Upload
others
View
6
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Bert Van Severen
algemeen belang binnen Vlaanderenenkele (strategische?) ruimtelijke projecten vanAnalyse van de agendering en het procesverloop van
Academiejaar 2010-2011Faculteit Ingenieurswetenschappen en ArchitectuurVoorzitter: prof. dr. ir. Julien De RouckVakgroep Civiele Techniek
Master in de stedenbouw en de ruimtelijke planningMasterproef ingediend tot het behalen van de academische graad van
Begeleider: thomas verbeekPromotor: prof. ir.-arch. Ann Pisman
1
“De essentie van strategie is kiezen wat niet te doen”
Michael E. Porter
2
Dankwoord
Ik schreef het reeds in het dankwoord van mijn masterproef Geschiedenis, maar er lijken mij
geen betere woorden voor te bestaan: een masterproef schrijf je niet alleen. Uiteraard ben
ik voor de inhoud schatplichtig aan verscheidene mensen.
Vooreerst wil ik mijn promotor Ann Pisman bedanken voor haar toelichting en tips. Het
aangeven van de juiste richting voor het verloop van dit onderzoek was voor mij essentieel.
Ook de mensen die mij belangeloos te woord stonden voor deze scriptie wil ik graag
vermelden: Saskia Opdebeeck van het team MIRA (VMM), Karel Leliaert van de VMM, Kris
De Craene van het Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen en Peter Symens van Natuurpunt.
Ook burgemeester Patrick Moenaert voor het schriftelijk beantwoorden van mijn vragen
over een gevoelig dossier.
Hoewel de uiteindelijke uitwerking van een masterscriptie enkel in de handen van de
student rust, wordt de stress door heel wat dierbaren gedeeld. Ik wil hen dan ook graag
bedanken voor de enorme steun. Mijn ouders, die mij ondanks deze tweede master
opnieuw materieel en moreel voluit steunden. Mijn vriendin Klaasje, die zich ook nu weer als
een steun en toeverlaat opwierp. Mijn zussen en vrienden, die mij steeds weer
aanmoedigden.
Tenslotte wil ik al mijn medestudenten en docenten bedanken voor deze tweejarige studie,
die ik met veel plezier en interesse volgde. Zodoende ontdekte ik een sluimerende passie
voor de ruimtelijk ordening, waarvan ik mij voordien niet bewust was.
Augustus 2011
3
Toelating tot bruikleen
De auteur geeft de toelating deze masterproef voor consultatie beschikbaar te stellen en
delen van de masterproef te kopiëren voor persoonlijk gebruik.
Elk ander gebruik valt onder de beperkingen van het auteursrecht, in het bijzonder met
betrekking tot de verplichting de bron uitdrukkelijk te vermelden bij het aanhalen van
resultaten uit deze masterproef.
The author gives permission to make this master dissertation available for consultation and
to copy parts of this master dissertation for personal use.
In the case of any other use, the limitations of the copyright have to be respected, in
particular with regard to the obligation to state expressly the source when quoting results
from this master dissertation.
Bert Van Severen, augustus 2011
4
Inhoud en Abstract
Met deze masterproef over de invloed van de agendering op het verdere procesverloop van
strategische projecten willen we enkele aanbevelingen formuleren.
We beginnen met de analyse van onze kernbegrippen: procesverloop, agendering,
strategische projecten en algemeen belang, waarbij we vooral stellen dat agendering niet
zomaar als een stap in het procesverloop kan worden beschouwd. Deze fase is namelijk
cruciaal voor de efficiëntie van het verdere proces.
Dit trachten we aan te tonen via drie cases: de opmaak van het strategische plan voor de
haven van Antwerpen; het nieuwe voetbalstadion te Brugge; de aanleg van
overstromingsbekkens in de regio Geraardsbergen.
Ons inziens is het cruciaal voor de toekomst van de Vlaamse ruimtelijke planning dat 1) het
begrip ‘strategisch’ in de planning beter wordt afgebakend in functie van beleidsprioriteiten,
2) tijdens de agendering meer aandacht moet komen voor communicatie, openbaar en
draagvlakvorming, 3) de Vlaamse overheid dient een procedure uit te kienen waarbij de
aanpak van de agendering voor projecten van private partners uniformer benaderd wordt.
Kernbegrippen:
Strategische planning; agendering; procesverloop
In this master thesis we try to comprehend the influence of defining the agenda on the
further process. We make an analysis of three cases, in which the results are given at the
end. For a ‘better’ future of spatial planning in Flanders we advise: 1) the term ‘strategic’
needs a more concrete definition in function of priorities in spatial planning, 2) during the
phase of defining the agenda there should be more attention for broad communication,
openness of information and the formation of public interest, 3) to construct a new
procedure for a uniform reaction of the government on private issues or agendas.
5
Inhoudsopgave Dankwoord ................................................................................................................................. 1
Inhoud en Abstract ..................................................................................................................... 4
1. Inleiding, probleemstelling en inhoud ................................................................................ 7
2. Werkwijze en theoretisch-juridisch kader .......................................................................... 9
2.1. Werkwijze .................................................................................................................... 9
2.2. Theoretisch kader ........................................................................................................ 9
2.2.1. Over de netwerksamenleving en het gebiedsgericht beleid ............................... 9
2.2.2. Verwante begrippen ........................................................................................... 15
2.2.3. Juridische achtergrond ....................................................................................... 32
3. Casusselectie en analysekader ......................................................................................... 35
3.1. Casusselectie .............................................................................................................. 35
3.2. Analysekader ............................................................................................................. 36
3.2.1. Aanzet en Agendering ........................................................................................ 36
3.2.2. Aftoetsing aan de beleidskaders en –documenten ........................................... 37
3.2.3. Betrokken partijen .............................................................................................. 37
3.2.4. Verloop van het proces ...................................................................................... 38
3.2.5. Evaluatie ............................................................................................................. 38
4. Het strategische plan ‘Haven van Antwerpen’................................................................. 41
4.1. Vooraf ........................................................................................................................ 41
4.2. Aanzet/Agendering .................................................................................................... 42
4.3. Aftoetsing aan de beleidskaders en –documenten ................................................... 43
4.4. Betrokken partijen ..................................................................................................... 44
4.5. Verloop van het proces.............................................................................................. 45
4.6. Evaluatie .................................................................................................................... 49
5. Het nieuwe voetbalstadion te Brugge .............................................................................. 53
6
5.1. Vooraf ........................................................................................................................ 53
5.2. Aanzet/Agendering .................................................................................................... 54
5.3. Aftoetsing aan de beleidskaders en –documenten ................................................... 56
5.4. Betrokken partijen ..................................................................................................... 57
5.5. Verloop van het proces.............................................................................................. 57
5.6. Evaluatie .................................................................................................................... 63
6. De wachtbekkens in de regio Geraardsbergen ................................................................ 71
6.1. Vooraf ........................................................................................................................ 71
6.2. Aanzet/Agendering .................................................................................................... 72
6.3. Aftoetsing aan de beleidskaders en –documenten ................................................... 72
6.4. Betrokken partijen ..................................................................................................... 74
6.5. Verloop van het proces.............................................................................................. 75
6.6. Evaluatie .................................................................................................................... 77
7. Conclusie .......................................................................................................................... 80
7.1. Deelconclusie 1: de cases .......................................................................................... 80
7.2. Deelconclusie 2: de terugkoppeling met het theoretische kader ............................. 83
8. Aanbevelingen .................................................................................................................. 85
8.1. Het strategisch beleid en dito projecten ................................................................... 85
8.2. Aandacht voor communicatie, openbaarheid en draagvlakvorming ........................ 86
8.3. Op zoek naar een procedure ter uitvoering van private plannen ............................. 87
Epiloog ...................................................................................................................................... 91
Aanzet tot verder onderzoek ................................................................................................... 93
Lijst van gebruikte afkortingen ................................................................................................. 94
Bronvermelding ........................................................................................................................ 96
Bijlagen ................................................................................................................................... 103
7
1. Inleiding, probleemstelling en inhoud
In aangelegenheden van ruimtelijke planning mag men verwachten dat de overheid zelf de
ruimtelijke vraagstukken van algemeen belang prioritair op de agenda plaatst om tot
besluitvorming te komen. In een democratie kan elke burger, elke vereniging, vennootschap
etc. de politieke mandatarissen aanporren om een ruimtelijke aangelegenheid op de
politieke, bestuurlijke agenda te plaatsen. Of de politici daarop ingaan is een andere zaak,
net zoals de vraag of de agendering naderhand uitmondt in besluitvorming.
Het ontbreekt de politieke bestuurders zeker niet aan voorstellen. Meer nog, hoe moeten
politici en overheden uit al die initiatieven net diegene eruit pikken die het algemeen belang
– ook wel ‘de duurzame ruimtelijke ordening’ genaamd – het best dienen? Dit is zeker van
belang om uit te stijgen boven het louter commercieel belang of het particulier korte termijn
gewin van sommige belangengroepen die slechts hun eigen profijt zoeken. Slagen de
overheden op de drie planningsniveaus (gemeenten, provincies, gewest) hierin, dan zou dit
moeten blijken in hun beleidsdocumenten zoals besluiten, beleidsbrieven, programma's,
verslagen. Het loont de moeite om dit in enkele concrete gevallen na te gaan.
Van plannen die geagendeerd worden door de overheid kunnen we verwachten dat ze ook
effectief in dergelijke beleidsdocumenten opduiken. Bij private initiatieven is dat veel minder
zeker, we kunnen er namelijk niet van uit gaan dat de overheid officieel op de hoogte zou
zijn van ieder embryonaal privaat project. Daarom is het interessant de reactie van de
overheid op de agendering van een project of plan na te gaan. Dit willen we doen door de
verschillende processen die volgen op een agendering te screenen. Verwacht wordt dat er
aanzienlijke verschillen zullen optreden in deze processen, afhankelijk van de
initiatiefnemer.
Ten slotte willen we dergelijke processen tegen het licht houden van bestaande wetgeving,
uitvoeringsbesluiten en dergelijke, alsook die van enkele good practices.
Na deze inleiding en probleemstelling volgt hoofdstuk 2, met de formulering van de
werkwijze en het theoretische kader voor deze scriptie. We willen er het belang van de
juridische onderbouw van de ruimtelijke ordening zeker niet uit de weg gaan.
8
In hoofdstuk 3 geven we toelichting over de selectie van onze casussen, alsook over het
analysekader waaraan we deze onderworpen doorheen de scriptie.
Hoofdstukken 4 tot en met 6 vormen vervolgens dan ook de concrete uitwerking van de
cases, en de toepassing van het analysekader op elke van deze situaties.
De conclusie over deze analyse volgt in hoofdstuk 7, waarbij we naadloos overgaan naar
hoofdstuk 8 met het formuleren van drie aanbevelingen.
Tenslotte volgt een korte epiloog over het nut van enkele bestaande aanbevelingen uit de
Vlaamse administratie, gevolgd door een aanzet tot mogelijk verder onderzoek, de lijst met
afkortingen, de bibliografie en uiteindelijk de bijlagen.
9
2. Werkwijze en theoretisch-juridisch kader
2.1. Werkwijze
De manier waarop we informatie vergaarden steunt op twee pijlers: enerzijds de geschreven
documenten van het project of proces, officieel (openbaar) of intern, en anderzijds de
beproefde methode van interviews met bevoorrechte getuigen. Per casestudy wilden we
minimum 2 betrokkenen bevragen. Dit laatste is echter niet steeds gelukt, gezien de
gevoeligheid van enkele hangende dossiers.
Om niet louter in een theoretische studie te vervallen, hebben we regelmatig de
confrontatie met officiële werkdocumenten van verschillende administraties opgezocht. De
betrokken ambtenaren weten beter waar pijnpunten zich situeren, en we willen deze bron
van informatie dan ook niet negeren.
2.2. Theoretisch kader
2.2.1. Over de netwerksamenleving en het gebiedsgericht beleid
Over de evolutie van onze maatschappij naar een netwerksamenleving is reeds volop
gespeculeerd en gepubliceerd. We willen met deze scriptie uiteraard niet ingaan op de
affiniteiten van deze evolutie, maar een korte toelichting kan verhelderend zijn voor het
verdere verloop van deze masterscriptie alsook de verdere uiteenzetting van de overige
begrippen in dit theoretisch kader.
Wat is nu precies deze ‘netwerkmaatschappij’? Afgaand op deze term kunnen we er vanuit
gaan dat hiermee bedoeld wordt dat elk individu in contact staat of kan staan met gelijk
welk andere individu binnen de gemeenschap, als er maar genoeg tijd en middelen wordt in
geïnvesteerd. Hiermee vormt ze de grote tegenhanger van de hiërarchische maatschappij,
die voornamelijk stoelt op verticale relaties waarbij niet iedere persoon zomaar persoonlijk
kan worden ‘bereikt’ – men moet ervoor via sleutelpersonen passeren. In de almaar meer
horizontaal gestructureerde maatschappij wordt dus minder van bovenaf gestuurd.
10
Wat kan dit netwerkdenken nu precies voor ons betekenen? Ten eerste: de gevolgen die de
geleidelijke omslag naar een netwerkmaatschappij heeft voor het bestuur van de
maatschappij in het algemeen en de (plannings)procedures in het bijzonder. De overheid
staat hierbij niet meer centraal in het aansturen van de maatschappij. Dit kadert volledig in
de veranderende relatie tussen overheid en burger, die steeds meer afwijkt van de klassieke
relatie overheid-onderdaan naar een partnerrelatie. Of zoals De Rynck en Voets het
verwoorden: “Traditionele hiërarchische overheidssturing maakt plaats voor decentrale
sturing in interactie en netwerken met maatschappelijke actoren.”1
Professor Lancksweerdt stipt in een kort essay enkele van de maatschappelijke transities aan
die hiervoor tekenend zijn: de verticale hiërarchische verhoudingen veranderen naar
partnerschapsverhoudingen; ons rechtssysteem ondergaat ingrijpende veranderingen van
een piramidaal systeem naar een netwerkachtig systeem waarin de overheid een andere rol
speelt; klassieke overheidstaken worden meer en meer ingevuld door agentschappen met
een (grotendeels) privaatrechtelijk statuut ; geregeld wordt een beroep gedaan op privaat-
publieke samenwerking. 2 Tijdens deze scriptie zullen we herhaaldelijk wijzen op de effecten
van deze maatschappelijke transitie op het ‘traditionele’ procesverloop van
planningsaangelegenheden.
Ten tweede kan netwerkdenken helpen met het verklaren van het gedrag van de actoren
binnen een dergelijk netwerk. De centrale gedachte in de netwerkliteratuur is deze van
‘interdependentie’ of ‘afhankelijkheid’, waarbij actoren anderen nodig hebben om hun eigen
doelen te realiseren. Het is in die afhankelijkheid dat interacties ontstaan en dat een proces
vorm krijgt. Netwerken zijn hierbij in feite een tussenvorm van sturing, tussen de hiërarchie
en de ontstentenis van gezag onder de vorm van de vrije markt. In de loop van een dergelijk
proces kunnen hiërarchische ingrepen of momenten van marktsturing wel plaatshebben,
maar het is niet steeds bepaald wie daarin een rol speelt. Dit is namelijk mede afhankelijk
van het verloop van het proces in die netwerken. Netwerken kunnen namelijk gesloten
functioneren waarbij slechts een beperkte groep kan deelnemen aan de interacties. Het
hoeft geen verdere uitleg dat dit de aard en de inhoud van de beleidsvoering in grote mate
1 DE RYNCK (F.) en VOETS (J.) (2003), “Interorganisatorische gebiedsgerichte samenwerking” in: BOUCKAERT
(G.), HONDEGHEM (A.), JANVIER (R.), DE RYNCK (F.) en WAEGE (H.)(red.), Jaarboek SBOV 2002: Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk: Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen, Die Keure: Brugge, p. 19 2 Lancksweerdt, (E.), "Naar een andere constructie van het algemeen belang", in: Tijdschrift voor
Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, 2011/2, pp. 103-105
11
bepaalt. Er is bij een netwerk dus een belangrijke graad van onzekerheid over het verloop
van het proces aanwezig. We kunnen dus wel stellen dat het managen van een proces van
belang is, zo niet dreigt een netwerkproces zijn ‘eigen’ gang te gaan. Ook Lanksweerdt stelt
dat de overheid steeds de eindverantwoordelijkheid draagt in een proces.
De perceptie van de actoren op de problemen die zich stellen, speelt een belangrijke rol. De
manier waarop actoren naar problemen kijken bepaalt of zij zich afhankelijk voelen van de
overige spelers. Actoren ontwikkelen strategieën in netwerken en ‘spelen’ een spel van
onderhandeling, communicatie, afstand houden en zich engageren. Institutionele factoren
hebben invloed op de structuur en de processen in netwerken: opleggen van overleg,
samenstellen van een commissie, invoeren van procedures, herschikken van bevoegdheden,
etc.
Niet toevallig wil het gebiedsgerichte beleid op bovenstaande vraagstukken en evoluties een
antwoord bieden, of beter: een methode bieden om hiermee om te gaan. Een pasklaar
antwoord bestaat namelijk niet, en is steeds afhankelijk van de lokale situatie, het centrale
en de verwante problemen, de betrokken actoren, etc. Een dergelijk beleid staat de laatste
jaren vaker in de belangstelling als mogelijk adequaat antwoord op de conflicten die steeds
meer rijzen tussen overheidsprocessen en de netwerksamenleving.
Wij zullen in deze scriptie ook wijzen op de mogelijkheden die deze benadering biedt in het
aanpakken van de complexe realiteit bij het plannen en uitwerken van ruimtelijke
vraagstukken. Maar laten we eerst even dieper ingaan op de aard van deze gebiedsgerichte
aanpak. Een belangrijk document hiervoor is de studie ‘Geïntegreerd gebiedsgericht beleid.
Een methodiek’ uit 1999, een samenwerking tussen de universiteiten van Leuven en
Nijmegen enerzijds en de administratie AMINAL anderzijds.3
In de conclusie van dit document wordt deze methode als volgt gesynthetiseerd: “Een
aanpak, geen vast te leggen procedure. Bijbehorende plannen worden vertaald naar
bestaande instrumenten, plannen en andere beleidskaders, waarbij wat kán worden
vastgelegd en op zich een evenwichtig pakket vormt, wordt opgenomen in contracten en
beleidsovereenkomsten. Wat niet vastgelegd kan worden of dynamisch moet blijven, hoeft
3 ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), Geïntegreerd
Gebiedsgericht Beleid: een methodiek, , K.U.Leuven, K.U.Nijmegen en AMINAL, 1999, 93 p.
12
geen wettelijke of juridische basis maar kan vanuit de bereikte consensus in de toekomst
leiden tot nieuwe vast te leggen pakketten van contracten en overeenkomsten”4
Deze aanpak is dus op het lijf geschreven van de netwerkmaatschappij, daar in een
dergelijke samenleving geen blauwdrukbenadering meer past. De overheid moet de
verschillende partijen met hun belangen en kennis samenbrengen, als het ware een
overlegstructuur uit de grond stampen. De traditionele overheid krijgt meer de rol
toebemeten van procesbewaker; ‘government’ wordt ‘governance’. Ook de visie van
Bouckaert stemt hiermee overeen. Er is een verschuiving gaande van de formele,
hiërarchische instituties, zijnde government, naar de processen van coördinatie en sturing,
governance. Daarenboven zijn bij deze sturing niet enkel overheidssectoren, maar ook
private actoren zoals burgers en organisaties betrokken, waardoor we nog specifieker van
co-governance gewag kunnen maken. In deze lijn kan dan verder worden gesteld dat de
overheid die aan deze processen deelneemt niet meer uit één enkele overheid bestaat,
waarbij dus sprake is van een meerlagigheid. De overheid bestaat uit meerdere lagen, zoals
de Europese Unie, federale overheid, gewest, gemeenschap, provincie en gemeente. In deze
context wordt dan ook gesproken over multi-level governance.5 Deze complexiteit maakt van
het sturen van processen geen koud kunstje. Dit vraagt om een overheid met een groot
lerend vermogen, inzet van meerdere sturingsvormen en ambtelijke kwaliteiten als
procesmanagers, aldus De Rynck en Voets.6
Deze twee auteurs geven eveneens aan dat een interorganisatorische, gebiedsgerichte
samenwerking de te verkiezen methodologie is. Hun definitie van deze samenwerking luidt:
“Tijdelijke en permanente samenwerkingsverbanden, formeel en informeel van aard,
waarin, op basis van een probleemanalyse die betrekking heeft op een bepaald
gebied, alle relevante actoren, dit wil zeggen zowel overheden als maatschappelijke
organisaties, die een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing, betrokken worden en
invloed uitoefenen op de beleidsvorming en de beleidsvoering.”
4 ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.) (1999), op. cit., p.
81 5 BOUCKAERT (G.), SNIJKERS (K.), VERHOEST (K.) en WAYENBERG (E.) (2002), Kerntaken van de verschillende
overheden, studie in opdracht van de Hoge Raad van Binnenlands Bestuur, Brussel, 2002, p. 29 6 DE RYNCK (F.) en VOETS (J.) (2003), op. cit., p. 19
13
Kortom, er bestaan heel wat definities over gebiedsgerichte samenwerking, die in grote
lijnen overeenstemmen. De belangrijkste is wellicht dat de professionalisering van de
beleids- of procesvoering meer in de richting van geïntegreerde aanpak gaat in plaats van
meer sectorspecificatie. Het ligt nogal voor de hand dat dit begrip binnen overheidskringen
reeds bekend is. Inderdaad, ook in het interbestuursakkoord tussen de drie Vlaamse
overheden wordt deze aanpak opgepikt.7 Ondanks de resem definities die we reeds
aanhaalden, lijkt het ons niet overbodig ook de visie van de overheden zelf weer te geven:
“Naast de eigenheid van de drie verkozen bestuursniveaus is het samenwerken
tussen de besturen een belangrijke noodzakelijkheid. De laatste jaren wordt hierbij
meer en meer aandacht besteed aan de methodologie van de gebiedsgerichte
werking. Relevante partners (verkozen besturen, derden) worden afhankelijk van een
maatschappelijk (complex) probleem op een georganiseerde wijze procesmatig
ingezet en samengebracht om te komen tot een gepaste oplossing. Hierbij wordt op
basis van concrete afspraken (wie doet wat?, wie betaalt wat?) integrerend
samengewerkt binnen het afgebakend gebied waar het probleem zich voordoet.
Afspraken krijgen hun neerslag in een beheersovereenkomst. De verschillende
partners staan enerzijds in voor de uitvoering van de door hun opgenomen
engagementen en anderzijds voor de terugkoppeling van hun verantwoordelijkheden
naar de respectievelijke raden.”8
Deze definitie wijkt niet ver af van de voorgaande, integendeel, ze stemt er quasi compleet
mee overeen. Het valt op dat ook het concept van de beheersovereenkomst vermeld wordt.
Dit is nochtans geen juridisch afdwingbaar instrument dat niet steeds op evenveel bijval kan
rekenen. Nochtans braken Allaert en Houthave hiervoor reeds een lans in 1995, waarbij ze
aangaven dat de overeenkomsten tussen besturen onderling of tussen besturen en private
initiatiefnemers onderling, de zogenaamde convenanten, een degelijk instrument zijn om
meer samenwerking in de hand te werken.9 De auteurs schreven overigens toen al dat
samenwerking zich meer dan ooit opdrong, en hiermee de noodzaak aan integratie tussen
de sectoren en de beleidsniveaus. Dit alles diende zich tevens te vertalen in de structuur van
de Vlaamse administraties, maar zo ver willen we met deze masterscriptie niet gaan in onze
bespreking.
7 Bestuursakkoord of kerntakendebat van 25 april 2003, 25p.
8 Ibidem, paragraaf 4.3 Gebiedsgerichte samenwerking, p. 11
9 ALLAERT, (G.) en HOUTHAEVE, (R.), eds., Ruimtelijke plannen op regionaal niveau, Academia Press, Gent,
1996, p. 140
14
Wat verder nog in het oog springt in het kerntakendebat, is de rol van de provinciebesturen.
Zij dienen namelijk vanuit hun profiel bijzondere aandacht te hebben voor deze gezamenlijke
methodiek, hoewel ze hierbij uiteraard niet het alleenrecht kunnen opeisen. Dit stemt
overeen met de bevoegdheden die werden toegekend aan de provincies in het kader van
het provinciedecreet.10 In artikel 2, 3e lid, lezen we: “De provincies zijn bevoegd voor het
nemen van initiatieven met het oog op gebiedsgerichte samenwerking tussen besturen in
een regio (…)”.
Ook de Vereniging van Vlaamse Provincies (VVP) legt hierop de klemtoon in hun
memorandum van 2009:
“De provincies willen van ruimtelijk beleid een globaal proces maken, waarin diverse
sectorale vragen onder de noemer bovenlokaal gebiedsgericht beleid hun plaats
krijgen. (…) De provincies willen de uitvoering daarvan verfijnen, om als het ware een
laboratorium te zijn voor beleidsverbetering. Daarbij moeten kort op de bal spelen en
efficiëntie de sleutelwoorden worden. De provincies willen vooral ook ‘visionair’ zijn:
platgereden paden verlaten, op een frisse manier over ruimtelijke ordening
nadenken. Daarbij moeten ruimtelijke ordening en duurzaamheid hand in hand gaan
en elkaar versterken (…).”11
Het is duidelijk dat de provincies zichzelf een belangrijke speler achten in het verwezenlijken
op het terrein van meer gebiedsgericht beleid. Er wordt zelfs niet geschuwd om de koppeling
te maken met visionaire en duurzame ruimtelijke ordening. Als dit geen blijk geeft van het
volle vertrouwen in het gebiedsgerichte beleid.
Het is echter een teken aan de wand voor het belang van het provinciale niveau. Diverse
auteurs gaven aan dat het ‘lokale’ perspectief steeds meer naar ‘regionale’ arrangementen
verschuift. Dit belang van regionale planning is geen nieuw idee: reeds in 1995 schreven
Allaert en Houthave hun – vooruitstrevende – bevindingen hieromtrent neer. Toen gold
echter nog: “De provincie beschikt evenwel niet over een aangepast logistiek apparaat,
gekwalificeerde mankracht en middelen om de regionale evenwichtsoefeningen efficiënt
door te voeren.”12 Met het planningsdecreet van 1996 werd de provincie echter als een
10
Provinciedecreet van 9 december 2005, en latere wijzigingen 11
Memorandum VVP, 2009, p. 103 12
Allaert en Houthaeve, op. cit., p. 11
15
volwaardige instantie erkend, wat vertaald werd in het decreet ruimtelijke ordening van
1999 en de gelijknamige codex van 2009.
2.2.2. Verwante begrippen
In de paragraaf hierboven maakten we reeds gebruik van begrippen die voor discussie
vatbaar zijn wegens hun vaak wisselende betekenissen. Deze en enkele andere ‘cruciale’
termen die we in deze scriptie aanwenden willen we graag even toelichten met betrekking
tot een mogelijke invulling die wij relevant achten voor het verdere gebruik.
Deze termen zijn: procesverloop, agendering, strategische projecten en algemeen belang.
2.2.2.1. Procesverloop en beleid
Na de voorgaande paragraaf over de netwerksamenleving en de link met het
gebiedsgerichte beleid, rijst wellicht terecht de vraag of we in deze scriptie ‘procesverloop’
niet verwarren met het begrip ‘beleid’. Kunnen we deze twee eventueel gelijkschakelen?
Daarvoor dienen we dit laatste begrip beter te analyseren. Hoogerwerf omschrijft een beleid
als “het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalden middelen en
bepaalde tijdskeuzes. Tegelijk is een beleid ook een antwoord op een probleem.”13 Een
beleid doorloopt alleszins een proces (zie verder), en heeft dus zeker een procesmatig
karakter. Een beleid is steeds een proces, maar omgekeerd is dit niet automatisch het geval;
een proces is niet steeds een beleid, maar het kan ook méér zijn dan enkel ‘het beleid’.
Het procesverloop behelst ons inziens namelijk het geheel van formele en informele stappen
die worden gezet om een bepaald project of plan te verwezenlijken. Hiermee verschilt een
proces wezenlijk van een procedure, die enkel de officiële termijnen omvat. Het
procesverloop is dus veel ruimer, en bevat onder meer de relevante procedures.
