittura originale da cui sono estratte. (art. 2702 c.c. La scrittura privata fa pienaprova, fino a querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi l’ha sottoscritta, se coluicontro il quale la scrittura è prodotta ne riconosce la sottoscrizione, ovvero se questa è legalmenteconsiderata come riconosciuta).
133
165/2001 art.1, comma 262 intendendo le amministrazioni centrali, ovvero enti
pubblici non economici, enti locali (regioni, province, comuni), comunità
montane, le istituzioni universitarie, scuole, etc.63
2.5 Le funzioni del protocollo informatico: il nucleo minimo
In attivazione del progetto protocollo informatico l’art. 50, comma 3, del d.P.R. n.
445/200064 pone una scadenza ben precisa: entro il 1° gennaio 2004 tutte le amministrazioni
dovranno adottare le procedure di protocollo informatico.
Si tratta di un impegno piuttosto gravoso, in quanto, in base alle disposizioni contenute
nello stesso T.U., il sistema del protocollo riguarda tutti gli atti rilevanti ai fini dei procedimenti
amministrativi, nonché quelli per i quali la procedura si renda necessaria in relazione a particolari
esigenze individuate dall’Amministrazione. Tale termine non ha un valore cogente, non essendo
previsti né sanzioni per il suo inadempimento, né incentivi per la sua osservanza. Si determina
inoltre il tipo di percorso da seguire (per ogni amministrazione: pianificazione di sviluppo del
proprio sistema informativo automatizzato e realizzazione delle relative applicazioni
informatiche), lasciando ai singoli enti l’autonomia circa il modello ed il livello di
informatizzazione da adottare, tenendo sempre presente la funzione consulenziale, di indirizzo e
coordinamento dell’AIPA65.
Per agevolare il perseguimento di tale impegno l’art. 5666 definisce il cosiddetto nucleo
62 D. Lgs. n. 165/2001 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delleamministrazioni pubbliche”art. 1, comma 2. Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello stato,ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende edamministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, lecomunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomicase popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tuttigli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e glienti del Servizio sanitario nazionale. Vedi anche art. 1, comma 2, d.lgs. n. 29/93 così comeindicava art. 1, comma 1, lett. a) del D.P.R. 428/98.63 C. SERAFINI, Strumenti legislativi per l’implementazione dell’e-governement, in Le ricerchedella SSPA-1, Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, 2004, Cd-rom. Per info:www.sspa.it64 D.P.R. 445/2000, art. 50, comma 3: Le pubbliche amministrazioni provvedono entro il 1°gennaio 2004 a realizzare o revisionare sistemi informativi automatizzati finalizzati alla gestionedel protocollo informatico e dei procedimenti amministrativi in conformità alle disposizioni delpresente testo unico ed alle disposizioni di legge sulla tutela della riservatezza dei dati personali,nonché dell’art. 15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e dei relativi regolamentid’attuazione.65 M.P. GUERRA, Archivi delle pubbliche amministrazioni, op. cit., p 250.66 D.P.R. 445/2000, art. 56. Operazioni ed informazioni minime di gestione informatica deidocumenti. Le operazioni di registrazione indicate all’art. 53 e le operazioni di segnatura diprotocollo di cui all’articolo 55 nonché le operazioni di classificazione costituiscono operazioni
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minimo obbligatorio, che rappresenta il livello minimo obbligatorio di informatizzazione della
gestione documentale, corrispondente alla prima via attraverso cui l’innovazione è perseguita
assieme al sistema automatizzato di gestione dei flussi documentali ed al relativo sistema di
conservazione dei documenti.
La normativa individua, nella costruzione del sistema informativo pubblico, un nucleo
minimo obbligatorio, complessivamente definibile come realizzazione del protocollo informatico.
In concreto, rientrano in tale nucleo minimo obbligatorio alcune operazioni indicate come
“necessarie e sufficienti per la tenuta del sistema di gestione informatica dei documenti”, esse
sono: la registrazione di protocollo (art. 53); la segnatura di protocollo (art. 55); la classificazione
(art. 52, lett. f; art. 64, comma 4; art. 68, comma 1)67.
Funzioni archivistiche che sostanziano la formazione stessa dei documenti: le prime due
garantiscono l’identificazione univoca di ciascun documento e la certezza circa la sua acquisizione
e spedizione. La classificazione ne assicura il reperimento inserendolo all’interno di un sistema
documentale ordinato.
2.5.1 La registrazione di protocollo
Per registrazione di protocollo s’intende l’inserimento di determinate informazioni relative
al documento in un apposito registro. In vista dell’automazione dell’operazione, e della attigua
eliminazione dei registri cartacei il d.P.R. 445/2000 fissa direttamente quali elementi vanno
registrati nel registro informatico di protocollo, in che modo, per quali documenti. Gli elementi da
registrare sono: a) e b) data e numero di registrazione progressivo annuale generati
automaticamente e non modificabili secondo un formato unico; c) data e protocollo del documento
ricevuto, se disponibili; d) mittente, ovvero destinatario, registrati in forma non modificabile; e)
oggetto del documento registrato in forma non modificabile; f) l’impronta del documento
informatico68, se trasmesso per via telematica in forma non modificabile (art. 53, comma 1).Il
sistema dovrà consentire la produzione del registro giornaliero di protocollo: l’elenco delle
necessarie e sufficienti per la tenuta del sistema di gestione informatica dei documenti da partedelle pubbliche amministrazioni.67 D.P.R. 445/2000 art. 52, lett. f) Il sistema di gestione informatica dei documenti , in formaabbreviata “sistema” deve: garantire la corretta organizzazione dei documenti nell’ambito delsistema di classificazione d’archivio adottato.Art. 64, comma 4. Le amministrazioni determinano autonomamente e in modo coordinato per learee organizzative omogenee, le modalità di attribuzione dei documenti ai fascicoli che licontengono e ai relativi procedimenti, definendo adeguati piani di classificazione d’archivio pertutti i documenti, compresi quelli non soggetti a registrazione di protocollo.Art. 68, comma 1. Il servizio per la gestione dei flussi documentali e degli archivi elabora edaggiorna il piano di conservazione degli archivi, integrato con il sistema di classificazione, per ladefinizione dei criteri di organizzazione dell’archivio, di selezione periodica e di conservazionepermanente dei documenti, nel rispetto delle vigenti disposizioni contenute in materia di tutela deibeni culturali e successive modificazioni ed integrazioni.68 La norma specifica che tale impronta è costituita dalla sequenza di simboli binari in grado diidentificarne univocamente il contenuto. (art. 53, comma 1, lett. f)
135
informazioni inserite con la registrazione in uno stesso giorno.
Vengono esclusi dal protocollo diverse categorie di documenti: documenti di carattere generale
costituenti fonti di informazione giuridica (Gazzette Ufficiali, Bollettini ufficiali) e extragiuridica
(giornali e riviste; documenti soggetti a registrazione particolare da parte dell’amministrazione
(registri di stato civile; liste leva; etc. ), “atti preparatori interni” (art. 53, comma 5)69.
Per ciò che concerne le modalità, la registrazione va effettuata in un'unica soluzione
comprensiva della segnatura. (art. 53, comma 3; art. 55, comma 2)
L’elenco dei documenti esclusi dalla registrazione e quelli soggetti a registrazione
particolare, con appositi modi di trattamento, devono essere riportati nel manuale di gestione70.
La soluzione accolta dal T.U. appare coerente con la funzione del protocollo, ovvero con la
necessità di garantire la sicurezza e l’integrità dei documenti. In tale prospettiva è ovvio che il
procedimento di protocollazione debba essere attuato nei confronti di ogni singolo atto del
procedimento necessario all’emanazione del provvedimento amministrativo finale.
Infine, speciali regole procedurali sono dettate nei casi di annullamento o modifica di
informazioni registrate “non modificabili”. Il loro scopo consiste nell’impedire qualsiasi
contraffazione di dati. Per questo devono assicurare sia la leggibilità di tutte le informazioni
originarie, sia la conoscibilità dell’autore, della data e della autorizzazione dell’intervento di
annullamento o modifica. (art. 54)71
69 Dell’art. 53, d.P.R. 445/2000, merita d’essere più accuratamente analizzato il comma 4: Condecreto del presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta dell’Aipa di concerto con il Ministroper la funzione pubblica, sono specificatele regole tecniche, i criteri e le specifiche delleinformazioni previste nelle operazioni di registrazione di protocollo.Il d.P.C.M. in questione è quello del 31 ottobre 2000 “Regole tecniche per il protocolloinformatico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n 428”; a cui fariferimento la circolare 7 maggio 2001, n. AIPA/CR/28, “Articolo 18, comma 2, del decreto delPresidente del Consiglio dei ministri 31 ottobre 2000, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale “1novembre 2000, n. 272, recante regole tecniche per il protocollo informatico di cui al decreto delPresidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 - Standard, modalità di trasmissione,formato e definizioni dei tipi di informazioni minime ed accessorie comunemente scambiate tra lepubbliche amministrazioni e associate ai documenti protocollati”.70 Rileva l’opportunità della previsione di criteri ulteriori da parte delle singole amministrazionirivolti a regolare l’ordine delle registrazioni di protocollo, ove l’immissione sia effettuabile da unapluralità di terminali, “al fine di tutelare con sicurezza la parità di trattamento”, ritenendo nonsufficiente al riguardo la prescrizione in base alla quale “la data di registrazione (che interminigenerali fonda l’ordine) è assegnata automaticamente dal sistema”, M. RICCI,Il regolamento per la gestione del protocollo informatico da parte delle amministrazionipubbliche (d.p.r. 20 ottobre 1998, n. 428), in R. CAFFERATA e M. TALAMO, a cura di,Pubblica amministrazione, strategie organizzative e processi di informatizzazione, suppl. al n.3/99 di Economia Pubblica , p. 139.71 D.P.R. 445/2000, art. 54. 1) Le informazioni non modificabili di cui all’art. 53 lett. a), b), c), d),e) e f) sono annullabili con la procedura di cui al presente articolo. Le informazioni annullatedevono rimanere memorizzate nella base di dati per essere sottoposte alle elaborazioni previstedalla procedura.2) La procedura per indicare l’annullamento riporta, secondo i casi, una dicitura o un segno inposizione sempre visibile e tale, comunque, da consentire la lettura di tutte le informazioni
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2.5.2 La segnatura
In effetti il protocollo informatico è il sistema mediante il quale viene
attribuito all’originale di ogni documento informatico un fascicolo, per mezzo del
quale sono associate in modo permanente al documento stesso una serie di
informazioni obbligatorie: codice progressivo di protocollo, data di
protocollazione, indicazione dell’Amministrazione o dell’area organizzativa che
ha emanato il documento. Possono essere inserite anche ulteriori informazioni
come l’indicazione dell’ufficio di assegnazione o provenienza, l’indice di
classificazione del documento e altri dati utili o necessari disponibili al momento
della registrazione, configurando in questo modo una vera e propria “banca dati
dell’attività” ( in cui accumulare informazioni sui documenti rispetto alle varie
fasi procedimentali)72. Si tratta della procedura di segnatura di cui all’art. 55
d.P.R. 445/2000: “La segnatura dei protocollo è l’apposizione o l’associazione73
all’originale del documento, in forma permanente non modificabile, delle
informazioni riguardanti il documento stesso. Essa consente di individuare
ciascun documento in modo inequivocabile”. L’attribuzione del numero di
protocollo, secondo quanto chiarito dalla giurisprudenza, consente di determinare
la data certa di un documento ai sensi dell’art. 2704 c.c.74
originarie unitamente alla data, all’identificativo dell’operatore ed agli estremi del provvedimentod’autorizzazione.72 G. LAUNARO, Il nuovo regolamento Aipa per il controllo informatico e il riconoscimento dellefunzioni strategiche del protocollo, in Archivi & Computer, 1999, p. 89. L’autrice osserva che “inuna struttura complessa le informazioni sono difficilmente concentrabili in un unico punto, ma piùverosimilmente sono distribuite e concentrabili ih un unico punto, ma più verosimilmente sonodistribuite e conoscibili in punti diversi. Così le informazioni poste all’atto della segnatura delprotocollo potranno/dovranno essere integrate ad esempio dall’ufficio che cura il procedimento cuiil documento si riferisce, nella consapevolezza della necessità di un processo di progressivacostituzione della banca dati sull’attività affinché la stessa sia la più completa possibile”.73 Occorre rilevare come nel caso di apposizione la segnatura è apposta in modo indelebile aldocumento, mentre in caso di associazione il protocollo è “inscindibilmente collegato ad undocumento senza tuttavia farne parte”. E.M. TRIPODI, La firma elettronica e digitale nella P.A.,in E-governement. Profili teorici ed applicazioni pratiche del governo digitale, a cura di F.SARZANA di S. IPPOLITO, Casa editrice La Tribuna, 2003, p. 99.74 Art. 2704 c.c. Data della scrittura privata nei confronti dei terzi. La data della scrittura privatadella quale non è autenticata la sottoscrizione non è certa e computabile riguardo ai terzi, se nondal giorno in cui la scrittura è stata registrata o dal giorno della morte o della sopravvenutaimpossibilità fisica di colui o di uno di coloro che l’hanno sottoscritta o dal giorno in cui ilcontenuto della scrittura è riprodotto in atti pubblici o, infine, dal giorno in cui si verifica un altrofatto che stabilisca in modo egualmente certo l’anteriorità della formazione del documento.
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2.5.3 La classificazione
Né il d.P.R. 428/98, né il Testo Unico contengono una definizione della
classificazione, soltanto il riferimento alla sua funzione. Le indicazioni fornitici
dall’AIPA ci permettono di determinarla come un’attività volta ad “organizzare
l’accumulazione dei documenti rispettando la loro funzione in rapporto alle
attività cui i documenti partecipino”.
La classificazione si effettua nei confronti di tutti i documenti correnti,
protocollati e non, a prescindere dal loro stato di trasmissione (spediti, ricevuti,
interni) e dal supporto utilizzato. Grazie ad essa vengono identificate le relazioni
documentarie e definita la posizione del singolo documento all’interno
dell’archivio che si sta formando. L’assegnazione di tale posizione è compiuta in
base di uno schema logico, il piano di classificazione o titolario di archivio. Esso
nasce sulla scorta della struttura organizzativa (mutevole nel tempo), delle
competenze del soggetto produttore, nonché rispetto alle procedure relative alla
documentazione delle varie attività. Il piano di classificazione non può essere
predefinito allo stesso modo per tutte le amministrazioni, viceversa spetta ad
ognuna di esse predisporlo ed aggiornarlo, strutturando così il proprio archivio ed
i criteri che lo regolano nelle sue diverse fasi. In concreto la classificazione
attribuisce ad ogni documento un indice (indice di classificazione), rientrante in
uno schema di voci (il piano di classificazione) e nell’inserire conseguentemente
il documento stesso in un’unità archivistica: il fascicolo o la serie (fascicolazione),
la quale assumerà in ambiente digitale una valenza puramente logica.
Da ultimo si rileva come la classificazione si compia a favore di documenti
correnti, e mai verso archivi già formati precedentemente secondo criteri diversi75.
La data della scrittura privata che contiene dichiarazioni unilaterali non destinate a personadeterminata può essere accertata con qualsiasi mezzo di prova.Per l’accertamento della data nelle quietanze, il giudice, tenuto conto delle circostanze, puòammettere qualsiasi mezzo di prova.)In Trib. Milano, 2.3.1998, Foro pad., 1999, I, 11475 M.P. GUERRA, Archivi delle pubbliche amministrazioni, op. cit., p. 258
138
2.6 Le informazioni del protocollo informatico: diritto d’accesso e
principio di trasparenza dell’attività amministrativa
I1 sistema del protocollo informatico riveste altresì un ruolo importante per quanto
concerne l’attuazione del diritto di accesso e del principio di trasparenza dell’attività
dell’Amministrazione.
In tale prospettiva l’accesso alle informazioni del protocollo è rilevante sotto tre diversi
profili.
a) Accesso interno
Per quanto concerne l’accesso alle informazioni da parte degli utenti della stessa
Amministrazione, esso è disciplinato “dai criteri di abilitazione stabiliti dal responsabile della
tenuta del servizio” di protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi,
distinguendo tra abilitazioni alla consultazione ed abilitazioni all’inserimento ed alla modifica
delle informazioni, attribuendo così ad ogni utente interessato il livello di autorizzazione (art. 58,
comma 1; art. 61, comma 3, lett. a)76.
Il sistema di gestione dei flussi documentali dovrà consentire la ricerca delle informazioni
in base a criteri di selezione inerenti tutti i tipi di informazioni registrate, anche a testo libero (art.
58, comma 2)77, offrendo la possibilità di elaborazioni statistiche per finalità di controllo interno
(art. 58, comma 3)78.
b) Accesso esterno, ai sensi della legge 241/90
L’accesso è , in prima istanza, accesso esterno da parte del cittadino. Questo diritto, rispetto
alle informazioni contenute nei documenti informatici, va valutato ai sensi della legge 241 /1990
76 D.P.R. 445/2000, art. 58, comma 1 Funzioni di accesso ai documenti e alle informazioni delsistema. L’accesso al sistema da parte degli utenti appartenenti all’Amministrazione, nonché laricerca, la visualizzazione e la stampa di tutte le informazioni relative alla gestione dei documentisono disciplinati dai criteri di abilitazione stabiliti dal responsabile della tenuta del servizio di cuiall’art. 61.Art. 61, comma 3, lett. a) Il servizio ( per la tenuta del protocollo informatico, della gestione deiflussi documentali e degli archivi in ciascuna delle grandi aree organizzative omogenee) svolge iseguenti compiti: attribuisce il livello di autorizzazione per l’accesso alle funzioni della procedura,distinguendo tra abilitazioni alla consultazione e abilitazioni all’inserimento e alla modifica delleinformazioni.77 Art. 58, comma 2. La ricerca delle informazioni del sistema è effettuata secondo criteri diselezione basati su tipi di informazioni registrate. I criteri di selezione possono essere costituiti daespressioni semplici o da combinazioni di espressioni legate tra loro per mezzo di operatori logici.Per le informazioni costituite da testi deve essere possibile la specificazione delle condizioni diricerca sulle singole parole o parti di parole.78 Art. 58, comma 3. Il sistema deve offrire la possibilità di elaborazioni statistiche sulleinformazioni registrate allo scopo di favorire le attività di controllo.
139
art. 2279. È evidente che l’accesso alle informazioni deve essere consentito esclusivamente agli
utenti abilitati, mediante un meccanismo di autenticazione che protegga i dati del protocollo. L’art.
59 comma 3 del d.P.R. n. 445/2000, in tema di accesso esterno ai documenti e alle informazioni
del sistema, prevede, pertanto, che le Amministrazioni determinino le “modalità di identificazione
del soggetto anche mediante l’impiego di strumenti informatici per la firma digitale del
documento informatico” 80. Deve, peraltro, essere garantito il controllo di ogni eventuale
intervento di modifica delle informazioni stesse.
c) Accesso esterno da parte di altre pubbliche amministrazioni
Infine viene in rilievo l’ipotesi di accesso da parte di utenti appartenenti ad altre
Amministrazioni. In tal caso le Amministrazioni interessate “adottano le modalità di
interconnessione stabilite nell’ambito delle norme e dei criteri tecnici emanati per la realizzazione
della rete unitaria delle pubbliche amministrazioni” (art. 60, comma 1, d.P.R. n. 455/2000)81.
In questo ultimo caso si pone, evidentemente, un problema di interoperabilità tra i vari
sistemi di protocollo, che garantisca lo scambio di informazioni tra le diverse Amministrazioni. Di
tale aspetto si è occupata la circolare AIPA/CR/28 del 7 maggio 2001, che ha integrato la
disciplina di cui all’art. 10, comma 2 del D.P.C.M. 31 ottobre 200082.
La trasmissione delle informazioni tra le Pubbliche Amministrazioni si basa, in particolare,
su di un sistema integrato di posta elettronica, protocollo informatico e firma digitale: il sistema,
79 L. 241/90, art. 22: 1)Al fine di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e difavorirne lo svolgimento imparziale è riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela disituazioni giuridicamente rilevanti il diritto di accesso ai documenti amministrativi, secondo lemodalità stabilite dalla presente legge.2) È considerato documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica,elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dallepubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa.3) Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge le amministrazioni interessateadottano le misure organizzative idonee a garantire l’applicazione della disposizione di cui alcomma 1, dandone comunicazione alla Commissione di cui all’art. 27.80 D.P.R. 445/2000, art. 59, comma 3: Nel caso di accesso effettuato mediante strumenti checonsentono l’acquisizione diretta delle informazioni e dei documenti da parte dell’interessato, lemisure organizzative e le norme tecniche indicate al comma 2 determinano, altresì, le modalità diidentificazione del soggetto anche mediante l’impiego di strumenti informatici per la firma digitaledel documento informatico, come disciplinati dal presente testo unico.81 D.P.R. 445/2000, art. 60, comma 1: Le pubbliche amministrazioni che, mediante proprieapplicazioni informatiche, accedono al sistema di gestione informatica dei documenti delle grandiarre organizzative omogenee di cui al comma 4 dell’art. 50, adottano le modalità diinterconnessione stabilite nell’ambito delle norme e dei criteri tecnici emanati per la realizzazionedella rete unitaria delle pubbliche amministrazioni.82 D.P.C.M. 31/10/2000 “Regole tecniche per il protocollo informatico di cui al decreto delpresidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 428”. Art. 10, comma 2: Le amministrazionipubbliche di cui all’art. 1, 1° comma, del d.lgs. n. 29/1993, realizzano nei propri sistemi diprotocollo informatico, oltre alla “funzionalità minima”, anche funzionalità interoperative cherispondono almeno ai requisiti di accesso di cui all’art. 11 del decreto del Presidente dellaRepubblica n. 428/ 1998.
140
pertanto, deve basarsi su modalità comuni di comunicazione83.
In base a quanto disposto dalla circolare dell’ AIPA, nella trasmissione dei documenti
all’interno delle Amministrazioni è possibile individuare un documento informatico primario, che
deve essere provvisto di firma digitale, altri documenti allegati, che (al pari dei documenti
meramente interni), possono anche essere sottoscritti con firma diversa da quella digitale, e la
segnatura (art. 55, comma 1, d.P.R. 445/2000)84.
Tutte le operazioni sino ad ora descritte devono ovviamente essere realizzate nel rispetto
delle disposizioni della L. 675/1996 sulla tutela dei dati personali.85
83 Proprio a tal fine il regolamento tecnico ha disciplinato l’utilizzo della posta elettronicamediante l’applicazione del protocollo SMPT e del formato MIME per la codifica dei messaggi. Èinoltre previsto che ogni messaggio di posta elettronica contenga la segnatura informatica e lacodifica in formato XML.84 D.P.R. 445/2000, art. 55, comma 1: La segnatura di protocollo è l’apposizione o l’associazioneall’originale del documento, in forma permanente non modificabile, delle informazioni riguardantiil documento stesso. Essa consente di individuare ciascun documento in modo inequivocabile. Leinformazioni minime previste sono: a) il progressivo di protocollo, secondo il formato disciplinatoall’art. 57; b) la data di protocollo; c) l’identificazione in forma sintetica dell’amministrazione odell’area organizzativa individuata ai sensi dell’art. 50, comma 4.85 Il principio di pubblicità, di cui si fa portavoce il T.U., deve essere coniugato con li principio ditutela dei dati personali, L. 675/96, quale essenziale garanzia di protezione della vita privata, resaancor più necessaria dalla moltiplicazione delle possibilità di lesione attuabili con le tecnologieinformatiche.La legge 675/96 inquadra la gestione dei documenti da parte delle pubbliche amministrazioni(attività di formazione, organizzazione, utilizzo, trasmissione di documenti contenenti dati dicarattere personale) nell’ambito del trattamento di dati personali da parte dei soggetti pubblici, alquale si applica una deroga rispetto a quanto previsto per i trattamenti effettuati da soggetti privati.Tale deroga è giustificata dal perseguimento di interessi pubblici.Per trattamento di dati personali s’intende “qualunque operazione o complesso di operazioni,svolti con o senza l’ausilio di mezzi elettronici o comunque automatizzati, concernenti la raccolta,la registrazione, l’organizzazione, la conservazione, l’elaborazione, la modificazione, la selezione,l’estrazione, la diffusione, la cancellazione e la distruzione di dati” (art. 1, comma 2, lett. b).Tra le definizioni elencate dalla L. 675/96, all’art. 1 troviamo quella relativa alla categoriacomplessiva dei dati personali: “qualunque informazione relativa a persona fisica, personagiuridica, ente o associazione, identificati o identificabili, anche indirettamente, medianteriferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale”(art. 1, comma 2, lett. c). Successivamente, la legge riserva una disciplina differenziata a quelliqualificabili come sensibili: “i dati personali idonei a rivelare l’origine razziale ed etnica, leconvinzioni religiose, filosofiche, o di altro genere, le opinioni politiche, l’adesione a partiti,sindacati, associazioni od organizzazioni di carattere religioso, filosofico, politico o sindacale,nonché i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale…” (art. 22, comma 1) ei dati relativi ai provvedimenti di cui all’art. 686 del codice di procedura penale (art. 24); datiordinari o comuni sono quelli non rientranti in queste ultime categorie.Facendo un passo indietro, in base alla deroga sopra accennata, il trattamento di dati personaliordinari da parte di soggetti pubblici è consentito “soltanto per lo svolgimento delle funzioniistituzionali, nei limiti stabiliti dalle leggi e dai regolamenti (art. 27, comma 1, L. 675/96). Iltrattamento di dati sensibili da parte di tali soggetti è consentito solo se autorizzato da espressadisposizione di legge, che specifichi i tipi di dati trattabili, le operazioni eseguibili e le rilevantifinalità di interesse pubblico perseguite, o, in mancanza di una tale legge, qualora sia orientato alperseguimento di rilevanti finalità di interesse pubblico. Questa seconda ipotesi, in merito allalegittimità del trattamento, prevede l’identificazione, pubblicazione e aggiornamento, (da parte delsoggetto titolare del trattamento medesimo secondo il proprio ordinamento) dei tipi di dati e dioperazioni strettamente pertinenti e necessari in relazione alle finalità perseguite nei singoli casi.
141
2.7 Il sistema di gestione dei flussi documentali
La realizzazione del nucleo minimo obbligatorio rappresenta soltanto il
primo gradino di informatizzazione della gestione documentale verso la creazione
di un vero e proprio sistema di gestione dei flussi documentali (art. 64, d.P.R.
La legge n. 675/96 detta regole speciali per due specifiche modalità di trattamento: lacomunicazione (ovvero ”il dare conoscenza dei dati personali a uno o più soggetti determinatidiversi dall’interessato, in qualunque forma, anche mediante al loro messa a disposizione oconsultazione” (art. 1, comma 2, lett. g) e la diffusione (“il dare conoscenza dei dati personali asoggetti indeterminati, in qualunque forma, anche mediante la loro messa a disposizione oconsultazione” (art. 1, comma h) differenziando le regole stesse a seconda che la comunicazione ela diffusione siano effettuate nei confronti di altri enti pubblici o invece nei confronti di soggettiprivati.Nella categoria delle comunicazioni effettuate da soggetti pubblici a favore di altri soggettipubblici vanno incluse anche le ipotesi di interoperabilità tra i sistemi informativi automatizzatidelle diverse amministrazioni e, più in generale, le ipotesi di accesso esterno da parte di altreamministrazioni, ai sensi dell’art. 60 del D.P.R. 445/2000 (vedi nota n. 31).Partendo da ciò sembrerebbe esaudita, grazie alle norme del D.P.R. 445/2000 a riguardo, larichiesta di legittimazione del trattamento raccomandata dalla L. 675/96, che ammette lacomunicazione e la diffusione dei dati personali ordinari da parte di un soggetto pubblico ad altrisoggetti pubblici “quando siano previste da norma di legge o di regolamento…” (art. 27, comma2). Ciò legittimerebbe ogni ipotesi di interconnessione e di generalizzata interoperabilità trasistemi informativi automatizzati delle pubbliche amministrazioni. Ma sembra sorgere uncontrasto con gli orientamenti pronunciati dal Garante per la tutela dei dati personali ( a riguardodel problema della consultabilità diretta e della interconnessione e interoperabilità in materia dianagrafi della popolazione. Pronunce del Garante del 26 maggio, del 29 maggio 2000, 20 giugno2000, in Garante per la protezione dei dati personali, Cittadini e società dell’informazione.Bollettino, n. 13/2000, p. 9 ss).Conforme a tali orientamenti, è la soluzione proposta dal T.U. rispetto all’ipotesi specificadell’accesso esterno operato da altre amministrazioni per l’accertamento d’ufficio di stati, qualità efatti nonché per il controllo sulle dichiarazioni sostitutive presentate dai cittadini. Ovvero quando,l’amministrazione o gestore di servizio pubblico cui fa capo il procedimento, effettua per tali finila consultazione diretta per via telematica degli archivi dell’amministrazione certificante (art. 43,comma 2): “…Per l’accesso diretto ai propri archivi l’amministrazione certificante rilasciaall’amministrazione procedente apposita autorizzazione in cui vengono indicati i limiti e lecondizioni di accesso volti ad assicurare la riservatezza dei dati personali ai sensi della normativavigente”).Occorre inoltre ricordare che vi è un “…divieto di accesso a dati diversi da quelli di cui ènecessario acquisire la certezza o verificare l’esattezza…” (art. 43, comma 2, premessa a quantoriportato sopra) in conformità ai principi fondamentali di finalità, di pertinenza, di non eccedenza e(per i dati sensibili) di essenzialità, che disciplinano la raccolta dei dati personali, e dallaqualificazione della richiamata ipotesi di consultazione diretta come “operata per finalità dirilevante interesse pubblico. Vedi M.P. GUERRA, Archivi delle pubbliche amministrazioni, op.cit., p. 291 ss.Per ciò che concerne l’ipotesi della comunicazione di dati personali da parte di soggetti pubblici asoggetti privati (ovvero l’esercizio del diritto d’accesso ai sensi della legge n. 241/90 nei confrontidi documenti contenenti dati personali), la legge n. 675/96 ammette “la comunicazione e ladiffusione… da parte di soggetti pubblici a privati… solo se previste da norme di legge o diregolamento” (art. 27, comma 3). Per quanto riguarda i dati sensibili, i requisiti di legittimazionedi tale ipotesi di trattamento da parte dei soggetti pubblici sono quelli precedentemente specificati:la comunicazione, ossia l’assenso all’accesso, costituisce infatti una delle operazioni oggetto dinecessaria specificazione in funzione autorizzatrice.
142
445/2000), inteso come riorganizzazione telematico-informatica di tutto il lavoro
d’ufficio.
Ogni singolo ente ,in base alle indicazioni dell’AIPA, costruirà il proprio
sistema di gestione dei flussi documentali tenendo presenti le variabili del volume
di documenti trattato, delle caratteristiche dei procedimenti amministrativi gestiti
(stabilità iter, complessità dello stesso, quantità delle istanze), delle risorse di
personale, etc.
Obiettivi della messa in opera del sistema sono il reperimento di
informazioni in ordine al documento, al fascicolo, al procedimento e alle
reciproche relazioni (art. 65, lett. a, b, c) e lo scambio di informazioni tra
amministrazioni (art. 65, lett. d )86. È fondamentale ricordare che nella gestione
dei flussi è inclusa quella dei procedimenti (art. 64, comma 1 e 2)87. La gestione
automatizzata dei procedimenti amministrativi comporta l’integrazione delle
procedure di gestione informatica dei documenti con la procedura amministrativa,
ciò significa una incisiva riorganizzazione delle procedure stesse, con conseguente
miglioramento dell’azione amministrativa88.
86 D.P.R. 445/2000, art. 65: Oltre a possedere i requisiti indicati all’art. 52, il sistema per lagestione dei flussi documentali deve: a) fornire informazioni sul legame esistente tra ciascundocumento registrato, il fascicolo ed il singolo procedimento cui esso è associato; b) consentire ilrapido reperimento delle informazioni riguardanti i fascicoli, il procedimento ed il relativoresponsabile, nonché la gestione delle fasi del procedimento; c) fornire informazioni statistichesull’attività sull’ attività dell’ufficio; d) consentire lo scambio di informazioni con sistemi per lagestione dei flussi documentali di altre amministrazioni al fine di determinare lo stato e l’iter deiprocedimenti complessi.87 D.P.R. 445/2000 art. 64, comma 1) Le pubbliche amministrazioni provvedono in ordine allagestione dei procedimenti amministrativi mediante sistemi informativi automatizzati, valutando irelativi progetti in termini di rapporto tra costi e benefici, sulla base delle indicazioni fornitedall’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione; 2) I sistemi per la gestione deiflussi documentali che includono i procedimenti amministrativi di cui al comma 1 è finalizzata almiglioramento dei servizi e al potenziamento dei supporti conoscitivi delle amministrazionisecondo i criteri di economicità, di efficacia dell’azione amministrativa e di pubblicità stabilitidalla legge.88 M.P. GUERRA, Archivi delle pubbliche amministrazioni, op. cit. p. 266 ss.
143
Dal punto di vista tecnico vengono così gettate le fondamenta per la
realizzazione di un vero e proprio Workflow Management System (WfMS), un
sistema cioè in grado di distribuire attività ed informazioni tra gli attori del
processo di gestione dei flussi documentali: risorse umane e risorse tecnologiche.
L’applicazione del WfMS è conveniente in presenza di determinate condizioni:
stabilità dell’iter del processo intesa come possibilità di rappresentare uno
schema di processo attraverso i modelli offerti dal sistema in modo tale che tutte
le istanze o casi del processo siano riconducibili allo schema in modo completo e
senza forzature. Una sufficiente complessità dell’iter stesso per rendere favorevole
il rapporto tra costi dovuti all’adozione di una tecnologia complessa e benefici
attesi. In altre parole casi banali di iter con pochissimi passi potrebbero essere
risolti efficacemente con altre tecnologie. Una sufficiente numerosità delle istanze
attivate per ciascun processo rappresentato nell’unità di tempo89.
Viene così ribadita l’importanza, del rapporto costi-benefici nella
valutazione dei vari progetti (art. 64, comma 1).
89 Linee strategiche del progetto di informatizzazione del protocollo e dei flussi documentali nelleP.A., Normativa di riferimento, AIPA, p. 31 ss, in www.governo.it
144
2.8 Garanzia di sicurezza ed integrità del sistema
L’art. 52, comma 1, lett. a)90, rispetto al sistema di gestione informatica dei
documenti, stabilisce l’obbligo di garantirne “la sicurezza e l’integrità”, cercando,
da un lato, di contenere le norme tecniche definite dall’Aipa e dall’altro di
rispettare la normativa sulla tutela dei dati personali. Vengono così in rilievo due
profili, quello sulla sicurezza informatica e quello sulla sicurezza dei dati
personali.
Per ciò che riguarda la sicurezza informatica occorre far riferimento alla
legge istitutiva dell’AIPA91, che prevedeva la competenza della stessa a “dettare
criteri tecnici riguardanti la sicurezza dei sistemi” (art. 7, comma 1, lett. a). In
definitiva le amministrazioni devono adottare misure tecniche ed organizzative
adeguate a proteggere i dati da accessi non autorizzati ed a garantirne l’integrità. Il
fine è la salvaguardia della correttezza del contenuto informativo rispetto a perdite
ed alterazioni (accidentali o illecite), e la disponibilità intesa come garanzia
dell’accesso ai dati stessi..
Per la sicurezza nel trattamento dei dati personali, in conformità con la
direttiva comunitaria 95/46/CE92, la legge 31 dicembre 1996, n. 675 sulla
protezione dei dati personali prevede l’emanazione ed aggiornamento (in rapporto
con l’evoluzione tecnica del settore e l’esperienza accumulata) di uno specifico
regolamento governativo inerente le “misure minime di sicurezza”93obbligatoriamente applicate dai titolari (o responsabili) dei trattamenti dei dati
personali (art. 15)94. La previsione dell’obbligatorietà vuole ridurre al minimo ai
90 D.P.R. 445/2000, art. 52, comma 1, lett. f) Il sistema di gestione informatica dei documenti, informa abbreviate “sistema” deve: garantire la corretta organizzazione dei documenti nell’ambitodel sistema di classificazione d’archivio adottato.91 Vedi nota n. 1.92 Direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995.93 Da ciò nasce il concetto di rischio minimo che intende evitare l’imposizione di obblighieccessivamente rigidi, in considerazione del fatto che è comunque concretamente impossibileeliminare in modo assoluto il rischio di qualsiasi evento dannoso, anche di natura accidentale.Vedi R. ACCIAI, Privacy e banche dati pubbliche, Padova, 2001, p. 149 ss.94 La L. 675/96, all'art. 15, Sicurezza dei dati afferma: “1) I dati personali oggetto di trattamentodevono essere custoditi e controllati, anche in relazione alle conoscenze acquisite in base alprogresso tecnico, alla natura dei dati e alle specifiche caratteristiche del trattamento, in modo da
145
rischi di perdita o distruzione (anche accidentale) o, di accesso o utilizzazioni
abusivi dei dati e documenti.
Il Testo unico d.P.R. 445/2000 affida alla struttura del “Servizio per la
tenuta del protocollo informatico” la gestione dei flussi documentali e degli
archivi responsabilizzando la figura del dirigente o funzionario a questo servizio
assegnato di compiti tesi a garantire l’autenticità e l’integrità dei documenti (art.
61).
Esso dovrà infatti vigilare circa l’osservanza delle disposizioni del T.U. da
parte del personale autorizzato e degli incaricati; curare il buon funzionamento del
sistema; consentire l’accesso alle informazioni del sistema da parte dei soggetti
interessati (art. 52, lett. e)95 definendo così le autorizzazioni di accesso al servizio,
ovvero i livelli di abilitazione rispettivamente per la consultazione, l’inserimento,
la modifica delle informazioni (art. 61, comma 3, lett. a)96.
2.9 L’archiviazione e la conservazione dei documenti.
ridurre al minimo, mediante l’adozione di idonee e preventive misure di sicurezza, i rischi didistruzione o perdita, anche accidentale, dei dati stessi, di accesso non autorizzato o ditrattamento non consentito o non conforme alle finalità della raccolta; 2) Le misure minime disicurezza da adottare in via preventiva sono individuate con regolamento emanato con d.P.R., aisensi dell’art. 17, comma 1, lett. a), della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro centottanta giornidalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro di grazia e giustizia,sentiti l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione ed il Garante; 3) Le misure disicurezza di cui al comma 2 sono adeguate, entro due anni dalla data di entrata in vigore dellapresente legge e successivamente con cadenza almeno biennale, con successivi regolamentiemanati con le modalità di cui al medesimo comma 2, in relazione all’evoluzione tecnica delsettore e all’esperienza maturata; 4) Le misure di sicurezza relative ai dati trattati dagliorganismi di cui all’art. 4, comma 1, lett. b), sono stabilite con d.P.C.M. con l’osservanza dellenorme che regolano la materia.” L’obbligatorietà della norma è penalmente sanzionato, in baseall’art. 36 della legge, Omessa adozione di misure necessarie alla sicurezza dei dati, dellamedesima legge che testualmente afferma: “1) Chiunque, essendovi tenuto, omette di adottare lemisure necessarie a garantire la sicurezza dei dati personali, in violazione delle disposizioni deiregolamenti di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 15, è punito con la reclusione sino ad un anno. Se dalfatto deriva nocumento, la pena è la reclusione da due mesi a due anni; 2) Se il fatto di cui alcomma 1 è commesso per colpa si applica le reclusione fino ad un anno.” In attuazione dell’art. 15è stato emanato il d.P.R. 28 luglio 1999, n. 318; “Regolamento recante norme per l’individuazionedelle misure minime di sicurezza per il trattamento dei dati personali, a norma dell’art. 15, comma2, della legge 31 dicembre 1996, n. 675”.95 D.P.R. 445/2000, art. 52, lett. e) Il sistema di gestione informatica dei documenti , in formaabbreviata “sistema“ deve: consentire, in condizioni di sicurezza, l’accesso alle informazioni delsistema da parte dei soggetti interessati, nel rispetto delle disposizioni in materia di tutela dellepersone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali.
146
I1 modello di gestione elettronica dei flussi documentali non può di certo
prescindere dal trasferimento degli archivi cartacei su supporti ottici, garantendo
l’efficacia legale sia dei documenti originali che degli archivi digitali.
Tale operazione concerne da un lato i documenti in formato elettronico,
dall’altro i documenti in origine cartacei, poi trasposti su supporto informatico97.
La conversione dei documenti cartacei m documenti informatici non è però
obbligatoria: ai sensi del terzo comma dell’art. 5198 del T.U. le Pubbliche
Amministrazioni, in base ad una valutazione del rapporto tra costi e benefici
possono decidere se recuperare su supporto informatico gli atti e i documenti
cartacei dei quali sia obbligatoria o opportuna la conservazione, predisponendo,
eventualmente, gli opportuni piani di sostituzione degli archivi.
In base al disposto dell’art. 6 del T.U. , affinchè tale operazione di
conversione non pregiudichi l’efficacia legale del documento stesso è necessario
che il procedimento si svolga con modalità conformi alle procedure disciplinate
dalle specifiche regole tecniche.
Viene, pertanto, in rilievo, la deliberazione dell’AIPA n. 42/200199 che ha
sostituito la deliberazione n. 24/1998, prevedendo una nuova disciplina conforme
alle “esigenze connesse all’evoluzione tecnologica”.100
In effetti la delibera n. 42/2001, in considerazione dell’elevato livello di
sicurezza garantito dall’utilizzo della firma digitale, non ritiene più
imprescindibile l’utilizzo del supporto ottico per la conservazione dei documenti.
96 Vedi nota n. 26.97 Al riguardo art. 6 del T.U. d.P.R. 445/2000 Riproduzione e conservazione documenti. Comma 1)Le pubbliche amministrazioni ed i privati hanno facoltà di sostituire, a tutti gli effetti, i documentidei propri archivi, le scritture contabili, la corrispondenza e gli altri atti di cui per legge o perregolamento è prescritta la conservazione, con la corrispondente riproduzione fotografica o conaltro mezzo idoneo a garantire la conformità agli originali. Con decreto del Presidente delConsiglio dei Ministri sono stabiliti i limiti di tale facoltà, nonché le modalità tecniche dellariproduzione e dell’autenticazione.98 D.P.R. 445/2000, art. 51, comma 3: Le pubbliche amministrazioni valutano in termini dirapporto tra costi e benefici il recupero su supporto informatico dei documenti e degli atti cartaceidei quali sia obbligatoria o opportuna la conservazione e provvedono alla predisposizione deiconseguenti piani di sostituzione degli archivi cartacei con archivi informatici.99 Si tratta della delibera recante le “Regole tecniche per la riproduzione e conservazione deidocumenti su supporto ottico idoneo a garantire la conformità dei documenti agli originali”.Articolo &, commi 1 e 2, del T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia didocumentazione amministrativa, di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.
147
In tale prospettiva la delibera delinea una definizione di documento
informatico (inteso come documento digitale sottoscritto con firma digitale) che si
discosta notevolmente dalla scelta definitoria operata dal legislatore nel T.U.101
La delibera delinea, poi, la distinzione tra conservazione e archiviazione dei
documenti.
In particolare l’operazione di archiviazione, per la quale non sono previste
particolari procedure o modalità di esecuzione, consiste in una mera attività (non
obbligatoria, ma effettuata discrezionalmente dalla singola Amministrazione) di
conservazione del documento su un idoneo supporto.
La procedura di conservazione, di contro, garantisce l’integrità e la non
deteriorabilità del documento ed è disciplinata dettagliatamente dalla delibera.
Solo l’adozione di tale procedura consente di soddisfare gli obblighi di legge
previsti in tema di conservazione del documento digitale.Il procedimento di conservazione riguarda, seppur con lievi differenze, sia i documenti
analogici che i documenti digitali, e consta di una fase di memorizzazione del documento sul
supporto ottico102. Della successiva apposizione del riferimento temporale, ovvero
dell’informazione relativa alla data e all’ora in cui viene ultimato il processo di conservazione
digitale. E, infine, dell’apposizione della firma digitale da parte del responsabile della
conservazione103 che attesta il corretto svolgimento della procedura.
Solo nel caso di conservazione di documento analogico originale unico, ovvero di un
documento al cui contenuto non è possibile risalire tramite altri documenti dei quali è obbligatoria
la conservazione, è prevista inoltre l’apposizione del riferimento temporale e della firma digitale
da parte di un pubblico ufficiale.
Viene poi in rilievo il c.d. processo di riversamento sostitutivo. La procedura prevede la
trasposizione del documento su di un diverso supporto ottico e la successiva apposizione del
riferimento temporale e della firma digitale del responsabile del documento, che attesti il corretto
svolgimento della procedura. Ove si tratti di un documento informatico sottoscritto con firma
digitale sarà inoltre necessario l’intervento dell’ufficiale giudiziario che, mediante l’apposizione
del riferimento temporale e della firma digitale, attesterà la conformità del documento
100 Così la premessa della deliberazione n. 42/2001.101 Nel quale, il documento informatico è identificato con ogni “rappresentazione informatica diatti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”. T.U., d.P.R. n. 445/2000 (vedi art. 77) nel quale sonostate trasfuse gran parte delle disposizioni di cui al d.P.R. n. 513/1997.102 Nel caso del documento analogico, in particolare, il procedimento di conservazione si apre conla memorizzazione della relativa immagine direttamente sul supporto ottico.103 È prevista, infatti, la designazione, da parte di ogni Amministrazione, di un responsabile delprocedimento di conservazione digitale, che, tra le altre funzioni svolge quella di assicurare lacorretta funzionalità del sistema e di definire le procedure di sicurezza e di tracciabilità.
148
all’originale. Tale intervento è previsto, altresì, in caso di riversamento di un documento analogico
originale unico104.
In proposito varrà rilevare che, eccezion fatta per i casi in cui è specificamente richiesto
l’intervento di un soggetto esterno all’Amministrazione, il ruolo di pubblico ufficiale può essere
svolto dal dirigente dell’ufficio del responsabile del procedimento di conservazione o da altri da
lui stesso designati.
Per quanto concerne, infine, il formato dei documenti viene in rilievo la delibera dell’AIPA
n. 51/2000, recante le regole tecniche per la gestione dei documenti informatici delle Pubbliche
Amministrazioni. La delibera, infatti, nel disciplinare i requisiti necessari per la conservazione dei
documenti informatici, fa esplicito riferimento anche al formato che le Pubbliche Amministrazioni
devono necessariamente adottare nell’attività di conservazione e di archiviazione digitale dei
documenti.105
2.10 La Direttiva sulla trasparenza dell’azione amministrativa e la gestione elettronica dei
flussi documentali
II ruolo svolto dal sistema di gestione elettronica dei documenti nel quadro del processo di
miglioramento della qualità dei servizi erogati al cittadino e di recupero di efficienza dell’apparato
amministrativo pubblico trova ulteriore conferma nella “Direttiva sulla trasparenza dell’azione
amministrativa e la gestione elettronica dei flussi documentali” emanata il 9 dicembre 2002 dal
Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie, di concerto con il Ministro per la Funzione
Pubblica106.
L’obiettivo primario della direttiva è quello di promuovere in tutte le Amministrazioni la
104 C. SERAFINI, Strumenti legislativi, op. cit., p. 49 ss.105 In particolare l’art. 3 della delibera AIPA n. 51/2000 disciplina i requisiti necessari per laformazione e la conservazione dei documenti informatici, ovvero:“a) identificabilità del soggetto che ha formato il documento informatico e dell’amministrazione diriferimento; b) sottoscrizione, quando prescritta, dei documenti informatici tramite firma digitaleai sensi del d.P.R. n. 513/97; c) idoneità dei documenti ad essere gestiti mediante strumentiinformatici e ad essere registrati mediante protocollo informatico, ai sensi del d.P.R. 428/98; d)accessibilità ai documenti informatici tramite sistemi informativi automatizzati; e) leggibilità deidocumenti; f) interscambiabilità dei documenti.”Il successivo art. 4 si occupa invece del formato dei documenti, che deve possedere i seguentirequisiti:“a) consentire, nei diversi ambiti di applicazione e per le diverse tipologie di trattazione,l’archiviazione, la leggibilità, l’interoperabilità e l’interscambio dei documenti; b) la nonalterabilità del documento durante le fasi di accesso e conservazione; c) la possibilità di effettuareoperazioni di ricerca tramite indici di classificazione o di archiviazione, nonché sui contenuti deidocumenti; d) l’immutabilità nel tempo del contenuto e della sua struttura. A tal fine i documentiinformatici non devono contenere macroistruzioni o codice eseguibile, tali da attivare funzionalitàche possano modificare la struttura e il contenuto; e) la possibilità di integrare il documentoinformatico con immagini, suoni e video, purchè incorporati in modo irreversibile e nel rispettodei requisiti di cui alle lettere b) e d).”106 Anche nota come “Direttiva Stanca” dal cognome del Ministro per l’Innovazione e letecnologie, Lucio Stanca, che l’ha emanata.
149
realizzazione di sistemi informativi per la gestione elettronica dei documenti, al fine di assicurare
il più rapido e proficuo utilizzo del documento informatico e della firma elettronica negli scambi
di documenti ed atti all’interno dell’Amministrazione.
Si sottolinea, infatti come il protocollo informatico, e più in generale la gestione elettronica
dei flussi documentali, svolgano una duplice, rilevante funzione. Da un lato assicurano il
miglioramento dell’ efficienza interna grazie ad una razionalizzazione dei flussi documentali,
dall’altro garantiscono la trasparenza dell’azione amministrativa, fornendo gli strumenti per
consentire l’accesso allo stato dei procedimenti ed ai relativi documenti, da parte dei cittadini,
delle imprese e delle altre Amministrazioni.
In tale prospettiva la direttiva sottolinea la necessità che le singole Amministrazioni
predispongano dei progetti volti a diffondere l’utilizzo dei documenti informatici, non soltanto al
loro interno, ma anche nei rapporti con soggetti esterni.
Per quanto concerne, in particolare, la gestione dei flussi documentali tra le
Amministrazioni, si evidenzia la realizzazione da parte del Centro Tecnico per la Rete Unitaria
della Pubblica Amministrazione, dell’indice delle pubbliche amministrazioni (IPA),107 previsto dal
D.P.C.M. 31/10/2000, e la realizzazione di un sistema di posta elettronica certificato, in grado,cioè
di garantire l’identificazione del mittente e del destinatario e la ricezione del messaggio da parte di
quest’ultimo.
Tali interventi sono volti, ovviamente, a realizzare l’obiettivo primario del programma di
digitalizzazione dell’amministrazione, ovvero una gestione completamente automatizzata dei
flussi documentali. Al riguardo la direttiva specifica che l’interoperabilità tra i sistemi di
protocollo di differenti amministrazioni o tra differenti sistemi di protocollo della stessa
Amministrazione è assicurata solo ove sia consentito al sistema ricevente di trattare
automaticamente le informazioni trasmesse dal sistema mittente.
La direttiva individua quindi un articolato piano di azioni nell’ambito della gestione
elettronica dei documenti e della trasparenza amministrativa che dovranno essere realizzate dalle
Amministrazioni per digitalizzare la loro attività. A tal fine è prevista peraltro la definizione di un
piano specifico, da parte di ogni singola Amministrazione, che preveda lo svolgimento delle azioni
indicate dalla direttiva anche alla luce della scadenza del 1° gennaio 2004 per l’adozione del
protocollo informatico.
Viene poi individuato un dettagliato programma per l’attuazione della trasparenza
amministrativa108. In particolare la direttiva prevede la predisposizione, da parte di ogni
107 http://indicepa.gov.it108 In particolare le amministrazioni dovranno: a) comunicare al Centro Tecnico il nome di unreferente, al fine di garantire le attività di interesse comune e concordarne i relativi tempi direalizzazione; b) individuare i servizi di propria competenza erogati ai cittadini e alle imprese siacon modalità tradizionali che in rete; c) pianificare, secondo criteri di priorità, l’attuazione dellatrasparenza dell’azione amministrativa come definita in precedenza, tramite la predisposizione diprogetti orientati a fornire ai cittadini e alle imprese servizi informativi attraverso canali telematicidiretti o tramite intermediazione dell’Ufficio Relazioni con il Pubblico; d) migliorare lacomunicazione esterna e l’esercizio del diritto di accesso; e) compilare per ogni progetto una
150
Amministrazione., di progetti orientati a fornire ai cittadini e alle imprese servizi informativi
attraverso canali telematici diretti o tramite intermediazione dell’Ufficio Relazioni con il Pubblico.
Le Amministrazioni, in relazione a ciascun progetto, sono tenute compilare la relativa scheda
tecnica allegata alla Direttiva.
Conclusivamente la direttiva delinea il ruolo del Centro Tecnico109 nella realizzazione dei
programmi relativi al protocollo informatico e la gestione elettronica dei flussi documentali. In
particolare si sottolinea l’istituzione di un Centro di competenza per il Progetto Protocollo
informatico, che svolgerà le funzioni di indirizzo e coordinamento e promuoverà le iniziative di
affìancamento per garantire l’attuazione della direttiva, soprattutto attraverso i servizi messi a
disposizione sul sito web110, l’assistenza fornita direttamente dal centro di competenza e gli
incontri periodici con i rappresentanti delle Amministrazioni per verificare lo stato di avanzamento
dell’attività.
Tra i compiti più rilevanti del Centro devono essere segnalati quelli di sensibilizzazione e
comunicazione, di rilevazione periodica dello stato di attuazione dei progetti, di supporto alle
amministrazioni, secondo un principio di sussidiarietà, attraverso l’erogazione di un servizio di
gestione del protocollo informatico e di gestione dei flussi documentali ASP (Application Service
Provider).
2.11 Linee guida per l’adozione del protocollo informatico e per il
trattamento informatico dei procedimenti amministrativi.
Con decreto del 14 ottobre 2003 il Ministro per l’Innovazione e le
Tecnologie ha approvato le “Linee guida per l’adozione del protocollo
informatico e per il trattamento informatico dei procedimenti amministrativi”. Il
provvedimento vuole fornire un supporto per le amministrazioni che, come già
scheda informativa da inviare al Centro Tecnico. La scheda contiene gli elementi informativiessenziali per pianificare l’attuazione del progetto trasparenza.109 Con D.Lgs. n. 196 del 30 giugno 2003 è stato istituito il Centro nazionale per l’informaticanella pubblica amministrazione (CNIPA), che opera presso la Presidenza del Consiglio deiministri, per l’attuazione delle politiche del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie, conautonomia tecnica, funzionale, amministrativa, contabile e finanziaria e con indipendenza digiudizio.Con D.Lgs. 5 dicembre 2003 n. 343, a decorrere dal 1° gennaio 2004 sono stati trasferiti al CNIPAi compiti, le funzioni e le attività esercitate del Centro tecnico di cui all’art. 17, comma 19, dellalegge 15 maggio 1997, n. 127, e all’art. 24, comma 6, della legge 24 novembre 2000, n. 340.Vedi nota n. 1.110 Si tratta in particolare del sito web concernente la gestione elettronica dei documenti:www.protocollo.gov.it
151
ricordato, entro il 1° gennaio 2004 dovranno adottare il protocollo informatico e il
sistema di gestione elettronica dei documenti111.
