of 191/191
1 CUPRINS INTRODUCERE ...................................................................................................................... 2 CAPITOLUL 1 : CE SUNT POLITICILE PUBLICE? .......................................................... 4 1.1. Definiţie şi concepte cheie........................................................................................................... 4 1.2. Procesul de planificare a unei politici publice; actori şi instituţiile implicate ............................. 9 1.3. Evaluarea impactului politicilor publice .................................................................................... 14 1.4. Metode folosite în procesul de formare a politicilor publice ..................................................... 16 CAPITOLUL 2: ELEMENTE DE POLITICĂ SOCIALĂ .................................................. 46 2.1. Introducere în abordarea conceptului de politică socială .......................................................... 46 2.2. Politica socială a Uniunii Europene........................................................................................... 66 2.3. Politica socială în România ...................................................................................................... 74 CAPITOLUL 3: BUNĂSTARE ŞI SĂRĂCIE ...................................................................... 94 3.1. Bunăstare şi sărăcie - delimitări conceptuale ............................................................................. 94 3.2. Consumul populaţiei în România ............................................................................................ 108 3.3. Reflectarea economiei României în nivelul de trai al populaţiei ............................................. 113 3.4. Sărăcie şi inegalitate ................................................................................................................ 122 3.5. Sărăcia şi excluziunea socială în contextul societăţii româneşti .............................................. 131 CAPITOLUL 4. SCHIMBAREA STRATEGIEI ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĀ PENTRU DEZVOLTARE REGIONALĀ ........................................................................................... 144 4.1. Consideraţii generale privind necesitatea reformei.................................................................. 144 4.2. Îmbunătăţiri în structura administraţiei, întărirea managementului şi dezvoltarea funcţiilor publice: ........................................................................................................................................................ 152 4.3. Obiective în derulare privind sprijinul financiar din partea Uniunii Europene în domeniul administraţiei publice ..................................................................................................................... 160 4.4. Model strategic posibil de dezvoltare ...................................................................................... 163 BIBLIOGRAFIE..................................................................................................................................182

Descrierea Cursului Total_final

  • View
    51

  • Download
    0

Embed Size (px)

Text of Descrierea Cursului Total_final

CUPRINS

INTRODUCERE......................................................................................................................2 CAPITOLUL 1 : CE SUNT POLITICILE PUBLICE? ..........................................................41.1. Definiie i concepte cheie........................................................................................................... 4 1.2. Procesul de planificare a unei politici publice; actori i instituiile implicate ............................. 9 1.3. Evaluarea impactului politicilor publice.................................................................................... 14 1.4. Metode folosite n procesul de formare a politicilor publice ..................................................... 16

CAPITOLUL 2: ELEMENTE DE POLITIC SOCIAL .................................................. 462.1. Introducere n abordarea conceptului de politic social .......................................................... 46 2.2. Politica social a Uniunii Europene........................................................................................... 66 2.3. Politica social n Romnia ...................................................................................................... 74

CAPITOLUL 3: BUNSTARE I SRCIE ...................................................................... 943.1. Bunstare i srcie - delimitri conceptuale............................................................................. 94 3.2. Consumul populaiei n Romnia ............................................................................................ 108 3.3. Reflectarea economiei Romniei n nivelul de trai al populaiei ............................................. 113 3.4. Srcie i inegalitate ................................................................................................................ 122 3.5. Srcia i excluziunea social n contextul societii romneti.............................................. 131

CAPITOLUL 4. SCHIMBAREA STRATEGIEI N ADMINISTRAIA PUBLIC PENTRU DEZVOLTARE REGIONAL ...........................................................................................1444.1. Consideraii generale privind necesitatea reformei.................................................................. 144 4.2. mbuntiri n structura administraiei, ntrirea managementului i dezvoltarea funciilor publice: ........................................................................................................................................................ 152 4.3. Obiective n derulare privind sprijinul financiar din partea Uniunii Europene n domeniul administraiei publice ..................................................................................................................... 160 4.4. Model strategic posibil de dezvoltare ...................................................................................... 163 BIBLIOGRAFIE..................................................................................................................................182

1

INTRODUCEREn rile cu tradiii democratice, funcionarea sistemului de administrare este organizat pe nivele de administrare abilitate fiecare cu competene i responsabiliti clare. Administraia comunelor, oraelor, municipiilor este responsabil doar de serviciile ce in de interesul colectivitii respective: educaie precolar i primar, asigurarea cu ap i canalizare, transport i drumuri locale, salubrizare, activiti culturale i sportive, asisten social, iluminare, etc. Administraia regional este responsabil n exclusivitate de serviciile publice de interes pentru populaia regiunii: educaia profesional, drumuri regionale, protecia mediului, dezvoltarea economic regional, construcia gazoductelor, transportul interurban, etc. Nivelul central este responsabil de serviciile de interes naional: nvmntul superior, asisten social, infrastructur naional, securitate public. Elaborarea i respectarea acestor reguli simple garanteaz buna funcionare a sistemului de administrare, precum i servicii publice de calitate pentru satisfacerea necesitilor cetenilor. De asemenea, n rile dezvoltate n prestarea serviciilor publice se ine cont de capacitatea administrativ a autoritii respective. Dac autoritile dispun de capacitile necesare, intervine iniiativa de descentralizare a prestrii serviciului dat, astfel nct el s fie prestat de ctre nivelul de administrare cel mai apropiat de cetean. Regula de baz a descentralizrii presupune c transferul de competen este nsoit n mod obligatoriu de resursele necesare prestrii serviciului. S-a observat c descentralizarea administrativ este calea spre eficiena social a instituiilor statului, este o piedic n calea birocraiei, este mijlocul prin care se d cale liber dezvoltrii autonomiei locale. La toate acestea s mai adugm c principiul descentralizrii administrative este o cerin de ordin european, impus nou n urma negocierilor ce-au avut loc n carul intrrii noastre n Uniunea European. n urma descentralizrii administrative se va putea trece la eliminarea unor etape intermediare i neeficiente n rezolvarea problemelor administrativ-teritoriale. Cadrul general al descentralizrii definete principalele direcii de dezvoltare strategic a sistemului de administrare public local n statul nostru, n contextul obligaiilor sale interne i internaionale, ca parte a procesului de ajustare la standardele i bunele practici de organizare i funcionare a statelor-membre ale Uniunii Europene. Reglementarea i gestionarea serviciilor publice sub propria responsabilitate a administraiei locale n interesul colectivitilor locale, constituie o evoluia n sistemului administraiei publice locale i alinierea la principiile Cartei Europene a Autonomiei Locale. n atingerea obiectivelor i realizarea competenelor sale, descentralizarea administrativ presupune garantarea unor abordri i, n special, oportuniti egale tuturor autoritilor administraiei publice locale. Dialogul instituional, care presupune informarea i consultarea de ctre stat a autoritilor administraiei publice locale, n procesul de planificare i luare a deciziilor aferente acestora, este un proces n continu dezvoltare, fiind o condiie indispensabil de descentralizare echilibrat. Parteneriatul ntre autoritile administraiei publice locale, sectorul privat, societatea civil i Guvern este avantajat de posibiliti reale de cooperare, urmare a procesului de descentralizare administrativ. Prestarea serviciilor de utilitate public conform unor standarde de calitate, stabilite de lege, ine de responsabilitatea autoritilor administraiei publice locale. Iniierea, derularea i

2

implementarea acestui proces i revine Guvernului. Dezvoltarea Regional, reprezint un subiect de interes major printre cercurile academice i politice din Romnia. Aceste preocupri sunt provocate de mai multe situaii: Actualul sistem administrativ-teritorial nu a onorat ateptrile puterii n relaie cu pronosticurile declarate; nici la nivelul creterii eficienii relaiei dintre administraie i cetean, nici la nivelul rezolvrii operative a problemelor socio-economice (cretere economic, reducere a srciei i a altor impedimente sociale), i respectiv, nu s-au redus nici costurile administrative (ba din contra au crescut, n pofida deselor reduceri de personal) de ntreinere a aparatului de conducere local. n ultimii patru ani mai multe proiecte internaionale au lucrat n acest domeniu, contribuind la scrierea ctorva proiecte de lege, eliminate ulterior de la masa discuiilor. Tendina extern i deja clar de integrare european, treptat s preia sistemul de regiuni, ntruct, ntreaga Europ funcioneaz n baza regiunilor (de cele mai dese ori mai mari dect unitile administrativ-teritoriale), precum i, n procesul de aderare, DR constituie un capitol de negocieri destul de important. i nu n ultim rnd, a fost creat subit un nou minister, cel al administraiei publice locale, presupunnd s fie preocupat anume de aceast politic. Fiind elaborate de ctre autoritile centrale i experii strini, s-a creat o situaie n care actorii principali, cum ar fi autoritile locale, comunitile de business, societatea civil i chiar populaia, nu au cunotin despre acest proces. Dei este limpede, c ar trebui s participe preopinent nu doar la executarea politicilor ce-i afecteaz, ci i la mprtirea experienelor (practicilor, tendinelor, viziunilor) n vederea formulrii corecte a cadrului de implementare. Tocmai de aceea, politica de dezvoltare regional, ca de altfel i majoritatea politicilor elaborate n prezent de ctre autoriti, ntmpin dificulti la nivelul percepiei esenei unei politici adecvate. Dezvoltarea regional, cea mai bine dezvoltat politic n comunitatea european, are un pronunat caracter economic, urmrind creterea i consolidarea competitivitii ariilor geografice concrete ale unui stat sau a unui grup de state geografic nvecinate. Fiind un instrument de politic foarte important pentru conversiunea proceselor economice, consolidarea cadrului financiar i instituional, capitalului fizic i uman, precum i de cretere a competitivitii n ansamblu; politica de dezvoltare regional constituie un set de msuri destinate accelerrii i dinamizrii strategiilor de extindere i dezvoltare economic i social a zonelor. Este un ghid politic bazat pe principiul descentralizrii i implicit al autonomiei locale; urmrind s impulsioneze i s diversifice activitile economice, s stimuleze investiiile, s contribuie la reducerea omajului, s conduc la o cretere a nivelului de trai. Politica de dezvoltare regional pentru fiecare stat , este un set de msuri regulatorii preluate n scopul stabilirii unui cadru operaional de cretere a competitivitii regiunilor rmase n urm. Practicile de mai multe ori au demonstrat c eficiena socio-economic nu poate fi atins printr-o coordonare centralizat a proceselor. Este imposibil s dezvoli echilibrat toate regiunile din stat dintr-un singur centru, precum i fr implicarea pro-activ a actorilor interesai de aceasta din regiunile respective. Dei i la ei, ultimele rapoarte de coeziune economic i social, semnaleaz probleme de complexitate a cadrului, precutnd n acelai timp, s

3

sporeasc mai mult gradul de autonomie i simplificare a proceselor. Romnia parcurge tranziia de la o planificare centralizat spre economia de pia i convergen cu practicile i standardele Uniunii Europene. Administraia public romneasc a cunoscut n ultimii 20 ani un proces de transformare radical, de la o administraie public specific unui regim totalitar spre una potrivit unui regim democratic. Noi instituii i reglementri au fost promovate, inclusiv cu ajutorul fondurilor de pre-aderare ale UE i ale altor donori, n scopul de a restructura administraia i de a o eficientiza. Instituiile statului au nregistrat progrese semnificative n modernizarea fundamentelor legislative i administrative ale funcionrii sectorului public, acesta fiind pregtit s-i asume obligaiile de stat membru al UE. De-a lungul timpului s-a observat c managementul instituiilor publice a fost n principal unul politic, neglijndu-se importana planificrii i managementului strategic ca instrumente manageriale. Unele iniiative locale au fost ntreprinse spre dezvoltarea unor planuri i strategii, dar rezultatele sunt greu de estimat. Introducerea administratorului public n administraia local ar putea fi un pas spre ntrirea capacitii manageriale. Totui, cultura organizaional din administraia public se caracterizeaz prin accentul pe ndeplinirea sarcinilor curente, o viziune sau o strategie comun schimbat des din cauza orientrilor politice.