Hoogerwerf beschrijft een proces vanuit het spraakgebruik als ‘een werking in haar
voortgang beschouwd, een ontwikkelingsgang of verloop’. Een beleidsproces kunnen we dus
wellicht omschrijven als ‘het verloop van de gebeurtenissen rond het beleid’. Deze definitie
stemt deels overeen met de aan de sociale wetenschappen schatplichtige beschrijving ‘het
13
HOOGERWERF (A.) en HERWEIJER (M.), reds., Overheidsbeleid, een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2008, p. 32
16
dynamische verloop van handelingen, argumenten en interacties, met betrekking tot een
beleid.’
Belangrijk bij een proces is dus de dynamiek, maar ook de interactie tussen de participanten
onderling. Deze lijn van gebeurtenissen kan in een herkenbaar verloop gegoten worden,
waarbij de dynamiek ook enige stabiliteit of een vast patroon kent. Hoogerwerf spreekt
hierbij van deelprocessen, fasen of stadia in een proces.14
Ons inziens kunnen we in het algemeen stellen dat een beleidsproces in twee grote delen
uiteenvalt: de voorbereiding en de uitvoering. Het valt echter aan te raden om er nog een
derde onderdeel aan toe te voegen, namelijk de evaluatie, hoewel dit – zoals we zullen zien
in de behandelde cases – schijnbaar niet steeds plaats vindt. We willen eveneens met onze
cases de al dan niet afgeronde processen bekijken in hun geheel, dus indien mogelijk ook de
niet-officiële stappen of mijlpalen die leiden tot het opstarten van het proces. We zijn
hiermee schatplichtig aan Lancksweerdt, die eveneens stelt dat de totstandkoming van een
proces dus in zijn geheel moet worden geanalyseerd.15
Zoals we reeds hierboven aanhaalden hoeft het niet te verbazen dat het huidige
procesverloop niet meer hetzelfde stramien volgt als enkele decennia, misschien zelfs tot
enkele jaren geleden. Enkele veranderingen die Hoogerwerf aangeeft zijn de rationalisering,
de democratisering, de differentiatie en de integratie.16 Hij maakt hierbij wel de
kanttekening dat deze ontwikkelingen geen ‘onstuitbare historische wetmatigheden’ zijn, ze
hoeven dus niet in se als verworven of permanent te worden geklasseerd.
Lancksweert daarentegen wijst erop dat we toch beter meer projectmatig dienen te gaan
denken in termen van het project – en dus ook het beleid hieromtrent – als nieuwe
juridische figuur. Dit nieuwe denkpatroon koppelt hij rechtstreeks aan het procesmatig
karakter van de nieuwe netwerksamenleving. Een interactieproces kan het algemeen belang
meer kleur geven, zonder dat dit proces wordt verstaan als een nieuwe bestuurlijke
procedure. Hierin kadert overigens ook onze stelling dat de begrippen procedure en proces
niet mogen worden verward.
14
Hoogerwerf, op. cit., pp. 22-23 15
Lancksweert, op. cit. 16
Hoogerwerf, op. cit., p. 31. Rationalisering is het toenemen van de houdbaarheid van de argumentatie en van de doelgerichtheid, doeltreffendheid en doelmatig. Een gevolg hiervan is de onderwerping aan almaar meer juridische normen. Democratisering is het toenemen van de mate van democratie, dus de mogelijkheid voor alle betrokkenen om het beleid direct of indirect te beïnvloeden. Differentiatie is het toenemen van de verscheidenheid, specialisatie en taakverdeling. Integratie is de groeiende inspanning om de zich verzelfstandigende delen en elementen tot een samenhangend geheel te verenigen.
17
Wanneer we hierboven schreven dat een beleid een proces is, laten we in het midden of dit
proces lineair of netwerkmatig verloopt; deze discussie laten we aan de experts. Wel kunnen
we op eenvoudige deductieve wijze vaststellen dat (complexe) lineaire processen vaak
geblokkeerd geraken – denken we maar aan de troebelen met de Oosterweelverbinding. We
staan dan ook weigerachtig tegenover het aannemen van een vast, lineair verloop voor de
beschrijving van een proces. Een bekende stelling hieromtrent is deze van Hoogerwerf
(1989), die verschillende stappen onderscheidt om een beleidsproces te doorlopen en te
beëindigen.17
Figuur 1: beleidsproces van Hoogerwerf (1989)
Deze cirkel is uiteraard slechts een schematische en theoretische weergave van de realiteit,
en dat beseft ook Hoogerwerf. We zagen echter reeds eerder dat de hedendaagse processen
neigen naar sterke verandering, iets waar de meeste auteurs het over eens. De vraag luidt
dus hoe waardevol deze bovenstaande figuur voor ons kan zijn? Valt de complexe realiteit
van een proces wel zo eenvoudig weer te geven? Voor ons is agendering bijvoorbeeld niet
zomaar een stap als de andere in het beleidsproces, zoals we zouden kunnen concluderen
uit de figuur van Hoogerwerf. Het vormt in onze visie namelijk een van de meest cruciale
onderdelen van het procesverloop. Zonder agendering vindt ook de rest van het proces niet
plaats, ze trekt namelijk het complex in gang. Zo zal overigens uit onze caseanalyse blijken
dat het agenderen op zich desgevallend bepaalde stappen van Hoogerwerfs figuur teniet
doet, indien het agenderen niet wordt gestuurd door de/een overheid.
17
Hoogerwerf, A., op. cit., versie uit 1989 van hetzelfde werk
18
Hoogerwerf is uiteraard niet de enige auteur dit zich ontfermt over processchematisering.
Ook Albrechts, Van den Broeck en anderen, leveren een mogelijk model vanuit het
geïntegreerde gebiedsgerichte beleid. Zij stellen dat hun methodiek een aanzet kan zijn bij
de aanpak van complexe problemen, op een projectmatige manier.18 We kunnen ons echter
de vraag stellen welke problemen waarmee men heden ten dage in de ruimtelijke ordening
wordt geconfronteerd niet complex zijn, eenmaal ze een grote oppervlakte bestrijken. Het
lijkt ons dus niet overbodig dit paradigma nader te bekijken, temeer daar het een
projectmatige benadering betreft; zoals we zagen is dit een (mogelijk) ‘juiste’ weg in de
netwerksamenleving. Er hoeven bovendien geen extra instanties te worden geschapen maar
er wordt uitgegaan van een tijdelijke intense samenwerking, die overigens door
verschillende partners kan worden geïnitieerd.19 Niet enkel interne, maar ook interne
partners – we denken hierbij aan private spelers – kunnen de opstart van een
gebiedsgerichte aanpak ‘aanvragen’. Dit laatste lijkt ons een absoluut pluspunt, gezien de
toenemende invloed van niet-gouvernementele instanties, ook in de ruimtelijke ordening.
Figuur 2: mogelijk procesverloop bij geïntegreerd gebiedsgericht beleid (Albrecht ea. 1999)
De bovenstaande figuur is de schematische weergave van het proces. De auteurs geven aan
dat er heel wat onzekerheden bestaan daar elk probleem verschillend is, en er dus geen
generiek ‘draaiboek’ kan worden opgesteld; elk proces is maatwerk. Hun visie luidt: “Een
strategische aanpak van gebiedsspecifieke problematieken kan immers niet bestaan uit een
opeenvolging van visievorming / afbakening van maatregelen / goedkeuring / uitvoering. In
een strategisch planningsproces wordt daarentegen tijdens de plan- en besluitvormingsfase
18
ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), op. cit., p. 18 19
Ibidem, pp. 19-21
19
(…) op verschillende ‘sporen’ gewerkt.”20 Dit vloekt nogal met de voorgaande stelling van
Hoogerwerf, en ze spreekt ons des te meer aan. Zeker het belang van een zoekfase in
combinatie met de agenderingsfase, alsook de afstemming van bestaande visies op de
nieuwe tijdens de startfase. Dit alles zorgt voor een goed afgebakende visie in
overeenstemming bij het vertrekpunt, vooraleer de planning daadwerkelijk wordt opgestart.
Draagvlakvorming is hierbij dan ook een cruciaal gevolg. Daarnaast is er nog het gebruik van
charters of nota’s, waarvan we voordien reeds het belang benadrukten in navolging van
Allaert en Houthaeve.
Wat ook de vorm of verloop moge zijn, de kwaliteit van het proces bewaken is van groot
belang.21 Een proces is er namelijk op gericht om een doel te bereiken en tot een
bevredigend eindpunt te komen, en niet om ten eeuwige dage te blijven aanslepen.
Om dergelijke processen ordentelijk te laten verlopen zijn procesmanagers nodig die
ervaring hebben op bestuurlijk-juridisch vlak en op het vlak van procesbegeleidende
methodieken zoals cirkelgesprekken. Dit komt overigens ook de bevoegde
overheid/overheden ten goede, want zij hebben er baat bij om wat horizontaal gegroeid is
tussen de procesdeelnemers mee te nemen bij de vormgeving van de verticale
besluitvorming. Lancksweerdt oppert deze stelling in het kader van het ‘algemeen belang’,
maar naar onze mening kunnen we deze aanbevelingen evengoed meenemen voor concrete
projecten. Hiernaar zullen we in onze casusanalyses dan ook trachten terug te koppelen.
Laten we ook enkele conclusies uit de praktijk in ogenschouw nemen die gemaakt werden
door de Europese groep Eurocities, gebaseerd op de Nederlandse ervaring van de ‘ROM’-
aanpak.22 Deze praktijkervaringen werden gebundeld in ‘The Pegasus files’, waarbij enkele
cruciale elementen voor een goed procesverloop worden aangestipt:23
- Political acceptance in the region
- A project leader who was a good process manager
20
Ibidem, pp.39-40 21
Ibidem, p. 53 22
ROM staat voor Ruimtelijke Ordening en Milieu, waarbij deze aanpak wordt omschreven als: “The ROM approach is an integrated area-based policy approach that the Dutch have been testing for the last 15 years. Such an approach is aimed at tackling complex problems in a specific area, where traditional policy-making does not deliver a satisfactory, integrated solution. These are situations in which the solution cannot come from a single actor or from a single policy field.” www.vispnet.org, 6/07/2011 23
s.n., The Pegasus files. A pratical guide to integrated area-based urban planning, Uitgave van de E.U., Brussel, 2004, p. 5
20
- A sense of urgency
- Insight into mutual interdependence
- Insight into concrete solutions
Naar deze elementen zullen we tijdens de casusanalyses en de bespreking van het
procesverloop nog teruggrijpen.
2.2.2.2. Agendering
We stampen een open deur in als we schrijven dat agendering betekent: "op de agenda
plaatsen". Een bepaald probleem wordt op de agenda geplaatst omdat het moet
afgehandeld worden, of omdat een actor daartoe een dwingende nood voelt. Het agenderen
van een probleem kan vanuit verschillende actoren vertrekken. Men kan hier zeer breed in
gaan, maar in deze masterscriptie gaan we uit van drie grote groepen: de agendering vanuit
de overheid; de agendering vanuit het privaat initiatief; tenslotte de groep van de auto-
agenderende vraagstukken. Met deze laatste bedoelen we de groep waarbij een probleem
zichzelf opdringt zonder tussenkomst van een belangengroep; het gaat eerder over een
fenomeen. We denken daarbij bijvoorbeeld aan verkeersveiligheid, criminaliteit, etc. Een
probleem waarbij een ‘oplossing’ zich als het ware opdringt in functie van het algemeen
belang.
Het belang van de agenda werd reeds in 1997 door Riccardo Petrella erkend. In zijn boek
“Het Algemeen Belang. Lof van de Solidariteit”, geeft hij een schot voor de boeg met vijf
knopen (problemen) die dienen ontward te worden in het kader van het algemene belang.
Een van deze problemen is die van het agenderen. Het ware belang van het agenderen zit
hem erin dat de problemen die hoog op de agenda geplaatst worden ook sneller een
uitspraak of behandeling van de beslissende instantie – in casu de overheid – kan
verwachten. Hoe gewichtiger en meer voldragen een agendering, hoe meer kans op een
potentieel succesvolle behandeling van het probleem. Zo schrijft hij:
21
"Wie bepaalt tegenwoordig de 'agenda', wie bepaalt welke problemen moeten
worden opgelost, om welke inzet het gaat, waaraan prioriteit moet worden gegeven,
welke middelen moeten worden gebruikt? Zeker niet de nationale of internationale
overheden. En nog minder de vakbonden. De werkelijke opstellers van de 'agenda'
zijn de economische en financiële privé-machten."24
Hij pleit ervoor dat de overheid (in se de parlementen) weer hun bevoegdheid heroveren om
de agenda te bepalen in functie van het algemeen goed en dat zij terug de hoofdspelers
worden bij het bepalen van de agenda van onze maatschappij. Dit ten nadele van “het
‘financiële’, het ‘economische’ en het privé-goed.”25
De visie van Petrella is duidelijk opgesteld vanuit een linkse invalshoek, maar geeft toch een
goede indicatie van het niet te verwaarlozen belang van het agenderen. Overigens bestrijkt
zijn visie een ruimer spectrum dan louter dit van de stedenbouw en de ruimtelijke ordening
– namelijk alle domeinen van politiek bestel – maar hij heeft ook oog voor de publieke
ruimte als het erop aankomt nader in te gaan op de betekenis van het algemeen belang (zie
verder).
Hierboven zagen we dat Hoogerwerf de agendering als een onderdeel van een beleidsproces
beschouwt. Ondanks onze kritiek op deze visie willen we het kind niet met het badwater
weggooien. Laat ons dus even stilstaan bij de inzichten van deze auteur omtrent agendering.
Hij omschrijft agendavorming samenvattend als het vraagstuk hoe problemen tot beleid
kunnen leiden.26 Of deze omschrijving volstaat laten we in het midden, maar verder blijkt dat
de auteur wel degelijk goed de nuances aanvoelt die binnen dit proces spelen; zijn analyses
hierover zijn waardevol.
Bij agendavorming spelen zijn inziens namelijk verschillende soorten actoren een rol. Die
actoren, spelers, kunnen politici en ambtenaren zijn, maar ook burgers, belangengroepen,
organisaties en de media. Hoogerwerf onderscheidt vier modellen van agendavorming, die
in de eerste plaats verschillen in de rol die ze toekennen aan burgers, belangengroepen,
organisaties en de media. Elk model kent hierbij ook zijn eigen problemen. Daarbij gaat het
om de mate waarin, en de manier waarop, deze actoren invloed kunnen uitoefenen op de
agendavorming. Kunnen actoren alleen maar reageren of hebben zij ook de mogelijkheid het
24
PETRELLA, (R.), Het algemeen belang. Lof van de solidariteit, VUBPress, Brussel, 1997, p. 105 25
Ibidem, p. 105 26
Hoogerwerf, op. cit., p. 81
22
proces actief te beïnvloeden? In de tweede plaats verschillen de modellen in de nadruk op
de kenmerken van het maatschappelijk probleem en de kans dat het op de agenda komt.27
Figuur 3: Vier modellen van agendering (Hoogerwerf 2008)
We gaan niet zo ver om elk model in detail te bespreken, maar dit overzicht geeft duidelijk
aan dat ‘de’ agendavorming niet bestaat. Het is een complex proces, waarbij uiteindelijke
agendering afhankelijk is van vier factoren, aldus de auteur: het belang van de ernst van het
probleem zelf; de ernst van het probleem in vergelijking met andere problemen; de rol van
externe omstandigheden en toeval; de mate waarin een probleem gedurende langere tijd
werd verwaarloosd. Deze modellen zijn complementair en geven volgens de auteur dan ook
elk ’een deelverklaring voor de kans dat beleid wordt ontworpen als antwoord op een
probleem’.
Deze modellen geven evenwel geen beeld over een mogelijk methodologisch verloop van
agendering. Hiervoor grijpen we opnieuw terug naar onze vertrouwde studie over het
gebiedsgerichte beleid. De auteurs maken hierbij een verschil tussen de agenderingsfase en
27
Ibidem, p. 66
23
de startfase.28 Beiden vallen voor ons onder de noemer van agendering, maar de auteurs
stellen het wellicht terecht wat scherper. Wat zij als agendering betitelen, is voor ons de
interne agendering. Een actor voelt de nood een probleem op te lossen, stelt zichzelf daarbij
een doel en gaat op zoek naar steun of gehoor. Deze zoektocht naar partners, visies, etc.
noemen de auteurs de zoekfase; wij maken gewag van externe agendering. Hierna volgt
uiteindelijk de formele start van het proces, waarbij een startnota of overeenkomst wordt
opgemaakt. Deze eerste stappen vormen dus de zeer precaire vooroverlegronde, waarvan
wij in deze masterscriptie nog vaak het belang zullen aanstippen.
Een ander concept dat zich ons inziens kan opdringen tijdens procesvoering, is die van – in
eigen bewoording - heragendering. Dit gebeurt wanneer bijkomende problemen worden
aangekaart en opgenomen in de uitvoering, maar helaas niet steeds zonder slag of stoot,
zoals de Europese regelgeving die zich manifesteert (vb. kaderrichtlijn water) of waarvan de
implementatie verplicht wordt (vb. habitatrichtlijn etc.). Ook hiervoor vinden we een
‘equivalent’ terug in de besproken studie. Enerzijds kan dit plaatsvinden tijdens de
besproken zoekfase, wanneer andere problemen en visies kunnen worden betrokken, maar
anderzijds ook tijdens de plan- en besluitvormingsfase. Daar hier gebruik wordt gemaakt van
de beproefde methode van driesporenplanning, met mogelijke uitbreiding tot een vierde
spoor van de communicatie,29 is de opname van bijkomende problemen steeds mogelijk. Er
wordt immers zowel op de korte en middellange als op de lange termijn gewerkt.
2.2.2.3. Strategische projecten
Het formeel woordelijk afbakenen van een strategisch plan of project is geen hapklare brok;
er is dan ook reeds heel wat inkt over gevloeid bij de voorbereiding van de besluiten van de
Vlaamse regering hieromtrent. Het is tegenwoordig bij wijze van spreken al ‘strategisch’ wat
de klok slaat. Wie er bijvoorbeeld de laatste beleidsnota van de minister van Ruimtelijke
Ordening op na leest, vindt dit woord wel tientallen keren terug. Niet dat we ons
laatdunkend willen uitlaten over deze nota, het woord ‘strategisch’ komt overal voor, maar
28
ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.) (1999), op. cit., p. 43 29
Ibidem, pp. 56-61
24
het is een teken aan de wand. Wat houdt dit echter precies in, strategische plannen en
projecten of strategie in het algemeen, dat het zo belangrijk lijkt te zijn?
Vooraleer we tot de ‘Vlaamse’ visie overgaan leggen we ons toe op enkele omschrijvingen.
De meest recente is die van de hand van Van den Broeck, uit 2010. Hij stipt aan dat
‘strategische planning’ oorspronkelijk schatplichtig is aan de klassieke krijgskunde van voor
het begin van onze jaartelling, maar in recentere jaren eerder aan de bedrijfs- en
overheidswereld waar de term vanaf de jaren 1970 zijn intrede maakte. De nadruk bij deze
laatste lag er op het ontwikkelen van lange-termijnvisies en hun verwante strategieën om
deze te verwezenlijken. Structuurplanning ziet hij in dezelfde lijn: “toekomstgericht,
actiegericht, dynamisch, contextgebonden, gekoppeld aan programma’s en middelen gericht
op het betrekken van actoren.”30 Deze laatste passage doet ons terugdenken aan het
geïntegreerde beleid, maar dat is niet het belangrijkste punt uit dit citaat. De essentie is
duidelijk dat een strategisch plan een visie met effecten op de (middel)lange termijn moet
zijn, alsook dat dit plan voorvloeit uit een (hoger) structuurplan. Tenslotte moet het rijmen
met de ruimtelijke context. Kortom: strategische planning focust op het belangrijkste deel
van een problematiek, stelt hierbij prioriteiten en gaat tenslotte over tot hun uitvoering.
Maar laat ons even de koppeling maken met de bedrijfswereld, aangezien ‘strategie’ deels
hieruit voorvloeit. Joan Magretta stelt dat een van de basisprincipes van concurrerende
strategie is dat bij afwegingen duidelijke keuzes moeten gemaakt worden. Dit klinkt zeer
logisch, maar is van cruciaal belang teneinde krachtdadige resultaten te verwezenlijken. De
link met de planning hoeven we niet te ver te zoeken. Magretta geeft aan dat strategie
evenzeer geldt voor alle non-profit organisaties – en dus ook de overheid – daar ook zij
maximaal rendement dienen na te streven voor iedere gespendeerde euro, of dit is althans
hun maatschappelijke plicht.31 De auteur erkent ook dat strategisch denken zich niet in een
vacuüm situeert; de wereld draait door en plannen kunnen gedwarsboomd worden. Een
strategie dient dus interactief te zijn, en wel op drie vlakken: het inspelen op
(onvermijdelijke) tegenreacties op de oorspronkelijke actie of het plan; ‘kwaliteitscontrole’
op elke waarde die wordt toegevoegd door elke betrokken speler; het belang van de
30
VAN DEN BROECK, (J.), ALBRECHTS, (L.), SEGERS, (R.), e.a., Strategische ruimtelijke projecten. Maatschappelijk en ruimtelijk vernieuwend, Politeia, Brussel, 2010, p. 11 31
MAGRETTA (J.), Wat management werkelijk is, Thema, Zaltbommel, 2003, p. 93
25
empathie, waarbij de mate waarin de initiatiefnemer zich in de plaats van betrokken actoren
kan stellen bepaalt hoe goed hij het ‘spel’ beheerst.
Maar terug naar de planning. In 2004 schreef Albrechts dat “(…) strategische ruimtelijke
planning een transformatief en integratief sociaal-ruimtelijk proces is waarover de overheid
de regie voert en waardoor visies, referentiekaders en verantwoording voor
samenhangende acties en middelen voor uitvoering gegenereerd worden die vorm en kader
geven aan wat een plek is en kan worden.”32
In het besluit van de Vlaamse regering betreffende strategische projecten, artikel 1, 3°, lezen
we de volgende definitie betreffende strategische projecten:
“een strategisch project : een project, als vermeld in het Ruimtelijk Structuurplan
Vlaanderen, met een integrale en ruimtelijke invalshoek, dat tot doel heeft actief bij
te dragen tot de versterking van de kwaliteit van de stedelijke structuur en/of de
versterking van de kwaliteit en structuur van het buitengebied, en dat op korte of
halflange termijn kan worden uitgevoerd.”33
Een strategisch project moet dus eerst en vooral overeenstemmen met, of beter nog,
voortvloeien uit het RSV. Dit klinkt enigszins algemeen, daar alle plannen in
overeenstemming dienen te zijn met de hogere kaders. De tijd van afwijkende plannen, zoals
de vooruitlopende structuurplannen van de provincie West-Vlaanderen begin de jaren 1990,
is immers voorbij.34
Als we effectief even terugkoppelen naar dit RSV, vinden we een onderscheid tussen de
strategische projecten voor stedelijke gebieden (liggende in de bekende gelijknamige
afbakeningen) en de strategische projecten voor de buitengebieden.
Voor de strategische stedelijke projecten lezen we:
32
ALBRECHTS, (L.), “Strategic (spatial) planning reexamined”, in: Environment and Planning B, 31, 2004, p. 747 33
Besluit van de Vlaamse regering van 5 oktober 2007 tot bepaling van de voorwaarden voor de toekenning van subsidies voor strategische projecten ter uitvoering van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen 34
Over deze plannen schreef Charles Vermeersch dat ze een status hadden tussen een structuurplan en een uitvoeringsplan. Zie: Ruimtelijke Ordening: uitdagingen voor morgen, in: “Olivier Vanneste & West-Vlaanderen”, Lannoo, Tielt, 1997, p. 132
26
“Strategische stedelijke projecten zijn van cruciaal belang als impuls voor stedelijke
vernieuwing en voor het beleid ten aanzien van de stedelijke gebieden. De strategische
stedelijke projecten hebben de volgende kenmerken :
– ze stimuleren een vernieuwingsproces in het stedelijk gebied;
– ze hebben een performante voorbeeld- en signaalfunctie voor andere delen van het
stedelijk gebied;
– ze stellen een kwaliteitsnorm voor de aanpak op andere plaatsen in het stedelijk
gebied;
– ze zijn structurerend voor het geheel of voor delen van het stedelijk gebied;
– ze hebben een functionele, ruimtelijke en administratief-institutionele complexiteit
die de mogelijkheden van het lokale bestuur voor de realisatie ervan overstijgen;
– zij hebben een integraal karakter (economisch, sociaal, ruimtelijk) dat een
meerwaarde oplevert voor het stedelijk gebied.”
Om de grote potenties van de stedelijke gebieden snel en overtuigend te illustreren,
moeten de projecten op een gecoördineerde wijze, efficiënt en op korte en halflange
termijn kunnen worden uitgevoerd. Door middel van een ontwikkelingsstrategie en met
een vernieuwd imago wordt getracht stadsdelen opnieuw attractief te maken voor
creatieve, productieve en kwalitatieve investeringen en functies. Bij strategische
stedelijke projecten moet voldoende aandacht gaan naar het stimuleren van
economische activiteiten en naar andere vormen van stedelijke mobiliteit. Ruimte voor
kwalitatieve openbaar-vervoersvoorzieningen en een gericht parkeerbeleid maken hier
deel van uit.”35
Het RSV stelt duidelijk dat dergelijke projecten een aanzienlijke impact op de ruimtelijke
structuur van het stedelijk gebied hebben. Zo worden enkele mogelijke effecten opgesomd:
economische effecten, voor de hand liggend gekoppeld aan economische draagkracht,
bedrijvigheid, investeringsgevoeligheid, etc.; effecten op de woonfunctie, zoals meer
kwalitatieve woningen; ruimtelijke effecten, als gevolg van vernieuwing van het bestaande
weefsel, integrerende werking, etc.
Vervolgens worden in het RSV ook heel wat voorwaarden voor strategische stedelijke
projecten opgesomd: 36
- Strategisch stedelijke projecten moeten in eerste instantie gekoppeld worden aan de
grootstedelijke en de regionaalstedelijke gebieden (…).
35
RSV, Gewenste Ruimtelijke structuur, Doelstellingen, p. 334, 36
RSV, Gewenste Ruimtelijke Structuur, Instrumenten, pp. 377-379
27
- Er wordt geopteerd om slechts een beperkt aantal strategische projecten te
selecteren en zo de beperkte middelen en mankracht niet te spreiden (bv. één per
provincie).
- De complexiteit van deze projecten maakt het noodzakelijk dat op Vlaams niveau (…)
een projectgroep wordt opgezet die het realiseren van dergelijke projecten activeert,
coördineert en opvolgt. (…)
- Op Vlaams niveau worden initiatieven genomen om het opzetten van strategische
projecten in stedelijke gebieden te stimuleren en te ondersteunen. (…)
- De geselecteerde strategische stedelijke projecten vormen een aanzet voor
effectieve verwezenlijking of ze bevatten voldoende elementen om, na het opstarten
van een projectgroep, op korte en halflange termijn tot realisaties te komen (5-10
jaar).
- Door de omvang in oppervlakte en in gewenst investeringsvolume (…) wordt voor
deze strategische projecten een consequent en volgehouden engagement over een
langere periode (10-15 jaar) vereist.
Over strategische projecten in het buitengebied is veel minder uitgeweid in het RSV. Er
wordt hierbij voornamelijk ingezet op de voorbeeldfunctie die ze kunnen vervullen voor een
samenhangende natuurlijke structuur, agrarische structuur, het landschap en de
nederzettingstructuur. Zij kunnen mee bepalend zijn om het beleid ten aanzien van het
buitengebied effectief te maken, opnieuw met voldoende integratie van alle
beleidsdomeinen, en opnieuw een minimum aan financiële input.37 Vreemd genoeg wordt
hierbij dus geen woord gerept over noodzakelijke infrastructuurprojecten die zich ook in het
buitengebied opdringen, zoals het voorbeeld dat wij voorschotelen met betrekking tot de
wachtbekkens.
