Cap 9_Gesti+¦n Fiscal y Pol+¡tica Social

8/9/2019 Cap 9_Gesti+n Fiscal y Pol+tica Social

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Gestin fiscal y poltica socialGestin fiscal y poltica social

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Introduccin

A lo largo de este libro se ha resaltado la necesidad

de contar con polticas sociales que sean ms eficien-

tes y que tomen en cuenta las interrelaciones entre

ellas. Sin embargo, en el captulo inicial, se hizo

nfasis en que tales interrelaciones tienen que ir

incluso ms all de la esfera social y tomar en cuenta

las interdependencias con el resto del espectro de la

intervencin pblica. Como se mencionara en ese

captulo, existen relaciones bidireccionales entre la

poltica social y el resto de la poltica pblica. As

como las intervenciones del Estado en mbitos no

sociales (tales como la poltica comercial o la poltica

productiva) tienen impactos sobre la gestin social;

de la misma manera, la intervencin social tiene

impactos en el resto de las polticas pblicas (como

aquellas descritas en los captulos 5 y 8).

Uno de los mbitos de accin del Estado de particu-

lar relevancia para la poltica social es la poltica

fiscal. A lo largo de este captulo se argumenta que

los pases de la regin tienen escaso margen para

proteger sus gastos sociales en los momentos de

ajustes fiscales. Ahora bien, tambin es cierto que

dichos ajustes no necesariamente estn sesgados en

contra del gasto social sino que se producen como

parte de un ajuste global del gasto, ya que su parti-

cipacin dentro del gasto total no se ve necesaria-

mente afectada al momento del ajuste.

Adicionalmente, se destaca la importancia de que la

expansin de programas sociales se haga en un

contexto de sostenibilidad fiscal ya que, de lo

contrario, su continuidad podra correr riesgos. No

obstante, la distribucin de las cargas en la genera-

cin de recursos y en la asignacin de los gastos esimportante tanto por sus implicaciones intragenera-

cionales e intergeneracionales como por la distribu-

cin de gastos fiscales entre los diversos gobiernos

subnacionales y sus posibles efectos en las asime-

tras regionales.

Aunque el mensaje principal de este libro es la

importancia de la eficiencia en las intervenciones

pblicas sociales y el mejor uso de los recursos

disponibles para la misma, es probable que en

muchos pases sea necesario un mayor gasto social.

El promedio del gasto social de la regin es menor

al de pases similares en el resto del mundo.

Evidentemente, este promedio esconde diferencias

entre pases y existirn algunos que tengan un

mayor gasto que el promedio mundial, y otros que

tengan un menor gasto. No obstante, pareciera exis-

tir una necesidad de mayores recursos.

Sin embargo, al observar el porcentaje del gasto

social dentro del gasto pblico no primario, Amrica

Latina est por encima del promedio mundial. Esto

sugiere dos temas importantes. En primer lugar, el

hecho de que la poltica social est integrada a la

gestin fiscal, tanto en el corto como en el largo

plazo, requiere de un mejor manejo de la poltica

fiscal en general. Si bien en el corto plazo el gasto

social es voltil y procclico, no pareciera ser

distinto al resto del presupuesto pblico, por lo

tanto, lo relevante es el manejo de la poltica fiscal

en general. De igual manera, en el largo plazo, dado

que los pases de la regin todava presentan retos

en materia de sostenibilidad fiscal, es importante

que las mejoras en la solvencia fiscal no impliquen

ajustes en el gasto social. Asimismo, es fundamental

velar porque las expansiones en este tipo de gasto no

afecten la habilidad de los pases de sostener una

posicin fiscal solvente en el mediano y largo plazo.

En segundo lugar, se debe evitar que la generacin

de mayores recursos produzca efectos contrarios a

los deseados con la poltica social. En concreto, es

fundamental que la distribucin de las cargas no sea

tal que, al final, los individuos (en un mismo

momento del tiempo o entre sus distintas genera-ciones) as como las regiones al interior de los

pases objetivo de la poltica social se vean nega-

tivamente afectados por la estrategia del financia-

miento y la ejecucin de la misma.

La primera seccin del presente captulo muestra una

breve descripcin del gasto social en Amrica Latina

y lo compara con el del resto del mundo. En la

segunda seccin, se discuten los temas de la gestin

fiscal de corto y largo plazo y su interrelacin con el

Gestin fiscal y poltica social


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gasto social. La tercera seccin trata sobre la distri-

bucin de las cargas. Finalmente, se exponen las

conclusiones y recomendaciones de poltica.

Evolucin del gasto social

en A mrica Latina

En Amrica Latina el gasto social por habitante (a

precios constantes) creci 50% y como proporcin

del PIB pas de 12,8% a 15,1%, entre 1990 y 2003

(Lora, 2007 y CEPAL, 2006d). Como se observa en

el Grfico 9.1, esto se ha debido, principalmente, al

aumento en el gasto en seguridad y asistencia social

as como en educacin.

A pesar de esta mejora en la cantidad de recursos

disponibles para atender la poltica social, en la

regin dichos gastos como porcentaje del PIB estn

1,7 puntos por debajo del patrn internacional. El

grueso de esta brecha se debe al sector educacin,

donde la diferencia promedio entre Amrica Latina

y el resto del mundo en desarrollo es 1,2 puntos del

PIB (Lora, 2007).

No obstante lo anterior, el gasto social es una priori-

dad en la asignacin de recursos para la gestin

fiscal. En este sentido, cuando el anlisis se hace

como porcentaje del gasto pblico primario y no

como porcentaje del PIB, resulta que el gasto social

en Amrica Latina es mayor que en el resto del

mundo en desarrollo. En promedio, la regin dedica

6,2% ms del presupuesto primario a los sectores

sociales que la media mundial, y esta diferencia es

significativa al 5% de significacin estadstica. De

esos 6,2 puntos, 3,3 se deben al sector salud, y el

resto corresponde a educacin (Lora, 2007). De esta

evidencia se desprende, por lo tanto, que los gobier-

nos latinoamericanos gastan menos en los sectores

sociales porque el gasto pblico primario es relati-

vamente bajo en comparacin con el de otras regio-

nes, y no porque le asignen poca importancia a las

reas sociales dentro del presupuesto.

En los Grficos 9.2 y 9.3 se muestran los resultados

de las regresiones de los gastos sociales contro-

lando por el nivel de ingreso real per cpita de los

pases, as como una variable que indica si el pas

pertenece a Amrica Latina1. Como se puede obser-

var en dichos grficos, los pases de la regin tienen

gastos en educacin primaria menores al promedio

de la muestra (el mayor nmero de pases se

encuentra por debajo de la recta), mientras que no

2 Oportunidades en Amrica Latina

1 Existe una inmensa dificultad para obtener datos fiscales consistentes de un nmero significativo de pases y aos. Deficienciassimilares han reportado otros investigadores, como Artana (2007), quien argumenta que una de las principales limitaciones de suestudio es la escasa disponibilidad de datos de fuentes como el Government Finance Statistics (GFSFMI), no solo para pasesen desarrollo sino tambin para pases de la OCDE. Atodo esto se une un cambio en la base reportada que se realiz en los datosde gastos del GFS a partir de 2001, lo cual complica aun ms la disponibilidad de los datos.

Grfico 9.1

Evolucin del gastosocial por sectores para

Amrica Latina y elCaribe (% PIB)


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existe evidencia estadstica de que ello ocurra con

el gasto pblico en salud (un nmero similar de

pases de la regin se encuentra por encima/debajo

de la recta)2.

Ahora bien, mayores recursos asignados al gasto

social no necesariamente significan mejores resulta-

dos ni en calidad ni en cantidad. Al analizar directa-

mente la relacin entre el gasto pblico en educacin

Gestin fiscal y poltica soc

2 Los resultados para el caso de educacin primaria son significativos desde el punto de vista estadstico al 5%. Los detallesde las estimaciones pueden encontrarse en el trabajo de Ortega y Pineda (2007), preparado para esta publicacin. Por otro lado,estos autores realizan una serie de regresiones en las que replican los ejercicios hechos por Lora (2007) para una muestrade pases, en los cuales incorporan a la regresin el cuadrado del logaritmo del PIB per cpita real. En estas regresiones consiguenresultados similares, aunque con ligeras diferencias en la interpretacin, ya que las variables de gasto en materia educativase dividen por nivel educativo sin diferenciar si este es pblico.

Grfico 9.2

Relacin entreel gasto por estudiaen educacin primary el PIB per cpita re(1998-2004)

Grfico 9.3

Relacin entre el gapblico en salud y ePIB per cpita real(1998-2004)


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y salud, y los resultados en estas materias, por lo

general, la literatura ha encontrado relaciones relati-

vamente dbiles e incluso no existentes. De hecho,

esta falta de relacin sistemtica puede deberse a

problemas en la focalizacin del gasto, ya que podra

ser que la proporcin del gasto pblico social que

atiende a los sectores menos favorecidos de la socie-

dad sea menor a la dirigida a los ms ricos, tal y

como se seal en el captulo 1 de este libro.

Por ejemplo, en Banco Mundial (2004) se indica

que en Ecuador, el porcentaje del gasto pblico en

salud dirigido al quintil ms rico de la poblacin es

menos del 40%, mientras que para el quintil ms

pobre, este no llega al 10%. Respecto al gasto

pblico en educacin, el estudio muestra que Nica-

ragua destina aproximadamente 36% de su gasto en

educacin al quintil ms rico, y cerca de 12% al

quintil ms pobre. Brasil, por su lado, destina apro-

ximadamente 25% al quintil ms rico y 18% al ms

pobre. En el caso de Mxico, la brecha no es tan

amplia: 22% del gasto pblico en educacin es

destinado a los quintiles ms ricos y 18% a los quin-

tiles ms pobres. Por lo general, los mejores resulta-

dos sociales pueden requerir un mayor nivel de

gasto. Sin embargo, existen otros elementos que

afectan dichos resultados, como por ejemplo, la cali-

dad del gasto, su focalizacin y la visin integral

con la que se diseen e implanten las polticas socia-

les, temas que se han discutido a lo largo del libro.

Gasto social y gestin fiscal

Dado que para el promedio de la regin el gasto

social es relativamente bajo, surge la necesidad de

mejorar la gestin fiscal y abrir espacios presupues-

tarios. En este sentido, la estabilizacin macroeco-

nmica que ha mostrado Amrica Latina ha sido

sostenida gracias a una poltica fiscal cauta que

redund en una importante reduccin del dficit

fiscal en la mayora de los pases de la regin. Deesta manera, se puede observar una reduccin del

dficit fiscal promedio de Amrica Latina de 6,2%

en la dcada de los ochenta, a 2,5% en los noventa

(como porcentaje del PIB)3.

