Ewolucja przepisów dotyczących trybu wyboru przezydenta , PS. 1996 z.2. s12

EJMOWY

KOMITET REDAKCYJNY

redaktor naczelny JANUSZ TRZCINSKI

zastepcy redaktora naczelnego LESZEK GARLICKI, WIESŁAW STASKIEWICZ

członkowie JERZY GÓRAL, WOJCIECH KULISIEWICZ, PAWEŁ SARNECKI,WIESŁAW SKRZYDŁO, ANDRZEJ SZMYT, ZBIGNIEW WITKOWSKI

sekretarz redakcji MAŁGORZATA SAWICKA-JEZIERCZUK

Tłumaczenia:na jezyk angielski CHRISTOPHER O’NEILLna jezyk rosyjski IRENA DULEWICZ

W wypadku wykorzystania tekstów i informacji z „Przegladu Sejmowego” w innych publikacjach prosimy o powołanie sie na nasze czasopismo.

redaktor ANDRZEJ SOŁOMIEWICZkorektorka MARIA SUDA

© Copyright by Kancelaria SejmuWarszawa 1996

ISSN 1230-5502

KANCELARIA SEJMU

Warszawa, lipiec 1996Arkuszy drukarskich 20,5Przygotowanie i druk: Wydawnictwo Sejmowe

SPIS TRESCI

DZIAŁ ISTUDIA I MATERIAŁY

Dr. hab. Dariusz Górecki, profesor Uniwersytetu ŁódzkiegoEwolucja przepisów dotyczacych trybu wyboru prezydenta w polskim prawie

konstytucyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Dr hab. Paweł Sarnecki, profesor Uniwersytetu JagiellonskiegoKontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Mgr Wojciech Odrowaz-SypniewskiTryb pilny w swietle przepisów Małej konstytucji i regulaminu Sejmu . . . . . . . . 43Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Dr Teresa Augustyniak-Górna, adiunkt w Uniwersytecie ŁódzkimDefinicja legalna budzetu panstwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

DZIAŁ IIOPINIE, RECENZJE, NOTY, POLEMIKI

A. OPINIEIII. W sprawie trybu prac izby nad projektami kodeksów . . . . . . . . . . . . . . . . 83 1. O regulacji odrebna uchwała Sejmu trybu prac izby nad projektami kodeksów

karnych (Andrzej Szmyt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 2. O mozliwosci uregulowania w drodze odrebnej uchwały Sejmu procedury prac izby

nad projektami kodeksów (np. karnego) (Janusz Mordwiłko) . . . . . . . . . . . . . 86 3. O pojeciu „kodeks” i procedurze rozstrzygania o jego zakresie oraz w sprawie trybu

nowelizacji kodeksów (Paweł Sarnecki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92III. W sprawie zgodnosci z art. 2 ust. 2 Małej konstytucji niektórych rozwiazan

prawnych, dotyczacych składania przez posłów i senatorów oswiadczenmajatkowych (Janusz Mordwiłko) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

III. W sprawie mozliwosci zachowania mandatu przez posła, powołanego nastanowisko wiceprezesa NIK (Paweł Sarnecki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

IV. W sprawie interpretacji zwrotu „zachowanie nie odpowiadajace godnosci posła”(Beata Szepietowska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

B. RECENZJEPrawo konstytucyjne, pod red. Wiesława Skrzydły (Andrzej Szmyt) . . . . . . . . . . 106Paweł Sarnecki, Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe (Marek Dobrowolski) . . 111Referendum w Polsce współczesnej, pod red. Danuty Waniek i Michała T. Sta-

szewskiego (Wiesław Kraluk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Joachim Osinski, Parlament i rzad w Królestwie Norwegii (Marian Grzybowski) . . . 121Torbjörn Bergman, Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation. An

Analysis of Winning Minority Government in Sweden (Krystian Complak) . . . . 127

C. NOTYProtokoły Rady Stanu Ksiestwa Warszawskiego (Małgorzata Karpinska) . . . . . . . 130Sejm Królestwa Polskiego o działalnosci rzadu i stanie kraju 1816–1830 (Małgorzata

Karpinska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131Społeczenstwo obywatelskie i jego reprezentacja (1493–1993), pod red. Juliusza

Bardacha (Wojciech Kulisiewicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

D. POLEMIKIRyszard M. Małajny, Konkordat polski z 1993 r. — altera pars . . . . . . . . . . . . 136

DZIAŁ IIIDOKUMENTYMATERIAŁY ZRÓDŁOWE DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM

A. REGULAMINY PARLAMENTARNEII. Regulamin Rady Stanu Królestwa Polskiego (z 1918 r.) . . . . . . . . . . . . . . 147II. Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (tłumaczenie z jezyka włoskiego

Zbigniew Witkowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

B. ZAGADNIENIA PARLAMENTARNE W ORZECZNICTWIE KONSTYTUCYJNYM INNYCH PANSTWStany Zjednoczone. Obietnice składane w kampanii wyborczej (przekład i opracowanie

Leszek Garlicki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

DZIAŁ IVINFORMACJE

A. Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego (Sławomir Jakubczak) . . . . . 207

B. Prace komisji sejmowych nad projektami ustaw i uchwał (wykaz) . . . . . . . . . . 221

C. Wykonywanie funkcji kontrolnej Sejmu

III. Komisja Odpowiedzialnosci Konstytucyjnej (Hanna Barabach) . . . . . . . . . . . 257III. Interpelacje poselskie (informacja statystyczna) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

D. Prace senackie (Wiesława Dziewulska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

E. Trybunał Konstytucyjny

III. Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 wrzesnia 1995 r. (sygn. akt W.18/94) 265III Glosa Jana Galstera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268III. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1995 r. (sygn. akt K.23/95) 271III Glosa wspólna Piotra Czarnego i Bogumiła Nalezinskiego . . . . . . . . . . . . . . 277III. Wykaz orzeczen, uchwał i postanowien Trybunału Konstytucyjnego (za styczen i luty

1996) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

F. Orzecznictwo innych sadów Glosa wspólna Wiesława Skrzydły i Andrzeja Waska do uchwały Sadu Najwyzszego

z dnia 26 maja 1995 r. (sygn. akt I PZP 13/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

G. Wykaz wystapien Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczacych ustaw (za I kwartał 1996) 296

DZIAŁ VWYKAZ AKTÓW PRAWNYCH SEJMU I SENATU ORAZ PUBLIKACJI SEJMU,SENATU, ZGROMADZENIA NARODOWEGO, RZECZNIKA PRAW OBYWATEL-SKICH, TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO I NAJWYZSZEJ IZBY KONTROLI

A. AKTY PRAWNE SEJMUWykaz ustaw ogłoszonych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303Wykaz uchwał podjetych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305Wykaz ratyfikowanych umów miedzynarodowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307Wykaz rezolucji przyjetych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

B. AKTY PRAWNE SENATU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

C. BIBLIOGRAFIA PUBLIKACJI SEJMU, SENATU, ZGROMADZENIA NARODOWEGO,RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH, TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO I NAJWYZSZEJ IZBY KONTROLI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

4 Spis tresci

TABLE OF CONTENTS

SECTION ISTUDIES AND PAPERS

Dr. Habil. Dariusz Górecki, Professor, University of ŁódzThe Evolution of Regulations Concerning the Method of the Election of the President

in the Context of Polish Constitutional Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Dr. Habil. Paweł Sarnecki, Professor, Jagiellonian UniversityThe Countersignature of the President of the Republic of Poland’s Legal Acts . . . . 23Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Wojciech Odrowaz-Sypniewski M.A.The Urgent Mode in Light of the Regulations of the Small Constitution and the By-Laws

of the Sejm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Dr. Teresa Augustyniak-Górna, Lecturer, University of ŁódzThe Legal Definition of the State Budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

SECTION IIVIEWS, REVIEWS, NOTES AND DISCUSSIONS

A. OPINIONSIII. In the Matter of the Mode of Work by the Chamber on Bills of Codes . . . . . . 83 1. On the Regulation, by Means of a Separate Resolution of the Sejm, of the Mode of

Work by the Chamber on Bills of Criminal Codes (Andrzej Szmyt) . . . . . . . . . . 83 2. On the Possibilities of the Regulation, by Means of a Separate Resolution of the Sejm,

of the Procedures of Work by the Chamber on Bills of Codes (for example, the CriminalCode) (Janusz Mordwiłko) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

3. On the Concept of “Code” and the Procedure of Determining its Extent as Well asConcerning the Matter of the Mode of the Amending of Codes (Paweł Sarnecki) . . 92

III. In the Matter of the Compatibility of Certain Legal Solutions Concerning theSubmission by Deputies and Senators of Property Declarations with Art. 2, Passage2 of the Small Constitution (Janusz Mordwiłko) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

III. In the Matter of the Possibilities of Retaining a Seat by the Deputy Who wasSelected to be the Vice-Chairman of the Supreme Board of Control (PawełSarnecki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

IV. In the Matter of the Interpretation of the Phrase “Behavior Inappropriate fora Deputy” (Beata Szepietowska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

B. REVIEWSConstitutional Law, edited by Wiesław Skrzydło (Andrzej Szmyt) . . . . . . . . . . . . 106Paweł Sarnecki, The Senate of the Republic of Poland and the Sejm and the National

Assembly (Marek Dobrowolski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111The Referendum in Contemporary Poland, edited by Danuta Waniek and Michał T.

Staszewski (Wiesław Kraluk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Joachim Osinski, The Parliament and the Government in the Kingdom of Norway

(Marian Grzybowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121Torbjörn Bergman, Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation. An

Analysis of Winning Minority Government in Sweden (Krystian Complak) . . . . 127

C. NOTESThe Official Records of the Council of State of the Duchy of Warsaw (Małgorzata

Karpinska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130The Sejm of the Kingdom of Poland on the Activity of the Government and the State of

the Country 1816–1830 (Małgorzata Karpinska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131The Civil Society and its Representation (1493–1993), edited by Juliusz Bardach

(Wojciech Kulisiewicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

D. DISCUSSIONS

Ryszard M. Małajny, The Polish Concordat of 1993 — altera pars . . . . . . . . . . 136

SECTION IIIDOCUMENTSSOURCE MATERIALS FOR STUDIES ON PARLIAMENTARIANISM

A. PARLIAMENTARY RULES OF PROCEDURE

III. The Rules of Procedure of the Council of State of the Kingdom of Poland (of 1918) 147III. The Rules of Procedure of the Chamber of Deputies — Italy (translation by

Zbigniew Witkowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

B. PARLIAMENTARY MATTERS IN THE LIGHT OF CONSTITUTIONAL RULINGSOF OTHER STATES

The United States. Promises Made During an Election Campaign (translation andremarks by Leszek Garlicki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

SECTION IVINFORMATION

A. The Constitutional Committee of the National Assembly (Sławomir Jakubczak) . . 207

B. Work of the Sejm Committees on Drafts of Bills and Resolutions (listing) . . . . . 221

C. The Execution of the Control Function of the SejmII. The Constitutional Accountability Committee (Hanna Barabach) . . . . . . . . . . 257II. Interpellations by Deputies (statistic information) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

D. Senate Work (Wiesława Dziewulska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

E. Constitutional TribunalIII. The Resolution of the Constitutional Tribunal of September 20, 1995 (act call no. W.18/94) 265III. The Gloss of Jan Galster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268III. The Ruling of the Constitutional Tribunal of November 20, 1995 (act call no. K.23/95) 271III. A Joint Gloss of Piotr Czarny and Bogumił Nalezinski . . . . . . . . . . . . . . . . 277III. Listing of Rulings, Resolutions and Decisions of the Constitutional Tribunal (January and February of 1996) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

F. The Jurisdiction of Other Courts A Joint Gloss by Wiesław Skrzydło and Andrzej Wasek to the Resolution of the

Supreme Court of May 26, 1995 (act call no. I PZP 13/95) . . . . . . . . . . . . . . 292

G. A Listing of the Initiatives of the Ombudsman Concerning Laws (I quarter of 1996) 296

SECTION VLIST OF THE LEGAL ACTS OF THE SEJM AND SENATE AS WELL AS PUBLICATIONSOF THE SEJM, SENATE, THE NATIONAL ASSEMBLY, THE OMBUDSMAN, THE CONSTITUTIONAL TRIBUNAL AND THE SUPREME BOARD OF CONTROLA. LEGAL ACTS OF THE SEJM

A List of Promulgated Laws . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303A List of Passed Resolutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305A List of Ratified International Treaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307A List of Passed Declarations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

B. LEGAL ACTS OF THE SENATE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

C. BIBLIOGRAPHY OF PUBLICATIONS OF THE SEJM, SENATE, THE NATIONAL ASSEMBLY, THE OMBUDSMAN, THE CONSTITUTIONAL TRIBUNAL AND THESUPREME BOARD OF CONTROL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

6 Contents

��

��

��

��

�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

�� 43�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

�� . . . . . . . . . . . . . . . . . 71�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

��

��

��

�� . . . . . . . . . . . . 831. � �� (��) . . . . . . . . . . . . . . . . . 832. � �� (�� ) (��) 863. � �� (�� ) . . . . . . . . . 92

�� . . . . . . . . . . . . . 96

�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

�� . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

��

�� . . . . . 106��

�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111��

�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115��

�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121��

� �� ! "��# $�� %�� &'�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

��

�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

�� . . . . . . . . . . . . . . 131

�� !� �� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

��

�� — altera pars . . . . . . . . 136

��

� ��

��

�� . . . . 147�� . . . . 158

��

�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

��

�� . 207�� . 221

��

�� . . . . . . 257�� . . . . . . . . . . . 259

�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

��

�� !" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

�� #�� $�� #�%�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268�� &��

��' ��" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271�� (�)�� *�� +��,�� -��.��%�� . . . . . . . . . . . 277�� /0�� 12 0��1 � ��0��3��1 �� 4

�� .� ��% � ��% ��5 ��" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284��

�� !!" �� #��$� �� %&% '(!") . . . . . . . . . 292

�� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296

� ��

�� !�!� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303�� "�#��$�� "!%$��!��#& . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305�� $#'#(#�!�� )�*+,��!+�� +!-!�!�!� . . . . . . . . . . . . . . 307�� "�#��$�� !�.(#& . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

/� �� . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3080� 1212�34�526 �712��82� ��9 ��9 ��82��

� ��129 �� 7��2�� 34�:�� 2; �4�<9 �� 2�782��3��4217�� 2 <4;�<�� 4�� . . . . . . . . . . . . 312

= ��

DARIUSZ GÓRECKI

EWOLUCJA PRZEPISÓW DOTYCZACYCH TRYBU WYBORUPREZYDENTA W POLSKIM PRAWIE KONSTYTUCYJNYM

Sposób wyboru prezydenta niewatpliwie łaczy sie z jego pozycja ustrojowo-pra-wna. Oczywiscie nie jest to jedyny czynnik o tym decydujacy. Na rzeczywista pozy-cje prezydenta istotny wpływ wywieraja: uprawnienia, jakie posiada, przede wszyst-kim w stosunku do innych naczelnych organów panstwowych, mozliwoscipozbawienia go urzedu oraz długosc kadencji. W praktyce nie bez znaczenia jesttakze osobowosc głowy panstwa, jej cechy charakterologiczne. Powoływanie prezy-denta bezposrednio przez suwerena podnosi jego prestiz, gdyz zródło jego władzyjest takie samo jak parlamentu. Tym samym kompetencje tak wybranego prezydentarysowac sie winny jako znacznie mocniejsze od uprawnien szefa panstwa wybranegoprzez ciało ustawodawcze. Wydaje sie, ze przesledzenie trybu wyboru prezydentaw Polsce w ujeciu historycznym upowaznia do postawienia przedstawionej tezy.

Teoria prawa konstytucyjnego zna kilka sposobów powoływania głowy panstwa.W szczególnosci mozna tu wyróznic: sukcesje monarchiczna, desygnowanie naste-pcy przez ustepujacego prezydenta, wybory powszechne, wybór dokonany przez ele-ktorów wybranych niezaleznie od ciał kontrolno-ustawodawczych, wybór przez ciałokontrolno-ustawodawcze. Odmiana ostatniego wariantu jest wybór dokonany przezelektorów wybranych przez parlament1.

1 G. Seidler, Władza ustawodawcza i wykonawcza w polskich konstrukcjach ustrojowych 1917–1947, Kraków 1948, s. 59.

Zasadniczym problemem, przed jakim staja twórcy konstytucji, gdy zamierzajarozstrzygnac sposób powoływania prezydenta, jest podjecie decyzji: kto ma dokony-wac tego wyboru. Rozstrzygniecie zwiazane jest z filozofia przyjeta przez konstytu-cje. Podstawowe znaczenie ma wybór miedzy zasadami posredniosci i bezposrednio-sci. Zaletami wyborów posrednich sa taniosc, szybkosc i uproszczony tryb.Zwolennicy posrednich wyborów prezydenckich uwazaja, ze własnie takie wyboryw panstwach wielonarodowosciowych wykluczaja mozliwosc odniesienia zwycie-stwa przez kandydata rekrutujacego sie z mniejszosci narodowej. Ten ostatni argu-ment nie wydaje sie jednak w pełni przekonywajacy. Dosc czestym zjawiskiem przywyborach posrednich jest wysuwanie kandydatur kompromisowych. Wybory bezpo-srednie sa natomiast niewatpliwie drogie, powolne i skomplikowane, a przy ich prze-prowadzaniu moga dac znac o sobie wzajemne pomówienia kandydatów i korupcja.Jednak ten rodzaj wyborów ma takze niewatpliwe zalety. Autorytet wybranego w tensposób prezydenta jest wiekszy, poniewaz zródło jego władzy jest takie samo jakparlamentu — tzn. wyborcy. System ten chroni wiec prezydenta przed supremacjawładzy ustawodawczej i jest w pełni uzasadniony w panstwach przyjmujacych do-ktryne podziału władz. Niektórzy przedstawiciele nauki dostrzegaja niebezpieczen-stwo wykorzystania zbyt duzego autorytetu prezydenta (jaki daje mu bezposred-niosc) w celu realizowania tendencji cezarystycznych2. Niebezpieczenstwo takiewydaje sie łatwiejsze do zazegnania w panstwach federacyjnych.

Zanim utworzono w Polsce urzad prezydenta, głowa panstwa był TymczasowyNaczelnik Panstwa3. W dniu 20 lutego 1919 r. Sejm Ustawodawczy jednomyslniepodjał uchwałe o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzeduNaczelnika Panstwa4. Uchwała ta została zgłoszona jako wniosek nagły posłów Kor-fantego, Witosa, Daszynskiego, Stolarskiego i stu kilkudziesieciu towarzyszy zewszystkich stronnictw majacych reprezentacje w Sejmie. Nagłosc wniosku zostałaprzyjeta jednomyslnie. Nikt z posłów nie zgłosił sie do dyskusji ani nad nagłosciawniosku, ani nad jego trescia5. W uchwale tej Sejm Ustawodawczy przyjał oswiadcze-nie Piłsudskiego, ze składa swój urzad w jego rece, oraz powierzył mu, na nowychzasadach, dalsze sprawowanie urzedu Naczelnika Panstwa. Zarówno nagłosc wnio-sku, jak i tresc uchwały oraz jej tytuł wskazuja, ze była to, pomimo braku okresleniaprocedury wyborczej, specyficzna forma powołania głowy panstwa przez parlament.

Po raz pierwszy w historii Polski tryb wyboru prezydenta okreslony zostałw konstytucji z 17 marca 1921 r. oraz w ustawie z 27 lipca 1922 r. — regulaminieZgromadzenia Narodowego dla wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej6. Wybór gło-wy panstwa nalezał do Sejmu i Senatu obradujacych wspólnie jako Zgromadzenie

2 A. Mycielski, Obsada urzedu Prezydenta Rzeczypospolitej, Kraków 1930, s. 44–50; W. Komarni-cki, Polskie prawo polityczne, Warszawa 1922, s. 245–246.

3 Szerzej na ten temat: D. Górecki, Powstawanie władz naczelnych w odradzajacej sie Polsce(1914–1919), Łódz 1983.

4 Dziennik Praw Panstwa Polskiego Nr 19, poz. 226. 5 Sprawozdanie stenograficzne z 3 posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z dnia 20 lutego 1919 r., ł. 56. 6 Dz.U. Nr 66, poz. 596.

10 Przeglad Sejmowy 2(14)/96 Studia i materiały

Narodowe. Róznica w liczebnosci obu izb ustawodawczych wskazywała, ze to Sejmbedzie miec decydujacy wpływ na wybór. Na podjecie przez parlament decyzjio sposobie wyboru prezydenta wpłyneły nie tylko istniejace w innych panstwach(zwłaszcza we Francji) podobne rozwiazania konstytucyjne, lecz takze własne do-swiadczenia historyczne z elekcja viritim w I Rzeczypospolitej7. Zwołanie Zgroma-dzenia Narodowego nalezało do obowiazków prezydenta, który powinien to uczynicw ostatnim kwartale siedmiolecia swego urzedowania. Konstytucja marcowa wyklu-czała mozliwosc pozakonstytucyjnego zablokowania wyborów przez urzedujacegoprezydenta. Gdyby bowiem nie zwołał on Zgromadzenia najpózniej na 30 dni przedupływem swej kadencji, wówczas, na zaproszenie marszałka Sejmu i pod jego prze-wodnictwem, izby ustawodawcze z mocy prawa łaczyły sie w Zgromadzenie Naro-dowe. Oznacza to, ze od tego dnia az do wyboru prezydenta nie mogły obradowacoddzielnie i wykonywac swych własnych, odrebnych kompetencji8. Wymóg zapro-szenia przez marszałka Sejmu nalezy interpretowac jako instrukcyjny — jego bez-czynnosc nie byłaby przeszkoda dla zebrania sie Zgromadzenia Narodowego w ter-minie oznaczonym konstytucyjnie.

Przewodniczacym Zgromadzenia Narodowego był marszałek Sejmu, a jego za-stepca — marszałek Senatu. Zwołane dla dokonania wyboru prezydenta Zgromadze-nie mogło zajmowac sie tylko tym jedynym punktem porzadku dziennego. Aby niebyło zadnych watpliwosci co do rozumienia tych sformułowan, regulamin Zgroma-dzenia Narodowego wprowadzał zasade nieprawomocnosci wszelkich przemówien,obrad i uchwał poza wyborem szefa panstwa, jego zaprzysiezeniem i zatwierdzeniemprotokołów.

Niezwłocznie po otwarciu posiedzenia Zgromadzenia Narodowego jego prze-wodniczacy wzywał do zgłaszania kandydatów na urzad Prezydenta Rzeczypospoli-tej. Liczba kandydatów nie była nieograniczona. Maksymalnie mogło ich byc jedena-stu. Liczba ta wynika ze składu Zgromadzenia, kazde bowiem zgłoszenie kandydatapowinno byc podpisane przez co najmniej 50 członków Zgromadzenia, liczacego555 członków. Nastepnie przewodniczacy ustalał liste kandydatów i natychmiast za-rzadzał wybory.

Członkowie Zgromadzenia, w kolejnosci odczytywania listy imiennej przezurzedujacych sekretarzy, wrzucali do urny kartki zawierajace nazwiska kandydatów.Wybrany na prezydenta zostawał ten z kandydatów, który otrzymał bezwzglednawiekszosc waznie oddanych głosów. Jezeli głosowanie nie zakonczyło sie wyboremgłowy panstwa, przewodniczacy Zgromadzenia Narodowego zarzadzał powtórnegłosowanie, oparte na tych samych zasadach co pierwsze. W razie braku pomyslnegowyniku w drugim głosowaniu, nastepowało głosowanie trzecie, z ta wszakze róznica,ze wykluczony był kandydat, który otrzymał najmniejsza liczbe głosów w drugimgłosowaniu. Jezeli i trzecie głosowanie nie zakonczyło sie wyborem prezydenta, od-

Dariusz Górecki: Ewolucja przepisów dotyczacych trybu wyboru prezydenta… 11

7 W. Komarnicki, op. cit., s. 247. 8 Z. Witkowski, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej 1921–1935, Warszawa–Poznan–Torun 1987,

s. 38.

bywało sie głosowanie czwarte, a w razie potrzeby i dalsze, z tym ze przy kazdymnastepnym głosowaniu wykluczano kolejno tego sposród kandydatów, który w po-przednim uzyskał najmniejsza liczbe głosów.

Gdyby zdarzyło sie tak, ze kilku kandydatów otrzymałoby te sama najmniejszaliczbe głosów, wówczas wszyscy zostawali wykluczeni. Jezeli jednak jeden z kandy-datów uzyskałby wzgledna wiekszosc, a wszyscy pozostali po równej liczbie głosów,to w takiej sytuacji losowanie decydowałoby o tym, który z nich zostanie wykluczonyod dalszego wyboru. Okreslenie sposobu losowania nalezało do kompetencji prze-wodniczacego. Równiez losowanie decydowało o tym, który z kandydatów zostaniewykluczony z dalszego wyboru, gdyby w dwóch nastepujacych po sobie głosowaniachgłosy rozdzieliły sie równo pomiedzy wiecej niz dwu kandydatów. Takze losowaniedecydowało o wyborze prezydenta, jezeli pozostałoby tylko dwóch kandydatów, któ-rzy w dwu nastepujacych po sobie głosowaniach uzyskiwali równa liczbe głosów.

Przewodniczacy Zgromadzenia Narodowego ogłaszał wynik wyborów niezwło-cznie po ich ukonczeniu. Natychmiast zawiadamiał tez o dokonanym wyborze pre-miera i ustepujacego prezydenta, przesyłajac im odpis protokołu Zgromadzenia. No-wo obranego prezydenta zawiadamiał natomiast premier w obecnosci marszałkówobu izb ustawodawczych.

Sposób wyboru prezydenta pod rzadami Konstytucji marcowej odpowiadał wio-dacej pozycji ustrojowej parlamentu, jaka zapewniała mu ustawa zasadnicza wsródnaczelnych organów panstwowych.

Tworzenie Konstytucji kwietniowej na podstawie odmiennych od dotych-czasowych załozen ideologicznych musiało spowodowac koniecznosc wprowadze-nia całkowicie nowego trybu wyboru głowy panstwa. Utrzymanie go bowiem w niezmienionej postaci nie odpowiadałoby konstrukcji — opartego na autorytecie prezy-denta — systemu naczelnych organów panstwowych. W rezultacie oznaczałoby topowoływanie najwazniejszego urzedu w panstwie przez organ mu podporzadkowa-ny. Zdecydowanie sie na wybory powszechne, wobec odrzucenia przez konstytucjezasady zwierzchnictwa narodu, równiez nie wydawało sie jej twórcom najwłasci-wsze. Ponadto niechec do takiego własnie rozwiazania wzmacniana była składemnarodowosciowym ówczesnej Polski. Intencja autorów konstytucji było uniezalez-nienie wyboru prezydenta od parlamentu i „powierzenie go najbardziej dojrzałemugronu, obradujacemu przy drzwiach zamknietych i zdolnemu do zachowania taje-mnicy panstwowej”9.

Ostatecznie konstytucja z 1935 r. przyjeła całkiem nowy, oryginalny sposób po-woływania głowy panstwa, bedacy wyrazem kompromisu trzech zasad: desygnacji— jako konsekwencji nadrzednej roli prezydenta, wyboru przez izby ustawodawczei wyborów powszechnych10. Przepisy konstytucji uzupełniała w tym zakresie ustawaz 8 lipca 1935 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej11. Kandydata na prezydenta

9 A. Piasecki, Zasady nowej konstytucji, Kraków 1934, s. 20.10 A. Deryng, Prawo polityczne, t. II, Lwów 1936, s. 98; E. Gdulewicz, Geneza i zasady naczelne

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 23 kwietnia 1935 roku, Lublin 1973 (maszyn. powiel.), s. 130.11 Dz.U. Nr 47, poz. 321.


wybierało 80-osobowe Zgromadzenie Elektorów. Tryb wyboru elektorów w Sejmiei Senacie był taki sam: listy kandydatów, zgłoszone na pismie na rece odnosnegomarszałka i podpisane przez co najmniej 8 posłów lub senatorów.

Zgromadzenie Elektorów było pomyslane jako ciało o charakterze wyłaczniewyborczym. Stad ustawowy zakaz obrad i — zeby zakaz ten był respektowany —z mocy prawa niewaznosc wszystkich jego uchwał ustawa nie przewidzianych. Fun-kcje przewodniczacego powierzono marszałkowi Senatu, a jego zastepcy — marszał-kowi Sejmu. Nastapiło tu wiec odwrócenie ich ról, w porównaniu ze stanem poprze-dnim, co wiazało sie ze wzrostem znaczenia Senatu.

Zgłaszanie kandydatów na prezydenta nalezało do elektorów. Kazde zgłoszeniewymagało podpisu co najmniej 8 elektorów. Poniewaz kazdy z nich mógł podpisac tyl-ko jedno zgłoszenie, kandydatów nie mogło byc wiecej niz 10. Utrzymano ten sam spo-sób wyboru, jaki był przewidziany w regulaminie Zgromadzenia Narodowego.Zakonczenie prac przez Zgromadzenie Elektorów nie oznaczało konca procedury wy-borczej. Stanowiło jedynie zamkniecie pewnego etapu. Kandydat Zgromadzenia Ele-ktorów zostawał prezydentem, jesli ustepujacy prezydent w pisemnym oswiadczeniuzłozonym premierowi zawiadamiał go, ze nie zamierza skorzystac z prawa wskazaniakandydata, albo nie wskazał innego kandydata w terminie siedmiodniowym. W takiejsytuacji premier ogłaszał w Dzienniku Ustaw, ze postepowanie wyborcze zostało za-konczone, a kandydat Zgromadzenia zostawał prezydentem. Wybór kandydata na pre-zydenta przez Zgromadzenie Elektorów był przejawem zastosowania zasady wyboruprezydenta przez parlament, chociaz w ograniczonym zakresie. Nie ulega bowiem wat-pliwosci, ze izby ustawodawcze, wybierajac 75 elektorów na ogólna ich liczbe 80, za-pewniały sobie w sposób posredni wpływ na wybór prezydenta12. Wpływ ten był tymwiekszy, ze sposród pieciu wirylistów dwaj to marszałkowie Senatu i Sejmu, pełniacyzarazem funkcje przewodniczacego Zgromadzenia i jego zastepcy.

Logiczna konsekwencja wynikajaca z pozycji ustrojowo-prawnej prezydenta, jakoorganu suwerennego, było przyznanie mu prawa do obsadzania stanowisk w naczel-nych organach panstwowych. Rozumujac w ten sposób twórcy Konstytucji kwietnio-wej uznali, ze powinien on miec takze wpływ na obsadzanie najwyzszego urzeduw panstwie. Z tego wzgledu przyznano mu prawo wskazania własnego kandydataw wypadku, gdyby nie odpowiadał mu kandydat wybrany przez Zgromadzenie Elekto-rów. W tym przepisie konstytucji zawarta została zasada desygnacji. Przedstawicieleówczesnej nauki prawa konstytucyjnego dosc zgodnie podkreslali, ze prawo ustepuja-cego prezydenta do wskazania nastepcy ma zapewnic wybór własciwego człowieka nakluczowe stanowisko w panstwie. Nabyte w ciagu siedmioletniej kadencji doswiad-czenie w sprawach panstwowych czyniło — ich zdaniem — z prezydenta osobe, któranajwłasciwiej moze ocenic zalety i wady pretendentów do tego urzedu13. Rozwiazanietakie było przejawem duzego zaufania ustawodawcy konstytucyjnego do wartosci mo-


12 K. Kumaniecki, Ustrój polityczny Polski, Kraków 1937, s. 124.13 W. Komarnicki, Ustrój panstwowy Polski współczesnej, Wilno 1937, s. 202; C. Znamierowski,

Konstytucja styczniowa i ordynacja wyborcza, Warszawa 1935, s. 56; A. Deryng, op. cit., t. II, s. 98–99;S. Wachholz, Wolnosc i władza, Kraków 1935, s. 39.

ralnych osoby prezydenta, a zwłaszcza jego bezstronnosci. Ustepujacy szef panstwamógł bowiem wobec braku zakazu reelekcji wskazac na siebie.

Konstytucja kwietniowa w ograniczonym zakresie przyjeła takze zasade po-wszechnosci wyborów. Wskazanie bowiem przez ustepujacego prezydenta innegokandydata niz uczyniło to Zgromadzenie Elektorów oznaczało sytuacje konfliktowa,która mogło rozwiazac tylko odwołanie sie do wyborców. Mieli oni wybrac miedzykandydatem prezydenta a kandydatami elektorów. W takim wypadku prezydentw terminie siedmiodniowym od dokonania wyboru kandydata przez Zgromadzeniezarzadzał głosowanie powszechne, które mogło sie odbyc tylko w niedziele, nie póz-niej niz trzydziestego dnia po jego zarzadzeniu. Ani konstytucja, ani ustawa o wybo-rze prezydenta nie stwarzały zadnych dodatkowych cenzusów. Wybrany zostawałten, na którego padła wiekszosc głosów waznych, oddanych w całym panstwie. Gdy-by zdarzyło sie tak, ze obaj kandydaci uzyskaliby te sama liczbe głosów, o wyborzeprezydenta decydowałby los wyciagniety przez generalnego komisarza wyborcze-go14. Przewidziany pod rzadami Konstytucji kwietniowej sposób obsadzania naj-wyzszego urzedu w panstwie nie tylko gwarantował stabilnosc zasad jego polityki,ale takze miał zapewnic trwałosc rzadów ówczesnej ekipy.

Kolejna regulacja prawna dotyczaca wyborów prezydenta dokonana była w cał-kowicie odmiennej sytuacji politycznej; była zawarta w ustawach konstytucyjnych:z 4 lutego 1947 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej i z 19 lutego 1947 r.o ustroju i zakresie działania najwyzszych organów Rzeczypospolitej Polskiej15 orazw czesciowo utrzymanych w mocy przepisach konstytucji z 1921 r. Ustaleniaz 1947 r. przyjmowały rozwiazania z regulaminu Zgromadzenia Narodowegoz 1922 r. Róznice sprowadzały sie do tego, ze prezydenta wybierał Sejm Ustawo-dawczy, gdyz instytucja Zgromadzenia Narodowego nie mogła wchodzic w rachubeze wzgledu na nieistnienie Senatu. Wybór dokonywał sie wiekszoscia bezwzglednaw obecnosci co najmniej 2/3 ustawowej liczby posłów. Kandydatów nie mogło bycwiecej niz 8, co wynika ze składu Sejmu Ustawodawczego (444 posłów).

Przywrócenie instytucji prezydenta w 1947 r. okazało sie tylko tymczasowe.Wraz z upływem czasu mozna było zaobserwowac stały, systematyczny proces od-chodzenia od rozwiazan demokratycznych wywodzacych sie z okresu miedzywojen-nego. Ówczesne poglady prezentowane przez polityków i konstytucjonalistów byłykonsekwencja przyjetego załozenia o bezwzglednej wyzszosci kolegialnej głowypanstwa w panstwie socjalistycznym, na co w literaturze zwrócił uwage T. Szym-czak16. Nastepstwem zwyciestwa takich pogladów było przyjecie w Konstytucji PRLinstytucji Rady Panstwa spełniajacej, wobec likwidacji urzedu prezydenta, funkcjekolegialnej głowy panstwa.

14 Szerzej o wyłanianiu prezydenta w okresie obowiazywania Konstytucji kwietniowej: D. Górecki,Pozycja ustrojowo-prawna Prezydenta Rzeczypospolitej i rzadu w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia1935 roku, wyd. I, Łódz 1992, s. 54–69; wyd. II, Łódz 1995, s. 42–52.

15 Dz.U. Nr 9, poz. 43 i Nr 18, poz. 71.16 T. Szymczak, Ewolucja instytucji prezydenta w socjalistycznym prawie panstwowym, Łódz 1976, s. 14.


Ponowne przywrócenie instytucji prezydenta w Polsce nastapiło nowela konsty-tucyjna z 7 kwietnia 1989 r. i było nastepstwem swoistej „umowy społecznej” za-wartej przez przedstawicieli opozycji politycznej ze strona rzadowa w wyniku obrad„okragłego stołu”17. Własnie przy „okragłym stole” ustalono, ze pierwszy wybórprezydenta zostanie dokonany przez Zgromadzenie Narodowe, i znalazło to swe od-zwierciedlenie w tekscie konstytucji. Podczas negocjacji ustalono takze, wprawdzietylko w warstwie werbalnej, ze kolejne wybory głowy panstwa beda juz powszechne.Przywracajac urzad prezydenta tworzono go z mysla o konkretnej osobie — I sekre-tarzu KC PZPR. Wybory przeprowadzone przez Zgromadzenie Narodowe, w którymstrona koalicyjno-rzadowa musiała miec wiekszosc (Sejm „kontraktowy”), dawałygwarancje zwyciestwa tego własnie kandydata. Jednoczesnie zdawano sobie sprawe,ze jego sukces w wyborach powszechnych rysowałby sie nader watpliwie.

Tryb wyboru prezydenta nawiazywał do rozwiazan z Konstytucji marcowej i zo-stał okreslony w Konstytucji PRL (nowela z 7 kwietnia 1989 r.) oraz w regulaminieZgromadzenia Narodowego z 19 lipca 1989 r. Kandydatów na prezydenta mogło zgło-sic co najmniej 25% ogólnej liczby członków Zgromadzenia Narodowego; nie mogłoich byc zatem wiecej niz 4. Wybór dokonywany był bezwzgledna wiekszoscia głosóww obecnosci co najmniej połowy ogólnej liczby członków Zgromadzenia. Jesli wiek-szosci takiej nie uzyskałby zaden z kandydatów, to z udziału w kolejnym głosowaniuodpadałby ten sposród nich, na którego oddano najmniej waznych głosów.

Kolejna zmiana przepisów dotyczacych wyboru prezydenta nastapiła 27 wrzes-nia 1990 r. w wyniku uchwalenia ustawy o wyborze Prezydenta RP oraz nowelizacjikonstytucji z tej samej daty18. Zmiany dokonane wówczas miały charakter zasadni-czy. Po raz pierwszy bowiem wprowadzono w Polsce zasade w pełni powszechnychwyborów prezydenckich. Konstytucja stwierdzała, ze prezydent wybierany jest przezNaród. Rozwiazania przyjete w 1990 r. z niewielkimi zmianami obowiazuja do dniadzisiejszego. Uchwalona bowiem 17 pazdziernika 1992 r. ustawa konstytucyjnao wzajemnych stosunkach miedzy władza ustawodawcza i wykonawcza RP orazo samorzadzie terytorialnym19 w zasadzie powtarza postanowienia dotyczace trybuwyboru głowy panstwa zawarte w Konstytucji PRL (w brzmieniu z 27 wrzesnia1990 r.), wzbogacajac je o niektóre postanowienia ustawy o wyborze Prezydenta RPz 27 wrzesnia 1990 r. (dotyczace wyboru bezwzgledna wiekszoscia głosów, a takzeII tury głosowania).

Nowelizujac konstytucje w 1990 r. ustawodawca skrócił kadencje prezydencka do5 lat, co czyni ja najkrótsza w historii Polski; według nowelizacji z 7 kwietnia 1989 r.wynosiła ona 6 lat, a pod rzadami Konstytucji marcowej i kwietniowej — 7 lat. Przy-wracajac instytucje prezydenta w 1989 r. ustawodawca konstytucyjny nie okresliłwprost minimalnego wieku kandydata ani innych cenzusów, lecz przyjał pod wpły-wem tradycji zasade, ze prezydentem moze zostac kazdy polski obywatel korzystajacy


17 Szerzej na ten temat: R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształcen ustrojowych(1989–1992), Warszawa 1994, s. 61–82.

18 Dz.U. Nr 67, poz. 398 i 397.19 Dz.U. Nr 84, poz. 426.

z pełni praw wyborczych do Sejmu (tj. majacy ukonczone 21 lat)20. W 1990 r. nastapi-ło natomiast zerwanie z tradycja, wprowadzono bowiem wówczas wymóg ukonczeniaprzez kandydata na prezydenta 35 lat. Zwazywszy na znaczenie głowy panstwa w sto-sunkach zarówno wewnetrznych, jak i miedzynarodowych, wprowadzenie cenzusuwieku wydaje sie w pełni uzasadnione i odpowiada standardom obowiazujacym w tejsprawie w panstwach demokratycznych o formie republikanskiej (np. 35 lat — USA,Wegry). Sa takze panstwa, w których przewidziany jest wyzszy cenzus wieku (np.40 lat — RFN, Czechy, Litwa, 50 lat — Włochy). Wydaje sie, ze nie powinno byc tak,aby wymogi doswiadczenia zyciowego, nierozerwalnie przeciez zwiazanego z wie-kiem, stawiane przed głowa panstwa były mniej rygorystyczne niz stawiane przed oso-bami zajmujacymi inne wazne stanowiska (np. sedziego — 26 lat).

Zgodnie z art. 100 utrzymanych w mocy przepisów konstytucji z 1952 r. kandy-datów na prezydenta moga zgłaszac organizacje polityczne i społeczne oraz wybor-cy. Ustawa o wyborze prezydenta dodaje, ze kazde zgłoszenie winno byc popartepodpisami co najmniej 100 000 wyborców. Kazde zgłoszenie kandydata powinnozawierac jego dane osobowe (imiona, nazwisko, wiek, wykształcenie, zawód, miej-sca pracy i zamieszkania, przynaleznosc do organizacji politycznych i społecznych)oraz oznaczenie podmiotu dokonujacego zgłoszenia. Jezeli zgłoszenie wykazuje wa-dy, Panstwowa Komisja Wyborcza odmawia rejestracji kandydata i niezwłoczniewzywa pełnomocnika do usuniecia wskazanych wad w ustalonym przez siebie termi-nie (art. 42 ust. 2 ordynacji prezydenckiej). Przepis ten nakłada wiec na PKW nietylko obowiazek sprawdzenia, czy kandydat posiada bierne prawo wyborcze, lecztakze obowiazek sprawdzenia prawdziwosci list poparcia kandydatów (ich auten-tycznosci) oraz prawdziwosci zawartych w zgłoszeniach danych osobowych kandy-datów. Interpretacja negujaca istnienie takiego obowiazku oznaczałaby w rzeczywi-stosci zgode ustawodawcy na podawanie fałszywych informacji. Zaniechanie przezPKW tych czynnosci stanowi naruszenie jej obowiazków, prowadzace do istotnejwady postepowania rejestracyjnego, na co zwróciła uwage wiekszosc składów se-dziowskich Sadu Najwyzszego rozpatrujacych protesty wyborcze w 1995 r.

Ani Mała konstytucja, ani ustawa o wyborze prezydenta nie okreslaja maksymal-nej liczby kandydatów. Wystarczy, ze ubiegajacy sie o urzad prezydenta zbierze wy-magana liczbe podpisów popierajacych go wyborców i lista ta zostanie dostarczonado PKW w ciagu 20 dni od daty ogłoszenia zarzadzenia marszałka Sejmu w sprawiewyboru prezydenta.

Oczywiscie wymóg zebrania 100 000 podpisów moze byc róznie oceniany. Li-czace sie ugrupowania polityczne i charyzmatyczni przywódcy moga zgłaszac postu-laty podwyzszenia tego wymogu, co doprowadzic ma do ograniczenia liczby kandy-datów. Niewielka liczba kandydatów nie jest jednak wartoscia sama w sobie.Ostatnie wybory prezydenckie ukazały, ze mało znani kandydaci uzyskali w gruncierzeczy sladowe tylko liczby głosów, mniejsze nawet od liczby zebranych przez nich

20 T. Szymczak, Instytucja prezydenta w okresie przemian ustrojowych w Polsce (1989–1992), [w:]Instytucja prezydenta we współczesnym swiecie, Warszawa 1993, s. 87.


podpisów, a co za tym idzie mozna spodziewac sie w nastepnych wyborach raczejmniejszej liczby kandydatów. Juz dzis mozna stwierdzic, ze dla niektórych kandyda-tów obowiazek zgromadzenia 100 000 podpisów jest progiem zbyt wysokim do prze-kroczenia. Podniesienie tej liczby stworzy potencjalne niebezpieczenstwo czestszegosiegania przez nieuczciwych kandydatów do gromadzenia podpisów w sposób niele-galny. Praktyka wyborcza potwierdza wypadki płacenia wyborcom za kazdy podpis,co stawia w lepszej sytuacji kandydatów materialnie bardzo dobrze sytuowanychi bogate partie polityczne. Ordynacja prezydencka nie dostrzega tego problemu, cooznacza, ze praktyka taka jest naganna tylko z moralnego punktu widzenia. Wydajesie bowiem, ze uzaleznienie złozenia podpisu od uzyskania korzysci majatkowej nienosi znamion przekupstwa w rozumieniu kodeksu karnego. Nalezy tez zdawac sobiesprawe z wielu mozliwosci uzyskiwania podpisów w sposób niewatpliwie sprzecznyz prawem (np. kradzieze list z siedzib komitetów wyborczych, zbieranie podpisów napopularnych kandydatów, a nastepnie zmienianie nagłówków na listach, wykorzy-stywanie list z poprzednich wyborów). Ponadto w dobie powszechnej komputeryza-cji stosunkowo łatwo jest zdobyc niezbedne dane personalne wyborców, a nastepniesfałszowac ich podpisy. Wszystkie te zachowania stanowia działania przestepne, leczw praktyce moga okazac sie trudne do wykrycia i udowodnienia.

Ustawa o wyborze prezydenta nie przewiduje zadnych innych ograniczen, wy-stepujacych w innych krajach, jak np. składanie oswiadczen o stanie zdrowia lubwpłacenie dosc wysokiej kaucji, podlegajacej zwrotowi po zebraniu odpowiedniejliczby podpisów. Mała konstytucja stanowi jednak, ze wybrany moze byc tylko oby-watel polski, majacy ukonczone 35 lat i korzystajacy z pełni praw wyborczych. Kie-dy uchwalano ordynacje prezydencka, nie dostrzegano potrzeby wprowadzenia cen-zusu domicylu. Sprawa została podniesiona dopiero w nastepstwie doswiadczenwyniesionych z pierwszych powszechnych wyborów prezydenckich. W wyniku dys-kusji na ten temat ordynacja wyborcza do Sejmu RP z 28 czerwca 1991 r. wprowa-dziła dla kandydatów na posłów w art. 8 wymóg zamieszkiwania na stałe w Polsceprzez okres ostatnich co najmniej 5 lat21. Wymóg ten utrzymała w art. 14 ordynacjawyborcza do Sejmu RP z 28 maja 1993 r.22

W zwiazku z wprowadzeniem przez sejmowa ordynacje wyborcza cenzusu do-micylu wkrótce zrodziły sie watpliwosci, czy zawarte w niej sformułowania „stalezamieszkuje na terytorium RP co najmniej od 5 lat” oznacza „miejsce zamieszkania”w rozumieniu art. 25 k.c., czy „miejsce pobytu stałego” w rozumieniu art. 5 ust. 1i art. 6 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludnosci i dowodach osobis-tych23, jak równiez czy cenzus ten w ogóle ma zastosowanie w stosunku do kandyda-tów na prezydenta.

Pierwsza watpliwosc rozwiał Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 sierpnia1991 r., ustalajac, na wniosek pierwszego prezesa Sadu Najwyzszego, powszechnie


21 Dz.U. Nr 59, poz. 252.22 Dz.U. Nr 45, poz. 205.23 Dz.U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174, z 1989 r. Nr 35, poz. 192, z 1990 r. Nr 34, poz. 198.

obowiazujaca wykładnie art. 8 sejmowej ordynacji wyborczej z 1991 r. (art. 14 obec-nie obowiazujacej ordynacji sejmowej). Zdaniem Trybunału „stałe zamieszkiwaniena terytorium RP co najmniej 5 lat oznacza przebywanie z zamiarem stałego pobytuw jakiejkolwiek miejscowosci połozonej na terytorium RP w tym czasie. Stałe za-mieszkiwanie jest sprawa faktu i jego ustalenie zalezy od okolicznosci danego przy-padku”24.

Rozstrzygniecie drugiej watpliwosci nastapiło znacznie pózniej. W literaturzeprzedmiotu podnoszono, ze skoro Mała konstytucja (a przedtem konstytucjaw brzmieniu z 27 wrzesnia 1990 r.) wymaga, aby prezydent korzystał z „pełni prawwyborczych” (art. 29 ust. 5), to jest zrozumiałe, ze analiza tekstu ordynacji wybor-czej do Sejmu prowadzi do wniosku, iz stawiany ubiegajacym sie o mandat poselskiwymóg stałego zamieszkiwania w Polsce przez okres co najmniej 5 lat ma zastoso-wanie takze w stosunku do osób pretendujacych do urzedu prezydenta25. Niewatpli-wie osoba sprawujaca najwyzszy urzad w panstwie powinna byc z nim zwiazanauczuciowo, a wiez te z pewnoscia umacnia stałe zamieszkiwanie na jego terytorium.Z drugiej jednak strony nalezy pamietac tez o tym, ze po II wojnie swiatowej wieluobywateli polskich z przyczyn politycznych znalazło sie poza granicami ojczyzny.Zjawisko emigracji politycznej nasiliło sie zwłaszcza po 1981 r. Zastosowanie cen-zusu domicylu wobec kandydatów na prezydenta mogłoby pozbawic uchodzców po-litycznych (choc nie tylko) mozliwosci ubiegania sie o ten urzad. Niektóre panstwapostkomunistyczne rozwiazały ten problem w inny sposób, np. na Litwie do okresuzamieszkiwania w kraju zalicza sie kandydatom na prezydenta czas spedzony pozagranicami Litwy, jesli zwiazane to było z zesłaniem politycznym lub uwiezieniem zaprzekonania polityczne do 11 marca 1990 r. oraz praca w słuzbach dyplomatycznychi innymi zadaniami, zwiazanymi ze zleceniami panstwa litewskiego26.

W zwiazku z watpliwosciami, jakie moga powstac wokół cenzusu domicylu,prezes Naczelnego Sadu Administracyjnego zwrócił sie do Trybunału Konstytucyj-nego z wnioskiem o ustalenie powszechnie obowiazujacej wykładni przez wyjasnie-nie, czy zawarte w art. 42 ust. 1 ustawy o wyborze prezydenta stwierdzenie „Pan-stwowa Komisja Wyborcza zarejestruje kandydata […] jezeli zgłoszenia dokonanozgodnie z przepisami niniejszej ustawy” uprawnia PKW do badania, czy kandydat naprezydenta spełnia warunki okreslone w art. 29 Małej konstytucji, a jezeli tak — czywarunek korzystania z pełni praw wyborczych obejmuje wymóg domicylu.

W dniu 26 czerwca 1995 r. Trybunał Konstytucyjny ustalił, ze wprawdzie PKWjest uprawniona do badania, czy kandydat na prezydenta spełnia warunki okreslonew art. 29 Małej konstytucji, to jednak „warunki te nie obejmuja stałego zamieszkiwa-nia na terytorium RP co najmniej od 5 lat”27. W uzasadnieniu Trybunał podniósł, ze

24 Dz.U. Nr 81, poz. 364.25 Z. Witkowski, Prezydent RP, [w:] J. Galster, W. Szyszkowski, Z. Wasik, Z. Witkowski, Prawo

konstytucyjne, Torun 1994, s. 186; R. Mojak, op. cit., s. 141.26 Ustawa z 5 stycznia 1993 r. o uzupełnieniu ustawy o wyborach prezydenta, Valstybes žinios 1993,

Nr 3, poz. 52.27 Dz.U. Nr 78, poz. 398.

.


wykładnia systemowa art. 42 ust. 1 ustawy o wyborze prezydenta moze sugerowacwyposazenie PKW w kompetencje badania, czy zgłoszenie kandydata odpowiadawarunkom formalnym przewidzianym w ordynacji prezydenckiej28. Za wnioskiemtakim przemawiałoby zwłaszcza zestawienie art. 42 ust. 1 z art. 41, okreslajacym for-malne warunki zgłoszenia. Jednak art. 10 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy zobowiazujePKW do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa wyborczego.A zatem PKW ma obowiazek zbadania, czy zgłoszenia dotycza osób spełniajacychwarunki przewidziane przez prawo wyborcze dla kandydatów na prezydenta.

Warunki dotyczace biernego prawa wyborczego w wyborach prezydenckichsprecyzowane sa w art. 29 ust. 5 Małej konstytucji. Warunek domicylu ograniczabierne prawo wyborcze, a wiec kształtuje ograniczajaco jedno z podstawowych prawobywatelskich. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego takie ograniczenie moze bycwprowadzone przez ustawodawce tylko bezposrednio i w sposób wyrazny. Z tychwzgledów Trybunał ustalił, ze warunki dotyczace biernego prawa wyborczego w wy-borach prezydenckich nie obejmuja wymogu stałego zamieszkiwania na obszarzePolski co najmniej od 5 lat.

Prezydent RP wybierany jest w wyborach powszechnych, równych, bezposred-nich, w głosowaniu tajnym, bezwzgledna wiekszoscia waznie oddanych głosów. Je-zeli zdarzy sie tak, ze zaden z kandydatów bezwzglednej wiekszosci głosów nie uzy-ska, wówczas w 14 dniu po pierwszym głosowaniu przeprowadza sie druga turegłosowania (art. 8b ordynacji prezydenckiej)29. Udział w niej biora tylko dwaj kan-dydaci, którzy otrzymali kolejno najwieksza liczbe głosów w pierwszej turze i niewycofali swej kandydatury. Poczatkowo ustawa o wyborze prezydenta nie przewidy-wała drugiej tury w razie smierci jednego z nich, rezygnacji z dalszego kandydowa-nia lub utraty prawa wybieralnosci. W takiej sytuacji za wybranego prezydenta usta-wa uwazała kandydata, który pozostał. Rozwiazanie takie obnizało wprawdziekoszty wyborów, nie było jednak merytorycznie uzasadnione. Nie mozna przeciezwykluczyc sytuacji, w której zwyciestwo wyborcze odniósłby kandydat zajmujacytrzecie miejsce pod wzgledem liczby otrzymanych głosów w pierwszej turze.

Według stanu prawnego ustalonego ustawa z 30 czerwca 1995 r. w razie pozo-stania na liscie tylko jednego kandydata przed druga tura dopuszcza sie do głosowa-nia nastepnego kandydata, który w pierwszym głosowaniu uzyskał kolejno najwiecejgłosów i nie wycofał swej kandydatury. Sformułowania zawarte w ustawie pozwala-ja na taka ich interpretacje, ze w razie wycofania swej kandydatury przez trzeciegokandydata, do drugiej tury przechodzi kandydat czwarty (i kolejny) pod wzgledemliczby uzyskanych głosów.

Ordynacja prezydencka w swym pierwotnym brzmieniu przyznawała czynneprawo wyborcze nie tylko pełnoletnim obywatelom polskim, lecz takze bezpan-


28 Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1995 r., cz. I, s. 287–289.29 W pierwotnym brzmieniu ustawy było: „po upływie 14 dni od daty zarzadzonych wyborów”

(art. 68 ust. 3). W dniu 26 pazdziernika 1990 r. sformułowanie to zostało zastapione zwrotem: „w czterna-stym dniu od daty zarzadzonych wyborów” (Dz.U. Nr 79, poz. 465). Ostatecznie nowelizacja ustawy o wy-borze prezydenta z 30 czerwca 1995 r. uchylono ten przepis zastepujac go art. 8b (Dz.U. Nr 95, poz. 472).

stwowcom, jezeli zamieszkuja na terytorium naszego kraju co najmniej od 5 lat. Apo-lici prawo to jednak utracili w wyniku przeprowadzonej 30 czerwca 1995 r. noweli-zacji ordynacji prezydenckiej. Wprowadzajac te zmiane do tekstu ustawy posłowiepragneli zapewnic zgodnosc jej przepisów z art. 95 utrzymanych w mocy przepisówkonstytucyjnych z 1952 r., przyznajacym czynne prawo wyborcze wyłacznie obywa-telom polskim.

Doswiadczenia wyniesione z dwukrotnego zastosowania w praktyce przepisówprezydenckiej ordynacji wyborczej skłaniaja do refleksji nad celowoscia utrzymanianiektórych obowiazujacych rozwiazan. Dotychczasowe nowelizacje tej ustawywszystkich watpliwosci nie usuneły. W szczególnosci mozna podac w watpliwoscdalsze utrzymanie ograniczenia prawa do udziału w wyborach poza granicami krajudo pierwszej tylko tury wyborów. Rozwiazanie takie budzi słuszny sprzeciw upraw-nionych do głosowania przebywajacych za granica. Brak jest bowiem racjonalnychprzesłanek dla róznicowania wyborów prezydenckich i parlamentarnych. Skoro oso-by posiadajace polskie obywatelstwo moga za granica miec wpływ na skład legisla-tywy, to dlaczego ogranicza sie ich prawa przy wyborach głowy panstwa? Wpraw-dzie ograniczenie udziału polskich obywateli zamieszkałych poza granicami kraju dojednej tylko tury obniza niewatpliwie koszty wyborów, brak tu jest jednak konse-kwencji. Dopuszczenie tych osób do udziału w wyborach powinno dac im mozliwoscwykorzystania ich praw do konca, tj. do udziału w ostatecznym wyborze prezydenta.Doswiadczenie wskazuje, ze przesadzenie o wynikach wyborów prezydenckich juzw pierwszej turze wydaje sie mało prawdopodobne, aczkolwiek nie jest wykluczone.Z tego wzgledu, gdyby koniecznie chciec utrzymac głosowanie za granica w postaciułomnej, ograniczonej do udziału w jednej tylko turze, to powinna to byc tura druga,jako decydujaca o ostatecznym wyborze.

Analiza przepisów dotyczacych trybu wyboru prezydenta w Polsce wskazuje nanieprzypadkowy kierunek ich zmian. Sposób powoływania go odpowiadał zazwy-czaj jego rzeczywistej pozycji ustrojowej w panstwie. Niewatpliwie pod rzadamiKonstytucji marcowej prezydent znajdował sie w cieniu Sejmu. Wybór przez izbyustawodawcze, działajace jako Zgromadzenie Narodowe, odzwierciedlał wiodaca ro-le Sejmu w systemie naczelnych organów panstwowych.

Uczynienie przez Konstytucje kwietniowa z prezydenta organu suwerennego,nadrzednego w stosunku do pozostałych, wpłyneło w sposób zasadniczy na zmianetrybu jego wyboru. Nie mogły juz tego dokonac parlament ani — wobec odejscia odzasady suwerennosci narodu — ogół wyborców. Ostatecznie udział w powoływaniugłowy panstwa powierzono elektorom wyłanianym przez izby ustawodawcze, uste-pujacemu prezydentowi i wyborcom. Wydarzenia historyczne sprawiły, ze przepi-sów tych nigdy nie zastosowano w praktyce.

Posłuzenie sie przy wyborach prezydenta w 1947 r. przepisami wiernie wzoro-wanymi na tych z lat 1921 i 1922 miało na celu nie tyle odzwierciedlac role prezy-denta w panstwie, ile przekonac społeczenstwo o rzekomo demokratycznym nasta-wieniu ówczesnej ekipy rzadzacej.


Przywrócony w 1989 r. urzad prezydenta, pomimo nawiazywania do tradycjiKonstytucji marcowej, pomyslany był jako organ o kompetencjach znacznie wykra-czajacych poza granice zakreslone w 1921 r. (np. inicjatywa ustawodawcza, prawo od-mowy podpisania ustawy, formalny nadzór nad terenowymi organami władzypanstwowej, wobec nieuchwalenia stosownej ustawy — brak wymogu kontrasygnatypremiera dla aktów prawnych prezydenta). Zakres uprawnien szefa panstwa mógł wiecuzasadniac zmiane trybu jego wyboru. Nie uczyniono tego ze wzgledów politycznych.Ekipie rzadzacej krajem wygodnie było stawiac Konstytucje marcowa za wzór demo-kratycznych rozwiazan, a powierzenie wyboru prezydenta Zgromadzeniu Narodowe-mu — wobec znacznej przewagi liczebnej Sejmu nad Senatem i politycznemu obliczu„kontraktowej” izby nizszej — dawało gwarancje wyboru kandydata przedstawionegoprzez PZPR. Wiele wskazuje wiec na to, ze o przyjeciu w 1989 r. trybu wyłaniania gło-wy panstwa zadecydowały nie tyle jej prerogatywy i pozycja ustrojowa tego organu,ile zywione podczas obrad „okragłego stołu” rachuby strony rzadzacej na odniesieniesukcesu wyborczego.

Odejscie w 1990 r. od wybierania prezydenta przez Zgromadzenie Narodowe byłozgodne z rzeczywista rola prezydenta w panstwie. Podjecie decyzji o wyborach po-wszechnych i bezposrednich swiadczyło o zamiarze budowy nowego ustroju panstwo-wego opartego na prawdziwie demokratycznych zasadach. Mała konstytucja utrzymałapowoływanie prezydenta przez naród w głosowaniu powszechnym. Mozna wprawdziemiec watpliwosci, czy obowiazujacy dzis sposób wyłaniania szefa panstwa rzeczywi-scie odpowiada jego pozycji ustrojowej. Wydaje sie, ze sposób ten jest w gruncie rzeczybardziej własciwy dla systemu prezydenckiego. W ostatnich latach mozna jednak zaob-serwowac upowszechnianie sie tego trybu powoływania prezydenta wsród panstw euro-pejskich (np. Litwa, Białorus, Rosja, Słowenia, Ukraina, Bułgaria, Rumunia).

Obowiazujaca obecnie prezydencka ordynacja wyborcza z pewnoscia nie jestdziełem doskonałym. Nie jest tez tak zła, jak czasem sie o tym sadzi. Omówionenowelizacje niewatpliwie przyczyniły sie do udoskonalenia jej tekstu.

Na zakonczenie warto jeszcze podkreslic zmiane polegajaca na odebraniu Zgro-madzeniu Narodowemu, jako ciału politycznemu, prawa do rozstrzygania o wazno-sci wyboru prezydenta i powierzeniu tego prawa Sadowi Najwyzszemu w składziecałej Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczen Społecznych, jako organowi nieza-wisłemu i politycznie nie uwikłanemu.

W zwiazku z zakonczeniem wyborów pojawiły sie juz, i z pewnoscia nadal bedasie pojawiac, propozycje zmierzajace do usuwania mankamentów ustawy o wyborzeprezydenta30. Dosc interesujaco przedstawia sie zwłaszcza sugestia przyznania prawazgłaszania kandydatów na prezydenta tym, którzy sami pochodza z wyborów — sena-torom, posłom i radnym. Dalsze rozszerzenie kregu uprawnionych na np. członkówsenatów wyzszych uczelni oraz władz samorzadowych korporacji zawodowych niewydaje sie celowe, bo choc i oni wyłaniani sa w drodze głosowania, to jednak nie sato wybory powszechne. Kazdy z uprawnionych mógłby popierac tylko jednego kan-


30 Por. P. Winczorek, Ordynacja do poprawki, „Rzeczpospolita” nr 271 z 23 listopada 1995 r., s. 5.

dydata. W celu unikniecia zgłaszania kandydatów nie znanych szerszemu ogółowispołeczenstwa nalezałoby wprowadzic wymóg zebrania około 500 podpisów osóbuprawnionych zamieszkałych np. w 10 województwach, w równych liczbach dla po-szczególnych województw. Wada tej propozycji jest to, ze oznacza ona istotne ograni-czenie kregu podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na prezydenta, conie jest zgodne z dazeniami zmierzajacymi do pogłebiania demokratyzacji zycia poli-tycznego. Zaleta takiego rozwiazania byłaby natomiast łatwosc weryfikacji list osóbudzielajacych poparcia, a co za tym idzie wyeliminowanie nieuczciwych „cudów nadlista”. Wydaje sie takze, iz taka korekta prawa wyborczego spowodowałaby, ze bar-dziej odpowiadałoby ono pozycji ustrojowej głowy panstwa w naszym kraju.

Z pewnoscia nalezy nadal prowadzic prace nad doskonaleniem prawa wyborcze-go. Odejscie jednak od coraz czesciej stosowanych w swiecie i przyjetych przez Ko-misje Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego oraz wszystkie projekty konstytu-cji, wobec których została zgłoszona inicjatywa ustawodawcza, powszechnychi bezposrednich wyborów prezydenckich nie wydaje sie pozadane i mozliwe. Próbytakie postrzegane byłyby bowiem jako ograniczajace obywateli w ich prawach.

SUMMARY

of the article:The Evolution of Regulations Concerning the Method of the Election of the Presidentin the Context of Polish Constitutional Law

An analysis of the regulations concerning the method of the election of the president inPoland indicates a purposeful direction of their change. The manner of the appointment of thepresident was appropriate to his position in the constitutional set-up of the state. His appoint-ment by the National Assembly on the basis of the Constitution of 1921 reflected the leadingrole of the Sejm in the system of the principal state organs. The making — by the Constitutionof 1935 — of the president the superior organ in reference to the remaining state organs hada fundamental influence on the method of his election. Participation in the election of the headof state was thus conferred upon electors selected by the legislative chambers, upon the out-going president and upon the voters.

The usage — during the presidential elections of 1947 — of regulations faithfully con-structed according the examples from 1921 and 1922, was meant not so much to reflect therole of the president in the state, but to convince society of the supposedly democratic postureof the contemporary rulers.

The office of president that was restored in 1989 was created to be an organ havingjurisdiction significantly exceeding the jurisdiction designated in 1921. There is much indica-tion that the acceptance of the 1989 concept of the election of the president was not so mucha result of the constitutional position of this organ as it was the calculation of the governmentalside during the “Round Table” negotiations that its candidate would obtain an election victorywith this method of election.

The undertaking in 1990 of the decision about direct and universal elections was in keep-ing with the role of the president in the state and gave testimony to the intention of the buildingof a new constitutional state system based on truly democratic principles. Today a departurefrom direct and universal presidential elections does not seem to be desirable. Such attemptswould be seen as a limitation on the rights of citizens.


PAWEŁ SARNECKI

KONTRASYGNATA AKTÓW PRAWNYCH PREZYDENTA RP

1. Formalne rozwiazania konstytucyjne w zakresie kontrasygnaty sa powszech-nie znane: art. 46 ustawy konstytucyjnej z 17 pazdziernika 1992 r. wprowadza wy-móg kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów albo własciwego ministra dla „aktówprawnych” prezydenta. Kontrasygnata ta wymagana jest „dla waznosci” tych aktów,a wybór osoby kontrasygnujacej uzalezniony jest od tego, który z dwu powyzszychpodmiotów przedstawia prezydentowi odpowiednia „sprawe”. Jednoczesnie art. 47m.k. wyłacza spod powyzszego wymogu cały szereg kompetencji prezydenta, i tozarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. O ile poprzednio obowiazujace w tymzakresie przepisy konstytucyjne (konstytucja z 22 lipca 1952 r. po noweli z 7 kwiet-nia 1989 r.) traktowały kontrasygnate jako pewien wyjatek od zasadniczo swobod-nej działalnosci prezydenta (argument ex art. 32f ust. 2 zd. 2), nigdy zreszta nieurzeczywistniony, o tyle rozwiazania aktualne oznaczaja odwrócenie tej sytuacjio 180 stopni. Poniewaz jednak interpretacja obowiazujacych obecnie przepisów do-tyczacych kontrasygnaty oraz praktyka ich stosowania stwarzaja rozliczne kontro-wersje, zachodzi koniecznosc siegniecia po powszechnie obowiazujaca wykładnieTrybunału Konstytucyjnego.

2. Bardzo podobne sformułowanie odnalezc mozna juz w pierwszym projekcieobowiazujacej ustawy konstytucyjnej (por. Druk sejmowy nr 126, I kadencja). Jedy-nymi róznicami wobec obecnego art. 46 były: poczatek art. 45 (dzis: 46) projektu,który brzmiał „akty Prezydenta” zamiast, jak teraz, „akty prawne”, oraz koniec tegozartykułu: „który sprawe Prezydentowi przedkłada” zamiast dzisiejszego „którzysprawe przedkładaja Prezydentowi”. Nieco wieksze róznice wynikaja z konfrontacjiart. 46 projektu z obecnym art. 47. Ogólnie mozna powiedziec, ze aktualny dzis za-kres wyłaczen spod wymogu kontrasygnaty jest szerszy od zakresu wyłaczen z pier-wotnego projektu, choc zawierał on równiez, jako wyłaczone spod kontrasygnaty,„sprawowanie zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi RP” (art. 46 pkt 10 projektu),nie wystepujace w tekscie uchwalonej ustawy.

3. Problem kontrasygnaty nie wywołał szczególnej dyskusji podczas pierw-szego czytania projektu ustawy (por. Spraw. Sten. z 12 pos. Sejmu I kadencji, s. 8i n.). Niemniej jednak trafnie dostrzegano w projekcie dazenie do utrzymania, czynawet pewnego wzmocnienia, juz i dotychczas silnego stanowiska prezydenta; opo-wiadano sie za „prezydentem jako czynnikiem stabilnosci”, „prezydentem — arbi-trem” (tamze, s. 34). Jednakze dazenia te spotkały sie od razu z krytyka ówczesnejopozycji (por. tamze, s. 10, 21, 28 i 31).

4. Zagadnienie kontrasygnaty stało sie natomiast bodajze najbardziej kontro-wersyjnym zagadnieniem w pracach komisji nadzwyczajnej, powołanej przez Sejm

po I czytaniu, której przekazano sprawe przygotowania opinii o projekcie tej ustawykonstytucyjnej.

a. Przede wszystkim została poruszona sprawa celowosci stwarzania tej instytucji.Na głównego jej przeciwnika wyrósł, bioracy udział w pracach komisji, sekretarz stanuw Kancelarii Prezydenta. Poczatkowo wyrazał on akceptacje co do samej idei, majacjednak od razu inne wyobrazenie o jej kształcie niz wnioskodawcy projektu. Wskazujac,ze w Polsce instytucja kontrasygnaty od dawna nie jest stosowana, ze takze normaz art. 32f ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP nie została zrealizowana, wystapił ostatecznie z po-stulatem odstapienia od jej wprowadzenia (por. „Biuletyn z Posiedzenia […]”, wydawa-ny przez Biuro Informacyjne Kancelarii Sejmu [dalej cytowany jako Biul.], 549/I kad.,s. 7 — tu z argumentem, ze nie jest to odpowiedni czas na jej wprowadzanie), postulujaczawieszenie decyzji (Biul. 527, s. 87 i 98) do momentu uchwalenia pełnej konstytucjilub tez ustawy o kontrasygnacie, która precyzowałaby wszystkie jej aspekty (Biul. 549,s. 3). Jako jedyny wyjatek widział mozliwosc kontrasygnaty aktów normatywnychprezydenta (tamze, s. 3 i 6). Wyrazał równiez zasadnicze watpliwosci co do tego, czyw kazdym wypadku znany bedzie podmiot, zobowiazany do kontrasygnaty (tamze,s. 10, 18 i 19). Warto w tym kontekscie odnotowac postulat jednego z posłów, aby aktyprezydenta kontrasygnował jedynie premier, a nie resortowi ministrowie (tamze, s. 14).Propozycja wydania ustawy o kontrasygnacie wzbudziła protesty innego z posłów (tam-ze, s. 24), który wskazywał na jej bezzasadnosc. Negatywne stanowisko wobec potrzebykontrasygnaty podzielał równiez, takze uczestniczacy w pracach komisji, dyrektor Biu-ra Prawnego Kancelarii Prezydenta [dalej KP], przestrzegajac, ze zbyt szeroki zakreskontrasygnaty doprowadzi do paralizu działalnosci prezydenta (Biul. 527, s. 90), a se-kretarz stanu w KP sprzeciwiał sie konstruowaniu kontrasygnaty jako „uniwersalnegohamulca dla Prezydenta, hamujacego go we wszystkich ruchach” (tamze, s. 93). Opinieposłów w tej kwestii były zróznicowane, nikt nie kwestionował jednak celowosci samejinstytucji. Podnoszone tez były głosy w jej zdecydowanej obronie (tamze, s. 91;Biul. 549, s. 5).

b. Nie mniej kontrowersyjna była sprawa zakresu aktów, poddanych wymogowikontrasygnaty. Nikt nie wysuwał postulatu poddania mu wszystkich aktów prezyden-ta, co łaczono z budowa przez tworzony akt konstytucyjny systemu mieszanego, pre-zydencko-parlamentarnego. W rozumieniu wnioskodawców zakres aktów podlegaja-cych kontrasygnacie miał byc scisle powiazany z wystepujacym w projekciepierwotnym podziałem czynnosci prezydenta na zarzadzenia i rozporzadzenia (Biul.459, s. 18 i n.). W intencji wnioskodawców termin „zarzadzenie”, w konteksciekontrasygnaty, odpowiadac miał pojeciu „akty urzedowe” z okresu miedzywojen-nego (tamze, s. 21). Idzie tu chyba o art. 14 i 15 Konstytucji kwietniowej, ale pojecieto w tych przepisach oznaczało po prostu całosc oficjalnych działan prezydenta.Wnioskodawcy, jak sie wydaje, z poczatku skłaniali sie ku zastapieniu terminu „aktyprezydenta” przez termin „zarzadzenia prezydenta”, przy równoczesnym ogranicze-niu terminu „zarzadzenia” jedynie do aktów indywidualnych (tamze). Zdecydowanieprzeciwko kontrasygnowaniu aktów indywidualnych wystepował dyrektor BiuraPrawnego KP (Biul. 527, s. 90 i 93). Ostatecznie równiez wnioskodawcy wypowie-


dzieli sie przeciwko wpisywaniu do przygotowywanego aktu konstytucyjnego prawaprezydenta do podejmowania aktów indywidualnych (Biul. 459, s. 23).

Pierwotnie wnioskodawcy widzieli celowosc odnoszenia problemu kontrasygna-ty i ewentualnych z niej wyłaczen jedynie do k o n s t y t u c y j n y c h kompe-tencji prezydenta (tamze, s. 20 i 21), a stanowisko to podzielił dyrektor Biura Praw-nego KP (Biul. 549, s. 13). Wnioskodawcy podnosili, ze objecie zwolnieniemz wymogu kontrasygnaty równiez kompetencji u s t a w o w y c h spowodowało-by załamanie sie całej konstrukcji (Biul. 459, s. 21). Załozenia tego nie dało sie utrzy-mac. Inny nurt w tych rozwazaniach to próby wiazania działan prezydenta poddawa-nych kontrasygnacie z tzw. aktami rzadowymi, czyli działaniami zbieznymiz odpowiednimi działaniami rzadu; tak wnioskowali np. sekretarz stanu w KP(Biul. 527, s. 90) i jeden z posłów (tamze, s. 93). W trakcie jednak innych posiedzensekretarz stanu, jak juz wspomniano, postulował objecie wymogiem kontrasygnatynie tyle aktów rzadowych, w tym rozumieniu, ile aktów normatywnych, co przecieznie jest tym samym.

W obliczu narastajacych trudnosci komisja powołała specjalny zespół, który popierwsze wystapił o rozszerzenie list wyłaczen spod wymogu kontrasygnaty (dało toasumpt dla dalszych postulatów o wyłaczenia ze strony członków komisji). W rezul-tacie dyskusji komisja znacznie zwiekszyła wykaz działan prezydenta zwolnionychz wymogu kontrasygnaty, obejmujac nim takze kompetencje ustawowe. Po drugiezespół zaproponował, aby wyłaczone spod tego wymogu działania nazwac „aktamiprawnymi prezydenta” zamiast „aktami prezydenta”. Nie wywołało to wiekszej dys-kusji, z czego mozna wyciagnac wniosek, iz było to sformułowanie jasne, rozumiane— jak sadze — jako „akty prezydenta, zdziałane na podstawie prawa”, zwłaszcza zepoprzednio toczyła sie dyskusja, czy chodzi tylko o konstytucyjne, czy takze o usta-wowe działania prezydenta. Stanowisko zespołu wydaje sie odpowiadac wygłoszo-nej przez jednego z posłów opinii o istnieniu tez i takich działan prezydenta, które niemaja charakteru „aktów prawnych” (Biul. 549, s. 22).

c. Niewiele miejsca w dyskusji zajeła doniosła sprawa znaczenia kontrasygnatydla charakteru prawnego kontrasygnowanego aktu. Odnotowac tu nalezy stanowiskosekretarza stanu, który wystepował za rezygnacja z tego, aby dopiero kontrasygnatanadawała waznosc aktom prezydenta (Biul. 527, s. 87), prezentujac jednoczesnie po-glad, ze ministrowie mieliby obowiazek podpisywania aktów.

Powoływał sie przy tym na rozwiazania przyjete w konstytucji francuskiej; argu-mentował równiez, ze takie ujecie zapewniałoby prezydentowi pozadana swobodedziałania (tamze). Jeden z posłów postulował natomiast, aby przepisy prawne zakre-slały termin dla udzielenia kontrasygnaty, po którego upływie miano by przyjmowac,ze kontrasygnaty odmówiono (Biul. 549, s. 15). Nie podjeto jednak dyskusji nad po-stawiona przez jednego z posłów kwestia, jakie skutki wywoływałaby wyrazna od-mowa udzielenia kontrasygnaty przez ministra (tamze, s. 13).

d. Równie niewiele czasu poswiecono dyskusji nad kwestia przejmowania od-powiedzialnosci politycznej przed Sejmem za kontrasygnowane akty prezydenta. Naten aspekt kontrasygnaty zwrócił uwage komisji jeden z jej ekspertów (Biul. 452,

Paweł Sarnecki: Kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP 25

s. 25; Biul. 527, s. 88), ale watek ten został podtrzymany przez zaledwie jednegoz członków komisji (Biul. 527, s. 88 i 89), nie odbyły sie tez zadne formalne głoso-wania. W konsekwencji mozna własciwie przyjac dwie tezy: albo komisja milczacouznała te sprawe za tak oczywista, ze nie musi ona byc wyrazona expressis verbisw tekscie konstytucyjnym, a pojecie kontrasygnaty juz samo przez sie miesci w sobiei te instytucje, albo tez nie wyrazajac jej expressis verbis i nie dyskutujac o tym ko-misja nie uwaza sprawy przejmowania odpowiedzialnosci za konstytutywny elementkontrasygnaty. Apel jednego z posłów o koniecznosc wyrazenia w tekscie pewnejdefinicji kontrasygnaty (tamze, s. 99) pozostał bez echa.

e. Koncowym akordem dyskusji nad sprawa kontrasygnaty w sejmowej komisjinadzwyczajnej była wymiana pogladów w kwestii kontrasygnaty jako wyrazu jedno-litosci działania władzy wykonawczej. Z teza taka wystapił przede wszystkim przed-stawiciel wnioskodawców (Biul. 549, s. 16); znalazła ona zrozumienie równiezwsród posłów (tamze, s. 17); nawiazano tu do watku o potrzebie kontrasygnowaniaaktów rzadowych, tj. przypadków wkraczania przez prezydenta w sfere zadan rzado-wych. W tym kontekscie kontrasygnata miałaby zapobiegac zjawisku konkurencyj-nosci działania obu elementów egzekutywy (tamze, s. 20) czy tez, jak to wyraziłdyrektor Biura Prawnego KP, byc wyrazem jednolitosci polityki panstwa, zapewnia-nej przez kontrasygnujacego ministra (Biul. 527, s. 93). Przy okazji przedstawicielwnioskodawców przedstawił swoje wyobrazenie o przyszłym stosowaniu tej instytu-cji: akty podlegajace kontrasygnacie mieliby wypracowywac ministrowie na odpo-wiednie polecenia prezydenta (Biul. 549, s. 16).

f. Inna jest natomiast, zdaniem wnioskodawców (tamze, s. 21), rola aktów pre-zydenta wyłaczonych spod wymogu kontrasygnaty. Po pierwsze sa to akty o charak-terze ceremonialnym, wypływajace z funkcji reprezentacyjnej. Po drugie jednak na-leza do nich równiez doniosłe akty arbitrazu prezydenta oraz akty realizujacekompetencje kształtujace i okreslajace ustrojowa pozycje tego organu, przesadzajacewłasciwie o typie danego ustroju — prezydencko-parlamentarnym. Wnioskodawcywydaja sie nie zaliczac tych funkcji do kompetencji o charakterze wykonawczym, dlaktórych konieczne jest współdziałanie z rzadem (a wiec i wymóg kontrasygnaty).

g. Podsumowac prace komisji nadzwyczajnej — dla wydobycia z nich pewnychustalen dla historycznej wykładni art. 46 i 47 dzisiejszego tekstu m.k. — nie jestłatwo. Dyskusja nie była uporzadkowana, nie toczyła sie kolejno nad poszczególny-mi zagadnieniami, wiele waznych spraw potraktowano zdawkowo, z zagadnien prze-dyskutowanych trudno wydobyc w miare jednolite stanowisko komisji. Głosowanieprzeprowadzono łacznie nad trzema artykułami: a) wprowadzajacym podział aktówprezydenta na rozporzadzenia i zarzadzenia; b) wprowadzajacym zasade kontrasyg-naty; c) wprowadzajacym liste wyłaczen. Rezultatem tych prac i głosowan była pew-na zmiana art. 45 projektu (por. Druk sejmowy nr 403, I kadencja); pojawiło sie okre-slenie „akty prawne Prezydenta” oraz nastapiło znaczne zblizenie katalogu wyłaczen(czyli art. 48 projektu komisji) do tresci dzisiejszego art. 47. Jedyna róznica jest braktam jeszcze prawa prezydenta do powoływania i odwoływania prezesów Sadu Naj-wyzszego, znikneło natomiast, w porównaniu do projektu pierwotnego, „sprawowa-


nie zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi”, co oznacza poddanie tej działalnosci pre-zydenta wymogowi kontrasygnaty. Rezygnacje te, na wniosek wspomnianego wyzejzespołu, uzasadniano wskazaniem, ze w zwrocie tym zawarty jest pewien kompleksróznych kompetencji. Wprowadzenie go do katalogu wyłaczen zakłócałoby charak-ter artykułu, w którym wymienione sa konkretne decyzje (Biul. 527, s. 100).

5. Stanowisko komisji izba zaaprobowała w czasie II czytania, a dzien pózniejw trakcie III (31 lipca i 1 sierpnia 1992 r.). Jesli chodzi o problemy kontrasygnaty, totekst przyjety w III czytaniu (por. Druk senacki nr 78, II kadencja) pokrywa sie juzprawie całkowicie z trescia obecnych art. 46 i 47; jedynie w zestawie kompetencjiwyłaczonych spod wymogu kontrasygnaty brakuje jeszcze uprawnienia prezydentado mianowania innych, oprócz pierwszego, prezesów Sadu Najwyzszego.

6. Dosc odmienne wobec powyzszego problemu stanowisko zajeła nastepnieKomisja Konstytucyjna Senatu, rozpatrujaca z poruczenia drugiej izby ustawew brzmieniu przyjetym przez Sejm. Wiekszosc tej komisji wyrazała w ogóle poglado potrzebie odrzucenia przez Senat powyzszej ustawy. Mniejszosc przyjeła natomiaststanowisko (por. Druk senacki nr 78A, II kadencja) o celowosci uchwalenia przedło-zonej ustawy konstytucyjnej, lecz z wieloma istotnymi poprawkami. W kwestiikontrasygnaty wyraziło sie to w sugestiach, aby wymogiem kontrasygnaty objete by-ły nie „akty prawne”, ale „rozporzadzenia i zarzadzenia Prezydenta”, oraz ze kontr-asygnaty udzielac winni wspólnie zarówno prezes RM, jak i własciwy minister. Pozatym zestaw aktów zwolnionych od wymogu kontrasygnaty miał ulec zasadniczemuograniczeniu (zaledwie 5 zamiast 19 kompetencji).

Senat w uchwale z 11 wrzesnia 1992 r., stanowiacej ustosunkowanie sie do ustawyprzyjetej przez Sejm, przychylił sie do stanowiska mniejszosci swojej Komisji Konsty-tucyjnej; dotyczy to takze ujecia kwestii kontrasygnaty, z tym ze po dyskusji w drugiejizbie parlamentarnej nie tylko powrócono do bardzo szerokiego (pierwotnego) zestawukompetencji prezydenta wyłaczonych spod wymogu kontrasygnaty, ale nawet dodanodon mozliwosc powoływania prezesów SN (por. Druk sejmowy nr 464, I kadencja).Rozpatrujaca stanowisko Senatu sejmowa komisja nadzwyczajna (por. Biul. 672) niepowróciła juz do zasadniczej dyskusji nad instytucja kontrasygnaty i jej zakresemw projekcie ustawy konstytucyjnej i zarekomendowała Sejmowi przyjecie wspomnia-nego, a wiec nieco rozszerzonego, zakresu wyłaczen (Druk sejmowy nr 487, I kaden-cja). Do sugestii tej pierwsza izba parlamentarna przychyliła sie na posiedzeniu w dniu17 pazdziernika 1992 r., na którym ostatecznie uchwaliła ustawe, powszechnie zwanaMała konstytucja. Zgodnie z jej art. 78 weszła ona w zycie 8 grudnia 1992 r.

7. Instytucja kontrasygnaty, w kształcie ostatecznie przyjetym w m.k., odbiegaw sposób istotny od poprzednich uregulowan w polskich aktach konstytucyjnych.Kwestie te próbowałem juz przedstawic, oczywiscie w pewnym tylko zarysie, na ła-mach „Przegladu Sejmowego”1. Rozwijałem wówczas teze, która podtrzymuje takze


1 P. Sarnecki, Kontrasygnata i brak kontrasygnaty w swietle Małej konstytucji na przykładzie Krajo-wej Rady Radiofonii i Telewizji (ekspertyza), „Przeglad Sejmowy” 1994, nr 3, s. 136–147.

i obecnie, o scisłym zwiazku instytucji kontrasygnaty z ogólna pozycja głowy pan-stwa i tym samym z danym ustrojem panstwowym (systemem rzadowym). Tak do-niosłe rozwiazania Małej konstytucji, jak chocby wybór prezydenta w głosowaniupowszechnym, powierzenie mu obok funkcji władzy wykonawczej (art. 1 m.k.) takzefunkcji straznika konstytucji i innych podstawowych wartosci społeczno-politycznych(art. 28 ust. 2 m.k.) czy zwolnienie działan prezydenta w tym ostatnim zakresie z wy-mogu kontrasygnaty, uzasadniaja okreslenie systemu rzadowego stworzonego przezten akt konstytucyjny mianem systemu prezydencko-parlamentarnego (mozliwe jeststosowanie równiez i innych terminów). Tak tez okreslano projektowane rozwiazaniajuz w trakcie I czytania projektu w Sejmie (por. Spraw. Sten. z 12. pos. Sejmu I kad.,s. 30), choc niektórzy widzieli w nich wyraz systemu parlamentarno-gabinetowego(tamze, s. 22). Do tezy tej przychylaja sie równiez niektóre głosy, wypowiedzianeprzez komentatorów Małej konstytucji2. Uznanie, ze mamy do czynienia z systememprezydencko-parlamentarnym, tworzy zasadniczy punkt wyjscia przy dokonywaniuanalizy poszczególnych elementów instytucji kontrasygnaty i nie pozwala przyjmo-wac automatycznie wystepowania jej w klasycznym, znanym z ustroju parlamentar-no-gabinetowego kształcie. Nie mozna tez wykluczac, ze wystepuje w tym wypadkurówniez pewne sprzezenie zwrotne: tak jak załozona konstytucyjnie ogólna rola pre-zydenta moze miec wpływ przy rozstrzyganiu pojawiajacych sie ewentualnie watpli-wosci przy rekonstrukcji instytucji kontrasygnaty, tak z kolei i pewne elementykontrasygnaty moga słuzyc dopracowywaniu ustroju prezydencko-parlamentarnegow tym jego kształcie, jaki zawarty został w Małej konstytucji. Zwraca na te kwestieuwage np. R. Mojak, gdy pisze: „Miejsce Prezydenta RP w systemie ustrojowymw szczególny sposób wyznacza konstytucyjna regulacja kontrasygnaty”3.

Na tle analizy całokształtu postanowien m.k., a w szczególnosci poprzez kon-frontacje jej art. 47 (kompetencje prezydenta, zwolnione spod wymogu kontrasygna-ty) z konstytucyjnym zestawem pozostałych jego kompetencji (podlegajacych kontr-asygnacie), nasuwa sie konkluzja, ze ta druga grupa stanowi nie tylko amorficznyzbiór uprawnien. Owszem, podobnie jak kompetencje z art. 47, da sie ona scharakte-ryzowac w sposób generalny. Kontrasygnaty wymagaja mianowicie kompetencje,stanowiace wyraz funkcjonowania prezydenta, zgodnie z art. 1 m.k., jako organuwładzy wykonawczej, drugiego obok Rady Ministrów. Dokonany przy tym przezm.k. podział kompetencji miedzy oba te organy nie pozostawia watpliwosci co dodominujacego stanowiska rzadu w ramach tej władzy4. Zarówno z tego ostatniegowzgledu, jak i z uwagi na ogólny wymóg jednolitosci działania egzekutywy, m.k.przyjmuje instytucje kontrasygnaty. Zwolnione spod tego wymogu sa natomiastdziałania prezydenta bedace przejawem realizacji innej jego funkcji, funkcji strazni-

2 Por. W. Skrzydło, Władza wykonawcza w Małej konstytucji z roku 1992, Annales UMCS 1993,vol. XL, Sectio G Ius, s. 176.

3 R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształcen ustrojowych 1989–1992, Warszawa1994, s. 315.

4 Por. P. Sarnecki, Władza wykonawcza w Małej Konstytucji, PiP 1995, z. 7, oraz uwagi do art. 51i 52 w Komentarzu do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1995.


ka konstytucji oraz gwaranta innych podstawowych wartosci społecznych, ujetychw art. 28 ust. 2 m.k. Jej twórca uwazał, ze sytuacja społeczno-polityczna narodu pol-skiego wymaga powołania do zycia takze jednoosobowej głowy panstwa, gwarantu-jacej nienaruszalnosc pewnych podstawowych i stałych interesów tego narodu, nie-zaleznych od biezaco ustalanej polityki. Słuza temu kompetencje z art. 47. Ustalaniebiezacej polityki jest zasadniczo domena rzadu (art. 51 ust. 1 m.k.). Konstytucyjniedopuszczona ingerencja prezydenta w tym zakresie, co dotyczy zwłaszcza sfer poli-tyki zagranicznej, obrony panstwa oraz jego bezpieczenstwa (art. 32 i 34 m.k.), wy-maga jednak kontrasygnaty. Ingerencja ta winna wszakze wynikac zasadniczo niez dazenia prezydenta do współudziału w ustalaniu biezacej czy nawet długookreso-wej polityki panstwa, lecz z woli realizacji zadan wyrazonych w art. 28 ust. 2, czylipewnych wartosci trwałych i niezmiennych, niepodatnych na biezace fluktuacje poli-tyczne. Znaczenie tego ostatniego przepisu jest wiec szersze i nie ogranicza sie jedy-nie do kompetencji z art. 47, ale dotyczy całosci uprawnien prezydenta.

Dychotomie powyzszego podziału na akty biezacej egzekutywy (kontrasygno-wane) i akty arbitrazu prezydenckiego (nie kontrasygnowane) zakłócaja nieco kom-petencje prezydenta jako głowy panstwa, zarówno te czysto ceremonialne, jak i te,które zawieraja w sobie pewien ładunek polityczny. Na ogół sa one zwolnione z wy-mogu kontrasygnaty.

Nalezy zaznaczyc, ze przyjmowany tu podział rózni sie istotnie od innych po-działów kompetencji prezydenta, spotykanych w literaturze przedmiotu5. Moim zda-niem nie sa one jednak zharmonizowane z podziałem na akty podlegajace kontrasyg-nacie i akty zwolnione z tego wymogu.

8. Pierwsza kwestia wymagajaca wyjasnienia jest pojecie „aktów prawnych” pre-zydenta, czyli tych jego działan, które, w mysl art. 46 m.k., podlegaja kontrasygnacie.W pracach przygotowawczych nad m.k., szczególnie zas w pracach sejmowej komisjinadzwyczajnej, dopatrzyc sie mozna wyraznej tendencji do nadawania im istotnegociezaru gatunkowego, eliminowania z zakresu aktów wymagajacych kontrasygnatyczy to aktów indywidualnych, czy to aktów wydawanych w sprawach margineso-wych, ograniczania tego zakresu do „aktów rzadowych” badz „aktów zewnetrznych”,a nawet tylko „normatywnych” itd. Rezygnujac z bardziej szczegółowego omawianiakolejnych dyskusji w róznych stadiach postepowania parlamentarnego nalezy skon-statowac, ze ogólny wniosek z nich wypływajacy jest nader jednoznaczny: w intencjizarówno parlamentarzystów, jak i przedstawicieli władzy wykonawczej, tworzacychomawiane rozwiazania konstytucyjne, akty kontrasygnowane w rozumieniu (ostatecz-nego) art. 46 to akty doniosłe, o istotnym znaczeniu. Z pojecia tego wyłaczona zostaje„olbrzymia lista drugorzednych czynnosci […] nie kształtujacych i nie okreslajacych


5 Por. np. L. Garlicki, Mała Konstytucja czyli wizja parlamentaryzmu pozytywnego, „Przeglad Sado-wy” 1993, nr 5; R. Mojak, Instytucja..., s. 318 i n.; tenze, Stanowisko konstytucyjne Prezydenta Rzeczypo-spolitej Polskiej w Małej konstytucji z 1992 roku, „Przeglad Sejmowy” 1993, nr 2, zwł. s. 90 i n. (klasyfika-cja moze najbardziej rozbudowana); J. Galster, W. Szyszkowski, Z. Wasik, Z. Witkowski, Prawo konstytu-cyjne, wyd. 4, Torun 1995, s. 201 i n.

ustawowej pozycji Prezydenta”, a „wiele aktów, wydawanych przez Prezydenta,o charakterze wewnetrznym, nie ma charakteru aktów prawnych i te z natury rzeczynie wymagaja kontrasygnaty”, jak to stwierdził jeden z wnioskodawców projektu(Biul. 549, s. 20 i 21).

Nastawienie osób tworzacych Mała konstytucje było wiec zupełnie odmienne niznastawienie twórców Konstytucji marcowej, która, jako klasyczna konstytucja syste-mu parlamentarno-gabinetowego, charakteryzowała sie tendencja do raczej szerokie-go ujmowania wymogu kontrasygnaty. W mysl jej postanowien kontrasygnacie mi-nisterialnej podlegac miał kazdy „akt rzadowy” Prezydenta RP (art. 44 i 57), a — jakwyjasniał W. Komarnicki — nalezało pod tym pojeciem rozumiec nie tylko doku-menty pisemne prezydenta, ale i wszelkie inne czynnosci zdziałane przez niego w ce-lu „wywierania wpływu na polityke”, czyli „akty sprawowania władzy wykonaw-czej”6. Mała konstytucja z 1992 r. natomiast chce powiazac kontrasygnate tylkoz wazniejszymi czynnosciami prezydenta.

Te ogólne stwierdzenia, wynikajace z historii powstawania artykułów 45–47 m.k.,sa jednak mało przydatne dla ustalania normatywnych tresci tych przepisów. Przedewszystkim parlamentarna dyskusja nad omawianym aktem konstytucyjnym obfitowa-ła w wypowiedzi bardzo niejednoznaczne i trudno na jej podstawie dochodzic do pre-cyzyjnych ustalen. Stad tez nie siega do niej literatura przedmiotu. W doktryniezaznacza sie tendencja do szerokiego traktowania omawianej instytucji. Warto tuprzytoczyc, ze np. W. Skrzydło, byc moze pod wpływem interpretacji rozwijanej jesz-cze na tle Konstytucji marcowej, pisze, iz „uregulowana została wreszcie sprawakontrasygnaty a k t ó w u r z e d o w y c h” (podkr. P.S.), stawia wiec znak rów-nosci pomiedzy „aktami prawnymi” a własciwie całokształtem działan prezydenta7.Równiez A. Gwizdz przez „akty prawne” rozumie „kazdy akt urzedowy Prezydentawydany w granicach Jego kompetencji”8, Z. Jarosz zas — „akty okreslone (przewi-dziane) prawnie i wywierajace okreslone skutki prawne”, przy czym chodzi tu „nie-watpliwie zarówno o akty ogólne, w tym normatywne, jak i o akty jednostkowe,indywidualne”9, a takze, co wynika z dalszych wywodów, o akty zarówno „władcze,decyzyjne”, jak i tylko „inicjatywne”. Znacznie ostrozniejszy w swej ocenie zakresuaktów kontrasygnowanych jest R. Mojak, który pojecie aktów prawnych z art. 46 m.k.sprowadza jedynie do rozporzadzen i zarzadzen z art. 45 m.k.10 Inne stanowisko tenzeautor przedstawił jednak w monografii o instytucji prezydenta, wskazujac na kontr-asygnowanie równiez „czynnosci urzedowych” prezydenta, np. ratyfikacji11.

6 W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne. Geneza i system, Warszawa 1922, s. 260–261. 7 W. Skrzydło, op. cit., s. 179. 8 A. Gwizdz, Zasady i tryb kontrasygnowania aktów prawnych Prezydenta Rzeczypospolitej, „Biu-

letyn Rady Legislacyjnej” 1994, nr 1, s. 227. 9 Z. Jarosz, Prawne i praktyczne problemy kontrasygnaty, „Biuletyn Rady Legislacyjnej” 1994,

nr 1, s. 236–237.10 R. Mojak, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły,

wyd. 3, Lublin 1995, s. 313.11 R. Mojak, Instytucja..., s. 315.


W sprawie znaczenia pojecia „akty prawne” wypowiedział sie ostatnio równiez TKw dwu uchwałach wykładniczych: z 5 wrzesnia 1995 r. (sygn. W.1/95, OrzecznictwoTrybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzedowy [dalej OTK ZU] 1995, nr 1, poz. 5) orazz 13 grudnia 1995 r. (sygn. W.6/95, OTK ZU 1995, nr 3, poz. 23). Trybunał zakwalifiko-wał w nich wnioski prezydenta do TK o dokonanie powszechnie obowiazujacej wykładni(podjete na podst. art. 13 ustawy o TK) jako działania, nie bedace aktami prawnymi w ro-zumieniu art. 46 m.k. Nie dokonujac generalnego ustalenia pojecia „akt prawny” TKograniczył sie do stwierdzenia, ze wniosek prezydenta o dokonanie wykładni „w swojejistocie jest pytaniem o własciwe rozumienie ustawy, które moga takze stawiac inne pod-mioty” (w uchwale W.1/95, OTK ZU nr 1, poz. 5, s. 22, podobnie w uchwale W.6/95,OTK ZU nr 3, poz. 23, s. 214), a pytanie, „własnie z tego powodu, ze jest pytaniem, niemoze byc zaliczone do kategorii «aktów prawnych»” (W.6/95, tamze).

Stanowisko takie rodzi jednak oczywiste watpliwosci. Po pierwsze powstaje kwe-stia, czy z podobnych wzgledów równiez innym niz „pytania” działaniom prezydentanalezałoby odmówic charakteru „aktów prawnych”. Czy analogicznie nalezałoby za-kwalifikowac np. inicjatywe ustawodawcza, oredzia, zwoływanie posiedzen rzadu, za-rzadzenie o ogłoszeniu ustawy itd., a wiec wszystkie działania „niewładcze”?W drugim z cytowanych orzeczen TK wskazuje np. na wnioski prezydenta o stwier-dzenie zgodnosci ustawy z konstytucja jako takze nie majace, zdaniem TK, charakteruaktów prawnych. Rzuca sie tu jednak w oczy, ze TK musi zajac sie wspomnianymwnioskiem prezydenta o dokonanie wykładni, nie moze go pominac, analogicznie jakSejm musi zajac sie jego inicjatywa ustawodawcza, a premier musi zwołac posiedze-nie Rady Ministrów, jezeli prezydent podejmie taka inicjatywe itd. Wszystko to sadziałania wywołujace wyrazne prawne konsekwencje i oparte na wyraznych przepi-sach kompetencyjnych. Czy mozna wiec im odmówic charakteru aktów prawnych?

Po drugie fakt, ze z identycznej kompetencji co prezydent moga korzystac równiezinne podmioty, nie powinien wpływac na kwalifikacje prawna rozmaitych uprawnienprezydenta. Nie jest rzadka w prawie konstytucyjnym sytuacja, gdy kilka organów pan-stwa dysponuje ta sama kompetencja (np. prawem wystepowania z wnioskami do NIKo przeprowadzenie kontroli, inicjatywa ustawodawcza itd.). Co prawda idzie tu o szcze-gólna sytuacje, w której ta sama kompetencja dysponuja prezydent oraz osoba (premier)powołana do kontrasygnowania aktu prezydenta bedacego wykonaniem danej kompeten-cji. Wystepowanie wówczas przez premiera do prezydenta o to, aby ten podjał pewnaczynnosc, podczas gdy mógłby zrealizowac ja sam premier, byłoby w normalnej sytuacjipolitycznej czyms niezrozumiałym. Niemniej traktowanie takiego rozwiazania konstytu-cyjnego jako argumentu na rzecz tezy, ze dana kompetencja prezydenta jest kompetencjanie wymagajaca kontrasygnaty, ze w jej wykonywaniu własciwy członek RM juz nieuczestniczy, wydaje mi sie zbyt daleko posunieta redukcja logicznej analizy zagadnienia.

Po trzecie wniosek o dokonanie powszechnie obowiazujacej wykładni jest czyn-noscia prezydenta podlegajaca kontrasygnacie takze w rozumieniu rzadu RP12, uzna-


12 Por. poz. 19 w wykazie kompetencji Prezydenta RP, opracowanym w Biurze Prawnym URM(„Przeglad Sejmowy” 1994, nr 3, s. 126).

jacego go tym samym za „akt prawny”. Nie bez znaczenia jest takze, iz za koniecz-noscia kontrasygnowania wniosków o dokonanie wykładni wypowiedziało sie rów-niez trzech sedziów TK w zdaniach odrebnych do powyzszych uchwał oraz prokura-tor generalny, postulujac wobec tego zakwalifikowanie takich wniosków prezydenta,które nie zostały kontrasygnowane, jako nie wywołujacych skutków prawnych. Do-rzucic tu mozna, ze wniosek prezydenta o wykładnie nie jest sprawa nieistotna —dokonywanie powszechnie obowiazujacej wykładni jest czynnoscia zblizona doustawodawstwa — a wiec równiez historia powstawania odpowiedniego sformuło-wania w m.k. (intencja obejmowania wymogiem kontrasygnaty spraw istotnych)przemawiałaby za objeciem tego uprawnienia wymogiem kontrasygnaty i uznaniemtakiego wniosku za akt prawny.

