Youblisher.com-1100931-Seminario Formaci n Pol Tica

8/19/2019 Youblisher.com-1100931-Seminario Formaci n Pol Tica

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M O D U L O O P T A T I V O

CAPACIDADES ESTATALES

F ormación PolíticaInstituto Nacional de Capacitación Política


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M O D U L O O P T A T I V O

CAPACIDADES ESTATALES

Nuevos enfoques para entender un mejor diálogoentre la política y la técnica.

F ormación PolíticaInstituto Nacional de Capacitación Política


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“2015 - Año del Bicentenario del congreso los Pueblos Libres”


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El presente trabajo se propone analizar las principales características que describen a lacapacidad estatal. Para esto se realizará un recorrido sobre los enfoques que prevalecieron enla temática y a su vez, éstos se analizarán a la luz de los nuevos elementos aportados por losgobiernos latinoamericanos en los últimos diez años. Se considera que de estos procesossurgen aportes importantes para una revisión del concepto de capacidad estatal, y abren unnuevo debate respecto del enfoque tradicional sobre el abordaje del estado en cuanto a suscapacidades. En este sentido, la capacidad estatal se analiza tanto desde la pericia en elfuncionamiento interno, como la capacidad de liderar un proceso de transformación einteractuar con los diferentes actores sociales.

Se intentará poner bajo análisis las particularidades del concepto de capacidad estatal, el

que fuera definido por los enfoques teóricos más clásicos desde una mirada marcadamentegerencialista. Se tomará en cuenta el análisis realizado por Bernazza-Longo (2014) en el cualse relevan enfoques de autores nacionales y extranjeros, y se realizan consideracionesrespecto de los nuevos caminos a recorrer. Básicamente los autores concluyen que uno de losprincipales elementos que alimentan este debate surge a partir de los estilos de gobiernoque prevalecieron en la región en los últimos diez años, los cuales pusieron en tensión esteconcepto de capacidad estatal, con la aparición de liderazgos con visión transformadora, yfundamentalmente pusieron en el escenario de la gestión del estado a la política, como actorclave en una gestión eficaz y transformadora.

Esto último no ha sido encuadrado todavía en un modelo en particular, y por consiguiente nocuenta hasta el momento con un marco teórico específico. Por esta razón en los últimos añosse ha generado un debate, con importantes aportes teóricos, cuyo objetivo es analizar estosprocesos desde un enfoque diferente, tomando como base a la política en tanto eje principalde la gestión de gobierno, y por lo tanto como un componente clave al momento devisualizar los elementos que componen la capacidad estatal.

En este sentido, el trabajo pretende por un lado, profundizar el debate sobre el concepto decapacidad estatal, y por otra parte, recorrer los principales componentes que hasta elmomento se postulan como parte de ésta, y asimismo, analizarlos en el marco de estasnuevas tendencias. Se espera, de esta forma, contar con un primer esquema de componentesde la capacidad estatal con un enfoque situado, y a su vez aportar más elementos para laconstrucción de un marco teórico que contemple a estos modelos de gobierno.

INTRODUCCIÓN



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Considerando las características del trabajo, se expondrá una reseña de los principales

enfoques, que a juicio de este trabajo son representativos del tratamiento sobre la materia,y que asimismo han tenido más incidencia en las prácticas del estado en nuestro país y en laregión.

En este análisis se tendrán en cuenta especialmente aquellos postulados que guiaron lasreformas del estado desde inicios de la década de 1990 hasta el inicio del Siglo XXI. Por otraparte, y tal como se anticipó, se realizará un recorte al considerar las principales definicionessobre esta temática, y sobre todo se hará referencia a aquellos autores que son citados en lamayoría de los trabajos disponibles a nivel nacional, y cuyas definiciones y aportes teóricosson representativos de los diferentes estudios sobre la materia, sin que esto signifiquerestarle relevancia a otros aportes teóricos que pueden encontrarse en el ámbito nacional.

De esta forma, se propone analizar la situación actual en el marco de los aportes teóricosexistentes, y explorar la posibilidad de nuevos enfoques desde la experiencialatinoamericana.

Es importante aclarar que los enfoques sobre la capacidad estatal, refieren a la capacidad degestión del estado, que incluye a todos sus procesos, a su relación con la sociedad, y tambiéna sus resultados, y a su eficacia para actuar en el marco de los conflictos que suponen lasdecisiones estratégicas de un gobierno, al definir, por ejemplo, una política de redistribuciónde ingresos, entre tantas otras. Por lo tanto, el análisis que se realizará en los puntossiguientes tiene en cuenta la importancia de la capacidad técnica para el funcionamiento delaparato estatal, pero fundamentalmente prestará atención a la aparición de nuevos

liderazgos, y de la política como espacio clave en la gestión estratégica del estado.

