สมชย จ�ตสชนสถาบนว�จยเพ�อการพฒนาประเทศไทย

โดยการสนบสนนของธนาคารแห�งประเทศไทย

รายงานการว�จย

ความเหลอมลำในสงคมไทย:แนวโน�ม นโยบายและแนวทางขบเคลอนนโยบาย

กตกรรมประกาศ

รายงานน เปนสวนหนงของโครงการวจยเรอง ‘โมเดลใหมในการพฒนาประเทศ’ โดยการสนบสนนทางการเงนจากธนาคารแหงประเทศไทย ซงผเขยนใครขอขอบคณมา ณ ทน

ผเขยนขอขอบคณคณะกรรมการกากบโครงการทใหความคดเหนทเปนประโยชนตองานวจยในโครงการตลอดมา รวมท งผบรหารงานวจยของธนาคารแหงประเทศไทยทเอ อเฟอความคดเหนและแนะนาผลงานวจยทเปนประโยชนตอการจดทารายงานฉบบน ดวยดและอยางตอเนอง

พฤษภาคม 2558

บทสรปผบรหาร

ความเหลอมล าเปนบอเกดหรอปจจยเสรมของอกหลากปญหาในสงคมไทย ไมวาจะเปนปญหาเศรษฐกจ สงคม รวมท งปญหาการเมองทคกรนและปะทเปนระยะในรอบกวาสบปหลงน ความเหลอมล าเปนปญหาทเร อรงและหากไมมการแกไขอยางจรงจงคาดวาสงคมไทยจะยงคงมปญหาน ตอไปในอนาคตจากกระบวนการสะสมทนกระจกตวและความถางมากข นของผลตอบแทนจากเงนเดอนคาจาง ประสบการณตางประเทศบงช วาการลดความเหลอมล าตองการความมงมนและความยนยอมของสงคมในการจดระเบยบเศรษฐกจผานนโยบายทสามารถลดความเหลอมล าไดจรง ซงแมบรบทสงคมการเมองของไทยปจจบนกาลงเคลอนไปทศทางน นแตกยงเปนไปอยางคอนขางชา และยงอาจตกอยในกบดกนโยบายประชานยมทมศกยภาพในการลดความเหลอมล าไมมากหรอกระทงเพมความเหลอมล าในบางนโยบาย และเมอผสมกบการเปลยนแปลงโครงสรางบางประการทเพมความเสยงตอความเหลอมล าเชนการเขาสสงคมผสงอายของกลมผมรายไดนอยและคนจน จงเปนความทาทายวาไทยจะสามารถมนโยบายเพอลดความเหลอมล าไดอยางทนทวงทจนไมตกอยในกบดกความเหลอมล าหรอไม

นโยบายทมผลความเหลอมล าไดมากทสดคอการใชจายรฐดานสวสดการและดานสงคม และนโยบายภาษ ซงรฐบาลไทยทกยคสมยทผานมายงมไดใชนโยบายท งสองดานน ในการลคความเหลอมล ามากเทาทควรโดยเฉพาะเมอเทยบกบประเทศทพฒนาแลวทวไป ระบบภาษไทยยงมชองวางใหคนรวยเสยภาษนอยกวาความสามารถมาก ไมวาจะเปนการขาดภาษทเกบบนฐานทรพยสน การหลกเลยงภาษหลากประเภท สวนดานสงคมสวสดการน น ประชาชนไทยยงหางไกลจากความฝนของ ดร. ปวย อ งภากรณในเรองสวสดการถวนหนา ‘จากครรภมารดาถงเชงตะกอน’ มากโดยเฉพาะสาหรบผทางานนอกระบบ เดกเลกลกหลานผมรายไดนอย และผสงวยทขาดคนดแล โอกาสในการพฒนาตวเองของผตางเศรษฐานะกยงหางกนมาก

อยางไรกตามมไดหมายความวาไทยควรมสวสดการถวนหนาในทกเรอง เพราะจะมปญหาความยงยนของระบบสวสดการเอง ไทยควรเรยนรจากประสบการณหลายประเทศทกาลงปฏรปเพอหาจดสมดลระหวางการดแลประชาชนอยางทวถง ผลตอแรงจงใจในการทางาน และความยงยน หนงในกระแสปฏรปสากลทไทยควรคานงถงคอระบบสวสดการทดควรมลกษณะของ ‘การลงทนทางสงคม (social investment)’ เชนใหลาดบความสาคญกบดแลเดกและเยาวชนเพราะผลตอบแทนกลบตอสงคมสงมาก เปนตน นอกจากน นยงควรประยกตใชพฒนาการใหม ๆ ของการบรหารสวสดการ ไมวาจะเปนในดานเครองมอ (tools) เชนระบบฐานขอมล การตรวจสอบคณสมบตผควรไดรบสวสดการ (means testing) หรอนวตกรรมในการสรางเครอขายสงคมเพอรวมกนใหบรการหรอกระทงรบภาระการเงนระบบสวสดการ กลาวโดยสรปความทาทายของระบบสวสดการของไทยม (ก) ตองเรว ทวถง และครบถวน (ข) ตองไมแพง มประสทธภาพ (ค) ตองลดความเหลอมล าไดจรง (ง) ใหน าหนกกบการลงทนดานสงคม (จ) ตองขบเคลอนนโยบายอยางเหมาะสมกบบรบทสงคมการเมองไทย (ฉ) ตองปฏรประบบการบรหาร (ช) ตองเรงสรางประชาคมสวสดการ

ความทาทายอกประการคอเศรษฐกจไทยยงตองมการขยายตวพรอม ๆ กบการลดความเหลอมล า หรอทเรยกวาแนวทางการเตบโตอยางมสวนรวม (inclusive growth) ในรายงานไดเสนอรปธรรมของนโยบายแนวน โดยแยกเปนขอเสนอนโยบายยอยสาหรบกลมประชากรทแบงเปนคนรวยทสด คนรวย คนช นกลางทวไป คนช นกลางระดบลาง และผมรายได/คนจน นโยบายทเปนรปธรรมเหลาน สามารถนาไปพฒนาตอยอดเปนวาระการปฏรปประเทศไทยได

ขอเสนอนโยบายตาง ๆ ไมมประโยชนหากไมมการขบเคลอนทเหมาะสมกบบรบทประเทศไทยทคานงถงคานยมและทศนคตของคนในสงคมตอ inclusive growth หรอแนวทางการลดความเหลอมล า รวมท งโครงสรางอานาจทางการเมองระหวางกลมตาง ๆ ตวอยางของการขบเคลอนเพอเปลยนทศนคต คอ (ก) ตองสอสารกบกลมรากหญาในเรองคาเสยโอกาสของนโยบายประชานยมว าหมายถงการขาดโอกาสในการพฒนาระบบสวสดการทประชาชนทกคนไดประโยชนแทนทจะเปนเพยงบางกลมดงเชนในกรณประชานยม (ข) สอสารกบคนช นกลาง/รวย วาการชวยคนจนอยางเหมาะสมและไมมปญหาความยงยนน นสามารถทาได และการใหโอกาสในการพฒนาตนเองกบคนจนน นสดทายประโยชนจะตกกบสวนรวม รวมท งคนช นกลาง/รวยทเปนผเสยภาษหลกดวย

กา

สารบญ

1. บทนา .................................................................................................................................................... 6 2. แนวโนมความเหลอมล าของไทยในบรบทของแนวโนมโลก ...................................................................... 6

2.1 แนวโนมความเหลอมล าของไทย................................................................................................... 7 2.2 แนวโนมความเหลอมล าในตางประเทศ ...................................................................................... 11 2.3 ความเหลอมล าไทยเทยบกบตางประเทศ .................................................................................... 14

3 คาดการณแนวโนมความเหลอมล าระยะตอไปของประเทศไทย ............................................................. 15 3.1 ประสบการณประเทศ NIEs ........................................................................................................ 17 3.2 ประสบการณกลมประเทศลาตนอเมรกา .................................................................................... 19

4 การลดความเหลอมล า: กรอบแนวคด ................................................................................................... 21 4.1 ปจจยเชงสถาบน ........................................................................................................................ 21 4.2 มาตรการดานเศรษฐกจและสงคม .............................................................................................. 24 4.3 นโยบาย Inclusive Growth ...................................................................................................... 31

5 การสรางระบบสวสดการทเหมาะสมกบสงคมไทย ................................................................................. 31 5.1 ความเปนมาและประเดนสาคญของระบบสวสดการสากล .......................................................... 32 5.2 แนวทางออกแบบระบบสวสดการทเหมาะสมกบสงคมไทย ........................................................ 41

6 ขอเสนอรปธรรม: การเตบตวอยางมสวนรวม (Inclusive Growth Policy Matrix) .............................. 52 6.1 นโยบายสาหรบกลมเปาหมายท 1 (ฐานะรวยมาก) ..................................................................... 53 6.2 นโยบายสาหรบกลมเปาหมายท 2 (ฐานะรวยหรอปานกลางระดบสง) ........................................ 54 6.3 นโยบายสาหรบกลมเปาหมายท 3 (ฐานะปานกลางทวไป) ......................................................... 55 6.4 นโยบายสาหรบกลมเปาหมายท 4 (ฐานะปานกลางระดบลาง) ................................................... 55 6.5 นโยบายสาหรบกลมเปาหมายท 5 (ผมรายไดนอยและยากจน) .................................................. 56

บรรณานกรมภาษาไทย ................................................................................................................................. 57 บรรณานกรมภาษาองกฤษ ............................................................................................................................ 58

ความเหลอมล าในสงคมไทย: แนวโนม นโยบาย และแนวทางขบเคลอนนโยบาย

สมชย จตสชน

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

1. บทนา

คงไมตองใชความพยายามใดในการโนมนาวใหผอานเชอวาความเหลอมล าทางเศรษฐกจและสงคมเปนปญหาใหญของประเทศไทย และอาจเสรมไดวานอกจากจะเปนปญหาในตวเองแลว ความเหลอมล ายงมความเชอมโยงหรอเปนสาเหตของอกหลากหลายปญหาของประเทศดวย ไมวาจะเปนปญหาความขดแยงในสงคม ปญหาการเมอง การกระทาผดกฎหมายในรปแบบตาง ๆ (เชนอาชญากรรม การขายบรการทางเพศ หรออน ๆ) กลายเปนวงวนระหวางปญหาความเหลอมล าและปญหาเชงโครงสรางและปญหาเชงสถาบนอน ๆ ของไทย

และแมวาจะมหลกฐานเชงประจกษทบงช ถงการลดลงของความเหลอมล าบางในระยะหลง แตระดบความเหลอมล าทเปนอยในปจจบนกยงสงและจาตองไดรบการแกไขอยางเรงดวน ซงการออกแบบแกไขปญหาความเหลอมล าอยางไดผล ตองอาศยความเขาใจอยางลกซ งถงสาเหตของปญหา อนเปนเรองทยากและซบซอน เพราะความเหลอมล าเปนท งผลผลตและเปนสาเหตของหลากหลายปญหา โดยเฉพาะปญหาเชงโครงสรางและปญหาเชงสถาบนดงทกลาวแลว

รายงานน มวตถประสงคในการอภปรายปญหาความเหลอมล าในประเทศไทยและเสนอแนะแนวทางในการ ‘ปฏรป’ นโยบายเพอลดความเหลอมล า โดยทาการผสมผสานท งแนวคดเชงทฤษฎ ประสบการณตางประเทศ และทสาคญคอคานงถงบรบททเปนจรงของประเทศ ไมวาจะเปนบรบททางเศรษฐกจ ทางสงคม และทางการเมอง

รายงานน แบงเปน 5 สวน สวนแรกเปนการทบทวนสถานการณความเหลอมล าทางเศรษฐกจและสงคมของไทยในระยะ 40-50 ปทผานมา

2. แนวโนมความเหลอมล าของไทยในบรบทของแนวโนมโลก

2.1 แนวโนมความเหลอมล าของไทย

จากขอมลการสารวจรายไดรายจายครวเรอน1 การกระจายรายไดของไทย (วดดวยสมประสทธ Gini และจานวนเทาของสวนแบงรายไดครวเรอนรวยสดตอสวนแบงรายไดของครวเรอนจนสด ทเรยกในทน วาดชน Q5/Q1) มความเหลอมล ามากข นระหวางทศวรรษ 1960s ถงประมาณตนทศวรรษ 1990s (ตรงกบชวงเวลา ‘พองสด’ ของฟองสบเศรษฐกจระยะน นพอด) หลงจากน นขอมลสารวจช วาการกระจายรายไดมแนวโนมดข น โดยเฉพาะหากใชขอมลรายจายเพอการบรโภคเฉลยตอหว2 การกระจายรายไดดข นอยางชดเจน (รปท 1)

รปท 1 การกระจายรายไดของครวเรอนไทย วดดวยสมประสทธ Gini coefficient และดชน Q5/Q1

ทมา: ค านวณจากขอมลการส ารวจภาวะเศรษฐกจสงคมครวเรอน ส านกงานสถตแหงชาต

สาเหตทดชน Gini ลดตาลงในชวงหลงมาจากการลดลงของสวนแบงรายไดหรอสวนแบงรายจายของกลมครวเรอนทรวยทสด โดยรปท 2 แสดงการเคลอนตวท งในทศทางและในลกษณะทใกลเคยงกนมากระหวางคาสมประสทธ Gini และสวนแบงของกลมครวเรอน decile ท 10 หรอสวนแบงของกลมครวเรอน quintile ท 5 โดยเปนจรงท งดานรายไดและดานรายจาย ซงเปนททราบดวาสมประสทธ Gini ออนไหวตอการเปลยนแปลงรายไดในชวง ‘ปลาย’ ของแผงการกระจายรายได หรออกนยหนงคอออนไหวตอการเปลยนแปลงรายไดในกลมรวยและในกลมจน ดงน นในกรณของไทยน การดเพยงแนวโนมของคาสมประสทธ Gini จงทาใหขาดรายละเอยดของการเปลยนแปลงของการกระจายรายไดระหวางช นรายไดอน ๆ

รปท 2 การเคลอนตวของคาสมประสทธ Gini เทยบกบสวนแบงรายได/รายจายของครวเรอนรวยสด 10 และ 20 เปอรเซนตบน

1 การสารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมครวเรอน หรอ Household Socio-Economic Surveys ทาการสารวจโดยสานกงานสถตแหงชาต 2 เปนททราบกนดวารายจายตอหวมความแมนยากวารายไดตอหวในการสะทอนฐานะทางเศรษฐกจของครวเรอน โดยเฉพาะในขอมลการสารวจ

ลกษณะ cross-section ทเปนการถามซ าครวเรอนเดม (panel data) แบบน

0

10

20

30

40

50

60

1962 1981 1988 1992 1996 1999 2001 2004 2007 2009 2011 2013

Gini รายได

Gini รายจาย

Q5/Q1 รายได

Linear (Gini รายได)

Linear (Gini รายจาย)

ทมา: คานวณจากขอมลการสารวจภาวะเศรษฐกจสงคมครวเรอน สานกงานสถตแหงชาต

รปท 3 สวนแบงรายได ทตดครวเรอนรวยสด 20 เปอรเซนตบนออก

ทมา: คานวณจากขอมลการสารวจภาวะเศรษฐกจสงคมครวเรอน สานกงานสถตแหงชาต

รปท 4 สวนแบงรายไดและสวนแบงรายจายของครวเรอนจนสด 10 เปอรเซนตเปอรเซนตลาง

ทมา: คานวณจากขอมลการสารวจภาวะเศรษฐกจสงคมครวเรอน สานกงานสถตแหงชาต

เพอแกปญหาน ในรปท 3 แสดงการเปลยนแปลงของสวนแบงรายไดทไมนบรวมกลมรวยทสด 20 เปอรเซนตเปอรเซนตเขามารวมคานวณ (คอใหรายไดของครวเรอน 80 เปอรเซนตเปอรเซนตทเหลอเทากบ 100) จะเหนวารายไดของกลมทจนทสบ 10 เปอรเซนตเปอรเซนตลาง (กลม d1) ลดตาลงในขณะทกลมอน

20

40

60

80

1975

1981

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

1999

2000

2001

2002

2004

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

รายไดครวเรอน

Q5 share

Gini

d10 share

20

30

40

50

60

1962

1975

1981

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

1999

2000

2001

2002

2004

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

รายจายครวเรอน

Q5 share

Gini

d10 share

0

10

20

30

40

50

1975

1981

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

1999

2000

2001

2002

2004

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Q4 share

Q3 share

Q2 share

d2 share

d1 share

0

1

2

3

4

5

6

7

1975

1981

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

1999

2000

2001

2002

2004

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

d1 สวนแบงรายจาย

d1 สวนแบงรายได

เพมข นเลกนอย แสดงถงความหางข นระหวางรายไดคนจนและรายไดคน ‘ช นกลาง’ ซงความหางข นน มไดแสดงในสมประสทธ Gini ดงน นแนวโนมทดข นของสมประสทธ Gini จงซอนปญหาน ไว

คาถามทนาสนใจจากการพจารณาแนวโนมความเหลอมล าทแสดงไวน คอการทการกระจายรายไดไทยมลกษณะเหลอมล ามากข นในระหวางชวงสามทศวรรษระหวางตน 1960s ถงตน 1990s แลวปรบตวดข นภายหลง แสดงวา ‘สมมตฐานของคซเนทซ’ หรอ Kuznet’s Hypothesis (หรอบางคร งเรยกวา Kuznets Curve) ทกลาววาในระยะแรกของการพฒนาชองวางระหวางคนรวยและคนจนจะหางข น แตเมอผานไประยะหนงความเหลอมล าจะลดลง (Kuznet (1950) ดงแสดงในรปท 5) เปนจรงสาหรบประเทศไทยใชหรอไม และคาถามยอยทตามมาคอการลดลงของความเหลอมล าในระยะหลงเปนไปตามกลไกทมการพยากรณไวในทฤษฎหรอไม มความยงยนหรอไม มคาอธบายทนาพอใจหรอไม

รปท 5 การเปลยนแปลงของความเหลอมล าตามสมมตฐานของ Kuznet

คาอธบายอยางงายของกระบวนการพฒนาตาม Kuznet’s hypothesis เรมจากการขยายตวทางเศรษฐกจดวยการสะสมทนในเขตเมองซงดงแรงงานสวนเกนจากภาคการเกษตรในเขตชนบท ความเหลอมล ามมากข นเพราะเจาของทนไดรบผลตอบแทนของทน ผประกอบการไดรบกาไรจากการลงทน ในอตราทเรงเรวกวาผลตอบแทนของแรงงาน นอกจากน ผลตอบแทนของแรงงานเองกหางข นระหวางแรงงานในภาคเกษตรกบแรงงานนอกภาคการเกษตรทเขารวมกระบวนการขยายตวทางเศรษฐกจในเขตเมอง แตเมอเวลาผานไปจนถงจดทแรงงาน ‘สวนเกน’ ในภาคเกษตรหมดลงหรอลดนอยลงมาก ประกอบกบภาคการเกษตรเองมการใชเครองจกรมากข น ชองวางระหวางคาแรงเรมหดตวลง และเกษตรกร (รายใหญ) เองกเรมมรายไดจากทนและกาไรเขามาเสรม ความเหลอมล าจงลดลงในระยะหลง

การพฒนาเศรษฐกจของไทยมบางเรองสอดคลองกบ Kuznet’s hypothesis และบางเรองไมสอดคลอง เรองทสอดคลอง เชน การเคลอนยายแรงงานเปนไปอยางคกคกจนถงชวงประมาณทศวรรษ 1990s และลดลงอยางมากในภายหลง (Jitsuchon, 2012) หรอการทเกษตรกรจานวนไมนอยหนมาใชเครองจกรและทาการเกษตรแปลงใหญ

สงทไมสอดคลองมากทสดคอการทชวงหางของผลตอบแทนแรงงานไมมแนวโนมลดลง รปท 6 ซงแสดงรายไดจากคาจางแรงงานแยกตามกลมช นรายได พบวารายไดจากแรงงานโดยเปรยบเทยบเปลยนแปลงนอยมากระหวางป 1981-2006 ความจรงแลวดชนรายไดคาจางของกลมรายไดสงเพงจะลดลงอยางจรงจงหลงป 2009 เทาน น (รปท 7) โดยมอกชวงทมคาตาลงบางคอระหวางตนทศวรรษ 1990s ถงตนทศวรรษ 2000s ซงคาดวาเปนเพราะคาจางคนงานระดบลางเพมสงมากในชวงฟองสบ (ตนทศวรรษ 1990s จนถงปทเกดวกฤต

Inequality

Income/Wealth/Time

เศรษฐกจใหญในป 1997/98) ทาใหรายไดคาจางของกลมคนรวยลดลงโดยเปรยบเทยบ สวนการทดชนคาจางคนรวยยงคงลดลงตอเนองหลงวกฤตแลวกนาจะเปนเพราะพนกงานระดบกลางถงบนถกเลกจาง ลดชวโมงทางาน หรอตองเปลยนเปนงานทไดรบคาจางนอยลง แตเมอพนชวงวกฤตเศรษฐกจแลวดชนคาจางคนรวยกปรบตวสงข นอยางรวดเรวหลงป 2002 จนคอยมาลดลงแรงในป 2011 และ 2013

ท งเหตการณฟองสบและวกฤตเศรษฐกจทตามมา (ชวงป 1997-2002) ลวนเปนชวงทเศรษฐกจ มหภาคของไทยไมอยในภาวะปกต และกระทงชวงป 2011-2013 กไมปกตเชนกนเพราะเกดน าทวมในป 2011 และวกฤตการเมองป 2013 จงอาจกลาวไดวาในภาวะปกต พฒนาการทางเศรษฐกจของไทยมไดทาใหชองวางคาจางลดลง แมจะมการ ‘พฒนา’ มาแลวเปนเวลากวา 60 ป จงไมสอดคลองกบสมมตฐานของ Kuznet ทกลาวไดขางตน

รปท 6 ดชนรายไดจากคาจาง (ปรบใหรายไดคาจาง d1 เทากบ 1)

ทมา: คานวณจากขอมลการสารวจภาวะเศรษฐกจสงคมครวเรอน สานกงานสถตแหงชาต

รปท 7 การเปลยนแปลงของดชนรายไดจากคาจางชนรายได d9 และ d10 ป ค.ศ. 1981-2013

ทมา: ค านวณจากขอมลการส ารวจภาวะเศรษฐกจสงคมครวเรอน ส านกงานสถตแหงชาต

นอกจากน ยงมความเปนไปไดวาตวเลขจากการสารวจครวเรอนในระยะหลงไมไดรวมคนทรวยอยางแทจรง เพราะเปนททราบดวาการสารวจลกษณะน มปญหาในการเขาถงครวเรอนทมฐานะ หรอถาเขาถงกอาจไดขอมลฐานะทางเศรษฐกจทตากวาความเปนจรง และปญหาท งสองลกษณะน มกจะทวความรนแรงข นเมอรายไดเฉลยของสงคมสงข น ถาเปนเชนน นจรงการลดลงของสมประสทธ Gini และการลดลงของสวนแบงรายได/รายจายของคนรวยในระยะหลงอาจเปนภาพลวงตากได ตวอยางของหลกฐานทางออมในเรองน แสดงในรปท 8 ซงแสดงสดสวนหน ครวเรอน (หรอหน สวนบคคล) ตอรายไดระหวางแหลงขอมลทเปนขอมลมหภาคและขอมลจากการสารวจครวเรอน พบวาตวเลขจากสองแหลงใกลเคยงกนในชวง 2006-2009 แตในป 2011 และ 2013 ตวเลขจากการสารวจตากวาตวเลขมหภาคอยางชดเจน จงนาสงสยวาเปนเพราะขอมลการสารวจ

-

5

10

15

20

d1 d2 d3 d4 d5 d6 d7 d8 d9 d10

Wage Index (d1=1)1981

1992

2006

2013

-

5

10

15

20

1981 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2007 2009 2011 2013

d10

d9

สองปหลงน มปญหาในการเขาถงครวเรอนฐานะดมากกวาปกตหรอไม3 เพราะเปนททราบดวาการเพมข นของหน ครวเรอนในระยะหลงเปนการกอหน ของผมฐานะเปนสวนใหญ เชน การกเพอซ อทอยอาศย การกเพอซ อรถยนตในโครงการรถคนแรก เปนตน

รปท 8 เปรยบเทยบสดสวนหนครวเรอนตอรายได ระดบมหภาคกบขอมลการส ารวจครวเรอน

ทมา: ตวเลขระดบมหภาคไดจากขอมลหนสวนบคคลของธนาคารพาณชย (แหลงขอมลคอธนาคารแหงประเทศไทย) และรายได

ประชาชาตจากส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต สวนการส ารวจ SES ไดจากส านกงานสถตแหงชาต

2.2 แนวโนมความเหลอมล าในตางประเทศ

แนวทางหนงทอาจชวยใหคาดเดาไดวาแนวโนมความเหลอมล าในประเทศไทยดข นจรงหรอไมคอการเทยบกบแนวโนมในตางประเทศ ซงในระยะหลงมความพยายามรวบรวมขอมลเรองน ไวอยางเปนระบบมากข นเรอย ๆ ตวอยางเชน ขอมลทรวบรวมโดยนกเศรษฐศาสตรฝรงเศส Thomas Piketty ทไดสรางปรากฏการณทพบยากในวงการวรรณกรรมดานเศรษฐศาสตร เมอหนงสอทเขาเขยนชอ Capital in the Twenty-First Century (Piketty (2014) กลายเปนหนงสอขายดทวโลกอยางทไมเคยเหนมากอนในแวดวงวรรณกรรมโลกในรอบหลายทศวรรษกอนหนา เพราะนอกจากหนงสอเลมน จะทาการรวบรวมขอมลแนวโนมความเหลอมล าระยะยาวในหลายประเทศทพฒนาแลวอยางเปนระบบ ยงมขอเสนอแนะเชงนโยบายทกอนใหเกดกระแสวพากษวจารณตามมามากมายท งเหนดวยและไมเหนดวย ซงจะกลาวถงเรองน ตอไปในสวนของนโยบายเพอลดความเหลอมล า

