Colección de cuadernos de Divulgación sobre - te.gob.mx · aspectos doctrinarios de la Justicia Electoral ... (Grecia y Roma), nuestras concepciones actuales so-bre la política

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Colección de cuadernos de Divulgación sobreaspectos doctrinarios de la Justicia Electoral

8Los derechos políticosde los mexicanosUn ensayo de sistematizaciónHéctor Fix Fierro

D.R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Diseño de portada, formación, e impresión: Coordinación de Documentacióny Apoyo Técnico.Distribución: Coordinación de Documentación y Apoyo Técnico y SecretaríaAdministrativa. Carlota Armero No. 5000, Edif. “C” y “B”, Colonia CTMCulhuacán, Delegación Coyoacán, México, D.F., C.P. 04480, tel. 5728-2300.

Las opiniones expresadas en los artículos publicados en este cuaderno sonresponsabilidad exclusiva del autor.

Impreso en México ISBN: 970-671-200-3

Colección de cuadernos de Divulgación sobreaspectos doctrinarios de la Justicia Electoral

Fix-Fierro, Héctor.Los derechos políticos de los mexicanos : ensayos de

sistematización.— México : Tribunal Electoral del Poder Judicialde la Federación, 2005.

110 p.— (Colección de cuadernos de divulgación sobre aspectos doctrinarios de la justicia electoral ; 8)

ISBN: 970-671-200-3

1. Derechos políticos. 2. Participación política. 3. Voto.4. Ciudadanía. 5. Derecho de reunión. 6. Medios deimpugnación. I. Tribunal Electoral del Poder Judicial dela Federación (México). II. T. III. Ser.

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Pág.

Presentación 7

Prólogo 9

I. Algunos elementos históricos y teórico-conceptuales 131. Evolución 13

A) General 13B) México 16C) Fronteras de los derechos políticos 28

2. Perspectivas sociológicas 31A) Inclusión y exclusión 31B) Autonomía y legitimidad del sistema político 33

3. Naturaleza y funciones jurídicas 34A) Los derechos políticos como derechos

fundamentales 34B) Derechos políticos y sistema constitucional 37

II. Los derechos políticos en el ordenamientojurídico vigente 391. Derecho general de participación

en asuntos políticos 39A) Concepto y formas de participación 39B) La ciudadanía 43

2. Derecho de voto o sufragio 48A) Voto o sufragio activo 48B) Voto o sufragio pasivo 54

C) El voto en las elecciones porusos y costumbres 60

3. Derecho de asociación política 64A) Derecho individual de asociación política 66B) Derecho colectivo de asociación política 70

4. Modalidades de las garantías individuales enmateria política:las libertades de expresión yreunión, el derecho de petición 73

III. Medios de defensa y protección de los derechospolíticos 751. Principios rectores de las elecciones y el derecho

electoral 762. Medios de defensa y protección a nivel nacional 78

A) Sistema de medios de impugnación en materiaelectoral 78

B) Acciones de inconstitucionalidad 81C) Facultad de investigación de la Suprema

Corte de Justicia 83D) Juicio de amparo y ombudsman 85

3. Medios de protección y defensa a nivelinternacional 87A) Pacto Internacional de Derechos

Civiles y Políticos 87B) Convención Americana sobre

Derechos Humanos 88

IV. A modo de conclusión 92

Bibliografía citada 104Bibliografía adicional 108

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La justicia electoral en México es actualmente un concepto fun-damental en el desarrollo democrático de nuestro país. Dentrode un contexto político y social, en el que los comicios electo-rales se tornan cada vez más competitivos, el fortalecimientode las instituciones ha contribuido a acrecentar el carácter in-dependiente e imparcial de la justicia electoral.

En una época, en donde la modernización política estávinculada directamente con procesos democráticos cada vezmás incluyentes, en los que concurren las diversas fuerzas quereflejan la pluralidad política de nuestra nación, la responsabi-lidad de las instituciones de difundir obras especializadas enmateria electoral, se vuelve un instrumento de gran importan-cia para el fortalecimiento de la cultura política en nuestro país.

Es así que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederación dentro del marco de las atribuciones que en mate-ria de impartición de justicia en el ámbito político-electoral leconfieren la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federaciónpresenta esta Colección de Cuadernos de divulgación sobre aspec-tos doctrinarios de la Justicia Electoral.

Con la participación de connotados especialistas, esta co-lección presenta una serie de textos en los que se abordan di-versos temas relativos a aspectos técnicos y doctrinarios sobrelos valores y principios que rigen la justicia electoral.

8 Héctor Fix-FierroLos derechos políticos

de los mexicanos.Un ensayo de sistematización

A lo largo de esta colección, que está integrada en una pri-mera etapa, por nueve cuadernos, se analizarán temas tales comolos elementos de la teoría de la justicia, los principios rectoresde la función electoral, la profesionalización de la justicia elec-toral, entre otros.

Asumiendo la responsabilidad que tiene este Órgano Ju-risdiccional de contribuir al desarrollo democrático y deimpartición de justicia, esta obra pretende presentar un pa-norama que permita reflexionar sobre el sentido y los alcan-ces de la justicia electoral en nuestro país.

Magdo. Eloy Fuentes CerdaPresidente del Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación

9Colección de cuadernos de Divulgación sobreaspectos doctrinarios de la Justicia Electoral

PPPPPrólogorólogorólogorólogorólogo

El presente ensayo constituye una versión ampliada, revisada yactualizada de un trabajo publicado originalmente en 1995.1En aquel entonces afirmaba yo que los derechos políticos lle-vaban una existencia precaria en nuestro ordenamiento jurídi-co-constitucional y que su situación era insatisfactoria, tantoen la doctrina como en la realidad. Era insatisfactoria la situa-ción en la doctrina, pues si bien había una bibliografía (tantojurídica como no jurídica) cada vez más abundante y rica sobrelas elecciones y los partidos políticos, no se encontraba un tra-tamiento sistemático de los derechos políticos, sobre todo comoderechos humanos. A esta situación contribuía, sin duda, la tra-dicional abstinencia del Poder Judicial de la Federación —queen parte era voluntaria y en parte era impuesta por el propioordenamiento jurídico-constitucional— en el conocimiento delas controversias político-electorales. La situación de los dere-chos políticos era también insatisfactoria en la realidad, pues lalegitimidad y la credibilidad de los procesos electorales todavíano acababan de consolidarse, lo que impedía a éstos convertir-se “plenamente en el mecanismo fundamental para legitimar elorigen y el ejercicio de la autoridad pública”.

A casi diez años de distancia, la situación señalada se hatransformado notablemente en un sentido positivo. Ya puededecirse que los procesos electorales son —después de años delucha política e ingentes esfuerzos de reforma— el mecanismo



principal para fundar y legitimar el origen y el ejercicio de laautoridad pública. Las elecciones del año 2000, que trajeron elprimer cambio pacífico de partido en el gobierno federal en lahistoria del país, también han contribuido a la normalidad de-mocrática que ya habíamos comenzado a disfrutar, de maneracreciente, en los años noventa. Una jurisdicción electoral cadavez más sólida —en primer término a cargo del ahora TribunalElectoral del Poder Judicial de la Federación, aunque tambiénla Suprema Corte de Justicia tiene una intervención relevan-te— y el desarrollo constante de una jurisprudencia electoralno exenta de audacia, conforma igualmente un elemento cen-tral en las profundas transformaciones apuntadas. Muchas delas lagunas y deficiencias en la protección de los derechos polí-ticos que subsistían en 1995 han sido ya colmadas. Lo anteriorno significa, claro está, que no puedan perfeccionarse aún másnuestras instituciones político-electorales, y de ello se hablarámás adelante.

Por lo que se refiere al tratamiento doctrinal de los dere-chos políticos, existen algunas contribuciones importantes delos últimos años, especialmente en el ámbito de la justicia elec-toral.2 No obstante, sigue haciendo falta una sistematizaciónteórica y dogmática de los derechos políticos en su conjunto.Tal es el propósito renovado de este trabajo, que se apoya en laconvicción de que los derechos políticos son derechos funda-mentales en la medida que constituyen el elemento primarioque funda y justifica los derechos, facultades y responsabilida-des de los ciudadanos, los órganos electorales y los partidospolíticos.

La sistematización de los derechos políticos que aquí seofrece comprende, de manera necesariamente sintética, la ex-posición de algunos elementos históricos y teórico-conceptua-les relativos a estos derechos; el análisis de los derechos políticosparticulares y sus modalidades en el ordenamiento jurídicomexicano vigente, y, por último, el examen de los medios de


protección, primordialmente de carácter procesal, que están alalcance de ciudadanos y partidos para su defensa y protección,tanto en el ámbito nacional como en el internacional. La expo-sición de los elementos anteriores incorpora, hasta donde hasido posible, los criterios de interpretación y las tesis de juris-prudencia relevantes que han dictado en estos últimos años losórganos de la jurisdicción electoral.

Agradezco la honrosa invitación del Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federación, por conducto del magistradoJosé de Jesús Orozco Henríquez, a colaborar en esta serie dedi-cada a la difusión de la cultura democrática. Agradezco tam-bién las críticas y observaciones de Jacqueline Martínez Uriarte.Por último, justo es reconocer que para la conclusión de esteensayo resultó de especial utilidad la consulta de la BibliotecaJurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de laUNAM (www.bibliojuridica.org). Por esta y otras razones, esteensayo sigue estando dedicado, con el afecto y la admiraciónde siempre, a Diego Valadés.

Bremen, Alemania, septiembre de 2004


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Héctor FIX-FIERRO*

I. Algunos elementos históricos y teórico-conceptuales

1. EvoluciónA) General

Aunque no hay duda de que el pensamiento político moder-no encuentra importantes antecedentes en la Antigüedadclásica (Grecia y Roma), nuestras concepciones actuales so-bre la política y sobre el papel del individuo dentro de ellaempiezan a desarrollarse ya desde finales de la Edad Mediay se expresan con toda claridad entre los siglos XVI y XVIII,en el contexto de las guerras de religión, la consolidación delos primeros Estados-nación europeos y la expansión de supoderío militar y económico hacia otras regiones del mun-do. En la teoría política, puede decirse que los extremos dela nueva concepción quedan fijados entre los modelos queproponen Thomas Hobbes (1588-1679) y Jean-JacquesRousseau (1712-1778).



Si bien, para ambos pensadores el poder político se fundaen un pacto entre los individuos —pacto al que todos ellosaceptan someterse— el alcance y las consecuencias de tal su-misión divergen de manera notable. Hobbes concibe un ordenpolítico subordinado a la autoridad de un soberano, instituidopor voluntad de los súbditos para abandonar el estado de natu-raleza, que es un estado de guerra de todos contra todos. Sinembargo, una vez instaurado, el poder del soberano ya no de-pende de la voluntad y el consentimiento de los súbditos, quese han entregado a él sin condiciones.3 El gobierno así estable-cido justifica la falta de participación del súbdito en las deci-siones del soberano a través de la eficacia de la protección queofrece.4 En cambio, el modelo de Rousseau, desarrollado en Elcontrato social, es opuesto al de Hobbes en la medida en quedefiende la participación directa e ilimitada de los ciudadanosen los asuntos públicos, sin reconocer otro poder superior quela “voluntad general” constituida por todos ellos en favor delinterés común.

Es bien sabido que el sistema de democracia representativaque empezó a imponerse, como forma política moderna, haciafinales del siglo XVIII, combina elementos de ambos modelos.Por un lado, se reconoce que el pueblo (o la nación) es sobera-no, en el sentido de que en él radica la legitimidad última delpoder, el cual se instaura expresamente en su beneficio.5 Por elotro lado, el ejercicio de la soberanía no es directo, sino que serealiza a través de representantes elegidos periódicamente.Como dichos representantes lo son de todo el pueblo o la na-ción, se considera que no están sujetos al consentimiento cons-tante e inmediato de sus representados.6

Desde entonces se reconoció plenamente a los individuos,como integrantes del pueblo o la nación, la condición de ciuda-danos, es decir, que ya no eran meros súbditos sometidos alcapricho del soberano, sino que tenían el derecho a participaren los asuntos públicos de la comunidad. Sin embargo, el ejer-


cicio de tal condición y de tal derecho ha enfrentado, hastanuestros días, numerosos obstáculos y limitaciones.

En efecto, el siglo XIX y buena parte del XX presencianfuertes luchas por lograr la extensión, tanto formal como real,del derecho de participación política, que en su formulación ori-ginaria era igual y universal. Tal lucha se enfocó primero a eliminarlas restricciones, de tipo educativo y económico, que impedíanel ejercicio del sufragio y del derecho de organización política delas clases populares. Más adelante, a comienzos del siglo XX, lalucha se dirige a lograr el sufragio para las mujeres y otros gruposmarginados. Aunque nos parezca difícil de creer, a fines de laPrimera Guerra Mundial, los países más avanzados políticamen-te, como Inglaterra y los Estados Unidos, mantenían formalmenteexcluida de este derecho al menos a la mitad de su población.7

Sin que pueda decirse que constituya un ejemplo típico,resulta significativo señalar que no menos de cinco enmiendasa la Constitución federal de los Estados Unidos de 1787, de untotal de 27 aprobadas hasta ahora, se ocupan de la ciudadaníay los derechos políticos. Como se sabe, el texto original de di-cha Constitución no contenía una declaración de derechos nireconocía de manera explícita al derecho de votar y participaren los asuntos públicos, sino que se dejaba al régimen internode los estados la regulación de tales derechos.8 Las primerasdiez enmiendas (1791), conocidas popularmente como “Bill ofRights” (“Declaración de derechos”) y aplicables al gobiernofederal únicamente, tampoco hacían mención de esos derechos.El desenlace de la guerra civil y la abolición de la esclavitudllevaron, entre otras, a la aprobación de la Enmienda XV (1870),la cual prohíbe, tanto al gobierno federal como a los estados,negar o limitar el derecho de votar por motivos de “raza, coloro anterior condición de servidumbre”.9 La Enmienda XIX(1920) prohíbe negar o limitar este derecho por motivos de sexo,es decir, otorga el sufragio a la mujer. La Enmienda XIX (1964),aprobada en la época del movimiento de defensa de los dere-



chos civiles de la población de raza negra, prohíbe negar o limi-tar el sufragio en razón de la falta de pago de impuestos.

Además de las declaraciones y enmiendas anteriores, hasido necesaria también la intervención de la Suprema Corte delos Estados Unidos para garantizar la igualdad del voto de la po-blación negra en los estados del sur. En los llamados“apportionment cases”, la Suprema Corte examinó la cuestión desi la desigual distribución de la población en los distritos elec-torales constituía una discriminación que afectaba el valor delvoto. En Wesberry vs. Sanders (1964),10 por ejemplo, los quejo-sos alegaban que la población de un distrito congresional delEstado de Georgia era dos o tres veces mayor a la de otrosdistritos, lo que devaluaba su derecho al voto. La Corte resol-vió que, en efecto, tal distribución poblacional constituía unagrave discriminación:

Decir que un voto tiene más valor en un distrito que enotro no sólo sería contrario a nuestras ideas fundamen-tales sobre el gobierno democrático, sino que anularía elprincipio de que la Cámara de Representantes es elegida“por el Pueblo”, un principio defendido tenazmente yestablecido en la Convención Constitucional.

En consecuencia, el precepto que dispone que los represen-tantes sean electos “por el Pueblo de los distintos estados” signifi-ca “que en la medida de lo practicable, el voto de un hombre enuna elección congresional valga lo mismo que el de otro hombre”.

B) México

En México, la evolución constitucional del siglo XIX refle-ja, de manera similar, la lucha por establecer, ampliar y garanti-zar, en las leyes al menos, el derecho de participación políticamediante el voto. La Constitución de la Monarquía Española


de 1812, conocida como Constitución de Cádiz y primer docu-mento constitucional que estuvo vigente, aunque precariamente,en nuestro país, reconocía la calidad de ciudadanos a todos losespañoles (mayores de 21 años) que “por ambas líneas traen suorigen de los dominios españoles de ambos hemisferios, y es-tán avecindados en cualquier pueblo de los mismos dominios”(artículo 18). También podían adquirir la ciudadanía los extran-jeros naturalizados, sus hijos legítimos y los españoles origina-rios de África que cumplieran ciertos requisitos, como elejercicio del comercio o de alguna “profesión, oficio o indus-tria útil” (artículos 19 a 22). La misma Constitución regulaba lapérdida y la suspensión de los derechos del ciudadano (artícu-los 24 y 25). En relación con esto último, se dispuso, en elinciso sexto del artículo 25, que a partir de 1830 debían saberleer y escribir “los que de nuevo entren en el ejercicio de losderechos del ciudadano”. Por último, caracteriza a la Constitu-ción de Cádiz una reglamentación muy detallada del procedi-miento de elección de los diputados a las Cortes (artículos 34y siguientes).

La llamada Constitución de Apatzingán (1814), que tam-bién estuvo muy precariamente en vigor en algunas partes delpaís dominadas por el ejército insurgente, declara, en su artícu-lo 6º, que el “derecho de sufragio para la elección de diputadospertenece, sin distinción de clases ni países, a todos los ciuda-danos en quienes concurran los requisitos que prevenga la ley”.Conforme al artículo 14 del mismo documento, se considera-ban también ciudadanos, en virtud de carta de naturalización,los “extranjeros radicados en este suelo, que profesaren la reli-gión católica, apostólica y romana, y no se opongan a la liber-tad de la nación”. Por su parte, de acuerdo con el artículo 65,tenían derecho a sufragio los:

Ciudadanos que hubieren llegado a la edad de diecio-cho años, o antes si se casaren, que hayan acreditado



su adhesión a nuestra santa causa, que tengan empleoo modo honesto de vivir, y que no estén notados dealguna infamia pública, ni procesados criminalmentepor nuestro gobierno.

Como puede advertirse, es generoso el otorgamiento dela ciudadanía por lo que se refiere a la edad para adquirirla, a lacondición de extranjería y a la ausencia de los requisitos patri-moniales que eran habituales en otros ordenamientos, pero talotorgamiento está limitado, como resulta lógico, a los adherentesde la causa independentista.

La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanosde 1824 estipula, en su artículo 9º, que las “cualidades de loselectores se prescribirán constitucionalmente por las legisla-turas de los estados, a las que también corresponde reglamentarlas elecciones conforme a los principios que se establecen enesta constitución”.11 Los artículos 19 y siguientes de la mismaConstitución regulan los requisitos para la elección de dipu-tados y senadores (sufragio pasivo). Los “no nacidos en territoriode la nación mexicana” podían ser electos diputados o senadorescumplidos ocho años de vecindad, cuando poseyeran ocho milpesos de bienes raíces en cualquier parte de la república, o tu-vieran industria que les produjera mil pesos al año (artículo 20).De acuerdo con el artículo 21, tales requisitos eran menores paralos nacidos en otros territorios de la América española (tres añosde vecindad) y para los militares que hubieran sostenido conlas armas la independencia del país (ocho años de vecindad).No podían ser diputados y senadores quienes ocuparan cargosen los poderes ejecutivo y judicial, los gobernadores o coman-dantes generales, o quienes desempeñaran altas funciones ecle-siásticas, a menos que se separaran de tales cargos o funcionesseis meses antes de las elecciones (artículo 24).

Como ejemplo de reglamentación local de las “cualidadesde los electores” que dispone la Constitución Federal de 1824


podemos mencionar a la Constitución del Estado de México de1827, la que consideraba como ciudadanos a los nacidos en elEstado, a los naturalizados en cualquier parte de la República yque fueran vecinos, así como a los que obtuvieran carta de ciu-dadanía del Congreso estatal (artículo 18). Según el artículo 21,tenían suspendidos los derechos de ciudadano: a) el procesadocriminalmente; b) el que por juez competente estuviera en en-tredicho para administrar sus bienes (pródigo); c) el deudor que-brado o deudor de los caudales públicos; d) el vago o malentretenido; e) el sirviente doméstico; f) el sujeto a patria potes-tad, y g) el eclesiástico regular. Se trata, en resumen, de las mis-mas categorías que comprendía el artículo 25 de la Constituciónde Cádiz, sin la inclusión de quien no supiera leer y escribir,restricción que, sin embargo, fue añadida en la Constituciónmexiquense de 1861.12

La Primera Ley Constitucional, que forma parte de la lla-mada Constitución centralista de 1836, otorga la ciudadanía alos mexicanos mayores de edad que tengan una renta anualmínima de cien pesos “procedentes de capital fijo o mobi-liario o de industria o trabajo personal honesto y útil a la so-ciedad” (artículo 7º). Los ciudadanos tenían derecho a votarpara todos los cargos de elección popular directa y ser vota-dos para los mismos (artículo 8º), pero también la obligaciónde concurrir a las elecciones y de desempeñar cargos consejileso populares (artículo 9º). Los derechos particulares del ciuda-dano se suspendían: a) por minoridad de edad; b) por ser sir-viente doméstico; c) por existir una causa criminal pendiente,y d) por no saber leer y escribir desde el año 1846 en adelante(artículo 10). Tales derechos se perdían totalmente: a) si seperdía la cualidad de mexicano; b) por sentencia judicial queimpusiera pena infamante; c) por quiebra fraudulenta cali-ficada; d) por ser deudor calificado en la administración y ma-nejo de cualquiera de los fondos públicos; e) por ser vago,mal entretenido, o no tener industria o modo honesto de vivir;



y f) por imposibilitarse para el desempeño de las obligacionesde ciudadano por la profesión de estado religioso. Llama laatención, en este último catálogo, que conduzcan a la pérdi-da total de los derechos ciudadanos causas que en constitu-ciones anteriores solamente tenían por consecuencia la suspensióntemporal de los mismos.