Równiez w literaturze przedmiotu nie mielismy dotychczas do czynienia ze sta-nowiskiem, róznicujacym w taki sposób, jak to uczynił TK, kompetencje prezydenta.Warto tu jeszcze raz wskazac na zdanie Z. Jarosza, który takze akty „inicjatywne”zalicza do „aktów prawnych” prezydenta w rozumieniu art. 46 m.k. W swietle cało-sci powyzszych rozwazan nalezy przyjac szerokie rozumienie pojecia „akt prawny”i nie wyłaczac z jego zakresu takich aktów prezydenta, jak wnioski o dokonanie po-wszechnie obowiazujacej wykładni ustaw.

Czym innym jest natomiast kwestia, czy wniosek taki jest aktem prawnym prezy-denta wymagajacym kontrasygnaty, czy tez jest od tego wymogu zwolniony. W roz-wazaniach TK te dwie kwestie nie wydaja sie precyzyjnie rozdzielone. O ile nie ma,moim zdaniem, podstaw, by zgodzic sie z jego teza, ze wniosek o dokonanie wykładninie jest aktem prawnym, o tyle za inna teza TK, ze wniosek w tej sprawie nie wymagakontrasygnaty, przemawiaja istotne argumenty. Idzie tu zwłaszcza o zastosowany, dlainterpretacji art. 47 m.k., argument de maioris ad minum (OTK ZU 1995, nr 3, poz. 23,s. 215), który zdaniem TK czyni w tym wypadku dowodzenie a contrario (wszystko,co nie jest zamieszczone w art. 47, podlega kontrasygnacie) nieuzasadnionym. Istot-nie, zarówno podane w uchwale W.6/95, jak i dalsze, nasuwajace sie juz po krótkiejrefleksji przykłady (np. nie wymaga kontrasygnaty inicjatywa ustawodawcza prezy-denta, a czy wymaga jej wycofanie projektu lub zgłoszenie autopoprawki?) stanowianader przekonujace argumenty dla rozszerzania kregu wyłaczen poza literalne brzmie-nie art. 47 m.k., zgodnie z pogladem TK. Z drugiej jednak strony wystepuja i takie sy-tuacje, gdy wnioskowanie de maioris ad minum nie wystepuje, a mimo to brakkontrasygnaty wydaje sie uzasadniony, np. w wypadku prawa prezydenta do wystapie-nia z projektem konstytucji (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 23 kwietnia 1992 r. o trybieprzygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), co moim zdaniemnie jest objete przepisami m.k. o inicjatywie u s t a w o d a w c z e j. Pamietajmyrówniez o zawodnosci wspomnianej argumentacji (czy wniosek o dokonanie wykładnijest istotnie czyms „mniejszym” niz wniosek o rozpatrzenie zarzucanej sprzecznosciustawy z konstytucja?). W sumie wiec teza TK jest nader ryzykowna, a zreasumowanatu dyskusja swiadczy o dosyc wadliwych sformułowaniach konstytucyjnych. Kto wie,czy nie lepsze rozwiazanie problemu zawierała konstytucja po noweli z 7 kwietnia1989 r.: przyjecie jako zasady braku wymogu kontrasygnaty, a istnienie takiego wy-


mogu dopiero na podstawie pozytywnego wskazania przez przepisy prawne. Oczywi-scie fakt, ze zapowiadana przez ówczesny art. 32f ust. 2 ustawa dotyczaca tej materiinie ukazała sie, stanowił istotne naruszenie wymogów praworzadnosci.

9. Sadze, ze pojecie aktów prawnych prezydenta w rozumieniu art. 46 m.k. od-nosi sie, po pierwsze, jedynie do aktów zdziałanych w formie pisemnej, ujetychw dokumencie, który sie podpisuje13. Art. 46 m.k. wyraznie wymaga p o d p i s uco prawda tylko premiera lub ministra, ale z istoty rzeczy wynika, ze musi tam figu-rowac równiez podpis prezydenta. Jest rzecza jasna, ze podpisac mozna jedynie do-kument. Z przepisów prawnych, ale tez z praktyki, ze zwyczaju czy z istoty pewnychczynnosci wynika koniecznosc pisemnej formy wielu aktów prezydenta. Akty takie,jezeli nie dotycza działan wymienionych w art. 47 m.k., winny byc kontrasygnowa-ne. Inne akty prezydenta, które nie maja formy pisemnej — akty ustne, ale takzemilczenie w okreslonych sytuacjach — kontrasygnowane nie sa. Konstruowanieswego rodzaju dorozumianej kontrasygnaty, wyrazajacej sie obecnoscia odpowied-niego członka rzadu w trakcie podejmowania przez prezydenta aktu prawnego, nieznajduje podstaw w rozwiazaniach m.k.

10. Drugim wyznacznikiem dla aktów wymagajacych kontrasygnaty jest to, abypoprzez nie nastepowała realizacja konstytucyjnych badz ustawowych kompetencjiprezydenta. Aktami prawnymi nie moga byc działania pozaprawne prezydenta, tzn.nie przewidziane przez prawo. Moim zdaniem wymóg kontrasygnaty nie dotyczy tezwszystkich czynnosci urzedowych prezydenta — a wiec sytuacji, w których wyste-puje on i działa w tym własnie charakterze, nie zas jako osoba prywatna, chocbynawet wystawiał pewne dokumenty pisemne — podczas których nie dochodzi dowykonywania kompetencji urzedu prezydenckiego. Honorowe członkostwo czy na-wet przewodniczenie pewnym organizacjom społecznym badz znany z praktykiprzedwojennej zwyczaj zostawania ojcem chrzestnym w rodzinach wielodzietnychitp. i wystawianie wówczas pewnych pism sa przykładami takich sytuacji. Oczywi-scie jednak udzielenie kontrasygnaty na dokumencie, który tego nie potrzebuje, niejest wada prawna takiego dokumentu.

Do przyjecia powyzszego wniosku skłania przede wszystkim konfrontacjaart. 46 i 47. Ten drugi wyraznie okresla wyjatki od materii, ujetej w pierwszym; wy-nika wiec z tego, ze zestaw prerogatyw prezydenckich z art. 47 sa to równiez „aktyprawne”. Gdyby nie zostały one wyszczególnione w art. 47, podlegałyby kontrasyg-nacie. A art. 47 nie zawiera nic innego niz wykaz pewnych konstytucyjnych czy usta-wowych kompetencji prezydenta. Te sama tresc zawiera wiec pojecie „aktów praw-nych” z art. 46.

Wypływa z tego konkluzja, ze akty prawne w rozumieniu art. 46 to dokumentypisemne, bedace przejawem realizacji prawnych kompetencji prezydenta, a nie ca-łosc jego działan urzedowych. Dalszym argumentem za zawezeniem wymogu kontr-asygnaty jedynie do sytuacji, w których dochodzi do wykonywania kompetencji, jest


13 Tak tez A. Gwizdz, op. cit., s. 227.

równiez sekwencja poszczególnych elementów tresciowych rozdziału 3 m.k.O kontrasygnacie rozdział ten stanowi bowiem dopiero po omówieniu wszystkichkompetencji prezydenta poza, bedacymi zupełnie odrebna grupa uprawnien, preroga-tywami dotyczacymi jego pomocniczego zespołu — ministrów stanu i KancelariiPrezydenta. W tym układzie instytucja kontrasygnaty jest potraktowana przez m.k.jako „wyjeta poza nawias”, czyli jako czynnik wspólny dla wszystkich kompetencji.

11. Po trzecie przymiotnik „prawny” oznacza chyba równiez wole ustawodawcykonstytucyjnego wyodrebnienia aktów, które wywołuja równiez skutki prawne (prze-widziane przez prawo). Wydaje sie rzecza oczywista, ze idzie o akty, które spowodujapewne konsekwencje, zobowiazywac beda inne podmioty do pewnych działan, choc-by do przyjmowania ich do wiadomosci (oredzia). Warunek ten spełniony jest wobecwszystkich działan, ujetych w art. 47, i wobec tego odnosi sie równiez do ogólnegopojecia z art. 46 m.k. Działania prezydenta obliczone jedynie na wywołanie pewnychrefleksji u zainteresowanych czy innych skutków psychologicznych, majace znacze-nie dla edukacji obywatelskiej, dobrych obyczajów itp., ale nie na spowodowanieprawnych konsekwencji, nie sa „aktami prawnymi”, nie sa ujete w zestawie kompe-tencji tego organu i nie sa oczywiscie kontrasygnowane, chocby przybierały postacdokumentów pisemnych. Prezydent RP moze je podejmowac, ale beda to jedynie dzia-łania faktyczne, a ich konstytucyjna podstawe upatrywac mozemy albo w ogólnymprzepisie art. 28 ust. 2 m.k., albo tez w rocie przysiegi prezydenckiej (art. 30 m.k.).W sumie wiec aktami prawnymi, w rozumieniu art. 46 i 47 m.k., sa akty pisemne pre-zydenta, wydawane jako realizacja jego konstytucyjnych i ustawowych kompetencjii wywierajace skutki prawne, czyli rodzace obowiazki okreslonego postepowania in-nych podmiotów pod grozba pewnych sankcji istniejacych w prawie.

12. Art. 46 m.k. uzaleznia od złozenia kontrasygnaty sprawe w a z n o s c iaktów prawnych prezydenta. Akty prawne prezydenta, pisemne, poza kompetencja-mi ujetymi w art. 47 m.k., nie opatrzone kontrasygnata „sa niewiazace i ani organypanstwowe, ani obywatele nie sa obowiazani stosowac sie do takich nie opatrzonychkontrasygnata aktów”14. Nie sa natomiast aktami nie istniejacymi i nie sa aktamipozbawionymi całkowicie innych skutków prawnych.

Sadzic mozna, ze w dzisiejszym stanie rozwoju prawa konstytucyjnego w Polscenalezy mocniej nakreslic charakterystyke aktów nie kontrasygnowanych niz to uczy-nił blisko pół wieku temu autor powyzej zacytowanych słów. Wypadałoby stwier-dzic, ze nie tylko „nie sa obowiazani” do stosowania takich aktów ani organy pan-stwowe, ani obywatele, ale wrecz nie wolno im takich aktów stosowac. Mysle, ze jestto jedna z konsekwencji zasady panstwa prawnego. W zwiazku z tym dotykamy jed-nak trudnej kwestii, kto jest uprawniony do ustalania, czy w danym wypadku kontr-asygnata winna byc udzielona, czy tez mamy do czynienia z aktami wolnymi od tegowymogu (czy wiec np. wystepuje sytuacja, w której musi byc wystawiony dokumentpisemny, czy tez dany akt moze byc dokonany takze w inny sposób; czy idzie o reali-

14 K. Grzybowski, Ustrój Polski współczesnej 1944–1948, Kraków 1948, s. 163.


zacje kompetencji, czy tez o podjecie innej czynnosci urzedowej, a moze naweto działanie prywatne; dodatkowe pytania nasuwa art. 47 m.k. — sprawa zwolnien odwymogu kontrasygnaty). Czy wiec tylko adresaci aktu prezydenta, czy równiez innepodmioty majace w tym interes prawny moga na swój uzytek udzielac odpowiedzi napowyzsze pytania w konkretnych sytuacjach i stosownie do tego postepowac?W kazdym razie warto zaznaczyc, ze zdaniem NSA sad ten nie jest upowazniony dokontroli prawidłowosci obsadzania przez prezydenta okreslonych stanowisk pan-stwowych, bedacego w zakresie jego kompetencji, w tym takze do badania prawidło-wosci (nie)udzielenia wówczas kontrasygnaty15. Przy okazji tego postepowaniaNSA, jak sie wydaje, milczaco uznał, ze akty administracyjne Prezydenta RP niepodlegaja kontroli w postepowaniu sadowo-administracyjnym. Niezaleznie od mo-gacych powstawac tu watpliwosci, z powsciagliwego stanowiska NSA w przywoła-nej sprawie płynie chyba wniosek, ze uprawniony do zajmowania stanowiska w kwe-stii waznosci aktów prezydenta na tle art. 46 m.k. jest kazdy podmiot, posiadajacy tuinteres prawny, co naturalnie podlega nastepnie stosownej dla kazdego przypadkuprocedurze weryfikacyjnej.

13. Wobec aktów prezydenta wydawanych za kontrasygnata prezentowane byływ nauce polskiej tezy, ze w sytuacjach takich mamy do czynienia ze wspólnymaktem Prezydenta RP i odpowiedniego członka rzadu, ze akt prezydenta nie majacyjeszcze kontrasygnaty jest w istocie dopiero projektem aktu i nawet ze mamy w ta-kiej sytuacji do czynienia „z aktem urzedowym złozonego organu panstwowego”16.Autor przedwojenny, analizujac instytucje Konstytucji marcowej, wypowiedział na-wet teze, ze z uwagi na „pokrycie” wszystkich czynnosci prezydenta odpowie-dzialnoscia ministrów „jego działania sa własciwie ich działaniami”17. Nie komentu-jac blizej rozwiazan Konstytucji marcowej trzeba jednak wskazac, ze pozycja w niejgłowy panstwa rózni sie zdecydowanie od jej pozycji w Małej konstytucji z 1992 r.Tu charakteryzuje sie ona okreslona samodzielnoscia postepowania takze w zakresieaktów kontrasygnowanych — winna przeprowadzac rozwazna analize potrzeby ichwydania i konkretnej ich tresci. Zadna miara nie bedzie mozna na tle uregulowanm.k. powiedziec, ze działania Prezydenta RP moga byc potraktowane jako, w swejistocie, działania rzadu, jak to ujał cytowany wyzej autor. I to, moim zdaniem, nieza-leznie od tego, kto rzeczywiscie kształtował konkretne akty i kto bedzie za nie pono-sił odpowiedzialnosc. Teza o funkcjonowaniu jakiegos „złozonego organu” wydaja-cego kontrasygnowane akty prawne takze nie moze byc juz podtrzymywana.

Równiez wydajac akty kontrasygnowane Prezydent RP działa jako samodzielnyorgan panstwowy i wykonuje jemu jedynie przysługujace kompetencje. Nikt gow tym nie moze zastapic. Samodzielnie rozstrzyga o potrzebie podjecia danej czyn-nosci i o jej tresci. Winien jednak czuc sie tu zwiazany zadaniami, wyznaczonymi mu


15 Por. wyrok NSA z 22 wrzesnia 1994 r., sygn. akt II SA 695, 696, 698–712/94, „Przeglad Sejmo-wy” 1994, nr 4, s. 395–403.

16 K. Grzybowski, op. cit., s. 163.17 W. Komarnicki, op. cit., s. 258.

przez art. 28 ust. 2. Nie oznacza to negowania tezy, pojawiajacej sie we współczes-nych wypowiedziach doktryny, o istnieniu pewnej sfery wspólnych kompetencji pre-zydenta i rzadu (akty kontrasygnowane) obok sfer samodzielnych kompetencji jed-nego i drugiego organu18. Takze w tej wspólnej sferze prezydent podejmuje takie czyinne kroki na podstawie samodzielnej oceny sytuacji.

14. Art. 46 m.k. wskazuje na „Prezesa Rady Ministrów albo własciwego mini-stra” jako na osoby, powołane do kontrasygnowania aktów prezydenta. Nie sadze,aby koniecznie trzeba było interpretowac powyzszy zwrot jako alternatywe rozłacznai wykluczac mozliwosc, dla szczególnie doniosłych aktów (np. wprowadzenia stanuwojennego — art. 36 ust. 1 m.k.), kontrasygnaty obu wskazanych tu osób, a nawetcałego rzadu19. Podpis prezesa RM wystepowac winien w sprawach donioslejszych,a takze gdy nie mozna precyzyjnie ustalic rzeczowej własciwosci konkretnego mini-stra resortowego dla danego aktu prezydenta; w innych sytuacjach nalezałoby zado-wolic sie kontrasygnata ministra.

Jednoczesnie jednak m.k. wiaze kompetencje do dokonywania kontrasygnatyz tymi osobami sposród składu Rady Ministrów, które „sprawe przedkładaja Prezy-dentowi”. Nie sadze, aby sformułowanie to miało ustalac tryb postepowania przywydawaniu aktu prawnego, podlegajacego kontrasygnacie, które miałoby nastepuja-ce stadia: 1) przygotowanie projektu aktu prawnego w Urzedzie Rady Ministrów lubdepartamencie prawnym ministerstwa, 2) przedłozenie tego projektu prezydentowi,3) podjecie przez prezydenta decyzji o wydaniu aktu prawnego, 4) złozenie na nimpodpisu przez członka rzadu — kontrasygnata. Niezaleznie od tego, ze w praktycekontrasygnata udzielana jest z góry, tzn. dany dokument, trafiajac do prezydenta, jestjuz zaopatrzony w odpowiedni podpis oznaczajacy wymagana kontrasygnate, trybtaki ustalałby role prezydenta jako całkowicie bierna, uzalezniajac go całkowicie oddobrej woli czynników rzadowych. Tak zdaje sie interpretowac omawiany przepisR. Mojak, niezaleznie od tego, ze ocenia go zdecydowanie krytycznie jako rozmija-jacy sie „z rzeczywista rola ustrojowa prezydenta i z szeregiem postanowien Małejkonstytucji”20.

Sadze, ze analizowana sprawe trzeba rozumiec inaczej niz sugeruje to wykładniagramatyczna przepisu, tym bardziej ze powołany przed chwila „szereg postanowienm.k.” nakazywałby inna interpretacje. Wsród nich wchodzi tu w gre przede wszystkimzasadniczy dla pozycji prezydenta art. 28 ust. 2 m.k., nie pozwalajacy widziec w tymurzedzie jedynie pasywnego kontrolera projektów rzadowych, choc niewatpliwiew praktyce w wiekszosci sytuacji sprawy przebiegac beda według powyzszego sche-matu postepowania. Konstytucyjnie okreslona rola prezydenta umozliwia mu rozwija-nie własnej, pierwotnej i samoistnej inicjatywy takze w zakresie aktówkontrasygnowanych. Czy na przykład prezydent mógłby akceptowac sytuacje, w któ-

18 Tak R. Mojak, Instytucja..., s. 316.19 Neguje mozliwosc kontrasygnaty wiecej niz jednego członka Rady Ministrów A. Gwizdz (op. cit.,

s. 228), dopuszcza natomiast Z. Jarosz (op. cit., s. 239).20 R. Mojak, Instytucja..., s. 316.


rych, jego zdaniem, wymagana jest szybka reakcja, a nie dostrzega on zadnych tegorodzaju kroków po stronie rzadu? Byłoby, moim zdaniem, całkowicie w tym kontek-scie dopuszczalne wystapienie prezydenta pod adresem ministrów z rozmaitymi inspi-racjami czy sugestiami poczynienia pewnych kroków i opracowania odpowiednichprojektów jego zarzadzen. Do tego celu wykorzystane moga byc równiez naturalnereakcje prezydenta na dostarczane mu informacje o podstawowych problemach pracrzadowych (art. 38 ust. 1 m.k.) oraz zwoływane przez niego posiedzenia Rady Mini-strów (art. 38 ust. 2 m.k.). Stad, moim zdaniem, nie mozna potraktowac takich działanprezydenta jako „działan nieformalnych, nakierowanych na wywołanie stosownychinicjatyw”21. Istnieja bowiem dla nich podstawy konstytucyjne. Przywoływany juzR. Mojak oczekuje od praktyki rozstrzygniecia tej kwestii, dodaje jednak w tym kon-tekscie, ze „nie mozna odmówic Prezydentowi inicjatywy wykonywania własnychuprawnien”, choc ostateczne zdanie w tej mierze pozostawia praktyce22. Wskazany tuproblem jest szczególnie istotny, gdy idzie o uprawnienia wymagajace kontrasygnaty,a organ kontrasygnujacy dysponuje taka sama kompetencja. Przykładem jest tu kon-trowersyjna sprawa wniosków do TK o dokonanie powszechnie obowiazujacej wy-kładni ustaw. Jak zaznaczyłem juz wyzej, wystepowanie ze strony członków rzadu doprezydenta, aby ten skorzystał wówczas z danego uprawnienia, jest własciwie bezce-lowe i bez samodzielnej inicjatywy prezydenta ta jego kompetencja bedzie martwa.

Niemniej jednak pozostana w kregu całkowicie swobodnej decyzji ministra pod-jecie i ewentualny kształt realizacji takiej inspiracji. Uznajac jej słusznosc, zapewnepo naturalnych konsultacjach w ramach Rady Ministrów, minister bedzie wystepo-wał z powstała w ten sposób „sprawa” do prezydenta. Tak bowiem, nie uzywajacterminu „projekt rzadowy” czy jakiegos podobnego, nazywa te sytuacje analizowanyprzepis. „Sprawa” moze byc wiec równiez odpowiedz na sugestie prezydenta. Przy-pomnijmy, ze wnioskodawcy projektu rozumieli omawiana sytuacje w ten sposób, izgeneralnie akty kontrasygnowane miałyby byc tworzone przez ministrów na zlecenieprezydenta. Aczkolwiek aktualnego art. 46 m.k. nie mozna w ten sposób interpreto-wac, to jednak watek ten nie jest bez znaczenia dla rozwazanego w tym miejscuzagadnienia.

Powstaje tez kwestia, czy dopuszczalne byłoby opracowanie przez prezydenta,całkowicie z jego inicjatywy, projektu stosownego aktu prawnego (np. rozporzadze-nia wykonawczego do ustawy; wezmy chocby rozporzadzenie o strukturze organiza-cyjnej NSA wg art. 3 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o tym sadzie, Dz.U. Nr 74,poz. 368), a nastepnie zwrócenie sie do ministra (w tym przykładzie — sprawiedli-wosci) o udzielenie kontrasygnaty i po jej otrzymaniu skierowanie aktu do publika-cji. Warto tu podkreslic konstytucjonalizacje roli Kancelarii Prezydenta jako jegoorganu wykonawczego (art. 48 ust. 2 m.k.), a wiec wyposazenie go w potrzebnyw takich sytuacjach aparat urzedniczy. Moim zdaniem, z uwagi na stylizacje art. 46m.k., zasadniczo tego rodzaju działania byłyby dopuszczalne. Musi byc jednak


21 A. Gwizdz, op. cit., s. 228.22 R. Mojak, Prezydent..., s. 314–315.

ponadto pozostawiony ministrowi stosowny czas dla przeanalizowania wniesionegoprzez prezydenta zagadnienia, a takze musi nastapic formalne „przedłozenie sprawy”przez tegoz ministra prezydentowi.

Tu trzeba sie oczywiscie zastrzec, ze prezydent nie moze poprosic dowolnegoczłonka rzadu o udzielenie kontrasygnaty. Winien to byc minister „własciwy” resor-towo ze wzgledu na rodzaj sprawy. Inaczej miałoby miejsce naruszenie konstytucji.W zwiazku z powyzszym, nawiazujac do pewnych watpliwosci wysuwanych w trak-cie dyskusji w komisji nadzwyczajnej, trzeba stwierdzic, ze minister proszony przezprezydenta o udzielenie kontrasygnaty moze odmówic dokonania tej czynnosci, nienaruszajac przez to zadnej normy prawnej. Wysuwana czasem, np. na gruncie kon-stytucji francuskiej, teza o niemozliwosci odmowy kontrasygnaty (tak jak nie odma-wia sie promulgacji ustaw)23 nie mogłaby byc na tle naszych rozwiazan konstytucyj-nych podtrzymana.

W konsekwencji powyzszych wywodów sadze równiez, ze prezydent, otrzymujacprojekty swych aktów od własciwych członków rzadu, nie jest zmuszony do biernegoich akceptowania. Z pewnoscia moze ich nie wydawac, zwłaszcza gdyby jego zda-niem sprzeciwiały sie celom urzedu prezydenta okreslonym w art. 28 ust. 2 m.k. Tymbardziej moze podjac nad nimi dyskusje z wnioskujacym ministrem (premierem), do-magac sie zmian czy uzupełnien itd., uzalezniajac od ich wniesienia swoja akceptacje.

15. Na zakonczenie analizy kwestii kontrasygnaty rozwazyc nalezy problem od-powiedzialnosci politycznej za kontrasygnowane akty. W swej klasycznej konstrukcjikontrasygnata oznacza, jak wiadomo, przejecie przez kontrasygnujacych członkówrzadu odpowiedzialnosci politycznej przed parlamentem za akty głowy panstwa. Jed-nakze ta klasyczna konstrukcja jest adaptowana nie we wszystkich tekstach konstytu-cyjnych; spotykamy sie i z innymi rozwiazaniami, które posługujac sie terminem„kontrasygnata” maja na mysli inne sytuacje: uwierzytelnienie podpisu głowy pan-stwa, potwierdzenie przyjecia aktu głowy panstwa przez ministra do wykonania lubtez zewnetrzny wyraz działania rzeczywiscie złozonego organu panstwowego24. Dla-tego tez trudno byłoby bez zastrzezen zgodzic sie z teza A. Gwizdza, a takze M. Kruk--Jarosz, ze przejecie odpowiedzialnosci przez kontrasygnujacego ministra „wynikaz samej istoty kontrasygnaty” czy wrecz „jest istota kontrasygnaty”25. Przychylił siedo takiej tezy równiez TK w uchwale W.6/95, w czym zreszta widział dodatkowy ar-gument przeciwko uznaniu wniosków prezydenta o dokonanie wykładni za „aktyprawne” (bo nawet teoretycznie, zdaniem TK, nie mozna wyobrazic sobie odpowie-dzialnosci za wystapienie z takim wnioskiem, gdyz ustalenie wykładni lezy „w intere-sie wszystkich organów władzy i ogółu obywateli” — OTK ZU 1995, nr 3, poz. 23,s. 216; doskonale jednak wyobrazic sobie mozna odpowiedzialnosc za zaniechaniewystapienia z takim wnioskiem). Jedno ze zdan odrebnych do wspomnianej wyzej

23 Por. M. Kruk-Jarosz, Historyczno-porównawcze aspekty rzadowej kontrasygnaty aktów prezyden-ta, „Biuletyn Rady Legislacyjnej” 1994, nr 1, s. 246 i omówione tam stanowisko J. Jeanjeana.

24 Por. P. Sarnecki, Władza…25 A. Gwizdz, op. cit., s. 229; M. Kruk-Jarosz, op. cit., s. 245.


uchwały wykładniczej Trybunału Konstytucyjnego W.1/95 (OTK ZU 1995, nr 1,poz. 5) uwaza natomiast przejecie odpowiedzialnosci za element wchodzacy do „za-stanego” juz w polskim prawotwórstwie pojecia kontrasygnaty.

Jak wiadomo m.k. milczy całkowicie w kwestii odpowiedzialnosci za kontrasygno-wane akty prezydenta. Nie wypowiada sie ani co do czynnika egzekwujacego te odpo-wiedzialnosc, ani co do jej rodzaju, trybu i konsekwencji. Wspomniano juz, ze w trakcieprac przygotowawczych padały głosy wskazujace na tradycyjne w Polsce rozumienietworzonych wówczas przepisów o kontrasygnacie, tj. zawierajace równiez elementprzejmowania za nie odpowiedzialnosci politycznej przed parlamentem przez kontr-asygnujace organy. Inna opinie wyrazał jednak sekretarz stanu w KP, według któregoprzyjmowane sformułowania stwarzaja po stronie ministrów o b o w i a z e ku d z i e l a n i a kontrasygnaty (por. Biul. 527, s. 87 i 91), co miałoby chyba ozna-czac, ze ministrowie za akty kontrasygnowane nie ponosza takiej odpowiedzialnosci, boodpowiedzialnosc rozciagac sie moze przeciez tylko na samodzielnie podejmowanedziałania.

Sadzic nalezy, ze pomimo daleko posunietej specyfiki ustroju przyjetego w m.k.funkcjonujaca w jej ramach kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP zawieraomawiany tu element, tj. zasade politycznej odpowiedzialnosci kontrasygnujacychministrów przed parlamentem (przez analogie z art. 66 i 67 m.k. — tylko przed Sej-mem). Wynika to przede wszystkim z zasady panstwa demokratycznego (art. 1utrzymanych w mocy przepisów konstytucji), stwarzajacej przynajmniej domniema-nie odpowiedzialnosci organów za swe postepowanie, oraz z charakteru aktów, two-rzacych grupe aktów kontrasygnowanych, tj. bedacych wyrazem udziału prezydentaw spełnianiu władzy wykonawczej, której nosiciele sa odpowiedzialni politycznieprzed parlamentem.

Nie bez znaczenia sa tu chyba równiez wzgledy na tradycje ustrojowa (Konsty-tucja 3 Maja i Konstytucja marcowa). Skoro za analogiczne działania, tj. za samo-dzielne spełnianie funkcji władzy wykonawczej, ministrowie odpowiadaja politycz-nie przed Sejmem, to nie widac powodów, dla których za podobne posuniecia,rózniace sie tylko współdziałaniem z prezydentem, odpowiedzialnosc polityczna niemogłaby byc egzekwowana. Co prawda m.k. nie formułuje generalnej reguły o pono-szeniu przez rzad odpowiedzialnosci politycznej przed Sejmem, ale wynika ona nie-watpliwie z konstytucjonalizacji zasadniczej procedury tej odpowiedzialnosci, tj.uchwalania wotum nieufnosci. Podstawa działan kontrolnych, przeprowadzania kry-tyki i w koncu wyciagania z niej personalnych konsekwencji w stosunku do rzadumoga byc wiec zarówno jego własne działania, jak i działania prezydenta, kontrasyg-nowane przez premiera czy ministrów.

Nie sadze natomiast, aby członkowie rzadu mieli ponosic odpowiedzialnosc poli-tyczna za zaniechania prezydenta, za niepodejmowanie przez niego działan lub zwle-kanie z ich podjeciem, mimo „przedkładania mu spraw” przez własciwych ministrów.W nowej sytuacji, na tle art. 28 ust. 2, prezydent nie musi byc koniecznie zwiazanypolitycznymi ocenami przyjmowanymi przez rzad. Podawanie sie rzadu do dymisji,mniej czy bardziej demonstracyjne, dla zamanifestowania sprzeciwu wobec bezczyn-


nosci prezydenta byłoby niezgodne z niewatpliwa samodzielnoscia urzedu prezydenc-kiego oraz z wynikajaca z m.k. idea zracjonalizowanego parlamentaryzmu.

16. W przywołanej juz w niniejszym artykule mej wczesniejszej publikacji26

starałem sie dac krótki przeglad praktyki stosowania kontrasygnaty od wejscia w zy-cie m.k. Upływ czasu pozwala uzupełnic te informacje o praktyke z lat 1994 i 1995.Ogólnie trzeba stwierdzic, ze poczawszy od drugiej połowy 1994 r. akty prezydenta,wymagajace kontrasygnaty, zostaja rzeczywiscie w nia zaopatrzone. Jeszcze 10 mar-ca 1994 r. wydane zostaje jego rozporzadzenie w sprawie wynagradzania sedziówsadów powszechnych, nie zaopatrzone w kontrasygnate (por. Dz.U. Nr 36, poz. 135),ale juz rozporzadzenie je nowelizujace z 18 pazdziernika 1994 r. (Dz.U. Nr 113,poz. 548) jest kontrasygnowane. Nie kontrasygnowane jest jeszcze zarzadzeniez 10 czerwca 1994 r. zmieniajace zarzadzenie w sprawie trybu zgłaszania radomgmin kandydatów na ławników (M.P. Nr 33, poz. 264), byc moze dlatego, ze jest tonowelizacja wczesniejszego aktu prezydenta, kontrasygnowanych natomiast jest juz15 zarzadzen z 8 wrzesnia 1994 r. w sprawie uznania okreslonych nieruchomosci zapomniki historii (M.P. Nr 50, poz. 412–426).

Poczatkowo nie sa tez kontrasygnowane zarzadzenia w sprawie zmian w skła-dzie Rady Ministrów (por. M.P. z 1994 r. Nr 11, poz. 85 oraz Nr 25, poz. 204), póz-niej jednak zarzadzenia takie zaopatrywane sa juz w kontrasygnate prezesa RM (por.M.P. z 1994 r. Nr 59, poz. 511 oraz z 1995 r. Nr 67, poz. 754). Oczywiscie zarzadze-nia w sprawie powołania całej Rady Ministrów nie sa kontrasygnowane, zgodniez art. 47 pkt 7 m.k. (por. M.P. z 1995 r. Nr 13, poz. 161). W poprzedniej publikacjiwskazano, ze akty dotyczace składu Panstwowej Komisji Wyborczej nie były kontr-asygnowane27; sytuacja i w tym zakresie uległa zmianie (por. M.P. z 1995 r. Nr 32,poz. 371 i Nr 53, poz. 577).

Ewolucja jest wiec wyrazna. Podobnie jednak jak w powołanym tekscie, powyz-sze dane dotycza jedynie aktów publikowanych, które, o czym warto nadmienic, tytu-łowane sa tylko jako „rozporzadzenia” badz „zarzadzenia”, przy czym te ostatnie majadosyc duza „pojemnosc” — sa to albo decyzje personalne dotyczace składu okreslo-nych organów, albo akty o charakterze normatywnym. Oprócz tego publikowane sarówniez „postanowienia” prezydenta, dotyczace nadania orderu lub odznaczenia, na-turalnie bez kontrasygnaty (art. 47 pkt 13 m.k.). Nadal za kontrasygnata publikowanesa wszystkie ratyfikowane przez prezydenta umowy miedzynarodowe. Publikowaneakty prawne prezydenta, zarówno kontrasygnowane, jak i nie kontrasygnowane, sanieliczne (wyjatkiem sa czeste postanowienia o odznaczeniach); wspomniano tu np.o prawie wszystkich rozporzadzeniach i zarzadzeniach z lat 1994 i 1995.

Bardzo interesujaca jest równiez okolicznosc, ze poza wspomnianymi zarzadze-niami o uznaniu za pomnik historii pozostałe akty prezydenta kontrasygnowane sawyłacznie przez prezesa RM. Dotyczy to równiez takich aktów, których tematykabez trudu pozwoliłaby wskazac na „własciwego” ministra, jak np. rozporzadzen wy-

26 P. Sarnecki, Kontrasygnata…, s. 143–146.27 Tamze, s. 144.


konawczych do ustawy o NSA, dotyczacych struktury organizacyjnej i osrodków za-miejscowych tego sadu (por. Dz.U. z 1995 r. Nr 112, poz. 540 i 541), wspomnianegorozporzadzenia w sprawie wynagradzania sedziów czy zarzadzenia z 17 lutego1995 r. w sprawie okreslenia niektórych praw i obowiazków pracowników admini-stracyjnych i obsługi Sadu Najwyzszego (M.P. Nr 9, poz. 117), gdzie organem wła-sciwym byłby oczywiscie minister sprawiedliwosci. Podobnie premier kontrasygno-wał zarzadzenia dotyczace spraw organizacyjnych i pracowniczych w KRRiT (M.P.z 1995 r. Nr 24, poz. 284–287) czy rozporzadzenie dotyczace wynagradzania zołnie-rzy zawodowych (Dz.U. z 1995 r. Nr 136, poz. 666). Jest to równiez jakis przyczy-nek do roli, odgrywanej przez premiera. Zarzadzenia o uznaniu za pomnik historiikontrasygnował minister kultury i sztuki.

Utrwalanie sie stanu zgodnego z wymogami konstytucyjnymi oczywiscie zasłu-guje na ocene pozytywna. Nie osłabia to jednak uwag krytycznych, które nasuwa kon-stytucyjna regulacja zagadnienia kontrasygnaty. De lege fundamentalis ferendanalezałoby postulowac co najmniej jasne okreslenie charakteru kontrasygnowanychaktów oraz odpowiedzialnosci wiazacej sie z kontrasygnata. Zakres wyłaczen spodkontrasygnaty stanowi natomiast zagadnienie scisle zwiazane z rodzajem przyjmowa-nego w konstytucji systemu rzadowego; powinno byc ono rozwazane w jego ramach.

SUMMARY

of the article:The Countersignature of the President of the Republic of Poland’s Legal Acts

Currently valid provisions of the constitution foresee that “legal acts" of the president ofthe Republic of Poland are subject to countersignature “in order to be valid”, and that suchcountersignatures are to be from the prime minister or those ministers whose initiative it wasfor the president to come up with a given legal act (art. 46 of the Constitutional Law of October17, 1992) and that the president exercises part of his jurisdiction without countersignatures, asif on an exceptional basis, and that these acts are valid without countersignatures (art. 47).

The first fragment of the article presents the history of the creation of these provisions inthe parliament. It is pointed out that during this preparation work, the extent of exceptions tothe countersignature requirement was significantly expanded to include both the constitutionaland legislative jurisdiction of the president. The conclusion thus arises that all other — notspecified in art. 47 — jurisdiction of this organ must be countersigned. Such a conclusion isnot, however, completely accurate.

The question of the countersignature is related, in the opinion of the author, to the generalposition of the president, which, in accordance with art. 28, is not only the head of state but isalso the guardian of the state’s constitution, independence and security as well as the guarantorof the enforcement of international agreements. A countersignature is necessary for the actionsof the president in situations when he is acting as the second, alongside the Council of Minis-ters, organ of executive authority (that is how his role is expressed by art. 1). The actions ofthe president, on the other hand, are freed from the need for countersignatures when he isfulfilling the role of arbitrator between the parliament and government or the role of theguardian of the constitution and the fundamental interests of the state. From the nature of


things he must then function independently and cannot be dependent upon agreement of thegovernment, that is on one of the elements subject to such arbitration.

The term “legal acts” used in constitutional regulations means that only presidential do-cuments are countersigned by members of the government and not all of his actions and thatthis concerns the jurisdiction of the president and not all official actions (not his ceremonialaddresses, for example). The independent position of the president allows him, however, toinitiate certain legal acts and not just wait for governmental propositions. The conferring ofa countersignature is, nonetheless, always a right and not an obligation. In spite of the lack ofa clear statement by constitutional regulations, one should accept that, in taking into accountboth how these regulations arose and Polish constitutional tradition, a countersigning memberof the Council of Ministers becomes politically responsible before the parliament for givenpresidential acts.


WOJCIECH ODROWAZ-SYPNIEWSKI

TRYB PILNY W SWIETLE PRZEPISÓW MAŁEJ KONSTYTUCJI

I REGULAMINU SEJMU

W okresie transformacji ustrojowej szczególnie wyraznie widoczna staje siekoniecznosc istnienia w systemie postepowania parlamentarnego procedur legisla-cyjnych, które zaspokajałyby potrzebe szybkich zmian ustawodawstwa. Ukształto-wany w przeszłosci tryb ustawodawczy okazuje sie nieefektywny w warunkachustrojowych demokratycznego panstwa. Reforma całych działów prawa zwiazanajest z koniecznoscia równoległego rozpatrywania wielu projektów ustaw, cow konsekwencji prowadzi do pietrzenia sie prac legislacyjnych. Kolejno wnoszoneprojekty moga co najwyzej wydłuzyc uprzednio istniejaca kolejke czekajacych narozpatrzenie.

Mozliwosci „przyspieszenia” postepowania legislacyjnego znane sa w polskiejtradycji parlamentarnej od dawna. Tymczasowy regulamin obrad Sejmu Ustawo-dawczego Rzeczypospolitej Polskiej z 1919 r. przewidywał w art. 44 kilka warian-tów „skrócenia postepowania formalnego”. Mozliwosci takie przewidywały wszyst-kie regulaminy parlamentarne zarówno przed II wojna swiatowa, jak równiezw okresie powojennym.

Regulamin Sejmu (uchwała z dnia 30 lipca 1992 r., M.P. Nr 26, poz. 185 z pózn.zm.), adaptujac do nowych warunków ustrojowych instytucje odziedziczone po tym-czasowym regulaminie Sejmu z dnia 17 lipca 1986 r., przejał, wsród wielu innych,równiez rozwiazania zawarte w obecnym art. 471. Przewidziane w nim mozliwosciuproszczenia postepowania z projektem ustawy obowiazywały w niemal nie zmie-nionym kształcie od 1957 r. (M.P. Nr 19, poz. 145 z pózn. zm.). Obecnie, obok tejregulacji, regulamin Sejmu zawiera takze inne przepisy pozwalajace na skrócenieprocedury legislacyjnej (np. art. 34 ust. 2, art. 41 ust. 3).

Wydaje sie jednak, iz zwykła procedura tworzenia prawa, mimo mozliwosci jejuproszczenia, nie daje wystarczajacych gwarancji, które umozliwiałyby szybkieprzeprowadzenie inicjatyw zmierzajacych do synchronizacji poszczególnych aktówtworzacych system.

Zupełnie inny charakter „przyspieszenia” procedury ustawodawczej wyraza idea„pilnych projektów ustawy”. Idea ta, przyjmujac rózne formy instytucjonalne, znana

1 Art. 47 zawiera tzw. przepisy pozarowe pozwalajace, w szczególnie uzasadnionych wypadkach,skrócic postepowanie z projektami ustaw przez pominiecie terminów, które w „zwykłej” procedurze upły-nac musza pomiedzy: (1) dniem doreczenia posłom druku projektu a jego pierwszym czytaniem, (2) dniemdoreczenia posłom sprawozdania komisji a drugim czytaniem projektu. Przepis ten pozwala równiezna (3) przystapienie do drugiego czytania niezwłocznie po zakonczeniu pierwszego bez odsyłania projektudo komisji.

jest wielu systemom parlamentarnym2. Rozwiazaniem niekiedy stosowanym jestregulaminowe odróznienie projektów ustaw rzadowych od innych inicjatyw ustawo-dawczych. Projekty rzadowe korzystaja w takich wypadkach z preferencji proce-duralnych w postaci „szybkiej sciezki legislacyjnej”.

Jakkolwiek pilny tryb uchwalania ustaw stwarza uprawnionym podmiotom moz-liwosc szybkich interwencji w system ustawodawczy, jednak nieuchronnie wiaze siez niebezpieczenstwem takiej organizacji prac parlamentu, która uchybia jakosci two-rzonego prawa. Podstawowym kryterium, warunkujacym dopuszczalnosc istnienia„procedury pilnej”, musi byc zatem stworzenie gwarancji proceduralnych, które za-pewniłyby własciwe wywazenie konkurencyjnych z natury wartosci — tempa praclegislacyjnych i wysokiej jakosci tworzonego prawa.

Jedna z pierwszych publicznie sformułowanych propozycji, która zaowocowałaprowadzona po roku 1989 dyskusja nad usprawnieniem procedury legislacyjnej, byłostanowisko Zespołu Prawa Konstytucyjnego Rady Legislacyjnej, sformułowanew odpowiedzi na wystapienie Komisji Inicjatyw i Prac Ustawodawczych Senatu RPw czerwcu 1991 r.3 Przedstawiona propozycja nie miała charakteru skonkretyzowa-nego legislacyjnie projektu regulacji, lecz zawierała postulaty, które powinno speł-niac, zdaniem Rady Legislacyjnej, przyszłe unormowanie. W stanowisku propono-wano m.in., aby instytucje trybu pilnego wprowadzic do systemu postepowaniaustawodawczego poprzez odpowiednie zmiany regulaminów obu izb, tak by zapew-nic mozliwosc rozpatrywania okreslonych rzadowych projektów ustaw w szczegól-nym trybie, gwarantujacym pierwszenstwo proceduralne przed wszystkimi innymiprojektami. Prezydium Sejmu na wniosek prezesa Rady Ministrów miało oceniac,czy przedłozony projekt moze byc formalnie uznany za „szczególnie pilny”. Pierw-szym warunkiem takiego uznania miałoby byc stwierdzenie, ze równiez w organachrzadowych projekt powstał w trybie szczególnej pilnosci. Drugi warunek stanowiło-by uprzednie wyjednanie aprobaty zainteresowanych komisji Sejmu i Senatu dlapodstawowych załozen projektu. Proponowano wreszcie, by szczególny tryb rozpa-trywania ustaw obejmował:

— powołanie w obu izbach komisji nadzwyczajnych do rozpatrywania pilnychprojektów,

— kierowanie tych projektów wprost do komisji,— rozpatrywanie projektów przez wspólna komisje Sejmu i Senatu,— skrócenie wymaganych regulaminowo terminów proceduralnych,— zakaz zgłaszania nowych poprawek przez poszczególnych posłów w toku

ostatniego czytania,— zsynchronizowanie terminów posiedzen Sejmu i Senatu, tak aby zapewnic

ostateczne rozpatrzenie projektu przez obie izby w tym samym dniu,

2 A. Gwizdz, Pilny projekt ustawy, [w:] Postepowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyj-nym, pod red. J. Trzcinskiego, Warszawa 1994, s. 183–184.

3 „Biuletyn Rady Legislacyjnej” 1991, nr 6, s. 3–16.


— nałozenie na prezesa Rady Ministrów obowiazku zapewnienia, ze wszystkieakty wykonawcze, przewidziane uchwalona w tym trybie ustawa, zostana wydanew okreslonym, szczególnie krótkim czasie.

Rada Legislacyjna sformułowała ponadto druga, znacznie dalej idaca propozy-cje, która jednak wiazała sie z koniecznoscia zmiany konstytucji. Zgodnie z propozy-cja Prezydent RP otrzymałby prawo podpisania i ogłoszenia ustawy w brzmieniuprzedłozenia rzadowego, jesli jej projekt, uznany wczesniej za szczególnie pilny, niezostałby przez obie izby uchwalony (lub odrzucony) w konstytucyjnie okreslonychterminach. Sugerujac mozliwosc takiej regulacji jej pomysłodawcy wskazywali naprecedensowy w tym wzgledzie charakter art. 44 Konstytucji marcowej (po noweliz 1926 r.), który przewidywał podobna mozliwosc w odniesieniu do projektu budze-tu panstwa.

Znamienne jest, ze podstawowa idea, której hołdowało pierwsze przedstawionestanowisko, było powierzenie organowi Sejmu, odpowiedzialnemu za kierowanie jegopracami, decyzji o zastosowaniu w konkretnym wypadku „szybkiej sciezki” legisla-cyjnej. Sejm pozostawałby autonomiczny w zakresie wyboru własciwej do rozpatrze-nia przedłozonego projektu procedury. Jakkolwiek konsekwencja takiej decyzjibyłaby daleko idaca reorganizacja procesu ustawodawczego (a nawet, w razie przyje-cia drugiej propozycji, powazne ograniczenie kompetencji władzy ustawodawczej), tojednak Sejm dysponowałby nieograniczona autonomia w zakresie wyboru odpowied-niej procedury. Zwraca równiez uwage okreslenie (w drugiej propozycji) sankcji nawypadek, gdyby Sejm nie podporzadkował sie własnej decyzji.

Przywołana koncepcja ma juz dzisiaj znaczenie przede wszystkim historyczne,moze jednak równiez stanowic punkt odniesienia dla krytycznej analizy ostatecznieprzyjetej regulacji. Prace nad koncepcja normatywna „szybkiej sciezki” legislacyjnejuzyskały swój konkretny kształt dopiero w momencie wniesienia do Sejmu posel-skiego projektu ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach miedzy władzaustawodawcza i wykonawcza Rzeczypospolitej Polskiej4.

Projekt przewidywał w art. 16 m.in., ze Rada Ministrów mogłaby „okreslicwniesiony przez siebie projekt ustawy jako pilny” (ust. 1). Sejm byłby zobowiazanydo podjecia niezwłocznie czynnosci w sprawie takiego projektu (ust. 2). Poprawkimogłyby byc uchwalone jedynie na wniosek własciwej komisji (ust. 3). Wreszcie„pilny” charakter ustawy powodowałby skrócenie do siedmiu dni terminów, przewi-dzianych w innych przepisach projektu ustawy konstytucyjnej, w których ustawa po-winna byc rozpatrzona przez Sejm i prezydenta (ust. 4). Wnioskodawcy proponowalirówniez, by regulamin Sejmu [dalej RS] okreslił czynnosci, które zostałyby w takimwypadku „zaniechane” w toku postepowania ustawodawczego.

Proponowane rozwiazanie od samego poczatku prac nad projektem budziło kon-trowersje. Watpliwosci zwiazane były zwłaszcza z formuła ustepu pierwszego,w której swietle izba nie miała zadnego wpływu na decyzje rzadu kwalifikujaca wno-szony projekt jako pilny. Podnoszono, ze „akceptacja takiego rozwiazania moze

Wojciech Odrowaz-Sypniewski: Tryb pilny w swietle przepisów… 45

4 Zob. Druk sejmowy nr 126, I kadencja (1 lutego 1992 r.).

sprowadzic Sejm do roli biernego wykonawcy zalecen formułowanych przez władzewykonawcza”5.

W dyskusji nad projektem pojawiły sie głosy, wskazujace na koniecznosc ogra-niczenia uprawnienia Rady Ministrów. Proponowano zatem, by Prezydium Sejmudysponowało prawem kontroli trafnosci decyzji rzadu odnosnie do kwalifikacjiprzedkładanego projektu. Posłowie bioracy udział w pracach komisji zajmujacej sieprojektem6 wskazywali, ze konsekwencja proponowanej przez wnioskodawców re-gulacji bedzie sytuacja, w której Rada Ministrów bardzo szybko dojdzie do wniosku,iz wiekszosc wnoszonych przez nia inicjatyw powinna byc przez Sejm rozpatrzonaw trybie pilnym. Przestrzegano przed naruszeniem równowagi pomiedzy władzaustawodawcza a egzekutywa. Pojawiły sie takze głosy sugerujace potrzebe rozsze-rzenia zakresu podmiotów uprawnionych do okreslania wnoszonych inicjatyw jakopilne. Postulowano przyznanie takiego prawa „grupie posłów” i Senatowi, a przed-stawiciel prezydenta zaproszony do udziału w pracach komisji apelował o przyzna-nie takiego uprawnienia prezydentowi.

Wnioskodawcy w odpowiedzi na zarzuty podkreslali, ze uzasadnieniem art. 16jest „chec wprowadzenia […] rozróznienia na projekty rzadowe i poselskie”7. Ogra-niczenie zakresu podmiotów uprawnionych do korzystania z „szybkiej sciezki” wy-łacznie do Rady Ministrów miało wynikac z faktu, ze zaden inny organ panstwowynie prowadzi biezacej polityki panstwa.

W sytuacji, w której organem rozstrzygajacym o pilnosci uczyniono by Prezy-dium Sejmu, cała instytucja — zdaniem wnioskodawców — utraciłaby swój sens.Prezydium Sejmu, z natury rzeczy organ o pluralistycznym składzie, mogłoby nieposiadac wystarczajacej zdolnosci do uzgodnienia stanowisk i podjecia stosownejdecyzji. Wówczas o uznaniu projektu za pilny decydowałaby izba, co nieuchronniemusiałoby spowodowac, ze „pilna” procedura byłaby przedłuzona o dyskusje nadpilnym charakterem zgłoszonego projektu. Zdaniem autorów projektu w wiekszosciwypadków dyskusja „konczyłaby sie stwierdzeniem, ze projekt nie jest pilny”8.

Ostateczny tekst art. 16 uchwalony został w brzmieniu zaproponowanym przezkomisje:

„1. Rada Ministrów, w uzasadnionych wypadkach, moze okreslic wniesionyprzez siebie projekt ustawy jako pilny.

2. Regulamin Sejmu okresla odrebnosci w postepowaniu ustawodawczymw sprawie projektu pilnego.

3. Marszałek Sejmu odmawia poddania pod głosowanie poprawki dotyczacejprojektu pilnego, która uprzednio nie była przedłozona komisji.

5 Por. stenogram z 12. posiedzenia Sejmu w dniu 2 kwietnia 1992 r., s. 20–21. 6 Por. „Biuletyn z Posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do Rozpatrzenia Projektu Ustawy Konstytu-

cyjnej o Wzajemnych Stosunkach miedzy Władza Ustawodawcza i Wykonawcza Rzeczypospolitej Pol-skiej”, nr 421 (I kad.), s. 2–14.

7 Tamze, s. 7. 8 Tamze, s. 6.


4. W postepowaniu w sprawie ustawy pilnej terminy okreslone w art. 17 ust. 2oraz w art. 18 ust. 2 ulegaja skróceniu do 7 dni”.

Poseł sprawozdawca prezentujac izbie sprawozdanie komisji podkreslał, ze ko-misja, uznajac potrzebe wprowadzenia dla projektów rzadowych szybkiej sciezkilegislacyjnej, „nie podzieliła pogladu wnioskodawców, by decyzja w tym zakresienalezała do Rady Ministrów i wiazała Sejm niejako automatycznie”. Dyspozycjaart. 16 ust. 2 miała zgodnie z intencja komisji oznaczac, ze „wprowadzona zostaniezasada, zgodnie z która Marszałek Sejmu badz Prezydium Sejmu beda uznawalizasadnosc — badz nie — stwierdzenia, ze projekt nalezy do pilnych, i wtedy uru-chomia stosowna odrebna procedure, której istota jest skrócenie terminów — takzew postepowaniu w sprawie poprawek Senatu — oraz skierowany do MarszałkaSejmu obligatoryjny nakaz niedopuszczania w czasie obrad plenarnych do głoso-wania nad poprawkami, których nie zgłoszono w czasie obrad komisji”9. Art. 16obowiazywał w nie zmienionym brzmieniu az do uchwalenia noweli konstytucyj-nej z 17 marca 1995 r.

Dopiero 6 marca 1993 r. Sejm uchwalił zmiane, która dostosowała regulaminSejmu do wymogów Małej konstytucji, a wiec zawierała regulacje okreslajaca szcze-gólny tryb postepowania z projektami pilnymi, przewidziany w art. 16 ust. 2 m.k. Dozakonczenia I kadencji Rada Ministrów korzystała z przysługujacego jej uprawnie-nia w bardzo ograniczonym zakresie. Sposród trzech projektów zgłoszonych w try-bie pilnym zaden przed upływem I kadencji nie został ostatecznie rozpatrzony10.

Sytuacja uległa radykalnej zmianie po rozpoczeciu II kadencji. Praktyka RadyMinistrów w zakresie korzystania z przywileju okreslonego w art. 16 doprowadziłado stanu, w którym blisko połowe projektów rzadowych zgłoszonych od poczatkukadencji kwalifikowano jako pilne11. W tej grupie znalazły sie tak obszerne kodyfi-kacje, jak nowe Prawo geologiczne i górnicze, Prawo autorskie czy Prawo dewizowe.

Procedura pilna, która w mysl intencji autorów Małej konstytucji miała znajdo-wac zastosowanie w „uzasadnionych wypadkach”, a zatem miała stanowic trybszczególny w stosunku do zwykłej procedury ustawodawczej, stała sie w wypadkuinicjatyw Rady Ministrów niemal alternatywna sciezka legislacyjna. Praktyka takaw szczególnie trudnej sytuacji stawiała Senat i prezydenta, organy te bowiem wielo-krotnie były zmuszone do rozpatrywania obszernych aktów ustawodawczych w krót-kich terminach trybu pilnego.


9 Zob. stenogram z 22. posiedzenia Sejmu w dniu 31 lipca 1992 r., s. 185–186. 10 Rzadowy projekt ustawy o upowaznieniu Rady Ministrów do wydawania rozporzadzen z moca

ustawy (Druki sejmowe nr 728, 728-A, 728-B, I kadencja) czekał na I czytanie na posiedzeniu Sejmu. Rza-dowy projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce finansowej przedsiebiorstw panstwowych orazo zmianie niektórych ustaw (Druki sejmowe nr 871, 922, I kadencja) oraz rzadowy projekt ustawy o podzia-le zysku w niektórych spółkach Skarbu Panstwa (Druki sejmowe nr 887, 955, I kadencja) czekały na rozpa-trzenie sprawozdan komisji.

11 W okresie od poczatku II kadencji do 17 marca 1995 r. sposród 120 zgłoszonych przez Rade Mini-strów projektów 54 okreslone były jako pilne (projekty pilne stanowiły zatem 45% inicjatyw rzadowych),a w okresie miedzy 18 marca 1995 a 19 wrzesnia 1995 r. na 71 projektów RM klauzula pilnosci zostałooznaczonych 8 (tj. niewiele ponad 11%).

Zdaniem projektodawców noweli marcowej konieczne stało sie „wyłaczenie naj-istotniejszych kategorii projektów spod rygorów trybu pilnego”12. Pierwotnie propo-nowana nowelizacja zawierała katalog wyłaczen bedacy niemal dosłownym powtó-rzeniem katalogu projektów ustaw, których pierwsze czytanie przeprowadza sieobligatoryjnie na posiedzeniu plenarnym Sejmu (art. 34 ust. 1 RS)13. W toku prackomisji uznano, ze przeniesienie do ustawy konstytucyjnej okreslonego w regulami-nie katalogu, z uwagi na nieostrosc niektórych sformułowan, mogłoby spowodowactrudnosci interpretacyjne (zwłaszcza w zakresie „projektów ustaw dotyczacych prawi wolnosci”).

W efekcie tych prac Sejm, uchwalajac 17 marca 1995 r. ustawe konstytucyjnanowelizujaca Mała konstytucje14, przyjał nowe, obowiazujace dzis brzmienie art. 16ust. 1 (Senat nie wniósł do ustawy poprawek, a Sejm odrzucił zgłoszone przez prezy-denta weto):

„1. Rada Ministrów, w uzasadnionych wypadkach, moze okreslic wniesionyprzez siebie projekt ustawy jako pilny, z wyjatkiem projektów ustaw konstytucyj-nych, ustawy budzetowej, ustaw podatkowych, ustaw dotyczacych wyborów Prezy-denta, Sejmu, Senatu oraz organów samorzadu terytorialnego, ustaw regulujacychustrój, własciwosc i zasady funkcjonowania organów Panstwa oraz samorzadu tery-torialnego, a takze kodeksów”15.

I. INICJATYWA USTAWODAWCZA W TRYBIE PILNYM

1. Dyspozycja art. 16 ust. 1 okresla dwa warunki, które musza byc spełnionełacznie, aby mozliwe było okreslenie wniesionego przez Rade Ministrów projektujako pilny (zgodnie z terminologia ustanowiona przez nowele z 6 marca 1993 r. doregulaminu Sejmu formuła „okreslenie projektu jako pilny” jest równoznaczna z for-muła „opatrzenie projektu klauzula pilnosci” — wyrazenie „klauzula pilnosci” poja-wia sie w art. 56f RS). Pierwsza przesłanka jest koniecznosc zaistnienia okolicznosciuzasadniajacych zastosowanie w danym wypadku procedury pilnej. Warunek drugima charakter negatywny — wniesiony projekt nie moze nalezec do zadnej z kategoriiprojektów wymienionych w katalogu wyłaczen.

W doktrynie utrwalił sie poglad, ze poza wypadkami, które mieszcza sie w kata-logu wyłaczen, decyzja Rady Ministrów okreslajaca wniesiony projekt jako pilny jest

12 Zob. stenogram z 41. posiedzenia Sejmu w dniu 20 stycznia 1995 r. — wypowiedz przedstawicielawnioskodawców, pos. Janusza Szymanskiego.

13 Por. Druk sejmowy nr 822, II kadencja (17 stycznia 1995 r.).14 Ustawa konstytucyjna z dnia 17 marca 1995 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej o wzajemnych

stosunkach miedzy władza ustawodawcza i wykonawcza Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzadzie te-rytorialnym (Dz.U. Nr 38, poz. 184).

15 Procedura pilna ma szanse stac sie trwała instytucja polskiego prawa parlamentarnego. Art. 105 pro-jektu Konstytucji RP przygotowywanego przez Komisje Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego brzmi:

„1. Rada Ministrów moze wystapic do Sejmu z wnioskiem o uznanie projektu ustawy jako pilny. “2. Regulamin Sejmu okresla odrebnosci w postepowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego.“3. W postepowaniu w sprawie ustawy pilnej termin jej rozpatrzenia przez Senat wynosi 14 dni, a dla

podpisania ustawy przez Prezydenta 7 dni”.


dla Sejmu i innych podmiotów postepowania ustawodawczego wiazaca16. Stanowi-sko takie jest tozsame z uznaniem, ze norma zawarta w art. 16 ust. 1 w czesci, w któ-rej ustanawia ograniczenie mozliwosci skorzystania z przysługujacego RM upraw-nienia do „uzasadnionych wypadków”, ma charakter lex imperfecti. Argumentem,który wspiera taka wykładnie, jest teza, iz zaden inny podmiot poza rzadem nie ma„prawnej mozliwosci dokonywania oceny, czy konkretna klauzula pilnosci jest za-sadna”17. W konsekwencji wiec „ani Sejm, ani tym bardziej Senat, nawet jesli niezostana przekonane argumentami o pilnosci materii poddanej danej regulacji ustawo-wej, nie moga skutecznie przeciwstawic uchwale Rady Ministrów swojego zadaniarozpatrzenia projektu ustawy w zwykłym trybie regulaminowym”18.

Taka interpretacje art. 16 ust. 1 potwierdza dotychczasowa praktyka. Jak dotych-czas zaden sposród podmiotów bioracych udział w postepowaniu ustawodawczymani razu nie zakwestionował sposobu, w jaki Rada Ministrów skorzystała z przysłu-gujacego jej uprawnienia.

Jakkolwiek tworzacy sie zwyczaj konstytucyjny byc moze ostatecznie rozstrzygawatpliwosci, to jednak warto rozwazyc, czy nie jest on jedynym zasadnym argumen-tem na poparcie takiej wykładni.

W doktrynie istnieje konsensus co do tego, ze art. 16 ustanawia procedure spe-cjalna, której zastosowanie powinno miec miejsce jedynie w sytuacjach wyjatko-wych, gdy istnieja okolicznosci obiektywnie to uzasadniajace. Nie budzi zatem kon-trowersji poglad, ze Rada Ministrów powinna stosowac klauzule pilnosci jedyniew wypadku projektów, w stosunku do których taka kwalifikacja jest rzeczywiscieuzasadniona. Przedmiotem sporu jest natomiast pytanie, czy istnieja mechanizmypozwalajace na kontrole takiej decyzji.

Nie bez znaczenia dla rekonstrukcji intencji ustawodawcy jest przytoczona wy-zej (patrz s. 47) wypowiedz posła sprawozdawcy relacjonujacego stanowisko komi-sji nadzwyczajnej pracujacej nad Mała konstytucja.

„Pilnosc” projektu nie moze byc postrzegana jako cecha subiektywna, której ist-nienie zalezy całkowicie od arbitralnej decyzji Rady Ministrów. „Pilnosc” projektumusi byc zatem pilnoscia z punktu widzenia prawnego. Sens prawny tego pojecia wy-raza np. sytuacja, w której jakis przepis musi wejsc w zycie w okreslonym czasie(„1 stycznia”, „miesiac po uchwaleniu ustawy”). Jakkolwiek wydaje sie, ze rzad dys-ponuje w tym zakresie szerokim marginesem swobody, to jednak brak jest wystarcza-jacych podstaw, by uznac, ze norma art. 16 ust. 1 nie pozwala na zadna kontrole19.

Przepisy regulaminu Sejmu konkretyzujace norme konstytucyjna nakładaja naRade Ministrów obowiazek uzasadnienia decyzji kwalifikujacej projekt jako pilny.


16 Por. A. Gwizdz, op. cit., s. 186; M. Kudej, Instytucje polskiego prawa parlamentarnego z zakresulegislacji, Katowice 1995, s. 82; A. Patrzałek, A. Szmyt, Warunki prawne wniesienia projektu ustawy, [w:]Postepowanie ustawodawcze…, s. 154.

17 M. Kudej, op. cit., s. 82.18 A. Gwizdz, op. cit., s. 186.19 Por. L. Garlicki, Opinia w sprawie dopuszczalnosci zastosowania pilnego trybu ustawodawczego

do uchwalania ustawy nowelizujacej ustawe budzetowa, „Przeglad Sejmowy” 1994, nr 3, s. 148–149.

Dyspozycja art. 56a ust. 2 RS stanowi, ze Prezydium Sejmu moze zwrócic RadzieMinistrów przedłozony projekt „w celu uzupełnienia, jezeli uzasadnienie dołaczonedo projektu jest niekompletne”. Ponadto przepis ten okresla, ze zasady art. 31 RSstosuje sie w tym wypadku odpowiednio.

Jezeli projekt poddany jest procedurze zwykłej, Prezydium Sejmu dysponujeprawem oceny, czy uzasadnienie projektu spełnia wymagania okreslone w art. 31ust. 2 i 3 (uzasadnienie powinno m.in. wyjasniac potrzebe i cel wydania ustawy, wy-kazywac róznice miedzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,przedstawiac przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,wskazywac zródła finansowania). Prezydium moze stwierdzic niespełnienie tych wy-magan (tj. brak przesłanek formalnych) i zwrócic projekt wnioskodawcy (art. 31ust. 5). Zakres kontroli „uzasadnienia” projektu nie obejmuje jednak prawa weryfika-cji projektu z punktu widzenia jego celowosci, a zatem nie obejmuje prawa ocenyprojektu na płaszczyznie pozaprawnej20. Ratio takiej interpretacji jest idea, ze Prezy-dium Sejmu nie moze orzekac o materialnych przesłankach, które stanowia uzasad-nienie konkretnego projektu. Ocena taka formułowana jest w toku procedury ustawo-dawczej, a wydawana ostatecznie przez Sejm. Interpretacja przeciwna uchybiałabykompetencjom ustawodawczym izby.

Dyspozycja art. 31 ust. 6 okresla sytuacje, w której istnieja watpliwosci, czy pro-jekt „nie jest sprzeczny z prawem”. W takim wypadku Prezydium Sejmu dysponujeprawem wstepnej kontroli formalnej. Prezydium moze, po zasiegnieciu opinii Komi-sji Ustawodawczej, uznac projekt za „niedopuszczalny” i nie nadac mu biegu21. Nieulega watpliwosci, ze przedmiotem kontroli w trybie art. 31 ust. 6 jest p r o j e k t,nie zas jego uzasadnienie, Prezydium bowiem nie moze badac uzasadnienia meryto-rycznie, tzn. nie moze poddawac weryfikacji racji celowosciowych, powołanychw nim przez projektodawce.

Wydaje sie jednak, ze w wypadku projektu pilnego nalezy dopuscic mozliwosckontroli merytorycznej uzasadnienia w zakresie, w jakim odnosi sie ono do klauzulipilnosci. Dopuszczalnosc takiej kontroli wynika z faktu, ze jakkolwiek uzasadnienie„pilnosci” zawarte jest w „uzasadnieniu”, o jakim mówi art. 31 ust. 2 i 3, to jednak od-nosi sie ono nie do materialnych cech projektu (jego celowosci), lecz do przesłankiformalnej, jaka stanowi mozliwosc zastosowania specjalnej procedury ustawo-dawczej. W takim kontekscie zrozumiała staje sie formuła art. 56a ust. 2 RS mówiacao „odpowiednim” stosowaniu art. 31. Wydaje sie bowiem, ze posłuzenie sie zasadamiokreslonymi w tym przepisie powinno uwzgledniac obowiazek zbadania, czy zastoso-

20 Por. A. Patrzałek, A. Szmyt, Skutki prawne wniesienia projektu ustawy, [w:] Postepowanieustawodawcze…, s. 156.

21 Por. A. Patrzałek, A. Szmyt, Skutki prawne…, s. 158; inaczej M. Kudej, op. cit., s. 26, który uznaje,ze Prezydium Sejmu nie dysponuje samodzielnie prawem wstepnej kontroli formalnej, gdyz opinia KomisjiUstawodawczej miałaby byc dlan wiazaca. Wykładnia taka wydaje sie błedna w swietle semantyczno-logi-cznej interpretacji tego przepisu (1. wynika to ze znaczenia terminu „opinia”; 2. formuła „Prezydium mozeskierowac [projekt], celem wyrazenia opinii” swiadczy o fakultatywnym charakterze czynnosci kierowaniaprojektu do komisji).


wanie klauzuli pilnosci w danym wypadku jest dopuszczalne (w kontekscie przedsta-wionego uzasadnienia). Mozna zatem uznac, iz Prezydium Sejmu jest władne ocenic,czy okreslenie wniesionego projektu jako pilny znajduje uzasadnienie w istniejacychw danej sytuacji okolicznosciach. Trzeba tez podkreslic, ze w tym samym trybie Pre-zydium Sejmu moze badac, czy przepisy oznaczonego klauzula pilnosci projektu niedotycza materii „zakazanej” dla trybu pilnego w mysl art. 16 ust. 1 m.k.

Warto zauwazyc, ze konstrukcja wymienionego przepisu w tym zakresie (nega-tywny katalog materii wyłaczonych spod zakresu procedury pilnej) nie jest w Małejkonstytucji zabiegiem odosobnionym. Podobne wyliczenie zawieraja art. 4 ust. 6oraz art. 23 ust. 4 m.k.22 We wszystkich tych wypadkach ustawodawca zastosowałkonstrukcje tzw. negatywnych klauzul materialnych23.

Wydaje sie, ze ograniczenia zawarte zarówno w art. 16 ust. 1, jak równiezw art. 23 ust. 4 wiaza wszystkie podmioty uczestniczace w postepowaniu ustawo-dawczym w sprawie projektu pilnego lub w sprawie projektu ustawy upowazniajacejRM do wydawania rozporzadzen z moca ustawy. Negatywne klauzule materialnewiaza zatem zarówno Rade Ministrów wykonujaca inicjatywe ustawodawcza (art. 23ust. 1 gwarantuje wyłacznosc inicjatywy RM w wypadku projektów ustaw upowaz-niajacych), jak równiez Sejm, Senat i prezydenta.

Inaczej rysuje sie sytuacja negatywnej klauzuli materialnej zawartej w art. 4ust. 6 m.k. Przepis konstytucyjny mówi tu jedynie, iz (rozwiazany) „Sejm nie mozeuchwalac” ustaw obejmujacych okreslone materie. Jesli przyjac, ze wyrazenie„uchwalanie ustaw” obejmuje jedynie sejmowy etap postepowania ustawodawczego,wówczas konsekwencja bedzie poglad, iz ograniczenia art. 4 ust. 6 wiaza tylko Sejm,nie dotycza natomiast pozostałych faz procedury legislacyjnej. Dopuszczalny wydajesie wiec poglad, ze w stosunku do ustaw obejmujacych „wyłaczone materie”, któreuchwalone zostały przez Sejm przed jego rozwiazaniem, mozliwe jest kontynuowa-nie procedury ustawodawczej (rozpatrywanie przez Senat, „odrzucanie” przez Sejmpoprawek Senatu do takiej ustawy, wreszcie podpisanie przez prezydenta), z wyjat-kiem „ponownego uchwalenia” ustawy przez Sejm w razie weta prezydenta (art. 18ust. 3 m.k.)24.


22 Art. 4 ust. 6 zawiera wyliczenie materii, które nie moga byc przedmiotem ustaw uchwalanychprzez Sejm po jego rozwiazaniu (ustawy zmieniajace ustawy konstytucyjne, ustawy zmieniajace ordynacjewyborcze, ustawy o zmianie ustawy budzetowej oraz ustawy wywołujace zasadnicze skutki finansowe dlabudzetu panstwa).

Art. 23 ust. 4 okresla natomiast katalog materii, które nie moga stac sie przedmiotem upowaznieniaRady Ministrów do wydawania rozporzadzen z moca ustawy (ustawy dotyczace zmiany konstytucji, wybo-rów prezydenta, wyborów do Sejmu, Senatu i organów samorzadu terytorialnego, budzetu panstwa, wolno-sci i praw osobistych obywateli, ich wolnosci i praw politycznych oraz praw i obowiazków wynikajacychze stosunku pracy i ubezpieczen społecznych, a takze zgody na ratyfikacje umów miedzynarodowych,o których mowa w art. 33 ust. 2 m.k.).

23 K. Działocha, Rozporzadzenia z moca ustawy w swietle ustawy konstytucyjnej z dnia 17 paz-dziernika 1992 roku, „Przeglad Sejmowy” 1993, nr 1, s. 55.

24 Por. Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. L. Garlickiego, Warszawa1995, uwagi L. Garlickiego do art. 4 m.k., s. 23–24.

Przedmiotem postepowania legislacyjnego nie moze byc projekt ustawy narusza-jacy normy konstytucyjne. Zasada taka wynika z art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyj-nych utrzymanych w mocy. We wszystkich wypadkach, gdy projekt ustawy naruszaograniczenia zawarte w art. 4 ust. 6, art. 16 ust. 1 oraz art. 23 ust. 4 m.k., na Prezy-dium Sejmu ciazy obowiazek odmowy nadania biegu takiej inicjatywie w trybieart. 31 ust. 6 RS.

2. Druga przesłanka konieczna dla oznaczenia projektu klauzula pilnosci jestnieznalezienie sie go na liscie wyjatków, które nie podlegaja takiej procedurze. Trybpilny nie moze byc zastosowany wobec „projektów ustaw konstytucyjnych, ustawybudzetowej, ustaw podatkowych, ustaw dotyczacych wyborów Prezydenta, Sejmu,Senatu oraz organów samorzadu terytorialnego, ustaw regulujacych ustrój, własci-wosc i zasady funkcjonowania organów Panstwa oraz samorzadu terytorialnego,a takze kodeksów” (art. 16 ust. 1 in fine m.k.).

Podstawowym problemem, jaki wiaze sie z ta regulacja, jest zagadnienie zakresutak okreslonego katalogu wyłaczen. Wydaje sie, ze z uwagi na szczególny charaktertrybu postepowania okreslonego w art. 16 wyjatki w nim okreslone powinny bycw razie watpliwosci interpretowane raczej „szeroko” niz „wasko”. Przepisy dotycza-ce procedury pilnej stanowia lex specialis w stosunku do uregulowan ogólnych zasadprocedury ustawodawczej, nie jest wiec dopuszczalna rozszerzajaca wykładnia za-kresu, w którym tryb ten znajduje zastosowanie. Konsekwencja takiego pogladu jestteza o koniecznosci rozstrzygania dylematów zwiazanych z wypadkami „graniczny-mi” na korzysc zasady wyłaczenia. Nalezy wiec na przykład przyjac, ze ustawy ma-jace charakter nowelizacji w stosunku do ustaw wymienionych w tym katalogu niemoga byc rozpatrywane w ramach procedury pilnej.

Zasade taka nalezy zastosowac takze do projektów, które w niewielkim stopniuingeruja w zakres „materii wyłaczonej”, bowiem wówczas zmianie ulegaja równiezprzepisy ustaw nie podlegajacych pilnemu postepowaniu.

Wyjatek stanowi w tym zakresie ustawa budzetowa. Za znamienny bowiem na-lezy uznac fakt, ze ustawodawca okreslajac zestaw wyłaczen posłuzył sie tu termi-nem w liczbie pojedynczej, w odróznieniu od innych terminów wystepujacychw analizowanej formule w liczbie mnogiej. Takie rozwiazanie oznacza, ze intencjabyło wykluczenie mozliwosci zastosowania klauzuli pilnosci jedynie w stosunku doprojektu ustawy budzetowej w sensie art. 21 m.k. Rada Ministrów nie moze wiecokreslic ta klauzula projektu ustawy budzetowej wnoszonego w ramach obowiazkuz art. 21 ust. 1, moze natomiast wniesc w takim trybie projekt ustawy nowelizujacej.

Przyjete przez ustawodawce w noweli konstytucyjnej z 17 marca 1995 r. rozwia-zanie rozstrzyga ostatecznie problem, który po raz pierwszy powstał w listopadzie1993 r., w zwiazku z zastosowaniem przez Rade Ministrów klauzuli pilnosci do pro-jektu ustawy o zmianie ustawy budzetowej na rok 1993 (Druk sejmowy nr 45, II ka-dencja). W obowiazujacym wówczas stanie prawnym nie było do konca jasne, czyw kontekscie konstytucyjnie okreslonego, specjalnego trybu uchwalania ustawy bu-dzetowej dopuszczalne jest zastosowanie procedury art. 16 do uchwalenia ustawy


nowelizujacej budzet badz samego budzetu. Watpliwosci wywoływał fakt, ze po-przednie brzmienie art. 16 ust. 1 nie zawierało zadnych przedmiotowych ograniczenw odniesieniu do mozliwosci zastosowania przewidzianego w nim trybu.

W zaprezentowanym w zwiazku z ta kwestia stanowisku doktryny25 konstatujesie, ze ustawa zmieniajaca ustawe budzetowa nalezy do kategorii ustaw zwykłych,które generalnie podlegaja rozpatrzeniu w trybie zwykłym, a nie w trybie przewi-dzianym w art. 21 m.k. W konsekwencji nie istnieja powody, dla których nie moznaby zastosowac w stosunku do niej zasad postepowania pilnego. Jednoczesnie prezen-towane wówczas stanowisko wykluczało mozliwosc wykorzystania proceduryart. 16 do uchwalania budzetu. Podnoszono, ze okreslony w art. 21 tryb rozpatrywa-nia ustawy budzetowej ma charakter normy szczególnej wobec wszystkich innychpostanowien konstytucyjnych dotyczacych procedury ustawodawczej.

Innym problemem wynikajacym z zakresu katalogu wyłaczen jest zagadnienieinterpretacji terminu „kodeks”26. Kodeksy nie stanowia szczególnej kategorii aktówprawnych, sa bowiem z punktu widzenia zasad systemu prawa ustawami zwykłymi.Termin „kodeks” stosowany jest zazwyczaj w tytułach ustaw, które wyczerpujaconormuja obszerna dziedzine spraw27.

Jakkolwiek moze sie wydawac, ze wykładnie tego pojecia mogłaby wspieracteoria pojec zastanych28, to jednak watpliwosci moze budzic fakt, czy takie własnierozumienie tego terminu ma wystarczajaco trwale ukształtowana praktyke. Moznabowiem wskazac przykład aktu, który zwyczajowo okreslony był mianem „kodeks”,mimo ze nie był ustawa: ustawa z dnia 1 lutego 1983 r. — Prawo o ruchu drogowym(Dz.U. z 1992 r. Nr 11, poz. 41 z pózn. zm.) zastapiła rozporzadzenie Ministrów Ko-munikacji i Spraw Wewnetrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na dro-gach publicznych (Dz.U. Nr 27, poz. 183 z pózn. zm.), nazywane popularnie „Kode-ksem drogowym”.

Hipotetycznie mozliwa jest sytuacja, ze Rada Ministrów składa na rece marszał-ka Sejmu opatrzony klauzula pilnosci projekt ustawy, który nosi wszystkie cechykodeksu, ale jednoczesnie nie zawiera tego terminu w tytule. W takim wypadku roz-strzygniecie watpliwosci, czy chodzi o kodeks, czy tez nie, i czy w konsekwencjiprojekt moze byc rozpatrywany w rezimie procedury pilnej, bedzie nalezało do kom-petencji Prezydium Sejmu. Jak juz bowiem zostało powiedziane, zgodnie z art. 56aust. 2 w zwiazku z art. 31 regulaminu Sejmu organem uprawnionym do badaniazgodnosci projektu z prawem (a zatem w szczególnosci z konstytucja) jest Prezy-dium Sejmu. Prawo oceny, czy projekt spełnia wymogi kodeksu, wynika obecnie


25 Zob. L. Garlicki, Opinia w sprawie…, s. 147–149.26 Analizowany w tym miejscu problem powstaje równiez w zwiazku z art. 34 ust. 1 RS. Wówczas

jednak jego znaczenie osłabia sens uprawnienia, przysługujacego Prezydium Sejmu na podstawie art. 34ust. 1a.

27 Zob. § 15 ust. 2 pkt 2 załacznika do uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r.w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310).

28 S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967, s. 115.

równiez z art. 56l ust. 2, wprowadzonego do regulaminu nowela z dnia 22 grudnia1995 r., ustanawiajaca specjalny tryb rozpatrywania projektów kodeksów.

Ostatnia kwestia zwiazana z zagadnieniem zakresu przedmiotowego art. 16ust. 1 jest problem „zupełnosci” okreslonych w tym przepisie wyłaczen. Powstajebowiem pytanie, czy w kontekscie art. 23 ust. 1 i art. 33 ust. 2 m.k. dopuszczalne jestwniesienie przez Rade Ministrów okreslonego jako pilny projektu ustawy upowaz-niajacej Rade Ministrów do wydawania rozporzadzen z moca ustawy lub oznaczo-nych taka klauzula projektów ustaw zawierajacych zgode na ratyfikacje niektórychumów miedzynarodowych.

Art. 23 nie okresla specjalnego trybu dla stanowienia ustaw zawierajacych upo-waznienie do wydawania rozporzadzen z moca ustawy. Modyfikacje w stosunku dozwykłego postepowania ustawodawczego dotycza trzech aspektów:

— ograniczenia zakresu podmiotów uprawnionych do takiej inicjatywy ustawo-dawczej (art. 23 ust. 1),

— „wiekszosci” głosów, jaka Sejm uchwala taka ustawe, musi to byc bowiemwiekszosc bezwzgledna (art. 23 ust. 1 — lex specialis wobec art. 13 m.k.),

— warunków, jakie musi spełniac projekt zawierajacy taka inicjatywe ustawo-dawcza (art. 23 ust. 1, 2 i 4).

Zbiór warunków, jakim musi odpowiadac projekt, otwiera koniecznosc przedsta-wienia „umotywowanego wniosku”, który uzasadnia przyznanie RM takiego upraw-nienia. Projekt powinien poza tym zawierac okreslenie przedmiotu rozporzadzen wy-dawanych na podstawie ustawy. Ponadto musi byc oznaczony okres obowiazywaniaupowaznienia. Wreszcie postulowane upowaznienie nie moze swoim zakresem obej-mowac materii wyłaczonej przez ust. 429.

Zaden z przywołanych warunków nie moze byc uwazany za przyczyne wyłacze-nia mozliwosci zastosowania procedury pilnej do uchwalania ustawy zawierajacejupowaznienie30.

Wydaje sie jednak bezsporne, ze zastosowanie trybu pilnego do rozpatrzenia ta-kiego projektu wymaga, by spełnione były łacznie obie przesłanki zawarte w art. 16ust. 1 (por. s. 48) oraz wszystkie przywołane warunki z art. 23.

Poglad o mozliwosci zastosowania trybu pilnego wydaje sie prawdziwy równiezw odniesieniu do projektów ustaw zawierajacych zgode na ratyfikacje umów miedzyna-rodowych, o których mowa w art. 33 ust. 231. Równiez w tym wypadku, w „normalnychokolicznosciach”, projekt taki podlega procedurze zwykłej. Mimo braku przeszkód for-malnych, które uniemozliwiałyby nadanie klauzuli pilnosci projektowi ustawy, o którejmowa w art. 33 ust. 2, jest chyba mało prawdopodobne, zeby materia bedaca przedmio-tem takiego projektu nie nalezała do kategorii wyłaczonych przez art. 16 ust. 1.

29 Por. przyp. 22.30 Por. Komentarz…, uwagi L. Garlickiego do art. 23 m.k., s. 9. 31 Chodzi o umowy miedzynarodowe dotyczace granic panstwa i sojuszów obronnych oraz umowy

pociagajace za soba obciazenia finansowe panstwa lub koniecznosc zmian w ustawodawstwie.


W razie zastosowania procedury pilnej do rozpatrywania takiego projektu nalezyprzyjac, ze weryfikacji w odniesieniu do katalogu wyłaczen podlega równiez samaumowa miedzynarodowa, która jest przedmiotem upowaznienia.

3. Uprawnienie do okreslenia wniesionego projektu jako pilny przysługuje wyła-cznie Radzie Ministrów. Zaden inny podmiot, który na mocy art. 15 ust. 1 dysponujeprawem inicjowania procedury ustawodawczej, nie moze nadac zgłaszanemu przezsiebie projektowi klauzuli pilnosci. Zasada ta, wynikajaca wprost z art. 16 ust. 1, sta-ła sie podstawa okreslenia przez Trybunał Konstytucyjny zakresu dopuszczalnychpoprawek wnoszonych do projektu pilnego. W orzeczeniu z dnia 9 stycznia 1996 r.(K.18/95) TK uznał, ze nastapiło przekroczenie wynikajacych z art. 16 ust. 1 granicdopuszczalnosci postepowania ustawodawczego zainicjowanego pilnym projektemustawy wniesionym przez Rade Ministrów.

W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdza, ze „w pilnymtrybie ustawodawczym posłowie nie moga wprowadzac poprawek dowolnie rozsze-rzajacych zakres regulacji ustawowej poza materie zawarte w projekcie pilnym usta-wy pochodzacym od Rady Ministrów”. Poglad taki uzasadnia argument, ze „takierozszerzenie zakresu regulacji byłoby sprzeczne z wyłacznoscia inicjatywy ustawo-dawczej Rady Ministrów w pilnym trybie ustawodawczym (byłoby to równoznacznez podjeciem inicjatywy ustawodawczej przez posłów w trybie, w którym im ta inicja-tywa nie przysługuje), a zarazem stanowiłoby przekroczenie konstytucjnego upo-waznienia do działania w sposób odmienny od trybu zwykłego w sprawach, któremoga byc normowane tylko w trybie zwykłym”.

Nie oznacza to, ze „w toku prac parlamentarnych nie moga byc wprowadzane zad-ne nowosci w stosunku do propozycji zawartych w projekcie rzadowym […]. Na grun-cie trybu pilnego trzeba […] odróznic nowosci dowolne — naruszajace wyłacznoscinicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów w tym trybie — od dopuszczalnych nowo-sci koniecznych ze wzgledu na poprawnosc czy efektywnosc regulacji proponowanejprzez rzad. Te drugie to poprawki formalnie wykraczajace wprawdzie poza zakres re-gulacji wyznaczony przedłozeniem rzadowym, ale słuzace udoskonaleniu czy modyfi-kacji projektu rzadowego w granicach zasadniczo wyznaczonych celem i przedmiotemprzedłozenia rzadowego” (orzeczenie TK, sygn. K.18/95, kopia, s. 23–24).

4. W praktyce parlamentarnej pojawia sie niejednokrotnie problem koniecznoscirozpatrzenia projektów, wnoszonych jednoczesnie przez róznych wnioskodawców,które dotycza tej samej materii. Jakkolwiek regulamin Sejmu nie normuje tego pro-blemu, jednak panujacy zwyczaj konstytucyjny przesadził o łacznym, w zakresieprac komisji, rozpatrywaniu takich projektów.

Zagadnienie to do momentu ustanowienia trybu pilnego nie budziło powazniejszychwatpliwosci. Problem powstał, gdy w Prezydium Sejmu znalazły sie w tym samym czasieprojekt podlegajacy procedurze zwykłej i projekt oznaczony klauzula pilnosci.


32 Por. B. Szepietowska, W sprawie trybu postepowania z projektami ustaw: rzadowego z klauzula„pilny” oraz poselskiego, jezeli reguluja (identycznie badz odmiennie) materie rodzajowo taka sama, „Biu-letyn. Ekspertyzy i Opinie Prawne” 1994, nr 2, s. 9–12.

Pierwszy taki wypadek dotyczył prac nad trzema projektami poselskimi i projek-tem rzadowym oznaczonym klauzula pilnosci, prowadzonych w marcu 1994 r.w Komisji Nadzwyczajnej do Rozpatrzenia Projektów Ustaw o Ustroju Samorzado-wym m.st. Warszawy. Aprobujac wyrazone w tym wzgledzie stanowisko doktryny32

Prezydium Sejmu nadało łaczny bieg wszystkim projektom. Problem wyboru własciwej procedury ustawodawczej w takiej sytuacji musi

uwzgledniac podstawowy sens instytucji trybu pilnego, jakim jest zagwarantowanieinicjatywom ustawodawczym Rady Ministrów, gdy sa one zwiazane ze szczególny-mi okolicznosciami, mozliwosci znacznego przyspieszenia prac legislacyjnych.

Wydaje sie, ze wiazanie projektów pilnych z inicjatywami, dla których własci-wym trybem rozpatrywania jest procedura zwykła, z koniecznosci musi prowadzicdo wydłuzenia toku legislacyjnego inicjatywy pilnej. Ponadto rozpatrywanie w trybiepilnym inicjatyw innych niz rzadowe narusza wyłaczny charakter uprawnienia okre-slonego w art. 16 ust. 1. Okreslona w tym przepisie procedura ma charakter wyjatkuod ogólnych zasad postepowania ustawodawczego, a aprobata analizowanej praktykisankcjonowałaby wykładnie rozszerzajaca.

W kontekscie tych uwag nalezy przyjac, ze stosowana praktyka jest sprzecznaz funkcja procedury pilnej i nie znajduje uzasadnienia w przepisach regulaminu Sej-mu. Wydaje sie równiez, ze prezentowany w tym miejscu poglad znajduje potwier-dzenie w analizowanym wyzej stanowisku Trybunału Konstytucyjnego.

II. TRYB PILNY W REGULAMINIE SEJMU

1. Jednym z podstawowych dylematów zwiazanych z wykładnia art. 16 jestproblem interpretacji ust. 2, który — przypomnijmy — stanowi, ze „Regulamin Sej-mu okresla odrebnosci w postepowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilne-go”. Zagadnienie to wiaze sie z analizowanym wielokrotnie w doktrynie prawa kon-stytucyjnego problemem statusu regulaminu Sejmu w systemie zródeł prawa.Utrwalona w tym zakresie tradycja33 kaze traktowac regulamin Sejmu jako szczegól-na uchwałe Sejmu oparta bezposrednio na konstytucji i majaca walor normatywno-sci. Stanowisko to, ukształtowane w zupełnie innej niz obecna rzeczywistosci ustro-jowej, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 26 stycznia 1993 r.(U.10/92, OTK w 1993 r., cz. I, s. 25–26), stanowiac zarazem, ze „regulamin Sejmu[…] traktowac […] mozna równiez jako akt wykonawczy do Konstytucji”.

Przewidziane w art. 14 Małej konstytucji upowaznienie do uchwalania regulami-nu nalezy traktowac jako generalna podstawe dla, zastrzezonego równiez w innychprzepisach, obowiazku konkretyzacji jej zasad. Obowiazek taki przewidziany jest,obok art. 14, równiez w art. 25 ust. 4 („szczegółowe zasady składania interpelacjii zapytan oraz udzielania odpowiedzi na nie”), a takze — w sprawie analizowanego

33 Zob. A. Gwizdz, Zagadnienia parlamentaryzmu w Polsce Ludowej, Warszawa 1972, s. 111; J. Re-pel, Regulamin Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Wrocław 1978, s. 150–172; takze prace współ-czesne: L. Garlicki, Regulamin Sejmu w systemie zródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyj-nego), „Przeglad Sejmowy” 1994, nr 4, s. 9–18; W. Sokolewicz, Regulamin Sejmu w swietle Małej Konsty-tucji, Studia Iuridica, t. 28, Warszawa 1995, s. 157–173.


w tym miejscu upowaznienia do okreslenia „odrebnosci w postepowaniu ustawo-dawczym” w odniesieniu do projektu pilnego — w art. 16 ust. 2.

W przepisach konstytucyjnych, które zakładaja regulaminowa konkretyzacje, za-warte jest postanowienie, ze regulamin ma normowac okreslona materie „szczegóło-wo”. Termin taki, bedacy swoistym novum w przepisach konstytucyjnych, oznacza,ze regulacje regulaminowe powinny uszczegóławiac ogólniejsze postanowienia sa-mej konstytucji.

W tym kontekscie podnoszony jest34 szczególny charakter upowaznienia zawar-tego w art. 16 ust. 2. Przepis ten przewiduje bowiem nie tyle obowiazek konkretyza-cji, ile koniecznosc „uzupełnienia” zawartych w art. 16 norm konstytucyjnych. Bezwatpienia przepis ten stanowi norme blankietowa, która zagadnienie okreslenia „od-rebnosci” trybu pilnego od zwykłego trybu ustawodawczego deleguje do rozstrzyg-niecia w regulaminie Sejmu. Z istoty rzeczy regulamin nie moze zmieniac konstytu-cji. Niedopuszczalne jest, „by to «okreslenie odrebnosci» mogło w jakiejkolwiekmierze naruszac normy konstytucyjne odnoszace sie do postepowania «pilnego»”35

(a wiec art. 16 ust. 1, 3 i 4). Zgodzic sie równiez trzeba z pogladem, ze modyfikacjainnych postanowien Małej konstytucji regulujacych tryb uchwalania ustaw (np.art. 13) moze nastapic jedynie w wypadkach przewidzianych w tych przepisach. Niejest równiez mozliwe wprowadzenie, za posrednictwem regulaminowych „odrebno-sci” trybu pilnego, jakichkolwiek zmian odnoszacych sie do tych faz proceduryustawodawczej, które przebiegaja poza Sejmem (por. art. 17 i 18).

Generalna zasada wynikajaca z istoty takiego aktu, jakim jest regulamin, jest dopu-szczalnosc wkraczania w stosunki parlamentu i innych organów panstwowych jedyniew tym zakresie, w jakim stwarza on ramy proceduralne dla tych kontaktów. RegulaminSejmu, okreslajac obowiazki innych organów konstytucyjnych, musi sie ograniczac je-dynie do konkretyzacji postanowien konstytucyjnych badz ustawowych36.

Nalezy wiec przyjac, ze „odrebnosci”, które ma okreslac regulamin, moga doty-czyc jedynie tych elementów postepowania ustawodawczego, które nie zostały jed-noznacznie okreslone przez przepisy rangi konstytucyjnej.

2. Uchwała Sejmu dostosowujaca regulamin Sejmu do nowych wymogów konsty-tucyjnych została uchwalona 6 marca 1993 r., a wiec dopiero piec miesiecy po uchwale-niu Małej konstytucji. W ciagu tego okresu mozliwosc zastosowania przewidzianejw art. 16 m.k. procedury miała charakter potencjalny, w zasadzie bowiem przepis kon-stytucyjny wobec braku przepisów wykonawczych stanowił regulacje „zawieszona”.

Jedna z najbardziej znaczacych zmian, które wprowadzała do regulaminu nowe-la, był rozdział 1a działu II, zawierajacy przepisy okreslajace tryb postepowaniaz pilnymi projektami ustaw. Zgodnie z upowaznieniem zawartym w art. 16 ust. 2okreslaja one „odrebnosci” w stosunku do zwykłej procedury stanowienia ustaw.Czesc postanowien zawartych w tym rozdziale ma charakter całkowicie nowych re-


34 Zob. W. Sokolewicz, op. cit., s. 160.35 Tamze.36 Por. L. Garlicki, Regulamin Sejmu…, s. 26.

gulacji, które zastepuja zasady stosowane w postepowaniu zwykłym, pozostałe sta-nowia modyfikacje przepisów zwykłych.

W kontekscie formuły zastosowanej w art. 16 ust. 2 („odrebnosci w postepowa-niu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego”) dopuszczalne zdaja sie dwa roz-wiazania. Po pierwsze, regulamin moze ustanawiac instytucje trybu pilnego w posta-ci regulacji majacej charakter zupełny — całkowicie odrebny od przepisównormujacych zwykły tryb postepowania. W takim wypadku istniałyby w gruncie rze-czy dwa tryby legislacyjne (pomijamy tu specyfike postepowania z projektem usta-wy budzetowej) w granicach okreslonych przez konstytucyjne zasady postepowaniaustawodawczego. Po drugie, mozliwe jest równiez okreslenie w regulaminie jedyniemodyfikacji, które znajduja zastosowanie w postepowaniu z projektem pilnym. Prze-pisy trybu zwykłego maja wówczas zastosowanie, gdy nie sa wyraznie uchyloneprzez przepis okreslajacy postepowanie „pilne”37.

W tym kontekscie rozwazyc nalezy status całego rozdziału 1a, bedacego konkre-tyzacja upowaznienia konstytucyjnego. Moga powstac watpliwosci, czy okresla onprocedure, która „w całosci” stanowi lex specialis w stosunku do zwykłego trybupostepowania, czy tez poszczególne regulacje w nim zawarte nalezy traktowac jakookreslenie „odrebnosci” w stosunku do odpowiadajacych im postanowien rozdziału1. Konsekwencja pierwszej mozliwosci jest wykluczenie dopuszczalnosci zastoso-wania w ramach procedury pilnej tych przepisów rozdziału 1, które nie zostały wy-raznie przywołane w rozdziale 1a.

Jednym z głównych argumentów na rzecz drugiego stanowiska wydaje sie fakt, zetryb postepowania okreslony w rozdziale 1a nie moze byc traktowany jako procedura zu-pełna (tzn. jako procedura, okreslajaca w stopniu wystarczajacym wszystkie konieczneelementy postepowania legislacyjnego). Bez watpienia bowiem porzadek postepowaniaz projektami wobec braku stosownych regulacji musi uwzgledniac te sposród elementówtrybu ustawodawczego, które okreslone sa w przepisach regulujacych tryb posiedzen ko-misji sejmowych (art. 75–94 RS) czy tez tryb posiedzen Sejmu (art. 95–116).

Ponadto jako argument na rzecz tezy o dopuszczalnosci zastosowania innych prze-pisów normujacych postepowanie w tym trybie moze byc traktowany sposób sformu-łowania przepisów rozdziału 1a, modyfikujacych odpowiednie regulacje trybuzwykłego. Powtarzajaca sie w przepisach tego rozdziału formuła „art. x stosuje sie od-powiednio” nie oznacza, ze powołany przepis znajduje zastosowanie w okreslonej fa-zie procedury pilnej; oznacza jedynie, ze stosowanie okreslonej w nim zasady musiuwzgledniac uwarunkowania trybu pilnego. Przepisy mówiace o odpowiednim stoso-waniu innych przepisów w istocie zawieraja normy mówiace o normach (w literaturzenazywane sa one przepisami drugiego rzedu38). Mozna wiec przyjac, ze zawarte w roz-dziale 1a przepisy drugiego rzedu oraz przepisy, które ustanawiaja rozwiazania specy-ficzne dla trybu pilnego, stanowia razem „odrebnosci” przewidziane przez art. 16 ust. 2

37 Tak propozycja przedstawiona przez Z. Jarosza, W sprawie niezbednych zmian w regulaminie Sej-mu w zwiazku z wejsciem w zycie ustawy konstytucyjnej z 17 X 1992 r., „Biuletyn. Ekspertyzy i OpiniePrawne” 1992, nr 2, s. 8–9.

38 Zob. J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, z. 3, s. 373.


m.k. „Odrebnosci” te nie wykluczaja dopuszczalnosci zastosowania innych, nie zmo-dyfikowanych przepisów normujacych zwykły tryb ustawodawczy39.

Przeciwko prezentowanemu stanowisku podniesc mozna, ze nie uwzglednia onokonsekwencji zwiazanych z sensem tytułu rozdziału zawierajacego unormowania try-bu pilnego i z faktem „szczególnego” połozenia tego rozdziału w strukturze regulami-nu. Wydaje sie, ze mozna uznac za nieprzypadkowe, iz ustawodawca umiescił rozdziałzawierajacy przepisy specjalne w sasiedztwie rozdziału regulujacego tryb zwykły. Po-równanie tytułów obu rozdziałów jest w tym kontekscie znaczace. Rozdział 1 nosi ty-tuł „Postepowanie z projektami ustaw i uchwał”, rozdział 1a zas „Postepowaniez pilnymi projektami ustaw”. Konsekwencja takiego porównania wydaje sie, majacesens prawny, wyodrebnienie procedury postepowania z projektami pilnymi. Moznaracjonalnie utrzymywac, ze gdyby intencja ustawodawcy było okreslenie w tym roz-dziale przepisów, które miałyby jedynie charakter modyfikacji postepowania zwykłe-go, to zastosowałby tytuł adekwatny do tej intencji (np. „Odrebnosci w postepowaniuz pilnymi projektami ustawy”), a systematyka rozdziału miałaby inny kształt.

Przywołany wyzej argument „niezupełnosci” rozdziału 1a ma ograniczony sens,poniewaz obie procedury, zwykła i pilna, sa w tym samym stopniu niezupełne.

Wobec braku wystarczajacej jasnosci obowiazujacej regulacji wydaje sie, zeo charakterze przepisów rozdziału 1a rozstrzygnie praktyka (ew. wykładnia Prezy-dium Sejmu) dopuszczajaca (lub nie) stosowanie innych przepisów regulaminu spozarozdziału 1a niz w nim powołane.

3. Podstawowa róznice w stosunku do zwykłego trybu legislacyjnego stanowiskrócenie procedury rozpatrywania pilnych projektów do dwóch czytan (art. 56cRS). Pierwsze czytanie pilnego projektu ustawy przeprowadza sie na posiedzeniuSejmu lub na posiedzeniu komisji. Prezydium Sejmu, kierujac projekt do pierwszegoczytania w komisjach, zarazem ustala im termin przedstawienia sprawozdania, niedłuzszy jednak niz 30 dni (art. 56d ust. 1 i 2). Bez watpienia tak okreslony termin macharakter instrukcyjny. Przepisy regulaminu nie okreslaja zadnej sankcji za nieza-chowanie przez komisje ustalonego przez Prezydium Sejmu terminu.

W trakcie prac nad nowela regulaminu wprowadzajaca tryb pilny czesc posłów po-stulowała zdyscyplinowanie komisji terminem zawitym. Upływ tego terminu, w wypad-ku braku sprawozdania, miał powodowac sytuacje, ze projekt przechodziłby do drugiegoczytania w brzmieniu zaproponowanym przez rzad, a poprawki przedłozone komisjomprezentowałby izbie poseł sprawozdawca40. Komisja nie poparła jednak tej propozycjiuznajac, ze „byłby to w znacznym stopniu zamach na prawo Sejmu do uchwalania ustaw,a co za tym idzie na prawo wnoszenia do nich wszelkich poprawek i uzupełnien”41. Wy-


39 Zdaje sie o tym swiadczyc równiez sens przepisu art. 56d ust. 1 zd. drugie: „Prezydium Sejmumoze zarzadzic przeprowadzenie pierwszego czytania bez zachowania terminu okreslonego w art. 34ust. 2”. Inaczej M. Kudej, op. cit., s. 86–87.

