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CONSULTA SOBRE
REGULAÇÃO ECONÔMICA
DE CONCESSÕES
AEROPORTUÁRIAS Curitiba | Foz do Iguaçu | Londrina | Bacacheri | Navegantes | Joinville | Pelotas |
Uruguaiana | Bagé
Manaus | Tabatinga | Tefé | Rio Branco| Cruzeiro do Sul | Porto Velho | Boa Vista
Goiânia | Palmas | Teresina | Petrolina | São Luís | Imperatriz
Agência Nacional de Aviação Civil
Superintendência de Regulação Econômica de Aeroportos
Gerência de Regulação Econômica [email protected]
Resumo A ANAC convida todos os interessados a apresentar contribuições sobre aspectos
de regulação econômica relevantes para a sexta rodada de concessão de aeroportos
1
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................................... 2
2. SEXTA RODADA DE CONCESSÕES ............................................................................................. 4
2.1. Bloco Central .................................................................................................................... 5
2.2. Bloco Norte ....................................................................................................................... 6
2.3. Bloco Sul ........................................................................................................................... 8
3. DISCUSSÕES PROPOSTAS ....................................................................................................... 10
3.1. Flexibilização Tarifária .................................................................................................... 10
3.2. Proposta Apoiada ........................................................................................................... 12
3.3. Flexibilização dos investimentos contratados ................................................................ 13
3.4. Avaliação dos prazos de duração da concessão ............................................................. 14
3.5. Descentralização ............................................................................................................ 14
4. CONVITE A CONTRIBUIÇÕES .................................................................................................. 15
2
SEXTA RODADA DE CONCESSÃO DE AEROPORTOS NO BRASIL
CONSULTA SOBRE REGULAÇÃO ECONÔMICA DE CONCESSÕES
AEROPORTUÁRIAS
Brasília, maio de 2019
1. INTRODUÇÃO
O programa de concessões de infraestrutura aeroportuária federal no Brasil começou em 2011,
ano em que foi leiloado o aeroporto de São Gonçalo do Amarante. No ano seguinte, foram
concedidos os aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília. Em 2013, ocorreu o leilão dos
aeroportos de Galeão e Confins e, em 2017, de Salvador, Fortaleza, Porto Alegre e Florianópolis.
Por fim, em 2019 foram concedidos mais doze aeroportos, em três blocos: Bloco Nordeste, com
Recife, Maceió, João Pessoa, Aracaju, Juazeiro do Norte e Campina Grande, Bloco Sudeste, com
Vitória e Macaé e Bloco Centro-Oeste, com Cuiabá, Rondonópolis, Alta Floresta e Sinop.1
As concessões de aeroportos tiveram como principal motivador a necessidade de ampliação e
aperfeiçoamento da infraestrutura aeroportuária brasileira, que não se mostrava capaz de atender
adequadamente aos usuários diante do forte crescimento da demanda por transporte aéreo
verificado no Brasil. A despeito da queda de movimento ocorrida em 2016 em função da crise
econômica atravessada pelo Brasil, a tendência de expansão do transporte aéreo no país fica clara
quando se considera a taxa média de crescimento de cerca de 8% ao ano desde 2003, conforme
ilustrado no gráfico abaixo2.
1 Ao longo deste documento, os leilões são usados como referência a cada grupo de aeroportos, sendo a 1ª
rodada a ocorrida em 2011, com São Gonçalo do Amarante, e a 5ª rodada a ocorrida em 2019, com 12
aeroportos. 2 Fonte: www.anac.gov.br/assuntos/setor-regulado/empresas/envio-de-informacoes/base-de-dados-
estatisticos-do-transporte-aereo
66 73 88
97 107 113
127
155
181 196 200
213 213 198 203 211
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Tráfego de passageiros em aeroportos brasileiros (mi)
Taxa de crescimento anual
(2003-2018): 8,0%
3
A experiência dos anos iniciais de vigência das concessões das primeiras rodadas foi elucidativa,
motivando diversas alterações no modelo de regulação econômica dos contratos de concessão dos
aeroportos da quinta rodada (doze aeroportos dos blocos Nordeste, Sudeste e Centro-Oeste).
Destas, destacam-se a flexibilização da regulação econômica, com a substituição de tetos para
cada categoria de tarifa por teto de receita tarifária média por passageiro, e a desregulamentação
tarifária, a depender do porte do aeroporto ou do público usuário. Destaca-se ainda o instrumento
da Proposta Apoiada, que permite aos operadores aeroportuários, com a concordância dos
usuários, proporem à Agência alterações sobre diversos aspectos do Contrato de Concessão.
O governo brasileiro anunciou a intenção de realizar a sexta de rodada de concessões, envolvendo
vinte e dois aeroportos. Diante disso, abre-se nova oportunidade de reflexão sobre o modelo de
regulação econômica aplicável a aeroportos concedidos, em particular sobre a continuidade na
direção de mais flexibilidade e engajamento entre operador aeroportuário e usuários.