Las llamadas Bases Orgánicas de 1843, correspondientestodavía al período centralista, reglamentan los derechos políti-cos en forma similar a las leyes constitucionales de 1836, conalgunas leves variaciones. La renta anual exigida para gozar delos derechos del ciudadano es ahora de 200 pesos, aunque los con-gresos constitucionales podían ajustar dicha renta en los depar-tamentos (artículo 18). Algunas de las causales que en la ley de1836 llevaban a la pérdida de estos derechos ahora son sólomotivo de suspensión (por ejemplo, la quiebra fraudulenta, lavagancia y malvivencia; artículos 21 y 22). Además, la pérdidapodía ser rehabilitada por el Congreso (artículo 24).

El Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, la que resta-blece y enmienda la Constitución Federal de 1824, dispone, ensu artículo 1º, que todo “mexicano por nacimiento o por natu-ralización, que haya llegado a la edad de veinte años, que tengamodo honesto de vivir, y que no haya sido condenado en pro-ceso legal a alguna pena infamante, es ciudadano de los Esta-dos Unidos Mexicanos”. El artículo 2º establece como derechosde los ciudadanos: votar en las elecciones populares, ejercer elderecho de petición, reunirse para discutir los negocios públi-cos y pertenecer a la Guardia Nacional. El artículo 3º contienelas causas de suspensión de los derechos del ciudadano, las cualesson similares a las de constituciones anteriores. No se señalanexpresamente las causas de pérdida, pero el artículo 4º dispone:

Por una ley se arreglará el ejercicio de estos derechos,la manera de probar la posesión de la cualidad de ciu-dadano y las formas convenientes para declarar su pér-


dida y suspensión. El ciudadano que haya perdido susderechos políticos, puede ser rehabilitado por el Con-greso general.

Es de hacerse notar que en el artículo 18 se prevé la po-sibilidad de introducir la elección directa (hasta entonces lohabitual era la elección indirecta en uno o más grados) paradiputados, senadores, presidente de la República y ministrosde la Suprema Corte. Pero si se preservara la elección indi-recta, entonces, conforme a la misma disposición, “no puedeser nombrado elector primario ni secundario, el ciudadanoque ejerza mando político, jurisdicción civil, eclesiástica omilitar, o cura de almas, en representación del territorio en elcual desempeña su encargo”.

La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexica-nos de 1857 reglamenta los derechos políticos en términosmuy semejantes a los del texto original de la vigente Consti-tución de 1917, ya que los artículos correspondientes de aqué-lla (artículos 35 a 37) pasaron a ésta sólo con algunos cambios(véase infra).

Este breve repaso de los documentos constitucionalesmexicanos del siglo XIX13 muestra avances (y algunos retroce-sos) en la reglamentación y evolución de los derechos políticos.Se advierte así con bastante claridad la tendencia a la amplia-ción de su reconocimiento, por ejemplo, al desaparecer las cali-ficaciones patrimoniales (voto censitario) y los requisitos deinstrucción para el ejercicio de los derechos ciudadanos, asícomo la privación de ellos a ciertos grupos sociales, como lossirvientes domésticos. Debe señalarse, sin embargo, que toda-vía no se plantea ni se resuelve la cuestión de los derechospolíticos de la mujer. Tampoco, el hecho de que la mayor partede la población (todavía con fuertes rasgos indígenas) estu-viera excluida, en la realidad, del ejercicio de estos y otrosderechos fundamentales.



Igualmente, hay avance en la especificación de las causasrazonables por las que se suspenden o se pierden los derechosdel ciudadano. Además, aunque prevalece el sistema de elec-ción indirecta, algunos documentos constitucionales prevén laposibilidad de la elección directa (por ejemplo, el Acta de Re-formas de 1847) o inclusive la establecen expresamente (así,las constituciones de los estados de Chihuahua, Guerrero, Hi-dalgo, Nuevo León, Sinaloa, Tamaulipas, Veracruz y Yucatándespués de 1857).14 Por último, en lo que se refiere a las demásgarantías del voto, la Constitución de 1857, por ejemplo, es laprimera en disponer explícitamente que sea secreto el escruti-nio para la elección de los diputados y del presidente de la Re-pública, “en los términos que disponga la ley electoral” (artículos55 y 76, respectivamente).15

El problema de la libertad del voto se ve reflejado en va-rios documentos que impiden que sean candidatos o electoreslos individuos que ocupan altos cargos públicos o religiosos,pues se presume, no sin razón, que tales posiciones permitenejercer una influencia considerable sobre la voluntad de losciudadanos.

Por último, ya desde entonces surge, de manera bastanteaguda, el problema de la regularidad y la legalidad de las eleccio-nes. Como puede suponerse, en un ambiente de constantes re-vueltas militares, de penuria en las finanzas públicas y depermanente inestabilidad política, difícilmente pueden celebrar-se con regularidad los procesos electorales. No obstante, aun-que a la restauración de la República (1867) el país empieza adisfrutar cierta paz que permite a las instituciones funcionarcon alguna normalidad, las elecciones no están exentas de abu-sos que ponen en duda tanto su legalidad como la legitimidadde las autoridades emanadas de ellas, dando así motivo paranuevas protestas y rebeliones. Por consiguiente, las víasinstitucionales para resolver estos conflictos se vieron someti-das a duras pruebas.


Como bien se sabe, durante todo el siglo XIX y buena par-te del XX se utilizaron esencialmente mecanismos de tipo polí-tico para resolver los conflictos electorales. De acuerdo con elartículo 60 de la Constitución de 1857, el propio Congreso ca-lificaba la elección de sus miembros y resolvía las dudas queocurrieran sobre ellas.16 Este sistema llamado de“autocalificación” a través de un colegio electoral, no ofrecía,como es comprensible, ninguna garantía última de eficacia eimparcialidad. Son numerosos las divisiones y los conflictosinternos que se producen en los órganos legislativos con moti-vo de la elección de sus miembros.17 Por ello, no es sorprenden-te que hubiera repetidos intentos por utilizar la vía judicial pararesolver tales controversias. De hecho, los tribunales tuvieronnumerosas intervenciones en causas instruidas por infraccionesa la ley electoral (fraude electoral, abandono de funciones elec-torales, etcétera), aunque la mayoría se archivó por no podersecomprobar la responsabilidad de los presuntos infractores.18 Tam-bién se presentaron varios amparos en materia político-electoral,posibilidad que parecía lógica y evidente, ya que en aquella épo-ca nadie ponía en duda que la Suprema Corte ejercía claras fun-ciones políticas a través del juicio de amparo. Sin embargo, laviabilidad de este medio de defensa para resolver controversiaselectorales se vio definitivamente afectada por el surgimiento yposterior decadencia a la sombra de la dictadura porfirista enascenso, de la controvertida tesis de la “incompetencia de ori-gen”. Conviene, pues, detenerse en este punto.

Dicha tesis, a cuya exposición y defensa contribuyó de ma-nera destacada José María Iglesias en su calidad de presidente dela Suprema Corte (1873-1876),19 se remonta a la interpretaciónque, en diversos asuntos, hizo la Corte del concepto de “autori-dad competente” establecido en el artículo 16 de la Constituciónde 1857. De acuerdo con tal interpretación, la competencia deuna autoridad incluía no sólo sus facultades establecidas en ley,sino también la legitimidad (legalidad) del nombramiento, desig-



nación o elección de los funcionarios públicos, de modo que losactos de una autoridad podían ser anulados si ésta no había sidoestablecida de manera regular, lo que en aquella época ocurríacon demasiada frecuencia. Así, por ejemplo, una ley fiscal podíaresultar inconstitucional si el ejecutivo o los miembros del órga-no legislativo que la habían aprobado no provenían de una elec-ción legítima. Es el caso del famoso “amparo de Morelos”: en1874, varios hacendados del Estado de Morelos pidieron ampa-ro contra la ley de hacienda de 12 de octubre de 1873, argumen-tando que, conforme al artículo 16 constitucional, el gobernadory la legislatura eran autoridades ilegítimas. Una Suprema Cortedividida concedió el amparo respecto del primero y lo negó enrelación con la segunda.20

El “amparo de Morelos” nos muestra con claridad la proble-mática jurídica de esta tesis, más allá de los graves conflictos polí-ticos que provocó. En efecto, en ella se mezclan dos cuestionesdistintas: la inconstitucionalidad de los actos de las autoridades(principalmente de carácter no electoral), y la de su elección ydesignación. Los amparos que impugnaban la legitimidad de ori-gen de una autoridad en realidad pretendían combatir la primeraa través de la segunda, pero el juicio de amparo no era el medioadecuado para tal fin. Piénsese en la absurda consecuencia, deri-vada de la relatividad de la sentencia y aceptada por Iglesias, deque la autoridad resultara ilegítima solamente para los quejosos,pero, sobre todo, en que los efectos del otorgamiento del amparono eran diferentes si la inconstitucionalidad resultaba de la ilegi-timidad de la autoridad como si era inherente al acto mismo. Loúnico que se lograba era ampliar, de manera cuestionable, el in-ventario de argumentos con los que se podía atacar la constitu-cionalidad de cualquier acto de autoridad.

Pero, ¿qué sucedía con la posibilidad de impugnar directa-mente, a través del amparo, la constitucionalidad de los actos deautoridad que afectaran los derechos político-electorales de losciudadanos? Ignacio L. Vallarta, quien contribuyó decisivamen-


te, como presidente de la Corte (1878-1882), al abandono de latesis de la legitimidad de origen, encuentra una fuente de inspi-ración en la doctrina de las “cuestiones políticas” que sosteníala Suprema Corte de los Estados Unidos. Apoyándose en dichadoctrina, Vallarta opinaba que no eran justiciables las cuestio-nes políticas. Cuestiones políticas eran aquellas que incidían enla relación políticas de los poderes públicos y en la organiza-ción misma del gobierno, por lo que no afectaban derechos rea-les o personales. Las controversias electorales pertenecían,típicamente, a las cuestiones políticas que no eran justiciables.21

Más tarde, durante la vigencia de la Constitución de 1917, laSuprema Corte adoptó un argumento formalista, pero eficaz,para evitar entrar en el conocimiento de los conflictos electora-les: los derechos políticos son “prerrogativas” del ciudadano,no garantías individuales, las cuales se encuentran consagradassolamente en los primeros 29 artículos de la Constitución. Portanto, no es procedente el amparo para su protección.

En resumen: ya desde fines del siglo XIX quedó planteadala problemática central de la justicia político-electoral. Si bienlos principales abogados y autores de aquella época coincidíanen la necesidad de crear o fortalecer los mecanismos jurídicospara la protección de los derechos de los ciudadanos, algunospensaban que no había impedimento en que el amparo asumie-ra tal función, mientras que otros consideraban que no podíadesempeñar papel tan amplio, sino que procedía crear recursosnuevos y específicos para tal fin.22

Como hemos señalado, la Constitución de 1917 retoma lasdisposiciones del texto original de la Constitución de 1857 enmateria de derechos políticos. La nueva Constitución introdu-ce, sin embargo, algunos cambios significativos:

• Se agrega, como obligación del ciudadano, la de des-empeñar los cargos de elección popular de los estados(artículo 36, fracción IV), así como los cargos concejiles



del municipio donde resida, las funciones electorales ylas de jurado (ídem, fracción V).

• Se añade, como causa de pérdida de los derechos o pre-rrogativas del ciudadano, el “comprometerse en cualquierforma, ante ministros de algún culto, o ante cualquieraotra persona, a no observar la presente Constitución o lasleyes que de ella emanen” (artículo 37, fracción III).

• Se especifican las causas de suspensión de los dere-chos o prerrogativas de los ciudadanos (artículo 38).

• Se priva totalmente de derechos políticos a los minis-tros de los cultos (artículo 130).

• Se introduce la elección directa de los senadores (ar-tículo 56).23

Ya durante la vigencia de la Constitución de 1917 sehan producido varias modificaciones que han ampliado elámbito formal de los derechos de participación política:

• Se disminuyó a 18 años la edad para adquirir la ciuda-danía (1969).

• Se redujo la edad para poder ser electo diputado (1972)o senador (1972, 1999), que es ahora de 21 y 25 años,respectivamente.

• Se modificó el requisito de ser hijo de padre y madremexicanos por nacimiento para ser presidente de la Re-pública (1994).

• Se reconoció el derecho de voto a la mujer, primero enlas elecciones municipales (1947) y luego en forma ge-neral (1953).24

• Se abrió la posibilidad de que los ciudadanos mexica-nos ejerzan su voto en el extranjero (1996).

• Se introdujo la posibilidad del referéndum en el Distri-to Federal (1977), aunque se suprimió después sin ha-berse reglamentado ni aplicado (1987).


• Se restablecieron parcialmente los derechos políticosde los ministros de culto religioso (1992).

• Se creó un régimen constitucional específico para lospartidos políticos y se ampliaron las oportunidades paraque éstos lograran presencia en los órganos de repre-sentación popular (1977).

Sin embargo, y en forma similar a lo ya apuntado sobre elsiglo XIX, el principal desafío que enfrentaron los derechos polí-ticos durante el siglo XX en nuestro país se dio en el terreno desu vigencia y respeto efectivos. En tal sentido, los esfuerzosde reforma se dirigieron, en lo fundamental, al establecimien-to de una autoridad independiente e imparcial encargada de or-ganizar y realizar los procesos electorales, y a la creación de unajusticia político-electoral capaz de resolver, de manera vinculante,todas las controversias relacionadas con tales procesos.

En relación con esto último, a lo largo del siglo se produje-ron variados intentos por llevar las controversias político-elec-torales al terreno judicial. En primer término, cabe mencionarla facultad de investigación de las violaciones al voto públicoque la Constitución de 1917 otorgó a la Suprema Corte, facul-tad que, como se verá más adelante, no ha operado en la prác-tica. En segundo lugar, puede mencionarse el recurso dereclamación contra resoluciones de los colegios electorales quela Reforma Política de 1977 confirió a la Suprema Corte. Suinoperancia práctica se debió, en lo fundamental, a su inade-cuado diseño, pues la última palabra seguía correspondiendo alos colegios electorales.25 Es hasta 1986 que se acepta por pri-mera vez26 la conveniencia de crear una jurisdicción electoralespecializada, con el Tribunal de lo Contencioso Electoral. Anteel fracaso relativo de este órgano en las controvertidas eleccio-nes federales de 1988 por causa de sus limitadas atribuciones,se produce, entre 1990 y 1996, un rápido desarrollo de la juris-dicción electoral, primero con el Tribunal Federal Electoral y



luego con el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-ción. En esa evolución, la jurisdicción electoral va adquiriendocada vez mayores facultades, hasta convertirse en la máximaautoridad en la materia, con atribuciones tanto de control de lalegalidad como de la constitucionalidad. Así se abandona, endefinitiva y después de casi cien años, la tesis de que los tribu-nales no deben ocuparse de una materia que en realidad es suterreno propio y natural: la protección de los derechos políticoscomo derechos fundamentales. De este modo, también se con-tribuye a resolver uno de los grandes desafíos de nuestra histo-ria: el encauzamiento institucional y pacífico de los conflictosy las demandas de la sociedad a través de los mecanismos ra-cionales y legítimos que ofrece el orden jurídico.

C) Fronteras de los derechos políticos

¿Cuáles son las nuevas fronteras de los derechos políticos?¿Cuáles son las cuestiones centrales que deben enfrentar y resol-ver a comienzos del siglo XXI? Apenas puede ponerse en dudaque el universo constitucional moderno —y ello incluye a losderechos del ciudadano— están crecientemente sometidos ala influencia de los procesos, cada vez más acelerados, de lainternacionalización y la globalización. La primera consecuenciade estos procesos ha sido, desde fines de la Segunda GuerraMundial, que los derechos fundamentales de las personas ya nose consideran como un asunto meramente interno de los estados.Ello ha favorecido la creación de normas e instituciones de ca-rácter internacional que ofrecen una protección adicional y sub-sidiaria a la de los mecanismos de defensa nacionales.

Los derechos que se habían desarrollado primeramente en elplano nacional fueron paulatinamente consagrados en el interna-cional, de modo que ahora muchos de los impulsos de reforma yperfeccionamiento de las instituciones nacionales provienen dela esfera internacional. En el campo de los derechos políticos, no


hay duda de que la comunidad internacional ha ejercido una in-fluencia visible en los procesos de democratización que se hanproducido en las últimas décadas en distintos países, incluido elnuestro. Las convenciones y los organismos internacionales dederechos humanos, como la Comisión Interamericana de Dere-chos Humanos, han desarrollado normas y estándares que se hanreflejado, más adelante, en las disposiciones y las prácticas inter-nas de los estados (véase infra).

La creación de un campo internacional de los derechoshumanos ha puesto también en evidencia las graves contradic-ciones que existen entre la pretensión de vigencia universal deesos derechos y el condicionamiento real de su respeto por lasestructuras institucionales, de tan dispar efectividad, de losestados territoriales nacionales. Esta contradicción es particu-larmente manifiesta por lo que se refiere a los derechos políti-cos y a los demás derechos individuales. Por ejemplo, gracias alcreciente fenómeno de la migración puede ocurrir que los indi-viduos participen en el mercado laboral o estén protegidos porel sistema de salud de un país, pero no tengan derecho de par-ticipación en su sistema político por carecer de la condición deciudadanos.27

Aunque en años recientes filósofos, sociólogos y politólogoshan comenzado a discutir, bajo el concepto de “ciudadanía”, eltratamiento desigual, en términos de derechos y obligaciones,que pueden recibir los seres humanos en un país determinadopor el hecho accidental de haber o no nacido en él,28 lo ciertoes, como lo señala Michelangelo Bovero, que el reconocimien-to y el respeto de los derechos del individuo (la “ciudadanía”en el sentido arriba citado) no depende de la pertenencia a unacomunidad política, esto es, de la ciudadanía en sentido estric-to.29 El verdadero problema de la ciudadanía en una democra-cia es que ésta debería corresponder a todo individuo en su calidadde persona, y no de miembro de la colectividad. En consecuen-cia, “no hay ninguna razón válida para excluir a alguno de aque-



llos que están sometidos (de manera estable) a un ordenamien-to normativo del derecho de participar en la formación de esemismo ordenamiento”.30

Paradójicamente, la misma globalización ha desatado tam-bién poderosas fuerzas que apuntan en dirección contraria aeste reconocimiento universal de la ciudadanía a todos los ha-bitantes de un territorio. El nacionalismo y los movimientosétnicos que han revivido con vigor en los últimos años, al mis-mo tiempo que reclaman un legítimo reconocimiento externo,en lo interno hacen depender los derechos de sus miembros desu pertenencia al grupo y de su identidad colectiva. No se tra-ta, sin embargo, de un fenómeno nuevo, pero el particularismoque representa ya no es puramente político, sino también reli-gioso y cultural. Por ello, no cabe esperar en un futuro próximoni el surgimiento de una ciudadanía universal (aunque quizá síregional), pues las entidades políticas territoriales (provincias,estados, regiones) seguirán cumpliendo una función indispen-sable en la organización colectiva y en la generación de identi-dades, ni tampoco asistiremos a la integración, bajo el techo dela ciudadanía, de todos los habitantes de un cierto territorio. Lafrontera entre el nacional y el extranjero, entre el ciudadano y elno ciudadano, podrá ser más o menos porosa, pero seguirá siendodefinitoria, en el futuro previsible, del derecho de participaciónen las decisiones colectivas obligatorias de una sociedad.

Por lo que se refiere a las fronteras de la ciudadanía y de losderechos políticos en México, en tiempos recientes se discutendos temas nuevos que ciertamente están ligados a los fenómenoscitados, pero que poseen peculiaridades propias vinculadas connuestra historia: uno es el voto de los ciudadanos mexicanos enel extranjero, y el otro es el reconocimiento de las eleccionesmediante usos y costumbres en las comunidades indígenas. Enambos casos se trata de determinar el alcance del derecho departicipación política con base en la pertenencia a una comuni-dad étnica o cultural, y no con fundamento en el principio de


territorialidad. Afortunadamente, ninguno de ambos temas seplantea entre nosotros en forma tan radical y antagónica queimpida llegar a una solución racional y razonable (véase infra).

2. Perspectivas sociológicas

Existen múltiples conceptos y perspectivas a partir de lascuales se puede analizar, en términos sociológicos, los dere-chos políticos. En este breve apartado recurriremos a dos pro-blemas que tienen especial relevancia para el desarrollodemocrático actual de México: el problema de la inclusión so-cial, y la autonomía y legitimidad del sistema político.

A) Inclusión y exclusión

A diferencia de las épocas premodernas, en las que los de-rechos y obligaciones de las personas (su “estatus”), es decir,los términos de su inclusión en la sociedad, estaban determina-dos por su pertenencia a ciertas colectividades o corporaciones(familias, clanes y tribus, la Iglesia, etcétera), en la era modernael individuo participa en la sociedad a través de roles diferen-ciados en diversos sistemas, como el económico, el político, eleducativo, el jurídico, el deportivo, etcétera, los cuales regulande manera independiente y específica las condiciones de talparticipación.31 Ello no significa, por supuesto, que no hayavinculaciones entre la inclusión en un sistema determinado ylas condiciones de participación en otros. Quien carece de tra-bajo o de ingresos, se ve excluido, la mayoría de las veces, de laeducación (o al menos de ciertos niveles educativos), de la po-sibilidad de defender sus derechos o de proteger su salud, etcé-tera. Los “derechos sociales” (y los derechos humanos engeneral) son, precisamente, una respuesta a las múltiples exclu-siones sociales que pueden sufrir los individuos, las cuales setrata de compensar por medios económicos e institucionales.



Durante la etapa de construcción de los estados nacionales yhasta entrado el siglo XX, la inclusión en el sistema político (laciudadanía) se convirtió, si no en condición previa para la inclu-sión en otros sistemas sociales,32 sí en una poderosa palanca de lainclusión social. Los derechos políticos, en este sentido, permitenformular y transmitir demandas, así como exigir responsabilidadesa los gobernantes, cuya actuación se “premia” o se “castiga” através del voto. La lucha por la obtención y la preservación delvoto de los ciudadanos obliga a candidatos y a partidos a tomar encuenta y a responder a las demandas y necesidades de éstos.

