1

Analiza uzroka i pojavnih oblika korupcije

na lokalnom nivou

2

Sadržaj

Uvod .................................................................................................................................................... 3

Specifičnosti lokalne zajednice u nastanku i borbi protiv korupcije .......................... 5

Metodologija analize uzroka i pojavnih oblika korupcije na lokalnom nivou ......... 8

Analiza uzroka i pojavnih oblika korupcije na lokalnom nivou prema oblastima . 9

1. Uzroci i pojavni oblici korupcije u procesu donošenja propisa i drugih opštih akata jedinica lokalne samouprave ........................................................................................ 9

1.1. Nedostatak transparentnosti u izradi, usvajanju i objavljivanju propisa ....... 9

1.2. Usvajanje „propisa sa opredeljenim ciljem“, odnosno „propisa sa odredištem“ .................................................................................................................................... 11

1.3. Usvajanje propisa sa ugrađenim rizicima za nastanak korupcije.................... 13

2. Osnov za nastanak i manifestacije sukoba interesa na lokalnom nivou .......... 14

2.2. Trgovina uticajem ............................................................................................................... 16

2.3. Neprijavljivanje potencijalnog sukoba interesa ...................................................... 17

3. Odsustvo regulacije u oblasti etike i integriteta u organima jedinice lokalne samouprave ................................................................................................................................... 19

4. Uzroci i oblici korupcije koji nastaju u odnosu između jedinice lokalne samouprave i organa javne vlasti koje JLS osniva i delom ili u potpunosti finansira i kontroliše ................................................................................................................... 22

4.1. Kadrovski aspekt ............................................................................................................... 23

4.2. Finansijski aspekt ............................................................................................................... 25

5. Uzroci i oblici korupcije u upravljanju javnom svojinom jedinice lokalne samouprave ................................................................................................................................... 27

6. Uzroci i oblici korupcije koji nastaju realizacijom pojedinačnih projekata u aspektima rizičnim za nastanak korupcije ......................................................................... 30

7. Nedovoljna regulisanost procedura i odsustvo kontrole u procesima u kojima se prava i obaveze korisnika usluga lokalne samouprave ostvaruju na relaciji „podnosilac zahteva - službenik“ ............................................................................ 32

8. Odsustvo žalbenih procedura i procedura upravljanja žalbama na rad službenika organa jedinice lokalne samouprave ............................................................. 34

9. Rizici od korupcije u procesu razvoja različitih oblika samopomoći i solidarnosti sa licima sa posebnim potrebama, kao i sa licima koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima ............................................. 35

10. Rizici od korupcije u procesima izdavanja lokacijskih i građevinskih dozvola i drugih akata u oblasti građevinskih i urbanističkih poslova .................... 37

11. Rizici od korupcije u inspekcijskim poslovima .......................................................... 40

12. Rizici od korupcije u postupcima javnih nabavki .................................................... 42

3

Uvod

Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od

2013. do 2018. godine (u daljem tekstu: Nacionalna strategija, Strategija), usvojena

1. jula 2013. godine1, prepoznaje problem odsustva usvajanja i primene

antikorupcijske politike na nivou teritorijalne autonomije i lokalne samouprave. Iz

opisa tog problema proističe i cilj koji bi trebalo da dovede do usvajanja lokalnih i

pokrajinskih akcionih planova za borbu protiv korupcije, kao i do

uspostavljanja stalnih radnih tela koja će biti nadležna za praćenje ovih

dokumenata. Оvi antikorupcijski mehanizami, kako je navedeno u Strategiji, trebalo

bi da obezbede transparentan rad organa teritorijalne autonomije, lokalne

samouprave i njima podređenih javnih preduzeća, kao i transparentno kreiranje i

trošenje budžeta i adekvatan odgovor civilnog društva i medija na korupcijske

izazove2. Navedenim opisom dat je okvir u kome bi trebalo da se kreću akcioni

planovi za borbu protiv korupcije na pomenutim nivoima teritorijalne organizacije,

odnosno ciljevi koje ovi dokumenti treba da postignu.

Akcionim planom za sprovođenje Nacionalne strategije3 planirano je da se

izrada lokalnih i pokrajinskih planova za borbu protiv korupcije realizuje uz pomoć

modela koje će izraditi Agencija za borbu protiv korupcije. Izradi modela lokalnih i

pokrajinskih antikorupcijskih planova, prema Akcionom planu, prethodi analiza

pojavnih oblika korupcije na ovim nivoima, koja treba da pruži adekvatan

empirijski osnov i identifikuje probleme koji će biti tretirani lokalnim/pokrajinskim

planovima za borbu protiv korupcije4.

Iako Akcioni plan ovu aktivnost definiše kao analizu „pojavnih oblika

korupcije“, dosadašnje iskustvo Agencije pokazuje da je sa stanovišta svrsishodnosti

i upotrebljivosti ovakve vrste dokumenta neophodno otići korak dalje, odnosno korak

unazad i baviti se i analizom uzroka i uslova koji dovode do nastanka korupcije, a ne

samo pojavnim oblicima korupcije. Pojavni oblici korupcije uglavnom su slični za sve

nivoe vlasti i sve tipove organa javne vlasti i kao takvi su na nivou manifestacije

tipološki ograničeni. Uzroci korupcije, sa druge strane, mogu biti specifični, odnosno

specifičnosti nastanka korupcije (a time i njenog suzbijanja i sprečavanja) potiču

upravo iz različitog pravnog, političkog i operativnog konteksta kojim je determinisan

nastanak korupcije. Dalje, ono što je utvrđeno kao pojavni oblik korupcije uglavnom

je regulisano postojećim, krivičnim ili prekršajnim propisima, pa bi dokument koji bi

za osnov imao samo ovu vrstu informacija (na primer, broj krivičnih dela u oblasti

primanja i davanja mita ili broj slučajeva zloupotrebe položaja) bio veoma ograničen

i sveo bi se na preporuke da svaki organ vlasti treba da radi svoj posao u domenu

kontrole i sankcionisanja onoga što je već definisano. Taj segment rada nije u

nadležnosti ni organa teritorijalne autonomije, niti organa lokalne samouprave.

1 Sl. glasnik RS, br. 57/13

2 Cilj 3.1.5. Strategije, videti detaljnije na strani br. 4, dostupno na http://www.acas.rs/sr_cir/zakoni-i-drugi-propisi/strategija-i-akcioni-plan.html

3 Sl. glasnik RS, br. 79/13 4 Mera 3.1.5.1. Akcionog plana, videti detaljnije na strani 6. dostupno na

http://www.acas.rs/sr_cir/zakoni-i-drugi-propisi/strategija-i-akcioni-plan.html

4

Svrha akcionog plana kao tipa dokumenta je da prepozna šta onaj organ

javne vlasti koji takav dokument usvaja može da primeni sa stanovišta svojih

ingerencija i nadležnosti. Taj proces se u najvećoj meri svodi na prepoznavanje

uzroka korupcije i otklanjanje tih uzroka onim instrumentima i mehanizmima koji su

omogućeni i sa stanovišta postojećeg pravnog sistema i sa stanovišta primene

načela „dobrog upravljanja“, koje nije i ne može biti regulisano samo pozitivnim

pravnim normama, već i dobrom praksom. Zbog toga, ova analiza je postavljena šire

u odnosu na to kako je definisana Akcionim planom – ona sadrži kako opis konteksta

i uzroka korupcije, tako i zaključke o tome koje pojavne oblike korupcije takvi uzroci

uzrokuju. Na kraju svakog identifikovanog segmenta, analiza sadrži i opis

preporučenih i potencijalnih aktivnosti, koje mogu biti deo budućih modela akcionih

planova za borbu protiv korupcije na lokalnom i pokrajinskom nivou, a koje su

izvedene iz opisa stanja i postojećih uzroka korupcije. To ne znači da će se takvi

predlozi nužno naći u modelima i konkretnim, pojedinačnim akcionim planovima, jer

to u velikoj meri zavisi i od procene kapaciteta organa koji treba da ih usvoje i

primenjuju i od svrsishosnosti predloga, odnosno cost benefit procene pojedinih

mera. Ovaj dokument, stoga, treba razumeti kao opis problema koji jednim delom

(makar najvećim) treba da budu targetirani lokalnim, odnosno pokrajinskim planom

za borbu protiv korupcije.

Iako i teritorijalna autonomija i lokalna samouprava predstavljaju vidove

decentralizacije vlasti i po tom osnovu imaju određene sličnosti, ova dva nivoa vlasti

funkcionišu u različitim pravnim i institucionalnim aranžmanima, usled čega se i

analiza stanja u pogledu korupcije i način njenog suzbijanja na ova dva nivoa ne

mogu posmatrati kao jedinstven proces. S obzirom na to da će modeli akcionih

planova očekivano biti bitno drugačiji na ova dva nivoa, analiza stanja, odnosno

analiza uzroka i pojavnih oblika korupcije biće urađena kroz dve odvojene analize –

jedna će se odnositi na nivo lokalne samouprave, dok će se druga baviti nivoom

teritorijalne autonomije (pokrajine).

5

Specifičnosti lokalne zajednice u nastanku i borbi protiv

korupcije

Dosadašnje analize koje govore o odnosu lokalne samouprave i fenomena

korupcije navode da su „problemi vezani za korupciju ... delom uporedivi sa

problemima na nacionalnom nivou, a delom su specifični za ovaj oblik organizacije

vlasti“5. Ova analiza, kao i modeli lokalnih akcionih planova koji iz nje treba da

proisteknu, baviće se specifičnostima lokalne samouprave, odnosno onim

segmentom u borbi protiv korupcije na koji svaka jedinica lokalne samouprave

(JLS6) može da utiče sa stanovišta svojih nadležnosti i kapaciteta kojima raspolaže.

U njima će često biti prepoznati oni uzroci i pojavni oblici koji postoje i u drugim

organima javne vlasti, odnosno JLS dele sa celokupnim javnim sektorom –

specifičnosti lokalne samouprave u svojim antikoruptivnim nastojanjima biće u

načinima reagovanja na zajedničke izazove koji postoje u javnom sektoru.

Osnovna specifičnost korupcije na lokalnom nivou uzrokovana je društvenim

kontekstom, odnosno karakterom lokalne zajednice kao okvira društvenog života

u kom se regulišu međusobni odnosi aktera koji u toj zajednici žive. Lokalna

zajednica je (relativno) mala društvena zajednica, u kojoj neformalne socijalne

mreže (poznanstva, povezanost ljudi rodbinskim, prijateljskim i drugim

interpersonalnim društvenim odnosima) često prevladavaju nad pravnim normama,

koje bi trebalo da se odnose na sve građane bez izuzetka i diskriminacije. Ovakav

kontekst naročito pogoduje određenim oblicima koruptivnog ponašanja, kao što su

nepotizam, kronizam ili sukob interesa. Korišćenje ovih mehanizama za ostvarivanje

ličnih interesa naročito je intenzivno u vremenu društvene, pre svega ekonomske

krize, u kom se ne biraju sredstva kojima će se vršiti distribucija ograničenih

društvenih dobara i resursa. Imajući u vidu da se prema poslednjoj klasifikaciji

razvijenosti JLS čak 145 njih nalazi ispod proseka razvijenosti u odnosu na republički

prosek (drugim rečima, samo 23 se nalaze iznad ovog proseka), postaje jasniji

izuzetno nepovoljan ekonomski kontekst (ne)funkcionisanja lokalne zajednice koji je

i te kako u vezi sa nastankom i opstankom korupcije7.

Druga specifičnost konteksta u kom funkcioniše lokalna samouprava u Srbiji u

vezi je sa nesrazmerom između takozvanih „centrifugalnih i centripetalnih

sila“ u razvoju društva i državne uprave. Jedna od tendencija u sprovođenju

tranzicije u Srbiji u prethodnih deceniju i po je i da se ispune određeni civilizacijski

zahtevi i tekovine decentralizacije u procesu prenosa nadležnosti na onaj nivo vlasti

koji je što je moguće bliži građanima, sa jedne strane, što se, sa druge strane,

odvija u uslovima nedovoljne razvijenosti, nedostatka kapaciteta organa lokalne

5 Izveštaj Agencije za borbu protiv korupcije „Verifikacija rizika iz planova integriteta i analiza

uspešnosti samoprocene organa javne vlasti – sistem lokalne samouprave“, april 2013. godine, strana 7, dostupno na http://www.acas.rs/sr_cir/component/content/article/41/698.html

6 U tekstu će sintagma jedinica lokalne samouprave (JLS) biti korišćena za konkretan institucionalno-pravni način organizovanja prava građana na ostvarivanje lokalne samouprave, što je širi pojam od jednice lokalne samouprave.

7 Uredba o utvrđivanju jedinstvene liste razvijenosti regiona i jedinica lokalne samouprave za 2013. godinu (Sl. glasnik RS, br. 62/2013).

6

samouprave kao i nespremnosti centralnih organa vlasti da se suštinski odreknu dela

vlasti u njihovu korist. Lokalnoj samoupravi se prenose određene nadležnosti u

različitim oblastima, ali često bez analize efekata tog procesa i jačanja

organizacionih, kadrovskih i finansijskih kapaciteta za prihvatanje tih nadležnosti. To

uzrokuje ili samo formalno postojanje nadležnosti ili vršenje nadležnosti na

nedovoljno dobar i neadekvatan način, čija posledica, između ostalog, može biti i

nastanak brojnih nepravilnosti, zloupotreba i korupcije. Zbog toga, svaki akcioni

plan, u bilo kojoj oblasti kojom lokalna samouprava treba da se bavi, mora

prethodno da uzme u obzir realno stanje, odnosno realan opseg nadležnosti koje

lokalna samouprava sprovodi i objektivne kapacitete za njihovo sprovođenje.

Funkcionisanje lokalne samouprave dodatno usložnjava činjenica da se na

ovom nivou vlasti sprovode i izvorne nadležnosti lokalne samouprave i

nadležnosti centralnih organa vlasti, koje su radi lakšeg i svrsishodnijeg

obavljanja poverene lokalnim upravama. Ova činjenica uslovljava primenu različitih

pravnih normi na prvu i drugu grupu procesa – izvorne nadležnosti su, osim krovnim

zakonima, regulisane i aktima koje usvajaju pojedinačne jedinice lokalne

samouprave, dok su poverene nadležnosti u najvećem broju slučajeva regulisane

samo zakonima, odnosno propisima koje donose centralni organi vlasti. Ovo je

veoma važno sa stanovišta otkrivanja uzroka korupcije. Naime, poznato je da jedan

od uzroka nastanka korupcije mogu biti nejasni i neprecizni propisi, koji ostavljaju

velika diskreciona ovlašćenja u njihovoj primeni na pojedinačne slučajeve, što je

prepoznato i u Nacionalnoj strategiji8. Postavlja se pitanje da li se na bilo koji način u

procesu usvajanja propisa u JLS, kojima se uglavnom regulišu njene izvorne

nadležnosti, uzima u obzir efekat koji će ti propisi imati sa stanovišta sprečavanja

korupcije? Drugi važan aspekt koji proističe iz postojanja izvornih i poverenih

nadležnosti JLS tiče se kontrole, odnosno nadzora nad njihovim radom, što je

sastavni deo suzbijanja i borbe protiv korupcije. Naime, kontrola nad radom u onim

oblastima koje pripadaju izvornim nadležnostima je manja u odnosu na kontrolu

procesa iz poverenih nadležnosti, koju vrše centralni organi vlasti. Iz toga proističe

važnost jačanja internih mehanizama kontrole u onim slučajevima u kojima izostaju

druge vrste kontrola. Ovom analizom će, između ostalog, biti identifikovano i koji su

to procesi koji zahtevaju veći stepen kontrole njihovog sprovođenja, kako

uvođenjem internih mehanizama, tako i omogućavanjem javnosti da mehanizmima

koje ima na raspolaganju, izvrši „konačnu“ kontrolu rada organa lokalne vlasti.

Još jedna vrsta odnosa između centralnih i lokalnih organa vlasti je veoma

indikativna sa stanovišta analize uzroka i oblika korupcije koji se javljaju na

lokalnom nivou. Reč je o političkom uticaju, odnosno uticaju koji se prividno odvija

kroz institucije javnog sektora, a neformalno uz posredovanje političkih stranaka i

njihovih interesa koji su, suštinski, interesi malog i ograničenog broja ljudi, a ne

interesi cele zajednice. Političke stranke veoma često koriste lokalni nivo vlasti kao

poligon za političku utakmicu, merenje odnosa snaga, obezbeđivanje interesa svojih

kadrova na lokalnom nivou, kao i za političku trgovinu. Partokratija, odnosno

8 U delu IV Prevencija korupcije, navodi se da je analiza rizika za korupciju koja nastaje u postupku

pripreme propisa važan elemenat za prevenciju korupcije na svim nivoima.

