Beograd 2006

Izdava Fond Centar za demokratiju Terazije 3/II, Beograd www.centaronline.org e-mail: info@centaronline.org Za izdavaa Dragoljub Miunovi Urednici Nataa Vukovi Svetlana Vukomanovi DTP Propaganda tampa Grafolik, Beograd Tira 1000 Beograd, februar 2006.

impresum

tampanje knjige omogueno je donacijom Fonda za evropske integracije, sredstvima Evropske unije uz realizaciju Evropske agencije za rekonstrukciju i Evropskog pokreta u Srbiji.

ISBN 86-83675-09-2

CIP - Katalogizacija u publikaciji Narodna biblioteka Srbije, Beograd 352.07 (4 - 672EU) (082) 342.25 (4 - 672EU) (082) 338.43 (4 - 672EU) (082) EVROPSKE strategije i politike u lokalnoj zajednici: program za odbornike i predstavnike lokalne vlasti u optinama zlatiborskog regiona / [urednici Nataa Vukovi, Svetlana Vukomanovi]. - Beograd : Fond Centar za demokratiju, 2006 (Beograd : Grafolik) . - 242 str. : graf. prikazi, fotogr. ; 24 cm Tira 1.000. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. ISBN 86-83675-09-2 a) Evropska unija - Agrarna politika - Zbornici b) Lokalne zajednice - Zemlje Evropske unije - Zbornici COBISS.SR - ID 129560844

Nataa Vukovi Uvod Evropske strategije i politike u lokalnoj zajednici Dragoljub Miunovi Lokalna samouprava i demokratska participacija Vesna Kneevi-Predi Evropska unija: institucije i pravo Radovan Vukadinovi Pravne karakteristike unutranjeg trita Evropske unije Sran Majstorovi Regionalna politika i strukturni fondovi EU Sneana orevi Strateki razvoj i kreiranje politika u lokalnoj zajednici Miodrag Vujoevi Nova generacija evropskih dokumenata odrivog razvoja, tranzicija u Srbiji i Crnoj Gori i pouke za planiranje Fotografije Ksenija Petovar Javne slube kao deo urbanistikog planiranja i politike jednakih mogunosti Anelka Mihajlov Strategija EU o odrivom razvoju i politika EU u oblasti zatite ivotne sredine izazovi za strategiju razvoja lokalne zajednice Zoran M. Njegovan Agrarna politika Evropske unije (CAP) Nataa Gospi Ulazak Srbije u informaciono drutvo: Uloga info-komunikacionih tehnologija u razvoju lokalne uprave Nives Radelji Meusektorska suradnja i razvoj lokalne zajednice Stevan Vujasinovi Komunikacije s javnou u slubi javnih programa Milena Meanovi Mali vodi kroz proces stvaranja brendova Konferencija Zlatiborski region i evropski put razvoja Spisak uesnika projekta

5 11 15 29 41 49

65 109

125

145 153

177 193 207 221 225 241

sadraj

Evropske strategije i politike u lokalnoj zajednici

Zbirka tekstova sa programa za odbornike iz optina Zlatiborskog okruga

Nataa Vukovi

Uvod Evropske strategije i politike u lokalnoj zajedniciPublikacija Evropske politike i strategije u lokalnoj zajednici proizala je iz viemesenog rada na istoimenom projektu i jedan je od svakako najznaajnijih rezultata brojnih aktivnosti Centra za demokratiju, strunog tima, neposrednih uesnika projekta i saradnika iz lokalnih zajednica u regionu Zlatibora. Projekat Evropske strategije i politike u lokalnoj zajednici zapoet je maja 2005. a zavren je februara 2006. konferencijom Zlatiborski region i evropski put razvoja. Projekat je finansirala Evropska agencija za rekonstrukciju kroz Fond za evropske integracije (EIF). Osnovni cilj je bio da se neposredni predstavnici graana u lokalnoj zajednici bolje upoznaju sa procesom pridruivanja Srbije Evropskoj uniji i razumeju funkcionisanje EU, kako bi kompetentno i argumentovano promovisali politike, ekonomske i socijalne reforme nune u procesu pridruivanja. Centar za demokratiju je projektom sebi postavio zadatak da zainteresuje optinske odbornike za ovaj program, da okupi njih ezdeset i da im, kroz seriju sastanaka, seminara, tribina i treninga, omogui da bolje upoznaju Evropsku uniju i da bolje razumeju proces pridruivanja i stabilizacije koji je pred nama. Meutim, nismo se na tome zaustavili, ve smo zajedno radili analizu praktinih politika EU koje su relevantne za region Zlatibora (strategija razvoja, ekologija, poljoprivreda, socijalna politika, intersektorska saradnja i dr.), elei da podstaknemo ne samo kompetentnije praenje reformskih politika od strane odbornika, ve i njihovo neposredno uee u formulisanju praktinih politika. Takoe, ovakav pristup omoguio je odbornicima da steknu bolji uvid u potrebu za regionalnim pristupom u planiranju razvoja. Cilj ovog projekta bio je i da se odbornici, kao neposredni predstavnici graana u lokalnoj zajednici, osnae da preuzmu aktivniju ulogu u lokalnoj javnosti, u lokalnoj zajednici i regionu, da sami podstiu vee uee graana u poslovima lokalne zajednice. Zato je bilo potrebno da odbornike osnaimo jo jednom vrstom znanja i vetina u komunikaciji i prezentaciji, upravljanju projektima, osnovnim znanjima iz oblasti stratekog planiranja i sl. Smatrali smo da su upravo odbornici ti koji u neposrednom kontaktu sa graanima mogu efikasno da objanjavaju vanost evropskog puta Srbije, da ukazuju na predrasude i nerazumevanje u vezi sa evropskom orijentacijom i reformama koje se sprovode. I na kraju, pored osnaivanja odbornika za aktivnu proreformsku i proevropsku politiku u ovom regionu, projektom smo eleli da podstaknemo formiranje mree kljunih aktera u regionu privrednika, nevladi-

5

6

nih organizacija, medija, predstavnika lokalnih vlasti i, naravno, odbornika, koja bi uticala na formulisanje praktinih politika koje su u skladu sa opredeljenjem naeg drutva da se pridrui Evropskoj uniji. Cilj je bio da navedeni kljuni akteri u lokalnoj zajednici ponu da deluju kao promoteri pribliavanja Srbije Evropskoj uniji i da se zalau za bru implementaciju proevropskih reformi u Srbiji. Da bi se navedeni ciljevi ostvarili, projekat je realizovan u nekoliko faza. Prva faza je obuhvatila predstavljanje projekta predstavnicima lokalne zajednice u optinama u regionu (predsednicima optina, narodnim poslanicima iz regiona, lanovima optinskih vea, efovima odbornikih grupa, predstavnicima civilnog sektora, medijima), obezbeenje podrke za realizaciju projekta u regionu, animaciju odbornika kao neposrednih uesnika u projektu i pripremu grupe strunih sagovornika, predavaa i trenera. Drugu fazu je inila serija sastanaka, treninga i tribina sa neposrednim uesnicima projekta i graanima i to: Javna tribina 29. septembra 2005. u Uicu, Sastanak i trening 30. septembar - 1. oktobar 2005. u Uicu, Sastanak i trening 28-29. oktobar 2005. u Arilju, Trening 25-26. novembar 2005. na Zlatiboru. Treu fazu inili su zakljuni sastanci sa uesnicima projekta i konferencija Zlatiborski region i evropski put razvoja, odrani u Uicu 6. i 7. februara 2006. godine. Projekat nije bio ogranien na optine Zlatiborskog okruga, ve je ukljuio i neke optine iz drugih okruga koje po raznim osnovama (tradiciji, privrednoj delatnosti i dr.) imaju interes za direktnu saradnju sa optinama iz samog okruga. Pored toga, projektom se elela naglasiti vanost regionalne saradnje i miljenja smo da se takva saradnja ne iscrpljuje u okviru jednog okruga, jer regionalni pristup upravo promovie saradnju koja nije limitirana dravnim administrativnim jedinicama. Tako su u projektu uestvovali odbornici iz Uica, Poege, Kosjeria, Arilja, Bajine Bate, ajetine, Prijepolja, Nove Varoi, Sjenice, Ivanjice i Priboja. Poetak rada u regionu nije bio jednostavan. Poto postoje brojni programi i seminari, mnogi odbornici su nam rekli da su ve malo zasieni raznim seminarima, pa zainteresovati odbornike da uestvuju u projektu nije bio lak zadatak. Presudna je bila dobra komunikacija sa lokalnim odborima politikih stranaka, predsednicima optina i efovima odbornikih grupa, kao i sa poslanicima iz regiona. S druge strane, politika scena u svakoj optini je razliita i program je zato bio otvoren za odbornike svih politikih stranaka. Razliitost u pristupu svakoj politikoj grupaciji i svakoj optini doprinela je verovatno tome da na kraju bude znatno vie zainteresovanih odbornika za program nego to je to bilo oekivano. I, kad je jednom program dobio zamajac, septembra 2005. u Uicu, dobra komunikacija u grupi i dobra saradnja odbornika i strunog tima uinila je da je svaki naredni sastanak bio iekivan sa velikim interesovanjem i da se, bez osipanja uesnika koje uobiajeno prati ovakve projekte, ovaj projekat doivi kao proces. Posebno vanim smatramo elju odbornika da se uspostavljena saradnja ne prekine, ve da se zapoeti proces nastavi na pretpostavkama i rezultatima ovog projekta, to je i inae praksa Centra za demokratiju da se na rezultatima jednog projekta, razvije drugi. Pored ve istaknute odline saradnje u regionu i podrke koju smo dobili u gotovo svim optinama, Centar za demokratiju je sa svoje strane formirao kompetentan struni tim predavaa, uvodniara i trenera. Dobrom pripremom i razumevajui

Nataa Vukovi

opte i pojedinane ciljeve projekta, poznavanjem regiona s jedne strane i evropskih praktinih politika s druge strane, oni su dali najznaajniji struni doprinos svim aktivnostima. Taj doprinos je vie nego vidljiv u ovoj publikaciji, iako u ovom obliku nije mogue preneti sve inicijative, savete, odgovore na brojna pitanja i, to je najvanije, predanost itavom procesu. Proizali iz prvog sastanka krajem septembra 2005, prva grupa tekstova u ovoj publikaciji odnosi se na Evropsku uniju i zadatke koji stoje pred nama na putu pridruivanja. Uvodna predavanja Dragoljuba Miunovia o institucijama u Srbiji i vanosti participacije graana u modernoj demokratiji i Vesne KneeviPredi o institucijama Evropske unije uspostavili su taj dualni okvir projekta mi i Evropska unija. Radovan Vukadinovi je tekstom o pravnim karakteristikama unutranjeg trita Evropske unije predstavio mehanizme harmonizacije trita naglasivi da funkcionisanje unutranjeg trita EU na posredan nain utie i na ponaanje subjekata iz treih drava i unutranju organizaciju trita u dravama koje nisu lanice jer e subjektima iz treih drava biti mnogo lake da posluju na unutranjem tritu EU ako slini uslovi vladaju i u njihovim dravama. Pored predstavljanja regionalne politike i strukturnih fondova EU, Sran Majstorovi je ukazao na problem nepostojanja regionalnih teritorijalnih administrativnih jedinica u Srbiji i ukazao na vanost da usmeravanje i sprovoenje aktivnosti u vezi sa regionalnim razvojem mora imati svoje nosioce u lokalnim i regionalnim sredinama. Druga grupa tekstova odnosi se na problem odrivog razvoja i na praktine politike koje su od posebne vanosti za region Zlatibora s jedne strane, ali su i od znaaja za aktuelne reforme, jaanje lokalne samouprave i reformisanje javnih slubi. Tako Sneana orevi naglaava da se poslovi podsticanja ekonomskog razvoja prenose na lokalnu vlast jer ona lake od drugih nivoa vlasti moe da mobilie sve potencijale za razvoj, a lokalna vlast je vaan integracioni i razvojni inilac Evrope. Argumenti navoeni u prilog tome naroito su cenjeni od strane odbornika jer u uslovima sve vee centralizacije u Srbiji, teko da se moe govoriti o lokalnoj vlasti kao znaajnijem faktoru razvoja. Pored toga, Sneana orevi je prikazala glavne politike koje se u Evropi danas kreiraju u lokalnim zajednicama, pod uslovom da postoji decentralizacija i primena stratekog intersektorskog planiranja. Ksenija Petovar problem razvoja javnih slubi povezuje sa pitanjem socijalnih prava i naroitu panju posveuje rizicima koje nosi privatizacija javnih slubi, to je od posebnog interesa za lokalnu upravu. Takoe, ukazuje na mogunost saradnje lokalne uprave i treeg sektora u oblasti zatite socijalnih prava i javnih slubi. Urbanistiki i prostorni planovi kao instrument obezbeivanja socijalnih prava jo uvek nije dovoljno iskorien, a izrada urbanistikih planova jedna je od najvanijih poluga kojima raspolae lokalna vlast. Miodrag Vujoevi u svom tekstu predstavlja nam novu generaciju evropskih dokumenata odrivog razvoja, naglaavajui potrebu planiranja odrivog razvoja time to uporeuje relevantnost paradigme odrivog razvoja u evropskim okvirima spram naih razvojnih politika. Poseban deo ovog rada ini prikaz osnovnih problema koji se tiu participacije i javnog dobra (javnog interesa) kao kljunih legitimizacionih osnova planiranja i uloge moi u tome. Kao teoretiar i praktiar, Vujo-

