Оболенський О.Ю. - голов. ред., перший віце-президент Національної академії,д.е.н., проф.;

Сьомін С.В. - заст. голов. ред., віце-президент Національної академії,д.політ.н., с.н.с.;

Джига Т.В. - відп. секр. редколегії, к.політ.н., доц.;Бакуменко В.Д. - д.н.держ.упр., проф.;Бодров В.Г. - зав. каф. екон. теорії та історії економіки, д.е.н., проф.;Бондаренко В.Д. - д.філос.н., проф.;Вакуленко В.М. - зав. каф. регіон. упр., місц. самоврядування та упр.

містом, к.н.держ.упр., доц.;Говоруха В.В. - директор ХРІДУ НАДУ, к.н.держ.упр.;Гошовська В.А. - директор Ін-ту підвищ. кваліфікації керівних кадрів,

д.політ.н., проф.;Грицяк І.А. - зав. каф. європ. інтегр., д.н.держ.упр., доц.;Дон В.А. - начальник - директор видавництва Національної академії;Дубенко С.Д. - зав. каф. права і законотвор. процесу, к.ю.н., доц.;Загорський В.С. - директор ЛРІДУ НАДУ, к.е.н., доц.;Іжа М.М. - директор ОРІДУ НАДУ, к.е.н.;Князєв В.М. - зав. каф. філос. і метод. держ. упр., д.філос.н., проф.;Коник С.М. - заст. зав. каф. держ. упр. і менеджменту, к.н.держ.упр., доц.;Корецький М.Х. - перший проректор Гуманітарного ун-ту “Запорізький ін-т

держ. та муніцип. упр.”, д.н.держ.упр.;Кремень В.Г. - президент АПН України, д.філос.н., проф., акад. АПН України;Куценко В.А. - к.е.н., проф.;Луговий В.І. - д.пед.н., проф., акад. АПН України;Майборода С.В. - декан ф-ту заоч. форми навчання, д.н.держ.упр., проф.;Михненко А.М. - зав. каф. упр. суспіл. розвитком, д.і.н., доц.;Мотренко Т.В. - нач. Головного упр. держ. служби України, д.філос.н., проф.;Надолішній П.І. - зав. каф. держ. упр. і місц. самоврядування ОРІДУ НАДУ,

д.н.держ.упр., проф.;Нижник Н.Р. - д.ю.н., проф., чл.-кор. АПрН України;Поважний С.Ф. - ректор Донецького держ. ун-ту упр., д.е.н., проф.;Протасова Н.Г. - зав. каф. упр. освітою, д.пед.н., проф.;Ребкало В.А. - зав. каф. держ. політики та упр. політ. процесами,

д.філос.н., проф.;Розпутенко І.В. - зав. каф. екон. політики, д.н.держ.упр., проф.;Серьогін С.М. - директор ДРІДУ НАДУ, д.н.держ.упр., проф.;Ситник Г.П. - зав. каф. нац. безпеки, д.н.держ.упр., проф.;Скуратівський В.А. - проф. каф. соц. і гуман. політики, д.філос.н., проф.;Солоненко І.М. - зав. каф. упр. охороною суспіл. здоров’я, д.мед.н., проф.;Сурмін Ю.П. - заст. директора Ін-ту проблем держ. упр. та місц.

самоврядування, д.соц.н., проф.;Телешун С.О. - зав. каф. політ. аналіт. і прогноз., д.політ.н., проф.;Тронь В.П. - проф. каф. інформатизації держ. упр., д.н.держ.упр., проф.;Трощинський В.П. - декан ф-ту вищих керівних кадрів, д.і.н., проф.;Чемерис А.О. - віце-президент Національної академії, к.е.н., доц.;Чукут С.А. - зав. каф. інформ. політики, д.н.держ.упр., проф.;Шамрай В.О. - д.н.держ.упр., проф.;Шаповал В.М. - д.ю.н., проф.;Шаров Ю.П. - перший заст. директора ДРІДУ НАДУ, д.н.держ.упр., проф.

Редколегія журналу

Національна академія державного управлінняпри Президентові України, 2008

1

Київ2008

Національна академія державного управлінняпри Президентові України

ЗБІРНИКНАУКОВИХ ПРАЦЬ

Національної академіїдержавного управління

при Президентові України

Випуск 1/2008

22

Збірник наукових праць Національної академії державногоуправління при Президентові України / за заг. ред. О. Ю. Оболенського,С. В. Сьоміна. - К. : НАДУ, 2008. - Вип. 1. - 308 с.

Збірник висвітлює науково-практичні підходи, погляди та резуль-тати наукових досліджень у сфері державного управління, місцевого са-моврядування, державної служби, служби в органах місцевого самовря-дування та управління.

Матеріали, вміщені в збірнику, розраховані на працівників сферидержавного управління, керівників органів державної влади та органівмісцевого самоврядування, державних установ, громадських організацій,наукових і науково-педагогічних кадрів, усіх, хто вивчає або досліджуєнауково-практичні державно-управлінські проблеми.

Схвалено Вченою радою Національної академіїдержавного управління при Президентові України

(протокол № 142/1-9 від 31 січня 2008 р.)

Національна академіядержавного управлінняпри Президентові України, 2008

УДК 33+37+316

3

ФІЛОСОФІЯ, МЕТОДОЛОГІЯ,ТЕОРІЯ ТА ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Андрій Семенченко,кандидат технічних наук,старший науковий співробітник,докторант НАДУ

Зовнішні та внутрішні фактори впливуна формування і реалізацію державної політики

захисту національних інтересів

Обґрунтовано сукупність зовнішніх та внутрішніх факторів впливуна формування і реалізацію державної політики захисту національ-них інтересів.Ключові слова: державна політика, захист національних інтересів,фактори впливу.

Set of external and internal factors of influence on formation andrealization of a state policy of protection of national interests is provedKey words: state policy, protection of national interests, factors ofinfluence.

Постановка проблеми. На геополітичний стан України істотновпливають процеси глобалізації, регіоналізації й сепаратизму, щовідбуваються у світі, а також інші геополітичні суб'єкти в рамкахглобального геополітичного протиборства, її енергетична за-лежність від Росії тощо.

При цьому глобалізація відіграє домінуючу роль, зумовлюєабо посилює інші фактори, значна частина з яких є похідними відпроцесів глобалізації і пов'язана з ними.

Основним змістом цих процесів є формування глобальнихсвітових ринків, посилення взаємодії та інтеграції національнихекономік, утворення нових центрів економічного тяжіння і полі-тичного впливу. Це призводить до зростання конкуренції між краї-нами та регіональними угрупуваннями, посилення впливу транс-національних корпорацій на економічний та суспільно-політич-ний розвиток національних держав [1]. За таких умов більшістьдержав пов'язує реалізацію своїх національних інтересів не з

4

уособленням або протистоянням глобалізації, а максимально адапту-ється до цих процесів та активно бере участь у них. Як свідчатьдосвід та висновки науковців, підхід, що заснований на максималь-ному врахуванні загальносвітових тенденцій розвитку суспільства,економіки, міжнародних відносин тощо, є запорукою сталого еко-номічного зростання, досягнення високого рівня добробуту гро-мадян, соціальної та політичної стабільності.

Тому забезпечення національної безпеки держави, розробкаобґрунтованого зовнішньополітичного курсу для реалізації прого-лошених національних інтересів вимагає більш повного виявленнята урахування глибинних національних інтересів суміжних держав,дослідження зовнішніх та внутрішніх факторів впливу на держав-ну політику захисту національних інтересів, визначення їх типо-логії, переліку, ієрархії та взаємозв'язків. Спектр цих інтересів дужеширокий: від перегляду існуючих кордонів і домінування в регіонідо встановлення контролю над стратегічними об'єктами і комуніка-ціями України, завоювання вільного доступу до сировинних ресурсівУкраїни та використання дешевої висококваліфікованої робочої силитощо, що і обумовлю актуальність даної проблеми.

Аналіз основних досліджень і публікацій. Проблемі обґрун-тування системи визначальних зовнішніх та внутрішніх факторіввпливу на формування і реалізацію державної політики захистунаціональних інтересів присвячено досить багато публікацій [1-5].Але через значну динаміку процесів, що відбуваються у сфері на-ціональної безпеки, потребують уточнення та узагальнення якперелік основних факторів впливу, так і їх типологізація. Крім того,в зазначених публікаціях недостатньо розкрито такі фактори, якневизначеність та нестійкість процесів сфери національної безпеки.

Невирішена раніше частина загальної проблеми. На нашпогляд, проблема формування та реалізації ефективної державноїполітики захисту національних інтересів України, насамперед сукуп-ності її визначальних факторів впливу, недостатньо досліджена.

Метою даної публікації є обґрунтування типології, перелікута взаємозв'язків зовнішніх та внутрішніх факторів впливу на фор-мування і реалізацію державної політики захисту національнихінтересів, що спрямоване на підвищення ефективності цієї полі-тики та державного управління у сфері забезпечення національ-ної безпеки.

Виклад основного матеріалу. Характерною особливістюпроцесів у сфері забезпечення національної безпеки, у тому числі

5

формування та реалізації державної політики захисту національ-них інтересів, є значне зростання їх невизначеності та нестабіль-ності, що спричинене насамперед впливом глобалізації в міжна-родних відносинах. Фактор невизначеності зумовлює необхідністькомплексного застосування сил та засобів для нейтралізації і змен-шення впливу загроз, розробки і впровадження гнучких та адап-тивних методів формування державної політики й державногоуправління, насамперед стратегічного планування та управління,розширення спектрів використання як воєнної сили, так і невоєн-них методів тощо.

Серед основних факторів, що впливають на розробку та ре-алізацію державної політики захисту національних інтересів, слідназвати такі:

n загострення енергетичної кризи у світі, проблеми контро-лю джерел та взаємовигідного транспортування енергоносіїв;

n посилення конкуренції між основними центрами сили іборотьби держав за глобальне та регіональне лідерство;

n недосконалість чинних інститутів міжнародної безпеки;n масштабне розширення впливу НАТО на сусідні з Украї-

ною держави Центральної та Південно-Східної Європи;n формування нової системи міжнародних відносин у галузі

безпеки;n якісна зміна рівня співпраці між провідними стратегічни-

ми партнерами України;n поглиблення інтеграційних процесів у Європі;n новий зміст відносин впливу НАТО з Росією;n небезпечні процеси в прилеглих до України регіонах Чор-

ного моря тощо.Наприклад, останній фактор зумовлений прагненням США

та Великобританії до встановлення контролю над Чорноморськимрегіоном, розміщенням військових баз НАТО в Румунії та Бол-гарії, їх планами щодо включення до цих процесів України тощо.

Серед нових факторів впливу на державну політику захистунаціональних інтересів необхідно визначити також такі, як:

n збільшення кількості та зростання ролі недержавних акто-рів у міжнародній політиці, у тому числі зумовлених процесамиглобалізації (транснаціональних корпорацій, міжнародного валют-ного фонду, недержавних аналітичних центрів тощо);

n процеси розбудови інформаційного суспільства та еконо-міки знань;

6

n широке та комплексне застосування різних асиметричнихметодів економічного, політичного, воєнного, інформаційногопримусу для захисту національних інтересів тощо;

n поява нових видів загроз, збільшення кількості та змінахарактеру прояву традиційних загроз національним інтересам;

n рівень компетентності та професіоналізму політиків, дер-жавних службовців, інших акторів формування державної політикизахисту національних інтересів;

n ступінь формалізації процесу формування державної полі-тики та стан його оформлення у вигляді офіційно визнаної систе-ми стратегічних документів з питань національної безпеки;

n інформаційне, науково-методичне, організаційне, ресурснезабезпечення процесу формування та реалізації державної політики.

Незважаючи на те, що відповідно до Воєнної доктриниУкраїни у перспективі реальні загрози національним інтересам Ук-раїни у воєнній сфері відсутні і вона не розглядає жодну з країн яксвого супротивника та джерело загроз у цій сфері, в середньо- тадовгостроковій перспективі ситуація може змінитись: існуєймовірність появи нових непередбачених загроз або загостреннячинних потенційних загроз з перетворенням їх на реальні, ліквіда-ція, нейтралізація або зменшення впливу яких своїми силами невидається можливим.

Дестабілізуючими зовнішніми факторами, що можуть спро-вокувати загострення ситуації у воєнній сфері, втягування Украї-ни в збройні конфлікти в середньо- та довгостроковій перспек-тиві, є такі:

n збереження воєнно-політичної нестабільності та конфліктіву сусідніх державах (Кавказ, Придністрів'я тощо);

n наявність певних неврегульованих питань між Україноюта окремими державами в економічній і політичній сферах;

n незавершеність процесу демаркації та делімітації кордонів(насамперед з Російською Федерацією в Азовському та Чорномуморях та Керченській протоці, з Румунією з питань делімітаціїконтинентального шельфу та виключних економічних зон у Чор-ному морі);

n суперечності геополітичних, геоекономічних та геостра-тегічних інтересів провідних країн світу, зумовлені процесамитрансформацій світових центрів сили і посиленням їх впливу насвітову політику та економіку;

7

n розвиток новітніх систем озброєння та якісне нарощуван-ня воєнних потенціалів, реформування сусідніми державами своїхзбройних сил у напрямі підвищення їх бойових можливостей;

n поява нових систем зброї та військових баз поблизу кор-донів України;

n безпосереднє розміщення таких систем та збільшення чи-сельності військ безпосередньо біля кордонів України;

n перехід до блокової політики у воєнній сфері всіх сусідівУкраїни, за винятком Молдови, яка однак співпрацює з НАТО врамках Програми заради миру;

n намагання окремих держав прямо або опосередковановпливати на економічні, політичні, соціальні та інші процеси вУкраїні;

n поширення войовничого ісламу на північ.Так, прогрес у галузі сучасних озброєнь та військової техні-

ки (збільшення їх непомітності, діапазону висот та сфер застосу-вання, точності ураження, радіусу, маневрених можливостей, комп-лексності та раптовості їх застосування, руйнівної сили боєпри-пасів, використання зброї на основі нових фізичних принципів)провокує упереджене застосування зброї та вселяє в агресора надіюбезкарності. Разом з тим володіння сучасною зброєю є вагомимфактором його стримування.

Для розвинених держав світу характерна тенденція до при-скореного розвитку власного сектору безпеки, насамперед йогосилового блоку, з метою підготовки до ведення війни з будь-якимсупротивником, що володіє високотехнологічною зброєю. У цихкраїнах здійснюються розробка, накопичення й практичне апро-бування науково-технічних досягнень у військовій галузі. Резуль-татом таких заходів стане якісний стрибок у розвитку озброєнь, уформах і способах ведення збройної боротьби, здатний призвестивже в 2020-2025 рр. до нової революції у військовій справі. Особ-ливістю цього фактора є його маскування під протистояння зазна-ченим вище загрозам, фактично збройні сили готуються до веден-ня війн шостого покоління як крайній варіант, в інших випадкахце буде не що інше, як силовий тиск на конкурентів, супротив-ників і не згодних з їх умовами держав [2; 3].

Посилюється фактор миротворчої діяльності, зокрема про-ведення міжнародних операцій із застосування збройних сил позатрадиційними військово-політичними організаціями, у рамкахкоаліцій, сформованих на тимчасовій основі, без мандата ООН

8

або ОБСЄ, які проводяться під приводом "гуманітарних операцій"або запобігання "гуманітарних катастрофам".

Неможливість забезпечення своєї національної безпеки врамках існуючого міжнародного права зумовлює прагнення окре-мих держав до володіння зброєю масового ураження в будь-якихформах і придбання її будь-яким шляхом, а також використанняасиметричних методів та ведення терористичної діяльності на те-риторіях їх супротивників.

Значним фактором впливу на формування державної полі-тики захисту національних інтересів є трансформація двополяр-ної моделі світового устрою після розвалу Варшавського договорута Радянського Союзу в однополярну під безумовним лідерствомСША, їх спроби реформувати у своїх інтересах діяльність най-важливіших міжнародних інститутів, таких як ООН, ОБСЄ, НАТО,АСЕАN і використати на власний розсуд військову силу. США сьо-годні мають значну перевагу перед будь-яким евентуальним су-противником у політичній, економічній, воєнній та інформаційнійсферах, і така тенденція, за оцінками фахівців, буде зберігатисьдо 2020-2025 рр. Водночас на міжнародні відносини все більшевпливає такий фактор, як боротьба деяких держав за регіональнелідерство з майбутнім переростанням в конкуренцію за глобальнелідерство та перетворення однополярного світоустрою в ба-гатополярний з імовірними центрами сил: США-ЄС- Китай- Індія-Росія.

У [2; 3] вважається, що на геополітичну та військово-полі-тичну обстановку найбільший вплив справляють такі глобальнізагрози:

n військово-політичні конфлікти, зумовлені геоекономічни-ми та інформаційними війнами за ресурси розвитку;

n військово-політичні конфлікти, спричинені "новим націо-налізмом", які будуть дедалі більше набувати етнорелігійного, ра-сового і цивілізаційного характеру;

n неконтрольоване поширення зброї масового ураження;n конфлікти, зумовлені соціально-економічними причинами

й катастрофічною регіональною демографією;n міжнародний тероризм;n вихід за рамки існуючого міжнародного права та самовільне

застосування військової сили на порушення Уставу ООН;n конфлікти через територіально-прикордонні суперечки;n міжнародне піратство на морях;

9

n діяльність злочинних міжнародних співтовариств з торгівлінаркотиками, людьми, людськими органами, зброєю і т.ін.

Тому до головних факторів, що визначають сьогодні міжна-родний статус держави й ступінь її світового значення, а також донайважливіших умов успіху національної стратегії держави увійськово-політичній сфері автор відносить [2; 3]:

n сукупну національну могутність держави, що персоніфі-кується в її воєнній організації і найбільш яскраво виражена вЗбройних Силах, та готовність вищого політичного керівництвадержави до її застосування;

n здатність і готовність країни, її національного господар-ства й населення до ведення війни;

n професіоналізм і рішучість політичного керівництва дер-жави і його офіцерського корпусу;

n загальну установку нації на перемогу у війні і її готовністьдо великих втрат і мобілізаційних напружень.

З позиції теорії різкології часто виділяють такі основнівнутрішні групи факторів впливу на формування державної полі-тики захисту національних інтересів: політичні, соціокультурні,соціально-психологічні, демографічні, економічні, воєнні, інфор-маційні, часові.

Так, перша група факторів пов'язана зі специфікою функціо-нування політичної системи, політичного режиму і їх впливом напроцеси формування та реалізації державної політики захистунаціональних інтересів, на розвиток СЗНБ. У них акумулюєтьсяспрямованість політичного курсу і тип забезпечення національноїбезпеки, стереотипи ставлення до інших типів політичних систем,способи агрегації політичних інтересів, результати поділу владиміж органами державної влади та визначення місця та ролі сус-пільства у формуванні державної політики і контролю з його бокурезультатів її реалізації тощо.

Тому серед факторів першої групи науковці та спеціалістивиділяють такі: відсутність чіткого розмежування повноважень івзаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування узабезпеченні національної безпеки, насамперед відокремленняполітичних та адміністративних функцій у системі органів дер-жавної влади; недосконалість демократичного цивільного конт-ролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами дер-жави; недостатня участь громадянського суспільства в процесівироблення та реалізації державної політики захисту національ-

10

них інтересів; неповне використання в інтересах України меха-нізмів міжнародної колективної безпеки; фрагментарність систе-ми стратегічного планування та управління; неефективність функ-ціонування СЗНБ, особливо в умовах кризових та надзвичайнихситуацій тощо. Як наслідок в Україні сьогодні спостерігаютьсятакі небезпечні явища, як неузгодженість дій між різними гілкамита органами державної влади, зниження професіоналізму держав-них службовців, поширення корупції, хабарництва, зрощуваннябізнесу та політики. На цьому, наприклад, було акцентовано увагув Стратегії національної безпеки України.

Друга група факторів зумовлена обмеженими можливостямищодо формалізації процесу прийняття адміністративно-політич-них рішень. Стереотипи та стандарти управлінських дій суб'єктівСЗНБ, що задаються традиціями, етнічними та іншими перевага-ми, неписаними правилами мають значний вплив на формуваннята прийняття рішень, особливо це стосується особи, що приймаєрішення (ОПР). Так, обов'язковим є врахування соціокультурнихпараметрів сприйняття дійсності ОПР, наявності у ОПР стратегіч-ного мислення та волі щодо його реалізації, чіткого уявлення, щоє для нього припустимим та неприпустимим.

Демографічний фактор сьогодні для України є одним з най-важливіших у сфері забезпечення національної безпеки. Так, уСтратегії національної безпеки України звертається увага на "істо-рично обумовлені війнами, голодоморами, репресіями і депорта-ціями, Чорнобильською катастрофою демографічні деформації,які у період радикальних суспільно-економічних трансформаційнабули характеру демографічної кризи" [4, с. 3]. Дослідженню цьо-го фактора і його впливу на сферу національної безпеки та оборо-ни достатньо уваги приділено в [2; 3]. Такі змінні, як вік, стать,чисельність населення, його етнонаціональний та конфесійнийсклад, міграційні процеси тощо визначають можливості державиу сфері забезпечення національної безпеки, але одночасно ство-рюють низку невизначеностей, особливо для здійснення стратегіч-ного планування та управління.

Економічні фактори пов'язані з такими категоріями, як ефек-тивність, продуктивність, реальність, конструктивність, цілеспря-мованість державної політики захисту національних інтересівтощо. Захист національних інтересів вимагає значних витрат ре-сурсів, що виступають одним з основних економічних факторівформування державної політики, головним обмеженням щодо

11

можливостей її практичної реалізації. Держава зобов'язана знахо-дити ефективні рішення однієї з основних проблем: забезпечитиобґрунтовані вимоги суспільства щодо його захисту від зовнішніхта внутрішніх загроз і не допустити надмірної мілітаризації дер-жави, а також стану, коли витрати на національну безпеку та обо-рону будуть стримувати прогресивний, усталений розвиток сус-пільства. За часів здобуття Україною незалежності ця проблема невирішується - недофінансування є хронічним "головним болем" усіхкерівників Воєнної організації держави, причиною критичного стануозброєння та воєнної техніки, невирішення соціально-економічнихпроблем військовослужбовців та військових пенсіонерів тощо.

До воєнних відносять фактори, що зумовлені діями якзовнішніх, так внутрішніх сил, спробами активного втручаннявійськовослужбовців у політику, втягнення країни у збройнийконфлікт, що відбувається безпосередньо біля кордонів держави,відсутність або недосконалість демократичного цивільного конт-ролю над Воєнною організацією держави та сектором безпеки,суперечності між складовими Воєнної організації держави тощо.

Достовірність, оперативність, точність, повнота та іншіякості інформації завжди відігравали визначальну роль у форму-ванні ефективних адміністративно-політичних рішень. У сучас-них умовах інформаційного протиборства, проведення спеціаль-них інформаційних операцій, можливостей ведення інформацій-них війн виникнення таких негативних явищ, як кіберзлочинність,кібертероризм зумовлює актуальність урахування інформаційно-го фактора. Цей фактор відіграє значну роль у практичній реалі-зації геополітичної моделі держави, сприяє створенню необхід-них умов для просування та захисту її національних інтересів.

Фактор часу безпосередньо впливає на якість будь-якогоадміністративно-політичного рішення, у тому числі на ефек-тивність формування та реалізацію державної політики захистунаціональних інтересів і є одним з основних непоправних ресурсів.Підготовка та прийняття науково обґрунтованих стратегічнихрішень у складних організаційних системах потребує досить ба-гато часу. Крім того, з часом прийняті рішення втрачають своюактуальність, швидко застарівають особливо для високодинаміч-них систем та мінливого середовища і в умовах невизначеності.Ціна такого ресурсу, як час, значно зростає в специфічних умовахфункціонування організаційних систем, насамперед таких, як кризата надзвичайний (воєнний) стан, особливий період. Час, будучи

12

однією з найважливіших характеристик прийнятих рішень (опе-ративність, своєчасність, темп прийняття рішень тощо), суттєвовпливає на інші характеристики рішень, наприклад такі, якточність, достовірність, ефективність тощо. Однією із загальнихрис сучасного розвитку суспільного життя є збільшення його тем-пу. Час виступає суттєвим обмеженням при формуванні рішень урежимі антикризового стратегічного управління СЗНБ. З цьогоприводу відомий російський фахівець А.А.Кокошин зазначав [5,с. 16]: "В умовах внутрішньої чи міжнародної кризи рішення прий-маються політичними керівниками, як правило, в стані стресу, якийчасто суттєво обмежує діапазон розглядуваних вариантів рішень.А, як показують численні дослідження із соціальної психології, встані стресу переважна більшість людей думає гірше, враховуєменшу кількість факторів, розглядає їх у спрощених комбінаціях.Розумовий процес має свої часові параметри, причому вони різніу різних людей (недарма існує таке поняття, як "тугодум"). У вітчиз-няній науковій і мемуарній літературі, в публицистиці, що сто-сується проблем стратегічного управління, такого роду факторидосліджуються і враховуються явно недостатньо".

Висновки. У статті було досліджено основні зовнішні тавнутрішні фактори впливу на формування та реалізацію держав-ної політики захисту національних інтересів, узагальнено їх пере-лік, визначені ті з них, що мають значний вплив як у цілому насферу національної безпеки, так і на її складову - сферу воєнноїбезпеки, зокрема запропоновано типологію внутрішніх факторіввпливу на державну політику, а саме: політичні, соціокультурні,соціально-психологічні, демографічні, економічні, воєнні, інфор-маційні фактори та фактор часу.

Доведено, що серед зовнішніх факторів впливу на форму-вання та реалізацію державної політики захисту національних інте-ресів основну роль відіграють такі фактори, як невизначеність танестійкість процесів, що відбуваються у сфері національної без-пеки, глобалізація, загострення енергетичної кризи в світі та про-блеми контролю джерел і транспортування енергоносіїв; посилен-ня конкуренції між основними центрами сили і боротьби державза глобальне та регіональне лідерство; недосконалість чиннихінститутів міжнародної безпеки; масштабне розширення НАТО зарахунок сусідніх з Україною держав Центральної та Південно-Східної Європи; формування нової системи міжнародних відно-син у галузі безпеки; якісна зміна рівня співпраці між провідними

13

стратегічними партнерами України; поглиблення інтеграційнихпроцесів в Європі; новий зміст відносин НАТО з Росією; небез-печні процеси в прилеглих до України регіонах Чорного моря тощо.

Запропоновану в статті типологію, перелік, ієрархію та взає-мозв'язки факторів впливу на державну політику захисту націо-нальних інтересів доцільно застосовувати при її формуванні тарозробці систем моніторингу з її реалізації.

Напрями подальших досліджень. У подальшому передба-чається обґрунтувати гіпотезу геополітичного розвитку України ірозробити систему критеріїв та показників оцінки ефективностідержавної політики захисту національних інтересів.

Список використаних джерел1. Експертна доповідь: Про внутрішнє і зовнішнє становище Украї-

ни у 2006 році (проект) / Нац. ін-т стратег. дослідж. - К., 2006. - 255 с.2. Богданович В.Ю. Теоретические основы анализа проблем на-

циональной безопасности государства в военной сфере: Монография. -К.: Основа, 2006. - 296 с.

3. Теоретико-методологічні засади забезпечення національної без-пеки у її визначальних сферах: Монографія / В.Ю.Богданович, А.І.Се-менченко, А.І.Єгоров, О.О.Бортник, В.А.Муха. - К., 2007. - 430 с.

4. Про Стратегію національної безпеки України: Указ ПрезидентаУкраїни від 12 лют. 2007 р. № 105/2007 // Стратег. панорама. - № 1. -2007. - С. 3-13.

5. Кокошин А.А. Стратегическое управление: Теория, историчес-кий опыт, сравнительный анализ, задачи для России. - М.: Моск. гос. ун-тмеждунар. отношений (Ун-т); "Рос. полит. энцикл." (РОССПЭН), 2003. -528 с.

Тетяна Василевська,кандидат філософських наук, доцент,доцент кафедри філософіїта методології державного управління НАДУ

Професійна реалізованість як ключовий чинниксамореалізації державного службовця: етичні аспекти

У статті розглядаються етичні смисли професійної діяльності в жит-тєвому полі особистості державного службовця та його самореалі-зація; виявляється, що для повноцінної професійної самореалізаціїважливо гармонізувати операціональний, мотиваційний і смисло-вий аспекти професійного функціонування.

14

Ключові слова: особистість державного службовця, етичні ракурсипрофесійної самореалізації державного службовця.

In the article are considered ethical senses of professional activity inthe vital field of the personality of the civil servant and his self-realization;it appears that for valuable professional self-realization it is important toharmonize operational, motivational and semantic aspects of theprofessional functioning.Key words: personality of civil servant, ethical foreshortenings ofprofessional self-realization of the civil servant.

Постановка проблеми. Сьогодні в державному управлінніназріла необхідність розглянути державного службовця не лише зпогляду його представництва в організації чи професійній групі, аі як особистість, індивідуалізувати його образ. За такого підходустає можливим виявлення фактичних характеристик професійноїгрупи, яка складається з реальних осіб, та уникнути схематизму.Це дало б змогу оптимізувати кадрову структуру організацій, мак-симально задіяти позитивну мотивацію до праці, і в остаточномупідсумку, сприяло б підвищенню ефективності діяльності чинов-ництва.

Аналіз останніх досліджень та виділення невирішених рані-ше частин проблеми. В більшості нинішніх наукових розробок здержавно-управлінської проблематики діяльність державних служ-бовців аналізується з позиції групи, організації, суспільства й частонехтується самовідчуття співробітників у професії. Дотепер однимз домінуючих методологічних підходів до розгляду персоналу надержавній службі є структурно-функціональний підхід, за якогослужбовці сприймаються, насамперед, як функціональні одиниців системі виконавчої влади, держави, суспільства. На членів про-фесійної групи накладається своєрідний "каркас повинності": вжезвичними є описи діяльності персоналу організацій, які переван-тажені деонтологічною термінологією. При цьому часто не врахо-вуються справжні контексти праці, відбувається розрив між ідеаль-ним і реальним образами представника бюрократії. Більшою міроюзвернення до особистості властиве психології. ЗапочаткованаЕ.Мейо, Д.МакГрегором, Ф.Герцбергом традиція врахування вуправлінських процесах особистісних факторів нині знаходитьсвоїх прихильників під час розробки проблематики психологіїпраці (С.П.Безносов, К.Девіс, Л.Джуел, Е.Ф.Зеєр, Є.А.Климов,Ф.Льютенс, А.К.Маркова, Дж.В.Ньюстром, Н.В.Самоукіна, В.А.То-лочек, А.Фернхем, П.Хейвен та ін.) та акмеології (О.С.Анісімов,

15

А.А.Деркач, Н.В.Кузьміна та ін.). Вияв етичних контекстів про-фесійної реалізованості державних службовців, яка б поєднува-лася з позитивними організаційними ефектами, залишається позаувагою наукової спільноти.

Метою статті є розгляд етичних смислів професійноїдіяльності в життєвому полі самої особистості державного служ-бовця та його самореалізації.

Вихідним положенням для такого аналізу є твердження, щоособистісне буття людини являє собою спосіб її самореалізації,уміння виробляти власне ставлення до дійсності, що виявляєтьсяу творчості та відповідальності. Використання персональної своє-рідності для найповнішої реалізації професійного призначення маєпозитивні ефекти: 1) для організацій, публічного адмініструванняяк виду професійної діяльності, суспільства - поцінування всуспільстві, в професійній сфері, в організаційному середовищііндивідуальних особливостей службовців, вияв до них поваги криєв собі серйозний потенціал розвитку, оскільки розмаїття є джере-лом поступу; 2) для особистості - професійна діяльність, органі-заційна культура можуть стати детермінантами й каталізаторомрозвитку представника бюрократії, дати імпульси для його само-розвитку та самореалізації. Виходячи із такої настанови робота ізперсоналом має будуватися за принципом "нерівної рівності"(Г.Сковорода).

Декларація в українському законодавстві рівності всіх гро-мадян як представників людства, носіїв загальнолюдських прав ісвобод водночас передбачає існування нерівності за здібностями,нахилами, чеснотами, внеском у загальну справу. Справедливарівність можлива лише як рівність можливостей у реалізації здібно-стей, як надання рівних прав для розвитку природжених і набутихякостей, якими люди наділені, як справедливий розподіл прав іобов'язків, тобто як доступність справедливості.

На державній службі відбувається пошук моделі відносин,за якої від особистої своєрідності "можна було б очікувати пере-ваг для всіх" (Дж.Ролз). У противному разі в публічному адміністру-ванні виникатимуть ситуації, на які звертають увагу науковці, кон-статуючи, що система федеральної цивільної служби США з їїсильним "креном" вбік внутрішньої рівності тривалий час обме-жувала для уряду можливість "боротися на ринку праці за талано-витих людей, які нечасто трапляються, і заохочувати індивідуальнідосягнення, що виділяються із загального ряду" [2, с. 100].

16

Отже, особистісна диференціація є неодмінною складовоюпрофесійного життя. Найбільш поширений спосіб вивчення осо-бистості - це дослідження та визначення її через особистісні риси,темперамент, чесноти. Крім того, уявлення про особистість даютьїї потреби, інтереси, ціннісні орієнтації, мотиви, погляди, переко-нання, здібності, соціальні відносини. Одними із основних харак-терних її ознак стають спроможність рефлексивно поставити себеу відносини зі всім існуючим (самосвідомість), самоконтроль іспрямованість на самореалізацію. Вагомою складовою визначенняособистості є також здатність цінувати особистості інших людей.

Самовираження належить до потреб кожної людини і стаєсуспільно допустимим, якщо особа дотримується основних мо-ральних норм. Визнання рівного права кожного якнайповніше реа-лізувати себе у професійній діяльності на засадах моральних цінно-стей і норм перетворюється та фактор підтримки справедливостіта поваги до особистості. Ефективна державна служба потребуєпереважання у своєму складі самореалізованих морально зрілихособистостей. Саме морально зріла людина, доброзичливо налаш-тована стосовно інших, не схожих на неї людей, воліє до створен-ня таких відносин, у яких би своєрідність, несхожість розглядали-ся як взаємна перевага, принципово визнає відмінності як повно-правну конструктивну форму взаємодії. Державний службовець(як і будь-який інший професіонал) через трудову діяльність реа-лізує себе, наповнює своє життя певними моральними смислами,при цьому професійна праця впливає на становлення його цінно-стей, самооцінку, смисложиттєві орієнтації. Це зумовлює необ-хідність узгодження професійних та особистих моральних вимогі принципів. Моральна незрілість виявляється в перенесенні відпо-відальності за свої справи на інших, в пошуку "винних осіб" абонесприятливих обставин. Це призводить до особистої нереалізо-ваності (адже здібності працівника не проявляються, залишаютьсяв "потенційному" стані), незадоволення роботою.

Професійна самореалізація проходить етапи професійногосамовизначення та професійної актуалізації, формує професійнуідентичність працівника й базується на Я-концепції людини*.

* Я-концепція - це системне інтегральне психічне утворення, що описує те, якоюлюдина є (була, буде) у всіх своїх виявах у минулому, сьогодні і майбутньому та виявляє йакумулює в стратегії життя: уявлення, знання суб'єкта про себе, особистісні смислові утво-рення; переживання суб'єктом оцінки та самооцінки своїх властивостей і якостей, своїхможливостей та обмежень; цінності [5, с. 471].

17

Самореалізація в професії розпочинається із професійногосамовизначення людини, яке передбачає пошук особистісногосмислу в професійній діяльності і базується на самоаналізі (само-пізнанні) - усвідомленні власного особистісного потенціалу:інтересів, схильностей, прерогатив, особливостей характеру та тем-пераменту, рівня розвитку професійних здібностей тощо); само-оцінюванні - порівнянні результатів самопізнання з існуючимиуявленнями про професійні вимоги, що висуваються професією;саморозвитку - цілеспрямованому самоформуванні в собі тих яко-стей, які необхідні для успішного виконання майбутньої професій-ної діяльності [4, с. 30-31].

Безумовно, рефлексія стосовно свого професійного буття,самооцінка та саморозвиток супроводжують людину протягом усієїїї професійної діяльності. Державний службовець утверджує себев статусі особистості, коли виявляє знання та здатності оцінити ізмінювати свої риси характеру, емоційні, інтелектуальні, вольові,моральні характеристики, позбуватися шкідливих звичок і консерва-тивних стереотипів, здійснювати самоконтроль і самоорганізаціювласного життя в професії, реалізувати пов'язані з нею життєві плани.

Особисте й професійне самовизначення часто розглядають-ся як взаємопов'язані процеси формування людського "Я". Особа"самовизначається" не лише тоді, коли обирає професію, вона можепродовжувати визначати себе протягом всієї професійної діяль-ності (аналізувати та оцінювати власні професійні дії та досяг-нення, розвивати свої професійні характеристики).

Наступним кроком у самореалізації в професії стає професій-на самоактуалізація (складова особистої самоактуалізації), якарозуміється як пошук "себе в професії", власної професійної ролі,образу "Я", професійного іміджу, індивідуального стилю професій-ної діяльності, визначення для себе професійних перспектив, до-сягнення їх, встановлення нових професійних цілей, прагненнядо гармонійного розкриття та утвердження свого природного твор-чого потенціалу [4, с. 30-31]. В публічному адмініструванні особавідчуває себе самоактуалізованою, якщо вона вбачає в професійнійдіяльності власне призначення, може працювати з якомога по-внішою самовіддачею, реалізувати творчий потенціал, розкритисвої здібності.

Для повноцінної професійної самореалізації важливо поєд-нувати різні аспекти професійного функціонування: операціональ-ний (сталий стандарт професійної діяльності, знання, навички,

18

уміння, що забезпечують високу ефективність праці); мотивацій-ний (мотиви, цілі, потреби, інтереси людини); смисловий (цінності,смисл діяльності, що пов'язаний із змістом життя).

На думку дослідників, операціональний аспект професій-ної діяльності включає, крім іншого, пошук інновацій, творчість,збагачення професії, боротьбу за "екологічність" професійногосередовища; особистісний розвиток з допомогою засобів профе-сійної діяльності; професійну відкритість для інших, готовністьпередати досвід; прагнення до суспільного визнання успіхів про-фесії. Мотиваційний (точніше, мотиваційно-смисловий. - Т.В.)компонент передбачає: бачення смислу своєї діяльності ширшевід особистих інтересів, як інтерес на благо інших; захопленняпрофесією, орієнтацію на високий рівень досягнень, постійне про-фесійне зростання; пошук причин всередині себе, всередині про-фесії й сприйняття високого результату як норми [1, с. 308].

Ціннісно-мотиваційна система є базисом особистості. Алена реалізованість службовця впливають і складні взаємозв'язки міжвиявленими ракурсами діяльності.

♦ При високому рівні професійної придатності працівникможе мати низьку мотивацію до праці і не пов'язувати роботу іззмістом свого життя.

♦ При високому розвитку операціонального рівня та моти-вації особа іноді переживає смислові кризи, її діяльність у про-фесії втрачає сенс або ж вона розглядається лише як засіб для реа-лізації справжніх смислів. У цьому разі співробітник мотивова-ний не цінностями професії, а лише рутинним виконанням при-писів, службових обов'язків тощо. Якщо психологічна установкана виконання наказів, підзвітну відповідальність, інструменталізмне поєднується з ціннісно-орієнтованим залученням у професію,вона може призвести до зниження професіоналізму та ефектив-ності роботи, знецінення трудової діяльності, витіснення особис-тої реалізації працівника за межі професійної сфери.