7

vladavina i vlast koja se vrši uz presudan uticaj političkih partija, nije zaobišla ni

lokalni nivo, naprotiv. Zbog toga, na ovom nivou su prisutni i svi pojavni oblici

takozvane političke korupcije, čiji su efekti sa stanovništa štete po društveni razvoj

često znatno veći od takozvane administrativne, „birokratske“ korupcije.

Pravni okvir u kom funkcioniše lokalna samouprava nije do kraja

zaokružen i još uvek ostavlja značajan prostor za slobodno tumačenje ili

postupanje koje nije u javnom interesu, što je uzrok ili „drugo lice“ korupcije.

Najbolji primer za ovo je regulisanje radnih odnosa u JLS, odnosno regulisanje

sistema zapošljavanja, napredovanja i statusa službenika na ovom nivou. Zakon o

radnim odnosima u državnim organima9, koji se primenjuje i u JLS, ne omogućava

adekvatne odgovore na izazove sa kojima se suočava moderna uprava, niti

prepoznaje određene tendencije i pojave, kao što su sukob interesa službenika i

njegovo regulisanje, prijavu i postupanje po prijavama korupcije, kretanje u sistemu

lokalne uprave koje je u skladu sa postavljenim ciljevima i učincima u radu10.

Neregulisanje ovih pojava ostavlja JLS ranjivim na različite vrste koruptivnog

delovanja i ponašanja, od zloupotreba javnih resursa u raspodeli radnih mesta (i

prava koja pripadaju po osnovu korišćenja ovog javnog resursa), preko nepotizma,

trgovine uticajem, političkih uticaja, zloupotrebe položaja i tako dalje.

Važnost suzbijanja korupcije na lokalnom nivou je velika. Lokalna zajednica je

jedno od osnovnih uporišta autonomije javnog života, a povratna sprega na

lokalnom nivou odlučivanja je brza i reaktivna (brže korigovanje odluka sa lošim

efektima). Snažni demokratski potencijali koji leže u lokalnoj zajednici, zahvaljujući

pogodnom okviru za razmenu mišljenja i učešće građana u procesu odlučivanja,

neophodni su za stvaranje osećanja sigurnosti i solidarnosti. Zbog ovakvog

potencijala lokalne zajednice, ona zaslužuje posebnu pažnju u procesu uklanjanja i

svođenja na minimimum svih negativnih tendencija, kakva je i korupcija11.

Lokalni plan za borbu protiv korupcije je instrumenat čije kreiranje i primena

moraju biti takvi da na sveobuhvatan način tretiraju ovu pojavu, kako bi se iskoristili

energija i svest o značaju bavljenja korupcijom na ovom nivou. Usvajanjem i

primenom antikorupcijskih planova biće postavljen sistemski i ujednačen pristup u

svim JLS, koji već daje efekte u pojedinim od njih, a koji je do sada bio podstaknut i

iniciran angažmanom civilnog sektora12. Analiza pojavnih oblika i uzroka korupcije na

lokalnom nivou prvi je korak ka uspostavljanju ovog mehanizma.

9 Sl. glasnik RS, br. 48/91, 66/91, 44/98 - dr. zakon*, 49/99 - dr. zakon**, 34/2001 - dr. zakon,

39/2002, 49/2005 - odluka USRS, 79/2005 - dr. zakon, 81/2005 - ispr. dr. zakona, 83/2005 - ispr. dr. zakona i 23/2013 - odluka US

10 U trenutku pisanja dokumenta, postoji Nacrt zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i

jedinicama lokalne samouprave, koji je izradilo Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, ali koji još uvek nije usvojen.

11 O opisu značaja lokalne zajednice videti detaljnije u izveštaju „Verifikacija rizika iz planova integriteta i analiza uspešnosti samoprocene organa javne vlasti – sistem lokalne samouprave“

12 Reč je o mreži/pokretu gradova i opština „Gradovi protiv korupcije“, koje su usvojile planove za borbu protiv korupcije i formirale lokalne antikorupcijske forume (LAF) kao tela za realizaciju mera iz planova. Videti detaljnije na http://www.birodi.rs/

8

Metodologija analize uzroka i pojavnih oblika korupcije na

lokalnom nivou

Analiza uzroka i pojavnih oblika korupcije na lokalnom nivou sačinjena je

korišćenjem više različitih vrsta izvora podataka i metodoloških tehnika za njihovo

prikupljanje.

Najpre, sprovedena je analiza postojećih izvora podataka kojima raspolaže

Agencija za borbu protiv korupcije i to: nacrta (modela) plana integriteta

namenjenog JLS kao tipu organa javne vlasti i izveštaja o terenskoj kontroli planova

integriteta uzorkovanih JLS13, potom pojedinačnih slučajeva u oblasti regulisanja

sukoba interesa na lokalnom nivou koji su se vodili pred Agencijom, kao i izveštaja o

nadzoru nad sprovođenjem prethodne i aktuelne Nacionalne strategije za borbu

protiv korupcije u Republici Srbiji14.

Kao važan izvor podataka korišćena su postojeća istraživanja, analize,

izveštaji i dokumenta nastala iz projekata koje su sprovele međunarodne

organizacije i organizacije civilnog društva, a koji se bave korupcijom na lokalnom

nivou i lokalnim politikama u oblasti sprečavanja i borbe protiv korupcije.

U saradnji sa Stalnom konferencijom gradova i opština – Savezom gradova i

opština Srbije (SKGO), sprovedeno je istraživanje sa JLS, koje je podrazumevalo

slanje upitnika i prikupljanje informacija i podataka o normama i praksi JLS u

oblastima obuhvaćenim analizom. Na upitnik je odgovorila ukupno 41 jedinica

lokalne samouprave, čiji je doprinos sagledavanju prakse, ali i konteksta u kom se

sprovode nadležnosti ovog nivoa vlasti izuzetno značajan. Podaci dobijeni kroz

istraživanje u izveštaju predstavljeni su kao uokvireni dodatak („anterfile“) nakon

svakog segmenta analize.

Imajući u vidu da Akcioni plan za sprovođenje Nacionalne strategije predviđa i

obavezu konsultovanja organizacija civilnog društva u procesu izrade analize, ovaj

segment je ispunjen tako što je organizacijama civilnog društva koje su uzele učešće

na koordinacionom sastanku Agencije i civilnog društva, a koji je bio posvećen

uključivanju ovog sektora u proces izrade lokalnih planova za borbu protiv

korupcije15 poslat upitnik, koji je objavljen i na internet prezentaciji Agencije sa

pozivom da svi zainteresovani učestvuju u popunjavanju. Na kraju, radna verzija

analize dostavljena je na komentare i sugestije (peer review) relevantnim akterima

koji su bili uključeni u ovaj proces; na žalost, interesovanje organizacija civilnog

društva za ovaj proces bilo je veoma malo.

13 O kontroli planova integriteta videti detaljnije na Internet prezentaciji Agencije,

http://www.acas.rs/sr_cir/component/content/article/45-novo/1121-kontrola-kvaliteta-i-

objektivnosti-izradjenih-planova-integriteta.html 14 Izveštaji dostupni na http://www.acas.rs/sr_cir/praksa-agencije/pracenje-strategije.html 15 O koordinacionom sastanku videti detaljnije na Internet prezentaciji Agencije,

http://www.acas.rs/sr_cir/component/content/article/39-aktuelnosti/1123-koordinacioni-sastanak-sa-organizacijama-civilnog-drustva.html

9

Analiza uzroka i pojavnih oblika korupcije na lokalnom

nivou prema oblastima

1. Uzroci i pojavni oblici korupcije u procesu donošenja propisa i

drugih opštih akata jedinica lokalne samouprave

Sa stanovišta uzroka i pojavnih oblika korupcije, jedna od specifičnosti lokalne

samouprave kao tipa organa javne vlasti je i to što se u njenoj nadležnosti nalazi

proces usvajanja opštih pravnih akata, odnosno akata koji se primenjuju na

neodređeni broj pojedinačnih slučajeva i situacija u regulisanju međusobnih odnosa i

ostvarivanje potreba i interesa lokalnog stanovništva. Skupština opštine (grada), kao

oblik „zakonodavnog“ tela u lokalnoj zajednici, najviši je organ koji vrši osnovne

funkcije lokalne vlasti i koji, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, donosi propise i

druge opšte akte16, najčešće odluke kao vrste opštih akata. Ovim aktima, koji

usvajanjem postaju izvor prava, lokalna predstavnička tela uređuju pitanja od

značaja za funkcionisanje lokalne zajednice, što je veoma važna funkcija koja mora

biti posebno tretiranja i sa antikoruptivnog aspekta.

Proces usvajanja propisa u bilo kom tipu predstavničkog organa sadrži

određene rizike po ostvarivanje i zaštitu javnog interesa, koji potiču kako od same

procedure usvajanja, tako i od njihove sadržine i načina na koji će propisi regulisati

određene odnose. Najčešći nedostaci u ovom procesu su sledeći: odsustvo

transparentnosti u svim fazama izrade i dostupnosti propisa, usvajanje propisa sa

„odredištem“ („law with destination“), odnosno propisa koji se donose pod prividom

regulisanja opšteg interesa, a za cilj imaju ostvarivanje pojedinačnih interesa, kao i

usvajanje propisa sa odredbama koje sadrže ugrađene rizike za nastanak korupcije u

njihovoj primeni. Usled svojih specifičnosti i značaja, svaki od ovih pojedinačnih

segmenata biće posebno opisan u nastavku analize.

1.1. Nedostatak transparentnosti u izradi, usvajanju i objavljivanju propisa

Kao što pokazuju analize i istraživanja, proces usvajanja propisa u Srbiji,

generalno, nije dovoljno transparentan, zainteresovanoj javnosti je često

onemogućeno da učestvuje u ovom procesu i onda kada postoji opravdan interes za

učešćem javnosti17, a objavljivanje propisa je uglavnom ograničeno samo na ono što

predstavlja zakonski minimum (objavljivanje u službenim glasilima, koji za širu

javnost nisu tipičan i najčešći izvor informisanja). Akcionim planom za sprovođenje

Nacionalne strategije predviđeno je da se kroz uvođenje instituta javne rasprave

proces usvajanja propisa i na lokalnom nivou učini transparentnijim18, čime će uticaj

zainteresovane javnosti, potencijalno, postati značajno veći. Ipak, mimo toga,

16 Sl. glasnik RS br. 129/2007, čl. 28 i čl. 32. 17 Detaljniji opis problema u ovoj oblasti videti u okviru rezultata projekta Transparentnosti Srbija,

„Javne rasprave u procesu pripreme zakona“, dostupno na http://www.transparentnost.org.rs/index.php?option=com_content&view=category&id=24&Itemid=&lang=sr

18 Mera 3.1.3.1. Akcionog plana, videti detaljnije na strani 14. dostupno na http://www.acas.rs/sr_cir/zakoni-i-drugi-propisi/strategija-i-akcioni-plan.html

10

proces transparentnosti može biti unapređen i na druge načine, što će ne samo

omogućiti učešće javnosti u procesu donošenja propisa, već i povećati informisanost

javnosti o samom toku usvajanja i obezbediti mehanizme da zainteresovana javnost

bude upoznata sa tim koji su propisi usvojeni i šta oni donose i regulišu.

Skupštine opština/gradova najčešće ne objavljuju predloge/nacrte odluka koji treba

da budu usvojeni u ovom telu. Prema istraživanju koje je sprovedeno sa JLS, 23%

od onih koji su odgovorili na upitnik je izjavilo da uopšte ne objavljuje nijedan

predlog/nacrt propisa koje usvajaju njihove skupštine; manji broj nacrta akata

(manje od 50%) objavljuje skoro 50% onih JLS koje su dostavile upitnik, dok je

10% njih izabralo odgovor „objavljuje se veći broj (više od 50%)“. Na kraju, 17%

JLS tvrdi da objavljuje sve predloge/nacrte odluka, odnosno akata koje usvaja

lokalna Skupština. Ono što se u obrazloženjima odgovora može uočiti je situacija u

kojoj se uglavnom objavljuju one vrste nacrta i predloga akata koje su kao obavezni

propisani zakonima – na primer, nacrt lokalnog budžeta, nacrti urbanističkih

dokumenata (prostorni planovi, planovi regulacije) i slično, kao i statut JLS.

Veliki broj lokalnih samouprava sebe „abolira“ pozivanjem na činjenicu da oni

objavljuju „sve što predviđaju zakoni“, iako sa stanovišta principa transparetnosti,

dobrog upravljanja i suzbijanja eventualne korupcije, ne postoje razlozi da se nacrti i

predlozi velike većine propisa koje donosi JLS, a pogotovo skupština, ne učine

dostupnim javnosti pre njihovog usvajanja. Objavljivanje predloga/nacrta propisa će

nužno biti sastavni deo organizovanja pomenutih javnih rasprava, za one propise

koji budu definisani kao obavezni povod organizovanja javnih rasprava. Proces

objavljivanja predloga/nacrta propisa treba da ima za svrhu povećanje

transparentnosti, procenu potencijalnog uticaja i efekata propisa na različite ciljne

grupe na koje će se propis imati uticaj19 kao i na otklanjanje nedostataka u

propisima pre njihovog usvajanja. Prvi korak u tom pravcu, a što može biti i predmet

lokalnog antikorupcijskog plana, jeste donošenje uputstava/procedura o 1) vrsti i 2)

modelima činjenja predloga/nacrta lokalnih propisa dostupnim javnosti, na način koji

će biti dostupan najširoj javnosti. Bez namere da se često ograničeni kapaciteti JLS

još više ograničavaju, neophodno je uvesti minimalne standarde u pogledu tipa

nacrta propisa koje je potrebno objavljivati, a koji će, osim zakonski predviđenih,

obuhvatiti i druge opšte akte JLS za koje postoji interes većine lokalnog stanovništva

da bude upoznata sa njihovom sadržinom u radnoj fazi.

Naredni korak u povećanju transparentnosti organa JLS je rad na proširenju

načina posredstvom kojih se usvojeni propisi stavljaju javnosti na uvid. Često se

odluke organa JLS objavljuju samo u službenim listovima gradova i opština, a u

najboljem slučaju se ti propisi objavljuju na internet prezentaciji lokalne samouprave

(u slučajevima u kojima se one redovno ažuriraju, što nije svuda slučaj).

19 Primer dobre prakse može biti Grad Pančevo. Videti detaljnije na:

http://www.pancevo.rs/Javna_rasprava___Nacrt_odluke_o_raspolaganju_stanovima_grada_Panceva-1-1-3432

11

Rezultati ankete koju su popunjavale JLS govore o tome da je najveći broj onih koje

su odgovorile na upitnik (više od 80%) na internet prezentacijama objavljuje svoje

službene listove (a u slučaju da JLS svoje propise objavljuju u regionalnim,

okružnim službenim listovima, propisi se objavljuju u službenim listovima u sedištu

regiona); međutim, da postoji značajan prostor za unapređenje ovog procesa,

govori i podatak da 67% njih redovno postavlja i ažurira svoje službene listove, dok

preostalih 33% to čini „uglavnom redovno“ ili „neredovno“. Dalje, 10% JLS osim u

službenim listovima, usvojene propise ne objavljuje ni na jednom drugom mestu ili

to čine još samo na oglasnim tablama. Jedan broj njih je naveo i da se propisi

objavljuju u „pravnim bazama podataka“, iako je smisao objavljivanja propisa to da

oni budu dostupni što širem krugu građana, a ne samo zaposlenima i onima koji su

u prilici da koriste ove baze podataka.

JLS treba da ulože dodatni napor u procesu objavljivanja usvojenih propisa,

odnosno u povećanju informisanosti svojih građana o vrsti i sadržini propisa koji su

usvojeni, pre svega kroz uvođenje obaveze ažuriranja internet prezentacija i

objavljivanje propisa na druge načine, primerene i mogućnostima i karakteristikama

ciljnih grupa na koje se propisi odnose.