Esta función pueden cumplirla los derechos políticos gra-cias a la estricta igualdad formal que los caracteriza. Tal igual-dad formal, que había sido el principal motivo de crítica porparte de quienes consideran que no se trata de libertades “rea-les”, constituye, por el contrario, el núcleo de la fuerza de losderechos políticos, pues permite aislar su ejercicio de las con-diciones sociales y económicas de los ciudadanos, y dar un pesomayor, artificial si se quiere, a las demandas de quienes, en elconjunto de la sociedad, se encuentran en posición marginal odesventajosa. Dicho en otras palabras: los derechos políticosson, desde esta perspectiva, derechos que promueven la inclu-sión y la participación en la sociedad. Como tales, pueden conside-rarse como condición indispensable para lograr la igualdad real,e incluso como un requisito más importante que los derechossociales mismos. Prueba de ello es la contribución de los parti-dos socialistas y socialdemócratas al surgimiento del Estadosocial o de bienestar, contribución que se logró en buena medi-da, aunque no exclusivamente, por la movilización electoral dela clase obrera que representaban. Casi podría decirse que lademocracia es una condición de la igualdad y no a la inversa.

Lo anterior tiene una importancia que no puede subestimar-se. En el pasado las luchas contra la exclusión social en nuestropaís desembocaron frecuentemente en la violencia (guerra deIndependencia, Revolución Mexicana), pero en el presente la ten-


tación de recurrir a las armas no ha desaparecido del todo, comolo atestigua el levantamiento del Ejército Zapatista de Libera-ción Nacional en Chiapas en enero de 1994.33 Y si bien estasluchas han tenido algunos efectos positivos en términos de in-clusión social, los costos también han sido muy altos y resultanintolerables en la etapa actual de desarrollo del país. Por ello, elejercicio efectivo y el respeto de los derechos políticos no sólo esuna manifestación de la democracia, sino una garantía de que losconflictos sociales se canalicen por vías pacíficas y de que lasdemandas de inclusión social sean atendidas.

B) Autonomía y legitimidad del sistema político

Desde un punto de vista institucional, los derechos políti-cos tienen la función de mantener la autonomía del sistema po-lítico frente a otros ámbitos sociales, como el derecho, la ciencia,la economía o la religión, ya que contribuyen a canalizar losprocesos de influencia social por vías específicas que permitenla formación del poder político como base para la toma de deci-siones colectivas obligatorias.34 Las características centrales delvoto —universalidad, igualdad y secreto— permiten precisamenteseparar e independizar el rol de elector, como rol específico delsistema político, de otros roles sociales, como pueden ser los detrabajador, empresario o padre de familia.35 El derecho de votocontribuye también a mantener la diferenciación interna del sis-tema político entre la política, propiamente dicha, y la adminis-tración, preservando una cierta independencia de la segunda frentea los intereses y demandas inmediatos de los ciudadanos.36

La autonomía del sistema político y del ejercicio de losderechos políticos se manifiesta en el desarrollo de procedimien-tos jurídicamente reglamentados: las elecciones. Estos procedi-mientos ofrecen la oportunidad de expresar inconformidades yprotestas sin poner en peligro las estructuras institucionales.37

Las elecciones contribuyen de manera decisiva a la legitimidad



del sistema político, pues a cambio del derecho de voto, se exi-ge al ciudadano una disposición generalizada a aceptar, dentrode ciertos márgenes de tolerancia, las decisiones que resultendel procedimiento.38

Conviene aclarar que por “aceptación” no se entiende aquíla identificación psicológica con el contenido de la decisión. Siasí fuera, la fuerza legitimadora del procedimiento sería bastantedébil, ya que la parte perdedora tendrá siempre motivos parano aceptarla e incluso para rebelarse contra ella. La aceptaciónde la que hablamos aquí consiste, en realidad, en un proceso deaprendizaje, de cambio y reestructuración de expectativas, porel cual los interesados, sin importar sus motivos particulares, adop-tan la decisión como premisa de su comportamiento futuro.39 Así,un candidato perdedor y sus partidarios quizá no estén dispues-tos a aceptar el resultado de una elección, o incluso tengan la con-vicción íntima de que éste es injusto, pero si el procedimientoelectoral cumple ciertas condiciones (como la incertidumbre ini-cial del resultado o la equidad en las condiciones de participa-ción, entre otras), se verán obligados a comportarse como sihubieran perdido, ya que no encontrarán apoyo social para des-conocer el procedimiento y sus resultados.

Como puede advertirse rápidamente de lo dicho, las refor-mas electorales de los últimos años en México no han hechootra cosa que crear las condiciones políticas y sociales, así comogenerar las expectativas correspondientes, para que las decisio-nes producidas en los procedimientos electorales sean acepta-das en el sentido apuntado y puedan, por tanto, desplegar susefectos legitimadores en el sistema político.

3. Naturaleza y funciones jurídicasA) Los derechos políticos como derechos fundamentales

Los derechos políticos son derechos fundamentales en unsentido doble: como derechos subjetivos de carácter básico


que constituyen el fundamento de otros derechos e institu-ciones; y como derechos subjetivos consagrados en las nor-mas fundamentales (Constitución) del ordenamiento jurídico.

El profesor alemán Robert Alexy ha elaborado una teoríade los derechos fundamentales en la Ley Fundamental de Bonnque en realidad sirve como herramienta de análisis de esos de-rechos en cualquier documento constitucional.40 El uso de esaherramienta permite plantear con claridad, y también ayuda aresolver, muchos de los problemas que plantea la dogmática delos derechos fundamentales. En el contexto de la presente ex-posición sobre los derechos políticos, este esquema de análisispuede ser especialmente útil, pues la dogmática y la interpreta-ción judicial en la materia todavía no se encuentran muy desa-rrolladas en nuestro país y podrían hacer buen uso de él.

De acuerdo con Alexy, los derechos fundamentales puedenabordarse desde una doble perspectiva: como normas y como po-siciones jurídicas subjetivas.41 Como normas, los derechos funda-mentales tienen igualmente una doble naturaleza: o son principioso son reglas.42 Los principios son mandatos de optimización, es decir,son normas cuyo cumplimiento admite grados, según las posibi-lidades fácticas y jurídicas existentes. El derecho general de par-ticipación en asuntos políticos al que nos referiremos más adelantees un principio en este sentido,43 pues no hay duda de que laparticipación política admite diversos grados de intensidad se-gún las modalidades y límites que pueda imponerle un ordena-miento jurídico concreto.

La naturaleza de los principios queda especialmente enevidencia cuando hay una colisión entre ellos. En ese caso serequiere una ponderación entre los principios involucrados, cuyoresultado será que uno de ellos retroceda a favor del otro, sinque por ello aquél se considere inválido. Así, por ejemplo, pue-de haber una colisión entre el principio de la participación po-lítica y el principio de separación entre las iglesias y el Estado.Como veremos más adelante, la colisión entre ambos princi-



pios se ha resuelto, en nuestro ordenamiento constitucional,imponiendo algunas limitaciones a los derechos políticos delos ministros de culto religioso, pero sin negárselos totalmente,como ocurría conforme al anterior artículo 130 constitucional.

En cambio, las reglas contienen un mandato definitivo quese cumple o no se cumple, sin grados intermedios. En caso deconflicto entre reglas, una de ellas funcionará como excepciónde la otra, o bien, si son de jerarquía distinta, una de ambas serádeclarada inválida. Así, por ejemplo, la norma constitucionalque priva del derecho de sufragio pasivo a los ministros de cul-to religioso que son ciudadanos mexicanos (artículo 130) cons-tituye una excepción a las reglas que definen los requisitos paraocupar cargos de elección popular.

En tanto derechos, los derechos fundamentales definen tresclases principales de posiciones jurídicas subjetivas: “derechos aalgo”, libertades, y competencias.44 Los “derechos a algo” puedenreferirse tanto a acciones positivas como negativas (abstencio-nes) por parte de los sujetos obligados (el Estado). Las liberta-des implican acciones u omisiones que no están prohibidas nison obligatorias, es decir, que el titular decide si las realiza o lasomite. Por último, las competencias implican la facultad de pro-ducir cambios en las situaciones jurídicas vigentes.

Los derechos políticos, en particular los de naturaleza elec-toral, abarcan típicamente los tres tipos de posiciones jurídicassubjetivas. El ejemplo más claro es el derecho a establecerasociaciones y partidos políticos. Por un lado, este derecho obligaal Estado tanto a acciones positivas como negativas. Así, elEstado debe crear un régimen jurídico específico e instituir losprocedimientos adecuados que permitan y garanticen el ejerci-cio del derecho, pero también tiene la obligación de no obstacu-lizarlo de manera indebida. Por el otro, implica una libertad en lamedida que el ciudadano puede afiliarse, o no, a una organiza-ción política, es decir, que no puede ser obligado a ello. Porúltimo, implica también una competencia en la medida que per-


mite crear nuevas entidades con personalidad jurídica y conderechos y obligaciones propios. El derecho del voto abarcatambién las tres clases de posiciones jurídicas, incluyendo lascompetencias, pues el ciudadano que vota está participando enla designación o integración de un órgano estatal y,mediatamente, en la legislación. Solamente el sufragio activono implica una libertad, pues, de acuerdo con la Constitución,es obligatorio y su no ejercicio acarrea la suspensión del dere-cho por un tiempo determinado.

Otro concepto central en la teoría de Alexy es el de restricción(o limitación) de los derechos fundamentales.45 Las restriccionestienen la función de convertir a los derechos fundamentales quetienen el carácter de principios prima facie en reglas que determi-nan el ámbito del no derecho definitivo, es decir, establecen el ámbi-to dentro del cual no puede reclamarse la protección del derechofundamental. Por ejemplo, el artículo 35 constitucional señala,como prerrogativa del ciudadano, la de “asociarse individual ylibremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntospolíticos del país”. En esta norma el término “en forma pacífi-ca” constituye una restricción, pues quienes crearan una asocia-ción que propusiera medios de lucha política violentos no gozaríande la protección de esta prerrogativa.

B) Derechos políticos y sistema constitucional

En los años veinte, Carl Schmitt argumentó que las “liber-tades burguesas” no tenían ninguna función política constituti-va, en cuanto se trataba de libertades negativas, de simpleslímites al poder. “La libertad no constituye nada”, fue suapodíctica conclusión.46 Como hemos visto en el apartado an-terior, los derechos fundamentales tienen una naturaleza jurí-dica mucho más compleja que la de simples obligaciones deabstención por el Estado. Sin embargo, aún como meros lími-tes al poder, estos derechos (por ejemplo, la propiedad privada)



tienen un indudable efecto constitutivo, aunque no directo,sobre la organización y el funcionamiento del ordenamientoconstitucional. Por el contrario, parecería que los derechos departicipación activa, como son en esencia los derechos políti-cos, sólo podrían tener una función constitutiva en dicho orde-namiento. Sin embargo, tales derechos actúan también, demanera significativa, como límites tanto en un sentido generalcomo en otro más particular.

En un sentido general, la función limitativa de los dere-chos políticos deriva de su papel como garantes de la autono-mía del sistema político a la que ya hemos hecho referencia.Desde una perspectiva específica, en cambio, tal funciónlimitativa tiene que ver con el hecho de que de ellos no sepuede derivar directa ni necesariamente ningún arreglo político-constitucional determinado, es decir, de la existencia de talesderechos no se deduce que un régimen constitucional debaser presidencial o parlamentario; que adopte el sistema demayoría o de representación proporcional; o bien, que otor-gue o no el voto a sus ciudadanos que se encuentren en elextranjero. Aunque el ejercicio de los derechos políticos in-fluye mediatamente en la orientación general de un régimenconstitucional, no hay una correspondencia plena entre estosderechos, los mecanismos que permiten y garantizan su ejer-cicio, y el aparato institucional en el que se insertan. Ello tie-ne por consecuencia que dicho aparato (que incluye allegislador) goce de ciertos márgenes de autonomía en la defi-nición de las condiciones y los requisitos de ejercicio de losderechos políticos, pero por eso mismo es necesario que sedefinan también los límites últimos de tal autonomía. Taleslímites derivan precisamente de la naturaleza de los derechospolíticos como derechos de participación en condiciones deestricta igualdad formal.47 Esto tiene diversas consecuencias paratemas como el financiamiento público de los partidos políti-cos o las candidaturas independientes.


Está claro que dichas restricciones no obedecen simple-mente a consideraciones jurídicas estrictas, sino que respondentambién a factores de oportunidad política. Sin embargo, comose trata de derechos positivos, no es accidental que sean cadavez con mayor frecuencia los órganos de la justicia constitucio-nal los encargados de definir y aplicar dichos límites.

II. Los derechos políticos en el ordenamientojurídico vigente

En este apartado se hará un breve análisis de los derechospolíticos tal como están consagrados y reglamentados en el orde-namiento jurídico vigente. Para tal efecto se tomarán principal-mente en cuenta las disposiciones de la Constitución federal y elCódigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales(Cofipe), pero también se hará referencia a las constituciones delos estados y a los tratados y convenciones internacionales rele-vantes que forman parte del derecho interno por virtud del artí-culo 133 constitucional.

1. Derecho general de participación en asuntos políticosA) Concepto y formas de participación

El derecho de participación en los asuntos políticos es el de-recho político por excelencia; los demás derechos políticos pue-den considerarse concretizaciones o modalidades de este derechogeneral. La Constitución de 1917 no establece explícitamente, comoprincipio, un derecho general de esta naturaleza, sino que enume-ra, en su artículo 35, una serie de “prerrogativas del ciudadano”,entre las cuales se encuentran los que llamamos propiamente de-rechos políticos,48 pero en ellas, y en otras disposiciones constitu-cionales, puede considerarse implícito este derecho general.

En cambio, el Pacto Internacional de Derechos Civiles yPolíticos (PIDCP) y la Convención Americana sobre Derechos



Humanos (CADH) —que son ambos instrumentos ratificadospor nuestros país y parte del orden jurídico interno— estable-cen de manera expresa, en sus artículos 25 y 23, respectiva-mente, el derecho de todo ciudadano a “participar en ladirección de los asuntos públicos, directamente o por medio derepresentantes libremente elegidos”. La CADH dispone, ade-más, que el ejercicio de los derechos políticos puede ser regla-mentado por ley “exclusivamente por razones de edad,nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil omental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. Setrata, pues, de los conceptos generales por los cuales se puedenlimitar legítimamente estos derechos. Aunque son muy amplios,también son excluyentes, es decir, que no admiten otros ade-más de los señalados ahí de manera explícita.

Como puede verse, la CADH habla de “asuntos públicos”y no de “asuntos políticos”. ¿Existe acaso una distinción entreambos conceptos? En efecto, es posible trazar una distinciónentre lo “político” y lo “público”. Lo “público”, que es el con-cepto más amplio, se refiere a todos aquellos asuntos que inte-resan de manera común a una colectividad (por ejemplo, los“servicios públicos”), mientras que lo “político” es todo aque-llo encaminado, directa o indirectamente, a producir decisio-nes colectivas obligatorias. En la práctica, la frontera entreambos conceptos no es tan estricta, por lo que en ocasiones seutilizan de manera intercambiable. En todo caso, la CADHse refiere manifiestamente al concepto de lo “político”, por cuan-to habla de “dirección de los asuntos públicos”.

La existencia del derecho de participación en asuntos polí-ticos implica el deber correlativo del Estado de establecer yperfeccionar constantemente los mecanismos y procedimien-tos de dicha participación. Estos incluyen no sólo la elecciónde gobernantes y representantes, sino también los mecanis-mos de democracia directa y semidirecta como el referéndum, elplebiscito y la iniciativa ciudadana o popular, además de otras for-


mas de consulta de la ciudadanía. También trae consigo unaespecial responsabilidad por el desarrollo y protección de otrosderechos íntimamente ligados al ejercicio de los derechos polí-ticos, como la libertad de expresión o el derecho de petición(véase infra).

La idea que se encuentra detrás de los mecanismos de de-mocracia directa y semidirecta es que los derechos del ciudada-no son originarios, y que la mediatización que sufren a través delsistema representativo y los partidos políticos, si bien resultainevitable en la sociedad moderna, no impiden el establecimientode otros medios de participación de los ciudadanos en las deci-siones más importantes sobre el destino de su comunidad. Ta-les decisiones pueden referirse, por ejemplo, a la aprobación deun nuevo texto constitucional, a la incorporación a una comu-nidad de integración supranacional, a la que se transfieren de-rechos de soberanía (como ocurre con la Unión Europea), obien, a profundos conflictos de valores, como la aceptacióno rechazo del aborto, que se plantean en última instancia, y demanera directa, a la ciudadanía.

Nuestro ordenamiento federal se encuentra claramente re-zagado en materia de mecanismos de democracia directa ysemidirecta como los mencionados, aunque no han faltado pro-yectos e iniciativas en ese sentido. El rezago es tanto más noto-rio, en cuanto se trata de instituciones ampliamente aceptadasy difundidas en la mayoría de los sistemas constitucionales con-temporáneos. En 1977, en el marco de la Reforma Política apro-bada ese año se introdujo en la fracción VI del artículo 73constitucional, que establecía entonces las bases de organiza-ción constitucional del Distrito Federal, la posibilidad de talesconsultas ciudadanas en esa entidad federativa, no a nivel fe-deral. Esta posibilidad nunca se reglamentó ni se ejerció, y des-apareció más tarde del texto constitucional.49

Por el contrario, la mayoría de las constituciones de losestados (con excepción de Campeche, Durango, Hidalgo,



Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, Sinaloa,Tamaulipas y Yucatán) han sido reformadas en años recientespara introducir las figuras de participación ciudadana del refe-réndum y el plebiscito, las cuales regulan con mayor o menordetalle en el propio texto constitucional siguiendo variantes ymodalidades diversas.

El referéndum se refiere a la aprobación, por la ciudada-nía, de disposiciones generales, las que pueden incluir refor-mas a la Constitución estatal, a las leyes del Congreso, así comoa los reglamentos, decretos y bandos del gobernador y los ayun-tamientos. Están excluidas, en general, las leyes fiscales y fi-nancieras, así como las leyes orgánicas de los poderes del Estado.En algunos casos también se prohíbe el referéndum respectode las leyes electorales en un plazo previo a la realización de laselecciones. El Estado de Tabasco prohíbe, además, el referén-dum en años electorales. El plebiscito implica la aprobación odesaprobación de medidas trascendentes del Ejecutivo estataly los ayuntamientos.

De acuerdo con las constituciones estatales, puede pedir larealización de referéndums y plebiscitos un porcentaje determi-nado de los ciudadanos registrados en el padrón electoral (queoscila entre 2 y 30 por ciento, dependiendo de las normas de quese trate); en ocasiones también pueden solicitar su realizaciónlos poderes del Estado en relación con actos y disposiciones delos otros poderes. Algunas constituciones señalan un quórumespecífico de participación y de votación para que estas consul-tas tengan validez y sean obligatorias. La realización de las vota-ciones se encarga al correspondiente Instituto Electoral.

Por lo que se refiere a la iniciativa popular o ciudadana, esdecir, la facultad que se otorga a cualquier ciudadano, o a unafracción determinada de ellos, de presentar proyectos de leyesy decretos para que sean discutidos, aunque no necesariamenteaprobados, por los órganos legislativos correspondientes, casitodos los estados la prevén en su Constitución (salvo Campeche,


Durango, Guerrero, Hidalgo, Nayarit y Yucatán). Por supuesto,también el derecho de petición permite a todo ciudadano diri-girse a sus representantes para solicitarles la aprobación (o de-rogación) de determinadas disposiciones, pero este derecho nolos obliga a discutir la propuesta del ciudadano, lo que sí se lograa través de la figura de la iniciativa popular.

Además de las anteriores, existen otras formas de partici-pación política. La nueva Ley de Participación Ciudadana delDistrito Federal (2004) ofrece un catálogo bastante amplio deellas (artículo 2º), aunque en rigor sólo agrega la asamblea ciu-dadana como órgano de deliberación y decisión directa de losciudadanos.

El fundamento jurídico del derecho de participación enasuntos políticos reside en la ciudadanía, por lo que en el si-guiente inciso se hace una breve referencia a la adquisición,suspensión y pérdida de este estatus.

B) La ciudadanía

La ciudadanía es la capacidad fundamental de la que deriva laposibilidad de poseer y ejercer los derechos políticos como dere-chos de participación en los asuntos políticos de un Estado. Laciudadanía, sin embargo, constituye en realidad un estatus jurídicomás amplio, que no sólo incluye los derechos estrictamente políti-cos, sino que abarca también ciertas obligaciones fundamentales.

De acuerdo con el artículo 34 de la Constitución federal,son ciudadanos mexicanos los varones y las mujeres que, te-niendo la nacionalidad mexicana, ya sea por nacimiento o pornaturalización, hayan cumplido 18 años y tengan un modo ho-nesto de vivir.

La ciudadanía confiere, en principio, todos los derechos po-líticos, salvo suspensión de alguno o algunos de ellos. Sin embar-go, no todos los ciudadanos tienen derecho de ocupar ciertoscargos públicos. Así, por ejemplo, aparte de los requisitos habi-



tuales de edad, residencia o incompatibilidad, ciertos grupos depersonas tienen la prohibición, absoluta o relativa, de ocupardeterminados cargos públicos, pues se considera que su vincu-lación con la nación no es todavía suficientemente fuerte o quesu ocupación podría acarrearles conflictos de lealtad: los minis-tros de cultos religiosos; los mexicanos por naturalización paratodos aquellos cargos que requieren la nacionalidad por naci-miento; los militares en servicio activo, y, a partir de la reformaconstitucional de 1997 que la permite, los mexicanos que hayanadquirido una segunda nacionalidad.