За даними деяких дослідників, у полі професійної діяльностісучасного представника бюрократії часто не передбачається само-реалізація, робота втрачає свій смисложиттєвий сенс і має лишеприкладне значення. Потенціал людини розкривається на дозвілліі в родині. У нинішніх державних службовців змінюється мотива-ція, для них не характерна традиційна професійна етика: чинов-ники рідко говорять про покликання, про служіння суспільству, їхставлення до роботи формується прагматичними матеріальними

19

міркуваннями. Причинами такої зміни ставлення чиновника дослужби називають: зниження стимулів до високопродуктивноїпраці в державах добробуту; відчуження, до якого призводить поділпраці - так само як і в промисловості, в адміністративній діяль-ності залишається все менше можливостей для прояву само-стійності і часто знижуються вимоги до кваліфікації; функціо-нальні порушення у сфері сімейної соціалізації - висока продук-тивність праці і вища освіта не гарантують входження в еліту сус-пільства [6].

♦ У роботі державного службовця можуть існувати ситуа-ції, коли висока мотивація й рівень смислової наповненості про-фесійної діяльності поєднуються з недостатнім рівнем володінняпрофесійними знаннями та навичками, або коли при розвинутихсмисловому та операційному складниках діяльності на певнихетапах втрачається мотивація до ефективної роботи.

Отже, для більш повної реалізації особистості в професіїважливим є узгодження зазначених ракурсів діяльності. Рівеньрозвиненості кожної із площин має потенціал для суттєвого пере-орієнтування інших площин. Так, добре володіння операціональ-ною складовою праці може вплинути на підвищення мотивації тазміну смислових компонентів особистісного життя. Протиріччяміж ними можуть не тільки призводити до особистісних криз, а йстимулювати пошук виходу із кризових станів, а отже розвитокпрофесіонала.

Самореалізації державного службовця в професії здатнасприяти підвищенню його професійної мобільності. Адже в цьо-му разі у працівника з'являються можливості отримати нові знан-ня та досвід роботи, вийти за рамки вузькоспеціалізованого світо-гляду, розширити горизонти бачення професійних завдань, роз-ширити коло професійного спілкування, отримати нові зв'язки таможливості для професійного зростання.

У процесі професійного самовизначення та самореалізаціїпрацівник набуває професійної ідентичності*, що стає складовоюЯ-концепції. Якщо потреба в ідентичності - це унікальна людськапотреба сприймати себе відмінним від інших (Е.Фромм), то по-треба в професійній ідентичності, напевне, характеризує "попит"людини на сприйняття своєї професійної належності як відмінної

* Ідентичність - стан внутрішньої цілісності особи, її психологічне уявлення просебе, що характеризується певною стійкістю, неперервністю та незмінністю у часі, відчут-тям індивідуальної самототожності.

20

від належності до інших професій. Процес професійної ідентифі-кації відбувається в постійному співвіднесенні себе з професій-ними еталонами, цінностями, нормами, ролями і його результа-том є ідентифікація працівника з професійним співтовариством, зорганізацією, відчуття "Ми".

Однак професійні, організаційні ідентифікації не завждиприпускають самоідентифікацію із статусом "особистість". Г.Сай-мон переконаний, що "через підпорядкування визначеним органі-зацією цілям і поступове засвоєння цих цілей у процесі форму-вання власного ставлення до роботи працівник організації набу-ває рис "людини організаційної", які зазвичай відмінні від йогоіндивідуальних рис характеру", що "за допомогою ідентифікаціїорганізована спільність накладає на особу замість особистих мо-тивів суспільні цінності", що "ідентифікація дуже корисна, оскіль-ки вона знеособлює вибір у межах організації та посилює суспільнувідповідальність" [3, с. 282, 298, 299].

На наш погляд, професійна ідентифікація, яка унеможливлює,нівелює особистісну ідентифікацію, є не просто нераціональною, аціннісно і функціонально шкідливою для розвитку особистості,організації, професії. Тому погоджуємося з думкою В.А.Толоче-ка, що, оцінцюючи "складну" працю в розвинутому демократич-ному суспільстві, необхідно задіяти особистісні характеристикилюдини; здебільшого виробничу активність особи вже неправо-мірно зводити лише до формальних характеристик її праці й мате-ріальної винагороди, а самого працівника сприймати як ізольова-ного від суспільства та знеособленого індивіда (курсив наш. - Т.В.)[5, с. 345-346].

Для того щоб службовець самоідентифікував себе в професіїз особистісним статусом, йому необхідно бути суб'єктом взаємодій,який певним чином контролює державно-управлінські процеси тавпливає на них, веде активну діяльність, здатен вдосконалювати-ся. Сприйняття суб'єктного статусу чиновника в широкому кон-тексті його багатогранних зв'язків зі світом надає можливість точ-ніше визначити існування в професії не лише з точки зору функ-ціонального підходу, розгляду агента професійної діяльності якзасобу, а й усвідомлювати його як одну із цілей цієї діяльності.Загалом добровільність і самостійність внеску особистості в ро-боту колективу здатні підняти самооцінку працівника, вплинутина підвищення ефективності праці, покращення атмосфери наробочому місці.

21

Якщо спосіб життя організації, її ціннісні принципи, куль-турне середовище, характер взаємин у колективі роблять професій-не буття працівника цікавим, особистісно значущими, творчими,то вони мобілізують потенціал, продукують спонукальні мотивидо самовдосконалення і розвитку особи. Втрата можливості бутиактивним суб'єктом своєї діяльності породжує психологію функціо-нера, який покірливо виконує накази, не несе кінцевої відповідаль-ності, а є лише програмованою замінною деталлю організаційно-го механізму, якої позицію можна ігнорувати.

Відсутність або недостатність самовираження та реалізаціїсвого потенціалу має етичні наслідки: призводить до прагненнясамоствердитися за рахунок інших через ставлення до них як дооб'єктів, приниження та маніпулювання ними. На державній службіце виражається у таких негативних явищах, як бюрократизм, фор-малізм, волюнтаризм, хамство, байдужість, відсутність у праців-ників позитивної мотивації тощо (явища, які за термінологією тогож Е.Фромма, можна класифікувати як потяги до деструктивного,механістичного існування. Пошук і реалізація власної самобут-ності, певна самодостатність роблять людину особистісно силь-ною, такою, що усвідомлює своє місце у житті й не намагається"паразитично" самостверджуватися. Самореалізація чиновника нелише як носія певних професійних навичок, знань і вмінь, але і якіндивідуальності зі своїм багатим внутрішнім світом, особливос-тями є однією з передумов гармонізації стосунків представниківукраїнської влади з громадянами. Відчуття самореалізованостіможе посилюватися в разі усвідомлення державним службовцемсвоєї позитивної місії у вирішенні справ конкретних громадян,співучасті у суспільному житті та управлінських процесах.

Професійна самореалізація і детермінована, і сама детермі-нує професійну гідність державного службовця. Гідність підкрес-лює внутрішню цінність людини і є ознакою, яка властива всім, азвідси випливає вимога шанобливого, обережного і дбайливогоставлення до особистості іншої людини. Професійна гідність єрезультатом оцінювання індивідом своєї професійної діяльності(яка передбачає розвинуту самосвідомість і самообмеження) зпозиції відповідності професійному призначенню; вона визна-чається як внутрішня впевненість у власних силах, власній цінностій значущості як професіонала, як почуття самоповаги до власнихпрофесійних надбань. Позитивні регулюючі ефекти професійноїгідності є досить вагомими і, на жаль, на наш погляд, досі активно

22

не використовуються в публічному адмініструванні нашої країни.Це почасти пов'язано з духовно-культурним контекстом суспіль-ного життя, який формувався протягом століть. І в радянські часи,і раніше поширення у вітчизняному соціокультурному середовищіцінностей колективізму іноді ставало на заваді формуванню пер-сональної відповідальності як поваги до власної гідності та уні-кальності. Сучасні управлінські процеси потребують залученнязначного морального потенціалу професійної гідності для само-регуляції поведінки державного службовця.

Формування поваги до гідності чиновника сприяє усвідом-ленню важливості гідності як такої, шанобливого ставлення докожної людини у різних її вимірах, стає неодмінним факторомпозитивної переорієнтації відносин "державні службовці - грома-дяни". Поцінування особистості працівника в самому бюрокра-тичному середовищі дає змогу із виконавця формувати мислячо-го, професійного працівника, і впливає на зміни у мотивації праці.

Таким чином, доходимо висновку, що використання персо-нальної своєрідності державних службовців для найповнішої реа-лізації професійного призначення забезпечує позитивні ефекти дляорганізацій, суспільства та самих працівників. Тому нагальним єпошук моделі організаційних відносин, за якої від особистої своє-рідності працівників "можна було б очікувати переваг для всіх".Ефективна державна служба потребує переважання у своєму складісамореалізованих, морально зрілих особистостей, що актуалізуєнеобхідність узгодження професійних та особистих моральнихвимог і принципів. Відсутність або недостатність самовираженнята реалізації особистісного потенціалу державного службовцяпризводить до негативних етичних наслідків. Для повноцінноїпрофесійної самореалізації важливо подолати неузгодженості міжопераціональним, мотиваційним і смисловим аспектами професій-ного функціонування.

З огляду на викладене подальшого дослідження потребуєпроблема якості трудової діяльності, задоволення державногослужбовця від праці, відчуття морального комфорту від професій-них взаємодій.

Список використаної літератури1. Книга работника кадровой службы / Под общ. ред. Е.В.Охот-

ского, В.М.Анисимова. - М.: Экономика, 1998. - 494 с.2. Оболонский А.В. Бюрократия для ХХІ века? Модели государствен-

ной службы - Россия, США, Англия, Австралия. - М.: Дело, 2002. - 168 с.

23

3. Саймон Г.А. Адміністративна поведінка: Пер. з англ. - К.: АртЕк,2001. - 392 с.

4. Самоукина Н.В. Психология профессиональной деятельности. -СПб.: Питер, 2004. - 224 с.

5. Толочек В.А. Современная психология труда. - СПб.: Питер, 2005. -479 с.

6. Этика государственной службы // www.budgetrf.ru/Publications/Education/msu/ econ_ bac_management/publicadminis

Наталія Алюшина,кандидат психологічних наук,докторант кафедри державного управлінняі менеджменту НАДУ

Професійна компетентність кадрового корпусудержавної служби як необхідна умова її ефективності

Від рівня професійної компетентності, творчої цілеспрямованості,відповідальності державних службовців значною мірою залежитьефективність роботи всіх ланок держави. Мета статті - досліджен-ня питання професійної компетентності кадрового корпусу держав-ної служби та її оцінки; вивчення підходів до визначення основнихпонять: "компетенція", "компетентність", "професійна компетент-ність", "професіоналізм"; визначення рекомендацій щодо створен-ня незалежної інституції для об'єктивного оцінювання професійноїкомпетентності державно-управлінських кадрів.Ключові слова: професіоналізм, компетенції, компетентність, про-фесійна діяльність, ефективність, результативність, оцінка, державніслужбовці.

On the level of professional competence, creative purposefulness,responsibility of civil servants depends to a great extent efficiency of workof all links of the state. The purpose of this work is to research of questionof professional competence of skilled corps of government service andits estimation such; study of the approaches to the determination of basicconcepts, as "competition", "competence", "professional competence","professionalism"; determination of recommendations regarding creationof independent institution for the objective evaluation of professionalcompetence of state-administrative staff.Key words: professionalism, competition, competence, professionalactivity, efficiency, effectiveness, evaluation, civil servants.

Постановка проблеми. Актуальність і практична значущістьвивчення проблем державної служби, підвищення ефективностіпрофесійної діяльності службовців зумовлені зростанням ролідержавного управління в умовах демократичних перетворень.

24

Сьогодні потрібен новий тип працівника-управлінця, якомувластива професійна компетентність, що включає володіння різно-манітними видами управлінської діяльності в нестабільних умо-вах, наявність необхідних професійно важливих якостей особис-тості, таких як соціальна відповідальність, мобільність мисленняв швидко змінюваних умовах, креативний підхід до нестандарт-них ситуацій тощо. Проте управлінська криза, зниження рівняпрофесіоналізму на всіх етапах - від ухвалення державно-управлін-ських рішень до соціального контролю і оцінки результатів - бага-то в чому позначилися на зниженні рівня професіоналізму і ком-петентності персоналу державної служби та ефективності діяль-ності державних органів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій [3- 5; 7-19] свідчитьпро наявність значної кількості підходів, методів та інструмента-рію, що пропонуються владним інституціям для оцінок ефектив-ності діяльності державних органів та їх працівників. Їх застосу-вання на практиці пов'язане з необхідністю вирішення низки склад-них, комплексних питань, і, передусім, щодо оцінювання професій-ної компетентності.

На жаль, огляд відомих аналітичних і експертних розробокпоказав відсутність єдиного системного підходу до тлумаченняпоняття професійної компетентності, її сутності, значення, кри-теріїв оцінювання. В Україні і досі не прийнята нормативно-пра-вова база оцінки професійної компетентності.

Метою статті є дослідження питання професійної ком-петентності кадрового корпусу державної служби та її оцінки;вивчення підходів до визначення таких основних понять, як "ком-петенція", "компетентність", "професійна компетентність", "про-фесіоналізм"; визначення рекомендацій щодо створення незалеж-ної інституції для об'єктивного оцінювання професійної компе-тентності державно-управлінських кадрів.

Виклад основного матеріалу. Від рівня професійної компе-тентності, творчої цілеспрямованості, відповідальності державнихслужбовців значною мірою залежить ефективність роботи всіхланок держави.

Кризовий розвиток суспільства в кінці XX на початку ХХІ ст.негативно позначився на інтелектуально-кадровому потенціалі,раціональності та ефективності його використання. У цих умовахз особливою гостротою постає питання щодо підвищення професіо-налізму кадрів державної служби. Не маючи глибокої професій-

25

но-управлінської підготовки, багато керівників державних органівусіх рівнів (регіонального, місцевого) стали вирішувати різні пи-тання методом спроб і помилок, на основі експериментів, частоне замислюючись про їх соціальні наслідки. Виникли суперечностіміж підвищеними потребами до рівня професійної підготовки держ-службовців, особливо відповідальних посадових осіб, і їх реаль-ною здатністю вирішувати нові завдання; між новими вимогамищодо вдосконалення державного управління і станом апаратуорганів влади. Тим часом зміцнення системи державних органів,їх апарату, ефективна робота всіх державних інституцій немож-ливі без суттєвого підвищення професіоналізму роботи держав-них службовців.

Насамперед необхідно визначити такі основні поняття, як"професіоналізм", "компетенція", "компетентність", "професійнакомпетентність".

Похідним у трактуванні цих понять слід вважати поняття"професія". За С.І.Ожеговим, професія - це основний рід занять,трудової діяльності, а професіонал - це людина, що зробила якесьзаняття своєю постійною професією [2, с. 618].

У ст. 1 Закону України "Про державну службу" наголошуєтьсяна тому, що "державна служба в Україні - це професійна діяльністьосіб, які займають посади в державних органах та їх апараті [1],тобто професіоналізм виступає однією з головних ознак визначеннядержавної служби, а робота як державного службовця є професією.

Отже, професію державного службовця можна визначитияк рід трудової діяльності, занять, які визначаються службово-управлінським змістом праці, її функціональним змістом щодо реа-лізації посадових функцій, прав і обов'язків в апараті. Професіядержавного службовця може існувати в трьох формах: як форматрудової діяльності людей, що чітко визначена як спеціалізованийрід занять; як соціальна група (чиновництво) із своїми професій-ними навичками і специфічними формами організації праці; якабстрактна форма спеціалізованої діяльності, об'єктивно необхід-ної для функціонування суспільства і держави.

Дослідження такого явища, як професіоналізм, поширені увітчизняній та зарубіжній соціально-психологічній та акмео-логічній науці. Теоретичні основи вивчення професіоналізму закла-дені в численних працях дослідників, що виявили також різніаспекти взаємозв'язку професіоналізму і компетентності кадрів. Вузагальненому вигляді в поняття "професіоналізм" дослідники

26

включають ефективність професійної діяльності, стабільністьпоказників якості, високий рівень професійної компетентності ікваліфікації, особистісні якості, зокрема професійну креативність,ерудицію, спрямованість на досягнення соціально значущих цілей.

Так, А.К.Маркова розглядає професіоналізм як сукупність,набір особистісних характеристик людини, необхідних для успі-шного виконання праці. Професіоналізм людини включає не тількидосягнення нею високих професійних результатів, а й характерособистісно-смислового ставлення людини до праці, особливостімотиваційної сфери її праці [3, с. 40]. Автор розглядає характери-стики операційної та мотиваційної сфер професіоналізму. Наго-лошується, що професіоналізм людини - це не тільки досягненнянею високих професійних результатів, не тільки продуктивністьпраці, але і наявність психологічних компонентів - внутрішньогоставлення людини до праці; при розгляді і оцінці професіоналізмумає значення і те, що рухає людиною, з яких ціннісних орієнтаційвона виходить, які мотиви її спонукають [3, с. 41].

Рівні професіоналізму(від нижчих до вищих)

Рівні професіоналізму Характеристика рівня 1 2

Допрофесіоналізм Людина здійснює деяку роботу та види праці, не володіючи якостями професіонала, і не досягає в праці високих творчих результатів. Цей етап звичайно проходить кожна людина в своїй трудовій діяльності

Професіоналізм Цей рівень охоплює велику частину життя людей. Особа послі-довно опановує якості професіонала: засвоює норми і правила професії і виконує спочатку роботу за зразком, за інструкцією, тобто виконавську працю, потім здобуває спеціальність, кваліфі-кацію, і виконує кваліфіковану працю. Далі, у міру розвитку моти-ваційної сфери, цілеутворення людина все більш свідомо обирає свої цілі в роботі, перетворюючи її на вільну самостійну працю. Засвоївши норми професії, людина починає досягати досить ви-соких результатів, а також самостверджуватися в професії і роз-вивати себе засобами професії. На рівні професіоналізму людина перетворюється з діяча, фахівця на суб’єкт праці, професіонала

Суперпрофесіоналізм (вищий професіоналізм)

Цей рівень характеризує професійну діяльність в її розквіті ("акме"), в її вищих досягненнях і творчих успіхах. Тут людина із суб’єкта праці і професіонала перетворюється на творця, новатора, супер-професіонала, в професіонала високої кваліфікації. Головною особливістю цього рівня є "вихід людини за межі професії", тобто творче збагачення професії особистим внеском людини. Саме цей рівень професіоналізму окремої людини найсуттєвіше впливає на прогрес суспільства

Непрофесіоналізм (псевдопрофесіоналізм)

Цей рівень не збігається з допрофесіоналізмом, коли у людини відсутні необхідні професійні знання і уміння. На рівні псевдо-професіоналізму людина здійснює зовні досить активну трудову діяльність, але при цьому спостерігаються деякі деформації в

27

Такий загальний, у цілому характерний для більшості лю-дей, шлях сходження з одного рівня професіоналізму на інший.

За А.Турчиновим [4, с. 52], поняття "професіоналізм" пов'я-зується з набутою якістю здібностей особистості, що відповідаєпрофесійним вимогам або таким, що їх перевершують.

У свою чергу, дослідники А.Деркач, В.Зазикін в поняттяпрофесіоналізму включають такі характеристики: високу продук-тивність та та рівень кваліфікації і професійної компетентності;оптимальну інтенсивність і напруженість; високу точність, надій-ність та організованість; низьку опосередкованість, володіння су-часним змістом і сучасними засобами вирішення професійних зав-дань; стабільність високих показників якості; можливість розвиткусуб'єкта праці як фахівця; спрямованість на досягнення позитив-них соціально значущих цілей [5, с. 73].

Професіоналізм можна представити також як вищий рівеньпсихофізичних і особистісних змін, що відбуваються в процесітривалого виконання людиною службових обов'язків, що забезпе-чують якісно новий, ефективніший рівень виконання складнихпрофесійних завдань.

Професіоналізм - вищий ступінь досконалості в певному видідіяльності, найвищий рівень майстерності, неперевершений рівеньздійснення справи. Професіоналізм - це не якийсь готовий, завер-шений етап людського життя, результат, в якому сконцентрова-ний, зібраний "абсолютний" досвід певного суб'єкта. Він не даєтьсялюдині первісно і не може бути одержаний також на практиці, збезпосереднього досвіду або ж тільки шляхом навчання, вивчен-ня будь-якого предмета поза його практичним застосуванням. Так,щоб стати професіоналом, необхідно не тільки вчитися справі, а й

1 2 становленні її як професіонала: або людина виконує неефектив-

ну, таку, що не відповідає нормам, діяльність; або здійснює зовні бурхливу трудову діяльність; або присвячує все життя роботі, неправомірно зводячи весь свій особовий простір до професій-ного і тим самим спотворюючи свій професійний і особистісний розвиток; або людина виходить з неправильних, шкідливих духовно-етичних орієнтирів, наприклад, маючи на меті вузько особисті індивідуальні досягнення успіху на шкоду іншим людям

Післяпрофесіоналізм Цей рівень проходять всі люди, що дожили до пенсійного віку. На цьому рівні людина може виявитися просто "професіоналом у минулому", а може стати корисним консультантом, порадником, наставником, експертом, що ділиться своїм професійним досвідом

Закінчення таблиці

28

опановувати професію практично, поєднуючи інтелектуальну пра-цю з практикою.

Професіоналізм пов'язаний із суб'єктивним аспектом людськоїдіяльності, з потребою людини реалізувати всі свої потенції, ви-разити себе, своє ставлення до справи, якій вона присвятила себе.Але разом з тим професіоналізм - це об'єктивний аспект діяль-ності людини, що пов'язаний з необхідністю удосконалювати сус-пільство, сприяти поліпшенню організації праці, підвищенню їїкультури. Професіонал у цілому сприяє суспільному прогресу, за-безпечує вищу продуктивність праці.

Таким чином, "професіонал" - це людина, яка відповідаєсвоїй професії. Вона усвідомлює і розуміє свою цінність як осо-бистості, у неї є чітке уявлення про свою роль у суспільстві, своєзначення як Майстра, як людини, що може принести користь лю-дям. Найважливіша особливість професіоналізму державних служ-бовців полягає в здатності постійно поєднувати абстрактне мис-лення, теоретичні знання і конкретні проблеми; ухвалювати рішен-ня на основі умілого поєднання знань і практики.

Поняття "професійна компетентність" державного службов-ця виступає як міра професіоналізму працівника, одна з найваж-ливіших ознак професійної культури. Аналізуючи зміст і структу-ру цього явища, слід, передусім, визначити співвідношення кате-горій "компетенція" і "компетентність", знайти в них загальне іособливе.

Компетентність - головна цінність, на якій базується сучас-не управління персоналом на державній службі в розвинутих краї-нах, зокрема в Німеччині, Австрії, Канаді, США та інших країнахєвроатлантичного регіону, Нідерландах.

"Компетенція" в буквальному перекладі з латинської озна-чає "належність по праву", а зі змістового погляду включає двіскладові: по-перше, коло повноважень будь-якого органу або по-садовця; по-друге, коло питань, в яких ця особа володіє знаннями,досвідом.

У Великому тлумачному словнику сучасної української мовитрактування понять "компетенція", "компетентний" тісно пов'яза-не з поняттями "професія" та професійний". Набір понять, черезякий розкривається значення термінів "компетентний" та "професій-ний", такий: "кваліфіковаий", "здатний", "придатний", "готовий","підготовлений", "спроможний", "знання", "уміння", "навик", "на-вичка", "досвід" тощо [6].

29

Існує досить багато визначень компетентності. Наведемодеякі з них:

n знання, вміння, здібності та інші якості, необхідні для ба-жаної успішної професійної поведінки [7];

n навички та риси, необхідні працівнику для ефективноговиконання роботи [8];

n поведінка, яку переважно демонструють успішні праців-ники, на відміну від менш успішних [9];

n комплекс знань, умінь, здібностей, мотивації, цінностейта інтересів [10];

n знання, навички, здібності та інші характеристики, пов'я-зані з високими досягненнями в роботі [11];

n комбінація мотивів, рис, переконань та цінностей, яка міститьтакож певні поведінкові показники та знання, індивідуальні харак-теристики, які можна виміряти та які наочно демонструють різни-цю між високими та низькими досягненнями в роботі [12];

n характеристики, які відображають успішну поведінку нароботі [13];

n будь-які знання, навички або вміння, особистісні якості,які демонструються через поведінку та результатом яких є певнідосягнення в роботі [14];

n ступінь вираження та прояву професійного досвіду люди-ни в межах компетенції конкретної посади [15].

Отже, ключовими словами при визначенні поняття компе-тентність є: успішність, ефективність, досягнення в роботі, резуль-тативність тощо.

За умов, що компетентність - це ступінь вираження та проя-ву професійного досвіду людини в межах компетенції конкретноїпосади, за змістом поняття "компетентність" збігається з понят-тям "професійна компетентність". Професіоналізм і компетент-ність розглядаються як дві нерозривні, взаємопов'язані характе-ристики людини - особистості та професіонала. Водночас "про-фесіоналізм виступає як необхідна умова прояву компетентності",а "компетентність - це і показник ступеня відповідності, адекват-ності професіоналізму і змісту компетенції посади" [15].

У свою чергу, поняття "компетентність" можна трактуватияк одну із складових професіоналізму, що відображає ступіньвідповідності людини вимогам професії. Компетентність включаєволодіння знаннями, спроможність висловлювати вагому автори-тетну думку. Компетентність розуміється також як поєднання пси-

30

хічних якостей, що дають змогу діяти самостійно і відповідально,як здатність виконувати певні професійні функції.

Дослідники у сфері державного управління до компетент-ності в професійній діяльності відносять такі компоненти: "знан-ня", "вміння", "навички", "законослухняність", "ретельність","відповідальність", "активність", "ініціативність", "самостійність","творчість", "виправдану ризикованість", "цілеспрямованість","критичну самооцінку", "досвід", "розуміння", "ділову надійність","дисциплінованість", "синтез розуму, таланту та мужності", "ко-мунікабельність", "порядність", "моральність", "чесність", "доб-розичливість", "увагу до людей", "об'єктивність", "координо-ваність", "організованість", "уміння радитися", "соціальні, вольо-ві та інші якості" [16; 17].

Вимоги до навичок і вмінь державних службовців у контекстіпрофесійної компетентності були структуровані відносно окремихблоків їх основних функцій. Так, В.М.Сороко розподіляє професій-ну компетентність на політичну, юридичну, економічну, соціологіч-ну, психолого-педагогічну, управлінську, а також компетентність зділоводства та комп'ютерну грамотність та наповнює їх відповід-ним змістом стосовно того, що держслужбовці мають знати тавміти [18, с. 161-163].

За А.К.Марковою, можна виділити такі види професійноїкомпетентності:

n спеціальну компетентність - володіння професійною діяль-ністю на рівні високих зразків;

n соціальну компетентність - здатність до здійснення спільноїпрофесійної діяльності;

n особистісну компетентність - володіння прийомами осо-бистісного саморозвитку, протистояння деформаціям особи;

n індивідуальну компетентність - володіння прийомами про-фесійного зростання, самозбереження, культивування активноїжиттєвої позиції.

Компетентність службовця багато в чому похідна від йогослужбової компетенції. Адже компетенція - це визначена закономабо нормативним актом сукупність, коло (обсяг) повноважень, якімає реалізувати, вирішувати службовець або державний орган.Компетенція в системі державної служби є однією з юридичнихформ поділу управлінської праці і визначається поділом функційгілок влади (законодавчої, виконавчої і судової). До визначеннясутності і змісту компетентності існує досить багато підходів. Так,

31

A.М.Омаров під компетентністю розуміє суму спеціальних знаньі умінь, що дають змогу керівнику глибоко розбиратися в тій чиіншій справі [20, с. 43]. Це досконале знання своєї справи, сутівиконуваної роботи, складних зв'язків явищ і процесів, можливихспособів і засобів досягнення намічених цілей. Компетенція і ком-петентність тісно взаємопов'язані і взаємозумовлені, хоча значноюмірою компетентність є похідною від компетенції, але не з погля-ду природи діяльності, а в плані реалізації певних дій. На прак-тиці високопрофесійний компетентний працівник може працюва-ти на посаді, що має украй низький рівень компетенції.

Виходячи з викладеного професійна компетентність виступаємірою професіоналізму службовця, одним із аспектів. Вона "визна-чає ділову надійність, здатність успішно і безпомилково здійснюва-ти конкретну діяльність як у звичайних, так і в екстремальних (над-звичайних) нестандартних ситуаціях". На особистісному рівні цейзріз професійної культури свідчить про високий ступінь сформова-ності духовної, етичної, професійної культури, а також про здатністьуспішно застосовувати її в практичній діяльності.

Отже, узагальнюючи наведені вище тлумачення, зробимовисновок, що професійна компетентність - це комплексна харак-теристика людини, яка включає знання, вміння, навички і здібності,досвід, мотивацію і особисті властивості та виявляється в конк-ретній діяльності, готовність і можливість людини використову-вати професійний досвід задля вирішенні поставлених завдань.

З огляду на викладене видається слушною рекомендація зутворення відповідної інституції - незалежного експертного центруоб'єктивного оцінювання професійної компетентності державно-управлінських кадрів із спеціально підготовленим та підзвітнимперсоналом задля застосування стандартизованого та обґрунтова-ного оцінювання професійної компетентності державно-управлін-ських кадрів у масштабі України. На базі Національної академіїдержавного управління при Президентові України створення тако-го Центру було б доцільним та логічним, враховуючи можливістьзалучення фахівців-науковців, підготовлений викладацький складта взагалі специфіку самого навчального закладу. Одним із пріо-ритетних напрямів центру мала б стати робота з кадровим резер-вом. Так, оцінюючи професійну компетентність службовців кад-рового резерву, вирішують такі завдання:

n детальний аналіз і структуризація професійного досвіду івнутрішніх ресурсів працівника;

32

n розробка професійного або освітнього проекту, що вклю-чає конкретні кроки для досягненню мети;

n розвиток особистої відповідальності в професійному ви-борі і побудові майбутнього.

Відповідний інструментарій має вибиратися на основі завдань,що вирішуються в процесі оцінки компетентності. Великий арсеналметодів дає змогу проводити оцінку компетентності, максимальнозабезпечуючи індивідуальний підхід: розробка нового професійногопроекту, розстановка кадрів, професійне навчання тощо.

Робиться акцент на методах виявлення і структуризації про-фесійного досвіду службовця, а також на методах проектування. Це:

n експертна оцінка (спостереження і оцінка на робочомумісці);

n методи самоаналізу і структуризації професійного досвіду;n моделювання робочих ситуацій (ситуативні вправи, рольові

ігри тощо);n вивчення, аналіз робочого місця;n оцінка знань;n тестування;n бесіда;n SWOT-аналіз.Підсумками роботи за оцінкою професійної компетентності

має бути розроблений професійний проект і висновок про оцінкукомпетентності.

Перспективи трудової діяльності часто пов'язуються із сту-пенем реалізації професійних здібностей особистості, можливістюдосягнення нею високих професійних результатів. В особистостімають бути можливості активізувати власну професійну кар'єру,одержання позитивних оцінок праці з боку керівництва і колег.

Реалізація стратегічної програми розвитку державної служ-би багато в чому залежить від соціокультурного контексту діяль-ності, домінуючих у системі державної служби цінностей і про-фесійних установок.

Специфіка професійної діяльності державних службовців уперіод реформування полягає у підвищенні соціальної значущостіуправлінської праці, ускладненні зовнішніх і внутрішніх параметріві чинників державної служби, підвищенні внаслідок цього ролі про-фесіоналізму, компетентності та інноваційних якостей працівників.Для сучасних службовців характерне глибоке розуміння соціаль-них проблем і бажання реалізувати професійний потенціал.

33

Висновки та перспективи подальших досліджень. У статтіпроведене дослідження питання професійної компетентності кад-рового корпусу державної служби та її оцінки; вивчені та проана-лізовані підходи до визначення таких основних понять, як "ком-петенція", "компетентність", "професійна компетентність", "про-фесіоналізм"; визначені рекомендації щодо створення незалежноїінституції для об'єктивного оцінювання професійної компетент-ності державних службовців.

Незважаючи на велику кількість підходів, методів та інстру-ментарію, що пропонуються владним інституціям для оцінок про-фесійної компетентності діяльності державних органів та їх пра-цівників, і досі не існує.

В процесі подальших досліджень професійної компетентностікадрового корпусу державної служби та її оцінки є доцільним:

n визначення критеріїв і показників професійної компетент-ності;

n створення інституційної і нормативної бази для оцінкипрофесійної компетентності і на цій основі - побудова комплекс-ної системи оцінки ефективності діяльності державно-управлінсь-ких кадрів в Україні.

Список використаних джерел1. Закон України про державну службу [Електронний ресурс] -

Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main2. Ожегов С.И. Словарь русского языка. // II Краткая литератур-

ная энциклопедия: В 9 т. (Л.И.Скворцов и Б.С.Шварцкопф). - М., 1968. -Т. 5. - 618 с.

3. Маркова А.К. Психология профессионализма. - М.: "Междунар.фонд "Знание", 1996. - 308 с.

4. Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика. - М.:Изд-во РАГС. - 1998. - 277 с.

5. Деркач А.А., Зазыкин В.Г. Психологические факторы эффектив-ности профессиональной деятельности кадров госслужбы // Психологияпрофессиональной деятельности кадров государственной службы. - М.:Изд-во РАГС, 1996. - 305 с.

6. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. ідопов.) / Уклад. і голов. ред. В.Т.Бусел. - К.; Ірпінь: ВТФ "Перун", 2005. -1728 с.

7. Blancero, D. Boroski, J., & Dyer, L. Key competencies for atransformed human resource organization: Results of a field study. HumanResource Management. - S.l., 1996. - Р. 35, 383-403.

8. Mansfield, R.S. Building competency models. Human Resourcemanagement. - S.l., 1996. - Р. 35, 7-18.

34

9. Klein, A.L. Validity and reliability for competency-based systems:Reducing litigation risks. Compensation and Benefits Review. - S.l., 1996. -Р. 28, 31-37.

10. Fleischman, E.A., Wetrogan, L.I., Uhlman, C.E., Marshall-MilesJ.C, In Petertson N.G., Mumford M.D., Borman, W.C, Jeanneret P.R.,Fleishman, E.A (Eds.). Development of prototype occupational informationnetwork content model (Vol. 1, Р. 10.1-10.39). Utah: Utah Department ofEmployment Security (Contract Number 94-542). - S.l., s.a.

11. Mirabile, R.J. Everything you wanted to know about competencymodeling. Training and Development. - S.l., 1997 (August). - Р. 73-77.

12. Spencer, L.M., McClelland, D.C., Spencer, S. Competencyassessment methods: History and state of the art. Boston: Hay-McBer ResearchPress. - S.l., 1994.

13. Slivinski, L., Donoghue, E., Chadwick, M., Ducharme, F.A., Gavin,D.W., Lorimer, A., McSheffrey, R., Miles, J., & Morry, G. The wholisticcompetency profile: A model. Ottawa: Staffing Policy and ProgramDevelopment Directorate, Public Service Commission of Canada. - S.l., 1996.

14. Bonder, A., Hollands, D., & Miles, J. A blue-print for the future:Competency-based management in the Public Service of Canada. Ottawa: TheTreasury Board Secretariat/Public Service Commission Working Group onCompetency-Based management. - S.l., 1999.

15. Дзвинчук Д. Підвищення кваліфікації державного службовцяяк процес і результат розвитку компетентності // Вісн. УАДУ. - 1999. -№ 1. - С. 1190-194.

16. Ларс Акер. Оцінка системи управління персоналом в органахвиконавчої влади України // Звіт, підготовлений на замовлення Світовогобанку за підтримки Центру сприяння інституційного розвитку державноїслужби при Головному управлінні державної служби України. - К., 2005. -31 с.

17. Десмонд Дж. Келлі. Оцінка системи професійної підготовкислужбовців в Україні // Звіт, підготовлений на замовлення Світового бан-ку за підтримки Центру сприяння інституційного розвитку державноїслужби при Головному управлінні державної служби України. - К., 2005.

18. Сороко В., Ходорівська Н., Якименко Т. Стандарти у сфері уп-равління персоналом: від типових професійно-кваліфікаційних характе-ристик посад державних службовців до профілів компетентності // Вісн.НАДУ. - 2006. - № 3. - С. 155-168.

19. Слюсаренко О. Структура та компонентний склад, показники ікритерії оцінювання професійної компетентності державного службов-ця як основи його професійного розвитку // Вісн. НАДУ. - 2006. - № 2. -С. 123-133.

20. Энциклопедический словарь работника кадровой службы / Подобщ. ред. В.М.Анисимова. - М.: ИНФРА-М, 1999. - С. 116.

35

Оксана Грінер,аспірант Інституту проблем державного управліннята місцевого самоврядування НАДУ

Оптимізація державно-церковних відносин на шляхудо становлення громадянського суспільства в Україні

Розглядаються шляхи оптимізації та гармонізації вітчизняної систе-ми державно-церковних відносин, що зумовлене необхідністю ста-новлення громадянського суспільства в Україні. Приділяється ува-га становленню Церкви як повноцінного та дієвого інституту грома-дянського суспільства та налагодженню нею контактів з різнимисуспільними інститутами.Ключові слова: держава, Церква, релігійна організація, громадянськесуспільство, інститут громадянського суспільства, конкордат.

The article is devoted search of ways of optimisation and harmonisationof relations between the state and Church that is a necessary conditionof formation of a civil society in Ukraine. The big attention is devotedquestions of formation of Church by high-grade and active institute of acivil society and its co-ordination contact to different public institutes.Key words: the state, Church, the religious organisation, civil society,institute of a civil society, the concordat.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок ізважливими науковими чи практичними завданнями. На сучасно-му етапі перед українським суспільством постає завдання щодопобудови громадянського суспільства, під яким слід розуміти йогосферу, що представлена недержавними об'єднаннями та організа-ціями, які є самоврядними і спрямовують свою діяльність на забез-печення важливих життєвих потреб своїх членів.

Рівень розвиненості громадянського суспільства в нашійкраїні перебуває в зародковому стані. Перші ознаки його форму-вання проявляються у діяльності інститутів громадянського сус-пільства. До них відносять недержавні організації, позабюджетнігромадські фундації, профспілки, Церкву та ін.

Одним з важливих інститутів громадянського суспільства єЦерква, яка завдяки високому рівню довіри до неї з боку громадянукраїнського соціуму справляє значний вплив на рівень суспіль-ної та особистісної моралі. А це, як відомо, сприяє формуваннювисокодуховної та моральної особистості, усвідомленню нею своїхправ, обов'язків та свобод, що є необхідною ознакою громадян-ського суспільства.

36

Поняття "Церква" в цьому контексті означає суспільнийінститут, що діє у системі інших суспільних інститутів та має особ-ливий статус завдяки відокремленості відносно інтегрального сус-пільного інституту, яким є держава.

Термін "Церква" також використовується і як збірне понят-тя для означення релігійних організацій та об'єднань усіх типів,які мають інституційне оформлення.

Що стосується питання побудови громадянського суспіль-ства в нашій країні, то релігійні організації та об'єднання христи-янського віросповідання мають як значні здобутки, так і нереалі-зований потенціал. Його використання значною мірою залежитьвід сприяння держави на даному етапі розвитку релігійного сере-довища.

Тому на сьогодні важливим є завдання подальшої гармоні-зації та оптимізації відносин між державою і Церквою, які у вітчиз-няній науковій думці отримали назву "державно-церковні відно-сини". Це сприятиме становленню Церкви як інституту грома-дянського суспільства та даватиме змогу їй налагоджувати кон-такти з різними суспільними інституціями.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатко-вано розв'язання даної проблеми, на які спирається автор. Значнийвнесок у дослідження цих питань зробили такі вчені, як М.Бабій,В.Бондаренко, Г.Друзенко, В.Єленський, С.Здіорук, Ю.Кальниш,А.Колодний, О.Уткін, О.Шуба та ін. Їхні праці присвячені історіїрозвитку вітчизняної системи державно-церковних відносин, аналі-зу її особливостей, розгляду проблем, що виникають у відносинахміж державою і Церквою, та знаходженню шляхів їх вирішення.