Como consecuencia de esto, se ha apreciado que, a

excepcin de unos pocos pases, la razn de la

deuda con respecto al PIB ha tendido a disminuir en

varios de los pases de Amrica Latina con respecto

a su valor en el ao 2000. En 2005, exceptuando

Argentina y Bolivia, la razn de la deuda sobre el

PIB era menor a 50% en los pases de la regin, y

solo en Argentina era mayor a la del ao 2000.

Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos realizados,

la regin sigue caracterizndose por una alta proci-

clicidad de la poltica fiscal y una gran volatilidad

del gasto pblico. Este tipo de comportamiento ha

llevado a ciertos pases de la regin a reportar dfi-

cits recurrentes en sus cuentas gubernamentales, lo

cual implica una necesidad ms grande de financia-

miento y, por ende, una deuda mayor (tanto interna

como externa). Vale la pena resaltar que la composi-

cin de la deuda pblica ha cambiado en los ltimos

aos, aumentando as la fraccin de la deuda interna

correspondiente a la deuda total, lo cual ha reducido

los riesgos cambiarios. Ahora bien, este tipo de

composicin puede traer otros riesgos, como por

ejemplo, el efecto desplazamiento del sector privado

o crowding out, as como los riesgos de no renova-

cin de la deuda o rollover(CAF, 2004b).

El origen de los retos fiscales que an permanecen

presentes en algunos pases latinoamericanos se

debe, por una parte, a un sistema de tributacin que,

comparado con el de otras regiones del mundo,

recauda poco y se fundamenta esencialmente en la

recoleccin de impuestos sobre las transacciones de

bienes y servicios, y no sobre el ingreso. Por otra

parte, los pases se caracterizan por una estructura

de gastos desbalanceada, a favor de los gastos

corrientes y en detrimento de la inversin pblica.

Muchos de estos gastos presentan altas rigideces

(tales como salarios, preasignaciones presupuesta-

rias, intereses, entre otras) que dificultan su ajuste.

Todo esto amenaza la sostenibilidad de la deuda

pblica, la cual segn diversos estudios no nece-

sariamente est garantizada para varios pases de laregin4.

El presupuesto social es financiado en este contexto

fiscal. En esta seccin, se vern las implicaciones

de corto y largo plazo de la poltica fiscal. El primer

apartado tocar los temas de corto plazo, en particu-

lar, los impactos en el gasto social de los ajustes


3 Ver CAF (2004b) y CEPAL(2007b).4 Ver CAF (2004b) para los pases de la regin andina y Paunovic (2005) para Centroamrica. Para un anlisis de toda Amrica

Latina, bajo diversos criterios de sostenibilidad, ver BID (2006).


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fiscales. En el segundo apartado se analizar la rela-

cin entre la sostenibilidad de largo plazo del presu-

puesto fiscal y el gasto social.

Gasto social y ajuste fiscal5

El diseo de una adecuada poltica social debera

implicar que esta sea capaz de actuar cuando ms se

necesite. En muchos casos, ello implica que debe

haber espacios fiscales para que se expanda durante

una recesin econmica, cuando los ingresos reales

caen y el desempleo aumenta; es decir, los progra-

mas y gastos sociales deben evitar ser procclicos.

Lamentablemente, en Amrica Latina, en contraste

con Estados Unidos donde el gasto social es contra-

cclico, se ha encontrado que el gasto social es

procclico, especialmente en salud y educacin,

donde la elasticidad del gasto per cpita respecto a

los shocks en el ingreso es positiva. Sin embargo,

esta es menor a uno, es decir que cuando aumenta el

ingreso en 1%, dichos gastos aumentan en una

proporcin menor a 1% (Snyder y Yackovlev, 2000).

En esta seccin se muestra que los pases de la

regin tienen escaso margen para proteger sus

gastos sociales en los momentos de ajustes fiscales,

ya que los recortes en dichos gastos forman parte de

una estrategia ms amplia de reduccin de gastos

(aunque dichos ajustes no son necesariamente

sesgados en contra del gasto social).

En un estudio para siete pases de Amrica Latina,

Gonzlez et al. (2000) encuentran para toda la mues-

tra que la participacin del gasto social en el gasto

total se incrementa durante los perodos de auge;

mientras que en una situacin de recesin, la cada de

un punto porcentual del PIB se acompaa de una

reduccin del gasto pblico por persona pobre en dos

puntos porcentuales6. Este resultado es bastante signi-

ficativo para el anlisis de la relacin entre la poltica

social y el ajuste fiscal puesto que muestra que es tan

importante que los gobiernos traten de defender la

participacin del gasto social dentro del gasto total,

como garantizar que se realice de forma sostenible

en el tiempo, ya que de lo contrario se estara exacer-

bando el carcter procclico del gasto social.

Este tipo de conducta de los gobiernos fue definida

por los autores como pro-pobre, aunque miope o

cortoplacista: el gobierno incrementa el gasto social

ms rpido de lo que crece la economa durante los

perodos de auge7, pero esto a su vez no le permite

reservar recursos para ayudar a los segmentos ms

pobres de la poblacin cuando llega la fase recesiva

del ciclo (Gonzlez et al., 2000). El Recuadro 9.1

presenta una breve descripcin de las propiedades

cclicas del gasto social en Amrica Latina. En

dicho recuadro se muestra que la cantidad de los

recursos pblicos destinados al rea social en los

pases de la regin ha tenido una evolucin similar

a la del ciclo econmico.


5 Los resultados y el anlisis de esta seccin estn basados en el estudio de Ortega y Pineda (2007) realizado para este libro.6 Los autores muestran que la mitad de la reduccin en el gasto por persona pobre se debe a la reduccin del PIB per cpita,

la cual disminuye el gasto aun cuando la participacin del gasto en el PIB permanezca constante. Mientras que la otra mitadde la reduccin est explicada por el incremento en el nmero de pobres debido a la crisis.

7 Esto no necesariamente implica que los gastos sociales realmente estn focalizados hacia los ms pobres como se observen el captulo 2.

En el Cuadro 1 se muestran las correlaciones cclicas entrelas variables del gasto pblico total, el gasto pblico en

educacin y salud (como porcentaje del PIB) y el PIB per

cpita para algunos pases de Amrica Latina durante elperodo 19902005. Este tipo de gastos, si bien no compone

todo lo que se considera como gasto social, permite hacer

una mejor comparacin entre los distintos pases. El anlisisque se realiza en este recuadro permite determinar para

este grupo de pases si el comportamiento del gasto (inclu-yendo el destinado a salud y educacin) ha sido procclico o

contracclico de acuerdo a si el signo de la correlacin espositivo o negativo.

Algunos patrones emergen del cuadro anterior. Por un lado,se observa un grupo de pases, como Colombia, Guatemala,

Nicaragua y Per, que exhiben un comportamiento procclico

en todos los tipos de gastos considerados. Por lo cual, sepuede asociar la prociclicidad del gasto social en educacin

y salud a una caracterstica mucho ms general de la poltica

fiscal de esos pases. Por otro lado, Argentina, Brasil,Ecuador y Uruguay presentan un gasto total contracclico, y

un gasto en educacin y en salud procclico, lo cual indicaque este grupo de pases presenta dificultades para garanti-

zar recursos al rea social en pocas donde ms se necesi-tan. La Repblica Bolivariana de Venezuela es un pas que

Recuadro 9.1 Gasto social y ciclo econmico en Amrica Latina

Contina


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Por otra parte, los pobres son usualmente ms

vulnerables a shocks macroeconmicos por razones

ya expuestas a lo largo de este libro, y que estnasociadas al hecho de que estas personas tienen

acceso limitado al mercado de crdito, tienen traba-

jos ms informales e inestables, no poseen portafo-

lios de inversin diversificados que puedan utilizar

para suavizar el consumo y adems sufren los efec-

tos de largo plazo de las recesiones (prdida de

capital humano, salud, educacin, entre otras,

elementos que se presentaron en los captulos ante-

riores y que son fundamentales para que se materia-

lice una mayor movilidad social en la regin).

Adicionalmente, es importante destacar que estos

efectos pueden tener un carcter asimtrico, ya que

el incremento en la pobreza luego de un shockmacroeconmico puede llegar a ser mayor que la

disminucin de la pobreza luego de un perodo de

crecimiento econmico (De Janvry y Sadoulet,

1999). Los casos de Argentina y Mxico son ejem-

plos de cmo los efectos de las crisis econmicas en

el gasto social pueden ser considerables. En dichos

pases, el gasto social como porcentaje del PIB

cay debido a las secuelas de la crisis del Tequila.

En este caso, adems de que la pobreza creci de

16,9% en 1993 a 26,3% en 1997 en Argentina


muestra una conducta parecida al grupo anterior, aunque en

menor medida, ya que el gasto social en sus dos variantes es

relativamente acclico. Por ltimo, estn los casos de Bolivia

y Chile, los nicos pases que muestran un comportamientocontracclico en todos sus gastos, lo cual puede ser el reflejo

de mejoras en su poltica fiscal en cuanto al manejo y dispo-

nibilidad de recursos para el rea social.

Resultados similares han mostrado los trabajos de Sauma

(2006), quien relaciona las tasas de crecimiento del PIB conel gasto pblico social, para el Istmo Centroamericano (Costa

Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y

Panam), encontrando la existencia de una correlacin posi-

tiva entre dichas variables, hecho que sugiere que en estos

pases el gasto social se comporta de manera procclica. Por

otro lado, CEPAL (2006d) muestra que la cantidad de losrecursos pblicos destinados al rea social en los pases lati-

noamericanos ha tenido una evolucin similar a la del ciclo

macroeconmico, contrayndose en los perodos recesivospara luego aumentar en los de recuperacin o crecimiento

econmico.

Fuente: elaboracin propia con base en Ortega y Pineda (2007).

