Tematsko izvješće Izrada programa ruralnog razvoja: potrebno je pojednostavnjenje i stavljanje većeg naglaska na rezultate

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU a)

HR 2017. BR. 16

1977 - 2017

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Revizorski tim

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Phil Wynn Owen i koje je specijalizirano za održivu uporabu prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Janusz Wojciechowski, a potporu su mu pružali voditeljica njegova ureda Kinga Wiśniewska-Danek, ataše u njegovu uredu Katarzyna Radecka-Moroz, glavni rukovoditelj Davide Lingua i voditelj radnog zadatka Paulo Oliveira. Revizorski tim činili su Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne i Anna Zalega.

Slijeva nadesno: Katarzyna Radecka-Moroz, Eric Braucourt, Janusz Wojciechowski, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Paulo Oliveira.

2

SADRŽAJ

Odlomak

Pokrate i pojmovnik

Sažetak I. – VII.

Uvod 1. – 11.

Politika ruralnog razvoja EU-a 1. – 5.

Ruralni razvoj kao dio šire strategije EU-a 6. – 9.

Stavljanje većeg naglaska na uspješnost 10. – 11.

Opseg revizije i revizijski pristup 12. – 16.

Opažanja 17. – 92.

Izrada programskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. bila je ambicioznija, no provedba je otežana znatnim nedostatcima 17. – 41.

U ambicioznijem i zahtjevnijem strateškom okviru vidljiv je novi pristup usmjeren na rezultate… 17. – 19.

…no njegovom se primjenom ostvario tek ograničeni učinak tih napora 20. – 41.

Novi okvir uspješnosti ima ograničeni potencijal za stavljanje većeg naglaska na rezultate 42. – 63.

ZSPE ima potencijal za ostvarenje poboljšanja, ali i određena ograničenja u pogledu mjerenja rezultata 42. – 52.

Poticajni je učinak „pričuve za uspješnost”, ako i postoji, neznatan 53. – 63.

Komisija i države članice morale su uložiti znatne napore u proces izrade programa, no provedba PRR-ova započela je sporije nego u prijašnjem razdoblju 64. – 92.

Ograničena uloga PRR-ova u izradi planova 64. – 65.

Administrativno opterećenje Komisije i država članica 66. – 74.

Novi pravni okvir donesen je kasnije nego u prethodnom razdoblju 75. – 76.

Većina sporazuma o partnerstvu i PRR-ova podnesena je na vrijeme 77. – 79.

Komisija nije provodila proces odobrenja u skladu s rokovima 80. – 84.

3

Unatoč uloženim naporima provedba PRR-ova nije započela ranije nego u prethodnom razdoblju 85. – 88.

Kašnjenje s početkom provedbe programa problem je koji se ponavlja 89. – 92.

Zaključci i preporuke 93. – 109.

Izrada programskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. bila je ambicioznija, no provedba je otežana znatnim nedostatcima 100. – 102.

Novi okvir uspješnosti ima ograničeni potencijal za stavljanje većeg naglaska na uspješnost i rezultate 103. – 104.

Komisija i države članice morale su uložiti znatne napore u proces izrade programa, no provedba PRR-ova započela je sporije nego u prijašnjem razdoblju 105. – 109.

Prilog I. – Šest prioriteta EU-a za ruralni razvoj i 18 fokus-područja

Prilog II. – Jedanaest tematskih ciljeva ESI fondova

Prilog III.– Sažeti prikaz usporedbe glavnih sastavnih dijelova programa ruralnog razvoja između razdoblja 2007. – 2013. i razdoblja 2014. – 2020.

Odgovori Komisije

4

EPFRR – Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj.

POKRATE I POJMOVNIK

ESI fondovi – europski strukturni i investicijski fondovi koji uključuju sljedeće fondove EU-a:

Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR), Europski fond za regionalni razvoj

(EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF) i Europski fond za pomorstvo i

ribarstvo (EFPR).

Europa 2020. – strategija Europske unije za zapošljavanje i rast za desetogodišnje razdoblje

koja je pokrenuta 2010. godine radi poticanja pametnog, održivog i uključivog rasta. Sastoji

se od pet glavnih ciljeva koje EU treba postići do kraja 2020. godine i koji obuhvaćaju

zapošljavanje, istraživanje i razvoj, klimatsku i energetsku politiku, obrazovanje te socijalnu

uključenost i suzbijanje siromaštva.

Ex ante uvjeti podrazumijevaju da je država članica dužna ispuniti određene uvjete prije

nego što zaprimi bilo kakva sredstva iz europskih strukturnih i investicijskih fondova. Pri

pripremi programa u okviru programskog razdoblja 2014. – 2020. države članice moraju

procijeniti jesu li ti uvjeti ispunjeni. Ako uvjeti nisu ispunjeni, potrebno je izraditi akcijske

planove kojima će se zajamčiti njihovo ispunjavanje do 31. prosinca 2016.

Fokus-područja (ili žarišna područja) – svaki od šest prioriteta EU-a za ruralni razvoj može se

podijeliti na nekoliko tematskih fokus-područja. Sveukupno postoji 18 fokus-područja.

GU AGRI – Glavna uprava Komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj.

Logika intervencije – logička poveznica između problema koji se treba riješiti (ili cilja koji se

treba postići), povezanih uzroka problema te raspoloživih mogućnosti u okviru predmetne

politike (ili stvarno pokrenutih djelovanja EU-a) kojima se može riješiti određeni problem ili

postići određeni cilj.

Mjera – mehanizam potpore za provedbu politike. Mjerom se određuju pravila, kao što su

kriteriji prihvatljivosti i odabira, za projekte koji se mogu financirati.

OECD – Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj.

5

Programsko razdoblje – razdoblje u kojem se provodi politika ruralnog razvoja i koje se

poklapa s VFO-om. Tekuće programsko razdoblje je 2014. – 2020. Prethodilo mu je

programsko razdoblje 2007. – 2013.

PRR – program ruralnog razvoja: programski dokument koji je pripremila država članica i

odobrila Komisija u svrhu planiranja i praćenja provedbe politike ruralnog razvoja EU-a na

regionalnoj ili nacionalnoj razini.

Sporazumi o partnerstvu – sporazumi koje sklapaju Europska komisija i svaka pojedina

država članica za programsko razdoblje 2014. – 2020. U sporazumima o partnerstvu iznose

se planovi nacionalnih tijela o tome kako će se iskoristiti sredstva iz europskih strukturnih i

investicijskih fondova te se navode strateški ciljevi i investicijski prioriteti svake zemlje, koji

se povezuju s općim ciljevima strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast.

Stupovi (zajedničke poljoprivredne politike) – zajednička poljoprivredna politika sastoji se od

dva „stupa”. Prvi stup čini potpora dohotku poljoprivrednika. Potpora se pruža u obliku

izravnih plaćanja i tržišnih mjera te se u cijelosti financira iz Europskog fonda za jamstva u

poljoprivredi. Drugi stup čini potpora koja se pruža za razvoj ruralnih područja. Ta se potpora

pruža u obliku programa ruralnog razvoja i sufinancira se iz Europskog poljoprivrednog fonda

za ruralni razvoj.

SWOT analiza – analiza prednosti, nedostataka, prilika i prijetnji u zemljopisnom području

obuhvaćenom PRR-om.

SZO – Svjetska zdravstvena organizacija (engl. WHO).

Tematski ciljevi (TC) – strukturni dijelovi definirani regulatornim okvirom. Kako bi se

doprinijelo strategiji Europa 2020., potpora iz ESI fondova usmjerena je na ograničeni broj

zajedničkih tematskih ciljeva.

6

Uredba o EPFRR-u – Uredba (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od

17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni

razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005.1

Uredba o zajedničkim odredbama: Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i

Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za

regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom

poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o

utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom

fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan

snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006.

2

VFO – višegodišnji financijski okvir, planiranje proračuna u skladu s Poglavljem 2. Ugovora o

funkcioniranju Europske unije.

ZOPE– zajednički okvir za praćenje i evaluaciju: sustav praćenja i evaluacije koji su zajedno

izradile Komisija i države članice za programsko razdoblje 2007. – 2013., u okviru kojeg se

upotrebljavaju pokazatelji za mjerenje napretka, učinkovitosti i djelotvornosti programa

ruralnog razvoja u odnosu na njihove ciljeve.

ZPP – zajednička poljoprivredna politika: niz zakonskih akata i praksi koje je Europska unija

usvojila s ciljem utvrđivanja zajedničke, jedinstvene politike u području poljoprivrede.

ZSO – zajednički strateški okvir: niz strateških temeljnih načela čija je svrha olakšati proces

izrade programa te sektorsku i teritorijalnu koordinaciju intervencija Unije u okviru

europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESI fondovi), kao i koordinaciju tih intervencija

s drugim politikama i instrumentima Unije.

ZSPE – zajednički sustav praćenja i evaluacije: sustav praćenja i evaluacije koji su zajednički

izradile Komisija i države članice za programsko razdoblje 2014. – 2020. s ciljem da se, među

1 SL L 347, 20.12.2013., str. 487.

2 SL L 347, 20.12.2013., str. 320.

7

ostalim, pokažu napredak i postignuća politike ruralnog razvoja te procijene učinak,

djelotvornost, učinkovitost i relevantnost intervencija u okviru politike ruralnoga razvoja.

8

I. Cilj je politike ruralnog razvoja učiniti poljoprivredu konkurentnijom, zajamčiti održivo

upravljanje prirodnim resursima i postići ravnomjeran teritorijalni razvoj ruralnih

gospodarstava i zajednica. EU na politiku ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020. planira

potrošiti gotovo 100 milijardi eura iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj

(EPFRR).

SAŽETAK

II. Sredstvima iz EPFRR-a financira se potpora za mjere koje države članice provode u okviru

nacionalnih ili regionalnih programa ruralnog razvoja (PRR), koje sastavljaju države članice i

odobrava Komisija.

III. Jedan je od ciljeva strateškog okvira EU-a za razdoblje 2014. – 2020. staviti veći naglasak

na rezultate. Međutim, planiranje novog programskog razdoblja započinje prije nego što su

raspoloživi odgovarajući relevantni podatci o potrošnji sredstava i rezultatima u prethodnim

razdobljima, što je dugogodišnji problem kojim se otežava postizanje prethodno navedenog

cilja.

IV. Sud je u tom kontekstu ispitao je li u novom zakonskom okviru za razdoblje 2014. – 2020.

stavljen veći naglasak na uspješnost i jesu li novim procesom izrade programa stvoreni

preduvjeti za sastavljanje PRR-ova dobre kvalitete te je li on uistinu doveo do sastavljanja

takvih PRR-ova, što pak može dovesti do postizanja boljih rezultata. Iako je cilj strateškog

okvira bio poboljšati pristup usmjeren na rezultate, odobreni PRR-ovi bili su dugački i složeni

dokumenti s određenim nedostatcima zbog kojih će biti teže postići ambiciozni cilj stavljanja

većeg naglaska na uspješnost i rezultate. Sud je utvrdio i da su nacionalna tijela morala

uložiti znatne administrativne napore kako bi se ispunili opsežni zahtjevi u pogledu sadržaja

programa ruralnog razvoja.

V. Sud je ispitao postupak izrade programa za politiku ruralnog razvoja za razdoblje 2014. –

2020. kako bi provjerio je li taj postupak proveden tako da se omogući raniji početak

provedbe tih PRR-ova u odnosu na prethodna razdoblja te time izbjegnu negativne

posljedice povezane s kasnijim početkom. Sud je utvrdio da se, unatoč naporima Komisije,

slično kao i u prethodnim razdobljima, s provedbom PRR-ova nije započelo ranije te da se s

izvršavanjem planiranih rashoda započelo sporije nego u prethodnom razdoblju.

9

VI. U ovom se izvješću iznose preporuke čija je svrha olakšati i poboljšati proces izrade

sljedećih programa. Sud preporučuje Komisiji da:

(a) zajamči da se u njezinim prijedlozima politika daljnje razrade zahtjevi u pogledu

usklađenosti među pojedinačnim programima

(b) preispita izradu programskih dokumenata radi pojednostavnjenja njihova sadržaja i

smanjenja broja zahtjeva

(c) surađuje s državama članicama kako bi se zajamčilo da se unaprijeđenim godišnjim

izvješćima o provedbi za 2019. godinu pruže jasne i sveobuhvatne informacije o

postignućima programa

(d) preciznije odredi različite vrste pokazatelja uspješnosti, na temelju primjera dobre

prakse nacionalnih tijela i međunarodnih organizacija

(e) preispita i uzme u obzir iskustva prikupljena tijekom primjene trenutačnog sustava,

uključujući u pogledu učinka pričuve za uspješnost, prikladnosti pokazatelja rezultata

koji se upotrebljavaju za pristup pričuvi za uspješnost i primjene financijskih sankcija u

slučaju nedovoljne uspješnosti

(f) pravodobno pripremi zakonodavne prijedloge u vezi s politikom ruralnog razvoja za

razdoblje nakon 2020.

VII. Sud također preporučuje Europskom parlamentu, Vijeću i Komisiji da razmotre

mogućnost usklađivanja dugoročne strategije i donošenja politika s proračunskim ciklusom

te obavljanja sveobuhvatnog pregleda potrošnje sredstava prije donošenja novog

dugoročnog proračuna.

10

Politika ruralnog razvoja EU-a

UVOD

1. Cilj je potpore koju EU dodjeljuje za ruralni razvoj potaknuti konkurentnost poljoprivrede,

zajamčiti održivo upravljanje prirodnim resursima i klimatskom politikom te postići

ravnomjeran teritorijalni razvoj ruralnih gospodarstava i zajednica, uključujući otvaranje i

očuvanje radnih mjesta3. EU za razdoblje 2014. – 2020. planira izdvojiti gotovo 100 milijardi

eura, odnosno od 14 do 19 milijardi eura godišnje, osim 2014. godine (vidi tablicu 1.).

Rashodi u području ruralnog razvoja čine jednu četvrtinu ukupnih rashoda u okviru

zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), a da je riječ o važnim rashodima vidljivo je u

kontekstu financiranja ZPP-a (vidi tablicu 1.). Prema podatcima GU-a AGRI4 ukupna javna

potpora za poljoprivredne djelatnosti čini 36 % ukupnog poljoprivrednog faktorskog

dohotka5.

Tablica 1.

– Financiranje iz EPFRR-a u kontekstu ZPP-a

3 Članak 4. Uredbe o EPFRR-u. 4 „CAP post-2013: Graphs and figures” (ZPP nakon 2013: grafikoni i brojčane vrijednosti),

grafikon 5., GU AGRI, 2017. 5 Poljoprivrednim faktorskim prihodom (tj. faktorskim dohotkom ili neto dodanom vrijednošću po

trošku faktora) mjeri se naknada svih faktora proizvodnje (zemljište, kapital i rad). Predstavlja cjelokupnu vrijednost koja je ostvarena proizvodnom djelatnošću.

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Sveukupno

(1) Deveto financijsko izvješće o EPFRR-u, Europska komisija COM(2016) 632 final.

Ruralni razvoj (1)

Rashodi povezani s tržištem i izravne

potpore (1)

EU 28 u milijunima eura, po trenutačnim cijenama

5 299 18 184 18 684 14 371 14 381 14 330 14 333 99 582

44 162 44 241 44 263 308 73043 778 44 190 43 950 44 146

11

2. Svakoj se zemlji dodjeljuje određeni iznos financijskih sredstava za sedmogodišnje

programsko razdoblje (vidi sliku 1.).

Slika 1.

– Financiranje iz EPFRR-a za razdoblje 2014. – 2020. po državama članicama

Napomena: vrijednosti su zaokružene, pa je moguće da sveukupan zbroj ne odgovara zbroju pojedinačnih brojčanih vrijednosti.

Izvor: Prilog I. Uredbi o EPFRR-u (uključujući izmjene iz Uredbe (EU) 2015/791).

3. Sredstvima iz EPFRR-a financira se potpora za mjere koje države članice provode u okviru

nacionalnih ili regionalnih programa ruralnog razvoja (PRR). Programi ruralnog razvoja služe

kao okvir za ulaganje u projekte na poljoprivrednim gospodarstvima ili u ruralnim područjima

na temelju gospodarskih i društvenih potreba ili potreba u vezi s okolišem koje su utvrđene

na nacionalnoj ili regionalnoj razini. To obuhvaća projekte kao što su ulaganja na

poljoprivrednim gospodarstvima i njihova modernizacija, bespovratna sredstva za uspostavu

poslovanja mladih poljoprivrednika, mjera povezana s poljoprivredom, okolišem i klimatskim

promjenama, prijelaz na ekološki uzgoj, agroturizam, obnova sela, pružanje širokopojasne

internetske mreže u ruralnim područjima ili lokalni razvoj pod vodstvom zajednice. Te se

mjere sufinanciraju nacionalnim, regionalnim ili privatnim sredstvima.

FR11%

IT11%

DE10%

PL9%

ES8%RO

8%

UK5%

EL5%

PT4%

AT4%

HU3%

FI2%

BG2%

CZ2%

IE2%

HR2%

Ostale države članice10%

12

4. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. u 28 država članica postoji ukupno 118 različitih

programa ruralnog razvoja, od čega su njih 20 jedinstveni nacionalni programi, dok je osam

država članica odabralo mogućnost uporabe regionalnih programa6

5. Programi ruralnog razvoja pripremaju se u suradnji s gospodarskim i socijalnim

partnerima ili partnerima u području okoliša te ih nacionalna ili regionalna tijela podnose

Komisiji, koja je odgovorna za njihovo odobravanje.

.

Ruralni razvoj kao dio šire strategije EU-a

6. EPFRR jedan je od pet europskih strukturnih i investicijskih fondova. Ostale ESI fondove

čine Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond

(KF) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR). U prošlosti su EPFRR, EFPR i

EFRR/KF/ESF djelovali neovisno, na temelju zasebnog niza Uredbi i vlastitih programa

ruralnog razvoja ili operativnih programa (OP). U programskom razdoblju 2014. – 2020. tih

se pet ESI fondova uređuje jedinstvenom krovnom uredbom – tzv. Uredbom o zajedničkim

odredbama. Uredbom o zajedničkim odredbama7 utvrđuje se zajednički strateški okvir

(ZSO – vidi sliku 2.

) koji se primjenjuje na sve ESI fondove radi lakše izrade programa i

koordinacije.

6 Francuska (30 PRR-ova), Italija (23), Španjolska (19), Njemačka (15), Ujedinjena Kraljevina (4), Portugal (3), Belgija (2) i Finska (2).

7 Članak 10. Uredbi o zajedničkim odredbama i Prilog I. toj Uredbi.

13

Slika 2.

– Pregled politike za razdoblje 2014. – 2020.

Izvor: Sud, na temelju dokumenata GU-a AGRI sa smjernicama.

7. Cilj je novog pristupa olakšati teritorijalnu koordinaciju intervencija Unije te omogućiti

doprinos svih ESI fondova strategiji Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast8

8 COM(2010) 2020 final „Europa 2020.: strategija za pametan, održiv i uključiv rast”.

.

Strategija Europa 2020.