Передусім слід зазначити, що в основних нормативно-пра-вових актах, які регулюють сферу відносин між державою і Церк-вою: Конституції України та Законі України "Про свободу совістіта релігійні організації", Церква не виступає суб'єктом правовідно-син, а ним є релігійна організація. Але незважаючи на це розглядосновоположних принципів вітчизняної системи державно-церков-них відносин дає відповідь на запитання про ступінь розвиткуЦеркви як інституту громадянського суспільства та її контактів зрізними суспільними інституціями.

З аналізу праць вищеназваних науковців можна зробити вис-новок, що основні принципи державно-церковних відносин, якісклались у нашій державі: відсутність монополії однієї ідеологіїта панівного світогляду, наявність свободи совісті і свободи релігії

37

є важливими духовними засадами, на яких може бути побудованегромадянське суспільство. А відокремленість Церкви від державивизначає її незалежний статус і дає підстави вважати її інститутомгромадянського суспільства.

Практичне втілення задекларованих положень КонституціїУкраїни, Закону України "Про свободу совісті та релігійні органі-зації" та інших нормативно-правових актів, що регулюють питан-ня державно-церковних відносин, пов'язане з низкою позитивнихмоментів, що властиві релігійно-церковному життю українськогосуспільства. Це проявляється у збільшенні кількості релігійнихорганізацій, братств, місій, священнослужителів та ін. Щодо якіс-них змін, то, "по суті справи, Церква як соціальна інституція ста-ла важливим чинником суспільного розвитку. …. в регіонах роз-винутої релігійної культури вона стала активним суб'єктом сус-пільно-політичного життя…" [6].

Але поряд із позитивними змінами, як показує практика, вдержавно-церковних відносинах українського суспільства існуютьі негативні моменти, зокрема незавершеність поділу і перерозпо-ділу культових споруд і майна, протекціонізм щодо окремих кон-фесій, церков та релігійних організацій, особливо на регіонально-му рівні, політизація Церкви та оцерковлення політики та ін. [див.: 7,с. 253-254].

Що стосується питання налагодження Церквою контактів зрізними суспільними інституціями, то чинне законодавство надаєїй це право. Як показує практика, на сьогодні Церква фактичнопроводить активну суспільну діяльність і співпрацює із загально-освітніми навчальними закладами, Збройними Силами України,пенітенціарними установами та ін. Це свідчить про те, що Церквапідтверджує свій статус інституту громадянського суспільства тає небайдужою до проблем суспільного життя. Але відсутність пра-вового регулювання цього питання та некотрольованість такихпроцесів з боку держави криє в собі деяку небезпеку. В умовахпротистояння, змагальності та конфліктності між різними церква-ми та релігійними організаціями існує ризик перенесення цих явищна все суспільство.

У цій ситуації постає питання про роль держави, яка маєпроявитись в проведенні нею активної та виваженої політики щодогармонізації та оптимізації відносин з Церквою.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми,яким присвячується стаття. Державну політику щодо Церкви

38

необхідно спрямувати на створення сприятливих законодавчихумов для її розвитку як повноцінного інституту громадянськогосуспільства, налагодження її контактів з різними суспільнимиінституціями.

Формулювання мети або цілей статті (постановка завдан-ня) - вирішити проблеми, що існують у відносинах між державоюі Церквою.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрун-туванням отриманих наукових результатів. Багато проблем ви-никає через однобічне та антагоністичне трактування ст. 5 ЗаконуУкраїни "Про свободу совісті та релігійні організації", в якій прого-лошується відокремленість Церкви від держави. Так, з часів про-голошення державної незалежності України "мало змінилося ро-зуміння самої філософії відносин цих двох інституцій, тобто дер-жава може виявити безмежну милість до релігійних інституцій,активно використовуючи їх в якихось політичних чи культурнихпроектах … і т.ін., … а несміливі пропозиції …. надати кредитидля розвитку церковних доброчинних закладів, які опікуютьсяважкохворими, сиротами тощо, сприймаються як замах на прин-цип відокремлення церкви від держави" [4, с. 86]. Тому слід врахо-вувати те, що відокремленість Церкви від держави не означає її відок-ремленості від суспільства. Також ст. 5 Закону України "Про свобо-ду совісті та релігійні організації", де проголошується відокремленняЦеркви від держави, не констатується відокремленість держави відЦеркви. Таким чином, надаються певні можливості державі втру-чатися у внутрішні сфери церковного життя. Тому в Законі слід за-лежати "від", на "і" - відокремлення Церкви і держави.

Недоліком Закону є відсутність положення про наданняЦеркві статусу юридичної особи, що призводить до ненадання їйправа виступати на рівні самої себе як суспільної інституції. Та-кий стан речей позбавляє відповідальності керівництва Церкви запротиправну діяльність кліру, мирян, біляцерковних структур.

Отже, на майбутнє при формуванні державної політики дер-жави щодо Церкви необхідно передусім переглянути філософію іметодологію оцінки її ролі в житті українського суспільства. Прицьому низка факторів має бути покладена в основу нової філо-софії відносин держави і Церкви: "рівність Церкви з іншими сус-пільними інститутами при повному врахуванні її подвійної Бого-людської природи; …. визнання соціально значущою діяльністюЦеркви власне її релігійну діяльність, оскільки вона спрямована

39

на формування суспільної та індивідуальної моралі громадян;Церква повинна стати рядопокладеним суб'єктом суспільної сис-теми правовідносин" [8, с. 82]. Урахування цих факторів сприяти-ме становленню Церкви як інститута громадянського суспільства.

Що стосується вирішення питання надання Церкві права навстановлення нею контактів з різними суспільними інституціями,то помилковим було б вважати, що в найближчому майбутньому учинний закон будуть внесені зміни, спрямовані на позитивне вирі-шення цієї проблеми. Адже причиною цього є відсутність одно-стайної думки з цих питань вітчизняних науковців, громадськихдіячів, політиків та самих представників церков.

Виходом з даної ситуації, як зазначає низка вітчизняних нау-ковців, зокрема Ю.Кальниш, Софрон Мудрий та ін., є встановлен-ня договірної системи відносин між державою і Церквою. Такасистема відносин передбачає укладання договорів, угод (конкор-датів) між державою та церквами різних конфесій, у яких будепрописане їх право на співпрацю з тією чи іншою суспільноюінституцією. При цьому сторони, які укладають такі договори, вданому випадку державні органи, установи та Церква, є рівно-правними. Основою даної угоди, яка укладається в разі спільностіінтересів її суб'єктів, має бути цивільне законодавство держави."Загальне спрямування державної політики заохочуватиме дер-жавні органи й установи до всебічно активного співробітництва зрелігійними організаціями з метою розширення сфери їх соціаль-ного служіння, координації державних і церковних гуманітарнихпрограм, ефективного залучення і використання коштів тощо" [5,с. 99-100].

Слід зазначити, що договірна система відносин між держа-вою і Церквою передбачає укладання договорів держави саме ізтрадиційними церквами, адже, враховуючи їх значний вплив насучасне життя українського суспільства, кількість прибічників,внесок у розвиток духовності, культури та моралі українськогонароду, державі їх слід підтримувати. Вказані кроки не повинніпризводити до створення державної церкви, а новітнім релігій-ним організаціям слід надати гарантії стосовно недопущення об-межень щодо них з боку держави (винятком є випадки порушенняновітніми релігійними організаціями законодавства).

Позитивний досвід запровадження договірної системи відно-син між державою і Церквою накопичено в низці європейськихдержав: Італії, Іспанії, Португалії та ін. Практичне втілення цієї

40

системи сприятиме соціально значущій та іншій діяльності Церк-ви, зокрема вихованню підростаючого покоління, підняттю рівняморальності та духовності українського суспільства, а отже, ста-новленню засад громадянського суспільства в нашій державі.

Висновки з даного дослідження. Отже, виходячи з викладе-ного слід зазначити, що держава має проводити виважену політи-ку щодо Церкви, зокрема це стосується перегляду філософії взаєминміж ними, в якій Церква має бути рівноправним партнером дер-жави. Що стосується реалізації права Церкви на налагодженняконтактів з різними суспільними інституціями, то оптимальнимшляхом виходу з даної ситуації вбачається встановлення системиукладання договорів між державою і Церквою.

Державна політика щодо Церкви має базуватись на засадахпартнерства, рівноправ'я, толерантності, справедливості та рівностівсіх конфесій перед законом. Державі слід налагодити діалог зЦерквою, який би сприяв встановленню взаєморозуміння і довірив українському суспільстві, формуванню громадянських цінностейсолідарності і злагоди, які є необхідними для становлення грома-дянського суспільства.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Існуєпотреба визначення недоліків, суперечностей у Законі України"Про свободу совісті та релігійні організації", що спричиняютьвиникнення проблем у відносинах між державою і Церквою, а та-кож між самими конфесіями, церквами та релігійними організація-ми та гальмують процес становлення Церкви інститутом грома-дянського суспільства.

Список використаних джерел1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради

України 28 черв. 1996 р. - К.: Преса України, 1997. - 80 с.2. Закон України про свободу совісті та релігійні організації // За-

кони України. Верховна Рада України. Інститут законодавства. - К., 1996. -Т. 1. - С. 378-389.

3. Бондаренко В.Д., Котлярова Т.О. Релігійно-церковне життя вУкраїні: особливості відродження та розвитку // Пріоритети державноїполітики в галузі свободи совісті: шляхи реалізації. Зб. наук. матеріалів /Держ. ком. України у справах національностей та релігій, Нац. пед. ун-тім. М.П.Драгоманова; Редкол.: В.Андрущенка ін. - К.: Світ Знань, 2007. -С. 13-42.

4. Єленський В. Перспективи розвитку української системи цер-ковно-державних відносин // Релігійна свобода: гуманізм і демократизмзаконодавчих ініціатив в сфері свободи совісті (міжнародний і українсь-

41

кий контекст) / За заг. ред. д-ра філос. наук, проф. А.Колодного, і канд.філос. наук О.Сагана. - К., 2000. - С. 85-88.

5. Кальниш Ю. Перспективи розвитку системи державно-церков-них відносин в Україні: регіональний рівень // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг.ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва: В 4 ч. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - Вип. 2. -Ч. 1. - С. 97-100.

6. Особливості розвитку державно-церковних відносин та релігій-но-церковного комплексу в сучасній Україні: Публікації Депараменту усправах державно-конфесійних відносин та забезпечення свободи совісті24 верес. 2007 р. [Електрон. ресурс]: - Режим доступу: http://www.scnm.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=49048&cat_id=47896

7. Шуба О.В. Релігія в етнонаціональному розвитку України (полі-тологічний аналіз). - К.: Криниця, 1999. - 324 c.

8. Янюк О. Розвиток співпраці церкви з різними суспільними інсти-тутами в Україні: пріоритети, проблеми, перспективи // Пріоритети дер-жавної політики в галузі свободи совісті: шляхи реалізації. Зб. наук. ма-теріалів / Держ. ком. України у справах національностей та релігій; Нац.пед. ун-т ім. М.П.Драгоманова; Редкол.: В.Андрущенка ін. - К.: Вид-во"Світ Знань", 2007. - С. 80-84.

Богдан Тернопільський,аспірант кафедри філософіїі методології державного управління НАДУ

Вивчення суспільних стереотипів, що впливаютьна розвиток державно-церковних відносин

У статті розглядаються проблеми впливу cуспільних стереотипів нарозвиток державно-церковних відносин. Аналізуючи ставлення допроблеми взаємовідносин держави і церкви в різних регіонах Украї-ни та різних соціальних групах, автор робить висновок, що церквапродовжує утверджуватись в Україні як впливова суспільна інститу-ція, а українське суспільство готове до більш активної взаємодіїцеркви і держави.Ключові слова: суспільний стереотип, міфологічна свідомість,релігійні чинники, державно-церковні відносини.

In the article the problems of religious stereotypes' influence on stateadministrative activity in the context of statе church relations areconsidered Tracing the relations between the state and church institutionsduring the long historical period and in different political conditions, theauthor shows that religious factors can influence on activity of stateinstitutions and state, as a main vital institution of modern society.Key words: religious conception, model of state church relations, religiousorganizations, state church relations.

42

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок ізважливими науковими чи практичними завданнями. Суспільнийстереотип - усталена, традиційна точка зору більшості або части-ни суспільства на певне соціальне чи інше явище або об'єкт. На-явність суспільних стереотипів дослідники пов'язують з існуван-ням міфологічного ставлення людини до світу (міфологічногосвітогляду, міфологічної свідомості). Традиційно вважалося, щоміфологічна свідомість характерна для ранньої стадії розвитку люд-ства. Однак новітні дослідження суспільних процесів різними нау-ковими галузями, зокрема у галузі державного управління, засвід-чують, що "міфологічна свідомість - це зовсім не релікт часів па-леоліту. Проблема полягає в тому, що свідомість сучасної людини удуже високому ступені просякнута міфологічними конструктами"[1, c. 106]. Вивчення існуючих у суспільній свідомості поглядів насуспільне явище, яке є об'єктом наукового дослідження чи суспіль-ної діяльності, в даному випадку на відносини між державою і церк-вою, на нашу думку, є необхідною умовою об'єктивного знання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, у яких започатко-вано розв'язання даної проблеми. Проблема державно-церковнихвідносин є об'єктом уваги багатьох галузей наукових знань. В остан-ні роки вона активно вивчається і в галузі державного управління.Найбільш значні результати, зокрема й щодо вивчення громадсь-кої думки, на які спирається автор, подані в спеціальному випускужурналу "Національна безпека і оборона" [7]. У цьому виданніздійснено аналіз вітчизняної та міжнародної нормативно-право-вої бази з питань забезпечення свободи совісті, сформульованоконцептуальні засади державної політики стосовно церкви та релі-гійних організацій, наведено результати моніторингу рівня сус-пільної довіри до церкви, що проводився Центром Разумкова з 2000по 2004 р. Другим важливим джерелом є монографія завідувачавідділу гуманітарної політики Національного інституту стратегіч-них досліджень, кандидата філософських наук С.І.Здіорука "Сус-пільно-релігійні відносини: виклики Україні ХХІ століття [6] таколективна монографія за загальною редакцією М.І.Мельника"Аналіз соціальних систем" [1].

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми,яким присвячується стаття. Переважна більшість науковихпраць, присвячених вивченню громадської думки щодо впливу чиролі і місця релігії у житті суспільства, не розглядають проблемув контексті відносин між державою і церквою як суспільними

43

інститутами. Разом з тим автори, що досліджують практику дер-жавно-церковних відносин, не надають значення впливу "фоно-вих оцінок" чи "міфологічних конструктів у свідомості сучасноїлюдини" [1, c. 107]

Формулювання мети або цілей статті. Метою статті є дос-лідження сталого ставлення певних соціальних верств українсь-кого суспільства до проблеми відносин держави і церкви, а такождо можливого впливу релігії на діяльність органів державної влади.

Виклад основного матеріалу. З метою вивчення суспільнихстереотипів щодо взаємовідносин між державою і церквою авто-ром разом з Центром з інформаційних проблем територій НАНУкраїни було проведено загальноукраїнське соціологічне опиту-вання, під час якого респондентам пропонувалося відповісти се-ред інших на два запитання: "Які відносини між державою і церк-вою, на Вашу думку, є найбільш прийнятними в Україні?", та "Як,на вашу думку, такі релігійні чинники, як віра в бога, дотриманнянорм християнської моралі та належність державних службовцівдо діючих в Україні релігійних громад може впливати на діяльністьорганів державної влади?"

Для аналізу і відповідних висновків далі наводяться резуль-тати загальноукраїнського соцiологiчного опитування, проведеногов червні 2007 р. Методологічні особливості проведеного дослід-ження полягають ось у чому. Припустимою вважається похибка3% при 90% рівні довіри за Стьюдентом. Результати подано увідсотках. Сума результатiв у стовпцях може перевищувати 100%,якщо допускалося кiлька варiантiв відповідей, чи бути меншоювід 100% у разі утримання респондентiв вiд вiдповiдей на деякiзапитання. Поділ на соціальні верстви в цьому разі відбуваєтьсятаким чином, щоб адекватно відобразити процеси формуваннясоціальних стереотипів на певній території.

У кожній з виділених соціальних верств (робітники, інтелі-генція, службовці, пенсіонери) наявний свій локальний інформа-ційний простір і кожна з них відіграє певну роль у формуванністереотипів у всьому соціумі. В межах кожної з соціальних верстввідбувається значно активніший інформаційний обмін, ніж міжверствами. Крім того, всередині верств формується саме певнапозиція (на основі рівноправного обговорювання і двосторонньогообміну інформацією). Між верствами ж інформація поширюєтьсябільше у формі вже сформованих позицій, причому компетентнішав певній сфері проблем верства нав'язує свою позицію менш ком-

44

петентній. Ці соціальні верстви виділяються за такими критерія-ми: робітники - самодіяльні особи, постійним джерелом доходівяких є праця за наймом чи індивідуально з матеріальним (неінфор-маційним) об'єктом і результатом такої праці; інтелігенція - осо-би, результатом діяльності яких на місці основної праці є інфор-мація, що безпосередньо не пов'язана з управлінням, а також об-міном чи розподілом ресурсів; службовці (точніше, службовці таособи, пов'язані з бізнесом) - особи, заняті на державній службі, вуправлінні, бізнесі, торгівлі, інших сферах, пов'язаних з рухом і роз-поділом ресурсів; пенсіонери - особи, що перебувають на утриманнідержави чи інших осіб (пенсіонери, інваліди, домогосподарки).

У статті не наводиться більш детальний аналіз отриманих упроцесі дослідження результатів, оскільки це вимагає значнобільшого ресурсу для їх висвітлення. До того ж поставлені цілі ізавдання цього не вимагають. Однак більш детальний аналіз отри-маних результатів здійснено в дисертаційному дослідженні авто-ра - "Теоретико-методологічні основи розвитку державно-церковнихвідносин в Україні", апробацією результатів якого є ця стаття.

Розподіл відповідей на запитання:"Які відносини між державою і церквою, на Вашу думку,

є найбільш прийнятними в Україні?"

Вся Україна:Держава і церква як дві головні взаємонезалежні суспільні інституції тісно співпрацюють, виконуючи кожна свою функцію

39,6

Церква не має особливого статусу і діє виключно на громадських засадах як будь-яке добровільне об'єднання громадян

21,6

Держава забезпечує функціонування церкви і контролює її діяльність

12,5

Церква стає однією з головних інституцій держави, яка забезпечує духовні, навчально-виховні та соціальні потреби суспільства

12,3

Церква здійснює контролюючі функції над державними та суспільними інституціями

2,8

45

Зокрема, серед соціальних верств:

Західна Україна (7 областей - Закарпатська, Львівська,Волинська, Рівненська, Тернопільська, Івано-Франківська,Чернівецька)

Зокрема, серед соціальних верств:

Робітники Інтелігенція Службовці Пенсіонери Держава забезпечує,контролює

15,8

8,1

8,4

12,7

Церква контролює 3,4 2,2 3,2 2,1 Незалежна співпраця 38,4 44,5 40,5 39,9 Церква як державна інституція

9,3 13,2 8,6 18,4

Церква без особливого статусу

20,5

25,0

29,8

19,8

Держава і церква як дві головні взаємонезалежні суспільні інституції тісно співпрацюють, виконуючи кожна свою функцію

49,9

Церква не має особливого статусу і діє виключно на громадських засадах як будь-яке добровільне об'єднання громадян

29,0

Церква стає однією з головних інституцій держави, яка забезпечує духовні, навчально-виховні та соціальні потреби суспільства

11,5

Церква здійснює контролюючі функції над державними та суспільними інституціями

4,4

Держава забезпечує функціонування церкви і контролює її діяльність

< 1

Робітники Інтелігенція Службовці Пенсіонери Церква контролює 9,7 0,7 2,5 1,8 Незалежна співпраця 50,2 54,5 40,1 51,9 Церква як державна інституція

3,1 12,7 11,3 18,9

Церква без особливого статусу

29,9

32,3

45,7

26,8

46

Центрально-Західна Україна (Київ і 4 області - Київська,Житомирська, Хмельницька, Вінницька)

Зокрема, серед соціальних верств:

Центрально-Східна Україна (5 областей - Полтавська,Черкаська, Кіровоградська, Чернігівська, Сумська)

Держава і церква як дві головні взаємонезалежні суспільні інституції тісно співпрацюють, виконуючи кожна свою функцію

41,1

Церква не має особливого статусу і діє виключно на громадських засадах, як будь-яке добровільне об'єднання громадян

17,0

Держава забезпечує функціонування церкви і контролює її діяльність

12,6

Церква стає однією з головних інституцій держави, яка забезпечує духовні, навчально-виховні та соціальні потреби суспільства

3,4

Церква здійснює контролюючі функції над державними та суспільними інституціями

2,1

Робітники Інтелігенція Службовці Пенсіонери Держава забезпечує,контролює

17,4

2,8

20,4

8,0

Церква контролює 3,8 0,1 1,7 0,2 Незалежна співпраця 41,3 49,4 25,2 50,5 Церква як державна інституція

2,2 0,9 5,6 5,4

Церква без особливого статусу

13,0

28,3

31,0

10,9

Держава і церква як дві головні взаємонезалежні суспільні інституції тісно співпрацюють, виконуючи кожна свою функцію

37,7

Церква не має особливого статусу і діє виключно на громадських засадах як будь-яке добровільне об'єднання громадян

26,8

Держава забезпечує функціонування церкви і контролює її діяльність

19,2

Церква стає однією з головних інституцій держави, яка забезпечує духовні, навчально-виховні та соціальні потреби суспільства

13,4

Церква здійснює контролюючі функції над державними та суспільними інституціями

1,0

47

Зокрема, серед соціальних верств:

Східна Україна (4 області - Харківська, Донецька,Луганська, Дніпропетровська)

Зокрема, серед соціальних верств: Робітники Інтелігенція Службовці Пенсіонери Держава забезпечує,контролює

13,9

9,3

1,2

6,0

Незалежна співпраця 45,7 49,1 47,9 42,9 Церква як державна інституція

9,1 7,1 2,0 32,6

Церква без особливого статусу

7,7

6,7

28,6

12,0

Робітники Інтелігенція Службовці Пенсіонери Держава забезпечує, контролює

25,0

19,3

8,0

19,5

Церква контролює 0,3 0,5 < 1 2,4 Незалежна співпраця 30,8 42,0 44,3 39,2 Церква як державна інституція

19,0 14,1 15,7 6,5

Церква без особливого статусу

24,8

23,3

31,2

32,2

Держава і церква як дві головні взаємонезалежні суспільні інституції тісно співпрацюють, виконуючи кожна свою функцію

45,6

Церква не має особливого статусу і діє виключно на громадських засадах як будь-яке добровільне об'єднання громадян

14,7

Церква стає однією з головних інституцій держави, яка забезпечує духовні, навчально-виховні та соціальні потреби суспільства

14,4

Держава забезпечує функціонування церкви і контролює її діяльність

8,7

Церква здійснює контролюючі функції над державними та суспільними інституціями

< 1

48

Південна Україна (5 областей - Одеська, Миколаївська,Херсонська, Запорізька, Крим)

Зокрема, серед соціальних верств:

Не вдаючись до детального аналізу отриманих результатів,оскільки це виходить за рамки дослідження, можна констатуватиось що.

1. Серед української громадськості найприйнятнішою є думкащодо характеру відносин між державою і церквою, яка відповідаєєвропейській моделі розділення церкви і держави (варіант відповіді -держава і церква як дві головні взаємонезалежні суспільні інсти-туції, тісно співпрацюють, виконуючи кожна свою функцію). Та-кий варіант відповіді підтримують майже 40% респондентів.

На другому місці - варіант відповіді стосується сьогодніш-ньої моделі відносин відокремлення церкви від держави - церкване має особливого статусу і діє виключно на громадських засадах,як будь-яке добровільне об'єднання громадян. Цю позицію підтри-мують близько 22% респондентів.

Майже однакова кількість респондентів віддала перевагуваріантам відповідей 3 і 4, які стосуються візантійської концепції

Церква не має особливого статусу і діє виключно на громадських засадах, як будь-яке добровільне об'єднання громадян

25,8

Держава забезпечує функціонування церкви і контролює її діяльність

24,4

Держава і церква як дві головні взаємонезалежні суспільні інституції тісно співпрацюють, виконуючи кожна свою функцію

19,7

Церква стає однією з головних інституцій держави, яка забезпечує духовні, навчально-виховні та соціальні потреби суспільства

18,7

Церква здійснює контролюючі функції над державними та суспільними інституціями

7,9

Робітники Інтелігенція Службовці Пенсіонери Держава забезпечує,контролює

23,9

11,0

15,3

34,4

Церква контролює 4,3 10,9 12,8 7,9 Незалежна співпраця 18,2 22,7 40,6 13,5 Церква як державна інституція

16,9 35,6 14,8 17,9

Церква без особливого статусу

36,1

13,7

14,6

23,9

49

"симфонії влад". Для цієї моделі передбачено два варіанти відпо-відей - "держава забезпечує функціонування церкви і контролюєїї діяльність" та "церква стає однією з головних інституцій держа-ви, яка забезпечує духовні, навчально-виховні та соціальні потре-би суспільства".

Метод дослідження, в якому було враховано два варіантивідповідей, що стосуються однієї моделі взаємовідносин, засто-совувався, з урахуванням того, що саме таку модель намагаютьсяутвердити в Росії у стосунках з Руською православною церквоюмосковського патріархату, яка на сьогодні зберігає значний впливв Україні. До уваги бралися також інші негативні тенденції впли-ву релігії на діяльність органів державної влади, які характернідля такого типу відносин, як дуже нестійка рівновага і, як наслідок,сповзання до тоталітаризму при зближенні держави і церкви і "без-компромісне відречення від світських проблем, заперечення ролідержави та невизнання будь-яких суспільних зобов'язань" привіддалені цих інститутів, що більш докладно розглянуто раніше.

Як видно з отриманих результатів, такий варіант відносинпідтримують понад 12% респондентів.

Природно, що варіант відповіді, який стосується теократич-ної моделі розвитку взаємовідносин держави і церкви - "церкваздійснює контролюючі функції над державними та суспільнимиінститутами", підтримує лише близько 3% респондентів.

Наведені нижче результати відповідей на запитання щодовпливу релігійних чинників на діяльність органів державної вла-ди підтверджують припущення, що церква утверджується в Україніяк одна з найвпливовіших суспільних інституцій і засвідчуютьготовність українського суспільства до більш тісної співпраці владиі релігії із застосуванням запобіжних заходів, тобто вибору такоготипу взаємовідносин, який унеможливлює розвиток негативнихфакторів впливу релігії на політику і державне управління як ме-ханізм здійснення державної влади. Дані дослідження корелюють-ся з результатами вивчення громадської думки, що здійснювалосьпротягом 2000-2004 рр. Центром Разумкова і підтверджують при-пущення автора, що церква (релігійні організації) й надалі будутьзалишатися в Україні одним з найавторитетніших і найвпливові-ших суспільних інститутів.

Це вимагає розробки нових підходів до здійснення держав-ної політики щодо церкви і релігійних організацій.

50

Розподіл відповідей на запитання:"Як, на Вашу думку, такі релігійні чинники, як віра в Бога,належність до певної релігійної спільноти, дотриманняу своїй діяльності норм християнської моралі можуть

вплинути на діяльність вищих органів державної влади?":

Вся Україна

Зокрема, серед соціальних верств:

Західний регіон

Зокрема, серед соціальних верств:

Безперечно позитивно 24,1 Переважно позитивно 28,1 У цьому є як позитив, так і негатив 22,8 Переважно негативно 5,2 Безперечно негативно 2,8 Не визначилися 17,0

Робітники Інтелігенція Службовці Пенсіонери Не визначилися 14,5 19,2 14,6 15,4 Безперечно позитивно 20,1 23,5 19,7 31,7 Переважно позитивно 31,5 23,6 37,7 22,9 Є і позитив, і негатив 26,8 26,5 20,7 20,6 Переважно негативно 3,8 2,3 4,2 7,3 Безперечно негативно 3,3 4,9 3,1 2,1

Безперечно позитивно 35,2 Переважно позитивно 23,8 У цьому є як позитив, так і негатив 20,9 Не визначилися 11,0 Безперечно негативно 6,3 Переважно негативно 2,8

Робітники Інтелігенція Службовці Пенсіонери Не визначилися 12,0 8,3 15,2 4,5 Безперечно позитивно 26,8 23,2 24,6 47,0 Переважно позитивно 20,1 26,6 27,7 26,1 Є і позитив,і негатив 26,6 31,9 25,6 13,8 Переважно негативно 3,2 0,5 < 1 4,4 Безперечно негативно 11,3 9,5 6,9 4,2

51

Північний регіон

Зокрема, серед соціальних верств:

Центральний регіон

Зокрема, серед соціальних верств:

Східний регіон

У цьому є як позитив, так і негатив 33,6 Переважно позитивно 21,9 Не визначилися 17,8 Безперечно позитивно 12,9 Переважно негативно 11,3 Безперечно негативно 2,5

Робітники Інтелігенція Службовці Пенсіонери Не визначилися 12,1 31,2 2,4 19,8 Безперечно позитивно 13,7 9,9 14,3 17,0 Переважно позитивно 21,7 16,5 38,0 18,7 Є і позитив,і негатив 42,0 30,8 36,3 27,9 Переважно негативно 7,7 5,1 5,1 16,4 Безперечно негативно 2,8 6,5 3,9 0,2

Переважно позитивно 28,4 Безперечно позитивно 24,3 Не визначилися 17,2 У цьому є як позитив, так і негатив 15,9 Переважно негативно 12,1 Безперечно негативно 2,1

Робітники Інтелігенція Службовці Пенсіонери Не визначилися 14,7 16,6 8,0 22,2 Безперечно позитивно 35,2 17,8 18,2 20,4 Переважно позитивно 28,3 23,5 34,3 28,0 Є і позитив,і негатив 14,4 33,8 19,5 10,7 Переважно негативно 6,8 7,6 20,0 13,5 Безперечно негативно 0,6 0,7 < 1 5,2

Переважно позитивно 30,8 Безперечно позитивно 25,7 У цьому є як позитив, так і негатив 23,7 Не визначилися 17,5 Переважно негативно 1,7 Безперечно негативно 0,6

52

Зокрема, серед соціальних верств:

Південний регіон

Зокрема, серед соціальних верств:

Висновки з даного дослідження. Найновітніші дослідженняшляхів удосконалення соціальних систем, зокрема в науковій га-лузі державного управління, передбачають урахування впливу сус-пільних стереотипів у процесі аналізу чи моделювання того чиіншого соціального явища, в даному випадку такого суспільногофеномену, як державно-церковні відносини.

Серед української громадськості найбільш прийнятною єдумка щодо характеру відносин між державою і церквою, якавідповідає європейській моделі розділення церкви і держави (ва-ріант відповіді - держава і церква як дві головні взаємонезалежнісуспільні інституції, тісно співпрацюють, виконуючи кожна своюфункцію). Такий варіант відповіді підтримують майже 40% рес-пондентів.

Результати дослідження щодо ставлення населення до впли-ву релігійних чинників на діяльність органів державної влади

Робітники Інтелігенція Службовці Пенсіонери Не визначилися 17,4 18,1 21,0 11,2 Безперечно позитивно 8,6 33,4 16,9 48,7 Переважно позитивно 45,7 25,8 48,5 8,9 Є і позитив,і негатив 27,4 22,4 11,8 26,6 Переважно негативно 0,3 0,3 < 1 4,6 Безперечно негативно 0,6 < 1 1,8 < 1

Переважно позитивно 33,8 Не визначилися 22,1 У цьому є як позитив, так і негатив 19,6 Безперечно позитивно 18,9 Безперечно негативно 3,7 Переважно негативно 1,9

Робітники Інтелігенція Службовці Пенсіонери Не визначилися 16,7 24,7 22,0 23,9 Безперечно позитивно 22,2 24,5 23,8 11,3 Переважно позитивно 32,7 23,1 33,3 40,7 Є і позитив,і негатив 22,4 17,3 16,8 20,6 Переважно негативно 3,8 0,2 0,7 0,8 Безперечно негативно 2,2 10,2 3,4 2,7

53

підтверджують припущення, що церква утверджується в Україніяк одна з найвпливовіших суспільних інституцій і засвідчуютьготовність українського суспільства до більш тісної співпраці церк-ви і держави.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямі. На нашудумку, подальші дослідження доцільно проводити у напрямі вив-чення механізму формування суспільних стереотипів, а також ви-користання впливу релігійних чинників з метою формування дест-руктивних міфологічних конструктів.

Список використаних джерел1. Аналіз соціальних систем / М.І.Мельник (кер. авт. кол.), П.М.Коп-

ка та ін. - К., 2007. - 160 с.2. Попер К. Открытое общество и его враги: В 2 т. - Т. 1. Чары

Платона. - М.: Феникс,1992. - 448 с.3. Мемфорд Л. Миф машины // Утопия и утопич. Мышление: ан-

тология зарубеж. лит. - М.: Прогресс, 1991. - С. 79-97.4. Історія релігії в Украйні: У 10 т. - Т. 4: Католицизм / За ред.

П.Яроцького. - К., 2001. - 598 с.5. Майка Ю. Социальное учение католической церкви. - Рим -

Люблин: Изд-во Святого креста, 1994. - 479 с6. Здіорук С. Суспільно-релігійні відносини: виклики Україні ХХІ сто-

ліття: Монографія. - К.: Знання України, 2005. - 552 с.7. Національна безпека і оборона. - 2004. - № 3(51).

Анна Шома,аспірант кафедри філософії і методологіїдержавного управління НАДУ

Аналіз поняття стилюдержавно-управлінської діяльності

Досліджено сутність поняття стилю державно-управлінської діяль-ності, проаналізовано різні підходи до визначення термінів "стиль","управління", "стиль керівництва", "державно-управлінська діяль-ність". Формування виваженого стилю державно-управлінської діяль-ності розглядається як фактор удосконалення державного управ-ління в Україні.Ключові слова: стиль, управління, стиль державно-управлінськоїдіяльності.

An author has researched an essence of a concept public-administrationactivity style, has analysed different approaches to a definition such

54

terms as "style", "management", "leadership style", "public-administrationactivity". Forming well thought-out public-administration activity style isconsidered as а factor of improvement of public administration in Ukraine.Key words: style, management, public-administration activity style.

Постановка проблеми. Стан суспільства безпосередньо за-лежить від ефективності державного управління, стилю управ-ління, професіоналізму і компетентності державних службовців.Ефективне управління вимагає професійних управлінців. Навідміну від радянської адміністративно-командної системи, де за-охочувався виконавський тип керівника, домінував авторитарнийстиль управління, в сучасних умовах надається значення соціаль-но-психологічним знанням та розкриттю творчого потенціалу осо-бистості.

Останнім часом увагу науковців привертає проблема стилюдержавного управління, державно-управлінської діяльності. Цезумовлено об'єктивною потребою в удосконаленні державно-управлінської діяльності, від ефективності якої безпосередньо за-лежить якість життя людей. Стиль як продумана і узгодженавзаємодія управлінських елементів і людського потенціалу є важ-ливим фактором раціоналізації державного управління.

Поняття стилю державного управління, державно-управлін-ської діяльності необхідно уточнити. На сучасному етапі розвит-ку України виникає гостра потреба в подальшій демократизаціїсуспільства, формуванні сучасної конкурентоспроможної держави,яка надання державних і громадських послуг населенню визначаєодним із пріоритетів управлінської практики. Це вимагає карди-нальної зміни ставлення державного службовця до громадянина, атакож керівників різних рівнів управління до своїх підлеглих.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Аналіз фаховихдосліджень і публікацій показав, що поняття стилю державногоуправління розглядають відомі вітчизняні спеціалісти, серед якихР.Войтович, П.Надолішній, Н.Нижник, Г.Одинцова, В.Цвєтков таін. [3; 9; 12; 22]. Питання соціально-ціннісних засад державногоуправління, етики, управлінської культури, ділового спілкуваннядержавних службовців, що суміжні з формуванням стилю держав-но-управлінської діяльності, досліджували Т.Василевська, Л.Во-ронько, С.Загороднюк, Ю.Кальниш, В.Козаков, М.Логунова, Л.Не-сторенко, Н.Нижник, О.Оболенський, Л.Пашко, М.Пірен, М.Ру-дакевич та ін. Стиль управління (керівництва, лідерства) дослі-джували такі відомі вітчизняні та зарубіжні вчені: Г.Атаманчук,

55

Р.Блейк, О.Богданов, М.Вітке, В.Врум, О.Гастєв, Ф.Дунаєвський,Ф.Йеттон, Р.Крічевський, Р.Лайкерт, К.Левін, Д.МакГрегор, Т.Міт-чел, Д.Моутон, Л.Орбан-Лембрик, Г.Райт, Е.Стогділ, Ф.Фідлер таін. [1; 3; 4; 8; 11; 14; 17; 19; 20].

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми.Аналіз інформації у фахових виданнях стосовно стилю здійснен-ня державно-управлінської діяльності показав, що відсутні вагомідослідження стилю як комплексного явища з урахуванням рівнівуправління і взаємовпливу кожного із стилів, формування стилюдіяльності державних службовців, які й надають повсякденно гро-мадянам послуги і є для них носіями стилю державного управлін-ня. Відповідно до цього можна сформулювати мету статті такимчином: провести аналіз концептуальних підходів щодо понять "уп-равління", "державно-управлінська діяльність", "стиль", "стилькерівництва", дослідити сутність поняття стилю державно-управ-лінської діяльності та визначити його роль у державному управ-лінні.

Виклад основного матеріалу. "Державне управління - цеформа і основний різновид соціального управління, соціально-політична функція держави, зумовлена об'єктивними потребамизабезпечення цілісності суспільства, його функціонування й по-ступального розвитку" [2, с. 10]. У статті використовуватимемовизначення державного управління, запропоноване колективомавторів [5, с. 13]: "Державне управління - це діяльність органів іустанов усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, су-дової) з вироблення та здійснення регулюючих, організуючих ікоординуючих впливів на всі сфери суспільства з метою задово-лення його потреб, що змінюються". В подальшому дослідженнірозглядатимемо управлінську діяльність органів і посадових осібвиконавчої влади, яка має загальнодержавний характер (охоплюєусі сфери життя українського суспільства).

У посланні Президента України "Про внутрішнє і зовнішнєстановище України у 2006 році" [15, с. 79] наголошується на не-обхідності утвердження демократичної системи владних відносиняк складової стратегії демократичного розвитку України, забезпе-чення реалізації конституційних прав і свобод людини. Відомо,що зрілість демократії, стан державності та ефективність управлін-ня залежить від становища людини у суспільстві. Першоряднезначення має те, наскільки режим суспільного життя враховує по-треби людини, інтереси, права і свободи, визнає її найвищою

56

цінністю суспільства, а громадянина - вихідним системоутворю-ючим інститутом політичної системи. Це означає, що владніфункції і повноваження делегуються апаратові управління насе-ленням, і що він є похідним від громадянина. Органи виконавчоївлади і посадовці виконують функції державного управління шля-хом здійснення державно-управлінської діяльності.

Словники подають такі значення терміна "діяльність": зас-тосування своєї праці до чого-небудь, робота, заняття, активність;функціонування, діяння органів живого організму, існування, жит-тя; робота, функціонування якоїсь організації, установи, машини;виявлення сили, енергії чого-небудь. З точки зору психологіїдіяльність - це активність людини, спрямована на досягнення свідо-мо поставлених цілей, пов'язаних із задоволенням її потреб та інте-ресів, на виконання вимог до неї з боку суспільства. В дослідженніми будемо використовувати термін "діяльність" як працю, ак-тивність людей, що зайняті у сфері державного управління, та якфункціонування відповідних органів і установ.