Neste sentido, o objetivo desta consulta prévia é colher contribuições fundamentadas sobre
possíveis evoluções da abordagem regulatória de concessões aeroportuárias no Brasil e
sobre o tratamento mais adequado para as questões específicas desta nova rodada,
preferencialmente baseadas em análises do desenvolvimento das concessões vigentes, de
experiências internacionais de concessão de aeroportos ou de experiências relevantes de
outros setores.
A seção 2 deste documento fará uma breve apresentação dos vinte e dois aeroportos que serão
concedidos e dos respectivos blocos, apresentando informações sobre volume, perfil e
crescimento de tráfego, além de um levantamento resumido de algumas características relevantes
de cada região. A seção 3 discorrerá sobre alguns dos objetivos regulatórios e desafios
identificados para a próxima rodada de concessões e indicará algumas abordagens regulatórias
que vêm sendo consideradas como possibilidades para endereçar estas questões. Por fim, a seção
4 convidará todos os interessados a apresentar contribuições fundamentadas sobre aspectos de
regulação econômica relevantes para a próxima rodada de concessões, deixando claro que o
escopo das contribuições não deve necessariamente se limitar aos tópicos expostos na seção 3.
4
2. SEXTA RODADA DE CONCESSÕES3
Em março de 2019 o Ministério da Infraestrutura apresentou o Edital de Chamamento Público N°
2/2019 para a apresentação de projetos e estudos técnicos que subsidiem a modelagem da
concessão de 22 aeroportos que serão concedidos em três blocos regionais com a seguinte
configuração:
• Bloco Central: formado pelos aeroportos de Goiânia/GO, Palmas/TO, Teresina/PI,
Petrolina/PE, São Luís/MA, Imperatriz/MA;
• Bloco Norte: formado pelos aeroportos de Manaus/AM, Tabatinga/AM, Tefé/AM, Rio
Branco/AC, Cruzeiro do Sul/AC, Porto Velho/RN, Boa Vista/RR; e
• Bloco Sul: formado pelos aeroportos de Curitiba/PR, Foz do Iguaçu/PR, Londrina/PR,
Bacacheri/PR, Navegantes/SC, Joinville/SC, Pelotas/RS, Uruguaiana/RS, Bagé/RS.
Conforme ilustrado no gráfico abaixo, os três blocos de aeroportos somados movimentaram mais
de 23 milhões de passageiros pagos em 2018, o que representa uma participação conjunta de mais
de 11% do mercado brasileiro de transporte aéreo, que em 2018 teve um movimento (embarque
+ desembarque) de passageiros pagos de mais de 210 milhões.
3 Os dados de passageiros, carga e correio apresentados nesta seção foram obtidos da base de dados
estatísticos da ANAC, que abrange as empresas brasileiras e estrangeiras de transporte aéreo público
regular e não regular, exceto táxi aéreo. Fonte: www.anac.gov.br/assuntos/setor-regulado/empresas/envio-
de-informacoes/base-de-dados-estatisticos-do-transporte-aereo
Os dados de pousos e decolagens de aeronaves foram obtidos da base estatística da Infraero, que
abrangem todos os movimentos, exceto os militares. Fonte:
https://transparencia.infraero.gov.br/estatisticas/
5
O Bloco Sul é o maior deles, com movimento de 11,8 milhões de passageiros e participação de
mercado de 5,61%, seguido do Bloco Central, que processa 7,1 milhões de passageiros e
representa 3,37% do mercado, e do Bloco Norte, com tráfego de 4,3 milhões de passageiros e
2,08% de participação de mercado.
A seguir serão apresentadas algumas informações básicas sobre os aeroportos de cada bloco4,
além de algumas características das respectivas regiões, que podem servir como ponto de partida
para a identificação das potencialidades de cada aeroporto.
2.1. Bloco Central
O Bloco Central é composto por seis aeroportos, sendo dois de pequeno porte em cidades médias
do interior (Petrolina e Imperatriz), um de pequeno porte situado em capital (Palmas) e três de
médio porte em capitais (Goiânia, Teresina e São Luís), com um movimento de passageiros de
mais de 7 milhões em 2018 e cerca de 3,37% de market share em 2018, em que o destaque é o
aeroporto de Goiânia, com expectativas de em breve se tornar um aeroporto internacional.
Devido à sua posição geográfica, o Bloco Central pode funcionar como hub doméstico e até
mesmo internacional no futuro. A posição central permite que o aeroporto de Goiânia funcione
como um hub doméstico ligando as principais rotas dentro do país. E embora o transporte
internacional nestes aeroportos ainda não ter sido desenvolvido, as posições geográficas de
Teresina e São Luís permitem que num futuro esses aeroportos tenham rotas com a Europa e os
Estados Unidos.
As tabelas abaixo apresentam as taxas de crescimento observadas nos últimos anos, além de
informações sobre volume e perfil dos aeroportos. Com destaque aos aeroportos de Goiânia e
Palmas, que apesar da desaceleração ou reversão de crescimento nos últimos cinco anos em
função da crise econômica, seguiram a tendência da média dos aeroportos brasileiros e tiveram
uma boa recuperação no ano de 2018. As taxas de crescimento anualizadas dos últimos dez anos
variam entre 5% e 12%. Já nos dois aeroportos regionais, o forte crescimento foi mantido mesmo
durante a crise econômica.