Recuadro 9.1 Gasto social y ciclo econmico en Amrica Latina

Cuadro 1 Correlaciones cclicas respecto al PIB per cpita para pasesseleccionados de Amrica Latina (19902005)

Pas Gasto pblicototal (% del PIB) Gasto en educacin(% del PIB) Gasto en salud(% del PIB)

Argentina -0,2738 0,5214 0,4650

Bolivia 0,4459 -0,3416 -0,7121

Brasil -0,4940 0,1110 0,1012

Chile -0,6514 -0,4426 -0,1732

Colombia 0,0093 0,6330 0,7637

Ecuador -0,7135 0,3217 0,2040

Guatemala 0,5130 0,5518 0,5383

Mxico -0,1699 -0,1176

Nicaragua 0,5881 0,3564 0,2811

Panam 0,5469 0,1442 -0,0712

Paraguay -0,0507 0,2336 0,2399

Per 0,1614 0,3187 0,3858

Repblica Dominicana -0,0570 0,2869 0,5697

Uruguay -0,2513 0,3072 0,0277

Venezuela, RB -0,3761 0,0704 0,0942

Fuente: clculos propios con base en CEPAL(2007b).

Continuacin


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(Gran Buenos Aires), y de 36% en 1994 a 43%

1996 en Mxico, segn Lustig (2000), el gasto

social por persona pobre cay en 27,9% y 23,7%

respectivamente (Hicks y Wodon, 2000).

En este sentido, Lustig (2000) seala que las crisis

macroeconmicas no solo afectan los niveles de vida

de las personas, sino que tambin limitan en alguna

medida la habilidad para salir de la pobreza. Durante

las crisis, entre otros factores, se produce una reduc-

cin permanente del stockde capital humano en los

pobres debido a la mala nutricin y al abandono del

sistema educativo, lo cual conduce tambin a una

disminucin del crecimiento. Por ello, la prevencin

de las crisis econmicas debera ser una de las prime-

ras prioridades de cualquier estrategia antipobreza.

Esto debera incluir mecanismos de proteccin a los

programas relevantes de recortes presupuestarios

durante el ajuste fiscal, as como redes de proteccin

que promuevan la suavizacin del consumo dirigido

a los ms necesitados, todo lo cual forma parte de lo

que dicha autora denomina polticas macroecon-

micas socialmente responsables.

Como se desprende del Cuadro 9.1, aquellos pases

que poseen una mayor volatilidad del PIB per

cpita presentan un menor nivel de gasto en salud y

educacin, reflejado en el signo negativo de las

correlaciones presentadas en la parte inferior del

cuadro. Adicionalmente, es importante mostrar que

esta relacin se mantiene al analizar las variaciones

entre pases y a lo largo del tiempo, donde la dismi-

nucin de la volatilidad del PIB per cpita en los

tres perodos seleccionados es consistente con el

aumento en la participacin del PIB, que ha tenido

tanto el gasto en educacin como el gasto en salud8.


8 Estos resultados coinciden con los encontrados en CEPAL(2006d) donde se relacionan las tasas de variacin anual del PIBy del gasto social para 20 pases de la regin y se observa, en general, una relacin negativa entre ellos. Ahora bien, existe unarelacin entre la volatilidad macroeconmica y la propia volatilidad que la poltica fiscal experimenta en la regin.

Cuadro 9.1 Relacin entre el gasto en salud y educacin, y la volatilidad del PIB per cpitapara pases seleccionados de Amrica Latina (1990-2005)

PasesGasto en educacin

(% del PIB)Gasto en salud

(% del PIB)Volatili dad del PIB

per cpita

19901994 19951999 20002005 19901994 19951999 20002005 19901994 19951999 20002005

Argentinaa/ 1,69 2,25 2,41 1,99 2,43 2,43 14,50 0,00 22,04

Boliviaa/ 4,04 3,96 4,42 1,34 0,75 1,03 8,09 4,82 4,59

Brasil 2,39 2,34 2,59 1,93 1,86 2,13 15,32 3,65

Chilea/ 2,65 3,24 3,99 2,30 2,55 2,95 4,55 6,60 -2,15

Colombiab/ 1,30 1,92 1,99 0,57 1,50 2,01 9,49 16,01 0,87

Ecuador 2,44 2,06 1,94 1,17 0,66 0,78 3,51 4,38 14,77

Guatemala 1,49 1,91 2,54 0,82 0,89 1,01 2,15 0,00 -0,02

Mxico 3,61 4,32 4,65 3,38 2,58 2,71 35,45 1,03 6,98

Nicaragua 2,53 3,16 4,07 2,75 2,70 3,12 14,79 5,47 2,38

Panam 1,96 2,23 2,29 2,46 2,71 2,88 61,81 10,89 5,45

Paraguay 2,45 4,13 3,91 0,82 1,28 1,11 0,00 0,00 0,00

Per 2,45 2,56 2,55 1,18 1,48 1,79 10,63 12,99 11,02

Repblica Dominicanaa/ 1,54 2,55 2,89 1,15 1,43 1,69 35,83 10,46 -0,57

Uruguaya/ 1,54 2,07 2,51 1,92 1,89 1,87 31,48 12,28 13,10

Venezuela, RB 3,65 3,18 4,43 1,46 1,06 1,31 30,41 20,11 22,42

Correlacin conrespecto a la volatili-dad del PIB per cpita

-0,0254 -0,3275 -0,0991 0,5014 -0,0782 -0,1492

a/Las cifras corresponden a 2003.b/Las cifras corresponden a 2001.Fuente: elaboracin propia con base en CEPAL(2007b).


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El Recuadro 9.2 presenta una breve descripcin de

la respuesta del gasto en educacin y en salud ante

cambios en la volatilidad macroeconmica. En este

recuadro se evidencia que una menor volatilidad

macroeconmica se encuentra relacionada con una

menor volatilidad del gasto social as como con un

aumento de la cantidad de recursos que (en prome-

dio) se asignan a dichos gastos.

Como se discutiera anteriormente, a pesar de los

esfuerzos para que el gasto social como porcentaje

del gasto total tienda a incrementarse durante las

crisis, la profundidad de los recortes fiscales en

tiempos de recesin produce cadas en el gasto

social real, lo cual termina reflejndose en la proci-

clicidad de este. En consecuencia, si las polticas

fiscales son procclicas, aunque los gobiernos se

esfuercen por proteger la participacin del gasto

social dentro del presupuesto el gasto social total

en trminos reales probablemente caer durante una

recesin (Braun y di Gresia, 2003). De ah la impor-

tancia de contar con mecanismos que permitan a los

hacedores de poltica mejorar la gestin fiscal en

general, y el manejo de los gastos sociales en parti-

cular, para evitar que estos ltimos se ajusten en los

momentos ms crticos.


En el Cuadro 1 se puede observar la relacin entre la volatili-

dad del gasto en educacin y salud respectivamente, con la

volatilidad del PIB per cpita real1. Por el lado del gasto pblicoen educacin, se encuentra la existencia de una relacin posi-

tiva (significativa estadsticamente) entre la volatilidad de los

gastos en educacin primaria y secundaria y la volatilidad del

PIB per cpita real, mientras que parece no haber efectossignificativos en la volatilidad del gasto por estudiante en la

educacin universitaria. Por otro lado, se puede apreciar que,

para los tres tipos de gastos educativos, en promedio AmricaLatina posee una mayor volatilidad que el resto de la muestra

(aunque solo los dos primeros resultados son significativos

estadsticamente), ceteris paribus la volatilidad del PIB percpita real.

Para el caso del gasto en salud, los resultados indican que,

tanto en el gasto total como en el gasto pblico, existe una

relacin positiva entre la volatilidad macroeconmica y su

propia volatilidad (significativos estadsticamente al 1%).

Ejercicios similares se han realizado tanto para los gastos

promedio en educacin como en salud. En el Cuadro 2 se

pueden observar dichos resultados donde se evidencia la exis-

tencia de una relacin negativa entre el gasto pblico por estu-diante en educacin primaria, el gasto pblico en salud y la

volatilidad del PIB per cpita real (significativa al 1% y al 5%,

respectivamente). Por otro lado, para el caso del gasto prome-dio por estudiante en educacin secundaria y universitaria y

salud privada no se observa una relacin significativa desde el

punto de vista estadstico de estos con la volatilidad macroe-conmica (medida por la volatilidad del PIB per cpita real).

1 En todos los casos se utiliz el coeficiente de variacin del PIBper cpita real, comoproxy de la volatilidad macroeconmica.

Recuadro 9.2 Anlisis de la respuesta del gasto en educacin y en salud ante cambiosen la volatilidad macroeconmica

Contina

Cuadro 1 Relacin entre la volatilidad del gasto en salud y educacin,con la vo latilidad del PIB per cpita

Volatilidaddel gasto por

estudiantede primaria


estudiantede secundaria


estudianteuniversitario

Volatili dad delgasto totalen salud

Volatili dad delgasto pblico

en salud

Volatili dad delgasto privado

en salud

PIB per cpita real-0,0228(-3.28)***

-0,0235(-2.89)***

-0,0364(-3.23)***

-0,0082(-3.14)***

-0,0340(-6.34)***

-0,0046(-1.32)

Volatilidad del PIBper cpita

0,6337(2.05)**

0,7324(2.41)**

0,4555(0,87)

0,3030(2.81)***

0,9987(4.29)***

0,0084(0,08)

Amrica Latina0,0427(2.31)**

0,0334(1.67)*

0,0485(1,54)

0,0131(1,62)

-0,0013(-0.08)

0,0112(1,08)

R2 0,1945 0,1820 0,1872 0,1599 0,3861 0,0220

N de observaciones 85 80 68 122 124 126

Nota: valor del estadstico t entre parntesis. *, ** y *** indican significacin estadstica al 10%, 5% y 1%, respectivamente. Las estimacionesfueron realizadas utilizando el comando DFBeta de Stata. Todos los clculos tienen un intercepto.

Fuente: Ortega y Pineda (2007).


11/36

El Cuadro 9.2 (ver p. 271) presenta la evolucin del

gasto en educacin y salud conjuntamente con el

resultado fiscal para una muestra de pases de la

regin. En general, se aprecia que aquellos pases que

sistemticamente tienen una mejor posicin fiscal son

los que presentan un mayor nivel de gasto social (en

educacin y salud). Sin embargo, es importante desta-

car que en el perodo 1990-1994 la mayora de los

pases realizaron importantes ajustes fiscales, los

cuales se reflejaron en menores niveles de gasto

social, tal como se puede apreciar en las correlaciones

negativas que se observan entre el resultado fiscal, y

los gastos en educacin y salud en ese subperodo.