CAPITOLUL 1 : CE SUNT POLITICILE PUBLICE?1.1. Definiie i concepte cheie Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de grani ntre mai multe discipline clasice precum tiina politic, sociologia, psihologia social, tiina juridic sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta brana cea mai recent a tiinei politice. n ceea ce privete tehnicile i metodele de cercetare, acestea sunt mprumutate din diverse discipline sociale i adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu n parte. Ideea ca institutiile guvernamentale au ca obiect principal de activitate formarea si aplicarea politicilor publice a patruns cu dificultate la noi n tara n constiinta comuna; astazi nsa ea este luata, de cele mai multe ori, ca evidenta: auzim de politicile de integrare europeana, de politicile sectoriale (privind, de pilda, restructurarea unor domenii economice sau reforma nvatamntului). Ce este o politica publica? Pentru a nelege rolul procesului politicilor publice n administraie, trebuie operat o prim distincie important ntre conceptele de politic public i politic. Dup cum s-a menionat, conceptul de politic public este relativ nou la nivelul multor administraii i uneori apar nenelegeri cu privire la rolul funcionarilor publici i a decidenilor politici n procesul de formulare a politicilor publice. Nenelegerile se pot transforma uneori n acuzaii de imixtiune n politic la adresa funcionarilor publici. Pe de alt parte, funcionarii publici pot privi uneori cu suspiciune ntreg procesul de formulare a politicilor publice, considernd c nu ar fi datoria lor s lucreze la formularea acestora, ci a politicienilor. Depirea acestor prejudeci este primul pas ce trebuie fcut pentru a putea progresa n procesul de formulare a politicilor publice. Dei

4

exist mai multe definiii i abordri ale conceptelor de politic i politic public n literatura de specialitate, n acest manual se vor folosi urmtoarele definiii pentru a distinge clar cele dou concepte: Politica este sinonim ntr-o societate democratic cu un complex de reguli i proceduri folosite pentru a asigura reprezentarea legal i armonizarea intereselor, folosindu-se mecanismele democraiei reprezentative. Principalii actori ai procesului politic sunt partidele politice i politicienii, membrii alei ai parlamentului i autoritile locale, precum i oficialii numii pe criterii politice la nivelul executiv al administraiei minitrii, secretari de stat1 i personalul tehnic al acestora - consilierii, etc.. Politica public este cellalt set de reguli i proceduri de la nivelul executiv al administraiei publice, prin care se asigur realizarea scopurilor i prioritilor convenite la nivel politic , i care permit dezvoltarea tuturor sectoarelor eseniale ale vieii societii2. Linia de demarcaie ntre politic i politica public este asigurat de mandatul decizional stabilit prin alegeri i prin mecanismul de mprire a puterilor n stat. Determinarea politic a procesului decizional este prerogativa clasei politice, deoarece numai politicienii alei precum i reprezentanii mputernicii politic sunt autorizai de ctre ceteni s ia decizii i s i asume responsabilitatea politic cu privire la deciziile luate. Deci, o politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul c o politic public se definete prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult sau mai puin autoritar i n care coerciia este mereu prezent. n al treilea rnd, o politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune, ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public i simple msuri izolate. n acest cadru de aciune, o politic public are obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de valori, norme i interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul c o politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de deciziile luate n politica public n cauz. Politicile publice sunt aciunile realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public, central sau local, ncearc cu ajutorul unui program de aciune coordonat s modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. La nivel naional, politicile publice pot s apar dinspre oricare dintre instituiile majore ale Statului (Parlament, Preedinte, Guvern central sau local). Cele cinci elemente care dau consisten unei politici publice sunt:3 1. O politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan unei politici publice; 2. O politic public cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a crorPoziia de secretar de stat n cadrul administraiei publice din Romnia este ocupata pe criterii politice, n condiiile n care n alte ri, secretarul de stat este rangul cel mai nalt al funciei publice. 2 Definiiile sunt preluate din Strategia pentru mbuntirea sistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale, Hotrrea de Guvern no. 870/24.07.2006. 3 Thoenig, Jean-Claude. In Traite de Science Politique coordonat de M. Grawitz i Jean Lecca, vol.IV. PUF 19921

5

natur este mai mult sau mai puin autoritar i n care coerciia este mereu prezent; 3. O politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune , ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public i simple msuri izolate; 4. O politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de ctre politica public n cauz; 5. O politic public are obiective i scopuri, stabilite n funcie de norme i valori. Termenul "politica publica" este folosit n mai multe sensuri: 1.Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. Utilizarea cel mai frecvent ntlnita apare n contextul afirmatiilor de natura generala privind politicile economice, politicile sociale sau de politica extern ale unui guvern. n acest caz, politicile descriu mai curnd domeniile activitatii si implicarii guvernamentale. 2.Politicile ca expresie a scopului general sau a starii de fapt dorite. ntr-un document al unui partid politic, sau n cel al unui guvern, termenul "politica" e folosit pentru a indica scopul general (sau finalitatea) unei activitati guvernamentale n general sau ntr-un anumit domeniu; de asemenea, el este folosit pentru a descrie starea de fapt care va fi atinsa odata cu realizarea scopului propus. Daca studiem Strategia nationala de dezvoltare economica a Romniei pe termen mediu, adoptata de catre Guvernul Romniei n martie 2000, avnd consensul tuturor partidelor politice reprezentative, vom vedea ca acesta este sensul n care este folosit termenul "politici" acolo. 3.Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul e folosit pentru a descrie unele actiuni specifice pe care organizatiile politice (grupuri de interese, partide, guvernul nsusi) ar dori sa le vada realizate. Astfel de propuneri pot fi adhoc, pot fi n mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obtinerea unor scopuri mai generale ale acestor organizatii.Spunem,de exemplu,ca primaria are o politica de sustinere a scolilor, sau ca guvernul are o politica clara de sustinere a ntreprinderilor mici si mijlocii etc. 4.Politicile ca decizii ale Guvernului. De cele mai multe ori, cercetatorii se apleaca asupra analizei unor situatii specifice: sunt celebre analize precum cea a lui Allison (1971) a crizei cubaneze din 1962; dupa cum se vorbeste de politica guvernului n cazul Bancorex sau F.N.I. sau Sidex etc. 5.Politicile ca autorizare oficiala. Atunci cnd se spune c guvernul are o politica n ce priveste o anumita problema, de multe ori sustinerea se face n sensul ca exista legi votate n parlament sau o hotarre a guvernului care ngaduie sau solicita derularea unei activitati. Sau, de asemenea, se poate spune ca atunci cnd o anumita legislatie n domeniu a intrat n vigoare, politica a fost deja implementat. 6.Politicile ca programe. Mai putin familiar, se spune totusi uneori ca avem o politica a unei organizatii guvernamentale atunci cnd aceasta are sau aplica un anumit program. Un program implica existenta, ntr-o sfera de activitate guvernamentala definita si relativ specifica, a unui pachet de masuri care cuprind: reglementari, organizare si resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind bursele studentesti sau recalificarea personalului disponibilizat dintr-un anumit domeniu etc. Programele sunt privite de regula ca mijloace prin care guvernele ncearca sa atinga niste scopuri mai generale.

6

7.Politicile ca produse. n acest caz politicile sunt vazute ca ceea ce guvernul ofera, spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislatiei: livrarea de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma acestor produse difera de la o un domeniu al politicilor la altul, iar cteodata este dificil de hotart care este produsul final al unei politici guvernamentale ntr-un anumit domeniu. n cazul serviciilor de sanatate, de pilda, mai multe fonduri, un numar mai mare de personal pregatit sau cresterea numarului de paturi sunt conditii necesare, dar nu suficiente, pentru mbunatatirea serviciilor medicale; ele sunt nsa altceva dect produsul dorit: cresterea starii de sanatate a populatiei (sunt cai sau mijloace pentru a-l obtine). 8.Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al rezultatelor acestora, adica ceea ce este practic obtinut. Abordarea politicilor din perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta sa evaluam daca scopul declarat al acelei politici este reflectat n ceea ce se obtine efectiv n urma implementarii politicii. 9.Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implica anumite presupozitii cu privire la ceea ce poate un guvern sa faca si care sunt consecintele actiunilor sale. Aceste presupozitii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implica o teorie (sau un model) privind relatia cauza-efect ntre fenomenele si procesele implicate, ori corelatiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului politicilor este sa detecteze teoriile sau modelele care sunt implicite n politici si sa le examineze n ceea ce priveste consistenta interna sau validitatea presupozitiilor lor. 10.Politicile ca procese. Politicile implica un proces care se ntinde pe o perioada lunga de timp. O politica apare atunci ca exprimnd ntreaga miscare de schimbare ntrun anumit domeniu. Spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de reforma a educatiei etc. O politica publica este o retea de decizii legate ntre ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor si a resurselor alocate pentru atingerea lor n situatii specifice? Procesul de nfaptuire a politicilor este procesul de formulare si de aplicare a politicilor publice. Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde ase etape: 1. Identificarea problemei - are loc atunci cnd un eveniment, o persoan, un grup reuesc s atrag atenia asupra unei probleme, spre soluionare, prin intervenia puterii publice. 2. Punerea pe agenda politic - este faza n care problema identificat este luat serios n consideraie de ctre oficiali (putere public i politic). Nu toate problemele identificate ajung i pe agenda politic. 3. Formularea cadrului de politic public - atunci cnd o anume problem ajunge s fie considerat de ctre oficiali, nu nseamn automat c o politic public va fi creat. Cineva (o anume autoritate) trebuie s dezvolte un program care s se refere la rezolvarea problemei. 4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program s fie adoptat ca i program guvernamental. n aceast faz sunt concentrate elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniial asupra unei politici publice. 5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei

7

politici publice. Aici rolul administraiei este decisiv. 6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienei unei politici publice. Se analizeaz modul n care diversele activiti au condus la ndeplinirea scopurilor iniiale. Obiectul acestei discipline cunoate definiii variate, care ns cad de acord asupra unui aspect esenial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernani. O problem de politic public poate fi definit ca acea condiie sau situaie care genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie aciunea guvernamental este necesar. Condiii precum aerul poluat, mncare alterat, aglomeraia din nchisori, aglomerarea urban sunt situaii care ar putea constitui poteniale probleme n condiiile n care insatisfacia i disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacie (care impune i intervenia guvernamental) este msurat de persoane n funcie de un standard sau un criteriu; dac acestea consider o anumit situaie ca normal, inevitabil sau propria responsabilitate, nici o aciune guvernamental nu va fi iniiat deoarece situaia respectiv nu este problematic. Nu orice situaie devine o problem de politic public: - situaiile nu se transform n probleme dect n msura n care sunt percepute ca atare, articulate i aduse n atenia autoritilor; acest tip de aciune este utilizat frecvent de oficialiti, parlamentari aflai n cutarea unor probleme; - o situaie devine problematic dac se identific cu un domeniu de intervenie a statului, pentru care o soluie guvernamental este posibil. Soluionarea situaiilor problematice poate fi urmrit de alte persoane dect beneficiarii direci. n anii 60, srcia a constituit o problem public, iar administraia Johnson a declanat un rzboi mpotriva srciei mai degrab ca reacie la aciunile ziaritilor i ale altor oficialiti, dect ca rezultat al aciunilor sracilor. Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determin n acelai timp i soluiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de ctre persoanele cu handicap reprezint o problem de transport ori o problem legat de drepturile omului? Mijloacele de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluia la o problem de transport. Perspectiva drepturilor omului implic accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care s permit i persoanelor cu handicap s utilizeze n mod egal transportul n comun. Cauzalitatea reprezint o a doua faet a problemei de politic public. O situaie se poate transforma ntr-o problem, dar care sunt cauzele care au generat situaia respectiv? Multe probleme criminalitatea, srcia, inflaia i poluarea aerului au cauze multiple. Inflaia, caracterizat de creterea generalizat a preurilor, msurat de indicele preurilor de consum, constituie o problem de politic public cu multiple cauze: subproducia de bunuri i servicii, cererea excesiv de bunuri i servicii, prea muli bani n circulaie, rezultatul inflaiei psihologice (oamenii se ateapt ca preurile s creasc) etc. Pentru soluionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestrile (simptomele) acestora, ns n multe situaii, cauzele principale nu sunt uor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme i negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcin nu tocmai uoar pentru cei ce elaboreaz politica public (policy-makers), definirea problemei transformndu-se astfel ntr-o problem de sine stttoare.

8

Natura i scopul multor probleme de politic public sunt dificil de formulat datorit caracterului lor difuz ori invizibil. Pentru c msurarea este adeseori inadecvat, cei nsrcinai cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corect a situaiei de fapt i se afl n imposibilitatea de a propune soluii adecvate sau chiar de a ntreprinde orice aciune guvernamental pentru soluionarea problemei. Acestor inexactiti n msurare li se adaug i slaba nelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenele mpotriva copiilor, imigraia ilegal, evaziunea fiscal etc. Un alt aspect al problemelor de politic public se refer la capacitatea acestora de a fi uor de controlat/influenat, unele probleme implicnd mult mai multe schimbri comportamentale dect altele. 1.2. Procesul de planificare a unei politici publice; actori i instituiile implicate Pentru a susine un proces eficient de formulare a politicilor publice, este esenial ca rolurile i competenele tuturor actorilor implicai s fie clar definite i s se asigure o bun cooperare ntre acetia. Analiza politicilor publice poate fi considerat o profesie bazat pe nvare, n care formarea profesional reprezint numai un punct de pornire, avnd un caracter continuu. Dezvoltarea competenelor profesionale ale analitilor se bazeaz pe nvarea din cazurile concrete i experiena acumulat att n cadrul administraiei naionale ct i din practica internaional. Colectarea unor informaii ample, monitorizarea literaturii de specialitate, participarea la discuii publice i conferine, crearea unei reele profesionale, cunoaterea modificrilor la nivel politic i legislativ pot fi definite ca standardele vieii profesionale a analitilor. Rolurile funcionarilor publici i ale politicienilor n cadrul procesului de formulare a politicilor publice Funcionari publici Colectarea de informaii Realizarea analizelor Elaborarea soluiilor Evaluarea impactului Elaborarea propunerilor de politici Consultarea factorilor implicai, a int, a instituiilor din administraia Prezentarea argumentelor Planificarea Asigurarea implementrii Controlarea procesului i a rezultatelor Organizarea evalurii Raportarea Asumarea rspunderii profesionale Politicieni Stabilirea agendei de politici publice Conturarea cadrului general al Stabilirea prioritilor Evaluarea propunerilor de politici Realizarea analizelor politice Coordonarea unor discuii sociale Consultarea societii /a grupurilor Electoratului Luarea deciziilor Atribuirea de sarcini funcionarilor Asumarea rspunderii politice

9

Ciclul planificrii politicilor publice este format din patru etape principale: stabilirea agendei, formularea politicii, procesul decizional i implementarea politicii. Totui, exist variante ale ciclului politicilor publice care includ, pe lng cele patru, etape mai detaliate. Fiecare guvern are propria agend politic, pe baza creia se stabilesc schimbrile n multe domenii de politici publice. Dat fiind c resursele bugetare ale statului sunt limitate, nu toate ideile din platforma program pot fi materializate. De obicei, pe agenda politic se regsesc probleme de actualitate, care sunt importante pentru societate i care trebuie soluionate. Tipuri de agende Agenda institutionala. Include probl care tin de competenta autorit pb. Constitutia unui stat sau carta unei colectivitati locale enumera probl, calendar de rezolv a probl. Ex: bugetul care este annual, automat, standardizat. Agenda pb sau sistemica. Alc din probl care nu tin de competenta obisnuita a autorit pb dar care sunt percepute in mod obisnuit de membrii comunitatii pb ca necesitand atentie pb s ca avand legatura cu autoritatea pb respectiva. Ex: dreptul de a da viata unei fiinte (mame surogat, eprubeta, genetic) Agenda media, care acioneaz ca un facilitator ntre agenda public i cea instituional, ns uneori poate avansa propriile prioriti. Nu ntotdeauna cele 3 agende coincid: exist i situaii n care problemele percepute de membrii unei comuniti sunt suficient de specifice astfel nct s nu fie recunoscute la nivel guvernamental i invers. De aceea, putem spune c problemele de politic public nu intr/nu rmn pe agenda instituional dect dac ndeplinesc cumulativ urmtoarele 3 condiii: Sunt suficient de semnificative - un numr semnificativ de persoane sau comuniti sunt afectate; Au intensitate - magnitudinea impactului este ridicat; Au durabilitate n timp. Problemele care ajung pe agenda politic provin i de la o serie de instituii, organizaii, ONG-uri din domeniu care pot avea iniiativa formulrii de politici noi sau reformulrii celor deja existente. Presa reprezint o surs important prin care sunt semnalate problemele dintr-un anumit domeniu; n acelai timp ns, ministerele i alte instituii publice dein informaii detaliate cu privire la problemele ce in de aria lor de competen, fapt care i determin s iniieze ei nii demersuri pentru rezolvarea problemelor de politici care apar. n urmtoarea etap - formularea politicii publice - sunt studiate cauzele problemei, precum i modalitile posibile de soluionare ale acesteia. n aceast etap sunt identificate, definite i selectate alternativele care vor fi ulterior analizate. Iniiatorii politicilor publice - fie prin fore proprii, fie cu ajutorul specialitilor realizeaz o evaluare preliminar a impactului, aa numita evaluare ex-ante, n care este descris att impactul politicii asupra proceselor economice i sociale de la nivelul societii n general, ct i efortul financiar care greveaz bugetul de stat sau o serie de instituii i organizaii implicate. Aceast evaluare preliminar a impactului soluiilor posibile se numete evaluare de impact ex-ante. Evaluarea ex-ante a impactului politicilor publice este o activitate realizat la nceputul procesului de formulare a politicii publice, atunci cnd cei care se ocup de

10

planificare i specialitii ncearc s anticipeze, cu ajutorul diferitelor metode de studiu cantitative i calitative, impactul asupra societii ca urmare a implementrii politicii. Practica impune elaborarea evalurii de impact ex-ante n cel puin dou etape. Prima evaluare preliminar se realizeaz pentru a evalua conceptele soluiilor alternative. Aceast evaluare trebuie s fie inclus n documentele de politici ca evaluare a alternativelor. Dup ce documentul de politic public este acceptat, n faza de implementare se impune de multe ori o a doua evaluare a impactului n momentul redactrii actelor normative n domeniu. Proiectele de noi acte normative se redacteaz n cazul n care soluia propus n documentul de politic public are legtur cu introducerea unor noi reglementri n domeniu. Proiectele de acte normative noi trebuie s fie susinute de o evaluare a impactului n scopul determinrii consecinelor pe care acestea le vor produce. Necesitatea evalurii impactului actelor normative deriv din fundamentarea documentului de politic public: 1.Dintr-un singur document de politici pot deriva mai multe acte normative cu consecine economice, sociale, legislative etc. diferite, iar acest impact se impune a fi evaluat. 2.n etapa de elaborare a documentului de politic public, nu este posibil realizarea unei evaluri complete i detaliate a impactului implicaiilor bugetare sau a consecinelor legislative, deoarece documentul de politic public are un caracter prea general, iar detaliile sunt stabilite abia n faza de elaborare a actelor normative. Adoptarea politicii publice reprezint urmtoarea etap, n cadrul creia persoanele responsabile de luarea deciziilor stabilesc care dintre soluiile propuse este cea mai bun, putnd fi implementat n practic. Calitatea informaiilor, prezentarea complet a problemelor de politic public, precum i structurarea clar a documentelor de politic public sunt eseniale pentru asigurarea unui standard ridicat al formulrii alternativelor n vederea procesului decizional. Implementarea politicii publice reprezint cea de-a patra etap a ciclului definit anterior, iar principalele sale instrumente sunt planificarea, managementul i coordonarea, precum i monitorizarea i evaluarea implementrii. n mod normal, implementarea politicilor publice trebuie planificat nc din faza de elaborare a documentului de politic public n care sunt definii urmtorii pai importani . Aceast prim planificare nu intr n detalii deoarece aceasta ar nsemna irosirea resurselor n cazul n care propunerea de politic public nu este acceptat. Planificarea activitilor din documentul de politic public, precum i Hotrrea de Guvern prin care este adoptat politica trebuie s includ: Titlul documentului de politic public supus spre aprobare; Alternativele i soluiile supuse spre aprobare de ctre iniiator; Ministerul sau autoritatea public n a crei responsabilitate se afl sarcina implementrii; Sarcini care deriv din documentul de politic public aprobat, cu termene stabilite pentru ndeplinirea acestora; Stabilirea unui calendar pentru predarea notelor informative cu privire la implementarea documentului de politic public adoptat de Guvern; Documentele de politic public abrogate ca urmare a adoptrii noului document de politic public. Planul detaliat de implementare trebuie elaborat dup luarea deciziei de adoptare