Por exclusión, los extranjeros, esto es, los individuos queconforme a las leyes no posean la nacionalidad mexicana y, portanto, tampoco la ciudadanía, carecen también de los derechospolíticos y están sujetos a la prohibición expresa y terminantede inmiscuirse en los asuntos políticos del país mientras se en-cuentren en territorio nacional, bajo pena de expulsión, inme-diata y sin juicio previo, por el presidente de la República(artículo 33 constitucional).50 Esta prohibición comprende nosólo la participación directa o indirecta en la adopción de deci-siones propiamente políticas, sino también el ejercicio de aque-llas garantías individuales, como las libertades de asociación yreunión o el derecho de petición, respecto de las cuales la Cons-titución dispone expresamente que están reservadas a los ciu-dadanos mexicanos cuando se refieren a asuntos políticos.

El principio de no intervención de los extranjeros en losasuntos políticos del país se extiende no sólo a los que habitanen nuestro territorio, sino a los individuos y organizaciones deotros países. Si bien el Estado mexicano no puede, ni jurídica-mente ni de hecho, controlar la conducta de residentes en elexterior, sean ciudadanos o no, sí puede imponer a los residen-tes en territorio nacional la obligación de no aceptar apoyo pro-veniente de territorio extranjero. Las agrupaciones y partidospolíticos están expresamente sujetos a esta prohibición en tér-minos del Cofipe (por ejemplo, artículo 25.1 c).


Sin embargo, como ya hemos dicho, la intensificación delos intercambios entre países, la globalización de las comunica-ciones, juntamente con la universalización de los derechos hu-manos, han tenido por consecuencia, de un lado, una movilidadcada vez más amplia de las personas, de modo que en los dis-tintos países existen cada vez sectores más amplios de habitan-tes extranjeros; del otro, que los procesos políticos internos delos Estados están sujetos al escrutinio cada vez más estrechode la opinión pública externa. Lo anterior lleva a preguntarse silos extranjeros pueden y deben estar totalmente excluidos departicipar en los asuntos públicos del país, ya que los de natu-raleza política les están vedados. Esta problemática podemosanalizarla en relación con la Ley de Participación Ciudadana delDistrito Federal (2004) y con los observadores internacionales.

La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federalprevé varios instrumentos y órganos de representación ciuda-dana (artículos 2º y 3º). Algunos de ellos están abiertos sólo ala participación de los ciudadanos del Distrito Federal, que sonlos ciudadanos mexicanos originarios o vecinos por más de seismeses de esa entidad federativa; otros permiten la participa-ción de los habitantes, que son todas las personas que residenen su territorio (artículo 5º), lo que incluye a los extranjeros.Así, por ejemplo, los habitantes tienen, entre otros derechos,los de proponer la adopción de acuerdos y la realización deactos a los órganos de participación ciudadana y a las autorida-des del Distrito Federal; o bien, el de emitir opinión o formularpropuestas para la solución de los problemas de interés públicoo general y para el mejoramiento de las normas que regulan lasrelaciones en la comunidad (artículo 8º, fracciones I y V). Tam-bién tienen derecho a formar parte de las contralorías ciudada-nas (ídem, fracción VII) y de las asambleas ciudadanas. Comoestas últimas no son sólo órganos de análisis y consulta, sinotambién de deliberación y decisión, en ellas los habitantes delDistrito Federal tienen voz pero no voto (artículo 75). En resu-



men, la ley reconoce que los habitantes del Distrito Federal,incluyendo los extranjeros, tienen un interés legítimo en losasuntos de su comunidad más inmediata. Sin embargo, tam-bién muestra que, más allá de la adopción de decisiones obliga-torias formales, la frontera entre lo público y lo político es fluida.

Por lo que se refiere a los observadores internacionales,que el Cofipe denomina “visitantes extranjeros” (artículo82.2),51 es obvio que en su calidad de extranjeros no puedentener ninguna intervención formal en los procesos políticosinternos del país. Sin embargo, dado que su presencia y suopinión sobre dichos procesos tienen cada vez mayor peso einfluencia, resultaba necesario encauzar jurídicamente unaactividad que se daba ya en los hechos. La reforma electoral de1994 permitió que los “visitantes extranjeros” acudan a cono-cer el desarrollo de los procesos electorales federales en cual-quiera de sus etapas. Corresponde al Consejo General del IFEla facultad de invitar y acordar las bases y criterios en que ha-brá de atenderse e informarse a dichos visitantes.

La ciudadanía mexicana es única y confiere el derecho aparticipar en asuntos políticos en todo el país y en todos losniveles de gobierno.52 En consecuencia, las entidadesfederativas no pueden restringir el derecho general de todo ciu-dadano mexicano de participar en asuntos políticos en su terri-torio, aun si éstos se refieren a cuestiones que pudieranconsiderarse esencialmente internas de la entidad. Sin embar-go, los estados sí pueden establecer una “ciudadanía local” quesólo puede tener efectos en relación con los requisitos para votary ser votado en las elecciones estatales y municipales, así comoen la formación de agrupaciones y partidos políticos locales.

Para la obtención de esa ciudadanía local, cuando está pre-vista,53 se requiere, además de la nacionalidad y la ciudadaníamexicanas, ser originario de la entidad federativa o descendientede padre o madre originarios de la misma, o haber adquiridodicha calidad por algún otro medio, tal como la vecindad o una


residencia no menor a un período determinado que varía entrelos distintos ordenamientos locales.

Los derechos políticos se suspenden, en lo individual, en lossupuestos que establece el artículo 38 constitucional:

• Por incumplimiento, sin causa justificada, de las obli-gaciones del ciudadano que estipula el artículo 36.

• Por estar sujeto a proceso penal, desde la fecha del autode formal prisión, y durante la extinción de la pena.54

• Por vagancia y ebriedad consuetudinaria, declarada enlos términos de las leyes.55

• Por estar prófugo de la justicia, desde que se dicta laorden de aprehensión hasta la prescripción de la ac-ción penal.

• Por sentencia ejecutoria que imponga como pena talsuspensión.

El mismo artículo dispone en su parte final que “la ley fija-rá... los demás (casos) en que se suspenden los derechos deciudadanía y la manera de hacer la rehabilitación”. Si bien nohay más supuestos expresamente previstos de suspensión delos derechos políticos, debemos considerar que son relevantespara estos propósitos las reglas establecidas por las leyes civi-les en relación con la capacidad jurídica general de las personasfísicas. La incapacidad en los términos del derecho civil, decla-rada judicialmente, suspende los derechos políticos, ya que elejercicio de éstos es personal, es decir, no puede realizarse me-diante representante.

En cambio, no resulta posible la suspensión general de losderechos políticos, en todo o parte del territorio nacional, encuanto, por jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, losderechos políticos no se consideran garantías individuales, y elartículo 29 constitucional sólo se refiere a la suspensión de es-tas últimas en casos de emergencia. Sin embargo, aun si esta



interpretación cambiara, nuestro país ha asumido la obligacióninternacional, establecida en el PIDCP y la CADH, de no sus-pender ciertos derechos, que incluyen a los derechos políticos,así como tampoco los medios necesarios para protegerlos.56

Los derechos políticos se pierden, en primer lugar, al perdersela nacionalidad mexicana por naturalización, lo que determinatambién la pérdida de la ciudadanía (artículo 37, apartado B).Sin embargo, la ciudadanía puede perderse, junto con los dere-chos políticos y con independencia de la pérdida de la nacionali-dad, en los supuestos que señala el apartado C del mismo artículo.Dichos supuestos se refieren, genéricamente hablando, a la acep-tación, sin permiso del Congreso de la Unión, de títulos, distin-ciones y funciones conferidas por países extranjeros, conexcepción de los títulos científicos, literarios o humanitarios.La ayuda a personas o gobiernos extranjeros respecto de recla-maciones diplomáticas o ante tribunales internacionales en con-tra de la nación, es también causa de pérdida de la ciudadanía.Las constituciones de los estados reglamentan también, conalgunas variantes, la suspensión y la pérdida de los derechosderivados de la ciudadanía local.

2. Derecho de voto o sufragioA) Voto o sufragio activo

El derecho de voto o sufragio activo es el derecho de par-ticipación política por excelencia y consiste en la facultad quetiene el ciudadano de manifestar su voluntad en favor de loscandidatos a ocupar cargos de elección popular de todo tipo, esdecir, le permite actuar como miembro del órgano encargadode la designación.

Ocasionalmente, el voto puede funcionar también en for-ma negativa, a través de la revocación de mandato, esto es, la facul-tad que se otorga a los ciudadanos de privar a su titular de uncargo de elección popular. En México, solamente el Estado de


Chihuahua prevé esta figura en su Constitución. De acuerdocon el artículo 27 de ese ordenamiento, es revocable el manda-to del gobernador, los diputados, presidentes municipales,regidores y síndicos. La solicitud respectiva debe ser suscritapor al menos 10 por ciento de los ciudadanos del Estado, eldistrito o el municipio, una vez transcurrida una tercera partedel período para el cual haya sido electo el funcionario.

De acuerdo con el artículo 4.2 del Cofipe, el voto es univer-sal, libre, secreto, directo, personal e intransferible:

• Universalidad del voto significa que en principio tienenderecho a ejercerlo todos los ciudadanos mexicanosque no tengan suspendidos sus derechos políticos, sinrestricciones de sexo, raza, nivel de educación o rique-za. En otros ordenamientos la universalidad alcanzaincluso a los nacionales que se encuentran transitoria-mente fuera del país, lo cual todavía no está previstoen el nuestro, aunque sí lo está la posibilidad de votaren alguna de las elecciones, por ejemplo la presiden-cial, cuando el elector se encuentra transitoriamentefuera de la sección, distrito o circunscripción electoralque le correspondan.

• Libertad del voto significa que el ciudadano pueda deci-dir en conciencia la emisión del voto y, sobre todo,ejercerlo el día de la jornada electoral sin estar someti-do a ninguna clase de presión o coacción.

• El secreto del voto, es decir, la emisión del mismo en con-diciones tales que ningún otro ciudadano pueda iden-tificar su sentido, es una condición de su libertad. Lalegislación electoral y las leyes penales establecen unaserie de salvaguardas tendientes a proteger la libertady el secreto del voto, como las facultades de los presi-dentes de casilla para mantener el orden y la normali-dad de la votación.



• Voto directo quiere decir que los candidatos reciben losvotos de los ciudadanos sin intermediación de ningúnórgano o cuerpo de electores, como fue habitual du-rante el siglo XIX.

• Voto personal e intransferible significa que sólo la perso-na que es titular de tal derecho puede ejercerlo. No sepermite la emisión del voto por medio distinto a laemisión personal (por ejemplo, por correo, como sí ocu-rre en otros ordenamientos).

Una característica fundamental del sufragio activo, que nose menciona en el Cofipe, pero que permea todo el sistema elec-toral, puesto que pertenece a la esencia misma de los derechospolíticos, es la igualdad del voto. Esta igualdad tiene un doble sig-nificado: por un lado, que los individuos tienen un número igualde votos; por el otro, que el valor y el peso de cada voto es aproxi-madamente el mismo, esto es, cuando existe una proporción si-milar entre el número de votantes y el número de representanteselectos.

Una excepción consiste en establecer un porcentaje míni-mo de votación para elegir un representante, ya que los votosen favor de un partido por debajo de ese porcentaje se pierdeny no son contados para efectos de la elección. La justificaciónde esta excepción al principio de igualdad del voto, es que deeste modo se contribuye a evitar que se atomice excesivamentela representación nacional y se promueve la formación de par-tidos con un nivel significativo de apoyo social. Dicho porcen-taje es aplicable sólo para efectos de tener acceso a larepresentación proporcional, pues los diputados electos por ma-yoría lo son con independencia de que sus partidos alcancen el2.5 por ciento de la votación nacional emitida.

El problema más importante en relación con la igualdaddel voto es el de la distritación, es decir, la necesidad de contarcon circunscripciones electorales con un número similar de ciu-


dadanos en relación con el número de representantes a elegir,y, además, con una composición socioeconómica relativamen-te uniforme. La creación y manipulación de circunscripcioneselectorales con número variable de electores y composiciónsocioeconómica diversa (por ejemplo, rural y urbana), orienta-da a anular entre sí o deformar el voto de ciertos grupos,57 es loque se conoce como gerrymandering en los Estados Unidos, y esuna práctica combatida por los tribunales de ese país desde losaños sesenta.58

Nuestra Constitución establece, en su artículo 53, que “lademarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominalesfederales será la que resulte de dividir la población total del paísentre los distritos señalados”, teniendo en cuenta el último censogeneral de población y sin que ningún estado tenga menos de dosdiputados de mayoría, es decir, que puede haber excepcionalmentedistritos con una población menor al promedio.

La división del territorio nacional en cinco circunscripcio-nes plurinominales y la determinación del número de diputadosque serán electos en cada una de ellas es realizada, para cadaelección, por el Consejo General del IFE sobre la base de losestudios y proyectos que haga la Junta General Ejecutiva delpropio Instituto (artículo 82.1 Cofipe).

La igualdad del voto se rompe en la elección del Senado,ya que cada entidad federativa posee igual número de senado-res, independientemente de su población. Esta excepción sejustificó en su momento por el sistema federal, como forma dedar a las entidades federativas con menor población un mayorpeso en las decisiones de alcance nacional. Sin embargo, desdeque los senadores dejaron de ser formalmente representantesde las entidades federativas, y más ahora que también existe enel Senado la representación proporcional, tal justificación sedebilita notablemente, aunque no se invalida del todo.

El artículo 6º del Cofipe señala como requisitos para vo-tar, además de los que exige el artículo 34 constitucional, estar



inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con cre-dencial para votar. Según el mismo artículo, el voto debe ejer-cerse en la sección electoral que corresponda al domicilio delvotante, salvo casos de excepción señalados en el Código. Así,por ejemplo, los electores en tránsito que se encuentran fuerade su distrito, su entidad federativa y de su circunscripciónplurinominal, pueden sufragar, de todos modos, por presidentede la República y senadores de representación proporcional (ar-tículo 223.2 del Cofipe).

En relación con el ejercicio del voto dentro del territorionacional, en los años más recientes se ha planteado y debatidola cuestión de si debe otorgárseles a los ciudadanos mexicanosque se encuentran o residen en el extranjero, y en qué medida,la posibilidad de ejercer desde allá su derecho al voto. Y demanera más general, se discute también hasta qué punto espermisible y legítimo que realicen fuera del país actividadesque repercuten en las relaciones políticas internas y de qué for-ma pueden reglamentarse dichas repercusiones. Está claro que,en su calidad de ciudadanos, conservan todas las prerrogativasy los derechos inherentes a tal condición, pero hasta ahora suejercicio goza de la protección plena de las leyes sólo en terri-torio nacional.

En su texto original, la fracción III del artículo 36 constitu-cional establecía la obligación del ciudadano mexicano de “vo-tar en las elecciones populares en el distrito electoral que lecorresponda”. La reforma constitucional de agosto de 1996suprimió el término “en el distrito electoral que le correspon-da” y lo sustituyó por la expresión “en los términos de la ley”.De este modo se eliminó lo que se consideraba un obstáculopara que los ciudadanos mexicanos que se encuentren en elextranjero puedan ejercer, eventualmente, su derecho de votoen las elecciones nacionales. Además de lo anterior, las refor-mas al Cofipe de noviembre del mismo año dispusieron (artícu-lo octavo transitorio, párrafo tercero) que el Consejo General


del Instituto Federal Electoral (IFE) creara una comisión parael estudio de las modalidades de participación de los ciudada-nos mexicanos residentes en el extranjero en las elecciones pre-sidenciales. Ocho años después, y a pesar de múltiples debatese informes, así como de promesas por parte de candidatos ygobernantes, no ha sido posible un acuerdo sobre tales modali-dades. Las razones no son difíciles de entrever.

Aunque son numerosos los países que han establecido laposibilidad de que sus ciudadanos voten mientras se encuen-tran en territorio extranjero,59 en el caso de México concurrencircunstancias especiales, pues el número de sus ciudadanosque residen habitual o temporalmente fuera de sus fronterasalcanza varios millones, y casi todos se encuentran concen-trados en los Estados Unidos. Además de las dificultadeslogísticas y económicas de organizar un proceso electoral detales dimensiones fuera de nuestras fronteras, los obstáculosy dilemas políticos no son menores. El mayor de ellos es, sinduda, el simple hecho de que varios millones de electores enel extranjero, muchos de los cuales poseen ya otra nacionali-dad, tendrían un peso determinante en las elecciones nacio-nales y serían posiblemente un factor de inestabilidad ydesequilibrio internos.60

No obstante, esta delicada cuestión no debería resolversesolamente por razones de oportunidad política, sino tambiénde principio. En primer término, no puede aceptarse el argu-mento de que como el sufragio es un derecho humano, por elloresulta prácticamente absoluto, pues:

No puede ser limitado por ninguna autoridad, con elpretexto de que el nacional y ciudadano mexicano seencuentre transitoriamente o resida fuera de su domi-cilio originario, pues las prerrogativas son inalienables,y las autoridades mexicanas no pueden argumentar encontra la residencia del ciudadano mexicano.61



El derecho de participación política es, como hemos visto,un principio que admite grados de cumplimiento. El legisladormexicano no está obligado a conceder el voto a los ciudadanosmexicanos que se encuentran en el extranjero, sino que estáautorizado a configurar legalmente este principio constitucio-nal mediante su ponderación con otros principios como el deterritorialidad, el de certeza y otros valores que resulten rele-vantes, incluyendo la soberanía.62 No es suficiente que la Cons-titución haya suprimido obstáculos para su implementación paraconsiderar que tal derecho ya existe en forma definitiva.63

La razón determinante para conferir el derecho al votodebe ser el principio de sometimiento habitual a las decisio-nes del mismo poder en el que se quiere participar, pues adiferencia de los demás derechos humanos, la ciudadanía esun vínculo recíproco (que se manifiesta con frecuencia en uncatálogo de deberes u obligaciones del ciudadano), y no sólounilateral, con el Estado. Por tanto, no basta con señalar, comofundamento de un derecho al sufragio en el exterior, que losciudadanos mexicanos residentes fuera de nuestras fronterasson afectados, de manera más o menos directa, en sus pose-siones o sus familias ubicadas en territorio nacional. Dichoen otras palabras: el desarrollo de la democracia en un país norequiere, por necesidad, el otorgamiento del voto a sus ciuda-danos que se encuentren residiendo en el extranjero.64 Tal otor-gamiento puede significar el intento de un Estado de mantenery reforzar los vínculos que mantiene con todos sus ciudada-nos, pero no el reconocimiento de un derecho fundamentalque es exigible en forma absoluta.65

B) Voto o sufragio pasivo

El voto o sufragio pasivo es la capacidad de ser elegidopara un cargo de elección popular, de acuerdo con los requisi-tos que fijen la Constitución y las leyes electorales. La fracción


II del artículo 35 de la Constitución federal dispone, como pre-rrogativa del ciudadano, la de poder “ser votado para todos loscargos de elección popular… teniendo las calidades que esta-blezca la ley”.

Los requisitos para ser elegible son normalmente mayoresque para el ejercicio del voto, pues se trata de asegurar mayorexperiencia y mayor arraigo del candidato en el país, así comoimpedir incompatibilidades entre diversas funciones y el usode los cargos públicos como ventaja indebida en la campañaelectoral.

Otros requisitos generales que no se encuentran en laConstitución y que están definidos en la ley electoral, son lossiguientes:

• Estar registrado en el Registro Federal de Electores ycontar con credencial para votar.66

• No estar en los supuestos de incompatibilidad delartículo 7º del Cofipe, que se refieren al desempeñode cargos dentro de los órganos electorales, o a lasfunciones de presidente municipal o delegado polí-tico en el Distrito Federal.

• Ser registrado como candidato ante la autoridad elec-toral y manifestar aceptación de la candidatura (ar-tículo 178.2 Cofipe); sólo los partidos políticos nacio-nales tienen derecho a solicitar el registro (artículo175.1 Cofipe).

En relación con el sufragio pasivo también se plantea lacuestión de la igualdad entre los ciudadanos. En efecto, siem-pre es posible preguntarse si los requisitos para ocupar un car-go de elección popular no excluyen injustificadamente a ungrupo importante de ciudadanos mexicanos. Así, hasta 1994,el artículo 82 constitucional disponía, en su fracción I, que paraser presidente de la República se requería ser “ciudadano mexi-



cano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo depadres mexicanos por nacimiento”. La opinión, que no era uná-nime, en el sentido de que resultaba excesivo exigir que ambospadres del candidato fueran mexicanos por nacimiento condujo,en el año citado, a una reforma por la cual ahora sólo se requie-re que el candidato sea ciudadano mexicano por nacimiento e“hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en el país almenos durante veinte años”.

En el mismo orden de ideas podría cuestionarse si se justi-fica plenamente que los candidatos a diputados o senadorestengan que ser ciudadanos mexicanos por nacimiento. En contrade este requisito puede argumentarse que, al excluirlos, de al-gún modo se convierte en ciudadanos de segunda a los mexica-nos por naturalización, cuando por el hecho mismo de haberadquirido la nacionalidad mexicana demuestran su voluntad decompartir el destino de nuestra comunidad política.

Se trata, sin duda, de un asunto delicado que no puederesolverse con argumentos puramente racionales, pues en eldebate influyen también las experiencias históricas y la psico-logía colectiva. Ello es lo que justifica, por ejemplo, la prohibi-ción a los ministros de culto religioso de participar en asuntospolíticos.67 Sin embargo, estas experiencias y actitudes debenser motivo de revisión y reflexión permanentes, pues de otromodo no podría haber progreso en el desarrollo de las institu-ciones. Las reglas de la vida constitucional no pueden conside-rarse fijadas de una vez para siempre.

