DERECHO ADMINISTRATIVO - Editorial Temis › Temis › Contenidos › 02-000-0083.pdf · Profesor de derecho administrativo. Exconsejero de Estado de Colombia. Presidente del Instituto

LIBARDO RODRÍGUEZ R.Profesor de derecho administrativo. Exconsejero de Estado de Colombia.Presidente del Instituto Internacional de Derecho Administrativo – IIDA.Miembro del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo – FIDA

y de la Academia Internacional de Derecho Comparado. AcadémicoHonorario de la Real Academia de Jurisprudencia y

Legislación de España.

EDITORIAL TEMIS S. A.Bogotá - Colombia

2017

DERECHOADMINISTRATIVO

GENERAL Y COLOMBIANO

Tomo I

Vigésima edición

Esta edición coincide con la conmemoración del bicentenario del Consejo de Estado de Colombia, institución fundamental en la formación

y desarrollo del derecho administrativo en nuestro país.

ÍNDICE GENERAL

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Presentación de la vigésima edición .................................................................... IX

INTRODUCCIÓN GENERAL

1. Importancia del derecho administrativo .................................................... 1 2. Relación del derecho administrativo colombiano con el de otros países ... 3 3. Contenido del derecho administrativo ....................................................... 6 4. Plan de la obra ........................................................................................... 8 5. Bibliografía general ................................................................................... 9 A. Obras generales .................................................................................... 9 B. Revistas................................................................................................. 17 C. Jurisprudencia ....................................................................................... 18 D. Textos legales y documentos oficiales ................................................. 19 E. Páginas en internet ................................................................................ 21

Parte Primera

LA ADMINISTRACIÓNY SU RÉGIMEN JURÍDICO

6. Presentación y plan .................................................................................... 23

TíTulo Primero

ASPECTOS FUNDAMENTALESDEL DERECHO ADMINISTRATIVO

7. Contenido del título ................................................................................... 25

CaPíTulo i

LA NOCIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO

8. Contenido del capítulo ............................................................................... 27

Sección I. La administración

9. A) Conceptos generales ............................................................................. 27 10. 1. Sentido material o funcional ............................................................ 27

XVI ÍNDICE GENERAL

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11. 2. Sentido orgánico ............................................................................... 27 12. B) Concepto especial técnico-jurídico....................................................... 27 13. 1. Diferencias con la administración privada ....................................... 28 14. 2. Noción de administración pública .................................................... 28 15. a) Desde el punto de vista material o funcional .............................. 29 16. b) Desde el punto de vista orgánico ................................................. 29 17. c) Relación entre las dos nociones ................................................... 29

Sección II. El derecho administrativo

18. Administración y derecho .......................................................................... 30 19. A) La administración no sometida al derecho ........................................... 31 20. B) La administración sometida al derecho ................................................ 31 21. 1. La administración sometida al mismo derecho de los particulares ... 32 22. 2. La administración sometida a un derecho especial llamado derecho administrativo ................................................................................... 32 23. Autonomía y originalidad del derecho administrativo .............................. 33 24. El derecho administrativo frente a las ramas del poder público diferentes de la administración ................................................................................... 35 25. El derecho administrativo y los particulares .............................................. 36 26. Definición .................................................................................................. 37

Sección III. Relaciones del derecho administrativo con otras ramas del derecho

27. A) Con el derecho constitucional .............................................................. 37 28. B) Con el derecho internacional ................................................................ 39 29. C) Con el derecho comunitario.................................................................. 40 30. D) Con el derecho civil .............................................................................. 42 31. E) Con el derecho comercial ..................................................................... 43 32. F) Con el derecho laboral .......................................................................... 43 33. G) Con el derecho penal ............................................................................ 44 34. H) Con el derecho procesal........................................................................ 44

CaPíTulo ii

ORIGEN Y ESTADO ACTUALDEL DERECHO ADMINISTRATIVO

35. La importancia de los modelos de Estado en la evolución del derecho administrativo ................................................................................................ 46

Sección I. La evolución del derecho administrativo en los diversos modelos de Estado

36. A) El derecho administrativo en los modelos clásicos de Estado ............. 46 37. 1) En el Estado absolutista .................................................................... 46

ÍNDICE GENERAL XVII

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38. 2) En el Estado liberal clásico .............................................................. 47 39. 3) En el Estado intervencionista o Estado de bienestar ........................ 49 40. B) El derecho administrativo en los modelos contemporáneos de Estado 51 41. 1) En el Estado neoliberal ..................................................................... 51 42. 2) En el Estado neoconstitucional ........................................................ 54

Sección II. La formación del derecho administrativo y su adopción en diversos países europeos y americanos

I. En Francia

43. A) Época de la monarquía ......................................................................... 57 44. B) Época de la Revolución francesa .......................................................... 58 45. C) Evolución posterior .............................................................................. 59 46. 1ª) El derecho administrativo definido por la noción de “poder público” 61 47. 2ª) El derecho administrativo definido por la noción de “servicio pú- blico” ................................................................................................ 62 48. 3ª) Crisis de la noción de servicio público y búsqueda de nuevos criterios ................................................................................................. 63

II. En Colombia

49. A) Influencias y diferencias respecto del derecho administrativo francés 65 50. B) El siglo xix ............................................................................................ 68 51. C) La Constitución de 1886 ....................................................................... 68 52. D) El siglo xx ............................................................................................. 69

III. En otros países

53. A) En España ............................................................................................. 70 54. B) En Italia ................................................................................................ 71 55. C) En Alemania. ........................................................................................ 74 56. D) En Argentina ......................................................................................... 76 57. E) En México ............................................................................................ 78

CaPíTulo iii

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

58. Las fuentes del derecho ............................................................................. 79

Sección I. La ley

59. El derecho administrativo colombiano es legislado .................................. 79 60. A) La Constitución Política ....................................................................... 79

XVIII ÍNDICE GENERAL

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61. B) Los actos del Congreso ......................................................................... 80 62. C) Los decretos del presidente de la república .......................................... 81 63. D) Los actos de las demás autoridades administrativas............................. 81

Sección II. La jurisprudencia

64. A) En el derecho administrativo francés ................................................... 82 65. B) En el derecho administrativo colombiano ............................................ 82

Sección III. La doctrina

66. Importancia relativa ................................................................................... 84

CaPíTulo iV

LOS PRINCIPIOS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

67. Ideas generales ........................................................................................... 85

Sección I. Los principios generales del derecho como categoría jurídica y su posición en el ordenamiento jurídico

68. Presentación del tema ................................................................................ 86 69. A) La concepción de los principios generales del derecho en las escuelas tradicionales .......................................................................................... 87 70. 1. La concepción de la institución en la escuela del derecho natural ... 87 71. 2. La concepción de la figura en la escuela positivista ......................... 89 72. 3. Conclusiones de las escuelas tradicionales ...................................... 91 73. B) La concepción de los principios generales del derecho en el “nuevo derecho” ................................................................................................... 91

Sección II. La importancia de los principios generales del derecho en el derecho administrativo

74. Presentación del tema ................................................................................ 96

Sección III. Los principios generales del derecho y su relación con las demás fuentes del derecho administrativo en Colombia

75. Presentación del tema ................................................................................ 96 76. A) Los principios de origen constitucional ................................................ 97 77. 1. El principio de prevalencia del interés general (art. 1º) ................... 97 78. 2. El principio de la igualdad ante la ley y las autoridades públicas (art. 13) ............................................................................................. 98

ÍNDICE GENERAL XIX

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79. 3. El principio de legalidad (arts. 6º y 121) .......................................... 98 80. 4. El principio de la tutela judicial efectiva (art. 29) ............................ 98 81. 5. El principio de la buena fe (art. 83) .................................................. 98 82. 6. El principio de la responsabilidad patrimonial del Estado (art. 90) 99 83. 7. El principio de la separación de poderes y la colaboración armónica entre ellos (art. 113) .......................................................................... 99 84. 8. Los principios de la función administrativa (art. 209) ..................... 99 85. 9. El principio de la legalidad e irretroactividad de los tributos (art. 338) 99 86. B) Los principios de origen legal .............................................................. 99 87. 1. Los principios aplicables a la totalidad de la actividad administrativa 99 88. 2. Los principios aplicables a sectores de la actividad administrativa 100 89. C) Los principios de origen jurisprudencial .............................................. 100 90. D) Reflexiones sobre la trascendencia de los principios en Colombia ...... 101

CaPíTulo V

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

91. Noción y plan ............................................................................................. 105 92. Introducción general al tema ..................................................................... 106

Sección I. El contenido del principio de legalidad administrativa

93. Ubicación del tema .................................................................................... 108 94. A) La concepción amplia del principio ..................................................... 109 95. B) La concepción estricta del principio ..................................................... 111 96. C) Análisis crítico de las dos concepciones .............................................. 112

Sección II. Las técnicas de vinculación de la administración a la legalidad

97. Ubicación del tema .................................................................................... 115 98. A) La vinculación positiva......................................................................... 116 99. B) La vinculación negativa ........................................................................ 118 100. C) Análisis crítico de las dos concepciones .............................................. 120

Sección III. El principio de legalidad y la discrecionalidad administrativa

101. Introducción ............................................................................................... 125 102. A) La noción de discrecionalidad administrativa ...................................... 126 103. B) Etapa de exclusión del control judicial del ejercicio de las potestades administrativas discrecionales .............................................................. 129 104. C) Etapa de aplicación de las técnicas tradicionales de control al ejercicio de las potestades administrativas discrecionales .................................. 131

XX ÍNDICE GENERAL

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105. D) Etapa de ampliación de las técnicas de control al ejercicio de las potestades administrativas discrecionales .......................................................... 134

Sección IV. Las fuentes de la legalidad y su jerarquía

106. Introducción ............................................................................................... 139 107. A) Consagración de la jerarquía ................................................................ 139 108. B) Expresión práctica de la jerarquía normativa en el derecho colombiano 141 109. C) Precisiones ............................................................................................ 141

Sección V. Los vicios en las actuaciones administrativas y las causales de ilegalidad

110. Introducción ............................................................................................... 145 111. Causales de ilegalidad ................................................................................ 145 112. A) Incompetencia o falta de competencia ................................................. 146 113. B) Ilegalidad en cuanto al objeto ............................................................... 147 114. C) Falsa motivación ................................................................................... 148 115. D) Vicios en las formalidades .................................................................... 150 116. E) Desvío o desviación de poder ............................................................... 151

Sección VI. El control de la legalidad

117. Introducción ............................................................................................... 153 118. A) El control administrativo o vía administrativa ..................................... 154 119. B) El control judicial o vía jurisdiccional.................................................. 155 120. C) El control por vía de excepción ............................................................ 155

TíTulo segundo

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

121. Ideas generales ........................................................................................... 157

CaPíTulo i

FUNDAMENTOS DE LA ORGANIZACIÓNADMINISTRATIVA

122. Explicación inicial ..................................................................................... 159

Sección I. Las personas jurídicas públicas

123. A) Noción de persona ................................................................................ 159 124. B) Clases de personas ................................................................................ 159

ÍNDICE GENERAL XXI

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125. C) Las personas en el derecho administrativo ........................................... 160 126. D) Personas jurídicas privadas y públicas ................................................. 160 127. E) Enumeración de las personas jurídicas públicas en Colombia ............. 161

Sección II. El principio de separación de poderes

128. Presentación general del tema ................................................................... 164 129. A) Los antecedentes del principio y su concepción original ..................... 164 130. B) Primera evolución ................................................................................. 167 131. C) Segunda evolución ................................................................................ 168 132. D) Tercera evolución ................................................................................. 173 133. E) Cuarta evolución ................................................................................... 176 134. F) Expresión actual en el Estado colombiano ........................................... 177

Sección III. Las formas de organización de los Estados

135. Presentación del tema ................................................................................ 179 136. A) El Estado federal................................................................................... 180 137. B) El Estado unitario ................................................................................. 181 138. C) El Estado regional................................................................................. 182 139. D) Realidad actual ..................................................................................... 182 140. E) Las organizaciones supraestatales ........................................................ 184

Sección IV. Relaciones entre las autoridades nacionales y las autoridades territoriales o locales

141. Presentación del problema ......................................................................... 185 142. A) La centralización .................................................................................. 185 143. B) La desconcentración ............................................................................. 186 144. Desconcentración territorial y simplemente jerárquica o funcional .......... 187 145. C) La delegación........................................................................................ 188 146. D) La descentralización ............................................................................. 190 147. Descentralización administrativa ............................................................... 191 148. 1. Descentralización territorial ............................................................. 192 a) Noción y fundamentos ................................................................. 192 149. b) Elementos .................................................................................... 192 150. 2. Descentralización especializada o por servicios .............................. 193 a) Noción y fundamentos ................................................................. 193 151. b) Elementos .................................................................................... 194 152. 3. Descentralización por colaboración ................................................. 195 153. E) Centralización política y descentralización administrativa .................. 195 154. 1. Fundamento y noción ....................................................................... 195 155. 2. Expresión práctica ............................................................................ 196