Estos resultados sugieren que las mejoras en la posi-

cin fiscal de los pases se encuentran asociadas amejoras en la capacidad de tener recursos asignados

al rea social en salud y educacin, aunque cuando

los pases se ven en la necesidad de realizar ajustes

fiscales, dichos gastos pueden verse negativamente

afectados.

Ahora bien, Lora (2007) estudia la vulnerabilidad

del gasto social ante las condiciones macroeconmi-

cas caractersticas de cada pas y analiza la vulnera-

bilidad en el gasto social ante cambios en el gasto

pblico primario, en los ingresos fiscales y en las

variaciones en el pago de la deuda (en 58 pases),

haciendo especial nfasis en Amrica Latina. Los

resultados indican que el gasto social responde

mucho ms a las variaciones en los gastos primarios

que a las variaciones en los ingresos fiscales9.

Adicionalmente, en Amrica Latina, se encuentraque existe un efecto desplazamiento entre el pago de

intereses de la deuda y el gasto social10. En el Grfico


Los resultados mostrados en los cuadros anteriores reflejan

que la estabilidad econmica podra ser un factor importante

para la poltica social, ya que una menor volatilidad macro seencuentra relacionada no solo con una menor volatilidad del

gasto social, sino con un aumento de la cantidad de recursos

que (en promedio) se asignan a dichos gastos. Sin embargo,

parece haber una relacin de doble causalidad entre la volatili-dad macro y la volatilidad de la poltica fiscal. Por un lado, el

trabajo de Gavinet al. (1996) argumenta que la prociclicidad de

la poltica fiscal en Amrica Latina ha contribuido a la mayor

volatilidad econmica experimentada en la regin. Por su

parte, el trabajo de De Ferranti et al. (2000) indica que la vola-tilidad fiscal de Amrica Latina es capaz de explicar un 15% del

exceso de volatilidad econmica que la regin tiene frente a los

pases industrializados y a los pases del Este de Asia.

Fuente: elaboracin propia con base en Ortega y Pineda (2007),

Gavinet al. (1996) y De Ferranti et al. (2000).

Continuacin

Cuadro 2 Relacin entre el gasto promedio en salud y educacin, con la volatilidaddel PIB per cpita

Gasto promediopor estudiante

de primaria

Gasto promediopor estudiantede secundaria

Gasto promediopor estudianteuniversitario

Gasto totalpromedioen salud

Gasto pbli copromedio en

salud

Gasto privadopromedio en

salud

PIBper cpita real

1,7740(4.47)***

-2,4487(-2.4)**

-63,4280(-6.99)***

0,8877(6.8)***

1,0259(10.52)***

-0,1696(-1.93)*

Volatilidad delPIB per cpita

-60,0043(-3.13)***

-53,4759(-1.59)

-26,1334(-0.07)

-4,7016(-0.91)

-7,1316(-2.12)**

-0,1823(-0.05)

Amrica Latina -4,6343(-3.89)***

-11,4269(-4.04)***

-74,4303(-2.61)**

0,3540-0.86

-0,2532(-0.84)

0,4979(1.82)*

R2 0,3126 0,1908 0,4210 0,3149 0,5112 0,0528

N de observaciones 96 94 80 124 125 125

Nota: valor del estadstico t entre parntesis. *, ** y *** indican significacin estadstica al 10%, 5% y 1%, respectivamente. Las estimacionesfueron realizadas utilizando el comando DFBeta de Stata. Todos los clculos tienen un intercepto.

Fuente: Ortega y Pineda (2007).

9 Ante una reduccin del dficit fiscal del 1% del PIB, el autor encuentra que el gasto social se reduce en 0,13% del PIB cuandoel ajuste se basa totalmente en un recorte de gasto, pero aumenta en 0,03% del PIB si el ajuste se realiza totalmente mediantemayores ingresos fiscales.

10 La literatura sobre la calidad del ajuste fiscal no solo se ha concentrado en su impacto en el gasto social, sino que tambinha analizado las posibles repercusiones en otro tipo de gastos, como en infraestructura. En este sentido, Mello y Mulder (2006)encuentran que ms de la mitad de los ajustes fiscales en Amrica Latina en pases como Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Per,durante los aos noventa, se caracterizaron por presentar recortes en las inversiones en infraestructura. Sin embargo, estosmismos autores sealan que para los pases de la OCDE la evidencia emprica sugiere que los ajustes fiscales han sido msexitosos en la medida en que recortan el gasto corriente en vez de aumentar los ingresos o recortar la inversin pblica.


12/36

9.4, se presentan los resultados del anlisis de la

respuesta del gasto en educacin y en salud ante

cambios en la posicin fiscal de los pases (medida

como el resultado fiscal del gobierno central como

porcentaje del PIB) para una muestra de 20 pases de

Amrica Latina en el perodo 1990-2005.

Como se evidencia en los paneles a) y c) del Grfico

9.4 existe una relacin negativa (estadsticamente

significativa) entre el resultado fiscal y los niveles de

gasto en educacin y salud como porcentaje del PIB,controlando por la cantidad total de recursos destina-

dos al rea social. Aparte de la reduccin en los

gastos en educacin y en salud asociada a un ajuste

fiscal, lo interesante de este resultado es que parece

no haber ningn tipo de relacin entre la participa-

cin de los gastos en educacin y salud dentro del

gasto pblico y el resultado fiscal, como se observa

en los paneles b) y d). Ms bien, parece existir una

relacin negativa entre el nivel del gasto social y los

ajustes fiscales (como parte de un recorte del gasto

total) y no en su participacin dentro del presu-

puesto, como se observa en los paneles e) y f).

Estos resultados coinciden con los obtenidos por

Braun y di Gresia (2003), quienes encuentran que a

pesar de que el gasto social como porcentaje del

gasto total tiende a protegerse durante las crisis, entrminos absolutos ante un ajuste fiscal, este tiende

a disminuir. Sin embargo, la profundidad de los

recortes fiscales en tiempos de recesin produce

una cada en el gasto social real 11. Por lo tanto,

podra concluirse que los pases tienen escaso

margen para proteger sus gastos sociales en los


Cuadro 9.2 Relacin entre el gasto en salud y educacin, y el resultado fiscal para pasesseleccionados de Amrica Latina (1990-2004)

PasesGasto en educacin

(% del PIB)Gasto en salud

(% del PIB)Resultado fiscal

(% del PIB)

19901994 19951999 20002004 19901994 19951999 20002004 19901994 19951999 20002004Argentinaa/ 1,69 2,25 2,41 1,99 2,43 2,43 -0,07 -2,20 -0,68

Boliviaa/ 4,04 3,96 4,42 1,34 0,75 1,03 -1,80 -2,52 -5,93

Brasil 2,39 2,34 2,59 1,93 1,86 2,13 -5,42 -3,90 -3,50

Chilea/ 2,65 3,24 3,99 2,30 2,55 2,95 1,96 1,19 0,67

Colombiab/ 1,30 1,92 1,99 0,57 1,50 2,01 -0,30 -3,99 -4,92

Ecuador 2,44 2,06 1,94 1,17 0,66 0,78 0,99 -2,08 -0,66

Guatemala 1,49 1,91 2,54 0,82 0,89 1,01 -1,12 -1,24 -1,56

Mxico 3,61 4,32 4,65 3,38 2,58 2,71 1,01 -0,98 -1,10

Nicaragua 2,53 3,16 4,07 2,75 2,70 3,12 -3,09 -1,40 -3,57

Panam 1,96 2,23 2,29 2,46 2,71 2,88 -2,02 -1,59 -2,96

Paraguay 2,45 4,13 3,91 0,82 1,28 1,11 0,82 -1,60 -1,16

Per 2,45 2,56 2,55 1,18 1,48 1,79 -4,20 -1,98 -1,92

Repblica Dominicanaa/ 1,54 2,55 2,89 1,15 1,43 1,69 1,35 -0,83 -1,74

Uruguaya/ 1,54 2,07 2,51 1,92 1,89 1,87 -0,47 -2,08 -3,59

Venezuela, RB 3,65 3,18 4,43 1,46 1,06 1,31 -3,60 -1,51 -2,44

Correlacin conrespecto al resultadofiscal

-0,1866 0,3495 0,0126 -0,0196 0,2900 0,1027

a/Las cifras corresponden al ao 2003.b/Las cifras corresponden al ao 2001.Fuente: elaboracin propia con base en CEPAL(2007b).

11 De manera similar, Ravallion (2002) estudia la consolidacin fiscal en Argentina entre los aos ochenta y noventa y encuentraque la elasticidad de los recortes presupuestarios fue bastante similar, tanto en el caso de los servicios sociales (educacin, salud,agua, alcantarillado, vivienda, desarrollo urbano y programas de trabajo) como la seguridad social, lo que indica que los gastossociales ms pro-pobres no sufren ms que otros gastos sociales.


13/36


momentos de ajustes fiscales, ya que los recortes en

estos forman parte de una estrategia ms amplia de

reduccin de gastos. Es importante mencionar

asimismo que estos ajustes no necesariamente estn

sesgados en contra del gasto social, cuya participa-

cin dentro del gasto total no se ve necesariamente

afectada al momento del ajuste fiscal.

En Amrica Latina, el hecho de que el gasto social

sea contracclico puede entrar en conflicto con la

sostenibilidad fiscal de los pases, tema que ser

discutido en detalle ms adelante. Esta situacin pone

de manifiesto las interrelaciones existentes entre los

movimientos observados a corto plazo del gasto

social y las variables fiscales, con los factores que

determinan los movimientos observados a mediano y

largo plazo entre dichas variables. Por ejemplo, ante

una crisis, se produce un recorte en el producto y el

empleo, lo que conlleva a una menor recaudacin

fiscal. Adems, en tiempos de crisis, los gobernantes

Grfico 9.4

Relacin entreel resultado fiscaly el gastoen educacin,el gasto en salud

y el gasto social(1998-2004)


14/36

son reacios a aumentar los impuestos, por lo que la

nica alternativa para mantener los niveles de gasto

pblico en general, y los gastos sociales en particular,

es mediante el dficit fiscal. Ahora bien, el manteni-

miento del dficit de manera persistente atenta contra

la sostenibilidad fiscal a mediano plazo, lo cual

obliga a un ajuste del gasto total, y a un ajuste del

gasto social como parte del mismo.