Il decreto traccia quindi un quadro unitario sulla disciplina della gestione
documentale, delineando in maniera organica gli adempimenti cui sono tenute le
amministrazioni, il piano operativo, le funzionalità minime del protocollo, i
requisiti dei documenti informatici e della gestione documentale e dei flussi di
lavoro e infine il contesto tecnologico di riferimento.
In particolare, per quanto concerne la scadenza del 1° gennaio 2004 il
decreto delinea due diversi tipi di approccio che possono essere adottati dalle
Amministrazioni.
I1 primo viene definito un approccio completo, nel quale “l’automazione
della gestione delle pratiche e dell’iter dell’attività, formazione e conservazione
dei documenti informatici costituiscono un unico sistema di governo elettronico”.
Nel secondo approccio, caratterizzato dalla gradualità nella realizzazione
“il protocollo informatico si pone come il punto di avvio di un sistema
amministrativo informatico nel quale l’informazione utilizzata è solo di tipo
digitale, valida in quanto tale, e l’informazione su supporti documentali cartacei
viene trasformata in digitale”.
Le amministrazioni dovranno valutare, in relazione alla loro situazione
organizzativa e tecnologica, il tipo di approccio da adottare e, ferma restando la
scadenza dell’l° gennaio 2004, potranno eventualmente partire dall’approccio
graduale per poi applicare un sistema gestionale completamente automatizzato.
Per quanto concerne poi gli adempimenti ai quali sono tenute le
Amministrazioni, le linee guida chiariscono che esse dovranno innanzitutto
assicurare le funzionalità minime del protocollo e procedere quindi
all’archiviazione acquisendo la documentazione direttamente in formato digitale,
secondo le relative norme tecniche. Dovrà essere inoltre pianificata la
111 In particolare il provvedimento costituirà insieme ai documenti dell’AIPA “Studio diprefattibilità sul sistema di gestione dei flussi documentali (sistema GEDOC)”; “Linee guida allarealizzazione dei sistemi di protocollo informatico e gestione dei flussi documentali nellepubbliche amministrazioni”; “Interoperabilità dei sistemi di protocollo informatico in ambientedistribuito” un insieme organico di strumenti di supporto per le amministrazioni.
152
realizzazione di un sistema base di protocollo che consenta di sostituire
all’archivio cartaceo quello elettronico. Sarà necessario, poi, limitare l’accesso al
protocollo-archivio informatico alla sola rete interna all’amministrazione al fine di
evitare ogni inutile duplicazione di documenti e, quindi, di realizzare notevoli
economie. Dovrà infine essere pianificata la gestione informatica dei procedimenti
amministrativi per sostituire gradualmente il trattamento manuale degli stessi.
2.12 Evoluzione di una normativa: da “I1 codice della società
dell’informazione” a “Il codice dell’amministrazione digitale”.
“… Con l’avvio del piano di e-governement si è reso necessario apportare
modifiche al Testo unico. Al fine di attuare una politica normativa in linea con le
tecnologie e le esigenze della società dell’informazione il parlamento con la legge
di semplificazione 2001 (n. 229 del 29 luglio 2003) ha definito un nuovo
strumento normativo in sostituzione del “testo unico” (testo che accorpa norme
già emanate con la possibilità di marginali interventi di modifiche e di
innovazione). Questo nuovo strumento/tecnica di legislazione è il codice che può
invece modificare e trattare in modo sistematico, razionalizzando e semplificando,
una materia oggetto dell’intervento del legislatore”112.Il governo, sulla base della delega di cui alla legge 229/2003, ha avviato la preparazione di
un “Codice della società dell’informazione” che raccoglierà e sistematizzerà tutta la normativa in
materia di società dell’informazione e di e-governement.
La gestione informatica dei documenti e dei procedimenti delle Pubbliche Amministrazioni
è disciplinata dal Capo III, del Titolo I di quella che risulterà essere solo la bozza (non definitiva)
del Codice della società dell’informazione113.
L’art. 31, in particolare, delinea i principi generali114 in tema di gestione elettronica
112 In C. SERAFINI, Strumenti legislativi, op. cit., p. 9.113 Si fa riferimento alla bozza del 16/09/2003.114 La norma delinea, tra l’altro, la definizione di gestione dei documenti, intesa come: “…l’insieme delle attività finalizzate alla registrazione del protocollo e alla classificazione,organizzazione, assegnazione e reperimento dei documenti amministrativi formati o acquisiti dalleamministrazioni, nell’ambito del sistema di classificazione d’archivio adottato; essa è effettuatamediante sistemi informativi automatizzati”; la definizione di sistema di gestione informatica deidocumenti e del protocollo, come “… l’insieme delle risorse di calcolo, degli apparati, delle reti dicomunicazione e delle procedure informatiche utilizzate dalle amministrazioni per la gestione deidocumenti”; e , infine, di registratura e segnatura del protocollo, proponendo la definizione di cuiall’art. 55 d.P.R. 445/2000.
153
dell’attività amministrativa, prevedendo che, entro il 1° gennaio 2006 i documenti gli atti, i
procedimenti amministrativi delle pubbliche amministrazioni siano formati, gestiti e diffusi
soltanto con strumenti informatici e telematici. A tal fine entro dodici mesi dall’entrata in vigore
del codice è prevista l’adozione, da parte di ogni amministrazione, di piani di digitalizzazione, la
cui attuazione deve essere preceduta da un’azione di razionalizzazione e semplificazione dei
procedimenti amministrativi, delle attività gestionali, dei documenti, della modulistica, delle
modalità di accesso e di presentazione delle istanze da parte dei cittadini. Solo l’attuazione di tali
interventi consentirà alle Amministrazioni di usufruire dei finanziamenti destinati ai programmi di
digitalizzazione.
La disposizione prevede, poi, che ai documenti digitali, formati in origine su
supporti cartacei, sia assegnato un solo numero di protocollo che contrassegnerà i
documenti informatici nelle diverse fasi di gestione, utilizzazione e diffusione.
Per quanto concerne la competenza relativa alle norme tecniche per la
digitalizzazione delle attività relative al protocollo, alla formazione e gestione dei
documenti informatici e dei procedimenti amministrativi, essa spetta al
Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie, d’intesa con il Dipartimento della
Funzione Pubblica.
Con il successivo art. 32, relativo ai procedimenti amministrativi
informatici, viene completamente riformulato l’art. 64, d.P.R. n. 445/2000
(Sistema di gestione dei flussi documentali)115 , mentre l’art. 33 disciplina i
requisiti del sistema documentale informatico delle pubbliche
amministrazioni, riproducendo sostanzialmente il contenuto degli art. 3 e 4 della
delibera dell’AIPA n. 51/2000, in tema di requisiti necessari per la formazione e
conservazione dei documenti informatici e per il relativo formato. Il terzo ed il 115 La nuova disciplina dei procedimenti amministrativi informatici viene definita come segue:“Entro il termine di dodici mesi dall’entrata in vigore delle presenti disposizioni, le pubblicheamministrazioni, adottano strumenti di gestione informatica dei procedimenti amministrativi, ivicomprese le relative fasi sub-procedimentali, previa analisi del rapporto costo-benefici, nonchérazionalizzazione e revisione dei moduli organizzativi e dei flussi procedimentali e documentali. Isistemi per la gestione dei flussi documentali includono procedure per la gestione dei procedimentiamministrativi e sono finalizzati al miglioramento dei servizi e al potenziamento dei supporticonoscitivi delle amministrazioni secondo i criteri di economicità, di efficacia dell’azioneamministrativa e di pubblicità stabiliti dalla legge. Il sistema per la gestione dei flussi documentaliinclude il sistema per la gestione informatica dei documenti. Le amministrazioni determinanoautonomamente, secondo il proprio ordinamento, e con riferimento alle norme tecniche di cui alcomma 6 dell’art. 31, le modalità di attribuzione dei documenti ai fascicoli che li contengono e airelativi procedimenti, definendo adeguati piani di classificazione d’archivio per tutti i documenti,compresi quelli non soggetti a registrazione di protocollo. La conferenza dei servizi, previsti
154
quarto comma dell'art. 33 riproducono rispettivamente l’art. 52 (Sistema di
gestione informatica dei documenti)., che viene completamente riformulato, e
l’art. 65 del d.P.R. n. 445/2000, (Requisiti del sistema per la gestione dei flussi
documentali).
L’art. 34 disciplina la registrazione di protocollo, riproducendo il contenuto
dell’art, 53 del t., dal quale sono state espulse le norme eccessivamente di
dettaglio, oggetto specifico dei decreti di attuazione.
Infine nell’art. 35 è stato trasfuso il primo comma dell’art. 55 del T.U. che
definisce la procedura di segnatura del protocollo.
Il successivo Capo IV disciplina l’Accesso informatico ai documenti
amministrativi. Esso raccoglie gli artt. 58-62 e l’art. 70 del T.U. Varrà sottolineare
che i commi 2 e 3 dell’art. 62 e art. 63 alla luce del loro contenuto tipicamente
regolamentare, sono stati inseriti nelle disposizioni di attuazione.
Per quanto concerne, infine, le regole tecniche relative alla gestione
elettronica dei documenti informatici, esse sono state inserite nel titolo III del
codice, relativo alle “Norme di attuazione e regole tecniche “
In particolare il Capo I contiene le “Regole tecniche per la riproduzione e la
conservazione di documenti su supporto ottico” già previste dall’art. 9 della bozza
e dall’art. 6 del d.P.R. 445/2000. Il Capo I riproduce di fatto la disciplina di cui
alla delibera dell’AIPA 13 dicembre 2001 n. 42.
Il Capo II contiene le “Regole tecniche per la formazione, la trasmissione, la
conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la validazione, anche temporale,
dei documenti informatici” e riproduce il D.P.C.M. 8 febbraio 1999. Entro un
anno dalla data di pubblicazione (e successivamente con cadenza biennale) le
disposizioni dovranno essere adeguate alle esigenze dettate dall’evoluzione delle
conoscenze tecnologiche e sulla base dell’esperienza maturata.
La naturale evoluzione normativa della materia ha portato alla nascita di uno
schema di decreto legislativo recante “Codice dell’Amministrazione Digitale”
(C.A.D.).
dall’art. 14 della legge 241/90, può essere effettuata a distanza con l’impiego di idonei apparati di
155
Stando alle dichiarazioni del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie
Lucio Stanca, il Codice dell’Amministrazione Digitale dovrebbe essere operativo
nei primi mesi del 2005.116
Dall’analisi del codice117 si deduce una risistemazione complessiva della
materia.
Il capo III si occupa del Sistema informatizzato di gestione dei documenti e
dei procedimenti delle pubbliche amministrazioni. Alla sezione I , Gestione del
procedimento e dei documenti, l’art. 39 stabilisce i requisiti del sistema per la
gestione dei documenti. In esso confluiscono gli artt. 52 e 65 del D.P.R. 445/2000.
Alla sezione II, Gestione informatica dei documenti e protocollo
elettronico, l’art. 40 disciplina al gestione informatica dei documenti118, mentre
l’art. 41 riferisce sulla natura delle Aree Organizzative Omogenee119. L’art. 42 si
occupa della registrazione di protocollo ed assorbe il dettato dell’art. 53 commi
1,2 del D.P.R. 445/2000. La segnatura di protocollo è trattata dall’art. 43120, che fa
videoconferenza”.116 Conferenza stampa del ministro Stanca. Roma 11/11/2004. In www.innovazione.gov.it117 Si fa riferimento allo schema di decreto dell’ 11/11/04. In www.innovazione.gov.it118 Schema di d.lgs. recante C.A.D., art. 40: 1) La gestione dei documenti formati dalle pubblicheamministrazioni o, comunque, dalle stesse utilizzati è effettuata mediante sistemi informatici. 2) Ilsistema di gestione informatica dei documenti è realizzato in conformità delle regole tecniche dicui all’art. 48 in modo da assicurare la sicurezza e l’integrità del sistema e dei documenti in essocontenuti; il sistema deve inoltre consentire l’accesso alle informazioni del sistema da parte deisoggetti interessati, nel rispetto delle disposizioni in materia procedimento amministrativo e didiritto di accesso ai documenti amministrativi, nonché in materia di dati personali. 3) Le pubblicheamministrazioni centrali adottano un manuale per la gestione del sistema documentale. 4) Lepubbliche amministrazioni regionali e locali, nel proprio ambito, possono adottare un manuale perla gestione del sistema documentale.119 Schema di d.lgs. recante C.A.D., art. 41: 1) Le pubbliche amministrazioni individuano,nell’ambito delle unità organizzative dell’amministrazione, aree organizzative omogenee (AOO)che usufruiscono, in modo omogeneo e coordinato, degli stessi servizi per la gestione informaticae del protocollo. 2) Le pubbliche amministrazioni assicurano nel proprio ambito criteri uniformi diclassificazione e archiviazione dei documenti. 3) Ciascuna AOO, nella propria autonomiaorganizzativa, assicura la gestione informatica affidandola a personale in possesso di idoneirequisiti professionali o di professionalità tecnico archivistiche acquisita a seguito di processi diformazione definiti secondo le procedure prescritte dalla disciplina vigente. Ad ogni documento èattribuito un identificativo, proprio dell’area organizzativa omogenea associato ad una sequenzaprogressiva, rinnovata ad ogni anno solare.120 Schema di d.lgs. recante C.A.D., art. 43: 1) La segnatura di protocollo è l’apposizione ol’associazione all’originale del documento, in forma permanente non modificabile, delleinformazioni riguardanti il documento stesso; essa consente di individuare ciascun documento inmodo inequivocabile. Essa è effettuata contemporaneamente all’operazione di registrazione diprotocollo. 2) La segnatura di protocollo è costituita almeno dalle seguenti informazioni: a) ilnumero progressivo del protocollo; b) la data di protocollo; c) l’identificazione in forma sinteticadell’amministrazione o dell’AOO competente.
156
suo solo in parte il comma 1 dell’art. 55 del D.P.R. 445/2000. Delle regole
tecniche per il protocollo informatico e per la gestione informatizzata dei
documenti se ne occupa l’art. 45 (il quale riprende i dettami dell’art. 66 del D.P.R.
445/2000) che rimanda all’art. 72 del C.A.D.121 Il quale disciplina circa le regole
tecniche in generale, recependo l’art. 8, comma 2 del D.P.R. 445/2000 modificato.
Alla sezione III, Conservazione informatica dei documenti, l’art. 46
riprende l’art. 51 comma 3 del D.P.R. 445/2000 e disciplina circa lo sviluppo dei
sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni. Il successivo art. 47 riprende
l’art. 6 commi 1,2 (modificati), 3,4 del D.P.R. 445/2000 e disciplina circa la
riproduzione e conservazione dei documenti122, mentre l’art. 48 circa i requisiti
per la conservazione dei documenti informatici123.
Alla sezione IV, Trasmissione informatica dei documenti, l’art. 49 si
occupa della trasmissione informatica dei documenti recependo l’art. 43, comma 6
e l’art. 14 del D.P.R. 445/2000. Viceversa l’art. 50 si occupa della trasmissione
dei documenti attraverso la posta elettronica nelle pubbliche amministrazioni.
121 Schema di d.lgs. recante C.A.D., art. 72: 1) Le regole tecniche previste nel presente decretosono dettate, con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministero delegato perl’innovazione e le tecnologie, di concerto con il Ministro della funzione pubblica e con leamministrazioni di volta in volta indicate nel presente decreto e sentita la Conferenza unificata dicui all’art. 9 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, nelle materie di competenza, in modo da garantire lacoerenza tecnica con le regole tecniche sul sistema pubblico di connettività. 2) Le regole tecnichevigenti nelle materie del presente decreto restano in vigore fino all’adozione delle regole tecnicheadottate ai sensi del presente articolo.122 Schema di d.lgs. recante C.A.D., art. 47: 1) I documenti degli archivi, le scritture contabili, lacorrispondenza ed ogni atto, dato o documento, di cui è prescritta la conservazione per legge oregolamento, ove riprodotti su supporti informatici sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge,se la riproduzione sia effettuata in modo da garantire la conformità dei documenti medesimi, nelrispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell’art. 72 ed in funzione dei principi stabiliti dalpresente decreto e delle finalità di cui all’art. 2, comma 1. 2) Restano validi i documenti degliarchivi, le scritture contabili, la corrispondenza ed ogni atto, dato o documento già conservatimediante riproduzione su supporto fotografico, su supporto ottico o con altro processo idoneo agarantire la conformità dei documenti agli originali. 3) I documenti informatici, di cui è prescrittala conservazione per legge o regolamento, possono essere archiviati per le esigenze correnti anchecon modalità cartacee e sono conservati in modo permanente con modalità digitali. 4) Sono fattisalvi i poteri di controllo del Ministero per i beni e le attività culturali sugli archivi delle pubblicheamministrazioni e sugli archivi privati dichiarati di notevole interesse storico ai sensi delledisposizioni del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, recante codice dei beni culturali e del paesaggio.123 Schema di d.lgs. recante C.A.D., art. 48: 1) Il sistema di conservazione dei documentiinformatici garantisce: a) l’identificazione certa del soggetto che ha formato il documento edell’amministrazione o dell’AOO di riferimento; b) l’integrità del documento; c) la leggibilità deidocumenti e delle informazioni identificative, inclusi i dati di registrazione e di classificazioneoriginari.
157
Il capo IV, Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete, alla
sezione I, con l’art. 55 si occupa dell’accesso telematico ai dati e documenti
pubblici124. Ad esso collegato è l’art. 65 del C.A.D. riguardante le modalità di
accesso in rete dalle pubbliche amministrazioni, nel quale confluisce l’art. 12 del
d.lgs. 10/2002.
Un elemento di novità è presente all’art. 59 inerente la nozione di fruibilità
di un dato. Essa è la possibilità di utilizzare il dato nei propri sistemi informativi
automatizzati. Il trasferimento di un dato da un sistema informativo ad un altro
non modifica la titolarità del dato stesso. Limiti e modalità della fruibilità
vengono stabiliti dall’art. 60125.
Infine il capo V, Sviluppo e riuso di sistemi informatici nelle pubbliche
amministrazioni, all’art. 70, forte dell’esperienza dell’art. 25 della legge
340/2000, disciplina circa il riuso dei programmi informatici126.
Sia la nozione di fruibilità che quella di riuso, sembrano ispirate dal
medesimo principio di sussidiarietà la cui radice è la condivisione. La fruibilità 124 Schema di d.lgs. recante C.A.D., art. 55: L’accesso telematico a dati, documenti e procedure èdisciplinato dalle pubbliche amministrazioni secondo le disposizioni del presente decreto e nelrispetto delle disposizioni di legge e di regolamento in materia di protezione dei dati personali, diaccesso ai documenti amministrativi, di tutela del segreto e di divieto di divulgazione. Iregolamenti che disciplinano l’esercizio del diritto di accesso sono pubblicati su siti accessibili pervia telematica.125 Schema di d.lgs. recante C.A.D., art. 60: 1) Le pubbliche amministrazioni, con le esclusioni dicui all’art. 2, comma 6 e nel rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali,rendono accessibile e fruibile alle altre amministrazioni i dati di cui siano titolari quandol’utilizzazione del dato sia necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionalidell’amministrazione richiedente. 2) Le pubbliche amministrazioni possono stipulare tra loroconvenzioni finalizzate alla fruibilità informatica dei dati di cui siano titolari. 3) Il CNIPAdefinisce schemi generali di convenzioni finalizzate a favorire la fruibilità informatica dei dati. Trale pubbliche amministrazioni centrali e tra queste e le Regioni e le autonomie locali.126 Schema di d.lgs. recante C.A.D., art. 70: 1) Le pubbliche amministrazioni che siano titolari diprogrammi applicativi realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hannoobbligo di darli in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni che li richiedono e cheintendono adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate ed eccezionali ragioni. 2) Al fine difavorire il riuso dei programmi informatici di proprietà delle pubbliche amministrazioni, ai sensidel comma 1, nei capitolati o nelle specifiche di progetto è previsto ove possibile, che i programmiappositamente sviluppati per conto e a spese dell’amministrazione siano facilmente portabili sualtre piattaforme. 3) Le pubbliche amministrazioni inseriscono, nei contratti per l’acquisizione diprogrammi informatici, clausole che garantiscono la proprietà dei programmi ai fini del riuso. 4)Nei contratti di acquisizione di programmi informatici sviluppati per conto e a spese delleamministrazioni, le stesse possono includere clausole, concordate con il fornitore, che tenganoconto delle caratteristiche economiche ed organizzative di quest’ultimo, volte a vincolarlo, per undeterminato lasso di tempo, a fornire, su richiesta di altre amministrazioni, servizi che consentono
158
dal punto di vista di patrimonio conoscitivo-informativo. Il riuso dal punto di vista
di patrimonio tecnico-strutturale.
2.13 Firma digitale: efficacia del documento informatico
Cerchiamo di definire brevemente la figura della firma digitale, che
rappresenta l’altra faccia del protocollo informatico, ed assume una valenza
determinante nella realizzazione del sistema di gestione dei flussi documentali.
2.13.1 La firma elettronica.
Per conferire validità giuridica al documento informatico è necessario
avvalersi del meccanismo della firma digitale, che, secondo l’art. 1, lett. b, d.P.R.
n. 513/1997127, si basa su una procedura di validazione, che utilizza un sistema di
chiavi asimmetriche a coppia, che consentono al sottoscrittore tramite la chiave
privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere
manifesta e di verifìcare la provenienza e l’integrità di un documento informatico
o di un insieme di documenti informatici.
La firma digitale è, quindi, un sistema di cifratura e decifratura che permette
di garantire la genuinità e la provenienza del documento128. La firma digitale
assolve, pertanto, ad una molteplicità di funzioni.
Si è infatti parlato di una funzione di autenticazione, grazie alla quale è
possibile risalire con certezza all’autore del documento, di approvazione., intesa
come assunzione della paternità delle dichiarazioni, di segretezza e, infine, di una
funzione tipicamente probatoria.
il riuso delle applicazioni. Le clausole suddette definiscono le condizioni da osservare per laprestazione dei servizi indicati.127 D.P.R. 513/97, art. 1, lett. b) per firma digitale (ai fini del presente regolamento), s’intende ilrisultato della procedura informatica (validazione) basata su un sistema di chiavi asimmetriche acoppia, una pubblica e una privata, che consente al sottoscrittore tramite la chiave privata e aldestinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare laprovenienza e l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici.
159
Sotto quest’ultimo profilo è necessario dar conto dell’art. 4, d.P.R. n.
513/1997, comma 1, per il quale il documento informatico provvisto dei requisiti
indicati dal regolamento soddisfa il requisito legale della forma scritta. Il
successivo art. 5 stabilisce al primo comma, che il documento informatico, munito
di firma digitale, ha efficacia di scrittura privata ai sensi dell’art. 2702 c.c.129
Il secondo comma della disposizione disciplina, secondo quanto chiarito
dalla Suprema Corte130, la validità dei documenti informatici privi di firma
digitale: “il documento informatico munito dei requisiti previsti dal presente
regolamento ha l’efficacia probatoria prevista dall’art. 2712131 del codice civile e
soddisfa l’obbligo previsto dagli articoli 2214132 e seguenti del codice civile e da
ogni altra analoga disposizione legislativa o regolamentare”.
La piena equivalenza, sul piano giuridico, tra firma digitale e firma
tradizionale, trova ulteriore conferma nell’art. 16, che disciplina la firma digitale
autenticata, per la quale è necessaria la presenza di un notaio o di un altro
pubblico ufficiale133.
2.13.2 La firma digitale e la firma elettronica
128 G. AMANTINI-G. SORACE, Firma digitale e documento informatico. Il fenomeno e ladisciplina giuridica, in Documento informatico e firma digitale. Aspetti penali, a cura di E.PALMIERI, Giappichelli editore, Torino, 2001, p. 15.129 Vedi nota n. 11.130 Si tratta della sentenza n. 11445/2001: “I documenti informatici privi di firma digitale vannoricondotti tra le riproduzioni fotografiche o cinematografiche, le registrazioni fonografiche e, ingenere, ogni altra riproduzione meccanica di fatti cose, la cui efficacia probatoria è disciplinatadall’art. 2712 c.c.”131 Art. 2712 c.c. Riproduzioni meccaniche. Le riproduzioni fotografiche o cinematografiche, leregistrazioni fonografiche e, in genere, ogni altra rappresentazione meccanica di fatti e di coseformano piena prova dei fatti e delle cose rappresentate, se colui contro il quale sono prodotte nonne disconosce la conformità ai fatti o alle cose medesime.132 Art. 2214 c.c. Libri obbligatori e altre scritture contabili. L’imprenditore che esercitaun’attività commerciale deve tenere il libro giornale e il libro degli inventari.Deve altresì tenere le altre scritture contabili che siano richieste dalla natura e dalle dimensionidell’impresa e conservare ordinatamente per ciascun affare gli originali delle lettere, deitelegrammi e delle fatture ricevute, nonché le copie delle lettere, dei telegrammi e delle fatturespedite.Le disposizioni di questo paragrafo non si applicano ai piccoli imprenditori.133 Da ricordare le osservazioni di R. ZAGANI, La firma digitale, in Diritto, Economia, Internet.Atti dell’Incontro di Studio tenuto a Roma il 14 dicembre 2001, Corte dei Conti – SeminarioPermanente sui controlli, p. 72, il quale rileva come la possibilità di ottenere una autenticazionedella firma digitale costituisca una opportunità aggiuntiva e non certo un appesantimento delnuovo traffico giuridico in forma informatica.
160
La disciplina della sottoscrizione digitale di cui al d.P.R. n. 513/1997 è stata
recepita dall’art. 10, d.P.R. 445/2000, a sua volta integralmente sostituito dal d.lgs
n. 10/2002. II decreto ha dato attuazione alla direttiva comunitaria 1999/93/CE,
introducendo anche nel nostro ordinamento la distinzione tra firma digitale e
firma elettronica.
L’art. 6, d.lgs n. 10/2002 ha così modificato sostanzialmente la valenza
giuridica del documento sottoscritto con firma digitale o con “altro tipo di firma
elettronica avanzata”, ove la firma sia basata su di un certificato qualificato e sia
generata mediante un dispositivo per la firma sicura, disponendo che “il
documento informatico… fa piena prova, fino a querela di falso, della
provenienza delle dichiarazioni da chi l’ha sottoscritto “.
La disposizione è stata fortemente criticata dalla dottrina perché si porrebbe
in contrasto con il sistema delle prove nel nostro ordinamento giuridico e
stravolgerebbe, di fatto, l’originario parallelismo tra scrittura privata e documento
informatico sottoscritto con firma digitale, attribuendogli il valore probatorio di
una scrittura con firma autenticata dal notaio o da altro pubblico ufficiale
autorizzato.
Il decreto ha in realtà introdotto una vera e propria tripartizione in tema di
firma digitale, caratterizzata da diversi livelli di sicurezza, cui corrisponde una
diversa efficacia probatoria del documento.
In primo luogo vengono in rilievo le c.d. firme elettroniche “leggere” intese
come “insieme dei dati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite
associazione logica ad altri dati elettronici, utilizzati come metodo di
autenticazione informatica” (art. 2, comma 1, lett. a, d. lgs n. 10/2002)134. I
documenti informatici sottoscritti con questo tipo di firma soddisferebbero il
requisito della forma scritta, ma avrebbero l’efficacia probatoria di cui all’art.
2712 c.c., riguardo ai fatti e alle cose rappresentate. In altri termini, trattandosi di
134 Tale definizione è stata integralmente riprodotta nell’art. 1, lett. cc, d.P.R. n. 137/2003. Firmaelettronica ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. a), del d.lgs. 23 gennaio 2002, n. 10, l’insieme deidati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri datielettronici, utilizzati come metodo di autentificazione informatica.
161
sottoscrizione priva dell’affidabilità garantita dal meccanismo della firma digitale,
il documento, sul piano probatorio, sarebbe liberamente valutabile dal giudice,
tenuto conto delle caratteristiche specifiche di qualità e sicurezza.
Se invece il documento è sottoscritto mediante la firma elettronica
“avanzata”, “ottenuta attraverso una procedura informatica che garantisce la
connessione univoca al firmatario e la sua univoca identificazione, creata con
mezzi sui quali il firmatario può conservare un controllo esclusivo e collegata ai
dati ai quali si riferisce in modo da consentire di rilevare se i dati stessi siano stati
successivamente modificati” (art. 2, comma 1, lett. g, d.lgs n. 10/2002)135, esso fa
piena prova, fino a querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi
l’ha sottoscritto.
Infine il legislatore individua la firma elettronica “qualificata”, ovvero una
“firma elettronica avanzata che sia basata su un certificato qualificato e creata
mediante un dispositivo sicuro per la creazione della firma”136. Sebbene dal punto
di vista terminologico il dettato legislativo lasci piuttosto a desiderare, si è
sostenuto che la firma qualificata debba essere identificata con la firma digitale.
Essa si differenzierebbe dalla firma avanzata in quanto secondo il sistema
delineato dalla direttiva 1999/93/CE, non necessiterebbe del sistema di doppia
chiave asimmetrica, sul quale, di contro, si basa la firma digitale italiana137.
Secondo una diversa impostazione, invece, saremo di fronte a quattro tipologie di
firme informatiche: la firma elettronica, la firma elettronica avanzata, la firma
qualificata e la firma digitale. Anche la firma digitale attribuisce al documento
informatico efficacia di scrittura privata riconosciuta.
2.13.3 La sottoscrizione del documento amministrativo informatico
135 Tale definizione è stata integralmente riprodotta nell’art. 1, lett. dd, d.P.R. n. 137/2003. Firmaelettronica avanzata ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. g), del d. lgs. 23 gennaio 2002, n. 10, lafirma elettronica ottenuta attraverso una procedura informatica che garantisce la connessioneunivoca al firmatario e la sua univoca identificazione, creata con mezzi sui quali il firmatario puòconservare un controllo esclusivo e collegata ai dati ai quali si riferisce in modo da consentire dirilevare se i dati stessi siano stati successivamente modificati.136 Tale definizione è stata integralmente trasfusa nell’art. 1, lett. ee, d.P.R. n. 137/2003. Firmaelettronica qualificata la firma elettronica avanzata che sia basata su un certificato qualificato ecreata mediante un dispositivo sicuro per la creazione della firma.
162
La firma digitale, in base al disposto dell’art. 25 del D.P.R. n. 445/2000 è
l’unico strumento per mezzo del quale è possibile sottoscrivere i documenti
amministrativi informatici: “In tutti i documenti informatici delle pubbliche
amministrazioni la firma autografa o la firma, comunque prevista, è sostituita
dalla firma digitale in conformità delle norme del presente testo unico. L’uso
della firma digitale integra e sostituisce ad ogni fine di legge l’apposizione di
sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi comunque previsti”.
Per comprendere appieno tale disposizione è necessario porre una breve
premessa di ordine generale.
La dottrina più attenta sottolinea, da sempre, come la funzione della
sottoscrizione dei documenti amministrativi sia da un lato quella di garantire la
riferibilità dell’atto al soggetto che lo ha adottato, e dall’altro quella di garantire il
contenuto stesso dell’attività amministrativa138. In quest’ottica assume rilievo la
circostanza che il d.lgs n. 10/2002 abbia introdotto nel nostro ordinamento un
concetto di firma elettronica intesa come genere al quale è possibile ricondurre le
più svariate forme di autenticazione informatica, purché siano costituite da “un
insieme di dati in forma elettronica “ (art. 2, comma 1, lett. a, d.lgs n. 10/2002)139.
È allora evidente la necessità di garantire, mediante un’espressa
disposizione legislativa, che il documento amministrativo utilizzi il sistema di
sottoscrizione che assicuri il più elevato livello di sicurezza, attraverso
l’applicazione di una procedura che garantisca l’autenticità oggettiva e soggettiva
del documento.140
Del resto, anche per quanto concerne l’attività di certificazione nei confronti
delle Pubbliche Amministrazioni il legislatore ha previsto una disciplina
137 E.M. TRIPODI, La firma elettronica e digitale nella p.a., op. cit., p. 72.138 In tale senso le osservazioni del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 147/1996 in meritoall’informatizzazione dell’esercizio delle funzioni amministrative: “l’informatizzazione ed ilrelativo modulo organizzativo riguardano l’essenza stessa dell’attività amministrativa ecostituiscono il modo di esercizio delle relative funzioni, rientrante nella potestà di organizzazionedell’amministrazione”.139 E. M. TRIPODI, La firma elettronica e digitale nella p.a., op. cit., p. 93, il quale sottolineacome, secondo tale accezione, può essere considerata firma elettronica anche “l’apposizione, su undocumento informatico di una immagine corrispondente alla scannerizzazione di una firmaautografa”.140 C. SERAFINI, Strumenti legislativi, op. cit., p. 28 ss.
163
peculiare, contenuta nell’art. 15, del d.P.R. n. 137/2003, che ha sostituito la
disciplina originariamente delineata dall’art. 29, d.P.R. n. 445/2000.
La nuova disposizione, art. 29 quinquies141 distingue infatti tra i documenti
informatici aventi rilevanza esterna e quelli aventi una mera rilevanza interna.
Per quanto riguarda i primi, le Pubbliche Amministrazione, se iscritte
nell’elenco pubblico dei certificatori, potranno svolgere direttamente l’attività di
certificazione, nei confronti dei propri organi od uffici, o di particolari categorie di
terzi, pubblici o privati. In alternativa, le Amministrazioni potranno avvalersi dei
servizi offerti dal Centro tecnico o dai certificatori iscritti, secondo la normativa
vigente in materia di contratti pubblici.
Se invece il documento informatico riveste una mera rilevanza interna,
allora le Pubbliche Amministrazioni, nella loro autonomia organizzativa, potranno
apporre la firma digitale con regole tecniche diverse rispetto a quelle di cui all’art.
8, comma 2.142
In concreto in Italia la validità di un documento informatico è data dalla
apposizione di una firma digitale rispondente ad alcuni requisiti stabiliti da norma
tecniche specifiche.
141 Art. 29 quinquies. 1) Ai fini della sottoscrizione, ove prevista, di documenti informatici dirilevanza esterna, le pubbliche amministrazioni: a) possono svolgere direttamente l’attività dirilascio dei certificati qualificati avendo a tale fine l’obbligo di accreditarsi ai sensi dell’art. 28;tale attività può essere svolta esclusivamente nei confronti dei propri organi ed uffici, nonché dicategorie di terzi, pubblici o privati. I certificati qualificati rilasciati in favore di categorie di terzipossono essere utilizzati soltanto nei rapporti con l’Amministrazione certificante, al di fuori deiquali sono privi di ogni effetto; con d.P.C.M., su proposta dei Ministri per la funzione pubblica eper l’innovazione e le tecnologie e dei Ministri interessati, di concerto con il Ministerodell’economia e delle finanze, sono definite le categorie di terzi e le caratteristiche dei certificatiqualificati; b) possono rivolgersi a certificatori accreditati, secondo la vigente normativa in materiadi contratti pubblici. (In d.P.R. n.137/2003, art. 15)2) Per la formazione, gestione e sottoscrizione di documenti informatici aventi rilevanzaesclusivamente interna ciascuna amministrazione può adottare, nella propria autonomiaorganizzativa, tante regole diverse da quelle contenute nelle regole tecniche di cui all’art. 8,comma 2.142 D.P.R. 445/2000 art. 8, comma 2. Le regole tecniche per la formazione, la trasmissione, laconservazione, la duplicazione, la riproduzione e la validazione, anche temporale, dei documentiinformatici sono definite con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sentite l’Autoritàper l’informatica nella pubblica amministrazione e il Garante per la protezione dei dati personali.Esse sono adeguate alle esigenze dettate dalle conoscenze scientifiche e tecnologiche, con cadenzaalmeno biennale.
164
Il metodo per generare una firma digitale è basato su tecniche di crittografia
asimmetrica (chiave pubblica -chiave privata), che permettono di rispondere ai
requisiti di sicurezza, ovvero:
a) autenticità; b) integrità; c) non ripudio; d) riservatezza.
In sintesi, il processo di firma digitale prevede l’esistenza di una
Certification Authority che rilascia il certificato assegnante la persona fisica alla
chiave pubblica, ed inserisce la chiave pubblica in un elenco consultabile. Il
mittente potrà ora firmare con la sua chiave privata un documento. Il documento
firmato, accompagnato dal certificato del mittente rilasciato dalla Certification
Authority, arriverà al destinatario. Quest’ultimo, grazie alla chiave pubblica del
mittente, sarà in grado di valutare l’autenticità del suo interlocutore e l’integrità
del documento.
165
166
Il d.P.R. 513/97, agli art. 8 e 9143, introduce il ruolo di Certification
Authority (CA) come la terza parte preposta a garantire l’associazione identità
firmatario / chiave pubblica.
143 D.P.R. 513/97, art. 8, Certificazione, 1) Chiunque intenda utilizzare un sistema di chiaviasimmetriche di cifratura con gli effetti di cui all’art. 2 deve munirsi di una idonea coppia di chiavie rendere pubblica una di esse mediante la procedura di certificazione;2) Le chiavi pubbliche di cifratura sono custodite per un periodo non inferiore a dieci anni a curadel certificatore e, dal momento iniziale della loro validità, sono consultabili in forma telematica;3) Salvo quanto previsto dall’art. 17, le attività di certificazione sono effettuate da certificatoriinclusi, sulla base di una dichiarazione anteriore all’inizio dell’attività, in apposito elencopubblico, consultabile in via telematica, predisposto tenuto aggiornato a cura dell’Autorità perl’informatica nella pubblica amministrazione, e dotati dei seguenti requisiti, specificati nel decretodi cui all’art. 3: a) forma di società per azioni e capitale sociale non inferiore a quello necessarioai fini dell’autorizzazione all’attività bancaria, se oggetti privati; b) possesso da parte deirappresentanti legali e dei soggetti preposti all’amministrazione, dei requisiti di onorabilitàrichiesti ai soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo pressobanche; c) affidamento che, per competenza ed esperienza, i responsabili tecnici del certificatoree il personale addetto all’attività di certificazione siano in grado di rispettare le norme delpresente regolamento e le regole tecniche di cui all’art. 3; d) qualità dei processi informatici e deirelativi prodotti, sulla base di standard riconosciuti a livello internazionale.
167
Le fasi previste per richiedere un certificato sono, in genere, quattro:
• prenotazione presso una CA;
• riconoscimento fisico del richiedente;
• richiesta del certificato;
• rilascio del certificato (e del identificativo di firma).
Le CA attualmente presenti sono otto e sono tra loro interoperanti.
Si prevede che il processo di firma sia eseguito internamente ad un
dispositivo caratterizzato da elevati livelli di sicurezza e di protezione della chiave
privata. In pratica questo requisito si traduce nell’uso di speciali smart card
certificate ITSEC 4.144
4) La procedura di certificazione di cui al 1 può essere svolta anche da un certificatore operantesulla base di licenza o autorizzazione rilasciata da altro Stato membro dell’Unione europea o delloSpazio economico europeo, sulla base di equivalenti requisiti.Art. 9 Obblighi dell’utente e del certificatore, 1) Chiunque intenda utilizzare un sistema di chiaviasimmetriche o della firma digitale, è tenuto ad adottare tutte le misure organizzative e tecnicheidonee ad evitare danno ad altri.2) Il certificatore è tenuto a: a) identificare con certezza la persona la persona che fa richiesta dellacertificazione; b) rilasciare e rendere pubblico il certificato avente le caratteristiche fissate con ildecreto di cui all’art. 3; c) specificare, su richiesta dell’istante, e con il consenso del terzointeressato, la sussistenza dei poteri di rappresentanza o di altri titoli relativi all’attivitàprofessionale o a cariche rivestite; d) attenersi alle regole tecniche dell’art. 3; e) informare irichiedenti, in modo compiuto e chiaro, sulla procedura di certificazione e sui necessari requisititecnici per accedervi; f) attenersi alle misure minime di sicurezza per il trattamento dei datipersonali emanate ai sensi dell’art. 15, comma 2, della legge 31 dicembre 1996, n. 675; g) nonrendersi depositario di chiavi private; h) procedere tempestivamente alla revoca od allasospensione del certificato in caso di richiesta da parte del titolare o del terzo dal quale derivino ipoteri di quest’ultimo, di perdita del possesso della chiave, di provvedimento dell’autorità, diacquisizione della conoscenza di cause limitative della capacità del titolare, di sospetti abusi ofalsificazioni; i) dare immediata pubblicazione della revoca e della sospensione della coppia dichiavi asimmetriche; l) dare immediata comunicazione all’Autorità per l’informatica nellapubblica amministrazione ed agli utenti, con preavviso di almeno sei mesi, della cessazionedell’attività e della conseguente rilevazione della documentazione da parte di altro certificatore odel suo annullamento.144 In Linee strategiche, AIPA, op. cit., p. 9.
168
Capitolo 3
Servizio protocollo elettronico e documentale in modalità ASP
3.1 Sussidiarietà & riuso: il Centro di competenza per il progetto
protocollo informatico e trasparenza amministrativa
Con l’obiettivo di promuovere la realizzazione di sistemi informativi per la
gestione elettronica dei flussi documentali, il Ministro per l’Innovazione e le
Tecnologie ha emanato una direttiva sulla “Trasparenza dell’azione
amministrativa e gestione dei flussi documentali”145.
La Direttiva è indirizzata a tutte le amministrazioni centrali dello Stato e
agli enti pubblici sottoposti a vigilanza ministeriale. Per le regioni e gli enti locali
territoriali costituisce contributo alla determinazione della materia, nel rispetto
della loro autonomia amministrativa. Può rappresentare schema di riferimento
anche per le altre amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165146.
La direttiva prevede in particolare l’istituzione presso il Centro tecnico147,
senza soluzione di continuità con le attività svolte precedentemente dall’AIPA, di
un Centro di competenza per il progetto protocollo informatico e trasparenza
amministrativa.
Il Centro di competenza148 costituisce l’unico punto di riferimento per il
progetto e svolge funzioni di indirizzo e coordinamento, promuovendo iniziative
145 Il documento in questione è la “Direttiva sulla trasparenza dell’azione amministrativa egestione elettronica dei flussi documentali”, emanata dal Ministro per l’Innovazione e leTecnologie, il 9 dicembre 2002, e più conosciuta come “Direttiva Stanca” dal cognome del primacitato ministro Lucio Stanca.146 Vedi nota n. 12, capitolo n. 2.147 Ci si riferisce al Centro tecnico per la Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione, istituitocon l’art. 17, comma 19 della L. 127/1997 e collocato presso la Presidenza del Consiglio deiMinistri ai sensi della L. 340/2000.148 Il Centro di competenza, è la struttura istituita presso il Centro tecnico che svolge funzioni diindirizzo e coordinamento, promuovendo iniziative di affiancamento alle amministrazioni pergarantire l’attuazione della Direttiva del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie del 9 dicembre2002.
169
di affiancamento alle amministrazioni per garantire l’attuazione della direttiva in
particolare attraverso:
- le informazioni, le esperienze e i servizi messi a disposizione tramite il sito
web http://protocollo.gov.it;
- la collaborazione che verrà fornita dal centro contattabile all’indirizzo di
posta elettronica [email protected];
I suoi compiti comprendono:
- azioni di sensibilizzazione e comunicazione;
• assessment149 dello stato di attuazione dei progetti.
3.1.1 Principi di sussidiarietà & riuso del software
Nell’ambito delle azioni avviate il Centro di Competenza è stato chiamato
dalle amministrazioni a fornire non solo un supporto di tipo “consulenziale” di
indirizzo e supporto nella messa a punto delle attività organizzative e tecniche per
la realizzazione del progetto ma anche ad assumere i compiti operativi per la
realizzazione di infrastrutture tecnico-organizzative che, basandosi sul concetto di
sussidiarietà,150 permettano alle amministrazioni di poter usufruire di un servizio
per la realizzazione del progetto all’interno della propria amministrazione.
149 Assessment, ovvero determinazione, stima, valutazione dello stato di attuazione dei progetti.Il Centro tecnico, in ottemperanza alla normativa ed allo scopo di meglio supportare leAmministrazioni, potrà effettuare periodicamente degli assessment dei progetti avviati dalleamministrazioni per realizzare il proprio Sistema di gestione del Protocollo informatico e dei flussidocumentali. Il Centro tecnico potrà, per quest’attività, avvalersi di terzi, i quali, ai sensi delProtocollo d’adesione stipulata avranno la facoltà , su richiesta del Centro tecnicoall’Amministrazione, di avere contatti con personale designato dalla stessa amministrazione. Irisultati delle attività di assessment saranno comunicati dal centro tecnico ad ogniamministrazione.In Disciplinare di servizio, allegato al Protocollo di adesione, in i Quaderni. Servizio protocolloinformatico e documentale in modalità ASP, pubblicazione a cura del CNIPA, n. 3 maggio 2004,Roma, p. 35 ss. Supplemento al n. 4/2004 di Innovazione, periodico del CNIPA. Per informazioni.:www.cnipa.gov.it150 Occorre necessariamente fare riferimento alla norma costituzionale che di questo istituto èdirettiva fondamentale, e che come tale ispira l’interpretazione che della sussidiarietà è data inquesto frangente.Art. 118 Cost.”Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarnel’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla basedei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.I Comuni, le Province e le città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e diquelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
170
Per ciò che riguarda il cosiddetto riuso del software151 sono da ritrovarsi, in
attuazione dei principi finalizzati alla semplificazione dei procedimenti
La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui allelettere b) e h) del secondo comma dell’art. 117, e disciplina inoltre forme di intesa ecoordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa deicittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base delprincipio di sussidiarietà.”Per sussidiarietà s’intende il principio in base al quale le attività, le funzioni dei propri interessivengano svolte il più vicino possibile ai cittadini, si parla infatti di allocazione di tutela diinteressi, la quale deve essere necessariamente mitigata dal criterio di adeguatezza, ovvero siauspica che avvenga questa allocazione della tutela di interessi verso individui singoli o associati acondizione che non rivelino inadeguati. Parleremo in questo modo di sussidiarietà orizzontale,tesa alla ripartizione tra sfera pubblica e privata per garantire la copertura dei servizi rivolti allacollettività (quella ispirata in particolare dal comma 4). E di sussidiarietà verticale volta adistribuire i compiti di tutela degli interessi rispetto ai diversi livelli della sfera pubblica. Traquesti è da preferirsi il livello di governo più vicino ai cittadini, ovvero l’ente territorialmente piùristretto. Il livello superiore dovrà assorbire la funzione solo quando l’amministrazione più piccolanon sia in grado di esercitarla adeguatamente, identificando in tal modo il livello superiore piùidoneo.Ma il principio della sussidiarietà merita di essere letto anche rispetto al criterio diproporzionalità. L’art. 41 Cost. riferisce: “L’iniziativa economica privata è libera.Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, allalibertà, alla dignità umana.La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica eprivata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.”Tale norma se da una parte riconosce la libertà di iniziativa ai privati, dall’altra ne predispone uncontrollo che la indirizzi verso fini sociali.Su queste considerazioni s’innesta l’art. 43 Cost. che dice “Ai fini di utilità generale la legge puòriservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, adenti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese,che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio edabbiano carattere di preminente interesse generale.”Successivamente l’art. 86 del Trattato C.E. ribadisce come le limitazioni alla concorrenza dellainiziativa privata, anche nei servizi pubblici, debbano essere solo quelle indispensabili affinchésiano garantiti i fini di utilità generale.Da una parte, l’art. 43, afferma che è sufficiente che l’attività sia d’interesse pubblico affinchévenga sottratta al mercato e riservata al settore pubblico. Dall’altra, l’art. 86, non nega questapossibilità, ma afferma che tale operazione è giustificata soltanto per raggiungere fini d’interessepubblico. Ovvero l’art. 86 del T.C. ci fa leggere l’art. 43 Cost. all’interno di un criterio diproporzionalità: la nazionalizzazione, il monopolio, è legittima solo quando sia l’unico interventopossibile per raggiungere l’obiettivo che ci si propone. Se esiste una modalità meno limitativodell’iniziativa privata rispetto alla nazionalizzazione, occorre utilizzare quello più leggero.In definitiva, la sussidiarietà preferisce l’intervento privato ove questo sia sufficiente. Vuolefavorire la libera iniziativa privata sostituendola soltanto quando l’intervento pubblico è miglioreper il raggiungimento del fine. La sussidiarietà corretta dalla proporzionalità sostiene chel’intervento privato è migliore in tutti i casi se non in quelli in cui risulti insufficiente. Per questol’intervento pubblico in economia è definito fallimento di mercato.151 Il Centro tecnico, previa stipula di un Protocollo di Adesione, concede a titolo gratuito, alleAmministrazioni, a tempo indeterminato non esclusivo e non trasferibile, il diritto di utilizzare iprodotti software del servizio Protocollo elettronico e documentale in modalità ASP. Il Centrotecnico e le Amministrazioni che sottoscriveranno il Protocollo d’Adesione hanno il diritto direndere disponibile il “programma” nelle varie configurazioni ai Fornitori del servizio diprotocollo informatico risultati vincitori dalle gare d’appalto bandite dal Centro tecnico e/o dalleAmministrazioni.
171
amministrativi, nell’articolo 25 della legge 340/2000, ha previsto che “le
pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi applicativi realizzati
su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno facoltà di darli in uso
gratuito ad altre amministrazioni pubbliche, che li adattano alle proprie
esigenze“.
Tali principi, tenuto conto dell’esigenza di contenimento dei costi, è stata
ulteriormente sottolineata dall’articolo 26 della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(avente ad oggetto “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato”), il quale, al fine di “assicurare una migliore efficacia
della spesa informatica e telematica sostenuta dalle pubbliche amministrazioni;
di generare significativi risparmi eliminando duplicazioni e inefficienze,
promuovendo le migliori pratiche e favorendo il riuso; nonché di indirizzare gli
investimenti nelle tecnologie informatiche e telematiche, secondo una coordinata
e integrata strategia” ha conferito al Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie la
competenza a stabilire “le modalità con le quali le pubbliche amministrazioni
comunicano le informazioni relative ai programmi informatici, realizzati su loro
specifica richiesta, di cui essi dispongono, al fine di consentire il riuso previsto
dall’articolo 25 della legge 340/2000 152 “.
Il programma, costituito dai prodotti software, è di esclusiva proprietà dello Ministerodell’Economia e delle Finanze; il riuso da parte delle Amministrazioni per proprio conto o tramitei fornitori di servizi ai quali sono affidati, non costituisce violazione dei diritti di titolarità di terzi.Qualora un prodotto software tra quelli costituenti il programma, per soddisfare le esigenze delleAmministrazioni, o per la naturale evoluzione tecnologica venga dal Centro tecnico modificato oinnovato, il nuovo prodotto, così realizzato diviene di proprietà del Centro tecnico, che neacquisisce la titolarità esclusiva, e quindi, il diritto di utilizzazione e di sfruttamento economico.Potrà quindi cedere, duplicare o diffondere i prodotti così realizzati.Qualora una Amministrazione ritenga, previo consenso del Centro tecnico di provvedere inproprio a modificare un prodotto software tra quelli del programma, il nuovo prodotto diviene disua proprietà. Il centro tecnico ne curerà la diffusione.Ancora sul tema di sussidiarietà, occorre ricordare che, la consegna dei prodotti software e delladocumentazione tecnica e gestionale è effettuata dal Centro tecnico e dallo stesso verso leAmministrazioni e viceversa a titolo gratuito.152 L. 340/2000 “Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione diprocedimenti amministrativi”. Art. 25. Accesso alle banche dati pubbliche. 1) Le pubblicheamministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, che siano titolari diprogrammi applicativi realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno facoltàdi darli in uso gratuito ad altre amministrazioni pubbliche, che li adattano alle proprie esigenze. 2)Le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d. lgs. n. 29 del 1993 hanno accessogratuito ai dati contenuti in pubblici registri, elenchi, atti o documenti da chiunque conoscibili.
172
3.1.2 Azioni del Centro tecnico
II Centro Tecnico, sulla base dei compiti definiti dalla Direttiva del Ministro
del 9 dicembre 2002, allo scopo di attuare quanto disposto dalle norme, in data
3/6/2003 ha stipulato con il Ministero dell’Economia e delle Finanze un
Protocollo d’intesa al fine del riuso del software SIGeD (Sistema Informatico per
la Gestione Elettronica dei Documenti ) di proprietà dello stesso ministero.
Per rendere attuabile tale iniziativa e più in generale per rendere operativo il
processo del riuso come dettato dalle norme citate, il Centro Tecnico ha allo
studio la realizzazione di un’infrastruttura tecnico - organizzativa per la gestione
del processo di riuso del software per la P.A.
