CRFPADans la collection CRFPA - Furet

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Michaël Poyet

examen nationalsession

2020

Droit aDMinistratif

CRFPA Droit aDMinistratif

CRFPA

Épreuve de spécialité de droit administratif

Droit administratif général

• Organisation administrative et pouvoir réglementaire

• Service public

• Police administrative

• Responsabilité administrative

• Actes administratifs unilatéraux

Droit administratif spécial

• Contrats et marchés publics

• Droit des étrangers

• Fonction publique de l’État

• Travaux publics

Cas pratiques ou consultations

Corrigés et compléments

Fondamentaux

Points d’actualité

Utilisation des documents autorisés durant l’examen

Sujets de l’examen des sessions 2019, 2018 et 2017 et corrigés détaillés

Épreuve de spécialité : - Droit administratif général- Droit administratif spécial

CRFPADans la collection

ISBN 978-2-275-07525-9www.lgdj-editions.fr

38 e

L’objectif de cet ouvrage est de préparer efficacement les candidats à l’épreuve de droit administratif de l’examen professionnel du CRFPA. Ils pourront ainsi rapidement revoir les fondamentaux actualisés du droit administratif et s’exercer avec des consultations, telles qu’à l’examen, afin de progresser avec les corrigés proposés contenant de nombreux conseils pour réussir cette épreuve.Cet ouvrage sera également très utile aux étudiants qui souhaitent assimiler les règles essentielles et actualisées du droit administratif dans le cadre de leurs études universitaires, d’un concours, de leur formation professionnelle ou à titre personnel.Conçu par un magistrat administratif, enseignant à l’IEJ de Sceaux de la faculté de droit Jean Monnet de l’université Paris-Saclay, au Centre de formation de la juridiction administrative (CFJA) et à l’Institut régional d’administration (IRA) de Bastia, cet ouvrage présente le regard croisé d’un praticien qui est directement associé à la préparation à cet examen et à celui du concours de l’ENM.L’ouvrage intègre toutes les évolutions et réformes récentes ou en cours en matière de droit administratif et, en particulier, celles de l’état d’urgence sanitaire découlant du covid-19, des arrêtés anti-pesticides des maires, du rapport de la mission Thiriez portant sur la réforme de la haute fonction publique, de la concertation entre l’État et les collectivités locales sur le futur projet de loi décentralisation, différenciation et déconcentration dit « 3D », de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, du Code de la commande publique, de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, et de la transformation de l’action publique avec le programme Action publique 2022.Enfin, chacune des leçons propose une bibliographie permettant d’approfondir les points souhaités ainsi que les documents autorisés durant l’épreuve.

Michaël POYET est premier conseiller des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, rapporteur public de la 1re chambre du tribunal administratif de Versailles, enseignant associé de la faculté de droit Jean Monnet de l’université Paris-Saclay, membre associé de l’IEDP (EA 2715), docteur en droit.

2e édition

CRFPA_droit administratif - 2020.indd 1 05/05/2020 08:29

DROIT ADMINISTRATIFDroit administratif généralDroit administratif spécial

Michaël PoyetMagistrat administratif

Enseignant associé à l’Université Paris-SaclayIntervenant à l’IEJ de la faculté Jean Monnet,

au Centre de formation de la juridiction administrativeet à l’Institut régional d’administration de Bastia

Membre associé de l’IEDP (EA 2715)Docteur en droit

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© 2020, LGDJ, Lextenso1, Parvis de La Défense92044 Paris La Défense Cedexwww.lgdj-editions.frISBN : 978-2-275-07525-9

V

TABLE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

AAI Autorité administrative indépendanteAAU Acte administratif unilatéralAff. Affaire

AGTE Administration générale et territoriale de l’ÉtatAFLD Agence française de lutte contre le dopageAJDA Actualité juridique droit administratifAJFP Actualité juridique fonctions publiques

Al. AlinéaAIEA Agence internationale de l’énergie atomiqueAMF Autorité des marchés financiersANJ Autorité nationale des jeuxAOM Autorité organisatrice de la mobilité

API Autorité publique indépendanteAPL Aide personnalisée au logement

APRF Arrêté préfectoral de reconduite à la frontièreARCOM Autorité de régulation des communications audiovisuelles

et numériquesART Autorité de régulation des transportsArt. Article

ARS Agence régionale de santéASA Autorisation spéciale d’absenceASE Aide sociale à l’enfanceBAN Base adresse nationaleBIEP Bourse interministérielle de l’emploi publicBJCP Bulletin juridique des contrats publics

Bull. civ. Bulletin des arrêts de la Cour de cassation, chambre civileC. civ. Code civil

C. urb. Code de l’urbanismeCAA Cour administrative d’appel

CADA Commission d’accès aux documents administratifsCAP Commission administrative paritaire

CAP 22 Comité d’action publique 2022

DROIT ADmInIsTRATIf

VI

CASF Code de l’action sociale et des famillesCass. 1re civ. Arrêt de la Cour de cassation, 1re chambre civile

CCH Code de la construction et de l’habitationCCI Chambre du commerce et de l’industrie

CCP Code de la commande publiqueCDBF Cour de discipline budgétaire et financière

CDD contrat à durée déterminéeCDI Contrat à durée indéterminéeCE Conseil d’État

CEDH Cour européenne des droits de l’hommeConvention EDH Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme

et des libertés fondamentalesCESE Conseil économique, social et environnemental

CESEDA Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asileCESER Conseil économique, social et environnemental régional

CGCT Code général des collectivités territorialesCG3P Code général de la propriété des personnes publiques

CGV Contravention de grande voirieCHR Chambres réunies

CHSCT Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travailCITP Comité interministériel de la transformation publique

CIVEN Comité d’indemnisation des victimes d’essais nucléairesCIVI Commission d’indemnisation des victimes d’infractionsCJA Code de justice administrativeCJF Code des juridictions financières