40 Zob. Druk nr 738, I kadencja (sprawozdanie z prac Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskichoraz Komisji Ustawodawczej z dnia 3 lutego 1993 r.).

41 Wypowiedz posła sprawozdawcy w trakcie 39. posiedzenia Sejmu w dniu 5 marca 1993 r. (steno-gram, s. 91).

daje sie jednak, ze sugerowane rozwiazanie, wyprowadzone z pojecia „pilnosci” projek-tu, miesciło sie całkowicie w granicach kompetencji ustawodawczej Sejmu. Okazja dorozpatrzenia zgłoszonych poprawek byłoby przeciez drugie czytanie.

Tryb pierwszego czytania, zarówno jesli jest przeprowadzane na posiedzeniuSejmu, jak i wówczas, gdy odbywa sie na posiedzeniu komisji, okreslony jest przez„stosowane odpowiednio” przepisy regulujace te faze w postepowaniu zwykłym(art. 56d ust. 3).

Po zakonczeniu prac komisji nad projektem Prezydium Sejmu ma obowiazekwprowadzic go do porzadku dziennego najblizszego posiedzenia Sejmu (art. 56e).

Przed rozpoczeciem drugiego czytania Rada Ministrów moze wycofac klauzulepilnosci (art. 56f). Ratio legis tej regulacji jest dosc oczywiste: rzad moze dojsc downiosku, ze w wyniku prac komisji projekt nie spełnia załozen, które na poczatkustanowiły uzasadnienie dla klauzuli pilnosci. Mozliwosc wycofania tej klauzuli niejest obwarowana zadnymi warunkami. Rada Ministrów moze z niego skorzystac bezprzedstawiania jakiegokolwiek uzasadnienia. W dalszej czesci postepowania projektpowinien byc wówczas rozpatrywany w trybie zwykłym. Oznacza to, ze po zakon-czeniu drugiego czytania projekt moze ponownie wrócic do komisji, a ostatnim eta-pem postepowania jest czytanie trzecie.

Drugie czytanie projektu pilnego obejmuje (art. 56g ust. 1):1) przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy,2) przeprowadzenie debaty i zgłaszanie poprawek,3) głosowanie.Marszałek Sejmu jest obowiazany do odmowy poddania pod głosowanie popra-

wki dotyczacej pilnego projektu ustawy, która uprzednio nie była przedstawiona ko-misji w formie pisemnej (art. 16 ust. 3 m.k. oraz art. 56g ust. 2 RS). Wazna róznicaw tym zakresie pomiedzy procedurami pilna i zwykła jest obligatoryjny charakterrealizacji uprawnienia marszałka w wypadku trybu pilnego.

W kontekscie braku mozliwosci odesłania na tym etapie projektu do komisjitakie postanowienie powoduje, ze jedynymi poprawkami, które mozna wniescw trakcie drugiego czytania, sa poprawki zgłoszone w trakcie pierwszego czytania,czyli poprawki, które, wniesione w pierwszym czytaniu do komisji, nie znalazły siew sprawozdaniu z jej prac. Porzadek i ogólne zasady głosowania okreslone sa przezprzepisy regulujace te kwestie w postepowaniu zwykłym (art. 56g ust. 4).

W odniesieniu do fazy rozpatrzenia przez Sejm poprawek Senatu regulamin sta-nowi, ze stosowna uchwałe Senatu (propozycje zmian lub odrzucenie) Sejm powi-nien rozpatrzyc na posiedzeniu najblizszym po jej doreczeniu (art. 56i ust. 1). Dyspo-zycja ta nie wiaze sie jednak z zadna sankcja, gdyby nie została zastosowana. Moznabowiem uznac, ze przepis art. 56i ust. 1 stanowi podstawe obowiazku PrezydiumSejmu umieszczenia stosownego punktu w porzadku dziennym odpowiedniego po-siedzenia. Nieumieszczenie takiego punktu mogłoby byc uznane za naruszenie regu-laminu przez Prezydium Sejmu (art. 56i ust. 1 w zwiazku z art. 99 ust. 2). Trudno jestjednak wskazac jakiekolwiek konsekwencje w wypadku, gdyby Sejm odrzucił pro-ponowany porzadek posiedzenia i nie rozpatrzył stanowiska Senatu.


Jezeli propozycje Senatu sa „złozone”, Prezydium Sejmu dysponuje uprawnie-niem do skierowania uchwały Senatu, przed jej ostatecznym rozpatrzeniem przezSejm, do komisji, które zajmowały sie wczesniej projektem. W pracach na tym etapiekomisje powinny „odpowiednio” stosowac zasady okreslone w przepisach, które re-guluja sposób postepowania w tej fazie w trybie zwykłym (art. 56i ust. 2).

Tekst ustawy uchwalonej w wyniku rozpatrzenia propozycji Senatu marszałekSejmu przesyła prezydentowi niezwłocznie, nie pózniej niz w ciagu trzech dni od dniajej uchwalenia (art. 56j). Okreslony w tym przepisie termin, podobnie jak wymienionyw art. 56h termin przesłania uchwalonej przez Sejm ustawy marszałkowi Senatu i pre-zydentowi, ma charakter zawity, a nie instrukcyjny. Wydaje sie zatem, ze przekrocze-nie go przez marszałka stanowiłoby naruszenie regulaminu Sejmu. Jedyna istniejacaw tej sytuacji sankcja jest mozliwosc odwołania marszałka przez izbe. Mozliwosc re-alizacji takiej procedury w tym wypadku wydaje sie jednak dosc absurdalna.

Jesli prezydent odmówi podpisania ustawy uchwalonej w trybie pilnym, Prezy-dium Sejmu ma obowiazek tak okreslic tok prac nad wnioskiem prezydenta, aby oddnia wpłyniecia wniosku do momentu ostatecznego rozstrzygniecia sprawy upłynełonie wiecej niz siedem dni (art. 56k).

Instytucja trybu pilnego, wprowadzona przez przepis ustawy konstytucyjnejz dnia 17 pazdziernika 1992 r., od samego poczatku swojego istnienia zwiazana byłaz licznymi watpliwosciami. Podnoszone kontrowersje miały charakter nie tyle aksjo-logiczny, ile przede wszystkim prawny. Rozwiazanie przyjete przez twórców Małejkonstytucji bardzo szybko okazało swoja niejednoznacznosc. Prace nad nowela do-stosowujaca regulamin Sejmu do wymogów nowych przepisów konstytucyjnych by-ły okazja do rozstrzygniecia „konstytucyjnych watpliwosci”, jednak zaowocowałyregulacja, która w znacznym stopniu zaciemniła obraz. Prezentowane w tym miejscuuwagi maja na celu analize niektórych dylematów, jakie nastrecza wykładnia przepi-sów rozdziału 1a regulaminu Sejmu.

Wykładnia wyrazenia „wniesiony projekt” (art. 16 ust. 1 m.k.)

Problemem, który nie został dotychczas zanalizowany, jest zagadnienie interpreta-cji art. 16 ust. 1 w odniesieniu do wystepujacego w nim wyrazenia „wniesiony projekt”.

Analiza brzmienia art. 16 ust. 1 moze stanowic podstawe pogladu, ze dopusz-czalna jest mozliwosc nadania przez Rade Ministrów klauzuli pilnosci projektowiwniesionemu uprzednio w ramach zwykłej inicjatywy ustawodawczej. Mozna uznac,ze termin „wniesiony” oznacza, iz czynnosc „wnoszenia projektu” poprzedza „okre-slenie projektu jako pilny”42. Druga mozliwa interpretacja tej formuły jest poglad, zeokreslenie to odnosi sie do samego momentu wniesienia, skutki nadania klauzulipilnosci moga bowiem dotyczyc tylko projektu wnoszonego, a nie wniesionego.O istocie kontrowersji stanowi zatem relacja czasowa pomiedzy momentem wniesie-nia a momentem nadania projektowi klauzuli pilnosci.


42 Por. J. Mordwiłko. Opinia prawna w przedmiocie dotyczacym nadania uprzednio wniesionemuprojektowi ustawy klauzuli pilnosci, „Przeglad Sejmowy” 1994, nr 3, s. 151.

Wydaje sie, ze autorzy noweli, której celem było dostosowanie regulaminu dowymogów Małej konstytucji, nie przewidzieli pierwszej mozliwosci interpretacyjnej.Stosowne przepisy rozdziału 1a sa skonstruowane w sposób, który zdaje sie wyklu-czac mozliwosc „oderwania” decyzji o nadaniu projektowi klauzuli pilnosci od aktuwykonania inicjatywy ustawodawczej. Swiadcza o tym ust. 1 art. 56a RS, który mó-wi o obowiazku nadania biegu pilnemu projektowi ustawy, oraz ust. 2 tegoz artykułu,stanowiacy o uprawnieniu Prezydium Sejmu do zwrócenia projektu w wypadku,gdyby załaczone uzasadnienie nie było kompletne. Regulaminowe przepisy dosc do-kładnie okreslaja okres, w ciagu którego mozliwe jest wycofanie klauzuli pilnosci.Za znaczacy moze byc uznany fakt braku analogicznej regulacji w odniesieniu domomentu nadania tej klauzuli po wniesieniu projektu do Sejmu.

Gdyby przyjac, ze dopuszczalna jest tylko pierwsza interpretacja, konieczne było-by wówczas okreslenie okresu, w jakim „zmiescic sie” musi decyzja kwalifikujacaprojekt jako pilny. Nie ulega watpliwosci, ze wykładnia obu przepisów powinna bycspójna. Nalezy załozyc, ze intencja ustawodawcy piszacego art. 16 ust. 1 m.k. jest za-razem intencja, która mu przyswiecała w pracy nad regulaminem. Nie ulega równiezwatpliwosci, ze to regulamin powinien byc interpretowany w kontekscie przepisukonstytucyjnego, a nie odwrotnie. W pierwszym rzedzie trzeba zatem starac sie okre-slic sens normy konstytucyjnej, a dopiero potem odniesc ja do przepisów regulaminu.

Wykładnia formuły „wniesiony projekt” nie powinna byc dokonywana w ode-rwaniu od tradycyjnego sposobu rozumienia „pojec pierwotnych” konstytucji. Do-ktryna prawa konstytucyjnego nie zna instytucji „wnoszenia” projektu, która miałabyodmienny sens prawny od pojecia „wniesienia” projektu. Realizacja inicjatywyustawodawczej polega na wniesieniu projektu, a nie na jego (kilkakrotnym?) wno-szeniu. Jakkolwiek jest to pewien proces, to w sensie prawnym jest to jednorazowyakt. Wydaje sie zatem, ze argument stanowiacy uzasadnienie drugiej interpretacji niema racji bytu. W tym kontekscie wykładnia, ograniczajaca do samego momentuwniesienia mozliwosc nadania projektowi klauzuli pilnosci, miałaby charakter ewi-dentnie zawezajacy.

Konkretyzacja regulaminowa przepisów konstytucyjnych nie powinna miec cha-rakteru zawezajacego (regulamin nie moze zmieniac konstytucji). Konsekwencja tejzasady jest koniecznosc takiej interpretacji norm regulaminu, która zapewniłaby peł-na realizacje mozliwosci, jakie stwarza przepis konstytucji. W tym kontekscie ozna-cza to koniecznosc poszukiwania norm, które pozwoliłyby na wyznaczenie w tokupostepowania okresu, w którego trakcie RM moze nadac klauzule pilnosci. Wydajesie, ze granice takie wyznaczaja art. 56f RS oraz art. 15 ust. 4 m.k. i art. 33 ust. 2RS43. Pierwszy przepis okresla, ze ostatecznym terminem wycofania klauzuli pilno-sci jest moment przed rozpoczeciem drugiego czytania. Art. 15 ust. 4 m.k. stanowio mozliwosci wycofania projektu przez wnioskodawce do czasu zakonczenia proce-dury pierwszego czytania. Łaczna interpretacja obu przepisów pozwala stwierdzic,ze do momentu zakonczenia procedury pierwszego czytania rzad całkowicie dyspo-

43 Por. J. Mordwiłko, op. cit., s. 152.


nuje projektem, moze bowiem wycofac klauzule pilnosci, moze wycofac projekt,moze wreszcie wycofac projekt i wniesc go ponownie juz jako pilny.

Konsekwencja tych rozwazan jest poglad, ze do czasu zakonczenia procedurypierwszego czytania Rada Ministrów moze, wnoszac odpowiednie (zob. s. 49–50)uzasadnienie, nadac projektowi klauzule pilnosci.

Stosunek art. 56d RS do art. 34 ust. 1 RS

Analizowany wczesniej problem sensu, jaki nalezy nadac rozdziałowi 1a w sto-sunku do przepisów normujacych postepowanie zwykłe, ujawnia swoja ostrosc m.in.przy rozstrzyganiu dylematu, czy w odniesieniu do projektów okreslonych jako pilnenalezy stosowac zasade okreslona w art. 34 ust. 144. Przepis ten okresla kategorieprojektów, których pierwsze czytanie obligatoryjnie przeprowadzane jest na posie-dzeniu plenarnym izby.

Porównanie katalogu wyjatków zawartego w art. 16 ust. 1 m.k. z lista okreslonaw art. 34 ust. 1 RS pozwala stwierdzic, ze oba zbiory zawieraja w duzej mierze tesame „elementy”.

Problem istnieje jedynie w stosunku do projektów ustaw dotyczacych prawi wolnosci obywatelskich oraz obowiazków obywatelskich, a takze w stosunku doprojektów ustaw pociagajacych za soba istotne skutki finansowe dla budzetu pan-stwa.

Dyspozycja art. 56d ust. 1 zd. 1 okresla, ze pierwsze czytanie pilnego projektuustawy przeprowadza sie na posiedzeniu Sejmu l u b komisji45. Jednoczesnie aniten przepis, ani inne ustepy art. 56d nie zawieraja zadnej przesłanki, która mówiłaby,czym powinno kierowac sie Prezydium Sejmu dokonujac w konkretnym wypadkuwyboru jednej z mozliwosci.

Jezeli uznac, ze całosc regulacji rozdziału 1a stanowi lex specialis w stosunku dotrybu zwykłego, wówczas konsekwencja stanie sie zasada, zgodnie z która przepisynie powołane w tym rozdziale nie znajduja zastosowania w postepowaniu z projek-tem pilnym. W takiej sytuacji jedyna mozliwa interpretacja zd. 1 ust. 1 jest poglad, zedecyzja Prezydium Sejmu kierujaca projekt do komisji albo na posiedzenie Sejmu niepodlega zadnym ograniczeniom. Prezydium podejmujac takie rozstrzygniecie powin-no kierowac sie ogólnymi zasadami okreslonymi w art. 13 ust. 1 pkt 2, 4 i 4a RS.

Jesli jednak uznac, iz przepisy rozdziału 1a nie okreslaja procedury „zupełnej”,wówczas mozna przyjac, ze istnieje domniemanie stosowania nie powołanych prze-pisów zwykłych. Oznacza to, ze stosowne unormowania procedury zwykłej bedaw uzyciu:

— gdy przepis rozdziału 1a nie wyłacza zastosowania odpowiadajacego tej fa-zie przepisu procedury zwykłej (art. 56d ust. 1 zd. ostatnie) lub


44 Mozliwosc zastosowania art. 34 ust. 1 w procedurze pilnej, wobec braku powołania tego przepisuw rozdziale 1a, wyklucza M. Kudej, op. cit., s. 86–87.

45 Nieprawdziwy jest zatem poglad głoszacy, ze pierwsze czytanie projektu pilnego przeprowadzasie na posiedzeniu komisji — tak A. Gwizdz, Pilny projekt…, s. 188.

— gdy odpowiednia regulacja postepowania zwykłego nie jest „zastapiona”specjalna regulacja trybu pilnego (inaczej niz np. art. 56c czy art. 56g ust. 2 i 3).

W takim wypadku mozna by przyjac, ze wyjatki z art. 34 ust. 1 stanowia warunek,który ogranicza decyzje Prezydium Sejmu dotyczaca „miejsca” pierwszego czytania.

Wydaje sie jednak, ze mozliwa jest równiez taka interpretacja dyspozycji ust. 1art. 56d, która uznaje ten przepis za regulacje „zastepujaca” art. 34 ust. 1. Wówczasart. 56d ust. 1 ustanawiałby zamiast zasady procedury zwykłej, zgodnie z która„pierwsze czytanie przeprowadza sie na posiedzeniu komisji, z wyjatkiem projektów[…]”, zasade, ze pierwsze czytanie mozna przeprowadzic albo na posiedzeniu Sej-mu, albo na posiedzeniu komisji.

Analizowany problem został czesciowo rozstrzygniety przez „praktyke”. Prezy-dium Sejmu podjeło w dniu 3 listopada 1993 r. decyzje o przeprowadzeniu pierw-szego czytania w komisjach pilnych projektów, które ewidentnie miesciły sie w za-kresie wyłaczen okreslonym w art. 34 ust. 146.

Mozliwosci skrócenia postepowania pilnego

Analize problemu dopuszczalnosci skrócen procedury pilnej trzeba rozpoczac odrozpatrzenia tych mozliwosci, które explicite zawarte sa w przepisach rozdziału 1a.

Pierwsza mozliwosc stanowi analizowana wyzej regulacja pozwalajaca Prezy-dium Sejmu podjac decyzje o przeprowadzeniu pierwszego czytania w komisjach.Inna ewentualnosc przewiduje art. 56d ust. 1 in fine stanowiacy, ze Prezydium Sejmu„moze zarzadzic przeprowadzenie pierwszego czytania bez zachowania terminuokreslonego w art. 34 ust. 2”. Nalezy chyba przyjac, ze jakkolwiek generalna zasadapozostaje mozliwosc rozpoczecia pierwszego czytania dopiero siódmego dnia od do-reczenia posłom druku projektu, to jednak kazdorazowo od decyzji Prezydium Sejmuzalezy, czy obowiazuje ona w danym wypadku. Analizowany przepis nie okreslazadnego warunku, który wiazałby Prezydium w zakresie takiego rozstrzygniecia.Wydaje sie, ze w swietle obowiazujacej regulacji nie jest mozliwa rekonstrukcjaprzesłanek, którymi powinno kierowac sie Prezydium podejmujac taka decyzje. Trybpostepowania okreslony w rozdziale 1a nie odróznia projektów bardziej „pilnych” odmniej „pilnych”. Nalezy wiec przyjac, ze wobec braku generalnej zasady Prezydium,podejmujac stosowna decyzje, kazdorazowo musi wziac pod uwage konkretne okoli-cznosci zwiazane z projektem. Zasada, ze o skróceniu terminu decyduje Prezydium,a nie cały Sejm, jak ma to miejsce przy procedurze zwykłej, moze byc uznana zaznaczaca w kontekscie art. 16 ust. 1 m.k. w zwiazku z art. 56a RS. Unormowanie za-warte w art. 56d ust. 1 in fine mozna bowiem uznac za konsekwencje generalnej za-sady (wynikajacej z art. 56a), ze Prezydium dysponuje prawem kontroli, czy zastoso-wanie trybu pilnego w odniesieniu do konkretnego, opatrzonego taka klauzulaprojektu znajduje wystarczajace uzasadnienie. Jesli bowiem przyjac, ze taka kontrola

46 Projekt ustawy o terminach przedłozenia projektu ustawy budzetowej oraz projektów uchwał bu-dzetowych gmin na rok 1994 (Druk nr 44, II kadencja) oraz projekt ustawy o zmianie ustawy budzetowej narok 1993 (Druk nr 45, II kadencja).


jest dopuszczalna, to nie ulega watpliwosci, ze jej realizacja wymaga analizy wiaza-cych sie z projektem okolicznosci. W rezultacie, w szczególnym wypadku, Prezy-dium moze uznac nie tylko dopuszczalnosc takiej procedury, ale równiez, z uwagi naokolicznosci, koniecznosc jej skrócenia.

Szczególna mozliwosc przyspieszenia postepowania z projektem pilnym przewi-dziana jest w art. 56b ust. 2. Stanowi on, ze „doreczenie projektu posłom moze byc— w uzasadnionych wypadkach — zastapione podaniem do wiadomosci, ze drukiprojektu sa wyłozone do odbioru w Kancelarii Sejmu”. Poniewaz ust. 1, który po-przedza ten przepis, nakłada na marszałka Sejmu jedynie obowiazek zarzadzenia dru-kowania pilnych projektów47, teoretycznie moze powstac watpliwosc, kto jest odpo-wiedzialny za doreczenie projektu posłom. Nie ulega watpliwosci, ze obowiazek tentak samo spoczywa na marszałku Sejmu. Jednak jedyna podstawa dla takiego do-mniemania jest nie powołany w tym przepisie stosowny przepis procedury zwykłej(art. 32 ust. 1). Konstatacja taka stanowiłaby argument na rzecz tezy o dopuszczalno-sci stosowania w procedurze pilnej przepisów postepowania zwykłego innych nizpowołane w rozdziale 1a.

Przeciwstawic temu mozna jedynie hipoteze, ze obowiazek zarzadzenia druko-wania projektów tradycyjnie wiaze sie z dostarczeniem ich posłom, ergo domniema-nie, ze oba obowiazki ciaza na marszałku Sejmu, oparte jest na zwyczaju parlamen-tarnym, a nie na przepisie procedury zwykłej. Jesli jednak nawet przyjac, ze takizwyczaj obowiazuje, to nie ulega watpliwosci, ze ukształtowała go praktyka postepo-wania zwykłego. Wydaje sie zatem, ze watpliwe byłoby rozciagniecie zakresu przed-miotowego tak wywiedzionej normy na tryb procedury pilnej.

Problemem kluczowym w odniesieniu do mozliwosci skrócenia postepowaniapilnego jest zagadnienie dopuszczalnosci zastosowania przepisów art. 47 RS.

Odpowiedz na to pytanie wymaga przede wszystkim rozstrzygniecia, czy mozli-we jest stosowanie w ramach procedury pilnej przepisów „zwykłych”, nie powoła-nych w rozdziale 1a. Poniewaz zagadnienie to było rozwazane juz kilkakrotnie w tejpracy, w tym miejscu wystarczy jedynie stwierdzic, ze załozeniem ponizszych roz-wazan jest teza, iz rozdział 1a nie stanowi regulacji „zupełnej”, ergo mozliwe jest„uzupełnienie” zawartych w nim norm nie przywołanymi w nim normami postepo-wania zwykłego (teza przeciwna wyklucza mozliwosc zastosowania art. 47).

Przypomnijmy, ze art. 47 przewiduje, iz Sejm, w szczególnie uzasadnionych wy-padkach, moze skrócic postepowanie z projektami ustaw przez:

1) przystapienie do pierwszego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez po-słów projektu,

2) przystapienie do drugiego czytania niezwłocznie po zakonczeniu pierwszego,bez odsyłania projektu do komisji,

3) przystapienie do drugiego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłówdruków sprawozdania komisji.


47 Art. 56b ust. 1: „Marszałek Sejmu zarzadza drukowanie pilnych projektów ustaw niezwłocznie poich otrzymaniu”.

W postepowaniu z projektem pilnym „odpowiednikiem” pkt. 1 jest art. 56dust. 1 in fine (por. s. 64). Nalezy wiec uznac, ze regulacja zawarta w rozdziale 1awyklucza mozliwosc zastosowania tego przepisu. Nawet gdyby pierwsze czytaniemiało sie rozpoczac niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów projektu, to i tak wy-starczajaca podstawe stanowiłaby stosowna decyzja Prezydium Sejmu. Pozostaje za-tem do rozwazenia mozliwosc zastosowania pkt. 2 albo pkt. 3.

Realizacja mozliwosci przewidzianej w pkt. 2 moze dotyczyc jedynie wypadku,gdy pierwsze czytanie pilnego projektu odbywa sie na posiedzeniu Sejmu. Pytanie o do-puszczalnosc wykorzystania tego przepisu w ramach postepowania pilnego jest tozsamez pytaniem, czy etap prac w komisjach stanowi konieczny element tej procedury.

Mozliwosc wykorzystania tego przepisu wydaje sie wyłaczona w swietle art. 16ust. 3 m.k. i art. 56g ust. 2 RS, który jest jego konkretyzacja (art. 16 ust. 3: „MarszałekSejmu odmawia poddania pod głosowanie poprawki dotyczacej projektu pilnego, którauprzednio nie była przedłozona komisji”). W kontekscie art. 15 ust. 3 m.k. nie ulegawatpliwosci, ze załozeniem tych przepisów jest obligatoryjnosc fazy prac komisjiw postepowaniu pilnym. Poglad dopuszczajacy eliminacje tej fazy oznaczałby, ze po-słowie nie mieliby mozliwosci realizacji konstytucyjnego prawa zgłaszania poprawek.

Problem zastosowania art. 47 pkt 3 RS w procedurze pilnej wymaga odpowiedzina pytanie, czy mozliwe jest skrócenie terminu okreslonego w art. 56g ust. 3 („Drugieczytanie moze sie odbyc nie wczesniej niz trzeciego dnia od doreczenia posłom spra-wozdania komisji”). Argumentem „przeciwko” jest okolicznosc, ze w cytowanymprzepisie brak formuły, która przewidywałaby mozliwosc zastosowania wyjatków.Stanowisko takie uzasadnia fakt, ze w procedurze zwykłej stosowny przepis (art. 41ust. 3), który okresla analogiczny termin, stanowi zarazem, iz Sejm moze postanowicinaczej. Mozna zatem przyjac, ze brak takiej formuły wskazuje na niedopuszczalnoscskrócenia terminu okreslonego w art. 56g ust. 3. Trzeba miec jednak swiadomosc, zetakie stanowisko prowadzi, w pewnych sytuacjach, do sprzecznosci pomiedzy dyspo-zycjami art. 56g ust. 3 i art. 56e. Ten ostatni stanowi, ze Prezydium Sejmu ma obowia-zek wprowadzic pilny projekt ustawy do porzadku dziennego najblizszego pozakonczeniu prac komisji posiedzenia. Sprzecznosc powstaje zatem na przykład w sy-tuacji, gdy komisja zakonczyła prace i sporzadziła sprawozdanie na dwa dni przed po-siedzeniem. W takim wypadku Prezydium Sejmu powinno wprowadzic projektbedacy przedmiotem prac komisji do porzadku dziennego najblizszego posiedzenia,a zarazem jest zwiazane dyspozycja art. 56g ust. 3, ustanawiajaca 3-dniowy termin.Nie ulega watpliwosci, ze taka sytuacje „pokrywa” art. 47 pkt 3. Mozna wiec byc mo-ze uznac, ze sprzecznosc jest pozorna, poniewaz ustawodawca przewidział mozliwoscskrócenia trzydniowego terminu przez zastosowanie art. 47 pkt 3.

W analizowanym wypadku Prezydium Sejmu antycypujac decyzje izby powinnowprowadzic projekt do porzadku dziennego posiedzenia odbywajacego sie za dwadni, informujac jednoczesnie posłów o ograniczeniach zwiazanych z terminemz art. 56g ust. 3. Sejm podejmujac decyzje o akceptacji przedstawionego porzadkurozstrzygałby o skróceniu postepowania. Mozna wiec przyjac, ze w kontekscie ist-niejacej „sprzecznosci” mozliwe, a nawet konieczne jest zastosowanie art. 47 pkt 3.


W konsekwencji uzasadniona wydaje sie akceptacja tezy o dopuszczalnosci zastoso-wania tego przepisu we wszystkich wypadkach, które Sejm uzna za „szczególnieuzasadnione”.

Z analizy dotychczasowej praktyki wynika, ze wówczas, gdy zachodził konfliktpomiedzy art. 56e a art. 56g ust. 3, Prezydium Sejmu „pierwszenstwo” przyznawałonormie zawartej w art. 56e. Jesli komisja konczyła prace w momencie, który powo-dował, ze umieszczenie projektu w porzadku dziennym najblizszego posiedzenia niebyło mozliwe bez naruszenia trzydniowego terminu, wówczas Prezydium Sejmu, mi-mo obowiazku z art. 56g ust. 3, umieszczało rozpatrzenie sprawozdania w porzadkudziennym nastepnego posiedzenia.

III. SENAT I PREZYDENT A TRYB PILNY

1. Dyspozycja art. 17 ust. 2 m.k. stanowi, ze Senat, w ciagu 30 dni od dnia prze-kazania mu ustawy przez marszałka Sejmu, moze ustawe uchwalona przez Sejmprzyjac, wprowadzic do jej tekstu poprawki albo ja odrzucic. Jezeli Senat nie po-dejmie w ciagu 30 dni stosownej uchwały, ustawe uwaza sie za przyjeta.

W postepowaniu w sprawie ustawy pilnej termin 30-dniowy ulega skróceniu do7 dni (art. 16 ust. 4 m.k.). Jezeli Senat nie podejmie w tym okresie uchwały okresla-jacej jego stanowisko wobec ustawy, ustawa powinna byc traktowana tak, jak gdybyzostała przez Senat przyjeta48.

Zarówno termin 30-dniowy, jak i termin „skrócony”, to terminy zawite. Swójbieg rozpoczynaja nastepnego dnia po przekazaniu ustawy przez marszałka Sejmu,a koncza wraz z upływem 30 dnia (7 dnia — w wypadku trybu pilnego). Taki sposóbliczenia biegu terminu zdaje sie wynikac z formuły zawartej w drugim zdaniu ust. 2art. 17 — „w ciagu 30 dni o d dnia przekazania”.

Przyjeta regulacja oznacza, ze tryb posiedzen Senatu, w razie czestego korzysta-nia przez Rade Ministrów z mozliwosci zawartej w art. 16 m.k., jest w wysokim sto-pniu determinowany przez sejmowe postepowanie z pilnymi projektami.

W kontekscie mniejszych mozliwosci Senatu w zakresie tempa prowadzonychprac (mniejsza liczba komisji itp.) nie ulega raczej watpliwosci, ze sytuacja, iz okres,w którym w stosunku do około połowy uchwalonych ustaw postepowanie prowadzo-ne było w trybie pilnym, z koniecznosci musi sie odbic negatywnie na jakosci stano-wionego prawa49.

Wydaje sie, ze nawet wówczas, gdy Rada Ministrów korzysta z instytucji projek-tu pilnego w sposób umiarkowany, to i tak 7-dniowy termin praktycznie nie pozwalana powazne i odpowiedzialne rozpatrzenie jakiejkolwiek ustawy. Problemem okazu-je sie dostarczenie senatorom „na czas” tekstu uchwalonej przez Sejm ustawy. Powo-


48 Por. A. Gwizdz, Ustawodawstwo i kompetencje prawotwórcze rzadu (w swietle ustawy konstytu-cyjnej z 17 pazdziernika 1992 roku), [w:] „Mała konstytucja” w procesie przemian ustrojowych w Polsce,pod red. M. Kruk, Warszawa 1993, s. 116.

49 Por. wypowiedz przedstawiciela wnioskodawców projektu ustawy konstytucyjnej, uchwalonej17 marca 1995 r. (stenogram z 41. posiedzenia Sejmu w dniu 20 stycznia 1995 r., s. 215).

duje to, ze zastrzezona dla „przypadków wyjatkowych” mozliwosc skrócenia stosow-nego terminu poprzedzajacego posiedzenie Senatu (art. 31 ust. 2 regulaminu Senatu)staje sie reguła.

Istniejaca praktyka spowodowała, ze Senat, uznajac brak mozliwosci wypełnia-nia konstytucyjnej roli organu ustawodawczego, wystapił w dniu 22 grudnia 1994 r.z inicjatywa zmiany dotychczasowego 7-dniowego terminu przewidzianego dla pro-cedury pilnej na termin 14-dniowy50.

2. Prezydent, podobnie jak Senat, dysponuje 7-dniowym terminem (art. 16 ust. 4m.k. w zwiazku z art. 18 ust. 2), w trakcie którego powinien wykonac wszystkie cia-zace na nim w fazie „podpisywania” obowiazki. Moze zatem odmówic podpisaniaustawy i z umotywowanym wnioskiem przekazac ja Sejmowi do ponownego rozpa-trzenia (art. 18 ust. 3), moze tez wystapic do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiemo zbadanie zgodnosci z konstytucja przedłozonej mu do podpisu ustawy (art. 18ust. 4). Wystapienie do Trybunału Konstytucyjnego wstrzymuje bieg terminu.

Tak samo jak w wypadku terminu danego Senatowi termin ten ma charakter za-wity, a jego bieg rozpoczyna sie w nastepnym dniu po przedstawieniu ustawy przezmarszałka (por. argumentacje zawarta w pkt. 1 tego rozdziału).

Jedyna sankcja w razie niezachowania przez prezydenta siedmiodniowego ter-minu jest, przewidziana w art. 50 m.k., mozliwosc pociagniecia go do odpowie-dzialnosci konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu. Charakter sankcji powoduje, zewydaje sie mało prawdopodobne, by została zrealizowana z powodu dopuszczeniasie przez prezydenta niewielkiego opóznienia.

„Pilnosc” ustawy w pewnym sensie ogranicza prezydenta, wiaze sie bowiemz krótszym okresem, w trakcie którego mozliwa jest analiza przedłozonej ustawy.Jednak, jak juz zostało powiedziane, jest ona cecha formalna ustawy, która, podobniejak zwykły tryb uchwalenia ustawy, podlega kontroli formalnej „straznika konstytu-cji”. Wydaje sie zatem, ze prezydent moze badac regulaminowy tryb uchwaleniaprojektu pilnego, a tym bardziej zasadnosc jego zastosowania.

Przypomnijmy — przepis konstytucyjny (art. 16 ust. 1 m.k.) okresla dwie prze-słanki zastosowania trybu pilnego. Musza one zaistniec łacznie, aby Rada Ministrówmogła okreslic wniesiony przez siebie projekt ustawy jako pilny. Pierwsza przesłankajest zaistnienie okolicznosci uzasadniajacych nadanie inicjatywie charakteru pilnego(„w uzasadnionych wypadkach”). Druga ma charakter negatywny, projekt nie mozebowiem nalezec do zadnej z kategorii zawartych w obszernym katalogu wyłaczen.

Mimo kontrowersji, na jakie narazone jest prezentowane w tym miejscu stanowisko,wydaje sie, ze prezydent moze badac zaistnienie obu przesłanek. Brak jest racjonalnychpodstaw, aby zakładac, ze celem ustawodawcy było pozostawienie Radzie Ministrów ni-czym nie ograniczonego prawa kwalifikowania projektów jako pilne (por. s. 49–50).

50 Zob. Druk sejmowy nr 783, II kadencja, z dnia 22 grudnia 1994 r. (w momencie pisania tej pracyprojekt senacki, skierowany przez Prezydium Sejmu do I czytania na posiedzeniu Sejmu, czekał na rozpa-trzenie).


Wydaje sie zatem, ze prezydent moze zakwestionowac zastosowanie trybu pilne-go w konkretnym wypadku:

1) poprzez wskazanie na uchybienia w postepowaniu z projektem (zarzut naru-szenia przepisów regulaminu),

2) z uwagi na brak „uzasadnionych” (badz na niewystarczajaco uzasadnione)okolicznosci,

3) z powodu uchwalenia projektu nalezacego do jednej z wyłaczonych kategorii.Negatywny efekt kontroli moze byc podstawa zarówno weta, jak i wniosku do

Trybunału Konstytucyjnego, który, gdy stwierdzi, ze w postepowaniu legislacyjnymnastapiło naruszenie konstytucyjnych zasad postepowania z projektem pilnym,w szczególnosci nie wystapiły przesłanki uzasadniajace zastosowanie procedury pil-nej, powinien orzec, ze ustawa jest sprzeczna z konstytucja.

Nie wydaje sie jednak, by trafna była interpretacja, zgodnie z która prezydent,uznajac, ze dany projekt nie mógł byc poddany trybowi pilnemu, mógłby traktowac7-dniowy termin jako nie wiazacy51. Do momentu rozstrzygniecia sprawy przed Try-bunałem Konstytucyjnym prezydent jest zwiazany tym terminem.

Konsekwencja tych rozwazan jest poglad, ze decyzja Rady Ministrów kwalifiku-jaca projekt jako pilny moze podlegac kontroli prezydenta i Prezydium Sejmu. Osta-tecznie nalezy uznac, ze sposród podmiotów zaangazowanych w proces ustawo-dawczy procedura pilna skutecznie wiaze jedynie Senat.

SUMMARY

of the article:The Urgent Mode in Light of the Regulations of the Small Constitution

and the By-Laws of the Sejm

In the period of systemic transformation the necessity of the existence of legislative pro-ceedings within the system of parliamentary proceedings which would meet the need of quickchanges in legislation has become particularly obvious. The normal procedure of creating lawdoes not give sufficient guarantees enabling the quick undertaking of initiatives for the purposeof synchronization of particular acts making up a system.

The procedure of “accelerated” work on a bill is an institution known to many parliamen-tary systems. An often applied solution is the separate treatment by the By-Laws of govern-mental bills as opposed to other legislative initiatives. Governmental bills in such cases havethe advantage of procedural preferences in the form of the possibilities of applying the “accel-erated legislative path” mode to their consideration.

In the first part of the article the author describes the history of the creation of the norma-tive concept of the “accelerated path” mode in Polish parliamentary law. The work undertakenin this area attained its specific shape when the Constitutional Law on Mutual Relations be-tween the Legislative and Executive Branches of the Republic of Poland (the Small Constitu-tion) was passed on October 17, 1992.

Art. 16 of the Small Constitution foresees that: 1) the Council of Ministers, in justifiedcases, can designate a bill proposed by itself as urgent, in addition 2) the separate treatment in


51 Zob. L. Garlicki, Opinia w sprawie…, s. 149.

legislative proceedings in the matter of an urgent bill is to be designated by the Sejm By-Lawsand finally 3) the time period in which a bill passed by the Sejm should be considered by theSenate is shortened to 7 days as is the time period in which a bill should be signed by thepresident. The amendment to the constitution of March 17, 1995, which changed the readingof art. 16, passage 1 of the Small Constitution, specified a list of bills upon which cannot beconferred the appellation of urgent.

The second part of the article is devoted to an analysis of the dilemmas related to an urgentlegislative initiative. In this part the author criticizes the view that a decision by the Councilof Ministers designating a submitted bill as urgent is binding for the Sejm and for other entitiesof legislative procedure. In the opinion of the author, the “urgency” of a bill cannot be seen asa subjective characteristic, the existence of which is completely dependent on an arbitrarydecision of the Council of Ministers. The “urgency” of a bill has to be thus an urgency fromthe legal point of view. The legal sense of this concept is expressed, for example, in a situationin which some regulation has to take effect within a designated period of time (January 1st,“one month after the passage of the bill”). The possibility of controlling a decision of theCouncil of Ministers exists on the basis of art. 31, passage 6 of the Sejm By-Laws in accord-ance with which the Presidium of the Sejm has the right to return a bill that is not in accordancewith the law to its submitter.

Part three contains an analysis of the extent of the authorization contained in art. 16,passage 2 of the Small Constitution. This regulation foresees that separate treatment in legis-lative proceedings in the matter of an urgent bill is to be designated by the Sejm By-Laws. Theauthor answers the question as to what extent the Constitution allows the By-Laws to establishseparate solutions and also undertakes an evaluation of the valid regulations of the By-Laws(section II, chapter 1a, art. 56a–56k of the Sejm By-Laws) which designate the Sejm phase ofthe accelerated legislative procedure. In this part the author also considers the question of thepossibility of conferring the clause of urgency on a bill which the Council of Ministers orig-inally submitted as a normal initiative.

The last part of the article, supplementary to the main part, contains an analysis of theSenate phase and the presidential phase in the context of proceeding with an urgent bill.


TERESA AUGUSTYNIAK-GÓRNA

DEFINICJA LEGALNA BUDZETU PANSTWA

1. W Polsce miedzywojennej i w Polsce Ludowej termin „budzet panstwa” byłdefiniowany w doktrynie na podstawie całokształtu przepisów prawnych jego doty-czacych. Budowane przez teoretyków definicje, rózniace sie czasami miedzy sobadosc znacznie1, zmieniały sie niekiedy wraz ze zmiana owych przepisów.

Zdaniem czesci doktryny sytuacja uległa istotnej zmianie w wyniku uchwaleniaustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. — Prawo budzetowe2. W nielicznych opracowa-niach, które opublikowano dotychczas pod rzadami nowego prawa, na ogół przyjmu-je sie, ze w akcie tym jest zawarta definicja legalna terminu „budzet panstwa”3.

Jak wiadomo, z definicja tego typu mamy do czynienia wówczas, gdy prawo-dawca, moca przepisów prawnych, wiazaco ustala rozumienie poszczególnych termi-nów wystepujacych w tekstach prawnych4. Okresla sam, co znacza słowa, którymisie posługuje. Definicje legalne sa budowane w celu ułatwienia rozumienia tekstówprawnych. Maja słuzyc jednoznacznemu ustaleniu, jakie zachowania wynikaja dlaadresatów z obowiazujacych przepisów prawnych. Dokonujac wykładni przepisównalezy zdefiniowanym terminom nadawac takie znaczenie, jakie ustalił prawodawca.

Budzet panstwa stanowi główna instytucje prawa budzetowego. Jest przedmio-tem regulacji wielu przepisów prawnych, w tym przepisów konstytucyjnych i ustawy— Prawo budzetowe, z których wynikaja jego rozmaite własciwosci. Zaledwie kilkaz nich znajduje odbicie w tych przepisach, które sa traktowane jako definicja legalna.

Na podstawie przepisów prawa budzety panstwa sa uchwalane systematycznie,w ramach ustaw budzetowych na kolejne lata. W obowiazujacym systemie prawnymmamy zatem, z jednej strony, wiazaco ustalone przez ustawodawce znaczenie słów„budzet panstwa” (jesli przyjac, ze w ustawie — Prawo budzetowe jest zawarta defi-nicja legalna tego pojecia), z drugiej zas ten sam ustawodawca co roku uchwala bu-dzet panstwa, nadajac mu okreslona postac i tresc, a czyni to ustawami pózniejszymiw stosunku do ustawy — Prawo budzetowe.

Celem niniejszego artykułu jest udzielenie odpowiedzi na kilka pytan. Po pierw-sze, czy w istocie w ustawie — Prawo budzetowe z 1991 r. jest zawarta definicjalegalna budzetu panstwa, a jesli tak, to jaka ona jest. Po drugie, czy definicja ta jest

1 Patrz: przeglad definicji budzetu dokonany przez M. Weralskiego, Budzet Panstwa, [w:] Systeminstytucji prawno-finansowych PRL, t. II Instytucje budzetowe, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdansk–Łódz 1982, s. 10 i n.

2 Tekst jednolity Dz.U. 1993, Nr 72, poz. 344 z pózn. zm. 3 C. Kosikowski, E. Ruskowski, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1994, s. 66; T. Debowska-

-Romanowska, Komentarz do prawa budzetowego panstwa i samorzadu terytorialnego wraz z czesciaogólna prawa finansowego, Warszawa 1995, s. 125 i n.; B. Brzezinski, T. Debowska-Romanowska, M. Ka-linowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 1996, s. 52 i n.

4 J. Nowacki, Z. Tobor, Wstep do prawoznawstwa, Warszawa 1994, s. 193.

zbudowana w sposób poprawny, zgodnie z zaleceniami nauki logiki, w tym czy niepopełniono w niej błedów. Po trzecie, czy informuje ona dobrze o znaczeniu słów„budzet panstwa”, czy uwzglednia jego istotne cechy wynikajace z całokształtu prze-pisów budzetowych i czy w sposób adekwatny odzwierciedla budzety panstwa,ujmowane w kolejnych ustawach budzetowych. Odpowiedzi na te pytania pozwolaw koncu ustalic, czy dalsze obowiazywanie definicji legalnej budzetu panstwa jestzasadne i czy jej istnienie spełnia podstawowy cel definicji legalnych — ułatwia ro-zumienie przepisów budzetowych.

2. Watpliwosci, czy w ustawie — Prawo budzetowe jest zawarta definicja legal-na słów „budzet panstwa”, wynikaja z trzech powodów. Po pierwsze, w teorii brakjest zgody, w których przepisach tej ustawy jest sformułowana owa definicja.W kwestii owej wyrazono dotychczas dwa poglady. Zgodnie z pierwszym definicjete ujeto w art. 2, 3, 6, 9 i 345, w swietle zas drugiego, sformułowanego pod rzadaminie obowiazujacych juz po czesci postanowien tej ustawy, zawarto ja w art. 2 ust. 1,2 i 36. Po drugie, przepisy, które sa traktowane jako statuujace definicje legalna, niezostały ujete w tzw. słowniczku ustawy, co przesadzałoby sprawe jednoznacznie.Prawodawca czesto jednak umieszcza definicje w róznych miejscach aktów praw-nych7. Nie moze to byc zatem argument rozstrzygajacy. Po trzecie, sposób sformuło-wania interesujacych nas przepisów, w szczególnosci zas uzycie jako łacznika słowa„jest”, a nie np. zwrotu „znaczy tyle co”, kaze dobrze rozwazyc, czy w istocie mamydo czynienia z definicja, czy tez — byc moze — przepisy traktowane przez doktrynejako zawierajace definicje legalna dotycza jedynie pewnych cech budzetu panstwai stanowiac je ustawodawca nie miał intencji poinformowania o znaczeniu, jakie na-daje słowom „budzet panstwa”. Zaznaczyc jednakze nalezy, ze prawodawca, budujacdefinicje legalne, czesto posługuje sie własnie łacznikiem „jest”8.

Rozstrzygniecia tych watpliwosci nalezy dokonac, jak sadze, odwołujac siew pierwszej kolejnosci do ogólnych ustalen nauki logiki na temat definicji. Zgodniez nimi definicja jest to zdanie lub układ zdan (w wypadku definicji legalnej nalezało-by powiedziec „wypowiedz zdaniokształtna” — T.A.G.) odpowiadajacych na pytanieo strukturze „co to jest a?”. Definicja normalna jest zdaniem złozonym z 2 członów:definiowanego i definiujacego, połaczonych spójnikiem definicyjnym („jest to”, „totyle, co” itp.)9. Definicja klasyczna to typ definicji polegajacy na podaniu rodzajui róznicy gatunkowej. Nalezy definiowac dana nazwe przez porównanie jej zakresuz zakresem jakiejs ogólniejszej nazwy, ograniczonym przez dodanie cech, zwezaja-cych nalezycie ten szerszy zakres10.

5 T. Debowska-Romanowska, op. cit., s. 125 i n. 6 C. Kosikowski, E. Ruskowski, op. cit., s. 66. 7 J. Nowacki, Z. Tobor, op. cit., s. 193. 8 Por. przykładowo: art. 10 § 1 k.c., który stanowi: „Pełnoletnim jest, kto ukonczył lat osiemnascie”,

czy art. 120 § 6 k.k., zgodnie z którym „Mieniem społecznym jest socjalistyczne mienie ogólnonarodowe,mienie spółdzielcze lub mienie innej organizacji ludu pracujacego”.

9 Nowa encyklopedia powszechna PWN, t. 2, Warszawa 1995, s. 40.10 Z. Ziembinski, Logika praktyczna, Warszawa 1993, s. 40 i n.


Nawiazujac do tych ustalen najłatwiej jest rozstrzygnac problem zakresu ewen-tualnej definicji. Jesli przyjac za nauka logiki, ze z definicja danej nazwy mamy doczynienia m.in. wówczas, gdy nazwa ta wystepuje w członie definiowanym definicjii gdy istnieje spójnik definicyjny (łacznik), np. w postaci zwrotów „jest”, „to tyleco”, to nie wydaje sie własciwy poglad, iz definicja legalna budzetu panstwa jestzawarta w art. 3, 6, 9 i 34. Artykuły te stanowia bowiem:

1) art. 3 ust. 1: „Dochodami budzetu panstwa […] sa: […]”, ust. 2: „Wydatkamibudzetu panstwa sa: […]”;

2) art. 6 ust. 1: „Budzet panstwa składa sie z czesci […]”, ust. 2: „W odrebnychczesciach budzetu panstwa ujmuje sie: […]”, ust. 3: „W uzasadnionych przypadkachw budzecie panstwa moga byc tworzone odrebne czesci dla: […]”;

3) art. 9 ust. 1: „Dochody i wydatki budzetu panstwa klasyfikuje sie według:[…]”, ust. 2: „Dochody i wydatki budzetu klasyfikuje sie takze według czesciobejmujacych poszczególne: […]”, ust. 3: „Dotacje celowe na zadania z zakresu ad-ministracji rzadowej […]”, ust. 4: „W odrebnych podziałkach klasyfikacyjnych, pozawymienionymi w ust. 1 i 2, ujmuje sie: […]”, ust. 5: „Minister Finansów ustala,w drodze rozporzadzenia: […]”;

4) art. 34 ust. 1: „Ustawa budzetowa okresla: […]”, ust. 2: „Ustawa budzetowaobejmuje równiez: […]”, ust. 3: „Do projektu ustawy budzetowej załacza sie uzasad-nienie zawierajace: […]”.

Jak widac, nie okreslaja one, co to jest budzet panstwa, lecz dotycza odpowie-dnio: dochodów i wydatków budzetu panstwa, wewnetrznej budowy budzetu pan-stwa, klasyfikacji dochodów i wydatków budzetu panstwa i ustawy budzetowej.Nadto w wiekszosci z nich brak jest zwrotów, które mozna by uznac za łacznik wska-zujacy, iz mamy do czynienia z definicja.

Z tych samych powodów nie mozna uznac za element składowy legalnej defini-cji budzetu panstwa nie obowiazujacego juz art. 2 ust. 3, który stanowił, ze „Ustawabudzetowa zapewnia realizacje załozen polityki społeczno-gospodarczej panstwaprzyjetych przez Sejm”. W wypadku obydwu pogladów, wyrazonych dotychczasw literaturze przedmiotu, ramy definicji zakreslono, moim zdaniem, zbyt szeroko.

Definicja legalna budzetu panstwa moze wiec byc zawarta, co najwyzej, w art. 2ust. 1 i 2 ustawy — Prawo budzetowe. W swietle ust. 1 tego artykułu „Budzet pan-stwa jest rocznym planem finansowym obejmujacym dochody i wydatki panstwa”.Z ust. 2 wynika natomiast, ze „Budzet panstwa jest uchwalany przez Sejm na okresroku kalendarzowego w formie ustawy, zwanej dalej «ustawa budzetowa»”.

Czy owe przepisy statuuja definicje legalna? Czy intencja ustawodawcy byłowiazace ustalenie znaczenia słów „budzet panstwa”? Wydaje sie, ze — mimo wszyst-ko — tak. Przemawiaja za tym: sposób budowy tych przepisów, zblizony do innychniewatpliwych definicji legalnych, fakt zawarcia tych postanowien w rozdziale„Przepisy ogólne” ustawy — Prawo budzetowe oraz, co wydaje sie najistotniejsze,duze podobienstwo ich tresci do znacznej czesci definicji doktrynalnych.

Teresa Augustyniak-Górna: Definicja legalna budzetu panstwa 73

3. Budowa omawianej definicji, w szczególnosci sformułowanie jej w dwóchprzepisach i dwukrotne wystapienie członu definiowanego, zawierajacego definio-wane wyrazy, powoduje, ze nalezy dokonac dodatkowych zabiegów interpretacyj-nych, aby ustalic, co stanowi — zdaniem ustawodawcy — rodzaj, a wiec ogólniejszanazwe, do której nalezy m.in. nazwa „budzet panstwa”, a co róznice gatunkowa, ce-che własciwa nazwie „budzet panstwa”. Okreslenie tego jest istotne dla oceny popra-wnosci budowy definicji oraz dla stwierdzenia, czy dobrze informuje ona o znacze-niu definiowanych słów.

Wydaje sie, ze nie odbiega od intencji ustawodawcy nastepujacy schemat defini-cji budzetu panstwa: „Budzet panstwa jest:

1) rocznym planem finansowym,2) obejmujacym dochody i wydatki panstwa,3) uchwalanym przez Sejm w formie ustawy budzetowej,4) na okres roku kalendarzowego”,w którym cechy ujete w pkt. 1–4 składaja sie na człon definiujacy, w którego

ramach cecha 1 stanowi rodzaj, a własciwosci 2, 3 i 4 — róznice gatunkowa. Potwierdzenie takich intencji ustawodawcy znajdujemy na gruncie innych

przepisów ustawy — Prawo budzetowe. Budzet panstwa jest jednym z wielu pla-nów finansowych. Obok niego wystepuja plany finansowe panstwowych jednostekbudzetowych i gospodarki pozabudzetowej (art. 36 ust. 6 i 8) oraz plany dochodówi wydatków panstwowych funduszów celowych (art. 34 ust. 2 pkt 2). Choc w sto-sunku do tych ostatnich w ich nazwie w tej ustawie nie uzyto przymiotnika „finan-sowe”, to tak sa one nazywane w ustawach budzetowych11. To ta cecha własnie —roczny plan finansowy — stanowi zatem, zdaniem ustawodawcy, rodzaj, do które-go nalezy budzet panstwa. Zespół cech składajacych sie na róznice gatunkowa po-winien umozliwic wyróznienie budzetu panstwa sposród innych rocznych planówfinansowych.

Podana definicja jest definicja klasyczna. Wskazuje tresc nazwy. Jest ona ujetaw stylizacji przedmiotowej. Informuje bowiem o znaczeniu wyrazów „budzet pan-stwa”, mówiac o cechach tego, do czego wyrazy te sie odnosza. W przepisach prawawyrazy te odnosza sie do tych elementów zawartych w ustawach budzetowych, któreskładaja sie na budzet panstwa.

4. Według ustawodawcy budzet panstwa jest planem. W slad za nim takzewspółczesna doktryna polska na ogół tak własnie definiuje budzet12. Mimo po-wszechnosci i długotrwałosci posługiwania sie ta cecha nie jest jednak jasne, moim

11 Patrz przykładowo: załacznik nr 5 do ustawy budzetowej na rok 1996 z 1 lutego 1996 r. (Dz.U.Nr 19, poz. 87).

12 Przykładowo: B. Brzezinski, Zarys prawa finansów publicznych, Torun 1995, s. 27 i n.; N. Gajl, Go-spodarka budzetowa w swietle prawa porównawczego, Warszawa 1993, s. 64 i n.; J. Jaskiewiczowa, Prawofinansowe, Gdansk 1988, s. 25 i n.; A. Borodo, B. Brzezinski, E. Drgas, J. Głuchowski, J. Jezierski, Zarysprawa finansowego, Torun 1986, s. 25 i n.; L. Kurowski, Wstep do nauki prawa finansowego, Warszawa1982, s. 58; M. Weralski, op. cit., s. 21; K. Ostrowski, Prawo finansowe. Zarys ogólny, Warszawa 1970,s. 211 i n.; L. Adam, K. Jandy-Jendroska, M. Mazurkiewicz, Prawo finansowe, Warszawa 1965, z. 2, s. 10.


zdaniem, co ona w istocie znaczy. Co wynika ze stwierdzenia, ze budzet panstwajest planem?

Słowo „plan”, charakterystyczne dla panstw gospodarki planowej, nie jest przezprzepisy prawa objasniane. W jezyku polskim znaczy ono m.in. „zamiar, zamysł, pomysł,projekt, […] program zadan i prac z dziedziny gospodarczej, kulturalnej itp., które majabyc wykonane w okreslonym czasie; porzadek, rozkład zajec lub czynnosci przewidzia-nych do wykonania”13. W nauce prawa, w tym prawa finansowego, brak jest ustalen natemat tego, co to jest plan i na czym polega jego istota jako instytucji prawnej. Nielicznitylko autorzy wskazuja, iz ta cecha budzetu znaczy tyle, ze dotyczy on przyszłosci, przy-szłych operacji finansowych14 (a nie juz dokonanych). Jesli tak rozumiec te własciowosc,to mozna ja wyrazic w przepisach prawa wprost, a tym samym znacznie precyzyjniej. Takczyniono w Polsce miedzywojennej15. Skoro jednak cecha ta znaczy tylko tyle, to prze-ciez w dalszym ciagu pozostaje bez odpowiedzi pytanie, czym jest budzet.

Zadne z przywołanych wyzej znaczen słowa „plan” nie oddaje dobrze, jak sadze,istoty tego, co jest nazywane przez przepisy prawa budzetem i jest ujmowane jako bu-dzet w ustawach budzetowych. Wydaje sie, iz w jezyku polskim istote te najlepiej od-zwierciedla słowo „zestawienie”. Znaczy ono m.in. „to, co jest połaczone, zestawioneze soba […] spis, wykaz, lista czego”16. Terminów „zestawienie” i „wykaz” uzywanoczesto definiujac budzet w doktrynie Polski miedzywojennej17. Stosuje sie je takzei dzisiaj, ustalajac znaczenie słowa „budzet” w jezyku polskim18. We współczesnejnauce prawa finansowego siega sie do nich jednak rzadko, a i wówczas łaczy z plano-wym ich charakterem19.

5. Według prawodawcy budzet panstwa jest planem finansowym. Co to ozna-cza? W jezyku polskim słowo „finansowy” jest przymiotnikiem od słowa „finanse”,które znaczy m.in. tyle co zasoby pieniezne, majatek, fundusze, dochody i wydatkipanstwa lub przedsiebiorstwa20. Budzet ma zatem jakis zwiazek z zasobami pieniez-


13 Słownik jezyka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, t. 6, Warszawa 1964, s. 439; Mały słownikjezyka polskiego, pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, Warszawa 1968, s. 562.

14 J. Harasimowicz, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1988, s. 49; T. Debowska-Romanowska,Zagadnienia prawne wydatków publicznych na rzecz osób trzecich, Łódz 1993, s. 5 i n. Por. tez W. Wepsiec,Plany finansowe, [w:] System instytucji…, t. I Instytucje ogólne, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdansk–Łódz 1982, s. 360.

15 Mamy dobre wzorce w tym zakresie. Art. 4 Konstytucji marcowej stanowił: „Ustawa panstwowaustala corocznie budzet panstwa na rok nastepny”. Ten przepis miał dodatkowo te zalete, ze w sposób nie-zwykle zwiezły regulował takze inne własciwosci budzetu: jego rocznosc, uprzedniosc, ustawowa forme,regularnosc opracowywania. Nadto posłuzenie sie w nim czasownikiem „ustala” wskazuje, iz wynikajacez budzetu zadania wiazały, przynajmniej w pewnym zakresie, jego wykonawców.

16 Słownik jezyka…, t. 10, Warszawa 1968, s. 1025; Mały słownik…, s. 1000.17 T. Grodynski, Zasady gospodarstwa budzetowego w Polsce na tle porównawczem, Kraków 1932,

s. 9; S. Głabinski, Polskie prawo skarbowe, Lwów 1928, s. 28.18 Patrz przykładowo: Słownik jezyka…, t. 1, Warszawa 1958, s. 710; Mały słownik…, s. 61.19 A. Komar, W. Łaczkowski, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1972, s. 57; E. Drgas, J. Głu-

chowski, Finanse i prawo finansowe, Torun 1973, s. 16; J. Jaskiewiczowa, op. cit., s. 25; A. Komar, Finan-se publiczne, Warszawa 1994, s. 65.

20 Słownik jezyka…, t. 2, Warszawa 1960, s. 882; Mały słownik…, s. 176.

nymi, funduszami, dochodami i wydatkami panstwa. W doktrynie ceche te objasniasie wskazujac, ze znaczy ona, iz plan musi byc wyrazony w pieniadzu21. Tymczasemw budzecie, obok liczb, wystepuja postanowienia o charakterze niekwantytatywnym.Uzywa sie słów okreslajacych rodzaje dochodów, wskazujacych cele wydatkówi oznaczajacych adresatów. Tresc budzetu nie sprowadza sie zatem do ustalenia sa-mych kwot, aczkolwiek one manifestuja sie najbardziej22.

Pod rzadami nie obowiazujacych juz przepisów prawnych własciwosc te doscczesto objasniano wskazujac, ze budzet jest planem gromadzenia i podziału srod-ków pienieznych23. W taki sam sposób niekiedy okreslał jego istote ustawo-dawca24. Jesli mielibysmy tak ja rozumiec i obecnie, to trzeba zauwazyc, ze w tensposób obrazowalibysmy przede wszystkim skutki, które powstana w przyszłosciw wyniku działan organów panstwa wykonujacych budzet, a nie tresc zawar-ta w ustawie budzetowej. Trescia budzetu sa natomiast głównie dochody i wydat-ki panstwa. Jest to jednak nastepny, odrebny element składowy omawianej de-finicji.

6. Budzet panstwa jest rocznym planem finansowym. Ustala sie go zawsze,jak o tym bedzie jeszcze mowa, na okreslony rok kalendarzowy. W swietle pol-skich przepisów nawet wówczas, gdy jest uchwalany w ciagu roku, którego doty-czy, ustala sie go na cały ten okres. W tych szczególnych sytuacjach, zdarzajacychsie jednak w praktyce czesto, budzet nie jest, w pewnym zakresie, planem, jesliprzez te ceche rozumiec to, iz dotyczy on przyszłosci. Odnosi sie bowiem po czescido okresu minionego: do tych dni danego roku budzetowego, które upłyneły przedjego uchwaleniem. Jezeli zatem jako okreslenie rodzajowe podajemy, ze jest toplan, to nie we wszystkich wypadkach jest ono odpowiednie. Z tego samego powo-du niewłasciwe byłoby zdefiniowanie budzetu jako np. zestawienia dochodówi wydatków na rok nastepny. Budzet polski moze bowiem, w swietle obowiazuja-cych przepisów, dotyczyc nie tylko roku nastepnego, lecz takze i roku biezacego(gdy jest uchwalony z opóznieniem).

Okreslenie budzetu panstwa jako planu finansowego nie wydaje sie własciwe.Ten rodzaj nie został dobrany odpowiednio. Nie odzwierciedla dobrze zarównowszystkich istotnych cech budzetu wynikajacych z przepisów prawa, jak i cech te-go, co jest ujmowane w ustawach budzetowych, a stanowi budzet panstwa. Mimodługotrwałego i powszechnego posługiwania sie przez przepisy prawa i doktryneterminem „plan finansowy” jego tresc nie została ustalona jednoznacznie. Nie wia-domo, co w naukach prawnych znacza te słowa. W omawianej definicji popełnionozatem bład zwany „nieznane przez nieznane”. Objasnia sie człon definiowany za

21 T. Debowska-Romanowska, Zagadnienia prawne…, s. 5.22 Por. A. Kostecki, Kredyty budzetowe, [w:] System instytucji…, t. II, s. 513.23 Z. Pirozynski, System budzetowy Polski Ludowej, Warszawa 1952, s. 69; S. Bolland, Ustawy bu-

dzetowe Polski Ludowej, PiP 1954, z. 5, s. 761; M. Weralski, Finanse i kredyt Polskiej Rzeczpospolitej Lu-dowej, t. II, Warszawa 1957, s. 11; L. Adam, K. Jandy-Jendroska, M. Mazurkiewicz, op. cit., s. 10;K. Ostrowski, op. cit., s. 212; L. Kurowski, op. cit., s. 58; J. Harasimowicz, op. cit., s. 49.

24 Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. — Prawo budzetowe (Dz.U. Nr 29, poz. 244).


pomoca wyrazen, których znaczenie nie jest w pełni znane. Jesli nawet przyjac zaczescia doktryny, iz znacza one tyle, ze budzet dotyczy przyszłosci i jest wyrazonyw pieniadzu, to w dalszym ciagu brak jest rzeczownika okreslajacego, co to jestbudzet. Nadto wówczas rodzaj jest ustalony zbyt wasko. Nie uwzglednia bowiemwystepujacych w budzecie niekwantytatywnych postanowien oraz tego, iz niekiedydotyczy on roku biezacego.

7. Budzet panstwa obejmuje dochody i wydatki panstwa. W swietle definicjiz art. 2 te dochody i wydatki sa budzetem „obejmowane”. Znaczy to, ze sa w nimzawarte, zmieszczone25. Ustawodawca nie jest jednak konsekwentny i w art. 34ust. 1 ustawy — Prawo budzetowe stanowi m.in., ze ustawa budzetowa okresladochody i wydatki budzetu panstwa. Na gruncie tego przepisu sa one zatem „okre-slane”. Tak tez stanowi akt hierarchicznie wyzszy, ustawa konstytucyjnaz 1992 r.26 (m.k.), w art. 20 zd. 1, na mocy którego „Dochody i wydatki Panstwana rok kalendarzowy okresla ustawa budzetowa”. Juz chocby z tego wzgledu re-zygnacja z uzytego w art. 2 ustawy — Prawo budzetowe słowa „obejmuje” byłabyuzasadniona.

Konstytucyjny termin „okreslic” znaczy w jezyku polskim m.in. „wymieniccechy charakterystyczne czego; oznaczyc, wyznaczyc”27. Charakter prawny stronydochodowej i strony wydatkowej budzetu jest zróznicowany. Dochody sa w zasa-dzie pobierane na podstawie innych przepisów niz przepisy ustawy budzetowej,a wiec postanowienia ustawy budzetowej w tym zakresie nie maja mocy prawnej.Wydaje sie wiec, ze w stosunku do dochodów budzetowych termin „okresla” jestzasadny. W odniesieniu do wydatków, jesli chce sie im nadac charakter wiazacy,własciwy byłby, jak sadze, termin „ustala”28, uzywany w stosunku do budzetuw konstytucjach marcowej i kwietniowej. W jezyku polskim znaczy on m.in.: roz-strzyga, decyduje o ostatecznej formie, postaci, przebiegu czego29. Posłuzenie sienim w odniesieniu do wydatków budzetowych oznaczałoby zatem, ze parlamentprzesadza o nich w sposób wiazacy.

Tego własnie terminu uzywa ostatnio ustawodawca w ustawach budzetowych.Czyni to jednak w odniesieniu zarówno do wydatków, jak i do dochodów budzetupanstwa30. Zawiesza, tym samym, moc wiazaca przywołanych wyzej przepisówustawy — Prawo budzetowe31. Wykracza poza ramy niniejszego opracowania wy-


25 Słownik jezyka…, t. 5, Warszawa 1963, s. 460; Mały słownik…, s. 467.26 Ustawa konstytucyjna z dnia 17 pazdziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach miedzy władza

ustawodawcza i wykonawcza Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzadzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84,poz. 426 z pózn. zm.).

27 Słownik jezyka…, t. 5, Warszawa 1963, s. 941; Mały słownik…, s. 504.28 T. Augustyniak-Górna, Ustawa budzetowa a budzet panstwa w ustawie konstytucyjnej z 17 paz-

dziernika 1992 r., PiP 1995, z. 9, s. 18.29 Słownik jezyka…, t. 9, Warszawa 1967, s. 696; Mały słownik…, s. 868.30 Przykładowo: art. 1 ust. 1 i 2 ustawy budzetowej na rok 1996.31 W. Nykiel, Ustawa budzetowa, Łódz 1987, s. 51.

jasnienie, czy postanowienia tych ustaw pozostaja w zgodnosci z art. 20 zd. 1 m.k.,skoro ten stanowi, iz ustawa budzetowa okresla dochody i wydatki panstwa32.

8. Budzet panstwa obejmuje dochody i wydatki panstwa. W intencji ustawo-dawcy ten element definicji składa sie m.in. na róznice gatunkowa, a wiec ceche,która powinna wyrózniac budzet panstwa sposród innych planów finansowych.W prawie finansowym zwrot „dochody i wydatki panstwa” nie ma jednak jedno-znacznie ustalonego znaczenia. W ustawie — Prawo budzetowe ustawodawca po-sługuje sie nim jedynie w omawianej definicji. W pozostałych przepisach tegoaktu prawnego uzywa innych słów: dochody i wydatki budzetu panstwa, dochodyi wydatki panstwowych funduszów celowych, dochody i wydatki panstwowychjednostek budzetowych i jednostek gospodarki pozabudzetowej. Powstaje pytanie,które z nich sa dochodami i wydatkami panstwa. Z uwagi na omawiana definicjenie ma watpliwosci, ze naleza do nich dochody i wydatki budzetu panstwa; ale czytylko one?

Terminem „dochody i wydatki panstwa” ustawodawca posługuje sie takzew art. 20 zd. 1 m.k. Z przepisów konstytucyjnych nie wynika jednak, czy budzet pan-stwa jest jedynym elementem składowym ustawy budzetowej33. Choc ustawa jest„budzetowa”, co wskazuje na jej scisły zwiazek z budzetem, to ma ona okreslac do-chody i wydatki panstwa.

Tresc tego aktu jest obszerniej unormowana w przepisach ustaw zwykłych,głównie ustawy — Prawo budzetowe, zwłaszcza w jej art. 34. Zgodnie z tymi przepi-sami ustawa budzetowa okresla nie tylko dochody i wydatki budzetu panstwa, aletakze dochody i wydatki gospodarki pozabudzetowej, dochody i wydatki panstwo-wych funduszów celowych, a ponadto pewne elementy, które nie sa dochodami i wy-datkami, jak kierunki prywatyzacji majatku panstwowego czy zatrudnienie w pan-stwowej sferze budzetowej. Pojecia „ustawa budzetowa” i „budzet” nie sa zatem,chocby tylko z tego powodu, tozsame.

Czy w zwiazku z taka trescia tej ustawy okreslone w niej dochody i wydatki sadochodami i wydatkami panstwa? Na gruncie przywołanych przepisów nie da sie nato pytanie odpowiedziec jednoznacznie.

Wydaje sie, ze ustalajac zakres nazwy „dochody i wydatki panstwa” moznaposiłkowo siegnac do przepisów kodeksu cywilnego, którego art. 34 stanowi, iz„Skarb Panstwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiaz-

32 Takich kłopotów terminologicznych nie było w Polsce miedzywojennej. Z przepisów konstytucjimarcowej i kwietniowej wynikało, ze ustawa ustala budzet panstwa. Natomiast w ustawach skarbowych,stanowiacych odpowiednik współczesnych ustaw budzetowych, w odniesieniu do wydatków uzywano badztego samego okreslenia — „ustala sie kwote wydatków” (np. art. 1 ustawy skarbowej z 22 marca 1927 r. naokres od 1 kwietnia 1927 do 31 marca 1928, Dz.U.R.P. Nr 30, poz. 254), badz bardzo precyzyjnego zwrotu— „upowaznia sie Rzad do czynienia wydatków do kwoty” (np. art. 1 ustawy skarbowej z 29 marca 1930 r.na okres od 1 kwietnia 1930 r. do 31 marca 1931 r., Dz.U.R.P. Nr 24, poz. 221). W stosunku do dochodówstosowano na ogół formułe: „na pokrycie ustalonych wydatków słuza dochody w kwocie” (np. art. 3 ustawyskarbowej z 29 marca 1930 r.). Powrót do zwrotów jezykowych tego typu byłby, jak sadze, pozadany.

33 T. Augustyniak-Górna, op. cit., s. 20.


ków, które dotycza mienia panstwowego nie nalezacego do innych panstwowychosób prawnych”. Z tego punktu widzenia dochody i wydatki panstwowych jedno-stek budzetowych i zakładów budzetowych, które to podmioty nie maja osobowo-sci prawnej, oraz dochody i wydatki tych panstwowych funduszów celowych, któ-rym nie nadano osobowosci prawnej, sa dochodami i wydatkami Skarbu Panstwa.Jako takie sa, jak sadze, dochodami i wydatkami panstwa.

Na mocy art. 441 § 1 k.c. „Własnosc i inne prawa majatkowe, stanowiace mie-nie panstwowe, przysługuja Skarbowi Panstwa albo innym panstwowym osobomprawnym”. W swietle tego przepisu panstwowy charakter maja zarówno dochodyi wydatki wskazane bezposrednio wyzej, jak i dochody i wydatki panstwowychosób prawnych. Nie mozna chyba jednak przyjac, ze ów panstwowy charakteroznacza, iz dochody i wydatki panstwowych osób prawnych sa dochodami i wydat-kami panstwa. To Skarb Panstwa uosabia panstwo, a nie panstwowe jednostki orga-nizacyjne. Dochody i wydatki, bedace przedmiotem regulacji art. 34 ustawy — Pra-wo budzetowe, maja zatem, z punktu widzenia przepisów k.c., zróznicowanycharakter.

Jezeli przyjac, ze do zakresu nazwy „dochody i wydatki panstwa” naleza nietylko dochody i wydatki budzetu panstwa, ale takze niektóre inne z wymienionychwyzej dochodów i wydatków, to posługujac sie kryterium „panstwowego charak-teru” nie da sie wyróznic budzetu panstwa sposród innych planów finansowych.Nie jest to jedyna niedoskonałosc tego elementu definicji.

Zgodnie z art. 2 ustawy — Prawo budzetowe budzet panstwa obejmuje docho-dy i wydatki panstwa. W art. 3 wylicza sie dochody i wydatki budzetu panstwa,które — jak juz wskazywano — sa niewatpliwie dochodami i wydatkami panstwa.Jednakze w swietle art. 6 ust. 2 „W odrebnych czesciach budzetu panstwa ujmujesie […] przychody i rozchody zwiazane z finansowaniem niedoboru i rozdyspono-waniem nadwyzki budzetowej”. W ustawach budzetowych wystepuja one w od-dzielnym załaczniku, odrebnym od załaczników dotyczacych dochodów i wydat-ków budzetu panstwa. Powstaje pytanie, czy owe przychody i rozchody wchodzaw skład dochodów i wydatków panstwa (skoro winny byc ujete w czesci budzetu,a ten jest planem dochodów i wydatków panstwa), czy byc moze, ze wzgledu naodmienna terminologie i wystepowanie ich w ustawach budzetowych oddzielnie oddochodów i wydatków budzetu, stanowia jednak odrebny od dochodów i wydat-ków panstwa element budzetu.

Jesli przyjac, ze budzet panstwa obejmuje nie tylko dochody i wydatki pan-stwa, ale takze jego przychody i rozchody, to definicja z art. 2 jest zbyt waska.Zakres członu definiujacego nie obejmuje wszystkich elementów nalezacych dozakresu członu definiowanego. Trwałe posługiwanie sie przez panstwo srodkamifinansowymi o charakterze zwrotnym powoduje, ze istnieje potrzeba wykształceniaw prawie polskim takich terminów, których zakresem znaczeniowym obejmowanoby zarówno dochody i wydatki, jak i przychody i rozchody.


9. Budzet panstwa jest uchwalany przez Sejm w formie ustawy budzetowej.W tym elemencie definicji zwracaja uwage dwie kwestie. Po pierwsze, jesli budzetpanstwa ma forme ustawy budzetowej, to zbedne jest podkreslanie, ze jest uchwalanyprzez Sejm. Wynika to z róznych przepisów konstytucyjnych, zarówno tych, którestanowia, ze Sejm uchwala ustawy (art. 13 i art. 17 ust. 1 m.k.), jak i tych, zgodniez którymi władza ustawodawcza nalezy do Sejmu i Senatu (art. 1 m.k.).

Po drugie, powiazanie aktu uchwalania ustawy budzetowej tylko z działaniamiSejmu nie odzwierciedla juz dzisiaj całokształtu procedury ustawodawczej. Pomijasie bowiem role Senatu w procesie tworzenia tej ustawy. Jest to wada charak-terystyczna przede wszystkim dla przepisów m.k.: art. 52 ust. 2 pkt 5, z któregowynika m.in., iz Sejm uchwala budzet panstwa, oraz wspomnianych juz art. 13i art. 17 ust. 1 (w odniesieniu do wszelkich ustaw), które zwrot „uchwala ustawy”rezerwuja dla działan Sejmu. Budzet panstwa moze „zaistniec” dopiero wówczas,gdy zawierajaca go ustawa budzetowa obowiazuje. Sam akt uchwalenia budzetuprzez Sejm (uchwalenia przez ten organ ustawy budzetowej) nie stanowi jeszczepodstawy prawnej, umozliwiajacej prowadzenie gospodarki finansowej panstwaprzez Rade Ministrów.

W swietle art. 34 ustawy — Prawo budzetowe forme ustawy ma nie tylko budzetpanstwa, maja ja takze plany finansowe panstwowych funduszów celowych. Nie jestto zatem cecha własciwa tylko dla budzetu panstwa, choc pozwala odróznic go odplanów finansowych jednostek budzetowych i planów finansowych gospodarkipozabudzetowej. Ten element definicji nie jest wiec takze w pełni trafny jako róznicagatunkowa słów „budzet panstwa”.

10. Budzet panstwa ma charakter roczny. Ta własciwosc jest przez ustawo-dawce uregulowana dwukrotnie, przy czym raz jest elementem składowym rodzaju,a drugi raz — róznicy gatunkowej. Art. 2 ust. 1 stanowi, ze budzet jest rocznym pla-nem, z ust. 2 wynika zas, iz jest on uchwalany na okres roku kalendarzowego. W dru-gim z tych przepisów, stanowiacym róznice gatunkowa, ceche te uregulowano precy-zyjniej, podkreslajac, iz jest to rok kalendarzowy. Na rok kalendarzowyopracowywane sa takze pozostałe plany finansowe. Nie jest to wiec cecha własciwatylko dla budzetu. Powinna zatem stanowic element rodzaju.

11. Z dokonanej analizy wynika, ze zawarta w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy — Prawobudzetowe legalna definicja budzetu panstwa wykazuje powazne niedostatki. Popeł-niono w niej kilka błedów. Po pierwsze, niewłasciwie dobrano zarówno rodzaj, jaki róznice gatunkowa. Nie jest w pełni jasne, co to jest plan finansowy, a zespół cechskładajacych sie na róznice gatunkowa nie pozwala odróznic budzetu od planów fi-nansowych funduszów celowych. Po drugie, definicja nie spełnia warunków po-prawnosci. Popełniono w niej bład „nieznane przez nieznane” oraz bład definicji zawaskiej: obejmuje ona nie wszystkie elementy nalezace do zakresu członu definiowa-nego. Po trzecie, definicja jest mało precyzyjna. Niektóre elementy sa w niej powta-rzane, a inne — zbedne.


Definicja nie informuje dobrze o znaczeniu słów „budzet panstwa”. Nie uwzgle-dnia niektórych istotnych cech budzetu i nie odzwierciedla w sposób adekwatny te-go, co jest ujmowane jako budzet panstwa w ustawach budzetowych.

Podejmowanie prób jej doskonalenia nie wydaje sie jednak celowe. Bardziejuzasadniona byłaby rezygnacja z normatywnego definiowania tego terminu. Wystar-czy w tym celu jedynie uchylic art. 2 ustawy — Prawo budzetowe. Niektóre cechybudzetu, unormowane w tym artykule, sa przedmiotem regulacji przepisów ustawykonstytucyjnej z 1992 r. To, ze budzet panstwa jest planem finansowym i jest uchwa-lany przez Sejm, wynika z art. 52 ust. 2 pkt 5 m.k. Inne cechy, jak jego roczny cha-rakter, ustawowa forma oraz fakt, iz okresla on dochody i wydatki panstwa, moznaustalic na podstawie art. 20 zd. 1 m.k., dotyczacego ustawy budzetowej.

Rezygnacja z definicji legalnej budzetu panstwa nie zmieniłaby zatem istotyobowiazujacych regulacji prawnych. Ułatwiłaby natomiast, jak sie wydaje, interpre-tacje przepisów budzetowych. Definicje legalne, jak wspomniano, sa budowanew celu usprawnienia procesu wykładni przepisów. Definicja obarczona wadami mo-ze nie tylko nie ułatwiac, lecz wrecz odwrotnie, komplikowac ustalanie znaczeniaprzepisów. Taka sytuacja ma miejsce, jak sie wydaje, w wypadku definicji legalnejbudzetu panstwa.

Cechy budzetu panstwa wynikaja z wielu przepisów. Uwzglednienie tych cechw sposób poprawny w definicji legalnej jest, jak widac, trudne. Rezygnacja z takiejdefinicji pozwoliłaby teoretykom smielej poszukiwac, na podstawie całokształtuprzepisów budzetowych, tych szczególnych własciwosci budzetu, które róznia go odinnych instytucji prawnych.

SUMMARY

of the article:

The Legal Definition of the State Budget

The subject of this article is the analysis and the evaluation of the legal definition of thestate budget that is contained in art. 2, passages 1 and 2 of the law of January 5, 1991 — TheBudgetary law. In keeping with these regulations the state budget: 1) is the annual financialplan; 2) encompasses the revenue and expenses of the state; 3) is passed by the Sejm in theform of a budgetary bill; 4) is meant for the calendar year. The characteristics contained inpoints 1-4 make up the definition, with characteristic 1 as the genus and characteristics 2, 3and 4 as representative of the species.

From the undertaken analysis of these characteristics, in view of the entirety of regulationsconcerning the state budget, it appears that the legal definition of the state budget has seriousdeficiencies. Both the genus and the species characteristics were inappropriately selected. It isnot clear what a financial plan is and the collection of characteristics representative of thespecies does not allow one to differentiate the budget from the financial plans of special--purpose funds. This definition does not meet the conditions of a correct definition. The errorof an “unknown divided by an unknown” was made. It was also a mistake to make the defini-


tion too narrow (it does not include all of the subjects that should be found within the boundsof the defined genus). It is not very precise. Some elements are repeated, some are unnecessary.

The definition does not clearly explain the significance of the words: “the state budget”.It does not appropriately reflect the essence of what is meant by the term “the state budget” inbudgetary laws.

The undertaking of attempts to improve this definition does not seem appropriate. Itwould be more fitting to resign from defining this term by means of the rescinding of art. 2 ofthe budgetary law.


A. OPINIE

I. W SPRAWIE TRYBU PRAC IZBY NAD PROJEKTAMI KODEKSÓW*

1. O regulacji odrebna uchwała Sejmu trybu prac izby nad projektami kodeksów karnych

Przedmiotem zainteresowania sejmowej Komisji Regulaminowej i Spraw Posel-skich stała sie kwestia mozliwosci uregulowania w drodze odrebnej uchwały Sejmuprocedury prac izby nad projektami kodeksów. Pod rozwage poddano w zwiazkuz tym przygotowany projekt uchwały „w sprawie postepowania z projektami kode-ksu karnego, kodeksu postepowania karnego, kodeksu karnego wykonawczego orazustaw zawierajacych przepisy wprowadzajace te kodeksy”. Wydaje sie, ze zamierzo-ne przedsiewziecie jest watpliwe z uwagi na co najmniej kilka aspektów.

Jest kwestia nie budzaca watpliwosci, ze podstawowe zreby trybu ustawo-dawczego reguluja przepisy rangi konstytucyjnej. Zarówno tych przepisów, jak i in-nych przepisów konstytucyjnych, chocby wprost nie dotyczacych trybuustawodawczego, nie mozna naruszac przepisami o nizszej mocy. Jednoczesnie nale-zy podkreslic, ze przepisy konstytucyjne przede wszystkim normuja tzw. regularny(główny) tryb ustawodawczy, ale takze przewiduja pewne wyjatki (odrebnosci) — tu

* Dwie pierwsze opinie w sprawie trybu prac nad projektami kodeksów (A. Szmyta i J. Mordwiłki)zostały napisane jeszcze przed nowelizacja regulaminu Sejmu z 22 grudnia 1995 r., trzecia (P. Sarneckiego)— juz po niej.

przykładowo mozna wskazac na przepisy art. 16 Małej konstytucji z 1992 r., dotycza-ce pilnych projektów ustaw. Przepisy te nie wyodrebniaja jednak trybu prac, dotycza-cego projektów ustaw bedacych kodeksami. Dla scisłosci nalezy dodac, iz Małakonstytucja przewiduje, ze „szczegółowa organizacje i tryb pracy Sejmu okresla regu-lamin uchwalany przez Sejm” (art. 14) i — w stosownym zakresie co do wspo-mnianego przykładu przewidzianej konstytucyjnie odrebnosci — „regulamin Sejmuokresla odrebnosci w postepowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego”(art. 16 ust. 2). Mozna wiec przyjac, iz załozeniem ustrojodawcy jest, aby zagadnieniaszczegółowej organizacji i trybu prac sejmowych regulowane były jednym aktem (re-gulaminem), przewidujacym unormowanie zarówno postepowania głównego, jaki dopuszczalnych odrebnosci. Trudno w swietle tego zakładac, iz ustrojodawcy cho-dziło o koncepcje regulowania procedury wewnatrzparlamentarnej odrebnymi aktami.

Zgodnie z jednoznaczna opinio communis regulamin Sejmu jest aktem norma-tywnym, tj. ustanawiajacym normy generalno-abstrakcyjne. Na jego podstawie po-dejmowane sa zwykłe uchwały proceduralne, dotyczace konkretnych sytuacji. Jedno-stkowe uchwały proceduralne maja konkretyzujacy charakter (typu decyzji)i mieszcza sie w ramach regulaminowych. O ile wiec nie ma przeszkód, by podjetazostała odrebna uchwała w sprawie postepowania z projektami wskazanych wyzejkodeksów, o tyle jej charakter nie pozwala na zawarcie w niej postanowien istotnieodbiegajacych od przyjetego w regulaminie modelu postepowania ustawodawczego.Przedłozony projekt wspomnianej uchwały postanowienia takie jednak zawiera.

Wprawdzie z praktyki sejmowej znane sa uchwały, które korygowały normalna(regulaminowa) procedure ustawodawcza, ale kazdorazowo wymagało to, jak sie wy-daje, zasadniczej oceny, czy proponowane odstepstwo od reguły oznacza tylko jedno-razowa modyfikacje zasad regulaminowych, czy tez jest raczej próba budowypozaregulaminowego ukształtowania innego modelu postepowania dla pewnej katego-rii projektów (tu — projektów ustaw stanowiacych kodeksy). Jakas podstawe doktry-nalna dla ewentualnej dopuszczalnosci odstepstw od wymogów regulaminu stanowiwyrazona przed laty uwaga, ze w wypadku takim chodzi przeciez o odstepstwo —przez Sejm — od zasad postepowania, które organ ten „sam dla siebie ustanowił”,a wiec problemem moze byc co najwyzej tylko forma takiego odstapienia. Problem niejest jednak rozpoznany teoretycznie do konca i na jego marginesie nalezy zauwazyc,ze w istocie przepisów z zasady nie miesci sie dopuszczalnosc — w drodze decyzjijednostkowych — odstepstw od przyjetych reguł. Przejscie do porzadku nad ta zasadajest ułatwione przez przekonanie o potrzebie elastycznosci reguł procedowania.

W wielu wypadkach elastycznosc te zapewnia sam regulamin, przewidujac —obok reguły — formułe „chyba ze Sejm postanowi inaczej”. Przykładem moze bycart. 34 ust. 2 regulaminu („Pierwsze czytanie moze sie odbyc nie wczesniej niz siód-mego dnia od doreczenia posłom druku projektu, chyba ze Sejm postanowi inaczej”).W takiej sytuacji odrebna uchwała proceduralna, dotyczaca trybu prac nad konkret-nym projektem, moze przewidywac odstepstwo od reguły (tak jak w projekcie przed-łozonej uchwały — art. 3 in principio i art. 9, przewidujace odpowiednio termin14-dniowy). Jest to jednak odstepstwo jednorazowe, dopuszczone regulaminem,

84 Przeglad Sejmowy 2(14)/96 Opinie

a wiec inne w swym charakterze niz odstepstwo od regulaminowych zasad w odnie-sieniu do takich przepisów, które wyraznie dopuszczalnosci odstepstw nie przewidu-ja. Sa wprawdzie nieliczne przykłady panstw, w których regulaminy parlamentówwyraznie i generalnie — a wiec bez przedmiotowych ograniczen — zezwalaja naodstepstwa od ich postanowien, ale — jak w RFN — konieczna jest wówczas uchwa-ła podjeta nie przy zwykłych wymogach, lecz — dla podkreslenia wyjatkowosci od-stepstwa — wiekszoscia 2/3 głosów (§ 126 regulaminu Bundestagu). Dla scisłoscizaznaczyc jednak trzeba, ze regulamin Sejmu przepisu takiego nie zawiera.

Jak sie wydaje, na tle ogółu przepisów zawartych w regulaminie Sejmu charak-terystyczna jest zwłaszcza szczegółowosc unormowania postepowania z projektamiustaw. Mozna wiec przyjac, ze regulamin stara sie uwzglednic cała game sytuacji,jakie moga wystapic w praktyce legislacyjnej. Jesli podzielic ten poglad, to przema-wiałoby to takze przeciw próbom ustanowienia w drodze osobnych uchwał takichreguł rozpatrywania konkretnych projektów, wyjatkowych pod wzgledem swejmerytorycznej wagi. W szczególnosci stwierdzenie to dotyczyłoby postepowaniaz projektami kodeksów, których istnienie — w kontekscie trybu postepowaniaustawodawczego — regulamin sejmowy dostrzega (por. art. 34), zamyka je jednakw „zwykłych” ramach tego trybu.

W omawianej sprawie zwrócic nalezy wszakze uwage równiez na art. 20 ust. 1regulaminu sejmowego, w którym stwierdza sie, ze „Sejm moze powoływac i odwo-ływac komisje nadzwyczajne; powołujac takie komisje Sejm okresla cel, zasadyi tryb ich działania”. Jest on istotny, poniewaz na jego podstawie kształtuje sie prak-tyka odsyłania projektów ustaw do powoływanych ad hoc komisji nadzwyczajnych,choc — dosc rozbudowane i szczegółowe — unormowanie postepowania z projek-tami ustaw (por. dział II, rozdz. 1, zwł. art. 37 regulaminu Sejmu) sytuacji takiej nieprzewiduje, co winno nakazywac wyjatkowa ostroznosc w sieganiu po instytucje ko-misji nadzwyczajnych w sprawach legislacyjnych. Podkreslic przy tym nalezy, zeart. 37 i 39 regulaminu stwarzaja dostateczne podstawy prawne dla zorganizowaniaw sposób własciwy i efektywny prac takze nad unormowaniami kompleksowymi,nawet gdyby — w róznych formach i stopniach zaangazowania — miał uczestniczycw ich rozpatrywaniu wiekszy krag komisji. Istniejacej jednak praktyki, powołujacejsie na art. 20 regulaminu, nie sposób nie dostrzegac.

W sytuacji powołania komisji nadzwyczajnej, której celem byłoby rozpatrzenieprojektu ustawy (kompleksu projektów ustaw), istotne jest okreslenie zasad i trybujej działania. Jest wtedy normalna praktyka, ze przewiduje sie odpowiednie stosowa-nie regulaminowych przepisów dotyczacych postepowania z projektami ustaw,a problemem otwartym jest zakaz dopuszczalnych modyfikacji. W powyzszej mate-rii, jak sie wydaje, waskie sa zwłaszcza mozliwosci w odniesieniu do trybu prac ko-misji nadzwyczajnych w zakresie legislacji, szersze zas — z uwagi na istniejace ure-gulowania regulaminowe — w pozostałym zakresie. Niezaleznie od dyskusyjnoscitej problematyki warto zauwazyc, iz nigdy dotychczas nie przedstawiono twierdze-nia, ze stosujac reguły okreslajace prace komisji nadzwyczajnych mozna przechodzicdo porzadku nad istniejacymi, trwałymi regulacjami regulaminowymi odnoszacymi

W sprawie trybu prac izby nad projektami kodeksów 85

sie do rozstrzygniec najistotniejszych. Uwaga powyzsza wydaje sie uprawnionaw swietle art. 4 projektowanej uchwały, gdzie proponuje sie taka modyfikacje I czy-tania projektów na plenum Sejmu, która oznacza wyeliminowanie debaty poselskiej(por. art. 36 ust. 1 regulaminu), czy art. 8 projektu, gdzie — w zw. z art. 10 — propo-nuje sie ograniczenie zasady ochrony mniejszosci (por. art. 40 i 46 regulaminu). Jaksie wydaje, uznanie dla ewentualnej zasadnosci tak daleko idacych odmiennosci —dla trybu rozpatrywania projektów ustaw stanowiacych kodeksy — winno raczej zro-dzic dazenie do stosownej nowelizacji regulaminu sejmowego, takze w zakresie roli— generalnie — komisji nadzwyczajnych w procesach ustawodawczych, nie zas doprób normowania tej materii odrebnymi uchwałami. Niezaleznie od powyzszej uwagiformalnej uwazam za własciwe zasygnalizowac krytyczna ocene meritum wspo-mnianych rozwiazan, zaproponowanych w przedłozonym projekcie uchwały. Samprojekt wywołuje szereg dalszych watpliwosci natury legislacyjnej, ale — jak siewydaje — formułowanie uwag nie jest na obecnym etapie analizy konieczne.

Andrzej Szmyt

2. O mozliwosci uregulowania w drodze odrebnej uchwały Sejmu procedury prac izby nad projektami kodeksów (np. karnego)

Kodeksy, chociaz z punktu widzenia systemu zródeł prawa sa zwykłymi ustawa-mi, charakteryzuja sie daleko posunieta specyfika materialna, dlatego jest w pełnizrozumiałe i usprawiedliwione poszukiwanie takiego sposobu rozpatrywania ich pro-jektów przez parlament, który uwzgledniłby odmiennosci tych aktów prawnych. Na-przeciw takiemu dazeniu wychodzi projekt uchwały. Analiza proponowanej regulacjiprowadzi jednak do wniosku, iz projekt ten moze zostac uznany za niezgodny z kon-stytucyjna istota i charakterem regulaminu sejmowego.

Przedłozone do zaopiniowania zagadnienie jest złozone, wkracza bowiemw kwestie istoty i charakteru regulaminu sejmowego. Zagadnienie istoty prawnej re-gulaminu było podejmowane w doktrynie, ale na gruncie konstytucji z 22 lipca 1952roku, opartej na zasadzie jednosci władzy panstwowej i wynikajacej z niej nadrzed-nej pozycji Sejmu w całym systemie aparatu panstwowego. Mozna tu wskazac takieopracowania, jak: J. Repel, Regulamin Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,Wrocław 1978 (monografia) oraz artykuły: A. Gwizdz, Istota i charakter prawny re-gulaminu sejmowego, PiP 1962, z. 7; K. Działocha, J. Repel, Charakter prawny re-gulaminu Sejmu PRL, PiP 1983, z. 12; I. Stembrowicz, Zakres regulacji regulaminuSejmu. Regulamin a konstytucja, „Studia Prawnicze” 1984, nr 3–4.

Na gruncie Małej konstytucji problematyka ta znalazła wyraz jedynie w artykuleL. Garlickiego, Regulamin Sejmu w systemie zródeł prawa (na tle orzecznictwa Try-bunału Konstytucyjnego), „Przeglad Sejmowy” 1994, nr 4. Pomimo iz kwestia istotyprawnej regulaminu została stosunkowo szeroko omówiona w literaturze prawa kon-


stytucyjnego, to sprawa „monistycznego” charakteru regulaminu była co najwyzejsygnalizowana, ale nie stała sie przedmiotem obszerniejszych wywodów. Ponadtoczesc refleksji wyrazanych we wskazanych opracowaniach zwiazana była z interpre-tacja regulaminu na gruncie konstytucji z 1952 roku, ma wiec dzisiaj znaczenie jedy-nie ogólnoteoretyczne i historyczne. Analiza istoty regulaminu dla współczesnychpotrzeb musi byc oparta na przepisach Małej konstytucji, która przyjeła zasade po-działu władz wyznaczajaca w nowy sposób role parlamentu.

Mała konstytucja opierajac organizacje aparatu panstwa na zasadzie podziałuwładz wyodrebnia piastunów władzy ustawodawczej; sa nimi Sejm i Senat. Ta kon-strukcja ustrojowa zdaje sie uwypuklac zasade autonomii parlamentu. Instytucja re-gulaminu, rozumianego jako akt parlamentu (badz poszczególnych jego izb), samo-istnie normujacy zasady oraz szczegóły organizacji i funkcjonowania „swego”zgromadzenia, jest scisle zwiazana z idea autonomii parlamentu. Efektem umocnie-nia sie zasady autonomii parlamentu jest ugruntowanie sie instytucji regulaminu par-lamentarnego. W Polsce, podobnie jak w wiekszosci krajów naszego regionu, insty-tucja ta uformowała sie w okresie miedzywojennym, od poczatku znajdujacpodstawe w przepisach konstytucyjnych. Na podstawie regulaminów funkcjonowałyciała ustawodawcze w Polsce w latach 1944–1952, przyjmowała obowiazkowe ist-nienie regulaminu konstytucja z 1952 roku.

Obecny art. 14 Małej konstytucji stanowi, iz „Szczegółowa organizacje i trybpracy Sejmu okresla regulamin uchwalany przez Sejm”, a art. 26 m.k. odnosi tenprzepis odpowiednio do Senatu. Uprawnione wydaje sie wiec stwierdzenie, ze zacho-dzi konstytucyjna ciagłosc instytucji regulaminu parlamentarnego w okresie istnieniapanstwa polskiego. Ta ciagłosc, nie oznaczajaca zreszta pełnej jednolitosci ujmowa-nia i pojmowania roli regulaminu w róznych okresach, pozwala na uchwyceniei uwypuklenie niektórych ponadczasowych własciwosci regulaminu parlamentar-nego w Polsce.

Po pierwsze, nalezy raz jeszcze podkreslic, iz samo istnienie odrebnego aktu,zwanego regulaminem, zawsze było oczywiste w polskiej tradycji parlamentarnej.

Po drugie, regulamin jest aktem normatywnym, tzn. aktem w całosci zbudowa-nym z norm prawnych; zwłaszcza współczesnie normatywnosc regulaminu nie budziwatpliwosci w polskiej doktrynie.

Po trzecie, regulamin nie był i dzisiaj takze nie jest jedynym aktem normujacym„szczegółowa organizacje i tryb pracy” izb. Materie prawa parlamentarnego regulo-wały konstytucje, a obecnie czynia to Mała konstytucja, ustawa o obowiazkach i pra-wach posłów i senatorów oraz fragmentarycznie niektóre inne ustawy (np. ordynacjewyborcze).

Po czwarte, regulaminy uchwalane były i sa nadal w formie uchwał poszczegól-nych izb, przy czym zwłaszcza współczesnie zwraca sie uwage na ich specyfike.W doktrynie podkresla sie, ze chociaz regulamin przyjmowany jest w prawnej for-mie uchwały, to jest aktem o szczególnym umocowaniu konstytucyjnym i aktem po-zostajacym w szczególnym zwiazku z pozycja parlamentu. Specyficzny charakter re-gulaminu, jako uchwały, w stosunku do ustaw podkreslił Trybunał Konstytucyjny


(U.10/92, OTK 1993, cz. I, s. 24–25) stwierdzajac, iz „regulamin Sejmu nie jestaktem wykonawczym w stosunku do ustawy. Jest aktem samoistnym wydawanymwprost w oparciu o Konstytucje i w tym znaczeniu traktowac go mozna równiez jakoakt wykonawczy do Konstytucji. Stosunku regulaminu Sejmu do ustawy nie moznarówniez generalnie rozpatrywac jako stosunku jednego typu aktów normatywnychSejmu (ustaw) do drugiego (uchwał). Relacja miedzy ustawa a regulaminem jest re-lacja ogólnego do szczególnego; dotyczy stosunku pewnego ogólnego typu aktównormatywnych do szczególnego, jednostkowego aktu o wyraznie ograniczonymprzedmiocie”. Tym samym konieczne jest poszukiwanie pewnych szczególnych za-sad relacji miedzy tymi aktami.

Wreszcie po piate — co wazne dla naszych dalszych rozwazan — regulaminytraktowano zawsze w Polsce jako akty jednolite, w zasadzie całosciowo i wyczer-pujaco ujmujace normowana materie; było to konsekwencja nawiazania do tradycjifrancuskiej i niemieckiej, chociaz — odmiennie niz np. w Niemczech — zasadajednolitosci regulaminu w naszej praktyce ustrojowej uzupełniana jest tez zasadatrwałosci.

Do tego zespołu własciwosci charakteryzujacych regulamin dodajmy konstata-cje, iz cała jego tresc przepajaja pewne zasady ogólne, które co prawda nie sa expres-sis verbis uformowane, ale daja sie wyprowadzic z analizy jego postanowien.Z ekstrapolacji przepisów regulaminu wyprowadzic mozna takie chociazby zasady,jak: zasada aktywnosci poselskiej, zasada wielosci racji, zasada ochrony praw mniej-szosci, zasada jawnosci i zasada okreslonej procedury. Te nie wymienione z nazwyzasady nie wprowadzaja zadnych nowych samoistnych instytucji, ale sa urzeczywist-nione poprzez instytucje kreowane w przepisach szczegółowych regulaminu. Znaj-duja one z reguły „współzastosowanie” wraz z kazdym przepisem regulaminu, stano-wiac niezastapione narzedzie rozstrzygania watpliwosci interpretacyjnych.W przeszłosci wyrazano w doktrynie postulat ujecia takich zasad prawa parlamentar-nego w sposób wyrazny w regulaminie sejmowym poprzez wyjecie ich niejako przednawias, a wiec jako wspólnych dla całosci procedury parlamentarnej; ta idea nie stra-ciła, jak sie wydaje, na aktualnosci (por. A. Gwizdz, O „zasady ogólne” regulaminusejmowego, Studia Iuridica, t. 15, Warszawa 1987, s. 66 i n.).

Wskazane powyzej własciwosci regulaminu czynia z niego akt bardzo szczegól-nego rodzaju — akt bedacy normatywnym „kodeksem” organizacji i funkcjonowaniaSejmu, regulujacym te zagadnienia w sposób całosciowy, kompleksowy i harmonij-ny. Zadna bezposrednia ani posrednia zmiana regulaminu nie powinna powodowacutraty tego „kodeksowego” waloru. Na te własciwosc, polegajaca na jednolitoscii spójnosci regulaminu jako generalnego aktu normatywnego, warto spojrzec przezpryzmat praktyki polskiego powojennego parlamentu.

Konstytucjonalizm panstw demokratycznych wykształcił dwa zasadnicze typyregulacji materii dotyczacych parlamentu. Pierwszy, starszy, wykształcony w brytyj-skim systemie prawnym, polega na tym, iz materie dotyczace parlamentu — jegoorganizacji i procedury — regulowane sa wieloma aktami o róznym walorze praw-nym: ustawami, rezolucjami, precedensowymi rozstrzygnieciami przewodniczacego


izby, wreszcie — w szerokim zakresie — prawem zwyczajowym (por. na ten tematinteresujace uwagi w referacie przedstawiciela W. Brytanii, wygłoszonym w Pułtu-sku w 1994 r. na konferencji „Regulaminy a praktyka parlamentarna” i opublikowa-nym w tymze roku: R. Sands, Zasady i tryb postepowania w brytyjskiej tradycji par-lamentarnej, „Przeglad Sejmowy” nr 4, s. 40 i n.).