Le iniziative intraprese, pertanto, non sono solo orientate alla
predisposizione degli strumenti per l’erogazione del servizio di protocollo
informatico ma anche alla realizzazione dei suddetti servizi attraverso “il riuso” di
prodotti sviluppati da altre Amministrazioni.153
3.2 Servizio protocollo elettronico e documentale in modalità ASP
Il Disciplinare regola la partecipazione delle Amministrazioni centrali e
locali al servizio di gestione del protocollo informatico reso disponibile dal Centro
tecnico attraverso il “riuso del software”, software che è stato sviluppato per una
Amministrazione centrale e come tale di proprietà della P.A. Pertanto l’obiettivo
del Centro tecnico è quello di consentire alle Amministrazioni, attraverso più fasi
di attuazione del medesimo progetto:
a) di adempiere alle normative vigenti acquisendo un servizio di gestione
Nucleo minimo del protocollo informatico, modulare ed adattabile alle specifiche
esigenze della singola Amministrazione, sottoscrivendo un contratto di servizio
153 In Disciplinare di servizio, op. cit., p. 15 ss.
173
con i fornitori di mercato selezionati dal Centro tecnico attraverso una o più gare
europee e sulla base di Contratti Quadro154 disciplinati dal Centro tecnico;
b) di provvedere, con l’ausilio delle risorse di consulenza e di Business
Process Reengineering (BPR) rese fruibili nell’ambito dei Contratti Quadro, a
pianificare il proprio sviluppo attraverso azioni finalizzate all’introduzione della
gestione documentale quali gli studi di fattibilità155, le sperimentazioni di “Uffici
154 Il CNIPA sulla base delle esigenze manifestate dalle amministrazioni, potrà indire gare perl’espletamento del servizio, e sottoscrivere Contratti Quadro con i fornitori aggiudicatari. I rapportifra CNIPA, le Amministrazioni ed i fornitori di servizi sono regolati da Contratti Quadro delladurata di 48 mesi prorogabile per ulteriori 24 mesi.L’Amministrazione si impegna ad inviare al CNIPA, il proprio piano dei fabbisogni (non appenadisponibile) ed autorizza il fornitore ad inviare il piano dettagliato degli interventi al fine diconsentire al CNIPA di redigere il piano complessivo dei fabbisogni delle amministrazioni.L’Amministrazione , nel caso in cui decida di emettere un ordinativo di fornitura, si obbliga neiconfronti del CNIPA ad emettere come primo Ordinativo di Fornitura il Servizio REPRO per 24mesi. La stessa per usufruire del servizio provvede a sue spese a connettersi alla RUPA, attraversoil servizio di interoperabilità. Il CNIPA provvede per i primi due anni a sostenere i costi delcollegamento dell’ASP alla RUPA, in seguito i costi saranno a carico delle Amministrazioniaderenti in ragione del volume di traffico prodotto da ciascuna di esse.L’Amministrazione concederà al CNIPA il riuso di tutte le iniziative sviluppate nel corsodell’erogazione del servizio. Il CNIPA si obbliga a rendere disponibili per tutte leAmministrazioni le informazioni sulle migliori pratiche, a favorire lo scambio diretto di esperienzeper il superamento dei problemi. Oltre a ciò il CNIPA potrà fornire alle Amministrazioni che lorichiederanno un supporto di carattere consulenziale. L’Amministrazione potrà recedere dalprotocollo d’adesione nel caso in cui non abbia in sospeso ordinativi con il fornitore. Il CNIPA siriserva la facoltà di recedere dal Protocollo di adesione, qualora l’adesione all’iniziativa risultasseinsufficiente e non giustificasse l’economicità complessiva del progetto.In Protocollo di adesione, in i Quaderni. Servizio protocollo elettronico e documentale inmodalità ASP, pubblicazione a cura del CNIPA, n. 3 maggio 2004, Roma, p. 3 ss. Supplemento aln. 4/2004 di Innovazione periodico del CNIPA.155 La necessità degli studi di fattibilità, è di fondamentale importanza, in quanto non esistenessuna “pallottola d’argento”, ovvero non esistono soluzioni fotocopia, imposte per legge,estendibili ad ogni tipo di amministrazione. Ma prevale un’ottica sartoriale, del “vestito su misura”che rispetti le diverse esigenze delle varie tipologie di amministrazioni. A tal fine è necessariocondurre gli studi di fattibilità che constano di una serie di operazioni: analisi dei problemiorganizzativi; analisi costi benefici; creazione o recepimento di soluzioni modulari ed aperte,basate su prodotti di mercato. Vedi Linee strategiche del progetto di informatizzazione delprotocollo e dei flussi documentali nelle P.A. Normativa di riferimento. AIPA, in www.governo.itIn definitiva lo Studio di fattibilità è un documento da definirsi in base alle “Linee guida per larealizzazione di Studi di Fattibilità” pubblicate dall’AIPA (vedi sito web www.aipa.it). Inparticolare il documento dovrà descrivere i seguenti elementi: a) situazione di partenza (contestodello studio e descrizione della problematica – identificazione dei vincoli – definizione degliobiettivi da perseguire); b) progetto di massima della soluzione (requisiti della soluzione –specifiche generali – di piano di massima – esigenze di formazione ed assistenza utenti); c) analisidei rischi (fattori di rischio – modalità di gestione); d) analisi costi-benefici (stima dei costi –valutazione dei benefici attesi – analisi dell’ investimento); e) esame delle alternative progettuali,con la stima dei rispettivi costi, la valutazione dei diversi gradi di raggiungimento degli obiettivi,le differenze in termini di impatto sulla situazione attuale per quanto riguarda gli aspetti normativied organizzativi e l’evidenza di punti di forza e di debolezza in relazione a caratteristichefunzionali, di sicurezza e/o di qualità che non rappresentano requisiti essenziali ma che sonocomunque utili alla valutazione; f) raccomandazioni per le fasi realizzative (indicazioni perl’approvigionamento – indicazioni per la gestione del progetto – elementi utili per la stesura di
174
prototipo”, le analisi dei costi/benefici156, i piani di avvio delle nuove prassi di
lavoro, la formazione e l’autovalutazione dei risultati man mano raggiunti;
eventuali documenti di gara); g) analisi “make or buy”, intesa come valutazione dell’opportunità diesternalizzare, in tutto o in parte la realizzazione del progetto e del relativo livello diesternalizzazione (solo attività – attività ed infrastrutture – attività, infrastrutture e risorse - …). Èun documento testuale. In Allegato 5 al Capitolato Tecnico, Contenuti dei prodotti di consegna,intermedi e finali, previsti nella fornitura, circa la “Gara relativa alla fornitura di servizi diprotocollo informatico e gestione documentale, in modalità ASP, e di altri servizi correlati a favoredelle pubbliche amministrazioni”, p. 27. In www.consip.it.Vedi nota n. 25, capitolo n. 4.156 I costi dei servizi per l’Amministrazione consistono in:a) canoni mensili per servizi RePro e GeDoc; b) costi a consumo per servizi Store e altri servizi, infunzione e quantità correlate all’uso dei servizi RePro e GeDoc; c) costi correlati alla dimensionedell’Amministrazione e ai volumi di documenti trattati; d) revisione periodica dei costi; e)fatturazione mensile con monitoraggio on-line dei consumi effettuati.La revisione dei costi, è fatta sulla base dei volumi: per il servizio RePro, se gli utenti sono innumero maggiore o uguale a 8000, allora ci sarà una riduzione dei costi pari al 2%; ogni 1000utenti aggiuntivi ci sarà una ulteriore diminuzione del 2% fino ad un massimo del 50%. Per ilservizio GeDoc, se gli utenti sono in numero maggiore o uguale a 7000, allora ci sarà unadiminuzione dei costi pari al 2%; ogni 900 utenti aggiuntivi ci sarà un’ulteriore riduzione del 2%fino ad un massimo del 50%.Per il RePro, (caratteristiche corrispondenti alle funzionalità minime previste dal DPR 445/200,segnatura del documento e gestione registro di protocollo) i costi ammontano, in termini di canonemensile, a € 0,50 per utente, o € 0,072 per documento protocollato. Per il GeDoc, (gestione deidocumenti in modalità avanzata e attivazione delle funzionalità di gestione elettronica deidocumenti) i costi ammontano, in termini di canone mensile a € 2,75 per utente, o € 0,066 perdocumento archiviato. Per il servizio Store, (servizi per la conservazione dei documenti, scansioneelettronica e conservazione ottica), i costi ammontano a: € 0,4567 per l’acquisizione deldocumento, € 0,1240 per la conservazione sostitutiva, € 1,00 al Kg per la distruzione deidocumenti cartacei. I costi per gli altri servizi, definiti per fascia convenzionale rispetto alle figureprofessionali sono: € 580,00 al giorno per il consulente organizzativo senior; € 320,00 al giornoper il capo progetto; € 170,00 al giorno per l’analista funzionale; € 130 al giorno per l’analistaprogrammatore; € 80,00 al giorno per il programmatore.Approntando un case study di alcuni piani di fabbisogni (documenti di pianificazione, redattodall’amministrazione e non impegnativo, che descrive in termini quantitativi, qualitativi etemporali i servizi richiesti al fornitore) si desume che in un’amministrazione grande, utenti pari a5.286, documenti protocollati all’anno pari a 4.050.000, il costo annuo del RePro sarà di € 323.316(a canone € 31.716, a volume € 291.600); il costo annuo del GeDoc sarà di € 441.738 (a canone €174.438, a volume € 267.300). Per un’amministrazione media, utenti pari a 1.300, documentiprotocollati l’anno pari a 600.000, il costo annuo del RePro sarà di € 51.000 (a canone € 7.800, avolume € 43.200); il costo annuo del GeDoc sarà di € 82.500 (a canone € 42.900, a volume €39.600). Per un’amministrazione piccola, utenti pari a 50, documenti protocollati l’anno pari a50.000, il costo annuo del RePro sarà di € 3.900 (a canone € 300, a volume € 3.600); il costoannuo del GeDoc sarà di € 4.950 (a canone € 1.650, a volume € 3.300). In Servizio di protocolloinformatico in modalità ASP, Informativa sull’aggiudicazione, Centro di competenza sulprotocollo informatico, 19/12/2003. www.protocollo.gov.itPer ciò che concerne i benefici, l’adozione di un sistema di protocollo informatico interoperabileed integrato con funzionalità di document management (o Workflow management system),assicura una serie di vantaggi: di tipo qualitativo, inerenti gli aspetti organizzativi e le modalitàoperative che concorrono a determinare un miglioramento del livello di efficienza dell’attività; ditipo quantitativo, più direttamente legati a componenti di tipo economico, connessi all’impiego ditempo e risorse dedicate alle attività istituzionali.Per quanto attiene i benefici di tipo quantitativo, sono da rilevare: il recupero degli spazi destinatiagli archivi cartacei presso i singoli uffici e dell’impiego di personale per la gestione di taliarchivi; la riduzione dei costi, in termini di impiego di tempo e di risorse, connessi alla gestione
175
c) di aderire ad un’offerta di servizi afferenti alla gestione documentale ed
alla archiviazione ottica dei documenti attraverso i Contratti quadro oggetto del
presente documento.
In questo modo, il Centro tecnico si propone da un lato di facilitare il
rispetto da parte delle Amministrazioni della normativa in vigore, dall’altro di
favorire la razionalizzazione dei processi interni alle stesse attraverso la scelta
degli strumenti più opportuni, anche in relazione agli investimenti già effettuati.
3.3 Servizi erogati: REPRO(nucleo minimo), GEDOC (gestione
documentale), STORE (archiviazione ottica), altri servizi.
L’introduzione nelle Amministrazioni dei servizi di protocollo informatico e
della gestione documentale è un’attività complessa che richiede una realizzazione
in più fasi. La prima è relativa all’introduzione del Nucleo minimo di protocollo
informatico nei tempi previsti dalla normativa vigente, le successive saranno
dedicate, anche attraverso studi preliminari di fattibilità, alla migrazione delle
attuali procedure manuali a quelle informatiche. Tali fasi dovranno
necessariamente passare attraverso un’analisi delle proprie esigenze, periodi di
formazione del personale, sperimentazioni, modifiche organizzative ed avvio
graduale delle soluzioni prescelte.
L’introduzione dei flussi documentali deve essere pianificata all’interno
dell’amministrazione in relazione ai propri procedimenti amministrativi
(specialmente valutando il rapporto costi/benefici delle varie soluzioni alternative
e gli investimenti già posti in essere).
Infatti ciascuna Amministrazione ha facoltà di individuare il proprio “livello
realizzativo”, corrispondente alle funzionalità che essa vuole realizzare
inizialmente e di procedere per gradi ai livelli realizzativi successivi.
cartacea dei documenti, riduzione stimabile in un quarto per l’attuale reperimento delleinformazioni e un terzo per l’attuale diffusione delle informazioni; l’utilizzo di una piattaformacomune di gestione documentale come riferimento per tutti i progetti analoghi che comporta larealizzazione di economie di scala sia per i costi di acquisizione delle infrastrutture sia, inparticolar modo, per i costi di gestione dei sistemi. In http://www.uninav.it/prot/protinf.htm
176
In relazione a quanto sopra esposto, i servizi oggetto dell’iniziativa avviata
dal Centro tecnico, meglio dettagliati nei paragrafi successivi, sono i seguenti:
a) Servizi di Protocollo informatico - Nucleo minimo
b) Servizi di gestione dei flussi documentali;
c) Servizi di archiviazione ottica dei documenti;
d) Altri servizi, funzionali alla introduzione dei servizi di cui alle
precedenti lettere a), b) e c).
I servizi di cui al punto d) sono parte integrante dei servizi di cui alle
precedenti lettere a), b) e c). Inoltre saranno erogati alle amministrazioni
contraenti i servizi di help desk157 e di manutenzione degli applicativi, nonché un
157 Per ciò che concerne l’oggetto della fornitura, il servizio di help desk prevede essenzialmente leseguenti attività, pur in una lista non esaustiva delle medesime: - intercettazione e registrazionedelle chiamate; - assistenza operativa agli utenti, per l’uso approssimativo delle funzioniapplicative e dei dispositivi necessari all’acquisizione e gestione dei documenti; - assistenzaamministrativa agli utenti per la risoluzione di problemi d’interpretazione delle norme d’uso; -assistenza agli utenti per la risoluzione dei problemi di accesso al sistema (es. verifica e reset diuna password bloccata) e risoluzione di eventuali problemi di permission; - intercettazione,classificazione, eventuale riproduzione di malfunzionamenti segnalati e conseguente attivazionedel servizio di manutenzione correttiva; - intercettazione, registrazione ed inoltro al CentroTecnico delle richieste di evolutiva/adeguativi; - notifica di ripristino funzionalità agli utenti cheabbiano segnalato malfunzionamenti.Il servizio di assistenza deve essere strutturato in: - help/desk di primo livello, con il compitoprimario di acquisire e registrare la chiamata, fornire assistenza sulle funzionalità del sistema,identificare e per quanto possibile risolvere il problema riscontrato dall’utente ovvero passarlo alsecondo livello di competenza, inoltre, deve provvedere ad avvisare l’utente della risoluzione deiproblemi da esso segnalati al termine del ciclo dell’intervento utilizzando i canali indicatidall’utente in fase di registrazione; - help/desk di secondo livello sistemistica, con il compito dirisolvere i problemi di complessità tale da non poter essere risolti dall’help/desk di primo livello acui comunicherà il termine dell’intervento. In particolare dovranno esserci le competenze in gradodi risolvere i problemi di System Management & Network Monitoring. A fine attività dovràavvisare la struttura di primo livello che provvederà a contattare l’utente ed a chiudere la chiamata.– help/desk di secondo livello applicativo, con il compito di risolvere i problemi di complessitàtale da non poter essere risolti dall’help/desk di primo livello a cui comunicherà il terminedell’intervento. In particolare dovranno esserci le competenze in grado di risolvere i problemiapplicativi e di sicurezza (ad es. mancanza di utenza, password non valida). Tale struttura deve,inoltre, accertare agli eventuali malfunzionamenti, attivando prontamente la struttura addetta allarisoluzione delle anomalie e raccogliere le nuove esigenze da inoltrare al Centro Tecnico. A fineattività dovrà avvisare la struttura di primo livello che provvederà a contattare l’utente ed achiudere la chiamata.Tutti i contatti avuti dal primo livello dovranno essere gestiti mediante l’utilizzo di un sistemaapplicativo di “Customer Relationship Management” (CRM) che consenta la rilevazione, l’analisie la produzione di reportistica con riferimento alle seguenti informazioni minime: -Identificativodella chiamata; - Nome e cognome; - Servizio (REPRO, GeDOC, STORE); - Utenza di accesso aiservizi; - Amministrazione contraente; - Direzione, Unità organizzativa/Ufficio, Ruolo/Qualifica; -Indirizzo ufficio, Numero di telefono, Numero di fax, Indirizzo di posta elettronica; - Data dellachiamata, Data chiusura dell’intervento, Motivo della chiamata; - Tipologia della richiesta (es.Correttiva, Evolutiva,…)
177
servizio di e-learning158 volto a trasferire le competenze sulle funzionalità dei
servizi ai nuovi utenti. Oltre al servizio e-learning le Amministrazioni contraenti
Le informazioni andranno catalogate e d archiviate nel CRM. Tale sistema dovrà consentire illegame tra segnalazioni relative allo stesso guasto. Il fornitore dovrà rendere le informazioniregistrate sul CRM costantemente disponibili, veicolandole sui sistemi SLAMS e SRUS, alleAmministrazioni Centrali (ciascuna riceverà le informazioni sulle sole proprie richieste) ed alCentro Tecnico. In Capitolato Tecnico, Capitolato relativo all’erogazione di servizi di protocolloinformatico e gestione documentale, in modalità ASP, e di altri servizi correlati a favore dellepubbliche amministrazioni, circa la “Gara relativa alla fornitura di servizi di protocolloinformatico e gestione documentale, in modalità ASP, e di altri servizi correlati a favore dellepubbliche amministrazioni”, p. 35-37. In www.consip.it .Il fornitore, circa il servizio di help desk, dovrà basare il dimensionamento delle attività diassistenza agli utenti considerando come parametri: - l’orario di erogazione dei servizi REPRO eGeDOC come parametro relativo alle modalità di erogazione del servizio; - il numero degli utentimedi per anno ed il numero dei documenti protocollati annui per il servizio REPRO. Il numero diutenti medi per anno e il numero documenti archiviati annui per il servizio GeDOC; - il numerodelle chiamate previste per utente (stimate in circa 4 telefonate medie annue per gli utenti delleamministrazioni che hanno aderito al servizio REPRO e circa 8 telefonate medie annue per gliutenti delle amministrazioni che hanno aderito ai servizi REPRO e GeDOC); - la durata mediadella chiamata (stimata a titolo indicativo in circa 10 minuti). Superato il massimale determinatosulla base delle telefonate medie per utente moltiplicato il numero degli utenti della singolaAmministrazione Centrale, essa corrisponderà un corrispettivo aggiuntivo per ogni chiamataeccellente. A livello indicativo si stima in media una telefonata aggiuntiva all’anno per utente. InCapitolato Tecnico, op. cit., p. 50. In www.consip.itPer ciò che concerne le modalità di esecuzione della fornitura, il fornitore deve assicurare ladisponibilità continua dels servizio dal lunedì al venerdì con orario con orario 08:00 – 21:00, ed ilsabato dalle ore 08:00 alle ore 13:00 esclusi i festivi. L’attivazione è determinata dall’inizio delleattività contrattuali e l’erogazione è senza soluzione di continuità per tutta la durata della forniturapresso il fornitore. Tra i compiti del servizio di assistenza rientra quello di raccogliere le esigenzedi evolutiva delle Amministrazioni Centrali; la discriminazione tra malfunzionamento e nuovaesigenza sarà determinata dall’help desk di secondo livello. Nel caso si tratti di nuova esigenza ilfornitore ne darà comunicazione al Centro Tecnico. È compito dell’help desk notificare ilripristino delle funzionalità agli utenti che abbiano segnalato malfunzionamenti. I dati presenti nelsistema CRM confluiscono nel sistema di rendicontazione utilizzo dei servizi, per essereconsultabili dalle Amministrazioni Centrali e dal Centro Tecnico. In Capitolato Tecnico, op. cit.,p. 64. In www.consip.itPer valutare il servizio di help desk si dovranno utilizzare sia criteri di tipo soggettivo cheoggettivo. Come criterio soggettivo dovrà essere rilevato periodicamente e secondo le indicazionidel centro Tecnico il livello di soddisfazione degli utenti. Le modalità ed i contenuti dellarilevazione verranno indicate dallo stesso Centro Tecnico ed i risultati non saranno rilevanti ai finicontrattuali ma solo come stimolo per il miglioramento del servizio. Come criteri oggettiviverranno utilizzati: - le chiamate senza risposta; - il tempo di attesa; - il tempo medio dirisoluzione, - la produttività.Le chiamate, tracciate per mezzo del sistema di CRM proposto dal fornitore, potranno pervenirenell’ambito dell’orario definito per l’erogazione dei servizi. Il periodo di osservazione è il mese diriferimento. In Allegato 6 al Capitolato Tecnico, Requisiti di qualità e livelli di servizio specificidella fornitura, circa la “Gara relativa alla fornitura di servizi di protocollo informatico e gestionedocumentale, in modalità ASP, e di altri servizi correlati a favore delle pubblicheamministrazioni”, p. 27. In www.consip.it158 “Il termine e-learning è stato inventato da Brandon Hall, uno dei guru statunitensi di questotema e autore dell’omonimo sito internet. Il termine si riferisce a tutte le possibili applicazionidelle tecnologie dell’informazione all’ambito della formazione: principalmente si tratta di corsierogati tramite piattaforme software (i cosiddetti LMS; Learning Management Systems) che sonoresidenti su server accessibili dagli utenti tramite il world wide web.
178
Ma non solo: è e-learning anche un corso di formazione su CD Rom fruito sul PC di casa o suquello aziendale, oppure erogato tramite una TV satellitare o per videoconferenza. E’ e-learning (omeglio m-learning che sta per Mobile Learning) anche l’ultima generazione di corsi erogati viapalmare, anytime & anywhere. Come si può notare da questo breve elenco dei vari strumenti chela tecnologia offre alla formazione, la prima cosa da fare è capire meglio la tecnologia stessa, chenon è più solo uno strumento di organizzazione ma è diventata una variabile che può condizionarel’organizzazione, e anche pesantemente.I vantaggi delle nuove tecnologie applicate alla formazione sono sotto gli occhi di tutti: in primisla riduzione dei costi e dei tempi dedicati. IBM ha dichiarato che quest’anno ha risparmiato 200milioni di $ grazie all’e-learning. Sostanzialmente la tecnologia permette di superare l’esigenzache il formatore ed i suoi allievi si trovino nello stesso luogo nello stesso momento. E dunque sirisparmiano i costi di trasferimento, quelli legati all’utilizzo dei locali adibiti alla formazione,quelli legati alla mancata prestazione del lavoratore durante l’attività di formazione. I consulentistiano tranquilli: i costi legati all’erogazione del corso (sostanzialmente la parcella del formatore)restano perché l’esigenza di avere un tutor che faciliti l’apprendimento esiste nella formazione on-line come e più che in quella in aula. Solo che sono spalmati su un numero maggiore di utenti equindi il costo procapite diminuisce. Inoltre l’e-learning ha già ampiamente dimostrato di nonessere sostitutivo della formazione tradizionale in aula, ma semmai complementare.L’e-learning non è dunque una moda passeggera come tante e le aziende di tutto il mondo se nestanno accorgendo, conti economici alla mano. Tuttavia la tecnologia è uno strumento che peressere efficace deve essere utilizzato bene. Il ruolo del consulente è dunque molto importante siain quanto supervisore delle fasi metodologiche e di progettazione di un intervento formativo adistanza, sia in quanto Project Manager che segue tutto il ciclo di vita del progetto definendo lapiattaforma da utilizzare, i contenuti da inserire, le modalità di fruizione etc.Queste sono dunque alcune precauzioni che il consulente può adottare:1)L’implementazione di sistemi di e-learning deve essere accompagnata da una correttacomprensione delle reali esigenze di apprendimento e di aggiornamento dell’organizzazione; ancorpiù che nella formazione tradizionale l’analisi dei bisogni del cliente è un’attività molto criticapoiché influenza i risultati attesi. Ad esempio un’azienda commerciale con una numerosa forzavendita dispersa sul territorio trarrà sicuramente dei vantaggi da un corso di aggiornamento suiprodotti fruibile via web; 2) Occorre verificare preliminarmente se l’azienda è pronta per l’e-learning, da molteplici punti di vista: psicologico, sociologico, ambientale, delle risorse umane,finanziario, tecnologico, delle attrezzature e dei contenuti. Una società di consulenza americana, la“Research Dog”, ha elaborato un interessante modello di assessment del grado di prontezza delleaziende per l’e-learning. Sostanzialmente l’idea è che a seconda del grado di maturitàorganizzativa dell’azienda si scelgono gradi differenti di complessità del progetto di e-learning; 3)L’introduzione dell’e-learning, ancor più della formazione tradizionale, ha un notevole impattosulle organizzazioni e si configura quindi come un progetto di change management significativo ediverso da analoghi progetti organizzativi di cambiamento. La principale differenza sta nel fattoche la resistenza al cambiamento, insita in tutti gli esseri umani, nel caso dell’utilizzo delle nuovetecnologie applicate ai processi di apprendimento risulta particolarmente marcata e necessita diinterventi mirati. Ad esempio c’è una tipologia di utente giovane, entusiasta del nuovo einnovatore di natura che reagisce bene e utilizza con profitto gli strumenti di e-learning. Coloroinvece che hanno già difficoltà di relazione con il PC e che non sono utenti Internet abituali hannobisogno di maggiori attenzioni senza le quali il progetto di e-learning è destinato a fallire; 4) Lascelta della soluzione tecnologica da adottare è particolarmente importante. Il criterio da adottare èquello della familiarità degli utenti con lo strumento: è inutile (e spesso dannoso) dare da usare adun ciclista un’automobile di grossa cilindrata, semplicemente perché lo strumento non gli èfamiliare. Ad esempio se si tratta di una piccola azienda dotata di un certo numero di PC noncollegati fra loro da una rete interna, sarà più efficace (e molto meno costoso) “affittare” unapiattaforma di terzi web-based piuttosto che acquistare una propria piattaforma; 5) La tipologia dicontenuti che hanno dimostrato di essere più efficacemente fruibili via web sono contenuti di tipotecnico- specialistico, poiché si tratta di contenuti in cui l’esperienza emotiva dell’aula non è cosìdeterminante. I corsi invece basati su teorie di tipo comportamentale, come quelli managerialesulla leadership o sul team building, sono più efficaci se erogati in aula.In conclusione l’e-learning è una modalità innovativa per fare formazione destinata ad integrareefficacemente l’aula: un’opportunità anche per i consulenti per ribadire il proprio ruolo di supporto
179
potranno richiedere servizi di formazione tradizionale calibrati sulle proprie
esigenze.
Al fine di consentire alle Amministrazioni la verifica, per la parte di propria
competenza, del mantenimento della qualità dei servizi da parte del fornitore159
rispetto alla previsioni contrattuali e della corretta fatturazione, i servizi di cui alle
precedenti lettere a), b) e c), sono monitorati attraverso un sistema per il controllo
dei livelli di servizio e per la rendicontazione sull’utilizzo degli stessi.
In prossimità della scadenza dei Contratti Quadro, per garantire alle
Amministrazioni il passaggio ad altro fornitore aggiudicatario, è previsto che ogni
Amministrazione concordi con il Centro tecnico un Piano di Migrazione ed una
fase di affiancamento tra fornitori.
3.3.1 Servizi REPRO - Gestione Nucleo minimo di protocollo;
II servizio consente la gestione informatica dei documenti in modalità base
e consiste in particolare nelle seguenti attività:
alle aziende nei momenti importanti di cambiamento”. Vedi C. RAIMONDI, e-Learning,istruzioni per l’uso, in Management Consulting news, maggio 2002, abstract da pag. 14 e 15. Inwww.pallme.comNello specifico, la formazione riveste un ruolo particolarmente importante nell’avvio dei sistemiREPRO e GeDOC. Un efficace sistema di e-learning (formazione a distanza tramite retetelematica) facilita il trasferimento delle competenze sulle funzionalità del sistema ai nuovi utentidei servizi. Gli utenti delle Amministrazioni Centrali si potranno connettere al sistema di e-learning previa autenticazione sul portale. Le funzionalità della piattaforma di LMS (LearningManagement System) dovranno essere in lingua italiana e da essa saranno fruibili: - i moduliWBT (corsi di auto-addestramento) forniti dal Centro Tecnico ed originariamente predispostidall’AIPA e dal Ministero dell’Economia e Finanze; - le prenotazioni ai corsi WBT (nel caso cheper ottimizzare le prestazioni del sistema si scelga di aprire la formazione ad un certo numero diutenti per volta); - i questionari di post-assestment per valutare il grado di conoscenza dei singolimoduli formativi successivi; - i report direzionali che indicheranno la fruizione del servizio di e-learning da parte degli utenti, alla Amministrazioni Centrali ed al centro Tecnico. In CapitolatoTecnico, op. cit., p. 35.Il Centro Tecnico all’avvio della fornitura consegnerà al fornitore i WBT relativi ai serviziREPRO e GeDOC. Il servizio di formazione a distanza dovrà essere erogato a tutti gli utenti delleamministrazioni centrali per un periodo minimo di 4 mesi successivi alla attivazione delle loroutenze ai servizi REPRO e GeDOC. Le segnalazioni di impossibilità di fruizione del serviziodovranno essere raccolte attraverso i canali di assistenza predisposti per i servizi REPRO eGeDOC. In Capitolato Tecnico, op. cit., p. 64.159 Si definisce fornitore, l’impresa risultata aggiudicataria della gara, che sottoscrive un ContrattoQuadro con il centro tecnico, obbligandosi a quanto previsto e, comunque, ad eseguire gliOrdinativi di fornitura (atto esecutivo che regola l’erogazione dei servizi regola l’erogazione deiservizi in base alle condizioni del contratto quadro) allo stesso associati.
180
a) registrazione in un archivio informatico (Registro di repertorio di
protocollo) delle informazioni riguardanti un documento;
b) segnatura sul documento delle informazioni riguardanti il documento
stesso;
c) classificazione d’archivio per una corretta organizzazione dei
documenti, corrispondenti alle funzionalità minime previste dal DPR 445/2000.
3.3.2 Servizi GEDOC - Gestione documentale
II servizio prevede la gestione informatica dei documenti in modalità
avanzata, consentendo in particolare funzioni atte a garantire l’interoperabilità tra
varie AOO attraverso gli strumenti di firma digitale e di posta elettronica (normale
e certificata). Gli utenti del documentale accedono a tre diverse tipologie di
archivi (lavoro, corrente, deposito) secondo le modalità descritte nei requisiti
funzionali. Le funzionalità previste sono le seguenti:
- Gestione Documenti: individua l’insieme di funzionalità necessarie alla
gestione di documenti di lavoro, interni di proprietà dei singoli utenti, e a quella
dei documenti ufficiali (protocollati e non protocollati) presenti su archivio
corrente o di deposito.
- Gestione Visualizzazione documenti: consentono la visualizzazione a vari
livelli di dettaglio e con differenti criteri di ricerca delle informazioni
memorizzate a sistema sui diversi archivi.
- Gestione collegamenti: un documento può essere associato e collegato ad
altri documenti protocollati e non protocollati cui il documento stesso fa
riferimento.
- Gestione Fascicoli: individua l’insieme di funzionalità necessario alla
gestione di fascicoli di lavoro sulle tipologie di archivi previste.
- Gestione Visualizzazione fascicoli: consentono la visualizzazione, a vari
livelli di dettaglio e con differenti criteri di ricerca, delle informazioni
memorizzate a sistema sui diversi archivi.
- Gestione archivi: per il versamento dei documenti/fascicoli sui diversi
archivi previsti dal sistema (lavoro, corrente, deposito, disco ottico).
181
- Gestione firma: per garantire la sicurezza di documenti ufficiali.
- Gestione scadenzario: per agevolare le attività degli utenti che si
collegano al sistema.
Il servizio presuppone l’attivazione del servizio REPRO, uno studio di
fattibilità ed altre azioni preventive inerenti alla predisposizione e realizzazione
delle necessario modifiche organizzative.
E’ facoltà di ciascuna Amministrazione richiedere al fornitore,
preliminarmente alla introduzione del servizio GEDOC, servizi di consulenza (che
tratteremo innanzi) allo scopo di analizzare la soluzione più adeguata in termini di
rapporto costi/benefici.
3.3.3 Servizi di archiviazione ottica dei documenti
II livello di automazione più completo del processo di gestione dei
documenti è quello che prevede l’automazione della gestione dei documenti
nell’intero ciclo di vita, dalla nascita alla conservazione. I servizi di archiviazione
ottica sono principalmente orientati a dematerializzare gli archivi cartacei e a
renderli disponibili a livello informatico.
SERVIZIO STORE - ARCHIVIAZIONE OTTICA DEI DOCUMENTI
I servizi di archiviazione sono principalmente orientati al trattamento dei
documenti che consentono l’avvio del servizio Gedoc e il graduale passaggio
dell’Amministrazione da una gestione completamente cartacea ad una
completamente digitalizzata con la conservazione ottica sostitutiva (allineamento
del cartaceo alla registrazione ottica dei documenti).
I servizi compresi nell’archiviazione sono:
- servizi di revisione specialistica per la ricognizione e riorganizzazione
degli archivi (ricognizione archivistica, riorganizzazione archivistica,
addestramento del personale);
- servizi di acquisizione elettronica dei documenti e archiviazione ottica;
182
- servizio di conservazione ottica sostitutiva secondo le procedure previste
dalla delibera AIPA 42/2001.
Il servizio di archiviazione ottica dei documenti potrà essere erogato,
qualora l’Amministrazione abbia già sottoscritto il servizio GEDOC, o presso la
stessa Amministrazione o presso il Fornitore. Tale servizio potrà essere richiesto
anche per periodi di tempo limitati (per esempio in concomitanza di eventuali
picchi di carico di lavoro dovuti ad eventi estemporanei).
SERVIZIO PRESSO L’AMMINISTRAZIONE
Le Amministrazioni potranno richiedere al fornitore personale esperto che le
supporti nelle attività inerenti:
- la ricezione dei documenti e la loro protocollazione tramite REPRO;
- la normalizzazione ed acquisizione attraverso scanner dei documenti
(archivio corrente) nel sistema GeDOC;
SERVIZIO PRESSO IL FORNITORE
II Fornitore provvederà alla raccolta dei documenti cartacei presso
l’Amministrazione con sede a Roma due volte al giorno, alla registrazione dei dati
di protocollo tramite REPRO, alla normalizzazione ed all’acquisizione
dell’immagine di tali documenti attraverso scanner, utilizzando le procedure di
acquisizione delle immagini previste dal sistema GeDOC.
Contestualmente alla raccolta dei documenti verrà effettuata la restituzione
dei documenti lavorati il giorno precedente. Le Amministrazioni dovranno
provvedere al trasferimento dei documenti dalle proprie sedi fuori Roma alla sede
del Fornitore.
3.3.4 Altri servizi
Ai Fornitori sottoscrittori dei Contratti Quadro stipulati dal Centro tecnico, è
richiesta l’erogazione di altri servizi che sono funzionali e necessari
all’introduzione dei servizi specifici di protocollo informatico, di gestione e
conservazione dei documenti, perché consentono di supportare le
183
Amministrazioni che ne facciano richiesta nell’attuare i cambiamenti
organizzativi, tecnologici e culturali necessari per l’introduzione dei servizi
REPRO, GEDOC e STORE.
- Alimentazione dati da altri sistemi (solo con REPRO)
II servizio in oggetto prevede tutte le attività connesse alla realizzazione
delle procedure necessario per l’eventuale caricamento nella base dati del sistema
REPRO dei dati registrati sui sistemi precedentemente in uso alle
Amministrazioni contraenti.
- Formazione
II servizio di formazione160 ha l’obiettivo di facilitare gli utenti nell’utilizzo
delle applicazioni REPRO, GEDOC e STORE e nell’apprendimento delle nuove
modalità operative caratterizzate dal ricorso alle nuove tecnologie. E’ erogato in
via telematica attraverso piattaforma e-learning e in via tradizionale, attraverso
160 Il piano di formazione prevede la progettazione e l’erogazione di tre corsi di formazioneinformatica inerenti aree disciplinari diverse: archivistica informatica, tecnologie informatiche esistemi informativi, analisi e reingegnerizzazione dei processi.I corsi, destinati a circa 1100 operatori di protocollo automatizzato, 200 dirigenti di ufficio per ilprotocollo automatizzato e 200 dirigenti responsabili dell’organizzazione dell’ufficio delprotocollo automatizzato, si articolano su tre diversi percorsi formativi rispettivamente rivolti agli“operatori di protocollo automatizzato” con l’obiettivo di fornire agli addetti le conoscenzetecnologiche ed archivistiche necessarie per una gestione tecnicamente e professionalmentecorretta dei documenti in formato elettronico.Gli altri due percorsi sono invece rivolti a due diverse e complementari figure dirigenziali. Da unlato si intende formare il “dirigente di ufficio per il protocollo automatizzato” ponendosi la finalitàdi fornire a costoro le conoscenze necessarie ad organizzare e gestire il sistema documentario, apredisporre le regole di gestione dei flussi, di gestione della sicurezza, di integrazione con iprocessi di lavoro dell’amministrazione, a valutare i prodotti software per la gestione elettronicadei documenti. I contenuti impartiti riguardano infatti e soprattutto le tecnologie informatiche, imetodi di specifica e gestione dei documenti elettronici, l’analisi e la modellazione dei processi,l’integrazione delle funzionalità del protocollo con i sistemi di gestione dei processi di ufficiononché la legislazione, le regole, gli strumenti per la gestione dei sistemi documentari.Il secondo percorso formativo per dirigente riguarda il dirigente reingegnerizzatore ossia”responsabile dell’organizzazione dell’ufficio del protocollo automatizzato” con la finalità diformare dei dirigenti sulle conoscenze necessarie a riorganizzare le attività dell’ufficio delprotocollo relativamente alla gestione elettronica dei documenti, all’integrazione dei flussidocumentali con i processi di ufficio e, più in generale, sfruttando i servizi di rete, con le attivitàdegli altri uffici dell’Amministrazione. Anche in questo caso i contenuti impartiti riguardanoancora le tecnologie informatiche ed i metodi di specifica e gestione dei documenti elettronici,l’organizzazione generale dei sistemi di basi e dei sistemi informativi ed anche le caratteristichegenerali dei sistemi documentari ma danno ampiospazio ai problemi dell’analisi, modellizzazione e reingegnerizzazione dei processi di ufficio. Inwww.protocollo.gov.it.Vedi nota n. 30, capitolo n. 4.
184
giornate di addestramento in aula e prevede un eventuale affiancamento agli utenti
per un addestramento in modalità training on the job.
- Consulenza
II servizio di consulenza è per favorire le Amministrazioni:
a) nella valutazione delle eventuali modifiche organizzative derivanti
dall’introduzione dei servizi REPRO;
b) nella introduzione dei servizi e degli strumenti correlati (titolarlo,
manuale di gestione, identificazione delle AOO, ecc.);
c) nella definizione ed attuazione dei Piani di sicurezza.
- Business Process Reengineering (BPR)
II servizio di Business Process Reengineering (BPR) è finalizzato a
supportare le Amministrazioni che lo richiedano nell’attuare progetti di BPR
propedeutici alla introduzione dei servizi di Gestione documentale. Il servizio è
articolato nelle seguenti fasi, che le Amministrazioni possono attuare a diversi
livelli di specializzazione, in funzione delle esigenze e degli obiettivi che
intendono perseguire:
Fase 1: Definizione del campo di applicazione della reingegnerizzazione.
Obiettivo di tale fase è identificare ciò che sarà oggetto di intervento,
individuando il processo/i processi da reingegnerizzare e fissando gli obiettivi
strategici, ovvero il “salto” atteso nei livelli di prestazione (consumo di risorse;
livelli di servizio; soddisfazione dei clienti).
Fase 2: Diagnosi delle criticità e delle priorità. Obiettivo di tale fase è
dimensionare le differenze (gap) tra situazione attuale e situazione desiderata. Le
attività principali consistono nel ricostruire la mappa dei processi reali,
descrivendo i processi esistenti “AS IS” (come essi sono allo stato attuale) e nel
definire le metriche della prestazione complessiva di processo, con riferimento
alle caratteristiche di efficienza (rapporto tra risultati raggiunti e risorse
impiegate) e di efficacia (rapporto tra i risultati raggiunti ed i risultati previsti).
Fase 3: Riprogettazione dei processi. Le attività principali riguardano la
formulazione del nuovo disegno dei processi, la progettazione del sistema di
185
monitoraggio e controllo, la preparazione della gestione del cambiamento e la
sperimentazione del nuovo modello dei processi.
Fase 4: Analisi di fattibilità e valutazione del “make or buy”. Obiettivo di
tale fase è fornire alla Amministrazione le informazioni necessarie alla decisione
per l’effettivo avvio della realizzazione del progetto e sull’investimento
necessario. Il risultato di tale fase è un documento, Studio di fattibilità, che
descrive i seguenti elementi:
a) situazione di partenza (contesto dello studio e descrizione della
problematica; identificazione dei vincoli; definizione degli obiettivi da
perseguire);
b) progetto di massima della soluzione (requisiti della soluzione; specifiche
generali; di piano di massima; esigenze di formazione ed assistenza utenti);
e) analisi dei rischi (fattori di rischio; modalità di gestione);
d) analisi costi-benefici (stima dei costi; valutazione dei benefici attesi;
analisi dell’investimento);
e) esame delle alternative progettuali, con la stima dei rispettivi costi, la
valutazione dei diversi gradi di raggiungimento degli obiettivi, le differenze in
termini di impatto sulla situazione attuale per quanto riguarda gli aspetti normativi
e organizzativi e l’evidenza di punti di forza e di debolezza in relazione a
caratteristiche funzionali, di sicurezza e/o di qualità che non rappresentano
requisiti essenziali ma che sono comunque utili alla valutazione;
f) raccomandazioni per le fasi realizzative e valutazione dell’opportunità di
esternalizzare, in tutto o in parte, la realizzazione del progetto (analisi del “make
or buy”)
Fase 5: Implementazione e verifica dei risultati del BPR. Oggetto della fase
è la realizzazione del progetto di BPR e la verifica dei risultati. Le attività
principali riguardano la realizzazione degli interventi di BPR previsti, la gestione
del phase in - phase out tra situazione preesistente e situazione attuale, l’avvio
delle misurazioni degli indicatori di efficacia e di efficienza ed il confronto tra i
risultati conseguiti e gli obiettivi previsti.
- User/Customer Satistaction
186
L’Amministrazione potrà richiedere servizi per la misura della soddisfazione
degli utenti dei servizi erogati dal Fornitore (User Satisfaction). Tale attività,
qualora l’Amministrazione lo ritenga opportuno, potrà essere estesa alle misure di
Employee Satisfaction ed alla conduzione di indagini sulla soddisfazione dei
cittadini e delle imprese (Customer Satisfaction) sui servizi erogati dalla stessa
Amministrazione. L’obiettivo è quello di misurare come viene percepita la qualità
dei servizi erogati, rilevare lo scostamento tra qualità percepita e qualità attesa,
valutare i miglioramenti apportati dall’introduzione dei servizi nei processi di
lavoro interni, individuare le azioni correttive e/o le azioni migliorative per
rispondere a nuove e/o diverse esigenze. A tal fine il Fornitore dovrà realizzare e
gestire, su richiesta dell’Amministrazione, l’infrastruttura tecnologica del sistema
di misura, analisi dei dati e presentazione dei risultati.
La progettazione del sistema di misura (questionari, campioni su cui
effettuare le misure, metodi di analisi dei dati...), l’esecuzione di ciascuna
indagine e l’analisi e reporting dei risultati potrà essere affidata
dall’Amministrazione:
a) ad una impresa agente come soggetto terzo;
b) ad altra Amministrazione che può effettuare tali attività (Istat, Istituti
Universitari …).
Nella situazione di cui alla lettera b), il Centro tecnico favorirà i contatti per
la successiva stipula di convenzioni tra le Amministrazione.
187
Capitolo 4
Le ricadute organizzative
4.1 Il ruolo delle amministrazioni per l’attuazione della riforma
L’esame delle ricadute organizzative a riguardo dell’introduzione dei sistemi di protocollo
elettronico e gestione documentale automatizzata può apparire impenetrabile e complesso,
soprattutto se si considera l’amministrazione come un monolite chiuso, ripiegato su stesso. Il D.P.R
445/2000 propone una chiave di lettura attraverso le stesse amministrazioni e l’attività di
pianificazione che esse predispongono. In seguito, nel corso di questo stesso lavoro ci
concentreremo sulle modalità di analisi organizzativa e riprogettazione, che sono in rapporto
simbiotico con l’attività di pianificazione.
La riforma del sistema di gestione dei documenti amministrativi è delineata dal T.U.
limitatamente al disegno complessivo, ovvero all'individuazione degli obiettivi, delle linee d'azione
essenziali per il loro conseguimento, delle forme e delle autorità preposte al coordinamento del
processo di attuazione.
Nell'ambito di questo tracciato, spetta alle amministrazioni un ruolo significativo per la
concretizzazione della riforma, che si articola in scelte di rilievo rimesse alla loro autonomia.
È di loro competenza definire ( rispetto alla specificità dei propri assetti organizzativi; alle
proprie risorse, finanziarie e di personale; allo stato di informatizzazione raggiunto; e al modello di
amministrazione perseguito) quale soluzione architetturale adottare per il sistema di protocollo
informatico nell'ambito del proprio sistema documentario e, così, procedere anche all'eventuale
individuazione delle aree organizzative omogenee in cui articolare il complessivo sistema di
gestione documentale.
Per far ciò occorre sviluppare una pianificazione dello sviluppo del proprio sistema
informativo automatizzato, di cui dovranno tener conto i diversi atti di pianificazione previsti dal
decreto per la gestione della documentazione e degli archivi.
Le amministrazioni devono, inoltre, organizzare le funzioni di direzione e di responsabilità
in ordine alla gestione documentale, istituendo apposite strutture con tali finalità e curando i
necessari interventi di formazione e aggiornamento dei dirigenti e del personale del settore.
4.1.1 Le funzioni di pianificazione dell’infrastruttura documentale
Le amministrazioni svolgono, rispetto alla riforma,un ruolo non di mere esecutrici di una
normativa interamente posta dall'alto, ma di soggetti attivi che devono svolgere, ciascuno per la
propria parte, una funzione di sviluppo di un progetto unitario. Segno di ciò sono i rilevanti ed
estesi compiti di pianificazione ad esse dati in materia.
188
Le attività di pianificazione sono importanti in quanto si collegano all'esigenza che il sistema
complessivo di gestione documentaria di ogni amministrazione abbia requisiti di idoneità tecnica e
di qualità adeguati al perseguimento degli obiettivi fatti propri dalla riforma. I quali possono
permettere l'affidabilità del singolo sistema documentale, e l'affidabilità dell'infrastruttura
documentaria dell’intero sistema pubblico161.
a) Piano di sviluppo del sistema informativo automatizzato e piano di sostituzione
degli archivi cartacei con archivi informatici
Ogni amministrazione deve innanzitutto, come si è già detto, adottare un piano di sviluppo
del proprio sistema informativo automatizzato.
La meta finale che la normativa si pone è la realizzazione dell'informatizzazione integrale
della gestione documentaria, ma ogni amministrazione deve considerare questo obiettivo rispetto
alla propria situazione, in base alle proprie esigenze ed alle proprie risorse, facendo una valutazione
in termini di rapporto tra costi e benefici circa il modello di architettura informatica che va ad
adottare.
Così, se è obbligatorio per tutte le amministrazioni la sostituzione dei registri di protocollo
cartacei con sistemi informatici, la più estesa informatizzazione spetta a ciascuna di esse, dopo
attenta valutazione.
La singola amministrazione deve anche decidere circa il recupero su supporto informatico
dei documenti cartacei destinati alla conservazione permanente, nel rispetto del rapporto tra costi e
benefici, e da tradurre in un corrispondente piano di sostituzione degli archivi cartacei con archivi
informatici (art. 51, comma 3)162.
Fondamentale risulta il ruolo di coordinamento dell'Aipa, sia per l’elaborazione delle
necessarie norme tecniche. Sia per la predisposizione di parametri, linee guida, supporti di vario
genere, inerenti le valutazioni e le scelte delle amministrazioni. Sia per l'armonizzazione dei
progetti delle diverse amministrazioni (art. 7, comma 1, lett. b, d.lgs. n. 39/93)163, al fine di
garantire fin da questo momento “prodotti concepiti per l'interoperatività”.
b) Individuazione delle grandi aree organizzative omogenee
161 Vedi M.P. GUERRA, Archivi delle pubbliche amministrazioni, op. cit., p. 275.162 D.P.R. 445/2000, art. 51, comma 3: le pubbliche amministrazioni valutano in termini di rapportotra costi e benefici il recupero su supporto informatico dei documenti e degli atti cartacei dei qualisia obbligatoria o opportuna la conservazione e provvedono alla predisposizione dei conseguentipiani di sostituzione degli archivi cartacei con archivi informatici.163 Anche la pianificazione delle amministrazioni relativa all’informatizzazione del sistema digestione documentale rientra nell’ambito di applicazione della norma citata del d.lgs. n 39/ 93, checonferisce all’AIPA il compito di “coordinare, attraverso la redazione di un piano triennaleannualmente riveduto, i progetti e i principiali interventi di sviluppo e gestione dei sistemiinformativi automatizzati delle amministrazioni”.
189
Nel rispetto dell’obbligo per le amministrazioni di dotarsi di sistemi di protocollo
informatico, definendo il proprio sistema informativo automatizzato, ogni amministrazione deve
necessariamente,
scegliere tra a) un sistema di protocollo e gestione documentale unico; o invece articolato
per b) grandi aree organizzative omogenee (art. 50, comma 4)164, rette ognuna da una specifica
struttura, il Servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e
degli archivi (art. 61, comma 1)165.
Scegliendo la seconda opzione l'amministrazione dovrà rispettare una duplice condizione: le
grandi aree devono essere individuate rispetto a settori amministrativi che abbiano esigenze di
gestione della documentazione omogenee, circa le finalità istituzionali e l'attività svolta. Deve
essere, però, assicurato il coordinamento della gestione documentale dell'intero ente, garantendo
criteri uniformi di classificazione e archiviazione, nonché di comunicazione interna tra le aree
stesse.
Inoltre, l'amministrazione, dovrà determinare anche gli uffici di riferimento della singola
area, ovvero sia le unità organizzative responsabili delle attività di registrazione di protocollo, di
organizzazione e di tenuta dei documenti, sia gli uffici utenti166. Non a caso ogni area mette a
disposizione delle unità organizzative utenti il servizio di protocollazione dei documenti in entrata
ed in uscita, utilizzando un'unica sequenza numerica, rinnovata ad ogni anno solare, propria
dell'area stessa.
c) Piano per la sicurezza informatica
Ogni amministrazione deve provvedere a dotarsi del piano per la sicurezza informatica, in
base alle norme tecniche che hanno così accolto l'obbligo, previsto dal decreto, di garantire la
sicurezza e l'integrità del sistema di gestione informatica dei documenti167.
164 D.P.R. 445/2000, art. 50, comma 4: Ciascuna amministrazione individua, nell’ambito delproprio ordinamento, gli uffici da considerare ai fini della gestione unica o coordinata deidocumenti per grandi aree omogenee, assicurando criteri uniformi di classificazione earchiviazione, nonché di comunicazione interna tra le aree stesse.165 D.P.R. 445/2000, art. 61, comma 1:Ciascuna amministrazione istituisce un servizio per la tenutadel protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi in ciascuna dellegrandi aree organizzative omogenee individuate ai sensi dell’ art. 50. Il servizio è posto alle direttedipendenze della stessa area organizzativa omogenea.166 Art. 2, lett. o): “ufficio utente di una area organizzativa omogenea, un ufficio dell’area stessa cheutilizza i servizi messi a disposizione dal sistema di protocollo informatico”, e art. 5, comma 2, lett.f), d.P.C.M. 31 ottobre 2000: “l’indicazione delle unità organizzative responsabili delle attività diregistrazione di protocollo, di organizzazione e tenuta dei documenti all’interno dell’areaorganizzativa omogenea”. In ogni AOO, il servizio di protocollazione dei documenti avviene,ovviamente, utilizzando un’unica sequenza numerica, annuale, propria dell’area stessa.167 D.P.C.M. 31/10/2000, art. 4, lett. c): predisporre il piano per la sicurezza informatica relativoalla formazione, alla gestione, alla trasmissione, all’interscambio, all’accesso, alla conservazionedei documenti informatici d’intesa con il responsabile dei sistemi informativi automatizzati e con ilresponsabile della sicurezza dei dati personali di cui alla legge 31/12/1996, n. 675, e successivemodificazioni ed integrazioni, e nel rispetto delle misure minime di sicurezza previste dal
190
Nel piano per la sicurezza informatica vanno infatti previste le misure tecniche ed
organizzative necessarie per tutelare l'integrità dei documenti e dei dati trattati dal sistema,
riducendo al minimo il rischio di manipolazione, circolazione indebita, distruzione o perdita, anche
accidentali, degli stessi.
Tali misure non possono essere fissate integralmente in modo indifferenziato per tutte le
amministrazioni, ma vanno modellate in relazione alle specificità del sistema informatico di
gestione documentale, tenendo conto dell'assetto organizzativo dell'amministrazione. Ciò è un
presupposto ineludibile per l'autenticità e l'integrità dei documenti e dei dati in essi contenuti.168
In sede di norme tecniche sono stati individuati i requisiti minimi di sicurezza dei sistemi di
protocollo informatico e si è previsto che l'Aipa provveda a compilare, tenere aggiornata e
pubblicare sul proprio sito Internet la lista dei sistemi operativi disponibili commercialmente che
soddisfano i requisiti minimi di sicurezza169.
d) Piano di classificazione d'archivio
regolamento di attuazione emanato con d.P.R. 28/10/1999, n. 318, in attuazione dell’art. 15, comma2, della citata legge n. 675/1996.168 Dal applicazione del piano discenderanno tutta una serie di attività quali:- analisi dei rischi in relazione alla tipologia dei documenti; - analisi dei rischi in relazione allatipologia dei dati personali (d.lgs. 196/2003); - misure di sicurezza da adottare di tipoorganizzativo, procedurale e tecnico; - formazione dei dipendenti; - monitoraggio periodico delpiano di sicurezza. Inoltre il manuale di gestione dovrà contenere la descrizione delle politiched’accesso ai documenti che l’amministrazione intende adottare: - definendo, relativamenteall’accesso ai documenti per gli utenti interni, i criteri di visibilità sulla base di ruoli e funzionisvolte dai dipendenti; - classificando, per quanto riguarda l’accesso da parte di utenti esterni(cittadini, imprese, altre amministrazioni), le modalità relative i due tipologie: a) dirette sel’amministrazione ha previsto un canale di comunicazione con l’esterno in maniera automatizzata(es. via internet); b) indirette nel caso in cui l’amministrazione permetta l’accesso ai documentitramite una struttura di contatto con l’esterno. ( es. ufficio relazioni con il pubblico). In Linee Guidaper l’adozione del protocollo informatico e per il trattamento informatico dei procedimentiamministrativi, da G.U. Serie Generale n. 249 del 25/10/2003, contenuto in i Quaderni. Servizioprotocollo elettronico e documentale in modalità ASP, pubblicazione a cura del CNIPA, n. 3maggio 2004, Roma, p. 105 e 108. Supplemento al n. 4/2004 di Innovazione, periodico del CNIPA.169 D.P.C.M. 31/10/2000, art. 7: 1)Il sistema operativo dell’elaboratore, su cui viene realizzato ilsistema di protocollo informatico deve assicurare: a) l’univoca identificazione ed autenticazionedegli utenti; b) la protezione delle informazioni relative a ciascun utente nei confronti degli altri; c)la garanzia di accesso alle risorse esclusivamente agli utenti abilitati; d) la registrazione delleattività rilevanti ai fini della sicurezza svolte da ciascun utente, in modo tale da garantirne laidentificazione; 2) Il sistema di protocollo informatico deve consentire il controllo differenziatodell’accesso alle risorse del sistema per ciascun utente o gruppo di utenti; 3) Il sistema di protocolloinformatico deve consentire il tracciamento di qualsiasi evento di modifica delle informazionitrattate e l’individuazione del suo autore; 4) Le registrazioni di cui ai commi 1, lett. d) e 3 delpresente articolo devono essere protette da modifiche non autorizzate; 5) Al fine di garantire la nonmodificabilità delle operazioni di registrazione, il contenuto del registro informatico di protocollo,almeno al termine della giornata lavorativa, deve essere riversato su supporti informatici nonriscrivibili e deve essere conservato da soggetto diverso dal responsabile del servizioappositamente nominato da ciascuna amministrazione; 6) L’AIPA compila e mantiene aggiornata lalista dei sistemi operativi disponibili commercialmente che soddisfano i requisiti minimi disicurezza e la rende pubblica sul proprio sito internet.