รปท 9 แสดงการเปลยนแปลงระยะยาว (ประมาณ 100 ป) ของความเหลอมล าในประเทศทพฒนาแลว 6 ประเทศ แสดงดวยสดสวนรายไดของประชากรหรอครวเรอนทรารวยทสด 1 เปอรเซนตเปอรเซนตบน (ซงมกเคลอนไหวในทศทางเดยวกบสมประสทธ Gini ดงแสดงใหเหนแลวในกรณประเทศไทย) Piketty (2014) และนกวจยจานวนมากพบวาความเหลอมล าของประเทศพฒนาแลวกลบมาเพมข นต งแตชวงทศวรรษ 1970s หรอ 1980s

รปท 9 สดสวนรายไดของ TOP 1% ประเทศพฒนาแลว 6 ประเทศ

3

ปญหาการเขาถงอยางหนงคอการทผมฐานะปานกลางถงดนยมอยอาศยในคอนโดมเนยมมากข น ซงผทาการสารวจอาจมปญหาในการเขาสมภาษณท งจากการไมไดรบอนญาตจากเจาหนาทรกษาความปลอดภย หรอเพราะผอยอาศยในคอนโดมเนยมไมอยในชวงเวลากลางวน

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Debt/GDP (เฉพาะธนาคารพาณชย)

ทมา: สรางจากขอมลใน World Top Income Database (http://topincomes.g-mond.parisschoolofeconomics.eu/#Database)

ความจรงแลวมใชเพยงประเทศทแสดงในรปท 9 เทาน น OECD (2011) รายงานวาในชวงเวลาดงกลาวมเพยง 2 ประเทศเทาน นในกลมประเทศ OECD ทมการกระจายรายไดดข น (ประเทศตรกและกรซ) 3 ประเทศทไมเปลยนแปลงมากนก (ฝรงเศส ฮงการ เบลเยยม) สวนทเหลอลวนมความเหลอมล ามากข น

OECD (2011) กลาวถงคาอธบายทเปนไปไดสาหรบการเพมข นของความเหลอมล าวาประกอบดวย

โลกาภวตน ซงใหประโยชนกบผประกอบการ (ผสงออก นาเขา และธรกจทเกยวของ) เจาของทน และแรงงานมฝมอ มากกวาแรงงานดอยฝมอ เนองจากบางกระบวนการของโลกาภวตน (ประกอบดวย การเชอมโยงดานการคาและการลงทน การเชอมโยงทางการเงนระหวางประเทศ การถายทอดเทคโนโลย การเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ การยายฐานการผลต) สรางโอกาสทางเศรษฐกจทมากกวาใหกบผทมความพรอมทางดานทนทรพย ความรความสามารถ การเขาถงแหลงเงนทน

การปฏรปกฎระเบยบทางเศรษฐกจใน OECD หลายประเทศเพอใหระบบตลาดทางานไดดยงข น (เพมการแขงขน ลดการคมครองแรงงาน ชะลอการข นคาจางข นตา) แมจะทาใหเศรษฐกจมความคกคกข น แตในขณะเดยวกนแรงงานและผประกอบการทมความพรอมกวากไดรบประโยชนจากพลวตรทางเศรษฐกจทเพมข นมากกวาเชนกน อยางไรกตาม OECD (2012) พบวาผดอยโอกาสกไดรบประโยชนจากเศรษฐกจทดข นดวย โดยเฉพาะบางกลมทไมมงานทาแตสามารถหางานไดภายใตการปฏรปกฎระเบยบดงกลาว ‘ผลรวม’ ตอการกระจายรายได จงยงไมสามารถสรปได

โครงสรางครอบครวท เปลยนไป ในลกษณะท (ก) มครอบครวเล ยงเดยว (single-parented families) หรอครอบครวทไมมคสมรสมากข น (ข) การจบคแตงงานกนระหวางผมรายไดใกลเคยงกน หรอทเรยกวา ‘assortative mating’ ซงครอบครวลกษณะแรกมกจะมรายไดตากวาครอบครวทวไป ความสามารถในการบรหารความเสยงตาง ๆ ในชวตกดอยกวา รวมท งความเสยงดานเศรษฐกจดวย สวน assortative mating กมผลทาให social mobility ลดลง การเลอนช นทางเศรษฐกจผานการแตงงานมโอกาสนอยลง และทาใหความเหลอมล ามากกวาในกรณทการจบคแตงงานเปนไปอยาง random มากกวา

ความเหลอมลาทเพมขนของผลตอบแทนของทน สงหาและอสงหารมทรพย รวมท งการออมและการลงทน ซงซ าเตมความเหลอมล าทเพมข นของรายไดจากคาแรงและเงนเดอนจากเหตผลกอนหนา

คาอธบายสดทายเรองความเหลอมล าทมาจากผลตอบแทนของทนน น OECD (2011) ระบวาไมนาจะมผลตอความเหลอมล าโดยรวมมากนกเพราะสดสวนรายไดทไมไดมาจากคาแรงหรอเงนเดอนคดเปนสดสวนไม

0

5

10

15

20

2519

1319

1819

2319

2819

3319

3819

4319

4819

5319

5819

6319

6819

7319

7819

8319

8819

9319

9820

0320

08

USA

UK

Canada

Ireland

Australia

New Zealand (adults)

มาก (เฉลยประมาณ 7% เทาน น) ไมเหมอนกบกรณของไทยซงคาดวามสดสวนมากกวาน มาก4 อยางไรกตามเรองน Piketty (2014) ไมเหนดวย โดยไดเสนอหลกฐานทบงช วามการสะสมทนในประเทศทกาลงพฒนาแลวอยางรวดเรวในระยะหลง (ดรปท 10) อนนาไปสการเพมข นของสวนแบงของผลตอบแทนตอทนในรายไดประชาชาต (รปท 11) ซงเขาเหนวาเปนคาอธบายทมผลทสดตอความเหลอมล าทเพมข นในระยะหลง

รปท 10 สดสวนมลคาทนตอรายไดประชาชาต

ทมา: สรางใหมจากฐานขอมลในหนงสอ Capital in the Twenty-First Century โดย Piketty (2014)

รปท 11 สดสวนของผลตอบแทนทนในรายไดประชาชาต

ทมา: สรางใหมจากฐานขอมลในหนงสอ Capital in the Twenty-First Century โดย Piketty (2014)

อาจกลาวไดวาสงทหนงสอของ Piketty (2014) สรางความสนสะเทอนท งในทางวชาการและในเชงนโยบายคอการทเขากลาววากระบวนการสะสมทนทนาไปสการเพมข นของความเหลอมล าในระยะหลงน เปน ‘กระบวนการตามธรรมชาต’ ในระบอบทนนยมทเปนอยในปจจบน กลาวอกนยหนงหากเศรษฐกจโลกยงขบเคลอนดวยระบอบทนนยมความเหลอมล ากจะเพมข นอยางหลกเลยงไมได การลดลงของความเหลอมล าซงเกดข นพรอมกบการชะลอตวของการสะสมทนในชวงระหวางสงครามโลกท งสองคร ง (1910-1950) เปนผลจากภาวะสงครามและการปรบตวระหวางและหลงสงคราม ซงสงผลกระทบฐานะทางเศรษฐกจของนายทน การสะสมทนในภาคเอกชนหยดชะงกหรอชะลอตวอยางมากเพราะทนถกทมเทไปในกจการของกองทพ มาตรการทางดานภาษกออกมาเพอสนบสนนการหาเงนเพอใชในสงคราม เปนตน ตอเมอสงครามส นสดแลวกระบวนการสะสมทนกเรมต งตนใหมและใชเวลาไมนานในการทาใหความเหลอมล าปรบเพมข นใหมจนปจจบนใกลระดบสงสดทเคยเปนกอนสงครามโลกแลว

4 ประมาณ 50% จากขอมลจากการสารวจครวเรอน หรออาจมากกวาน นอกมากหากการสารวจตกหลนผมรายไดสงไปจานวนมาก

0%

200%

400%

600%

800%

1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Germany

France

Britain

10%15%20%25%30%35%40%

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

U.S.JapanGermanyFranceU.K.CanadaAustralia

ขอสรปน มน าหนกมากเพราะหมายถงวาสมมตฐานของ Kuznets น นไมจรง ระบบเศรษฐกจจะไมสามารถแกปญหาความเหลอมล าไดในตวเอง และการทคนทวไปเชอตาม Kuznets เปนสาเหตหนงททาใหปลอยปละละเลยระบอบทนนยมจนมไดปองกนความเหลอมล าไมใหเพมข นมากเมอสงครามส นสดลง

นอกจากกระบวนการสะสมทนแลว อกสาเหตหนงท Piketty (2014) กลาววาเปนคาอธบายททรงพลงของความเหลอมล าในระยะหลงคอชองวางทหางข นของผลตอบแทนจากการทางาน (คาจาง เงนเดอน ผลประโยชนจากการทางานอน ๆ) ซงเรองน มความแตกตางทมนยสาคญระหวางประเทศสหรฐอเมรกาและประเทศทนนยมพฒนาแลวประเทศอน โดยอเมรกามปญหาน มากกวา เพราะในระยะหลงมการใหผลตอบแทนกบผบรหารระดบสง (CEOs) มากข นมาก ทาใหสดสวนของคาจางเงนเดอนทตกอยกบกลมคนรวยเพมข นหลงทศวรรษ 1970s และ 1980s ดงแสดงในรปท 12 ความรารวยจากการทางานของผบรหารระดบสงเหลาน เปนสาเหตหนงของการเกดปรากฏการณ Occupy Wall Street ทผานมา

รปท 12 สดสวนคาจางเงนเดอนของคนรวยในสหรฐอเมรกา เทยบกบคาจางเงนเดอนทงประเทศ

ทมา: สรางใหมจากฐานขอมลในหนงสอ Capital in the Twenty-First Century โดย Piketty (2014)

2.3 ความเหลอมล าไทยเทยบกบตางประเทศ

เมอทาการเปรยบเทยบกบประเทศท งหมดในโลก ดชนวดระดบความเหลอมล าของไทยกมกอยในอนดบตน ๆ ของประเทศทมการเกบขอมลดานน เสมอไมวาจะเปนคาสมประสทธ Gini5 หรอดชนอน อยางไรกตามเนองจากระดบความเหลอมล ามกสมพนธกบสวนแบงรายไดของคนรวยดงทกลาวแลวขางตน ในทน จะทาการเปรยบเทยบภาพความเหลอมล าของไทยเทยบกบประเทศพฒนาแลวและประเทศทมระดบการพฒนาใกลเคยงกบไทยโดยใชสวนแบงรายไดของคนรวย ดงแสดงในรปท 13 และ 14 โดยรปแรกเปนสวนแบงรายไดของคนรวยสด 10 เปอรเซนตเปอรเซนต และรปหลงเปนสวนแบงรายไดของคนรวยสด 1 เปอรเซนตเปอรเซนต

รปท 13 สวนแบงรายไดของคนรวยสด 10 เปอรเซนตเปอรเซนต ไทยเทยบกบประเทศพฒนาแลว (%)

5 ตวอยางเชนในป 2014 ดชน Gini ของไทยอยในอนดบท 12 ชองโลกตามขอมลของ CIA

(http://www.photius.com/rankings/economy/distribution_of_family_income_gini_index_2014_0.html)

0%

20%

40%

1910

1915

1920

1925

1930

1935

1940

1945

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

% Wage Share/Total Wage

Top 10%

Top 1%

ทมา: สรางจากขอมลใน World Top Income Database (http://topincomes.g-mond.parisschoolofeconomics.eu/#Database) ยกเวน

ประเทศไทยเปนขอมลจากการสารวจภาวะเศรษฐกจสงคมครวเรอน สานกงานสถตแหงชาต

รปท 14 สวนแบงรายไดคนรวยสด 1 เปอรเซนตของไทยเทยบกบประเทศพฒนาการใกลเคยง

ทมา: สรางจากขอมลใน World Top Income Database (http://topincomes.g-mond.parisschoolofeconomics.eu/#Database) ยกเวน

ประเทศไทยเปนขอมลจากการสารวจภาวะเศรษฐกจสงคมครวเรอน สานกงานสถตแหงชาต

จะเหนวาภาพความเหลอมล าของไทยแมจะดข นแตกอยในระดบคอนขางสง และแมจะมหลายประเทศทเหลอมล ามากกวา เชนประเทศในลาตนอเมรกา ประเทศแอฟรกาใต ประเทศสหรฐอเมร กา นอกจากน ยงอาจเปนไดวาสวนแบงรายไดคนรวยไทยในรปท 13 และ 14 ตากวาความเปนจรง (เนองจากปญหาการเขาไมถงขอมลคนรวยจรง) หรอตากวาปกต (จากความไมปกตของเศรษฐกจมหภาค) ดงทกลาวไวกอนแลว ความเหลอมล าทดเหมอนดข นในระยะ 4-5 ปหลงจงอาจไมเปนสงบงช ถงแนวโนมระยะยาว

3 คาดการณแนวโนมความเหลอมล าระยะตอไปของประเทศไทย

การออกแบบนโยบายเพอลดความเหลอมล า สงแรกทควรทาคอเขาใจแนวโนมของความเหลอมล าและปจจยทกอใหเกดแนวโนมน น เพอใหสามารถจดทานโยบายและมาตรการไดตรงกบเหตแหงปญหา

เรมจากการสรปประเดนทอภปรายมากอนหนา ดงน

15

20

25

30

35

40

45

5019

1719

2119

2519

2919

3319

3719

4119

4519

4919

5319

5719

6119

6519

6919

7319

7719

8119

8519

8919

9319

9720

0120

0520

0920

13

Thailand

United States

Korea

Japan

France

0.000.050.100.150.200.250.30

1914

1919

1924

1929

1934

1939

1944

1949

1954

1959

1964

1969

1974

1979

1984

1989

1994

1999

2004

2009

Thailand

Columbia

South Africa

Argentina

Indonesia

India

1. ประเทศพฒนาแลวสวนใหญมแนวโนมความเหลอมล าเพมข นในระยะ 30-40 ปหลงน โดยนาจะเปนผลจากโลกาภวตน และการพฒนาเทคโนโลยทเอ อตอเจาของทน แรงงานมฝมอ ตลอดจนผทางานเปนผบรหารระดบสงของบรษทขนาดใหญหรอบรษทขามชาต

2. กระบวนการขางตนเปน ‘กระบวนการตามธรรมชาต’ ในระบอบทนนยมรปแบบปจจบน การปรบตวดข นของความเหลอมล าในบางขณะ (เชนระหวางสงครามโลก) เปนผลจากเหตการณไมปกตมากกวา

3. ตวเลขความเหลอมล าทดข นของไทยในระยะหลงเปนตวเลขทตองใชอยางระมดระวง เพราะอาจมปญหาความไมสมบรณของขอมลจากการเขาสมภาษณคนรวยไดยากข น

4. การลดลงของสวนแบงรายไดคนรวย มกเกดข นในชวงวกฤตเศรษฐกจ หรอเมอเศรษฐกจขยายตวตา

คาถามตอเนองจากสองขอสรปแรกตอประเทศไทยคอ ปจจยทเพมความเหลอมล าในประเทศพฒนาแลวไมวาจะเปนกระแสโลกาภวตน การใชเทคโนโลยใหม จะสงผลอยางไรตอแนวโนมความเหลอมล าของไทยในอนาคต ในประเดนน ผเขยนมความเหนวาระบบเศรษฐกจของไทยมลกษณะใกลเคยงกบระบบเศรษฐกจสหรฐอเมรกาหรอประเทศพฒนาแลวทนยมการใชกลไกตลาด โดยเฉพาะอยางยงเราพฒนาเศรษฐกจมาตามแนวทาง Washington Consensus เกอบตลอดเวลา ไมวาจะเปนการใหบทบาทภาคเอกชนสง นโยบายของรฐสวนใหญเอ อประโยชนใหเจาของทนหรอคนรวย เชนนโยบายภาษ การใชจายโครงสรางพ นฐาน เปนตน ดวยเหตน ไมนาจะมเหตผลใดทจะเชอวาไทยสามารถรอดพนจากแนวโนมความเหลอมล าทมากข นทกาลงเกดข นกบประเทศพฒนาแลว หรออยางนอยทสดกไมนาจะมความเหลอมล านอยลงดงเชนทแสดงดวยขอมลการสารวจครวเรอน

กระบวนการสะสมทน (ท งทนไทยและทนตางชาตในไทย) และทดนนาจะสงผลใหมการกระจกตวของทนมากข นเชนเดยวกบประเทศพฒนา นอกจากน นแลวชองวางของคาจางแรงงานไทยมไดแคบลงอยางท Kuznet’s Hypothesis ทานายไว เงนเดอนของ CEO ระดบสงกสงมากข นรวดเรว มรปแบบเดยวกบกรณประเทศสหรฐอเมรกา อกเรองหนงททาใหไทยคลายกบอเมรกามากกวายโรปคอประเทศไทยไมมระบบการคมครองทางสงคม (social protection) และสวสดการสงคม (social welfare) ทมความทวถงลกษณะเดยวกบยโรป

ความจรงแลวการทระบบเศรษฐกจไทยและนโยบายการดแลดานสงคมของไทยใกลเคยงกบประเทศสหรฐมากกวายโรปและญปน (แตการดแลดานสงคมของไทยกยงดอยกวาสหรฐอเมรกา) นาจะทาใหแนวโนมความเหลอมล าของไทยในอนาคตน ไมนาจะสดใสมากนก

อยางไรกตาม การเปรยบเทยบกบแนวโนมทเกดข นในประเทศพฒนาแลวอาจยงไมรอบคอบพอ เพราะยงมความแตกตางของระดบการพฒนาและบรบททางสงคมการเมองอนดวย จงควรนาบทเรยนในประเทศทมระดบการพฒนาใกลเคยงกบไทยมาพจารณาประกอบ ในทน จะกลาวถงสองกลมประเทศดงกลาวคอ ประเทศอตสาหกรรมใหม (new industrial economies หรอ NIEs) และกลมประเทศรายไดปานกลางในลาตนอเมรกา

3.1 ประสบการณประเทศ NIEs

ประเทศ NIEs ทจะนามาเปรยบเทยบกบไทยคอประเทศเกาหลใตและประเทศไตหวน เนองจากไมใช city states ดงเชนประเทศสงคโปรและฮองกง ซงหากดประสบการณในเรองความเหลอมล าของสองประเทศน พบวามผลงานทดกวาไทยมาก โดยหากใชแนวคด Kuznets Curve ประเทศท งสองมไดมการเพมข นของความเหลอมล ามากนกระหวางการขยายตวทางเศรษฐกจในอตราเรง และในระยะหลงความเหลอมล าหยดการเพมข นหรอถงกบลดนอยลง ดงแสดงตวอยางในรปท 15 ทแสดงคาสมประสทธของสองประเทศน ทตากวาไทย (และจน) เกอบตลอดเวลาของการพฒนาเศรษฐกจ (แทนดวยระดบรายไดประชาชาตตอหว)

รปท 15 ความสมพนธระหวางรายไดประชากรและความเหลอมล า (ขอมลระหวางป ค.ศ. 1960-2012)

ทมา: สรางจากขอมลรายไดตอหวของ World Development Indicators และขอมล Gini Coefficient จากฐานขอมล The Standardized

World Income Inequality Database (http://thedata.harvard.edu/dvn/dv/fsolt/faces/study/StudyPage.xhtml?studyId=36908) ยกเวน Gini coefficient ของไทยไดจากการค านวณดวยขอมลการส ารวจภาวะเศรษฐกจสงคม ส านกงานสถตแหงชาต

โดยเรองน Joseph Stiglitz (1996) อธบายวาประเทศเอเชยทขยายตวเรวหลายประเทศ (เชนเกาหลใตและไตหวน) สามารถหลกเลยงความเหลอมล าระดบสงทมาพรอมการขยายตวของเศรษฐกจไดดวยสาเหตหลายประการ เชน มการลงทนพฒนาชนบทควบคไปกบการพฒนาเศรษฐกจโดยรวม การขยายโอกาสดานการศกษาอยางถวนหนา นโยบายพฒนาอตสาหกรรมกชวยใหคาแรงเพมข นรวดเรว ในขณะทมการจากดการข นราคาสนคาบรโภค ชวยใหสรางฐานกลมคนทมอานาจซ อเพมข นอยางรวดเรวอนมผลยอนไปสการขยายตวทางเศรษฐกจรอบตอไป หรออาจกลาวอกนยหนงไดวาประเทศเหลาน ไดประโยชนจากการควบคมไมใหความเหลอมล าเพมสงเกนควรในลกษณะ positive feedback loop ระหวางการขยายตวทางเศรษฐกจและความเหลอมล าทอยในการควบคม

การทประเทศไทยประสบความสาเรจนอยกวาประเทศ NIEs ในการจากดการเพมข นของความเหลอมล าในชวงแรกของการพฒนา (คอชวงสามทศวรรษระหวาง 1960s ถง 1990s) หรอเมอเพมสงมากแลวไมสามารถลดไดอยางทควรเปน (ชวงทศวรรษ 1990s-2000s) หากใชชดคาอธบายของ Stiglitz (1996) ขางตนสาเหตทสาคญนาจะเปนเพราะไทยไมไดมการขยายโอกาสทางการศกษาอยางรวดเรวและทวถงเทากบสองประเทศน เปนความจรงวากอนป 1990 อตราการเรยนตอในระดบมธยมศกษาของนกเรยนไทยทจบช นประถมอยในระดบเพยงรอยละ 20-40 ตากวาประเทศ NIEs ท งหมด และยงตากวาเพอนบานอาเซยนทเคยมรายไดตอหวตากวาไทยเชนอนโดนเซยอกดวย (รปท 16) และการทอตราการเรยนตอมธยมปรบตวสงข นอยางรวดเรวต งแตป 1990 จนถงปจจบนอาจเปนคาอธบายหนงของการปรบตวดข นเลกนอยของความเหลอมล าไทยในระยะหลง

20

30

40

50

60

- 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000

Gini

coe

fficie

nt

รายไดตอหว (ดอลลาร, ราคาป 2005)

ไทยจนเกาหลใตไตหวน

และเมอพจารณาอตราการเรยนตอระดบอดมศกษา กลบพบวาไทยมอตราสงกวาอนโดนเซยและมาเลเซยมาโดยตลอด (รปท 17) ซงในขณะทประชาชนทวไปขาดโอกาสในการศกษาระดบกลาง กลบมการกระจกตวของโอกาสการศกษาระดบสงสาหรบคนรวย และนาจะเปนสาเหตททาใหความเหลอมล าในไทยแมจะปรบตวดข นบาง (ตามขอมลการสารวจครวเรอน) แตกยงอยในระดบสงกวาเพอนบาน

รปท 16 อตราการเรยนตอชนมธยมศกษา (Secondary level gross enrollment rate)

ทมา: World Development Indicators (September 2014)

รปท 17 อตราการเรยนตอชนอดมศกษา (tertiary level gross enrollment rate)

ทมา: World Development Indicators (September 2014)

ความแตกตางอกประการของประเทศเกาหลใตและไตหวนจากกรณประเทศไทย คอท งสองประเทศน นมการปฏรปการถอครองทดนในชวงเรมแรกของการพฒนาเศรษฐกจสมยใหม ซงสงผลใหการกระจายตวของทนทตามมาดกวาไทย อยางไรกตามการทเกาหลใตมการสงเสรมบรษทเอกชนขนาดใหญทาใหการกระจกตวของทนสงกวาไตหวนทเนนการพฒนาบนธรกจขนาดกลางและขนาดยอม (SMEs) มากกวา

ประการทสาม คอการดแลดานสงคม ประเทศท งสองใหการดแลประชาชนในเรองประกนสงคมและสวสดการดกวาไทย และเปนสาเหตสาคญทชวยปองกนความเหลอมล าจากการใชระบบทนนยมไดมากพอควร

0

20

40

60

80

100

120

19711974197719801983198619891992199519982001200420072010

Thailand

Japan

Korea

Indonesia

Malaysia

020406080

100120

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

2007

2010

Thailand

Korea, Rep.