Sostenibilidad de la poltica fiscal

y gasto social12

Dados los resultados anteriores, cabe indagar cmo

interacta la sostenibilidad de la poltica fiscal con

las variaciones del gasto social. Esto permite ver el

comportamiento fiscal ms all de la coyuntura, ya

que puede compararse la evolucin del gasto social

en el contexto de la situacin estructural de las

cuentas del sector pblico, ms que en los ajustes a

la situacin de corto plazo.

En el debate de polticas pblicas, existen tradicio-

nalmente dos posiciones extremas sobre la interac-

cin entre la poltica fiscal y la poltica social. Por

un lado, se percibe que los hacedores de poltica

fiscal buscan el equilibrio fiscal y que, por lo tanto,

el gasto social es el residuo del ajuste fiscal. Esto

implicara que en los pases donde se ha logrado

mejorar la sostenibilidad de la deuda, el gasto social

debe haberse contrado. Por otra parte, existe otra

percepcin sobre los hacedores de poltica social

que postula que estos ven el aumento del gasto

social como un objetivo y que la sostenibilidad

fiscal debe subordinrsele. Esto implicara que en

aquellos pases donde se han logrado importantes

aumentos del gasto social, la sostenibilidad fiscal

puede haberse perjudicado.

Ambos postulados implicaran que existe un dilema

entre sostenibilidad fiscal y gasto social. Para

comprobar si existe tal dilema en la regin, unprimer ejercicio consiste en revisar la relacin entre

ambas variables: el gasto social como fraccin del

PIB potencial13 y el indicador de Blanchard, que

expresa cunto debe ajustarse el balance fiscal para

mantener estable la relacin deuda-producto en el

largo plazo, dados una senda de crecimiento y un

costo de servicio de la deuda14. Por tanto, mientras

mayor sea el nmero, mayor es el esfuerzo fiscal

que el pas debe realizar para mantener estable el

peso de su deuda a futuro (Blanchard, 1990).

En este sentido, es importante indicar que existe

heterogeneidad en las experiencias particulares de

los pases de la muestra. En el Cuadro 9.3 se

presentan las correlaciones entre los niveles de

gasto social y el nivel del ndice de Blanchard para

un conjunto de pases latinoamericanos. Por un

lado, Bolivia presenta una correlacin negativa, lo

que indica que este pas ha experimentado mejoras

tanto en su posicin fiscal estructural, como en su

gasto social. Por otro lado, el resto de los pases

presenta correlaciones positivas, generando el tipo

de situacin descrita en el prrafo anterior.

Los pases con una mayor correlacin son Argen-

tina y Colombia, pero ambos presentan historias

distintas. En Argentina, se observa que su posicin

fiscal estructural ha mejorado, pero ello ha estado

acompaado de reducciones del gasto social.

Colombia, por su parte, registra un aumento del

gasto social y una situacin fiscal estructural con

escasas mejoras.

Por otro lado, se encuentran pases como Ecuador,

Mxico, Per y la Repblica Bolivariana de Vene-

zuela, que tienen niveles de correlacin intermedios

(de 0,49; 0,24; 0,21; y 0,60; respectivamente).

Mxico y Per han aumentado sus gastos sociales,

si bien, en la parte fiscal, Per ha mejorado conside-

rablemente su posicin fiscal estructural en los lti-

mos aos a diferencia de Mxico, que solo la ha

mantenido15.

Del anlisis anterior queda implcita la necesidad de

estudiar las relaciones de los niveles as como la


12 Los resultados y anlisis de esta seccin estn basados en el estudio de Manzano y Sierraalta (2007) realizado para este libro.13 Se toma el PIB potencial, porque se busca controlar por aquellas variaciones en el tamao relativo del gasto derivadas

de fluctuaciones cclicas del PIB.14 El ndice mide en cunto debe variar el presupuesto fiscal a fin de que el flujo futuro de ingresos sea suficiente para pagar el stock

de deuda que tiene el pas. Se construye tomando como referencia la situacin fiscal actual, el tamao de la deuda y lascondiciones de crecimiento y tasas de inters del pas.

15 Ello quiere decir que las mejoras del gasto social pueden estar asociadas a factores coyunturales y no tanto, a factoresestructurales, como se recoge en el indicador de sostenibilidad de Blanchard.


15/36

relacin entre los cambios, tanto en el ndice de

sostenibilidad como en el gasto social, para cada

uno de los pases. El Cuadro 9.4 presenta la situa-

cin de los casos analizados.

Igualmente, los resultados de las correlaciones

entre los cambios en la posicin fiscal estructural y

los cambios en el gasto social muestran una amplia

variabilidad entre pases. Por un lado, Chile y

Mxico presentan una correlacin negativa, es

decir, para estos pases los aumentos del gasto

social no necesariamente han implicado un dete-

rioro de la situacin fiscal; por el contrario, este

aumento ha sido paralelo con una mejora fiscal

estructural. Este no es el caso de Argentina, Ecua-

dor, Per y la Repblica Bolivariana de Venezuela,

donde s pareciera haber existido un sacrificio entre

las mejoras en la disponibilidad de recursos para el

gasto social y las mejoras en la posicin fiscal

estructural. Finalmente, en los casos de Bolivia y

Colombia, la correlacin es cercana a cero, por lo

que no se puede inferir relacin alguna.

En resumen, del anlisis de diversas experiencias

en Amrica Latina sobre la relacin entre la gestin

de la poltica fiscal y el gasto social se desprende

una serie de lecciones importantes. Una de ellas es

la existencia de diferencias significativas entre las

realidades de los distintos pases de la regin en

dicha materia. Por un lado, la prociclidad del gasto

social est principalmente asociada a la prociclici-

dad del gasto total. Es decir, aquellos pases que

han logrado reducir la volatilidad del gasto total han

logrado que su gasto social sea menos voltil16. Por


Cuadro 9.3 Coeficiente de correlacin entre el nivel de sostenibilidad fiscal y el gasto soc ialpara pases seleccionados de Amrica Latina (19902005)

Pases Coeficiente de correlacin

Argentina 0,79

Bolivia -0,32

Chile 0,14

Colombia 0,67

Ecuador 0,21

Mxico 0,24

Per 0,49Venezuela, RB 0,60

Fuente: elaboracin propia con base en CEPAL(2007b) y fuentes oficiales.

Cuadro 9.4 Coeficiente de correlacin entre el cambio en el nivel de sostenibilidad fiscal y el cambioen el nivel de gasto social para pases seleccionados de Amrica Latina (19902004)

Pases Coeficiente de correlacin

Argentina 0,89

Bolivia 0,07

Chile -0,15

Colombia -0,07

Ecuador 0,64Mxico -0,34

Per 0,21

Venezuela, RB 0,49

Fuente: elaboracin propia con base en CEPAL(2007b) y fuentes oficiales.

16 Aun cuando no es el tema principal del presente libro, se puede afirmar que el factor clave para reducir esta volatilidad radicaen alcanzar una posicin fiscal estructural que se encuentre en una senda de sostenibilidad de mediano y largo plazo. Ver CAF(2004b) para un mayor detalle de este argumento. Sin embargo, como ejemplo se puede citar el caso de Chile y Mxico. La deudaen ambos pases ha alcanzado una calificacin de grado de inversin, y existe evidencia que muestra que los pases que lograneste reconocimiento por parte de los mercados pueden acceder ms fcil al financiamiento cuando el ciclo econmico es adverso.


16/36

otro lado, se destaca que no necesariamente existe

una contradiccin entre las mejoras en la posicin

fiscal estructural de los pases y el hecho de destinar

mayores recursos fiscales al rea social.

La distribucin de cargas

Dado que uno de los principales retos de la regin

desde el punto de vista de la poltica social es el

mantenimiento de la sostenibilidad fiscal, cabe

preguntarse por la distribucin de las cargas. En

esta seccin, se revisa la situacin actual de dicha

distribucin. En particular, es importante analizarla

desde dos perspectivas: la intrageneracional y la

intergeneracional. La perspectiva intrageneracional

permite ver la distribucin de la contribucin fiscal

entre los habitantes actuales del pas, por estrato de

ingreso. Por su parte, la perspectiva intergeneracio-

nal, permite ver cmo se distribuyen las cargas

fiscales de un pas entre las distintas generaciones.

Intrageneracional

Como se mencionara en la introduccin, Amrica

Latina es una de las regiones ms desiguales del

mundo, lo cual podra ser atendido en el corto plazo

a travs de una poltica fiscal de carcter progre-

sivo. En este contexto, Goi et al. (2006) analizan

el desempeo de los sistemas fiscales de Amrica

Latina desde el punto de vista redistributivo. El

anlisis se realiza utilizando primordialmente coefi-

cientes de Gini como marco de comparacin para

los distintos pases, as como su variacin una vez

que se controla por impuestos y transferencias17.

Luego de analizar los coeficientes de Gini respecti-

vos para varios pases de Amrica Latina, en

contraste con algunas naciones de Europa, Goi et

al. (2006) encuentran que la distribucin del ingreso

en Europa antes de la intervencin del Estado a

travs de impuestos y transferencias es similar a lade Amrica Latina. Sin embargo, la distribucin del

ingreso luego de la intervencin del Estado permite

que los pases de Europa tengan coeficientes de Gini

considerablemente ms bajos a los de la regin.

Esto lleva a la conclusin de que la mayor diferencia

entre los niveles de desigualdad de ingresos disponi-

bles se debe, principalmente, al impacto que tienen

los impuestos y las transferencias: ambas reducen la

desigualdad del ingreso considerablemente en

Europa, y muy poco en Amrica Latina. Esto se

evidencia puesto que, antes de los ingresos, varios

pases de Europa presentan ndices de Gini compara-

bles con aquellos encontrados en Amrica Latina.

El impacto del sistema de impuestos y beneficios es

marcadamente diferente entre Amrica Latina y

Europa. En promedio, la contribucin de las trans-

ferencias (ver Grfico 9.5) en Europa para dismi-

nuir el coeficiente de Gini es de diez puntos porcen-

tuales aproximadamente, mientras que en Amrica

Latina las transferencias pblicas contribuyen muy

poco a disminuir la desigualdad (con un promedio

de uno y dos puntos porcentuales), aunque en algu-

nos casos, como el de Per, la distribucin del

ingreso es incluso ms desigual despus de las

transferencias.

Al igual que las transferencias, los impuestos

tambin contribuyen a reducir los niveles de desi-

gualdad del ingreso, aunque ello ocurre ms en

Europa que en Amrica Latina (ver Grfico 9.6). El

promedio de reduccin del coeficiente de Gini de

los impuestos directos para Europa es de alrededor

de cinco puntos porcentuales, mientras que en el

caso de Amrica Latina, es de un punto porcentual.