XXII ÍNDICE GENERAL

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156. F) Controles en los sistemas de centralización y descentralización.......... 197 157. 1. Control jerárquico ............................................................................ 197 a) Noción ......................................................................................... 197 158. b) Procedimientos de control jerárquico .......................................... 198 159. 1) Control sobre las personas de los funcionarios ....................... 198 160. 2) Control sobre los actos de los funcionarios ............................ 198 161. 2. Control de tutela ............................................................................... 199 a) Noción ......................................................................................... 199 162. b) Las autoridades de tutela ............................................................. 199 163. c) Procedimientos de tutela ............................................................. 199 164. 1) Control sobre las personas de los funcionarios ....................... 199 165. 2) Control sobre los actos o la actividad de las entidades descentralizadas ................................................................................. 200

CaPíTulo ii

LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL

166. Esquema general ........................................................................................ 204 167. Integración de la rama ejecutiva nacional ................................................. 204 168. Integración de la administración pública ................................................... 205

Sección I. Los organismos principales

169. Enumeración .............................................................................................. 208

I. Presidencia de la República

170. A) Organización ......................................................................................... 208 171. B) Preeminencia del presidente de la República ....................................... 208 172. C) Funciones del presidente de la República ............................................ 209 173. 1. Funciones como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa .......................................................................... 209 174. a) Funciones como jefe de Estado ................................................... 210 175. b) Funciones como jefe de gobierno ................................................ 210 176. c) Funciones como suprema autoridad administrativa .................... 211 177. 2. Funciones en relación con el Congreso ............................................ 213 178. 3. Funciones en relación con la rama judicial ...................................... 214 179. 4. Clasificación de las funciones administrativas del presidente ......... 214 180. a) Ejecutar las leyes ......................................................................... 214 181. b) Ejercer la potestad reglamentaria ................................................ 216 182. c) Conservar el orden público .......................................................... 217 183. d) Nombrar funcionarios .................................................................. 218 184. e) Organizar la vida administrativa nacional ................................... 219 185. f) Funciones de inspección y vigilancia .......................................... 219

ÍNDICE GENERAL XXIII

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186. 5. Otra posible clasificación de las funciones del presidente ............... 220 187. a) Funciones legislativas .................................................................. 220 188. b) Funciones administrativas ........................................................... 221 189. D) La Vicepresidencia de la República...................................................... 221

II. Los ministerios

190. A) Concepto e importancia ........................................................................ 222 191. B) Enumeración de los ministerios............................................................ 222 192. C) Organización ......................................................................................... 223 193. D) Funciones .............................................................................................. 224 194. 1. Funciones de los ministerios ............................................................ 224 195. a) Generales ..................................................................................... 224 196. b) Específicas ................................................................................... 225 197. 2. Funciones de los ministros ............................................................... 226 198. a) Políticas ....................................................................................... 226 199. b) Administrativas ........................................................................... 226 200. 1) Generales ................................................................................ 226 201. 2) Específicas .............................................................................. 227 202. 3) Otra clasificación .................................................................... 227

III. Los departamentos administrativos

203. A) Origen, concepto e importancia ............................................................ 229 204. B) Enumeración de los departamentos administrativos ............................ 229 205. C) Organización ......................................................................................... 230 206. D) Funciones .............................................................................................. 230 207. 1. Funciones de los departamentos administrativos ............................. 230 208. 2. Funciones de los directores .............................................................. 231

Sección II. Los organismos adscritos

209. Enumeración .............................................................................................. 231

I. Las superintendencias

210. A) Concepto ............................................................................................... 232 211. B) Enumeración de las superintendencias ................................................. 232 212. C) Organización ......................................................................................... 233 213. D) Funciones administrativas .................................................................... 233 214. E) Funciones jurisdiccionales.................................................................... 234

II. Los establecimientos públicos

215. A) Ideas generales...................................................................................... 234 216. B) Ejemplos de establecimientos públicos ................................................ 235

XXIV ÍNDICE GENERAL

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217. C) Noción de establecimiento público ...................................................... 236 218. 1. Evolución ......................................................................................... 236 219. a) En Francia .................................................................................... 236 220. b) En Colombia ................................................................................ 237 221. 2. Definición ......................................................................................... 239 222. 3. Elementos de la noción .................................................................... 239 223. a) Creación o autorización legal ...................................................... 239 224. b) Atribución de funciones administrativas ..................................... 239 225. c) Personería jurídica ....................................................................... 240 226. d) Autonomía administrativa ........................................................... 240 227. e) Patrimonio público y autonomía financiera ................................. 242 228. f) Control por el poder central ......................................................... 243 229. g) Aplicación del derecho público ................................................... 244 230. D) Organización de los establecimientos públicos .................................... 245 231. 1. Dirección .......................................................................................... 245 232. a) Junta o consejo directivo ............................................................. 245 233. b) Gerente, director o presidente ..................................................... 246 234. 2. Otras unidades de estructura interna ................................................ 246 235. 3. Organización regional ...................................................................... 246 236. E) Funciones de los establecimientos públicos ......................................... 247 237. 1. Funciones de la junta o consejo directivo ........................................ 247 238. 2. Funciones de los gerentes, directores o presidentes ......................... 248 239. 3. Delegación de funciones .................................................................. 248 240. F) Proliferación de establecimientos públicos .......................................... 249 241. 1. Fundamentos de la proliferación ...................................................... 249 242. 2. Críticas a la proliferación ................................................................. 249 243. 3. Evolución del tema ........................................................................... 250

III. Las unidades administrativas especiales

244. A) Concepto ............................................................................................... 250 245. B) Ejemplos de unidades administrativas especiales ................................ 251 246. C) Organización ......................................................................................... 253 247. D) Funciones .............................................................................................. 253

IV. Los consejos y comisiones

248. A) Los consejos superiores de la administración ...................................... 253 249. B) Las comisiones intersectoriales ............................................................ 255 250. C) El Consejo de Ministros ....................................................................... 256

Sección III. Los organismos vinculados

251. Enumeración y explicación previa ............................................................. 256

ÍNDICE GENERAL XXV

I. Las empresas industriales y comerciales del Estado

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252. A) Noción de empresa industrial y comercial del Estado.......................... 256 253. 1. Definición ......................................................................................... 256 254. 2. Ejemplo ............................................................................................ 257 255. 3. Elementos de la noción .................................................................... 257 256. a) Creación o autorización legal ...................................................... 257 257. b) Atribución de funciones industriales o comerciales .................... 258 258. c) Personería jurídica ....................................................................... 258 259. d) Autonomía administrativa ........................................................... 258 260. e) Capital público y autonomía financiera ....................................... 259 261. f) Control del poder central ............................................................. 260 262. g) Aplicación del derecho privado ................................................... 260 263. B) Organización de las empresas .............................................................. 263 264. 1. Junta directiva .................................................................................. 263 265. 2. Funciones de las juntas directivas .................................................... 263 266. 3. Gerente o presidente ......................................................................... 263 267. C) Funciones de las empresas.................................................................... 264

II. Las sociedades de economía mixta

268. A) Noción de sociedad de economía mixta ............................................... 264 269. 1. Definición ......................................................................................... 264 270. 2. Ejemplos ........................................................................................... 265 271. 3. Elementos de la noción .................................................................... 266 272. a) Autorización legal y creación contractual ................................... 266 273. b) Atribución de funciones industriales o comerciales .................... 266 274. c) Personería jurídica ....................................................................... 266 275. d) Autonomía administrativa ........................................................... 266 276. e) Capital público y privado y autonomía financiera ....................... 267 277. f) Control del poder central ............................................................. 269 278. g) Aplicación del derecho privado ................................................... 270 279. B) Organización de las sociedades de economía mixta ............................. 275 280. C) Funciones de las sociedades de economía mixta .................................. 275

Sección IV. Las entidades descentralizadas indirectas

281. Nociones generales .................................................................................... 276 282. A) Asociaciones de empresas industriales y comerciales del Estado ........ 277 283. 1. Noción de filiales de las empresas industriales y comerciales ......... 278 284. 2. Características jurídicas de las filiales .............................................. 278 285. 3. Creación de filiales ........................................................................... 279 286. 4. Régimen jurídico de las filiales ........................................................ 279 287. 5. Régimen especial de las filiales creadas con participación de particulares ............................................................................................ 280

XXVI ÍNDICE GENERAL

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288. 6. Control administrativo sobre las empresas filiales ........................... 280 289. B) Asociaciones entre entidades públicas ................................................. 280 290. C) Asociaciones y fundaciones de participación mixta ............................. 280

Sección V. Las entidades de régimen o carácter especial

291. Explicación inicial ..................................................................................... 281 292. A) Las entidades de régimen o carácter especial de origen constitucional 283 293. 1. El Banco de la República ................................................................. 288 294. 2. Los entes universitarios autónomos ................................................. 289 295. 3. Las corporaciones autónomas regionales ......................................... 290 296. 4. Comisión Nacional del Servicio Civil .............................................. 291 297. B) Las entidades de régimen o carácter especial de origen legal .............. 292 298. 1. Las empresas sociales del Estado .................................................... 292 299. 2. Las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios............. 293 300. 3. Los institutos científicos y tecnológicos .......................................... 294 301. 4. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafin ......... 295 302. 5. El Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, Fogacoop ........ 296 303. 6. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez, Icetex .................................. 297 304. 7. El Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior, Icfes 298 305. 8. La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones ......... 299 306. 9. La Autoridad Nacional de Televisión, ANTV ................................. 300 307. 10. La Agencia Nacional de Infraestructura, ANI ................................. 302 308. 11. La Agencia Nacional de Minería, ANM .......................................... 303 309. 12. La Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH ................................ 304

Sección VI. Visión panorámica y crítica sobre la evolución de la organización administrativa nacional

310. Introducción ............................................................................................... 304 311. A) Antecedentes de las reformas administrativas ...................................... 306 312. 1. La Misión Kemmerer ....................................................................... 307 313. 2. La Misión Currie .............................................................................. 308 314. 3. La evolución de la administración nacional en la primera mitad del siglo xx ............................................................................................. 308 315. B) Las reformas administrativas sustanciales............................................ 309 316. 1. La reforma administrativa de 1958 .................................................. 310 317. 2. La reforma administrativa de 1968 .................................................. 311 318. 3. La reforma administrativa de 1974-1976 ......................................... 313 319. 4. La reforma administrativa de 1991 .................................................. 314 320. 5. La reforma administrativa de 1998 .................................................. 315 321. C) Las reformas administrativas operativas .............................................. 317 322. 1. La reforma administrativa de 1996 .................................................. 318

ÍNDICE GENERAL XXVII

PÁG.

323. 2. La reforma administrativa de 2003 .................................................. 318 324. 3. La reforma administrativa de 2011................................................... 319 325. D) Reflexiones críticas sobre la organización administrativa nacional en Colombia .............................................................................................. 320 326. 1. El desorden inicial ............................................................................ 321 327. 2. Los principales tipos de reformas ..................................................... 321 328. 3. La importancia de la reforma administrativa de 1968 en la organi- zación administrativa nacional ......................................................... 322 329. 4. La complejidad de la organización administrativa a partir de la reforma de 1991 ................................................................................... 323 330. 5. La proliferación de las unidades administrativas especiales ............ 323 331. 6. La proliferación de las entidades de naturaleza especial .................. 324 332. 7. Consecuencias de la evolución de la organización administrativa ... 325 333. 8. Perspectivas de la evolución de la organización administrativa ...... 326

CaPíTulo iii

LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL

334. Esquema general ........................................................................................ 328 335. Aspectos generales ..................................................................................... 328

Sección I. Los departamentos

I. Nociones generales

336. A) Normas aplicables ................................................................................ 333 337. B) Creación ................................................................................................ 333 338. C) Funciones. ............................................................................................. 334 339. D) Bienes y recursos departamentales ....................................................... 335 340. E) Diversas categorías de departamentos .................................................. 338 341. F) Organización ......................................................................................... 339

II. La asamblea departamental

342. A) Integración ............................................................................................ 339 343. B) Calidades .............................................................................................. 340 344. C) Remuneración ....................................................................................... 340 345. D) Inhabilidades......................................................................................... 340 346. E) Incompatibilidades ............................................................................... 342 347. F) Excepciones a las incompatibilidades .................................................. 343 348. G) Funciones .............................................................................................. 343 349. 1. Funciones relacionadas con la regulación de la vida departamental 344 350. 2. Funciones de planeación y fomento de las actividades departamentales ................................................................................................... 344

XXVIII ÍNDICE GENERAL

PÁG.