CJCE Cour de justice des communautés européennesCJUE Cour de justice de l’Union européenneCNDA Cour nationale du droit d’asileCNIL Commission nationale de l’informatique et des libertésCPE Conseiller principal d’éducationCOJ Code de l’organisation judiciaire

Concl. ConclusionsCons. Considérant

Cons. const. Conseil constitutionnelCOSP Collaborateur occasionnel du service public

CPE Conseiller principal d’éducationCPP Code de procédure pénaleCRA Centre de rétention administrative

CRPA Code des relations entre le public et l’AdministrationC. rur. Code rural et de la pêche maritime

CSA Conseil supérieur de l’audiovisuelCSA Comité social d’administrationCSE Comité social et économique

TABLE DEs PRInCIPALEs ABRÉVIATIOns

VII

CSM Conseil supérieur de la magistratureCSP Code de la santé publiqueCSI Code de la sécurité intérieure

CSS Code de la sécurité socialeD. Recueil Dalloz

DAB Distributeur automatique de billetsDéc. Décision

DDHC Déclaration des droits de l’homme et du citoyenDDI Direction départementale interministérielle

DDT Direction départementale des territoiresDGAFP Direction générale de l’administration et de la fonction publique

DGFP Direction générale des finances publiquesDGSI Direction générale de la sécurité intérieure

DINSIC Direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État

Dir. Sous la direction deDITP Direction interministérielle de la transformation publiqueDoc. Doctrine

DREAL Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement

DSP Délégation de service publicDUME Document unique de marché européen

EAP École d’administration publiqueÉd. Édition

EDCE Études et documents du Conseil d’ÉtatEDP Engin de déplacement personnelENA École nationale d’administrationEPA Établissement public administratifEPCI Établissement public de coopération intercommunaleEPIC Établissement public industriel et commercial

EPLE Établissement public local d’enseignementETPT Équivalent temps plein travaillé

Ex. ExempleFasc. FasciculeFGTI Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme

et d’autres infractionsFPE Fonction publique d’ÉtatFPH Fonction publique hospitalièreFPT Fonction publique territoriale

GAJA Grands arrêts de la jurisprudence administrativeGIP Groupement d’intérêt public

HAS Haute autorité de santéHATVP Haute autorité pour la transparence de la vie publique

DROIT ADmInIsTRATIf

VIII

HLM Logement d’habitation à loyer modéréHT Hors taxes

IRA Institut régional d’administrationIRTF Interdiction de retour sur le territoire français

JCP A JurisClasseur périodique, édition Administration et collectivités territoriales

JCP G JurisClasseur périodique, édition généraleJLD Juge des libertés et de la détention

JORF Journal officiel de la République françaiseJOUE Journal officiel de l’Union européenneLDG Lignes directrices de gestion

Lebon T. Tables du recueil LebonLGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence

LPF Livre des procédures fiscalesMAP Modernisation de l’action publique

MAPA Marché à procédure adaptéeMJD Maison de la justice et du droitMOP Moyen d’ordre publicMPS Marché public simplifié

MSAP Maison de services au publicn° Numéro

NBI Nouvelle bonification indiciaireNVEI Nouveau véhicule électrique individuelObs. ObservationsOFII Office français de l’immigration et de l’intégration

OFPRA Office français de protection des réfugiés et apatridesOMS Organisation mondiale de la santé

OPHLM Office public d’habitation à loyer modéréOQTF Obligation de quitter le territoire français

Ord. OrdonnanceOTE Organisation territoriale de l’État

P. PagePCA Plan de continuité d’activitéPCI Plan cadastral informatisé

PCS Plan communal de sauvegardePFRA Plateforme régionale des achats (de l’État)PFRH Plateforme ressources humaines (de l’État)

PFRLR Principe fondamental reconnu par les lois de la RépubliquePGD Principe général du droitPIAF Pour des intelligences artificielles francophones

PLACE Plateforme des achats de l’ÉtatPOS – PLU Plan d’occupation des sols – plan local d’urbanisme

TABLE DEs PRInCIPALEs ABRÉVIATIOns

IX

PPCR Parcours professionnels, aux carrières et aux rémunérations de la fonction publique

PPI Projet pédagogique individuelPPP Produit phytopharmaceutique

PPRN Plan de prévention des risques naturelsPréc. PrécitéPUF Presses universitaires de FranceQPC Question prioritaire de constitutionnalité

RAPO Recours administratif préalable obligatoireRDF Revue de droit fiscalRDI Revue de droit immobilier

RDP Revue de droit public et de la science politique en France et à l’étranger

RDSS Revue de droit sanitaire et socialRec. Recueil Lebon (Recueil des décisions du Conseil d’État

depuis 1821)REP Recours pour excès de pouvoirReq. Requête

RETEX Retour d’expérienceRFDA Revue française de droit administratifRGPP Révision générale des politiques publiquesRRPIE Responsable régional de la politique immobilière de l’État

RH Ressources humainesRIC Référendum d’initiative citoyenneRJS Revue de jurisprudence socialeRPC Recours de plein contentieuxRSA Revenu de solidarité activeRTS Refus de titre de séjourSAE Service des achats de l’ÉtatSCN Services à compétence nationale

SDIR Schéma directeur immobilier en régionSect. Section

SEMOP Société d’économie mixte à opération uniqueSGG Secrétaire général du GouvernementSIC Systèmes d’information et de communication

SIEG Service d’intérêt économique généralSIVOM Syndicat intercommunal de valorisation des ordures ménagères

SIRH Système d’information de gestion des ressources humainesSNCF Société nationale des chemins de fer françaisSNRP Service national du renseignement pénitentiaireSPIC Service public industriel et commercialSPA Service public administratifSPIP Service pénitentiaire d’insertion et de probation