Japan

Malaysia

Indonesia

3.2 ประสบการณกลมประเทศลาตนอเมรกา

เปนททราบดกวาหลายประเทศในทวปลาตนอเมรกามความเหลอมล าทสงอยางตอเนอง อยางไรกตามสถานการณดข นเปนลาดบต งแตชวงป 1990s เปนตนมา และแมปจจบนความเหลอมล าจะยงสงอยแตสามารถใชเปนกรณเปรยบเทยบกบไทยได

สาเหตทความเหลอมล าในลาตนอเมรกาดข นน น IMF (2014) ใหความเหนวาการดาเนนนโยบายมสวนชวยมากทสด รองลงมาคออตราการขยายตวทางเศรษฐกจทดกวาชวงทศวรรษ 1970s-1980s (ซงทาใหอตราการวางงานลดลงอยางมนยสาคญ) นโยบายทมผลตอการลดความเหลอมล าประกอบดวย การเพมรายจายดานการศกษาของรฐ การลงทนจากตางประเทศมากข น สวนรายงานของ UN-WIDER (2014) กลาววาเกดจากชองวางทแคบลงของคาจางระหวางแรงงานมฝมอและแรงงานไรฝมอ การเพมข นของรายจายดานสงคมของรฐบาล การกระจกตวนอยลงของรายไดจากทน

รปท 18 และ 19 แสดงการใชจายของภาครฐในเรองการศกษาและสขภาพ ของประเทศในลาตนอเมรกาทความเหลอมล าลดลง (โบลเวย บราซล เมกซโก) เทยบกบไทย จะเหนวารายจายดานการศกษาของสามประเทศลาตนอเมรกาสงกวาไทยเกอบตลอดเวลา และมแนวโนมสงข นในระยะหลงจาก 1990s หรอ 2000s และแมกระทงรายจายดานสขภาพกยงสงกวาไทยท งทไทยมหลกประกนสขภาพถวนหนา

รฐบาลไทยยงใชจายในเรองการคมครองทางสงคม (ไมรวมสขภาพ) ตากวาประเทศอนพอควร โดยจายนอยกวาท งสามประเทศลาตนอเมรกา 2 ถง 7 เทาตว นอยกวาจนและเกาหลใต 2.5 เทาตว และแนนอนวานอยกวาประเทศพฒนาอยางสหรฐอมรกาและองกฤษมาก (รปท 20)

รปท 18 รายจายดานการศกษาของรฐ (% ของ Gross National Income)

ทมา: World Development Indicators (September 2014)

รปท 19 รายจายดานสขภาพของรฐ (% ของ GDP)

0

2

4

6

8

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Thailand Bolivia

Brazil Mexico

ทมา: World Development Indicators (September 2014)

รปท 20 รายจายดานการคมครองทางสงคมของรฐบาล (% ของ GDP ป 2005)

ทมา: International Labor Organization

อกเหตผลหนงทอธบายการลดลงของความเหลอมล าในประเทศลาตนอเมรกาคอการลดลงของอตราการวางงาน ตวอยางเชนประเทศบราซลและโบลเวยลวนเคยมอตราการวางงานเปนเลขสองหลกเมอประมาณ 20 ปทแลว แตไดปรบลดลงอยางมากจนเหลอเพยง 6 และ 3 เปอรเซนตเปอรเซนตตามลาดบ ในขณะทไทยมอตราการวางงานตาอยางตอเนองคอประมาณรอยละ 1 หรอตากวา ดงน นไทยจงจะไมไดประโยชนของการวางงานลดลงอยางเชนประเทศลาตนอเมรกา

การเปรยบเทยบไทยกบประเทศพฒนาแลวในแถบตะวนตก ประเทศ NIEs และประเทศลาตนอเมรกา นาไปสขอสรปเพมเตมจากขอสรป 4 ขอแรกทกลาวไวขางตนของสวนท 3 น วา แนวโนมความเหลอมล าของไทยในอนาคตยงไมนาวางใจ เพราะระบบเศรษฐกจพ นฐานทเอ อตอการกระจกตวของทน ทดน และทรพยสน คาจางแรงงานทนาจะมชองวางถางมากข นระหวางคนรวยสดและคนจนสด ในขณะทนโยบายของรฐเองกอาจยงไมรกคบเรวพอทจะทดทานแนวโนมตามธรรมชาตของความเหลอมล าทจะเพมข น (หรออยางนอยคงระดบความเหลอมล าทยงสงอยในปจจบน) ได

อยางไรกตาม ผเขยนเชอวาความเหลอมล าในไทยกจะไมเลวรายลงไปกวาน อก ความตงตวของตลาดแรงงานทยงมอยตอเนองจะชวยพยงคาจางของแรงงานดอยฝมอไมใหถกท งหางมากนก การขยายโอกาสทางการศกษาทเรมทามาต งแตชวงทศวรรษ 1900s ควรสงผลในการเพมระดบการศกษาเฉลยของกาลงแรงงานไทย ซงควรจะหมายถงระดบทกษะทเพมข นดวย ทสาคญพฒนาการทางการเมองในเรองความตนตวของ ‘รากหญา’ จะมสวนผลกดนนโยบายตาง ๆ ททาการถายโอนทรพยากรจากคนช นบนมายงคนช นลางไดมากข น ทกลาวเชนน มไดหมายความวา ความเหลอมล าไมจาเปนตองไดรบการดแล ตรงกนขามความเหลอม

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Thailand

Brazil

Bolivia

Mexico

4.9

12.7

3.2 4.31.1

4.01.7

16.0

7.0

05

101520

Bolivia Brazil(1998)

Mexico(2000)

China(2004)

Indonesia(2004)

Korea Thailand UK US

ล าเปนปญหาทตองแกไขอยางเรงดวน ไมสามารถเบาใจไดวาสถานการณจะดข นในตวเอง โดยตองเพงเลงไปทการดแลกระบวนการสะสมทน และการลดชองวางของผลตอบแทนตอทรพยากรมนษย และนโยบายภาครฐทเหมาะสม

4 การลดความเหลอมล า: กรอบแนวคด

ผลจากการเพมข นอยางรวดเรวของความเหลอมล าในประเทศทพฒนาแลว ไดทาใหการลดความเหลอมล ากลายเปนศนยกลางของความสนใจของสงคมโดยรวม ไมวาจะเปนสอมวลชน นกวชาการ นกเคลอนไหวทางสงคม ตลอดจนนกการเมองและนกธรกจ ปรากฏการณ Occupy Wall Street ในประเทศสหรฐอเมรกาในป 2014 และปรากฏการณคลายกนทเกดข นตามมาในอกหลายประเทศ อาจถอเปนปรากฏการณเชงสญลกษณของการตอตานของสงคมโดยรวมตอการถางข นอยางมากของชองวางระหวางคนรวยทสดกบคนทเหลอ (the richest and the rest)

เนองจากความเหลอมล าจะเปนปญหาทมหลากมตดงทไดกลาวแลวในตอนตน แนวทางการแกหรอลดปญหาความเหลอมล าจงมหลากมตตามไปดวย กลาวคอไมไดจากดเพยงแนวทางดานเศรษฐกจหรอดานเศรษฐศาสตรเทาน น ยงมงานวจยวาดวยการลดความเหลอมล าทพจารณาดานสงคม รฐศาสตร นตศาสตร หรอดานอน ๆ อกเปนจานวนมาก อยางไรกตามในรายงานสวนท 4 น จะกลาวถงเพยงบางกรอบแนวคดเทาน น โดยเรมจากปจจยเชงสถาบนกอนแลวตามดวยแนวนโยบายดานเศรษฐกจและดานสงคม

4.1 ปจจยเชงสถาบน

เปนททราบกนดวากลไกทางเศรษฐกจในตวเองไมไดเปนหลกประกนในการลดความเหลอมล า เนองจากกลไกตลาดไมไดม ‘หนาท’ ในการ redistribution เนองจากเนนเพยงการจดสรรทรพยากรใหมประสทธภาพ (efficient allocation of resources) และหากเปนดงท Piketty (2014) กลาวไว กลไกตลาดมสวนทาใหความเหลอมล ายงรนแรงข นเนองจากการกระจกตวของทน ผลตอบแทนทสงของปจจยทน และการถางข นของผลตอบแทนจากทรพยากรมนษย จงมความจาเปนตองทาความเขาใจถงสถาบนอนในสงคมนอกเหนอจากกลไกตลาดวามสวนในการกาหนดความเหลอมล าอยางไร โดยปจจยเชงสถาบนทจะกลาวถงในสวนน คอโครงสรางอานาจทางการเมอง คอรรปชน และคณภาพของภาครฐ

4.1.1 โครงการอานาจทางการเมอง

เมอเปนเชนน นแลว จงเปนหนาทของ ‘นโยบาย’ ภาครฐในการทาใหการกระจายรายไดเทาเทยมกนมากข น ซงเลยงไมพนทตองพจารณาปจจยทางการเมอง คาถามทสาคญในเรองปจจยทางการเมองคอ อะไรทาใหบางประเทศ/บางสงคมมนโยบายในการลดความเหลอมล าอยางจรงจงกวาบางประเทศ ในเรองน Khan (2012) เหนวาตองทาการวเคราะหเรองการกระจายตวของอานาจ (distribution of power) ซงมไดหมายถงเพยงอานาจทางเศรษฐกจ แตหมายถงอานาจในการกาหนดความเปนไปของนโยบาย เพราะแมอานาจทางเศรษฐกจจะมสวนสาคญในการกาหนดอานาจทางนโยบายแตกมไดเปนเชนน นเสมอไป

การวเคราะหของ Khan (2014) ยงมสวนชวยใหเขาใจวาทาไมประเทศ NIEs ยคแรกถงประสบความสาเรจท งในการยกระดบอตราการขยายตวทางเศรษฐกจในขณะเดยวกบทไมเผชญปญหาการเพมข นสงของความเหลอมล าเชนเดยวกบประเทศไทย ซงเปนประเดนทไดกลาวถงกอนหนาในหวขอ 3.1 กลาวคอ

โครงสร าง อานาจทางการเมองของประเทศ NIEs มลกษณะท เ ร ยกว าม Growth-Enhancement Governance (GEG)6 ซงเปนโครงสรางทางการเมองทลดโอกาสของ rent seeking สาหรบคาเชาทางเศรษฐกจทไมเอ อตอการขยายตวทางเศรษฐกจ (unproductive rent) การทปองกน unproductive rent seeking น นมผลตอเนองไปถงวาระดบการผกขาดคาเชาทางเศรษฐกจมไมมากเทาประเทศทม rent seeking แบบ unproductive ซงจะเปนไปไดกตอเมอมการเปดโอกาสใหคนหลากหลายกลมเขามาสราง productive rent อนเปนกระบวนการหนงของการขยายตวทางเศรษฐกจแบบมสวนรวม หรอ inclusive growth สงผลใหการขยายตวทางเศรษฐกจเกดข นพรอม ๆ กบการปองกนมใหความเหลอมล า (ระหวางกลมทน) ขยายตวมากเกนไป ซงเมอประกอบกบการขยายโอกาสทางการศกษาทมคณภาพทไดกลาวถงกอนหนาแลวในหวขอ 3.1 ความเหลอมล าจงมใชปญหาใหญของประเทศ NIES ทม GEG เขมขนเหลาน น

นอกจาก Khan (2014) แลวงานวจยอนกใหความสาคญกบการกระจายตวของอานาจทางการเมอง ตวอยางเชน Acemoglu et.al (2007) คนพบจากขอมลพฒนาการทางเศรษฐกจของสองประเทศในลาตนอเมรกา (Cundinamarca และ, Colombia) เทยบกบประเทศสหรฐอเมรกาวา ‘ความเหลอมล าทางการเมอง’ หรอ political inequality มผลตอท งระดบการพฒนาในเวลาตอมาและตอระดบความเหลอมล าทางเศรษฐกจดวย

อาจมคาถามวาระบบการเมองมผลตอความสาเรจในการลดความเหลอมล าหรอไม ตวอยางเชนในทฤษฎ median voter theorem ( เชน ใน Alesina and Rodrick (1994) และ Persson and Tabellini (1994)) ทเสนอวาการลดความเหลอมล าภายใตระบอบประชาธปไตยมความกาวหนากวาภายใตระบอบอน ในเรองน Acemoglu et.al (2013) ไมพบความสมพนธทางบวกระหวางความเปนประชาธปไตยและการลดความเหลอมล า แมจะมผลทาใหมการจดเกบภาษเพมข น ซงหมายถงบทบาทภาครฐมากข นในระบบเศรษฐกจ แตบทบาทรฐทเพมข นมไดทาใหภาครฐมประสทธผลในการลดความเหลอมล า ทนาแปลกใจดวยคอประชาธปไตยมกมาพรอมกบการเปดโอกาสทางการศกษา (ระดบมธยม) ตอประชาชนทกวางข น รวมท งการปรบเปลยนเชงโครงสรางในเรองอน ๆ ทสาคญดวย หนงในคาอธบายเชงทฤษฎท Acemoglu et.al (2013) คดวาเปนสาเหตของขอคนพบเหลาน คอระบอบประชาธปไตยอาจเปนการสมประโยชนกนระหวางคนรวยและคนช นกลาง โดยคนรวยเปนผกาหนดนโยบายทตอบสนองความตองการคนช นกลางมากกวาคนจน ซงในแงหนงกสอดคลองกบขอสงเกตของ Piketty (2014) ทวาระบอบประชาธปไตย (โดยเฉพาะทมาพรอมกบระบอบทนนยม) ในประเทศตะวนตกใหประโยชนตอคนรวยมากกวาคนช นอนในสงคม

แนวคดทกลาวมาขางตนสามารถประยกตใชกบประเทศไทยไดอยางไร? เราอาจต งขอสงเกตไดหลายประการ ดงน

ประการแรก การทความเหลอมล าของไทยมความรนแรงกวาประเทศ Asian NIEs อยางชดเจนนาจะแสดงวาโครงสรางอานาจทางการเมองของไทยมการกระจกตวมากกวาดวยเชนกน

ประการทสอง เศรษฐกจไทยกขยายตวในอตราเฉลยตากวาประเทศ NIEs ซงนาจะแสดงวาคาเชาทางเศรษฐกจทสรางข นในกระบวนการขยายตวทางเศรษฐกจมสดสวนทเปน unproductive rents มากกวา ซงสงผลใหการมสวนรวมในการขยายตวทางเศรษฐกจ (inclusive growth) หยอนกวาประเทศ NIEs

6

ดรายละเอยดเรองแนวคด GEG ในรายงาน synthesis report ปทหนงของโครงการน ใน สมชย (2557)

ประการทสาม การพฒนาทรพยากรมนษยทเปนไปอยางชากวาประเทศ NIEs ดงทแสดงในรปท 16 กอธบายเพมเตมไดวาผมอานาจในการกาหนดนโยบายไมไดใหความใสใจทจะแบงปนผลประโยชนจากการขยายตวทางเศรษฐกจใหทวถง ดงจะเหนไดจากความจรงทวาแมรฐบาลไทยจะประกาศการศกษาภาคบงคบ 7 ป (ประถม 1 ถงประถม 7) ต งแตป 1960 แตการบงคบใชนโยบายน เปนไปอยางหละหลวมมาก โดย 54 ปใหหลง (ป 2014) กาลงแรงงานทมการศกษาตากวาประถมศกษายงมถงรอยละ 36.2 7

ยงมหลกฐานอนอกมากทแสดงถงโครงสรางอานาจการเมองวาไมใหความสนใจกบการลดความเหลอมล าอยางจรงจง ไมวาจะเปนเรองโครงสรางภาษทละเลยการจดเกบจากผมรายไดสงในหลากหลายรปแบบ ความยากลาบากในการเสนอภาษใหม ๆ ทกระทบผลประโยชนของคนรวย/รวยมาก เชนภาษทดนและสงปลกสรางทมความพยายามรางกฎหมายมาหลายรฐบาลในชวง 30-40 ปมาน แตไมเคยสามารถประกาศใชเปนกฎหมายไดเลย การทไทยไมเคยมนโยบายปฏรปการถอครองทดนอยางเหมาะสมจนทาใหเกดการกระจกตวของการถอครองทดนรนแรง กเปนอกขอบงช ของอานาจการเมองทไมเอ อตอการแกปญหาความเหลอมล า

4.1.2 คอรรปชนกบปญหาความเหลอมล า

ปจจยเชงสถาบนทสาคญอกประการตอเรองความเหลอมล าคอคอรรปชน งานวจยท งระดบทฤษฎและเชงประจกษจานวนมากทแสดงวาคอรรปชนทาใหความเหลอมล าและความยากจนเพมมากข น โดยผานหลายชองทางเชน IMF(1998) ระบวาคอรรปชนทาใหเศรษฐกจขยายตวชาลง8 ทาใหอตราภาษทแทจรงมความกาวหนานอยลง (กรณคอรรปชนในเรองภาษ) การใชจายดานสงคมมระดบลดลงหรอมประสทธภาพดอยลง การสะสมทนมนษยนอยลงเพราะประชาชนในกลมลางมโอกาสเขาถงการศกษานอยลง เปนตน โดยความสมพนธระหวางคอรรปชนและความเหลอมล าน พบในทกกลมประเทศทมอตราการขยายตวตางกน

ในขณะเดยวกนความเหลอมล าสามารถเปนเหตแหงการคอรรปชนไดเชนกน You and Khagram (2005) ระบวาในสงคมทเหลอมล ามาก คนรวยทตองการคอรรปชนจะสามารถทาไดงายกวาเพราะสงคมโดยรวมทประกอบดวยคนจนขาดความสามารถหรอทรพยากรทจะใชในการสอดสองหรอควบคมพฤตกรรมโกงกน หรอในกรณทถกโกงเสยเองกขาดกลไกหรอศกยภาพในการปองกนตวเอง ทาใหการเอารดเอาเปรยบของคนรวยในรปคอรรปชนเปนไปไดงายและแพรหลาย นอกจากน นสงคมทมความเหลอมล าสงยงมความสมเสยงตอการยอมรบการคอรรปชนในฐานทเปนสงทกาจดไมได เพราะสงคมเหลอมล าสงมกเปนสงคมทกฎหมายหรอการบงคบใชกฎหมายหยอนยาน ทาใหคนทวไปขาดศรทธาตอการปองกนหรอปราบปรามคอรรปชนและจาตองยอมรบในทสด

ความสมพนธทสงเสรมกนระหวางคอรรปชนและความเหลอมล า ทาใหการแกปญหาท งสองเปนไปดวยความยากลาบาก

แนนอนวาไทยมปญหาคอรรปชนในระดบทรนแรงถงรนแรงมาก คนทรารวยจานวนไมนอยทรวยจากการฉอราษฎรบงหลวง จงเปนโจทยทางนโยบายทสาคญวาจะลดคอรรปชนไดอยางไร การวจยนโยบายในเรองเหลาน ตองการความรดานรฐศาสตร การบรหารรฐกจ การสงเสรมความโปรงใส เปนตน ซงวธการวจยในเรองตาง ๆ เหลาน กมพฒนาการมาอยางตอเนอง และสมควรทาการเชอมประสานกบการวจยทางเศรษฐศาสตร ม

7

ปจจบนกระทรวงศกษาธการกาลงจะเสนอใหเพมการศกษาภาคบงคบจาก 9 ป (ประถมศกษาลช นปท 1 ถงมธยมศกษาช นปท 3) เพมเปน 11 ป คอเพมระดบอนบาลอก 2 ป

88งานวจยในโครงการปทหนงของพรเทพ (2557) มขอคนพบเชนเดยวกน

การทบทวนองคความรเปนระยะ ๆ หรอแมจะใชแนวทางเศรษฐศาสตรเองกได เชนการวเคราะหแนวเศรษฐศาสตรเชงสถาบน (institution economics) มาทาการวเคราะหแรงจงใจของนกการเมอง นกธรกจ นกธรกจการเมอง ภาคประชาชน เปนตน

4.1.3 คณภาพของภาครฐ

เนองจากการลดความเหลอมล าตองการการแทรกแซงจากนโยบายภาครฐ คณภาพของภาครฐจงเปนสงสาคญ ซงรวมถงภาคราชการทนานโยบายไปปฏบต ขอมลจาก Worldwide Governance Indicators ของธนาคารโลก (ตารางท 1) แสดงวารฐบาลไทยมประสทธภาพตากวาประเทศญปนและ NIEs มาก ในกลมอาเซยนเองกตากวามาเลเซยดวย และแมอนดบดกวาประเทศจนหรออนโดนเซยแตท งสองประเทศน มการปรบปรงอนดบประสทธภาพอยางตอเนองในระยะสองทศวรรษทผานมา ในขณะทไทยไมมการปรบปรงอนดบแตอยางใด

ตารางท 1 อนดบประสทธภาพรฐบาล สงคโปร ฮองกง ญปน เกาหลใต ไตหวน มาเลเซย ไทย จน อนโดนเซย

1996 100 87 81 73 77 76 63 47 37 1998 100 87 83 64 80 78 59 53 29 2000 100 88 87 76 78 82 61 54 45 2002 94 89 83 80 77 81 64 55 38 2003 97 92 86 79 81 85 66 57 38 2004 96 92 90 80 86 85 68 59 44 2005 99 92 89 82 82 84 67 53 39 2006 100 97 90 82 85 85 67 57 44 2007 100 97 89 84 83 87 66 60 46 2008 100 98 88 82 83 83 63 59 47 2009 100 95 89 82 85 79 63 58 47 2010 100 94 90 85 84 83 62 58 48 2011 100 94 90 86 83 81 61 59 46 2012 100 97 89 84 84 80 61 56 44 2013 100 96 94 82 84 82 61 54 45

ทมา: Worldwide Governance Indicators

คณภาพภาครฐไมเพยงมผลทางตรงในการลดประสทธผลของนโยบายลดความเหลอมล า (หากมนโยบายดงกลาวจรง) ยงมผลทางออมทางการเมองดวย กลาวคอชนช นกลางซงควรจะเปนผกากบการทางานของรฐบาลอาจหมดหวงหากความพยายามดงกลาวลมเหลวซ าซาก ชนช นกลางจงหนไปหาบรการจากภาคเอกชนแทนภาครฐ (เชนเรองการศกษา สขภาพ หรอเรองอน ๆ) การกากบการทางานของภาครฐทหายไปในสถานการณเชนน นสงผลใหบรการภาครฐสาหรบคนจนถกกระทบไปดวย กลายเปน vicious cycle (วงจรอบาทว) ของประสทธภาพและประสทธผลนโยบายภาครฐ

4.2 มาตรการดานเศรษฐกจและสงคม

งานวจยเกยวกบมาตราการดานเศรษฐกจและสงคมในการลดความเหลอมล ามความเปนรปธรรมมากกวาดานปจจยเชงสถาบน ในขณะเดยวกนกมความหลากหลายมากกวา

มาตรการดานเศรษฐกจน นอาจเรมจากกรอบแนวคดกวาง ๆ ดงแสดงในรปท 21 ซงลดรปความเหลอมล าใหเขาใจงายวาประกอบดวย (ก) ชองวางระหวางคนช นกลางกบคนจน (ข) ชองวางระหวางคนรวยกบคนช นกลาง และ (ค) ชองวางระหวางคนรวยกบคนจน แลวนาขอคนพบของคาอธบายแนวโนมความเหลอมล าท งในประเทศทพฒนาแลวและประเทศทมระดบการพฒนาใกลเคยงกบไทยมาปรบใช กลาวคอสองปจจยหลกทกาหนดแนวโนมความเหลอมล าคอความแตกตางของระดบ ‘ทนมนษย’ (human capital) และความแตกตางของระดบ ‘ทนทรพยหรอทนทางกายภาพ’ (financial or physical capital) โดย

ความแตกตางของทนมนษยเปนคาอธบายหลกของชองวางระหวางคนช นกลางกบคนจน ความแตกตางของทนทรพยเปนคาอธบายหลกของชองวางระหวางคนรวยกบคนช นกลาง ความแตกตางของท งทนมนษยและทนทรพยอธบายของชองวางระหวางคนรวยกบคนจน

รปท 21 ความเหลอมล าและสมทยของปญหา

ทมา: ผเขยน

รปท 21 เปนเพยงกรอบแนวคดงาย ๆ เพอประโยชนในการคานงถงแนวนโยบายทเหมาะสมในการลดความเหลอมล าวาควรประกอบดวยนโยบายหรอมาตรการอะไรบาง และแตละนโยบาย /มาตรการควรมกลมเปาหมายใด โดยจะมนโยบายอนทเปน ‘องคประกอบเพม’ ดวยไมใชเพยงนโยบายดานคนและดานทน ตวอยางเชน การลงทนโครงสรางพ นฐานอยางทวถง (inclusive infrastructure development) นโยบายภาษซงทาหนาทท งในการเปนนโยบายโดยตรงและเปนมาตราเพอหาเงนทนใหภาครฐในการแกปญหาความเหลอมล าตามกรอบรป 21

ตอไปจะอภปรายถงแนวนโยบายยอยตาง ๆ ดงน

4.2.1 นโยบายวาดวยคน

นโยบายวาดวยคนมเปาหมายในการลดความเหลอมล าของทนมนษย ประกอบดวยนโยบายดานการศกษาและการพฒนาทกษะทเหมาะสมกบกาลงแรงงานกลมตาง ๆ

การศกษาเปนนโยบายทมศกยภาพในการลดความเหลอมล ามากทสด โดยเฉพาะระหวางคนจนและคนช นกลาง ดงทกลาวแลววาความแตกตางระหวางคนสองกลมน นาจะเปนเรองของทรพยากรมนษย (human capital) เปนหลก และไทยยงทานโยบายในเรองน ไดไมดนก ไมวาจะเปนการบงคบใชกฏหมายวาดวยการศกษาภาคบงคบในชวงป 1960s-1990s และเมอโอกาสทางการศกษาขยายตวมากหลงทศวรรษ 1990s แลว9 ปญหาทตามมาคอระดบคณภาพเฉลยคอนขางตา และตาลงเรอย ๆ อกท งมความแตกตางของคณภาพการศกษาระหวางสถานศกษาทกวางมากดวย ซงหากใชเกาหลใตเปนแบบอยางจะพบวา เกาหลใตเนนความเทาเทยมกนของระบบการศกษาดวย เพราะผนาเกาหลใตเหนวาคนเปนทรพยากรทประเทศมอยเปนจานวนมากในขณะททรพยากรธรรมชาตอนมนอย จงควรสรางความเจรญดวยการเพมคณคาของทรพยากรมนษยและใหเปนไปอยางทวถงเพอเปนรากฐานของการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ

ในชดรายงานการวจยประกอบการสมนาประจาป 2554 ของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย ไดเสนอแนวทางการขบเคลอนเพอปฏรปการศกษาโดยมเปาหมายในการเพมคณภาพ แนวทางทเสนอคอการปฏรปการบรหารการศกษาโดยใหสรางระบบความรบผดรบชอบ (accountability system) ทเปนรปธรรมข น โดยประกอบดวยกระบวนการวดผลการเรยนทเปนกลางและเชอถอได จากน นนาผลการวดน เปนหลกฐานในการใหคณใหโทษผทมสวนรวมในการผลตผลดงกลาวท งหมด ต งแตคร ผบรหารโรงเรยน ผบรหารเขตการศกษา ผบรหารหนวยงานกลางในกระทรวง ไปจนถงรฐมนตรและนายกรฐมนตร ระบบเชนน มความจาเปนเพราะทผานมาหากผลการเรยนไมดและไมมผตองรบผดชอบ กไมเกดการแกไขปญหาอยางแทจรง มเพยงการลองผดลองถกตาง ๆ ไมวาจะเปนการปรบหลกสตร การประเมนผลครทไมองกบผลการเรยนของนกเรยนในความรบผดชอบ เปนตน

งานวจยลาสดของนณรฎ (2558) ทาการศกษาปจจยดานการศกษาทมผลตอ (ก) ระดบผลสมฤทธหรอคณภาพของการศกษา (ข) ความเทาเทยมกนของคณภาพการศกษา พบวาปจจยทเพมท งคณภาพและความเทาเทยมกน ประกอบดวย ระดบการศกษาของแม ขนาดโรงเรยนทใหญข น การมกจกรรมสรางสรรคในโรงเรยน การอยพรอมหนากนของพอและแมในครอบครว และการเพมคณภาพของโรงเรยนเอกชนเปนการทวไป

การพฒนาทกษะใหกบกาลงแรงงานหลากหลายกลมน นเปนเรองทสาคญ และนาแปลกใจวาเปนเรองทแมแรงงานระดบลางเองกใหความสนใจมาก ในการสารวจทวประเทศถงความตองการของประชาชนตอการใหบรการจากภาครฐ สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (2551) พบวาประชาชนใหความสาคญกบการพมนาฝมอแรงงานเปนอนดบท 3 รองจากการศกษาและสาธารณสขเทาน น ดงน นจงเปนเรองนาเสยดายทประเทศไทยยงไมมระบบการพฒนาฝมอแรงงานทดพอ ในเรองน สมชยและคณะ (2555) เสนอวาควรมการปฏรประบบการพฒนาฝมอแรงงานใหองกบความตองการ (demand driven) มากกวาระบบปจจบนซงหนวยงานรฐเปนผกาหนดหลกสตรแลวจงคอยเปดรบผสนใจสมครเขารบการอบรม เปนลกษณะองกบอปทาน (supply driven) มากเกนไป สมชยและคณะ (2555) ยงเสนอใหขยายระบบการพฒนาฝมอแรงงานน ใหครอบคลมถวนหนา (universal coverage) โดยกาหนดใหรฐทาการพฒนาฝมอแรงงานของผทจบการศกษาไมเกนมธยมตนทกคนในรอบระยะเวลา 5 ป กลาวคอแตละปทาการพฒนาฝมอแรงงานกลมน รอยละ 20 ของจานวนท งหมด ซงงบประมาณทตองใชเพอการน ไมมากนก (ระดบ 2-3 หมนลานบาท) เมอเทยบกบผลลพธทจะไดจากการเพมศกยภาพของแรงงานเปนการทวไป

9

งานวจยของ ดลกะ (xxxx) ระบวาปจจบนคนไทยในชวงอาย 10-25 ปมโอกาสจบการศกษาระดบปรญญาตรสงถงรอยละ 52

อาจมคาถามวาทกษะแบบใดทเหมาะสม ในเรองน ปกปองและสนทร (2554) ระบวาควรเปน ‘ทกษะแหงศตวรรษท 21’ หรอ 21st Century Skills ซงประกอบดวย การทาใหใหรจกอานเปน คดเปน รจกโลก รจกตวเอง และมเปาหมายในการดาเนนชวต รวมท งใหเปนคนทมคณภาพ พรอมทจะเลอก ‘ทาง’ ของตนไดอยางมคณภาพ

ความสาเรจทจากดของนโยบายการศกษาและการพฒนาฝมอแรงงานเปนหลกฐานเชงประจกษทชดเจนถงปญหาของระบบราชการไทยทกลาวถงในหวขอ 4.1.3 กอนหนา ความไมเชอมนของคนช นกลางตอระบบการศกษารฐทาใหความนยมในโรงเรยนเอกชนและโรงเรยนนานาชาตเพมข น รวมท งการสงลกหลานใหเรยนกวดวชา ธรกจเอกชนขนาดใหญกเปดมหาวทยาลยเพอผลตบณฑตใหกบกลมธรกจของตนเอง หรอทาการฝกฝมอแรงงานของตวเองมากข น ความไมเชอใจทตอเนองยาวนานในระบบการศกษาและระบบการพฒนาฝมอของคนช นกลางและธรกจเอกชน อาจเปนสาเหตหนงททาใหไมเกดแรงกดดนตอ ‘การปฏรป’ การศกษาและแรงงานอยางจรงจง สงผลใหคณภาพการศกษาทคนจนไดรบบกพรองไปดวย

4.2.2 นโยบายวาดวยทน

ขอเสนอแนะเชงนโยบายทสาคญจากหนงสอของ Piketty (2014) คอการเกบภาษจากทนทวโลก (global capital tax) ในอตรากาวหนา ซงเขาเสนอเชนน นเพราะเขามทฤษฎวาความเหลอมล าจะมากข น เรอย ๆ ตราบใดทอตราผลตอบแทนของทนสงกวาอตราการขยายตวทางเศรษฐกจ (r > g) การลดความเหลอมล าจงสามารถไดโดยลดอตราผลตอบแทนของทนหรอเพมอตราการขยายตวทางเศรษฐกจ การเกบภาษจากทนจงเปนแนวทางในการลดอตราผลตอบแทนของทนใหนอยลง (คาดวา Piketty ไมคอยเชอวาการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศทพฒนาแลวจะเพมสงกวาปจจบนได) สวนการทเขาเสนอใหเกบทวโลกกเพอหลกเลยงเจาของทนทจะหนภาษไปสประเทศทไมเกบภาษหรอเกบในอตราตา (tax heavens)

นเปนขอเสนอเชงนโยบายทมผลกระทบกวางไกลและถาทาจรงจะเปนการปฏรปและเปลยนโฉมหนาของกระบวนการสะสมทน และมผลตอเศรษฐกจโลกอยางกวางขวาง จงไมแปลกใจวามท งผชนชมและผคดคาน บทความใน Economists ฉบบเดอนมนาคม 201410 เหนวาเปนขอเสนอทขาดความลมลกเชงวชาการ (แม Piketty (2014) จะนาเสนอขอมลความเหลอมล าทเปนวชาการ) และคดไมรอบดาน ตวอยางเชนเหตใดจงไมใชแนวทางเพมการกระจายตวของความเปนเจาของทนแทนการลงโทษผเปนเจาของทนขนาดใหญ หรอทาไมไมหาแนวทางเพมอตราการขยายตวทางเศรษฐกจในลกษณะ inclusive growth เชนการใชนโยบายคนทกลาวถงขางตน นอกจากน นแลวขอเสนอน ยงเปนไปไดยากมากในทางปฏบตเพราะการจะใหทกประเทศทวโลกใชนโยบายเกบภาษจากทนในลกษะเดยวกน อตราเดยวกน โครงสรางเดยวกน เปนเรองทเปนไปไมไดเลย

อยางไรกตาม มไดหมายความวาการเกบภาษจากทนเปนเรองไมถกตอง หลายประเทศเกบภาษจากเจาของทนนอยมาก ตวอยางทชดเจนคอประเทศไทยเอง ทมการเกบภาษจากฐานทรพยสนนอยมาก เชนในกรณความเปนเจาของทดน มเพยงภาษโรงเรอนและภาษบารงทองทซงแตละปจดเกบไดเพยง 2-3 หมนลานบาท คดเปนไมถงหนงในสบของภาษทเกบจากรายไดหรอรายจาย ผลตอบแทนจากทนเชนดอกเบ ยและเงนปนผลกมอตราภาษสงสดเพยงรอยละ 15 เพราะอนญาตใหแยกเสยภาษจากรายไดประเภทอน เปนตน

การทอตราภาษบนฐานทนหรอฐานทรพยสนในประเทศไทยตาอยางตอเนองมาตลอด เปนอกหลกฐานเชงประจกษทสะทอนโครงสรางอานาจทางการเมอง (ทกลาวถงในหวขอ 4.1.1) ของไทยวากระจกตว

10

http://www.economist.com/news/leaders/21601512-thomas-pikettys-blockbuster-book-great-piece-scholarship-poor-guide-policy?fsrc=explainsdig

อยในกลมผมรายไดสงหรอชนช นปกครอง การขบเคลอนจะทาไดตองมแรงกดดนจากคนระดบลางทไมมทรพยสนมาก ซงเปนเรองยากเพราะผออกกฏหมายและผบรหารมกมทรพยสนมาก อยางไรกตามหากมการใหความรกบคนช นกลางและรากหญามากข น ประกอบกบบรรยากาศทางการเมองใหความสาคญกบระบบประชาธปไตยแบบตวแทนในปจจบน หากมการขบเคลอนอยางเปนระบบกอาจสามารถทาใหมการจดเกบภาษจากฐานทรพยสนไดในอนาคตอนใกล

อกรปแบบหนงของเอ อประโยชนใหกบกลมทนคอการใหผลประโยชนภาษ (tax expenditure) ในรปของการสงเสรมการลงทน โดยแตละปรฐไทยเสยรายไดในสวนน กวา 3 แสนลานบาท

4.2.3 นโยบายการคลง

การลดความเหลอมล าเปนหนาทหลกประการหนงของนโยบายการคลง โดยนโยบายการคลงทจะชวยลดความเหลอมล าตองมลกษณะ redistributive กลาวคอรฐบาลจดเกบภาษจากผมฐานะสงกวาจากผมฐานะดอยกวา และทาการใชจายรายไดทจดเกบไดโดยใหประโยชนตกกบผมดอยฐานะอยางทวถงและถาเปนไปไดกควรใหรบอตราผลประโยชนสงกวาคนรวย

ประเทศทพฒนาแลวสวนใหญใชนโยบายการคลงในการลดความเหลอมล าอยางมนยสาคญ 11 เชนในรปท 22 นโยบายการคลงของประเทศในกลม OECD ชวยลดคาสมประสทธ Gini ไดถง 10-15 (จาก 100) โดยเปนผลท งจากการใชมาตรการภาษและจากการใชจายดานสงคม โดยภาษมผลมากกวาในเกอบทกประเทศยกเวนไอซแลนด

รปท 22 ผลของนโยบายการคลงดานภาษและการใชจายดานสงคมของรฐตอการลดลงของความเหลอมล า ในกลมประเทศ OECD

ทมา: สรางใหมจากฐานขอมลใน OECD (2012)

11 ในกรณของประเทศไทยน น ความเหลอมล าทมแนวโนมดข นระยะหลงอาจกลาวมความสมพนธ กบพฒนาการของระบบความคมครองทางสงคมไดเชนกน เพราะมการขยายตวของระบบประกนสงคมท งในดานจานวนสมาชกและระดบผลประโยชน นอกจากน นยงมพฒนาการเรองสวสดการอน ๆ เชนการใหหลกประกนสขภาพถวนหนา การกอต งศนยเดกเลกทวประเทศ การเพมเบ ยยงชพผสงอายเปนแบบถวนหนา เปนตน

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Iceland

Sweden

Denmark

Czech Republic

Netherlands

Spain

Belgium

Australia

France

Luxembourg

United Kingdom

Italy

Redistributive Gini Tax-Transfer Social Service

อยางไรกตาม OECD (2012) กลาววาในระยะหลงนโยบายการคลงในกลมประเทศน มบทบาทนอยลงในการลดความเหลอมล า สาเหตเปนเพราะการลดอตราภาษเงนไดโดยรวมลงในหลายประเทศ (แมจะเพมความกาวหนาของโครงสรางภาษบาง) การเพมเงนอดหนนใหกบผรบประโยชนไมใชคนจนมากข นในขณะทความเขมงวดในการตรวจสอบ eligibility ของผรบประโยชนหละหลวมมากข น ผทไมทางานกไดรบสวสดการมากข น เปนตน ประเดนเหลาเปนอกสาเหตทนาไปสการการปฏรประบบสวสดการในหลายประเทศ OECD ซงจะกลาวถงในหวขอถดไป

สาหรบประเทศไทยน น ไมคอยมการศกษาเรองการกระจายตวของภาระภาษและผลประโยชนจากการใชจายภาครฐ เนองจากขอจากดของขอมลและขาดแบบจาลองทเหมาะสม งานวจยเรองน ททาไวสมบรณทสดคอ สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (2541) ซงคอนขางเกา ผลการวจยบางสวนแสดงในรปท 23 โดยเปนผลการศกษาเฉพาะภาษสามประเภทคอ ภาษเงนไดบคคลธรรมดา ภาษเงนไดนตบคคล และภาษสรรพสามต (ขาดภาษมลคาเพมซงมมลคามากพอควร) และเฉพาะการไดประโยชนจากการใชจายของรฐสองประเภท คอรายจายดานการศกษาและดานสาธารณสข ผลการศกษาน พบวาท งนโยบายภาษและการใชจายภาครฐไทยมสวนชวยทาใหการกระจายรายไดดข น

งานวจยในเรองคลายกนในระยะหลงมขอคนพบคลายกน เชนงานวจยของวโรจน (2552) ทพบวากลมคนรวยไดรบประโยชนจากการใชจายดานสาธารณสข (รวมทกกองทน) และดานการศกษาในเมดเงนทมากกวาคนจน แตหากคดเปนสดสวนตอรายไดแลวยงมลกษณะ regressive12 อย ทมผลตรงตางออกไปคองานของสเมธ (2552) ทพบวาการกระจายผลประโยชนจากรายจายด านขนสงระบบถนนน นคนรวยไดประโยชนมากกวา (รปท 23

รปท 23 การกระจายภาระภาษและผลประโยชนจากการใชจายแยกตามระดบรายได 10 กลม (รอยละของรายได)

ทมา: จดท าใหมจากขอมลในรายงานของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (2541) หมายเหต: ภาษรวมเฉพาะภาษเงนไดบคคลธรรมดา ภาษเงนไดนตบคคล และภาษสรรพสามต สวนรายจายรวมเฉพาะรายจายดาน

การศกษาและสาธารณสข

รปท 24 การกระจายผลประโยชนจากการใชจายระบบถนนของรฐแยกตามระดบรายได 10 กลม (รอยละของรายได)

12

วโรจน (2552) มไดคานวณสดสวนผลประโยชนตอรายได ขอสรปน มาจากการคานวณเพมเตมของผเขยนเอง

0

5

10

15

20

25

30

35

d1 d2 d3 d4 d5 d6 d7 d8 d9 d10

ทมา: จดท าใหมจากขอมลในรายงานของสเมธ (2552)

เปนทนาเสยดายวางานวจยเรองการกระจายภาระภาษและผลประโยชนของไทยมไดทาการคานวณผลตอ gini coefficient เหมอนเชนงานของ OECD ในรปท 22 ทาใหไมสามารถเปรยบเทยบไดชดเจนวานโยบายการคลงของไทยทาหนาท redistribute ไดมากนอยเพยงใดเมอเทยบกนประเทศทเจรญแลว อยางไรกตามเราสามารถคาดเดาเรองน ไดจากขอมลแวดลอมอน ๆ เชน

ประการแรก เปนททราบกนดวาระบบภาษของไทยน นจดเกบไมทวถง ทาใหสดสวนรายไดภาษตอรายไดประชาชาตของไทยตากวาทควรเปน งานวจยของธนาคารโลก (Tuan et.al (2008)) ระบในชวงป 1994-2003 รฐบาลไทยเกบภาษคดเปนเพยงรอยละ 0.76 ของจานวนทควรเกบได (ซงประมาณการศกยภาพการเสยภาษของระบบเศรษฐกจดวยแบบจาลอง) อยในอนดบท 83 จาก 100 ประเทศทใชในการศกษาน น หากใชตวเลขน สาหรบปงบประมาณ 2557 ทผานมา รฐบาลไทยเกบภาษนอยไปถง 8 แสนลานบาท

สาเหตทไทยเกบภาษไดนอยนอกจากเปนเพราะการเกบภาษจากฐานทนและฐานทรยพสนนอยดงทกลาวขางตนแลว ยงเปนเพราะไทยมเศรษฐกจนอกระบบขนาดใหญ ซงสงผลทาใหเกดความไมเสมอภาคในระบบภาษของไทยดวย (สมชย (2552)) กลาวคอมผมความสามารถในการเสยภาษจานวนมากไมไดเสยภาษเทาคนอน นอกจากน แลวระบบภาษของไทยยงมลกษณะเอ อประโยชนใหกบกลมอาชพบางกลมอกดวย โดยมสมมตฐานวาคนบางอาชพ (เชนชาวนา ผคาแผงลอย) เปนคนจนท งหมดและควรไดรบการยกเวนภาษหรอเกบในอตราทตา ซงความเชอเชนน ตองยกเลกและขจดออกไปจากระบบการจดเกบภาษของไทย

ประการทสอง ในสวนของรายจายภาครฐน น ไมมเหตผลมากนกทจะคาดเดาวาการกระจายผลประโยชนในเรองการศกษาและสาธารณสขจะตางกนมากระหวางไทยและประเทศพฒนาแลว เนองจากปจจบนระบบการศกษาและสาธารณสของไทยมลกษณะถวนหนาเหมอนประเทศเหลาน น แตทนาจะตางกนชดเจนคอการใชจายภาครฐในรปเงนอดหนน (grants) ใหกบประชาชนผมฐานะดอยในสงคม ซงประเทศไทยมรายจายเรองน คอนขางนอย แมจะเพมงบประมาณในเรองเบ ยยงชพผสงอายแบบถวนหนาในป 2552 แตกเปนรายการใหญเพยงเรองเดยวในกลมน ในขณะทประเทศกลม OECD รายจายดานน คดเปนสดสวนทสง หลายประเทศสงเกนครงหนงของรายจายดานสงคม คอมากกวารายจายดานการศกษาและสาธารณสขเสยอก

ดวยขอสงเกตสองประการขางตนในเรองภาษและผลประโยชนภาครฐ เราจงอาจกลาวไดวานโยบายการคลงของไทยมไดทาใหการกระจายรายไดของไทยดข นเทากบประเทศกลม OECD ทนาสนใจคอฐานขอมล The Standardized World Income Inequality Database ลาสดแสดงถงนโยบายการคลงไทยในระยะหลง

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

0.35

d1 d2 d3 d4 d5 d6 d7 d8 d9 d10

(ต งแตปลายทศวรรษ 1980s) มเพมคาสมประสทธ gini (รปท 25) อยางไรกดเนองจากฐานขอมลน ไดมาจากการประมาณการทมขอบกพรองหลายประการ (ด Jenkins (2014)) จงยงไมควรนามาใชอางองในขณะน

รปท 25 ประมาณการคาสมประสทธ gini ของไทยกอนและหลงมาตรการการคลง

ทมา: ฐานขอมล The Standardized World Income Inequality Database

(http://thedata.harvard.edu/dvn/dv/fsolt/faces/study/StudyPage.xhtml?studyId=36908)

4.3 นโยบาย Inclusive Growth

นโยบายทกลาวมาขางตนสวนใหญเนนทการลดความเหลอมล า ซงแมจะเปนเรองสาคญ แตกตองไมละเลยการทาใหเศรษฐกจขยายตวสงข นและอยางเทาเทยมมากข น หรอทเรยกวา Inclusive Growth ดวย Piketty (2014) เองกเหนความสาคญของการขยายตวทางเศรษฐกจ โดยดจากสมการของเขาทวาทนจะกระจกตวมากข นหากอตราผลตอบแทนของทนสงกวาอตราการขยายตวทางเศรษฐกจ ซงหมายความวาหากสามารถเรงการขยายตวเศรษฐกจได (โดยไมตองใหผลตอบแทนของทนเพมตามไปดวย) กสามารถชวยท งลดความเหลอมล าพรอม ๆ กบการพฒนาประเทศไปในตวพรอมกนดวย

สาหรบประเทศไทย ดเหมอนวาแนวทางปฏรปการเมอง เศรษฐกจ และสงคมจะใหน าหนกกบการลดความเหลอมล า (สวนจะทาไดสาเรจหรอไมเปนสงทตองตดตามดตอไป) ซงแมจะเปนเรองดและถกตอง แตกตองไมละเลยการสงเสรมเศรษฐกจใหเตบโตดวย ซงนาเสยดายวาเกมการเมองปจจบนจะใหความสาคญกบการเอาแพเอาชนะมากจนอาจลมสงน ไป เรองน Marc Saxer ไดกลาวถงกรณประเทศไทยไววา

"To break out of the zero-sum logic of “the winner takes it all” politics, the focus needs to shift toward making the cake bigger for everyone. By offering inclusive win-win formulas to all social groups , the social contract can be founded on a broad societal consensus." Marc Saxer (In the Vertigo of Change)

5 การสรางระบบสวสดการทเหมาะสมกบสงคมไทย

หากขอสรปจากการอภปรายทผานมาในเรองนโยบายการคลงของไทยวาไมไดทาหนาทลดความเหลอมล าอยางทควรเปน ท งในดานการเกบภาษและการใชจายภาครฐเปนจรงแลว คาอธบายทดทสดสาหรบเรองน คอไทยยงไมมระบบสวสดการทเหมาะสม เนองจากระบบสวสดการสงคมโดยทวไปเปนสวนผสมระหวางการใชจายเงนภาครฐเพอสรางโอกาสทางเศรษฐกจและสงคมใหกบคนจนและผดอยโอกาส โดยใชเงนภาษของประเทศเพอดาเนนการดงกลาว

วตถประสงคหลกของการจดสวสดการสงคม (social welfare) ใหกบประชาชนคอการลดความเหลอมล า เพราะการจดสวสดการมกมแนวคดหลกสองแนวคดคอ (ก) รฐจะใหสวสดการทกคนอยางเทาเทยม

0

20

40

60

80

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

กอนการคลง

หลงการคลง

กน เชนใหการสทธในการศกษากบประชาชนทกคนเทากนไมวาจะยากดมจนอยางไร ซงหากรฐใชจายเรองการศกษาตอหวเทากนยอมหมายถงวาประโยชนทตกกบคนจนเมอคดเทยบกบรายไดของเขายอมสงกวาคนรวย อกแนวคดหนงยงชดเจนคอ (ข) รฐจะดแลผดอยโอกาสเปนพเศษ หมายถงวารฐจะใหสวสดการบางประเภทเฉพาะกบคนจนและผดอยโอกาสอน ๆ เทาน น ขอคดน ไดรบการยนยนจากหลกฐานเชงประจกษวามาตรการทไดผลทสดของประเทศทประสบความสาเรจในการลดความเหลอมล าคอการสรางและปรบปรงระบบความคมครองทางสงคม (social protection) และระบบสวสดการ (welfare) ใหมความครอบคลมอยางทวถงและมความเปนธรรม ในขณะทมาตรการอนไมวาจะเปนดานเศรษฐกจและสงคมมกไดผลเพยงบางสวนและไมยงยน เหตทเปนเชนน นเพราะระบบการคมครองทางสงคมเปนระบบทชวยจดการความเสยงทเกดกบคนจนและผมรายไดนอยไดด ทาใหคนจนมโอกาสในการสรางตว สะสมทน (โดยเฉพาะทนมนษย) และหลดพนความยากจนไดในทสด การคมครองทางสงคมและการใหสวสดการมไดเพยงชวยลดชองวางระหวางคนจนและคนช นกลางเทาน น ยงชวยลดชองวางระหวางคนช นกลางกบคนรวยไดดวย

5.1 ความเปนมาและประเดนสาคญของระบบสวสดการสากล

การทรฐเขามาชวยราษฎรน นมมานานต งแตมรฐแลว เชนในสมยโรมน ออกสตสทาการแจกอาหารใหชาวโรมนทขาดแคลนอาหาร จกรวรรดจนต งแตสมยโบราญจดทาแผนงานชวยเหลอคนจนอยางเปนระบบ โดยสวนใหญเปนการใหสวสดการในรปสงของหรอทอยอาศย มไดใหเปนเงน (เขาใจวาสวนหนงเพราะการใชเงนยงไมแพรหลาย) สวนในประวตศาสตรยคหลงน น ประเทศทจดทาเรองระบบสวสดการอยางทวถงเรมในยโรป เชนกฏหมาย English Poor Laws ขององกฤษในป ค.ศ. 1601 กาหนดใหรฐบาลองกฤษจายเงนใหกบคนจน ระบบสวสดการในยโรปเขาสยครงเรองทสดต งแตชวงปลายศตวรรษท 19 ตอเนองตนศตวรรษท 20 โดยจานวนประเทศทใชจดทาสวสดการใหประชาชนอยางเปนระบบเพมมากข นมากในชวงเวลาน และหลงจากน นประเทศกาลงพฒนากเรมขยายระบบสวสดการตามมาอยางมากมาย ดงแสดงในตารางท 2