7

Uvod Evropske strategije i politike u lokalnoj zajednici

8

evi nam na kraju navodi vei broj predloga u pogledu prioriteta institucionalnog i organizacionog prilagoavanja u ovoj oblasti. Anelka Mihajlov u tekstu o strategiji odrivog razvoja i politici EU u oblasti zatite ivotne sredine, polazei od koncepta odrivog razvoja u EU, daje posebne preporuke odbornicima u regionu Zlatibora uz podsticaj da sami pokrenu inicijativu izrade lokalne strategije odrivog razvoja. Pored prezentacije razvoja i sadanje poljoprivredne politike EU, a imajui u vidu znaaj poljoprivredne proizvodnje u regionu Zlatibora, Zoran M. Njegovan posebno analizira uticaj tranzicije i evropske integracije na agrar i trite agrarnih proizvoda, kao i posebno na trgovinske pregovore. Tekst Natae Gospi, Uloga info-komunikacionih tehnologija u razvoju lokalne uprave, polazi od Lisabonske strategije i koncepta drutva znanja, strategije EU u ovoj oblasti i povezuje je sa izradom Nacionalne strategije za informaciono drutvo u Srbiji (NSID). Imajui u vidu lokalni fokus naeg projekta, Gospi posebnu panju posveuje reformi i modernizaciji javne uprave koja treba da bude zasnovana na irokoj upotrebi info-komunikacionih tehnologija jer one omoguavaju irokopojasne servise i osnov za komunikaciju izmeu organa uprave i organa uprave, graana i privrede. Gospi dalje predstavlja koncept e-uprave koja mora biti integrisana na svim nivoima javnog sektora. Naravno, koncept e-uprave podrazumeva i pripremu stanovnitva na korienje novih servisa gde posebno vidimo ulogu nevladinih organizacija u lokalnim zajednicama. Na kraju, trea grupa tekstova proizala je iz tree serije razgovora sa odbornicima, veinom posveenih praktinim vetinama komunikacionim i prezentacionim alatima, metodologiji stratekog planiranja, pravljenju brendova u industriji. Stevan Vujasinovi tretira problem komunikacije s javnou u slubi javnih programa, elei da priblii javnog programera, u naem sluaju optinskog odbornika, dinaminom ambijentu u kojem on-ona obavlja svoje javne poslove. Stavljajui naglasak na prevashodnu potrebu promovisanja znanja o problemu i performansama predloenog javnog programa, pa tek onda brinuti o dopadljivosti, Vujasinovi daje konkretne preporuke za odnose sa javnou koje odbornici mogu koristiti u svakodnevnom politikom radu, a pre svega u promociji pridruivanja Srbije EU i promociji proevropskih praktinih politika. Nadovezujui se logiki na prethodni tekst, Milena Meanovi, predstavlja proces pravljenja brendova, tema koja ve neko vreme zaokuplja nau politiku i privrednu javnost. Izazov za svaku zemlju je da odredi ne samo to kako eli da bude viena danas, ve i kako bi elela da je drugi vide za deset godina. To znai da sadanjost mora da bude voena budunou, i stoga moramo odrediti nae vrednosti za budunost. I za svaki region pitanje autentinih vrednosti koje moemo pretvoriti u svojevrsnu robnu marku jeste vano pitanje. Konano, seriju ovih tekstova zaokruuje tekst Nives Radelji Meusektorska suradnja i razvoj lokalne zajednice u kojem se preko pitanja saradnje javnog, privatnog i civilnog sektora razvija teza o potrebi stratekog planiranja lokalnog i regionalnog razvoja. Radelji istie da je planiranje timski rad naglaavajui da zajedniko prolaenje kroz proces planiranja lanova zajednice korisnika usluga ili graana, partnera i saradnika doprinosi boljoj komunikaciji svih kojih se planiranje ti-

Nataa Vukovi

e, svima otvara mogunost vienja vlastite pozicije i doprinosa, ujednaava slike i oekivanja, pojaava motivisanost i tenju svih ka zajednikom cilju. Zalaui se za ovakav participativni pristup, Radelji istie da praksa donoenja planova od strane ekspertskih ili rukovodeih grupa s jedne strane i grupa koje ih samo sprovode s druge strane, ne daje dobre rezultate, ne daje posveenost i da se sve manje koristi. elja odbornika koji su neposredno uestvovali u ovom projektu da na sebe preuzmu deo inicijative za promiljanje stratekog regionalnog razvoja proistekla je iz svih razgovora, treninga, tribina i konferencija kroz koje smo zajedno prolazili, uei meusobno jedni od drugih u nameri da doprinesemo kako razvoju regiona Zlatibora, tako i naem drutvu u celini. eleli smo da izlaganja i pisane priloge lanova strunog tima, kao i kratak izvetaj sa zavrne konferencije uinimo dostupnim odbornicima u drugim optinama, pojedincima koji se bave formulisanjem praktinih politika u lokalnoj zajednici, kao i svim drugim organizacijama i institucijama koje doprinose kako pridruivanju Srbije Evropskoj uniji, tako i razvoju demokratije i lokalne samouprave. Jer, pored svih ciljeva koje je ovaj projekat imao, moda je njegova najznaajnija komponenta to je u prvi plan stavio graane i odbornike kao njihove predstavnike elei da ove aktere vie ukljui u proces lokalnog i regionalnog razvoja.

9

Uvod Evropske strategije i politike u lokalnoj zajednici

Evropske strategije i politike u lokalnoj zajednici

Zbirka tekstova sa programa za odbornike iz optina Zlatiborskog okruga

Dragoljub Miunovi

Lokalna samouprava i demokratska participacijaPrvobitno i najdublje znaenje rei demokratija je vladavina naroda. Ali, re narod nije uvek obuhvatala sve ljude u jednoj dravi. Vano je naglasiti da su u prvobitnoj demokratiji samo punopravni graani, iskljuujui robove, strance i ene, inili narod. Demokratija je bila samovlada tako shvaenog naroda. Drave su bili mali gradovi u kojima su se ljudi uglavnom meusobno poznavali i direktno vrili vlast u skuptinama. Od te antike neposredne demokratije do danas, promenile su se mnoge forme i sistemi demokratskog upravljanja. Uproeno govorei, dananju predstavniku demokratiju odreuju dva elementa: broj i procedure. Ako malo analiziramo ovu definiciju videemo da je potrebno da objasnimo ta ovde znai broj, a ta procedure, koji je to broj i kakve su procedure? Odluke u svakom demokratskom procesu donose se glasanjem, a glasanje numeriki potvruje opredeljenost uesnika za neku odluku. Najee je potrebna prosta veina glasova, a u nekim sluajevima i kvalifikovana veina. Vanost broja je u tome to nam otkriva stepen saglasnosti oko neke odluke, odnos veine i manjine, na osnovu ega ona dobija legitimnost. Procedure su skup pravila kojih se moramo pridravati u toku procesa odluivanja. One mogu da budu zasnovane na zakonima ili obiajima. Demokratske procedure zasnovane su na demokratskim principima ili zakonima politike i pravne jednakosti graana, uesnika u procesu odluivanja. Ako svedemo analizu vidimo da je demokratija samovlada ili samouprava u kojoj narod, graani upravljaju sobom. Ali vano je i da vladaju na zakonit nain, da se pridravaju pravila, odnosno procedura. Tokom istorije menjale su se i drave, uglavnom postajui sve vee, to je oteavalo i na kraju onemoguavalo neposrednu demokratiju. Jedinstvene vlasti postale su centralne vlasti, to je podrazumevalo razvijanje lokalnih vlasti ili lokalne samouprave. Decentralizacija vlasti postala je neminovnost sve brojnijih drava, bilo zbog teritorijalnih ili istorijsko tradicionalnih razloga. Ali nije svaka decentralizacija automatski znaila i demokratizaciju. Pored broja i procedura za demokratsku samoupravu neophodna je i znaajna participacija graana u vlasti. Nedostaci posredne, predstavnike demokratije uoeni su veoma rano. Politiki filozofi 18. veka jo uvek su sa nostalgijom isticali primere neposredne antike

11

12

demokratije, tvrdei da se u posrednikoj demokratiji otuuje suverenitet od naroda, da narodni predstavnici mogu da izigraju volju i interese naroda, da je narod u stvari slobodan samo na dan izbora. Vremensko ogranienje mandata, podela vlasti, postojanje opozicije, nezavisnost glavnih institucija, ustavnost svih zakona trebalo bi da ublae rizik davanja poverenja predstavnicima da u nae ime donose odluke koje se nas svih tiu. Meutim, uveanje stanovnitva u dravama i sve vea sloenost organizacija vlasti i funkcionisanja drutva poveala su mo administracije i birokratizovale institucije i organizacije. Sam izborni proces, kao takmienje politikih partija, koje su takoe postale glomazne i birokratizovane organizacije, postao je sve vie ritualna borba partijskih oligarhija i populistikih kampanja. Neki savremeni politiki pisci modernu parlamentarnu demokratiju zbog toga nazivaju demokratijom bez naroda. Pokazalo se da je osnovni problem savremene demokratije kako da se odupre oligarhijskoj i birokratskoj degeneraciji, kako da se vlast priblii narodu, kako da graani participiraju u donoenju odluka koje ih se neposredno tiu. Prvi korak je uvek bio decentralizacija vlasti. Ali, to je samo prvi nuni uslov, ali ne i dovoljan uslov. Jako centralizovane drave uspevale su da, za izvesno vreme, uine upravljanje efikasnim i strogo kontrolisanim. Uveden je red i disciplina u institucije, poveana mogunost generalnog planiranja i upravljanja resursima. Ali tendencija je svake vlasti da se suava, pa je centralizovana vlast postajala sve ua i sve udaljenija od graana. Rezultat je uvek bio politika apatija, demotivisanost graana za brigu o javnom dobru, slabljenje drutva u odnosu na dravu. Prvi oblici decentralizacije bili su prenoenje izvesnih ovlaenja na vlasti odreenih teritorija: pokrajina, provincija, regiona, gubernija, oblasti, kako se ve gde nazivala teritorijalna administrativna podela u dravnoj celini. Iako je na ovaj nain delegiran deo centralne vlasti, na sam karakter vlasti to ne mora da ostavlja nikakav uticaj. esto se decentralizacija izroivala u refeudalizaciju drave, jer su provincijalne, lokalne vlasti nastojale da apsolutizuju vlast na svojoj teritoriji. Iako su fiziki, teritorijalno bile blie graanima od centralne vlasti politiki su im bile jednako udaljene kao i centralna vlast. Dalja decentralizacija vlasti bila je prenoenje velikog dela ovlaenja koja se tiu ureenja ivota graana i reavanje njihovih konkretnih problema na lokalne mesne vlasti. Da bi bila efikasna i prihvaena, lokalnoj vlasti nije dovoljan samo blagoslov ili podrka centralne vlasti, ve i graana iz sredine u kojoj ive. Uvoenjem izbora za lokalne organe vlasti stvaraju se preduslovi za lokalnu samoupravu. Izabrane odbornike ili venike gradske ili mesne skuptine graani poznaju. Njihov ivot, sposobnosti i privrenost lokalnoj sredini pred oima su graana. Lokalna vlast ima neposrednu legitimaciju u poverenju dobijenom od graana svoga mesta ili grada. Da bi lokalna vlast postala lokalna samouprava neophodno je da graani to vie u njoj participiraju, da imaju inicijativu u pokretanju pitanja od lokalnog interesa, da se izjanjavaju o mnogim predloenim reenjima koja se tiu poboljanja uslova ivota u svojoj lokalnoj sredini. Lokalne vlasti tek osloncem na graane i na njihove inicijative, mogu uspeno da reavaju gorue probleme svoje sredine. Zbog injenice da se lokalna vlast protee na malom segmentu drave njena delatnost je vidljivija i tee se sve zloupotrebe vlasti mogu sakrivati. Zato je lo-