351. 3. Funciones relacionadas con la administración del patrimonio del departamento ........................................................................................ 345 352. 4. Funciones relacionadas con la organización departamental ............. 346 353. 5. Funciones de autorización o delegación al gobernador y a los concejos municipales ............................................................................. 347 354. 6. Funciones de control político ........................................................... 347 355. 7. Otras funciones de las asambleas ..................................................... 348 356. 8. Reglas para el ejercicio de las funciones de las asambleas .............. 348 357. H) Sesiones ................................................................................................ 348

III. El gobernador

358. A) Elección ................................................................................................ 349 359. B) Calidades .............................................................................................. 349 360. C) Inhabilidades......................................................................................... 349 361. D) Incompatibilidades del gobernador ...................................................... 352 362. E) Excepciones a las incompatibilidades .................................................. 352 363. F) Faltas absolutas y temporales ............................................................... 352 364. G) Funciones .............................................................................................. 353 365. 1. Funciones relacionadas con las actividades y los servicios en el departamento ........................................................................................ 353 366. 2. Funciones relacionadas con la planeación, el manejo del patrimonio departamental y el fomento .............................................................. 354 367. 3. Funciones relacionadas con la organización y el personal departamental ............................................................................................... 354 368. 4. Funciones relacionadas con los actos de otras autoridades .............. 356 369. 5. Funciones relacionadas con el poder de policía ............................... 357 370. H) Actos de los gobernadores .................................................................... 357

Sección II. Las regiones

371. Comentarios generales ............................................................................... 357

Sección III. Los municipios

I. Nociones generales

372. A) Normas aplicables y definición ............................................................ 358 373. B) Creación ................................................................................................ 359 374. 1. Requisitos para la creación de municipios ....................................... 359 375. 2. Procedimiento para la creación de municipios ................................. 360 376. 3. Casos especiales de creación de municipios sin los requisitos legales 360 377. 4. Agregación o segregación de territorios municipales ...................... 361 378. C) Derechos ............................................................................................... 361

ÍNDICE GENERAL XXIX

PÁG.

379. D) Principios rectores de la administración municipal .............................. 361 380. E) Funciones .............................................................................................. 363 381. 1. Funciones relacionadas con la administración municipal y los servicios y obras públicas municipales ................................................. 363 382. 2. Funciones de planeación de las actividades de interés municipal .... 364 383. 3. Funciones respecto de las relaciones de las autoridades municipales y el sector privado ............................................................................ 364 384. 5. Funciones relacionadas con la ayuda a las personas con necesidades básicas insatisfechas ......................................................................... 365 385. 6. Funciones relacionadas con el fomento económico y social ............ 366 386. 7. Funciones de protección del medio ambiente .................................. 366 387. 8. Funciones de fomento de la vida fronteriza ..................................... 366 388. F) Principios rectores del ejercicio de competencias ................................ 366 389. G) Distribución de competencias entre la nación, los departamentos y los municipios ............................................................................................ 368 390. H) Organización ......................................................................................... 368 391. 1. Órganos principales .......................................................................... 368 392. 2. La personería municipal ................................................................... 368 393. a) Elección de los personeros .......................................................... 368 394. b) Funciones de los personeros ........................................................ 369 395. 3. La contraloría municipal. ................................................................. 370 396. 4. Las comunas, corregimientos, juntas administradoras locales y co- rregidores .......................................................................................... 371 397. 5. Las inspecciones de policía .............................................................. 372 398. I) Diversas categorías de municipios ....................................................... 372

II. El concejo municipal

399. A) Integración ............................................................................................ 374 400. B) Calidades .............................................................................................. 374 401. C) Honorarios ............................................................................................ 375 402. D) Inhabilidades......................................................................................... 375 403. E) Incompatibilidades ............................................................................... 377 404. F) Excepciones a las incompatibilidades .................................................. 378 405. G) Funciones .............................................................................................. 378 406. 1. Funciones relacionadas con la regulación de la vida municipal ...... 378 407. 2. Funciones de planeación de las actividades municipales y de admi- nistración del patrimonio del municipio ........................................... 379 408. 3. Funciones relacionadas con la organización y el personal municipal 380 409. 4. Funciones de autorización de actuaciones del alcalde ..................... 380 410. 5. Funciones de control político ........................................................... 381

III. El alcalde

411. Régimen constitucional y legal .................................................................. 382

XXX ÍNDICE GENERAL

PÁG.

412. 1. Calidades .......................................................................................... 382 413. 2. Posesión ............................................................................................ 382 414. 3. Inhabilidades .................................................................................... 382 415. 4. Incompatibilidades ........................................................................... 384 416. 5. Excepciones a las incompatibilidades .............................................. 385 417. 6. Prohibiciones .................................................................................... 385 418. 7. Faltas absolutas y temporales ........................................................... 386 419. 8. Causales de destitución .................................................................... 386 420. 9. Vacancia por abandono del cargo ..................................................... 387 421. 10. Causales de suspensión .................................................................... 387 422. 11. Revocatoria del mandato .................................................................. 388 423. 12. Formas de llenar las faltas del alcalde .............................................. 388 424. 13. Revisión de los actos de los alcaldes ................................................ 389 425. 14. Régimen laboral de los alcaldes ....................................................... 390 426. 15. Funciones de los alcaldes ................................................................. 390 427. a) Funciones en relación con el concejo .......................................... 391 428. b) En relación con el orden público ................................................. 392 429. c) Funciones en relación con la Nación, el departamento y las autoridades jurisdiccionales ............................................................... 393 430. d) Funciones en relación con la administración municipal ............. 393 431. e) Funciones en relación con la ciudadanía ..................................... 395 432. f) Funciones en relación con la prosperidad integral de su región ... 396 433. g) Funciones relacionadas con la administración del patrimonio municipal .......................................................................................... 397 434. h) Funciones relacionadas con la organización administrativa municipal .......................................................................................... 397

Sección IV. Las provincias

435. Aspectos generales ..................................................................................... 397

Sección V. Los distritos

436. Enumeración .............................................................................................. 398 437. A) El Distrito Capital de Bogotá ............................................................... 399 438. 1. Evolución histórica ........................................................................... 399 439. 2. Régimen actual ................................................................................. 400 440. 3. Organización .................................................................................... 402 441. 4. El concejo distrital ............................................................................ 402 442. a) Funciones de reglamentación de la vida distrital ........................ 403 443. b) Funciones de planeación de las actividades distritales ................ 403 444. c) Funciones relacionadas con la administración del patrimonio distrital ............................................................................................. 403 445. d) Funciones relacionadas con la organización y el personal distrital ................................................................................................. 404

ÍNDICE GENERAL XXXI

PÁG.

446. e) Funciones relacionadas con las autorizaciones al alcalde distrital ................................................................................................. 405 447. f) Funciones relacionadas con el fomento al desarrollo de la vivienda 405 448. g) Funciones relacionadas con el control a las actuaciones de las autoridades distritales ...................................................................... 405 449. h) Funciones relacionadas con el funcionamiento interno de la cor- poración ....................................................................................... 406 450. 5. El alcalde mayor ............................................................................... 406 451. 6. Otras dependencias distritales .......................................................... 408 452. B) El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; el Distrito Cul- tural, Turístico e Histórico de Santa Marta; el Distrito Especial, Indus- trial y Portuario de Barranquilla, y el Distrito Especial, Industrial, Por- tuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura .............................. 409 453. C) Régimen legal de los distritos............................................................... 410

Sección VI. Las áreas metropolitanas

454. A) Nociones generales y régimen constitucional ...................................... 415 455. B) Definición ............................................................................................. 416 456. C) Áreas metropolitanas existentes ........................................................... 417 457. D) Naturaleza jurídica................................................................................ 417 458. E) Competencias ....................................................................................... 417 459. F) Funciones .............................................................................................. 418 460. 1. Funciones en relación con la regulación de asuntos de interés metropolitano ........................................................................................ 418 461. 2. Funciones de planeación de las actividades metropolitanas ............ 418 462. 3. Funciones relacionadas con el acceso a la vivienda ......................... 419 463. 4. Funciones relacionadas con la gestión del suelo y la protección del medio ambiente ................................................................................ 419 464. 5. Funciones relacionadas con la prestación de servicios públicos y el desarrollo de obras públicas ............................................................. 419 465. 6. Funciones relacionadas con la movilidad y el transporte público .... 420 466. G) Integración ............................................................................................ 420 467. H) Jurisdicción y domicilio ....................................................................... 420 468. I) Creación ................................................................................................ 421 469. J) Anexión de municipios a áreas metropolitanas existentes ................... 422 470. K) Conversión de las áreas metropolitanas en distritos ............................. 422 471. L) Dirección y administración................................................................... 423 472. M) La junta metropolitana .......................................................................... 423 473. N) Funciones de la junta metropolitana ..................................................... 423 a) En materia de planificación del desarrollo armónico, integral y sus- tentable del territorio ........................................................................ 423 b) En materia de racionalización de la prestación de los servicios pú- blicos ................................................................................................ 424 c) En materia de obras de interés metropolitano .................................. 424

XXXII ÍNDICE GENERAL

PÁG.

d) En materia de recursos naturales, manejo y conservación del ambiente ................................................................................................ 424 e) En materia de transporte: .................................................................. 425 f) En materia fiscal: .............................................................................. 425 g) En materia administrativa: ............................................................... 425 h) Las demás que le asigne la ley o se le deleguen conforme a esta .... 425 474. O) El presidente de la junta metropolitana ................................................ 426 475. P) Funciones del presidente de la junta metropolitana ............................. 426 476. Q) El director ............................................................................................. 427 477. R) Funciones del director .......................................................................... 427 478. S) Los consejos metropolitanos ................................................................. 428 479. T) Régimen patrimonial ............................................................................ 428 480. U) Control fiscal ........................................................................................ 429 481. V) Actos, contratos y control judicial ........................................................ 430

Sección VII. Los territorios indígenas

482. A) Aspectos generales ............................................................................... 430 483. B) Principios generales de las entidades territoriales indígenas ................ 431 484. C) Entrada en funcionamiento ................................................................... 433 485. D) Naturaleza y capacidad jurídica............................................................ 433 486. E) Competencias generales ....................................................................... 433 487. F) Consejos indígenas y estructuras colectivas similares de gobierno propio 434 488. G) Representante legal ............................................................................... 435 489. H) Financiación ......................................................................................... 435

Sección VIII. Los esquemas asociativos territoriales

490. Aspectos generales ..................................................................................... 435 491. 1) Las regiones administrativas y de planificación, RAP ..................... 436 492. 2) La región administrativa y de planificación especial del Distrito Ca- pital, el departamento de Cundinamarca y los departamentos con- tiguos, RAPE .................................................................................... 436 493. 3) Las regiones de planeación y gestión, RPG ..................................... 437 494. 4) Las asociaciones de departamentos, ADEP ...................................... 437 495. 5) Las asociaciones de distritos especiales, ADIS ................................ 438 496. 6) Las asociaciones de áreas metropolitanas, AAM ............................. 438 497. 7) Las provincias administrativas y de planificación, PAP ................... 438 498. 8) Las asociaciones de municipios, AMUN ......................................... 439 499. a) Formación y funcionamiento ....................................................... 439 500. b) Organización................................................................................ 440

Sección IX. Las entidades descentralizadas locales

501. Comentarios generales ............................................................................... 440

ÍNDICE GENERAL XXXIII

Sección X. Visión panorámica y crítica sobre la evolución de la organización territorial

PÁG.

502. Presentación general .................................................................................. 442 503. A) La organización territorial en Colombia durante el siglo xix ............... 442 504. B) La organización territorial durante la vigencia de la Constitución de 1886 ...................................................................................................... 444 505. C) La organización territorial a partir de la Constitución de 1991 ............ 448 506. D) Conclusiones y reflexiones ................................................................... 450

TíTulo TerCero

LOS MEDIOS DE ACCIÓNDE LA ADMINISTRACIÓN

507. Presentación ............................................................................................... 457

CaPíTulo i

LA FUNCIÓN PÚBLICA

508. Introducción ............................................................................................... 459

Sección I. Nociones generales

509. Fundamento del régimen de la función pública ......................................... 460 510. Evolución del régimen de la función pública en Colombia ....................... 460 511. A) El régimen tradicional .......................................................................... 460 512. B) La distinción de las diversas clases de empleados ............................... 460 513. C) La carrera administrativa ...................................................................... 461

Sección II. Las diversas vinculaciones con el Estado

514. Enunciado .................................................................................................. 463

I. Los servidores públicos

515. Diversas clases de servidores y de regímenes jurídicos ............................ 464 516. A) Los miembros de las corporaciones públicas ....................................... 464 517. B) Los empleados públicos ....................................................................... 465 518. C) Los trabajadores oficiales ..................................................................... 468

II. Otras clases de vinculaciones

519. A) Los contratistas de la administración ................................................... 470

XXXIV ÍNDICE GENERAL

PÁG.