LOS DIFERENTES ENFOQUES



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Entre los principales impulsores de postulados sobre la capacidad estatal bajo un enfoque

gerencialista se encuentran el Centro Latinoamericano de Administración para el DesarrolloCLAD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En el trabajo deBernazza-Longo (2014), se resalta lo expresado por el CLAD en su documento “Una nuevagestión pública para América Latina” de 1997, en cuanto a que “la reconstrucción de lacapacidad estatal es una condición esencial para que los países latinoamericanos enfrentenen forma más exitosa los problemas de la redemocratización, del desarrollo económico y dela distribución de la riqueza. En este contexto, la implementación de la Reforma Gerencial esun aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como paraaumentar la gobernabilidad democrática del sistema político” (CLAD, 1997: 6). Para resaltarlaimportancia de la Reforma Gerencial, el documento expresa:

La Reforma Gerencial es una modificación estructural del aparato del Estado. No puede serconfundida con la mera implementación de nuevas formas de gestión, como las de la calidadtotal. Se trata de cambiar los incentivos institucionales del sistema, de modo de transformarlas reglas burocráticas más generales, lo que permitiría a los administradores públicosadoptar estrategias y técnicas de gestión más adecuadas. (CLAD, 1997: 8)

En este sentido, y como una forma de mejorar la capacidad del Estado y aumentar lagobernabilidad democrática, el CLAD propone los siguientes parámetros:

• Profesionalización de la alta burocracia• Transparencia• Descentralización en la ejecución• Desconcentración organizacional• Administración orientada a resultados• Autonomía gerencial• Nuevas formas de control• Agencias descentralizadas• Desarrollo del sector público no estatal• Orientación de servicios al ciudadano• Responsabilización de funcionarios• Democratización del poder(CLAD, 1997: 9-14)

Por su parte, en lo que respecta al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),ha expresado su interés por el “desarrollo de capacidades estatales” a través de su manualde “Medición de la capacidad” (PNUD, 2010). En dicho manual se hace hincapié en el valorde una gestión orientada a resultados, sobre la base de una visión racional de lasorganizaciones. De esta manera el interés está puesto en la capacidad de funcionamiento delaparato estatal.

El PNUD define capacidad como “la habilidad de los individuos, instituciones y sociedadespara desarrollar funciones, resolver problemas, definir y alcanzar objetivos de formasostenible” (PNUD, 2010:7). Los componentes que se consideran claves son:

• El enfoque orientado a resultados• La planificación estratégica

LA BASE DE LOS ENFOQUES TÉCNICOS



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• El impacto• El efecto• El producto

Como puede verse, este tipo de instituciones introducen conceptos sobre la capacidad estatal

desde un enfoque centrado en la racionalidad de las organizaciones y en laprofesionalización, fortaleciendo el supuesto de la racionalidad en la formulación y ejecuciónde las políticas públicas.

Por otra parte, autores nacionales y extranjeros a los que se hará referencia a continuación,incorporan otros componentes, y por lo tanto conceptualizan de manera más amplia a lacapacidad estatal.

VISIONES SOBRE EL ESTADO Y SUS CAPACIDADES

Peter Evans (1996) expresa su visión del estado al caracterizarlo como motorizador deldesarrollo. El autor encuadra los componentes de la capacidad estatal en dos niveles: lascapacidades administrativas, relacionadas con el funcionamiento, y las capacidades políticas,utilizando el concepto de “autonomía enraizada”, por la cual el estado es manejado por unaadministración de “expertos” que se relacionan más profundamente con la sociedad, peromanteniendo un cierto nivel de autonomía para evitar el clientelismo, entre otras cosas. Eltrabajo de este autor es tomado en cuenta por un gran número de autores nacionales.

Oscar Oszlak (2008) señala que el surgimiento del Estado se corresponde con un procesoformativo en el que un “sistema de dominación social ha adquirido el conjunto depropiedades -expresado en esa capacidad de articulación y reproducción de relacionessociales- que definen la existencia de un Estado” (2008:122).

Por su parte, Abal Medina y Cao postulan queel Estado es un fenómeno histórico, dinámico ymultidimensional que reclama un tratamiento específico, desarrollado a partir de dichascaracterísticas (2012: 29). Los autores establecen una vinculación entre política, poder yestado.

Como puede apreciarse, en estas referencias surge más una visión del estado como procesode construcción histórico, y como un actor clave en el desarrollo nacional. De esta manera seincorporan al menos los siguientes aspectos que hacen aportan a una conceptualizaciónsobre sus capacidades:

• La estructura estatal no responde a un diseño que fuese realizado en un momento dadobajo los preceptos del paradigma predominante, sino que responde a un proceso deconstrucción, y de alguna manera, tal como lo plantea Oszlak (2008), refleja los diferentesperíodos de gobierno y los estilos de gestión predominantes en cada uno de ellos, a modo decapas geológicas que se van acumulando con el transcurso del tiempo.

• La gestión del estado no se desarrolla en un campo estrictamente técnico y racional, sinoque hay una acción permanente de la política, comprendiendo los conflictos sociales e

interviniendo en ellos.



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• La racionalidad de las políticas públicas y la formalidad en la planificación son elementosde un marco teórico pensado para otros modelos de estado.

