De Cive_ Sobre El Decaimiento Del Procedimiento Sancionatorio

13/3/2015 DeCive:Sobreeldecaimientodelprocedimientosancionatorio

http://decive.blogspot.com/2010/02/sobreeldecaimientodelprocedimiento.html 1/6

Sobreeldecaimientodelprocedimientosancionatoriofebrero04,2010Apocomsdeunmesdedistancia,esdifcilevaluarelalcancequepuedallegar a tener la muy interesante sentencia de 28 de diciembre pasado,dictada por la sala publicista de la Corte Suprema en una reclamacincontra una multa impuesta por la Superintendencia de Electricidad yCombustiblesaShellChileS.A.C.I.

El falloacoge la reclamacinporconsideraciones formales (sinentrara lalegalidad interna de la decisin), al haberse dilatado excesivamente unprocedimientosancionatorio.Lascircunstanciasdelasuntosoncategricas:entrelaformulacindelosdescargosporlaimputadaylaresolucindelacuestininfraccionalelrganoreclamadodejtranscurrircuatroaos,dosmesesyveintiochodas,plazoqueexcedetodolmitederazonabilidadycontraradiversosprincipios.Esasituacindehechodaorigen,ajuiciodelaCorte,aldecaimientodelprocedimientoadministrativosancionatorio,estoessuextincinyprdidadeeficacia,quejustificaestimarilegalelactosancionatorioyacogerelreclamo.

Hayhiptesislegalesdedecaimientodeunprocedimientoadministrativo?La doctrina nacional reconoce con ese nombre slo la institucin delabandonodelprocedimientoadministrativo(A.VergaraB.,Notassobrelacaducidad como fuente de extincin de derechos y del decaimiento delprocedimientoadministrativo), recogidaconalcancegeneralen laLeydeProcedimientosAdministrativos,art.43.Esainstitucin,querevisterasgosde sancin a la inactividad del interesado, parece encontrar justificacindesdelaperspectivapropiadelactoadministrativoenlaprdidadeintersque supone el abandono del procedimiento. Es dudoso extender unainstitucincomoesaa lamuydistintahiptesisdelcasoShell.Habaquebuscaraquunajustificacindiferente.

El fallo recurre a la idea de debido proceso. Por ms que la llameprincipio, es una idea no tan fcil de implantar directamente al mbito

DeCiveesunespaciodedilogoydebatesobrelojurdicoylopblico.Anlisisdejurisprudenciaconstitucionalyadministrativa,recensionesdelibros,comentariosdehechosderelevanciajurdicayartculosdeopininqueexplicitenlosdesacuerdostericosyfilosficosdelderechopblicoylateorapolticasernlosprincipalesfocosdeatencindelaslneasaquvertidas.

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administrativo.LaConstitucin,dondelagarantadeldebidoprocesotienereconocimientoformal,laincluyejustamenteenelmbitodelasgarantasjurisdiccionalesdel individuo,calificandoprecisamentealproceso judicial(hasta1997,cuandolasexigenciasderacionalidadyjusticiaseextendieronalainvestigacinenelmarcodelareformaalajurisdiccinpenal).Sesabeque la idea de debido proceso despierta gran entusiasmo en parte de ladoctrina yque alguna jurisprudenciahapretendido extenderla al derechoadministrativo,perohayquetenerpresentequesumbitonaturalnoeselfuncionamiento de los rganos administrativos. La sentencia comentada,sin ir ms lejos, recalca que para que nos encontremos ante unprocedimientoracionalyjustolasentenciadebeseroportuna.

La transposicin o extrapolacin al mbito administrativo de garantasanlogasalasjudicialesslopuedehacerseenformaindirecta,medianteunexpediente como el estndar de la razonabilidad o la proscripcin de laarbitrariedad, sobre todo si el procedimiento dificulta aprehenderadecuadamente loshechosquese tratadecalificar.Dedonderesultaque,casi como ocurre con las garantas penales, su importacin al mbitoadministrativodebealmenosefectuarseconmatices.

En todo caso, de qu modo recurrir a la nocin de debido proceso erarelevanteenestecaso?Noserecurreaningunadelasfigurasqueelderechoprocesal interno chileno prev. Es cierto, afuera la nocin de plazorazonable tiene una relevancia creciente en el control de la actividadjurisdiccional (tal vezpordesconocimientodeordenamientos susceptiblesdeinvocarseenChile,piensosobretodoenlajurisprudenciadelart.6delaConvencinEuropeadeDerechosHumanos).Perohastaaqulasdilacionesde la justicia civil o penal chilenas no han dado origen a sanciones deineficaciade losprocesos.Ni tengoque recordar lanotable excepcin a lafatalidadde losplazos legalesenelprocesocivil: son fatales todos, salvoaqullos establecidos para la realizacin de actuaciones propias deltribunal.Entonces?