520. B) Los miembros de juntas, consejos o comisiones .................................. 471 521. C) Los auxiliares de la administración ...................................................... 472

Sección III. El régimen jurídico de los empleados públicos

522. Presentación ............................................................................................... 472 523. A) Clasificación de los empleos y empleados públicos ............................. 474 524. 1. Empleados públicos de carrera ......................................................... 474 525. 2. Empleados públicos de libre nombramiento y remoción ................. 474 526. 3. Empleados de período fijo ................................................................ 475 527. 4. Empleados temporales ...................................................................... 475 528. B) El ingreso al servicio ............................................................................ 477 529. 1. El ingreso de los empleados en cargos de carrera administrativa .... 477 530. 2. El ingreso de los empleados de libre nombramiento y remoción ..... 477 531. C) La permanencia en el servicio .............................................................. 478 532. D) El retiro del servicio ............................................................................. 480 533. E) Régimen prestacional ........................................................................... 481

CaPíTulo ii

EL PATRIMONIO PÚBLICO

534. Introducción ............................................................................................... 483

Sección I. Nociones generales

535. Conceptos básicos del patrimonio público ................................................ 484 536. A) El dominio eminente............................................................................. 484 537. B) El dominio público ............................................................................... 485 538. C) El dominio privado del Estado ............................................................. 487

Sección II. El patrimonio público en Colombia

539. Clases de bienes ......................................................................................... 487

I. El territorio

540. A) Fundamento legal ................................................................................. 488 541. B) Noción .................................................................................................. 488 542. C) Régimen jurídico .................................................................................. 488

II. Los bienes de uso público

543. A) Fundamento legal ................................................................................. 490 544. B) Noción ................................................................................................ 490

ÍNDICE GENERAL XXXV

PÁG.

545. C) Principales bienes de uso público ......................................................... 491 546. D) Régimen jurídico .................................................................................. 495

III. Los bienes fiscales

547. A) Fundamento legal ................................................................................. 496 548. B) Noción .................................................................................................. 496 549. C) Principales bienes fiscales .................................................................... 497 550. D) Régimen jurídico .................................................................................. 498

TíTulo CuarTo

EL DERECHO ADMINISTRATIVO TRANSNACIONAL O GLOBAL

551. Introducción ............................................................................................... 501

CaPíTulo i

LA NOCIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO TRANSNACIONAL O GLOBAL

552. A) La transformación de las relaciones entre el derecho administrativo tradicional y el derecho internacional ....................................................... 503 553. B) La búsqueda de un mecanismo de superación del concepto tradicional de derecho internacional y su aplicación al derecho administrativo .... 505 554. C) Noción de derecho administrativo transnacional o global ................... 508

CaPíTulo ii

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TRANSNACIONAL

555. Ubicación del tema .................................................................................... 510

Sección I. Los centros de producción normativa transnacional

556. Explicación inicial ..................................................................................... 510 557. A) Los Estados como fuente de normativa transnacional por medio de los tratados o convenios internacionales tradicionales............................... 510 558. B) Los organismos u organizaciones internacionales ................................ 512 559. C) Las organizaciones comunitarias .......................................................... 514 560. D) Órganos de producción normativa transnacional que existen independientemente de un tratado internacional ............................................... 517 561. 1. Órganos transnacionales que tienen origen en la voluntad de los Es- tados sin la formalidad de un tratado o convenio internacional ....... 518

XXXVI ÍNDICE GENERAL

PÁG.

562. 2. Órganos de carácter mixto donde concurren autoridades estatales y particulares ....................................................................................... 519 563. 3. Órganos puramente privados ............................................................ 519

Sección II. El desplazamiento de las autoridades administrativas nacionales por autoridades transnacionales

564. Planteamiento general ................................................................................. 519

CaPíTulo iii

LA FUNCIÓN Y LA NORMATIVA ADMINISTRATIVAS TRANSNACIONALES

565. Principales aspectos del tema .................................................................... 522 566. A) La función administrativa transnacional .............................................. 522 567. B) La incorporación de las normas transnacionales a los derechos administrativos nacionales............................................................................ 524 568. C) El rango normativo de las normas transnacionales en los derechos in- ternos .................................................................................................... 527

CaPíTulo iV

EL CONTROL DE LA NORMATIVA Y DE LAS ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TRANSNACIONAL

569. Planteamiento del problema ...................................................................... 533 570. A) Control administrativo interno por las mismas autoridades transnacionales ...................................................................................................... 533 571. B) Control externo por otras autoridades transnacionales ......................... 534

LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL 393

la delincuencia urbana y rural. En cumplimiento de esta función, los alcaldes podrán presentar ante el concejo municipal proyectos de acuerdo en donde se definan las conductas y las sanciones: pedagógicas, de multas, o aquellas otras que estén definidas en el Código de Policía. Por medio de ellas podrá controlar las alteraciones al orden y la convivencia que afecten su jurisdicción (art. 91, lit. b, num. 5).

429. c) Funciones en relación con la Nación, el departamento y las autori-dades jurisdiccionales. Así mismo, son funciones del alcalde municipal:

1. Conceder permisos, aceptar renuncias y posesionar a los empleados na-cionales que ejerzan sus funciones en el municipio, cuando no haya disposición que determine la autoridad que deba hacerlo, en casos de fuerza mayor o caso fortuito o cuando reciba tal delegación (ley 136 de 1994, art. 91, lit. c, num. 1).

2. Coordinar y supervisar los servicios, que presten en el municipio entidades nacionales o departamentales e informar a sus superiores, de su marcha y del cumplimiento de los deberes por parte de los funcionarios respectivos en concor-dancia con los planes y programas de desarrollo municipal (art. 91, lit. c, num. 2).

3. Visitar periódicamente las dependencias administrativas y las obras pú-blicas que se ejecuten en el territorio de la jurisdicción (art. 91, lit. c, num. 3).

4. Ejercer las funciones que le delegue el gobernador (art. 91, lit. c, num. 4).

5. Colaborar con las autoridades jurisdiccionales cuando estas requieran de su apoyo e intervención (art. 91, lit. c, num. 5).

430. d) Funciones en relación con la administración municipal. Corresponde al alcalde municipal:

1. Dirigir la acción administrativa del municipio (Const. Pol., art. 315, num. 3).

2. Asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (art. 315, num. 3).

3. Representarlo judicial y extrajudicialmente (art. 315, num. 3).

4. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y de la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente (ley 136 de 1994, art. 91, lit. d, num. 1).

5. Nombrar y remover los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes y directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales comer-ciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes (art. 91, lit. d, num. 2).

6. Suprimir o fusionar entidades o dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos. Los acuerdos que sobre este particular expida el

394 LA ADMINISTRACIÓN Y SU RÉGIMEN JURÍDICO

concejo, facultarán al alcalde para que ejerza la atribución con miras al cumpli-miento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad definidos por el artículo 209 de la Constitución Política (art. 91, lit. d, num. 3).

7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos co-rrespondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. Los acuerdos que sobre este particular se expidan podrán facultar al alcalde para que sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza dicha función pro tempore, en los términos del artículo 209 de la Constitución Política (art. 91, lit. d, num. 4).

8. Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, ob-servando las normas jurídicas aplicables (art. 91, lit. d, num. 5).

9. Ejercer jurisdicción coactiva para hacer efectivo el cobro de las obliga-ciones a favor del municipio. Esta función puede ser delegada en las tesorerías municipales y se ejercerá conforme a lo establecido en la legislación contencioso-administrativa y de procedimiento civil (art. 91, lit. d, num. 6).

10. Velar por el cumplimiento de las funciones de los empleados oficiales municipales y dictar los actos necesarios para su administración (art. 91, lit. d, num. 7).

11. Apoyar con recursos humanos y materiales el buen funcionamiento de las juntas administradoras locales (art. 91, lit. d, num. 8).

12. Ejercer el poder disciplinario respecto de los empleados oficiales bajo su dependencia (art. 91, lit. d, num. 9).

13. Señalar el día o los días en que deba tener lugar el mercado público (art. 91, lit. d, num. 10).

14. Conceder licencias y aceptar renuncias a los funcionarios y miembros de las juntas, concejos y demás organismos cuyos nombramientos corresponda al concejo, cuando este no se encuentre reunido, y nombrar interinamente a quien deba reemplazarlos, excepto en los casos en que esta ley disponga otra cosa (art. 91, lit. d, num. 11).

15. Coordinar las actividades y servicios de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales, sociedades de economía mixta, fondos rota-torios y unidades administrativas especiales del municipio (art. 91, lit. d, num. 12).

16. Distribuir los negocios, según su naturaleza, entre las secretarías, depar-tamentos administrativos y establecimientos públicos (art. 91, lit. d, num. 13).

LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL 395

17. Autorizar comisiones a los empleados públicos municipales de carrera administrativa para aceptar, con carácter temporal, cargos de la Nación, de los departamentos o municipios (art. 91, lit. d, num. 14).

18. En relación con las plantas de beneficio de animales destinados para el consumo humano, la administración municipal con el fin de abastecer adecuada-mente de carnes a la población debe utilizar eficientemente los recursos públicos destinados al funcionamiento y prestación del servicio que ofrecen las plantas de beneficio de animales para el consumo humano, garantizando su viabilidad desde el punto de vista sanitario, ambiental, económico y social en los términos establecidos por las autoridades sanitarias. Las administraciones municipales podrán fomentar e incentivar la inversión pública y privada, la asociación de usuarios o cualquier otra modalidad que permita el cumplimiento de este ar- tículo (art. 91, lit. d, num. 15).

19. En relación con las plazas de mercado públicas, las administraciones municipales deben fomentar e incentivar la inversión pública y privada, la asociación de usuarios o cualquier otra modalidad que permita el adecuado funcionamien-to y prestación del servicio de abastecimiento de alimentos a la población que ofrecen las plazas de mercado públicas. Lo anterior para el óptimo desarrollo desde el punto de vista sanitario, ambiental, económico y social (art. 91, lit. d, num. 17).

20. Solicitar al juez la declaratoria sobre la validez o la revisión de las condi-ciones económicas de los contratos de concesión que haya celebrado el municipio, cuando a su juicio el objeto verse sobre asuntos que no pueden ser realizados por particulares, o cuando se trate de la prestación de servicios públicos domiciliarios u otros, motivado por una ecuación contractual que se encuentre desequilibrada en contra del municipio o porque esté afectando en forma grave el principio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Constitución (art. 91, lit. d, num. 18).

21. Ejecutar acciones tendientes a la protección de las personas, niños e indi-gentes y su integración a la familia y a la vida social, productiva y comunitaria; así como diseñar, dirigir e implantar estrategias y políticas de respeto y garantía de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, asegurando su inclusión en los planes de desarrollo y de presupuesto anuales (art. 91, lit. d, num. 19).

431. e) Funciones en relación con la ciudadanía. Corresponde al alcalde municipal:

1. Informar sobre el desarrollo de su gestión a la ciudadanía (art. 91, lit. e, num. 1).

396 LA ADMINISTRACIÓN Y SU RÉGIMEN JURÍDICO

2. Convocar por lo menos dos veces al año a ediles, a las organizaciones sociales y veedurías ciudadanas, para presentar los informes de gestión y de los más importantes proyectos que serán desarrollados por la administración (art. 91, lit. e, num. 2).

3. Difundir de manera amplia y suficiente el plan de desarrollo del municipio a los gremios, a las organizaciones sociales y comunitarias y a la ciudadanía en general (art. 91, lit. e, num. 3).

4. Facilitar la participación ciudadana en la elaboración del plan de desarrollo municipal (art. 91, lit. e, num. 4).

432. f) Funciones en relación con la prosperidad integral de su región. Son funciones del alcalde municipal:

1. Impulsar mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autono-mía, promover el desarrollo local a través de figuras de integración y asociación que armonicen sus planes de desarrollo con las demás entidades territoriales, generando economías de escala que promuevan la competitividad (art. 91, lit. f, num. 1).

2. Impulsar el crecimiento económico, la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas condiciones de vida de la población (art. 91, lit. f, num. 2).

3. Para lograr el mejoramiento de la gestión local, promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales en materia territorial. En especial contribuir en el marco de sus competencias, con garantizar el despliegue de infraestructuras para lograr el desarrollo y la competitividad nacional de confor-midad con lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo (art. 91, lit. f, num. 3).

4. Generar, apoyar y financiar procesos de planeación participativa que con-duzcan a planes de desarrollo estratégico comunal y comunitario de mediano y de largo plazo (art. 91, lit. f, num. 4).

5. Crear el consejo municipal de desarrollo rural, el cual servirá como instan- cia superior de concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales, organismos de acción comunal y las entidades públicas en materia de desarrollo rural, cuya función principal será la de coordinar y racionalizar las acciones y el uso de los recursos destinados al desarrollo rural y priorizar los proyectos que sean objeto de cofinanciación (art. 91, lit. f, num. 5).

