Embed Size (px)
Citation preview
BRIEFING Politicile UE - rezultate pentru cetățeni
EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European Autori: Anja Radjenovic
Serviciul de cercetare pentru deputați PE 630.316 – iunie 2019 RO
Apărarea frontierelor externe ale UE REZUMAT Numărul fără precedent al refugiaților și migranților în situație neregulamentară sosiți în UE, care a atins punctul maxim în 2015, a scos în evidență o serie de deficiențe și de lacune în politicile UE privind frontierele externe. Acest fapt a afectat funcționarea normelor Schengen, ceea ce a condus la reintroducerea controalelor la frontiere de către mai multe state membre. Ca răspuns la aceste provocări, precum și la intensificarea activităților teroriste și a infracțiunilor transfrontaliere grave, UE a inițiat un proces mai amplu de reformă, care vizează consolidarea frontierelor sale externe prin întărirea legăturilor dintre controalele la frontieră și securitate.
Pe de o parte, măsurile de apărare a frontierelor externe ale UE s-au axat pe consolidarea normelor UE de gestionare a frontierelor, cum ar fi Codul frontierelor Schengen, și pe consolidarea și modernizarea mandatelor agențiilor relevante ale UE, cum ar fi Frontex, eu-LISA, Europol și EASO. Pe de altă parte, în legătură cu o serie de deficiențe esențiale în sistemele de informații ale UE, s-au făcut eforturi pentru o mai bună valorificare a oportunităților oferite de sistemele și tehnologiile informaționale în ceea ce privește securitatea, cazierele judiciare și gestionarea frontierelor și a migrației. Aceasta a inclus consolidarea sistemelor IT existente (SIS II, VIS, Eurodac, ECRIS-TCN), crearea unora noi (ETIAS, Sistemul de intrare/ieșire) și îmbunătățirea interoperabilității acestora.
Mandatul mai extins și înmulțirea activităților în domeniul gestionării frontierelor UE se reflectă și în creșterea cuantumului, a flexibilității și a diversității fondurilor UE, atât în interiorul, cât și în afara bugetului actual și viitor al UE.
Aceasta este o actualizare a unei note de informare anterioare, publicată înaintea alegerilor europene din 2019.
În acest briefing
Situația actuală Așteptările publicului în ceea ce privește implicarea UE Cadrul UE Realizări în legislatura parlamentară 2014-2019 Potențialul pentru viitor
EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European
2
Situația actuală Obiectivul Uniunii Europene în domeniul apărării frontierelor externe este de a proteja libertatea de circulație în spațiul Schengen, un spațiu fără frontiere interne, și de a asigura o monitorizare eficientă a persoanelor care traversează atât frontierele externe ale spațiului Schengen, cât și frontierele externe ale UE cu țări care nu fac parte din spațiul Schengen. Codul frontierelor Schengen este principalul instrument care stabilește norme comune privind trecerile frontierelor externe, cerințele de intrare și durata șederii în spațiul Schengen, facilitând accesul persoanelor care au un interes legitim de a intra pe teritoriul UE. De asemenea, acesta introduce un control sporit asupra tuturor persoanelor care trec frontierele externe ale UE (inclusiv a cetățenilor UE și a altor persoane cu drept de liberă circulație), atât la intrare, cât și la ieșire, pentru a asigura faptul că aceste persoane nu prezintă un risc pentru ordinea publică, securitatea internă sau sănătatea publică. Se efectuează, de asemenea, controale la ieșire asupra resortisanților țărilor terțe. Codul frontierelor Schengen stabilește, de asemenea, condiții privind reintroducerea temporară a controalelor la frontierele interne în cazul unei amenințări grave sau imediate sau în circumstanțe excepționale. Pilonul central al gestionării europene integrate a frontierelor este poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european, alcătuită din Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex) și autoritățile naționale ale statelor membre responsabile cu gestionarea frontierelor. Agenția efectuează controale la frontiere, supravegherea frontierelor și activități de returnare și îndeplinește aceste sarcini în cooperare cu autoritățile statelor membre și cu țările din afara UE. Ea efectuează, de asemenea, „evaluări ale vulnerabilității” pentru a detecta și a remedia deficiențele sistemului de apărare a frontierelor UE. Figura 1 – Principalele rute de migrație în Europa
Sursa datelor: Frontex. Grafică de Giulio Sabbati, EPRS.