191
Ciascuna amministrazione ha inoltre l'obbligo di adottare "adeguati piani di classificazione
d'archivio per tutti i documenti" (art. 64, comma 4)170.
Tale obbligo si radica su quello, previsto in via generale in capo ad ogni amministrazione
nella normativa di tutela dei beni culturali e ambientali, di provvedere alla tenuta ordinata del
proprio archivio.
Il piano di classificazione è articolato in voci logiche che devono essere stabilite in base
all'analisi delle funzioni del soggetto produttore, della sua struttura organizzativa, delle procedure
da esso adottate per la documentazione delle proprie attività.
La necessaria specificità del piano di classificazione, indissolubile rispetto
all’amministrazione di riferimento, fa in modo che tale atto non sia predefinito in modo statico per
tutti gli enti del sistema pubblico, ma che piuttosto spetti a ciascuna amministrazione predisporre ed
aggiornare il proprio, determinando attraverso di esso l'ordinamento del proprio archivio nelle sue
diverse fasi. Non a caso la norma sottolinea: "le amministrazioni determinano autonomamente.. le
modalità di attribuzione dei documenti ai fascicoli che li contengono e ai relativi procedimenti".
(art. 64, comma 4).
Nell’elaborazione del piano di classificazione da parte delle amministrazioni occorre
conformarsi a due criteri base dettati dal decreto.
Il primo, rivolto ad assicurare che il piano risponda a principi di coerenza nell'ambito delle
singole aree organizzative omogenee e dell'intera amministrazione.
Il secondo richiede, invece, che con il sistema di classificazione d'archivio venga integrato
il piano di conservazione.
e) Piano di conservazione
L'esigenza di garantire che le operazioni di scarto avvengano sia nel rispetto degli obblighi
giuridici di conservazione o del valore storico-culturale dei singoli documenti, sia soprattutto in
coerenza con l'ordinamento archivistico della singola amministrazione e con il suo sviluppo nel
tempo è tutelata imponendo alle amministrazioni di elaborare ed aggiornare il piano di
conservazione degli archivi in modo integrato con il sistema di classificazione (art. 68, comma
1)171. Le norme tecniche applicative richiedono, conseguentemente, l'integrazione del sistema di
classificazione “con le informazioni relative ai tempi, ai criteri e alle regole di selezione e
conservazione, anche con riferimento all'uso di supporti sostitutivi" (art. 5, comma 2, lett. i,
170 D.P.R. 445/2000, art. 64, comma 4: Le amministrazioni determinano autonomamente e in modocoordinato per le aree organizzative omogenee, le modalità di attribuzione dei documenti aifascicoli che li contengono e ai relativi procedimenti, definendo adeguati piani di classificazioned’archivio per tutti i documenti, compresi quelli non soggetti a registrazione di protocollo.171 D.P.R. 445/2000, art. 68, comma 1; il servizio per la gestione dei flussi documentali e degliarchivi elabora e aggiorna il piano di conservazione degli archivi, integrato con il sistema diclassificazione, per la definizione dei criteri di organizzazione dell’archivio, di selezione periodicae di conservazione permanente dei documenti, nel rispetto delle vigenti disposizioni contenute inmateria di tutela dei beni culturali e successive modificazioni ed integrazioni.
192
d.P.C.M. 31 ottobre 2000)172.
In base a tale previsione, nella predisposizione del sistema di classificazione devono dunque
essere operate anche le valutazioni relative alla fase di selezione dei documenti a fini di
conservazione. Con riferimento alla gestione documentaria informatizzata, ciò comporta
l'inclusione nel sistema di gestione documentaria, fin dalla sua progettazione, anche delle
funzionalità di selezione e conservazione permanente.173
f) Manuale di gestione
Le norme tecniche prevedono l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di adottare il
172 D.P.C.M. 31/10/2000, art. 5, comma 2, lett. i): il sistema di classificazione, con l’indicazionedelle modalità di aggiornamento, integrato con le informazioni relative ai tempi, ai criteri e alleregole di selezione e conservazione, anche con riferimento all’uso di supporti sostitutivi.173 Nella tematica relativa all'integrazione tra sistema di classificazione e piano di conservazionepermanente confluiscono più questioni di rilievo.Una di esse riguarda l'identificazione nel complesso documentario (l'insieme archivistico), di unparametro di supporto per operare le scelte relative alla selezione dei documenti a fini diconservazione permanente.La disciplina in esame pare insomma, anche sotto questo profilo, ribadire il tradizionale principio"storico" dell'ordinamento archivistico, in ragione del quale si ritiene che la validità ed attendibilitàdel singolo documento siano garantite (dall'archivio corrente a quello storico) dalla suaappartenenza ad un insieme documentario, inteso come un complesso di documenti connessi darelazioni non casuali. Relazioni riconducibili, come si è visto più sopra, al cd. vincolo archivistico,in cui si esprime "il rapporto tra i documenti... in correlazione con i compiti affidati all'ente e con lastruttura amministrativa e le concrete modalità operative". Si capisce così che il rilevante problemadella selezione dei documenti in vista della conservazione permanente deve essere affrontato dallasingola amministrazione, che sola può svolgere un'accurata analisi delle proprie esigenze didocumentazione.L'integrazione tra sistema di classificazione e piano di conservazione è inoltre rilevante circa iproblemi aperti, sul versante della conservazione dei documenti, dall'introduzione del documentoelettronico e della connessa digitalizzazione degli archivi.Bisogna non trascurare che la conservazione a lungo termine di documenti informatici (dando perscontata la rapida obsolescenza delle tecnologie utilizzate) richiede costanti interventi di recuperoda supporti, formati, programmi superati ad altri aggiornati. Interventi che devono essere tali dagarantire al tempo stesso sia la continua accessibilità dei documenti, sia la loro autenticità eaffidabilità.L’analisi richiesta a fini di selezione per la conservazione permanente diviene più complessa, per ilfatto che l'introduzione dell’information technology nella gestione documentaria comportainevitabilmente il venir meno di vecchie forme documentarie e la contestuale comparsa di formenuove, non sempre equivalenti a quelle cartacee precedenti. Occorre, di conseguenza, che venganoesaminate adeguatamente, non solo le esigenze di documentazione basilari presenti nei diversisettori e ambiti di attività dell’amministrazione, ma anche le forme documentarie, vecchie e nuove,più idonee a soddisfarle.In definitiva, la normativa di riforma guarda alla gestione documentaria non solo nella prospettivapiù immediata dell'archivio corrente, ma anche nella prospettiva dell'archivio storico, in quanto resonecessario dall'introduzione delle tecnologie informatiche.In quest'ottica richiede ad ogni amministrazione di condurre un'accurata analisi delle proprieesigenze di documentazione e, parallelamente, una ridefìnizione e riorganizzazione delle proprieprocedure documentarie e amministrative. Partendo da queste considerazioni metterà così a puntola progettazione del sistema di gestione documentaria, con riguardo sia alla funzionalità diselezione e di conservazione a lungo termine dei documenti. M P. GUERCIO, Archivi dellepubbliche amministrazioni, op. cit., p. 289 ss.
193
manuale di gestione, predisposto dal responsabile del Servizio per la tenuta del protocollo
informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi, e di renderlo pubblico secondo le
modalità previste dai rispettivi ordinamenti (art. 4, lett. a, ed art. 5, d.P.C.M. 31 ottobre 2000)174.
Non è un vero e proprio atto di pianificazione, ma piuttosto uno strumento di natura
prevalentemente notiziale finalizzato allo scopo di ottenere “una generale normalizzazione delle
procedure e una maggiore adesione del personale alle politiche di gestione dei documenti”.
Esso raccoglie l'insieme delle regole e delle informazioni attinenti al sistema di gestione
informatica dei documenti dell'amministrazione di riferimento, tra cui: la descrizione di tale
sistema; i vari atti di pianificazione adottati dall'amministrazione; le procedure di formazione e
174 Il manuale di gestione descrive il sistema di gestione e conservazione dei documenti e forniscele istruzioni per il corretto funzionamento del servizio per la tenuta del protocollo informatico. Ilresponsabile del servizio ha il compito di predisporre lo schema del manuale di gestione. L’art 5,del D.P.C.M. 31/10/2000, che disciplina la materia, è strutturato come un “indice” del manuale eciò facilita la redazione dello stesso; sono citati i seguenti punti: a) la pianificazione, le modalità ele misure organizzative e tecniche finalizzate alla eliminazione dei protocolli di settore e di reparto,dei protocolli multipli, dei protocolli di telefax, e più in generale di quelli diversi dal tipo diprotocollo informatico previsto dalla normativa; b)il piano di sicurezza dei documenti informatici;c) le modalità di utilizzo di strumenti informatici per lo scambio di documenti all’interno edall’esterno dell’area organizzativa omogenea; d) la descrizione del flusso di lavorazione deidocumenti ricevuti, spediti o interni, incluse le regole di registrazione per i documenti pervenutisecondo particolari modalità di trasmissione, nonché fax, raccomandata, assicurata; e) l’indicazionedelle regole di smistamento ed assegnazione dei documenti ricevuti con la specifica dei criteri perl’ulteriore eventuale inoltro dei documenti verso aree organizzative omogenee della stessaamministrazione e/o verso altre amministrazioni; f) l’indicazione delle unità organizzativeresponsabili delle attività di registrazione di protocollo , di organizzazione e tenuta dei documentiall’interno dell’area organizzativa omogenea; g) l’elenco dei documenti esclusi dalla registrazionedi protocollo; h) l’elenco dei documenti soggetti a registrazione particolare e le relative modalità ditrattamento; i) il sistema di classificazione con l’indicazione delle modalità di aggiornamento,integrato con le informazioni relative ai tempi, ai criteri e alle regole di selezione e conservazione,anche con riferimento all’uso di supporti sostitutivi; l) le modalità di produzione e di conservazionedelle registrazioni di protocollo informatico ed in particolare l’indicazione delle soluzionitecnologiche ed organizzative adottate per garantire la non modificabilità della registrazione diprotocollo, la contemporaneità della stessa con l’operazione di segnatura, nonché le modalità diregistrazione delle informazioni annullate o modificate nell’ambito di ogni sessione di attività diregistrazione; m) la descrizione funzionale ed operativa del sistema di protocollo informatico conparticolare riferimento alle modalità di utilizzo; n) i criteri e le modalità per il rilascio delleabilitazioni di accesso interno ed esterno alle informazioni documentali; o) le modalità di utilizzodel registro di emergenza, inclusa la funzione di recupero dei dati protocollati manualmente.L’attuazione corretta delle norme in materia di protocollo e sistema documentale è strettamentecorrelata alla redazione del manuale. Per sua natura e struttura esso comprende analisi, decisioni,piani, iter delle attività, classificazioni, ecc., definiti in relazione alle specificità organizzative,funzionali, strutturali e di servizio dell’amministrazione di riferimento.E’ compito dei dirigenti e dei funzionari partecipare alla redazione del manuale per ciò che riguardale informazioni relative all’unità organizzativa di competenza, anche in relazione alla pubblicità delmanuale stesso. Il manuale deve essere reso pubblico ed accessibile sia tramite internet, siaattraverso supporti informatici o cartacei; deve essere redatto in odo chiaro, completo, e deve essereperiodicamente aggiornato. Il manuale è quindi l’insieme delle regole certificatedall’amministrazione per un corretto ed efficace funzionamento del sistema di protocollo, deiprocedimenti amministrativi informatici e del sistema documentale. Lo schema del manuale è“comune” (di tipo standard9 ma la redazione non può che essere effettuata su “misura”dell’amministrazione, in quanto sono compresi interventi di tipo organizzativo procedurale ed
194
tenuta dell'archivio (registrazione dei documenti, sistema di classificazione, movimentazione delle
pratiche); criteri e modalità per il rilascio delle abilitazioni di accesso interno ed esterno alle
informazioni documentali, nel rispetto della normativa sull'accesso e sulla tutela dei dati personali.
4.1.2 I1 Servizio per la gestione informatica dei documenti, dei flussi documentali e degli
archivi
Circa l’attività di gestione documentale la riforma prevede l'obbligo di istituire in ciascuna
amministrazione, e per ciascuna delle aree organizzative omogenee, ove individuate, una nuova
apposita struttura cui affidare la direzione e la responsabilità dell'attività stessa, il Servizio per la
tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi.
Da notare la specifica prescrizione del possesso da parte del dirigente, o funzionario,
preposto al Servizio di idonei requisiti professionali (61, comma 2)175.
La norma pone indirettamente in evidenza la necessità che le autorità e i centri competenti
attivino interventi di formazione, riqualificazione e aggiornamento professionale, strutturati in
relazione alle estese e diversificate conoscenze e capacità tecniche postulate dalla riforma .
La creazione di una struttura responsabile diretta in modo professionalmente qualificato
costituisce un fattore essenziale perché possa divenire effettivamente possibile nelle
amministrazioni la riorganizzazione della gestione documentale secondo le direttrici della riforma.
Il ruolo di direzione e responsabilità del Servizio rispetto alla gestione documentale si
articola in un'ampia serie di adempimenti.
Sostanzialmente si tratta di compiti inerenti la definizione del sistema di gestione
documentale dell'amministrazione e la garanzia della sicurezza dei trattamenti operati dal sistema
stesso, dunque dell'affidabilità dei dati e dei documenti prodotti.
Spetta al responsabile del Servizio predisporre lo schema del manuale di gestione, da
proporre per l'adozione agli organi competenti della propria amministrazione; proporre i tempi, le
modalità e le misure organizzative e tecniche per l'introduzione effettiva del protocollo informatico
e l'eliminazione dei protocolli cartacei, di telefax, o comunque dei protocolli multipli preesistenti;
predisporre, d'intesa con il responsabile dei sistemi informativi automatizzati e con il responsabile
della sicurezza dei dati personali, il piano per la sicurezza informatica176. Fa capo inoltre al Servizio
informatico specifici dell’ente in questione, non “trasferibili”, in modo asettico e generalizzato, atutti gli organismi pubblici. In Linee Guida, op. cit., p. 103.175 D.P.R. 445/2000, art. 61, comma 2: ciascuna amministrazione istituisce un servizio per la tenutadel protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi in ciascuna dellegrandi aree organizzative omogenee individuate ai sensi dell’art. 50. Il servizio è posto alle direttedipendenze della stessa area organizzativa omogenea.176 D.P.C.M. 31 ottobre 2000, art. 4, Obiettivi e compiti particolari del responsabile del servizio: 1)In attuazione dell’art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 428/1998, le pubblicheamministrazioni di cui al decreto n. 29/1993 provvedono a definire le attribuzioni del responsabiledel servizio in modo da assicurargli, in particolare, il compito di: a) predisporre lo schema delmanuale di gestione di cui all’art. 5 del presente decreto, che deve essere adottato dalle pubblicheamministrazioni di cui al decreto n. 29/1993 ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera c, del presente
195
l'importante compito di elaborazione ed aggiornamento del piano di conservazione degli archivi,
integrato con il sistema di classificazione.
Più in dettaglio, spetta al preposto al Servizio, tra gli altri compiti: determinare le
autorizzazioni per l'accesso alle funzioni del sistema di gestione documentale, distinguendo tra
abilitazioni alla consultazione e abilitazioni all'inserimento e alla modifica delle informazioni,
nonché controllare le funzionalità di accesso (art. 61, comma 3, lett. a e f )177; garantire la
correttezza delle operazioni di protocollo (art. 61, comma 3, lett. b,c,e,f,g)178; curare il tempestivo
ripristino delle funzionalità del sistema in caso di guasti (art. 61, comma 3, lett. d)179.
4.2 Come si individuano le Aree Organizzative Omogenee?
Ci siamo finora occupati dell’impatto organizzativo del protocollo elettronico sulle
amministrazioni in termini di pianificazione, ma quest’attività non può essere disgiunta da quella di
analisi. L’analisi organizzativa è al tempo stesso un’attività antecedente alla pianificazione in
termini di previsione, individuazione e studio di fattibilità; ma contemporaneamente assume una
valenza a posteriori allorquando ci sia un’esigenza di progettualità, ovvero di reingegnerizzazione
dei processi.
È opportuno iniziare l’opera di analisi organizzativa dalla determinazione ed individuazione
delle aree organizzative omogenee, di cui all’art. 50, comma 4 del d.P.R. 445/2000, che
rappresentano la novità più eclatante del sovracitato Testo Unico in materia di documentazione
amministrativa ( e dapprima del d.P.R. 428/1998). Per far ciò ci serviremo delle indicazioni
contenute nelle “Linee Guida alla realizzazione dei sistemi di protocollo informatico e gestione dei
flussi documentali nelle
decreto; b) proporre i tempi, le modalità e le misure organizzative e tecniche di cui all’art. 3,comma 1, lettera d, del presente decreto; c) predisporre il piano per la sicurezza informaticarelativo alla formazione, alla gestione, alla trasmissione, all’interscambio, all’accesso, allaconservazione dei documenti informatici d’intesa con il responsabile dei sistemi informativiautomatizzati e con il responsabile della sicurezza dei dati personali di cui alla legge 31 dicembre1996, n. 675, e successive modificazioni ed integrazioni, e nel rispetto delle misure minime disicurezza previste dal regolamento di attuazione emanato con decreto del Presidente dellaRepubblica 28 luglio 1999, n. 318, in attuazione dell’art. 15, comma 2, della citata legge n.675/1996.177 D.P.R. 445/2000, art. 61, comma 3, a) il servizio attribuisce il livello di autorizzazione perl’accesso alle funzioni della procedura, distinguendo tra abilitazioni alla consultazione e abilitazioniall’inserimento e alla modifica delle informazioni; f) garantisce il buon funzionamento deglistrumenti e dell’organizzazione delle attività di registrazione di protocollo, di gestione deidocumenti e dei flussi documentali, incluse le funzionalità di accesso di cui agli artt. 59 e 60, e leattività di gestione degli archivi di cui agli artt. 67, 68, 69.178DPR445/2000, art. 61, comma 3, b) il servizio garantisce che le operazioni di registrazione e disegnatura di protocollo si svolgano nel rispetto delle disposizioni del presente testo unico; c)garantisce la corretta produzione e la conservazione del registro giornaliero di protocollo di cuiall’art. 53; e) conserva le copie di cui agli artt. 62 e 63, in luoghi sicuri differenti; g) autorizza leoperazioni di annullamento di cui all’art. 54.
196
pubbliche amministrazioni”, o più semplicemente GEDOC 2180.
4.2.1 Le Aree Organizzative Omogenee
L'avvio di un programma di informatizzazione del protocollo che si estende all’automazione
dei processi e delle funzioni di gestione documentale non può essere ridotto ad una questione di
introduzione di tecnologia. Al contrario l'introduzione dei nuovi strumenti tecnologici può portare
ai risultati finali attesi solo se coniugata ad un intervento organizzativo di grande profondità.
Tra le azioni più significative di analisi organizzativa spicca senz'altro la rideterminazione
degli ambiti dei nuovi sistemi di protocollo informatico, ossia la individuazione delle Aree
Organizzative Omogenee (AOO ) previste già dal DPR 428/98, nelle quali è da prevedersi un
sistema unico di protocollo e gestione documentale, gestito da una specifica struttura, il "Servizio
per la tenuta del protocollo informatico... ". Questa individuazione consente di arrivare ad una
diminuzione e semplificazione dell'insieme dei sistemi di protocollo oggi esistenti. Questi specifici
"sotto-domini", non vanno ovviamente visti come aree chiuse, ma al contrario ne andranno definite
le interazioni con gli altri sistemi.
Come già detto dal GEDOC 1, “Sistema di prefattibilità sul Sistema di gestione dei flussi di
documenti” (Sistema GEDOC)181 del febbraio 1997 approvato dall'Autorità per l'informatica, il
fenomeno della frammentazione182 dei registri di protocollo è una delle maggiori cause di
inefficienze nella gestione dei documenti delle pubbliche amministrazioni
La tendenza ad utilizzare numerosi registri di protocollo, spesso corrispondenti ad altrettanti
uffici con strutture e personale dedicati, si è evoluta dalla duplice esigenza di suddividere i
documenti per tipologia di argomento e nello stesso tempo di tenere traccia dell'iter dei documenti
all'interno dell'amministrazione. Tra le conseguenza negative derivanti da tale frammentazione va
certamente citata la ripetuta protocollazione del documento (con annesse le operazione di
registrazione di dati ridondanti) ad ogni passaggio anche tra strutture interne alla stessa sede di una
amministrazione, oltre alle notevoli difficoltà di reperimento di un documento protocollato tali da
rendere, paradossalmente, l'individuazione della collocazione fisica di documento un problema
179D.P.R. 445/2000, art. 61, comma 3, lett. d) il servizio cura che le funzionalità del sistema in casodi guasti o anomalie siano ripristinate entro ventiquattro ore dal blocco delle attività e, comunque,nel più breve tempo possibile.180 Linee Guida alla realizzazione dei sistemi di protocollo informatico e gestione dei flussidocumentali, GEDOC 2, a cura di A. FUGGETTA, AIPA, settembre 2000, inwww.protocollo.gov.it181 Studio di prefattibilità sul Sistema di gestione dei flussi di documenti (Sistema GEDOC),GEDOC 1, AIPA, versione del 24 febbraio 1997, in www.protocollo.gov.it182In particolare la frammentazione degli uffici di protocollo provoca il fenomeno dellaprotocollazione interna. Se ne possono distinguere due tipi: verticale, che segue la gerarchiafunzionale; e orizzontale, nella quale si protocolla un documento in uscita (anche se internoall’amministrazione) per certificare il termine di una determinata fase della attività. In G.LONGOBARDI, La rivoluzione digitale nella P.A.: il protocollo informatico, CNIPA, inwww.cnipa.gov.it
197
secondario rispetto all'individuazione del registro di protocollo in cui esso era stato registrato.
La nuova normativa, avvalendosi delle nuove tecnologie disponibili (scanner, timbri
elettronici, reti di telecomunicazione, posta elettronica, strumenti di workflow e quant'altro), va
nella direzione di una migliore organizzazione del flusso e della archiviazione dei documenti
all'interno delle amministrazioni, in altri termini si andrà sempre più, sfruttando le infrastrutture di
rete, verso una deframmentazione degli uffici di protocollo e quindi verso una diminuzione del
numero dei registri di protocollo secondo criteri di coesione interna dal punto di vista funzionale
pur nel rispetto di eventuali vincoli di tipo logistico e/o organizzativi.
Una AOO può essere pertanto definita come un insieme di unità organizzative183
dell'amministrazione che usufruiscono, in modo omogeneo e coordinato, degli stessi servizi per la
gestione dei flussi documentali. Una unità organizzativa associata ad una AOO è un utente dei
servizi messi a disposizione dalla AOO stessa. Una AOO offre, in particolare, il servizio di
protocollazione dei documenti in entrata ed in uscita che avviene utilizzando una unica sequenza
numerica, rinnovata ad ogni anno solare, propria all'area stessa .
Per la determinazione dei confini delle AOO, in sede di analisi organizzativa184 e di
valutazione di fattibilità delle soluzioni informatiche, andranno considerate le esigenze di
183 Le attività che discendono dall’applicazione della norma di cui all’art. 5, comma 2, lett. f), delD.P.C.M. 31 ottobre, concernente le unità organizzative responsabili delle attività di registrazionee della documentazione sono le seguenti: a) nell’ambito dell’AOO, e con riferimento al sistemaorganizzativo dell’ente, è necessario indicare le Unità Organizzative Responsabili delle attività diregistrazione e di organizzazione e tenuta della documentazione; b)nel manuale sarà necessarioquindi definire le funzioni specifiche di tali unità Organizzative ed il profilo dei dipendenti cheoperano in tali unità. In Linee Guida, op. cit., p. 106.184 Preliminarmente si dovrebbe procedere all’analisi per la loro semplificazione, articolandola infasi:fase 1: definizione del campo di applicazione dell’intervento organizzativo (passo 1: identificarel’ambito e i livelli di intervento; passo 2: delineare il contesto; passo 3: fissare gli obiettivi; ); fase2: diagnosi delle criticità e delle priorità (passo 4: ricostruire la mappa dei processi reali; passo 5:definire le metriche della prestazione complessiva di processo; passo 6: misurare la distanza fraobiettivi e situazione attuale;) ; fase 3: riprogettazione dei processi (passo 7: disegnare lealternative di riprogettazione; passo 8: progettare il sistema di monitoraggio e controllo; passo 9:preparare il sistema di monitoraggio e controllo; passo 10: sperimentare e correggere le ipotesidi riprogettazione;). In Linee Guida, op. cit., p. 102.
198
certificazione dei documenti interni (inter e/o intra AOO) e andrà valutato se separare la
certificazione del passaggio dei documenti a valenza esterna dal tracciamento dei passaggi dei
documenti all'interno della struttura.
In altri termini, la eliminazione della frammentazione dei sistemi di protocollo, conseguente
alla determinazione di confini di ampie dimensioni delle AOO, da origine alla necessità di sostituire
il rudimentale sistema di tracciamento del flusso documentale, costituito dalla sequenza di
successive protocollazioni tra aree interne, con un sistema integrato più evoluto e funzionale alle
esigenze dell'amministrazione (posta elettronica interna, sistema di groupware, sistema dì workflow
ecc).
Le amministrazioni dovranno, inoltre, valutare alcuni parametri fondamentali quali la
dimensione di volumi trattabili efficientemente da una singola area, la suddivisione territoriale degli
uffici dell'amministrazione, la tipologia di oggetti da protocollare che, in alcuni casi, oltre ai
documenti prevedono l'acquisizione di materiale aventi una diversa fisicità. L'analisi delle esigenze
e delle soluzioni che s'intendono adottare costituiscono lo Studio di fattibilità185 che viene ad
assumere una importanza determinante.
Solo al termine di una analisi organizzativa così dettagliata, effettuata da (o con la
collaborazione di) chi conosce approfonditamente l'amministrazione, si può valutare la rispondenza
delle strutture esistenti ai criteri di omogeneità e di coesione interna da utilizzare ai fini
185 Lo studio di fattibilità o progetto di massima, definisce gli aspetti organizzativi specifici di ogniamministrazione, gli aspetti applicativi, gli aspetti tecnologici ed infine fornisce una valutazionedel rapporto costi benefici, arrivando alla definizione di “capitolati tecnici tipo”, che leamministrazioni possano utilizzare per passare alla fase di realizzazione. L’insieme delle attivitàritenute necessarie alla realizzazione dello studio di fattibilità e del progetto di massima sono: 1)analisi organizzativa su alcune amministrazioni tipo delle modifiche all’attuale modalità diattuazione della procedura di protocollo, con esame delle situazioni in cui creare un protocollounico o quelle in cui creare un protocollo di tipo federato; 2) analisi delle modifiche ai flussi dilavoro inerenti ai nuovi schemi operativi di assegnazione, gestione e aggiornamento delle praticheed analisi delle implicazioni procedurali relative all’archiviazione fisica dei documenti; con esamedei nuovi rapporti organizzativi tra ufficio di protocollo e archivio, e delle modalità di attuazionedel fascicolo virtuale; 3) Analisi delle tecnologie di mercato disponibili e delle applicazioni diprotocollo attualmente operanti nelle amministrazioni sia centrali che locali; 4) analisi di dettagliosulle modalità funzionali e architetturali di realizzazione delle funzionalità per l’assegnazione dellapratica, le comunicazioni formali fra uffici, l’accesso da parte del soggetto esterno; 5) analisi dellemodalità di cooperazione applicativa tra sistemi di protocollo nelle situazioni esistenti e nellasituazione di migrazione verso la rete unitaria; 6) definizione delle specifiche della procedurainformatica per il protocollo unico e per il protocollo federato. Definizione delle funzionalità cheogni sistema di protocollo dovrà rendere disponibili all’esterno, allo scopo di rendere compatibilela propria struttura di classificazione dei documenti con quella di altri sistemi; 7) analisi costibenefici, che evidenzi i costi connessi con la realizzazione del sistema, i benefici tangibili eintangibili, ed i rischi commessi; 8) individuazione di un caso pilota di attuazione del protocollounico e di un caso pilota di attuazione del protocollo federato e sperimentazione dei casi pilota; 9)definizione di uno schema di capitolato tecnico di attuazione generale per i progetti di protocolloinformatizzato, e di uno schema di capitolato tecnico di migrazione, applicabile all’interaamministrazione centrale e periferica. In Studio di prefattibilità, GEDOC 1, op. cit., p. 39.Vedi nota n. 11, capitolo n. 3.
199
dell'individuazione delle AOO186.
186 Come sappiamo con il termine Area Organizzativa si indica una aggregazione di unitàorganizzative della pubblica amministrazione. Le unità organizzative presenti in una strutturaamministrativa sono tipicamente aggregate in gerarchie composte da vari livelli. In alcuni casi lerelazioni di aggregazione sono formalizzate da precise norme e regolamenti e, conseguentemente,risultano caratterizzate da un alto livello di stabilità (ad esempio la ripartizione di un ministero indirezioni generali), in altri casi le relazioni gerarchiche scaturiscono da una organizzazione internasoggetta ad evoluzioni più frequenti (ad es. la ripartizione di un ministero in direzioni generali), inaltri casi le relazioni gerarchiche scaturiscono da una organizzazione interna soggetta adevoluzioni più frequenti (ad es. i reparti di un ufficio). Altre gerarchie sono invece il frutto diaccorpamenti “virtuali” e caratterizzati da un basso livello di effettiva coesione (ad es. l’insiemedei ministeri che si occupano di territorio. È possibile identificare numerose tipologie di struttureamministrative, eccone alcuni es.: 1) una divisione; 2) una unità periferica composta da un limitatonumero di uffici; 3) una unità periferica composta da un elevato numero di uffici; 4) una direzionegenerale con articolazioni centrali; 5) una direzione generale con articolazioni centrali eperiferiche; 6) un insieme di direzioni generali di una amministrazione; 7) un segretariato ed uninsieme di dipartimenti o direzioni generali; 8) un insieme di amministrazioni centrali; 9) l’interaPubblica Amministrazione.All’interno di una unità organizzativa di una amministrazione le attività che vengono svolte per ilraggiungimento dei fini istituzionali, sono strutturate, in maniera più o meno definita, secondodegli schemi denominati processi di servizio. Per processo di servizio si intende una linea diattività secondo cui vengono organizzate le azioni operative svolte all’interno di una unitàorganizzativa con un input ed un output identificabili; le azioni svolte nell’ambito del processosono finalizzate alla produzione di un risultato, finale o intermedio, che ha valore per l’esternodella struttura che contiene il processo stesso. In Studio di prefattibilità, GEDOC 1, op. cit., p. 16.
200
201
Ad una amministrazione avente diverse tipologie di uffici periferici potrebbe essere più
conveniente effettuare una analisi organizzativa più articolata, ad esempio effettuandone una per la
sede centrale e una per ciascuna tipologia di uffici periferici. I costi relativi agli studi effettuati
presso le unità pilota degli uffici periferici potranno così essere ammortizzati nel processo di
estensione dell'automazione presso le altre unità periferiche. Tale approccio metodologico, oltre a
far diminuire sensibilmente i costi dell'analisi, potrebbe permettere con opportuni e mirati
interventi di modifica, da apportare eventualmente nella fase di realizzazione, di soddisfare al
meglio le diverse esigenze dei vari uffici.
A titolo di esempio può essere citato: “… il caso del Ministero dell'Interno e di una sua
tipologia di uffici periferici provinciali (le Prefetture) aventi caratteristiche ritenute
sufficientemente omogenee da giustificare un approccio metodologico come sopra descritto: in
una recente rilevazione condotta presso le Prefetture grazie ad una iniziativa congiunta AIPA-
Ministero dell'Interno sono stati censiti circa 800 unità di protocollazione (registri e/o uffici) in 89
prefetture rilevate con un rapporto di circa 9 unità di protocollazione per prefettura. Con il nuovo
sistema di protocollazione, attualmente in fase di diffusione presso tutte le prefetture, si otterrà una
significativa riduzione di tale valore con grandi benefici dal punto di vista della circolarità e della
integrazione delle informazioni.”187
Figura: numero di uffici/unità di protocollazione nelle 89 prefetture rilevate
Un ulteriore esempio è dato dal: “… Ministero del Tesoro e della programmazione
economica presso il quale è stata effettuata una valutazione sulle AOO da istituire relativamente a
tre dei quattro dipartimenti presenti. Lo schema ci mostra quali risultati, a fronte di una attenta
analisi organizzativa, possano essere ottenuti in termini di deframmentazione degli uffici di
protocollo”188.
187 Linee Guida, GEDOC 2, op. cit., p. 12.188 Linee Guida, GEDOC 2, op. cit., p. 13.
202
4.2.2 I livelli realizzativi
Uno dei primi obiettivi che ciascuna amministrazione si deve dare nel definire un progetto
di informatizzazione dei flussi documentali rispondente ai principi ed ai requisiti fissati dalla
normativa, è quello di individuare il proprio "livello realizzativo", corrispondente alle funzionalità
che essa stessa vuole realizzare.
134
(La figura sovrastante visualizza i livelli realizzativi in un progetto di protocollo
informatico e gestione dei flussi documentati.)
In via indicativa sono stati individuati quattro livelli di realizzazione del protocollo
informatico e quindi quattro diverse tipologie di intervento:
1. Nucleo minimo protocollo
2. Gestione documentale
3. Workflow documentali
4. BPR
4.2.3 Nucleo Minimo Protocollo
Per nucleo minimo di protocollo si intende la gestione informatica dei documenti in
modalità base; esso è caratterizzato dalla realizzazione delle seguenti attività:
- registrazione in un archivio informatico delle informazioni riguardanti un documento
(numero, data, mittente/destinatario, oggetto, ecc. );
- segnatura sul documento delle informazioni riguardanti il documento stesso (numero,
data, AOO);
- classificazione d'archivio per una corretta organizzazione dei documenti, corrispondenti
alle funzionalità minime previste dalla normativa, alle quali può eventualmente essere aggiunta
anche la indicazione dell'assegnatario sul registro di protocollo.
Limitarsi a questo livello di realizzazione significa, in estrema sintesi:
- Circoscrivere l'obiettivo dell'intervento alla registrazione dei documenti e alla loro
organizzazione nel sistema documentario;
- prendere in considerazione solamente i documenti protocollati;
135
- coinvolgere nel processo di informatizzazione esclusivamente l’Ufficio Protocollo;
- consentire l'accesso in via informatica alle informazioni relative ai documenti, ma non ai
documenti stessi.
4.2.4 Gestione Documentale
Per gestione documentale si intende la gestione informatica dei documenti in modalità
avanzata. E' stata così denominata perché si tratta di una soluzione che privilegia ed esalta
essenzialmente le potenzialità legate alla gestione informatizzata dei documenti e degli archivi.
Essa consiste in realtà in una macro-categoria che ricomprende attività assai eterogenee,
che variano a seconda del grado di funzionalità che si desideri attuare, ma che trovano una logica
ben precisa per il loro accorpamento: ovvero il loro comune presupposto fondamentale, che è
quello della dematerializzazione dei documenti cartacei e quindi della disponibilità degli stessi a
livello informatico.
Essa prevede le seguenti attività:
- registrazione con trattamento delle immagini (scannerizzazione dei documenti cartacei);
- assegnazione per via telematica al destinatario;
- gestione avanzata della classificazione dei documenti (utilizzo di thesauri e vocabolari
controllati, ecc.);
- collegamento dei documenti alla gestione dei procedimenti.
A queste può aggiungersi la:
- realizzazione di un repository (deposito) documentale per quei documenti di alto
contenuto informativo che meritano uno specifico trattamento (prevedendo ad esempio la
creazione di abstract, l'uso di parole chiave per una indicizzazione più dettagliata, ecc.) che può
assumere la forma di una pubblicazione sul web, che si può considerare la forma attualmente più
evoluta nel processo di creazione di un patrimonio informativo globale.
Procedere a questo livello di realizzazione significa, in linea di massima:
- privilegiare l'obiettivo della creazione di patrimonio informativo;
- prendere in considerazione tutti i documenti, non solamente quelli protocollati;
- coinvolgere nel processo di informatizzazione tutti gli uffici, almeno in parte;
- consentire l'accesso in via informatica direttamente ai documenti.
Ovvero procedere ad un intervento organizzativo che incida, più o meno pesantemente,
sulla struttura, con le ovvie conseguenze di dover gestire il cambiamento in modo adeguato (in
termini di implicazioni tecnologiche, logistiche, archivistiche ecc. , ma anche di sensibilizzazione,
comunicazione, formazione alle risorse umane).
136
4.2.5 Workflow Documentali
In tale categoria si vogliono ricomprendere quella attività di razionalizzazione (e
conseguente informatizzazione mediante workflow) esclusivamente dei processi documentali di
una Amministrazione, escludendo quindi quelli primari.
Ciò non significa che non si avranno comunque benefìci su tutta l'organizzazione, ma solo
in via indiretta, agendo sui flussi documentali. In altre parole si decide di non entrare nel merito
delle procedure interne. Potrebbe anche essere il caso, ad esempio, di quelle Amministrazioni che
hanno già provveduto ad effettuare razionalizzazioni organizzative.
Essa preveda una o più delle seguenti attività:
- informatizzazione dei processi relativi ai flussi documentali in entrata;
- informatizzazione dei processi relativi ai flussi documentali in uscita;
- informatizzazione dei processi relativi ai flussi documentali interni;
- integrazione con gli eventuali workflow relativi ai processi primari.
Procedere a questo livello di realizzazione significa, in linea generale:
- privilegiare l'obiettivo della razionalizzazione ed informatizzazione dei flussi
documentali;
- prendere in considerazione tutti i documenti, anche quelli relativi agli iter di processo;
- coinvolgere nel processo di informatizzazione tutti gli uffici;
- consentire l'accesso in via informatica agli iter di processo.
4.2.6 BPR
Quest'ultima categoria è quella invece che prevede la reingegnerizzazione dei processi
dell'ente al fìne di una loro successiva informatizzazione: in particolare vengono gestiti mediante
sistemi integrati di workflow tutti quei processi che possiedono i requisiti di convenienza, ovvero
la complessità, la ripetitività e la stabilità dell'iter.
E' importante evidenziare che se l'obiettivo che ci si è prefissati è quello del Business
Process Reengineering (o del Process Improvement, se si è deciso di compiere un intervento meno
radicale), questo diventa la fase propedeutica per l'attuazione anche del Progetto Protocollo e
Gestione documentale. “Vale a dire che non si può cominciare dalla punta della piramide, ma
occorre partire dalla base.”
137
II BPR189 rappresenta una scelta importante per molti motivi:
189La reingegnerizzazione dei processi nel contesto dell'introduzione di strumenti di supporto aiprocedimenti amministrativi e al protocollo deve essere vista come un'opportunità per ridefinire unprocesso prima di progettarne il sistema informatico di supporto. Dal momento che l'introduzionedi strumenti a supporto dell'esecuzione di un processo ne "congela", almeno parzialmente, unadeterminata struttura, è opportuno che una fase di "ripensamento" del processo preceda la fasevera e propria di implementazione.Le informazioni sul processo raccolte durante le attività precedenti costituiscono il punto dipartenza per la reingegnerizzazione, che potrà comportare sia la revisione e la modifica dei valoriassunti dalle caratteristiche indicate, sia la riprogettazione delle modalità con cui si svolge ilprocesso.REVISIONE DELLE CARATTERISTICHE DEL PROCESSO - L’essenza del processo direingegnerizzazione è determinata da fattori solo parzialmente controllabili dall'organizzazione incui il processo viene svolto, tanto più se il modo in cui svolgere il processo è determinato daregolamenti o normative ben precisi. È però opportuno procedere ad una revisione critica dellecaratteristiche del processo, per stabilire se la caratterizzazione del processo data è effettivamentedeterminata da fattori non direttamente influenzabili, o se è possibile pensare di mettere in attocambiamenti tali da rendere la caratterizzazione del processo voluto diversa da quella del processoin atto.Le caratteristiche più direttamente legate a fattori probabilmente poco influenzabili sono:1)Rilevanza per l'amministrazione: vi è una netta distinzione fra processi primaridell'amministrazione ed i processi di supporto per il funzionamento.2) Riservatezza: le caratteristiche di riservatezza di un processo non sono esclusivamentecontrollate dall'amministrazione, ma sono dettate anche dalla normativa vigente (si veda, adesempio, la recente "legge sulla privacy").3)Criticità e vincoli temporali: riflettono spesso requisiti e vincoli imposti dall'esterno (adesempio, la normativa di legge può imporre vincoli temporali e scadenze di tipo particolare, orichiedere il rispetto di determinati standard nello svolgimento delle attività).Prevedibilità, variabilità, struttura, control flow, modalità d'assegnazione del lavoro, necessità dimonitoraggio, modalità di collaborazione tra utenti, sono invece caratteristiche del processo piùdirettamente influenzabili dalla regolamentazione specifica dell'amministrazione o dei singoliUffici, e possono quindi essere oggetto di revisione. La possibilità di modificare alcune di questecaratteristiche del processo (ad esempio, struttura e control flow) si riflette poi direttamente sullapossibilità di riprogettarne lo svolgimento.Ecco alcuni criteri che dovrebbero guidare la revisione delle caratteristiche del processo.Concentrarsi sulla missione istituzionaleUna delle indicazioni data dalle metodologie per il business process reengineering è quella diconcentrarsi principalmente sulla reingegnerizzazione dei processi legati alla missioneistituzionale dell'organizzazione. Ciò si traduce, più che in un criterio effettivo per la revisionedelle caratteristiche, in un criterio per la selezione dei processi da sottoporre a reengineering: è
138
opportuno dedicarsi alla reingegnerizzazione dei processi che realizzano la missione istituzionaledell'amministrazione.Aumentare la visibilitàLe esigenze di trasparenza e di tracciamento delle prestazioni di un processo impongono che siapossibile "osservare", nel modo più preciso possibile, il modo in cui si svolge il processo. Questocriterio si traduce nella revisione delle caratteristiche del processo in modo che il processo siaprevedibile: è necessario infatti avere una definizione esplicita del processo per poter individuare i"punti di sonda" per effettuare le verifiche di conformità e per misurarne le prestazioni.Modularizzare il processoPer renderla più trattabile, è opportuno che la descrizione del processo possa essere suddivisa inparti sufficientemente distinte. Per ottenere questo risultato è opportuno che vengano individuatifìn dall'inizio tutti i sotto-processi analizzabili separatamente. Questo criterio si traduce nelrendere la struttura del processo più semplice o "a blocchi", con la struttura con cui sonointerconnessi i blocchi più semplice della struttura interna dei blocchi.Responsabilizzare il personaleUna delle linee guida più comuni nelle pratiche di business process reengineering consiglia diridefìnire le attività che compongono i processi in modo da aumentare le responsabilità, autorità ecompetenze del personale coinvolto. I processi dovrebbero essere ripensati in modo da evitareattività elementari e ripetitive, prevedendo invece attività in cui sia consentita una certa autonomiadecisionale.Posto che la decisione di adottare o meno un tale criterio come guida per il reengineering deiprocessi dell'Amministrazione esula dagli obiettivi dell'attività svolta, in ogni caso laresponsabilizzazione del personale si traduce, a livello di caratteristiche del processo, in:- Modalità di assegnazione del lavoro: creativa. Processo nel complesso prevedibile, ma compostoda attività svolte in modo più estemporaneo.- Struttura più semplice, composta principalmente da una sequenza di macro-attività (meno passiprestabiliti, più libertà su come strutturare le singole attività).- Control flow semplice fra macro-attività.La caratteristica distintiva è, in particolare, il fatto che gli attori, più consapevoli delle modalità disvolgimento del processo, agiscono in modo meno "passivo" e più creativo.RIPROGETTAZIONE DEL PROCESSO - Uno dei risultati conseguiti dalle attività fin quidescritte consiste in una descrizione semi-formale delle attività che costituiscono il processo inesame, delle loro relazioni, dei ruoli delle persone coinvolte, degli input ed output delle singoleattività e del processo nel suo complesso. Questo "modello di processo" va inteso come ladescrizione della situazione "presente" del processo stesso.La riprogettazione del processo deve porsi come obiettivo la definizione di un modello di processoche costituisca la descrizione del "processo voluto". Tale descrizione può differire dalladescrizione "presente" sia perché si intende modificare il modo in cui si svolge il processo, siaperché è opportuno modificare lo svolgimento del processo per semplificare l'introduzione dellatecnologia di supporto.Tenendo ovviamente conto che nel primo caso le modifiche da introdurre nel processo vanno vistecome un modo per raggiungere l'obiettivo di ottimizzazione del processo, mentre nel secondo sonoun riflesso di vincoli e condizionamenti della tecnologia utilizzata, i criteri secondo cui procederealla modifica del modello di processo presente o alla completa riscrittura del modello di processovoluto si possono riassumere nei punti descritti nel seguito:Vincoli organizzativi ed effetti sull'organizzazioneLe attività di reengineering dei processi possono, da un lato, essere influenzate dalla preesistentestruttura organizzativa e, dall'altro, comportare modifiche e riorganizzazioni, specie per quantoriguarda la definizione dei ruoli e la loro gerarchia. Una delle indicazioni date dalle metodologieper il business process reengineering è, in effetti, quella che la struttura organizzativa debba porremeno vincoli possibile al reengineering ed anzi, che sia il reengineering a determinare la nuovastruttura organizzativa e non viceversa.Chiarificazione delle responsabilità e dei ruoliII modello di processo contribuisce:1. a chiarire le attività che ciascun ruolo è tenuto a svolgere;2. ad identificare le dipendenze rispetto ad altri ruoli (ad esempio, perché un ruolo elaborainformazioni prodotte da altri ruoli o ne fornisce, o perché necessita di approvazioni per poter
139
-assetto organizzativo e qualità;
- pianificazione strategica;
- controllo di gestione;
- monitoraggio dei costi e tempi.
Come si può ben vedere, la scelta del tipo di intervento quindi non solo ha pesanti ricadute
in termini di complessità, di costi, di formazione190, di ruoli coinvolti, ecc; ma ancora prima ha
una specifica valenza strategica nel momento in cui definisce e qualifica il progetto stesso.
La classificazione proposta è a carattere indicativo, e deve essere letta con cautela. E' molto
probabile, ad esempio, che nel momento in cui si decida di arrivare alla informatizzazione dei
processi documentali (funzionalità 3), si sia già provveduto (o si intenda provvedere
procedere nei propri compiti);3. ad evidenziare le competenze richieste a ciascun ruolo, in relazione alle attività che devesvolgere.In Linee Guida, GEDOC 2, op. cit., p. 54-56190 Circa l’organizzazione del personale e la relativa formazione, nella fase di analisiorganizzativa, gli elementi principali da tenere in considerazione sono: a) la formazione culturale;b) il piano di formazione obbligatorio ai sensi della Direttiva della Funzione Pubblica del 13dicembre 2001; b) il dimensionamento degli organici tenendo presente la diversa organizzazionederivante dall’introduzione di un protocollo informatico (scadenze e tempi di inserimento deidocumenti da protocollare); c) l’organizzazione di servizi di help desk per gli utilizzatori delprotocollo; d) la definizione dei profili professionali; e) l’assegnazione di incarichi dicoordinamento; f) l’individuazione di referenti e capi progetto a seconda delle dimensionidell’amministrazione e quindi della tipologia di progetto previsto. All’analisi organizzativa si deveaffiancare un progetto di formazione e comunicazione che deve essere di esempio e di impulsoper l’intera amministrazione. Deve essere in particolare prevista la realizzazione di un programmadi formazione differenziato a seconda dei destinatari e articolato in moduli sia teorici che operativiper avviare e monitorare il processo di evoluzione delle competenze manageriali e professionali alfine di renderle più rispondenti e coerenti con le nuove esigenze. Il programma di formazionedovrà essere integrato da interventi di comunicazione, opportunamente pianificati, volti amigliorare il coinvolgimento e la sensibilizzazione del personale, promuovendone l’adesione agliobiettivi da raggiungere. In Linee Guida, op. cit., p. 109.Da ricordare inoltre la Direttiva 18 dicembre 2003, “Linee guida in materia di digitalizzazionedell’amministrazione per l’anno 2004”, emanata dal Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie,Lucio Stanca, prevede in tema di sviluppo delle competenze che: “Lo sviluppo del processo didigitalizzazione richiede un parallelo sviluppo delle competenze del personale delle pubblicheamministrazioni; a tal fine il CNIPA provvede a realizzare programmi di formazione , anche on-line (e-learning), agli addetti e ai dirigenti degli uffici del protocollo informatico. Poiché, peraltro,molte amministrazioni hanno avviato programmi di alfabetizzazione informatica ed attivatoiniziative di formazione in modalità e-learning, sono in corso di emanazione le “Linee guida per iprogetti formativi in modalità e-learning nelle pubbliche amministrazioni” che saranno diffuseunitamente alla emananda, apposita direttiva in materia. La direttiva , le linee guida ed il relativovademecum forniranno le necessarie indicazioni metodologiche e tecniche, favorendol’introduzione nelle amministrazioni della formazione con il supporto delle tecnologie “TecnologyEnhanced Learning”, la cui adozione è fortemente incentivata a livello comunitario. La previstarealizzazione di un portale dedicato e di un repository di materiali didattici fruibili in reteaccelererà il processo di informatizzazione della formazione presso le pubbliche amministrazioni”.Da G.U. n. 28 del 4/2/2004, in i Quaderni. Servizio protocollo elettronico e documentale inmodalità ASP, op. cit., p. 124.Vedi nota n. 14, capitolo n. 3.
140
contestualmente) all'attivazione della funzionalità precedente, avviando dapprima l'analisi
organizzativa e in seguito lo studio del sistema informativo a supporto della razionalizzazione
perseguita.
Nell’ avviare un progetto di gestione elettronica dei documenti una volta definiti gli
obiettivi relativi alle funzionalità da implementare (e quindi nella fase di scrittura del capitolato
tecnico) le amministrazioni potranno fare riferimento ai documenti di progetto di altre
amministrazioni che hanno già provveduto alla realizzazione di un tale sistema.
4.3 Quali sono le voci di costo?
Da un punto di vista qualitativo le voci di costo di un progetto di automazione del
protocollo e della gestione dei flussi documentali non sono diverse da quelle di un qualunque altro
progetto di informatizzazione di un processo lavorativo.
Dal punto di vista quantitativo il forte impatto organizzativo che un progetto di questo tipo
ha sull'intero sistema informativo rende l'analisi organizzativa e la stesura dello studio di fattibilità
fasi particolarmente rilevanti. Inoltre in progetti di questo tipo è molto frequente la resistenza al
cambiamento del personale coinvolto, e questo fattore si traduce in un peso particolarmente
rilevante sugli aspetti di formazione degli utenti.
Per produrre uno schema di riferimento delle voci dei costi di un progetto di protocollo e
gestione flussi documentali è necessario individuare le variabili principali che incidono sul
progetto.
Il costo complessivo di un progetto di gestione documentale si può articolare in costi di
sviluppo e costi di esercizio.
4.3.1 Costi di sviluppo
Le attività che comportano costi di sviluppo sono le fasi alte, le fasi più propriamente
progettuali e le fasi realizzative. I costi di sviluppo si distinguono tra:
1. costi di costruzione (o progettazione/realizzazione) e
2. costi di avviamento.
Il costo di costruzione rappresenta la somma dei costi delle attività necessario ad ottenere
un sistema da avviare. In questa componente sono considerati i costi della analisi organizzativa e
dello studio di fattibilità. Nel dettaglio le attività da svolgere sono le seguenti:
- Sensibilizzazione dell'alta direzione e programmazione: comprende la fase di
sensibilizzazione al progetto dei vertici dell'unità organizzativa, la pianificazione del tipo di
intervento, la creazione del gruppo di progetto con la definizione di ruoli, tempi e regole e la
programmazione delle attività.
- Rilevazione e analisi: comprende la rilevazione della situazione esistente (struttura
141
organizzativa, tipologie di documenti, processi documentali, sistema di archiviazione), sia
attraverso lo studio della documentazione che attraverso interviste al personale, nonché la
valutazione dei processi documentali (in termini di criticità ed opportunità).
- Studio di fattibilità: si estrinseca nell’ elaborazione delle ipotesi di razionalizzazione (con
le conseguenti implicazioni organizzative), nella verifica con l'Alta Direzione e nella definizione
dell'architettura finale con la rappresentazione, nel dettaglio, dei processi documentali individuati.
- Realizzazione dell'applicazione software: tale fase comprende tutte le fasi inerenti, a
seconda della scelta fatta dall'amministrazione, l'acquisizione o la realizzazione di una
applicazione software (make or buy).
Il costo di avviamento rappresenta la somma dei costi delle attività e delle risorse
necessarie per mettere in esercizio i sistemi. Essi comprendono anche costi delle attività necessarie
all'acquisizione di apparecchiature hardware e di prodotti software aggiuntivi acquisiti per
installare e/o mettere in esercizio i nuovi sistemi o per far fronte alle cresciute esigenze dei sistemi
in esercizio. Le voci di costo in cui si suddivide il costo totale di avviamento sono:
- Installazione e collaudo sul sito pilota ed estensione su tutti i pc.
- Acquisizione hardware dedicato: l'acquisizione di apparecchiature hardware
specificatamente riconducibili al progetto (postazioni di lavoro degli addetti alla protocollazione,
scanner, etichettatrici, eco... )
- Acquisizione infrastrutture hardware: implica le attività inerenti l'acquisizione degli
apparati tecnologici utili al funzionamento di un sistema di gestione documentale (postazioni di
lavoro per tutti gli utenti coinvolti nel processo, server, ecc.)
- Acquisizione software: implica le attività da svolgere per l'acquisizione del software di
base, la realizzazione e/o la personalizzazione di pacchetti applicativi.