DROIT ADmInIsTRATIf

X

SSR Sous-sections réuniesT. Tables du Recueil Lebon

TA Tribunal administratifT. confl. Tribunal des conflits

TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenneTGI Tribunal de grande instanceUE Union européenne

VAE Validation des acquis de l’expérienceV. Voir

XI

SOMMAIRE

TABLE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS .....................................................................V

INTRODUCTION ......................................................................................................1

LEÇON 1

DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL : ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET POUVOIR RÉGLEMENTAIRE .............................5

SECTION 1 - SUJET DES CAS PRATIQUES OU CONSULTATIONS N° 1 ...........................5

SECTION 2 - CORRIGÉ ET COMPLÉMENTS.................................................................6

SECTION 3 - FONDAMENTAUX SUR L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET POUVOIR RÉGLEMENTAIRE ..............................................................12

SECTION 4 - POINT D’ACTUALITÉ ............................................................................22

SECTION 5 - UTILISATION DES DOCUMENTS AUTORISÉS DURANT L’EXAMEN..............48

LEÇON 2

DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL : SERVICE PUBLIC ......................51

SECTION 1 - SUJET DES CAS PRATIQUES OU CONSULTATIONS N° 2 .........................51

SECTION 2 - CORRIGÉ ET COMPLÉMENTS...............................................................52

SECTION 3 - FONDAMENTAUX SUR LE SERVICE PUBLIC .............................................60


SECTION 5 - UTILISATION DES DOCUMENTS AUTORISÉS DURANT L’EXAMEN..............77

LEÇON 3

DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL : POLICE ADMINISTRATIVE ....79

SECTION 1 - SUJET DES CAS PRATIQUES OU CONSULTATIONS N° 3 .........................79

SECTION 2 - CORRIGÉ ET COMPLÉMENTS...............................................................80

SECTION 3 - FONDAMENTAUX SUR LA POLICE ADMINISTRATIVE ................................86

DROIT ADmInIsTRATIf

XII


SECTION 5 - UTILISATION DES DOCUMENTS AUTORISÉS DURANT L’EXAMEN............104

LEÇON 4

DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL : RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE ...................................................109

SECTION 1 - SUJET DES CAS PRATIQUES OU CONSULTATIONS N° 4 .......................109

SECTION 2 - CORRIGÉ ET COMPLÉMENTS.............................................................110

SECTION 3 - FONDAMENTAUX SUR LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE .................117

SECTION 4 - POINT D’ACTUALITÉ ..........................................................................130


LEÇON 5

DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL : ACTES ADMINISTRATIFS UNILATÉRAUX ..........................................137



SECTION 3 - FONDAMENTAUX SUR LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATÉRAUX .........149



LEÇON 6

DROIT ADMINISTRATIF SPÉCIAL : LES CONTRATS ET MARCHÉS PUBLICS ..............................................169



SECTION 3 - FONDAMENTAUX SUR LES CONTRATS ET MARCHÉS PUBLICS ...............179



LEÇON 7

DROIT ADMINISTRATIF SPÉCIAL : DROIT DES ÉTRANGERS ..........................................................................209



SECTION 3 - FONDAMENTAUX SUR LE DROIT DES ÉTRANGERS ................................218

sOmmAIRE

XIII



LEÇON 8

DROIT ADMINISTRATIF SPÉCIAL : FONCTION PUBLIQUE DE L’ÉTAT ........................................................249



SECTION 3 - FONDAMENTAUX SUR LA FONCTION PUBLIQUE DE L’ÉTAT ...................257



LEÇON 9

DROIT ADMINISTRATIF SPÉCIAL : TRAVAUX PUBLICS ..................................................................................281



SECTION 3 - FONDAMENTAUX SUR LES TRAVAUX PUBLICS ......................................291



CONCLUSION .....................................................................................................307

CORPUS JURIDIQUE DE L’ÉPREUVE ........................................................................309

LES DOCUMENTS SUSCEPTIBLES D’ÊTRE UTILISÉS OU INTERDITS LORS DES ÉPREUVES D’ADMISSIBILITÉ DE L’EXAMEN DU CRFPA .................................311

SUJET DE L’EXAMEN PROFESSIONNEL NATIONAL DU CRFPA : SESSION 2019 .............317



BIBLIOGRAPHIE GÉNÉRALE ...................................................................................347

INDEX ALPHABÉTIQUE .........................................................................................349

1

INTRODUCTION

1. L’arrêté du 17 octobre 2016, modifié notamment par un arrêté du 2 octobre 2018, fixant le programme et les modalités de l’examen d’accès au centre régional de formation professionnelle d’avocats (CRFPA), prévoit que les étudiants qui passent cet examen peuvent choisir, en épreuve écrite d’admissibilité, le droit administratif comme épreuve destinée à vérifier leur aptitude à résoudre un ou plusieurs cas pratiques ou à rédiger une ou plusieurs consultations, à partir de la session de l’examen 2019, d’une durée de trois heures et dont la note est affectée d’un coefficient 2. La Commission nationale de l’examen d’accès au CRFPA, conformément à ses prérogatives tirées de l’article 51-1 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat créé par l’article 3 du décret n° 2016-1389 du 17 octobre 2016 modifiant les conditions d’accès aux CRFPA, apporte comme précisions et recommandations rela-tives aux épreuves d’admissibilité de l’examen 2020 du CRFPA que l’épreuve destinée à vérifier l’aptitude à résoudre un ou plusieurs cas pratiques ou à rédiger une ou plusieurs consultations, d’une durée de trois heures, au choix du candidat, consiste, pour la session de l’examen de septembre 2020, en une ou plusieurs consultations.

2. L’annexe de cet arrêté actualisé du 17 octobre 2016 précise que le droit adminis-tratif est composé du droit administratif général et du droit administratif spécial. Ce dernier comprend la fonction publique d’État, le droit des travaux publics, les contrats et marchés publics et le droit des étrangers.