6. Expedir la certificación para acreditar residencia a aquellas personas que residen en el territorio del área de influencia de los proyectos de exploración y explotación petrolera y minera en general, y que aspiren acceder a labores como mano de obra no calificada (art. 91, lit. f, num. 6).

LIBARDO RODRÍGUEZ R.Profesor de derecho administrativo. Exconsejero de Estado de Colombia.Presidente del Instituto Internacional de Derecho Administrativo – IIDA.Miembro del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo – FIDA

y de la Academia Internacional de Derecho Comparado. AcadémicoHonorario de la Real Academia de Jurisprudencia y

Legislación de España.

EDITORIAL TEMIS S. A.Bogotá - Colombia

2017

DERECHOADMINISTRATIVO

GENERAL Y COLOMBIANO

Tomo II

Vigésima edición

Esta edición coincide con la conmemoración del bicentenario del Consejo de Estado de Colombia, institución fundamental en la formación

y desarrollo del derecho administrativo en nuestro país.

ÍNDICE GENERAL

Parte segunda

LA ACTIVIDADDE LA ADMINISTRACIÓN

NOCIONES PREVIAS

PÁG.

572. A) Mecanismos jurídicos de actuación de la administración .................... 3 573. 1. Los actos administrativos ................................................................. 3 574. 2. Los hechos administrativos .............................................................. 5 575. 3. Las operaciones administrativas ....................................................... 5 576. 4. Las vías de hecho ............................................................................. 6 577. 5. Las omisiones administrativas ......................................................... 8 578. Posición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencio- so Administrativo ....................................................................................... 8 579. B) Plan ....................................................................................................... 9

TíTulo primero

LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

580. Ideas generales y plan ................................................................................ 11

CapíTulo i

TEORÍA GENERAL DEL ACTO ADMINISTRATIVOY DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

581. Introducción ............................................................................................... 13

Sección I. Criterios posibles para calificar las funciones y los actos

582. Enunciado .................................................................................................. 13 583. A) Criterio orgánico o formal .................................................................... 13 584. B) Criterio material.................................................................................... 14

VIII ÍNDICE GENERAL

PÁG.

585. C) Criterio funcional según el juez competente ........................................ 16 586. D) Criterio funcional según el régimen jurídico aplicable ........................ 17 587. E) Criterio jerárquico ................................................................................ 18

Sección II. Aplicación de los criterios en el derecho colombiano

588. A) Aplicación del criterio orgánico o formal ............................................ 20 589. B) Aplicación del criterio material ............................................................ 23 590. C) Aplicación del criterio funcional según el juez competente ................. 25 591. D) Aplicación del criterio funcional según el régimen jurídico aplicable . 29 592. E) Aplicación del criterio jerárquico .......................................................... 31 593. Conclusión del capítulo ............................................................................. 32

CapíTulo ii

CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOSDE LA ADMINISTRACIÓN

594. Diferentes clasificaciones .......................................................................... 34 595. A) Desde el punto de vista del poder utilizado para su expedición ........... 34 596. B) Desde el punto de vista de la vinculación con el servicio público ....... 35 597. C) Desde el punto de vista del contenido .................................................. 35 598. D) Desde el punto de vista de las voluntades que intervienen en su elabo- ración .................................................................................................... 36 599. E) Desde el punto de vista de la mayor o menor amplitud de la competencia..................................................................................................... 38 600. F) Desde el punto de vista del procedimiento ........................................... 38 601. G) Desde el punto de vista del ámbito de aplicación................................. 39 602. H) Desde el punto de vista de su relación con la decisión......................... 39 603. I) Desde el punto de vista de la afectación de la esfera jurídica del desti- natario del acto ..................................................................................... 40 604. J) Desde el punto de vista de la jerarquía ................................................. 40

CapíTulo iii

LAS ETAPAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

605. Ideas generales ........................................................................................... 42

Sección I. El nacimiento del acto administrativo

606. Elementos del acto administrativo ............................................................. 42 607. Requisitos para el nacimiento del acto ...................................................... 43

ÍNDICE GENERAL IX

I. La competencia

PÁG.

608. A) Concepto ............................................................................................... 44 609. 1. La competencia “ratione materiae” .................................................. 44 610. 2. La competencia “ratione loci” .......................................................... 45 611. 3. La competencia “ratione temporis” .................................................. 45 612. B) Delegación de competencia .................................................................. 46 613. C) Conflictos de competencias .................................................................. 46

II. Los procedimientos

614. Ideas generales ........................................................................................... 47 615. A) El inicio de las actuaciones administrativas ......................................... 48 616. 1. El derecho de petición ...................................................................... 48 617. 2. El cumplimiento de una obligación o deber legal ............................ 51 618. 3. Las actuaciones administrativas iniciadas de oficio ......................... 51 619. B) El trámite de las actuaciones administrativas ....................................... 51 620. 1. Reglas comunes ................................................................................ 52 621. 2. Reglas aplicables al trámite de las actuaciones iniciadas en ejercicio del derecho de petición ............................................................... 55 622. 3. Reglas aplicables a los procedimientos contradictorios ................... 57 623. 4. Procedimientos consultivos .............................................................. 59 624. a) Consulta facultativa ..................................................................... 59 625. b) Consulta obligatoria no imperativa ............................................. 59 626. c) Consulta obligatoria imperativa .................................................. 60 627. C) La adopción de las decisiones administrativas ..................................... 60 628. 1. Reglas generales ............................................................................... 60 629. 2. Reglas aplicables a las decisiones de las actuaciones administrativas iniciadas mediante derecho de petición ..................................... 61 630. 3. El silencio administrativo ................................................................. 63 631. 4. Reglas aplicables a las decisiones de las actuaciones administrativas sancionatorias ............................................................................. 64

III. La forma de presentación

632. A) Concepto ............................................................................................... 65 633. B) Concepción amplia del derecho colombiano ........................................ 65 634. C) Forma tradicional de presentación de los actos .................................... 65 635. Los mecanismos de publicidad de los actos administrativos ..................... 66 636. A) Publicación de los actos generales ....................................................... 67 637. B) Notificación de los actos individuales .................................................. 69

Sección III. La controversia administrativa del acto

638. Introducción ............................................................................................... 72

X ÍNDICE GENERAL

PÁG.

639. A) Concepto de recursos administrativos .................................................. 72 640. B) Observaciones generales sobre los recursos administrativos ............... 73 641. C) Clases de recursos................................................................................. 74 642. D) Trámite de los recursos ......................................................................... 74 643. E) Decisión sobre los recursos .................................................................. 76 644. F) Silencio administrativo en los recursos administrativos ...................... 76 645. G) Agotamiento de la vía administrativa ................................................... 77

Sección IV. Los efectos del acto administrativo

646. Introducción ............................................................................................... 78 647. A) Firmeza de los actos administrativos .................................................... 78 648. B) Efecto general ....................................................................................... 79 649. C) La modificación unilateral del ordenamiento jurídico.......................... 79 650. D) El privilegio de la decisión previa ........................................................ 79 651. E) La ejecución de oficio ........................................................................... 80 652. 1. Ejecución de actos administrativos que imponen obligaciones no dinerarias ............................................................................................. 80 653. 2. Ejecución de actos administrativos que imponen obligaciones dinerarias ................................................................................................. 81 654. 3. Otras modalidades de ejecución de los actos administrativos .......... 82 655. 4. Ejecución de obligaciones a cargo de la administración .................. 82

Sección V. La desaparición de los efectos del acto administrativo

656. Ideas generales ........................................................................................... 82 657. A) La pérdida de fuerza ejecutoria ............................................................ 83 658. B) Desaparición de los efectos por causales emanadas de la voluntad de la administración .................................................................................. 84 659. C) Desaparición de los efectos por causales extrañas a la voluntad de la administración ...................................................................................... 85 660. D) La revocación directa ........................................................................... 85 661. 1. Causales de revocación .................................................................... 86 662. 2. Funcionario competente ................................................................... 87 663. 3. Actos revocables .............................................................................. 87 664. 4. Revocación de actos creadores de derechos ..................................... 87 665. 5. Procedimiento de revocación ........................................................... 89 666. 6. Características .................................................................................. 89 667. 7. Oferta de revocación ........................................................................ 91

CapíTulo iV

LOS PRINCIPALES ACTOSDE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS

668. Clases de actos ........................................................................................... 92

ÍNDICE GENERAL XI

Sección I. Los actos de carácter legislativo

PÁG.

669. Ideas generales ........................................................................................... 92

I. Actos legislativos dictados en casos de crisis

670. Enunciado .................................................................................................. 93671. A) Decretos legislativos de estado de guerra exterior ............................... 93672. 1. Decretos de declaración del estado de guerra exterior y de restablecimiento de la normalidad ................................................................ 93673. a) Condiciones de expedición .......................................................... 94674. 1) Condiciones de forma y procedimiento .................................. 94675. 2) Condiciones de fondo. ............................................................ 94676. b) Control ......................................................................................... 95677. 1) Control jurisdiccional ............................................................. 95678. 2) Control político ....................................................................... 97679. c) Naturaleza jurídica ...................................................................... 98680. 2. Decretos dictados durante el estado de guerra exterior .................... 99681. a) Condiciones de expedición .......................................................... 99

1) Condiciones de forma y procedimiento .................................. 99682. 2) Condiciones de fondo ............................................................. 100683. b) Control ......................................................................................... 101

1) Control jurisdiccional .............................................................. 101684. 2) Control político ....................................................................... 101685. c) Naturaleza jurídica ...................................................................... 102686. B) Decretos legislativos de estado de conmoción interior ........................ 102687. 1. Decretos de declaración, de prórroga y de levantamiento del estado

de conmoción interior ....................................................................... 103688. a) Condiciones de expedición .......................................................... 103689. 1) Condiciones de forma y procedimiento .................................. 103690. 2) Condiciones de fondo ............................................................. 104691. b) Control. ........................................................................................ 105692. 1) Control jurisdiccional ............................................................. 105693. 2) Control político ....................................................................... 105694. c) Naturaleza jurídica ...................................................................... 106695. 2. Decretos dictados durante el estado de conmoción interior ............. 106696. a) Condiciones de expedición .......................................................... 106

1) Condiciones de forma y procedimiento. ................................. 106697. 2) Condiciones de fondo ............................................................. 106698. b) Control ......................................................................................... 108

1) Control jurisdiccional ............................................................. 108699. 2) Control político ....................................................................... 108700. c) Naturaleza jurídica ...................................................................... 108701. C) Decretos legislativos de estado de emergencia .................................... 109702. 1. Decretos de declaración del estado de emergencia .......................... 109

XII ÍNDICE GENERAL

PÁG.

703. a) Condiciones de expedición .......................................................... 109 1) Condiciones de forma y procedimiento .................................. 109 704. 2) Condiciones de fondo ............................................................. 110 705. b) Control ......................................................................................... 111 706. 1) Control jurisdiccional ............................................................. 111 707. 2) Control político ....................................................................... 111 708. c) Naturaleza jurídica ...................................................................... 112 709. 2. Decretos dictados durante el estado de emergencia ......................... 112 710. a) Condiciones de expedición .......................................................... 112 1) Condiciones de forma y procedimiento .................................. 112 711. 2) Condiciones de fondo ............................................................. 113 712. b) Control ......................................................................................... 114 713. 1) Control jurisdiccional ............................................................. 114 714. 2) Control político ....................................................................... 114 715. c) Naturaleza jurídica ...................................................................... 115

II. Actos legislativos dictados independientemente de las crisis

716. Enunciado .................................................................................................. 115 717. A) Decretos-leyes o decretos extraordinarios ............................................ 115 718. 1. Fundamento práctico y jurídico de los decretos-leyes ..................... 116 719. 2. Condiciones de expedición ............................................................... 117 a) Condiciones de forma y de procedimiento .................................. 117 720. b) Condiciones de fondo .................................................................. 118 721. 3. Control .............................................................................................. 118 722. a) Control jurisdiccional .................................................................. 118 723. b) Control político ............................................................................ 119 724. 4. Naturaleza jurídica ........................................................................... 119 725. B) Decretos de planeación o planificación ................................................ 121 726. 1. Condiciones de expedición ............................................................... 122 a) Condiciones de forma y de procedimiento .................................. 122 727. b) Condiciones de fondo .................................................................. 123 728. 2. Control .............................................................................................. 123 729. a) Control jurisdiccional .................................................................. 123 730. b) Control político ............................................................................ 123 731. 3. Naturaleza jurídica ........................................................................... 124

Sección II. Los actos de carácter administrativo

732. Ideas generales ........................................................................................... 124

I. Actos administrativos nacionales

733. Enunciado .................................................................................................. 125

ÍNDICE GENERAL XIII

PÁG.