Repetto (2003), al referirse al concepto de capacidad estatal, lo propone como:

“La aptitud de las instancias de gobierno para plasmar, a través de políticas públicas, losmáximos niveles de valor social, dadas ciertas restricciones contextuales y según ciertasdefiniciones colectivas acerca de cuáles son los problemas públicos fundamentales y cuál es elvalor social especifico que en cada caso debiese proveer la respuesta estatal a dichosproblemas” (Repetto, 2003:6).

Según este autor, la capacidad estatal se compone de dos niveles:

• Capacidades políticas: entendida como la capacidad de los gobernantes de ‘problematizar’las demandas de los grupos mayoritarios de la población, tomando decisiones querepresenten y expresen los intereses y las ideologías de los mismos, más allá de la dotaciónde recursos que puedan movilizar en la esfera pública.(2004: 22)

• Capacidades administrativas: limitadas al aparato organizacional, haciendo énfasis en elapartamiento y aislamiento de sus cuadros técnico-burocráticos de los grupos de interés, suentorno y la ciudadanía. En este concepto, el autor incluye los elementos informales de laadministración pública. (2004: 20-21)

Como síntesis de este punto, puede decirse que el concepto de capacidad estatal secomplejiza. A la capacidad administrativa, al saber hacer técnico, se suma la necesidad deproblematizar las demandas, y de prestar atención a las capacidades de los gobernantes, ensu carácter de decisores estratégicos que procesan esas demandas en el marco de unarealidad compleja y cambiante, ámbito en el cual se desarrolla la gestión delo público.

Hasta aquí, se ha realizado una breve reseña de autores que podrían encuadrarse en unenfoque neoinstitucionalista respecto de su visión del estado. Desde otra perspectiva que sediferencia de la gerencialista, Sotelo Maciel (2013) resaltan la importancia de la capacidadpolítica, planteando que en esta instancia no resulta necesario enfocarse en las capacidadesburocráticas, sino que es imprescindible fortalecer las capacidades políticas. Según esteautor, “la capacidad política comporta una dimensión crucial que no se resuelve solamentecon los aspectos mencionados: implica la solvencia y la disposición de los cuadros de gobiernopara el direccionamiento estratégico y la gestión de los conflictos que pueden condicionar ocomprometer el desarrollo nacional…”. (2013, 54).

En este aspecto resulta un aporte la relación que Acuña y Chudnovsky (2013) proponen entreinstitucionalidad y acción política.

Observar que las instituciones o las reglas son débiles basándose en su poca capacidad decumplimiento no permite concluir ausencia de institucionalidad o de orden en el procesobajo análisis. Estas instituciones pueden responder a una lógica política en la que ladebilidad institucional no constituye un problema sino una solución. Pueden tambiénresponder a una lógica en la que esa debilidad o incumplimiento enmascara la tremendafortaleza de las reglas informales, ancestrales, no escritas, que son conocidas y cumplidas portodos. (Acuña y Chudnovsky, 2013:27)

De esta manera ponen en duda la real importancia de la formalización de las instituciones, yhacen hincapié en la fortaleza de las reglas no escritas. Fundamentalmente lo que surge



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como conclusión de lo expresado por los autores, es que plantean un interrogante respectode la relación entre capacidades e instituciones.

Como cierre de este apartado, y a modo de resumen sobre lo que significa la experiencialatinoamericana en el debate sobre la capacidad estatal, y la aparición de la política en el

direccionamiento del estado, se considera pertinente tomar en cuenta el planteo de GarcíaDelgado respecto de la Argentina:

… en estos últimos diez años en los gobiernos de Néstor y de Cristina Fernández de Kirchnercomenzó a producirse una praxis pública y configurarse un nuevo rol del Estado másorientado a “traccionar” un nuevo modelo de acumulación y de desarrollo (…) Todas estaspolíticas han colaborado en dar surgimiento a un nuevo enfoque de gestión en políticaspúblicas (…), el político estratégico, que presenta, primero, una visión más activa y presentedel rol del Estado, regulador en su relación con el mercado, y más articulador de lasdemandas y movimientos de la sociedad desde un enfoque de derechos. Segundo, lapreeminencia de la política sobre la economía. Y, tercero, una no estricta separación entre laorientación política de transformación y la implementación técnica de la misma. (García

Delgado: 2013, 15)

El autor propone consolidar un modelo de gestión pública de carácter político estratégico.Como síntesis, poner en marcha una gestión de la transformación.

Tal como se ha expresado, lo anterior no agota los trabajos sobre capacidades estatales.Existen autores tanto nacionales como extranjeros que han realizado aportes valiosos sobreel tema, y en lo expuesto hasta aquí se han tomado en cuenta trabajos y autores que seconsideran representativos, tanto de los enfoques tradicionales, como de los nuevosespecialmente a la luz de las experiencias latinoamericanas, y en particular la argentina.

A partir de aquí, se analizarán los distintos componentes que pueden formar parte de lascapacidades estatales, y sobre éstos, se realizará una selección que permita, por un ladoidentificar aquellos que a juicio del presente trabajo inciden tanto en lo que se hadenominado “capacidades administrativas”, como las “capacidades políticas. Por otro lado,se intenta representar, a través de estos componentes, la relación entre la técnica y lapolítica, entre los sistemas administrativos y las capacidades de la alta dirección delgobierno.