3. Cet ouvrage est constitué de neuf fiches portant sur le programme de l’examen professionnel du CRFPA qui comportent chacune des cas pratiques ou consultations accompagnés de leur corrigé et de compléments pour approfondir, d’un cours avec les fondamentaux à connaître sur le thème traité, des points d’actualité, d’une liste des documents qui peuvent être utilisés lors de l’examen ainsi que d’une bibliographie.

4. L’objectif de cet ouvrage est de permettre aux étudiants, ainsi que d’ailleurs aux personnes qui s’intéressent au droit administratif français, de faire un point de situa-tion sur leurs connaissances en la matière en réalisant des cas pratiques ou des consultations.

5. Il a aussi pour vocation de sensibiliser les étudiants, dès la préparation, sur l’uti-lisation des ouvrages et documents autorisés durant l’épreuve de droit administratif de l’examen d’accès au CRFPA. En effet, les étudiants ont un réel intérêt à maîtriser

DROIT ADmInIsTRATIf

2

les documents autorisés lors de l’épreuve pour non seulement gagner un temps précieux durant l’examen, mais aussi pour éviter d’apprendre ce qui est à leur dispo-sition, comme cela sera le cas dans leur future activité professionnelle. Tous les cas pratiques ou consultations proposés dans le présent ouvrage indiquent au candidat où trouver ce dont il a besoin dans les documents qui sont à sa disposition durant l’examen afin de se familiariser avec ceux-ci.

6. La commission nationale de l’examen d’accès au CRFPA a actualisé, en 2020, les documents susceptibles d’être utilisés ou interdits lors de l’examen d’entrée au CRFPA pour les épreuves d’admissibilité (article 8 de l’arrêté actualisé du 17 octobre 2016). Par conséquent, lors des épreuves d’admissibilité, les candidats peuvent utiliser les codes annotés mais non commentés, ainsi que les recueils (ou impressions tirées de sites Internet officiels) de textes réglementaires, législatifs et constitutionnels nationaux, et de normes européennes et internationales, ne contenant aucune indi-cation de doctrine. Elle autorise que ces documents soient surlignés ou soulignés, y compris sur la tranche, et qu’ils puissent comporter des onglets, marque-pages ou signets non annotés. Cependant, aucune annotation manuscrite ne pourra y figurer. Enfin, les reproductions de circulaires, de conventions collectives et de décisions de justice sont interdites ainsi que l’usage d’une calculatrice qui n’est autorisée pour aucune des épreuves d’admissibilité.

7. Le droit administratif, tout en respectant le principe de légalité, est un droit fonda-mentalement jurisprudentiel qui a été conçu par le Tribunal des conflits et le Conseil d’État à partir du xixe siècle. Cette jurisprudence, au sens large, est basée sur les principes généraux du droit (PGD) depuis les décisions du Conseil d’État Dame Veuve Trompier-Gravier1 de 1944 et Aramu2 de 1945 et intègre dorénavant les décisions juridictionnelles non seulement du Conseil d’État, mais aussi celles des huit cours administratives d’appel, et bientôt neuf, des quarante-deux tribunaux administratifs et de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA).Le droit administratif peut également être qualifié de droit autonome ou spécial par rapport au droit privé et de droit inégalitaire au profit de l’Administration, même si cette dernière doit prendre en compte des sujétions ignorées par les particuliers.

8. L’autorité administrative, en application du principe du préalable, dispose du pouvoir de prendre des décisions unilatérales qui s’imposent à l’administré, sous le contrôle du juge de la légalité qui n’intervient qu’a posteriori. Elle a également la faculté de revenir sur sa décision, dans un certain délai, s’il lui apparaît qu’elle est entachée d’un vice de légalité.Par ailleurs, le caractère exécutoire de plein droit des décisions du juge administratif est aujourd’hui rappelé à l’article L. 11 du Code de justice administrative (CJA) qui dispose que les jugements sont exécutoires, et le principe de l’effet non suspensif des voies de recours à l’article L. 4 du CJA.Ainsi, en droit administratif, le caractère exécutoire des jugements a toujours été indépendant de leur caractère définitif. C’est seulement par exception, quand l’appel

1. CE, sect., 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. p. 14.2. CE, ass., 26 oct. 1945, Aramu et autres, Rec. p. 213.

InTRODUCTIOn

3

est suspensif, et notamment en matière disciplinaire ordinale ou en matière électo-rale, que la décision du juge n’acquiert sa force exécutoire qu’avec l’épuisement des voies de recours.

9. Ces caractères du droit administratif peuvent parfois être remis en question. En effet, le juge administratif n’est plus le seul et principal acteur des mutations du droit administratif dès lors que des réformes notables ont été réalisées par voie législative ou réglementaire alors qu’elles étaient possibles par l’intermédiaire de la jurispru-dence. Il est aussi à noter l’influence grandissante du droit international, du droit communautaire ainsi que de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Ensuite, la revendication traditionnelle du libéralisme et le souci récurrent de l’efficacité, voire de l’efficience de l’Administration, dans ses structures comme dans ses activités, va l’inciter à faire évoluer ses modes traditionnels de fonctionnement en intégrant des règles du secteur privé ou du droit privé. Enfin, le caractère inégalitaire est aussi remis en question par les administrés en tant qu’usagers ou partenaires au travers de la crise de l’autorité et du développement de l’utilisation par l’Administration de procédés conventionnels d’action, de préférence à la décision unilatérale. En outre, la jurisprudence constitutionnelle ou européenne (CEDH) tend à renforcer les droits des particuliers face à l’Administration.