1.2. Usvajanje „propisa sa opredeljenim ciljem“, odnosno „propisa sa

odredištem“

Svako telo koje ima nadležnost da predlaže i usvaja opšte akte mora posebnu

pažnju da posveti regulisanju pitanja usvajanja zakona (propisa) „sa odredištem“ ili

sa „opredeljenim ciljem“. Reč je o situaciji u kojoj se određeni opšti akt predlaže i

usvaja sa namerom da reši pojedinačni problem, odnosno da reguliše određeni

pojedinačni interes donosilaca propisa, a pod maskom zaštite i regulisanja javnog

interesa. Ova pojava u tesnoj je vezi sa postojanjem sukoba interesa u procesu

predlaganja i usvajanja propisa, s tim što su efekti ovakvog sukoba interesa složeni i

potencijalno opasniji; u ovakvim slučajevima poseže se za usvajanjem opšteg akta

čija je namera da dovede do ostvarenja pojedinačnog interesa, čime se obesmišljava

osnovno demokratsko načelo nepristrasne i objektivne vladavine prava i pravne

države. Šta, praktično, znači usvajanje propisa „sa odredištem“? To podrazumeva da

pojedinci ili grupe (na primer, odbornici ili odborničke grupe u lokalnim skupštinama)

predlažu i/ili usvajaju određenu odluku kao opšti akt, čija će primena dovesti do toga

da se omogući ostvarivanje potreba i interesa pojedinačnih odbornika i sa njima

povezanih lica, a na moguću štetu nekih drugih ili opšteg interesa. Ovakva vrsta

uticaja se može smanjiti tako što bi se ustanovila obaveza članova predstavničkih

tela da prilikom učestvovanja u usvajanju opštih akata moraju telo čiji su članovi i

javnost da obaveste o tome da u oblasti na koju se opšti akt odnosi on/ona ili član

njegove/njene porodice imaju privatni interes ili korist, osim ako tu korist ili interes

imaju kao građani ili deo grupe građana20. Dalje, moguće je i potrebno za kršenje

20 Na primer, legitimno je pravo odbornika koji je poljoprivrednik da kao predstavnik društvene grupe

kojoj i sam pripada glasa za, na primer, subvencije poljoprivredi, jer na taj način vrši političko zastupanje interesa svoje društvene grupe, što je jedno od osnovnih demokratskih načela.

12

ove obaveze propisati sankcije finansijske prirode (koja je u rangu najviših sankcija

za povrede poslovnika o radu ovog tela), uspostaviti javno dostupan registar prijava,

predvideti nadležnost za vođenje registra, praćenje izvršenja obaveza prijavljivanja,

vođenje postupka zbog kršenja obaveze i izricanje odgovarajućih sankcija, kao i

regulisati objavljivanje odluka o kršenju ovih obaveza. Svi ovi elementi mogu biti

deo lokalnog plana za borbu protiv korupcije, a osim skupštine, njime mogu biti

obuhvaćeni i drugi organi lokalne samouprave koji donose akte (naročito

opštinsko/gradsko veće).

Istraživanjem nije bilo moguće dobiti detaljnije odgovore o ovoj temi, jer je najveći

broj odgovora na ova pitanja bio ili da takve situacije „nisu moguće i ne dešavaju

se“ ili da oni koji su popunjavali upitnik „nemaju informacije o tome“. Ipak, iz dve

JLS su dobijeni odgovori koji ukazuju na to da su ovakvi slučajevi i te kako mogući i

realni, odnosno da je kontekst funkcionisanja lokalne zajednice takav da je izvesno

da se u nekim slučajevima propisi usvajaju sa unapred određenim privatnim

interesom, a da je samo pitanje da li se takvi slučajevi otkrivaju ili ne, da li postoji

odgovornost u tim situacijama ili ne. Na primer, podaci iz dve opštine ukazuju na

primere donošenja odluka koje pogoduju ostvarivanju pojedinačnih, a ne opštih

interesa, što je u isto vreme i svojevrsni sukob interesa koji nastaje u specifičnoj

oblasti, u donošenju propisa. U jednoj opštini je opisan primer donošenja odluke o

kupovini zemljišta čiji je vlasnik visoki funkcioner JLS, kao i plaćanje tog zemljišta

više nego što je njegova tržišna cena. Drugi primer je uopšteniji i govori o trendu

po kom se prilikom usvajanja plana investicija najpre vodi računa o interesima

članova vladajuće koalicije, a potom o drugim interesima lokalne zajednice. Ovakvi

primeri, iako ne znače mnogo sa stanovišta statistike, imaju mnogo veći kvalitativni

značaj za opis konteksta, koji je sličan u svim lokalnim zajednicama.

Korak dalje u otklanjanju sumnji za razloge i motive usvajanja određenih

propisa može i treba da bude pisanje obrazloženja, koja bi, između ostalog, sadržala

i neku vrstu „antikorupcijske analize“, odnosno procenu efekata propisa na

smanjenje i suzbijanje nepravilnosti, zloupotreba i korupcije koja potencijalno

nastaje u oblasti u kojoj se lokalni propis donosi. Ova vrsta obaveze može biti

regulisana usvajanjem uputstva za izradu obrazloženja propisa, koja bi sadržala taj

element i koja bi činila sastavni deo predloga/nacrta propisa koje usvajaju lokalne

Skupštine, što se može predvideti lokalnim antikorupcijskim planom.

Najveći broj JLS uz sve nacrte propisa izrađuje obrazloženja, koja sadrže pravni

osnov, razloge donošenja i finansijski aspekt (sredstva potrebna za sprovođenje) –

takav odgovor dalo je 80% JLS. Preostalih 20% je navelo da za neke propise

izrađuje obrazloženja, a za neke ne, dok nije bilo nijedne JLS koja je izjavila da

uopšte ne radi obrazloženja. Postojeću raširenu praksu izrade obrazloženja sa ovim

elementima moguće je nadograditi i upotpuniti i „antikorupcijskim elementom“.

13

1.3. Usvajanje propisa sa ugrađenim rizicima za nastanak korupcije

Nacionalna strategija i Akcioni plan prepoznaju problem usvajanja propisa koji

sadrže rešenja koja mogu voditi nastanku korupcije i drugih zloupotreba ili

nepravilnosti; u skladu sa tim, Nacionalna strategija i Akcioni plan predviđaju

usvajanje i primena metodologije za analizu rizika u propisima na svim nivoima

vlasti21. Agencija za borbu protiv korupcije će propisati metodologiju, a njena

primena će se odnositi i na organe lokalne samouprave. Ono što Nacionalna

strategija ne predviđa, a što može biti predmet lokalnih akcionih planova za borbu

protiv korupcije, jeste izgradnja kapaciteta lokalnih samouprava (pre svega,

kapaciteta stručnih organa lokalne uprave koja se bavi pripremom propisa, a svaka

JLS ima takvu organizacionu jedinicu) za ovaj proces. Naime, Nacionalna strategija

predviđa propisivanje metodologije za analizu rizika od korupcije u propisima i

održavanje obuke za one koji metodologiju treba da primenjuju. Kako lokalne

samouprave ne bi ostale „zatečene“ i nepripremljene za ovaj proces, a imajući u vidu

ograničene resurse i kapacitete za ovaj veoma složen proces, one se moraju na

vreme pripremiti, pre svega kroz izmene akta o sistematizaciji, koji će određenim

službenicima (diplomiranim pravnicima sa relevantnim iskustvom) propisati obavezu

analize propisa koje usvaja lokalna samouprava.

Očekivano, više od 90% JLS koje su odgovorile na upitnik je izjavilo da se u procesu

izrade propisa ne sprovodi nikakva analiza sa stanovišta otklanjanja koruptivnih

rizika koji su ugrađeni u nacrt propisa. Drugim rečima, ne vrši se projekcija da li i

na koji način propisi, odnosno jezičke i logičke formulacije u njima, otvaraju prostor

za nepravilnosti, zloupotrebe i nastanak korupcije. Osim toga, ispostavilo se i da

onaj mali broj jedinica lokalne samouprave, čiji su predstavnici izjavili da se ovakva

vrsta analize vrši, suštinski ne predstavlja analizu rizika na korupciju u propisima,

jer su odgovori bili veoma uopšteni i ne govore o suštini i metodama ovog procesa

(na primer, sledeći odgovor „prilikom pripreme i utvrđivanja nacrta i predloga akata

analizira se mogućnost pojave eventualnog rizika od nastanka korupcije“). Sa druge

strane, o značaju uspostavljanja kapaciteta za proces analize propisa na rizike od

korupcije govori i podatak da je više od dve trećine JLS (67%) izjavilo da za taj

proces trenutno nema dovoljno kapaciteta, u smislu broja i stručnosti neophodnog

kadra. To ukazuje na to da će i Agencija za borbu protiv korupcije i JLS morati da

rade na jačanju kapaciteta i da prilagođavaju ispunjavanje obaveze konkretnim

okolnostima.

21 Mera 4.1.1. Akcionog plana, videti detaljnije na strani 106. dostupno na

http://www.acas.rs/sr_cir/zakoni-i-drugi-propisi/strategija-i-akcioni-plan.html

14

2. Osnov za nastanak i manifestacije sukoba interesa na lokalnom

nivou

Praksa Agencije za borbu protiv korupcije pokazuje da je lokalni nivo vlasti

naročito osetljiv na pitanja iz oblasti sukoba interesa funkcionera i to svih oblika ove

pojave (potencijalnog, prikrivenog i stvarnog sukoba interesa). Više je razloga za to

što je ovaj nivo vlasti, odnosno ovaj tip organa javne vlasti, pogodan za sukob

interesa kao vid potencijalnog ili manifestovanog oblika korupcije.

Najpre, na lokalnom nivou vlasti prisutan je veliki broj funkcionera u smislu

odredaba Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (predsednik

opštine/gradonačelnik, odbornici, članovi opštinskog/gradskog veća, direktori javnih

preduzeća i službi, članovi upravnih i nadzornih odbora). Svi oni imaju značajan

uticaj na proces donošenja odluka na lokalnom nivou, odnosno u mogućnosti su da

odlučuju o javnom interesu i da donošenjem odluka (opštih, kao što je to opisano u

prethodnoj celini, ali i pojedinačnih) podrede javni interes privatnom, što je jedna od

najopštijih definicija sukoba interesa.

Dalje, usled jedne od važnih odlika lokalne zajednice u Srbiji, koja se može

nazvati nedovoljnom konkurencijom ljudskog kapitala (nedovoljan broj ljudi sa

potrebnim upravljačkim i liderskim kapacitetima, naročito u malim lokalnim

samoupravama koje su usled demografskih kretanja u konstantnoj depopulaciji),

često dolazi do monopolizacije moći i uticaja, odnosno do situacije u kojoj mali broj

ljudi drži ključne pozicije u različitim sektorima funkcionisanja lokalne sredine

(javnom, privatnom i civilnom sektoru).

Na kraju, specifičnost lokalne samouprave u ovom pogledu je i u tome što je

značajna grupa lokalnih funkcionera izabrana na neposrednim izborima, usled čega

podležu nešto drugačijem zakonodavnom regulisanju nespojivosti funkcija i

potencijalnog sukoba interesa. Na ovom nivou vlasti se i način dolaska na funkciju,

odnosno činjenica neposrednog izbora ove grupe funkcionera, često tumači i kao

osnov posebne vrste legitimiteta za koju se smatra da abolira odbornike od

određenih obaveza u zastupanju i zaštiti javnog interesa, što ne sme biti slučaj,

naprotiv. Svi ovi faktori utiču na to da su pojavni oblici i različlite vrste sukoba

interesa na lokalnom nivou prisutni i da nužno moraju biti predmet regulisanja

lokalnog antikorupcijskog plana.

Slučajevi sukoba interesa na lokalnom nivou ukazuju da se najčešće radi o

nekoliko modela ponašanja, koji iako su regulisani Zakonom o Agenciji za borbu

protiv korupcije, moraju biti prepoznati i lokalnim dokumentima, jer je uvek pitanje

koliko takvih slučajeva uopšte dospe do Agencije na postupanje, jer ih lokalna

sredina ne prepoznaje. A lokalna zajednica mora biti prvi nivo koji će takve modele

ponašanja prepoznavati, sprečavati i upućivati na za to predviđeno postupanje.

15

2.1. Podređivanje javnog interesa privatnom

U ovom slučaju, uočeno je da predstavnici lokalnih organa vlasti ostvaruju

privatnu korist i interes time što stvarnim sukobom interesa sebi (a najčešće

privatnim preduzećima koje imaju u svom vlasništvu), odnosno privatnim licima sa

kojima su povezani, obezbeđuju povlašćen položaj i dobijanje poslova za potrebe

lokalne samouprave, čime koriste javne resurse za ličnu dobit. Najeklatantniji primer

ovog slučaja je slučaj predsednika Gradske opštine Mladenovac, kom je Agencija za

borbu protiv korupcije izrekla meru javnog objavljivanja preporuke za razrešenje, jer

je opština koju on zastupa i predstavlja nabavljala gorivo od privatne benzinske

pumpe koja je u njegovom vlasništvu, što je nedvosmisleno utvrđeno u postupku

koji je Agencija vodila22. Da slučaj bude apsurdniji, Skupština opštine, koja je

nadležna za izbor i smenu predsednika opštine, većinom glasova je potvrdila

funkciju ovog funkcionera, odnosno nije izglasala njegovu smenu, čime je pravna

odgovornost pretvorena u političku neodgovornost, a na štetu integriteta celokupne

Gradske opštine. S obzirom na to da je u ovom slučaju prekršena postojeća

zakonska norma (čiji karakter i način sankcionisanja nisu predmet ove analize),

postavlja se pitanje da li i na koji način ovakvi i slični slučajevi mogu biti tretirani

lokalnim planom za borbu protiv korupcije? Tačnije, da li i šta lokalna samouprava i

lokalna zajednica mogu uraditi da ovakve slučajeve spreče ili otklone, odnosno kako

da dođe do ostvarivanja principa odgovornosti za učinjene povrede propisa u oblasti

otvorenog i manifestovanog sukoba interesa? Odgovor je da mogu i to na najmanje

dva načina. Prvi način je stvaranje okruženja koje će sprečiti da do ovakvih slučajeva

dođe. To se može učiniti, na primer, izradom mehanizma koji je u dosadašnjim

inicijativama civilnog sektora (koju su prihvatile pojedine lokalne samouprave)

nazivano „karta interesa“23, što suštinski predstavlja vrstu mapiranja rizika od

nastanka i različitih manifestacija sukoba interesa lokalnih funkcionera. Regulisanim i

ograničenim uvidom javnosti u identifikovane interese lokalnih funkcionera oni se

mogu odvratiti da uđu u sukob interesa ili se u takvom registru mogu pronaći

elementi za utvrđivanje da je do sukoba interesa došlo. Drugi način je naknadno

reagovanje, pre svega reagovanje tela koje će biti formirano kao telo za praćenje i

primenu lokalnog plana za borbu protiv korupcije, a kom se može dati ovlašćenje

objavljivanja različitih mera (na primer, upozorenja) koje nisu u suprotnosti sa

zakonom i koje mogu da stvore dovoljan javni pritisak na funkcionere da se

odgovorno ponašaju u vršenju svojih funkcija ili da se sa tih funkcija povuku onda

kada se nedvosmisleno utvrdi da su povredili važeće propise. Zbog toga, u ovakvim

slučajevima kao ključno se postavlja pitanje na koji način će biti formirano to telo,

ko će ga sačinjavati i kakve će ono nadležnosti imati, jer od toga u velikoj meri

zavisi i sadržina i dometi lokalnog plana za borbu protiv korupcije.

22 Videti detaljnije dokument „Preporuka za razrešenje, Čokić Dejan“, dostupno na

http://www.acas.rs/sr_cir/praksa-agencije/odluke.html 23 Videti o ovome detaljnije na: http://www.birodi.rs/od-danas-primena-lokalnog-plana-za-borbu-

protiv-korupcije-u-opsini-ub/

16

2.2. Trgovina uticajem

Međusobni odnosi i položaj funkcionera na lokalnom nivou često su određeni

postojanjem različitih vrsta mehanizama kojima oni zajednički ostvaruju svoje lične

interese ili interese sa njima povezanih lica. Koristeći različite vrste ovlašćenja koja

imaju kao predstavnici organa javne vlasti, oni imaju mogućnost da „trguju“ tim

ovlašćenjima i na taj način jedni drugima obezbeđuju različite benefite.