Volume de tráfego
Movimento e participação de mercado em 2018
Aeroporto Passageiros
(embarques e desembarques)
Aeronaves
(pousos e
decolagens)
Carga e Correio (ton)
Brasil 210.722.379 1.740.224
Bloco Central 7.107.396 3,37% 123.135 30.704 1,76%
Goiânia 3.063.467 1,45% 66.855 12.576 0,72%
São Luís 1.577.136 0,75% 18.736 6.921 0,40%
Teresina 1.057.322 0,50% 13.823 4.376 0,25%
Palmas 656.799 0,31% 12.914 2.879 0,17%
Petrolina 475.801 0,23% 5.945 3.228 0,19%
Imperatriz 276.871 0,13% 4.862 724 0,04%
4 Informações mais detalhadas sobre os aeroportos podem ser encontradas na página de estudos e
documentos sobre as novas concessões: ftp://ftpaeroportos.transportes.gov.br/SEXTA_RODADA/.
6
Perfil de tráfego
Participação no total de passageiros transportados em 2018
Aeroporto Doméstico Internacional
Brasil 88,9% 11,1%
Bloco Central 99,97% 0,03%
Goiânia 100,00% 0,00%
São Luís 99,86% 0,14%
Teresina 100,0% 0,0%
Palmas 100,0% 0,0%
Petrolina 100,0% 0,0%
Imperatriz 100,0% 0,0%
Crescimento de tráfego
Crescimento anualizado de passageiros transportados
Aeroporto 2017-2018 2013-2018 2008-2018 2003-2018
Brasil 3,99% 1,08% 6,39% 8,03%
Bloco Central 0,90% 0,73% 8,36% 11,44%
Goiânia 3,41% 1,96% 8,39% 9,78%
São Luís -1,42% -1,66% 6,54% 10,16%
Teresina -1,04% 0,42% 9,06% 12,83%
Palmas 4,05% 3,53% 11,24% 30,55%
Petrolina -4,28% 0,88% 12,28% 16,33%
Imperatriz -2,86% -2,59% 5,62% 13,74%
2.2. Bloco Norte
O Bloco Norte destaca-se pelo Aeroporto Internacional de Manaus, com movimento próximo a 3
milhões de passageiros pagos, o que representa cerca de 2,08% do mercado brasileiro, e com
cerca de 7,33% do mercado brasileiro aéreo de carga e correio em 2018. Além de Manaus, o
Bloco Norte é composto por mais três aeroportos em capitais: Porto Velho, Rio Branco e Boa
Vista.
Devido às longas distâncias e ao difícil acesso terrestre a algumas cidades na Região Norte do
país, o bloco possui um potencial de tráfego aéreo alto. Localiza-se na região da Floresta
Amazônica, a maior floresta tropical do mundo e um importante polo turístico brasileiro. Manaus
também abriga a Zona Franca de Manaus, um dos mais importantes polos industriais do país.
O crescimento de mais de 6% em 2018 puxado pelos aeroportos das capitais mostra que o Bloco
Norte superou bem a crise econômica. A taxa de crescimento anualizada dos últimos dez anos foi
de cerca de 3,4%.
7
Volume de tráfego
Movimento e participação de mercado em 2018
Aeroporto Passageiros
(embarques e desembarques)
Aeronaves
(pousos e
decolagens)
Carga e Correio (ton)
Brasil 210.722.379 1.740.224
Bloco Norte 4.381.179 2,08% 76.307 134.841 7,75%
Manaus 2.751.608 1,31% 39.199 127.503 7,33%
Porto Velho 805.746 0,38% 13.973 3.771 0,22%
Rio Branco 361.014 0,17% 6.923 1.856 0,11%
Boa Vista 306.675 0,15% 5.229 1.357 0,08%
Cruzeiro do Sul 69.488 0,03% 5.139 258 0,01%
Tabatinga 56.638 0,03% 2.684 76 0,00%
Tefé 30.010 0,01% 3.160 20 0,00%
Perfil de tráfego
Participação no total de passageiros transportados em 2018
Aeroporto Doméstico Internacional
Brasil 88,9% 11,1%
Bloco Norte 96,93% 3,07%
Manaus 95,12% 4,88%
Porto Velho* 100,00% 0,00%
Rio Branco 100,00% 0,00%
Boa Vista 99,91% 0,09%
Cruzeiro do Sul* 100,00% 0,00%
Tabatinga* 100,00% 0,00%
Tefé 100,00% 0,00%
* O aeroportos internacionais de Porto Velho, Cruzeiro do Sul e Tabatinga não
registraram movimento internacional de empresas de transporte aéreo regular e
não regular (exceto táxi aéreo) em 2018. A base estatística da Infraero apresenta
movimento internacional de outras operações para esses aeroportos.