UN PRIMER ANÁLISIS DE LOS COMPONENTES

Hasta este punto se han expuesto definiciones de carácter general sobre las capacidadesestatales. A su vez, algunos autores avanzan hacia definiciones en relación con loscomponentes de estas capacidades, permitiendo de esta manera contar con elementosconcretos para ampliar la comprensión sobre cuáles son los elementos que deberíanencontrarse dentro de las organizaciones estatales, para conformar un nivel adecuado decapacidad.

Por tomar algunos casos, se puede decir que el PNUD (2010), en su Manual, define por un ladoParámetros de medición, y los asocia con componentes:



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Por su parte, en Bernazza-Longo (2014), se toma en cuenta el alerta que expresa Repetto(2004) sobre el riesgo que significa considerar a la capacidad estatal sólo en sus aspectostécnico-administrativos, sin tomar en cuenta la dimensión política.

En cuanto a la metodología conocida como Institutional Capacity Analysis System (ICAS),

propuesta por Tobelem (1992), Repetto toma en consideración cuatro de las seis categorías deproblemas que propone dicha metodología:

1) aquellos asociados a la organización interna y asignación de funciones dentro del esquemaoperativo, previsto para la ejecución del proyecto; 2) los derivados de la falta dedisponibilidad de recursos físicos y financieros, necesarios para la realización de tareasprevistas; 3) los atribuibles a las políticas de personal y sistema de premios y sanciones queenmarcan la ejecución del proyecto; y 4) los derivados de la insuficiente capacidad individualde los actores responsables de tareas en el marco del proyecto (Repetto, 2004: 15).

Por otro lado, se cuenta con aportes hechos por Lattuada y Nogueira, en una propuesta

metodológica que incluye indicadores y dimensiones, y que permite vislumbrar, desde lamirada de los autores, posibles componentes de lo que se entiende por capacidad estatal.

DIMENSIÓN 1: CAPACIDADES ADMINISTRATIVASIndicador 1.1. -macro-: rol del EstadoIndicador 1.2. -micro- agencias estatales involucradas:a) jerarquías institucionales y presupuestariasb) estructura orgánicac) funciones e interrelacionesIndicador 1.3. -micro-: normas y leyes específicas

DIMENSIÓN 2: CAPACIDADES POLÍTICASIndicador 2.1. -macro-: Plan Estratégico/Leyes marcoIndicador 2.2. -micro-: mecanismos de coordinación/ articulación público institucionalIndicador 2.3. -micro-: mecanismos de coordinación / articulación público - societal.(Lattuada y Nogueira, 2011, 37)

Aún con diferentes propuestas metodológicas que enfatizan uno u otro enfoque,componentes, dimensiones e indicadores como los aquí planteados representan indiciosclaros sobre los pilares que permiten construir la capacidad estatal, y a su vez facilitan elanálisis de los casos como la Argentina o países de la región. Una mirada sobre la situaciónactual del aparato estatal, y el estudio de los procesos de gobierno desde inicios de siglo,

colaborarán en la conformación de una base de componentes mínimos representativos deesta capacidad.

Parámetros de medición

Componentes

Desempeño Eficacia

Eficiencia

Estabilidad Institucionalización

Mitigación de riesgos

Adaptabilidad Inversión en innovación

Mejora continua

Fuente: PNUD, 2010: 9.



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En el mismo sentido, y a partir de experiencias compartidas por el autor del presente, en elmarco de trabajos de investigación en el Departamento de Políticas Públicas de FLACSO, puedeencontrarse otra mirada sobre estos componentes, que a su vez pueden ser consideradoscomo indicadores de esta capacidad:

En el ámbito de los sistemas administrativos, considerados transversales, por su condición deser comunes y obligatorios para el uso de todos los organismos de la administración pública,pueden identificarse los siguientes:

• Sistema de Presupuesto• Tesorería, Contabilidad y Crédito Público• Sistema de Compras y Contrataciones• Sistema de diseño y aprobación de estructuras organizativas (*)• Régimen de Empleo Público (*)• Administración de bienes• Sistema de control

(*) Puede darse el caso en organismos descentralizados en los cuales exista un régimenpropio, con cuenten con facultades para darse sus propias normas en esta materia, perosiempre dentro de las normas generales de la administración pública.

Estos sistemas son factores clave al momento de analizar la capacidad estatal, dado que porsu carácter transversal resultan estructuradores de la gestión. Todo plan o programa degobierno, ya sea en el máximo nivel o en cada una de las dependencias estatales, debeencuadrarse en las normas y procedimientos dispuestos para cada uno de estos puntos.

Mas adelante se analizarán en particular algunos de ellos, por tratarse de sistemas que porun lado son evaluados como ordenadores y garantes de una gestión ordenada y transparente,

y por otro lado son considerados obstáculos para una gestión eficaz.