10. En dernier lieu, le droit administratif est en mesure de s’adapter à des situations exceptionnelles et il a pu, lors de telles circonstances, développer notamment la théorie des circonstances exceptionnelles. Dans ces occasions, la puissance publique dispose de pouvoirs exceptionnellement étendus afin d’assurer la continuité des services publics. La théorie des circonstances exceptionnelles autorise l’autorité administrative à s’affranchir des règles habituelles de compétences et de formes, mais aussi du respect de principes de fond. Le juge administratif contrôle les mesures prises dans le cadre de cette théorie et apprécie l’existence même de circonstances exceptionnelles en s’assurant que l’administration était effectivement dans l’impossi-bilité de prendre la mesure en cause de manière régulière et en vérifiant que les actes ont été pris dans un but d’intérêt général, notamment pour assurer la continuité de l’État, et ont été rendus nécessaires par les circonstances particulières du moment.L’article 16 de la Constitution française du 4 octobre 1958 a d’ailleurs été inspiré par cette même théorie des circonstances exceptionnelles et son article 37 prévoit un état de siège qui est décrété en Conseil des ministres et autorisé par le Parlement en cas de prorogation au-delà de douze jours.La loi n° 55-385 du 3 avril 1955, révisée à plusieurs reprises, permet d’instaurer un état d’urgence dont une « constitutionnalisation » a été envisagée à la suite des attentats de Paris du 13 novembre 2015. Elle n’a pas abouti mais a suscité des débats qui ont rappelé l’antique question du rapport entre la situation d’exception et le droit.Enfin, avec l’émergence d’un nouveau coronavirus (covid-19), l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a déclaré, le 30 janvier 2020, que cette situation constitue une urgence de santé publique de portée internationale. Elle est aggravée par le carac-tère pathogène et contagieux du virus covid-19. Dans ces circonstances sanitaires exceptionnelles, le Parlement a adopté, après la procédure accélérée engagée par le Gouvernement le 18 mars 2020, la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 qui instaure un dispositif d’état d’urgence sanitaire

DROIT ADmInIsTRATIf

4

(titre I), prend des mesures d’urgence économique et d’adaptation à la lutte contre l’épidémie de covid-19 (titre II) et organise le report du second tour des élections muni-cipales, communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon (titre III). Son article 4 a institué un état d’urgence sanitaire, par dérogation aux dispositions de l’article L. 3131-13 du Code de la santé publique qu’elle a créée, et a déclaré un état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de cette loi, à savoir le 24 mars 2020. Dans sa décision n° 2020-799 DC du 26 mars 2020 (loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19), le Conseil constitutionnel a décidé que la loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 est conforme à la Constitution et qu’il n’y a pas lieu de juger que cette loi organique a été adoptée en violation des règles de procédure prévues à l’article 46 de la Constitution, compte tenu des circonstances particulières du contexte sanitaire. Il sera alors noté l’utilisation de la formule « circonstances particulières » par le Conseil constitutionnel, à cette occasion.Par une ordonnance n° 439888 du 4 avril 2020, le juge des référés du Conseil d’État a refusé de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) sur les interdictions, durant la crise sanitaire, des déplacements et sur les sanctions de leur violation, tout en jugeant le dispositif proportionné aux circonstances.Pour la session d’examen de septembre 2020, la Commission nationale de l’examen d’accès au CRFPA communique les précisions suivantes sur le programme fixé par l’arrêté du 17 octobre 2016 : « Afin de respecter l’égalité entre les candidats, compte tenu de la fermeture des universités depuis le 16 mars 2020, et afin de parer au risque que de nouvelles dispositions modifient le droit français entre les dates de dépôt des sujets et les dates d’examen, la Commission nationale de l’examen d’accès au CRFPA indique que les sujets, pour la session 2020, devront être traités en faisant abstraction des dispositions d’urgence prises par le Gouvernement sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 “d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19” et plus généralement de toutes dispositions légales ou réglementaires prises depuis le mois de mars 2020 en réaction à la crise sanitaire provoquée par le virus Covid-19 ».

5

LEÇON 1

Droit administratif général : organisation administrative et pouvoir réglementaire

11. L’État français dispose à la fois d’une Administration centrale, qui connaît des démembrements à l’instar des établissements publics et des autorités administratives et publiques indépendantes, et d’une Administration déconcentrée. La décentralisation territoriale a progressé en France depuis le début des années 1980 et les collectivités territoriales occupent dorénavant une place importante dans l’organisation adminis-trative de celle-ci.L’État poursuit la rationalisation et la simplification de l’organisation administrative ainsi que de son fonctionnement.

section 1

SUJET DES CAS PRATIQUES OU CONSULTATIONS N° 112. Au mois de septembre 2019, la commune de Larse a, comme chaque année, organisé un forum des associations devant se tenir dans la salle municipale, mani-festation destinée à faire connaître l’activité des diverses associations implantées sur son territoire. L’association « Agir pour la qualité de la vie à Larse », a adressé son inscription avant le 30 juin 2019, conformément à la demande du maire, pour disposer d’un stand au forum des associations du 14 septembre 2019. Le maire l’a toutefois informée du rejet de son inscription par un courrier du 27 août 2019 en raison d’un manque de place suffisante. L’association requérante demande l’annulation de cette décision refusant son inscription au forum des associations 2019 de la commune de Larse en soutenant qu’elle est insuffisamment motivée qu’elle a pour seule motivation des considérations de fait, et notamment le manque de place suffisante, en l’absence de considérations de droit. Pensez-vous que l’association requérante pourrait obtenir l’annulation de la décision du 27 août 2019 en se fondant sur ce moyen ?