ตารางท 2 รอยละของจานวนประเทศทมกฏหมายรองรบการจดสวสดการโดยรฐในดานตาง ๆ ระหวางกอนป ค.ศ. 1900 ถงหลงป ค.ศ.2005

ผสงอาย พการ ผอยรอด บาดเจบจากรท างาน

รกษาพยาบาลและสขภาพ

การตงครรภ

ครอบครวและเดก

วางงาน

กอน 1900 2.2 1.1 1.1 7.3 5.1 3.9

1905 3.9 1.7 2.2 10.7 5.6 4.5 0.6

1910 8.4 5.1 5.1 12.4 6.7 5.1 1.7

1915 10.1 7.9 6.7 18.5 11.2 10.1 2.8

1920 11.2 9.0 7.9 23.0 12.4 11.2 6.2

1925 17.4 15.7 14.6 33.1 18.0 16.3 0.6 11.2

1930 20.2 17.4 16.9 37.6 18.5 17.4 1.7 13.5

1935 21.9 19.1 19.1 44.9 20.2 20.2 2.2 15.2

1940 25.8 23.6 23.0 51.1 24.7 24.2 6.2 17.4

1945 29.8 28.7 28.1 55.6 29.8 28.7 19.1 18.5

1950 35.4 33.1 33.1 63.5 36.0 33.7 27.0 21.3

1955 42.1 41.0 41.0 70.8 44.4 46.1 33.7 23.0

1960 55.1 54.5 53.9 77.5 50.0 52.2 42.1 25.8

1965 64.6 65.2 64.6 81.5 55.6 55.6 43.3 27.0

1970 75.3 74.2 74.2 83.1 60.1 59.6 43.3 29.8

1975 81.5 80.3 80.3 85.4 62.9 61.8 46.6 30.3

1980 88.8 88.2 87.6 89.3 68.0 67.4 47.2 32.6

1985 89.3 88.8 88.2 91.6 69.7 69.1 47.8 34.8

1990 91.6 91.0 90.4 92.7 71.9 70.2 50.0 36.5

1995 94.4 93.8 93.8 96.1 74.2 71.9 51.1 42.1

2000 96.1 94.4 94.9 96.6 77.0 75.3 52.2 44.4

2005 97.2 95.5 96.1 97.2 78.7 75.3 53.9 46.1

หลง 2005 98.9 96.6 97.2 97.2 79.2 75.3 55.6 48.3

ทมา: ฐานขอมลในรายงาน ILO (2015)

5.1.1 กระแสปฏรประบบสวสดการ

ตลอดระยะเวลาการใชระบบสวสดการเปนเวลาเกอบหนงรอยป ประเทศพฒนาแลวไดมการทบทวนระบบสวสดการเปนระยะ ท งในดานการเพมสทธประโยชน การบรหารจดการ การปองกนความรวไหลและทจรตในระบบ การปองกนการทาใหคนจนพงพงระบบมากเกนไปจนไมทางาน กระแสการทบทวนระบบคร งลาสดเกดในหลงวกฤตเศรษฐกจยโรปซงเศรษฐกจหลายประเทศถกกระทบกระเทอนอยางหนก รฐบาลหลายประเทศมภาระทางการเงนในการดแลระบบเศรษฐกจจนไมสามารถรบภาระดานสวสดการอยางทเปนมาได อกท งมการกลาววาปญหาเศรษฐกจในยโรปทรนแรงมสวนหนงจากระบบสวสดการทใจกวางเกนไป ทาใหตลาดแรงงานไมทางานอยางทควรเปน หลายคนทมศพยภาพในการทางานและสรางผลตภาพทางเศรษฐกจเลอกทจะไมทางานแตหวงรอรบความชวยเหลอจากรฐบาล ดงน นแมจะไมเกดวกฤตเศรษฐกจระบบสวสดการทใชอยกไมยงยนอยด

การ ‘ปฏรป’ ระบบสวสดการจงทยอยเกดข นในหลายประเทศ โดยเฉพาะประเทศทพฒนาแลวและใชระบบสวสดการอยางกวางขวางมาเปนเวลานาน โดยกรอบแนวคดหลกในการปฏรปคอจะตองทาใหการใหสวสดการกบประชาชนมลกษณะของการลงทนทางสงคม (social investment) ดวย คอไมใชเปนการใหเปลาโดยปราศจากผลตอบแทนคนกลบสงคม ทาใหเกดการจดลาดบความสาคญของประเภทสวสดการตามเกณฑน เชนการใหดแลเดก (childcare) ในรปแบบตาง ๆ เพราะการลงทนในเดกเปนการลงทนทใหผลตอบแทนตอสงคมมากทสด งานวจยททรงพลงในเรองน จากนกเศรษฐศาสตรคอชดงานวจยของ Professor James Heckman เจาของรางวลโนเบลดานเศรษฐศาสตรในป ค.ศ. 2000 ซงระบวาเดกในชวงวย 0-5 ขวบหากไดรบการพฒนาทถกตองและทวถง (โดยเฉพาะเดกจากครอบครวทไมพรอม) แลวจะกอใหเกดผลตอบแทนตอสงคมรอยละ 7-12 ทกป13 (Heckman 2011) ซงถอไดวาสงมากเมอเทยบกบการลงทนประเภทอน และยงเปนการลงทนทไมมปญหาเรองความขดแยงกนระหวางประสทธภาพกบความเทาเทยมกน (efficiency-equity trade-off) เนองจากผลตอบแทนจะสงสดหากมการพฒนาเดกอยางเทาเทยมกนโดยเฉพาะการใหโอกาสกบเดกทยากจนและดอยโอกาส

สวนสวสดการทไดรบการจดอนดบไมสงในแงของการเปนการลงทนทางสงคมและอยในระหวางทบทวนและปรบปรงอยางมากคอสวสดการทใหกบผสงอาย ตารางท 26 แสดงจานวนประเทศในกลม OECD 35 ประเทศททาการปฏรประบบบานาญผสงอาย ประเดนปฏรปมากทสดคอเรองความยงยนของระบบบานาญ ซงแสดงถงความกงวลในเรองน มากทสดเชนกน รองลงมาคอเรองผลตอแรงจงใจในการทางาน สวนความพอเพยงของสทธประโยชน ความครอบคลม และประสทธภาพการบรหารไดรบความสนใจเชนกนแตไมมากเทา

13

รปท 26 จ านวนประเทศในกลม OECD ทท าการปฏรประบบบ านาญในดานตาง ในระหวางป 2009-2013

ทมา: สรปจากตาราง 1.1 ในรายงาน OECD (2013)

การแกปญหาเรองแรงจงใจใหทางาน ถอเปนอกหนงแนวคดหลกของการปฏรประบบสวสดการ เพราะเปนปญหาใหญทมผลตอเนองไปอกหลายปญหา เชนเรองความยงยนของระบบเอง เพราะหากมคนทางานมากข น พงพงระบบสวสดการนอยลง ยอมทาใหระบบมความยงยนมากข น และสวสดการทมผลตอแรงจงใจในการทางานมากทสดคอการใหเงนสนบสนนหรอ income support payment ซงมหลากหลายรปแบบ เชนใหเปลา ใหแบบมเงอนไข เปนตน ประเทศออสเตรเลยทาการปฏรประบบ income support payment ภายใตหลกการ 4 ประการคอ

1. ทาระบบใหงายข น ลดความซบซอนและซ าซอนของเงนชวยเหลอรปแบบตาง ๆ ลง เนองจากระบบเดมมความวนวายและหลากหลาย เงอนไขการไดสทธรบเงนชวยเหลอกแตกตางกน ทาใหผเขาขายหรอคดวาตวเองเขาขายไดรบสทธใชเวลาไปกบการคนหาแหลงเงนชวยเหลอจนไมยอมหางานทา เพราะคดวาแมจะไมไดสทธจากโครงการหนง (ซงหมายความวาเขามศกยภาพในการดแลตวเองไดระดบหนงจงไมมสทธในโครงการน น) แตอาจไดสทธจากโครงการอนกเปนได หากระบบมความงายข นและเงอนไขการไดสทธมความชดเจนและตรงกนแลว กจะมผทไมรอรบสทธ หรอเสยเวลาไปกบการคนหาโครงการทตนเองมสทธ จงเขาสตลาดแรงงานมากข นและลดการพงพาระบบลง

2. เพมศกยภาพในการทางานของบคคลและครอบครว

3. รวมมอกบนายจางมากข นในการพฒนาแรงงาน

4. สรางชมชนใหเขมแขงและนาอย เพอดงคนใหอยในระบบทชวยตวเองและผอนไดมากข น

จากหลกการขางตนน ออสเตรเลยไดปรบปรงระบบการจายเงนชวยเหลอเพอใหเกดแรงจงใจในการทางานข น เชนจานวนเงนชวยเหลอผนแปรกบจานวนชวโมงการทางาน (โดยคานงถงเงอนไขดานอน ๆ เชนความพการ จานวนบตรอายนอย ความสามารถในการทางาน เปนตน) ปรบปรงระบบทดสอบสทธ (mean test) ชวยดแลเดกเพอใหพอแมมเวลาไปหางานทา จดงบประมาณในการฝกอบรมทกษะการทางาน ทกษะการบรหารเงน ชวยนายจางในการฝกอบรมลกจาง จดระบบการจางงานผพการระดบตาง ๆ อยางเปนระบบท ง

0 5 10 15 20 25 30

ความยงยน

จงใจใหท างาน

ความพอเพยง

ความครอบคลม

ประสทธภาพบรหาร

จากมมมองผพการและนายจาง เผยแพรสภาพตลาดแรงงานทเปลยนแปลงตลอดเวลา สงเสรมการระบบการบรจาคขนาดใหญ (philanthropy) อาสาสมคร เปนตน

การปฏรปสวสดการแบบการใหเงนสนบสนนของประเทศออสเตรเลยเปนเพยงตวอยางหนงของหลายประเทศเทาน น ซงมรายละเอยดแตกตางกนไป แตหลกการใหญจะเหมอนกนคอ (ก) ใหกลไกตลาดแรงงานทางานมากข น คอแมรฐจะยงเปนใหการสนบสนนรายใหญแตกใหทางานสอดคลองกบกลไกตลาดมากข นโดยผานการสรางจงใจใหคนทางานมากข น (ข) สรางความยงยนใหกบระบบมากข น (ค) ยงคงใหความสาคญกบการชวยเหลอผทมโอกาสในการทางานนอย เชนผพการ เปนตน (ง) สรางความรวมมอมากข นกบภาคทไมใชรฐ คอธรกจเอกชนและชมชน

ในกลมประเทศทปฏรประบบสวสดการ ประเทศเนเธอแลนด เปนกรณศกษาทนาสนใจเพราะประสบความสาเรจในการลดขนาดของรฐสวสดการจากระดบเดยวกบประเทศแถบนอรดก (Nordic) ใหเลกลงมาก ในขณะทยงคงรกษาระบบใหทางานเพอประโยชนของประชาชนทกคนได ผานการนาระบบตลาดมาใชมากข น เชนในการทาประกนสขภาพถวนหนา (universal health care) เลกแนวคด ‘จากครรภมารดาถงเชงตะกอน’ ซงบางคนตความวาหมายถงใหทกคนมคณภาพชวตเทาเทยมกน โดยยอมรบวาเปนไปไมได และใหคนทางานมากข น รบผดชอบชวตตวเองมากข น

กลาวโดยสรปคอ ในขณะทประเทศสวนใหญใชระบบสวสดการมากข นเรอย ๆ ประเทศทมประสบการณมายาวนานกกาลงทาการปฏรประบบสวสดการใหมความยงยนมากข น สอดคลองกบกลไกตลาดมากข น ซงเปนเรองทดวาประเทศทกาลงจะขยายระบบสวสดการของตนเอง (เชนประเทศไทย) สามารถเรยนรจากประสบการณของประเทศพฒนาแลวในการออกแบบระบบ

5.1.2 ความยงยนทางการเงน

ความยงยนทางการเงนเปนประเดนทถกถกเถยงตลอดเวลาเมอมการอภปรายเรองระบบสวสดการ เพราะทกระบบสวสดการจะมการใหเปลาในรปแบบตาง ๆ อยเสมอ อกท งมการยมเงนในอนาคตมาใชผานการขาดดลงบประมาณของภาครฐเปนจานวนมาก กลาวไดวาการขาดดลเร อรงของประเทศพฒนาแลวในระยะ 80 ปทผานมาน นมสาเหตหลกมาจากการใชจายดานสงคมสวสดการของรฐบาลประเทศเหลาน น โดยประชาชนมสวนรเหนเปนใจใหรฐบาลสามารถขาดดลการคลงไดอยางตอเนองเพราะมไดทาโทษรฐบาลททาเชนน นดวยการไมเลอกใหกลบมาบรหารอกตอไป (ดการอภปรายเรองน และแนวทางปฏรประบบสถาบนการคลงเพอสรางความยงยนภายใตระบอบประชาธปไตยไดใน สมชยและนณรฏ (2557))

การปฏรปในระยะน ของประเทศพฒนาแลวเปนหลกฐานช นสาคญถงปญหาความยงยนทางการเงนของระบบสวสดการ และเชอวาไดสรางความกงวลใหกบประเทศกาลงพฒนาทกาลงจะขยายความคมครองและครอบคลมของระบบสวสดการ รวมท งประเทศไทยดวย (จะไดกลาวในรายละเอยดตอไปในหวขอการขบเคลอนนโยบายเพอลดความเหลอมล าของไทย) อยางไรกตามในเรองน สมชยและคณะ (2554) และ ILO (2013) ไดทาการคานวณงบประมาณภาครฐทตองใชหากมการใหบรการดานสงคม การคมครองทางสงคม และสวสดการสงคมแบบถวนหนาต งแตเกดจนตาย และพบวาอยในวสยทเปนไปไดทางการเงน ท งน ภายใตขอสมมตทสาคญสองประการคอ (ก) เศรษฐกจมการขยายตวพอสมควร คอประมาณรอยละ 4.5 ตอปอยางตอเนอง (ข) รายจายตอหวของสวสดการประเภทตาง ๆ อยในระดบไมสงกวาปจจบน เพราะงานวจยท งสองช นใชงบประมาณรายหวยอนหลงในการคานวณรายจายรวมไปขางหนา

การถกเถยงในเรองความยงยนทางการเงนของระบบสวสดการจงตองทาดวยความระมดระวง โดยไมควรใหประสบการณของประเทศพฒนาแลว ซงมกใหสทธประโยชนในระดบสงและครอบคลม อกท งมความซ าซอนดงทกลาวไวแลว มาเปนเหตใหเลอนการขยายระบบสวสดการสงคมออกไป เพราะข นกบการบรหารจดการโดยนาประสบการณของประเทศพฒนาแลวมาปรบใชอยางเหมาะสม และหากมความต งใจจรงทางการเมอง (political will) แลว สงคมไทยไทยกสามารถหาทรพยากรทางการเงนทเหมาะสมมาใชกบระบบสวสดการทครอบคลมได ซงแนวทางหาเงนมหลายประการ โดย Ortiz et.al (2014) ไดรวบรวมประสบการณทมการใชมาแลว ดงน

จดสรรงบประมาณใหม โดยลดรายจายอนของรฐทไมสาคญเทาลง ตวอยางคอประเทศไทยและคอสตารกาลดรายจายดานการทหารลงในขณะทานโยบายหลกประกนสขภาพถวนหนา อยปตจดต งหนวยงานข นมาเพอจดลาดบความสาคญของการใชจายภาครฐ

เพมรายไดภาษ ซงทาไดต งแตภาษทใชกนประจาคอภาษเงนได ภาษการขาย ไปจนถงภาษเฉพาะกจเชนภาษจากแหลงแรและกาซธรรมชาต (โบลเวย มองโกเลย แซมเบย) ภาษจากธรกรรมทางการเงน (บราซล)

ขยายการประกนสงคม โดยใหผประกนตนมสวนจายเขากองทนมากข น (อารเจนตนา บราซล ตนเซย อรกวย และอน ๆ) ซงอาจทาไดงายวาการข นภาษเพอลดความเสยงทางการเมอง ถอเปนการเกบภาษแฝงหรอภาษซอนเรน (hidden tax) จากผมฐานะด เชนใหคนรวยจายเงนสมทบมากเปนพเศษ แตไดสทธเทากบทกคน ตวอยางมาตรการททาไดในกรณของไทยคอการขยบเพดานเงนสมทบประกนสงคมของประชาชนซงปจจบนคดจากฐานเงนเดอนสงสดท 15,000 ตอเดอน สงผลใหผมเงนเดอนสง ๆ จายเงนสมทบนอยกวาอตราในตางประเทศมาก การเพมเพดานเงนสมทบยงทาใหภาคธรกจตองสมทบเพมข นดวยเชนกน เพราะตองจายเทากบลกจาง ซงธรกจทมลกจางเงนเดอนสง ๆ จานวนมากนาจะเปนธรกจขนาดใหญทมความสามารถในการจาย ผลพลอยไดทชดเจนของเรองน คอฐานะของกองทนประกนสงคมทมความเปนหวงวาจะเขาสภาวะลมลายในอนาคตน กจะหมดไป แนวคดเรองเงนสมทบทมลกษณะน ใชได เปนการทวไปกบสวดการประเภทตาง ๆ ไมวาจะเปนกรณบานาญ กรณเจบปวย หรอกรณอน ๆ

ขอเงนชวยเหลอจากตางประเทศ หลายประเทศทยากจนใชวธน

ลดคอรรปชน

ใชทนสารองการคลง (ชล นอรเวย เวเนซเอลา) หรอทนสารองระหวางประเทศ

ปรบโครงสรางหน

แมความกงวลเรองงบประมาณบานปลายมมาก แตกมงานวจยจานวนไมนอยเชนกนทไมพบวาการใชจายดานสงคมมผลทางลบตออตราการขยายตวทางเศรษฐกจ ซงเรองน Lindart (2003) ใหเหตผลวา ประการแรก ตนทนของระบบสวสดการททาจรงมนอยกวาทนกวชาการจานวนหนงประมาณการไว ประการสองระบบภาษในประเทศใหสวสดการสงแมจะมอตราทสงแตกมกเปนภาษประเทศทไมกระทบตอการขยายตวทางเศรษฐกจ กลาวคอไมเปนอตรากาวหนามากนก ประการทสาม Lindart (2003) ไมเชอวาการไดรบสวสดการจะมผลทาใหผรบไมอยากทางานในระดบทกระทบอตราการขยายตวทางเศรษฐกจไดมากนก

5.1.3 ทางเลอกระหวางการใหสวสดการถวนหนากบสวสดการเฉพาะคนจนและผดอยโอกาส

การออกแบบระบบสวสดการในทกประเทศและเกอบทกยคสมย ประเดนรอนทมการถกเถยงกนมากทสดเรองหนงคอจะจดสวสดการแบบใดระหวางถวนหนากบกาหนดกลมเปาหมาย (universal versus targeting) การแบงแยกแนวทางน ระบาดไปทวท งในหมนกวชาการ องคกรระหวางประเทศ (ผเขยนเหนวาหนวยงานในสงกดสหประชาชาตเอนเอยงไปทางสนบสนนถวนหนา สวนธนาคารโลกและ IMF เอนเอยงไปทากาหนดกลมเปาหมาย) ผกาหนดนโยบาย นกการเมอง และประชาชน

ฝายทสนบสนนแนวทางกาหนดกลมเปาหมาย เพราะเหนวาเปนการใชงบประมาณอยางคมคาและสามารถลดความยากจนและเพมความเทาเทยมกนของการกระจายรายไดไดดกวาโดยเฉพาะถาเปนการใหเงนสนบสนนแบบเจาะจงกลมเปาหมาย (จากผลงานวจยในประเทศองกฤษ) สวนฝายทสนบสนนแนวทางถวนหนาเพราะคดวาการกาหนดกลมเปาหมายมปญหาท งในระดบหลกคด (วาคนไมเท ากน) และมความยากในการคดเลอกคนตามกลมเปาหมายไดอยางไมผดพลาด มการโกงระบบ หรอแมจะไมโกงกระบวนการรฐในการคดเลอกกลมเปาหมายกอาจไมมประสทธภาพ ผลรวมคอไมสามารถชวยเหลอคนจนไดอยางทต งเปาหมายไว ในขณะทตนทนทคดวาจะลดลงกไมลดจรงเพราะมท งการรวไหล และตนทนดาเนนการทสง

เนองจากท งสองแนวคดมฝายทสนบสนนจานวนมาก14 จงไมแปลกทเราจะเหนการใชท งสองแนวทาง โดยในระยะเรมแรกประเทศทเรมพฒนาระบบสวสดการในขณะทยงไมมราย ไดประเทศมากนกมกจะใชแนวทาง targeting เพราะมการควบคมงบประมาณดานน ไว ตอมาเพอประเทศมฐานะดข นและมเสยงเรยกรองจากประชาชนกลมใหญข น กเรมเหนการใชแนวทางถวนหนา ตวอยางทชดเจนคอประเทศทพฒนาแลวจะใชแนวทางถวนหนาในหลายสวสดการมากกวาประเทศกาลงพฒนา

อยางไรกตาม ผเขยนเหนวาแนวทางท งสองเรมเขาใกลกนมากข น หนงในแนวทางปฏรประบบสวสดการในประเทศพฒนาแลวทกลาวถงกอนหนาคอการลดการใหสวสดการถวนหนาลง ในขณะทประเทศทกาลงพฒนากระมดระวงมากข นในการใชแนวทางถวนหนา จงเปนไปไดวาในทสดประเทศสวนใหญในโลกนาจะผสมผสานแนวทางท งสองประการใหเหมาะสมกบบรบทประเทศ

5.1.4 แนวทางกาหนดกลมเปาหมายและความกาวหนาของวธการ

แนนอนวาทางเลอกทดทสดในมมมองของการใชทรพยากรใหคมคาคอการกาหนดกลมเปาหมาย ความทาทายคอจะแกปญหาทตามมาของการใชแนวทางน ไดอยางไร

การกาหนดกลมเปาหมาย ทาไดท งหมด 4 วธ (Weiss, 2005)

ก ำหนดกจกรรมเปำหมำย: เชนรฐบาลใหงบอดหนนในเรองการศกษาพ นฐาน สาธารณสขปฐมภม โดยไมสนใจวาผมาใชบรการเปนคนจนหรอคนรวย เนองจากกจกรรมบรการเหลาน เปนเรองระดบพ นฐาน การรบประกนการเขาถงบรการจงใหประโยชนตอคนจนอยางไมตกหลน

กำรใช Proxy Means-Test: หมายถงใชดชนบางตวทวดหรอสงเกตไดงายและมความสมพนธสงกบสถานะความยากจน เชนเกษตรกรทไมมพ นททากนหรอมนอย อาศยในบานทไมมนคง เปนครอบครวเล ยง

14

เดยวทพอหรอแมมการศกษาตา เปนตน วธน งายกวาการตรวจสอบขอมลรายไดโดยตรง แตในหลายคร งกไมสามารถปองกนปญหาการพลาดกลมเปาหมายได

ก ำหนดพนทเปำหมำย: เปนการจดสรรงบรฐบาลใหกบพ นททมคนจนอาศยอยมาก จากน นจงใชแนวทางอนเพมเตมในการเขาถงคนจน ประเทศทใชแนวทางน อยางจรงจงคอประเทศจน สวนกรณของไทยเองพบวาคนจนสวนใหญ อาศยอยในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ ภาคน จงอาจไดรบความชวยเหลอเปนพเศษหากใชแนวทางน

Self-section หรอ Self-targeting เปนการใหเงนอดหนนสนคาหรอบรการทคนจนใชเปนหลก เชนกรณรถไฟช นสามฟร รถเมลฟร ของไทย หรอการจางงานทใหคาจางตากวาคาจางเฉลยในตลาดแรงงาน โดยหวงผลวาผทมาใชบรการหรอรบการจางงานเปนคนจนทไมมทางเลอกอนมากนก

ปญหาใหญของแนวทางกาหนดกลมเปาหมายคอ (ก) ความแมนยาในการระบเปาหมาย มกมความคลาดเคลอนสงท งจากตวแปรทวด (รายไดหรอรายจาย) และแรงจงใจของผขอรบสทธทมกจะรายงานขอมลเทจเพอใหไดรบสทธ (ข) ตนทนในการดาเนนการ ท งสองเรองน ยงเปนปญหามาจนถงปจจบน อยางไรกตามมความกาวหนาเปนระยะ โดยเฉพาะการนาเทคโนโลยมาใชมากข นในการทา means testing เพอพสจนความสามารถในการหารายไดของผทอาจไดสทธสวสดการ (สวนใหญใชกบการใหเงนสนบสนน แตบางคร งกใชกบสวสดการอน เชนการรกษาพยาบาล การสงเคราะหเคหะ เปนตน)

เทคโนโลยปจจบนในเรองน มหลายประการ เรมต งแตกระบวนการจดเกบฐานขอมลคนจน และใชเทคโนโลยในการลดการรายงานเทจ ตวอยางเชนโครงการ Bolsa Família ของประเทศบราซล ซงใหเงนสนบสนนกบครอบครวยากจนอยางมเงอนไข (ตองฉดวคซนใหเดกในครอบครว) ใช ระบบออนไลนในการเผยแพรรายชอผไดรบเงนสนบสนนดงกลาว โดยหวงวาจะชวยลดการโกงระบบ (fraud) ลง ประเทศอน ๆ กเรมใชวธเดยวกน เชนบงคลาเทศ โบลเวย อนโดนเซย เคนยา เปนตน