Además de la igualdad formal, en años recientes se ha plan-teado también la cuestión de la igualdad real de oportunidades enel acceso a los cargos de elección popular. En relación con ello sehan debatido las llamadas “cuotas”, es decir, la reserva de unnúmero mínimo de candidaturas (o de cargos) a un grupo socialdiscriminado o en posición de desventaja. El objetivo de estascuotas es contribuir a compensar y revertir esa situación de des-ventaja.


El principal grupo cuyo nivel de presencia en cargos públi-cos y de elección popular no corresponde a su participación eimportancia sociales es el de las mujeres.68 De ahí que en losúltimos años se hayan iniciado diversos intentos para promo-ver una mayor presencia de las mujeres en la vida política. Así,por ejemplo, el artículo vigésimo segundo transitorio de las re-formas de noviembre de 1996 al Cofipe impusieron a los parti-dos políticos nacionales la obligación de considerar en susestatutos que las candidaturas para el Congreso no excedierandel 70 por ciento “para un mismo género”, así como de promo-ver la participación política de las mujeres.

La reforma al Cofipe que fue publicada el 24 de junio de2002 en el Diario Oficial de la Federación da un paso más, al dis-poner que las solicitudes de registro tanto de candidaturas dediputados como de senadores “en ningún caso incluirán másdel setenta por ciento de candidatos propietarios del mismogénero” (artículo 175-A Cofipe). Quedan exceptuadas las can-didaturas de mayoría relativa que sean resultado de un pro-ceso de elección mediante voto directo (artículo 175-C.3Cofipe). En el caso de la representación proporcional, las listasse integran por segmentos de tres candidaturas, y en cada unode los primeros tres segmentos “habrá una candidatura de gé-nero distinto” (artículo 175-B Cofipe). La no observancia deestos requisitos tiene por sanción última el no registro de lascandidaturas respectivas.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ya ha tenidooportunidad de pronunciarse, por la vía de la acción deinconstitucionalidad, sobre la licitud constitucional de las cuo-tas de género en el registro de candidaturas.69 En relación conuna reforma del año 2001 a la Ley de Instituciones Políticas yProcedimientos Electorales del Estado de Coahuila, la cual dis-puso, entre otros cambios, que el registro de candidatos a dipu-tados e integrantes de los ayuntamientos no excediera 70 porciento de un mismo género, la Corte sostuvo que no violaba la



garantía de igualdad del artículo 4º constitucional, ya que noera un sistema obligatorio (aunque en realidad la inobservanciasí tenía consecuencias jurídicas),70 ni impedía que hombres ymujeres participaran en la contienda electoral en igualdad decircunstancias.71

El monopolio del registro de candidatos por los partidos políticos,que constituye una restricción constitucional mediata del dere-cho de ser votado, amerita también un comentario particular. Alresolver sobre la negativa de la autoridad electoral del Estado deMichoacán a registrar una candidatura independiente, la SalaSuperior del TEPJF examinó cuidadosamente la regulación cons-titucional del derecho a ser votado.72 La Sala Superior llegó a laconclusión de que la Constitución no consagra ni un derechoabsoluto a ser votado ni tampoco un derecho a ser registradocomo candidato independiente. Por lo que se refiere a lapostulación de candidatos por los partidos políticos, el TEPJFdeterminó que solamente en la postulación de candidatos adiputados federales y senadores por el principio de represen-tación proporcional existen disposiciones expresas y claras queconfieren este derecho en exclusiva a los partidos políticos, locual es perfectamente lógico, pues dicho principio de elecciónúnicamente es posible como forma de representación partidista.Hay que añadir, sin embargo, que aun ello no significa que losdiputados o senadores de representación proporcional sean re-presentantes de los partidos. El artículo 51 de la Constitucióndispone, por ejemplo, que los diputados federales son represen-tantes de la Nación, de modo que los diputados de representa-ción proporcional pueden renunciar a la fracción partidista o alpartido que los postuló sin que por ello pudieran perder su esca-ño.73 En lo demás, la Constitución no prevé tampoco ningúnmonopolio en la postulación de candidatos de mayoría relativa afavor de los partidos. Por tanto, corresponde al legislador ordina-rio, tanto federal como estatal, determinar si se admite o no laposibilidad de las candidaturas independientes.


No obstante lo anterior, es necesario cuestionar, de legeferenda, el monopolio prácticamente absoluto de los partidos enla postulación de candidatos.74 Si la legislación electoral pre-tende crear un sistema fuerte de partidos políticos, en los queéstos sean los principales canales de participación ciudadanay los actores centrales en las elecciones, resulta comprensibleque los partidos tengan una participación preponderante en lapostulación de candidatos a cargos de elección popular. Sinembargo, los partidos políticos no tienen el monopolio de lavida político-electoral, ni es posible asumir que su oferta políti-ca necesariamente representa las ideas y opiniones de los ciu-dadanos, en cuyo interés existe el proceso electoral, incluso sino se exige que los candidatos sean militantes del partido quelos postula.

Los derechos políticos de los ciudadanos son los derechosoriginarios; los derechos de los partidos políticos, aunque inde-pendientes de los de sus afiliados (véase infra), son derivados. Laregla general de que los ciudadanos no puedan postularse por símismos tiene como finalidad principal proteger el proceso elec-toral, no a los partidos políticos. Así, pues, es necesario queesté abierta la posibilidad de que los ciudadanos puedan serelectos sin ser registrados por un partido, cumpliendo determi-nados requisitos para garantizar que la candidatura tenga unmínimo de seriedad y que no está encaminada simplemente aquitar votos a los partidos establecidos. Para ser verdaderamentedemocrático, el proceso político tiene que estar abierto a nue-vos temas y nuevas propuestas, lo que muchas veces sólo pue-de lograrse fuera de las instituciones y los partidos establecidos.En todo caso, mientras los partidos sigan teniendo el monopo-lio de la selección y registro de candidatos en las eleccionesfederales, estatales y municipales, es muy importante que losprocedimientos internos de selección sean abiertos y democrá-ticos y estén sometidos, eventualmente, a control jurisdiccio-nal (véase infra).



C) El voto en las elecciones por usos y costumbres

Desde hace varios siglos, los pueblos y comunidades indí-genas asentados en el territorio de la actual República Mexica-na se gobiernan internamente por sus propias tradiciones yformas de autoridad. La conquista española y el régimen colo-nial respetaron, en principio, estas formas de gobierno, en tan-to que no fueran contrarias a los intereses de la corona españolani a los mandamientos de la Iglesia católica. Aunque las consti-tuciones republicanas del siglo XIX, y la vigente hasta 1992,no reconocían ni autorizaban expresamente tales formas degobierno, éstas se mantuvieron vigentes, gozando de reconoci-miento y tolerancia tácitos. El régimen de partido hegemónicoque subsistió hasta hace pocos años facilitaba el ajuste de estastradiciones con las formalidades de las leyes, al tiempo que sesalvaguardaban recíprocamente los intereses del partido y delos grupos gobernantes en las comunidades indígenas.75

Los permanentes reclamos de los pueblos indígenas y laprominencia internacional que adquirió el reconocimiento desus derechos con motivo del quinto centenario del llamado“Encuentro de Dos Mundos” (1992), así como la creciente plu-ralidad política del país, han llevado a una importante modifi-cación de las coordenadas en las que se desarrollan los procesospolíticos y sociales en las etnias del país. En el mismo año 1992se llevó a cabo una reforma constitucional al artículo 4º consti-tucional, por la que se reconoció por primera vez la composi-ción pluriétnica y pluricultural de la nación mexicana, a la vezque se formulaba también un primer reconocimiento a las cos-tumbres y usos jurídicos propios de los pueblos y comunidadesindígenas.

La rebelión del EZLN en Chiapas a comienzos de 1994dio todavía más prominencia a la situación de marginación ypobreza en que se encuentran los pueblos indígenas. Las poste-riores negociaciones entre los representantes de ese movimien-


to armado y los del gobierno federal condujeron a la firma delos llamados Acuerdos de San Andrés Larráinzar (1996), conbase en los cuales se redactaron varias iniciativas de reformaconstitucional. Finalmente, el 14 de agosto de 2001 se publicóun decreto de reformas a la Constitución federal que, si bien nodejó satisfechos a muchos de los grupos interesados, amplíaconsiderablemente el régimen constitucional relativo a los de-rechos de los pueblos y comunidades indígenas. En el nuevotexto constitucional se aborda explícitamente el reconocimien-to de su libre determinación y autonomía, lo que incluye susformas propias de gobierno. De acuerdo con la fracción III delapartado A del artículo 2º, los pueblos y comunidades indíge-nas tienen derecho a:

Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos yprácticas tradicionales, a las autoridades o represen-tantes para el ejercicio de sus formas propias de go-bierno interno, garantizando la participación de lasmujeres en condiciones de equidad frente a los varo-nes, en un marco que respete el pacto federal y la so-beranía de los Estados.

Para el reconocimiento y regulación de estos derechos enlos municipios, la Constitución remite a las constituciones yleyes de las entidades federativas, determinando que la regla-mentación local tendrá “el propósito de fortalecer la participa-ción y la representación política de conformidad con sustradiciones y normas internas”.

Hasta la fecha, el Estado de Oaxaca es el único que hareglamentado de manera detallada la modalidad de las eleccio-nes por usos y costumbres, adelantándose incluso a la reformaconstitucional federal de 2001.76 En 1995 se reformó el artícu-lo 25 de la Constitución estatal para disponer, en el penúltimopárrafo que:



La ley protegerá las tradiciones y prácticas democráti-cas de las comunidades indígenas, que hasta ahora hanutilizado para la elección de sus ayuntamientos.

Con fundamento en esta disposición, dos reformas al Có-digo de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales delEstado (CIPPEO), de 1995 y 1997, establecieron las reglasque rigen las elecciones por usos y costumbres (artículos 109 a125). De acuerdo con dichas disposiciones, los municipios quecumplan determinadas condiciones pueden acogerse al régimende elecciones por usos y costumbres, por oposición a las elec-ciones con la participación de partidos políticos. En la actuali-dad, así lo han hecho 418 de los 570 municipios del Estado.Realizada la elección de acuerdo con las normas consuetudina-rias tradicionales, corresponde al Instituto Electoral Estatal(IIEO) y, más adelante, a la Legislatura del Estado, declarar yratificar la validez de estas elecciones. El CIPPEO dispone,además, que los “ayuntamientos electos bajo normas de dere-cho consuetudinario no tendrán filiación partidista” (artículo118), y confiere al IIEO la facultad de resolver las controver-sias que se presenten, previa búsqueda de la conciliación entrelas partes (artículo 125).

Como señala atinadamente José Roldán Xopa, lajuridificación del orden normativo indígena, su conversión aderecho positivo

tiene también como consecuencia su conformacióncomo parcela del derecho nacional. No obstante sudiversidad (su carácter consuetudinario, su énfasis co-munitario, etcétera), la recepción legal y constitucio-nal que del mismo se hace, desencadena un procesode ubicación en el sistema de fuentes del derechomexicano, cuya base común de validez es la Consti-tución.77


En efecto, el reconocimiento y la garantía constituciona-les de los derechos indígenas conllevan, necesariamente, suarticulación con el resto de las disposiciones constitucionalesy legislativas relevantes. Éstas los acotan y les dan un sentidoparticular en función de los problemas y controversias, hastacierto punto imprevisibles, que se plantean en la práctica, losque deben ser resueltos, en última instancia, por los órganosjurisdiccionales competentes.

Sin embargo, resulta evidente que el voto que se ejerceen las elecciones por usos y costumbres presenta importantesdivergencias respecto de los principios que lo gobiernan en elrégimen ordinario de las elecciones municipales (cfr. artículos116, fracción IV, inciso a) y 41, fracción I, de la Constitu-ción). La pregunta es si la llamada Reforma Indígena ofreceun fundamento constitucional suficiente para ese régimen deexcepción.78

Por lo que se refiere a la universalidad e igualdad del voto,nada en el artículo 2º constitucional lleva a pensar que estápermitida alguna excepción, ya que se hace una mención expre-sa a la participación de las mujeres, tradicionalmente excluidasde las elecciones por usos y costumbres, aunque también que-dan excluidos ocasionalmente los ancianos, los avecindados ylos habitantes de las agencias municipales.79 Al respecto, la SalaSuperior del TEPJF ha sostenido que si bien:

Las elecciones por usos y costumbres indígenas nocontravienen el principio constitucional de igualdad;cuando impliquen actividades que violenten la uni-versalidad del voto, no serán válidas… Consecuente-mente, si en una comunidad indígena no se permitieravotar a los ciudadanos que no residieran en la cabe-cera municipal, dicha restricción se traduciría en lanegación o anulación de su derecho fundamental asufragar…80



En relación con el secreto del voto, puede argumentarseque al garantizar la Constitución a las comunidades indígenasel derecho a elegir “de acuerdo con sus normas, procedimientos yprácticas tradicionales”, se está permitiendo cualquiera de las di-versas manifestaciones del voto público.81

Por último, la exclusión de los partidos políticos podríajustificarse constitucionalmente en virtud de la misma dispo-sición, ya que si las elecciones indígenas se basan en el princi-pio del consenso, no parece lógico introducir el principiopartidista, que es por naturaleza antagónico. Sin embargo,puesto que se trata de procesos de poder, no es difícil que enlas elecciones por usos y costumbres los partidos actúen en lasombra y que incluso impidan el cambio de régimen cuandodicho cambio no convenga a sus intereses. La búsqueda delconsenso puede ser un objetivo ideal de las tradiciones de go-bierno indígenas, pero no puede olvidarse que muchas comu-nidades se encuentran profundamente divididas y que ya notienen sólo habitantes que se identifican como indígenas. Pue-de pensarse, en consecuencia, que con el tiempo la mayoría detales comunidades se verán en la necesidad de canalizar susconflictos por la vía partidista.

3. Derecho de asociación política

El fundamento general del derecho de asociación políticase encuentra en el artículo 9º constitucional. De acuerdo con lajurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, la libertad deasociación, en términos genéricos, es el “derecho de que gozanlos particulares, tanto personas físicas como personas jurídico-colectivas, para crear un nuevo ente jurídico que tendrá perso-nalidad propia y distinta de la de sus asociados”.82 El objeto deeste nuevo ente, de acuerdo con la misma norma constitucio-nal, debe ser lícito, es decir, no estar prohibido por las leyes (enparticular, por las de carácter penal). Según la propia Corte, la


esfera de protección de dicho derecho se desenvuelve en tresdirecciones, pues comprende: 1) el derecho de asociarse; 2) elderecho a permanecer en la asociación o renunciar a ella, y 3)el derecho a no asociarse, es decir, a no ser obligado a formarparte de una asociación.83 En la terminología de Alexy, se tratade un derecho complejo, pues comprende al mismo tiempo underecho a acciones positivas y negativas por parte del Estado(creación de un régimen jurídico apropiado, no interferencia,respectivamente), una libertad negativa, y una competencia parala creación de nuevos entes jurídicos.

La fracción III del artículo 35, así como la fracción I, infine, del artículo 41 constitucional, parecen ser una mera reite-ración del enunciado del artículo 9º. Sin embargo, esto no esasí. En su redacción original, la fracción III del artículo 35 cons-titucional definía como prerrogativa del ciudadano la de “aso-ciarse para tratar los asuntos políticos del país”. Sin embargo,dos reformas, de 1990 y 1996, agregaron al texto de 1917 losadverbios “individual y libremente”, así como la frase “en for-ma pacífica”. Este último añadido puede considerarse implíci-to en el requisito del objeto lícito que señala el artículo 9º, puesno puede pensarse que lo satisfaga una asociación que se pro-pusiera la violencia como medio de lucha política. Su inclusiónen la fracción citada tiene, empero, el sentido de reforzar explí-citamente la indicación de que solamente la vía pacífica es legí-tima como forma de participación de las organizacionespolíticas.

Por otra parte, mientras la expresión “libre(mente)” pareceredundante, el adverbio “individualmente” sugiere que sola-mente los individuos tienen derecho a asociarse en materiapolítica, aunque hemos visto que, conforme a la interpretaciónque hace la Suprema Corte de la libertad de asociación, esto noes así. ¿Cuál es entonces el sentido de ambas adiciones? Susentido se explica por las peculiaridades del sistema políticoposrevolucionario a partir de los años treinta, y tiene el propó-



sito de impedir que los partidos políticos y otras organizacio-nes reguladas por la ley electoral recurran a la afiliación forzaday colectiva. Este es el mismo propósito de la redacción de laúltima parte de la fracción I del artículo 41, la cual dispone:“Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente alos partidos políticos”.

En relación con estas últimas disposiciones, el TEPJF hasostenido, en su jurisprudencia, que no constituyen un simpledesarrollo del derecho de asociación en materia política, sinoque consagran un derecho básico con caracteres propios al quedenomina también de “derecho de afiliación en materia políti-co-electoral”.84 Una peculiaridad de este derecho de asocia-ción o afiliación en materia político-electoral consiste, siguiendoal TEPJF, en que su ejercicio se satisface cuando el ciudadanose adhiere sólo a una organización, es decir, que no permite laafiliación simultánea a dos o más partidos o agrupaciones polí-ticos. Las razones que justifican esta limitación son varias, yentre ellas pueden citarse la inconveniencia de que un grupo deciudadanos concentrara el financiamiento público a las organi-zaciones político-electorales, o la incapacidad relativa para com-prometerse con el desarrollo y fines de estas agrupaciones si elciudadano pudiera afiliarse a un número indeterminado deellas.85

En vista de lo arriba señalado, puede decirse que el dere-cho de asociación política se configura, en nuestro ordenamientopositivo, como un derecho a la vez general y especial, así comoindividual y colectivo. En los siguientes apartados se desarrollancon más detalle estos dos últimos aspectos.

A) Derecho individual de asociación política

El derecho individual de asociación política comprendela facultad que tiene cada ciudadano de participar en la for-mación de toda clase de entes y organismos cuyo objeto per-


manente sea la promoción y defensa de intereses y derechospolíticos.

Dichos entes no tienen que asumir necesariamente las for-mas asociativas previstas en el Cofipe, es decir, las de partidopolítico o agrupación política nacionales. Con fundamento enel derecho general de asociación que consagra el artículo 9ºconstitucional, los ciudadanos pueden formar una simple aso-ciación civil cuyo objeto sea de naturaleza política. ¿Qué su-cede, en cambio, con los llamados “movimientos sociales”cuando no asumen ninguna forma asociativa prevista por laley? ¿De qué protección constitucional gozan? Puesto que lalibertad de asociación implica la creación de un ente jurídicoindependiente, estos movimientos quedan protegidos por elderecho general de participación política de los ciudadanos,pero también por la libertad de reunión prevista por el mismoartículo 9º constitucional.

En cambio, si los ciudadanos pretenden formar asocia-ciones políticas que gocen de los derechos y prerrogativas es-peciales que prevé la ley electoral, entonces tienen que cumplircon los requisitos y obligaciones que señala el Cofipe para suconstitución y registro. El Cofipe prevé dos formas de asocia-ción política en este sentido: las agrupaciones políticas na-cionales y los partidos políticos nacionales. Las agrupacionespolíticas nacionales están definidas como “formas de asocia-ción ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida demo-crática y de la cultura política, así como a la creación de unaopinión pública mejor informada” (artículo 33.1). Para obte-ner su registro ante el IFE, requieren comprobar un númeromínimo de afiliados, así como contar con documentos bási-cos (artículo 35 Cofipe).

Por lo que se refiere a los partidos políticos, los requisitospara su constitución y registro son bastante más exigentes. Deentrada, son las agrupaciones políticas nacionales las que tienenderecho a solicitar registro como partidos políticos nacionales



(artículos 22.1 y 24.1 Cofipe). El propósito de esta disposiciónes claro: promover formas intermedias de participación políti-ca que preparen y faciliten la creación de los partidos políticos,asegurando que éstos cuenten, desde un inicio, con elementosy antecedentes suficientes en el terreno de la acción política.Sin embargo, aquí se presenta una objeción de orden constitu-cional. De la ley se deduce que los ciudadanos no pueden cons-tituir de manera directa un partido político, sino que requierenla intervención de una agrupación política nacional previamenteconstituida, lo que parece contrario a lo dispuesto implícita-mente en la parte final de la fracción I del artículo 41 constitu-cional. Este obstáculo constitucional se salva (aunque sindespejar del todo las dudas que despierta) por el hecho deque, para la constitución del partido político, se requiere ne-cesariamente la celebración de asambleas estatales odistritales, a las que acuda directamente un número mínimode afiliados (artículo 28.1 Cofipe). Si la agrupación cumplecon los requisitos para obtener el registro definitivo como par-tido político nacional, el IFE debe otorgarlo, limitándose susfacultades a comprobar el cumplimiento de aquéllos. La ne-gativa de registro puede impugnarse ante el TEPJF.

Además de los requisitos anteriores, las agrupaciones quepretendan obtener su registro como partidos deben contar condeclaración de principios, programa de acción y estatutos. Losestatutos, en particular, deben prever las estructuras organizativasmínimas previstas por el Cofipe (por ejemplo, asamblea nacionaly comité directivo nacional), los derechos y obligaciones de susafiliados, así como los procedimientos democráticos para la inte-gración de sus órganos directivos y la postulación de sus candi-datos (artículo 27 Cofipe).

Como lo señalan atinadamente la Suprema Corte y el TEPJFen su jurisprudencia, el derecho individual de asociación no seagota en la libertad de formar y constituir una organización,sino que comprende también el derecho de permanecer en ella,


“con todos los derechos inherentes a tal pertenencia”, comolos de participación en órganos directivos y en la postulación decandidaturas, pero también el derecho de renunciar o desafi-liarse.86 De ello se deriva una problemática particular, y deli-cada, en relación con la defensa interna de estos derechos delos miembros o afiliados frente a las propias organizacionespolíticas. De acuerdo con el Cofipe (artículo 27.1 inciso g), losestatutos de los partidos políticos deben establecer medios yprocedimientos de defensa a favor de sus miembros a los quese aplique sanciones, que pueden llegar a la expulsión, por in-fringir sus disposiciones internas. Nada se dice, en cambio, so-bre la defensa de los otros derechos que se han mencionado. Lapregunta es si los medios de defensa internos son suficientes ysi no es necesario contar con una vía externa tanto administra-tiva como judicial.