DROIT ADmInIsTRATIf

6

Le portail de l’entrée du cimetière communal de Larse, qui date de 1894, a été vanda-lisé et la croix qui l’ornait a été retrouvée au pied de celui-ci. Le maire de la commune s’interroge alors sur la légalité de replacer cette croix sur le portail. Il vous consulte et vous demande conseil. En qualité d’avocat, que lui répondez-vous ?Le maire profite de cette occasion pour également vous demander s’il peut installer une crèche de Noël à l’entrée de la mairie.Il a enfin été saisi par une association cultuelle qui souhaite disposer de locaux mis à sa disposition par la commune pour l’exercice d’un culte. Que pouvez-vous lui conseiller en la matière ?

section 2

CORRIGÉ ET COMPLÉMENTS

Question n° 1

13. Pensez-vous que l’association requérante pourrait obtenir l’annulation de la déci-sion refusant son inscription au forum des associations 2019 de la commune de Larse en soutenant qu’elle est insuffisamment motivée dès lors qu’elle a pour seule motivation des considérations de fait, et notamment le manque de place suffisante, en l’absence de considérations de droit ?Ce refus peut s’analyser comme une décision rejetant une demande tendant à l’utilisation d’un local municipal. Une telle décision est regardée par la jurispru-dence soit comme le refus d’un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir (TA Montreuil, 16 mars 2017, n° 1603937), soit le plus souvent comme un refus d’autorisation (TA Lyon, 26 nov. 2015, n° 1301870).La décision attaquée doit donc être motivée en application de l’article L. 211-2 du Code des relations entre le public et l’Administration (CRPA) selon lequel : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des déci-sions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / À cet effet, doivent être motivées les décisions qui (…) – refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5 (…) » et de l’article L. 211-5 du même code qui précise que : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».Or, en l’espèce, la décision attaquée du 27 août 2019 a pour seule motivation des considérations de fait, et notamment le manque de place suffisante, en l’absence de considérations de droit (CAA Marseille, 2 févr. 2016, Commune de Sanary-sur-Mer, n° 15MA00740). Cet unique motif tiré du manque de place ne permettait pas à l’asso-ciation requérante de connaître les considérations de droit sur lesquelles le maire s’était fondé pour exclure sa participation plutôt que celle d’autres associations locales (CAA Marseille, 2 févr. 2016, M. B., n° 14MA02287).

LEçOn 1. DROIT ADmInIsTRATIf gÉnÉRAL : ORgAnIsATIOn ADmInIsTRATIVE ET POUVOIR RÉgLEmEnTAIRE

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Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision attaquée du 27 août 2019 refusant l’inscription au forum des associations de l’association requérante pourrait donc être accueilli et la décision attaquée annulée.

Compléments

14. Le forum s’étant déroulé dans une salle municipale, les demandes d’inscription en vue de disposer d’un stand au forum des associations peuvent, dès lors, s’inter-préter, en l’absence au dossier de toute autre décision relative à l’organisation de cet événement, comme une demande de mise à disposition d’une telle salle.L’article L. 2144-3 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations ou partis politiques qui en font la demande. Il précise, d’une part, que le maire détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés, compte tenu des nécessités de l’Administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public et, d’autre part, que le conseil municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation. Les critères permettant d’apporter des restrictions à l’usage des salles municipales sont interprétés stricte-ment par la jurisprudence.Les locaux communaux peuvent également être mis à la disposition des organisations syndicales, lorsque ces dernières en font la demande, dans les conditions prévues à l’article L. 1311-18 du CGCT. Dans ce cadre, le maire, le président du conseil départe-mental, le président du conseil régional, le président d’un établissement public local ou regroupant des collectivités territoriales ou le président d’un syndicat mixte déter-mine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés, compte tenu des nécessités de l’administration des propriétés de la collectivité ou de l’établissement, du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public. Le conseil muni-cipal, le conseil départemental, le conseil régional ou le conseil d’administration de l’établissement ou du syndicat mixte fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation. Cette mise à disposition peut faire l’objet d’une convention entre la collectivité ou l’établissement et l’organisation syndicale. Lorsque des locaux ont été mis à la disposition d’une organisation syndicale pendant une durée d’au moins cinq ans, la décision de la collectivité ou de l’établissement de lui en retirer le bénéfice sans lui proposer un autre local lui permettant de continuer à assurer ses missions lui ouvre le droit à une indemnité spécifique, sauf stipulation contraire de la convention passée entre ces derniers.

Question n° 2

15. Que répondez-vous au maire de la commune qui vous consulte en vous interro-geant sur la légalité de replacer une croix sur le portail du cimetière communal de Larse après qu’il a été vandalisé ?L’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État, qui a pour objet d’assurer la neutralité des personnes publiques à l’égard des cultes, s’oppose à l’installation par celles-ci, dans un emplacement public, d’un signe ou emblème manifestant la reconnaissance d’un culte ou marquant une préférence

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religieuse. Or, une croix est un signe ou emblème manifestant la reconnaissance d’un culte ou marquant une préférence religieuse.Il ménage néanmoins des exceptions à cette interdiction. Ainsi, alors même qu’un cimetière est une dépendance du domaine public de la commune, y est réservée notamment la possibilité d’apposer de tels signes ou emblèmes sur les terrains de sépulture, les monuments funéraires et les édifices servant au culte.En outre, en prévoyant que l’interdiction qu’il a édictée ne s’appliquerait que pour l’avenir, le législateur a préservé les signes et emblèmes religieux existant à la date de l’entrée en vigueur de la loi ainsi que la possibilité d’en assurer l’entretien, la restauration ou le remplacement.En l’occurrence, le portail du cimetière communal de Larse date de 1894. Par consé-quent, il préexiste à l’entrée en vigueur de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État. Dans ces conditions, le maire de la commune peut le faire réparer afin de replacer la croix qui l’ornait précédemment dès lors que la loi de 1905 ne s’applique que pour l’avenir et que le législateur a préservé les signes et emblèmes religieux existant à la date de son entrée en vigueur et surtout la possibilité d’en assurer l’entretien, la restauration ou le remplacement1.