Apărarea frontierelor externe ale UE
3
În plus, autoritățile naționale și agențiile UE, precum Frontex, Europol, EASO și Eurojust, care activează în domeniul securității și al gestionării frontierelor și a migrației, utilizează mai multe sisteme de informare centralizate la scară largă. Sistemul de Informații Schengen (SIS) stochează alerte și furnizează informații despre anumite categorii de persoane căutate sau dispărute, inclusiv copii și adulți vulnerabili care au nevoie de protecție, precum și informații despre obiecte (de exemplu, arme de foc furate sau pierdute și documente de identificare). De asemenea, le permite polițiștilor de frontieră și autorităților din domeniul migrației să introducă și să consulte alertele privind resortisanții țărilor terțe în scopul verificării dreptului acestora de a intra sau de a rămâne în spațiul Schengen. Sistemul de informații privind vizele (VIS), care este conectat la toate consulatele emitente de vize din țările Schengen și la toate punctele de trecere a frontierelor externe din acestea, le permite polițiștilor de frontieră să verifice dacă o persoană care prezintă o viză este într-adevăr persoana care a solicitat respectiva viză. De asemenea, VIS poate ajuta la identificarea persoanelor aflate pe teritoriul Schengen fără documente sau cu documente false și a celor care nu îndeplinesc sau nu mai îndeplinesc condițiile de intrare, ședere sau domiciliu în UE. Scopul sistemului european pentru compararea datelor dactiloscopice ale solicitanților de azil (Eurodac) este de a ajuta statele membre ale UE să determine responsabilitatea pentru analiza unei cereri de azil, prin stabilirea identității solicitanților de protecție internațională și a persoanelor reținute în legătură cu trecerea ilegală a frontierelor externe ale UE. De asemenea, acesta le permite autorităților de aplicare a legii din statele membre și Europol să compare amprentele digitale legate de anchete penale cu datele conținute în Eurodac, în scopul prevenirii, detectării și cercetării infracțiunilor grave și a terorismului.
De la fluxurile de migrație fără precedent din 2015, gestionarea frontierelor externe ale UE a fost pusă la încercare în special de provocările care au condus la sosirile necontrolate ale migranților și ale solicitanților de azil în UE și, în cele din urmă, la restabilirea temporară a frontierelor interne între mai multe state membre. Măsurile au fost justificate prin „situația securității în Europa și amenințările care rezultă din deplasările secundare semnificative continue” ale resortisanților țărilor terțe în situație de ședere ilegală sau prin „amenințarea teroristă persistentă”. Totuși, aceste măsuri au afectat funcționarea spațiului Schengen și au redus încrederea cetățenilor UE în capacitatea Uniunii de a aborda deficiențele puse în evidență de criza refugiaților, generând costuri economice, sociale și politice.
Fluxurile de migrație necontrolate au condus, de asemenea, la adoptarea unui element-cheie de sprijin al UE pentru statele sale membre situate la frontiera externă. Sprijinul operațional pentru o gestionare mai bună a frontierelor furnizat în cadrul abordării de tip hotspot include identificarea și înregistrarea sosirii fiecărui solicitant de azil, precum și asigurarea unor condiții și capacități de primire adecvate. Deși amprentarea migranților a progresat și, conform cifrelor deținute de Comisia Europeană, a atins o acoperire de aproape 100 %, condițiile de primire rămân o preocupare serioasă, după cum au subliniat Agenția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene și diverse ONG-uri. Deși politicile UE par să fi avut un impact asupra numărului de treceri ilegale de frontieră identificate de-a lungul frontierelor externe ale UE, înregistrându-se o scădere semnificativă în anii 2017 și 2018, în special pe rutele de migrație din Mediterana Orientală și Centrală, Uniunea a fost mult criticată pentru că a acordat prioritate controalelor la frontieră în fața drepturilor omului pentru migranți și pentru că a externalizat controalele la frontieră, cooperând cu țări terțe care au un nivel scăzut de respectare a drepturilor omului și care s-ar putea să nu respecte principiul nereturnării.
De asemenea, un număr tot mai mare de state membre ridică garduri și ziduri la frontierele Schengen externe pentru a împiedica accesul migranților și solicitanților de azil pe teritoriul lor. Aceste bariere constituie un motiv de îngrijorare, din cauza, de exemplu, a situației precare a drepturilor omului pentru migranții cărora li se refuză intrarea în acest mod. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a pronunțat o hotărâre în care se constată o încălcare a dreptului resortisanților țărilor terțe de a depune cereri de azil și se interzic expulzările colective sub forma returnării tuturor solicitanților de azil și a migranților la frontierele externe.
Intensificarea activităților teroriste și a infracțiunilor transfrontaliere grave pe teritoriul UE a pus în evidență, de asemenea, lacunele și fragmentarea sistemelor informaționale ale UE care le furnizează
EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European
4
polițiștilor de frontieră, agenților de poliție și altor autorități informații despre persoanele care trec frontierele externe ale Uniunii. În plus, nu toate țările UE sunt conectate la toate sistemele existente, iar contextele instituționale, juridice și politice în care funcționează aceste sisteme sunt diferite. Mai mult, diversele autorități au acces diferit la date, acestea fiind stocate separat în diferite sisteme care, de obicei, nu sunt interconectate.