Por otra parte, se identifican componentes que si bien no podrían ser categorizados comosistemas, representan el perfil de los decisores que en cada período ejercen laresponsabilidad de gobierno, y por lo consiguiente la gestión pública. Podrían considerarsecomo funciones, o cómo estilos de gestión, y son los que en este primer recorte, se exponena continuación:

• Liderazgo• Planificación• Comunicación

• Niveles de descentralización• Niveles de gestión público-privada

Este último grupo será considerado en el trabajo como el que expresa el estilo de la gestión,y las capacidades de conducción que se ponen en juego para alcanzar los resultados degestión que se ha propuesto el gobierno.



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En la primera clasificación de componentes relacionados con los sistemas transversales se

identificaron aquellos que son estructuradotes de la administración del estado, en lo querespecta al personal, a los recursos financieros y a los recursos físicos. Cada uno de ellos tienerelevancia en la gestión pública, aunque el análisis de determinados indicadores permiteconcluir que el Sistema de Presupuesto y el Sistema de Compras y Contrataciones sondeterminantes en el desarrollo de una gestión eficaz y eficiente, y por lo tanto influyen en lacapacidad de obtener resultados. La elección de dichos sistemas -además de en sutrascendencia debido al papel que ocupan en toda la estructura estatal- también sefundamenta en que no se verifican, en general, estudios sobre el fortalecimiento de lascapacidades estatales que se centren específicamente en alguna o algunas de las áreas de lagestión pública; advirtiéndose, por el contrario, un marcado predominio de estudios de corte“generalista”, que se refieren a dicho fortalecimiento como un proceso global, sin reparar en

las particularidades que pueden revestir determinados sectores (Longo, Comotto, 2014).

Por otra parte, se potencia la identificación de estos dos sistemas por considerarlosdeterminantes en la asignación de los recursos, y en la consistencia de las políticas públicas,especialmente por las dificultades de previsibilidad entre los compromisos asumidos y laejecución financiera acorde a ellos.

Durante años se discutió en la Argentina el tema denominado “superpoderes”, porconsiderarse un exceso de discrecionalidad en el manejo de las partidas presupuestarias, porfuera de la aprobación del Congreso. No obstante, también se analizaba esta cuestión comouna necesidad del Poder Ejecutivo para ganar mayor agilidad en la gestión y en la toma dedecisiones, en la asignación de recursos producidos por encima de lo presupuestadooriginalmente, y evitar de esta manera la sub-ejecución de los fondos por falta deoportunidad en la disponibilidad de los mismos.

También es conocida la permanente sub-ejecución presupuestaria, que termina produciendoajustes hacia fin de cada año, limitando de esta manera una adecuada ejecución de laspolíticas públicas que fueron diseñadas para cada año. Por consiguiente, también es factiblepensar que esta sub-ejecución produce demandas sociales insatisfechas por falta deoportunidad en su atención.

En cierta forma, estas situaciones conllevan a que el proceso de formulación presupuestariatenga características rituales, y esté imbuido de cierta formalidad, lo cual impacta

negativamente en la calidad de diseño de las políticas de los organismos.

El enfoque con que fue diseñado el sistema está claramente definido en un Programapresentado en 1992 por el entonces Secretario de Hacienda de la Nación, en el cual seexpresan sus objetivos. El Programa de Reforma de la Administración Financiera definía:

Las reformas programadas responden a la concepción que acerca del rol del Estado hadefinido el Presidente de la Nación, Dr. Carlos Saúl MENEM y están enmarcadas en las políticaseconómicas que está ejecutando el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos.

El programa de reforma de la administración financiera está sustentado en el análisis de la

realidad de nuestra administración pública y tiende a lograr los siguientes objetivos:

LOS COMPONENTES QUE DETERMINAN LA CAPACIDAD ADMINISTRATIVA



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- lograr que la gestión del área se realice con economicidad, eficiencia y efectividad;- generar información oportuna y confiable para la toma de decisiones;- interrelacionar los sistemas de administración financiera con los de control interno yexterno con la finalidad de facilitar la eficacia de éstos;- realizar la gestión de los recursos públicos en un marco de absoluta transparencia.

Este programa, como parte de la reforma administrativa del Estado intenta contribuir a lograruna Administración Pública con capacidad para instrumentar eficientemente las decisionesdel poder político, así como funcionarios públicos capacitados, orgullosos de su actividad ycomprometidos con la tarea de alcanzar el bienestar general de nuestra sociedad.” (1992, p:2)

Los fundamentos del Sistema son importantes, pero para este trabajo es importante tambiénlos supuestos sobre los que se basó:

1) El comportamiento racional del aparato público: La producción de políticas públicas puedeser un proceso secuencial, claro, ordenado, en el que la acción estatal se subordina a latécnica administrativa y el comportamiento organizacional se dirige al logro de resultados eimpactos bien determinados, eligiendo para ello los medios más racionales.

2) La existencia de una función de direccionamiento estratégico: La definición del rumboestratégico de las políticas, la elección de alternativas, la selección de prioridades y ladefinición de resultados factibles de ser monitoreados, tanto en el máximo nivel delejecutivo como en las jurisdicciones y entidades es una práctica corriente.