Praksa i slučajevi koji se vode pred Agencijom za borbu protiv korupcije

ukazuju samo na neke relacije koje nastaju u međusobnim uticajima funkcionera na

nivou lokalne samouprave. U kontekstu ove analize biće pomenuta dva, koja su

indikativna za razmatranje na koji način ovakvi i slični slučajevi mogu biti predmet

lokalnih antikorupcijskih planova. Prvi primer se odnosi na „kupovinu“ političke

podrške u lokalnim predstavničkim telima. Predsednik opštine/gradonačelnik ima

mogućnost da u ime lokalne samouprave sklopi ugovore o privremenim i

povremenim poslovima sa odbornicima skupštine opštine/grada, po osnovu kojih oni

dobijaju nadoknadu za (realne ili fiktivne) poslove koji su predmet ugovora. Sa

druge strane, odbornici sa kojima se ulazi u ovu vrstu aranžmana, pružaju u lokalnoj

skupštini političku podršku predsedniku opštine/gradonačelniku. Na ovaj način se

stvara međusobni uticaj i zavisnost, na osnovu klasične zloupotrebe ovlašćenja, koji

vode u otvoreni sukob interesa na obe strane. Drugi primer se odnosi na trgovinu

uticajem između odbornika i onih koje odbornici biraju u organe upravljanja drugih

organa javne vlasti koje LS osniva. Jednostavno opisano, izbor direktora javne

ustanove u lokalnom parlamentu završava se zapošljavanjem odbornika ili članova

porodice odbornika koji je obezbedio potrebnu većinu u toj istoj ustanovi. Ova

pojava se može regulisati već opisanim „kartama interesa“, ali ne samo njihovim

jednokratnim uspostavljanjem, već i periodičnim ažuriranjem i kontrolom, kako bi se

videle promene koje nastaju u „mrežama“ interesa javnih funkcionera.

17

2.3. Neprijavljivanje potencijalnog sukoba interesa

Prilikom donošenja određenih odluka, lokalni funkcioneri ne retko dolaze u

opasnost od potencijalnog sukoba interesa, koji takođe mora biti prepoznat kao

takav i otklonjen dostupnim i postojećim mehanizmima. Jedan slučaj kojim se

bavima Agencija za borbu protiv korupcije je indikativan za ovaj oblik sukoba

interesa – donošenje odluka o postavljanju funkcionera u lokalnim parlamentima

onda kada je očigledno da je način glasanja uzrokovan potencijalnim sukobom

interesa. Ono što se u najmanju ruku može učiniti u ovakvim slučajevima jeste

pokretanje mehanizma izuzeća iz odlučivanja/glasanja u slučaju kada postoji

potencijalni sukob interesa ili činjenje odluke/akta koji su proistekli iz odlučivanja

koje je sadržalo potencijalni sukob interesa nevažećim. Iako Zakon o Agenciji za

borbu protiv korupcije prepoznaje ovakve slučajeve (čl. 32 Zakona), važno je

prepoznati specifične oblike potencijalnog sukoba interesa funkcionera na lokalnom

nivou i regulisati ih lokalnim aktima, što može biti inicirano aktivnostima lokalnog

plana za borbu protiv korupcije. To se, konkretno, može učiniti re-definisanjem

Etičkog kodeksa ponašanja funkcionera lokalne samouprave24, koji je usvojila velika

većina lokalnih samouprava u Srbiji. Ovaj akt je moguće osavremeniti, pre svega

unošenjem odredaba o odgovornosti i jačanjem mehanizama za njegovo praćenje,

što je do sada bio najveći manjak u njegovoj primeni25.

Osim funkcionera, predmet lokalnih planova za borbu protiv korupcije i tela

nadležnih za njegovu primenu i praćenje mogu biti i kodeksi zaposlenih, odnosno

službenika u lokalnim samoupravama, jer je ovakva vrsta akata veoma važna za

upravljanje materijom sukoba interesa. Dosadašnji napori u zakonskoj i drugoj

regulativi uglavnom su bili usmereni na funkcionere, odnosno postavljena,

imenovana i izabrana lica. Lokalni službenici ostali su gotovo u potpunosti van okvira

regulisanja ove materije, jer se Zakon o državnim službenicima, koji se na određeni

način bavi sukobom interesa službenika, ne primenjuje na lokalnom nivou.

24 O ovome videti detaljnije na: http://www.skgo.org/pages/display/131 25 Zaključno sa novembrom 2012. godine, Kodeks je usvojilo 148 lokalnih samouprava, što je velika

većina od ukupnog broja; telo nadležno za praćenje primenje, međutim, formirala je samo 31 lokalna samouprava, a pitanje je i u koliko lokalnih samouprava je ono zaista i postupalo i delovalo. Videti detaljnije na http://www.ombudsmanapv.org/riv/index.php/vesti/ostale-vesti/845-eticki-kodeks-ponasanja?lang=sr-YU. Istraživanje koje se sprovedeno i u kom su učestovale 41 JLS

pokazuje vrlo slične rezultate, a govori i dalje u prilog osnaživanju primene ovog akta – naime, na pitanje da li je telo nadležno za praćenje primene Kodeksa nekada raspravljalo o sukobu interesa

funkcionera, u najvećem broju slučajeva dat je odgovor "ne, jer za tim nije bilo potrebe" (što bi značilo da uopšte nema sukoba interesa na lokalnom nivou), dok je u dve LS dat odgovor "ne, iako je bilo povoda i razloga da telo o tome raspravlja", što je posebno zabrinjavajuća situacija. Raprave o sukobu interesa funkcionera, sudeći prema odgovorima iz ovog uzorka LS, nije bilo ni u jednom slučaju.

18

Sukob interesa službenika jedinica lokalne samouprave nije do sada bio predmet

posebnog interesovanja samih organa JLS, jer mali broj njih ima usvojene interne

dokumente koji prepoznaju ovu materiju. Nešto više od 80% od onih JLS koje su

učestvovale u istraživanju izjavilo je da ne postoji nikakav interni dokument koji se

bavi sukobom interesa službenika jedinice lokalne samouprave. Manji broj njih ima

usvojene određene akte, najčešće kodekse ili pravilnike poslovne etike zaposlenih,

koji govore o tome da je sukob interesa nedozvoljen. Da li je ovu materiju dovoljno

formulisati na taj način? Iskustvo Agencije, formirano uglavnom na osnovu kontrole

objektivnosti planova integriteta, govori da nije dovoljno, jer su ta dokumenta

uglavnom takva da ne predviđaju ništa više od jednostavne i načelne zabrane

sukoba interesa, bez procedure upravljanja sukobom interesa (šta se događa kada

se on ne prijavi ili otkrije) ili odgovornosti za kršenje te zabrane. To, posledično,

takve dokumente uglavnom pretvara u „mrtvo slovo na papiru“, koje se retko ili

nikada ne primenjuje. Preporuke Agencije u tom pravcu su da se materija sukoba

interesa službenika jedinica lokalne samouprave (kao i organa i službi koje ona

osniva) reguliše na zaokružen i potpun način, sa delotvornim mehanizmima za

postupanje, uz uvažavanje specifičnosti nadležnosti lokalne samouprave i

potencijalnog sukoba interesa koji iz tih specifičnosti mogu nastati. To se, svakako,

može učiniti i kroz usvajanje i primenu lokalnih planova za borbu protiv korupcije.

19

3. Odsustvo regulacije u oblasti etike i integriteta u organima jedinice

lokalne samouprave

U vezi sa problemima utvrđenim u prethodnom delu analize je i širi problem

odsustva regulacije u oblasti etike i integriteta funkcionera i službenika jedinica

lokalne samouprave. Ovaj problem je utvrđen u okviru analize usvojenih planova

integriteta u sistemu lokalne samouprave, kroz koji su organi javne vlasti vršili

samoprocenu rizika za nastanak korupcije i drugih nepravilnosti u svom radu. Ova

analiza je pokazala da je oblast sa najvećim brojem rizika upravo oblast etike i

integriteta, pre svega zbog odsustva zakonske i interne regulacije pojedinačnih tema

koje pripadaju ovoj oblasti26, a koje se odnose na sukob interesa (funkcionera i

zaposlenih), prijavljivanje poklona (funkcionera i zaposlenih), prijavu korupcije i

etički i profesionalno neprihvatljivih postupaka i zaštitu lica koja prijavljuju ovakvo

ponašanje. Neregulisano stanje u ovoj oblasti je potvrđeno i u toku kontrole

objektivnosti izrade planova integriteta, koja je pokazala da čak i kada rizik u ovim

oblastima nije prepoznat (odnosno, kada predstavnici institucija smatraju da je

oblast etike i integriteta regulisana) to često bude daleko od suštinskog i efikasnog

postupanja. Spektar pojavnih oblika korupcije koji mogu biti generisani ovakvim

kontekstom veoma je širok – od već opisanog sukoba interesa u svim svojim

formama, preko primanja poklona u različitim oblicima (koji je često samo

eufemizam za podmićivanje), pa sve do zataškavanja slučajeva korupcije i odmazde

nad onima koji prijavlju korupciju.

Plan integriteta, kao instrument za prevenciju korupcije, sadrži i mere za

prevazilaženje rizika, pa je očekivano pretpostaviti da će one JLS koje su se

objektivno samoprocenile, usvojiti mere za otklanjanje rizika. Međutim, plan

integriteta je usvojilo tek nešto više od polovine JLS, pa se postavlja pitanje kakva je

situacija u preostalim, koje taj dokument nisu usvojile; dodatno ograničenje ovog

mehanizma je to što je on rađen metodom samoprocene, pa svi oni koji nisu bili

objektivni, neće imati obavezu da donose nikakve mere. Ni za one koji ne usvoje

mere, a trebalo je to da učine, za sada nisu predviđeni mehanizmi sankcionisanja.

Zbog svega toga, kao i zbog značaja oblasti etike i integriteta i prepoznate

neregulisanosti ove oblasti, ta oblast bi trebalo da se nađe u lokalnim planovima za

borbu protiv korupcije, koje će kao obavezujući dokument usvajati sve jedinice

lokalne samouprave. Osim toga, lokalnim planom za borbu protiv korupcije, jedinice

lokalne samouprave treba da preuzmu obavezu podsticanja javnih preduzeća, službi

i ustanova koje osnivaju da i same usvajaju pravila etičkog i profesionalnog

ponašanja, sa praćenjem njihove primene i pokretanjem odgovornosti za kršenje

ovih pravila.

26 Od ukupnog broja institucija u sistemu lokalne samouprave, 56% njih je usvojilo svoj plan

integriteta. Analizom odgovora o postojanju rizika, najveći indeks zabeležen je u slučaju etike i integriteta (38.5), koji znači da je, pojedinačno posmatrano, procenat institucija koje su izjavile da

nemaju nikakvu regulativu niti praksu u upravljanju sukobom interesa, prijavljivanjem poklona, prijavom korupcije i zaštitom lica koja prijavljuju korupciju veći od 60%. O ovome videti detaljnije u „Izveštaju o samoproceni integriteta organa javne vlasti u Republici Srbiji“, Agencija za borbu protiv korupcije, Beograd, 2014. godina, strana 64. Izveštaj dostupan na http://www.acas.rs/sr_cir/component/content/article/41/323.html

20

U čemu se ogleda specifičnost regulisanja oblasti etike i integritet kada je u

pitanju lokalna samouprava kao nivo vlasti? Kao što je već pomenuto u prethodnom

odeljku teksta, pitanje etike i integriteta u JLS postalo je predmet interesovanja i

regulisanja još pre čitavu deceniju. Pomenuti Kodeks ponašanja funkcionera lokalne

samouprave dati su na usvajanje i upotrebu JLS još 2004. godine. Akti su usvajani i

primenjivani sa različitim i neujednačenim uspehom, ali su oni stvorili veoma važnu

svest o značaju etičkog i profesionalnog ponašanja. Dalje, iskustvo i praksa Agencije

pokazali su da je vreme da je sa propisivanja šta se sme, a šta ne sme, potrebno

otići korak dalje u primeni pravila, njihovoj konkretizaciji i operacionalizaciji, kao i

predviđanju mehanizama za reagovanje i pokretanje odgovornosti u slučajevima

kada do kršenja pravila dođe. Dalje, praksa takođe pokazuje da su sa različitim

reformama i promenama u funkcionisanju javnog sektora do kojih je dolazilo u

prethodnoj deceniji evoluirali i oblici ne-etičkog i neprofesionalnog ponašanja, pa je

potrebno re-definisati i re-afirmisati postojeće modele i mehanizme, među kojima su

i pomenuti kodeksi ponašanja, koji predstavljaju sasvim dobru i kvalitetnu osnovu za

ovaj proces koji će uštedeti značajnu energiju, jer se u tome ne bi kretalo „od

početka“. To se upravo može učiniti lokalnim planovima za borbu protiv korupcije,

koji mogu i treba da podstaknu jedinice lokalne samouprave da usvoje ove

akte/usvoje mehanizme primene, kao i da ih „ožive“ i dopune regulisanjem onih

oblasti koje su u međuvremenu postale nova vrsta neprofesionalne prakse, odnosno

koruptivnog ponašanja27. Konkretno, potrebno je detaljnije regulisati oblast sukoba

interesa, posebno načine prepoznavanja, mehanizme otklanjanja i predviđanje

posledica (odluka i akata) koje nastaju u situaciji u kojoj je postojao sukob interesa

(o čemu je bilo više reči u prethodnoj celini analize). Dalje, nove tendencije postoje i

u oblasti prijema poklona i upravljanja poklonima (što je u jednom delu, ali samo za

funkcionere, prvi put regulisano Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije iz

2008. godine). Oblast upozoravanja na korupciju i prijave korupcije, kao i zaštite

uzbunjivača, takođe je aktuelna tema koja pripada korpusu etike i integriteta, ličnog

i institucionalnog. A za sve ove oblasti važno je iznova promisliti i definisati

mehanizme praćenja, primene i pokretanja odgovornosti (moralne, pravne i

političke) za povrede pravila. Već sama činjenica da je u okviru svojih planova

integriteta veliki broj predstavnika jedinica lokalnih samouprava izjavio da „rizik

postoji“ govori o prepoznatoj potrebi da se od ranije poznate oblasti iznova definišu,

a nove uvedu u praksu.

27 Anegdota koja može biti vrlo indikativna za ovakvu situaciju desila se u toku kontrole plana

integriteta u jednoj JLS. Dužom pretragom od strane zaposlenih utvrđeno je da u toj LS postoji

usvojen Etički kodeks ponašanja funkcionera lokalne samouprave i to još od 2005. godine. Ovim Kodeksom definisani su, na primer, oblast sukoba interesa i poklona, a dokumentom je predviđeno

formiranje Saveta za praćenje primene kodeksa, što nikada nije učinjeno. Takođe, zahvaljujući poseti Agencije, „otkriveno“ je postojanje Pravilnika o opštim pravilima ponašanja zaposlenih u Opštinskoj upravi, takođe iz 2005. godine, kojim su uređene oblasti prijavljivanja korupcije i zloupotreba, sukoba interesa i poklona, ali koji ne samo da se ne primenjuje, nego gotovo niko nije znao ni da takav akt postoji.

21

Situaciju utvrđenu analizom planova integriteta u potpunosti je potvrdilo i

istraživanje sa JLS spovedeno povodom dopune ove analize. Naime, 85% JLS koje

su odgovorile na upitnik nema nijedan interni dokument koji se bavi prijemom,

prijavljivanjem i tretiranjem poklona koje primaju zaposleni ili funkcioneri. Manji

broj JLS ovu materiju uglavnom prepoznaje kroz pomenute kodekse ponašanja ili

kodekse poslovne etike, dok samo jedna jedinica lokalne samouprave ima usvojen

interni pravilnik o poklonima. Sve to rezultira podatkom da je samo u jednoj JLS do

sada dolazilo do pokretanja postupaka zbog primanja mita. Situacija je još

drastičnija u slučaju prijavljivanja korupcije ili zaštite lica koja prijavljuju korupciju –

ta oblast nije prepoznata niti regulisana u više od 90% JLS, zbog čega je, prema

rezultatima istraživanja, u samo dve JLS do sada bilo slučajeva internog

prijavljivanja korupcije, ali sa za sada neizvesnim ishodom.

22

4. Uzroci i oblici korupcije koji nastaju u odnosu između jedinice

lokalne samouprave i organa javne vlasti koje JLS osniva i delom

ili u potpunosti finansira i kontroliše

Jedinica lokalne samouprave osnivaju, finansiraju i kontrolišu druge organe

javne vlasti (ustanove, službe, organizacije i javna preduzeća), kojima poveravaju

vršenje nadležnosti od javnog i opšteg interesa za lokalno stanovništvo. Broj, vrsta i

delokrug rada ovih organa se razlikuje od jedne do druge JLS, ali je svima

zajedničko to što se odgovornost za njihovo (ne)funkcionisanje nalazi upravo na

organima JLS koji ih osnivaju i kontrolišu i koji rad ovih organa javne vlasti treba da

reguliše i sa stanovišta antikorupcijskih mehanizama.