En relación con esta problemática, la Sala Superior delTEPJF ha sostenido que la autoridad electoral (el IFE) tiene fa-cultades no sólo para sancionar la violación de los derechos po-lítico-electorales del ciudadano cometida por un partido político,sino también para restituir al quejoso en el uso y goce del dere-cho violado.87 Por lo que se refiere a la vía judicial, dicha Sala hasostenido que no se pueden impugnar directamente ante la juris-dicción electoral los actos internos de los partidos que afectenlos derechos de sus miembros o afiliados, sino solamente actosde las autoridades electorales.88 Sin embargo, cuando las autori-dades electorales validen actos internos de los partidos que susafiliados consideren violatorios de sus derechos, proceden loscorrespondientes medios de defensa judicial. Así, por ejemplo, elTEPJF ha resuelto que el registro de candidaturas por la autori-dad electoral es impugnable si los candidatos no fueron electos oseleccionados de acuerdo con los procedimientos definidos porlos estatutos del propio partido.89

Aunque en casos como el anterior en rigor no se revisandirectamente actos de la vida interna de los partidos, sino el



error de la autoridad electoral, propio o provocado por terce-ros, al momento de comprobar los requisitos establecidos porla ley,90 resulta comprensible que los partidos perciban la inter-vención judicial como intromisión en su vida interna. En efec-to, la eficacia de los partidos como organización exige un mínimode unidad y disciplina internas, las que sólo pueden lograrse siel partido posee autonomía para adoptar y hacer cumplir susdecisiones. Después de todo, sus miembros o afiliados han acep-tado voluntariamente las reglas internas de la asociación. Noobstante, existen también argumentos de peso a favor de lavigilancia de la vida interna de los partidos por las autoridadesadministrativas y judiciales. En tal sentido no sólo resulta rele-vante el régimen jurídico especial aplicable a los partidos como“entidades de interés público”, o la necesidad de garantizar lavida democrática en todos los niveles, sino sobre todo —hayque insistir en ello nuevamente— en el carácter originario delos derechos políticos del ciudadano en lo individual, cuya pro-tección tiene que ser tanto más elevada cuanto mayor sea elpeso de los partidos en la vida política de un país.91

B) Derecho colectivo de asociación política

Las asociaciones políticas, constituidas o no como partidospolíticos, tienen derechos propios e independientes de los dere-chos individuales de sus asociados. Estos derechos protegen enprimer lugar la permanencia de la organización, así como las activi-dades lícitas que realicen para la consecución de sus objetivos.

Las agrupaciones y partidos políticos nacionales que seconstituyan y registren conforme a las disposiciones del Cofipe(y de las leyes electorales de las entidades federativas), gozande una garantía de permanencia en tanto cumplan con los re-quisitos que señala la ley. En consecuencia, el incumplimientose traduce en la pérdida del registro y, por tanto, de todos losderechos y prerrogativas que les concede la legislación electo-


ral. Así, por ejemplo, una organización político-electoral queno es capaz de ganar un grado mínimo de apoyo de la ciudada-nía (2 por ciento de la votación en alguna de las eleccionesordinarias federales; artículo 32.1 Cofipe) pierde el derecho departicipar en la vida política bajo la forma organizativa partidistaexclusivamente, al menos de manera temporal.92

La ley confiere a las agrupaciones y partidos políticos na-cionales una serie de derechos y prerrogativas encaminados apromover y facilitar su participación en la vida político-electo-ral. Los partidos políticos nacionales (y en menor medida lasagrupaciones políticas nacionales) tienen, entre otros, los si-guientes derechos y prerrogativas (artículo 41 constitucional;artículos 36 y 41 Cofipe):

• Realizar libremente sus actividades.• Participar en la preparación, desarrollo y vigilancia del

proceso electoral.• Postular candidatos en las elecciones federales.• Participar en las elecciones estatales y municipales.• Formar frentes y coaliciones, así como fusionarse.• Disfrutar de las prerrogativas que les confiere la ley: re-

cibir financiamiento público; tener acceso permanentea la radio y televisión; gozar de un régimen fiscal espe-cial; disfrutar de franquicias postales y telegráficas.

En relación con el principal derecho de los partidos políti-cos, es decir, el de participar en los procesos electorales, se plan-tea la cuestión de si es posible, en términos constitucionales, larealización de elecciones de las que estén excluidos expresamentedichos partidos. No se trata de una cuestión meramente académi-ca. La primera acción de inconstitucionalidad admitida por laSuprema Corte en 1995, impugnaba la Ley de Participación Ciu-dadana del Distrito Federal (LPCDF) aprobada por la Asambleade Representantes del Distrito Federal en ese año. Con funda-



mento en una reforma al Estatuto de Gobierno del Distrito Fede-ral, que es expedido por el Congreso de la Unión, la Ley mencio-nada no preveía el derecho de los partidos políticos nacionalespara postular candidatos para la elección de los llamados conse-jos de ciudadanos como órganos de representación y participa-ción ciudadana (como sí lo preveía el texto original del Estatutode 1994), sino solamente el de participar en la organización yvigilancia del proceso electoral, al tiempo que prohibía expresa-mente la utilización de “emblemas, frases, leyendas (o) coloresde partido político alguno” (artículo 71 LPCDF de 1995).93

La Suprema Corte, por seis votos contra cinco, determinóque la acción era improcedente, por referirse a la materia elec-toral, en aquel entonces todavía excluida de su conocimientopor esa vía.94 Por tanto, la Corte no pudo pronunciarse sobre elalcance del derecho de los partidos a participar en los procesoselectorales. Sin embargo, puede afirmarse que dicho derecho,en términos de la fracción I del artículo 41 constitucional, tie-ne como fin, entre otros, el de “hacer posible el acceso de (losciudadanos) al ejercicio del poder público”. De ahí se deduceque siempre que las leyes determinen la elección de un órganodel poder público mediante votación ciudadana, los partidostendrán derecho, no necesariamente exclusivo, a participar enel proceso electoral, lo que incluye la postulación de candida-tos y la realización de campañas electorales partidistas. El exa-men de la nueva Ley de Participación Ciudadana del DistritoFederal, de mayo de 2004,95 permite precisar estos conceptos.

La LPCDF de 2004 establece, como órganos de representa-ción ciudadana en las unidades territoriales que se integran me-diante votación universal, secreta y directa de los ciudadanos,bajo el principio de representación proporcional, a los comités ciu-dadanos (artículos 86, 89, 97). Aunque no la prohíbe expresa-mente, la ley no prevé la participación de los partidos políticosen este proceso electoral, el cual es organizado por el InstitutoElectoral del Distrito Federal (artículo 100). La postulación de


candidatos se hace mediante planillas de nueve nombres, que esel mismo número de integrantes del comité (artículos 87, 99). Lapropaganda sólo puede realizarse en blanco y negro, y debe serfinanciada por los propios integrantes de la planilla (artículos 108y 109). Sin embargo, a diferencia de los consejos de ciudadanosde 1995, los comités ciudadanos previstos en la ley vigente care-cen de facultades de decisión propias que resulten obligatorias para losvecinos y ciudadanos o para otras autoridades, es decir, que noejercen poder público (artículo 88). En todo caso, a estos comi-tés les corresponde instrumentar las decisiones de las asambleasciudadanas, que son órganos democráticos de base, integrados porlos habitantes y ciudadanos de una unidad territorial (artículos74 y siguientes). Entre otras decisiones, que son obligatorias paralos vecinos de la unidad territorial, dichas asambleas pueden de-terminar el uso de los recursos públicos destinados por el Go-bierno del Distrito Federal y las delegaciones, correspondientesa programas específicos cuyas reglas de operación así lo esta-blezcan (artículos 77 y 78). Dado que las asambleas se integrande manera directa, mediante convocatoria de las autoridades ode los ciudadanos y sus órganos de representación, tampoco hayaquí lugar para la participación de los partidos políticos (artícu-los 84 y siguientes).

4. Modalidades de las garantías individuales en materiapolítica: las libertades de expresión y reunión, elderecho de petición

Existen varios derechos fundamentales o garantías indi-viduales que tienen una vinculación tan estrecha con los de-rechos políticos propiamente dichos, que la Constitución ylas leyes prevén modalidades y restricciones para su ejercicioen la materia política. Pueden mencionarse en este sentido lalibertad de expresión, la libertad de reunión y el derecho depetición.



La libertad de expresión, garantizada en los artículos 6º y 7º dela Constitución federal, comprende también la materia política,a la que se aplica, en principio, el régimen jurídico derivado dedichas disposiciones fundamentales, como lo indica el Cofipe endiversas disposiciones. Sin embargo, existen normas específicasque afectan el ejercicio de este derecho en el ámbito político-electoral, estableciendo restricciones y modalidades de ejercicioque se justifican en términos de la imparcialidad e integridad delproceso electoral. Podemos mencionar al respecto:

• La prohibición de contratación de propaganda en ra-dio o televisión en favor o en contra de algún partidopolítico o candidato por parte de terceros (artículo48.13 Cofipe).

• La prohibición de fijar o distribuir propaganda electo-ral en las oficinas públicas (artículo 188 Cofipe).

• Las reglas sobre la identificación y colocación de pro-paganda electoral (artículos 185, 189 Cofipe).

• La prohibición de que durante la jornada electoral ylos tres días previos se celebren o difundan reunioneso actos públicos de campaña, propaganda o proselitis-mo (artículo 190.2 Cofipe).

• La prohibición de que durante los ocho días previos ala votación y hasta el cierre oficial de las casillas elec-torales, se difundan sondeos y encuestas sobre prefe-rencias electorales (artículo 190.4 Cofipe).

• La prohibición a los observadores electorales de mani-festarse a favor de candidato o partido alguno, así comode declarar su triunfo (artículo 5.3 inciso e), II y IVCofipe).

• La prohibición a los ministros de cultos religiosos demanifestarse públicamente sobre asuntos políticos (ar-tículo 130 constitucional; artículo 268.1 inciso a)Cofipe).


En sentido positivo, pueden señalarse las facilidades deacceso a la radio y la televisión —los medios de comunicaciónde mayor alcance— de que gozan los partidos políticos en for-ma equitativa.

Por lo que se refiere a la libertad de reunión (artículo 9º) y elderecho de petición en materia política (artículos 8º y 35, fracciónV de la Constitución), no existen propiamente modalidades orestricciones expresas en la Constitución o en las leyes secun-darias, salvo lo relativo a las campañas electorales. Cabe afir-mar, sin embargo, el señalamiento que hace la Constitución deque en materia política sólo pueden hacer uso de ellos los ciu-dadanos mexicanos indica su estrecha vinculación con los de-rechos políticos, pero tiene también por consecuencia prácticala necesidad de interpretar las respectivas normas con vistas asus dimensiones públicas y colectivas y no sólo individuales.El segundo objetivo es establecer una restricción definitiva paralos extranjeros, como ya lo hemos indicado anteriormente.

III. Medios de defensa y protección de los derechospolíticos

Por medios de defensa vamos a entender, para los propósi-tos de este trabajo, todos aquellos instrumentos, procedimien-tos y recursos jurídicos específicos,96 tanto nacionales comointernacionales, encaminados a proteger y restaurar el goce de losderechos políticos. Si bien estos medios tienen una naturalezaprocesal y no sustantiva, resulta indispensable referirse a ellosen este tratamiento sistemático de los derechos políticos, yaque en la actualidad los derechos fundamentales quedan prác-ticamente privados de sentido y relevancia si carecen de ins-trumentos que los hagan valer en forma eficaz. Previamente aun tratamiento somero de tales instrumentos, conviene referir-se, también de manera breve, a los principios y estándares quese aplican a las elecciones y al derecho electoral, pues constitu-



yen otros tantos puntos de referencia para el funcionamiento delas autoridades y organismos electorales, así como para la aplicaciónde una efectiva justicia político-electoral.

En lo que sigue se ofrece una exposición sumaria de losmedios al alcance de ciudadanos, agrupaciones y partidos polí-ticos para la protección y defensa de sus derechos políticos.Previamente, se hace breve referencia a los principios constitu-cionales que rigen la materia político-electoral.

1. Principios rectores de las elecciones y el derechoelectoral

Sucesivas reformas electorales han ido introduciendo ennuestro ordenamiento constitucional un conjunto de principiosrelativos a las elecciones, así como a la organización y funcio-namiento de las autoridades electorales, tanto administrativascomo judiciales.

Por lo que se refiere a las elecciones, el artículo 41 disponeque la renovación de los poderes ejecutivo y legislativo se rea-lice “mediante elecciones libres, auténticas y periódicas”. Laexpresión “libres, auténticas y periódicas”, incorporada en laConstitución en 1996, proviene de los instrumentos interna-cionales sobre derechos humanos que ha ratificado nuestro país.Así, el artículo 23.1 inciso b) de la CADH dispone que todoslos ciudadanos tendrán derecho “de votar y ser elegidos en elec-ciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universale igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de lavoluntad de los electores”. Dado este origen internacional, con-viene detenerse brevemente en la interpretación que ha dado laComisión Interamericana de Derechos Humanos a la expresión“elecciones auténticas” a través de numerosos pronunciamien-tos hechos con motivo de sus actividades en esta materia. Así,la Comisión considera que la autenticidad de las elecciones con-siste en la “correspondencia entre la voluntad de los electores y


el resultado de la elección; en sentido negativo, implica la au-sencia de coerciones que distorsionen la voluntad de los ciuda-danos”.97 En particular, la autenticidad abarca dos categoríasde fenómenos: 1) las condiciones generales de desarrollo delproceso electoral (equivalencia de las condiciones para las di-ferentes agrupaciones políticas; ausencia de coerciones o deventajas indebidas para alguna de ellas), y 2) la organización dela emisión del voto (fundamentalmente órganos electorales im-parciales).98 Juzgado a la luz de lo señalado por la ComisiónInteramericana, no hay duda de que nuestro ordenamiento cons-titucional y legal ha logrado, por fin, establecer las normas, lasinstituciones y los procedimientos necesarios y suficientes paragarantizar la realización de elecciones “libres, auténticas y pe-riódicas”.

Los principios anteriores son complementados por los decerteza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, comoprincipios rectores en la organización de las elecciones (artícu-los 41, III y 116, IV b de la Constitución); los de constitucionalidady legalidad de los actos y resoluciones electorales, los que debenser garantizados por un sistema de medios de impugnación enla materia (artículos 41, IV y 116, IV d); y los de autonomía eindependencia que rigen la organización y funcionamiento de lasautoridades electorales, tanto administrativas como judiciales(artículos 41, III, 99 y 116, IV c).

Conviene agregar, por último, que un principio implícitoen este régimen es el de la judicialización plena de las controver-sias político-electorales. En efecto, las sucesivas reformas elec-torales a partir de 1987 fueron incrementando el grado deintervención y control definitivos de los órganos jurisdicciona-les en la resolución de controversias electorales, desaparecien-do en la misma medida la calificación de las elecciones porórgano político. Esta evolución culmina en 1996, cuando seconfiere al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-ción, y en ciertos casos también a la Suprema Corte de Justicia,



la última palabra en la resolución de las controversias sobre laconstitucionalidad y legalidad de todos los procesos electora-les del país.

2. Medios de defensa y protección a nivel nacionalA) Sistema de medios de impugnación en materia electoral

En el marco de la reforma electoral de 1996, se aprobó laLey General del Sistema de Medios de Impugnación en MateriaElectoral (LGSMIME), la cual regula los recursos y juicios en-caminados a garantizar la legalidad y constitucionalidad de losactos y resoluciones de las autoridades electorales, tanto fede-rales como de las entidades federativas. Dichos recursos y jui-cios son los siguientes:

• Recurso de revisión, para garantizar la legalidad yconstitucionalidad de los actos y resoluciones de la au-toridad electoral federal, el cual es resuelto por el IFE.

• Recurso de apelación, juicio de inconformidad y re-curso de reconsideración para garantizar la constitu-cionalidad y legalidad de los actos y resoluciones de laautoridad electoral federal.

• Juicio para la protección de los derechos político-elec-torales del ciudadano.

• Juicio de revisión constitucional electoral, para garan-tizar la constitucionalidad de los actos y resolucionesde las autoridades electorales locales.

El juicio para la protección de los derechos político-electo-rales del ciudadano tiene especial significación en este cuadro demedios de impugnación, pues permite a aquél, por primera vez,impugnar los actos o resoluciones que afecten sus derechos cons-titucionales a votar (por ejemplo, por no habérsele incorporadoen el listado nominal de electores), a ser votado (por ejemplo,


contra la negativa de registro de su candidatura) y de asociaciónpolítica (por ejemplo, que se le haya negado el registro a la agru-pación o partido políticos en cuya formación participe con otrosciudadanos) (artículo 80 LGSMIME). También resulta novedo-so el juicio de revisión constitucional electoral, pues permite,también por primera vez, sujetar al control constitucional a losactos y resoluciones de las autoridades electorales locales.Previsiblemente, este juicio ha revivido la vieja polémica, en rea-lidad ya superada, sobre la supuesta intromisión de los órganosjurisdiccionales federales en la esfera interna de las entidadesfederativas.99 Tanto el juicio para la protección de los derechospolítico-electorales del ciudadano como el juicio de revisión cons-titucional electoral cumplen funciones similares a las que en lasmaterias no electorales desarrolla el juicio de amparo. Puede de-cirse, en este sentido, que constituyen una especie de “juicio deamparo político-electoral” (cfr. infra).

Si bien la reforma de 1996 pretendió crear un sistema inte-gral de medios de impugnación en materia electoral para la pro-tección y defensa plenas de los derechos político-electorales deciudadanos y partidos, puede decirse que dejó una “laguna” en elcontrol de constitucionalidad, pues no permite a los ciudadanos,pero sí a las minorías legislativas y a los partidos políticos a travésde la acción de inconstitucionalidad, impugnar las leyes electora-les por considerarlas contrarias a la Constitución con motivo dealgún acto de aplicación que afectara sus derechos político-elec-torales. Más aún, se hizo la siguiente adición al artículo 105 cons-titucional: “La única vía para plantear la no conformidad de lasleyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo”,es decir, la acción de inconstitucionalidad.

No obstante lo anterior, en varias resoluciones que llega-ron a constituir jurisprudencia, el TEPJF sostuvo que tenía fa-cultades para dejar de aplicar leyes secundarias que fuerancontrarias a la Constitución, considerando que, en ejercicio desus atribuciones, debía examinar las dos posibles fuentes



de inconstitucionalidad de los actos y resoluciones de las auto-ridades electorales: su oposición directa a un precepto consti-tucional, o su fundamentación en una ley que fuera contraria ala norma constitucional. Opinó además el TEPJF que esta in-terpretación podía armonizarse con la disposición del artícu-lo 105 constitucional arriba citada, pues ésta sólo se refiere a laposibilidad de atacar directamente, mediante una acción (abs-tracta) de anulación, una norma electoral general. Como con-secuencia de todo lo anterior, correspondía al Tribunaldesaplicar la norma inconstitucional, sin declarar su inconsti-tucionalidad en los puntos resolutivos de la sentencia.100

Con motivo de un juicio concreto en el que examinó laconstitucionalidad de un precepto constitucional estatal relativoa la representación proporcional y en el que sostuvo un criteriodistinto al de la Suprema Corte de Justicia respecto del artículo54 constitucional, la Sala Superior del TEPJF denunció contra-dicción de tesis ante la Corte. En una resolución algo extraña,por su autoridad jurídica dudosa y cierta inconsistenciaargumentativa,101 la Corte determinó que no había contradic-ción de tesis, ni podía haberla, pues el TEPJF se había extralimi-tado en sus atribuciones, cuando solamente la Suprema Corte, ypor la vía de la acción de inconstitucionalidad, puede examinarla constitucionalidad de una norma electoral general.102

Aunque hay buenas razones para cuestionar la posición de la Suprema Corte,103 lo cierto es que el sistema de mediosde impugnación en materia electoral no será integral mientrasesté vedado al ciudadano, quien es el titular de los derechospolíticos originarios, la posibilidad de impugnar, de manera di-recta o en un juicio concreto, la constitucionalidad de las leyespolítico-electorales, habida cuenta de que las minorías legisla-tivas y los partidos políticos no siempre tendrán oportunidad niinterés (piénsese en el régimen relativo al financiamiento pú-blico) para solicitar a la Suprema Corte que ejerza sus faculta-des de control constitucional.


Cabe añadir que las leyes de los estados y del Distrito Fe-deral prevén su propio sistema de medios de impugnación enmateria electoral a cargo de la jurisdicción electoral respectiva,si bien dicho sistema se limita al control de legalidad de losactos y resoluciones de las autoridades electorales locales.