De term ‘strategische projecten’ wordt dus qua aard zeer ruim opgevat, maar algemeen
kunnen we stellen dat deze projecten voornamelijk ruimtelijke kwaliteit en een
(boven)lokale dynamiek dienen als gevolg te hebben, en een minimum aan oppervlakte en
investeringen. Daarnaast is er een wezenlijk verschil tussen een project in het stedelijke
37
RSV, Gewenste Ruimtelijke Structuur, Instrumenten, pp. 431-432
28
gebied en in het buitengebied. Daarenboven dient een strategisch project de zegen van de
Vlaamse administratie te krijgen. Dan luidt de vraag of dit op het terrein dan ook werkelijk zo
is. Als voorbeeld kunnen we heel even vergelijken met het West-Vlaamse “Strategisch
projectgebied De Sol" in Blankenberge.38
De nota voor publieke consultatie met betrekking tot het project van De Sol bevat een
uiteenzetting van circa honderd bladzijden over het plan-Mer om de burger objectief voor te
lichten over het project en het komende milieu-effectenrapport. Het gaat over de mogelijke
inplanting van een 9-holes golfterrein van circa 30 hectare in een open ruimtegebied in de
kustgemeente Blankenberge. Het totale plangebied omvat echter 66 hectare, omdat het één
geheel vormt met het naastliggende provinciaal groendomein Zeebos. Het golfterrein zou
gepaard gaan met bebouwing bestaande uit 250 woongelegenheden en een hotel voor
verblijfsaccommodatie, alsook de nodige infrastructuur voor het golfterrein zelf.
We kunnen ons dan de vraag stellen waarom dit project ‘De Sol’ strategisch wordt genoemd.
Is een golfterrein namelijk echt van strategisch belang? Of een golfterrein vlak aan de kust –
die reeds onder zware druk staat – extra ruimtelijke kwaliteit biedt aan de omgeving valt
nogal te betwijfelen, temeer daar het voor een groot stuk in vogelrichtlijngebied zou
liggen.39
Het plan gaat uit van een bestemmingswijziging, dus een eenvoudige kritiek zou kunnen
luiden dat een andere bestemming zoals bv. een bosuitbreiding van het Zeebos wellicht
meer ruimtelijke kwaliteit had geboden voor de omgeving. Overigens zou een dergelijk
project eveneens een directe vertaling van het RSV inhouden, daar de vooropgestelde extra
10.000 ha Vlaams bos er nog niet gekomen is.
Dit ‘strategisch project’ vloeit onder meer voort uit het GRS Blankenberge, alsook uit het
strategische beleidsplan voor toerisme aan de kust.40 Over dit laatste plan schrijft men in de
plan-mer: “Het algemeen belang en de nood aan toeristisch toegankelijke ecologische
golfterreinen wordt aangegeven en de nieuwe 9-holes ecogolf in Blankenberge nabij het
Zeebos wordt er specifiek in vermeld.”41 Het lijkt ons zeer positief dat dit plan het gevolg is
van een hoger planningskader, maar verdient dit lokale project de titel ‘strategisch’ louter en
38
Nota voor publieke consultatie plan-MER RUP Strategisch projectgebied De Sol (Blankenberge), 101p. 39
Ibidem, p. 44 40
Strategisch beleidsplan voor toerisme aan de kust „Investeren in een dynamisch kusttoerisme‟ (2009-2014) 41
Nota voor publieke consultatie plan-MER RUP Strategisch projectgebied De Sol, p. 19
29
alleen omdat het zijn oorsprong in een ‘strategische nota’ vindt? Zonder twijfel zal het een
relatief ingrijpende verandering te Blankenberge teweeg brengen, maar ons inziens verdient
een dergelijk lokaal project geen ‘strategisch’ label.
We willen met dit voorbeeld dus een lans breken voor de criteria waaronder ‘strategische’
projecten vallen. Deze projecten schijnen in heel Vlaanderen als paddenstoelen uit de grond
te schieten, wat verwondering kan opwekken gezien het RSV vooropstelt om slechts een
strategisch project per provincie te kiezen. Het is een moeilijke evenwichtsoefening om
aangelegenheden van algemeen belang en het strategisch karakter hiervan te bepalen. Het
mag wel duidelijk zijn dat de meningen over strategie/algemeen belang zeker in de tijd
kunnen wijzigen, en dat zelfs op vrij korte tijd: blijkbaar zijn de visies over strategische
projecten al sterk geëvolueerd als men de periode voor of na de Vlaamse codex van 2009
beschouwt. Het RSV dateert van 1997, het PRS West-Vlaanderen van 2002 en het GRS
Blankenberge van 2005.
In onze visie dient een strategisch project een gebied groter dan één gemeente te omvatten,
en zodoende ook een minimale ‘kritische massa’ qua inwoners. Met dit in het achterhoofd
bespreken we bij de cases die gevallen die naar onze mening hieraan voldoen. Daarnaast
kunnen we ook opperen – het RSV en het uitvoeringsbesluit betreffende strategische
projecten indachtig – dat dergelijke projecten uit een hoger beleidskader dienen voort te
vloeien en ‘ruimtelijke kwaliteit’ moeten bieden aan hun omgeving. In dit licht lijken de
ingrepen van ‘de Sol’ nogal zwak uit te vallen. Temeer daar men claimt met dit project het
algemene belang te dienen.
Verder verklaart de Vlaamse regering dat een strategisch project een minimumbedrag qua
investering moet behalen om de erkenning als strategisch te verkrijgen. In de toelichting van
memorie circuleren bedragen van om en bij de 500 miljoen euro.
Daar hebben wij onze bedenkingen bij: een project hoeft niet extreem veel te kosten om
toch van strategische aard te zijn binnen een gebied; kijken we bijvoorbeeld naar
stadsvernieuwingsprojecten. Voornamelijk de dynamiek die het project teweeg brengt bij de
omgeving – zoals we reeds hierboven stelden – is in onze ogen strategisch. Puur op de
kostprijs beoordelen lijkt ons dus gewaagd, want ook ‘goedkope’ projecten kunnen een zeer
complexe aard hebben.
Daarnaast is ook de locatie van belang. Zo kan een banaal project op een zeer strategisch
gelegen grond verwezenlijkt worden, wat uiteraard een onderbenutting van het potentieel
30
inhoudt. Omgekeerd kan ook een belangrijk dossier met veel potentiële dynamiek op een
slecht gelegen perceel terecht komen, waarna de aanwezige potentie wellicht snel zal
wegkwijnen door gemiste slaagkansen. Ons inziens moet een strategisch project dus bepaald
worden aan de hand van een combinatie van het programma en de locatie.
2.2.2.4. Algemeen belang
Grijpen we nog even terug naar een stelling van Lancksweerdt, die we eerder aangrepen:
“Een interactieproces kan het algemeen belang meer kleur geven (…).” We zouden er haast
achteloos overheen lezen, maar het loont de moeite even stil te staan bij het begrip
‘algemeen belang’.
Ook in de titel van deze masterscriptie hebben we deze beladen term opgenomen. Dit deden
we om de hierboven besproken term ‘strategische projecten’ extra kracht bij te zetten.
Strategische projecten dienen uiteraard het algemeen belang te dienen, en het is tekenend
hoe vaak de termen ‘strategisch’ en ‘algemeen belang/nut’ in een adem worden genoemd.
Wat is nu het algemeen belang? Hoe men ook probeert het begrip ‘algemeen belang’ te
objectiveren, het blijft een heikel punt omdat de visies daaromtrent ideologisch en politiek
sterk verschillen.
Voor een bespreking grijpen we terug naar het werk van Petrella. Hij linkt het algemene
belang sterk aan solidariteit en sociaal burgerschap. Bij sociaal burgerschap moet de
overheid oog hebben voor werk, opleiding en vorming, gezondheid en levenskwaliteit. Bij
solidariteit gaat het om de verdeling van de rijkdom van een land, met de "bedoeling
gemeenschappelijke rijkdom te creëren in termen van infrastructuur, goederen en diensten
die noodzakelijk en onmisbaar worden geacht voor de goede werking en de goede
ontwikkeling van de maatschappij."42 Petrella illustreert zijn opvatting door een "mozaïek"
van het algemeen belang uit te tekenen, en daarbij situeert de bijdrage van de ruimtelijke
ordening zich best in "een actief beleid voor de duurzame ontwikkeling op sociaal vlak en het
milieuvlak" en op de algemene toegang tot basisdiensten, waaronder nutsvoorzieningen en
huisvesting.43
42
Petrella (R.), op. cit., p. 24 43
Ibidem, p. 33
31
Openbaar belang kan dus omschreven worden als hetgene dat aan een goede ontwikkeling
van de maatschappij bijdraagt. Maar hoe kan deze term op het terrein van de ruimtelijke
ordening worden toegepast? Ook hierover heeft Petrella zijn mening. Overheidsgestuurde
ruimtelijke ordening speelt in het geheel van het algemene belang een belangrijke rol:
"Binnen het kader van deze talrijke herschikkingen van de ruimte wordt de regulerende
functie van de overheid, in het algemeen belang en de bevordering van het algemeen belang
voortaan nog belangrijker en noodzakelijker dan in het verleden."44 De overheid moet dus in
functie van de evenwichtige ontwikkeling van de maatschappij arbitreren welk belang ze
hebben en waar ze ruimte krijgen.
Ook Professor Lancksweerdt stelt – vanuit de juridische hoek – dat de overheid zich moet
opwerpen als de verdediger van het algemene belang, zoals we reeds eerder zagen bij het
begrip procesverloop.45 Door de minder hiërarchische netwerksamenleving kan het
algemeen belang nu meer van onderuit worden ‘gevoed’, alhoewel de overheid de
eindverantwoordelijke blijft. Lancksweerdt schetst vervolgens de uitdaging om het algemeen
belang op een andere wijze vorm te geven :
“Laat burgers zoveel mogelijk elementen aanbrengen die bijdragen tot het algemeen
belang: dat kan zowel bij procedures voor vergunningen als voor plannen en
projecten. Zo wordt het algemeen belang bottom-up opgebouwd in plaats van top-
down. De notie algemeen belang wordt daardoor rijker van inhoud wegens de
pluraliteit van de invalshoeken en krijgt een intersubjectief karakter. Er moet gezocht
worden naar een overkoepelend belang waarin zoveel mogelijk mensen elkaar
vinden. Op deze manier kan duidelijk worden dat het algemeen belang niet per se
tegenover het privaat belang moet staan. Het krijgt een wederkerig karakter omdat
de maatschappelijke actoren rekening houden met elkaars belangen én met het
algemeen belang.”
Deze mogelijke nieuwsoortige constructies die Lancksweerdt aanbeveelt hebben
daarenboven het voordeel van extra betrokkenheid door diverse partijen. Immers, wie mag
meebouwen aan het algemeen belang zal wellicht ook verantwoordelijkheid willen opnemen
voor publieke zaken. Procedures hiervoor bestaan nog niet, maar het ligt in de lijn van deze
masterscriptie om enkel goede initiatieven hieromtrent toe te lichten.
44
Petrella (R.), p. 43 45
Lancksweerdt, (E.), op. cit., pp. 103-105
32
2.2.3. Juridische achtergrond
We schreven het reeds hoger: processen worden steeds meer onderworpen aan juridische
regelgeving. We kunnen als ruimtelijk planners niet meer onder deze evolutie uit, temeer
daar deze evolutie steeds sneller neigt te gaan gezien de doorwerking van flankerende
regelgeving in het ruimtelijke instrumentarium.
Gezien het opzet van deze masterscriptie kunnen we de codex ruimtelijke ordening
onmogelijk links laten liggen. We willen met dit stuk dan ook het voor onze discipline
belangrijkste juridische document analyseren op de mogelijkheden tot agendering voor de
verschillende overheden. Doorheen de evaluatie van de cases kunnen we hier dan mogelijk
naar teruggrijpen.
Op 1 september 2009 trad de codex Ruimtelijke Ordening officieel in werking. We willen hier
nagaan welke instrumenten en middelen de diverse overheden in handen hebben binnen
het kader van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening anno 2011, om hun rol als
"decisionmakers" binnen de ruimtelijke ordening waar te maken.
De huidige codex bevat het woord "agendering" als zodanig niet. Hierna volgt een niet-
limitatieve lijst van de decretale instrumenten en middelen die de overheid ter beschikking
staan om stapsgewijze tot besluitvorming te komen door middel van een tijdige agendering
van (tussen)stappen of die relevant zijn voor de diverse procesverlopen die we willen
analyseren :
-art.1.2.1. beleidsbrieven, hierin worden de prioriteiten opgenomen.
-art. 1.3.1. : de Vlaamse commissie voor ruimtelijke ordening. De commissie adviseert de
Vlaamse regering (technisch advies) of de strategische adviesraad;
-art. 1.3.2. : de provinciale commissie voor ruimtelijke ordening adviseert de provincieraad
en de deputatie;
-art. 1.3.3. : de gemeentelijke commissie voor ruimtelijke ordening adviseert het college van
burgemeester en schepenen en de gemeenteraad;
-hoofdstuk IV, artikelen 1.4.1. en volgende. Dit deel handelt over de ambtenaren van
ruimtelijke ordening, waarbij deze ambtenaren vrij de mogelijkheid hebben om suggesties
uit te brengen aan hun overheden (op de drie planniveaus) betreffende vraagstukken op het
33
vlak van de ruimtelijke ordening – binnen hun bevoegdheidssfeer – als zij vaststellen dat er
lacunes zijn waarin de planningsinstrumenten tekortschieten. Zo kunnen de ambtenaren
bijdragen tot een agendering van problemen of noodzakelijke veranderingsprocessen in het
belang van een duurzame ordening. Het formuleren van suggesties staat niet met zoveel
woorden in de codex, maar het valt tussen de regels te lezen.
-art. 2.1.2. stelt dat ieder ruimtelijk structuurplan een bindend, richtinggevend en een
informatief gedeelte bevat. Het spreekt vanzelf dat een overheid die een dergelijk plan
vaststelt daarmee te kennen geeft waaraan meest belang gehecht wordt; bindende
richtlijnen en richtinggevende maatregelen verdienen daarbij de meest nauwgezette
opvolging. Bovendien stipt paragraaf drie letterlijk aan dat "de prioriteiten inzake ruimtelijke
ontwikkeling" dienen aangegeven te worden;
-art. 2.1.3.paragraaf 1 : de Vlaamse regering besluit tot het opmaken van het ruimtelijk
structuurplan Vlaanderen. Dezelfde regering beslist tot de voorlopige vaststelling, de
definitieve vaststelling en de herziening ervan. Het Vlaams parlement zelf bekrachtigt het
bindend gedeelte van het RSV;
-de provincieraad beslist tot het opmaken van een provinciaal ruimtelijk
structuurplan(art.2.1.7.); deze raad gaat verder over tot de voorlopige vaststelling( zgn.
ontwerp) ervan en later tot de definitieve vaststelling, waarna nog een goedkeuring vereist
is van de Vlaamse regering; herzieningen worden op dezelfde wijze (mutatis mutandis)
beslist.
-de gemeenteraad beslist tot het opmaken van een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan
(art.2.1.15); daarna volgt de voorlopige vaststelling van het gemeentelijke structuurplan (zgn
ontwerp) en tenstotte de definitieve vaststelling van het plan door dezelfde raad. De
deputatie van de betrokken provincie keurt het gemeentelijk plan goed;
- de ruimtelijke uitvoeringsplannen op de drie planniveaus zijn bijzonder belangrijk omdat ze
de concretisering vormen van de structuurplanning en omdat ze via de erbij horende
stedenbouwkundige voorschriften een verordenende kracht hebben. De procedures voor de
realisatie van de uitvoeringsplannen gelijken op die van de structuurplannen : zie hoofdstuk
II van de codex (art.2.2.1. en volgende); de agendering ervan vindt plaats via de regeringen
van de drie planniveaus nl. de Vlaamse regering voor de gewestelijke uitvoeringsplannen, de
deputatie voor de Prup's en het college van burgemeester en schepenen voor de
gemeentelijke uitvoeringsplannen. Voor de besluitvorming (definitieve vaststelling) komen
34
respectievelijk de Vlaamse regering, de provincieraden en de gemeenteraden op de
proppen, met nog een goedkeuringsprocedure er bovenop voor deze gemeentelijke en
provinciale uitvoeringsplannen;
-bijzonder belangrijk is de mogelijkheid van een delegatieprocedure, artikel 2.2.1.§2 van de
codex, waarbij de overheden in onderlinge overeenstemming kunnen beslissen een overheid
als bevoegde aan te duiden.
-de codex bevat in de artikelen 3.1.1. en volgende relatief nieuwe instrumenten ten behoeve
van het ruimtelijk beleid : de bepalingen aangaande de ruimtelijke projecten van gewestelijk
en strategisch belang en gelijkaardige bepalingen voor het planniveau van provincies en
gemeenten. Hier zijn we uiteraard bij de kern van de zaak : welke criteria gelden om het
strategisch belang vast te stellen? Voor het gewestelijk planniveau bepaalt de decreetgever
wat van strategisch belang is (art. 3.1.1. paragraaf 1). Doorgaans verstaat men onder
"strategisch" datgene wat van essentieel belang is om het specifieke doel van de hele
organisatie te bereiken; en dat moet dan nog verband houden met art. 1.1.4. (duurzame
ruimtelijke ontwikkeling);
-projectvergaderingen voor belangrijke bouw- of verkavelingsprojecten, kunnen onder
bepaalde voorwaarden opgezet worden (art.5.3.2.) door aanvragers teneinde tot overleg en
afstemming te komen tussen adviesverlenende instanties en vergunningverlenende
overheden; voor projecten waar zowel een stedenbouwkundige als een milieuvergunning
van doen is kan zulks zeer nuttig zijn om de betrokken procedures met inzicht en met een
betere timing te doorlopen en om het project realistisch bij te sturen met het oog op een
succesvolle afloop.
De Raad voor Vergunningsbetwistingen, het handhavingsbeleid, sommige diverse
bepalingen en het overgangsbeleid laten we hierbij buiten beschouwing omdat deze
onderwerpen het kader van deze masterscriptie te buiten gaan.
35
3. Casusselectie en analysekader
3.1. Casusselectie
Een goede afbakening is vereist voor de cases. We gaan namelijk uit van drie verschillende
‘interessevelden’ voor agendering, zoals gezien in de agenderingsfase. De eerste is deze
vanuit de publieke hoek (overheden), de tweede is die vanuit de private hoek (private
belanghebbenden), en de laatste is deze van ‘auto-agendering’ (fenomenen).
Behalve de verschillende invalshoeken wilden we tevens casussen die nog hangende zijn, en
waarover nog geen formele nabeschouwing bestaat. Dit laat toe eigen conclusies te trekken,
gebaseerd op onze bevinding als gevolg van bevragingen en analyse van bestaande
documenten uit het proces. Om het bestaan van dergelijke documenten te verzekeren
dienden deze casussen reeds ver genoeg gevorderd te zijn.
De casussen die we hiertoe ter analyse voorleggen zijn:
- Het strategische plan Haven van Antwerpen
- Het project omtrent het nieuwe voetbalstadion te Brugge
- Het proces van de wachtbekkens in de regio Geraardsbergen
Bij het project van het voetbalstadion zullen we iets lang stilstaan, daar de agendering door
een private partner ons inziens heel wat interessante gevolgen kent.
36
3.2. Analysekader
Het analysekader is een belangrijke voorwaarde bij het grondig analyseren van de
geplogenheden van de complexe context waarin de cases zich situeren. We hebben ons
grotendeels gebaseerd op de studie over het geïntegreerde gebiedsgerichte beleid van
Albrechts e.a., en deze structuur naar ons goeddunken verder aangepast.46 De
analysepunten ter toetsing van de cases zijn: aanzet/agendering; aftoetsing aan de
bestaande beleidskaders en relevante beleidsdocumenten; de betrokken partijen bij het
proces; het verloop van het proces; de resultaten.
3.2.1. Aanzet en Agendering
De aanzet en agendering lopen voor ons in elkaar over. De aanzet is de informele opstart
van een dossier, zoals verkennend overleg tussen mogelijke betrokken partijen of
bijvoorbeeld een overheid die de nood voelt om een probleem op te lossen. De agendering
is de aansluitende stap, waarbij naar de buitenwereld toe (dit kan uiteraard ook intern
blijven, waarmee de ‘buitenwereld’ als betrokken administraties begrepen kan worden) een
formele behandeling van het dossier bepaald wordt; het agenderen van het probleem.
We bespraken reeds hierboven dat de agendering voor ons een korte maar cruciale stap in
het proces uitmaakt, en waarbij we willen aangeven dat de wijze waarop dit gebeurt wellicht
een rol speelt in het verdere procesverloop.
Enkele vragen die we ons kunnen stellen zijn: Vanuit welke uitgangssituatie werd het project
opgestart? Wie startte het proces op? Wat waren hun doelstellingen, welk probleem wilde
men aanpakken en door wie werden probleem en doelstelling gekozen? Kwam het project
van onderuit of van bovenaf? Wat waren hiervan de gevolgen?
46
ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), op. cit., pp. 22-24
37
3.2.2. Aftoetsing aan de beleidskaders en –documenten
Van een omvangrijk, complex, strategisch, of eender welk belangrijk plan of project zouden
we kunnen verwachten dat overheden hier reeds langer van op de hoogte waren. Dit zou
zich moeten weerspiegelen in beleidsdocumenten ter zake, waarbij we ook het mogelijke
verschil tussen theorie en praktijk kunnen onderlijnen.
Rept geen enkel document ook maar een woord over een gepland project, is er reeds een
teken aan de wand. Het proces zal er wellicht niet makkelijker op worden, daar geen enkele
overheid op voorhand van plan was zich hiervoor te engageren. Het is dan ook van belang
dat de initiatiefnemer zich inspant om diverse actoren en overheden te overtuigen door het
nut of de noodzaak van het plan/project aan te duiden.
We kunnen alvast verwachten dat er een grote discrepantie zal bestaan tussen
overheidsgeïnitieerde of privaat opgestarte plannen en projecten, en de weerspiegeling
daarvan in beleidsdocumenten.
3.2.3. Betrokken partijen
Het bepalen van de betrokken partijen in een proces is een cruciale succesfactor. Het is dus
niet meteen duidelijk wie wel en wie niet betrokken dient te worden. Albrecht spreekt in dit
opzicht van een wisselwerking: afhankelijk van de afbakening van een probleem kunnen
actoren aangesproken worden, die op zich de probleemstelling verder kunnen verfijnen of
andere actoren betrekken.47 We kunnen tevens twee stadia onderscheiden: het
beginstadium waarbij een eerste preliminaire groep wordt opgesteld tijdens de aanzet van
het probleem, en het vervolgstadium waarbij de groep actoren definitief wordt afgebakend
samen met de agendering en formele opstart. Tijdens dit tweede stadium kunnen zich
namelijk nog ‘onvoorziene’ actoren opdringen of zich in de kijker werken. Dit afbakenen is
dus een van oorsprong flexibel proces, maar het dient in de eerste stadia van het proces
vastgelegd worden. Zo niet, kunnen tijdens het verder verloop van het proces ernstige
problemen opduiken.
47
ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), op. cit., pp. 44-45
38
Er vallen ook verschillende groepen van actoren te onderscheiden: actoren die nodig zijn ter
wille van hun inhoudelijke inbreng (de noodzakelijke ambtenaren, de lokale bevolking,
economisch belanghebbenden, etc.); actoren die nodig zijn ter wille van procedures en
bevoegdheden (overheden en politici van verschillende niveaus); actoren die nodig zijn voor
de uitvoering (stakeholders die mee kunnen oordelen over de kwaliteit van de maatregelen,
zowel overheden als private actoren zoals bedrijfsleven, milieuorganisaties, opbouwwerkers,
etc.); actoren die nodig zijn ter wille van acceptatie, legitimiteit en draagvlak – alle
‘afgevaardigden’ van de stakeholders, om achteraf het risico op protest of juridische
veldslagen te voorkomen. Hierin kadert ook het belang van de goede communicatie – ; ten
slotte ook de deskundigen voor de (proces)begeleiding.48
3.2.4. Verloop van het proces
We schreven het reeds eerder: elk proces is anders.49 Het heeft dus weinig nut om hier
formele regels of stadia voorop te stellen ter analyse. We zullen de gevolgde processen van
de cases chronologisch doorlopen, waarbij we vooral trachten de nadruk te leggen op
sturende factoren, intern en extern, alsook formeel en informeel overleg of communicatie.
Deze gegevens kunnen we vervolgens gebruiken voor de terugkerende tussentijdse
evaluatie per case.
3.2.5. Evaluatie
Wat kunnen we concluderen na de bespreking van de cases? We willen hiervoor
voornamelijk de besproken succesfactoren van Pegasus inzetten. De eigenlijke confrontatie
met het theoretische kader volgt dan later in de conclusie.
Het lijkt ons aangewezen opnieuw een praktijkvoorbeeld te gebruiken ter verificatie van de
cruciale onderdelen van een evaluatie. Dit doen we aan de hand van de praktijkervaringen
opgedaan door de provincie West-Vlaanderen bij de – zoals ze het zelf schrijven –
48
ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), op. cit., pp. 45-58 49
Ibidem, p. 81
39
procesmatige aanpak van de ontwikkeling van een visie op de rechteroever van Nieuwpoort,
door de provincie als strategisch project bestempeld.50
Dit project werd gecoördineerd door één provinciale dienst, namelijk het semi-autonome
Westtoer. Zij installeerde een procesmanagement dat diende te waken over het bereiken
van de vooropgestelde doelstellingen. De zwaartepunten die ze hierbij zelf als cruciaal
onderstrepen bij de projectaanpak worden hierna opgesomd:
- Hoge zichtbaarheid van de projectmanager (deze was het permanente
aanspreekpunt, zowel voor beleidsvoerders, administraties als bevolking) en
duidelijke communicatie
- Overleg en samenwerking als draagvlak voor visievorming; dit met verschillende
bestuursniveaus, diverse administraties en particuliere betrokkenen werden
georganiseerd. Een projectstuurgroep, een coördinatiegroep en een stuurgroep
ruimtelijke context gaven dit overleg structureel vorm. Diverse contacten
verstevigden hierbij het draagvlak.
- Inzet op procesbegeleiding. Het kaderend vermogen van deze werking mag niet
onderschat worden gezien de veelheid aan communicatie en overleg. Aangestuurd
door een inhoudelijk onderzoek- en ontwerpproces werden projectideeën nu
gekaderd in en getoetst aan een ruimere visie.
- Inhoudelijke betrokkenheid van de projectmanager. Op deze wijze nam hij een
sleutel- en kruispuntpositie in van waaruit hij de inzet van communicatie en het
overleg over de inhoudelijke voortgang kon bewaken.
Het is duidelijk dat deze evaluatie in grote mate focust op het belang van de procesmanager.
Dankzij de betrokkenheid in quasi alle relevante deelprocessen, visievorming, communicatie,
etc., was deze voltijdse medewerker permanent op de hoogte van alle besognes. We kunnen
ons echter wel de vraag stellen of deze wel degelijk neutraal was, gezien de link met
Westtoer en de belangen die dit bedrijf verdedigt. We willen ons hier echter niet verder over
uitspreken.
50
Provincie West-Vlaanderen, “Gebiedsgericht beleid in de praktijk. Geïntegreerde gebiedsgerichte projecten, meer dan een experiment.”, Brugge, p. 60
40
Daarnaast werd ook sterk ingezet op een open aanpak inzake overleg en communicatie. Dit
was het gevolg van eerdere mislukte pogingen tot gewestplanwijzigingen van het
rechteroevergebied van Nieuwpoort. In de jaren negentig werd reeds op Vlaams niveau een
projectvoorstel voor dit gebied uitgewerkt. Het initiatief liep toen vast door onder meer de
vrij gesloten aanpak en de argwaan die deze toenmalige weinig transparante besluitvorming
veroorzaakte, en dit vormt nog steeds een obstakel: “Het heropstarten van de
gebiedsontwikkeling op de rechteroever vergt tot op vandaag een moeizaam en intensief
overleg met alle betrokkenen.”51
Net door deze argwaan koos het provinciebestuur voor een gebiedsgerichte en
geïntegreerde projectaanpak. Dit was nodig om een gedragen en expliciete
ontwikkelingsvisie te ontwikkelen in een complex gebied, met een veelheid aan problemen
en mogelijkheden, en waar verschillende private en publieke spelers betrokken partij waren.
Er werd dan ook geconcentreerd middelen ingezet op dit projectgebied met het Vlaamse
Gewest en de stad Nieuwpoort als belangrijke bondgenoten. Het gebied werd erkend als
strategisch door de Vlaamse overheid, en werd ook zo verankerd in de bindende bepalingen
van het PRS West-Vlaanderen (blz. 306). De verwachting voor een ‘coproductie’ werd zo op
de agenda geplaatst schrijft men, want “strategische projectgebieden zijn immers die
afgebakende zones waar een geïntegreerd beleid wordt gevoerd”.52 De bewering dat dit per
definitie zo hoort te worden aangepakt is niet correct. Desniettemin gaan we graag met deze
stelling akkoord, dit terzijde.