În ceea ce privește potențialul viitor de apărare a frontierelor externe ale UE, miza liberei circulații a persoanelor și a bunurilor și a asigurării securității interne în spațiul Schengen este ridicată. Realizarea unui spațiu unic fără frontiere, în care persoanele și mărfurile să poată circula liber, creează beneficii semnificative atât pentru cetățenii Uniunii, cât și pentru întreprinderile europene. Spațiul Schengen este unul dintre principalele instrumente prin care cetățenii europeni își pot exercita libertățile, iar piața internă poate prospera și se poate dezvolta. Aceasta este una dintre cele mai importante realizări ale Uniunii, care trebuie să-i protejeze integritatea, în special în perioadele dificile create de provocările din domeniul migrației și al securității. Protejarea frontierelor externe ale UE, inclusiv prin utilizarea mai eficientă a oportunităților oferite de sistemele și tehnologiile IT, este deci crucială pentru menținerea unui spațiu Schengen fără controale la frontierele interne.
În acest scop, UE a inițiat instituirea și punerea în aplicare treptată a gestionării europene integrate a frontierelor (GEIF) la nivel național și la nivelul Uniunii, cu obiectivul de a facilita trecerile legitime ale frontierelor externe ale UE și de a preveni și depista infracțiunile transfrontaliere, precum introducerea ilegală de migranți, traficul de ființe umane și terorismul. Aceasta include, de asemenea, transferarea către autoritățile competente a persoanelor care au nevoie de protecție internațională sau care doresc să solicite o astfel de protecție și returnarea celor care nu au dreptul de a intra sau de a rămâne în UE.
Așteptările publicului în ceea ce privește implicarea UE1
Potrivit unei serii de sondaje Eurobarometru efectuate pentru Parlamentul European cu privire la „percepții și așteptări”, sprijinul cetățenilor Uniunii pentru o implicare mai puternică a acesteia în domeniul protejării frontierelor externe a scăzut de la 71 % în 2016 la 69 % în 2018. Este vorba despre o scădere de două puncte procentuale a așteptărilor cetățenilor. Proporția în care cetățenii susțin o implicare sporită a UE variază considerabil de la un stat membru la altul. Statele membre în care cetățenii așteaptă în cea mai mare măsură o implicare sporită a UE sunt Cipru (92 % în 2018, 86 % în
Figura 2 – Procentul respondenților care ar dori ca UE să intervină mai mult decât în prezent
Sursa: Eurobarometru 85.1, 2016; 89.2, 2018.
Apărarea frontierelor externe ale UE
5
2016), Portugalia (84 % în 2018, 87 % în 2016) și Grecia (81 % în 2018, 78 % în 2016). Statele membre în care cetățenii așteaptă în cea mai mică măsură o implicare a UE în apărarea frontierelor externe sunt Suedia (52 % în 2018, 48 % în 2016), Croația (57 % în 2018, 61 % în 2016) și Letonia (57 % în 2018, 66 % în 2016).
Deși așteptările privind o acțiune sporită a UE în ceea ce privește apărarea frontierelor externe ale Uniunii au scăzut ușor, în fiecare stat membru în parte, majoritatea cetățenilor se așteaptă totuși la o implicare mai mare a UE. Cele mai semnificative scăderi ale așteptărilor se înregistrează în Estonia (scădere de 12 puncte procentuale), Austria, Italia, Letonia și Slovacia (scădere de nouă puncte procentuale în fiecare dintre aceste țări). Cele mai semnificative creșteri ale așteptărilor privind o implicare sporită a UE în acest domeniu de politică se înregistrează în Spania (creștere cu șapte puncte procentuale), Irlanda și Cipru (creștere de șase puncte procentuale în fiecare dintre aceste țări).
În 2016, aproape două treimi dintre cetățenii Uniunii chestionați au apreciat că implicarea actuală a UE era insuficientă (61 %). În prezent, această proporție de cetățeni nesatisfăcuți a scăzut la 50 %. În mod similar, ponderea cetățenilor care apreciază implicarea actuală a UE ca fiind adecvată a crescut de la 26 % în 2016 la
35 % în 2018, ceea ce reprezintă o îmbunătățire de nouă puncte procentuale. Alături de combaterea terorismului, apărarea frontierelor externe este domeniul de politică în care se constată cea mai semnificativă îmbunătățire a aprecierii cetățenilor referitoare la performanțele UE.
Această tendință de îmbunătățire a evaluării gradului în care se implică Uniunea în apărarea frontierelor sale externe este împărtășită de cetățenii tuturor statelor membre ale UE. Cea mai semnificativă îmbunătățire se înregistrează în Polonia (creștere de 20 de puncte procentuale) și în Bulgaria (creștere de 18 puncte procentuale). Creșterea este cel mai puțin semnificativă în Germania și în Cipru (creștere cu doar trei puncte procentuale în fiecare dintre aceste țări).