Uredba o zajedničkim odredbama i zajednički strateški okvir

Obuhvaća EPFRR, EFRR, ESF, Kohezijski fond i EFPR, strategija Europa 2020. odražava se u 11 zajedničkih tematskih ciljeva

Sporazumi o partnerstvu28 nacionalnih dokumenata u kojima se navodi kako se sredstva obuhvaćena strategijom Europa 2020.

namjeravaju potrošiti

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESI fondovi):inovacija, okoliš i klimatska politika kao međusektorski ciljevi

Politika ruralnog razvoja: EPFRR EFRR, ESF, KF, EFPR

Prioriteti za ruralni razvoj1. Poticanje prijenosa znanja i inovacija2. Jačanje konkurentnosti3. Promicanje organizacije lanca opskrbe hranom i

upravljanje rizicima4. Obnova, očuvanje i poboljšanje ekosustava5. Promicanje učinkovitosti resursa6. Promicanje društvene uključenosti, suzbijanje

siromaštva i gospodarski razvoj

14

8. Od 2014. države članice trebaju uspostaviti sporazum o partnerstvu9 prema kojem sva

financiranja strukturnih ulaganja u EU-u (iz ESI fondova) moraju biti koordinirana u svakoj

zemlji. Sporazumima o partnerstvu utvrđuju se planovi nacionalnih tijela o uporabi

financijskih sredstava iz ESI fondova. Pripremaju se u skladu s temeljnim načelima

zajedničkog strateškog okvira10

9. Svrha je 11 tematskih ciljeva

, pri čemu za svaku državu članicu postoji jedan sporazum o

partnerstvu. Sporazumi o partnerstvu obuhvaćaju čitavo programsko razdoblje i sve ESI

fondove te se u njima navode ciljevi i tematski ciljevi koje države članice nastoje ispuniti,

čime se pruža pregled informacija koje se dodatno razrađuju u pojedinačnim programima.

Sporazume o partnerstvu odobrava Komisija.

11 utvrđenih Uredbom o zajedničkim odredbama povezati

pet ESI fondova sa strategijom Europa 202012. Za politiku ruralnog razvoja dugoročni

strateški ciljevi za razdoblje 2014. – 2020. raspoređeni su u šest prioriteta, koji se zatim dijele

na 18 fokus-područja (vidi prilog I.) u kojima se odražavaju relevantni tematski ciljevi iz

Uredbe o zajedničkim odredbama i koji „doprinose glavnim ciljevima inovacije, okoliša te

prilagodbe klimatskim promjenama i njihova ublažavanja”13

Stavljanje većeg naglaska na uspješnost

.

10. Jedan je od glavnih ciljeva strateškog okvira EU-a za razdoblje 2014. – 2020. upravljati

proračunom EU-a na način kojim se stavlja veći naglasak na uspješnost i rezultate. Taj se cilj,

među ostalim, odražava u inicijativi Komisije za proračun usmjeren na rezultate koja je

pokrenuta 2015. i kojom se dodatno naglašava važnost mjerljivih rezultata te djelotvornosti i

učinkovitosti potrošnje sredstava EU-a. Cilj je udaljiti se od ustaljene proračunske prakse koja

podrazumijeva „usmjerenost u prvom redu na iskorištavanje sredstava i sukladnost, a ne

9 Sporazumi o partnerstvu bili su tema tematskog izvješća Suda br. 2/2017. „Pregovori Komisije o sporazumima o partnerstvu i programima u području kohezije za razdoblje 2014. – 2020.: potrošnja je usmjerenija na prioritete strategije Europa 2020., ali potrebni su sve složeniji mehanizmi za mjerenje uspješnosti”.

10 Članak 10. Uredbe o zajedničkim odredbama i Prilog I. toj Uredbi. 11 Članak 9. Uredbe o zajedničkim odredbama i članak 5. Uredbe o EPFRR-u (vidi prilog 2.). 12 Godišnje izvješće Suda za 2014., odlomak 3.44. i odgovor Komisije na odlomke 3.24. i 3.25. 13 Članak 5. Uredbe o EPFRR-u.

15

toliko na uspješnost” jer postoji „goruća potreba za sustavnim promjenama u načinu na koji

planiramo i izvršavamo proračun te na koji upotrebljavamo resurse”.

11. Međutim, planiranje novog programskog razdoblja započinje prije nego što su raspoloživi

odgovarajući relevantni podatci o potrošnji sredstava i rezultatima u prethodnim

razdobljima, što je dugogodišnji problem kojim se otežava primjena takvog pristupa

(vidi okvir 1.

Okvir 1. – Nedostupnost relevantnih informacija pri planiranju novog razdoblja

). Time se praktički onemogućuje planiranje u skladu s poukama izvučenima iz

prethodne dobre prakse ostvarivanja ciljeva politika. U tim okolnostima postoji veća

vjerojatnost da su resursi dodijeljeni onim područjima u kojima postoje veća očekivanja da

će se sredstva iskoristiti.

Zakonodavni prijedlozi u vezi s novim regulatornim okvirom za ESI fondove za razdoblje 2014. – 2020.

potječu iz listopada 2011., dok je objedinjeno izvješće o evaluaciji PRR-ova u sredini programskog

razdoblja 2007. – 2013.14

Kasna provedba PRR-ova za programsko razdoblje 2007. – 2013. značila je da izvješća o evaluaciji u

sredini programskog razdoblja nisu pružala dovoljno informacija o provedbi i ostvarenim rezultatima.

dovršeno u listopadu 2012.

12. Sud je ispitao vodi li se u novom zakonskom okviru (Uredba o zajedničkim odredbama,

Uredba o EPFRR-u i povezane uredbe Komisije) računa o stavljanju većeg naglaska na

uspješnost te jesu li novi procesi izrade programa omogućili izradu kvalitetnih PRR-ova, što bi

moglo dovesti do boljih rezultata. Kako bi se to postiglo, Sud se u svojim provjerama

usredotočio na:

OPSEG REVIZIJE I REVIZIJSKI PRISTUP

- usklađenost, komplementarnost i sinergiju PRR-ova s drugim strateškim dokumentima

na višoj razini15

14 „Synthesis of Mid-Term Evaluations of Rural Development Programmes 2007. – 2013.” (Objedinjeno izvješće o evaluaciji programa ruralnog razvoja u sredini programskog razdoblja 2007. – 2013.) – završno izvješće, 2012.

i

15 Strategija Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast i sporazumi o partnerstvu.

16

- definiranje i uključivanje pojačane logike intervencije u okviru PRR-ova.

13. Nadalje, Sud je analizirao je li vjerojatno da će se novim okvirom uspješnosti staviti veći

naglasak na rezultate.

14. U konačnici, Sud je ispitao pravodobnost odobravanja PRR-ova.

15. Revizija se provodila od ožujka 2016. do veljače 2017. te se temeljila na pregledu

informacija i dokumenata Komisije i država članica o procesu odobravanja uzorka PRR-ova.

Pri analiziranju procesa odobrenja Sud se oslanjao na reviziju koju je obavila Služba Komisije

za unutarnju reviziju u mjeri u kojoj se ta revizija preklapala s onom koju je obavio Sud.

16. Sud je reviziju usmjerio na uzorak od 10 odobrenih PRR-ova (među kojima su bili i

nacionalni i regionalni PRR-ovi), uz još dva PRR-a koja je pregledala Služba Komisije za

unutarnju reviziju16. Pregled PRR-ova bio je usmjeren na utvrđeni niz mjera i podmjera17

16 Belgija (Valonija), Njemačka (Baden Württemberg), Irska, Grčka, Španjolska (La Rioja), Francuska (Lorena), Italija (Kampanija), Austrija, Poljska i Rumunjska, uz dodatak Danske i Ujedinjene Kraljevine (Engleska).

u

svrhu usporedbe i nadogradnje postojećeg znanja i rezultata prijašnjih revizija, istodobno

pružajući znatnu pokrivenost u smislu financiranja, kao i na niz prioriteta EU-a za ruralni

razvoj i fokus-područja u EU-u.

17 4.1 – potpora za ulaganja u poljoprivredna gospodarstva, 4.2 – potpora za ulaganja u preradu/marketing i/ili razvoj poljoprivrednih proizvoda; 6.4 – potpora za ulaganja u stvaranje i razvoj nepoljoprivrednih djelatnosti; 8.3 – potpora za sprječavanje i uklanjanje šteta u šumama nastalih šumskim požarima te elementarnim nepogodama i katastrofalnim događajima, 8.4 – potpora obnovi šuma nakon šumskih požara, elementarnih nepogoda i katastrofalnih događaja; te mjere: 7 – temeljne usluge i obnova sela u ruralnim područjima; 14 – dobrobit životinja.

17

Izrada programskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. bila je ambicioznija, no provedba je

otežana znatnim nedostatcima

OPAŽANJA

U ambicioznijem i zahtjevnijem strateškom okviru vidljiv je novi pristup usmjeren na

rezultate…

17. Obuhvaćanje EPFRR-a jedinstvenom krovnom uredbom i uspostava sporazuma o

partnerstvu koja je zahtijevala koordiniranost i usklađenost svih sredstava EU-a za strukturna

ulaganja (ESI fondovi) u svim zemljama (vidi odlomke 6. – 9.

18. Regulatorni okvir za programsko razdoblje 2014. – 2020. obuhvaćao je niz pojmova i

zahtjeva čija je svrha staviti veći naglasak na rezultate. Temelj novog okvira činila su iskustva

iz prijašnjih programskih razdoblja te se pri njegovom sastavljanju uzelo u obzir nekoliko

preporuka Suda

) novi su zahtjevi čija je svrha

omogućiti bolji doprinos politici ruralnog razvoja radi postizanja ciljeva za pametan, održiv i

uključiv rast.

18

19. U nastavku Sud iznosi popis novih zahtjeva u vezi sa strukturom PRR-ova

koje su se odnosile na vrijednost za novac koja se ostvaruje intervencijama

EU-a.

19

• Pojačana logika intervencije trebala bi se očitovati u odabiru, kombiniranju i

određivanju prioriteta mjera ruralnog razvoja, pri čemu se vodi računa o rezultatima SWOT

analize i utvrđenim potrebama, u svrhu ostvarivanja prioriteta EU-a za ruralni razvoj.

koji se odnose

na stavljanje većeg naglaska na rezultate:

18 Preporuke u odlomcima 10.39. i 10.51. godišnjih izvješća Suda za 2011. i 2012. godinu ili preporuke iz tematskog izvješća br. 1/2013 „Je li potpora EU-a prehrambeno-prerađivačkoj industriji bila djelotvorna i učinkovita u ostvarivanju dodane vrijednosti za poljoprivredne proizvode?”; tematskog izvješća br. 6/2013 „Jesu li države članice i Komisija ostvarile vrijednost za uloženi novac u okviru mjera za poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva?” i tematskog izvješća br. 12/2013 „Mogu li Komisija i države članice dokazati da su proračunska sredstva EU-a koja su izdvojena za politiku ruralnog razvoja dobro iskorištena?”.

19 Detaljna usporedba strukture PRR-ova u razdobljima 2007. – 2013. i 2014. – 2020. prikazana je u prilogu III.

18

• Veća usmjerenost programa na rezultate postiže se uspostavom „okvira uspješnosti”

koji se temelji na novom sustavu praćenja i evaluacije, koji uključuje i pričuvu za uspješnost

(poznatu i kao „pričuva za ostvarenje postignuća”)20

• „[…] ex ante uvjet” […] preduvjet [je] za djelotvorno i učinkovito ostvarivanje […]

prioriteta Unije…”

.

21. Ako se bilo koji od ex ante uvjeta ne ispuni do izrade PRR-a, država

članica mora ga ispuniti do 31. prosinca 2016. i o tome odgovarajuće izvijestiti Komisiju

tijekom 2017. godine22

…no njegovom se primjenom ostvario tek ograničeni učinak tih napora

.

20. Kako bi se zajamčilo da su programi financirani iz ESI fondova u skladu sa strategijom

Europa 2020., za strukturiranje informacija u sporazumima o partnerstvu i kohezijskim

programima upotrebljavaju se tematski ciljevi. S druge strane PRR-ovi su strukturirani na

temelju šest prioriteta EU-a za ruralni razvoj, koji se zatim dijele na fokus-područja. Stoga

veza između tematskih ciljeva i strategije Europa 2020. nije toliko očita kao u ostalim ESI

fondovima.

Programi ruralnog razvoja u skladu su sa strategijom Europa 2020.

21. Ipak, usklađenost PRR-ova sa strategijom Europa 2020. može se pratiti s pomoću:

(a) unaprijed utvrđenih mjera, koje su osmišljene kako bi doprinosile prioritetima EU-a za

ruralni razvoj23

(b) fokus-područja koja se mogu povezati s 11 tematskih ciljeva

24

20 Članci 20. – 22. Uredbe o zajedničkim odredbama.

.

21 Članak 2. stavak 33. Uredbe o zajedničkim odredbama. 22 Članak 19. Uredbe o zajedničkim odredbama. 23 Članak 13. Uredbe o EPFRR-u: „Svaka mjera ruralnog razvoja programira se s ciljem izričitog

doprinosa postizanju jednog ili više prioriteta Unije za ruralni razvoj.” U Prilogu VI. toj Uredbi iznosi se „Okvirni popis mjera vezanih uz jedan ili više prioriteta Unije za ruralni razvoj”.

24 „Guidelines for strategic programming for the period 2014. – 2020.” (Smjernice za izradu strateških programa za razdoblje 2014. – 2020.).

19

Slika 3.

– Prikaz povezanosti među tematskim ciljevima, prioritetima za ruralni razvoj i

mjerama ruralnog razvoja

22. Budući da su definicije koje su se upotrebljavale u sporazumima o partnerstvu i

PRR-ovima bile općenite, usklađenost PRR-ova sa sporazumima o partnerstvu mogla se

jamčiti kako je opisano u nastavku:

- prioriteti za ruralni razvoj i povezana fokus-područja u skladu su s tematskim ciljevima

za koje je u sporazumima o partnerstvu utvrđeno da su relevantni za EPFRR

- okvirna dodjela potpore iz EPFRR-a za svaki prioritet za ruralni razvoj bila je u skladu s

dodjelom sredstava u sporazumima o partnerstvu.

23. Kako je već pojašnjeno u tekstu (vidi

Teško je procijeniti očekivani doprinos svakom od tematskih ciljeva

odlomak 20

24. Tim se čimbenicima otežava kvantificiranje očekivanog doprinosa PRR-ova posebnim

tematskim ciljevima ili cjelokupnoj strategiji Europa 2020.(vidi

.) PRR-ovi nisu strukturirani prema

tematskim ciljevima te se tako njihov očekivani doprinos svakom od tematskih ciljeva mora

procijeniti na razini prioriteta za ruralni razvoj i fokus-područja. Informacije o rezultatima

prikupljaju se samo za fokus-područja. U nekim je slučajevima jedan tematski cilj povezan s

nekoliko fokus-područja u okviru različitih prioriteta za ruralni razvoj. Nadalje, jedna mjera

može doprinositi ostvarenju nekoliko prioriteta za ruralni razvoj, a nekoliko mjera može biti

relevantno za jedan prioritet za ruralni razvoj.

okvir 2.

11tematskih ciljeva

TC 4. – podrška prelasku naekonomiju s niskom razinom emisije CO2 u svim sektorima

TC 5. – promicanje prilagodbe na klimatske promjene te sprječavanja rizika i upravljanje njima

TC 6. – očuvanje i zaštita okoliša i promicanje učinkovitosti resursa

(…)

(…)

6 prioriteta za ruralni razvoj/ 18 fokus-područja

(…)

20mjera

Mjera X

(…)

Mjera 4 – Fizička ulaganja

(…)

(…)

67podmjera

(…)

Nekadašnja mjera 121

(…)

Prioritet 5. – Učinkovitost resursa

(…)

Fokus-područje 5 A Fokus-područje 5 B Fokus-područje 5 C

Prioritet 4. – EkosustaviFokus-područje 4 A Fokus-područje 4 B Fokus-područje 4 C

Nekadašnja mjera 123

Nekadašnja mjera 125

Nekadašnja mjera 218/227

Prioritet 2. – KonkurentnostFokus-područje 2 A Fokus-područje 2 B

(…)

).

20

Okvir 2. – Primjer iz mjere 4 – fizička ulaganja

U talijanskom PRR-u (Kampanija) planirana je ukupna potrošnja sredstava u iznosu od 569 milijuna

eura za mjeru 4 – fizička ulaganja.

Rashodi su podijeljeni na četiri prioriteta za ruralni razvoj (P2 – održivost poljoprivrednih

gospodarstava; P3 – organizacija lanca opskrbe hranom; P4 – ekosustavi; P5 – učinkovitost resursa),

pri čemu nije dana procjena očekivanih ukupnih javnih rashoda za svaku podmjeru.

Svaki od ova četiri prioriteta za ruralni razvoj povezan je s drugim mjerama (npr. prioritet P4 –

ekosustavi povezan je s mjerama 1, 4, 7, 8, 10, 11, 13 i 16), što znači da postoje složene kombinacije

mnogih mjera ruralnog razvoja s mnogim prioritetima ruralnog razvoja.

Ne postoji dovoljna koordinacija, komplementarnost i sinergija s ostalim ESI fondovima i

drugim fondovima EU-a

25. U svojem godišnjem izvješću za 2014. godinu25

26. Odgovor Komisije na godišnje izvješće bio je da u programima financiranima iz ESI

fondova moraju biti utvrđeni podrobni mehanizmi za jamčenje takve koordinacije. Uredbom

o zajedničkim odredbama propisuje se da svaki program mora obuhvaćati mehanizme

kojima se osigurava djelotvorna, učinkovita i koordinirana primjena ESI fondova

Sud je istaknuo da, iako bi bilo logično da

se komplementarnost i sinergija među pet ESI fondova predvidi upravo sporazumima o

partnerstvu, u njima to pitanje nije obrađeno na prikladan način. Sud je također utvrdio da

nije postojalo dovoljno operativnih smjernica o tome kako postići međusektorsku

komplementarnost i sinergiju u sporazumima o partnerstvu i programima. Revizijom koju je

Sud obavio nad odabranim sporazumima o partnerstvu takvi su nalazi potvrđeni.

26

27. Međutim, PRR-ovi su isto tako dosta općeniti u ovom području te se u njima često ne

pruža konkretna osnova za jamčenje komplementarnosti i sinergije s ostalim ESI fondovima,

potporom iz prvog stupa i ostalim javnim instrumentima.

.

25 Godišnje izvješće Suda o izvršenju proračuna za 2014. godinu, odlomak 3.43. 26 Članak 27. stavak 1. Uredbe o zajedničkim odredbama. Dodatni detalji iznose se u članku 8.

stavku 1. točki (l) Uredbe o EPFRR-u i u točki 14. dijela I. Priloga I. Uredbi (EU) br. 808/2014.

21

28. Uredbom o zajedničkim odredbama promiče se djelotvorna koordinacija u svrhu

povećanja učinka tih fondova, no PRR-ovima koje smo pregledali obuhvaćali su tek

razgraničavanje i izbjegavanje dvostrukog financiranja, umjesto da se naglasak stavio na

postizanje komplementarnosti i sinergije. Sud je utvrdio da se u PRR-ovima određivao niz

područja intervencija s nekoliko mogućih izvora financiranja te da su uspostavljena načela

razgraničenja bila vrlo općenita (vidi okvir 3.