3) La posibilidad de resolver los problemas de elección de políticas -y por tanto deasignación de recursos- sobre la base de criterios técnicos: Con la implementación de la Leyde Administración Financiera y Control del Sector Público (LAFCO), Nº 24.156, (sancionada enseptiembre de 1992 y promulgada parcialmente en octubre del mismo año) el sistema

presupuestario incorpora algunos mecanismos, como la programación presupuestaria, o laformulación y seguimiento de metas físicas, que, como se intentan fortalecer la relaciónentre los planes de gobierno y la asignación de los recursos en función de los niveles deprioridad expresados en cada plan. Durante sus veinte años de vigencia el sistema no hasufrido modificaciones sustanciales.

Los aspectos expresados, como la definición del presupuesto de manera ritual, lapermanente puja por los “superpoderes”, la poca relevancia que tiene el presupuestoplurianual en la gestión concreta de cada organización, la ritualidad en la información de lasmetas físicas, con escasa concordancia con la ejecución financiera, seguirán siendo unacaracterística del sistema, transformándolo en un mecanismo que lejos de aportar a la

eficacia de la gestión, corre el riesgo de limitarla, por el solo hecho de no aprovechar todo supotencial.

Un adecuado funcionamiento del sistema aportaría a una mejor planificación, tanto en losobjetivos estratégicos a nivel del gobierno, como encada una de las jurisdicciones. La relaciónentre la ejecución financiera y las metas físicas de los organismos da cuenta de la produccióninstitucional, y de los resultados de las políticas públicas. El punto en cuestión es que noestaría demostrado hasta el momento, al menos de manera general, que se hayan cumplidolos supuestos referidos.

En cuanto al Sistema de Compras y Contrataciones, podría decirse que un primer paso

importante tiene que ver con el reposicionamiento de las obras e inversiones públicas comoinstrumentos clave, que se profundizaron a partir de 2003.



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A su vez, la jerarquización de las áreas encargadas de la ejecución, gestión y mantenimientode las obras públicas se manifestó tanto en un incremento de su presupuesto como en laimportancia política asignada a dichas áreas, las que se transformaron en actores centralesdel modelo y ejecutores de algunas de las principales acciones por este desarrolladas.También cabe citar como instrumentos de esta jerarquización, la creación de empresas cuyo

patrimonio se integra con fondos públicos y que tienen entre sus propósitos principales eldesarrollo obras de alta relevancia estratégica (por ejemplo, ENARSA).

En lo que se refiere a las adquisiciones de bienes y servicios, también se verificarontransformaciones, aunque tal vez de un alcance más limitado. La Oficina Nacional deContrataciones (ONC), órgano rector del sistema, asumió un rol activo en la promoción decambios tendientes a modernizar la gestión; entre ellos, a través de la implementación deprogramas de compras electrónicas y la promoción de políticas de compras social yambientalmente sostenibles.

No obstante, tanto en infraestructura como en compras públicas, se observan cuestiones queresultan limitantes. El debilitamiento de los sistemas respectivos durante las décadasanteriores ocasionó un erosionamiento de las capacidades de gestión que, aunquerecuperadas paulatina y relativamente, aún se manifiesta, entre otros aspectos, en la pocaceleridad de algunos trámites.

Las particularidades de las áreas de inversión y compras públicas requieren unaespecialización técnica, legal y administrativa que no siempre está presente, o, que aúncuando exista, se ve limitada por factores como la normativa deficiente y la falta de adecuadaplanificación, entre otros.

La cuestión normativa (y también los aspectos vinculados a la planificación, que comoveremos están íntimamente relacionados en este caso) ha sido determinante en el contexto

del sistema de bienes y servicios. Hasta 2012 existió un panorama normativo “anómalo” (o,cuanto menos, poco favorable a una gestión eficiente de las compras públicas), donde lanorma vigente desde el año 2001 (Decreto 1.023), estaba reglamentada “por defecto” por undecreto que en realidad había sido dictado para complementar a la vieja ley de contabilidad(el Decreto 436/2000).

Los organismos realizan anualmente su Plan de Compras, aunque la planificación real de lascompras ha sido otra de las grandes deudas del. Si bien ya las normas anteriormente vigentesya exigían que cada organismo elaborara su plan anual de contrataciones, dicha exigenciatuvo en general un escaso grado de cumplimiento, lo que motivó que al dictarse el Decreto893/2012 (nuevo reglamento del sistema de compras), una de las cuestiones sobre las cuales

se buscó hacer hincapié fue, precisamente, en la necesidad de contar con una adecuada yoportuna planificación.

En lo que hace a las áreas de Compras y Contrataciones, resultan probablemente uno de lossectores de la administración pública donde más se observa la dicotomía clásica entrepolítica y administración o política y burocracia. A las urgencias de contar con undeterminado bien, obra o servicio parecen oponerse requerimientos y circuitos que a vecesresultan fundados y razonables y otras responden a lógicas incompatibles con las necesidadesde gestión.