734. A) Decretos constitucionales ..................................................................... 125 735. 1. Reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo ............. 126 736. 2. Las condiciones de expedición ......................................................... 129 a) Condiciones de forma y de procedimiento .................................. 130 737. b) Condiciones de fondo .................................................................. 130 738. 3. Control .............................................................................................. 130 739. a) Control jurisdiccional ................................................................... 131 740. b) Control político ............................................................................ 131 741. 4. Naturaleza jurídica ........................................................................... 132 742. B) Decretos reglamentarios y ejecutivos de la ley .................................... 134 743. 1. Condiciones de expedición ............................................................... 135 a) Condiciones de forma y de procedimiento .................................. 135 744. b) Condiciones de fondo .................................................................. 136 745. Ampliación jurisprudencial de la potestad reglamentaria ......................... 138 746. 1º) Reglamentación de los códigos .................................................. 138 747. 2º) Ampliación de la potestad reglamentaria en virtud de la extensión de la ley reglamentada ...................................................................... 138 748. 3º) Ampliación de la potestad reglamentaria en razón de los límites impuestos por la Constitución al legislador ................................... 139 749. 4º) Ampliación de la potestad reglamentaria consagrada por la refor- forma constitucional de 1968 y ratificada por la Constitución de 1991 ................................................................................................ 140 750. 2. Control .............................................................................................. 141 751. a) Control administrativo ................................................................. 141 752. b) Control jurisdiccional .................................................................. 142 753. c) Control político ............................................................................ 142 754. 3. Naturaleza jurídica. .......................................................................... 142 755. C) Actos de las autoridades administrativas nacionales diferentes del presidente de la República ......................................................................... 143 756. 1. Condiciones de expedición ............................................................... 143 a) Condiciones de forma y de procedimiento .................................. 143 757. b) Condiciones de fondo .................................................................. 144 758. 2. Control .............................................................................................. 145 759. a) Control jerárquico ........................................................................ 145 760. b) Control de tutela .......................................................................... 146 761. c) Control presupuestal .................................................................... 147 762. d) Control fiscal ............................................................................... 147 763. e) Control político ............................................................................ 148 764. f) Control jurisdiccional .................................................................. 148 765. 3. Naturaleza jurídica ........................................................................... 150

II. Actos administrativos seccionales y locales

766. Enunciado .................................................................................................. 151 767. A) Actos de las autoridades departamentales ............................................ 151

XIV ÍNDICE GENERAL

PÁG.

768. 1. Actos de las asambleas departamentales .......................................... 151 769. a) Condiciones de expedición .......................................................... 151 1) Condiciones de forma y de procedimiento ............................. 151 770. 2) Condiciones de fondo ............................................................. 153 771. b) Control ......................................................................................... 153 772. 1) Control administrativo ............................................................ 153 773. 2) Control jurisdiccional ............................................................. 154 774. c) Naturaleza jurídica ...................................................................... 154 775. 2. Actos de los gobernadores ................................................................ 155 776. a) Condiciones de expedición .......................................................... 155 1) Condiciones de forma y de procedimiento ............................. 155 777. 2) Condiciones de fondo ............................................................. 156 778. b) Control ......................................................................................... 156 779. 1) Control administrativo ............................................................ 156 780. 2) Control jurisdiccional ............................................................. 157 781. c) Naturaleza jurídica ...................................................................... 158 782. B) Actos de las autoridades municipales ................................................... 159 783. 1. Actos de los concejos municipales ................................................... 159 784. a) Condiciones de expedición .......................................................... 159 1) Condiciones de forma y de procedimiento ............................. 159 785. 2) Condiciones de fondo ............................................................. 161 786. b) Control ......................................................................................... 161 787. 1) Control administrativo ............................................................ 161 788. 2) Control jurisdiccional ............................................................. 162 789. c) Naturaleza jurídica ...................................................................... 162 790. 2. Actos de los alcaldes ........................................................................ 163 791. a) Condiciones de expedición .......................................................... 163 1) Condiciones de forma y de procedimiento ............................. 163 792. 2) Condiciones de fondo ............................................................. 163 793. b) Control ......................................................................................... 164 794. 1) Control administrativo ............................................................ 164 795. 2) Control jurisdiccional ............................................................. 164 796. c) Naturaleza jurídica ...................................................................... 165

CapíTulo V

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS PARTICULARES

797. Aproximación al tema ................................................................................ 166 798. A) Noción y fundamentos del ejercicio de funciones administrativas por particulares ........................................................................................... 166 799. B) Los mecanismos para el ejercicio de funciones administrativas por particulares ........................................................................................... 169 800. 1. La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización o persona privada ........................................................ 170

ÍNDICE GENERAL XV

PÁG.

801. 2. La atribución de funciones administrativas a particulares mediante convenio con la autoridad pública titular de la función ................... 173 802. 3. La atribución de funciones administrativas a personas jurídicas de naturaleza mixta ............................................................................... 175 803. C) Los límites al ejercicio de funciones administrativas por particulares 176

TíTulo segundo

LOS CONTRATOS ESTATALES

804. Ideas generales ........................................................................................... 183

CapíTulo i

LA NOCIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO

805. Introducción ............................................................................................... 185

Sección I. Criterios tradicionales de distinción

806. Enunciado .................................................................................................. 185 807. A) Criterio legal ......................................................................................... 186 808. B) Criterio jurisprudencial ......................................................................... 186 809. 1. Partes del contrato ............................................................................ 186 810. 2. Objeto del contrato ........................................................................... 187 811. 3. Cláusulas del contrato ...................................................................... 187 812. C) Conclusión ............................................................................................ 187

Sección II. Aplicación de los criterios en Colombia

813. A) Evolución del problema ........................................................................ 188 814. B) Solución actual ..................................................................................... 190

Sección III. Análisis del concepto actual de “contrato estatal”

815. A) Aplicación del criterio legal ................................................................. 192 816. B) El reconocimiento de dos categorías de contratos estatales ................. 194 817. C) Los llamados “contratos estatales propiamente dichos” son contratos administrativos ..................................................................................... 195 818. D) Los “contratos estatales especiales” también son, por regla general, contratos administrativos ...................................................................... 198 819. 1) Contratos estatales especiales con régimen preponderante de derecho administrativo ............................................................................ 199

XVI ÍNDICE GENERAL

PÁG.

820. 2) Contratos estatales especiales con régimen preponderante de derecho privado ....................................................................................... 200 821. E) Algunos “contratos estatales especiales” son, por excepción, contratos de derecho privado ............................................................................... 203

CapíTulo ii

RÉGIMEN LEGAL DE LOS CONTRATOS ESTATALES

822. Introducción ............................................................................................... 205

Sección I. Aspectos básicos del régimen contractual

823. A) Campo de aplicación del estatuto ......................................................... 207 824. 1. Desde el punto de vista de los sujetos .............................................. 207 825. a) Aplicación a las entidades públicas o estatales ........................... 207 826. 1) Entidades estatales sometidas al estatuto ................................ 207 827. 2) Entidades estatales excluidas del estatuto ............................... 209 828. b) Aplicación a las personas privadas .............................................. 209 829. 1) Capacidad contractual ............................................................. 209 830. 2) El consorcio ............................................................................ 210 831. 3) La unión temporal ................................................................... 210 832. 4) Disposiciones comunes al consorcio y la unión temporal ...... 211 833. 5) Duración de las personas jurídicas para contratar................... 211 834. 6) Inhabilidades e incompatibilidades ......................................... 211 835. 7) Excepciones a las inhabilidades e incompatibilidades ........... 216 836. 8) Consecuencias de las inhabilidades e incompatibilidades ...... 217 837. 2. Desde el punto de vista del objeto .................................................... 218 838. B) Normas especiales para algunos contratos ........................................... 219 839. 1. Contrato de obra ............................................................................... 219 840. 2. Contrato de consultoría .................................................................... 219 841. 3. Contrato de prestación de servicios .................................................. 220 842. 4. Contrato de concesión ...................................................................... 220 843. 5. Contratos de encargos fiduciarios y fiducia pública ......................... 222 844. 6. Operaciones de crédito público ........................................................ 224 845. 7. Contratos de exploración y explotación de los recursos naturales ... 226 846. C) Principios de la contratación estatal ..................................................... 226 847. 1. Principio de transparencia ................................................................ 228 848. 2. Principio de economía ...................................................................... 230 849. 3. Principio de responsabilidad ............................................................ 233 850. 4. Principio de interpretación de la contratación estatal ....................... 234 851. D) Fines de la contratación estatal ............................................................. 235 852. E) Derechos y deberes de las partes en la contratación estatal ................. 235 853. 1. Derechos y deberes de las entidades estatales .................................. 235 854. 2. Derechos y deberes de los contratistas ............................................. 237

ÍNDICE GENERAL XVII

Sección II. Etapa precontractual

PÁG.

855. A) Principio de la selección objetiva ......................................................... 238 856. B) Autorización legal ................................................................................ 240 857. C) Registro previo de los proponente ........................................................ 240 858. D) Selección o escogencia del contratista ................................................. 243 859. 1. Licitación pública ............................................................................. 244 860. a) Estudio previo .............................................................................. 244 861. b) Elaboración del pliego de condiciones ........................................ 245 862. c) Orden de apertura de la licitación ................................................ 246 863. d) Invitación pública a participar en la licitación ............................ 246 864. e) Plazo de la licitación .................................................................... 247 865. f) Aclaraciones y modificaciones de los pliegos ............................. 247 866. g) Estudio de las propuestas ............................................................ 248 867. h) Traslado de los informes de evaluación de las propuestas .......... 248 868. i) Adjudicación ............................................................................... 248 869. j) Declaratoria de desierta ............................................................... 249 870. 2. Selección abreviada .......................................................................... 250 871. 3. Concurso de méritos ......................................................................... 252 872. 4. Contratación directa ......................................................................... 252 873. 5. Contratación de mínima cuantía ....................................................... 254

Sección III. Etapa de celebración del contrato

I. Requisitos para el perfeccionamiento y ejecución

874. Presentación del tema ................................................................................ 254 875. A) Escrito del contrato ............................................................................... 255 876. B) Firma del contrato................................................................................. 256 877. C) Constitución y aprobación de la garantía ............................................. 258 878. D) Disponibilidad y registro presupuestales .............................................. 258

II. Contenido del contrato

879. Reglas generales ........................................................................................ 259 880. A) Cláusulas comunes ............................................................................... 260 881. B) Cláusulas especiales ............................................................................. 260

III. Nulidad del contrato

882. A) Concepto ............................................................................................... 262 883. B) Causales de nulidad absoluta ................................................................ 262 884. C) Causales de nulidad relativa ................................................................. 263 885. D) Nulidad parcial ..................................................................................... 264 886. E) Efectos de la nulidad ............................................................................ 264

XVIII ÍNDICE GENERAL

Sección IV. Etapa de ejecución del contrato

I. Los poderes unilaterales de la administración

PÁG.

887. A) Cláusula de interpretación unilateral .................................................... 265 888. B) Cláusula de modificación unilateral ..................................................... 266 889. C) Cláusula de terminación unilateral ....................................................... 267 890. D) Cláusula de sometimiento a las leyes nacionales ................................. 268 891. E) Cláusula de caducidad .......................................................................... 269 892. F) Cláusula de reversión ........................................................................... 273 893. G) Procedimiento para imponer multas, declarar el incumplimiento para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y declarar la caducidad del contrato ................................................................................................ 273

II. La responsabilidad contractual

894. A) Responsabilidad de las entidades ......................................................... 274 895. B) Responsabilidad de los servidores públicos ......................................... 275 896. C) Responsabilidad de los contratistas ...................................................... 277 897. D) Responsabilidad de los consultores, interventores y asesores .............. 280

III. El principio del equilibrio económico del contrato

898. A) Concepto y aspectos generales del principio ........................................ 281 899. B) La “potestas variandi” .......................................................................... 283 900. C) La teoría del hecho del príncipe ........................................................... 284 901. D) La teoría de la imprevisión ................................................................... 285 902. E) El incumplimiento del contrato ............................................................ 287 903. F) Instrumentos jurídicos para hacer efectivo el principio ....................... 289

IV. El control de la gestión contractual

904. A) Control por parte del ministerio público .............................................. 291 905. B) Control por parte de la Fiscalía General de la Nación.......................... 292 906. C) Control fiscal ........................................................................................ 292 907. D) Control ciudadano ................................................................................ 292 908. E) Control interno...................................................................................... 293 909. F) Supervisión e interventoría ................................................................... 294

Sección V. Liquidación del contrato y etapa poscontractual

I. La liquidación del contrato

910. A) Noción .................................................................................................. 294 911. B) Procedencia de la liquidación ............................................................... 295

ÍNDICE GENERAL XIX

PÁG.