B) Acciones de inconstitucionalidad

Por reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el31 diciembre de 1994 al artículo 105 constitucional, se intro-dujeron por primera vez en nuestro ordenamiento las llamadas“acciones abstractas de inconstitucionalidad”. Se trata de unprocedimiento que es competencia exclusiva de la SupremaCorte de Justicia y por el que ésta examina la posible contradic-ción de una norma general (ley o tratado internacional) con laConstitución (artículo 105, fracción II, de la Constitución). Suintervención se produce a petición de una minoría (33 por cien-to) del órgano legislativo, federal o local, que haya aprobado lanorma impugnada, o del Procurador General de la República.La reforma de 1994 excluyó expresamente del conocimientode la Suprema Corte, por la vía de la acción de inconsti-tucionalidad, las normas generales en materia electoral. Elloresultaba incongruente con el propósito, señalado por la expo-sición de motivos de la iniciativa presidencial, de “llevar hastasus últimas consecuencias el principio de supremacía constitu-cional”, ya que no había hasta entonces ningún otro medio decontrol de la constitucionalidad de las leyes electorales.104

Afortunadamente, menos de dos años más tarde, con mo-tivo de la reforma electoral de 1996, se suprimió esta excep-ción relativa a las leyes electorales. La legitimación para acudira esta vía se otorgó, adicionalmente, a las dirigencias de lospartidos políticos nacionales y locales. La importancia de estamodificación apenas puede sobreestimarse, ya que alrededordel 80 por ciento de las acciones de inconstitucionalidad plan-



teadas ante la Suprema Corte se refieren a la materia electo-ral.105 En un buen número, estas acciones han sido promovi-das por los partidos pequeños en relación con las leyeselectorales locales, cuando consideran que han sido modifica-das en perjuicio de sus derechos e intereses de participación enel proceso electoral.

La Suprema Corte tuvo ocasión de conocer las primerasacciones de inconstitucionalidad en materia electoral con mo-tivo de las reformas al Cofipe publicadas en noviembre de 1996.En aquella ocasión se plantearon las primeras cinco acciones,todas interpuestas por partidos políticos, contra diversos as-pectos de las reformas mencionadas. Si bien la Corte declaróinfundadas o improcedentes dichas acciones, en ocasiones pos-teriores ha tenido oportunidad de pronunciar lainconstitucionalidad, y por tanto la nulidad, de algunos aspec-tos parciales de las normas impugnadas.106 Entre los aspectosfrecuentemente controvertidos se encuentran los porcentajesde votación para acceder a la representación proporcional; lascláusulas de gobernabilidad y de sobrerrepresentación; el mon-to y distribución del financiamiento público; el procedimientode distritación; la extemporaneidad en las reformas a las leyeselectorales.107

Además de las acciones de inconstitucionalidad que prevéla Constitución federal en su artículo 105, varios estados (Coahuila,Chiapas, Guanajuato, Tlaxcala, Veracruz) han empezado, en añosrecientes, a crear sus propias jurisdicciones constitucionales, alas que les han confiado, en lo esencial, la resolución de contro-versias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a ni-vel local. Por lo que se refiere a esta acción de inconstitucionalidadlocal, salvo en Guanajuato, ésta es también procedente para larevisión de leyes electorales o que afecten los derechos políticosde los ciudadanos. Con la excepción de Tlaxcala, dichas accio-nes pueden ser interpuestas por las minorías legislativas, pero nopor los partidos políticos.108


Las constituciones de Veracruz, Chiapas y Tlaxcala cono-cen además una “acción por omisión legislativa”, la cual puedeinterponerse cuando los órganos legislativos se abstienen deexpedir normas o disposiciones a las cuales están obligadosconforme a la Constitución respectiva. Estas acciones podrían,en su caso, ser de relevancia también en la materia político-electoral.109

La creación de una jurisdicción constitucional local es to-davía un experimento muy novedoso como para poder pronun-ciar un juicio sobre su relevancia y funcionamiento. Sin embargo,un problema que ya se advierte desde ahora es la concurrenciaque existe entre aquélla y las amplias facultades de control cons-titucional de la Suprema Corte de Justicia. En efecto, es previ-sible que, en la materia político-electoral, las impugnacionescontra leyes político-electorales sigan siendo llevadas ante laCorte y no ante la jurisdicción constitucional local.

C) Facultad de investigación de la SupremaCorte de Justicia

De acuerdo con el tercer párrafo del artículo 97 cons-titucional,

La Suprema Corte de Justicia está facultada para prac-ticar de oficio la averiguación de algún hecho o hechosque constituyan la violación del voto público, pero sóloen los casos en que a su juicio pudiera ponerse en dudala legalidad de todo el proceso de elección de algunode los poderes de la Unión. Los resultados de la inves-tigación se harán llegar oportunamente a los órganoscompetentes.

Esta facultad que tiene la Suprema Corte para investigar laviolación del voto público fue introducida a la Constitución,



sin debate por parte del Constituyente, en 1917. No obstante,sus alcances y consecuencias han sido motivo de encendidasdiscusiones posteriores, sobre todo en las oportunidades en lasque se ha solicitado a la Corte que ejerza esta facultad. Talesdiscusiones se han producido incluso en el seno de ese mismoAlto Tribunal, como lo atestigua el debate del Pleno del 7 deagosto de 1946, en el que se examinó la petición de dos parti-dos políticos para que la Corte investigara supuestas irregulari-dades en las elecciones de julio de ese año. En esa ocasión,pero también en otras en que se ha pretendido lograr su inter-vención, la Suprema Corte se ha negado a ejercer esta facultad,con diversos argumentos, entre los que destacan los riesgos dela politización y la falta de precisión en cuanto a los hechos quedeben ser motivo de investigación, pues no le compete realizaruna mera “pesquisa general”.110 La reforma de 1977 al textooriginal introdujo dos precisiones, en el sentido de que, por unlado, la intervención de la Corte sólo es de oficio y debe limi-tarse, aunque a juicio de ella misma, a los casos en que “pudie-ra ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de elecciónde alguno de los poderes de la Unión”. Como es obvio, estaadición le permite a la Corte eludir con mayor facilidad el ejer-cicio de la facultad, pues siempre puede aducir que no hay ele-mentos para poner en duda la legalidad de todo el procesoelectoral, por controvertido que resulte su desarrollo. Por el otrolado, se pone de manifiesto que el resultado de la investigaciónes sólo un informe y que toca a otras autoridades adoptar lasdecisiones que correspondan.

La facultad de investigación de la Suprema Corte en mate-ria electoral, representa un intento más para introducir la racio-nalidad judicial en la solución de las controversias electorales.Sin embargo, su ejercicio presenta numerosos obstáculos e in-convenientes que explican su total inoperancia en la realidad.Tales obstáculos e inconvenientes, empero, tienen menos quever con el riesgo de la politización o la falta de precisión en los


supuestos que deben ser investigados, como ha alegado la Cor-te, y más con las funciones propias de este órgano jurisdiccio-nal y, sobre todo, con el tipo de instrumentos jurídicos querequiere la justicia electoral. En este sentido, la facultad de in-vestigación de la Corte resulta del todo inadecuada. Ahora quenuestro ordenamiento cuenta con una justicia electoral acaba-da, dicha inadecuación debe conducir a su supresión comple-ta,111 si bien su permanencia como letra muerta no representa,previsiblemente, ningún peligro para la nueva democracia elec-toral mexicana.

D) Juicio de amparo y ombudsman

Se trata de dos medios de protección que por razones históri-cas (el amparo) y de naturaleza institucional (el ombudsman) es-tán excluidos de la protección directa de los derechos políticos.

En relación con la procedencia del juicio de amparo para laprotección de derechos políticos, hemos dicho ya que desdefines del siglo XIX se impuso la opinión de que las cuestionespolíticas no eran “justiciables”. En relación con los derechospolíticos, se adujo, por ejemplo, que la improcedencia del am-paro se justificaba porque éstos eran de naturaleza distinta alas garantías individuales. Mientras éstas consagran derechosinherentes al ser humano, aquéllos se otorgan solamente a losciudadanos mexicanos. Además, los derechos políticos, “porsu especialidad, están asegurados en otra forma y por otra es-pecie de autoridades”.112

Bajo la vigencia de la Constitución de 1917, la SupremaCorte dictó jurisprudencia (formada entre 1918 y 1920) en elsentido de que los derechos políticos, al no formar parte delcapítulo de garantías individuales, no pueden ser protegidospor el juicio de amparo.113 Sin embargo, sostuvo también queel juicio de amparo era procedente si se alegaba la violación degarantías individuales en conexión con los derechos políticos,



criterio que es relevante, por ejemplo, respecto de las que he-mos denominado modalidades de las garantías individuales enmateria política. Sin embargo, la propia Corte no siempre apli-có de manera consistente su criterio de que las cuestiones polí-ticas no eran justiciables.114

El criterio jurisprudencial de la Suprema Corte, reforzadoluego por la ley,115 no resulta sostenible ya en la actualidad, almenos desde un punto de vista teórico, pues los derechos polí-ticos son considerados derechos humanos o fundamentales, yen tal medida deben gozar de la misma protección que otrosderechos constitucionales. Además, en el Estado de derechono pueden ni deben existir cuestiones que no sean justiciables.Sin embargo, desde el punto de vista del diseño concreto actualde los medios de protección de los derechos políticos en nues-tro ordenamiento —la existencia de una especie de “amparopolítico-electoral” ante el TEPJF como autoridad jurisdiccio-nal máxima en la materia, y las acciones de inconstitucionali-dad a cargo de la Suprema Corte— no quedaría ya sino unafunción muy residual que podría desempeñar el juicio de ampa-ro. En este sentido, puede pensarse en la posibilidad, más bienremota, de que el ciudadano impugnara la inconstitucionalidadde leyes que se consideraran no electorales, pero que afectarande manera directa e inmediata sus derechos de participaciónpolítica. A cambio, puede pensarse en la posibilidad de que losordenamientos locales, a través de su jurisdicción constitucio-nal, colmaran la “laguna” en el control ciudadano de la consti-tucionalidad de las leyes electorales a la que ya hemos hechoreferencia más arriba.

En relación con las comisiones de derechos humanos uombudsman, la Constitución dispone expresamente que estosorganismos, que existen tanto en el nivel federal como local,no tendrán competencia en asuntos electorales (artículo 102,apartado B.). Esta exclusión se justifica por la naturaleza y modode funcionamiento de la institución, cuya única fuente de auto-


ridad reside en su imparcialidad y su autoridad moral ante laopinión pública. No obstante, dicha exclusión no impide quelas comisiones de derechos humanos conozcan de quejas y re-clamaciones que impliquen los aspectos no electorales de losderechos políticos como derechos humanos.

3. Medios de protección y defensa a nivel internacional

Como ya lo hemos señalado, los derechos humanos adquie-ren cada vez mayor relevancia en el plano internacional, y estarelevancia ha conducido al diseño y desarrollo de organismos yprocedimientos encargados de reforzar, de manera subsidiaria,los medios de protección y defensa establecidos en el planointerno. Nuestro país ha firmado y ratificado la mayoría de losinstrumentos internacionales, tanto universales como regiona-les, en materia de derechos humanos, y ha reconocido tambiénla competencia de los principales organismos encargados devigilar su cumplimiento. En relación con los derechos políti-cos, es necesario examinar los medios de protección que res-pecto de ellos establecen el Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos (PIDCP) y la Convención Americana sobreDerechos Humanos (CADH), instrumentos ambos que nues-tro país ratificó en 1981.

A) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

De acuerdo con el artículo 28 del PIDCP, se crea un Comi-té de Derechos Humanos, compuesto por 18 miembros, nacio-nales de los Estados Partes, quienes deben ser personas de granintegridad moral y reconocida competencia en materia de de-rechos humanos; sus funciones las ejercen a título personal.Las principales funciones del Comité consisten en el examende los informes sobre el cumplimiento del Pacto que soliciten alos Estados Partes (artículo 40), en el examen y conciliación de



las comunicaciones en las que un Estado Parte alegue que otroEstado Parte incumple las obligaciones que le impone el Pacto(artículo 41), y en el examen de las quejas que presenten losindividuos que se consideren víctimas de una violación a cual-quiera de los derechos establecidos en el Pacto por el EstadoParte del que sean nacionales (Protocolo Facultativo delPIDCP). En todos los casos, el Comité está facultado para ha-cer comentarios generales, observaciones y recomendacionesno vinculantes a los Estados Partes.

Al ratificar el Pacto en 1981 (y lo mismo sucedió con laConvención Americana), nuestro país formuló reserva en rela-ción con los derechos políticos de los ministros de cultos reli-giosos, conforme al texto entonces vigente del artículo 130constitucional. Esta reserva fue retirada parcialmente en 2002,habida cuenta de la reforma que el artículo citado sufrió en1992 y que restituyó parcialmente sus derechos políticos a es-tos ministros.

En relación con las funciones del Comité de DerechosHumanos, nuestro país está obligado a presentar informes so-bre el cumplimiento del Pacto a partir del momento de su rati-ficación y entrada en vigor. En cambio, el desempeño de lasfunciones del Comité señaladas en los artículos 40 y 41 delPIDCP requiere, respectivamente, una declaración expresa dereconocimiento de la competencia del Comité y la adhesión alProtocolo Facultativo. México no ha hecho la declaración pri-meramente mencionada, pero se adhirió ya, en marzo de 2002,al Protocolo Facultativo, por lo que a partir de entonces el Co-mité es competente para recibir quejas de nacionales mexica-nos contra las autoridades del país.

B) Convención Americana sobre Derechos Humanos

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, con sede en laciudad de Washington, D.C., y la Corte Interamericana de Derechos


Humanos, con sede en San José, Costa Rica, son los órganos esta-blecidos o reconocidos por la Convención Americana sobre Dere-chos Humanos (CADH) de 1969, en vigor desde 1978, peroratificada por México hasta 1981, para vigilar y garantizar surespeto y cumplimiento.

La Comisión es competente para conocer de quejas indivi-duales sólo cuando se han agotado los recursos internos. Tienelegitimación para acudir ante ella cualquier persona o grupo depersonas, o entidad no gubernamental legalmente reconocidaen uno o más estados miembros de la OEA (artículo 44 CADH),dentro del plazo de seis meses a partir de la fecha en que elpresunto lesionado en sus derechos haya sido notificado de ladecisión definitiva.

Los derechos políticos entran dentro del ámbito de com-petencia de la Comisión por el mero hecho que se encuentranconsagrados en la Convención y ésta no hace excepciones encuanto a su protección. La Comisión se limita a examinar si elhecho o los hechos reclamados son o no violatorios de las dis-posiciones de la Convención y de ningún modo usurpa faculta-des de los órganos estatales internos. La Comisión ha realizadouna amplia y destacada labor en esta materia, reflejada en losnumerosos informes que ha elaborado sobre los procesos elec-torales en diversos países.

La Comisión conoció, desde mediados de los años ochen-ta, de varias reclamaciones de ciudadanos y organizacionespolíticas de México por irregularidades en los procesos electo-rales internos, estatales y municipales, así como por la falta demecanismos idóneos para prevenir o remediar dichas irregula-ridades. Hasta 2003, la Comisión había publicado los informesrelativos a siete casos relacionados con procesos electorales,de los cuales dos no fueron admitidos.116

En un principio, el gobierno mexicano negó tajantementela competencia de la Comisión para conocer de dichas recla-maciones, argumentando que se trataba de procesos soberanos



internos, por lo que ningún órgano internacional podía some-terlos a ninguna clase de revisión. Ofreció, además, una inter-pretación peculiar del concepto de “elecciones auténticas” comoun derecho colectivo de cumplimiento progresivo, que implica unhacer del Estado, distinto al derecho individual del voto, cuyorespeto, por el contrario, conlleva una obligación de no interfe-rir que es exigible de inmediato. La Comisión contestó, conrazón, que el gobierno mexicano no hizo, ni durante las discu-siones sobre la Convención, ni al depositar su instrumento deratificación, ninguna objeción ni reserva (salvo la relativa a losministros de cultos religiosos), así como tampoco adjuntó a suratificación ninguna declaración interpretativa. La Comisiónobservó que, en materia de derechos políticos, no existía en-tonces en nuestro país el “recurso sencillo y rápido” o cual-quier otro “recurso efectivo” para la protección de los mismosque demanda la Convención Americana. No obstante, en uninforme posterior reconoció los avances logrados en el país enesta materia y recomendó su desarrollo y perfeccionamiento.

Por último, con motivo de una visita in loco realizada enjulio de 1996 para conocer la situación de los derechos huma-nos en México, la Comisión dedicó, en su informe final dado aconocer en 1998,117 un capítulo completo a los derechos polí-ticos. En él señaló que

423. (…) la CIDH considera importante destacar lostrascendentes avances realizados por el Estado y la so-ciedad mexicana hacia el objetivo de un sistema políti-co basado en procedimientos electorales que garanticenla competitividad, el pluralismo, la transparencia e in-dependencia de los métodos de registro y de supervi-sión de elecciones.

451. El sistema electoral mexicano ha sido, por lo tan-to, objeto de una reforma que ha significado un sus-


tancial progreso, mediante la democratización de lasinstituciones básicas de su organización, dirección, ygobierno, hasta el punto que bien se podría afirmar quese ha pasado de un control partidista del proceso a unaentrega gradual a la propia ciudadanía (…).

En su informe (párrafos 501 y siguientes) hace algunas re-comendaciones al Estado mexicano (acceso más amplio posi-ble de los candidatos al proceso electoral, cumplimiento porlas entidades federativas de los principios del artículo 115 cons-titucional, definición de los delitos electorales y castigo efecti-vo a los infractores, auditoría efectiva de los fondos de lospartidos políticos; párrafos 501 y siguientes), respecto de lascuales también ha habido ya progresos significativos.

Sin duda, la actuación de la CIDH en relación con la situa-ción de los derechos políticos en México contribuyó a impulsary acelerar el proceso de reformas, como ella misma reconoce(párrafo 423), y a su vez, este proceso de reformas se tradujoen una reducción significativa de las quejas y denuncias recibi-das por ese organismo. Resulta significativo que el último in-forme publicado por la CIDH se refiere a un proceso electoralestatal del año 1995.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, por suparte, tiene competencia para conocer de los casos contencio-sos que le presente la Comisión, así como para emitir opinionesconsultivas, que puede solicitarle cualquier Estado miembrode la OEA, aunque no haya ratificado la Convención. Nuestropaís aceptó la competencia contenciosa de la Corte en diciem-bre de 1998, y también ha solicitado ya una opinión consultiva.Si bien hasta ahora no ha conocido de casos, ni ha pronunciadoopiniones consultivas relacionados directamente con los dere-chos políticos, en varias de sus resoluciones y opiniones la Cor-te ha hecho importantes reflexiones sobre la naturaleza delrégimen representativo, democrático y sobre la posición de los



derechos humanos dentro de él, reflexiones que pueden y de-ben influir en la protección interna de los derechos humanos.

IV. A modo de conclusión

Del repaso que hemos hecho hasta este punto no resultadifícil concluir que la vigencia de los derechos políticos en nues-tro país ha hecho grandes avances en apenas unos pocos años,pasando de una democracia formal en la que las eleccionescumplían un papel más bien ritual, pues no había alternativaspolíticas efectivas, a una democracia electoral real, en la que laautoridad funda su legitimidad en el voto ciudadano y en la queexiste la posibilidad efectiva de la alternancia de partidos enlos órganos legislativos y ejecutivos.

Lo anterior no significa que nuestra democracia electoral nopueda perfeccionarse aún más, ni que la vigencia de los derechospolíticos no sea capaz de alcanzar grados más elevados. A lo largode este ensayo hemos mencionado algunos temas pendientes, comolos mecanismos de democracia semidirecta, las candidaturas inde-pendientes, o la impugnación de la inconstitucionalidad de las le-yes electorales por los ciudadanos. Está en la naturaleza de lademocracia ser más un horizonte que una meta, de modo que todoprogreso en dirección a ese horizonte crea un nuevo paisaje, el quea su vez mueve a definir y tratar de alcanzar nuevos objetivos.

Concluimos este estudio con una nota optimista, impensa-ble quizá hace dos décadas. En una encuesta nacional repre-sentativa realizada a principios de 2003, se preguntó a losencuestados qué tanto se podía votar en nuestro país por elpartido que se quiera. Mientras sólo 3.7 por ciento contestó“nunca”, 82 por ciento contestó “siempre”.118 Este solo datorevela, mucho más que cualquier sesudo ensayo, la situaciónde los derechos políticos de los mexicanos.


Notas

1 Fix-Fierro (1995). Este trabajo lo complementa Fix-Fierro (1998).2 Véanse las secciones de bibliografía citada y bibliografía adicional al

final de este ensayo.* Investigador de tiempo completo del Instituto de Investigaciones

Jurídicas de la UNAM. Investigador nacional. Investigador visitantede la Universidad de Bremen, Alemania.

3 Hobbes (1987).4 Se trata de un trade off, como se dice ahora, que no ha dejado de

preocupar a la ciencia política. Véase, por ejemplo, la discusión, másactual, sobre la relación entre desarrollo y derechos humanos: sinsustituir ni hacer superfluos los mecanismos de participación políticademocrática, la eficacia del poder público no ha dejado de ser uncomponente de la legitimidad política. García Pelayo (1991, 1425), porejemplo, afirma que en la época tecnológica surge un nuevo tipo delegitimidad, según el cual “es legítimo lo que es eficaz, y es eficaz lo quepromueve y asegura el desarrollo técnico-económico en unas condicionesambientales y en una coyuntura dadas ya que ello es, en última instancia,condición para la vigencia de cualesquiera otros valores”.

5 Las declaraciones de derechos del siglo XVIII expresan con toda claridadesta (nueva) concepción de la legitimidad del poder. Véanse, porejemplo, la sección 5 de la Declaración de derechos de Virginia (1776) o elartículo 2º de la Declaración Francesa de los derechos del hombre y del ciudadano(1789).

6 Emmanuel J. Sieyès, destacado teórico y participante de la RevoluciónFrancesa, fue también el más prominente defensor del principio de larepresentación de la nación y del interés común de ésta, no de los interesesparticulares de los individuos. Véase Sieyès (1975, 77, 105).

7 Aunque en los Estados Unidos ya se reconocía el voto a la mujer enalgunos estados, como por ejemplo Wyoming desde 1869. QuintanaAdriano (2004, 185).