Проведемо аналіз підходів щодо поняття "управління".Управління існує в будь-якому суспільстві, в усіх сферах життєді-яльності людей. Словники визначають поняття "управління" якспрямовування діяльності, роботи кого-небудь, чого-небудь; керу-вання. Спрямування перебігу якогось процесу; вплив на розвиток,стан чого-небудь. У перекладі з англійської поняття "management"подається як управління, керування, керівництво, завідування;адміністрація, дирекція; уміння володіти (інструментом), уміннясправлятися (з роботою), а також обережне, дбайливе, чуйне став-лення до людей. Англомовні словники описують управління (ме-неджмент) як "мистецтво керівної практики" [24, с. 236]. "Управ-ління - це процес чи форма діяльності, яка передбачає керівництвопевною групою людей чи спрямування її на досягнення цілейорганізації" [17, с. 39]. Відомий американський дослідник Г.Райтвказує, що управління в найширшому визначенні звернене на про-цеси, ресурси та цілі "…управління як функція чи діяльність пе-ретинає всі культури й кордони" [17, с. 39]. Вітчизняний вчений,доктор юридичних наук, професор В.Цвєтков дає таке визначен-ня: "Управління - це соціальна функція, що виявляється у владно-організуючій діяльності, яка забезпечує узгодженість спільноїпраці і побуту людей для досягнення суспільно значущих цілей тазавдань. Інакше кажучи, соціальне управління в позитивному сенсі -це свідомий, цілеспрямований, упорядкований вплив людей на

57

соціальні процеси з урахуванням властивих для даної соціальноїсистеми об'єктивних закономірностей і тенденцій досягненнянайоптимальнішого функціонування і розвитку цієї системи тапоставлених цілей" [23, с. 33].

Колектив авторів [5], аналізуючи поняття управління, по-рівняв різні точки зору, а саме: математика Н.Вінера "управляти -значить, регулювати"; кібернетика В.Глушкова, що розумів підуправлінням перетворення інформації в сигнали, які коригуютьдіяльність машини й організму; класика менеджменту П.Друкера,який пропонує під терміном "управління" розуміти особливий виддіяльності, що перетворює неорганізований натовп в ефективну,цілеспрямовану і продуктивну групу; відомого спеціаліста в га-лузі державного управління Г.Атаманчука, що вважає управлінняцілепокладаючим (свідомим, навмисним, продуманим) організую-чим і регулюючим впливом людей на власну, суспільну, колектив-ну й групову життєдіяльність, здійснюваним як безпосередньо (уформах самоврядування), так і через спеціально створені струк-тури. Цей колектив авторів у визначенні поняття "управління"дійшов такого висновку: "Управління - це багатоцільова і за внут-рішньою будовою складна свідома діяльність, що вміщує ряд не-залежних компонентів" [5, с. 21]. Цими компонентами є: прогно-зування, цілевизначення, планування, організація, мотивація, кон-троль, розвиток. Отже, в контексті нашого дослідження можназробити висновок, що управління - це свідомий, цілеспрямований,владно-організаційний і регулюючий вплив органів державної вла-ди, державних службовців на суспільну, колективну, груповудіяльність з метою забезпечення виконання поставлених цілей, зав-дань і найоптимальнішого функціонування самої системи.

Розглянемо поняття "управлінська діяльність", "державно-управлінська діяльність" з точки зору нашого дослідження.В.Цвєтков наголошує, що "управлінська діяльність - це суб'єктив-на діяльність людей, вона залежить і від соціального досвіду, рівнякультури та свідомості людей, зрілості суспільства, його техніч-них можливостей, оптимальності й масштабності соціальнихцілей" [23, с. 87].

Російський вчений Г.Атаманчук визначає управлінськудіяльність в органах державної влади як "специфічний вид працілюдей, який вимагає адекватної професійної підготовки і реалі-зації у відповідних прийомах, способах, формах, методах" [1,с. 239]. Вона подібна до діяльності в інших видах управління, але

58

відрізняється тим, що у державному управлінні набуває його сут-нісних рис: владного характеру, системності, об'єктивної універ-сальності. Вчений зазначає, що управлінська діяльність покликанаобслуговувати реалізацію цілей і функцій державного управлін-ня, забезпечувати підготовку й проведення у життя управлінськихрішень і дій. "Її можна визначити як набір (сукупність) напрацьо-ваних історичним досвідом, науковим знанням і талантом людейнавичок, умінь, способів, засобів, доцільних вчинків і дій людиниу сфері управління" [1, с. 240].

Цієї точки зору дотримуються і вітчизняні вчені В.Бакумен-ко, П.Надолішній: "Державно-управлінська діяльність - це явищеприкладного характеру. Вона покликана обслуговувати реалізаціюцілей і функцій державного управління, забезпечувати підготовкуй проведення у життя рішень органів влади" [2, с. 132]. Вчені на-голошують, що державно-управлінська діяльність - це сама дум-ка, почуття й дії (праця) людини, яка включена у процес управлін-ня як сторона державно-управлінських відносин.

Вітчизняний дослідник В.Єганов визначає державно-управ-лінську діяльність як "практичну реалізацію державно-управлін-ських відносин, учасниками яких є суб'єкти, що здійснюють влад-ну та розподільну діяльність з виконання завдань і функцій дер-жави на основі її законів, та об'єкти - елементи структури суспіль-ства, на які ця діяльність поширюється. Об'єктно-суб'єктні відно-сини завжди припускають наявність керуючого та того, на когоздійснюється вплив" [9, с. 45]. Відомий фахівець адміністратив-ного права і державного управління професор В.Авер'янов таквизначає цей термін: "Державно-управлінські відносини - основ-ний вид суспільних відносин у процесі державного управління -діяльності свідомо-вольового й організаційного характеру, відно-сини, що встановлюються у процесі взаємної діяльності та відпо-відають меті держави, визначаються економічною і політичноюосновою суспільного устрою. Для них характерні такі особливості,як: інтереси, потреби, права й обов'язки учасників цих відносин,що пов'язані з виконавчою та розпорядчою діяльністю держави"[7, c. 120].

Отже, можна зробити висновок, що державно-управлінськадіяльність - це явище прикладного характеру, вона покликана об-слуговувати реалізацію цілей і функцій державного управління;практична реалізація державно-управлінських відносин суб'єкт-об'єктного характеру; специфічний вид праці людей (державних

59

службовців), який вимагає певної професійної підготовки й засто-сування відповідних прийомів, форм і методів з метою забезпе-чення підготовки й впровадження у життя рішень органів влади;суб'єктивна діяльність людей, яка залежить від соціального досві-ду, рівня культури та свідомості людей, зрілості суспільства.

Аналіз публікацій щодо поняття "стиль" показав, що спо-чатку поняття стилю (лат. "stilus" - букв. паличка для письма) слов-ники подавали як знаряддя для письма в давнину та Середньовіч-чя. Пізніше воно набуло значення "почерк". Сучасні словники трак-тують поняття стилю як спосіб здійснення чого-небудь, якийвідрізняється сукупністю своєрідних прийомів; певних технічнихприйомів. У філософії поняття стилю визначено як типологічнукатегорію, в якій відображається характерна фізіономічна єдністьбудь-якого явища людського життя та діяльності, типова формайого зовнішнього вираження [3, с. 68].

Вважається, що першим хто дослідив поняття "стиль", бувА.Адлер - засновник індивідуальної психології як напряму психо-аналізу. Він вважав, що стиль - це індивідуальна стратегія і такти-ка поведінки людини, яка складається стихійно внаслідок взає-модії її індивідуальних особливостей та соціальних умов її життя.Соціологи досліджують соціокультурні детермінанти формуван-ня нових стилів життя особистості, спрямованої на досягненняжиттєвого успіху, політологи - політичний стиль життя особистості -як свідомо обрану форму політичної життєдіяльності суб'єкта.

Науковий аналіз поняття "стиль керівництва" започаткувавнімецький психолог К.Левін, який працював у США. В 30-х рр.минулого століття він і його співробітники провели серію експе-риментів, під час яких виокремили три "класичних" стилі управ-ління (керівництва): авторитарний, демократичний, потурально-ліберальний [14; 16; 20]. Дослідник В.Єганов [9, с. 43] звернувувагу на те, що іноземна література, здебільшого американська,відображає еволюційний перехід в американській управлінськійпрактиці від концепції управління (management) до концепції лідер-ства (leadership). Різниця між ними полягає в тому, що управління -це широка концепція, яка охоплює дії з планування, організації,підбору персоналу та контролю, тоді як лідерство фокусуєтьсявиключно на "людському" аспекті якісного виконання роботи -натхненні, мотивації, спрямуванні, розумінні завдань та цілейорганізації. У ранніх публікаціях трапляється термін "управлінсь-кий стиль", а у новітніх широко використовується термін "стиль

60

лідерства". Можливо, через це і у російських, і у вітчизняних ви-даннях спостерігаються розбіжності у термінології. Розглянемодеякі із визначень поняття "стиль керівництва". Словники так виз-начають це поняття: "Стиль керівництва - систематичний виявособистісних якостей керівника в його стосунках з підлеглими, вспособах розв'язання ділових проблем" [18, с. 256]. "Стиль керів-ництва - система принципів, норм, методів і прийомів впливу напідлеглих з метою ефективного здійснення управлінської діяль-ності та досягнення поставлених цілей" [21, с. 183].

Доктор юридичних наук, професор С.Князєв зазначає, що втеорії управління поняття "стиль" використовується для визначеннястилю керівництва, стилю організаційної діяльності керівника,культури управління: "Стиль роботи керівника - це відносно стійкасукупність правил і прийомів особистої роботи керівника, котрахарактеризується внутрішньою єдністю, а також особливості йоговзаємовідносин з оточенням в процесі керівництва" [10, с. 199]."Стиль керівництва - це стійка сукупність найбільш характернихдля керівника методів управління, конкретних принципів, прийоміві норм роботи, що характеризує його підхід до керівництва колек-тивом, а також лінію його поведінки у ситуаціях, що виникають івикористовуються в даній системі. Разом з тим це і форма персо-нальної поведінки керівника, організація його персональної робо-ти" [10, с. 200].

Доктор філософських наук, професор В.Пугачов визначаєстиль керівництва як "стійкий комплекс рис керівника, що прояв-ляється в його відносинах з підлеглими, це спосіб, за допомогоюякого керівник управляє підлеглими, і в якому, незалежно від кон-кретних ситуацій, проявляється зразок його поведінки" [16, с. 135].

Доктор психологічних наук, професор Л.Орбан-Лембрикзазначає, що під стилем керівництва розуміють систему принципів,норм, методів і прийомів впливу на підлеглих з метою ефективно-го виконання управлінської діяльності та досягнення накресле-них цілей" [14, с. 127].

Останнім часом актуалізувалося розуміння необхідностіформування демократичного конструктивного стилю державногоуправління, державно-управлінської діяльності як фактора підви-щення ефективності діяльності органів державного управління.

Російський дослідник Г.Атаманчук визначає стиль держав-ного управління "як реально використовувану систему соціальноефективних і таких, що постійно розвиваються, способів, засобів,

61

форм і методів повсякденного функціонування посадовців таорганів державної влади і місцевого самоврядування, що засно-вані на відповідних і таких, що забезпечують раціональне і де-мократичне ведення управління принципах" [1, с. 314]. Він вка-зує, що через стиль свого функціонування система управліннявпливає на різноманітні суспільні відносини і процеси, реалізуєсвої цілепокладаючі, організуючі і регулюючі потенції. Таке самевизначення подає авторський колектив словника "Державне управ-ління: Словник-довідник" [6, с. 182]. Стиль державного управлін-ня - явище складне, багатоелементне, системне. Воно заснованена синтезі соціальних, організаційних, нормативних, інформацій-них і технічних параметрів державного управління, тобто об'єктив-них факторах і разом з тим на інтелекті, соціально-психологічнихсилах, історичному досвіді людського потенціалу, тобто суб'єктив-них факторах. Особливістю стилю державного управління є со-ціальна активність посадовців і установ, пов'язана із застосуван-ням державно-владних повноважень. Вона чітко і досить повнонормативно регламентована, відбувається в установлених формахі процедурах і має на меті формування і реалізацію управлінськихвпливів.

Вітчизняна дослідниця Р.Войтович [3, с. 68] зазначає, що"стиль державного управління визначає форму та напрям управ-лінської діяльності, задає певні параметри функціонування управ-лінської системи, породжує певний тип взаємодії між елементамицієї системи, виробляє нормативи діяльності та поведінки людейв управлінському процесі згідно з об'єктивними закономірностя-ми розвитку суспільства". По-перше, сутність стилю полягає всталості форм діяльності, в закономірності організації діяльностіконкретного органу державної влади, де стиль виступає певним"законом побудови форми", що забезпечує ефективність функціо-нування системи. По-друге, стиль діяльності в державному управ-лінні, на відміну від інших сфер діяльності, базується на держав-но-владних відносинах і чітко регламентується певними нормамита умовами управлінської процедури.

Розрізняють загальний та індивідуальний стилі. Р.Войтовичпропонує під загальним розуміти стиль державного управління вцілому, а індивідуальний розглядати як стиль діяльності держав-них службовців.

Висновки. Стиль державно-управлінської діяльності - цеіндивідуальний стиль діяльності державних службовців, який без-

62

посередньо залежить від конкретних умов управлінської практи-ки, соціально-психологічних особливостей, професійно-діловихякостей співробітника, а також керівника, від їх уміння оволодітизагальним стилем державного управління. Стиль керівництва - цесистема принципів, норм, методів і прийомів впливу на підлеглихз метою ефективного виконання управлінської діяльності та до-сягнення накреслених цілей.

Стиль державного управління - системне явище; сукупністьреально використовуваних найбільш характерних та відносностійких методів розв'язання типових завдань й проблем, що вини-кають у процесі реалізації функцій державного управління; су-купність прийомів, способів та методів роботи, індивідуальноїманери поведінки людей - суб'єктів управління (суб'єктивний фак-тор стилю); базується на державно-владних відносинах і чіткорегламентується певними нормами та умовами управлінської про-цедури; визначає форму та напрям управлінської діяльності, задаєпевні параметри функціонування управлінської системи. Стильдержавного управління є загальним стилем функціонування сис-теми в цілому і має забезпечувати раціональне і демократичне ве-дення управління. Він є загальновизнаним, проявляється в основ-них рисах повсюдно, найбільшою мірою відображає системуцінностей суспільства.

Кожна державно-управлінська система має власну модельуправлінської діяльності, володіє певним стилем, який є результа-том поєднання елементів різних стилів, що сприяють вирішеннюзавдань і врегулюванню проблемних ситуацій у сфері державногоуправління. Через стиль діяльності виражається соціально-про-фесійна сутність людини, її мотиви, настрої, індивідуальні формиприйняття рішень та впровадження їх у життя. Слід пам'ятати, щоефективний вплив керівника на підлеглих не припускає бездум-ного наслідування будь-якого стилю, а потребує вироблення влас-ного стилю діяльності залежно від поставлених завдань та со-ціально-психологічних характеристик співробітників.

Перспективи подальших досліджень. Кожний стиль є по-єднанням методів, технологій діяльності органів влади та їх пер-соналу і професійних, соціально-психологічних якостей, цінніснихорієнтацій управлінців. Подальші дослідження доцільно прово-дити в напрямі виявлення соціально-психологічних засад, які фор-мують стиль державно-управлінської діяльності на індивідуаль-

63

ному рівні, а також того як працівник поступово стає продуктомпевного стилю, коригуючи свою поведінку відповідно до певноїкультури організації.

Список використаних джерел1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лек-

ций / Г.В.Атаманчук. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400 c.2. Бакуменко В.Д., Надолішій П.І. Теоретичні та організаційні за-

сади державного управління: Навч. посіб. - К.: Міленіум, 2003. - 256 с.3. Войтович Р.В. Ідеологія, технологія та стиль у державному

управлінні: Навч.-метод. посіб. / Р.В. Войтович. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. -192 с.

4. Гріфін Р.В. Основи менеджменту: Підручник / Р.В.Гріфін, В.Яцу-ра; Наук. ред. В.Яцура, Д.Олесневич. - Л.: БаК, 2001. - 605 с.

5. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові таорганізаційні засади: Навч. посіб. / За заг. ред. Н.Р.Нижник, В.М.Олуйка;Кол. авт.: В.Т.Білоус, С.Д.Дубенко, М.Я.Задорожна та ін. - Л.: Вид-во Нац.ун-ту "Львів. політехніка", 2002. - 352 с.

6. Державне управління: Словник-довідник / Уклад.: В.Д.Бакуменко(кер. творч. кол.), Д.О.Безносенко, І.М.Варзар та ін.; За заг. ред. В.М.Кня-зєва, В.Д.Бакуменка; УАДУ при Президентові України. Ін-т пробл. держ.упр. та місц. самоврядування. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - 228 с.

7. Державне управління: теорія і практика: Монографія / Ред.В.Б.Авер'янов; Кол. авт.: В.Б.Авер'янов, В.В.Цвєтков, В.М.Шаповал таін. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 431 с.

8. Дункан Д.У. Основополагающие идеи в менеджменте: Урокиосновоположников менеджмента и управленческой практики: Пер. с англ. /Д.У.Дункан. - М.: Дело, 1996. - 272 с.

9. Єганов В. Поняття стилю державно-управлінської діяльності //Вісн. НАДУ. - 2005. - № 2. - С. 40-45.

10. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб.пособие / С.Н.Князев. - Минск: Армита-Маркетинг: Менеджмент, 2002. -512 с.

11. Кредісов А.І. Історія вчень менеджменту: Підручн. для вузів /А.І.Кредісов. - К.: Знання України, 2001. - 300 с.

12. Надолішній П.І. Стиль державного управління: сутнісні харак-теристики і резерви раціоналізації // Актуальні проблеми державногоуправління: Зб. наук. пр. / Редкол.: О.П.Якубовський (голова), А.Г.Ахла-мов, З.В.Балабаєва та ін. - О.: ОРІДУ УАДУ, 2002. - Вип. 10. - С. 208-219.

13. Новий тлумачний словник української мови: У 4 т. 42000 слів /Уклад.: В.Яременко, О.Сліпушко. - К.: Аконіт, 1998. - 941 с.

14. Орбан-Лембрик Л.Е. Основи психології управління: Моногра-фія / Л.Е.Орбан-Лембрик. - Івано-Франківськ: Плай, 2002. - 425 с.

64

15. Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році: ек-сперт. доп.: (проект) / Нац. ін-т стратег. дослідж.: Офіц. вид. - К., 2006. -256 с.

16. Пугачев В.П. Руководство персоналом организации: Учеб. /В.П.Пугачев. - М.: Аспект Пресс, 2002. - 279 с.

17. Райт Г. Державне управління / Пер. з англ. В.Івашка, О.Кова-ленка, С.Соколик. - К.: Основи, 1994. - 191 с.

18. Соціолого-педагогічний словник / За ред. В.В.Радула. - К.:ЕксОб, 2004. - 304 с.

19. Робінс С.П. Основи менеджменту / С.П.Робінс, Д.А.ДеЧенцо;Пер. з англ. А.Олійник, М.Корчинська, Р.Ткачук. - К.: Вид-во СоломіїПавличко "Основи", 2002. - 672 с.

20. Тарнавська Н.П. Менеджмент: теорія та практика: Підручник /Н.П.Тарнавська, Р.М.Пушкар. - Т.: Карт-бланш, 1997. - 456 с.

21. Управління суспільним розвитком: Словник-довідник / За заг.ред. А.М.Михненка, В.Д.Бакуменка. - К.: Вид-во НАДУ, 2006. - 248 с.

22. Цвєтков В.В. Демократія, управління, бюрократія: в контекстімодернізації українського суспільства: Монографія / В.В.Цвєтков,В.П.Горбатенко. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького НАН Украї-ни, 2001. - 347 с.

23. Цвєтков В.В. Державне управління: основні фактори ефектив-ності (політико-правовий аспект) / В.В.Цвєтков; Ред.: Ю.С.Шемшучен-ко, В.Б.Авер'янов. - Х.: Право, 1996. - 163 с.

24. Longman Dictionary of Contemporary English. - London: Longman,1992. - 1229 p.

65

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА, СЛУЖБАВ ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Тетяна Недашківська,кандидат філологічних наук, доцент,докторант кафедри інформаційної політики НАДУ

Професійність державних службовців:компетентнісний підхід

У статті розглядається сутність компетентнісного підходу в різнихфахових сферах та особливості його запровадження в галузі дер-жавної служби.Ключові слова: професійна компетенція, професійна компетентність,компетентнісний підхід.

The article is analyzing the essence of competence approach in thedifferent professional spheres and special features of it's introducing inthe public administration field.Key words: professional competency, professional competence,competence approach.

Постановка проблеми. Нові умови розвитку суспільства уХХІ ст. висувають нові вимоги до кожного з членів соціуму як доособистості. З'являється потреба в набутті таких індивідуальнихрис, які забезпечать людині можливість адекватного існування узмінюваних умовах. Тому змінюються цілі як загальної, так і про-фесійної освіти. Для досягнення чотирьох фундаментальних цілейосвіти - уміти жити, уміти працювати, уміти жити разом, умітивчитися [1] - одну із загальноцивілізаційних спроб знайти шляхиадекватного розвитку особистості в нових умовах функціонуваннясуспільства являє собою пошук відповідних компетенцій.

Компетентність, професіоналізм державних службовців навсіх етапах розвитку держави зумовлює успішність реалізації їїцілей та завдань. Поглиблення політичних, економічних, соціаль-них взаємозв'язків на тлі широкого інформаційного поля формуєсуспільний запит на управлінців нової генерації. Сучасний дер-жавний службовець для громадян - не безособова штатна одиницяпевної установи, не чиновник: споживачі послуг чекають від ньогокомпетентного рішення своїх проблем та запитів. Чисельністьмоделей діяльності державних органів управління збільшується,

66

урізноманітнюються способи досягнення мети, але кожний з нихвисуває вимогу персональної відповідальності державних служ-бовців за результати прийнятих ними рішень. Фактично їх обов'яз-ком стає створення умов для формування соціально-економічногобалансу між потребами економіки та соціальними потребами сус-пільства. Звідси постає потреба трансформації управлінської ролісуб'єктів державного управління, іншого змістового наповненняїх діяльності, нового погляду на професійність, яка з сукупності"загальнотеоретичних, спеціальних управлінських і психологіч-них знань, умінь і навичок" [2, с. 169] перетворюється на системупрофесійних компетенцій у складі професійної компетентностіпрацівника, здатного до ефективної діяльності в змінюваних умо-вах. Відтак набуває актуальності компетентнісний підхід до фор-мування професійності державних службовців.

Мета цієї статті - розгляд сутності компетентнісногопідходу в різних фахових сферах та особливостей його запрова-дження в галузі державної служби.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Компетентніс-ний підхід до формування, розвитку та оцінки рівня професійностіфахівців, який протягом останніх років почав використовуватисяв деяких галузях вітчизняної науки - педагогіці, психології, мене-джменті, маркетингу, медицині та ін. - функціонує в комплексі зпроблемою формування особистості, готової протягом життязмінюватися відповідно до трансформованих умов реальності.

Бачення освіти, орієнтованої на компетенції, формувалосяу 70-х рр. ХХ ст. у США. Загальним контекстом стала теорія транс-формаційної граматики Н.Хомського [3], який розмежував поняття"компетенції" (знання) та "вживання", оскільки вживання (реальневикористання знань мовцем та слухачем) пов'язане з мисленням,реакцією, досвідом мовця й не може безпосередньо відображатикомпетенцію (приховане, потенційне знання). Водночас категоріякомпетенції наповнюється власне особистісними складовими,включаючи мотивацію [4].

В Україні розвиток сучасної шкільної освіти пов'язують зоновленням її змісту та узгодженням його із сучасними потребамиособистості та суспільства, інтеграцією до європейського та світово-го освітніх просторів. Це можливе в тому разі, якщо освіта будеспрямована не тільки на надання учневі необхідних знань,вироблення вмінь і навичок, засвоєння великого обсягу фактич-ного матеріалу, але й на розвиток здатності приймати рішення,

67

спроможності використовувати інформаційні та комунікаційні тех-нології, критично мислити, вирішувати конфлікти, орієнтуватисьна ринку праці тощо. Одним зі шляхів досягнення такої мети єорієнтація навчальних програм на набуття ключових компетентно-стей і на створення ефективних механізмів їх запровадження [5].Це свідчить про необхідність застосування компетентнісногопідходу до формування навчальних програм та впровадження педа-гогічних технологій, що, за досвідом багатьох європейських країн,означає потребу у визначенні, відборі та впровадженні ключовихкомпетентностей, водночас із урахуванням рівня засвоєння їх учня-ми при оцінюванні навчальних досягнень.

Нормативні документи, хоча й оперують традиційними по-няттями (знання, уміння, навички), все ж певною мірою орієнтуютьна компетентнісний підхід, оскільки передбачають, наприклад,досягнення однієї з цілей навчання - виховання в дітей бажання тавміння вчитися, інакше кажучи, знання, уміння та навички маютьстати підґрунтям для формування життєвих компетентностей.Компетентності є тими індикаторами, які дають змогу визначитиготовність молодої людини до життя, її подальшого розвитку йактивної ролі в суспільстві.

Компетентнісно орієнтований підхід до формування змістуосвіти став сучасним концептуальним орієнтиром для освіти Євро-пи. Саме набуття життєво важливих компетентностей, як вважаєтьсяв багатьох розвинених освітніх системах, може дати людині мож-ливість орієнтуватись у сучасному суспільстві, інформаційномупросторі, швидкоплинному розвиткові ринку праці, подальшомуздобутті освіти. У різних країнах - Бельгії, Нідерландах, Німеч-чині, Фінляндії - розроблено системи ключових компетентностей,зумовлених потребами інтегрованого суспільства, які мають набутимолоді люди по завершенні навчання.

Міжнародна комісія Ради Європи розглядає поняття компетент-ності як загальні, або ключові, вміння, базові вміння, фундаментальнішляхи навчання, ключові уявлення, опори, або опорні знання.

Міжнародний департамент стандартів для навчання, досяг-нення та освіти поняття компетентності визначає як спроможністькваліфіковано здійснювати діяльність, виконувати завдання абороботу. Компетентність включає набір знань, навичок і відношень,які дають змогу особистості ефективно здійснювати діяльність абовиконувати функції, що підлягають досягненню певних стандартіву галузі професії або виду діяльності [5].

68

Активно розробляється компетентнісний підхід, особливоу професійній освіті, російською педагогічною наукою [4; 6]. Виз-наючи, що поняття компетенція значною мірою відповідає новійпарадигмі професійної освіти, включаючи вищу, науковці продов-жують пошук як визначення, так і багатоманітності компетенцій -професійних, загальних (ключових, базових, універсальних, транс-предметних, метапрофесійних, надпрофесійних, ядерних тощо),академічних і т. ін. У професійній підготовці поступово відбуваєтьсяповорот від кваліфікаційного підходу в бік компетентнісного,оскільки кваліфікація перестає бути остаточним результатом про-фесійної освіти, перетворюючись на один з елементів інтегрова-ного нового результату навчання, освіта починає орієнтуватися на"озброєння особистості готовністю та здатністю до ефективноїжиттєдіяльності в широкому полі різних контекстів на етапі зрос-таючої особистісної автономії з високими ступенями свободи йоновленими смислами та принципами гуманізму" [6, с. 8].

Потреби адекватного педагогічного оцінювання змусили по-новому подивитися на педагогічну діагностику як сукупність мето-дів вимірювання та оцінювання кількісних та якісних показниківуспішності навчання. Результат навчання визначають успішністюабо компетентністю. Під компетентністю розуміють здатність осо-би задовольняти особисті й суспільні вимоги та здійснювати пев-ну діяльність [7], тоді як успішність визначається ступенем досяг-нення педагогічної, насамперед навчальної, мети.

Предметом обговорення дослідників є також життєві компе-тентності, хоча сьогодні дискусія навколо цього поняття більшоюмірою розвивається щодо кола професійних компетентностей якрезультату професійної підготовки [8].

Галузі, пов'язані з управлінням людськими ресурсами, іззабезпеченням потреб людей, активніше за інші застосовують компе-тентнісний підхід до формування та оцінювання професійностіспеціалістів.

Підхід, заснований на компетентності, розроблявся у 1980-1990 рр. у Великій Британії як засіб оцінки рівня кваліфікованостілюдей за певними критеріями. Це було зумовлено потребою підви-щення професіоналізму працівників та ефективності роботи органі-зацій: інтеграція в рамках ЄС та рухливість робочої сили змусилизнаходити критерії та порівняльні орієнтири для різних країн. Агент-ство стандартів тренінгу ввело термін компетентність (competence,множина competences) та визначило її як "дію, поведінку або ре-

69

зультат роботи, які людина повинна продемонструвати" [9, с. 7]. Затакого підходу компетентність розглядається не лише як ознакапрофесіоналізму, а стає мірилом, стандартом професійної діяльності.

Ситуація зростання конкурентоспроможності промисловостіСША на світовому ринку у той самий період часу висуває потребуутримання цієї тенденції. З цією метою стали досліджувати роботууспішних менеджерів, щоб визначити їх методи й відтворити, знай-ти можливість сформувати найкращі професійні якості в іншихлюдей. Вводиться термін компетенція (competency, множинаcompetencies) - "головна риса індивідуума, що причинно зумов-лює ефективне та винятково якісне виконання роботи" [9, с. 7].Так запроваджується підхід, оснований на компетенціях, тобтопошук для кожної окремої виробничої чи організаційної структурикомплексів таких індивідуальних рис людей, що забезпечать ви-сокий рівень професіоналізму та результативність діяльності.

Таким чином, у сфері професіоналізму компетентніснийпідхід - це термін, який номінує два різних бачення проблеми: поглядна ознаки професіоналізму в аспекті стандартних професійних дій(підхід, оснований на компетентності), тобто ефективний кінцевийрезультат діяльності, або в аспекті індивідуальних рис людини(підхід, оснований на компетенціях), які забезпечують ефективністьпрофесійних дій, тобто засоби на шляху досягнення успіху.

Виклад основного матеріалу. Категорія "професійна компе-тентність" є загальнонауковою, проте в різних галузях знань виді-ляються різні сторони її сутності [10, с. 17].

Зазвичай компетентність розглядають як інтегральне явище[11], виділяючи в ньому компетентність, що сприяє інтеграціїрішень, застосуванню умінь та навичок в умовах швидкозмінюва-них вимог зовнішнього середовища, концептуальну компе-тентність, емоційну компетентність, культурну компетентність,компетентність в окремих сферах діяльності тощо.

Російські дослідники підходять до вивчення професійноїкомпетентності з трьох аспектів. З погляду діяльнісного підходукомпетентність містить знання, уміння, навички та способи вико-нання роботи на високому рівні кваліфікації відповідно до конк-ретних умов для задоволення певних потреб. З погляду особистіс-но-діяльнісного підходу компетентність представлена через станособистісної сфери людини як інтегративна якість, яка опосеред-ковує діяльність і спрямована на підвищення її ефективності. Зпогляду акмеологічного підходу, що синтезує принципи діяльніс-

70

ного й особистісно-діяльнісного, компетентність аналізується з ура-хуванням тих закономірностей, умов та чинників, які забезпечуютьвищий рівень у певній сфері діяльності зрілих людей [10, с. 15]. Такчи інакше, говорять про професійну компетентність, хоч розгля-дають її то як фактор ефективності діяльності, то як характерис-тику професіоналізму.

Компетентнісний підхід починає поступово впроваджува-тися у професійній сфері державного управління, більшою міроюв практику роботи, меншою - на рівні теоретичного обґрунтуван-ня, оскільки нагальні потреби організації діяльності в нових умо-вах змушують вживати заходів, навіть за відсутності потрібноготеоретико-методологічного фундаменту.

Вимоги професіоналізму та компетентності державних служ-бовців випливають із сутності державної служби як специфічноговиду професійної діяльності. Для того щоб забезпечити достатнійрівень професіоналізму державних службовців, треба створитинеобхідні організаційно-технічні умови для їх кваліфікаційногорозвитку. Професійний розвиток не може відбуватися стихійно,він вимагає свідомого організаційного впливу та регулювання кад-рових та трудових відносин у сфері державного управління.

В Україні лише започатковується застосування компетент-нісного підходу до формування професійності державних служ-бовців. Таке завдання сформульоване Головним управлінням дер-жавної служби України [12] і частково реалізується у проекті роз-порядження Кабінету Міністрів України "Про типовий паспортпосади державної служби" [13]. Проект передбачає визначеннякомпетенцій за посадами у поєднанні з компетентностями держав-ного службовця, що аргументується основними рисами співвідно-шення понять компетенція та компетентність, які розглядаютьсяу діалектичному зв'язку із специфікою розвитку кожного з них.Компетентність вважається похідною від компетенції і є характе-ристикою індивідуальної специфіки кожного окремого суб'єкта якносія компетенції. Компетенція реалізується залежно від особис-тісних характеристик суб'єкта, рівня професійних, спеціальнихзнань. На формування компетенції впливають соціальне замовлен-ня, рівень розвиненості суспільства і його окремих представників,конкретно-історичні цілі тощо. На формування компетентностівпливають також сама компетенція та особистісно-морально-діловіриси суб'єкта. Фактично використовується термін компетенція утрадиційному значенні 'повноваження, пов'язані з посадою', а термін

71

компетентність у новому розумінні 'риси та якості людини, яка зай-має посаду'. Таке вживання може ускладнити сприйняття держав-ними службовцями нового змісту та вимог до професійності.

Державна служба - комплексний організаційно-правовий тасоціальний інститут, що забезпечує виконання державними служ-бовцями конституційних функцій держави, діяльність органів дер-жавної влади, інших державних органів, окремих державних уста-нов, а також повноважень осіб, які обіймають державні посади вУкраїні. Серед основних принципів державної служби в Українізаконодавчо фіксуються принципи професіоналізму та компетент-ності [14]. Поняття професіоналізму та компетентності не є тотож-ними. Професіоналізм являє собою набуту особистістю якість, щовідповідає професійним вимогам, тоді як компетентність - цеступінь вияву властивого для людини професійного досвіду в рам-ках повноважень конкретної посади. Можна констатувати, що ком-петентність - це вищий ступінь розвитку професіоналізму.

Компетентність не може розглядатися лише як когнітивнийкомпонент професіоналізму (складова знань). Оскільки все частішевона визначається через поняття "здібність", "готовність", "осо-бистісні риси", то у зміст професійної компетентності включаютьтакож уміння й навички, особистісні професійно значимі якості,які в такому разі трансформуються в компетенції. Готовність допрояву компетенцій відображає мотиваційний аспект, досвід їхзастосування у стандартних та нестандартних ситуаціях - поведін-ковий аспект, ставлення до змісту компетенцій та об'єкта їх засто-сування - ціннісно-смисловий аспект, вольова регуляція виявлен-ня компетенцій - емоційний аспект [4].

Професійна компетентність об'єднує компетенції різногорівня значущості та характеру використання. Компетенції, що по-в'язані з успішністю особистості у швидко змінюваному світі, якправило, називають ключовими. Вони необхідні для всіх спеціаль-ностей і виявляються через здатність виконувати професійні діїна основі використання інформації, комунікації, основ загальноїкультури поведінки особистості в суспільстві. Специфіку певноїпрофесійної діяльності відображають компетенції, які називаютьбазовими. Для державних службовців такими можна вважати ком-петенції, необхідні для ведення професійної діяльності в контекстісучасних вимог. Специфіка конкретної предметної сфери професій-ної роботи вимагає спеціальних компетенцій, потрібних для реалі-зації ключових та базових.

72

Професійна компетентність державного службовця - цесистема професійних компетенцій відповідно до повноважень, пе-редбачених посадою. Компетенції - особистісні риси людини, щозумовлюють рівень управлінських, економічних, політологічних,етичних, соціально-психологічних та інших знань та вмінь дер-жавного службовця, включаючи його здатність творчо мислити,готовність брати на себе відповідальність, передбачати результа-ти своєї діяльності й критично оцінювати її наслідки, грамотневолодіння інноваційними управлінськими технологіями в умовахринкових відносин, готовність до самоосвіти, людинознавськуосвіченість, які працівник може ефективно застосовувати в різнихситуаціях та адаптувати до змінюваних умов роботи.

Доцільність застосування компетентнісного підходу для ста-новлення, розвитку та вдосконалення професіоналізму державнихслужбовців зумовлена орієнтованістю на кінцевий результат -діяльність висококваліфікованого фахівця, здатного ефективновикористовувати особистісні можливості для успішних професіо-нальних дій.

Висновки:1. Компетентнісний підхід до формування, розвитку та оцін-

ки рівня професійності фахівців функціонує в комплексі з про-блемою формування особистості, готової протягом життя зміню-ватися відповідно до трансформованих умов реальності. Тому су-часна педагогічна наука в загальній та професійній підготовціорієнтована на кінцевий результат - формування компетентної лю-дини, здатної адекватно реагувати на виклики часу.

2. У сфері професіоналізму компетентнісний підхід - це тер-мін, який номінує два різних бачення проблеми: погляд на ознакипрофесіоналізму в аспекті стандартних професійних дій (підхід,оснований на компетентності), тобто ефективний кінцевий резуль-тат діяльності, або в аспекті індивідуальних рис людини (підхід,оснований на компетенціях), які забезпечують ефективність про-фесійних дій, тобто засоби на шляху досягнення успіху.

3. В Україні законодавчо фіксуються принципи професіоналіз-му та компетентності в державній службі. Поняття професіоналіз-му та компетентності не є тотожними. Професіоналізм являє собоюнабуту особистістю якість, що відповідає професійним вимогам,тоді як компетентність - це ступінь вияву властивого для людинипрофесійного досвіду в рамках повноважень конкретної посади.Компетентність - це вищий ступінь розвитку професіоналізму.

73

4. Професійна компетентність державного службовця - цесистема професійних компетенцій відповідно до повноважень,передбачених посадою. Компетенції - особистісні риси людини,що зумовлюють рівень знань та вмінь державного службовця, якіпрацівник може ефективно застосовувати в різних ситуаціях таадаптувати до змінюваних умов роботи.

5. Застосування компетентнісного підходу для становлен-ня, розвитку та вдосконалення професіоналізму державних служ-бовців направлене на кінцевий результат - формування сучасногофахівця, здатного ефективно використовувати особистісні мож-ливості для успішних професіональних дій.

Перспективи подальшого дослідження. Продовження робо-ти пов'язане з дослідженням особливостей формування професій-ності державних службовців і спробою побудови сучасної моделіїх професійної компетентності та формату компетентностей.

Список використаних джерел1. Доклад международной комиссии по образованию, представ-

ленный ЮНЕСКО, "Образование: сокрытое сокровище". - М.: ЮНЕСКО,1997. - 295 с.

2. Малиновський В.Я. Словник термінів та понять з державногоуправління. - К.: Атіка, 2005. - 240 с.

3. Хомский Н. Аспекты теории синтаксиса. - М.: Изд-во МГУ, 1972. -259 с.

4. Зимняя И.А. Ключевые компетенции - новая парадигма резуль-тата образования // http://aspirant.rggu.ru/article.html?id=50758

5. Овчарук О. Компетентності як ключ до оновлення змісту освіти //http://www.pld.org.ua

6. Байденко В.И. Компетенции в профессиональном образовании(К освоению компетентностного подхода) // Высш. образование в Рос-сии. - 2004. - № 11. - С. 3-13.

7. Основи педагогічного оцінювання. Ч. 1. Теорія: Навч.-метод. таінформ.-довідк. матеріали для педагог. працівників / За заг. ред. І.Булах. -К.: Майстер-клас, 2005. - 96 с.

8. Життєва компетентність особистості: Наук.-метод. посіб. - К.:Богдана, 2003. - 520 с.

9. Гарет, Робертс. Рекрутмент и отбор. Подход, основанный накомпетенциях / Л.Зайко (пер.) - М.: НІРРО, 2005. - 288 с.

10. Акмеологическая оценка профессиональной деятельности го-сударственных служащих: Учеб. пособие. Изд. второе, перераб. и доп. /Под общ. ред. А.А.Деркача. - М.: Изд-во РАГС, 2007. - 166 с.

11. Равен, Джон. Компетентность в современном обществе: выявле-ние, развитие и реализация. - М.: Когито-Центр, 2002. - 395 с.