Ten slotte geeft deze evaluatie nog de kritische succesfactoren van dit strategisch project
weer, met name de lokale inbedding enerzijds en de bovenlokale aansturing anderzijds. Een
andere niet onbelangrijke succesfactor was tevens de consensus (!) waarmee de politieke
actoren van de drie betrokken bestuursniveaus elkaar vonden in een project dat ruimte gaf
voor de profilering van elkeen. Daarnaast was er ook de vraag voor een van onderuit
gedragen gebiedsontwikkeling, met zowel lokale als private actoren.53
We kunnen dus wel concluderen dat deze evaluatie in grote mate overeenstemt met de
methodologie van Pegasus, die we eerder aanhaalden. De evaluatie van de cases zullen zich
hier dan ook grotendeels op baseren.
51
Provincie West-Vlaanderen, “Gebiedsgericht beleid in de praktijk. Geïntegreerde gebiedsgerichte projecten, meer dan een experiment.”, Brugge, p. 61 52
Ibidem, p. 62 53
Ibidem, p. 63
41
4. Het strategische plan ‘Haven van Antwerpen’
4.1. Vooraf
Als gevolg van de groei van de containertrafiek werden in de loop der jaren achter de sluizen
op de rechteroever van de Schelde diverse aanlegkades ontworpen. Al snel werd duidelijk
dat het interessanter was om aanlegplaatsen te situeren voor de sluizen, gezien het
groeiritme van de containertrafiek. Omdat de rechteroever zijn uitbreidingslimiet al bereikt
had, werd gezocht naar alternatieven op de linkeroever, in de Waaslandhaven. In 1998
besliste de Vlaamse regering tot de oprichting van het Deurganckdok. Dit dok is een
getijdendok, dat het voordeel heeft dat containerschepen rechtstreeks van op de Schelde
toegang hebben zonder hiervoor sluizen te passeren.
Samen met de plannen voor het dok kwam ook een herziening van de oude ‘havenwet’ uit
1978.54 Het opstellen van een nieuw havendecreet was reeds onderzocht in 1991, waarbij de
Vlaamse Havencommissie (VHC) advies verleende. Het uiteindelijke decreet werd echter pas
in 1999 opgesteld door de Vlaamse regering, nadat de selectie van de Vlaamse havens als
poorten voor Vlaanderen en als motoren van ontwikkeling duidelijk maakte dat een nieuwe
visie op de havens juridisch diende verankerd te worden.55
54
Wet betreffende het beheer van het linkerscheldeoevergebied ter hoogte van Antwerpen en houdende maatregelen voor het beheer en de exploitatie van de haven van Antwerpen van 19 juni 1978 55
RSV, Gewenste Ruimtelijke Structuur, p. 324
Figuur 4: De havens als poorten (RSV, 2004)
42
Het moderne havenbeleid dat dit havendecreet beoogde, gaat uit van zes belangrijke
principes: 56
1. grotere autonomie over beheer en exploitatie voor de lokale havenautoriteiten
2. eenvormige werkingsvoorwaarden voor alle zeehavens
3. meer mogelijkheden voor flexibel personeelsbeleid voor de havenbesturen
4. verplichte rechtspersoonlijkheid voor alle havenautoriteiten
5. duidelijke en transparante relatie tussen het Vlaams gewest en de havenautoriteiten
6. objectivering van het financieringsbeleid voor de havens
Ook voor de ruimtelijke impact is dit decreet relevant. Zo lezen we in artikel 3, §1: “De
Vlaamse regering stelt overeenkomstig de wetgeving op de ruimtelijke ordening nader de
grenzen van de havengebieden (…)”. Een afbakening van de havengebieden via een
Gewestelijk RUP was hierbij dus wettelijk vereist. Via het havendecreet werd het
afbakeningsproces dus op gang getrokken.
Over dit onderwerp bevroegen we twee getuigen: Peter Symens, lid van de raad van bestuur
van het Gemeentelijke Havenbedrijf Antwerpen (GHA) en beleidsmedewerker bij
Natuurpunt; en Kris De Craene, directeur van de Milieudienst van het GHA.
4.2. Aanzet/Agendering
De nood aan een duidelijker kader voor alle Vlaamse havens deed zich dus reeds in 1991
voelen, en dit kunnen we als eerste aanzet beschouwen.
De eigenlijke agendering gaat hierbij volledig uit van de Vlaamse regering, die via de
decreetgever de juridische onderbouwing verzorgde. We kunnen echter niet ontkennen dat
er een sterke invloed vanuit Europa optreedt. Deze supranationale instantie agendeerde in
feite een deel van het proces, door de verplichting om rekening te houden met
richtlijngebieden en andere ecologische aangelegenheden.
56
Decreet houdende het beleid en het beheer van de zeehavens van 2 maart 1999. Zie ook http://www.serv.be/vhc/thema/1121 (21/07/2011)
43
4.3. Aftoetsing aan de beleidskaders en –documenten
De hierboven besproken selectie van Vlaamse havens in het kader van het RSV en het
daaropvolgende Havendecreet zijn zonder twijfel de belangrijkste aanzetten tot de verdere
ontwikkeling van de haven van Antwerpen. Logischerwijze vinden we in het Vlaamse
Regeerakkoord van 13 juli 1999 dan ook uitgebreide verwijzingen naar de nieuwe aanpak
binnen de Vlaamse havens.57
Doorheen het proces zou ook het aangepaste Natuurbehoudsdecreet hoge ogen gooien,
met de verplichting tot een volledige integratie van de vogel- en habitatrichtlijngebieden in
de Antwerpse haven.58
Verder is een regeringsbeslissing uit 2000 van belang voor de verdere uitbouw van dit
proces.59 Hierbij werd beslist tot de uitbreiding van de werkgroep "strategisch plan
linkerscheldeoever" tot een overkoepelende “werkgroep strategisch plan haven voor de
linker- en rechteroever ter hoogte van Antwerpen”. Zij dienden– zoals de naam doet
vermoeden – een volwaardig strategisch plan uit te werken voor de gehele Antwerpse haven
op beide Scheldeoevers.
Deze werkgroep leverde in 2006 zijn eerste officiële definitieve tussentijdse rapport af, dat
als beleidsdocument kan worden aanzien voor de verdere verloop van het hele proces
omtrent dit strategische plan, inclusief de afbakening van de GRUP’s.60
De oorspronkelijke aanzet van deze plannen vloeide in eerste instantie voort uit de oude wet
van 1978. Meer bepaald artikel 8, 2e lid, gaf aanleiding tot het opstellen van een strategisch
plan voor linkeroever. Gezien de publicatiedatum van deze wet en de vele wijzigingen
57
“Binnen twee jaar moet door de Vlaamse regering in elk havengebied in Vlaanderen een strategisch plan en een ruimtelijk uitvoeringsplan worden opgesteld dat uitgaat van een maximale bescherming van de omliggende woonzones, het behoud en het versterken van de ecologische infrastructuur binnen en buiten het havengebied en zuinig ruimtegebruik, waardoor de economische expansie van die havens niet langer gelijk staat met het innemen van steeds nieuwe open ruimte ten koste van landbouw, natuur of bestaande woongebieden. (...) De principes van het strategisch plan vormen voorts de vertrekbasis voor elke verdere ontwikkeling van de haven, ongeacht of het hierbij gaat over maritieme, dan wel over industriële ontwikkeling. (…) Tevens zullen deze ontwikkelingen voortaan gekoppeld worden aan de realisatie of de versterking van de ecologische infrastructuur in en rondom het havengebied. Tot slot moet bij elke inname van nieuwe gronden in het havengebied worden aangetoond dat de beschikbare reserves inzake industrieterreinen hiervoor niet in aanmerking komen.”, Stuk 31 (1999) – Nr. 1, p. 52 58
Zie artikel 36 van het decreet betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, toegevoegd in 2002 59
Beslissing van de Vlaamse regering van 19 mei 2000 (VR/PV/2000/20), punt 33 60
Provincie Antwerpen, Provincie Oost-Vlaanderen en Studiegroep Omgeving, Tussentijds strategisch plan haven van Antwerpen (linker- en rechterscheldeoever). Document zoals goedgekeurd door de centrale werkgroep, 06/07/2006
44
waaraan ze werd onderworpen door het huidige havendecreet, laten we ze verder buiten
beschouwing.
4.4. Betrokken partijen
In de hierboven beschreven beslissing van de Vlaamse regering van 2000 wordt in onderdeel
2.2 duidelijk aangegeven wie allemaal hoort te zetelen in de werkgroep van het strategische
plan, waarbij we een beeld krijgen wie initieel allemaal werd geacht betrokken te zijn:
“1 vertegenwoordiger van de minister-president van de Vlaamse regering; 1
vertegenwoordiger van de Vlaamse minister van Leefmilieu en Landbouw; 1
vertegenwoordiger van de Vlaamse minister van Binnenlandse Aangelegenheden,
Ambtenarenzaken en Sport; 1 vertegenwoordiger van de Vlaamse minister van Economie,
Ruimtelijke Ordening en Media; 1 vertegenwoordiger van de Bond Beter Leefmilieu; 3
vertegenwoordigers van de gemeente Beveren; 1 vertegenwoordiger van de Maatschappij
voor Haven, Grond en Industrialisatiebeleid van het Linkerscheldeoevergebied; 1
vertegenwoordiger van de Intercommunale van het Land van Waas; 3 vertegenwoordigers
van het Gemeentelijk Autonoom Havenbedrijf Antwerpen; 3 vertegenwoordigers van de
stad Antwerpen; 1 vertegenwoordiger van de gemeente Stabroek; 2 vertegenwoordigers van
de administratie Waterwegen en Zeewezen (AWZ); 2 vertegenwoordigers van de
administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen
(AROHM); 2 vertegenwoordigers van de administratie Land- en Tuinbouw(ALT); 2
vertegenwoordigers van de administratie Milieu, Natuur-, Land- en. Waterbeheer (AMINAL);
1 vertegenwoordiger van de administratie Wegen en Verkeer (AWV); 1 vertegenwoordiger
van de LIN-mobiliteitscel; 1 vertegenwoordiger van de administratie Economie, afdeling
Europa en Economie, cel Regionaal Beleid; 1 vertegenwoordiger van de NMBS.”
Daarenboven werd het voorzitterschap waargenomen door een afgevaardigde van de
minister van openbare werken, en kon de minister beslissen extra (onafhankelijke) experten
te laten zetelen.
De technocratische samenstelling van deze werkgroep springt onmiddellijk in het oog. Het
gebrek aan betrokkenheid zal later in het proces nog pijnlijk duidelijk worden door de
vernietiging van de stedenbouwkundige vergunning van het Deurganckdok door de Raad van
State.
45
In de herziening van de procedure kwamen ook andere actoren aan bod, zoals
milieuorganisaties en bedrijvenverenigingen, dit sinds 200161 – niet toevallig na het
Deurganckdokdebacle.
4.5. Verloop van het proces
Het lag bij meet af aan voor de hand dat het proces van een strategisch plan voor de haven
van Antwerpen een complexe en langdurige operatie zou worden. Er werd dan ook niet over
een nacht ijs gegaan bij de uitwerking hiervan, hoewel er doorheen het proces nog veel
bijsturing zou blijken nodig te zijn.
Een noot van het Rekenhof omtrent het procesverloop en de aanleg van het Deurganckdok
spreekt boekdelen:
“Volgens de normen en inzichten van de jaren negentig was het project
Deurganckdok goed voorbereid, maar de evolutie op het vlak van
milieureglementering, ruimtelijke ordening en financiering heeft de uitvoering sterk
beïnvloed. De Vlaamse regering heeft voorts een aantal projectwijzigingen
doorgevoerd, zonder de consequenties te analyseren. Een uitzonderlijke ingreep van
de decreetgever was nodig om de werken na stillegging voort te zetten en de schade
te beperken.”62
Na de bouw van de Europaterminal (Containerkaai - zuid) langs de Schelde ten zuiden van de
Berendrechtsluis (1987-1990) en tijdens de bouw van de Noordzeeterminal (1994-1997), ten
noorden van de Zandvlietsluis, werd gesproken over de noodzaak voor grootschalige
ontwikkeling van de containerfaciliteiten in de haven van Antwerpen.
Met het oog op het inschatten van deze noden werd door de administratie Waterwegen en
het Havenbedrijf Antwerpen, met medewerking van diverse instanties, in september 1995
een startnota "Containerkaai/dok-west" uitgebracht. Uiteindelijk werd het project
Deurganckdok weerhouden.
61
Advies van de Vlaamse Havencommissie over het Strategisch Plan haven van Antwerpen, 27 november 2008, p. 5 62
Rekenhof, Aanleg van het Deurganckdok. Verslag aan het Vlaams Parlement, 2005, p.4
46
In de nasleep van de beslissing omtrent Doel werd oorspronkelijk enkel een plan opgesteld
voor de linkerscheldeoever, de huidige Waaslandhaven.63 Hoewel reeds heel wat actoren
betrokken werden – voornamelijk bevoegde overheden – broeide lokaal veel onvrede.
Actiecomités stapten regelmatig richting Raad van State, vaak vruchteloos. Het ingekleurde
havenuitbreidingsgebied kon namelijk zonder planwijziging worden omgezet in
industriegebied. Voor de verdere realisatie van de noordelijke dokterminals en hun
uitrusting was echter wel een gewestplanwijziging nodig. Zij impliceert immers de omzetting
van een gedeelte van het landbouwgebied in industriegebied. Tijdens deze wijziging van de
gewestplannen in functie van het Deurganckdok werden echter enkele procedurefouten
gemaakt, die ontvankelijk waren voor de Raad van State. De actiecomités kregen er hun
gelijk, en gedurende ruim een jaar lag de bouw van dit prestigieuze dok stil.
De Vlaamse regering zat uiteraard in een benarde situatie, daar de rechtsgrond van de in
1998 verleende bouwvergunningen voor het Deurganckdok – het overeenkomstige
gewestplan – ontbrak. Dit werd gecounterd eind 2001 met de stemming van het
Validatiedecreet of nooddecreet door het Vlaamse Parlement.64 Dit decreet voorzag enkel in
het bevestigen van de bouwvergunning voor het Deurganckdok zelf, niet deze van de
omliggende terreinen of uitrusting zoals ontsluitingswegen etc. Ook de nieuwe bestemming
van Doel als havengebied was hiermee ongedaan gemaakt, en werd juridisch opnieuw
woongebied. Ondanks het nooddecreet waren de problemen dus nog niet volledig van de
baan. Om deze uitzonderingssituatie zo snel mogelijk te beëindigen werd er versneld een
ruimtelijk uitvoeringsplan voor de Waaslandhaven alleen opgesteld,65 ondanks de eerdere
beslissing de Antwerpse haven integraal in een strategisch plan op te nemen. De vaststelling
van dit gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan maakte een eind aan een hachelijke situatie.
63
Er werden tussen 1996 en 2000 vier leefbaarheidsstudies uitgevoerd ten aanzien van Doel. Twee door de Administratie Waterwegen en Zeewezen, één door de gemeente Beveren en één door het Grond- en Industrialisatiebeleid van het Linkerscheldeoevergebied. De conclusies waren tegenstrijdig, van niet leefbaar tot “in meer of mindere mate” leefbaar. Desondanks besloot de regering Doel definitief te ontruimen. 64
het decreet van 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden 65
GRUP Zeehavengebied Antwerpen Waaslandhaven (fase 1), definitief vastgesteld door de Vlaamse regering op 16 december 2005
47
Duidelijk zichtbaar op deze afbeelding zijn de groengebieden, die dus ook juridisch werden
vastgelegd in het GRUP. De reden daartoe was eveneens een uitspraak van de Raad van
State, over het gebrek aan de omzetting van de Europese vogel- en habitatrichtlijnen binnen
de haven, die volgde op een eerdere veroordeling van Europa over het ontbreken van een
passende beoordeling in het MER. Nochtans viel de commotie omtrent de aan te duiden
habitat- en vogelrichtlijngebieden te voorspellen. Vlaanderen was reeds in 1999 formeel in
gebreke gesteld door Europa, en werd hiervoor in 2000 nogmaals op de vingers getikt. De
onzekerheid die deze en gelijkaardige juridische procedures met zich meebrachten waren
uiteraard nefast voor de rechtszekerheid van toekomstige infrastructuurprojecten binnen de
haven. De duurzame integratie van alle relevante wetgeving in eenzelfde plan werd
noodzakelijk geacht.66 Daarenboven werd ook een efficiëntere organisatie op poten gezet.
Het Rekenhof verwoordde het als volgt:
66
Aanbeveling van de Vlaamse Havencommissie over het voorstel van decreet tot wijziging van het natuurdecreet en enkele andere decreten met het oog op de omzetting van de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn, 30 april 2002, p. 1
Figuur 5: Grafisch plan GRUP Waaslandhaven (2005)
48
“Tot de schorsing van de werken aan het Deurganckdok verliep de communicatie
over de verlening van stedenbouwkundige en andere vergunningen tussen de
verschillende betrokken administraties van het departement ongestructureerd. De
overheid heeft haar expertise in de betrokken reglementeringen niet optimaal
uitgespeeld. Een overkoepelende projectsturing ontbrak. De decreetgever heeft met
het Validatiedecreet de realisatie van het project op een zeer uitzonderlijke wijze
toch mogelijk gemaakt. De administratie heeft nadien ad hoc een aantal
overlegstructuren gecreëerd, alsook een overkoepelende projectorganisatie in de
vorm van een stuurgroep. Die hebben de communicatie aanzienlijkverbeterd.”67
Een nieuwe techniek die werd toegepast bij de opmaak van het nieuwe strategisch plan, is
deze van het gebiedsgericht beleid. Deze case is de enige die een dergelijke projectstructuur
zou gebruiken, maar heeft ook tot bevredigende resultaten geleid. Het begrip staat dan ook
rechtstreeks toegelicht in het document van het strategische plan zelf. Het loont de moeite
deze hier weer te geven ter confrontatie met onze eerdere definities:
“(…) Er wordt gebiedsgericht en geïntegreerd gewerkt (en dus niet sectoraal of vanuit
één invalshoek). De ‘stakeholders’, zijnde belangrijke actoren binnen het plangebied,
zijn van bij aanvang van de opdracht direct betrokken. In zulk planningsproces is er
plaats voor onzekerheid, wordt ingepikt op concrete problemen en kansen en wordt
heel wat aandacht besteed aan communicatie (netwerking, draagvlak zoeken, …).
(…)”68
Het herziene proces, opgesplitst per havenoever, werd getrokken door respectievelijk de
provincie Oost-Vlaanderen voor de linkerscheldeoever en de provincie Antwerpen voor de
rechterscheldeoever. Zij werden tijdens hun ambtelijke begeleiding versterkt door het
studiebureau Omgeving, die de inhoudelijke begeleiding op zich nam. Deze instanties samen
maakten dan ook deel uit van de centrale stuurgroep die het voortgangsrapport uit 2006
opstelde. Dit rapport is een feitelijke integratie van de voorafgaande studies die –
klaarblijkelijk – vaak ad hoc verliepen. Zo omvat het onder meer het basisdocument ten
behoeve van het plan-MER en de voor elk van beide oevers afzonderlijk afgeronde
documenten, namelijk het Ontwerp-deelstrategisch plan Rechteroever en het
67
Rekenhof, Aanleg van het Deurganckdok. Verslag aan het Vlaams Parlement, 2005, p.5 68
Provincie Antwerpen, Provincie Oost-Vlaanderen en Studiegroep Omgeving, Tussentijds strategisch plan haven van Antwerpen (linker- en rechterscheldeoever). Document zoals goedgekeurd door de centrale werkgroep, 2006, p. 11
49
Voortgangsrapport en Geactualiseerde Principes Linkerscheldeoever.69 Zodoende
incorporeert het tevens alle genomen beslissingen, zoals die van de overkoepelende
Centrale Werkgroep, de overwegingen over de reacties tijdens de klankbordgroep / politiek
forum van de lokale besturen te Beveren, regeringsbeslissingen, overwegingen, adviezen,
etc. De lijst van tientallen voorstudies oogt op zich al indrukwekkend, en geeft duidelijk blijk
van het feit dat men niet over een nacht ijs is gegaan.70
Kortom, het betreft een zeer lijvig document, diepgaand, genuanceerd, met een aan de
realiteit getoetste ambitie voor de middellange en lange termijnvisie. We vinden er onder
meer vooronderzoeken, lopende processen en hun integratie, etc., voor de optimalisering
van het proces; overlegcomités, klankbordgroepen, etc. voor de communicatie; de gewenste
ruimtelijke structuren, ruimtelijke alternatieven, een ruimteboekhouding, etc., voor de
beschrijving en uitwerking van de ruimtelijke noden; enzovoort. Het beschrijven van alle
deelprocessen zou een masterscriptie op zich kunnen vormen, en we kunnen er hier dan ook
niet verder op ingaan.71 We vinden dit document echter een parel van regionale,
geïntegreerde gebiedsgerichte planning én werking. Want niet alleen stelt men
doelstellingen op, er wordt ook hard gewerkt aan de verwezenlijking ervan, zoals het een
strategisch plan betaamt.
Het uiteindelijke plan-MER werd opgeleverd op 15 september 2008, meer dan een jaar na
het eerste ontwerprapport. De herwerking van dit plan-MER is dus grondig gebeurd. Op een
goedkeuring van het GRUP voor de rechterscheldeoever door de Vlaamse regering is het
echter nog steeds wachten, wegens bijkomende landbouweffectenrapporten (LER), wist dhr.
Symens ons te vertellen.
4.6. Evaluatie
We kunnen het strategisch plan voor de haven van Antwerpen in feite beschouwen als een
vorm van bovenlokale structuurplanning. Dat dit plan ruimtelijk structurerend werkt, valt
niet te betwijfelen: het geeft een expliciete vorm van gewenste ruimtelijk structuur weer
voor alle gerelateerde sectoren, die vervolgens vertaald wordt in gewestelijke ruimtelijke
69
Ibidem, p. 6 70
Ibidem, pp. 14-18 71
Voor een overzicht van het processchema, zie bijlage 2
50
uitvoeringsplannen. Dit staat ook zo te lezen in het (tussentijdse) strategische plan zelf:
“Centraal element op Vlaams niveau in dit tussentijds strategisch plan haven van Antwerpen
is het garanderen van de economische ontwikkeling en van de goederenmobiliteit in en rond
de belangrijkste Vlaamse zeehaven, beide kwaliteitsvol georganiseerd naar wonen,
landschap en milieu. Naast acties en investeringen van diverse administraties inzake
infrastructuren vormen het actief en goed gepland deelnemen aan een stappenplan voor de
gecombineerde en gefaseerde realisatie van een reeks samenhangende projecten in het
noordoostelijke randgebied van de haven op rechteroever en het realiseren van
voorafgaande natuurontwikkeling in en rond de haven op beide oevers, de essentiële
bijdragen van de Vlaamse overheid in de realisatie van het (tussentijds) strategisch plan.”72
De deelprocessen zoals Hoogerwerf ze beschrijft kunnen ook werken voor geografische
deelprocessen; laten we dit even verduidelijken: het hele proces voor de haven van
Antwerpen bestaat in feite uit twee geografisch verschillende processen, een op de
linkerscheldeoever en een op de rechterscheldeoever, met vervolgens een overkoepelde
sturende centrale commissie.
Zoals we zagen vielen deze twee deelplannen onder de bevoegdheid van respectievelijk de
provincies Oost-Vlaanderen en Antwerpen. Dit is in onze opinie de juiste overheid om een
dergelijk deelplan te begeleiden, conform de rol die Allaert en Houthaeve de provincies
toebedelen in hun besproken studie over de regionale planning.
Confrontatie met Pegasus:
- Political acceptance in the region
De Vlaamse overheid en de decreetgever waren in deze casus de grote trekkers, dus we
kunnen wel gewag maken van een totaal politiek engagement. De wil van overheidswege
om snel resultaat te boeken is niet vreemd aan de economische noodzaak om snel te
ageren op de veranderende marktcondities; misschien waren de overheden in dit dossier
wel iets te voortvarend. De patstelling van het proces was totaal slechts twee jaar na de
opstart, maar een tussenoplossing van de problemen volgde bijzonder snel. Uit dit
dossier blijkt dat besluitvorming niet noodzakelijk eindeloos hoeft aan te slepen.
72
Provincie Antwerpen, Provincie Oost-Vlaanderen en Studiegroep Omgeving, op. cit., p.9
51
- A project leader who was a good process manager
Hierboven haalden we reeds een citaat van het Rekenhof aan, dat stipuleerde dat zowel
de interne (tussen administraties onderling) als de externe communicatie (met
buitenstaanders of externe betrokkenen) sterk verbeterde na de aanstelling van een
overkoepelende werkgroep ter begeleiding van het proces ter opstelling van het
strategisch plan haven van Antwerpen. Dit uittreksel volstaat om de vinger op de oude
wonde te leggen wanneer we schrijven dat de overheden op de zaken vooruit liepen: de
Vlaamse overheid en de havenadministratie waren zo gebrand op het realiseren van
nieuwe kades en haventerreinen dat ze de procedures voor waren; de werken startten
reeds voor de vergunningen legaal afgeleverd werden, aldus de Raad van State. Ook
tussen de administraties onderling bleek de communicatie niet bijster vloeiend.
Deze problemen zijn ten gronde aangepakt door het procesverloop te herzien en een
‘projectwerkgroep’ – zowel administraties als een privaat studiebureau – aan te stellen.
Er werden niet alleen meer partijen betrokken bij het overleg, ook een te volgen
parcours met deadlines en richtdata zagen het daglicht. Dit was een absolute noodzaak
gezien de extreme complexiteit van het dossier, de talrijke parallelle werkgroepen en
procedures en de vele randvoorwaarden als gevolg van diverse wetgeving. Daar de
wisselwerking tussen de haven en onder meer milieuvereisten recent door de Europese
Commissaris voor Milieu Janez Potocnik als ideaaltypisch werd bestempeld, kunnen we
wel gewag maken van een geslaagd geïntegreerd proces.
- A sense of urgency
Reeds bij het opstellen van het havendecreet en de eerste planning voor een nieuw
containerdok lag het voor de hand dat met deze processen enige spoed gemoeid was. De
marktcondities veranderen namelijk snel, en time is money. De stillegging van de werken
aan het Deurganckdok was dus niet enkel een publieke (en internationale) vernedering,
ook hingen de oplopende schadeclaims als een zwaard van Damocles boven het
figuurlijke hoofd van de Vlaamse regering. Opnieuw was met het validatiedecreet
gezwinde spoed gemoeid, om verdere rampspoed af te wentelen.
Met het verder afbakenen van het havengebeid kon men ook niet talmen, daar de
verdere interne ontwikkeling en het aansnijden van de voorziene industriegebieden
hierop dienden te wachten; hetzelfde probleem stelde zich overigens met het dossier
52
van het voetbalstadion te Brugge en de afbakening van het regionaalstedelijk gebied
rond Brugge, zoals we verder nog zullen zien.
Met de haven waren en zijn dus zoveel nationale en internationale, publieke en private
belangen gemoeid dat de sence of urgency als absolute vereiste vooropstaat.
- Insight into mutual interdependence
Opnieuw kunnen we de totale blokkering van het dossier na het Deurganckdok als
mijlpaal aanstippen. Alle partijen waren overtuigd dat een gemeenschappelijk gedragen
uitweg de enige bevredigende methode zou zijn – we spreken dus over
draagvlakvorming. Zo werden bijvoorbeeld enkele economisch interessante gebieden
(o.a. de Opstalvallei) omgezet tot natuurgebied, om de vereiste 5% natuurgebied binnen
de havengrenzen te halen, maar in ruil zijn bedrijven momenteel veel rechtszekerder wat
betreft de verdere ontwikkeling van de ruimtelijke bestemmingen. Bij het GHA
ontkenden ze niet dat dergelijke ingrepen pijn doen wegens gemist economisch
potentieel. Dit houdt echter evenzeer in dat dergelijke opoffering niet zou worden
gemaakt, indien er voor de haven geen hoger nut aan verbonden is. Totale blokkering
van toekomstige grote investeringsprojecten binnen de haven is hiermee afgewend, en
de milieubewegingen zijn tevreden dat de Europese verplichtingen werden gehaald.