Dragoljub Miunovi

kalna samouprava prava laboratorija demokratije u kojoj je ona po definiciji samovlada graana, koji aktivno uestvuju u ouvanju i unapreenju javnog dobra lokalne zajednice. Demokratija kao politiki poredak ne moe opstati ako nema razvijeno drutvo koje je podrava. To znai drutvo u kojem postoje demokratski orijentisane i ureene demokratske stranke, brojna politika, kulturna, struna, humanitarna i mnoga druga udruenja i nevladine organizacije, ako postoji slobodno i kritino javno mnjenje izraeno kroz medije i druge oblike formiranja javnosti. Tako razvijeno demokratsko drutvo raa se u lokalnim sredinama i dalje povezuje na optijem nivou. Razvijeno drutvo, svojim viestrukim mreama udruivanja, svojim inicijativama, brojnim institucijama i ogromnom participacijom graana u pokretanju ivotnih pitanja i njihovom reavanju jeste pravi milje za razvoj demokratije. ta upravo znai razvoj demokratije? Ljudska i graanska prava jesu temeljne, ali i zadane vrednosti u demokratskim drutvima. Napredak oveanstva meri se stepenom univerzalnosti ljuskih prava i humanistike kulture. Na primeru razvoja demokratije to se najbolje pokazuje. Od samovlade punopravnih mukih graana, demokratija je postajala poredak sve ireg uea graana, sve vee participacije novih graana. Stranci, siromani, ene, robovi, omladina, diskriminisane osobe po rasnim, nacionalnim, verskim i drugim kriterijumima stiu jednaka prava. iri se korpus korisnika ljudskih i graanskih prava, koja tako postaju univerzalna. Osnovni problem demokratskog funkcionisanja vlasti bio je uvek: da li izabrani predstavnici graana zastupaju prave interese graana i da li se daleko od oiju graana donose neke odluke koje im nisu po volji. Drugim reima, da li je tehnologija donoenja odluka demokratska i valjana. Odluke su valjane ako su donete po demokratskoj proceduri. Ali, to ne znai da su one najbolje, da su samim tim racionalne i optimalne. Kvalitet odluka najee obezbeuje argumentovana rasprava i razmatranje alternativa. Participacija graana i kompetentne javnosti omoguava dolazak do najboljih reenja. Zato lokalne vlasti treba da budu u stalnom dijalogu sa graanima, da uju njihove potrebe, predloge i alternativna reenja. Graani nemaju estu priliku da se obraaju centralnoj vlasti, ona im je daleka i, kad je arogantna ili neodgovorna, mogu da je kazne na sledeim izborima. Lokalne vlasti su mnogo vie u direktnom kontaktu sa graanima koji im se obraaju zbog svojih konkretnih ivotnih problema. Arogancija, osionost i potkupljivost lokalnih funkcionera biva vrlo brzo otkrivena i moralno sankcionisana u lokalnoj sredini, u lokalnom javnom mnjenju. Smanjenje ugleda ima i konkretne posledice na svakodnevno funkcionisanje lokalne vlasti i pre izbora. Lokalna vlast ima snanu moralnu kontrolu sredine i moralni pritisak da sve bude ispravno i poteno, a ne samo administrativnu kontrolu i strah od pravnih sankcija kojima je izloena centralna vlast. Pored ovih neposrednih odnosa sa graanima i proirenja participacije, lokalne vlasti imaju i svoje diplomatske aktivnosti koje se sastoje u proirivanju veza sa susednim lokalnim zajednicama. Svaka lokalna sredina nalazi se u irem sistemu, ne samo politikom i privrednom, ve i ekolokom, kulturnom i infrastrukturnom. Zbog toga je izuzetno vana saradnja susednih optina i stvaranje zajedni-

13

Lokalna samouprava i demokratska participacija

kih projekata za reavanje zajednikih problema. Saradnja vie optina na regionalnom nivou otvara jo vee mogunosti mobilisanja zajednikih i objedinjenih resursa, ljudskih, materijalnih, ekonomskih, turistikih i kulturnih - ne samo zajednike investicije u neophodne privredne grane i zajedniku saobraajnu i energentsku infrastrukturu, ve i u zajednika nastupanja na tritu proizvodima, turistikom i kulturnom ponudom. Objedinjavanje svih vrsta resursa na nivou regiona osnauje svaku lokalnu zajednicu ponaosob. irenje svih vrsta veza meu optinama pomae da se pojedine lokalne zajednice izvuku iz uaurenosti, zamrlosti i zaostalosti. Razmena ideja i uzajamnog uenja jednih od drugih i razmena iskustava kako se neki problem najbolje reava obogauje zajedniko znanje i iskustvo lokalnih zajednica. Evropska unija je uoila potencijale regionalne saradnje u podsticanju privrednog razvoja i otkrivanju skrivenih mogunosti menjanja uobiajene slike pojedinih regiona. Mnoge inovacije i matoviti projekti ujedinjenih lokalnih vlasti stvaraju nov izgled pojedinih regiona - od zaostalih, mnogi postaju atraktivni. Podsticanjem razvoja lokalne samouprave i regionalnog povezivanja, Evropska unija podstie razvoj i poveanje mogunosti investiranja i zapoljavanja. Razvijajui regionalne osobenosti, podstie se sa jedne strane ravnomerniji razvoj, a sa druge strane umanjuju negativni efekti globalizacije koja esto potire kulturne i privredne posebnosti, omoguava razvoj i u razliitosti. Istovremeno to je i podsticaj razvoju demokratije jer proiruje participaju graana u pripremanju i donoenju odluka koje su za njih od ivotne vanosti. Za regione je to izlazak iz amotinje i izolovanosti, ukljuivanje u evropske i svetske privredne tokove i razmena ideja, kultura i proizvoda. Samo uestvovanjem na svetskom tritu, izlaganjem konkurenciji, moe se odrati razvoj i izbei zaostalost.

14

Dragoljub Miunovi

Evropske strategije i politike u lokalnoj zajednici

Zbirka tekstova sa programa za odbornike iz optina Zlatiborskog okruga

Vesna Kneevi-Predi

Evropska unija: institucije i pravoZato o institucijama i pravu EU?Evropska unija (European Union, u daljem tekstu EU) dugo ve nije predmet rasprave iskljuivo akademskih krugova. Ako ne due, a ono svakako poslednjih pet godina, o njoj se intenzivno raspravlja u najiroj javnosti. Ekonomski razvoj i politika stabilnost koju ona oliava uzor su i cilj kome tee i Srbija i Crna Gora (u daljem tekstu SCG). Kako je uz to, EU glavni ekonomski partner SCG i sused koji e uskoro pokriti vei deo njenih granica,1 sasvim je razumljivo zato je pribliavanje, a potom i ulanjivanje u EU jedan od glavnih spoljno politikih ciljeva SCG. To je, meutim, samo deo razloga koji motiviu razgovore, pa i programe edukacije u ovom domenu. Drugi korpus razloga koji, sa podjednakom ubedljivou, zahteva da se javne rasprave nastave i intenziviraju, vezan je za osobeni kako esto kau ne samo pravnici sui generis karakter same EU. Pogledajmo, dakle, u emu lei ta jedinstvena ar EU. Pre svega, EU je sloeni organizam, kapa organizacija koju ine, da parafraziramo Ugovor o osnivanju EU, tri njena stuba. Prvi stub ine nekada tri, a sada dve zajednice: Evropska zajednica (European Community, u daljem tekstu EC) i Evropska zajednica za atomsku energiju (European Atomic Energy Community, u daljem tekstu EAEC).2 Drugi stub ini saradnja drava u oblasti Zajednike spoljne politike i politike bezbednosti, dok je u treem stubu organizovana policijska i pravosudna saradnja u krivinim stvarima. Ova struktura stubova, koju ozbiljno kritikuju neki teoretiari prava i institucija EU tvrdei da stvarnom stanju stvari vie odgovara opis strukture koncentrinih krugova bitna je stoga to su, kako se moe naslutiti ve iz naziva delova EU, odnosi izmeu EU i drava lanica i izmeu samih drava lanica, bitno drugaije organizovani. Druga dva stuba i inae se nazivaju stubovima saradnje jer su odnosi unutar njih bazirani prevashodno na sarad1 Maarska, severni sused SCG, postala je lanica EU 1. maja 2004. godine. Oekuje se da e 2007. godine njene lanice postati i Rumunija i Bugarska. Status kandidata uivaju Hrvatska i Makedonija. 2 Ugovor o istorijski prvonastaloj zajednici Evropskoj zajednici za ugalj i elik zakljuen je 1951. godine, a stupio na snagu 1952. To je jedini osnivaki ugovor koji je bio zakljuen na odreeni rok (50 godina). Po isteku tog roka, 2002. godine, nadlenosti koje su ovim ugovorom bile poverene Evropskoj zajednici za ugalj i elik prenete su na Evropsku zajednicu.

15

16

nji drava lanica. Za odnose unutar prvog stuba, unutar Evropskih zajednica, kae se, meutim, da su to odnosi naddravnosti, odnosno da su EC i EAEC naddravne/nadnacionalne/supranacionalne organizacije. Ta, na prvi pogled zastraujua odrednica, zapravo je zbirno ime za etiri bitne karakteristike institucionalnog mehanizma i naina delovanja ovog segmenta EU. Prvo, institucionalni mehanizam EC i EAEC, a preko njih i EU, poznaje organe koji uestvuju u procesu stvaranja obavezujuih pravila ponaanja u kome drave nisu predstavljene. Drugo, odluke koje donose organi u kojima su drave predstavljene obavezuju drave bez obzira na to da li su one glasale za njihovo usvajanje ili ne, jednom kada su donete prema propisanoj proceduri. Trea bitna karakteristika delovanja EU jeste da donete odluke, odluke odreenog tipa, obavezuju ne samo drave lanice i institucije EU, ve i pravna i fizika lica na teritoriji drava lanica. Konano, moda najspecifinija i najbitnija odlika EU, jeste postojanje sada ve pravosudnog sistema EU u kome je nadlenost pravosudnih organa za sporove iz domena EC i EAEC obavezna, a odluke ne samo obavezne ve i konane. ta to znai za dravu koja tei da se priblii, a jednog dana i ulani u prvu i do sada jedinu meunarodnu organizaciju koja je ponela epitet naddravne? Moe se slobodno rei da ve proces pridruivanja, koji se danas naziva i procesom stabilizacije i pridruivanja i koji, izmeu ostalog, pretpostavlja prilagoavanje nacionalne legislative tz. komunitarnoj batini, skupu pravila koja su na snazi u EU, a proces ulanjenja jo i vie, ne ostavlja netaknutim ni jedan deo pravnog poretka drave i ni jednu sferu odnosa u kojoj ona deluje. to se promena u domenu zakonodavne vlasti tie, ulanjenje u EU znai da se iz nadlenosti nacionalne skuptine i vlade izuzimaju sva ona pitanja koja su ukljuena u oblast delovanja EU, a kojih nije malo i koja se tiu samih osnova ekonomskog sistema. To, praktino, znai da vlada nee moi da odluuje o carinama, taksama, uslovima kretanja robe, usluga, kapitala i radne snage ili da usvaja mere zatite nacionalne industrije ili poljoprivrede. Naprosto, pravila o tome vie ne pie vlada. Ona su zapisana ili u ugovorima o osnivanju EU ili ih donose organi EU. Na dravi nije ni da sudi da li se pravila sprovode ili ne sprovode. Odluka o tome, kao i sankcije za neizvrenje obaveza, donose organi EU, u kolokvijalnom jeziku zvani institucije. Da li drava izvrava svoje obaveze ili ne da li, na primer, neka njena mera predstavlja zbilja meru zatite potroaa ili je, pak, necarinska barijera za slobodno kretanje roba, te predstavlja prekraj obaveze drave da obezbedi slobodno kretanje roba ili, drugi primer, da li je drava obezbedila potovanje prava na jednaku naknadu mukarca i ene za jednak rad ili da li potuje ljudska prava to paljivo motre ne samo drave i institucije EU, ve i individualni subjekti. Zatitu prava koje im je dodelila EU oni mogu traiti i dobiti, ak i ako je navodni prekrilac njihova drava, na komunitarnom nivou. Rekli bismo da pomenute odlike EU ubedljivo govore o potrebi upoznavanja institucionalnog mehanizma i pravnog poretka EU. No, to na prvi pogled zahteva ogroman napor i ogroman trud. Jer, EU, i to ne samo onima koji su izvan njenog blagotvornog uticaja, deluje kao ogromna, glomazna, komplikovana i neprohodna, gotovo kafkijanska tvorevina, koju je nemogue opisati, a jo manje brzo i lako shvatiti. Pa ipak, EU je tvorevina ljudskog duha i njegovog shvatanja interesa, pre

Vesna Kneevi-Predi

svega ekonomskog. Nju su stvarale, i dalje je stvaraju drave kao instrument koji treba da im omogui zadovoljavanje odreenih potreba. Taj spiritus movens koji stoji iza ove grandiozne tvorevine sam po sebi ve obeava da je re o sistemu koji je istina sloen, ali koji prati odreenu logiku stvari. Uz to, zadatak ovog autora nije da EU i pravo nastalo u okviru njegovih zajednica komunitarno pravo predstavi predstavljanja radi, ve da institucije i pravo opie imajui u vidu specifian poloaj i interes SCG kao potencijalnog kandidata, ali i njegovih pravnih i fizikih lica koji posluju na teritoriji EU ili tamo borave. Dakle, ova ograniena etnja kroz pravo i institucije EU treba da odgovori na bitna pitanja: 1. Ko je ko u EU? Ko i kako stvara obavezna pravila ponaanja u EU? 2. ta ini pravni poredak EU komunitarno pravo? Gde su zapisana pravila ponaanja u EU? 3. Ko i kako kontrolie potovanje pravila u EU? Ko i kako sankcionie nepotovanje komunitarnog prava?