Există un decalaj semnificativ între așteptările publicului privind implicarea UE în apărarea frontierelor externe și evaluarea implicării actuale a acesteia. Decalajul a scăzut, totuși, considerabil datorită îmbunătățirii notabile a percepției cetățenilor asupra rezultatelor obținute de UE în domeniul de politică al apărării frontierelor sale externe.
Figura 3 – Așteptări privind o acțiune a UE mai amplă decât în prezent: diferența de puncte procentuale între 2016 și 2018
Sursa: Eurobarometru 85.1, 2016; 89.2, 2018.
Figura 4 – Percepția asupra acțiunii UE ca fiind adecvată în prezent: diferența de puncte procentuale între 2016 și 2018
Sursa: Eurobarometru 85.1, 2016; 89.2, 2018.
EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European
6
Cadrul UE Cadrul juridic Potrivit articolului 3 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană, UE „oferă cetățenilor săi un spațiu [...] fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind controlul la frontierele externe [...]”.
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) recunoaște competențele UE de a elabora o politică comună privind controlul la frontierele externe:
bazată pe solidaritatea dintre statele membre (articolul 67 din TFUE), inclusiv implicațiile financiare (articolul 80 din TFUE), și
prin introducerea treptată a unui „sistem de gestionare integrată” a frontierelor externe ale UE [articolul 77 alineatul (1) litera (c) și articolul 77 alineatul (2) litera (d) din TFUE].
Competențele UE privind politica comună de gestionare a frontierelor sunt partajate cu statele membre. Deși articolul 71 din TFUE facilitează cooperarea dintre statele membre în vederea consolidării securității interne, statele membre își păstrează competența:
de a asigura respectarea legii în contextul aplicării măsurilor adoptate în temeiul dispozițiilor UE privind cooperarea operațională și controlul la frontiere (articolul 72 din TFUE) și privind securitatea națională [articolul 4 alineatul (2) din TUE)
de a se angaja în forme de cooperare administrativă în ceea ce privește securitatea națională (articolul 73 din TFUE).
În domeniul apărării frontierelor externe, în ultimii ani s-a pus accentul în special pe articolul 77 alineatul (2) literele (b) și (d) și pe articolul 79 alineatul (2) litera (c) din TFUE. Aceste articole reglementează rolul Parlamentului European și al Consiliului în calitate de colegiuitori în contextul adoptării de măsuri privind controlul și supravegherea frontierelor și reprezintă un temei juridic pentru înființarea treptată a unui sistem integrat de gestionare a frontierelor, modernizarea sistemelor de informații în domeniul controlului la frontiere și asigurarea interoperabilității acestora, precum și consolidarea controalelor și prevenirea trecerii ilegale a frontierelor de către persoanele care intră în UE.
Carta drepturilor fundamentale a UE joacă, de asemenea, un rol în elaborarea politicilor UE privind migrația și gestionarea frontierelor, deoarece prevede dreptul la azil (articolul 18), anumite garanții care trebuie respectate în caz de strămutare, expulzare sau extrădare (articolul 19), precum și alte drepturi fundamentale (dreptul la viață, dreptul la integritate, interzicerea torturii, dreptul la libertate și siguranță, drepturile copiilor), relevante pentru politicile UE menționate mai sus.
În ceea ce privește dreptul internațional aplicabil acestui domeniu de politică, Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, Convenția Organizației Națiunilor Unite privind drepturile copilului și Convenția privind statutul refugiaților, precum și obligațiile privind, în special, accesul la protecția internațională impun respectarea drepturilor fundamentale și a principiului nereturnării în cadrul procedurilor la frontieră și al admiterii sau returnării persoanelor care sosesc în UE. În timpul activităților de control la frontiere pe mare, statele membre și actorii UE sunt obligați să își îndeplinească sarcinile cu respectarea deplină a Convenției Națiunilor Unite asupra dreptului mării, a Convenției internaționale pentru ocrotirea vieții omenești pe mare și a Convenției internaționale privind căutarea și salvarea pe mare.
Cadrul financiar Majoritatea fondurilor UE legate de apărarea frontierelor externe sunt alocate în cadrul rubricii 3 (Securitate și cetățenie) din cadrul financiar multianual (CFM). Principalul instrument este Fondul pentru securitate internă (FSI), care oferă:
Apărarea frontierelor externe ale UE
7
sprijin pentru gestionarea frontierelor externe și politica comună a vizelor (Fondul pentru securitate internă – componenta frontiere și vize); și
sprijin financiar pentru cooperarea polițienească, prevenirea și combaterea criminalității, inclusiv a introducerii ilegale de migranți (Fondul pentru securitate internă – componenta poliție).