Crescimento de tráfego
Crescimento anualizado de passageiros transportados
Aeroporto 2017-2018 2014-2018 2009-2018 2003-2018
Brasil 3,99% 1,08% 6,39% 8,03%
Bloco Norte 6,06% -2,38% 3,44% 7,06%
Manaus 7,07% -2,58% 2,93% 6,14%
Porto Velho 4,94% -2,73% 6,64% 10,75%
Rio Branco 6,02% 0,22% 2,51% 7,50%
Boa Vista 9,34% -2,61% 4,04% 10,07%
Cruzeiro do Sul -10,92% 5,37% -0,49% 5,05%
Tabatinga -5,99% 0,70% 5,42% 5,93%
Tefé -11,55% -14,00% -3,96% 1,44%
8
2.3. Bloco Sul
O Bloco Sul é o maior bloco dessa rodada de concessões, tanto em número de passageiros pagos
ao ano, quase 12 milhões, quanto em número de aeroportos a serem concedidos, 9 aeroportos, o
que representa cerca de 5,61% do mercado brasileiro.
Liderado pelo Aeroporto de Curitiba, um aeroporto de grande porte com movimento de mais de
6 milhões de passageiros ao ano, conta ainda com dois aeroportos de médio porte, Foz do Iguaçu
e Navegantes, e nove aeroportos de pequeno porte, Londrina, Joinville, Pelotas, Uruguaiana,
Bacacheri e Bagé.
Embora o aeroporto de Curitiba tenha sido bastante afetado nos últimos anos em função da crise
econômica, os aeroportos restantes do bloco cresceram bem em 2018, com destaque a Foz do
Iguaçu e Navegantes, aeroportos de médio porte que obtiveram crescimento expressivo.
Volume de tráfego
Movimento e participação de mercado em 2018
Aeroporto Passageiros
(embarques e desembarques)
Aeronaves
(pousos e
decolagens)
Carga e Correio (ton)
Brasil 210.722.379 1.740.224
Bloco Sul 11.823.688 5,61% 170.073 36.029 2,07%
Curitiba 6.188.725 2,94% 64.683 28.159 1,62%
Foz do Iguaçu 2.293.995 1,09% 21.636 727 0,04%
Navegantes 1.857.930 0,88% 22.897 3.744 0,22%
Londrina 953.634 0,45% 22.979 1.888 0,11%
Joinville 478.535 0,23% 7.220 1.450 0,08%
Pelotas 30.130 0,01% 1.574 10 0,00%
Uruguaiana 20.739 0,01% 638 50 0,00%
Bacacheri 31.656* * 28.108 * *
Bagé 1.446* * 338 * *
* Os aeroportos de Bacacheri e Bagé não registraram movimento de empresas de transporte aéreo regular e não
regular (exceto táxi aéreo) em 2018, de forma que os dados de passageiros são oriundos da base estatística da
Infraero e representam outras operações. Esses valores não foram somados para a composição do movimento do
bloco e do Brasil.
9
Perfil de tráfego
Participação no total de passageiros transportados em 2018
Aeroporto Doméstico Internacional
Brasil 88,9% 11,1%
Bloco Sul 97,92% 2,08%
Curitiba 98,77% 1,23%
Foz do Iguaçu 94,63% 5,37%
Navegantes 97,44% 2,56%
Londrina 100,00% 0,00%
Joinville 100,00% 0,00%
Pelotas* 100,00% 0,00%
Uruguaiana* 100,00% 0,00%
Bacacheri 100,00% 0,00%
Bagé** 93,4% 6,6%
* O aeroportos Pelotas e Uruguaiana não registraram movimento
internacional de empresas de transporte aéreo regular e não regular
(exceto táxi aéreo) em 2018. A base estatística da Infraero apresenta
o movimento internacional de outras operações para esses
aeroportos.
** O aeroporto de Bagé não registrou movimento de empresas de
transporte aéreo regular e não regular (exceto táxi aéreo) em 2018,
de forma que os dados de natureza de operação são oriundos da base
estatística da Infraero e representam outras operações.
Crescimento de tráfego
Crescimento anualizado de passageiros transportados
Aeroporto 2017-2018 2013-2018 2008-2018 2003-2018
Brasil 3,99% 1,08% 6,39% 8,03%
Bloco Sul 2,51% 1,74% 6,93% 8,32%
Curitiba -5,34% -1,44% 3,97% 6,60%
Foz do Iguaçu 8,77% 7,39% 12,14% 11,39%
Navegantes 21,78% 10,12% 17,75% 13,21%
Londrina 12,33% -1,32% 6,49% 8,44%
Joinville 2,84% 4,35% 7,06% 7,33%
Pelotas 8,99% -1,86% 8,03% *
Uruguaiana 1,73% 95,62% 18,46% *
Bacacheri * * * *
Bagé * * * *
* Os aeroportos de Pelotas, Uruguaiana, Bacacheri e Bagé não registraram movimento de empresas de transporte aéreo
regular e não regular (exceto táxi aéreo) nos anos em que a comparação não é apresentada.
10
3. DISCUSSÕES PROPOSTAS
Esta seção apresentará alguns temas sobre os quais há especial interesse em contribuições.
Ressalta-se que o objetivo desta seção é contextualizar as discussões para incentivar
contribuições, e não definir uma lista exaustiva de temas do escopo da consulta.