Okvir 3. – Primjer informacija o komplementarnosti koje nisu bile ni prekomjerno općenite ni

prekomjerno usmjerene na razgraničenje

). Međutim, u njima se ne navode nikakve

informacije o dodanoj vrijednosti koja bi se mogla ostvariti jamčenjem djelotvorne

koordinacije različitih izvora financiranja.

Kampanija (Italija)

– kad je riječ o širokopojasnoj mreži, ulaganja u ruralna područja financirana iz EFRR-a nadopunjavat

će se sredstvima EPFRR-a

: Komplementarnost između EPFRR-a i ostalih ESI fondova utvrđena je u sljedeća tri

područja:

– u područjima s najtežim uvjetima gospodarenja potporom iz EFRR-a financirat će se izgradnja

glavnih cesta, dok će se potporom iz EPFRR-a financirati izgradnja (općinskih) ruralnih cesta

– sredstvima ESF-a doprinosit će se općem društvenom razvoju u ruralnim područjima, dok će se u

istim područjima potpora djelovanjima povezanima s poljoprivredom pružati sredstvima EPFRR-a.

Rumunjski PRR:

29. U skladu sa smjernicama Komisije za izradu strateških programa za razdoblje 2014. –

2020. PRR-ovi trebaju sadržavati određene pojedinosti o mehanizmima koji će se u

budućnosti upotrebljavati kako bi se Komisiji podnosila izvješća o djelotvornoj koordinaciji.

Međutim, pregledani PRR-ovi sadrže malo korisnih informacija o tom pitanju.

„Komplementarnost između prvog i drugog stupa […] temeljit će se […] ex ante na

razgraničenju mjera/ulaganja obuhvaćenih EFJP-om i EPFRR-om kako bi se izbjeglo dvostruko

financiranje […]. Protokolom se jamči izbjegavanje dvostrukog financiranja razmjenom informacija o

projektima koji se financiraju iz EFJP-a koje su dostavili mogući korisnici EPFRR-a.”

22

30. Prema smjernicama Komisije

Primjena pojačane logike intervencije nije polučila očekivane rezultate

27

31. U okviru novog programskog razdoblja Komisija je, u nastojanju da se naglasak stavi na

uspješnost i rezultate, istaknula važnost jačanja povezanosti utvrđenih potreba s mjerama

koje su odabrane za rješavanje tih potreba.

logika intervencije logička je poveznica između problema

koji se treba riješiti ili cilja koji se treba postići, povezanih uzroka problema te raspoloživih

mogućnosti u okviru predmetne politike (ili pokrenutih djelovanja EU-a) kako bi se riješio

određeni problem ili postigao određeni cilj. U kontekstu ruralnog razvoja to znači da bi se u

PRR-ovima trebala prepoznati jasna poveznica među utvrđenim nacionalnim/regionalnim

potrebama, mjerama potpore odabranima za rješavanje tih potreba, utvrđenim ciljnim

vrijednostima uloženih resursa / ostvarenja i očekivanim rezultatima.

32. Uvođenje pojačane logike intervencije značilo je i uvođenje niza zahtjeva u pogledu

sadržaja PRR-ova:

Okvir 4. – Zahtjevi u pogledu evaluacije, analize i uspješnosti koji se odnose na PRR-ove

Prema članku 8. Uredbe o EPFRR-u svaki program ruralnog razvoja treba sadržavati:

– ex ante evaluaciju

– SWOT analizu situacije i utvrđivanje potreba koje trebaju biti zadovoljene, koje je potrebno

strukturirati prema prioritetima Unije za ruralni razvoj

– opis strategije koja pokazuje da su za svako fokus-područje postavljene odgovarajuće ciljne

vrijednosti i odabrane relevantne kombinacije mjera utemeljene na čvrstoj logici intervencije te da je

dodjela financijskih resursa mjerama programa utemeljena i primjerena za postizanje utvrđenih

ciljnih vrijednosti

– procjenu ispunjavanja primjenjivih ex ante uvjeta i opis mjera koje se trebaju poduzeti u slučaju da

neki od uvjeta nisu ispunjeni

27 SWD(2015) 111 final „Better Regulation Guidelines” (Smjernice za bolju regulativu).

23

– opis okvira uspješnosti

– opis svake od odabranih mjera

– plan evaluacije

– plan financiranja

– plan pokazatelja, podijeljen na fokus-područja, koji sadrži ciljne vrijednosti te planirane rezultate i

troškove svake mjere ruralnog razvoja odabrane u odnosu na odgovarajuće fokus-područje

– prema potrebi, tablicu dodatnog nacionalnog financiranja po mjeri

– podatke o komplementarnosti s mjerama koje se financiraju s pomoću drugih zajedničkih

instrumenata poljoprivredne politike i iz europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESI fondovi).

33. Programi ruralnog razvoja koje je Sud pregledao sadržavali su navedene sastavne

dijelove. Međutim, u njima nije bila jasno izražena poveznica između procjene potreba i

odabranih mjera. Stoga nije bila jasna ni logika intervencije.

Procjena potreba

34. Pojedinačni PRR-ovi moraju sadržavati detaljnu procjenu potreba koja se temelji na

SWOT analizi, kako bi se odabrale najvažnije i najrelevantnije potrebe. Te potrebe moraju

biti povezane s određenim fokus-područjima, kako je definirano Uredbom o EPFRR-u.

35. U PRR-ovima koje smo pregledali potrebe su bile definirane na formalan i općenit način,

uz nepotrebna ponavljanja, pri čemu su se često upotrebljavale tek prerađene definicije

prethodno utvrđenih fokus-područja. Primjeri ovakvih slučajeva navedeni su u okviru 5

Okvir 5. – Primjeri općenito definiranih potreba i/ili prerađenih, prethodno utvrđenih definicija

.

Irska: „Dobro usmjeren i izrađen program u vezi s poljoprivredom i okolišem” kao primjer općenite

potrebe u čijem opisu stoji da će „dobro osmišljene, usmjerene i praćene mjere kojima se dobro

upravlja doprinijeti ispunjenju ciljeva postavljenima za Irsku u različitim uredbama, strategijama i sl.”

Rumunjska: „Povećanje broja i diversifikacija radnih mjesta u ruralnim područjima”, što je tek

prerađena definicija fokus-područja 6 A „diversifikacija i otvaranje radnih mjesta”.

24

Poljska: „obnova i očuvanje biološke raznolikosti, uključujući u područjima obuhvaćenima mrežom

Natura 2000. i područjima s prirodnim ograničenjima”, što je prerađena definicija fokus-područja 4 A

„obnova, očuvanje i povećanje bioraznolikosti, uključujući u područjima mreže Natura 2000. i u

područjima s prirodnim ograničenjima ili ostalim posebnim ograničenjima”.

36. U nijednom od pregledanih PRR-ova nije iznesen kvantificirani opis utvrđenih potreba.

Zbog toga je u fazi izrade programa teško, ili čak i nemoguće, procijeniti je li planirana

financijska potpora razmjerna opsegu u kojoj su te potrebe zadovoljene, odnosno je li

relevantna u odnosu na te potrebe. Isto tako, zbog nepostojanja kvantificiranih opisa tih

potreba u fazi evaluacije bit će teško procijeniti koliko su utvrđene potrebe zadovoljene

odabranim mjerama.

37. Od svih pregledanih PRR-ova potrebe su poredane po prioritetima samo u španjolskom

(La Rioja) i talijanskom (Kampanija) PRR-u.

38. Iako to nije propisano uredbama, Sud smatra da se pri utvrđivanju potreba u okviru

procesa izrade programa mora voditi računa i o poukama iz prethodnih razdoblja. Programi

ruralnog razvoja instrumenti su politike koji se sadržajno ponavljaju te postoji znatan

kontinuitet u ciljevima ruralnog razvoja. Međutim, u PRR-ovima koje smo pregledali nije se

upućivalo na rezultate mjera ruralnog razvoja koje su provedene u prethodnim razdobljima.

Odabir mjera

39. Kako bi se obrazložio odabir mjera, u PRR-ovima trebala bi se objasniti poveznica između

utvrđenih potreba, određenih ciljnih vrijednosti i odabranih mjera.

40. Međutim, u praksi je struktura PRR-ova takva da je tu poveznicu teško prepoznati.

Informacije o odabranim mjerama uglavnom se odnose na planirana djelovanja te se rijetko

jasno navodi koji se rezultati točno očekuju, osim općenitog upućivanja na ciljeve ruralnog

razvoja (vidi okvir 6.

Okvir 6. – Primjeri općenitog upućivanja na ciljeve ruralnog razvoja

). Stoga će biti teško dokazati kako i u kojem se opsegu odabranim

mjerama (ili njihovim podmjerama) zadovoljavaju utvrđene potrebe.

Grčka: M4.1: „Pružanje potpore poljoprivrednim gospodarstvima koja su usmjerena uglavnom na

kvalitetne poljoprivredne proizvode povećat će njihovu konkurentnost i olakšati njihov ulazak na

25

nova tržišta […]. Isto tako, povećat će se […] dohodak korisnika i doprinijet će se očuvanju i otvaranju

radnih mjesta.”

Rumunjska: M4.1 – „Mjera 4.1 doprinijet će: poboljšanju ukupne uspješnosti poljoprivrednih

gospodarstava povećanjem konkurentnosti poljoprivrede, diversifikacijom poljoprivrednih djelatnosti

i povećanjem kvalitete njihovih proizvoda; restrukturiranju malih i srednjih poduzeća i njihovom

početku djelovanja u obliku komercijalnih gospodarstava; sukladnosti sa standardima EU-a koji se

primjenjuju za sve vrste ulaganja; ostvarivanju dodane vrijednosti poljoprivrednih proizvoda

preradom proizvoda na razini poljoprivrednog gospodarstva te njihovim izravnim stavljanjem na

tržište kako bi se uspostavili i promicali integrirani lanci opskrbe hranom.”

41. Isto tako, u PRR-ovima bi se trebala obrazložiti dodjela financijskih sredstava mjerama. Ni

u jednom od pregledanih PRR-ova nije pruženo takvo obrazloženje niti je analizirana

relevantnost takvog financiranja, kao ni je li financiranje bilo na odgovarajućoj razini u

odnosu na povezane ciljne vrijednosti. Sud je mišljenja da puko navođenje iznosa

dodijeljenih pojedinim mjerama nije samo po sebi obrazloženje niti se njime dokazuje da je

financiranje bilo na odgovarajućoj razini.

Novi okvir uspješnosti ima ograničeni potencijal za stavljanje većeg naglaska na rezultate

ZSPE ima potencijal za ostvarenje poboljšanja, ali i određena ograničenja u pogledu

mjerenja rezultata

42. Prema propisima sporazumi o partnerstvu i PRR-ovi moraju sadržavati procjenu

ispunjenosti ex ante uvjeta, pri čemu mora postojati izravna poveznica s djelotvornim i

učinkovitim postizanjem ciljeva politika.

43. U tom kontekstu, ex ante uvjetom „Statistički sustavi i pokazatelji rezultata” (ex ante

uvjet G7) koji je uspostavljen Uredbom o zajedničkim odredbama propisuje se uporaba

djelotvornog sustava (i) pokazatelja rezultata i (ii) prikupljanja statističkih podataka28

28 Prilog XI. Uredbi o zajedničkim odredbama. Definicija ex ante uvjeta G7 „Statistički sustavi i pokazatelji rezultata” također uključuje detaljnije i konkretnije kriterije za njegovo ispunjavanje.

.

Međutim, taj je postupak bio formalnost jer je Komisija smatrala da je postojanje ZSPE-a

26

dovoljno za jamčenje zadovoljavajućeg ispunjenja ex ante uvjeta G7. Uredbom Komisije

stoga se državama članicama omogućilo opće oslobođenje od obveza u tom pogledu29

44. Sukladno tome, u većini PRR-ova ex ante uvjet G7 smatrao se načelno ispunjenim, na

temelju općeg oslobođenja, iako ispunjenje nije uistinu procijenjeno u praksi. Sud je u

svojem tematskom izvješću br. 12/2013 o rashodima EU-a u području politike ruralnog

razvoja zaključio da prikupljeni podatci o rezultatima nisu bili dovoljno pouzdani, što znači da

je Komisija odobrila većinu PRR-ova bez daljnjih dokaza ili provjera u pogledu postojanja

djelotvornog sustava za prikupljanje statističkih podataka.

.

45. Određena nacionalna tijela čiji PRR-ovi nisu obuhvaćeni uzorkom Suda odabrala su ne

iskoristiti oslobođenje od obveza te su procijenila da ex ante uvjet G7 nije bio ispunjen30

46. Mjerenje uspješnosti ne ovisi samo o djelotvornom sustavu prikupljanja podataka već i o

uspostavi pravilnih pokazatelja i izvješćivanju o njima. U tom pogledu, Sud ovom revizijom

potvrđuje zaključak iz svojeg godišnjeg izvješća za 2014. u kojem stoji da je „uvođenje

zajedničkih pokazatelja za svaki fond važan […] korak, ali postoje nedostatci u načinu na koji

su oni osmišljeni”

, što

navodi na zaključak da se to pitanje nije trebalo zanemariti.

31

47. Uredbom o EPFRR-u utvrđuju se zajednički pokazatelji koji se primjenjuju na sve PRR-ove,

što je izrazito važno. To će pripomoći usklađivanju pokazatelja uloženih resursa / ostvarenja

na razini politike ruralnog razvoja te predstavlja poboljšanje u praćenju provedbe politike

ruralnog razvoja.

.

48. Isto tako, novi zahtjev dostavljanja poboljšanih32

29 Dio 4. Priloga I. Uredbi (EU) br. 808/2014.

godišnjih izvješća o provedbi 2017. i

2019. godine trebao bi doprinijeti uporabi pokazatelja rezultata za kvantificiranje postignuća

programa, kao i pružanju odgovora na zajednička pitanja za evaluaciju.

30 Na temelju izvješća GU-a AGRI o ispunjavanju ex ante uvjeta.

31 Godišnje izvješće Suda za 2014. godinu, odlomci 3.49. – 3.56. i povezani zaključak 3.92. 32 Kako je propisano člankom 50. stavcima 4. i 5. Uredbe o zajedničkim odredbama.

27

49. Osim praćenja programa koji su u tijeku, time se može omogućiti i raspoloživost

relevantnih informacija u pravom trenutku za donošenje odluka o sljedećem programskom

razdoblju te napraviti korak naprijed u prekidanju začaranog kruga određivanja sadržaja

novih programa bez dostatnih informacija o rezultatima iz prethodnih razdoblja

(vidi odlomke 11. i 38.

50. Unatoč gore navedenim poboljšanjima, zajednički pokazatelji ostvarenja i uloženih

resursa propisani Uredbom o EPFRR-u ograničenog su potencijala (vidi primjere u

).

okviru 7.

- su neki od pokazatelja ostvarenja zapravo pokazatelji uloženih resursa

)

kad je riječ o mjerenju djelotvornosti i učinkovitosti postizanja rezultata jer:

- većina pokazatelja ne odgovara definiciji pokazatelja „rezultata”, već je riječ uglavnom o

pokazateljima ostvarenja koji su izraženi kao postotak i koji će tek u ograničenoj mjeri

pomoći u pružanju odgovora na zajednička pitanja za evaluaciju.

Okvir 7. – Primjeri pokazatelja ostvarenja/rezultata koji su svrstani u pogrešnu kategoriju u ZSPE-u

Primjer pokazatelja uloženih resursa koji su pogrešno svrstani pod pokazatelje ostvarenja

„O.1: Ukupni javni rashodi” ni na koji način ne opisuje što je potrebno postići programom (što bi bila

definicija ostvarenja), nego označava tek javne financijske resurse koji se upotrebljavaju za provedbu

programa, što znači da u potpunosti odgovara definiciji uloženih resursa.

Primjer pokazatelja ostvarenja koji su pogrešno svrstani pod pokazatelje rezultata

51. Iako su države članice postavile dodatne pokazatelje u PRR-ovima koje je Sud pregledao,

većina njih nije bila u skladu s definicijom pokazatelja rezultata te neće pružiti bolju osnovu

za procjenu neposrednih rezultata programa na izravne primatelje, kako je prikazano

u

„R4: postotak poljoprivrednih gospodarstava koja primaju potporu za sudjelovanje u programima

kvalitete, lokalnim tržištima i kratkim opskrbnim lancima te organizacijama/skupinama proizvođača”

uključuje postotak gospodarstava koja primaju potporu, što je u najboljem slučaju ostvarenje („ono

što se programom treba postići”). Njime se ne pokušava opisati rezultat („neposredni učinak

programa na izravnog korisnika ili primatelja”) koji su ostvarila poljoprivredna gospodarstva kojima je

dodijeljena potpora u pogledu kvalitete, lokalnih tržišta ili kratkih opskrbnih lanaca.

okviru 8.

28

Okvir 8. – Primjeri dodatnih pokazatelja ostvarenja / ciljnih vrijednosti koji se ne mogu upotrijebiti

za mjerenje rezultata

Primjer dodatnog pokazatelja ostvarenja u rumunjskom PRR-u:

„Vodovodna infrastruktura / infrastruktura za otpadne vode financirana u okviru podmjere 7.2. (u

km)”.

Primjer dodatnog pokazatelja ciljne vrijednosti u francuskom PRR-u (Lorena):

„Površina na koju se primjenjuje obnova poljoprivrednog potencijala narušenog prirodnim

nepogodama”.

Primjer dodatnog pokazatelja ostvarenja u irskom PRR-u:

52. Međutim, neke su države članice postavile korisne i relevantne pokazatelje rezultata na

razini mjere potpore, kao što je „prosječni postotak povećanja u ekonomskoj veličini

(standardni rezultat) poljoprivrednih gospodarstava kojima je dodijeljena potpora” ili

„prosječna veličina poljoprivrednih gospodarstava kojima je dodijeljena potpora nakon

provedbe poslovnog plana”

„Broj operacija potpore neproizvodnim ulaganjima”.

33. Sud u svojem godišnjem izvješću za 2016. godinu34

Poticajni je učinak „pričuve za uspješnost”, ako i postoji, neznatan

analizira i

uspoređuje praksu izvješćivanja o uspješnosti koju su razvile druge institucije kao što je SZO,

Svjetska banka i OECD. Komisija i ostala nacionalna tijela mogli bi širiti i iskoristiti takve

primjere dobre prakse.

53. U programskom razdoblju 2014. – 2020. sporazumi o partnerstvu i programi moraju

imati pričuvu za uspješnost u visini od (otprilike) 6 % sredstava dodijeljenih ESI fondovima

kako bi se promicala usmjerenost na uspješnost i postizanje ciljeva. Ta su sredstva

trenutačno zamrznuta, ali se mogu staviti na raspolaganje nakon pregleda koji se 2019.

33 Odlomci 72. i 73. tematskog izvješća br. 10/2017 „Potporu EU-a mladim poljoprivrednicima potrebno je bolje usmjeriti kako bi se potaknula djelotvorna generacijska obnova”.