- Acquisizione infrastrutture telecomunicazione: implica le attività inerenti l'eventuale
acquisizione degli apparati di telecomunicazione (reti) e la loro connessione al sistema di gestione
documentale.
- Progettazione e erogazione nei corsi di formazione: riguarda la progettazione e
l'erogazione dei moduli relativi ai corsi di formazione del personale coinvolto nella nuova
procedura.
4.3.2 Costi di esercizio
I costi di esercizio comprendono tutti i costi necessari per il corretto funzionamento dei
sistemi e l'utilizzo delle applicazioni da parte degli utenti e si distinguono tra:
1. costi di manutenzione e
2. costi di gestione.
Il costo di manutenzione rappresenta la somma dei costi delle attività e delle risorse
necessarie alla effettuazione delle seguenti attività:
142
- Manutenzione hardware: implica le attività relative ad interventi sulle apparecchiature
hardware. In genere la più diffusa forma di manutenzione è di tipo continuativo effettuata dal
fornitore del servizio a fronte di un canone mensile predefinito. Talvolta possono essere assunte
forme diverse (a chiamata, a gettone, ecc-).
- Manutenzione software di base: implica le attività relative ad eventuali aggiornamenti del
software di base. Tali costi sono stimabili come percentuale (tra il 12% e il 21% circa a seconda
dei livelli di servizio previsti dal contratto) del prezzo di acquisto della licenza d'uso.
- Manutenzione telecomunicazione: implica le attività relative ad interventi sulle
infrastrutture di rete su cui si poggia il sistema di gestione documentale realizzato.
- Manutenzione dell'applicazione software: implica le attività relative ad interventi sul
software applicativo (i programmi, i dati e la loro struttura, le specifiche, i documenti per il cliente
e l'utente, documenti per il fornitore). La manutenzione può essere di tipo correttivo, migliorativo,
adeguativo, evolutivo a seconda che si richieda rispettivamente la semplice risoluzione dei
problemi, il miglioramento delle prestazioni, l'adeguamento tecnologico, l'aggiunta, l'eliminazione
o la modifica di funzionalità. Tale voce di costo incide tipicamente per oltre il 60% del costo
complessivo dell'intera durata di vita dell'applicazione considerata.
Il costo di gestione rappresenta la somma dei costi delle attività e delle risorse necessarie
alla effettuazione di attività generali: gestione dell'hardware, del software, delle reti di
telecomunicazione, delle applicazione software, e delle attività di help-desk e supporto all'utenza.
In particolare per help-desk si intende l'attività relativa al supporto agli utenti per il corretto
uso dell'applicativo. Tale servizio in realtà è spesso comprensivo di una sorta di call-center ossia
un supporto agli utenti di primo livello che eventualmente smista le richieste di intervento ad altri
servizi di supporto più specialistici. Per quanto riguarda il Supporto utenza, esso implica le attività
relative alla installazione, alla messa in esercizio dell'applicazione e all'aggiornamento delle sue
eventuali nuove versioni. Spesso con l'uno o l'altro termine si intende lo svolgimento di entrambe
le attività.
I costi di tali servizi possono essere stimati sulla base delle risorse umane necessarie delle
tariffe professionali o dei costi standard del personale interno utilizzato.
4.3.3 Classificazione delle voci di costo
Le voci di costo di un progetto come quello di automazione del protocollo e della gestione
documentale non sono sempre totalmente attribuibili al raggiungimento degli obiettivi specifici
del progetto, ma spesso sono costi che contribuiscono alla realizzazione del sistema informatico
generale dell'amministrazione. I costi di un progetto sono così distinguibili in:
1. costi specifici cioè quelli che presentano elevate, connessioni con le attività che
costituiscono lo scheletro portante del progetto.
2. costi generali cioè quelli che presentano una bassa connessione con il sistema di base.
Gli elementi che li originano sono condivisi con altri sistemi o processi aziendali, diversi dal
143
protocollo informatico.
A questi costi andrebbero aggiunti altri costi, difficilmente quantificabili, che permettono
l'avviamento ottimale del progetto, ma che presentano un livello di dipendenza più debole in
quanto strettamente collegati a fattori relativi al contesto ambientale in cui si opera quali: clima
interno, organizzazione interna, costi di gestione del cambiamento ecc.
La tabella sottostante riporta lo specchietto riassuntivo della doppia classificazione delle
componenti di costo.
In generale l'ammontare e la distribuzione percentuale delle voci di costo precedentemente
elencate dipenderà da diversi fattori. In prima approssimazione le variabili ritenute più
significative per effettuare una corretta quantificazione delle voci di costo (ovvero le variabili che
possono condizionare la realizzazione del sistema di protocollazione e di gestione di flussi
documentali e quelle che possono influire sul calcolo dei costi ad esso relativi) sono:
1. Struttura Organizzativa delle Amministrazioni, tale variabile è composta da una serie di
fattori e cioè la dimensione dell'Amministrazione in termini di numerosità di dipendenti (e/o di
documenti protocollati annualmente, e/o di processi di servizio da svolgere), la distribuzione delle
sedi dell'Amministrazione sul territorio sia al centro che in periferia e, nel caso di esistenza di
uffici periferici, la omogeneità, in termini di linee di attività, delle tipologie di uffici periferici
144
esistenti sul territorio191.
2. Funzionalità del progetto che si intende realizzare. In fase di pianificazione del progetto
devono essere delineati i confini dell'intervento di automazione del sistema di gestione elettronica
dei documenti che, può andare dall'implementazione delle funzionalità di base (registrazione,
classificazione di primo livello, assegnazione) alla realizzazione di funzionalità più evolute
(classificazione dettagliata e fascicolazione; integrazione con un catalogo elettronico dei
documenti, ovvero repository documentale; integrazione del sistema di protocollazione con uno o
più sistemi di workflow previa attività di reingegnerizzazione dei processi amministrativi
coinvolti).192
191 Per quanto riguarda la struttura organizzativa delle Pubbliche Amministrazioni, sono stati presiin considerazione due parametri fondamentali per questo tipo di indagine: la dimensione degli entie la loro articolazione territoriale.Il primo aspetto interviene in modo determinante nell'automazione della sede centrale. Nelmodello proposto si partizionano le sedi centrali adottando due livelli di dimensione.- amministrazioni con sede centrale di piccole dimensioni- amministrazioni con sede centrale di medie/grandi dimensioniTale suddivisione intende differenziare l'approccio tra amministrazioni di piccole dimensioni (finoa 500 dipendenti) con alta probabilità di istituzione di una unica Area Organizzativa Omogenea equelle di medio/grandi dimensioni che presumibilmente avranno bisogno di istituire più AreeOrganizzative Omogenee.Un altro parametro ritenuto rilevante ai tini della individuazione di un modello riguardal'articolazione territoriale delle amministrazioni e la loro omogeneità a livello funzionale.Riguardo alle sedi centrali assume particolare rilievo la dislocazione geografica per ladeterminazione delle AOO. L'omogeneità funzionale tra componenti della struttura periferica èdeterminante per la possibilità di realizzare utili economie di scala, sia sul piano dei costi, chedelle modalità di sviluppo del progetto.Per fare un esempio, appare chiaro come un'amministrazione relativamente piccola compostada circa 150 addetti localizzala m un unico stabile sia da trattare in modo completamente,diverso da un'amministrazione con 50.000 addetti avente una parte centrale distribuita in piùstabili e una parte periferica distribuita su tutto il territorio nazionale. Mentre nel primo caso èevidente che la realizzazione di un sistema unico possa essere la soluzione più idonea nelsecondo esempio una soluzione dello stesso tipo potrebbe provocare grossi problemi diadattabilità del prodotto realizzato ad uffici che sono in generale caratterizzati da differentidimensioni, eterogeneità di documenti trattati, differenza di volumi di documenti gestiti, oltre atutta una serie di considerazioni relativi alla non banale distribuzione sul territorio con annesseproblematiche di installazione, manutenzione, formazione, help-desk che nel secondo casohanno una complessità certamente superiore.Un primo tentativo di semplificazione potrebbe essere effettuato separando la trattazione dei casirelativi agli uffici centrali delle amministrazioni con l'ulteriore suddivisione tra coloro che sonolocalizzate in un unico edifìcio e avente un volume di documenti protocollati annualmente iningresso e in uscita non particolarmente elevato (in cui può individuarsi una unica AreaOrganizzativa Omogenea) e quelli distribuiti in più edifìci e/o aventi una dimensione di documentiprotocollati annualmente elevata tanto da rendere necessaria la frammentazione dell'ufficio diprotocollo con la creazione di ulteriori unità adibite allo scopo (caso di porzioni diamministrazione al centro in cui si individuano più Aree Organizzative Omogenee). In LineeGuida, GEDOC 2, op. cit., p. 26.192 Con il termine funzionalità del progetto "protocollo informatico e gestione documentale"s'intende definire l'obiettivo che, di massima, ogni singola Amministrazione mira a conseguire nelmomento incui decide di attuare la normativa. A tal fine si fa riferimento alla classificazione dei livellirealizzativi:
a. nucleo minimo (o funzionalità di base): registrazione semplice, assegnazione senza automazione
145
3. Contesto ambientale dal punto di vista tecnologico e culturale inteso come parco
tecnologico e applicativo esistente, grado di cultura informatica dipendenti193.
4.4 Come impostare l'architettura informatica?
Data la natura trasversale del processo di protocollazione rispetto ai processi primari di una
amministrazione, è evidente come il problema della definizione della architettura del sistema di
protocollo informatico sia strettamente correlato alla definizione dell'intero sistema informativo
della amministrazione. Sono possibili varie soluzioni architetturali, analizziamole insieme:
4.4.1 Soluzione minima
C'è innanzitutto da distinguere tra il caso di realizzazione minima del sistema di protocollo
informatico, ossia la esclusiva realizzazione delle essenziali funzioni di registrazione e
classificazione previste dal DPR 428/98 confluito poi nel DPR 445/2000 e realizzazione di
funzioni più avanzate funzionali alla automazione dei flussi documentali delle amministrazioni. La
realizzazione del solo "nucleo minimo" rappresenta una posizione nella quale il sistema di
protocollo informatico può essere l'unico sistema automatizzato dell'area organizzativa omogenea
che tratti in modo strutturato informazioni su documenti. In questo scenario è probabile che non
esistano altri strumenti automatizzati, al di fuori del registro di protocollo e del sistema di
classificazione (o eventuali strumenti di office automation), per trattare informazioni correlate alla
del flusso documentale, classificazione.
b. funzionalità aggiuntive: registrazione, assegnazione con automazione del flusso dei documentiprotocollati, sviluppo delle attività di fascicolazione e di ricerca.
c. workflow documentale: con tale termine si intende la automazione dei processi di supporto aiprocessi primari incentrati sul trattamento o sulla produzione di documenti
d. BPR e Workflow: con tale sigla si intende la implementazione di funzionalità di gestione deidocumenti elettronici connessa alla gestione dei processi amministrativi. Per arrivare ad ottenereun obiettivo così ambizioso è necessario ripensare l'intero sistema informativo dell'ente e applicarele tecniche di reingegnerizzazione dei processi.In Linee guida, GEDOC 2, op. cit., p. 27.193 II contesto ambientale è la terza variabile che ha una incidenza rilevante sulle voci di costoindividuate.Di questa variabile le voci principali sono le seguenti:1. Livello di automazione dell'amministrazione2. Grado di cultura informatica dei dipendenti dell'amministrazione3. Clima interno4. Resistenza al cambiamentoAlcuni fattori quali il parco tecnologico esistente e il grado di cultura informatica dei dipendentidell'amministrazione coinvolti nel processo di cambiamento sono quantifìcabili con una relativafacilità in base ai costi di acquisizione gestione e manutenzione delle apparecchiature e in base aicorsi di formazione pianificati per rendere operativi i dipendenti coinvolti nel progetto. A questivanno aggiunti altri fattori che possono essere definiti intangibili in quanto difficilmentequantificabili ed associabili ad una voce di costo. Tali fattori riguardano il clima interno e laresistenza al cambiamento del personale (change management).In Linee guida, GEDOC 2, op. cit., p. 27.
146
gestione documentale (come, ad esempio, procedimenti e loro iter, oppure il funzionario
responsabile, l'assegnatario, le scadenze ecc.).
Questo scenario è ipotizzabile nei casi in cui l'amministrazione o l'AOO tratti un volume
estremamente basso di documenti, e quindi non sussistono le condizioni per rendere
economicamente conveniente l'utilizzo di ulteriori strumenti informatici, oppure nel caso in cui ci
siano vincoli sul grado di informatizzazione o il livello culturale informatico del personale.
Quest’ultimo caso è auspicabilmente da superare, tuttavia non è da considerarsi come
condizione negativa la rinuncia all'utilizzo di ulteriori strumenti informatici per la gestione di
informazioni sui documenti nel caso in cui il volume dei documenti trattati sia basso.
Se la scelta dell'amministrazione è di realizzare funzioni e servizi aggiuntivi rispetto al solo
nucleo minimo si presentano diversi scenari e possibilità architetturali.
4.4.2 Soluzione monolitica
Un tipico scenario è quello in cui il sistema di protocollo venga realizzato fìn dall’inizio
come un sistema in grado di gestire, oltre ai dati necessari alla tenuta del registro di protocollo,
anche tipi di informazioni legate al trattamento dei processi svolti dall'amministrazione, come
"l'assegnatario della pratica", "il fascicolo" o "il procedimento amministrativo". In molti casi le
amministrazioni adottano la soluzione di sviluppare una applicazione "ad hoc", monolitica,
incentrata sul registro di protocollo, ma in grado di gestire un po' di tutto: il tracciamento delle
pratiche attraverso forme più o meno sofisticate di workflow, alcune informazioni relative al
controllo di gestione, una base dati documentale (usualmente limitata ai documenti protocollati
con varie possibilità di accesso e ricerca).
Tipicamente all'interno di applicazioni di questo tipo si fa riferimento alle informazioni
sulla struttura organizzativa dell'amministrazione, cioè dipendenti, ruoli, uffici unità organizzative
ecc. Quindi all'interno dell'applicazione di protocollo si viene a creare una base dati (parziale o
totale, bene aggiornata o male aggiornata) della struttura organizzativa. Inoltre nella applicazione
si viene spesso a creare un elenco di corrispondenti, cioè una base dati di soggetti contenente
nomi, indirizzi ed altre informazioni, che interagiscono a vario titolo con l'amministrazione.
Sia nel caso della struttura organizzativa e dei corrispondenti esterni, ma anche dei
documenti, ci si trova di fronte ad una applicazione, cosiddetta di protocollo, ma che in realtà
"invade" altri campi, cioè gestisce informazioni che rappresentano il patrimonio informativo
dell’amministrazione indipendentemente dal fatto che siano collocate in un contesto di gestione
documentale.
In alcune realtà tale tipo di soluzione potrebbe ancora risultare conveniente. Laddove, ad
esempio, la amministrazione sia caratterizzata da una forte staticità (procedimenti ben identificati
con iter stabili, carichi di lavoro prevedibili ecc.) allora potrebbe aver senso costruire una
147
applicazione monolitica perfettamente ritagliata su tali esigenze che, per definizione, non variano.
In generate, tuttavia, una soluzione di tipo monolitico rappresenta un retaggio che impedisce un
facile adattamento del sistema di gestione documentale alla variazione delle esigenze
dell'amministrazione ed alla evoluzione delle tecnologie e dell'offerta del mercato informatico194.
4.4.3 Soluzione modulare
Un ulteriore scenario, che rappresenta il modello più evoluto, è quello in cui il nucleo
minimo del protocollo sia visto come un modulo applicativo, esclusivamente dedicato al servizio
di certificazione, con tutte le caratteristiche previste dal DPR 445/2000 e dalle successive regole
tecniche. Il modulo di protocollo, piuttosto che fornire direttamente all'utente le funzioni di
certificazione previste, sarà accessibile da parte di altre applicazioni, o componenti, che
costituiscono il sistema informatico dell'amministrazione. In altre parole, il servizio di protocollo è
un servizio richiamabile da altre parti (e quindi integrabile nei più vari contesti applicativi).
Nel contesto architetturale che si viene a delineare, oltre al servizio di certificazione di
protocollo, dovrebbero essere messi a disposizione, centralmente a tutti i potenziali utilizzatori,
altri servizi che costituiscono il patrimonio comune dell'amministrazione, secondo criteri
opportuni di visibilità e sicurezza195.
4.4.4 Scenari intermedi
Ogni forma intermedia di configurazione tra lo scenario monolitico e quello modulare è
ovviamente possibile, anzi è probabile che la maggioranza delle applicazioni esistenti ricada in
questa categoria. A meno di applicazioni monolitiche basate su tecnologie proprietarie (ad
esempio sistemi basati su mainframe) ogni soluzione che comporti l’uso di tecnologie di supporto
aperte di tipo client/server, facenti uso di strumenti ed ambienti di mercato, offre una qualche
194 Una unica applicazione “monolitica” gestisce, in modo tipicamente “chiuso” e nonparticolarmente soddisfacente, risorse informative che hanno una valenza generale, estesa anche aldi fuori del protocollo, ovvero: - struttura organizzativa (persone, dipendenti, ruoli, mansioni); -soggetti esterni (altre amministrazioni, cittadini, imprese); - repository documenti (tipicamentesolo protocollati); - elenco dei procedimenti amministrativi; - materie o titolari di classifica. In G.LONGOBARDI, La rivoluzione digitale nella P.A., op. cit., www.cnipa.gov.it195 Lo scenario modulare è quello in cui il protocollo in senso stretto sia visto come un moduloapplicativo, esclusivamente dedicato al servizio di certificazione, con tutte le caratteristichepreviste dal D.P.R. 445/2000. Il modulo di protocollo, piuttosto che fornire direttamente all’utentele funzioni di certificazione previste, sarà accessibile da parte di altre applicazioni, o componenti,che costituiscono il sistema informatico dell’amministrazione. Oltre al servizio di certificazione diprotocollo, dovrebbero essere messi a disposizione, centralmente a tutti i potenziali utilizzatori,altri servizi che costituiscono il patrimonio comune dell’amministrazione, secondo criteriopportuni di visibilità e sicurezza. In G. LONGOBARDI, La rivoluzione digitale nella P.A., op.cit., www.cnipa.gov.it
148
forma di modularità e di accessibilità.
La soluzione più ricorrente è quella di incentrare il sistema di gestione del protocollo e
delle pratiche su un database e offrire a vari profili clienti la possibilità di attivare diverse
operazioni sul sistema. Su questi sistemi è possibile operare degli interventi tesi ad incrementare la
modularità e l'indipendenza tra i vari componenti, fino ad arrivare ad una eventuale sostituzione di
alcune funzioni.
Stabilire se è conveniente per una amministrazione avviare un programma di
“modularizzazione" di un sistema di gestione documentale e di protocollo informatico è comunque
una decisione che dovrà scaturire da una attenta valutazione dei costi e dei benefici
dell'operazione.
149
Capitolo 5
Ancora ricadute organizzative:
l’interoperabilità e la posta elettronica certificata
5.1 L’interoperabilità dei sistemi di protocollo informatico
Nell’analisi delle ricadute organizzative, riguardanti l’introduzione del sistema di gestione
documentale e di protocollo elettronico, non possiamo dimenticare il concetto di interoperabilità e,
ad esso collegato, quello di posta elettronica certificata.
Illustrando per primo il concetto di interoperabilità ci serviamo come guida dell’analisi
fatta dal Gruppo di Lavoro sul Protocollo Informatico, in favore dell’ A.I.P.A., in collaborazione
con pubbliche amministrazioni che avessero già sperimentato il protocollo elettronico, dal titolo:
“L’interoperabilità dei sistemi di protocollo informatico in ambiente distribuito”. Lo sviluppo di
strumenti quali la firma digitale ed il protocollo informatico adeguati all'espansione delle reti di
comunicazione telematica e dei servizi di interoperabilità elettronica, rende possibile la
realizzazione effettiva di una gestione completamente automatizzata dei flussi documentali e la
conseguente attuazione di profonde innovazioni nelle modalità di lavoro delle amministrazioni.
Il compimento di un mutamento di tale portata presenta numerose criticità di carattere
organizzativo o legate al fattore umano, come ad esempio la formazione e riqualificazione del
personale, ma anche di carattere tecnologico, legate in particolare alla integrazione delle
componenti e alla interoperabilità dei diversi sistemi che vanno realizzate su larga scala.
Che cosa si intende dunque per interoperabilità dei sistemi di protocollo informatico?
In riferimento a quanto stabilito già dal d.P.R. 428/98 ("Regolamento per la tenuta del
protocollo amministrativo con procedura informatica") e dal d.P.C.M. 31/10/00 recante le relative
regole tecniche può essere data la seguente definizione:
"nell'ambito di una comunicazione tra differenti amministrazioni, o tra differenti sistemi di
protocollo della stessa amministrazione (quindi appartenenti a diverse Aree Organizzative
Omogenee), due sistemi di protocollo informatico interoperano quando è consentito al sistema
ricevente di trattare automaticamente le informazioni trasmesse dal sistema mittente al fine di
automatizzare le attività ed i processi amministrativi sottostanti".196
196 Rispetto a quanto detto dal D.P.R. 428/1998, il D.P.R. 445/2000, a proposito di interoperabilitàpone delle indicazioni rispettivamente all’art. 55, comma 4: “Quando il documento è indirizzato adaltre amministrazioni ed è formato e trasmesso con strumenti informatici, la segnatura diprotocollo può includere tutte le informazioni di registrazione del documento. L’amministrazioneche riceve il documento informatico può utilizzare tali informazioni per automatizzare leoperazioni di registrazione di protocollo del documento ricevuto”. Da ricordare inoltre il D.P.C.M.31 ottobre 2000, che all’art. 15 espleta le Modalità di trasmissione e registrazione dei documentiinformatici: “1) Lo scambio dei documenti soggetti alla registrazione di protocollo è effettuatamediante messaggi conformi sistemi di posta elettronica compatibili con il protocollo
150
Il concetto di interoperabilità presuppone quindi che vengano innanzitutto stabilite delle
modalità di comunicazione di base, ovvero le modalità di trasmissione telematica dei documenti
sulla rete. Questa scelta, espressa nelle regole tecniche, individua nella posta elettronica il mezzo
di comunicazione comune.
Oltre alla specifica del mezzo di comunicazione, l’interoperabilità dei sistemi di protocollo
richiede anche l'identificazione delle informazioni archivistiche rilevanti ai fini della gestione
documentale e la definizione delle modalità di codifica per la trasmissione. In questo senso, le
SMTP/MIME definito nelle specifiche pubbliche RFC 821-882, RFC 2045-2049 e successivemodificazioni o integrazioni. 2) Ad ogni messaggio di posta elettronica ricevuto da un’areaorganizzativa omogenea corrisponde una unica operazione di registrazione di protocollo. Dettaregistrazione si può riferire sia al corpo del messaggio sia uno o più file ad esso allegati. 3)Ciascuna area organizzativa omogenea istituisce una casella di posta elettronica adibita allaprotocollazione dei messaggi ricevuti. L’indirizzo di tale casella è riportato nell’indice delleamministrazioni pubbliche (IPA). 4) I messaggi di posta elettronica ricevuti da unaamministrazione che sono soggetti alla registrazione di protocollo, vengono indirizzati,preferibilmente, alla casella di posta elettronica dell’area organizzativa omogenea destinataria delmessaggio. 5) L’eventuale indicazione dell’ufficio utente, ovvero del soggetto, destinatario deldocumento, va riportata nella segnatura di protocollo secondo le modalità ed i formati previsti agliartt. 18 e 19 del presente decreto. 6) Ciascuna amministrazione stabilisce autonomamente lemodalità di inoltro ed assegnazione dei documenti al singolo ufficio utente e le descrive nelmanuale di gestione. 7) Qualora un documento informatico pervenga ad un ufficio utente di unarea organizzativa omogenea per canali diversi da quello previsto al comma 1, è responsabilitàdell’ufficio stabilire, secondo quanto sia previsto dal manuale di gestione di cui al precedente art.5, comma 2, lettera d), se il documento sia soggetto alla registrazione di protocollo ovvero aregistrazione particolare di cui all’art. 4, comma 5, del D.P.R. 428/1998. 8) In aggiunta allemodalità di cui al presente titolo le amministrazioni possono utilizzare altre modalità ditrasmissione di documenti informatici purchè descritte nel manuale di gestione”.La Circolare 7 maggio 2001, n. AIPA/CR/28 fa tesoro delle precedenti esperienze e fornisce,integrandole, le regole tecniche per l’interoperabilità dei sistemi di protocollo. In breve: “Perinteroperabilità dei sistemi di protocollo informatico s’intende la possibilità di trattamentoautomatico, da parte di un sistema di protocollo ricevente, delle informazioni trasmesse da unsistema di protocollo mittente, allo scopo di automatizzare altresì le attività ed i processiamministrativi conseguenti… Per realizzare l’interoperabilità dei sistemi di protocollo informaticogestiti dalle pubbliche amministrazioni distribuite sul territorio è necessario, in primo luogo,stabilire una modalità di comunicazione comune, che consenta la trasmissione telematica deidocumenti sulla rete. Ai sensi del D.P.C.M. 31 ottobre 2000, il mezzo di comunicazione telematicadei documenti sulla posta elettronica, con l’impiego del protocollo SMTP e del formato MIMEper la codifica dei messaggi. Per le amministrazioni che sottoscrivono il contratto diinteroperabilità alla Rete unitaria nella pubblica amministrazione, il servizio di posta elettronica dautilizzare per l’interscambio di documenti soggetti alla registrazione di protocollo, è quello offertodal fornitore del servizio di interoperabilità il quale è tenuto nel rispetto del protocollo soprarichiamato ed alla gestione dei messaggi in formato MIME. Oltre ad una modalità dicomunicazione comune, l’interoperabilità dei sistemi di protocollo richiede anche una efficaceintegrazione dei sistemi di gestione documentale. In questo senso, le regole tecniche di cui alD.P.C.M. 31 ottobre 2000 stabiliscono che ogni messaggio di posta elettronica protocollato debbariportare alcune informazioni archivistiche fondamentali, per facilitare il trattamento deidocumenti da parte del ricevente. Tali informazioni sono incluse nella segnatura informatica diciascun messaggio protocollato e sono codificate in formato XML. Con la presente circolare,vengono indicati… le modalità di trasmissione dei documenti informatici, il tipo ed il formatodelle informazioni archivistiche di protocollo minime ed accessorie comunemente scambiate tra lepubbliche amministrazioni e associate ai messaggi di posta elettronica protocollati… Le modalitàtecniche ed il formato definiti verranno adeguati con cadenza annuale, in relazione all’evoluzione
151
regole tecniche stabiliscono che ogni messaggio di posta elettronica che veicola un documento
protocollato deve anche contenere le informazioni in forma strutturata che possano facilitare il
trattamento da parte del ricevente. Queste informazioni sono riportate nella cosiddetta segnatura
informatica e sono codificate in formato XML.
Un quadro di riferimento completo per l’interoperabilità dei sistemi di protocollo
informatico necessita tuttavia anche della definizione degli aspetti tecnici e applicativi di dettaglio
che diventano fondamentali nel momento della realizzazione effettiva.
5.1.1 Principali indicazioni specifiche
Lo studio sopra citato ha raccolto delle indicazioni utili a sostenere uno sviluppo lineare
delle funzioni di interoperabilità dei sistemi di gestione documentale e protocollo elettronico. Ecco
alcuni aspetti salienti di queste indicazioni specifiche:
Protocollazione e trasmissione dei messaggi
Vengono definite le modalità di protocollazione in ingresso ed in uscita e le condizioni
tecniche per l'invio e la ricezione di un messaggio di posta elettronica di carattere istituzionale. In
particolare si analizza l'insieme dei possibili componenti del messaggio, il formato di
aggregazione di documenti multipli, le modalità di inserimento dei messaggi nelle “buste”
elettroniche definite dal protocollo telematico di trasporto ed i formati utilizzati per soddisfare i
requisiti di sicurezza e di autenticità per la trasmissione dei messaggi.
Gestione ricevute di ritorno e ripudio messaggi
L'inquadramento normativo vigente, con particolare riferimento al d.P.R. 513/97,
attribuisce valore legale alla trasmissione telematica con modalità che ne assicurino l'avvenuta
consegna. A questo scopo, accanto ai messaggi protocollati si introducono le due nuove tipologie
di messaggi delle conferme di ricezione e dei messaggi di ripudio che hanno lo scopo di
comunicare al mittente la decisione adottata dal ricevente in tema di protocollazione. Le modalità
qui definite sono esplicitamente intese per una gestione totalmente automatica che consenta di
ottenere significativi vantaggi in termini di trasparenza amministrativa ed efficienza dei processi
operativi.
Automazione della gestione messaggi in ingresso
Vengono fomite le specifiche ed i criteri per il trattamento automatico o semi-automatico
dei messaggi protocollati ricevuti da una amministrazione. In particolare vengono individuate e
descritte le informazioni comuni che possono essere incluse nella segnatura informatica in
formato XML compresa nei messaggi protocollati e si delineano gli scenari più tipici per il
corretto utilizzo delle stesse informazioni nelle fasi di ricezione e trattamento.
Primo identificatore di registrazione
La modalità di identificazione delle registrazioni di protocollo, già stabilita nel d.P.R.
tecnologica e alle eventuali ulteriori esigenze che le amministrazioni dovessero manifestare a
152
428/98, rappresenta l'occasione per trasformare l'identificatore della prima registrazione di
protocollo in una sorta di “targa” univoca per l'identificazione e il riconoscimento di un
documento protocollato nel corso del suo iter amministrativo. Le indicazioni specifiche definite in
tal senso sono intese a sfruttare questa opportunità al fine di cogliere gli indubbi vantaggi in
termini di possibilità di tracciamento ed individuazione dei documenti protocollati attraverso i
sistemi informatici distribuiti.
Riferimento a documenti esterni
Vengono specificate le modalità tecniche per inserire in un messaggio protocollato dei
riferimenti a documenti non direttamente inclusi nel messaggio in quanto reperibili tramite la rete.
Questa modalità consente di non appesantire inutilmente la trasmissione di un messaggio
protocollato, specie se inviato a numerosi destinatari, e di evitare la moltiplicazione non necessaria
delle copie di documenti informatici da conservarsi per gli scopi di archivio. Naturalmente, la
disponibilità di un accesso condiviso che sia anche affidabile e sicuro ad un repositorio
documentale è una condizione essenziale per l'utilizzo di questa modalità di trasmissione.
Posta elettronica come supporto alla posta tradizionale
Al fine di facilitare il processo di transizione che necessariamente accompagna l'adozione
di strumenti informatici, viene ipotizzata e proposta una modalità “ibrida” che prevede la
trasmissione telematica dei dati archivistici di protocollo come elemento di supporto alla
spedizione di documenti cartacei protocollati tramite posta ordinaria o altri strumenti tradizionali.
In attesa della adozione di una modalità di gestione a maggiore grado di informatizzazione, la
modalità “ibrida” consente alle amministrazioni di sfruttare già da subito i vantaggi derivanti
dall'invio delle informazioni strutturate per via telematica.
Aggiornamento indici locali
Tra i dati che possono essere inclusi nella segnatura informatica in formato XML è
previsto anche l’inserimento delle informazioni relative alla denominazione amministrativa e
all'indirizzo mittente in forma strutturata e dettagliata. L'utilizzo di tali informazioni consente di
verificare, ed eventualmente aggiornare il cosiddetto “indirizzario” informatico, cioè un indice
locale degli indirizzi, mantenuto dalla amministrazione ricevente. Questa possibilità potrà essere
utilizzata in abbinamento alle funzioni che diventeranno disponibili a seguito della realizzazione
dell’ indice delle pubbliche amministrazioni previsto dalle tegole tecniche.
5.1.2 Inquadramento normativo e tecnico
Lo studio sopra citato giunge a conclusione di un complesso ed articolato percorso fatto di
norme emanate nel periodo 1997/ 2000, di indirizzi strategici e linee guida fissate dall'Autorità per
l'Informatica e da altri organismi di coordinamento presso la Presidenza del Consiglio.
seguito della loro applicazione.”
153
La normativa
I1 d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428, ora confluito nel D.P.R. 445/2000, costituisce senz’altro
la norma di riferimento principale per tutto il lavoro svolto. Tra le indicazioni di carattere
organizzativo di maggiore impatto c'è la individuazione “degli uffici da considerare ai fini della
gestione unica o coordinata dei documenti per grandi aree organizzative omogenee”.
Presso ciascuna Area Organizzativa Omogenea (nel seguito AOO) è previsto il
dispiegamento di un sistema informatico di protocollo, allo scopo di eliminare le inefficienze
dovute alla eccessiva frammentazione dei registri, spesso corrispondenti ad altrettanti uffici di
protocollo
con strutture e personale dedicati. Ad una AOO corrisponde un insieme dì unità
organizzative dell'amministrazione che usufruiscono, in modo omogeneo e coordinato, dei servizi
informatici per la gestione dei flussi documentali, ed in particolare, del servizio di protocollazione.
A tal fìne ciascuna AOO deve adottare un sistema informatico che fornisce delle minime
funzionalità di registrazione dei documenti in entrata ed in uscita. Le funzioni di un sistema di
protocollo informatico da realizzare obbligatoriamente per tutte le amministrazioni, così come
stabilito dalla normativa, sono finalizzate a fornire dei servizi di certificazione relativi alla
ricezione di documenti ed alla loro formazione. In particolare, la norma regolamenta le cosiddette
operazioni di “registrazione” e “segnatura” di protocollo ovvero le minime operazioni necessarie
per la tenuta di un unico registro informatico che tenga traccia degli eventi di transito dei
documenti ufficiali attraverso i confini organizzativi che delimitano la AOO, ossia i confini delle
unità organizzative componenti la AOO stessa. Per ogni evento di entrata o di uscita di un
documento, su supporto cartaceo o informatico, deve essere generato un identificatore costituito
da:
• un identificativo dell'amministrazione;
• un codice per individuare la AOO nell'ambito dell'amministrazione di appartenenza;
• un numero intero progressivo;
• la data di protocollazione.
Oltre a questa parte obbligatoria, denominata "nucleo minimo", sono previste molteplici
estensioni dei sistemi informatici nelle direzioni della gestione documentale, il trattamento di
informazioni archivistiche e della gestione dei procedimenti amministrativi.
Le regole tecniche
Il d.P.C.M. 31/10 /00 definisce le regole tecniche per la interoperabilità dei sistemi di
protocollo informatico, la loro connessione con il servizio di posta elettronica e le modalità di
protocollazione dei documenti informatici.
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Le principali indicazioni contenute nelle regole tecniche sono:
• utilizzo della posta elettronica, ed in particolare dello standard SMTP come formato di
trasporto e dello standard MIME per il formato dei messaggi contenenti documenti soggetti alla
registrazione di protocollo (Art. 15 comma 1)197;
• vincolo di corrispondenza tra un messaggio di posta elettronica inviato o ricevuto ed una
singola registrazione di protocollo (Art. 15, comma 2)198;
• creazione per ogni AOO di una casella di posta elettronica istituzionale adibita alla
ricezione dei messaggi ufficiali da protocollare (Art. 15 comma 3)199;
• istituzione di un indice nazionale contenente i dati relativi alle amministrazioni ed alle
AOO accessibile per mezzo del protocollo LDAP (Art. 13)200;
• assegnazione centralizzata dei codici identificativi delle amministrazioni (Art. 12)201;
• assegnazione dei codici identificativi delle AOO da parte dell'amministrazione a cui le
stesse AOO appartengono (Art. 11; comma 4)202;
• inclusione informazioni di protocollo in forma strutturata utilizzando lo standard XML
nei messaggi di posta elettronica (Art. 18)203;
197 Vedi nota n. 1.198 Vedi nota n. 1.199 Vedi nota n. 1.200 D.P.C.M. 31 ottobre 2000, art. 13, Codice identificativo dell’amministrazione: 1) Il codiceidentificativo dell’amministrazione viene attribuito a seguito della richiesta di accreditamentodell’amministrazione nell’indice delle amministrazioni pubbliche e delle aree organizzativeomogenee di cui all’art. 11 del presente decreto. 2) Il codice identificativo dell’amministrazionecoincide con il codice identificativo proposto di cui all’art. 12, comma 1, lettera b, qualora essorisulti univoco.201 D.P.C.M. 31 ottobre 2000, art. 12, Informazioni sulle amministrazioni e le aree organizzativeomogenee: 1) Ciascuna pubblica amministrazione di cui al decreto n. 29/1993 che intendatrasmettere documenti informatici soggetti alla registrazione di protocollo deve accreditarsi pressol’indice di cui all’art. 11 del presente decreto fornendo almeno le seguenti informazioniidentificative relative alla stessa: a. denominazione dell’amministrazione; b. codice identificativoproposto per l’amministrazione; c. indirizzo della sede principale dell’amministrazione; d. elencodelle proprie aree organizzative omogenee. 2) L’elenco di cui al comma 1, lett. d, comprende, perciascuna area organizzativa omogenea: a) la denominazione; b) il codice identificativo; c) lacasella di posta elettronica dell’area prevista dall’art. 15, comma 3, del presente decreto; d) ilnominativo del responsabile del servizio per la tenuta del protocollo informatico, per la gestionedei flussi documentali e degli archivi; e) la data di istituzione; f) la eventuale data disoppressione; g) l’elenco degli utenti dell’area organizzativa omogenea; 3) Il codice associato aciascuna area organizzativa omogenea è generato ed attribuito autonomamente dalla relativaamministrazione.202 D.P.C.M. 31 ottobre 2000, art. 11, comma 4: Il sistema informatico di cui al comma 3 assicuraaltresì la conservazione dei dati storici relativi alle variazioni intercorse nell’indice delleamministrazioni e delle rispettive aree organizzative omogenee, onde consentire il correttoreperimento delle informazioni associate ad un documento protocollato anche a seguito dellevariazioni intercorse nella struttura delle aree organizzative omogenee dell’amministrazionemittente o destinataria del documento.203 D.P.C.M. 31 ottobre 2000, art. 18, Segnatura di protocollo dei documenti trasmessi: 1) I datirelativi alla segnatura di protocollo di un documento trasmesso da una area organizzativaomogenea sono contenuti, un’unica volta nell’ambito dello stesso messaggio, in un file, conformealle specifiche dell’Extensible Markup Language (XML) 1.0 (raccomandazione W3C 10 febbraio1998), compatibile con un file DTD (Document Type Definition) reso disponibile attraverso il sito
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• obbligo di includere in ogni messaggio protocollato un insieme minimo di informazioni
di protocollo (Art. 19 comma 1)204;
• possibilità di estendere l'insieme minimo di informazioni di protocollo secondo uno
schema comune a tutte le amministrazioni (Art. 19, comma 2)205.
Nell'articolo 18 delle regole tecniche si prevede anche la definizione e l’aggiornamento
periodico, con apposita circolare emessa dall'Autorità per l'Informatica, delle modalità di
trasmissione, dello schema comune e delle informazioni minime ed accessorie associate ai
messaggi protocollati scambiati tra le pubbliche amministrazioni.
5.2 Interoperabilità: le funzionalità di strutture organizzative e indirizzi
Se, come abbiamo detto, l’interoperabilità consiste nel trattamento automatico, da parte di
un sistema ricevente, delle informazioni trasmesse da un sistema di protocollo mittente, allo scopo
di automatizzare le attività ed i processi amministrativi conseguenti, sembra interessante trattare
come queste informazioni si indirizzino rispetto alle varie strutture organizzative destinatarie.
Un Documento Protocollato comunemente contiene, oltre ai dati identificativi del
documento, anche informazioni sull'Unità Organizzativa che è responsabile della formazione del
documento, da cui la stessa Unità Organizzativa mittente dipende gerarchicamente, fino alla
indicazione dell’Amministrazione di appartenenza. Nel caso di Documenti Cartacei questi dati
sono contenuti nella carta intestata utilizzata per la stampa del documento, a cui sono
eventualmente aggiunte ulteriori indicazioni.
Informazioni analoghe, sia pura in forma solitamente semplificata, vengono riportate sui
Documenti Protocollati anche per i destinatari dei documenti medesimi. La rappresentazione in
forma strutturata di queste stesse informazioni costituisce senz’altro uno degli obiettivi da
perseguire per l'introduzione della protocollazione dei Documenti Informatici. Inoltre, se trasmessi
per via telematica, gli indirizzi in forma strutturata possono essere utilizzati al fine di meglio
internet di cui all’art. 11, comma 3, del presente decreto. Il file contiene le informazioni minime dicui al comma 1 del successivo art. 19. Le ulteriori informazioni definite al comma 2 del predettoarticolo sono incluse nello stesso file. 2) L’autorità per l’informatica definisce ed aggiornaperiodicamente con apposita circolare gli standard, le modalità di trasmissione, il formato e ledefinizioni dei tipi di informazioni minime ed accessorie comunemente scambiate tra le pubblicheamministrazioni associate ai documenti protocollati; ne cura la pubblicazione attraverso il propriosito internet. 3) Per l’utilizzo di strumenti di firma digitale o di tecnologie riferibili allarealizzazione e gestione di una PKI, si applicano le regole di interoperabilità definite con lacircolare AIPA/CR/24 del 19 giugno 2000.204 D.P.C.M. 31 ottobre 2000, art. 19, comma 1, Informazioni da includere nella segnatura: Oltrealle informazioni specificate all’art. 9 le informazioni minime previste comprendono: a) l’oggetto;b) il mittente; c) il destinatario o i destinatari.205 D.P.C.M. 31 ottobre 2000, art. 19, comma 2: Nella segnatura di un documento protocollato inuscita da una amministrazione possono essere specificate opzionalmente una o più delle seguentiinformazioni: a) indicazione della persona o dell’ufficio all’interno della struttura destinataria a
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individuare l'ufficio destinatario del documento e quindi come ausilio allo smistamento e/o
assegnazione o anche al fine di aggiornare un Indice Locale degli indirizzi.
Si noti che le sole informazioni relative alla AOO mittente o destinataria non possono in
generale rimpiazzare le informazioni contenute negli indirizzi strutturati. In altri termini,
l'indicazione della sola AOO può non essere sufficiente ad individuare l'ufficio produttore o
destinatario di un documento nel caso di AOO di grandi dimensioni a cui sono associate molte
Unità Organizzative.
Indirizzo
L'indirizzo è un insieme di informazioni che descrivono un particolare mittente o
destinatario ai fini della trasmissione dei Messaggi per via telematica e per le operazioni di
trattamento assistite da un sistema informatico ed effettuate da un Operatore.
La realizzazione effettiva di un Indirizzo viene definita rispetto alla struttura di riferimento
descritta nella figura206. Come punto di partenza, si assume che l'organizzazione generale di una
pubblica amministrazione possa essere descritta tramite una struttura di oggetti che corrisponde
allo schema di cui sopra.
cui si presume verrà affidato il trattamento del documento; b) indice di classificazione; c)identificazione degli allegati; d) informazioni sul procedimento e sul trattamento.
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La seconda figura207 mostra un dettaglio di un esempio di struttura organizzativa descritta
in corrispondenza allo schema di cui alla figura precedente. In quest'ottica, un Indirizzo può essere
caratterizzato come un percorso specifico all'interno della struttura organizzativa. Di conseguenza,
un Indirizzo si assume descritto da una sequenza di elementi descrittivi concatenati (in grigio
chiaro nella seconda figura) che corrisponde allo schema di cui alla prima figura.
Amministrazione
Per amministrazioni si intendono quelle strutture pubbliche destinatarie del D.P.R.
445/2000 e del D.P.C.M. 31/10 /00 che coincidono con quelle individuate dall'Art. 1 comma 2 del
d.lgs. n. 165/2001: "Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello
Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende
ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le
comunità montane, e loro consorti ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi
case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni,
tutti gli enti pubblici, non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e
gli enti del Sevizio sanitario nazionale”.
Ogni Amministrazione ha assegnato un nome identificativo nell'ambito dell'indice delle
206 In A. MASSARI, M. PIASTRA, L’interoperabilità dei sistemi di protocollo informatico, op.cit., p. 53.207 In A. MASSARI, M. PIASTRA, L’interoperabilità dei sistemi di protocollo informatico, op.cit., p. 54
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amministrazioni e delle aree organizzative istituito dal D.P.C.M. 31/10/00 (Art. 13)208. Ad ogni
Amministrazione corrispondono una o più Aree Organizzative Omogenee.
Unità Organizzativa
Per unità organizzativa si intende una struttura dell'Amministrazione, formalmente istituita,
facente parte dell'organigramma. Esempi di Unità Organizzative sono: i dipartimenti, le direzioni
generali, le divisioni gli uffici. Le Unità Organizzative possono dipendere gerarchicamente l’una
dall'altra.
Area Organizzativa Omogenea (AOO)
Un insieme di unità organizzative dell'Amministrazione che usufruiscono, in modo
omogeneo e coordinato, degli stessi servizi per la gestione dei flussi documentali. Una Unità
Organizzativa associata ad una AOO è un utente dei servizi messi a disposizione dalla AOO stessa.
Una AOO offre, in particolare, il servizio di protocollazione dei documenti in entrata ed in uscita
che avviene utilizzando una unica sequenza numerica, rinnovata ad ogni anno solare, propria
all'area stessa. Dal momento che una unità organizzativa non può essere utente di diverse AOO, la
individuazione delle AOO di una amministrazione corrisponde alla definizione di una partizione
propria dell'insieme delle unità organizzative appartenenti all'amministrazione stessa.
I1 D.P.C.M. 31/10/00 all’Art. 15, comma 3209 stabilisce che ciascuna AOO deve istituire
una casella di posta elettronica adibita alla ricezione dei messaggi protocollati. Ogni AOO, inoltre,
è caratterizzata da un codice identifìcativo individuato dall'amministrazione a cui appartiene
(D.P.C.M. 31/10/00 Art. 11, comma 4)210. Si riporta la definizione di AOO contenuta nella
direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 ottobre 1999 sulla gestione informatica dei
flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni.
“Settori dell’ amministrazione che per tipologia di mandato istituzionale, di funzione
amministrativa perseguita, di obiettivi e di attività svolta, presentino esigenze di gestione della
documentazione tendenzialmente omogenee… Gli uffici periferici dello Stato e gli enti locali
potranno prevedere un'unica area, salvo casi di particolare complessità organizzativa "211.
208 Vedi nota n. 6.209 Vedi nota n. 2.210 Vedi nota n. 8.211 Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 ottobre 1999, “Gestione informatica deiflussi documentali nelle pubbliche amministrazioni”, art. 5, La definizione delle grandi areeorganizzative omogenee: Per la corretta determinazione delle aree di cui all’art. 2, comma 2, deldPR n. 428 del 1998 è necessario individuare settori dell’amministrazione che, per tipologia dimandato istituzionale, di funzione amministrativa perseguita, di obiettivi e di attività svolta,presentino esigenze di gestione della documentazione tendenzialmente omogenee. Ciascunaamministrazione valuterà la rispondenza delle strutture esistenti ai criteri di omogeneità dautilizzare ai fini dell’individuazione delle aree.
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Persona
Per persona si intende ogni soggetto che è destinatario o mittente di un messaggio
protocollato. Nell'ambito di una comunicazione una persona può svolgere un determinato ruolo
relativamente ad una specifica unità organizzativa. La prossima figura mostra un esempio di
relazione tra i concetti esposti facendo riferimento, ancora una volta, ad una comunicazione
cartacea fatta attraverso carta intestata.
Ruolo
La definizione del ruolo svolto da una Persona fisica in relazione ad una Unità
Organizzativa.
Indirizzo Postale
E' l'indirizzo postale dell'Unità Organizzativa. Un Documento Cartaceo fatto pervenire
Gli uffici periferici dello Stato e gli enti locali potranno prevedere un’unica area, salvo casi diparticolare complessità organizzativa. In questo modo è possibile arrivare all’attesa diminuzione esemplificazione dell’insieme dei sistemi di protocollo oggi esistenti.Poiché le varie aree non dovranno essere considerate come aree chiuse sarà necessario definirepossibilità e modalità di accesso ai sistemi da parte di utenti esterni, nonché le possibili interazionitra sistemi informatici di protocollo e di gestione documentale di aree diverse.Nei casi in cui un’amministrazione individui al proprio interno diverse aree per la gestione deiflussi documentali, occorre prevedere la possibilità non solo di accedere da ciascuna area a piùsistemi di controllo ma anche di adottare forme di cooperazione tra sistemi, allo scopo di fornirealle varie unità organizzative una visione integrata.
160
all'Indirizzo Postale di una Unità Organizzativa comporta la sua protocollazione da parte della
AOO a cui l'Unità Organizzativa fa riferimento.
5.3 L’indice delle Pubbliche Amministrazioni e delle Aree Organizzative Omogenee, e
la Posta Elettronica Certificata.
L’aspetto mancante nell’analisi, fin qui condotta, delle varie ricadute organizzative
all’introduzione del sistema di gestione documentale e protocollo informatico è quella del servizio
di Posta Elettronica Certificata (PEC). Ad esso collegato, in quanto propedeutico, vi è l’attivazione
dell’ Indice della Pubblica Amministrazione (IPA), entrambi disponibili nell’ambito della
R.U.P.A.
5.3.1 L'Indice delle P.A. e delle A.O.O.
Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 31 ottobre 2000, recante le regole
tecniche per il protocollo informatico nella pubblica amministrazione, istituisce l’indice delle
amministrazioni pubbliche e delle Aree Organizzative Omogenee accessibile per via telematica,
come supporto all’interoperabilità dei sistemi di protocollo informatico212
In tale decreto sono state indicate le informazioni minime che devono essere contenute
nell'Indice e le modalità d'accesso e di gestione delle stesse; la realizzazione e la responsabilità del
funzionamento dell'Indice sono affidate al CNIPA.
Il servizio di Indice delle amministrazioni pubbliche (IPA) realizzato vede l'estensione
delle informazioni gestite e la possibilità d'integrazione con altri indici, peraltro prevista dal
legislatore, al fine di costituire un punto di riferimento per l'individuazione e l'accesso ai servizi
telematici offerti dalla Pubblica Amministrazione.
Da un punto di vista informativo, l’IPA può essere considerato composto di due indici
212 D.P.C.M. 31 ottobre 2000, art. 11, Indice delle amministrazioni e delle aree organizzativeomogenee: 1) Per facilitare la trasmissione dei documenti informatici tra le amministrazioni èistituito l’indice delle amministrazioni pubbliche e delle aree organizzative omogenee; 2) L’indiceè destinato alla conservazione e alla pubblicazione dei dati di cui all’art. 12, comma 1, del presentedecreto relativi alle pubbliche amministrazioni di cui al decreto n. 29/1993 ed alle loro areeorganizzative omogenee; 3) L’indice delle amministrazioni di cui al comma 2 è gestito da unsistema informatico accessibile tramite un sito internet in grado di permettere la consultazionedelle informazioni in esso contenute da parte delle amministrazioni e di tutti i soggetti pubblici oprivati anche secondo una modalità compatibile con il protocollo LDAP definito nella specificapubblica RFC 1777 e successive modificazioni o integrazioni; 4) Il sistema informatico di cui alcomma 3 assicura altresì la conservazione dei dati storici relativi alle variazioni intercorsenell’indice delle amministrazioni e delle rispettive aree organizzative omogenee, onde consentire ilcorretto reperimento delle informazioni associate ad un documento protocollato anche a seguitodelle variazioni intercorse nella struttura delle aree organizzative omogenee dell’amministrazionemittente o destinataria del documento.
161
logici discinti:
1. l’indice delle unità organizzative (IUO), contenente le informazioni relative la struttura
organizzativa delle amministrazioni accreditate presso l'indice;
2. l’indice delle Aree Organizzative Omogenee (IAOO), organizzato per amministrazioni
e contenente le informazioni sulla composizione delle relative AOO.
L'IUO descrive la struttura organizzativa di ciascuna amministrazione in termini di unità
organizzative e della relativa struttura gerarchica. Esso contiene, per ciascuna unità organizzativa.,
le informazioni riguardanti la sede o le sedi e la loro denominazione ed indirizzo postale,
unitamente alle modalità di accesso telematico ad eventuali servizi applicativi on-line resi
disponibili e gli indirizzi delle caselle di posta elettronica, eventualmente afferenti ad un sistema di
Posta Elettronica Certificata.
L’IAOO contiene la descrizione dei dati tecnici e di tutte le informazioni rilevanti che
caratterizzano l'accesso telematico ad ogni AOO e, in particolare, per lo scambio di messaggi di
posta elettronica verso le relative caselle di posta istituzionali, afferenti ad un sistema di Posta
Elettronica Certificata. In esso le AOO sono organizzate in base alle amministrazioni di
appartenenza e contengono l'indicazione delle unità organizzative utenti per le quali sono
riferimento, descrivendo, di fatto, una partizione dell'insieme delle UO dell'amministrazione.
Lo schema utilizzato, esemplificato nella figura seguente, modella tale struttura logica
creando dei legami tra UO ed AOO attraverso collegamenti bidirezionali, al fine di soddisfare
esigenze di navigabilità e ricerca nell’IPA, a partire da informazioni sulla struttura organizzativa
dell'amministrazione.
162
Il corretto e tempestivo aggiornamento delle informazioni pubblicate nell’IPA sarà
responsabilità diretta delle singole amministrazioni.
163
5.3.2 La Posta Elettronica Certificata
La Posta Elettronica Certificata (PEC) è un servizio di messaggistica che, attraverso
l’utilizzo degli standard riguardanti la posta elettronica, è in grado di fornire attestazioni di
recapito con garanzia di identificazione del mittente e del destinatario. I1 servizio comprende
ulteriori funzionalità accessorie per garantire la confidenzialità, l'integrità, il non ripudio, la
tracciabilità e la storicizzazione del flusso dei messaggi.
Le attestazioni o ricevute di recapito sono messaggi di posta elettronica, generati
automaticamente dal servizio di Posta Elettronica Certificata, utilizzati per attestare le fasi della
trasmissione. Tali ricevute, firmate elettronicamente dal sistema emittente, contengono una serie di
informazioni che caratterizzano l'evento cui sono associate, quali data e ora, mittente, destinatario,
oggetto etc.
II servizio di PEC consentirà alla Pubblica Amministrazione centrale di disporre di
un'infrastruttura di posta elettronica in linea con la normativa vigente in tema di trasmissione
documentale (DPR 445/2000)213 e di avviare la gestione elettronica dei flussi documentali.
L'utilizzo delle caselle di PEC implica l’abilitazione al transito dei protocolli POP3,
1MAP4, SMTP e HTTPS, necessari per l'accesso alle stesse, da e verso i sistemi che erogano il
servizio di PEC, operanti presso il Centro di Gestione dei servizi di Interoperabilità (CG-I) della
RUPA.