3.1. Flexibilização Tarifária
A principal motivação para a regulação dos preços cobrados por aeroportos é a prevenção ao
exercício do poder de mercado que estes podem possuir em algumas de suas atividades. Por outro
lado, devido à assimetria de informação entre regulador e regulado, os preços definidos pelo
regulador podem não refletir adequadamente os custos (inclusive os custos de oportunidade) da
infraestrutura e dos serviços, gerando ineficiências.
Caso o regulador considere que estas ineficiências podem impor um custo social maior do que o
benefício da prevenção ao exercício de poder de mercado, sua decisão ótima pode ser não regular.
Foi com base nesta percepção que a ANAC, em 2009, optou pelo fim da regulação a priori dos
preços cobrados pela cessão de áreas aeroportuárias e passou a prever atuação regulatória apenas
na resolução de conflitos, decisão aplicada à Infraero antes das primeiras concessões e mantida
para os aeroportos concedidos.
Alternativamente, o regulador pode, como forma de tentar mitigar as distorções da regulação,
realizar um esforço de obtenção de informações, de forma a estabelecer preços que reflitam
adequadamente os custos (regulação baseada em custos). Contudo, o custo de obter essas
informações é consideravelmente alto.
Esta modalidade chegou a ser adotada pela ANAC para a regulação tarifária dos aeroportos da
Infraero antes das concessões, porém optou-se por aplicar aos aeroportos concedidos um modelo
simplificado de reajustes anuais dos tetos tarifários pela inflação5, em grande medida devido aos
altos custos de obtenção de informações. Posteriormente o modelo de recomposição de custos
para o estabelecimento das tarifas aeroportuárias foi abandonado para a Infraero também,
adotando-se modelo semelhante ao dos aeroportos concedidos.
Foi introduzida ainda, tanto para a Infraero quanto para os aeroportos concedidos na quarta
rodada, a possibilidade de gerenciamento tarifário6 de forma a conferir maior flexibilidade.
Embora não garanta que os preços irão refletir estritamente os custos, esta opção permite uma
flutuação dos preços em função das circunstâncias de utilização da infraestrutura – mitigando
eventuais distorções da regulação – ao mesmo tempo em que mantém um teto sobre os níveis
gerais de preços incidentes sobre cada grupo de usuários. Paralelamente, embora imponha custo
de fiscalização superior ao dos tetos tarifários rígidos, este ainda é muito inferior ao da regulação
por recomposição de custos.
5 Além da correção inflacionária, aplica-se também um fator X, que busca compartilhar com os usuários as
variações esperadas de produtividade do aeroporto. O cálculo deste fator também pode envolver a obtenção
de informações sobre os custos dos aeroportos, porém de forma menos detalhada. 6 As tarifas podem ser majoradas em até 100% acima do teto em função das circunstâncias de utilização da
infraestrutura (horário de pico, por ex.), desde que sejam dados descontos em outras de forma a manter a
tarifa média abaixo do teto.
11
A quinta rodada de concessões trouxe evoluções adicionais à regulação tarifária. Buscou-se
inverter a lógica de intervenção direta nas tarifas como regra geral e decidiu-se impor restrições
à liberdade de tarifação apenas nos casos em que a análise de custo-benefício da intervenção
sugeriu que esta era desejável. Para tanto, foram ponderados diferentes objetivos regulatórios tais
como prevenção ao exercício de poder de mercado, minimização das distorções e da rigidez que
podem resultar da regulação e racionalização de custos regulatórios.7
Decidiu-se que apenas nos aeroportos de Recife, Maceió, João Pessoa, Aracaju, Vitória e Cuiabá
deveria haver regulação direta de tarifas, com a substituição dos tetos de cada tarifa para um
modelo de receita teto média8. Dessa forma, além da flutuação de cada preço, permite-se também
a flutuação dos preços relativos das diferentes atividades, mantendo-se o nível geral de preços
incidente sobre o conjunto dos usuários.
Para aeroportos com movimento inferior a 1 milhão de passageiros por ano, bem como para
usuários da aviação geral, a flexibilização foi ainda mais intensa, com a desregulamentação dos
tetos tarifários. Esta decisão se justifica pelo pequeno porte dos aeroportos, que reduz sua
capacidade de exercício de poder de mercado, além de significar um menor do grupo de
beneficiários de eventual regulação.
Contudo, o operador com liberdade de tarifação é submetido às seguintes diretrizes: (i) a tarifação
deverá seguir boas práticas de precificação de infraestrutura e serviços aeroportuários – em
particular, deverá ser baseada em critérios objetivos e não discriminatórios, tais como horário,
dia, temporada, facilidades disponíveis e nível de serviço; e (ii) o operador aeroportuário deverá
consultar as partes interessadas relevantes em relação às propostas de majoração das tarifas,
apresentando à ANAC relatório da consulta quando exigido, e publicar os novos valores das
tarifas com no mínimo 30 dias de antecedência da alteração.