Compléments

16. Indépendamment de ces règles, s’appliquent également les protections prévues par le Code du patrimoine au titre de la protection des monuments historiques.Voir aussi : CE, 25 oct. 2017, Fédération morbihannaise de la libre-pensée et autres, n° 396990, T. pp. 446-595 : « (…) Les dispositions de l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises de l’État, qui ont pour objet d’assurer la neutralité des personnes publiques à l’égard des cultes, s’opposent à l’installation par celles-ci, dans un emplacement public, d’un signe ou emblème mani-festant la reconnaissance d’un culte ou marquant une préférence religieuse, sous réserve des exceptions qu’elles ménagent ; Statue du pape Jean-Paul II, érigée en 2006 sur une place publique de la commune de Ploërmel, surplombée d’une croix de grande dimension reposant sur une arche, l’ensemble monumental étant d’une hauteur de 7,5 mètres hors socle ; Si l’arche surplombant la statue ne saurait, par elle-même, être regardée comme un signe ou emblème religieux au sens de l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905, il en va différemment, eu égard à ses caractéristiques, de la croix ; Par suite, l’édification de cette croix sur un emplacement public autre que ceux prévus par cet article méconnaît ces dispositions, sans que la commune soit utilement fondée à se prévaloir ni du caractère d’œuvre d’art du monument, ni de ce que la croix constituerait l’expression d’une forte tradition catholique locale, ni de la circonstance, au demeurant non établie, que la parcelle communale sur laquelle a été implantée la statue aurait fait l’objet d’un déclassement postérieur. En outre, sont sans incidence la circonstance que l’installation de la statue aurait fait l’objet d’une décision de non-opposition à déclaration de travaux au profit de la commune devenue définitive ainsi que les moyens tirés de l’intérêt économique et touristique du monument pour cette dernière et de ce que le retrait de tout ou partie de l’œuvre méconnaîtrait les engagements contractuels la liant à l’artiste. (…) ».

1. CE, CHR, 28 juill. 2017, M. B., n° 408920.


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Question n° 3

17. Le maire vous demande s’il peut installer une crèche de Noël à l’entrée de la mairie.Le principe de laïcité et la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État créent, pour les personnes publiques, des obligations, en leur imposant notamment, d’une part, d’assurer la liberté de conscience et de garantir le libre exer-cice des cultes, d’autre part, de veiller à la neutralité des agents publics et des services publics à l’égard des cultes, en particulier en n’en reconnaissant ni n’en subventionnant aucun.L’article 28 de la loi du 9 décembre 1905, qui a pour objet d’assurer la neutralité des personnes publiques à l’égard des cultes, s’oppose à l’installation par celles-ci, dans un emplacement public, d’un signe ou emblème manifestant la reconnaissance d’un culte ou marquant une préférence religieuse.Il ménage néanmoins des exceptions à cette interdiction. Ainsi, est notamment réservée la possibilité pour les personnes publiques d’apposer de tels signes ou emblèmes dans un emplacement public à titre d’exposition.Une crèche de Noël est une représentation susceptible de revêtir une pluralité de significations. Il s’agit en effet d’une scène qui présente un caractère religieux, mais aussi d’un élément faisant partie des décorations et illustrations qui accompagnent traditionnellement les fêtes de fin d’année, sans signification religieuse particulière.Eu égard à cette pluralité de significations, l’installation d’une crèche de Noël, à titre temporaire, à l’initiative d’une personne publique, dans un emplacement public, n’est légalement possible que lorsqu’elle présente un caractère culturel, artistique ou festif, sans exprimer la reconnaissance d’un culte ou marquer une préférence religieuse.Pour apprécier si l’installation d’une crèche de Noël présente un caractère culturel, artistique ou festif, ou si elle exprime la reconnaissance d’un culte ou marque une préférence religieuse, il y a lieu de tenir compte non seulement du contexte, qui doit être dépourvu de tout élément de prosélytisme, des conditions particulières de cette installation, de l’existence ou de l’absence d’usages locaux, mais aussi du lieu de cette installation.Au regard du lieu de l’installation, la situation est différente, selon qu’il s’agit d’un bâtiment public, siège d’une collectivité publique ou d’un service public, ou d’un autre emplacement public.Dans l’enceinte des bâtiments publics, sièges d’une collectivité publique ou d’un service public, ce qui est donc le cas pour une mairie, le fait pour une personne publique de procéder à l’installation d’une crèche de Noël ne peut, en l’absence de circonstances particulières permettant de lui reconnaître un caractère culturel, artistique ou festif, être regardé comme conforme aux exigences qui découlent du principe de neutralité des personnes publiques.À l’inverse, dans les autres emplacements publics, eu égard au caractère festif des installations liées aux fêtes de fin d’année notamment sur la voie publique, l’installa-tion à cette occasion et durant cette période d’une crèche de Noël par une personne publique est possible dès lors qu’elle ne constitue pas un acte de prosélytisme ou de revendication d’une opinion religieuse2.

2. CE, ass., 9 nov. 2016, Commune de Melun, n° 395122, Rec. Lebon p. 462 ; CE, ass., 9 nov. 2016, Fédération de la libre pensée de Vendée, n° 395223, Rec. Lebon p. 449.