No niego que sea impresentable una situacin como la del asuntocomentado:un retardode talnaturaleza esdifcilde justificar.Solamentemepreguntosobrequbasespodracompartirselaconclusinsentadaenelfallo.

Enderechoadministrativo lascosasnoeranmuydistintasa loquepodaconcluirse del derecho procesal. Una tradicional jurisprudencia deContralora afirmaque losplazospara laAdministracinno son fatales yque slo tienen por finalidad la implantacin de un buen ordenadministrativoparadarcumplimientoa las funcionesopotestadesde losrganos de la Administracin del Estado, quienes pueden cumplir susactuaciones en una fecha posterior a la establecida por las leyes yreglamentos (v. ltimamente, Dictamen 957 de 2010). La Ley deProcedimientos de 2003 no alter ese estado de cosas: es cierto que losplazos obligan a las autoridades y personal al servicio de laAdministracin,ascomolosinteresadosenlosmismos(art.23),perodeahatenerunefectopreclusivohayunadistanciaenorme.Tampocotengoquerecordarqueporreglageneralelterrenodelsilencioadministrativo,en

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elderechopositivochileno,essobretodoeldelosprocedimientosiniciadosa requerimiento de interesado, lo que excluye a los procedimientossancionatorios.

El fallo enumeramuchas reglas legales para apoyar su decisin, peromecuestapensarquevenganacuento.Lasnocionesdeeficienciayeficacia,porejemplo,tienenlapeculiaridaddecaracterizaruncontrolderesultados,node procedimientos, y aqu lo que est en juego es justamente elprocedimiento.Lanocindeceleridad,porotraparte,tienereconocimientopositivo en varias disposiciones legales, y es con seguridad msdirectamente aplicable, pero huelga insistir que el legislador nunca haasignadoconsecuenciajurdicaalgunaasuvulneracin.

Enelraroclimadesospechaquesehainstaladoenestepasdesdehaceuntiempo, la probidad ha adquirido una importancia cierta, y casi nosorprende que el fallo tambin recurra a ella, como si el atraso en laresolucindeunasuntofuesetambinunactocorrupto.Esas?Elfalloserefierealartculo53delaLeydeBasesdelaAdministracindelEstado,ysindudaestaremosdeacuerdoenquelaexpedicinenelcumplimientodesus funciones legales por parte de la administracin es una de lasexigencias del inters general. Pero esta regla no se refiere a la probidad,salvoindirectamente(leyendoelart.52),sinoalintersgeneral.Entonces,no hay atentado a la probidad en el atraso, salvo que se justifique por lapreeminenciadelintersparticularporsobreelgeneral.Enotrostrminos,porelsolohechodelatraso,indudablementeelintersgeneralsufre,peronopor corrupcin ni nada que se le parezca. La confusin es lamentable,aunquetalvezpermitadescubrirunareglatilparaenfrentarelasunto.

La sentencia define el decaimiento como la extincin de un actoadministrativo,provocadaporcircunstanciassobrevinientesdehechoodederechoqueafectansucontenidojurdico,tornndolointiloabiertamenteilegtimo.Serefieredeverdadalactooesthablandodelprocedimiento?Hubierasidoesclarecedorconocerlafuentedeestadefinicindogmtica.

Meparecerazonablesostenerqueelacaecimientodeciertascircunstanciastorne intil ciertos procedimientos. Si, p. ej., en un procedimientoexpropiatorio se abandona la operacin en vista de la cual se requiereadquirir la propiedad, probablemente resulta intil proseguir con ella. Elrazonamientopuedeextendersealacaducidaddeciertosactosporcambiode circunstancias. Para no cambiar demasiado de ejemplo, es este, alparecer,unahiptesissimilaralacubiertaporlaaccinderetrocesin.Olaqueocurrecuandoelcierredeunacallealtrnsitovehicular,dispuestoparapermitir el paso de una manifestacin, pierde su utilidad desde que lamanifestacinsedisuelve,seanulaodecidepasarporotrositio.Esposibleque este tipo de razonamiento tenga alcance general en el planoadministrativo,porquelosactosadministrativossingularessiempretienenunmotivoconfiguradoporcircunstanciasdehecho,quepuedenevolucionareneltiempo.