- Insight into concrete solutions
Deze concrete oplossingen hebben we hierboven aangestipt. Door intens en breed
overleg groeide de overtuiging dat enkel een aanvaardbaar compromis tussen de sociale,
economische en ‘natuurlijke’ sectoren een duurzame oplossing voor de middellange tot
lange termijn kon bieden.
De vastlegging van de ruimtelijke bestemmingen in de gewestelijke RUPs verschaft
iedereen rechtszekerheid, en maakt verdere discussie zinloos.
53
5. Het nieuwe voetbalstadion te Brugge
5.1. Vooraf
Eind 2006 maakte Club Brugge via de pers bekend plannen te hebben voor een nieuw, eigen
voetbalstadion. Het huidige wordt immers gedeeld met de ploeg Cercle Brugge en is
eigendom van het stadsbestuur Brugge, waardoor Club Brugge naar eigen zeggen heel wat
inkomsten misloopt. De club had reeds een locatie op het oog en een concept in gedachten
in samenwerking met de private projectontwikkelaar Uplace, hoewel hierover officieel nog
geen enkele instantie was geraadpleegd.73 Daarenboven bevond het beoogde terrein zich op
grondgebied van de deelgemeente Loppem, dat tot op heden ingekleurd staat als
landbouwgebied.
Dit voorstel zorgde snel voor een schisma binnen de gelederen van het stadsbestuur Brugge.
Burgemeester Moenaert was verontwaardigd daar hij nooit op de hoogte werd gebracht van
deze plannen, temeer daar de stad nog zwaar geïnvesteerd had in het ‘oude’ Breydelstadion
ten behoeve van Euro 2000. Andere leden binnen het schepencollege spraken zich echter uit
als voorstander, net zoals toenmalig minister voor Ruimtelijke Ordening Van Mechelen.
De hoofdargumenten opgeworpen door de initiatiefnemers waren de ‘nulkost’ voor
overheid (hoewel er uiteraard nog verdoken kosten aan de orde waren) en de uitstekende
bereikbaarheid,74 alsook de ontstentenis van verdere voetbaloverlast voor de woonwijk rond
het huidige stadion. Dit voorstel situeerde zich namelijk tussen twee autostrades (E40 en
E403) en de spoorlijn Brugge-Torhout, ver weg van de stadskern van Brugge. Het zou volledig
in casco gebouwd worden op kosten van de NV Uplace. Deze private partner wou in ruil een
shoppingcenter van ca. 45.000m², om tot een nuloperatie te komen.75
De plannen stuitten meteen op weerstand van zowel Burgemeester Moenaert van Brugge
als enkele actiecomités (Groen VZW, de Witte Pion, …). Het werd snel duidelijk dat dit
dossier nogal wat voeten in de aarde zou hebben tot de uiteindelijke realisatie, ook al sprak
73
05/2007, schriftelijk antwoord van Dirk Van Mechelen op de schriftelijke vraag nr. 105 d.d. 7/05/2007 van Agnes Bruyninckx 74
Zie bijlage 1. Op deze mobiliteitsanalyse werd deels de locatie van het ‘nieuwe’ voetbalstadion gebaseerd. 75
NV Uplace verdiende aan deze operatie naar eigen zeggen geen cent, dixit CEO Bart Verhaeghe. Zie: Behoefte- en haalbaarheidsanalyse van multifunctionele voetbalstadions in Vlaanderen, studie in opdracht van het kabinet van de Vlaamse Minister van Cultuur, Jeugd, Sport en Brussel, 2007, p. 20
54
Club Brugge de hoop uit om tegen het speeljaar 2011-2012 definitief zijn nieuwe stek te
betreden.
Ondertussen is duidelijk dat dit ijdele hoop bleek, maar desalniettemin gaat het dossier nog
steeds verder, zij het onder sterk gewijzigde voorwaarden en locatie. De partner Uplace
heeft zich volledig teruggetrokken uit de plannen, waardoor de realisatiekosten nu wel ten
dele door de overheden moeten worden gedragen. Ook een nieuwe locatie werd gekozen
door de Vlaamse regering: het Chartreusegebied, waar de stad Brugge oorspronkelijk een
Headquarterzone wou inrichten, eigenlijk slechts op een steenworp verwijderd van de eerste
locatie. Ondanks deze veranderingen blijft het een gevoelig dossier binnen Brugge. De
geladenheid hebben ondergetekenden ondervonden in de zoektocht naar informatie en
bevoorrechte getuigen: wij hebben enkel een schriftelijke vraagstelling aan de burgemeester
van Brugge kunnen richten – geen mondeling interview – en we hebben geen interne
documenten verkregen.
Voor een betere kijk op het procesverloop van dit dossier omtrent het Brugse nieuwe
multifunctionele voetbalstadion, hebben we ons gebaseerd op officiële persberichten,
openbare studies, de schriftelijke antwoorden van Burgemeester Moenaert, alsook via
relevante parlementaire vragen of toelichtingen.76
5.2. Aanzet/Agendering
De agendering van dit probleem valt totaal op het conto te schrijven van Club Brugge en de
NV Uplace. Zij kwamen meteen met het nieuws naar buiten via de media in oktober 2006.
Pas in januari 2007 volgde een officiële voorstelling van de plannen, en werden de
overheden formeel ingelicht. Het engagement van minister Van Mechelen en een deel van
het Brugse schepencollege zorgde ervoor dat het plan niet meteen naar de prullenmand
werd verwezen, want tenslotte ging het hier om een totaal zonevreemd dossier.
Aangezien Club Brugge als VZW door het leven gaat, zullen wij hen in deze case beschouwen
als private actor. Temeer daar het volledige project in feite ook bekostigd werd door een
private partner, namelijk de projectontwikkelaar Uplace. Het hoeft niet te verwonderen dat
76
Te consulteren via www.vlaamsparlement.be (24/07/2011)
55
dit project argwanend werd bekeken als een ‘glijmiddel’ om een shoppingcenter te midden
agrarisch gebied in te planten, met een uitstekende ontsluiting voor autoverkeer.
Marcel Smets, toenmalig Vlaams Bouwmeester schreef hierover:
“Het nieuwe voetbalstadion moet dienen als glijmiddel om een aanvraag voor
grootschalige commerciële uitbating aanvaardbaar te maken. (…) Na de jarenlange
inzet voor het structuurplan Vlaanderen, zou de ondertussen gerijpte overtuiging dat
open ruimte gevrijwaard moet blijven en stedelijke activiteiten gebundeld moeten
worden, zo maar overboord worden gegooid voor het onderbrengen van een ad hoc
bestemming? Na de onafgebroken inspanning om onze binnenstedelijke centra
aantrekkelijk te houden door de perifere winkelcentra zoveel mogelijk te bannen, zou
men daar in dit geval doodgewoon aan toegeven? (…) De meesten onder ons
beseffen maar al te goed dat we aan een nieuwe generatie voetbalstadions toe zijn.
Maar het debat daarover mag niet leiden tot een pleidooi voor vastgoedspeculatie.
Het moet gaan over de opportuniteit die deze nieuwe opgave inhoudt voor de
stadsontwikkeling.”77
De agressieve politiek van Club Brugge/Uplace werd zeker niet door iedereen geapprecieerd.
De plotse agendering van dit vraagstuk zorgde ervoor dat er zich meteen uitgesproken voor-
en tegenstanders ontpopten, terwijl er bij een onderhandeld dossier wellicht een meer
genuanceerd en gedragen plan ontvouwd was. De reactie van Burgemeester Moenaert in en
interview spreekt hieromtrent boekdelen:
“Let op, ik wil wel degelijk een oplossing. Maar ik bepaal graag zelf mijn agenda. Het
is niet omdat projectontwikkelaar Uplace goesting en haast heeft, dat we mee op die
kar moeten springen. De plannen voor het nieuwe stadion zijn niet organisch
gegroeid. Ze worden ons van buitenaf opgelegd. Zo'n complex en ingrijpend dossier
kun je er niet manu militari door duwen. Club is belangrijk voor Brugge, maar het
moet wel redelijk blijven.”78
We kunnen dus met zekerheid stellen dat het hier niet om beleidsmatige agendering gaat.
77
De Standaard, 14/04/2008 78
De Standaard, 26/02/2008
56
5.3. Aftoetsing aan de beleidskaders en –documenten
Het mag duidelijk wezen dat geen enkele betrokken overheid rekening hield met de optie
van een nieuw voetbalstadion te Brugge. Het PRS West-Vlaanderen noch het GRS van
Zedelgem, Oostkamp of Brugge rept er met een woord over. Dit wordt bevestigd door de
minister van Ruimtelijke Ordening in het parlement.79
Nochtans vermeldt toenmalig minister van Ruimtelijke Ordening Dirk Van Mechelen in het
parlement dat de discussie over nieuwe voetbalstadions en superijspistes in dit land niet
nieuw is. Hij voegt er aan toe dat hij goed op de hoogte is van deze trend, waarbij hij ook
aangeeft reeds voordien contact te hebben gehad met de voorzitter van Club Brugge Michel
D’Hooghe.80 Hoewel de lagere overheden schijnbaar niet op de hoogte waren van de
premature plannen van Club, kan ditzelfde dus niet gezegd worden van de Vlaamse regering.
Om op deze trend in te spelen verzochten zowel Van Mechelen in naam van de Ruimtelijke
Ordening als Anciaux in naam van Sport eind 2006 om een studie over respectievelijk de
ruimtelijke inpassing van dergelijke programma’s en de haalbaarheid ervan op te maken.
Beide werden opgeleverd in 2007, en kunnen voorzichtig als mogelijk beleidskader gebruikt
worden.81
Wat betreft de link van dit project met het RSV moet enige creativiteit aan de dag gelegd
worden. Nergens vinden we hiertoe een letterlijke passende passage, en ook Dirk Van
Mechelen geeft dit aan in het parlement: “Daarvoor (de plannen van Club Brugge) zullen we
het RSV maximaal moeten interpreteren.”82
Verder kunnen we ook het streekpact uit 2007 van de Resoc Brugge aanstippen als relevant
document, waarin werd overeengekomen om kenniscentra uit te bouwen en te clusteren in
de zone voor hoogwaardige activiteiten ‘Chartreuse’ en deze een duurzame en
79
“(…) we moeten samen vaststellen dat het hier gaat *de plannen van Club Brugge+ over een nieuwe optie. Het is dan ook logisch dat geen specifieke uitspraken worden gedaan over dit nieuwe project in het recent goedgekeurde gemeentelijke ruimtelijk structuurplan van Brugge of in de al langer goedgekeurde structuurplannen van de gemeente Oostkamp en de provincie West-Vlaanderen. Dit geldt ook voor het ontwerp van gemeentelijk ruimtelijk structuurplan van de gemeente Zedelgem.”, uittreksel uit: Vraag om uitleg van mevrouw Hilde Crevits tot de heer Dirk Van Mechelen, Nr. 270 (2006-2007), behandeld op 25-01-2007 80
Ibidem 81
Het betreft: IDEA Consult, Grontmij en WES (2007), Ruimtelijk-economische aspecten van de ontwikkeling van grootschalige multifunctionele vrijetijdsprojecten in Vlaanderen; KPMG (2007), Behoefte- en haalbaarheidsanalyse van multifunctionele voetbalstadions in Vlaanderen 82
Uittreksel uit: Vraag om uitleg van mevrouw Hilde Crevits tot de heer Dirk Van Mechelen, Nr. 270 (2006-2007), behandeld op 25-01-2007
57
hoogwaardige invulling te geven.83 Deze locatie wordt van groot belang later in het proces
van dit dossier.
5.4. Betrokken partijen
Een exacte oplijsting van de partners hebben we niet ter beschikking, maar volgende actoren
komen veelvuldig terug in dit dossier:
De gemeenten Brugge, Zedelgem en Oostkamp en hun administraties; de Vlaamse regering
en hun administratie (o.a. de cel MER, VMM, Wegen en Verkeer, etc.); de Resoc (Regionaal
Sociaal-economisch Overlegcomité) Brugge; Voetbalclubs Club en Cercle Brugge;
projectontwikkelaar Uplace; PMV (Participatiemaatschappij Vlaanderen); actiegroepen Witte
Pion, Groene Gordelfront, Groen VZW, Plus Plus Plus en Blue Army; Milieufederatie West-
Vlaanderen.
We zien dus dat er zich heel wat actiegroepen in dit dossier manifesteren, die evenwel niet
betrokken worden in de besluitvorming. Hun meningen en commentaren via de media
bepaalden echter vaak mede de (bitsige) toon waarmee gedebatteerd werd over dit project.
We mogen namelijk niet uit het oog verliezen dat Club Brugge een interessant potentieel
electoraat van zo’n 60.000 supporters in zijn zog heeft.
5.5. Verloop van het proces
Een begindatum plakken op een officiële start van dit proces is niet zo eenvoudig. De
persgeruchten gonzen al eind 2006, maar de eerste vage vermelding in een parlementaire
vraag vindt plaats op 10 januari 2007, waarbij Van Mechelen zegt dat “(…) de zeer
ambitieuze plannen van een voetbalclub [Club Brugge] (…) voor het eerst ter sprake zijn
gekomen naar aanleiding van het debat over de stedelijke afbakening van Brugge. Er is
trouwens binnen de regering een afspraak gemaakt dat daarover een toelichting zal komen
zowel van de administratie Ruimtelijke Ordening als van de betrokken club om de plannen
toe te lichten.”84 Wanneer dit overleg precies plaatsvond is onzeker, maar we kunnen er dus
83
Streekpact RESOC Brugge 2007-2012, p. 23 84
Plenaire vergadering nr. 20 van 10 januari 2007, p.28
58
van uit gaan dat de regering reeds langer op de hoogte was van de ontluikende plannen van
Club Brugge, gezien hun interne afspraak.
Het duo Club Brugge/Uplace maakte zijn plannen openbaar tijdens een druk bijgewoonde
persconferentie op 11 januari 2007. Na deze presentatie werd de voetbalclub door de
regering gevraagd om “(…) bijkomende duiding aangaande de concrete invulling, alsmede
omgevingselementen” te geven over dit dossier.85 Dit gebeurde vervolgens op 19 januari.
Vreemd genoeg was eind mei 2007 – toch 5 maand later – nog steeds geen concrete of
formele vraag ingediend bij de Vlaamse overheid voor het project.86 Desondanks hield de
administratie van Van Mechelen reeds rekening met dit project bij het voorontwerp van het
GRUP omtrent de afbakening van het regionaalstedelijk gebied rond Brugge. De Vlaamse
regering verbond dit dossier dus meteen aan deze afbakening, waarbij minister Van
Mechelen aangaf dat de site ‘Oostkampse baan’ zeker zou vallen binnen de afbakeningslijn.
De volgende plenaire vergadering voor dit GRUP zou plaatsvinden op 24 mei 2007.
Tijdens de hierop volgende periode bleef het enigszins windstil, waarbij de Vlaamse regering
bijkomende studies liet uitvoeren. De planMER-studie werd uitgeschreven op 28 januari
2008. Een andere studie was deze vanwege de Vlaamse Bouwmeester waarbij een mogelijke
verbouwing van het Jan Breydelstadion werd onderzocht. Minister Bourgeois gaf aan dat de
Vlaamse regering op dat moment een beslissing diende te nemen tussen het dossier van
Uplace/Club Brugge en de hierboven aangehaalde verbouwing van het bestaande stadion.87
Het behoeft een pluim dat deze studie werd meegenomen in het dossier, daar ze door heel
wat al dan niet betrokken partijen openlijk als onrealistisch of onhaalbaar werd bestempeld.
Zo wordt ze in het parlement een ‘flauw afkooksel’ van het plan van Club Brugge/Uplace
genoemd.88 Nochtans is een dergelijk objectief onderzoek vanuit het plan-MER standpunt
een belangrijk gegeven, in functie van de alternatieve uitvoeringswijzen. Niet iedereen
schijnt hiervan op de hoogte te zijn, wat hen moeilijk kan verweten worden gezien de
complexiteit van een MER, maar indien dit duidelijker gecommuniceerd wordt, kan het heel
wat beroering en commentaar voorkomen.
85
05/2007, schriftelijk antwoord van Dirk Van Mechelen op de schriftelijke vraag nr. 105 d.d. 7/05/2007 van Agnes Bruyninckx 86
Dit “Noch bij de regering, noch voor een bestemmingswijziging, noch in de vorm van een aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunningsaanvraag bij het Agentschap RO.”, Ibidem 87
Plenaire vergadering nr. 5 van 3 oktober 2007, p. 19; Nochtans werden in de plan-MER vijf mogelijke alternatieven onderzocht. 88
Ibidem, p. 18
59
Vervolgens werd in februari 2008 het advies gevraagd van de betrokken gemeenten
Zedelgem, Oostkamp en Brugge. Kersvers minister-president Kris Peeters (Yves Leterme was
immers naar het federale niveau vertrokken na de verkiezingen van 10 juni 2007) had
hiertoe deze gemeenten gecontacteerd. Zedelgem en Oostkamp namen geen standpunten
in daar de precieze invulling van het project nog niet duidelijk vaststond zowel qua
ruimtegebruik als programma; de Brugse gemeenteraad daarentegen stemde tijdens een
tumultueuze zitting met een krappe meerderheid pro de locatie te Loppem. Vlak voor deze
stemming stelde Burgemeester Moenaert namelijk nog een nieuwe optie voor: het stadion
bouwen in het Chartreusegebied, op de plaats van de geplande ‘hoogwaardige
dienstenzone’. Deze optie werd dus niet verkozen.
De bitsigheid tijdens deze gemeenteraad toont de toenmalig heersende zenuwachtigheid
omtrent dit dossier aan, en deze toon weerspiegelt zich onderhand ook in de vraagstellingen
van het parlement. Peeters geeft echter aan dat een beslissing nog enigszins op zich kan
laten wachten, gezien de complexiteit van de regionaalstedelijke afbakening.89 Ook de
vereiste grootte van het winkelcentrum speelde hiertoe een rol. Er heerste bij UNIZO nogal
wat ongerustheid rond dit shoppingcenter, waarbij de negatieve impact van het Waasland
shoppingcenter op de kleinhandel in het centrum van Sint-Niklaas als voorbeeld werd
genomen.
Peeters gaf aan dat gauw, in maart, een beslissing zou genomen worden. Deze werd
uiteindelijk uitgesteld tot na de oplevering van de MER-studie. Een ministerraad volgde op
27/05/2008, waarbij de resultaten van het ontwerp plan-MER rond de afbakening van het
regionaalstedelijk gebied Brugge werden bekeken. Er werd hierbij beslist tot verder overleg
met de betrokken gemeentes, hoewel die dus reeds advies hadden uitgebracht.
De reactie van Club Brugge was simpel op hun officiële site, daags na de beslissing van de
Vlaamse regering: “Nieuw stadion kan enkel in Loppem voor Club Brugge”.90 Zij hekelden
hiermee de keuze voor verder onderzoek. De Vlaamse regering werd door bestuursleden
van Club Brugge dan ook besluiteloosheid verweten. Wellicht komt dit omdat men niet weet
hoe en waar het dossier behandeld werd door de (Vlaamse) administratie. Kan meer
communicatie hier soelaas bieden?
89
Plenaire vergadering van 5 maart 2008 90
www.clubbrugge.be, 28/05/2011
60
Wellicht wel. Het standpunt van de Vlaamse regering luidde namelijk:
“ (…) Men [Club Brugge en Uplace] heeft onmiddellijk gezegd dat men alles al bij
elkaar had, namelijk de locatie en het geld, en dat het alleen nog maar moest worden
goedgekeurd. Zo eenvoudig is dat echter niet. (…) Wat communicatie betreft, zijn we
wat voorzichtig, dat zeg ik u oprecht, omdat we niet nu al discussies willen hebben in
het openbaar. We willen dat samen met de stad Brugge op een ordentelijke wijze
verder ontwikkelen. Ik denk dat dit een goede aanpak is. Er is vooruitgang in het
dossier. Alle leden van de Vlaamse regering zouden al graag verder staan in de
procedure, maar het is belangrijk dat we de procedure met de nodige zorg volgen, en
zeker dat dat gebeurt in overleg met de stad Brugge en ook de andere betrokken
gemeenten. (…)”91
Begin juni werd een taskforce, een interkabinettenwerkgroep, zoals de minister ze benoemt,
opgericht met daarin alle experten onder leiding van diezelfde minister Dirk Van Mechelen,
die in de zomer van 2008 herhaaldelijk vergaderden.92 Een snelle beslissing nemen lukte
echter niet, en herhaaldelijk uitstel volgde tot april 2009, waarbij toen reeds de WK
kandidatuur in het achterhoofd werd gehouden. Nochtans was het plan-MER in november
2008 conform verklaard. Tijdens deze periode ontstond tussen de verschillende partners van
het dossier, maar ook bij enkele partners intern, een waar moddergevecht. Het beeld dat in
de media werd opgeworpen was er een van een verdeelde Brugse gemeenteraad, verdeelde
politieke partijen, etc. Het onderlinge vertrouwen bleek ver zoek na veelvuldige wederzijdse
beschuldigingen en zelfs beledigingen.
Desondanks gingen de voorbereidingen verder, en in april 2009 kwam de
regeringsmededeling met de nieuwe piste om de locatie Oostkampse baan voor het stadion
te versmelten met de zone Chartreuse, de locatie die Burgemeester Moenaert ruim een jaar
vroeger reeds had geopperd. Op deze manier kon deels het programma van de
Headquaterzone en het winkelcentrum worden gerealiseerd. Meteen daarna richtte het
stadsbestuur van Brugge in zijn schoot een werkgroep op om het stadiondossier verder op te
volgen. Een plenaire vergadering vond vervolgens plaats op 2 juni – twee jaar na de vorige –
in het kader van de ‘alomvattende’ afbakening van het Regionaalstedelijk gebied Brugge.
Opnieuw gaven de drie gemeenten Brugge, Zedelgem en Oostkamp unisono aan geen
91
31/01/2008, vraag Johan Deckmyn aan minister Bert Anciaux in de commissie voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media. Stuk nr. 597 (2007-2008) 92
Plenaire vergadering van 24 september 2008
61
standpunt in te nemen daar er nog steeds geen duidelijkheid was over het te realiseren
programma.
Wellicht niet toevallig kwam het dossier met deze plenaire vergadering in een (bescheiden)
stroomversnelling terecht, zo’n 5 dagen voor de Vlaamse verkiezingen van 7 juni 2009. Deze
verkiezingen vormden overigens een mijlpaal in het dossier, daar de OpenVLD uit de
Vlaamse regering werd gezet ten voordele van NVA. Hiermee vertrok de minister van
Ruimtelijke Ordening Dirk Van Mechelen, die zich steeds als voorstander van het plan
‘Loppem’ had uitgesproken.93 Kersvers minister Muyters engageerde zich echter meteen om
dit dossier versneld aan te pakken.94 De druk die volgde vanuit de kandidatuurstelling voor
het WK was hier wellicht niet vreemd aan; dit bod werd officieel afgeleverd eind november
2009.
De Vlaamse regering besliste uiteindelijk eind oktober 2009. Het stadion kwam volledig in
Chartreuse te liggen en de jeugdterreinen aan de Oostkampse baan – net zoals reeds in april
geponeerd werd – met maximum 30.000 m² shopping en 30.000 m² kantoorachtige.95 De
minimumeis van Uplace/Club Brugge voor 41.000 m² winkelruimte werd hiermee dus
buitenspel gezet. Daarnaast werd ook Dirk De fauw, lid van CD&V Brugge en voorzitter van
het Resoc, aangesproken door het stadsbestuur om zich extra te buigen over het dossier en
op 20 november een inrichtingsvoorstel voor te leggen.
De versnelling van het dossier kwam er wellicht om nog meer redenen. Zoals reeds gesteld
was het gekoppeld aan de afbakening van het regionaalstedelijk gebied van Brugge. Zonder
beslissing omtrent het stadion kon geen beslissing genomen worden over de afbakening,
wat op zich talloze andere dossiers vertraagde (herinrichting expressweg, bestemmen
nieuwe bedrijventerreinen, aansnijden woonuitbreidingsgebieden etc.). Het had immers
geen nut om de dringende dossiers apart te behandelen, daar de Raad van State het
oorspronkelijke GRUP van Chartreuse had vernietigd met als motivatie dat het een
‘onwettige voorafname’ van de afbakening betrof.96
93
Van Mechelen gaf reeds op 24 september 2008 in het parlement aan dat Loppem zijn voorkeur wegdroeg, waarmee hij enigszins vooruitliep op de conclusies van het plan-MER 94
Antwoord van Philippe Muyters op een vraag van Mercedes van Volcem, 7 oktober 2009 95
Er werd in eerste instantie gewag gemaakt van 300.000 m² (!) kantoren. Wij gaan er echter van uit dat dit een communicatiefout betrof. 96
Arrest Raad van State, nr. 193.948 van 9 juni 2009
62
Het Openbaar onderzoek van dit GRUP volgde ten slotte tussen 26 februari en 26 april 2010.
Tevens werd op 26 april een nieuwe ‘voetbal-coördinator’ aangesteld, Gilbert De Neve,
voormalig adviseur-generaal van de Regie der Gebouwen, die een gedetailleerd plan diende
op te stellen.
Na het openbaar onderzoek en de diverse adviesverleningen was het duidelijk dat nogal wat
voorwaarden werden gesteld. Zo was onder meer de Vlacoro niet mals.97 Toch was de
eensgezindheid tussen de betrokken partners min of meer teruggekeerd. Enkel de gemeente
Zedelgem kantte zich voluit tegen het uiteindelijke plan, en weigerde onder meer om het
‘charter Chartreuse’ opgesteld door de Resoc te ondertekenen. Een charter of convenant dat
nochtans “(…) een antwoord wil bieden op alle vragen die er nog zijn over het nieuwe
stadion dat Brugge wil bouwen voor Club en Cercle in Chartreuse.” Deze gemeente had
voordien nochtans weinig misbaar gemaakt tegen de plannen van Uplace, aldus Moenaert.
97
Vlacoro 23 augustus 2010, advies RUP afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge: “Vlacoro wijst op de talrijke fouten en slordigheden in de toelichtingsnota en de stedenbouwkundige voorschriften. Het getuigt van een grote onzorgvuldigheid bij de opmaak van de bepalingen voor dit deelgebied [Chartreuse]; Vlacoro ondersteunt de talrijke vaststellingen dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen; Locaties met significant negatieve effecten: Chartreuse en Oostkampse baan. Vlacoro merkt op dat de argumenten om bij opstellen van het RUP de minst geschikte locatie te kiezen volledig afwezig zijn; Het ontbreken van een globale mobiliteitsvisie en mobiliteitsstudie voor dit deelplan is een belangrijke tekortkoming van dit ontwerp RUP; etc. Zie pp. 97-99
Figuur 6: Voorstel Chartreusestadion anno 2010 – WK kandidatuur (A&E Architecten)
63
Kunnen we er van uit gaan dat in het licht van het toenmalig geplande winkelcentrum op
hun grondgebied de gemeente tevreden was met mogelijke extra inkomsten? Met de
nieuwe inplanting kan Zedelgem dit vergeten, maar wel rekenen op extra
(mobiliteits)overlast. Dit is echter pure eigen speculatie, we hebben hier niemand over
bevraagd.
Terwijl een definitieve beslissing over het GRUP werd verwacht op 26 november, stelde de
Vlaamse regering haar beslissing nogmaals 60 dagen uit. De beslissing tot goedkeuring van
het GRUP volgde uiteindelijk op 4 februari 2011.98 Meteen werd bekend dat zowel de
actiegroep ‘de Witte Pion’ als de gemeente Zedelgem naar de Raad van State stapten, alsook
enkele lokale afdelingen van de partij Groen! . Sindsdien is het in dit dossier min of meer
windstil, onder meer gezien het WK niet aan België werd toegewezen. Terwijl de overige
kandidaat-voetbalsteden beslissen om kleinere nieuwe stadia neer te poten, handhaaft de
stad Brugge zijn voornemen om meer dan 40.000 zitplaatsen in het ‘Chartreusestadion’ te
realiseren.99
5.6. Evaluatie
Hoewel dit dossier in se niet hopeloos complex is qua randvoorwaarden (milieu, mobiliteit,
etc.) en het aantal betrokkenen al bij al beperkt is, verliep het proces de eerste jaren
bijzonder moeizaam. Valt dit te wijten aan de wisselende standpunten van diverse actoren?