8 Resulta interesante mencionar que la famosa Declaración de Derechosde Virginia de 1776 contiene varias menciones, sorprendentementemodernas, al derecho de participación política. Artículo 3º: lacomunidad tiene el derecho inalienable de reformar, alterar o abolir el



gobierno que se considere inadecuado o contrario a los propósitos delbeneficio común. Artículo 5º: las elecciones para ocupar cargosejecutivos y legislativos deben ser frecuentes, ciertas y regulares. Artículo6º: las elecciones de representantes populares deben ser libres, y todoslos hombres tienen el derecho de sufragio cuando haya prueba suficientede su interés común y su vinculación a la comunidad.

9 La Enmienda XIII (1865) prohíbe la esclavitud. La Enmienda XIV(1868) declara ciudadanos de los Estados Unidos y del Estado en queresidan a todas las personas nacidas o naturalizadas en ese país (sección1). Esta enmienda, al fijar la asignación del número de representantesen el Congreso en proporción a la población, declara implícitamenteque el derecho a votar corresponde a los varones mayores de 21 años,aunque también permite negar o limitar dicho derecho.

10 376 U.S. 1 (1964).11 Dicho en otras palabras: tocaba a las entidades federativas organizar y

llevar a cabo no sólo las elecciones locales sino las federales. No es sinohasta mucho más tarde que la organización y realización de las eleccionesfederales deja de ser competencia y responsabilidad de las entidadesfederativas. Hasta la actualidad, las elecciones federales en los EstadosUnidos son reglamentadas y organizadas por las autoridades estatales.Las controvertidas elecciones presidenciales del año 2000 pusieron demanifiesto las grandes diferencias que existen entre los estados en estamateria.

12 En esta Constitución se eliminó a la categoría de los sirvientesdomésticos, pero se agregó la de quienes se negaran sin justificación adesempeñar cargos de elección popular y la de los tahúres o ebriosconsuetudinarios. Macedo Jaimes (1996, 263-265).

13 Ciertamente hay otros documentos constitucionales que son de interéspara los efectos de este panorama (proyectos, estatutos provisionales,incluyendo las leyes promulgadas por el llamado Segundo Imperio),pero no haremos mención específica de ellos en este apartado.

14 Madrazo (1984, 179).15 Sin duda, un examen de las leyes y disposiciones electorales de la época

nos ofrecería la posibilidad de elaborar un panorama más detallado yrico de la evolución jurídico-constitucional de los derechos políticos, loque no es posible en esta oportunidad.


16 La misma Constitución guarda silencio sobre la calificación de la eleccióndel presidente de la República. Sin embargo, la Ley Orgánica Electoralde 1857 disponía, en su artículo 51, que el Congreso se erigiría encolegio electoral para el escrutinio de los votos emitidos para presidentede la República y magistrados de la Suprema Corte de Justicia.Moctezuma Barragán (1994, 56).

17 Véase Moctezuma Barragán (1994, passim).18 Moctezuma Barragán (1994, 72).19 Véase Moctezuma Barragán (1994, 34 y siguientes, 64 y siguientes, 73

y siguientes).20 Moctezuma Barragán (1994, 81 y siguientes).21 Moctezuma Barragán (1994, 247 y siguientes).22 Moctezuma Barragán (1994, 158 y siguientes).23 La elección directa para presidente de la República y diputados federales

ya se había introducido en la Constitución de 1857 mediante reformade 1912.

24 Parte de la doctrina opina que el derecho del voto para la mujer yaestaba implícito en el texto constitucional, por lo que se requería, siacaso, un ajuste en las leyes secundarias. La reforma constitucional quefinalmente reconoció de manera expresa este derecho tiene una historiacuriosa. Dicha reforma ya se había propuesto en 1937-38 y recibió laaprobación del Congreso y de la mayoría de las legislaturas estatales,pero el Congreso nunca hizo la declaratoria de reforma, debido quizáal temor, de última hora, de que las mujeres fueran a votar por la“reacción”. Por eso, cuando se presentó la iniciativa que finalmente fueaprobada en 1953, los diputados de la oposición alegaron que erainnecesaria, pues bastaba con poner en vigor la reforma aprobada enlos años treinta. Véanse los debates correspondientes en la obra Derechosdel Pueblo Mexicano.Cabe mencionar que en materia de reconocimiento del voto a la mujerse adelantaron las entidades federativas, como el Estado de Yucatán(1922) y el de Chiapas (1925). Quintana Adriano (2004, 186).

25 Véase Moctezuma Barragán (1994, 335 y siguientes).26 Las propuestas de creación de una jurisdicción electoral especializada se

remontan, al menos, hasta los años cuarenta. En 1947, el Partido AcciónNacional (PAN) presentó una iniciativa para la creación de un Tribunal



Federal de Elecciones que sustituyera los colegios electorales en el senodel Congreso de la Unión. Véase Carbajal Tejada (2003, 38-42).

27 Halfmann (1998, 514).28 Véase Carbonell (2004, 19 y siguientes).29 Bovero (2002, 9 y siguientes).30 Bovero (2002, 24).31 Halfmann (1998, 515 y siguientes).32 Así lo afirma Halfmann (1998, 520).33 Durante una visita del Presidente de la República en enero de 1994 al

estado de Chiapas, un campesino dijo que simplemente pedían “quetodos quepamos en la sociedad” (citado por Fuentes, 1995).

34 Luhmann (1986; 1997).35 Luhmann (1997, 158-160).36 Luhmann (1986, 137 y siguientes).37 Luhmann (1997, 171).38 Luhmann (1997, 28 y siguientes).39 Luhmann (1997, 28 y siguientes).40 Alexy (1994).41 Alexy (1994, 76 y siguientes).42 Para Alexy, la distinción entre principios y reglas es cualitativa, no de

grado, aunque hay autores que sostienen la tesis contraria. Véase OrozcoHenríquez (2001, 13 y siguientes, 24 y siguiente), quien no comparteesta distinción tajante entre principios y reglas.

43 Obviamente, en materia de participación política existen principiosconsagrados constitucionalmente que no son derechos fundamentales,como los que indican que las elecciones deben ser “libres, periódicas yauténticas” y los principios de “certeza, legalidad, independencia,imparcialidad y objetividad” que deben guiar a los procesos electorales.Véanse los artículos 41 y 116 constitucionales. Sobre la importanciateórica y práctica de los principios (y reglas) en el derecho electoralmexicano véase Orozco Henríquez (2001; 1997).

44 Alexy (1994, 159 y siguientes).45 Alexy (1994, 249 y siguientes).46 Schmitt (1934, 231).47 El Tribunal Constitucional Federal alemán, en su jurisprudencia

sobre los partidos políticos, ha insistido en la igualdad estricta


(formal) de los derechos de participación de los ciudadanos (no delos partidos), con la consecuencia de que los límites a los que estásujeto el legislador en su reglamentación son también más severos.Véase Arnim (1984).

48 Orozco Henríquez (1997, 95 y siguiente) habla del “principio de libree igual participación” como principio tutelado por el régimendemocrático-electoral mexicano, aunque no señala en qué disposicionesconstitucionales se encuentra consagrado.

49 El actual Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, expedido por elCongreso de la Unión, prevé en su artículo 46, fracción IV, la posibilidadde la iniciativa popular, y en el 67, fracción XXX, la de que el Jefe deGobierno convoque a plebiscito. Ninguna de ambas figuras tienefundamento explícito en el artículo 122 constitucional, el que en todocaso confiere a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, no alCongreso de la Unión, facultad explícita para legislar sobre participaciónciudadana.

50 Obviamente, la expulsión de ciudadanos extranjeros puede realizarsesimplemente por violaciones a las leyes migratorias, las que les prohíbendeterminadas clases de actividades, como las políticas.

51 Solamente los ciudadanos mexicanos pueden ser “observadores”(artículo 5.3). Los observadores mexicanos no tienen prohibición derecibir apoyos del extranjero (sobre todo de organismos internacionalesencargados de la promoción de la democracia electoral), pero por lomismo se les impone la obligación de declarar ante el IFE y previamentea la jornada electoral, el origen, monto y aplicación del financiamientoque hayan obtenido (artículo 5.4).

52 El mismo principio es aplicable a los partidos políticos con registronacional, que por disposición expresa de la Constitución (artículo 41),tienen derecho de participar en las elecciones estatales y municipales.

53 Baja California, por ejemplo, prevé en su Constitución únicamente lacalidad de habitante del Estado. Basta con tener tal calidad (que no estádefinida ni exige un período mínimo de residencia), y ser ademásciudadano mexicano para que se goce de los derechos de votar, servotado, etcétera, en esa entidad federativa (artículo 8º). Para ocupar uncargo público sí se requiere un tiempo mínimo de residencia (cincoaños para diputado local, artículo 17).



54 Según criterio del TEPJF, esta hipótesis opera ipso facto para la autoridadelectoral, sin necesidad de declaración previa de diversa autoridad. SalaSuperior, tesis S3EL 003/99, en TEPJF (2003b, 382-383).

55 La vagancia y la malvivencia han desaparecido como delito en el CódigoPenal Federal (anteriores artículos 255 y 256). La ebriedadconsuetudinaria constituye una causa de incapacidad, de acuerdo con lafracción II del artículo 450 del Código Civil Federal, pero que debedeclararse judicialmente.

56 Veáse, por ejemplo, el artículo 27.2 de la CADH.57 Sobre este tema véanse los estudios y las propuestas de Martell Espinosa

(1994), e Islas Colín (1994).58 Mientras tanto se ha recurrido a una práctica compensatoria en favor de

las minorías raciales, conocida como “safe districting”, es decir, la creaciónde distritos en que los electores comparten una característica o interéspolíticamente significativos y que tienen una posibilidad razonable deelegir un candidato que también los comparta. Howard y Howard(1983, 1617) consideran que si bien esta práctica puede contribuir a larealización del valor constitucional de la igualdad racial, también puedeentrar en conflicto con la norma constitucional relativa a la igualdadpolítica, que definen como “el derecho del votante a limitar la medidaen que el gobierno puede intencionalmente favorecer o desfavorecerun grupo de votantes o un interés específicos en el proceso electoral”.

59 Véase Nohlen/Grotz (2001) y Navarro Fierro (2001).60 Véase Carpizo/Valadés (2002).61 González Oropeza (2004, 44).62 Por eso tampoco es correcto el argumento de que como se trata de un

derecho reconocido por los pactos internacionales suscritos por Méxicoy como la Suprema Corte ha sostenido el criterio de que los conveniosinternacionales son superiores en jerarquía normativa a las leyes internas,“contra él no puede haber ley que lo limite o restrinja” (GonzálezOropeza, 2004, 44). Olvida González Oropeza que la CADH autorizaexpresamente la reglamentación y limitación del voto por motivos de“residencia”, como lo señalamos más arriba.

63 Así González Oropeza (2004, 46), quien sostiene, incorrectamente,que “la negativa a implementarlo [el voto en el extranjero] … constituyeuna denegación del derecho al sufragio que establece la Constitución y,


de hecho, constituye la violación a la ley, pues en los hechos se lesdespoja de su nacionalidad y ciudadanía plena a los mexicanos en elextranjero”. Tampoco le asiste razón en pensar que correspondeúnicamente a la autoridad administrativa implementar dicho derecho.Por lo que hemos apuntado en el texto, el legislador es el únicoautorizado a definir, en primer término, las modalidades del ejerciciodel voto en el extranjero (“reserva de ley”):

64 En el mismo sentido Bovero (2002, 24-25).65 Sobre la posibilidad de que sean las entidades federativas las que hagan

realidad la posibilidad del voto en el extranjero (cf. González Oropeza,2004, 48 y siguientes) valen los mismos argumentos expuestos en eltexto principal supra.

66 Este requisito se encuentra justificado constitucionalmente, aunquesea de modo indirecto, por la obligación que tienen los ciudadanos deinscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos a que se refiere lafracción I del artículo 36.

67 De acuerdo con una encuesta nacional representativa, levantada aprincipios de 2003, el 62.7 por ciento de los encuestados se manifestóen desacuerdo, o muy en desacuerdo, con que los sacerdotes “hablende política en la misa”. Concha et al. (2004, Anexo III, tabla 11).

68 Pero lo mismo puede decirse de muchos otros grupos, como el de losindígenas, los ancianos, los campesinos, los obreros, etcétera.

69 Acción de inconstitucionalidad 2/2002. Véase la ejecutoria en SemanarioJudicial de la Federación y su Gaceta, 9ª época, tomo XV, marzo de 2002,pp. 914 y siguientes.

70 Dicha inobservancia implica, de acuerdo con la reforma citada (artículo21), que el Instituto Electoral del Estado asigne la primera diputaciónde representación proporcional al género subrepresentado a partir dela lista de preferencias o fórmula de asignación. Así lo hacen notar dosministros que suscribieron un voto particular.

71 En este sentido, resulta digna de tomarse en cuenta la argumentaciónfavorable a la cuota en el dictamen rendido por la Sala Superior delTribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (véase la ejecutoriade la acción de inconstitucionalidad 2/2002). Dicha Sala sostuvo, enresumen, que sólo se violaría el principio de igualdad si se fijara unporcentaje menor de 50 por ciento para un género, que el porcentaje



máximo de 70 por ciento no era obligatorio, y que se trataba de unmecanismo que posibilita la igualdad real y efectiva.

72 Expediente SUP-JDC-037/2001, consultable en la sección de sentenciasrelevantes en la página web del TEPJF (www.trife.org.mx).

73 Es así que hemos podido observar en años recientes, tanto a nivelfederal como estatal, el fenómeno de los diputados (o senadores)“independientes” que se separan del grupo parlamentario del partidoque los postuló.

74 Según refiere la sentencia del TEPJF citada, durante los primeros treintaaños de la vigencia de la Constitución de 1917, la legislación electoralfederal permitía el registro de candidatos independientes. En laactualidad, sólo el Estado de Tlaxcala permite estas candidaturas anivel municipal.

75 Lo habitual era que el Partido Revolucionario Institucional (PRI)presentara como candidatos propios a las autoridades indígenas electasen asambleas comunitarias. La elección de ayuntamientos dispuestapor el orden jurídico oficial se convertía entonces en una formalidad yen un ritual que respetaba esencialmente la voluntad de la comunidad,pero que en el fondo no cumplía con los requisitos del voto en unsistema electoral moderno. Por ello, era común que en tales comunidadesel PRI obtuviera, sin ninguna clase de oposición, el 100 por ciento delos votos, ya fuera porque los responsables de organizar la elección seencargaran de cruzar las boletas electorales conforme a la designación yahecha, o porque la comunidad votara por el PRI una vez que ya habíansido elegidos sus candidatos. Véase Ramírez (2003, 99-100).

76 Sobre estas reformas y sus consecuencias jurídicas y políticas, véaseRamírez (2003), Cordero Avendaño (1999) y Martínez Sánchez (2002).

77 Roldán Xopa (2002, 250).78 Véase Roldán Xopa (2002, 261-262).79 Ramírez (2003, 103).80 Sala Superior, tesis S3EL 151/2002 (expediente SUP-JDC-013/2002),

en Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (2003b, 779-780).

81 Martínez Sánchez (2002, 84).82 Tesis P./J 28/95, en SJFG, 9ª época, t. II, octubre 1995, p. 5.83 Ídem.


84 Sala Superior, tesis S3ELJ 24/2002 y 61/2002, en TEPJF (2003a, 61-62, 68-69).

85 Sala Superior, tesis S3ELJ 59/2002 y 60/2002, en TEPJF (2003a, 66-68).86 Sala Superior, tesis S3ELJ 24/2002, en TEPJF (2003a, 61-62).87 Sala Superior, tesis S3ELJ 007/2001, en TEPJF (2003b, 383-384).88 Sala Superior, tesis S3ELJ 15/2001, en TEPJF (2003a, 118-119).89 Sala Superior, tesis S3ELJ 23/2001, en TEPJF (2003a, 205-208).90 Sala Superior, tesis S3ELJ 23/2001, en TEPJF (2003a, 205-208).91 Véanse los argumentos desarrollados por Orozco Henríquez (2004, 8

y siguientes).92 Sobre los efectos de la pérdida del registro y la extinción de un partido

político, el TEPJF ha señalado que la pérdida de derechos y prerrogativasno implica la cancelación de las obligaciones y responsabilidades que laorganización ha adquirido durante su existencia (por ejemplo, el usode los recursos provenientes del financiamiento público). Sala Superior,tesis S3ELJ 49/2002, en TEPJF (2003a, 208-209). La pérdida del registrono implica necesariamente la extinción plena de la organización, sinoque ésta puede conservar su existencia como asociación civil con finesde carácter político. Sala Superior, tesis S3EL 018/2001, en TEPJF(2003b, 289-291).

93 La elección de los consejos citados a fines de 1995 se realizó sin que lospartidos pudieran postular candidatos. Sin embargo, y como era deesperarse, sí participaron en forma encubierta y se dieron maña paraque los ciudadanos pudieran identificar las simpatías políticas de lasdistintas fórmulas de candidatos.

94 Véanse la sentencia de la Suprema Corte, así como los votos particular yde minoría, en SJFG, 9ª época, tomo III, marzo 1996, pp. 85 y siguientes.

95 Dicha ley ya no tiene su fundamento en el Estatuto de Gobierno delDistrito Federal, sino directamente en las facultades que el artículo 122constitucional (Base Primera, fracción V, inciso h) otorga a la AsambleaLegislativa del Distrito Federal.

96 Cfr. Fix Zamudio (1991, 89 y siguiente) sobre la clasificación de losmedios de protección de los derechos humanos en indirectos yespecíficos.

97 Véase Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos. Humanos.1989-1990, Washington, D.C.,OEA, 1990, p. 115.



98 Ídem, pp. 115 y ss., véase también el capitulo V, apartado 5, intitulado“Derechos humanos, derechos políticos y democracia representativaen el sistema interamericano”, en el Informe Anual de la ComisiónInteramericana de Derechos Humanos 1990-1991, Washington, D.C. OEA,1991, pp. 549-571.

99 Sobre este punto véase Serna de la Garza (2001).100 Véase la tesis Sala Superior, S3ELJ 005/99, reproducida en Nava

Vázquez (2003, 222-226).101 Una inconsistencia no menor es la de señalar que el TEPJF está obligado

a obedecer un criterio de la Suprema Corte, para lo cual, según la propiaCorte, el Tribunal carece de competencia. Véanse las críticas de NavaVázquez (2003).

102 Veáse contradicción de tesis 2/2000-PL, en SJFG, 9ª época, tomo XV,junio de 2002, pp. 6 y siguientes, aprobada por unanimidad de votos(aunque con voto concurrente del ministro Gudiño Pelayo).

103 La controversia entre el TEPJF y la Suprema Corte se inserta en elmarco más amplio de la discusión sobre la existencia del control difusode la constitucionalidad de las leyes en nuestro ordenamiento jurídico.La Corte ha sostenido tradicionalmente que este control no existe,sino que solamente el Poder Judicial de la Federación, a través del juiciode amparo, puede declarar la inconstitucionalidad de leyes. Sin embargo,el TEPJF solamente aplicó, analógicamente, un mecanismo previstoen la Ley de Amparo y que es consecuencia del control difuso de laconstitucionalidad que sí admite nuestro ordenamiento: en el amparodirecto es posible impugnar una sentencia o laudo por considerar quees inconstitucional la ley, tratado o reglamento en que se fundamenta,aunque en la demanda no se señala como acto reclamado dichadisposición general, y el tribunal hace la calificación de esos conceptosde violación en la parte considerativa de la sentencia (véase el artículo166 de la Ley de Amparo).

104 Fix-Fierro (1995).105 Según datos del autor, de 103 acciones de inconstitucionalidad resueltas

y publicadas por la Suprema Corte entre 1995 y agosto de 2001, 81(78.6 por ciento) eran de naturaleza electoral.

106 De acuerdo con los mismos datos, la Corte declaró fundada, total oparcialmente la acción de inconstitucionalidad, en 25 ocasiones (30.9


por ciento). Solamente en cuatro acciones la votación no fue plenamenteunánime.

107 La reforma constitucional de 1996 adicionó el siguiente texto al artículo105 constitucional: “Las leyes electorales federal y locales deberánpromulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de queinicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismono podrá haber modificaciones legales fundamentales”.

108 Véase el valioso estudio de Astudillo Reyes (2004, passim).109 Astudillo Reyes (2004, passim).110 Véase la revisión de los antecedentes y debates posteriores en Moctezuma

Barragán (1994, 318 y siguientes) y Galván Rivera (1995).111 Cfr. Elías Musi (1998). La iniciativa de reforma constitucional presentada

por el Presidente de la República al Senado el 5 de diciembre de 1994preveía precisamente su supresión, pero el texto en cuestión fuerestaurado, quizá por temor a que se dijera que se estaba privando a laCorte de una importante facultad.

112 Coronado (1899, 167).113 Moctezuma Barragán (1994, 306 y siguientes). Véase también Terrazas

Salgado (1995).114 González Avelar (1994).115 La Ley de Amparo de 1936, todavía vigente, introdujo como causal de

improcedencia del amparo la impugnación de actos y resoluciones deórganos electorales.

116 Véanse los informes anuales de la Comisión Interamericana de DerechosHumanos correspondientes a los años 1989-1990 (casos 9.768, 9.780y 8.828), 1990-1991 (caso 10.180), 1992-1993 (caso 10.957), 1993 (caso10.956) y 1997 (caso 11.537), consultables en la página web de laComisión (www.cidh.oas.org). Además de los casos anteriores, laCIDH menciona, en su informe sobre la situación de los derechoshumanos en México, de 1998, otras peticiones y denuncias en la materia(véanse los párrafos 439 y siguientes).

117 Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México, Washington,D.C., 24 de septiembre de 1998, consultable en la página web de laCIDH (www.cidh.oas.org).

118 Concha et al. (2004, Anexo III, tabla 83).



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Su tiraje fue de 1,000 ejemplares.

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Colección de cuadernos de Divulgación sobre - te.gob.mx · aspectos doctrinarios de la Justicia Electoral ... (Grecia y Roma), nuestras concepciones actuales so-bre la política