74

12. Професійна державна служба: що зроблено і що далі? Публіч-на доповідь про основні результати діяльності у 2005 році / Голов. упр.держ. служби України / Т.Мотренко (ред.), А.Вишневський (упоряд.). -К., 2006. - 24 с.

13. Про типовий паспорт посади державної служби: РозпорядженняКабінету Міністрів України (проект) // http://www.academy.gov.ua/

14. Закон України про державну службу // http://www.kmu.gov.ua/

Олена Зіміна,заступник начальника Управління гарантійта безпеки перевезень - начальник відділуреалізації Угоди про гарантії - державний інспектор,Державний комітет ядерного регулювання України

Державна служба як публічно-правовий інститутз елементом європейського стандарту - культурою праці

У статті розглядається проблема необхідності впровадження куль-тури праці в публічно-правовий інститут як елемент європейськогостандарту.У запропонованих практичних рекомендаціях автором визначено по-дальші кроки, які мають бути спрямовані на вдосконалення інститу-ту державної служби України в рамках його адаптації до стандартівЄвропейського Союзу, що сприятиме більш повній реалізації кон-ституційних прав, свобод та законних інтересів громадян, наданнюїм у належному обсязі якісних державних послуг.Ключові слова: державна служба в Україні, культура праці, достой-на оплата праці, професіоналізм державних службовців, станов-лення та розвиток культури праці, демократична соціальна держава.

In this article is viewed the problem of implementation the job culture aselement of European standards to public legal institution.In proposed practical recommendations author defines the steps forward,which should be directed at enhancement of Ukrainian state serviceinstitution in the framework of it adaptation to standards of Europeancommunity, that should promote more perfect realization of constitutionalrights, freedoms and legal interests of citizens, ensuring of quality stateservices in commensurate range.Key word: state service in Ukraine; corporate culture; adequate salary;professional level of civil servants; development of culture of work;democratic social state.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок ізважливими науковими чи практичними завданнями. Створенняумов для динамічного, збалансованого соціально-економічного

75

розвитку України, підвищення рівня життя населення, забезпечен-ня додержання гарантованих державою соціальних, правових стан-дартів для кожного її громадянина також вимагає удосконаленнясистеми державної служби України, формування й розвиток куль-тури праці державних службовців.

Розглядаючи державну службу як складову системи держав-ного управління, слід зазначити, що (відповідно до останньої ре-дакції проекту Закону України "Про державну службу") державнаслужба - публічно-правовий інститут, основними функціями якогоє підготовка пропозицій з питань державної політики, забезпеченняїї реалізації та надання послуг фізичним і юридичним особам.

З огляду на це культура праці має стати одним з елементівсистеми державного управління для забезпечення ефективноїдіяльності державної служби.

Тому дослідження проблеми культури праці державнихслужбовців, враховуючи євроінтеграційні процеси, є актуальним.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатко-вано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор. Слідзазначити, що в Україні відомі науковці проводили дослідження ірозглядали культуру праці як організаційну, інформаційну, управ-лінську (О.Ю.Оболенський) та в деяких інших її аспектах (Б.М.Анд-рушків, В.І.Дубицький, М.М.Логунова, В.В.Тертичка, В.В.Цвєтковта ін.). О.Ю.Оболенський зауважує на тому, що державну службунеобхідно розглядати, як "культурний інститут" та результати йогодіяльності [8]. "Державна служба має бути зорієнтована на нормидемократичного громадянського суспільства й стати дійовимінструментом побудови такого суспільства. Необхідно формувативисоку культуру праці державних службовців" [7] для прискорен-ня інтеграційних процесів. Стосовно останніх публікацій слідзазначити, що Л.О.Воронько культуру праці розглядала в аксіоло-гічному контексті, в якому "з одного боку, значення культури працідержавних службовців для суспільства з точки зору його потребта інтересів, а з другого - її роль у творенні особистості державно-го службовця" [9]. Тому культура праці визначена як "ціннісно-нормативний комплекс принципів, знань, умінь та навичок, щовиражає ступінь самоорганізації особи і рівень організації її діяль-ності, забезпечує робочу комфортність та формує творчо-аналі-тичний підхід до справи, який виявляється в процесі й результа-тах роботи та сприяє розвиткові особистості" [9].

76

Саме тому в подальших дослідженнях будемо розглядатикультуру праці з точки зору практичних заходів, в першу чергуправових для забезпечення реалізації інтеграційних процесівУкраїни в європейську спільноту.

Невирішена частина загальної проблеми. На даний час куль-тура праці досліджувалася в теоретико-організаційному напрямі,аксеологічному аспекті, в контексті організаційної культури, управ-лінської, але як правова норма не розглядалася.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Томузавданням нашої статті є дослідження культури праці як правово-го елементу в системі державної служби України.

Виклад основного матеріалу дослідження. Сучасне законо-давство про державну службу, як свідчить практика, не повноюмірою задовольняє зростаючі потреби забезпечення реалізації кон-ституційних прав і свобод людини і громадянина, ефективноговиконання завдань та функцій демократичної, соціальної, право-вої держави, не відповідає рівню зрілості громадянського сус-пільства та визначеним перспективам його розвитку [4].

Негативні факти і тенденції у сфері державної служби спричи-нені значною мірою тим, що законодавство не забезпечило ста-більності та престижності цієї служби, суворого додержання ви-мог щодо політичної нейтральності державних службовців, недо-пущення незаконного впливу на них при виконанні службовихобов'язків. Статус, умови матеріального забезпечення та соціаль-ного захисту державних службовців не відповідають рівню по-кладеної на них відповідальності.

Невизначеність кар'єрної перспективи, правова незахи-щеність від суб'єктивізму керівників, особливо напружені умовироботи та інші фактори роблять державну службу не привабли-вою, зокрема для молоді, призводять до відпливу з державної служ-би значної частини висококваліфікованих спеціалістів [6].

Процедура прийняття на державну службу і просування поній, діяльність державних службовців залишаються недостатньовідкритими та прозорими, має місце суб'єктивізм під час вирі-шення відповідних питань, не забезпечується належний контрольу цій сфері з боку суспільства. Це посилює недовіру до органівдержавної влади і разом з тим створює додаткові можливості длязловживань, корупції і хабарництва, безвідповідальності держав-них службовців [2]. Але якби все вищезазначене відбувалося абопроходило через культуру праці, унормовану законодавчо, нега-

77

тивних моментів, які присутні на державній службі, можна булоб уникнути.

В європейських країнах була спроба культуру праці запо-чаткувати на практиці як стандарт системи управління якістю ворганах державної влади. Це дало змогу виявити сильні та слабкісторони цього процесу.

На даний час в органах державної влади України робитьсяспроба впровадження системи управління якості. Відповідно допостанови Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 р. № 614цей процес має бути завершеним наприкінці 2009 р., можливо це ібуде першим кроком на шляху до розбудови державної служби -визначення основних стандартів щодо відповідальності, професіо-налізації, підходу до прийняття рішень та ін. Усе це має стати спро-бою розгляду культури праці в державному управлінні як право-вої норми.

Удосконалення правових засад функціонування державноїслужби потребує більш чіткого законодавчого визначення основдержавної служби, її місця в системі державного управління, колаосіб, які належать до державних службовців, критеріїв віднесен-ня їх до відповідних категорій посад та механізмів прирівнянняпевних посад виходячи зі змісту роботи, її впливу на прийняттякінцевого рішення, рівня посадової відповідальності, порядку таумов переведення державних службовців з одного державногооргану до іншого, а також посилення соціальних гарантій держав-них службовців, у тому числі в разі звільнення з посади з незалеж-них від них причин [7].

Потребує також удосконалення правове регулювання питаньприйняття на державну службу, порядок проведення конкурсу, ста-жування на посадах. Відбір та зарахування до кадрового резервупотрібно доповнити більш прозорою і гнучкою системою оцінкифахової підготовки кандидатів на посади державних службовців,зокрема із застосування засобів і систем тестування їх знань, вміньта навичок.

Для залучення на державну службу професійно підготовле-них, компетентних, ініціативних, висококваліфікованих фахівців,які володіють сучасними методами менеджменту та мають органі-заторські здібності, необхідно продовжувати роботу щодо зміниструктури заробітної плати з визначенням у ній домінуючої роліпосадового окладу та переглядом системи надбавок. Водночасрозмір доплати за ранг у межах однієї категорії посад повинен

78

стати стимулом для підвищення результативності праці держав-ного службовця та його кар'єрного зростання [6].

Професіоналізація державної служби має здійснюватисянасамперед через систему професійного навчання державних служ-бовців, розвиток якої має бути визначено одним із пріоритетів дер-жавної політики у цій сфері, можливо, знову таки через культурупраці. Зазначена система передбачатиме цільову підготовку за дер-жавним замовленням висококваліфікованих фахівців з питань дер-жавного управління, залучення провідних закладів освіти доздійснення перепідготовки та підвищення кваліфікації державнихслужбовців з метою поліпшення їх спроможності виконувати аналі-тичну роботу, "сучасний управлінець наприклад повинен майстерноволодіти всім спектром управлінських навичок" [9].

Суттєвою умовою для забезпечення високої професійностімає стати розширення можливостей для навчання державних служ-бовців, зокрема на основі застосування дистанційного навчання,проведення обговорення актуальних проблем державного управ-ління, застосування новітніх технологій у цій сфері.

Також необхідно урахувати досвід країн, які досягли знач-них результатів у розбудові та вдосконаленні державної служби заостанній період. Демократичні перетворення в пострадянських тазахідних країнах позитивно впливають на процеси, які відбува-ються в державному управлінні Європейського Союзу [8].

Таким чином, врахувавши все вищезазначене, можна сказати,що державне управління відкриває новий елемент у державнійслужбі - культуру праці, норма якої має бути закріплена законодавчо.

З метою організаційно-правового забезпечення розвитку дер-жавної служби як соціально-правового інституту Української дер-жави 16 грудня 1993 р. був прийнятий Закон України "Про держав-ну службу" [3]. Уперше на законодавчому рівні було встановленопринципи державної служби, визначено загальні засади діяльностіта правовий статус державних службовців, закріплено право гро-мадян України на державну службу. Закон сформулював основніскладові елементи державної служби: етику поведінки державногослужбовця; структуру управління державною службою; права, обо-в'язки, обмеження, особливості дисциплінарної відповідальностідержавних службовців, проходження державної служби; інституткар'єрної служби; підстави припинення державної служби; мате-ріальне та соціально-побутове забезпечення державних службовцівтощо. Норми закону сприяли становленню головних елементів су-

79

часної державної служби: введення конкурсів та атестацій, основніобов'язки та права державних службовців, обмеження, пов'язані зістатусом державного службовця, декларування доходів, особливостідисциплінарної відповідальності, введення Присяги державнихслужбовців, гарантії та привілеї службовців тощо.

З часу прийняття Закону "Про державну службу" в основно-му було створено нормативно-правову базу у сфері державної служ-би, яка включає понад 650 нормативно-правових актів, серед яких37 законів, понад 200 указів і розпоряджень Президента України,400 актів Кабінету Міністрів України. Зазначені документи визна-чили основи функціонування інституту державної служби, поря-док прийняття на державну службу, її проходження, формуваннякадрового резерву, підготовки, перепідготовки та підвищення ква-ліфікації, а також матеріального забезпечення і соціального захи-сту державних службовців, але про культуру праці в жодному іздокументів не йдеться.

У Конституції України [1] були закладені положення, які без-посередньо стосуються державної служби і розкривають її зміст.Так, у другій частині ст. 38 проголошується право громадян братиучасть в управлінні державними справами та право рівного доступудо державної служби та до служби в органах місцевого самовря-дування.

Розглядаючи конституційні норми діяльності державноїслужби, потрібно виходити зі ст. 8, яка визначає, що КонституціяУкраїни має вищу юридичну силу та проголошує принцип верхо-венства права. Звідси випливає, що конституційне верховенство маєзабезпечити єдність, узгодженість у поглядах на вироблення спільноїідеї побудови демократичного державного управління через куль-турні стосунки державних службовців та всіх громадян у цілому.

Отже, в нашій державі закладена відповідна законодавча базадля функціонування інституту державної служби та забезпеченняефективної роботи всіх органів державної влади відповідно до їхкомпетенції. Хоча, зрозуміло, вона ще потребує досить серйозно-го вдосконалення та законодавчого розвитку, наприклад, у напрямізакріплення елементу європейського стандарту - культури праці.

Узагальнюючи зміст вищеназваних документів, можна ска-зати, що вони визначають спрямування політики у сфері держав-ної служби:

n забезпечення ефективної роботи державних службовцівусіх категорій;

80

n реалізацію політики у сфері державної служби в повномуобсязі.

Таким чином, сучасний правовий інститут державної служ-би - це система правових норм, що регулюють відносини, які скла-лися в процесі організації самої державної служби, статусу дер-жавних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а такожмеханізму проходження державної служби.

Державна служба, будучи комплексним правовим інститутом,регулює організацію й діяльність усього корпусу державних служ-бовців і складається з правових норм різних галузей права. Йогоскладність полягає в тому, що, крім поєднання в собі правових нормінших галузей права, він складається з окремих підсистем: прин-ципів державної служби, проходження державної служби тощо.

Аналізуючи інститут державної служби з різних точок зору,можна констатувати, що він є системою з такими складовими:поняття державної служби; її принципи і види; етика державноїслужби; поняття державного службовця й посадової особи; служ-бова кар'єра; оцінка діяльності службовців; відповідальність служ-бовців і контроль за їх діяльністю; управління державною служ-бою; матеріальне та соціально-побутове забезпечення державнихслужбовців; удосконалення державної служби через культуру праці.

Для подальшої роботи в законодавчому процесі та удоско-наленні нормативно-правового поля щодо інтеграційних процесівнеобхідно залучити фахівців та науковців як вітчизняних, так іміжнародних організацій для здійснення заходів, спрямованих нарозбудову інституту державної служби в Україні в рамках йогоадаптації до стандартів Європейського Союзу.

У Програмі розвитку державної служби на 2005-2010 рр.стверджується, що головним завданням є створення професійного,ефективного, підзвітного та прозорого управління системою дер-жавної служби, тобто визначається загальний напрям для розвит-ку державної служби, а не наводиться докладне визначення полі-тики управління людськими ресурсами щодо сфери управліннялюдськими ресурсами. Програма передбачає вдосконалення ме-ханізму призначення на посади та просування за професійними таділовими якостями, які є складовими культури праці, покращенняконтролю за роботою працівників, більш ефективне управліннядержавною службою, посилення підзвітності та краще дотриман-ня правил етики державних службовців [5].

81

Щоб створити основу справедливої, конкурентної системипідбору кадрів та прийому на роботу, необхідно впроваджуватикультуру праці і відкрити дорогу новому мисленню. Це тривалийта трудомісткий процес, на який потрібно багато років.

В Україні розроблена та впроваджена Концепція адаптаціїінституту державної служби до стандартів Європейського Союзу,яка була затверджена Указом Президента України від 5 березня2004 р. № 278/2004 [4]. Зокрема, в ній наголошується, що держав-на служба є ключовим елементом системи державного управлін-ня, від ефективного функціонування якого залежить додержанняконституційних прав і свобод громадян, послідовний і сталий роз-виток країни.

З огляду на стратегічне завдання України щодо здійсненнясистемних перетворень та створення реальних (внутрішніх) пе-редумов для вступу до Європейського Союзу, наближення держав-ної служби до загальноприйнятих її засад для країн - членів ЄСнабуває особливо актуального значення.

Висновки з даного дослідження і перспективи подальшихрозвідок у даному напрямі. Аналіз даного дослідження дає змогузробити висновки щодо необхідності: підготовки та внесення нарозгляд Верховної Ради України законопроекту "Норми та стан-дарти культури праці в органах влади", внести зміни до останньоїредакції проекту Закону України "Про державну службу", розро-бити та впровадити пілотний проект, наприклад, в одиному ізорганів влади.

З урахуванням розглянутої проблеми перспективними на-прямами подальшого дослідження мають стати: розроблення ме-тодики рівня культури до щорічного оцінювання або до апробаціїкритеріїв щодо культури праці в процесі атестації державних служ-бовців України; вивчення європейського досвіду функціонуваннякультури праці державних службовців.

Список використаних джерел1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради

України 28 черв. 1996 р. // Голос України. - 1996. - 27 лип. - № 138.2. Закон України про боротьбу з корупцією // Відом. Верховної

Ради України. - 1995. - № 25.3. Закон України про державну службу // Голос України. - 1994. - 5 січ.4. Про Концепцію адаптації інституту державної служби до стан-

дартів Європейського Союзу: Указ Президента України від 5 берез. 2004 р.№ 278 // [Електронний ресурс] //www.rada.gov.ua

82

5. Про затвердження Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 8 черв. 2004 р.№ 746 // [Електронний ресурс] //www.kmy.gov.ua

6. Вебер М. Избранное. - М.: Прогресс, 1990. - 804 с.7. Логунова М.М. Соціально-психологісні чинники культури дер-

жавного управління // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 3. - 303 с.8. Оболенський Ю.О. Державна служба: Підручник. - К.: КНЕУ,

2006. - 472 с.9. Державне управління в Україні: реалії та перспективи: Зб. наук.

пр. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. -432 с.

Олена Шиян,кандидат педагогічних наук, доцент,докторант кафедри управління освітою НАДУ

Розвиток кадрового потенціалу як засіб реалізаціїдержавної освітньої політики України

з питань здорового способу життя молоді:регіональний контекст

У статті здійснено ретроспективний аналіз формування кадровогопотенціалу для впровадження програм здорового способу життя мо-лоді через систему освіти України. Узагальнено регіональний досвід,виявлено тенденції і напрями діяльності.Ключові слова: освітня політика, регіональний досвід, здоровийспосіб життя, підготовка кадрів.

Development of professional potential as a mode of realizationEducational Policy in Healthy Life Style Promotion among of the Youthin Ukraine is being analyzed in retrospective. Regional experience wasgeneralized; tendencies and activities directions were described.Key words: Educational Policy, Regional Experience, Health Promotion,Professional Preparation.

Постановка проблеми. Формування в молоді мотивації дозбереження здоров'я, прагнення до здорового способу життя - однез основних завдань освітньої політики України. Становлення гро-мадянського суспільства передбачає подолання стану суспільноїбайдужості до здоров'я нації і утвердження здорового способужиття громадян. Свідченням цього є пропозиції Всеукраїнськогофоруму "Здорова нація" щодо дієвих механізмів державної полі-тики з подолання кризи громадського здоров'я.

83

Система освіти, на думку фахівців, здатна більш ніж іншісоціальні сфери впливати на позитивні зміни в способі мисленнямолоді. Проте освітня робота серед молоді з питань здорового спо-собу життя (ЗСЖ), незважаючи на кількість проектів, поки щомалоефективна [6]. Практика вимагає дій, що враховують нові тен-денції в освітній діяльності щодо зміцнення і збереження здоров'ямолоді. Для ефективного виконання державного замовлення обо-в'язковим є формування цілеорієнтованого кадрового потенціалудо впровадження програм ЗСЖ молоді. Удосконалення системипідготовки фахівців до формування в молоді ЗСЖ у цілому вима-гає відслідковування основних світових тенденцій у зміні цілей,змісту та форм оздоровчої просвіти, розвитку науки, соціальногозамовлення держави з урахуванням накопиченого реального регіо-нального досвіду підготовки фахівців до зазначеної діяльності.

Аналіз останніх досліджень. Сучасний загальнотеоретич-ний рівень дослідження проблеми визначений низкою робіт з про-блем освіти і здоров`я (В.Колбанов, Л.Татарникова, В.Дубровський,А.Бедворс, Д.Бедворс, Д.Натбім, Р.Пірсіг, Р.Шнейдер, К.Тоунз).

Питаннями освітньої політики щодо неперервного процесупрофесійного розвитку фахівців для приведення їх рівня кваліфіка-ції у відповідність із світовими стандартами, вимогами часу, інди-відуально-особистісними та суспільно-політичними потребамизаймалися українські науковці С.Крисюк, Н.Протасова, В.Олій-ник. Тенденції і закономірності державного управління освітоюдосліджував Д.Дзвінчук. Проблемі здоров`я і здорового способужиття присвячені праці відомих вітчизняних науковців (М.Амо-сов, Г.Опанасенко, Е.Булич, І.Муравов). Здоровий спосіб життя восвіті країн Європи висвітлювала Н.Василенко.

Проблеми і перспективи формування здорового способужиття молоді в Україні вивчали О.Яременко, О.Вакуленко, Ю.Га-лустян. Навчання здорового способу життя на засадах життєвихнавичок через систему шкільної освіти впроваджували О.Балакі-рєва, Л.Ващенко, Т.Воронцова, В.Пономаренко. Валеологічнійпідготовці фахівців присвячені роботи С.Волкової, П.Плахтія,С.Страшка. Так, В.Колбанов вважає, що небажання і невміннявийти за межі своїх попередніх вузьких професійних галузей при-звело до неоднозначного уявлення про суть нової науки, що, у своючергу, є однією з причин виникнення кризи у валеології. Середсимптомів кризи, які визначає російський науковець, ми звернулиувагу на такі: нечіткість уявлень про компетенцію та компе-

84

тентність лікаря-валеолога і педагога-валеолога; відсутність єдиноїсистеми підготовки наукових кадрів [1]. Ці ж завдання актуальнідля освітньої політики з питань ЗСЖ України. Аналіз літератур-них джерел свідчить, що вимоги до кадрового забезпечення з пи-тань здорового способу життя щоразу зростають, а проблема спе-ціальної підготовки фахівців до формування у молоді правил по-ведінки, що запобігають негативним впливам на їхнє здоров`я, на-буває особливого значення.

Невирішеною залишається проблема підвищення рівня обіз-наності серед громадян, фахівців із здорового способу життя іполітиків (представників влади) щодо впливу соціально-економіч-них та довкільних чинників на стан здоров'я, нерівномірності по-ширення оздоровчих ресурсів. Це включає застосування освіти зіЗСЖ до надання знань та формування життєвих навичок для забез-печення здатності приймати рішення щодо власного здоров'я і здо-ров`я сім`ї та громади, у якій вони живуть [12]. Разом з тим до-сліджень щодо формування кадрового потенціалу для впровадженняпрограм здорового способу життя молоді нами не виявлено.

Мета дослідження - ретроспективний аналіз формуваннякадрового потенціалу для впровадження програм здорового спо-собу життя молоді в системі освіти (на прикладі Львівської об-ласті), виявлення тенденцій і напрямів діяльності.

Виклад основного матеріалу. Проблема розвитку кадровогопотенціалу з метою впровадження державної освітньої політики зпитань формування здорового способу життя молоді особливо го-стро постала із прийняттям Концепції неперервної валеологічноїосвіти та включенням предмета "Валеологія" до Базового навчаль-ного плану загальноосвітніх середніх шкіл України.

Основна увага в цей період була сфокусована на підготовціпедагогів. У зв'язку з тим, що вчителі були необхідні негайно, дорозв'язання проблеми на першому етапі були залучені інститутипіслядипломної педагогічної освіти. Зокрема, у Львівському інсти-туті післядипломної освіти в 1994 р. були впроваджені короткотри-валі курси "Основи валеології" та "Культура здоров'я" (36-72 год) зметою формування валеологічної компетентності педагогів [8]. Крімтого, застосування зазначених засобів під час семінарів сприялоруйнуванню професійно-комунікативних бар'єрів між учасника-ми, залученню їх до співпраці. Проте слід зазначити, що більшістьслухачів, навіть усвідомлюючи важливість формування в молодіЗСЖ, при можливості вибору діяльності перевагу надавала отри-

85

маній у ВНЗ первинній спеціальності. Досвід автора як викладачазазначених курсів свідчить про велику зацікавленість ними не лишевикладачів, а й адміністрації шкіл (директорів, завучів). Протенавчальних програм для державних службовців та посадових осібз питань формування ЗСЖ молоді у зазначений період нами невиявлено.

Наступним кроком в освітній політиці розвитку кадровогопотенціалу впровадження програм ЗСЖ молоді було розширеннямережі вищих навчальних закладів до підготовки фахівців. Ха-рактерною ознакою цього етапу було відкриття в інститутах тапедагогічних університетах спеціалізації відповідного профілю.

Виконання завдань, поставлених у програмі "Фізичне вихо-вання - здоров'я нації", вимагало досягнення якісно нового рівнявищої освіти викладачів фізичного виховання. Адже як спецiалiстивони повинні формувати здоров'я дітей засобами фізичної культу-ри, проводити профілактичну, просвітницьку роботу серед батьків,колег по роботі впродовж усієї своєї діяльності.

У зв'язку з цим у ЛДІФК з 1999 р. була розпочата підготовказа спеціалізацією "Валеологія" студентів ІV курсу спеціальності"Фізичне виховання". Спеціалізація "Валеологія" є частиною за-гальної програми підготовки майбутніх фахівців галузі фізичноїкультури в новій якості - педагогів-валеологів. Запропонована на-вчальна програма реалізується як спеціальний курс, що дає змогуозброїти майбутніх учителів фізичної культури базовою інформа-цією щодо збереження, зміцнення та розвитку здоров'я людей ісуспільства в цілому; проводити дослідницьку наукову роботу [7].

Підготовка програми здійснювалась на основі цілісногоміжпредметного підходу з урахуванням необхідного рівня валео-логічних знань при підготовці спеціалістів та формування нави-чок прийняття валеологічно вірних рішень у наступній професійнійдіяльності. Розроблена програма (автор О.І.Шиян) складається здвох розділів (загальна кількість годин - 162) [6].

Аналіз особливостей впровадження спеціалізації "Валеоло-гія" (1999-2005 рр.) свідчить про значний інтерес студентів до пред-мета. Проте у професійній діяльності більшість студентів приможливості вибору надала перевагу роботі за спеціальністю"Фізичне виховання" (тривалість навчання - 4 р.), а не за спеціалі-зацією "Валеологія" (1 р.). Це свідчить про сформований стерео-тип більшої вагомості спеціальності за фахом та необхідність удоско-налення цілеорієнтованої підготовки фахівців [10].

86

Доказом цьому є те, що серед основних завдань державноїполітики в утвердженні ЗСЖ на Всеукраїнському форумі "Здоро-в'я нації" (2007 р.) визначено "Залучення громадян України до ре-гулярних занять фізичною культурою та спортом". Першочерго-вим заходом для досягнення мети та реалізації цього завданняучасники форуму вважають налагодження системи підготовкифахівців для кадрового забезпечення впровадження в практикутехнологій, які зберігають здоров'я, та превентивної медицини.Першочерговим заходом для ефективної реалізації завдання до-сягти рівня забезпечення відповідними фахівцями з розрахунку 3фахівці на 10 тис. громадян України (на сьогодні реальне забезпе-чення становить 25% від потреби). Таким чином, на другому етапірозвитку кадрового потенціалу для впровадження освітньої полі-тики з питань ФЗСЖ підготовка фахівців здійснювалась як закла-дами післядипломної педагогічної освіти, так і вищими навчаль-ними закладами, що зумовило кількісне зростання контингенту (восновному це були педагогічні працівники), але якість підготовкита мотивація фахівців потребувала удосконалення.

Характерною ознакою наступного етапу ми вважаємо актуа-лізацію потреби підвищення рівня обізнаності щодо формуванняздорового способу життя молоді не лише серед громадян, фахівцівіз здорового способу життя, але, що особливо важливо, на нашудумку, політиків (представників влади). Вагомим засобом форму-вання кадрового потенціалу на третьому етапі визначена міжгалу-зева взаємодія та співпраця з міжнародними донорськими органі-заціями з метою формування здорового середовища в школі тавідповідній територіальній громаді. Спеціалісти різних галузейвідчули потребу в об'єднанні зусиль для досягнення спільної мети -порятунку здоров'я майбутнього країни. Власне в цьому контекстіз 2005 р. впроваджувався Проект Європейського Союзу "Удоско-налення багатогалузевих підходів до профілактики ВІЛ/СНІДусеред молоді України", зосереджений переважно на освіті у сферіформування ЗСЖ молоді. Проект ЄС проводився в масштабах цілоїнації. З метою розвитку кадрового потенціалу відбулися багатога-лузеві семінари і тренінги, в яких брали участь управлінський пер-сонал з різних секторів - освіти, охорони здоров'я, соціальнихслужб, служб для неповнолітніх та НУО. Спектр тем, які розгля-далися, відповідно широкий - від багатогалузевих стратегій домоніторингу та оцінки освітніх і оздоровчих програм та стратегіїінформаційного забезпечення.

87

Ще одним викликом цього часу стало впровадження з 2005 р.окремого предмета "Основи здоров'я" в школах України, який маєна меті формування в учнів свідомого ставлення до свого життя іздоров'я, оволодіння навиками безпечної та здорової поведінки,формування здоров'язберігаючої компетентності. Проте, як і упопередньо розглянуті періоди, дипломованих викладачів пред-мета "Основи здоров'я", як окремо узятої дисципліни, не було. Зацих умов необхідно було врахувати надбання і прорахунки попе-редніх років та переглянути вимоги до загальнокультурного й про-фесійного рівня фахівців за цим напрямом.

Останнє десятиріччя принесло нове бачення освітньої полі-тики з питань ЗСЖ, в якому враховано її минуле, сучасне й май-бутнє, що ставить вимогу сталого розвитку кадрового потенціалу,налагодження системи підготовки фахівців для кадрового забез-печення впровадження державної політики з питань ЗСЖ. Впро-вадження в навчальні програми підготовки, перепідготовки тапідвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіборганів місцевого самоврядування навчальних модулів із сучас-ної державної політики щодо поліпшення стану суспільного здо-ров'я та механізмів її реалізації сприятиме здійсненню завдань,проголошених на всеукраїнському форумі "Здорова нація" (вере-сень 2007 р.) [2].

Висновок. Таким чином, ретроспективний аналіз розвиткукадрового потенціалу впровадження програм здорового способужиття молоді в системі освіти дає підстави стверджувати, що спо-стерігається стійка тенденція до пошуку нових моделей організаціїнавчального процесу, використання різних форм підготовки, пере-гляду вимог до загальнокультурного та професійного рівня фахівців.

Перспективи подальших розвідок. Здійснений аналізсвідчить про необхідність подальших досліджень механізмів реа-лізації впровадження в навчальні програми підготовки, перепідго-товки та підвищення кваліфікації державних службовців і поса-дових осіб органів місцевого самоврядування навчальних модулівіз сучасної державної політики щодо формування здорового спо-собу життя молоді України.

Список використаних джерел1. Колбанов В.В. Кризис валеологии и пути выхода из него // Здо-

ровье человека - 4: Материалы Междунар. конгресса валеологов. - СПб.:СПбАППО, 2005. - С. 117-118.

88

2. Здорова нація: Матеріали Всеукр. форуму. - К.: Плеяди, 2007. -24 с.

3. СНІД. Регіональна програма навчання здорового способу жит-тя. - К.: Абрис, 1995. - 46 с.

4. Удосконалення багатогалузевих підходів до профілактики ВІЛ/СНІДу серед молоді України // Інформ. вісн. - 2006. - № 1. - С. 3-8.

5. Формування здорового способу життя молоді: стратегія розвит-ку українського суспільства / О.О.Яременко (кер. авт. кол.), О.В.Вакулен-ко, Ю.М.Галустян та ін. - К.: Держ. ін-т проблем сім'ї та молоді, 2005. -160 с.

6. Шиян О. Теоретичні основи підготовки фахівців фізичної куль-тури (спеціалізація "Валеологія") // Актуальні проблеми підготовкифахівців з фізичної культури і спорту: Матеріали регіон. наук.-практ. конф. -Івано-Франківськ, 2000. - С. 51-52.

7. Syanov R., Syanova R. Problemy pripravy ucitetu Kurzu "Zakladyvaleologie" // Problematika vychovy deti a vladeze ke zdsavemu spusobu zyvotav Evropskychz zemich: Sbornik prispevku Mezinarodni KonferenceEvropskychz Zemi - Brno, 1997. - S. 193.

8. Bedworth A., Bedworth B. The Profession and Practice of HealthEducation, WM.: Brown Publishers, 2001. - 472 p.

9. Committee of Experts on Criteria for Preventative Policies and HealthPromotion. Final Report, Strasbourg, 1998. - P. 3-5.

10. Shyyan O. International experience and Ukrainian approach inHealth Promotion through Physical education // Prozdrowotny styl zycia -uwarunkowania spoleczne. - Gdansk, 2005. - P. 133-139.

11. Tones, K. The Power to Choose: Health Education and the NewHealth, Health Education Unit, Leeds Polytechnic, UK ,1990. - P. 11-14.

89

МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Людмила Литвиненко,здобувач кафедри економічної теорії та історії економікиНАДУ, начальник відділу Державного казначейства України

Система фінансового контролю у Франції:уроки для України

Досліджено діяльність органів фінансового контролю Франції та їхвзаємозв'язок з іншими органами управління державними фінанса-ми та учасниками бюджетного процесу. Розглянуто організаційно-інституціональну структуру органів державного фінансового конт-ролю й обґрунтовано об'єктивні принципи та механізми розмежу-вання сфери їх діяльності.Ключові слова: фінансовий контроль, аудит, органи фінансовогоконтролю, зовнішній і внутрішній контроль.

The article tackles with financial control bodies in France and theirinterrelation with the other bodies of governmental management inrespect of public finance and budget process. The organizational andinstitutional structure of public finance control is considered. The objectiveprinciples and mechanisms of establishment of boundaries betweentheir spheres of activities are grounded.Key words: public control, audit, governmental bodies of financial control,external and internal control.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок ізважливими науковими чи практичними завданнями. У системі дер-жавного управління важливе місце посідає фінансовий контроль,який є частиною загальнодержавного контролю. Значення фінан-сового контролю визначається характером фінансової діяльностідержави. Головна роль у системі фінансового контролю України,як і в інших економічно розвинутих країнах, має належати орга-нам, діяльність яких ні організаційно, ні фінансово не залежитьвід органів чи посадових осіб, уповноважених розпоряджатисясуспільними (державними й місцевими) фінансовими та матері-альними ресурсами. Особливої ваги набувають дані проблеми сьо-годні, коли має місце тенденція до збільшення самих об'єктів дер-жавного регулювання через зростання обсягів їх виробничої діяль-ності, а також підвищуються вимоги до реалізації превентивного

90

контролю за діяльністю суб'єктів господарювання, як це вимага-ють умови євроінтеграції. З метою побудови досконалої системифінансового контролю доцільно вивчати досвід його впроваджен-ня в інших державах, а потім, вибравши найкраще та врахувавшивітчизняні особливості, запровадити в систему державного фінан-сового контролю України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатко-вано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор. Про-блема організації та здійснення державного фінансового контро-лю була і є предметом дослідження вчених - представників наукиминулого і сьогодення.

Питання становлення системи державного фінансового кон-тролю та рекомендації щодо її вдосконалення, шляхи оптимізаціїроботи органів державного фінансового контролю розглядалисьВ.А.Шутовим [4]. Заслуговує уваги аналіз основних напряміворганізації ефективної і вдосконаленої системи державного фінан-сового контролю, проведений науковцем І.В.Басанцом [2]. Значнірозробки було зроблено когортою інших видатних учених, зокре-ма М.Т.Білухою, О.Д.Василиком, В.О.Шевчуком, І.Б.Стефаником,Є.М.Романівим.

Виділення невирішених частин загальної проблеми, котримприсвячується стаття. Серед кола розглянутих проблем у науко-вих працях зазначених учених відсутні висвітлення найостаннішихзмін у системі фінансового контролю Франції. З огляду на зазначе-не, буде доцільним розглянути сучасний досвід фінансового конт-ролю та аудиту, який здійснюють урядові структури Франції.

Формування мети або цілей статті. Мета статті полягає ваналізі досвіду Франції щодо побудови чинної системи фінансо-вого контролю для виділення найбільш важливих аспектів дляУкраїни системи фінансового контролю. Відповідно до мети сфор-мульовані завдання роботи: охарактеризувати суб'єкти державно-го фінансового контролю Франції, проаналізувати взаємозв'язкиміж ними у процесі виконання функцій контролю.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обгрун-туванням отриманих наукових результатів. Органи державногоуправління Франції, як і будь-якої іншої країни, не стоять осто-ронь політичних та структурних змін, що відбуваються в державі.Наслідком таких подій є інституційні зміни. Так, у 2007 р. на базіМіністерства економіки, фінансів і промисловості Франції ство-рено Міністерство фінансів, економіки і зайнятості і Міністерство

91

бюджету, державних рахунків і державної служби (МБДРДС). Уцьому ж самому році прийнято рішення про об'єднання держав-ного казначейства та податкової інспекції.

Реформа внутрішнього контролю є частиною реформуван-ня державних фінансів Франції. Метою реформування внутріш-нього контролю у Франції, як і в інших країнах, є результативне таефективне публічне управління, тобто підвищення ефективностісистеми управління державними фінансами. Згідно з Органічнимзаконом* повинна бути забезпечена ефективність використаннякоштів. Контроль є одним із чинників, який цьому сприятиме.

До суб'єктів державного контролю Франції належать Рахун-кова палата, Бюджетний комітет Парламенту, зовнішні приватніаудитори, МБДРДС із структурними елементами (Генеральнафінансова інспекція, Департаменти казначейства, Місія аудитуоцінки і контролю), Служби бюджетного і бухгалтерського конт-ролю міністерств, Генеральні інспекції міністерств, Спеціалізо-вані інспекції міністерств, Міжміністерський комітет аудиту про-грам, Міжміністерська комісія координації контролю, служби внут-рішнього аудиту (див. рисунок).

Органи фінансового контролю і аудиту Франції

* Органічний закон належить до фінансових законів Франції.

Міністерство бюджету, державних рахунків і державної служби

Міністерство

Рахункова палата

Парламент Бюджетний комітет

Зовнішні приватні аудитори

Міжмініс-терський комітет аудиту програм

Державне підприємство Внут-ріш-ній аудит

Міжмініс-терська комі-

сія координації контролів

Генеральна інспекція

Місцеві інспекції і внутрішній контроль

Спеціалі-зовані

інспекції

Генеральна фінансова інспекція Місія

аудиту і оцінки кон-

тролю

Департа-ментальні

казначейства

Ген.еконо-мічн . і фінан.

контроль

Бюджетний і бухгалтерський контроль міністерства

92

Система фінансового контролю Франції, як і у більшостікраїн Європи, включає внутрішній контроль, внутрішній ізовнішній аудит. Внутрішній контроль охоплює бюджетну і бух-галтерську сфери, дає змогу забезпечити якість бухгалтерськогообліку, полегшити попередній і подальший контроль. Норми внут-рішнього контролю базуються на інститутах приватного секторуміжнародних фінансів. Внутрішній аудит - це механізм внутріш-нього контролю за процесами і періодами, який дає можливістьвизначати ризикові місця, тому у разі потреби служба внутрішньогоконтролю співпрацює з службами аудиту інших міністерств.

Під зовнішнім аудитом розуміється перевірка служб внутріш-нього контролю і підготовка висновків стосовно бухгалтерського об-ліку міністерств. До установ зовнішнього аудиту належать Рахунко-ва палата, Бюджетний комітет парламенту, зовнішні приватні аудито-ри. До внутрішніх аудиторів належать служби внутрішнього аудиту,генеральна інспекція, місцеві інспекції, спеціалізовані інспекції. Іншіаудитори формуються з інших установ, які мають особливий статус.

Рахункова палата належить до верхнього рівня контролюю-чої системи. Вона має право контролювати всі міністерства, у томучислі МБДРДС та державні підприємства. Вона проводить аудитбухгалтерського обліку та готує звіти для парламенту.