Drugi system regulacji prawnej materii dotyczacej parlamentu (charak-terystyczny dla Francji i Niemiec) polega na tym, iz całosc materii dotyczacych orga-nizacji i zasad działania parlamentu podzielono w zasadzie miedzy dwa podstawoweakty: konstytucje oraz regulamin izby (zapewniajac tym samym prymat prawa nadpraktyka), przy czym regulamin jest aktem generalnym, całosciowo normujacymsprawy organizacji i funkcjonowania izby.

Wykształcona w tradycji polskiego parlamentaryzmu zasada „monizmu” regu-laminowego nie była w praktyce w istocie podwazana. Sejm odstepował od wymo-gów regulaminu — mozliwosc odstepowania od zasad postepowania ustanowionychdla samego siebie nie budziła watpliwosci — czynił to jednak w formach nie narusza-jacych integralnosci tego aktu. Niekiedy sam regulamin przewidywał (i dzisiaj tezprzewiduje) mozliwosc odstapienia od zawartej w nim reguły w przepisanym trybie(np. mozliwosc stosowania postepowania w rózny sposób skróconego przy uchwala-niu ustaw). Gdy jednak odstapienie takie nie było przez regulamin przewidziane,Sejm podejmował wyraznie sformułowane uchwały, nie majace jednak generalnegocharakteru. W praktyce wielokrotnie miały miejsce wypadki rezygnacji przez Sejmz ustalonej regulaminem procedury; dochodziły one do skutku najczesciej w drodzeformalnie podjetych uchwał. Przykładem moga byc uchwały ustanawiajace — od-mienny od regulaminowego — tryb rozpatrzenia okreslonej ustawy ze wzgledu na jejszczególny charakter i doniosłe znaczenie społeczno-polityczne. Takie uchwałySejm podjał: 21 maja 1963 r., okreslajac tryb pracy komisji sejmowych nad projek-tem kodeksu cywilnego (Spraw. Sten. z 19. pos. Sejmu PRL III kad., szp. 40–41); 28czerwca 1963 r., okreslajac tryb pracy nad kodeksem rodzinnym i opiekunczym(Spraw. Sten. z 20. pos. Sejmu PRL III kad., szp. 42); 9 kwietnia 1968 r., okreslajactryb pracy nad kodeksem karnym (Spraw. Sten. z 19. pos. Sejmu PRL IV kad., szp.52–53); 15 kwietnia 1970 r., okreslajac tryb pracy nad kodeksem wykroczen (Spraw.Sten. z 7. pos. Sejmu PRL V kad., szp. 45–46).

Oto jak brzmiała (podobnie było w innych wypadkach) uchwała Sejmu w spra-wie rozpatrywania projektu kodeksu cywilnego:

„Sejm odsyła projekt Kodeksu cywilnego […] wraz z projektem Przepisówwprowadzajacych Kodeks cywilny […] do Komisji Wymiaru Sprawiedliwosci,z tym ze poszczególne czesci obu projektów beda przedmiotem dyskusji takze in-nych własciwych komisji sejmowych (tu wymieniono imiennie siedem komisji sta-łych — J.M.).

Wnioski wymienionych komisji zostana przekazane Komisji Wymiaru Spra-wiedliwosci, która po ich rozpatrzeniu omówi całosc obu projektów ustaw i złozySejmowi sprawozdanie o tych projektach, uwzgledniajac wnioski i poprawki przyje-te przez Komisje Wymiaru Sprawiedliwosci.


Sejm upowaznia Komisje Wymiaru Sprawiedliwosci do uchwalenia szczegóło-wego regulaminu prac komisyjnych nad projektem Kodeksu cywilnego. Regulaminpodlegac bedzie zatwierdzeniu przez Prezydium Sejmu”.

Analogicznie brzmiała uchwała Sejmu z dnia 9 kwietnia 1968 roku w sprawierozpatrywania kodeksu karnego i przepisów wprowadzajacych kodeks karny.

Tak wiec Sejm kierujac projekty ustaw-kodeksów (cywilnego, karnego, wykro-czen) do jednej ze swoich stałych komisji korygował jedynie sposób komisyjnychprac nad tymi projektami. Korekta ta miała incydentalny charakter (uzasadniony ran-ga i złozonoscia materii ustawowej) i bardzo ograniczony zakres (odnosiła sie domiedzykomisyjnych form pracy nad tymi aktami; nie była inkorporowana do teksturegulaminu), czego szczególnym wyrazem było nieopublikowanie tych uchwał Sej-mu w Monitorze Polskim. Te odstepstwa od regulaminowego trybu nie były dezapro-bowane w doktrynie, chociaz juz powołanie dla jednorazowego celu doraznych stru-ktur nie przewidzianych regulaminem, np. utworzenie doraznych zespołówmiedzykomisyjnych dla rozpatrzenia planu piecioletniego w 1971 roku, spotkało siez krytyka doktryny, budziło bowiem watpliwosci co do zgodnosci z regulaminem(por. Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Studium prawno-polityczne, pod red.A. Burdy, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdansk 1975, s. 258). Pojawiajace siew praktyce odstepstwa od regulaminu miały zatem bardzo ograniczony, epizodycznycharakter; korygujac tylko pewne waskie aspekty trybu wewnatrzparlamentarnegomiesciły sie jednak w ramach całego regulaminu, nie naruszajac jego jednosci i niepodwazajac zasad, którymi jest on spojony. Mozna uznac, iz podejmowane uchwałynie miały generalno-normatywnego charakteru.

Regulamin Sejmu w naszym systemie prawnym jest podstawowym generalnymaktem wykonawczym do konstytucji w dziedzinie organizacji i zasad działania Sej-mu i jako taki zdeterminowany jest trescia konstytucyjnych przepisów dotyczacychSejmu. Tresc przepisów Małej konstytucji, poswiecona bezposrednio Sejmowi,a w szczególnosci jego organizacji i funkcjonowaniu, nie jest bogata, ale mimo tojest o wiele bogatsza anizeli zawarta w konstytucji z 1952 r.

Z przepisów Małej konstytucji dotyczacych parlamentu mozna wyprowadzic na-stepujace wnioski:

1) Konstytucja nakazuje Sejmowi uchwalenie i posiadanie regulaminu, któryokreslac ma „szczegółowa organizacje i tryb pracy Sejmu”, a wiec wyklucza oparciedziałalnosci Sejmu na przypadkowym (kazuistycznym) postepowaniu.

2) Przepis konstytucyjny (art. 14 m.k.) akcentuje charakter regulaminu jako we-wnetrznego prawa izby, a zatem nie powinny w nim byc pomieszczane przepisy na-kładajace obowiazki na inne, pozasejmowe organy panstwa.

3) Konstytucja pozostawia Sejmowi wybór formy regulaminu, nie przesadzajac,iz ma to byc uchwała badz ustawa; wybór formy jest zatem kwestia praktyki.

4) Z konstytucji wynika, iz regulamin ma byc generalnym aktem normatywnymcałosciowo ujmujacym organizacje i funkcjonowanie izby; wydaje sie, iz konstytucyj-nemu znaczeniu pojecia regulaminu nie odpowiadałoby istnienie kilku aktów składa-jacych sie na regulamin, a wiec fragmentarycznie regulujacych funkcjonowanie izby


(np. akt regulujacy organizacje posłów, akt regulujacy organizacje komisji, akt regulu-jacy tryb głosowania itp.), jak równiez kilku równoległych aktów (regulaminów).

5) Konstytucja przewiduje regulamin jako akt całosciowo i kompleksowo regu-lujacy organizacje i procedure parlamentarna. Na podstawie jednolitego i spójnegoaktu (który moze zostac zmieniony w przewidzianym przepisami trybie) maja bycrozpatrywane i rozstrzygane wszystkie sytuacje wynikajace z pracy izby. Brak jestprzesłanek, aby uznac, iz dla rozpatrywania i rozstrzygania pewnych spraw mogłabybyc ustanowiona procedura odrebna niz okreslona w regulaminie. Wrecz przeciwnie,Mała konstytucja sama okresla sprawy, dla których rozpatrzenia stosuje sie pewnaspecjalna procedure; sprawami tymi w zakresie ustawodawstwa sa: a) projekt ustawykonstytucyjnej, b) projekt budzetu panstwa, c) pilny projekt ustawy. Dla rozpatrzeniawymienionych projektów i uchwalenia odpowiednich aktów ustawowych konstytu-cja przewiduje pewien tryb specjalny, rózniacy sie od zwykłego, stad regulamin kon-sekwentnie konkretyzuje taki, odmienny od zwykłego, tryb ustawodawczy dla tychaktów. Zauwazmy jednak, iz przepisy precyzujace ten tryb sa integralna czescia re-gulaminu, zachowuja wiec generalno-normatywny charakter. Z konstytucji wynikazatem, ze tryb wyjatkowy rozpatrywania projektów ustaw, odmienny od zwykłego,ustanawia sama konstytucja, tak wiec poza tym kregiem spraw wszystkie inne pro-jekty ustaw powinny byc rozpatrywane w pewnym jednolitym, jednakowym trybieustawodawczym. Wszak nawet wówczas, kiedy regulamin ustanawia tzw. tryb skró-cony, to odnosi sie on potencjalnie do „kazdego” projektu ustawy.

Istota regulaminu jest wyeliminowanie z działalnosci izby przypadkowosci,oparcie jej na stałych i przewidywalnych regułach postepowania, na zasadzie „rów-nosci i sprawiedliwosci”. Dostosowywanie trybu do rodzaju ustawy prowadziłoby dotworzenia kilku, a moze nawet kilkunastu „równoległych” regulaminów. Naszymzdaniem takie rozwiazanie wydaje sie wykluczac sama konstytucja. Jesliby uznac tenwniosek za trafny, to powstanie ustawy zgodnie z innym niz nakazany konstytucjaregulaminem mogłoby prowadzic do zakwestionowania proceduralnej legalnosciuchwalonego aktu w razie jego zaskarzenia do Trybunału Konstytucyjnego.

Przedłozony do zaopiniowania projekt uchwały Sejmu w sprawie postepowaniaz projektami kodeksów (k.k., k.p.k. i k.k.w.) co prawda nie wyłacza regulaminu Sej-mu z dnia 30 lipca 1992 r., a nawet zakłada (art. 1 projektu uchwały) jego stosowa-nie, proponuje jednak kilka rozwiazan rózniacych sie od procedury ustawodawczejprzewidzianej w „stałym” regulaminie Sejmu z 1992 roku. Procedura odnoszaca siedo aktów kodeksowych, ogłoszona w Monitorze Polskim, funkcjonowałaby w pew-nym zakresie (w czesci, w której wystepuja róznice) o b o k regulaminu. Róznicete nie sa zas bagatelne, dotykaja istoty postepowania ustawodawczego i zasad proce-duralnych, a wiec terminów, praw mniejszosci, sposobu rozpatrywania poprawekprzez komisje nadzwyczajna (np. art. 8 ust. 1 projektu: „po ich zaopiniowaniu przezRade Ministrów”!). Te róznice dotycza nie tylko aspektów organizacyjnych, jakw omawianych powyzej uchwałach Sejmu z lat 1963, 1968 i 1970, ale równiez wio-dacych zasad regulaminu, co moze prowadzic do problemów we współstosowaniuzasad regulaminu z 30 lipca 1992 r. i „regulaminu kodeksowego”.


Kodeksy, chociaz z materialnego punktu widzenia sa aktami szczególnymi, sajednak ustawami zwykłymi i konstytucja nie przewiduje dla projektów tego rodzajuaktów jakiejs wyjatkowej — odmiennej od regulaminowej — procedury rozpatrywa-nia przez parlament.

Sposobem rozwiazania problemu rozpatrywania projektów kodeksów w sposóbinny niz „regulaminowy” jest wkomponowanie przepisów odnoszacych sie do poste-powania z takimi projektami w tekst regulaminu Sejmu oraz utworzenie, na podsta-wie art. 20 regulaminu, komisji nadzwyczajnej, której Sejm — okreslajac cel, zasadyi tryb jej działania — nada pewien szczególny status, przy czym „zasady” te nie mogałamac ogólnych zasad regulaminowej procedury ustawodawczej. Wykładnia grama-tyczna art. 20 ust. 1 regulaminu prowadzi bowiem do wniosku, iz chodzi o zasadydotyczace działania jedynie komisji nadzwyczajnej. Sformułowanie „zasady i trybich działania”, zawarte w ust. 1 art. 20 regulaminu, oparte jest na koniunkcji, nie bu-dzi zatem watpliwosci, iz chodzi nie o jakies zasady „w ogóle”, ale o zasady działaniakonkretnej komisji nadzwyczajnej.

W konkluzji nalezy stwierdzic, iz proponowany projekt uchwały w sprawie roz-patrywania projektów ustaw kodeksowych moze zostac uznany za nie odpowiadaja-cy konstytucyjnej istocie i charakterowi regulaminu, trzeba zatem poszukiwac roz-wiazania, które — zaspokajajac potrzebe odmiennego postepowania z projektamikodeksów — pozostawałoby w zgodzie z przepisami konstytucyjnymi oraz tradycyj-nym pojeciem i istota regulaminu sejmowego.

Janusz Mordwiłko

3. O pojeciu „kodeks” i procedurze rozstrzygania o jego zakresie oraz w sprawie trybu nowelizacji kodeksów

Pojecie „kodeks” i procedura rozstrzygania o jego zakresie

Potrzeba wyjasnienia pojecia „kodeks” pojawiła sie wraz z wejsciem w zycienowego rozdziału 1b w dziale II regulaminu Sejmu, przyjetego 22 grudnia 1995 r.i ustanawiajacego odrebna procedure uchwalania kodeksów i ustaw wprowadzaja-cych kodeksy oraz ich zmian; w ten sposób pojecie „kodeks” stało sie pojeciemprawnym i jako takie winno zostac wyjasnione.

Kwestia ta nie jest jednak prosta, z czego zdawali sobie sprawe zarówno samiwnioskodawcy nowelizacji regulaminu, jak i cała izba sejmowa w trakcie jej uchwala-nia. W czasie pierwszego czytania projektu wnioskodawca wywodził, ze „kryteria za-liczenia ustaw do tej grupy (tj. do kodeksów — P.S.) nie sa wyrazne […] moga bycustawy, które nie nosza nazwy kodeksu, a w istocie rzeczy sa kodeksem (Spraw. Sten.z 67. pos. Sejmu II kad., s. 39). Wtórował mu w dyskusji przewodniczacy sejmowej


Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich takim stwierdzeniem: „sam termin «ko-deks» nie jest terminem jednoznacznym i wokół tego moga trwac spory. Natomiastintuicyjnie zazwyczaj wszyscy wiemy, o co chodzi i jakie ustawy kodeksami nazwie-my […] kodeksem jest taki akt prawny, który gromadzi w swoim zbiorze wszystkiealbo zdecydowana wiekszosc przepisów z danej dziedziny prawa” (tamze, s. 41).

Juz te wypowiedzi szkicuja zasadnicze trudnosci niniejszej opinii: pojecie „ko-deks” jest pojeciem materialnym, a nie formalnym: o uznaniu danej ustawy za ko-deks niekoniecznie musi swiadczyc taki własnie jej tytuł, wazne sa szczególna donio-słosc i szczególna konstrukcja ustawy.

Definicje słownikowe nie przynosza naturalnie rozwiazania tej kwestii, ale zwra-caja uwage na zwiazek „kodeksu” i „kodyfikacji”. Słownik jezyka polskiego pod red.W. Doroszewskiego (t. III, Warszawa 1961, s. 787 i 788) definiuje „kodyfikacje” ja-ko „usystematyzowanie i połaczenie przepisów prawnych z okreslonej dziedzinyw jedna całosc; ułozenie kodeksu”, a „kodeks” jako „usystematyzowany zbiór prze-pisów prawnych; dotyczy najczesciej całosci poszczególnych dziedzin prawa […]”.Wielka Encyklopedia Powszechna PWN (t. 5, Warszawa 1965, s. 687 i 688) wyjasnia„kodeks” jako „akt normatywny, […] stanowiacy zbiór przepisów regulujacychokreslone dziedziny stosunków społ.; zawiera przepisy usystematyzowane w wynikukodyfikacji i oparte na wspólnych zasadach”, a „kodyfikacje” — jako „zebraniew jednolita, usystematyzowana i oparta na wspólnych zasadach całosc przepisów za-wartych w róznych aktach prawnych, połaczone z odpowiednia zmiana ich trescii uchyleniem mocy obowiazujacej dotychczasowych przepisów w zakresie unormo-wanym w kodyfikacji. Rezultatem kodyfikacji jest powstanie kodeksu”. Te dwiesprawy wiaze równiez Mała encyklopedia prawa (Warszawa 1959, s. 237): kodeks to„akt ustawodawczy normujacy istotny odcinek zycia społecznego. Jakkolwiek podwzgledem formalnym kodeks ma zwykle postac ustawy lub dekretu, jest on wyzszaforma aktu ustawodawczego. Powstaje w drodze ujecia w jedna usystematyzowanacałosc wiekszej liczby przepisów czastkowych, normujacych szczegółowe zagadnie-nia lub zespoły zagadnien. Proces komasacji oddzielnych dotad przepisów nazywasie k o d y f i k a c j a. Nie jest to mechaniczne połaczenie ze soba wiekszej liczbyprzepisów w jeden. Z kodyfikacja łaczy sie bowiem koniecznosc usystematyzowaniaobowiazujacych dotad norm, ich nowelizacji i uproszczenia oraz uzupełnienia za-uwazonych luk. Na skutek kodyfikacji podstawowych gałezi prawa cały systemprawny staje sie bardziej przejrzysty i zrozumiały dla obywateli”.

Zacytujmy w koncu kilka okreslen, wystepujacych w polskiej nauce prawa. JuzS. Kutrzeba pisze: „Wieksza ustawe, złozona zwyczajnie z kilkuset, a nawet z kilkutysiecy artykułów (paragrafów), która w sposób wyczerpujacy reguluje pewna dzie-dzine prawa, nazywamy kodeksem lub kodyfikacja” (Wstep do nauki o prawie i pan-stwie, Kraków 1946, s. 14). Według J. Wiszniewskiego „W wyniku prac kodyfika-cyjnych powstaje tzw. kodeks, który jest usystematyzowanym zbiorem przepisówokreslonej dziedziny prawa” (Zarys encyklopedii prawa, wyd. 4, Warszawa 1966,s. 165). „Przy kodyfikowaniu norm prawnych koryguje sie zazwyczaj ich tresc, usu-wa sie istniejace miedzy nimi sprzecznosci, dazy sie do zharmonizowania zebranych


przepisów, do wypełnienia dostrzezonych luk” (tamze). J. Bafia (Zasady tworzeniaprawa, wyd. 2, Warszawa 1984, s. 129) pisze: „Kodyfikacje proponuje pojmowacjako szczególna forme tworzenia prawa, zwłaszcza ze wzgledu na całosciowe i wy-czerpujace uregulowanie danej gałezi prawa oraz wnoszace do jej rozwoju noweistotne wartosci. Wartosci te wyrazaja sie m.in. w stworzeniu przesłanki wiekszejspołecznej efektywnosci prawa”. Dla wspomnianego autora kodyfikacja jest najwyz-szym stopniem realizacji zasady kompleksowosci w tworzeniu prawa. Na zakoncze-nie warto zacytowac jeszcze H. Rota (Kształtowanie systemu prawa, t. III Wiez po-zioma systemu prawa, Acta Univ. Wratisl., Prawo CXXIV, Wrocław 1984),traktujacego bodaj najszerzej omawiane zagadnienie: „Przez kodeks […] w sensiescisłym (nie terminologicznym) nalezałoby rozumiec całosciowe badz wyczerpujace(zupełne) unormowanie […] jakiejs obszernej dziedziny zycia społecznego, w miej-sce wielu uchylonych (badz w sferze dotychczas nie unormowanej) aktów prawo-twórczych. […] Kodeks w proponowanym tutaj znaczeniu […] byłby […] systememprzepisów prawnych majacym cechy spójnosci, jednolitosci (niesprzecznosci) i zu-pełnosci w wyzszym stopniu niz «zwykłe» akty prawotwórcze” (s. 43 i 44). Tenzeautor przyznaje jednak, ze „okreslenie kodeksu nie jest ostre” (s. 45).

Wobec tych i wielu podobnych okreslen „kodeksu” z powodzeniem mozna jed-nak zastosowac uwage J. Bafii, ze wymóg spójnosci, niesprzecznosci, braku luk itp.winien odnosic sie w równej mierze do wszystkich ustaw; jezeli wiazemy go w spo-sób szczególny z kodeksami, to nie oznacza, iz inne ustawy moga byc np. wewnetrz-nie sprzeczne. Nie ulega jednak watpliwosci, ze wymogi spójnosci, niesprzecznoscii zupełnosci winny byc w pracach kodyfikacyjnych brane pod uwage ze szczególnymnatezeniem. Wynika to z p i e r w s z e j cechy charakterystycznej dla regulacjikodeksowej, tj. ze kodeksy normuja w zasadzie w całosci pewien istotny wycinekzycia społecznego, pewien powiazany wewnetrznie kompleks stosunków społecz-nych. Ten wycinek (segment, kompleks) to np. funkcjonowanie człowieka w rodzi-nie, funkcjonowanie człowieka w zakładzie pracy, sfera nietykalnych dla innych lu-dzi wartosci osobistych, sfera wspólnego uzytkowania pewnych dóbr publicznychitd. Mamy wiec kodeks rodzinny, kodeks pracy, kodeks karny, kodeks drogowy itd.Kryterium „istotnosci regulowanego wycinka” krzyzuje sie w kodeksach z innymkryterium — typu regulacji prawnej. W jednych kodeksach regulowane moga bycstosunki oparte na równorzednosci stron, w innych — na nierównorzednosci; pewnekodeksy maja charakter ius dispositivum, inne — ius cogens; mamy kodeksy prawamaterialnego i prawa procesowego, kodeksy prawa publicznego i prawa prywatnego.Rozmaite wskazane tu typy regulacji prawnej realizuja szczególne potrzeby „obrotuprawnego”, które nie maja jednak zasadniczego wpływu na konstruowanie kodeksóww tym sensie, azeby kodeksy dopuszczały jeden tylko typ regulacji.

Wskazujac na te zjawiska pragne stwierdzic, ze liczba mozliwych kodeksów niemusi odpowiadac liczbie tzw. gałezi prawa. Nie jest tak, ze moze byc tyle tylko kode-ksów, ile jest owych gałezi prawa. Przeczy temu np. funkcjonowanie w Polsce przezdługi czas kodeksu zobowiazan. Tworzenie gałezi prawa jest zabiegiem nauki prawa,


spełnia równiez istotne funkcje dydaktyczne. Tworzenie kodeksów jest natomiast for-ma działan legislacyjnych, dajaca spore szanse na powstanie „dobrego prawa”.

Pierwszym kryterium wyodrebniajacym kodeksy sposród ogółu regulacji ustawo-wej jest wiec całosciowa (kompletna, pełna) regulacja pewnego wycinka (segmentu)zycia społecznego, wydzielajacego sie obiektywnie z całosci tego zycia. Jest to kryte-rium materialne (tresciowe), jako takie nie zapewniajace stuprocentowej pewnoscirozgraniczenia, ale, jak sie wydaje, wystarczajace dla znakomitej wiekszosci sytuacji.Pewnym optimum regulacji normatywnej byłoby funkcjonowanie kodeksów w kazdejnormowanej, a wyodrebniajacej sie i istotnej sferze zycia społecznego. A wiec tylekodeksów, ile owych dziedzin zycia, a nie ile gałezi prawa. Poszczególne kodeksy niemusza byc zreszta jedynymi regulacjami prawnymi tych dziedzin (obok nich mogawystepowac takze dalsze regulacje, tzw. przepisy zwiazkowe, uchwalane w wynikuwystepowania pewnych specyficznych zapotrzebowan); kodeks winien byc jednak re-gulacja w danej dziedzinie podstawowa i najszersza.

D r u g a cecha regulacji kodeksowej jest szczególny charakter wspomnianejwyzej kompletnosci. Nie idzie tu jedynie o wyczerpujace uregulowanie wszystkichmozliwych w tej sferze sytuacji, „zasługujacych” na normatywne (tj. polegajace natworzeniu wiazacych reguł postepowania) ujecie. Chodzi równiez o stworzenie pew-nych ogólnych zasad tej regulacji; zasady te moga wyrazac takze wartosci, przyjeteprzez ustawodawce w podejmowanej regulacji kodeksowej. To dopiero te zasady be-da zespalac w całosc konkretne normy, to one pomoga rozwiazywac pozorne sprze-cznosci czy wypełniac luki. Mówiac bardziej obrazowo, kodeksy winny po prostumiec „czesc ogólna” i „czesc szczegółowa”, niekoniecznie oczywiscie tak nazwanei wydzielone w formalnej strukturze danego aktu ustawodawczego, ale w kazdym ra-zie jasno widoczne i czytelne. Mielibysmy wiec takze drugie kryterium wyodrebnia-nia kodeksów, tym razem o charakterze formalnym. Zasady kodeksowe powinny wy-pełniac taka funkcje („zasad” regulacji danej dziedziny zycia) równiez wobecdalszych, szczególnych regulacji, podejmowanych przez „przepisy zwiazkowe”.

Sadzic mozna, ze obie wymienione cechy sa dla odpowiedzi na postawiony tuproblem wystarczajace. Oczywiscie, dla pozytywnej klasyfikacji danego projektu ja-ko kodeksu musza one wystepowac łacznie. Sadze, ze stosujac te kryteria PrezydiumSejmu, działajac na podstawie art. 56l ust. 2 regulaminu, moze dokonac stosownychdecyzji klasyfikacyjnych. Naturalnie wazkie, acz nie przesadzajace, znaczenie miecbedzie równiez intencja projektodawcy, a w szczególnosci uzywanie przez niego ta-kiego własnie tytułu dla projektowanej regulacji. Jednakowoz brak takiego zatytuło-wania nie musi prowadzic do zdyskwalifikowania danego projektu jako regulacjitypu „kodeksowego”.

Tryb, w jakim winna nastapic nowelizacja kodeksu

Odpowiedzi w tej kwestii udziela art. 2 uchwały z dnia 22 grudnia 1995 r.w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt nowelizacjikodeksu karnego wpłynał przed dniem wejscia w zycie nowelizacji regulaminu,


przed tym dniem nie odbyło sie jednak pierwsze czytanie tego projektu. Dlatego tezdo dalszych prac nad projektem nalezy stosowac przepisy nowego rozdziału o poste-powaniu z projektami kodeksów.

Paweł Sarnecki

II. W SPRAWIE ZGODNOSCI Z ART. 2 UST. 2 MAŁEJ KONSTYTUCJINIEKTÓRYCH ROZWIAZAN PRAWNYCH, DOTYCZACYCH SKŁADANIA PRZEZ POSŁÓW I SENATORÓW OSWIADCZEN MAJATKOWYCH

Wykonanie przez ustawodawce obowiazku wypływajacego z art. 2 Małej kon-stytucji nie jest przedsiewzieciem łatwym z wielu powodów, m.in. z powodu trudno-sci interpretacyjnych, co dotyczy zwłaszcza ustepu pierwszego. Skale trudnosci, najakie natrafia sie podejmujac ustawowa regulacje kwestii wynikajacych z art. 2 m.k.,ukazuja poselskie zmagania zwiazane z tworzeniem ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r.o ograniczeniu prowadzenia działalnosci gospodarczej przez osoby pełniace funkcjepubliczne. Ustawa ta, chociaz obowiazuje od ponad trzech lat, nie jest łatwa w stoso-waniu, o czym swiadczy dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny trzech powszech-nie obowiazujacych wykładni jej przepisów. Kłopoty zwiazane z jej realizacja, w od-niesieniu do posłów i senatorów, były przedmiotem m.in. opinii prawnej BiuraStudiów i Ekspertyz sporzadzonej przeszło rok temu. Poniewaz opinia ta nie byłapublikowana, warto ja chyba przedstawic w okresie prac nad projektem ustawy o wy-konywaniu mandatu parlamentarnego, tym bardziej ze była wykorzystywana w tokubiezacej pracy Sejmu. Duza doze aktualnosci zachowuja przywołane w opinii refle-ksje posłów, wypowiadane w trakcie sejmowych prac nad projektem ustawyz 5 czerwca 1992 r.

Zadaniem opiniujacego jest odpowiedz na trzy pytania przedstawione w zlece-niu; odpowiedz na czwarte pytanie udzielona zostanie w odrebnej opinii. Pytania do-tyczyły nastepujacych kwestii:

1. Czy w swietle brzmienia art. 2 ust. 2 Małej konstytucji dopuszczalne jest na-łozenie na posłów i senatorów obowiazku corocznego składania oswiadczen o ichstanie majatkowym?

2. Czy bedzie zgodne z przepisami art. 2 ust. 2 Małej konstytucji nałozenie naposła obowiazku składania oswiadczen o stanie majatkowym, obejmujacych majatekwspólnoty małzenskiej oraz majatek odrebny współmałzonka (konkubenta)?

3. Czy dopuszczalne jest, w swietle przepisów Małej konstytucji oraz innychustaw, nałozenie na współmałzonka (konkubenta) obowiazku składania oswiadcze-nia o jego stanie majatkowym (takze o majatku odrebnym) marszałkowi Sejmu?

Pewien zakres tresci art. 2 Małej konstytucji poruszaja: ustawa z dnia 5 czerwca1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalnosci gospodarczej przez osoby pełniace


funkcje publiczne oraz trzy uchwały Trybunału Konstytucyjnego, ustalajace po-wszechnie obowiazujaca wykładnie niektórych jej przepisów. W doktrynie interpre-tacja tego przepisu konstytucyjnego nie znajduje szerszego odzwierciedlenia (niecoszersze rozwazania zob. P. Sarnecki, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospoli-tej Polskiej, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1995).

Ad 1. Art. 2 Małej konstytucji jest wyrazem niezwykle waznej dla panstwdemokratycznych idei sprawowania funkcji panstwowych jako spełniania swoistejsłuzby (narodowej, społecznej), dajacej przede wszystkim satysfakcje moralna i oby-watelska. Pełnienie tych funkcji nie moze byc traktowane jako zródło znaczacychkorzysci osobistych, głównie, ale nie tylko, materialnych. Wiaze sie z tym jeszczeinne przesłanie, ze ta słuzba w swoisty sposób nobilituje, czyni z osoby ja sprawuja-cej przedstawiciela panstwa bedacego „wspólnym dobrem wszystkich obywateli”.Rzutowac to ma takze na wszystkie sfery jej zycia, poza sfera scisle osobista. Osobataka winna rozwijac samokontrole i baczyc, aby jej zachowanie „pozostawało w zgo-dzie” ze sprawowana funkcja publiczna. Dotyczy to zwłaszcza podejmowania zajeczarobkowych przynoszacych dochód, ale nie tylko; dotyczy to takze angazowania siew działalnosc społeczna na rozmaitych polach. Oczywiscie nie chodzi o wymógdziałan zgodnych z prawem, ten bowiem jest oczywisty i nie musi byc odrebnie for-mułowany. Taka wizje idei mieszczacej sie w art. 2 m.k. wyraził Trybunał Konstytu-cyjny w uchwale z 13 kwietnia 1994 r. (sygn. W.2/94) stanowiac, iz „zasadnicze zna-czenie przypisac nalezy charakterowi mandatu przedstawicielskiego jakodobrowolnej słuzby publicznej, polegajacej m.in. na przyjeciu przez mandatariuszadodatkowych obowiazków, od których wolni sa pozostali obywatele”; podobnie pisałTK o urzednikach panstwowych w uchwale z 11 stycznia 1995 r. (sygn. W.17/94).Znaczenie konstytucyjnej zasady (i wartosci) okreslonej w art. 2 m.k. dla interpreta-cji innych przepisów konstytucyjnych (i wynikajacych z nich wartosci) podkreslaustrojodawca w samej systematyce Małej konstytucji. Artykuł drugi pomieszczonyjest, jako jeden z dwóch, w rozdziale pierwszym Małej konstytucji, zatytułowanym„Zasady ogólne”. Tym drugim, obok art. 2, przepisem konstytucyjnym, stanowiacym„zasade ogólna”, jest art. 1, który okresla niezwykle wazna zasade organizacji apara-tu panstwowego — zasade podziału władz. Takie pomieszczenie art. 2 w Małej kon-stytucji nasuwa watpliwosci, czy jest on przepisem „wyjatkowym” w stosunku doprzepisów konstytucyjnych okreslajacych prawa i wolnosci obywatelskie, a zatemczy do jego wykładni mozna odniesc interpretacyjne reguły własciwe dla okresleniarelacji miedzy „wyjatkiem a ogółem”. Jako przepis o charakterze „wyjatku” postrze-ga go P. Sarnecki piszac: „Naturalnie, art. 2 i rozwijajace go ustawy sa pewnym ogra-niczeniem wolnosci obywatelskich. Jako wiec wyjatek winny byc interpretowane za-wezajaco” (P. Sarnecki, op. cit., s. 5).

Pozostawiajac na uboczu trudne do okreslenia kwestie, majace znaczenie dlazakresu tresciowego ustepu 1 art. 2 m.k., skoncentrujemy uwage na ustepie drugimtegoz artykułu. Ustep ten powołuje do zycia nowa instytucje, dotychczas w polskimprawie konstytucyjnym nie wystepujaca — obowiazek składania oswiadczen o stanie

W sprawie zgodnosci z art. 2 ust. 2 Małej konstytucji niektórych rozwiazan prawnych… 97

majatkowym przez osoby, o których stanowi ustep 1. Wiaze sie ona o tyle z materiaust. 1, ze stanowi jeden ze sposobów eliminowania „nie dajacej sie pogodzic” dzia-łalnosci na płaszczyznie chyba najistotniejszej, tj. materialnej. Składanie oswiadczeno stanie majatkowym przed objeciem stanowiska i po jego opuszczeniu jest czestopraktykowane we współczesnych systemach prawnych panstw demokratycznych(chodzi tu o stwierdzenie, czy okres wykonywania funkcji publicznej wpłynał nazmiane stanu majatkowego). Według Małej konstytucji obowiazek ten odnosi sie dotych samych osób, do których adresowany jest ust. 1. Przepisowi temu daleko jednakdo kompleksowosci. Nie okreslono, komu oswiadczenia takie maja byc składane,jakie sa skutki niezłozenia oswiadczenia, a zwłaszcza jakie sa skutki duzych róznic(oczywiscie in plus) miedzy stanem poczatkowym a stanem koncowym. Pewne ele-menty konkretyzacji tego przepisu konstytucyjnego, w istocie jedynie w odniesieniudo posłów i senatorów, zawiera ustawa z 5 czerwca 1992 r. (art. 6), sa to wszakzejedynie elementy, opinia z listopada 1994 roku w tej sprawie ukazuje bowiem, jakdalece regulacja ustawowa jest takze niepełna.

Ustep 2 art. 2 Małej konstytucji nakazuje składanie oswiadczen majatkowychprzez osoby wskazane w ustepie 1 (a wiec takze posłów i senatorów) „na poczatkui na koncu kadencji lub przed objeciem stanowiska i po jego opuszczeniu”. Tenkonstytucyjny obowiazek stanowi minimum, które nie moze byc przez ustawe za-wezane, nie oznacza to jednak, iz ustawa (do której art. 2 odsyła) nie moze obo-wiazku tego skonkretyzowac poprzez okreslenie terminów, w których oswiadcze-nia musza byc składane, a nawet ustalic, iz maja byc one składane periodycznie(np. co roku) w przewidzianym w art. 2 ust. 2 okresie. Taka konkretyzacja przepisukonstytucyjnego (art. 2 ust. 2 m.k.) przez ustawe nie powoduje jej sprzecznosciz trescia art. 2 ust. 2 m.k.; byc moze nawet takie periodyczne sprawozdania pełniejrealizowałyby załozony przez ustrojodawce w art. 2 m.k. cel, tj. kontrole opiniipublicznej nad całokształtem aktywnosci posła i senatora. Ustawa z dnia 5 czerwca1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalnosci gospodarczej przez osoby pełnia-ce funkcje publiczne (uchwalona przed wejsciem w zycie Małej konstytucji) prze-widuje w art. 6 ust. 3 periodycznosc składania oswiadczen o stanie majatkowym;postanowienie to do tej pory nie było kwestionowane z punktu widzenia zgodnosciwymienionego ustepu z Mała konstytucja, która weszła w zycie pół roku pózniejniz ustawa.

Ad 2. Sposób ewentualnej regulacji tej kwestii okresla brzmienie art. 35 proje-ktowanej ustawy o wykonywaniu mandatu, który stanowi: „Oswiadczenie winno za-wierac informacje dotyczace majatku objetego wspólnoscia majatkowa małzenskaoraz majatku odrebnego małzonków”.

W mysl art. 2 ust. 2 m.k. poseł (senator) ma składac oswiadczenia majatkowe „oswoim stanie majatkowym”. Jezeli poseł (senator) jest osoba nie pozostajacaw zwiazku małzenskim, jego majatkowa sytuacja wydaje sie z prawnego punktu wi-dzenia jednoznaczna — ma on złozyc oswiadczenie „o swoim” stanie majatkowym.Jakie natomiast obowiazki moze nałozyc ustawa na posła (senatora) w zakresie reali-


zacji art. 2 ust. 2 m.k. wówczas, gdy pozostaje on w zwiazku małzenskim? W swietleustawy z dnia 25 lutego 1964 r. — Kodeks rodzinny i opiekunczy w czasie obowia-zywania ustroju wspólnosci ustawowej wystepuja trzy masy majatkowe: majatek od-rebny meza, majatek odrebny zony, wspólny majatek. Przepisy kodeksu rodzinnegoi opiekunczego okreslaja zasady powstawania tych trzech majatków, sposób ichprzekształcania (tzw. przesuniecia majatkowe) oraz ustanie wspólnosci majatkowejw czasie trwania małzenstwa. Wiez majatkowa, jaka powstaje pomiedzy osobamizawierajacymi zwiazek małzenski, prowadzi do wniosku, iz obowiazek złozeniaoswiadczenia przez posła (senatora) o „swoim stanie majatkowym” obejmuje jegomajatek odrebny oraz majatek wspólny małzonków. Wszak § 1 artykułu 32 kodeksurodzinnego i opiekunczego stanowi: „Dorobkiem małzonków sa przedmioty majat-kowe nabyte w czasie trwania wspólnosci ustawowej przez oboje małzonków lubjednego z nich”, a § 2 zawiera stwierdzenie: „W szczególnosci stanowia dorobekmałzonków […] dochody z majatku wspólnego, jak równiez z odrebnego majatkukazdego z małzonków”.

Kodeks rodzinny i opiekunczy zawiera m.in. regulacje stosunków majatko-wych miedzy małzonkami badz miedzy małzonkami a osobami trzecimi; jest toregulacja przynalezna do sfery prawa prywatnego. Ustawa o wykonywaniu manda-tu przedstawicielskiego jest aktem prawnym ze sfery prawa publicznego; okreslacma ona prawa i obowiazki członków parlamentu w zwiazku z wykonywaniemprzez nich obowiazków publicznych. Ustawodawca, konkretyzujac postanowieniaart. 2 ust. 2 m.k., zwiazany jest trescia przepisu konstytucyjnego, a nie ustawowaregulacja kodeksu rodzinnego i opiekunczego. Dla tresci postanowien ustawyo wykonywaniu mandatu zasadnicze znaczenie ma zatem art. 2 m.k., a nie ustawaregulujaca prywatna sfere stosunków miedzy małzonkami. Oczywiscie, chcac za-chowac spójnosc ustawodawstwa, prawodawca, kiedy stanowi o sposobie wykony-wania mandatu, nie moze zmieniac kodeksowych regulacji dotyczacych przekształ-cania lub wyłaczenia wspólnosci ustawowej. Ale ustawa, konkretyzujaci rozwijajac bardzo powsciagliwy w tresci art. 2 ust. 2 m.k., moze rozszerzac albozwezac zakres niektórych obowiazków obywateli, w tym małzonków, np. dotycza-cych informowania o ich majatkach odrebnych. Przymiotem ustawy jest mozliwoscregulowania (w ramach przepisów konstytucyjnych) w nieograniczonym zakresiepraw i obowiazków obywateli. Konstrukcja prawna uwzgledniania majatku odreb-nego znana jest polskiemu prawu w rozliczeniach podatkowych. Małzenstwo ko-rzystajace z mozliwosci wspólnego opodatkowania sie ma obowiazek wykazania,we wspólnym zeznaniu podatkowym, nie tylko majatku wspólnego, ale takze do-chodów z majatków odrebnych.

Ranga ustrojowa konstytucyjnej zasady ogólnej sformułowanej w art. 2 m.k.oraz cel tego przepisu pozwalaja skonstatowac, iz nałozenie na posłów (senatorów)w drodze ustawy obowiazku informowania o majatku odrebnym współmałzonka niemogłoby zostac podwazone konstytucyjna zasada równosci obywateli, ta bowiemwartosc konstytucyjna, pomieszczona w rozdziale konstytucji zawierajacym przepi-sy szczegółowe, musiałaby ustapic ogólnej zasadzie wyrazonej w art. 2 m.k. Zasada

W sprawie zgodnosci z art. 2 ust. 2 Małej konstytucji niektórych rozwiazan prawnych… 99

ta doznaje wsparcia w art. 79 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych,okreslajacym szczególna role małzenstwa i rodziny w polskim systemie prawnym.W swietle zatem nakazu płynacego z art. 2 ust. 2 m.k. ustawodawca moze nałozyc naposła (senatora) obowiazek informowania o jego stanie majatkowym, która to infor-macja, z woli tegoz ustawodawcy, obejmowałaby majatek wspólny małzonków i ma-jatek odrebny współmałzonka.

Szczególna rola, jaka ma spełniac instytucja prawna ustanowiona w art. 2 m.k.,tj. przeciwdziałanie korupcji osób pełniacych funkcje publiczne, podkreslona syste-matyka konstytucji (miejscem w niej art. 2), zobowiazuje ustawodawce do takiegojej uformowania, aby załozony w konstytucji cel został osiagniety. Pominieciew ustawie obowiazku informowania w oswiadczeniu o majatku odrebnym współ-małzonka pozwalałoby z łatwoscia omijac ustanowiony w art. 2 m.k. wymóg, depre-cjonujac cała instytucje konstytucyjna.

Ostateczna decyzja co do zakresu obowiazku przedkładania przez posłów (sena-torów) oswiadczen o stanie majatkowym nalezy wszakze do ustawodawcy.

Ad 3. Dostrzegajac mozliwosc, w swietle art. 2 ust. 2 m.k., nałozenia ustawa naposła (senatora) obowiazku składania oswiadczen majatkowych, obejmujacych takzemajatek odrebny współmałzonka, trudno nie zauwazyc sporych komplikacji fakto-graficznych i jurydycznych, jakie pociaga za soba takie rozwiazanie ustawowe. Ichzalazek został zasygnalizowany juz w tresci pytania numer 3, pomieszczonego w zle-ceniu przewodniczacego Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich. Komplikacjete moga prowadzic do tamowania i utrudniania procesu składania i kontroli oswiad-czen majatkowych oraz do niekorzystnego wpływania na motywacje aktywnych spo-łecznie jednostek, chcacych kandydowac do parlamentu.

Odpowiedz na pytanie, czy dopuszczalne jest nałozenie na współmałzonka obo-wiazku składania marszałkowi Sejmu oswiadczenia o stanie majatkowym (takzeo majatku odrebnym), musi byc negatywna. Art. 2 ust. 2 stanowi (czytany wrazz ustepem pierwszym), iz oswiadczenia o stanie majatkowym składaja „posłowiei senatorowie”. Obowiazek ten spoczywa na posłach i senatorach imiennie wybra-nych do własciwej izby parlamentu. Kategoryczne brzmienie przepisu konstytucyj-nego i istota oswiadczen (osobisty ich charakter) wydaja sie zdecydowanie elimino-wac właczenie (nawet w drodze ustawy) osób trzecich do procesu składania tychoswiadczen. Maja to byc oswiadczenia posłów i senatorów, a nie oswiadczenia skła-dane w ich imieniu (przez pełnomocników) badz współmałzonków, nawet gdy cho-dzi o informacje dotyczace majatku odrebnego współmałzonka. Nałozenie obowiaz-ku składania takich oswiadczen przez współmałzonków posłów (senatorów) byłoby,naszym zdaniem, niezgodne z art. 2 m.k., jako ze prowadziłoby do ingerencji w kon-stytucyjne prawa i wolnosci współmałzonków. Wiez majatkowa miedzy małzonkaminie moze stanowic podstawy do nałozenia na współmałzonka obowiazku informowa-nia przez niego o swoim majatku odrebnym w sytuacji, gdy jest co prawda małzon-kiem posła, ale sam nie pełni zadnej funkcji publicznej, a przede wszystkim nie jestposłem ani senatorem.


Odpowiedzi na postawione w zleceniu pytania sa zatem nastepujace:

1. W swietle art. 2 ust. 2 m.k. dopuszczalne jest nałozenie przez ustawe obo-wiazku corocznego składania oswiadczenia majatkowego przez posła (senatora).

2. W swietle art. 2 ust. 2 m.k. dopuszczalne jest nałozenie przez ustawe na posła(senatora) obowiazku składania oswiadczen o stanie majatkowym, obejmujacychmajatek wspólnoty małzenskiej oraz majatek odrebny współmałzonka.

3. W swietle art. 2 m.k. niedopuszczalne jest nałozenie przez ustawe na współ-małzonka posła obowiazku składania marszałkowi Sejmu oswiadczenia o stanie ma-jatkowym (takze o majatku odrebnym).

Janusz Mordwiłko

III. W SPRAWIE MOZLIWOSCI ZACHOWANIA MANDATU PRZEZ POSŁA,POWOŁANEGO NA STANOWISKO WICEPREZESA NIK

Zasada niepołaczalnosci mandatu poselskiego (incompatibilitas) ustalona jestzasadniczo w art. 8 m.k., a takze w art. 31. Obejmuje ona stanowiska Prezydenta RP,sedziów TK, TS i SN, prezesa NBP, Rzecznika Praw Obywatelskich, prezesa NIK,ambasadora oraz wojewody. Głównymi motywami, uzasadniajacymi wprowadzenietej instytucji, sa badz zasada podziału władzy (to wyjasnia incompatibilitas wobecprezydenta, sedziów, ambasadorów i wojewodów), badz tez ewentualna podległoscdanego organu wobec Sejmu, ta sama osoba nie moze byc bowiem członkiem organunadrzednego i organu podporzadkowanego (przypadek NIK i RPO).

Niektóre z osób, pełniacych wymienione w art. 8 m.k. funkcje panstwowe, majaswoich ustawowych zastepców, których oficjalnymi nazwami sa „wiceprezes” (NIKi NBP) i „wicewojewoda”. Tworzenie stanowisk zastepcy piastuna okreslonego or-ganu panstwowego — czy to kolegialnego, czy kolektywnego (zbiorowego), czy tezjednoosobowego — jest w Polsce od dawna utrwalona, chetnie i szeroko stosowanapraktyka ustawodawcy. Dosc wskazac na „wicemarszałków”, róznych „wicepreze-sów”, „wiceprzewodniczacych”, „wiceministrów”, „wicewojewodów”, „wiceprezy-dentów” (np. miast) itd. Uzywanie tego rodzaju nazw wystepuje wiec w rozmaitychrodzajach stanowisk.

Okreslenie „wice-”, choc nigdzie legalnie nie zdefiniowane, jest jednak rozumia-ne w jezyku prawniczym nader jednoznacznie. Oznacza organ lub stanowiskow szczególny sposób powiazane z organem lub stanowiskiem noszacym identycznanazwe, ale bez prefiksu „wice-”. W czysto słownikowym znaczeniu prefiks ten ozna-cza „zastepce”, a znaczenie to potwierdzone jest w tych przepisach prawnych, w któ-rych ze wzgledów jezykowych nie siega sie do tego przedrostka. Nie ma wiec juz np.

W sprawie mozliwosci zachowania mandatu przez posła, powołanego na stanowisko… 101

„wicewójta”, „wiceburmistrza” czy „wiceszefa”, a sa „zastepca wójta”, „zastepcaburmistrza” i „zastepca szefa”.

„Zastepca” czy „wice-” we wszystkich tych sytuacjach jest osoba, która wyreczapiastuna organu własciwego w całkowitym lub czesciowym zakresie jego kompeten-cji, nie posiadajac w istocie odrebnego, własciwego jedynie dla siebie, zakresu działa-nia. Przepisy prawne moga w sposób rozmaity rozwiazywac sytuacje, w którychzastepca przejmuje kompetencje piastuna organu własciwego, i stosownie do tego sy-tuacje rozmaitych „wice-” moga sie róznic miedzy soba. Ale nie moze byc — moimzdaniem — sytuacji, w których okreslony „wice-” nigdy nie przejmowałby takichkompetencji, natomiast, noszac taki tytuł, wyposazony byłby przez przepisy prawnew jakies odrebne, wyłacznie sobie własciwe, kompetencje. W szczególnosci nie znaj-dziemy ich, co do wiceprezesów NIK, w ustawie z 23 grudnia 1994 r. o NajwyzszejIzbie Kontroli (a takze we wczesniejszych ustawach o NIK). Zasadniczy jej przepis,odnoszacy sie do wiceprezesów NIK, to art. 21 ust. 3, wg którego zastepuja oni „wrazie potrzeby” prezesa NIK, gdy ten ostatni „wyznaczy” do tego któregos z nich.

Powyzszy układ kompetencyjny ma swój odpowiednik takze w strukturze statusuprawnego osoby pełniacej ustawowa funkcje zastepcy („wice-”). Jest on alter ego oso-by pełniacej funkcje organu własciwego i, wobec tego, zasadniczo wszelkie wymogi— dotyczace np. kwalifikacji do zajmowania tego urzedu oraz, co w tym miejscu jestszczególnie wazne, statusu prawnego w trakcie spełniania funkcji (por. tez art. 86ustawy) — sa identyczne. Inny jest natomiast z reguły tryb powoływania i odwoływa-nia. Wsród elementów statusu prawnego czołowe miejsce zajmuje sprawa niepoła-czalnosci. Z powyzszego wiec wywodu, majacego poniekad charakter wykładnisystemowej, wynika, ze na pytanie o mozliwosc zachowania mandatu nalezy odpo-wiedziec negatywnie. Poniewaz art. 8 m.k. zabrania łaczenia mandatu poselskiegoz funkcja prezesa NIK, dotyczy to równiez wiceprezesów jako jego alter ego.

Powyzsza analiza systemowa moze byc poparta równiez wykładnia funkcjonal-na. Uzasadnieniem dla wprowadzenie incompatibilitas miedzy mandatem poselskima funkcja prezesa NIK jest fakt, ze NIK podlega Sejmowi (art. 35 ust. 1 konstytucji),a prezes NIK „odpowiada przed Sejmem za jej działalnosc” (art. 13 ustawy o NIK).Zachodzi wiec — byc moze czysto teoretyczne — niebezpieczenstwo, ze Sejm, ma-jacy w swym składzie prezesa NIK, nie realizowałby w sposób w pełni własciwyposzczególnych uprawnien, wynikajacych z tej podległosci (np. zlecania kontroli czyoceny uwag NIK co do wykonania budzetu), a na egzekwowaniu przez Sejm odpo-wiedzialnosci wobec prezesa NIK mógłby zawazyc takze jego głos, np. podczas gło-sowania nad odwołaniem lub pociagnieciem do odpowiedzialnosci przed TS. Ponie-waz zas moga zajsc sytuacje, w których za działalnosc NIK odpowiadac bedzie przedSejmem, w miejsce prezesa NIK, jej wiceprezes (nie dotyczy to odpowiedzialnosciprzed TS), to gdyby z kolei on był wówczas posłem, odzyłyby mutatis mutandiswszystkie powyzsze argumenty funkcjonalne, przemawiajace za niedopuszczalno-scia takiego rozwiazania.

Co wiecej — sa one nawet w takiej sytuacji jakby pogłebione. Wyobrazmy sobie,ze Sejm, majacy w swym składzie wiceprezesa NIK, wykorzystuje swa konstytucyjna


nadrzednosc nad NIK — np. odwołuje prezesa NIK, rozpatruje i ocenia jego sprawo-zdania — a komisja sejmowa, w której składzie znajduje sie ów wiceprezes, zechceskierowac do prezesa NIK dezyderat czy projekt rezolucji. Takie sytuacje oznaczałybyprzeciez współwystawianie oceny prezesowi NIK przez jego podwładnego i najbliz-szego współpracownika! Byłoby to rozwiazanie wysoce niewłasciwe. Nadaje to argu-mentom funkcjonalnym za niepołaczalnoscia dodatkowy ciezar gatunkowy.

Za niepołaczalnoscia mandatu poselskiego ze stanowiskiem wiceprezesa NIKprzemawiaja takze — choc moze najsłabiej — argumenty z zakresu wykładni jezy-kowej. Rzeczywiscie, art. 8 m.k. nie formułuje wyraznie zakazu w tej materii, a ogra-niczen tego typu nie nalezy domniemywac. Pozycja „zastepcy” („wice-”) jest jednakszczególna i — moim zdaniem — jest on objety tym zakazem przez wymienienie tamorganu własciwego. Tak wiec okreslenie „prezes” nalezy rozumiec jako „prezes i wi-ceprezesi”, okreslenie „wojewoda” — jako „wojewoda i wicewojewodowie” itd. Satakze pewne dalsze argumenty pozytywne o charakterze jezykowym. Wprost do wi-ceprezesów NIK, poprzez art. 21 ust. 4 ustawy o NIK, stosuje sie zakaz — z art. 19tej ustawy — pełnienia przez nich „funkcji publicznej”, a za taka niewatpliwie fun-kcja posła musi byc uwazana. Zwraca równiez w tym kontekscie uwage art. 74 ust. 2ustawy o NIK, wg którego pewne kategorie pracowników NIK, o randze bezposred-nio nizszej niz wiceprezesi (por. art. 66), „w przypadku uzyskania mandatu” posel-skiego uzyskuja ex lege bezpłatny urlop z NIK na czas wykonywania mandatu. Jestto notabene znakomite potwierdzenie powyzszej wykładni funkcjonalnej. Mamywiec sytuacje, w której z mocy m.k. nie wolno piastowac mandatu poselskiego pre-zesowi NIK, a z mocy ustawy o NIK nie piastuja go czynni pracownicy NIK o ran-dze nizszej niz wiceprezesi. Czy w takiej sytuacji rzeczywiscie mozna utrzymywac,ze obowiazujace prawo dopuszcza, przez przemilczenie, wyjatek w postaci wicepre-zesów NIK, nie bardzo wiedziec czym uzasadniony?

Z całosci powyzszych wywodów wynika wiec, ze co prawda poseł moze bycpowołany na stanowisko wiceprezesa NIK, ale chcac sprawowac te funkcje winienzłozyc mandat poselski. (Wkrótce po napisaniu tej opinii została wydana uchwałaTK, sygn. akt W.11/95, ustalajaca niedopuszczalnosc łaczenia stanowiska wicepreze-sa NIK ze sprawowaniem mandatu posła lub senatora — przyp. red.).

Paweł Sarnecki

IV. W SPRAWIE INTERPRETACJI ZWROTU „ZACHOWANIE NIE ODPOWIADAJACE GODNOSCI POSŁA”

1. Regulamin Sejmu normujac dyscyplinarna odpowiedzialnosc posłów obejmujenia zachowania nie odpowiadajace „godnosci posła” (art. 72 ust. 1). Nalezy zatem przy-jac, iz istnieje pewne ogólne pojecie „godnosci posła”, a wszelkie zachowania nie odpo-wiadajace temu pojeciu sa zakazane i podlegaja odpowiedzialnosci dyscyplinarnej.

W sprawie interpretacji zwrotu „zachowanie nie odpowiadajace godnosci posła” 103

Przepisy nie definiuja pojecia „godnosc posła”, a wiec — niezaleznie od intui-cyjnych skojarzen — nie da sie precyzyjnie wyznaczyc jego zakresu przedmiotowe-go. Byc moze pewna wskazówka interpretacyjna beda w przyszłosci uchwały Prezy-dium Sejmu oraz opinie Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich podejmowane,przy rozpatrywaniu zarzutu z art. 72 ust. 1, dla konkretnych, kazuistycznych wypad-ków. Nalezy przy tym wyrazic poglad, iz z cała pewnoscia pozadane byłoby ustalenieprzez Prezydium Sejmu — w ramach uprawnien z art. 13 ust. 1 pkt 5 — wykładnipojecia „godnosc poselska”. Interpretacje te mozna ujac w forme rozwinietych zasadetyki poselskiej, przyjmujac za wzór rozwiazania znane innym panstwom (np. Niem-cy, USA).

2. Zwrot „zachowanie nie odpowiadajace godnosci posła” nalezy rozumiecprzede wszystkim przedmiotowo, jako zachowanie zwiazane z pełnieniem zaszczyt-nej funkcji (roli społecznej) — przedstawiciela, którego suweren legitymował dosprawowania władzy.

Piastowanie godnosci poselskiej wyznaczaja reguły zachowania ustanowione dlaposłów w ramach katalogu ich praw i obowiazków, okreslone w wielu aktach praw-nych, poczawszy od Małej konstytucji, przez ordynacje wyborcza, ustawe poselsko--senatorska, ustawe o ograniczeniu prowadzenia działalnosci gospodarczej przezosoby pełniace funkcje publiczne, po regulamin Sejmu, by poprzestac na najwazniej-szych.

Nie podejmujac sie stworzenia katalogu działan i zaniechan wypełniajacych za-kres przedmiotowy analizowanego zwrotu, nalezy wyraznie podkreslic, ze kazde za-chowanie posła zarówno contra legem (wbrew prawu), jak i praeter legem (obokprawa) musi podlegac jednoznacznej ocenie jako nie odpowiadajace godnosci posła.Stad wiekszosc przywołanych wyzej aktów prawnych zawiera przepisy o charakterzerepresyjnym, regulamin Sejmu natomiast — o charakterze dyscyplinujacym.

Koncepcja mandatu wolnego chroni posła od odpowiedzialnosci prawnej przedwyborcami (zakaz odwołania), nie pozbawia ich natomiast gwarancji dla egzekwo-wania odpowiedzialnosci politycznej w formie niewybrania — pozbawienia mozli-wosci sprawowania godnosci poselskiej — do Sejmu kolejnej kadencji.

Watpliwe merytorycznie jest wyłacznie podmiotowe rozumienie pojecia „god-nosc poselska”. Oznaczałoby ono, ze poseł posiada atrybuty jakichs swoiscie pojmo-wanych: dumy, honoru, poczucia czy swiadomosci własnej wartosci, szacunku dlasamego siebie — odmiennych od godnosci zwykłego człowieka. Interpretacja takaprowadziłaby ad absurdum; opierajac sie na niej mozna by przeciez skatalogowacgodnosc w zaleznosci od pełnionych stanowisk (ministra, premiera), funkcji (mar-szałek Sejmu) czy tytułów (doctor honoris causa).

Tymczasem godnosc, z jej odpowiednikiem ujetym w prawie cywilnym jako„czesc”, została zaliczona do dóbr osobistych, podlegajacych ochronie w mysl art. 23i 24 kodeksu cywilnego. Ochrona ta moze równiez przybrac forme okreslona przezkodeks karny, jezeli naruszenie czci jest konsekwencja popełnionego przestepstwa(najczesciej zniesławienia albo pomówienia — art. 178).


Nie ulega watpliwosci, ze piastowanie mandatu poselskiego to powód do dumyi szczególny honor. Jednoczesnie ewentualne zarzuty, które moga dotyczyc zacho-wan nie odpowiadajacych godnosci posła, musza pozostawac w immanentnymzwiazku z funkcja (realizowaniem praw i pełnieniem obowiazków) przedstawiciela.

3. Przykłady zachowan ocenianych negatywnie w kontekscie pojecia „godnosciposelskiej” to:

— naduzywanie wolnosci słowa w wypowiedziach na forum izby, w jej orga-nach, a takze poza Sejmem, z połozeniem szczególnego nacisku na tzw. zwroty nie-parlamentarne,

— zachowania obstrukcyjne, majace na celu utrudnienie badz uniemozliwieniefunkcjonowania Sejmu lub jego organów,

— wykorzystywanie mienia panstwowego (biura poselskiego, jego wyposaze-nia i srodków finansowych przeznaczonych na jego utrzymanie) do prowadzenia np.działalnosci gospodarczej we własnym imieniu,

— uzaleznianie podjecia czynnosci lezacej w kompetencji posła od otrzymaniakorzysci majatkowej lub osobistej, jak równiez przyjmowanie takich korzysci po wy-konaniu czynnosci.

Beata Szepietowska

W sprawie interpretacji zwrotu „zachowanie nie odpowiadajace godnosci posła” 105

B. RECENZJE

Prawo konstytucyjne

POD RED. WIESŁAWA SKRZYDŁY

Lubelskie Towarzystwo Naukowe, wyd. 3, Lublin 1995, s. 437

Oceniajac sytuacje istniejaca dzis na rynku podrecznikowym musimy miec prze-de wszystkim swiadomosc, ze jest to sytuacja zupełnie inna niz w minionym okresieustrojowym. Całe pokolenia studentów uczyły sie prawa konstytucyjnego posługujacsie jedynym, wielokrotnie wydawanym podrecznikiem autorstwa prof. A. Burdy.Podrecznik ten był faktycznie podrecznikiem ogólnopolskim, a jedynie przez wzgladna osobe, a własciwie miejsce pracy autora nazywany był czesto podrecznikiem lu-belskim, co dodatkowo miało znaczenie, gdy pojawiły sie na przełomie lat siedem-dziesiatych i osiemdziesiatych kolejne podreczniki: warszawski — autorstwa Z. Ja-rosza i S. Zawadzkiego oraz poznanski — autorstwa F. Siemienskiego. Kazdyz wymienionych podreczników był jednak podrecznikiem ogólnopolskim, tzn. jegoprzydatnosc zdecydowanie wykraczała poza własny osrodek akademicki i ukazaniesie ich było znaczacym faktem. To, ze podreczniki nie ukazywały sie czesto, wynika-ło zarówno z istniejacych reguł, tłumaczonych czesciowo sytuacja poligraficzna, jaki — zwłaszcza od połowy lat osiemdziesiatych — z coraz to wiekszego tempa ocze-kiwanych i zachodzacych przemian ustrojowych.

Mozna chyba przyjac, ze poczatek lat dziewiecdziesiatych przyniósł w tym ostat-nim zakresie wzgledna równowage, zaistniały tez nowe mozliwosci wydawnicze, coumozliwiło zmiane na rynku podrecznikowym. W rezultacie mamy do dyspozycjistudentów uczacych sie prawa konstytucyjnego (pomijajac dostrzegalne na rynkuwydawniczym publikacje politologiczne) podreczniki z kilku juz osrodków — kato-wickiego, krakowskiego, łódzkiego, torunskiego, wrocławskiego i lubelskiego. Pod-reczniki te zdecydowanie róznia sie miedzy soba, ale powyzsze uwagi nie maja bycwstepem do dokonywania ich porównania. Chodzi o ukazanie innego dzis kontekstuoceny kazdego z nich z osobna, tu — podrecznika lubelskiego. Prezentacja tego pod-recznika wydaje sie celowa z paru powodów. Na rynku ogólnopolskim pojawił sie onnajwczesniej, przeszedł pewna ewolucje, jest najpełniejszy pod wzgledem merytory-cznym i najobszerniejszy pod wzgledem objetosciowym.

Na marginesie mozna zauwazyc, iz obecne, trzecie juz wydanie podrecznika li-czy 32 arkusze wydawnicze (najobszerniejszy sposród wymienionych dotychczaspodrecznik warszawski obejmował ok. 44 arkuszy), czym lokuje sie na granicy zna-nego w innych krajach podziału podreczników na tzw. małe i tzw. duze. Podrecznikimałe sa wystarczajace dla potrzeb studenckich, podreczniki duze maja ambicje siega-jace wyzej i mozna miec nadzieje, ze w swym rozwoju podrecznik lubelski spełnioczekiwania i w tym zakresie. Byc moze jest to przekonanie subiektywne, ale juz

106 Przeglad Sejmowy 2(14)/96 Recenzje

dzis ksiazka ta jawi sie — zdaniem piszacego te słowa — jako najbardziej aspirujacado miana podrecznika ogólnopolskiego. Uwaga ta w najmniejszym stopniu nie maoznaczac słów krytyki skierowanych w inne strony, z nadzwyczajna bowiem zyczli-woscia nalezy przyjmowac próby, podejmowane w innych osrodkach, tworzeniapodreczników według innych niz lubelska konwencji. Na razie jednak, jesli spojrzecna istniejace podreczniki z róznych punktów widzenia, to podrecznik lubelski wydajesie najuniwersalniejszy, co nie znaczy, ze nie ustepuje innym przy spojrzeniach wy-cinkowych.

Prezentowany podrecznik jest praca zbiorowa 9 az Autorów. Jednego Autora ma16 rozdziałów, 4 rozdziały sa wspólnym dziełem 2 osób, istotny zas rozdział o zasa-dach naczelnych Konstytucji RP ma az trójke Autorów. W takiej sytuacji jedynieabsolutna precyzja wspólnie przyjetych załozen, pełna samodyscyplina Autorówi twarda reka Redaktora mogłyby uchronic prace przed przykrymi konsekwencjami.Naleza do nich, chocby ograniczane do minimum, powtórzenia, zachwiane proporcjew traktowaniu kwestii teoretycznych, rózny stopien uwzgledniania praktyki, orzecz-nictwa, rozwiazan prawnoporównawczych, kontekstów historycznych i in. Prezento-wanej pracy trudno postawic zarzut jakiejs niedbałosci w tym zakresie, ale tez moznabyłoby wskazac przykłady wymienionych mankamentów. W odniesieniu np. do pre-zentowania tzw. praktyki ustrojowej przyjeto załozenie dokonania tego w odniesie-niu do Trybunału Konstytucyjnego i Rzecznika Praw Obywatelskich w osobnychpunktach (wyodrebnionych podrozdziałach) własciwych rozdziałów, w wielu innychrozdziałach praktyka prezentowana jest przy analizie merytorycznej poszczególnychwatków, a znów np. przy Trybunale Stanu problem ten pominiety jest całkowicie.Rzecz oczywiscie nie w przytaczaniu kolejnych przykładów usterek, ale raczejw ukazaniu kwadratury koła, gdy chodzi o ich unikniecie w sytuacji, kiedy praca matak wielu Autorów. Zapewne tylko doswiadczeniu Redaktora zawdzieczamy, iz man-kamentów takich nie jest zbyt wiele i nie sa one zbyt razace.

Podrecznik ma 21 rozdziałów, co pozwala na dosc szczegółowe wyodrebnienieposzczególnych partii prezentowanej materii. Wbrew pozorom ma to duze znaczenie,nie tylko dla ułatwienia pracy Autorom, ale i dla posługiwania sie ksiazka. Idac dalejtym tropem nalezy tez podkreslic — dobrze widoczne chocby w spisie tresci — wy-odrebnienie punktów (podrozdziałów), a nawet szerszych kompleksów zagadnienw ramach podrozdziałów. Sprzyja to dyscyplinie myslowej, a jednoczesnie ułatwiaczytelnikowi wyszukanie odpowiedniego fragmentu tekstu. Nie mozna tez w tymmiejscu nie dodac, iz cennym uzupełnieniem po kazdym rozdziale jest wykaz podsta-wowej literatury do danego tematu, czasem — jak przy rozdziale o Sejmie i Senacie— bardzo rozbudowany i podzielony na zagadnienia. Nie stawiajac zarzutu jakiejspowierzchownosci czy zbytniej selektywnosci zamieszczonej literatury, opowiadał-bym sie jednak, dostrzegajac taka celowosc, za dalszym rozszerzaniem wykazów.

Kolejne wydania podrecznika wzbogacane były o kolejne rozdziały. O ile pierw-sze liczyło 13 rozdziałów, o tyle drugie miało ich juz 20, a obecne — 21. Najnowszyrozdział (XIX) dotyczy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i jest zrozumiałe, zezasadnym powodem jego opracowania było powstanie tego organu. Uzupełnienia

Prawo konstytucyjne, pod red. Wiesława Skrzydły 107

wczesniejsze sa czesciowo bezdyskusyjne co do ich potrzeby, by wskazac na takiezagadnienia, jak pojecie i przedmiot prawa konstytucyjnego (rozdz. I) czy zródła pra-wa konstytucyjnego (rozdz. II), stanowiace fragmenty tzw. kwestii ogólnoteoretycz-nych. Sadze jednak, ze dla niektórych czytelników watpliwa moze byc koniecznoscwprowadzania do tresci podrecznika tzw. rozdziałów historycznych. Zgodnie z cze-stym podejsciem podrecznik prawniczy winien dotyczyc bowiem prawa obowiazuja-cego, pozostawiajac historie podrecznikom historii prawa. Przyznam od razu, ze domnie ono nie przemawia i aprobuje watki historyczne takze w podrecznikach o pra-wie obowiazujacym. Przemawia za tym przede wszystkim odmiennosc traktowaniaproblematyki w podrecznikach z zakresu historii panstwa i prawa. W tym konkret-nym wypadku nalezy tez miec na wzgledzie, iz w tradycji podrecznika „lubelskiego”prof. A. Burdy miesciła sie zawsze takze czesc historyczna, obejmujaca nie tylko —jak to miało miejsce w podrecznikach warszawskim i poznanskim — dzieje ustrojupowojennego, ale takze okres II RP.

Obecny podrecznik zawiera az 4 rozdziały (III–VI) stricte historyczne, moze na-wet jeden wiecej (VII), jesli wliczyc przedstawienie przemian polityczno-ustrojowychw Polsce na przełomie lat osiemdziesiatych i dziewiecdziesiatych. Autorzy jednakswiadomie postawili przed soba zadanie usystematyzowania i ukazania aktualnych in-stytucji ustroju politycznego RP na tle jego ewolucji w okresie ostatniego 75-lecia Pol-ski. Inna rzecz, jak i gdzie to przedstawic. Autorzy w zasadzie przyjeli koncepcjechronologiczna (rozdz. III — lata 1918–1945, rozdz. IV — lata 1944–1947, rozdz. V— lata 1947–1952, rozdz. VI — lata 1952–1980), nie zas problemowa, która — jak siewydaje — chyba lepiej sprzyjałaby realizacji załozonego celu. Byc moze dobrym roz-wiazaniem byłby jakis kompromis, którego efekty mozna byłoby jednak ocenic za-pewne dopiero post factum. Interesujaca próba jest ukazanie w podreczniku ewolucjikontroli panstwowej w Polsce w ramach rozdziału o Najwyzszej Izbie Kontroli(rozdz. XVII), choc na marginesie nalezałoby zauwazyc, iz prezentacja — w osobnympodrozdziale — ustawy z 1980 r. nie znajduje uzasadnienia.

Omawiany podrecznik z załozenia dotyczy polskiego prawa konstytucyjnego,choc wprost nie wynika to z jego tytułu (podrecznik prof. A. Burdy nosił tytuł Pol-skie prawo panstwowe). Nie jest wiec przesycony elementami prawnoporównaw-czymi ani tym bardziej nie jest jego ambicja w miare systematyczne prezentowanierozwiazan obcych w zwiazku z prezentacja rozwiazan polskich. Elementy takie poja-wiaja sie w zasadzie incydentalnie i dosc nierównomiernie w róznych rozdziałach.W bardzo waskim stopniu Autorzy powołuja sie na doswiadczenia byłych panstwsocjalistycznych, stosunkowo czesciej przytaczaja rozwiazania francuskie, co w tymostatnim wypadku tłumaczyc nalezy nie tyle koniecznoscia wynikajaca z istoty spra-wy, ile predylekcjami niektórych z nich. Jest to w pewnej mierze kwestia konwencjipodrecznika (np. podreczniki wrocławski i katowicki pomijaja „pozakrajowy” wy-miar problematyki), jednak jestem przekonany, iz szersze nawiazywanie do prawakonstytucyjnego innych panstw istotnie wzbogaciłoby podreczniki o polskim prawie.Wydaje sie, ze przydatnym fragmentem podrecznika byłoby kompleksowe przedsta-wienie zagadnienia współczesnych form rzadów, którego prezentacja i analiza nie


powinny byc pozostawione jedynie ksiazkom poswieconym wprost ustrojom panstwobcych. Zreszta po zmianie ustrojowej w Polsce kwestie systemów parlamentarno--gabinetowego czy prezydenckiego badz ich odmian i systemów mieszanych przesta-ły byc i dla nas sprawa obca.

Objetosc podrecznika i bogactwo problemów wykluczaja w zasadzie mozliwoscsystematycznego ustosunkowywania sie do poszczególnych rozdziałów czy kom-pleksowych problemów. Raczej tytułem luzniejszych uwag odniesc sie mozna doniektórych, wybranych kwestii.

O rozdz. I (Pojecie i przedmiot prawa konstytucyjnego) nalezałoby chyba powie-dziec, iz w przyszłosci winien on ulec istotnemu rozbudowaniu, w ujeciu obecnymjest on bowiem w zbyt duzym stopniu pozostałoscia po skryptowym jeszcze wydaniupodrecznika. W rozdz. II (Zródła prawa konstytucyjnego) wsród „innych” zródełprzedstawiona została interesujaco i kompetentnie teoria ustawy i aktów o mocyustawy, ale — jak sie wydaje — raczej z punktu widzenia systemu aktów normatyw-nych, a nie zródeł prawa konstytucyjnego. W tymze rozdziale (s. 25, przypis) niedostrzezono faktu, iz nowela do ustawy konstytucyjnej o trybie przygotowaniai uchwalenia Konstytucji RP została juz uchwalona oraz ze polskie rozwiazanie, izorzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjnosci ustaw podlegaja na-stepnie rozpatrzeniu przez Sejm, znalazło jednak nasladowców (inaczej na s. 29).W rozdz. III celowe byłoby przedstawianie poszczególnych zasad naczelnych Kon-stytucji marcowej z 1921 r. odrebnie, tak jak to uczyniono w odniesieniu do zasadnaczelnych Konstytucji kwietniowej z 1935 r. Upływ czasu i postep badan pozwolazapewne na jeszcze wyrazniejsze ujecie zagadnien kształtowania sie władzy ludowej(rozdz. IV i V), na co moga wskazywac ukazujace sie juz publikacje, np. historykaA. Paczkowskiego w „Rzeczpospolitej” na temat referendum z 1946 r. Na margine-sie pytanie: Czy przy prezentacji zasad Małej konstytucji z 1947 r. po zasadzie zwie-rzchnictwa narodu i zasadzie przedstawicielstwa, których nazwy oddaja ich tresc,słuszne jest przyjecie mało informacyjnej nazwy („zasada organizacji aparatu pan-stwowego”) dla ukazania sporów o to, czy mielismy do czynienia z zasada podziału,czy z zasada jednolitosci władzy? W rozdz. VI (lata 1952–1980) zwraca m.in. uwagepodkreslenie, iz konstytucja lipcowa przyjeła zasady, które niekiedy były ze sobasprzeczne, egzemplifikowane z jednej strony zasada ludowładztwa, z drugiej zas za-sada kierowniczej roli partii. Interesujacy jest tu bilans dokonan Sejmu w zakresieposzczególnych jego funkcji. Prezentacja przemian polityczno-ustrojowych z przeło-mu lat osiemdziesiatych i dziewiecdziesiatych (rozdz. VII) mogłaby zapewne ulecskróceniu, zwłaszcza w zakresie sprzed nowelizacji konstytucji w kwietniu 1989 r.,bowiem — choc jest bardzo interesujaca — ma charakter, jak sie wydaje, przedewszystkim politologiczny.

Równiez sporo luznych uwag mozna poczynic w odniesieniu do dalszych roz-działów. Przy omawianiu zasady suwerennosci (rozdz. VIII, s. 161) niejasne wyda-je sie utozsamianie instytucji inicjatywy ludowej z referendum, jakie moze byc za-rzadzone na wniosek grupy obywateli. W zakresie praw i wolnosci obywateli RP(rozdz. IX) wyjsciem poza konwencje jest obszerne omawianie projektów — pre-

Prawo konstytucyjne, pod red. Wiesława Skrzydły 109

zydenckiej Karty Praw i Wolnosci oraz rozdziału II projektu przyszłej konstytucji.Jak sie wydaje, ten rozdział podrecznika napisany został chyba z wiekszym nizinne zaangazowaniem emocjonalnym. W rozdz. X (s. 238) korekty wymaga dzisinformacja, ze stwierdzenie waznosci wyboru prezydenta nalezy do ZgromadzeniaNarodowego. Na marginesie problematyki parlamentarnej (rozdz. XI) zasygnalizo-wac warto kilka kwestii. Jak sie wydaje, po przemianach ustrojowych istotnegoznaczenia nabiera wymiar podziału na rzadzaca wiekszosc i opozycje parlamentar-na, stad te kwestie, w tym i prawa mniejszosci, zasługiwałyby dzis na szersze po-traktowanie. Ponownego przemyslenia wymagałyby: dosc dyskusyjna teza o dopu-szczalnosci uchwalania ustaw w drodze referendum na podstawie art. 19 Małejkonstytucji czy teza o braku ograniczen przedmiotowych ustawy. Nie jestem zwo-lennikiem systematycznego omawiania instytucji rozporzadzenia z moca ustawy delege lata w ramach rozdziału o parlamencie. Bardzo interesujace sa rozwazania natemat charakteru ustrojowego Zgromadzenia Narodowego (rozdz. XII). W obu ko-lejnych rozdziałach (XIII — dotyczacym Prezydenta RP i XIV — dotyczacym rza-du) zbedne wydaja sie podrozdziały wstepne, prezentujace ogólne załozenia regu-lacji funkcjonowania naczelnych organów panstwa w Małej konstytucji.W rozdziale o Trybunale Konstytucyjnym (XV) zagadnienie istoty kontroli kon-stytucyjnosci prawa jest jakims powtórzeniem problematyki kontroli konstytucyj-nosci prawa, prezentowanej w rozdz. II o zródłach prawa konstytucyjnego. Zbytskrótowe wydaja sie uwagi o innych niz orzecznicza funkcjach TK. Miejsce przy-toczonych kilku istotnych wykładni dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny wi-działbym nie w zaprezentowanym ich łacznym ujeciu, lecz raczej przy analiziewłasciwych watków merytorycznych pracy. Rozdz. XX poswiecony jest Władzysadowniczej. Tytuł tego rozdziału nawiazuje do formuły o podziale władz z art. 1Małej konstytucji, czego jednak nie zauwazyłem przy wczesniejszych rozdziałachtraktujacych o organach legislatywy i egzekutywy. Jest to pewna niekonsekwencja,rzutujaca takze na ocene zasadnosci omawiania w tym rozdziale organów prokura-tury. Sytuacja byłaby inna, gdyby trzymano sie konwencji przyjetej dla poprze-dnich rozdziałów podrecznika, wykorzystujac tytuł rozdziału VII przepisów kon-stytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej konstytucji (Sadi prokuratura). W rozdziale o ustroju prawnym samorzadu terytorialnego (XXI)mozna odczuc brak ogólniejszych uwag na temat genezy i róznych koncepcji samo-rzadu jako instytucji ustrojowej. W pewnej mierze uzupełnieniem tego rozdziałujest omówienie w rozdz. VIII samorzadnosci terytorialnej jako jednej z zasad na-czelnych konstytucji.

Wszystkie powyzsze sygnalizacje w najmniejszym stopniu nie maja wpłynac nageneralnie wysoka ocene podrecznika. Praca jest ciekawa, komunikatywna, rzetelna,dla potrzeb studenckich wystarczajaca. Z pewnoscia uzytecznosc ksiazki wykraczazreszta znacznie poza krag akademicki, jest ona bowiem jednoczesnie opracowaniemcennym dla wszystkich zainteresowanych problematyka ustrojowa.

Andrzej Szmyt


PAWEŁ SARNECKI

Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe

Wydawnictwo Sejmowe, Seria „Wiedza o Sejmie”, Warszawa 1995, s. 116

Przywrócenie, ukształtowanie składu oraz kompetencji drugiej izby w 1989 r.nie było poprzedzone gruntowna refleksja ustrojowa, w znacznej zas mierze słuzyłorealizacji biezacych potrzeb politycznych. Dopiero zaistnienie Senatu rozpoczełodyskusje nad kształtem władzy ustawodawczej w III Rzeczypospolitej. W przede-dniu opracowania nowej konstytucji dyskusja taka spełnia szczególnie wazna role,gdyz daje mozliwosc wypracowania najlepszego dla panstwa polskiego kształtu par-lamentu. Oczywiste jest, ze refleksja nad dwuizbowoscia nie moze pominac analizyobecnie obowiazujacych w tym zakresie regulacji oraz wykształconej praktyki. Te-mu zadaniu wychodza naprzeciw prace Pawła Sarneckiego: Senat RP i jego relacjez Sejmem (lata 1989–1993), Warszawa 1995, oraz omawiana tu Senat RP a Sejmi Zgromadzenie Narodowe.

W recenzowanej pracy Autor wskazuje na spór wokół istnienia drugiej izby, coznajduje swój wyraz w projektach konstytucji zgłoszonych do Zgromadzenia Naro-dowego. Obecnie wydaje sie jednak, ze w praktyce watpliwosci te zostały juz roz-strzygniete na korzysc Senatu, kształt tej izby natomiast wciaz pozostaje niewiado-ma. Podkresla to Autor twierdzac, ze Senat jest organem, który „nie uzyskał jeszczezdecydowanego charakteru tak co do swej pozycji wobec narodu (podmiotu suweren-nosci), jak i własciwej roli w mechanizmie funkcjonowania panstwa (s. 16)”. Oma-wiana praca słuzy poszukiwaniu owego charakteru izby, tym bardziej ze Autor nieogranicza swoich wywodów tylko do przedstawienia obecnych regulacji, ale dokonu-je ich interpretacji, wskazuje na luki oraz przedstawia propozycje szczegółowychrozwiazan, nie unika równiez refleksji o bardziej ogólnym charakterze, definiowaniapojec oraz dokonywania niezbednych rozróznien i podziałów.

W dwóch pierwszych rozdziałach czytelnik moze zapoznac sie z krótkim, ale niepozbawionym istotnych faktów, zarysem losów Senatu na przestrzeni naszych dziejów.

Autor dostrzega znaczenie pozostawienia po noweli z 7 kwietnia 1989 r. ów-czesnego art. 20 konstytucji, okreslajacego Sejm jako najwyzszy organ władzy pan-stwowej, oraz brak, „pomimo daleko idacych zapowiedzi” w porozumieniach okra-głego stołu, wyraznych kompetencji kontrolnych Senatu. W odniesieniu do systemuwyborczego P. Sarnecki zwraca uwage na rezygnacje z zasady wiekszosci bez-wzglednej w wyborach do Senatu. „Uprosciło to postepowanie wyborcze”, gdyz nieistniała potrzeba przeprowadzania drugiej tury, ale jednoczesnie „obnizyło stopienreprezentatywnosci senatorów wobec społeczenstwa” (s. 15). Oceniajac zmiany orazkomentujac pozostawienie art. 20 Autor stwierdza, ze „odrodzenie drugiej izby osła-biło dotychczasowa, choc naturalnie czysto formalno-konstytucyjna, a nie faktyczna,pozycje Sejmu jako «najwyzszego organu władzy panstwowej», aczkolwiek wyraza-jacy ja dotychczasowy artykuł 20 konstytucji pozostał, w tym zakresie, formalnie nie

Paweł Sarnecki, Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe 111

zmieniony” (s. 14). W ten sposób Autor przedstawił tylko jedno stanowisko, sprowa-dzajace sie do zminimalizowania znaczenia postanowien art. 20, a zmiany z 1989 r.potraktował (przy zastrzezeniach) w sumie jako uszczuplenie pozycji Sejmu, pod-czas gdy zgłaszano równiez opinie odmienne, traktujace pozostawienie art. 20 jakowygodnej furtki dla utrzymania „zwierzchniej pozycji Sejmu w systemie organówpanstwa”1.

W rozdziale III został omówiony aktualny system wyborczy do Senatu z jedno-czesnym porównaniem go z postanowieniami sejmowej ordynacji wyborczej. W tejczesci pracy warto zwrócic szczególna uwage na problematyke personifikacji wybo-rów do Senatu, gdyz trafnie wyrózniono przyczyny uniemozliwiajace zwiekszenie,przy podejmowaniu decyzji przez wyborców, znaczenia osobistych predyspozycjikandydatów. Do przyczyn tych, zdaniem P. Sarneckiego, naleza: 1) dominacja wewspółczesnym zyciu politycznym partii politycznych, 2) preferencje wyborców, któ-rzy oceniaja „w praktyce kandydatów nie tyle ze wzgledu na walory osobiste, leczz uwagi na przynaleznosc partyjna”, 3) dwu- (lub trój-) mandatowe okregi wyborcze(s. 20–21). Ustrojodawca ma zatem ograniczone mozliwosci osłabienia roli partiipolitycznych, a tym samym spersonifikowania wyborów, mogac bezposrednio od-działywac jedynie na okregi wyborcze czy, szerzej, na system wyborczy.

Zasadnicza, najbardziej rozbudowana czesc pracy stanowia dwa kolejne rozdzia-ły przyblizajace organizacje Senatu i status senatora (rozdz. IV) oraz funkcje Senatu(rozdz. V).

W pierwszym z nich Autor omawia m.in. poszczególne organy izby i ich kompe-tencje z ukazaniem róznic pomiedzy obiema izbami. Pierwsze posiedzenie Senatu(odmiennie niz Sejmu) rozpoczynane jest przez Prezydenta RP. Inaczej zostały rów-niez uregulowane zasady powstawania klubów w izbach, w Senacie bowiem nie wy-znaczono minimalnej liczby senatorów mogacej utworzyc klub, za to prawo delego-wania swojego przedstawiciela do Konwentu Seniorów posiadaja tylko co najmniejsiedmioosobowe kluby, mniejsze natomiast moga sie porozumiec celem uzyskaniawspólnego przedstawiciela. Inna ciekawa, a nie znana regulaminowi Sejmu, instytu-cja jest tzw. zespół przewodniczacych komisji senackich, zwoływany przez marszał-ka Senatu dla koordynowania ich współpracy, inspiracji kierunków pracy oraz wska-zywania potrzeb okreslonych inicjatyw ustawodawczych.

W punkcie 5. tego rozdziału wnioski Autora, analizujacego zaleznosci zachodza-ce pomiedzy statusem senatora a jego wyborem „z województwa”, moga otworzycdroge do zwiekszenia liczby rozpatrywanych sposobów kompletowania składu izby.Na gruncie obowiazujacych regulacji wybór senatorów „z województwa” jest tylko„technicznym sposobem kreacji Senatu”; sposób ten „nie ma […] bezposredniegoznaczenia dla ustrojowego statusu senatora. Status ten polega na uznaniu kazdegoz nich (senatorów — M.D.) za reprezentanta całego narodu” (s. 35). Stwierdzenie, zestatus senatora zalezy od uznania ustawodawcy konstytucyjnego, otwiera nowe moz-

1 Z. Witkowski, Senat w Polsce — cztery lata doswiadczen, maj 1994 (Biuro Studiów i Analiz Kan-celarii Senatu), s. 3.


liwosci kreowania składu izby. Senator wybrany takze w inny sposób, np. w wybo-rach posrednich, moze zostac uznany za reprezentanta całego narodu. Oczywisciew tym miejscu zasadne jest pytanie o dopuszczalne granice swobody metody obiera-nia senatorów. Wydaje sie, ze niezbednym minimum dla takiej metody mógłby bycwymóg respektowania zasady powszechnosci wyborów.

W kolejnym rozdziale (V) P. Sarnecki trafnie wskazuje przyczyny stosunkowomałej aktywnosci Senatu w zakresie przygotowywania inicjatywy ustawodawczej.Sposród wszystkich podmiotów uprawnionych do wnoszenia własnej inicjatywyustawodawczej to własnie Senat ma najbardziej skomplikowana i trudna do sforso-wania procedure pracy nad własnym projektem ustawy. P. Sarnecki pisze, ze „jest[…] zrozumiała prawidłowoscia współczesnego, wysoce zorganizowanego pan-stwa, przed którym stoja do rozwiazania liczne, skomplikowane problemy — zegłównym promotorem zmian ustawodawczych stała sie w nich administracja pan-stwa z jej naczelnym organem — rzadem” (s. 54–55). Autor drugoplanowosc par-lamentarnej inicjatywy ustawodawczej uwaza za zjawisko zupełnie normalne, a na-wet pozadane.

W dalszej czesci rozdziału czytelnik ma mozliwosc zapoznania sie z rzeczowaanaliza regulacji odnoszacych sie do prac Senatu nad wnoszonymi przez Sejm poszcze-gólnymi rodzajami ustaw (zwykłymi, budzetowymi, konstytucyjnymi) oraz do trybuprac nad tzw. projektami pilnymi. Autor, koncentrujac swa uwage na obowiazujacymstanie prawnym, nie pomija najistotniejszych zmian, jakie miały miejsce poczawszy odnoweli kwietniowej. Zostały wiec przedstawione zmiany w sposobie głosowan nad se-nackimi poprawkami w Sejmie, istota zjawiska okreslanego jako „pat legislacyjny”oraz spór dotyczacy tzw. ustaw nowelizujacych i nowelizowanych.

Autor dokonał ponadto rozróznien pomiedzy projektem pilnym a skróconym try-bem prac nad projektem ustawy, wyjasnił zasade dyskontynuacji oraz wskazał nanierównorzednosc izb. Zdaniem P. Sarneckiego o nierównosci Sejmu i Senatu w po-stepowaniu ustawodawczym decyduja nastepujace wzgledy: 1) postepowanie to niemoze rozpoczac sie w Senacie; 2) negatywna decyzja Sejmu wobec projektu ustawykonczy całe postepowanie ustawodawcze, projekt nie jest w ogóle przesyłany do Se-natu; 3) przyjete przez Sejm teksty ustaw sa w Małej konstytucji, jeszcze przed kon-cowymi stadiami proceduralnymi, nazywane ustawami; 4) stanowisko Senatu wobectakich ustaw nie jest definitywne i moze byc łatwo odrzucone przez Sejm; 5) Małakonstytucja dopuszcza pozytywna ocene ustawy przez Senat, dokonywana milczaco,nie przyjeła natomiast konstrukcji odwrotnej, tj. milczacego, po upływie okreslonegoterminu, akceptowania przez Sejm wnoszonych poprawek Senatu; 6) Senat nie ucze-stniczy w rozpatrywaniu przez Sejm weta Prezydenta RP ani orzeczen TrybunałuKonstytucyjnego, stwierdzajacych niezgodnosc ustawy z konstytucja; 7) do prezy-denta o podpisanie ustawy zwraca sie marszałek Sejmu, a nie marszałek Senatu, jakdziało sie to poprzednio w wypadku ustaw, które Senat przyjał bez zastrzezen (s.57–58). Juz samo sporzadzenie takiego uporzadkowanego katalogu stanowi dogodnypunkt wyjscia dla analizy racji dalszego utrzymywania wszystkich tak ukształtowa-nych uprawnien obu izb.

Paweł Sarnecki, Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe 113

Autor potwierdza ustalona juz przez praktyke interpretacje artykułów o zmianiekonstytucji i pracach nad ustawa budzetowa. Znajduja do nich zastosowanie przepisyregulujace postepowanie ustawodawcze, a wszelkie odstepstwa musza miec wyraznapodstawe prawna.

Uwadze Autora nie uszło wiele luk i nieprecyzyjnosci w obowiazujacych zapi-sach. I tak w art. 23 m.k., który powołuje instytucje rozporzadzen z moca ustawy,został uzyty zwrot „Sejm moze ustawa…”, mimo ze przeciez Senat musi byc, zgod-nie z trybem ustawodawczym, brany pod uwage przy uchwalaniu równiez takiej usta-wy. Istotna luka konstytucyjnej regulacji, o której juz nadmieniono wyzej, jest brakokreslenia terminu, w którym Sejm byłby zobowiazany do zajecia stanowiska wobecsenackich poprawek. Brak powtórnego rozpatrzenia ustawy przez Sejm moze dopro-wadzic, „gdyby taki stan rzeczy przeciagnał sie az do konca kadencji Sejmu” (s. 68),do definitywnego upadku ustawy.

Uzyte przez m.k. sformułowania „przyjecie ustawy” przez Senat czy tez „wpro-wadzenie poprawek” podnosza range Senatu, stawiaja Senat w pozycji organuwspółkształtujacego ustawe. Jakze odmienne znaczenie miałyby np. zwroty „przyje-cie uchwały akceptujacej ustawe” czy „zaproponowanie poprawek”. Jednak m.k.charakteryzuje sie brakiem konsekwencji, gdyz w art. 17 ust. 4 mówi własnie o „po-prawce zaproponowanej”.

Wobec niejasnosci co do kregu podmiotów uprawnionych do zgłaszania w Se-nacie poprawek do ustaw Autor, opierajac sie na art. 16 pkt 1 ustawy o obowiaz-kach i prawach posłów i senatorów, dowodzi, ze takie uprawnienia posiada kazdysenator. Zgłoszenie poprawki pociagajacej za soba „obciazenie budzetu panstwa”wymaga jednak wskazania „zródeł pokrycia”. P. Sarnecki trafnie podkresla, ze„idzie tu o eliminowanie poprawek nie przemyslanych, nie zwracajacych uwagi natrudna sytuacje finansowa panstwa” (s. 64). W literaturze mocno podkreslano jed-nak, ze ograniczenie to dotyczy wyłacznie Senatu; zwracano tez uwage na nadmier-na elastycznosc, nieostrosc uzytych okreslen „obciazenie budzetu panstwa”i „zródło pokrycia”, co moze w skrajnych sytuacjach powodowac negatywne skut-ki w sferze uprawnien Senatu.

Przy omawianiu kompetencji Senatu Autor przypomina, ze „główny ciezar jej(kontroli — M.D.) wykonywania spoczywa na izbie pierwszej, […] powoływanej naszerszej podstawie społecznej […] izby drugie posiadaja kompetencje duzo skrom-niejsze” (s. 87), „nader szczatkowe”. Takie stanowisko znajduje uzasadnieniew szczegółowo omawianych przepisach regulujacych zakres kompetencji izby orazw ukształtowanej praktyce. Upatrywanie przyczyny takiego ukształtowania w „szer-szej podstawie społecznej” Sejmu nie jest natomiast, moim zdaniem, tak przekonuja-ce. Z pewnoscia nie jest to jedyna czy nawet główna przyczyna. Równie zasadnympowodem mniejszych uprawnien kontrolnych Senatu wydaja sie koniecznosc stabili-zowania pracy rzadu (uzaleznienie istnienia rzadu od dwóch izb nie przyczyniałobysie do realizacji tego celu) czy tez ukształtowana przez lata tradycja.

Charakterystycznym rysem recenzowanej ksiazki jest czeste wskazywanie po-trzeby współpracy obu izb. Zapowiedz takiego stanowiska otrzymujemy juz we


wstepie pracy: „podstawowa przesłanka relacji […] (jednej izby do drugiej —M.D.) winno byc wzajemne wspomaganie, skłonnosc do uznawania swych opinii,a przede wszystkim intensywne powiazanie procedur postepowania” (s. 6). Stano-wisko takie, czesto znajdujace oparcie w przepisach regulaminowych, jest tylkologiczna konsekwencja konstatacji, ze obie izby sa przeciez władza ustawodawcza.Jednoczesnie Autor, bedac realista, zdaje sobie sprawe, ze rzetelna współpraca jestmozliwa „tylko wówczas, gdy miedzy izbami nie zachodza zbyt duze róznice par-tyjno-polityczne” (s. 62).

Na marginesie tego stanowiska zasadne bedzie pytanie o pozadane zróznicowa-nie składu izb, które mogłoby prowadzic do poprawy jakosci stanowionego prawa.Oczywiscie, nawet zasadnicze róznice polityczne nie powinny uniemozliwiac współ-pracy miedzy izbami, gdyz postulowane przez P. Sarneckiego zachowania izb sa ele-mentami kultury politycznej. W praktyce parlamentarnej dochodzic moze jednak dosytuacji znacznie odbiegajacych od zgłaszanych postulatów, a duze rozbieznosciw pogladach politycznych moga prowadzic do napiec.

Recenzowana ksiazka jest praca przydatna przede wszystkim dla tych, którzyzajmuja sie problematyka dwuizbowosci, ale z jej trescia powinni zapoznac sie takzeinni, szczególnie politycy. To oni bowiem na co dzien korzystaja z regulaminowychunormowan, a zarazem maja decydujacy wpływ na kształt przyszłych konstytucyj-nych i regulaminowych zapisów.

Praca P. Sarneckiego dzieki zwiezłemu ujeciu najistotniejszych zagadnien doty-czacych ewolucji pozycji Senatu na przestrzeni ostatnich lat, wskazaniu uchybienw obowiazujacych regulacjach, wreszcie poprzez zwrócenie uwagi na proceduryi zwyczaje parlamentarne wnosi znaczacy wkład w dyskusje nad przyszłoscia pol-skiego parlamentaryzmu.

Marek Dobrowolski

Referendum w Polsce współczesnej

POD RED. DANUTY WANIEK I MICHAŁA T. STASZEWSKIEGO

Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 1995, s. 127

Monograficznych opracowan na temat instytucji referendum w polskiej literatu-rze prawniczej ukazało sie dotychczas bardzo niewiele1. Ustrój Polski w okresie mie-dzywojennym ani tez w czasie istnienia PRL nie zachecał raczej do podejmowania tejproblematyki, jakkolwiek zasady ustrojowe panstwa realnego socjalizmu pozorniezdawały sie sprzyjac rozwojowi tej formy demokracji. W tej sytuacji prace pod red.

Referendum w Polsce współczesnej, pod red. Danuty Waniek i Michała T. Staszewskiego 115

1 Poza praca E. Zielinskiego, Referendum w swiecie współczesnym, Wrocław 1968, tematyka ta wy-stepowała albo w opracowaniach podrecznikowych, albo „przy okazji” poruszania innej problematyki kon-stytucyjnej, albo tez, co miało miejsce najczesciej, w artykułach naukowych i publicystycznych.

Danuty Waniek i Michała T. Staszewskiego, ukazujaca sie własnie teraz, gdy moznamówic o wyraznym społeczno-politycznym i prawnoustrojowym wzroscie zaintere-sowania instytucja referendum — nie tylko w Polsce — nalezy przywitac z uzna-niem. Nalezy zgodzic sie z Autorami, ze brak tradycji stosowania form demokracjibezposredniej w naszym kraju przyczynił sie do tego, iz referendum jest w gruncierzeczy, jak czytamy w słowie wstepnym, instytucja nowa.

Praca składa sie z dwóch czesci; w pierwszej przedstawione zostały teoretyczneoraz praktyczne aspekty referendum, w drugiej zas — polskie doswiadczenia pra-wnoustrojowe i społeczno-polityczne w stosowaniu tej instytucji.

W czesci pierwszej Eugeniusz Zielinski napisał o roli i miejscu referendumw panstwie demokratycznym oraz podał przykłady korzystania z niego w ostatnichlatach na niemal wszystkich kontynentach, potwierdzajac tym samym teze o jegorosnacej roli. Autor przedstawił tu tak kluczowe zagadnienia, jak przedmiot, zasieg,kryteria waznosci wyników oraz rodzaje referendów. Rozdział E. Zielinskiego zamy-ka analiza niektórych aspektów zwiazanych z miejscem referendum w procesie decy-zyjnym panstwa i regulacja prawna tej instytucji w zgłoszonych projektach konstytu-cyjnych. Sa tam równiez przedstawione propozycje prawnoustrojowych rozwiazanform demokracji bezposredniej w korelacji z zasada przedstawicielstwa.

Aleksander Patrzałek, na podstawie analizy wariantów przyjetych w ustawachzasadniczych panstw europejskich, afrykanskich, azjatyckich oraz północno- i połu-dniowoamerykanskich, poruszył problemy zwiazane z normatywna regulacja refe-rendum. W formie uogólnionych wniosków Autor przedstawił najistotniejsze aspe-kty konstytucyjnych unormowan przedmiotu referendum, jego rodzajów, procedurprzeprowadzania oraz kryteriów waznosci. Omawiajac regulacje konstytucyjne wewspółczesnych panstwach europejskich A. Patrzałek wyodrebnił grupe panstw UniiEuropejskiej, których rozwiazania normatywne — chocby ze wzgledu na aspiracjePolski do UE — szczególnie nas interesuja. W niewielkim jednak stopniu poswieciłuwage innym krajom europejskim, zwłaszcza postkomunistycznym, których niedaw-no uchwalone konstytucje stanowia wyjatkowo trafny przykład wzrostu roli referen-dum na naszym kontynencie.

Na druga czesc omawianej publikacji składaja sie cztery rozdziały, z których dwadotycza zastosowania referendum w powojennej Polsce, jeden — referendum, którenie doszło do skutku, a jeden — problematyki referendum w prawie strajkowym.

Wyrazny rys historyczny tej czesci pracy nadał rozdział, w którym Andrzej Pa-czkowski poruszył problematyke referendum z 30 czerwca 1946 r. Autor przedsta-wiajac tło historyczne uwarunkowan motywów podjecia decyzji o przeprowadzeniureferendum w 1946 r. dokonał, jak pisze, próby bilansu wstepnego tego wydarzenia.Bilans ten oparty jest na dokumentach historycznych dostepnych dopiero po 1989 r.,które rzucaja nowe swiatło na to wydarzenie. Autor na podstawie przeprowadzonychbadan potwierdził i udokumentował teze o sfałszowaniu wyników tego referendum,przedstawił takze interesujace szczegóły politycznych motywów podjecia decyzji,które temu towarzyszyły. Wydaje sie, ze uzupełnieniem tych interesujacych rozwa-zan historycznych mogłoby byc naswietlenie kwestii prawnych zwiazanych z podsta-


wa normatywna tego referendum, jaka stanowiły ustawy z 27 kwietnia 1946 r. o gło-sowaniu ludowym oraz z 28 kwietnia tegoz roku o trybie przeprowadzenia głosowa-nia ludowego, które w latach czterdziestych stały sie przedmiotem rozwazan w do-ktrynie konstytucyjnej2, a co równiez dzis warte jest przypomnienia i prawnegokomentarza.