11

a politicii. n aceast etap, planificarea trebuie s includ toate detaliile, inclusiv un termen posibil pentru transmiterea cererilor de finanare, sesiunile grupurilor de lucru, ntlnirile pentru consultri, transmiterea primelor documente n vederea derulrii procedurilor oficiale de consultare, evenimente concrete (seminarii, conferine, activiti de formare profesional) etc. Pentru a ti dac activitile realizate pe durata procesului de implementare a politicii publice corespund celor planificate n funcie de criteriile de selecie, dar i de obiectiv, i dac au dus la soluionarea problemei pentru care a fost formulat acea politic, este necesar o evaluare obinuit a politicii publice (evaluarea ex-post). Evaluarea ex-post a impactului politicii publice este o activitate derulat pe parcursul sau la finalul etapei de implementare a politicii. Sunt evaluate rezultatele obinute i sunt identificate eventuale abateri de la obiectivul planificat, depiri ale termenelor sau ale costurilor stabilite, etc. Scopul evalurii ex-post nu este doar acela de a dezvlui erorile care au fost fcute, ci i de a recomanda cele mai potrivite soluii pentru activitile viitoare. Monitorizarea este un tip de evaluare ex-post realizat n procesul de implementare a politicii publice, al crei scop este acela de a asigura o implementare eficient a acesteia i de a iniia msurile necesare de corecie. Evaluarea final este un tip de evaluare ex-post realizat la finalul perioadei de implementare a politicii, n scopul de a analiza rezultatele finale ale politicii, de a identifica eventuale deficiene i de a formula recomandri pentru a asigura evoluia ulterioar a respectivului domeniu de politici publice. De obicei, evaluarea ex-ante necesit mai mult munc, iar erorile sunt mai frecvente dect n evaluarea ex-post. Atunci cnd este evaluat o politic n faza de planificare, de multe ori problemele apar din lipsa unor date credibile care face dificil elaborarea unor ipoteze. Pe de alt parte, n cazul evalurii ex-post, aceste probleme pot fi soluionate dac se realizeaz o planificare eficient, precum i o previzionare atent a activitilor necesare de colectare a datelor n etapa de planificare. n funcie de diversele teorii care explic politicile publice, ncercnd s explice felul cum funcioneaz o societate uman, exist mai multe mpriri ale acestor actori. Astfel acetia pot s fie indivizii, luai separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupuri sociale. Fiecare dintre acetia au propriile lor interese, iar felul cum interacioneaz, rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori instituionali, de regulile care guverneaz procesul politic. Nu ntreaga societate este n egal msur implicat n procesul de decizie. Politicile publice sunt realizate de ctre subsistemele politicilor, care sunt alctuite din toi actorii care au legtur cu o anumit problem public. Termenul de actor include att actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenii descentralizate, etc.), ct i pe cei din cadrul societii (sindicate, ONG uri, grupuri de presiune, etc.), implicai direct sau marginal n procesul politicilor publice. O abordare susine c cei care particip direct n procesul politicilor publice pot fi considerai ca membrii ai unei reele a politicii respective, n timp ce actorii implicai doar marginal pot fi considerai ca fcnd parte dintr-o mai larg comunitate a politicii publice respective. Subsistemele sunt forumuri n care aceti actori discut problemele publice, negociaz i ncearc s ajung la soluii ct mai bune pentru interesele lor. Instituiile sunt regulile care ghideaz comportamentul actorilor aflai n

12

urmrirea interesului propriu. n sens restrns, pot fi definite ca structurile i organizarea statului, a societii i a sistemului internaional. Putem s dm cteva caracteristici formale de organizare: tipul de apartenen al membrilor la instituia respectiv, regulile i procedurile de operare, dar i principiile, normele i valorile care definesc instituiile, ultimele fiind considerate caracteristici informale. Dup cum s-a putut vedea, actorii pot s fie indivizi sau grupuri. n mare, datorit varietii imense a acestora, i putem grupa n cinci mari categorii de actori: oficialii alei, oficialii numii (funcionarii publici), grupurile de interese, organizaiile de cercetare i mass media. Primele dou categorii se regsesc n structurile statului, n timp ce ultimele trei n cele ale societii, mpreun formnd elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politic public. Nu trebuie ns pierdut din vedere faptul c aceste grupuri sunt doar aproximri: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferii i pot avea interese diferite. Dei aceast simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate uura efortul nostru de a nelege modul de desfurare a procesului politic, ea rmne o simplificare. Modelarea mai apropiat de realitate a acestui proces ne cere s lum n considerare n analiza noastr interesele individuale. Actorii politici si rolul acestora Executivul, guvernul sau cabinetul el intervine in toate etapele ciclului politicilor (elaborarea, implementarea, evaluarea). In sistemele parlamentare, guvernele trebuie sa dispuna de o majoritate confortabila I cadrul parlamentului pentru ca propunerile pe care le inainteaza acestuia sa fie aprobate si sa ramana in forma lor initiala in timp ce in regimurile prezidentiale, executivul are deseori sarcina dificila de a convinge Congresul sa-l accepte propunerile. Legislativul are un rol secundar, el nu este cel care initiaza propuneri de politici, desi acest lucru nu este exclus. Are rolul de a aproba proiecte de legi inaintate de executiv, ocazie cu care poate aduce amendamente acestora, dar si de a finanta implementarea acestora. Capacitatea de influentare a parlamentului este limitata de caracterul uneori prea tehnic al propunerilor. Functionarii, mai ales cei de rang inalt atat executivul cat si legislativul apeleaza la expertiza functionarilor pentru a-si transpune in practica propriile optiuni in ceea ce priveste PP, care evident le pot influenta aceste opinii. Grupurile de interese principalul mijloc de reprezentare a opiniilor pb si de aducere a acestora in mod organizat, in fata autoritatilor guv. Partidele politice nu pot face acest lucru foarte bine, deoarece incearca sa acapareze puterea guv pt propriul interes si uneori sunt nevoite sa faca compormisuri in ceea ce priveste programele publice promovate pt a-si atrage sustinatori. Grupurile de interes pot pune la dispozitia oficialilor guv atat expertiza si infm, cat si importante resurse financiare. Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de interese, iar politica consta in aceasta competitie deschisa intre grupurile de interese pentru a vedea daca PP pe care le promoveaza sunt adoptate de guvern. Grupurile de universitari, cercetatori si consultanti influenta lor depinde de contextul si traditiile culturale nationale, dar contributia lor se refera la formularea de alternative, mai mult decat la stabilirea agendei guv.

13

Mass media rol de amplificator al problematici publice sau al unor solutii promovate de anumite grupuri de interese sau organisme de think-thank. O oportunitate pentru ca anumite probl sa ajunga in atentia publicului. Alegatorii nu sunt implicati direct ci prin intermediul reprezentantilor lor, oamenii politici alesi, care desi tin cont de opinia pb, ei pot fi dominati de expertii existenti in anumite domenii. Partidele politice au un rol indirect prin intermediul membrilor lor care se afla in aparatul executiv si in cel legislativ, in mica masura. 1.3. Evaluarea impactului politicilor publice Pentru ca evaluarea impactului politicilor publice s aib o pondere important n procesul decizional i pentru a mpiedica utilizarea ineficient a resurselor umane i financiare, se impune introducerea unor reglementri care s conin proceduri utile pentru aceast evaluare. Evaluarea impactului politicii publice trebuie s fie: 1. Oportun. Evaluarea impactului trebuie s nceap n faza iniial a procesului de formulare a politicii publice pentru a obine rezultate la timp i pentru a influena deciziile nainte ca acestea s fie adoptate. 2. Proporional. Resursele investite n evaluarea politicilor publice trebuie s corespund avantajelor obinute ca urmare a implementrii reuite a acestora. 3. Sistematic. Evalurile prealabile sunt punctul de pornire esenial pentru fiecare nou evaluare de impact. n anumite cazuri, cea mai mare parte a datelor necesare cu privire la anumite cazuri pot proveni din statistici, rapoarte realizate de ali analiti sau din alte surse de informaii. 4. Cuprinztoare. Analiza impactului politicii publice trebuie s acopere nu doar domeniul sau industria direct influenat de politic, ci trebuie s ia n calcul orice posibil impact pe termen lung i scurt al fiecrui element al politicii publice. 5. Ct se poate de precis. Analiza de impact, innd cont de constrngerile bugetare, trebuie s valorifice la maximum datele cantitative i metodele de evaluare corespunztoare pentru a asigura obiectivitate i comparabilitate. 6. Consultativ. O evaluare de impact fiabil nu trebuie realizat n spatele uilor nchise". Procesele trebuie s aib la baz informaii obinute prin sondaje i consultri cu experi i cu toi partenerii implicai n procesul de implementare a politicii. Acest lucru asigur o bun colectare a datelor, verificarea corectitudinii concluziilor, precum i obinerea unor informaii suplimentare cu privire la aciunile necesare pe durata procesului de implementare a politicii. 7. Transparent.Factorii decizionali i partenerii implicai n procesul de implementare nu doresc formularea unor concluzii n baza unor informaii insuficiente; ei doresc s neleag ntreg procesul de formulare i s beneficieze de opiuni bine argumentate n vederea stabilirii unei soluii. n acest scop, evaluarea impactului politicii publice trebuie elaborat ntr-o manier clar i cuprinztoare i trebuie n acelai timp s furnizeze partenerilor care nu sunt specialiti n domeniu informaii cu privire la posibilele soluii. O parte esenial a evalurii impactului politicii publice este identificarea i explicarea clar a ipotezelor pe care se bazeaz evaluarea, inclusiv a argumentelor n favoarea utilizrii acestor ipoteze. 8. Realist. Evaluarea impactului politicilor publice permite evitarea finanrii