Ko je ko u EU? Ko i kako stvara komunitarno pravo?Okosnicu inae sloenog institucionalnog mehanizma EU i EC ini est glavnih organa institucija. To su Evropski savet, Savet (ministara), Evropska komisija (Komisija), Evropski parlament, Sud pravde EU i Raunovodstveni sud. Od pobrojanih est organa samo dve institucije Evropski savet i Savet ministara jesu organi u kojima sede predstavnici drava lanica, sa prevashodnim ciljem da tite interese svoje drave. U sastav preostala etiri organa ulaze lica koja su, istina, dravljani drava lanica, ali njihovo delovanje nije i ne sme biti zasnovano na instrukcijama njihovih vlada. Evropski savet je organ koji zaokuplja najveu panju javnosti i to ne samo drava lanica, ve celokupne svetske javnosti. A kako i ne bi kada u njemu sede efovi drava i vlada lanica, zajedno sa predsednikom Komisije. U radu im pomau ministri inostranih poslova i, po pravilu, jedan potpredsednik Komisije. Njih osnivaki ugovori obavezuju da se sastanu najmanje dva puta godinje. No, praksa je pokazala da se oni okupljaju najmanje etiri puta godinje, jednom na poetku i jednom na kraju predsednikovanja svake drave. Kada je to potrebno, Evropski savet se okuplja i ee. Samiti, po pravilu, traju dva dana, ali kada je to neophodno mogu trajati i due. Samit u Nici, koji je trajao pet dana, neki kau i pet dugih noi, dobra je ilustracija sposobnosti lanova Evropskog saveta da se prilagode okolnostima. Evropskim savetom predsedava ona drava koja predsedava i Savetom ministara. U pripremi njegovih zasedanja uestvuju i drugi organi EU ali u samoj raspravi uestvuju samo efovi drava i vlada i predsednik Komisije. Rasprave su poverljive i ne vodi se zapisnik, ali je uobiajeno da se posle svakog samita objavljuju rezultati samita u formi zakljuaka. to se naina odluivanja tie, najee se kae da Evropski savet odluuje bez glasanja konsenzusom, osim u malom broju izriito propisanih sluajeva kada se, po pravilu, zahteva jednoglasnost.

17

Evropska unija: institucije i pravo

efovi drava i vlada okupljeni u Evropskom savetu ne donose obavezujue odluke. Da bi njihove odluke postale obavezujue mora ih, po postupku koji je za to predvien, usvojiti Savet.3 To je, meutim, negativna definicija njegovih ovlaenja koja bi mogla navesti na pogrean zakljuak da je re o istina glamuroznom, ali neobaveznom askanju na vrhu. Pravo stanje stvari je, meutim, mnogo drugaije. Upravo su efovi drava i vlada ti koji odluuju o daljem razvoju EU i EC, to zapravo znai da je u njihovim rukama odluka o svim eventualnim izmenama osnivakih ugovora, a time i o eventualnim promenama nadlenosti i nainu odluivanja u EU. Jednom reju, odluka o budunosti EU je na njima. Evropski savet vri i politiko usmeravanje EU i, kada je to potrebno, koordinira rad drugih glavnih organa. Konano, iako se u ugovorima o tome uti, Evropski savet funkcionie i kao organ u kome se razreavaju politiki sporovi drava lanica i/ili Organizacije. Koji to organi donose obavezujue odluke? Koji to organi uestvuju u onome to Evropljani, s pravom ili ne, nazivaju legislativnim ili zakonodavnim procesom? To su Savet, Evropski parlament i Komisija. Savet ili Savet ministara, kako se ovaj organ ponekad naziva da bi se podvukla razlika u odnosu na Evropski savet, ine ministri drava lanica. Ovde se, iako naziv na to upuuje, zapravo ne radi o organu stalnog sastava. Njegov se sastav menja u zavisnosti od pitanja koja se nalaze na dnevnom redu zasedanja: kada odluuje o pitanjima iz oblasti poljoprivrede ine ga ministri poljoprivrede; kada odluuje o socijalnim pitanjima, ministri zadueni za socijalna pitanja itd. To su funkcionalni ili sektorski ili tehniki saveti. Postoji i takozvani Generalni ili Opti savet koga ine ministri inostranih poslova i koji je zaduen da vri koordinaciju rada sektorskih saveta, ali im nije nadreen. Vanu ulogu u radu Saveta igra Komitet stalnih predstavnika drava lanica (po francuskom akronimu COREPER) u kome se razmatraju sva pitanja koja e doi pred Savet.4 Ukoliko se u COREPER postigne saglasnost o nekom pitanju, to se pitanje svrstava u prvi deo dnevnog reda (deo A) i Savet o njemu odluuje bez rasprave. Tehnike poslove obavlja Sekretarijat Saveta, daleko malobrojniji od sekretarijata Komisije. Radom Saveta rukovodi predsedavajui koji sednice saziva na sopstvenu inicijativu, na zahtev drave lanice ili Komisije. Funkcija predsedavajueg traje est meseci i predstavnici drava lanica se, po redosledu koji je utvren ugovorom, smenjuju. Da bi se izbegle manjkavosti relativno kratkog trajanja funkcije predsedavajueg uveden je trojka sistem: sadanji, prethodni i budui predsedavajui delaju zajedno. Savet je, uz sve znaajne i ponekad dramatine promene koje su se deavale u okviru EC i EU, bio i ostao glavni zakonodavac. Sam, ili zajedno sa Parlamentom, on usvaja odluke koje obavezuju drave lanice, druge organe EC i EU i fizika i pravna lica. Nain na koji Savet odluuje predstavlja meavinu gotovo svih poznatih sistema odluivanja. Tako su kod odluivanja o nekim pitanjima drave potpu3 Izuzetak od ovog pravila jeste oblast monetarne unije kada Evropski savet zaseda kao Savet i odluke donosi kvalifikovanom veinom glasova ponderisanih kao u Savetu. 4 Postoje, zapravo, dva COREPER: COREPER I koji se bavi tehnikim pitanjima i u iji sastav ulaze lica koja delegiraju stalni predstavnici i COREPER II koji ine predstavnici na nivou ambasadora.

18

Vesna Kneevi-Predi

no ravnopravne svaka raspolae sa po jednim glasom. Pri tom je potrebna veina za usvajanje odluka o proceduralnim i tehnikim pitanjima apsolutna veina, dok je jednoglasnost rezervisana za najznaajnija pitanja, ukljuujui i pitanja sastava drugih glavnih organa. No, naelo jedna drava jedan glas, posebno u varijanti jednoglasnosti, nije pravilo ve izuzetak u odluivanju Saveta. Najvei broj odluka Savet donosi kvalifikovanom veinom, s tim da su glasovi drava lanica ponderisani drave lanice raspolau nejednakim brojem glasova.5 Posle poslednjeg i najveeg proirenja glasaka snaga drava lanica u Savetu izgleda ovako: Nemaka, Francuska, Italija i Velika Britanija raspolau sa po 29 glasova, panija i Poljska sa 27, Holandija 13, Belgija, Grka, Portugal, eka i Maarska sa po 12, Austrija i vedska po 10, Danska, Irska, Finska, Slovaka i Litvanija po 7 i Luksemburg, Letonija, Slovenija, Estonija, Kipar i Malta sa po 4. Glasaka snaga Rumunije, kada bude primljena, procenjena je na 14, a Bugarske 10. Tek da se stekne neka, istina maglovita, predstava o tome gde bi se jednog dana SCG mogla nai u Savetu. Recimo jo i to da kvalifikovana veina sada iznosi 232 glasa od ukupnih 321(72,3) i obuhvata veinu drava lanica. Drava lanica moe zahtevati da se proveri da li drave koje su glasale u prilog odluke predstavljaju najmanje 62% stanovnitva. Iako glavni, Savet nije jedini i iskljuivi legislator. U toj se ulozi, istina samo zajedno sa Savetom, pojavljuje i Evropski parlament. Po svom sastavu, Parlament EU je jedinstvena pojava u meunarodnom organizovanju. Od 1979. godine njegove lanove biraju birai drava lanica na neposrednim izborima svake pete godine. Pravo glasa dravljani drava lanica uivaju na itavoj teritoriji EU, tako da e Britanac glasati u Nemakoj ako ima prebivalite na njenoj teritoriji, a Francuz, na primer, u paniji ako tamo trajno boravi. Broj predstavnika u Parlamentu razlikuje se od drave do drave. Tako Nemakoj pripada 99 mesta, Britaniji, Francuskoj i Italiji 72, paniji i Poljskoj po 50, Holandiji 25, Grkoj, Belgiji i Portugalu po 22, ekoj i Maarskoj po 20, vedskoj 18, Austriji 17, Slovakoj, Danskoj i Finskoj po 13, Irskoj i Litvaniji po 12, Letoniji 8, Sloveniji 7, Estoniji, Kipru i Luksemburgu po 6 i Malti 5. Rumunija e dobiti 33, a Bugarska 17 mesta. Ovakva raspodela sedita u Parlamentu obilato je kritikovana. Prigovara joj se da je u dubokoj nesrazmeri sa brojem stanovnika drava lanica. Efekte tog dispariteta znaajno umanjuje, ali ne otklanja, injenica da se poslanici u Parlamentu ne grupiu po nacionalnoj, ve po politikoj pripadnosti. U prilog tome govori i injenica da je preraspodela mesta u Parlamentu bila jedno od vruih pitanja u Nici o kome je kompromis postignut posle napornih i dugih pregovora. Kako smo ve kazali, Parlament se u zakonodavnom postupku pojavljuje kao saodluilac, ali u ogranienom broju sluajeva. U postupku koji se i naziva saodluivanje, Parlament, zajedno sa Savetom, usvaja obavezne odluke komunitarna akta. Ukoliko se stanovite Parlamenta i Saveta i posle dugotrajnog postupka koji ukljuuje i formiranje komiteta za mirenje ne usaglase, komunitarni akt nee biti usvojen. Drugim reima, kao to Parlament ne moe usvojiti akt protivno volji Saveta, tako ga ni Savet ne moe usvojiti protivno volji Paralamenta.5 U odluivanju u Savetu je jo uvek prisutna i potovana, iako mnogo napadana, takozvana Luksemburka formula koja omoguava lanici da se pozove na vrlo vane dravne interese i sprei donoenje odluke kvalifikovanom veinom.