Починаючи з 2006 р. державні рахунки (звіти) відповіднодо вимог Органічного закону [3] повинні бути сертифіковані Ра-хунковою палатою. Мета сертифікації звіту та рахунків - отрима-ти звіти, якість яких засвідчена Рахунковою палатою. Таким чи-ном, посилюється контроль за державним управлінням у сферіфінансів, відбувається інформування фінансових операторів (рей-тингових агенцій, банків тощо) і партнерів ЄС, а уряду Франціїнадаються прозорі та достовірні звіти. Разом з тим сертифікаціязастосовується для визначення ступеня відповідності стандартам,у яких визначені критерії облікової якості (чіткість, доречність,надійність, порівнянність). До етапів сертифікації також відносятьвідстеження проходження сум, здійснення внутрішнього контро-лю і, нарешті, саму сертифікацію звітів та рахунків Рахунковоюпалатою. Рахункова палата Франції вперше сертифікувала рахун-ки із зауваженнями в 2007 р. і стала п'ятою країною у світі, якасертифікувала свої рахунки. Одним із завдань, вирішення якоговважається обов'язковим, при сертифікації рахунків і державногозвіту Рахунковою Палатою є достовірність бухгалтерського облікута формування звітності високої якості, прозорості.

93

Зовнішній аудит Бюджетного комітету Парламенту, у першучергу, полягає в контролі діяльності МБДРДС. Аудитори Бюджет-ного комітету здійснюють аудит у міністерствах та державнихпідприємствах. Перевірку рахунків та звітів державних підприємстві підрозділів внутрішнього аудиту проводять зовнішні приватні ауди-тори, до яких належать аудиторські компанії. Державні підприєм-ства мають власні контролюючі підрозділи внутрішнього аудиту,яким надано право проводити аудит у державних підприємствах.

Цікавим є досвід побудови системи фінансового контролюміністерств Франції, яка є відмінною від системи контролю дер-жавного управління України. До органів контролю належить Гене-ральна фінансова інспекція, яка частково підпорядкована МБДРДС,а частково Міністерству економіки, фінансів і зайнятості. Генеральнафінансова інспекція контролює МБДРДС, державні установи іпідприємства, які йому підпорядковані, територіальні казначейства,Службу бюджетного та бухгалтерського контролю. Водночас Гене-ральна фінансова інспекція контролює зовнішні служби, до якихналежать податкова служба, регіональні управління митниці та іншіслужби МБДРДС. Вона здійснює класичний контроль, який стано-вить 10% від усієї діяльності, займається стратегічним аудитом зточки зору ефективності діяльності підприємств, і цим відрізняєтьсявід служби бюджетного бухгалтерського контролю, яка займаєтьсябюджетним і бухгалтерським контролем.

До складу міністерств входять генеральні інспекції та спеціа-лізовані інспекції. Генеральні інспекції мають право перевіряти всюдіяльність міністерств, включаючи державні підприємства, які йомупідпорядковані. Спеціалізовані інспекції контролюють окреміділянки. Зокрема, при Міністерстві культури є генеральна інспекціяз питань культури і спеціалізована інспекція музеїв. Генеральна інспек-ція з питань культури контролює всю діяльність Міністерства куль-тури, а спеціалізована інспекція музеїв перевіряє діяльність музеїв.

Виконуючи роль основного контролера, генеральна інспекціяздійснює контроль для уряду. Для забезпечення роботи служб конт-ролю в територіальних органах різних міністерств (90 департа-ментів) створено службу підтримки інспекції. З метою координаціїроботи служб контролю у відповідних структурах міністерств спільноз іншими службами контролю складається графік перевірок. Щоріч-но визначається тема контролю, відповідно до якої проводиться кон-троль роботи внутрішнього аудиту. При цьому існує можливість ви-користовувати результати попереднього аудиту іншої служби.

94

Крім зазначених структур у МБДРДС діє Служба бюджетно-го і бухгалтерського контролю (Служба), яка контролює Міністер-ство та розпорядників коштів, які йому підпорядковані.

Аналогічні служби створюються при міністерствах. Тери-торіально такі служби розташовані в міністерствах, але підпоряд-ковуються МБДРДС. Вони виконують функцію бюджетного табухгалтерського контролю. Водночас міністерства мають правоутворювати підрозділи контролю на територіальному рівні. Крімтого, при міністерствах здійснюється внутрішній контроль заініціативою власних служб.

Служба здійснює попередній контроль, тобто перевіряє реа-лістичність бюджету та подальший контроль - безпосередньо завиконанням бюджету. Отже, вона виконує роль "бухгалтера" уміністерствах, допомагає здійснювати якісний і ефективний конт-роль за видатками та бюджетний контроль.

Інновацією побудови служб контролю у Франції є те, що їхдіяльність базується на оцінці ризиків, а не на суцільній перевірцітрансакцій. У кожному міністерстві розроблено карту ризиків, якасистематично переглядається й удосконалюється. Тобто у Франціївнутрішній контроль визначається комплексом заходів, що мають наметі управління ризиками, які можуть вплинути на законність,надійність і повноту бухгалтерських записів і процедур бухгалтер-ського обліку. Аналіз ризиків сприяє досягненню ефективності внутрі-шнього контролю. Внутрішній контроль дозволяє забезпечити якістьбухгалтерського обліку (ст. 27 Органічного закону), спростити попереднійі подальший контроль та охопити площину бюджету й обліку [1].

Система казначейства представлена департаментами казна-чейства при МБДРДС і деконцентрованими казначейськими служ-бами, які здійснюють контроль операційного бюджету. Казначей-ства відіграють роль бухгалтерів для територіальних органівміністерств, а до їх повноважень належить здійснення контролюопераційного бюджету програми. У казначействі функціонує Місіяаудиту оцінки та контролю. Відділення казначейства є в кожномудепартаменті (адміністративно-територіальна одиниця Франції), яківідіграють роль бюджетного та бухгалтерського контролера, пра-цюють з усіма територіальними підрозділами, забезпечують бю-джетний та бухгалтерський контроль, бухгалтерський облік тери-торіальних підрозділів Міністерства. Вони можуть перевірятидіяльність бухгалтера в бюджетній установі, здійснювати перевіркисамого міністерства, державних підприємств і регіональних служб.

95

Генеральний економічний і фінансовий контроль здійснюютьконтролери МБДРДС. Традиційно вони є "оком" МБДРДС у дер-жавних установах і підприємствах, у яких проходить аудит і оцінкаобліку, перевіряється якість бухгалтерського обліку. Крім того, ге-неральний економічний і фінансовий контролери здійснюють профі-лактичний і постійний контроль, беруть участь у засіданнях керів-ництва, від них залежить бюджетний запит на наступний рік.

У низці державних підприємств, які підпорядковуються од-ному з Міністерств, є бухгалтер-агент, який підпорядкованийМБДРДС. Він здійснює економічний, фінансовий контроль напостійній основі безпосередньо у службах, починаючи з контро-лю підготовки операційного бюджету. Бухгалтер-агент належитьдо мережі казначейства в частині інформаційних та методологіч-них зв'язків і входить до керівного складу підприємства.

Для налагодження взаємозв'язків між усіма органами конт-ролю у Франції виділяють три координаційні органи: Міжмі-ністерський комітет аудиту програм (СІАР) аудитів бюджетнихпрограм; Місія аудиту оцінки контролю (МАЕС) внутрішнього бух-галтерського аудиту; Міжміністерська комісія координації контро-лю (СІСС) контролю за європейськими структурними фондами.

У міжміністерський комітет аудиту програм входить 15 мі-ністерств. Кожний міністр призначає одного працівника генеральноїінспекції в міжвідомчий комітет аудиту. Комітет складається з16 осіб - голови комітету та представників міністерств. Комітетзаймається плануванням і організацією аудиту бюджетних программіністерств, проводить аудит планування програми. Для цьогопланується метод і графік аудиту, визначається група аудиторів за-лежно від обраного методу. У складі комітету немає постійних ауди-торів, тому для проведення аудиту формується аудиторська група ускладі трьох осіб. Одна особа зі складу групи обов'язково представ-ляє генеральну інспекцію, яка контролює Міністерство. Аудиторськагрупа проводить аудит і складає звіт про його проведення. Звіт проаудит обов'язково направляється до Міністерства, яке перевірялось,для надання відповідей на питання, поставлені у звіті.

Під час проведення аудиту аудитори перевіряють методи,підходи застосування Органічного закону на практиці: наскількичітко сформована бюджетна програма визначає цілі та узгоджуєтьсяіз загальною стратегією. Кожне завдання або ціль перевіряєтьсяза допомогою окремих показників, які визначені методами, підхо-дами та методологічною базою. Висновки Міжміністерського комі-

96

тету аудиту програм направляються Рахунковій палаті, Міністер-ству, бюджетному комітету, іншим парламентським комітетам дляузгодження рішення. Річний звіт Міжміністерського комітету ауди-ту програм з рекомендаціями міністерствам оприлюднюється.

В установах, які фінансуються за рахунок бюджету, запро-ваджена служба державного бухгалтера, яка здійснює бюджетнийконтроль бюджету Міністерства і забезпечує роботу з казначей-ствами, які проводять видатки на місцевому рівні для Міністер-ства. Державний бухгалтер підписує бюджетне планування, якедає можливість отримати необхідні кошти на бюджетний період.Перед візуванням бюджетного планування він розглядає кожнийопераційний бюджет за конкретною бюджетною програмою нацентральному рівні і перевіряє його на предмет неперевищенняліміту територіальними бюджетами [5].

На даний час у Франції функціонує 15 міністерств. При кожно-му міністерстві є головний державний бухгалтер, який здійснює ви-датки і контролює правильність їх проведення, несе відповідальністьза якість рахунків та контролю. Завдяки цьому представнику відМБДРДС можна контролювати весь шлях - від планування видатків допроведення платежу. План дій, документація та звіти державних бух-галтерів на центральному рівні затверджуються національним коміте-том з внутрішнього контролю і подаються Рахунковій палаті.

У складі казначейства функціонує орган аудиту - Місія аудитуоцінки і контролю (далі - Місія), який здійснює контроль за цент-ралізованим бухгалтерським обліком державних рахунків і забез-печує якість бухгалтерського обліку. Місія здійснює контрольслужб Міністерства, генеральних інспекцій, фінансових інспекційта служб бюджетного і бухгалтерського контролю в частині фінан-сового обліку. Аудитори Місії перевіряють систему внутрішньогоконтролю, сертифікацію, яку здійснило казначейство, проводятьаудит документації, тобто аудит вищого порядку перевіряє ниж-чий рівень на доцільність здійснених видатків. Місія створюєтьсягенеральним директором для забезпечення внутрішнього контро-лю в мережі казначейства. Виконання аналогічних завдань забез-печується і регіональними підрозділами.

Місія виконує різні види аудиту: аудит правильності пере-вірки або аудит відповідності актів і процедур юридичним і бух-галтерським нормам. Новацією в роботі Місії стало проведення їїпідрозділами аудиту ефективності або результативності роботи.Однією із функцій Місії є перевірка надійності показників ефек-тивності і звітності держави в рамках процесу сертифікації звітів.

97

На основі Органічного закону розвивається новий окремийвид аудиту - це аудит процесів і систем, який є поєднанням двохпопередніх видів аудиту.

Роботу в мережі казначейства та в інших міністерствах за-безпечують аудитори, які починаючи з 2006 р. проходять сертифіка-цію французького Інституту внутрішнього аудиту. Запровадженнясертифікації сприяло проведенню аналізу методології аудиту.

Державний фінансовий контроль в Україні здійснюється орга-нами законодавчої (представницької) і виконавчої влади. До системиорганів державного фінансового контролю входять: Верховна РадаУкраїни, Міністерство фінансів, Рахункова палата, органи Держав-ної контрольно-ревізійної служби, Державного казначейства, Держав-ної податкової служби, Державної митної служби, аудитори та ауди-торські служби. Однак, якщо Рахункова палата і ДКРС є спеціальни-ми органами державного фінансового контролю, тобто контроль єосновним і єдиним завданням цих органів, то Державна податковаслужба, Державне казначейство, внутрішньовідомчі контрольно-ревізійні підрозділи виконують контрольні функції паралельно з інши-ми покладеними на них завданнями; вони зобов'язані контролюватилише окремі напрями руху державних коштів. Така практика підтвер-джує відсутність єдиної злагодженої системи державного контролю.

Висновки з даного дослідження.1. Підвищення якості державного фінансового контролю є

одним із актуальних завдань побудови дієвої системи державногофінансового контролю. Воно повинно досягатися, перш за все, наоснові забезпечення високої якості контрольно-ревізійної діяльностікожного органу державного фінансового контролю, яка впливає напідвищення відповідальності й ефективності діяльності державнихустанов, що перевіряються, розмежування функцій і повноважень.

2. У Франції існує дієвий механізм державного фінансовогоконтролю та аудиту, який реалізується численними урядовимиструктурами. Взаємодія служб контролю сприяє більш чіткому,виваженому та організованому здійсненню контролю за викорис-танням бюджетних коштів.

3. Основний акцент при здійсненні контролю у Франції по-кладено на попередній (превентивний) фінансовий контроль, якийв умовах переходу до ринкової економіки є найефективнішою фор-мою, оскільки дає змогу запобігти перевитратам і втратам фінансо-вих ресурсів, порушенню законодавства. На стадії фінансового про-гнозування і планування превентивний контроль слугує передумо-вою для прийняття оптимальних управлінських рішень.

98

4. Особливої уваги, з огляду на запозичення позитивногодосвіду органами державного управління України, заслуговує са-моаналіз та оцінка ефективності контролю. У діяльності Рахунко-вої палати України і Контрольно-ревізійної служби України існу-ють деякі елементи управління якістю контрольних заходів, алесистемний підхід до вирішення даної проблеми, а також необхіднімеханізми і процедури забезпечення та контролю якості конт-рольно-ревізійної діяльності фактично відсутні. Це, за нашимидослідженнями, пов'язано з тим, що досягнення високої якостіроботи сьогодні ще не є цілеспрямованою політикою керівнихорганів державного фінансового контролю.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Узагаль-нюючи інформацію щодо функціонування фінансового контролюФранції та України, можна зробити висновок, що ефективне функ-ціонування єдиної системи державного фінансового контролюможливе за умови злагодженої взаємодії органів державного фінан-сового контролю, що здійснюється у формі спільних заходів. Томутема розбудови системи державного фінансового контролю відпо-відно до нових принципів державотворення потребує подальшоїрозробки та вивчення. Особливу увагу при цьому слід приділитивзаємодії державних органів, які здійснюють внутрішній тазовнішній державний фінансовий контроль, встановленню їм кон-кретних повноважень щодо здійснення контролю.

Досвід Франції у системі фінансового контролю може бутивикористаний в Україні, враховуючи певну наближеність завдань,які поставлені перед органами фінансового контролю та аудитуФранції й України.

Список використаних джерел1. Бариніна М. Органічний закон: інновації у внутрішньому конт-

ролі Франції // Фінансовий контроль. - 2007. - № 5. - C. 59-63.2. Басанцов І.В. Державний фінансовий контроль: регіональні ас-

пекти. Монографія. - К.: Видавн. дім "Корпорація", 2006. - 234 с.3. Органический закон Франции № 2001-692 от 1 августа 2001 года

о законах о государственном бюджете [Електронний ресурс] //www.legifrance.gouv.fr/

4. Шутов М.І., Бабенко Н.М., Стоянова Н.М. Державний фінан-совий контроль в Україні (теорія та практика): Монографія Одес. нац.юрид. акад. - О.: Юрид. л-ра, 2004. - 131 с.

5. Plan departemental de controle interne comptable de l'etat.Departement comptable ministriel de la sante. Annee 2007.

99

РЕГІОНАЛЬНЕ УПРАВЛІННЯТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ

Володимир Саламатов,кандидат психологічних наук,доцент кафедри філософіїта методології державного управління НАДУ

Якість муніципального менеджментуяк ресурс місцевого самоврядування

В умовах глобалізації якість муніципального управління набуваєключового значення. У статті розглядається низка можливостей,які недостатньо використовуються в місцевому й регіональному управ-лінні України. Якість процесу управління, ступінь використанняефективних управлінських практик і адекватне розуміння очікуваньпотенційних інвесторів розглядаються як умова залучення інвести-цій до розвитку підприємств і територій. Запропоновано 12 завданьмісцевим органам влади, виконання яких сприяє підготовці підґрунтядля успішного залучення інвестицій у розвиток територій.Ключові слова: якість муніципального управління, ефективні управ-лінські практики, технологічна S-крива, інвестиції, глобалізація.

The quality of municipal management becomes a key value on thecontent of globalization. The line of enablers which are not enoughused in the municipal management of Ukraine is examined. Quality ofmanagement process, degree of effective administrative practices' useand adequate understanding of potential investors' expectations areregarded as a condition of attraction of investments for enterprises andterritories development. The 12 tasks are proposed to local authoritybodies for implementation to prepare a basement for the successfulattraction of investments.Key words: quality of municipal management, effective administrativepractices, technological S-curve, investments, globalization.

Постановка проблеми. Останнім часом активно обгово-рюється вплив глобалізації і розбудови демократії на життя вели-ких і малих міст та селищ України, оскільки він стає все більшвідчутним не тільки на макроекономічному рівні, але й у повсяк-денному житті. За всього різноманіття причин і наслідків змін со-ціально-економічного життя нашої країни керівниками усіх ма-лих і великих міст та селищ залишаються українські громадяни.Життя в українських містах і селищах значною мірою залежитьсаме від того, як місцеві керівники будуть управляти територія-

100

ми, як, навіщо, заради кого і для чого будуть використовувати ре-сурси, як будуть враховувати динамічні умови сьогодення, колибудь-який куточок нашої країни може не тільки відчувати на собінаслідки прискорення всесвітнього руху, але й брати участь у ньо-му, знаходити позитивні сторони сучасної хвилі зміни цінностей,"змішування" народів і порушення кордонів. Однак розвиток со-ціально-економічної ситуації в країні показує, що керівники різногорівня реалізують місцеву політику, яка залишає українські містаосторонь від домінуючих всесвітніх трендів. Місцеві сварки навко-ло розпродажу територій, підприємств тощо вказують на ігнору-вання сучасних правил глобальної гри. Останнім часом проявляєтьсятенденція до уникнення від відповідальності місцевого керівницт-ва за розвиток підприємств, які працюють на відповідній тери-торії. При цьому останні, залишаючись без підтримки влади, усісили вкладають у повсякденне виживання. У результаті як місце-ва влада, так і підприємці, як правило, не досить успішно шука-ють інвестиції у власний розвиток.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Статистичні данісвідчать про вкрай низький середній рівень продуктивності праці вУкраїні, яка за останні 15 років знизилась у 4 рази з 20 тис. дол. СШАна людину в 1990 р. до 5 тис. дол. США на людину в 2005 р. Прицьому середня додана вартість, яку створює одна особа в про-мисловості США, становить 150 тис. дол. США, в автобудуванні -175 тис. дол. США, у виробництві комп'ютерної техніки й електро-ніці - 285 тис. дол. США, в нафтопереробній промисловості -470 тис. дол. США [6]. Подібні факти ставлять під сумнів страте-гію змін і управлінську діяльність керівництва регіонів і міст Украї-ни в цілому.

Досвід управлінських реформ засвідчує, що без системнихзмін у мисленні та вміннях результат реформування буде незнач-ним. Це, на перший погляд, аксіоматичне твердження є зовсім не-тривіальним для сучасного державного і місцевого управлінняУкраїни. Нові ідеї вимагають глибокого розуміння сутності реаль-ності (середовища та обставин їх втілення), ресурсного забезпе-чення, підготовчої роботи, розвитку вмінь управлінського персо-налу і прагнення зробити так, аби ці ідеї працювали, оскільки змістзнань і когнітивних схем визначає ядро інституціональних та інно-ваційних змін (У.Демінг, К.Крістенсон, А.Рао та ін.). Представни-ки неоінституціональної школи економічного розвитку особливуувагу в проведенні реформ приділяють знанням і людському факто-

101

ру (Д.Мартин, Д.Норт, Дж.Сорос, М.Фуллан). Послідовники кон-цепції управління якістю переходять від намагань одноразовихсистемних змін до ідеології поступового вдосконалення діяльностіорганів публічного управління (концепція кайзен) із застосуван-ням інструментів загального управління якістю та ощадливогоменеджменту (Дж.Вумек, Д.Джонс, В.Дзюндзюк, М.Майлакович,Л.Маллінз, Т.Маматова, Дж.Отт, Т.Поістер, А.Рао, Х.Рейні та ін.).Досвід вітчизняних реформ вказує на необхідність синтезу твере-зого врахування національного менталітету, законотворчої діяль-ності, раціоналізації господарчої діяльності на місцях і стратегіч-ності управління як на місцевому, так і на державному рівнях [1; 4].

Світові компанії і країни-лідери не завжди були настількипродуктивними й успішними. Колись вони були в ситуації, навітьгіршій порівняно з українськими підприємствами. Прикладомможе слугувати японська компанія Тойота, яка створила одне знайбільш економних виробництв у світі, що забезпечує найвищуякість продукції, відповідаючи найкращим чином очікуваннямспоживачів, а також стандартам корпоративної соціальної відпові-дальності [2; 6]. Усе більше подібних прикладів з'являється в Китаї.

На невикористаний потенціал України вказується у по-рівняльних експертних дослідженнях. Згідно з "Політичним атла-сом сучасності", який було побудовано на основі багатовимірноїпорівняльної оцінки 192 країн світу, "Україна має значний потен-ціал внутрішнього розвитку і зовнішнього впливу. Всупереч бага-тьом проблемам, з якими стикається країна, вона може претенду-вати на статус регіонального політичного й економічного лідера"[4, с. 68]. До сильних сторін України відносять розвиток інститу-ційних основ демократії - за цим параметром країна займає 41 місце(6,46 бала із 10 можливих). До слабких - неефективність держав-ного механізму (113-е місце, 4,35 бала з 10), низьку якість життя(2,2 бала із 10, 101-е місце). Основними факторами останнього єнизький рівень ВВП на душу населення і невисока очікувана три-валість життя населення [4].

При обговоренні подібних питань як керівники міст, так іексперти, як правило, порушують два питання: погані закони івідсутність коштів. При цьому часто вони не готові до конструк-тивного розгляду питання стосовно мети і шляхів отримання гро-шей, умов та наслідків їх використання. Одним із свідчень напідтримку цього твердження є вкрай низький рівень проведенняпублічних подій, що спрямовані на залучення інвестицій, наприк-

102

лад, виставок досягнень регіонів і міст України. Це призводить довисновку, що українським містам і підприємствам, перш за все,варто звернутися до ресурсів, які вони вже мають, які відкриті дозастосування, але не використовуються належним чином.

Метою даної статті є обговорення ключових можливос-тей ресурсного забезпечення розвитку міст та регіонів України наоснові спроби розуміння ключових факторів конкурентоспромож-ності за умов глобалізації життя людей та територіальних одиницьй аналізу управлінського досвіду лідерів глобальної економіки.

Виклад основного матеріалу: від грошей до якості управлін-ня й навпаки. Нестача бюджетних коштів на розвиток підприємстві територій призводить до необхідності пошуку інвестицій. Прицьому потрібно чітко розуміти, навіщо потрібні гроші, скільки,коли і що саме реципієнт збирається з ними робити, а також якимє очікуваний результат, які існують ризики. Тобто ключове питан-ня в пошуку інвестицій - це прозора і зрозуміла для інвестора го-товність до їх (грошей) ефективного професійного застосування зметою досягнення конкурентоспроможності підприємства/органі-зації і, як наслідок, отримання сталого прибутку. Продемонстру-вати й засвідчити це може лише керівництво підприємств, міст,районів, областей на основі результатів діяльності підпорядкова-них їм структур. Це означає, що основна відповідальність за залу-чення інвестицій належить першим особам, керівникам, а основнимфактором є їх справжні лідерські якості, спроможність до стратегі-чного підходу в управлінні, бачення конкурентоспроможностіпідприємств і територій та здатність її створювати і підтримувати.

У сучасних умовах глобалізації основним фактором конку-рентоспроможності є якість продукції, послуг, умов життя і людсь-кого капіталу [2; 6]. На початку 90-х рр. ХХ ст. Українська асоціа-ція якості запропонувала ідею якості як національну ідею Украї-ни, що спроможна стати метою державного розвитку і водночасзасобом його досягнення. Близький до цього підхід розвиваєтьсяРадою конкурентоспроможності України (РКУ), яка запропону-вала суспільству аполітичну, прагматичну, сучасну об'єднавчу на-ціональну ідею - "майбутня конкурентоспроможність країни в гло-бальній економіці знань". Вона є стрижнем розробленої РКУ Тех-нології економічного прориву, яка спирається на засади: якостіінститутів влади, ефективності державного регулювання основ-них ринків (капіталу, праці, землі, інтелекту), відкритості економі-ки й ефективність конкуренції, створення основ економіки знань,

103

забезпечення сталого розвитку, формування соціальної згуртова-ності й соціального капіталу [5, с. 32-33].

Чому саме якість виробництва, товарів і послуг є основоюекономічного зростання спробуємо проілюструвати за допомогоюрозгляду залежності комерційного успіху компаній від якості їхфункціонування (див. рисунок). Технологічна S-крива демонст-рує розрив в результативності діяльності (performance) як функціївід здатності забезпечення стабільності виробничих процесів.

Залежність доходності бізнесу від якості діяльностіамериканських підприємств (за M.Warren, 2006 [6])

Показником стабільності слугує ступінь варіативності ви-конання, тобто ступінь його наближення до заданого стандарту,або точність виконання, відсутність помилок. Наведена крива де-монструє, що середня компанія із списку Фортчюн 500 (Fortune 500*)розташовується біля 3.5 сигми**. Це означає, що 99,35% продукціїподібних компаній або послуг, які вони надають, відповідає стан-дартам якості. Середнє мале підприємство розташовується біля

Ч а с і д о х і д

В и к о н а н н я

Варіативність операцій

Приблизно тут працюють середні, малі підприємства

Середня компанія із списку Фортчюн 500

Найкращі компанії

Розрив бережливості

Технологічна S-крива

* Fortune 500 - список 500 кращих компаній США.** Сигма - в даному випадку середнє квадратичне відхилення як статистична міра

розкиду точності/правильності виконання, надання послуг тощо.

104

2 сигма. Це показує, що тільки 69% їх продукції або послуг відпо-відають стандартам якості.

Вражаючим є розрив між розмірами прибутку подібних ком-паній. Підприємства, якість діяльності яких відповідає двом сигма,отримують приблизно в два рази менший прибуток від вкладень,ніж великі компанії, якість діяльності яких відповідає 3.5 сигма.Виявляється, що така різниця пов'язана перш за все з базовими прин-ципами ведення бізнесу, які добре відомі й доступні для застосу-вання. Потрібно уважно наслідувати принципи управління якістюта бережливого менеджменту, або лін-менеджменту [2; 3].

Щоб успішно піднятися по технологічній S-кривій, потрібнорозробити новий продукт або послугу, забезпечити його випуск/їїнадання, організувати відповідне надання послуги, максимізува-ти виконання, максимізувати ефективність, максимізувати на-дійність, мінімізувати вартість, довести продукт/послугу до доско-налості (постійно удосконалювати його/її). Компанії, які працюютьна рівні двох сигм, пройшли лише дві перші сходинки кривої зрілостіїх продукту або послуги (розробили продукт або послугу, забезпе-чили його випуск/її або надання). Компанії, які працюють на рівні3.5 сигм, перебувають на стадії відпрацювання мінімізації витрат.

Органам влади, які шукають інвестиції в їх регіон, можливозапропонувати кілька завдань для підготовки підґрунтя для успі-шного залучення коштів:

n перше і основне завдання полягає в подоланні українськогопарадоксу високого рівня освіченості, або "економіки знаньпо-українськи", яка відображається в поширеному твер-дженні після поверхового ознайомлення з вихідними ідея-ми консультанта: "Так це ж відомі речі, ми самі все знаємо".При цьому забувають, що від знання ідеї до її втілення вжиття - величезна дистанція. Внаслідок цього у нас знаннячасто перетворюються не на рушійну силу прогресу, а набар'єр до нього;

n друге - усвідомлення надзвичайності потреби в інвестиціяхі необхідності залучення зовнішнього досвіду для забезпе-чення їх успішного використання;

n третє - усвідомлення урядовцями, перш за все першими осо-бами міста, потреби населення щодо підвищення ефектив-ності територіального управління;

n четверте - розуміння важливості питання якості управліннямістом і підприємствами, які розташовані на території само-

105

врядування, засвоєння практик ефективного/бережливогоменеджменту в адміністративних структурах і на вироб-ництві з постійним поліпшенням якості роботи;

n п'яте - знання конкурентів;n шосте - знання власних конкурентних можливостей;n сьоме - оволодіння справжнім лідерством зі знанням того,які поліпшення необхідно зробити в місті, щоб бутиконкурентоспроможним на глобальному ринку;

n восьме - бути готовими до підтвердження любові до свогоміста власними справами;

n дев'яте - мати чіткі цілі, приділяти увагу деталям поряд зрозумінням необхідності системного послідовного підходу;

n десяте - усвідомити обмеженість власних знань і вмінь, виз-нати можливість допускати помилки, навчитися сумніватисяу власній правоті та досконалості;

n одинадцяте - підготуватися першим особам до співпраці зіншими спеціалістами, постійно особисто брати участь упідготовці підґрунтя для інвестицій та інновацій;

n дванадцяте - усвідомити першим особам можливість отри-мати дивіденди від подібної співпраці.Необхідною умовою звернення до кращого досвіду інших і

до зовнішнього консалтингу з боку місцевих органів влади є розу-міння керівництвом міста ключового питання ефективності управ-ління, а саме того, що далі так жити неможливо. З цим також по-в'язане усвідомлення того, що люди (пересічні громадяни) добрерозуміють інший бік ключового питання ефективності муніципаль-ного управління. Він полягає в розумінні того, хто отримує ко-ристь від ефективного управління містом та такого "солодкогослова", як самоврядування, хто відчуває на собі їх позитивні ре-зультати. Пересічні жителі міст і селищ добре бачать, що стоїть закрасивими словами.

Висновки. На завершення можна навести ключові, на нашпогляд, навички успішного реформування в сучасних умовах:

n Орієнтація на якість і засвоєння ефективних управлінсь-ких практик, які складаються з набору інструментів і процедур,що успішно використовуються в муніципальних органах влади,окремих компаніях і організаціях. Якість муніципального мене-джменту можливо визнати як глобальну локально діючу ідею-

106

інструмент підвищення рівня життя в громаді. Дієздатність цієїідеї вже неодноразово доведена на практиці в різних країнах. Рухза якість не тільки бізнесу, але і суспільного життя в тій чи іншійформі існував з моменту заснування перших міст. Саме для цьоговони і зароджувались свого часу.

n Глобальне партнерство, тобто участь у співтоваристві асо-ціацій, компаній, організацій, які присутні результатами власноїдіяльності на глобальному ринку і користуються його ресурсамита перевагами.

n Заповзятливість і діловитість (соціальна підприємливість) -поведінка, яка пов'язується з постійним пошуком і розпізнаван-ням можливостей та застосуванням навичок вирішення проблем,які є критичними для розвитку продуктивної публічної адмініст-рації, компанії/організації.

Перспективи дослідження. В Україні поступово з'являютьсяпідприємства, які системно застосовують управлінсько-організа-ційний досвід лідерів глобального ринку. Було б надзвичайно ко-рисним провести вивчення особливостей їх взаємовідносин змісцевими органами влади та впливу передових систем управлін-ня на місцеві адміністративні структури та/або навпаки.

Список використаних джерел1. Балобанов А., Саламатов В. Понимание эффективности муни-

ципального управления в городах России и Украины (сравнительное ин-струментальное исследование) // Городское управление. - Обнинск: Ин-тмуницип. упр., 2001. - № 11 (63). - С. 20-44.

2. Вумек Д.П., Джонс Д.Т. Бережливое производство: Как изба-виться от потерь и добиться процветания вашей компании: Пер. с англ. -2-е изд. - М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. - 473 с.

3. Майлакович М.Е. Всеобщее управление качеством в целях по-вышения производительности в государственном секторе // Эффектив-ность государственного управления / Общая ред. С.А.Батчикова иС.Ю.Глазьева. - М.: Фонд "За экономическую грамотность", Рос. эконом.журн., Изд-во АО "Консалтбанкир", 1998. - С. 707 - 734.

4. Миронюк М., Тимофеев И. Государство состоялось // Эксперт. -2007. - № 1-2. - 15 янв. - С. 68-72.

5. Полунєєв Ю. Соціально відповідальний бізнес = конкурентосп-роможна країна // Корпоративна соціальна відповідальність в Україні:експертна думка: Зб. статей та рекомендацій. - К.: Стилос, 2007. - С. 29 - 40.

6. Warren M. Вступ до лін-менеджменту. Презентація на Першомуросійському форумі по лін-менеджменту, Екатеринбург, 6-7 черв., 2006 р.

107

Валентин Малиновський,кандидат політичних наук, доцент,начальник Управління державної службиГоловдержслужби України у Волинській області,доцент кафедри політології Волинськогонаціонального університету ім. Лесі Українки

Предметний зміст поняття "територіальний устрій"

Стаття присвячена проблематиці територіального устрою, що є од-нією з найменш досліджених українською наукою. Для нашої країнивона є особливо актуальною, адже система адміністративно-тери-торіального устрою України, її територіальна організація влади посуті не змінилася з радянських часів. Несистемність державної полі-тики у цій сфері стала однією з визначальних причин посиленнятериторіальної диференціації соціально-економічного розвитку ре-гіонів, виникнення потужних відцентрових тенденцій, окремих про-явів сепаратизму.У процесі дослідження розглянуто співвідношення понять "держав-ний устрій" і "територіальний устрій" та зроблено висновок, що формадержавного устрою знаходить свій вияв в особливостях політико-територіальної організації держави, а територіальний устрій в адмі-ністративно-територіальній площині.Ключові слова: територіальний устрій, державний устрій, публічнаадміністрація, адміністративна реформа, децентралізація, органивиконавчої влади, місцеве самоврядування.

The article is devoted problematics of the territorial mode which is oneof the least investigational Ukrainian science. For our country it isespecially aktuality, in fact system of administrative-territorial device ofUkraine it territorial organization of power in essence did not changefrom soviet times. Nonsystemness of public policy in this sphere becameone of determining reasons of strengthening of territorial differentiationsocio-economic to development of regions, origin of powerful centrifugaltendencies, separate displays of separatism.In the process of research correlation of concepts is considered "statesystem" and "territorial mode" but a conclusion is done, that the form ofthe state system finds the display in the features of politic-territorialorganizations of the state, and the territorial mode is in an administrative-territorial plane.Key words: territorial mode, state system, public administration,administrative reform, decentralization, organs of executive power, localself-government.

Постановка проблеми та її зв'язок із важливим науковимизавданнями. Дослідження сучасних територіальних проблем органі-зації публічної влади є особливо важливим зараз, коли Українастоїть напередодні серйозної модернізації територіальних основ

108

організації державної та муніципальної влади, суттєвого посиленнямісцевого самоврядування та відповідної зміни компетенційнихзасад виконавчої влади.

Політичні зміни, що безпосередньо стосуються територіаль-ної організації публічної влади, суттєвим чином актуалізують інаукові дослідження зазначених проблем, у тому числі з точки зорунеобхідності вироблення пропозицій з вирішення практичних про-блем, удосконалення політико-правового регулювання територі-альних основ організації публічної влади на всіх рівнях.

Аналіз досліджень і публікацій з даної проблеми. Хоча дозапропонованої теми час від часу зверталися і звертаються нау-ковці і практики державного будівництва, однак вона все ще зали-шається недостатньо дослідженою. Серед наукового доробку зас-луговують на увагу праці із зазначеної проблематики [2; 11; 16; 17].Однак, проблематика територіального устрою тією чи іншоюмірою (хронологічно і тематично) розглядалася в порівняно вузь-ких рамках і переважно як відображення загального процесу ре-формування державних структур та інститутів.

Невирішена частина загальної проблеми. Одну з головнихпричин того, що адміністративна і територіальна реформи в Україні"пробуксовують" слід вбачати у недостатньому науковому забезпе-ченні "внутрішньої геополітики"*, неналежному опрацюванні натеоретичному рівні моделей територіальної організації публічноївлади, засад трансформації наявної системи адміністративно-тери-торіального устрою. Рівень формалізованості і структурної квалі-фікації наукового знання у цій сфері залишає бажати кращого. Кон-цептуалізація понять "територіальний устрій", "адміністративно-територіальний устрій", "державний устрій" тощо, не завершена,модель оптимального територіального устрою не створена.

Метою цієї статті є подолання проблеми вживання неко-ректно визначених термінів і понять, зокрема, обґрунтування по-няття "територіальний устрій" у контексті сучасних наукових тадержавотворчих підходів, а також його співвідношення з іншимиспорідненими науковими категоріями.

Виклад основного матеріалу. Адміністративно-територіаль-на організація держави - затверджена законом система терито-ріального устрою держави, на основі якого утворюються і функ-

* У сучасній політичній науці - своєрідний образ країни, її зовнішнє сприйняття(кордони, поділ території, регіональна конфігурація) та внутрішній політичний і культур-ний "ландшафт" (регіональна ідентичність, система розселення, топоніміки тощо) [2, с. 119].

109

ціонують органи публічної влади. Володіючи своєю суверенноютериторією, держава відповідно до завдань, що стоять перед неюна тому чи іншому етапі розвитку, має встановити відповідну внут-рішню територіальну організацію (територіальний устрій).

У науковій літературі трапляються різні підходи до визна-чення досліджуваного поняття. Зокрема, побутує поширена дум-ка про те, що територіальний устрій держави - це лише поділ єдиноїїї території на окремі частини (області, райони, міста, селища, села,райони у містах). Такому спрощеному розумінню, яке скидаєтьсяна порожню абстракцію, сприяє формулювання ст. 133 Консти-туції України, в якій просто наведений перелік адміністративно-територіальних одиниць. На нашу думку, зазначений підхід невідповідає сучасній державотворчій практиці, а тому не можевідображати сутнісного змісту цього поняття. Як слушно зазначаєМ.Борзих, "…зведення територіального устрою до розподілу те-риторії є спрощеним і не забезпечує вирішення ключових проблемреформування територіальної організації країни і територіальноїдіяльності державної влади, її структурної організації, співвідно-шення з недержавними публічними структурами, з населенням" [10].Т.Татаренко територіальний устрій розглядає, з одного боку, яктериторіальну систему, а з другого - як підсистему територіальноїорганізації суспільства [16, с. 695].

Під територіальним устроєм держави розуміють її терито-ріальну організацію, тобто систему відносин між державою (їїцентральною владою і територіальними складовими (населенням,органами публічної влади) [1, с. 195]; внутрішню територіальнуорганізацію, тобто поділ території держави на складові частини(адміністративно-територіальні одиниці) з метою забезпеченнянаселення необхідним рівнем послуг та збалансованого розвиткувсієї території держави [13]. Відомий російський учений Б.Стра-шун під територіальним устроєм розуміє "систему взаємовідно-син між державою у цілому, тобто його центральною владою і те-риторіальними складовими частинами, точніше - їх населенням ідіючими там органами публічної влади" [5, с. 683]. Як видно, воснову наведеного підходу внесено суттєвий чинник - населення,або більш точніше, територіальна спільнота, тобто інтереси конкрет-них людей для комфортного проживання яких й мають створюва-тися відповідні адміністративно-територіальні одиниці. Схожоїдоктрини дотримуються й українські науковці С.Пирожков таА.Павлюк, які систему територіального устрою держави з мето-

110

дологічної точки зору пропонують розглядати, "як "каркасну" (або"скелетну") частину системи організації держави і суспільства за-галом та системи державного управління зокрема", при цьому за-значають, що таке розуміння передбачає розгляд територіальногоустрою в тісному взаємозв'язку із системою організації влади вдержаві [11, с. 6].

Дещо іншим є підхід, запропонований у проекті ЗаконуУкраїни "Про територіальний устрій України": "Територіальнийустрій - це обумовлена географічними, історичними, економічни-ми, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішнятериторіальна організація держави з поділом її на складові части-ни - адміністративно-територіальні одиниці з метою забезпеченнянаселення необхідним рівнем послуг та збалансованого розвиткувсієї території держави" [14]. Як бачимо, у цьому визначенні відсут-ня згадка про органи влади, а на перший план виступає доктринанадання послуг споживачам, що, в цілому, відповідає принципампризначення сучасної держави.