14

nejustificat sau a unui calendar nerealist. Structura politicii publice, instrumentele analitice i cele de planificare trebuie s fie alese n funcie de dimensiunile i anvergura politicii publice. Exist diferene importante ntre abordrile i metodele aplicabile strategiilor la nivel naional, inclusiv strategii de dezvoltare sectorial i trans-sectorial, pe de o parte i, pe de alt parte, cele aplicabile politicilor publice care soluioneaz probleme concrete i care presupun identificarea celor mai eficiente i mai adecvate instrumente de politici. Dimensiunile i anvergura strategiilor elaborate ca politici axate pe scopuri nu permit o descriere detaliat a soluiilor pentru probleme speciale, deoarece prin colectarea tuturor analizelor necesare, a alternativelor i evalurilor de impact, volumul ar deveni att de mare nct politica public ar fi greu de neles i dezbtut i, implicit, ar fi dificil s se ia o decizie n privina acesteia. De asemenea, elaborarea unei analize detaliate a problemelor de politici publice la care rspund strategiile la nivel nalt risc s depeasc termene raionale. Din acest motiv, politicile "axate pe scopuri" sunt elaborate prin utilizarea instrumentelor de planificare strategic, care presupun procese analitice de definire a viziunii, misiunii i a unor scopuri la nivel general aferente politicii. n procesul de formulare a acestui tip de politici publice, definirea problemei rmne o etap esenial, dar o analiz n profunzime nu este de cele mai multe ori necesar pentru identificarea domeniilor majore. Aceast abordare poate fi numit "planificarea planificrii" deoarece n multe cazuri activitile planificate pentru strategiile la nivel nalt vor include identificarea sarcinilor referitoare la formularea politicilor viitoare. Pentru o astfel de strategie, n mod evident, nu este posibil nicio evaluare a impactului. Politicile axate pe probleme au la baz identificarea unor instrumente concrete de politici publice i propun soluii alternative. n cazul acestui tip de politici publice, evaluarea impactului soluiilor propuse trebuie realizat i inclus n documentul de politic public. Evaluarea detaliat a impactului politicilor publice ca parte integrant a procesului de planificare este o practic foarte recent. Un studiu pe tema evalurii exante a impactului, realizat n 20 de state12, a identificat cele mai frecvente probleme cu care se confrunt analitii. Acestea pot fi clasificate dup cum urmeaz: 1.Probleme tehnice: exist dubii asupra utilitii unor metode analitice complicate i costisitoare, costurile de culegere a datelor sunt mari i, adesea, datele culese nu reflect realitatea, exist prea puine alternative. 2 . Aspecte politice: rezisten la evaluarea impactului unei politici n situaia n care un anumit grup din societate consider c aceasta contravine intereselor sale, grupurile de interese care obin avantaje prin intermediul altor metode, de exemplu prin presiuni exercitate direct asupra factorilor politici, consider c evaluarea impactului politicilor publice reprezint o ameninare, ntruct ar putea modifica n mod semnificativ deciziile adoptate, este posibil ca rezultatele obinute s nu corespund cu planurile iniiale ale strategilor. 3. Aspecte instituionale i legate de resurse :

15

n majoritatea cazurilor, obligativitatea evalurii impactului politicilor publice de ctre organele administraiei publice nu este stabilit prin reglementri, iar sanciunile aplicabile n cazul nerespectrii cerinelor de evaluare nu sunt suficient de dure, multe instituii nu se pot conforma cerinelor de evaluare, din cauza calificrii deficitare i resurselor financiare insuficiente. 4. Aspecte procedurale : controlul calitativ al evalurii impactului politicilor publice este de multe ori superficial, evaluarea impactului intervine adesea prea trziu, cnd decizia a fost deja luat, factorii de decizie sunt adesea obligai s adopte decizii n lipsa unui studiu de impact, ntruct analiza impactului politicilor publice i consultrile ncetinesc procesul decizional. Opiunea referitoare la nivelul evalurii de impact depinde de mai muli factori, cei mai importani fiind timpul, resursele i competenele iniiatorilor politicii publice. Teoria recomand evaluri bazate pe argumente solide pentru toate politicile publice, care s includ o prezentare, pe ct posibil, a tuturor beneficiilor, aplicnd msuri cantitative prin utilizarea analizei cost-beneficiu, a analizei cost-eficacitate, a analizei de risc i de senzitivitate. n realitate, aplicarea metodelor cantitative de analiz este limitat din cauza lipsei de date i de timp necesare realizrii unor cercetri i studii aprofundate. De exemplu, analiza cost-beneficiu complet trebuie folosit numai pentru a evalua: Politici ample i costisitoare Proiecte de investiii pe termen lung Intervenii ale statului n activiti comerciale Privatizarea bunurilor aflate n proprietatea statului Trebuie s se in cont de faptul c evaluarea cantitativ n profunzime poate fi realizat numai n cazul unui numr limitat de alternative (de obicei nu mai mult de 2 sau 3). Evaluarea impactului economic, social i de mediu se realizeaz n principal de ctre experi independeni, ns ministerele au capacitatea de a comanda i evalua cercetrile i studiile fcute de experi. Din acest motiv, manualul de fa prezint o serie de concepte introductive i scurte descrieri ale metodelor cantitative de analiz, folositoare n astfel de situaii. 1.4. Metode folosite n procesul de formare a politicilor publice Diferenierea ntre metodele de cercetare calitative i cantitative este veche de secole i provine din abordarea tiinific tradiional care const n a opune dou curente generale. Cercetarea calitativ se centreaz pe indivizi i cazuri individuale, pe experiene, percepii i valori personale, n vreme ce cercetarea cantitativ se bazeaz pe dezvoltarea unor metodologii bine documentate, care au la baz eantionarea reprezentativ, reflecia matematic, modelarea msurabil a proceselor, atribuirea unei valori monetare i folosirea regulilor mai mult sau mai puin stricte ale tiinelor exacte. Pentru a nu ajunge la dispute teoretice cu privire la punctele forte i punctele

16

slabe ale celor dou abordri, trebuie s subliniem faptul ca ambele metode pot fi folosite cu succes n domeniul cercetrii i formulrii politicilor publice. De regul, metodele calitative se aplic mai ales n fazele preliminare de analiz a politicii, n care sunt analizate problemele i sunt identificate alternativele i soluiile. Acestea se pot folosi ns i n etapa final de interpretare a datelor i de formulare a recomandrilor. n etapa preliminar, cele mai importante activiti sunt definirea conceptelor, structurarea materialelor precum i crearea unei imagini de ansamblu. n procesul de analiz, aspectele de ordin calitativ au aceeai importan ca i datele i abordrile statistice. Clasificarea metodelor este ntotdeauna relativ, dar de multe ori metodele participative pot fi considerate a fi o subgrup de metode calitative, dat fiind c opiniile i evalurile strnse nu sunt reprezentative din punct de vedere statistic, ns valoarea lor rezid n amploarea coninutului problemei, cauzelor i soluiilor identificate, datorat diversitii grupurilor int, experilor i partenerilor sociali implicai. Brainstorming-ul, focus grupurile i analizele SWOT pot fi considerate metode de tip participativ, deoarece sunt organizate sub forma unor discuii de grup la care particip reprezentanii instituiilor implicate, partenerilor sociali i grupurilor int. Enumerarea i descrierea tuturor metodelor de analiz de politici publice care se folosesc n lumea modern ar fi imposibil - aceasta fiind o ramur a cunoaterii care se dezvolt din ce n ce mai mult. Acest manual respect ordinea etapelor care trebuie parcurse n procesul de analiz a politicilor publice, fiind descrise numai cele mai cunoscute i mai frecvent folosite metode pentru fiecare etap. Tabelul urmtor prezint o imagine de ansamblu a celor mai rspndite metode de analiz. Cele mai reprezentative metode de analiz sunt: Etapa din cadrul Metode calitative procesului de politici Analiza situaiei/ Brainstorming Focus grupuri Informaii asupra Interviuri Metode folosite de situaiei curente experi Analiz de text Analiz de documente Analiza legislaiei Studii biografice, poveti de via Studii de caz Metode cantitative Sondaje pentru colectarea de date primare Analiz statistic Cercetare reprezentativ Analiza datelor secundare

Definirea problemelor

Analiza SWOT Arborele problemei Diagrama os de pete (fishbone) Analiza problemelor, Arborele problemei Diagrama os definirea cauzelor de pete Definirea obiectivelor Identificarea alternativelor Arborele obiectivelor Brainstorming Metode folosite de experi Analogie Benchmarking cele mai bune practici Investigare rapid

Analiza secundare

datelor

Analiz statistic Corelare, regresie

17

Selecia alternativelor Modelarea alternativelor

Analiz SWOT Analiz multicriterial Planificarea pe baz de scenarii Planificarea pe baz de Analogia Metoda Delphi scenarii Simulare Extrapolare, corelare, regresie Analiza cost-beneficiu Disponibilitatea de a plti Metoda hedonic Analiza costeficacitate Analiza riscurilor Analiza senzitivitii Analiza

Evaluarea alternativelor Analiz SWOT Analiz multicriterial Sistematizare lexicografic Alternative nedominante Metoda matriceal Metoda Delphi Pilotarea Planificarea implementrii Monitorizarea Metoda Gantt Analiza drumului critic Tabel de scoruri ponderate i Tabel de scoruri ponderate Focus grupuri Interviuri Metodele folosite de experi Analiza de text Analiza documentelor Analiza legislativ Studii de caz Analiza datelor secundare

Analiza statistic Analiza datelor Cercetarea

Trebuie subliniat faptul c n cazul sondajelor externalizate, specialitii de la nivelul ministerelor trebuie s lucreze mpreun cu cercettorii nu doar n faza preliminar de selectare a metodologiei de cercetare, dar i n cea de definire a chestionarului pentru a evita orice fel de incertitudini i nenelegeri nc din faza iniial a aplicaiilor. ntregul proces de cercetare se bazeaz pe o strns relaie de cooperare ntre cele dou pri. Metodele calitative de analizare a problemelor precum arborele problemei sau diagrama os de pete (fishbone") combin brainstormingul cu utilizarea metodei hrii conceptelor. Aceste metode permit analizarea detaliat a cauzelor problemelor prin analizarea tuturor cauzelor, nu doar a celor mai evidente. Metode calitative de analiz a problemelor Interviul Interviul este una dintre metodele tradiionale din domeniul tiinelor sociale folosite la strngerea informaiilor iniiale pentru analiza situaiei, precum i la evaluarea programelor i politicilor publice. Principalele tipuri de interviuri sunt: interviul de tip conversaie i interviul bazat pe ghid (interviul structurat). Diferena ntre aceste tipuri provine din nivelul de formalizare a chestionarului, precum i din metodele folosite pentru analizarea datelor. Cu excepia cazului n care scopul interviului este acela de a decide frecvena cu care revine o anumit prere,