Odnosi između JLS i javnih preduzeća, službi, organizacija i ustanova koje ona

osniva nisu jednoznačni i jednostavni. Proces postavljanja i imenovanja direktora

ovih organa različito je regulisan, često nedovoljno dobro sa stanovišta

obezbeđivanja potpunog profesionalnog upravljanja. U pojedinim slučajevima, ovi

subjekti postaju neformalno veoma moćni i nedovoljno kontrolisani od strane JLS –

jedan od primera predstavljaju slučajevi javnih službi koji se bave upravljanjem

imovinom lokalne samouprave ili infrastrukturnim projektima u lokalnoj zajednici, čiji

godišnji budžeti premašuju budžete jednica lokalne samouprave koja ih osniva i

kontroliše. Odnosi su dodatno usložnjeni činjenicom da se jedan deo ovih organa

finansira iz sopstvenih sredstava, pruža usluge pod komercijalnim uslovima, ne retko

predstavlja i monopoliste u pružanju određenih usluga, što dodatno jača njihovu

(ne)formalnu moć i poziciju. Dalje, za pojedine oblasti od opšteg interesa postoji

podeljena nadležnost između lokalnih i republičkih institucija, u kojoj jedan deo

upravljanja i kontrole vrši JLS, a drugi deo republički organi. Veoma različiti

kapaciteti JLS da se bave prenetim nadležnostima u ovim oblastima često rezultiraju

neujednačenom praksom, lošim upravljanjem i odsustvom kontrole nad ovim

institucijama, što stvara vrlo povoljne okolnosti za korupciju28, naročito „političku

korupciju“. Zbog toga, deo lokalnih planova za borbu protiv korupcije mora biti i

regulisanje odnosa između JLS i onih organa za čije je funkcionisanje ona odgovorna

i to najmanje u sledeća dva aspekta – kadrovskom i finansijskom. Osim toga,

regulisanje odnosa između JLS i njoj podređenih javnih preduzeća (ali ne samo

javnih preduzeća) je jedna od osnovnih smernica za izradu lokalnih planova za borbu

protiv korupcije, kao što je to navedeno u Akcionom planu i opisano u uvodu ove

analize.

28 Najbolji primer za ovaj slučaj su oblasti prosvete, zdravstva i socijalne zaštite. Važeći Zakon o

lokalnoj samoupravi daje ovlašćenje lokalnoj samoupravi da osniva, prati i obezbeđuje

funkcionisanje ustanova osnovnog obrazovanja, primarne zdravstvene zaštite i socijalne zaštite („Sl. glasnik RS br. 129/2007“, čl. 20, stav 16 i 17). U praksi, lokalna samouprava je odgovorna za imenovanje pojedinih organa upravljanja u ovim ustanovama i u obezbeđivanju bazičnih uslova za njihovo funkcionisanje, dok se svi drugi, pre svega stručni i kadrovski elementi upravljanja, nalaze u rukama republičih institucija.

23

4.1. Kadrovski aspekt

Jedinice lokalne samouprave su nadležne za izbor, imenovanje i/ili

postavljenje direktora i članova upravnih i nadzornih odbora različitih vrsta

preduzeća, organizacija, ustanova i službi koje ona osniva. Ne postoji jedinstven akt

i praksa po kojoj se sprovodi ova vrsta nadležnosti, već su ti procesi regulisani

brojnim propisima koji uređuju različite oblasti čije funkcionisanje obezbeđuje svaka

jednica lokalne samouprave. U ovom procesu potrebno je razlikovati izbore,

imenovanja i postavljenja direktora, sa jedne strane i drugih organa upravljanja, sa

druge strane. Od načina na koji JLS utiče na to ko će upravljati ovim organima javne

vlasti zavisi i vrsta uticaja koje ona ostvaruje, kao i kvalitet rukovođenja i kvalitet

usluga koje će ove institucije pružati građanima lokalne zajednice.

Zakon o javnim preduzećima29 reguliše postupak javnog konkursa za izbor

direktora javnih preduzeća. Po ovom Zakonu, jedinice lokalne samouprave dužne su

da, prema propisanoj proceduri, sprovedu javni konkurs za izbor direktora javnih

preduzeća koje ona osniva.

Istraživanjem je potvrđena pretpostavka da je najveći broj JLS do sada sproveo

javni konkurs za direktore svih svojih javnih preduzeća, na način na koji to predviđa

Zakon (90% njih). Oni koji to još uvek nisu učinili za pojedina javna preduzeća, nisu

to učinili uglavnom zbog toga što procedure još uvek traju. Može se zaključiti da je

obavezujuća zakonska regulativa u ovoj oblasti, kao i angažovanje Stalne

konferencije gradova i opština – Saveza gradova i opština, čiji predstavnik učestvuje

u komisijama za izbore direktora na lokalnom nivou, dovela do pozitivnih efekata i

činjenice da se direktori javnih preduzeća biraju na javnim konkursima, što je ranije

bio izuzetak, a ne pravilo. Ono što je dalje potrebno raditi u ovom procesu jeste

pratiti da li se Zakon o javnim preduzećima dosledno primenjuje na lokalnom nivou,

kao i jačati samu proceduru, činiti je transparentnom i unapređivati proces izbora u

praktičnom smislu reči.

Sistemski zakoni i u nekim drugim oblastima, kao što su prosveta, zdravstvo

ili socijalna zaštita, regulišu javni postupak izbora direktora, koji jedinice lokalne

samouprave kao osnivači moraju da primene. Međutim, mimo ovoga, postoji jedan

broj institucija, čije je upravljanje regulisano Zakonom o javnim službama30 koji

ostavlja značajno diskreciono pravo osnivaču da reguliše proces izbora direktora.

Praksa pokazuje da je reč, uglavnom, o različitim ustanovama u oblasti kulture,

sporta ili turizma, kod kojih je proces izbora direktora različito regulisan. Usled

odsustva uniformne regulacije, javlja se prostor za različite vrste međusobnih

trgovina uticajem i političku korupciju, koja u ovom slučaju podrazumeva tretiranje

rukovodećih i upravljačkih pozicija u javnim ustanovama kao „plena“ političkih

stranaka i načina za ostvarivanje stranačkih interesa.

29 Sl. glasnik RS, br. 119/2012, 116/2013 - autentično tumačenje i 44/2014 - dr. zakon 30 Sl. glasnik RS, br. 42/91, 71/94 (dr. zakon), 81/2005 (ispr. dr. zakona) i 83/2005 (ispr. dr. zakona)

24

Sudeći prema dosadašnjim analizama i istraživanju, pojedine jedinice lokalne

samouprave su ovaj proces regulisale tako što su način izbora direktora ovih

ustanova definisale svojim statutima; neke druge, pak, izbor direktora regulišu

osnivačkim aktima svake ustanove i to uglavnom na način da se celokupan izbor

direktora poverava upravnim odborima ustanova, dok JLS zadržava pravo davanja

formalne saglasnosti na odluku upravnog odbora, koji je prethodno, kada pojedini

zakoni to nalažu, pribavio i pozitivno mišljenje resornog ministarstva. Ima, međutim

i slučajeva gde se postavljenje direktora u pojedinim javnim ustanovama i službama

vrši jednostavnim i jednostranim donošenjem akta o postavljenju od strane jedinice

lokalne skupštine, sa ili bez predloga upravnog odbora organa javne vlasti čiji se

direktor postavlja, što predstavlja primer netransparentnog i diskrecionog

postupanja organa JLS.

Kako bilo, lokalnim akcionim planom za borbu protiv korupcije trebalo bi

ujednačiti proces izbora direktora svih organa javne vlasti koje lokalna samouprava

osniva i to tako da za sve bude obavezan javni konkurs. I tamo gde zakonska

obaveza sprovođenja javnog konkursa već postoji, JLS je ostavljen značajan prostor

da utiču na samu proceduru31, koja može biti unapređena na način da javni konkurs

ne bude samo forma, već da dovede do suštinskog postavljenja profesionalnog

kadra na rukovodeća mesta i to kadra koji neće biti interesno i uticajno povezan sa

onim ko ga postavlja i koga će javnost držati odgovornim za njegov plan i program

rukovođenja ustanovom32. S tim u vezi, JLS treba da reguliše celokupan rad

konkursnih komisija, kao i da obezbedi transparetnost postupka izbora direktora.

Komisije, najpre, treba da imaju svoje pravilnike o radu, koji će sadržati i odredbe o

sukobu interesa, celokupan proces treba da bude dostupan javnosti (a ne samo javni

poziv i konačna odluka o imenovanju, kao što je to sada najčešće slučaj), a na

odluke komisije mora postojati pravo adekvatne žalbe. Sastavni deo konkursne

prijave kandidata mora biti i plan i program upravljanja institucijom, koji takođe

treba da budu dostupni uvidu javnosti. Tek kada se proces izbora direktora reguliše

na ovaj način, može se smatrati da su obezbeđeni uslovi nepristrasnosti i

profesionalnog izbora. Svi ovi principi i elementi mogu biti sastavni deo lokalnih

planova za borbu protiv korupcije. Telima za praćenje primene ovog dokumenta

potrebno je dati i mogućnost da sa nadležnim službama jedinice lokalne samouprave

identifikuju svaki pojedinačni organ javne vlasti za čije direktore je potrebno

sprovesti ovakvu vrstu izbora.

31 Jedan od primera ovog slučaja predstavlja izbor direktora centra za socijalni rad. Prema Zakonu o

socijalnoj zaštiti (Sl. glasnik, br. 24/2011, čl. 124), direktora imenuje nadležni organ jedinice lokalne samouprave, na osnovu sprovedenog konkursa. Sam način sprovođenja konkursa, kako to Zakon predviđa, određuje jedinica lokalne samouprave, što je upravo taj prostor za dalje uređenje

procesa. 32 O ovome je Agencija za borbu protiv korupcije pisala i u inicijativi za izmene i dopune Zakona o

javnim preduzećima, koje su podnete resornom Ministarstvu u avgustu 2014. godine, a u kom se problem nedovoljne regulisanosti procedure izbora u javnim preduzećima koje osniva lokalna samouprava jedan od identifikovanih problema. Detaljnije videti na http://www.acas.rs/sr_cir/component/content/article/41-ostali-tekstovi/1103-rizici-od-korupcije-u-zakonu-o-javnim-preduzecima.html

25

Drugi segment odnosa između JLS i organa koje ona osniva predstavlja deo

imenovanja članova upravnih i nadzornih odbora (jednog ili drugog ili i jednog i

drugog, u zavisnosti od tipa institucije), kao i školskih odbora obrazovnih

institucija. Kada je reč o zakonskoj regulativi, jedino Zakon o javnim preduzećima

propisuje neke uslove za kandidate nadzornih odbora. Imenovanje članova upravnih

i nadzornih odbora drugih organa javne vlasti u potpunosti je podložno uticajima

aktuelnog odnosa političkih snaga – kandidati se biraju većinom glasova u lokalnim

skupštinama, bez obrazloženja i neophodnih stručnih, profesionalnih ili moralnih

prednosti ili ograničenja.

Rezultati istraživanja potvrđuju prethodno opisanu situaciju, jer nešto više od jedne

trećine JLS koje su odgovorile na upitnik tvrdi da se uz predloge za imenovanje i

postavljenje članova nadzornih tela ne dostavljaju nikakva obrazloženja. Dalje,

jedan broj njih tvrdi da se uz predloge dostavljaju biografije kandidata, kao

određena vrsta obrazloženja zašto su predloženi baš ti kandidati. Kada je reč o

kriterijumima za izbor, nešto više od 40% JLS navodi da ne postoje posebni uslovi i

kriterijumi za izbor kandidata; ostali uglavnom navode da su kriterijumi i uslovi dati

ili sistemskim zakonima ili osnivačkim aktima ovih entiteta.

JLS kroz svoje planove za borbu protiv korupcije mogu da propišu: 1) odgovor

na pitanje da li se i za koje članove nadzornih tela dostavljaju obrazloženja za

imenovanje, 2) uvođenje obaveze dostavljanja obrazloženja i njihovo objavljivanje,

3) analizu kriterijuma i uslova za imenovanje, 4) uvođenje minimalnih uslova i

standarda za izbor članova upravnih i nadzornih odbora. Odgovornost upravnih i

nadzornih odbora za dobro funkcionisanje organa javne vlasti suviše je velika da bi

ovaj segment ostao neregulisan. Takva neregulisanost uzrokuje različite oblike

korupcije, kao što su sukob interesa, trgovina uticajem i nepotizam; lokalni planovi

za borbu protiv korupcije mogu biti povod da se to koriguje.

4.2. Finansijski aspekt

Osim u upravljačkom i kadrovskom delu, između JLS i organa javne vlasti koje

ona osniva, sa stanovišta sprečavanja zloupotreba, postoji i važan odnos u procesu

upravljanja finansijama i kontrolom nad trošenjem finansija. JLS daje saglasnost na

finansijske planove ovih organa javne vlasti, koji, u zavisnosti od izvora finansiranja,

ulaze delom ili u celini u budžete JLS. S obzirom na to da je upravljanje javnim

finansijama posebno rizično za nastanak korupcije, na relaciji JLS – organi javne

vlasti koje ona osniva moraju se preciznije odrediti međusobne obaveze i

odgovornost. Analize pokazuju da na ovoj relaciji ne postoji ujednačena praksa,

finansijski planovi budžetskih korisnika ne sadrže sve elemente koji bi obezbedili

adekvatno upravljanje i kontrolu finansija. Na primer, finansijski planovi ne sadrže

uvek precizne prikaze planiranih prihoda i rashoda, izvora finansiranja, obrazloženja

prihoda i rashoda, kao ni nefinansijske pokazatelje učinaka planiranih aktivnosti33.

33 O ovome videti detaljnije u priručniku „Metodologija za utvrđivanje indeksa odgovornosti,

26

Ovi nalazi su delimično potvrđeni i istraživanjem koje je sprovedeno. Oko 20% JLS

je izjavilo da finansijski planovi budžetskih korisnika ne sadrže narativna

obrazloženja prihoda i rashoda, kao ni izvore finansiranja za pojedine ili sve

budžetske stavke. U više od 70% JLS finansijski planovi budžetskih korisnika ne

sadrže nefinansijske pokazatelje učinaka aktivnosti koje će biti finansirane iz

njihovih budžeta (rezultata), što predstavlja osnov za najviši stepen kontrole koja

se sprovodi nad trošenjem budžetskih sredstava34. Očekivano, na pitanje da li JLS

vrši kontrolu nad trošenjem sredstava onih budžetskih korisnika kojima opredeljuje

određena sredstva, sve opštine i gradovi su odgovorili da se ta kontrola vrši. Na

pitanje o načinima kontrole, njihove forme se ogledaju uglavnom u „podnošenju

redovnih izveštaja“, „kontroli interne revizije“ ili „kontroli po nalogu rukovodioca“.

Ovo govori o odsustvu svesti o značaju adekvatnog i preciznog planiranja, ali i

o izbegavanju da se finansijski podaci prikažu na način koji bi obezbedio

sveobuhvatnu kontrolu i to ne samo u finansijskim okvirima i pokazateljima, već i

okvirima koji predstavljaju svrhu zbog koje se opredeljuju sredstva. Zbog toga, a

sve u cilju otklanjanja zloupotreba i nepravilnosti, lokalni akcioni planovi bi trebalo

da sadrže i meru usvajanja obavezujućeg uputstva za sastavljanje finansijskih

planova i budžeta koji bi bili takvi da mogu da obezbede adekvatnu kontrolu, kao i

mehanizme kontrole koji bi bili suštinske prirode (kontrole ispunjenosti rezultata i

ciljeva koji su postavljeni pred organe javne vlasti). Iako je Zakonom o budžetskom

sistemu predviđen prelazak na programsko budžetiranje i u JLS35 od 2015. godine,

važno je i da ovaj proces bude dodatno ojačan, odnosno da se antikorupcijski

elementi ovog procesa nađu i u lokalnom planu za borbu protiv korupcije.