Територіальний устрій як певна система є одним із визна-чальних факторів, що впливає на організацію публічної влади,вдосконалення управління територіальним розвитком. Разом з тимрозбудова цієї системи здійснюється відповідно до прийнятої мо-делі управління [4]. Тому пошук оптимального територіальногоустрою здійснюється передусім з урахуванням адміністративноїскладової. У свою чергу, формування інститутів влади визначаєтьсятериторіальним чинником - усі органи публічної влади мають бу-дуватися за територіальною ознакою. Інакше кажучи, не може бутитериторій без влади, а влади без територіальної прив'язки, на якупоширюється її юрисдикція. Відповідно, можна виділити двірівнозначні складові - територіальний устрій та адміністративнасистема (публічна влада, публічна адміністрація). Методологіч-ний пошук загального і часткового, чи співвідношення між цимидвома складовими приводить до висновку, з яким цілком можнапогодитися - "немає ніякого сенсу шукати відповіді на запитання,що має бути первинним" [9].

Слід зазначити, що територіальний устрій не тільки важли-ва наукова категорія, а й предмет конституційного права, який охоп-лює низку норм, що регулюють однорідні суспільні відносини усфері державного будівництва, закріплені у конституціях та зако-нах держав. Так, відповідно до ст. 132 Основного Закону: "Тери-торіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та ці-

111

лісності державної території, поєднання централізації і децентра-лізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, еко-номічних, екологічних, географічних і демографічних особливос-тей, етнічних і культурних традицій". Ураховуючи принципи по-єднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади,можна виокремити елементи територіального устрою держави:а) правовий статус територіальних утворень; б) система взаємовід-носин між державою в цілому і територіальними одиницями; в) си-стема взаємовідносин між територіальними частинами держави.

У літературі до елементів територіального устрою відносять"як територіальні утворення, у межах яких органи публічної вла-ди здійснюють свої політичні повноваження (адміністративно-те-риторіальні одиниці, муніципальні утворення, політико-терито-ріальні одиниці, відомчі округи), так і групи цих утворень і еле-менти, що виділяються за функціональною ознакою, які надаютьтериторіальній системі стійкість, ієрархічність і є основою для фор-мування та структуризації всіх інших територіальних систем("структурний центр", в якому сходяться всі внутрішньосистемнівзамозв'язки; проміжні структурні центри", "одиниці управління",тобто суб'єкти влади й управління) [16, с. 695]. Будучи складнимпоєднанням структурних центрів (провідників владних функцій)і просторово виражених елементів (територіальних утворень, наяких реалізуються ці функції), територіальний устрій логічно гру-пується на дві підсистеми - вертикальну та горизонтальну. Перша,побудована на засадах субординаційних відносин, відтворює сис-тему територіального устрою держави, її територіальні утворен-ня певного рівня та структурний центр, що їх об'єднує. Друга, інтегру-ючи однопорядкові територіальні елементи у горизонтальні підси-стеми, виявляється у формі рівнів адміністративно-територіаль-ного устрою, галузевих (відомчих) територіальних систем. Безвертикальних зв'язків неможливе виділення горизонтальних підси-стем, оскільки віднесення територіальних одиниць до однопоряд-кових або різнопорядкових визначається їх підлеглістю структур-ному центру [16, с. 696].

Російський науковець І.Лєксін, який на основі методологіїсистемного аналізу здійснив ґрунтовне дослідження територіаль-ного устрою держави, виділяє такі його універсальні системні озна-ки: 1) цілісність, що означає принципову неможливість зведеннявластивостей системи до суми властивостей її елементів, появу

112

нової якості, що не характерна жодному з її окремих елементів;2) структурність, зумовленість "поведінки" всієї системи, поведінкиокремих її елементів і властивостями структури цієї системи; 3) тіснийвзаємозв'язок системи і зовнішнього середовища; 4) ієрархічність -кожен компонент може бути представлений як система, а кожнасистема, у свою чергу, - як елемент більш широкої системи; 5) необ-хідність багатоаспектного дослідження системи для її адекватно-го пізнання [8].

Як зазначають В.Погорілко та Л.Федоренко, територіальнийустрій складають два основні види: політико-територіальний таадміністративно-територіальний. Перший "передбачає поділ те-риторії держави на окремі самостійні частини" і є характернимдля федеративних країн, а другий - це внутрішній поділ територіїдержави на адміністративно-територіальні одиниці і властивий дляунітарних держав. Відповідно, у федеративних державах терито-ріальний устрій характеризується наявністю політичних зв'язківміж державою і суб'єктами федерації, а в унітарних державах зв'я-зок між державою і адміністративно-територіальними одиниця-ми має адміністративний характер [7].

На нашу думку, такий підхід на сучасному етапі суспільно-політичного життя є не зовсім адекватним. Для прикладу, в такійунітарній державі, як Велика Британія відносини між централь-ним урядом і адміністративно-територіальними об'єднаннямиШотландією, Уельсом і Північною Ірландією є не менш політич-ними, ніж в окремих федеративних державах; в Іспанії, де згідно зКонституцією 1978 р. сформовано три рівні політичної автономії,відносини на вищому з них (Країна Басків, Каталонія, Галісія,Андалусія) будуються виключно на політичних засадах; в Італіїзгідно з Конституцією 1948 р. сформовано два рівні політичноїавтономії: "спеціальний статус" автономії з ширшими законодав-чими і адміністративними повноваженнями надано п'ятьом обла-стям (Сицилія, Сардинія, Трентино-Сюд-Тіроль, Фриулі-Венеція-Джулія, Валле д'Аоста). Тобто політико-територіальний та адміні-стративно-територіальний чинники притаманні державам незалеж-но від форми їхнього державного устрою.

Українські дослідники С.Гусарєв, Р.Калюжний, А.Колодійвважають, що формами територіального устрою є національно-територіальна та адміністративно-територіальна організація. Піднаціонально-територіальною організацією вони розуміють органі-зацію Кримської Автономної Республіки як національно-політич-

113

ної одиниці, а під адміністративно-територіальною - організаціюінших територіальних одиниць в Україні, утворених за адміністра-тивною ознакою: області, райони тощо [3].

Слід зазначити, що радянською конституційною практикоюзастосовувався споріднений термін "національно-державнийустрій", що притаманний федеративним державам, побудованим нанаціонально-територіальних засадах, зокрема Радянському Союзу.Однак і в Конституції УРСР (редакція 1989 р.) розд. ІІІ мав назву"Національно-державний і адміністративно-територіальний устрій",виходячи із статусу союзної республіки. Хоча у словниках того часувживався термін "державний устрій", що визначався як терито-ріальна або національно-територіальна організація держави [12].Як видно, слово "національний" поряд з "політичний" широко вжи-ваються як у конституційній практиці, так і в політологічних визна-ченнях, адекватно відображаючи сутність територіальної організації.

У цьому зв'язку видається більш доречним розуміння полі-тико-територіального (національно-територіального) чинника якскладового поняття "державний устрій", що має кілька змістов-них значень:

а) політико-територіальної організації держави, що визначаєтьсяполітико-правовим статусом складових територій держави(республік, штатів, губерній, земель, регіонів, областей,провінцій тощо) і порядком, принципами їхніх взаємовід-носин як із державою в цілому, так і між собою;

б) форми державного самовизначення націй, які проживають удержаві;

в) комплексного конституційно-правового інституту, що вста-новлює територіальну систему органів публічної влади, їхкомпетенцію, взаємовідносини, порядок формування; прин-ципи розмежування компетенції між федерацією та її суб'єк-тами; норми адміністративно-територіального устрою [1,с. 125].Логічно виникає запитання щодо співвідношення понять

"державний устрій" і "територіальний устрій", що викликає різнідумки в науковців, а також вносить плутанину вживанням неко-ректно визначених термінів, що відповідно вульгаризує політич-ну мову та культуру суспільно-політичного дискурсу. Адже окремідослідники взагалі ототожнювали ці два поняття. Зокрема, радянсь-кий науковець В.Ржевський наполягав на тому, що поняття тери-

114

торіального устрою слід використовувати замість поняття держав-ного устрою в його вузькому значенні [15].

Однак більшість сучасних науковців не ототожнюють кате-горії "державний устрій" і "територіальний устрій", відповідно,розмежовуючи їх. Так С.Телешун "розмежовує поняття терито-ріального устрою, як його складової - адміністративно-терито-ріального устрою, і державного устрою, як більш широкогопоняття, що включає в себе також інші сторони державного будів-ництва, зокрема організацію вертикальної системи влади і місце-вого самоврядування" [17, с. 59]. Видається, що саме такий підхідзастосовано в Конституції України, адже розд. ІХ, що має назву"Територіальний устрій України", визначає його принципи та сис-тему адміністративно-територіального устрою.

Виходячи з вищеозначеного, співвідношення понять "дер-жавний устрій" і "територіальний устрій" логічно визначити якзагальне і часткове - державний устрій охоплює поняття терито-ріального устрою, що лежить в основі державного устрою (тери-торіальний устрій є видовим поняттям родового поняття держав-ного устрою) [6]. Саме такий підхід, на нашу думку, адекватновідображає співвідношення досліджуваних понять.

Висновки. Таким чином, форма державного устрою знахо-дить свій вияв в особливостях політико-територіальної організації(устрою) держави (унітарної, федеральної, регіоналізованої), атериторіальний устрій в адміністративно-територіальній площині.

Подальші наукові розвідки у даному напрямі мають бутиспрямовані на дослідження та співвідношення понять "адмініст-ративно-територіальний устрій", "адміністративно-територіальнийподіл", "адміністративно-територіальна одиниця". Також потребуєвдосконалення понятійно-термінологічний апарат назв і типів адмі-ністративно-територіальних одиниць, а також їх ієрархічних рівнів.

Список використаних джерел1. Большой юридический словарь / Под. ред. А.Я.Сухарева,

В.Д.Зорькина, В.Е.Крутских. - М., 1999. - 540 с.2. Верменич Я.В. Еволюція адміністративно-територіального уст-

рою в Україні: проблеми концептуалізації // Укр. іст. журн. - 2005. - № 4(463). - С. 114-145.

3. Гусарєв С., Калюжний Р., Колодій А. Основи держави і права. -С. 21.

115

4. Європейські орієнтири адміністративного реформування в Ук-раїні: Монографія / За заг. ред. В.Д.Бакуменка, В.М.Князєва. - К.: Вид-воНАДУ, 2005. - С. 93.

5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран:Учебник: В 4 т. / Отв. ред. проф. Б.А.Страшун. - 3-е изд., обновл. и дораб. -М.: Изд-во БЕК, 2000. - Т. 1-2: Часть общая. - 784 с.

6. Конституционное право: Учебник. - М.: Изд-во БЕК, 1997. - С. 195.7. Конституція України. Текст Основного Закону з офіційними тлу-

маченнями Конституційного Суду. Огляд і коментарі В.Ф.Погорілка таВ.Л.Федоренка. - К.: Наук. думка, 2006. - С. 182.

8. Лексин И.В. Территориальное устройство государства: попыткареализации системной методологии анализа // Рос. эконом. журн. - 2003. -№ 1. - С. 62.

9. Наврузов Ю. Роль регіональної політики в удосконаленні тери-торіальної організації влади в Україні // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред.В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - Вип. 2. - С. 122.

10. Орзіх М. Інноваційна реконструкція адміністративно-терито-ріального устрою України // Право України. - 2005. - № 7. - С. 12.

11. Пирожков С., Павлюк А. Адміністративно-територіальна ре-форма в Україні: актуальні питання методології та практики // ЕкономікаУкраїни. - 2005. - № 7. - С. 4-14.

12. Політичний словник / За ред. В.К.Врублевського, Л.М.Кравчу-ка, А.В.Кудрицького. - 4-е вид., перероб. і доп. - К.: Голов. ред. УРЕ, 1987. -С. 184.

13. Про рекомендації парламентських слухань про законодавчіаспекти регіональної політики та місцевого самоврядування: ПостановаВерховної Ради України від 5 черв. 2003р. № 939-ІV // Голос України. -2003. - 4 лип. - С. 5.

14. Про територіальний устрій України: Проект Закону України //Уряд. кур'єр. - 2005. - 22 квіт. - С. 10.

15. Ржевський В. Суспільно-політичний лад СРСР як втілення су-веренного радянського народу. - Ростов н/Д., 1974. - С. 19.

16. Татаренко Т.М. Адміністративно-територіальний устрій у си-стемі територіальної організації України // Держава і право: Зб. наук. пр.:Юрид. і політ. науки. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького НАНУкраїни, 2007. - Вип. 38. - С. 693-700.

17. Телешун С. Теоретичні аспекти визначення поняття "держав-ний устрій України" // Вісн. УАДУ. - 1999. - № 4. - С. 55-59.

116

Ігор Гарькавий,здобувач кафедри регіонального управління,місцевого самоврядування та управління містом НАДУОлександр Ігнатенко,доктор технічних наук,професор кафедри регіонального управління,місцевого самоврядування та управління містом НАДУ

Розвиток форм управління процесами удосконаленнясоціальної та виробничої інфраструктури в місті

Розглянуто підходи до розвитку соціальної та виробничої інфра-структури у взаємозв'язку з питаннями активного сприяння ство-ренню належного інвестиційного клімату, оптимальних умов дляпідтримки наявних підприємств, залучення та опанування інвестицій,забезпечення ефективної роботи міського господарства органамимісцевого самоврядування. Посилення соціальної спрямованостіуправління процесами удосконалення інфраструктури вимагає по-дальшого розвитку та використання наукових підходів, перш за всещодо посилення їх комплексності, розширення кола показників, якіхарактеризують різноманіття сторін і складність соціальних процесів,розробки системи показників для різних функцій управління.Ключові слова: развиток, управління, удосконалення, соціальна тавиробнича інфраструктура, органи місцевого самоврядування.

Going is considered near development of social and productioninfrastructure in intercommunication with the questions of activeassistance creation of favourable investment climate, optimum termsfor support of already existent enterprises, bringing in and capture ofinvestments, providing of effective work of city economy by the organsof local self-government. Strengthening of social orientation ofmanagement of improvement of infrastructure processes requiressubsequent development and use of scientific approaches, foremost inrelation to strengthening of their complexity, expansion of circle ofindexes, which characterize the variety of sides and complication ofsocial processes, development of the system of indexes for the differentfunctions of management.Key word: development, management, improvement, social andproduction infrastructure, local self-government.

Постановка проблеми у загальному вигляді. Виходячи з су-часного розуміння завдань місцевого самоврядування в соціаль-но-економічних процесах, його органи мають будувати та прово-дити ефективну регуляторну політику в містах, селищах та селах,спрямовану на вирішення проблеми їх економічного зростання [1].Передусім це стосується активного сприяння створенню належ-ного інвестиційного клімату, оптимальних умов для підтримки

117

наявних підприємств, залучення та опанування інвестицій, спри-яння розвиткові підприємницької діяльності, становленню влас-ників. Потрібно також забезпечувати ефективну роботу місцевогогосподарства, гарантувати роботу необхідних для бізнесу служб воргані місцевого самоврядування. З цими напрямами діяльностібезпосередньо пов'язані важливі завдання органів місцевого само-врядування щодо розширення економічного потенціалу територійпередусім шляхом розвитку соціальної та виробничої інфраструк-тури. Означені напрями стратегічного розвитку на місцевому рівнібудуть ефективними та доцільними за умови проведення відповід-них наукових обгрунтувань.

Дослідження за обраною темою, пов'язане з важливими на-уковими та практичними завданнями, які виконано за планом нау-ково-дослідних робіт Національної академії державного управлін-ня при Президентові України за темою: "Механізми реалізації дер-жавної регіональної політики в контексті проведення адміністра-тивної та політичної реформ".

Аналіз останніх досліджень і публікацій свідчить, що у відо-мих підходах до управління процесами удосконалення соціальноїта виробничої інфраструктури в місті, які пропонуються за резуль-татами наукових досліджень В.С.Куйбіди [2], В.М.Бабаєва [3],В.В.Мамонової [4], В.Ю.Керецмана [5], І.В.Пілунського [6], чин-ник комплексності не враховувався належним чином. Таке пред-ставлення механізму удосконалення діяльності органів місцевогосамоврядування у сфері послуг не сприяло досягненню мети ста-лого економічного розвитку населених пунктів у поєднанні з ви-соким рівнем забезпечення життєдіяльності їх територіальнихгромад. Врахування балансового та програмного підходів в удоско-наленні соціальної та виробничої інфраструктури є одним з прин-ципово важливих напрямів її удосконалення. Але ця проблема небула предметом комплексного дослідження.

Питання взаємозв'язку виробничої та соціальної інфраструк-тури складне й багатогранне. Реальні можливості удосконаленнясоціальної сфери - важливий чинник загального економічного зро-стання населених пунктів (перш за все відтворення робочої сили,її кількісних та якісних характеристик) і його наслідок. Від зба-лансованості розвитку виробничої і соціальної інфраструктури придосягнутому рівні територіального розвитку істотно залежатьспіввідношення в темпах її зростання в найближчій і віддаленійперспективі і характер динаміки цих сфер.

118

Не менш важливе завдання - найбільш ефективне викорис-тання ресурсів, які має у своєму розпорядженні кожна терито-ріальна громада. Ця проблема, а також питання усунення непро-дуктивних витрат, підвищення технологічної культури і мотиваціїтрудових колективів, організованості і відповідальності стоять угалузях соціальної сфери не менш гостро, ніж на виробництві. До-водиться говорити про це тому, що в діяльності органів місцевогосамоврядування склалися певні традиції, методи, розуміння про-блем, які не завжди дають можливість своєчасно і активно сприй-мати ті нові вимоги, які висуває життя. У зв'язку з цим важливопідвищити увагу до методології оцінки змін, які відбуваються всоціальній сфері, розробки комплексних підходів, системних по-казників програм соціально-економічного розвитку, що і ставитьза мету ця стаття.

Результати досліджень. У виробничих складових інфра-структури міста за ринкових умов на перший план висуваютьсяпоказники ефективності вкладень, якості виробництва, підвищеннявіддачі, зниження витрат та ін. У сфері послуг поки що за тради-цією органи місцевого самоврядування користуються переважновитратними показниками, обсяговими, мережевими та ін. Якщорозглянути показники програм у сфері соціального розвитку, томоже скластися враження, що мова в них йде не про соціальнийрозвиток населених пунктів як такий, а про планування роботибудівельних організацій, оскільки основне тут - обсяги капіталь-них вкладень, обсяги введень основних фондів, у деяких випад-ках - обсяги капітальних ремонтів. Коли ж планові показники вста-новлюються і стосовно діяльності відповідних сфер та галузей (що,до речі, робиться не завжди), то вони зазвичай відображають об-сяги їх роботи, а не її результати або ефективність.

Звичайно, ефективність роботи галузей соціального комп-лексу населеного пункту виміряти нелегко, тим більше обгрунту-вати необхідність того чи іншого прогнозного показника. Тут є щебагато невирішених питань [7]. Потрібно створити соціально-економічний механізм, що дав би змогу порівнювати витрати і ре-зультати, розробити систему стимулювання досягнення максималь-них результатів за мінімальних витрат.

В удосконаленні форм управління важливого значення на-буває проблема надійної збалансованості між рівнем попиту і про-позицією різних видів громадських послуг. З цим пов'язано і за-безпечення економічно обгрунтованих соціальних норм та норма-

119

тивів. Необхідно підвищити рівень впливу програм на встанов-лення правильних пропорцій за цими напрямами.

Завдання, які ставляться на перспективу перед усіма сфера-ми та галузями міста щодо удосконалення соціальної та виробничоїінфраструктури, - вихід на передовий інноваційний рівень, досяг-нення належної результативності праці - можуть бути вирішенітільки за умови істотного підвищення якісного рівня трудовихресурсів і їх трудової активності [8]. Проблема якості праці і їївідповідності сучасним вимогам - це і освіта працівника (загаль-на і професійна), і здоров'я (фізичне та психічне), і ставлення дообов'язків, і найголовніше - ставлення до нового, інновацій (техніч-них, організаційних, економічних та ін.). Важливо знайти в сис-темі місцевого самоврядування конкретного міста правильні, ефек-тивні механізми для вирішення означених завдань.

Ефективне використання трудових ресурсів набуває сьогодніособливого значення. В умовах різкого скорочення приросту, а внизці населених пунктів і абсолютного скорочення трудових ре-сурсів, проблема забезпечення оптимального їх використання усфері виробництва і невиробничих галузях стає надзвичайно склад-ною та гострою. В умовах, що склалися, збільшення обсягу й підви-щення якості послуг можуть і повинні досягатися переважно зарахунок використання інноваційних підходів і поліпшення органі-зації праці, підвищення кваліфікації, умінь персоналу.

Важливу роль для підвищення якісного рівня форм управлін-ня соціальними процесами відіграє вдосконалення роботи у сферіпрогнозування. Від правильного, науково і методологічно кваліфі-кованого вирішення цієї проблеми органами місцевого самовря-дування великою мірою залежить ефективність програмногоуправління соціально-економічним розвитком міст у цілому, йогореальність і реалістичність самої кінцевої мети.

У зв'язку з широким впровадженням цільових методів про-грамного управління, створенням різного роду цільових комплекс-них програм, визначенням кількісних цілей і на їх основі - конк-ретних заходів з їх досягнення, а тим самим і вирішенням питаньзабезпечення ресурсами, виняткової важливості набуває вся су-купність проблем точності прогнозування, перспективних оцінок,цільових установок, соціальних нормативів та інше. У сфері со-ціального розвитку це пов'язано з розробкою і оцінкою реалістич-ності раціональних споживчих нормативів, які враховуються якцільові орієнтири при формуванні місцевих програм.

120

У принципі спектр способів прогнозування достатньо ши-рокий - починаючи від простих інтуїтивних і експертних оцінок ізакінчуючи складними комплексами математичних методів [9].Проте у всіх випадках при оцінюванні достовірності і точностіпрогнозних (цільових) показників слід, мабуть, мати на увазі абовраховувати такі обставини: допустиму точність прогнозних оцінок,що дає змогу використовувати їх у практичній роботі органів місце-вого самоврядування щодо управління процесами удосконаленнясоціальної та виробничої інфраструктури, наявність, достовірністьі точність вихідних даних, що закладаються в основу прогнознихоцінок; визначений період за часом, вірогідність появи протягомцього періоду нових явищ і чинників, зрушень у їх структурі і ком-бінаціях, які можуть вплинути на прогнозні оцінки при прийнятійметодології; використання при розробці прогнозних оцінок різнихметодів моніторингу й контролю, з урахуванням цього, розміруможливої похибки або відхилення.

При проведенні всіх оцінок важливий оптимальний вибіроб'єктів прогнозування, їх конкретизація, диверсифікація або агре-гація, систематизація і ранжирування чинників, що визначаютьточність прогнозів, а також виключення можливостей їх дублю-вання [10]. Практика прогнозних і перспективних розрахунків яквітчизняна, так і зарубіжна дає змогу зробити істотний для органі-зації прогнозування місцевого розвитку висновок: прості методипрогнозних оцінок, хоча вони можуть бути і більш укрупненимиза структурою і закругленими за масштабами, виявляються, у ба-гатьох випадках точнішими, або принаймні такими ж точними, якскладніші. Тому простіші і укрупнені методи можуть служити за-собом контролю результатів, отриманих складнішими методами,розрахованими на велику деталізацію. Це особливо важливо вра-ховувати при удосконаленні форм управління процесами розвиткусоціальної та виробничої інфраструктури в місті.

При формуванні програм соціально-економічного розвиткуадміністративно-територіальних одиниць важливою проблемоює достовірність і точність прогнозів. При постановці завдання напрогнозування питання про оцінку точності і можливу похибкупрогнозу, так само як і про допустимі варіанти, доцільно вважатинаріжним каменем.

Підвищення ефективності форм управління розвитком інфра-структури соціальної сфери, під якою розуміють і сукупність ме-тодів програмного управління всією системою заходів, спрямова-

121

них на розвиток і зміцнення основ забезпечення життєдіяльностітериторіальної громади, зростання рівня добробуту її членів, все-бічний і гармонійний розвиток особистості, запровадження висо-ких етичних, гуманістичних принципів і підвищення на цій базіролі людського чинника в суспільному розвитку - один з провіднихі постійних елементів соціальної політики органу місцевого са-моврядування. Разом з тим конкретний зміст цих напрямів і підхіддо оцінювання їх ефективності не залишаються незмінними, накожному етапі постають нові завдання, змінюються старі, відми-рають уже вирішені.

Усі ці процеси знаходять своє віддзеркалення в певних по-казниках - сутнісних, які не піддаються безпосередньому вимірю-ванню в практиці діяльності органу місцевого самоврядування,економічних, на основі яких вони дістають можливість впливатичерез місцеві програми на соціальні процеси; статистичних, якідозволяють вимірювати характер, спрямованість, темпи і масшта-би фактичних соціальних процесів, які протікають. У широкомусенсі в показники територіального управління входять і планові, істатистичні, і показники контролю за балансовими пропорціями,що складаються, і система соціальних норм та нормативів, яківикористовуються в діяльності органу місцевого самоврядування.

Останнім часом має місце суперечність: з одного боку, важ-ливо зменшити число планових і звітних показників (це важливо ідля забезпечення більшої самостійності комунальних підприємств,і для скорочення зайвого паперового потоку, а тим самим - витратпраці, матеріальних та енергетичних ресурсів у сфері управлін-ня), а з другого - постійно ставиться питання про розробку новихіндикативних або нових звітних показників, необхідність в якихвиникає як у зв'язку з ускладненням самої структури місцевогогосподарства, так і з новим рівнем соціально-економічного роз-витку, коли все більшого значення набувають показники, що рані-ше перебували в тіні. Звичайно, завжди є і любителі "створюватиатмосферу кипучої бездіяльності", з ними, безумовно, потрібноборотися, але в даному випадку йдеться не про них, а про об'єктивніумови розвитку ефективного управління розвитком соціальної тавиробничої інфраструктури.

У сфері розвитку соціальної інфраструктури це може знай-ти вираження в тому, що необхідно націлювати на узгодженняпоказників, що стосуються рівня надання послуг територіальнійгромаді, соціального розвитку в цілому в єдиний комплекс заходів.

122

Вимога розробки такого підходу породжена новими умовами де-мократичного розвитку, новим розумінням співвідношення міжрізними показниками: загальними і контрольними; абсолютнимиі відносними; оціночними і розрахунковими.

Одночасно розробка такого підходу дозволить інакше підійтидо структури самих показників, контролю за збалансованістю міжними в ході самого планування як інноваційних заходів, так і про-грами соціально-економічного розвитку міста, селища чи села. Затакого підходу будуть зведені і обсягові завдання програми, і ре-сурси, які їх забезпечують, - трудові, матеріальні, фінансові. На-решті, тут отримали віддзеркалення і так звані "цільові" показни-ки прогнозу, і ступінь їх досягнення у відповідному періоді.

Упровадження означеного підходу до формування програмсоціально-економічного розвитку має і більш загальне значення.За таких умов великою мірою вирішується одна з найбільш склад-них проблем сучасного програмування - узгодження традиційнихпрограмних завдань з управління процесами удосконалення со-ціальної та виробничої інфраструктури в місті за величиною зро-стання з результатами, що реально досягаються.

Соціальні процеси і об'єкти управління мають не тільки своюспецифіку, але і значно більшу складність, чим, скажімо, техно-логічні або навіть економічні. Врахувати всі їх сторони і чинники,що діють, в управлінні процесами удосконалення соціальної інфра-структури в місті практично неможливо. Тому потрібно перш завсе виділити те, що має найбільш істотне значення для оцінки івибору методів впливу на ці процеси, для вирішення конкретнихзавдань, що стоять у даному населеному пункті, а іншими нехту-вати або розглядати їх як другорядні. Тільки в цьому разі можназнайти кількісні показники - вимірники характеру протікання со-ціальних процесів: їх суспільного значення, визначальних їх чин-ників, граничних умов їх розвитку, взаємозалежності з іншимипроцесами і явищами як суміжними, так і достатньо віддаленими.

Водночас при спрямуванні на цю в цілому правильну пози-цію завжди з'являється спокуса надмірно спростити завдання,підхід до його вирішення. Це зрозуміло, і підкріплюється сутопрактичними міркуваннями: управлінське рішення, щоб воно булодієвим, краще давати лише за обмеженим колом показників - тимпаче, що це пов'язане і з економічною стороною самого процесууправління процесами удосконалення соціальної та виробничоїінфраструктури в місті і програмуванням. Введення кожного но-

123

вого показника, по-перше, пов'язане із значними витратами на йогорозробку, доведення, систему обліку і контролю за його виконан-ням і, по-друге, він неминуче перемикає увагу з одних показниківна інші в процесі виконання заходів. Але слід усвідомлювати те,що обмеження характеристик процесу, їх спрощення, що відповідаєінтересам практичної роботи в управлінні процесами удоскона-лення інфраструктури, звужує межі їх вживаності і результатив-ності, часто призводить до несподіваних наслідків.

З таких позицій всю систему показників, які використову-ються при вдосконаленні форм управління процесами розвиткусоціальної та виробничої інфраструктури в місті на сучасномуетапі, доцільно розділити на наступні групи:

n метапокладаючі (цільові), що визначають з позицій довго-строкової, але осяжної перспективи цілі соціального розвитку яку кількісному, так і в якісному, проблемному вираженні;

n прогнозні оцінки, які певною мірою примикають до пер-ших, але або мають самостійне значення (наприклад, прогнози зро-стання населення), або базуються на всій системі інших прийня-тих показників (наприклад соціально-професійна структура тери-торіальної громади, розміри і структура споживання та ін.);

n індикативні показники, що є конкретними адресними зав-даннями на програмний період і охоплюють найбільш важливісторони розвитку соціальної та виробничої інфраструктури в місті;

n розрахунково-аналітичні показники, що визначають про-грамні завдання, зокрема щодо можливих ресурсів;

n показники розвитку окремих сфер та галузей інфраструк-тури в місті і досягнення для кожного етапу їх цільових норма-тивів раціонального споживання і забезпеченості;

n система зведених показників програми соціально-економіч-ного розвитку.

У загальному процесі удосконалення форм управління про-цесами розвитку соціальної та виробничої інфраструктури насе-лених пунктів слід швидше переходити до того, щоб соціальніцільові настанови слугували відправним моментом, початком всієїскладної роботи щодо складання місцевих програм. Доцільно та-кож розширити коло характеристик, що дають змогу відображатипроведення принципу субсидіарності.

На основі проведених досліджень можна зробити такі вис-новки. Посилення соціальної спрямованості управління процеса-ми удосконалення соціальної та виробничої інфраструктури в місті

124

вимагає подальшого розвитку, використання наукових підходів,перш за все щодо посилення їх комплексності, розширення колапоказників, які характеризують різноманіття сторін і складністьсоціальних процесів, розробки системи показників для різнихфункцій управління, урахування вірогідних соціальних наслідківуправлінських рішень, створення достовірної нормативної базисоціального розвитку, взаємоузгодження окремих конкретних со-ціальних програм у рамках загальних напрямів соціального роз-витку адміністративно-територіальної одиниці.

Перспективи подальших розвідок у цьому напрямі можутьстосуватись оцінювання рівня розвитку соціальної та виробничоїінфраструктури міст.

Список використаних джерел1. Про Державну стратегію регіонального розвитку на період до

2015 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 21 лип. 2006 р.№ 1001 // Офіц. вісн. України. - 2006. - № 30. - Ст. 2132.

2. Куйбіда В.С. Організаційно-функціональні принципи і методидіяльності органів місцевого самоврядування. - К.: МАУП, 2003. - 571 с.

3. Бабаєв В.М. Управління міським господарством: теоретичні таприкладні аспекти: Монографія. - X.: Вид-во ХРІДУ НАДУ "Магістр",2004. - 204 с.

4. Мамонова В. Діагностика суб'єктно-об'єктних відносин у сис-темі управління територіальним розвитком // Державне управління в Ук-раїні: реалії та перспективи: Зб. наук. пр. / За заг. ред. В.І.Лугового,В.М.Князєва, - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Вип. 2. - С. 229- 235.

5. Керецман В.Ю. Регіональний розвиток як предмет державногорегулювання // Вісн. НАДУ. - 2003. - № 4. - С. 397-401.

6. Пілунський І.В. Особливості організаційно-економічного управ-ління місцевими програмами // Зб. наук. пр. НАДУ. - 2005. - № 2. -С. 427-434.

7. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйство и управление: пробле-мы теории и практики. - М.: Финансы и статистика, 2002. - 176 с.

8. Мэнсфилд Э. Экономика научно-технического прогресса. - М.:Прогресс, 1990. - 423 с.

9. Ефремов В.С. Проектное управление: модели принятия реше-ний // Менеджмент в России и за рубежом. - 2007. - № 6. - С. 105-139.

10. Шарп У., Александер Г., Бэйли Дж. Инвестиции: Пер. с англ. -М.: ИНФРА-М, 1997. - 1024 с.

11. Закон України про державні цільові програми // Відом. Вер-ховної Ради України. - 2004. - № 25. - Ст. 352.

125

Олександр Гузій,аспірант ХРІДУ НАДУ

Вплив місцевого самоврядування на розвиток аграрнихвідносин в Україні

У статті проаналізовано сучасний стан розвитку місцевого самовря-дування і аграрних відносин. Також розглянуто необхідність суттє-вого розширення прав місцевого самоврядування та надання йомузаконної можливості формувати власні виконавчі органи, які мати-муть безпосередній вплив на розвиток аграрних відносин.Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна громада,реформування, аграрні відносини.

In this article it was analysed modern condition development of localgovernment and agrarian relations. Also it was considered a necessitysubstantially to extend rights for local government and give him legalpossibility to form own executive bodies which will have a direct influenceon development of agrarian relations.Key words: local government, community, reformation of agrarianrelations.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок ізважливими науковими і практичними завданнями. Наша держававизначила свої довгострокові цілі та пріоритети. Вони закріпленіКонституцією України, іншими основоположними документами.Йдеться про перспективи України в інтегруванні у світовий еко-номічний процес як країни з ефективно діючою системою місце-вого самоврядування, конкурентоспроможною економікою та роз-винутими аграрними відносинами, здатною вирішувати най-складніші завдання свого розвитку.

Довгий шлях, який розвинені країни здолали впродовжкількох століть, Україна має пройти в максимально стислі термі-ни [9, с. 10].

Українському суспільству зараз потрібно реформувати місцевесамоврядування з метою досягнення політичної стабільності, по-глиблення економічних перетворень у сфері аграрних відносини.

Автором статті розглянуто питання визначення обсягу по-вноважень органів місцевого самоврядування первинного рівнящодо порядку розпорядження природними ресурсами (землямисільськогосподарського призначення) в межах адміністративно-територіальних одиниць. Проаналізовано передумови для прове-дення докорінних змін для функціонування органів публічної влади.

126

Проблематика цієї статті полягає у визначенні впливу місце-вого самоврядування на розвиток аграрних відносин, який пови-нен забезпечити сталий розвиток останніх.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Серед численнихпублікацій, в яких розглядаються питання впливу місцевого само-врядування на розвиток аграрних відносин, можна виділити ро-боти таких дослідників, як П.Гайдуцький, М.Гладій, М.Зубець,А.Третяк, П.Саблук, В.Юрчишин, В.Янчук та ін.

Метою статті є обґрунтувати необхідність проведення до-корінних реформ місцевої влади, та завдяки цьому отримати сут-тєве покращення розвитку аграрних відносин, а головне підвищи-ти добробут місцевих громад.

Виклад основного матеріалу дослідження. Поява і розви-ток інституту місцевого самоврядування зумовлені усвідомленнямсуспільством того, що зміцнення державної влади в центрі не можебути ефективним і корисним для суспільства в цілому без її одно-часної децентралізації, функціонування первинних територіальнихгромад, об'єднаних певними спільними місцевими інтересами. Цепов'язано з тим, що більшість звернень громадян до влади стосов-но забезпечення різноманітних умов життєзабезпечення зосере-джуються на місцевому рівні й мають тут вирішуватись [4, с. 214].

Система самоврядування включає первинний рівень само-врядування - село, селище, місто і вторинний - район, область.Головним осередком місцевого самоврядування є села, селища іміста, де живуть люди і природним шляхом утворюють громади[4, с. 216].

Місцеве самоврядування є самоврядною формою публічноївлади, що не належить жодній з трьох гілок державної влади - нізаконодавчій, ні виконавчій, ні судовій. Феномен місцевого само-врядування полягає якраз у тому, що, функціонуючи поза систе-мою державної влади, воно існує завдяки тому, що держава висту-пає його гарантом. Державну владу та місцеве самоврядуванняслід розглядати як дві частини одного цілого.

Утвердження демократії на місцевому рівні вимагає розв'я-зання низки проблем, які постійно виникають в умовах демонта-жу тоталітарного режиму та оновлення всіх сфер суспільногожиття. Ці проблеми постійно перебувають в полі зору вчених,господарників, працівників органів місцевого самоврядування,фахівців різних спеціальностей, які прагнуть, щоб демократичнесуспільство в Україні стало реальністю [5, с. 11].

127

Україна має одні з найкращих у світі землі, природно-кліма-тичні умови та необхідні трудові ресурси для ведення сільськогогосподарства. Це загальновизнаний факт, який достатньо дослі-джений в історичному, економічному і технічному аспектах. Однакефективність використання наведених сприятливих умов, насам-перед багатої чорноземами землі, тривалий час була низькою. У1990 р. урожайність зернових в Україні становила 35 ц/га, цукро-вих буряків - 275, картоплі - 117 ц/га, тоді як у Великобританії -відповідно 60,4 та 365 ц/га, США - 47,5 та 329 ц/га. Як наслідокнавіть у найкращі роки розвитку сільського господарства Українипродуктивність праці в галузі була значно нижчою, ніж у передо-вих країнах світу. У 1982-1985 рр. продуктивність праці в колгос-пах була нижчою порівняно з фермерами США з вирощуваннязернових у 3 рази, кукурудзи - у 8, цукрових буряків - у 6, картоплі -у 9 разів. Ще нижчою була продуктивність молока - у 9 разів, м'ясавеликої рогатої худоби - у 18, м'яса свиней - у 30 разів.

Такий стан розвитку сільського господарства був зумовле-ний монополією державної власності на землю, майно і виробленупродукцію, монополією колгоспно-радгоспної форми організаціїтоварного виробництва та одержавлення соціально-економічнихвідносин на селі. За таких умов держава виявилася неспромож-ною раціонально використовувати головне багатство - землю. Ос-новна причина полягала у відсутності гармонізації інтересів дер-жави та селян як безпосередніх працівників полів і ферм [2, с. 94].

Гасло "від кожного - по можливості, кожному - по потребі"не створювало мотивації до праці. Стало очевидним, що збере-ження командно-адміністративної системи керівництва й органі-зації сільського господарства не забезпечить реалізації великогоаграрного потенціалу України та вирішення проблем забезпечен-ня населення високоякісними продуктами харчування.

При реформуванні аграрного сектору основний суб'єкт госпо-дарювання на землі має уособлювати власника і господаря. Необ-хідно було забезпечити селянинові право власності на землю і гос-подарське самовизначення. Це стало одним з основних напрямівздійснення земельної реформи. Тому забезпечення приватизаціїземлі селянами за принципом "земля має належати тим, хто на нійпрацює" стало головним напрямом аграрної реформи [2, с. 95].

Відсутність економічного інтересу селян в ефективномувикористанні державної землі, відчуження селянина від землі при-звели до кризової ситуації в сільському господарстві. Стара кол-

128

госпно-радгоспна система не могла успішно функціонувати безстарої планово-розподільчої, командно-адміністративної системи,що зумовило необхідність здійснення земельної реформи. З ура-хуванням цього Постановою Верховної Ради України "Про земель-ну реформу" від 18 грудня 1990 р. з 15 березня 1991 р. всі земліУкраїни було оголошено об'єктом реформи.