34 Godišnje izvješće Suda za 2016. godinu, poglavlje 3., odlomci 3.13. – 3.51.

29

planira obaviti nad okvirom uspješnosti koji je uspostavljen za svaki PRR u slučaju

neispunjavanja ili prekoračenja određenih zahtjeva35

54. Potrebno je istaknuti da nije riječ o potpuno novom pojmu; naime, iako je obveza

uspostave pričuve za uspješnost nova značajka programskog razdoblja 2014. – 2020., takva

se pričuva u određenoj mjeri upotrebljavala i u prethodnim razdobljima, iako je njezin učinak

na uspješnost bio tek ograničen. Tako je primjerice pričuva za uspješnost, iako se njome

upravljalo različitim procesima, postojala i za strukturne fondove u programskom razdoblju

2000. – 2006. Međutim, Sud je u tematskom izvješću br. 1/2007

.

36 zaključio da pričuva za

uspješnost nije bila usmjerena na uspješnost, nego da se „poglavito upotrebljavala za

povećanje razine potrošnje sredstava, umjesto za usmjeravanje potrošnje sredstava na

područja koja su se pokazala osobito djelotvornima”. Isto tako, u godišnjim izvješćima Suda

za 2013. i 2014. godinu37 stoji da je vjerojatno da će „pričuva za uspješnosti imati samo

neznatan učinak kad je riječ o poticanju veće usredotočenosti na rezultate”.

55. Pri određivanju ključnih etapa i ciljnih vrijednosti koje su se upotrebljavale za dobivanje

pristupa pričuvi za uspješnost, države članice bile su obvezne služiti se unaprijed utvrđenim

pokazateljima uspješnosti ili ih zamijeniti i/ili nadopuniti drugim relevantnim pokazateljima

ostvarenja koji će se utvrditi u PRR-ovima

Pokazateljima uspješnosti koji su se upotrebljavali za dobivanje pristupa pričuvi nisu se

mjerili rezultati, nego kvantificirali uloženi resursi i ostvarenja

38

35 Uvodna izjava 23. preambule i članci 20. – 22. Uredbe o zajedničkim odredbama te članak 8. stavak 1. točka (e) Uredbe o EPFRR-u.

.

36 Tematsko izvješće br. 1/2007 o provedbi srednjoročnih procesa koji se primjenjuju na strukturne fondove u razdoblju 2000. – 2006., odlomci 33. – 48.

37 Godišnje izvješće Suda za 2013. godinu, odlomak 10.56. i godišnje izvješće Suda za 2014. godinu, odlomak 3.65.

38 Članak 14. Uredbe (EU) br. 808/2014. Unaprijed utvrđeni pokazatelji iz okvira uspješnosti navedeni su u Prilogu IV.5.

30

56. U svim odabranim PRR-ovima upotrebljavalo se 15 unaprijed utvrđenih pokazatelja iz

Uredbe Komisije koji su nadopunjeni malim brojem dodatnih pokazatelja. Međutim, ti su

pokazatelji tek djelomično korisni za mjerenje uspješnosti.

57. Kao prvo, Uredbom Komisije39 unaprijed utvrđeni pokazatelji nisu predviđeni kao

pokazatelji rezultata, nego izričito kao pokazatelji ostvarenja

58. Kao drugo, prema Uredbi Komisije

, kao što je broj korisnika ili

operacija ulaganja, poljoprivredno zemljište ili obuhvaćeno stanovništvo. Primjerice, jedan

od predloženih pokazatelja – ukupni javni rashodi za svaki prioritet – zapravo je pokazatelj

uloženih resursa (vidi odlomak 50.) koji se odnosi na količinu potrošenih sredstava, odnosno

na iskorištenost fonda.

40 svi dodatni pokazatelji kojima se služe države članice

u odabranim PRR-ovima također su pokazatelji ostvarenja, kao što je broj projekata ili

korisnika, poljoprivredno zemljište ili obuhvaćeno stanovništvo (vidi okvir 9.

Okvir 9. – Primjeri dodatnih pokazatelja iz okvira uspješnosti kojima se ne mjere rezultati

).

Grčki PRR: „Broj mladih poljoprivrednika koji će primiti barem jednu ratu isplate do kraja

2018. godine”.

Rumunjski PRR: „Površina (u ha) obuhvaćena ulaganjima u svrhu uštedu vode”.

Poljski PRR:

59. Pristup „pričuvi za uspješnost” stoga se temelji na mjerenju rashoda i izravnih ostvarenja,

a ne rezultata. Okvir uspješnosti ne obuhvaća postizanje ciljeva ili očekivanih rezultata u

„Broj korisnika obuhvaćen ulaganjem u svrhu sprječavanja uništenja potencijala

poljoprivredne proizvodnje (3 B)”.

39 Uredba (EU) br. 808/2014, točka 5. Priloga IV. 40 Članak 14. stavak 2. Uredbe (EU) br. 808/2014: „država članica […] zamjenjuje i/ili nadopunjuje

te pokazatelje drugim odgovarajućim pokazateljima ostvarenja koji su utvrđeni u programu ruralnog razvoja”.

31

okviru programa ruralnog razvoja. Slični nalazi navedeni su u tematskom izvješću o ex ante

uvjetima i pričuvi za uspješnost u području kohezije41.

60. U prošlosti su Sud i Komisija istaknuli

Neka upravljačka tijela postavljaju neambiciozne ciljne vrijednosti u svrhu dobivanja pristupa

pričuvi za uspješnost

42

61. Sud je utvrdio da su nacionalna tijela često postavljala neambiciozne ciljne vrijednosti,

čime se smanjivao rizik od neispunjavanja ključnih etapa (vidi

postojanje „inherentnog rizika da će države

članice utvrditi neambiciozne ključne etape i ciljne vrijednosti kako bi bile sigurne da će ih

ostvariti te da ne ulažu dovoljno napora u to da dostave točne i pouzdane podatke kako bi

izbjegle sankcije u slučaju nedovoljne uspješnosti”.

sliku 4.) za PRR-ove koje je Sud

pregledao, kao i da su postavljene ciljne vrijednosti za 2018. (tj. do kraja pete godine

sedmogodišnjeg programskog razdoblja) u prosjeku činile tek 28 % ukupnih javnih rashoda

povezanih s programskim razdobljem 2014. – 2020. (u rasponu od 22 % u Grčkoj do 51 % u

Irskoj). Znatan udio te ciljne vrijednosti ne odnosi se na nove obveze propisane pravilima za

razdoblje 2014. – 2020., već na operacije za koje su obveze preuzete u skladu s pravilima za

razdoblje 2007. – 201343

41 Tematsko izvješće br. 15/2017 „Ex ante uvjeti i pričuva za uspješnost u području kohezije: inovativni, ali još uvijek ne i djelotvorni instrumenti, odlomci 71. – 80.

.

42 Vidi odlomak 3.62. godišnjeg izvješća Suda za 2014. godinu. 43 Prijelaznim rješenjima predviđeno je da države članice izvršavaju plaćanja u okviru novog

razdoblja 2014. – 2020. kako bi se financirale obveze u vezi s mjerama koje su se provodile u programskom razdoblju 2007. – 2013., kao i nove obveze preuzete 2014. godine u vezi s mjerama iz programskog razdoblja 2007. – 2013. Zaista, u svojim PRR-ovima za razdoblje 2014. – 2020. države članice iznijele su opis prijelaznih uvjeta za svaku mjeru, uključujući okvirni datum završetka te kratak opis procijenjenih iznosa, kao i okvirnu tablicu s prijenosima u kojoj se navode mjere koje će se financirati i ukupan doprinos EPFRR-a koji će se izdvojiti u razdoblju 2014. – 2020.

32

Slika 4.

– Ciljevi iz okvira uspješnosti – ciljni rashodi za 2018. izraženi kao postotak

Napomena: budući da je 2023. posljednja godina za prihvatljive rashode u okviru programskog razdoblja 2014. – 2020., ravnomjerna raspodjela rashoda kroz predmetno razdoblje (od odobrenja svakog PRR-a do 2023.) 2018. godine dovela bi do prosječnih rashoda od 41 %.

Izvor: analiza koju je Sud proveo na temelju podataka iz PRR-a.

62. Nadalje, oslobođenje od obveze ispunjavanja ex ante uvjeta G7 (vidi odlomke 42. – 45.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Prijenosi iz PRR-a za razdoblje 2007. – 2013. Novi rashodi iz PRR-a za razdoblje 2014. – 2020.

)

znači da ne postoji obveza provjeravanja djelotvornosti i pouzdanosti postojećeg sustava

mjerenja uspješnosti. Nacionalna tijela nisu motivirana da unaprijede sustave kojima se

trenutačno služe jer bi takvo što moglo dovesti do učestalijeg izvješćivanja o nedovoljnoj

uspješnosti.

33

63. Drugi nedostatci u formulaciji Uredbe o zajedničkim odredbama, koje je Sud već

istaknuo

Određenim aspektima formulacije Uredbe o zajedničkim odredbama dodatno se ograničava

poticanje uspješnosti

44

(a) ako za određeni prioritet nisu postignute relevantne ključne etape, pričuva za

uspješnost može se preraspodijeliti na druge prioritete

, dodatno ograničavaju potencijalnu poticajnu ulogu pričuve za uspješnost:

45

(b) financijske sankcije ne mogu se temeljiti na pokazateljima rezultata, dok različite pravne

odredbe dodatno ograničavaju prostor za primjenu sankcija

u istoj državi članici

46

Komisija i države članice morale su uložiti znatne napore u proces izrade programa, no

provedba PRR-ova započela je sporije nego u prijašnjem razdoblju

.

Ograničena uloga PRR-ova u izradi planova

64. Potpora izradi programa ruralnog razvoja proces je koji se sastoji od nekoliko različitih

faza (vidi sliku 5.

65. Prema Uredbi o EPFRR-u

). O dodjeli financijskih sredstava po državama članicama i strateškom

zakonodavnom okviru odlučuju Europski parlament i Vijeće prije sastavljanja PRR-ova. Isto

tako, za države članice koje su odabrale izrađivati regionalne programe o dodjeli financijskih

sredstava po regijama odlučuje država članica prije dostavljanja PRR-ova Komisiji. Države

članice nisu obvezne obrazložiti svoj odabir.

47

44 Godišnje izvješće Suda za 2014. godinu, poglavlje 3. odlomak 63.

u programima ruralnog razvoja potrebno je obrazložiti

potrebe koje se nastoje riješiti, kao i odabir prioriteta za ruralni razvoj, fokus-područja, mjera

i povezanih ciljnih vrijednosti. Također moraju pojasniti kako će odabrane mjere doprinijeti

relevantnim fokus-područjima i prioritetima za ruralni razvoj. Međutim, zapravo je glavna

45 Članak 22. stavak 4. Uredbe o zajedničkim odredbama. 46 Članak 22. stavci 6. i 7. Uredbe o zajedničkim odredbama. 47 Članak 8. Uredbe br. 1305/2013 i Prilog I. Uredbi (EU) br. 808/2014.

34

uloga PRR-a urediti upotrebu prethodno dodijeljene financijske potpore u sklopu unaprijed

utvrđenog okvira.

Slika 5.

– PRR-ovi su posljednji korak u postupku izrade programa

Administrativno opterećenje Komisije i država članica

66. Kako bi se uredio proces pripreme i izrade PRR-ova u sklopu novog okvira, GU AGRI

osnovao je 2012. radnu skupinu za ruralni razvoj nakon 2013. godine u svrhu pružanja

pomoći državama članicama pri pripremi njihovih PRR-ova za programsko razdoblje 2014. –

2020. i u svrhu jamčenja koordinacije s Komisijom. GU AGRI 2014. godine osnovao je i

Odbor za dosljednost kako bi se zajamčila općenita dosljednost u procesu procjene nacrta

PRR-ova.

67. Služba Komisije za unutarnju reviziju obavila je reviziju u ranoj fazi procesa odobravanja

na temelju koje je zaključeno da „iako su ukupni procesi procjene i usvajanja PRR-ova dobro

pripremljeni, bilo ih je potrebno dodatno ojačati”. Glavni utvrđeni nedostatci odnose se na

poštovanje regulatornih rokova (vidi odlomak 81.

Dodjela sredstava iz EPFRR-a

po državama članicama

Regionalna dodjela sredstava iz EPFRR-a

(primjenjivo na 8 DČ-ova)

Odabir mjera i dodjela sredstava iz PRR-a

Financijska sredstva iz EPFRR-a(100 milijardi eura)

1. država članica

2. država članica

3. država članica(8 milijardi eura)

4. država članica (…)

–(DČ koji su odabrali

izraditi nacionalni PRR)

1. regija 2. regija(0,8 milijardi

eura)3. regija (…)

1. mjera 2. mjera(0,1 milijarda eura)

3. mjera (…) PRR 3. DČ-a, 2. regija

Odabir DČ-aBez obrazloženja

Odabir Europskog parlamenta

i Vijeća

Utvrđivanje kataloga mjera ruralnog razvoja

Utvrđivanje prioriteta EU-a za ruralni razvoj i fokus-područja

Dodjela financijskih sredstavaPrioriteti i m

jere

), procjenu određenih elemenata

povezanih s uspješnošću (npr. u vezi s određenim ex ante uvjetima, pokazateljima i

potrebom za boljom koordinacijom među ESI fondovima) i inherentni rizik od pogreške koji

35

se javlja zbog složenosti regulatornog okvira. Služba Komisije za unutarnju reviziju u manjem

je opsegu utvrdila i područja u kojima je potrebno poboljšati interne smjernice48

68. Kako bi olakšala izradu PRR-ova Komisija je sastavila niz dokumenata sa smjernicama za

države članice (za potrebe svoje revizije Sud je sastavio popis 37 takvih dokumenata sa

smjernicama koji zajedno broje preko 1500 stranica). Pripremni proces sastojao se i od

dostavljanja nacrta propisa i nacrta dokumenata sa smjernicama Komisiji i predstavnicima

država članica u svrhu rasprave, kako bi se zajamčilo da svi na jednak način tumače određene

ključne pojmove i razmjenjuju informacije o dobroj praksi i onoj koju valja izbjegavati.

.

69. Pripreme za novi postupak izrade programa također su uključivale koordinaciju i

razmjenu stručnog znanja i informacija unutar GU-a AGRI. U tu svrhu radnoj skupini za

ruralni razvoj pomoć u radu pružale su tematske radne skupine, dok su različite jedinice

obavješćivane o relevantnim temama kojima se bavio Odbor za dosljednost u obliku internih

biltena, a države članice posredstvom Odbora za ruralni razvoj.

70. GU AGRI sastavio je „priručnik” kojim su obuhvaćeni PRR-ovi za razdoblje 2014. – 2020.,

kao i skup od 23 standardizirana kontrolna popisa (koji se sastoje od otprilike 1400 različitih

provjera koje je potrebno obaviti tijekom procesa pregleda i odobrenja)49

48 Bolje organizirati repozitorij smjernica kako bi se olakšao pristup i izbjegao rizik od nedosljednosti i/ili korisničkih pogrešaka; poboljšati upravljanje stručnim znanjem stečenim tijekom faze odobrenja PRR-a kako bi se spriječio gubitak tog znanja tijekom faze provedbe; proširiti ulogu koordinacijskog tijela u jamčenju dosljednosti nakon faze odobrenja PRR-a kako bi se obuhvatila faza provedbe i izmjene PRR-a; ublažiti rizik od toga da neki primjenjivi ex ante uvjeti nisu odgovarajuće procijenjeni zbog nepostojanja konkretnih smjernica.

, u kojima se

detaljno navode operativni zadatci za procjenu i odobrenje PRR-ova. Time je osoblju pružena

praktična potpora kako bi se procesi unutar predmetnog GU-a standardizirali. Za upravljanje

odobrenjem i praćenjem programa primjenjivao se interni sustav upravljanja informacijama

(RDIS2).

49 Međutim, primijećeno je da nisu postojale konkretne smjernice za potencijalno složene teme kao što je procjena ex ante uvjeta koji su karakteristični za EPFRR.

36

71. Brojna gore navedena djelovanja dokaz su da je Komisija uložila znatne napore kako bi

pružila potporu i kako bi se postupci uskladili. U tom se procesu također očituje složenost

okvira politike.

72. Količina glavnih programskih dokumenata koje države članice moraju pripremiti, a

Komisija odobriti, pokazuju da je riječ o zahtjevnom procesu. Zbog regulatornih zahtjeva –

posebice onih koji se odnose na količinu informacija koje države članice moraju dostavljati u

okviru vrlo detaljno i složeno strukturiranog PRR-a – sastavljaju se izrazito opsežni dokumenti

koji često broje i više od tisuću stranica.

73. Sud je pregledao 12 PRR-ova koji se ukupno sastoje od više od 9000 stranica, dok

povezani sporazumi o partnerstvu broje 4000 stranica. Ako se te brojke ekstrapoliraju na

28 država članica i 118 PRR-ova, dobije se podatak da ukupno postoji otprilike

100 000 stranica programskih dokumenata (na 23 različita jezika), što bi moglo predstavljati

dvostruko veći broj stranica nego u prethodnom programskom razdoblju (vidi tablicu 2.).

Tablica 2.

– Procijenjeni broj stranica glavnih programskih dokumenata

74. Zbog složenosti i opsežnosti, ali i zbog povećanog administrativnog opterećenja, postoji

rizik od toga da će se provedbena tijela prekomjerno usredotočiti na zahtjeve povezane s

Razdoblje 2007. – 2013.Sporazum o partnerstvu

(zemlja)PRR PRR

Belgija (Valonija) 183 620 391Danska 204 505 336Njemačka (Baden-Württemberg) 236 858 718Irska 244 456 457Grčka 341 1 192 633Španjolska (La Rioja) 370 764 566Francuska (Lorraine) 324 785 381Italija (Kampanija) 722 1 090 422Austrija 244 843 370Poljska 246 735 400Rumunjska 460 786 432Ujedinjena Kraljevina (Engleska) 428 743 403Sveukupno 4 002 9 377 5 509Prosječno 334 781 459Br. sporazuma o partnerstvu ili PRR-ova 28 118 94

Razdoblje 2014. – 2020.Broj stranica dostavljenih dokumenata

37

birokracijom50

Novi pravni okvir donesen je kasnije nego u prethodnom razdoblju

. To je također doprinijelo kašnjenjima u odobravanju PRR-ova, što je dovelo

do odgode samog početka provedbe novih programa.

75. Na slici 6. iznosi se sažeti prikaz usporedbe vremenskih okvira za pripremu regulatornog

okvira u dva predmetna razdoblja.

Slika 6.

– Pregovori o zakonodavnim paketima – usporedba između razdoblja 2007. – 2013. i razdoblja 2014. – 2020.

Izvor: Sud.