19

Evropska unija: institucije i pravo

Uloga Parlamenta u stvaranju komunitarnog prava ne zavrava se na procesu saodluivanja. Vaan instrument njegovog uticaja je i odobrenje koje se u odreenim sluajevima zahteva i bez koga, na primer, nema prijema novih lanica, niti pridruivanja treih drava. Nema ni odluke kojom se utvruje ozbiljno i trajno krenje ljudskih prava. Za podcenjivanje nije ni njegova savetodavna funkcija. Kao i svakog drugog savetodavca, tako se ni miljenje Parlamenta ne mora potovati ali se mora pribaviti i razmotriti. U protivnom, Sud pravde Evropskih zajednica e ponititi takvu odluku Saveta. Parlamentu je, takoe, poverena i funkcija nadzora. On prima izvetaje drugih institucija EU, ovlaen je da postavlja pitanja Komisiji i Savetu, da formira istrane komitete i prima peticije. U toj lepezi ovlaenja koja, zajedno uzeta, od Parlamenta ine organ politike kontrole, svakako je najznaajnije i najdalekosenije pravo da izglasa nepoverenje Komisiji. Istina, Komisiji en block, a ne pojedinom njenom lanu. To svoje pravo Parlament je po prvi put iskoristio tek pre neku godinu kada je namesto Komisije aka Santera dola Komisija Romana Prodija. Drugi institucionalno-organizacioni unikum EU jeste Komisija. ini je 25 lica, po jedan dravljanin svake drave lanice, koji su, meutim, duni da deluju samo i iskljuivo u interesu EU.6 Politiko rukovodstvo Komisijom povereno je njenom predsedniku koji odluuje o njenom unutranjem ureenju, vri nadzor nad radom lanova Komisije i ima pravo da od lana Komisije zatrai da podnese ostavku, po odobrenju kolegijuma. Predsednika Komisije, inae, imenuje Savet okupljen na nivou efova drava i vlada, kvalifikovanom veinom i uz odobrenje Parlamenta. U dogovoru sa njim Savet ministara kvalifikovanom veinom utvruje listu kandidata za lanstvo u Komisiji. O sastavu Komisije izjanjava se Parlament i tek poto kolegijum, ukljuujui i predsednika, dobije podrku Parlamenta, Savet kvalifikovanom veinom imenuje Komisiju. Mandat Komisije traje pet godina. Ustaljena je praksa da svaki lan Komisije bude zaduen za odreenu oblast ili vie njih. Raspodelu resora, kao i moguu preraspodelu, vri predsednik. Resori se, dakako, razlikuju po znaaju koji uivaju u EU, ali i po znaaju koji imaju za svaku od drava lanica. Zato je rivalitet u raspodeli resora vie nego izraen, kako u samoj Komisiji, tako i izmeu drava lanica. Kao legislator Komisija se pojavljuje samo izuzetno, kada je na to izriito ovlasti Savet. Pa i tada Savet osniva pomona tela komitete koji prate, a ponekad i kontroliu da li Komisija postupa u skladu sa ovlaenjima koja su na nju preneta. Daleko znaajnija uloga Komisije je njena uloga ovlaenog pregovaraa. Uz par izuzetaka, samo je ona ovlaena da predloi usvajanje komunitarnog akta. Predlog koji je podnela Savetu ili Savetu i Parlamentu, Komisija moe menjati sve do samoga izjanjavanja o njemu. Taj predlog moe menjati i Savet. Ali takva izmena predloga Komisije pootrava zahteve za usvajanje odluke. Ako se Savet odlui da menja ili dopunjuje predlog koji mu je uputila Komisija, tada je za usvajanje odluke potrebna ne kvalifikovana veina, ve jednoglasnost njegovih lanova. Komisiji su poverene i druge funkcije: izvrna funkcija, funkcija koordinatora. Jedna od njih se posebno istie. To je funkcija obezbeenja primene komunitarnog6 Ovo je sastav Komisije od 2005. godine, odnosno od petog proirenja. Time je ukinut obiaj da pet najmonijih drava imaju dva svoja dravljana u sastavu Komisije.

20

Vesna Kneevi-Predi

prava. Njena je obaveza, ali i pravo, da se stara o izvrenju odredaba ugovora i drugih mera koje su usvojene u skladu sa tim odredbama. U te druge mere spadaju zapravo odluke legislativnih organa, Saveta i Saveta i Parlamenta zajedno. Ali i presude Suda pravde Evropskih zajednica. Ugovor iz Mastrihta je funkciju uvara poretka obogatio i ovlaenjem Komisije da prati i kontrolie da li drave lanice izvravaju presude i da, u sluaju neizvrenja, pokrene postupak pred Sudom i predloi iznos kazne. Naravno, tek poto joj je priznao pravo da, kao tuilac, od Suda zahteva da presudi da li su drave lanice ili drugi organi EU prekrili komunitarno pravo. No, o tome neto kasnije. Pogledajmo sada ta to ini pravni poredak EU.

ta ini pravni poredak EU - komunitarno pravo? Gde su zapisana pravila o ponaanju u EU?Iako ugovori kojima su osnovane EC i EU ne nude listu formalnih izvora komunitarnog prava, nije teko utvrditi da pravila koja ureuju odnose unutar EU potiu iz tri izvora: ugovora, odluka institucija i optih pravnih naela. Najvaniji meunarodni ugovori u kojima su zapisana pravila komunitarnog prava jesu ugovori kojima su osnovane tri Evropske zajednice (Evropska zajednica za ugalj i elik,7 Evropska ekonomska zajednica, sada Evropska zajednica i Evropska zajednica za atomsku energiju8) i Evropska unija, kao i ugovori kojima su oni menjani i dopunjavani, zakljuno sa Ugovorom iz Nice koji je stupio na snagu 1. februara 2003. godine. Valja rei da se u okviru EC moraju potovati i neki drugi meunarodni ugovori kao to su, na primer, ugovori zakljueni u okviru Svetske trgovinske organizacije, Povelja UN, statut Organizacije za ishranu i poljoprivredu iji je EC lan i drugi, ili ugovori zakljueni sa dravama nelanicama, kao to su ugovori o pridruivanju. Status primarnih, najznaajnijih izvora komunitarnog prava osnivaki ugovori uivaju stoga to je njima definisana organizaciona struktura EC i EU, status i uzajamni odnos glavnih subjekata komunitarnog prava: drava lanica, institucija i individualnih subjekata. Njima je definisana i oblast delovanja EC i EU ime je, zapravo, dat klju za odgonetanje osnovne dileme svake meunarodne organizacije, a posebno organizacije naddravnog karaktera, a to je pitanje gde prestaje unutranja nadlenost drave lanice, a otpoinje nadlenost organizacije. Njima su definisani i instrumenti putem kojih organizacija ostvaruje svoju nadlenost, odnosno vrste i pravna priroda odluka koje organizacija donosi. Zakonodavci EU Savet, Savet i Parlament zajedno i Komisija su slovom osnivakog ugovora ovlaeni da donose sledee vrste odluka: a) regulative (regulations, u naoj teoriji zvane jo i uredbe, pravilnici); b) direktive (directives, kod nas nazivane i uputstva); c) odluke; d) preporuke i savetodavna miljenja.7 Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik zakljuen je u Parizu 1951. godine, a na snagu je stupio 1952. godine. 8 Ugovori o osnivanju Evropske ekonomske zajednice i Evropske zajednice za atomsku energiju zakljueni su 1957. godine. Stupili su na snagu naredne, 1958. godine.

21

Evropska unija: institucije i pravo

22

Preporuke i savetodavna miljenja, kao to im naziv i govori, nisu odluke obavezujueg karaktera. Otuda se moe rei da one i ne predstavljaju sastavni deo komunitarnog prava. Regulative su, kako stoji u ugovoru o osnivanju EU, akti koji imaju optu vanost. ta to znai? To znai da se regulative neposredno primenjuju na teritoriji drava lanica i da nikakva legislativna intervencija drave lanice ne samo to nije potrebna, ve nije ni dozvoljena. One se primenjuju na sve subjekte komunitarnog prava - i na drave lanice i na individualne subjekte, bez razlike. Sa direktivama stvar stoji bitno drugaije. Direktive su upuene dravama lanicama, ali ih obavezuju samo u pogledu cilja koji treba postii i roka. Dravi lanici je preputeno da sama izabere adekvatna sredstva i forme za izvrenje obaveze koja iz direktive proistie. Legislativna intervencija drave je ovde ne samo poeljna, ve i neophodna. Na kraju, odluka, koja moe biti upuena i dravi lanici i individualnom subjektu, neposredno je i u celini za njih obavezujua. Ovako iitano slovo osnivakog ugovora EU upuuje na zakljuak da su obavezujue odluke institucija EU ne samo jasno omeene ve i poreane u hijerarhizovani sistem na ijem se vrhu nalaze regulative koje donose opta pravila, neposredno se primenjuju i obavezuju sve subjekte. Potom slede odluke koje obavezuju u celini, istina, samo adresata, a na kraju dolaze direktive koje obavezuju samo drave i to u pogledu cilja. Praksa delovanja EU, prevashodno judikatura Suda pravde, opovrgla je tu pretpostavku. Uz velike proteste i pokude, Sud je dopustio individualnim subjektima da tite i ona prava koja za njih proistiu iz direktiva iako direktive, kako smo kazali, nisu upuene pojedincima, ve dravama lanicama. U rastakanju predstave o hijerarhijskoj ustrojenosti tz. sekundarnih izvora komunitarnog prava Sud e otii i dalje. Odbijajui da se zadovolji pukim nazivom koji akt nosi, Sud je kvalifikaciju akta vrio na bazi njegove sadrine. Tako je naao da postoje i drugi akti institucija koji proizvode pravne posledice po subjekte komunitarnog prava. Inae, sve odluke koje se donose u okviru EU moraju ispotovati odreene formalne zahteve. Tako odluka mora sadrati obrazloenje, pozivanje na predlog ili obavezna miljenja i, posebno, u njoj mora biti tano naveden lan osnivakog ugovora na bazi koga je ona doneta. Proputanje da se ispune svi formalni uslovi povlai za sobom ponitaj odluke. Trei izvor komunitarnog prava jesu opta pravna naela komunitarnog prava. Ni u doba kada su ugovori o osnivanju Zajednica usvajani, pa ni danas, osnovni ugovori EC i EU ne nude listu ovih naela koja, osim to vae u nacionalnim, vae i u komunitarnom pravnom poretku. Kako se, onda, ona identifikuju? Ili, da pitanje preformuliemo, kako subjekti komunitarnog prava znaju da je neko pravno naelo, poznato u nacionalnom poretku, istovremeno i pravno naelo komunitarnog prava? Najkrai, najjednostavniji i istini verovatno najblii odgovor jeste: tako to postojanje i sadrinu tog naela utvruje Sud pravde EU. Re je, sa jedne strane, o naelima ije postojanje Sud izvlai iz pojedinanih odredaba osnivakih ugovora, a sa druge strane, o naelima koja su zajednika pravnim sistemima drava lanica. Tako je, kao jedno od bazinih naela koje komunitarno pravo poznaje, a Sud titi, priznato naelo zabrane diskriminacije, pravne sigurnosti, proporcionalnosti, kojih, kao takvih, zapravo nema u osnivakim ugovorima. Tako je otpoela zatita osnov-

Vesna Kneevi-Predi

nih ljudskih prava u okviru EU, da bi kasnije dobila ugovorni osnov. Takvo koncipiranje treeg izvora komunitarnog prava navelo je mnoge da zakljue da je izvor prava zapravo praksa Suda. I dalje, da je Sud pravde EU izaao iz okvira pravosudne funkcije i zakoraio u ulogu zakonodavca. Bilo je, dakako, i onih koji su poricali da je komunitarni pravni poredak precedensni pravni sistem. Drugi argument pristalica ovog shvatanja, istina, sve malobrojnijih, vezan je za principe komunitarnog prava koji definiu odnos izmeu komunitarnog i nacionalnog prava. Njih, takoe, nema u osnivakim ugovorima. Kao i naela komunitarnog prava, iskristalisali su se u sudskoj praksi. A re je o principu neposrednog delovanja i principu nadreenosti komunitarnog prava. Princip neposrednog delovanja komunitarnog prava nalae nacionalnom sudu da u sluaju da mu se individualni subjekt obrati sa zahtevom da zatiti neko njegovo pravo koje proistie iz osnivakog ugovora, regulative, odluke ili direktive protiv drave lanice koja kri to pravo prui zatitu individualnom subjektu. Princip nadreenosti komunitarnog prava nacionalnom sudu nalae da u sluaju sukoba nacionalnog i komunitarnog prava prednost da komunitarnom u odnosu na nacionalno pravo. Ovaj autor nije sklon da preceni bauk judokratije koji periodino obuzima EU, a posebno drave lanice. Ali je sklon da istakne ulogu koju on ima u obezbeenju potovanja komunitarnog prava, pa i u njegovom oblikovanju.