Alocarea inițială în cadrul FSI pentru perioada 2014-2020 a crescut ușor, de la 3,7 la 3,8 miliarde EUR. În plus, în aceeași perioadă, s-au alocat aproape 0,17 miliarde EUR pentru sistemele IT (Sistemul de informații privind vizele și Sistemul de informații Schengen), care permit autorităților naționale să coopereze în domeniul gestionării frontierelor prin schimbul de informații relevante.
De asemenea, Uniunea dispune de agenții descentralizate care lucrează în domeniul migrației, în special:
Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex), implicată în gestionarea și controlul frontierelor externe; și
Agenția Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Aplicare a Legii (Europol), sprijinind cooperarea polițienească între statele membre, inclusiv în domeniul introducerii ilegale de migranți.
Agențiile UE funcționează sub gestiune indirectă, adică Comisia deleagă execuția bugetului agențiilor respective. Contribuția totală a UE la Frontex în cadrul CFM 2014-2020 a crescut de la valoarea inițială de 628 milioane EUR la 1 638 milioane EUR, iar contribuția la Europol a crescut de la 654 la 753 milioane EUR.
Instrumentele de finanțare pentru alte domenii de politică din Uniune pot viza, de asemenea, măsuri legate de frontiere, cum ar fi programul Vamă 2020 în cuantum de 0,55 miliarde EUR și programul-cadru pentru cercetare și inovare Orizont 2020, a cărui componentă „societăți sigure” are un buget de aproximativ 1,7 miliarde EUR pentru 2014-2020 și finanțează, printre altele, activități de îmbunătățire a securității frontierelor. Copernicus, programul european de observare a Pământului, asigură un serviciu specific pentru aplicațiile de securitate, care furnizează informații ca răspuns la provocările din domeniul securității, în vederea sprijinirii politicilor relevante ale UE. Obiectivul său este de a îmbunătăți prevenirea crizelor, pregătirea și reacția în domenii esențiale, inclusiv supravegherea frontierelor și supravegherea maritimă.
Exemple de instrumente de finanțare din domeniul acțiunii externe a UE care finanțează măsuri legate de gestionarea frontierelor în țări terțe:
Figura 5 – Bugetul Frontex (în milioane EUR)
Sursa datelor: Frontex.
92118
89 93 93
143
232
302320 333
0
50
100
150
200
250
300
350
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European
8
Instrumentul de asistență pentru preaderare, de exemplu o contribuție de 28 milioane EUR la un proiect care a sprijinit punerea în aplicare a strategiei privind gestionarea integrată a frontierelor și a planului de acțiune aferent în Serbia; și
Fondul fiduciar al UE pentru Africa, din care se finanțează sprijinul pentru gestionarea integrată a frontierelor și migrației în Libia, cu un buget de 46,3 milioane EUR.
În cadrul politicii externe și de securitate comune (PESC) a UE, fondurile sunt angajate prin decizii ale Consiliului bazate pe diferite temeiuri juridice din tratat, în funcție de măsura finanțată (de exemplu, lansarea unei misiuni PSAC de asistență la frontieră).
Realizări în legislatura parlamentară 2014-2019 Numărul fără precedent al refugiaților și migranților în situație neregulamentară sosiți în UE a pus în evidență o serie de deficiențe și de lacune în politicile UE privind frontierele externe. Ca răspuns la aceste provocări, UE a inițiat un proces mai amplu de reformă, care vizează consolidarea frontierelor sale externe prin întărirea legăturilor dintre controalele la frontieră și securitate. Prin urmare, Comisia a adoptat agendele europene privind migrația și securitatea (cu privire la care au loc în continuare discuții în cadrul Consiliului) pentru a aborda provocările actuale cu care se confruntă UE în materie de migrație și de securitate prin îmbunătățirea gestionării frontierelor externe, inclusiv prin utilizarea mai bună a posibilităților oferite de sistemele și tehnologiile IT.
Principalele realizări În acest sens, în martie 2016 a fost adoptată o revizuire a Codului frontierelor Schengen în ceea ce privește consolidarea controalelor la frontierele externe cu ajutorul bazelor de date relevante. Regulamentul prevede obligația statelor membre de a efectua controale sistematice pentru toate persoanele, inclusiv pentru persoanele care beneficiază de dreptul la liberă circulație în temeiul legislației UE (și anume cetățenii UE și membrii familiilor acestora care nu sunt cetățeni ai UE) atunci când trec frontiera externă a Uniunii. Transformarea Frontex în Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă a fost finalizată în octombrie 2016. Agenția, al cărei mandat a fost substanțial actualizat în 2019, este responsabilă de monitorizarea frontierelor externe ale UE, de returnarea migranților aflați în situație de ședere ilegală, de cooperarea cu țările terțe în domeniul protecției frontierelor și, împreună cu statele membre, de identificarea și soluționarea eventualelor amenințări la adresa securității.