Jerzy Jaskiernia, odnoszac sie do równie juz historycznego wydarzenia, jakimjest referendum z 29 listopada 1987 r., przedstawił — opierajac sie na analizie tre-sci ustawy nowelizujacej konstytucje oraz ustawy z 6 maja 1987 r. o konsultacjachspołecznych i referendum — jego aspekty prawnoustrojowe i społeczno-politycz-ne. Autor przyznał, ze skonstruowane w ustawie prawo inicjowania referendumcharakteryzowało sie duza ostroznoscia i znacznym ograniczeniem uprawnien su-werena i ze decydujace słowo nalezało tu do organu przedstawicielskiego, podczasgdy z samej „istoty formy demokracji bezposredniej instytucja ta powinna byc takskonstruowana, by tworzyła mozliwosc decydowania przez suwerena (naród, lud)niejako «obok» organu przedstawicielskiego czy nawet «ponad» nim” (s. 81). Po-glad ten, z którym niewatpliwie nalezy sie zgodzic, znamionuje ewolucje w zapa-trywaniach Autora na temat roli i pozycji prawnoustrojowej form demokracji bez-posredniej, jaka przeszedł on od dyskusji w komisji sejmowej nad ustawao konsultacjach społecznych i referendum, której był współtwórca, do dnia dzisiej-szego. J. Jaskiernia na podstawie doswiadczen z przeprowadzonego w 1987 r. refe-rendum przedstawił szereg istotnych wniosków dotyczacych jego rozstrzygajacegocharakteru, inicjowania, trybu przeprowadzenia, jak i tresci oraz sposobu formuło-wania pytan referendalnych. Zwraca uwage, ze pytania te nie moga byc stawianew sposób dowolny. „Jesli referendum ma spełnic wiazane z nim oczekiwania, topytanie (pytania) powinny byc sformułowane maksymalnie precyzyjnie, gdyz jedy-nie wówczas bedzie mozna prawidłowo zinterpretowac wynik referendum” (s. 86).Doswiadczen tych nie wykorzystali niestety autorzy pytan referendalnych posta-wionych społeczenstwu 18 lutego br. w sprawie uwłaszczenia, które w powszech-nej opinii miały charakter niejasny i zawiły.

Interesujace rozwazania i wnioski na temat oprotestowanego w 1992 r. przezparlament, prezydenta i Kosciół katolicki referendum w sprawie przerywania ciazyprzedstawił Michał T. Staszewski. Autor przypomniał tu nie tylko wydarzeniazwiazane z poselska inicjatywa w kwestii tego referendum, ale takze argumentacjejego zwolenników i przeciwników. Przedmiotem zainteresowania M.T. Stasze-wskiego nie jest sprawa dopuszczalnosci aborcji czy tez oceny decyzji o przerwa-niu ciazy. Autora interesuje sama mozliwosc rozstrzygania przez społeczenstwoo sposobie regulacji normatywnej tego istotnego i spornego zarazem zagadnienia.Problem podniesiony w tym rozdziale dotyczy mozliwosci korzystania z prawprzysługujacych obywatelom do bezposredniego wyrazenia swojej woli w sprawie,która — jak wykazuja to sondaze opinii — jest przedmiotem zywego zainteresowa-


2 Zob. np. K. Grzybowski, Ustrój Polski współczesnej 1944–1948, Kraków 1948 oraz S. Rozmaryn,Polskie prawo panstwowe w okresie Krajowej Rady Narodowej, Łódz 1948.

nia społecznego i zarazem ostrych kontrowersji i rozgrywek w parlamencie. Z tegowzgledu referendum w sprawie aborcji wydawało sie naturalnym i najbardziej wła-sciwym, zdaniem Autora, sposobem rozstrzygniecia tego zagadnienia. W tym kon-tekscie problem przedstawiony przez M.T. Staszewskiego jest problemem par ex-cellence konstytucyjnym, gdyz „mimo dominujacego stanowiska o rosnacej rolireferendum we współczesnych demokracjach, w Polsce pozbawiono obywatelimozliwosci inicjowania referendum. Stanowi to zawezenie suwerennosci narodu,a wynika z uznawania niedojrzałosci politycznej społeczenstwa” (s. 91).

W ostatnim rozdziale Wojciech Goc poruszył problem referendum w prawiestrajkowym. Zwiazek pomiedzy podjeta tu problematyka a tematyka poprzednichrozdziałów, dotyczacych referendum jako formy bezposredniego realizowaniauprawnien przysługujacych podmiotowi suwerennosci, jest bardzo luzny albo na-wet tylko pozorny. W. Goc napisał bowiem o głosowaniu, jakie przewiduje ustawaz 23 maja 1991 r. o rozwiazywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. Nr 55, poz. 236),a które to głosowanie przeprowadza organizacja zwiazkowa wsród pracownikówzakładu pracy przed ogłoszeniem strajku (art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy). Autor za-uwazył, ze w ustawie głosowania tego nie okresla sie mianem referendum, ale na-pisał: „Wole uczestniczenia w akcji strajkowej pracownicy wyrazaja w głosowa-niu. Ma ono poprzedzac decyzje o ogłoszeniu strajku, gdyz jego wynik stanowipodstawowa przesłanke tej decyzji. Dlatego tez głosowaniu temu mozna przypisacw prawie strajkowym miano referendum pracowniczego” (s. 114). Podobienstwopomiedzy głosowaniem w sprawie podjecia decyzji o strajku a referendum jakoforma bezposredniego realizowania władzy przez naród, czy tez przez społecznosclokalna w ramach uprawnien samorzadu terytorialnego, jest tylko powierzchowne.Sprowadza sie ono jedynie do tego, ze w obu wypadkach obywatele bezposredniowyrazaja swoja wole w drodze głosowania. Nie kazde jednak głosowanie moznaokreslic mianem referendum i tym bardziej nie kazdy rodzaj głosowania jest formademokracji bezposredniej. Z głosowaniem jako sposobem bezposredniego wyraza-nia woli mamy do czynienia w ramach róznych procedur i instytucji wyborczychczy odwoławczych (np. w drodze znanej prawu amerykanskiemu procedury re-call), rozstrzygania w czasie tzw. Landsgemeinde w niektórych kantonach szwaj-carskich, wreszcie podczas plebiscytów i referendów. Podjecie problematyki refe-rendum w prawie strajkowym w wydanej pracy stało sie mozliwe głównie dlatego,ze jej Autorzy nie powiedzieli wyraznie, czy zajmuja sie referendum jako formademokracji bezposredniej, co zdaja sie sugerowac przynajmniej w kilku miejscach,czy tez odnosza sie do wszelkich rodzajów głosowan, wykazujacych pewne podo-bienstwa do instytucji referendum.

Na tle tej niejasnosci nasuwaja sie uwagi natury bardziej ogólnej, odnoszace sieszczególnie do pierwszej czesci ksiazki, w której poruszone zostały teoretyczne aspe-kty referendum. Uwazam, ze zabrakło tu dookreslenia pojecia demokracji bezposred-niej, za której forme Autorzy wydanej publikacji sa skłonni uwazac instytucje refe-rendum. Próby wyjasnienia pojecia „demokracja bezposrednia” czynione byływ polskiej literaturze prawniczej niezbyt czesto, gdyz specjalnych przesłanek polity-


czno-prawnych do wyrazania pogladów na ten temat raczej w naszym kraju nie było.Publikacje podejmujace te problematyke pojawiały sie rzadko, a grupa autorów po-ruszajacych to zagadnienie była waska, niemniej mozna tu wymienic A. Pułłe,A. Rosta i Ł. Zawartowskiego, M. Sobolewskiego, B. Zawadzka, S. Zawadzkiego,E. Zielinskiego.

Wyjasnienie terminu „demokracja bezposrednia” w monograficznym opraco-waniu na temat referendum wydaje sie istotne z kilku powodów. Po pierwsze dla-tego, ze brak precyzyjnej definicji nie pozwala, w moim przekonaniu, zasadniekwalifikowac poszczególnych instytucji jako form demokracji bezposredniej.W polskiej literaturze naukowej (zreszta nie tylko w polskiej) w opracowaniach natemat róznych form tej demokracji dochodzi do nagminnego wrecz łamania regułpoprawnosci metodologicznej. Bardzo czesto bowiem mamy do czynienia z sytu-acja, gdy nieokreslony genus proximum, którym jest tutaj nie przyblizone pojeciedemokracji bezposredniej, stanowi podstawe do kwalifikowania odmiennych insty-tucji jako przynaleznych do tej rodzajowej formy demokracji; maja one podstawo-we elementy wspólne, ale róznia sie szczegółami, które tworza differentia specificaposzczególnych form3. Po drugie dlatego, ze okreslenie pojecia demokracji bezpo-sredniej wyznaczy pewne ramy dla form tej demokracji i dzieki temu powstaniejednolita podstawa dla ustalania cech tych form. Po trzecie, bedzie mozna ustalicdzieki temu kryteria kwalifikowania poszczególnych instytucji jako form tej demo-kracji oraz ich katalog. Po czwarte wreszcie, okreslenie pojecia demokracji bezpo-sredniej powinno przyczynic sie do uporzadkowania spotykanych w polskiej litera-turze prawniczej pogladów na temat form demokracji bezposredniej. W okresiePRL dominowało tzw. szerokie rozumienie form demokracji bezposredniej, z któ-rymi utozsamiano w zasadzie wszystkie formy demokracji pozaprzedstawiciel-skiej. Z punktu widzenia ideologicznego było to niewatpliwie uzyteczne, gdyzdzieki takiej formule mozna było powiedziec, ze istnieja formy zapewniajace nietylko respektowanie konstytucyjnej zasady szerokiego uczestnictwa obywateliw rzadzeniu, ale takze realizacje postulatu łaczenia form demokracji posrednieji bezposredniej. Autorzy ksiazki opowiedzieli sie — choc nie wprost — za tzw.waskim rozumieniem form demokracji bezposredniej, do których zaliczane sa tra-dycyjnie kojarzone z nia referendum i inicjatywa ludowa. Dobrze by sie chyba sta-ło, gdyby to „waskie” rozumienie otrzymało rozwiniete uzasadnienie teoretycznepoprzez dookreslenie pojecia tej rodzajowej formy demokracji.

Pomimo uwag zgłaszanych szczególnie do teoretycznej czesci pracy uwazamjednak, ze to własnie ta czesc ksiazki jest najbardziej interesujaca z punktu widzeniaprawniczego i najbardziej inspirujaca. Dyskusyjne wydaje mi sie jedynie postawie-nie przez E. Zielinskiego pytania, które odnosi sie do wyróznienia dwóch sposobówkształtowania woli panstwowej, bezposredniego i posredniego: „który z omówio-nych wyzej sposobów stwarza wieksza mozliwosc korelacji opinii społecznych z tre-


3 Zob. S. Nowak, Metodologia badan społecznych, Warszawa 1985, s. 132 i n.; T. Kotarbinski, Ele-menty teorii poznania, logiki formalnej i metodologii nauk, Warszawa 1986, s. 50 i n.

scia decyzji panstwowych: bezposredni czy tez posredni sposób kształtowania wolipanstwowej?” (s. 34). Jezeli przyjmiemy, ze przez korelacje, jak pisał M. Sobole-wski, „rozumiane jest zjawisko uzgadniania stanowisk w drodze dwustronnego, wza-jemnego oddziaływania”4, mówiac najogólniej, pomiedzy rzadzacymi a rzadzonymi,to powstaje pytanie, czy w procesie bezposredniego wyrazania woli przez naród jestw ogóle miejsce na proces korelacji. M. Sobolewski wyraznie odnosił pojecie kore-lacji do przedstawicielskiej formy sprawowania władzy. Czy stanowisko zajete przeznaród w drodze bezposredniego wyrazenia przezen swej woli rózni sie od opinii spo-łecznych, o których pisze E. Zielinski? Czy z istoty uprawnien władzy suwerennejnie wynika, ze jej decyzje maja charakter rozstrzygajacy i w jakims sensie ostatecz-ny? Czy nie wynika z tego takze, ze decyzje te nie podlegaja juz zadnym uzgodnie-niom? W niezbyt obszernym fragmencie ksiazki o miejscu referendum w procesiedecyzyjnym panstwa Autor tych kwestii do konca chyba nie rozstrzygnał.

Przy koncu tych uwag nasuwa sie pytanie, dlaczego Autorzy ksiazki w tak nie-wielkim stopniu w rozwazaniach na temat referendum w Polsce wykorzystali istnie-jacy stan prawny w przedmiocie form demokracji bezposredniej. Szkoda, ze nie po-swiecili uwagi ustawom dotyczacym referendum lokalnego oraz ustawiekonstytucyjnej o trybie przygotowania i uchwalenia konstytucji. Mozna ponadto za-kładac, ze publikacja ukazujaca sie na rynku ksiegarskim w czwartym kwartale1995 r. mogła uwzglednic takze analize najnowszej ustawowej regulacji referendumz 29 czerwca 1995 r.

Ksiazek na temat form demokracji bezposredniej wydaje sie w naszym kraju, jakjuz powiedzielismy, nie za wiele. Mozna przeto zywic jedynie nadzieje, ze nastepnapublikacja poswiecona problematyce referendum ukaze sie w miare szybko i w pełniuwzgledni aktualny stan prawny dotyczacy tej instytucji. Przedstawiona ksiazka,okreslona moze troche na wyrost mianem opracowania monograficznego, pomimonormatywnej niekompletnosci jest i tak publikacja interesujaca i wazna. Bogaty ma-teriał faktograficzny dotyczacy referendum w swiecie, interesujace analizy history-czne i prawne stosowania referendum w Polsce w okresie funkcjonowania ustrojusocjalistycznego, inspirujace rozwazania teoretyczne, wszystko to sprawia, ze pracata zasługuje, aby po nia siegnac. Niewatpliwie korzystac z niej beda nie tylko prawni-cy konstytucjonalisci, studenci wydziałów prawa czy politycy, ale wszyscy, którzychcieliby poszerzyc swoja wiedze na temat instytucji referendum.

Rola referendum w zyciu współczesnych społeczenstw, jak to podkreslali Auto-rzy, rosnie. Dlatego nalezy oczekiwac, ze nastepne referendum ogólnokrajowe odbe-dzie sie w Polsce szybciej niz mozna by sie było spodziewac, majac na uwadze znie-checajaco niska frekwencje podczas niedawnych referendów uwłaszczeniowych.

Wiesław Kraluk

4 M. Sobolewski, Reprezentacja w ustroju współczesnych demokracji burzuazyjnych, ZNUJ. Roz-prawy i Studia, z. 33, Kraków 1962, s. 73.


JOACHIM OSINSKI

Parlament i rzad w Królestwie Norwegii

Oficyna Wydawnicza Szkoły Głównej Handlowej,Seria „Monografie i Opracowania”, Warszawa 1994, s. 243

Liczaca 243 strony monografia Parlament i rzad w Królestwie Norwegii stano-wi pierwsze w polskiej literaturze prawnokonstytucyjnej i politologicznej opraco-wanie ksiazkowe o charakterze niehistorycznym, dotyczace wyłacznie systemuustrojowego Norwegii. Juz ta okolicznosc wskazuje zarówno na swoiste osamot-nienie badaczy podejmujacych problematyke współczesnych norweskich instytucjiustrojowych, jak i na oryginalnosc kierunku badan podjetych przez Autora. Do-tychczasowe prace poswiecone problematyce norweskiej opublikowane przez pol-skich badaczy albo miały charakter głównie historyczny (jak opracowania T. Cie-slaka czy A. Berezy-Jarocinskiego), albo tez poruszały tematyke norweskaw kontekscie traktowanej porównawczo problematyki dotyczacej Norwegii i pozo-stałych panstw nordyckich (prace A. Grochulskiego, E. Hansena, S. Sagana orazkilka opracowan mojego autorstwa)1.

Warto tez podkreslic, iz zarówno w literaturze norweskiej, jak i — szerzej —skandynawskiej brak jest pracy monograficznej, poswieconej kompleksowo anali-zowanej relacji wzajemnej pomiedzy Stortingiem a rzadem Królestwa Norwegii.Najblizsze tej tematyce opracowania, jak rozprawa A. Björnberga Parlamentaris-mens utveckling i Norge efter 1905 (Uppsala 1939), praca J. Debesa Det NorskeStatsråd 1814–1949 (Oslo 1950), studium P. Stavanga Parlamentarisme og makt-balanse (Oslo 1964) czy wreszcie Storting og regjering, 1945–1985. Institusjoner— Rekruttering (red. T. Nordby, Oslo 1985), niezaleznie od duzo wczesniejszychpublikacji (co nadaje im wymiar opracowan w duzej mierze juz historycznych),tylko fragmentarycznie lub informacyjnie dotykaja pewnych aspektów ewolucji,składu oraz stosunków pomiedzy parlamentem a rzadem Królestwa Norwegii.Równiez moja praca z 1981 r. Prawnoustrojowe przesłanki formowania rzadóww Szwecji i Norwegii dotyczy głównie samego procesu kształtowania składu rza-dów (w aspektach prawnym i politycznym), przy skupieniu uwagi na podobien-stwach i róznicach pomiedzy Szwecja a Norwegia.

Joachim Osinski, Parlament i rzad w Królestwie Norwegii 121

1 T. Cieslak, Norwegia. Z dziejów XIX i XX wieku, Poznan 1970; A. Bereza-Jarocinski, Zarys dzie-jów Norwegii, Warszawa 1991; A. Grochulski, Panstwa skandynawskie, [w:] Systemy ustrojowe panstwkapitalistycznych, pod red. E. Zielinskiego, Warszawa 1975; E. Hansen, Ombudsman w panstwach skandy-nawskich i podstawowe przejawy jego działalnosci, „Studia Prawnicze” 1972, z. 32; S. Sagan, Współpracaparlamentu i rzadu w Szwecji, Katowice 1989; M. Grzybowski, Prawnoustrojowe przesłanki formowaniarzadów w Szwecji i Norwegii, Kraków 1981; tenze, Współczesny parlamentaryzm skandynawski, ZNUJ,Prace z Nauk Politycznych, z. 32, Warszawa–Kraków 1988; tenze, Systemy polityczne współczesnej Skan-dynawii, Warszawa 1989.

Praca została podzielona na trzy zasadnicze rozdziały poprzedzone krótkim Wste-pem (s. 5–8) oraz zwienczone obszerniejszym Zakonczeniem (s. 223–231). Aneks(s. 232–235) zestawia dane dotyczace składu partyjnego oraz skali poparcia parlamen-tarnego dla poszczególnych rzadów Królestwa Norwegii w latach 1884–1993.

Układ tematyczny monografii nalezy uznac za przejrzysty i funkcjonalny. Roz-wazania zawarte w rozdziale I koncentruja sie wokół konstytucyjnych uwarunko-wan statusu legislatywy i egzekutywy w Królestwie Norwegii. W szczególnosci —z odniesieniem do dokumentów archiwalnych i interpretacji historycznych —J. Osinski przeanalizował geneze i konkretne sformułowania konstytucyjne, wy-znaczajace prerogatywy króla, uprawnienia „króla w Radzie Panstwa” oraz statusRady Panstwa (tj. rzadu królestwa). W dalszej czesci przedstawił konstytucyjnewyznaczniki uprawnien parlamentu (Stortingu) w sferach ustawodawstwa, decydo-wania o finansach królestwa oraz działalnosci kontrolnej. Uwaga Autora zostałytez objete unormowania konstytucyjne pozycji ustrojowej oraz uprawnien Trybuna-łu Królestwa (Riksretten). W odniesieniu do koncepcji usytuowania tego organuoraz jego uprawnien Autor słusznie zwrócił uwage na pewne zapozyczenia z posta-nowien (§ 101, 102 i 106) szwedzkiego Aktu o Formie Rzadu z 1809 r. Słabiejnatomiast przedstawiona została praktyka funkcjonowania Trybunału Królestwaw sferze egzekwowania odpowiedzialnosci prawnej (prawnokarnej) członków nor-weskiej Rady Panstwa. Praktyka ta — ze wzgledu na uprawnienia Odelstingu dostawiania w stan oskarzenia oraz z uwagi na udział członków Lagtingu w składzieTrybunału Królestwa — stanowi okolicznosc rzutujaca na kształt relacji pomiedzyparlamentem a rzadem Norwegii.

Omawiajac kwestie konstytucyjnych wyznaczników statusu prawnego egzekuty-wy Królestwa Norwegii J. Osinski zwrócił uwage na atypowosc (na tle XIX-wiecz-nych sformułowan konstytucyjnych) formuły okreslajacej zródła upowaznien wład-czych monarchy („z łaski Boga i z mocy konstytucji królestwa król Norwegii”) orazna brak politycznej i prawnej odpowiedzialnosci monarchy (s. 21). W płaszczyznieporównawczej wystepowały tez róznice w ujeciu królewskiego prawa weta (w Nor-wegii prawo do zgłaszania weta zawieszajacego, tzw. utrettende veto, w porównaniuz wystepowaniem weta takze absolutnego w Szwecji czy w Danii). Brak wszakzew pracy wypowiedzi, w jakim zakresie róznice ujec konstytucyjnych w porównywa-nych systemach skandynawskich rzutowały na praktyke znoszenia sie egzekutywyi legislatywy, a w szczególnosci na mozliwosc blokowania przez monarchów (i ichrzady) niewygodnych dla egzekutywy aktów parlamentu.

Z pogladami nt. prawa króla do powoływania Rady Panstwa (Statsrådet), wyra-zonymi na s. 27 i n., nalezy sie zgodzic. Nie dosc uwagi poswiecił natomiast —w moim przekonaniu — Autor rozprawy rozróznieniu na działania „króla w RadziePanstwa” (a wiec przy powinnosci podejmowania decyzji w obecnosci członków ra-dy, tj. rzadu) oraz na decyzje podejmowane „po wysłuchaniu swojej Rady Panstwa”(tj. jedynie po zapoznaniu sie ze stanowiskami członków tejze rady). W płaszczyznieprawnokonstytucyjnej rozróznienie to, niezaleznie od praktyki jego przestrzegania,wydaje sie miec istotne znaczenie dla relacji wzajemnych pomiedzy monarcha a par-


lamentem oraz pomiedzy Rada Panstwa (rzadem) i jej członkami a Stortingiem, a za-tem — dla problematyki zasadniczej dla omawianej rozprawy. Spostrzezenie takiezachowuje swa aktualnosc takze przy uwzglednieniu trafnej skadinad uwagi Autorao braku (niewystepowaniu) samodzielnych uprawnien (kompetencji) Rady Panstwana gruncie dotyczacych jej postanowien konstytucji eidsvollskiej (s. 29–30).

Atypowa struktura wewnetrzna Stortingu, tj. zachowanie jednoizbowosci przyjednoczesnym funkcjonalnym zróznicowaniu jego składu na Lagting (1/4 człon-ków) i Odelsting, była kilka razy akcentowana przez J. Osinskiego w jego studiach(np. w pracy Storting — parlament Królestwa Norwegii, Warszawa 1993, s. 9–10)oraz recenzjach, gdzie zdecydowanie bronił on tezy, iz „norweski Storting jestzmodyfikowanym parlamentem jednoizbowym” oraz ze „podział Stortingu na dwieczesci słuzy przede wszystkim procesowi ustawodawczemu, w którym Lagtingspełnia jakby funkcje «izby wyzszej»”. Na s. 43 recenzowanej pracy (przypis 43)czytamy wszakze, ze „w niektórych działaniach ustawodawczych Storting funkcjo-nuje jako jednoizbowy — uchwalanie poprawek do konstytucji, zgodnie z § 112,odbywa sie na plenarnych posiedzeniach parlamentu”. Na marginesie wypowiedziAutora w tym zakresie nasuwa sie uwaga, ze przy całej skrupulatnosci analizy po-stanowien konstytucyjnych (dodatnio wyrózniajacych jego prace) równiez teza, iz„podział Stortingu na dwie czesci słuzy […] procesowi ustawodawczemu”, doznajepewnych ograniczen, notabene przez Autora nie sygnalizowanych. Mozna nadtodyskutowac, czy uchwalanie poprawek do konstytucji jest działaniem „ustawo-dawczym”, czy tez — za czym opowiadam sie chetniej — raczej „ustrojodaw-czym”. Wyłacznosc uprawnien parlamentu do dokonywania zmian w konstytucjioraz (dopuszczona od poczatków XX w.) interpretacja, iz poprawki konstytucyjnenie wymagaja sankcji królewskiej, przemawiaja na rzecz istnienia ustrojodawczeji ustawodawczej funkcji Stortingu. Inne w tej kwestii stanowisko zdaje sie repre-zentowac J. Osinski.

Duza wage przywiazuje Autor (s. 39 i n.) do wynikajacego z postanowien kon-stytucji norweskiej zakazu przedterminowego rozwiazania Stortingu. Zgodzic sietrzeba, iz koniecznosc „kohabitacji” pomiedzy monarcha a parlamentem o niewy-godnym dlan składzie musiała mitygujaco oddziaływac na działania egzekutywyi w konsekwencji ograniczac jej wpływy. Uznajac przeto zasadnicza ocene Autorapodkreslic nalezy, iz jego komentarz na temat konsekwencji niewystepowania kon-stytucyjnej mozliwosci przedterminowego rozwiazania Stortingu jest relatywnieskromny (aczkolwiek J. Osinski kilkakrotnie powraca do wspomnianego tu moty-wu). W szczególnosci oczekiwac nalezało wyjasnienia, w jakiej mierze u zródeł po-miniecia prawa do przedterminowego rozwiazania Stortingu dostrzegac nalezy oko-licznosc, iz twórcy konstytucji eidsvollskiej pragneli uchronic norweski parlamentprzed absolutystycznymi zakusami szwedzko-norweskiego monarchy.

Dokonana periodyzacja ewolucji stosunków pomiedzy władza ustawodawczaa władza wykonawcza w Norwegii (s. 44 i n.) jest pierwsza tego typu próba w lite-raturze polskiej. J. Osinski przekonujaco wskazał na wydarzenia historyczne, wy-znaczajace cezure czasowa poszczególnych etapów tej ewolucji (s. 44–45). Mniej


natomiast napisał, a szkoda, o cechach charakterystycznych relacji pomiedzy wła-dza wykonawcza a władza ustawodawcza w poszczególnych okresach w ujeciusyntetycznym (w sensie wskazania cech zasadniczych kolejnych etapów). Na pod-kreslenie zasługuje natomiast bardzo dokładna i precyzyjna prezentacja praktykiustrojowej w omawianych okresach (1814–1869, 1870–1884, 1885–1905). Pojawiasie wszak pytanie o dalszy ciag periodyzacji, po zerwaniu unii szwedzko-norwe-skiej w 1905 r.

Autor wykazał — omawiajac ewolucje stosunków pomiedzy egzekutywa a legis-latywa — detaliczna znajomosc praktyki ustrojowej funkcjonowania Stortingu orazkolejnych monarchów i ich „radców” zarówno w Sztokholmie, jak i w Christianii(Oslo). Dotyczy to zwłaszcza wysiłków F. Stanga i jego współpracowników na rzeczusamodzielnienia ministrów królewskich rezydujacych w Christianii (s. 60–62) orazswoistego „nakładania sie” na siebie dazen Norwegów do uzyskania pełnej niezalez-nosci panstwowej, a nadto — wysiłków na rzecz wprowadzenia rzadu odpowie-dzialnego przed parlamentem i kształtowanego zgodnie z układem sił politycznychw parlamencie (s. 61–62). Na tym tle J. Osinski trafnie ukazał specyfike norweskiejdrogi dochodzenia do formuły rzadu parlamentarnego. Zwrócił przy tym uwage naniesprzecznosc obowiazujacej na podstawie § 62 konstytucji z 1814 r. zasady incom-patibilitas funkcji w Radzie Panstwa (rzadzie) z mandatem deputowanego i uczest-nictwa członków tej rady w posiedzeniach Stortingu. Nie dosc klarownie natomiastzaprezentowane zostały prawno-polityczne konsekwencje przyjecia formuły rzadówparlamentarnych przy braku expressis verbis wyrazonej zasady odpowiedzialnosciparlamentarnej członków norweskiej Rady Panstwa. Interesujace sa zamieszczone nas. 73 i n. uwagi dotyczace wykładni § 35 konstytucji (obecnie § 31), odnoszacego siedo wymogu i znaczenia kontrasygnaty dla decyzji „sporzadzonych przez króla”(traktowanej jako srodek powstrzymywania przed podejmowaniem decyzji nie obje-tych aprobata Rady Panstwa).

Przedmiotem analizy w rozdziale II jest oddziaływanie partii politycznych i sto-sunków miedzypartyjnych w Norwegii na funkcjonowanie parlamentu i rzadu oraz,w szczególnosci, na kształtowanie sie relacji wzajemnych miedzy tymi organami.Formowanie sie norweskich partii politycznych oraz norweskiego systemu partyjne-go było juz przedmiotem studiów Autora (ich wyniki ujete zostały w postac opub-likowanego w formie powielonej raportu badawczego obejmujacego lata 1986–1990) oraz zostało omówione we fragmentach wstepu do tłumaczenia konstytucjiNorwegii. Ma tez stosunkowo bogata literature w jezyku norweskim (prace T. Hjel-luma, H. Kohta, L. Mjeldheima, S. Rokkana, L. Svåsanda, H. Valena2 i in.) i w jezy-ku angielskim (prace S. Berglunda i U. Lindströma3 oraz H. Valena i D. Katza4).Ukazało sie równiez kilka prac w jezyku polskim. Stad tez trudniej byłoby Autorowiuzyskac w tej dziedzinie efekt zaprezentowania tresci zupełnie nie znanych zaintere-

2 T. Hjellum, Partiene i lokalpolitiken, Oslo 1967; H. Koht, Det Norske Arbeiderpartis historie1887–1937, Oslo 1939; H. Valen, Valg og politikk. En samfunn i endring, Oslo 1981.

3 S. Berglund, U. Lindström, The Scandinavian Party System(s), Lund 1978. 4 H. Valen, D. Katz, Political Parties in Norway, Oslo 1967.


sowanym problematyka skandynawskich systemów politycznych. Niemniej jednakzawarte w punkcie 1 rozdz. II uwagi nt. genezy norweskich partii politycznychi kształtowania sie systemu partyjnego, wraz z zaproponowana periodyzacja jegoewolucji (s. 99 i n.), porzadkuja i uzupełniaja informacje o nim.

J. Osinski trafnie spostrzegł, iz w warunkach norweskich w miejsce typowej„wiekszosci parlamentarnej” wchodzic moze, z dosc podobnymi nastepstwami,„zorganizowana mniejszosc” (s. 113). Podkreslajac atypowosc takiego zjawiskapowiazał je słusznie (choc dosc jednostronnie) z zasada nierozwiazywalnosci Stor-tingu przed upływem kadencji, a takze z układem sił partyjnych w składzie Stortin-gu. W slad za literatura norweska, której jest niewatpliwym znawca, Autor wyróz-nił dwa typy („rodzaje”) parlamentaryzmu: parlamentaryzm wiekszosciowy(flertallsparlamentarisme) oraz parlamentaryzm mniejszosciowy (mindretalls-parlamentarisme). Szkoda tylko, iz trafnie akcentujac wystepujaca w warunkachnorweskich koniecznosc uwzgledniania (i rozrózniania) wyznaczników zawartychw konstytucji pisanej, wynikajacych ze zwyczajów konstytucyjnych, z ponadstulet-niej praktyki ustrojowej oraz z realnego układu sił partyjnych w parlamencie,J. Osinski nie wypowiedział sie szerzej na temat cech charakteryzujacych kazdaz wyróznionych odmian parlamentaryzmu w warunkach norweskich (historyczniei współczesnie). Poczucie niedosytu w tej kwestii wzmaga sie zwłaszcza w zesta-wieniu z interesujacymi uwagami szczegółowymi na temat charakteru (własciwo-sci) poparcia Stortingu dla rzadów królestwa.

Profesjonalizacja deputowanych do parlamentów jest zjawiskiem dosc typo-wym dla współczesnych legislatur; stała sie ona równiez, jak wskazuja K.A. Elias-sen i M.N. Pedersen5, udziałem i cecha parlamentów panstw skandynawskich. Spo-strzezenia Autora na temat profesjonalizacji składu norweskiego Stortingu, jejkonsekwencji dla funkcjonowania parlamentu in pleno i komisji parlamentarnychoraz dla relacji w układzie: Storting (deputowani) — rzad (ministerstwa) wydajasie zbyt skromne i ujete tylko fragmentarycznie. Brak np. rozwinietych uwag natemat modelu (modeli) rekrutacji i kariery parlamentarnej członków Stortingu, ichprzygotowania zawodowego i doswiadczen w działalnosci publicznej, z drugiej zasstrony — analogicznych analiz dotyczacych rekrutacji na stanowiska rzadowe orazcharakterystyki doboru, doswiadczen zawodowych i roli personelu urzedniczegonorweskich departementer. Dopiero przy tak kompleksowym ujeciu mozna by siepokusic o ocene wpływu sygnalizowanej profesjonalizacji na całokształt relacjiw układzie: parlament (parlamentarzysci) — rzad (i jego agendy). Ograniczony za-kres wypowiedzi Autora na wspomniany temat jest kwestia jego wyboru; musi onwszakze dziwic w kontekscie wyraznego akcentowania znaczenia profesjonalizacjiciał parlamentarnych oraz wobec dostepnosci i uwzglednienia w bibliografii pracnorweskich dotyczacych tej tematyki (jak opracowanie pod red. T. Nordby’ego,studia K.A. Eliassena).


5 K.A. Eliassen, M.N. Pedersen, The Profesionalization of Legislatures. A Comparative Study ofPolitical Recruitment in Denmark and Norway, Odense 1975.

Czesc rozwazan poswieconych oddziaływaniu stosunków miedzypartyjnych narelacje pomiedzy parlamentem a rzadem J. Osinski ujał jako charakterystyki róznychodmian norweskiego systemu rzadów parlamentarnych. Wyróznił, wychodzac z tegopunktu widzenia: a) system parlamentarny dominacji alternatywnej, b) system parla-mentarny równowagi adaptacyjnej, c) system parlamentarny dominacji absorpcyjnej,d) system parlamentarny równowagi strukturalnej, e) system parlamentarny równo-wagi konsensusowej. Autor zasugerował przy tym wyznaczenie cezur czasowych dlawystepowania wyróznionych odmian (odpowiednio lata: 1884–1927, 1928–1945 —z przerwa na okres pozostawania Norwegii pod okupacja, 1945–1965, 1965–1981oraz od 1981 r. do chwili obecnej). Pewna trudnosc w ocenie trafnosci dokonanejtypologii, a zarazem — wydaje sie — ułomnosc metodologiczna zaprezentowanegoujecia upatrywac trzeba w tym, iz Autor operujac kategoriami (okresleniami) szerzejnie upowszechnionymi w polskim ustrojoznawstwie (i bynajmniej nie jednoznaczny-mi) nie pokusił sie o ich wyjasnienie (charakterystyke znaczenia). Nie wiemy przeto,i nie dowiemy sie z pracy, czym jest „równowaga adaptacyjna” i czym rózni sie od,przykładowo, „dominacji absorpcyjnej” czy tez „równowagi strukturalnej”, jakkol-wiek jest tu sporo informacji o kształtowaniu sie relacji pomiedzy partiami w parla-mencie oraz pomiedzy partiami, parlamentem i rzadem w wyodrebnionych okresach(odmianach parlamentaryzmu). Postulat dookreslenia pojec, jakie zostaja uzyte doprzeprowadzanych analiz, wydaje sie — w tym kontekscie — szczególnie zasadny.Autor przyblizył co prawda znaczenie kazdego z uzytych terminów poprzez zakresle-nie szerokiej panoramy zjawisk, jakie wystapiły w norweskiej praktyce parlamentar-nej w wyodrebnionych okresach, ale pozadanego zdefiniowania pojec nie dokonał.Nie wyjasnił tez, czy w kazdym z wyróznionych etapów wystepowały, zwłaszczaw okresach przejsciowych, cechy jednej tylko odmiany systemu parlamentarnego,czy tez współwystepowały — i w jakim zakresie — elementy odmian granicznych.

W ostatnim, III rozdziale monografii Autor zajał sie stosunkami miedzy parla-mentem a rzadem w dziedzinie stanowienia prawa, w okreslaniu i nadzorowaniu po-lityki finansowej panstwa oraz w kontrolowaniu działan organów administracji.

Przedstawione w recenzji watpliwosci nie przekreslaja pozytywnej opinii o wie-lu bardziej szczegółowych tezach całej pracy. Jest ona godna polecenia wszystkimzainteresowanym ustrojami Skandynawii i — szerzej — współczesnymi systemamiustrojowymi.

Marian Grzybowski


TORBJÖRN BERGMAN

Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation. An Analysis of Winning Minority Governments in Sweden

Umea University Printing Office, Umea 1995, s. 232

Dobrze by było, gdyby polscy ustrojodawcy przygotowujacy obecnie nowa usta-we zasadnicza mogli poznac te ksiazke. Monografia T. Bergmana pokazuje bowiem,jak szwedzkie elity polityczne uchwalajac w 1974 r. konstytucje wprowadziły — od-stepujac od panujacych w Europie Zachodniej standardów — tak zwany parlamenta-ryzm negatywny, który sprawdził sie całkowicie w dalszym rozwoju kraju. Recenzo-wana praca jest wartosciowa pozycja równiez z metodologicznego punktu widzenia.Poruszajac tematy z pogranicza prawa konstytucyjnego i politologii jest przykłademzastosowania załozen teoretycznych tak zwanego nowego instytucjonalizmu.

Rozprawa młodego adepta nauk z uniwersytetu w Umea składa sie z dziewieciurozdziałów i trzech załaczników. Oparta jest nie tylko na wartosciowej literaturzenaukowej poswieconej zagadnieniu powoływania rzadów, ale równiez na empirycz-nym materiale dwudziestu trzech wywiadów z przedstawicielami zycia publicznegoSzwecji. Wywody T. Bergmana rozpoczynaja dwie hipotezy na temat tworzenia ga-binetu w parlamentarnym systemie rzadów. Jedna z nich zakłada duze znaczenienorm konstytucyjnych, podczas gdy druga stwierdza istnienie wielu celów przyswie-cajacych partii politycznej. Biorac za punkt wyjscia te dwa przypuszczenia naukowe,T. Bergman bada praktyke rzadów koalicyjnych w Szwecji oraz w czternastu innychrozwinietych demokracjach zachodnich i udziela przekonujacej odpowiedzi na trzygłówne pytania rozprawy. Pierwsze pytanie dotyczy teoretycznych i praktycznychzwiazków miedzy konstytucyjna organizacja panstwa a systemem partyjnym, któreAutor okresla jako współdeterminujace. Drugie pytanie zwiazane jest z celami partiioraz mozliwoscia ich analizowania. Bergman wyróznia w charakterze „wyraznegozałozenia modelowego” cztery podstawowe zadania stronnictw politycznych. Ostat-nie pytanie odnosi sie do znaczenia zasad powoływania rzadów dla praktyki wiek-szosciowych i mniejszosciowych gabinetów. Tutaj T. Bergman podkresla, iz przepi-sy prawa zwiazane z tworzeniem ekip ministerialnych wyznaczajac partiom ramypertraktacji uzyskuja tym samym niezmiernie duza wartosc.

Godna pochwały jest przyjeta w pracy metoda badan tak zwanego nowego insty-tucjonalizmu. Nakazuje ona badanie procesów i zjawisk politycznych za pomocaobowiazujacych norm prawa i ustanowionych instytucji. Zwolennicy nowego po-dejscia badawczego, np. J.G. March, J.P. Olsen (Rediscovering Institutions. TheOrganizational Basis of Politics, New York 1989) nie neguja, iz istnieje rozziewmiedzy formalnymi regułami a funkcjonujacymi w rzeczywistosci społecznej insty-tucjami utworzonymi na ich podstawie. Nie oznacza to, ze legalne zasady organizacjizycia publicznego nie maja znaczenia. Według zwolenników nowego instytucjonali-zmu u podstaw zachowan indywidualnych i przebiegu procesów politycznych leza

Torbjörn Bergman, Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation… 127

zarówno formalne, jak i nieformalne normy. W przeciwienstwie do „starego” insty-tucjonalizmu przedstawiciele jego odmłodzonej odmiany uwazaja, iz stosowaniekonstytucyjnych zasad nie wyjasnia całkowicie skutków, które pociaga ono za soba.Przepisy prawa ograniczaja swobode zachowan polityków, sprzyjajac pewnym rezul-tatom oraz czyniac niektóre z ich decyzji bardziej prawdopodobnymi. W zwiazkuz tym w centrum badan powinny byc nie tylko zachowania sie ludzi — jak to zalecabehawioryzm — lecz takze ich celowa działalnosc. Formalne urzadzenia zycia pub-licznego sa bowiem trwałe w czasie i maja znaczny wpływ na kształt procesów poli-tycznych zachodzacych w panstwie.

W ramach nowego instytucjonalizmu istnieja nurty: socjologiczny (społeczno--psychologiczny), makrohistoryczny (neoweberianski) oraz racjonalnego wyboru.T. Bergmanowi najblizszy jest ten ostatni. Jego zwolennicy podkreslaja, iz naukowerozumienie procesów społecznych winno brac pod uwage preferencje i opcje ichgłównych uczestników. Mimo ze przepisy prawa sa wazne z tego wzgledu, iz wyzna-czaja ramy polityce oraz sprzyjaja osiagnieciu okreslonych rezultatów, fundamentemanalizy nowego instytucjonalizmu musza byc swiadome rozstrzygniecia elit politycz-nych. To nowe politologiczne podejscie badawcze jest swego rodzaju odpowiedziana traktowanie przez współczesnych prawników przepisów konstytucji jako prawabezposrednio obowiazujacego. Jest to niewatpliwie heurystycznie ciekawy i zna-mienny rys ewolucji nauk politycznych konca XX wieku.

Opierajac sie na tym załozeniu metodologicznym T. Bergman pokazuje spo-sób, w jaki przedstawiciele szwedzkiego zycia politycznego, wprowadzajac swia-domie do konstytucji postulaty negatywnego parlamentaryzmu, uzyskali pozadaneprzez siebie rezultaty. Negatywny parlamentarym — stosowany w panstwach skan-dynawskich oraz, na przykład, w Portugalii i w Kanadzie — zawiera reguły doty-czace bardziej tolerowania rzadu niz jego tworzenia przez ciało przedstawicielskie.Rzadzaca ekipa ministerialna nie musi opierac sie na bezwzglednej wiekszosci par-lamentarnej. Taka regulacja konstytucyjna ułatwia szybkie powołanie rzadu, w tym— w razie potrzeby — gabinetu mniejszosciowego. Wynika to w szczególnosciz rezygnacji z instytucji inwestytury. Szwedzka odmiana negatywnego parlamen-taryzmu ma jeszcze dwie dodatkowe cechy: głowa panstwa nie uczestniczy w po-woływaniu władzy wykonawczej, a kandydata na premiera wysuwa marszałek izbyprzedstawicielskiej. Przed przystapieniem do tworzenia rzadu przez desygnowane-go prezesa rady ministrów odbywa sie w Riksdagu głosowanie. Jesli bezwzglednawiekszosc posłów nie wypowie sie przeciwko kandydatowi na premiera, rozpoczy-na on natychmiast procedure mianowania szefów resortów. Głosowanie to nie jestwotum zaufania (nieufnosci) czy tym bardziej wyrazem aprobaty dla programudziałania rady ministrów. Ma ono na celu poddanie kontroli posłów dyskrecjonal-nej władzy marszałka w tym zakresie.

W porównaniu do dawnego trybu powoływania gabinetu nowy sposób przyniósłze soba dwie wazkie zmiany. Przede wszystkim obecnie stronnictwa polityczne mu-sza jeszcze przed mianowaniem gabinetu otwarcie wypowiedziec sie, czy beda zno-sic jego funkcjonowanie. Ponadto nowy tryb powoływania rzadu, ograniczajac role


kierownictw partyjnych w trakcie tworzenia gabinetu, angazuje wiecej parlamenta-rzystów, gdyz przywódcy stronnictw moga co najwyzej upewniac sie o sposobie gło-sowania członków swych klubów na wskazanego przez przewodniczacego Riksdagukandydata. W dotychczasowej dwudziestoletniej praktyce zadna osoba wyznaczonaprzez marszałka na prezesa rady ministrów nie spotkała sie z wiekszym sprzeciwemposłów. Czas tworzenia w ten sposób rzadu wynosił w Szwecji przecietnie szesc dni.Dla porównania: w RFN proces ten trwa zwykle około trzech tygodni. Jest to bardzochwalebny wynik szwedzkiej reformy konstytucyjnej. Model tworzenia rzadu w tymkraju przełamuje wiele innych kanonów parlamentaryzmu, jak chociazby powszech-nie przyjeta teze, iz zwycieskie w wyborach stronnictwa polityczne, aby mogły utwo-rzyc koalicje rzadzaca, musza rozporzadzac w parlamencie ponad połowa miejsc.Tradycyjny poglad traktuje gabinet mniejszosciowy jako anomalie czy jako zło, któ-remu za wszelka cene nalezy zapobiec. Tymczasem doswiadczenie z tego rodzajuekipami ministerialnymi w Skandynawii pokazuje wiele zalet, polegajacych m.in. naduzej ich stabilnosci, na lepszym zagwarantowaniu praw partii opozycyjnych, a takzena zwiekszeniu roli parlamentu w panstwie.

Monografia T. Bergmana jest napisana prostym i klarownym jezykiem. Autorbardzo konsekwentnie broni postawionych tez. Omawiana ksiazka jest powaznymwkładem do teorii rzadów koalicyjnych. Jej lektura skłania do porównan z polskim,niezmiernie złozonym trybem powoływania Rady Ministrów. Ewentualne wykorzy-stanie w praktyce negatywnego parlamentaryzmu nie wydaje sie zabiegiem łatwym,gdyz, jak zauwazył Autor, szwedzkie reguły powoływania rzadu nie powstałyby,gdyby tworzacy je politycy nie mieli za soba długotrwałego okresu doswiadczeni przemyslen w tej dziedzinie.

Krystian Complak

Torbjörn Bergman, Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation… 129

C. NOTY

Protokoły Rady Stanu Ksiestwa Warszawskiego

OPRACOWALI TADEUSZ MENCEL I MARIAN KALLAS

Z prac Towarzystwa Naukowego w Toruniu, seria „Fontes”, 79Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995, tom III, czesc 1, s. 282

Jest to kolejne przedsiewziecie Wydawnictwa Sejmowego kontynuujace edycjemateriałów zródłowych rozpoczetych przez inne wydawnictwa, lecz zaniechanych,głównie ze wzgledów finansowych. Druk Protokołów Rady Stanu Ksiestwa Warsza-wskiego podjał wybitny znawca epoki Ksiestwa Warszawskiego, Bronisław Pawło-wski, publikujac w 1960 roku pierwsza czesc tomu I. Wydawnictwo wpisywało siew ciag publikacji zródłowych dotyczacych historii Polski w okresie napoleonskim,zainicjowany wydaniem przez Michała Rostworowskiego Materiałów do dziejówKomisji Rzadzacej z 1807 r. (tom I, Kraków 1918). Jego waznym uzupełnieniem byłaedycja Ustawodawstwa Ksiestwa Warszawskiego (t. 1–4, Warszawa 1964–1969).Mimo smierci B. Pawłowskiego (1962 r.), dzieki energii Tadeusza Mencla, kontynu-ujacego trud przygotowania do druku protokołów, do 1968 r. kolejne czesci publiko-wano w miare regularnie. Niestety, wówczas wydawnictwo przestało sie ukazywac.

Publikowana obecnie czesc 1 tomu III obejmuje protokoły Rady Stanu od 2 sty-cznia do 30 czerwca 1810 roku (sesje 465–552). Tom ten zachowuje zasady wydaw-nicze przyjete dla dwóch poprzednich. Otwiera go obszerna przedmowa. Prezentujeona przede wszystkim skład osobowy i uprawnienia Rady Stanu w 1810 r. Wielemiejsca poswieca omówieniu istotnych zmian w zakresie kompetencji i organizacjitej instytucji w zwiazku z zakonczeniem wojny 1809 r. i tym samym formalnym wy-gasnieciem uprawnien Rady Stanu do podejmowania uchwał w nagłych okoliczno-sciach. W przedmowie pomieszczono tez wazne informacje dotyczace spraw istot-nych dla Ksiestwa Warszawskiego w 1810 r., które znalazły odbicie w protokołach(kłopoty finansowe panstwa, kryzys walutowy, zatargi kompetencyjne miedzy wła-dzami). Dzieki tym wiadomosciom lektura protokołów jest łatwiejsza.

Protokoły poprzedzono, zgodnie z przyjeta forma opracowywania materiału, krótki-mi regestami wymieniajacymi sprawy rozpatrywane na sesji. Regesty powtórzono w spi-sie tresci. Ich uzytecznosc dla korzystajacych z publikacji nie sposób przecenic.

Opracowanie materiału zródłowego uzupełniaja przepisy dwojakiego typu: te-kstowe — zaznaczajace powazniejsze poprawki wydawcy, podkreslenia wystepujacew tekscie podstawy zródłowej itp. oraz oszczedne przypisy rzeczowe — uzupełniaja-ce dane o osobach, których nazwiska pojawiaja sie w wydawnictwie po raz pierwszy,odsyłajace tez do publikacji dekretów królewskich wspomnianych w protokołach.

Ksiazke zamykaja indeksy osobowy i geograficzny.

130 Przeglad Sejmowy 2(14)/96 Noty

Na koniec pozostaje wyrazic nadzieje, iz tym razem kolejna czesc edycji ukazesie rychło, uzupełniajac ksiegozbiory badaczy historii Polski poczatku XIX w.

Małgorzata Karpinska

Sejm Królestwa Polskiego o działalnosci rzadu i stanie kraju 1816–1830

DO DRUKU PRZYGOTOWAŁY I WSTEPEM OPATRZYŁY JANINA LESKIEWICZOWA I FRANCISZKA RAMOTOWSKA

Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995, s. 454

W Królestwie Kongresowym istniał konstytucyjny, rozszerzony postanowie-niami Statutu Organicznego o Reprezentacji Narodowej, ogłoszonego w 1816 r.,obowiazek prezentowania parlamentowi przez władze wykonawcze, tj. Zgromadze-nie Ogólne Rady Stanu, sprawozdan z działalnosci za okres „miedzysejmowy”. Sejmi Senat miały prawo sporzadzac i przekazywac monarsze własne uwagi do tresci tychdokumentów. Korzystały z tych uprawnien bardzo skwapliwie, wobec konstytucyj-nego ograniczenia ich władzy był to bowiem jeden (jesli zgoła nie jedyny) z najskute-czniejszych sposobów kontrolowania władz wykonawczych i posredniego inicjowa-nia rozwiazan ustawodawczych. Przygotowane przez Rade Stanu raporty za okresy:1816–1817, 1818–1819, 1820–1823 i 1824–1828 sa dla historyków nieocenionymzródłem wiedzy. Sprawiaja tez jednak wiele kłopotów interpretacyjnych: jako mate-riał o charakterze sprawozdawczo-biurokratycznym sa z góry naznaczone pietnempowaznej jednostronnosci. Na szczescie dla badacza maja doskonałe odniesieniew postaci własnie wspomnianych uwag obu izb sejmowych. Dla powyzszego okresupowstało 8 tekstów przygotowanych przez parlament — odpowiednio po jednej od-powiedzi sejmowej i senackiej dla kazdego raportu. Nic wiec dziwnego, ze gdyw 1984 roku Panstwowe Wydawnictwo Naukowe opublikowało raporty w opraco-waniu pod tytułem Obraz Królestwa Polskiego w okresie konstytucyjnym, t. 1 Rapor-ty Rady Stanu Królestwa Polskiego z działalnosci rzadu w latach 1816–1828, zapo-wiadajac rychłe wydanie drugiego tomu, zawierajacego własnie uwagi sejmowe,zachwycony historyk XIX wieku pisał: „Pozostaje nadzieja, ze tom ten ukaze sieszybko i umozliwi całosciowe wykorzystanie wydawnictwa”. Mineło 11 lat nim uka-zał sie oczekiwany tom, sygnowany jednak nie przez PWN, lecz przez WydawnictwoSejmowe. To opóznienie nie wydaje sie wynikac z trudnosci zwiazanych z wydaw-niczym przygotowaniem materiału zródłowego. Jak mozna sadzic, w gre wchodziłyproblemy polskich wydawnictw panstwowych — najpierw wydajacych mało i wol-no, obecnie majacych kłopoty z publikacja pozycji mało „rynkowych”.

Prezentowany tom, choc jest de facto drugim tomem wydawnictwa zródłowegoz 1984 roku, nie ujawnia tego zwiazku. Czytelnikowi zaprezentowano wiec wstep,który obok koniecznych danych o sposobie powstawania poselskich uwag, ich autor-

Sejm Królestwa Polskiego o działalnosci rzadu i stanie kraju 1816–1830 131

stwie czy opisie archeograficznym publikowanych dokumentów powtarza licznewiadomosci o istocie i celach raportów Rady Stanu, prezentowane juz w ObrazieKrólestwa Polskiego… Nie sa to powtórzenia zbyt razace i daja sie wyjasnic długimokresem oddzielajacym lata publikacji obu ksiazek. Tom pierwszy wydawnictwa,choc przywołany w odsyłaczu na stronie 10, nie jest jasno prezentowany jako zwia-zany formalnie z recenzowana praca. Zdumionego czytelnika dopiero w ostatnimzdaniu wstepu informuje sie, iz publikowane wydawnictwo zawiera indeksy osobo-wy i geograficzny odnoszace sie równiez do Obrazu Królestwa… To przemilczeniemoze dawac historykowi asumpt do interpretacji nie tylko rzeczywistosci XIX wie-ku. A łatwo tu, jak w kazdym wnioskowaniu ex silentio, o nadinterpretacje czy inter-pretacje ekstensywna. Sadzic zas nalezy, ze podjecie przez Wydawnictwo Sejmowetrudu publikacji II tomu Obrazu… nalezy zapisac tylko na plus wydawcy, edytorowii sponsorowi jednoczesnie.

Na szczescie, choc zwiazek z pierwszym tomem wydawnictwa nie doczekał siewzmianki w tresci wstepu, w czesci materialnej publikowanej pozycji został uszano-wany. Pozycje wydano w identycznym formacie. Szczesliwie zachowane zostałyrówniez te same zasady opracowywania tekstu, a prezentowane przypisy rzeczowe,podobnie jak w tomie pierwszym, stoja na najwyzszym poziomie erudycyjnym,oszczedzajac badaczom wielu zmudnych poszukiwan. Porównanie klasy papierui poziomu okładki obu, „odległych” o 11 lat, tomów musi wywołac optymistycznerefleksje nad zmianami na polskim rynku wydawniczym.

Uwagi sejmowe, choc w istocie swej sa jedynie próba odniesienia sie do tresci ra-portów Rady Stanu, niekiedy wykraczaja poza narzucone ramy. Tak było w 1830 r.,kiedy to niekonstytucyjne przesuwanie obrad Sejmu na odległe terminy doprowadziłodo przedstawienia izbom raportu za okres 1824–1828 z tak znacznym opóznieniem.Sejm w uwagach uwzglednił tez jednak stan kraju w latach 1829 i 1830.

Logicznym i zgodnym z litera konstytucji uzupełnieniem uwag sejmowych byłypetycje składane przez Sejm na rece monarchy. Szkoda, iz wydawnictwo nie pomie-sciło ich (lub chocby omówiło). Były przeciez lapidarnym i najzywszym odbiciembolaczek społeczenstwa doby Królestwa Kongresowego w okresie autonomicznym.

Prezentowane wydawnictwo (łacznie oba tomy) jest nieocenionym zródłem dlabadania róznorodnych aspektów zycia i administrowania Królestwem Polskim. Nie-sie tez ze soba ogromne mozliwosci refleksji nad zmianami w funkcjonowaniuwładz, zwiazanymi z rozwojem instytucji monarchii konstytucyjnej. Sejm coraz kon-sekwentniej, mimo powaznych trudnosci politycznych, domagał sie realizowania za-sady nadrzednosci swej władzy nad władza wykonawcza (z pominieciem osoby mo-narchy). Z czasem swa kontrole rozciagnał poza ramy raportów. Władzeadministracyjne traktowały sejmowe uwagi powaznie, odnoszac sie do nich w kolej-nych dokumentach i wskazujac sposoby realizacji zawartych w nich wskazan. Do-skonalił sie takze sam sposób prowadzenia sprawozdawczosci.

Szczyt owej demokratycznej edukacji opartej na konstytucji przypada na Sejm1830 roku. Tresc przygotowanych wówczas sejmowych uwag przekonuje, iz rychływybuch powstania listopadowego był nie dziełem zapalonych młodych umysłów, ale


konsekwencja ogólnych nastrojów, panujacych w zawiedzionym i urazonym w swejgodnosci, nie mogacym realizowac swych aspiracji politycznych społeczenstwie.

Małgorzata Karpinska

Społeczenstwo obywatelskie i jego reprezentacja (1493–1993)

POD REDAKCJA NAUKOWA JULIUSZA BARDACHA PRZY WSPÓŁUDZIALE WANDY SUDNIK

Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995, s. 224

Omawiany tom stanowi pokłosie miedzynarodowej konferencji naukowejwspółorganizowanej przez Instytut Historii Prawa Uniwersytetu Warszawskiegoi Polskie Towarzystwo Historyczne, która odbyła sie w maju 1993 r. pod auspicjamiKancelarii Sejmu RP. Wydawnictwo powstało w zwiazku z piecsetna rocznicaukształtowania sie Sejmu polskiego, jednak zarówno jego rocznicowy charakter, jaki fakt, ze jest to praca zbiorowa, nie wpłyneły — jak to sie czesto niestety zdarza —na obnizenie poziomu dzieła.

Otrzymalismy trzynascie szkiców o zróznicowanej objetosci, ale dosc jednorod-nej tematyce, skoncentrowanej wokół problemu kształtowania sie społeczenstwaobywatelskiego i form jego reprezentacji w dawnej Rzeczypospolitej, w Polsce podzaborami, w II Rzeczypospolitej, w PRL i wreszcie w Polsce lat 1989–1993. Notabe-ne szkic autorstwa Janiny Zakrzewskiej poswiecony parlamentowi Trzeciej Rze-czypospolitej stanowił chyba pierwsza próbe podsumowania dorobku Sejmu pierw-szej i Senatu drugiej kadencji, która powstała niemal „na goraco”, po rozwiazaniuparlamentu w 1993 r.

Publikacje otwiera esej pióra Juliusza Bardacha poswiecony rozumieniu pojecianarodu politycznego w dziejach. Poczynajac od społeczenstwa stanowego (w którym„naród polityczny” obejmował stany uprzywilejowane), Autor analizuje wpływ roz-maitych czynników (przynaleznosc do elity władzy, przewaga szlachty w dawnejPolsce, powstanie „stanu posiadaczy” w XVIII w., przemiany ustrojowe w XIX w.)na tresc pojecia „naród polityczny”, by dojsc do współczesnego ujecia społeczenstwaobywatelskiego, obejmujacego wszystkich obywateli.

W kolejnych czesciach publikacji zostały przedstawione najnowsze poglady wy-bitnych historyków ustroju i historyków „bezprzymiotnikowych” na najwazniejszeetapy rozwojowe polskiego parlamentaryzmu, rozpatrywane w tradycyjnym ujeciuchronologicznym, przy znacznym nasyceniu elementami prawnoporównawczymi.

Stanisław Russocki nakreslił, wychodzac od charakterystyki podejsc metodolo-gicznych do kwestii genezy parlamentów, obraz narodzin polskiego parlamentary-zmu w aspekcie porównawczym, przy czym za minimum uprawniajace do porówny-wania przyjał podobna organizacje parlamentów (dwuizbowosc) w Anglii, w Polscei na Wegrzech. Autor nie próbuje rozstrzygnac zadawnionego sporu historyków, czy

Społeczenstwo obywatelskie i jego reprezentacja (1493–1993) 133

o narodzinach instytucji decyduje pojawienie sie jej zaczatków, czy dopiero przybra-nie dojrzałej postaci, postuluje jedynie dokonanie jasnego okreslenia przesłanek, naktórych opieraja sie badacze dokonujac wyboru jednej z powyzszych opcji.

Sejmowi w epoce Złotego Wieku poswiecił swe rozwazania Wacław Uruszczak.Wychodzac z załozenia, ze Sejm konca XV w. był juz instytucja dojrzała, Autor na-kreslił obraz „wieku meskiego” polskiego parlamentu, przypisujac mu kluczowa rolew wytworzeniu ówczesnej kultury politycznej Polski jako „obywatelskiej kulturyuczestniczacej”, choc uczestnictwo w zyciu politycznym było ograniczone w zasa-dzie do jednego tylko stanu.

Na szerokim tle porównawczym przedstawił Sejm Rzeczypospolitej Obojga Na-rodów Henryk Olszewski. Wysoko ocenił on mozliwosci adaptacyjne Sejmu do od-grywania roli podmiotu władzy w panstwie w warunkach kryzysu. Na szczególnauwage zasługuje postulat Autora dotyczacy koniecznosci stworzenia porównawczejsyntezy dziejów zgromadzen stanowych Europy w XVI–XVIII w., która mogłabyprzyczynic sie do obiektywizacji ciagle jeszcze wykrzywionego spojrzenia na polskiparlamentaryzm tej doby.

Temu samemu celowi słuzy szkic pióra Michaela G. Müllera na temat stosunkuwielkich miast Prus Królewskich do parlamentaryzmu polskiego, w którym Autorstawia smiała teze o wiekszym niz sie na ogół sadzi otwarciu Sejmu na udział miesz-czanstwa w jego pracach.

Sejm epoki przełomu scharakteryzowała Zofia Zielinska, która jako historyk„bezprzymiotnikowy” — odmiennie od wiekszosci historyków prawa — najwazniej-szych skutków działalnosci Sejmu Czteroletniego dopatruje sie nie w uchwaleniupierwszej w Europie konstytucji, lecz w sferze swiadomosci społecznej, konkretniezas w odrodzeniu sie w społeczenstwie szacunku dla polskiego dziedzictwa politycz-nego, we wzmocnieniu uczuc obywatelskich i troski o los narodu. Nalezy zgodzic siez Autorka, ze te pozytywne reakcje mogły rozwinac sie m.in. dlatego, iz rozwiazaniamajowe unikneły testu praktyki i nie dane im było ujawnic swych niedoskonałosci.

Szkic autorstwa Stanisława Grodziskiego poswiecony jest charakterystyce parla-mentaryzmu na ziemiach polskich w XIX stuleciu i to swoiste sprowadzenie dowspólnego mianownika instytucji tak róznych, jak sejmy Ksiestwa Warszawskiegoi Królestwa Kongresowego, galicyjski Sejm Krajowy czy koła polskie w parlamen-tach panstw zaborczych, oraz nadanie uwagom nader skrótowej formy wywołujau czytelnika wyrazny niedosyt.

Na przemiany w relacjach miedzy parlamentem a społeczenstwem obywatel-skim II Rzeczypospolitej, uwarunkowane ewolucja ustroju politycznego, zwróciłuwage Michał Pietrzak. Podkreslił on integracyjna w pierwszym okresie, a pózniejedukacyjna funkcje parlamentu, uznawanego przez Autora za jeden z głównych in-strumentów panstwowego kształcenia obywateli. To parlament odegrał główna rolew procesie likwidacji podziałów i róznic ustrojowych oraz prawnych pozostawio-nych przez panstwa zaborcze. To parlament wniósł najwiekszy wkład w przekształ-cenie Polaków, do 1918 r. obywateli niemieckich, rosyjskich i austriackich, w oby-wateli panstwa polskiego. Co wiecej, zdaniem Autora, dzieki parlamentowi


postepował w II Rzeczypospolitej proces ograniczania dominujacej w działalnoscistronnictw sejmowych obrony interesów grupowych na korzysc decyzji odpowiada-jacych interesom panstwa, a wiec całej zbiorowosci. O dojrzałosci politycznej społe-czenstwa obywatelskiego II Rzeczypospolitej swiadczyły zarówno wysoka (srednio70%) frekwencja wyborcza w okresie, gdy społeczenstwo posiadało realny wpływ nawynik głosowania, jak i bojkot wyborów w 1935 r., kiedy to w znacznym stopniu ichrezultaty zdeterminowane były przez kształt ordynacji wyborczej.

Andrzej Ajnenkiel połozył nacisk na wybrane momenty z historii Sejmu PRL(partyjne kierownictwo, system wyborczy), które — jego zdaniem — charakteryzujaparlamentaryzm tej doby, podkreslajac przede wszystkim pełna iluzorycznosc formparlamentarnych w ówczesnym systemie władzy. Nie omieszkał jednak zaznaczyc,ze pozycja parlamentu w PRL była lepsza niz w innych panstwach tzw. obozu krajówsocjalistycznych.

We wspomnianym na wstepie szkicu poswieconym parlamentowi w latach1989–1993 Janina Zakrzewska scharakteryzowała najwazniejsze zagadnienia, któ-rych bardziej szczegółowa analiza powinna posłuzyc w przyszłosci do sformułowa-nia pełniejszych ocen tego przełomowego okresu. Jako momenty znaczace w zyciuSejmu „kontraktowego” Autorka wymieniła: wybór premiera, zmiane konstytucjii uchwalenie ustaw gospodarczych, które w poczatkowym okresie skutkowały naj-wyzszymi notowaniami Sejmu w sondazach opinii publicznej. Dostrzegła równiezszybkie zderzenie nadziei z rzeczywistoscia, przynoszace rozczarowanie społeczne.Zwiazek pomiedzy wolnoscia jednostki, mozliwoscia tworzenia organizacji społe-czenstwa obywatelskiego a warunkami stwarzanymi przez instytucje publiczne byłdla Autorki oczywisty. Jednak odpowiedz na konkretne pytanie, jak zrealizowac for-mułe „szczupłe panstwo w połaczeniu z bujnym społeczenstwem obywatelskim”,choc zwiazana z parlamentem jako symbolem demokracji, własciwie nie zostałaudzielona.

W omawianej publikacji znalazły sie ponadto szkice poswiecone kształtowaniusie społeczenstwa obywatelskiego w Hiszpanii (Luis Gonzáles Antón, Geneza jedno-sci panstwowej Hiszpanii a opór elit. Ferdynand Katolicki i ustawodawstwo Arago-nii) oraz na Litwie (Mecislovas Jucas, Parlamentaryzm litewski w XVIII wieku),a takze komunikat z badan prozopograficznych poswieconych dawnym parlamenta-rzystom (Natalia Jakowenko, Posłowie województw wołynskiego, kijowskiego i brac-ławskiego na sejmach Rzeczypospolitej w koncu XVI i w pierwszej połowie XVII w.(próba portretu zbiorowego)). Wydawcy zadbali takze o zamieszczenie omówieniadyskusji. Publikacja wyposazona jest w obszerne czesto przypisy oraz indeks osobo-wy, zawsze mile widziany przez czytelników.

Podsumowujac, warto zaznaczyc, ze otrzymalismy wartosciowy przeglad najno-wszych stanowisk nauki w odniesieniu do wielu kwestii z dalszej i blizszej przeszło-sci polskiego parlamentaryzmu.

Wojciech Kulisiewicz

Społeczenstwo obywatelskie i jego reprezentacja (1493–1993) 135

D. POLEMIKI

KONKORDAT POLSKI Z 1993 R. — ALTERA PARS

1. Uwagi wstepne

Konkordat zawarty 28 lipca 1993 r. pomiedzy Polska a Watykanem okazał siedokumentem wyjatkowo kontrowersyjnym zarówno z prawnego, jak i z politycz-nego punktu widzenia. Nic wiec dziwnego, ze stał sie przedmiotem licznych spo-rów nie tylko w nauce, lecz takze w parlamencie i srodkach masowego przekazu.Zasadnicza tego przyczyna sa róznice stanowisk w kwestii optymalnego modelustosunku panstwa do koscioła, a co za tym idzie, w kwestii wizji panstwa — swiec-kiego badz wyznaniowego (ewentualnie quasi-wyznaniowego). Zwolennicy tegopierwszego sa zatem nastawieni do konkordatu krytycznie, adherenci tego drugiegonatomiast apologetycznie. Z naukowej perspektywy mozna bronic obu opcji, jed-nakze prymat nalezy przyznac tej, która lepiej słuzy wolnosci sumienia i wyznaniajednostki. Juz u schyłku XVIII w. dla swiatłych umysłów było rzecza jasna, zealternatywa ta ma charakter pozorny — w panstwie konfesyjnym nie ma autentycz-nej wolnosci religijnej, gdyz byc jej tam po prostu nie moze. Na placu boju pozo-staje wiec jedynie panstwo laickie. Niemniej zwazywszy, iz nazwa ta nie ma jedno-znacznego zakresu ani tez tresci, trzeba ja doprecyzowac wskazujac, zefundamentem panstwa swieckiego pozostaje instytucja rozdziału koscioła od pan-stwa. Instytucja ta wszak tez moze byc rozmaicie interpretowana, mogac w konse-kwencji przybierac rózne formy: przyjazna, neutralna lub nieprzyjazna. W moimprzekonaniu tylko dwie pierwsze wersje zasady rozdziału mozna ocenic pozytyw-nie, zwłaszcza te druga. Jednakze dla pełnej jasnosci obrazu pragne ponizej przed-stawic model idealny tej instytucji, jako ze to głównie patrzac przez jego pryzmatbede oceniac konkordatowe postanowienia. Otóz winien sie on składac z nastepu-jacych kanonów: a) organizacyjna i funkcjonalna odrebnosc aparatów panstwowe-go i koscielnego; b) realizacja zasady wolnosci sumienia i wyznania; c) laicki cha-rakter panstwa wynikajacy z prowadzenia przezen polityki neutralnosci w kwestiikonfesyjnej; d) traktowanie przez panstwo zwiazków wyznaniowych własciwiew taki sam sposób jak stowarzyszenia1.

W swietle tych kanonów na tle konkordatu rysuja sie trzy grupy watpliwosci,a mianowicie: watpliwosci prawne natury partykularnej, watpliwosci prawne naturyogólnej oraz watpliwosci natury politycznej. Niemniej z uwagi na bardzo niewielkaobjetosc niniejszego szkicu chciałbym sie skoncentrowac na tych drugich. Tym bar-dziej ze w literaturze przedmiotu były one najrzadziej poruszane. Pozostałe watpli-wosci pragnałbym jedynie zgłosic.

1 R.M. Małajny, „Mur separacji” — panstwo a kosciół w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Katowi-ce 1992, s. 334–338.

136 Przeglad Sejmowy 2(14)/96 Polemiki

2. Watpliwosci prawne o charakterze partykularnym

„Uznajac prawo rodziców do religijnego wychowania dzieci oraz zasade tolerancjiPanstwo gwarantuje, ze szkoły publiczne podstawowe i ponadpodstawowe oraz przed-szkola, prowadzone przez organy administracji panstwowej i samorzadowej, o r g a-n i z u j a (podkr. R.M.M.) zgodnie z wola zainteresowanych nauke religii w ramachplanu zajec szkolnych i przedszkolnych” (art. 12 ust. 1 konkordatu). Problem nauki re-ligii w szkołach publicznych jest nader złozony. W wiekszosci współczesnych panstwdemokratycznych nauka ta jest tam prowadzona, ale w pozostałych (np. w USA) nie.Problem w tym, ze religia nie jest nauka. Jej tezy — w przeciwienstwie do twierdzengłoszonych uczniom na lekcjach z innych przedmiotów — nie podlegaja naukowej we-ryfikacji. Panstwo nie moze wiec brac odpowiedzialnosci za opinie, które byc moze saprawdziwe, a byc moze nie. Nauka jest co najwyzej religioznawstwo. Dlatego pan-stwo, które o r g a n i z u j e nauke religii w szkołach publicznych, traci neutralneoblicze swiatopogladowe, ergo przestaje byc oddzielone od koscioła. Deklaruje sie bo-wiem jednoznacznie po stronie religii jako zjawiska społecznego, miast zachowac po-stawe indyferentna. W jeszcze wiekszym stopniu dotyczy to panstwa, które nauke teopłaca — z koniecznosci z pieniedzy podatników. Moim zdaniem szkoły publicznewinny co najwyzej umozliwiac nauczanie religii na swym terenie, z tym ze prowadzo-ne przez zwiazki wyznaniowe na ich własna odpowiedzialnosc i rachunek oraz przyzachowaniu zasady pełnej dobrowolnosci uczestnictwa.

Konkordat przewiduje dotowanie przez panstwo lub organy samorzadowe KUL,PAT i prowadzonych przez Kosciół katolicki placówek oswiatowych i wychowaw-czych, w tym przedszkoli oraz szkół wszystkich rodzajów. Nadto wspomina o moz-liwosci dofinansowywania papieskich wydziałów teologicznych (art. 14 i art. 15).Tymczasem jest to kwestia nie mniej kontrowersyjna niz poprzednia. W imie czegopodatnik bedacy np. ewangelikiem ma subsydiowac katolicka szkołe czy uczelnie?Sadze, iz panstwo powinno wspierac uczniów czy studentów tych szkół na równiz uczniami i studentami szkół publicznych. Pomoc nie moze jednak byc udzielanaszkołom wyznaniowym bezposrednio.

Konkordat przyznaje Kosciołowi katolickiemu prawo zakładania własnychcmentarzy (art. 24). Na strazy tego prawa stoi dodatkowa gwarancja zawarta w art. 8ust. 3, w którym czytamy m.in., ze „miejscom przeznaczonym przez własciwa wła-dze koscielna do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Panstwo gwarantuje w tymcelu nienaruszalnosc”. Zwazywszy, ze katolicyzm jest religia dominujaca w naszymkraju, nietrudno przewidziec, iz w wiekszosci miejscowosci cmentarz katolicki be-dzie cmentarzem jedynym. Słusznie zatem w literaturze podnosi sie obawy, ze prze-pis ten moze stac sie martwa litera, jako ze zarzadca cmentarza parafialnego mozeodmówic pogrzebu niekatolika, powołujac sie na nienaruszalnosc cmentarza2.

Konkordat polski z 1993 r. — altera pars 137

2 J. Wisłocki, Konkordat polski 1993. Tak czy nie?, Poznan 1993, s. 129, 130; M. Pietrzak, NowyKonkordat Polski, PiP 1994, z. 1, s. 23.

Konkordat przewiduje uznawanie małzenstw kanonicznych za skutecznew swieckim prawie małzenskim (art. 10). Tymczasem zgodnie z zasada rozdziałukoscioła od panstwa akty prawa kanonicznego nie moga pociagac za soba skutkówtakich, jak akty prawa panstwowego, a duchowni wykonywac zadan funkcjonariuszypanstwowych — w tym wypadku urzedników stanu cywilnego. Powyzsze rozwiaza-nie konkordatowe jest wiec równoznaczne z naruszeniem reguły niezaleznosci pan-stwowego porzadku prawnego oraz funkcjonalnej odrebnosci aparatów panstwowe-go i koscielnego.

Konkordat zobowiazuje do zatrudniania kapelanów w wojsku (art. 16) i w „za-kładach penitencjarnych, wychowawczych, resocjalizacyjnych oraz opieki zdrowot-nej i społecznej, a takze w innych zakładach i placówkach tego rodzaju” (art. 17).Utrzymywanie kapelanów w siłach zbrojnych i wiezieniach nie budzi zastrzezen.Skoro bowiem panstwo ogranicza swobode poruszania sie zołnierzy oraz wolnoscwiezniów, to powinno im zapewnic mozliwosc realizacji wolnosci wyznania. To sa-mo własciwie dotyczy panstwowego lecznictwa zamknietego. Panstwo nie ograniczajednak wolnosci chorych w uspołecznionych zakładach lecznictwa otwartego anitym bardziej w lecznicach prywatnych. Czy narzucanie im powinnosci angazowaniakapelanów nie jest czasem wyrazem nadmiernej troski o dusze chorych?

To sa zaledwie najwazniejsze watpliwosci prawne natury partykularnej, jakiewzbudza konkordat na tle reguły rozdziału koscioła od panstwa. Jakkolwiek muszesie tu ograniczyc jedynie do ich zasygnalizowania, mimo to trzeba zwrócic uwage napewien kontrargument kanonistów. Otóz przy tego typu zastrzezeniach replikuja oni,iz konkordat nie jest umowa samowykonalna, w zwiazku z czym jego wprowadzeniew zycie wymaga uchwalenia odpowiedniego ustawodawstwa, przy której to okazjimozna usunac rozmaite watpliwosci prawne. Po pierwsze, taka sanacja tego doku-mentu nie we wszystkich punktach spornych jest mozliwa. Po wtóre zas, tam, gdziejest mozliwa, istnieje niebezpieczenstwo, ze strona koscielna moze interpretowacstosowne przepisy konkordatu odmiennie niz odpowiadajace im normy ustawowe.I teraz cały szkopuł w tym, iz status ratyfikowanych przez RP traktatów jest na grun-cie prawa polskiego niejasny. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zdaje siewynikac, ze nalezycie ratyfikowany traktat ma range ustawy. Tymczasem w wielukrajach przyjmuje sie, iz traktat ma moc prawna wprawdzie nizsza od konstytucji,lecz wyzsza od ustawy. Po wejsciu Polski do Unii Europejskiej kanon ten bedziemusiał byc bezwzglednie respektowany. W efekcie w razie sprzecznosci postanowie-nia ustawowego z konkordatowym Kosciół katolicki w zaleznosci od dalszego roz-woju sytuacji bedzie mógł sie powołac albo na regułe lex posterior derogat legi prio-ri, albo na zasade nadrzednosci traktatów nad ustawami.

3. Artykuł 82 ust. 2 konstytucji

Przechodzac do watpliwosci prawnych nalezy rozpoczac od art. 82 ust. 2 Kon-stytucji RP. Przepis ten brzmi: „Kosciół jest oddzielony od panstwa. Zasady stosunkupanstwa do Koscioła oraz sytuacje prawna i majatkowa zwiazków wyznaniowych


okreslaja ustawy”. Mozna go interpretowac dwojako, przy czym obie interpretacjewydaja sie równoprawne. Otóz w swietle wykładni gramatycznej brzmi on jednozna-cznie — reglamentacja sytuacji prawnej zwiazków konfesyjnych dopuszczalna jestwyłacznie w drodze ustawowej. Według opinii M. Pietrzaka „podstawowa […] kon-sekwencja panstwa prawnego jest działanie organów panstwowych na podstawiewyraznego upowaznienia ustawowego. Konstytucja uprawnia rzad od zawieraniaumów miedzynarodowych (lex generalis), ale art. 82 nakazuje regulowac sytuacjeprawna Koscioła Katolickiego w drodze ustawy (lex specialis), co wydaje sie wyklu-czac forme umowy miedzynarodowej”3. Dlatego tez w konstytucjach niektórych kra-jów spotykamy wyrazne upowaznienie do zawierania umów miedzynarodowych zeStolica Apostolska, jako ze jest to odstepstwo od zasady równouprawnienia obywa-teli bez wzgledu na wyznanie, skoro panstwo nie moze zastosowac tej formy regula-cji prawnej do innych zwiazków konfesyjnych.

Z interpretacja ta polemizuje m.in. J. Krukowski wskazujac, iz adherenci takiejegzegezy nie dostrzegaja nowej interpretacji ustawowej tej formuły konstytucyjnej,zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o gwarancjach wolnosci sumienia i wyznaniaz 1989 r. Konstatuje sie tam, ze jedna z gwarancji tej wolnosci stanowi „równo-uprawnienie wszystkich kosciołów i innych zwiazków wyznaniowych, bez wzgleduna forme uregulowania ich sytuacji prawnej”. Stad wniosek, iz unormowanie sytuacjiprawnej Koscioła katolickiego w drodze konkordatu nie wyklucza równoległej regu-lacji sytuacji prawnej innych zwiazków wyznaniowych na drodze ustawowej ani teznie narusza reguły równouprawnienia obywateli i wszystkich konfesji4. Moje stano-wisko jest inne. Idzie mianowicie o to, ze do momentu wejscia interesujacej nas usta-wy w zycie sytuacje prawna zwiazków konfesyjnych normowała istna mozaikaaktów normatywnych. Stad taka deklaracja była nieodzowna celem rozwiania obawtych zwiazków wyznaniowych — których połozenie prawne regulowane było aktamipodustawowymi — iz wzorem rozwiazan przyjetych w II RP nie odrodzi sie podziałna konfesje „równe i równiejsze”. Deklaracji tej nie nalezy natomiast odczytywacjako zachety do róznicowania form reglamentacji owej sytuacji w przyszłosci. Nieza-leznie od tego trzeba miec na wzgledzie, ze rola ustaw wobec konstytucji polega niena jej interpretowaniu, tylko na konkretyzowaniu i rozwijaniu. Od interpretacji saTrybunał Konstytucyjny, sady i nauka. Ponadto to ustawy nalezy interpretowac pa-trzac przez pryzmat konstytucji, a nie vice versa. W przeciwnym bowiem razie do-szłoby do zakwestionowania nadrzednosci konstytucji jako ustawy zasadniczej.

Druga z sygnalizowanych na wstepie wykładni art. 82 ust. 2 konstytucji prezen-tuje m.in. R. Sobanski. Jego zdaniem stwierdzenie w konstytucji, iz jakas materiereguluja ustawy, oznacza najpierw, ze materii tej nie reguluje konstytucja. Zadna zasmiara nie miesci sie w takim normatywnym stwierdzeniu zakaz objecia odnosnejmaterii umowami miedzynarodowymi. Jesli w zakresie, w którym konstytucja postu-


3 M. Pietrzak, Prawo wyznaniowe, Warszawa 1995, s. 236. 4 J. Krukowski, Konkordat miedzy Stolica Apostolska a Rzeczapospolita Polska podpisany 28 lipca

1993 roku (zagadnienia prawnoustrojowe), „Przeglad Sejmowy” 1994, nr 2, s. 99.

luje regulacje ustawowa, zawarto umowe miedzynarodowa, to zwrot „reguluja usta-wy” oznacza, iz jej ustalenia nie maja bezposredniej skutecznosci w stosunkach we-wnetrznych, a ich wprowadzenie w zycie wymaga odpowiednich ustaw. Ratyfikacjakonkordatu nie kłóci sie przeto z art. 82 ust. 2 konstytucji, lecz zobowiazuje prawo-dawce panstwowego do uchwalenia stosownych ustaw5. I znów chciałbym tu zgłosiczastrzezenie. Otóz, jesli konstytucja przewiduje, ze jakas materia zostanie unormo-wana w drodze ustawowej, to nie jest to wcale równoznaczne z faktem, iz akt ówmaterii tej nie reguluje. Alez reguluje, tyle ze na wysokim szczeblu abstrakcji. Nie-mniej z powyzszej argumentacji mozna wysnuc taki oto racjonalny wniosek — jeslinawet Konstytucja RP stanowi, iz sytuacje prawna i majatkowa zwiazków konfesyj-nych normuja ustawy, to konkordat moze nabrac mocy obowiazujacej równiez zaposrednictwem ustawy (ratyfikacyjnej). Tak wiec w obu wypadkach decyzja ostate-czna nalezy do parlamentu, a wiec konstytucyjnemu wymogowi staje sie zadosc.

Konkludujac, na gruncie art. 82 ust. 2 konstytucji mozna z jednakowym powo-dzeniem zarówno kwestionowac, jak i uzasadniac dopuszczalnosc konkordatowej re-glamentacji sytuacji prawnej Koscioła katolickiego. Wynika stad zatem niedwuzna-cznie, ze problem tej dopuszczalnosci z cała pewnoscia do bezspornych nie nalezy,wbrew temu, co sugeruja kanonisci. Konkordat nolens volens laduje wiec w konsty-tucyjnej strefie półcienia.

4. Asymetria

Nie chce tu wchodzic w kwestie, czy Stolica Apostolska jest panstwem, czy tezorganizacja miedzynarodowa, poniewaz z koniecznosci byłyby to deliberacje cokol-wiek scholastyczne6. Jakkolwiek skłaniam sie do twierdzenia, iz jest ona i jednym,i drugim, to jednak dosc powiedziec, ze zdolnosc tej instytucji do zawierania umówmiedzynarodowych jest niekwestionowana. Niemniej z powodu tej jej specyficznejnatury charakter prawny kazdego konkordatu jest z istoty swej „asymetryczny”. Zna-komita wiekszosc miedzynarodowych konwencji dotyczy bowiem obywateli obuukładajacych sie stron, tymczasem w wypadku konkordatu tylko jednej z nich. Wy-daje sie zatem, ze RP nie powinna zawierac traktatu odnoszacego sie wyłacznie do jejwłasnych obywateli, a nie równoczesnie do obywateli kontrahenta. Z cała pewnoscianatomiast normowanie sytuacji prawnej własnych obywateli poprzez umowe z in-nym panstwem, ale bez wzajemnosci, godzi w zasade suwerennosci.

5. Zasada równouprawnienia obywateli

Na pierwszy rzut oka konkordat jest sprzeczny z reguła równouprawnieniazwiazków wyznaniowych. Jego ratyfikacja pociaga bowiem za soba ten skutek, izsytuacja prawna Koscioła katolickiego regulowana jest umowa miedzynarodowa, po-

5 R. Sobanski, Konkordat z r. 1993 a Konstytucja RP, Ekspertyza dla Komisji Nadzwyczajnej dorozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu miedzy Stolica Apostolska a Rzeczapospolita Pol-ska, s. 1, 2.

6 Zob. J. Krukowski, Kosciół i panstwo. Podstawy relacji prawnych, Lublin 1993, s. 129 i n.


zostałych zas zwiazków konfesyjnych ustawami lub aktami nizszego rzedu. Z drugiejwszak strony nie mozna nie brac pod uwage faktu, ze sposród wszystkich zwiazkówkonfesyjnych Kosciół katolicki jest jedyna organizacja stanowiaca via Stolica Apo-stolska podmiot prawa miedzynarodowego. Z nim wiec tylko moga byc zawieraneporozumienia o charakterze traktatowym. W tej sytuacji o naruszeniu zasady równo-uprawnienia zwiazków wyznaniowych w scisłym tego słowa znaczeniu mozna było-by mówic wówczas, gdyby RP nie chciała zawrzec konkordatów z innymi koscioła-mi mimo posiadania przez nie podmiotowosci w zakresie prawa miedzynarodowegopublicznego.

Niesprzecznosc konkordatu z reguła równouprawnienia zwiazków konfesyjnychnie jest jednak równoznaczna ze zgodnoscia tego dokumentu z zasada równoupraw-nienia obywateli w zakresie korzystania z uprawnien wypływajacych z reguły wol-nosci wyznania. Zwiazki wyznaniowe składaja sie przeciez nie tylko z aparatu ko-scielnego, lecz takze z wiernych. Stad dzieki konkordatowi obywatele-katolicyotrzymaja mocniejsze gwarancje wolnosci religijnej od obywateli pozostałych konfe-sji. Ci pierwsi uzyskaja bowiem gwarancje prawa miedzynarodowego, ci drudzy zas— tylko prawa wewnetrznego. Łatwiej uchylic akt wewnetrzny — nawet ustawe —niz uwolnic sie od zobowiazan miedzynarodowych. Wprawdzie rzad deklarował go-towosc zawarcia stosownych porozumien z innymi zwiazkami konfesyjnymi, nie-mniej beda to juz słabsze gwarancje. Nierealne jest przy tym zawarcie takich porozu-mien ze wszystkimi tymi zwiazkami w Polsce, z uwagi na niewielka liczebnoscwiekszosci z nich oraz uciazliwosc takiej procedury. Porozumienie polityczne jestwiec kiepskim ekwiwalentem funkcjonalnym konkordatu.

Ale nie tylko sam fakt ratyfikacji konkordatu oznaczałby naruszenie zasady rów-nouprawnienia obywateli bez wzgledu na wyznanie. Otóz wynika to z niektórychjego postanowien szczegółowych, a to wskutek wprowadzenia do panstwowego po-rzadku prawnego róznicowania uprawnien obywateli według kryterium wyznanio-wego. Na przykład przepisy konkordatu dotyczace nauki religii w szkołach publicz-nych oraz slubów koscielnych naruszaja wypływajace z konstytucyjnej reguływolnosci sumienia i wyznania prawo do milczenia, z którego z kolei wypływa zakazzmuszania kogokolwiek do ujawniania swych przekonan religijnych. Z uwagi naprzytłaczajaca przewage liczebna katolików prawo uczniów innych wyznan — z wy-jatkiem prawosławnego — do pobierania nauki religii w szkole jest iluzoryczne. Niewszystkim zwiazkom konfesyjnym bedzie tez mozna przyznac przywilej udzielaniaslubów koscielnych pociagajacych za soba skutki cywilnoprawne. Subsydiowanieprzez panstwo róznych przedsiewziec katolickich bedzie z koniecznosci oznaczacfinansowanie ich równiez z kieszeni podatników nalezacych do innych wyznan itp.Stad wniosek, ze optymalnym rozwiazaniem pozostaje rozciagniecie na zwiazki wy-znaniowe prawa o stowarzyszeniach ewentualnie uregulowanie ich sytuacji prawnejw jednym akcie prawnym rangi ustawy czy nawet ustawy organicznej. Unika siewówczas zarzutu faworyzowania katolików i dyskryminowania niekatolików. Regla-mentacje partykularne, czyli odnoszace sie do konkretnego zwiazku konfesyjnego,nalezy wiec ocenic negatywnie. Tym bardziej ze regulacji partykularnych nie stosuje


sie — i słusznie — do innych organizacji niepanstwowych, jak partie polityczne,zwiazki zawodowe, grupy interesu itd.

6. Duch konkordatu

Kazdy akt prawny obok swej litery ma tez swego ducha. W wypadku konkordatuów duch jest zdecydowanie konfesyjnej proweniencji. Wnosic to mozna z trzechprzesłanek. Po pierwsze, z licznych koncesji, jakich RP udzieliła Kosciołowi katolic-kiemu, z których czesc przekresla zasade rozdziału. Po drugie, z preambuły konkor-datu, rozwlekłej i przesyconej nadmiernie elementami eklezjalnymi7. Na marginesienalezy dodac, ze niektóre jej sformułowania budza watpliwosci, a nawet sprzeciw.Dla ilustracji, stwierdzenie, iz RP „uwzgledniła (w konkordacie — R.M.M.) swe za-sady konstytucyjne i ustawy” jest gołosłowne; na pewno nie dotyczy ono zasady roz-działu Koscioła od panstwa. Podobnie konstatacja mówiaca, ze w 1989 r. panstwopolskie odzyskało swa niepodległosc i suwerennosc, mija sie z prawda. Niepodle-głosc to ono odzyskało w roku 1918, natomiast w 1989 r. tylko pełnie suwerennosci.I po trzecie, fakt, iz duch konkordatu legitymuje sie pochodzeniem konfesyjnym,jednoznacznie wynika z art. 1 tego dokumentu. Czytamy w nim: „RzeczpospolitaPolska i Stolica Apostolska potwierdzaja, ze Panstwo i Kosciół katolicki sa — kazdew swej dziedzinie — niezalezne i autonomiczne oraz zobowiazuja sie do pełnegoposzanowania tej zasady we wzajemnych stosunkach i we współdziałaniu dla rozwo-ju człowieka i dobra wspólnego”. Podzielam poglad, ze formułe o „niezaleznoscii autonomii” panstwa i Koscioła mozna uznac za odpowiednik formuły stwierdzaja-cej ich rozdział. Niemniej nie jest ona pozbawiona kontrowersji.

W pierwszej kolejnosci wypadnie uwypuklic, iz jest ona nielogiczna, gdyz poje-cia „niezaleznosc” i „autonomia” pozostaja wobec siebie w stosunku nadrzednoscii podporzadkowania. Autonomia to ograniczona niezaleznosc, a wiec ta druga nazwapochłania te pierwsza. To tak, jakby powiedziec „wolnosc i tolerancja”, „prawoi uprawnienie”, „nadzór i kontrola” itp. R. Sobanski pisze, ze nie chodzi tu o autono-mie ontologiczna — jako ze ta miesci sie w przymiotniku „niezalezny” — lecz o au-tonomie prawna (autos nomos), czyli o to, iz Kosciół i panstwo same stanowia dlasiebie prawo i rzadza sie kazde własnym prawem8. Tak rozumiana autonomia takzejednak miesci sie w okresleniu „niezaleznosc”, poniewaz skoro wiadomo, ze jakasorganizacja posiada podmiotowosc w zakresie prawa miedzynarodowego publiczne-go, to wiadomo równiez, iz logicznym tego nastepstwem jest zdolnosc do stanowie-nia dla siebie prawa. W rezultacie, spod jakiegokolwiek kata na te kwestie spojrzec,w kontekscie niezaleznosci autonomia bedzie zawsze truizmem.

W drugiej kolejnosci warto podkreslic, ze formuła o „niezaleznosci i autonomii”sugeruje, iz Kosciół katolicki stanowi swoiste „panstwo w panstwie”. Termin „nieza-leznosc” stosujemy bowiem w pierwszym rzedzie wobec panstw, pojecie „autono-mia” odnosimy zas głównie do regionów. Naturalnie nie sa to jedyne konotacje; mó-

7 Szerzej na ten temat J. Wisłocki, op. cit., s. 101–109. 8 R. Sobanski, op. cit., s. 2.


wi sie np. o niezaleznych ekspertach, posłach, zwiazkach zawodowych itp. Idzie tuwszakze o niezaleznosc polityczna od władz panstwowych, a nie o niepodleganieobowiazkowi przestrzegania panstwowego porzadku prawnego. Analogicznie, mówisie o autonomii wyzszych uczelni, ale terminu tego uzywa sie w znaczeniu „samo-rzadnosc”. Na pierwszy rzut oka koscielna niezaleznosc limitowana jest okresleniem„w swojej dziedzinie”. Niemniej skoro nie wymienia sie uprawnien nalezacych doowej dziedziny, to znaczy, ze niezaleznosc ta jest w gruncie rzeczy nieograniczona.A przeciez zaden podmiot działajacy na terytorium danego panstwa nie moze bycoden całkowicie niezalezny, gdyz straciłoby ono wówczas atrybut suwerennosci.Wystarczy, by ktokolwiek musiał przestrzegac praw panstwa, by przestawał byc odniego niezalezny. Czyzby wiec Kosciół katolicki w Polsce chciał funkcjonowac nazasadzie eksterytorialnosci?

Jakkolwiek kanonisci utrzymuja, iz formuła o „niezaleznosci i autonomii” niewyklucza stosowania przez Kosciół katolicki odpowiednich przepisów prawa pol-skiego — a nawet ze zawiera zobowiazanie koscioła do przestrzegania tego prawa9

— ja wszakze nijakiego zobowiazania dopatrzyc sie w niej nie moge. Moim zdaniem,jesli zechce on stosowac sie do prawa polskiego, to wyłacznie z dobrej woli, ale niez koniecznosci. W obrocie prawnym na dobra wole mozna liczyc okazjonalnie, lecznie permanentnie. Niezaleznie od tego Kosciół katolicki za najwazniejszy przedmiotswoich zainteresowan — a wiec za „swoja dziedzine” — uwaza sprawy małzenstwa,rodziny i wychowania. Tak sie tez składa, iz tymi kwestiami jest takze zywotnie zain-teresowane panstwo. Czy jest zatem mozliwe oddzielenie sfer zainteresowania obupodmiotów? Jest to pytanie retoryczne. Oczywista jest bowiem rzecza, iz sfer tychrozdzielic sie nie da. W zwiazku z tym nasuwa sie drugie pytanie, równiez retorycz-ne, a mianowicie: kto winien miec głos rozstrzygajacy w razie konfliktu stanowisk— panstwo czy Kosciół katolicki? Na podstawie formuły o „niezaleznosci i autono-mii” konflikt ten jest nierozstrzygalny. Musi wiec ona w stosunkach pomiedzy tymipodmiotami prowadzic do sytuacji patowej.

W trzeciej kolejnosci nalezy zwrócic uwage, ze według prawników koscielnychzajmujaca nas formuła ma zródła teologiczne10; ma ona na celu odzwierciedlenie po-rzadku doczesnego i porzadku nadprzyrodzonego. Tymczasem panstwo nie moze siekierowac motywacjami teologicznymi. A to z tej prostej przyczyny, iz z naukowegopunktu widzenia udowodnienie zarówno istnienia, jak i nieistnienia porzadku nadprzy-rodzonego jest niemozliwe. Panstwo powinno wiec zachowac w tej materii postaweagnostyczna. Formuła o „niezaleznosci i autonomii” panstwa i Koscioła katolickiegokojarzy sie mimowolnie ze sredniowieczna doktryna papalna, zgodnie z która istniejadwie władze — duchowna i swiecka — przy czym ta pierwsza jest zwierzchnia wobectej drugiej, ewentualnie równorzedna. Z kolei punkt widzenia panstwa na ten problemwinien byc zgoła odmienny. Taki mianowicie, ze na jego terytorium działaja rózne or-


9 Tamze, s. 2; J. Krukowski, Konkordat…, s. 86, 88. 10 J. Krukowski, Kosciół…, s. 82, 261; tenze, Konkordat…, s. 85, 86; R. Sobanski, Kosciół jako pod-

miot prawa, Warszawa 1983, s. 199 i n.

ganizacje — partie polityczne, zwiazki zawodowe, zrzeszenia wytwórców, organizacjespołeczne itp. — sposród których zwiazki wyznaniowe sa tylko jednymi z wielu. Do-brem najwyzszym jest panstwo, jako ze jest ono własnoscia wszystkich obywateli, pod-czas gdy wszystkie pozostałe organizacje — jedynie ich czesci. Wobec tego zadnaz nich nie moze roscic sobie pretensji do równorzednej pozycji z panstwem czy tez dostawiania sie z nim na jednej płaszczyznie. Juz u progu XIV w. Marsyliusz z Padwy na-uczał, iz stosunek koscioła do panstwa winien sie kształtowac na zasadzie stosunku cze-sci do całosci. Partnerski stosunek panstwa do zwiazków konfesyjnych jest wskazany,ale tylko na zasadzie „wiekszego i mniejszego” partnera. Dlatego powinno ono regla-mentowac ich sytuacje prawna samodzielnie, choc nie arbitralnie.

Z powyzszych rozwazan wypływaja przede wszystkim dwa zasadnicze wnioski.Pierwszy to ten, iz rozpatrywana przez nas formuła jest wprawdzie frapujaca intelek-tualnie — i byc moze teologicznie — lecz z prawniczego punktu widzenia jest nie-przydatna. Panstwo nie moze ani pozwolic sobie na całkowita niezaleznosc koscioła,ani tez okreslac sie wzgledem niego jako autonomiczne. Autonomia to przeciez pe-wien zakres niezaleznosci mniejszej czesci wobec wiekszej. Ponadto panstwo jestalbo autonomiczne, albo suwerenne. Mozna natomiast przyjac formułe mówiaca, ze„zwiazki wyznaniowe sa od panstwa niezalezne w wykonywaniu swych funkcji reli-gijnych”, ewentualnie ze „zwiazki wyznaniowe działaja na zasadzie autonomii w ra-mach panstwa rozumianego jako polityczna organizacja społeczenstwa”. Mozliwoscijest tu zreszta wiele, np.: „Kosciół katolicki rzadzi sie własnym prawem w granicachobowiazujacych ustaw”. Notabene ta ostatnia formuła czesto wystepuje w konkorda-tach. Ma ona te zalete, iz okresla relacje pomiedzy prawem panstwowym a prawemkanonicznym przesadzajac, ze w razie sprzecznosci ich norm normy prawa panstwo-wego sa nadrzedne. Wniosek drugi zas to ten, iz jakkolwiek regułe rozdziału kosciołaod panstwa mozna konstytucjonalizowac za posrednictwem róznych formuł, mimo tonajbardziej precyzyjne pozostaje wyrazenie jej expressis verbis.

W moim przekonaniu art. 1 konkordatu winien stwierdzac, ze RP i Kosciół kato-licki opieraja swe stosunki na zasadzie rozdziału, po czym powinno nastepowac wy-liczenie, w jakie materie panstwo nie powinno ingerowac (doktryna, kult, nominacje,organizacja itd.). Tym bardziej iz odnosne doswiadczenia historyczne sa w tej materiinegatywne. Otóz art. 1 konkordatu z 1925 r. przewidywał m.in., ze Kosciół katolickibedzie korzystac w RP „z pełnej wolnosci. Panstwo zapewnia kosciołowi swobodnewykonywanie jego władzy duchownej i jego jurysdykcji koscielnej, jak równiezswobodna administracje i zarzad jego sprawami i jego majatkiem, zgodnie z prawa-mi boskimi i prawem kanonicznym”. Nic wiec dziwnego, iz w okresie miedzywojen-nym episkopat powoływał sie na ten przepis wielokrotnie i skutecznie, m.in. w spra-wach unikania kontroli wydatkowania dotacji panstwowych, a takze nadzorukierowników szkół wobec nauczycieli religii czy tworzenia obrzadku bizantyjsko--słowianskiego, co zdaniem władz panstwowych prowadziło do rusyfikacji kresówwschodnich11.