Ko i kako kontrolie potovanje pravila u EU? Ko i kako sankcionie nepotovanje komunitarnog prava?Videli smo da je jedna od funkcija koja je poverena Parlamentu nadzor nad radom ostalih institucija EU. Taj vid nadzora, politiki nadzor, nije ni jedini, a verovatno ni najznaajni vid kontrole koji EU poznaje. Ono to EU razlikuje od drugih meunarodnih organizacija, ali i od dva stuba saradnje EU, to ih ini izuzetnim i to, u krajnjoj liniji, omoguava pravnom poretku EU da dopre do svih sfera pravnog poretka drava lanica, jeste sveobuhvatan sistem pravosudne kontrole sa Sudom pravde EU na njegovom vrhu. Nadlenost ovoga Suda, kao i Prvostepenog suda koji mu pomae da obezbedi potovanje prava u tumaenju i primeni ugovora, je, za sporove iz domena komunitarnog prava, obavezujua a odluke i obavezujue i konane. Sud pravde ini dvadeset pet sudija i osam pravobranilaca. Njih, zajednikim sporazumom, imenuju drave lanice iz redova lica ija je nezavisnost izvan svake sumnje i koji ispunjavaju uslove za izbor u najvie pravosudne funkcije po nacionalnim propisima ili su istaknuti pravnici priznate strunosti. Mandat im traje pet godina, a da bi se njihova nepristrasnost zatitila, ugovori su predvideli da ih tokom mandata drava lanica ne moe smeniti, ali to mogu uiniti ostale sudije i pravobranioci jednoglasnom odlukom. Sveobuhvatnost sistema pravosudne kontrole EU ogleda se u injenici da su svi njegovi subjekti drave lanice, institucije, pa i fizika i pravna lica istovremeno i subjekti ostvarivanja te kontrole i podvrgnuti kontroli potovanja obaveza. Pogledajmo, najpre, ko i kako kontrolie ponaanje drava lanica.

23

Evropska unija: institucije i pravo

24

Kao prvi i najrigorozniji kontrolor pojavljuje se EC, oliena u uvaru ugovora ili psu uvaru, kako se ponekad zove Komisija. Ako Komisija posumnja da drava lanica kri neku ugovorom preuzetu obavezu ili obavezu koja je na osnovu ugovora nastala, ona e najpre, a po pravilu diskretno, ispitati navodni prekraj i utvrditi da li postoji dovoljno dokaza da se i oficijelno pokrene postupak protiv drave lanice. Formalni, dakle javni, postupak otpoinje zahtevom koji se upuuje dravi da se izjasni o navodnom prekraju. Poto je pruila priliku dravi da se izjasni, Komisija usvaja obrazloeno miljenje koje dravu obavezuje. Ako drava ne postupi u skladu sa njim i u roku koji je Komisija odredila, Komisija stie pravo da pokrene postupak pred Sudom - pravo, ali ne i obavezu. Komisiji je, naime, ostavljen izvestan prostor da, prema svojoj proceni svrsishodnosti takvog ina, pokrene ili ne pokrene postupak pred Sudom. Kao to je, uostalom, njeno diskreciono pravo da pokrene ili ne pokrene postupak ispitivanja i utvrivanja navodnog. To diskreciono pravo je Komisiji dato sa ciljem da nain otklanjanja prekraja komunitarnog prava prilagodi prirodi prekraja. Konana odluka da li je drava zbilja prekrila komunitarno pravo ili ne u nadlenosti je Suda. Iako Komisija pokree postupak na bazi prethodno ispitanih injenica, njeno stanovite iz obrazloenog miljenja ni na koji nain ne obavezuje Sud. Sud je taj koji e, na bazi raspoloivih dokaza, utvrditi da li je tuena drava prekrila neku obavezu koja proistie iz komunitarnog prava ili ne. I drava lanica moe da tui drugu dravu lanicu zbog neizvrenja obaveza koje proistiu iz komunitarnog prava. No, pre nego to se obrati Sudu, drava je duna da se obrati Komisiji. Komisija e, opet, prvo pozvati dravu lanicu koja ini navodni prekraj, da iznese svoje vienje sluaja. Potom e doneti obrazloeno miljenje i tek ako drava ne postupi u skladu sa njim, drava koja je postupak pokrenula stie pravo da postupak pokrene i pred Sudom. Aktivnu legitimaciju drava tuilac stie i u sluaju da Komisija ne usvoji obrazloeno miljenje. U inae izuzetno obimnoj jurisprudenciji Suda, sporovi tipa drava protiv drave participiraju u izuzetno skromnom broju. Iz toga se moe izvui zakljuak da drave lanice nisu sklone uzajamnom tuakanju, odnosno, da su sklone da neprijatnu ulogu tuioca prepuste Komisiji, a da su sklone da za eventualne svoje sporove potrae druga, politika reenja. Pravosudnoj kontroli podvrgnute su i institucije EU. Sud pravde je ovlaen da ceni zakonitost, to e rei saglasnost sa osnivakim ugovorima, svih obavezujuih odluka institucija. Preciznije, svih akata koje donose zakonodavci EC, tj. Savet, Savet i Parlament zajedno i Komisija, ali i svih drugih akata koje ovi organi donose, a koji proizvode pravne posledice po prava i obaveze drugog subjekta komunitarnog prava. Pravo da pokrene postupak ocene zakonitosti komunitarnog akta kako se naziva ovaj postupak imaju drave lanice, Parlament, Savet i Komisija. Kao subjekt kontrole zakonitosti rada institucija EU pojavljuju se i fizika i pravna lica, to je logina posledica (ili rezultat) ovlaenja institucija da donose odluke koje individualne subjekte neposredno obavezuju. Istina, fizika i pravna lica spadaju u red neprivilegovanih subjekata. Kako je to u Ugovoru o EU reeno, individualni subjekti mogu zatraiti ponitaj odluke koja je doneta protiv tog lica, odlu-

Vesna Kneevi-Predi

ke koja je doneta u formi regulative ili odluke koja je upuena nekom treem licu, a neposredno i direktno pogaa tuioca. Krug akata koji se podrazumevaju pod pojmom odluke veoma je irok i obuhvata praktino sve one akte institucija koji, kao izraz njihove volje, utiu na prava i obaveze fizikih i pravnih lica. Ukljuuje ak i pismo koje Komisija uputi nekom subjektu. Ako Sud utvrdi da je akt doneo organ koji za to nije nadlean ili ako utvrdi da je dolo do povrede bitnih pravila postupka ili ugovorne ili bilo koje druge obaveze koja proistie iz nekog komunitarnog akta ili da je organ zloupotrebio poverena mu ovlaenja, on e taj akt ponititi. Ponitie ga i u sluaju da se njime kri meunarodno ugovorno ili obiajno pravo. Ali, pravosudna kontrola rada institucija EU se ne zavrava na kontroli zakonitosti ve usvojenih akata. Sud kontrolie i da li organ, ugovorom ovlaen i obavezan da donese neki akt, tu svoju obavezu izvrava ili, pak, proputa da je izvri. Krug potencijalnih tuilaca i tuenih je isti kao u postupku ocene zakonitosti. Re je i o istim aktima. No, postupak je neto drugaiji. Pre nego to pokrene postupak pred Sudom, tuilac je duan da pozove nadleni organ da odreenu meru usvoji. Tek ako institucija to ne uini, tuilac se moe obratiti Sudu koji e, ako utvrdi da postoji uzdravanje od delovanja, naloiti organu da odluku donese. Postupci kontrole zakonitosti rada institucija EU, iako ne odve esti u judikaturi Suda, poseduju jednu posebnu, na jugoslovenskim prostorima nekorienu ar, odnosno potenciju. Kao tuilac u ovom postupku moe se pojaviti, kako rekosmo, svako fiziko ili pravno lice koje boravi, odnosno koje deluje na unutranjem tritu. Potpuno neovisno od toga da li je dravljanin drave lanice ili ne, odnosno, da li je registrovan na teritoriji drave lanice. Dovoljno je da deluje na unutranjem tritu i da komunitarni akt proizvodi pravne posledice po njegov status. Ovaj autor nije u stanju da dokui zato jugoslovenska pravna lica, otro pogoena odlukama kojima im je onemogueno delovanje na unutranjem tritu, nisu pokuala da zatite svoja prava pred Sudom. To, uostalom, vie nije ni bitno. Prilika je proputena i ne moe se nadoknaditi. Ali, ono to je bitno jeste da li e se raspoloivi postupci koristiti ubudue. Iskreno verujemo da hoe. Svojevrsnu kontrolu zakonitosti rada institucija EU Sud ostvaruje i kroz savetodavnu nadlenost. One koji tek upoznaju komunitarni pravosudni sistem ovaj bi termin mogao navesti na pogrean zakljuak, zakljuak da su odluke Suda u ovom postupku neobavezne po svojoj pravnoj prirodi. Taj je zakljuak, meutim, pogrean. Odluke koje Sud donosi u ovom postupku obavezujue su za organe EU. Ovaj postupak je vezan za pravo EU da sa treim subjektima dravama i meunarodnim organizacijama zakljuuje meunarodne ugovore. Pravo da u ime EU zakljui ugovor pripada Savetu po ijim instrukcijama pregovore o zakljuenju ugovora vodi Komisija. Drava lanica, Savet i Komisija su ovlaeni da od Suda zatrae da oceni da li je ugovor koji EU treba da zakljui u skladu sa osnivakim ugovorom. Ako se Sud izjasni negativno, ako, dakle, nae da ugovor nije u skladu sa osnivakim ugovorom, na Savetu je da izabere jednu od dve mogunosti: da odustane od ugovora ili da pokrene postupak izmene i dopune osnivakog ugovora. Iako malobrojne, presude u postupku pribavljanja savetodavnog miljenja mogu imati velike ekonomske, ali i politike efekte. Tako je, zahvaljujui jednoj od

25

Evropska unija: institucije i pravo

njih, EU ostala izvan okvira Evropske konvencije o pravima oveka, iako su sve njene lanice - strane ugovornice - ove konvencije i iako je u okviru nekada EEC, sada EC i EU, otro kritikovano odsustvo liste osnovnih ljudskih prava i sloboda koje komunitarni pravni poredak garantuje. Poslednji postupak koji emo ovom prilikom pomenuti jeste postupak pribavljanja odluke o prethodnom pitanju. Re je o jo jednom mehanizmu kontrole izvrenja obaveza koje proistiu iz komunitarnog prava kod koga se iza benignog naslova krije instrument snanog uticaja na drave lanice, pa i institucije i organizacije, instrument koji je, izmeu ostalog, iznedrio osnovna naela komunitarnog prava i principe komunitarnog prava. Ono to u procesnom smislu razlikuje ovaj postupak od ostalih postupaka je to to se spor, zapravo, ne vodi pred Sudom. Parnica otpoinje i okonava se pred nacionalnim sudom drave lanice. Ako u postupku pred nacionalnim sudom drave lanice bude pokrenuto neko pitanje vezano za primenu i tumaenje komunitarnog prava nii sudovi mogu, a sudovi poslednje instance moraju, zaustaviti postupak i od Suda zatraiti tumaenje sporne odredbe ili odredbi. Tumaenje Suda, koje se donosi u formi presude, vraa se nacionalnom sudu koji pravo primenjuje na konkretne okolnosti spora i donosi presudu. Sud pravde EU nije, dakle, ovlaen da razmatra konkretni spor i na njega primeni komunitarno pravo. Ali je ovlaen, u krajnjoj instanci jedini ovlaen, da utvrdi ta jeste komunitarno pravo. Njegovo tumaenje komunitarnog prava obavezuje nacionalne sudove. No, dobro, rei e neko. Sud je i u svim ostalim postupcima jedini ovlaen da meritorno presudi ta jeste pravo. U emu je onda specifinost i znaaj ovog postupka? Kao prvo, specifinost i znaaj ovog postupka lei u tome to on uspostavlja direktni i stalno otvoreni kanal komunikacija izmeu pravosudnih organa drava lanica i Suda pravde EU. I to ne bilo kakav kanal komunikacija, ve kanal komunikacija u kome je komunitarnom pravu i njegovom vrhovnom tumau obezbeen primat u odnosu na nacionalne pravosudne organe. Drugim reima, iako formalno ne postoji odnos nadreenosti i podreenosti nacionalnih pravosudnih organa i Suda EU, postupak pribavljanja odluke o prethodnom pitanju faktiki stavlja Sud u poziciju meritornog odluioca kada je o komunitarnom pravu re. Nije, verujemo, potrebno posebno napominjati da je time obezbeena i uniformnost primene komunitarnog prava. Izraziti znaaj ovog postupka je i u tome to individualnom subjektu omoguava da zatitu prava koje mu garantuje komunitarno pravo dobije na nivou koji mu je i u procesnom i u svakom smislu najpristupaniji, na nacionalnom nivou. Konano, individualni subjekt dobija zatitu svojih prava prema komunitarnim standardima i to ne samo u odnosu na organizaciju, ve i u odnosu na drave lanice, pa i na dravu lanicu iji je dravljanin, odnosno u kojoj je registrovan. Na kraju, a posle svega to je reeno o ovom postupku, teko da e ikoga iznenaditi injenica da broj postupaka pribavljanja odluke o prethodnom pitanju koji se pred Sudom pokree predstavlja neto oko, ponekad i preko, polovine ukupno pokrenutih sporova pred ovim organom.