În plus, în noiembrie 2017 și, respectiv, în octombrie 2018 s-a stabilit temeiul juridic al noului Sistem de intrare/ieșire (EES), care va înregistra datele călătorilor care au obligația de a deține viză și ale celor scutiți de această obligație (numele, tipul documentului de călătorie, amprentele digitale, imaginea vizuală și data și locul intrării și ieșirii) atunci când trec frontierele Schengen externe, precum și al noului sistem al UE de informații și de autorizare privind călătoriile (ETIAS), care va contribui la identificarea eventualelor riscuri de securitate sau migrație neregulamentară asociate resortisanților din țări terțe scutiți de obligația de a deține viză care călătoresc în spațiul Schengen. Aceste sisteme vor fi operaționale abia începând cu 2020. În plus, Consiliul și Parlamentul au convenit asupra modernizării mandatului eu-LISA astfel încât acesta să asigure gestionarea operațională centralizată a sistemelor informatice existente ale UE (SIS II, VIS și Eurodac), precum și a celor care vor începe să funcționeze în viitorul apropiat [EES, ETIAS și ECRIS-TCN (Sistemul european de informații cu privire la cazierele judiciare ale resortisanților țărilor terțe)].
Dimensiunile internă și externă ale măsurilor de supraveghere a frontierelor Uniunii au devenit din ce în ce mai interconectate, ceea ce a condus la participarea forțelor navale ale statelor membre la o operațiune de politică de securitate și apărare comună (PSAC), operația SOPHIA, în Mediterana Centrală. Având scopul inițial de a combate traficanții de persoane, mandatul său a fost extins ulterior la instruirea pazei de coastă și a forțelor navale libiene, la operațiuni de căutare și salvare pe mare și la schimbul de informații privind activitățile infracționale cu Frontex, Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă, Europol și agențiile naționale de aplicare a legii.
Apărarea frontierelor externe ale UE
9
Sisteme viitoare de informații Ca răspuns la solicitările Consiliului și ale Parlamentului cu privire la necesitatea de a maximiza beneficiile oferite de sistemele de informații, Comisia a prezentat în decembrie 2016 trei propuneri legislative vizând consolidarea și extinderea utilizării Sistemului de informații Schengen (SIS) în domeniul cooperării polițienești și judiciare în materie penală, al controalelor la frontieră și al returnărilor. Negocierile dintre colegiuitori privind cele trei propuneri de revizuire a SIS au condus la un acord asupra textelor finale, care a intrat în vigoare în decembrie 2018.
După cum s-a arătat în comunicarea Comisiei Europene din aprilie 2016 privind sisteme de informații mai puternice și mai inteligente, accentuarea caracterului interoperabil al sistemelor de informații ale UE în domeniul frontierelor și securității ar contribui în mod semnificativ la consolidarea frontierelor externe și la îmbunătățirea securității interne. Interoperabilitatea se referă la capacitatea sistemelor de tehnologie a informației și a proceselor operaționale pe care le susțin de a face schimb de date și de a permite schimbul de informații și de cunoștințe. În decembrie 2017, Comisia a prezentat două propuneri specifice privind interoperabilitatea: o propunere de regulament de instituire a unui cadru de interoperabilitate între sistemele de informații ale UE privind frontierele și vizele și o propunere de regulament de instituire a unui cadru de interoperabilitate între sistemele de informații ale UE privind cooperarea polițienească și judiciară, azilul și migrația. Propunerile de interoperabilitate, adoptate în mod oficial de colegislatori la sfârșitul legislaturii, se referă la cele trei sisteme centralizate de informații ale UE existente pentru gestionarea securității, a frontierelor și a migrației (SIS, VIS și Eurodac) și la trei sisteme centralizate aflate în curs de dezvoltare (EES, ETIAS și ECRIS-TCN) .
În plus, în cadrul propunerii privind Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă, Comisia Europeană a decis modernizarea Sistemului european de supraveghere a frontierelor (EUROSUR), un cadru comun pentru schimbul de informații și cooperarea dintre toate autoritățile de supraveghere a frontierelor în ceea ce privește frontierele externe terestre, aeriene și maritime ale UE. Potrivit Comisiei, „UE va fi mai bine pregătită să depisteze, să anticipeze și să reacționeze în mod optim la situațiile de criză de la frontierele externe ale UE și din țările din afara UE”. Propunerea privind Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă, care a fost aprobată de Parlament în aprilie 2019, se preconizează că va fi adoptată în iunie 2019.