Si se toma en cuenta que la Ley de Procedimientos no se adentr en esteaspecto (regulando slo la invalidacin y la revocacin como modos de

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extincindeunactoadministrativopordecisinunilateral,sinreferirsealacaducidad), hay aqu probablemente un punto de gran inters en lasentencia, pero no es realmente novedoso (ya se haba dicho conanterioridadque lavariacindecircunstanciaspuede justificar laprdidadeeficaciadeunactoadministrativo,distinguiendotalhiptesisdelapurailegalidad:CorteSuprema,25denoviembrede2003,UrzaBasaureyotrosconMunicipalidaddeSantiago,LexisNexisN29017).

Pero el fallo no dice cules son las circunstancias que han cambiado. Enrealidaddicetextualmente:Elelementodehechosobrevinienteenelcasode autos, es el tiempo excesivo transcurrido. No est refiriendo ningunacircunstanciadehechoquetorneintilelprocedimientosancionatorio,sinoslo juzgando el carcter excesivo del atraso. Pas algo que haga perdersentido al procedimiento sancionatorio? Pas tiempo. Mucho. No pasnada.

Elfalloremataexplicandoporquhabraperdidosentidoelprocedimiento.Comoessancionatorio,atiendeaunafinalidadpreventivorepresora,puescon el castigo se persigue el desaliento de futuras conductas ilcitassimilares,sebuscareprimirlaconductacontrariaaderechoyrestablecerelordenjurdicopreviamentequebrantado.Hastadondeentiendo(elderechoadministrativo sancionatorio no es una especialidad que practique confrecuencia), todava no ha muerto la discusin dogmtica acerca de lasfuncionesdelapena,niafortioriacercadeaquellasquecumplelasancinadministrativa darla por zanjada tan fcilmente me desconcierta.Probablementepuedaadmitirsequelassancionesadministrativasbusquen,engeneral,objetivosdedesincentivodeactosilcitosyrepresin.Peropararestablecerelordenquebrantadouncastigoessiempretardo,demodoqueel atrasono frustra eseobjetivo (dedarloporbueno). La tardanzadeuncastigo hace perder sentido a la represin? La tramitacin de unprocedimiento busca justamente evitar reacciones que, adoptadas en lainmediatezdeloshechos,careceranprobablementederacionalidad.Perse,eltiemponoesmaloaqu.Lapreguntaescuntoatrasoestolerable:vueltaalpuntodepartida.Encuantoalasseales,tenderaapensarquenuncaestardepararecordaralpblicoqueviolarlaleyesenprincipiomalo,salvoqueelmarconormativocambiealcontrario,desdeelpuntodevistadelosincentivos,nomepareceunasealespecialmentetranquilizadorasostenerqueviolarlaleypuedelegtimamentequedarimpune.

Creo que hay una preocupacin importante en la sentencia, al tratar dedefinir plazos mximos en la instruccin de un procedimientosancionatorio. Tal vez haya que construir reglas ms precisas sobre estamateria,peroanteladificultaddehallarunfundamentoslidoalefecto,esinequvocoque la tarea incumbepreferentementeal legislador,ydehechoalgo de eso existe en el proyecto de ley (por desgracia archivado) que serefiere a los procedimientos sancionatorios aunque es auspicioso que laCorteSupremasehayaatrevidoaincursionarenesteterreno,recurdesequeactu aqu como juez del fondo, de modo que la tcnica es difcil deimplantaralcontrolavecesinspidoqueefectacomoCortedeCasacin.Elargumentodelavariacindelascircunstanciasesricoeninquietudesparael derecho administrativo, aunque es todava una caja de Pandora cuyas

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consecuencias no podemos medir (como muchos, tengo en la cabeza elproblemadelaestabilidaddelaResolucindecalificacinambiental).Miprincipaldudaconciernealcaso:lascircunstanciasjustificabanrealmenteunasentenciatanaudaz?