De acuerdo con Longo y Comotto (2014), las áreas del Estado que desempeñan funciones

productivas o vinculadas con alta tecnología son tal vez las que más sufren esta dicotomía.La normativa de compras, si bien actualizada, como dijimos, de modo reciente, aún está



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pensada más para adquisiciones de rutina en contextos de servicio de apoyo administrativoque para grandes proyectos donde el desarrollo tecnológico requiere flexibilidad, posibilidadde receptar el cambio y de articular acciones. Tal vez este ha sido uno de los motivosfundamentales por los cuales en áreas críticas en materia de infraestructura o servicios se hatendido, como ya se ha adelantado al analizar el sistema de gestión presupuestaria, a la

creación de entes de naturaleza “semiprivada” (lo que algunos han calificado como una“huída” del Derecho Administrativo), donde las normas y procedimientos puedan serpensados en función de las necesidades y no viceversa. Porque la creación de estos entes sevisualizaba como el único vehículo para poder cumplir una serie de objetivos que muyprobablemente no habrían podido alcanzarse mediante las estructuras administrativasexistentes.

Podría decirse que en algunos puntos se repiten las mismas deficiencias o debilidades que elSistema Presupuestario.

Como cierre del presente punto, es importante considerar que el sistema de compras, a partirde las deficiencias planteadas, se transforma en uno de los factores principales que justificanla sub-ejecución presupuestaria.Tal como se ha planteado, en estos ámbitos es en donde se refleja claramente la dicotomíaentre la política y la técnica.

EL LIDERAZGO PARA MEJORAR LA CAPACIDAD

Al inicio del trabajo se hizo referencia a la incidencia de los postulados de corte gerencialistaen el diseño de la gestión pública. Estos postulados resaltan la importancia y la necesidad deindependencia de los sistemas administrativos, como el caso de la administración financiera,el presupuesto y las compras públicas. La Argentina ha liderado los procesos de reforma en laregión en lo que respecta a los sistemas de administración financiera. En lo que respecta a suconcepción y estructura, estos sistemas cuentan un alto grado de aceptación entre losespecialistas en esta materia.

Por otra parte, la necesidad de los decisores políticos en cuanto a poner en marcha y cumplircon sus planes de gestión exige conocer el funcionamiento de estos sistemas, y hacer que losplanes de gobierno operen sobre esta base.

En este espacio de interacción entre la administración y la política, debe considerarse lacomplejidad en la cual se toman las decisiones sobre la asignación de los recursos y laejecución de los mismos.

En el contexto actual de actuación de los gobiernos, resulta pertinente poner atención en elconcepto de complejidad. En un trabajo de Longo-Comotto (2014) toman en cuenta lapropuesta de Martinez Nogueira (2010), quien hace un reconocimiento de la complejidad y elcarácter político-técnico de los procesos decisorios en torno a las políticas públicas. Esteanálisis es realizado en el marco de los desafíos que afrontan los gobiernos latinoamericanosdel siglo XXI, y el autor se propone analizar los arreglos institucionales, organizacionales ymetodológicos dirigidos a dar coherencia a decisiones y acciones, de manera de alcanzar una

mayor convergencia de los impactos de las políticas y una mayor correspondencia entre lasaspiraciones a que responden y sus consecuencias efectivas. Asimismo Martínez Nogueira



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alude a esta idea de complejidad sobre la base de un nuevo contexto en el que los estadosnacionales tienen que dar respuesta a retos de orígenes múltiples, con dificultades seriaspara la conversión en decisiones y acciones de valores, propósitos y conocimientos. En estesentido expresa que los problemas actuales son multidimensionales y de muy bajaestructuración, no susceptibles de tratamientos segmentados o sectoriales, con relaciones

causales operantes de naturaleza incierta. Por consiguiente, los instrumentos y lasmetodologías de intervención, aunque estén rigurosamente construidos, tienen unaefectividad más que hipotética. Si las políticas públicas son consideradas el medio paraalcanzar los objetivos, es importante resaltar que el nivel de complejidad planteado porMartínez Nogueira (2010) como ámbito de acción de los gobiernos de inicios del Siglo XXI. Estosignifica tener una mirada sobre la definición de estas políticas que requiere de un análisisprofundo que no puede ser abordado desde una lógica departamental (Matus, 2007) sino queexige una mirada transversal que integre a todos los organismos, actores y recursos parasostenerla. En este sentido, y tal como lo plantea el autor, se observa la necesidad de unaintervención transdisciplinaria para abordar una problemática social que exige el diseño deuna política pública para tratarla, lo cual obliga a la generación de espacios de interacción enlos términos de Oszlak (1980) en los cuales se expresen las diferentes visiones e intereses,para llegar a un acuerdo sobre las políticas a implementar y la asignación de recursos queesto conlleva.

En función de esto es que se considera al liderazgo como el componente que marca ladiferencia en lo que hace a la relación entre la decisión política y la administración. Laspolíticas públicas transformadoras impulsadas e implementadas en la Argentina en losúltimos diez años hablan de la capacidad de liderazgo con visión transformadora, perotambién de la capacidad de gestionar el estado, considerando que dichas políticas sellevaron adelante sin que existiera un plan de reforma del estado, o se realizaran grandescambios en las estructuras o reglas de juego. Básicamente cambiaron los liderazgos,y con lasmismas estructuras y sistemas se obtuvieron mejores resultados.