Was er teveel communicatie via de media? De commentaar van André Van Nieuwkerke in
het parlement luidde dat de procedure omtrent het voetbalstadion van Club Brugge in de
media werd gelanceerd en alsook het verdere verloop van de communicatie.100 Hoewel dit
de mening van een parlementariër is, kan ze toch min of meer als emblematisch worden
beschouwd; het aantal persberichten is niet te tellen, zeker in vergelijking met onze andere
cases. Bij een dossier aangaande een onderwerp van de populaire cultuur zoals voetbal,
voelen blijkbaar heel wat mensen zich betrokken – misschien zelfs bevoegd.
98
Besluit van de Vlaamse regering houdende de definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan “afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge”, 6/02/2011 99
Antwoord van minister Muyters in de Commissie voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media van 12/05/2011 100
Plenaire vergadering van 5 maart 2008
64
Strategisch en openbaar nut?
Kunnen we dit project zien als een strategisch project? In onze mening wel. Hoewel de
kostprijs ‘slechts’ circuleert omtrent de 100 miljoen euro, dus veel te laag voor de Vlaamse
voorwaarden, betreft het een voor de Brugse regio groot dossier. Een dergelijke investering
kan veel dynamiek teweeg brengen en de omliggende regio ten goede ondersteunen. Het
vaststaand feit dat er kantoren en winkeloppervlakte aan worden gekoppeld is hier een
voorbeeld van, de locatie is dus interessant voor diverse actoren. Het staat dus vast dat dit
dossier een grote impact op de zuidelijke rand van Brugge zal hebben, zij het wellicht niet op
de korte maar op de middellange termijn. Het betreft hier dus een dossier dat als strategisch
kan worden bestempeld, zowel door de locatie als door het project.101
Of het ook het algemene belang dient is een andere vraag. Herhaaldelijk kwam de kritiek dat
dit nieuwe voetbalstadion in spe enkel Club Brugge ten goede komt, een club die naar eigen
zeggen zo’n 60.000 fans heeft.102 Deze kritiek kan terecht lijken, maar net daarom zou dit
voetbalproject moeten gekoppeld worden aan een flankerend programma. Hoe ruimer de
insteek, hoe meer gebruikers een dergelijk project kan dienen, en hoe groter het draagvlak.
In elk geval moet de locatie voor het project en zijn programma goed overwogen worden.
Een dergelijk plan opstellen is niet alledaags en komt slechts af en toe in een legislatuur aan
bod.103 Het is dus zeker in het belang van de hele stad en omstreken (denken we
bijvoorbeeld aan de invloed op de gemeentes Zedelgem en Oostkamp) dat àls het project er
komt, ook het best beschikbare plan – of compromis – gerealiseerd kan worden.
Er is bij de uitvoering van dit plan eveneens sprake van een multifunctioneel stadion, waarbij
dus ook andere evenementen kunnen plaatsvinden. Echter, de Brugse burgemeester stelt in
zijn schriftelijke antwoord dat “het GRUP voorziet, mede op ons advies, dat de organisatie
101
We verwijzen hiervoor graag naar het artikel van Peter Vanden Abeele, over de gebrekkige koppeling in Vlaanderen tussen nieuwe voetbalstadia en stadsvernieuwing. Zo blijft zijn inziens heel wat potentieel onderbenut. VANDEN ABEELE, (P.), “Massa's plannen voor nieuwe voetbalstadions maar wie scoort ermee?”, in: A+: Belgisch tijdschrift voor architectuur, 2008, pp. 24-29 102
Behoefte- en haalbaarheidsanalyse van multifunctionele voetbalstadions in Vlaanderen, studie in opdracht van het kabinet van de Vlaamse Minister van Cultuur, Jeugd, Sport en Brussel, 2007, p. 19 103
Hier moeten we zeker het onderscheid maken tussen het Vlaams niveau en het gemeentelijke niveau. De memorie van toelichting geeft aan dat het aantal strategische projecten in een Vlaamse legislatuur slechts 1 a 2 zou mogen bedragen. Op gemeentelijk niveau ligt het voor de hand dat de frequentie nog lager ligt, bijvoorbeeld 1 project per 2 legislaturen – uiteraard afhankelijk van de grootte van de stad, zijn economisch zwaargewicht, etc. We kunnen dus wel stellen dat kleinere gemeentebesturen doorgaans niet vertrouwd zullen zijn met het begeleiden van grote of strategische projecten, hoewel sommige toch deels opgenomen zijn in een groot- of regionaalstedelijk gebied en zodoende ook een strategisch project kunnen huisvesten volgens de voorwaarden van het RSV en het uitvoeringsbesluit.
65
van niet-voetbalgerelateerde grootschalige en/of luidruchtige evenementen op het veld en
binnen het stadion uitgesloten is omdat we de druk op de omgeving binnen de perken
moeten houden; andere kleinschaliger evenementen zijn in het stadion, rond of op het veld,
en in de commerciële ruimtes binnen in het stadion wel mogelijk mits beperkt tot maximaal
10.000 personen en ongeveer een 10 keer per jaar.” Hierbij wordt een belangrijke
meerwaarde van dit stadion grotendeels gekelderd. Vreemd genoeg werd de ontstentenis
van verdere overlast voor de buurt als argument opgeworpen voor de verhuis van het
stadion. En nochtans is deze voorwaarde van medegebruik vereist volgens Europese
concurrentieregels in het geval dat een overheid mee participeert in de aanleg van een
dergelijk stadion.104 Het is zeer waarschijnlijk dat Club Brugge hiervan op de hoogte was, en
dat dit hun keuze verklaart om enkel met een private partner in zee te gaan. Zonder
overheidsgeld (onder de vorm van participatie) werden geen concurrentieregels geschonden
indien het stadion een enkele voetbalclub ten goede kwam.
Het project zelf is dus betwistbaar van algemeen belang, waarmee we bedoelen dat de
gemeenschap niet staat of valt met de oprichting van een nieuwe voetbaltempel – wat
voetbalclubs ook mogen beweren. Wél is het van algemeen belang dat enkel een goed
onderbouwd plan tot stand komt. De bedenkingen van onder meer de betrokken
gemeenten, de handelsverenigingen zoals UNIZO, en diverse actoren onderstrepen dit.105
Herhaaldelijk werd bij dit project verwezen naar bijvoorbeeld de invloed van het
Waaslandshoppingcenter op de handelskern van St-Niklaas, waarbij de handelaars in het
centrum van deze stad sterk geleden hebben en nog steeds te lijden hebben onder het
afgeroomde cliënteel, met leegstand als gevolg. Het is dus in het algemeen belang dat een
nieuw project geen bestaande dynamiek op een andere locatie teniet zal doen. In die zin is
het negatieve advies van de Vlacoro voor de locatie en mobiliteitsafwikkeling van dit
voetbalproject tekenend.106 De burgemeester van Brugge zelf acht de mogelijke
concurrentie onbestaande; het WES (West-Vlaams Economisch Studiebureau) onderzoekt
namelijk momenteel welke winkels zich op de nieuwe locatie kunnen vestigen in totale
104
Stuk nr. 417 (2004-2005), nr. 2, p. 9 105
Behoefte- en haalbaarheidsanalyse van multifunctionele voetbalstadions in Vlaanderen, studie in opdracht van het kabinet van de Vlaamse Minister van Cultuur, Jeugd, Sport en Brussel, 2007, p. 25 106
Zie voetnoot 97
66
complementariteit met de Brugse binnenstad, en de totale winkeloppervlakte werd beperkt
tot ca. 15.000 m².
Laten we dit proces vervolgens tegen het licht houden van ons theoretische kader. Eerst
gaan we na of de vereiste voorwaarden of stimulerende succesfactoren zoals vooropgesteld
door PEGASUS aanwezig zijn:
- Political acceptance in the region:
Het hoeft geen betoog dat dit onderdeel zeer discutabel is. Het feit dat voordien in geen
enkel beleid werd rekening gehouden met een mogelijk nieuw stadion is sprekend. Na de
enigszins ‘plotse’ agendering van dit project trok de politiek meteen in verspreide
slagorde ten strijde, met uitgesproken voor- en tegenstanders. Zoals vermeld hebben we
geen zicht over de interne besluitvorming daar dit te gevoelig lag en ligt, maar als we
afgaan op de openbare besluitvorming belooft dit een turbulente episode te zijn geweest
– denken we maar aan de stemming binnen de gemeenteraad van Brugge.
Uiteindelijk zijn de politici op de verschillende niveaus het wel eens geworden. Ze
hebben hierbij ook de agendering op de juiste manier doorprikt, als zijnde de aanvraag
voor een nieuw (zonevreemd) shoppingcenter met voetbalstadion ten voordele van een
privéontwikkelaar.
- A project leader who was a good process manager
Dit onderdeel valt moeilijk te beoordelen. De projectleider kwam pas na ca. 2 jaar
procesverloop aan bod, wanneer het duidelijk werd dat de private partner zich uit het
‘oorspronkelijke’ verhaal terugtrok. Tot dan vervulde het duo Uplace/Club Brugge zelf als
aanvrager ook de informele rol van projectleider, door het proces constant onder druk te
zetten of politici tot besluitvorming te ‘dwingen’ via lobbywerk en de grote
supportersaanhang.
Doorheen het proces kwamen ook verschillende projectleiders aan bod, namelijk Dirk De
fauw, voorzitter van de Resoc Brugge, alsook Gilbert De Neve, voormalig adviseur-
generaal van de Regie der Gebouwen. Zo verklaarde De fauw bijvoorbeeld niet op de
hoogte dat er reeds een voorstel in de maak was omtrent het stadion en er een nieuwe
coördinator werd aangesteld ten tijde van de officiële persconferentie voor the Bid. Dit is
67
nogal frappant, gezien zijn eerdere ‘benoeming’ als bemiddelaar binnen het dossier door
de Vlaamse regering.
Burgemeester Moenaert zelf geeft aan dat de projectcoördinatie momenteel goed
verloopt. Er is een projectteam onder leiding van de burgemeester, dat momenteel het
dossier stap per stap verder uitwerkt. Dit team rapporteert vervolgens aan de stuurgroep
– eveneens voorgezeten door de burgemeester. In deze stuurgroep zetelen een
delegatie van het schepencollege, topambtenaren en beide Brugse voetbalclubs. Nog
volgens Moenaert speelde het RESOC voornamelijk zijn centrale rol bij het overleg van
het Uplace/Club Brugge voorstel. Hier werd getracht alle betrokkenen op één lijn te
krijgen, wat schijnbaar lukte.
Pas wanneer de Vlaamse overheid het laken meer naar zich toetrok en het
Chartreusegebied als projectgebied aanwees nam de eensgezindheid binnen het RESOC
af. Om het niet tot een juridische strijd te laten komen heeft dit overlegcomité
vruchteloos getracht om de gelederen opnieuw te sluiten; blijkbaar tevergeefs gezien de
recente klacht bij de Raad van State.
Zoals Moenaert het schetst in zijn schriftelijke antwoord staat hijzelf dus centraal in
zowel de stuurgroep als het projectsecretariaat. Waar de andere coördinatoren dan nog
aan te pas komen is onduidelijk, en gezien het gebrek aan inside informatie kunnen we
dit niet beantwoorden.
- A sense of urgency
Uplace/Club Brugge kleefden op hun voorstel meteen een korte termijn: zij wilden reeds
in 2010-2011 een speelbaar stadion gerealiseerd zien. Bij de betrokken overheden
heerste die tijdsdruk veel minder. Die kwam er pas met de Holland/Belgium bid, waarbij
een goed onderbouwd dossier was vereist. Met het verstrijken van die deadline en het
gemiste WK voetbal is deze druk ook weer weggevallen, waarbij sommige plannen van
nieuwe voetbalstadia in diverse Vlaamse steden ten gevolge hiervan worden
gedownsized of bijgewerkt.107 De meeste partners zijn er nu wel van overtuigd dat
107
Zie ook: 12/05/2011, Vraag om uitleg van de heer Wim Wienen tot de heer Philippe Muyters, Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport, over de mogelijke herziening van de regeringsbeslissing aangaande het toestaan van leningen voor nieuwe (vernieuwde) voetbalinfrastructuur, in de Commissie voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media
68
nieuwe voetbalstadia nodig zijn in Vlaanderen, en dit is ook het geval te Brugge. Hoe lang
de procedure in Brugge echter nog zal aanslepen valt moeilijk te voorspellen, gezien
onder meer de juridische veldslagen die op stapel staan.
- Insight into mutual interdependence
In het streven naar de verwezenlijking van hun plan stond Uplace/Club Brugge in het
begin quasi alleen, daar dit project weinig extra voordeel leek te bieden aan een ruimer
publiek dan hen alleen. Voetbalclub Cercle Brugge, was alleszins niet opgezet met de
plannen. Naarmate het proces vorderde kreeg dit dossier toch meer politieke steun,
alhoewel dit zoals gezien vaak gepaard ging met intern gekibbel.
Oorspronkelijk leek de (lokale) gemeenschap weinig te hebben aan een nieuw
voetbalstadion, zeker daar recent nog veel in het oude geïnvesteerd was. Maar de
verhuis van het oude, moeilijk te bereiken stadion, kon de overlast aldaar tot een
minimum beperken en er nieuwe kansen (woongelegenheid ed.) creëren. Club/Uplace
zelf wees op de ‘nulkost’ voor de maatschappij als belangrijkste reden.
Dit dossier bevond zich in woelig water door polarisering van een uitgesproken pro- en
anti- partij. We kunnen dus moeilijk gewag maken van een wederkerig
afhankelijkheidsgevoel. De uiteindelijke beslissing van de Vlaamse overheid, de arresten
van de Raad van State indachtig, om dit dossier te koppelen aan de afbakening van het
regionaalstedelijke gebied rond Brugge, deed de kansen keren. Alle partijen waren toen
gebaat met een snelle oplossing van dit dossier aangezien alle toekomstige
verwezenlijkingen van deze afbakening afhankelijk waren. Op deze manier heeft de
Vlaamse overheid er bewust of onbewust voor gezorgd dat dit proces verplicht in een
stroomversnelling diende te komen.
- Insight into concrete solutions
In eerste instantie was er weinig discussie over de mogelijke oplossingen: het voorstel
van Uplace/Club Brugge was te nemen of te laten, waardoor de overheden met hun rug
tegen de muur werden gezet. Pogingen tot overleg strandden op de claim van de
initiatiefnemers dan hun voorstudies leidden tot het best mogelijke plan op de beste
locatie, waarmee de kous af leek.
69
Met de stilzwijgende weigering van de Vlaamse overheid leken weer meer opties
bespreekbaar, hoewel het oorspronkelijke plan van Uplace als een spook door de
alternatieven leek rond te waren. Het uiteindelijke compromis van dit planningsproces –
waarbij we momenteel het definitief vastgestelde GRUP van het regionaalstedelijk
gebied rond Brugge als eindpunt nemen – vormt daarbij feitelijk de integratie van twee
verschillende sporen. Enerzijds een oplossing voor het Chartreusegebied met zijn
‘hoogwaardige dienstenzone’ en anderzijds een oplossing voor het voetbalstadion en zijn
flankerend programma. Deze optie lijkt twee vliegen in een klap voor de Vlaamse
overheid, waarmee ze wellicht blijk geeft van een zo rationeel en efficiënt mogelijk
onafhankelijk probleemoplossend besluitvormingsproces.
Zoals we reeds schreven lijkt het ‘plotse’ initiële voorstel van Uplace/Club Brugge meer
kwaad dan goed te hebben gedaan. Het plan werd te nemen of te laten, met uitgesproken
voor- en tegenstanders. Met een dergelijke uitgewerkt plan is verdere discussie moeilijk; er
wordt immers steeds naar het voorliggende voorstel verwezen, waardoor een organische
totstandkoming haast onmogelijk wordt.
We kunnen ons afvragen in hoeverre een private partner dan moet gaan in het voorbereiden
van zijn dossier? Ons lijkt het belangrijk dat de overheid vanaf de beginfase in discussie
treedt met de ontwerpers: these en antithese. Indien geen weerwerk wordt geboden tijdens
de totstandkoming valt een plan nadien nog moeilijk bij te sturen.
Het is mogelijk dat Club Brugge/Uplace bij het opstellen van hun plan met weinig tot geen
bevoegde externe actoren hebben overlegd omtrent de ruimtelijke consequenties. We
kunnen dus een tekort aan insteken vermoeden.108 Tekenend hiervoor bij het initiële plan
van Club Brugge/Uplace is bijvoorbeeld dat de gekozen gronden zich op het grondgebied van
gemeente Zedelgem zouden bevinden, hoewel men niet zeker was dat dit gemeentebestuur
108
Dirk Van Mechelen haalt dit overigens aan in het parlement: “Ik heb contact gehad met Michel D’Hooghe, voorzitter van Club Brugge. Hij heeft me meegedeeld dat ze bezig zijn met de ontwikkeling van het project. Ik heb hem gewezen op alle wettelijke verplichtingen. Blijkbaar is niet iedereen op de hoogte van de wettelijke verplichtingen die daarbij komen kijken. (…) Wanneer ik het heb over plan-MER’s en project-MER’s, dan horen ze het donderen in Keulen. Ik heb de club dan ook een informatieve bundel bezorgd met alle wettelijke verplichtingen die bij dergelijke projecten gangbaar zijn. (…) Op basis van dat informatieve bundel heeft Club Brugge de werkzaamheden voortgezet.”, uittreksel uit: Vraag om uitleg van mevrouw Hilde Crevits tot de heer Dirk Van Mechelen, Nr. 270 (2006-2007), behandeld op 25-01-2007
70
hiermee wel akkoord ging. Dit getuigt niet van tactisch inzicht. Alle auteurs raden aan om de
belangrijkste actoren vroeg te betrekken; dit is hier geenszins het geval.
We willen niet insinueren dat de Vlaamse overheid het hele totstandkomingsproces moet
controleren; geregeld overleg volstaat wellicht. Zoals Lancksweerdt stelde moet de overheid
de eindverantwoordelijkheid op zich nemen, ook in het goedkeuren van plannen. Daarnaast
dient ze ook sturend op te treden. In dit geval heeft de Vlaamse overheid hiernaar
gehandeld, door een slecht onderhandeld plan in grote mate bij te sturen tot een meer
aanvaardbaar compromis.
71
6. De wachtbekkens in de regio Geraardsbergen
6.1. Vooraf
Wie er een krantenarchief op naslaat, merkt algauw dat wateroverlast geen recent probleem
is. Integendeel, reeds in 1977 werd het Sigmaplan opgesteld om de overstromingen van de
Zeeschelde in te dijken. Dit plan werd recent geactualiseerd onder impuls van de NV
Waterwegen & Zeekanalen. Gezien de bevoegdheden van dit agentschap impliceert het dat
het Sigmaplan zich voornamelijk op de bevaarbare waterlopen richt. Echter, ook de
onbevaarbare waterlopen van 1e, 2e en 3e categorie veroorzaken tot op vandaag
wateroverlast, waartegen op het terrein schijnbaar – voor buitenstaanders – weinig wordt
ondernomen.
Achter de schermen wordt nochtans druk gewerkt aan het beheersen van deze
wateroverlast, een proces dat met iedere nieuwe overstroming opnieuw in de schijnwerpers
staat. Overstromingen agenderen ‘zichzelf’ dus keer op keer, waardoor de sense of urgency
de laatste jaren zeker gehandhaafd blijft. Wij gaan hier verder in op een geplaagde regio, die
van Geraardsbergen, en meer bepaald de dorpen rondom de Molenbeek ten noorden van
deze stad. Hiertoe bevraagden wij Saskia Opdebeeck en Karel Leliaert van de VMM.
Figuur 7: situering GOG’s Molenbeek en voorlopen (VMM – Karel Leliaert)
72
De overstromingsgebieden die het dorp Zandbeek moeten beschermen situeren zich op drie
verschillende beken, namelijk de Moenebroekbeek, de Ophasseltbeek en de samenvloeiing
van deze twee, de Molenbeek. Deze laatste mondt uiteindelijk uit in de Dender, ter hoogte
van het hierboven vermelde dorp Zandbeek.
6.2. Aanzet/Agendering
Het project van de wachtbekkens deelden wij in onder de noemer “auto-agendering”,
omwille van hierboven beschreven redenen.
Het probleem van de overstromingsgevoelige gebieden is reeds lang gekend, maar verergert
naarmate de verstedelijking van Vlaanderen toeneemt – zeker in overstromingsgevoelige
gebieden. Volgens Karel Leliaert loop het totale project van de wachtbekkens reeds een 15-
tal jaar, dus doorheen enkele legislaturen. Het project komt steeds meer op kruissnelheid,
ondertussen werden in de provincie Oost-Vlaanderen reeds een 20-tal
overstromingsbekkens aangelegd.109
Over de processen van overstromingsgebieden zijn de geesten intussen voldoende gerijpt,
waardoor de vijf faciliterende punten van Pegasus ook wel degelijk ingevuld geraken. Dankzij
de frequent terugkerende overstromingsproblemen en de media-aandacht is de sense of
urgency enorm en eist de minister concrete actie, waardoor ook de nodige budgetten
voorhanden zijn. De betrokken administraties werken constructief mee aan de uitvoering
van een grondig onderzochte oplossing, waarvan de VMM de trekkersrol op zich neemt.
6.3. Aftoetsing aan de beleidskaders en –documenten
In het RSV duikt de term ‘wachtbekken’ slechts eenmaal op, bij de bespreking van de
ruimtewijziging voor ‘overige bestemmingen’.110 Opvallend hierbij is dat specifiek wordt
gesteld dat geen extra ruimte wordt voorzien voor deze bestemmingen, waaronder dus de
109
De termen wachtbekken, overstromingsbekken en GOG (Gecontroleerd Overstromingsgebied) worden hier door elkaar gebruikt. 110
RSV, Gewenste ruimtelijke structuur, p. 534
73
wachtbekkens of overstromingsgebieden, in vergelijking met 1994. Het niet voorzien van
extra ruimte voor dergelijke gebieden maakt de realisatie op het terrein er niet
gemakkelijker op. Zo komt men nogal vaak tot de ‘confiscatie’ van natuur- of VENgebieden
voor deze ingrepen, daar hier minder weerstand voor bestaat dan bij het opeisen van
landbouwgronden.
Het belangrijkste kader dat we voor deze casus dienen na te gaan is ongetwijfeld de
Europese kaderrichtlijn water, die in Vlaanderen werd vertaald in het decreet integraal
waterbeleid.111 Dit decreet verplicht de Vlaamse overheid om een degelijke organisatie op
poten te zetten die waakt over alle aangelegenheden van het Vlaamse waterbeleid. Zo lezen
we in hoofdstuk 5 (De organisatie van het integrale waterbeleid), afdeling 2 (het Vlaamse
Gewest), artikel 25, dat de Vlaamse regering een coördinatiecommissie dient op te richten,
het CIW genaamd.112 Eveneens krijgt de VMM een belangrijke rol toebedeeld inzake de
praktische mede-organisatie van dit CIW (zie §3, artikel 25), hetgeen doorheen het hierna te
bespreken proces van de casestudy belangrijke consequenties heeft.
Verder in het decreet wordt de verdere praktische organisatie van alle ‘waterbeheerniveaus’
uiteengezet, met de (internationale) stroomgebieden, (Vlaamse) bekkengebieden en
deelbekkengebieden. We gaan hier niet verder op in, maar het is zo dat deze organisatie een
gecoördineerde integrale en interbestuurlijke aanpak van de waterlopen (in se het hele
watersysteem en watercyclus) voor ogen heeft. Dit heeft als gevolg dat heel wat partijen op
de hoogte zijn indien de VMM – of uiteraard ook de andere bevoegde instanties voor
onbevaarbare waterlopen op lager niveau – plannen smeedt voor wachtbekkens etc.113
Dergelijke te verwezenlijken actiepunten staan namelijk verplicht beschreven in de openbare
waterbeleidsnota, stroomgebiedbeheerplannen en (deel)bekkenbeheerplannen.114
111
Decreet betreffende het integraal waterbeleid van 18 juli 2003 112
“§ 1. De Vlaamse regering stelt een Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid, afgekort CIW, vast. De CIW is multidisciplinair en beleidsdomeinoverschrijdend samengesteld. § 2. De CIW staat op het niveau van het Vlaamse Gewest in voor de voorbereiding, de planning, de controle en de opvolging van het integraal waterbeleid, waakt over de uniforme aanpak van de bekkenwerking en is belast met de uitvoering van de beslissingen van de Vlaamse regering inzake integraal waterbeleid.” 113
De aanpak van overstromingsrisico’s is sinds de Europese richtlijn van 2007 nu ook wettelijk verplicht. Zie: richtlijn 2007/60/EG van het Europees parlement en de raad van 23 oktober 2007 over beoordeling en beheer van overstromingsrisico’s. 114
Zie hoofstuk 6 van het decreet integraal waterbeleid: “Voorbereiding en opvolging van het integraal waterbeleid”. Dergelijke plannen kunnen als het ware beschouwd worden als de gewenste ruimtelijke structuur op diverse niveaus van het waterbeleid.
74
Een gevolg hiervan is dat de projecten voortaan rechtstreeks voortvloeien uit deze
beheerplannen, die ca. 6 jaarlijks dienen te worden geüpdatet. Zoals Leliaert het stelde,
kunnen deze plannen nu als kapstok gebruikt worden ter overzicht van alle (decretaal en
Europees) vereiste en gewenste ingrepen.
Ook het uitvoeringsbesluit van 2009 speelt een niet te verwaarlozen functie binnen het
waterbeleid in het algemeen, en deze casus in het bijzonder.115 In dit decreet wordt
rechtstreekse bevoegdheid verleend aan de waterbeheerders van onbevaarbare waterlopen
die, na goedkeuring door de bevoegde minister, rechtstreeks kunnen gebruik maken van het
recht op voorkoop, onteigening of vergoedingsuitkering. Dit kan enkel in het kader van een
plan ter uitvoering van het integrale waterbeheer, maar toch levert het de initiatiefnemers
heel wat voordelen en tijdswinst op voor de verwerving van gronden. Met dit
uitvoeringsbesluit werd duidelijk een stap gezet in de richting van een krachtdadig(er)
waterbeleid.
6.4. Betrokken partijen
Bij het dossier van de Molenbeek waren zo’n 10 partijen betrokken, los van de VMM en de
particuliere eigenaars. Het betreft: het departement Ruimtelijke Ordening, Wonen en
Onroerend Erfgoed (RWO); het Agentschap Ruimte en Erfgoed Gent; de gemeente
Geraarsbergen; de gemeente Lierde; het Agentschap Wegen en Verkeer (AWV);
departement Landbouw en Visserij – ADLO; de Provincie Oost-Vlaanderen; de
Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid (CIW); het Agentschap voor Natuur en Bos
(ANB); Ambtelijk Bekkenoverleg (ABO) Denderbekken.
Zoals we verder zullen aangeven zijn deze betrokken partijen voornamelijk gelieerd aan het
dossier dankzij het deelbekkenoverleg.
115
Besluit van de Vlaamse regering van 24 juli 2009 tot uitvoering van de onteigening ten algemene nutte, het recht van voorkoop, de aankoopplicht en de vergoedingsplicht van titel I van het decreet van het integraal waterbeleid van 18 juli 2003
75
6.5. Verloop van het proces
Figuur 8: Schema ‘theorie naar praktijk’, aanpak wachtbekkens (VMM – Karel Leliaert)
Uit dit schema blijkt duidelijk dat de VMM het onderdeel van de aanvraag voor een
stedenbouwkundige vergunning als meest cruciaal beschouwt. Ook tijdens het interview
kwam deze stap in het proces meermaals naar voor, daar het hele project staat of valt met
de al dan niet goedkeuring van de stedenbouwkundige vergunning.
Nochtans is dit slechts een stap in een lang proces. De problemen met de Molenbeek en de
nood aan een duurzame oplossing werden reeds in 1993 beschreven.116 Uiteindelijk startten
de opmetingen voor de modelleringsstudie van de Molenbeek in 1999; de studie zelf liep
tussen 2001 en 2004. Het verdere lokale wateroverleg liep tussen 2006 en 2008, waarbij in
maart 2008 het (nieuwe) Europese programma werd opgenomen.117 De goedkeuring van de
MER-ontheffing en de stedenbouwkundige vergunning vond respectievelijk plaats in februari
116
Verslag ir. Willy Van Hecke, VMM, 13/12/1993: “Dit zijn overstromingen die regelmatig terugkomen en waar het de bedoeling is om deze met behulp van enkele gecontroleerde overstromingsgebieden te vermijden.” 117
Zie de bovenbeschreven Vlaamse vertaling van de Europese Kaderrichtlijn water, het decreet integraal waterbeleid.