11 J. Wisłocki, op. cit., s. 111.


Gdyby nawet przyjac formułe o „niezaleznosci i autonomii” za dobra monete, toparadoksalnie konkordat przyznaje Kosciołowi katolickiemu wiekszy zakres nieza-leznosci od panstwa niz vice versa. Swiadcza o tym wyraznie: przyznanie osobowo-sci prawnej wszystkim osobom prawnym prawa kanonicznego; zrezygnowanie przezpanstwo ze sporzadzania aktów zawarcia małzenstwa cywilnego w wypadku slubukanonicznego; całkowity brak nadzoru panstwa nad programami i realizacja naucza-nia religii w szkołach publicznych; ograniczenie autonomii uniwersytetów panstwo-wych podczas tworzenia wydziałów teologii; brak jakichkolwiek kryteriów w zakre-sie opodatkowania osób duchownych oraz koscielnych osób prawnych; szerokizakres dotowania przez panstwo działalnosci konfesyjnej; brak kontroli panstwa nadwydatkowaniem wyasygnowanych przezen dla koscioła subwencji12.

7. Watpliwosci o charakterze politycznym

Po pierwsze, konkordat uprzedza konstytucyjne rozstrzygniecia traktujace o sy-tuacji zwiazków konfesyjnych w Polsce. Tymczasem to nie konstytucja winna bycdostosowywana do ustaw i traktatów, tylko odwrotnie. Twórcy konstytucji podczasjej opracowywania nie moga przeciez traktowac aktualnych zobowiazan traktato-wych panstwa jako nie istniejace.

Po drugie, prace nad konkordatem trwały niecałe 4 miesiace, a wiec rekordowokrótko. Tłumaczy to fakt, dlaczego nie okreslono precyzyjnie relacji pomiedzy pra-wem panstwowym a prawem kanonicznym, nie rozstrzygnieto wazkich problemówfinansowych oraz zawarto w tekscie wiele niejasnych i niefortunnych sformuło-wan13.

Po trzecie, negocjacje konkordatowe były utrzymywane w tajemnicy przed opi-nia publiczna. Rokowania dyplomatyczne bywaja poufne, lecz czy poufnosc byławskazana takze w tym wypadku? Czy „przypadkowe społeczenstwo” nie zostałoprzypadkiem zlekcewazone?

Po czwarte, negocjacje prowadził i parafował rzad, któremu Sejm uchwalił wo-tum nieufnosci, i to rzad, w którym kierownictwo ideologiczne sprawowało ZChN.

Po piate, zastrzezenia nasuwa skład delegacji prowadzacej rokowania konkorda-towe. Stolice Apostolska reprezentowali wyłacznie katoliccy duchowni polscy,a Rzeczpospolita Polska sami katolicy. To tak jakby np. traktat miedzy RP a RFNz 1991 r. negocjowali tylko delegaci nalezacy do mniejszosci niemieckiej w Polsce.Nic wiec dziwnego, iz z wielu postanowien konkordatu przebija załozenie: „Co do-bre dla Koscioła katolickiego, to dobre dla Polski”.

Po szóste, od 1991 r. jestesmy swiadkami sukcesywnego rozmywania zasadyrozdziału juz to na drodze legislacyjnej, juz to poprzez praktyke administracyjna.Według trafnego stwierdzenia J. Wisłockiego konkordat stanowi wazne ogniwo„w tworzeniu polskiej rzeczypospolitej katolickiej”14. Jakkolwiek zaden przepis tego


12 Zob. M. Pietrzak, Nowy…, s. 21.13 Tamze, s. 18.14 J. Wisłocki, Watpliwosci wobec konkordatu, PiP 1994, z. 7–8, s. 18.

dokumentu nie kwestionuje reguły rozdziału koscioła od panstwa wprost, to jednakakt ów zawiera wystarczajaco duzo wyjatków od tej zasady, by powstała „masa kry-tyczna” powodujaca, ze reguła ta stanie sie martwa litera, a panstwo ze swieckiegoprzeistoczy w co najmniej quasi-wyznaniowe.

Po siódme, z chwila odzyskania w 1989 r. pełni suwerennosci przed nowym par-lamentem staneło gigantyczne zadanie przebudowy systemu prawnego, co m.in. umo-zliwi wejscie naszego kraju do Unii Europejskiej. Na czoło wysuwa sie zwłaszczapotrzeba uchwalenia nowej konstytucji i ustawodawstwa gospodarczego. Tymczasemniemal od samego poczatku parlament wikła sie w sprawy peryferyjne, jak np. religiaw szkołach, aborcja, wartosci chrzescijanskie, teczki, agenci, a teraz konkordat. Dziejesie to z ewidentna szkoda dla interesu narodu, którego panstwo w ciagu ostatnichtrzech stuleci kilkakrotnie znikało z mapy, a obecnie ma kilka lat „oddechu”.

Reasumujac, w swietle powyzszego trudno byłoby znalezc konkordat bardziejkontrowersyjny od tu rozpatrywanego. W obecnej postaci jest on sprzeczny zarównoz zasada rozdziału koscioła od panstwa, jak i z reguła równouprawnienia obywateli.Wymaga wiec co najmniej renegocjacji. Optimum zas to uregulowanie stosunkówpomiedzy Rzeczapospolita Polska a Stolica Apostolska umowa nietraktatowa. Poli-tyka w koncu jest sztuka kompromisu, nie zas jednostronnej presji.

Ryszard M. Małajny


A. REGULAMINY PARLAMENTARNE

I. REGULAMIN RADY STANU KRÓLESTWA POLSKIEGO

(projekt rzadowy, stosowany w praktyce od 22 czerwca 1918 r.)

Utworzenie Rady Stanu Królestwa Polskiego zostało zapowiedziane w wyda-nym 12 wrzesnia 1917 r. patencie dwóch cesarzy, którym powołano do zycia RadeRegencyjna.

Ta ostatnia własna ustawa z dnia 4 lutego 1918 r. (opublikowana w DziennikuPraw Królestwa Polskiego nr 2 z 6 lutego 1918 r., poz. 2) ustanowiła Rade Stanu,złozona ze 110 członków (12 wirylistów, 55 z wyborów posrednich i 43 mianowa-nych przez Rade Regencyjna na wniosek prezydenta ministrów). Rada Regencyjnazapewniła sobie w stosunku do Rady Stanu szerokie uprawnienia: zwoływanie,otwieranie, odraczanie i zamykanie sesji o nie oznaczonym przepisami czasie trwa-nia. Przewidziano mozliwosc bezwarunkowego rozwiazania Rady Stanu, przy czymw ciagu 2 miesiecy od rozwiazania musiały sie odbyc nowe wybory i nominacja jejczłonków. Do Rady Regencyjnej nalezało nawet mianowanie marszałka Rady Sta-nu; 2 wicemarszałków i 4 sekretarzy wybierała sama Rada Stanu. Tworzyli oniPrezydium Rady Stanu i zakładano, ze beda urzedowac „az do chwili zebrania siepierwszego Sejmu”. Członkom Rady Stanu przysługiwał ograniczony immunitet —nie mogli byc „pociagani do odpowiedzialnosci z powodu jakichkolwiek głosowanw Radzie Stanu lub w komisjach tejze”, natomiast za zachowanie sie i za oswiad-

czenia złozone w Radzie Stanu lub w komisjach odpowiadali tylko przed nia napodstawie przepisów jej regulaminu.

Rada Stanu posiadała prawo inicjatywy ustawodawczej (wniosek ustawo-dawczy musiał byc podpisany przez co najmniej 10 jej członków), prawo uchwala-nia budzetu administracji panstwowej, przekazanej władzom polskim, jej zgoda by-ła konieczna przy zaciaganiu pozyczek lub przyjmowaniu zobowiazanobciazajacych panstwo polskie. Wpływ Rady Stanu na działalnosc powoływanegoprzez Rade Regencyjna rzadu nie był znaczny. Po zbadaniu przedłozonego przezrzad zamkniecia rachunkowego rozstrzygała ona o udzieleniu absolutorium orazmogła interpelowac ministrów i przeprowadzac dyskusje nad odpowiedziami. In-terpelowanym przysługiwało jednak prawo odmówienia odpowiedzi pod warun-kiem podania powodów takiego postepowania. Posiedzenia były jawne z zasady,choc na zyczenie rzadu lub na mocy uchwały samej Rady Stanu marszałek zarza-dzał tajnosc obrad.

Art. 29 ustawy z 4 lutego 1918 r. przewidywał uchwalenie przez Rade Stanuwłasnego regulaminu, ale ze wzgledu na krótki czas istnienia Rady Stanu przepisten nie został zrealizowany. Juz na pierwszym posiedzeniu w dniu 22 czerwca1918 r. podjeto na wniosek marszałka postanowienie o zastosowaniu w praktyceprzygotowanego przez rzad projektu regulaminu. 27 czerwca 1918 r., na trzecimposiedzeniu Rady Stanu, projekt został przekazany do wybranej chwile wczesniejKomisji Regulaminowej.

Regulamin, nazywany w debatach „tymczasowym”, obowiazywał do konca ist-nienia Rady Stanu (tj. do 31 lipca 1918 r.) i był jeden raz nowelizowany. Poniewaznie dysponujemy tekstem oficjalnym, tresc wniosku zgłoszonego przez KomisjeRegulaminowa i uchwalonego jednomyslnie przez Rade Stanu w dniu 23 lipca1918 r. podajemy nie jak zwykle po tekscie podstawowym, lecz ponizej. Wniosekuzupełniał § 13 w sposób nastepujacy:

„Do czasu przyjecia nowego regulaminu marszałkowi przysługuje prawo, o ileby zachodziły po temu trudnosci, wstrzymania sie od ogłoszenia porzadku dzienne-go nastepnego posiedzenia, pod warunkiem zakomunikowania onego członkom Ra-dy Stanu co najmniej na trzy dni naprzód; marszałkowi przysługuje równiez prawo,w razie koniecznej potrzeby, uzupełnienia ogłoszonego juz porzadku dziennegoi dodania nowych jeszcze przedmiotów, z zastrzezeniem, ze o takim uzupełnieniuczłonkowie Rady Stanu zawiadomieni zostana co najmniej na dwa dni przed posie-dzeniem”.

W.K.

148 Przeglad Sejmowy 2(14)/96 Dokumenty

REGULAMIN RADY STANU

Tresc:I. Prezydium Rady Stanu.

II. Sprawdzanie mandatów.III. Posiedzenia Rady Stanu:

A. posiedzenia zwyczajne i nadzwyczajne, posiedzenia tajne i sprawdzaniequorum;

B. porzadek dzienny;C. ogólne przepisy o obradach na posiedzeniu plenarnym Rady Stanu;D. postepowanie w przedmiocie przedłozen rzadowych, wniosków i petycji:

a) na plenum Rady Stanu,b) w komisjach;

E. interpelacje;F. stawianie pytan i głosowanie;G. protokoły i stenogramy z posiedzen.

IV. Postanowienia dyscyplinarne:A. w stosunku do członków Rady Stanu;B. w stosunku do publicznosci;C. straz marszałkowska.

V. Urlopy i nowe wybory członków Rady Stanu.

I. Prezydium Rady Stanu

§ 1. Marszałek kieruje obradami Rady Stanu, utrzymuje porzadek podczas posiedzenplenarnych, reprezentuje Rade Stanu na zewnatrz, ma prawo obecnosci na wszystkich posie-dzeniach komisji z głosem doradczym.

§ 2. Marszałka zastepuja (kolejno) wicemarszałkowie. O ile marszałek chce wziacudział w rozprawach, oddaje przewodnictwo wicemarszałkowi (odpowiedniemu z kolei).Marszałek ma prawo delegowac w swoim zastepstwie na posiedzenie poszczególnych komi-sji jednego z wicemarszałków.

§ 3. Marszałkowi podlegaja urzednicy i słuzba Rady Stanu. Prezydium rozstrzyga o wy-datkach na pokrycie potrzeb Rady Stanu w granicach ustawowo przewidzianego budzetu.

§ 4. Sekretarze Rady Stanu maja nadzór nad dokładnoscia protokołów i stenogramów,prowadza liste mówców, obliczaja głosy oraz odczytuja z polecenia marszałka wszelkie do-kumenty. W ogólnosci sekretarze pomagaja marszałkowi przy spełnianiu wszelkich formal-nych tudziez administracyjnych czynnosci w Radzie Stanu. Sekretarze Rady Stanu pełniaczynnosci po dwóch podług porzadku ustalonego przez marszałka. Marszałek równiez doko-nuje podziału funkcji miedzy czynnych sekretarzy.

II. Sprawdzanie mandatów

§ 5. Na pierwszym posiedzeniu wybiera Rada Stanu na cały czas trwania sesji komisjeweryfikacji mandatów. Co do wyborów do tej komisji i jej wewnetrznego regulaminu obo-wiazuja ogólne przepisy zawarte w §5–45.

Regulamin Rady Stanu Królestwa Polskiego (1918 r.) 149

§ 6. Do komisji weryfikacyjnej zostaje przekazany cały materiał dotyczacy wyborów.Komisja oznajmia w Radzie najpierw o tych mandatach, co do których nie powstały w jejłonie zadne watpliwosci lub co do których nie wpłyneły skargi od wyborców lub członkówRady Stanu. Wybory, które nie zostana zakwestionowane w ciagu 10 dni od dnia pierwszegoposiedzenia Rady Stanu ewentualnie od dnia ogłoszenia w Radzie Stanu o dokonaniu wyborudodatkowego, odbytego w czasie trwania sesji — uwaza sie za prawomocne.

§ 7. Uchwała komisji w przedmiocie waznosci wyborów zostaje wraz z jej motywamizakomunikowana przez marszałka Radzie Stanu. Sprawy te rozstrzyga ostatecznie Rada Sta-nu. Wybór zakwestionowany, a przez Rade Stanu uznany za wazny, staje sie definitywniewaznym od chwili ogłoszenia tej uchwały, o ile jednak od chwili wniesienia skargi nie upły-neło jeszcze 7 dni, dopiero po upływie tego czasu. Od tej chwili wybór nie moze byc zakwe-stionowany.

§ 8. Az do chwili uznania wyboru za niewazny wybrany bierze udział w posiedzeniachRady Stanu z prawem głosu oraz korzysta ze wszystkich praw, przysługujacych członkomRady Stanu. Członkowie, których wybór zakwestionowano, winni sa udzielic odnosnie doswego wyboru wszelkich potrzebnych wyjasnien zarówno komisji weryfikacyjnej, jak ple-num Rady Stanu.

§ 9. O uniewaznieniu wyboru zawiadamia marszałek prezesa Rady Ministrów.

III. Posiedzenia Rady Stanu

A. Posiedzenia zwyczajne i nadzwyczajne,posiedzenia tajne i sprawdzanie quorum

§ 10. Marszałek wyznacza i ogłasza dnie i godziny posiedzen zwyczajnych. Nadzwy-czajne posiedzenie obowiazany jest marszałek zwołac na zadanie 20 członków Rady Stanulub prezesa Rady Ministrów.

§ 11. Tajne obrady Rady Stanu zarzadza marszałek na zyczenie rzadu lub na skutekuchwały Rady Stanu. W tym ostatnim wypadku wniosek powinien byc poparty przynajmniejprzez 10 członków. Wniosek ten rozstrzyga Rada Stanu pod nieobecnosc publicznosci. Roz-prawy w tym przedmiocie ogranicza sie do 2 przemówien (pro i contra). Na tajnym posiedze-niu Rada Stanu nie moze głosowac nad zadna ustawa.

§ 12. Marszałek obowiazany jest przed otwarciem posiedzenia sprawdzic quorum.

B. Porzadek dzienny

§ 13. Marszałek ogłasza przed zamknieciem kazdego posiedzenia porzadek dziennyposiedzenia plenarnego. Jezeli ze strony przynajmniej 3 członków Rady Stanu podniesionyzostanie protest przeciwko porzadkowi dziennemu, rozstrzyga uchwała Rady Stanu powzietapo wysłuchaniu najwyzej dwóch przemówien (pro i contra). Porzadek dzienny zostaje roze-słany wszystkim członkom Rady Stanu i ministrom. Z reguły w kazdym tygodniu wyznaczamarszałek jedno posiedzenie dla załatwienia wniosków członków Rady Stanu i tych petycji,które zakwalifikowane zostały dla załatwienia na plenum. Rada Stanu rozpatruje wnioskistawiane przez członków Rady Stanu i petycje w tym porzadku, w jakim wpłyneły. O kolej-nosci rozwazania równoczesnych wniosków i petycji rozstrzyga marszałek. Odstapienie odporzadku wskazanego pierwszenstwem wpływu moze Rada Stanu uchwalic, o ile nie sprzeci-wia sie temu wnioskodawca, odnosnie do wniosku, który ma byc poza koleja oddany podobrady, odnosnie do petycji zas — 10 członków Rady Stanu. Przedłozenia rzadowe umiesz-


czone na porzadku dziennym nie moga byc przesuwane. Kancelaria sporzadza dokładny spiswszystkich wniosków i petycji, jakie wpłyneły do Rady Stanu, i wywiesza w sali posiedzenten spis.

C. Ogólne przepisy o obradach na posiedzeniu plenarnym Rady Stanu

§ 14. Nikt nie moze przemawiac na posiedzeniach, nie otrzymawszy głosu od marszałka.

§ 15. Pragnacy przemawiac zapisuja sie na liste mówców przez złozenie sekretarzowi,który prowadzi te liste, kartki ze swoim imieniem i nazwiskiem. Mówcy otrzymuja głos we-dług kolei, w jakiej zapisali sie na liste. Przedstawiciele rzadu jednak, referenci i wniosko-dawcy oraz organy władz okupacyjnych, w granicach zakreslonych ustawa o Radzie Stanu,maja prawo do głosu niezaleznie od tej kolei. Jezeli kilku mówców jednoczesnie złozyłosekretarzowi swe nazwiska dla zapisania ich na liste, przemawiaja oni w porzadku alfabety-cznym swoich nazwisk. Zapisani do głosu w jednej i tej samej sprawie moga sobie wzajemnieustepowac miejsca na liscie mówców, ewentualnie takze swój głos.

§ 16. Zadne przemówienie nie moze trwac dłuzej nad jedna godzine. Nie tyczy sie towszakze przemówien referentów, przedstawicieli rzadu i organów władz okupacyjnych.

§ 17. Pragnacym złozyc wnioski formalne marszałek obowiazany jest udzielic głosuw kazdym czasie. W sprawie tych wniosków nie mozna jednak zabierac głosu podczas wygła-szania przemówien, podczas wyjasnien marszałka i podczas głosowania. Przemówieniaw sprawach formalnych ograniczaja sie do 5 minut. W sprawie osobistej marszałek udzielagłosu po zamknieciu dyskusji nad punktem, bedacym w danej chwili przedmiotem rozprawy.

§ 18. Zadanie nagłosci dla danego wniosku musi byc podpisane co najmniej przez 20członków Rady. Przez wnioski nagłe rozumie sie wnioski, wymagajace rozstrzygniecia pozakoleja i poza porzadkiem dziennym posiedzenia. Jezeli wniosek został złozony podczas posie-dzenia, marszałek odczytuje go i poddaje pod obrady kwestie jego nagłosci niezwłocznie pozałatwieniu sprawy, bedacej na porzadku dziennym w chwili złozenia wniosku. Jezeli wniosekzostał złozony poza posiedzeniem, marszałek dokonuje czynnosci powyzszych na najblizszymposiedzeniu przed przystapieniem do porzadku dziennego. Rada decyduje o nagłosci po wysłu-chaniu nie wiecej jak jednego przemówienia za nagłoscia i jednego przeciwko.

§ 19. Mówcy przemawiaja z trybuny. Ze swych miejsc — tylko za pozwoleniem mar-szałka oraz w sprawach formalnych.

§ 20. Mówcy wygłaszaja przemówienia z pamieci. Odczytywac wolno tylko sprawo-zdania, wyciagi cyfrowe, dokumenty i cytaty.

§ 21. Marszałek ma prawo przestrzegac mówce, aby nie odbiegał od przedmiotu,a w razie niestosowania sie mówcy do tej uwagi przywoływac go do porzadku. Jezeli dwu-krotne przywołanie do porzadku nie odniesie skutku, marszałek moze pozbawic mówce gło-su. Mówcy pozbawionemu głosu przez marszałka przysługuje prawo odwołania sie na pismiedo decyzji Rady. W sprawie tej dyskusja jest wykluczona.

§ 22. Kazdy członek Rady Stanu ma prawo w kazdej chwili zaproponowac Radzieograniczenie czasu przemówien tudziez zamkniecie listy mówców. Przed poddaniem pod gło-sowanie wniosku, zadajacego zamkniecia listy mówców, winna byc odczytana lista mówcówzapisanych do głosu. Ograniczenie czasu przemówien nie dotyczy członków rzadu ani orga-nów władz okupacyjnych.

§ 23. Wnioski co do zmian porzadku dziennego obrad, bedace w scisłym zwiazku z ichprzedmiotem, moga byc stawiane w kazdym czasie przed zamknieciem obrad.


§ 24. Jezeli po zamknieciu dyskusji zabiera głos przedstawiciel rzadu, uwaza sie dysku-sje za wznowiona. Wnioskodawca i referent otrzymuja głos, skoro tego zazadaja, zarówno napoczatku dyskusji, jak i po jej zamknieciu.

D. Postepowanie w przedmiocie przedłozen rzadowych, wniosków i petycji

§ 25. Przedłozenia rzadowe, równiez wszystkie formalnie przez członków Rady Stanupostawione wnioski, kaze marszałek rozesłac wszystkim członkom Rady Stanu i ministrom.

a) na plenum Rady Stanu

§ 26. Wniosek ustawodawczy moze byc rozpatrywany w Radzie nie wczesniej niz poupływie 3 dni od chwili doreczenia go członkom Rady. Pierwsze czytanie projektu polega nazasadniczym omówieniu go w całosci. W pierwszym czytaniu projekt moze byc odrzucony.Przed koncem pierwszego czytania nie wolno stawiac wniosków zmieniajacych projekt. Pozakonczeniu pierwszego czytania Rada Stanu postanawia, czy nalezy powierzyc omówienieprojektu specjalnej komisji. Dyskusja zasadnicza moze dotyczyc takze poszczególnych czesciprojektu i czesciami byc prowadzona do konca.

§ 27. Drugie czytanie nastepuje najwczesniej po upływie 2 dni po zamknieciu pierw-szego czytania, a jezeli komisja specjalna została ustanowiona, to po upływie dwóch dni odchwili doreczenia członkom Rady Stanu wniosków komisji. Dyskusja i głosowanie zostajaotwarte i zamkniete nad kazdym poszczególnym artykułem projektu według porzadku, w ja-kim nastepuja po sobie. Na skutek uchwały Rady Stanu moze byc ten porzadek zmieniony;równiez moze byc w dyskusji kilka artykułów połaczonych ze soba. Poprawki do danegoartykułu mozna zgłaszac jedynie przed zamknieciem dyskusji nad tym artykułem, pózniejmozna zgłaszac jedynie poprawki wynikajace z zestawienia z innymi artykułami. Na skutekuchwały Rady Stanu mozna prowadzic oddzielnie dyskusje odnosnie do kilku poprawek dotego samego artykułu. Przy drugim czytaniu członkowie Rady Stanu moga zgłaszac na pismiepoprawki do artykułów projektu. Po zamknieciu drugiego czytania zestawia komisja reda-kcyjna pod przewodnictwem marszałka powziete uchwały, o ile przez nie przedłozony pro-jekt został zmieniony, i układa tekst projektu w drugim czytaniu przyjety. O ile w drugimczytaniu uchwalono poprawki, zestawienie to stanowi podstawe trzeciego czytania.

§ 28. Trzecie czytanie nastepuje najwczesniej po upływie dwóch dni po zamknieciudrugiego czytania, ewentualnie po rozdaniu członkom Rady Stanu wydrukowanego zestawie-nia. Trzecie czytanie ma na celu wyłacznie ustalenie redakcji ustawy. Poprawki merytorycznesa niedopuszczalne. Po zamknieciu dyskusji nastepuje głosowanie nad przyjeciem lub odrzu-ceniem projektu.

§ 29. Skrócenie terminu w § 27 postanowionego, w szczególnosci przeprowadzeniepierwszego i drugiego czytania na tym samym posiedzeniu, moze nastapic przy ustalaniuporzadku dziennego albo w ogóle w jakims dniu poprzedzajacym dzien obrad w razie uchwa-ły przechodzacej wiekszoscia głosów; skracanie terminów, w §§ 26 i 28 ustanowionych, niemoze nastapic, o ile sprzeciwi sie temu 25 członków obecnych na posiedzeniu. Rada Stanumoze, podobnie jak na koncu pierwszego czytania, tak i w którymkolwiek z nastepujacychstadiów az do chwili postawienia pytan, projekt albo czesci jego przekazac do zreferowaniakomisji. Komisja ta ma zajac sie jedynie przekazana jej sprawa.

§ 30. Niezaleznie od przewidzianej w paragrafie poprzednim moznosci skrócenia ob-rad nad wnioskami ustawodawczymi Rada Stanu moze uchwalic prosta wiekszoscia głosówzakonczenie rozpraw w terminie z góry oznaczonym, jesli chodzi o projekty rzadowe,w szczególnosci zas o przedłozenia budzetowe, o ile rzad uzna wnioski te za pilne. Termin


ten w zadnym razie nie moze przenosic jednego miesiaca, liczac od dnia wniesienia projektudo kancelarii Rady Stanu.

§ 31. Wszystkie od członków Rady Stanu wychodzace wnioski musza byc podpisaneprzynajmniej przez 10 członków i zaopatrzone formuła wstepna: „Rada Stanu Królestwa Pol-skiego zechce uchwalic”. Najwczesniej po upływie 3 dni po doreczeniu członkom Rady Stanuwniosku otrzymuje wnioskodawca głos dla uzasadnienia wniosku. O ile wniosek zawiera pro-jekt ustawy, nastepuje potem bezposrednio pierwsze czytanie. Skrócenie tego terminu mozenastapic przy zachowaniu warunków w § 29 wyszczególnionych, o ile wnioskodawca sie niesprzeciwi.

§ 32. Wnioski nie zawierajace projektów ustaw wymagaja tylko jednorazowego czyta-nia i głosowania. Poza tym wszystkie przepisy, dotyczace postepowania z wnioskami ustawo-wymi, maja takze i tutaj zastosowanie. Dyskusja i głosowanie w przedmiocie tego rodzajuwniosków moga nastapic na tym samym posiedzeniu, na którym zostały postawione za zgodawnioskodawcy i o ile 10 członków Rady Stanu nie sprzeciwi sie temu, a to nawet wówczas,gdy wniosek nie został rozdany.

§ 33. Kazdy wniosek moze byc cofniety przez wnioskodawce, moze byc jednak podje-ty na nowo przez innego członka Rady Stanu. Wówczas nie potrzebuje byc poparty powtórnieprzez 10 członków.

§ 34. Uchwalone projekty ustaw maja byc przesłane prezesowi Rady Ministrów.

b) w komisjach

§ 35. Na pierwszym posiedzeniu Rada Stanu wybiera Komisje Główna, złozonaz 20 członków, wybranych w ten sposób, iz kazdy z członków Rady Stanu pisze na kartce nazwi-ska 8 kandydatów do komisji. Wybrani zostaja ci, którzy otrzymali najwieksza ilosc głosów. Zadaniem Komisji Głównej bedzie: a) oznaczyc ilosc komisji stałych, na cały czas sesji(jako to: komisja weryfikacyjna, regulaminowa, budzetowa, petycyjna itd.), b) okreslic sposóbwybierania komisji. Wnioski Komisji Głównej wymagaja potwierdzenia przez Rade Stanu.

§ 36. Przekazujac sprawe do komisji, Rada Stanu oznacza z góry maksymalny czastrwania tej komisji, ewentualnie termin, w którym sprawa ma byc przez komisje na plenumRady Stanu zreferowana.

§ 37. Pierwsze posiedzenie komisji zwołuje marszałek. Na posiedzeniu tym komisjawybiera wiekszoscia głosów ze swego grona przewodniczacego i sekretarza. O wyniku wy-borów zawiadamia komisja marszałka.

§ 38. Komisje rozwazaja sprawy, które zostały im przekazane przez Rade. Wnioski swew tych sprawach komisje przedstawiaja Radzie przez swych referentów, których wybierajasposród swych członków dla kazdej poszczególnej sprawy. Sprawozdania komisji moga bycstosownie do zyczenia Rady Stanu ustne lub pisemne; w tym ostatnim wypadku winny bycdoreczone członkom przynajmniej na 2 dni przed obradami.

§ 39. Komisje maja prawo zapraszac na posiedzenia rzeczoznawców nawet spozaczłonków Rady Stanu. Rzeczoznawcy maja tylko głos doradczy. Wnioskodawca, którego wniosek został komisji przekazany, ma prawo brac udział w jejobradach w jego przedmiocie z głosem doradczym, przy zbiorowych wnioskach zas członekpierwszy pod wnioskiem podpisany. Ministrowie tudziez organa władz okupacyjnych, w gra-nicach ustawa o Radzie Stanu przepisanych, maja prawo obecnosci na posiedzeniach komisji,prawo dawania wyjasnien i zabierania głosu poza koleja; maja tez prawo przybywac na posie-


dzenia w towarzystwie swych urzedników, wzglednie delegowac na nie w swym zastepstwieurzedników.

§ 40. Posiedzenia komisji zwołuje przewodniczacy w miare potrzeby. Przewodniczacyobowiazany jest zwołac posiedzenie, jezeli zada tego przynajmniej połowa członków komi-sji. Posiedzenia komisji sa prawomocne, jezeli obecna jest na nich przynajmniej połowaczłonków.

§ 41. Uchwały komisji zapadaja bezwzgledna wiekszoscia głosów członków obecnychna posiedzeniu. W razie równosci głosów przewaza głos przewodniczacego. Zdanie mniej-szosci na jej zadanie ma byc Radzie przedstawione, jak równiez votum separatum. RówniezRada Stanu moze zazadac przedstawienia sobie zdania mniejszosci.

§ 42. Wykluczenie jawnosci obrad komisji wobec nie nalezacych do niej członków Ra-dy Stanu moze jedynie nastapic na skutek uchwały Rady Stanu.

§ 43. Z kazdego posiedzenia komisji musi byc sporzadzony protokół, co do któregoobowiazuja przepisy § 59.

§ 44. Komisje same ustalaja swój porzadek dzienny.

§ 45. Przewodniczacy komisji musi zawiadomic o zebraniu sie komisji, o przedmiociejej narad i o kazdym jej posiedzeniu prezesa Rady Ministrów i tego ministra, którego wydzia-łu przedmiot obrad sie tyczy, wnioskodawce, tudziez komisarza władz okupacyjnych przyrzadzie polskim.

§ 46. Petycje, stojace w zwiazku ze sprawa przekazana juz osobnej komisji, moga bycdo niej wprost przesłane za posrednictwem marszałka; skoro juz jednak petycja została odda-na do komisji petycyjnej, moze to nastapic tylko na jej wniosek. Komisja petycyjna ma z kon-cem kazdego tygodnia podac do wiadomosci kazdego członka Rady Stanu w formie tabelary-cznie zestawionych sprawozdan tresc wszystkich petycji, które w tygodniu wpłyneły. Dlawniesienia petycji pod obrady plenum Rady potrzeba wniosku komisji albo wniosku podpisa-nego przynajmniej przez 10 członków Rady, w kazdym razie musi w tym wzgledzie nastapicuchwała Rady Stanu. Jezeli wniosek wychodzi od komisji, to komisja musi w przedmiocie zakwalifikowanejdo wniesienia na plenum petycji sporzadzic sprawozdanie; jezeli wniosek wychodzi od człon-ków Rady Stanu, wówczas obowiazuje postepowanie przewidziane w § 31. W podobny spo-sób maja byc traktowane petycje przekazane innym komisjom.

§ 47. Preliminarz budzetu, sprawozdania i zamkniecia rachunkowe przesyła marszałekwprost komisji budzetowej.

E. Interpelacje

§ 48. Interpelacje skierowane do rzadu winny byc podpisane przynajmniej przez 10członków Rady Stanu. Po otrzymaniu interpelacji marszałek komunikuje ja prezesowi RadyMinistrów z zapytaniem, kiedy rzad zechce udzielic wyjasnien. O złozeniu interpelacji, jejtresci i zakomunikowaniu jej prezesowi Rady Ministrów zawiadamia marszałek Rade na naj-blizszym posiedzeniu. Po otrzymaniu odpowiedzi od prezesa Rady Ministrów marszałekumieszcza interpelacje na porzadku dziennym w terminie przez prezesa Rady Ministrówwskazanym. Po wysłuchaniu przez Rade odpowiedzi na interpelacje lub komunikatu o odmo-wie jej udzielenia nastepuje dyskusja nad interpelacja, jezeli wiekszosc Rady uzna tego po-trzebe. Jezeli rzad zwleka z odpowiedzia lub nie udziela jej we wskazanym przez siebie ter-minie, Rada moze wyznaczyc termin obrad nad interpelacja.


§ 49. W razie napływu interpelacji w tak znacznej ilosci, ze przez ich załatwianiemógłby byc zahamowany normalny bieg czynnosci Rady Stanu, moze Rada ograniczyc roz-prawy nad interpelacjami do jednego dnia w tygodniu.

§ 50. Oprócz interpelacji członkowie Rady Stanu sa uprawnieni do wnoszenia pod ad-resem rzadu lub ministrów pytan, na które winny byc udzielone odpowiedzi na tym samymlub nastepnym posiedzeniu Rady Stanu. Do postawienia pytania wystarczy poparcie pieciuczłonków, jednakze ci, którzy zamierzaja je postawic, winni poddac jego tresc marszałkowiRady Stanu przed rozpoczeciem posiedzenia. Marszałek zawiadamia o tym bez zwłoki preze-sa Rady Ministrów lub własciwego ministra. Pytanie winno byc krótkie; odpowiedz nie mozepociagac za soba dyskusji ani dawac powodu do jakichkolwiek uchwał.

F. Stawianie pytan i głosowanie

§ 51. Wnioski pod głosowanie poddaje marszałek w formie odpowiednich pytan;w sprawie ich sformułowania moga członkowie Rady Stanu stawiac wnioski. Rozstrzyga Ra-da Stanu. Jezeli ma byc postawionych kilka pytan, wówczas przewodniczacy stawia je pokolei. Pytania powinny byc stawiane w ten sposób, aby mozna było na nie odpowiedziecprzez „tak” lub „nie”.

§ 52. Kazdy z członków moze zazadac podziału pytania. W razie powstania watpliwo-sci co do dopuszczalnosci podziału rozstrzyga przy wnioskach wnioskodawca, w innych wy-padkach — Rada Stanu.

§ 53. Bezposrednio przed głosowaniem winno byc pytanie odczytane. W razie watpli-wosci co do quorum nastepuje sprawdzenie.

§ 54. Głosowanie odbywa sie przez powstanie z miejsc. Prawo głosowania musi bycwykonywane osobiscie. Jezeli wynik głosowania jest watpliwy, wtenczas dokonuje sie próbyodwrotnej; jezeli i ona nie da pewnego rezultatu, wówczas nastepuje powtórne głosowanieprzez wychodzenie z sali. Przewodniczacy oznajmia wynik głosowania.

§ 55. Wniosek co do imiennego głosowania z listy, tudziez co do tajnego głosowaniamoze byc postawiony przy zamknieciu dyskusji przed wezwaniem do głosowania. Wniosekten musi byc poparty przynajmniej przez 15 członków. Przy takich wnioskach poparcie wnio-sku odbywa sie przez powstanie. Głosowanie imienne z listy odbywa sie w ten sposób, zesekretarz czyta liste członków Rady Stanu. Kazdy z nich po wywołaniu swego nazwiskaoswiadcza, za czym głosuje. Drugi sekretarz zapisuje głos.

§ 56. Głosowanie tajne odbywa sie w sposób nastepujacy: sekretarz czyta liste człon-ków Rady Stanu, kazdy z nich po wywołaniu swego nazwiska udaje sie do stołu prezydialne-go i oddaje sekretarzowi karte głosowania. Sekretarz wrzuca karte do urny. Karty głosowaniazawieraja oznaczenia: „Tak”, „Nie”, „Wstrzymuje sie”. Po zebraniu kart przewodniczacyogłasza głosowanie za zamkniete. Liczenia głosów dokonuja sekretarze. Wybory do Prezydium Rady Stanu oraz do prezydiów w komisjach, jak równiez wszel-kie uchwały budzetowe na plenarnych posiedzeniach Rady Stanu odbywaja sie przez głoso-wanie tajne.

§ 57. Kazdy członek Rady Stanu ma prawo przy wszystkich nieimiennych głosowa-niach wreczac prezydium swoje votum separatum zwiezle umotywowane i zadac wniesieniago do stenogramu bez uprzedniego czytania w Radzie Stanu.

G. Protokoły i stenogramy z posiedzen

§ 58. Z kazdego posiedzenia Rady Stanu sporzadza sie: 1) protokół, 2) stenogram.


§ 59. Kazdy protokół musi zawierac: 1) dzien i godzine otwarcia posiedzenia, wymie-nienie przewodniczacego i sekretarzy, 2) porzadek dzienny posiedzenia, 3) urzedowe komu-nikaty marszałka, 4) interpelacje w dosłownym brzmieniu z zaznaczeniem, czy udzielona zo-stała odpowiedz, 5) powziete uchwały w dosłownym brzmieniu wraz z podaniem liczbygłosów pro i contra, a przy imiennym głosowaniu z listy — nazwiska głosujacych z oznacze-niem głosu kazdego.

§ 60. Protokół kazdego posiedzenia wystawia sie w sali posiedzen na godzine przedotwarciem nastepnego posiedzenia. Jezeli do konca posiedzenia nie zostanie złozony protestprzeciwko protokołowi, protokół uwaza sie za przyjety.

§ 61. Jezeli jakis ustep protokołu zostaje zakwestionowany, a watpliwosc nie bedzieusunieta przez wyjasnienie sekretarza, wówczas marszałek zapytuje Rade Stanu; w razieuznania przez Rade Stanu protestu za uzasadniony, musi byc jeszcze na tym samym posiedze-niu nowa redakcja odnosnego ustepu przedstawiona Radzie Stanu.

§ 62. Protokół podpisuja marszałek i sekretarz.

§ 63. Z kazdego posiedzenia plenarnego Rady Stanu zostaje sporzadzony stenogram.Stenografowie urzedowi wchodza w skład stałej kancelarii Rady Stanu. Czesc stenogramu, dotyczaca przemówienia lub wniosku któregos z członków Rady Sta-nu, przesyła sie mu do sprawdzenia. Ewentualne poprawki winny byc zgłoszone do godziny1 po południu dnia nastepnego. Przewodniczacy na odnosnym posiedzeniu decydujeo uwzglednieniu tych poprawek. Przed wydrukowaniem podpisuje stenogram marszałek wrazz sekretarzem.

IV. Postanowienia dyscyplinarne

A. W stosunku do członków Rady Stanu

§ 64. Jezeli członek Rady Stanu narusza porzadek, marszałek upomina go, wymienia-jac jego nazwisko. W razie ciezkiego naruszenia porzadku moze marszałek zazadac, by RadaStanu odnosnego członka wykluczyła na jedno, trzy lub piec posiedzen. Jezeli członek wyklu-czony z posiedzenia nie stosuje sie do wydanej przez Rade Stanu uchwały co do opuszczeniaprzezen sali, wówczas marszałek ma prawo zarzadzic usuniecie członka z sali.

§ 65. Jezeli w sali posiedzen powstanie niepokój, zakłócajacy porzadek, moze marsza-łek na czas oznaczony posiedzenie zawiesic albo tez je zamknac. Jezeli marszałek nie mo-ze uzyskac posłuchu, nakrywa głowe, przez co przerywa posiedzenie na przeciag jednejgodziny.

B. W stosunku do publicznosci

§ 66. Marszałek sprawuje władze porzadkowa w całym gmachu posiedzen Rady Stanu.

§ 67. Jezeli ktos sposród publicznosci daje oznaki zadowolenia lub niezadowolenia, lubw inny sposób przeszkadza obradom, zostaje natychmiast wydalony. Jezeli wsród publiczno-sci powstaje niepokój, zakłócajacy porzadek, marszałek moze zarzadzic wydalenie z gmachupublicznosci.

C. Straz marszałkowska

§ 68. Do wykonywania polecen marszałka, wydanych w zakresie przysługujacej muwładzy dyscyplinarnej, słuzy straz marszałkowska złozona z komisarza i odpowiedniej liczbystrazników.


V. Urlopy i nowe wybory członków Rady Stanu

§ 69. Członkowie Rady Stanu obowiazani sa byc na wszystkich posiedzeniach RadyStanu. Nieobecnosc moze nastapic tylko dla szczególnie waznych przyczyn. W razie nieprzybycia na posiedzenie członek Rady Stanu obowiazany jest przesłac mar-szałkowi usprawiedliwienie.

§ 70. Marszałek ma prawo udzielac członkom urlopu az do dni 14; do dłuzszej nieobe-cnosci moze członków upowaznic jedynie Rada Stanu. Prosby o urlop na czas nieoznaczonysa wykluczone. Prowadzi sie osobny wykaz urlopów i nieobecnych.

§ 71. Jezeli z jakichkolwiek powodów opróznia sie miejsce członka Rady Stanu, mar-szałek zawiadamia o tym prezesa Rady Ministrów w celu powołania w najblizszym czasiezastepcy lub zarzadzenia w najblizszym czasie wyboru, ewentualnie uskutecznienia nomina-cji nowego członka.


II. REGULAMIN IZBY DEPUTOWANYCH — WŁOCHY

(z 18 lutego 1971 r., stan prawny na 6 listopada 1995 r.)1

Spis tresci:

Czesc pierwsza Organizacja i działanie Izby. Rozdział I Postanowienia wstepne; Rozdział II O przewod-niczacym, prezydium i konferencji przewodniczacych grup; Rozdział III O grupach parlamentarnych; RozdziałIV O giuntach; Rozdział V O komisjach stałych; Rozdział VI O organizacji prac i porzadku dziennym Zgroma-dzenia i komisji; Rozdział VII O posiedzeniach Zgromadzenia, komisji i połaczonych izb Parlamentu; RozdziałVIII O dyskusji; Rozdział IX O kworum i o obradach; Rozdział X O głosowaniach; Rozdział XI O porzadkuposiedzen; Rozdział XII O jawnosci obrad; Rozdział XIII O budzecie Izby; Rozdział XIV O biurach Izby.

Czesc druga Postepowanie ustawodawcze. Rozdział XV O przedkładaniu i przekazywaniu projektówustaw; Rozdział XVI O rozpatrywaniu projektu na posiedzeniu sprawozdawczym; Rozdział XVII O rozpatry-waniu w Zgromadzeniu; Rozdział XVIII O rozpatrywaniu w komisjach na posiedzeniu ustawodawczym; Roz-dział XIX O rozpatrywaniu na posiedzeniu redakcyjnym; Rozdział XIX bis O projektach ustaw przekształcaja-cych dekrety z moca ustawy (decreti-legge); Rozdział XX O projektach ustaw konstytucyjnych; Rozdział XXIO budzecie i rozliczeniu wydatków panstwa; Rozdział XXII O procedurach dotyczacych spraw regionalnych;Rozdział XXIII O projektach ustaw rozpatrywanych juz w poprzedniej kadencji; Rozdział XXIV Skutek orze-czen Trybunału Konstytucyjnego; Rozdział XXV O petycjach.

Czesc trzecia Postepowania kierunkowe, kontrolne i informacyjne. Rozdział XXVI O wnioskach i rezo-lucjach; Rozdział XXVII O rozpatrywaniu projektów ustawy finansowej, budzetu, zamkniecia rachunków pan-stwowych, dokumentów polityki gospodarczej i finansowej oraz sprawozdan rzadowych; Rozdział XXVIIIO postepowaniu zwiazanym z działalnoscia organów Wspólnoty i organów miedzynarodowych; Roz-dział XXIX O zapytaniach; Rozdział XXX O interpelacjach; Rozdział XXXI O przepisach wspólnych dlawniosków, interpelacji i zapytan; Rozdział XXXII O dochodzeniach parlamentarnych; Rozdział XXXIII O po-stepowaniu sledczym, informacyjnym i kontrolnym w komisjach; Rozdział XXXIV O stosunkach z CNEL; Roz-dział XXXV O stosunkach z Trybunałem Obrachunkowym.

Czesc czwarta Postanowienia koncowe. Rozdział XXXVI Wejscie w zycie.

Czesc pierwsza

ORGANIZACJA I DZIAŁANIE IZBY

Rozdział I

POSTANOWIENIA WSTEPNE

Art. 1Deputowani nabywaja wszystkie uprawnienia, niezbedne do pełnienia swych funkcji, przez akt oswiad-

czenia o przyjeciu mandatu2.

Art. 21. Podczas otwarcia kazdej kadencji Zgromadzeniu przewodniczy wiceprzewodniczacy poprzedniej

kadencji o najdłuzszym stazu. Jezeli zaden z wiceprzewodniczacych nie jest obecny, korzysta sie z po-mocy wiceprzewodniczacych kadencji wczesniejszych. W razie ich braku Zgromadzeniu przewodniczydeputowany najstarszy wiekiem.

2. Sa czterej sekretarze tymczasowi, wybierani sposród sekretarzy poprzednich kadencji według kry-terium przewidzianego w ust. 1. W razie ich braku na sekretarzy wybiera sie deputowanych najmłod-szych wiekiem.

1 Tekst zatwierdzony przez Izbe Deputowanych 18 lutego 1971 r. (Gazzetta Ufficiale della Repubblica nr 53z 1 marca 1971 r.), aktualizowany kolejno wprowadzanymi zmianami, które sa sygnalizowane przy kazdym zmodyfi-kowanym artykule.

2 W oryginale: „atto della proclamazione”.


Art. 31. Po utworzeniu tymczasowego prezydium przewodniczacy ogłasza, ze zostali wybrani deputowa-

nymi kandydaci, którzy wchodza na miejsca optujacych na rzecz mandatu w Senacie Republiki lub depu-towanych optujacych pomiedzy mandatami w róznych okregach wyborczych, uzalezniajac aprobate dladokonanej opcji od jej zatwierdzenia w kolegium do spraw opcji3.

2. W tym celu przewodniczacy zawiesza posiedzenie i zwołuje niezwłocznie, dla dokonania odpo-wiednich ustalen, giunte tymczasowa złozona z deputowanych, bedacych członkami giunty do sprawwyborów poprzedniej kadencji, którzy beda obecni na pierwszym posiedzeniu nowego Zgromadzenia.Jezeli liczba takich deputowanych byłaby mniejsza niz dwunastu, przewodniczacy, droga losowania,uzupełnia skład kolegium az do osiagniecia wskazanej liczby członków.

Rozdział II

O PRZEWODNICZACYM, PREZYDIUM I KONFERENCJI PRZEWODNICZACYCH GRUP

Art. 41. Po spełnieniu wymogów przewidzianych w artykułach poprzednich, Izba przystepuje do wyboru

przewodniczacego.2. Wybór przewodniczacego odbywa sie w głosowaniu tajnym wiekszoscia dwóch trzecich ogólnej

liczby członków Izby. Od drugiego głosowania wymagana jest wiekszosc dwóch trzecich głosów, wli-czajac do głosów takze głosy wstrzymujacych sie (tzw. białe karty)4 od głosowania. Po trzecim głosowa-niu wystarcza bezwzgledna wiekszosc głosów.

Art. 55

1. Po dokonaniu wyboru przewodniczacego przystepuje sie do wyboru czterech wiceprzewodnicza-cych, trzech kwestorów i osmiu sekretarzy w celu utworzenia prezydium.

2. Dla dokonania takich wyborów kazdy deputowany wpisuje na karcie do głosowania dwa nazwiskakandydatów na wiceprzewodniczacych, dwa — na kwestorów i cztery — na sekretarzy. Zostaja wybranici, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali najwieksza liczbe głosów.

3. W prezydium musza byc reprezentowane wszystkie grupy (kluby) parlamentarne. Przed przysta-pieniem do głosowan, według zasad ust. 2, przewodniczacy popiera stosowne porozumienia zawarte po-miedzy grupami.

4. Kazda z grup utworzonych z upowaznienia prezydium Izby na mocy art. 14 ust. 2, a ponadto gru-pa mieszana, jesli nie posiadaja własnych przedstawicieli w prezydium, moga domagac sie przystapieniado wyboru innych sekretarzy.

5. W kwestii wniosków formułowanych w mysl ust. 4 rozstrzyga prezydium. Liczba dodatkowychsekretarzy w zadnym razie nie moze przekroczyc trzech. Przewodniczacy Izby, po poparciu stosownychporozumien zawartych pomiedzy grupami, ustala date wyboru. Kazdy deputowany moze wpisac na swo-jej karcie do głosowania tylko jedno nazwisko. Wybranymi sa ci, którzy bedac wpisani do grup, którychwniosek został przyjety przez prezydium, otrzymaja najwieksza liczbe głosów. Nie jest dopuszczalnywybór wiecej niz jednego sekretarza dla kazdej z takich grup.

Art. 61. Liczenie kart do głosowania przy wyborze przewodniczacego jest dokonywane przez prezydium

tymczasowe podczas jawnego posiedzenia.2. Liczenie kart wyborczych przy innych wyborach dokonywane jest przez dwunastu deputowanych

wyłonionych droga losowania. Dla waznosci czynnosci liczenia głosów wymagana jest obecnosc sied-miu deputowanych.

Art. 7Przewodniczacy Izby zawiadamia prezydenta Republiki i Senat o utworzeniu prezydium.

3 W oryginale: „collegio di opzione”. 4 W oryginale: „le schede bianche”. 5 W art. 5 ust. 4 i 5 zmienione przez Zgromadzenie 21 stycznia i 16 lipca 1987 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.) 159

Art. 81. Przewodniczacy reprezentuje Izbe. Zapewnia własciwy przebieg jej prac, przestrzegajac postano-

wien regulaminu, i własciwa prace administracji wewnetrznej. W tym celu nadzoruje czynnosci wykony-wane przez kwestorów i sekretarzy.

2. Stosujac przepisy regulaminu przewodniczacy udziela głosu, kieruje dyskusja i łagodzi jej prze-bieg, utrzymuje porzadek obrad, formułuje problemy, ustala porzadek głosowan, wyjasnia znaczeniegłosowania, do którego przystepuje Izba, i ogłasza wyniki głosowan.

Art. 9Wiceprzewodniczacy współpracuja z przewodniczacym; w tym celu moga byc przez niego kazdora-

zowo wezwani, jezeli uzna to za konieczne. Zastepuja przewodniczacego w wypadku jego nieobecnoscilub innej przeszkody.

Art. 101. Kwestorzy troszcza sie wspólnie o własciwa obsługe administracyjna Izby, czuwajac nad stosowa-

niem własciwych przepisów i dyrektyw przewodniczacego.2. Kwestorzy nadzoruja wydatki Izby, przygotowuja projekt budzetu oraz sprawozdanie z jego wy-

konania. Nadzoruja ponadto przestrzeganie protokołu i utrzymywanie porzadku w czasie posiedzeniaIzby zgodnie z zaleceniami przewodniczacego.

Art. 11Sekretarze nadzoruja redagowanie tekstu protokołu, który powinien zawierac wyłacznie zapis prze-

biegu obrad i aktów podjetych przez Izbe, oraz udostepniaja go; sporzadzaja, według kolejnosci zgło-szen, liste deputowanych zapisanych do głosu; udostepniaja przedkładane wnioski i dokumenty; prowa-dza rejestr posiedzen; przeprowadzaja głosowania; współpracuja z przewodniczacym przy zapewnieniuprawidłowego przebiegu głosowania; rejestruja, gdy potrzeba, pojedyncze głosy; zapewniaja opubliko-wanie, w terminie wyznaczonym przez przewodniczacego, sprawozdania stenograficznego i dbajao wiernosc jego zapisu z rzeczywistym przebiegiem obrad; przyczyniaja sie do własciwego przebieguprac Izby zgodnie z zaleceniami przewodniczacego.

Art. 121. Przewodniczacy Izby zwołuje posiedzenia prezydium i ustala porzadek dzienny jego obrad.2. Prezydium rozpatruje preliminarz budzetowy i sprawozdanie z wydatków Izby, przedstawione

przez kwestorów, rozstrzyga odwołania dotyczace tworzenia i pierwszego zwołania grup parlamentar-nych, a ponadto odwołania grup w sprawie składu komisji parlamentarnych, zatwierdza regulamin bib-lioteki Izby i czuwa nad jej funkcjonowaniem za posrednictwem specjalnego komitetu.

3. Na podstawie zarzadzen, wprowadzanych w zycie dekretami przewodniczacego, prezydium mia-nuje, na wniosek przewodniczacego, sekretarza generalnego Izby; wydaje przepisy dotyczace administra-cji i rachunkowosci wewnetrznej, organizacji urzedów, statusu prawnego i finansowego oraz dyscyplinyurzedników zatrudnionych przez Izbe; decyduje ostatecznie o odwołaniach w sprawie statusu oraz karie-ry zawodowej i wynagrodzenia urzedników zatrudnionych przez Izbe; ustala warunki dopuszczenia osóbz zewnatrz do siedziby Izby.

4. Prezydium, po wezwaniu zainteresowanego deputowanego, podejmuje decyzje o sankcjach propo-nowanych przez przewodniczacego w wypadkach przewidzianych w art. 60 ust. 3 i 4.

5. Po upływie kadencji Izby prezydium działa az do pierwszego posiedzenia Zgromadzenia nowejkadencji.

Art. 131. Konferencja przewodniczacych grup jest zwoływana przez przewodniczacego Izby w kazdym wy-

padku, kiedy uzna to on za własciwe, a nadto, gdy domagaja sie tego rzad lub przewodniczacy jednejz grup, w celu rozpatrzenia postepu prac Zgromadzenia i komisji. Przewodniczacy w kazdym wypadkuzawiadamia rzad o dniu i godzinie posiedzenia w celu umozliwienia jego przedstawicielowi wzieciaw nim udziału.

2. Do udziału w pracach konferencji moga byc zapraszani wiceprzewodniczacy Izby i przewodnicza-cy komisji parlamentarnych.


Rozdział III

O GRUPACH PARLAMENTARNYCH

Art. 141. Do utworzenia grupy parlamentarnej potrzeba co najmniej dwudziestu deputowanych.2. Prezydium moze zezwolic na utworzenie grupy parlamentarnej liczacej mniej niz dwudziestu

członków, jezeli reprezentuje ona partie zorganizowana w kraju, która przedstawiła pod tym samymsymbolem, w co najmniej dwudziestu okregach wyborczych, własne listy kandydatów, które osiagnełyco najmniej jeden współczynnik wyborczy w jednym okregu i na które w skali całego kraju oddano conajmniej trzysta tysiecy głosów waznych.

3. W ciagu dwóch dni od pierwszego posiedzenia deputowani musza oswiadczyc sekretarzowi gene-ralnemu Izby, do której grupy parlamentarnej naleza.

4. Deputowani, którzy nie złozyli oswiadczenia przewidzianego w ust. 3 lub którzy nie naleza dozadnej grupy, tworza jedna grupe mieszana.

Art. 151. W ciagu czterech dni od pierwszego posiedzenia przewodniczacy Izby nakazuje zwołanie, jedno-

czesne, lecz oddzielne, deputowanych nalezacych do kazdej grupy parlamentarnej oraz wpisanych dogrupy mieszanej.

2. Kazda grupa na swoim pierwszym zebraniu wybiera przewodniczacego, jednego lub kilku wice-przewodniczacych oraz komitet kierowniczy. Sposród nich grupa wskazuje deputowanego lub deputowa-nych w liczbie nie przekraczajacej trzech, którym powierza, w wypadku nieobecnosci lub innej przeszko-dy dotyczacej przewodniczacego, wykonywanie jego kompetencji przyznanych przez regulamin.O utworzeniu powyzszych organów oraz o kazdej zmianie w ich składzie jest informowany przewodni-czacy Izby. Tworzenie wyzej wymienionych organów w grupie mieszanej musi uwzgledniac jej zrózni-cowany skład polityczny.

3. Przewodniczacy Izby zapewnia grupom parlamentarnym, w celu wypełniania ich funkcji, korzy-stanie z pomieszczen i wyposazenia oraz przydziela srodki, które obciazaja budzet Izby, majac na uwa-dze podstawowe potrzeby wspólne wszystkich grup oraz liczebnosc tych grup.

Rozdział IV

O GIUNTACH

Art. 166

1. Giunta do spraw regulaminu Izby składa sie z dziesieciu deputowanych mianowanych przez prze-wodniczacego, bezposrednio po ukonstytuowaniu sie grup parlamentarnych. Na jej czele stoi przewodni-czacy Izby, który, po wysłuchaniu opinii giunty, moze uzupełnic jej skład w celu uczynienia jej bardziejreprezentatywna, majac na uwadze, jezeli to mozliwe, kryterium proporcjonalnosci pomiedzy róznymigrupami.

2. Do giunty kierowane sa projekty zmian regulaminu, opinie dotyczace jego interpretacji, a ponadtopropozycje rozwiazywania sporów kompetencyjnych miedzy komisjami w wypadkach przewidzianychw art. 72 ust. 4 i w art. 93 ust. 4.

3. Giunta proponuje Zgromadzeniu zmiany lub uzupełnienia regulaminu, które koniecznymi czynidoswiadczenie.

3 bis. Wniosek giunty jest dyskutowany zgodnie z przepisami rozdziału VIII regulaminu. W trakciedyskusji kazdy deputowany moze przedstawic jeden wniosek dotyczacy zasad i załozen kierunkowych7

dla przeformułowania tekstu proponowanego przez giunte. Na koniec dyskusji wnioski moga byc objas-niane nie dłuzej niz przez piec minut kazdy. Przewodniczacy udziela głosu deputowanym, którzy zamie-rzaja głosowac inaczej niz zadeklarowały ich grupy, ustalajac sposób ich wystapien i ograniczenia czaso-we. Jest dopuszczalne zadanie głosowania oddzielnego w odniesieniu do poszczególnych zasad i załozenkierunkowych.

6 W art. 16 ust. 4 i 4 bis zmienione przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r. 7 W oryginale: „criteri direttivi”.


3.3. Jezeli wszystkie wnioski dotyczace zasad i załozen kierunkowych byłyby odrzucone, przechodzisie do głosowania nad wnioskiem giunty, po uprzednim przedstawieniu deklaracji co do sposobu głoso-wania. Jezeli jeden (lub wiecej) z takich wniosków byłby zatwierdzony, giunta przedstawia nowy tekst,który recypuje zasady i załozenia kierunkowe zatwierdzone przez Zgromadzenie. W wypadku gdy jedenprzewodniczacy grupy lub dwudziestu deputowanych nie wyraza zgody na sposób recepcji postanowienZgromadzenia, moga przedstawic wnioski całkowicie zastepujace tekst giunty, w sposób, który uznaja zazgodny z zasadami i załozeniami kierunkowymi juz zatwierdzonymi. Dla dopuszczalnosci wnioskówstosuje sie art. 89.

4. Tekst giunty jest zatwierdzany bezwzgledna wiekszoscia głosów członków Izby, na mocy art. 64konstytucji. W wypadku braku zatwierdzenia takiego tekstu pod głosowanie sa poddawane, w ten samsposób, wnioski zastepcze, o których mowa w ust. 3.3, poczynajac od wniosku, który jest najbardziejzblizony do tekstu giunty. Dozwolona jest jedna deklaracja co do sposobu głosowania dla jednego depu-towanego z kazdej grupy. Nie jest dopuszczalne głosowanie nad oddzielnymi czesciami wniosku.

4 bis. Wniosek o głosowanie imienne lub o głosowanie tajne musi byc przedstawiony, na mocy art. 51ust. 2 regulaminu, przed rozpoczeciem dyskusji. Jezeliby nie zgłoszono zadania głosowania kwalifi-kowanego, ma ono charakter imienny, gdy jest niezbedne stwierdzenie wiekszosci, o której mowaw art. 64 konstytucji.

5. Zmiany i uzupełnienia regulaminu sa ogłaszane w Gazzetta Ufficiale della Repubblica8.

Art. 171. Giunta do spraw wyborów składa sie z trzydziestu deputowanych mianowanych przez przewodni-

czacego bezposrednio po ukonstytuowaniu sie grup parlamentarnych. W terminie nie przekraczajacymosiemnastu miesiecy od wyborów giunta przedkłada Zgromadzeniu sprawozdanie dotyczace prawidło-wosci przebiegu wyborów, waznosci mandatów deputowanych, przyczyn niewybieralnosci oraz incom-patibilitas, formułujac odpowiednie wnioski o uznanie lub uniewaznienie wyborów albo o stwierdzeniewygasniecia mandatu.

2. Na pierwszym posiedzeniu giunta wybiera przewodniczacego, dwóch wiceprzewodniczacychi trzech sekretarzy. Giunta wykonuje swoje funkcje na podstawie wewnetrznego regulaminu, który, pouprzednim rozpatrzeniu przez giunte do spraw regulaminu, musi byc zatwierdzony przez Izbe w sposóbprzewidziany w art. 16 ust. 4. W trakcie postepowania przed giunta do spraw wyborów musi byc zachowana,w kazdym jego stadium, zasada kontradyktoryjnosci, w stadium orzekania zas — zasada jawnosci.

3. Deputowani wchodzacy w skład giunty do spraw wyborów nie moga odrzucic nominacji ani podacsie do dymisji, a gdyby nawet dymisja została złozona, przewodniczacy Izby nie informuje o niej Zgro-madzenia. Jezeli jednak giunta nie podjełaby działan w ciagu jednego miesiaca od jej zwołania, pomimoponownego wezwania dokonanego przez jej przewodniczacego, lub niemozliwe byłoby uzyskanie kwo-rum w tym czasie, przewodniczacy Izby dopilnuje odnowienia składu giunty.

Art. 181. Giunta do spraw odpowiedzialnosci, w rozumieniu art. 68 konstytucji, składa sie z dwudziestu jeden

deputowanych mianowanych przez przewodniczacego Izby bezposrednio po ukonstytuowaniu sie grup par-lamentarnych. W nieprzekraczalnym terminie trzydziestu dni od przekazania sprawy przez przewodniczace-go Izby giunta przedkłada Zgromadzeniu sprawozdanie w sprawie wniosków o wszczecie postepowaniakarnego wobec deputowanych lub dotyczacych zastosowania srodków przymusu w zakresie ich wolnosciosobistej albo miejsca zamieszkania. W kazdym wypadku giunta wyraza w sprawozdaniu swoje stanowiskow kwestii zezwolenia lub odmowy udzielenia upowaznienia. Przed podjeciem decyzji giunta zaprasza zain-teresowanego deputowanego do złozenia wyjasnien, które uwaza on za stosowne.

2. Jesli w terminie przewidzianym w ust. 1 giunta nie przedstawi sprawozdania ani nie złozy wnio-sku o przedłuzenie terminu, przewodniczacy Izby wyznacza sposród członków giunty jednego sprawo-zdawce, upowazniajac go do złozenia ustnego sprawozdania, i ma obowiazek ujac sprawe w pierwszympunkcie porzadku dziennego posiedzenia nastepujacego po tym, na którym upłynał termin.

2 bis. Az do konca dyskusji w Zgromadzeniu dwudziestu deputowanych moze zgłosic umotywowanewnioski odbiegajace od wniosków koncowych giunty. Gdyby giunta zaproponowała udzielenie upowaz-nienia i nie byłyby sformułowane wnioski odmienne, Zgromadzenie nie przystepuje do głosowan, cooznacza zaaprobowanie wniosków koncowych giunty bez zastrzezen. Zgromadzenie zawsze winno roz-

8 Dziennik Urzedowy Republiki.


patrzyc wnioski o upowaznienie zastosowania stosownych postanowien, dotyczacych srodków przymu-su w zakresie wolnosci osobistej lub miejsca zamieszkania.

3. Taka sama procedure jak przewidziana w ustepach poprzednich stosuje sie takze w wypadku, gdywniosek o upowaznienie do prowadzenia postepowania dotyczyłby przestepstwa obrazy Zgromadzeniaustawodawczego. W takim wypadku giunta moze upowaznic jednego lub kilku swoich członków, abywspólnie z upowaznionymi członkami własciwej giunty Senatu przeprowadzili przesłuchanie wstepne.

4. Na pierwszym posiedzeniu giunta wybiera przewodniczacego, dwóch wiceprzewodniczacychi trzech sekretarzy i wykonuje swoje funkcje na podstawie wewnetrznego regulaminu, który, po uprzed-nim rozpatrzeniu przez giunte do spraw regulaminu, musi byc zatwierdzony przez Izbe w sposób przewi-dziany w art. 16 ust. 4.

Art. 18 bis9

Przewodniczacy Izby przesyła bezzwłocznie do giunty, o której mowa w art. 18, akta przekazaneprzez władze sadowa, w celu podjecia postanowien w sprawie wniosków o upowaznienie do prowadze-nia postepowan, przewidzianych przez ustawe konstytucyjna nr 1 z 16 stycznia 1989 r.

Art. 18.310

1. Giunta, o której mowa w art. 18, przedkłada Zgromadzeniu pisemne sprawozdanie, w scisłymi nieprzekraczalnym terminie trzydziestu dni od przekazania akt przez przewodniczacego Izby, w spra-wie wniosków o wszczecie postepowania karnego dotyczacego przestepstw, o których mowa w art. 96konstytucji. Przed podjeciem decyzji giunta zaprasza zainteresowanego do złozenia wyjasnien, któreuwaza on za stosowne lub które sama giunta uwaza za uzyteczne, zezwalajac mu równiez, gdy tegozazada, przegladac akta postepowania.

2. Jesli giunta uwaza, ze Izba nie jest własciwa do rozpatrywania wniosku o upowaznienie do prowa-dzenia postepowania w rozumieniu art. 5 ustawy konstytucyjnej nr 1 z 16 stycznia 1989 r., proponuje,zeby akta zostały zwrócone władzy sadowej.

3. Poza wypadkiem przewidzianym w ust. 2 giunta proponuje, w nawiazaniu do poszczególnychsledztw, udzielenie lub odmowe udzielenia upowaznienia.

4. Wniosek o upowaznienie jest wpisywany z reguły do pierwszego punktu porzadku dziennego dru-giego posiedzenia nastepujacego po terminie, w którym giunta przedstawi sprawozdanie, w kazdym razieprzestrzegajac tego, co postanawia ust. 5. W wypadku upływu terminu przewidzianego w ust. 1 dlaprzedstawienia sprawozdania przewodniczacy Izby mianuje sposród członków giunty sprawozdawce,upowazniajac go do ustnego zreferowania sprawozdania Zgromadzeniu, i wpisuje wniosek o upowaznie-nie, z reguły do pierwszego punktu porzadku dziennego drugiego posiedzenia nastepujacego po tym, naktórym upłynał termin, z uwzglednieniem tresci ust. 5.

5. Jezeli nie okaze sie mozliwe zapewnienie, na podstawie ust. 4, przestrzegania terminu, o którym mo-wa w art. 9 ust. 3 ustawy konstytucyjnej nr 1 z 16 stycznia 1989 r., Izba jest specjalnie zwoływana w wyzejwymienionym terminie w celu rozpatrzenia wniosku o upowaznienie do wszczecia postepowania.

6. Az do zakonczenia dyskusji w Zgromadzeniu dwudziestu deputowanych lub jeden albo kilku prze-wodniczacych grup, które oddzielnie lub łacznie składaja sie z co najmniej takiej samej liczby deputowa-nych, moga formułowac wnioski odmienne niz wnioski giunty przez przedstawianie odpowiednio uzasa-dnionych wniosków formalnych.

7. Zgromadzenie jest wzywane do głosowania w pierwszej kolejnosci na temat wniosków, o którychmowa w ust. 2. W wypadku, w którym te ostatnie byłyby odrzucone, a inne propozycje nie zostałybysformułowane, posiedzenie zawiesza sie, w celu umozliwienia giuncie przedstawienia wniosków dodat-kowych. Nastepnie pod głosowanie sa poddawane wnioski o odmowe upowaznienia, które uznaje sie zaodrzucone, jesli nie osiagneły głosów przychylnych bezwzglednej wiekszosci członków Zgromadzenia.Odrzucenie takich wniosków jest traktowane jako postanowienie udzielenia upowaznienia.

8. Jesli giunta zaproponowała udzielenie upowaznienia, a inne propozycje nie zostały sformułowane,Zgromadzenie nie przystepuje do głosowan, zgadzajac sie bez zastrzezen na zatwierdzenie wnioskówgiunty.

9 Art. 18 bis dodany przez Zgromadzenie 28 czerwca 1989 r.10 Art. 18.3 zmieniony przez Zgromadzenie 28 kwietnia 1989 r.


9. Jesli byłby zgłoszony wniosek o upowaznienie do wszczecia postepowania przeciwko wiekszejliczbie podmiotów wskazanych jako współsprawcy w odniesieniu do tego samego przestepstwa, Zgro-madzenie postanawia oddzielnie co do kazdego z takich podmiotów11.

Art. 18.412

1. Giunta, o której mowa w art. 18, przedkłada Zgromadzeniu sprawozdanie, w scisłym i nieprzekra-czalnym terminie pieciu dni od przekazania akt przez przewodniczacego Izby, w sprawie wnioskówo upowaznienie, sformułowanych w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy konstytucyjnej nr 1 z 16 stycznia1989 r. Przed podjeciem decyzji giunta zaprasza zainteresowanego do złozenia wyjasnien, które uwazaon za stosowne lub które sama giunta uzna za uzyteczne.

2. Jesli giunta uzna, ze Izba nie jest własciwa do rozpatrywania wniosku o upowaznienie w rozumie-niu art. 10 ust. 1 i 5 ustawy konstytucyjnej nr 1 z 16 stycznia 1989 r., giunta proponuje, zeby akta zostałyzwrócone władzy sadowej. W kazdym innym wypadku giunta formułuje, wraz ze sprawozdaniem, wnio-sek o udzielenie lub odmowe udzielenia upowaznienia.

3. Przy wpisaniu wniosku o upowaznienie do porzadku dziennego Zgromadzenia przestrzega sieprzepisu art. 18.3 ust. 4. Jesli nie okaze sie w ten sposób mozliwe zapewnienie przestrzegania terminu,o którym mowa w art. 10 ust. 3 ustawy konstytucyjnej nr 1 z 16 stycznia 1989 r., Izba jest specjalniezwoływana w wyzej wymienionym terminie w celu rozpatrzenia wniosku o upowaznienie do wszczeciapostepowania.

4. Zgromadzenie jest wzywane do głosowania w sprawie wniosków sformułowanych przez giunte.Jesli wniosek o zwrócenie akt władzy sadowej, o którym mowa w ust. 2, bedzie odrzucony, posiedzeniezawiesza sie dla umozliwienia giuncie sformułowania wniosków dodatkowych.

Rozdział V

O KOMISJACH STAŁYCH

Art. 1913

1. Kazda grupa parlamentarna (klub), niezwłocznie po ukonstytuowaniu sie, desygnuje swoichczłonków do komisji stałych, przydzielajac ich w liczbie równej do kazdej komisji i zawiadamiajaco tym bezzwłocznie sekretarza generalnego Izby.

2. Przewodniczacy Izby na podstawie propozycji grup rozdziela nastepnie pomiedzy komisje, zgod-nie z zasada, w mysl której skład komisji winien odzwierciedlac proporcje miedzy grupami, tych deputo-wanych, którzy nie zostali przydzieleni według przepisu ustepu poprzedniego, oraz tych, którzy naleza dogrup o mniejszej liczbie członków niz liczba komisji.

3. Zaden deputowany nie moze byc skierowany do udziału w pracach wiecej niz jednej komisji.Kazda grupa zastepuje jednak członkami innych komisji tych deputowanych, którzy wchodza w składrzadu. Ponadto kazda grupa moze w pracach nad okreslonym projektem ustawy zastapic jednego członkakomisji innym, z innej komisji, po uprzednim zawiadomieniu o tym przewodniczacego komisji.

4. Deputowany, który nie moze brac udziału w posiedzeniu własnej komisji, moze byc zastapionyw czasie trwania posiedzenia przez kolege z tej samej grupy, nalezacego do innej komisji. Zastepstwo musibyc poprzedzone zawiadomieniem skierowanym do przewodniczacego komisji, wystosowanym przez zain-teresowanego deputowanego lub, w wypadku jego nieobecnosci, przez grupe, której jest członkiem.

5. Przewodniczacy zawiadamia komisje o zastepstwach dokonanych zgodnie z przepisami ustepówpoprzednich.

6. Mozliwosc zastepstwa deputowanych nalezacych do komisji, która jest wyznaczona do wydaniaopinii, nie jest w zadnym razie dopuszczalna podczas posiedzenia opiniodawczego.

7. Deputowani nalezacy do tej samej grupy, kazdy nie wiecej niz raz w danym roku, moga prosico zgode na wzajemne zastapienie sie w pracach komisji, w których biora udział. Jezeli prezydium grupyprzychyli sie do wniosku, informuje o tym przewodniczacego Izby, który nastepnie zawiadamia o doko-nanej zamianie przewodniczacych odnosnych komisji.

11 Ust. 9 dodany zmiana regulaminu z 20 maja 1993 r. 12 Art. 18.4 zatwierdzony przez Zgromadzenie 28 czerwca 1989 r.13 W art. 19 ust. 4 zmieniony przez Zgromadzenie 23 lipca 1987 r.


Art. 201. Przewodniczacy Izby wzywa kazda komisje stała do ukonstytuowania sie, które nastepuje przez wy-

bór prezydium, składajacego sie z przewodniczacego, dwóch wiceprzewodniczacych i dwóch sekretarzy.2. Jezeli w trakcie wyborów przewodniczacego zaden z kandydatów nie otrzyma bezwzglednej

wiekszosci głosów, przeprowadza sie drugie głosowanie pomiedzy dwoma kandydatami, którzy otrzy-mali najwieksza liczbe głosów. W wypadku równej liczby głosów zostaje wybrany lub wchodzi do do-datkowego głosowania deputowany o najdłuzszym stazu parlamentarnym, a przy jednakowym stazu —deputowany najstarszy wiekiem.

3. W celu nominacji, odpowiednio, dwóch wiceprzewodniczacych i dwóch sekretarzy, kazdy członekkomisji wpisuje na swojej karcie do głosowania tylko jedno nazwisko. Wybrani zostaja ci, którzy otrzymalinajwieksza liczbe głosów; w wypadku równej liczby głosów postepuje sie według przepisu ust. 2.

4. Te same postanowienia maja zastosowanie w wyborach uzupełniajacych.5. Co dwa lata od daty ukonstytuowania sie komisji stałych ich skład ulega odnowieniu, a dotych-

czasowi ich członkowie moga byc ponownie zatwierdzeni.

Art. 211. Przewodniczacy reprezentuje komisje; zwołuje jej posiedzenia ustalajac porzadek dzienny; prze-

wodniczy posiedzeniom; zwołuje posiedzenia prezydium komisji; moze zwoływac, kiedy uzna to zastosowne lub na zadanie, takze przedstawicieli desygnowanych przez grupy parlamentarne.

2. Wiceprzewodniczacy zastepuja przewodniczacego w czasie jego nieobecnosci lub wystapienia in-nej przeszkody. Sekretarze sprawdzaja wyniki wyborów i kontroluja redakcje protokołów.

Art. 2214

1. Komisje stałe dysponuja odpowiednio uprawnieniami w nastepujacych sprawach: 1) sprawy konstytucyjne, Prezydium Rady Ministrów i sprawy wewnetrzne, 2) sprawiedliwosc, 3) sprawy zagraniczne i wspólnotowe, 4) obrona, 5) budzet, skarb i programowanie, 6) finanse, 7) kultura, nauka i szkolnictwo, 8) srodowisko naturalne, terytorium i roboty publiczne, 9) transport, poczta i telekomunikacja, 10) produkcja, handel i turystyka, 11) prace publiczne i prywatne, 12) sprawy społeczne, 13) rolnictwo.1 bis. Przewodniczacy Izby wyszczególnia granice kompetencji kazdej komisji stałej.2. Izba moze zawsze powoływac komisje nadzwyczajne, których skład osobowy powinien odzwier-

ciedlac proporcje miedzy grupami parlamentarnymi.3. Komisje zbieraja sie na posiedzeniach sprawozdawczych w celu rozpatrywania problemów, które

musza byc przedłozone Zgromadzeniu; na posiedzeniach opiniodawczych w celu wyrazenia opinii; naposiedzeniach ustawodawczych w celu rozpatrzenia i uchwalenia projektów ustaw; na posiedzeniach re-dakcyjnych w rozumieniu art. 96. Komisje zbieraja sie ponadto w celu wysłuchania i przedyskutowaniainformacji rzadowych oraz w celu wyznaczania kierunku działania i w celu wykonywania funkcji kon-trolnych i informacyjnych, przewidzianych przez przepisy czesci trzeciej niniejszego regulaminu.

4. Komisje moga tworzyc wewnetrzne stałe komitety do rozpatrywania spraw nalezacych do ichkompetencji. Sprawozdania kazdego komitetu doreczane sa wszystkim członkom komisji, o czym nalezyuczynic wzmianke w porzadku dziennym nastepnego posiedzenia. Kazdy członek komisji moze doma-gac sie, poczawszy od drugiego posiedzenia nastepujacego po doreczeniu sprawozdan, aby były onepoddane debacie na plenarnym posiedzeniu komisji.

14 Art. 22 zmieniony przez Zgromadzenie 23 lipca 1987 r.


Rozdział VI

O ORGANIZACJI PRAC I PORZADKU DZIENNYM ZGROMADZENIA I KOMISJI

Art. 2315

1. Izba organizuje swoje prace stosujac metode ich programowania.2. W tym celu przewodniczacy Izby nawiazuje stosowne kontakty z przewodniczacym Senatu i rza-

dem, konsultuje sie z przewodniczacymi komisji stałych, zwołuje konferencje przewodniczacych grupparlamentarnych, aby przedyskutowac program prac Zgromadzenia na okres nie przekraczajacy trzechmiesiecy. Przewodniczacy zawiadamia rzad o posiedzeniu w celu umozliwienia jego przedstawicielowiwziecia w nim udziału.

3. Program jest przygotowywany na podstawie wskazówek rzadu i wniosków grup. Program przygo-towany jednomyslnie staje sie obowiazujacy po zakomunikowaniu go Zgromadzeniu.

4. Jesli podczas konferencji przewodniczacych grup nie osiagnie sie jednomyslnosci, program jestprzygotowywany przez przewodniczacego, który troszczy sie o uwzglednienie wskazówek rzadu i o wła-czenie do tego programu wniosków przewazajacych, a nadto wniosków mniejszosci. Tak sformułowanyprogram staje sie ostateczny po zakomunikowaniu go w Zgromadzeniu. Podczas komunikowania sa do-zwolone wystapienia deputowanych, trwajace nie dłuzej niz dwie minuty dla kazdego i pietnascie minutcałosciowo dla kazdej grupy, w celu rozwiniecia uwag, które mogłyby byc uwzglednione przy formuło-waniu nastepnego programu.

4 bis. Postanowienia dotyczace budzetów, ustawy wiazace sie ze sterowaniem finansowym i aktyobowiazkowe inne niz przekształcenie dekretu z moca ustawy w ustawe sa wprowadzane do programui wpisywane do porzadku dziennego poza kryteriami, o których mowa w ust. 3 i 4.

5. Procedura przewidziana w poprzednich ustepach ma takze zastosowanie do rozpatrywania i za-twierdzania ewentualnych wniosków o zmiane programu, wskazanych przez rzad lub przewodniczacegoktórejkolwiek grupy.

6. W wypadku braku przygotowania programu w rozumieniu ustepów poprzednich postepuje siezgodnie z art. 26 ust. 1.

Art. 2416

1. Po uchwaleniu programu przewodniczacy zwołuje konferencje przewodniczacych grup parlamen-tarnych, w celu ustalenia sposobu i terminów jego realizacji, za posrednictwem przyjecia kalendarza naokres nie przekraczajacy dwóch tygodni. O zebraniu zawiadamiany jest rzad w celu umozliwienia jegoprzedstawicielowi wziecia w nim udziału.

2. Kalendarz jest przygotowywany na podstawie wskazówek rzadu i wniosków grup. Kalendarz za-twierdzony jednomyslnie na konferencji przewodniczacych grup jest ostateczny i jest komunikowanyZgromadzeniu.

3. Jesli w trakcie konferencji przewodniczacych grup nie osiagnie sie jednomyslnosci, kalendarz jestprzygotowywany przez przewodniczacego, który troszczy sie o uwzglednienie wskazówek rzadu i o wła-czenie do niego wniosków przewazajacych, a nadto wniosków mniejszosci. Tak sformułowany kalendarzstaje sie ostateczny po jego zakomunikowaniu w Zgromadzeniu. Podczas komunikowania sa dozwolonewystapienia deputowanych, trwajace nie dłuzej niz dwie minuty dla kazdego i dziesiec minut całosciowodla kazdej grupy, w celu rozwiniecia uwag, które mogłyby byc uwzglednione przy formułowaniu naste-pnego kalendarza.

3 bis. Postanowienia dotyczace budzetów, ustawy łaczace sie ze sterowaniem finansowym i aktyobowiazkowe inne niz przekształcanie dekretu z moca ustawy w ustawe sa wprowadzane do kalendarzai wpisywane do porzadku dziennego poza kryteriami, o których mowa w ust. 2 i 3.

4. Kalendarz zatwierdzony w mysl ustepów poprzednich okresla tematy i ustala posiedzenia dla ichrozpatrzenia oraz jest drukowany i rozpowszechniany.

5. Dla rozpatrzenia i zatwierdzenia ewentualnych wniosków zmian do kalendarza, wskazanych przezrzad lub przez jednego z przewodniczacych grup, stosuje sie te sama procedure, która jest przewidzianado jego zatwierdzania. W odniesieniu do sytuacji nagłych moga byc wprowadzone do kalendarza takze

15 Art. 23 zmieniony przez Zgromadzenie 28 marca 1990 r.16 Art. 24 zmieniany przez Zgromadzenie siedmiokrotnie, ostatnio 28 marca 1990 r.


tematy nie objete programem, jezeli nie czynia niemozliwym jego wykonania; ustala sie posiedzeniauzupełniajace, konieczne dla ich rozpatrzenia.

6. Jesli w trakcie konferencji przewodniczacych grup wyniknie zadanie rozszerzenia dyskusji na te-mat załozen ogólnych w rozumieniu art. 83 ust. 2 albo tez przewiduje sie szczegółowa dyskusje w rozu-mieniu ust. 4 tegoz artykułu, konferencja w celu zagwarantowania przestrzegania terminów ustalonychprzez kalendarz rozdziela pomiedzy rózne grupy parlamentarne ogólny czas pozostajacy do dyspozycjina dyskusje na temat załozen ogólnych, odliczajac jego czesc na wystapienia sprawozdawcy i przedsta-wiciela rzadu, a ponadto w celu umozliwienia właczenia do debaty ewentualnych wystapien deputowa-nych rózniacych sie od wystapien własnych grup lub zagadnien ubocznych, o których mowa w art. 40,zapowiadanych w trakcie konferencji. W razie braku zgody albo jesli zadanie rozszerzenia dyskusji by-łoby przedstawiane stopniowo lub jesli Zgromadzenie postanowi o dopuszczeniu szczegółowej dyskusjiw rozumieniu art. 83 ust. 4, rozdział czasu zapewnia przewodniczacy Izby, w czesci w wymiarze rów-nym, przydzielajac kazdej grupie przynajmniej czas maksymalny przewidziany na wystapienie, a w innejczesci w wymiarze proporcjonalnym do stanu osobowego grupy.

7. Dla kolejnych faz dyskusji konferencja przewodniczacych grup moze rozdzielic ogólny czas pozo-stajacy do dyspozycji, odliczajac jego czesc na wystapienia sprawozdawcy, przedstawiciela rzadu i depu-towanych rózniacych sie od wystapien własnych grup, a nadto na przeprowadzenie czynnosci głosowan.Przewodniczacy Izby, w celu umozliwienia zamkniecia rozpatrywania spraw w terminie ustalonymprzez kalendarz, który je przewiduje, moze w kazdym razie postanowic zarówno odbycie, w okresiewaznosci tego kalendarza, posiedzen uzupełniajacych, jak i utrzymanie punktu w porzadku dziennymkolejnych, juz przewidzianych, posiedzen. Jezeli dyskusja nie zmierza do zakonczenia, a zostałaby wpi-sana na mocy ustepów poprzednich do kolejnego kalendarza, konferencja przewodniczacych grup przy-stepuje, jednoczesnie z zatwierdzeniem tego kalendarza, do rozdziału ogólnego czasu pozostajacego dodyspozycji, troszczac sie o odliczenia wyzej wskazane. W razie braku zgody przewodniczacy Izby przy-stepuje do wyzej wymienionego rozdziału czasu, rozwazywszy wskazania grup.

Art. 2517

1. Przewodniczacy komisji zwołuje, w celu przygotowania programu i kalendarza, prezydium, uzu-pełnione o reprezentantów grup, które odbywa sie na warunkach i według procedur przewidzianychw art. 23 i 24. Rzad jest informowany o posiedzeniu w celu umozliwienia jego przedstawicielowi wzie-cia w nim udziału.

2. Program i kalendarz kazdej komisji sa przygotowywane w sposób zapewniajacy rozpatrzenie w dro-dze priorytetowej projektów ustaw i innych tematów zawartych w programie i w kalendarzu Zgromadzenia,z uwzglednieniem rozdziału czasu przewidzianego w art. 23 ust. 4 i w art. 24 ust. 3. Do rozpatrzenia projek-tów ustaw na posiedzeniu ustawodawczym stosuje sie art. 24 ust. 6 i 7.

2 bis. Procedura przewidziana w ustepach poprzednich jest stosowana takze do rozpatrywania i za-twierdzania ewentualnych wniosków o zmiane programu lub kalendarza, zgłoszonych przez rzad lubprzez jednego z przewodniczacych grup parlamentarnych.

3. Przewodniczacy Izby moze, w kazdym czasie, wzywac przewodniczacych komisji, aby wpisali doporzadku dziennego jeden lub wiecej tematów zgodnie z kryteriami ustalonymi w programie i kalenda-rzu prac Izby. Przewodniczacy Izby moze ponadto, jezeli uzna to za konieczne, zwołac jedna lub kilkakomisji, ustalajac porzadek dzienny ich obrad. O powyzszych inicjatywach przewodniczacy zawiadamiaZgromadzenie.

Art. 25 bis18

1. Kalendarze prac, o których mowa w art. 24 i 25, wyłaczywszy okres, w którym odbywa sie sesjabudzetowa w rozumieniu art. 119 ust. 1 i 2, sa przygotowywane z reguły w sposób nastepujacy:

a. Zgromadzenie i komisje zbieraja sie przez pierwsze trzy tygodnie kazdego miesiaca, rezerwujacostatni tydzien na prowadzenie innej działalnosci zwiazanej z mandatem deputowanego. W kazdym razietygodnie pracy parlamentarnej sa wyznaczane na posiedzeniu, w którego trakcie powstaje program.

b. Zgromadzenie zbiera sie po południu w poniedziałek i rano we wtorek, srode, czwartek i piatek.c. Komisje zbieraja sie po południu we wtorek, srode i czwartek.

17 Art. 25 zmieniony przez Zgromadzenie 23 marca 1990 r.18 Art. 25 bis zmieniany przez Zgromadzenie, ostatnio 28 marca 1990 r.


Art. 261. Przewodniczacy Izby lub przewodniczacy komisji ogłasza przed zamknieciem posiedzenia porzadek

dzienny i godziny posiedzen na nastepne dwa dni prac, zachowujac w kazdym wypadku termin przewidzia-ny w art. 82 ust. 2. W wypadku sprzeciwu Zgromadzenie lub komisja podejmuje decyzje w głosowaniuprzez podniesienie reki, po wysłuchaniu jednego mówcy sprzeciwiajacego sie i jednego popierajacego wnio-sek, przy czym czas trwania przemówienia kazdego z nich nie moze przekroczyc dziesieciu minut.

2. W wypadku gdy organizacja prac Zgromadzenia lub komisji byłaby juz ustalona zgodnie z posta-nowieniami poprzednich artykułów, przewodniczacy ustala porzadek dzienny na podstawie zatwierdzo-nego programu i kalendarza. Zdanie drugie ustepu poprzedniego nie ma wówczas zastosowania.

Art. 2719

1. Zgromadzenie lub komisja nie moga poddawac pod dyskusje ani postanawiac co do zagadnien nieujetych w porzadku dziennym.

2. W Zgromadzeniu, dla podjecia dyskusji lub postanowien co do zagadnien nie ujetych w porzadkudziennym, konieczne sa debata i głosowanie jawne przy uzyciu urzadzen elektronicznych z rejestracja na-zwisk oraz przy zachowaniu wiekszosci trzech czwartych głosujacych. Stosowny wniosek moze byc przed-stawiony przez trzydziestu deputowanych lub przez jednego albo kilku przewodniczacych grup, które od-dzielnie lub łacznie stanowia co najmniej taka sama liczbe, na poczatku posiedzenia lub w momencieprzechodzenia do nastepnego punktu porzadku dziennego albo kiedy dyskusja byłaby zawieszona.

Art. 28Terminy wskazane w niniejszym regulaminie sa liczone według oficjalnego, wspólnego kalendarza.

Rozdział VII

O POSIEDZENIACH ZGROMADZENIA, KOMISJI I POŁACZONYCH IZB PARLAMENTU

Art. 291. Izba moze byc zwołana na sesje nadzwyczajna z inicjatywy przewodniczacego Izby, Prezydenta

Republiki lub jednej trzeciej swoich członków. Zwołanie nastepuje z mocy prawa w wypadku zwołaniaSenatu na sesje nadzwyczajna.

2. W wypadku przewidzianym w art. 94 ust. 3 konstytucji przewodniczacy w porozumieniu z prze-wodniczacym Senatu ustala termin zwołania Izby.

Art. 301. Komisje sa zwoływane za posrednictwem sekretarza generalnego Izby.2. Zawiadomienia o zwołaniu powinny byc z reguły rozesłane co najmniej na czterdziesci osiem

godzin przed posiedzeniem. 3. W czasie gdy Izba nie obraduje, jezeli jedna piata członków jednej z komisji stałych zazada jej

zwołania w celu debaty nad okreslonymi zagadnieniami, przewodniczacy komisji poczyni odpowiedniekroki dla jej zwołania w terminie dziesieciu dni od zgłoszenia zadania, przedstawiajac poszczególnymczłonkom porzadek dzienny, tak aby miedzy zawiadomieniem o zwołaniu komisji a dniem posiedzeniaupłyneło co najmniej piec dni.

4. Rzad moze domagac sie zwołania komisji w celu przedstawienia im informacji.5. Bez specjalnego zezwolenia przewodniczacego Izby komisje nie moga zbierac sie w godzinach

trwania posiedzen Zgromadzenia. Przewodniczacy Izby moze w kazdym wypadku odwołac posiedzeniekomisji w zwiazku z koniecznoscia zapewnienia prawidłowosci prac Izby.

Art. 311. W sali posiedzen Zgromadzenia sa zarezerwowane miejsca dla przedstawicieli rzadu oraz dla

członków komisji. 2. Na wspólnych posiedzeniach obu izb Parlamentu jeden fotel jest zarezerwowany dla przewodni-

czacego Senatu.

19 W art. 27 ust. 2 zmieniony przez Zgromadzenie 29 wrzesnia 1983 r. i na posiedzeniu 28 lutego 1990 r.


Art. 321. Przewodniczacy Zgromadzenia lub przewodniczacy komisji otwieraja i zamykaja posiedzenia.2. Posiedzenie rozpoczyna sie odczytaniem protokołu. W wypadku gdy nie ma uwag do protokołu,

uwaza sie go za przyjety; jesli jest zgłoszone zadanie przegłosowania przyjecia protokołu, głosowanieodbywa sie przez podniesienie reki.

3. Niedopuszczalne sa wypowiedzi na temat protokołu, które nie zawieraja propozycji jego sprosto-wania lub które nie zmierzaja do wyjasnienia własnej mysli wyrazonej na poprzednim posiedzeniu albodotycza sprawy osobistej.

Art. 331. Przewodniczacy lub z jego upowaznienia sekretarz przedstawia Zgromadzeniu posłania i listy;

pisma anonimowe lub niecenzuralne nie sa odczytywane.2. Sekretarz odczytuje streszczenia przedłozonych petycji, które nastepnie zostaja przekazane do

własciwych komisji, w których kazdy deputowany moze zapoznac sie z ich trescia.

Art. 341. Z posiedzen Zgromadzenia i komisji jest sporzadzany protokół, odpowiednio przez specjalnego

urzednika redagujacego protokół i przez urzedników wydelegowanych do poszczególnych komisji.2. Protokoły po ich zatwierdzeniu sa podpisywane przez przewodniczacego i przez jednego z sekre-

tarzy oraz gromadzone i zabezpieczane w archiwach Izby.3. Zgromadzenie moze postanowic o niesporzadzaniu protokołu ze swojego tajnego posiedzenia.

Art. 351. Przewodniczacy Izby Deputowanych przewodniczy obu izbom Parlamentu, zebranym na wspól-

nym posiedzeniu ich członków.2. Do wspólnych posiedzen izb Parlamentu stosuje sie regulamin Izby Deputowanych.

Rozdział VIII

O DYSKUSJI

Art. 3620

1. Deputowani, którzy zamierzaja zabrac głos w dyskusji, musza zapisac sie do głosu w dniu, w któ-rym dyskusja rozpoczyna sie, i otrzymuja głos w kolejnosci zapisu, na przemian wypowiadajacy sie zai przeciw. Jezeli kalendarz prac został zatwierdzony stosownie do art. 24, zapisy do głosu w dyskusji natemat załozen ogólnych problemu ujetego w kalendarzu winny nastepowac nie pózniej niz na godzineprzed rozpoczeciem dyskusji.

2. Jest dozwolona zmiana kolejnosci wystapien miedzy deputowanymi. Jezeli deputowany, wezwanyprzez przewodniczacego, nie jest obecny, uwaza sie, ze zrezygnował z głosu.

3. Nikt nie moze zabierac głosu bez zezwolenia przewodniczacego.4. Mówcy zabierajacy głos przemawiaja ze swojego miejsca na stojaco, zwróceni w strone prze-

wodniczacego.

Art. 371. Przedstawiciele rzadu, nawet jesli nie sa członkami Izby, maja prawo, a jezeli zostana wezwani, to

obowiazek, uczestniczyc w posiedzeniach Zgromadzenia i komisji. Maja oni prawo zabierania głosu zakazdym razem, gdy o to poprosza.

2. W posiedzeniach ustawodawczych komisji winien uczestniczyc przedstawiciel rzadu.

Art. 38Kazdy deputowany moze brac udział, bez prawa głosowania, w posiedzeniach innej komisji niz ta, do

której nalezy, po uprzednim zawiadomieniu o tym przewodniczacego komisji przez grupe parlamentarna,której jest członkiem. Jezeli jednak komisja obradowałaby na posiedzeniu niejawnym, to deputowany spozajej stałego składu musi uzyskac wyrazne zezwolenie na obecnosc ze strony jej przewodniczacego.

20 W art. 36 ust. 1 zmieniony przez Zgromadzenie 7 maja i 26 czerwca 1986 r.


Art. 3921

1. Z wyjatkiem innych terminów przewidzianych w regulaminie czas wystapien w tej samej dyskusjinie moze przekraczac trzydziestu minut.

2. W wypadku przekroczenia czasu przemówienia przewodniczacy, po dwukrotnym wezwaniumówcy do jego zakonczenia, odbiera mu głos.

3. Przewodniczacy moze, kierujac sie nie podlegajaca kontroli własna ocena, odebrac głos mówcy,który dwukrotnie upomniany wypowiada sie w dalszym ciagu nie na temat.

4. Zadne przemówienie nie moze byc przerwane lub odroczone w celu kontynuowania na innymposiedzeniu.

5. Czas wystapien, przewidziany w ust. 1, jest podwajany w dyskusji na temat wotum zaufania lub nie-ufnosci i jest zwiekszany do czterdziestu pieciu minut w dyskusji na temat załozen ogólnych projektów usta-wy konstytucyjnej, udzielenia delegacji ustawodawczej, ustaw wyborczych, ustaw upowazniajacych do ra-tyfikacji traktatów miedzynarodowych. Przewodniczacy Izby, w kazdym czasie, ma prawo powiekszyc dlajednego lub kilku mówców z kazdej grupy czas przewidziany dla wystapien, jezeli tego wymaga szczególnawaga tematów podejmowanych w dyskusji.

Art. 4022

1. Pojedynczy deputowany, przed rozpoczeciem dyskusji, moze przedłozyc kwestie wstepna, cooznacza, ze danego tematu nie trzeba poddawac pod dyskusje, oraz zagadnienie, co do którego propono-wane jest zawieszenie, to jest takie, którego rozpoznanie nalezy odroczyc w celu zweryfikowania w okre-slonym terminie. Jezeli jednak dyskusja juz sie rozpoczeła, wnioski musza byc podpisane przez dziesie-ciu deputowanych w Zgromadzeniu i przez trzech w komisji na posiedzeniu ustawodawczym.

2. Wnioski te beda przedyskutowane przed rozpoczeciem lub w trakcie dyskusji własciwej; jezeliZgromadzenie lub komisja nie odrzuca wniosków, dyskusja nad nimi jest kontynuowana.

3. Tylko dwóch deputowanych, wliczajac wnioskodawce, moze popierac wniosek i dwóch wystepo-wac przeciw wnioskowi.

4. W wypadku zbiegu wiekszej liczby kwestii wstepnych przeprowadza sie dyskusje łaczna. W wypad-kach, w których przewodniczacy uzna to za własciwe z powodu tresci i róznej argumentacji, przedstawianejprzez deputowanych z tej samej grupy, moze udzielic głosu takze wiecej niz jednemu wnioskodawcy z tejgrupy. Ponadto moze zabierac głos, zawsze w czasie nie przekraczajacym pietnastu minut, jeden deputowa-ny z kazdej innej grupy. Po zamknieciu dyskusji Zgromadzenie lub komisja decyduja w głosowaniu łacznymna temat kwestii wstepnych podnoszonych z powodu konstytucyjnosci, a nastepnie, w innym głosowaniułacznym — na temat kwestii wstepnych podnoszonych z powodów merytorycznych.

5. W wypadku zbiegu wiekszej liczby zagadnien proponowanych do zawieszenia, w kazdym raziewymagajacych uzasadnienia, przeprowadza sie dyskusje łaczna i Zgromadzenie lub komisja decydujaw głosowaniu łacznym o zawieszeniu, a nastepnie, jezeli zawieszenie zostało przegłosowane, o terminie.

Art. 4123

1. Odwołania do regulaminu dotyczace porzadku dziennego, porzadku prac w ogóle, umiejscowieniakwestii, zagadnienia kolejnosci głosowan maja pierwszenstwo podczas dyskusji plenarnej. W wypadkuich podniesienia po wnioskodawcy moze przemawiac tylko jeden mówca sprzeciwiajacy sie i jeden po-pierajacy wniosek, w czasie nie przekraczajacym pieciu minut kazdy. Na wezwanie przewodniczacegoZgromadzenie podejmuje decyzje w sprawie wniosków; głosowanie odbywa sie przez podniesienie reki.

2. Jezeli jakas kwestia regulaminowa lub dotyczaca interpretacji regulaminu zostanie podniesionaw czasie obrad komisji działajacej na posiedzeniu ustawodawczym, przewodniczacy komisji jest zobo-wiazany zawiadomic o tym przewodniczacego Izby, któremu przysługuje w drodze wyłacznosci podjeciestosownych decyzji.

Art. 421. Sprawa osobista polega na zakwestionowaniu postepowania deputowanego lub na przypisaniu mu

opinii odmiennej od wyrazonej przez niego. W takim wypadku ten, kto zada udzielenia mu głosu, musiwskazac, na czym polega sprawa osobista; o udzieleniu głosu decyduje przewodniczacy; jezeli deputo-

21 Art. 39 zmieniony przez Zgromadzenie 26 czerwca 1986 r.22 W art. 40 ust. 4 zmieniony przez Zgromadzenie 26 czerwca 1986 r.23 W art. 41 ust. 1 zmieniony przez Zgromadzenie 26 czerwca 1986 r.


wany uporczywie obstaje przy swoim zadaniu, decyzje taka podejmuja Zgromadzenie lub komisja bezdyskusji, w głosowaniu przez podniesienie reki.

2. W kazdym wypadku, gdy pod dyskusje sa poddawane rozporzadzenia przyjete przez poprzednie rza-dy, deputowani, którzy byli wówczas członkami rzadu, maja prawo zabierac głos na koncu dyskusji.

Art. 43Kazdy deputowany moze zabierac głos tylko raz w tej samej dyskusji, z wyjatkiem oswiadczen

w sprawie głosowania, spraw osobistych, odwołan do regulaminu dotyczacych porzadku dziennego, po-rzadku prac, kolejnosci rozpatrywania zagadnien, kolejnosci głosowan, a takze z wyjatkiem zabraniagłosu przed rozpoczeciem danej dyskusji w sprawie kwestii wstepnych i zagadnien proponowanych dozawieszenia.

Art. 4424

1. Zamkniecia dyskusji w Zgromadzeniu moze domagac sie 20 deputowanych lub jeden albo kilku prze-wodniczacych grup parlamentarnych, które, oddzielnie lub łacznie, sa co najmniej równe wspomnianej licz-bie deputowanych; w komisji zadanie zamkniecia dyskusji moze zgłosic czterech deputowanych lub jedenalbo kilku przedstawicieli grup, które, oddzielnie lub łacznie, sa co najmniej równe wymienionej wyzejliczbie deputowanych w tej samej komisji, zawsze gdy nie chodzi o dyskusje ograniczone przez wyraznyprzepis regulaminu. Na temat zadania zamkniecia dyskusji moga przemawiac jeden mówca przeciwny wnio-skowi i jeden popierajacy go, w czasie nie przekraczajacym pieciu minut kazdy.

2. Po rozpatrzeniu wniosku o zamkniecie dyskusji ma jeszcze prawo zabrac głos jeden deputowanyz kazdej grupy, która zgłosiła wniosek o zamkniecie dyskusji.