Na posebnu vrstu problema u odnosu koji postoji između JLS i javnih

preduzeća (posebno onih koja se bave komunalnim delatnostima) ukazuje i

predstavka podneta Agenciji 2013. godine36. Predstavka se odnosi na praksu da se

lokalna javna komunalna preduzeća svesno dovode do stečaja, kako bi se vršenje

poslova od javnog interesa poverilo privatnim preduzećima. Ovakva praksa u sebi

sadrži potencijalni sukob interesa, jer se u predstavci ukazuje na vezu između

funkcionera JLS, rukovodilaca JKP i privatnih preduzeća koja dobijaju poslove nakon

što javna preduzeća odu u stečaj. Ovakva vrsta problema može se prevazići

uvođenjem pobrojanih mehanizama u kadrovskom i finansijskom aspektu. Tela

nadležna za praćenje primene lokalnog plana za borbu protiv korupcije posebnu

pažnju treba da obrate na ovakve slučajeve onda kada do njih dođe.

transparentnosti i proverljivosti na lokalnom nivou – Priručnik za gradove i opštine“, Stalna konferencija gradova i opština – savez gradova i opština Srbije, Beograd, februar 2012. Dostupno na http://www.skgo.org/publications/front/page:1

34 Na primer, broj i tip kulturnih manifestacija koje će biti organizovane, broj dece za koju se planira da budu upisana u predškolsku ustanovu u toku godine, broj i vrsta knjiga koje će biblioteka

nabaviti u toku godine, broj kilometara puteva koje će lokalno preduzeće u toku godine popraviti/izgraditi i tako dalje.

35 "Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013 i 142/2014

36 Predstavka Sindikata zaposlenih u komunalno-stambenoj delatnosti Srbije.

27

5. Uzroci i oblici korupcije u upravljanju javnom svojinom jedinice

lokalne samouprave

Prema Zakonu o javnoj svojini37, JLS je jedan od osnovnih titulara javne

svojine u Republici Srbiji. Ovom nivou vlasti je data mogućnost sticanja, korišćenja,

upravljanja, prenosa i nadzora nad javnom svojinom u njenom vlasništvu, što

predstavlja složenu i odgovornu nadležnost, čije vršenje sadrži rizike za nastanak

različitih oblika korupcije. Korupcija, naime, predstavlja zloupotrebu javnih resursa,

među koje spada i javna svojina. Ukoliko proces upravljanja javnom svojinom nije

dobro regulisan, to može stvoriti uslove da se javna svojina koristi za ostvarivanje

privatnih interesa onih koji njom upravljaju, direktno ili indirektno38. Rizik za ovakve

događaje je utoliko veći ukoliko svojinski odnosi između različitih nivoa vlasti još

uvek nisu u potpunosti regulisani, jer je pomenutim zakonom JLS relativno tek od

skoro (2011. godine) omogućeno raspolaganje sopstvenom imovinom.

Suštinu efikasne regulacije upravljanja javnom svojinom čine dva segmenta

procesa: prvi se odnosi na (ne)postojanje akata koji regulišu proces utvrđivanja

(popisivanja) javne svojine, usklađivanja faktičkog sa knjigovodstvenim stanjem

svojine, kao i akata kojima se vrše procesi sticanja, otuđivanja, raspolaganja i

kontrole nad javnom svojinom koja je data na raspolaganje drugim licima. Iako

pomenuti zakon do određenog nivoa reguliše ove obaveze, njime je značajan deo

regulacije procesa ostavljen u nadležnost JLS. Otuda se opravdano postavlja pitanje

da li su sve JLS regulisale ove procese i da li su ih regulisale adekvatno i kvalitetno.

Lokalni plan za borbu protiv korupcije je prilika da se svaka JLS sistemski i

ujednačeno posveti ovom problemu i da uspostavi jedinstvene, potpune i

sveobuhvatne registre svoje imovine.

Očekivano, gotovo 100% JLS od onih koje su odgovorile na upitnik redovno

(odnosno godišnje) sprovodi popise imovine, što je bila obaveza i pre donošenja

aktuelnog Zakona o javnoj svojini za sve organe javne vlasti, pa u tom smislu

postoji određena praksa i iskustvo u tom procesu. Međutim, više od 50% njih nema

interne akte koji regulišu ovaj proces, već popis imovine rade „prema zakonu“, iako

bi interni akti značajno olakšali ovaj proces, imajući posebno u vidu složenost JLS,

odnosno činjenicu da u okviru ovog nivoa vlasti funkcioniše više organa. Ovo se

obično postiže usvajanjem pravilnika o popisu imovine (za koji 43% JLS tvrdi da ga

poseduje, odnosno više od polovine ne poseduje), a koji bi trebalo operativno da

osigura da se proces popisa sprovodi adekvatno. Gotovo je identičan broj i onih JLS

koje još uvek nisu usvojile interne akte kojima bi se regulisao proces sticanja,

otuđivanja i raspolaganja imovinom (nešto više od 50%), iako je ovo važan korak

ka obezbeđivanju efikasnog upravljanja javnom svojinom.

37 Sl. glasnik RS, br. 72/2011 i 88/2013 38 O ovome do sada nije bilo nekih detaljnijih, sistematskih analiza – informacije o načinima

zloupotrebe javne svojine uglavnom su bile predmet pojedinačnih (ne)otkrivenih afera o kojima se moglo čuti u medijima. Videti, na primer, primer na linku: http://www.blic.rs/Vesti/Hronika/436530/Privedena-bivsa-predsednica-Skupstine-opstine-Cuprija

28

Drugi segment u oblasti upravljanja javnom svojinom odnosi se na

nedostatak transparentnosti u procesu raspolaganja javnom svojinom.

Uspostavljanje registara javne svojine predstavlja jedan korak u ovoj oblasti, dok je

omogućavanje uvida javnosti u registre podjednako važan proces.

Istraživanje sa JLS je pokazalo da u skoro 80% njih nisu javno dostupni registri

javne imovine JLS. Oni koji tvrde da postoje javno dostupni podaci o imovini,

uglavnom navode dostupnost podaka o zemljištu i objekatima koji se nalaze u

okviru javno dostupnih baza podataka Republičkog geodetskog zavoda, ali ne i JLS.

U tom pravcu, JLS u svojim planovima za borbu protiv korupcije mogu

predvideti objavljivanje registara javne svojine, registara javne svojine date na

raspolaganje drugim licima, registara korisnika imovine date u zakup/korišćenje,

registara onih kojima je zbog zloupotreba oduzeto pravo zakupa/korišćenja i tako

dalje. Potrebno je, najpre, predvideti načine kreiranja i sadržaj ovih baza podataka,

proceduru i odgovornost njihovog ažuriranja i zaštite podataka u njima, a potom i

javno objavljivanje na adekvatne načine. Poseban segment ovog procesa odnosi se

na uslove i proceduru davanja javne svojine JLS na korišćenje drugim licima. Ovaj

proces se mora obavljati unapred regulisanom internom procedurom. Osim toga,

kontrola procesa mora biti potpuna i mora obuhvatiti kontrolu načina upravljanja i

kontrolu (ne)naplaćenih potraživanja u smislu dugovanja za zakup.

Postojeća zakonska regulativa predviđa više različitih modela davanja javne svojine

u zakup i na korišćenje, od javnog tendera, pa do direktne pogodbe u određenim

slučajevima. Istraživanje je pokazalo da sve JLS primenjuju različite modele, u

zavisnosti od situacije, kao i da velika većina ima i praksu direktnih pogodbi. Iako je

ovo pozitivnim normama dato kao mogućnost, vrlo je važno ograničiti neposredne

pogodbe samo na zakonom predviđene slučajeve (na primer, situacije kada se javna

svojina JLS ustupa drugom organu javne vlasti na korišćenje, radi zadovoljenja

javnog interesa), kao i predvideti interne procedure za ovu vrstu procesa. Kada je

reč o kontroli korišćenja javne svojine, praksa poznaje različite slučajeve i

mehanizme kontrole u onim JLS u kojima je upravljanje javnom svojinom povereno

posebnim pravnim licima (na primer, lokalnim direkcijama za imovinu, javnim

preduzećima, agencijama za upravljanje imovinom) i onih u kojima se ovim

procesima neposredno bavi opštinska/gradska uprava. Zbog postojanja različlitih

modela, a usled neopravdanosti očekivanja da sve JLS mogu da unifikuju ovaj

proces (pre svega zbog različitih kapaciteta koje poseduju), potrebno je u lokalne

akcione planove za borbu protiv korupcije uvesti generalnu obavezu jačanja

mehanizama kontrole javne svojine date na korišćenje trećim licima, sa

eventualnim modelima na koje načine to može da se učini (primeri: uvesti obavezne

terenske, komisijske kontrole, a ne samo kontrole plaćanja zakupa, kao što je to

sada najčešće slučaj, a što predstavlja samo jednu stranu kontrole upravljanja

javnim resursima).

29

Dalje, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, ovaj nivo vlasti ima nadležnost

da osniva i upravlja sopstvenim robnim rezervama. Roba nabavljena za potrebe

robnih rezervi takođe predstavlja vrstu javne svojine, čija se nabavka, skladištenje i

upotreba mora precizno regulisati, kako bi se izbegle zloupotrebe u ovoj oblasti, o

kojima se povremeno moglo saznati u medijima39. Detaljnija analiza stanja u robnim

rezervama na lokalnom nivou ne postoji, ali ono što je utvrđeno da se dešavalo u

ovoj oblasti na republičkom nivou, analogno se može pretpostaviti da se dešava i na

lokalnom nivou40. Aktuelni Zakon o robnim rezervama41 detaljno reguliše samo

republičke robne rezerve i navodi da „autonomna pokrajina i jedinica lokalne

samouprave mogu, zavisno od svojih potreba i mogućnosti, obrazovati robne

rezerve, u skladu sa ovim zakonom“ (čl. 3, stav 3.), bez detaljnije regulacije.

Lokalnim planom za borbu protiv korupcije u onim JLS koje su osnovale robne

rezerve potrebno je propisati mere kojim će se ova oblast detaljno regulisati. Najpre,

potrebno je doneti neophodan pravni okvir ili unaprediti postojeći, na način da se

urede sledeće oblasti: procedura nabavke roba, procedura skladištenja (naročito u

slučaju kada se skladištenje poverava privatnim licima, usled nedostatka kapaciteta i

prostora koje poseduje lokalna samouprava), procedura, uslovi i kriterijumi

raspodele robe iz robnih rezervi, kao i sistem kontrole.

Iako za sada mali broj JLS ima osnovane svoje robne rezerve (prema istraživanju,

samo oko 15% od broja onih koje su odgovorile na upitnik), važno je ovu oblast

imati u vidu za situacije u kojima će ova procedura biti pokrenuta u nekom

budućem periodu, kada se za tim ukaže potreba; dalje, važno je lokalnim

antikorupcijskim planovima u onim JLS koje imaju svoje robne rezerve izvršiti

analizu interne regulative, na način i sa ciljem ostvarivanja standarda opisanih u

prethodnom pasusu izveštaja.

39 Videti, na primer

http://www.rts.rs/page/stories/sr/story/135/Hronika/1585989/Hap%C5%A1enje+zbog+zloupotrebe+robnih+rezervi+.html

40 Videti detaljnije o tome na http://www.politika.rs/rubrike/Hronika/Ljajic-Milionska-steta-od-zloupotreba-robnih-rezervi.lt.html

41 Sl. glasnik RS, br. 104/2013

30

6. Uzroci i oblici korupcije koji nastaju realizacijom pojedinačnih

projekata u aspektima rizičnim za nastanak korupcije

Jedinice lokalne samouprave sprovodi različite vrste pojedinačnih projekata,

kako iz budžetskih sredstava, tako i iz sredstava donatora koji ulažu u različite

aspekte razvoja i održivosti lokalne zajednice. Svaki pojedinačni projekat, ukoliko

njegova priprema, realizacija i održivost nisu regulisani, već su podložni određenoj

vrsti diskrecije, nose opasnost od zloupotrebe sredstava u toku same realizacije

projekta, kao i opasnost od korišćenja njegovih rezultata ukoliko način korišćenja tih

rezultata nije na vreme regulisan. Pojedini donatori su dodelu sredstva jedinicama

lokalne samouprave uslovili prethodnom analizom i uvođenjem praktičnih principa

„dobrog upravljanja“ u proces apsorbovanja doniranih sredstava i upravljanja

rezultatima projekata, što predstavlja primer dobre prakse koji sve JLS mogu da

iskoriste i ugrade u svoj sistem funkcionisanja42. O čemu je, naime, reč? Najbolji

ilustrativni primer za ovu vrstu rizika predstavljaju infrastukturni projekti i to, na

primer, projekti izradnje objekata od javnog interesa koji mogu imati i komercijalnu

svrhu (na primer, sportska hala). Pre nego što se uđe u izgradnju ovakvog objekta, a

zarad izbegavanja potencijalne korupcije, važno je sprovesti detaljnu analizu

postojećeg pravnog okvira, regulisati međusobne odnose investitora i subjekta koji

će dobiti objekat na upravljanje, definisati organizacioni model upravljanja

objektom, utvrditi mogućnosti komercijalnog korišćenja objekta i kontrole nad

njegovim upravljanjem i finansiranjem43. Regulisanjem ovih elemenata unapred se

značajno smanjuje prostor da se zloupotrebi projekat od opšteg značaja, kako u fazi

njegovog sprovođenja, tako i nakon toga.

Sudeći prema rezultatima istraživanja sa JLS, oko 70% od broja onih koje su

učestvovale u istraživanju ne sprovodi aktivnosti koje bi mogle rezultirati ovom

vrstom analize. Dalje, jedan broj onih koji tvrde da se ovakva vrsta pripreme vrši,

uglavnom to čine kroz predloge projekata koji se pišu i podnose, što nije dovoljno

sa stanovišta nastanka potencijalnih nejasnoća, nepravilnosti i korupcije.

42 Reč je o, na primer, Programu evropskog partnerstva sa opštinama – EU Progres, koji kroz ulaganje

u razvoj lokalnih samouprava u različitim aspektima, potencira poštovanje principa dobrog upravljanja, čiji je jedan od osnovnih ciljeva i sprečavanje korupcije na lokalnom nivou. Videti

detaljnije o tome na http://www.euprogres.org/komponente.php?id_programa=1 43 Videti o ovome detaljnije u publikaciji „Dobro upravljanje u primeni“, Program Ujedinjenih nacija za

razvoj/ Kancelarija Ujedinjenih nacija za projektne usluge UNOPS, Beograd 2014, dostupno na http://www.euprogres.org/biblioteka.php?id=46; konkretno, u sprovođenju projekta koji je dat kao primer u analizi, utvrđeno je da je neophodno doneti: odluku o prenosu prava upravljanja objektom sa LS na turističku organizaciju (kojoj je u konkretnom slučaju dato pravo upravljanja), pravilnik o korišćenju sportskog objekta, pravila ponašanja, cenovnik usluga i tako dalje.

31

Šta, konkretno, može biti sadržina lokalnog plana za borbu protiv korupcije u

ovom smislu reči? Njime se može predvideti da se pre početka pojedinačnog

projekta koji sprovodi JLS, bez obzira na to koji su izvori finansiranja, uradi „mapa

puta“ realizacije projekta, koja bi utvrdila šta sve nedostaje u procesu efikasnog,

transparentnog i održivog sprovođenja projekta, kako sa stanovništa pravnog, tako i

organizacionog okvira. „Mapa puta“ treba da bude urađena u skladu sa principima

dobrog upravljanja (odgovornost, transparentost, efikasnost, učešće građana i

nediskriminacija), čime se stvara sveobuhvatna brana od potencijalnih zloupotreba i

korupcije. Plan izrade ove vrste analize treba da sadrži i podatke o tome ko je

odgovoran za izradu „mape puta“, kao i za praćenje da li je sve ono što je njom

propisano i urađeno.

32

7. Nedovoljna regulisanost procedura i odsustvo kontrole u

procesima u kojima se prava i obaveze korisnika usluga lokalne

samouprave ostvaruju na relaciji „podnosilac zahteva - službenik“

U toku kontrole objektivnosti izrade planova integriteta u jedinicama lokalne

samouprave, koju Agencija za borbu protiv korupcije sprovodi kao deo svoje

nadležnosti, uočeno je da postoji veliki broj procedura u kojima građani ostvaruju

svoja prava pred službama lokalne uprave u kojima postoji „dvostrana komunikacija“

na relaciji podnosilac zahteva – službenik. Reč je o procesima u kojima se odlučuje o

pravima i obavezama građana u kom stranka podnosi zahtev sa određenom

dokumentacijom, na osnovu koje službenik donosi odluku i određeni akt.