912. C) Procedimiento normal y contenido de la liquidación ........................... 295 913. D) Liquidación unilateral ........................................................................... 296

II. Solución de las controversias contractuales

914. A) Mecanismos de solución directa ........................................................... 296 915. B) Solución judicial de las controversias .................................................. 300

TíTulo TerCero

LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

916. Ubicación del problema ............................................................................. 303

CapíTulo i

ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD

917. Enumeración .............................................................................................. 307 918. A) Actuación de la administración ............................................................ 307 919. B) Daño o perjuicio ................................................................................... 308 920. C) Nexo causal .......................................................................................... 312

CapíTulo ii

EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN GENERALDE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

921. Presentación ............................................................................................... 313

Sección I. Evolución histórica de la responsabilidad del Estado

922. Primera etapa: la irresponsabilidad ............................................................ 313 923. Segunda etapa: la responsabilidad ............................................................. 314 924. Tercera etapa: la responsabilidad creciente ............................................... 314

Sección II. Evolución de la responsabilidad del Estado colombiano

925. Evolución general ...................................................................................... 316

I. Etapa de aplicación del derecho privado

926. A) Aplicación de la responsabilidad indirecta ........................................... 317 927. B) Aplicación de la responsabilidad directa .............................................. 318

XX ÍNDICE GENERAL

II. Etapa de transición

PÁG.

928. Explicación general ................................................................................... 319

III. Etapa de aplicación del derecho público

929. A) En cuanto a la competencia .................................................................. 321 930. B) En cuanto al fondo ................................................................................ 321 931. 1. Responsabilidad por culpa, falta o falla del servicio ........................ 321 932. 2. Responsabilidad por daño antijurídico ............................................. 324

CapíTulo iii

CASOS ESPECIALESDE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

933. Explicación inicial y enunciado ................................................................. 329 934. A) Responsabilidad por daño especial ....................................................... 330 935. B) Responsabilidad por riesgo................................................................... 331 936. C) Responsabilidad por trabajos públicos ................................................. 332 937. D) Responsabilidad por expropiación u ocupación de inmuebles en caso de guerra ............................................................................................... 333 938. E) Responsabilidad por almacenaje .......................................................... 333 939. F) Responsabilidad por falla presunta del servicio ................................... 334 940. G) Responsabilidad por la administración de justicia ............................... 336 941. 1. Antecedentes .................................................................................... 336 942. 2. Régimen actual ................................................................................. 339 943. a) Responsabilidad por el error jurisdiccional ................................. 339 944. b) Responsabilidad por la privación injusta de la libertad ............... 340 945. c) Responsabilidad por defectuoso funcionamiento de la adminis- tración de justicia ......................................................................... 340 946. d) Exoneración de responsabilidad .................................................. 340 947. H) Responsabilidad por el hecho de las leyes ........................................... 340 948. I) Responsabilidad por la violación de tratados internacionales de derechos humanos ....................................................................................... 343

CapíTulo iV

LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

949. A) Planteamiento del problema ................................................................. 346 950. B) Soluciones tradicionales ....................................................................... 346 951. C) Crítica a las soluciones anteriores ........................................................ 346 952. D) Responsabilidad del funcionario frente a los administrados ................ 347 953. E) Acumulación de responsabilidades del funcionario y de la adminis- tración ................................................................................................... 348

ÍNDICE GENERAL XXI

PÁG.

954. F) Responsabilidad del funcionario frente a la administración................. 348 955. G) Aplicación de esas soluciones en el derecho colombiano .................... 349 956. 1. Antecedentes .................................................................................... 349 957. 2. Régimen actual ................................................................................. 350 958. 3. Responsabilidad de los servidores públicos en general ................... 351 959. 4. Responsabilidad de los funcionarios y empleados judiciales ........... 355

TíTulo CuarTo

LAS PRINCIPALES ACTIVIDADESADMINISTRATIVAS

960. Aproximación al tema y plan del título ..................................................... 357

CapíTulo i

LA POLICÍA ADMINISTRATIVA

961. Introducción ............................................................................................... 359

Sección I. Noción de policía

962. Concepto general ....................................................................................... 360 963. A) Poder de policía de naturaleza constitucional ...................................... 361 964. B) Poder de policía de naturaleza legislativa ............................................ 361 965. C) Policía administrativa ........................................................................... 362 966. D) Policía judicial ...................................................................................... 363

Sección II. Policía administrativa propiamente dicha

967. A) Definición ............................................................................................. 364 968. B) Elementos que garantiza la policía administrativa ............................... 364 969. 1. Seguridad pública ............................................................................. 365 970. 2. Tranquilidad pública ......................................................................... 365 971. 3. Salubridad pública ............................................................................ 366 972. 4. Ambiente .......................................................................................... 366 973. 5. Moralidad pública ............................................................................ 366 974. C) Clases de policía administrativa. .......................................................... 367 975. 1. Policía administrativa general .......................................................... 367 976. 2. Policías administrativas especiales ................................................... 367

Sección III. Reglamentación del poder de policía

977. A) Normas nacionales generales que reglamentan el poder de policía ..... 367

XXII ÍNDICE GENERAL

PÁG.

978. B) Normas territoriales generales que reglamentan el poder de policía .... 371 979. C) Normas que reglamentan policías especiales ....................................... 372

Sección IV. Autoridades y medidas de policía

980. A) Autoridades de policía administrativa .................................................. 372 981. 1. Autoridades nacionales de policía .................................................... 373 982. 2. Autoridades departamentales de policía ........................................... 373 983. 3. Autoridades municipales de policía ................................................. 373 984. 4. Otras autoridades de policía ............................................................. 374 985. B) Medidas de policía administrativa ........................................................ 374

Sección V. Límites del poder de policía

986. Ideas generales ........................................................................................... 376 987. A) Extensión normal del poder de policía ................................................. 376 988. B) Extensión excepcional del poder de policía ......................................... 377 989. C) El control del poder de policía.............................................................. 378 990. 1. Medios de control ............................................................................. 378 991. 2. Elementos objeto del control ............................................................ 378 992. a) Control sobre el fin de policía ..................................................... 379 993. b) Control sobre los motivos ............................................................ 379

CapíTulo ii

EL SERVICIO PÚBLICO

994. Importancia del tema ................................................................................. 381 995. Bases constitucionales de los servicios públicos ....................................... 382

Sección I. Noción de servicio público

996. A) Noción tradicional ................................................................................ 384 997. B) Nociones material o funcional y orgánica o formal de servicio público 385 998. C) Elementos de la noción de servicio público ......................................... 386 999. 1. Interés general .................................................................................. 386 1000. 2. Participación de la administración ................................................... 386

Sección II. Los modos de gestión o prestación de los servicios públicos

1001. Idea general ................................................................................................ 390 1002. A) Gestión por parte de la administración ................................................. 391 1003. B) Gestión por parte de los particulares .................................................... 391 1004. C) Gestión mixta........................................................................................ 392

ÍNDICE GENERAL XXIII

Sección III. Clases de servicios públicos

PÁG.

1005. Enunciado .................................................................................................. 393 1006. A) Servicios públicos administrativos ....................................................... 393 1007. B) Servicios públicos industriales y comerciales ...................................... 393 1008. C) Servicios públicos sociales ................................................................... 394 1009. D) Servicios públicos corporativos o profesionales .................................. 394

Sección IV. Régimen jurídico de los servicios públicos

1010. Nociones generales .................................................................................... 395 1011. A) Principios rectores de los servicios públicos ........................................ 396 1012. 1. Principio de la continuidad ............................................................... 396 1013. 2. Principio de la adaptabilidad ............................................................ 396 1014. 3. Principio de la neutralidad ................................................................ 397 1015. 4. Principio de la igualdad frente al servicio público ........................... 397 1016. 5. Principio de la obligación de la administración de hacer funcionar correctamente los servicios públicos ................................................ 397 1017. B) Régimen jurídico general de los servicios públicos según los diferentes modos de gestión o prestación ........................................................ 398 1018. 1. Régimen de los actos ........................................................................ 398 1019. 2. Régimen de los contratos ................................................................. 399 1020. 3. Régimen de personal ........................................................................ 399 1021. 4. Régimen de los bienes ...................................................................... 401 1022. C) Regímenes jurídicos especiales de los servicios públicos .................... 402 1023. D) Cuadros-resumen sobre el régimen jurídico general de los servicios públicos................................................................................................. 403

CapíTulo iii

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO

1024. Aproximación al tema ................................................................................ 412

Sección I. El concepto de la actividad administrativa de fomento

1025. A) Diversas nociones de la actividad administrativa de fomento.............. 413 1026. B) Definición ecléctica de actividad administrativa de fomento ............... 415

Sección II. La evolución de la actividad administrativa de fomento

1027. A) La evolución general de la actividad de fomento ................................. 415 1028. 1. El fomento en el Estado liberal clásico ............................................ 416 1029. 2. El fomento en el Estado intervencionista y en el Estado social ....... 416

XXIV ÍNDICE GENERAL

PÁG.

1030. B) La evolución de la actividad de fomento en Colombia ........................ 417 1031. 1. El fomento en la Constitución Política de 1886 ............................... 418 1032. 2. El fomento en la Constitución Política de 1991 ............................... 418

Sección III. Los principios generales de la actividad administrativa de fomento

1033. Presentación del tema ................................................................................ 423 1034. A) Principio de legalidad ........................................................................... 423 1035. B) Principio de igualdad ............................................................................ 424 1036. C) Principio de concurrencia y objetividad ............................................... 425 1037. D) Principio de publicidad y transparencia ............................................... 425

Sección IV. Los instrumentos, medios o técnicas de fomento

1038. Presentación del tema ................................................................................ 426 1039. A) Medios honoríficos ............................................................................... 427 1040. B) Medios jurídicos ................................................................................... 428 1041. C) Medios económicos .............................................................................. 429 1042. D) La subvención ....................................................................................... 431

parTe TerCera

LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA Y EL DERECHO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

1043. Plan ............................................................................................................ 435

TíTulo primero

LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA


CapíTulo i

LOS SISTEMAS DE CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL DERECHO COMPARADO


Sección I. Los sistemas monistas

1046. Ubicación del tema .................................................................................... 443

ÍNDICE GENERAL XXV

PÁG.

1047. A) Las cuasi-jurisdicciones administrativas .............................................. 443 1048. B) Las cámaras o salas especializadas....................................................... 445 1049. C) Las cortes especializadas ...................................................................... 449

Sección II. Los sistemas dualistas o pluralistas

1050. Ubicación del tema .................................................................................... 451 1051. A) Las jurisdicciones administrativas exclusivamente contenciosas ........ 451 1052. B) Las jurisdicciones administrativas con competencia consultiva .......... 454

CapíTulo ii

LOS CONSEJOS DE ESTADO EN EL DERECHO COMPARADO

1053. Explicación general ................................................................................... 458 1054. A) Los Consejos de Estado con funciones exclusivamente consultivas.... 460 1055. B) Los Consejos de Estado con funciones contenciosas y consultivas ..... 466 1056. C) Los Consejos de Estado con funciones de órgano ejecutivo ................ 472 1057. D) Órganos con funciones similares o afines a las de los Consejos de Es- tado ....................................................................................................... 476

CapíTulo iii

LAS CARACTERÍSTICAS FUNDAMENTALES DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN COLOMBIA


Sección I. Características desde el punto de vista de la naturaleza de la jurisdicción

1059. A) Evolución histórica ............................................................................... 478 1060. B) Naturaleza actual .................................................................................. 480

Sección II. Características desde el punto de vista de la organización de la jurisdicción

1061. Aproximación al tema ................................................................................ 481 1062. A) Organización por grados de la jurisdicción administrativa .................. 481 1063. B) Composición y conformación del Consejo de Estado .......................... 481 1064. C) Los tribunales administrativos .............................................................. 486 1065. D) Los juzgados administrativos ............................................................... 488

XXVI ÍNDICE GENERAL

Sección III. Características desde el punto de vista de las competencias de la jurisdicción

PÁG.