76
2009 en november 2010. De grondverwerving volgde in de tweede helft van 2010, waarna
uiteindelijk de werken werden gegund begin 2011.118 Zonder de modelleringsstudies komt
het totale proces dus op een 5 jaar (2006-2011). Een dergelijke termijn kunnen we als
redelijk beschouwen, maar tussen het beschrijven van de problemen in 1993 en het starten
van de werken gaapt echter wel een kloof van 18 jaar. Het probleem hierbij schuilt dus niet
in de betrekkelijk vlot verlopen planningsprocedure van het GOG zelve, maar in het op gang
trekken van de aanpak. Wat precies in die zes jaar gebeurde (1993-1999) hebben we in het
kader van deze masterproef niet onderzocht.
De laatste jaren is echter veel veranderd: de afdeling water van LNE is na het decreet Beter
Bestuurlijk Beleid bij de VMM gedetacheerd, in 1999 kreeg het nieuwe decreet ten behoeve
van de Ruimtelijke Ordening vorm, en de laatste jaren werd het waterbeleid steeds
daadkrachtiger – onder meer dankzij de verplichte Europese regelgeving. Het feit dat op de
Nederaalbeek, een zijbeek van de Maarkebeek, het hele proces van agendering van een GOG
tot gunning van de werken is afgehandeld in ca. 1 jaar – er was geen MER(-ontheffing) of
RUP vereist – toont aan dat de processen aan efficiëntie winnen.
Een punt dat we wel willen behandelen is het feit dat de VMM de grote trekker van dit hele
dossier is. We kunnen ons afvragen of dit de taak moet zijn van dit agentschap? Zij staan in
voor de technische uitwerking van een dergelijk dossier, maar kunnen we verwachten dat zij
ook het hele proces dienen aan te sturen?
Tijdens dit proces aan de Molenbeek is door de VMM zeer sterk ingezet op communicatie,
zowel met de betrokken instanties als met de lokale bevolking. Door met dit proces in te
stappen in een Europees adaptatieproject (WAVE)119, was hiervoor namelijk een aanzienlijk
budget beschikbaar. Volgens Karel Leliaert is net dankzij deze communicatie heel wat extra
tijd bespaard. Er werd een infokrant uitgegeven met alle relevante informatie, er vonden
drie infosessies plaats voor de bewoners, en de VMM maakte ook gebruik van een
‘preadviseringsronde’. Hierbij werden alle betrokken overheden en instanties informeel
benaderd om hun mening en suggesties te horen, maar ook om goede contacten te leggen
voor de rest van het proces. Deze preadviezen werden gebundeld en uiteindelijk bij de
bouwvergunningsaanvraag gevoegd. De ‘getroffen’ bewoners werden allen persoonlijk op de
hoogte gebracht van de hangende onteigening, waardoor deze ook hun grieven konden
118
Bron voortraject: VMM, PPT info-avond voor omwonenden GOG Molenbeek-Zandbergen, 29/03/2011 119
Water Adaptation is Valuable for Everyone, zie: http://www.waveproject.eu/ (15/07/2011)
77
ventileren. Deze aanpak heeft geloond: bij het openbaar onderzoek voor deze
overstromingsgebieden werd slechts één (!) bezwaar ingediend, dat handelde over een niet-
essentieel onderdeel. Voor de onteigeningen werd alles in der minne geregeld, er was geen
enkele gerechtelijke procedure vereist.
Dat deze stappen zeer tijdsrovend waren hoeft niet te verwonderen, maar de uitkomst
ervan is zeer bevredigend. Extra fondsen ten behoeve van communicatie voorkomen dus
zowel frustratie bij de initiatiefnemers als bij de gedupeerden. Deze aanpak valt volledig op
het conto van de VMM te schrijven: zij coördineerden zelf het hele proces. Op de vraag of
Leliaert heil ziet in de mogelijkheden van een gebiedsgericht proces met een officiële
projectcoördinator, antwoordde deze bevestigend. De medewerking van de verschillende
departementen loopt vlot, maar de VMM hoeft geen samenwerking te verwachten: zij staan
alleen in hun streven naar de totstandkoming van de wachtbekkens, hoewel dit toch
meerdere sectoren ten goede komt.
6.6. Evaluatie
De door het decreet integraal waterbeleid verplichte jaarlijkse bekkenvoortgangsrapporten
hebben een positieve invloed op de openbaarheid van het Vlaamse waterbeleid. Eenieder
kan de status en de voortgang van alle acties binnen de waterbekkens op eenvoudige wijze
opvolgen. Dit verschaft de betrokken instanties en particulieren, of eenvoudigweg alle
geïnteresseerden, een heldere en transparante blik op de dossiers.
- Political acceptance in the region
Over de nood aan een oplossing voor de wateroverlast is quasi de hele gemeenschap het
eens. Daarin is de politiek geen uitzondering, er bestaat een breed draagvlak. Wáár dit
echter dient te gebeuren is een andere zaak; vaak staan gemeenten weigerachtig
tegenover het inpalmen van lokale landbouwgrond voor overstromingsbekkens of
dergelijke projecten. Deze maatregelen zijn uiteraard nooit populair bij de lokale
landbouwers en hun vertegenwoordigers.
Sinds de modelleringstudie van de VMM zijn de hogere overheden meer overtuigd van
de noodzaak van een duurzame oplossing, en ook grotendeels over de concrete locaties.
78
De lagere overheden hiervan overtuigen is nog iets anders, maar net hier komt een
goede communicatie zich als een belangrijke voorwaarde opdringen. We stelden in het
geval van de Molenbeek vast hoe quasi alle betrokken partners zich gemeenschappelijk
achter het gekozen plan schaarden. De Europese steun voor dit dossier kan hierbij zeker
als doorslaggevende succesfactor worden beschouwd.
- A project leader who was a good process manager
Bij dit project bestond geen formele procesmanager. De projectingenieurs van de
plannen dienden ook zelf de hele procedure alle ontwikkelingen in het oog te houden, de
(pre)onderhandelingen te sturen, de lokale bevolking en landbouwers persoonlijk te
raadplegen en in te lichten, infoavonden te organiseren, etc. Deze projecten staan of
vallen dus met de communicatie- en onderhandelingstalenten van het projectpersoneel
zelf, zonder externe sturing. Nochtans bleek de interesse voor een dergelijke centrale
figuur bij de betrokken dienst groot.
De rol van het bekkenoverleg valt voorts niet te onderschatten. Door dit instrument
beschikken de projectingenieurs over een formele vergadering waar alle problemen
worden aangekaart, zodat geen enkele betrokken overheid kan beweren niet op de
hoogte te zijn. Deze structuur is een belangrijke katalysator, wist Leliaert ons te
vertellen.
De taken van procesmanagement kunnen dus eventueel formeel op dit
bekkensecretariaat worden afgewenteld.
- A sense of urgency
Rond deze problematiek heerst bij alle actoren een grote oplossingsbereidheid. Het
‘voordeel’ van de frequent terugkerende overstromingen is de voortdurende aandacht.
Dit probleem kan moeilijk naar de achtergrond verbannen worden, het blijft actueel.
- Insight into mutual interdependence
Een echte wederkerige afhankelijkheid is hier weinig aanwezig. Zoals Leliaert het
schetste zijn overige instanties wel bereid passief hun medewerking te verlenen, maar
nemen ze weinig eigen initiatief. De wateroverlast voor onbevaarbare waterlopen van 1e
79
categorie is immers de bevoegdheid van de VMM, ook al komen de oplossingen ook
andere ruimtelijke regio’s of maatschappelijke sectoren ten goede.
Sinds de invoering van het decreet integraal waterbeleid is de doorwerking van deze
plannen wel sterk toegenomen. Het is nu duidelijk voor alle sectoren wat zij mogen
verwachten of moeten ondernemen; op deze manier is de onderlinge betrokkenheid wel
sterk verbeterd. De VMM leeft met haar problemen als het ware niet meer op een
eiland.
- Insight into concrete solutions
De oplossing voor de problemen is gekend, en in veel gevallen reeds bestudeerd. Alle
betrokken weten dus ongeveer wat komen zal, waarbij dus enkel nog over details kan
worden gediscussieerd. Bovendien staan ook de acties van de (deel)bekkens in de
relevante plannen openbaar beschreven, alsmede de voortgang ervan. Niemand kan zich
nog verstoppen achter een waas van excuses.
80
7. Conclusie
7.1. Deelconclusie 1: de cases
Na de bovenstaande bespreking van de cases zullen we trachten een summiere conclusie te
trekken per geval.
Het strategische plan Haven van Antwerpen
Het proces van het strategische plan voor de haven van Antwerpen is voor ons een goed
voorbeeld van een planproces dat na initiële problemen toch nog recht is getrokken. Als een
van de eerste verwezenlijkingen in de nadagen van het kersverse RSV, kunnen deze
perikelen wellicht als een kinderziekte worden beschouwd. De haven van Antwerpen was
een absolute prioriteit voor de Vlaamse regering, en is dat nog steeds. Overleg vond enkel
plaats tussen de bevoegde overheden en de uitwerking van het plan was gericht op
technische antwoorden voor de economische uitdagingen.
Het inzicht dat een breder en meer gestructureerd overleg met verschillende deelprocessen
vereist was, kwam met enkele arresten van de Raad van State. Na het oorspronkelijke
nooddecreet wou men een meer duurzame oplossing zoeken. We kunnen hier dus spreken
over een ‘heragendering’ van de bijkomende problemen, gepaard gaande met een nieuwe
projectafbakening. Dit proces werd sterk gestuurd door een samenwerking tussen de
overheid en private partners; de provincies hebben hun rol als facilitator en bovenlokaal
bemiddelaar in deze regionale planning.
Dankzij de prioriteit die de Vlaamse regering toekende aan dit dossier waren ook de
middelen navenant. Hierdoor kon voldoende en brede projectsturing worden voorzien,
alsook een brede communicatie, plenair maar ook bilateraal. Zelfs de banden met de groene
lobby werden aangehaald, en zij kregen een plaats in de raad van bestuur. Het resultaat is
een groenstructuur die in het GRUP van de haven werd opgenomen, waardoor ironisch
genoeg nu ook de bedrijven hiervan de vruchten plukken; voor hen nam de rechtszekerheid
met rasse schreden toe. De kans op een dagvaarding voor de rechtbank of de Raad van State
door de milieulobby en andere actiegroeperingen is fel afgenomen.
81
Dit strategische plan voor de haven maakte ook werkelijk zijn naam waar: er werden
duidelijke prioriteiten gesteld die op de korte en middellange termijn worden verwezenlijkt,
met de nadruk op interne samenhang. De Antwerpse haven schopte het op deze manier
zelfs tot een Europees voorbeeldproject.
Het nieuwe voetbalstadion te Brugge
Bij het voetbalstadion te Brugge lijkt ons het falen van het vooroverleg een bepalende
breuklijn te zijn geweest doorheen dit dossier. De aanpak van de eigenaar van het
oorspronkelijke concept getuigt niet van voldoende inzicht in de noodzakelijke
succesfactoren om tot politieke besluitvorming te komen binnen een aanvaardbare termijn.
Kortom: had men dit dossier van bij het begin anders aangepakt, was er wellicht meer kans
op slagen van dit project. Het zou van meet af aan duidelijk geweest zijn voor Uplace/Club
Brugge dat de door hen uitverkoren locatie geen kans op slagen had. Een private eigenaar
moet dus voldoende vooroverleg plegen teneinde de juiste randvoorwaarden te bereiken
voor een positief verloop van hun project. Hier wou men duidelijk eerst publiek agenderen –
met behulp van de media – met pas nadien de beleidsmatige agendering. Het lijkt een foute
keuze te zijn geweest. De invloed van media werkte een polarisering in de hand van de
standpunten in dit dossier en liet de nuances verdwijnen. Het voorstel van Uplace/Club
Brugge was te nemen of te laten.
Onvoldoende vooroverleg in de voorbereidingsfase heeft tot gevolg dat de besluitvorming in
de volgende fasen lang kan aanslepen. Na quasi 5 jaar van plannen en overleg is op het
terrein nog niks verwezenlijkt of is er nog geen schijn van goedgekeurde projectplannen.
Enkel het kader, het GRUP, die dit dossier een juridische basis kan verschaffen voor verdere
uitwerking kreeg van de Vlaamse regering groen licht, maar zelfs hiertegen bestaat protest.
Het lijkt erop dat dit dossier nog even zal aanslepen, maar Club Brugge heeft zijn slag al deels
binnengehaald: een nieuw voetbalstadion zal er nu in elk geval komen, zij het niet volledig
volgens hun initiële wensen.
We willen niet de indruk wekken dat we het aanslepen van dit dossier in de schoenen van de
Vlaamse overheid schuiven; wel integendeel. Club heeft zijn hand overspeeld door de
cruciale zoek- en agenderingsfase overhaast te willen afhandelen. Op deze manier is geen
draagvlak gevormd, alsook geen goede afbakening van het project. Zo is het lange tijd
onzeker gebleven wat nu precies het flankerend programma van het voetbalstadion diende
82
te worden. Ook is er in het hele proces geen duidelijke procesmanager opgestaan. Doorheen
twee verkiezingsperiodes met een wissel van ministers en de parallelle coördinatie van een
taskforce, de Resoc, het projectsecretariaat, etc., zou een duidelijke neutrale trekkersfiguur
meer overzicht gebracht hebben – zoals gebeurde bij het strategische plan van de haven van
Antwerpen.
De reactie van de Vlaamse overheid om dit ‘onvoorziene’ project op te nemen in een lopend
planningsproces – de afbakening van het regionaalstedelijke gebied van Brugge – lijkt ons
wel de goede keuze te zijn geweest. Ze slaagde er eveneens in om een objectivering te
brengen in de verhitte discussies en de sereniteit te handhaven. Ze deed dit tevens niet tot
elke prijs; zo is Vlaanderen niet overstag gegaan voor de schijnbaar aantrekkelijke
voorwaarden van een commerciële onderneming.
Toch lijkt het eerder een pragmatische oplossing. Vanuit onze persoonlijke opinie als
ruimtelijk planner in spe is dit niet de beste locatie die Brugge te bieden had. De vraag naar
een nieuw voetbalstadion is opnieuw afgewenteld op de kostbare open ruimte. Van een
inbreuk op de groene gordel rond Brugge kan echter formeel geen sprake zijn; het
toekomstige project situeert zich namelijk in een zone voor openbaar nut, en is niet bestemd
als groengebied. Wie echter in de praktijk het terrein aanschouwt, zal merken dat dit
landelijke en agrarische perceel de facto wel een corridorfunctie vervult binnen de groene
gordel. De opname van dit project binnen het regionaalstedelijke gebied rond Brugge is dus
zeker geen wondermiddel gebleken voor duurzame planning. Een differentiatie van wat
waar kan binnen een dergelijke stedelijke afbakening lijkt zich dus op te dringen.
Is deze locatie dus een optimaal compromis dat duurzaam zal bevonden worden? Alleen de
toekomst zal het uitwijzen.
De overstromingsbekkens op de Molenbeek
De case van de wachtbekkens tenslotte, zagen we hoe een intens overleg doorheen het hele
proces en een duidelijk overlegkader als katalysator wordt beschouwd voor de kansen op
succes van het project.
Er werd vooreerst een interne strategie opgesteld door de VMM: welke gebieden verdienen
prioriteit, welke worden later aangepakt. De heersende publieke sence of urgency en het
voorzien van voldoende middelen door het ministerie zijn hierbij belangrijke succesfactoren.
Hoewel dit met enkele onpopulaire maatregelen gepaard ging (onteigeningen,
83
opbrengstverlies), ervoeren de initiatiefnemers van de VMM weinig weerstand. Tekenend
hiervoor is het één enkele bezwaar dat werd ontvangen tijdens het openbaar onderzoek. Dit
kan ons inziens als paradigma vooropgesteld worden dat de bevolking niet in se tegen
onpopulaire maatregelen gekant is; als ze maar voldoende geïnformeerd worden en
overtuigd kunnen worden van het algemeen nut of de meerwaarde voor de regio en
maatschappij in het algemeen.
De ‘heragendering’ van de problematiek door Europa met de kaderrichtlijn water betekende
een extra aanzet voor overleg. De creatie van de overlegstructuren binnen de (deel)bekkens
brengt toegenomen efficiëntie met zich mee: alle betrokken partners kunnen tegelijk
formeel ingelicht worden. Daarnaast zweert de VMM ook bij het gebruik van vooroverleg.
Reeds in de case van Club Brugge wezen we op de cruciale rol die een dergelijke methode
kan vervullen, en in dit geval wordt ze bewaarheid. De extra inspanningen die ermee
gepaard gaan wint men achteraf wel terug tijdens het procesverloop.
Een minpunt binnen dit goed gestructureerde overleg is het gebrek aan diepgaande
betrokkenheid van andere administraties. Er valt alleszins geen tegenwerking te bespeuren,
wat we kunnen toejuichen, maar van extra inspanningen voor meer medewerking kan
alsnog geen gewag worden gemaakt. Samenwerking is dus (nog) niet voldoende aan de
orde: overstromingsgebieden blijven ‘enkel’ het probleem van de VMM. We hebben
doorheen deze masterscriptie nochtans herhaaldelijk gewezen op het nut en de
wenselijkheid van dergelijke geïntegreerde samenwerking. Het vergt extra inspanningen van
de betrokkenen, maar leidt wellicht tot betere gerichte resultaten op het terrein.
7.2. Deelconclusie 2: de terugkoppeling met het theoretische kader
Wat voor invloed heeft de agendering nu precies op het (initiële) procesverloop? Dat valt
zeer uitgebreid te verwoorden, maar we trachten het summier te beschrijven. Eigenlijk is het
voor de hand liggend: Een gedragen en brede agendering zorgt voor weinig – minder –
weerstand tijdens het proces, waarmee we niet willen insinueren dat het verdere verloop
een fluitje van een cent zou zijn. Want, hoe meer partners worden betrokken, hoe
complexer het overleg. Het opsplitsen van het agenderingsproces in enkele deelprocessen,
84
elk met hun eigen methodiek lijkt ons zeer wenselijk, en laat een overzichtelijker
procesmanagement toe.
Een beperkte, ‘heimelijke’ agendering zorgt voor heel wat onbegrip en desgevallend onnodig
wantrouwen, waarmee het proces er mogelijks ongewild heel wat extra tegenstanders mee
tegen zich in het harnas jaagt. Bovendien blijft dergelijke argwaan lang kleven aan de
reputatie van de initiatiefnemer, waardoor het heropstarten van een gefaald project of het
vervolgproces in de overige gevallen, zeer moeizaam kan verlopen.
Elk proces zou daarnaast onder supervisie moeten staan van een neutrale en zichtbare
procesmanager, die nauwe contacten met alle geledingen behoudt en die knopen kan
doorhakken in geval van discussie. Niets zo nefast voor de geloofwaardigheid van een
project als wisselende standpunten of engagementen van de betroken actoren.
Over het mogelijke geïntegreerde en strategische karakter van de cases gingen we doorheen
deze masterscriptie reeds regelmatig op in, en zullen we hier niet opnieuw herhalen. Dan
rest ons nog de vraag: zijn de door ons gekozen cases eigenlijk wel van algemeen belang,
zoals we in de titel claimden? We raakten dit doorheen deze scriptie af en toe op aan, maar
willen hier nog een summiere samenvatting geven. Ons inziens wel, zij het niet allemaal op
vanuit de zelfde invalshoek. Dit is mogelijk aangezien de vlag van het algemeen belang een
zeer brede lading dekt (cfr. Petrella).
Een haven is zeker van algemeen belang daar ze welvaart en werkgelegenheid brengt. De
toegevoegde waarde van de Antwerpse haven bijvoorbeeld werd in 2003 op 7,3 miljard euro
geschat, zo’n 5,5% van het bruto binnenlands product (BBP) van België.
Het multifunctionele voetbalstadion daarentegen kan nogal voor discussie vatbaar zijn, maar
we kunnen niet ontkennen dat een extra locatie voor de populairste sport van België een
zeker nut dient, en zodoende een breed publiek bestrijkt. Mits de extra evenement die er
kunnen plaatsvinden, lijkt dit ons dus te verantwoorden.
De overstromingsbekkens tenslotte lijken ons evident een werk van algemeen nut te zijn. Elk
bekken op zich dient ‘slechts’ een kleinere regio met een beperkt aantal inwoners, maar het
geheel van de waterbekkens zal uiteindelijk een aanzienlijk deel van Vlaanderens
woonzones, bedrijventerreinen, infrastructuur, etc., beschermen.
85
8. Aanbevelingen
Na onze bovenstaande conclusies hebben we ons inziens voldoende materiaal verzameld om
enkele aanbevelingen te formuleren. We willen ons beperken tot een gefundeerde top drie
met credo less is more in het achterhoofd.
8.1. Het strategisch beleid en dito projecten
Ten eerste lijkt het ons aangewezen de definitie van ‘strategische’ plannen en projecten aan
te scherpen. Er heerst duidelijk nogal wat begripsverwarring hieromtrent, hoewel een
gerichte inzet van deze erkenning legio voordelen biedt. Zelfs na een analyse van de vele
documenten ter zake is het ons nog steeds niet duidelijk wie wat hieronder verstaat.
De focus in het RSV op een minimuminvestering aan geldelijke middelen lijkt ons niet
gewenst; eerder moet worden gekeken naar de opportuniteiten die zowel het project als de
locatie kunnen bieden voor de omgeving waarin ze zich situeren. Dit houdt in dat
strategische projecten zich op alle overheidsniveaus kunnen situeren, dus niet enkel
gewestelijk.120 De Vlaamse overheid behoudt hier uiteraard blijvend de eindbeslissing tot
erkenning, maar kan de procesbegeleiding naar steeds overhevelen naar een andere
bevoegde overheid. Daarnaast lijkt het ons aangewezen ook een formele mogelijkheid te
scheppen voor strategische projecten in het buitengebied. Overstromingsrisicobeheersing
lijkt ons een strategische erkenning waardig, waaraan ook Europa steeds meer belang hecht.
De prioriteiten die hierbij dus gesteld worden verdienen op deze manier extra aandacht aan
inzet en middelen, en kunnen zo door een centraal projectmanagement gevolgd worden.
Over de strategische projecten tenslotte nog dit: Albrechts stelt in zijn studie dat
geïntegreerd gebiedsgericht beleid selectief dient ingezet te worden.121 We kunnen deze
methode gezien de enorme investeringen qua tijd en middelen niet voor elk ‘standaard’
ruimtelijk of ander vraagstuk inzetten. Laat nu net ook het uitvoeringsbesluit over de
strategische projecten een gelijkaardig besluit trekken, zoals we reeds bespraken; een
120
Zie Codex Ruimtelijke Ordening, artikel 3.1.1 en volgende 121
ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), op. cit., p. ii [samenvatting van de studie]
86
project dient selectief als strategisch bestempeld, net zoals bij een geïntegreerde
gebiedgerichte aanpak. Het strategische project of plan moet van bovenlokaal belang en
complex van aard zijn, net zoals bij een geïntegreerde aanpak. Het procesmatige verloop
dient onder curatele te worden gesteld van een coördinator, net zoals bij een geïntegreerde
gebiedsgerichte aanpak. Strategische projecten benaderen via een geïntegreerde
gebiedsgerichte aanpak lijkt ons dan ook de beste methode voor de toekomst.
8.2. Aandacht voor communicatie, openbaarheid en draagvlakvorming
Na de herformulering van strategie in de ruimtelijke ordening, lijkt ons ten tweede ook extra
aandacht voor communicatie en draagvlakvorming voorafgaand aan en tijdens de
agenderingsfase ten zeerste aangewezen.122 De rol van een kennismanager kan hierbij
doorslaggevend zijn. De bovenstaande conclusies over onze cases tonen duidelijk aan welke
troef het betrekken van de burger of actiegroeperingen kan zijn voor het verdere verloop
doorheen een planningsproces. Het moet niet zover gaan als medebeslissingsrecht, maar
bijvoorbeeld door aandacht te geven aan de verzuchtingen van lokale bewoners – zoals
tegenwoordig gangbaar is bij MER-procedures – kan reeds heel wat bereikt worden. Het
voorbeeld van de overstromingsbekkens toont aan dat mensen wel degelijk bereid zijn
‘lastige’ maatregelen te slikken, als hen het hoger nut maar duidelijk toegelicht wordt.
Persoonlijk overleg geeft daarbij het beste resultaat, maar laat net dit ook het meest
arbeidsintensief zijn.
Een ander voordeel van een eenduidige communicatie is de uniforme informatieverlening.
Speculatie in de pers zal wellicht afnemen – de feiten of uitgestippelde strategie zijn immers
duidelijk – en daarmee ook de publieke indruk dat besluitvorming achter gesloten deuren
bedisseld wordt. Dit komt niet alleen de burger maar ook het parlement ten goede. We
herinneren ons de verontwaardiging van ditzelfde Vlaamse parlement nog bij het gebrek aan
transparantie omtrent het dossier van de Oosterweelverbinding, waarbij parlementaire
122
Tijdens het schrijven van deze aanbevelingen verscheen in de Standaard Weekendeditie van 6-7 augustus 2011 een artikel over de inplanting van de nieuwe tracé voor de Stevin-hoogspanningskabel, die opnieuw dit belang van communicatie voorafgaand aan en tijdens de agendering aangeeft. Een citaat illustreert dit perfect: “Wat De La Rue *een lokale bewoner+ ook dwars zit, is de sluipende besluitvorming. ‘Weet je hoe we voor het eerst op de hoogte zijn geraakt van het Stevin-project? Door een papiertje over een infovergadering dat tussen een pak advertentiefolders en huis-aan-huisbladen zat.’ “
87
controle op de NV BAM mogelijk bleek – met de bekende gevolgen van dien. De Vlaamse
regering besliste deze NV te ontmantelen.
Nochtans was de Vlaamse regering voor dergelijke onttrekking aan de parlementaire
auspiciën reeds gewaarschuwd door het Rekenhof, in het kader van de bouw van het
Deurganckdok:
“De Vlaamse regering heeft het Vlaams Parlement niet de informatie bezorgd die voor
een dergelijk groot en complex investeringsproject passend zou zijn geweest. Het
parlement heeft bijvoorbeeld nooit een volledig beeld van de projectkosten gehad. Het
Rekenhof oordeelt dat een degelijke risicoanalyse en een risicobeheerssysteem naar de
huidige inzichten, het project mogelijk hadden kunnen vrijwaren van een aantal
meerkosten of hadden kunnen leiden tot een betere beheersing van dit complex project.
Het beveelt de Vlaamse regering en administratie dan ook aan, de leerervaringen uit het
project maximaal te gebruiken voor toekomstige infrastructuurprojecten en onverwijld
het globaal risicobeheerssysteem uit te bouwen dat het Vlaams Parlement heeft
gevraagd bij decreet van 8 november 2002.”123
8.3. Op zoek naar een procedure ter uitvoering van private plannen
Een belangrijke uitdaging voor de Vlaamse ruimtelijke planning is in onze ogen de toename
aan grote privaat geagendeerde ruimtelijke projecten. Het complex dat Uplace recent
voorziet op te richten te Machelen is hiervan een goed voorbeeld. Een probleem dat zich
hierbij stelt is het gebrek aan hoger kader voor de inplanting van deze projecten.
Structuurplannen zijn namelijk niet steeds voorbereid op grote onverwachte ruimteclaims,
waardoor de dreiging van een ad-hoc beslissing van de bevoegde overheid steeds reëel is. Er
dringt zich dus een noodzaak op om dergelijke ruimtelijke vraagstukken in goede banen te
leiden zonder dat ze in oeverloos gediscussieer dreigen te belanden, en waarbij voldoende
stakeholders worden betrokken. Deze taak is duidelijk weggelegd voor de Vlaamse overheid;
zij kan later eventueel nog beslissen de bevoegdheid te delegeren aan een andere overheid
indien dit aangewezen zou lijken, zoals voorzien in artikel 2.2.1.§2 van de codex Ruimtelijke
Ordening.