Potencijalni problemi i koruptivni rizici kod ovakve vrste procedura mogu se

pronaći na više nivoa. Najpre, pojedine procedure, rokovi i uslovi postupaka koji se

vode pred organima jedinica lokalne samouprave nisu dovoljno precizni, što ostavlja

diskreciona ovlašćenja službenicima da rešavaju o predmetima u različitim rokovima,

uz traženje različitih i neujednačenih vrsta dokaza i dokumentacije, pa i sa različitim

ishodima, uz plaćanje različitih nadoknada i taksi. To otvara prostor za korupciju u

smislu da se u ovako neregulisanim procedurama ostvaruje potencijalni i stvarni

uticaj stranaka na službenike da ubrzaju/uspore procedure ili odluče sa/bez

potrebnih uslova, na određeni način. Ovo se odnosi, pre svega, na one procedure

koje se obavljaju u izvornim nadležnostima lokalne samouprave, koja o tim

nadležnostima usvaja sopstvene propise. Ove procedure moraju, najpre, biti

identifikovane a potom i regulisane znatno preciznije.

Drugi problem koji se javlja u ovom kontekstu je odsustvo kontrole u ovim

procedurama, koja bi došla ili od strane trećih, zainteresovanih lica (kojih često

nema u ovakvoj vrsti procedure, jer ne postoje druge zainteresovane strane koje bi

bile upoznate sa predmetom) ili interno, od rukovodilaca ili neke druge instance (jer

se uglavnom smatra da za tim ili nema potrebe ili nema dovoljnog kapaciteta). U

takvoj situaciji se može desiti da stranka ne podnese potrebnu dokumentaciju, a da

se odluči pozitivno i u njenu korist, jer sve ostaje između nje i službenika, koji na

ovakvu vrstu postupanja može biti podstaknut različitim koruptivnim mehanizmima.

Preporuke date u izveštajima o kontroli planova integriteta mogu se upotrebiti i za

moguću sadržinu akcionog plana za borbu protiv korupcije. Ovakva vrsta rizika se

može otkloniti uvođenjem sistema unakrsne, periodične i redovne kontrole

predmeta, kako od strane rukovodilaca, tako i sistemom međusobne provere obrade

ove vrste predmeta među službenicima koji ovakve predmete obrađuju. Veoma je

važno da ova vrsta kontrolnog mehanizma bude definisana kao pisana procedura,

kako bi se izbeglo da se taj mehanizam zloupotrebi i pretvori u vrstu pritiska na rad

službenika od strane rukovodilaca.

Problem sa ovom vrstom procedura je i u tome što ne postoji precizna lista o

kojim procedurama na nivou jedinica lokalne samouprave je reč. Zbog toga, zadatak

svakog pojedinačnog tela nadležnog za praćenje primene antikorupcijskog plana

treba da bude izrada uputstva/plana popisa ovih procedura u pojedinačnim JLS,

33

kako bi se, nakon toga, za svaku od tih procedura sprovela opisana mera otklanjanja

rizika (reforma i preciziranje procedure i uvođenje forma kontrolne mere može biti

deo modela LAP-a). U ovom procesu je naročito važno imati u vidu neophodnost

popisa ovakvih procedura u izvornim nadležnostima jedinica lokalne samouprave,

odnosno nadležnostima u kojima ne postoji redovna kontrola izdatih pojedinačnih

akata od strane drugih instanci, kao što je to slučaj sa poverenim poslovima44. Ova

vrsta mera bi se odnosila, pre svega, na opštinsku/gradsku upravu.

Istraživanje pokazuje da većina JLS smatra da u njihovom radu već postoje neki

oblici kontrole odnosa između podnošenja zahteva i odlučivanja o zahtevima

stranaka – 75%; ti oblici se uglavnom opisuju kao „kontrola nadređenih i

rukovodilaca“ ili podnošenjem redovnih/vanrednih izveštaja o radu službenika.

Očekivano, većina navodi i drugostepene organe koji vrše kontrolu i nadzor nad

radom lokalne samouprave. Pitanje je, naravno, šta ovi odgovori sadržinski

podrazumevaju, odnosno kako se, konkretno, sprovodi kontrola nadređenih ili da li

su izveštaji o radu dovoljni da se ostvari uvid u interakcije koje nastaju između

stranaka i službenika. Dalje, samo trećina ispitanika koji su u ime JLS poslali

popunjene upitnike navodi da postoji neka vrsta internog propisa/procedure za ovu

vrstu kontrole. Međutim, i u tim slučajevima, većina navodi pravilnike o

sistematizaciji radnih mesta, u kojima je opisom posla rukovodiocima organizacionih

jedinica lokalne uprave predviđeno da vrše kontrolu onih kojima rukovode. To nije i

ne može biti „procedura“, već samo opis posla službenika, iako se kroz istraživanje

na slična pitanja o postojanju procedura često navodi ovakav odgovor, odnosno

činjenica da je ta oblast u proceduralnom smislu regulisana pravilnikom o

sistematizaciji radnih mesta.

Kada je reč o pomenutom popisu onih radnih procesa na koje bi se primenili

mehanizmi opisane kontrole, istraživanje je pokazalo da postoje primeri dobrih

praksi pojedinih JLS koje su nešto slično već uveli u svoj rad – na primer, „registar

administrativnih procedura“45, što je veoma važan preduslov, jer tačno pobraja

tipove i vrste procedura koje su podložne određenim mehanizmima kontrole i

smanjuje diskreciona prava da se kontrole pretvore u svoju suprotnost.

44 Na primer, u proceduri priznavanja prava na boračko-invalidsku zaštitu, koju kao povereni posao

vrše lokalne samouprave, nadležno Ministarstvo (odnosno Pokrajinski sekretarijat za lokalne samouprave na području Vojvodine) vrši kontrolu i daje saglasnost na svako pojedinačno rešenje.

Na taj način se eksterno vrši kontrola ove procedure; međutim, izdavanje potvrda kojima se utvrđuje materijalni status građana na osnovu podnetih dokaza, a što služi za ostvarivanje nekih drugih prava (na primer, prava na smeštaj u ustanove studentskog smeštaja za studente) ovakva vrsta eksterne kontrole ne postoji.

45 Odgovori iz upitnika iz Grada Loznice.

34

8. Odsustvo žalbenih procedura i procedura upravljanja žalbama na

rad službenika organa jedinice lokalne samouprave

Istraživanje pod nazivom „Verifikacija rizika iz planova integriteta i analiza

uspešnosti samoprocene organa javne vlasti – sistem lokalne samouprave“ pokazuje

da je poverenje korisnika usluga organa JLS u to da je sistem sposoban da sam sebe

koriguje vrlo nisko. To je uzrokovano činjenicom da uglavnom ne postoje efikasni

interni mehanizmi za žalbe korisnika na funkcionisanje organa jedinica lokalne

samouprave, odnosno mehanizmi za prijavljivanje nepravilnosti u radu. Tamo i gde

takvi mehanizmi postoje, uglavnom se svode na formu koja ne dovodi do promene.

JLS su se uglavnom zadržale na tome da se građanima omogući da dostave

prigovore na rad službenika, ali vrlo malo njih suštinski analizira te prigovore,

upoznaje javnost sa njima, postupa po njima i upoznaje javnost sa time šta je

učinjeno u pogledu utvrđenih nepravilnosti. Sudeći prema istoimenom istraživanju,

potreba za ovim postoji, jer je 31% ispitanika izjavio da je makar jednom imao

razloga da se žali na rad nekog organa JLS; sa druge strane, samo 23% od tog broja

je to zaista i učinilo – nedostatak poverenja i informacija i nepostojanje spremnosti

da se uđe u još jednu proceduru sa neizvesnim ishodom su razlozi zbog kojih

građani ne prijavljuju nepravilnosti46.

Situaciju komplementarnu opisanoj pokazuje i istraživanje sa JLS. Očekivano, skoro

100% onih koji su učestvovali u istraživanju je izjavilo da postoji mogućnost

ulaganja žalbe/primedbe/pritužbe na rad službenika, pa i na potencijalnu korupciju

u radu službenika. Međutim, većina (više od 70%) nema nikakve interne akte ili

procedure, već se uglavnom oslanja na zakonsku regulativu (na primer, Zakon o

opštem upravnom postupku). Najveći broj predstavnika JLS tvrdi da obaveštava

stranke o ishodu žalbe (više od 90%), iako su modaliteti tog obaveštavanja različiti i

mogu biti predmet korekcije (na primer, jedan broj navodi da se obaveštavanje o

ishodu vrši usmeno, telefonom ili samo „ako stranka to zahteva“). Na kraju, manje

od 30% JLS vrši neku vrstu analize prigovora i žalbi.

Šteta od odsustva delotvornih žalbenih mehanizama je dvostruka. Prava

korisnika usluga mogu biti povređena i zloupotrebljena usled činjenice da ne postoji

mogućnost da se žalbom koriguje ponašanje službenika. Na institucionalnom nivou,

JLS gubi mogućnost da sistemski prati žalbe i da koriguje svoj rad u skladu sa

reakcijama koje dobija od građana. Uvođenje efikasnih mehanizama za žalbene

procedure može biti jedno od polja delovanja lokalnog antikorupcijskog plana. Osim

postojanja efikasnih i efektivnih mehanizama za ulaganje žalbi, JLS bi trebalo da se

bavi i njihovim sprovođenjem, odnosno reagovanjem, kao i analizom njihovog

sadržaja. Za ovo je potrebno propisati proceduru i odrediti odgovorne, kao i objaviti

tu proceduru na način da ona bude dostupna najširem krugu korisnika usluga.

46 Izveštaj Agencije za borbu protiv korupcije „Verifikacija rizika iz planova integriteta i analiza

uspešnosti samoprocene organa javne vlasti – sistem lokalne samouprave“, april 2013. godine, strana 23, dostupno na http://www.acas.rs/sr_cir/component/content/article/41/698.html

35

9. Rizici od korupcije u procesu razvoja različitih oblika samopomoći i

solidarnosti sa licima sa posebnim potrebama, kao i sa licima koja

su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima

Svaki proces koji je takvog karaktera da u njemu organ javne vlasti vrši

distribuciju javnih resursa, po bilo kom osnovu i u čemu god se ti resursi ogledali,

predstavlja rizik za nastanak korupcije. Imajući u vidu da jednice lokalne

samouprave imaju zakonsku nadležnost da organizuju i pružaju pomoć lokalnom

stanovništvu, posebno stanovništvu koje ima „posebne potrebe i u nejednakom je

položaju sa ostalim građanima“ (čl. 20 Zakona o lokalnoj samoupravi), veoma je

važno da proces dodele ove vrste pomoći bude regulisan na način da se izbegne da

ova sredstva: a) završe (na neki način) u rukama onih koji njima upravljaju i b)

završe u rukama onih koji ne ispunjavaju uslove i kriterijume da se nađu u krugu lica

kojima je ovakva vrsta pomoći namenjena. Ovu oblast je vrlo teško jednoobrazno

regulisati, s obzirom na to da u okviru ove uopštene nadležnosti svaka JLS, u skladu

sa specifičnostima lokalne sredine, odlučuje koje su to kategorije populacije i koji su

to načini za organizovanje pomoći47. Zbog toga, lokalni plan za borbu protiv

korupcije mora da predvidi mehanizam u okviru kog će svaka JLS moći da

identifikuje i reguliše ove procese i to na način da se usvoje/izmene oni propisi JLS

koji regulišu proces dodele sredstava pomoći i solidarnosti i to tako da se obezbedi

potpuna transparentnost postupka, uspostavljanje jasnih kriterijuma dodele

sredstava i kontrola procesa. Osim toga, s obzirom na to da ostvarenje ove

nadležnosti ima za ciljne grupe različite vrste marginalizovanih društvenih grupa,

koje imaju svoja udruženja i druge modele organizovanja, lokalni antikorupcijski

plan bi trebalo da ojača saradnju između JLS i ovih subjekata (na primer, kroz

uključivanje predstavnika ovih organizacija i udruženja u rad komisija, definisanje

kriterijuma, kontrolu procesa i trošenja dodeljenih sredstava i tako dalje). Iako se

lokalni plan za borbu protiv korupcije uglavnom odnosi na jedinicu lokalne

samouprave, jedan od ciljeva ovog dokumenta treba da bude upravo povezivanje i

bolja koordinacija lokalnih aktera na ostvarivanju zajedničkog interesa lokalnog

stanovništva.

Nakon identifikovanja konkretnih aktivnosti JLS u okviru ove nadležnosti,

potrebno je analizirati da li postoji i kakav je postojeći pravni okvir koji reguliše te

procese (da li postoje pravilnici i odluke). Osim toga, potrebno je uspostaviti ili

unaprediti procedure raspodele sredstava na način da za to budu odgovorne komisije

koje će imati svoje pravilnike o radu, čiji će članovi biti podvrgnuti mehanizmima za

sprečavanje sukoba interesa, koje će javno objavljivati dokumente o svom radu i na

čije će odluke postojati pravo žalbe.

47 U praksi se može naići na različit spektar formi ostvarivanja ove nadležnosti – od dodele sredstava

za nabavku građevinskog materijala izbeglim i interno raseljenim licima, preko dodele novčane pomoći učenicima i studentima iz marginalizovanih i društveno ugroženih grupa, pa do isplate jednokratne pomoći građanima koji žive ispod linije siromaštva.

36

Istraživanje sprovedeno sa JLS potvrđuje i ukazuje na potrebu za boljim

regulisanjem ovih procesa. Sve lokalne samouprave koje su odgovorile na upitnik

imaju programe dodele sredstava po različitim osnovama; osnove i procedure za taj

proces su, pak, vrlo različite – od komisijskog odlučivanja pa do odlučivanja

pojedinačnih službenika po zahtevima za sredstva, od postojanja vrlo opštih,

strateških dokumenata pa do detaljne regulacije. Dalje, mehanizmi revizije i/ili žalbi

na odluke se kreću od žalbi opštinskom/gradskom veću kao drugom stepenu u

slučajevima kada prvostepenu odluku o dodeli sredstava donose organi/službenici

uprave u upravnom postupku, preko žalbi onima koji donose i prvobitnu odluku, pa

sve do odsustva bilo kakve mogućnosti za reviziju ili žalbu. Na kraju,

transparentnost procesa je vrlo različita – velika većina JLS objavljuje samo javne

pozive i konačne akte, pojedine samo pozive, a vrlo mali broj njih sva dokumenta

koja nastaju u toku ovih procesa (na primer, zapisnike). Različita praksa, kao i

izloženost ovog procesa rizicima na pogrešno raspolaganje sredstvima ukazuju na

važnost tretiranja materije i lokalnim planovima za borbu protiv korupcije.

37

10. Rizici od korupcije u procesima izdavanja lokacijskih i

građevinskih dozvola i drugih akata u oblasti građevinskih i

urbanističkih poslova

U brojnim istraživanjima, analizama i praksi, izdavanje odobrenja i drugih

akata koji se tiču urbanističko-građevinskih poslova spada među najrizičnije procese

sa stanovišta nastanka korupcije. Upravo zbog toga, ova oblast se kao posebna

celina našla i u Nacionalnoj strategiji, čime bi trebalo da budu otklonjene anomalije

ugrađene u važeću regulativu, kao i da se poboljša praksa na osnovu važeće

regulative48. Komplementarno tome, interno regulisanje procesa u ovoj oblasti je

neophodno, kako bi se na svim nivoima (zakonodavnim procesom na nacionalnom

nivou, ali i praktičnim sprovođenjem na institucionalnom nivou) sprečile

nepravilnosti i zloupotrebe, koje uglavnom i nastaju u onim slučajevima kada u

ostvarivanju prava i obaveza korisnici usluga dolaze u kontakt sa službenicima koji

ove procese obavljaju. Organi lokalne samouprave su ta instanca u kojoj dolazi do

ove vrste interakcije, jer se na tom nivou operativno sprovode nadležnosti u oblasti

urbanizma i građevinskih poslova, odnosno nivo na kom se primenuju zakoni u ovoj

oblasti. Osim toga, koruptivni rizici u ovoj oblasti na lokalnom nivou mogu nastati i

onda kada nadležne lokalne službe i institucije usvajaju i primenjuju svoja

prostorno-planska dokumenta, čime određuju okvir u kom se primenjuju opšte

zakonske odredbe i odlučuje u pojedinačnim zahtevima u ovoj oblasti.