ประเทไทยกมความพยายามจดทาฐานขอมลคนจนมาหลายคร ง โดยใชท งขอมลจากการสารวจ ขอมลการายงานจากทองถนทจดเกบโดยกระทรวงมหาดไทย หรอการใหคนจนมาจดทะเบยนในสมย พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร เปนนายกรฐมนตร แตละแนวทางลวนมขอจากดและความไมแมนยา เชนขอมลจากการสารวจใชประมาณการจานวนคนจนท งประเทศหรอระดบจงหวดได แตไมสามารถนามาใชคนหาคนจนเปนคน ๆ ไปไดเพราะจานวนตวอยางในการสารวจคดเปนเพยงไมถงรอยละ 0.25 ของประชากรท งประเทศ สวนขอมลจากกระทรวงมหาดไทยและทะเบยนคนจนมปญหาการรายงานเทจคอนขางมาก

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทยโดยการสนบสนนทางวชาการจากธนาคารโลก ไดจดทา ‘แผนทความยากจน’ หรอ poverty mapping ซงเปนเทคนคการประมาณจานวนคนจนในระดบพ นทยอย เชนระดบอาเภอ ตาบล หรอกระทงระดบหมบาน ซงเปนทนาเสยดายวามไดถกนามาใชงานจรง ท งทในฟลปปนสไดมการใช poverty mapping ทสรางดวยวธน ในการชวยจดสรรงบประมาณลงพ นทอยางเหมาะสมยงข น

อกความกาวหนาทางเทคโนโลยสารสนเทศทมศกยภาพในการทา means testing คอการใชแนวคด big data ในการตรวจสอบคณสมบตของผรบเงนสงเคราะหบตรวามพฤตกรรมอนทชวนใหเชอวามไดเปนคนจนจรง เชนมธรกรรมซ อสนคาราคาสงเปนกจวตร แตกยงมาขอรบเงนสงเคราะหในฐานะคนจนเปนตน ประเทศอฟรกาใตเปนประเทศทใชแนวทางน แลวแมจะอยในระยะเรมตนเทาน น

5.1.5 บทบาทของภาคสวนทไมใชรฐในระบบสวสดการ

อกแนวโนมใหญของพฒนาการระบบสวสดการคอการลดบทบาทของรฐลง โดยหนไปเพมบทบาทของภาคสวนทไมใชรฐ บางคร งกเปนบทบาทท งดานงบประมาณและการใหบรการ บางคร งกยงคงใชงบประมาณจากภาครฐแตถายโอนการปฏบตภารกจสวสดการออกไป ในประเทศพฒนาแลวภาคสวนอนทวาอาจเปน ‘กลไกตลาด’ กลาวคอใหองคกรเอกชนเปนผใหบรการแทนรฐในบางสวน

หากแบงใหชดเจนภาคสวนอน ประกอบดวย ครอบครว ชมชน ธรกจเอกชน รฐบาลทองถน และ องคกรระหวางประเทศ

สถาบนครอบครว

มบทบาทนอยลงไปเรอย ๆ ตามการลดลงของขนาดครอบครวและจานวนญาตพนองทสามารถและพรอมจะชวยเหลอกนในยามยาก

ชมชน

บทบาทของชมชนในเรองสวสดการข นกบบรบทของชมชนน น ๆ เปนหลก บางชมชนกสามารถรวมตวกนจดต งเปนองคกรสวสดการในชมชนทระดมทรพยากร (มกอยในรปของเงนออม) นามาสรางระบบคมครองทางสงคม (social protection) ชวยเหลอยามสมาชกชมชนประสบความยากลาบากในรปแบบตาง ๆ เปนทนาสงเกตวาชมชนทประสบความสาเรจในเรองน มจานวนไมมากนก (แตมกจะถกยกเปนตวอยางเพอโนมนาวใหชมชนอนเดนรอยตาม) ธนาคารโลก15 เคยทาการทบทวนประสบการณประเทศตาง ๆ ในการใชชมชนเปนฐานการพฒนา พบวาโดยทวไปชมชนมกประสบความสาเรจในการสรางโครงสรางพ นฐานใหกบพ นท แตไมไดทาหนาทลดความยากจนในพ นทมากนก ปญหาดงกลาวรนแรงมากกวาสาหรบชมชนทมความเหลอมล าภายในชมชนสงกวา เหตทเปนเชนน เพราะชมชนดงกลาวถกครอบงาโดย ‘ชนช นนา’ ในชมชน ปจจยเชงสถาบนทซบซอนดจะเปนตวกาหนดความสาเรจในการลดความยากจนและความเหลอมล าและปจจยดงกลาวแตกตางกนไปในแตละชมชน เราไมสามารถมสตรสาเรจของ ‘กระบวนการมสวนรวม’ ‘ทนทางสงคม’ หรอ ‘การเพมอานาจ (empowerment)’ ทสามารถใชไดกบทกชมชน จาเปนตองทาการวเคราะหสภาพในพ นทชมชนน นอยางถถวน และดาเนนการระยะยาวทมการปรบปรงไปเรอย ๆ โดยมกระบวนการตรวจสอบความกาวหนาทออกแบบมาอยางด

อยางไรกตามชมชนจะไมประสบความสาเรจนกในการเปนเครองมอสาหรบการจดสวสดการแบบกาหนดกลมเปาหมาย (งานวจยบางช นระบวาการใช proxy means test ไดผลดกวาการใชกระบวนการชมชน) แตกพบวาสมาชกชมชนมความพงพอใจการใชกระบวนการชมชนมากกวาวธอน

ธรกจเอกชน

ธรกจเอกชนมบทบาทมาแตด งเดมดานสวสดการดวยการใหการดแลพนกงานและลกจางของตนเอง ไมวาจะเปนสวสดการอยางเปนทางการ เชนการใหทพก อาหาร ประกนสขภาพ โดยเปนสวนหนงของสญญาจาง เปนตน หรออยางไมเปนทางการในเรองเดยวกนหรอบางเรองโดยมไดระบอยในสญญาจาง ในระยะหลงธรกจเอกชนมบทบาทมากข น ในอกสองแนวทางหลก คอการทาก จกรรมตาม corporate social responsibility หรอ CSR และการทาวสาหกจเพอสงคม (social enterprises) โดยตรง

15

Mansuri and Rao (2004)

สาหรบ Social enterprise นยามทใชกนทวไปหมายถงวสาหกจทกจกรรมหลกดานธรกจมสวนชวยสงคมในตวเองและยงเปนกจกรรมทสรางกาไรไดดวย ทาใหไมตองพงพางบประมาณจากสวนอน ไมวาจากรฐบาล หรอจากบรษทเองในรปของการเจยดเงนของกจการเองเพอมาทา CSR (ซงไมใชกจกรรมดานธรกจเลย) ในระยะหลงมธรกจลกษณะ Social enterprises มากข น และไดรบการกลาวถงมากข นท งในแวดวงวชาการและผกาหนดนโยบายซงกาลงคนหาแนวทางในการสงเสรมใหเกด SE มากข นท งในตางประเทศและในประเทศไทย

ในดานวชาการ มวจยไมมากนกในเรองน แตกพอมบาง เชน Peredo and McLean (2006) ใหคานยามของวสาหกจเพอสงคมวามองคประกอบ 5 อยางคอ (ก) มงสรางคณคาทางสงคมอยางเดยวหรอเปนหลกใหญของกจการ (ข) มงมนหาชองทางทจะสรางคณคาน น ๆ คอไมใชเพยงประกาศเจตนารมยแตไมทาอะไรจรงจง (ค) ใชนวตกรรมอยางเขมขน (ง) ยอมรบความเสยงจากการดาเนนกจการเชนธรกจทวไป (จ) ไมยอมแพกบความคดวาไมมเงนหรอทรพยากรเพยงพอตอการดาเนนงาน นยามน ฉายภาพของวสาหกจเพอสงคมอยางคอนขางเขมงวดและทางานเชงรก

แมจะยงอยในข นเรมตนในหลายประเทศ แตแนวคดของ SE มศกพยภาพสงในการพฒนาระบบสวสดการ สงทเราอาจคาดหวงไดมากทสดจาก SE คอการนวตกรรมทางดานสงคม (social innovation) ใหมท SE สรางข นและจะสรางข นในอนาคต เนองจาก SE มสองวตประสงคในการทาเพอสงคมและยงตองกาไรดวย ดงทกลาวแลว การจะทาเชนน นไดตองสรางนวตกรรมทางสงคมอยตลอดเวลา เชนตองมกระบวนเขาถงคนจนทท งไดผลและมตนทนตา ดงน นสงทภาครฐไมสามารถทาไดหรอทาไดอยางเชองชาอาจทดแทนไดดวยการทางานของ SE ดงน นภาครฐควรมนโยบายสนบสนนทเหมาะสม กลาวคอตองกระตนให SE พฒนานวตกรรมทางสงคมอยางตอเนอง เชนสนบสนนทางการเงนสาหรบการคดคนนวตกรรมในระยะแรก (แตไมสนบสนนการเงนของการดาเนนการปกต เพราะขดกบหลกการวา SE ตองยนไดทางการเงนดวยตวเอง)

รฐบาลทองถน

ในประเทศทพฒนาแลวและปกครองดวยระบบทมรฐบาลกลางและรฐบาลทองถนน น รฐบาลทองถนมบทบาทในการจดสวสดการใหประชาชนคอนขางสง สวนหนงเปนเพราะประเทศเหลาน นมการเกบภาษทองถนในสดสวนทมาก (ตามระดบการเกบภาษทสงกวาประเทศกาลงพฒนาเปนการทวไป) และอกสวนหนงเปนเพราะมการเลอกต งรฐบาลทองถนอยางเปนระบบและตอเนอง การเมองทองถนจงมความกระตอรอรนในการ ‘เอาใจ’ ประชาชน ประเทศกาลงพฒนาบางประเทศกใหบทบาทรฐบาลทองถนในการจดสวสดการเชนกน ตวอยางทโดดเดนคอประเทศจนทรฐบาลกลางจดสรรงบประมาณเพอการน ใหรฐบาลทองถนจานวนมาก

สาหรบกรณของไทย รฐบาลทองถนยงทาหนาทดานสวสดการประชาชนคอนขางนอย งบประมาณสวนใหญใชเพอการสรางโครงสรางพ นฐาน และสดสวนงบประจากสงเชนเดยวกบรฐบาลกลาง การหารายไดของทองถนเองกนอย ตองพงพาเงนโอนจากรฐบาลกลางเปนสวนใหญ เรองน ควรมการเปลยนแปลง เพอใหสอดคลองกบความตองการของประชาชนทระบวา ประชาชนสวนใหญตองการใหรฐบาลทองถนเปนผดแลคนชรา เดกเลก และคนยากจนในพ นทมากกวารฐบาลกลาง (ขอมลจากการสารวจในรายงานของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (2552))

5.2 แนวทางออกแบบระบบสวสดการทเหมาะสมกบสงคมไทย

แมไทยจะมการพฒนาระบบสวสดการสงคมมาอยางตอเนอง เชนเดยวกบประเทศอน16 แตกยงหางไกลจากเปาหมายมากหากเทยบเคยงกบ ‘ระบบสวสดการในฝน’ อยางเชนท ดร. ปวย อ งภากรณไดเขยนไวอยางทรงพลงในขอเขยนทมกลาวอางถงอยางกวางขวาง (ดกรอบท 1) ทช ชวนใหคนไทยทกคนรวมกนฝนเหนวาประชาชนทกคนในสงคมควรไดรบโอกาสในการพฒนาตนเอง ไดรบการดแลเมอตกทกขไดยาก หรอเปนผยากจน ผดอยโอกาส และการดแลดงกลาวตองทาต งแตเกดจนตาย หรอกระทงกอนเกดและหลงตาย

แนวคดเชนทปรากฏในขอเขยน ‘จากครรภมารดาถงเชงตะกอน’ น มไดมเฉพาะไทย ความจรงแลววล from cradle to grave มการใชอยางแพรหลายในการถกเถยงเรองระบบสวสดการทเหมาะสมในทวโลก และถกใชเปนวาทกรรมทางการเมองสนบสนนระบบความคดสวสดการถวนหนามาตลอด อยางไรกตามในกระแสการปฏรประบบสวสดการในระยะหลงจากชวงทศวรรษ 1980s เปนตนมา แนวคดน กถกทาทายถงความเหมาะสมและความเปนไปได หรออยางนอยกถกตความใหมวามไดหมายถง ใหสรางระบบสวสดการทประชาชนไมชวยตวเอง รอรบการใหเปลาจากรฐบาลเทาน น

16

ดรายละเอยดเพมเตมไดในชนชย (ไมระบป)

กรอบท 1 คณภาพแหงชวต ปฏทนแหงความหวง : จากครรภมารดาถงเชงตะกอน โดย ศ. ดร. ปวย องภากรณ

(พมพเปนภาษาไทยคร งแรกในสงคมศาสตรปรทศน ปท 11 ฉบบท 10 ตลาคม 2516)

เมอผมอยในครรภของแม ผมตองการใหแมไดรบประทานอาหารทเปนคณประโยชน และไดรบความเอาใจใส และบรการอนดในเรองสวสดการของแมและเดก ผมไมตองการมพนองมากอยางทพอแมผมมอย และแมจะตองไมมลกถนก พอกบแมจะแตงงานกนถกกฎหมายหรอธรรมเนยมประเพณหรอไม ไมสาคญ แตสาคญทพอกบแมตองอยดวยกนอยางสงบสข ทาความอบอนใหผมและพนอง

ในระหวาง 2 – 3 ขวบแรกของผม ซงรางกายและสมองผมกาลงเตบโตในระยะทสาคญ ผมตองการใหแมผมกบตวผมไดรบประทานอาหารทเปนคณประโยชน ผมตองการไปโรงเรยน พสาวหรอนองสาวผมกตองการไปโรงเรยน จะไดมความรหากนได และจะไดรคณธรรมแหงชวต ถาผมมสตปญญาเรยนช นสงๆ ข นไป กใหมโอกาสเรยนได ไมวาพอแมผมจะรวยหรอจน จะอยในเมองหรอชนบทแรนแคน

เมอออกจากโรงเรยนแลว ผมตองการงานอาชพทมความหมาย ทาใหไดรบความพอใจวาตนไดทางานเปนประโยชนแกสงคม บานเมองทผมอาศยอย จะตองมขอมแป ไมมการขมข กดขหรอประทษรายกน ประเทศของผมควรมความสมพนธอนชอบธรรม และเปนประโยชนกบโลกภายนอก ผมจะไดมโอกาสเรยนรถงความคดและวชาการของมนษยท งโลก และประเทศของผมจะไดมโอกาสสรางเงนทนจากตางประเทศมาใชเปนประโยชนแกสวนรวม

ผมตองการใหชาตของผม ไดขายผลผลตแกตางประเทศดวยราคาอนเปนธรรม ในฐานะทผมเปนชาวนาชาวไร ผมกอยากมทดนของผมพอสมควรสาหรบทามาหากน มชองทางไดกยมเงนมาขยายงาน มโอกาสรวธทากนแบบใหมๆ มตลาดดและขายสนคาไดราคายตธรรม ในฐานะทผมเปนกรรมกร ผมกควรจะมหนสวน มสวนในโงงาน บรษทหางรานทผมทาอย ในฐานะทผมเปนมนษย ผมกตองการอานหนงสอพมพ และหนงสออนๆ ทไมแพงนก จะฟงวทย ดโทรทศนกได โดยไมตองทนรบกวนจากการโฆษณามากนก

ผมตองการสขภาพอนามยอนด และรฐบาลจะตองใหบรการปองกนรกษาโ รคแกผมอยางฟร กบบรการการแพทย รกษาพยาบาลอยางถก อยางด เจบปวยเมอใดหาหมอ หาพยาบาลไดสะดวก ผมจาเปนตองมทวางสาหรบเพลดเพลนกบครอบครว มสวนสาธารณะทเขยวชอม สามารถมบทบาทและชมศลปะ วรรณคด นาฏศลป ดนตร วฒนธรรมตางๆ เทยวงานวด งานลอยกระทง งานนกขตฤกษ งานกศล อะไรไดพอสมควร ผมตองการอากาศบรสทธสาหรบหายใจ น าบรสทธสาหรบดม เรองอะไรทผมทาเองไมได หรอไดแตไมด ผมกจะขอความรวมมอกบเพอนฝงในรปสหกรณ หรอสโมสร หรอสหภาพ จะไดชวยซงกนและกน

เรองทผมเรยกรองขางตนน ผมไมเรยกรองเปลา ผมยนดเสยภาษอากรในสวนรวมตามอตภาพ ผมตองการโอกาสทมสวนรวมในสงคมรอบตว ผมตองการมสวนในการวนจฉยโชคชะตาทางการเมอง เศรษฐกจและสงคมของชาต เมยผมกตองการโอกาสตางๆ เชนเดยวกบผม และเราสองคนควรไดรบความร และวธการวางแผนครอบครว เมอแก ผมและเมยกควรไดรบประโยชนตอบแทนจากการประกนสงคม ซงผมไดจายบารงตลอดมา

เมอจะตาย กขออยาใหตายอยางโงๆ อยางบาๆ คอตายในสงครามทคนอนกอใหเกดข น ตายในสงครามกลางเมอง ตายเพราะอบตเหตรถยนต ตายเพราะน าหรออากาศเปนพษ หรอตายเพราะการเมองเปนพษ เมอตายแลวยงมทรพยสมบตเหลออย เกบไวใหเมยผมพอใชในชวตของเธอ ถาลกยงเลกอยกเกบไวเล ยงใหโต แตลกทโตแลวไมให นอกน นรฐบาลควรเกบไปหมด จะไดใชประโยชนในการบารงชวตของคนอนๆ บาง ตายแลว เผาผมเถด อยาฝง คนอนจะไดมทดนอาศยและทากน และอยาทาพธรตองในงานศพใหวนวายไป นแหละคอความหมายแหงชวต นแหละคอการพฒนาทควรจะใหเกดข น เพอประโยชนของทกคน”

มความทาทายวาไทยจะออกแบบระบบสวสดการสงคมอยางไรใหยงคงรกษาความมงมนท ดร. ปวย ต งไว เหมาะกบบรบทปจจบนและอนาคต และคานงถงบทเรยนจากประเดนปฏรปและกระแสพฒนาการของระบบสวสดการสากลทกลาวถงในหวขอ 5.1 ทผานมา

การออกแบบระบบสวสดการสาหรบไทยจะเรมจากการทาความเขาใจรวมกนถง ‘บรบท’ ของประเทศไทยในปจจบนและแนวโนมในอนาคต

5.2.1 บรบทดานสงคม เศรษฐกจ และการเมองไทย

บรบทของประเทศไทยทมผลตอการออกแบบระบบสวสดการทเหมาะสม อาจสรปเปนประเดนตาง ๆ ไดดงตอไปน

ความเหลอมล าในสงคมไทยนาจะยงเปนปญหาไปในอนาคตอกระยะหนง โดยจะไมลดลงดวยตวเองหากไมมนโยบายเพอลดความเหลอมล าอยางไดผล

สงคมไทยกาลงเขาสสงคมผสงอายอยางรวดเรว โดยเปนผลจากอตราเจรญพนธทตามาก (รปท 27) ทาใหคาดวาจานวนประชากรไทยจะเรมเขาสแนวโนมขาลงระหวางป ค.ศ. 2023-2026 (รปท 28)

การชวยเหลอกนภายในครอบครว ระหวางญาตพนอง หรอรปแบบอนทมลกษณะ ‘ไมเปนทางการ (informal)’ ไมสามารถเปนทพงพงไดอกตอไป เพราะครอบครวมขนาดเลกลงเรวมากในระยะ 20 ปทผานมา17 ความรอยหรอของทรพยากรธรรมชาตกทาใหคนจนไมสามารถอาศยประทงชวตในยามตกยากไดมากอยางในอดต (เชนเขาปาหาของกน)

เศรษฐกจไทยนาจะตดอยในกบดกประเทศรายไดปานกลางไปอกอยางนอย 5-10 ป18 โดยมการประมาณการวาอตราการขยายตวทางเศรษฐกจตามศกยภาพไมถงรอยละ 4 ในระยะ 5 ปขางหนา

เศรษฐกจนอกระบบ (informal economy) ยงคงมสดสวนใหญ แตอาจลดขนาดลงไดตามระดบการศกษาเฉลยทกาลงเพมข นอยางรวดเรวในหมผจบการศกษาและเรมหางานทา

อานาจทางการเมองยงคงกระจกตว รฐบาลกลางแมจะไมใหญข นแตจะยงคงรวบอานาจอยในมอ การกระจายอานาจสทองถนยงไมบรรลเปาหมายตามเจตนารมยของรฐธรรมนญป 2540 และ 2550 และยงไมมแนวโนมเชนน นในอนาคต 5-10 ปขางหนา

นโยบายหาเสยงทไดผลในการไดรบการเลอกต งจะยงเปนนโยบายแนวประชานยม ไมใชนโยบายระบบสวสดการ (แมบางพรรคเลก ๆ จะเรมมการหาเสยงดวยระบบสวสดการกตาม แตพรรคใหญยงเนนใชประชานยมมากกวา)19

ปญหาคอรรปชนยงเปนปญหาใหญ และเปนสาเหตหนงททาใหความเหลอมล ายากจะลดลงเนองจากมความรารวยทไดจากคอรรปชนจานวนมาก

17

ดรายละเอยดการเปลยนแปลงของชวตคนไทยในระยะสองทศวรรษทผานมาไดใน นพนธ และคณะ (2554) 18

ดรายงานประจาปท 1 ของโครงการน ไดใน สมชย (2557) 1919

ดความแตกตางระหวางประชานยมและระบบสวสดการในอมมารและสมชย (2552) และในตารางท xxx ของบทความน

ระบบสวสดการของไทยยงไมครอบคลมประชากรทกกลม โดยกลมทถกละเลยมากทสด คอแรงงานนอกระบบ เดกเลกกอนวยเรยน และผสงอายทขาดคนดแล20

ระบบประกนสงคมมปญหาในการดงแรงงานนอกระบบเขามา และจะมปญหาความยงย นทางการเงนในสวนทเปนผลประโยชนบานาญหากไมมการปรบโครงสรางสทธประโยชน/เงนสมทบ

ระบบภาษของไทยยงไมสมบรณและเปนมาตรฐาน การเกบภาษของไทยยงไมทวถง และแนวโนมในอนาคตของความสามารถในการเกบ/ความเตมใจในการเสยภาษ ยงอยในระดบตาตอเนอง นาจะมผลทาใหรายไดภาษของไทยยงคงอยในระดบตากวาศกยภาพ21

ภาคสงคมโดยรวมไมเหนดวยกบการระบบรฐสวสดการแบบถวนหนา โดยมภาครฐเปนผรบภาระงบประมาณและบรหารจดการ และเหนวารฐพฒนาคนจน ผดอยโอกาส มากกวาการใหแบบสงเคราะห ดงคากลาวทวา ‘ควรใหเบด ไมใชใหแตปลา’

ชมชนในสงคมไทยมความตนตวระดบหนง แตชมชนทเขมแขงและมบทบาทในเรองระบบสวสดการมจานวนเพยงเลกนอยเทาน น

ภาคธรกจไทยมการทา CSR มากข น แตสวนใหญเปน CSR ดานสงแวดลอม สวนการใหสวสดการอยางเปนระบบผาน CSR ไมม

วสาหกจเพอสงคม (social enterprises) ยงอยในระยะเรมแรกเทาน น ไมแพรหลายในสงคมอยางกวางขวางมากนก

รปท 27 อตราเจรญพนธ (Ferility Rate)

20

ดรายละเอยดใน สมชยและคณะ (2554) 21

ดรายละเอยดใน สมชยและคณะ (2552)

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Thailand

Lao PDR

Philippines

Cambodia

Indonesia

Malaysia

Myanmar

Brazil

Vietnam

ทมา: ฐานขอมล World Development Indicators, September 2014

รปท 28 ประมาณการจ านวนประชากรไทย

ทมา: ฐานขอมลส านกงานเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และ United Nations

5.2.2 ความทาทายในการออกแบบระบบสวสดการทเหมาะกบบรบทไทย

จากบรบทของประไทยดงกลาวขางตน ผเขยนคดวาเราอาจสรปความทาทายของการออกแบบระบบสวสดการของไทยไดดงน

ความทาทาย #1: ตองเรว ทวถง และครบถวน

การเขาสสงคมสงอายหมายถงความตองสวสดการในหลายดานเพมข นอยางรวดเรว เชนการรกษาพยาบาล การดแลผสงอาย การพฒนาเดกเลกเพอใหสามารถเปนกาลงสาคญในการรบภาระคาใชจายดานสวสดการ (ไมวาจะผานการชาระภาษแลวใหรฐจดการให หรอผานชองทางอน รวมท งการใชจายจากกระเปาตวเอง) ไทยจงตองพฒนาระบบสวสดการทครอบคลมคนไทยทกคนอยางรวดเรวกวาในระยะ 30 ปทผานมา ความทาทายจงเปนวาจะทาท งเรวและเหมาะสมไดอยางไร