Não obstante, a ANAC seguirá tendo em todos os casos a prerrogativa de intervir para evitar
condutas inapropriadas. Nesse sentido, a minuta de Contrato prevê que, caso seja identificado
qualquer desacordo da proposta de tarifação em relação às diretrizes estabelecidas no Contrato, a
ANAC poderá suspender a implementação das tarifas propostas, devendo vigorar os valores
anteriores à proposta suspensa. Vale dizer que tal inovação foi estendida aos aeroportos da
Infraero, por meio da Resolução nº 508, de 14 de março de 2019.
7 Os benefícios de uma capacidade de estabelecer tarifas mais eficientes serão maiores quanto maior for a
importância das receitas tarifárias para um aeroporto. Também serão maiores em aeroportos com mais
escassez de infraestrutura, onde o custo de ineficiência de uma regulação mais rígida é alto, na medida em
que a impossibilidade de precificar adequadamente essa escassez impede a otimização da utilização da
infraestrutura escassa. Além disso, serão naturalmente maiores quanto maior for o número de usuários
beneficiários das eficiências que promove.
Os custos da flexibilização, por sua vez, dependerão da decisão entre conferir flexibilidade por meio da
redução da regulação – no limite, concessão de liberdade tarifária – ou de uma sofisticação da regulação
que aumente sua capacidade de abarcar as especificidades de cada caso. No primeiro caso, os custos residem
no risco de abuso de posição dominante, ou seja, da probabilidade de que ocorra – determinada pela
capacidade de exercício de poder de mercado – e do impacto resultante – função, entre outros, do número
de usuários afetados. No segundo caso, residem nos custos de modelagem e fiscalização da regulação e nos
riscos regulatórios associados.
8 Em vez de um conjunto de tetos tarifários médios, adotou-se um teto de receita média por passageiro.
Nesse caso a majoração de uma tarifa em determinada circunstância poderia ser compensada não apenas
por uma redução da própria tarifa em outra circunstância como também por uma redução de outra tarifa.
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Portanto, tendo por base o modelo utilizado na quinta rodada, cabe discutir para a próxima se cabe
algum aperfeiçoamento. Podem ser reavaliados, por exemplo:
a. se a linha de corte do porte do aeroporto para o enquadramento em um modelo de
liberdade tarifária ou de regulação por teto de receita média permanecerá em 1 milhão de
passageiros por ano, ou se outro critério seria mais apropriado;
b. no caso dos aeroportos sujeitos a teto de receita média, se o teto para o período inicial
será a receita média obtida pela Infraero no ano anterior ou se seria mais apropriado
utilizar alguma outra referência para as tarifas.
3.2. Proposta Apoiada
Na quinta rodada de concessões foram criados instrumentos adicionais para permitir maior
participação dos operadores aeroportuários e dos principais usuários nas decisões sobre o
planejamento e a utilização do aeroporto. Com a chamada “proposta apoiada”, os operadores
aeroportuários poderão, mediante negociação e em acordo com as demais partes afetadas,
apresentar propostas de alteração de parâmetros definidos diretamente pelo regulador, como o
modelo tarifário, os indicadores de qualidade de serviço, a metodologia de cálculo dos fatores Q
e X, a Taxa de Desconto do Fluxo de Caixa Marginal e os compromissos de oferta de
infraestrutura e serviços aeroportuários.
Pode-se pensar, por exemplo, em um aumento – possivelmente temporário – de tetos tarifários
(ou tetos de receita tarifária) em função de uma necessidade de expansão ou reconfiguração da
infraestrutura ou com base em algum compromisso assumido em acordos de nível de serviço, ou
mesmo em uma definição dos preços com base na recomposição de custos, opção de difícil
implementação direta pelo regulador devido à assimetria de informação.
A proposta apresentada pelo operador aeroportuário é sujeita a aprovação pela ANAC e sua
vigência é quinquenal, sempre associada às Revisões dos Parâmetros da Concessão.
O mecanismo de Proposta Apoiada é baseado no que se costuma chamar de constructive
engagement ̧princípio recomendado pela Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO) e
utilizado na regulação de aeroportos em outros países. A aplicação deste princípio deriva da
constatação de que os participantes do mercado (provedores e usuários da infraestrutura) possuem
mais informações que o regulador sobre as características da infraestrutura e da operação
aeroportuária e sobre seus próprios custos e preferências e que, portanto, são capazes de alcançar
arranjos superiores à regulação para os parâmetros de oferta e remuneração dos serviços
aeroportuários.
Nesse aspecto, cabe rediscutir se convém manter a rigidez dos períodos de vigência das propostas
apoiadas. O modelo utilizado na quinta rodada, com vinculação das propostas às revisões
quinquenais dos parâmetros, confere previsibilidade e favorece a coordenação das discussões
entre os diversos envolvidos. Por outro lado, permitir a apresentação de propostas para vigência
a qualquer tempo dá maior efetividade ao instrumento.
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3.3. Flexibilização dos investimentos contratados
As primeiras concessões de aeroportos estabeleceram um conjunto de investimentos obrigatórios
a serem executados pela concessionária no decorrer da concessão, em especial durante a fase
inicial do contrato, entre 22 e 36 meses a partir da sua data de eficácia.