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Compléments

18. Pour approfondir la portée du principe de laïcité de la loi du 9 décembre 1905 : Cons. const., 21 févr. 2013, n° 2012-297 QPC.Voici quelques décisions récentes de juridictions du fond en matière de crèches de Noël installées par une personne publique dans le hall d’un hôtel de ville ou relatives à ce sujet.Le tribunal administratif (TA) de Dijon a rendu un jugement n° 1703010 du 7 juin 2019, Ligue française pour la défense des droits de l’homme et du citoyen, fiché en C+, par lequel il a annulé la décision non formalisée du maire de la commune de Paray-le-Monial d’installer une assiette représentant une crèche de la nativité au sein de l’hôtel de ville de la commune au mois de décembre 2017.Le juge des référés du TA de Montpellier a rendu une ordonnance n° 1805926 du 13 décembre 2018 par laquelle il a enjoint à la commune de Béziers de retirer la crèche installée dans la cour d’honneur de l’hôtel de ville dans un délai de 48 heures à compter de la notification de son ordonnance et sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard.Par un jugement n° 1709278 du 22 novembre 2018, le TA de Lyon a rejeté la requête de la ligue française pour la défense des droits de l’homme et du citoyen demandant l’annulation de la décision par laquelle cinq crèches de nativité ont été installées dans l’enceinte de l’hôtel de la région Auvergne-Rhône-Alpes pour les fêtes de fin d’année 2017.Par un jugement n° 1603919 du 16 mars 2018, le TA de Nîmes a annulé la décision de la commune de Beaucaire d’installer au cours du mois de décembre 2016 une crèche de la nativité dans le hall de l’hôtel de ville de Beaucaire présentée par l’association La libre-pensée du Gard.Voir aussi : CE, 9 nov. 2016, Commune de Melun, n° 395122, Rec. p. 449 ou CE, 9 nov. 2016, Fédération de la libre-pensée de Vendée, n° 395223, Rec. p. 462 : « (…) Le principe de laïcité et la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État créent, pour les personnes publiques, des obligations, en leur imposant notamment, d’une part, d’assurer la liberté de conscience et de garantir le libre exercice des cultes, d’autre part, de veiller à la neutralité des agents publics et des services publics à l’égard des cultes, en particulier en n’en reconnaissant ni n’en subventionnant aucun ; L’article 28 de la loi du 9 décembre 1905, qui a pour objet d’assurer la neutralité des personnes publiques à l’égard des cultes, s’oppose à l’installation par celles-ci, dans un emplacement public, d’un signe ou emblème manifestant la reconnaissance d’un culte ou marquant une préférence religieuse. Il ménage néanmoins des exceptions à cette interdiction ; Ainsi, est notamment réservée la possibilité pour les personnes publiques d’apposer de tels signes ou emblèmes dans un emplacement public à titre d’exposition ; En outre, en prévoyant que l’inter-diction qu’il a édictée ne s’appliquerait que pour l’avenir, le législateur a préservé les signes et emblèmes religieux existant à la date de l’entrée en vigueur de la loi ; Une crèche de Noël est une représentation susceptible de revêtir une pluralité de significations ; Il s’agit en effet d’une scène qui présente un caractère religieux, mais aussi d’un élément faisant partie des décorations et illustrations qui accompagnent traditionnellement les fêtes de fin d’année, sans signification religieuse particulière ; Eu égard à cette pluralité de significations, l’installation d’une crèche de Noël, à titre temporaire, à l’initiative d’une personne publique, dans un emplacement public, n’est


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légalement possible que lorsqu’elle présente un caractère culturel, artistique ou festif, sans exprimer la reconnaissance d’un culte ou marquer une préférence religieuse ; Pour apprécier si l’installation d’une crèche de Noël présente un caractère culturel, artistique ou festif, ou si elle exprime la reconnaissance d’un culte ou marque une préférence religieuse, il y a lieu de tenir compte non seulement du contexte, qui doit être dépourvu de tout élément de prosélytisme, des conditions particulières de cette installation, de l’existence ou de l’absence d’usages locaux, mais aussi du lieu de cette installation ; Au regard du lieu de l’installation, la situation est différente, selon qu’il s’agit d’un bâtiment public, siège d’une collectivité publique ou d’un service public, ou d’un autre emplacement public ; Dans l’enceinte des bâtiments publics, sièges d’une collectivité publique ou d’un service public, le fait pour une personne publique de procéder à l’installation d’une crèche de Noël ne peut, en l’absence de circonstances particulières permettant de lui reconnaître un caractère culturel, artistique ou festif, être regardé comme conforme aux exigences qui découlent du principe de neutralité des personnes publiques ; À l’inverse, dans les autres emplacements publics, eu égard au caractère festif des installations liées aux fêtes de fin d’année notamment sur la voie publique, l’installation à cette occasion et durant cette période d’une crèche de Noël par une personne publique est possible dès lors qu’elle ne constitue pas un acte de prosélytisme ou de revendication d’une opinion religieuse ; Crèche installée dans une alcôve d’un porche d’un l’hôtel de ville permettant l’accès des usagers aux services publics municipaux ; L’installation de cette crèche dans l’enceinte de ce bâtiment public, siège d’une collectivité publique, ne résultait d’aucun usage local et n’était accompagnée d’aucun autre élément marquant son inscription dans un envi-ronnement culturel, artistique ou festif ; En l’absence de circonstances particulières permettant de lui reconnaître un caractère culturel, artistique ou festif, l’installation de cette crèche méconnaît l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 et les exigences attachées au principe de neutralité des personnes publiques (…) ».

Question n° 4

19. Le maire a été saisi par une association cultuelle qui souhaite disposer de locaux mis à sa disposition par la commune pour l’exercice d’un culte. Que pouvez-vous lui conseiller en la matière ?Le Conseil d’État a récemment précisé les conditions dans lesquelles une commune peut mettre à disposition des locaux lui appartenant à une association cultuelle pour l’exercice d’un culte dans sa décision Commune de Valbonne du 7 mars 2019, n° 417629, en la classant et la fichant sur ce point.Le Conseil d’État a, à cette occasion, jugé que sont regardés comme des locaux commu-naux, au sens et pour l’application de l’article L. 2144-3 du CGCT qui prévoit notamment que des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations ou partis poli-tiques qui en font la demande, les locaux affectés aux services publics communaux (CE, ass., 19 juill. 2011, Commune de Montpellier, n° 313518, Rec. p. 398). Il a précisé que les dispositions de l’article L. 2144-3 du CGCT permettent à une commune, en tenant compte des nécessités qu’elles mentionnent, d’autoriser, dans le respect du principe de neutralité à l’égard des cultes et du principe d’égalité, l’utilisation pour l’exercice d’un

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