18

interviul poate fi folosit pe post de instrument de colectare a datelor pentru cercetarea cantitativ. Interviul este un instrument de analiz ct se poate de util pentru identificarea problemelor, soluiilor sau evaluarea implementrii. Valoarea interviurilor informale rezid n posibilitatea de a surprinde problemele n contextul practic larg i, n acelai timp, n posibilitatea de a strnge informaii cu privire la soluiile practice care au fost deja identificate la nivelul mai multor instituii. Este unul dintre cele mai bune instrumente pentru a strnge prerile oficialilor importani, principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int n vederea crerii unei imagini de ansamblu asupra domeniului de politici publice, precum i pentru a obine o prim list a problemelor ce trebuie remediate prin formularea politicii publice. Intervievarea principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int este o metod folosit la scar larg pentru a evalua programele i proiectele finanate de organizaii internaionale. Interviurile sunt folosite de obicei n etapa iniial de concepere a politicii publice, atunci cnd nu exist informaii cu privire la problemele relevante, ceea ce face imposibil un sondaj de opinie. Interviurile semi-structurate, bazate pe ghid, se folosesc n fazele ulterioare, atunci cnd sunt necesare informaii standardizate i cnd este posibil o eantionare reprezentativ. Principalele etape ale interviurilor sunt: 1. Selectarea persoanelor ce urmeaz a fi intervievate (reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int, efii instituiilor responsabile, specialitii cei mai cunoscui n domeniu, principalii iniiatori de politici din domeniu, etc.). Cantitatea nu este neaprat un criteriu; n principiu sunt suficiente 20 - 60 interviuri pentru a explora aria problemei. 2. Ghidul de interviu sau lista cu principalele ntrebri trebuie pregtit. n cazul interviurilor informale, lista cu ntrebri nu se consider a fi obligatorie. Uneori este mai fructuoas o discuie liber pe marginea subiectului. De la un interviu la altul se pot aduga ntrebri, iar lista de ntrebri se poate modifica pe durata procesului de intervievare. Interviurile calitative ar putea fi efectuate chiar de ctre cei care se ocup de formularea politicii publice. Din acest motiv, ar putea fi prevzut organizarea de cursuri de pregtire n legtur cu modul de realizare i conducere a unui interviu (prezentarea interviului, principii de comunicare, prezentarea scopului interviului etc.). n acest caz, valoarea adugat o reprezint profesionalismul discuiilor, lucru care uneori nu poate fi asigurat de ctre un specialist contractat. 3. Trebuie luate notie n timpul interviului sau acesta trebuie nregistrat audio sau video. Ulterior, interviul trebuie transcris. 4. Trebuie respectate o serie de reguli simple: o scurt prezentare introductiv a interviului, stabilirea principiilor de comunicare, prezentarea scopului interviului. Dac este necesar, se recomand ca o prim transcriere a interviului s fie oferitpersoanei intervievate pentru a verifica reflectarea corect a opiniilor formulate n cursul interviului; se recomand de asemenea, trimiterea unui e- mail sau a unei scrisori de mulumire ulterior. Interviul poate fi considerat una dintre etapele ce trebuie parcurse pentru a crea o reea de specialiti i persoane implicate n domeniul respectiv de politici publice, ntruct cooperarea i contribuia acestora ar putea fi necesar pe toat durata etapelor urmtoare de analiz a politicii. 5. Analiza rezultatelor. Toate opiniile exprimate n interviuri trebuie rezumate i

19

comparate. Toate opiniile comune i divergente sunt definite i inventariate. Raportul final trebuie s cuprind o list a persoanelor intervievate (n cazul n care interviul nu a fost anonim), lista problemelor identificate n urma interviurilor, precum i lista recomandrilor exprimate n interviuri care in de aria problemei n cauz. Clasificarea informaiilor se poate face sub forma unui tabel care s surprind principalele mesaje din interviuri, grupate n funcie de problemele generale pe care le abordeaz politica public. Brainstorming Brainstormingul este una dintre cele mai vechi metode folosite pentru identificarea i analizarea problemelor i pentru identificarea posibilelor soluii. Brainstormingul, ca tehnic special, a fost definit de ctre Alex F. Osborn ncepnd cu anii 1930 i poate fi considerat a fi una dintre cele mai populare metode de generare de idei. n practica de fiecare zi, toate discuiile care au loc ntre specialiti sau personalul unui departament din cadrul unui minister pot fi considerate un gen de brainstorming. Totui, tehnica de brainstorming este una mai formal i presupune cteva etape i principii care asigur eficiena sesiunilor de brainstorming. Principalele etape ale organizrii brainstorming-ului: 1. Analiza factorilor implicai sau analiza clienilor. Este o etap necesar la nceputul fiecrui proces de analiz a politicilor. nainte de a organiza sesiunile de brainstorming, trebuie realizat o list cu toi cei implicai, verificat dac aceast list este complet i analizat modul de a stimula participarea activ a acestora la sesiunea de brainstorming. Una dintre precondiiile eseniale pentru a asigura o activitate de grup eficient este o bun selecie a participanilor. 2. Planificarea procesului de brainstorming. Mai nti trebuie stabilit numrul sesiunilor de brainstorming i problemele ce vor fi discutate n timpul acestora. 3. Productivitatea discuiei depinde de numrul de participani. Se sugereaz ca numrul de participani la sesiunile de brainstorming s nu fie mai mare de 12, datorit inter-relaiilor ce pot aprea n cadrul grupului. 4. Sarcinile sesiunii de brainstorming trebuie clar stabilite i explicate participanilor la nceputul sesiunii; de asemenea, este nevoie ca principalele informaiile de baz s fie prezentate n detaliu i integral. 5. Se recomand participarea unui facilitator neutru i profesionist pentru a evita orice fel de implicare subiectiv ce ar putea aprea n cazul unui important specialist sau analist de politici publice, care ar putea avea deja o anumit imagine cu privire la respectiva problem. 6. Criticile nu se accept n cadrul sesiunilor de brainstorming. Scopul acestor sesiuni este de a strnge ct mai multe idei noi cu putin, ideile prezentate de participani nu trebuie s fie nici analizate i nici judecate, acestea se colecteaz pur i simplu, iar analiza se face ulterior. 7. Trebuie stabilit o procedur de stimulare a implicrii active a tuturor participanilor, pentru a ncuraja toi membrii grupului s i exprime ideile. Liderul sesiunii i poate invita pe participani s ia cuvntul pe rnd sau i poate invita s scrie pe o bucat de hrtie 3-5 idei principale i apoi s prezinte aceste idei n faa grupului. 8. Discuia comun axat pe ideile propuse este important, deoarece pe durata discuiei pot aprea i alte propuneri, iar participanii trebuie rugai s se concentreze pe modul n care pot fi mbuntite ideile propuse spre discuie.

20

9. Sesiunile trebuie s fie scurte, s nu depeasc 45 minute. Se pot organiza sesiuni de feedback la distan de 2-3 zile, cci uneori propunerile fcute n cadrul sesiunii pot fi mbuntite chiar ctre participani dup ce acetia au mai reflectat la subiectele discutate. 10. Toate rezultatele sesiunii sunt colectate i sintetizate pentru a fi ulterior analizate. Participanii trebuie informai cu privire la rezultatele sesiunii. Focus grupuri Focus grupurile presupun un numr mai mare de participani, care provin dintrun grup cu trsturi principale similare (de exemplu, reprezentanii IMM-urilor, prini, reprezentanii minoritilor naionale etc.). Focus grupurile sunt organizate pentru discuii detaliate cu reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int vizai de politica respectiv. Acestea se dovedesc eficiente n cazurile n care politica public respectiv depinde de nelegere, percepii sau motivaii, precum i n cazurile n care politica public genereaz controverse i divergene de opinii. Metoda focus grupurilor a aprut iniial n domeniul marketingului, n scopul de analiza impactul strategiilor de marketing. Evident, discuiile din cadrul focus grupurilor trebuie s fie conduse de ctre un facilitator neutru. n continuare sunt prezentate principalele etape ale focus grupurilor: 1. Selecia participanilor, stabilirea numrului de sesiuni, categorii de focus grupuri (separate sau mixte). Evident, edinele separate sunt organizate pentru grupurile omogene de participani (de exemplu, o sesiune pentru prini, una pentru profesori, una pentru elevi). Numrul participanilor variaz de la 6 la 10. De obicei, participanii nu se cunosc ntre ei. 2. Ghidul de interviu nu trebuie s aib mai mult de 4 - 6 ntrebri. Discuia nu trebuie s dureze mai mult de 1,5 - 2 ore. Subiectele de discuie trebuie s fie stabilite cu mare grij. n cazul n care sunt mai multe grupuri, este nevoie s fie elaborat cte un ghid pentru fiecare dintre acestea. 3. Pentru soluionarea detaliilor tehnice - de preferat discuia ar trebui s fie nregistrat, iar dac acest lucru nu este posibil - trebuie s existe o persoan care s ia notie exacte pe marginea discuiei. 4. Participanilor li se va prezenta subiectul, iar discuia ar trebui s nceap cu anumite probleme, de ordin general, nainte de a trece la detalii. 5. Informaiile obinute n urma focus grupurilor trebuie s fie prezentate n rezumat n analiza final i n raport, fiind identificate prerile comune ct i cele divergente, importana aspectelor evaluate de diferite grupuri. Raportul va conine unele dintre cele mai des ntlnite i mai demne de remarcat afirmaii din cadrul discuiei si al concluziilor. Studiul de caz Studiul de caz reprezint o metod folosit la analizarea diferitelor tendine folosind reprezentarea individual. Studiul de caz poate fi folosit pentru a descrie un domeniu; sunt utilizate un exemplu sau dou pentru a analiza o situaie. Studiile de caz se aplic la scar larg, ncepnd cu analizarea unei probleme i ncheind cu evaluarea ex-post a programelor i proiectelor. Studiul de caz are ca scop analiza i comunicarea. Din acest motiv, acesta se poate folosi ca parte introductiv la sesiunile de brainstorming