3. Uchwalenie zamkniecia dyskusji daje ministrom prawo do złozenia oswiadczen w imieniu rzadui deputowanym w sprawie sposobu głosowania, jezeli Zgromadzenie lub komisja zamierzaja przystapicdo głosowania. W ostatnim wypadku stosuje sie przepis art. 50.

4. Nie mozna zadac zamkniecia dyskusji, gdy czas przeznaczony na te dyskusje był podzielony przezkonferencje przewodniczacych grup lub przewodniczacego Izby na mocy art. 24 ust. 6 i 7, a nadtoart. 119 ust. 7 i 8.

Art. 4525

W wypadku wyraznego ograniczenia przepisem regulaminu czasu trwania dyskusji, jezeli waga spra-wy tego wymaga, przewodniczacy jest uprawniony do udzielenia głosu jednemu mówcy z kazdej grupy,nie liczac tych wystapien, na które przewodniczacy zezwala w drodze wyjatku; ponadto przewodniczacyjest uprawniony do przedłuzenia czasu przewidzianego na wystapienia.

Rozdział IX

O KWORUM I O OBRADACH

Art. 4626

1. Obrady Zgromadzenia i komisji na posiedzeniach ustawodawczych nie maja mocy prawnej, jezelinie jest obecna wiekszosc ich członków. Dla waznosci obrad podczas innych posiedzen komisji wystar-cza obecnosc jednej czwartej jej członków.

2. Deputowani, którzy sa nieobecni z powodu wykonywania prac wyznaczonych przez Izbe poza jejsiedziba, oraz członkowie rzadu nieobecni z powodów zwiazanych ze sprawowaniem ich urzedu podczasustalania kworum sa liczeni jako obecni.

3. W głosowaniach, dla których waznosci jest konieczne ustalenie kworum, obecni deputowani, któ-rzy oswiadczyli przed rozpoczeciem głosowania, ze wstrzymuja sie od głosowania, sa wliczani do kwo-rum.

4. Prezydium nie jest zobowiazane do kontrolowania, czy Zgromadzenie lub komisja dysponuja, czynie dysponuja kworum niezbednym dla waznosci rozstrzygniec, chyba ze sprawdzenia kworum zazada

24 W art. 44 ust. 1 i 4 zmienione przez Zgromadzenie 7 maja i 26 czerwca 1986 r. oraz 28 marca 1990 r.25 Art. 45 zmieniony przez Zgromadzenie 26 czerwca 1986 r.26 W art. 46 ust. 4 zmieniony przez Zgromadzenie 7 maja i 26 czerwca 1986 r.


odpowiednio dziesieciu lub czterech deputowanych, a Zgromadzenie lub komisja przeprowadzaja głoso-wanie przez podniesienie reki.

5. Zadanie sprawdzenia kworum nie moze byc zgłoszone przed zatwierdzeniem protokołu ani w wy-padkach głosowan, które na podstawie wyraznego przepisu regulaminu musza odbywac sie przez podnie-sienie reki.

6. Sygnatariusze zadania o przeprowadzenie głosowania kwalifikowanego, jak równiez zadajacysprawdzenia kworum, przy jego ustalaniu sa zawsze uwazani za obecnych.

Art. 471. W celu ustalenia kworum Zgromadzenia przewodniczacy zarzadza sprawdzenie listy obecnosci.2. Jezeli Zgromadzenie lub komisja nie maja kworum, przewodniczacy moze odroczyc posiedzenie

na jedna godzine lub zamyka je. W tym ostatnim wypadku oznacza to, ze Zgromadzenie lub komisja sazwołane automatycznie z tym samym porzadkiem dziennym na nastepny nieswiateczny dzien, o tej sa-mej godzinie co posiedzenie zamkniete, albo nawet na dzien swiateczny, jezeli Zgromadzenie lub komi-sja postanowiły wczesniej odbyc posiedzenie w tym dniu.

3. Brak kworum na jednym posiedzeniu nie powoduje domniemania braku kworum na posiedzeniunastepnym lub na posiedzeniu wznowionym na podstawie ust. 2.

Art. 481. Rozstrzygniecia Zgromadzenia i komisji sa przyjmowane zwykła wiekszoscia obecnych, z wyjat-

kiem spraw, dla których jest wymagana wiekszosc kwalifikowana.2. Przy ustalaniu wiekszosci, o której mowa w ust. 1, za obecnych uwaza sie zarówno tych, którzy

głosuja za rozstrzygnieciem, jak i tych, którzy sa mu przeciwni.3. Sekretarze prowadza liste głosujacych, którzy oswiadczyli, ze wstrzymuja sie od głosowania

w wypadku przewidzianym w art. 46 ust. 3.

Rozdział X

O GŁOSOWANIACH

Art. 4927

1. Głosowania odbywaja sie w sposób jawny. W sposób tajny odbywaja sie głosowania dotyczaceosób, a ponadto wówczas, gdy zostało zgłoszone takie zadanie w rozumieniu art. 51, oraz te, które wy-wieraja wpływ28 na zasady i prawa wolnosciowe, o których mowa w art. 6, od 13 do 22 i od 24 do 27konstytucji, na prawa rodziny, o których mowa w art. 29, 30 i 31 ust. 2, i na prawa osoby ludzkiej, o któ-rych mowa w art. 32 ust. 2 konstytucji. W sposób tajny odbywaja sie takze głosowania zawsze, jeslizostanie zgłoszone takie zadanie w sprawach zmian w regulaminie, na temat utworzenia sledczych komi-sji parlamentarnych, na temat ustaw zwykłych dotyczacych organów konstytucyjnych panstwa (Parla-mentu, Prezydenta Republiki, rzadu, Trybunału Konstytucyjnego) i organów regionów, a nadto na tematordynacji wyborczych.

1 bis. Nie jest dopuszczalne głosowanie tajne w sprawach dotyczacych ustawy finansowej, ustawbudzetowych, ustaw zwiazkowych, przewidzianych przez ustawe nr 362 z 23 sierpnia 1988 r., i wszyst-kich rozstrzygniec, które maja konsekwencje finansowe.

1.3. W komisjach głosowania tajne odbywaja sie tylko w sprawach dotyczacych osób.1.4. Koncowe głosowanie nad ustawami odbywa sie w sposób jawny, z wyjatkiem wypadków prze-

widzianych w ust. 1, za pomoca urzadzen elektronicznych z rejestracja nazwisk.1.5. Głosowania tajnego mozna zadac tylko w kwestiach scisle wiazacych sie ze sprawami przewi-

dzianymi w ust. 1. W zwiazku ze złozonym charakterem przedmiotu moze byc zgłoszone zadanie głoso-wania odrebnego czesci wniosku, przez przegłosowanie go w sposób tajny.

1.6. W wypadku watpliwosci co do przedmiotu rozstrzygniecia, w stosunku do którego zostałobyzgłoszone zadanie głosowania tajnego, decyduje przewodniczacy Izby po wysłuchaniu, gdy uzna to zakonieczne, giunty do spraw regulaminu.

2. Głosowanie jawne polega na podniesieniu reki, podziale sali lub głosowaniu imiennym.

27 Art. 49 zmieniony przez Zgromadzenie 13 pazdziernika 1988 r.28 Dosłownie: „ciaza na”.


3. Głosowanie tajne polega na umieszczeniu w urnach białej lub czarnej gałki albo, jezeli chodzio wybory, na uzyciu specjalnej karty wyborczej.

4. Głosowanie jawne i głosowanie tajne moga odbywac sie takze za pomoca urzadzen elektro-nicznych.

5. W wypadku gdy zachodzi potrzeba głosowania za pomoca urzadzen elektronicznych, przewodni-czacy uprzedza o tym co najmniej na dwadziescia minut przed rozpoczeciem głosowania. W wypadkachprzewidzianych w art. 53 ust. 1 i 4 czas ten zostaje ograniczony do pieciu minut. Powtórne uprzedzenienie jest wymagane, jesli w czasie trwania tego samego posiedzenia przeprowadzano inne głosowania zapomoca urzadzen elektronicznych.

Art. 501. Z wyjatkiem wypadków ograniczenia wyraznym przepisem regulaminu czasu trwania dyskusji,

przed przystapieniem Zgromadzenia lub komisji do głosowania deputowani maja prawo zabrac głosi w czasie nie przekraczajacym dziesieciu minut wyjasnic tresciwie i zwiezle powody swego głosowania.

2. Dyskusje na temat bedacy przedmiotem obrad uwaza sie za ponownie otwarta, jezeli ministrowiepo takich wyjasnieniach zgłosza zadanie wysłuchania ich na podstawie art. 64 konstytucji.

3. Po rozpoczeciu głosowania az do momentu ogłoszenia jego wyników nie jest dozwolone udziela-nie głosu.

Art. 5129

1. Z wyjatkiem głosowan dotyczacych osób, które przeprowadza sie w sposób tajny, Zgromadzeniei komisje głosuja zwykle przez podniesienie reki, chyba ze zostało zgłoszone zadanie głosowania imiennegolub, w wypadkach dozwolonych przez art. 49 i w ograniczeniu do Zgromadzenia, głosowania tajnego.

2. Zadanie głosowania imiennego moze byc zgłoszone w Zgromadzeniu przez dwudziestu deputowanychlub jednego albo kilku przewodniczacych grup, które oddzielnie lub łacznie składaja sie z liczby deputowa-nych co najmniej równej tej liczbie; w komisji zadanie moze byc zgłoszone przez czterech deputowanych lubprzez jednego albo kilku przedstawicieli grup, które oddzielnie lub łacznie składaja sie z co najmniej równejwyzej wymienionej liczby deputowanych w tej samej komisji; zadanie głosowania tajnego w Zgromadzeniumoze byc zgłoszone przez trzydziestu deputowanych lub jednego albo kilku przewodniczacych grup, któreoddzielnie lub łacznie składaja sie z co najmniej równej wyzej wymienionej liczby deputowanych.

3. Przy zbiegu róznych wniosków przewaza wniosek o głosowanie tajne.

Art. 521. Wniosek o przeprowadzenie głosowania imiennego lub tajnego musi byc zgłoszony do chwili, gdy

przewodniczacy po zamknieciu dyskusji ogłasza przejscie do głosowania, i nie pózniej niz w momencie, gdywzywa on Zgromadzenie lub komisje do głosowania przez podniesienie reki.

2. Nie jest konieczne, aby wniosek miał forme pisemna, jesli deputowany składajacy go poprosi, abyprzewodniczacy zwrócił sie do Zgromadzenia lub komisji o sprawdzenie, czy bedzie on poparty przezwymagana liczbe deputowanych.

3. Gdyby okazało sie, ze deputowany, który podpisał wniosek o głosowanie imienne lub tajne, jestnieobecny w momencie, gdy przystepuje sie do głosowania, uznaje sie jego podpis za wycofany.

Art. 531. Na zadanie, zgłoszone przed ogłoszeniem wyników głosowania przeprowadzonego w Zgromadze-

niu przez podniesienie reki, moze byc ono sprawdzone za pomoca urzadzen elektronicznych, bez reje-strowania nazwisk głosujacych.

2. W razie uszkodzenia elektronicznych urzadzen do głosowania sprawdzenia dokonuje sie przezpodział sali. W takim wypadku przewodniczacy wskazuje, która strone musza zajac głosujacy za, a któragłosujacy przeciw.

3. Sprawdzenia w komisjach dokonuje sie przez głosowanie imienne na podstawie art. 54 ust. 3.4. W celu usprawnienia liczenia głosów w Zgromadzeniu przewodniczacy moze zawsze zdecydo-

wac, ze głosowanie, które miałoby sie odbyc przez podniesienie reki, bedzie przeprowadzone za pomocaurzadzen elektronicznych, bez rejestrowania nazwisk głosujacych.

29 W art. 51 ust. 1 zmieniony na podstawie wykładni giunty ds. regulaminu z 19 pazdziernika 1988 r. i zatwier-dzony przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r.; ust. 2 zatwierdzony przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r.


Art. 541. Głosowanie imienne moze odbyc sie przez imienne wezwanie albo za pomoca urzadzen elektro-

nicznych z rejestrowaniem nazwisk głosujacych. 2. Głosowanie w sprawie wotum zaufania lub nieufnosci jest przeprowadzane w kazdym wypadku

przez imienne głosowanie w Zgromadzeniu.3. Przy głosowaniu przez imienne wezwanie przewodniczacy potwierdza sposób głosowania deputo-

wanych na „tak” i na „nie”. Wezwanie imienne w Zgromadzeniu rozpoczyna sie od nazwiska deputowa-nego wybranego droga losowania, jest kontynuowane az do ostatniego nazwiska na alfabetycznej liscie,a nastepnie powraca do pierwszej litery alfabetu i trwa az do nazwiska deputowanego wybranego loso-wo. W komisjach głosuje sie według alfabetycznego spisu członków.

4. Z wyjatkiem przepisu ust. 2 niniejszego artykułu głosowanie imienne jest zwykle przeprowadzaneza pomoca urzadzen elektronicznych. W razie uszkodzenia odpowiednich urzadzen głosowanie odbywasie przez imienne wezwanie.

5. Lista głosujacych deputowanych wraz ze wskazaniem sposobu głosowania kazdego z nich zostajeopublikowana w sprawozdaniu stenograficznym z posiedzenia.

Art. 5530

1. Głosowanie tajne odbywa sie zwykle za pomoca urzadzen elektronicznych.2. W razie uszkodzenia urzadzen elektronicznych przewodniczacy poleca ustawic dwie urny. Kazde-

mu głosujacemu wrecza sie dwie gałki, biała i czarna, w celu umieszczenia ich w urnach.3. Głosowania tajne nie sa dopuszczalne w komisjach obradujacych na posiedzeniach sprawo-

zdawczych lub opiniodawczych.

Art. 561. Za kazdym razem, gdy Izba jest zobowiazana do wyboru członków ciał kolegialnych, kazdy depu-

towany wpisuje na specjalnej karcie wyborczej nazwiska dwóch trzecich członków, którzy winni two-rzyc kolegium, ilekroc byłby wezwany do głosowania na wiecej niz dwóch kandydatów.

2. Jezeli przepisy szczegółowe nie okreslaja innej wiekszosci, za wybranych uwaza sie tych kandy-datów, którzy otrzymali w pierwszym głosowaniu najwieksza liczbe głosów. Jezeli kilku kandydatówotrzymało jednakowa liczbe głosów, przeprowadza sie miedzy nimi drugie głosowanie.

3. Przy powołaniu, na podstawie głosowania, członków komisji, których skład, na podstawie przepi-sów ustawy lub regulaminu, musi byc oparty na zasadzie proporcji miedzy grupami parlamentarnymi,przewodniczacy informuje te grupy o liczbie przypadajacych dla kazdej z nich miejsc, obliczonej napodstawie powyzszego kryterium, wzywajac do wyznaczenia równej im liczby nazwisk kandydatów. Napodstawie tych desygnacji przewodniczacy tworzy liste w celu przedłozenia jej Zgromadzeniu, którepodejmuje decyzje w głosowaniu tajnym.

4. Izba moze przekazac przewodniczacemu uprawnienia do powołania całego składu komisji albopojedynczych jej członków.

5. Postepowanie przyjete przy tworzeniu ciała kolegialnego, jezeli jest to mozliwe, ma równiez za-stosowanie przy wyborach uzupełniajacych.

Art. 571. W wypadku zaistnienia nieprawidłowosci przewodniczacy moze, oceniajac okolicznosci, unie-

waznic głosowanie i zarzadzic jego niezwłoczne powtórzenie.2. Wynik głosowania w Izbie ogłasza przewodniczacy nastepujaca formuła: „Izba zatwierdza” albo

„Izba odrzuca”.

Rozdział XI

O PORZADKU POSIEDZEN

Art. 58Jezeli w czasie dyskusji jeden z deputowanych zostałby oskarzony o czyny obrazajace jego godnosc,

moze zazadac, aby przewodniczacy Izby powołał komisje, która osadzi zasadnosc oskarzenia; moze wy-

30 Art. 55 zmieniony przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r.


znaczyc komisji termin do przedstawienia Izbie ostatecznych wniosków, które Izba przyjmuje do wiado-mosci bez debaty i bez głosowania.

Art. 591. Jezeli deputowany wypowiada słowa niecenzuralne albo zakłóca swoim zachowaniem swobode

dyskusji lub porzadek posiedzenia, przewodniczacy imiennie przywołuje go do porzadku.2. Kazdy deputowany, który zostałby przywołany do porzadku, jezeli zamierza wytłumaczyc swoje

postepowanie lub wypowiedziane słowa, moze zabrac głos na zakonczenie posiedzenia lub nawet natych-miast, według uznania przewodniczacego.

Art. 601. Jezeli deputowany zniewaza jednego lub kilku kolegów albo członków rzadu, przewodniczacy, po

dwukrotnym przywołaniu do porzadku w tym samym dniu albo, w wypadkach powazniejszych, nawetniezaleznie od pierwszego przywołania, moze zarzadzic usuniecie deputowanego z sali na pozostały czasposiedzenia.

2. W wypadku gdy deputowany nie zastosuje sie do wezwania przewodniczacego o opuszczenie sali,przewodniczacy zawiesza posiedzenie i wydaje kwestorom Izby niezbedne polecenia w celu wyegze-kwowania swoich zarzadzen.

3. Jezeli deputowany wzywa do stosowania przemocy, wywołuje zamieszanie, wypowiada grozbylub stosuje przemoc fizyczna w stosunku do jakiegokolwiek kolegi lub członka rzadu albo uzywa słówzniewazajacych instytucje panstwowe lub głowe panstwa, przewodniczacy moze ponadto proponowac,aby prezydium udzieliło mu nagany z zakazem uczestniczenia w pracach parlamentarnych przez okres oddwóch do pietnastu dni posiedzen. Decyzje podjete przez prezydium sa komunikowane Zgromadzeniui nie moga byc w zadnym wypadku przedmiotem dyskusji. Próby deputowanego powrotu do sali przedupływem terminu zakazu powoduja podwojenie czasu trwania jego wykluczenia.

4. Przewodniczacy Izby moze proponowac, aby prezydium zastosowało sankcje przewidzianew ust. 3 w stosunku do sprawców wyjatkowo powaznych przewinien popełnionych w siedzibie Izby,lecz poza sala.

Art. 61W wypadku gdy dojdzie do zamieszania na sali, a wezwania przewodniczacego pozostana daremne, opu-

szcza on swoje miejsce, a kazda dyskusje uwaza sie za zawieszona. Jezeli zamieszanie trwa nadal, przewod-niczacy zawiesza posiedzenie na czas okreslony albo, gdy uzna to za stosowne, przerywa posiedzenie. Prze-rwanie posiedzenia oznacza, ze obrady Zgromadzenia lub komisji musza byc wznowione z tym samymporzadkiem dziennym nastepnego dnia nieswiatecznego, o tej samej godzinie co posiedzenie przerwane,albo w dniu swiatecznym, jezeli Zgromadzenie lub komisja postanowiły obradowac w tym dniu.

Art. 621. Siły niezbedne do utrzymania porzadku w Izbie podlegaja jej i sa uzywane w imieniu Izby przez

przewodniczacego, który wydaje strazy porzadkowej konieczne rozkazy.2. Policja moze wchodzic do sali tylko na rozkaz przewodniczacego, po zawieszeniu lub przerwaniu

posiedzenia.

Rozdział XII

O JAWNOSCI OBRAD

Art. 631. Posiedzenia Zgromadzenia sa jawne. Przekaz jawnych prac w formie bezposredniej transmisji te-

lewizyjnej zarzadza przewodniczacy Izby.2. Z posiedzen Zgromadzenia sporzadza sie streszczenie i sprawozdanie stenograficzne.3. Na wniosek rzadu lub przewodniczacego grupy albo dziesieciu deputowanych Zgromadzenie mo-

ze uchwalic tajnosc obrad.

Art. 641. W zadnym wypadku osoba nie bedaca członkiem Izby nie moze pod jakimkolwiek pozorem zajac

miejsca w sali, przeznaczonego dla członka Izby.


2. Publicznosc zajmuje miejsca na specjalnych trybunach.3. Podczas posiedzenia osoby zajmujace miejsca na trybunach Izby musza powstrzymywac sie od

okazywania jakichkolwiek oznak aprobaty lub niezadowolenia. 4. Na kazdej trybunie przebywa straznik czuwajacy nad przestrzeganiem przepisów regulaminowych

i wykonywaniem zarzadzen przewodniczacego. 5. Wykonujac zarzadzenia przewodniczacego straznicy bezzwłocznie wydalaja osobe lub osoby, któ-

re spowodowały zakłócenie porzadku. Jezeli nie da sie indywidualnie ustalic osoby lub osób, które spo-wodowały zakłócenie porzadku, przewodniczacy poleca, aby publicznosc opusciła cały sektor trybuny,w którym miało miejsce to zakłócenie.

6. W wypadku zniewazenia Izby lub któregokolwiek z jej członków winny zostaje natychmiast za-trzymany i przekazany własciwej władzy sadowej.

Art. 651. Jawnosc prac giunt i komisji zapewnia sie przez publikowanie sprawozdan w Bollettino delle

Giunte e delle Commissioni parlamentari31 pod redakcja sekretarza generalnego Izby.2. Jawnosc prac komisji na posiedzeniach ustawodawczych i redakcyjnych jest ponadto gwarantowa-

na przez publikowanie sprawozdan stenograficznych. Prasa i publicznosc sledza przebieg posiedzeniaw oddzielnych pomieszczeniach przez wewnetrzny system urzadzen audiowizualnych.

3. Komisja decyduje, które jej prace, ze wzgledu na interes panstwa, winny pozostac tajne.

Rozdział XIII

O BUDZECIE IZBY

Art. 66Przedłozony przez kwestorów i rozpatrzony przez prezydium Izby projekt budzetu Izby i sprawo-

zdanie z wykonania budzetu sa przedmiotem debaty i głosowania w Zgromadzeniu.

Rozdział XIV

O BIURACH IZBY

Art. 67Słuzby i biura Izby działaja na podstawie przepisów regulaminowych wydawanych przez prezydium

na podstawie art. 12 regulaminu i sa kierowane przez sekretarza generalnego, który odpowiada za ichdziałalnosc przed przewodniczacym.

Czesc druga

POSTEPOWANIE USTAWODAWCZE

Rozdział XV

O PRZEDKŁADANIU I PRZEKAZYWANIU PROJEKTÓW USTAW

Art. 681. Przedkładane Izbie lub przekazywane przez Senat projekty ustaw, po zawiadomieniu o nich Zgro-

madzenia, sa niezwłocznie drukowane i rozpowszechniane. Czyni sie o nich natychmiast wzmiankew ogólnym porzadku dziennym.

2. Jesli przewodniczacy Izby otrzyma projekty ustaw w czasie, gdy Izba nie obraduje, zawiadamiao nich Izbe w pierwszym dniu obrad.

Art. 691. W chwili przedłozenia projektu ustawy, a takze pózniej, rzad, przewodniczacy grupy lub dziesie-

ciu deputowanych moga domagac sie, aby projekt został uznany przez Izbe za pilny.

31 Biuletyn Giunt i Komisji Parlamentarnych.


2. Wniosek zostaje wpisany do porzadku dziennego najblizszego posiedzenia, jednakze nie wczes-niej niz po rozpowszechnieniu wydrukowanego projektu ustawy. Zgromadzenie, po wysłuchaniu jedne-go mówcy sprzeciwiajacego sie i jednego popierajacego wniosek, a ponadto przedstawiciela rzadu, jezelirzad złozył wniosek, rozstrzyga w głosowaniu przez podniesienie reki.

Art. 701. Projekty ustaw zatwierdzone ostatecznie przez Izbe sa przesyłane rzadowi; inne przekazuje sie

bezposrednio do Senatu.2. Projekty juz zatwierdzone przez Izbe i odesłane przez Senat sa ponownie rozpatrywane w Izbie,

która przed koncowym głosowaniem rozpatruje wyłacznie zmiany przedstawione przez Senat i poprawkizaproponowane Izbie bedace ich nastepstwem.

Art. 711. Jezeli Prezydent Republiki, na podstawie art. 74 konstytucji, domaga sie od Izby w umotywowa-

nym oredziu ponownego rozpatrzenia uchwalonego juz projektu ustawy, rozpatrzenie to zapoczatkowy-wane jest w tej Izbie, która pierwsza zaaprobowała projekt.

2. Po ogłoszeniu w Izbie oredzie jest przekazywane do własciwej komisji. Komisja zdaje sprawe nt.projektu przed Zgromadzeniem, które moze ograniczyc dyskusje do czesci projektu bedacych przedmio-tem oredzia. Projekt ustawy jest głosowany artykuł po artykule, po czym głosuje sie nad jego całoscia.

Rozdział XVI

O ROZPATRYWANIU PROJEKTU NA POSIEDZENIU SPRAWOZDAWCZYM

Art. 721. Przewodniczacy Izby wyznacza komisjom własciwym rzeczowo projekty ustaw, na których temat

winny one złozyc sprawozdanie Zgromadzeniu, o czym informuje Zgromadzenie na posiedzeniu plenar-nym. Jezeli w ciagu dwóch dni nastepujacych po zawiadomieniu przewodniczacy grupy lub dziesieciudeputowanych złoza wniosek o wyznaczenie innej komisji, przewodniczacy umieszcza wniosek w po-rzadku dziennym, a Zgromadzenie, po wysłuchaniu jednego mówcy sprzeciwiajacego sie i jednego po-pierajacego wniosek, rozstrzyga kwestie w głosowaniu przez podniesienie reki.

2. Przed upływem szesciu miesiecy od daty odrzucenia nie moga byc wyznaczane komisjom projektyustaw, które powtarzaja istotna tresc projektów uprzednio odrzuconych.

3. Po przydzieleniu projektu ustawy dwie komisje moga domagac sie, aby przewodniczacy Izbyzezwolił im na wspólne obrady.

4. Jakikolwiek spór kompetencyjny powstały miedzy dwiema lub wiecej komisjami jest kierowany doprzewodniczacego Izby. Moze on, jezeli uzna to za konieczne, przedłozyc go giuncie do spraw regulaminu.

Art. 7332

1. Jezeli przewodniczacy Izby uzna za celowe zasiegnac opinii jakiejs komisji na temat projektuustawy wyznaczonego pierwotnie innej komisji, moze to uczynic zanim projekt ten zostanie rozpatrzony.Komisja własciwa rzeczowo moze, po uprzednim zezwoleniu przewodniczacego Izby, zasiegnac opiniiinnej komisji.

1 bis. Jezeli projekt ustawy, przydzielony jednej komisji, zawiera dyspozycje, które naruszaja w sposóbznaczacy kompetencje innej komisji, przewodniczacy Izby moze ustalic, ze opinia tej ostatniej komisji be-dzie wydrukowana i załaczona do pisemnego sprawozdania przeznaczonego dla Zgromadzenia.

2. Komisja wezwana do wyrazenia opinii wydaje swoja opinie zwykle w terminie osmiu dni od dniarzeczywistego rozdzielenia wydrukowanego projektu. Termin jest trzydniowy dla projektów ustaw uzna-nych za nagłe i projektów ustaw przekształcajacych dekrety z moca ustawy. Własciwa merytorycznie komi-sja moze zezwolic na przedłuzenie terminu na wydanie opinii, równego terminowi zwykłemu. Dodatkowelub dalsze przedłuzanie terminu jest dozwolone w wyjatkowych wypadkach i musi byc na to wyrazne upo-waznienie, udzielone przez przewodniczacego Izby. Jezeli ustalone terminy upływaja, a opinia nie zostanieprzedłozona, własciwa merytorycznie komisja moze przystapic do rozpatrzenia projektu ustawy.

3. Dyskusja nad projektem w postepowaniu opiniodawczym rozpoczyna sie jego prezentacja, doko-nywana przez sprawozdawce wyznaczonego przez przewodniczacego komisji. Sprawozdawca w konco-



wych wnioskach proponuje wydac opinie: pozytywna lub negatywna, lub pozytywna z uwagami albopozytywna uzalezniona od przyjecia wyszczególnionych zmian. Opinia moze byc równiez wyrazonaz uzyciem formuły: „Nie stawia sie przeszkód dla dalszego biegu projektu”.

4. Komisja opiniujaca moze ustalic, ze opinia bedzie przedstawiona ustnie we własciwej komisji,która została wyznaczona. Ponadto moze domagac sie, aby opinia, wydana w zwiazku z posiedzeniemsprawozdawczym innej komisji, została wydrukowana i załaczona do pisemnego sprawozdania przedkła-danego Zgromadzeniu.

Art. 741. Wszystkie projekty ustaw pociagajace za soba wpływy lub wydatki panstwowe sa przekazywane

równoczesnie do własciwej rzeczowo komisji i do Komisji Budzetu i Programu Gospodarczego w celuwydania opinii na temat konsekwencji finansowych, jakie pociagaja za soba przepisy projektu, oraz natemat nastepstw dla narodowego programu gospodarczego.

2. Jezeli własciwa komisja wprowadzi do projektu ustawy postanowienia pociagajace za soba nowewpływy lub nowe wydatki panstwowe, jest zobowiazana do przekazania projektu do Komisji Budzetui Programu Gospodarczego. Od dnia przekazania biegna ponownie terminy przewidziane w art. 73.

3. Opinia wydana przez Komisje Budzetu i Programu Gospodarczego jest drukowana i załaczona dopisemnego sprawozdania przedkładanego Zgromadzeniu.

Art. 7533

1. Komisja Spraw Konstytucyjnych i Komisja Pracy, jesli zostały wezwane na mocy art. 73 ust. 1,wyrazaja opinie, odpowiednio na temat zgodnosci projektu ustawy z konstytucja i na temat aspektówdotyczacych zatrudnienia publicznego. Komisja Spraw Konstytucyjnych moze równiez byc wezwana dowyrazenia opinii na temat projektów pod wzgledem ich poprawnosci normatywnej i ogólnego porzadkuprawnego panstwa.

2. Opinie wyrazone przez Komisje Spraw Konstytucyjnych i przez Komisje Pracy sa drukowanei załaczane do pisemnego sprawozdania przedkładanego Zgromadzeniu.

Art. 761. Porzadek rozpatrywania projektów ustaw w komisji jest zgodny z postanowieniami przepisów

rozdziału VI, które dotycza organizacji prac.2. Zgodnie z zasada zawarta w ust. 1 niniejszego artykułu rozpatrzenie projektów poprzedza ich pre-

zentacja, z pierwszenstwem dla projektów, o których mowa w art. 81 ust. 2.3. Rozpatrywanie projektów ustaw, przedłozonych jako własne przez grupe parlamentarna na podstawie

formalnego wniosku złozonego przez własciwego przewodniczacego poprzez zawiadamianie w auli posie-dzen, musi rozpoczac sie najdalej w ciagu jednego miesiaca od wyznaczenia ich własciwej komisji.

Art. 771. Jezeli na porzadku dziennym prac komisji znajda sie jednoczesnie projekty ustaw o takiej samej

tresci lub dotykajace tych samych zagadnien, rozpatrzenie projektów winno byc połaczone.2. Połaczenie projektów w celu wspólnego ich rozpatrzenia jest zawsze mozliwe az do zakonczenia

dyskusji na posiedzeniu sprawozdawczym, zgodnie z art. 79.3. Po wstepnym rozpatrzeniu połaczonych projektów komisja przystepuje do wyboru tekstu własci-

wego lub do redakcji tekstu jednolitego.

Art. 78Jezeli do porzadku dziennego prac komisji zostałby wprowadzony projekt ustawy o tresci identycznej

lub majacej scisły zwiazek z projektem przedłozonym juz Senatowi, przewodniczacy Izby Deputowa-nych zawiadamia o tym przewodniczacego Senatu w celu doprowadzenia do niezbednych uzgodnien.

Art. 791. Wprowadzenia do dyskusji na posiedzeniu sprawozdawczym dokonuje przewodniczacy komisji

lub wyznaczony przez niego sprawozdawca.



2. Podczas rozpatrywania projektu na posiedzeniu sprawozdawczym nie moga byc poddane pod gło-sowanie zarzuty wstepne (sprzeciwy), powodujace zawieszenie lub majace na celu zaniechanie rozpatry-wania poszczególnych artykułów albo w inny sposób przeszkadzajace komisji w wykonaniu zadaniaprzedłozenia sprawozdania Zgromadzeniu; mozna jednak uczynic o nich wzmianke w sprawozdaniu ko-misji.

3. Po zakonczeniu wstepnego rozpatrywania projektu komisja moze wyłonic scisły komitet, w skła-dzie osobowym gwarantujacym proporcjonalny udział mniejszosci, któremu powierza sie dalsze rozpa-trywanie projektu w celu sformułowania propozycji dotyczacych tekstu artykułów.

4. Na zakonczenie dyskusji komisja wyznacza sprawozdawce oraz komitet składajacy sie z dziewie-ciu członków, w składzie gwarantujacym proporcjonalny udział mniejszosci, dla uczestnictwa w dysku-sji na posiedzeniu Zgromadzenia i dla wykonania zadania, o którym mowa w art. 86 ust. 4. Grupy niezgadzajace sie moga wyznaczyc własnych sprawozdawców mniejszosci.

5. Sprawozdania wiekszosci i, jezeli istnieje, mniejszosci sa drukowane i rozpowszechniane co naj-mniej na dwadziescia cztery godziny przed otwarciem dyskusji, z wyjatkiem wypadków nagłych, w któ-rych Zgromadzenie okresliło krótszy termin lub zezwoliło na przedstawienie sprawozdania ustnego.

6. W wypadku gdy komisja stała zatwierdzi projekt ustawy w całosci i jednogłosnie, zarówno co doposzczególnych przepisów, jak i w zakresie uzasadnienia sprawozdania, komisja ta moze zaproponowacZgromadzeniu, aby dyskutowano nad zaproponowanym projektem dodajac don sprawozdanie.

Art. 801. Jezeli autor projektu ustawy nie jest członkiem komisji wyznaczonej do jego rozpatrzenia, nalezy

go zawiadomic o zwołaniu komisji w celu umozliwienia mu udziału w jej posiedzeniach, jednak bezprawa uczestniczenia w dyskusji. Moze byc mu zlecone zadanie przedłozenia sprawozdania wprowadza-jacego w komisji oraz moze on byc wyznaczony na sprawozdawce projektu podczas dyskusji w Zgroma-dzeniu.

2. Kazdy deputowany moze przekazac komisjom poprawki lub artykuły uzupełniajace do projektówustaw i prosic (lub byc proszonym) o ich rozwiniecie przed komisja. O przedłozonych poprawkach i uzu-pełnieniach komisje zawiadamiaja Zgromadzenie w swoich sprawozdaniach.

Art. 811. Sprawozdania komisji winny byc przedstawione Zgromadzeniu w terminie nie przekraczajacym

czterech miesiecy od wyznaczenia im projektu ustawy do rozpatrzenia.2. Powyzszy termin skraca sie o połowe w odniesieniu do projektów ustaw, które zostały uznane

przez Izbe za nagłe, w odniesieniu zas do projektów przekształcania dekretów z moca ustawy w ustawytermin jest skrócony do pietnastu dni.

3. Przewodniczacy Izby moze wyznaczyc komisji dla przedłozenia sprawozdania termin krótszy nizokreslony w ustepach poprzednich.

4. Po upływie terminów, o których mowa w ustepach poprzedzajacych, i zgodnie z normami zawar-tymi w rozdziale VI, które dotycza organizacji prac, na zadanie wnoszacego projekt ustawy, przewodni-czacego grupy lub dziesieciu deputowanych, projekt jest wpisywany do porzadku dziennego Zgromadze-nia i poddawany pod dyskusje w takiej wersji, w jakiej został przedłozony, chyba ze Zgromadzenie nawniosek komisji zakresli termin dodatkowy, nie dłuzszy niz ostatnio wyznaczony, który nie moze bycwiecej przedłuzany.

Rozdział XVII

O ROZPATRYWANIU W ZGROMADZENIU

Art. 821. Rozpatrywanie projektów ustaw w Zgromadzeniu obejmuje dyskusje nad załozeniami ogólnymi

projektu oraz dyskusje nad poszczególnymi artykułami.2. Porzadek dzienny przewidujacy poczatek rozpatrywania projektu ustawy musi byc ogłoszony co

najmniej na dwadziescia cztery godziny przed rozpoczeciem dyskusji nad jego załozeniami ogólnymi,chyba ze wszystkie grupy zgodnie ustala inny termin albo Zgromadzenie z uwagi na nagłosc projektuustali termin na podstawie art. 79 ust. 5.


Art. 8334

1. Dyskusja nad załozeniami ogólnymi projektu polega na zabraniu głosu przez sprawozdawcówprzedstawiajacych stanowiska wiekszosci i mniejszosci, w czasie nie przekraczajacym dwudziestu minutkazdy, oraz na zabraniu głosu przez przedstawicieli rzadu i jednego deputowanego z kazdej grupy parla-mentarnej. Przewodniczacy udziela głosu deputowanym, którzy zamierzaja przedstawic odmienne nizjego grupa, własne stanowisko, ustalajac sposób i ograniczenia czasu ich wystapien.

2. Jezeli 20 deputowanych albo jeden lub kilku przewodniczacych grup, które oddzielnie lub razem skła-daja sie z co najmniej takiej samej liczby deputowanych, przedstawi własciwe zadanie, jest dopuszczalnewyrazenie zgody na dodatkowe zapisy do głosu z zachowaniem postanowien art. 36, 44 i 50. Zadanie rozsze-rzenia dyskusji winno byc sformułowane podczas konferencji przewodniczacych grup lub winno byc przed-stawione nie mniej niz dwadziescia cztery godziny przed rozpoczeciem dyskusji w Zgromadzeniu.

3. Sprawozdawcy i przedstawiciele rzadu moga replikowac na koncu dyskusji.4. Kalendarz moze przewidywac, ze dyskusja nad projektem ustawy bedzie sie toczyc nad kazda jej

czescia lub nad kazdym tytułem. W razie braku takiego ustalenia rzad, przewodniczacy grupy lub dzie-sieciu deputowanych, a nadto kazdy sprawozdawca lub deputowany — wnioskodawca moga zadac wste-pnie, zeby dyskusja nad projektem ustawy odbywała sie odrebnie dla kazdej czesci lub dla kazdegotytułu. W sprawie takiego zadania Izba postanawia, po wysłuchaniu jednego mówcy wypowiadajacegosie za wnioskiem i jednego przeciwko niemu, w głosowaniu przez podniesienie reki.

5. Konferencja przewodniczacych grup moze byc zwołana po rozpoczeciu dyskusji, rozszerzonej napodstawie ust. 2, dla ustalenia, takze po wysłuchaniu zapisanych członków grupy mieszanej, którzy tegozazadaja, porzadku wystapien w dyskusji, a nadto liczby koniecznych posiedzen i ich terminów.

Art. 841. W kazdym z wypadków przewidzianych w art. 83, podczas dyskusji nad załozeniami ogólnymi

projektu albo przed jej otwarciem, moga byc przedstawiane i uzasadniane, w czasie nie przekraczajacymdziesieciu minut, wnioski formalne o nieprzechodzenie do rozpatrywania poszczególnych artykułów.Przedstawiajacy wniosek, jezeli nie mógł uzasadnic swojego wniosku formalnego z powodu uchwaleniazamkniecia dyskusji na podstawie art. 44, ma w kazdym razie prawo przedstawic go w czasie nie prze-kraczajacym dziesieciu minut.

2. Wnioski formalne o nieprzechodzenie do rozpatrywania poszczególnych artykułów zgłoszone pozamknieciu dyskusji nad załozeniami ogólnymi nie moga byc uzasadniane.

3. Wnioski formalne o nieprzechodzenie do rozpatrywania poszczególnych artykułów sa głosowanena koncu dyskusji nad załozeniami ogólnymi.

Art. 8535

1. Po zamknieciu dyskusji nad załozeniami ogólnymi przechodzi sie do dyskusji nad poszczególnymiartykułami. Polega ona na rozpatrywaniu kazdego artykułu i ogółu poprawek oraz zaproponowanychartykułów dodatkowych.

2. Kazdy deputowany moze wystapic w dyskusji tylko jeden raz w czasie nie dłuzszym niz dwadziesciaminut, nawet jesli byłby wnioskodawca wiekszej liczby poprawek, poprawek do poprawek36 lub artykułówdodatkowych, jednoczesnie objasniajac je i opowiadajac sie na temat poprawek, poprawek do popraweki artykułów dodatkowych przedstawianych przez innych deputowanych. Czas dwudziestu minut ulega po-dwojeniu dla projektów ustaw konstytucyjnych, dotyczacych delegacji ustawodawczej, ustaw wyborczychi projektów ustaw upowazniajacych do ratyfikacji traktatów miedzynarodowych. Przewodniczacy Izby maprawo dla innych projektów ustaw, a nadto dla wypowiedzi na temat jednego albo wiecej artykułów, prze-dłuzyc czas dwudziestu minut nawet podwójnie, jezeli wymaga tego szczególne ich znaczenie.

3. Kazdy deputowany moze ponadto wystapic, nie pózniej niz przed wyczerpaniem dyskusji, o którejmowa w ust. 2 niniejszego artykułu, w czasie nie dłuzszym niz piec minut, na temat ogółu poprawek dopoprawek, które były przedstawione do jego własnych poprawek w trakcie posiedzenia, w rozumieniuart. 86 ust. 5 i 9.

4. Jezeli postanowiono by o zamknieciu dyskusji w rozumieniu art. 44, maja prawo wypowiadac sie,ale tylko jeden raz, w czasie nie dłuzszym niz dziesiec minut kazdy, deputowani, którzy byli pierwotnymi

34 Art. 83 zmieniony przez Zgromadzenie 7 maja i 26 czerwca 1986 r.35 Art. 85 zmieniony przez Zgromadzenie 14 listopada 1981 r. (ust. 8) oraz 7 maja i 26 czerwca 1986 r. 36 W oryginale: „subemendamenti”.


wnioskodawcami projektu, lub inni wnioskodawcy poprawek nie przedstawionych jeszcze w dyskusji,jezeli wszyscy oni nie wystepowali w niej dotychczas.

5. Jezeli były przedstawione poprawki, poprawki do poprawek lub artykuły dodatkowe w rozumie-niu art. 86 ust. 5, na temat kazdego z nich moze wypowiadac sie jeden deputowany z grupy, w czasie niedłuzszym niz dziesiec minut kazdy.

6. Dyskusja nad artykułem projektu ustawy przekształcajacej dekret z moca ustawy ma miejsce natemat ogółu poprawek, poprawek do poprawek i artykułów dodatkowych odnoszacych sie do kazdegoz artykułów dekretu. W takim wypadku ograniczenia czasu przewidziane przez ustepy wczesniejsze saustalane odpowiednio na pietnascie minut dla wystapien, o których mowa w ust. 2, a na piec minut dlawystapien, o których mowa w ust. 3, 4 i 5, chyba ze przewodniczacy skorzysta z uprawnienia przewi-dzianego w ust. 2 in fine.

7. Na temat kazdego artykułu, poprawki do poprawki i artykułu dodatkowego dopuszczalna jest de-klaracja co do sposobu głosowania, w czasie nie dłuzszym niz piec minut, jednego deputowanego z kaz-dej grupy. Nie moga składac takiej deklaracji wnioskodawcy poprawki, poprawki do poprawki lub arty-kułu dodatkowego, którzy wystepowali juz w dyskusji na temat artykułu, gdy tekst nie był zmieniany wewczesniejszych głosowaniach. Przewodniczacy udziela głosu deputowanym, którzy zamierzaja głosowacinaczej niz zadeklarowała ich grupa, ustalajac sposób i ograniczenia czasowe takiego wystapienia.

8. Jezeli byłyby przedstawione do tego samego tekstu róznorodne poprawki, poprawki do popraweklub artykuły dodatkowe, rózniace sie miedzy soba wyłacznie odmienna skala cyfr lub zapisami w innysposób stopniowanymi, przewodniczacy poddaje pod głosowanie to rozwiazanie, które powoduje najda-lej idaca zmiane tekstu pierwotnego, i okreslona liczbe poprawek posrednich co do tresci az do poprawkinajblizszej tekstowi pierwotnemu, deklarujac pochłoniecie innych poprawek. Okreslajac poprawki pod-legajace głosowaniu, przewodniczacy ma na uwadze istote róznic pomiedzy proponowanymi poprawka-mi i znaczenie zmian w stosunku do materii poprawek. Jezeli przewodniczacy uzna za stosowne zasieg-nac opinii Zgromadzenia, rozstrzyga ono bez dyskusji i w głosowaniu przez podniesienie reki.Przewodniczacy ma takze prawo zmienic porzadek głosowan, kiedy uzna to za korzystne z punktu widze-nia ekonomii postepowania lub dla przejrzystosci głosowan.

Art. 8637

1. Artykuły dodatkowe i poprawki sa zwykle przedstawiane i uzasadniane w komisjach. Moga bycw kazdym razie przedstawiane w Zgromadzeniu nowe artykuły dodatkowe i poprawki, i te, które zostałyodrzucone w komisji, jednakze w ciagu dnia poprzedzajacego posiedzenie, w którego trakcie beda dys-kutowane artykuły, których poprawki i artykuły dodatkowe dotycza.

2. Jezeli nowe artykuły dodatkowe lub poprawki powoduja zwiekszenie wydatków lub zmniejszeniewpływów, natychmiast po ich przedstawieniu sa przekazywane Komisji Budzetu i Programowania Go-spodarczego w celu rozpatrzenia i oceny ich konsekwencji finansowych. Przewodniczacy Izby, na wnio-sek przewodniczacego Komisji Budzetu i Programowania Gospodarczego, moze odroczyc rozpatrzenietakich poprawek w Zgromadzeniu az do wyrazenia na ich temat opinii przez te komisje.

3. Komitet dziewieciu, o którym mowa w art. 79, zbiera sie przed dyskusja z udziałem przewodni-czacego komisji dla rozpatrzenia nowych poprawek i artykułów dodatkowych przedstawionych bezpo-srednio w Zgromadzeniu. Przewodniczacy komisji, jezeli uzna to za własciwe, moze zwołac dla rozpa-trzenia wyzej wymienionych poprawek i artykułów dodatkowych posiedzenie plenarne komisji.

4. Poprawki do poprawek moga byc zgłaszane najpózniej na godzine przed posiedzeniem, w któregotrakcie beda dyskutowane artykuły, do których sie odnosza. Sa one rozpatrywane na podstawie ust. 3 przezkomitet dziewieciu albo przez komisje, które to organy moga domagac sie krótkiego odroczenia głosowania.

5. Komisja i rzad moga zgłaszac poprawki, poprawki do poprawek i artykuły dodatkowe az do roz-poczecia głosowania artykułu lub poprawki, których wyzej wymienione zmiany dotycza. Trzydziestudeputowanych albo jeden lub kilku przewodniczacych grup, które oddzielnie lub łacznie składaja sie z conajmniej równej tej liczbie liczby deputowanych, moga zgłaszac do nich własne poprawki takze w trak-cie trwania posiedzenia, w czasie ustalonym przez przewodniczacego. Rozpatrzenie takich poprawekmoze zostac odroczone, nie dłuzej niz na trzy godziny, przez przewodniczacego Izby lub na wniosekjednej dziesiatej członków Zgromadzenia albo jednego lub kilku przewodniczacych grup, które oddziel-nie lub łacznie składaja sie z co najmniej równej wskazanej wyzej liczby deputowanych.

37 Art. 86 zmieniony przez Zgromadzenie 26 czerwca 1986 r.


6. Sprawozdawcy i rzad wyrazaja swoje opinie na temat poprawek przed poddaniem ich pod głoso-wanie.

7. Ten, kto wycofuje poprawke zgłoszona przez siebie, ma prawo uzasadnic swoje stanowisko w cza-sie nie przekraczajacym pieciu minut. Poprawka wycofana przez wnioskodawce moze byc uznana zawłasna przez innych.

8. Poprawki zgłoszone w rozumieniu ust. 1 rozpowszechnia sie drukiem co najmniej na trzy godzinyprzed posiedzeniem, w którego trakcie beda dyskutowane artykuły, których poprawki dotycza.

9. Przewodniczacy Izby ma prawo, w szczególnych wypadkach, takze w odniesieniu do czasu pozo-stawionego do dyspozycji dla zaznajomienia sie z wnioskami komisji, modyfikowac terminy dotyczaceprzedstawiania i dostarczania tekstów poprawek w Zgromadzeniu.

Art. 871. Głosowanie odbywa sie nad zgłoszonymi poprawkami i nad całym artykułem.2. Jezeli zgłoszono tylko jedna poprawke, która usuwa tekst artykułu, pod głosowanie poddaje sie

wniosek o utrzymanie tekstu.3. Jezeli zgłoszono by wieksza liczbe poprawek do tego samego tekstu, poddaje sie je pod głosowa-

nie poczynajac od tych, które powoduja najdalej idaca zmiane tekstu pierwotnego: w pierwszej kolejno-sci całkowicie usuwajace tekst, nastepnie czesciowo go usuwajace, a nastepnie zmieniajace tekst i nakoncu uzupełniajace tekst pierwotny. Poprawki do poprawek sa poddawane pod głosowanie przed głoso-waniem nad poprawka główna.

4. Jezeli tekst podlegajacy głosowaniu zawiera wiecej postanowien lub odnosi sie do kilku zagadnienalbo mozna go wyraznie podzielic na kilka czesci, z których kazda jest spójna logicznie i moze stanowicsamodzielny przepis prawny, jest dopuszczalne zadanie oddzielnego głosowania nad kazda wydzielonaczescia tekstu.

5. Jezeli projekt ustawy składa sie tylko z jednego artykułu, po głosowaniu poprawek nie poddaje sie podgłosowanie jednolitego artykułu, lecz przechodzi bezposrednio do ostatecznego głosowania nad projektem,z wyjatkiem sytuacji zgłoszenia zadania poddania pod głosowanie oddzielnych czesci artykułu, przedsta-wienia artykułów dodatkowych albo przedłozenia wniosku o wotum zaufania na podstawie art. 116 ust. 2.

Art. 8838

1. Podczas dyskusji nad artykułami kazdy deputowany moze zgłosic nie wiecej niz jeden wniosekformalny zawierajacy zalecenia dla rzadu w zwiazku z trescia rozpatrywanej ustawy. Wnioski takie mo-ga byc objasniane nie dłuzej niz przez piec minut kazdy i sa poddawane pod głosowanie po zatwierdzeniuostatniego artykułu, ale przed głosowaniem ostatecznym. Kazdy deputowany moze zgłosic deklaracjeo sposobie swojego głosowania nad wnioskami formalnymi w trakcie jednego wystapienia na temat ichcałokształtu w czasie nie przekraczajacym pieciu minut lub w trakcie nie wiecej niz dwóch oddzielnychwystapien, łacznie nie trwajacych dłuzej.

2. Nie moga byc przedstawiane wnioski formalne odtwarzajace poprawki lub artykuły dodatkowe,które zostały odrzucone. W takim wypadku przewodniczacy po odczytaniu wniosku i wysłuchaniu jed-nego z wnioskodawców moze ogłosic, ze jest on niedopuszczalny. Jezeli jednak wnioskodawca nalega,a przewodniczacy uzna za stosowne zasiegnac opinii Zgromadzenia, decyduje ono bez dyskusji, w gło-sowaniu przez podniesienie reki.

Art. 89Przewodniczacy jest uprawniony do odmowy przyjecia i nadawania biegu wnioskom formalnym, popra-

wkom lub artykułom dodatkowym, które zostały wyrazone w sposób niecenzuralny lub które odbiegaja te-matem od przedmiotu dyskusji albo zostały odrzucone przez poprzednie debaty, i jest uprawniony do odmo-wy poddania ich głosowaniu. Jezeli jednak deputowany nalega, a przewodniczacy uzna za stosownezasiegnac opinii Zgromadzenia, decyduje ono bez dyskusji, w głosowaniu przez podniesienie reki.

Art. 901. Przed poddaniem pod głosowanie całosci projektu ustawy komitet dziewieciu lub rzad moga zwró-

cic uwage Zgromadzenia na koniecznosc poprawienia formy projektu, jezeli tego wymaga, i zapropono-wac zmiany, które Izba rozpatrzy.



2. Zgromadzenie, jezeli uzna to za potrzebne, moze upowaznic przewodniczacego do formalnegouzgodnienia zatwierdzonego projektu.

Art. 9139

1. Głosowanie koncowe nad projektem ustawy ma miejsce niezwłocznie po dyskusji i po przegłoso-waniu poszczególnych artykułów i jest przeprowadzane na podstawie art. 49.

2. Przewodniczacy moze jednak odroczyc głosowanie koncowe do nastepnego posiedzenia.3. Przewodniczacy moze zarzadzic przeprowadzenie jednoczesnego głosowania nad wieksza liczba

projektów ustaw. W takim wypadku deputowani, którzy zamierzaja wstrzymac sie od głosowania nadktóryms z projektów, musza zawiadomic o tym sekretarzy przed rozpoczeciem głosowania.

Rozdział XVIII

O ROZPATRYWANIU W KOMISJACH NA POSIEDZENIU USTAWODAWCZYM

Art. 9240

1. Jezeli projekt ustawy dotyczy kwestii, która nie ma decydujacego znaczenia dla ogólnego porzad-ku prawnego, przewodniczacy moze zaproponowac Izbie, aby projekt został przekazany na posiedzenieustawodawcze komisji stałej lub nadzwyczajnej w celu rozpatrzenia i uchwalenia. Wniosek przewodni-czacego jest wpisywany do porzadku dziennego nastepnego posiedzenia; jezeli jest sprzeciw, Izba, powysłuchaniu jednego mówcy sprzeciwiajacego sie i jednego popierajacego wniosek, głosuje przez pod-niesienie reki. Głosowania nie przeprowadza sie i projekt zostaje przekazany komisji na posiedzeniesprawozdawcze, jezeli sprzeciw został zgłoszony przez rzad lub przez jedna dziesiata czesc członkówIzby. Powyzsze postepowanie moze byc równiez zastosowane do projektów ustaw uznanych za nagłe.

2. Zwykłe rozpatrywanie i uchwalanie bezposrednio przez Zgromadzenie stosuje sie zawsze wobecprojektów ustaw dotyczacych spraw konstytucyjnych i wyborczych, delegacji ustawodawczej, upowaz-nienia do ratyfikacji umów miedzynarodowych oraz zatwierdzania budzetu i bilansu panstwa.

3. W czasie gdy Izba nie obraduje, przewodniczacy Izby zawiadamia kazdego deputowanego indy-widualnie o wydaniu zarzadzen w sprawie posiedzenia ustawodawczego co najmniej na osiem dni przedzwołaniem własciwej komisji. Jezeli w tym czasie rzad, przewodniczacy grupy lub dziesieciu deputowa-nych wyraza sprzeciw, wniosek o wydaniu zarzadzen jest wpisywany do porzadku dziennego najblizsze-go posiedzenia Zgromadzenia w celu przeprowadzenia postepowania przewidzianego w ust. 1 niniejsze-go artykułu.

4. Projekt ustawy jest zwracany Zgromadzeniu, jezeli wnosza o to rzad, jedna dziesiata deputowa-nych lub jedna piata członków komisji.

5. Wniosek, o którym mowa w ust. 4, moze byc przedstawiony przewodniczacemu Izby do czasuwpisania projektu do porzadku dziennego komisji. Po tym terminie wniosek jest przedstawiany prze-wodniczacemu komisji.

6. Przewodniczacy Izby moze zaproponowac Zgromadzeniu przekazanie projektu ustawy, juz wy-znaczonego do rozpatrzenia na posiedzeniu sprawozdawczym, tej samej komisji na posiedzenie ustawo-dawcze. Taki wniosek przewodniczacego musi byc poprzedzony jednomyslnym zadaniem przedstawi-cieli grup w tej komisji lub wiecej niz czterech piatych członków tej komisji, za zgoda rzadu i pojednoznacznie wyrazonych opiniach komisji: Spraw Konstytucyjnych, Budzetu i Programowania Gospo-darczego oraz Pracy, które musza byc konsultowane na mocy art. 93 ust. 2, a ponadto komisji, którychopinia była wymagana w mysl art. 73 ust. 1 bis.

Art. 9341

1. Zasieganie opinii na posiedzeniu ustawodawczym odbywa sie na podstawie przepisów art. 73.2. Projekty zawierajace zwiekszenie wydatków lub zmniejszenie dochodów, te, które wymagaja roz-

patrzenia pod wzgledem zgodnosci z konstytucja, a nadto dotyczace zatrudnienia publicznego sa przesy-łane jednoczesnie do komisji własciwej i, dla uzyskania opinii, odpowiednio do Komisji Budzetu i Pro-gramowania Gospodarczego, do Komisji Spraw Konstytucyjnych i do Komisji Pracy.

39 W art. 91 ust. 1 zmieniony przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r.40 W art. 92 ust. 6 zmieniany przez Zgromadzenie, ostatnio 29 wrzesnia 1983 r.41 W art. 93 ust. 2 zmieniony przez Zgromadzenie 23 lipca 1987 r.


3. W wypadku, gdy komisja na posiedzeniu ustawodawczym nie zgodzi sie przyłaczyc sie do opiniiKomisji Budzetu i Programowania Gospodarczego, Komisji Spraw Konstytucyjnych lub Komisji Pracy,a te beda przy swoich opiniach obstawac, projekt ustawy jest zwracany do Zgromadzenia.

3 bis. Jesli projekt ustawy, wyznaczony jakiejs komisji na posiedzenie ustawodawcze, zawiera dyspo-zycje, które nakładaja sie w znaczacym stopniu na kompetencje innej komisji, przewodniczacy Izby mo-ze ustalic, ze opinia tej ostatniej bedzie wywierac skutki przewidziane w ust. 3 niniejszego artykułu orazw art. 94 ust. 3.

4. Jezeli własciwa komisja na posiedzeniu ustawodawczym nie postanowi przyłaczyc sie do opiniiinnej komisji, która potwierdza takze własna pierwotna kompetencje do rozpatrzenia całosci projektu lubjego czesci, postepuje sie w mysl zasady wyrazonej w art. 72 ust. 4.

Art. 9442

1. Komisja na posiedzeniu ustawodawczym, po wysłuchaniu sprawozdawcy wyznaczonego przez jejprzewodniczacego, przystepuje do dyskusji i zatwierdzenia projektu ustawy w mysl przepisów rozdziałuXVII, dotyczacego rozpatrywania projektu przez Zgromadzenie.

2. Poprawki, poprawki do poprawek i artykuły dodatkowe moga byc zgłaszane z reguły przed rozpo-czeciem dyskusji nad artykułami, których dotycza. Sprawozdawca i rzad moga przedstawiac poprawki,poprawki do poprawek i artykuły dodatkowe az do rozpoczecia głosowania nad artykułem, którego doty-cza. Kazdy deputowany moze zgłosic w terminie ustalonym przez przewodniczacego poprawki do popra-wek przedstawione w trakcie trwania dyskusji.

3. Poprawki zawierajace zwiekszenie wydatków lub zmniejszenie dochodów, te, które wymagajarozpatrzenia pod wzgledem zgodnosci z konstytucja, a ponadto dotyczace zatrudnienia publicznego niemoga byc głosowane, jesli nie byłyby wczesniej przesłane do zaopiniowania odpowiednio do KomisjiBudzetu i Programowania Gospodarczego, do Komisji Spraw Konstytucyjnych i do Komisji Pracy.W wypadku gdy komisja nie zgodzi sie przyłaczyc sie do jednej z takich opinii, a komisja konsultowanato potwierdzi, cały projekt ustawy jest przesyłany do Zgromadzenia.

Art. 95Przewodniczacy Izby zawiadamia Zgromadzenie o uchwaleniu projektów ustaw przez komisje na

posiedzeniu ustawodawczym.

Rozdział XIX

O ROZPATRYWANIU NA POSIEDZENIU REDAKCYJNYM

Art. 9643

1. Przed przejsciem do rozpatrywania artykułów Zgromadzenie moze podjac decyzje o skierowaniudo własciwej komisji stałej lub nadzwyczajnej w celu sformułowania artykułów projektu ustawy w okre-slonym czasie, zastrzegajac sobie decyzje o ich zatwierdzeniu bez oswiadczen deputowanych na tematsposobu głosowania co do pojedynczych artykułów oraz zatwierdzenie ostateczne projektu ustawyz oswiadczeniami deputowanych na temat sposobu głosowania.

2. Skierowanie projektu ustawy moze równiez byc rozpatrzone przez Zgromadzenie, na zgodne zadanieprzedstawicieli grup w komisji lub wiecej niz cztery piate członków tej komisji, do którego to zadania doła-czone byłyby jednoznacznie wyrazone opinie Komisji Spraw Konstytucyjnych, Komisji Budzetu i Progra-mowania Gospodarczego oraz Komisji Pracy, które musza byc konsultowane na mocy art. 93 ust. 2.

3. Zgromadzenie moze ustalic, w akcie skierowania projektu do komisji, specjalny porzadek dziennyposiedzenia komisji, kryteria i zasady kierunkowe do sformułowania tekstu zawierajacego artykuły.Zgromadzenie głosuje sprawe przez podniesienie reki. Jest dopuszczalne składanie deklaracji co do spo-sobu głosowania przez jednego deputowanego z kazdej grupy parlamentarnej, w czasie nie przekraczaja-cym pieciu minut.

4. Do dyskusji w komisjach obradujacych na posiedzeniach redakcyjnych maja zastosowanie przepi-sy art. 94 ust. 1, 2 i 3 zd. 1. W wypadku gdyby była wyrazona przez Komisje Spraw Konstytucyjnych,Komisje Budzetu i Programowania Gospodarczego lub Komisje Pracy negatywna opinia, nawet na tematposzczególnych czesci lub artykułów projektu ustawy, a komisja rzeczowo własciwa byłaby z nia zgod-

42 W art. 94 ust. 2 i 3 zmieniane przez Zgromadzenie, ostatnio 23 lipca 1987 r.43 W art. 96 ust. 2 zmieniony przez Zgromadzenie 23 lipca 1987 r.


na, przewodniczacy komisji, która sporzadziła negatywna opinie, objasnia ja Zgromadzeniu natychmiastpo wystapieniu sprawozdawcy projektu ustawy i przedstawia specjalny wniosek formalny. O takimwniosku formalnym Zgromadzenie rozstrzyga, po wysłuchaniu jednego mówcy popierajacego wnioseki jednego mu przeciwnego, wystepujacych nie dłuzej niz przez piec minut kazdy, przy zastosowaniuimiennego głosowania elektronicznego. W wypadku zatwierdzenia wniosku komisja rzeczowo własciwaponownie rozpatruje projekt ustawy dla dostosowania go do opinii Komisji Spraw Konstytucyjnych,Komisji Budzetu i Programowania Gospodarczego lub Komisji Pracy, a postepowanie w Zgromadzeniuzaczyna sie w trakcie nastepnego posiedzenia.

5. Kazdy deputowany, nawet nie nalezacy do komisji, ma prawo przedstawiania jej poprawek i ucze-stniczenia w dyskusji nad nimi.

6. Przepisy niniejszego artykułu nie maja zastosowania do projektów ustaw w sprawach konstytucyj-nych i wyborczych i do projektów dotyczacych delegacji ustawodawczej, upowaznienia do ratyfikacjiumów miedzynarodowych, zatwierdzania budzetów i bilansów panstwa.

Rozdział XIX bis44

O PROJEKTACH USTAWPRZEKSZTAŁCAJACYCH DEKRETY Z MOCA USTAWY (DECRETI-LEGGE )

Art. 96 bis45

1. Przewodniczacy Izby przydziela projekty ustaw, o których mowa w niniejszym rozdziale, własci-wym komisjom na posiedzenie sprawozdawcze tego samego dnia, w którym były przedstawione lubprzekazane do Izby, i zawiadamia o tym w sali posiedzen tego samego dnia lub na najblizszym posiedze-niu, zwoływanym nawet celowo w terminie pieciu dni od przedstawienia projektu, w rozumieniu art. 77ust. 2 konstytucji. Wniosek o inne przydzielenie projektu, w rozumieniu art. 72 ust. 1, musi byc sformu-łowany przy akcie ogłoszenia przydziału, a Zgromadzenie postanawia o nim w głosowaniu przez podnie-sienie reki, po wysłuchaniu jednego mówcy przeciwnego wnioskowi i jednego wypowiadajacego sie najego rzecz, wystepujacych nie dłuzej niz przez piec minut kazdy.

2. W kazdym razie przewodniczacy Izby przydziela projekty ustaw, o których mowa w ust. 1 niniej-szego artykułu, Komisji Spraw Konstytucyjnych dla wydania opinii w rozumieniu art. 75. Komisja wy-raza opinie pisemnie, z uzasadnieniem co do istnienia przesłanek wymaganych przez art. 77 ust. 2 kon-stytucji, w czasie nie dłuzszym niz trzy dni od przedstawienia lub przekazania projektu ustawy,powołujac sprawozdawce dla ewentualnej wstepnej dyskusji w Zgromadzeniu.

3. Gdy Komisja Spraw Konstytucyjnych wyraza opinie przeciwna, Zgromadzenie, w czasie nie dłuz-szym niz siedem dni od przedstawienia lub przekazania projektu ustawy, postanawia wstepnie w głoso-waniu, ze sprawdzeniem kworum, co do istnienia przesłanek wymaganych przez art. 77 konstytucji dlawydania dekretu z moca ustawy, po wysłuchaniu sprawozdawcy, przedstawiciela rzadu i jednego depu-towanego z grupy, wystepujacych nie dłuzej niz przez pietnascie minut kazdy. Prawo wystepowaniamaja takze, nie dłuzej niz przez dziesiec minut kazdy, deputowani nie zgadzajacy sie ze stanowiskiemwłasnej grupy. Jesli Komisja Spraw Konstytucyjnych wyraza opinie przychylna, stosuje sie te samaprocedure na wniosek dwóch przewodniczacych lub trzydziestu deputowanych, lub jednego albo kilkuprzewodniczacych grup, które oddzielnie lub łacznie składaja sie z co najmniej równej wymienionejliczby członków, do przedstawienia opinii w ciagu dwudziestu czterech godzin od jej wyrazenia. Pomie-dzy publikacja w formach przewidzianych regulaminem opinii przeciwnej Komisji Spraw Konstytucyj-nych lub przedstawieniem wniosku trzydziestu deputowanych lub jednego albo kilku przewodniczacychgrup, które oddzielnie albo łacznie składaja sie z co najmniej równej wyzej wymienionej liczby człon-ków, a głosowaniem w Zgromadzeniu musza upłynac przynajmniej dwadziescia cztery godziny. Jesligłosowanie miałoby wynik negatywny, projekt ustawy przekształcajacej uwaza sie za odrzucony46.

4. Rozstrzygniecie Zgromadzenia, o którym mowa w ust. 3, jest warunkiem do pózniejszego konty-nuowania dyskusji nad projektami ustaw, o których jest mowa w niniejszym rozdziale.

44 Rozdział XIX bis dodany przez Zgromadzenie 14 listopada 1981 r.45 Art. 96 bis dodany przez Zgromadzenie 29 wrzesnia 1983 r.46 Ostateczna wersja ust. 3 art. 96 bis przyjeta przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r.


5. W trakcie pózniejszej dyskusji nad projektami ustaw, o których jest mowa w niniejszym rozdziale,nie moga byc zgłaszane kwestie wstepne co do meritum lub wnioski o zawieszenie ani wnioski formalneo nieprzechodzenie do artykułów nastepnych.

6. Po upływie terminu dla przedstawienia, o którym mowa w art. 81, projekty ustaw przekształcaja-cych dekrety z moca ustawy w ustawy sa brane pod rozwage w celu zaprogramowania prac, nawet jeslikomisja nie ukonczyła ich rozpatrywania na posiedzeniu sprawozdawczym.

7. Przewodniczacy ma prawo, w wypadkach szczególnych, takze w stosunku do daty przekazaniaprzez Senat projektu ustawy przekształcajacej, modyfikowania terminów, o których mowa w ustepachpoprzednich.

8. Przewodniczacy uzna za niedopuszczalne poprawki i artykuły dodatkowe, które nie nalezałybyscisle do materii dekretu z moca ustawy. Jesli uzna za stosowne poradzic sie Zgromadzenia, to decydujeono w głosowaniu bez dyskusji, przez podniesienie reki.

Rozdział XX

O PROJEKTACH USTAW KONSTYTUCYJNYCH

Art. 971. Podczas pierwszej debaty, przewidzianej w art. 138 konstytucji, do projektów ustaw konstytucyj-

nych lub rewidujacych konstytucje maja zastosowanie procedury dotyczace zwykłych projektów ustaw.2. Po pierwszej debacie projekt ustawy jest przekazywany do Senatu.3. Jezeli projekt został zmieniony przez Senat, Izba poddaje go ponownemu rozpatrzeniu w mysl art. 70

ust. 2.

Art. 98Jezeli projekt ustawy konstytucyjnej został przekazany przez Senat bez zmiany zatwierdzonego

uprzednio przez Izbe tekstu, trzymiesieczna przerwa niezbedna do rozpoczecia drugiej debaty biegniez wliczeniem w nia okresów, kiedy Izba nie obraduje, od dnia pierwszej debaty w Izbie.

Art. 991. W celu przeprowadzenia drugiej debaty własciwa komisja ponownie rozpatruje projekt w jego

całokształcie i składa sprawozdanie Zgromadzeniu.2. Podczas dyskusji w Zgromadzeniu niedopuszczalne sa kwestie wstepne i wnioski zawieszajace

postepowanie; moga byc składane wyłacznie wnioski o zawieszenie debaty na krótki okres, których osta-teczne rozstrzygniecie nalezy do przewodniczacego.

3. Po dyskusji nad załozeniami ogólnymi przechodzi sie do ostatecznego głosowania nad projektemustawy bez przystepowania do dyskusji nad poszczególnymi artykułami. Niedopuszczalne sa poprawki,wnioski formalne ani zadania skreslenia jednego albo wiecej przepisów.

4. Oswiadczenia w sprawie sposobu głosowania sa dopuszczalne.

Art. 1001. Projekt zostaje uchwalony, jezeli w drugim głosowaniu otrzyma bezwzgledna wiekszosc głosów

członków Izby.2. Jezeli projekt jest uchwalony wiekszoscia dwóch trzecich członków Izby, przewodniczacy czyni

o tym w oredziu wzmianke, majaca skutki przewidziane w art. 138 ust. 3 konstytucji.3. Jezeli projekt został odrzucony, stosuje sie przepis art. 72 ust. 2.

Rozdział XXI

O BUDZECIE I ROZLICZENIU WYDATKÓW PANSTWA

Art. 101Do rozpatrywania i uchwalania projektów ustaw dotyczacych przewidywanego budzetu i rozliczenia

wydatków panstwa stosuje sie przepisy rozdziału XVII, jezeli sa zgodne z przepisami rozdziału XXVII.


Rozdział XXII

O PROCEDURACH DOTYCZACYCH SPRAW REGIONALNYCH

Art. 1021. Na poczatku kazdej kadencji przewodniczacy Izby, w porozumieniu z przewodniczacym Senatu,

mianuje deputowanych sposród wyznaczonych, przy zachowaniu zasady proporcjonalnosci, przez grupyparlamentarne, którzy tworza Komisje Parlamentarna do Spraw Regionalnych, o której mowa w art. 126ust. 4 konstytucji.

2. Jezeli rzad podnosi przed Izba na podstawie jakiejs ustawy regionalnej kwestie merytoryczna z po-wodu niezgodnosci interesów, przewodniczacy Izby w porozumieniu z przewodniczacym Senatu przeka-zuje kwestie do Komisji Spraw Regionalnych, wzywajac ja do wydania opinii w ustalonym we wnioskuterminie. Przewodniczacy Izby przedkłada nastepnie sprawe własciwej komisji stałej w celu opracowa-nia wniosków bedacych z kolei przedmiotem debaty w Zgromadzeniu.

Art. 1031. Projekty ustaw dotyczace zatwierdzenia statutów regionów o autonomii zwykłej lub dotyczace

odpowiednich zmian sa wyznaczane Komisji Spraw Konstytucyjnych w celu rozpatrzenia na posiedzeniusprawozdawczym.

2. Do rozpatrywania projektów zatwierdzajacych statuty maja zastosowanie przepisy rozdziału XVIdotyczace rozpatrywania na posiedzeniu sprawozdawczym, jezeli sa one zgodne z przepisami rozdziałuniniejszego.

Art. 1041. Komisja Spraw Konstytucyjnych zbiera sie z udziałem przedstawiciela rzadu i jezeli uzna, ze jest

to przydatne do rozpatrzenia projektu, moze wysłuchac przedstawiciela rady regionalnej. 2. W kazdym wypadku Komisja Spraw Konstytucyjnych przedkłada Zgromadzeniu pisemne sprawo-

zdanie w terminie nie przekraczajacym jednego miesiaca od dnia przekazania projektu. Po upływie tegoterminu przewodniczacy Izby wpisuje bezwzglednie projekt ustawy do porzadku dziennego Zgromadzenia.

3. Na zakonczenie dyskusji na temat projektu statutu lub zmiany statutu komisja formułuje i przed-stawia Zgromadzeniu w sprawozdaniu wniosek o zatwierdzenie lub wniosek o odrzucenie. Nie moga bycproponowane poprawki skierowane na zmiane statutu przedłozonego do zatwierdzenia ani poprawki lubwnioski formalne w sprawie ustalenia warunków lub terminów jego zatwierdzenia.

4. W wypadku gdy komisja złozy wniosek o odrzucenie projektu statutu lub o zmiany w statucie,sprawozdanie składane Zgromadzeniu musi obrazowac przebieg obrad, w których trakcie wnioski byłyprzedstawione, i podac uzasadnienie odmowy zatwierdzenia.

Art. 1051. Nad projektami ustaw w sprawie zatwierdzenia oraz nad jednolitymi przepisami statutowymi,

a takze nad ewentualnymi wnioskami formalnymi o odrzucenie przeprowadza sie w Zgromadzeniu jednadyskusje.

2. Poprawki, których celem jest zmiana norm statutowych przedłozonych do zatwierdzenia, badzpoprawki lub wnioski formalne w sprawie ustalenia warunków lub terminów zatwierdzenia sa niedopu-szczalne.

3. W wypadku gdyby jeden region przedłozył kilka niezaleznych od siebie projektów zmian statutu,Izba stosuje do kazdego z nich odrebne postepowanie przewidziane w przepisach niniejszego rozdziału.

Art. 10647

1. Jesli na koniec dyskusji były przedstawione wnioski formalne o odrzucenie, Zgromadzenie głosu-je nad nimi w sposób zapewniajacy skontrolowanie kworum, po głosowaniu nad ewentualnymi zapro-ponowanymi poprawkami.

2. Jezeli wnioski formalne w sprawie odrzucenia nie zostana uchwalone, Zgromadzenie rozpatrujekolejno projekt ustawy o zatwierdzenie statutu.

3. W wypadku odrzucenia projektu ustawy o zatwierdzenie nie stosuje sie przepisu art. 72 ust. 2.

47 W art. 106 ust. 1 zmieniony przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r.


Rozdział XXIII

O PROJEKTACH USTAWROZPATRYWANYCH JUZ W POPRZEDNIEJ KADENCJI

Art. 1071. Jezeli w ciagu pierwszych szesciu miesiecy od rozpoczecia kadencji zostanie przedstawiony pro-

jekt ustawy o tresci identycznej z projektem zatwierdzonym przez Izbe poprzedniej kadencji, Zgroma-dzenie, jezeli uchwali jego nagłosc, na wniosek rzadu lub jednego przewodniczacego grupy, moze ustalickomisji termin pietnastu dni dla złozenia sprawozdania na temat tego projektu.

2. Po upływie tego terminu przewodniczacy wpisze bezwzglednie projekt do porzadku dziennegoZgromadzenia albo posiedzenia ustawodawczego komisji na podstawie art. 25 ust. 3.

3. W tym samym terminie szesciu miesiecy od rozpoczecia kadencji kazda komisja, po wstepnymogólnym rozpatrzeniu, moze podjac decyzje o przedstawieniu Zgromadzeniu sprawozdania na temat pro-jektów ustaw zatwierdzonych przez nia na posiedzeniu sprawozdawczym w trakcie poprzedniej kadencjioraz przyjac sprawozdanie wówczas przedłozone.

4. W stosunku do projektów ustaw wniesionych z inicjatywy ludu nie jest konieczne przedstawienie,przewidziane w ust. 1 niniejszego artykułu. W wypadku gdyby projekty te zostały zatwierdzone przezIzbe poprzedniej kadencji i ich rozpatrywanie zostałoby zakonczone w komisji, stosuje sie, na wniosekrzadu lub przewodniczacego grupy parlamentarnej, przepisy ustepów poprzednich; w przeciwnym wy-padku projekty te sa ponownie przekazywane do własciwych rzeczowo komisji w trybie postepowaniazwykłego.

Rozdział XXIV

SKUTEK ORZECZEN TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

Art. 1081. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sa drukowane, rozpowszechniane i przesyłane jednoczes-

nie własciwej rzeczowo komisji oraz Komisji Spraw Konstytucyjnych.2. W ciagu trzydziestu dni własciwa komisja rozpatruje zagadnienia z udziałem przedstawiciela rza-

du i jednego lub kilku sprawozdawców wyznaczonych przez Komisje Spraw Konstytucyjnych.3. W dokumencie koncowym komisja wyraza swa opinie o koniecznosci podjecia inicjatyw ustawo-

dawczych, wskazujac zasady, którymi nalezy sie kierowac. 4. Dokument jest drukowany, rozpowszechniany i powinien byc zakomunikowany przez przewodni-

czacego Izby przewodniczacemu Senatu, przewodniczacemu Rady Ministrów oraz przewodniczacemuTrybunału Konstytucyjnego.

5. Jezeli na porzadku dziennym komisji juz znajduje sie projekt ustawy zwiazany z trescia orzeczeniaalbo projekt taki zostanie przedstawiony w trakcie debaty nad orzeczeniem, rozpatrywanie bedzie musia-ło byc dokonywane łacznie i w takim wypadku nie stosuje sie przepisów ust. 3 i 4 niniejszego artykułu.

Rozdział XXV

O PETYCJACH

Art. 1091. Wpływajace do Izby petycje sa rozpatrywane przez własciwe komisje.2. Rozpatrywanie w komisji moze konczyc sie uchwaleniem rezolucji w celu zainteresowania rzadu

koniecznoscia spełnienia zadan przedłozonych w petycji albo tez decyzja w sprawie połaczenia petycjiz ewentualnym projektem ustawy znajdujacej sie na porzadku dziennym.

3. Jezeli jedna petycja (lub wiecej) byłaby podstawa do złozenia wniosku, tekst petycji łacznie zestosownym wnioskiem, który jej dotyczy, jest drukowany i rozpowszechniany.


Czesc trzecia

POSTEPOWANIA KIERUNKOWE, KONTROLNE I INFORMACYJNE

Rozdział XXVI

O WNIOSKACH I REZOLUCJACH

Art. 110Przewodniczacy grupy lub dziesieciu deputowanych moga przedłozyc wniosek w celu zainicjowania

debaty Zgromadzenia na okreslony temat.

Art. 1111. Jezeli wnioskodawca tego zazada, Zgromadzenie po wysłuchaniu przedstawiciela rzadu, jednego

deputowanego popierajacego wniosek i jednego sprzeciwiajacego sie mu ustala date dyskusji.2. Jezeli wnioskodawca wycofa swój wniosek, na zadanie przewodniczacego grupy lub dziesieciu

deputowanych musi on mimo wszystko byc poddany pod dyskusje i głosowanie.

Art. 1121. Wieksza liczba wniosków dotyczacych takich samych lub łaczacych sie zagadnien moze byc

przedmiotem jednej dyskusji, jezeli Zgromadzenie na to sie zgodzi.2. W powyzszym wypadku, jezeli jeden wniosek (lub wiecej) zostanie wycofany, jeden z jego sygna-

tariuszy zabiera głos bezposrednio po osobie, która przedłozy wniosek otwierajacy dyskusje.

Art. 1131. Rozpatrywanie kazdego wniosku obejmuje dyskusje nad załozeniami ogólnymi i dyskusje nad

poprawkami.2. Dyskusja nad załozeniami ogólnymi toczy sie z zapisywaniem do głosu przewidzianym w art. 36.

Wnioskodawca ma prawo do repliki.3. Poprawki sa dyskutowane i głosowane oddzielnie według kolejnosci fragmentów wniosku, któ-

rych dotycza.4. Jezeli poprawka ma charakter uzupełniajacy, poddaje sie ja pod głosowanie przed wnioskiem głów-

nym. Jezeli poprawka ma charakter zastepujacy, poddaje sie pod głosowanie najpierw fragment wnioskuwtracony, który poprawka ma zastapic; jezeli fragment wtracony zostanie utrzymany, poprawka upada, je-zeli zas fragment wtracony wniosku zostanie obalony, poddaje sie pod głosowanie tresc poprawki.

Art. 11448

1. Poprawki, takze uzupełniajace, musza byc z reguły zgłaszane na pismie co najmniej dwadziescia czterygodziny przed rozpoczeciem dyskutowania wniosków, których dotycza; jezeli poprawki sa podpisane przezdwudziestu deputowanych lub przez jednego lub kilku przewodniczacych grup, które, oddzielnie lub łacznie,składaja sie z co najmniej równej wyzej wymienionej liczby deputowanych, mozna je wnosic takze w dniudyskusji, jednakze wniesienie musi nastapic przynajmniej na godzine przed rozpoczeciem posiedzenia.

2. Poprawki do poprawek moga byc zgłaszane na tym samym posiedzeniu, jezeli sa podpisane przezdwudziestu deputowanych lub przez jednego lub kilku przewodniczacych grup, które oddzielnie lubłacznie składaja sie z co najmniej równej wyzej wymienionej liczby deputowanych.

3. Rzad moze wniesc poprawki lub poprawki do poprawek az do momentu poddania wniosku podgłosowanie.

4. Wnioski formalne przedstawione w nawiazaniu do materii przedmiotu wniosku zasadniczego mo-ga byc poddawane wyłacznie pod głosowanie, bez uzasadniania, po przegłosowaniu wniosku.

5. Mozna poddawac pod głosowanie oddzielne czesci wniosku.

Art. 11549

1. Wniosek o wotum zaufania dla rzadu musi byc umotywowany i poddany pod głosowanie imienne.Wniosek o wotum nieufnosci musi byc umotywowany i podpisany przynajmniej przez jedna dziesiata

48 W art. 114 ust. 1 zmieniony przez Zgromadzenie 29 wrzesnia 1983 r.49 W art. 115 ust. 3 zmieniony przez Zgromadzenie 7 maja i 26 czerwca 1986 r.


czesc członków Izby; nie moze byc dyskutowany przed upływem trzech dni od jego złozenia i jest głoso-wany imiennie.

2. Niedopuszczalne jest głosowanie nad odrebnymi czesciami wniosku ani przedstawianie wnioskówformalnych.

3. Ten sam rygor stosuje sie do wniosków domagajacych sie dymisji ministra.4. Przewodniczacy Izby ocenia w chwili przyjmowania wniosków, czy z powodu zawartosci ich tre-

sci mieszcza sie one w dyspozycji, o której mowa w ust. 3.

Art. 11650

1. Jezeli rzad wiaze wotum zaufania z zatwierdzeniem lub odrzuceniem poprawek do artykułów pro-jektów ustaw, ustalony w regulaminie porzadek zabierania głosu w dyskusji i głosowania pozostaje niezmieniony.

2. Jezeli rzad wiaze wotum zaufania z utrzymaniem tresci danego artykułu, poddaje sie ten artykułpod głosowanie po objasnieniu wszystkich poprawek. W wypadku gdy głosowanie w Izbie jest pomyslnedla rzadu, artykuł jest uchwalony, a wszystkie poprawki traktuje sie jako odrzucone. To samo postepo-wanie stosuje sie w wypadku powiazania kwestii zaufania z wnioskiem formalnym, wnioskiem meryto-rycznym lub rezolucja. Jezeli projekt ustawy składa sie tylko z jednego artykułu, rzad moze powiazacwotum zaufania z tym artykułem, z wyjatkiem głosowania koncowego.

3. Wniosek o wotum zaufania podlega głosowaniu imiennemu, z tym ze nie moze byc poddany podgłosowanie przed upływem dwudziestu czterech godzin od złozenia, chyba ze grupy zgodnie postanowiainaczej. Prawo do przedstawiania oswiadczen w sprawie głosowania przysługuje jednemu deputowane-mu z kazdej grupy oraz tym deputowanym, którzy zamierzaja przedstawic swoje stanowisko, odmienneod prezentowanego przez grupy, do których naleza.

4. Wniosek o wotum zaufania nie moze byc powiazany z wnioskami o wszczecie dochodzen parlamentar-nych, ze zmianami regulaminu i jego wykładnia albo odwołaniem do jego tresci, upowaznieniem do przepro-wadzenia i skontrolowania wyników wyborów, nominacji, z wnioskami w sprawach osobistych, z sankcjamidyscyplinarnymi oraz ogólnie biorac z tymi sprawami, które dotycza warunków wewnetrznej działalnosciIzby, a takze z zagadnieniami, dla których regulamin przewiduje głosowania przez podniesienie reki lub tajne.

Art. 1171. Kazda komisja na wniosek jednego ze swoich członków, w sprawach nalezacych do jej kompetencji,

które nie musza byc przedmiotem sprawozdania przedkładanego Zgromadzeniu, moze poddac pod głosowa-nie rezolucje wskazujaca kierunki działania lub okreslajaca sposób rozwiazania okreslonego zagadnienia.Do dyskusji na temat materii wyzej wymienionych musi byc zaproszony przedstawiciel rzadu.

2. W powyzszym wypadku stosuje sie odpowiednio przepisy dotyczace zgłaszania, dyskusji i głosowanianad wnioskami oraz, jezeli odnosi sie to do ewentualnego postepowania dochodzeniowego, przepisy art. 143.

3. Na koniec dyskusji rzad moze domagac sie, aby głosowanie nad przedłozonym projektem rezolu-cji było przeprowadzone nie w komisji, lecz na forum Zgromadzenia.

Art. 118Podczas dyskusji w Zgromadzeniu na temat informacji rzadowych lub wniosków kazdy deputowany

moze przedłozyc projekt rezolucji, który jest poddawany pod głosowanie na koniec dyskusji.

Rozdział XXVII

O ROZPATRYWANIU PROJEKTÓW USTAWY FINANSOWEJ, BUDZETU, ZAMKNIECIA RACHUNKÓW PANSTWOWYCH, DOKUMENTÓW POLITYKI

GOSPODARCZEJ I FINANSOWEJ ORAZ SPRAWOZDAN RZADOWYCH

Art. 118 bis51

1. Dokument dotyczacy programowania gospodarczo-finansowego zgłoszony przez rzad jest rozpa-trywany przez Komisje Budzetu i Programowania Gospodarczego, po wysłuchaniu opinii innych komisjistałych i Komisji Parlamentarnej do Spraw Regionalnych, w terminach ustalonych przez przewodnicza-

50 W art. 116 ust. 2 zmieniony przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r.51 Art. 118 bis przyjety przez Zgromadzenie 28 czerwca 1989 r.


cego Izby. Komisja Budzetu i Programowania Gospodarczego przedstawia Zgromadzeniu sprawozdanie.Dopuszczalne jest przedstawienie sprawozdania mniejszosci deputowanych w komisji.

2. Izba postanawia co do dokumentu programowego przyjmujac rezolucje, zgłoszona w trakcie dys-kusji, która moze zawierac uzupełnienia lub zmiany tego dokumentu. Przyjecie jednej rezolucji zamykadroge innym. Jako pierwsza głosuje sie rezolucje aprobowana przez rzad. Dokument musi byc wpisanydo porzadku dziennego Zgromadzenia nie pózniej niz trzydziesci dni od przekazania komisjom, a jegorozpatrzenie winno zakonczyc sie maksymalnie w ciagu trzech dni. W tym celu przewodniczacy Izbykorzysta z uprawnien przewidzianych w art. 119 ust. 7.

3. Przed rozpoczeciem rozpatrywania dokumentu dotyczacego programowania ekonomiczno-finan-sowego lub w jego trakcie Komisja Budzetu i Programowania Gospodarczego, połaczona z odpowiedniakomisja stała Senatu, przystepuje do zebrania koniecznych danych. W tym celu komisja postanawia,w porozumieniu z przewodniczacym Izby, o programie przesłuchan.

4. Jezeli wymagaja tego niespodziewane wydarzenia, rzad przedstawia Izbie, przed zatwierdzeniemustawy finansowej i budzetu, dokument zawierajacy wniosek uaktualniajacy cele i reguły zawarte w do-kumencie zatwierdzanym. Rozpatrzenie odbywa sie według przepisów ust. 2, ale musi zakonczyc siew kazdym razie w czasie nie dłuzszym niz piec dni od przedstawienia dokumentu, dajacym sie przedłu-zyc, jezeli przewodniczacy Izby uzna to za stosowne, na okres nie dłuzszy niz piec dni. Dyskusja w Zgro-madzeniu jest zorganizowana w ten sposób, ze moga brac w niej udział jeden deputowany z kazdej grupyi deputowani, którzy zamierzaja wyrazic stanowisko odmienne niz stanowisko grupy. Jezeli Zgromadze-nie rozpoczeło juz dyskusje nad projektem ustawy budzetowej i projektem ustawy finansowej, dyskusjata jest zawieszana i przechodzi sie do rozpatrzenia dokumentu przedstawionego przez rzad i sprawo-zdania Komisji Budzetu i Programowania Gospodarczego.

Art. 11952

1. Rozpatrzenie projektu ustawy finansowej, projektu ustawy w sprawie zatwierdzenia rocznychi wieloletnich preliminarzy budzetowych panstwa oraz dokumentów dotyczacych ogólnonarodowej poli-tyki gospodarczej i administrowania pieniedzmi publicznymi panstwa, wiazacych sie z wyzej wymienio-nymi projektami ustaw, odbywa sie w trakcie specjalnej parlamentarnej sesji budzetowej.

2. Sesja, o której mowa w ust. 1, trwa czterdziesci piec dni, poczynajac od faktycznego rozpo-wszechnienia tekstów projektów ustaw, załaczonych tabel dotyczacych poszczególnych preliminarzyi sprawozdan preliminaryjnych oraz programowych, skoro tylko projekty ustaw zostana przedstawioneIzbie przez rzad. Jezeli sa one przedstawiane Senatowi, sesja budzetowa ustalona tak, jak przewidzianoto w art. 120 ust. 5, trwa trzydziesci piec dni, poczynajac od faktycznego rozpowszechnienia tekstówewentualnych zmian przedłozonych przez Senat.

3. Przed rozpoczeciem sesji budzetowej komisje parlamentarne inicjuja rozpatrywanie stanu prognozzawartych w projekcie ustawy budzetowej według swej kompetencji rzeczowej, jednakze bez przystepo-wania do głosowan, zapewniajac sobie w ten sposób zdobycie koniecznych danych. W tym celu kazdakomisja rozpatruje, w porozumieniu z przewodniczacym Izby, program przesłuchan. Komisja Budzetui Programowania Gospodarczego rozpoczyna równiez, przy zastosowaniu tych samych reguł, ogólne roz-patrywanie projektu ustawy budzetowej w swietle obowiazujacego ustawodawstwa.

4. Podczas sesji budzetowej zawieszone jest wszelkie rozpatrywanie, przez Zgromadzenie i komisje naposiedzeniach ustawodawczych, projektów ustaw, które pociagaja za soba nowe lub wieksze wydatki lubzmniejszenie wpływów do budzetu. Moga natomiast byc rozpatrywane projekty konwersji dekretów z mocaustawy, projekty ustaw zwiazanych ze sterowaniem zawartym w dokumencie programowym gospodarczo--finansowym, zatwierdzonym przez Parlament, a nadto moga byc rozpatrywane projekty ustaw upowaznia-jacych do ratyfikowania umów miedzynarodowych, przyjmowania i wykonywania aktów normatywnychWspólnot Europejskich, jesli z braku własciwego w czasie ich przyjecia moze wynikac odpowiedzialnoscpanstwa włoskiego za niewypełnienie zobowiazan miedzynarodowych lub wobec Wspólnoty. W takich wy-padkach moga byc zarzadzane, dla przeprowadzenia dyskusji w Zgromadzeniu, posiedzenia uzupełniajace.

5. W czasie sesji budzetowej Komisja Budzetu i Programowania Gospodarczego rozpatruje, w ce-lach wyrazenia swoich opinii, o których mowa w art. 73, 74, 93 i 94, wyłacznie projekty ustaw, którychzatwierdzenie jest dopuszczalne w rozumieniu przepisów ust. 4.

6. Programowanie prac Zgromadzenia i komisji w trakcie sesji budzetowej konczy sie uzgodnieniemkonkluzji rozpatrywania projektów ustaw, o których mowa w ust. 1, w terminach ustalonych, przy unika-



niu z reguły równoczesnosci odbywania posiedzen komisji i posiedzen Zgromadzenia. Podczas rozpatry-wania w komisjach o czesciowo własciwej kompetencji wobec projektu ustawy finansowej i poszczegól-nych załozen ulega zawieszeniu kazda inna aktywnosc komisji o charakterze legislacyjnym. Jest jednak-ze dopuszczalne, aby komisje rozpatrywały inne projekty ustaw, jezeli całkowicie wyczerpałoby tozadania wyznaczone im przez art. 120 ust. 3.

7. Dyskusja w Zgromadzeniu winna zakonczyc sie w czasie sesji budzetowej głosowaniami konco-wymi na temat projektu ustawy finansowej i projektu ustawy zatwierdzajacej preliminarz budzetowy, zezmianami wynikajacymi z przepisów zawartych w projekcie ustawy finansowej. W tym celu dyskusjaw Zgromadzeniu jest zorganizowana przez konferencje przewodniczacych grup parlamentarnych, któraokresla czas zarezerwowany dla kazdej grupy. Jezeli konferencja przewodniczacych grup parlamentar-nych nie dojdzie do porozumienia, dyskusje zorganizuje przewodniczacy Izby. Ogólny czas przeznaczo-ny na dyskutowanie projektów ustaw jest dzielony w czesci w wymiarze równym pomiedzy wszystkiegrupy parlamentarne, w czesci zas w wymiarze proporcjonalnym do liczebnosci tych grup.

8. Projekt ustawy zatwierdzajacej zamkniecie rachunków panstwowych (bilans budzetowy) jest rozpa-trywany z projektem ustawy, który zatwierdza porzadkowanie asygnat budzetu na realizacje przedsiewziecbedacych w toku, oraz z dokumentami, o których mowa w art. 149, w ciagu miesiaca nastepujacego poprzedstawieniu projektów ustaw. Stosuje sie art. 120 ust. 1, 3 i 6, art. 121 i art. 123 ust. 1, z wyłaczeniemterminów na wyrazenie opinii oraz dla zakonczenia rozpatrywania projektu na posiedzeniu sprawo-zdawczym. Dla okreslenia wyzej wymienionych terminów przewodniczacy Izby podejmie odpowiedniekroki w sposób umozliwiajacy ostateczne zatwierdzenie obydwóch projektów ustaw w czasie okreslonym,korzystajac równiez, dla rozpatrywania projektów w Zgromadzeniu, z uprawnien, o których mowa w ust. 7.

Art. 12053

1. Projekt ustawy finansowej i projekt ustawy dotyczacej preliminarza budzetowego panstwa sa wy-znaczane: w celu ich ogólnego rozpatrzenia — Komisji Budzetu i Programowania Gospodarczego, a dlarozpatrzenia odpowiednich ich czesci stosownie według własciwosci oraz do rozpatrzenia poszczegól-nych pozycji preliminarzowych — komisjom własciwym rzeczowo.

2. Jezeli projekt ustawy finansowej jest przedstawiony Izbie w celu zastosowania przepisów niniejszegorozdziału, przewodniczacy Izby, przed wyznaczeniem go komisji, skontroluje, czy projekt ustawy nie wpro-wadzi do przedmiotu swego uregulowania, tak jak go okresla obowiazujace ustawodawstwo w zakresie prob-lematyki budzetu i rachunkowosci panstwa, postanowien z nim nie zwiazanych. W wypadku wprowadzeniatakich postanowien przewodniczacy Izby, po wysłuchaniu opinii Komisji Budzetu i Programowania Gospo-darczego, informuje Zgromadzenie o usunieciu dyspozycji nie nalezacych do przedmiotu uregulowania.

3. W ciagu dziesieciu dni od przekazania kazda komisja rozpatruje łacznie nalezace do jej własciwosciczesci projektów ustawy finansowej i budzetu i konczy postepowanie zatwierdzeniem sprawozdania i powo-łaniem jednego sprawozdawcy, który w celu referowania stanowiska komisji moze uczestniczyc w posiedze-niach Komisji Budzetu i Programowania Gospodarczego. W tym samym czasie sa przekazywane sprawo-zdania mniejszosci przedstawione w komisji. Jeden z wnioskodawców kazdego ze sprawozdan mniejszoscimoze, w celu jego zreferowania, uczestniczyc w posiedzeniach Komisji Budzetu i Programowania Gospodar-czego.

4. W okresie, o którym mowa w ust. 3, Komisja Budzetu i Programowania Gospodarczego zapewnirozpoczecie rozpatrywania projektów ustawy finansowej i budzetu, z wysłuchaniem wprowadzen spra-wozdawców i wystapien ministra finansów.

5. Jezeli projekty ustawy finansowej i budzetu sa przedstawione przez rzad Senatowi, komisje własciwemerytorycznie rozpoczynaja rozpatrywanie ich odpowiednich czesci stosownie do swojej kompetencji i po-szczególnych pozycji preliminarzowych przed zatwierdzeniem przez Senat, bez przystepowania do głosowan.

6. Po upływie terminu przewidzianego w ust. 3 Komisja Budzetu i Programowania Gospodarczegow ciagu nastepnych czterdziestu dni rozpatruje łacznie projekty ustaw i załaczone dokumenty oraz za-twierdza ogólne sprawozdanie dotyczace obydwu ustaw. W tym samym czasie moga byc przedstawionesprawozdania mniejszosci. Do sprawozdania ogólnego załacza sie sprawozdania sporzadzone przez innewłasciwe rzeczowo komisje.

7. Przed ostatecznym głosowaniem nad projektem ustawy budzetowej Komisja Budzetu i Programo-wania Gospodarczego rozpatruje spis zmian preliminarzowych zgłoszony przez rzad, uwzgledniajacyznajomosc rzeczy i realia finansowe. Spis zmian preliminarzowych jest sukcesywnie głosowany przez

53 W art. 120 ust. 2 i 7 zmieniane przez Zgromadzenie, ostatnio 28 czerwca 1989 r.


Zgromadzenie, dazace nastepnie do konsekwentnego modyfikowania artykułów projektu ustawy budze-towej i załaczonych tabel wczesniej przegłosowanych.

8. W posiedzeniach komisji zarezerwowanych dla rozpatrywania projektów ustaw finansowej i bu-dzetowej uczestnicza ministrowie własciwi rzeczowo. Z takich posiedzen sporzadza sie i publikuje spra-wozdania stenograficzne.

9. Projekty ustaw, o których mowa w ust. 1, po zatwierdzeniu ich przez Senat sa przezen przekazy-wane do Izby Deputowanych, a termin przewidziany w ust. 3 jest redukowany do siedmiu dni.

Art. 12154

1. Poprawki, które dotycza wyłacznie pojedynczych czesci projektu ustawy finansowej, poprawki, którepociagaja za soba zmiany kompensacyjne w takim zakresie, i poprawki do projektu ustawy budzetowej, któreproponuja zmiany kompensacyjne wewnatrz poszczególnych pozycji przedłozen preliminarzowych, winny bycprzedstawiane we własciwej rzeczowo komisji. W komisjach tych moga byc równiez przedstawiane i przegło-sowywane poprawki dotyczace zmian nie majacych charakteru kompensacyjnego. Poprawki zatwierdzane sawłaczane do sprawozdania, które ma byc przekazane do Komisji Budzetu i Programowania Gospodarczego.

2. Poprawki, które modyfikuja potrzebne do sfinansowania limity salda netto, sume operacji zwrotu pozy-czek i poziom maksymalnego odwołania sie do rynku finansowego, ustalone w projekcie ustawy finansowej,albo rozdział wydatków miedzy wiecej pozycji preliminarzowych, albo tez ogólne sumy wpływu i wydatku,albo dokument zawierajacy streszczenie stanu finansów, a ponadto kazda poprawka nie uregulowana przezust. 1, sa przedstawiane Komisji Budzetu i Programowania Gospodarczego, która je rozpatruje razem z popra-wkami przewidzianymi w ustepach poprzednich w celu przedłozenia jej wniosków Zgromadzeniu. Jesli Komi-sja Budzetu i Programowania Gospodarczego nie zaakceptuje wniosków komisji, o których była mowa w uste-pie poprzednim, wyjasnia motywy swego postepowania w sprawozdaniu przewidzianym przez art. 120 ust. 6.

3. Poprawki przedstawione bezposrednio Komisji Budzetu i Programowania Gospodarczego, którezmieniaja sumy asygnat przypisane kazdej z czesci tabel rozdziału funduszy specjalnych, sa przesyłanew celu zaopiniowania do komisji rzeczowo własciwej, która winna opinie swoja przedłozyc w ciagu dnianastepnego albo w innym terminie ustalonym przez przewodniczacego Izby.

4. Poprawki odrzucone w komisji moga byc ponownie przedstawione w Zgromadzeniu z zachowa-niem tresci art. 86 ust. 5.

5. Z zachowaniem postanowienia art. 89 przewodniczacy komisji własciwych rzeczowo i przewodni-czacy Komisji Budzetu i Programowania Gospodarczego ogłosza jako niedopuszczalne poprawki i artykułydodatkowe, które dotycza materii nie zwiazanych z własciwym przedmiotem ustawy finansowej i ustawybudzetowej albo sa krancowo sprzeczne z kryteriami własciwymi do wprowadzenia nowych lub wiekszychwydatków albo mniejszych wpływów, tak jak to okreslaja obowiazujace ustawodawstwo w zakresie budzetui rachunkowosci panstwa oraz rozstrzygniecia przyjete na podstawie art. 120 ust. 2. Jesli pojawi sie kwestiaregulaminowa, decyzja jest powierzana przewodniczacemu Izby na podstawie art. 41 ust. 2. Poprawki, którezostały uznane za niedopuszczalne w komisji, nie moga byc ponownie przedstawiane w Zgromadzeniu.