26

Vesna Kneevi-Predi

ZakljuakJo je sada ve davne 1963. godine u jednom od svojih legendarnih presuda donetih, nimalo sluajno, u postupku pribavljanja odluke o prethodnom pitanju, Sud kazao da su ugovori kojima su Zajednice osnovane ugovori posebnoga tipa, ugovori ustavi, a komunitarni pravni poredak specifini pravni poredak, drugaiji i od nacionalnog i od meunarodnog prava. Ova naa kratka etnja kroz lavirinte tog poretka pokazala je da je pravo nastalo u okviru Evropskih zajednica zbilja jedinstvena pojava koja svojim dometima nadilazi sve ono to je do Zajednica bilo poznato u sferi meunarodnog organizovanja. Komunitarni pravni poredak deluje na sve segmente pravnog poretka drave lanice i na sistem organizacije vlasti u celini. Romantici skloni rekli bi da posle njega nita vie nije isto. I nije. A posebno nije isti odnos nacionalne drave i njenih fizikih i pravnih lica. Vlast koju drava nad njima vri u velikoj i znaajnoj oblasti odnosa prelazi na EU. Zatita njihovih prava, proisteklih iz komunitarnog poretka, takoe se seli na nivo EU. Ta seoba, meutim, ima i drugu svoju stranu koju valja pomno izuiti. A ona se ogleda u injenici da se centri odluivanja, uz sve reforme i demokratizaciju EC i EU, ipak udaljavaju od individualnih subjekata. Instrumenti njihovog uticaja na zakonodavnu vlast EU ipak su pre posredni nego neposredni i u velikoj meri zavisni od relativne snage njihove drave. Konano, drava lanica je liena klasinih instrumenata zatite ekonomskih interesa svojih privrednih subjekata kao to su carine, necarinske barijere, dravne subvencije i slino. Njih komunitarno pravo naprosto zabranjuje, a odluivanje o merama intervencije u ekonomske tokove, kako je Sud primetio u sluaju pobune francuskih seljaka, izuzima iz nadlenosti drave lanice i seli na komunitarni nivo.

27

Evropska unija: institucije i pravo

Vesna Kneevi-Predi

O autoruProf. dr Vesna Predi je diplomirala i magistrirala na Fakultetu politikih nauka u Beogradu, a doktorirala na Pravnom fakultetu u Novom Sadu. Vanredni je profesor na Fakultetu politikih nauka u Beogradu na predmetima Meunarodno javno pravo, Pravo EU i Meunarodno humanitarno pravo. Predavala je i na Pravnom fakultetu u Niu, Pravnom fakultetu u Beogradu, Alternativnoj akademskoj obrazovnoj mrei, Beogradskoj otvorenoj koli i Diplomatskoj akademiji Ministarstva spoljnih poslova SCG. lan je Jugoslovenskog udruenja za meunarodno pravo i Udruenja za pravo Evropske unije. Najvanije objavljene knjige su joj: Ogled o suverenosti: suverenost i Evropska unija i Kako deluje pravni poredak Evropske unije.

28

Evropske strategije i politike u lokalnoj zajednici

Zbirka tekstova sa programa za odbornike iz optina Zlatiborskog okruga

Radovan Vukadinovi

Pravne karakteristike unutranjeg trita Evropske unijePojam zajednikog i unutranjeg tritaUgovorom o osnivanju Evropske ekonomske zajednice, pred Zajednicu su postavljeni brojni, pre svega ekonomski ciljevi. Uvodnim odredbama lana 2. Ugovora, ekonomski ciljevi Zajednice su u optem smislu odreeni kao uspostavljanje zajednikog trita i postepeno usklaivanje ekonomskih politika drava lanica. O znaaju zajednikog trita i njegovom odnosu prema ostalim ciljevima Zajednice dovoljno govori injenica da je Zajednica u svakodnevnom govoru dugo vremena poistoveivana sa njim, pa je nazivana jednostavno Zajedniko Evropsko Trite (ZET). Meutim, Ugovorom o osnivanju nije bio odreen pojam zajednikog trita.1 Iz odredbi Ugovora se jedino moglo zakljuiti da funkcionisanje zajednikog trita poiva na uspostavljanju carinske unije, zajednikoj carinskoj tarifi i ukidanju kvantitativnih ogranienja u trgovini izmeu drava lanica u rokovima koji su bili predvieni Ugovorom o osnivanju, kao i na potovanju jedinstvenih pravila konkurencije i zajednike trgovinske politike. U praktinom smislu, uspostavljanje zajednikog trita je podrazumevalo da se obezbede uslovi za funkcionisanje etiri osnovne slobode, ili naela: slobodnog kretanja lica, slobodnog prometa robe, slobodnog vrenja usluga i slobodnog kretanja kapitala. Kasnije proklamovano unutranje ili jedinstveno trite je Jedinstvenim evropskim aktom definisano na funkcionalan i dosta uopteni nain, kao prostor bez unutranjih granica u kome je obezbeeno slobodno kretanje robe, lica, usluga i kapitala, u skladu sa odredbama Ugovora.2 Kako njegovo ostvarivanje podrazumeva ukidanje svih propisa donetih od drava lanica kojima se direktno ili indirektno, stvarno ili potencijalno moe osujetiti trgovina unutar Zajednica,3 to je ovaj rad posveen merama kojima je to ostvareno i nainima njihovog usvajanja.1 K. Mortelmans, The Common Market, Internal Market and the Single Market, Whats in a Market?, CMLRev. (1998), 101, str. 107. 2 l. 8a Jedinstvenog evropskog akta i l. 7a Ugovora o Evropskoj uniji. 3 Sluaj 8/74, Procureur du Roi v Dassonville, [1974 ECR 837, navod br. 5.

29

Transformacija zajednikog u unutranje triteRadovan Vukadinovi

Nakon to je sredinom 1968. godine konstatovano da su sprovedene mere za uspostavljanje zajednikog trita, pred Evropsku zajednicu je, nakon izvesnog kolebanja oko pravaca daljeg razvoja, Belom knjigom I i Jedinstvenim aktom kao sledei cilj postavljeno uspostavljanje i funkcionisanje unutranjeg ili jedinstvenog trita. Tome je 1980. godine prethodio politiki dogovor efova drava i vlada koji su izrazili jasnu politiku volju o ubrzanom uspostavljanju unutranjeg trita, a konanu politiku odluku o tome su doneli na zasedanju Evropskog saveta, 25. i 26. juna 1984. godine u Fonteneblou. Evropski savet je istovremeno pozvao Komisiju da saini detaljan program mera i akcija i odredi precizne rokove za njihovo ostvarivanje. Komisija je u rekordno kratkom roku od sedam nedelja sainila tzv. Belu knjigu, sa popisom potrebnih mera i akcija i dinamikom njihovog usvajanja. Ciljevi iz Bele knjige su zvanino potvreni i ozakonjeni u usvojenom Jedinstvenom evropskom aktu, koji u ustavno pravnom smislu predstavlja reviziju i dopunu osnivakog ugovora iz 1957. godine. Ovako formulisani politiki ciljevi koji su operacionalizovani u Beloj knjizi su pravno ozakonjeni u Jedinstvenom evropskom aktu (Single European Act),4 koji je usvojen 1986. godine, a stupio na snagu 1987. godine. U JEA je unutranje trite (internal market, Binennenmarkt) definisano kao podruje bez unutranjih granica, na kome su obezbeeni slobodno kretanje lica i promet robe, usluga i kapitala, u skladu sa odredbama ovog Ugovora. Ovako iroko odreen pojam unutranjeg trita preuzet je i u Mastrikom Ugovoru o osnivanju Evropske unije,5 a zadran je i u kasnijim revizijama Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Meutim, konceptom unutranjeg trita iz Ugovora o Evropskoj uniji nije zamenjen prethodni koncept zajednikog trita. Oni i dalje postoje kao paralelni ciljevi, pa se u Ugovoru koriste oba izraza. Otuda se pravne i ekonomske karakteristike zajednikog i unutranjeg trita moraju traiti u aktima koji su prethodili usvajanju Jedinstvenog evropskog akta i Ugovora o Evropskoj uniji, optoj ekonomskoj teoriji i sudskoj praksi Suda Evropskih zajednica Sudu pravde. U ostalim dokumentima, pored izraza zajedniko i unutranje, koristi se i izraz jedinstveno trite (single market).6 U politikom smislu, Jedinstvenim evropskim aktom je izvrena transformacija izraene politike volje u pravno obavezujui akt, sa ciljem da se ostvari najvea ekonomska integracija mirnim putem, oliena u unutranjem tritu, jedinstvenoj Evropi bez granica, i graaninu Evrope. U ekonomskom smislu, uspostavljanjem unutranjeg trita trebalo je stvoriti neophodne uslove i trasirati put za ekonomsku i monetarnu uniju. Naime, zbog postojeih barijera u meusobnoj trgovini, ve osamdesetih godina je bilo jasno da se problemi sve vee nezaposlenosti i daljeg ekonomskog razvoja moraju reavati novim merama, koje bi vodile postepenom stvaranju ekonomske i monetarne unije, to je podrazumevalo postojanje unutranjeg trita i jedinstvenog novca.4 Vid. Suppl. 2/1986 of the Bull. of the EEC. Akt je usvojen 1986. godine, a stupio je na snagu 1. jula 1987. godine. 5 V. l. 7A(2) Ugovora o osnivanju. 6 V. Kova, Konstitutivni elementi jedinstvenog trita u Evropskoj uniji i u SR Jugoslaviji, u: Pravni i ekonomski okviri ukljuivanja jugoslovenskih privrednih subjekata u unutranje trite Evropske unije, Kragujevac, 1994, str. 25.

30

Unutranje trite kao procesKoncept zajednikog trita nije ni nov, ni originalan. Istorija pokazuje da ovaj tip organizacije privrede karakterie svaki federalni tip dravnog ureenja, odraavajui ekonomsku protivteu politikoj elji za zajednitvom.7 I pre osnivanja Evropske ekonomske zajednice bilo je raznih pokuaja uspostavljanja vrih ili labavijih ekonomskih i politikih veza izmeu razliitih drava, poev od carinskog saveza nemakih drava (Zollverein), do unije drava Beneluksa. U teoriji su ovi i drugi oblici uspostavljanja institucionalnih veza oznaavani kao oblici meunarodne kooperacije, koje karakterie sektorska integracija, i meunarodne ekonomske integracije, koje karakterie globalna integracija. U okvirima i jednih i drugih mogue je ostvariti razliit stepen povezanosti nacionalnih privreda. S obzirom da je Evropska ekonomska zajednica osnovana, pre svega, kao opta ekonomska integracija, to su za njen razvoj od znaaja samo oblici meunarodne ekonomske integracije, koji se u ekonomskoj teoriji prema stepenu povezanosti svojih lanica mogu klasifikovati kao:8 1. Zona slobodne trgovine, u kojoj su uklonjene sve prepreke u trgovini izmeu drava lanica, ali su lanice zadrale slobodu voenja sopstvene trgovinske politike prema treim dravama nelanicama.9 2. Carinska unija je vrlo slina zoni slobodne trgovine, ali su drave lanice obavezne da vode zajedniku spoljnu politiku u trgovinskim odnosima, na primer moraju usvojiti zajedniku carinsku tarifu na uvoz robe koja vodi poreklo iz drava nelanica. 3. Zajedniko trite predstavlja takav oblik ekonomskog povezivanja drava u kome je, pored carinske unije, omogueno slobodno kretanje i ostalih faktora proizvodnje: robe, usluga, radne snage i kapitala.10 4. Ekonomska unija podrazumeva da je izmeu drava lanica, pored zajednikog trita, ostvarena potpuna unifikacija monetarne i fiskalne politike, kao i da postoji centralna vlada koja to kontrolie kako bi postojee drave lanice postale delovi ili regioni jedinstvenog entiteta. 5. Politika unija u pravnom i politikom smislu podrazumeva postojanje jedinstvene nacije i centralne vlasti, koja bi sa autoritetom (nad)nacionalne vlade potpuno kontrolisala monetarnu i fiskalnu politiku i koja bi u politikom smislu odgovarala centralnom parlamentu. Navedeni oblici meunarodne integracije se mogu podeliti i na pozitivne i negativne.11 Termin negativna integracija upuuje na potrebu uklanjanja prepreka u trgovini izmeu lanica, ili na eliminisanje svih ogranienja u procesu liberalizaci7 Lasok and Bridge, The Law of the Economy in the European Communities, London, 1980, str. 51. 8 El-Agra, Economics of the European Community, 1990, str. 1,2.; Jana, Osobenosti multilateralne saradnje u meunarodnim privrednim organizacijama integracionog karaktera, Pravo, teorija i praksa, poseban broj iz septembra 1986, str. 28-30. 9 Primeri su: EFTA Evropska zona slobodne trgovine, LAFTA Latinoamerika zona slobodne trgovine i NAFTA Severnoamerika zona slobodne trgovine. 10 Primeri su: Istono afrika zajednica (EAC) i Evropska ekonomska zajednica. 11 El-Agra, (Ed.), n. delo, str. 2. navodi da podela potie od J. Tiberngena.