21

pentru definirea problemei. De asemenea, n acele situaii n care nu exist suficient timp pentru colectarea datelor i sondaje, studiul de caz reprezint un instrument eficient pentru a identifica anumite detalii cu privire la problemele din domeniul n cauz. De exemplu, atunci cnd este conceput o politic de optimizare a serviciilor publice, se recomand experiena direct i parcurgerea n calitate de beneficiar a tuturor etapelor necesare pentru obinerea serviciului respectiv (spre exemplu: nmatricularea mainii, obinerea actelor pentru locuin, obinerea ajutorului social etc.). n urma acestei experiene, se va realiza un grafic n care s se reprezinte clar obstacolele care apar pe durata procedurii respective, precum i problemele ce trebuie rezolvate . Studiul de caz este una dintre metodele cel mai puin standardizate, ns principalele etape ale acesteia pot fi descrise astfel: 1. Selectarea cazului. Criteriile de selecie ar putea fi: Scopul studiului (cazuri contrastante folosite pentru anchetarea unor extreme sau a unor cauze specifice pentru tendina general); Reprezentativitatea cazului ca exemplu al unui anumit grup de fenomene; 2. Colectarea datelor. Toate sursele de date ar putea fi folosite pentru informaii, inclusiv interviuri, analiza documentelor, sondaje etc. 3. Descrierea cazului. Rezultatele studiului de caz sunt prezentate sub form de naraiune. Raportul final cu privire la studiul de caz conine o analiz a celor mai importani factori care influeneaz procesul, comparaia ntre diferitele cazuri, modelul conceptual care descrie cele mai importante elemente care rezult n urma analizei cazurilor. Se recomand, de asemenea, ca materialele despre cazuri care ilustreaz eecuri s fie anonime. Analiza SWOT Una dintre cele mai rspndite metode de evaluare calitativ folosit la identificarea argumentelor pro i contra, a impactului mediului extern, precum i a factorilor de risc este analiza SWOT - denumirea este acronimul n limba englez pentru Strengths (Puncte Forte), Weaknesses (Puncte Slabe), Opportunities (Oportuniti) i Threats (Ameninri). Este o tehnic simpl i apreciat care a fost creat n domeniul marketingului i al planificrii strategice n afaceri, ns care poate fi folosit i pentru elaborarea sau modificarea politicilor publice, evaluarea alternativelor i procesul decizional. n mod evident, analiza SWOT se realizeaz prin sesiuni de brainstorming la care particip toi reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int vizai. Sesiunile speciale de brainstorming se organizeaz pentru a se evalua fiecare seciune a analizei SWOT, iar rezultatele analizei sunt prezentate n matricea SWOT. Matricea SWOT Factori care ntrzie atingerea obiectivelor Factori mediu intern Factori mediu extern Puncte slabe Ameninri

Principalele etape ale analizei SWOT sunt:22

1. Stabilirea ariei i a obiectivelor analizei SWOT. Scopul pe care l urmrete o analiz SWOT poate fi unul larg sau restrns, general sau specific. 2. Selectarea participanilor la grupul SWOT. La fel ca i n cazul metodei participative, este important ca din grup s fac parte reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int. n aceast faz ar putea fi util o analiz preliminar a clienilor. Regulile pentru discuiile SWOT sunt aceleai ca pentru sesiunile de brainstorming. 3. Pregtirea informaiilor eseniale. Pregtirea informaiilor eseniale este o etap vital pentru asigurarea eficienei analizei ulterioare. Informaiile trebuie pregtite de ctre ministerul sau instituiile responsabile i distribuite participanilor la analiza SWOT nainte de edin. La nceputul sesiunii pot fi sintetizate informaiile legate de situaia curent sau de politica public. 4. Crearea unui mediu favorabil pentru seminar Conductorul discuiei/ facilitatorul deine un rol esenial i trebuie s aloce timp pentru discuii libere. Prezena unui panou alb sau a unui fiipchart, precum i a unor plane de hrtie n patru culori pentru fiecare dintre seciunile SWOT se poate dovedi foarte util. Pentru discuii nu este nevoie de foarte mult timp. Pentru fiecare dintre seciuni este suficient o jumtate de or. Pot fi formate grupuri separate pentru fiecare seciune sau acelai grup poate realiza ntreaga analiz SWOT n sesiuni diferite. Participanilor li se poate cere s scrie pe buci de hrtie colorat sugestiile pe care le au pentru evaluri. De obicei se folosesc culori diferite pentru fiecare dintre seciunile SWOT. Folosirea culorilor permite o sintetizare mai uoar a informaiilor. O alt modalitate este ca toate propunerile s fie discutate n timpul unei mese rotunde i transcrise pe fiipchart. 5. Enumerarea punctelor forte (Strengths") Punctele forte pot avea legtur cu domeniul politicii publice, reformele precedente, resursele umane, etc. Iat cteva exemple de ntrebri cheie18: Ce merge bine n domeniul dumneavoastr? Care este succesul activitilor precedente? Dup prerea clienilor, care sunt punctele dumneavoastr forte? 6. Enumerarea punctele slabe (Weaknesses") Aceast sesiune nu trebuie s reprezinte o ocazie pentru participani de a se axa pe aspectele negative, ci trebuie s fie o evaluare onest a situaiei aa cum se prezint ea. Iat cteva exemple de ntrebri cheie: Ce ai putea ameliora? Ce ai putea evita? Dup prerea clienilor, care sunt punctele dumneavoastr slabe? Ce obstacole ar putea sta n calea progresului? Care sunt elementele care ar trebui consolidate? Exist cu adevrat o verig slab n lan? 7. Enumerarea oportunitilor (Opportunities") n aceast seciune sunt analizai factorii externi care influeneaz problema, politica sau organizaia care fac obiectul analizei - este vorba de factorii socioeconomici, de mediu, demografici, politici i alii. Sarcina este enumerarea factorilor externi pozitivi care pot facilita identificarea unei soluii la problema existent. 8. Enumerarea ameninrilor (Threats") La polul opus fa de oportuniti se afl acele elemente care pot deplasa accentul

23

sau percepia sau care pot avea un impact negativ. n aceast seciune sunt enumerai factorii externi negativi. 9. Analiza rezultatelor Pe baza listelor compilate pentru toate seciunile, situaiile i ideile propuse trebuie grupate n funcie de obiectivele analizei. S-ar putea s fie nevoie ca participanii s aleag cele mai importante cinci idei incluse pe list pentru a obine o imagine de ansamblu clar. Analiza SWOT urmrete s identifice posibilele msuri ce ar putea reduce sau elimina problemele i punctele slabe, reducnd la minim ameninrile i maximiznd oportunitile. Metoda arborelui problemei Metoda arborelui problemei const n analizarea situaiei prin identificarea problemelor majore i a principalelor relaii cauzale dintre acestea. Rezultatul acestui exerciiu este o dispunere grafic a problemelor difereniate n funcie de "cauze" i "efecte", alturi de problema central care reprezint nucleul. Aceast tehnic permite nelegerea contextului i a relaiilor dintre probleme, precum i posibilul impact generat de politicile sau programele vizate. Constituirea arborelui problemei const ntr-o aplicaie interactiv care presupune sesiuni de brainstorming n vederea identificrii problemelor i a relaiilor. Ar fi util ca la aceast aplicaie s participe reprezentani din partea ct mai multor instituii, parteneri sociali i grupuri int, astfel nct diagrama care rezult s fie o imagine negociat i mprtit a situaiei. O alt posibilitate este ca reprezentanii diferitelor instituii, parteneri sociali i grupuri int s elaboreze propriile diagrame, care s serveasc drept punct de pornire pentru discutarea diferitelor perspective In general, etapele construciei diagramei sunt urmtoarele: 1. Mai nti, o sesiune de brainstorming cu privire la toate problemele majore ale situaiei care face obiectul analizei. Problemele trebuie identificate cu atenie: trebuie s fie probleme concrete, care exist deja i nu probleme posibile, imaginate sau viitoare. Problema reprezint o situaie negativ existent, i nu absena unei soluii. 2. Problemele care rezult din sesiunea de brainstorming trebuie trecute pe cartonae i afiate la un loc vizibil pentru toat lumea (pe un perete sau pe podea). Dup ce participanii sunt de acord c a fost identificat majoritatea problemelor importante, trebuie grupate enunurile negative care prezint asemnri sau legturi comune. Identificarea asemnrilor i a legturilor dintre afirmaii trebuie s permit identificarea unei probleme centrale (sau a mai multora). Odat ce participanii s-au pus de acord cu privire la problema central, problema trebuie scris clar pe o plan expus ntr-un loc vizibil pentru toi participanii. 3. ncurajarea participanilor s participe la sesiunea de brainstorming asupra cauzelor problemei centrale. Participanii trebuie ndemnai s prezinte principalele motive care stau la baza problemei centrale. Pentru a se evita situaia n care unii dintre participani domin discuia, trebuie distribuite trei pn la cinci cartonae nescrise fiecrei persoane i toi participanii trebuie rugai s noteze cte o idee pe fiecare cartona. Cartonaele sunt apoi artate i folosite ca baz de discuie pentru stabilirea ordinii prioritilor. Celelalte enunuri negative care au fost afiate de ctre membrii grupului trebuie de asemenea analizate. n ce mod au acestea legtur cu problema central? Unele pot fi cauze care genereaz problema central, iar altele efecte generate de problem. Aceste cartonae ce reprezint cauzele trebuie aezate sub problema

24

central. 4. Identificarea relaiilor cauzale. Unele dintre problemele identificate pot fi probleme cu caracter general, care ar putea fi clasificate ca i constrngeri de natur general - de exemplu slaba guvernare sau lipsa siguranei publice. Exist anse foarte mari ca politica public propus s nu poat aborda direct toate aceste probleme, dei acestea afecteaz comunitatea. Aceste cartonae trebuie puse deoparte. Trebuie lmurite sau eliminate orice enunuri neclare. Cauzele i efectele trebuie aranjate i notate relaiile dintre ele. Nu trebuie uitat c elementele sunt legate ntre ele printr- o relaie de cauzalitate. Scopul urmrit este acela de a crea un parcurs al modului n care problemele se coreleaz i modul n care aceste probleme identificate se leag de problema central. De cele mai multe ori, membrii grupului vor observa c n realitate lucrurile sunt foarte complicate. Relaiile dintre cauze i efecte sunt de multe ori bidirecionale. Majoritatea problemelor nu au o progresie simpl, linear. Este important ca aceste interaciuni s fie identificate, ns este important ca discuiile s se axeze pe legturile cele mai importante. Dac diagrama devine prea complicat, nu se va dovedi un instrument util. Trebuie atins un echilibru: suficiente detalii pentru a asigura informaii utile, ns informaii suficient de simple pentru a putea identifica clar principalele legturi dintre probleme. 5. Odat ce cartonaele au fost aranjate astfel nct s indice cel mai bine legturile dintre probleme, participanii trebuie ntrebai dac lipsesc cauze importante. n egal msur, trebuie ntrebai dac lipsesc efecte importante ale problemei centrale; ele trebuie de asemenea adugate. 6. Diagrama trebuie apoi transcris pe o plan, folosind liniue i sgei pentru a arta legturile dintre cauze i efecte. Este de remarcat faptul c numrul problemelor centrale ar putea fi mai mare i c acest lucru depinde de anvergura politicii publice. Diagrama os de pete (fishbone") Diagrama os de pete (fishbone") este o metod de analiz de tip cauz-efect, care conine urmtoarele etape: Identificarea problemei: Scriei n detaliu care este problema cu care v confruntai. Acolo unde este cazul, identificai persoanele implicate, problema, timpul i locul unde se produce aceasta. Trasai o linie orizontal pe hrtie. Acest lucru v va permite s dezvoltai ideile. Identificarea principalelor elemente: Identificai apoi toate elementele care ar putea avea o contribuie la aceast problem. Trasai linii pornind dinspre linia orizontal, pentru fiecare element, i denumii acest element. Poate fi vorba despre persoane implicate n aceast problem, sisteme, organizare instituional, proceduri, echipamente, materiale, etc. ncercai s detaai 3-4 elemente principale care influeneaz problema. Aceste elemente pot fi analizate i sub form de categorii de cauze care genereaz problema. n cazul multor politici publice, principalele cauze sunt bine cunoscute: acestea pot fi de natur instituional (funciile instituiilor publice, numrul i amplasamentul instituiilor, suprapunerea funciilor, etc.), pot avea legtur cu resursele umane (cunotine, competene, numr de angajai), procedurale (lacune n legislaie, reglementri contradictorii), financiare (insuficiente, ru administrate). n cazul n care ncercai s rezolvai aceast problem n cadrul unui grup, atunci ar fi bine s recurgei la brainstorming. Pe baza analogiei cu metoda os de pete, elementele