Prostor u kom se kreće lokalna uprava u oblasti građevinsko-urbanističkih

poslova odnosi se, najpre, na unapređenje procedura i bolju unutrašnju organizaciju

koja treba da doprinese da se zakonski regulisana materija što bolje primeni i da se

uklone rizici koji bi doveli do nepravilnosti i korupcije. U toku sprovođenja kontrole

planova integriteta, kao jednog od izvora podataka za ovu oblast, uočeno je nekoliko

potencijalnih uzroka korupcije koji nastaju u okviru ovog procesa, a koje jedinica

lokalne samouprave može da tretira svojim internim planovima za borbu protiv

korupcije. Prvi se odnosi na upravljanje predmetima, odnosno zahtevima za

izdavanje dokumenata u građevinsko-urbanističkim poslovima o kojima odlučuju

službenici JLS. U većini JLS u kojima je vršena kontrola ne postoji sistem

automatske dodele predmeta – ovakav sistem „bezlične“ dodele predmeta

službenicima podrazumeva da se ne može uticati na to koji službenik će dobiti koji

predmet, što može biti način da podnosilac zahteva utiče na službenika.

I istraživanjem u kom je učestvovalo oko 40 JLS ovakva situacija je potvrđena, jer

je više od 60% njih izjavilo da nema mogućnosti automatizovane dodele predmeta.

Automatizovanom dodelom predmeta bi se smanjilo i diskreciono ovlašćenje

rukovodilaca da određene predmete daju određenim službenicima.

48 Oblast 3.6. Nacionalne strategije, strana 12. Poslednja verzija Zakona o planiranju i izgradnji usvojena je u Narodnoj skupštini krajem 2014.

godine ("Sl. glasnik RS", br. 145/2014) i on bi trebalo da, prema najavama, osnaži i antikoruptivne mehanizme u ovoj oblasti. Ipak, lokalni akcioni plan nesumnjivo i dalje treba da tretira ovu oblast, jer česte izmene ovog Zakona

38

Uvođenje automatske dodele predmeta (koju je najbolje regulisati posebnim

softverskim rešenjima) već daje pozitivne efekte u sudovima u kojima je ova vrsta

mehanizma uvedena, čime je sprečeno da pojedine sudije, u dogovoru sa

rukovodiocima ili strankama u postupku, obrađuju i rešavaju pojedine slučajeve. Isti

sistem se može primeniti i na proces upravljanja predmetima čije je rešavanje

rizično za različite vrste uticaja i korupcije, među kojima je i ova vrsta predmeta.

Uvođenje sistema elektronske dodele predmeta u rad ne mora značiti i potpuno

odustajanje od principa „specijalizacije“ pojedinih službenika za pojedine vrste

zahteva49 (što negde postoji kao praksa), ali u tim slučajevima mora postojati jasna

potreba za tim, kao i efikasnija kontrola i periodični sistem rotacije, jer se

pretpostavlja da svi službenici moraju imati dovoljan kapacitet za obradu svih

predmeta u ovoj oblasti. Lokalnim planom za borbu protiv korupcije, potrebno je,

dakle, razmotriti mogućnost uvođenja softverske, automatske dodele predmeta,

koja treba da obezbedi i bolju kontrolu, kao i mogućnost praćenja kretanja predmeta

u instituciji. Ovakva vrsta sistema bi olakšala i analize potrebnog vremena za obradu

predmeta, kao i identifikovanje onih predmeta i službenika koji iz različitih razloga

ne rešavaju predmete u rokovima.

Druga vrsta problema u procesu izdavanja akata u oblasti građevinskih i

urbanističkih poslova odnosi se na odsustvo ili nedovoljan stepen koordinacije

organa koji učestvuju u celokupnom procesu izdavanja građevinsko-urbanističkih

akata. Naime, iako je JLS nadležna da na osnovu podnete dokumentacije izdaje

odobrenja i dozvole, drugi organi javne vlasti u lokalnoj samoupravi u velikoj meri

utiču na ovaj proces, pre svega zbog toga što je u njihovoj nadležnosti davanje

različitih vrsta saglasnosti i uslova na projektno-tehničku dokumentaciju od kojih

zavisi izdavanje građevinskih dokumenata50. Bolja koordinacija između lokalnih

javnih službi i preduzeća (kao i lokalnih podružnica republičkih organa koje imaju

veze sa ovim procesom) sa organima lokalne uprave ne treba da ima efekte samo na

efikasnije izdavanje građevinske dokumentacije. Koordinacija treba da predstavlja i

vid međusobne kontrole rada svih organa koji učestvuju u odlučivanju i otklanjanje

sumnje da su podnosioci zahteva uticali na bilo koga ko učestvuje u lancu koji

rezultira izdavanjem dozvola i odobrenja. Posebna pažnja u ovom procesu treba da

bude posvećena procesu legalizacije bespravno izgrađenih objekata, koji takođe

pripada korpusu građevinsko-urbanističkih poslova i u kom postoje isti koruptivni

potencijali i rizici. Lokalni akcioni planovi za borbu protiv korupcije mogu da predvide

obavezu formiranja koordinacionih tela ili drugih oblika saradnje između svih

subjekata u lokalnoj zajednici koji učestvuju u procesu izdavanja dokumenata u

oblasti urbanizma.

49 U lokalnoj samoupravi NN postoji princip da se zahtevi fizičkih lica dodeljuju jednoj grupi

službenika-obrađivača, dok se zahtevi pravnih lica (investitora) dodeljuju drugoj grupi. Opravdanje

za ovakvu vrstu raspodele predmeta objašnjava se time što su pojedini službenici vremenom stekli više iskustva i znanja za pojedine tipove predmeta, što može značiti bolju efikasnost, ali i što može biti rizično

50 Primer dobre prakse za ovu vrstu mere videti na: http://www.pancevo.rs/ka_brzim_procedurama_za_izdavanje_gradjevinskih_dozvola-1-1-3324

39

Treći problem koji postoji u ovoj oblasti, a na koji JLS može da utiče je

odustvo transparentnosti procesa. Više je potencijalnih oblasti u kojima je moguće

unaprediti transparetnost u radu. Na primer, iako je još 2010. godine donet Pravilnik

o uslovima, načinu vođenja i pristupa, kao i o sadržini Registra investitora51, koji su

lokalne samouprave dužne da vode, ažuriraju i javno objavljuju, ova vrsta obaveze

nije svuda zaživela na način da se postigne planirana svrha ovog instrumenta.

Istraživanje je pokazalo da skoro 30% JLS od onih koje su popunile upitnik još uvek

nije uspostavilo registar investitora52. Međutim, njegovo formalno uspostavljanje je

samo prvi korak u ispunjavanju ovog elementa transparentnosti – drugi važni koraci

su uključivanje svih predviđenih elemenata ovog registra, njegovo redovno

ažuriranje i objavljivanje na internet prezentaciji JLS. U tom pogledu, situacija je

vrlo različita od jedne do druge JLS – pojedine od njih nemaju sve elemente registra

koji bi omogućili uvid javnosti u stanje u urbanizmu („nedostaju podaci o

inspekcijskom nadzoru i sudske zabrane“); u nekim od njih se registar ne ažurira na

redovnoj bazi, a negde on nije dostupan na sajtu JLS.

Razlog za sve ove nedostatke u ispunjavanju ove obaveze je i to što pravilnik

ne predviđa nikakve sankcije za one JLS koje nisu uspostavile i objavile ovaj registar.

Zbog toga, potrebno je lokalnim planovima za borbu protiv korupcije re-afirmisati

princip transparentnosti koji predviđa ovaj registar, odnosno formirati, objaviti i

redovno ažurirati registar, sa svim elementima koje Pravilnik predviđa, kao i zadužiti

osobu koja će biti odgovorna za upravljanje registrom.

U ovom procesu moguće je otići i korak dalje. Povećanje transparentnosti u

građevinskim i urbanističkim poslovima se može postići i javnim objavljivanjem svih

planskih dokumenata (prostorni plan i drugi urbanistički planovi), na internet

prezentaciji ili u dostupnim prostorijama JLS (u zavisnosti od mogućnosti), a ne

samo „u kancelarijama kod nadležnih službi i službenika“, kako se to moglo pročitati

iz pojedinih odgovora dobijenih od lokalnih samouprava. JLS, dalje, može javno da

objavljuje i rezultate rada građevinske inspekcije53, sa pratećim dokumentima i

izveštajima, kako bi se na one koji čine prekršaje delovalo i sa stanovišta pritiska

javnosti. Ova vrsta mera bi uticala i na građevinsku inspekciju da profesionalnije

obavlja posao, a sve ovo se može propisati i kao mera lokalnim antikorupcijskim

planom.

51 Sl. glasnik RS, br. 55/2010 52 Razlozi za neuspostavljanje Registra investitora su različiti i uglavnom se odnose na odsustvo

tehničkih i ljudskih kapaciteta za upravljanje ovim procesom; međutim, najporazniji je odgovor

jedne lokalne samouprave, čiji su predstavnici izjavili da za četiri godine nisu imali nijednog investitora u građevinskoj oblasti, pa nisu imali potrebe za takvim Registrom. Ovakvi slučajevi

nemaju mnogo veze sa borbom protiv korupcije, već sa lokalnim ekonomskim razvojem, ali svakako predstavljaju onaj element lokalnog konteksta koji je potrebno imati u vidu prilikom izrade modela, usvajanja i primene bilo koje politike, pa i lokalnih planova za borbu protiv korupcije.

53 „Metodologija za utvrđivanje indeksa odgovornosti, transparentnosti i proverljivosti na lokalnom nivou – Priručnik za gradove i opštine“, str. 34, 35 i 40

40

11. Rizici od korupcije u inspekcijskim poslovima

Oblast inspekcijskih poslova sa stanovišta korupcije je važna zbog kontakata

do kojih dolazi između inspektora i onih nad kojima se vrši inspekcijski nadzor. Radi

sprečavanja zloupotreba koje nastaju u toku ovog kontakta, odnosno radi

sprečavanja da se obezbedi povlašćeni tretman subjekata nad kojima se vrši

inspekcijski nadzor, veoma je važno da svi procesi inspekcijskog nadzora budu

regulisani, podložni kontroli i odgovornosti za učinjene propuste. U suprotnom,

javnost će o slučajevima zloupotreba nadležnosti lokalnih inspektora uglavnom

saznavati iz medijskih natpisa, odnosno na osnovu pojedinačnih, neretko slučajno

otkrivenih i do određene faze procesuiranih slučajeva54.

Suština unapređenja rada inspekcijskih službi na koje JLS može da utiče,

odnosi se na uvođenje efikasnih sistema kontrole inspektora koji vrše nadzor. U toku

kontrole objektivnosti usvojenih planova integriteta, kao jednog od izvora podataka

za ovu oblast, došlo se do informacija da je neophodno detaljno interno urediti

proceduralni deo postupanja inspektora po službenoj dužnosti i po prijavama; ova

potreba je izražena usled činjenice da još uvek ne postoji krovni, proceduralni zakon

o inspekcijskom nadzoru, već “samo” više od 60 zakona i propisa koje JLS

primenjuju u materijalnom smislu, a koji delimično, neujednačeno i nedovoljno

regulišu same procedure. Potreba za ovakvom vrstom zakona već je identifikovana,

a nadležni organi su pokrenuli proceduru njegove izrade55. Ipak, s obzirom na to da

je neizvesno kada će on biti usvojen, kao i kakva će biti njegova konačna rešenja,

lokalnim planovima za borbu protiv korupcije potrebno je u određenim aspektima

tretirati i ovu oblast. To se, najpre, može učiniti propisivanjem obaveze da se usvoje

interni akti koji bi strateški i operativno regulisali inspekcijski nadzor. Ti akti bi

regulisali strategiju procene rizika i upravljanja rizicima u inspekcijskim službama, a

imajući u vidu konkretne inspekcije koje postoje u svakoj pojedinačnoj lokalnoj

samoupravi (jer ni tu stanje nije ujednačeno); dalje, moguće je doneti pravilnike o

radu inspekcijskih službi, kao i operativna uputstva sa procesogramima i definisanim

koracima u radu inspektora i instanci koje kontrolišu njihov rad. Ovim dokumentima

je potrebno naročito obuhvatiti pojedine procese na koje je ukazala kontrola planova

integriteta, kao što su uvođenje terenske kontrole inspektora, rotacije inspektora,

analize potrebe za obukama i organizovanjem obuka za inspektore.

54 Na primer: http://www.novosti.rs/vesti/naslovna/hronika/aktuelno.291.html:445571-Hapsenje-u-

Despotovcu; http://www.blic.rs/Vesti/Hronika/347967/Uhapsen-bivsi-predsednik-opstine-Brus; http://www.blic.rs/Vesti/Hronika/222381/Ponovo-uhapsen—covek-koji-je-300-ljudi-ostavio---bez-

stanova; i tako dalje. 55 Videti o tome detaljnije u dokumentu „Polazne osnove za izradu Zakona o inspekcijskom nadzoru“,

dostupno na http://www.mpravde.gov.rs/vest/3398/nacrt-zakona-o-inspekcijskom-nadzoru-.php

41

Istraživanje sprovedeno sa JLS pokazuje da nešto više od polovine onih koji su

odgovorili na upitnik (55%) ima usvojene interne akte koji se odnose na rad

lokalnih inspekcijskih službi u celini. Ipak, među njima je značajan broj onih koji su

kao odgovor na pitanje „koji su to konkretni akti i šta oni regulišu“ naveli da je reč o

pravilniku o sistematizaciji radnih mesta, što nije i ne može biti dokument koji

reguliše interne procedure u inspekcijskim poslovima i koji može da otkloni rizične

okolnosti rada ovih specifičnih službi. Dalje, nešto više od polovine JLS ne vrši

terenske kontrole rada inspektora, dok je bilo i odgovora da se za neke inspekcije

takve kontrole vrše, a za neke ne (iako je već sam po sebi rizik i to što se za neke

vrste inspekcija, tj. službenika kontrole vrše, a za neke ne). Rotacije rada

inspektora (gde je to moguće sa stanovišta njihovog broja i potrebne stručnosti)

sprovodi manji broj JLS (manje od 40%). Da je rad inspekcijskih službi naročito

osetljiv na nepravilnosti, odnosno da postoji značajno veći broj rizika za nastanak

korupcije nego u slučaju nekih drugih lokalnih službi, potvrđuje i podatak iz

istraživanja po kom je u četvrtini JLS (24%), koje su odgovorile na upitnik,

pokretan disciplinski postupak protiv inspektora, dok je u skoro jednoj petini njih

(18%) bilo pokretanja prekršajnog ili krivičnog postupka. Na kraju, istraživanje je

potvrdilo i da je jedan od važnih metoda za unapređenje rada inspekcijskih službi

kontinuirana edukacija (a čiji je uzrok uglavnom česta izmena propisa) – više od tri

četvrtine opština i gradova je izjavilo da su im potrebne obuke i edukacije

inspektora (u svim ili samo u pojedinim službama), što je potrebno utvrditi i

analizom potreba za obukama i njihovim organizovanjem i sprovođenjem. Te

aktivnosti se mogu, kao obaveza, naći i u lokalnim planovima za borbu protiv

korupcije, jer sastavni deo obuka treba da budu i sadržaji koji se odnose na

korupciju.

42

12. Rizici od korupcije u postupcima javnih nabavki

Oblast javnih nabavki već duže vreme je u fokusu različitih antikorupcijskih

politika. Usvajanjem Zakona o javnim nabavkama56 2013. godine, kao i Strategije

razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period od 2014. do 2018. godine i

Akcionog plana57 učinjeno je dosta u tom pravcu. Ipak, dosadašnja relativno kratka

praksa primene tog zakona govori u prilog činjenici da je moguće na

institucionalnom nivou dodatno unaprediti primenu pozitivnih propisa, što je

utvrđeno i kroz posete jedinicama lokalnih samouprava u toku kontrole planova

integriteta. To se posebno može učiniti u domenu transparentnosti postupka,

odnosno činjenju javno dostupnim svih onih infromacija i dokumenata koji nastaju u

toku sprovođenja javnih nabavki, a ne samo onih elemenata procesa koje zakon

izričito naglašava. Na primer, moguće je i sa stanovišta povećanja transparentnosti

opravdano objavljivati i zapisnike o oceni ponuda, izveštaje o stučnoj oceni, i

izveštaje o praćenju i realizaciji javnih nabavki. Sve to ima za cilj jačanje uvida

javnosti u postupke javnih nabavki, što je jedan od glavnih preduslova za suzbijanje

potencijalnih zloupotreba. Ove preporuke su date i kroz plan integriteta kao interni

mehanizam, ali je moguće dati im dodatnu vrednost i kroz propisivanje ove vrste

obaveze u lokalnom planu za borbu protiv korupcije, a koje bi se odnosile i na

organe jedinice lokalne samouprave i na druge organe javne vlasti na koje JLS ima

uticaj.

56 Sl. glasnik RS", br. 124/2012 57 Videti na http://www.ujn.gov.rs/