Tal decisão foi baseada no julgamento de que seriam necessárias melhorias nos aeroportos em
curto prazo, seja para atendimento à demanda que crescera de forma significativa nos anos que
antecederam às concessões, seja para a preparação para os grandes eventos que o país sediou, seja
para incrementar o nível de serviço aos passageiros.
O contexto do país e a realidade dos aeroportos que compõem a sexta rodada de concessões podem
não corresponder a essas premissas, abrindo a possibilidade do estabelecimento de contratos
menos prescritivos no que diz respeito aos investimentos.
Adicionalmente, avaliou-se que o julgamento do Poder Concedente sobre as prioridades de
investimento pode não resultar nas escolhas mais eficientes de alocação de recursos,
principalmente considerando as particularidades de cada aeroporto, a evolução da tecnologia e
mudanças das preferências dos usuários finais.
Por exemplo, para um aeroporto com menor tempo de permanência dos passageiros nas áreas de
espera, um terminal mais modesto associado a menores custos pode ser preferível a um terminal
de melhor padrão.
Da mesma forma, a evolução da tecnologia de navegação aérea pode tornar desnecessários
investimentos em determinados instrumentos de solo, bem como o uso de novos recursos de
processamento de passageiros pode alterar as especificações para as áreas operacionais dos
terminais.
Ainda como exemplo, as prescrições de porcentagem de processamento de passageiros em pontes
de embarque acabam por tornar mais rígida a oferta de capacidade do aeroporto, prejudicando
eventuais operações temporárias ou sazonais, ou mesmo a entrada de empresas aéreas interessadas
em testar mercado. Pode ser preferível aos passageiros embarcar remotamente a não ter
disponíveis determinadas operações.
Todos esses elementos são complexos e dinâmicos, de forma que a Concessionária, após assumir
o aeroporto, e as empresas aéreas podem ter melhores condições de identificar e priorizar os
investimentos do que o Poder Concedente tem durante o processo licitatório.
Assim, avalia-se a possibilidade de permitir que a Concessionária, em acordo com as empresas
aéreas, apresente propostas no tocante aos investimentos a serem realizados no início da
Concessão (na fase inicial do contrato, chamada Fase I-B).
Ainda, considera-se também a ideia de que, após a fase inicial de execução dos investimentos, a
Concessionária possa, a qualquer momento no decorrer do contrato, apresentar proposta apoiada
pelos usuários com alternativas aos gatilhos de investimento e parâmetros de nível de serviço
estabelecidos no contrato. Ressalta-se que, no modelo até a 5ª rodada, esta apresentação é restrita
exclusivamente a uma vigência quinquenal, associada às Revisões dos Parâmetros da Concessão.
Entende-se que, ao se permitir a apresentação de proposta apoiada relativa a parâmetros de nível
de serviço a qualquer momento, possivelmente o contrato se torna mais adaptável e responde
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melhor aos diferentes cenários que o setor atravessará durante toda a concessão. Como exemplo,
em caso de futuras mudanças tecnológicas que tornassem um determinado parâmetro mínimo de
dimensionamento (referente ao nível de serviço requerido) defasado, a possibilidade de proposta
apoiada a qualquer tempo permitirá abranger esses avanços de maneira mais rápida.
Cabe sempre ressaltar que, para ser implementada, a proposta deverá sempre ser aprovada pela
ANAC, que levará em consideração os interesses dos usuários finais dos aeroportos. Enquanto
vigente, a Proposta Apoiada aprovada pela ANAC prevaleceria sobre os dispositivos contratuais
que disciplinam as matérias inseridas no escopo da proposta.
Portanto, cabem ser discutidos:
a. a possibilidade de conferir maior flexibilidade para que as Concessionárias e empresas
aéreas possam realizar propostas apoiadas no início da Concessão para definir os
investimentos a serem realizados e o nível de serviço requerido; e
b. a prorrogação do início e do término da fase de investimentos iniciais, de modo a permitir
sua melhor avaliação e priorização, bem como a apresentação de propostas apoiadas pela
Concessionária e empresas aéreas.
3.4. Avaliação dos prazos de duração da concessão
As concessões já realizadas têm prazo de duração entre 20 anos, para o aeroporto de Guarulhos,
e 30 anos, para Viracopos, Confins, Florianópolis, Salvador, Fortaleza e para os aeroportos da 5ª
rodada, com possibilidade de prorrogação por até 5 anos.
A decisão pelo prazo de vigência de um contrato envolve diversos elementos, como o tempo
necessário para a amortização dos investimentos e para a remuneração do operador e a expectativa
de reversão futura do aeroporto e de transferência a outro operador.
Um efeito adverso, especialmente nos anos finais da concessão, é o desincentivo a novos
investimentos que não seriam adequadamente remunerados até a devolução do aeroporto,
podendo levar à estagnação da oferta de capacidade ou à redução do nível de serviço. Períodos
mais longos de concessão reduzem a frequência de tais efeitos.