I1 servizio di PEC è strettamente correlato all’IPA, che ne costituisce un prerequisito
funzionale, poiché in esso sono pubblicati gli indirizzi di Posta Elettronica Certificata associati alle
AOO ed alle funzioni organizzative eventualmente previste dalle amministrazioni.
5.3.3 Accesso ed utilizzo dei servizi
Per l’avvio dei servizi di IPA e PEC, le amministrazioni interessate devono mettere in atto
una serie d'azioni, sia di carattere organizzativo che tecnologico, al fine di permettere l’utilizzo
degli stessi per la gestione e lo scambio di documenti elettronici, anche attraverso sistemi di
protocollo informatico.
A causa dello stretto legame fra i due servizi e del carattere propedeutico dell'IPA rispetto
alla PEC, le attività e le procedure di seguito descritte riguarderanno prevalentemente il primo, a
meno di peculiarità, opportunamente evidenziate, relative al secondo.
213 D.P.R. 445/2000, art. 14, Trasmissione del documento informatico: 1) Il documentoinformatico trasmesso per via telematica si intende inviato e pervenuto al destinatario, setrasmesso all’indirizzo elettronico da questi dichiarato; 2) La data e l’ora di formazione, ditrasmissione o di ricezione di un documento informatico, redatto in conformità alle disposizionidel presente testo unico e alle regole tecniche di cui agli articoli 8, comma 2 e 9, comma 4, sonoopponibili ai terzi; 3) La trasmissione del documento informatico per via telematica, con modalitàche assicurino l’avventura l’avvenuta consegna, equivale alla notificazione per mezzo della postanei casi consentiti dalla legge.
164
Ruoli e compiti
II processo di gestione dei servizi vede coinvolti più attori con ruoli diversi in funzione
delle specifiche attività svolte, quali:
• consultazione delle informazioni contenute nell’IPA;
• accreditamento di una PA presso l'Indice PA e presso il servizio di Posta Elettronica
Certificata;
• aggiornamento dei dati AOO e UO pubblicati nell'IPA;
• accesso ai dati storici relativi all'IPA.
Nell'ambito di tali attività alle amministrazioni spetta l'individuazione delle figure che
ricopriranno i seguenti ruoli e l'attribuzione alle stesse delle relative responsabilità:
• Referente Amministrazione: referente unico per entrambi i servizi, individuato
dall'amministrazione in fase di accreditamento; tale figura è responsabile della comunicazione al
Gestore/Fornitore dell'IPA, nei formati previsti, di tutte le informazioni relative ad iscrizione e
cancellazione delle AOO ed alle modifiche nella struttura delle UO, comprese tutte le
informazioni relative la Posta Elettronica Certificata.
• Utente: generico utente che accede all'IPA per la consultazione delle informazioni ivi
pubblicate, o un utente di PEC che attraverso account opportunamente abilitati e secondo le
modalità previste accede alla propria casella, di posta.
Completano l'elenco le seguenti figure di coordinamento, esterne alle amministrazioni:
• Responsabile IPA e PEC: supervisiona e coordina lo sviluppo e la gestione dei servizi di
IPA e PEC, garantendo la coerenza del processo d’accreditamento di una amministrazione presso
l’Indice e dei processi di comunicazione fra le PA ed il Gestore/Fornitore dell’IPA e della PEC.
Tale funzione sarà ricoperta dal CNIPA, anche secondo quanto previsto dal DPCM 31/10/2000214;
• Gestore/Fornitore: garantisce la rispondenza dei dati fornici dalle PA con i dati
effettivamente pubblicati nell’IPA; è responsabile di tutte le operazioni di gestione, manutenzione
e pubblicazione dei dati fomiti. È responsabile della creazione e gestione delle caselle di PEC
secondo le informazioni fornite dalle PA. Tale funzione sarà svolta dalla società EDS Pubblica
Amministrazione Spa., fornitrice dei servizi.
214 D.P.C.M. 31 ottobre 2000, art. 20, Realizzazione dell’indice delle amministrazioni: Larealizzazione ed il funzionamento dell’indice di cui all’art. 12 del presente decreto sono affidati alcentro tecnico di cui all’art. 17, comma 19, della legge n. 127/1997. Vedi nota n. 39, capitolo n. 2.
165
Tabelle riepilogative:
166
Predisposizione dei dati per reinserimento nell’IPA
Le amministrazioni utente dell’IPA e della PEC devono predisporre i dati e le informazioni
di propria competenza per le quali è prevista la pubblicazione nell'IPA. Una parte di tali
informazioni è richiesta per l'erogazione del servizio di Posta Elettronica Certificata.
Tali informazioni dovranno essere comunicate al Gestore dell'IPA nei formati e con le
modalità comunicate dallo stesso.
L'insieme minimo di informazioni necessario per i1 supporto all'interoperabilità dei sistemi
di protocollo informatico, previsto dal DPCM del 31/10/2000, riguarda:
• la denominazione, il codice identificativo e l’indirizzo postale di ciascuna
amministrazione;
167
• l’elenco delle AOO di ciascuna amministrazione;
• la denominazione, il codice identificativo, l'indirizzo telematico della casella istituzionale
di posta elettronica di ciascuna AOO;
• l'elenco degli uffici o unirà organizzative urente di ciascuna AOO.
• l'eventuale riferimento al manuale di gestione della AOO reperibile in forma di
documento informatico.
Per consentire la completa gestione delle informazioni relative la struttura delle
amministrazioni e per agevolare l’individuazione e l’accesso ai servizi telematici offerti, è
necessario prevedere la pubblicazione nell’IPA delle seguenti ulteriori informazioni:
• struttura organizzativa di ciascuna amministrazione accreditata descritta in termini di
relazioni fra le UO;
• denominazione, indirizzo di ciascuna UO;
• casella ufficiale di struttura (eventualmente di PEC), telefono, fax ed altri eventuali
canali di comunicazione verso ciascuna UO;
• collegamento alla AOO di riferimento per ciascuna UO;
• elenco di altri servizi telematici eventualmente disponibili presso una AOO e/o UO, come
ad esempio un sito web o un indice particolare che riporta l'elenco delle persone e dei ruoli,
oppure un qualsiasi servizio applicativo accessibile remotamente via rete;
• eventuali dati relativi la sicurezza, come ad esempio il collegamento alla Certification
Authority emittente i certificati X.509v3 utilizzabili per la connessione telematica sicura,
l’autenticazione dei messaggi e/o degli interlocutori;
• elenco dei servizi telematici offerti da ciascuna UO e relativi collegamenti;
• collegamenti ad altri indici specifici gestiti autonomamente da ciascuna amministrazione
o UO.
Procedure di gestione dei servizi
Le operazioni e le attività di gestione dell’IPA e della PEC che vedono direttamente
coinvolte le singole amministrazioni attraverso i ruoli precedentemente descritti, sono le seguenti:
• accreditamento di una amministrazione, secondo l'art. 12 del DPCM 31/12/2000215;
• raccolta ed invio delle informazioni da pubblicare riguardo alle UO ed alle AOO;
• aggiornamento delle informazioni da pubblicare riguardo alle UO ed alle AOO;
• rimozione di una amministrazione accreditata;
215 Vedi nota n. 7.
168
• conservazione dei dati storici;
• consultazione.
La coerenza del processo di accreditamento di una amministrazione presso l'IPA verrà
garantita dal Responsabile dell’IPA (ruolo assegnato al CNIPA). L'inserimento, la modifica e la
cancellazione di informazioni contenute nell’IPA, dovrà avvenire, di concerto con
l'amministrazione, mediante lo scambio di documenti firmati, anche digitalmente.
L'elenco delle informazioni da pubblicare, dovrà essere trasmesso al Gestore dell’IPA, nei
formati in seguito specificati, con una delle seguenti modalità:
• come allegato, firmato digitalmente dal referente dell’ amministrazione, ad un
messaggio di posta elettronica;
• attraverso l'interfaccia web disponibile sul sito http://indicepa.gov.it
In caso di utilizzo di quest’ultima modalità, i1 gestore dell’IPA provvederà, una volta
ricevuto l'elenco, a richiedere al referente dell'amministrazione la conferma formale dei dati
forniti.
Di seguito sono dettagliate le fasi di gestione dell’IPA che vedono direttamente coinvolte le
amministrazioni.216
5.3.4 Modalità e formati per l’invio dei dati
Le amministrazioni che intendono accreditarsi all’IPA ed utilizzare la PEC, dovranno
fornire i dati per la pubblicazione e per le successive modifiche, su file elettronici di tipo "testo",
in uno dei seguenti formati:
• formato standard LDIF;
• testo con campi separati dal carattere “pound” (“# ”).
In entrambi i casi, i file devono essere in formato testo piatto (estensione “.txt” o “.text”)
con righe delimitate dai caratteri di controllo CR/LF (carriage return / line feed) e senza ulteriori
informazioni di formattazione.
Se viene utilizzato il primo formato (LDIF) tutte le informazioni, sia quelle riguardante
l’amministrazione che quelle riguardanti le UO e le AOO, dovranno essere contenute in unico file.
Se, invece, viene utilizzato il secondo formato (testo delimitato da “# ”), le informazioni
dovranno essere inserite suddivise su file distinti, uno per quelle relative all'amministrazione, uno
per le UO ed uno per le AOO. Le UO e le AOO saranno descritte in tali file una per riga.
216 In Guida ai servizi di Indice delle amministrazioni pubbliche e delle aree organizzative e PostaElettronica Certificata, Area infrastrutture nazionali condivise, CNIPA, 15 marzo 2004, p. 5 ss. Inwww.legalmail.it
169
Le informazioni fin qui date sono applicabili tanto al primo caricamento dati, quanto ai
successivi invii finalizzati alla modifica dei dati stessi già presenti: ciò vuol dire che ciascuna
amministrazione, dovrà comunicare sempre l'intero corpus dei dati da pubblicare, anche nel caso
di modifiche riguardanti uno o più oggetti; semplicemente, le entry non modificate saranno re-
inviate senza modifiche assieme alle altre.
Le colonne riportate nelle seguenti tabelle indicheranno:
• N: progressivo numerico del campo;
• Dato: descrizione del contenuto del campo;
• Attributo LDIF: nome del campo secondo la sintassi LDIP (N /A = campo non applicabile
per il formato LDIF);
• Obbligatorio: indicazione di obbligatorietà per il campo. Nel caso di utilizzo del formato
testo con delimitatore, per i campi non obbligatori non valorizzati deve essere riportato comunque
il delimitatore (##). L’unico delimitatore che non deve essere inserito è quello che delimita a
destra l’ultimo campo di ciascuna riga.
Dominio di Posta Elettronica Certificata
Per la corretta compilazione del campo relativo al dominio di Posta Elettronica Certificata,
attenersi alle seguenti linee guida:
a) Il nome dovrà aderire agli standard internet esposti nelle RFC 1035 e 1101. In sintesi
esso potrà
contenere solo caratteri alfabetici e numeri; l'unico carattere speciale ammesso è "-"" (il
trattino codice ASCII 45). I caratteri alfabetici potranno essere maiuscoli o minuscoli, ma ciò sarà
ininfluente ai fini dell'identificazione del dominio stesso, cioè i domini "TestPEC.Rupa.it" e
"testPEC.rupa.it", sono indistinguibili ai fini dell'identificazione del dominio da parte del sistema
DNS di Internet.
b) Il nome di dominio proposto per le caselle di Posta Elettronica. Certificata dovrà essere
distinto da quello utilizzato per le caselle di posta elettronica ordinaria. Ciò si può effettuare o
indicando un sottodominio del dominio già utilizzato (ad es. postacertificata.cri.it) oppure
indicando un nuovo dominio di secondo livello (ad es. cripost.it). In quest'ultimo caso, sarà
necessario seguire le procedure di registrazione ordinarie, concordate con il proprio
Provider/Maintainer.
Nomenclatura delle AOO
Le Aree Organizzative Omogenee individuate dall’Amministrazione costituiranno,
attraverso le rispettive caselle istituzionali di posta elettronica certificata, i canali privilegiati per lo
170
scambio di documenti elettronici e per l'accesso al sistema di protocollo informatico217.
È opportuno, pertanto, che il nome scelto per l'AOO compaia anche nell'indirizzo di posta
elettronica della relativa casella istituzionale e che nella definizione di tali nomi si prendano in
considerazione i seguenti criteri:
- dal punto di vista semantico, il nome dell’AOO dovrebbe far risaltare la collocazione
della stessa nell’ambito della struttura organizzativa dell’amministrazione, rimandando all’unità o
all’insieme di unità organizzative a cui è associabile (ad es. Direzione, Dipartimento, Ufficio
periferico, ecc.), con una nomenclatura semplice che ne espliciti le attività e / o il ruolo, evitando
le sigle e gli acronimi che potrebbero risultare incomprensibili;
- dal punto di vista sintattico, anche in osservanza di quanto previsto nella RFC 2822
riguardo al formato dei messaggi internet, il nome non dovrebbe superare i 30 caratteri (per
rimanere nel limite di circa 70 caratteri comprendendo il nome del dominio di posta) e può essere
composto da caratteri alfanumerici (sia maiuscoli che minuscoli) e dai caratteri speciali di seguito
racchiusi fra virgolette. Es. “ . “, “ * “, “ – “, “ / “, “_”, “_”, “ I “.
5.3.5 Trasmissione dei dati
Le modalità di trasmissione dei dati sono due:
1. Invio mediante funzionalità "TRASFERISCI" presente nell'area riservata del sito
http://www.indicepa.gov.it
217 Nella compilazione dei dati, l’amministrazione è tenuta ad indicare alcuni codici, da assegnarealle Unità Organizzative ed alle Aree Organizzative Omogenee. Per quanto riguarda i codicidelle AOO, ancorché a carico dell'Amministrazione, essi dovranno essere soggetti ad alcunerestrizioni, riportate nella Circolare AIPA 7/5/2001 n. AIPA/CR/28 e successive integrazioni, cheriassumiamo di seguito per brevità: a) un Codice AOO e codificato mediante un sottoinsieme deicaratteri previsti dalla specifica US-ASCII a 8 bit; il codice è composto da una sequenza di letteremaiuscole ([A-Z]), lettere minuscole ([a-z]), cifre decimali ([0-9]) e dai caratteri “-“ e “_”;b) un Codice AOO deve avere una lunghezza non superiore a 16 caratteri.Per omogeneità, le stesse regole dovranno essere applicate anche ai codici delle UniràOrganizzative.I codici relativi all’Amministrazione da utilizzare anche nella segnatura di protocollo sono, invece,assegnati dal Responsabile dell’IPA in sede di Accreditamento, sulla base delle seguenti regole: a)per i Ministeri, il codice sarà "m_'', seguito dall’acronimo del ministero stesso, ad esempio per ilMinistero dell'Economia e delle Finanze, il codice sarà “m_ef”; b) per le Regioni, il codice sarà"r_", seguito dai primi sei caratteri del nome della regione (spazi esclusi), ad esempio per laRegione Valle D'Aosta, il codice sarà "r_valled"; c) per le Province, il codice sarà "p_", seguitodalla targa della provincia, ad esempio per la Provincia di Rieti, il codice sarà "p_ri"; d) per iComuni, il codice sarà "c_", seguito dal codice identificativo del comune come da Codice Fiscale.Ad esempio per i1 Comune di Gallio, il codice sarà “c_d882”; e) per tutti gli altri Enti, i1 codicesarà un acronimo al massimo di 16 lettere, ad esempio per l'Ente Nazionale di Previdenza edAssistenza per i Lavoratori dello Spettacolo, il codice sarà "enpals".L'Amministrazione è tenuta a rispettare i1 codice assegnato in sede di accreditamentoogniqualvolta esso dovrà comparire nei dati inviati (ad esempio nel formato LDIF). In Guida aiservizi, CNIPA, op. cit., p. 29.
171
I fìles, inviati attraverso la form, subiscono un processo automatico di verifica sintattica e,
se il file non rispetta i formati previsti, verrà visualizzato un report degli errori riscontrati, in modo
da velocizzare le operazioni di correzione da parte di chi invia. Se il file soddisfa i requisiti, verrà
visualizzato un report che include anche la visualizzazione del file giunto sul sistema a maggior
garanzia della corretta ricezione dei dati da parte del sistema automatico.
La pubblicazione dei dati stessi sarà successivamente comunicata per e-mail al referente
che ha effettuato l'invio, unitamente al dump completo del database riguardante l'amministrazione
(in formato LDIF). Tale file potrà essere utilizzato, ad esempio, per comunicare future variazioni.
2. Invio mediante messaggio di posta elettronica con allegato firmato digitalmente dal
referente dell’amministrazione.
Per i files inviati in tale modalità, la pubblicazione dei dati è di norma soggetta a tempi
tecnici più lunghi in quanto il Gestore dell’IPA dovrà verificare la firma dell'allegato e
successivamente, in caso di errori, comunicare il report degli stessi al referente ed attendere un
nuovo invio.
160
Capitolo 6
Caso pratico: il Comune di Pesaro
6.1 Benchmarking & best practices
In quest’ultimo capitolo ci occuperemo dell’analisi di un caso pratico, nella fattispecie il
sistema di protocollo elettronico adottato dal comune di Pesaro.
Appare opportuno definire una metodologia analitica prendendola in prestito dal mondo
aziendale: il benchmarking218, attraverso il quale la scienza dell’organizzazione aziendale permette
una valutazione delle performance dell’azienda ed un suo riposizionamento rispetto alla
concorrenza ed al mercato.
Occorre ricordare che il termine organizzazione è un termine “tecnico”, neutro, che
descrive entità sia private che pubbliche (quindi non necessariamente legate al mondo
imprenditoriale), di qui l’inerenza e l’importanza del benchmarking nell’opera di snellimento e
semplificazione, ovvero di riorganizzazione, delle strutture della Pubblica Amministrazione e delle
attività connesse.
Il benchmarking è una metodologia d’indagine che aiuta le organizzazioni a confrontarsi
con altre al fine di migliorare le singole attività ed il business.
Consiste nell’identificare e comprendere le best practices ed i fattori critici di successo di
altre organizzazioni per poi adattarle in modo intelligente e creativo alla specificità del proprio
business e della propria azienda per migliorare la performance.
Il metodo consiste nell’analizzare aziende (organizzazioni) ritenute eccellenti in particolari
processi (attività) o nell’adozione di metodi organizzativi più efficienti (practice) e
nell’identificare standard di performance (benchmark) rispetto a cui per misurare i propri gap
(quantitativi e qualitativi).
Il benchmarking prescinde dal settore d’appartenenza. Infatti, con questo strumento si
ricercano le prassi eccellenti presso le aziende leader in vari settori di mercato, anche differenti da
quello della propria azienda. Successivamente si studia come adattare alla realtà della propria
azienda quanto appreso con il benchmarking. Esistono tipi diversi di benchmarking:
• benchmarking interno: realizzato all'interno della propria organizzazione (gruppo,
218 Benchmarking: processo attraverso il quale le aziende individuano situazioni nelle quali altreaziende (“bench” o linee di livello) svolgono determinate attività in maniera migliore di quantofatto da loro e tentano quindi di migliorare tali attività imitando il “bench”. In R.L. DAFT,Organizzazione aziendale, ed. italiana a cura di R.C.D. NACAMULLI – D. BOLDIZZONI, ed.Apogeo, Milano, 2001, p. 603.
161
azienda, ecc.), confrontando una business unit con altre business unit più performanti219;
• benchmarking competitivo: realizzato confrontandosi con aziende concorrenti;
• benchmarking esteso: realizzato confrontandosi con aziende non concorrenti anche al di
fuori del proprio settore di attività.
Un errore da evitare è quello di limitare l’indagine solo al proprio settore di mercato.
Sebbene questo non sia completamente sbagliato, presenta l’inconveniente che, nella maggior
parte dei casi, l'azienda conosce già sufficientemente bene sia il proprio mercato che i concorrenti.
Inoltre, un grosso problema nasce quando i concorrenti hanno una performance inferiore a quella
della propria azienda. Pertanto la soluzione ottimale è quella di confrontarsi con aziende non
concorrenti e non appartenenti al proprio settore220.
219 L’attività di benchmarking interno deve necessariamente accompagnarsi a quella di balancedscorecard. Per balanced scorecard s’intende un sistema di misurazione delle performancedell’organizzazione, ovvero di controllo gestionale che opera un bilanciamento tra i tradizionaliparametri di misurazione finanziari e quelli di tipo operativo connessi ai fattori critici di successodi un’organizzazione. Caratteristica fondamentale è il suo approccio multidimensionale, nel sensoche questa misurazione di performance viene effettuata secondo una visione strategica, cheanalizza la performance organizzativa secondo più prospettive: interna del business (“In che cosaoccorre essere bravi?”, relativi obiettivi & misure), economico-finanziaria (“Come occorreapparire agli azionisti?”, obiettivi & misure), clienti (“Come si è visti dai clienti?”, obiettivi &misure), innovazione & apprendimento (“E’ possibile continuare a migliorare e a creare valore?).Il balanced scorecard conferisce un significato concreto alla strategia collegando gli obiettivi alsistema di misurazione. Per raggiungere le sue finalità il balanced scorecard considera la strategiacome un insieme di cause ed effetti. A questo modello di cause ed effetti vengono poi associatiopportuni parametri di performance, differenti a seconda della prospettiva da cui è condottal’analisi della natura complessa della performance. Progettare il balanced scorecard significadefinire obiettivi strategici, da conseguire attraverso azioni strategiche, applicate da unitàorganizzative, in base ad indicatori di performance. Il balanced scorecard può essere utilizzatocome strumento a supporto della risoluzione di criticità manageriali, in quanto: 1) esplicita lavision (ovvero permette la condivisione della strategia con l’organizzazione allo scopo diaumentare la comprensione delle logiche aziendali ed aumentare il coinvolgimento interno); 2)supporta il sistema premiante (amplia il sistema premiante in modo da includere risultati non-finanziari ed indicatori di lungo periodo); 3) costruisce l’executive team (consente di individuaregli attori chiave, diffondendo le responsabilità nell’organizzazione e chiarendo i ruoliorganizzativi); 4) si concentra sui cambiamenti rilevanti (aumenta l’attenzione sui cambiamentirilevanti in modo da allineare diverse iniziative, selezionare gli investimenti, creare un efficacesistema di misurazione). Il maggiore contributo del balanced scorecard è la capacità di tradurre lestrategie aziendali in concetti accessibili alla struttura organizzativa, ovvero tradurre le strategie ininiziative concrete rendendole operative. Importante è la coerenza tra esecuzione e strategia adogni livello. Il balanced scorecard è uno strumento efficace per collegare la strategia alle attivitàoperative. In R.L. DAFT, Organizzazione aziendale, op. cit., p. 321.220 Credo sia opportuno riflettere su quanto appena detto ed auspicare un confronto sereno trasettore pubblico e privato. Che non riguardi soltanto il mondo aziendale (le aziende pubbliche,quelle rimaste), ma a livello organizzativo anche la Pubblica Amministrazione, affinché sappiarinnovarsi attraverso esperienze non canoniche, ma sicuramente fruttuose. Tenendo contonecessariamente delle differenti finalità e competenze tra i due settori. La p.a. può imparare dalprivato, svecchiarsi, scuotersi dalle proprie rigidità. Il privato può essere un esempio di flessibilità.Il ruolo della p.a. ammette delle responsabilità che l’altro non ha (la p.a. non può perseguire unprofitto quanto offrire servizi per il raggiungimento di un bene comune, che è quello dei cittadini),ma ciò non vuol dire che, seguire una evoluzione strutturale tramite modelli alternativi o pocoortodossi, finisca per minacciare la stabilità ed il carattere di certezza civile che le istituzioni
162
Per effettuare queste indagini di benchmarking, le aziende possono trovare un grande aiuto
nei Benchmarking Club e/o nei Working Group interaziendali. Si tratta di gruppi di collaborazione
interaziendale per confrontarsi, riflettere, capire e decidere come governare i fenomeni collegati
agli scenari in evoluzione.
In genere, sono dei gruppi “aperti” di aziende interessate al benchmarking collaborativo su
singoli temi/progetti per:
• osservare le scelte di comportamento differenziato;
• cercare di capire le peculiarità (positive/negative) di ciascuna opzione;
• interpretare la propria originalità verso il campione osservato;
• ripensare la validità delle proprie scelte.
L'obiettivo è confrontare esperienze di realtà aziendali diverse, per comprendere il trend
evolutivo. L'attività del gruppo di lavoro è finalizzata a:
1. analisi dei singoli casi aziendali rappresentati nei gruppo di lavoro (indagine ristretta);
2. confronto e approfondimento comune;
3. individuazione di altri casi “esemplari”;
4. indagine “allargata” ad aziende esterne al gruppo promotore (es.: mediante questionario
e/o interviste)
5. organizzazione di un evento di riflessione e di discussione con esperti e testimoni221
In ambiente istituzionale, il benchmarking si rivela, inoltre, uno strumento utile anche
nella strategia di e-procurement222 intrapresa dalla Pubblica Amministrazione circa la
rappresentano per i cittadini. Il dialogo tra settore pubblico e privato deve essere incentivato inquanto rappresenta un’opportunità di condivisione di conoscenze.221 In pratica, anche le PMI (Piccole-Medie Imprese) possono trovare nel Benchmarking Club unvalido supporto per effettuare un progetto a costi contenuti, in quanto trovano facilmente sia ilpartner per iI benchmarking ristretto (interno al solo gruppo di lavoro) che mailing-list per ilbenchmarking allargato (all'esterno dei gruppo di lavoro). Inoltre, il Club può sviluppare ancheprogetti di benchmarking ad hoc su temi richiesti da singole aziende. In www.pallme.com222 Il termine E-procurement indica quell’insieme di tecnologie, procedure, operazioni, e modalitàorganizzative che consentono l’acquisizione di beni e servizi on line, grazie alle possibilità offertedallo sviluppo della rete internet e del commercio elettronico. Si tratta di una nuova modalità digestione di tutto il processo di acquisto (non solo dell’atto di compravendita) già molto diffusa nelsettore privato, che sta riscuotendo una notevole attenzione anche da parte delle PubblicheAmministrazioni. In Italia, la diffusione dell’ e-procurement nel settore pubblico va collocataall'interno di un processo più ampio di rinnovamento della Pubblica Amministrazione,caratterizzato certamente da un massiccio impiego delle nuove tecnologie dell'Informazione edella Comunicazione (ICT), ma segnato in maniera decisiva anche da innovazioni legislative eprocessi di semplificazione dell'intera macchina amministrativa. In quest’ottica vanno lette lesperimentazioni di e-procurement già attivate dal Ministero del Tesoro attraverso la società Consips.p.a. che hanno raccolto l'adesione di circa 4000 Amministrazioni (fra Amministrazioni centrali elocali).La prima fase della sperimentazione è stata basata sul sistema delle convenzioni stipulate daConsip s.p.a. in maniera centralizzata a livello nazionale ed alle quali le singole amministrazioni(centrali e locali) aderiscono usufruendo di condizioni particolarmente vantaggiose, solitamenteriservate ai grandi acquirenti. Sono previste diverse linee di sviluppo per il sistema che oltre
163
razionalizzazione della spesa pubblica per beni e servizi, attraverso l’utilizzo di tecnologie
informatiche e di modalità innovative per gli acquisti, valutando le proprie criticità ed i livelli di
performance dei suddetti beni e servizi acquistati o da acquistare.
In definitiva il benchmarking propone dei modelli, di organizzazioni o di livelli di
performance, da imitare in quanto riconosciuti come best practices che, rispetto al settore
istituzionale, possono essere riscontrabili anche all’interno della Pubblica Amministrazione,
riconoscendoli come esempi di eccellenza da cui imparare. Il comune di Pesaro è uno di questi.
6.2 Comune di Pesaro: il processo di realizzazione del protocollo informatico.
Il processo di informatizzazione del protocollo e di gestione dei flussi documentali nel
Comune di Pesaro è iniziato nel 1986 con l’avvio del protocollo informatizzato per poi estendersi
nell’anno successivo alla gestione dell’iter delle delibere.
Il sistema sviluppato internamente su indicazione del responsabile del servizio segreteria
generale e protocollo è rimasto in esercizio fino al 1996, per evolvere successivamente verso un
sistema più rispondente alle esigenze che si stavano affermando in seguito all’innovazione
istituzionale e organizzativa degli enti locali.
La suddivisione delle competenze spettanti agli amministratori e le funzioni attribuite ai
dirigenti conseguenti al d.lgs. 77 hanno comportato:
- una diversa articolazione dell'organizzazione comunale;
- sono state introdotte nuove tipologie di atti amministrativi come per esempio le
determine dirigenziali;
- una diversa gestione delle risorse umane e finanziarie assegnate ai dirigenti attraverso il
all’utilizzo delle convenzioni consentirà altre modalità di acquisto, quali le aste on line e lapartecipazione a marketplace specializzati per categorie merceologiche per tipologia dipartecipanti e per aree geografiche. I progetti pilota attualmente in fase di realizzazione, coordinatida Consip s.p.a., riguardano tre tipologie ed aggregazioni di enti: le Università, i Comuni e leProvince e le Aziende Sanitarie ed Ospedaliere.In questi progetti risulta ancora più evidente l’importanza e la “criticità” della capacità diintegrazione ed innovazione dei processi di acquisto fra enti diversi chiamati a cooperare perottenere vantaggi comuni. Oltre agli importanti risultati già raggiunti in circa un anno di attività, lasperimentazione ha compiuto un’opera di alfabetizzazione ed una dimostrazione delle possibilitàlegate all’utilizzo di sistemi di e-procurement, non soltanto per quanto riguarda l’atto di acquisto,ma anche per la gestione dell’intero processo d'acquisto. È da notare che, per quanto riguarda leamministrazioni locali e gli acquisii cosiddetti “sottosoglia” (la soglia comunitaria corrisponde alcontrovalore di 200.000 Euro DPS) iI sistema predisposto da Consip s.p.a., non rappresenta unvincolo ed un obbligo di adesione, ma soltanto un’ulteriore opportunità a disposizione dellepubbliche amministrazioni: infatti l’adesione ai sistema delle convenzioni non obbliga la rinunciaad altri modalità di acquisto (comprese quelle on-line).Per maggiori informazioni sull'attività e sull’avanzamento delle sperimentazioni gestite da Consips.p.a. è a disposizione il sito web: www.acquistinretepa.itNell’ottica di sviluppare le modalità di e-procurement per le Pubbliche Amministrazioni, alcunedelle linee di intervento riguardano gli acquisti delle Università, degli Enti Locali, della Sanità. Inwww.consip.it
164
Piano Economico di Gestione (PEG).
Nel 1997 è stato adottato un nuovo sistema di protocollo, fortemente orientato al
decentramento del servizio di protocollazione nei vari servizi comunali e collegato alla gestione
dei flussi documentali.
Il prodotto informatico ha subito continui aggiornamenti ed integrazioni con altre
procedure informatizzate ed in particolare con il sito web del comune per pubblicare in automatico
i documenti prodotti aventi evidenza pubblica.
La breve panoramica cronologica fin qui rievocata, vuole porre in evidenza,
l'importanza attribuita dall'Amministrazione Comunale di Pesaro alla tenuta del protocollo quale
elemento fondamentale per una corretta gestione dell'attività amministrativa.
Oggi il Comune dispone su supporti informatici:
- i registri di protocollo risalenti al 1986;
- i registri delle delibere dal 1987, mentre i relativi testi dal 1993;
- i registri delle determine dal 1997 comprensivo dei testi.
Negli anni si è consolidato un patrimonio informativo che poche altre amministrazioni
pubbliche possono vantare di avere a disposizione.223
6.3 Il manuale di gestione dei flussi documentali: adozione
L'adozione del nuovo sistema di protocollo informatico e la sua diffusione a tutti i settori
del Comune hanno comportato un diverso modo di svolgere il lavoro amministrativo e di gestire la
documentazione.
Le innovazioni introdotte dalla normativa hanno avuto, e avranno anche in futuro, notevoli
ricadute nella prassi amministrativa e gestionale.
Per questo motivo, e per disporre delle informazioni necessarie da un lato a gestire
correttamente i flussi documentali, sia su supporto cartaceo sia su supporto informatico, e dall'altro
a coordinarli, ed eventualmente a correggerli e modificarli, il Testo Unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa (D.P.R. n. 445 del
28/12/2000) e le Regole tecniche sul protocollo informatico (D.P.C.M. 31/10/2000) prescrivono
che ciascuna pubblica amministrazione adotti un proprio Manuale di gestione224.
Tale strumento, come sappiamo “descrive il sistema di gestione e di conservazione dei
documenti e fornisce le istruzioni per il corretto funzionamento del servizio”, comprendendo, tra
l'altro, tutte le indicazioni per l'utilizzo dei documenti informatici (formazione, autenticazione,
protocollazione, trasmissione, conservazione, sicurezza), la descrizione dei flussi di lavorazione
dei documenti, il titolario di classificazione, le modalità di produzione e conservazione delle
223Vedi Agenzia per l’Innovazione nell’Amministrazione e nei Servizi Pubblici Locali, Protocolloinformatico, Gestione e organizzazione dei flussi documentali, in collaborazione con il Comune diPesaro. In I progetti di innovazione, cd-rom, Pesaro, maggio 2004.224 Vedi nota n. 14, capitolo n. 4.
165
registrazioni di protocollo, la descrizione funzionale e operativa del sistema di protocollo
informatico, i criteri e le modalità per le abilitazioni all'accesso ecc.
Si tratta indubbiamente di uno strumento complesso, che in alcune parti deve
necessariamente subire aggiornamenti frequenti, ma che costituisce un punto di riferimento
insostituibile per chiunque operi all'interno dell'Ente o abbia scambi documentali con esso.
Dal 2003 il servizio protocollo è stato inglobato all'interno del nuovo sportello al pubblico
chiamato Sportello Informa&servizi che rappresenta una importante innovazione del Comune di
Pesaro per facilitare i rapporti dei cittadini con l’Amministrazione nella direzione, intrapresa da
tempo, di porre al centro delle attività le esigenze degli utenti.
6.4 Il manuale di gestione dei flussi documentali: principali argomenti trattati
Il manuale di gestione, adottato con Delibera di Giunta Comunale n. 74 del 01/07/2003,
inizia con una definizione dei termini come ormai avviene con l’introduzione delle nuove
disposizioni legislative.
Il manuale è organizzato in capitoli e articoli: per facilitare la consultazione da parte degli
operatori comunali, ma anche, da parte dei cittadini interessati a capire come il Comune organizza
e conserva nel tempo i documenti relativi alla vita sociale-politica e amministrativa del proprio
territorio.
Il primo capitolo individua l'ambito di applicazione225, le finalità226 e l'organizzazione
comunale. Vengono di conseguenza definite l’Area Organizzativa Omogenea (A.O.O.), e le Unità
Organizzative Responsabili (U.O.R.) che sono responsabili di alcune fasi della protocollazione227.
225 Comune di Pesaro, Manuale di Gestione e Conservazione dei Documenti (M.G.C.D.), art. 2,Ambito di applicazione: Il presente manuale di gestione disciplina l’operatività del sistema per latenuta del protocollo informatico e dei flussi documentali del Comune di PESARO.226 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 3, Finalità: Il protocollo informatico è strumento del sistemadi gestione dei flussi documentali. Attraverso l’integrazione con le procedure informatiche digestione dei provvedimenti amministrativi, di accesso agli atti ed alle informazioni e diarchiviazione dei documenti nei diversi formati, realizza condizioni operative per il miglioramentodel flusso informatico e documentale all’interno dell’Ente, anche ai fini di snellimento etrasparenza dell’azione amministrativa.227 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 4, Individuazione A.O.O. e U.O.R.: 1) Le funzioni affidate odelegate al Comune e le attività ad esse connesse vengono attuate e poste in essere attraversol’organigramma della struttura organizzativa dell’Ente. La giunta definisce la macrostruttura delComune, indicando le linee fondamentali di organizzazione delle Aree e dei Servizi, mentrel’organizzazione interna ai Servizi è determinata dai singoli dirigenti. 2) Lo schema organizzativodell’Ente istituisce un unico servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione deiflussi documentali e degli archivi, per tutte le aree organizzative omogenee. 3) il servizioprotocollo provvede alla ricezione e protocollazione di tutta la corrispondenza in arrivo, mentrequella in partenza è protocollata dal servizio responsabile del procedimento amministrativo. 4) inaccordo con la Direzione Generale, il responsabile del protocollo, individua i servizi, o parti diessi, da considerare ai fini della gestione unica o coordinata dei documenti per grandi AreeOrganizzative Omogenee (A.O.O.), assicurando criteri uniformi di classificazione e archiviazione.5) Il responsabile del protocollo, individua i servizi, o tipologie di atti trattati dai singoli servizi,che costituiranno le Unità Organizzative Responsabili (U.O.R.), afferenti ad una A.O.O.; 6) LeU.O.R. coincidono con le Aree/Servizi individuate nella struttura organizzativa adottata dalla
166
Inoltre individua i protocolli speciali presenti nell'ente228.
II secondo capitolo individua le varie tipologie di documenti e ne specifica le modalità di
trattamento229. Vengono elencati i documenti non soggetti a protocollazione perché già riportati in
Giunta Comunale. 7) I documenti in partenza o interni prodotti dal Comune, devono riportare leseguenti informazioni: a) Stemma del Comune di Pesaro con la dicitura “Comune di Pesaro”; b)Denominazione dell’Area/Servizio; c) Data completa giorno, mese, anno; d) Numero diprotocollo; e) Oggetto del documento; f) firma autografa o digitale del responsabile delprocedimento amministrativo o suo delegato; g) numero di telefono e di fax del comune odell’Area/Servizio; h) Indirizzo istituzionale di posta elettronica. I seguenti elementi sonofacoltativi: i) Eventuale numero di collegamento o riferimento ad un eventuale precedentedocumento; J) Numero degli allegati; k) Nome del file. 8) I dirigenti, in accordo con ilresponsabile del protocollo, individuano le U.O.R. alle quali concedere i diritti di accesso alprotocollo informatico dei dati relativi alle varie tipologie di documenti; 9) Il responsabile delprotocollo, autorizza, per motivi organizzativi, la protocollazione informatica dellacorrispondenza, in arrivo direttamente dalle U.O.R. per gli atti di loro competenza, mediantecollegamento al sistema di protocollo informatico. 10) I servizi che non possono intervenire nelsistema di protocollo informatico per problemi tecnici di collegamento dovranno aver cura di farprotocollare i documenti di pertinenza dalla struttura immediatamente sovraordinata abilitataall’uso del protocollo informatico; 12) La numerazione del registro di protocollo, è di 6 cifre, dovela prima identifica eventuali gruppi di numerazione dell’ A.O.O. ; 13) Non sono consentite formedi registrazione su protocolli diversi dal protocollo informatico. sono tuttavia consentite la tenutadi registri per particolari tipologie di documenti come tipologie di documenti come indicato negliarticoli seguenti.228 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 5, Protocolli speciali: 1) In ragione della specificitàdell’attività relativa, sono autorizzati alla tenuta di protocolli speciali i seguenti servizi: a)Segreteria del Sindaco per i documenti riservati; b) Segreteria del Segretario Generale per idocumenti riservati; c) Atti da notificare e richieste informazioni; 2) I documenti destinati aiprotocolli speciali, sono protocollati solo nei protocolli speciali e non hanno alcun collegamentocon il protocollo informatico, devono comunque coordinarsi al protocollo informatico, rispettandola normativa vigente ed il presente manuale di gestione. 3) Il Responsabile del protocollo speciale,che è individuato nel responsabile delle relative strutture, sovrintende all’attività diprotocollazione con gli stessi compiti e doveri del responsabile della tenuta del protocolloinformatico. alla fine dell’anno il responsabile del protocollo speciale avrà cura di stampare ilregistro di protocollo e depositarlo presso l’ufficio del protocollo informatico. 4) I numeri deiprotocolli speciali sono preceduti da apposito codice identificativo assegnato dal responsabile delprotocollo informatico. 5) Il responsabile del protocollo speciale, riceve dal protocollo idocumenti, dove è stata riportata la data di arrivo, provvede alle operazioni di registrazione esegnatura del protocollo, e li trasmette ai soggetti interessati. 6) Il responsabile del protocollospeciale, può richiedere la successiva registrazione sul protocollo informatico.229 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 7, Tipologia dei documenti: 1) I documenti si distinguono indocumenti in arrivo, documenti in partenza , documenti interni. 2) In funzione del supporto e dellemodalità di formazione e trattamento dei documenti, si possono distinguere i seguenti casi: a)documenti analogici, sono quelli prodotti con strumenti analogici (es. lettera scritta a mano o amacchina) o con strumenti informatici (es. lettera prodotta tramite un sistema elettronico estampata). Come originale si considera quello cartaceo dotato di firma autografa; d) documentidata base, sono quelli prodotti direttamente con strumenti informatici, o trasferiti in seguito aduna trasformazione di un documento da supporto analogico a quello informatico non dotato di unsistema di firma digitale. Sono documenti conservati di norma sotto forma di data base trattatiattraverso una procedura informatica gestionale. Come originale si considera quello cartaceodotato di firma autografa; e) documenti informatici, sono quelli prodotti direttamente construmenti informatici, o trasferiti in seguito ad una operazione di trasformazione di un documentoda supporto analogico a quello informatico. Come originale si considera quello informaticodotato di un sistema di firma digitale conforme alle norme vigenti. 3) I documenti vanno trattatisecondo le disposizioni e le eccezioni previste nel presente manuale di gestione; 4) Il presentemanuale di gestione individua i documenti da non protocollare o da trattare in appositi registri.
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registri specifici o perché ritenuti non rilevanti ai fini giuridici. Per i documenti interni230 si
adottano soluzioni organizzative innovative, dove viene fatto ampio uso della strumentazione
informatica nelle fasi di produzione, archiviazione e trasmissione compresa l'introduzione di una
firma elettronica leggera, basata su identificazione del servizio, dell'operatore e password di
accesso.
II terzo capitolo è specifico per la gestione delle fasi di protocollazione. Individua le
responsabilità231 all'interno dell'organizzazione comunale e stabilisce il livello di sicurezza e di
riservatezza che le diverse tipologie di documenti devono avere. Prevede infine le modalità di
collegamento, tra i numeri di protocollo, idonee per costruire l'iter e quindi la storia della pratica.
Il quarto capitolo definisce il sistema informativo documentario iniziando dal trattamento
della corrispondenza in arrivo. Definisce come avviene la suddivisione, la classificazione, e
l'individuazione del servizio competente e di altri eventuali servizi interessati. Una volta
protocollato il documento in arrivo è collegato ad una eventuale pratica in essere. Se il documento
deve essere inviato a più servizi, viene scansionato e trasmesso elettronicamente ai singoli servizi.
L'originale viene sempre inviato al servizio al quale compete l'avvio del procedimento. Sempre nel
quarto capitolo sono individuate le modalità di conservazione dei documenti presso i singoli
servizi, con l'assegnazione delle relative responsabilità. Sono inoltre definite le modalità operative
230 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 9, Documenti interni: 1) I documenti interni sono idocumenti scambiati tra le U.O.R.; 2) I documenti interni sono prodotti, registrati, trasmessi econservati con strumenti informatici. Si distinguono in tre raggruppamenti: a) documenti dipreminente carattere informativo o di comunicazione; b) richiesta di pareri ad altre U.O.R.; c)documenti aventi rilevanza giuridica. 3) I documenti interni di preminente carattere informativosono memorie informali, appunti, brevi comunicazioni di rilevanza meramente informativascambiate tra uffici. Sono di norma scambiati attraverso il mezzo della posta elettronica internanon certificata; 4) I documenti interni scambiati tra le U.O.R. per acquisire pareri suprocedimenti nel corso del loro iter amministrativo, sono di norma scambiati con l’utilizzo diprocedure informatiche che assicurino la provenienza, l’ordine progressivo/temporale, l’oggetto ela conservazione dei documenti scambiati. 5) I documenti interni aventi rilevanza giuridica sonoquelli redatti dal personale nell’esercizio delle proprie finzioni e al fine di documentare fattiinerenti all’attività svolta e alla regolarità delle azioni amministrative. Per questa tipologia didocumenti è richiesta la protocollazione sul registro di protocollo generale. 6) I dirigenti delleAree/servizi individuano le tre diverse tipologie di documenti interni; 7) L’operazione diregistrazione, trasmissione e ricezione di documenti interni è effettuata dal responsabile delprocedimento amministrativo o da un suo delegato, ed avviene attraverso il sistema diautenticazione elettronica tutt’ora in uso per accedere alle procedure gestionali, abbinato allastazione di lavoro informatizzata.231 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 14, Responsabile del protocollo: 1) È responsabile delleattività connesse alla tenuta del protocollo con sistemi informatici il dirigente dell’Area, chenell’ambito della struttura organizzativa dell’ente, prevede la collocazione delle attività inerenti alprotocollo generale; 2) Il responsabile del protocollo, di concerto con l’amministratore di sistema,provvede a: a) individuare gli utenti ed attribuire loro un livello di autorizzazione all’uso difunzioni della procedura, distinguendo quelli abilitati alla mera consultazione dell’archivio, o diparti di esso, da quelli abilitati anche all’inserimento, modifica e aggiunta di informazioni; b)individuare gli utenti esterni che hanno accesso alle varie funzionalità; c) verificare che lefunzionalità del sistema in caso di guasti o anomalie siano ripristinate entro 24 ore dal fermodelle attività di protocollazione informatica; d) controllare il buon funzionamento degli strumentie dell’organizzazione delle attività di protocollazione e le funzionalità di accesso sia interno che
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per la protocollazione dei documenti in partenza e la consegna della corrispondenza in uscita al
servizio affrancatura e spedizione.
Il quinto capitolo entra nel merito del sistema archivistico, definendo le competenze
assegnate ai singoli servizi in merito alla gestione dell'archivio corrente, il passaggio all'archivio di
deposito e la successiva trasmissione dei fascicoli all'archivio storico. Questa è la parte del
manuale che ancora necessita di un ulteriore approfondimento per meglio gestire la delicata fase di
selezione dei documenti da trasferire all'archivio storico. Occorre superare l'attuale situazione di
incertezza su ciò che bisogna conservare e ciò che invece si può e si deve eliminare. Superando
una prassi ormai consolidata, che tende a fare in modo che di fronte a situazioni di dubbio non si
getti mai niente, con l’inevitabile conseguenza di non avere più spazi idonei dove collocare i
documenti di valore storico.
Il sesto capitolo tratta argomenti molto innovativi collegati: alla scansione dei documenti (il
processo che porta all’individuazione dei documenti da scansionare)232, alle modalità di
collaudo233, ai sistemi di conservazione234 ed alle modalità di accesso. Il comune ha adottato dal
esterno; e) autorizzare le operazioni di annullamento del protocollo; f) controllare l’osservanzadelle presenti norme da parte del personale addetto.232 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 47, Documenti soggetti a scansione: 1) I documenti susupporto cartaceo, in arrivo, in partenza o interno, dopo le operazioni di registrazione segnaturaprotocollo, nonché quelli facenti parte degli archivi correnti, di deposito e storico, possono essereacquisiti in formato immagine mediante il processo di scansione e trasformati in documentiinformatici. 2) I documenti prodotti da uno spooling di stampa possono essere trasferiti in formatoimmagine e trasformati in documenti informatici.233 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 49, Collaudo e sottoscrizione: 1) Sui files prodotti ildirigente del sistema informativo e il dirigente responsabile del servizio interessato allatrasformazione appongono contestualmente, dopo aver proceduto al collaudo secondo le modalitàpreviste nel piano di conservazione, il riferimento temporale e la loro firma digitale su ognisupporto contente i documenti conservati; 2) Ai fini della operazione di cui al comma 1, la firmadigitale apposta dal dirigente del Sistema Informativo certifica e accerta che il processo diconservazione è avvenuto secondo i criteri e le modalità tecniche-informatiche stabilite nel pianodi conservazione; la firma digitale apposta dal dirigente responsabile del servizio interessato allatrasformazione certifica e accerta la leggibilità e la integrità dei dati memorizzati sul supportoottico rispetto ai documenti originali.234 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 50, Collocazione supporti informatici: 1) Il Comitato accertache i supporti contenenti i documenti conservati, unitamente al piano di conservazione, sianocollocati nel luogo individuato nel piano di conservazione stesso. 2) Il Comitato dispone ladistruzione del documento analogico in base alle norme vigenti.Ad esso collegato è l’art. 51, Integrazioni e sostituzione documenti informatici: 1) In caso sianecessario portare modifiche ai documenti conservati, il Comitato tecnico provvede a tal finefacendo apporre il nuovo riferimento temporale e la nuova firma digitale da tutti i soggetti cheavevano sottoscritto i documenti; 2) Nel caso si debba modificare un documento originale ènecessaria l’ulteriore apposizione della firma digitale del riferimento temporale del soggetto cheaveva creato il documento originale o il soggetto al momento preposto alle sue finzioni, primadegli adempimenti del comma 1; 3) Tutte le operazioni di cui al comma 1 e 2 sono riportate nelpiano di conservazione.Inoltre il successivo art. 52, Verifiche periodiche: 1) Il dirigente responsabile del serviziointeressato alla trasformazione verifica periodicamente, almeno ogni due anni, lo stato diconservazione e la leggibilità. In caso di esito negativo, avverte immediatamente il dirigente delsistema informativo con cui concorderà le modalità per ripristinare la leggibilità; 2) Il dirigenteresponsabile del servizio interessato alla trasformazione e il dirigente del Sistema informativovaluteranno periodicamente, non oltre tre anni, l’opportunità di procedere al riversamento diretto o
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2000 un sistema di archiviazione ottica dei documenti. Ad oggi sono stati archiviati tutti i fogli di
famiglia e i cartellini anagrafici dall’unità d’Italia, per un totale di circa 500.000. Vengono
archiviati giornalmente i cartellini delle carte d’identità e i documenti in arrivo al protocollo
destinati a più servizi. Sono in corso la scansione delle concessioni e autorizzazioni edilizie e delle
abitabilità rilasciate dall’urbanistica a partire dal 1946 ad oggi per un totale di 80.000 documenti
multipagina.
Il manuale si conclude con il settimo capitolo relativo alle norme transitorie235 necessarie
per attuare quanto descritto nel manuale stesso.
6.5 Il manuale di gestione dei flussi documentali: funzionalità
Riguardo alle funzionalità del sistema di protocollo informatico, il manuale di gestione e
conservazione, disciplina intorno alle attività di :
- protocollazione della corrispondenza;
- ricezione e trasmissione telematiche;
- archiviazione documenti cartacei e/o informatici,
- scansione documenti analogici.
Rispetto a tali operazioni è opportuno ricordare la natura giuridica del registro di
protocollo.
Infatti il registro di protocollo è un atto pubblico originario che fa fede della provenienza e
dell’effettivo ricevimento o spedizione di un documento, indipendentemente dalla regolarità del
documento stesso, ed è idoneo a produrre effetti giuridici a favore o a danno delle parti.
La stessa natura giuridica permette l’identificazione in maniera univoca e certa attraverso la
segnatura del protocollo.
Obiettivi
sostitutivo dei documenti conservati. 3) Il processo di riversamento seguirà le medesime procedurepreviste negli articoli precedenti e dovrà essere annotato nel piano di conservazione. 4) Il dirigentedel Sistema informativo mantiene e rende accessibile un archivio del software dei programmi ingestione nelle eventuali diverse versioni. A tal fine procede ad un controllo periodico almeno ognidue anni. 5) I controlli periodici di cui ai commi precedenti sono annotati nel piano diconservazione.235 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 54, Norme transitorie: 1) Le norme del presente manuale digestione, relative all’adozione di strumenti informatici di lettura ottica, posta elettronica, sistemitelematici, per le finalità di gestione dei procedimenti amministrativi, dell’accesso e dellapartecipazione agli stessi, si intendono vincolanti se ed in quanto tale strumentazione risultaacquisita ed operante all’interno dell’ente. 2) Entro 4 mesi dalla data di approvazione da partedella Giunta Comunale del presente manuale, il servizio Sportello Informa&servizi apporterà ledovute modifiche organizzative alle fasi di lavorazione della corrispondenza consegnata allosportello o ricevuta tramite posta, affinché la data di arrivo posta sui documenti coincida con ladata di protocollazione, eliminando di conseguenza il timbro della data di arrivo sui documentisoggetti a protocollazione.
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Gli obiettivi che il protocollo persegue possono essere definiti a partire da due
considerazioni. In prima istanza occorre ricordare che il protocollo è uno strumento del sistema di
gestione dei flussi documentali. Secondariamente il protocollo realizza condizioni operative per il
miglioramento del flusso informatico e documentale all’interno dell’ente.
In concreto gli obiettivi perseguiti consistono in:
1) l’integrazione con le procedure informatiche di gestione dei procedimenti
amministrativi;
2) l’accesso agli atti ed alle informazioni;
3) l’archiviazione dei documenti nei diversi formati;
4) lo snellimento e la trasparenza dell’azione amministrativa.
Organizzazione del protocollo
Il protocollo è organizzato a partire dalla gestione della corrispondenza. La corrispondenza
in arrivo è smistata verso l’ufficio protocollo ed i servizi autorizzati. Viceversa la corrispondenza
in partenza è gestita rispetto ai singoli servizi. L’ufficio di protocollo si occupa specificatamente
dell’affrancatura della posta in partenza. Il tutto confluisce in un unico registro di protocollo.
Protocolli speciali sono previsti per la segreteria del sindaco (atti riservati) e per gli atti da
notificare.
Tipologia dei documenti
Occorre distinguere tra documenti destinati internamente all’ente e documenti in
arrivo/partenza destinati all’esterno. Nella prima categoria sono comprendere:
a) documenti informativi o di comunicazione;
b) richiesta di pareri;
c) atti amministrativi.
Sono documenti già soggetti a registrazione particolare su registri cartacei o informatici
Nella seconda, documenti in arrivo/partenza destinati all’esterno, sono da comprendere:
a) corrispondenza consegnata dalle poste o dai corrieri;
b) consegna a mano;
c) posta elettronica;
d) fax.
Sono documenti da valutare ai fini della protocollazione236.
236 Vedi nota n. 11, 12 e 13.
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Sistemi telematici
Per sistemi telematici s’intende il ricorso al fax237 ed alla posta elettronica238. Per il fax si fa
riferimento a quello ufficiale del protocollo n. 33919. Per la posta elettronica si fa riferimento alla
posta elettronica certificata che risponde all’indirizzo: [email protected]
Se i fax o le mail vengono ricevuti autonomamente occorre consegnarli al protocollo per la
registrazione e prima di spedirli provvedere alla protocollazione.
Si ricorda che solo i documenti informatici sottoscritti con firma digitale hanno valore
legale.