Como se observa, entonces, en Europa las transfe-

rencias tienen un peso mayor que los impuestos al

momento de disminuir las desigualdades del ingreso

disponible18. Esto destaca la importancia de la tem-

tica tratada en el resto del libro: si bien los impues-

tos juegan un papel importante para no generar desi-gualdades al menos en el caso de los pases


17 Existen pocos estudios que realizan este tipo de ejercicios para Amrica Latina, sobre todo de una manera que sea comparableentre pases. Por ejemplo, por el lado de los impuestos, Sabaini (2005) hace un estudio similar de los sistemas tributarios de diezpases latinoamericanos, pero como bien lo aclara, las bases de datos para cada pas no son completamente comparables. Susresultados son similares a los de Goi et al. (2006). Por el lado de las transferencias, Lindert et al. (2006) comparan ocho paseslatinoamericanos con resultados similares a este estudio. De Ferranti et al. (2003), aunque no hacen clculos explcitosde coeficientes de Gini, tambin llegan a conclusiones similares.

18 La definicin de ingreso disponible solo deduce los impuestos directos, los cuales tienden a ser ms progresivos que cuandose evala toda la carga impositiva (directos e indirectos). Por lo tanto, las diferencias entre las distribuciones del ingreso disponibley del mercado tienden a sobreestimar el rol distributivo del Estado al ignorar el impacto regresivo de los impuestos indirectos.


17/36


europeos la poltica, por el lado del gasto, es la que

ms contribuye a reducir dichas desigualdades.

Para tratar de determinar por qu los impuestos y

las transferencias tienen un mayor impacto en la

disminucin del nivel de la desigualdad del ingreso

en Europa que en Amrica Latina se analizaron

varios determinantes. Primero, se examin el nivel

de recaudacin en ambas regiones, puesto que una

baja recaudacin marca un lmite en el nivel de

gasto. As, se pudo observar que si bien la recauda-cin impositiva ha aumentado en Amrica Latina a

lo largo del tiempo, la misma est por debajo de la

norma internacional (ver Grfico 9.7, p. 276).

Esta baja recaudacin puede deberse a dos causas

principales: bajas tasas de impuestos y estrechas

bases impositivas. En cuanto a la primera causa, las

tasas de impuestos sobre los ingresos son relativa-

mente ms bajas en Amrica Latina que en Europa,

y han venido disminuyendo a lo largo de los aos

(pasando de 49,5% en 1985 a 30% en 2004). Sin

embargo, como se aprecia en el Cuadro 9.5 (ver

p. 276), la principal diferencia se encuentra a nivel

del impuesto personal; en los otros impuestos, las

tasas son relativamente similares.

En cuanto a las estrechas bases impositivas y utili-

zando la productividad de los impuestos como unamedida de la misma19, se puede apreciar que la

productividad del Impuesto al Valor Agregado (IVA)

en Amrica Latina es comparable con la de otras

regiones en el mundo (ver Cuadro 9.6, p. 276). No

obstante, en el caso de la productividad de los

impuestos sobre los ingresos, los valores presentados

para Amrica Latina son ms bajos que aquellos

Grfico 9.5

Diferencias entreel coeficiente Ginidel ingreso brutoy del ingreso antesde los impuestos

y las transferenciaspara Amrica Latinay Europa

Grfico 9.6

Diferencias entreel coeficiente Ginidel ingreso disponiby el ingreso bruto

19 La productividad de los impuestos es medida como los ingresos actuales como porcentaje del PIB relativo a las tasas nominalesprevalecientes. Para mayor informacin, ver Goi et al. (2006).


18/36

presentados para los pases industrializados. Esto

sugiere que el problema detrs de la baja recoleccin

de impuestos (sobre los ingresos) se debe principal-

mente a estrechas bases impositivas y no a bajas

tasas impositivas (Goi et al., 2006). Ahora bien,

estas estrechas bases impositivas pueden tener su

origen en la evasin fiscal. Asimismo, la informali-

dad juega un papel importante en la baja recaudacin

impositiva. Sin embargo, un impacto aun mayor es

provocado por las concesiones impositivas (exencio-

nes, deducciones y otras clusulas de escape o loop-

holes)20.


Grfico 9.7

Ingresos tributariosdel gobierno central

versusel PIB percpitaa/ para pases

seleccionados

Cuadro 9.5 Tasas impositivas para regiones seleccionadas (%)

ReginTasa impos itiva (%)

Personal CorporativaImpuesto al valor

agregado

frica Subsahariana 38,0 36,0 17,5

Amrica Latina y el Caribe 29,0 26,6 15,0

Asia del Este y el Pacfico 33,5 31,5 10,0

Asia del Sur 39,5 41,0 15,0

Medio Oriente y frica del Norte 48,0 40,0 17,0

OCDE 45,0 35,0 17,3

Fuente: Goi et al. (2006).

20 Tanzi (2000) hace un anlisis detallado de la tributacin en Amrica Latina y presenta conclusiones similares a este estudio.

Cuadro 9.6 Recaudacin y productiv idad de los impuestos para regiones seleccionadas

ReginRecaudacin (% de los ingresos) Productividad de los impuestos

Ingreso IVA Ingreso IVA

frica Subsahariana 23,00 33,10 0,11 0,33

Amrica Latina y el Caribe 18,27 36,83 0,08 0,33

Asia del Este y el Pacfico 34,38 25,45 0,15 0,36

Asia del Sur 23,02 29,61 0,05 0,18

Medio Oriente y frica del Norte 16,93 29,05 0,07 0,32

OCDE 25,87 25,96 0,15 0,34Fuente: Goi et al. (2006).


19/36

La gran proporcin de impuestos indirectos en la

regin puede llevar a la conclusin de que su

sistema impositivo tiende a ser regresivo. Para estu-

diar la efectiva regresividad o no de dichos impues-

tos, en el Grfico 9.8 se presenta la proporcin de

los impuestos (tanto directos como indirectos) paga-

dos por cada quintil de ingreso, as como la tasa

impositiva efectiva (los impuestos pagados relativos

al ingreso total) de cada quintil. En este grfico se

puede apreciar que los quintiles ms altos tienden a

pagar ms impuestos en todos los casos (esto resulta

lgico, puesto que los quintiles ms altos represen-

tan entre el 55% y el 65% del ingreso).

Ms indicativa aun de la carga impositiva es la tasa

efectiva que pagan los diferentes quintiles sobre su

ingreso disponible. En este sentido, los estratos ms

pobres tienden a enfrentar una carga impositiva ms

pesada en relacin a sus ingresos, en comparacin

con aquellos ubicados en los quintiles ms altos. La

incidencia estimada tambin es diferente, mientras

los impuestos a los ingresos son en general progre-

sivos, los impuestos al valor agregado tienden a ser

regresivos, al igual que el sistema impositivo en

general, en la mayora de los pases.

Del anlisis anterior, la conclusin principal a la

que se puede llegar es que la gran diferencia entre

Amrica Latina y pases ms igualitarios de Europa

Occidental se debe ms al poder distributivo del

Estado que a la desigualdad resultante de las fuer-

zas propias del mercado. Es decir, la desigualdad

del ingreso despus de los impuestos y las transfe-

rencias es mucho ms alta en Amrica Latina que

en Europa Occidental, no as la desigualdad antes

de los impuestos gubernamentales y las transferen-

cias. Esto implica que la desigualdad existente en

Amrica Latina refleja el fallo de los sistemas fisca-

les de la regin para desempear sus funciones

distributivas. Sin embargo, al entrar en el detalle de

las diferencias entre los sistemas fiscales, parecieraque el principal factor que explica dicha diferencia

es la poltica por el lado del gasto.

En la regin como se ha mencionado a lo largo del

libro se presentan importantes fallas en materia del

gasto social, las cuales estn asociadas a los proble-

mas de diseo e implementacin que tienen las

intervenciones de las polticas pblicas en dicha

materia. Adicionalmente, es importante mencionar

que existen retos significativos en el aspecto impo-

sitivo, donde el principal problema pareciera origi-

narse en una baja recaudacin en la regin, debido a

una estrecha base impositiva.

Intergeneracional 21

Adems del papel que juega la poltica fiscal en la

distribucin de las cargas entre los habitantes de un

pas en un mismo momento del tiempo, tambin

juega un rol en la distribucin de dichas cargas entre

las distintas generaciones de un pas. En este cap-

tulo se ha venido argumentando que los pases de la

regin han experimentado un incremento impor-

tante del gasto social. Aunque en principio esto

podra traducirse en un beneficio desde el punto de

vista de las cargas fiscales ya que se trata de trans-

ferencias en dinero o servicios (como educacin o

salud) que se proveen a la poblacin, especialmente

a los sectores ms necesitados la forma cmo se

financian determinar su efecto neto.

El gasto del gobierno (neto de los activos financie-

ros que posee) en el presente y en el futuro debe ser

pagado por todos los individuos de un pas, tanto

los que componen las generaciones actuales como

aquellos que formarn parte de las generaciones

futuras. Asimismo, de acuerdo al grupo de edad al

que pertenezca un individuo, este tiene una carga

tributaria particular (p. e., en teora, solo aquellas

personas en edad de trabajar son las identificadas

con el ingreso por Impuestos Sobre la Renta,

ISLR). Por otro lado, como se argumentar poste-

riormente, diversos grupos de edad pueden ser ms

vulnerables en trminos de pobreza.

En un momento determinado, la distribucin de

cargas tributarias aunada a la distribucin del

gasto determina la deuda (activo) que se acumula y

que le queda a las generaciones futuras. Por lo tanto,es posible que una distribucin de gastos muy favo-

rable para un pas hoy, est siendo financiada a

expensas de una mayor carga para las generaciones

futuras. En este sentido, se realiz un ejercicio de

contabilidad intergeneracional para algunos pases de

Amrica Latina con la finalidad de comparar cmo

cambiaron los perfiles intergeneracionales con los

cambios de la poltica fiscal en los ltimos 15 aos.


21 Los resultados y anlisis de esta seccin estn basados en el estudio de Manzano y Sierraalta (2007) elaborado para este libro.