76. Rasprave u Europskom parlamentu i Vijeću o zakonodavnom paketu u području ruralnog

razvoja bile su usko povezane s onima o višegodišnjem financijskom okviru (VFO), kojim se

određuje ukupan iznos sredstava EU-a raspoloživ tijekom programskog razdoblja. Vijeće i

Europski parlament donijeli su VFO i Uredbu o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. –

50 Političke izjave nacionalnih tijela, kao što je ona njemačke savezne države Saksonije, upućuju na to kako države članice gledaju na složenost okvira politike i administrativno opterećenje koje iz njega proizlazi: “[…] uključivanje EPFRR-a u pravila i propise koji se odnose na ESI fondove, ali i čitav niz drugih propisa, delegiranih i provedbenih uredbi postaje sve veća prepreka za sve uključene strane. […] složen je to i zbunjujući proces te se povećava vjerojatnost pogrešaka […]”, (Preusmjeravanje financijskih sredstava iz EPFRR-a nakon 2020. (EPFRR – RESET), Ministarstvo okoliša i poljoprivrede savezne države Saksonije, lipanj 2016.).

2004. 2005. 2006. 2007.

(1) Od pri jedloga Komisije do donošenja.(2) Od donošenja Uredbe EU/EZ do donošenja provedbene uredbe.

Provedbene uredbe(2)

Programsko razdoblje

2014. – 2020.2011. 2012. 2013. 2014.

Provedbene uredbe(2)

Programsko razdoblje

2007. – 2013.

Objava Uredbe Vijeća20. 9. 2005.

Objava Provedbene uredbe

15. 12. 2006.

Pri jedlog Komisije od 14. 7. 2004.

Pri jedlog Komisije od 6. 10. 2011.

Uredba o EPFRR-u (1)

Objava Uredbe

17. 7. 2014.

Uredba o zajedničkim odredbama i Uredba o EPFRR-u (1)

Objava Uredbe17. 12. 2013.

Izvješće Parlamenta20. 11. 2013.

38

2020. tek u prosincu 2013., mjesec dana prije početka novog programskog razdoblja.

Provedbena uredba Komisije objavljena je u srpnju 2014., što znači da je većina PRR-ova koje

je Sud pregledao pripremljena i prvi put podnesena na odobrenje prije njezina stupanja na

snagu.

Većina sporazuma o partnerstvu i PRR-ova podnesena je na vrijeme

77. Nakon kasnog donošenja primarnog zakonodavstva u prosincu 2013. određeno je da se

svi sporazumi o partnerstvu moraju podnijeti do travnja 2014. Nacionalna tijela pridržavala

su se tog roka51

78. Države članice naknadno su bile obvezne podnijeti svoje PRR-ove u roku od tri mjeseca

od podnošenja sporazuma o partnerstvu

.

52

79. Taj je vremenski okvir značio da su sporazumi o partnerstvu trebali biti pripremljeni i da

su pregovori o njima trebali biti djelomično dovršeni prije donošenja relevantnih uredbi

EU-a. Priprema PRR-ova i pregovori o njima trebali su se odvijati usporedno s partnerskih

sporazumima te je većina PRR-ova podnesena prije donošenja relevantne provedbene

uredbe Komisije.

. PRR-ove koje je Sud pregledao nacionalna i

regionalna tijela podnijela su u razdoblju od travnja do listopada 2014. Za jednu trećinu

pregledanih PRR-ova nije se poštovao tromjesečni rok.

Komisija nije provodila proces odobrenja u skladu s rokovima

80. Nakon što su nacionalna tijela podnijela nacrt PRR-ova Komisija je imala tri mjeseca za

slanje primjedbi državi članici i šest mjeseci za odobrenje PRR-a „pod uvjetom da su sve

primjedbe Komisije uzete u obzir na odgovarajući način”53

81. U većini slučajeva Komisija se nije pridržavala prvog roka od tri mjeseca (za slanje

primjedbi državama članicama). U revizijskom izvješću Službe Komisije za unutarnju reviziju

.

51 Sporazumi o partnerstvu podnosili su se od siječnja do travnja 2014., a posljednji među njima usvojen je u studenome 2014.

52 Članci 14. i 26. Uredbe o zajedničkim odredbama. 53 Članak 29. Uredbe o zajedničkim odredbama.

39

(vidi odlomak 67.

82. Pridržavanje drugog roka od šest mjeseci (za konačno odobrenje) teže je procijeniti jer se

vrijeme od slanja dopisa s primjedbama i slanja prihvatljivog odgovora nacionalnih tijela na

dopis – s dodatnim informacijama i/ili izmijenjenim PRR-om – ne uzima u obzir (primjenjuje

se mogućnost „zaustavljanja sata”) i ne postoji obvezujući rok u kojem države članice moraju

uzeti u obzir primjedbe Komisije. Slijedom toga, iako se rok od šest mjeseci poštovao u većini

slučajeva, zbog primjene mogućnosti „zaustavljanja sata” stvarno vrijeme proteklo od

podnošenja do odobrenja uzorka PRR-ova bilo je znatno duže.

) stoji da su primjedbe Komisije u slučaju 98 PRR-ova usvojene nakon

tromjesečnog zakonskog roka. Služba za unutarnju reviziju smatrala je da je do kašnjenja

došlo zbog složenosti zakonodavstva te opsežnosti i složenosti samih PRR-ova.

83. Kako je prikazano u tablici 3., za odobrenje PRR-ova iz uzorka Suda u prosjeku je bilo

potrebno 11,3 mjeseca od datuma prvog podnošenja. To je dva mjeseca više od prosječnog

vremena koje je bilo potrebno u prethodnom razdoblju za isti uzorak.

Tablica 3.

– Prosječno vrijeme (u mjesecima) proteklo od prvog podnošenja do konačnog

odobrenja PRR-ova iz uzorka Suda

84. Sveukupno gledajući, Komisija je odobrila svih 118 PRR-ova u razdoblju od 20 mjeseci od

podnošenja prvog PRR-a (od travnja 2014. do prosinca 2015.). To je pozitivan pomak u

odnosu na programsko razdoblje 2007. – 2013. kada je Komisija ukupno odobrila 94 PRR-ova

u razdoblju od 24 mjeseca (od prosinca 2006. do prosinca 2008.)54

54 GU AGRI, „Rural Development in the European Union - Statistical and economic information - 2007 and 2008” (Ruralni razvoj u Europskoj uniji –statističke i ekonomske informacije za 2007. i 2008. godinu) (odlomak 2.2.2. za 2007. i odlomak 2.4.2. za 2008.) i baza podataka SFC 2007.

.

Vrijeme proteklo od prvog podnošenja do dopisa Komisije s primjedbama

3,9

Vrijeme proteklo od dopisa s primjedbama do konačnog ponovnog podnošenja država članica

6,7

Vrijeme proteklo od končanog ponovnog podnošenja do konačnog odobrenja

0,7

Sveukupno 11,3

40

Unatoč uloženim naporima provedba PRR-ova nije započela ranije nego u prethodnom

razdoblju

85. Ti napori nisu doveli do ranijeg odobrenja PRR-ova u odnosu na prethodno razdoblje

(vidi sliku 7.).

Slika 7.

– Ukupan vremenski okvir od zakonodavnog prijedloga Komisije do

odobrenja PRR-ova – usporedba između razdoblja 2007. – 2013. i razdoblja 2014. – 2020.

Izvor: Sud.

86. S obzirom na zakašnjelo usvajanje, nacionalna tijela nisu mogla započeti s provedbom

većine PRR-ova prije sredine 2015. (do kraja lipnja 2015. odobreno je tek 37 % PRR-ova).

Komisija je odobrila 20 % PRR-ova u studenome i prosincu 2015., što je značilo da je

provedba nekolicine PRR-ova započela tek 2016. godine, tj. treće godine predmetnog

programskog razdoblja.

Prvo podnošenje PRR-a

2004. 2005. 2006. 2007. 2008.

(1) Od pri jedloga Komisije do donošenja.(2) Od donošenja Uredbe EU/EZ do donošenja provedbene uredbe.(3) Vri jeme proteklo od podnošenja prvog sporazuma od partnerstvu / PRR-a do usvajanja zadnjeg sporazuma o partnerstvu / PRR-a.

Provedbene uredbe (2)

Programsko razdoblje

2014. – 2020.

2011. 2012. 2013. 2014. 2015.

Provedbene uredbe (2)

Programsko razdoblje

2007. – 2013.

Uredba o zajedničkim odredbama i Uredba o EPFRR-u (1)

Razdoblje usvajanja sporazuma o

partnerstvu (3)

Razdoblje usvajanja PRR-a (3)

Uredba o EPFRR-u (1)

Objava Uredbe Vijeća

Razdoblje usvajanja PRR-a (3)

Zadnje usvajanje PRR-a

Pri jedlog Komisije Objava Provedbene uredbe

41

87. Nijedna država članica nije prijavila rashode 2014.55, dok su ukupni prijavljeni rashodi

EPFRR-a 2015.56 činili 3,8 %, a 2016.57

88. Koncentracijom provedbe većeg dijela PRR-a u drugoj polovici programskog razdoblja

povećava se rizik od stavljanja prevelikog naglaska na iskorištavanje dodijeljenih sredstava na

kraju programskog razdoblja

10,2 % financijskog plana za razdoblje 2014. – 2020. To

znači da je početkom 2017. još bilo neiskorišteno otprilike 90 % financijskog plana za EPFRR.

Riječ je o većoj razini nego u prethodnom programskom razdoblju 2007. – 2013. kada je

početkom 2010. neiskorišteno bilo 83 % financijskog plana. Kao što je to bio slučaj u

prethodnom programskom razdoblju, taj kasniji početak dovest će do toga da će većina

rashoda nastati upravo u drugoj polovici programskog razdoblja.

58

Kašnjenje s početkom provedbe programa problem je koji se ponavlja

.

89. Kašnjenje u provedbi programa u okviru višegodišnjih financijskih okvira čest je problem

koji je Sud u prošlosti utvrdio u mnogim područjima politika.

90. U svojem informativnom dokumentu59

• „u narednim godinama još će jednom doći do gomilanja obveza i zaostataka plaćanja

jer će neke države članice teško iskoristiti raspoloživa sredstva do 2020., ili čak do 2023., kad

ističe razdoblje prihvatljivosti za programe potrošnje za razdoblje 2014. – 2020. […]

o preispitivanju višegodišnjeg financijskog okvira

u sredini programskog razdoblja 2014. – 2020. Sud je istaknuo dva ključna rizika koja

proizlaze iz takve situacije:

55 COM(2016) 181 final „Osmo financijsko izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj (EPFRR) – financijska godina 2014.”

56 COM(2016) 632 final „Deveto financijsko izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj (EPFRR) – financijska godina 2015.”

57 Tromjesečne izjave o rashodima koje predaju države članice u sustavu razmjene podataka SFC 2014 do trećeg tromjesečja 2016.

58 Iako rashodi mogu biti prihvatljivi ako su nastali do prosinca 2023., za njih se obveze mogu preuzeti samo do kraja programskog razdoblja, tj. do kraja prosinca 2020.

59 Informativni dokument Europskog revizorskog suda „Proračun EU-a: vrijeme je za reformu?”, 2016.

42

• neće biti mnogo prostora za to da se iz procjena temeljenih na činjenicama izvuku

pouke o osmišljavanju, provedbi i rezultatima programa potrošnje EU-a u okviru VFO-a za

razdoblje 2014. – 2020. prije nego što Komisija do kraja 2017. predstavi svoj prijedlog.”60

91. Kako bi se ti rizici ublažili, Sud predlaže usklađivanje dugoročne strategije i donošenja

politika s proračunskim ciklusom te obavljanje sveobuhvatnog pregleda potrošnje sredstava

prije određivanja novog dugoročnog proračuna.

92. Takvi prijedlozi mogu biti korisni pri pripremi budućih politika ruralnog razvoja.

93. Cilj je politike ruralnog razvoja učiniti poljoprivredu konkurentnijom, zajamčiti održivo

upravljanje prirodnim resursima i klimatskom politikom te postići ravnomjeran teritorijalni

razvoj ruralnih gospodarstava i zajednica, uključujući otvaranje i očuvanje radnih mjesta. EU

za razdoblje 2014. – 2020. planira izdvojiti gotovo 100 milijardi eura, no trenutačno postoje

određena kašnjenja (vidi

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

odlomke 86. i 87.

94. Sredstvima iz EPFRR-a financira se potpora za mjere koje države članice provode u okviru

nacionalnih ili regionalnih PRR-ova, koje sastavljaju države članice i odobrava Komisija.

).

95. Jedan je od ciljeva strateškog okvira EU-a za razdoblje 2014. – 2020. staviti veći naglasak

na rezultate. Međutim, planiranje novog programskog razdoblja započinje prije nego što su

raspoloživi odgovarajući relevantni podatci o potrošnji sredstava i rezultatima u prethodnim

razdobljima, što je dugogodišnji problem kojim se otežava postizanje prethodno navedenog

cilja.

96. Sud je ispitao je li u novom zakonskom okviru za razdoblje 2014. – 2020. stavljen veći

naglasak na uspješnost i jesu li novim procesom izrade programa stvoreni preduvjeti za

sastavljanje PRR-ova dobre kvalitete te je li on uistinu doveo do sastavljanja takvih PRR-ova,

što pak može dovesti do postizanja boljih rezultata. Iako je cilj strateškog okvira bio

poboljšati pristup usmjeren na rezultate, odobreni PRR-ovi bili su dugački i složeni

60 Ibidem.

43

dokumenti s određenim nedostatcima zbog kojih će biti teže postići ambiciozni cilj stavljanja

većeg naglaska na uspješnost i rezultate.

97. Sud je ispitao postupak izrade programa za politiku ruralnog razvoja za razdoblje 2014. –

2020. kako bi provjerio je li taj postupak proveden tako da se omogući raniji početak

provedbe tih PRR-ova u odnosu na prethodna razdoblja te time izbjegnu negativne

posljedice povezane s kasnijim početkom.

98. Sud je utvrdio da je, unatoč naporima Komisije, slično kao i u prethodnim razdobljima,

početak provedbe PRR-ova kasnio te da je izvršenje planiranih rashoda tijekom prve tri

godine bilo na nižoj razini nego u prethodnom razdoblju.

99. Zajednička poljoprivredna politika nakon 2020. trenutačno je predmet političkih rasprava

te u ovoj fazi nije poznato hoće li u budućnosti imati isti oblik. Preporuke Suda iznose se pod

pretpostavkom da će se u budućnosti politika ruralnog razvoja uvelike nastavljati na

trenutačan okvir.

Izrada programskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. bila je ambicioznija, no provedba je

otežana znatnim nedostatcima

100. Svrha uključivanja EPFRR-a u ostale ESI fondove bila je povećati tematsku usmjerenost

sredstava EU-a jamčenjem jasnog doprinosa PRR-ova prioritetima strategije Europa 2020., ali

i potaknuti koordinaciju, komplementarnost i sinergiju među programima. Iako je to dovelo

do usklađenosti PRR-ova sa strateškim dokumentima kao što su sporazumi o partnerstvu,

doprinos PRR-ova ostvarenju tematskih ciljeva u praksi bilo je teško procijeniti zbog složene

povezanosti među različitim programskim dokumentima. Komplementarnost, sinergija i

koordinacija između PRR-ova i programa u okviru drugih ESI fondova nije razvijena u

zadovoljavajućoj mjeri (odlomci 17. – 29.

1. preporuka:

).

U svrhu stavljanja većeg naglaska na uspješnost i rezultate, bolje povezanosti PRR-ova s drugim

programima i bolje procjene doprinosa PRR-ova ostvarenju strateških ciljeva, pri pripremi

programskog razdoblja nakon 2020.:

44

a) Komisija bi trebala zajamčiti da se u njezinim prijedlozima politika daljnje razrade zahtjevi u

pogledu usklađenosti među pojedinačnim programima

b) države članice trebale bi utvrditi kako će se u okviru pravila EU-a postići i pratiti koordinacija,

komplementarnost i sinergija te kako će se o njima izvješćivati.

Ciljni rok provedbe: kraj 2020. za točku (a) i 2022. za točku (b)

101. Iako je Komisija nastojala uravnotežiti količinu informacija koje se iznose u PRR-ovima,

pregledani programi za ruralni razvoj bili su dugački te je ispunjavanje novih zahtjeva u

pogledu njihova sadržaja iziskivalo znatan administrativni napor nacionalnih tijela.

102. Međutim, glavni cilj boljeg rješavanja posebnih teritorijalnih potreba i jasnijeg

dokazivanja povezanosti utvrđenih potreba s odabranim mjerama potpore nije postignut

(odlomci 30. – 41.

2. preporuka:

).

Kako bi se pojednostavnila i povećala korisnost strategija ruralnog razvoja, ali istodobno i olakšao

proces izrade programa te povećala njegova učinkovitost, Komisija bi trebala preispitati izradu

programskih dokumenata radi pojednostavnjenja njihova sadržaja i smanjenja broja zahtjeva za

programsko razdoblje nakon 2020. Komisija bi posebno trebala ograničiti strukturu programskih

dokumenata na one sastavne dijelove i mogućnosti koje su ključne za pravilno planiranje, provedbu i

praćenje rashoda u području ruralnog razvoja.

Ciljni rok provedbe: kraj 2020.

Novi okvir uspješnosti ima ograničeni potencijal za stavljanje većeg naglaska na uspješnost

i rezultate

103. ZSPE ima potencijal za poboljšanje načina na koji se prati politika ruralnog razvoja, u

smislu da se njime može napraviti korak u pravom smjeru kad je riječ o prekidanju začaranog

kruga određivanja sadržaja novih programa bez pravodobnih informacija o rezultatima iz

prethodnih razdoblja. Međutim, nepostojanjem odgovarajuće procjene kvalitete prikupljanja

podataka, u spoju s nedostatcima u pogledu odabira pokazatelja i činjenicom da većina

45

pokazatelja nije u skladu s definicijom pokazatelja „rezultata”, znatno se ograničava mjerenje

rezultata politika te njihovog doprinosa strategiji Europa 2020. (odlomci 42. – 52.

104. „Pričuva za uspješnost” pogrešan je termin jer se pokazateljima koji se upotrebljavaju za

pregled uspješnosti ne mjere rezultati politika nego su oni osmišljeni tako da se njima izričito

mjere rashodi i izravna ostvarenja. S obzirom na gore navedeno, okvirom uspješnosti ne

pružaju se informacije o ciljevima i očekivanim rezultatima PRR-ova. Nadalje, revizijom je

potvrđen inherentni rizik od postavljanja neambicioznih ključnih etapa i ciljnih vrijednosti u

PRR-ovima kako bi se izbjegle moguće sankcije u slučaju nedovoljne uspješnosti. U svakom

slučaju, ako relevantne ključne etape nisu ostvarene, pričuva za uspješnost ne gubi se, već se

preraspoređuje na druge prioritete, a moguće financijske sankcije ne temelje se na

pokazateljima rezultata (

).

odlomci 53. – 63.

3. preporuka:

).

Komisija bi trebala surađivati s državama članicama kako bi se zajamčilo da se unaprijeđenim

godišnjim izvješćima o provedbi za 2019. godinu pruže jasne i sveobuhvatne informacije o

postignućima programa te da obvezni odgovori na zajednička pitanja za evaluaciju služe kao čvršći

temelj za sljedeće programsko razdoblje.

Ciljni rok provedbe: kraj 2018.