31

Pravne karakteristike unutranjeg trita Evropske unije

je trgovine. Termin pozitivna integracija se odnosi na promenu postojeih instrumenata i institucija i, to je vanije, stvaranje novih, kako bi se omoguilo da trite integrisane zone funkcionie na odgovarajui nain i efikasno, kao i promovisanje ostalih irih ciljeva unije.12 Sektorska integracija i zona slobodne trgovine ine meunarodnu ekonomsku integraciju koja podrazumeva samo negativnu integraciju, dok ostali oblici (i unutranje trite) predstavljaju pozitivnu integraciju, poto zahtevaju pozitivni akt usvajanja zajednikih spoljnih odnosa ili, kao minimum, zajedniku spoljnu tarifu. Zajednica je prola kroz obe faze. U poetnoj fazi tzv. negativne integracije, ukinute su prepreke slobodnom kretanju robe, usluga, lica i kapitala. Ovu fazu karakterie i zajednika politika u oblasti poljoprivrede i transporta, institucionalizovanje sistema koji obezbeuje potovanje prava konkurencije i uspostavljanje posebnih odnosa sa treim dravama.13 Za ostvarivanje postavljenih ciljeva, Zajednica je donela niz propisa pravno tehnike prirode u industrijskoj i poljoprivrednoj proizvodnji i transportu. U drugoj fazi, koja je oznaena kao pozitivna integracija, aktivnost organa Zajednice je bila usmerena vie na usklaivanje stavova drava lanica nego na legislativnu delatnost, sa ciljem da se postepeno usklade nacionalne ekonomske politike. Kao to se vidi, u postojeoj teoriji unutranje trite nije bilo poznato kao institucionalizovani stepen ekonomske integracije. Otuda se moe smatrati kao meufaza ili proces prerastanja zajednikog trita u ekonomsku i politiku uniju, a ne kao konani i samostalni ekonomski cilj njegovih drava lanica. Razlog tome je to trite kao ekonomska kategorija ili postoji u potpunosti, sa svim prateim atributima, ili ne postoji. U tom smislu se ono poredi sa bremenitou. A poznato je da se ne moe biti napola bremenit. Ili se jeste, ili nije. Stoga se ni sa uspostavljanjem trita ne moe stati na pola puta. Ako je trite, mora biti jedinstveno. Ako nije jedinstveno, efekti su kao i da trita nema.14 Od svakog oblika trinog povezivanja, pa i od unutranjeg trita u Evropskoj uniji, oekuje se da ostvari odreene, pre svega ekonomske ciljeve, ali i da stvori pretpostavke za ostvarivanje drugih ciljeva. Tako se od uspostavljanja i funkcionisanja unutranjeg trita oekivalo da omogui postepeno stapanje razliitih nacionalnih trita u jedno jedinstveno (single market) ili unutranje trite (internal market), na kome e vladati isti uslovi za preduzimanje svih oblika ekonomskih aktivnosti za sve trine subjekte, bez obzira na njihovo dravljanstvo ili nacionalnu pripadnost. Iako e se pogodnostima od unutranjeg trita koristiti, pre svega, komunitarni subjekti privreivanja, njegovo funkcionisanje na posredan nain utie i na ponaanje subjekata iz treih drava i unutranju organizaciju trita u dravama nelanicama. Ovo poslednje je zbog toga to e subjektima iz treih drava biti mnogo lake da posluju na unutranjem tritu Evropske unije ako slini uslovi vladaju i u12 El-Agraa, n. delo, str. 2. 13 V. Mathijsen, A Guide to European Community Law, London, 1985, str. 109. 14 Kova, Konstitutivni elementi jedinstvenog trita u Evropskoj uniji i u SR Jugoslaviji, u: Pravni i ekonomski okviri ukljuivanja jugoslovenskih subjekata u unutranje trite Evropske unije, Kragujevac, 1994, str. 24.

32

Radovan Vukadinovi

njihovim dravama. Tako unutranje trite Evropske unije deluje kao faktor integracije, ne samo izmeu drava lanica, ve na posredan nain podstie takve procese i unutar treih drava. Stvaranje slinih trinih uslova onda indukuje i politiko zbliavanje. U tom smislu, uspostavljanje unutranjeg trita nije cilj za sebe,15 pa se, osim kao meufaza ka stvaranju potpune ekonomske i monetarne unije, moe posmatrati i kao pravni i politiki proces16 iji je cilj stvaranje politike unije sa usklaenim ili unifikovanim komunitarnim pravnim sistemom.

Mere za uspostavljanje unutranjeg tritaUspostavljanje i funkcionisanje zajednikog i unutranjeg trita zavisi od stepena ostvarivanja etiri osnovne slobode i pravila o konkurenciji, odnosno od uspeha u otklanjanju zabrana i barijera u meusobnoj trgovini izmeu drava lanica. Naime, pokazalo se da, i pored toga to je godinu i po dana ranije od predvienog prelaznog roka uspostavljena carinska unija, to su eliminisana kvantitativna ogranienja i to je uvedena zajednika carinska tarifa prema treim dravama, nije u potpunosti omoguen slobodan promet robe, slobodno kretanje lica, slobodno vrenje usluga i slobodno kretanje kapitala. Ostale su brojne necarinske barijere, koje su se odnosile na razliite oblasti privreivanja, kao to su npr. javne nabavke i dravni monopoli, kojima su drave lanice pokuavale da zatite domaa trita. U sluaju prometa robe, drave lanice su i nakon isteka prelaznog perioda i dalje pokuavale da ometu potpuno slobodno cirkulisanje robe nametanjem kvantitativnih ogranienja (kvota), zahtevanjem uvoznih dozvola, zahtevanjem sertifikata o poreklu, uslovljavanjem da roba bude odreenog sastava, pakovanja, teine i slino. Nakon to je konstatovano da u okviru Zajednice postoje odreene prepreke punom ostvarivanju navedenih sloboda, Komisija je dobila zadatak da sve te prepreke identifikuje i da predloi mere i akcije za njihovo uklanjanje ijom primenom bi se ostvarila zaista zona bez granica. Sve te prepreke Komisija je u Beloj knjizi I grupisala u fizike, tehnike i poreske prepreke. Kao primer postojanja fizikih prepreka navedene su fizike prepreke na carinskim ispostavama kao najoiglednija manifestacija da carinska teritorija Zajednice nije smatrana jedinstvenom. Kao tipian primer postojanja tehnikih prepreka navedene su razliite norme koje su na iste proizvode primenjivane u dravama lanicama, a opravdavane su razliitim razlozima: higijenskim, bezbednosnim, zatitom ivotne sredine ili zatitom potroaa. Poreske prepreke su se manifestovale kroz razliite vrste poreza koji su postojali u dravama lanicama kao i primenjivanje razliitih osnova za njihov obraun i naplaivanje, ime su istu robu ili usluge stavljali u razliiti poloaj na nacionalnim tritima drava lanica. Da bi ovo spreila, Komisija je u Beloj knjizi predloila konkretne mere i akcije koje su se sastojale u donoenju novih usklaenih ili unifikovanih propisa ili u ukidanju postojeih, ijom primenom bi se uklonile navedene prepreke.15 Kova, Evropa 1992, mogue posledice i opcije za Jugoslaviju, Beograd, 1990, str. 4. 16 McGee and Weatherill, The Evolution of the Single Market Harmonisation or Liberalisation, 53 Modern Law Rev. (1990), str. 578.

33

Pravne karakteristike unutranjeg trita Evropske unije

Sam program uspostavljanja jedinstvenog trita okarakterisan je kao najvei zakonsko-regulativni zahvat koji je Zajednica ikad preduzela.17 Naelnim odredbama iz Osnivakog ugovora nisu automatski uklonjene postojee prepreke u trgovini izmeu drava lanica, niti je uspostavljeno unutranje trite. U velikom broju sluajeva, tzv. negativnim odredbama,18 dravama lanicama je bilo propisano da uklone postojee barijere i da ne uvode nove u meusobnoj trgovini, ali to nije bilo dovoljno. Za njihovo sprovoenje bilo je potrebno preduzeti i pozitivne mere, tj. doneti i sprovesti niz propisa sekundarnog zakonodavstva, kako bi se propisi u dravama lanicama uskladili u meri u kojoj je to neophodno za uspostavljanje i funkcionisanje unutranjeg trita. Pri tome su koriene razliite tehnike obuhvaene uglavnom pojmom harmonizacije, dok su u manjem broju sluajeva na nivou Zajednice usvajani jedinstveni propisi u formi komunitarnih uredbi. Belom knjigom je bilo predvieno da se do kraja 1992. godine donese oko 300 akata sekundarnog zakonodavstva, ijim sprovoenjem bi se obezbedili uslovi za funkcionisanje unutranjeg trita. Otuda se u pravnom smislu, uspostavljanje i funkcionisanje unutranjeg trita moe posmatrati kroz proces donoenja i sprovoenja navedenih mera19 regulacije i deregulacije20 i preduzimanja odgovarajuih akcija od strane organa Zajednice. Poveana i ubrzana legislativna aktivnost zahtevala je i preraspodelu odgovarajuih ovlaenja, pa su Jedinstvenim evropskim aktom osnovnim organima Evropske ekonomske zajednice: Savetu, Evropskom parlamentu i Komisiji, neka od postojeih ovlaenja proirena ili su im dodata i nova.21 Tako je odredbama lana 95(1) dato pravo Savetu da donese najvei broj mera koje se odnose na uspostavljanje i funkcionisanje unutranjeg trita, ukljuujui i one kojima se regulie pravo konkurencije, zatita potroaa, slobodno kretanje radnika i pravo pojedinaca i kompanija da u drugoj dravi lanici preduzimaju odreene poslovne aktivnosti, donosi veinom glasova. U nekim drugim oblastima, koje se posredno tiu uspostavljanja i funkcionisanja unutranjeg trita, npr. u pogledu donoenja odgovarajuih mera za zatitu ivotne okoline, zdravlja i sigurnosti radnika i slino, dato je pravo Komisiji da odgovarajue propise donosi apsolutnom veinom. U materiji poreza, slobode kretanja lica i zatite interesa zaposlenih lica, zbog osetljivosti pitanja, Savet moe donositi odluke samo kvalifikovanom veinom.

Radovan Vukadinovi

Razliiti pristupi i tehnike harmonizacije22 Od mera harmonizacije se oekuje da ostvare dva, donekle razliita i oprena zadatka: da zamene neusklaene nacionalne propise kako bi se njihovom primenom ostvarili komunitarni ciljevi i da, sa druge strane, ouvaju i ispotuju razliitosti u17 Nova Evropa, Evropska zajednica 1992 i nakon toga, (red. M. Crnobrnja), Beograd, 1992, str. 21. 18 Vid. Pelkmans and Robson, n. delo, str. 183. 19 Vid. Commission Eleventh Annual Report to the European Parliament, 1993, COM(94) 500 final, str. 6. 20 Majone, Deregulation or Re-regulation? Policy-making in the European Community since the Single Act, EUI Working papers in political and social sciences, 93/2, str. 11. 21 From Single Market to European Union, Publication of Commission of the European Communities, Luxembourg, 1992, str 10. 22 Opirno o harmonizaciji vidi R. Vukadinovi, Kako harmonizovati domae propise sa pravom Evropske unije, Kragujevac, 2004. odakle su i korieni neki delovi.

34

nacionalnim pravnim sistemima. To je mogue postii razliitim metodima i tehnikama harmonizacije. U teoriji se navode sledei metodi harmonizacije: harmonizacija putem definisanja jedinstvenih normi na komunitarnom nivou, totalna harmonizacija, opciona harmonizacija, delimina harmonizacija, minimalna harmonizacija, alternativna harmonizacija, harmonizacija putem uzajamnog priznavanja nacionalnih propisa, harmonizacija putem priznavanja kontrole ovlaenih organa drugih drava lanica i harmonizacija upuivanjem na standarde.

Novi pravac u harmonizaciji - horizontalna harmonizacija Starom tehnikom, koja se oznaava i kao stari ili vertikalni pristup, usvajana su identina pravila koja su se primenjivala u celoj Zajednici. Negativna strana ovakvog pristupa je to su u takvim komunitarnim uputstvima morali biti formulisani svi tehniki detalji kojima se potpuno odreuju tehnike karakteristike proizvoda u pitanju ili grupe proizvoda (uputstva ili direktive se