Art. 1221. Wnioski formalne sa przedstawiane i uzasadniane we własciwych rzeczowo komisjach. Jezeli nie

zostały przyjete przez rzad lub komisja je odrzuciła, mozna przedstawic je ponownie w Zgromadzeniu,gdzie zostaja poddane pod głosowanie po zatwierdzeniu ostatniego artykułu preliminarza budzetowego,z którym sa zwiazane.

2. Wnioski formalne przyjete przez rzad lub zatwierdzone przez własciwa rzeczowo komisje sa zała-czane do sprawozdania przekazywanego do Komisji Budzetu i Programowania Gospodarczego, a nastep-nie do sprawozdania przedkładanego przez te komisje w Zgromadzeniu.

3. Niedopuszczalne jest przedstawianie w Zgromadzeniu innych wniosków formalnych, chyba zedotycza one ogólnych kierunków polityki gospodarczej i finansowej. Poddaje sie je pod głosowanie pozatwierdzeniu ram ogólnych sprawozdania.

Art. 12355

1. W wypadku gdy ogólne sprawozdanie na temat projektów ustawy finansowej i budzetu nie zosta-łoby przedstawione przez Komisje Budzetu i Programowania Gospodarczego w terminie przepisanym,

54 Art. 121 zmieniany przez Zgromadzenie, ostatnio 28 czerwca 1989 r.55 W art. 123 ust. 3 zmieniony przez Zgromadzenie 28 czerwca 1989 r.


w Zgromadzeniu ma miejsce dyskusja na temat projektów ustaw przedstawionych przez rzad, zaopatrzo-nych w sprawozdania komisji własciwych rzeczowo.

2. Dyskusja w Zgromadzeniu na temat załozen ogólnych projektów ustawy finansowej i budzetuprowadzona jest łacznie i dotyczy ogólnego zarysu polityki gospodarczej i finansowej, a ponadto stanuwykonania i pózniejszego toku realizacji narodowego programu gospodarczego.

3. Zgromadzenie przystepuje w ustalonym porzadku do rozpatrywania artykułów projektu ustawybudzetowej, poczawszy od tego, którym zatwierdza preliminarz wpływów, i artykułów projektu ustawyfinansowej oraz przechodzi do głosowania ostatecznego. Nastepnie sa rozpatrywane, w formie przewi-dzianej przez art. 120 ust. 7, i głosowane zmiany do projektu ustawy budzetowej, konsekwentne do przy-jetych postanowien w projekcie ustawy finansowej. Wreszcie przystepuje sie do głosowania nad ostate-cznym projektem ustawy budzetowej, zmienianej w ten sposób. Jezeli projekty ustaw finansoweji budzetowej były juz zatwierdzone przez Senat, głosowanie nad artykułami projektu ustawy budzetowejnie zamyka drogi do głosowan dotyczacych projektu ustawy finansowej.

Art. 123 bis56

1. Projekty ustaw wiazacych sie ze sterowaniem finansami publicznymi, wskazane w dokumencieprogramu gospodarczo-finansowego jako zatwierdzone uchwała parlamentarna i przedstawione Parla-mentowi w czasie ustalonym przez ustawe, sa przydzielane komisjom na posiedzenia ustawodawcze albona posiedzenia sprawozdawcze.

2. Rzad moze domagac sie, zeby Izba rozpatrzyła projekt ustawy w okreslonym czasie, dotyczacymterminów upływu waznosci działan powiazanych z globalnym sterowaniem finansowym.

3. Na temat wniosku sformułowanego w rozumieniu ust. 2 postanawia jednomyslnie konferencjaprzewodniczacych grup parlamentarnych. W razie braku jednomyslnosci o losie wniosku postanawiaZgromadzenie, pod którego rozstrzygniecie ma prawo poddac sprawe przewodniczacy Izby, majac nauwadze orientacje przewazajace i rezerwujac, w kazdym razie, na rozpatrzenie kazdego projektu w Zgro-madzeniu z reguły trzy dni. Dla zapewnienia przestrzegania terminów ustalonych w niniejszym artykulestosuje sie postanowienia art. 119 ust. 7.

4. Z wyjatkiem odmiennej decyzji przyjetej jednomyslnie przez konferencje przewodniczacych grupparlamentarnych rozpatrzenie i przegłosowanie projektów ustaw, o których była mowa w ust. 1, nie mo-ze nastapic w tych samych dniach, w których sa dyskutowane projekty ustawy finansowej i budzetuw rozumieniu art. 119 ust. 7 i 8.

Art. 1241. Sprawozdania składane przez rzad lub inne organy panstwowe i kazdy inny raport dotyczacy pre-

liminarza lub bilansu sa przekazywane do własciwych rzeczowo komisji w celu rozpatrzenia.2. Komisja wyznacza sprawozdawce dla kazdego z dokumentów, a nastepnie je rozpatruje. W wy-

padku gdy rozpatrywanie dotyczy dokumentów programowych albo łaczacych sie z rozpatrzeniem bu-dzetu lub bilansu, przeprowadza sie je w okresie przewidzianym w art. 119; w kazdym innym wypadkutermin rozpatrzenia wynosi jeden miesiac.

3. Na koniec rozpatrywania dokumentów programowych lub łaczacych sie z rozpatrzeniem budzetualbo bilansu komisja sporzadza sprawozdanie dotyczace kazdego dokumentu w celu dołaczenia go dosprawozdania na temat stanu preliminarza wydatków lub bilansu ekonomicznego. W innych wypadkachkomisja poddaje pod głosowanie rezolucje na podstawie art. 117.

Rozdział XXVIII

O POSTEPOWANIU ZWIAZANYM Z DZIAŁALNOSCIA ORGANÓW WSPÓLNOTY I ORGANÓW MIEDZYNARODOWYCH

Art. 12557

1. Za kazdym razem gdy Izbie zostana formalnie przedłozone teksty rezolucji Parlamentu Europej-skiego i teksty rezolucji lub zalecen zatwierdzonych przez zgromadzenia miedzynarodowe, w którychuczestnicza delegacje Izby, przewodniczacy po zawiadomieniu o nich lub po ich odczytaniu w Zgroma-

56 Art. 123 bis — w wersji zatwierdzonej przez Zgromadzenie 28 czerwca 1989 r.57 W art. 125 ust. 1 zmieniony przez Zgromadzenie 18 lipca 1990 r.


dzeniu zarzadza ich wydrukowanie i przekazanie do komisji rzeczowo własciwych oraz, w celu ich za-opiniowania, do Komisji Specjalnej do Spraw Polityki Wspólnotowej i do Komisji Spraw Zagranicznychi Wspólnotowych.

2. Na wniosek rzadu, przedstawiciela grupy lub członka delegacji Izby komisja otwiera debate naddokumentem, ograniczona do wystapien jednego mówcy z kazdej grupy. Debata moze zakonczyc sieprzegłosowaniem rezolucji na podstawie art. 117.

Art. 12658

1. Komisja Specjalna do Spraw Polityki Wspólnotowej zostanie utworzona według procedur przewi-dzianych w art. 19. Nie ma zastosowania zakaz, o którym mowa w art. 19 ust. 3 zd. 1.

2. Do komisji specjalnej maja zastosowanie postanowienia dotyczace tworzenia, kompetencji orazfunkcjonowania komisji stałych działajacych na posiedzeniach innych niz ustawodawcze lub redakcyjne.

3. Komisja jest generalnie własciwa w sprawach organizacyjnych dotyczacych funkcjonowania i po-stanowien Wspólnot Europejskich oraz wykonywania porozumien wspólnotowych. W szczególnosci:

a) rozwija funkcje ukierunkowania i kontroli w stosunku do rzadu w sprawach nalezacych do jegokompetencji;

b) wyraza opinie na temat projektów ustaw oraz projektów dekretów delegujacych (decreti delegati)dotyczacych zastosowania traktatów miedzynarodowych ustanawiajacych Wspólnoty Europejskie i na-stepnych ich zmian oraz uzupełnien, na temat projektów ustaw oraz na temat dekretów odnoszacych siedo wykonywania norm wspólnotowych oraz, ogólnie, na temat wszystkich projektów ustaw w granicachich przystawalnosci (kompatybilnosci) do unormowan wspólnotowych;

c) rozpatruje sprawozdania przedstawione przez rzad na temat Wspólnot i redaguje własne sprawo-zdania dla potrzeb Zgromadzenia;

d) moze przesłuchiwac ministrów i kierowników oraz przedstawicieli organów i administracji publi-cznej w odniesieniu do spraw nalezacych do ich własciwosci;

e) moze inicjowac, po uprzednim upowaznieniu ze strony przewodniczacego Izby Deputowanych,spotkania z delegacjami Parlamentu Europejskiego lub tez z poszczególnymi jego członkami.

4. Komisja, na poczatku i na koncu kazdego półrocza przewodniczenia Wspólnotom Europejskim, spo-tyka sie z delegacja, w której skład wchodza przedstawiciele włoscy do Parlamentu Europejskiego, którzyobejmuja stanowiska w biurach prezydium Parlamentu, w komisjach oraz w grupach parlamentarnych.

Art. 126 bis59

1. Komisja Specjalna do Spraw Polityki Wspólnotowej oraz komisje stałe moga ustalic, ze w odnie-sieniu do: wniosków Komisji Wspólnot Europejskich publikowanych w Gazecie Urzedowej Wspólnot,i w przewidywaniu właczenia tych wniosków lub okreslonych zagadnien do porzadku dziennego RadyWspólnot Europejskich, albo porzadku spraw nalezacych do porozumien dotyczacych Wspólnoty, alboich funkcjonowania i ich organów, przeprowadza sie debate z udziałem własciwego ministra.

2. Przewodniczacy przesyła do Komisji Specjalnej do Spraw Polityki Wspólnotowej i, dla zasiegnie-cia opinii, do komisji własciwych rzeczowo sprawozdanie półroczne na temat udziału Włoch we wspól-notowym postepowaniu ustawodawczym. W kwestii tego udziału komisja specjalna moze odwołac siedo Zgromadzenia, załaczajac opinie wyrazone przez komisje własciwe rzeczowo, lub tez zatwierdzicstosowne uchwały na podstawie art. 117.

Art. 126.360

1. Projekt ustawy wspólnotowej jest wyznaczany na posiedzenie sprawozdawcze Komisji Specjalnejdo Spraw Polityki Wspólnotowej oraz do rozpatrzenia odpowiednich czesci według kompetencji komi-sjom własciwym rzeczowo.

2. W terminie pietnastu dni nastepujacych po wyznaczeniu kazda komisja rozpatruje odpowiednie cze-sci projektu ustawy stosownie do swej własciwosci oraz formułuje wnioski zatwierdzajac sprawozdaniei powołuje sprawozdawce, który uczestniczy, dla jego zreferowania, w posiedzeniu komisji. W tym samymczasie sa przekazywane sprawozdania mniejszosci przedstawione komisji. Po upływie wyzej wymienionegoterminu komisja specjalna moze, w kazdym razie, przystapic do rozpatrywania projektu ustawy.

58 Art. 126 zmieniony przez Zgromadzenie 18 lipca 1990 r.59 Art. 126 bis dodany przez Zgromadzenie 18 lipca 1990 r.60 Art. 126.3 dodany przez Zgromadzenie 18 lipca 1990 r.


3. Poprawki zatwierdzone przez poszczególne komisje sa właczane do sprawozdania, o którym mowaw ust. 2; uwaza sie, ze zostały one zaakceptowane przez komisje specjalna, chyba ze ta odrzuciła je z powodu ichnieprzystawalnosci do ustawodawstwa wspólnotowego lub z uwagi na wymogi zharmonizowania ogólnego.

4. W ciagu nastepnych trzydziestu dni komisja konczy rozpatrywanie projektu, przygotowujac spra-wozdanie generalne dla potrzeb Zgromadzenia, do którego sa załaczone sprawozdania mniejszosci człon-ków komisji, o których mowa w ust. 2 i które moga byc objasniane na forum Zgromadzenia przez odpo-wiednich sprawozdawców.

Art. 12761

1. Bezposrednio po opublikowaniu w Gazzetta Ufficiale Wspólnoty akty normatywne wydawane przezRade Ministrów i Komisje Wspólnot Europejskich lub projekty takich aktów sa kierowane w celu ich rozpa-trzenia do komisji rzeczowo własciwej wraz z opinia Komisji Specjalnej do Spraw Polityki Wspólnotowej.

2. W okresie trzydziestu dni komisje własciwe rzeczowo rozpatruja tekst aktu normatywnegoi w koncowym dokumencie moga wyrazic swoje poglady na temat celowosci mozliwych inicjatyw. Do-kument jest drukowany, rozpowszechniany i przedkładany przez przewodniczacego Izby przewodnicza-cemu Senatu i przewodniczacemu Rady Ministrów.

Art. 127 bis62

1. Orzeczenia Trybunału Sprawiedliwosci Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej sa drukowane, roz-powszechniane i przesyłane do komisji rzeczowo własciwej oraz do Komisji Specjalnej do Spraw Polity-ki Wspólnotowej.

2. W ciagu trzydziestu dni komisja rzeczowo własciwa rozpatruje zagadnienie przy udziale przedstawi-ciela rzadu i sprawozdawcy, wyznaczonego przez Komisje Specjalna do Spraw Polityki Wspólnotowej.

3. Komisja wyraza w dokumencie koncowym swój poglad na temat koniecznosci podjecia inicjatywlub wykonania orzeczenia ze strony władz panstwowych, formułujac dla nich wytyczne o charakterzeinformacyjnym.

4. Dokument jest drukowany i rozpowszechniany oraz bedzie zakomunikowany przez przewodni-czacego Izby Deputowanych przewodniczacemu Senatu i przewodniczacemu Rady Ministrów.

5. Jezeli na porzadku dziennym komisji znajduje sie juz jakis projekt ustawy dotyczacy zagadnienialub zagadnienie takie było przedstawione w czasie prac nad projektem, rozpatrywanie ich bedzie musiałobyc połaczone, a ust. 3 i 4 w takim wypadku nie maja zastosowania.

Rozdział XXIX

O ZAPYTANIACH

Art. 1281. Deputowani przedkładaja zapytania na rece przewodniczacego Izby.2. Zapytanie polega na postawieniu prostego, skierowanego na pismie zgodnie z własciwoscia, pyta-

nia: czy jakis fakt jest prawdziwy, czy jakas informacja była znana rzadowi lub czy jest ona scisła, czyrzad zamierza przedłozyc Izbie okreslone dokumenty lub informacje, czy wydał lub zamierza wydaczarzadzenia dotyczace okreslonej sprawy.

Art. 1291. Zapytania sa publikowane w sprawozdaniu z posiedzenia, na którym zostały przedłozone.2. Po upływie dwóch tygodni od przedłozenia zapytania sa obowiazkowo wpisywane do pierwszego

punktu porzadku dziennego najblizszego posiedzenia, na którym przewiduje sie debate nad zapytaniami.3. Nie moga byc wpisywane do porzadku dziennego tego samego posiedzenia wiecej niz dwa zapy-

tania przedłozone przez tego samego deputowanego.

Art. 1301. Co najmniej pierwsze czterdziesci minut kazdego posiedzenia jest przeznaczone na przedstawienie

zapytan, jezeli porzadek dzienny nie został całkowicie zarezerwowany dla innych spraw.

61 W art. 127 ust. 2 zmieniony przez Zgromadzenie 18 lipca 1990 r.62 Art. 127 bis dodany przez Zgromadzenie 18 lipca 1990 r.


2. Po upływie czasu przewidzianego w ust. 1 przewodniczacy przenosi na nastepne posiedzenie za-pytania, które nie zostały przedstawione.

Art. 1311. Rzad moze w oswiadczeniu zawierajacym uzasadnienie uchylic sie od odpowiedzi. Jezeli nato-

miast oswiadczy, ze musi odroczyc udzielenie odpowiedzi, okresla dzien, w którym w ciagu miesiacaprzedłozy odpowiedz na zapytanie.

2. Jezeli zapytujacy nie jest obecny w chwili, gdy rzad przystepuje do udzielenia odpowiedzi, do-mniemywa sie, ze zapytanie zostało cofniete.

Art. 1321. Po udzieleniu odpowiedzi przez rzad na kazde zapytanie osoba, która je zadała, moze replikowac,

aby stwierdzic, czy odpowiedz uznaje za satysfakcjonujaca, czy nie.2. Czas przeznaczony na replike nie moze przekraczac pieciu minut.

Art. 1331. Podczas przedkładania zapytania deputowany moze oswiadczyc, ze pragnie uzyskac odpowiedz

w komisji.2. W takim wypadku przewodniczacy Izby przekazuje zapytanie przewodniczacemu własciwej ko-

misji i zawiadamia o tym rzad.3. Zapytanie jest wpisywane do porzadku dziennego pierwszego posiedzenia komisji nastepujacego

po upływie pietnastu dni od przedłozenia zapytania. Maja tu zastosowanie przepisy art. 131 i 132.4. Zapytania i odpowiedzi na nie sa streszczane w Bolletino delle Giunte e delle Commissioni Parla-

mentari.

Art. 1341. Podczas przedkładania zapytania lub pózniej deputowany moze oswiadczyc, ze pragnie otrzymac

odpowiedz na pismie. W takim wypadku rzad zobowiazany jest do udzielenia odpowiedzi w ciagu dwu-dziestu dni, przy czym odpowiedz jest przedkładana przewodniczacemu Izby. Zamieszcza sie ja w spra-wozdaniu stenograficznym z posiedzenia Izby, w którego trakcie została przedstawiona.

2. Jezeli rzad nie udzieli odpowiedzi w terminie okreslonym w ust. 1, przewodniczacy Izby na zada-nie zapytujacego wpisuje bezwzglednie zapytanie do porzadku dziennego kolejnego posiedzenia własci-wej rzeczowo komisji.

Art. 1351. Jezeli rzad uzna, ze zapytanie ma charakter pilny, moze udzielic odpowiedzi natychmiast lub na

poczatku nastepnego posiedzenia.2. Zapytujacemu zawsze przysługuje prawo do repliki przewidzianej w art. 132.

Art. 135 bis63

1. W chwili formułowania kalendarza na poczatek popołudniowego posiedzenia w kazda srode jestwprowadzana do porzadku posiedzenia odpowiedz rzadu, której udzielaja premier lub minister, na zapy-tania wymagajace bezposredniej odpowiedzi według sposobu, o którym mowa w niniejszym artykule.

2. Przewodniczacy Izby, po wysłuchaniu grup parlamentarnych i w porozumieniu z rzadem, ustalana kazde posiedzenie zagadnienia, na których temat moga byc przedstawiane zapytania.

3. W ciagu dwunastu godzin, w poniedziałek poprzedzajacy wskazane posiedzenie, deputowaniprzedstawiaja prezydium Izby pisemne zapytania, sformułowane w krótkim i jasnym pytaniu do rzadu,bez jakiegokolwiek komentarza.

4. Przewodniczacy wybiera nie wiecej niz szesc zapytan w taki sposób, zeby obejmowały one róznezagadnienia z zakresu omawianej materii oraz aby przedstawiali je deputowani nalezacy do róznych grupparlamentarnych i według kryterium rotacji pomiedzy grupami; wyjatkowo, w wypadku nagłosci, mogabyc wpisane do porzadku dziennego, jesli rzad sie zgodzi, takze zapytania przedstawione z opóznieniemlub dotyczace zagadnien innych niz te, które zostały ustalone.

63 Art. 135 bis — w wersji zatwierdzonej przez Zgromadzenie 12 pazdziernika 1983 r.


5. Jesli zgłoszono wiecej zapytan dotyczacych tego samego zagadnienia, przewodniczacy, pozostawia-jac nienaruszone kryterium, o którym mowa w ust. 4, wybiera zapytanie w celu wpisania go do porzadkudziennego, przy uwzglednieniu kryterium rotacji miedzy grupami, do których naleza wnoszacy zapytania.

6. W Zgromadzeniu przewodniczacy odczyta kazde zapytanie, na które rzad odpowie w czasie nie prze-kraczajacym dwóch minut. Przedstawiajacy zapytanie ma prawo do repliki w czasie nie dłuzszym niz jednaminuta, po czym moze domagac sie sprecyzowania odpowiedzi na temat tego samego zagadnienia, w czasienie przekraczajacym trzydziestu sekund na kazde zagadnienie, nie wiecej niz pieciu deputowanych nalezacychdo róznych grup innych od grupy, z której wywodził sie wnioskodawca danego zagadnienia; sa oni wybieraniprzez przewodniczacego sposród deputowanych, którzy domagali sie tego pod koniec odpowiedzi udzielanejprzez rzad, który przedstawia dodatkowe wyjasnienia w czasie nie przekraczajacym dwóch minut.

7. Przedstawienie zapytan i nastepnie ich przedyskutowanie, według sposobu, o którym mowaw ust. 6, nie moze przekroczyc łacznie szescdziesieciu minut.

8. W czasie wystapienia, dla udzielenia odpowiedzi, premiera lub gdy waga zagadnienia tego wyma-ga przewodniczacy Izby moze zarzadzic bezposrednia transmisje telewizyjna.

9. Pozostaja nienaruszone uprawnienia przewodniczacego Izby przewidziane w art. 89 i 139.10. Zapytania przedstawione według zasad, o których mowa w niniejszym artykule, nie moga byc

ponowione jako zapytania zwykłe.

Rozdział XXX

O INTERPELACJACH

Art. 1361. Deputowani składaja interpelacje na rece przewodniczacego Izby.2. Interpelacja, skierowana pisemnie zgodnie z własciwoscia interpelowanego, powinna zawierac pytanie

dotyczace motywów i intencji działan rzadu w sprawach, które dotycza okreslonych dziedzin jego polityki.

Art. 1371. Interpelacje sa publikowane w sprawozdaniu z posiedzenia, na którym zostały zgłoszone. 2. Po upływie dwóch tygodni od złozenia interpelacje bezwzglednie sa wpisywane do porzadku

dziennego posiedzenia przypadajacego w pierwszy kolejny poniedziałek.3. Do porzadku dziennego jednego posiedzenia nie moze byc wpisanych wiecej niz dwie interpelacje

złozone przez tego samego deputowanego.4. Przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, lub w dniu przeznaczonym na

odpowiedz rzad moze uchylic sie od odpowiedzi wskazujac powód albo przedłozyc wniosek o odroczenie udzie-lenia odpowiedzi na okreslony czas w ciagu nastepnych dwóch tygodni, chyba ze składajacy interpelacje zgodzisie na dłuzsze odroczenie. W wypadku złozenia wniosku o odroczenie lub w razie nagłosci odroczenia składaja-cy interpelacje moze domagac sie, aby Zgromadzenie ustaliło termin jej prezentacji w dniu, który wskaze.

Art. 1381. Ten, kto złozył interpelacje, ma prawo uzasadniac ja w czasie nie przekraczajacym pietnastu mi-

nut, po otrzymaniu zas odpowiedzi rzadu ma prawo do złozenia oswiadczenia co do powodów, dla któ-rych czuje sie usatysfakcjonowany odpowiedzia lub nie, w czasie nie przekraczajacym dziesieciu minut.Przewodniczacy moze przedłuzyc czas przeznaczony dla interpelujacych, jezeli kwestia dotyczy wyjat-kowo powaznych zagadnien politycznych.

2. Jezeli składajacy interpelacje nie bedzie usatysfakcjonowany odpowiedzia i jego zamiarem bedziezainicjowanie dyskusji nad wyjasnieniami rzadu, moze złozyc stosowny wniosek.

Rozdział XXXI

O PRZEPISACH WSPÓLNYCH DLA WNIOSKÓW, INTERPELACJI I ZAPYTAN

Art. 1391. Dla zgłaszania wniosków, interpelacji i zapytan stosuje sie, jezeli daja sie zastosowac, przepisy art. 89.2. Przedstawienie zapytan, interpelacji i wniosków musi byc wyraznie oddzielone od kazdej innej

dyskusji z wyjatkiem debat dotyczacych programowania, budzetu i dochodzen parlamentarnych.


3. Przewodniczacy według swojego, nie podlegajacego kontroli uznania moze zadecydowac, ze za-pytania i interpelacje dotyczace takich samych lub scisle zwiazanych ze soba zagadnien zostana zgrupo-wane i poddane jednoczesnemu przedstawieniu.

4. W wypadku gdy jedna lub wiecej interpelacji poddano wspólnej dyskusji z wnioskami, wnioskimaja pierwszenstwo przed interpelacjami. Interpelanci sa zapisywani do głosu natychmiast po przedkła-dajacych wnioski.

Rozdział XXXII

O DOCHODZENIACH PARLAMENTARNYCH

Art. 140Do wniosków o przeprowadzenie dochodzenia parlamentarnego stosuje sie postepowanie przewi-

dziane dla projektów ustaw.

Art. 1411. Jezeli Izba podejmie decyzje o wszczeciu dochodzenia, zostaje powołana komisja, której skład

odzwierciedla proporcje składu grup parlamentarnych. Izba moze upowaznic przewodniczacego do mia-nowania członków komisji.

2. Podczas prowadzenia dochodzenia i przesłuchan komisja dochodzeniowa ma takie same upraw-nienia i jest poddana takim samym ograniczeniom jak władza sadowa.

3. Jezeli równiez Senat powział decyzje o wszczeciu dochodzenia w tej samej sprawie, komisje obuizb moga uchwalic przeprowadzenie wspólnego postepowania.

Art. 142Jezeli komisja dochodzeniowa uzna za stosowne obradowanie poza siedziba Parlamentu lub delego-

wanie któregokolwiek ze swoich członków poza siedzibe Parlamentu, przed rozpoczeciem prac zawiada-mia o tym przewodniczacego Izby.

Rozdział XXXIII

O POSTEPOWANIU SLEDCZYM, INFORMACYJNYM I KONTROLNYM W KOMISJACH

Art. 1431. Komisje przedkładaja Zgromadzeniu, według swojej kompetencji, sprawozdania i wnioski, które

uznaja za stosowne złozyc, oraz zadane przez Izbe. W tym celu, a takze na zadanie przedstawiciela gru-py, moga otrzymywac bezposrednio od własciwych ministrów informacje, wiadomosci i dokumenty.

2. Ponadto komisje maja prawo domagac sie wyjasnien ministrów co do problemów administracyj-nych i politycznych w stosunku do zagadnien podlegajacych ich wyłacznej kompetencji, a po uprzednimporozumieniu sie z przewodniczacym Izby maja prawo zadac, aby własciwi ministrowie zadysponowalipodjecie interwencji przez kierujacych odpowiednimi sektorami administracji publicznej i przedsiebior-stwami panstwowymi, w tym takze przedsiebiorstwami majacymi status autonomiczny.

3. Komisje moga równiez domagac sie od przedstawicieli rzadu przedłozenia sprawozdania, takzepisemnego, na temat wykonywania ustaw oraz wniosków, rezolucji i wniosków formalnych zatwierdzo-nych przez Izbe i zaaprobowanych przez rzad.

Art. 1441. Komisje w sprawach, które naleza do ich własciwosci, moga zarzadzic, po uprzednim porozumie-

niu sie z przewodniczacym Izby, wszczecie dochodzenia rozpoznawczego w celu uzyskania wiadomosci,informacji i dokumentów uzytecznych w działalnosci Izby.

2. Na posiedzenia poswiecone dochodzeniu oraz rozpoznawcze komisje moga zapraszac kazda osobebedaca w stanie dostarczyc informacji uzytecznych dla celów dochodzenia.

3. Dochodzenie konczy sie zatwierdzeniem dokumentu zawierajacego przedstawienie uzyskanychwyników.

4. Z posiedzen komisji, oprócz protokołów, sporzadza sie sprawozdania stenograficzne, chyba zekomisja postanowi inaczej.


5. Jezeli równiez Senat Republiki postanowi przeprowadzic dochodzenie w tej samej sprawie, prze-wodniczacy Izby moze zainicjowac zawarcie stosownego porozumienia z przewodniczacym Senatuw tym celu, aby komisje obu izb Parlamentu prowadziły postepowanie wspólne.

Art. 1451. Zgromadzenie i komisje moga domagac sie, aby przewodniczacy Izby za posrednictwem rzadu

zaprosił ISTAT64 do wykonania wykazów danych, opracowan i badan statystycznych, po uprzednimokresleniu ich przedmiotu i celu.

2. Wyniki opracowanych wykazów danych, opracowan i badan statystycznych drukowane sa bezpo-srednio po przekazaniu ich przez ISTAT.

Rozdział XXXIV

O STOSUNKACH Z CNEL65

Art. 1461. Zgromadzenie i komisje działajace na posiedzeniu ustawodawczym — przed zamknieciem dysku-

sji nad załozeniami ogólnymi — oraz komisje działajace na posiedzeniu sprawozdawczym — przedudzieleniem upowaznienia do przygotowania sprawozdania dla Zgromadzenia — moga domagac sie, abyprzewodniczacy Izby wezwał CNEL do wyrazenia opinii na temat bedacy przedmiotem dyskusji.

2. Przewodniczacy Izby ustala termin do wydania opinii i jest upowazniony do jego ewentualnegoprzedłuzenia.

3. Opinia CNEL jest publikowana w sprawozdaniu stenograficznym, jesli jest wydana dla potrzebZgromadzenia lub dla komisji działajacej na posiedzeniu ustawodawczym, i w załaczniku do sprawo-zdania przedstawianego Zgromadzeniu, jesli jest wydana dla potrzeb komisji działajacej na posiedzeniusprawozdawczym.

Art. 1471. Przewodniczacy Izby informuje komisje parlamentarne o porzadku prac Zgromadzenia i komisji

CNEL.2. Zgromadzenie i komisje moga domagac sie, aby przewodniczacy Izby zaprosił CNEL do przepro-

wadzenia studiów i badan, po uprzednim okresleniu ich przedmiotu i celu. Wyniki przeprowadzonychstudiów i badan sa drukowane i rozpowszechniane bezposrednio po nadesłaniu ich przez CNEL.

Rozdział XXXV

O STOSUNKACH Z TRYBUNAŁEM OBRACHUNKOWYM

Art. 148Przewodniczacy komisji w sprawach nalezacych do jej własciwosci lub przewodniczacy grupy parla-

mentarnej moga domagac sie za posrednictwem przewodniczacego Izby przedłozenia przez TrybunałObrachunkowy informacji, wyjasnien i dokumentów w granicach uprawnien przyznanych temu trybuna-łowi przez obowiazujace ustawy.

Art. 1491. Sprawozdania z działalnosci finansowej instytucji subwencjonowanych przez panstwo w zwy-

kłym trybie, które Trybunał Obrachunkowy przedstawia Parlamentowi, sa przekazywane do merytorycz-nie własciwej komisji w celu rozpatrzenia.

2. Komisja na zadanie jednej piatej swoich członków lub własnego komitetu moze za posrednictwemprzewodniczacego Izby wezwac Trybunał Obrachunkowy do dostarczenia dodatkowych informacji i ma-teriałów oceniajacych.

3. Komisja przedstawia dokumenty dotyczace kazdego problemu, które dołacza do opinii na tematbilansu wydatków; moze równiez poddac pod głosowanie rezolucje, na podstawie przepisów art. 117.

64 Istituto Centrale di Statistica (Centralny Instytut Statystyczny).65 Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (Narodowa Rada Gospodarki i Pracy).


Art. 1501. Przedkładane Parlamentowi przez Trybunał Obrachunkowy dekrety wydane z zastrzezeniem sa

niezwłocznie przekazywane do własciwej merytorycznie komisji, która przystepuje do ich rozpatrzeniaw ciagu jednego miesiaca od przekazania, po wysłuchaniu ministra, który domagał sie zarejestrowaniadekretu wydanego z zastrzezeniem.

2. Komisja moze ponadto ponownie zadac, za posrednictwem przewodniczacego Izby, dostarczeniaprzez Trybunał Obrachunkowy dodatkowych informacji i materiałów oceniajacych.

3. Komisja moze zakonczyc rozpatrywanie dekretu poddaniem pod głosowanie rezolucji na podsta-wie przepisów art. 117.

Czesc czwarta

POSTANOWIENIA KONCOWE

Rozdział XXXVI

WEJSCIE W ZYCIE

Art. 151Niniejszy regulamin wchodzi w zycie szescdziesiatego dnia od ogłoszenia w Gazzetta Ufficiale della

Repubblica.

Art. 15266

Zmiany do art. 36, 39, 40, 41, 44, 45, 83, 85, 86, 88, 94 i 115 niniejszego regulaminu, zatwierdzoneprzez Izbe w trakcie posiedzen 7 maja i 26 czerwca 1986 r., wchodza w zycie trzydziesci dni po ichopublikowaniu w Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

Art. 15367

Zmiany do art. 5, 19, 22, 73, 75, 92, 93, 94 i 96 niniejszego regulaminu uzyskuja moc od dnia ichopublikowania w Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

Art. 15468

1. Przejsciowo, az do zatwierdzenia nowego uregulowania procedury przekształcania dekretówz moca ustawy, nie stosuja sie do takiego postepowania reguły, o których mowa w art. 24 ust. 6 i 7;projekty ustawy przekształcajacej dekrety z moca ustawy sa wprowadzane do programu i kalendarza pracIzby poza kryteriami, o których jest mowa w art. 23 ust. 4 i w art. 24 ust. 3, i beda rozpatrywane wedługtego, co przewidziano w szczególnosci w art. 81, 85 i 96 bis.

2. Tymczasowo, az do zatwierdzenia nowego uregulowania kwestii zaufania, ewentualne postawie-nie przez rzad kwestii zaufania w toku rozpatrywania projektu ustawy zawiesza, z wyjatkiem sytuacji,gdy istnieje odmienne uzgodnienie miedzy grupami, upływ terminów przewidzianych przez obowiazuja-cy kalendarz prac Izby; terminy te ponownie zaczynaja biec po przegłosowaniu kwestii zaufania69.

Tłumaczenie z jezyka włoskiego Zbigniew Witkowski

66 Art. 152 dodany przez Zgromadzenie 26 lipca 1986 r.67 Zmiane do art. 5 opublikowano 18 lipca 1987 r., a zmiany do art. 19, 22, 73, 75, 92, 93, 94 i 96 — 25 lipca

1987 r.68 Art. 154 — w wersji przyjetej przez Zgromadzenie 28 marca 1990 r.69 W art. 154 ust. 2 dodany 28 marca 1990 r.


B. ZAGADNIENIA PARLAMENTARNEW ORZECZNICTWIE KONSTYTUCYJNYM INNYCH PANSTW

STANY ZJEDNOCZONE. OBIETNICE SKŁADANE W KAMPANII WYBORCZEJ

(orzeczenie Sadu Najwyzszego Stanów Zjednoczonych) Brown v. Hartlage (456 U.S. 45, 1982)

Fakty: Powodem w sprawie był kandydat (Hartlage), który przegrał wybory na jedenz lokalnych urzedów w stanie Kentucky. Zwrócił sie wówczas do własciwego sadu stanowe-go o uznanie niewaznosci wyboru zwycieskiego kandydata (Brown), gdyz kandydat tenw trakcie kampanii wyborczej zobowiazał sie do powaznego zredukowania swoich przy-szłych poborów, stwierdzajac, ze aktualna ich wysokosc naraza podatników na nieuzasa-dnione obciazenia. Zdaniem powoda ta obietnica wyborcza naruszyła art. 121.055 prawstanu Kentucky, który m.in. stanowi:

„Kandydatom zakazuje sie dokonywania wydatków, pozyczek, składania przyrzeczenpublicznych, a takze zawierania umów i porozumien finansowych dotyczacych działan pozwyciestwie w wyborach i rozumianych jako rekompensata za oddanie na nich głosów”.

Stanowy sad apelacyjny przyjał za punkt wyjscia swe orzeczenie w sprawie Sparksv. Boggs (1960), w którym uznał, ze złozenie przez kandydata przyrzeczenia, iz ograniczyswoje pobory do symbolicznej sumy 1 dolara rocznie, stanowi naruszenie antykorupcyjnychprzepisów wyborczych. Pobory osób zajmujacych stanowiska panstwowe sa bowiem uregu-lowane przez prawo i obietnice ich redukcji sa nierzetelne, bo nie moga byc potem spełnione.Na tej podstawie sad uznał wybór Browna za niewazny. W uzasadnieniu odrzucono m.in.argument, ze składanie tego typu obietnic wyborczych jest chronione ogólna zasada wolno-sci słowa, gwarantowana w Pierwszej Poprawce do Konstytucji Stanów Zjednoczonych1.

Sprawa trafiła ostatecznie do Sadu Najwyzszego Stanów Zjednoczonych, który uchyliłorzeczenie stanowego sadu apelacyjnego.

„[…] II. Nasza analize art. 121.055 nalezy rozpoczac od stwierdzenia, ze stan jest w pełnilegitymowany do podejmowania srodków majacych na celu zapewnienie uczciwosci w po-stepowaniach wyborczych. Stan jest powołany do przedsiebrania działan zapewniajacych na-lezyte wykonywanie obowiazków i zadan przez urzedy publiczne i sprawujace je osoby,a tym samym słuzacych umocnieniu zaufania opinii publicznej. Tak samo stan jest powołanydo zapewniania uczciwosci przebiegu procesów wyborczych. Jezeli jednak dla osiagnieciatych celów stan wprowadza ograniczenia swobody wypowiedzi, to w sposób oczywisty sta-wia to problem ograniczen, jakie I Poprawka wyznacza działaniom władz stanowych.

Istote I Poprawki stanowia pewne zasady odnoszace sie do sposobu prowadzenia de-baty politycznej w systemie demokracji przedstawicielskiej. Jak stwierdzilismy w orze-czeniu Mills v. Alabama (1966): «Niezaleznie od rozbieznosci co do interpretacjiI Poprawki istnieje powszechna zgodnosc co do tego, ze podstawowym jej celem byłaochrona swobodnej debaty nad sprawami rzadzenia. W sposób oczywisty obejmuje to de-

1 „Zadna ustawa Kongresu nie moze wprowadzic religii ani zabronic jej swobodnego prakty-kowania, ograniczyc wolnosci słowa lub prasy ani prawa ludu do spokojnych zgromadzen lub do składaniawładzom petycji o naprawienie krzywd”.


bate miedzy kandydatami, debaty nad strukturami i formami rzadu, nad sposobem działa-nia władz i nad wszystkimi tego typu kwestiami dotyczacymi spraw polityki».

Swobodna wymiana pogladów jest szczególnie istotna dla zapewnienia witalnosci kam-paniom wyborczym — procedurom tradycyjnie stanowiacym istote amerykanskiej demokra-cji […]. Kandydat nie moze tracic ochrony, jaka wynika z I Poprawki, dlatego, ze deklarujezamiar ubiegania sie o stanowisko. Wrecz przeciwnie: «Pierwsza Poprawka przyznaje kandy-datowi, tak jak i kazdej innej osobie, prawo podejmowania debaty w kwestiach publicznychoraz mozliwosc zdecydowanego i niezłomnego wypowiadania sie na rzecz swego wyboru[…]. Za szczególnie wazne uznac nalezy, by kandydatom przysługiwała nieskrepowana moz-liwosc przedstawiania swych pogladów, tak by wyborcy — przed oddaniem głosu — mogliswiadomie ocenic osobiste zalety kandydatów oraz ich stanowisko w podstawowych kwe-stiach publicznych. Stwierdzenie sedziego Brandeisa, iz ’w tym kraju publiczna debata jestpolitycznym obowiazkiem’ (Whitney v. California, 1927), odnosi sie ze szczególna intensyw-noscia do sytuacji osób kandydujacych na urzedy publiczne» (Buckley v. Valeo, 1976).

Jezeli stan nakłada na kandydatów bezposrednie ograniczenia w przekazywaniu wybor-com swych pogladów, to — w swietle I Poprawki — staje sie konieczne, by wprowadzenietakich ograniczen znajdowało uzasadnienie w argumencie «nieodpartego interesu panstwo-wego»2 (nie jest wiec wystarczajacy argument uzasadnionego interesu panstwowego), a spo-sób ich stosowania nie moze ograniczac swobody wypowiedzi poza koniecznym zakresem.

III. Własciwa trescia art. 121.055 jest ustanowienie pod adresem kandydatów zakazu ofe-rowania wyborcom jakichkolwiek korzysci materialnych w zamian za ich głosy, a takze zaka-zu przyjmowania przez kandydatów swiadczen w zamian za sposób przyszłego wykonywa-nia piastowanej funkcji. Orzeczenie Sparks v. Boggs nieco uzupełniło to uregulowanie odno-szac je takze do wypowiedzi kandydatów o ich przyszłych poborach i — w tych sytuacjach,gdy pobory sa ustalone przez prawo — zakazujac kandydatowi składania obietnic, ze zredu-kuje te pobory […]. Na tym tle konieczne jest rozwazenie trzech rozumien tego przepisu, któ-re mogłyby znalezc zastosowanie do sprawy Browna: po pierwsze, jako zakaz kupowaniagłosów; po drugie, jako ułatwienie sytuacji kandydatom nie dysponujacym własnymi srodka-mi finansowymi; po trzecie, jako przeciwdziałanie składaniu nierzetelnych oswiadczen.

A. Art. 121.055 zd. 1 zakazuje kandydatom przekazywania lub zobowiazywania sie doprzekazywania wyborcom czegokolwiek majacego wartosc pieniezna w zamian za ich głosylub poparcie. W wiekszosci swych potencjalnych zastosowan przepis ten nie przedstawiawiekszych problemów konstytucyjnych, jako ze stan jest władny zakazywac kandydatom ku-powania głosów […] Stan moze wiec zakazac przekazywania wyborcom pieniedzy badzjakichkolwiek przedmiotów wartosciowych; tak samo moze tez zakazac podejmowaniajakichkolwiek zobowiazan, których przedmiotem byłaby obietnica takiego przekazania […]Stan moze traktowac takie nielegalne zobowiazania jako pozbawione wszelkiego zwiazkuz gwarancjami wolnosci słowa z I Poprawki. Fakt, ze takie obietnice czy zobowiazania muszabyc formułowane za posrednictwem słów, nie powoduje objecia ich ochrona, jaka I Poprawkaodnosi do «wypowiedzi» [speech] […]

2 Compelling state interest — w sprawach dotyczacych ograniczen konstytucyjnych praw obywateli ko-nieczna przesłanka uznania ich dopuszczalnosci jest wystapienie szczególnie intensywnego interesu publiczne-go uzasadniajacego dane ograniczenie, a ciezar wykazania, ze taki interes rzeczywiscie wystepuje, spoczywa naustawodawcy (zob. L. Garlicki, Sad Najwyzszy Stanów Zjednoczonych Ameryki, Wrocław 1982, s. 319).

Stany Zjednoczone: Obietnice składane w kampanii wyborczej 203

Jest tym samym oczywiste, ze konstytucja nie stwarza trudnosci dla uznania niele-galnosci pewnych typów obietnic składanych wyborcom przez kandydatów czy tez pew-nych typów obietnic wymuszanych przez wyborców od kandydatów. Jest tez jednak rów-nie oczywiste, ze konstytucja ustanawia granice dla wprowadzania przez stany zakazówskładania obietnic przez kandydatów w trakcie kampanii wyborczych. Niektóre typyobietnic wyborczych sa powszechnie uwazane za dopuszczalne, a nawet wrecz «koniecz-ne dla demokratycznego procesu podejmowania decyzji» (First National Bank of Bostonv. Belotti, 1978) […] Składanie przez kandydatów obietnic wzmacnia pózniej odpowie-dzialnosc wybranych urzedników przed ich elektoratem i ułatwia wyborcom przewidy-wanie efektów dokonywanego wyboru. Nawet jezeli obietnice kandydata moga dotyczyckonkretnych interesów konkretnych wyborców, to nie prowadzi to jeszcze do postawie-nia takich wypowiedzi poza zakresem ochrony z I Poprawki. Nigdy nie twierdzilismy, zeproces wyborczy nie moze przebiegac w zwiazku z korzysciami indywidualnymi; naszatradycja politycznego pluralizmu opiera sie na załozeniu, ze wyborcy daza do realizacjiswych partykularnych interesów poprzez procedury polityczne, a suma ich indywidual-nych korzysci składa sie na dobrobyt ogółu. Dopóki wiec nadzieja uzyskania korzyscirealizuje sie poprzez normalne kanały procesu rzadzenia, a nie przez prywatne konszach-ty, pozostaje ona legitymowana przesłanka decyzji wyborczej.

Pozostaje tym samym koniecznosc rozróznienia pomiedzy owymi «prywatnymikonszachtami» — niepołaczalnymi z demokracja — a takimi zapewnieniami składanymiprzez kandydatów, które umacniaja przedstawicielski charakter naszego systemu polity-cznego. Musimy sie zawahac przed podejmowaniem próby sformułowania jakiegos ge-neralnego kryterium: konkretna tresc obietnicy wyborczej i warunków jej spełnienia,okolicznosci, w jakich obietnica ta zostaje udzielona, liczebnosc zgromadzenia, charak-ter i liczebnosc grupy, która skorzysta ze spełnienia obietnicy — wszystkie te czynnikimoga w rozmaitym i zmiennym stopniu rzutowac na ocene konstytucyjna […]

Jest niewatpliwe, ze stwierdzenia Browna wygłoszone na konferencji prasowej[gdzie przyrzekł on rezygnacje z czesci poborów] miały zupełnie inny charakter niz zna-ne z historii — i nie objete ochrona I Poprawki — korupcyjne zobowiazania i zadania.Obietnica rezygnacji z czesci poborów została uczyniona publicznie i tym samym mogłabyc poddana komentarzom i krytyce ze strony kontrkandydatów oraz ocenie ze stronywyborców. Jestesmy zdania, ze fakt złozenia tej obietnicy przed całym elektoratem sta-nowi powazny argument na rzecz tezy, iz nie dokonano niczego zasadniczo sprzecznegoz powszechna etyka polityczna.

Sad Apelacyjny Kentucky przyjał analogie pomiedzy obietnica złozona przez Brow-na a przyrzeczeniem dania łapówki. Niezaleznie od tego, na ile analogia taka moze bycprzekonywajaca na tle prawa stanu Kentucky, nie widzimy jakichkolwiek konstytucyj-nych podstaw dla postawienia znaku równosci miedzy obietnica Browna do rezygnacjiz czesci poborów a przyrzeczeniami opłacania poparcia wyborców z własnych srodkówkandydata. Nawet jezeli Brownowi przysługuje po wyborze roszczenie o wypłate całoscipoborów, to nie oferował on wyborcom zapłaty z własnych funduszy. Trescia jegooswiadczenia było wyrazenie zamiaru odpowiedniego wykorzystania przyszłych upraw-nien urzedowych, a kandydat był przekonany — choc błednie — iz te decyzje finansoweznajdowac sie beda w jego kompetencji. W kazdym razie na pierwszy rzut oka taka de-


klaracja pozostaje w zgodzie z naszym rozumieniem zakresu działalnosci władz publicz-nych. Zanim zreszta podatnicy odczuliby jakiekolwiek korzysci, to piastuni urzedówpublicznych, a miedzy nimi takze sam Brown, musieliby podjac odpowiednie decyzje,kierujac sie przy tym nakazem rzetelnosci w wykonywaniu funkcji publicznych. ChociazBrown popełnił niestosownosc sugerujac, ze istnieje prawna mozliwosc zredukowaniajego poborów, to — z tego tylko powodu — nie mozna uznawac, ze jego obietnica prze-kształciła sie w propozycje zaangazowania sie w korupcyjna kombinacje polityczna.

Sad apelacyjny okreslił obietnice Browna jako oferte zredukowania wysokosci podat-ków płaconych przez wyborców, a wiec oferte korzysci finansowych złozona wyborcom.Naszym jednak zdaniem w tej obietnicy nie mozna sie dopatrzyc zadnych elementów, któ-re stawiałyby ja poza zakresem ochrony wypowiedzi gwarantowanej przez konstytucje.Przyobiecane korzysci miały bowiem pochodzic ze srodków publicznych, a krag ich bene-ficjantów nie ograniczyłby sie tylko do tych wyborców, którzy oddali swe głosy na Brow-na, ale obejmowałby wszystkich podatników i obywateli. Nawet jezeli obietnice Brownamozna w jakims sensie traktowac jako «oferte», to nie była ona adresowana indywidualniei nie proponowała swiadczen wzajemnych. Obietnica ta miała byc zrealizowana w razieuzyskania poparcia wyborców, nie była wiec powiazana z zadnym konkretnym głosemczy głosami, ale z wynikiem głosowania wiekszosci uprawnionych.

W konkluzji nalezy stwierdzic, ze Brown nie oferował indywidualnej zapłaty czywynagrodzenia w zamian za poparcie wyborców. Jego deklaracje nalezy rozumiec jakowskazanie zamiaru wykonywania przezen kompetencji w sposób — jego zdaniem —znajdujacy akceptacje pewnych grup wyborców. Istotniejszego znaczenia konstytucyj-nego nie ma tez fakt, ze wypowiedz Browna mogła spowodowac, iz niektórzy podatnicypoczuli szanse uzyskania korzysci z jego zamierzen finansowych. Korzysci ze wszelkichzmian polityki w sprawach publicznych odnosza sie nie tyle do nieokreslonego «ogółu»,ile — bardziej bezposrednio — do okreslonych jednostek lub grup. Obietnica Browna, izzredukuje on swoje pobory, powinna byc traktowana tak, jak obietnice zmniejszenia po-datków, zwiekszenia efektywnosci działan administracji czy zwiekszenia podatków dlaprzyznania okreslonym grupom swiadczen lub usług publicznych. Nie mozna ich trakto-wac jako pozostajacych poza zakresem I Poprawki ani uznawac za zaproszenie do koru-pcyjnych kombinacji, którym stan ma prawo zapobiegac […]

Stan moze wymagac, aby kandydaci poszukiwali poparcia wyborców w ramach proce-dur demokratycznych […] Ale obietnica kandydatów, ze ich działania przyniosa — w ostate-cznym rachunku — pewne korzysci wyborcom, wystepujacym jako podatnicy, obywatele czyczłonkowie społeczenstwa, przynaleza do zakresu materii objetych ochrona I Poprawki.

B. W orzeczeniu Sparks v. Boggs wskazywano m.in., ze istnieje uzasadniony interesstanu, by przeciwstawiał sie sytuacji, w której gotowosc niektórych kandydatów do rezyg-nacji z przyszłych poborów uczyni taka rezygnacje warunkiem sine qua non dla uzyskaniaszansy wyboru. Stan moze uznac, ze taka sytuacja prowadzic by mogła do wyboru ludziniezaleznych finansowo, ale o mniejszych zdolnosciach niz kandydaci dysponujacy wy-zszymi kwalifikacjami, lecz nie mogacy sobie pozwolic na rezygnacje z czesci poborów.Jezeli jednak srodkiem dla realizacji tego interesu maja byc postanowienia art. 121.055, tojest to nie do zaakceptowania na tle I Poprawki. Wprowadzenie zakazu składania publicz-nych oswiadczen w tej kwestii narusza podstawowe tresci, wynikajace z I Poprawki, która

Stany Zjednoczone: Obietnice składane w kampanii wyborczej 205

stanowi zasadnicza gwarancje naszej demokracji. Pierwsza Poprawka wyraza nasza uf-nosc, ze procedura swobodnej wymiany pogladów stanowi najwłasciwszy srodek dla do-konywania przez ludzi wyboru miedzy dobrymi i złymi pogladami, a takze miedzykandydatami ubiegajacymi sie o urzedy publiczne. Obawy stanu, ze wyborcy moga doko-nac niewłasciwego wyboru, nie moga stanowic dostatecznego uzasadnienia dla wprowa-dzenia ograniczen wolnosci wypowiedzi. Nie jest bowiem zadaniem władz «dokonywanieselekcji pogladów z punktu widzenia, czy sa one warte stac sie przedmiotem dyskusji badzdebaty» (Police Dept. of Chicago v. Mosley, 1972) w trakcie kampanii wyborczej.

C. Podniesiono tez argument, ze art. 121.055 (tak jak zastosowano go w sprawieSparks v. Boggs) zakazuje składania obietnic rezygnacji z czesci poborów tylko w sytu-acji, gdy pobory te sa ustalone przez prawo, a wiec nie istnieje mozliwosc spełnieniatakiej obietnicy. Jest prawda, ze oczywiste kłamstwa nie podlegaja ochronie I Poprawkiw takim samym zakresie, jak stwierdzenia prawdziwe (Gertz v. Robert Welch Inc.,1974). Jednakze «błedne wypowiedzi sa nieuniknione w swobodnej debacie publiczneji musza takze podlegac ochronie, jezeli chce sie zasadzie wolnosci słowa zapewnic szan-se ’szerszego oddechu’, konieczna dla jej istnienia» (NYT v. Sullivan, 1964).Art. 121.055, tak jak zastosowano go w niniejszej sprawie, szansy takiej nie zapewnił.

Stan Kentucky przyjał, ze wybór kandydata staje sie niewazny, jezeli błednie przy-obieca on rezygnacje z czesci poborów w razie objecia stanowiska. Co wiecej, skutek tenma charakter absolutny: wybór musi zostac uniewazniony, nawet jezeli błedne stwierdze-nie zostało wygłoszone w dobrej wierze i szybko wycofane. Taka absolutna odpowie-dzialnosc za nieprawdziwe wypowiedzi w trakcie debaty politycznej rodzi «efekt zmra-zajacy»3, a to jest nie do pogodzenia z przesłankami swobodnej dyskusji, jakieI Poprawka odnosi do kampanii politycznych […]. Poprawka ta nakazuje bowiem, bykorekta [nieprawdziwych] wypowiedzi «zalezała nie od sumien sedziów czy członkówławy przysiegłych, ale od konkurencji innych pogladów i idei» (Gertz v. Robert WelshInc., 1974). Jezeli w kampanii politycznej kandydat rozminie sie z faktami, to na pewnonie umknie to uwadze i korekcie ze strony kontrkandydatów. Szczególnie w tym kontek-scie nalezy podkreslic, ze remedium preferowanym przez I Poprawke jest «wiecej wypo-wiedzi, a nie wymuszone milczenie» (Whitney v. California, 1927) […]. W niniejszejsprawie nie wykazano, by Brown wygłosił swa deklaracje działajac w złej wierze i wie-dzac o jej błednosci, ani tez nie wystapiło po jego stronie bezceremonialne nieprzywiazy-wanie wagi4 do tego, czy przedstawiane przezen informacje sa rzetelne. Co wiecej, wy-cofał sie z tej wypowiedzi, gdy tylko zorientował sie, ze mogła byc ona błedna. W tejsytuacji uniewaznienie wyborczego zwyciestwa Browna nie da sie pogodzic z ramamidebat politycznych ustanowionymi przez I Poprawke.”

Przekład i opracowanie Leszek Garlicki

3 Chilling effect — orzecznictwo SN USA od dawna przyjmuje, ze wystarczajaca przesłanka dla uznanianiekonstytucyjnosci przepisów ingerujacych w wolnosc słowa jest pojawienie sie mozliwosci, iz sama swiado-mosc istnienia tych przepisów zniecheci obywateli do korzystania z tej wolnosci (zob. tamze, s. 214).

4 Reckless disregard — obok „złej wiary” jest to jedyna podstawa odpowiedzialnosci odszkodo-wawczej prasy za zamieszczone wypowiedzi (tamze, s. 230), a wiec do wypowiedzi w kampanii wyborczejodniesiono szczególny, wyzszy stopien ochrony.


A. KOMISJA KONSTYTUCYJNA ZGROMADZENIA NARODOWEGO

(21 marca–31 maja 1996 r.)

I. POSIEDZENIA KOMISJI

W dniu 2 kwietnia 1996 r. odbyło sie 64. posiedzenie Komisji Konstytucyjnejz udziałem przedstawicieli Prezydenta RP, Rady Ministrów, Trybunału Konstytu-cyjnego, Narodowego Banku Polskiego, kosciołów, zwiazków zawodowych i orga-nizacji społecznych oraz ekspertów.

Komisja kontynuowała dyskusje nad wielowariantowym projektem rozdziałuo budzecie panstwa i finansach publicznych. Rozpatrzono dalszych 9 kwestii,w tym podpisanie ustawy budzetowej przez prezydenta, stwierdzenie zgodnosciz konstytucja ustawy budzetowej przez Trybunał Konstytucyjny i wynikajace z te-go konsekwencje, rozpatrywanie ustawy budzetowej przez Senat, pojecie równowa-gi budzetowej, sprawozdanie z wykonania budzetu przez rzad i udzielenie absolu-torium rzadowi.

W dniu 3 kwietnia 1996 r. odbyło sie 65. posiedzenie Komisji Konstytucyjnej.Komisja rozpatrywała projekt przepisów dotyczacych centralnego banku pan-

stwa — NBP.

W wielowariantowym projekcie rozdziału znalazły sie propozycje Podkomisji re-dakcyjnej, przedstawicieli Prezydenta RP, przedstawicieli Rady Ministrów, członkówKomisji z Klubu Parlamentarnego Unii Wolnosci, Komisji Polityki Gospodarczej, Bu-dzetu i Finansów, zespołu roboczego, kierowanego przez posła Jana Rokite, a takzeautorskie propozycje posła Marka Borowskiego i senatora Piotra Andrzejewskiego.

Najwiecej miejsca w dyskusji zajeły dwie kwestie: pozycja NBP i rola RadyBanku.

Zastanawiano sie, jak zagwarantowac nadrzednosc polityki pienieznej bankucentralnego nad polityka fiskalna i gospodarcza rzadu. Sprawe niezaleznosci NBPwidziano głównie z kontekscie standardów obowiazujacych w panstwach Unii Eu-ropejskiej (przede wszystkim członkowie Unii Wolnosci i prezes NBP).

Eksperci prawa konstytucyjnego zauwazyli, iz przyjecie formuły o prowadze-niu polityki pienieznej przez NBP tworzy kolizje z przepisami rozdziału VI — „Ra-da Ministrów i administracja rzadowa”, gdyz przyjeto tam formułe, ze politykezewnetrzna i wewnetrzna panstwa prowadzi Rada Ministrów.

Rada Banku, proponowana przez Komisje Polityki Gospodarczej, Budzetu i Fi-nansów, przedstawicieli Prezydenta RP oraz zespół roboczy, miałaby składac sie zespecjalistów z zakresu finansów i bankowosci. Wielu członków Komisji wyrazałoobawe o upolitycznienie tego ciała. Rozbieznosci były takze przy okreslaniu roli Rady.

Prezes NBP Hanna Gronkiewicz-Waltz proponowała, aby Rada ustalała polity-ke banku i ponosiła za nia odpowiedzialnosc na podobnych zasadach jak KRRiT.

Poseł M. Borowski uwazał natomiast, ze główna funkcja Rady powinna bycocena działalnosci banku.

W dniu 16 kwietnia 1996 r. odbyło sie 66. posiedzenie Komisji Konstytucyj-nej z udziałem przedstawicieli Prezydenta RP, Rady Ministrów, Trybunału Konsty-tucyjnego, NBP, kosciołów, zwiazków zawodowych i organizacji społecznych.

Komisja podjeła uchwałe o zmianach w składach osobowych podkomisji.W skład Podkomisji redakcyjnej, zagadnien ogólnych i przepisów wprowadza-

jacych konstytucje powołano posłów: Marie Kurnatowska (PSL), Krystyne Łybac-ka (SLD) i Wita Majewskiego (SLD) oraz senatorów: Kazimierza Działoche (SLD)i Jerzego Madeja (UW).

Ze składu Podkomisji podstaw ustroju politycznego i społeczno-gospodarczegoodwołano poseł K. Łybacka, a powołano posłów: Marka Borowskiego i MałgorzateWiniarczyk-Kossakowska (oboje SLD).

W skład Podkomisji zagadnien systemu zródeł prawa powołano posłów: Wie-sława Gołebiewskiego (PSL) i Zdzisława Tuszynskiego (SLD).

Ze składu Podkomisji organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i samo-rzadu terytorialnego odwołano posła W. Majewskiego, a powołano posłów: M. Bo-rowskiego, Zygmunta Cybulskiego i Izabelle Sierakowska (wszyscy SLD) orazZdzisława Kieszkowskiego i Mirosława Pawlaka (obaj PSL).

Do składu Podkomisji instytucji ochrony prawa i organów wymiaru sprawiedliwo-sci powołano senatora K. Działoche oraz posłów Z. Cybulskiego i W. Gołebiewskiego.

208 Przeglad Sejmowy 2(14)/96 Informacje

Ze składu Podkomisji praw i obowiazków obywateli odwołano poseł M. Kur-natowska, a powołano posłów: M. Pawlaka, I. Sierakowska i Z. Tuszynskiego.

Nastepnie Komisja przyjeła wstepnie 17 artykułów z rozdziału X, tj. cały roz-dział, tylko bez przepisów dotyczacych centralnego banku panstwa (zob. nizej tekstprzyjetych artykułów w zestawieniu z wersja rozdziału przyjeta w dniu 15 maja br.).

W dniu 17 kwietnia 1996 r. odbyło sie 67. posiedzenie Komisji Konstytucyj-nej. Przyjeto ostatni artykuł z rozdziału X i ustalono jego tytuł w brzmieniu „Finan-se publiczne”. Przegłosowany artykuł dotyczył Narodowego Banku Polskiego i zo-stał przyjety w wersji przedstawionej przez posła Marka Borowskiego, powprowadzeniu wczesniej kilku korekt.

W konsekwencji przyjecia w tym artykule instytucji Rady Polityki Pienieznej,w art. 85 ust. 1, gdzie wymienione sa stanowiska, których nie mozna łaczyc z mandatemposła i senatora, po prezesie NBP dodano wyrazy: „członka Rady Polityki Pienieznej”.

Nadano takze nowe brzmienie art. 104 ust. 2, art. 105 ust. 1 i art. 161 ust. 3oraz skreslono w art. 145 ust. 2, dotyczacy autonomii budzetowej sadów.

Tekst dotychczasowy

Art. 104*1. Ustawe uchwalona przez Sejm

Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi.2. Senat w ciagu 30 dni od dnia prze-

kazania ustawy moze zaproponowac po-prawke do tekstu ustawy lub ja odrzucic.Senat przed upływem tego terminu mozepowiadomic Sejm, ze nie skorzysta z tychuprawnien. Jezeli Senat w ciagu 30 dni oddnia przekazania ustawy nie podejmie sto-sownej uchwały, postepowanie ustawo-dawcze w Sejmie i Senacie uwaza sie zazakonczone.

3. Uchwałe Senatu odrzucajaca usta-we albo proponujaca poprawke uwaza sieza przyjeta, jezeli Sejm nie odrzuci jej bez-wzgledna wiekszoscia głosów w obecnoscico najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

Art. 105**1. Uchwalona przez Sejm i Senat

ustawe Marszałek przedstawia Prezyden-towi do podpisu.

Tekst przyjety 17 kwietnia 1996 r.

Art. 1041. Ustawe uchwalona przez Sejm

Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi.2. Senat w ciagu 30 dni od przekaza-

nia ustawy moze ja przyjac bez zmian, za-proponowac poprawki lub odrzucic jaw całosci. Senat przed upływem tego ter-minu moze powiadomic Sejm, ze nie sko-rzysta z tych uprawnien. Jezeli Senatw ciagu 30 dni od dnia przekazania usta-wy nie podejmie stosownej uchwały, toustawe uznaje sie za uchwalona w brzmie-niu przyjetym przez Sejm.

3. Uchwałe Senatu odrzucajaca usta-we albo proponujaca poprawke uwaza sieza przyjeta, jezeli Sejm nie odrzuci jej bez-wzgledna wiekszoscia głosów w obecnoscico najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

Art. 1051. Ustawe uchwalona w trybie

art. 104 Marszałek Sejmu przedstawiaPrezydentowi do podpisu.

* Art. 104 został przyjety w dniu 31 maja 1995 r. jako art. 108 (zob. „Przeglad Sejmowy” 1995,nr 2, s. 201).

** Art. 105 został przyjety w dniu 14 czerwca 1995 r. jako art. 109 (zob. „Przeglad Sejmowy”1995, nr 3, s. 208).

Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego 209

Podkomisja redakcyjna została zobowiazana do redakcyjnego opracowaniaprzepisów tego rozdziału i przedstawienia sprawozdania na nastepnym posiedzeniuKomisji Konstytucyjnej.

Na wniosek Podkomisji redakcyjnej Komisja dokonała reasumpcji swojejwczesniejszej decyzji na 60. posiedzeniu w dniu 5 marca 1996 r. i przyjeła, ze okre-slenie ograniczen praw i wolnosci człowieka i obywatela w czasie stanów nadzwy-czajnych zostanie uregulowane, zgodnie ze standardami, w sposób negatywny, tzn.przez wskazanie, jakie prawa nie moga byc zawieszone lub ograniczone.

W dniu 14 maja 1996 r. odbyło sie 68. posiedzenie Komisji Konstytucyjnejz udziałem przedstawicieli Prezydenta RP, Rady Ministrów, Trybunału Konstytu-cyjnego, MON, kosciołów, zwiazków zawodowych i organizacji społecznych.

Komisja rozpatrzyła wniosek posła Krzysztofa Kaminskiego dotyczacy wyco-fania ze Zgromadzenia Narodowego projektu uchwały w sprawie wstepnego refe-rendum konstytucyjnego.

Wniosek nie uzyskał wymaganej wiekszosci głosów. Głosowało za nim16 członków Komisji: 2 z KPN (K. Kaminski i Leszek Moczulski); 5 z UW (JerzyMadej, Tadeusz Mazowiecki, Hanna Suchocka, Jacek Taylor i Jerzy Zdrada);4 z PSL (Maria Kurnatowska, Stefan Pastuszka, Jan Szczepaniak i Adam Szczes-ny); 3 z SLD (Kazimierz Działocha, Marek Mazurkiewicz i Jerzy Szteliga) orazPiotr Andrzejewski z NSZZ „S” i Jerzy Gwizdz z BBWR.

Przeciwko wnioskowi głosowało takze 16 członków Komisji: 4 z UP (WojciechBorowik, Ryszard Bugaj, Stanisław Rogowski i Janusz Szymanski), 9 z SLD (Ma-rek Borowski, Ryszard Grodzicki, Tadeusz Iwinski, Krystyna Łybacka, Wit Maje-wski, Marek Rojszyk, Izabella Sierakowska, Czesław Sleziak i Małgorzata Winiar-

Tekst dotychczasowy

Art. 161*3. Orzeczenie Trybunału Konstytu-

cyjnego wchodzi w zycie z dniem ogłosze-nia, jednak Trybunał Konstytucyjny mozeokreslic inny termin utraty mocy obowia-zujacej aktu normatywnego. W wypadkuorzeczen, które wiaza sie z nakładami fi-nansowymi nie przewidzianymi w ustawiebudzetowej, Trybunał Konstytucyjny okre-sla termin utraty mocy obowiazujacej aktunormatywnego po zapoznaniu sie z opiniaRady Ministrów. Termin nie moze prze-kroczyc osiemnastu miesiecy, gdy chodzio akt ustawodawczy, i dwunastu miesiecy,gdy chodzi o inny akt normatywny.

Tekst przyjety 17 kwietnia 1996 r.

Art. 1613. Orzeczenie Trybunału Konstytu-

cyjnego wchodzi w zycie z dniem ogłosze-nia, jednak Trybunał Konstytucyjny mozeokreslic inny termin utraty mocy obowia-zujacej aktu normatywnego. Termin niemoze przekroczyc osiemnastu miesiecy,gdy chodzi o akt ustawodawczy, i dwuna-stu miesiecy, gdy chodzi o inny akt norma-tywny. W wypadku orzeczen, które wiazasie z nakładami finansowymi nie przewi-dzianymi w ustawie budzetowej, TrybunałKonstytucyjny okresla termin utraty mocyobowiazujacej aktu normatywnego po za-poznaniu sie z opinia Rady Ministrów.

* Przepis przyjety 27 wrzesnia 1995 jako art. 158 (zob. „Przeglad Sejmowy” 1995, nr 4, s. 288).


czyk-Kossakowska) i 3 z PSL (Zdzisław Kieszkowski, Wiesław Piatkowski i MironPomirski).

Wstrzymało sie od głosu 2 członków Komisji (Lidia Bładek z PSL i KrzysztofJanik z SLD).

W drugim punkcie obrad poseł J. Szymanski w imieniu Podkomisji redakcyjnejprzedstawił projekt nowej redakcji rozdz. X — „Finanse publiczne”. W trakcie dys-kusji zgłoszone zostały dalsze poprawki redakcyjne. Podkomisja została zobowia-zana do ich rozpatrzenia i przygotowania dodatkowego sprawozdania.

W trzecim punkcie Komisja rozpatrzyła wstepnie projekt rozdziału XI — „Sta-ny nadzwyczajne”, przygotowany przez Podkomisje redakcyjna i Zespół StałychEkspertów. Całosciowy projekt tego rozdziału zgłosili takze przedstawiciele Prezy-denta RP.

W dniu 15 maja 1996 r. odbyło sie 69. posiedzenie Komisji Konstytucyjnej.Komisja kontynuowała rozpatrywanie projektu rozdz. XI — „Stany nadzwy-

czajne”, dyskutujac szczegółowo kolejne artykuły.Komisja rozpatrzyła poprawki do rozdziału X — „Finanse publiczne” i przyjeła

w głosowaniu nowa redakcje tego rozdziału.

Tekst przyjety 16 i 17 kwietnia 1996 r.

Rozdział X

FINANSE PUBLICZNE

Art. 1961. Srodki finansowe na cele publicz-

ne sa pozyskiwane i wykorzystywanew sposób okreslony przez ustawy.

2. Nakładanie podatków, innychswiadczen osobistych i rzeczowych, usta-lanie podmiotów, przedmiotów opodatko-wania i stawek podatkowych, a takze za-sady przyznawania ulg i umorzen orazkategorie podmiotów zwolnionych od po-datków okresla ustawa.

Art. 1971. Zaciaganie panstwowego długu

publicznego oraz udzielanie gwarancji fi-nansowych przez Panstwo nastepuje nazasadzie i w sposób okreslony ustawa.

2. W wypadku, gdy stosunek długupublicznego do wartosci produktu krajo-wego brutto przekracza poziom trzech pia-tych, Rada Ministrów przedstawia wrazz projektem ustawy budzetowej program

Tekst przyjety 15 maja 1996 r.

Rozdział X

FINANSE PUBLICZNE

Art. 1961. Srodki finansowe na cele publicz-

ne sa pozyskiwane i wykorzystywanew sposób okreslony przez ustawe.

2. Nabywanie, zbywanie i obciazanienieruchomosci, udziałów lub akcji, emisjapapierów wartosciowych przez SkarbPanstwa, Narodowy Bank Polski lub innepanstwowe osoby prawne nastepuje na za-sadach i w trybie okreslonym ustawa.Ustanowienie monopolu nastepuje w dro-dze ustawy.

3. Zaciaganie panstwowego długupublicznego oraz udzielanie gwarancji fi-nansowych przez Panstwo nastepuje nazasadach i w sposób okreslony ustawa.

4. Jezeli stosunek długu publicznegodo wartosci produktu krajowego bruttoprzekracza trzy piate, Rada Ministrówprzedstawia wraz z projektem ustawy bu-dzetowej program działan zmierzajacych


działan zmierzajacych do ograniczeniadługu ponizej tego poziomu.

Art. 198Nabywanie, zbywanie i obciazanie nie-

ruchomosci, udziałów lub akcji, emisja papie-rów wartosciowych przez Skarb Panstwa,Narodowy Bank Polski lub inne panstwoweosoby prawne nastepuje na zasadach i w try-bie okreslonym ustawa. Ustanowienie mono-polu nastepuje w drodze ustawy.

Art. 199Nakładane podatki i opłaty publiczne

nie powinny pozbawiac obywateli ani in-nych osób dochodu lub majatku w stopniuuniemozliwiajacym korzystanie z nichi ich powiekszanie w zgodzie z trescia pra-wa własnosci.

Art. 200Organizacje Skarbu Panstwa oraz

sposób zarzadzania majatkiem SkarbuPanstwa okresla ustawa.

Art. 201Sejm uchwala budzet Panstwa na rok

budzetowy w formie ustawy budzetowej.

Art. 202Zasady i tryb opracowywania projektu

budzetu Panstwa, jego szczegółowosc i innewymogi, którym powinien odpowiadac pro-jekt ustawy budzetowej, a takze zasady i trybwykonywania budzetu okresla ustawa.

Art. 203Rada Ministrów przedkłada Sejmowi

projekt ustawy budzetowej w terminie do30 wrzesnia. W szczególnych wypadkachmozliwe jest pózniejsze przedstawienieprojektu, nie pózniej jednak niz przed kon-cem roku budzetowego.

Art. 204W wyjatkowych wypadkach dochody

i wydatki Panstwa w okresie krótszym nizrok moze okreslac ustawa o prowizoriumbudzetowym. Przepisy dotyczace projektuustawy budzetowej stosuje sie odpowie-

do ograniczenia długu ponizej tego po-ziomu.

Art. 1971. Nakładanie podatków, innych

swiadczen osobistych i rzeczowych, okre-slanie podmiotów, przedmiotów opodat-kowania i stawek podatkowych, a takzezasad przyznawania ulg i umorzen orazkategorii podmiotów zwolnionych od po-datków nastepuje w drodze ustawy.

2. Podatki i opłaty publiczne nie powin-ny pozbawiac obywateli ani innych osób do-chodu lub majatku w stopniu uniemozliwiaja-cym korzystanie z nich i ich powiekszaniew zgodzie z trescia prawa własnosci.

Art. 198Organizacje Skarbu Panstwa oraz

sposób zarzadzania majatkiem SkarbuPanstwa okresla ustawa.

Art. 199 1. Sejm uchwala budzet Panstwa na

rok budzetowy w formie ustawy budzetowej.2. Zasady i tryb opracowywania pro-

jektu budzetu Panstwa, jego szczegóło-wosc i inne wymagania, którym powinienodpowiadac projekt ustawy budzetowej,a takze zasady i tryb wykonywania budze-tu Panstwa okresla ustawa.

3. W wyjatkowych wypadkachdochody i wydatki Panstwa w okresiekrótszym niz rok moze okreslac ustawao prowizorium budzetowym. Przepisy do-tyczace projektu ustawy budzetowej stosu-je sie odpowiednio do projektu ustawyo prowizorium budzetowym.

4. Jezeli ustawa budzetowa lub usta-wa o prowizorium budzetowym nie weszływ zycie w dniu rozpoczecia roku budzeto-wego — Rada Ministrów prowadzi gospo-darke finansowa na podstawie przedłozo-nego projektu ustawy.

Art. 2001. Zwiekszenie wydatków lub ograni-

czenie dochodów planowanych przez Ra-de Ministrów nie moze powodowac


dnio do projektu ustawy o prowizoriumbudzetowym.

Art. 205Inicjatywa ustawodawcza w zakresie

projektów ustawy budzetowej, ustawyo prowizorium budzetowym, zmiany usta-wy budzetowej, zaciagania długu publicz-nego oraz udzielania gwarancji finanso-wych przez Panstwo przysługujewyłacznie Radzie Ministrów.

Art. 206W wypadku, gdy ustawa budzetowa

lub ustawa o prowizorium budzetowymnie weszły w zycie w dniu rozpoczecia ro-ku budzetowego — Rada Ministrów pro-wadzi gospodarke finansowa na podsta-wie przedłozonego projektu ustawy.

Art. 207Senat moze zaproponowac poprawki

do projektu ustawy budzetowej w ciagu 20dni od dnia przekazania go Senatowi.

Art. 2081. Prezydent podpisuje w ciagu 7 dni

ustawe budzetowa przekazana mu do pod-pisu przez Marszałka Sejmu i zarzadza jejogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypo-spolitej Polskiej. Do ustawy budzetoweji ustawy o prowizorium budzetowym niestosuje sie przepisów art. 105 ust. 5.

2. W wypadku zwrócenia sie Prezydentado Trybunału Konstytucyjnego o stwierdze-nie zgodnosci z Konstytucja ustawy budzeto-wej albo ustawy o prowizorium budzetowymprzed jej podpisaniem — Trybunał orzekaw sprawie nie pózniej niz w terminie dwóchmiesiecy od daty wpłyniecia wniosku.

Art. 2091. Jezeli w ciagu 4 miesiecy od dnia

przedłozenia projektu Sejmowi ustawa bu-dzetowa nie zostanie uchwalona i przedło-zona Prezydentowi do podpisu, Prezydentmoze zarzadzic skrócenie kadencji Sejmu.

2. Prezydent wydaje zarzadzenie o skró-ceniu kadencji Sejmu w ciagu 14 dni od dniaupływu terminu, o którym mowa w ust. 1.

uchwalenia deficytu budzetowego wiek-szego niz przewidziany w projekcie ustawybudzetowej.

2. Ustawa budzetowa nie moze przewi-dywac pokrywania deficytu budzetowegow drodze zaciagania zobowiazania kredyto-wego w centralnym banku Panstwa.

Art. 201Inicjatywa ustawodawcza w zakresie

ustawy budzetowej, ustawy o prowizoriumbudzetowym, zmiany ustawy budzetowej,ustawy o zaciaganiu długu publicznegooraz ustawy o udzielaniu gwarancji finan-sowych przez Panstwo przysługuje wyła-cznie Radzie Ministrów.

Art. 202Rada Ministrów przedkłada Sejmowi

projekt ustawy budzetowej w terminie do30 wrzesnia. W szczególnych wypadkachmozliwe jest pózniejsze przedstawienieprojektu, nie pózniej jednak niz przed kon-cem roku budzetowego.

Art. 203Senat moze zaproponowac poprawki

do ustawy budzetowej w ciagu 20 dni oddnia przekazania jej Senatowi.

Art. 2041. Prezydent podpisuje w ciagu 7 dni

ustawe budzetowa przedstawiona przezMarszałka Sejmu i zarzadza jej ogłoszeniew Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Pol-skiej. Do ustawy budzetowej i ustawyo prowizorium budzetowym nie stosuje sieprzepisów art. 105 ust. 5.

2. W wypadku zwrócenia sie Prezy-denta do Trybunału Konstytucyjnegoo stwierdzenie zgodnosci z Konstytucjaustawy budzetowej albo ustawy o prowi-zorium budzetowym przed jej podpisaniem— Trybunał orzeka w sprawie nie pózniejniz w terminie dwóch miesiecy od datywpływu wniosku.

Art. 2051. Jezeli w ciagu 4 miesiecy od dnia

przedłozenia projektu Sejmowi ustawa bu-


Art. 2101. Zwiekszenie wydatków lub ograni-

czenie dochodów projektowanych przezRade Ministrów nie moze powodowaczwiekszenia deficytu budzetowego przewi-dzianego w projekcie.

2. Ustawa budzetowa nie moze prze-widywac pokrywania deficytu budzetowe-go w drodze zaciagania zobowiazaniakredytowego w banku centralnym.

Art. 211Rada Ministrów, w ciagu 5 miesiecy

od zakonczenia roku budzetowego, przed-kłada Sejmowi sprawozdanie z wykonaniabudzetu Panstwa.

Art. 2121. Sejm rozpatruje przedłozone mu

sprawozdanie za dany rok budzetowy i pozapoznaniu sie z opinia Najwyzszej IzbyKontroli podejmuje uchwałe o udzieleniulub odmówieniu Radzie Ministrów absolu-torium w ciagu 90 dni od dnia przedsta-wienia Sejmowi sprawozdania.

2. Przed uchwaleniem absolutoriumdla Rady Ministrów za rok poprzedni Ra-da Ministrów składa Sejmowi informacjeo stanie zadłuzenia Panstwa.

Art. 2131. Narodowy Bank Polski jest cen-

tralnym bankiem Panstwa, któremu przy-sługuje wyłaczne prawo emisji pieniadzaoraz ustalania i realizowania polityki pie-nieznej. Narodowy Bank Polski odpowia-da za umacnianie polskiego pieniadza.

2. Organami Narodowego BankuPolskiego sa: Prezes Narodowego BankuPolskiego, Rada Polityki Pienieznej orazZarzad Narodowego Banku Polskiego.

3. Prezesa Narodowego Banku Pol-skiego powołuje Sejm na wniosek Prezy-denta, na okres 6 lat.

4. Prezes Narodowego Banku Pol-skiego wchodzi w skład Rady PolitykiPienieznej i jej przewodniczy. Pozostaliczłonkowie Rady sa powoływani na okres6 lat sposród specjalistów z zakresu finan-

dzetowa nie zostanie uchwalona i przed-stawiona Prezydentowi do podpisu, Prezy-dent moze zarzadzic skrócenie kadencjiSejmu.

2. Prezydent wydaje zarzadzenieo skróceniu kadencji Sejmu w ciagu 14 dniod dnia upływu terminu, o którym mowaw ust. 1.

Art. 2061. Rada Ministrów, w ciagu 5 miesie-

cy od zakonczenia roku budzetowego,przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wy-konania budzetu Panstwa.

2. Sejm rozpatruje przedłozone spra-wozdanie za poprzedni rok budzetowy i pozapoznaniu sie z opinia Najwyzszej IzbyKontroli podejmuje uchwałe o udzieleniulub odmówieniu Radzie Ministrów absolu-torium w ciagu 90 dni od dnia przedsta-wienia Sejmowi sprawozdania.

3. Przed uchwaleniem absolutoriumRada Ministrów przedkłada Sejmowi in-formacje o stanie zadłuzenia Panstwa.

Art. 2071. Narodowy Bank Polski jest cen-

tralnym bankiem Panstwa, któremu przy-sługuje wyłaczne prawo emisji pieniadzaoraz ustalania i realizowania polityki pie-nieznej. Narodowy Bank Polski odpowia-da za umacnianie polskiego pieniadza.

2. Organami Narodowego BankuPolskiego sa: Prezes Narodowego BankuPolskiego, Rada Polityki Pienieznej orazZarzad Narodowego Banku Polskiego.

3. Prezesa Narodowego Banku Pol-skiego powołuje Sejm na wniosek Prezy-denta, na okres 6 lat.

4. Prezes Narodowego Banku Pol-skiego wchodzi w skład Rady Polityki Pie-nieznej i jej przewodniczy. Pozostaliczłonkowie Rady sa powoływani na okres6 lat sposród specjalistów z zakresu finan-sów w równej liczbie przez Prezydenta,Sejm i Senat.

5. Rada Polityki Pienieznej ustalacorocznie załozenia polityki pieniezneji przedkłada je do wiadomosci Sejmowi


W dniu 21 maja 1996 r. odbyło sie 70. posiedzenie Komisji Konstytucyjnejz udziałem przedstawicieli Prezydenta RP, Rady Ministrów, MON (m.in. gen. Sta-nisława Kozieja i gen. Kazimierza Nalaskowskiego), kosciołów, zwiazków zawo-dowych oraz organizacji społecznych.

Komisja rozpatrzyła projekt przepisów dotyczacych sił zbrojnych, nie przesa-dzajac, czy bedzie osobny rozdział im poswiecony, czy tez przepisy te znajda siew odpowiednich miejscach dotychczasowych rozdziałów.

Podstawa dyskusji były dwa projekty. Pierwszy zgłoszony w lutym 1996 r.przez posła Longina Pastusiaka, drugi zgłoszony w kwietniu 1996 r. przez przedsta-wicieli Prezydenta RP. Szczególnie burzliwa dyskusja powstała wokół pojecia„ogólnego kierownictwa” prezydenta w sprawach bezpieczenstwa i obronnosci.Członkowie komisji z Unii Wolnosci, a takze przedstawiciel Rady Ministrów za-rzucili przedstawicielom prezydenta chec przesuniecia zasadniczych kompetencjiw dziedzinie obronnosci z Rady Ministrów na prezydenta.

W dniu 22 maja 1996 r. odbyło sie 71. posiedzenie Komisji Konstytucyjnej.Przedmiotem obrad był projekt rozdziału XII — „Zmiana konstytucji”, do któregozgłoszono uwagi redakcyjne i kilka poprawek.

Zaplanowane głosowanie propozycji do projektu rozdziału XI — „Stany nad-zwyczajne” nie zostało zrealizowane ze wzgledu na zaangazowanie grupy członkówKomisji w prace odbywajacej sie w Warszawie konferencji Rady Europy.

II. POSIEDZENIA PODKOMISJI I ZESPOŁÓW

W dniu 16 kwietnia 1996 r. odbyły sie dwa posiedzenia (13. i 14.) Podkomisjiredakcyjnej, zagadnien ogólnych i przepisów wprowadzajacych konstytucje.

Pierwszemu przewodniczył poseł Marek Mazurkiewicz, przewodniczacy Ko-misji Konstytucyjnej.

sów w równej liczbie przez Prezydenta,Sejm i Senat.

5. Rada Polityki Pienieznej ustalacorocznie załozenia polityki pieniezneji przedkłada je do wiadomosci Sejmowirównoczesnie z przedłozeniem przez RadeMinistrów projektu ustawy budzetowej.Rada składa Sejmowi sprawozdanie z wy-konania załozen polityki pienieznej.

6. Organizacje i zasady działaniaNarodowego Banku Polskiego oraz szcze-gółowe zasady powoływania i odwoływa-nia jego organów okresla ustawa.

równoczesnie z przedłozeniem przez RadeMinistrów projektu ustawy budzetowej.Rada składa Sejmowi sprawozdanie z wy-konywania załozen polityki pienieznej.

6. Organizacje i zasady działaniaNarodowego Banku Polskiego oraz szcze-gółowe zasady powoływania i odwoływa-nia jego organów okresla ustawa.


Tematem obrad były problemy zwiazane z najblizszym okresem prac tej pod-komisji.

W zwiazku z planowanymi pracami postawiony został wniosek o zmiane prze-wodniczacego Podkomisji redakcyjnej, ze wzgledu na to, ze poseł Krzysztof Kaminskiw ostatnich tygodniach nie uczestniczył w pracach Komisji Konstytucyjnej, a kiero-wanie pracami redakcyjnymi wymaga wiekszej dyspozycyjnosci. Przewodniczacy Ko-misji Konstytucyjnej zobowiazał sie wniosek w sprawie zmiany przewodniczacegopostawic na najblizszym posiedzeniu Zespołu Konsultacyjnego, a biezace kierowaniepracami Podkomisji redakcyjnej powierzył posłowi Januszowi Szymanskiemu.

Drugiemu posiedzeniu, w godzinach wieczornych, przewodniczył poseł JanuszSzymanski. Podkomisja rozpatrzyła projekt rozdziału o stanach nadzwyczajnych, opra-cowany przez Zespół Stałych Ekspertów. Postanowiono zwrócic sie do Komisji Kon-stytucyjnej o ponowne rozwazenie sposobu ujecia ograniczenia praw i wolnosci czło-wieka i obywatela w czasie trwania stanów nadzwyczajnych. Stanowisko to wynikłoz obawy, ze przy pozytywnym ujeciu mozna pominac pewne sprawy, a negatywne uje-cie, polegajace na okresleniu, jakich praw i wolnosci nie mozna ograniczyc lub zawiesic,jest duzo pewniejsze, a na dodatek powszechnie stosowane w innych krajach.

W dniu 17 kwietnia 1996 r. odbyło sie 10. posiedzenie Zespołu Konsultacyj-nego. Przewodniczacy Komisji Konstytucyjnej przedstawił harmonogram prac,przewidujac zakonczenie prac nad projektem do konca czerwca br. Nastepnie trwa-łyby prace redakcyjne w Zespole Stałych Ekspertów i w Podkomisji redakcyjnej.We wrzesniu Komisja Konstytucyjna przyjełaby sprawozdanie, a drugie czytaniew Zgromadzeniu Narodowym odbyłoby sie na przełomie pazdziernika i listopada.

Drugim punktem obrad była sprawa zmiany na stanowisku przewodniczacegoPodkomisji redakcyjnej. Wniosek został postawiony w zwiazku z absencja posłaKrzysztofa Kaminskiego w ostatnich miesiacach i potrzeba sprawnego kierowaniapracami redakcyjnymi.

Zdecydowany sprzeciw wyraził poseł Jerzy Ciemniewski (UW), który oceniłwniosek jako polityczny.

W dniu 9 maja 1996 r. odbyło sie 15. posiedzenie Podkomisji redakcyjnej.Opierajac sie na uwagach Zespołu Stałych Ekspertów oraz propozycjach senatoraJerzego Madeja, podkomisja przygotowała nowa redakcje rozdziału X — „Finansepubliczne”, przyjetego przez Komisje w dniach 16 i 17 kwietnia br.

Przyjeto równiez projekt rozdziału XI — „Stany nadzwyczajne”, konsultujacsprawy zwiazane z wprowadzeniem stanu wojennego oraz ogłoszeniem mobilizacjiz przedstawicielem Sztabu Generalnego WP.

Członkowie Podkomisji redakcyjnej poparli wniosek przewodniczacego KomisjiKonstytucyjnej w sprawie zmiany na stanowisku przewodniczacego tej podkomisji.

W dniu 14 maja 1996 r. odbyło sie 11. posiedzenie Zespołu Konsultacyjnego.W pierwszej czesci obrad przewodniczacy Komisji Konstytucyjnej przedstawił

plan pracy najblizszych posiedzen, akcentujac przede wszystkim sprawe przepisów


przejsciowych i wprowadzajacych w zycie konstytucje. W drugiej czesci przewod-niczacy przedstawił sprawe zmiany na stanowisku przewodniczacego Podkomisjiredakcyjnej informujac, ze jest to inicjatywa członków tej podkomisji, która wynikaz koniecznosci podjecia przez nia bardzo intensywnych prac w najblizszym czasie.Nie zgodzili sie z tym wnioskiem przedstawiciele klubów opozycyjnych: KPN,UW, BBWR i NSZZ „S”. Padło stwierdzenie, iz dokonanie zmiany moze zrodzickonflikt polityczny, rzutujacy na dalsze prace konstytucyjne.

Akceptacje uczestników posiedzenia (poza przewodniczacym Komisji Konsty-tucyjnej nie było innych przedstawicieli SLD i PSL) uzyskał wniosek posła Wojcie-cha Borowika (UP), by nie spieszyc sie ze zmiana na stanowisku przewodniczacegoPodkomisji redakcyjnej i przeprowadzic konsultacje w klubach.

W dniu 14 maja 1996 r. odbyło sie 16. posiedzenie Podkomisji redakcyjnej,na którym rozpatrzono poprawki do rozdz. X — „Finanse publiczne”, zgłoszone naposiedzeniu Komisji Konstytucyjnej w dniu 14 maja br.

Prowadzacy obrady poseł Janusz Szymanski zaprezentował opracowane przezZespół Stałych Ekspertów zestawienie zagadnien istotnych dla trybu i formy usta-nowienia oraz zakresu unormowan wprowadzajacych konstytucje.

W dniu 21 maja 1996 r. odbyło sie 17. posiedzenie Podkomisji redakcyjnejz udziałem członków Zespołu Stałych Ekspertów oraz przedstawicieli PrezydentaRP i Rady Ministrów. Przedmiotem obrad było usystematyzowanie poprawek zgło-szonych na posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej w dniu 15 maja 1996 r., dotycza-cych projektu rozdziału XI — „Stany nadzwyczajne”.

W dniu 29 maja 1996 r. odbyło sie 18. posiedzenie Podkomisji redakcyjnej.Przedmiotem obrad były: uporzadkowanie poprawek do rozdziału XII — „Zmianakonstytucji” oraz przejrzenie poprawek do rozdziału XI — „Stany nadzwyczajne”,przygotowanych do głosowania na posiedzenia Komisji w dniach 4 i 5 czerwca 1996 r.

III. SPRAWY RÓZNE

W dniu 21 marca 1996 r. prezes Zarzadu Głównego Polskiego TowarzystwaHematologów i Transfuzjologów płk prof. dr hab. med. Wiesław W. Jedrzejczakzwrócił sie do przewodniczacego Komisji Konstytucyjnej z prosba o rozwazeniezmiany art. 30 ust. 2 („Nikt nie moze byc poddany, bez dobrowolnie przez siebie wy-razonej zgody, eksperymentom medycznym lub naukowym”) projektu konstytucji,który według opinii lekarzy jest zagrozeniem dla eksperymentalnych metod leczenia.

W dniu 30 marca 1996 r. członek Komisji Konstytucyjnej poseł Krystyna Ły-backa została wybrana przewodniczaca Rady Wojewódzkiej SdRP w Poznaniu(równoczesnie pełni takze funkcje przewodniczacej Wojewódzkiej Rady SLDw Poznaniu).


W dniu 15 kwietnia 1996 r. podsekretarz stanu Halina Wasilewska-Trenkner zło-zyła w imieniu ministra finansów projekt przepisów regulujacych problem finansówpublicznych w zwiazku z pracami nad ta problematyka w Komisji Konstytucyjnej.

W dniu 15 kwietnia 1996 r. odbyło sie seminarium nt. „Konstytucyjne gwa-rancje stabilnosci ekonomicznej i wzrostu gospodarczego”, zorganizowane przezCentrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych Fundacji Naukowej kierowanej przezprof. Leszka Balcerowicza. W programie seminarium była dyskusja panelowa,w której wzieła udział członek Komisji Konstytucyjnej poseł Hanna Suchocka.

W dniu 23 kwietnia 1996 r. profesor Leon Kurowski (em. prof. prawa finan-sowego Uniwersytetu Warszawskiego) przesłał krytyczne uwagi dotyczace rozdzia-łu X — „Finanse publiczne”.

W dniu 24 kwietnia 1996 r. przewodniczacy Komisji Konstytucyjnej posełMarek Mazurkiewicz, zastepca przewodniczacego senator Stefan Pastuszka orazprzewodniczacy Podkomisji instytucji ochrony prawa i organów wymiaru spra-wiedliwosci poseł Aleksander Bentkowski spotkali sie z sedziami sadów i trybuna-łów Dolnej Saksonii. Przedmiotem rozmów były m.in. przepisy dotyczace sadówi trybunałów w przygotowywanym projekcie nowej konstytucji.

W dniu 29 kwietnia 1996 r. przewodniczacy Komisji Konstytucyjnej posełMarek Mazurkiewicz spotkał sie w Osrodku Edukacji Obywatelskiej i Ekonomicz-nej we Wrocławiu z nauczycielami historii i wiedzy o społeczenstwie. Tematemspotkania była m.in. sprawa prac nad nowa Konstytucja RP.

W kwietniu 1996 r. ukazał sie 11 numer „Biuletynu Forum Fundacji Polskich”,w którym znalazła sie relacja z prac Komisji Konstytucyjnej w 1995 r. nad przepi-sami dotyczacymi mozliwosci zrzeszania sie oraz działalnosci fundacji i organizacjipozarzadowych.

W dniu 3 maja 1996 r. z okazji 205. rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 majaw Zamku Królewskim odbyło sie spotkanie Prezydenta RP Aleksandra Kwasnie-wskiego z członkami Komisji Konstytucyjnej. W spotkaniu uczestniczyli marszał-kowie Sejmu i Senatu, prezesi Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego SaduAdministracyjnego, przedstawiciele rzadu. Referat wygłosił prof. dr hab. MichałPietrzak, a wystapienia okolicznosciowe prezydent A. Kwasniewski i przewodni-czacy Komisji Konstytucyjnej Marek Mazurkiewicz.

W dniu 3 maja 1996 r. w dyskusji w I pr. TVP na temat nowej konstytucjiwypowiadali sie: przewodniczacy Zgromadzenia Narodowego marszałek Sejmu Jó-zef Zych oraz członek Komisji Konstytucyjnej poseł Hanna Suchocka.

W dniu 5 maja 1996 r. w programie „Opinie” (I pr. TVP) w dyskusji na tematprac nad projektem nowej konstytucji wzieli udział: przewodniczacy Komisji Kon-stytucyjnej Marek Mazurkiewicz oraz członek Komisji poseł Jerzy Ciemniewski.


W dniu 7 maja 1996 r. na zamówienie Komisji Konstytucyjnej prof. dr hab.Sławomira Wronkowska-Jaskiewicz (UAM) przygotowała zarys tez do przyszłychunormowan wprowadzajacych nowa Konstytucje RP.

W dniu 9 maja 1996 r. przewodniczacy Komisji Konstytucyjnej poseł MarekMazurkiewicz spotkał sie z Luigim Cubrim, kierownikiem Biura Łacznikowegow Polsce Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodzców. Przed-miotem rozmowy była kwestia przepisów konstytucyjnych regulujacych prawauchodzców.

W dniu 13 maja 1996 r. przewodniczacy Komisji Konstytucyjnej spotkał siewe wrocławskim oddziale Business Centre Club z przedsiebiorcami i działaczamigospodarczymi, prezentujac aktualne problemy dotyczace prac nad projektem no-wej Konstytucji RP.

W dniu 14 maja 1996 r. Zespół Stałych Ekspertów przygotował zestawieniezagadnien, istotnych dla trybu i formy ustanowienia oraz zakresu unormowan wpro-wadzajacych Konstytucje RP, do rozstrzygniecia przez Komisje Konstytucyjna.

W dniu 14 maja 1996 r. Ambasada RP w Santiago de Chile przesłała materiałz 47. sesji Senatu, dotyczacy reformy konstytucji w Chile.

W dniu 14 maja 1996 r. sekretarz generalny szwajcarskiej Rady KantonówChristoph Lanz wygłosił wykład na temat „Reforma konstytucji szwajcarskiej”.Wykładu wysłuchali m.in. członkowie i eksperci Komisji Konstytucyjnej.

W dniu 17 maja 1996 r. członek Komisji Konstytucyjnej poseł WłodzimierzCimoszewicz (równoczesnie prezes Rady Ministrów) zgłosił projekt tekstu pream-buły nawiazujacy wprost do wstepu Konstytucji 3 maja 1791 r.:

„Naród Polski uznajac, iz los nas wszystkich od ugruntowania i wydokonaleniakonstytucji narodowej jedynie zawisł, długiem doswiadczeniem poznawszy zadaw-nione rzadu naszego wady, a chcac korzystac z pory, w jakiej sie Europa znajduje,i z tej dogorywajacej chwili, która nas samym sobie wróciła, wolni od hanbiacychobcej przemocy nakazów, ceniac drozej nad zycie, nad szczesliwosc osobista —egzystencje polityczna, niepodległosc zewnetrzna i wolnosc wewnetrzna narodu,którego los w rece nasze jest powierzony, chcac oraz na błogosławienstwo, nawdziecznosc współczesnych i przyszłych pokolen zasłuzyc, mimo przeszkód, którew nas namietnosci sprawowac moga, dla dobra powszechnego, dla ugruntowaniawolnosci, dla ocalenia ojczyzny naszej i jej granic z najwieksza stałoscia ducha,niniejsza konstytucja uchwalamy i te całkowicie za swieta, za niewzruszona dekla-rujemy, dopóki by naród w czasie, prawem przepisanym, wyraznie wola swoja nieuznał potrzeby odmienienia w niej jakiego artykułu. Do której to konstytucji dalszeustawy sejmu terazniejszego we wszystkiem stosowac sie maja”.

W dniu 22 maja 1996 r. przewodniczacy Komisji Konstytucyjnej podpisał za-rzadzenie o powołaniu prof. Andrzeja Gwizdza i prof. Macieja Zielinskiego na eks-


pertów do przeprowadzenia szczegółowej analizy przyjetego projektu KonstytucjiRP i przedstawienia wniosków Podkomisji redakcyjnej.

W dniu 24 maja 1996 r. przewodniczacy Krajowej Rady Radiofonii i Telewi-zji Bolesław Sulik zwrócił sie do przewodniczacego Komisji Konstytucyjnej z pro-sba o informacje o przyjetych w projekcie konstytucji przepisach dotyczacychKRRiT w zwiazku z rozwazanym wnioskiem dotyczacym wystapienia o zmianeustawy o radiofonii i telewizji.

W dniu 27 maja 1996 r. odbyło sie seminarium nt. „Jakiej konstytucji Polacynie potrzebuja (stan swiadomosci społeczenstwa polskiego na temat konstytucji)”,zorganizowane przez Centrum Konstytucjonalizmu i Kultury Prawnej InstytutuSpraw Politycznych, w którym wzieli udział członkowie Komisji Konstytucyjnej.

W dniu 27 maja 1996 r. Prezydent RP Aleksander Kwasniewski spotkał siez Prymasem Polski kard. Józefem Glempem. Przedmiotem rozmów były kwestiedotyczace ratyfikacji konkordatu oraz prac nad nowa konstytucja.

W dniu 28 maja 1996 r. przewodniczacy Zgromadzenia Narodowego marsza-łek Sejmu Józef Zych spotkał sie z Zespołem ds. Konstytucji Konferencji Episko-patu Polski. Strona koscielna wyraziła gotowosc do prowadzenia rozmów na tematyzwiazane z trescia konstytucji.

W dniu 28 maja 1996 r. przedstawiciel Polskiej Rady Ekumenicznej w Komi-sji Konstytucyjnej bp Jeremiasz (Jan Anchimiuk) został rektorem ChrzescijanskiejAkademii Teologicznej w Warszawie.

W dniu 29 maja 1996 r. w dzienniku „Rzeczpospolita” ukazał sie obszernytekst przewodniczacego Zespołu Stałych Ekspertów Komisji Konstytucyjnej prof.Piotra Winczorka dotyczacy kwestii preambuły do konstytucji.

W dniach 30 i 31 maja 1996 r. odbyło sie plenarne posiedzenie Rady Legisla-cyjnej przy Prezesie Rady Ministrów poswiecone ocenie stanu prawa podatkowego.Referat nt. „Konstytucja a prawo podatkowe” wygłosił członek Komisji Konstytu-cyjnej senator Kazimierz Działocha.

W dniu 31 maja 1996 r. Sejm RP dokonał zmiany w składzie osobowym Ko-misji Konstytucyjnej, odwołujac posła Piotra Chojnackiego (PSL) i powołujac najego miejsce posła Kazimierza Dejmka (PSL), byłego ministra kultury.

Opracował Sławomir Jakubczak


Documents

Ewolucja przepisów dotyczących trybu wyboru przezydenta , PS. 1996 z.2. s12