4. preporuka:

Pri pripremi programskog razdoblja nakon 2020. Komisija bi trebala preciznije definirati različite vrste

pokazatelja kako bi se dobio zajednički skup pokazatelja koji su usmjereni na rezultate i koji su

prikladniji za procjenu rezultata i učinka intervencija u području ruralnog razvoja. U tom bi se procesu

mogla poslužiti iskustvom i već razvijenim rješenjima drugih međunarodnih organizacija (npr. SZO,

Svjetska banka i OECD) koje su usmjerene na uspješnost i rezultate.

Komisija bi isto tako trebala promicati i olakšavati nacionalnu suradnju i umrežavanje kako bi se širila

dobra praksa u pogledu načina mjerenja uspješnosti koji su osmišljeni na nacionalnoj razini.

Ciljni rok provedbe: kraj 2019.

46

5. preporuka:

Kad je riječ o programskom razdoblju nakon 2020., Komisija bi trebala preispitati i uzeti u obzir

iskustvo prikupljeno tijekom primjene trenutačnog sustava, posebice u pogledu:

1) učinka pričuve za uspješnost

2) prikladnosti pokazatelja rezultata koji se upotrebljavaju za pristup pričuvi za uspješnost i

3) primjene financijskih sankcija u slučaju nedovoljne uspješnosti.

Ciljni rok provedbe: kraj 2020.

Komisija i države članice morale su uložiti znatne napore u proces izrade programa, no

provedba PRR-ova započela je sporije nego u prijašnjem razdoblju

105. Pružanje potpore izradi programa ruralnog razvoja proces je koji se sastoji od nekoliko

različitih faza, pri čemu je izrada PRR-a posljednja faza. O dodjeli financijskih sredstava po

državama članicama i o strateškom zakonodavnom okviru odlučuju Europski parlament i

Vijeće prije sastavljanja programa. Stoga bi se na programe ruralnog razvoja više trebalo

gledati kao na alat za usklađivanje stajališta država članica i EU-a, nego na dokumente kojima

se pokreće postupak izrade nacionalnih strategija ruralnog razvoja od samog početka

(odlomci 64.

106. Unatoč prilično ograničenoj ulozi PRR-ova u prethodno pojašnjenom procesu izrade

programa koji se sastoji od nekoliko faza, priprema i odobravanje svih PRR-ova iziskivali su

znatne administrativne napore Komisije i država članica. Poduže kašnjenje u donošenju

pravnog okvira (prosinac 2013.) utjecalo je na vrijeme podnošenja i odobravanja

programskih dokumenata, a kada se u obzir uzme i složenost zahtjeva u pogledu sadržaja

PRR-ova, to je značilo da su PRR-ovi odobreni, a novi programi uvedeni nakon početka

programskog razdoblja (

i 65.).

odlomci 66. – 74.

107. Komisija je ukupno odobrila 118 PRR-ova u razdoblju od 20 mjeseci (od travnja 2014. do

prosinca 2015.), što je pozitivan pomak u odnosu na programsko razdoblje 2007. – 2013.

kada je u razdoblju od 24 mjeseca ukupno odobreno 94 PRR-ova. Međutim, unatoč uloženim

naporima, PRR-ovi su odobreni kasnije nego u prethodnom razdoblju te provedba većine njih

).

47

nije započela prije sredine 2015., dok je provedba nekolicine PRR-ova započela tek 2016.

(odlomci 75. – 84.

108. Slijedom toga, otprilike 90 % financijskog plana EPFRR-a ostalo je neiskorišteno na

početku 2017. (što je četvrta godina programskog razdoblja), dok je ta brojka za prethodno

razdoblje iznosila 83 %. To sa sobom nosi rizik od nepotpune provedbe financijskog plana,

kao i od toga da će se naglasak staviti na iskorištavanje sredstava, čime se narušava pristup

usmjeren na rezultate koji Komisija podržava (

).

odlomci 85. – 88.

109. Kašnjenja u provedbi programa u okviru višegodišnjih financijskih okvira općenit su

problem koji se ponavlja i zbog kojeg se povećava rizik od stavljanja prekomjernog naglaska

na iskorištavanje sredstava i planiranje novog VFO-a prije nego što su dostupni rezultati

ostvareni potrošnjom sredstava EU-a u prethodnom razdoblju (

).

odlomci 89. – 92.

6. preporuka:

).

Parlament, Vijeće i Komisija trebali bi razmotriti mogućnost usklađivanja dugoročne strategije i

donošenja politika s proračunskim ciklusom te obavljanja sveobuhvatnog preispitivanja potrošnje

sredstava prije donošenja novog dugoročnog proračuna.

Kako bi se omogućilo odobrenje PRR-ova na početku sljedećeg programskog razdoblja, Komisija bi

trebala pravodobno pripremiti svoje zakonodavne prijedloge u vezi s politikom ruralnog razvoja za

razdoblje nakon 2020.

Ciljni rok provedbe za Komisiju: kraj 2018.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda

Phil Wynn Owen, na sastanku održanom u Luxembourgu 27. rujna 2017.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne

predsjednik

1

Prilog I. – Šest prioriteta EU-a za ruralni razvoj i 18 fokus-područja

PRILOG I.

Člankom 5. Uredbe o EPFRR-u utvrđuje se šest prioriteta za ruralni razvoj u EU-u, koji se

dijele na 18 fokus-područja:

„1. poticanje prijenosa znanja i inovacija u poljoprivredi, šumarstvu i ruralnim područjima s

naglaskom na sljedeća područja:

(a) poticanje inovacija, suradnje i razvoja baze znanja u ruralnim područjima;

(b) jačanje poveznica između poljoprivrede, proizvodnje hrane i šumarstva te istraživanja

i inovacija, uključujući u svrhu poboljšanog upravljanja okolišem i okolišne učinkovitosti;

(c) poticanje cjeloživotnog učenja i stručne izobrazbe u sektorima poljoprivrede i

šumarstva.

2. jačanje isplativosti poljoprivrednog gospodarstva i konkurentnosti svih vrsta

poljoprivrede u svim regijama te promicanje inovativnih poljoprivrednih tehnologija i

održivog upravljanja šumama, s naglaskom na sljedeća područja:

(a) poboljšanje gospodarskih rezultata svih poljoprivrednih gospodarstava i olakšavanje

restrukturiranja i modernizacije, osobito s ciljem povećanja sudjelovanja u tržištu i

tržišne usmjerenosti, kao i poljoprivredne diversifikacije;

(b) olakšavanje ulaska poljoprivrednika s odgovarajućom izobrazbom u sektor

poljoprivrede, a pogotovo generacijske obnove.

3. promicanje organizacije lanca opskrbe hranom, uključujući preradu i plasiranje

poljoprivrednih proizvoda na tržište, dobrobit životinja te upravljanje rizikom u poljoprivredi,

s naglaskom na sljedeća područja:

(a) poboljšanje konkurentnosti primarnih proizvođača njihovom boljom integracijom u

poljoprivredno-prehrambeni lanac putem programa kvalitete, dodajući vrijednost

poljoprivrednim proizvodima, putem promoviranja na lokalnim tržištima i u kratkim

krugovima opskrbe, skupina proizvođača i organizacija i međustrukovnih organizacija;

(b) potporu sprečavanju rizika i upravljanju rizikom u poljoprivrednom gospodarstvu.

2

4. obnova, očuvanje i poboljšanje ekosustava povezanih s poljoprivredom i šumarstvom, s

naglaskom na sljedeća područja:

(a) obnovu, očuvanje i povećanje bioraznolikosti, uključujući u područjima mreže

Natura 2000.i u područjima s prirodnim ograničenjima ili ostalim posebnim

ograničenjima i poljoprivredu velike prirodne vrijednosti, kao i stanje europskih

krajobraza;

(b) bolje upravljanje vodama, uključujući upravljanje gnojivima i pesticidima;

(c) sprečavanje erozije tla i bolje upravljanje tlom.

5. promicanje učinkovitosti resursa te poticanje pomaka prema gospodarstvu s niskom

razinom ugljika otpornom na klimatske promjene u poljoprivrednom, prehrambenom i

šumarskom sektoru, s naglaskom na sljedeća područja:

(a) povećanje učinkovitosti u korištenju voda u poljoprivredi;

(b) povećanje učinkovitosti u korištenju energije u poljoprivredi i preradi hrane;

(c) olakšavanje opskrbe i korištenja obnovljivih izvora energije, nusproizvoda, otpada i

ostataka te drugih neprehrambenih sirovina u svrhu biogospodarstva;

(d) smanjenje emisija stakleničkih plinova i amonijaka koje uzrokuje poljoprivredna

djelatnost;

(e) poticanje pohrane i sekvestracije ugljika u poljoprivredi i šumarstvu.

6. promicanje društvene uključenosti, suzbijanje siromaštva te gospodarskog razvoja u

ruralnim područjima, s naglaskom na sljedeća područja:

(a) olakšavanje diversifikacije, stvaranja i razvoja malih poduzeća kao i otvaranje radnih

mjesta;

(b) poticanje lokalnog razvoja u ruralnim područjima;

(c) jačanje dostupnosti, korištenja i kvalitete informacijsko-komunikacijskih tehnologija

(ICT) u ruralnim područjima.”

1

Jedanaest tematskih ciljeva ESI fondova

PRILOG II.

Članak 9. Uredbe o zajedničkim odredbama

(1) jačanje istraživanja, tehnološkog razvoja i inovacija;

: „Kako bi doprinijelo strategiji Unije za pametan,

održiv i uključiv rast, kao i zadaćama pojedinih fondova u skladu s njihovim ciljevima koji se

temelje na Ugovorima, uključujući ekonomsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju, svaki ESI

fond podupire sljedeće tematske ciljeve:

(2) poboljšanje pristupa informacijskoj i komunikacijskoj tehnologiji te njezine uporabe i

kvalitete;

(3) jačanje konkurentnosti MSP-ova, poljoprivrednog sektora (u sklopu EPFRR-a) te sektora

ribarstva i akvakulture (u sklopu EFPR-a);

(4) podršku prelasku na ekonomiju s niskom razinom emisije CO2 u svim sektorima;

(5) promicanje prilagodbe na klimatske promjene, sprečavanje rizika i upravljanje njima;

(6) očuvanje i zaštita okoliša i promicanje učinkovitosti resursa;

(7) promicanje održivog prometa i uklanjanje uskih grla u infrastrukturi ključnih mreža;

(8) promicanje održivog i kvalitetnog zapošljavanja i podrška mobilnosti radne snage;

(9) promicanje socijalne uključenosti, borba protiv siromaštva i svake diskriminacije;

(10) ulaganje u obrazovanje, osposobljavanje i strukovno osposobljavanje za vještine i

cjeloživotno učenje;

(11) jačanje institucionalnih kapaciteta javnih tijela i zainteresiranih strana te učinkovite

javne uprave.”

Članak 5. Uredbe o EPFRR-u

- inovacije,

: „prioriteti doprinose glavnim ciljevima

2

- okoliša

- te prilagodbe klimatskim promjenama i njihova ublažavanja”.

1

Sažeti prikaz usporedbe glavnih sastavnih dijelova programa ruralnog razvoja između

razdoblja 2007. – 2013. i razdoblja 2014. – 2020.

PRILOG III.

PRR u razdoblju 2007. – 2013.: Prilog II. Uredbi (EZ) br. 1974/2006.

Napomena: Brojčane oznake odnose se na stavke Priloga II.

2014. – 2020.: Prilog I. Uredbi (EU) br. 808/2014.

Napomena: Brojčane oznake odnose se na stavke Priloga I. Debelo otisnuto: novi sastavni dijelovi u odnosu na prethodno razdoblje

3.1. SWOT analiza 3. Ex ante evaluacija 3.2. Strategija odabrana za postupanje prema jakim i slabim stranama

4. SWOT analiza i utvrđivanje potreba, kao i procjena potreba na temelju dokaza prikupljenih SWOT analizom

3.3. Ex ante evaluacija kojom se, među ostalim, utvrđuju srednjoročne i dugoročne potrebe

5. Opis strategije

3.4. Učinci financijskih sredstava koja su dodijeljena ruralnom razvoju u prethodnom programskom razdoblju u istom programskom području

6. Procjena ex ante uvjeta

4. Utemeljenost odabranih prioriteta 7. Opis okvira uspješnosti 5. Opis predloženih mjera, uključujući, za mjere ulaganja, dokaze da je potpora usmjerena na ciljeve u kojima se odražavaju utvrđene teritorijalne potrebe

8. Opis odabranih mjera, uključujući doprinos fokus-područjima, načela uspostave kriterija odabira, opis mogućnosti provjere i kontrole

6. Financijski plan: godišnji doprinos iz EPFRR-a i raščlamba po osima

9. Plan evaluacije

7. Okvirna raščlamba troškova po mjerama (u eurima, za cijelo razdoblje)

10. Plan financiranja: godišnji doprinos EPFRR-a i raščlamba stope doprinosa za sve mjere po vrsti regije

10. Informacije o komplementarnosti s mjerama koje se financiraju s pomoću drugih instrumenata zajedničke poljoprivredne politike i u okviru kohezijske politike

11. Plan pokazatelja

12. 1. Opis sustava praćenja i evaluacije koji se temelje na zajedničkom popisu ostvarenja, rezultata, polaznih vrijednosti i pokazatelja učinka iz Priloga VIII. Uredbi i dodatnih pokazatelja u kojima se odražavaju nacionalne i/ili regionalne potrebe.

14. Informacije o komplementarnosti s drugim instrumentima EU-a, posebice s ESI fondovima i prvim stupom

18. Ex ante procjena mogućnosti provjere i kontrole te rizika od pogreške

1

ODGOVORI KOMISIJE NA TEMATSKO IZVJEŠĆE EUROFPSKOG REVIZORSKOG

SUDA

„IZRADA PROGRAMA RURALNOG RAZVOJA: POTREBNO JE

POJEDNOSTAVNJENJE I VEĆA USMJERENOST NA REZULTATE”

SAŽETAK

III. Novi sastavni dijelovi uvedeni višegodišnjim financijskim okvirom za razdoblje 2014. – 2020. i

proizašli, među ostalim, iz opažanja Europskog revizorskog suda bili su „dobar temelj za buduće

izvješćivanje o rezultatima i učincima”. Time se Komisiji omogućilo da još više usmjeri na

rezultate, a istodobno nastavi poduzimati dodatne korake u cilju poboljšanja iskorištavanja

sredstava i sukladnosti (npr. usmjeravanjem na potrošnju u područjima s jasnom dodanom

vrijednošću EU-a, pružanjem korisnih informacija o uspješnosti i ulaganjem daljnjih napora u

smjeru dodatnog pojednostavnjenja na razini Komisije i država članica).

IV. Komisija smatra da su uloženi veliki napori kako bi se u višegodišnji financijski okvir za

razdoblje 2014. – 2020. uveli sastavni dijelovi koji će biti „dobar temelj za buduće izvješćivanje o

rezultatima i učincima”. Time se Komisiji omogućilo da se još više usmjeri na rezultate, a

istodobno nastavi poduzimati dodatne korake u cilju poboljšanja iskorištavanja sredstava i

sukladnosti.

Komisija isto tako smatra da će ta veća usredotočenost na uspješnost i rezultate vjerojatno

pridonijeti boljim rezultatima.

Zbog različitih zahtjeva i formata u dvama razdobljima teško je usporediti duljine programâ.

V. S obzirom na kasno donošenje zakonodavstva, provedba tekućeg programskog razdoblja dobro

napreduje.

VI.

(a) Komisija djelomično prihvaća preporuku te napominje da u ovoj fazi ne može preuzeti posebne

obveze u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

Međutim, obvezuje se da će analizirati moguće načine dodatnog povećanja usklađenosti između

pojedinačnih programa u kontekstu pripreme budućih zakonodavnih prijedloga.

(b) Iako Komisija prihvaća tu preporuku, trenutačno ne može preuzeti posebne obveze u pogledu

zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

Međutim, obvezuje se da će analizirati moguće načine kojima bi se u najvećoj mogućoj mjeri

pojednostavnila struktura i razina zahtjeva programskih dokumenata. O tome se već počelo

razmišljati u kontekstu pripreme Komunikacije Komisije o modernizaciji i pojednostavnjenju ZPP-

a.

(c) Komisija prihvaća tu preporuku.

(d) Komisija djelomično prihvaća tu preporuku. Iako trenutačno ne može preuzeti posebne obveze u

pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020., Komisija se obvezuje da će analizirati

moguće načine poboljšanja mjerenja uspješnosti ZPP-a u cjelini. O tome se već počelo razmišljati u

kontekstu pripreme Komunikacije Komisije o modernizaciji i pojednostavnjenju ZPP-a.

(e) Komisija prihvaća tu preporuku.

(f) Komisija djelomično prihvaća tu preporuku, u mjeri u kojoj to dopušta tijek političkog procesa.

VII. Komisija prihvaća preporuku u mjeri u kojoj se ona na nju odnosi te smatra da je već provodi.

Objavom Komisijine bijele knjige o budućnosti Europe u ožujku 2017. pokrenuta je opća rasprava o

Europi 2025., uključujući europske financijske ciljeve detaljno opisane u dokumentu za razmatranje

2

o budućnosti financija EU-a od 28. lipnja 2017. Politički proces bit će popraćen pregledom

učinkovitosti i djelotvornosti programâ potrošnje te njihove dodane vrijednosti EU-a. Time će se

pridonijeti pripremi sljedeće generacije fondova i modernizaciji proračuna EU-a.

UVOD

8. Sporazumima o partnerstvu utvrđene su nacionalne strategije za ostvarivanje ciljeva Unije

izradom programâ Europskih strukturnih i investicijskih fondova.

9. Ispunjavanje ciljeva strategije Europa 2020. nije jedini cilj programâ financiranja.

10. Novi sastavni dijelovi uvedeni višegodišnjim financijskim okvirom za razdoblje 2014. – 2020. i

proizašli, među ostalim, iz opažanja Europskog revizorskog suda bili su „dobar temelj za buduće

izvješćivanje o rezultatima i učincima”. Time se Komisiji omogućilo da još više usmjeri na

rezultate, a istodobno nastavi poduzimati dodatne korake u cilju poboljšanja iskorištavanja

sredstava i sukladnosti (npr. usmjeravanjem na potrošnju u područjima s jasnom dodanom

vrijednošću EU-a, pružanjem korisnih informacija o uspješnosti i ulaganjem daljnjih napora u

smjeru dodatnog pojednostavnjenja na razini Komisije i država članica).

ZPP-ov zajednički okvir za praćenje i evaluaciju razvijen je u kontekstu pokretanja programskog

razdoblja 2014. – 2020. i dogovoren s državama članicama kao zajednička platforma za praćenje

napretka programâ u ostvarivanju utvrđenih ciljeva politika i izvješćivanje o tom napretku. On

uključuje ciljeve, pokazatelje, ciljne vrijednosti i ključne etape koji će se primjenjivati u

programima država članica.

11. Kako je Europski revizorski sud potvrdio u odlomku 18., zakonodavni se okvir za razdoblje

2014. – 2020. temeljio na iskustvima iz prethodnih programskih razdoblja te je njime uzeto u obzir

nekoliko preporuka Suda.

Nadalje, provedbom relevantnih revizija, studija i evaluacija tijekom cijelog prethodnog

programskog razdoblja osigurano je prikupljanje odgovarajućih informacija o provedbi programâ.