20/36


Grfico 9.8

Estructura deimpuestos por quintil

de ingreso para pasesseleccionados de

Amrica Latina

Contina


21/36


Continuacin


22/36

La contabilidad intergeneracional se basa en la

restriccin presupuestaria intertemporal del gobier-

no. El gasto del gobierno se divide en dos catego-

ras: i) una que incluye aquellos gastos que pueden

considerarse transferencias, como el gasto del go-

bierno en la provisin de bienes y servicios que los

privados podran proveerse por su cuenta; y ii) aque-

lla que incluye el gasto en bienes pblicos y gastos

administrativos22.

Para el anlisis de la poltica social, este tipo de ejer-

cicio es til porque la mayor parte del gasto social se

ubica en la primera categora del gasto, es decir, se

trata de un gasto que puede considerarse transferen-

cia en su totalidad. Por lo tanto, si el gobierno

aumenta el gasto social, aumentan las transferencias.

Ms an, este tipo de ejercicio se hace tomando en

cuenta el detalle del gasto social y sus destinatarios

por edades. De esta manera, el gasto en educacin se

divide, por ejemplo, segn el nivel de educacin

(primaria, secundaria y terciaria) y las poblaciones

en los grupos de edades correspondientes.

A continuacin, en el Recuadro 9.3 se explican los

detalles del ejercicio intergeneracional realizado

para esta seccin.


Aefectos de este captulo, se realiz un ejercicio de contabi-lidad intergeneracional para algunos pases de Amrica

Latina. Los datos para su realizacin se obtuvieron de los

organismos oficiales correspondientes a cada pas, as comode instituciones como CEPAL, el Banco Mundial y el Fondo

Monetario Internacional.

El ejercicio se realiz para siete pases de la regin:Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Mxico, Per y la

Repblica Bolivariana de Venezuela. Como primer paso, se

obtuvo el balance fiscal de todos los pases1, el cual se divi-di en ocho categoras: ingresos por Impuestos Sobre la

Renta (ISLR), otros impuestos, otros ingresos de origen

distinto al tributario, las transferencias realizadas por elgobierno en educacin, salud, vivienda y seguridad social y

por ltimo, los gastos netos del gobierno (no incluyen pago de

intereses por concepto de deuda)2.

Para determinar las cargas que corresponden a cada grupo

de edad se realiz una distribucin de las transferencias reali-

zadas por el gobierno (a saber, gastos en educacin, salud,entre otros) de acuerdo a los grupos de edad y una distribu-

cin de los ingresos del mismo, tambin por grupos de edad.

Se procedi entonces a realizar una proyeccin a 100 aos

de los balances fiscales de los gobiernos para as medir ladistribucin en las cargas de todos los individuos.

El Grfico 1 muestra la situacin a principios de la dcada delos noventa para los pases del estudio. En el eje horizontal

se muestran todas las generaciones vivas en 1990 y su edad

en ese ao. En el eje vertical se muestra cul sera el valor

presente de sus cargas fiscales en lo que les queda de vida3.

Si es positivo, implica que tendrn que hacer pagos netos y

si es negativo, recibirn transferencias netas. Es importante

destacar que de entrada se esperan diferencias entre gene-raciones dado que el tiempo en su ciclo de vida es distinto.

Por ejemplo, en varios pases las personas en edad de jubi-

lacin tienen cuentas negativas, porque ya no pagan impues-tos y probablemente recibirn jubilacin.

Tradicionalmente, la comparacin se realiza entre las gene-

raciones nacidas en la fecha de corte y las generaciones futu-ras. Los resultados muestran por un lado a Bolivia, Chile,

Colombia y en cierta medida, Per, donde las generaciones

que recin nacieron en 1990 presentaban una carga fiscalpositiva, mientras que las generaciones que estaban por

nacer tenan una transferencia neta (o una carga) menor.

Esto implica que en dichos pases, el resultado fiscal se

Recuadro 9.3 La contabilidad intergeneracional

22 Como se explica en el Recuadro 9.3, para muchos pases de la regin existe un elemento adicional: los ingresos derivadosde la explotacin de productos primarios. Lo que ocurre en estos casos es que reduce el gasto administrativo neto que se pagao con impuestos hoy o con deuda a las generaciones futuras.

Contina

1 El balance se obtuvo para distintos niveles de gobiernos de acuerdo al pas. Los datos de Argentina, Chile, Colombia, Per y de laRepblica Bolivariana de Venezuela corresponden a los respectivos gobiernos centrales. Los datos de Bolivia corresponden al sectorpblico no financiero; los de Colombia, al gobierno nacional central; y los de Mxico, al gobierno federal.

2 Cuando se trabaja con pases que poseen algn tipo de materia prima, la divisin de los ingresos incluye todos aquellos que sean porun concepto distinto al de la materia prima y los ingresos generados por estos rubros, se le restan a los gastos totales.

3 El valor presente de las cargas fiscales para todos los pases est expresado en dlares constantes de 2000.


23/36


podra estar materializando en la acumulacin de activos quesern de beneficio para las generaciones futuras.

Por otro lado, se encuentra Argentina, Mxico y la Repblica

Bolivariana de Venezuela, donde las generaciones recin naci-das reciban unas transferencias netas del Estado durante su

vida, mientras que las generaciones que estaban por nacer

quedaban con una carga fiscal importante. Esto poda deber-se a que la poltica fiscal en 1990 presentaba retos en trminos

de su sostenibilidad y se estaban acumulando deudas que en

teora deberan pagar las generaciones futuras.

Fuente: elaboracin propia con base en Manzano y Sierraalta (2007).

Continuacin

Grfico 1

Distribucin intergeneracional de las cargas fiscales para pases seleccionados


24/36

El Grfico 9.9 muestra los cambios en el perfil

generacional, es decir, el perfil de distribucin de

las cargas tributarias de acuerdo a la edad del indi-

viduo. Como se viera anteriormente, algunos pases

han hecho esfuerzos para mejorar su posicin fiscal

estructural y esto ha implicado una mayor carga

tributaria para las generaciones presentes en benefi-

cio de las generaciones futuras. Este es el caso de

Bolivia, Chile y Per. Por ejemplo, en el caso de

Bolivia, se observa un aumento de las cargas fisca-

les a las personas ms jvenes, nacidas en el ao

2000, con respecto a aquellas nacidas en 1990 (se

obtiene una diferencia positiva del perfil intergene-

racional del ao 2000 con respecto al de 1990).

Por su parte, en la Repblica Bolivariana de Vene-

zuela, en comparacin con 1990, la posicin fiscal

estructural parecera haber mejorado y por lo tanto,

los cambios de las cargas son similares a los de

Bolivia y Per. Por el contrario, en los casos de

Argentina, Colombia y Mxico, la historia parece

ser distinta. En estos pases ha ocurrido un aumento

en las cargas a las generaciones futuras, en benefi-

cio de las generaciones presentes.

Resulta tambin relevante la comparacin entre las

edades de las generaciones vivas hoy. Tal como se

puede apreciar en el caso de Argentina, Bolivia,

Colombia y la Repblica Bolivariana de Venezuela,

la mayor carga se dirige hacia las generaciones

jvenes en edad de trabajar y la menor carga a los

nios y a las personas en la vejez. De hecho, en

todos los casos, el cambio ha sido a favor del ltimo

grupo, que cuenta con una menor carga fiscal; y en

el caso de Colombia, el primer grupo tambin se ve

favorecido. Dado que los nios y las personas

mayores, por su menor capacidad de generar ingre-

sos, tienden a concentrar una parte importante de la

pobreza, una distribucin de las cargas puede ser

complementaria a la poltica social.

En el caso de Mxico, hay una transferencia de las

generaciones futuras a las actuales. Estas benefician

en mayor medida a las personas mayores, a partir

de los 55 aos y de hecho, el pico de transferencias

es en el grupo de 70 aos, a partir del cual estas

tienden a caer.

Finalmente, en Chile y Per se hace una transferen-

cia de las generaciones actuales a las futuras, y

destaca el hecho de que los grupos con mayor inci-

dencia de pago son grupos relativamente jvenes.

En el caso de Chile, el grupo con mayor incidencia

fiscal es el que tena 20 aos en 1990 y en Per, el

que naci en ese ao.

Estos resultados muestran la necesidad de manejar

la poltica social en un contexto de integralidad con

la poltica fiscal. En el caso del primer grupo de

pases, ha existido un aumento importante de los

impuestos al ingreso como mtodo de financia-

miento23. Este impuesto es pagado mayormente por

la poblacin en edad de trabajar. En algunos casos,

estos resultados se ven afectados por la composi-

cin del aumento del gasto social, el cual se ha dado

bsicamente en educacin, que beneficia, sobre

todo, a los ms jvenes24.

En Chile y Per, el financiamiento se ha dado prin-

cipalmente por impuestos al consumo, los cuales

son pagados por todos los grupos etarios25. Adicio-

nalmente, el gasto que mayor aumento ha registrado

es en salud o en seguridad social26. Esto conlleva a

que los ms jvenes sean los menos beneficiados.

Ciertamente, sobre este ltimo componente, destaca

el hecho de que en Argentina, Bolivia, Mxico, Per

y la Repblica Bolivariana de Venezuela este ha sido

el rubro de gasto social que aument en mayor

medida su participacin en el presupuesto27, lo cual

explica por qu los grupos en edad de retiro son los

que ms se benefician.


23 En estos pases la carga total tributaria aument en 3,5% del PIB en promedio para el perodo 1990-2005. Ms de la mitaddel aumento ocurri entre 1990 y 1995 (es decir, temprano en el perodo) y de ese aumento inicial, casi el 100% se deriv deimpuestos al ingreso. Por lo tanto, las personas en edad de trabajar en 1990 fueron las que pagaron la mayora de los impuestos.

24 Mientras que para este grupo de pases el gasto total como fraccin del PIB no ha variado, en educacin se aument el gastoms de un punto porcentual del PIB, en promedio.

25 En el perodo 1990-2005, en Chile, los ingresos tributarios crecieron en 3,02% del PIB, y el 1,26% fue derivado de impuestosa las transacciones de bienes y servicios. En el caso de Per, el aumento de los ingresos tributarios fue de 3,97% del PIB dondelos ingresos derivados de impuestos a las transacciones de bienes y servicios crecieron en 5,04% del PIB.

26 En Per se gasta hoy en da casi un punto y medio porcentual del PIB ms en seguridad social que a principios de los noventa,en salud se gasta 0,6 puntos porcentuales ms, mientras que en educacin apenas se gasta 0,08 puntos porcentuales adicionales.