La vocación, las convicciones, la búsqueda de un sentido para la política y para el estadopueden ser algunas de las cusas que llevan a la aparición de estos liderazgostransformadores. Esto escapa a las teorías sobre la racionalidad de las organizacionespúblicas. De acuerdo con Vilas,

…la racionalidad a la que hacen referencia los enfoques neoinstitucionalistas es, justamente,una racionalidad económica (Vilas: 2013, 266). Desde esta racionalidad es muy difícil, sinoimposible, apreciar esta dimensión de la acción política. Para este enfoque, “Los políticosprofesionales son empresarios que “ofertan” políticas para conseguir votos y así acceder alpoder o mantenerse en él; del lado de la demanda están los ciudadanos que entregan su voto

a quienes ofertan las políticas que ellos reclaman” (Vilas, 2013: 268).

En este punto resulta un gran aporte la definición de Matus (1987) respecto del significado degobernar:

¿Qué significa entonces, someter a la voluntad humana el desarrollo de los acontecimientos?¿Qué significa gobernar? Cuando decimos que planificar es intentar someter el curso de losacontecimientos a la voluntad humana, no dejar que “nos lleven” y tratar de ser“conductores” de nuestro propio futuro, nos estamos refiriendo a un proceso social. En esteproceso social, “el hombre individuo” realiza un acto de reflexión superior y reconoce quesólo la conciencia y fuerza del hombre colectivo puede encarnar tal voluntad humana y

ponerse frente a la corriente de los hechos para desviar su curso hacia objetivosracionalmente decididos (…) Este problema entre los hombres es conflictivo, porque cada



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fuerza social representa visiones e inserciones sociales distintas, y en consecuencia ellasluchan por distintos diseños sobre el futuro. Si los objetivos de los hombres sobre el futuroson conflictivos, la planificación no se hace en un lecho de rosas comandado por el cálculocientífico-técnico (Matus, 1987: 19, 20)

Ampliando esta idea sobre las capacidades de un gobernante, nuevamente citando a Matus(1987) a partir de su triángulo de gobierno, pueden analizarse las tres variables identificadaspor el autor:

• El proyecto de gobierno: se refiere al contenido propositivo de los proyectos de acción queun actor se propone realizar para alcanzar sus objetivos, la discusión sobre los proyectos degobierno versa sobre las reformas políticas al estilo de desarrollo, la política económica, etc.,que parecen pertinentes al caso y al grado de gobernabilidad del sistema. Lógicamente elcontenido propositivo es producto no sólo de las circunstancias e intereses del actor quegobierna sino además de su capacidad de gobernar, incluida su capacidad para profundizaren la explicación de la realidad y proponer imaginativa y eficazmente respuestas yanticipaciones.

• Gobernabilidad del sistema: es una relación entre las variables que controla un actor en elproceso de gobierno, ponderadas por su valor o peso en relación a la acción de dicho actor.Mientras más variables decisivas controla, mayor es su libertad de acción y mayor es para élla gobernabilidad del sistema. Mientras menos variables controle, menor será su libertad deacción, y menos es la gobernabilidad del sistema.

• Capacidad de conducción: se refiere al acervo de técnicas, métodos, destrezas, habilidadesy experiencias de un actor y su equipo de gobierno para conducir el proceso social haciaobjetivos declarados, dadas la gobernabilidad del sistema y el contenido propositivo delProyecto de Gobierno. El dominio de técnicas potentes de planificación es una de las

variables más importantes en la determinación de la capacidad de un equipo de gobierno.Cuando hablamos de teorías, técnicas y métodos de planificación nos referimos, porconsiguiente, a alterar o mejorar la capacidad de gobierno. La capacidad de gobierno seexpresa en capacidad de dirección, de gerencia y de administración y control.

Estas lecturas permiten obtener mayores definiciones y enfoques, y a su vez relacionarlospara seguir avanzando en una mejor comprensión de los estilos de liderazgo que se hanproducido en los gobiernos de la región. Asimismo, el análisis de las características de lagestión pública actual y su relación con la política aportan más elementos para el análisis.

El trabajo no pretende llegar a conclusiones categóricas, sino tomar en cuenta y analizar los

enfoques sobre la capacidad estatal, en combinación con la experiencia a nivel nacional.

A su vez, se intenta encontrar, dentro de los componentes identificados como parte de lacapacidad estatal, aquellos que representan la mayor complejidad y también el ámbito deinteracción entre la política y la administración. Los resultados alcanzados indican quedentro de las capacidades estatales el liderazgo político tiene un lugar preponderante yresuelve en gran medida esta supuesta dicotomía entre política y técnica. De acuerdo con loexpuesto, los sistemas de administración, más allá de sus fortalezas y debilidades, norepresentan un obstáculo en la medida que la capacidad de liderazgo contenga los atributosque han sido analizados en el presente trabajo.



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