Okvir 1. – Nedostupnost relevantnih informacija pri planiranju novog razdoblja

Prva alineja: kako je već spomenuto u odgovoru Komisije na odlomak 11., uzete su u obzir i

informacije koje se nalaze u objedinjenom izvješću o ex post evaluaciji programâ ruralnog razvoja

za razdoblje 2000. – 2006. te aktivnosti revizije tijekom cijelog prethodnog programskog razdoblja.

Druga alineja: rezultati evaluacije cijelo su vrijeme bili dostupni tijekom programskog razdoblja

2007. – 2013. („stalna evaluacija”).

Iako je objedinjeno izvješće ex post evaluacije programâ ruralnog razvoja za razdoblje 2000. –

2006. bilo završeno u veljači 2012., informacije iz nacrta dokumenata bile su dostupne službama

Komisije na vrijeme.

OPAŽANJA

17. Namjera je sporazumâ o partnerstvu bila i omogućiti ostvarivanje ciljeva specifičnih za fondove

u skladu s njihovim ciljevima koji se temelje na Ugovorima.

18. Komisija prihvaća da je Sud prepoznao kako se regulatorni okvir za razdoblje 2014. – 2020.

oslanja na iskustva iz prethodnih programskih razdoblja.

19.

Prva točka: u slučaju ruralnog razvoja „poboljšana logika intervencije” isto je tako posljedica boljeg

objašnjenja posebnih ciljeva politike („fokus-područja”) te zahtjeva u pogledu utvrđivanja ciljnih

vrijednosti s obzirom na te ciljeve. Fleksibilnijim načinom programiranja mjera s obzirom na

njihovu višenamjensku prirodu isto se tako poboljšala usmjerenost programâ ruralnog razvoja na

rezultate.

3

Zajednički odgovor na odlomke 20. i 21.

U šest prioriteta Unije u pogledu ruralnog razvoja i odgovarajućim fokus-područjima odražavaju se

relevantni tematski ciljevi zajedničkog strateškog okvira s obzirom na ciljeve specifične za EPFRR,

u skladu s ciljevima ZPP-a koji se temelje na Ugovorima. To je u potpunosti u skladu s načelima

(uvodna izjava 20.) i odredbama (članak 9.) Uredbe o zajedničkim odredbama. U skladu s tim,

između prioritetâ ruralnog razvoja i tematskih ciljeva Uredbe o zajedničkim odredbama postoji

jasna poveznica.

22. Sporazumi o partnerstvu i programi ruralnog razvoja utvrđeni su s potrebnom razinom

pojedinosti. Sveukupna dosljednost između sporazumâ o partnerstvu i programâ ruralnog razvoja

rezultat je koordiniranog strateškog planiranja koje su provela nacionalna/regionalna tijela u

obveznoj suradnji sa službama Komisije te intenzivnih razmjena i napora u pogledu koordinacije na

različitim razinama. Stoga se ne može smatrati da je ona lako postignuta.

Druga alineja: ta je usklađenost rezultat opsežnih pregovora Komisije i država članica.

23. Financijski i fizički doprinosi programâ ruralnog razvoja svakom (relevantnom) tematskom cilju

opisani su u sporazumima o partnerstvu. U takvim se doprinosima odražavaju kumulativne

vrijednosti relevantnih pokazatelja svih fokus-područja pridruženih svakom tematskom cilju te se

stoga mogu jednostavno kvantificirati. Mjere ruralnog razvoja instrumenti su kojima se postižu

ciljevi u pogledu prioriteta i fokus-područja. Zbog njihove višenamjenske prirode nije moguće

unaprijed utvrditi jednu izravnu vezu između mjera i tematskih ciljeva. Međutim, takav odnos

postaje očit nakon što se mjere pripišu fokus-područjima, tj. kao rezultat izrade programa.

24. Pokazatelji ruralnog razvoja kvantificiraju se za svaki relevantni tematski cilj te su dostupni u

sporazumu o partnerstvu (vidjeti odgovor Komisije na odlomak 23.). Procjena doprinosa ruralnog

razvoja i drugih instrumenata potrošnje Unije strategiji Europa 2020. u cjelini pitanje je evaluacije.

Okvir 2. – Primjer iz 4. mjere – fizička ulaganja

Druga alineja: mjera je pravilno programirana u pogledu četiri prioriteta kojima bi trebala

pridonijeti.

Poznat je financijski doprinos mjere fokus-područjima u kojima je programirana. Uspostavljanje

financijskih planova podmjerom bilo bi iznimno složeno i njime bi bilo teško upravljati.

Treća alineja: razne vrste intervencija (te stoga i mjera) potrebne su za ostvarivanje ciljeva politike

temeljene na prioritetima i fokus-područjima. Iako je to bitno kako bi se osigurala učinkovitost

politike, iz toga ne proizlaze složene kombinacije po prioritetima / fokus-područjima.

27. Program ruralnog razvoja Kampanije (IT) dobar je primjer načina na koji je funkcioniranje

mehanizama utvrđenih na razini sporazuma o partnerstvu radi osiguranja suradnje među ESI

fondovima detaljno opisano na razini programa u slučaju širokopojasne mreže (vidjeti odgovor na

prvu alineju okvira 3.). Slični su mehanizmi uvedeni u Irskoj.

Postoje dokazi u pogledu komplementarnosti i sinergija programâ ruralnog razvoja s ostalim ESI

fondovima, potporom iz prvog stupa ili drugim javnim instrumentima: na primjer, na

administrativnoj je razini nekoliko država članica uspostavilo strukture nacionalne koordinacije te

unakrsno sudjelovanje u odborima za praćenje (DK, IE, UK/EN).

28. Komisija aktivno promiče uspostavu sinergija i komplementarnosti u upotrebi Europskih

strukturnih i investicijskih fondova; međutim, za odluke u okviru provedbe odgovorne su države

članice. Neke su se od njih odlučile za uspostavu crta razgraničenja među fondovima kao način

izbjegavanja mogućih slučajeva dvostrukog financiranja.

Okvir 3. – Primjer informacija o komplementarnosti koje su bile preopćenite ili usmjerene na

razgraničenje

4

Prva alineja:

prva podalineja: za tematski cilj br. 2., u Sporazumu o partnerstvu navodi se da u ruralnim

područjima EPFRR surađuje s EFRR-om u koordinaciji s nacionalnim i/ili regionalnim fondovima

kako bi se osigurala uspostava neophodne infrastrukture u relevantnim područjima radi ostvarivanja

ciljeva u pogledu mrežâ nove generacije (NGN) iz strategije Europa 2020. Konkretno, kako bi jamčili

koncentraciju sredstava u slabije razvijenim ruralnim područjima, male i srednje općine te one s malom

gustoćom naseljenosti prioriteti su intervencija EPFRR-a. Nadalje, u takvim se područjima iz EPFRR-a

uglavnom financira posljednja faza relevantnih intervencija u pogledu širokopojasne mreže. Područja na koja

se odnose ulaganja EFRR-a, EPFRR-a i Kohezijskog fonda mapirana su u talijanskom nacionalnom planu

mreža nove generacije kako bi se osigurala komplementarnost različitih intervencija. Ta se sinergija

odražava u poglavlju 14. točki 3. programa ruralnog razvoja. U poglavlju 5.1. nalazi se tablica u kojoj su

preraspoređene utvrđene potrebe na temelju SWOT analize i očekivanih rezultata kako su utvrđeni u

sporazumu o partnerstvu, i komplementarnost s drugim fondovima s obzirom na ciljeve ruralnog razvoja

postignuta je.

Usto, u poglavlju 14. točki 3. programa ruralnog razvoja opisuje se dogovoreni institucionalni

mehanizam za koordinaciju među upravljačkim tijelima ESIF-a.

Druga alineja: Komisija smatra da su ove informacija dovoljno konkretne.

Treća alineja: EPFRR-om se nadopunjuje ESF. Konkretne informacije i pojedinosti navedene su, na

primjer, u poglavlju 14. (odjeljak 14.1.1., točka 3.) i poglavlju 5.1. programa ruralnog razvoja.

Druga alineja: poglavlje 14. programa ruralnog razvoja Rumunjske vrlo je detaljno u pogledu

komplementarnosti (s ostalim operativnim programima i s potporom iz prvog stupa ZPP-a). U

opažanju Suda citira se samo mali dio poglavlja posvećenog komplementarnosti.

29. Smjernicama Komisije samo se nadopunjuju pravno obvezujuće odredbe u pogledu

izvješćivanja od strane država članica.

30. U izradi programa ruralnog razvoja uspostavljaju se ciljne vrijednosti za pokazatelje rezultata na

razini fokus-područja, dok se pokazatelji uloženih resursa/ostvarenja primjenjuju na razini

mjera/podmjera.

33. Komisija smatra da je poveznica između potreba i mjera prikazana u programima ruralnog

razvoja. Te su informacije predviđene strukturom programâ, a navode se u poglavljima 4. i 5.

programâ ruralnog razvoja. Nadalje, u poglavlju 8.2. poveznica s pokrivenim potrebama jasno je

navedena u opisu svake mjere.

35. U programskoj logici, u poglavlju 4. (SWOT analiza i utvrđivanje potreba) nalazi se općenit

opis trenutačne situacije programskog područja, na temelju pokazatelja i kvalitativnih informacija,

popraćen SWOT analizom. Poglavlje 5. (Opis strategije) potom je sastavljeno na temelju

poglavlja 4. S obzirom na to da trenutačna izrada programa ruralnog razvoja slijedi logiku

usmjerenu na pojedina fokus-područja, te bi se potrebe i mjere koje iz njih proizlaze isto tako

trebale grupirati prema fokus-područjima.

Okvir 5. – Primjeri općenito definiranih potreba i/ili prerađenih, prethodno utvrđenih

definicija

Prva alineja: strateški dio programa ruralnog razvoja sadržava opis potreba za svako fokus-

područje. Na primjer, irski program ruralnog razvoja poznat je po svojem opsežnom i detaljnom

planu za biološku raznolikost kojim se mogu rješavati vrlo specifične potrebe bioraznolikosti na

razini parcele. Ta razina razrađenosti predviđena je mjerom 10 i prilogom programu ruralnog

razvoja te se nije mogla uključiti u strateški dio programa ruralnog razvoja.

Druga alineja: za program ruralnog razvoja Rumunjske povećanje broja radnih mjesta u ruralnim

područjima vrlo je jasna i definirana potreba.

5

Treća alineja: opće utvrđivanje potreba temelji se na ex ante evaluaciji i iskustvima stečenima

tijekom prethodnih programskih razdoblja te je usko povezano s analizom provedenom na razini

Sporazuma o partnerstvu s Poljskom. Potrebno je naglasiti da su neke važne informacije osigurane i

na razini općeg opisa odgovarajućih mjera i paketâ povezanih s poljoprivredom, okolišem i klimom.

36. Opis potreba obuhvaća nekoliko aspekata koji su detaljno opisani i kvantificirani u SWOT

analizi. Na primjer, zahvaljujući opisu i SWOT analizi potreba koje se nalaze na prvom mjestu

jasan je opseg problema koje se odlučilo riješiti kao prioritet u okviru programa ruralnog razvoja.

Usto, određivanje prioriteta u pogledu potreba može se dodatno osigurati s pomoću kriterija

odabira.

U slučaju programa ruralnog razvoja Kampanijei/IT, u poglavlju 5.1. potrebe su grupirane tematski

(inovacija – prioriteti 2. i 3.; okoliš – prioriteti 4. i 5.; solidarnost – prioritet 6.). Od prvih se 50

potreba njih 26 rješavalo mjerama programa ruralnog razvoja zbog njihove relevantnosti za ciljeve

strategije Europa 2020. i za Sporazum o partnerstvu s Italijom, ciljeve EPFRR-a i

komplementarnost s ostalim fondovima. Neke potrebe proizlaze iz regionalnih specifičnosti.

Izostanak kvantificiranih opisa potreba neće onemogućiti procjenu u fazi evaluacije jer se

evaluacijama procjenjuje učinkovitost i djelotvornost programâ ruralnog razvoja u odnosu na

navedene ciljeve politike, a ne na potrebe (vidjeti paket alata za bolju regulativu). Nadalje,

vrijednost ex ante kvantifikacije potrebâ (koje bi se s vremenom mogle promijeniti) za potrebe

evaluacije samo je relativna.

Ex ante evaluacije pokazale su da postoji snažna dosljednost između dodjele proračunskih sredstava

i ciljeva programa ruralnog razvoja.

37. U programu ruralnog razvoja Rumunjske određivanje prioriteta provodi se odabirom mjera i

primjenom kriterija odabira.

38. Pouke iz prethodnih programskih razdoblja objašnjene su u opisu relevantnih mjera ili uključene

u njega. Zajedno s opažanjima dobivenima od ex ante evaluatora na njih se izričito upućuje u

poglavlju 5.1. programâ ruralnog razvoja.

Rezultati javnih saslušanja i srednjoročnih evaluacija isto su tako uzeti u obzir pri osmišljavanju

mjera.

40. U programima ruralnog razvoja očekivani se rezultati i odgovarajuće razine ciljnih vrijednosti

utvrđuju za pojedine ciljeve (odnosno fokus-područja), a ne za pojedine instrumente (odnosno

mjere). Štoviše, ciljevi politike uglavnom se najbolje mogu postići kombinacijom mjera. Zato je

opis mjera usredotočen na planirana djelovanja (odnosno „ostvarenja”).

Doprinos odabranih mjera ostvarivanju ciljeva za koje su odabrane procjenjivat će se u okviru

evaluacija.

Okvir 6. – Primjeri općenitog upućivanja na ciljeve ruralnog razvoja

Prva alineja: poboljšana konkurentnost i stvaranje radnih mjesta analizirat će se u kasnijoj fazi.

Ciljne vrijednosti utvrđene su za ciljeve i fokus-područja. U tablici s kvantitativnim ciljnim

vrijednostima programa ruralnog razvoja utvrđuju se mjere kojima se pridonosi ostvarivanju

utvrđenih kvantitativnih ciljnih vrijednosti.

Druga alineja: ciljne vrijednosti utvrđuju se za ciljeve i fokus-područja, a ne za mjere.

41. Ukupna dosljednost raspodjele proračunskih sredstava na mjere i fokus-područja s obzirom na

utvrđene potrebe i kvantitativne ciljne vrijednosti često se provjeravala u okviru ex ante evaluacija.

Iako informacije u pogledu te ocjene nisu bile sustavno prenesene u programe, sinteza ex ante

evaluacija programâ ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020. potvrđuje da je dosljednost

6

raspodjele proračunskih sredstava bila ocijenjena u većini ex ante evaluacija. Bitne preporuke ex

ante evaluatora uzete su u obzir u fazi izrade programa.

43. U slučaju ruralnog razvoja „Zajednički sustav praćenja i evaluacije” (ZSPE) uspostavljen u

pravnom okviru uključuje, među ostalim, „skup zajedničkih pokazatelja konteksta, rezultata i

ostvarenja” te (sustav za) „prikupljanje, pohranjivanje i slanje podataka” (vidjeti članak 67.

Uredbe (EU) 1305/2013 i članak 14. Uredbe (EU) 808/2014). Standard je da se ta dva elementa

podudaraju s dvama kriterijima ispunjenja koje je spomenuo Sud, jer države članice ne bi mogle

dostaviti svoje programe i dati ih na odobrenje bez takvog statističkog sustava i kvantitativnih

pokazatelja rezultata.

Neovisno o tome, kako je navedeno u dijelu 4.2.7. Priloga I. Uredbi (EU) br. 808/2014, taj je ex

ante uvjet bio primjenjiv, što podrazumijeva da je Komisija provjerila jesu li svi elementi ZSPE-a

bili uključeni u programe te da je poduzela odgovarajuće mjere ako to nije bio slučaj.

44. Ex ante uvjet G7 jest ocijenjen. Područjem primjene ex ante uvjeta obuhvaćeno je samo

postojanje sustava za prikupljanje statističkih podataka. Za učinkovitost tog sustava i podnošenje

pouzdanih podataka prvenstveno su odgovorne države članice, a Komisija ih provjerava drugim

sredstvima.

45. Ex ante uvjet G7 bio je primjenjiv te su ga stoga procijenile države članice. Ograničeni broj

država članica ukazao je na probleme u ispunjavanju svih elemenata ZSPE-a (vidjeti odgovor

Komisije na odlomak 43.).

47. Zajednički pokazatelji rezultata isto su tako utvrđeni u uredbi o EPFRR-u i objedinjeni na razini

Unije.

48. Trenutačna prva procjena godišnjih izvješća o provedbi za 2017. započeta u srpnju pokazuje da

su pokazatelji rezultata kvantificirani i da se odgovorilo na zajednička pitanja za evaluaciju,

uzimajući u obzir stupanj primjene programâ ruralnog razvoja.

50. Učinkovitost i djelotvornost programâ ruralnog razvoja ocjenjivat će se proširenim evaluacijama

za koje pokazatelji ZSPE-a služe samo kao alat te će se dopuniti drugim pokazateljima.

Druga alineja: Komisija smatra da pokazatelji rezultata ZSPE-a koji ne odgovaraju u potpunosti

definiciji pokazatelja „rezultata” ipak pružaju odgovarajuću zamjensku vrijednost za rezultate koje

se htjelo ostvariti u okviru fokus-područja za koja su utvrđeni.

Zajednički pokazatelji morali su se definirati uzimajući u obzir pitanja dostupnosti podataka u svim

državama članicama, troškovne učinkovitosti sustava i prihvatljivog administrativnog opterećenja

za države članice.

Okvir 7. – Primjeri pokazatelja ostvarenja/rezultata koji su svrstani u pogrešnu kategoriju u

ZSPE-u

Druga alineja: vidjeti odgovor Komisije na drugu alineju odlomka 50.

51. Iako ne odgovaraju definiciji pokazatelja „rezultata”, Komisija smatra da ti pokazatelji

specifični za pojedine programe mogu pomoći pri ocjeni programâ.

52. Korisni pokazatelji specifični za pojedine programe primijenjeni u određenim programima nisu

se mogli primijeniti u svim državama članicama, na primjer zbog problema s prikupljanjem

podataka.

Kao dio inicijative „Proračun EU-a usmjeren na rezultate” Komisija je pokrenula dijalog o okvirima

uspješnosti s relevantnim stručnjacima iz nacionalnih uprava i drugih međunarodnih organizacija,

uključujući OECD, kako bi prikupila stečena iskustva i utvrdila dobre prakse. Raspravama se

razjasnilo da bi se okvir uspješnosti trebao razvijati postupno i da se ne može temeljiti na

jedinstvenom pristupu koji bi odgovarao svima. Komisija nastavlja taj dijalog sa stručnjacima i

7

dionicima te će rezultate uzeti u obzir tijekom pripreme okvira uspješnosti za sljedeći višegodišnji

financijski okvir.

54. Kako je predviđeno regulatornim okvirom 2014. – 2020., Komisija će moći sankcionirati države

članice u slučaju ozbiljnog neuspjeha utvrđenog tijekom pregleda uspješnosti (članak 22. stavak 6.