Angajamentele totale pentru fondurile UE (FSI), agențiile descentralizate (Frontex, Europol) și alte sisteme de sprijin (SIS, VIS) în domeniul apărării frontierelor externe pentru întreaga durată a CFM 2014-2020 au crescut de la 5,1 miliarde EUR în cadrul alocării inițiale din CFM la 6,4 miliarde EUR până în aprilie 2018.
Pe măsură ce gestionarea migrației a devenit prioritară pe agenda UE, volumul, flexibilitatea și diversitatea finanțării UE pentru apărarea granițelor sale, atât în interiorul, cât și în afara bugetului UE, au crescut. În cursul anului 2015, măsurile suplimentare aprobate în conformitate cu Agenda europeană privind migrația au avut un impact bugetar imediat, astfel cum se reflectă în special în bugetele rectificative 5/2015 și 7/2015. Schimbarea este o consecință a nivelurilor fără precedent ale fluxurilor de migrație din 2015, care au exercitat presiuni în materie de resurse materiale și umane asupra capacităților statelor membre, în special a celor de la frontiera externă a UE, și asupra agențiilor descentralizate. Bugetul revizuit al UE, solicitat și de Parlamentul European, urmărește să ajute statele membre aflate sub cea mai mare presiune să răspundă noilor nevoi în ceea ce privește, printre altele, controlul la frontiere. Capacitățile statelor membre sunt, de asemenea, consolidate prin experți și activele puse la dispoziție prin finanțarea agențiilor descentralizate, precum Frontex și Europol.
În cadrul politicii externe și de securitate comune (PESC), Consiliul poate înființa misiuni de asistență a Uniunii Europene pentru gestionarea integrată a frontierelor (EUBAM) în țări terțe. Un astfel de caz este EUBAM Libya, creată în 2013 pentru a sprijini consolidarea capacităților destinate îmbunătățirii securității frontierelor terestre, maritime și aeriene ale țării și extinsă în prezent până la 30 iunie 2020, cu un buget operațional de 61 milioane EUR pentru perioada 1 ianuarie 2019 - 30 iunie 2020.
EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European
10
Unele misiuni nu pot fi finanțate prin intermediul bugetului UE. Un astfel de exemplu este operațiunea navală a UE (operația SOPHIA), creată în 2015 și având ca scop destructurarea modelului de afaceri al contrabandiștilor și traficanților de persoane din sudul Mediteranei Centrale. Bugetul comun a fost aprobat de comitetul Athena al statelor membre, iar mandatul operațiunii a fost prelungit până la 30 septembrie 2019, cu un buget de 2 milioane EUR pentru perioada 1 aprilie 2019 - 30 septembrie 2019.
Potrivit Comisiei, cheltuielile totale ale Fondului de securitate internă în domeniul gestionării integrate a frontierelor s-au dovedit eficiente. Fondul „a contribuit la eficacitatea controalelor la frontierele externe prin sprijinirea măsurilor axate pe achiziționarea, modernizarea, reabilitarea și înlocuirea echipamentelor de control și supraveghere a frontierelor”. Dezvoltarea tehnologiilor moderne interoperabile a îmbunătățit eficiența și viteza SIS și VIS, ceea ce a contribuit și la îmbunătățirea controalelor la frontieră. Este posibil ca, fără o intervenție a UE, diversitatea sistemelor naționale de informații să se fi accentuat, cu efect asupra capacității UE de a atinge obiectivele generale ale politicii sale în domeniul frontierelor și al vizelor.
Potențialul pentru viitor În mod treptat, Consiliul European se axează din ce în ce mai mult pe tratarea cu prioritate a consolidării frontierelor externe ale UE, pe împiedicarea migranților în situație neregulamentară să ajungă pe coastele Europei și pe extinderea parteneriatului european cu Africa, pentru a aborda problema migrației în profunzime. Prin urmare, Comisia a valorificat potențialul tratatelor UE, în special al articolului 77 alineatul (2) litera (d) și al articolului 79 alineatul (2) litera (c), prin consolidarea Agenției Europene pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă și propunerea înființării unei Agenții a Uniunii Europene pentru Azil, cu un mandat mai puternic decât actualul mandat al Biroului European de Sprijin pentru Azil (EASO), oferindu-le acestor organisme instrumente și competențe pentru a apăra frontierele externe ale UE. Regulamentul 2016/1624 privind Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă a arătat în mod clar, pentru prima dată, că „[o]biectivul politicii Uniunii în domeniul gestionării frontierelor externe este de a dezvolta și a pune în aplicare gestionarea europeană integrată a frontierelor la nivel național și la nivelul Uniunii”. Aceasta se bazează pe un model de control pe patru niveluri: (1) măsuri în țările terțe; (2) măsuri în colaborare cu țările terțe vecine; (3) măsuri de control la frontierele externe; (4) măsuri în spațiul Schengen și măsuri de returnare. O potențială viitoare strategie a UE pentru gestionarea integrată a frontierelor în vederea abordării lacunelor în materie de cooperare la nivelul UE ar trebui să aibă ca rezultat impactul preconizat asupra limitării fluxurilor de migranți în situație neregulamentară, a reducerii criminalității organizate și a riscurilor de terorism, respectând în același timp drepturile fundamentale și viața privată a migranților și a cetățenilor Uniunii.