ความทาทาย #2: ตองไมแพง มประสทธภาพ

การขยายตวทางเศรษฐกจทไมสดใส หมายถงระบบเศรษฐกจจะไมสามารถรบภาระทเพมข นไดมากนก ระบบสวสดการทครบถวนจงตองมประสทธภาพ ไมแพงเกนไป

ในเรองตนทนของระบบสวสดการน ผลการวจยของสมชยและคณะ (2552, 2554) พบวาแมประเทศไทยจะเลอกใหสวสดการทคอนขางครบถวนกบคนไทยทกคนต งแตเกดจนตายแตภาระตอประเทศกมไดสงมาก (รปท 29) ภายใตสมมตฐานวา (ก) เศรษฐกจมการขยายตวพอสมควร คอประมาณรอยละ 4 หรอ 4.5 ตอปอยางตอเนองอยางนอยจนถงป พศ. 2571 (ข) ภาระงบประมาณตอหวของสวสดการแตละประเภทไมเพมข นในมลคาแทจรง เพยงปรบตามอตราเงนเฟอทสมมตไวรอยละ 2.5 ตอป กลาวคอแมเปนการใหสวสดการทคอนขาง ‘ใจด’ เพราะจดสรรใหในเกอบทกดาน แตกเปนการใหดวยรายจายตอหวคอนขางตา เพราะงานวจยใชงบประมาณรายหวยอนหลง 5 ปในการคานวณรายจายรวมไปขางหนา

รปท 29 ประมาณการคาใชจายรฐดานสวสดการ (รอยละของประมาณการรายไดประชาชาต)

61

62

63

64

65

66

67

68

69

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

2036

2037

2038

2039

2040

UN

NESDB

ทมา: สรางจากขอมลในสมชยและคณะ (2552) หมายเหต: สวสดการถวนหนาระดบ 1 เนนการเพมความครอบคลมใหเปนถวนหนาในเรองประกบสงคมส าหรบแรงงานนอกระบบ การให

เบยยงชพผสงอายทกคน (ปจจบนใหทกคนแลว) การเพมสถานดแลเดกเลกใหครบทกพนท เพมเบยยงชพผพการใหเทากบเสนความากจน เพมงบประมาณโครงการบานมนคง สวนสวสดการถวนหนาระดบ 2 เพมจากระดบหนงในดานรายจายตอหวและการเพมคณภาพของบรการประเภทตาง

สมชยและคณะ (2552,2554) ต งขอสงเกตวารายจายสวสดการถวนหนาจะเปนภาระตองบประมาณในระดบทรบได (affordable) แมจะรวมรายจายดานสงคมอน ๆ เชนการศกษา สขภาพและสาธารณสข และการฝกฝมอแรงงานดวยกตาม โดยอาจตองมการปรบเพมภาษบาง แตไมเกนศกยภาพดานรายไดของประเทศ ซงขอสรปน สอดคลองกบผลการศกษาในอกหลายประเทศภายใตโครงการ Social Protection Floor ของ International Labor Organzation ทพบวาการใหสวสดการถวนหนาในระดบพ นฐานเปนสงทเปนไปไดในประเทศทแมจะไมมรายไดมากนก (หลายประเทศท ILO ศกษามรายไดตอหวตากวาไทยมาก) ดรายงานเรองน สาหรบประเทศไทยใน ILO (2013)

อยางไรกตาม ความทาทายคอผลประโยชนสวสดการ ‘ตอหว’ มกมแนวโนมเพมข น และบางคร งเพมเรวมาก ตามขอเรยกรองของกลมเปาหมาย การหาเสยงของนกการเมอง เปนตน ตรงน ตองใชประสบการณการ ‘ปฏรป’ ระบบสวสดการจากตางประเทศทกลาวถงใน 5.1.1 ซงอาจหมายถงตองเลอกเฉพาะบางสวสดการเปนแบบถวนหนาและทเหลอเปนเฉพาะเจาะจงกลมเปาหมาย รวมท งแนวทางการสรางความยงยนทางการคลงดานรายไดในหวขอ 5.1.2

ความทาทาย #3: ตองสามาถลดความเหลอมล าอยางไดผลจรง

หลกฐานเชงประจกษในประเทศตาง ๆ ทวไปยนยนวาระบบสวสดการมสวนชวยลดความเหลอมล า แตมรายละเอยดเพมเตมทนาสนใจ ดงเชนพบวาการใหเงนสนบสนนโดยตรงกบกลมคนยากจนหรอมรายไดนอยมผลในการลดความเหลอมล ามากกวามาตรการอน ความทาทายคอหากใชวธการเชนน นกตองแกปญหาในการบรหารจดการกบความคลาดเคลอนของการกาหนดกลมเปาหมาย ตองใชวทยาการใหม ๆ ทกลาวถงในหวขอ 5.1.3 และ 5.1.4 อยางไรใหไดผลกบบรบทของไทย

ความทาทาย #4: ตองมลกษณะการลงทนทางสงคม (social investment)

แมประเทศพฒนาแลวหนมาใชแนวคดน สวนหนงเปนเพราะปญหาภาระงบประมาณและผลกระทบตอแรงจงใจในการทางานของการใหสวสดการหลายประเภทเกนไป ซงระบบสวสดการของไทยยงไมมลกษณะน น แตหากตองมการพฒนาระบบสวสดการใหครบถวนและรวดเรว การออกแบบควรคานงถงประเดนความ

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

2558 2559 2560 2561 2562 2563 2564 2565 2566 2567 2568 2569 2570 2571

สวสดการปจจบน สวสดการถวนหนาระดบ 1 สวสดการถวนหนาระดบ 2

ยงยนแตแรก ซงจะทาใหไดรบการยอมรบจากสงคมในวงกวางไดมากกวา ความคดเรองสวสดการทเนนการลงทนทางสงคมน นยงไมปรากฏในแนวนโยบายภาครฐมากนก เชนมไดเปนสวนหนงของแนวคดสเสาหลกระบบสวสดการ (welfare pillars) ของรฐบาลไทย (กรอบท 2) ความทาทายคอจะจดลาดบความสาคญของสวสดการประเภทตาง ๆ อยางไรใหภาพรวมของระบบสวสดการเปนการลงทน เชนการดแลและพฒนาเดกเลกน นชดเจนวาเปนการลงทนเพออนาคต แตในสวสดการเรองอนน นยงไมชดเจน

ความทาทายท 5: ตองขบเคลอนนโยบายใหเหมาะสมกบบรบทสงคมและการเมองไทย

ในทางการเมอง มแรงผลกดนทางการเมองใหดแลประชาชนฐานลางมากข นอยแลว เหนไดจากการทนโยบายประชานยมเปนนโยบายทชนะการเลอกต งมาหลายยคหลายสมย ปจจบนเราไมอาจนกภาพการเลอกต งทพรรคการเมองตาง ๆ จะไมใชนโยบายทเนนหาเสยงจากคนเลกคนนอย แรงจงใจหรอความมงมนทางการเมอง (political will) จงไมใชปญหา ความทาทายคอจะทาอยางไรใหความเปนจรงทางการเมองแปลงเปนนโยบายในการลดความเหลอมล าททวถง เทาเทยม และยงยน ในเรองน อมมารและสมชย (2550) เสนอวาระบบสวสดการสงคมดกวานโยบายประชานยมในหลายแงมม ดงแสดงรายละเอยดในตารางท 2

กรอบท 2 เสาหลกสประการของระบบสวสดการสงคม

กระทรวงพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย ไดสรางกรอบแนวคดทชวยใหแนวคดเรอง social welfare ชดเจนข น คอแนวคดเรอง 4 เสาหลกของสงคมสวสดการ ไดแก

1. การใหบรการสงคม หรอ Social Service ซงหมายถงการใหบรการดานสงคมตาง ๆ กบประชาชนทกคนเทาเทยมกน เชนการศกษาพ นฐาน การสาธารณสขพ นฐาน การรกษาความสะอาด การสรางนนทนาการ เปนตน หลายบรการใหฟร หรอถาเรยกเกบคาใชประโยชนกจะเกบเทากนกบทกคน

2. การประกนสงคม หรอ Social Insurance คอการดแลประชาชนในยามตกทกขไดยากเปนคร งคราวเพอสรางความมนคงใหกบชวต เชนเมอเจบปวยกใหการรกษาพยาบาล ใหเงนชดเชยรายไดทขาดหายไประหวางเจบปวย การมเงนออมใชในวยชรา เปนตน ในหลกการบรการน ตองใหกบทกคน แตในทางปฏบตมกมปญหาวาไมสามารถใหกบทกคนได เชนผทางานนอกระบบ

3. การชวยเหลอทางสงคม หรอ Social Assistance เปนระบบทไมไดใหกบทกคน แตเนนชวยเหลอดแลเฉพาะผดอยโอกาส เชนคนจน ผพการ คนสงอายทไมมคนดแล เปนตน

4. ระบบสนบสนนหนสวนทางสงคม หรอ Social Partnership หมายถงวาการใหบรการสามเสาหลกขางตนน น มไดเปนหนาทของภาครฐเทาน น แตควรใหภาคสวนอนเขามาเปนหนสวนรวมรบผดชอบไมวาจะเปนดานเงนทนสนบสนนหรอการบรหารจดการ ภาคสวนอนไดแกภาคธรกจ (ผานการทา CSR หรอ social enterprises) ภาคชมชน หนวยงาน NGOs หรอแมกระทงประชาชนทวไปทมจตอาสา

เสาหลกขางตนพฒนาโดยกระทรวงพฒนาสงคมและความมนคงมนษย ซงคณะกรรมการคณะกรรมการปฏรประบบสวสดการสงคมท เหมาะสมกบประเทศไทย สภาปฏรปแหงชาต ไดทาผงองคประกอบสวสดการตามการแบงขางตนดงรปขางลางน

ตารางท 2 เปรยบเทยบแนวทางประชานยมและสวสดการสงคมในการแกปญหาความยากจนและความเหลอมล า

ประชานยม สวสดการสงคม

ปรชญาพ นฐาน สรางคะแนนนยมทางการเมองเปนหลก รบรองสทธข นพ นฐานและการสทธการพฒนาศกยภาพของประชาชน ดแลในยามตกยาก

ผลสาเรจในการลดปญหาความเหลอมล า

นโยบายประชานยมสวนหนงเปนผลจากความเหลอมล าในการกระจายรายได ผไดรบประโยชนแมไมใชคนจน แตมกเปนผมรายได

นอยในสงคม

แนวคดและวธการดาเนนงานมงแกความเหลอมล าโดยตรงอยแลว

ผลสาเรจในการลดความยากจน

ชวยลดความยากจนไดเปนคร งคราว แตมกไมยงยน เปลยนแปลงตามกระแสการเมอง ลดความยากจนไดคอนขางถาวรและทวถง

ระบบเศรษฐกจ แทรกแซงในเกอบทกนโยบายประชานยม กลไกตลาด นโยบายยากจน ประกาศชดเจน ไมประกาศชดเจน

กลมเปาหมายนโยบาย กลมเปาหมายแทจรงกวางกวาคนจน

โดยเฉพาะในประเทศทคนจนมสดสวนนอย เพราะหวงผลคะแนนความนยมทางการเมอง

ไมเนนคนจน แตการครอบคลมทกคนและการชวยเหลอในตกยาก ทาใหคนจนทกคนไดรบ

ประโยชนเตมท

บทบาทภาครฐ บทบาทมากเปนเรอง ๆ ไป โดยเฉพาะในนโยบายทใชหาเสยง

มบทบาทในทกเรองทเกยวกบสวสดการประชาชนโดยเฉพาะดานนโยบาย แตอาจรวมมอ

กบภาคประชาสงคมในการบรการ

ภาระตองบประมาณ มาก และมกมภาระการคลงผกพนตอเนอง บางคร งไมโปรงใส

มากเพราะใชการจายเงนโดยตรงเปนหลก แตสามารถจดการใหลดลงได และใหภาคสวนอน

รวมรบภาระ

บทบาทภาคประชาสงคม ไมชดเจน แลวแตความสมพนธกบรฐบาลแตละยคสมย มกมสวนในการจดการดานสวสดการ

บทบาทภาคธรกจ ไมปรากฏวามสวนในการแกปญหา บทบาทปานกลาง อาจมบทบาทรวมกบภาครฐในการใหบรการสวสดการแกประชาชน

ผลสาเรจในการลดปญหาความเหลอมล า

แมนโยบายประชานยมเกดข นเพราะปญหาความเหลอมล า แตการออกแบบนโยบายเพอผลทางการเมองระยะส นทาใหหลายนโยบาย

มไดลดความเหลอมล าไดจรง

แนวคดและวธการดาเนนงานมงแกความเหลอมล าโดยตรงอยแลว

ทมา: ปรบปรงจากตารางท 7 ใน อมมารและสมชย (2550)

เปนทนาเสยดายวาทผานมาทรพยากรทางการเงนจานวนมากถกใชไปในโครงการประชานยมแทนทจะเปนการเพมความคมครองทางการสงคมและสวสดการใหทวถงมากข น ท งท ๆ นโยบายประชานยมจานวนมากไมชวยลดความเหลอมล า (เชนนโยบายจานาขาว นโยบายรถคนแรก เปนตน) อยางแทจรง ความทาทายจงอยทจะทาอยางไรใหเกดการเปลยนผานจากนโยบายประชานยมเปนนโยบายสวสดการททวถงและเปนธรรม ซงในสถานการณทางการเมองปจจบนน นการรณรงคเรองน โดยใชประเดนความไมคมคาเงนภาษจะไมเกดผล เนองจากจานวนผเสยภาษในประเทศไทยมนอย เสยงของผเสยภาษจงไมสามารถกอใหเกดแรงกดดนทางการเมองได

จากขอสงเกตขางตน การรณรงคใหเกดการเปลยนผานจากนโยบายประชานยมเปนระบบสวสดการสงคม สามารถทาไดในสองระดบ ระดบแรกคอการรณรงคกบรากหญา โดยรณรงควา

การใชจายเงนในนโยบายประชานยมจานวนมากน นทาใหเกดตนทนคาเสยโอกาสตอพวกเขาเอง กลาวคอทาใหพวกเขาไมไดรบสวสดการหรอการคมครองทางสงคมในเรองอะไรบาง จานวน

เทาไร เปนตน เชนงบประมาณทใชในโครงการจานาขาวหลายแสนลานบาทหากนามาใชปรบปรงคณภาพการศกษาจะสามารถทาอะไรทเปนรปธรรมไดบาง ทาใหนกเรยนยากจนในพ นทหางไกลสามารถเรยนตอจนถงระดบสงสดตามศกยภาพการเรยนรไดกคน สามารถปรบปรงแหลงน าเพอการเกษตรใหกบเกษตรกรกคนหรอในพ นทจานวนกไร เปนตน

ในอกระดบ คอการปรบทศนะของคนช นกลางและคนรวยในสงคมไทยทยงไมสบายใจกบแนวทาง ‘ใหเปลา’ กบคนจนและผดอยโอกาส การรณรงคสามารถทาไดสองประเดนคอ

การใหเปลาน นจะไมใหมากจนคนจนมกงาย รอรบความชวยเหลอเพยงอยางเดยวและไมขวนขวายใหชวตตนเองดข นดวยตวเอง แตเปนการใหเปลาเพอปองกนการตกหลมความยากจนถาวร ใหมโอกาสพฒนาตวเองบาง

ความเหลอมล าทจะลดลงจากการชวยคนจน มสวนชวยแกปญหาพ นฐานหลายประการของประเทศและเปนปญหาทกระทบคนช นกลาง/คนรวย เชนนโยบายประชานยม (ซงมกเกดและยงยนในประเทศทมความเหลอมล าสง) ปญหาการเมองแบงฝาย ปญหาสองนคราประชาธปไตย เปนตน อนจะนาไปสปญหาทางการคลงในระยะยาวมากกวาการใหสวสดการถวนหนาข นพ นฐานเสยอก ซงในทสดคนช นกลางและคนรวยจะเปนผรบภาระน นเปนหลก

หากออกแบบใหดและมกลไกควบคมดแล ภาระงบประมาณของระบบสวสดการสงคมมไดมากอยางทกลวกน โดยยกตวอยางผลการศกษาททามาอยางรอบคอบ เชนงานของสมชยและคณะ (2552, 2554) และงานของ ILO เปนตน

ความทาทายท 6: ตองปฏรปแนวทางการบรหารจดการระบบสวสดการของภาครฐ

การเผชญความทาทายทกประการขางตน ตองอาศยการบรหารจดการท ใชตางจากปจจบนคอนขางมาก โดยเฉพาะการจากดจดออนของการบรหารจดการในปจจบนทสาคญสองประการคอ

ประการแรก การเชอมโยงระบบขอมลสวสดการ ซงปจจบนกระจายกนอยในหลายหนวยงาน และไมมการประสานขอมลกน ปญหาอาจมาจากหนวยงานหวงขอมล หรอไมเหนความสาคญของการเชอมโยงขอมล ผบรหารภาครฐเองกมไดมองเรองน อยางเปนระบบ ในขณะทการเชอมประสานขอมลเปนแนวทางข นตนในการใชแนวคด big data มาชวยในการทาระบบสวสดการไมวาจะเปนแบบถวนหนาหรอแบบกาหนดกลมเปาหมาย (ดหวขอ 5.1.4 กอนหนา) การใหบรการดานสงคมแกประชากรไทยในระยะหลงน มความเปลยนแปลงคอนขางเรวท งในแงของความครอบคลมทกวางขวางข น เชนกรณประกนสขภาพถวนหนา เบ ยยงชพผสงอายถวนหนา การเรยนฟร 15 ป หรอการรเรมโครงการใหม ๆ เชนการประกนการวางงาน กองทนสวสดการชมชน การรเรมแนวคดของกองทนการออมแหงชาต เปนตน ลวนเปนสงทเกดข นในระยะ 10-15 ปทผานมาเทาน นเอง ปญหาหนงทเกดข นตามมาเนองจากความรวดเรวหรอเรงดวน คอการรเรมโครงการใหม ๆ ของภาครฐเปนไปแบบตางคนตางทา หรอเมอทาโครงการใหมแลวกม ไดมการพจารณาความซ าซอนกบโครงการเกา หรอมไดพจารณาถงความเหลอมล าของสทธประโยชนของผมสทธเดมกบผมสทธใหม

ความทาทายประการทสองคอการรวมมอกนใหบรการสวสดการ ไมวาจะเปนระหวางรฐบาลกลางกบรฐบาลทองถน องคกรภาคประชาชน ชมชน ธรกจ ประเดนน อาจมคาถามวาตองมหนวยงานกลางทาหนาทดแลภาพรวมดานการบรหารหรอไม ผเขยนเหนวาจะมหรอไมมกได แตตองมมาตรฐานการปฏบตงานทเปน

แนวทางเดยวกน มเปาหมายรวมกนในการลดความซ าซอน ทาใหระบบมความงายและชดเจน (ตรงกบประเดนการปฏรปในหลายประเทศเชนออสเตรเลย แคนาดา ดงทอางไวในหวขอ 5.1.1)

ความทาทายท 7: ตองเรงสรางประชาคมสวสดการ

ดงทกลาวไวแลววาภาคสวนอนทมใชรฐจะมสวนชวยใหระบบสวสดการมความยงยน ม นวตกรรม (เชนกรณ social enterprises) ความทาทายคอจะกระตนความสนใจและการมสวนรวมของแตละภาคสวนดงกลาวอยางไร เรองน ไมมสตรสาเรจตายตว และยากทหาบทเรยนจากประเทศอนได การผลกดนจงตองทาอยางคอยไปคอยไป และสรางกระบวนการเรยนรทรวดเรวและทนการ

6 ขอเสนอรปธรรม: การเตบตวอยางมสวนรวม (Inclusive Growth Policy Matrix)22

เพอความชดเจนของแนวทางนโยบายในการลดความเหลอมล า ในสวนน จะเปนขอเสนอทเปนรปธรรมมากข น ซงใชแนวทางและความทาทายในการออกแบบระบบสวสดการทเหมาะสมในสวนท 5 เปนฐานความคด โดยนามาปรบใชเปนนโยบายตาง ๆ ทมเปาหมายกลมประชากรแตกตางกนไป นอกจากน นไดเพมมตของการเพมความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจอยางมสวนรวม (inclusive growth) เขาไปดวย

เพอความสะดวกในการอธบายขอเสนอในสวนน ผเขยนจะแบงประชากรไทยออกเปน 5 กลมตามฐานะทางเศรษฐกจ ประกอบดวย

1. กลมคนรวยมาก (super rich) ผทอยในกลมน มกเปนผประกอบการรายใหญระดบชาตหรอระดบภมภาคและระดบโลก เจาของทนระดบชาต นกการเมองระดบชาตรายใหญ

2. กลมคนรวยหรอฐานะปานกลางระดบสง (rich and upper middle class) ประกอบดวยผประกอบการหรอผบรหารบรษทเอกชนระดบกลางถงใหญ ผประกอบอาชพอสระเชนแพทย วศวกร นกบญชระดบสง ขาราชการระดบสง นกการเมองระดบชาตและระดบทองถน เกษตรกรรายใหญ เปนตน

3. กลมผมฐานะปานกลางทวไป (middle class) กลมน มความหลากหลายคอนขางมาก โดยอาจเปนผประกอบการรายเลก ผบรหารบรษทเอกชนระดบเลก พนกงานบรษทเอกชน (ท งพนกงานดานการผลตและการจดการ) ผประกอบอาชพอสระรายเลก แรงงานรบจางระดบกลางถงสง เกษตรกรรายใหญ เปนตน

4. กลมผมฐานะปานกลางระดบลาง (lower middle class) กลมน กคอนขางหลากหลายและเปนกลมใหญเชนกน ประกอบดวยผประกอบการระดบเลกมาก (เชนหาบเร แผงลอย) แรงงานระดบลางถงกลางทมฝมอระดบหนงแตไมมาก พนกงานระดบลางของบรษทเอกชน ผประกอบอาชพรบจางทวไป เกษตรกรรายเลก เปนตน

5. กลมผมรายไดนอยและยากจน (low income and poor) กลมสดทายน มจานวนไมมาก ไดแกกลมผมรายไดนอยและผยากจน ซงหากใชมาตรการการวดความยากจนของนานาประเทศจะมจานวนไมถงรอยละ 5 ของประชากรไทย23 และมจานวนนอยลงไปเรอย ๆ กลมน ประกอบดวยแรงงานไรฝมอ แรงงานระดบลางทมอายมาก เกษตรกรไรททากนหรอมททากนขนาดเลกในพ นทนอกเขตชลประทาน เกษตรรบจาง คนแกยากจน ผพการ คนปวยเร อรงทยากจน

การต งเปาใหเปน inclusive growth หมายถงสงเสรมใหมการขยายตวทางเศรษฐกจพรอม ๆ กบการปรบตวดข นของการกระจายผลประโยชนจากการขยายตวน น ในขณะทสงเสรมใหมการลงทนใหม ๆ (เพอการขยายตวทางเศรษฐกจอยางตอเนองในระยะยาว) และควรใหโอกาสในการลงทนน น ๆ กระจายไปสผทมศกยภาพในการลงทนอยางกวางขวางทสดเทาทจะเปนได เชนไมใชเพยงนกลงทนรายใหญ (ซงเปนสวนหนงของคนทรวยทสดในสงคมดวย) เทาน นแตตองใหผประกอบการในระดบรองลงมามโอกาสเชนเดยวกน

22

เน อหาในสวนน ปรบปรงจากสมชยและจราภรณ (2556) 23 หากใชเสนความยากจนทางการของไทยปจจบน สดสวนคนจนจะสงกวารอยละ 5 แตเนองจากเปนการสรางเสนความยากจนท

คานงถงระดบการยอมรบไดของสงคมไทย (ซงมมาตรฐานการดารงชพสงข นเรอยๆ) จงมสดสวนสงกวาเสนความยากจนทวดโดยใชมาตรฐานนานาประเทศ

นอกจากน นหากทาการปองปรามการคอรรปชนไดดวย กจะยงทาใหโอกาสระหวางคนรวยสดกบคนช นกลางเทาเทยมกนมากข น เปนตน

จากแนวคดขางตน สามารถเสนอเปนตาราง policy matrix ทแสดงถงแนวนโยบายทเหมาะสมสาหรบกลมประชากรเปาหมายแยกตามระดบฐานะ ดงน

มาตรการ กลมประชากรเปาหมาย

รวยมาก รวย/กลาง

สง กลางทวไป

กลางลาง รายได

นอย/จน ทกษะผประกอบการระดบโลก √√ √ ทกษะผประกอบการระดบประเทศ √√ √√ ทกษะผบรหาร √√ √√ √ ทกษะการผลต √√ √ √

การใชเทคโนโลย √√ √√ √√ √√ √

ปองกน/ปราบปรามคอรรปชน √√ √√ √ ลดการผกขาด/อภสทธ √√ √ ปฏรประบบภาษ √√ √√ √ √ การศกษาทวถง √ √√

การศกษาคณภาพ √√ √√ √√

ประกนสงคม (รวมจาย) √ √

ประกนสงคม (รฐจายสวนใหญ) √ √ √ สงเคราะห √ √

สงเคราะหพเศษสาหรบคนจน √

แนวนโยบายตาม Policy matrix ขางตนจะแกท งปญหาความยากจนและการกระจายรายไดไปพรอมๆ กน โดยในสวนของการกระจายรายไดน น แนวนโยบายน เปนการดท งระบบ คอดชองวางรายไดตลอดเสนการกระจายรายได ไมวาจะเปนชองวางรายไดระหวางคนรวยทสดกบคนทเหลอ ชองวางระหวางคนช นกลางกบคนจน เปนตน โดยมรายละเอยดเพมเตมของนโยบายสาหรบแตละกลมเปาหมาย ดงน