Uredbe br. 1303/2013) te po završetku programa (članak 22. stavak 7.).

Pričuva za uspješnost samo je jedan od elemenata kojima se podupire veća usmjerenost na rezultate.

Ključni je element usmjerenosti na rezultate logika intervencije ugrađena u svaki program s

odgovarajućim pokazateljima ostvarenja i rezultata.

Okvirom uspješnosti osigurava se mehanizam za praćenje napretka provedbe prioriteta. Pričuva za

uspješnost poticaj je za postizanje ključnih etapa, koje su nužan preduvjet za ostvarenje planiranih

rezultata.

55. U Prilogu II. Uredbi o zajedničkim odredbama utvrđuje se vrsta pokazatelja koji će se

upotrijebiti za utvrđivanje ključnih etapa kao „ključnih koraka provedbe” i pokazatelja ostvarenja: u

skladu s pravnim zahtjevima, okvir uspješnosti za prioritet trebao bi uključivati financijski

pokazatelj i pokazatelj ostvarenja; upotreba pokazatelja rezultata zahtijeva se „samo kada je to

prikladno i u uskoj vezi s podržanim intervencijama politika”.

56. Kako je spomenuto u odgovoru Komisije na odlomak 55. posebni pokazatelji podliježu istim

zahtjevima utvrđenima u Prilogu II. Uredbi o zajedničkim odredbama. Odabir posebnih pokazatelja

u nadležnosti je država članica.

57. Okvirni popis pokazatelja za okvir uspješnosti uključen u Uredbu Komisije sastavljen je u

skladu sa zahtjevima iz članka 5. Provedbene uredbe (EU) 808/2014 (vidjeti odgovor Komisije na

odlomak 55.).

U skladu s pravnim okvirom većina se pokazatelja u okviru uspješnosti odnosi na ostvarenja,

pokazujući djelovanje na terenu. Oni se prema potrebi dopunjuju ključnim koracima provedbe koji

se odnose na važnu fazu u provedbi neophodnu za postizanje ciljnih vrijednosti utvrđenih za

pokazatelje ostvarenja za 2023. Tim dvjema vrstama pokazatelja obuhvaćena je većina dodijeljenih

sredstava za određeni prioritet. Financijski pokazatelji (ukupni javni rashod) s druge strane

pokrivaju cijeli prioritet te omogućuju praćenje ukupnog napretka i pridonose procjeni

učinkovitosti.

58. Dodatni pokazatelji podliježu istim zahtjevima utvrđenima u Prilogu II. Uredbi o zajedničkim

odredbama i navedenima u odgovoru Komisije na odlomak 55.

59. Ostvarivanje ciljeva politike i usmjerenost programâ na rezultate ovise o nekoliko međusobno

povezanih elemenata, uključujući dobru analizu potreba, pouzdanu logiku intervencije s jasnim

konkretnim ciljevima, dobro odabrane pokazatelje rezultata koji se odražavaju u kriterijima odabira

te dobro izrađen okvir uspješnosti s realnim i ostvarivim ključnim etapama i ciljnim vrijednostima.

61. Ključnim se etapama mjere ostvarenja postignuta krajem 2017. Relativno niske razine koje se

trenutačno opažaju pretežno su povezane s relativno kasnim početkom brojnih programa i

vremenom potrebnim da se programi počnu odvijati optimalnom brzinom, ponajprije u pogledu

mjera ulaganja.

Mjere prenesene iz prethodnog programskog razdoblja u potpunosti su dio programâ za razdoblje

2014. – 2020. te u potpunosti pridonose njihovim ciljevima. Doista, logično je očekivati da

operacije koje su na početku programskog razdoblja već u tijeku u velikoj mjeri pridonesu

postignućima ostvarenima sredinom tog programskog razdoblja.

62. Područjem primjene ex ante uvjeta obuhvaćeno je samo postojanje sustava za prikupljanje

statističkih podataka. Za učinkovitost tog sustava i dostavljanje pouzdanih podataka prvenstveno su

8

odgovorne države članice, a Komisija ih provjerava drugim sredstvima različitima od ex ante uvjetâ

(vidjeti odgovor Komisije na odlomak 44.).

63. Trenutačni okvir uspješnosti rezultat je sporazuma sa suzakonodavcima.

(a) Komisija smatra da preraspodjela pričuve za uspješnost na druge prioritete nije nedostatak

sustava: upravitelji relevantnog prioriteta ili mjere gube financiranje, pa to doista ima učinak

poticaja. Osim toga, preusmjeravanjem sredstava na prioritete koji su učinkovitiji u ostvarivanju

rezultata zapravo se povećava cjelokupni učinak proračuna.

(b) Komisija smatra da neizvedivost financijskih sankcija na temelju pokazatelja rezultata nije

nedostatak sustava: financijske sankcije koje Komisija primjenjuje u suštini se ne mogu primijeniti

na temelju pokazatelja rezultata, i zbog pitanja vremena (u nekim se slučajevima rezultati mogu

procjenjivati tek znatno kasnije od ostvarenja) i zbog utjecaja vanjskih faktora.

65. Komisija smatra da uloga programâ ruralnog razvoja uvelike nadilazi jednostavnu raspodjelu

unaprijed dodijeljenih financijskih sredstava. Svakim se programom ruralnog razvoja utvrđuje

strategija ostvarivanja bitnih prioriteta Unije za ruralni razvoj s pomoću relevantnih mjera. To

podrazumijeva analizu potreba u programskom području, utvrđivanje kvantitativnih ciljeva u skladu

s tim, pridruživanje relevantnih mjera za odabrane ciljeve i odgovarajuću raspodjelu financijskih

sredstava na te mjere.

67. Većina preporuka MRS-a do danas je u potpunosti provedena, što upućuje na to da su predmetni

nedostatci prevladani.

70. Brojka koju je naveo Europski revizorski sud odnosi se na ukupni broj mogućih provjera.

Međutim, nisu se sve provjere morale sustavno provoditi; konačni broj provedenih provjera bio je

povezan sa sadržajem ocijenjenog programa.

71. Komisija je odgovorna za provedbu uredbi u smislu da izbjegava uvođenje elemenata koji

povećavaju kompleksnost i promiče daljnje pojednostavnjivanje u najvećoj mogućoj mjeri.

73. Kad je riječ o Sporazumu o partnerstvu, trebalo bi uzeti u obzir da u tekućem razdoblju jedan

dokument zamjenjuje pet nacionalnih strategija (po jedna za svaki ESI fond) koje su države članica

morale izraditi.

U pogledu programa veći ukupni broj stranica u razdoblju 2014. – 2020. odražava i veći broj

programa (118 umjesto 94). Usto, teško je uspoređivati broj stranica zbog različitosti zahtjevâ i

formatâ u ta dva razdoblja.

74. U pogledu datuma odobrenja pravnog okvira, novi su programi započeli ranije nego programi za

razdoblje 2007. – 2013.

76. Provedbena uredba Komisije (EU) 808/2014 o utvrđivanju pravila primjene nije se mogla

dovršiti prije donošenja bitnih temeljnih akata.

Komisija i države članice paralelno su radile na pripremi/ocjeni programâ ruralnog razvoja i

donošenju provedbenih pravila.

83. Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. činjenica da je pravni okvir bio odobren brže od

onog za razdoblje 2014. – 2020. ostavila je određeni prostor upravnim tijelima da se prije službenog

podnošenja programâ posavjetuju sa službama Komisije.. Razlog što je za odobrenje PRR-ova u

razdoblju 2014. – 2020. trebalo više vremena nego u prethodnom razdoblju uglavnom je

nepostojanje tog neformalnog razdoblja prethodnog savjetovanja.

84. Komisija cijeni činjenicu da je Europski revizorski sud prepoznao da je postupak odobrenja u

tekućem programskom razdoblju brži.

9

Tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. razdoblje od odobrenja temeljnog akta do odobrenja

posljednjeg programa ruralnog razvoja trajalo je 24 mjeseca, u odnosu na 39 mjeseci u

programskom razdoblju 2007. – 2013. (vidjeti sliku 7.).

85. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 84. Za tekuće razdoblje nije se mogao donijeti nijedan

program prije donošenja odgovarajućeg sporazuma o partnerstvu.

86. Unatoč kašnjenju odobrenja novih programa, kontinuitet u provedbi operacija ruralnog razvoja

između dvaju programskih razdoblja i potpori ruralnim područjima osiguran je donošenjem

prijelaznih pravila.

Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 85.

87. Iako su u apsolutnom iznosu plaćanja i dalje manja nego u prethodnom razdoblju, s obzirom na

kasno donošenje zakonodavstva provedba u tekućem programskom razdoblju dobro napreduje.

88. Za sve je programe prijelaznim pravilima osiguran kontinuitet u provedbi operacija ruralnog

razvoja između dvaju programskih razdoblja.

90.

Prva točka: unatoč kasnom donošenju temeljnih akata i početnom kašnjenju provedbe, nema

kašnjenja u pogledu godišnjih mjera, koje čine oko 45 % cijele omotnice, a kašnjenje u provedbi

mjera ulaganja smanjuje se.

Druga točka: „poboljšanim” godišnjim izvješćem o provedbi za 2017., uključujući kvantifikaciju

rezultata i odgovor na zajednička pitanja za evaluaciju, taj će se rizik smanjiti.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 91. i 92.

Objavom Komisijine bijele knjige o budućnosti Europe u ožujku 2017. pokrenuta je opća rasprava o

Europi 2025., uključujući europske financijske ciljeve detaljno opisane u dokumentu za razmatranje

o budućnosti financija EU-a od 28. lipnja 2017. Politički proces bit će popraćen pregledom

učinkovitosti i djelotvornosti programâ potrošnje te njihove dodane vrijednosti EU-a. Time će se

pridonijeti pripremi sljedeće generacije fondova i modernizaciji proračuna EU-a.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

93. Uzimajući u obzir kasno donošenje temeljnih akata provedba dobro napreduje.

95. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 10.

Nekoliko značajki novog pravnog okvira za ruralni razvoj povećalo je usmjerenost politike na

rezultate. One, među ostalim, uključuju revidiran ZSPE, strože zahtjeve u pogledu postavljanja

ciljnih vrijednosti i izvješćivanja o napretku prema tim ciljnim vrijednostima, veću fleksibilnost u

pridruživanju mjera relevantnim ciljevima politike, uspostavu pričuve za uspješnost i uvođenje ex

ante uvjetâ.

96. Komisija smatra da su uloženi veliki napori kako bi se u višegodišnji financijski okvir za

razdoblje 2014. – 2020. uveli elementi koji će biti „dobar temelj za buduće izvješćivanje o

rezultatima i učincima”. Time se Komisiji omogućilo da se još više usmjeri na rezultate, a

istodobno nastavi poduzimati dodatne korake u cilju poboljšanja iskorištavanja sredstava i

sukladnosti.

Komisija isto tako smatra da će taj veći naglasak na uspješnosti i rezultatima vjerojatno pridonijeti

boljim rezultatima.

98. Uzimajući u obzir kasno donošenje temeljnih akata provedba dobro napreduje.

99. Zakonodavni postupak za budući okvir politike u vrlo je ranoj fazi pa Komisija ne može

preuzeti posebne obveze u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

10

100. Ukupna dosljednost između sporazumâ o partnerstvu i programâ ruralnog razvoja nije rezultat

primjene formalnih postupaka, nego koordiniranog strateškog planiranja koje su provela

nacionalna/regionalna tijela u obveznoj suradnji sa službama Komisije. Takva je dosljednost

rezultat intenzivnih razmjena i napora u pogledu koordinacije na različitim razinama.

1. preporuka

(a) Komisija djelomično prihvaća preporuku te napominje da u ovoj fazi ne može preuzeti posebne

obveze u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

Međutim, obvezuje se da će analizirati moguće načine dodatnog povećanja usklađenosti između

pojedinačnih programa u kontekstu pripreme budućih zakonodavnih prijedloga.

(b) Komisija prima na znanje da je ta preporuka upućena državama članicama.

101. Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 73. i 96. Trebalo bi uzeti u obzir i da pravni okvir

proizlazi iz političkog procesa. Komisija je odgovorna za provedbu uredbi u smislu da izbjegava

uvođenje elemenata koji povećavaju kompleksnost i promiče daljnje pojednostavnjivanje u najvećoj

mogućoj mjeri.

102. Utvrđivanje potreba u programskoj logici slijedi ukupni opis trenutačne situacije programskog

područja i SWOT analizu. Nakon toga razvija se opis strategije upotrebom informacija dobivenih

tijekom prethodnih koraka, iz prethodnih evaluacija i ex ante evaluacije te pouka iz prošlosti. S

obzirom na to da se trenutačna izrada programa ruralnog razvoja temelji na logici usmjerenosti na

pojedina fokus-područja, neizbježno je da se te potrebe i mjere koje iz toga proizlaze isto tako

grupiraju prema fokus-područjima.

2. preporuka

Iako Komisija prihvaća tu preporuku, trenutačno ne može preuzeti posebne obveze u pogledu

zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

Međutim, obvezuje se da će analizirati moguće načine najvećeg mogućeg pojednostavnjenja

strukture i razine zahtjeva programskih dokumenata. O tome se već počelo razmišljati u kontekstu

pripreme Komunikacije Komisije o modernizaciji i pojednostavnjenju ZPP-a.

103. ZSPE je znatno poboljšan u odnosu na prethodna programska razdoblja.

Za pouzdanost podataka dostavljenih Komisiji odgovorne su države članice. Kvalitetu podataka

koje su dostavile države članice u kontekstu praćenja zahtjeva procjenjuje Komisija te prema

potrebi poduzima odgovarajuća daljnja djelovanja. Komisija podupire države članice i aktivnostima

umrežavanja i izgradnje kapaciteta.

Kad je riječ o definiciji zajedničkih pokazatelja, postoje unutarnja ograničenja koja se moraju uzeti

u obzir. Isto vrijedi i za mogućnost uvođenja zahtjeva u pogledu prikupljanja velike količine

podataka na razini korisnika.

104. Pričuva za uspješnost samo je jedan od elemenata kojima se podupire veća usmjerenost na

rezultate. Ključni je element usmjerenosti na rezultate logika intervencije ugrađena u svaki program

s povezanim pokazateljima ostvarenja i rezultata.

Okvirom uspješnosti osigurava se mehanizam za praćenje napretka provedbe prioriteta. Pričuva za

uspješnost poticaj je za postizanje ključnih etapa, koje su nužan preduvjet za ostvarenje planiranih

rezultata.

3. preporuka

Komisija prihvaća tu preporuku.

4. preporuka

11

Prva alineja: Komisija djelomično prihvaća preporuku. Iako trenutačno ne može preuzeti posebne

obveze u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020., Komisija se obvezuje da će

analizirati moguće načine poboljšanja mjerenja uspješnosti ZPP-a u cjelini. O tome se već počelo

razmišljati u kontekstu pripreme Komunikacije Komisije o modernizaciji i pojednostavnjenju ZPP-

a.

Druga alineja: Komisija prihvaća tu preporuku te smatra da ju je već počela provoditi, ponajprije na

temelju aktivnosti Mreže za ocjenjivanje ruralnog razvoja. Njezine aktivnosti obuhvaćaju, među

ostalim, radionice o dobroj praksi i događanja posvećena izgradnji kapaciteta za dionike koji

sudjeluju u evaluaciji u državama članicama.

Omogućivanje nacionalne suradnje u nacionalnoj je nadležnosti.

5. preporuka

Komisija prihvaća tu preporuku.

105. Programi ruralnog razvoja strateški su dokumenti u kojima je prikazan način na koji države

članice i regije namjeravaju iskoristiti financijska sredstva za ruralni razvoj kako bi riješili utvrđene

teritorijalne potrebe u skladu sa skupinom prioriteta Unije i pravilima za upotrebu fonda

uspostavljenima u pravnom okviru.

106. Komisija smatra da programi ruralnog razvoja imaju važnu stratešku ulogu te da su okosnica

ostvarivanja dobrih rezultata.

107. Kad je riječ o datumu odobrenja pravnog okvira, programi ruralnog razvoja odobreni su brže

nego u prethodnom programskom razdoblju.

Unatoč odobrenju iz 2015. prijelaznim se pravilima osigurao kontinuitet u provedbi operacija

ruralnog razvoja između dva programska razdoblja.

108. Komisija smatra da provedba programâ ruralnog razvoja u cjelini postupno napreduje te da se

programi općenito odvijaju predviđenom brzinom.

109. Kontinuiranim praćenjem, evaluacijom i, prema potrebi, revizijama tijekom cijelog

programskog razdoblja osigurano je prikupljanje relevantnih informacija o provedbi programâ.

Kako je potvrdio Europski revizorski sud (vidjeti odlomak 18.), zakonodavni se okvir za razdoblje

2014. – 2020. oslanja na iskustva iz prethodnih programskih razdoblja te se njime odgovorilo na

nekoliko preporuka Suda.

6. preporuka

Prva alineja: Komisija prihvaća preporuku u mjeri u kojoj se ona na nju odnosi te smatra da je već

provodi. Objavom Komisijine bijele knjige o budućnosti Europe u ožujku 2017. pokrenuta je opća

rasprava o Europi 2025., uključujući europske financijske ciljeve detaljno opisane u dokumentu za

razmatranje o budućnosti financija EU-a od 28. lipnja 2017. Politički proces bit će popraćen

pregledom učinkovitosti i djelotvornosti programâ potrošnje te njihove dodane vrijednosti EU-a.

Time će se pridonijeti pripremi sljedeće generacije fondova i modernizaciji proračuna EU-a.

Druga alineja: Komisija djelomično prihvaća preporuku u mjeri u kojoj to bude dopuštao tijek

političkog procesa spomenutog u prethodnom odlomku. Taj se dio odražava u ciljnom datumu

provedbe.

Događaj Datum

Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 24.2.2016

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija)

5.7.2017

Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 27.9.2017

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima

7.11.2017

EU na politiku ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020. planira potrošiti gotovo 100 milijardi eura iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR). Jedan je od ciljeva strateškog okvira EU a za razdoblje 2014. – 2020. staviti veći naglasak na rezultate. Međutim, planiranje novog programskog razdoblja započinje prije nego što su raspoloživi relevantni podatci o potrošnji sredstava i rezultatima u prethodnom razdoblju, što je dugogodišnji problem kojim se otežava postizanje prethodno navedenog cilja. Sud je utvrdio da su odobreni programi ruralnog razvoja dugački i složeni dokumenti s nedostatcima koji ograničavaju potencijal za stavljanje većeg naglaska na uspješnost i rezultate. Nacionalna tijela morala su uložiti znatne administrativne napore kako bi se ispunili opsežni zahtjevi u pogledu sadržaja programa ruralnog razvoja. Sud je također utvrdio da se, unatoč naporima Komisije, slično kao i u prethodnim razdobljima, s provedbom PRR ova nije započelo ranije te da se s izvršavanjem planiranih rashoda započelo sporije nego u prethodnom razdoblju.Sud je iznio niz preporuka Europskom parlamentu, Vijeću, Europskoj komisiji i državama članicama u svrhu poboljšanja procesa izrade sljedećih programa.

© Europska unija, 2017.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx Internetske stranice: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors

1977 - 2017