Documenti esclusi dalla protocollazione
237 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 11, Uso del telefax: 1) Il telefax ufficiale dell’ente è gestitodall’ufficio protocollo; 2) L’uso del telefax soddisfa il requisito della forma scritta e quindi ildocumento pervenuto/spedito via fax non necessita di essere seguito da altro originale; 3) Idocumenti pervenuti per mezzo di fax sono soggetti alla stessa procedura di protocollazione deglialtri documenti; 4) I singoli servizi possono disporre di un proprio fax. I servizi con U.O.R.abilitati alla protocollazione provvedono direttamente, mentre i rimanenti servizi consegnano ildocumento al protocollo; 5) Gli originali non necessitano di essere protocollati. L’assegnatario,acquisito l’originale, provvede ad unirlo al documento ricevuto via telefax; 6) A segnatura delprotocollo per i fax in partenza va posta sul documento e non sulla copertina di trasmissione delTelefax; 7) La segnatura del protocollo per i fax in partenza va posta sul documento e non sullacopertina di trasmissione del Telefax. La ricevuta di trasmissione va spillata al documentoprotocollato.238 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 12, Uso della posta elettronica e dei sistemi telematici: 1) E’giuridicamente rilevante la corrispondenza pervenuta per posta elettronica certificata al servizioprotocollo; 2) Il Comune di Pesaro ha definito una casella di posta elettronica, denominata casellaistituzionale, adibita a finalità di protocollazione. L’indirizzo di posta istituzionale è:[email protected]; 3) I documenti eventualmente pervenuti ad una casella diversada quella istituzionale dovranno essere inoltrati dai servizi, alla casella di posta interna denominata“Servizio Protocollo”. L’inoltro è da effettuare nello stesso giorno della ricezione; 4) I documentiinformatici pervenuti per posta elettronica non certificata o tramite altri sistemi telematici sonoprotocollati se sottoscritti con firma digitale o quando il sottoscrittore è identificato dal sistemainformatico con l’uso della carta d’identità elettronica ai sensi del D.P.R. 445/2000. Nei restanticasi, qualora si renda comunque necessario attribuire ad esso un’efficacia probatoria, il messaggioo il documento trasmesso via posta elettronica deve essere stampato, deve esservi apposta ladicitura “Documento ricevuto via posta elettronica” e trattarlo come un normale documentocartaceo; 5) L’addetto preposto allo smistamento delle e-mail, controlla i messaggi pervenuti nellacasella di posta istituzionale e in quella interna, (per questi ultimi fa fede la data di arrivo risultantenel messaggio inoltrato dal servizio), assegna la data di arrivo, verifica se siano o meno daprotocollare. Se non sono da protocollare li inoltra direttamente alla U.O.R. competente; se invecesono da protocollare effettua le operazioni di registrazione e segnatura del protocollo e li inoltraalla U.O.R. competente; 6) I documenti informatici in partenza prima di essere spediti devonoessere protocollati. Quelli spediti per posta elettronica, da qualsiasi servizio comunale, hannovalore giuridico solo se trasmessi attraverso il sistema di posta certificata; 7) Il responsabile delprotocollo cura la tenuta dell’elenco delle caselle di posta elettronica e dei sistemi elettronici perl’avvio della corrispondenza ai servizi interni dell’Ente. Ciascuna unità organizzativa avrà cura disegnalare tempestivamente al responsabile del protocollo la eventuale necessità di variazione.L’elenco è reso pubblico all’interno dell’ente tramite l’intranet del comune; 8) L’avvio dellacorrispondenza interna da parte del servizio protocollo o dalle U.O.R. con sistemi elettronici, valea tutti gli effetti come trasmissione del documento protocollato, anche in assenza del servizio diposta certificata.
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I documenti esclusi dalla protocollazione239 sono:
1) i documenti che non rivestono alcuna rilevanza giuridico-amministrativa;
2) i documenti esterni già soggetti a registrazione particolare su registri informatici (fatture,
certificati medici, ecc.);
3) i documenti esterni indirizzati alla persona;
4) gli atti amministrativi già soggetti a registrazione particolare su registri informatici
(verbali, determine, liquidazioni, mandati, ordini di servizio, ecc.);
5) le richieste interne rivolte al servizio personale (ferie, giustifiche, ecc.);
6) i documenti interni trasmessi ad altri servizi (richiesta di pareri, richieste interne,
convocazioni incontri, trasmissioni copie, ecc.) gestiti attraverso la procedura informatica “pareri e
copie”.
Elementi obbligatori
Per ciò che riguarda l’operazione di registrazione240 del protocollo, gli elementi
239 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 8, Documenti esclusi dalla registrazione di protocollo: 1)Sono escluse dalla registrazione di protocollo le seguenti tipologie di documenti: a) tutti idocumenti che, per loro stessa natura, non rivestono alcuna rilevanza giuridico-amministrativapresente o futura come stampe pubblicitarie od informative, inviti, note di ricezione dellecircolari; b) gazzette ufficiali, bollettini ufficiali della regione, libri, giornali, riviste, e ogni sortadi pubblicazione; c) gli allegati, se accompagnati da lettera di trasmissione e, in genere, tutti ilavori (elaborati tecnici, studi, statistiche, ecc.) che, essendo accompagnati da lettera ditrasmissione, non necessitano di ulteriore protocollazione; g) tutti i documenti già soggetti aregistrazione particolare su registri cartacei o informatici autorizzati quali: annotazioni,trascrizioni, registrazioni sugli atti dello stato civile, dell’anagrafe della popolazione e delle listeelettorali; registrazioni sui ruoli matricolari; registrazioni degli atti da notificare e da affiggereall’albo pretorio da parte del messo comunale; fatture, buoni d’ordine, mastri; atti deliberativi,atti dirigenziali; ordini del giorno, verbali di seduta; contratti; ecc.; h) tutti i documenti registratinei protocolli speciali individuati all’art. 5; i) atti relativi alle operazioni attinenti al censimentodella popolazione o di altri censimenti particolari; 2) Sono altresì esclusi dalla registrazione diprotocollo gli atti riservati personali. Gli assegnatari di detti documenti, se ritenuti importanti aifini della protocollazione, provvedono a consegnarli al servizio protocollo o alle U.O.R. per laregistrazione nel protocollo informatico.240 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 17, Individuazione degli elementi obbligatori dellaregistrazione di protocollo: 1) Gli elementi obbligatori del protocollo, cioè rilevanti sul pianogiuridico-probatorio, sono i seguenti: a) numero progressivo di protocollo del documento,generato automaticamente dal sistema e registrato in forma non modificabile; b) data diregistrazione di protocollo assegnata automaticamente dal sistema e registrata in forma nonmodificabile; c) mittente per i documenti ricevuti o, in alternativa, il destinatario o i destinatariper i documenti spediti, registrati in forma non modificabile, con indicazione del cognome e nomeoppure della ragione sociale, seguiti dal luogo di residenza o dalla sede. Nel caso che ilmittente/destinatario sia un ente o una associazione è sufficiente registrare la denominazioneprincipale senza ulteriori dettagli sulla relativa struttura organizzativa (es. Provincia Pesaro eUrbino); d) oggetto del documento, registrato in forma non modificabile; e) ufficio assegnatario;f) data e protocollo del documento ricevuto, se disponibile; g) per i documenti informatici,l’impronta del documento informatico, registrata in forma non modificabile; h) mezzo diconsegna; 2) qualora i destinatari siano più di uno, la registrazione a protocollo dovrà: a) riportareil primo, aggiungendo la dicitura “più altri”; b) in caso di petizioni o documenti simili, il mittente
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obbligatori, che devono essere necessariamente inseriti sono: il numero progressivo e la data
(assegnati in automatico), a cui si aggiungono l’indicazione del mittente/destinatario, l’oggetto,
l’ufficio assegnatario e l’impronta informatica (limitatamente ai documenti informatici). Rispetto
all’operazione di segnatura 241del protocollo, il documento deve obbligatoriamente vedere inserito
il numero progressivo e la data, che deve essere riportata in forma permanente e non modificabile.
Occorre ricordare che non è consentito utilizzare un precedente numero di protocollo242.
Elementi fondamentali dei documenti in partenza
Es.
sarà indicato con il nome del primo firmatario e della dicitura “più altri”; c) nel caso di gareindicare il numero di ditte invitate con la dicitura “n… invitati”; 3) L’oggetto deve essere indicatoin modo tale da rendere il documento distinguibile da altri e che permetta l’individuazione dellaspecifica pratica cui si riferisce o di cui ne costituisce il presupposto per la creazione.Ad esso è collegato il successivo art. 18, Inalterabilità, immodificabilità, validità, annullamentodegli elementi obbligatori del protocollo: 1) La registrazione degli elementi obbligatori delprotocollo, ad eccezione di quelli di cui alle lettere e) e f) dell’art. precedente, comma 1, non puòessere modificata né integrata, né cancellata, ma soltanto annullata mediante l’apposita procedura;2) E’ consentito, indipendentemente dal supporto materiale del registro di protocollo (cartaceo,informatico, ecc.), l’annullamento di una registrazione a protocollo solo attraverso l’apposizionedella dicitura “annullato”; 3) L’apposizione della dicitura “annullato” deve essere effettuata inmaniera tale da consentire la lettura delle informazioni originarie, nonché la data, l’identificativodell’operatore.241 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 26, Segnatura di protocollo, comma 1: La segnatura delprotocollo è l’apposizione o l’assegnazione all’originale del documento, in forma permanente enon modificabile, delle informazioni riguardanti la registrazione di protocollo. La registrazione esegnatura di protocollo costituiscono un’operazione unica e contestuale. Su tutta la corrispondenzaprotocollata, viene apposta una segnatura di protocollo comprendente: a) Dicitura della A.O.O. edella U.O.R. che ha effettuato la registrazione sul protocollo; b) Numero progressivo diprotocollo; c) Data di protocollazione; d) Data di arrivo; e) classificazione; f)Destinatario/mittente interno all’ente.242 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 20, Unicità del numero di protocollo: 1) Ogni numero diprotocollo individua un unico documento e, conseguenza, ogni documento reca un solo numero diprotocollo; 2) Non è consentita la protocollazione né la trasmissione di un documento recante unnumero di protocollo già utilizzato, neppure se l’affare o il procedimento amministrativo siesaurisce con un documento ricevuto e la risposta al medesimo nello stesso giorno diprotocollazione.
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Protocollo informatico: specificità
Il sistema di protocollo informatico e gestione dei flussi documentali, protocolla in
automatico i documenti cartacei in partenza prodotti con procedure informatiche. La
protocollazione in automatico è estesa anche ai documenti informatici in arrivo ed in partenza
(formati in XML). È inoltre attivo un sistema di protocollazione tramite web service rispetto ai
documenti cartacei in arrivo destinati ad essere trattati con procedure informatiche. Lo stesso
sistema di web service tratta anche documenti cartacei in partenza prodotti con procedure
informatiche.
Registro di emergenza
Il registro di emergenza243 viene utilizzato in casi eccezionali di blocco del sistema
243 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 25, Registro di emergenza: 1) Il responsabile del protocolloo, in caso di sua assenza, altro incaricato, autorizza lo svolgimento manuale delle operazioni diregistrazione di protocollo sul registro di emergenza, ogni qualvolta per cause tecniche non siapossibile utilizzare la procedura informatica; 2) Il registro di emergenza utilizza una numerazioneprogressiva, riferita alle registrazioni di emergenza, composta dal numero seguito dalla lettera“e”. Tale enumerazione progressiva inizia il 1° gennaio e si chiude il 31 dicembre di ogni anno; 3)
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informatico. È reso disponibile solo presso l’ufficio protocollo. Gli atti così registrati vengono
evidenziati da un numero progressivo seguito dalla lettera “e”.
Accesso
Dall’interno244 tutti possono accedere al protocollo. Si parlerà di riservatezza temporanea o
permanente245 a seconda della tipologia di atti in oggetto.
Sul registro di emergenza sono riportate la causa, la data e l’ora di inizio dell’interruzione nonchéla data e l’ora del ripristino della funzionalità del sistema; 4) Qualora l’impossibilità di utilizzarela procedura informatica si prolunghi oltre ventiquattro ore, il responsabile del protocollo puòautorizzare l’uso del registro di emergenza per periodi successivi; 5) Per ogni giornata diregistrazione manuale è riportato sul registro di emergenza il numero totale di operazioni registratemanualmente; 6) Nel registro di emergenza sono protocollati in via prioritaria i documenti per iquali riveste rilevanza l’effettiva data di partenza, oppure sia necessario avviare in giornataprovvedimenti amministrativi in seguito ai documenti in arrivo. Per gli altri documenti, ilresponsabile del protocollo può autorizzare il differimento delle operazioni di registrazione; 7) Leinformazioni relative ai documenti protocollati manualmente sono inserite nel sistema informaticoutilizzando una apposita funzione di recupero dei dati, entro dieci giorni dal ripristino dellafunzionalità del sistema, riportando l’indicazione del numero, e della data di registrazione assuntanel registro di emergenza.244 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 27, Accesso interno alle informazioni: 1) Tutti gli operatoridegli uffici abilitati possono accedere alla ricerca, visualizzazione e stampa dei dati registrati sulprotocollo informatico, ad eccezione dei numeri di protocollo definiti riservati; 2) Il responsabiledella tenuta del protocollo abilita l’accesso alla registrazione dei dati da parte degli utentiappartenenti all’amministrazione, prevedendo alla: a) abilitazione agli operatori del servizioprotocollo e delle U.O.R., per le operazioni di registrazione e di ricerca al protocollo riservato; b)abilitazione ad alcuni operatori del servizio di protocollo e delle U.O.R., per le operazioni diregistrazione e di ricerca al protocollo riservato; 3) Gli addetti al trattamento dei dati delprotocollo, in considerazione delle particolari e delicate informazioni di cui possono venire aconoscenza in ragione del loro servizio, sono tenuti in modo particolare al rispetto del segretod’ufficio.245 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 21, Riservatezza temporanea delle informazioni: 1) Per iprocedimenti amministrativi per i quali si renda necessaria la riservatezza temporanea delleinformazioni, o il differimento dei termini di accesso, è prevista una forma di accesso riservato alprotocollo, 2) Il responsabile del protocollo, e/o l’assegnatario devono indicare, la segnalazioneinerente alla riservatezza, che dovrà essere riportata sul protocollo informatico; 3) Il responsabiledel protocollo, su indicazione dell’assegnatario, rimuove la segnalazione inerente alla riservatezza,rendendo disponibile l’informazione.Riguardo alla riservatezza permanente l’art. 22, Il protocollo riservato, disciplina: 1) Sonopreviste particolari forme di riservatezza per la registrazione e l’accesso al protocollo: a)documenti legati a vicende di persone o a fatti privati o particolari; b) documenti di caratterepolitico e di indirizzo che, se resi noti, possano ostacolare il raggiungimento degli obiettiviprefissati; c) documenti dalla cui conoscenza, anche da parte del personale dell’ente, possaderivare pregiudizio a terzi o al buon andamento dell’attività amministrativa; d) documentiriguardanti i dati sensibili di cui all’art. 22 della legge 675/96 e relativi all’ordine pubblico e laprevenzione e repressione dei reati: in particolare la corrispondenza tenuta dai tribunali conl’Ufficio Servizi Sociali e quella riguardante atti di polizia giudiziaria, soprattutto di pertinenzadel comando di polizia Municipale. 2) il responsabile del protocollo dispone la registrazioneriservata dei documenti del precedente comma. La registrazione è effettuata da personale all’uopoautorizzato, con strumenti informatici opportunamente predisposti. Tali documenti, dopo leoperazioni di protocollazione, vengono reinseriti nella busta opportunamente chiusa ed inviati agliuffici di destinazione.
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Dall’esterno246 possono accedere al protocollo solo gli autorizzati a consultare l’iter della
propria pratica.
Smistamento corrispondenza
Per quel che concerne la corrispondenza in arrivo247 l’originale protocollato verrà
consegnato al servizio. Successivamente delle copie informatiche saranno trasmesse ad altri
servizi interessati. Saranno tenuti dei verbali della corrispondenza inerente a gare. Riguardo alla
Inoltre l’art. 23, Consultabilità dell’archivio riservato, stabilisce: 1) Il complesso dei documentiper i quali sia stata attivata la registrazione a protocollo con accesso riservato costituisce l’archivioriservato; 2) I documenti e i fascicoli dell’archivio riservato sono soggetti all’accesso con lemodalità e nei termini previsti dalla normativa vigente.246 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 28, Accesso esterno alle informazioni: 1) Per l’esercizio deldiritto di accesso ai documenti, di cui alla legge 241/90 e L. 142/90, l’Ufficio per le Relazioni conil Pubblico è direttamente collegato con il sistema di protocollo informatico e di gestioneinformatica dei flussi documentali; 2) L’accesso alle informazioni contenute nel registro diprotocollo informatico da parte dell’interessato, effettuato sia presso l’URP che direttamentepresso i servizi con le U.O.R. collegate al protocollo informatico, avviene in tempo reale; 3)Presso l’U.R.P. e le U.O.R. è consentito l’accesso a tutte le informazioni riportate sul protocolloinformatico ad eccezione di quelle definite riservate, per le quali occorre l’autorizzazione delresponsabile del protocollo; 4) E’ possibile l’accesso diretto esterno al sistema di protocolloinformatico e di gestione dei flussi documentali, da parte dell’interessato, se ed in quanto risultanodefinite ed operative le modalità tecniche ed organizzative volte a garantire la riservatezza dellepersone e l’identificazione certa del soggetto che effettua l’accesso. L’accesso per via telematicaalle informazioni avviene, previa identificazione del soggetto richiedente, come previsto dalD.P.R. 445/2000; 5) In relazione all’evoluzione dei sistemi di interoperabilità tra protocolli dipubbliche amministrazioni, saranno adeguati i sistemi di accesso e di registrazione automatica deidati di protocollo.247 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 29, Disposizioni sull’apertura della corrispondenza inarrivo: 1) La corrispondenza in arrivo va aperta di norma nel medesimo giorno lavorativo diricezione e contestualmente protocollata. In caso di eccessivi carichi di lavoro, considerato che leAree/Servizi possono dotarsi di proprie U.O.R. per la protocollazione della corrispondenza inpartenza, il servizio protocollo provvede prioritariamente al trattamento della corrispondenza inarrivo; 2) Su tutta la corrispondenza in entrata nell’Ente viene apposto dal servizio protocollo untimbro “ARRIVI” con la data di arrivo. Per le sedi U.O.R. autorizzate all’accettazione dellacorrispondenza in entrata, il timbro “ARRIVI” riporta anche la denominazione dell’U.O.R. 3) Ilservizio protocollo, e le U.O.R. acquisiscono tramite scanner i documenti che vengono consegnatia più servizi. Alla fase di acquisizione è legato l’invio del documento, in forma elettronica,all’assegnatario. Con l’acquisizione è legato l’invio del documento, in forma elettronica,all’assegnatario. Con l’acquisizione del documento si opera anche l’archiviazione ottica dellostesso. 4) La corrispondenza non viene aperta nei seguenti casi: a) corrispondenza riportantel’indicazione”offerta”, “gara d’appalto”, “concorso” o simili, o comunque dalla cui confezionesi evinca la partecipazione ad una gara; b) corrispondenza indirizzata nominativamente oppureriportante l’indicazione “riservata”, “confidenziale”, o simili, o comunque dalla cui confezione sievinca il carattere di corrispondenza privata; c) lettere indirizzate all’Ufficio Legale da avvocatio altri soggetti che a qualunque titolo assumano la difesa di terzi nei procedimenti giudiziari,amministrativi, disciplinari, ecc.; 5) La corrispondenza di cui al punto b) e c) del comma 2, vainoltrata direttamente al destinatario. Sarà cura dell’assegnatario provvedere alla protocollazionedella corrispondenza; 6) Il personale che si accorga di aver ricevuto tra la propria corrispondenzaun documento di non propria competenza deve consegnarlo o farlo pervenire tempestivamenteall’ufficio protocollo, per la conseguente trasmissione al servizio competente.
177
corrispondenza in partenza248 essa dovrà essere consegnata al protocollo in busta chiusa per
sottoporla all’affrancatura249.
Competenze dei servizi
I servizi sono responsabili della conservazione dei documenti (sottoforma di “pratica”).
Rispetto ai documenti in arrivo i servizi assegneranno il relativo responsabile del procedimento
connesso al documento/procedimento in oggetto250. Il servizio sarà responsabile della verifica
248 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 37, Protocollazione della posta in partenza: 1) Laprotocollazione della posta in partenza è effettuata direttamente dalle singole U.O.R. delleAree/Servizi se ed in quanto gli stessi sono collegati ed abilitati al sistema di protocolloinformatico. Diversamente la protocollazione della posta in partenza viene effettuata dal servizioprotocollo. Allo scopo i responsabili dei relativi procedimenti, fanno pervenire in duplice copia ildocumento da protocollare, congiuntamente alla busta ed alla eventuale ricevuta di ritornodebitamente compilate. Sarà cura del servizio protocollo riconsegnare al destinatario interno copiadel documento con la segnatura del protocollo; 2) E’ assolutamente vietato da parte del servizioprotocollo e dalle U.O.R. attribuire telefonicamente numeri di protocollo, essendo tenuti essi stessialle operazioni di registrazione e segnatura che abbisognano della materiale disponibilità deldocumento; 3) E’ ammessa la segnatura del protocollo tramite una procedura gestionaleinformatizzata che nell’ambito di un procedimento amministrativo automatizzato prevedal’emissione di un documento da inviare a terzi; 4) Ad eccezione del comma precedente le firme ele sigle necessarie alla redazione e alla perfezione giuridica del documento in partenza vannoapposte prima della sua protocollazione; 5) La confezione (busta, plico o simili) del documento inpartenza deve riportare il servizio cui afferisce il responsabile del procedimento amministrativo; 6)ogni documento in partenza deve trattare un unico argomento, indicato in modo tale che essorisulti sempre distinguibile da altri e ne risulti certa l’individuazione della specifica pratica cui siriferisce, e riportato, a cura dell’autore, nello spazio riservato all’oggetto; 7) Qualora i destinatarisiano più di uno, la registrazione a protocollo potrà riportare il destinatario primo nominativo ed ilnumero degli ulteriori destinatari oppure, per i documenti particolarmente rilevanti, allegarel’elenco dei destinatari che deve essere conservato unitamente alla minuta a cura del responsabiledel procedimento relativo; 8) Per gli inviti a gare pubbliche può utilizzarsi, per indicare idestinatari, la dizione “Varie ditte loro sedi”. L’ufficio che ha indetto la gara conserva, in allegatoalla copia del documento spedito, l’elenco dei destinatari; 9) Per trasmettere un documento viaposta elettronica, il responsabile del procedimento, provvede alla protocollazione e lo trasmettesecondo le procedure individuate all’art. 12.249 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 38, Affrancatura corrispondenza: 1) Il servizio protocolloprovvede alle operazioni di affrancatura della corrispondenza in partenza comprensive di: a)affrancatura lettere ordinarie; b) pesatura ed affrancatura corrispondente delle letteresoprappeso; c) affrancatura lettere fuori formato; d) pesatura, timbratura ed affrancatura postaprioritaria; e) ricezione e verifica delle distinte di raccomandate compilate dagli uffici; f)numerazione ed etichettatura delle raccomandate e delle corrispondenti ricevute; g) pesatura,affrancatura e registrazioni raccomandate estere; 2) Al fine di consentire il regolare svolgimentodelle operazioni di cui al comma precedente, la corrispondenza in partenza deve essere conferita alservizio protocollo entro le ore 10:30, opportunamente confezionata ed in busta chiusa (se nondeve essere effettuata la protocollazione).250 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 33, Trasmissione dei documenti e determinazione dell’unitàorganizzativa responsabile del documento in arrivo: 1) Il servizio protocollo smista lacorrispondenza in arrivo, aperta e protocollata, indirizzando l’originale di ciascun documento allaU.O.R., che per quanto di conoscenza del servizio protocollo stesso, ha competenzasull’argomento specificato nel documento; come il documento, anche la registrazione sulprotocollo informatico risulta in carico ad una determinata U.O.R., che è l’unico, che insieme alprotocollo generale, può opporvi modifiche ed integrazioni. “) La trasmissione dei documenti dalservizio protocollo e dalle U.O.R. alle strutture competenti, avviene mediante l’utilizzo di
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dell’integrità del documento e della verifica della firma digitale. Il corrispondente servizio sarà
inoltre responsabile della vera e propria operazione di protocollazione e dell’avvio del
procedimento.
Rispetto ai documenti in partenza i servizi si occuperanno di protocollare la corrispondenza
e di archiviare la pratica corrispondente.
strumenti informatici di lettura ottica e trasmissione elettronica. In carenza di dette attrezzature, idocumenti in arrivo sono trasmessi in originale e per competenza all’unità organizzativaresponsabile; 3) Fino a quando non sarà possibile trasmettere tutti i documenti in formaelettronica, il servizio di consegna e ritiro viene gestito attraverso gli uscieri delle rispettiveU.O.R. e/o personale appositamente incaricato dal servizio di protocollo; 4) Al fine di evitaredisguidi e ritardi nella ricezione della corrispondenza, ciascuna U.O.R. potrà accedere alprotocollo informatico e verificare l’elenco dei documenti assegnati al suo servizio, edeventualmente segnalare al protocollo l’eventuale smarrimento di un documento protocollato; 5) Ilservizio protocollo, in collaborazione con i dirigenti delle Aree/Servizi individuano ulteriorisistemi atti ad assicurare l’efficiente e sicuro trasferimento di documenti, con doppiaprotocollazione, eccessivo utilizzo di sistemi di carico e scarico, ecc.; 6) Qualora un documentotratti più argomenti, imputabili a procedimenti amministrativi diversi, è possibile farne ilnecessario numero di copie per l’inoltro di ciascuna di esse ai corrispondenti responsabili,preferibilmente attraverso sistemi elettronici di trasmissione; 7) Al fine di evitare disguidi e ritardinella ricezione della corrispondenza, ciascun Area/Servizio deve provvedere a segnalaretempestivamente eventuali variazioni nelle proprie competenze o nella modulistica adottata.Inoltre il successivo art. 35, Assegnazione del responsabile del procedimento al documento inarrivo, disciplina che: 1) L’unità organizzativa responsabile del procedimento amministrativoprovvede ad assegnare al documento in arrivo il nominativo del responsabile del procedimentoamministrativo; 2) Nel caso che una U.O.R. riceva un documento originale relativo a materieestranee alla propria specifica competenza, oppure, a causa di un disguido o di un errore, undocumento indirizzato ad altri, il responsabile dell’U.O.R. può scegliere: a) di far recapitare alprotocollo il documento per l’avvio ad altra U.O.R.; il protocollo provvederà anche a registrarel’avvenuta movimentazione sul registro; b) di inoltrare direttamente il documento alla U.O.R.competente registrando l’avvenuta movimentazione sul registro; 3) I termini per la definizione delprocedimento amministrativo, che prende avvio dal documento, decorrono comunque dalla data dipresentazione dello stesso al servizio protocollo, attestata dal servizio protocollo o dalle U.O.R.,come data arrivo.Ad esso è collegato il successivo art. 36, Compiti del responsabile del procedimentoamministrativo sul documento in arrivo: 1) Spettano al responsabile del procedimentoamministrativo le incombenze relative alla gestione del documento e alla registrazione delleinformazioni ad esso collegate, cioè degli elementi accessori del protocollo (classificazione,fascicolazione, termini di conclusione del procedimento amministrativo, etc.) ed in particolarequelle utili a fornire informazioni sul legame esistente tra ciascun documento registrato, ilfascicolo e il singolo procedimento cui esso è associato; 2) L’assegnatario del documento èresponsabile della verifica dell’integrità del documento e del riconoscimento delmittente/destinatario; 3) Nel caso di documenti dotati di firma digitale, il responsabile delprocedimento amministrativo o suo delegato, ha il compito di verificare l’autenticità della firmadigitale e l’integrità del documento pervenuto. Qualora la verifica di integrità fallisse, ilresponsabile del procedimento decide se attribuire o meno rilevanza giuridico probatoria aldocumento; 4) Quando, nel corso dell’iter di un procedimento, un documento debba passare dauna U.O.R. ad altra per l’acquisizione dei pareri, il servizio che ha in carico il documento,mantiene l’originale e richiede i pareri attraverso la procedura informatica di gestione dei pareri;5) Quando, invece, nel corso dell’iter si presenti il caso di dover trasferire il procedimentoamministrativo ad altra U.O.R., il responsabile del procedimento deve trasmettere il documentooriginale segnalando sul registro di protocollo l’avvenuta movimentazione seguendo la proceduraindicata all’art. 35, comma 2; 6) Infine, quando, il responsabile del procedimento ritengaopportuno portare altri uffici a conoscenza del contenuto di un documento, deve provvedereall’inoltro delle copie attraverso la procedura di gestione informatica delle copie.
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Archivio comunale: il responsabile del servizio di archivio
Il ruolo di responsabile del servizio di archivio spetta, rispetto all’archivio corrente, al
singolo servizio. Archivio corrente che sarà costituito da documenti relativi ad attività in corso di
svolgimento. Le pratiche concluse dovrebbero poi passare all’archivio di deposito. Il ruolo di
responsabile del servizio di archivio di deposito è di competenza di chi lo conserva. L’archivio di
deposito è costituito da documenti relativi ad affari conclusi. Le pratiche concluse a questo livello
dell’archivio comunale sono da eliminare o da passare all’archivio storico. La responsabilità del
servizio di archivio storico è competenza del servizio archivio, il quale vigilerà su documenti la
cui conservazione è prevista a tempo illimitato.
Scansione archivi analogici
L’operazione di scansione degli archivi analogici è diretta da un Comitato tecnico251
composto dai dirigenti interessati. Tale comitato definisce il piano attraverso cui viene gestita la
conversione da documenti analogici al formato digitale, la conservazione dei documenti
informatici ed il riversamento periodico. Riguardo alla conservazione dei documenti informatici il
piano detta le regole inerenti la sicurezza dei sistemi informatici adottati.252
6.6 Alcune considerazioni
Nel comune di Pesaro è difficile indicare una data per l’avvio del protocollo informatico, in
quanto si è trattato di un processo costante, dove il supporto informatico e gli aspetti organizzativi
251 Comune di Pesaro, M.G.C.D., art. 48, Comitato tecnico e piano di conservazione: 1) Per leoperazioni di cui all’articolo precedente è costituito un Comitato tecnico formato dal dirigente delsistema informativo, dal dirigente dell’archivio protocollo e dal dirigente responsabile del serviziointeressato alla trasformazione. Il Comitato individua i documenti che dovranno essere oggettodella archiviazione e della conservazione ottica definendo un dettagliato piano di conservazione incui: a) si definisce la natura dei documenti individuati, stabilendo se trattasi di documentianalogici originali o non originali, digitali o informatici, unici o non unici, la sensibilità ai finidella privacy, la quantità approssimativa e ogni altro elemento che si ritenga utile; b) si stabiliscele modalità di trasformazione dei documenti (operazione di scanner o spooling) necessarie al finedi renderli idonei per la memorizzazione su supporti ottici; c) si stabilisce il formato informaticocon cui devono essere conservati i documenti, gli indici di ricerca, la natura del supporto otticoche deve contenere i documenti conservati, l’eventuale disposizione in rete e l’individuazione delserver, le modalità di abilitazione all’accesso, la quantità di documenti che ogni singolo supportodeve contenere, i criteri di classificazione ed etichettatura dei supporti, i sistemi di protezionedigitale, il software gestionale che dovrà essere utilizzato per la gestione e archiviazione deidocumenti memorizzati e conservati, la creazione di un manuale operativo, le modalità dicollaudo, i tempi di esecuzione, i costi presunti.252 Vedi Agenzia per l’Innovazione nell’Amministrazione e nei Servizi Pubblici Locali,Presentazione in power point delle funzionalità del manuale di gestione dei flussi documentali. Incollaborazione con il Comune di Pesaro. In I progetti dell’innovazione, cd-rom, Pesaro, maggio2004.
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si sono influenzati a vicenda, nell’intento di migliorare la gestione di procedimenti amministrativi
verso una maggiore trasparenza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.
Per questo il processo non può considerarsi concluso. I futuri campi di intervento si stanno
ormai delineando. Ci si riferisce alle comunicazioni multicanale, le nuove modalità di produzione
e trasmissione dei documenti a cui occorre adeguare la struttura organizzativa del comune.
Occorre essere pronti a produrre, ricevere, trattare e a spedire documenti su diversi supporti
e con diversi canali di trasmissione assicurando nel contempo una corretta conservazione della
base documentale indipendentemente dal tipo di supporto.
181
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Decreto legislativo n. 10 del 23 gennaio 2002, Attuazione della direttiva comunitaria
1999/93/CE relativa ad un quadro comunitario per la firma elettronica;
Deliberazione AIPA n. 24/1998, Art. 2, comma 15, della Legge 24 dicembre 1993, n 537:
Regole tecniche per l’uso dei supporti ottici;
Deliberazione AIPA n. 42/2001, 13 dicembre 2001, Regole tecniche per la riproduzione e
conservazione di documenti su supporto ottico idoneo a garantire la conformità dei documenti agli
originali – articolo 6, commi 1 e 2, del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 2000, n. 445;
Deliberazione AIPA n. 51/2000 del 23 novembre 2000, Regole tecniche in materia di
formazione e conservazione di documenti informatici delle pubbliche amministrazioni ai sensi
dell’art. 18, comma 3, del Decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997, n. 513;
Direttiva comunitaria 95/46/CE del Parlamento EU e del Consiglio, del 24 ottobre 1995;
Direttiva del 18 dicembre 2003, Linee guida in materia di digitalizzazione
dell’amministrazione per l’anno 2004 (G.U. n. 28 del 4-2-2004);
186
Direttiva del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, 9 dicembre 2002, Trasparenza
dell’azione amministrativa e gestione elettronica dei flussi documentali;
Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 ottobre 1999, Gestione informatica dei
flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni;
Legge 15 maggio 1997, n. 127, Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa
e dei procedimenti di decisione e di controllo;
Legge 15 marzo 1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti
alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa;
Legge 24 novembre 2000, n. 340, Disposizioni per la delegificazione e per la
semplificazione di procedimenti amministrativi;
Legge 27 dicembre 2002, n. 289, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello stato (legge finanziaria 2003);
Legge 29 luglio 2003, n. 229, Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto
normativo e codificazione – Legge di semplificazione;
Legge 31 dicembre 1996, n. 675, Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al
trattamento dei dati personali;
Legge 7 agosto 1990, n. 241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi;
Regio decreto 10 giugno 1889, n. 6107, Regolamento esecutivo della legge relativa
all’amministrazione comunale e provinciale;
Regio decreto 12 febbraio 1911, n. 297, Approvazione del regolamento per la esecuzione
della legge comunale e provinciale;
Regio decreto 12 febbraio 1911, n. 297, Regolamento attinente alla legge
sull’amministrazione comunale e provinciale;
Regio decreto 19 settembre 1898, n. 394, Regolamento di attuazione della legge
sull’amministrazione comunale e provinciale;
187
Regio decreto 25 gennaio 1900, Approvazione del regolamento per gli uffici di registratura e
di archivio delle Amministrazioni Centrali;
Regio decreto 27 maggio 1875, n. 2552;
Regio decreto 3 marzo 1934, n. 383, Approvazione del testo unico della legge comunale e
provinciale;
Regio decreto 8 giugno 1865, n. 2321, Allegato A, Regolamento per la esecuzione della
legge sull’amministrazione comunale e provinciale;
Regione Lazio - Regolamento n. 1 del 19 ottobre 1987, Regolamento per la tenuta ed il
funzionamento dei protocolli e degli archivi della Giunta della Regione Lazio;
Regione Umbria – Regolamento n. 21 del 29 giugno 1989, Ordinamento degli archivi della
Giunta Regionale;
Schema di decreto legislativo recante Codice dell’ammnistrazione digitale, versione dell’
11/11/2004;
Documentazione di indirizzo
Circolare 7 maggio 2001, n. AIPA/CR/28, Articolo 18, comma 2, del decreto del Presidente
del consiglio dei ministri 31 ottobre 2000, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 21 novembre 2000, n.
272, recante regole tecniche per il protocollo informatico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 – Standard, modalità di trasmissione, formato e definizioni
dei tipi di informazioni minime ed accessorie comunemente scambiate tra le pubbliche
amministrazioni e associate ai documenti protocollati;
Comune di Pesaro - Delibera di Giunta Comunale n. 74 del 01-07-2003;
Linee guida alla realizzazione dei sistemi di protocollo informatico e gestione dei flussi
documentali nelle pubbliche amministrazioni, (GEDOC 2), a cura di A. FUGGETTA, settembre
2000;
Linee guida per l’adozione del protocollo informatico e per il trattamento informatico dei
procedimenti amministrativi, da G.U. Serie Generale n. 249 del 25/10/2003, contenuto in i
188
Quaderni. Servizio protocollo elettronico e documentale in modalità ASP, pubblicazione a cura del
CNIPA, n. 3, maggio 2004, Roma. Supplemento al n. 4/2004 di Innovazione, periodico del CNIPA;
Piano per l’informatica della P.A.(1995-1997), AIPA, approvato nel giugno 1994;
Studio di prefattibilità sul sistema di gestione dei flussi di documenti (sistema GEDOC),
GEDOC 1, AIPA, versione 24 febbraio 1997;
Documentazione di riferimento
Agenzia per l’Innovazione nell’Amministrazione e nei Servizi Pubblici Locali, Protocollo
informatico, Gestione e organizzazione dei flussi documentali, in collaborazione con il Comune di
Pesaro. In I progetti di innovazione, cd-rom, Pesaro, maggio 2004;
Agenzia per l’Innovazione nell’Amministrazione e nei Servizi Pubblici Locali,
Presentazione in power point delle funzionalità del manuale di gestione dei flussi documentali. In
collaborazione con il Comune di Pesaro. In I progetti di innovazione, cd-rom, Pesaro, maggio 2004;
Allegato 5 al Capitolato Tecnico, Contenuti dei prodotti di consegna. Intermedi e finali,
previsti nella fornitura, circa la “Gara relativa alla fornitura di servizi di protocollo informatico e
gestione documentale, in modalità ASP, e di altri servizi correlati a favore delle pubbliche
amministrazioni”. In www.consip.it;
Allegato 6 al Capitolato Tecnico, Requisiti di qualità e livelli di servizio specifici della
fornitura, circa la “Gara relativa alla fornitura di servizi di protocollo informatico e gestione
documentale, in modalità ASP, e di altri servizi correlati a favore delle pubbliche amministrazioni”.
In www.consip.it;
Capitolato Tecnico, Capitolato relativo all’erogazione di servizi di protocollo informatico e
gestione documentale, in modalità ASP, e di altri servizi correlati a favore delle pubbliche
amministrazioni, circa la “Gara relativa alla fornitura di servizi di protocollo informatico e gestione
documentale, in modalità ASP, e di altri servizi correlati a favore delle pubbliche amministrazioni”.
In www.consip.it;
Disciplinare di servizio, allegato al Protocollo di adesione, in i Quaderni. Servizio
protocollo elettronico e documentale in modalità ASP, pubblicazione a cura del CNIPA, n. 3
maggio 2004. Supplemento al n. 4/2004 di Innovazione periodico del CNIPA;
189
Guida ai servizi di Indice delle amministrazioni pubbliche e delle aree organizzative e Posta
Elettronica Certificata, Area infrastrutture nazionali condivise, CNIPA, 15 marzo 2004;
La gestione elettronica dei documenti e la tenuta degli archivi. Principi generali e requisiti
archivistici, a cura di M. GUERCIO, in www.protocollo.gov.it;
Linee strategiche del progetto di informatizzazione del protocollo e dei flussi documentali
nella P.A., Normativa di riferimento, AIPA, in www.governo.it;
Manuale di Gestione e Conservazione dei Documenti, Comune di Pesaro, adottato con
delibera di giunta comunale n. 74 del 01- 07- 2003;
Protocollo di adesione, in i Quaderni. Servizio protocollo elettronico e documentale in
modalità ASP, pubblicazione a cura del CNIPA, n. 3 maggio 2004. Supplemento al n. 4/2004 di
Innovazione periodico del CNIPA;
Servizio di protocollo informatico in modalità ASP, Informativa sull’aggiudicazione, Centro
di competenza sul protocollo informatico, 19/12/2003. In www.protocollo.gov.it;
Siti consultati
http://indicepa.gov.it;
http://www.uninav.it/prot/protinf.htm;
www.acquistiinretepa.it;
www.aipa.it;
www.cnipa.gov.it;
www.consip.it;
www.governo.it;
www.innovazione.gov.it;
www.legalmail.it;
www.nir.it;
www.pallme.com;
www.protocollo.gov.it;
www.sspa.it;
190
Comune di Pesaro
Manualedi gestione e conservazione
dei documenti
191
INDICE
CAPO I DEFINIZIONE E AMBITO DI APPLICAZIONEart. 1. - Definizioniart. 2. – Ambito di applicazioneart. 3. – Finalitàart. 4. – Individuazione A.O.O. e U.O.R.art. 5. – Protocolli speciali.
CAPO II IL DOCUMENTOart. 6. - Produzione dei documentiart. 7. - Tipologia dei documentiart. 8. - Documenti esclusi dalla registrazione del protocolloart. 9. – Documenti interniart. 10. - Documenti interni appartenenti a diverse A.O.O.art. 11. - Uso del telefaxart. 12. - Uso della posta elettronica e dei sistemi telematici
CAPO III IL PROTOCOLLOart. 13. - Natura giuridica del registro di protocolloart. 14. – Responsabile del protocolloart. 15. - Protocollazione con sistemi automatizzatiart. 16. - Elementi obbligatori ed elementi accessori della registrazione di protocolloart. 17. - Individuazione degli elementi obbligatori della registrazione di protocolloart. 18. - Inalterabilità, immodificabilità, validità, annullamento degli elementi obbligatori del
protocolloart. 19. - Individuazione degli elementi accessori della registrazione di protocolloart. 20. - Unicità del numero di protocolloart. 21. - Riservatezza temporanea delle informazioniart. 22. - Il protocollo riservatoart. 23. - Consultabilità dell'archivio riservatoart. 24. - Stampa del registro di protocollo informatizzatoart. 25. - Registro di emergenzaart. 26. - Segnatura di protocolloart. 27. - Accesso interno alle informazioniart. 28. - Accesso esterno alle informazioni
CAPO IV SISTEMA INFORMATIVO DOCUMENTARIOart. 29. - Disposizioni sull'apertura della corrispondenza in arrivoart. 30. - Protocollazione della busta di una garaart. 31. - Protocollazione del documento in arrivoart. 32. - Rilascio di ricevuta del documento in arrivoart. 33. - Trasmissione dei documenti e determinazione dell'unità organizzativa responsabile del
documento in arrivoart. 34. - Corrispondenza Sindacoart. 35. - Assegnazione del responsabile del procedimento amministrativo al doumento in arrivoart. 36. - Compiti del responsabile del procedimento amministrativo sul docu- mento in arrivoart. 37. - Protocollazione della posta in partenzaart. 38. - Affrancatura corrispondenza in partenzaart. 39. - Conteggi spedizione corrispondenzaart. 40. - Ritiro e consegna posta all’ufficio postaleart. 41. - Ritiro e consegna posta agli uffici comunali.
192
CAPO V SISTEMA ARCHIVISTICOart. 42. – Tipologia degli archivi.art. 43. – Archivio corrente.art. 44. – Fascicolazione.art. 45. – Titolario e classificazione.art. 46. – Trasmissione del fascicolo all’archivio di deposito.
CAPO VI SCANSIONE DEI DOCUMENTIart. 47. – Documenti soggetti a scansioneart. 48. – Comitato tecnico e piano di conservazione.art. 49. – Collaudo e sottoscrizione.art. 50. – Collocazione supporti informatici.art. 51. – Integrazione e sostituzione documenti informatici.art. 52. – Verifiche periodiche.
CAPO VII NORME TRANSITORIE E FINALIart. 53. - Personaleart. 54. - Norme transitorieart. 55. - Norme di rinvio
CAPO IDEFINIZIONI E
AMBITO DI APPLICAZIONE
art. 1
193
DEFINIZIONI
1. Per documento amministrativo si intende ogni rappresentazione informatica, grafica,fotocinematografica, elettromagnetica, o di qualunque altra specie del contenuto di atti, ancheinterni, prodotti e acquisiti ai fini dell'attività amministrativa.
2. Per documento informatico la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamenterilevanti.
3. Per documento analogico si intende un documento amministrativo prodotto su supporto noninformatico.
4. Per versione informatica di un documento analogico si intende una copia del documentoprodotto su supporto informatico.
5. Per versione analogica di un documento informatico si intende una copia, di norma cartacea, diun documento prodotto in origine su supporto informatico.
6. Per gestione documentale si intende l’insieme delle attività finalizzate alla registrazione diprotocollo e alla classificazione, organizzazione, assegnazione e reperimento dei documentiformati o acquisiti dall’amministrazione comunale.
7. Per protocollo si intende l’insieme delle procedure e degli elementi attraverso i quali idocumenti vengono trattati sotto il profilo giuridico-gestionale.
8. Per sistema di protocollo informatico si intende l’insieme delle risorse di calcolo, degliapparati, delle reti di comunicazione e delle procedure informatiche utilizzate dal comune per lagestione dei documenti.
9. Per segnatura di protocollo si intende l’apposizione o l’associazione all’originale deldocumento, in forma permanente e non modificabile, delle informazioni riguardanti ildocumento stesso.
10. Per titolario si intende lo strumento che consente di classificare, in maniera logica, sistematica ecoerente, la documentazione archivistica che venga prodotta o comunque acquisita dalComune, durante lo svolgimento dell’attività amministrativa.
11. Per procedura informatica gestionale si intende il sistema di registrazione informatico, collegatoal protocollo, con il quale i vari soggetti che nell’ambito dell’amministrazione comunaleintervengono nel procedimento amministrativo, registrano la loro attività, ai fini delladefinizione del procedimento nonché dell’accesso e della partecipazione allo stesso.
12. Per registro si intende un documento costituito dalla registrazione in sequenza, secondo criteripredefiniti, di una pluralità di documenti. In ambiente digitale i registri possono assumere laforma di un database.
13. Per Area Organizzativa Omogenea (A.O.O.), si intende l’insieme definito delle U.O.R. cheabbiano comuni attività, per la gestione dei flussi documentali;
14. Per Unità Organizzativa Responsabile (U.O.R.), si intende il servizio, o parte di esso, chenell’ambito della struttura organizzativa dell’Ente, afferisce ad una A.O.O.
15. Per addetto al trattamento dei dati relativi al protocollo si intende il funzionario incaricato dalresponsabile del protocollo, o dal dirigente dell’U.O.R., all’inserimento dei dati sullaprocedura del protocollo informatico.
16. Per responsabile del protocollo, si intende il dirigente o il funzionario delegato dal dirigente,responsabile della tenuta del protocollo informatico;
17. Per assegnatario del documento si intende il servizio, che nell’ambito della strutturaorganizzativa dell’ente, viene individuato come destinatario/mittente del documentoprotocollato.
art. 2Ambito di applicazione
Il presente manuale di gestione disciplina l’operatività del sistema per la tenuta del protocolloinformatico e dei flussi documentali del Comune di PESARO.
art. 3
194
Finalità1. Il protocollo informatico è strumento del sistema di gestione dei flussi documentali. Attraverso
l’integrazione con le procedure informatiche di gestione dei provvedimenti amministrativi, diaccesso agli atti ed alle informazioni e di archiviazione dei documenti nei diversi formati,realizza condizioni operative per il miglioramento del flusso informatico e documentaleall’interno dell’Ente, anche ai fini di snellimento e trasparenza dell’azione amministrativa.
art. 4Individuazione A.O.O e U.O.R.
1. le funzioni affidate o delegate al Comune e le attività ad esse connesse vengono attuate e postein essere attraverso l’organigramma della struttura organizzativa dell’Ente. La GiuntaComunale definisce la macrostruttura del Comune, indicando le linee fondamentali diorganizzazione delle Aree e dei Servizi, mentre l’organizzazione interna ai Servizi èdeterminata dai singoli Dirigenti.
2. Lo schema organizzativo dell'Ente istituisce un unico servizio per la tenuta del protocolloinformatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi, per tutte le aree organizzativeomogenee.
3. Il servizio protocollo provvede alla ricezione e protocollazione di tutta la corrispondenza inarrivo, mentre quella in partenza è protocollata dal servizio responsabile del procedimentoamministrativo.
4. In accordo con la Direzione Generale, il responsabile del protocollo, individua i servizi, o partidi essi, da considerare ai fini della gestione unica o coordinata dei documenti per grandi AreeOrganizzative Omogenee (A.O.O.), assicurando criteri uniformi di classificazione earchiviazione.
5. Il responsabile del protocollo, individua i servizi, o tipologie di atti trattati dai singoli servizi,che costituiranno le Unità Organizzative Responsabili (U.O.R.), afferenti ad una A.O.O.
6. Le U.O.R. coincidono con le Aree/Servizi individuate nella struttura organizzativa adottatadalla Giunta Comunale.
7. I documenti in partenza o interni prodotti dal Comune, devono riportare le seguentiinformazioni:a) Stemma del Comune di Pesaro con la dicitura “Comune di Pesaro”;b) Denominazione dell’Area/servizio;c) Data completa giorno, mese, anno;d) Numero di protocollo;e) Oggetto del documento;f) Firma autografa o digitale del responsabile del procedimento amministrativo o suo
delegato;g) Numero di telefono e di fax del Comune o dell’Area/Servizio;h) Indirizzo istituzionale di posta elettronica.
I seguenti elementi sono facoltativi:i) Eventuale numero di collegamento o riferimento ad un eventuale precedente documento;j) Numero degli allegati;k) Nome del file.
8. I Dirigenti, in accordo con il responsabile del protocollo, individuano le U.O.R. alle qualiconcedere i diritti di accesso al protocollo informatico dei dati relativi alle varie tipologie didocumenti.
9. Il responsabile del protocollo, autorizza, per motivi organizzativi, la protocollazioneinformatica della corrispondenza, in arrivo direttamente dalle U.O.R. per gli atti di lorocompetenza, mediante collegamento al sistema di protocollo informatico.
10. I servizi che non possono intervenire nel sistema di protocollo informatico per problemi tecnicidi collegamento dovranno aver cura di far protocollare i documenti di pertinenza dalla strutturaimmediatamente sovraordinata abilitata all’uso del protocollo informatico.
11. Il registro di protocollo, unico per ogni A.O.O., si apre il 1^ gennaio e si chiude il 31 dicembredi ogni anno.
12. La numerazione del registro di protocollo, è di 6 cifre, dove la prima cifra identifica eventualigruppi di numerazione dell’A.O.O.
195
13. Non sono consentite forme di registrazione su protocolli diversi dal protocollo informatico.Sono tuttavia consentite la tenuta di registri per particolari tipologie di documenti comeindicato negli articoli seguenti.
art. 5Protocolli speciali
1. In ragione della specificità dell’attività relativa, sono autorizzati alla tenuta di protocolli specialii seguenti servizi:a) Segreteria del Sindaco per i documenti riservati;b) Segreteria del Segretario Generale per i documenti riservati;c) Atti da notificare e richieste informazioni;
2. I documenti destinati ai protocolli speciali, sono protocollati solo nei protocolli speciali e nonhanno alcun collegamento con il protocollo informatico, devono comunque coordinarsi alprotocollo informatico, rispettando la normativa vigente ed il presente manuale di gestione.
3. Il Responsabile del protocollo speciale, che è individuato nel responsabile delle relativestrutture, sovrintende all’attività di protocollazione con gli stessi compiti e doveri delresponsabile della tenuta del protocollo informatico. Alla fine dell’anno il responsabile delprotocollo speciale avrà cura di stampare il registro di protocollo e depositarlo presso l’ufficiodel protocollo informatico.
4. I numeri dei protocolli speciali sono preceduti da apposito codice identificativo assegnato dalresponsabile del Protocollo informatico.
5. Il Responsabile del protocollo speciale, riceve dal protocollo i documenti, dove è stata riportata ladata di arrivo, provvede alla operazioni di registrazione e segnatura del protocollo, e li trasmetteai soggetti interessati.
6. Il responsabile del protocollo speciale, può richiedere la successiva registrazione sul protocolloinformatico.
CAPO IIIL DOCUMENTO
art. 6Produzione dei documenti
1. I documenti amministrativi, secondo quanto disposto dall'art. 3 del Decreto legislativo 12febbraio 1993, n. 39, sono di norma prodotti tramite i sistemi informatici;
2. I documenti informatici, secondo quanto disposto dal D.P.R. 14 dicembre 2000, n. 445, sonotrattati a livello di registrazione nel protocollo, come tutti i documenti amministrativi
3. I documenti, aventi rilevanza giuridica, sono beni inalienabili e devono essere protocollati solosui registri di protocollo individuati col presente manuale di gestione.
art. 7Tipologia dei documenti
I documenti si distinguono in documenti in arrivo, documenti in partenza, documenti interni.In funzione del supporto e delle modalità di formazione e trattamento dei documenti, si possono
distinguere i seguenti casi:a) documenti analogici, sono quelli prodotti con strumenti analogici (es. lettera scritta a mano
o a macchina) o con strumenti informatici (es. lettera prodotta tramite un sistemaelettronico e stampata). Come originale si considera quello cartaceo dotato di firmaautografa.
d) documenti data base, sono quelli prodotti direttamente con strumenti informatici, o trasferitiin seguito ad una operazione di trasformazione di un documento da supporto analogico aquello informatico non dotato di un sistema di firma digitale. Sono documenti conservati dinorma sotto forma di data base trattati attraverso una procedura informatica gestionale.Come originale si considera quello cartaceo dotato di firma autografa.
e) documenti informatici, sono quelli prodotti direttamente con strumenti informatici, otrasferiti in seguito ad una operazione di trasformazione di un documento da supportoanalogico a quello informatico. Come originale si considera quello informatico dotato di unsistema di firma digitale conforme alle norme vigenti.
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I documenti vanno trattati secondo le disposizioni e le eccezioni previste nel presente manuale digestione.