1066. A) Las competencias jurisdiccionales ....................................................... 488 1067. 1. En su nacimiento .............................................................................. 488 1068. 2. Evolución en el siglo xx ................................................................... 489 1069. 3. Situación actual ................................................................................ 491 1070. B) Evolución de los mecanismos procesales de control ............................ 491 1071. 1. En el primer Código Contencioso Administrativo ........................... 491 1072. 2. En el segundo Código Contencioso Administrativo ........................ 492 1073. 3. En el tercer Código Contencioso Administrativo ............................. 492 1074. 4. Situación actual ................................................................................ 492 1075. C) Las competencias consultivas............................................................... 493 1076. 1. Las competencias consultivas en el nacimiento del Consejo de Es- tado y en el siglo xix ......................................................................... 494 1077. 2. La evolución en el siglo xx .............................................................. 494 1078. 3. Las competencias consultivas a partir de la Constitución de 1991 ... 497 1079. 4. La situación actual ............................................................................ 497 1080. D) Las funciones de colaboración en el ejercicio de la función normativa 498 1081. 1. Evolución en el siglo xix .................................................................. 499 1082. 2. Evolución en el siglo xx ................................................................... 499 1083. 3. Las funciones de colaboración con el legislador en la Constitución de 1991 y en la actualidad ................................................................ 500 1084. E) Las funciones electorales ...................................................................... 502 1085. 1. La evolución durante el siglo xx ...................................................... 502 1086. 2. La situación a partir de la Constitución de 1991 y en la actualidad 502

TíTulo segundo

LOS MECANISMOS DE CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN


CapíTulo i

ACCIONES, PRETENSIONES Y RECURSOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS

1088. Presentación general del tema ................................................................... 507 1089. A) El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y los mecanismos de acceso al contencioso administrativo............................................... 508

ÍNDICE GENERAL XXVII

PÁG.

1090. B) Los conceptos de recurso, acción y pretensión en la teoría general del proceso y su aplicación al contencioso administrativo......................... 510 1091. C) La acción, la pretensión y el recurso en el derecho contencioso administrativo comparado tradicional .......................................................... 513 1092. 1. El contencioso de anulación o por exceso de poder ......................... 514 1093. 2. El contencioso de plena jurisdicción ................................................ 516 1094. D) La evolución de la acción, la pretensión y el recurso en el derecho contencioso administrativo comparado ...................................................... 517 1095. 1. La evolución en el derecho español ................................................. 519 1096. 2. La evolución en el derecho colombiano ........................................... 521

CapíTulo ii

LOS MECANISMOS DE CONTROL EN EL DERECHO COLOMBIANO

1097. Presentación general del tema ................................................................... 524 1098. A) El control judicial o por vía jurisdiccional ........................................... 525 1099. Medios de control jurisdiccional ............................................................... 525 1100. 1. Nulidad por inconstitucionalidad ..................................................... 525 1101. 2. Control inmediato o automático de legalidad .................................. 526 1102. a) Control de actos de carácter legislativo ....................................... 527 1103. b) Control de actos administrativos ................................................. 527 1104. 3. Nulidad ............................................................................................. 528 1105. 4. Nulidad y restablecimiento del derecho ........................................... 529 1106. 5. Nulidad electoral .............................................................................. 531 1107. 6. Reparación directa ............................................................................ 532 1108. 7. Controversias contractuales .............................................................. 533 1109. 8. Repetición ......................................................................................... 534 1110. 9. Pérdida de investidura ...................................................................... 534 1111. 10. Protección de los derechos e intereses colectivos ............................ 5351112. 11. Reparación de los perjuicios causados a un grupo ........................... 537 1113. 12. Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos ..................................................................................... 537 1114. 13. Nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autori- zación de inscripción ........................................................................ 539 1115. 14. Otros medios de control ................................................................... 539 1116. B) El control por vía de excepción ............................................................ 540 1117. 1. Presunción de legalidad .................................................................... 541 1118. 2. Justificación y concepto de la vía de excepción ............................... 541 1119. 3. Fundamento legal ............................................................................. 541 1120. 4. Características .................................................................................. 542 1121. a) No tiene un procedimiento especial ............................................ 542

XXVIII ÍNDICE GENERAL

PÁG.

1122. b) Puede darse dentro de un procedimiento jurisdiccional o administrativo ...................................................................................... 542 1123. c) Puede aplicarse de oficio o a solicitud de parte ........................... 544 1124. d) Solo produce efectos relativos ..................................................... 544 1125. e) Puede aplicarse en cualquier tiempo ........................................... 545

Bibliografía .......................................................................................................... 547Índice de autores .................................................................................................. 583Índice de disposiciones ........................................................................................ 589Índice de materias ................................................................................................ 601

78 LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

lidad de un acto administrativo en sede judicial, es decir, entenderse agotada la vía administrativa, en los siguientes casos:

a) Cuando contra el acto no procede ningún recurso. Por ejemplo, porque una ley así lo prevea.

b) Cuando contra el acto no proceda el recurso de apelación y no se inter-pongan los recursos de reposición o de queja, ya que estos dos últimos no son obligatorios.

Sección IV. Los efectos del acto administrativo

646. Introducción. Una vez se han agotado las etapas de nacimiento, publi-cidad y controversia del acto administrativo, se produce la firmeza del mismo y comienza a producir efectos jurídicos, los cuales pueden identificarse, en general, en tres: la modificación del ordenamiento jurídico, con la precisión de que esa modificación se produce de manera unilateral; el privilegio de la decisión previa, y el privilegio de la ejecución de oficio.

647. A) Firmeza de los actos administrativos. El requisito básico para que los actos administrativos comiencen a producir efectos es la firmeza o ejecutoria de los mismos. Así, para que la administración pueda ejecutar o hacer cumplir un acto administrativo es necesario que, salvo norma expresa en contrario, dicho acto haya quedado en firme, es decir, que haya adquirido fuerza ejecutoria52. Lo anterior quiere decir que, por regla general, si el particular obligado considera que el acto administrativo es ilegal, podrá ejercer los medios de control jurisdic-cional tendientes a su declaración de ilegalidad, pero entre tanto está obligado a cumplirlo.

En el derecho colombiano, de acuerdo con el artículo 87 del CPACA, la firmeza de los actos administrativos se produce en los siguientes casos:

1. Cuando contra el respectivo acto no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

52 Sobre la ejecutoria y la ejecución de los actos, véanse C. E., sent. 26 agosto 1996, S1ª, exp. 5.254; C. E., sent. 22 abril 2004, S1ª, exp. 5.743, y C. E., sent. 18 julio 2011, S4ª, exp. 17.894. (465)

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4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desisti-miento de los recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 del mismo CPACA para el silencio administrativo positivo.

648. B) Efecto general. El acto administrativo unilateral produce ante todo un efecto común a todos los actos jurídicos, que consiste en que modifica el or-denamiento jurídico existente. Es decir, crea, modifica o extingue una situación jurídica, lo cual se traduce en que crea, modifica o extingue derechos u obliga-ciones. Por eso decimos que el acto administrativo se caracteriza por contener una decisión.

649. C) La modificación unilateral del ordenamiento jurídico. Si bien he-mos dicho que el acto administrativo, como todos los actos jurídicos, modifica el ordenamiento jurídico, él se caracteriza, sin embargo, por realizar esa modi-ficación en forma unilateral. En efecto, en el sector privado los particulares no pueden imponer a otros obligaciones sin su consentimiento, de tal manera que el principal mecanismo de su actividad jurídica es el acuerdo de voluntades, es decir, el contrato. Por el contrario, la principal prerrogativa de la administración se manifiesta en que ella tiene el poder de crear derechos e imponer obligaciones a favor o en contra de los gobernados sin el consentimiento de ellos.

Pero, además de ese carácter unilateral que tienen los actos de la administra-ción, ellos se caracterizan por tener dos privilegios: el privilegio de la decisión previa y el privilegio de la ejecución de oficio.

En cuanto a estos privilegios, como lo manifiesta el profesor de lauBadère, “no se puede entender bien en qué consisten, si no es oponiéndolos a los meca-nismos de que disponen los particulares para hacer valer sus derechos:

”Cuando un particular se pretende titular de un derecho frente a otro parti-cular y este controvierte ese derecho y se opone a su realización, el primero está obligado a dirigirse a un juez a fin de obtener, de una parte, la comprobación jurisdiccional de su derecho y, de otra parte, el título ejecutivo que resultará del juzgamiento y que le permitirá lograr la intervención de la fuerza pública; nadie, se dice, puede hacerse justicia por sí mismo.

”Son esos principios los que, en derecho administrativo, se encuentran des-cartados por los privilegios de la decisión previa y de la ejecución de oficio”53.

650. D) El privilegio de la decisión previa. Frente a la situación propia de derecho privado que hemos explicado anteriormente, este privilegio consiste en

53 andré de lauBadère e Yves Gaudemet, ob. cit., t. I, págs. 649 y ss.

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que la administración no tiene necesidad de dirigirse previamente a un juez para declarar sus derechos; si el administrado no está de acuerdo con las pretensiones de la administración, es él quien deberá acudir al juez. Lo anterior se traduce en que, gracias a este privilegio, la administración obliga al gobernado a tomar en el posible proceso la posición desfavorable de demandante. Por ejemplo, la cláusula de caducidad de los contratos administrativos permite a la administra-ción, en virtud de un acto administrativo, terminar unilateralmente el contrato cuando se presenta una de las causales previstas para ello. Si la administración considera que se ha presentado la causal, ella misma toma la decisión de declarar la caducidad del contrato, sin necesidad de acudir previamente al juez para que declare si la causal realmente se ha presentado o no. En cambio, si el contratista considera que la administración ha incumplido el contrato, él no puede tomar ninguna decisión sobre la terminación de ese contrato, sino que tendrá que acudir al juez para que este compruebe el incumplimiento de la administración y declare, entonces, resuelto el contrato.

651. E) La ejecución de oficio. Consiste en la facultad que tiene la adminis-tración, cuando ha tomado una decisión, de hacerla cumplir directamente ella misma, poniendo en movimiento la fuerza pública, si es el caso, contra el par-ticular que se resiste54. Por ejemplo, en el mismo caso citado anteriormente del acto mediante el cual se declara la caducidad de un contrato, una vez expedido el contratista deberá cumplir algunas obligaciones como presentarse a efectuar la liquidación del contrato y entregar las obras en el estado en que se encuentren. Si el contratista no cumple voluntariamente esas obligaciones emanadas del acto, la administración las hace cumplir efectuando ella misma la liquidación y tomando posesión de las obras, aun con el uso de la fuerza pública si fuere necesario.

Este privilegio de la ejecución de oficio es la consecuencia del carácter eje-cutivo o ejecutividad que se reconoce a los actos administrativos, según el cual las autoridades administrativas pueden llevar a cabo los actos necesarios para la realización o cumplimiento del acto administrativo sin intervención judicial. Al respecto, nos parece que esta denominación de carácter ejecutivo o ejecutividad es más comprensiva del privilegio analizado que la de ejecutoriedad utilizada por el CPACA.

En el derecho colombiano, la aplicación de este privilegio se rige por una serie de reglas que pueden resumirse así:

652. 1. Ejecución de actos administrativos que imponen obligaciones no dinerarias. Para la ejecución de los actos que impongan una obligación no di-

54 Idem, págs. 650 y ss.

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neraria a un particular, el artículo 90 del CPACA prevé dos etapas: la ejecución persuasiva y la ejecución forzosa propiamente dicha.

En primer lugar, como ejecución persuasiva o mecanismo de apremio admi-nistrativo, está previsto que si el particular obligado se resiste a cumplir el deber emanado del acto, se le multará sucesivamente mientras permanezca en rebeldía, y en cada caso se le concederá un plazo razonable para cumplir la obligación. Estas multas podrán oscilar entre uno y quinientos salarios mínimos mensuales legales vigentes y deben ser impuestas con criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

La ejecución forzosa propiamente dicha, de carácter administrativo, consiste en que si el obligado continúa sin cumplir, a pesar de varias multas impuestas, la administración o un contratista suyo ejecutarán los actos que corresponden al particular renuente, a costa de este, es decir, que dicho particular deberá cubrir los gastos de la ejecución. Lo anterior, siempre y cuando dicha ejecución por la administración o por un contratista suyo fuere jurídica o fácticamente posible, pues no será posible, por ejemplo, cuando se trate de obligaciones personalísi-mas, entendidas por tales aquellas que, por su naturaleza, solo las puede cumplir directamente la persona obligada.

653. 2. Ejecución de actos administrativos que imponen obligaciones dine-rarias. Jurisdicción coactiva. El artículo 98 del CPACA prevé que las entidades públicas deberán recaudar las obligaciones pecuniarias existentes en su favor que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con el mismo Código, para lo cual se encuentran revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes.

Para efectos del ejercicio de la prerrogativa de cobro coactivo, el artículo 99 dispone que prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades pú-blicas, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley; las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional o de las entidades públicas, la obligación de pagar una suma líquida de dinero; los contratos o documentos en que constan sus garantías, con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caduci-dad, así como el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual; las demás garantías que se presten a favor de las entidades públicas por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación, y las demás obligaciones que consten en documentos que provengan del deudor.

El procedimiento para el ejercicio de la prerrogativa de cobro coactivo se encuentra previsto en los artículos 100 y 101 del CPACA, los cuales establecen

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DERECHO ADMINISTRATIVO - Editorial Temis › Temis › Contenidos › 02-000-0083.pdf · Profesor de derecho administrativo. Exconsejero de Estado de Colombia. Presidente del Instituto