6.1 นโยบายสาหรบกลมเปาหมายท 1 (ฐานะรวยมาก)

เปนททราบกนดวาประเทศไทยมผมฐานะรารวยระดบโลกหรอระดบภมภาคจานวนหนง ซงเมอรวมกบผมฐานะรารวยรองลงมา (แตยงคงรารวยมาก) กลมเปาหมายน กมจานวนไมนอย ตวอยางเช นหากการสดสวนประชากรกลมน คอรอยละ 1 ผมฐานะรารวยมากกจะมจานวนหลายแสนคน ผทอยในกลมน มกเปนผประกอบการรายใหญระดบชาตหรอระดบภมภาคและระดบโลก เจาของทนระดบชาต นกการเมองระดบชาตรายใหญ เปนตน

ผมฐานะรารวยมากน นอาจแบงออกเปนผทรารวยอยางสจรต คอสรางฐานะและทรพยสนจากการทางาน การประกอบธรกจอยางมประสทธภาพและมความสามารถในการแขงขนสง ตวอยางเชนนกธรกจ

สงออกทตองแขงขนกบนกธรกจประเทศอน ๆ ทวโลกและยงคงสามารถเปนผสงออกรายใหญระดบโลกหรอระดบภมภาคได สาหรบผรารวยมากกลมน มาตรการเชงนโยบายควรเปนการเสรมโอกาสในระดบสง เชนการรวมมอในการคนหาและปรบใชนวตกรรมและเทคโนโลยระดบสงในรปแบบตาง ๆ สรางทกษะผประกอบการระดบโลก เชนการสราง brand หรอการรวมมอระหวางภาครฐและเอกชนในการขยายตลาด

อกกลมหนงไดแกผมฐานะรารวยอยางไมสจรต ไมชอบธรรม เชนรารวยจากการคอรรปชน ฉอราษฎรบงหลวง การหาประโยชนอยางมควรจากระบบพวกพอง การใชระบบอภสทธชน เปนตน นโยบายสาหรบกลมน เปนนโยบายดานรฐศาสตรและการบรหารการปกครองเปนหลก คอการขจดระบบอภสทธ การปองกนและลดการคอรรปชน เปนตน

มาตรการรวมทสมควรใชกบกลมผรารวยมากไมวาจะรารวยโดยสจรตหรอไม คอการเพมการจดเกบภาษทยงขาดหายไปจากกลมน ทสาคญคอภาษจากฐานทรพยสน เชนภาษทดนและสงปลกสราง ภาษกาไรจากการเพมคาของทรพยสน (capital gain) เปนตน

6.2 นโยบายสาหรบกลมเปาหมายท 2 (ฐานะรวยหรอปานกลางระดบสง)

ผอยในกลมน คอผประกอบการหรอผบรหารบรษทเอกชนระดบกลางถงใหญ ผประกอบอาชพอสระเชนแพทย วศวกร นกบญชระดบสง ขาราชการระดบสง นกการเมองระดบชาตและระดบทองถน เกษตรกรรายใหญ เปนตน

แนวคดเชงนโยบายสาหรบกลมเปาหมายน ไมตางกบกลมแรกในเชงเน อหา แตตางในระดบความเขมขน กลาวคอ เนองจากกลมน ประกอบดวยท งมฐานะรวยอยางสจรตและไมสจรต นโยบายจงมท งการสงเสรม สรางโอกาส และการปองกนความรารวยทไมชอบ สวนความแตกตางในแงความเขมขนดานการสรางโอกาสน น เนนการเพมทกษะผประกอบการในกระแสโลกาภวฒน เนองจากผประกอบการ (หรอผประกอบวชาชพอสระในกลมน ) แมจะไดรบประโยชนจากกระแสโลกาภวฒน แตกนอยกวากลมแรกมาก เชนเปนผประกอบการรบชวง (subcontractors) ของกลมแรก อยางไรกตามกลมน ไมใชผประกอบการรายเลก (เชนอาจเปนธรกจระดบ L หรอ M ในกลม SML) นโยบายทควรเปนสาหรบกลมน จงเปนการยกระดบผประกอบการระดบกลางถงใหญเหลาน ใหมศกยภาพในการเกบเกยวผลประโยชนจากกระแสโลกาภวฒนมากข น มโอกาสพฒนาตนเองจนไปสระดบแถวหนาเชนเดยวกบกลมแรก ในสวนของการสงเสรมการใชนวตกรรมกเชนกน ระดบของนวตกรรมเปาหมายไมใชนวตกรรมระดบโลกหรอนวตกรรมทเพงนาเขามาใชในประเทศไทย แตเปนนวตกรรมระดบกลางหรอนวตกรรมทเคยมผนามาใชแลวในประเทศไทย แตกลมน ยงมไดใชประโยชนอยางเตมท

อกหนงมาตรการทสาคญคอการใหคนกลมน เขาถงขอมลขาวสารทมประโยชนตอการประกอบธรกจ การบรหารจดการและการพฒนาตนเอง

กลมน ยงคงเปนเปาหมายของการปฏรประบบภาษ โดยควรเสยภาษเพมข นเนองจากฐานภาษทครอบคลมกลมน ยงไมสมบรณ ไมวาจะเปนภาษจากฐานทรพยสน ภาษเงนไดนตบคคลทผประกอบการในกลมน ยงเสยไมเตมท หรอภาษเงนไดบคคลธรรมดาทยงมขอลดหยอนและยกเวนจานวนมาก และเชนเดยวกบกลมแรก นโยบายการลดและปองกนคอรรปชน ยงตองปรบใชกบกลมน ดวย เพราะในกลมยงคงมท งผใหเงนและผรบเงน (เชนขาราชการระดบสงทไมสจรต กจะมฐานะรารวยอยในกลมน ดวย)

6.3 นโยบายสาหรบกลมเปาหมายท 3 (ฐานะปานกลางทวไป)

กลมทสามเปนผมฐานะปานกลางทวไป กลมน มความหลากหลายคอนขางมาก โดยอาจเปนผประกอบการรายเลก ผบรหารบรษทเอกชนระดบเลก พนกงานบรษทเอกชน (ท งพนกงานดานการผลตและการจดการ) ผประกอบอาชพอสระรายเลก แรงงานรบจางระดบกลางถงสง เกษตรกรรายใหญ เปนตน

โดยทวไปรายไดและฐานะของคนกลมน ข นกบระดบการศกษา ทกษะในการผลต การจดการ และการบรหาร ทกษะในการประกอบกจการ ดงน นแนวนโยบายสาหรบเปาหมายกลมน คอการใหการศกษาทมคณภาพอยางทวถง ในปจจบนคนกลมน เขาถงการศกษาระดบสงไดเปนสวนใหญแลว คออยางนอยระดบมธยมศกษาตอนปลายและอกจานวนไมนอยมการศกษาระดบอดมศกษา อยางไรกตามคนกลมน ยงพบวาการศกษาทไดรบไมตรงกบความตองการใชในโลกสมยใหมทเปลยนแปลงอยางรวดเรว ซงโดยรวมหมายถงยงไมมทกษะระดบสงทจาเปนในการยกระดบฐานะไปเปนคนรวย รวมท งยงไมสามารถเขาถงขอมลขาวสารทมประโยชนไดเตมท นโยบายทเหมาะสมจงควรเนนไปทการแกปญหาเหลาน

นโยบายภาษทควรปรบปรงและเกยวของกบกลมเปาหมายน คอการขยายฐานภาษในสวนของภาษเงนไดบคคลธรรมดา เนองจากกลมเปาหมายน จานวนมากทางานในเศรษฐกจนอกระบบ ( informal sector) ในทางปฏบตจงมกจะอยนอกระบบภาษเงนไดบคคลธรรมดาดวย เพราะแมกฏหมายจะไมไดยกเวนกตามแตเนองจากตนทนการจดเกบภาษของผอยนอกระบบคอนขางสง จงทาใหกลมเปาหมายน อยนอกระบบภาษไปโดยปรยาย จงควรพฒนาระบบการจดเกบภาษทมประสทธภาพและตนทนตาลง เชนควรมการเชอมโยงฐานขอมลของหนวยงานราชการตาง ๆ รวมท งเชอมโยงขอมลจากการสารวจ โดยมวตถประสงคเพอใหสามารถจดเกบภาษไดอยางทวถงและเปนธรรม

นอกจากการจดเกบภาษอยางทวถงแลว ในอกดานหนงกลมเปาหมายน ควรไดรบการดแลจากภาครฐในการจดการกบความเสยง เพราะฐานะดอยกวาคนในสองกลมแรกทาใหไมสามารถรบความเสยงระดบรนแรงทเกดข น เชนความเสยงทมาพรอมระบบเศรษฐกจ (วกฤตเศรษฐกจ ความตกตาของบางภาคธรกจ) และความเสยงระดบครวเรอนหรอบคคล (เจบปวย ตาย พการของผหารายไดหลกของครอบครบ) จงควรมการออกแบบระบบสวสดการทเหมาะสมทเนนอด ‘ชองวางสวสดการ (welfare gap)’ ของกลมน เชนการขยายระบบประกนสงคมใหครอบคลมแรงงานนอกระบบ เปนตน โดยมหลกคดวาคนในกลมน ตองชวยรบภาระทางการเงนของการจดสวสดการน น ๆ ดวย (co-payment system)

6.4 นโยบายสาหรบกลมเปาหมายท 4 (ฐานะปานกลางระดบลาง)

กลมน กคอนขางหลากหลายและเปนกลมใหญเชนกน ประกอบดวยผประกอบการระดบเลกมาก (เชนหาบเร แผงลอย) แรงงานระดบลางถงกลางทมฝมอระดบหนงแตไมมาก พนกงานระดบลางชองบรษทเอกชน ผประกอบอาชพรบจางทวไป เกษตรกรรายเลก เปนตน

ประเดนปญหาของคนกลมน คลายกบกลมทสาม แตมความรนแรงมากกวา เชนการศกษาทไดมกจะตากวา ทกษะในทกดานกตากวาไปดวย สวสดการทไดรบกขาดตกมากกวา นโยบายสาหรบกลมน จงใกลเคยงกบกลมทสาม แตมรายละเอยดตางกนเลกนอย เชนในเรองการศกษาในขณะทกลมทสามปญหาใหญคอเรองคณภาพการศกษา สาหรบกลมน มปญหาท งเรองการเขาถงและคณภาพการศกษาไปพรอม ๆ กน โดยกลมน อาจเขาถงการศกษาเพยงระดบมธยมตนเปนสวนใหญ ในเรองของทกษะทตองการกอาจเปนทกษะการผลต

ระดบกลางเปนหลก หรอทกษะการบรหารกจการอยางงายกยงไมชาชอง ขอมลขาวสารทตองการกอาจเปนระดบตน (เชนขอมลแหลงงาน ราคาสนคาเกษตรเปนตน)

นโยบายการคลงสาหรบกลมน เปนเฉพาะดานรายจาย (เนองจากรายไดของกลมน ยงไมสงพอจนเปนประเดนการคลงดานรายได) คอรฐควรดแลในเรองหลกประกนคมครองทางสงคมและสวสดการอยางถวนหนา โดยใหกลมเปาหมายรบภาระทางการเงนเปนสวนนอย หรอยกเวนใหเลยในกรณทประสบความเสยงทรนแรงพอควร หรอออกแบบภาระการเงนดานสวสดการใหมความยดหยน เหมาะกบแหลงรายไดของกลมน เปนตน

นโยบายอกดานทสาคญสาหรบคนกลมน คอนโยบายดานการเมองและสงคม เนองจากลกษณะเดนของคนกลมน ในระยะหลงคอการตนตวทางการเมอง การเรยกรองสทธเสมอภาคทางการเมอง การขอมสวนรวมและเขาถงทรพยากรภาครฐ การปฏเสธการแบงชนช นและการปฏบตแบบสองมาตรฐาน ดงน นจงควรมเปลยนแปลงทางการเมองในทศทางทใหการยอมรบสทธทางการเมองของคนกลมน มากข น พรอม ๆ กบการใหความร การใหเขาถงขาวสารทถกตอง เพอใหสามารถพเคราะหพจยใหตนเองไดดข น มความระมดระวงในการเสพสอ เปนตน

6.5 นโยบายสาหรบกลมเปาหมายท 5 (ผมรายไดนอยและยากจน)

คนกลมสดทายมจานวนไมมาก ซงหากใชมาตรการการวดความยากจนของนานาประเทศจะมจานวนไมถงรอยละ 5 ของประชากรไทย24 และมจานวนนอยลงไปเรอย ๆ กลมน ประกอบดวยแรงงานไรฝมอ แรงงานระดบลางทมอายมาก เกษตรกรไรททากนหรอมททากนขนาดเลกในพ นทนอกเขตชลประทาน เกษตรรบจาง คนแกยากจน ผพการ คนปวยเร อรงทยากจน

ปญหาทนากงวลสาหรบคนกลมน คอไมสามารถใหหลกประกนความมนคงแกลกหลานได ทาใหเกดวงจรการสงผานความความยากจนจากรนพอแมไปสรนลก นโยบายหลกสาหรบคนกลมจงควรเปนการใหความคมครองทางสงคมและสวสดการอยางเฉพาะเจาะจงโดยมเปาหมายในการตดขาดวงจรความยากจนไมใหสงตอจากรนพอแมไปสลกหลาน การใหสวสดการทมงเปาไปทเดกและเยาวชนยากจนจงเปนเรองสาคญ เชนการใหเงนสงเคราะหบตรอยางทวถงไมตกหลน การพฒนาศนยเดกเลกใหครบทกพ นทรวมท งปรบปรงคณภาพการดแลเดกเลก การดแลนกเรยนทยากจนทอาศยในพ นทหางไกลโรงเรยนทมคณภาพ และปองกน ไมใหเดกเหลาน ออกจากโรงเรยนกลางคน การปองกนปญหายาเสพตดและสงมวเมาทใกลตวเดก การรบรความรนแรงผานสอตาง ๆ เปนตน

นอกจากน ยงมปญหาของคนแกทยากจนทตองไดรบการดแลเปนพเศษ เพราะคนแกเหลาน มกไมมลกหลานดแล หรอลกหลานไมพรอมดแล จงควรมสวสดการพเศษสาหรบคนแกเหลาน ดวย เชนการเบ ยผสงอายเพมจากเบ ยสงอายพ นฐาน การใหการดแลคนแกระยะยาว (long-term care for elderly) ในรปแบบตาง ๆ เชนใหการสนบสนนทางการเงนแกคนในครอบครวใหสามารถดแลคนแกได และในกรณทไมมครอบครวกใหมสถานดแลผสงอายทไดมาตรฐาน มสงกระตนการใชชวตในบ นปลายอยางมคณคา

สวสดการพเศษทกลาวขางตนน รฐควรจดหาใหโดยไมคดคาใชจาย

24 หากใชเสนความยากจนใหมทพฒนาข นและแสดงผลในรายงานฉบบน ตวเลขคนจนจะสงกวารอยละ 5 แตเนองจากเปนการ

สรางเสนความยากจนทคานงถงระดบการยอมรบไดของสงคมไทย (ซงมมาตรฐานการดารงชพสงข นเรอยๆ) จงมสดสวนสงกวาเสนความยากจนทวดโดยใชมาตรฐานนานาประเทศ

บรรณานกรมภาษาไทย

ชนชย ช เจรญ. ไมระบป. การพฒนาระบบสวสดการสงคมไทย. https://www.google.co.th/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CB0QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.m-society.go.th%2Farticle_attach%2F1319%2F1946.doc&ei=rjVRVa6PL9igugTCpIDgBw&usg=AFQjCNGA0DPvPMCaRtxRAuD_OLeGsp6uqw&sig2=Y_vTkv2l6GDr-hyfrgpgTQ

ปกปอง จนวทย และสนทร ตนมนทอง . 2555. โรงเรยนทางเลอกกบ ทางเลอกในการศกษาของประชาชน. เอกสารวชาการนาเสนอในงานสมมนาวชาการสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทยประจาป 2556.

นณรฏ พศลยบตร. 2557. Educational Inequality: Evidence from PISA 2012. เอกสารทางวชาการภายในเพอนาเสนอภายใตโครงการ ‘โมดลใหมในการพฒนาเศรษฐกจไทย (นโยบายเศรษฐกจมหภาคและการเงนการคลง)’ โดยการสนบสนนจากธนาคารแหงประเทศไทย

นพนธ พวพงศกร และคณะ. 2554. รายงานชวตคนไทยในสองทศวรรษของการพฒนา นยยะตอการเปลÉยนแปลงนโยบายสาธารณะสาหรบความ เปนอยของครวเรอนไทย (ฉบบประชาชน). สานกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ (สสส.) ภายใตแผนงานสรางเสรมการเรยนรกบสถาบนอดมศกษาไทย เพÉอการพฒนานโยบายสาธารณะทÉด (นสธ.) http://www.tuhpp.net/files/TDRI1.pdf

ธร ปตดล. 2556. การสรางความทวถงและความโปรงใสผานการต งงบประมาณแบบมสวนรวม (participatory budgeting) ขอเสนอสาหรบพฒนาการเมองทองถนในประเทศไทย. เอกสารทางวชาการภายในเพอนาเสนอภายใตโครงการ ‘โมดลใหมในการพฒนาเศรษฐกจไทย (นโยบายเศรษฐกจมหภาคและการเงนการคลง)’ โดยการสนบสนนจากธนาคารแหงประเทศไทย

วโรจน ณ ระนอง และสเมธ องกตตกล. 2552. การวเคราะหการกระจายผลประโยชนจากโครงการทสาคญของภาครฐทมตอประชาชนกลมเศรษฐานะตางๆ. เอกสารวชาการนาเสนอในงานสมมนาวชาการสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทยประจาป 2552.

สมชย จตสชน และ จราภรณ แผลงประพนธ. 2556. โครงการศกษาประเดนเชงนโยบายดานความยากจนและการกระจายรายได. รายงานวจยภายใตการสนบสนนของสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. กมภาพนธ 2556)

สมชย จตสชน, จราภรณ แผลงประพนธ, ยศ วชรคปต และ นนทพร เมธาคณวฒ. 2552. โครงการศกษาวจยการลงทนดานสงคมภายใตเงอนไขการเปลยนแปลงทางสงคมและการปรบตวสสงคม-เศรษฐกจฐานความร. รายงานวจยภายใตการสนบสนนของสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. ธนวาคม 2552)

สมชย จตสชน, จราภรณ แผลงประพนธ, ยศ วชรคปต และ นนทพร เมธาคณวฒ. 2554. สระบบสวสดการสงคมถวนหนาภายในป พ.ศ. 2560. เอกสารวจยโดยการสนบสนนของสานกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ.

สมชย จตสชน และนณรฏ พศลยบตร. 2557. การเตบโตอยางมเสถยรภาพ: การสรางวนยทางการคลงและธรรมาภบาล. เอกสารวชาการนาเสนอในงานสมมนาวชาการสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทยประจาป 2557.

สมชย จตสชน, อมรเทพ จาวะลา และชยสทธ อนชนวรวงศ. 2552. มาตรการการคลงเพอความเปนธรรมทางเศรษฐกจและสงคม:การวเคราะหภาระภาษทางตรงและภาษทางออม และการขยายฐานภาษ. เอกสารวชาการนาเสนอในงานสมมนาวชาการสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทยประจาป 2552.

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย. 2541. ลกษณะการกระจายภาระและประโยชนดานการคลงและภาษอากรของประเทศไทย. รายงานวจยเสนอตอ สานกงานเศรษฐกจการคลง กระทรวงการคลงฃ

อมมาร สยามวาลา และ สมชย จตสชน. 2550. แนวทางการแกปญหาความยากจน: เสรนยม ประชานยม หรอรฐสวสดการ. เอกสารวชาการนาเสนอในงานสมมนาวชาการสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทยประจาป 2550.

บรรณานกรมภาษาองกฤษ

Alesina, A., and D. Rodrik. (1994). “Distributive Politics and Economic Growth,” Quarterly Journal of Economics 109(2), 465–490

Auerbach, Alan J. and Kevin Hassett. 2014. CAPITAL TAXATION IN THE 21ST CENTURY, paper presented at the American Economic Association meetings, Boston, January 2015

Banerjee, A. and A, Newman. (1993). ”Occupational choice and the process of development,” Journal of Political Economy 101(2), 274-298

Galor O. (2012). ”Inequality, Human Capital Formation and the Process of Development,” IZA Discussion Paper No. 6328. January 2012

Heckman, James J. 2011. EARNINGS FUNCTIONS, RATES OF RETURN AND TREATMENT EFFECTS: THE MINCER EQUATION AND BEYOND, American Educator, Spring 2011.

Heckman, J. J., L. J. Lochner, and P. E. Todd. 2006. Earnings Equations and Rates of Return: The Mincer Equation and Beyond. In E. A. Hanushek and F. Welch (Eds.), Handbook of the Economics of Education, pp. 307–458. Amsterdam: North-Holland.

International Labor Organization. 2013. Social protection assessment based national dialogue: Towards a nationally defined social protection floor in Thailand. http://www.socialprotectionfloor-gateway.org/files/ABND_Thailand.pdf

International Labor Organization. 2015. ‘Social Protection Expansion Report 2014/15: Building Economic Recovery, Inclusive Development and Social Justice’.

International Labor Organization. 2013. ‘Social protection assessment based national dialogue: Towards a nationally defined social protection floor in Thailand.

Jenkins, Stephen P.. 2014. World Income Inequality Databases: an assessment of WIID and SWIID, Institute for Social and Economic Research discussion paper no. 2014-31. September 2014.

Jitsuchon, Somchai. 2012. Income Inequality, Labor Migration and Economic Growth in Thailand. Presentation at workshop help in Nagoya University, Nagoya, Japan, 26-26 October 2012.

Kidd, Stephen and Emily Wylde. 2011. Targeting the Poorest, An Assessment of the Proxy Means Test Methodology, AusAid.

Khan, Mushtaq H. 2012. The Political Economy of Inclusive Growth, in de Mello, Luiz and Mark A. Dutz (eds) “Promoting Inclusive Growth: Challenges and Policies,” Paris: OECD Publishing 2012. pp. 15-54

Kuznets, S. (1955). “Economic Growth and Income Inequality,” American Economic Review 45, 1–28.

Lindert, Peter H.. 2003. ‘Why the Welfare State Looks like a Free Lunch,’ NATIONAL BUREAU OF ECONOMIC RESEARCH Working Paper 9869.

Mansuri, Ghazalaand and Vijayendra Rao. 2004. Community-Based and -Driven Development: A Critical Review, World Bank Policy Research Working Paper 3209, February 2004

Meesook, Oey. 1979. Income, consumption, and poverty in Thailand, 1962/63 to 1975/76, World Bank Staff Working Paper No. 364.

OECD. 2011. An Overview of Growing Income Inequalities in OECD Countries: Main Findings (http://www.oecd.org/els/soc/49499779.pdf)

OECD. 2013. Pensions at a Glance 2013: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing. (http://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2013-en)

Ortiz, Isabel, Matthew Cummins and Kalaivani Karunanethy. 2014. Fiscal Space for Social Protection Options to Expand Social Investments in 187 Countries. ILO’s ESS Working Paper no. 48

Peredo, Ana Maria and McLean, Murdith. 2006. Social Entrepreneurship: A Critical Review of the Concept (July 2, 2006). Journal of World Business, Vol. 41, No. 1, pp. 56-65, 2006. Available at SSRN:http://ssrn.com/abstract=1197663

Perotti, R. (1996). “Growth, Income Distribution, and Democracy: What the Data Say,” Journal of Economic Growth 1, 149–187

Persson, T., and G. Tabellini. (1994). “Is Inequality Harmful for Growth? Theory and Evidence,” American Economic Review 84 (3), 600–621

Piketty, Thomas. 1995. Social Mobility and Redistributive Policy, Quarterly Journal of Economics, vol. CX (3), August 1995, page 551-584.

Piketty, Thomas. 2014. Capital in the Twenty-First Century. xxxx Rory Ridley‐Duff and Cliff Southcombe. 2012. "The Social Enterprise Mark: a critical review of

its conceptual dimensions", Social Enterprise Journal, Vol. 8 Iss: 3, pp.178 - 200 Stiglitz, Joseph E.. 1996. Some Lessons From The East Asian Miracle, World Bank Research

Observer Volume 11, Issue 2, August 1996, pages: 151-177. Solt, Frederick. 2014. "The Standardized World Income Inequality Database." Working paper.

SWIID Version 5.0, October 2014. Sundaram, Jomo Kwame and Vlaimir Popov. 2015. Income Inequalities in Perspective. ILO’s

ESS no. 46. Tuan Minh Le, Blanca Moreno-Dodson and Jeep Rojchaichaninthorn. 2008. Expanding Taxable

Capacity and Reaching Revenue Potential: Cross-Country Analysis. World Bank Policy Research Working Paper no. 4559.

Weiss, John. 2005. Poverty Targeting in Asia: Experiences from India, Indonesia, the Philippines, People’s Republic of China and Thailand. Memio.

World Bank. 2012. Leading with Ideas : Skills for Growth and Equity in Thailand. World Bank. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/2732

You Jong-sung and Sanjeev Khagram. 2005. A Comparative Study of Inequality and Corruption, American Sociological Review, February 2005 vol. 70 no. 1 136-157