25

identificate pot fi reprezentate sub forma oaselor unui pete. Identificarea posibilelor cauze: Pentru fiecare dintre elementele luate n calcul, facei brainstorming pentru a identifica cauzele. Reprezentai aceste cauze sub form de linii aezate n form de os de pete. n cazul n care este vorba de o cauz mai larg i mai complex, cel mai bine este aceasta s fie mprit n mai multe sub-cauze. Reprezentai aceste elemente sub forma unor linii care pornesc din fiecare cauz. Analiza diagramei: n aceast etap ar trebui s avei reprezentat o diagram care s indice toate cauzele posibile ale problemei n discuie. n funcie de complexitatea i importana problemei, putei investiga n detaliu cauzele cele mai probabile. Acest lucru ar putea necesita demararea unor investigaii, efectuarea unor studii, etc. Acestea trebuie concepute astfel nct s permit verificarea acurateii evalurilor fcute. Exemplu: Diagrama os de pete Un exemplu de utilizare a acestei abordri - diagrama os de pete - poate fi analiza problemei timpului de reacie la un oficiu de nmatriculare a autovehiculelor. n cadrul analizei problemei, au fost identificai trei factori principali: personalul, echipamentul, comunicarea i reglementrile existente. Pentru fiecare dintre aceti factori sunt identificate principalele cauze. De exemplu, n ceea ce privete personalul, sa constatat c timpul de reacie foarte slab de la biroul de nmatriculare a autovehiculelor este cauzat de numrul insuficient de angajai i lipsa pregtirii adecvate a celor existeni. Acest lucru va permite realizarea unei analize detaliate a situaiei. Identificarea msurilor necesare: Diagrama os de pete este un instrument demonstrativ foarte bun care permite structurarea problemei. Dup finalizarea diagramei putei s v concentrai pe posibilele soluii care ar putea elimina cauzele problemei. Putei nota msuri necesare pentru fiecare cauz. Msurile pot fi trecute pe liste, pe hrtie i adugate pe fiecare os al petelui. Ca urmare a acestui fapt, vei avea un plan de aciune aproximativ, structurat pe principalele direcii de activitate (factorii problemei). 1.5. Evaluarea rezultatului politicii publice Pentru a putea planifica implementarea, monitorizarea i evaluarea este nevoie de o abordare structurat a definiiilor date obiectivelor. Monitorizarea procesului de implementare a politicilor necesit anumite instrumente de msurare care permit evaluarea succesului unei politici publice, precum i msura n care aceasta permite atingerea obiectivelor stabilite. Din acest motiv, principalul instrument de monitorizare i evaluare este msurarea performanelor. nainte de a folosi msurarea performanelor, trebuie stabilit obiectul msurrii. Din acest motiv este absolut esenial s se poat defini rezultatele politicii (outcomes") i rezultatele aciunilor politicii (outputs"), precum i indicatorii de performan pentru fiecare nivel de rezultate. Rezultatele politicii publice i rezultatele aciunilor politicii au legtur cu obiectivel. Obiectivele trebuie stabilite anticipnd posibilitatea ca fondurile s fie insuficiente i nsoite de o proiecie preliminar a activitilor pentru atingerea obiectivelor. Rezultatele politicilor i ale aciunilor pot fi definite cu precizie abia la finalul procesului de planificare a politicilor n momentul n care este conceput faza de implementare. Totui, primul pas de analizare a rezultatelor este definirea obiectivelor i

26

direciilor de activitate. Urmtorulpas este definirea rezultatelor pentru fiecare obiectiv, care formeaz ulterior baza de evaluare a succesului implementrii politicii publice (evaluarea ex-post). Rezultatele trebuie s fie definite ntr-o form msurabil, iar indicatorii de performan msurai arat evoluia implementrii politicii n timp. Msurarea performanelor poate fi definit ca un sistem de evaluare a furnizrii unui serviciu pe baza unui set de standarde clare referitoare la cost i calitate. Scopul este acela de a identifica valoarea maxim a serviciului sau a produsului furnizat. Acest lucru se poate realiza numai dac structura rezultatelor i posibilitile de definire sunt clar stabilite. La baza msurrii performanelor se afl planificarea obiectivelor politicii publice, rezultatele impactului macro, rezultatele politicii, rezultatele aciunilor politicii i indicatorii de performan. Rezultatele aciunilor politicii publice (outputs" n lb. englez) sunt produsele finale (sub form de bunuri i servicii) ale ministerelor i ageniilor, realizate prin utilizarea resurselor (resurse umane, echipamente, etc.) i oferite clienilor externi companii, organizaii publice i populaie, precum i guvernului, altor ministere i instituii publice. Rezultatele aciunilor i msurilor luate depind de rezultatele diferitelor ministere sau agenii; n practic, acetia nu sunt influenai de factorii externi ai ministerelor sau ageniilor. Rezultatele politicilor (outcomes" n lb. englez) sunt schimbrile care au loc la nivelul societii (n domeniul politicilor publice, economic, social, cultural, al proteciei mediului, etc.) care deriv direct din unul sau mai multe rezultate ale msurilor luate i sunt influenate de factori externi. Spre deosebire de rezultatele aciunilor, ministerele i ageniile nu pot avea dect o influen parial asupra rezultatelor politicilor. Rezultatele politicilor pot fi evaluate pentru o anumit perioad de timp. Exist dou tipuri de rezultate ale politicilor: rezultatele politicilor pe termen mediu i rezultatele politicilor pe termen lung. De exemplu, rezultatele politicilor pe termen lung sunt descrise prin utilizarea unor indicatori cum ar fi nivelul omajului i creterea economic. n cazul folosirii altor tehnici, rezultatele politicilor mai sunt numite i impact sau efecte. Una dintre principalele distincii care se fac la nivelul managementului rezultatelor l reprezint eficiena extern (eficacitate) i eficien intern (cost eficacitate) Eficacitatea se refer la impactul pe care o instituie public l produce asupra societii precum i la consecinele activitilor acestei instituii. Pe de alt parte, costeficacitatea se refer i la aspecte cum ar fi modul n care o instituie reuete s i ndeplineasc obligaiile i sarcinile. Pe baza acestei distincii, conceptele de baz folosite pentru stabilirea obiectivelor, coordonarea i gestionarea politicilor publice, precum i pentru evaluarea i monitorizarea instituiilor sunt: Eficiena la nivelul ansamblului societii Eficiena operaional: Rezultatele aciunilor politicii publice Calitatea i managementul resurselor umane Eficacitatea descrie modul n care instituiile au reuit s i ating obiectivele prin descrierea principalelor provocri ale societii i a nevoilor populaiei. Cu alte cuvinte, este vorba despre eficacitatea relaiilor dintre rezultatele politicilor publice (outcomes), rezultatele i obiectivele politicilor i nevoile populaiei . Aceasta este msura esenial a succesului oricrui guvern.

27

Eficacitatea descrie efectele politicilor publice, ale aciunilor i programelor care privesc diferite aspecte ale vieii sociale, precum nivelul veniturilor, al ocuprii forei de munc, siguranei sociale, sntii populaiei, nivelul educaional, competenele forei de munc, inovaii, antreprenoriat etc. Msurile obinuite folosite la evaluarea rezultatelor sunt nivelul de ocupare a forei de munc i rata omajului n cadrul grupului int, anii petrecui n sistemul educaional, competenele studenilor, numrul accidentelor de circulaie, etc. Atunci cnd se ncearc analiza relaiei dintre rezultatele politicii publice i rezultatele aciunilor acestei politici, sunt folosite de obicei metodele de tip cost-beneficiu i cost-eficacitate. Alte concepte vizeaz activitile propriu-zise, procesele i rezultatele operaiunilor publice. Productivitatea descrie relaia dintre rezultatele aciunilor politicii publice i inputul (fora de munc, capitalul i materialele) folosit pentru obinerea rezultatelor aciunilor politicii. De cele mai multe ori productivitatea este folosit pentru a determina de ce for de munc este nevoie pentru a genera un anumit nivel de rezultate ale aciunilor politicii. O msur clar a productivitii muncii o reprezint numrul de produse realizate de un lucrtor. Dac numrul produselor crete, iar numrul lucrtorilor rmne acelai, avem de-a face cu o cretere a productivitii. Pe de alt parte, dac nivelul de producie actual poate fi realizat cu o for de munc mai mic, avem de-a face din nou cu o cretere a productivitii. Productivitatea este n esen msura real a procesului i nu ine cont de modificrile care intervin, cum ar fi costurile diferitelor mijloace de producie. Pe de alt parte, cost-eficacitatea msoar relaia dintre rezultate i costurile mijloacelor de producie. De exemplu, dac preul forei de munc crete brusc, aceast modificare nu se reflect n productivitatea muncii. Din acest motiv, trebuie calculat spre exemplu i costul unitar al muncii pentru fiecare produs (costul unitar cu munca pe produs realizat). Msurile de cost-eficacitate pot fi folosite de exemplu pentru a determina structura eficient a mijloacelor de producie. Fiabilitatea datelor este un aspect important n vederea asigurrii calitii analizei de impact a politicii publice. Deseori, n etapa de definire a problemei sau de identificare a alternativelor, cei care formuleaz politicile publice au nevoie de informaii suplimentare pentru a analiza cauzalitatea evenimentelor. Dac informaiile sunt insuficiente, soluia propus pentru problem se poate dovedi a fi greit. Chiar i mai trziu, n perioada