27 Para estos pases el aumento promedio fue de dos puntos porcentuales adicionales del PIB.


25/36


Grfico 9.9

Cambios en las cargintergeneracionalespara pases selecciodos de Amrica Lati(perfil intergeneraciode 1990 versusperfintergeneracionalde 2000)


26/36

Distribucin subnacional del gasto 28

El pago de impuestos al gobierno central y las

transferencias recibidas de este por los distintos

gobiernos subnacionales que lo conforman respon-

den a tres funciones u objetivos distintos, a saber,

igualacin entre regiones, poltica contracclica y

aseguramiento (Eichengreen, 1993).

La primera funcin se refiere al hecho de que en la

mayora de los pases el diseo de los esquemas de

impuestos y transferencias implica que las regiones

con menor nivel de ingreso reciben sistemtica-

mente transferencias netas del resto de las regiones.

Esta pareciera ser la caracterstica ms comn a los

esquemas de descentralizacin en la regin. Sin

embargo, la forma en que se distribuyen los recur-

sos no necesariamente implica una reduccin de las

asimetras al interior de los pases tal como se

discutir ms adelante.

La segunda se refiere a la funcin estabilizadora de

la poltica fiscal ante movimientos cclicos de la

economa. En este marco, es importante destacar

que dicha funcin se ve seriamente menoscabada

por el hecho de que la mayora de los recursos que

reciben las regiones son producto de transferencias

por parte del gobierno central a travs de preasigna-

ciones de ingresos fiscales altamente procclicos.

Finalmente, la tercera funcin implica que las trans-

ferencias netas del gobierno central deberan

aumentar cuando una regin experimenta un shock

que no afecte al resto de las regiones. A este

respecto, existe evidencia, principalmente en el caso

de Estados Unidos, que trata de responder hasta qu

punto el presupuesto federal compensa a los estados

de la unin que sufren una perturbacin en su

producto interno bruto o renta disponible per cpita.

Los principales resultados apuntan hacia un papel

positivo del sistema de federalismo fiscal de estepas en el aseguramiento de los diversos estados,

con un impacto entre 10% y 40%, dependiendo de la

metodologa utilizada (Bajo y Vergara, 1999)29.

Sin embargo, muchos de los beneficios provenien-

tes de la descentralizacin pueden ser contrarresta-

dos por efectos cclicos presentes en la distribucin

de recursos hacia los gobiernos subnacionales. La

presencia de reglas de distribucin automticas y

provenientes de bases tributarias o no tributarias

cclicas puede condicionar el papel contracclico

del gasto pblico local. El hecho de que en Argen-

tina los impuestos recaudados por el gobierno

central sean ms elsticos, respecto al ingreso, que

los impuestos recaudados por los gobiernos provin-

ciales, aunado a que muchas de las transferencias

de recursos hacia las provincias son automticas,

conlleva a que el gasto regional presente un alto

componente procclico (Braun y di Gresia, 2003).

En el Recuadro 9.4 se presenta un breve anlisis de

las caractersticas cclicas del gasto de los gobier-

nos provinciales en Argentina, donde se evidencia

una conducta procclica en el gasto, especialmente

en los gastos corrientes.

El financiamiento de los gastos de los gobiernos

subnacionales es otro punto importante. Existe una

discusin en la literatura referente a si el financia-

miento del gasto debe estar de alguna manera atado

al esfuerzo que en materia de recaudacin realizan

los gobiernos subnacionales o si, por el contrario,

debe ser independiente de este. Cuando se realiza la

adjudicacin de recursos a los gobiernos subnacio-

nales, aun cuando estos no hayan hecho ningn

esfuerzo recaudatorio, suele producirse una especie

de exageracin en el nivel de la descentralizacin

(Daz, 2004). En cambio, en aquellos casos donde

la participacin en el ingreso est vinculada con el

esfuerzo recaudatorio de los gobiernos subnaciona-

les, el efecto redistributivo (para cerrar las brechas

interregionales) tiende a ser menor. Este tipo de

efectos puede ser reducido en los casos en que se

adjudiquen recursos condicionados a reas especfi-

cas (tales como educacin, salud, infraestructura) oestructurados para atacar el problema de la desi-

gualdad o la pobreza, casos en los cuales la redistri-

bucin suele ser mayor.


28 Los resultados y anlisis de esta seccin estn basados en el estudio de Ortega y Pineda (2007) realizado para esta publicacin.29 Entre las contribuciones empricas ms importantes en este aspecto destacan las de Sala-i-Martin y Sachs (1992), Von Hagen

(1992), Pisani-Ferryet al. (1993), y Bayoumi y Masson (1995).


27/36


Mucho se ha discutido sobre las razones por las cuales se

considera como deseable que el gasto pblico tenga un

carcter ms contracclico. Sin embargo, adems de los

problemas discutidos anteriormente, se unen las considera-ciones en torno a las caractersticas cclicas que el gasto

puede tener a nivel de las regiones al interior de un pas. En

este sentido, el Cuadro 1 presenta las diferencias entre lasprovincias argentinas en cuanto a la amplitud del ciclo del

gasto pblico, medido como la desviacin estndar con

respecto a la tendencia con datos de los aos 19592001.

Como se puede observar en el Cuadro 1, existe un comporta-

miento relativamente heterogneo en cuanto a la volatilidad del

ciclo del gasto pblico entre las distintas provincias argentinas,donde provincias como Tierra de Fuego, La Rioja y Mendoza

presentan una mayor volatilidad en el ciclo del gasto pblico

provincial, mientras que provincias como Buenos Aires,Corrientes y Santa Fe cuentan con una menor volatilidad en su

ciclo. Adicionalmente, es importante sealar que se realiz un

anlisis de similitud de varianzas en donde no encontr

elementos estadsticamente significativos que indicaran quelas varianzas entre provincias eran iguales (Porto, 2004).

En este mismo trabajo se realiz un estudio ms detallado dela similitud del ciclo entre provincias (establecimiento de una

medida del grado de movimiento entre las diversas provin-

cias). Para conocer si los aos de expansin y contraccindel ciclo coinciden entre provincias, se calcul el ndice de

Herfindahl y Hirschman (IHH) que mide el grado de concen-

tracin de las provincias en alguno de los dos signos del ciclo

(signo positivo en caso de una expansin y signo negativo encaso de una contraccin). Un valor cercano a la unidad indi-

ca una alta concentracin de las provincias en alguno de los

dos signos, mientras que valores cercanos a cero indicandispersin entre provincias en cuanto al signo del ciclo.

El Grfico 1 muestra que no existe una tendencia clara encuanto a la concentracin de las provincias hacia un determi-

nado signo del ciclo. Porto (2004) seala que para los aos1961, 1966, 1980, 1986, 1994 y 1999 el IHH entre provincias

toma valores superiores a 0,75 debido a la concentracin deprovincias en la etapa positiva del ciclo. Anlogamente, para

los aos 1972, 1989 y 1991 el IHH tambin toma valores

superiores a 0,75 pero esta vez debido a la concentracin deprovincias en la etapa negativa del ciclo.

Ahora bien, cuando se realiza una descomposicin del gasto

(gasto corriente, gasto personal, gasto en bienes y servicios,

gasto de capital, entre otros), los resultados que se muestran

en el Cuadro 2 indican que los gastos corrientes presentan unmayor comportamiento procclico (48,84% del tiempo tienen

un IHH superior a 0,75), en especial los gastos en personal.

Mientras que las provincias de baja densidad tienden a

presentar un menor comportamiento procclico en la mayora

de los gastos.

En resumen, los resultados del trabajo de Porto (2004), parael caso de Argentina, muestran que las provincias tienen

(aunque de una manera heterognea) una conducta proccli-

ca en su gasto, especialmente en los gastos corrientes,donde destacan los gastos de personal.

Fuente: elaboracin propia con base en Porto (2004).

Recuadro 9.4La prociclicidad del gasto pblico provincial en Argentina

Cuadro 1 Desviacin estndar del cic lopara provincias de Argentina

Provincias Desviacin estndar Buenos Aires 0,12Catamarca 0,17

Crdoba 0,14

Corrientes 0,13

Chaco 0,15

Chubut 0,15

Entre ros 0,14

Formosa 0,15

Jujuy 0,17

La Pampa 0,16

La Rioja 0,19Mendoza 0,18

Misiones 0,16

Neuqun 0,15

Ro Negro 0,16

Salta 0,16

San Juan 0,16

San Luis 0,17

Santa Cruz 0,15

Santa Fe 0,13

Santiago del Estero 0,15

Tierra de Fuego 0,22

Tucumn 0,15

Total 0,11

Fuente: Porto (2004).

Contina


28/36

En este contexto, el Recuadro 9.5 muestra la gran

heterogeneidad que existe en los niveles de recau-dacin total, as como el hecho de que los gobiernos

subnacionales de la regin cuentan con una escasa

participacin en la recaudacin fiscal.

A continuacin, se estudia con mayor detenimiento

la evolucin de las asignaciones presupuestariasentre las diversas regiones de un pas, para una

muestra de pases en los que se cuenta con mayor

disponibilidad de datos.


Recuadro 9.4La prociclicidad del gasto pblico provinc ial en Argentina

Continuacin

Cuadro 2 Porcentaje de aos con ndice de Herfindahl y Hirschman (IHH) mayor a 0,75

Tipo de gasto Tipo de provincias TotalprovinciasAvanzadas Intermedias Rezagadas Baja densidad

Gasto pblico provincial per cpita 53,49 48,84 46,51 20,93 30,23

Gasto corriente per cpita 48,84 58,14 58,14 41,86 48,84

Personal 58,14 55,81 65,12 39,53 58,14Bienes y servicios 30,23 23,26 25,58 11,63 16,28

Intereses 18,60 9,30 37,21 30,23 18,60

Transferencias 32,56 20,93 32,56 20,93 13,95

Gasto de capital per cpita 48,84 25,58 41,86 13,95 18,60

Formacin de capital real 55,81 16,28 32,56 13,95 20,93

Formacin de capital financiero 16,28 18,60 32,56 25,58 16,28

Fuente: Porto (2004).

Grfico 1

ndice de Herfindahl y Hirschman (IHH) para provincias de Argentina (19592001)


29/36


Las posibilidades de desarrollo en materia de poltica social

estn muy limitadas a la disponibilidad de recursos, tanto los

provenientes del esfuerzo regional como los sujetos a una

coparticipacin a nivel nacional. En el Cua

Documents

Cap 9_Gesti+¦n Fiscal y Pol+¡tica Social