Na experiência internacional, há casos de concessões por períodos de 10 anos, para o aeroporto
La Serena, no Chile, a 50 anos prorrogáveis por mais 49 anos, para o aeroporto de Sidney, na
Austrália.
Assim, cabe a discussão sobre os prazos de concessão para os aeroportos da próxima rodada.
3.5. Descentralização
Conforme argumentado acima, a assimetria de informação entre regulador e regulado dificulta o
estabelecimento de uma regulação de preços eficiente por um órgão regulador central, incapaz de
avaliar com profundidade as especificidades da infraestrutura e da operação de todos os
aeroportos sob sua jurisdição. Além da flexibilização da regulação, outra forma de tratar esse
problema é a descentralização das decisões regulatórias, dando mais poder de decisão para os
agentes que fazem parte ou estão mais próximos da operação do aeroporto ou, ao menos,
aumentando sua capacidade de influência ao envolvê-los nas discussões.
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Uma medida clara neste sentido foi tomada em relação aos aeródromos cuja responsabilidade foi
delegada pelo governo central aos estados e municípios, em sua maioria aeródromos regionais de
pequeno porte. A regulação tarifária era realizada de forma centralizada e padronizada para todos
esses aeroportos, ignorando as significativas diferenças nos perfis de cada um, o que resultava em
evidentes distorções. Decidiu-se então delegar ao poder público local a prerrogativa de estabelecer
a regulação tarifária.
Neste contexto, é salutar também discutir o trade off entre realizar concessões federais tendo a
ANAC como poder concedente e realizar concessões estaduais. Nos últimos anos, alguns estados
têm tomado a iniciativa de conceder aeroportos delegados pelo governo federal, levando em
consideração aspectos econômicos estratégicos da região de influência daquele aeroporto, algo
que dificilmente o governo federal teria condições de considerar.
Os estados têm grande vantagem em relação à ANAC por conhecerem melhor as externalidades
geradas pelo aeroporto, tendo maiores condições de estabelecer uma adequada estrutura de
incentivos. Com efeito, os estados estão em posição privilegiada em relação à agência na tarefa
de estabelecer um equilíbrio entre os interesses dos administradores aeroportuários e o interesse
público local envolvido, pois conhecem de perto a realidade dos aeroportos sob sua
responsabilidade, bem como o perfil do público usuário.
O alinhamento de incentivos entre administradores aeroportuários e estados pode gerar grandes
benefícios para as regiões de influência dos aeroportos, como pode ser observado nos Estados
Unidos. De modo geral, os aeroportos dos Estados Unidos pertencem a governos locais (estados
ou municípios), sendo operados pela administração direta, por organizações públicas
independentes ligadas à administração local ou por organizações privadas através de parcerias
público-privadas. Este arranjo faz com que os aeroportos gerem grandes externalidades positivas
para as localidades que se situam dentro das aéreas de influência daquele aeroporto.
Além disso, o modelo americano cria um ambiente muito mais propício à concorrência, na medida
em que os governos locais avaliam o impacto de conferir eventuais descontos e outros incentivos
para as empresas aéreas à luz dos benefícios gerados para toda a região.
Por outro lado, argumenta-se que nem todos os estados brasileiros teriam atualmente condições
de estruturar editais e contratos de concessão de aeroportos, bem como de gerir e fiscalizar tais
contratos. Com relação a este argumento, diante da experiencia acumulada após a conceder 22
aeroportos, a ANAC se disponibiliza a colaborar e acompanhar sempre que requisitada todos os
estados que tenham interesse em conceder aeroportos à inciativa privada.
4. CONVITE A CONTRIBUIÇÕES
Tendo em vista o contexto introduzido na seção anterior (mas não limitando-se a ele) e
aproveitando a experiência dos agentes envolvidos com as concessões de aeroportos vigentes ou
com concessões em outros países e setores, a ANAC convida os interessados em colaborar com
a modelagem da regulação econômica que se aplicará às próximas concessões a apresentar
contribuições fundamentadas sobre os seguintes temas:
• Flexibilização da regulação tarifária e avaliação dos critérios para submeter
atividades de um aeroporto a teto de receita média;
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• Aprofundamento do engajamento das partes diretamente envolvidas nas decisões
sobre o planejamento e utilização do aeroporto, por meio do instrumento de
Proposta Apoiada;
• Flexibilização dos investimentos, com maior liberdade ao operador, em conjunto
com os usuários do aeroporto, para definir os investimentos a serem realizados e
o nível de serviço a ser mantido;
• Avaliação dos prazos de duração das concessões;
• Descentralização da regulação.
Destaca-se que todas as contribuições serão analisadas e consideradas pela ANAC na formação
de seu juízo de valor. No entanto, a ANAC não necessariamente responderá às contribuições
de forma individualizada como é feito no processo tradicional de audiência pública, o qual
seguirá seu rito normal como nas concessões anteriores. O objetivo dessa consulta é ampliar o
processo de participação social.
As contribuições podem ser enviadas até o final de julho de 2019 para o endereço
[email protected]. Este documento encontra-se disponível no site da ANAC9.
9 https://www.anac.gov.br/assuntos/paginas-tematicas/concessoes.