Apărarea frontierelor externe ale UE
11
Migrația va rămâne o provocare pentru UE în următoarele decenii, astfel încât furnizarea de asistență tehnică și financiară statelor membre va fi o prioritate esențială a bugetelor viitoare ale UE. Prin urmare, următorul CFM ((2021-2027) pentru problemele legate de migrație aproape se va tripla, ajungând la peste 34,9 miliarde EUR, în comparație cu 14 miliarde EUR în perioada 2014-2020.
Bugetul pe termen lung va aborda, de asemenea, consolidarea semnificativă a frontierelor externe ale UE prin crearea unui nou instrument de sprijin financiar pentru gestionarea frontierelor și a vizelor ca parte a unui nou Fond de gestionare integrată a frontierelor, în valoare propusă de 9,3 miliarde EUR, și prin creșterea considerabilă a finanțării propuse, până la 12 miliarde EUR, pentru agențiile descentralizate, în special Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă, și prin sprijinirea statelor membre care apără frontierele. Fondul de gestionare integrată a frontierelor ar urma să ofere finanțare pentru construirea și consolidarea capacităților statelor membre în domeniul politicii comune a vizelor și la abordarea provocărilor legate de migrație și a posibilelor amenințări viitoare la frontierele externe, precum și la combaterea infracțiunilor transfrontaliere grave și asigurarea unui nivel ridicat de securitate internă în Uniune.
PRINCIPALELE DOCUMENTE DE REFERINȚĂ Atanassov N., Radjenovic A., EU asylum, borders and external cooperation on migration, EPRS, Parlamentul European, septembrie 2018. Atanassov, N., Revision of the Schengen Information System for law enforcement, EPRS, Parlamentul European, octombrie 2018. Atanassov, N., Revision of the Schengen Information System for border checks, EPRS, Parlamentul European, octombrie 2018. Atanassov, N., Use of the Schengen Information System for the return of illegally staying third-country nationals, EPRS, Parlamentul European, octombrie 2018. Bux U., Management of the external borders, Fact Sheets on the European Union, aprilie 2018. Dumbrava C., Luyten K., Voronova S., Interoperability between EU border and security information systems, EPRS, Parlamentul European, octombrie 2018. Dumbrava C., Revision of the Schengen Information System for law enforcement, EPRS, Parlamentul European, februarie 2018.
Figura 6 – Lacună informațională privind o categorie de resortisanți ai țărilor terțe
Sursa: Comisia Europeană, 2018.
EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European
12
Eisele K., Interoperability between EU information systems for security, border and migration management, Initial appraisal of a European Commission impact assessment, EPRS, Parlamentul European, februarie 2018. Frontex, Risk Analysis for 2018, februarie 2018. Orav, A., Smart Borders: EU Entry/Exit System, EPRS, Parlamentul European, ianuarie 2018. Radjenovic A., European Travel Information and Authorisation System (ETIAS), EPRS, Parlamentul European, octombrie 2018. Scherrer, A. Revision of the Visa Code (Regulation 810/2009) and Visa Information System (Regulation 767/2008), Implementation Appraisal, martie 2018. Vizitați pagina Parlamentului European dedicată migrației în Europa.
NOTE
1 Această secțiune a fost redactată de Alina Dobreva, cu grafice realizate de Nadejda Kresnichka-Nikolchova.
DECLINAREA RESPONSABILITĂȚII ȘI DREPTURI DE AUTOR Prezentul document li se adresează deputaților și membrilor personalului Parlamentului European și a fost elaborat ca material de referință pentru a-i sprijini în desfășurarea activității lor parlamentare. Conținutul acestui document reprezintă exclusiv responsabilitatea autorului (autorilor) și orice opinii exprimate în acesta nu reprezintă neapărat poziția oficială a Parlamentului European.
Reproducerea și traducerea documentului în scopuri necomerciale sunt autorizate, cu condiția ca sursa să fie menționată și ca Parlamentul European să fie anunțat în prealabil și să primească o copie a materialului.
© Uniunea Europeană, 2019.
Sursa foto: © kamasigns / Fotolia.
[email protected] (contact)
www.eprs.ep.parl.union.eu (intranet)
www.europarl.europa.eu/thinktank (internet)
http://epthinktank.eu (blog)