Il presente manuale di gestione individua i documenti da non protocollare o da trattare in appositiregistri.
art. 8Documenti esclusi dalla registrazione di protocollo
1. Sono escluse dalla registrazione di protocollo le seguenti tipologie di documenti:a) tutti i documenti che, per loro stessa natura, non rivestono alcuna rilevanza giuridico-
amministrativa presente o futura come stampe pubblicitarie od informative, inviti, note diricezione delle circolari;
b) gazzette ufficiali, bollettini ufficiali della regione, libri, giornali, riviste, e ogni sorta dipubblicazione;
f) gli allegati, se accompagnati da lettera di trasmissione e, in genere, tutti i lavori (elaboratitecnici, studi, statistiche, ecc.) che, essendo accompagnati da lettera di trasmissione, nonnecessitano di ulteriore protocollazione;
g) tutti i documenti già soggetti a registrazione particolare su registri cartacei o informaticiautorizzati quali: annotazioni, trascrizioni, registrazioni sugli atti dello stato civile,dell’anagrafe della popolazione e delle liste elettorali; registrazioni sui ruoli matricolari;registrazioni degli atti da notificare e da affiggere all’albo pretorio da parte del messocomunale; fatture, buoni d’ordine, mastri; atti deliberativi, atti dirigenziali; ordini delgiorno, verbali di seduta; contratti; ecc.
h) tutti i documenti registrati nei protocolli speciali individuati all’art. 5.i) atti relativi alle operazioni attinenti al censimento della popolazione o di altri censimenti
particolari;2. Sono altresì esclusi dalla registrazione di protocollo gli atti riservati personali. Gli assegnatari di
detti documenti, se ritenuti importanti ai fini della protocollazione, provvedono a consegnarli alservizio protocollo o alle U.O.R. per la registrazione nel protocollo informatico.
art. 9Documenti interni
1. I documenti interni sono i documenti scambiati tra le U.O.R.2. I documenti interni sono prodotti, registrati, trasmessi e conservati con strumenti informatici. Si
distinguono in tre raggruppamentia) documenti di preminente carattere informativo o di comunicazione;b) richiesta di pareri ad altre U.O.R;c) documenti aventi rilevanza giuridica.
3. I documenti interni di preminente carattere informativo sono di norma memorie informali,appunti, brevi comunicazioni di rilevanza meramente informativa scambiate tra uffici. Sono dinorma scambiati attraverso il mezzo della posta elettronica interna non certificata.
4. I documenti interni scambiati tra le U.O.R. per acquisire pareri su procedimenti nel corso delloro iter amministrativo, sono di norma scambiati con l’utilizzo di procedure informatiche cheassicurino la provenienza, l’ordine progressivo/temporale, l’oggetto e la conservazione deidocumenti scambiati.
5. I documenti interni aventi rilevanza giuridica sono quelli redatti dal personale nell'eserciziodelle proprie funzioni e al fine di documentare fatti inerenti all'attività svolta e alla regolaritàdelle azioni amministrative. Per questa tipologia di documenti è richiesta la protocollazione sulregistro di protocollo generale.
6. I dirigenti delle Aree/Servizi individuano le tre diverse tipologie di documenti interni.7. L’operazione di registrazione, trasmissione e ricezione di documenti interni è effettuata dal
responsabile del procedimento amministrativo o da un suo delegato, ed avviene attraverso ilsistema di autenticazione elettronica tutt’ora in uso per accedere alle procedure gestionali,abbinato alla stazione di lavoro informatizzata.
art. 10
197
DOCUMENTI INTERNI TRATTATI CON PROCEDURE INFORMATICHE GESTIONALI
1. Sono considerati documenti interni anche l’insieme delle base dati e dei programmi informaticinecessari per il trattamento di una procedura informatica gestionale (es. gestione del personale,servizi demografici, ecc.).
2. La presente tipologia di documenti sono conservati su supporti informatici e costituiscono unregistro autonomo dal protocollo informatico.
3. Il sistema informatico dovrà convergere verso una maggior integrazione di questi registri conquello del protocollo informatico, anche attraverso un continuo lavoro di reingegnerizzazionedei processi.
art. 11Uso del telefax
1 Il telefax ufficiale dell’ente è gestito dall’ufficio protocollo.2 L’uso del telefax soddisfa il requisito della forma scritta e quindi il documento
pervenuto/spedito via fax non necessita di essere seguito da altro originale.2. I documenti pervenuti per mezzo di fax sono soggetti alla stessa procedura di protocollazione
degli altri documenti.3. I singoli servizi possono disporre di un proprio fax. I servizi con U.O.R. abilitati alla
protocollazione provvedono direttamente, mentre i rimanenti servizi consegnano il documento alprotocollo.
4. Gli originali non necessitano di essere protocollati. L’assegnatario, acquisito l’originale,provvede ad unirlo al documento ricevuto via telefax.
5. La segnatura del protocollo per i fax in arrivo va posta sul documento e non sulla copertina ditrasmissione del Telefax.
6. La segnatura del protocollo per i fax in partenza va posta sul documento e non sulla copertinadi trasmissione del Telefax. La ricevuta di trasmissione va spillata al documento protocollato.
art. 12Uso della posta elettronica e dei sistemi telematici
1. E’ giuridicamente rilevante la corrispondenza pervenuta per posta elettronica certificata alservizio protocollo.
2. Il Comune di Pesaro ha definito una casella di posta elettronica, denominata casella istituzionale,adibita a finalità di protocollazione. L’indirizzo di posta istituzionale è:[email protected].
3. I documenti eventualmente pervenuti ad una casella diversa da quella istituzionale dovrannoessere inoltrati dai servizi, alla casella di posta interna denominata “Servizio Protocollo”.L’inoltro è da effettuare nello stesso giorno della ricezione.
4. I documenti informatici pervenuti per posta elettronica non certificata o tramite altri sistemitelematici sono protocollati se sottoscritti con firma digitale o quando il sottoscrittore èidentificato dal sistema informatico con l’uso della carta d’identità elettronica, ai sensi del DPR445/2000. Nei restanti casi, qualora si renda comunque necessario attribuire ad esso un’efficaciaprobatoria, il messaggio o il documento trasmesso via posta elettronica deve essere stampato,deve esservi opposta la dicitura “Documento ricevuto via posta elettronica” e trattarlo come unnormale documento cartaceo.
5. L’addetto preposto allo smistamento delle e-mail, controlla i messaggi pervenuti nella casella diposta istituzionale e in quella interna, (per questi ultimi fa fede la data di arrivo risultante nellamessaggio inoltrato dal servizio), assegna la data di arrivo, verifica se siano o meno daprotocollare. Se non sono da protocollare li inoltra direttamente alla U.O.R competente; seinvece sono da protocollare effettua le operazioni di registrazione e segnatura del protocollo e liinoltra alla U.O.R competente.
6. I documenti informatici in partenza prima di essere spediti devono essere protocollati. Quellispediti per posta elettronica, da qualsiasi servizio comunale, hanno valore giuridico solo setrasmessi attraverso il sistema di posta certificata.
7. Il responsabile del protocollo cura la tenuta dell’elenco delle caselle di posta elettronica e deisistemi elettronici per l’avvio della corrispondenza ai servizi interni dell’Ente. Ciascuna unitàorganizzativa avrà cura di segnalare tempestivamente al responsabile del protocollo la eventualenecessità di variazione. L’elenco è reso pubblico all’interno dell’ente tramite l’intranet delComune.
198
8. L’avvio della corrispondenza interna da parte dal servizio protocollo o dalle U.O.R. con sistemielettronici, vale a tutti gli effetti come trasmissione del documento protocollato, anche in assenzadel servizio di posta certificata.
CAPO IIIIL PROTOCOLLO
art. 13Natura giuridica del registro di protocollo
1. Il registro di protocollo è un atto pubblico originario che fa fede della provenienza edell’effettivo ricevimento o spedizione di un documento, indipendentemente dalla regolarità deldocumento stesso, ed è idoneo a produrre effetti giuridici a favore o a danno delle parti.
2. Il registro di protocollo è di norma un documento informatico.
art. 14Responsabile del protocollo
1. E’ responsabile delle attività connesse alla tenuta del protocollo con sistemi informatici ildirigente dell’Area, che nell’ambito della struttura organizzativa dell’ente, prevede lacollocazione delle attività inerenti al protocollo generale.
2. Il responsabile del protocollo, di concerto con l’amministratore di sistema, provvede a:a) individuare gli utenti ed attribuire loro un livello di autorizzazione all’uso di funzioni della
procedura, distinguendo quelli abilitati alla mera consultazione dell’archivio, o di parti diesso, da quelli abilitati anche all’inserimento, modifica e aggiunta di informazioni;
b) individuare gli utenti esterni che hanno accesso alle varie funzionalità;c) verificare che le funzionalità del sistema in caso di guasti o anomalie siano ripristinate entro
24 ore dal fermo delle attività di protocollazione informatica;d) controllare il buon funzionamento degli strumenti e dell’organizzazione delle attività di
protocollazione e le funzionalità di accesso sia interno che esterno;e) autorizzare le operazioni di annullamento del protocollo;f) controllare l’osservanza delle presenti norme da parte del personale addetto.
art. 15Protocollazione con sistemi automatizzati
1. La protocollazione dei documenti formati dal Comune o dallo stesso utilizzati è effettuatamediante sistemi informativi automatizzati. Fino al momento della stampa, il registro diprotocollo è conservato e trattato attraverso una procedura informatica gestionale.
2. Il protocollo gestito con sistemi informatici deve:a) garantire la sicurezza e l’integrità dei dati;b) garantire la puntuale e corretta registrazione dei documenti in entrata, in uscita nell’ambio di
una A.O.O. e di scambio tra U.O.R. appartenenti alla stessa A.O.O.;c) consentire l’identificazione ed il rapido reperimento delle informazioni riguardanti il
procedimento e il servizio/U.O.R. a cui è stato affidato il documento;d) fornire informazioni statistiche sull’attività dell’ufficio;e) consentire, in condizioni di sicurezza, l’accesso esterno da parte di soggetti autorizzati con le
opportune garanzie a tutela dei diritti di riservatezza dei terzi.
art. 16Elementi obbligatori
ed elementi accessori della registrazione di protocollo1. La registrazione di protocollo contiene elementi obbligatori e elementi accessori.2. La registrazione degli elementi obbligatori del protocollo è rilevante sul piano giuridico in quanto
contiene le indicazioni necessarie e fondamentali per l’univoca, certa, efficace ed immediataidentificazione dei documenti.
3. La registrazione degli elementi accessori del protocollo è rilevante sul piano amministrativo,organizzativo e gestionale.
art. 17Individuazione degli elementi obbligatori della registrazione di protocollo
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1. Gli elementi obbligatori del protocollo, cioè rilevanti sul piano giuridico-probatorio, sono iseguenti:
a. numero progressivo di protocollo del documento, generato automaticamente dal sistema eregistrato in forma non modificabile;
b. data di registrazione di protocollo assegnata automaticamente dal sistema e registrata informa non modificabile;
c. mittente per i documenti ricevuti o, in alternativa, il destinatario o i destinatari per idocumenti spediti, registrati in forma non modificabile, con indicazione del cognome enome oppure della ragione sociale, seguiti dal luogo di residenza o della sede. Nel caso cheil mittente/destinatario sia un ente o una associazione è sufficiente registrare ladenominazione principale senza ulteriori dettagli sulla relativa struttura organizzativa (es.Provincia Pesaro e Urbino).
d. oggetto del documento, registrato in forma non modificabile;e. ufficio assegnatario;f. data e protocollo del documento ricevuto, se disponibile;g. per i documenti informatici, l’impronta del documento informatico, registrata in forma non
modificabile;h. mezzo di consegna.
2. Qualora i destinatari siano più di uno, la registrazione a protocollo dovrà:a. riporterà il primo, aggiungendo la dicitura “più altri”;b. in caso di petizioni o documenti simili, il mittente sarà indicato con il nome del primo
firmatario e della dicitura “ più altri”.c. nel caso di gare indicare il numero di ditte invitate con la dicitura “n…. invitati”;
3. L’oggetto deve essere indicato in modo tale da rendere il documento distinguibile da altri e chepermetta l’individuazione della specifica pratica cui si riferisce o di cui ne costituisce ilpresupposto per la creazione.
art. 18Inalterabilità, immodificabilità, validità, annullamento
degli elementi obbligatori del protocollo1. La registrazione degli elementi obbligatori del protocollo, ad eccezione di quelli di cui alle lettere
e) e f) dell’articolo precedente, comma 1, non può essere modificata né integrata, né cancellata,ma soltanto annullata mediante l'apposita procedura.
2. È consentito, indipendentemente dal supporto materiale del registro di protocollo (cartaceo,informatico, ecc.), l'annullamento di una registrazione a protocollo solo attraverso l'apposizionedella dicitura "annullato".
3. L'apposizione della dicitura "annullato" deve essere effettuata in maniera tale da consentire lalettura delle informazioni originarie, nonché la data, l’identificativo dell’operatore.
art. 19Individuazione
degli elementi accessori della registrazione di protocollo1. La registrazione di protocollo, in armonia con la normativa vigente, può prevedere elementi
accessori, rilevanti sul piano amministrativo, organizzativo e gestionale, sempre che le rispettiveinformazioni siano disponibili.
2. Il responsabile del protocollo, con proprio provvedimento e al fine di migliorare l'efficacia el'efficienza dell'azione amministrativa, può modificare e integrare gli elementi accessori delprotocollo.
art. 20Unicità
del numero di protocollo1. Ogni numero di protocollo individua un unico documento e, di conseguenza, ogni documento
reca un solo numero di protocollo.2. Non è consentita la protocollazione né la trasmissione di un documento recante un numero di
protocollo già utilizzato, neppure se l'affare o il procedimento amministrativo si esaurisce con undocumento ricevuto e la risposta al medesimo nello stesso giorno di protocollazione.
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art. 21Riservatezza temporanea
delle informazioni1. Per i procedimenti amministrativi per i quali si renda necessaria la riservatezza temporanea delle
informazioni, o il differimento dei termini di accesso, è prevista una forma di accesso riservatoal protocollo.
2. Il responsabile del protocollo, e/o l’assegnatario devono indicare, la segnalazione inerente allariservatezza, che dovrà essere riportata sul protocollo informatico;
3. Il responsabile del protocollo, su indicazione dell’assegnatario, rimuove la segnalazione inerentealla riservatezza, rendendo disponibile l’informazione.
art. 22Il protocollo riservato
1. Sono previste particolari forme di riservatezza per la registrazione e l’accesso al protocollo:a. documenti legati a vicende di persone o a fatti privati o particolari;b. documenti di carattere politico e di indirizzo che, se resi noti, possano ostacolare il
raggiungimento degli obiettivi prefissati;c. documenti dalla cui conoscenza, anche da parte del personale dell’ente, possa derivare
pregiudizio a terzi o al buon andamento dell’attività amministrativa;d. documenti riguardanti i dati sensibili di cui all’art. 22 della legge 675/96 e relativi
all’ordine pubblico e la prevenzione e repressione dei reati: in particolare la corrispondenzatenuta dai tribunali con l’Ufficio Servizi Sociali e quella riguardante atti di poliziagiudiziaria, soprattutto di pertinenza del Comando di Polizia Municipale.
2. Il responsabile del protocollo dispone la registrazione riservata dei documenti del precedentecomma. La registrazione è effettuata da personale all’uopo autorizzato, con strumentiinformatici opportunamente predisposti. Tali documenti, dopo le operazioni di protocollazione,vengono reinseriti nella busta opportunamente chiusa ed inviati agli uffici di destinazione
art. 23Consultabilità
dell'archivio riservato1. Il complesso dei documenti per i quali sia stata attivata la registrazione a protocollo con accesso
riservato costituisce l'archivio riservato.2. I documenti e i fascicoli dell'archivio riservato sono soggetti all’accesso con le modalità e nei
termini previsti dalla normativa vigente.
art. 24Stampa del registro di protocollo informatico
1. Si provvede mensilmente alla stampa su supporto magnetico del registro giornaliero diprotocollo.
2. Entro il 15 gennaio, si provvede alla stampa su supporto magnetico del registro di protocollodell’anno precedente ed allo scarto delle stampe del registro giornaliero mensile.
3. Il responsabile del protocollo, sottoscrive con la propria firma digitale, i file di stampa.
art. 25Registro di emergenza
1. Il responsabile del protocollo o, in caso di sua assenza, altro incaricato, autorizza lo svolgimentomanuale delle operazioni di registrazione di protocollo sul registro di emergenza, ogni qualvoltaper cause tecniche non sia possibile utilizzare la procedura informatica.
2. Il registro di emergenza utilizza una numerazione progressiva, riferita alle registrazioni diemergenza, composta dal numero seguito dalla lettera “e”. Tale numerazione progressiva iniziail 1° gennaio e si chiude il 31 dicembre di ogni anno.
3. Sul registro di emergenza sono riportate la causa, la data e l’ora di inizio dell’interruzione nonchéla data e l’ora del ripristino della funzionalità del sistema.
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4. Qualora l’impossibilità di utilizzare la procedura informatica si prolunghi oltre ventiquattro ore, ilresponsabile del protocollo può autorizzare l’uso del registro di emergenza per periodisuccessivi.
4. Per ogni giornata di registrazione manuale è riportato sul registro di emergenza il numero totaledi operazioni registrate manualmente.
5. Nel registro di emergenza sono protocollati in via prioritaria i documenti per i quali rivesterilevanza l’effettiva data di partenza, oppure sia necessario avviare in giornata provvedimentiamministrativi in seguito ai documenti in arrivo. Per gli altri documenti, il responsabile delprotocollo può autorizzare il differimento delle operazioni di registrazione.
6. Le informazioni relative ai documenti protocollati manualmente sono inserite nel sistemainformatico utilizzando una apposita funzione di recupero dei dati, entro dieci giorni dalripristino della funzionalità del sistema, riportando l’indicazione del numero e della data diregistrazione assunta nel registro di emergenza.
art. 26Segnatura di protocollo
1. La segnatura del protocollo è l’opposizione o l’assegnazione all’originale del documento, informa permanente e non modificabile, delle informazioni riguardanti la registrazione diprotocollo. La registrazione e segnatura di protocollo costituiscono un’operazione unica econtestuale. Su tutta la corrispondenza protocollata, viene opposta una segnatura di protocollocomprendente:a) Dicitura della A.O.O. e della U.O.R. che ha effettuato la registrazione sul protocollo;b) Numero progressivo di protocollo;c) Data di protocollazione;d) Data di arrivo;e) Classificazione;f) Destinatario/mittente interno all’ente;
2. Il progressivo di protocollo, apposto o associato al documento mediante l’operazione di segnaturadi protocollo, può essere composto da un numero di cifre inferiore a sei per l’A.O.O. aventenumero zero. Esso deve essere sempre indicato contestualmente alla data di registrazione.
3. L’originale della corrispondenza protocollata viene assegnata ad un solo destinatario/mittenteinterno. Qualora la corrispondenza interessi più servizi comunali, il documento verrà trasportatosu supporto magnetico e inviato in forma elettronica a tutti gli interessati, riportando sul registrodi protocollo l’annotazione dei servizi coinvolti.
4. La segnatura di protocollo su un documento informatico avviene attraverso l’abbinamento,all’impronta del documento, dei dati previsti all’art. 26, comma 1, sottoscritti con firma digitaledell’addetto alla registrazione dei dati di protocollo.
art. 27Accesso interno alle informazioni
1. Tutti gli operatori degli uffici abilitati possono accedere alla ricerca, visualizzazione e stampa deidati registrati sul protocollo informatico, ad eccezione dei numeri di protocollo definiti riservati.2. Il responsabile della tenuta del protocollo abilita l’accesso alla registrazione dei dati da parte
degli utenti appartenenti all’amministrazione, prevedendo alla:abilitazione agli operatori del servizio protocollo e delle U.O.R., per lo svolgimento delle ordinarie
funzioni di protocollazione;abilitazione ad alcuni operatori del servizio protocollo e delle U.O.R., per le operazioni di
registrazione e di ricerca al protocollo riservato;3. Gli addetti al trattamento dei dati del protocollo, in considerazione delle particolari e delicate
informazioni di cui possono venire a conoscenza in ragione del loro servizio, sono tenuti inmodo particolare al rispetto del segreto d’ufficio.
art. 28Accesso esterno alle informazioni
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1. Per l’esercizio del diritto di accesso ai documenti, di cui alla legge 241/90 e L. 142/90, l’Ufficioper le Relazioni con il Pubblico è direttamente collegato con il sistema di protocollo informaticoe di gestione informatica dei flussi documentali.
2. L’accesso alle informazioni contenute nel registro di protocollo informatico da partedell’interessato, effettuato sia presso l’URP che direttamente presso i servizi con le U.O.R.collegate al protocollo informatico, avviene in tempo reale.
3. Presso l’U.R.P. e le U.O.R. è consentito l’accesso a tutte le informazioni riportate sul protocolloinformatico ad eccezione di quelle definite riservate, per le quale occorre l’autorizzazione delresponsabile del protocollo.
4. E’ possibile l’accesso diretto esterno al sistema di protocollo informatico e di gestione dei flussidocumentali, da parte dell’interessato, se ed in quanto risultano definite ed operative le modalitàtecniche ed organizzative volte a garantire la riservatezza delle persone e l’identificazione certadel soggetto che effettua l’accesso. L’accesso per via telematica alle informazioni avviene,previa identificazione del soggetto richiedente, come previsto dal D.P.R. 445/2000.
5. In relazione all’evoluzione dei sistemi di interoperabilità tra protocolli di pubblicheamministrazioni attraverso la rete unitaria delle pubbliche amministrazioni, saranno adeguati isistemi di accesso e di registrazione automatica dei dati di protocollo.
CAPO IVSISTEMA INFORMATIVO DOCUMENTARIO
art. 29Disposizioni sull'aperturadella corrispondenza in arrivo
1. La corrispondenza in arrivo va aperta di norma nel medesimo giorno lavorativo di ricezione econtestualmente protocollata. In caso di eccessivi carichi di lavoro, considerato che leAree/Servizi possono dotarsi di proprie U.O.R. per la protocollazione della corrispondenza inpartenza, il servizio protocollo provvede prioritariamente al trattamento della corrispondenza inarrivo.
2. Su tutta la corrispondenza in entrata nell’Ente viene opposto dal servizio protocollo un timbro“ARRIVI” con la data di arrivo. Per le sedi U.O.R. autorizzate all’accettazione dellacorrispondenza in entrata, il timbro “ARRIVI” riporta anche la denominazione dell’U.O.R.
3. Il servizio protocollo, e le U.O.R. acquisiscono tramite scanner i documenti che vengonoconsegnati a più servizi. Alla fase di acquisizione è legato l’invio del documento, in formaelettronica, all’assegnatario. Con l’acquisizione del documento si opera anche l’archiviazioneottica dello stesso.
2. La corrispondenza non viene aperta nei seguenti casi:a) corrispondenza riportante l'indicazione "offerta", "gara d'appalto", "concorso" o simili, o
comunque dalla cui confezione si evinca la partecipazione ad una gara;b) corrispondenza indirizzata nominativamente oppure riportante l'indicazione "riservata",
"personale", "confidenziale" o simili, o comunque dalla cui confezione si evinca il caratteredi corrispondenza privata;
c) lettere indirizzate all’Ufficio Legale da avvocati o altri soggetti che a qualunque titoloassumano la difesa di terzi nei procedimenti giudiziari, amministrativi, disciplinari, ecc.;
3. La corrispondenza di cui al punto b) e c) del comma 2, va inoltrata direttamente al destinatario.Sarà cura dell’assegnatario provvedere alla protocollazione della corrispondenza.
4. Il personale che si accorga di aver ricevuto tra la propria corrispondenza un documento di nonpropria competenza deve consegnarlo o farlo pervenire tempestivamente all’ufficio protocollo,per la conseguente trasmissione al servizio competente.
art. 30Protocollazione
della busta di una gara1. Il responsabile del procedimento amministrativo relativo ad una gara, trasmette la lettera d’invito
al responsabile del protocollo recante: modalità di consegna delle offerte, data, ora di scadenzadella presentazione delle offerte, avendo cura di far corrispondere quest’ultima con le ore 13
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dell’ultimo giorno valido. Il responsabile del procedimento avrà cura di non far scadere la garala vigilia di una festività infrasettimanale o di sabato.
2. La corrispondenza riportante l'indicazione "offerta", "gara d'appalto", "concorso" o simili ocomunque dalla cui confezione si evinca la partecipazione ad una gara, non viene aperta maviene protocollata in arrivo con l'apposizione del numero di protocollo della data e dell’ora diarrivo direttamente sulla busta (plico o simili). La corrispondenza va conservata in luogo sicurofino alla scadenza del termine della gara, e poi inoltrata direttamente all’assegnatarioresponsabile del procedimento amministrativo, unitamente ad un verbale di trasmissione cheattesti la data e l’ora per ciascuna corrispondenza arrivata.
3. Il protocollo è tenuto ad accettare comunque sempre le buste pervenute, indipendentemente dalfatto che siano consegnate fuori termine, oppure con un mezzo diverso da quello riportato nellalettera d’invito, oppure più buste della stessa ditta, ecc.
4. Aperta la busta (plico o simili), il responsabile del procedimento amministrativo provvede ariportare il numero di protocollo e la data di registrazione già assegnati al documento,conservando la busta (plico o simili) come allegato.
5. Sentita la Direzione Generale, il responsabile del protocollo, nel rispetto dei principi riportati nelpresente manuale di gestione, può individuare una diversa modalità operativa per il trattamentodella corrispondenza relativa alla gestione delle gare.
art. 31Protocollazione
del documento in arrivo1. L’addetto alla protocollazione provvede alla registrazione del documento in arrivo, con
l'assegnazione degli elementi obbligatori del protocollo, descritti all'art. 18, nello stesso giornodi ricevimento.
2. In caso di impossibilità di provvedere alla registrazione di protocollo di tutti gli atti, nello stessogiorno di presentazione, viene data priorità a quelli per i quali riveste particolare importanza lapuntuale protocollazione. In ogni caso la protocollazione deve essere effettuata non oltre le 48ore dalla ricezione dell’atto.
3. Per tutti i documenti in arrivo, fa fede la data di arrivo riportata sulla busta o sul documento.4. Qualora venga erroneamente registrato un documento di competenza di terzi (altro ente, altra
persona fisica o giuridica), la registrazione va annullata con le procedure descritte all'art. 18,utilizzando un altro numero di protocollo per la trasmissione a chi di competenza.
5. Le lettere anonime vengono protocollate se intestate genericamente al Comune. Sespecificamente indirizzate, sono inviate al destinatario, il quale ne potrà disporre laprotocollazione.
6. Le lettere con firma illeggibile vengono protocollate con la dicitura “firma illeggibile” qualemittente.
art. 32Rilascio di ricevuta
del documento in arrivo1. Qualora un documento sia consegnato personalmente dal mittente o da altra persona incaricata e
venga richiesto il rilascio di una ricevuta attestante l'avvenuta consegna, l’addetto allaprotocollazione, provvede con procedura informatica oppure mediante segnatura del numero edata di protocollo sulla copia della prima pagina del documento stesso.
2. La ricevuta è rilasciata con procedura informatica mediante l’utilizzo di un modulo predefinitoche deve essere debitamente firmato dall’addetto alla protocollazione.
3. Nel caso in cui è rilevata la precisa indicazione dell’ora e dei minuti della consegna deidocumenti e non vi sia concordanza tra il momento di presentazione e quello di stampa dellaricevuta, l’addetto alla protocollazione è autorizzato a indicare l’ora ed i minuti effettivi dipresentazione
4. L’addetto alla protocollazione non può rilasciare ricevute per documenti che non siano soggetti aregolare protocollazione e la semplice apposizione del timbro datario dell’ufficio per la tenutadel protocollo sulla copia, non ha alcun valore giuridico e non comporta alcuna responsabilitàdel personale dell’ufficio in merito alla ricezione ed all’assegnazione del documento.
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5. Per certe tipologie di documenti in arrivo si può prevedere la loro preventiva visione dall'unitàorganizzativa responsabile del procedimento amministrativo al fine di rilevarne la completezza ela regolarità.
art. 33Trasmissione dei documenti e determinazione dell'unità organizzativa
responsabile del documento in arrivo1 Il servizio protocollo smista la corrispondenza in arrivo, aperta e protocollata, indirizzando
l’originale di ciascun documento alla U.O.R, che per quanto di conoscenza del servizioprotocollo stesso, ha competenza sull’argomento specificato nel documento; come il documento,anche la registrazione sul protocollo informatico risulta in carico ad una determinata U.O.R., cheè l’unico, che insieme al protocollo generale, può opporvi modifiche ed integrazioni.
2 La trasmissione dei documenti dal servizio protocollo e dalle U.O.R. alle strutture competenti,avviene mediante l’utilizzo di strumenti informatici di lettura ottica e trasmissione elettronica. Incarenza di dette attrezzature, i documenti in arrivo sono trasmessi in originale e per competenzaall’unità organizzativa responsabile.
3 Fino a quando non sarà possibile trasmettere tutti i documenti in forma elettronica, il servizio diconsegna e ritiro viene gestito attraverso gli uscieri delle rispettive U.O.R. e/o personaleappositamente incaricato dal servizio protocollo.
4 Al fine di evitare eventuali disguidi e ritardi nella ricezione della corrispondenza, ciascunaU.O.R. potrà accedere al protocollo informatico e verificare l’elenco dei documenti assegnati alsuo servizio, ed eventualmente segnalare al protocollo l’eventuale smarrimento di un documentoprotocollato.
5 Il servizio protocollo, in collaborazione con i dirigenti delle Aree/Servizi individuano ulteriorisistemi atti ad assicurare l’efficiente e sicuro trasferimento dei documenti dal protocollo alleU.O.R e viceversa, evitando di aggravare il processo di trattamento dei documenti, con doppiaprotocollazione, eccessivo utilizzo di sistemi di carico e scarico, ecc.
6 Qualora un documento tratti più argomenti, imputabili a procedimenti amministrativi diversi, èpossibile farne il necessario numero di copie per l’inoltro di ciascuna di esse ai corrispondentiresponsabili, preferibilmente attraverso sistemi elettronici di trasmissione.
7 Al fine di evitare disguidi e ritardi nella ricezione della corrispondenza, ciascun Area/Serviziodeve provvedere a segnalare tempestivamente eventuali variazioni nelle proprie competenze onella modulistica adottata.
art. 34Corrispondenza Sindaco
1. Viene protocollata e assegnata alla segreteria del Sindaco la corrispondenza relativa a: a. atti concernenti questioni generali o di particolare rilevanza riguardanti l’Ente; b. atti politici; c. atti inerenti la politica del personale e la materia finanziaria; d. richieste di contributi particolarmente onerosi; e. atti riguardanti in generale i rapporti con altri enti, istituzioni, aziende, ecc.; f. copie di interrogazioni consiliari e proposte di ordine del giorno.2. La corrispondenza di cui ai precedenti commi, che il Sindaco ritenga di dover assegnare per
competenza ad altro destinatario, viene riconsegnata all’Ufficio protocollo per le variazioni deidestinatari nel protocollo informatico ed il conseguente inoltro. Il sistema di protocolloinformatico deve poter registrare e dare indicazioni in merito alla cronologia delle suddetteoperazioni.
art. 35Assegnazione del responsabile
del procedimento amministrativoal documento in arrivo
1 L'unità organizzativa responsabile del procedimento amministrativo provvede adassegnare al documento in arrivo il nominativo del responsabile del procedimentoamministrativo.
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2 Nel caso che una U.O.R. riceva un documento originale relativo a materie estraneealla propria specifica competenza, oppure, a causa di un disguido o di un errore, un documentoindirizzato ad altri, il responsabile dell’U.O.R. può scegliere:a) di far recapitare al protocollo il documento per l’avvio ad altra U.O.R.; il protocollo
provvederà anche a registrare l’avvenuta movimentazione sul registrob) di inoltrare direttamente il documento alla U.O.R. competente registrando l’avvenuta
movimentazione sul registro;3 I termini per la definizione del procedimento amministrativo, che prende avvio dal
documento, decorrono comunque dalla data di presentazione dello stesso al servizio protocollo,attestata dal servizio protocollo o dalle U.O.R, come data arrivo.
art. 36Compiti del responsabile del procedimento amministrativosul documento in arrivo
1. Spettano al responsabile del procedimento amministrativo le incombenze relative alla gestionedel documento e alla registrazione delle informazioni ad esso collegate, cioè degli elementiaccessori del protocollo (classificazione, fascicolazione, termini di conclusione delprocedimento amministrativo, etc.) ed in particolare quelle utili a fornire informazioni sullegame esistente tra ciascun documento registrato, il fascicolo e il singolo procedimento cuiesso è associato.
2. L’assegnatario del documento è responsabile della verifica dell’integrità del documento e delriconoscimento del mittente/destinatario.
3. Nel caso di documenti dotati di firma digitale, il responsabile del procedimento amministrativoo suo delegato, ha il compito di verificare l’autenticità della firma digitale e l’integrità deldocumento pervenuto. Qualora la verifica di integrità fallisse, il responsabile del procedimentodecide se attribuire o meno rilevanza giuridico probatoria al documento.
4. Quando, nel corso dell’iter di un procedimento, un documento debba passare da una U.O.R adaltra per l’acquisizione dei pareri, il servizio che ha in carico il documento, mantienel’originale e richiede i pareri attraverso la procedura informatica di gestione dei pareri.
5. Quando, invece, nel corso dell’iter si presenti il caso di dover trasferire il procedimentoamministrativo ad altra U.O.R., il responsabile del procedimento deve trasmettere ildocumento originale segnalando sul registro di protocollo l’avvenuta movimentazioneseguendo la procedura indicata all’art. 35 comma 2.
6. Infine, quando, il responsabile del procedimento ritenga opportuno portare altri uffici aconoscenza del contenuto di un documento, deve provvedere all’inoltro delle copie attraversola procedura di gestione informatica delle copie
art. 37Protocollazione della posta in partenza
1. La protocollazione della posta in partenza è effettuata direttamente dalle singoli U.O.R. delleAree/Servizi se ed in quanto gli stessi sono collegati ed abilitati al sistema di protocolloinformatico. Diversamente la protocollazione della posta in partenza viene effettuata dal servizioprotocollo. Allo scopo i responsabili dei relativi procedimenti, fanno pervenire in duplice copiail documento da protocollare, congiuntamente alla busta ed alla eventuale ricevuta di ritornodebitamente compilate. Sarà cura del servizio protocollo riconsegnare al destinatario internocopia del documento con la segnatura del protocollo.
2. E’ assolutamente vietato da parte del servizio protocollo e dalle U.O.R attribuire telefonicamentenumeri di protocollo, essendo tenuti essi stessi alle operazioni di registrazione e di segnatura cheabbisognano della materiale disponibilità del documento.
3. E’ ammessa la segnatura del protocollo tramite una procedura gestionale informatizzata chenell’ambito di un procedimento amministrativo automatizzato preveda l’emissione di undocumento da inviare a terzi.
4. Ad eccezione del comma precedente, le firme e le sigle necessarie alla redazione e alla perfezionegiuridica del documento in partenza vanno apposte prima della sua protocollazione.
5. La confezione (busta, plico o simili) del documento in partenza deve riportare il servizio cuiafferisce il responsabile del procedimento amministrativo.
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6. Ogni documento in partenza deve trattare un unico argomento, indicato in modo tale che essorisulti sempre distinguibile da altri e ne risulti certa l’individuazione della specifica pratica cui siriferisce, e riportato, a cura dell’autore, nello spazio riservato all’oggetto.
7. Qualora i destinatari siano più di uno, la registrazione a protocollo potrà riportare il destinatarioprimo nominato ed il numero degli ulteriori destinatari oppure, per i documenti particolarmenterilevanti, allegare l'elenco dei destinatari che deve essere conservato unitamente alla minuta acura del responsabile del procedimento relativo.
8. Per gli inviti a gare pubbliche può utilizzarsi, per indicare i destinatari, la dizione “Varie ditte lorosedi”. L’ufficio che ha indetto la gara conserva, in allegato alla copia del documento spedito,l’elenco dei destinatari.
9. Per trasmettere un documento via posta elettronica, il responsabile del procedimento, provvedealla protocollazione e lo trasmette secondo le procedure individuate all’art. 12.
art. 38Affrancatura corrispondenza in partenza
1. Il servizio protocollo provvede alle operazioni di affrancatura dellacorrispondenza in partenza comprensive di:a) affrancatura lettere ordinarie;b) pesatura ed affrancatura corrispondente delle lettere sovrappeso;c) affrancatura lettere fuori formato;d) pesatura, timbratura ed affrancatura posta prioritaria;e) ricezione e verifica delle distinte di raccomandate compilate dagli uffici;f) numerazione ed etichettatura delle raccomandate e delle corrispondenti ricevute;g) pesatura, affrancatura e registrazioni raccomandate estere.
2. Al fine di consentire il regolare svolgimento delle operazioni di cui al commaprecedente, la corrispondenza in partenza deve essere conferita al servizioprotocollo entro le ore 10,30, opportunamente confezionata ed in busta chiusa(se non deve essere effettuata la protocollazione).
art. 39Conteggi spedizione corrispondenza
1. Il servizio protocollo provvede ad effettuare i conteggi relativi alle spese per la posta in partenzanel modo che segue:a. conteggio giornaliero delle spese per l’affrancatura e calcolo saldo di deposito residuo;b. compilazione modello da inviare all’Ufficio postale con la distinzione in:- posta ordinaria;- stampe in città e fuori città;- raccomandate;- atti giudiziari;
c. conteggio mensile e compilazione modello delle spese complessive e saldo del depositoresiduo;
art. 40 Ritiro e consegna posta all’Ufficio Postale.
1. Gli addetti di supporto ai servizi generali assicurano il ritiro e la consegna della corrispondenzapresso gli uffici postali.
2. Il ritiro della corrispondenza deve essere effettuato al momento dell’apertura al pubblico degliuffici postali.
3. Il ricevimento della corrispondenza raccomandata ordinaria e di atti giudiziari comporta anche:- riscontro distinte;- firma delle cartoline di ritorno;- firma delle distinte
4. Terminato il confezionamento della posta in partenza, dal servizio protocollo, il personale disupporto di cui al 1° comma, assicurano la consegna presso gli uffici postali.
5. Al fine di migliorare la gestione della corrispondenza in partenza, il servizioprotocollo, potrà prevedere la stipula di convenzioni con il servizio postale, o
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altri soggetti privati, per il ritiro e l’affrancatura della corrispondenza inpartenza.
art. 41Ritiro e consegna posta ai servizi comunali
1. Presso l’ufficio protocollo sono disponibili dei contenitori chiusi per ogni assegnatario dove potercollocare la corrispondenza in funzione del tipo di trattamento.
2. Nei contenitori denominati “Destinazione” intestati ai singoli servizi comunali:a) gli addetti alla registrazione del protocollo collocheranno la corrispondenza in arrivo già
protocollata destinata ai servizi;b) il personale ausiliario dei servizi collocheranno la corrispondenza interna già protocollata
destinata al corrispondente servizio interno, mentre collocheranno quella ancora daprotocollare nel contenitore intestato al servizio protocollo;
3. Nei contenitori denominati “Partenza”:a) gli addetti alla registrazione del protocollo e il personale ausiliario dei servizi collocheranno
la corrispondenza in partenza verso l’esterno già protocollata pronta per essere spedita;4. Nei contenitori denominati “Affrancatura”:
b) gli addetti alla registrazione del protocollo e il personale ausiliario dei servizi collocherannola corrispondenza in partenza verso l’esterno già protocollata destinata all’affrancatura;
CAPO VSISTEMA ARCHIVISTICO
art. 42Tipologia degli archivi.
1. L’Archivio Generale costituisce il servizio preposto alla gestione e tenuta e conservazione deidocumenti, prodotti o ricevuti dall’Ente nel corso dell’attività amministrativa. Ha competenzasull’intera documentazione archivistica, ovunque trattata, distribuita o conservata, ai fini dellasua corretta classificazione, conservazione e ordinamento.
2. L’archivio dell’Ente è suddiviso funzionalmente come segue:a) archivio corrente, o archivio in formazione: è costituito da documenti relativi ad attività in
corso di svolgimento;b) archivio di deposito, o archivio formato: è composto da documenti che si riferiscono ad affari
conclusi , ovvero a procedimenti amministrativi nella loro completezza ed essenzialitàprocedurale, per i quali si sia già definitivamente provveduto;
c) archivio storico, o archivio selezionato per la conservazione illimitata: comprende ladocumentazione relativa ad affari esauriti da oltre 40 anni e trasferita, previa operazione diselezione, e scarto, dall'archivio di deposito alla cosiddetta "Sezione separata di archivio".Inoltre, nella Sezione separata può essere prevista l’eventuale conservazione dei patrimonidocumentari di Enti estinti, soppressi o assorbiti da altri Enti, o anche di privati che abbianodonato i propri archivi.
3. Le funzioni di archivio corrente sono svolte dagli Archivi Gestionali Decentrati, facenti capo aivari Settori e Servizi, sotto la direzione dell’archivio generale che coordina e sovrintende sullaregolarità dell’intero sistema archivistico dell’Ente. Agli Archivi Gestionali competono,pertanto, l’espletamento di alcune delle principali operazioni archivistiche, nonché la spedizionee la trasmissione/presa in carico dei fascicoli, sia nei confronti dell'Archivio Generale che deglialtri Servizi dell’Ente.
4. Fin tanto che gli affari o procedimenti sono in corso di svolgimento, i relativi fascicoli vengonogestiti direttamente dalle postazioni decentrate attivate nei vari Servizi, i quali concorrono,altresì, alla definizione dei singoli procedimenti amministrativi di loro competenza. Quandol’affare giunge a conclusione, gli stessi trasmettono all’Archivio Generale le pratiche evase, perla messa agli atti definitiva. E’ buona norma che, alla fine di ogni anno, si attui il trasferimentoall’Archivio Generale di tutte le pratiche a cui si ritiene di non dare ulteriore corso, sia perconsentire agli Archivi Gestionali di liberarsi dei fascicoli relativi ad affari esauriti nel lorocomplesso - e quindi divenuti inutili e di aggravio per il buon andamento dell’azioneamministrativa - sia per far sì che l’Archivio Generale possa provvedere al loro riordino, inattesa del passaggio all’archivio di deposito.
5. Sono di competenza esclusiva dell’Archivio Generale tutte le attività relative all’archivio di
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deposito e storico. L’Archivio Generale impartisce direttive ed eventualmente provvede allaordinata collocazione dei fascicoli, una volta esauriti gli affari a cui attengono, nell'archivio dideposito, e si preoccupa di mettere a punto strumenti idonei per la ricerca ed il recupero deidocumenti trasmessi dai servizi, eventualmente richiesti per motivi amministrativi o di studio.L’Archivio Generale, inoltre, cura la compilazione degli elenchi di scarto, predisponendo ilmateriale così selezionato al passaggio all’archivio storico, ed attiva ogni indispensabileraccordo con la documentazione complementare archiviata separatamente. La Soprintendenzaper i Beni archivistici è l’organo dello Stato cui compete la vigilanza sulla correttezza di talioperazioni.
6. La ricerca e la consultazione dei documenti conservati presso l’archivio generale è effettuata sottola diretta e personale responsabilità del funzionario incaricato .
Art. 43Archivio corrente
1. Ciascuna Area/Servizio, nel corso dello svolgimento della sua attività istituzionale, riceve,produce e invia documenti afferenti i procedimenti amministrativi di cui è responsabile. Talidocumenti costituiscono l’archivio corrente e, dopo essere classificati nella categoria assegnataal servizio, devono essere registrati nel protocollo generale o in uno dei registri indicati nelpresente manuale di gestione. La produzione dei documenti e l’attività amministrativa da cui idocumenti scaturiscono sono poste in essere all’interno di ciascuna Area/Servizio, pertanto saràresponsabilità del servizio assegnatario assicurare l’integrità del documento cartaceo con lasegnatura del protocollo e individuare, in accordo con il servizio protocollo, una efficace edefficiente gestione dell’archivio corrente.
2. Tale documentazione è custodita direttamente dal responsabile del procedimento, che èresponsabile anche della corretta organizzazione, gestione e classificazione dei documenti chetratta, indipendentemente dal supporto e dalle modalità di trasmissione.
3. La gestione dell’archivio corrente è svolta dai singoli servizi comunali che, quando l’affaregiunge a conclusione, consegnano le pratiche all’archivio di deposito.
4. La tenuta dell’archivio corrente dei documenti informatici viene effettuata dai singoli servizicomunali in accordo con il dirigente dei sistemi informativi.
art. 44Fascicolazione
1. La fascicolazione riguarda l’associazione tra i documenti relativi al medesimo affare, chevengono aggregati, mano a mano che vengono acquisiti, in un unico fascicolo.
2. Questa operazione può comportare l'inserimento in un fascicolo già esistente, oppure l'aperturadi un nuovo fascicolo. In quest’ultimo caso, occorrerà attribuire al fascicolo la voce di titolarioconcernente il relativo affare, con l’operazione di classificazione.
3. Le voci di titolario da cui si sviluppano i fascicoli corrispondono alle classi estreme (o “foglieterminali”) del titolario stesso e pertanto, allo scopo di tenere unita in un unico fascicolo tutta ladocumentazione relativa ad un affare nel suo complesso dall’inizio alla conclusione del suo iter,si terrà conto delle sole voci di titolario relative a funzioni di carattere più generale evitando discendere nella classifica a livelli eccessivi di dettaglio.
Art 45Titolario e classificazione
1. Il titolario e la classificazione consento di :a) ordinare la memoria dell’Ente, sulla base delle competenze e funzioni attribuite allo stesso;b) individuare i procedimenti amministrativi in capo a ciascun Servizio;c) organizzare l’archivio, una volta che le carte abbiano cessato la loro vigenza amministrativa;d) in unione col massimario di selezione, conservazione e scarto, determinare la durata in termini
di conservazione di ciascun atto.e) contribuire ad identificare le responsabilità organizzative per la tenuta dei documenti e per il
trattamento delle pratiche .f) garantire un facile aggiornamento e modalità dinamiche di trattamento del documentog) aderire alla struttura organizzativa dell’amministrazioneh) integrarsi con i piani di conservazionei) definire il luogo certo, fisico e logico in ambiente cartaceo, o logico, in ambiente digitale, ove
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trovasi il documento amministrativo.2. Il titolario deve essere applicato integralmente da ogni Archivio Gestionale che è competente
per le voci che tratta il servizio di appartenenza.
Art 46Trasmissione del fascicolo all’archivio di deposito.
1) Il fascicolo va trasmesso all’archivio di deposito nel momento in cui il Dirigente o ilResponsabile del procedimento stabilisce che si possa considerare chiuso il relativo affare o unacerta fase dello stesso. Nel caso dei “fascicoli unici” o di pratiche di durata pluriennale, di normala trasmissione avviene a fine anno. Prima di trasmettere un fascicolo agli atti, l’Archiviogestionale è tenuto ad effettuare un accurato controllo (eliminando eventuali fotocopie nonsottoscritte in originale), per verificare che siano presenti effettivamente tutti i documentipertinenti alla pratica. L’Archivio generale riceverà soltanto i fascicoli con materiale ordinato ecompleto.
2) In caso di mancanza di uno o più documenti, una volta risultati vani i tentativi di recuperarli, ilDirigente o il Responsabile del procedimento si assume la responsabilità della trasmissione,dichiarando ufficialmente l’incompletezza del fascicolo.
3) Il passaggio delle carte all’archivio di deposito spetta all’Archivio Generale, che deve effettuareun ulteriore controllo del materiale proposto all’archiviazione. Se in questa sede il fascicolorisulta mancante di uno o più documenti ovvero incoerente per qualche ragione, senza che ne siastata fatta esplicita dichiarazione, l’Archivio Generale lo restituisce all’Archivio Gestionale,affinché provveda a sanare la situazione.
4) I Servizi possono richiedere i fascicoli in ogni momento all’Archivio Generale, per motivi diconsultazione. L’Archivio Generale può inviare in consultazione solo fascicoli controllati edordinati, utilizzando apposita procedura informatica. Se invece il fascicolo viene richiesto perchétrasmesso per errore o perché si rende necessaria la sua riapertura, l’operazione di recupero puòessere effettuata solo dal Responsabile dell’Archivio Generale, valutandone volta per voltal’opportunità.
CAPO VISCANSIONE DEI DOCUMENTI
art. 47Documenti soggetti a scansione.
1. I documenti su supporto cartaceo, in arrivo, in partenza o interno, dopo le operazioni diregistrazione e segnatura protocollo, nonché quelli facenti parte degli archivi correnti, dideposito e storico, possono essere acquisiti in formato immagine mediante il processo discansione e trasformati in documenti informatici.
2. I documenti prodotti da uno spooling di stampa possono essere trasferiti in formato immagine etrasformati in documenti informatici.
art. 48Comitato tecnico e piano di conservazione.
1. Per le operazioni di cui all’articolo precedente è costituito un Comitato tecnico formato daldirigente del sistema informativo, dal dirigente dell’archivio protocollo e dal dirigenteresponsabile del servizio interessato alla trasformazione. Il Comitato individua i documenti chedovranno essere oggetto della archiviazione e della conservazione ottica definendo undettagliato piano di conservazione in cui:
a) si definisce la natura dei documenti individuati, stabilendo se trattasi di documenti analogicioriginali o non originali, digitali o informatici, unici o non unici, la sensibilità ai fini dellaprivacy, la quantità approssimativa e ogni altro elemento che si ritenga utile.
d) si stabilisce le modalità di trasformazione dei documenti (operazione di scanner o spooling)necessarie al fine di renderli idonei per la memorizzazione su supporti ottici.
d) si stabilisce il formato informatico con cui devono essere conservati i documenti, gli indici diricerca, la natura del supporto ottico che deve contenere i documenti conservati, l’eventuale
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disposizione in rete e l’individuazione del server, le modalità di abilitazione all’accesso, laquantità di documenti che ogni singolo supporto deve contenere, i criteri di classificazione edetichettatura dei supporti, i sistemi di protezione digitale, il software gestionale che dovràessere utilizzato per la gestione e archiviazione dei documenti memorizzati e conservati, lacreazione di un manuale operativo, le modalità di collaudo, i tempi di esecuzione, i costipresunti.
art. 49Collaudo e sottoscrizione.
1. Sui files prodotti il dirigente del sistema informativo e il dirigente responsabile del serviziointeressato alla trasformazione appongono contestualmente, dopo aver proceduto al collaudosecondo le modalità previste nel piano di conservazione, il riferimento temporale e la loro firmadigitale su ogni supporto contente i documenti conservati.
2. Ai fini della operazione di cui al comma 1, la firma digitale apposta dal dirigente del SistemaInformativo certifica e accerta che il processo di conservazione è avvenuto secondo i criteri e lemodalità tecniche-informatiche stabilite nel piano di conservazione; la firma digitale appostadal dirigente responsabile del servizio interessato alla trasformazione certifica e accerta laleggibilità e la integrità dei dati memorizzati sul supporto ottico rispetto ai documenti originali.
art. 50Collocazione supporti informatici
1. Il Comitato accerta che i supporti contenenti i documenti conservati, unitamente al piano diconservazione, siano collocati nel luogo individuato nel piano di conservazione stesso.
2. Il Comitato dispone la distruzione del documento analogico in base alle norme vigenti.
art. 51Integrazioni e sostituzione documenti informatici
1. In caso sia necessario portare modifiche ai documenti conservati, il Comitato tecnico provvede atal fine facendo apporre il nuovo riferimento temporale e la nuova firma digitale da tutti isoggetti che avevano sottoscritto i documenti.
2. Nel caso si debba modificare un documento originale è necessaria l’ulteriore apposizione dellafirma digitale del riferimento temporale del soggetto che aveva creato il documento originale o ilsoggetto al momento preposto alle sue funzioni , prima degli adempimenti del comma 1.
3. Tutte le operazioni di cui al comma 1 e 2 sono riportate nel piano di conservazione.
art. 52Verifiche periodiche.
1. Il dirigente responsabile del servizio interessato alla trasformazione verifica periodicamente,almeno ogni due anni, lo stato di conservazione e la leggibilità. In caso di esito negativo, avverteimmediatamente il dirigente del Sistema informativo con cui concorderà le modalità perripristinare la leggibilità
2. Il dirigente responsabile del servizio interessato alla trasformazione e il dirigente del Sistemainformativo valuteranno periodicamente, non oltre tre anni, l’opportunità di procedere alriversamento diretto o sostitutivo dei documenti conservati.
3. Il processo di riversamento seguirà la medesime procedure previste negli articoli precedenti edovrà essere annotato nel piano di conservazione.
4. Il dirigente del Sistemi informativo mantiene e rende accessibile un archivio del software deiprogrammi in gestione nelle eventuali diverse versioni. A tal fine procede ad un controlloperiodico almeno ogni due anni.
5. I controlli periodici di cui ai commi precedenti sono annotati nel piano di conservazione.
CAPO VIINORME TRANSITORIE E FINALI
art. 53
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Personale1. Il personale assegnato al servizio protocollo e alle U.O.R. deve possedere le seguenti
competenze:
a) conoscenza approfondita dell’organizzazione comunale;
b) conoscenza di base di strumenti e tecniche per la raccolta, la registrazione el’archiviazione delle informazioni;
c) conoscenza adeguata per l’uso di strumenti informatici e telematici;
d) conoscenza giuridico-amministrativa di base.
2. La formazione e l’aggiornamento del personale deve assicurare:
a) conoscenza relativa ai processi di semplificazione ed alle innovazioni procedurali inerentila protocollazione ed archiviazione dei documenti, introdotti nelle amministrazionipubbliche;
b) conoscenza di base delle dinamiche relazionali;
c) conoscenza di strumenti e tecniche per la costruzione di supporti di comunicazione(cartacei, video, telematici).
3. Il personale, in quanto addetto alla gestione dei rapporti con l’utenza, è direttamenteidentificabile mediante esposizione del cartellino personale in dotazione.
art. 54
Norme transitorie1. Le norme del presente manuale di gestione, relative all’adozione di strumenti informatici di
lettura ottica, posta elettronica, sistemi telematici, per le finalità di gestione dei procedimentiamministrativi, dell’accesso e della partecipazione agli stessi, si intendono vincolanti se ed inquanto tale strumentazione risulta acquisita ed operante all’interno dell’ente.
2. Entro 4 mesi dalla data di approvazione da parte della Giunta Comunale del presente manuale, ilservizio Sportello Informa&servizi apporterà le dovute modifiche organizzative alle fasi dilavorazione della corrispondenza consegnata allo sportello o ricevuta tramite posta, affinchè ladata di arrivo posta sui documenti coincida con la data di protocollazione, eliminando diconseguenza il timbro della data di arrivo sui documenti soggetti a protocollazione.
art. 55
Norme di rinvio1. Per quanto non espressamente previsto nella presente disciplina, si fa rinvio alla normativa
vigente, allo Statuto, ai regolamenti e agli atti di organizzazione dell’Ente.2. Ulteriori misure organizzative potranno essere adottate con provvedimento del dirigente del
servizio protocollo di concerto con la Direzione Generale.