123
Rekenhof, Aanleg van het Deurganckdok. Verslag aan het Vlaams Parlement, p.9
88
Uiteraard zijn de overheid en private partners op elkaar aangewezen: de eerste bezit de
beslissingsmacht over de ruimtelijke inplanting en uitvoeringsmodaliteiten, de tweede bezit
interessante kredieten en financieel-economische knowhow. Welk kader dus moet worden
geschapen om een efficiënte en gedragen besluitvorming te faciliteren en formaliseren is
een prangende vraag; het antwoord niet eenvoudig. We willen met deze laatste aanbeveling
trachten hiertoe een aanzet te geven, en deze hierbij terug te koppelen aan onze analyse
van de private agendering bij het Clubstadion.
Sinds enige jaren bestaat reeds een succesvolle samenwerking tussen private partners en de
overheid: de PPS, Publiek-Private Samenwerking.124 Vaak worden deze projecten
geagendeerd en opgestart door een overheid om snel een hoofd te bieden aan een
maatschappelijk probleem. De formule berust op een duidelijke taakverdeling: elk van de
partijen doet datgene waarin hij/zij het best is; zo kan de overheid de bouwplaats bepalen
die planologisch en stedenbouwkundig best de zaak en de gemeenschap dient. Ruimtelijke
Ordening is in essentie een zaak van de overheid, die tevens best de geplogenheden van een
planningsproces kent en beheerst; de private partner daarentegen heeft dan weer meer
weet van de praktische of financiële kant van de zaak, zoals de aanleg van een project of
commerciële uitbatingen, etc. Daarnaast dienen ook de mogelijke risico’s verdeeld te
worden tussen de partners, een structuur opgesteld, enzovoort.
Vanuit dit kader lijkt het ons mogelijk een gelijkaardige methodologie op te stellen indien
niet een overheid maar wel een private of commerciële partner een probleem wil
agenderen. Ook zij doen dit vanuit de overtuiging dat hiertoe een maatschappelijk
potentieel bestaat – zij het dan dat bij hen het winstoogmerk prevaleert. Om de interesse en
het engagement van dergelijke partners niet te verliezen is het van belang dat de overheid
snel een beslissing neemt over de wenselijkheid van het dossier en van de PPS-constructie.
Zo ja, dient een brede zoek- en overlegfase te worden opgestart. Ons inziens bepalen
hiervoor aangestelde procesbegeleiders wellicht best de agenda van het overleg tussen de
deelnemers en zulks na voorafgaande communicatie met de dossiereigenaar teneinde de
voortgang van het dossier in goede banen te leiden.
Bij het ontwerp kan een taakverdeling ontstaan over het project zelf: de private partner kan
de bouwplannen ontwerpen én uitvoeren, zowel voor het hoofdprogramma als voor
124
Juridisch verankerd in het decreet betreffende Publiek-Private Samenwerking van 18 juli 2003
89
bijkomende infrastructuur (parkings, wegenisaansluitingen...), maar dit kan even goed
opgesplitst worden omdat de overheid desgevallend meer kennis in huis heeft over parkings
en wegenis, terwijl de private partner beter het financiële of commerciële gedeelte aanpakt
qua bouwwerken en uitbating. Net zoals bij een geïntegreerd gebiedsgericht beleid valt
hiervoor moeilijk een methodologie uit te werken; elk project is namelijk anders. Het lijkt
ons wenselijk dat hiertoe op verschillende overheidsniveaus aanspreekpunten worden
opgericht waar private partners met hun initiële plannen en wensscenario’s terecht kunnen,
en waarbij deze plannen worden afgetoetst aan de ruimtelijke, sociale, etc. context. Een
aanpak zoals bij het Uplacestadion te Brugge, waarbij de overheid voor een voldongen plan
wordt gesteld dat nog moeilijk onderhandelbaar is, lijkt ons namelijk ten zeerste te
vermijden. Private partners moeten inzien dat een gedragen vooroverleg een win-
winsituatie inhoudt, en niet louter tijdsverlies.
Het Vlaams Kenniscentrum voor PPS werkte hiertoe een schematisch procesverloop uit, met
als achterliggend tweeledig opzet: eerst denken en dan doen; werken van grof naar fijn.125
Door het opzetten van een duidelijke procesarchitectuur, dwingt men een project in opbouw
in het keurslijf van een van deze fasen. Deze oefening doet altijd wel enigszins afbreuk aan
het organische element van een proces, maar is toch noodzakelijk. Overigens is het volgens
het Kenniscentrum niet zinvol bij het eerste idee rond een project meteen een volledig
gedetailleerd ontwerp of een juridische constructie op te maken. Dit moet pas gebeuren als
er een duidelijke beslissing is rond het project en het bijbehorende PPS-scenario.
Hier schuilt volgens ons de reden waarom het in 2006-2007 al misliep in het proces van de
voetbalcase: Club Brugge kwam met een 'kant en klaar' project voor de dag bij de Vlaamse
overheid maar had uit het oog verloren dat je zo maar niet een gemeente of stad 'passeert'
als het om een bouwplek gaat, en nog minder dat je de Vlaamse regering met de rug tegen
de muur plaatst voor een project van een dergelijke omvang met verstrekkende
consequenties. Club hoopte wellicht meteen ‘de sprong’ te maken naar fase 4 van het
125
http://www2.vlaanderen.be/pps/proces/proces_procesaanpak.html (11/08/2011)
Figuur 9: procesverloop PPS (kenniscentrum PPS)
90
bovenstaande schema. De heisa en het tijdverlies die hiervan het gevolg was, heeft niemand
voordeel opgeleverd. Een uitgekiende nieuwe procedure zou dergelijke perikelen dan ook
definitief naar de annalen kunnen verwijzen; dat hopen wij althans.
91
Epiloog
Bepaalde conclusies en aanbevelingen die we in deze masterscriptie formuleren zullen voor
de Vlaamse administratie wellicht niet helemaal nieuw zijn. Vaak stootten we tijdens ons
onderzoek op analyses die geheel in de lijn lagen met onze eigen conclusies. De problemen
binnen processen van (onder meer) ruimtelijke ordening zijn dus gekend en desgevallend
benoemd, maar een concrete bijsturing lijkt soms moeilijk voet aan de grond te krijgen. Dit is
klaarblijkelijk ook het geval met de geïntegreerde aanpak van administratieoverschrijdende
problematieken. Zo stelt de SARO in zijn advies over de herziening van het RSV (2008) dat
alle Vlaamse administraties samen over duizenden bladzijden hoogwaardige plannen en
analyses beschikken, maar dat de onderlinge afstemming zeer te wensen overlaat.126
We willen met deze epiloog dan ook enkele bestaande recente en minder recente
aanbevelingen onder de aandacht brengen.
De recentste voorbeelden zijn de aanbevelingen geformuleerd tijdens de commissie Berx,
officieel de “Gedachtewisselingen over de versnelling van maatschappelijk belangrijke
investeringswerken”.127 Het voorstel dat LNE aangeeft over het getrapte beleidsbeslissingen
en het informele planningsproces lijkt ons bijvoorbeeld zeer waardevol.128 Deze commissie,
samengesteld naar aanleiding van de problemen met de Oosterweelverbinding, levert een
lange lijst met lovenswaardige initiatieven.
Dergelijke aanbevelingen worden dus vaak geformuleerd. Bijvoorbeeld de roep om gerichte
evaluaties van de gevoerde planningsprocessen in functie van het verhogen van de
efficiëntie ervan, onder meer ter voorbereiding van de opmaak van het RSV II.129 Dit
concludeerde ook het Rekenhof: “ De administratie en de Vlaamse regering moeten ook de
leereffecten uit het Deurganckdokproject maximaal aanwenden bij toekomstige
projecten.”130 Evaluaties zijn dus broodnodig. Na de afloop van een planproces,
onafhankelijk het feit of deze al dan niet geslaagd is, zou standaard een evaluatierapport
126
Advies van SARO, 17 maart 2008, p.257 127
Geconsulteerd op docs.vlaanderen.be (21/08/2011): Stuk 55, 2009-2010, nr. 2, ingediend op 26 maart 2010 128
Ibidem, p. 49 129
Departement Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid, Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse regering. Deel 12: Ruimtelijke Ordening,Woonbeleid en Onroerend Erfgoed, onuitgegeven beleidsdocument, s.l., 2004, p. 21 130
Rekenhof, Aanleg van het Deurganckdok. Verslag aan het Vlaams Parlement, 2005, p.4
92
moeten worden opgesteld. Uit fouten moet men leren; een positieve aanpak moet worden
gedeeld.
Praktijkervaring is dus van onschatbare waarde. In bijlage 3 geven we daarom de
aanbevelingen weer van de administratie RWO uit 2004, die veel raakpunten met de
conclusies uit deze masterscriptie hebben.
93
Aanzet tot verder onderzoek
In het begin van deze masterscriptie raakten we even de opkomende netwerkmaatschappij
aan. De analyse van de netwerken rond de besluitvorming van ruimtelijke kwesties lijkt ons
dan ook een veelbelovend spoor. Dit roept enkele vragen op zoals: Welke actoren zijn
noodzakelijk om tot besluitvorming te komen? Zijn er betrokkenen met meer macht dan
anderen? Bestaan er parallelle netwerken om resultaat te boeken?
Een middel om dergelijke netwerken te bestuderen vormt de netwerkanalyse. Ze bestaat uit
een uitgebreid arsenaal aan middelen om netwerken te taxeren, en is reeds geruime tijd
volledig ingeburgerd bij diverse sociale wetenschappen. Ze kent een zeer breed
toepassingsveld, over economische en urbane netwerken heen, tot sociale netwerken en
verder.131 Stellingen en termen zoals ‘the strength of the weak ties’, sociaal kapitaal, etc.
vormen ons inziens een vruchtbare basis voor een diepgaandere blik op besluitvorming.132
Dat dit geen fantasma van een sociaal wetenschapper is, bewijst een korte kanttekening in
de studie van geïntegreerd gebiedsgericht beleid over de macht van de ROM-Stuurgroep in
Gent: “De consensus binnen de ROM-Stuurgroep in Gent omtrent de gewenste
gewestplanwijziging was dermate sterk dat onder druk van deze Stuurgroep de wijzigingen
die door de interkabinettenwerkgroep werden aangebracht aan het ontwerp, gedeeltelijk
weer ongedaan konden worden gemaakt. Dit illustreert hoe ‘machtig’ een netwerk kan
worden waarbinnen een consensus werd bereikt. In de literatuur wordt dit aangeduid met
‘network power’. (…)”133
Netwerkanalyse heeft ons inziens heel wat potentieel tot verheldering, ook voor de
ruimtelijke planning. Tenslotte is de ruimtelijke ordening op zich reeds een
netwerkfenomeen.
131
Voor meer informatie, zie onder meer: SCOTT (J.), Social Network Analysis: a handbook, Londen, Sage Publications, 2000, 208p. 132
Voor sociaal kapitaal, zie: COLEMAN (J. S.), ‘Social capital in the creation of human capital’, in: The American Journal of Sociology, vol. 94, 1988, pp. 95-120 en PUTNAM (R.), Bowling alone : the collapse and revival of American community, New York, Simon and Schuster, 2000, 541 p.; Voor de stelling omtrent de kracht van zwakke relaties in een netwerk, zie: GRANOVETTER (M.S.), ‘The strength of weak ties’, in: American Journal of Sociology, vol. 78, 1973, pp. 1360-1380 133
ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), Geïntegreerd Gebiedsgericht Beleid: een methodiek, p. 61
94
Lijst van gebruikte afkortingen
b.v. : bij voorbeeld
CIW: Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid
dd. : de dato : met als datum
etc. : et cetera : en andere
GGB : gebiedsgericht beleid
GOG : gecontroleerd overstromingsgebied
GRS : gemeentelijk ruimtelijk structuurplan
GRUP of Grup : gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan
grup : gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan
LNE : Leefmilieu, Natuur en Energie
MER: milieueffectenrapport
MiNa-raad : Milieu- en Natuurraad
MIRA : Milieu- en natuurrapport Vlaanderen
MIRA-BE : Milieu- en natuurrapport Vlaanderen- beleidsevaluatie
MIRA-S : Milieu- en natuurrapport Vlaanderen -scenario's
MIRA-T : Milieu- en natuurrapport Vlaanderen- thema's
nl.: namelijk
PRS W-VL : provinciaal ruimtelijk structuurplan van de provincie West-Vlaanderen
PRUP of Prup : provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplanplan
resp. : respectievelijk
RESOC: Regionaal Sociaal-economisch Overlegcomité
R.O. : ruimtelijke ordening
RSV : Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen
RUP : ruimtelijk uitvoeringsplan
SARO: Strategische Adviesraad voor Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed
SERV : Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen
UNIZO : Unie der Zelfstandige Ondernemers
VCRO of codex : Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening dd 15 mei 2009
VHC : Vlaamse Havencommissie
95
VMM: Vlaamse Milieumaatschappij
VZW of vzw: vereniging zonder winstoogmerk
WK : wereldkampioenschap
96
Bronvermelding
1. Boeken
ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.),
Geïntegreerd Gebiedsgericht Beleid: een methodiek, K.U.Leuven, K.U.Nijmegen en AMINAL,
1999, 93 p. (opgemaakt in het kader van het Vlaams Milieubeleidsplan 1997-2001 actie 128)
ALLAERT, (G.) en HOUTHAEVE, (R.), eds., Ruimtelijke plannen op regionaal niveau, Academia
Press, Gent, 1996, 166 p.
BOUCKAERT, (G.) en AUWERS, (T.), Prestaties meten in de overheid, die Keure, Brugge, 1998,
407 p.
BOUCKAERT (G.), SNIJKERS (K.), VERHOEST (K.) en WAYENBERG (E.) (2002), Kerntaken van de
verschillende overheden, studie in opdracht van de Hoge Raad van Binnenlands Bestuur,
Brussel, 2002, 424 p
DE ROECK, (V.), e.a., Stedenbouwzakboekje 1998, Kluwer Rechtswetenschappen België,
Antwerpen, 1999, 659 p.
HOOGERWERF (A.) en HERWEIJER (M.), eds., Overheidsbeleid, een inleiding in de
beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2008, 391 p.
HUBEAU, (B.), en VOETS, (F.), eds., Ruimtelijke ordening voor beginners, die Keure, Brugge,
2005, 231 p.
MAGRETTA (J.), Wat management werkelijk is, Thema, Zalkbommel, 2003, 230p.
PETRELLA, (R.), Het algemeen belang, VUBPress, Brussel, 1997, 127 p.
SUETENS,( L.P.), Ruimtelijke Ordening Recht en praktijk, De Nederlandsche Boekhandel,
Antwerpen/ Utrecht, 1973, 160 p.
VAN DEN BROECK, (J.), ALBRECHTS, (L.), SEGERS, (R.), e.a., Strategische ruimtelijke projecten.
Maatschappelijk en ruimtelijk vernieuwend, Politeia, Brussel, 2010, 318p.
VEKEMAN, (R.), Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Kluwer Rechtswetenschappen België,
Antwerpen, 1999, 659 p.
97
2. artikels
ALBRECHTS, (L.), “Strategic (spatial) planning reexamined”, in: Environment and Planning B,
31, 2004, pp. 743-758
LANCKSWEERDT, (E.), “Naar een andere constructie van het algemeen belang”, in: Tijdschrift
voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, 2011, nr2, pp. 103-105.
DE RYNCK, (F.) en VOETS, (J.) (2003), “Interorganisatorische gebiedsgerichte samenwerking”
in: BOUCKAERT, (G.), HONDEGHEM,, (A.), JANVIER (R.), DE RYNCK, (F.) en WAEGE, (H.),
(eds.), Jaarboek SBOV 2002: Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk: Bijdragen voor
duurzaam besturen in Vlaanderen, Die Keure, Brugge, 2002, pp. 19-38
VANDEN ABEELE, (P.), “Massa's plannen voor nieuwe voetbalstadions maar wie scoort
ermee?”, in: A+: Belgisch tijdschrift voor architectuur, 2008, pp. 24-29
VERMEERSCH, (C.), “Ruimtelijke Ordening: uitdagingen voor morgen”, in: Olivier Vanneste &
West-Vlaanderen, Lannoo, Tielt, 1997, pp. 127-139
3. anonieme werken, chronologisch geordend
Vlaams Regeerakkoord van 13 juli 1999, 63 p.
Bestuursakkoord of kerntakendebat van 25 april 2003, 25p.
Decreten ruimtelijke ordening, officieuze coördinatie versie januari 2004, Ministerie van de
Vlaamse Gemeenschap, die Keure, Brugge, 2004, 115 p.
The Pegasus files. A pratical guide to integrated area-based urban plannen, Uitgave van de
E.U., Brussel, 2004, 34 p.
Afbakening van het regionaal stedelijk gebied Brugge, Voorstel van afbakening, Wvi, WES en
Groep Planning, september 2004, 97 p.
Rekenhof, Aanleg van het Deurganckdok. Verslag aan het Vlaams Parlement, 14/06/2005,
57p.
Provincie Antwerpen, Provincie Oost-Vlaanderen en Studiegroep Omgeving, Tussentijds
strategisch plan haven van Antwerpen (linker- en rechterscheldeoever). Document zoals
goedgekeurd door de centrale werkgroep, 06/07/2006, 142 p.
98
Behoefte- en haalbaarheidsanalyse van multifunctionele voetbalstadions in Vlaanderen,
studie in opdracht van het kabinet van de Vlaamse Minister van Cultuur, Jeugd, Sport en
Brussel, 2007, 303 p.
Strategisch Plan Haven van Antwerpen, verslag van de hoorzitting op 20 november 2007, 13
p.
Memorandum Vlaamse Vereniging van Provincies, 2009, 209p.
Streekpact RESOC Brugge 2007-2012, 48 p.
PPT info-avond voor omwonenden GOG Molenbeek-Zandbergen, 29/03/2011
Beleidsbrieven Ruimtelijke Ordening & Onroerend Erfgoed, 2000-2009
4. MER, Structuurplannen en uitvoeringsplannen, chronologisch geordend
Provinciaal Ruimtelijk Structuurplan West-Vlaanderen, 2001
Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, gecoördineerde versie 2004
GRUP Zeehavengebied Antwerpen Waaslandhaven (fase 1), 2005
Ontwerp plan-MER GRUP afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge, 2009
Kennisgevingsnota Plan-MER RUP Strategisch projectgebied De Sol, 2011
GRUP afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge, 2011
5. Adviezen, chronologisch geordend
Aanbeveling van de Vlaamse Havencommissie over het voorstel van decreet tot wijziging van
het natuurdecreet en enkele andere decreten met het oog op de omzetting van de
vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn, 30 april 2002, 10 p.
Advies van de Vlaamse Havencommissie over het Strategisch Plan haven van Antwerpen, 27
november 2008, 38p.
99
Advies van SARO inzake het besluit van de Vlaamse Regering van 18 december 2009
betreffende het addendum bij het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, 3 september 2010,
257 p.
Advies van Vlacoro omtrent het GRUP voor de afbakening van het regionaalstedelijk gebied
Brugge, 23 augustus 2010, 157 p.
Gedachtewisselingen over de versnelling van maatschappelijk belangrijke
investeringswerken, 26 februari 2010, 234 p.
6. Wetten, decreten, beslissingen en arresten, chronologisch geordend
Wet betreffende het beheer van het linkerscheldeoevergebied ter hoogte van Antwerpen en
houdende maatregelen voor het beheer en de exploitatie van de haven van Antwerpen van
19 juni 1978
Decreet houdende het beleid en het beheer van de zeehavens van 2 maart 1999
Beslissing van de Vlaamse Regering van 19 mei 2000
Decreet van 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende
redenen van groot algemeen belang gelden
Decreet betreffende het integraal waterbeleid van 18 juli 2003
Provinciedecreet van 9 december 2005
Decreet houdende wijziging van titel IV van het decreet van 5 april 1995 houdende
algemene bepalingen inzake milieubeleid en van artikel 36ter van het decreet van 21 ktober
1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, 27 april 2007
Besluit van de Vlaamse Regering van 5 oktober 2007 tot bepaling van de voorwaarden voor
de toekenning van subsidies voor strategische projecten ter uitvoering van het ruimtelijk
structuurplan Vlaanderen
100
7. Parlementaire documenten, chronologisch geordend
Parlementaire vragen, interpellaties en actuele vragen
25/01/2007, Vraag om uitleg van mevrouw Hilde Crevits tot de heer Dirk Van Mechelen,
Vlaams minister van Financiën en Begroting en Ruimtelijke Ordening, over de mogelijke
inplanting van een voetbalstadion en een commercieel centrum in een landelijk gebied in
Brugge, in de Commissie voor Leefmilieu en Natuur, Landbouw, Visserij en Plattelandsbeleid
en Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed
3/10/2007, Actuele vragen van mevrouw Agnes Bruyninckx en de heer Patrick De Klerk, tot
de heer Geert Bourgeois, Vlaams minister van Bestuurszaken, Buitenlands Beleid, Media en
Toerisme, [respectievelijk] over de reactie van de minister op de voorstellen van de Vlaamse
Bouwmeester voor een eventuele renovatie van het Jan Breydelstadion in Brugge en over de
verklaringen van de minister betreffende de eventuele renovatie van het Jan Breydelstadion
in Brugge en de voorstellen ter zake van de Vlaamse Bouwmeester
31/01/2008, Vraag om uitleg van de heer Johan Deckmyn tot de heer Bert Anciaux, Vlaams
minister van Cultuur, Jeugd, Sport en Brussel, over het plan van de Vlaamse overheid om
mee te investeren in de vernieuwing of bouw van voetbalstadions en over de
subsidieplannen voor professionele voetbalclubs, in de Commissie voor Cultuur, Jeugd, Sport
en Media
05/03/2008, Actuele vragen van de heer Jef Tavernier en de heer Patrick De Klerck, tot de
heer Kris Peeters, minister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van
Institutionele Hervormingen, Havens, Landbouw, Zeevisserij en Plattelandsbeleid,
[respectievelijk] over de plannen voor een nieuw winkelcentrum annex voetbalstadion in de
omgeving van Brugge en over de beslissing met betrekking tot een nieuw voetbalstadion
voor Brugge, in de Plenaire vergadering
24/09/2008, Actuele vragen van de heer Jef Tavernier, de heer Frans Wymeersch en de heer
Bart Caron, tot de heer Dirk Van Mechelen, viceminister-president van de Vlaamse Regering,
Vlaams minister van Financiën en Begroting en Ruimtelijke Ordening, over de locatie voor
een nieuw voetbalstadion in Brugge, in de Plenaire Vergadering
23/04/2009, Interpellatie van de heer Jef Tavernier tot de heer Dirk Van Mechelen,
viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Financiën en Begroting
en Ruimtelijke Ordening, over de regeringsbeslissing betreffende de mogelijke locatie voor
een nieuw voetbalstadion in de zuidrand van Brugge, in de Commissie voor Leefmilieu en
natuur, Landbouw, Visserij en Plattelandsbeleid en Ruimtelijke Ordening en Onroerend
Erfgoed
101
07/10/2009, Vraag om uitleg van mevrouw Mercedes Van Volcem tot de heer Philippe
Muyters, Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport,
over de afbakening van het regionaalstedelijk gebied Brugge, in de Commissie voor
Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed
12/05/2011, Vraag om uitleg van de heer Wim Wienen tot de heer Philippe Muyters, Vlaams
minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport, over de mogelijke
herziening van de regeringsbeslissing aangaande het toestaan van leningen voor nieuwe
(vernieuwde) voetbalinfrastructuur, in de Commissie voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media
Schriftelijke vragen
05/2007, antwoord van Dirk Van Mechelen op vraag nr. 105 d.d. 7/05/2007 van Agnes
Bruyninckx
07/03/2008, antwoord van Dirk Van Mechelen op vraag nr. 76 d.d. 8/02/2008 van Agnes
Bruyninckx
8. krantenartikels
De Standaard, 14/04/2008
De Standaard, 26/02/2008
9. internetsites
https://www.vlaamsparlement.be (08/2011)
http://www.raadvst-consetat.be (08/2011)
http://www.gebiedsgerichtwerken.be (08/2011)
http://www.vlaamseprovincies.be (08/2011)
http://www.serv.be (08/2011)
http://www.saro.be (08/2011)
http://www.brugge.be (08/2011)
102
http://www.havenvanantwerpen.be (07/2011)
http://www.vispnet.org (07/2011)
http://www.VMM.be (07/2011)
http://www2.vlaanderen.be/pps/ (08/2011)
103
Bijlagen
Bijlage 1: Mobiliteitsstudie Arcadis in kader van Clubstadion te Loppem, afkomst supporters
104
Bijlage 2: Processchema strategisch plan haven van Antwerpen
105
Bijlage 3: Relevante aanbeveling van de administratie RWO
Het eerste deel behelst de knelpunten in het ruimtelijk beleid:134 “Het maatschappelijk
draagvlak voor noodzakelijke ruimtelijke ingrepen is beperkt ondanks het feit dat de ruime
bevolking akkoord gaat met de globale doelstellingen van het ruimtelijk beleid, is het zeer
moeilijk om de ruimtelijke vertaling ervan op het terrein ook effectief te realiseren. Het
NIMBY gedrag ("Not in my Backyard") is tijdens de voorbije jaren aanzienlijk versterkt.
Bovendien is de bevolking vaak ook onvoldoende op de hoogte van de gevoerde
planningsprocessen en de doelstellingen die men wil realiseren. Een meer actieve
communicatie met de burger en de pers moet hierop inspelen.”
Ten tweede het gevaar van een verdere sectoralisering van het ruimtelijk beleid:135 “Een
sterke inhoudelijke betrokkenheid van de diverse ruimtebehoevende sectoren is van het
grootste belang voor een succesvol ruimtelijk beleid. Dit leidt immers tot een betere
inhoudelijke onderbouwing van de diverse ruimteclaims. Momenteel dreigt echter een sterk
opbod van sectorale decretale initiatieven, die zullen leiden tot een immobilisme in de
uitvoering van het ruimtelijk beleid. De enige mogelijkheid om dit immobilisme ten gevolge
van een verdere sectoralisering te overstijgen, bestaat in een resolute keuze voor een
geïntegreerd en gebiedsgericht beleid.”
Ten derde en laatste nog enkele algemene opties voor het Vlaams ruimtelijk beleid: 136 “Uit
de evaluatie van het RSV is de nood gebleken om sterker in te zetten op een strategische en
actiegerichte aanpak in het ruimtelijk beleid. De beleidsstrategie kan worden aangescherpt
door te werken aan de hand van drie types van beleidsactiviteiten, elk met een eigen
instrumentarium. Voor elk type geldt een eigen specifieke wijze van doorwerking. Op de
eerste plaats is het nodig te beschikken over een generiek kader op Vlaams niveau, dat een
globale visie bevat op de ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen. Dit generiek kader
fungeert als toetskader en geeft aan welke de prioriteiten en engagementen zijn naar
uitvoering. Ten tweede is er behoefte aan een specifiek beleid voor het beantwoorden van
impulsen vanuit de internationale dynamiek, voor het uitwerken van krachtige verbindende
134 Departement Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid, Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse regering. Deel 12: Ruimtelijke Ordening,Woonbeleid en Onroerend Erfgoed, onuitgegeven beleidsdocument, s.l., 2004, p. 14 135
Ibidem 136
Ibidem, pp. 19-20
106
structuren en een gebiedsgericht beleid voor specifieke gebieden. In de derde plaats is het
belangrijk om in te zetten op de effectieve realisatie op het terrein van strategische
projecten.
De gebiedsgerichte planningsprocessen blijven in de beleidsstrategie een cruciale rol spelen.
In deze processen worden de ruimtelijke doelstellingen van een structuurplan in
samenspraak met de betrokken partners vertaald naar een concreet gebied. Op basis van de
opgebouwde expertise tijdens de voorbije jaren kunnen deze planningsprocessen steeds
vlotter worden doorlopen. Ook inzake taakverdeling (subsidiariteit) is het belangrijk de
strategie verder aan te scherpen. Veeleer dan vaste takenlijsten voor elk niveau, is het van
belang om met de betrokken partners en beleidsniveaus tot duidelijke afspraken inzake
taakverdeling te komen. Naast de beleidsstrategie dient ook de communicatiestrategie te
worden aangescherpt om een breder draagvlak te bekomen, zowel bij betrokken actoren als
bij de bredere bevolking.”