PublicadoporJMValdiviaenjueves,febrero04,2010

Etiquetas: Contencioso administrativo, Debido Proceso, Procedimiento administrativo, SancionesAdministrativas

2comentarios:WaldoQuirozdijo...Enestasentenciaseaprecialadiscusinqueenoportunidadessealegaenprocedimientosadministrativossancionatoriosrespectodelacaducidaddelprocedimiento. Si bien es largo de argumentar y concurren no slo fallosjudicialesaestamateria,sinoquetambindictmenesdelaContraloraydecisiones diversas de rganos administrativos, lo cierto es que en la ley19.880 se regula el abandono del procedimiento por la inactividad delinteresado.LahistoriadelacitadaleyesclaraensealarqueelsenadoryprofesordonEnriqueSilvaCimmafrentealproyectodelejecutivo,presentcomoindicacinunnuevoproyecto,elqueconciertasmodificaciones,enlomedular, fue loqueendefinitiva result como ley. Insistoquees largodeanalizartodoslosantecedentes,lahistoriadelaleyylareferenciaqueenlaindicacindelsenadorseefectaenbasealoreguladoenelartculo92delaley30/1992espaolarespectodelacaducidad.Endefinitiva,enelgobiernodelPresidenteLagossebuscabaobtenerunaleyqueregularalosplazosenelprocedimientoadministrativoyelrespectivosilencioadministrativoenunbreveproyectode8artculos,obtenindoselacitadaley19880.Asimismo,seobtuvolaleydecontratacionespblicas.La ley, que segnmi opinin, habra resuelto innumerables discusiones einterpretacionescomolaqueahoraseanaliza,yquefuearchivadaenagostodel ao 2006, coincidiendo con el asumo del gobierno de la PresidentaBachelet, fue el proyecto de ley sobre procedimientos administrativossancionatorios,queenalgunasoportunidadesseinvocaenprocedimientossancionatorios, respecto de sus principios como por ej. proporcionalidad,legalidad,tipicidad,irretroactividad,etc.Endichoproyectoseregulabademanera expresa la prescripcin como uno de los principios delprocedimiento administrativo sancionatorio. En elmensaje del ejecutivo,ricoendoctrinayenanlisis,comotambines interesantedeconsultarelmensaje de la ley 19880, expresamente se sealaba lo siguiente: "Estaregulacin se sumara a toda la establecida en la Ley de ProcedimientoAdministrativoy en laLeydeContratacionesPblicas, las cuales regulandistintostiposdeprocedimientos."En conclusin, la ley 19880 ha entregado elementos a los organismosadministrativos y a los propios administrados respecto a derechos ydeberes,enelmarcodeunaleydebases,perosindudasuespritufueyeselreglamentar los aspectos que dicen relacin con la vinculacion que surgecuando el administrado busca obtener una autorizacin, concesin o unpermiso,nocuandosevinculaproductodelatrasgresindeunanormativasectorial sujeta a la competencia de determinado rgano con facultadesfiscalizadoras y sancionadoras. Comparto las opiniones vertidas por el

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profesorValdiviayconsideroqueenelfallonosecontienenargumentosquepermitan sostener que el mero transcurso del tiempo vicie, ya sea elprocedimientooelactoadministrativoquecontengaladecisindelcaso.

jueves,11febrero,2010guillermodijo...Elfalloesinteresante.MeparecequelaCortebuscandosatisfacerlajusticiamaterialcometeunaseriedeerrores.Antetodo,invocarel"decaimientodelactoadministrativo",esa doctrina que con toda razn es tan criticada por Silva Cimma en sumanual, es un error. La doctrina no puede ser fcilmente un apoyo paraaplicarla porque sonpocos los autores que la acogen comouna causal deinvalidaciondeunactoexcepcionessonSayaguesoMadariaga.Mepareceque la razn es atendible ya que el decaimiento lleva a unos niveles deincertidumbreinsoportablesparaelderechoadministrativo:puedellegarse,comoenestecaso,ainvocarelmerotranscursodeltiempoparainvalidarunactoporqueajuiciodeljuezyanoexiste(cambi)unelementoesencialparalavalidezdelacto.Asilascosas,laCortedebihablarde"caducidaddelprocedimiento"ynodedecaimiento. La caducidad no slo puede operar por inactividad delinteresado, sino que especialmente en procedimientos sancionatorios porinactividaddelaAdministracin.Elproblema,comoesobvio,esquelaleydelaSuperintendencianodecanada,nitampocolaLBPA.Elnicocaminoeraconstruirunppiogralounareglayaplicarloporanaloga.Porejemplo,creoquelaleydelasuperdeeducacionquesediscuteenelCongresotieneunplazodecaducidadparaeste supuesto.Quizas tb lo tenga laSuperdemedioambiente.Sin embargo, concordando con JMV, creo que en este caso, elestablecimientodeunplazodecaducidadexigecambio legislativoyno laaplicacin de construcciones doctrinarias cuya aplicacin a otrascircunstanciaspuedeprovocarcomplicacionessistmicasgraves.

lunes,22febrero,2010Publicaruncomentarioenlaentrada

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