Зазначеною постановою було визначено, що земельна ре-форма - це комплекс правових, економічних, технічних і організа-ційних заходів, спрямованих на запровадження ринкових земельнихвідносин. Земельна реформа була визначена складовою економіч-ної реформи, здійснюваної в Україні з метою ринкової трансфор-мації економіки. Мета земельної реформи полягала у створенніумов рівноправного розвитку різних форм власності і господарю-вання на землі, формуванні багатоукладної аграрної економіки,раціональному використанні й охороні земель, а завдання - у пе-рерозподілі земель з одночасною передачею їх у приватну та ко-лективну власність, а також у користування підприємствам, уста-новам і організаціям [2, с. 96].

З прийняттям 28 червня 1996 р. нової Конституції Україниправо власності на землю стало гарантованим (ст. 14), а формивласності - такими ж самими, як і в усіх цивілізованих країнах(державна, комунальна, приватна). Отже, еволюція власності наземлю в Україні пройшла майже 80-річний період з тим, щоб по-вернутися до загальноприйнятих засад [7, с. 16-17].

Докорінні зміни в земельній власності і перерозподіл земельздійснюється в ході земельної реформи, яка являє собою законо-давчо оформлену радикальну перебудову земельних відносин ізвластивими йому відносинами і відповідною надбудовою, пов'я-заною з перетворенням форм власності на землю, передачею відодних землевласників і землекористувачів до інших відповідноюзміною форм земельного устрою в країні.

Земельна реформа завжди регулюється державою і контро-люється нею. Вона здійснюється для переходу до нових земель-них відносин і являє собою концентрований вираз земельної полі-тики держави та забезпечується відповідними правовими, еконо-мічними, технічними й організаційними заходами [8, с. 15].

Основи загальнолюдських цінностей, прав і інтересів лю-дини, свобода у виборі форм і методів господарювання - це насам-перед перетворення відносин власності на землю в сільськомугосподарстві. Якщо немає реального власника, то немає і справж-

129

нього інтересу, немає відповідальності і соціальної справедливості,немає впевненості в майбутньому [7, с. 6].

Після прийняття Конституції України і Закону України "Промісцеве самоврядування в Україні" самостійного значення набулоправо власності територіальної громади - комунальна власністьна землю. Право комунальної власності на землю - це право тери-торіальної громади володіти, раціонально, ефективно та за при-значенням використовувати і розпоряджатися земельною ділян-кою на свій розсуд, забезпечувати реалізацію земельних та іншихінтересів громадян згідно із законом [8, с. 30].

У вирішенні питань регулювання земельних відносин знач-на роль відводиться органам місцевого самоврядування. До повно-важень місцевих рад у сфері регулювання земельних відносин натериторії сіл, селищ, міст належить:

n розпорядження землями територіальних громад;n передача земельних ділянок комунальної власності у

власність громадян та юридичних осіб;n вилучення земельних ділянок із земель комунальної влас-

ності відповідно до закону;n викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповід-

них територіальних громад сіл, селищ, міст;n організація землеустрою;n координація діяльності місцевих органів земельних ре-

сурсів;n здійснення контролю земельного та природоохоронного

законодавства за використанням і охороною земель;n вирішення земельних спорів та інших питань у галузі зе-

мельних відносин відповідно до закону [1].За роки незалежності в процесі ринкової трансформації

економіки в Україні зроблено значний крок вперед у реформуваннівідносин власності на землю.

Земельні ресурси - це не тільки територіально-просторово-природний базис місцезнаходження народу, але складний соціаль-но-еколого-економічний об'єкт управління. Сучасний розвитоксвітової економіки показує, що в сучасних умовах керована рин-кова економіка потребує такого державного управління земельни-ми ресурсами, яке забезпечує суворе дотримання системи земель-ного і цивільного законодавства у поєднанні з економічною само-стійністю суб'єктів землеволодіння [6, с. 10-11].

130

Cьогодні в Україні діє модель місцевого самоврядування,збудована на принципах сильної центральної влади. Виявляється,застосування цієї моделі не тільки себе не виправдало, але й за-гальмувало процеси децентралізації і деконцентрації державноївлади, а значить і становлення публічної самоврядної влади,серйозно позначившись на економічному і політичному добробутіУкраїни. Місцеві державні адміністрації як виконавча влада в ціло-му виявилася нездатними знайти вихід із кризової ситуації в еко-номіці. Органи місцевого самоврядування, позбавлені необхіднихповноважень або можливостей для їх реалізації, а в підсумку йуправлінської самостійності, були фактично усунуті від вирішен-ня місцевих проблем. Звідси неминуче витікає висновок про те,що сьогодні реальне місцеве самоврядування в Україні відсутнє, аце суттєвим чином ускладнює конституювання й інституалізаціюпублічної самоврядної влади.

Держава повинна делегувати їм свої повноваження у сферімісцевого управління і сприяти в розвитку місцевого самоврядуван-ня, публічної самоврядної влади як інституту влади, яка функціонує іреалізується на локальному рівні, що є найбільш наближеним рівнемуправління до кожного жителя певної території [3, с. 18-19].

Нині село переживає далеко не кращі часи. Селяни маютьчимало претензій до реформи. Але давайте поставимо питання: ащо було б, якби аграрної реформи взагалі не було?

Слід зазначити, що бажаючих дати оцінку аграрній реформівистачає. Робити це намагаються різного роду зарубіжні експер-ти, політичні радники, інші фахівці. Однак найкраще оцінити аграр-ну реформу, її процес, зміст і наслідки може український селяниняк основний її учасник.

Аграрна реформа в Україні здійснюється вже тривалий часіз зупинками і прискореннями. Вона розпочалась фактично ще донабуття Україною незалежності, наприкінці 80-х рр. минулого сто-ліття, коли в колгоспах і радгоспах стали запроваджувати колек-тивний підряд, оренду, створювати фермерські господарства.

По-різному можна ставитись до того, що відбувається заостанні роки на селі. Однак не завадило б нагадати, що шлях ре-форм у всіх країнах був нелегким і тривалим [2, с. 7].

Висновки. Землі сільськогосподарського призначення, щорозташовані за межами сільських населених пунктів, потрібно обо-в'язково передати від управління місцевих державних адміністра-цій в управління органам місцевого самоврядування.

131

Доходи (податки, орендна плата) від використання цих зе-мель, серед яких на рівних правах буде існувати і комунальнавласність, повинні стати одним з основних джерел наповненнябюджетів місцевих громад.

Зміна суб'єкта управлінської діяльності повинна привести допозитивних змін у сфері аграрних відносин. З цією метою ВерховнаРада України має створити відповідне сприятливе законодавче поле.

Законодавство має чітко визначити повноваження терито-ріальних громад. Зокрема, на певному рівні для забезпечення прин-ципу територіальності місцевого самоврядування (тобто поширенняюрисдикції територіальної громади на всю територію відповідноїадміністративно-територіальної одиниці) необхідно наділити орга-ни місцевого самоврядування функціями, які зараз вкладені втермін "державне управління". Тобто органи місцевого самовря-дування первинного рівня мають перетворитися на органи публіч-ної влади з відповідними повноваженнями з надання всього спек-тра управлінських послуг і громадянам, і юридичним особам.

Отже, необхідно суттєво розширити права місцевого само-врядування та надати йому законну можливість формувати власнівиконавчі органи, які матимуть безпосередній вплив на розвитокаграрних відносин, що, у свою чергу, викличе необхідність транс-формації статусу місцевих державних адміністрацій.

Перспективи подальших розвідок. Зазначене питання потре-бує подальших досліджень, які сприятимуть вдосконаленню ме-ханізмів впливу місцевого самоврядування на розвиток аграрнихвідносин.

Список використаних джерел1. Закон України про місцеве самоврядування в Україні // Терито-

ріальна організація влади в Україні: статус і повноваження місцевихорганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування / За заг.ред. А.П.Зайця. - К.: Ін Юре, 2002. - С. 57-107.

2. Аграрна реформа в Україні / П.І.Гайдуцький, П.Т.Саблук,Ю.О.Лупенко та ін.; За ред. П.І.Гайдуцького. - К.: ННЦ ІАЕ, 2005. - 424 с.

3. Григорьев В.А. Эволюция местного самоуправления. Отечествен-ная и зарубежная практика: Монография. - К.: Истина, 2005. - 424 с.

4. Державне управління: Навч. посіб. / А.Ф.Мельник, О.Ю.Обо-ленський, А.Ю.Васіна, Л.Ю.Гордієнко; За ред. А.Ф.Мельник. - К.: Знан-ня-Прес, 2003. - 343 с.

5. Куйбіда В.С. Організаційно-функціональні принципи і методидіяльності органів місцевого самоврядування: Монографія / За ред. Ю.П.Ле-бединського. - К.: МАУП, 2003. - 568 с.

132

6. Кухтин П.В., Левов А.А., Лобанов В.В., Семкина О.С. Управле-ние земельными ресурсами: Учеб. пособие. - СПб.: Питер, 2005. - 384 с.

7. Новаковський Л.Я., Третяк А.М., Добряк Д.С. Земельна рефор-ма і землеустрій в Україні. - К., 2001. - 138 с.

8. Регулювання земельних відносин на території сільської терито-ріальної громади. - К.: Вид-во УАДУ, 2003. - 75 с.

9. Стратегія економічного і соціального розвитку України (2004-2015 роки) "Шляхом Європейської інтеграції" / Авт. кол.: А.С.Гальчинсь-кий, В.М.Геєць та ін.; Нац. ін-т стратег. дослідж., Ін-т екон. прогнозуван-ня НАН України, М-во економіки та з питань європ. інтегр. України. - К.:ІВЦ Держкомстату України, 2004. - 416 с.

Олексій Лиска,аспірант кафедри регіонального управліннята місцевого самоврядування ХРІДУ НАДУ

Форми діяльності територіальної громади

У статті розглянуті форми діяльності територіальної громади. Вияв-лено, що вони забезпечують ефективний зворотний зв'язок місце-вих жителів з органами влади, можливість їх участі у вирішенні пи-тань місцевого значення.Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна громада,форми діяльності.

It was considered forms of activity of community. It was exposed thatthey provide effective reverse connection of residents with the bodies ofpower and provide possibility of their participating in the decision oflocal issues.Key words: local government, community, forms of activity.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок ізважливими науковими та практичними завданнями. Відповіднодо ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюєтьсятериторіальною громадою в порядку, встановленому законом, якбезпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування:сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи [1].

Конкретизуючи конституційні положення, ст. 2 Закону Украї-ни "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлює, що місце-ве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл,селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міськіради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради,які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл,

133

селищ, міст [2]. Тобто законодавством передбачається, що терито-ріальні громади проявляють свою самоврядну активність у різнихформах. На жаль, далеко не всі форми діяльності місцевих спільнот,які з успіхом використовуються в демократичних країнах, здійсню-ються територіальними громадами в Україні. Перешкодою в реалі-зації права місцевих жителів на участь у місцевому самоврядуванніє ряд об'єктивних і суб'єктивних чинників. Зокрема, не досить чіткаі повна регламентація вказаних форм у чинному законодавстві.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Форми діяльностітериторіальної громади досліджуються у працях О.В.Батанова,М.О.Баймуратова, В.І.Борденюка, В.М.Кампо, В.І.Кравченка,Ю.О.Куца, М.П.Орзіха, В.Ф.Погорілка, М.О.Пухтинського, Н.І.Рудої,Ю.М.Тодики, О.Ф.Фрицького, В.М.Шаповала та інших дослідників.

Виділення невирішених раніше частин загальної пробле-ми. На основі вивчення праць зазначених авторів можна зробитивисновок про необхідність виявлення форм діяльності членів те-риторіальних громад, дослідження теоретичних і практичнихаспектів участі місцевих спільнот у вирішенні питань місцевогозначення.

Метою статті є виявлення можливих форм діяльності те-риторіальних громад у місцевому самоврядуванні, які дають змо-гу населенню активно впливати на стан справ у відповідних адмі-ністративно-територіальних одиницях.

Виклад основного матеріалу дослідження. Основними фор-мами діяльності територіальних громад є форми їх безпосередньо-го (прямого) волевиявлення, які направлені на реалізацію терито-ріальними громадами свого права на самоврядування безпосеред-ньо, в межах Конституції і законів України.

Формами безпосереднього волевиявлення територіальнихгромад є: місцеві вибори, референдуми, загальні збори громадянза місцем проживання, сходини, конференції, місцеві ініціативи,громадські слухання, відкликання депутатів та виборних посадо-вих осіб місцевого самоврядування, індивідуальні та колективніписьмові звернення, опитування і анкетування з питань місцевогосамоврядування, громадські експертизи, громадські роботи з бла-гоустрою території населеного пункту та надання послуг соціаль-но незахищеним верствам населення, участь жителів у роботіорганів місцевого самоврядування, громадські обговорення про-ектів актів органів місцевого самоврядування, мітинги, демонстра-ції, походи, пікети тощо.

134

Законодавче закріплення отримали такі форми безпосеред-нього волевиявлення територіальних громад: місцеві вибори, ре-ферендуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцевіініціативи, громадські слухання.

Відповідно до ч. 1 ст. 141 Конституції України сільські, се-лищні, міські ради складаються з депутатів, які обираються відпо-відними територіальними громадами на основі загального, рівно-го і прямого виборчого права шляхом таємного голосування стро-ком на п'ять років [1].

Основні засади, особливості та порядок організації і прове-дення виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних умістах, районних, обласних, Київської та Севастопольської міськихрад, сільських, селищних, міських голів визначаються Законом Ук-раїни "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республі-ки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" [3].

Таким чином, територіальні громади шляхом місцевих ви-борів формують представницькі органи місцевого самоврядуван-ня сіл, селищ та міст, а також районні та обласні ради.

Місцевий референдум є найвищою нормативною формоюбезпосереднього волевиявлення територіальної громади, її основ-ним актом локальної нормотворчості, який дає змогу терито-ріальній громаді брати безпосередню участь в управлінні місце-вими справами [4]. Це волевиявлення здійснюється шляхом голо-сування, в результаті чого громада приймає відповідне рішення.

Ст. 7 Закону України "Про місцеве самоврядування в Украї-ні" зазначає, що місцевий референдум є формою вирішення тери-торіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямоговолевиявлення. Предметом місцевого референдуму може бутибудь-яке питання, віднесене Конституцією та законами Українидо відання місцевого самоврядування. На місцевий референдумне можуть бути винесені питання, віднесені законом до віданняорганів державної влади. Рішення, прийняті місцевим референду-мом, є обов'язковими для виконання на відповідній території [2].

Відповідно до ст. 70 Конституції України право голосу навиборах і референдумах мають громадяни України, які досягли надень їх проведення вісімнадцяти років [1].

Другою за значенням, після місцевого референдуму, фор-мою локальної демократії є загальні збори. За допомогою цієїформи територіальна громада може впливати на вирішення питаньмісцевого значення.

135

Ст. 8 Закону України "Про місцеве самоврядування в Ук-раїні" зазначає, що загальні збори громадян за місцем проживанняє формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевогозначення. Під загальними зборами розуміється зібрання всіх чичастини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питаньмісцевого значення [2].

Рішення загальних зборів мають рекомендаційний характердля органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а такожобов'язкові для їх розгляду.

На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирі-шення питань місцевого значення шляхом голосування всіх членівгромади, загальні збори можуть здійснюватися в межах окремихчастин адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць,кварталів, мікрорайонів тощо) і є формою участі окремих групчленів територіальної громади по вирішенню питань місцевогозначення [5].

У загальних зборах мають право брати участь громадяни,мешканці територіальних громад із правом голосу, тобто фізичніособи, які проживають у територіальній громаді і відповідаютьусім вимогам закону про вибори до органів місцевої влади. З цимстатусом пов'язане право здійснювати вплив на політичні, еко-номічні, культурні, соціальні, екологічні та інші процеси розвит-ку територіальної громади [4].

Пункт 2 ст. 8 Закону України "Про місцеве самоврядуванняв Україні" встановлює, що рішення загальних зборів громадян вра-ховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності [2].

Порядок проведення загальних зборів громадян (періо-дичність, місце проведення, засоби оголошення про збори, спосо-би прийняття і оприлюднення рішень та ін.) визначається закономта статутом територіальної громади [2; 4].

Іноді виділяють таку форму волевиявлення територіальноїгромади, як сходини. Смислова різниця між термінами "загальнізбори" та "сходини" полягає в тому, що загальні збори - форма органі-зованого кимось зібрання людей, а сходини - це переважно спон-танне зібрання мешканців, викликане спільною проблемою [6].Сходинами також називають загальні збори всіх жителів сільськихнаселених пунктів, які мають право голосу [7].

Ст. 9 Закону України "Про місцеве самоврядування в Украї-ні" закріплює право членів територіальної громади ініціюватирозгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання,

136

віднесеного до відання місцевого самоврядування. Пункт 2 ст. 9зазначеного Закону передбачає, що порядок внесення місцевоїініціативи на розгляд ради визначається представницьким орга-ном місцевого самоврядування або статутом територіальної гро-мади [2]. Надаючи таке право органам місцевого самоврядування,Закон, таким чином, допускає різні варіанти порядку внесеннямісцевої ініціативи на розгляд ради, що дає змогу найбільш опти-мально врахувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самовряду-вання, але на основі Конституції України та в межах Закону України"Про місцеве самоврядування в Україні".

Вказаний Закон у п. 3 ст. 9 суб'єктом та носієм місцевої ініціа-тиви визначає ініціативну групу. Тобто передбачається, що пред-ставницький орган самоврядування рада матиме справу при підго-товці до розгляду і самому розгляду питання "місцевої ініціативи"не зі всією громадою взагалі, а з конкретною ініціативною гру-пою громадян - членів територіальної громади [8].

Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановлено-му порядку, підлягає обов'язковому розгляду на засіданні ради, якевідбувається у відкритій формі. Цим самим Закон забезпечуєгласність і відкритість роботи органів місцевого самоврядування.У засіданні беруть участь члени ініціативної групи, які ініціюва-ли те чи інше питання (п. 3 ст. 9 Закону) [2; 4]. Таким чином, цянорма, з одного боку, зобов'язує раду організувати підготовку сесіїради таким чином, щоб у ній члени ініціативної групи дійсно могливзяти участь (зручний час, транспорт тощо); з другого боку, зобо-в'язує ініціаторів розгляду питання у раді відповідально ставитисьдо висунення місцевої ініціативи, оскільки сама присутність насесії передбачає запитання до членів ініціативної групи, наданняними пояснень і обґрунтувань тощо [8].

Згідно з п. 4 статті рада, розглянувши питання, внесене нарозгляд шляхом місцевої ініціативи, приймає рішення. Це рішен-ня підлягає оприлюдненню, порядок якого визначається органоммісцевого самоврядування або статутом територіальної громади [2].Як правило, обнародування рішень відбувається через їх опублі-кування в одній або кількох щоденних газетах, шляхом виданнявідомчого бюлетеня відповідної ради, через вивішування публіч-них оголошень на дошках об'яв, встановлених у певних місцях натериторії громади [4; 5].

137

Ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Украї-ні" закріплює право територіальної громади проводити громадськіслухання. Ці слухання проходять у формі зустрічей членів терито-ріальної громади з депутатами відповідної ради та посадовимиособами місцевого самоврядування [2].

Закон надає право членам територіальної громади під часслухань заслуховувати звіти депутатів відповідних рад про їх робо-ту в цілому або з якогось конкретного питання, порушувати проб-леми та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, щоналежать до відання місцевого самоврядування. Пропозиції, яківносяться за результатами громадських слухань, підлягають обо-в'язковому розгляду органами місцевого самоврядування (п. 3 ст. 13Закону). Цим ще раз підкреслюється те значення, яке відіграє те-риторіальна громада у вирішенні питань місцевого значення. Реа-гування органами та посадовими особами місцевого самовряду-вання на питання, що порушені учасниками слухань, і висунутіними пропозиції є показником ефективності слухань, їх дієвості.А.Ткачук зауважує, що результати громадських слухань маютьрекомендаційний характер, а їх правові наслідки полягають у тому,що рада повинна розглянути на пленарному засіданні висновки йпропозиції слухань, однак прийняття якогось рішення по суті не єобов'язкове [9].

Конференції - зібрання представників від жителів. Їх прово-дять тоді, коли здійснення звичайних зборів чи сходів ускладнене [6].

Метод фокусних груп включає інтерв'ю з невеликими гру-пами місцевих жителів, під час якого відбувається обговоренняпевної теми, що становить загальний інтерес. Формування фокус-них груп здійснюється на базі соціологічних досліджень та ме-тодів статистичного аналізу. Це неформальний і достатньо ефек-тивний спосіб дослідження громадської думки [10].

Ст. 39 Конституції України закріплює право громадян напроведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій [1].

Походи і демонстрації - це форми вираження громадськогонастрою, які пов'язані з переміщенням за деяким маршрутом. Особ-ливість демонстрації порівняно з вуличною ходою полягає у вико-ристанні її учасниками засобів наочної агітації (прапори, стяги,лозунги, транспаранти, портрети тощо) [6].

На мітингах громадяни мають право обговорювати будь-якіпитання місцевого значення і приймати по них відповідні резо-

138

люції, які можуть бути направлені в органи місцевого самовряду-вання і посадовим особам місцевого самоврядування. Резолюціїмають рекомендаційний характер. Вимоги, що містяться в них, іпропозиції можуть бути враховані при підготовці проектів рішеньі інших документів органів місцевого самоврядування [11].

Пікети - це масова (групова) діяльність, яка виражається вохороні чи блокуванні будь-яких об'єктів (будівель, споруд, ко-лон демонстрантів тощо). Пікети можуть бути як самостійнимиформами, так і складовими частинами інших форм волевиявлен-ня [6].

Сходини, мітинги, демонстрації, походи, пікетування викорис-товуються як для підтримки, так і для тиску на органи влади [12].

Ст. 40 Конституції закріплює право направляти індивідуальнічи колективні письмові звернення або особисто звертатися доорганів місцевого самоврядування та посадових і службових осібцих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунто-вану відповідь у встановлений законом строк [1].

Важливою формою є також служба в органах місцевого са-моврядування - професійна, на постійній основі діяльність грома-дян України, які займають посади в органах місцевого самовряду-вання, що спрямована на реалізацію територіальною громадоюсвого права на місцеве самоврядування [1; 13].

Для вивчення думки населення при підготовці програм,планів забудови, проектів рішень стосовно питань місцевого зна-чення використовується така форма, як опитування громадян.

Громадська експертиза - це залучення членів територіаль-ної громади, які мають спеціальні знання або досвід, експертами зпитань, що розглядаються органами місцевого самоврядування [14].

Висновки. Таким чином, можна стверджувати, територіальнігромади проявляють свою самоврядну активність у різних формах:

1. Опосередковано - через органи і посадових осіб місцево-го самоврядування.

2. Місцеві спільноти висловлюють свою волю через жителів,які володіють статусом виборців, учасників місцевих референ-думів, зборів, конференцій.

3. Через органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні,квартальні комітети, ради мікрорайонів, народні дружини і т.п.).

4. Важливими внутрішніми для місцевих співтовариствсуб'єктами є громадські, релігійні об'єднання, інші види місцевихнедержавних некомерційних об'єднань.

139

5. Складовими територіальних спільнот суб'єктами висту-пають муніципальні підприємства, установи, організації, ко-мерційні недержавні і муніципальні об'єднання.

6. Формами самоврядної активності жителів є звернення,заяви, скарги, народні правотворчі ініціативи, страйки, мітинги,демонстрації, ходи, пікети, опитування населення, громадські ро-боти, інші інститути групового і індивідуального волевиявлення [6].

Форми діяльності територіальних громад забезпечуютьефективний зворотний зв'язок у системі "місцеві органи влади -місцеве населення". Використання вказаних форм надає змогуорганам і посадовим особам місцевого самоврядування прийматиобґрунтовані рішення з урахуванням інтересів членів територіаль-ної громади.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Вивчен-ня форм діяльності територіальної громади потребує подальшихдосліджень, що сприятиме виявленню механізмів впливу місце-вих жителів на стан справ у населеному пункті, підвищенні само-врядної активності територіальних громад, забезпеченню реаліза-ції прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні.

Список використаних джерел1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної ради

України 28 черв. 1996 р. - К.: Преса України, 1997. - 80 с.2. Закон України про місцеве самоврядування в Україні // Відом.

Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.3. Закон України про вибори депутатів Верховної Ради Автоном-

ної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів //Відом. Верховної Ради України. - 2004. - № 30-31. - Ст. 382.

4. Закон про місцеве самоврядування в Україні: Наук.-практ. ко-ментар. - К.: Ін-т законодавства Верховної Ради України, 1999. - 398 c.

5. Муніципальне право України: Підручник / Кол. авт.; За ред.В.Ф.Погорілка, О.Ф.Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - 592 с.

6. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учеб-ник для вузов. - М.: Изд-во НОРМА (издат. группа НОРМА·М), 2000. -368 с.

7. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Непосредственная демократияв СССР. - М.: Знание, 1984. - 64 с.

8. Залучення громадян до участі в місцевому самоврядуванні:Навч.-метод. посіб. / Уклад. Б.А.Руснак. - Чернівці: ЧМГС "Буковин. парт-нер. агенція", 2004. - 39 c.

9. Рада і депутат: робота в ім'я громади. Залучення громадськостідо підготовки та ухвалення рішень органами місцевого самоврядування

140

та розвитку громад. / А.Ткачук, Є.Фишко, Ю.Ганущак та ін. - К.: Ін-тгромадян. сусп-ва: ІКЦ "Леста", 2005. - 228 с.

10. Дробенко Г.О., Брусак Р.Л., Свірський Ю.І. Стратегічне плану-вання розвитку територіальних громад. - Вид. друге. - Л.: Вид-во "СПО-ЛОМ", 2001. - 118 с.

11. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и от-веты. - М.: Юриспруденция, 2000. - 128 с.

12. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник длявузов / Н.С.Бондарь, В.И.Авсеенко, С.Н.Бочаров и др.; Под ред. проф.Н.С.Бондаря. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон иправо, 2003. - 559 с.

13. Закон України про службу в органах місцевого самоврядуван-ня // Відом. Верховної Ради України. - 2001. - № 33. - Ст. 175.

14. Залучення громадян до участі в місцевому самоврядуванні:Навч.-метод. посіб. / А.О.Чемерис, М.Д.Лесечко, Р.М.Рудніцька та ін. /За заг. ред А.О.Чемериса. - Л.: ЛРІДУ НАДУ, 2005. - 96 с.

Ольга Степанова,аспірант кафедри регіонального управління,місцевого самоврядування та управління містом НАДУ

Правовий аспект державного регулюванняінноваційної діяльності в містах України

У статті здійснено аналіз зарубіжної та вітчизняної літератури з дослі-джуваної теми, розглянуто нормативно-правову базу, що регулюєінноваційну діяльність у містах України.Ключові слова: інноваційна діяльність, інноваційний процес, дер-жавне регулювання, екстенсивні фактори.

The article is devoted to the analysis of foreign and domestic literatureis carried out from the probed theme, a legislative base which regulatesinnovative activity in the cities of Ukraine is considered.Кey words: innovative activity, innovative process, government control,extensive factors.

Постановка проблеми. Формулюючи проблему, якій присвя-чена дана стаття, необхідно зазначити, що успішне функціонуван-ня моделі управління інноваційною діяльністю в містах потребуєпотужної системи правового забезпечення, зокрема:

а) закріплення на законодавчому рівні обов'язкового форму-вання на підприємствах середнього та великого бізнесу внутрішніхінноваційних фондів;

141

б) реформування законодавства банківської системи з ме-тою створення органами місцевої влади регіональних банків;

в) регулювання податкового законодавства України з метоюзалучення в легальний обіг коштів тіньової економіки.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. На сьогодні в Украї-ні існує низка досліджень з інноваційної діяльності в містах, надякими працюють такі вчені: Л.Глухівський, С.Мочерний, О.Кондра-тов, М.Пашута, С.Ожегов, О.Лапко, А.Сухорукова, В.Бабаєв, З.Ада-манова та ін.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми.Аналіз літератури та нормативно-правових документів дає мож-ливість визначити, що проблема інноваційної діяльності в містахУкраїни стає все більш актуальною, оскільки інновації, інноваційнадіяльність та інноваційна політика є досить новими поняттями, атому вважаємо за необхідне проаналізувати нормативно-правовубазу України, яка постійно перебуває в процесі уточнення та змін.

Мета даної роботи полягає в тому, щоб розглянути основніпроблеми та недоліки у сфері інноваційної діяльності в містах тарозробити пропозиції щодо їх удосконалення.

Виклад основного матеріалу. Однією з головних складовихекономічної діяльності України є наявність нормативно-правовоїбази, яка певною мірою регулює інноваційну діяльність.

Законодавство України у сфері інноваційної діяльності ба-зується на таких нормативно-правових актах: Конституції Украї-ни, законах України "Про інноваційну діяльність" [2], "Про інвес-тиційну діяльність" [3], "Про наукову і науково-технічнудіяльність" [4], "Про наукову і науково-технічну експертизу" [5],"Про спеціальний режим інвестиційної та інноваційної діяльностітехнологічних парків" [6] та інших законодавчих актах, що регу-люють суспільні відносини у цій сфері.

Інноваційну діяльність у містах України умовно можна поді-лити на дві групи: традиційні; інноваційні.

Традиційні процеси і явища характеризують звичайне функ-ціонування народного господарства, його галузей і підприємств, аінноваційні - розвиток останніх на якісно новому рівні. Впродовжтривалого періоду, коли економіка функціонувала і розвиваласьпереважно за рахунок екстенсивних факторів, тобто застосуванняпостійно зростаючого обсягу суспільних ресурсів - персоналу,виробничих фондів, у виробництві домінували традиційні проце-си і явища [10].

142

Оскільки екстенсивні фактори практично себе вичерпали абоїх дія стала економічно невигідною, розвиток та інтенсифікаціясучасної діяльності в містах мають базуватися переважно на но-вих рішеннях у галузі технології, техніки, організаційних форм іекономічних методів господарювання. Опрацювання, прийняття іреалізація таких рішень складають зміст так званих інноваційнихпроцесів.

В узвичаєному розумінні інноваційні процеси в містах ма-ють місце в будь-якій складній виробничо-господарській системі,характеризуються сукупністю безперервно виникаючих у часі іпросторі прогресивних, якісно нових змін. Результатом таких інно-ваційних процесів є новина, а її впровадження у господарську прак-тику визнається нововведенням. Інноваційні процеси започатко-вуються певними галузями науки, а завершуються у сфері вироб-ництва, спричинюючи у ній прогресивні зміни [12].

Оскільки інноваційні процеси в містах є досить вагомимчинником, то, на нашу думку, є необхідність визначити, що собоюявляє сама інноваційна діяльність та якими шляхами воназдійснюється відповідно до нормативно-правових актів України.

Так, згідно зі ст. 1 Закону України "Про інноваційну діяль-ність", інноваційна діяльність - це діяльність, що спрямована навикористання і комерціалізацію результатів наукових дослідженьта розробок і зумовлює випуск на ринок нових конкурентоспро-можних товарів і послуг [2].

Відповідно до ст. 325 Господарського Кодексу України інно-ваційною діяльністю у сфері господарювання є діяльність учас-ників господарських відносин, що здійснюється на основі реаліза-ції інвестицій з метою виконання довгострокових науково-техніч-них програм з тривалими строками окупності витрат і впрова-дження нових науково-технічних досягнень у виробництво та іншісфери суспільного життя [1].

На думку М.Пашути та О.Шкільнюк, інноваційна діяльність,як правило, являє собою цілий комплекс наукових, технологічних,виробничих, організаційних, фінансових і комерційних заходів,сукупність яких приводить до інновації у вигляді нового або удоско-наленого продукту [13, с. 42].

Проаналізувавши праці вітчизняних учених, світовий досвіда також нормативно-правову бузу щодо інноваційної діяльності вУкраїні, ми дійшли висновку, що інноваційна діяльність у містахздійснюється за такими напрямами:

143

n наукові дослідження і розробки, спрямовані на створенняоб'єктів інтелектуальної власності в містах;

n розробка, освоєння, випуск і поширення принципово но-вих видів техніки і технології на підприємствах у містах України;

n розробка і впровадження нових ресурсозберігаючих тех-нологій, призначених для поліпшення соціального й екологічногостановища міст України;

n технічне переозброєння, реконструкція, розширення, будів-ництво нових підприємств у містах, що здійснюються вперше якпромислове освоєння виробництва нової продукції або впрова-дження нової технології, тощо.

Закон України "Про інноваційну діяльність" визначає метута принципи державної інноваційної політики, а також правові,економічні та організаційні засади державного регулювання інно-ваційної діяльності. Відповідно до цього закону головною метоюдержавної інноваційної політики визнається створення соціаль-но-економічних, організаційних і правових умов для ефективноговідтворення, розвитку й використання науково-технічного потен-ціалу країни, забезпечення впровадження сучасних екологічно чис-тих, безпечних, енерго- та ресурсозберігаючих технологій, вироб-ництва та реалізації нових видів конкурентоспроможної продукції.

Важливим кроком формування державної інноваційної полі-тики в містах України було прийняття законів: "Про пріоритетнінапрями інноваційної діяльності в Україні" [7]; "Про державнерегулювання діяльності у сфері трансферу технологій" [8].

Закон України "Про державне регулювання діяльності усфері трансферу технологій" дає змогу більш ефективно викорис-тати науково-технічний та інтелектуальний потенціал міст Украї-ни, запобігти проникненню в міста України морально застарілихтехнологій та неліквідної продукції, а також розширити міжна-родне науково-технічне співробітництво в цій сфері. При КабінетіМіністрів України з метою підвищення ефективності реалізаціїдержавної інноваційної політики у містах, посилення міжвідом-чого контролю за реалізацією інноваційних та інвестиційних про-ектів, сприяння ефективній діяльності технологічних парків таінноваційних структур інших типів створено постійно діючийорган - Комісію з організації діяльності технологічних парків таінноваційних структур інших типів.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України "Проутворення Комісії з організації діяльності технологічних парків

144

та інноваційних структур інших типів" основними завданнямиКомісії з організації діяльності технологічних парків та іннова-ційних структур інших типів є:

n удосконалення системи державного регулювання інновацій-ної діяльності у містах;

n забезпечення формування пріоритетних напрямів інновацій-ної діяльності загальнодержавного, галузевого та регіонального рівнів;

n координація діяльності центральних і місцевих органіввиконавчої влади, академій наук щодо створення і функціонуван-ня технологічних парків та інноваційних структур інших типів [11].

Відповідно до проаналізованої нами нормативно-правовоїбази можна визначити основну сферу інноваційної діяльності умістах, а саме:

n формування баз даних інноваційних проектів і розробок;n надання консалтингових послуг з питань інтелектуальної

власності, розробки інноваційних проектів у містах, укладенняправочинів, створення спільних підприємств;

n підтримку оперативної взаємодії з державними органамиуправління, науковими установами й організаціями шляхом підго-товки інформаційних матеріалів з питань інноваційної діяльності;

n підвищення кваліфікації кадрів у сфері інноваційної діяль-ності.

Розпочинаючи роботи з передінвестиційної підготовки дея-ких інноваційних проектів у містах, необхідно сформулювати базуданих інвесторів. При цьому виокреслити проблеми розробкибізнес-планів за міжнародними стандартами.

Ми вважаємо, що керівництву компанії або авторам іннова-ційних проектів необхідно брати активну участь у кожному аспектіпланування. Бізнес-план, підготовлений головним чином сторон-німи консультантами, може не відобразити цілком ідею бізнесу.

Міська політика щодо підтримки науково-технічної діяль-ності має реалізуватися у двох напрямах:

n по-перше: фінансова підтримка наукових досліджень дляміського господарства, що відповідає видатковій частині міськогобюджету;

n по-друге: організаційно-економічна та інституціональнапідтримка процесів комерціалізації наукових розробок та "high-tech"-технологій з метою формування доходної частини міськогобюджету через податки на продаж та впровадження результатівНДДКР і об'єктів інтелектуальної власності.

145

Стосовно другого напряму міської науково-технічної полі-тики можна навести приклади розробки технології та організаціїдослідного виробництва сонячних батарей для мобільних теле-фонів Інституту фізики напівпровідників, створення технологіївиготовлення суцільнозварної оболонкової конструкції для еколо-гічно чистих сховищ дизельного пального та інше, а також, першза все, заходи з розвитку міської інноваційної інфраструктури [9].

Висновки дослідження. Основними проблемами розвиткунауково-технічної та інноваційної діяльності в містах є:

n відсутність з боку держави дієвої системи економічногостимулювання науково-технічної та інноваційної діяльності;

n низький рівень маркетингових досліджень на промисло-вих підприємствах;

n недостатній розвиток інноваційної інфраструктури;відсутність механізму вивчення попиту на науково-технічні роз-робки, визначення їх конкурентоспроможності;

n відсутність ефективних організаційно-фінансових ме-ханізмів залучення малого бізнесу в інноваційну та науково-техніч-ну діяльність;

n недостатня ефективність зв'язку з виробництвом; старіннянаукових кадрів, у тому числі вищої кваліфікації.

Тому державне регулювання інноваційної діяльності в містахповинно передбачати розробку єдиних програм її реалізації та кон-тролю. З урахуванням зазначеного можна сказати, що основна метаактивізації інвестиційної діяльності в містах полягає в тому, щобчерез нарощування обсягів виробництва і поліпшення економіч-ного стану суб'єктів підприємницької діяльності досягнути підви-щення рівня життя населення та збільшення обсягу джерел влас-них інвестиційних ресурсів у містах України.

Відповідно до проведеного дослідження випливає не-обхідність концептуальної розробки механізму державного регу-лювання інноваційної діяльності у містах, оскільки на сьогоднісклалися умови, за яких, з огляду на об'єктивну неможливістьіншим шляхом підняти економіку міст України до рівня європей-ських стандартів, цілком можливою є концентрація зусиль і ре-сурсів суспільства на розбудові інноваційної моделі розвитку, врезультаті якої світова економічна практика може збагатитися щеодним прикладом створення за кризових умов локального "еконо-мічного дива".

146

Список використаних джерел1. Господарський кодекс України // Відом. Верховної Ради Украї-

ни. - № 18. - Ст. 144. 2. Закон України про інноваційну діяльність // Відом. Верховної

Ради України. - № 36. - Ст. 266.3. Закон України про інвестиційну діяльність // Відом. Верховної

Ради України. - № 47. - Ст. 646.4. Закон України про наукову і науково-технічну діяльність [Елект-

ронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua5. Закон України про наукову і науково-технічну експертизу [Елект-

ронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua6. Закон України про спеціальний режим інвестиційної та іннова-

ційної діяльності технологічних парків // Офіц. вісн. України. - № 32. -Ст. 57.

7. Закон України про пріоритетні напрями інноваційної діяльностів Україні [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua

8. Закон України про державне регулювання діяльності у сферітрансферу технологій [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua

9. Зінченко О.П., Ільчук В.П. Комерціалізація технологій і пробле-ми формування регіональних інноваційних систем [Електронний ресурс]. -Режим доступу: http://www.innovation.com.ua/pub

10. Кузнєцов І.С. Національна інноваційна система та її становлен-ня в Україні [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.cvti.kiev.ua

11. Про утворення Комісії з організації діяльності технологічнихпарків та інноваційних структур інших типів: Постанова КабінетуМіністрів України від 9 серп. 2001 р. № 961 [Електронний ресурс]. - Ре-жим доступу: http://www.kmu.gov.ua

12. Павловський А.М. Високі технології та інновації [Електроннийресурс]. - Режим доступу: http://cvti.kiev.ua/?path

13. Пашутова М.Т., Шкільнюк О.М. Інновації: понятійно-теоре-тичний апарат, економічна сутність та шляхи стимулювання: Навч. посіб. -К.: Центр навч. л-ри, 2005. - 118 с.

147

ПОЛІТОЛОГІЯ І ПРАВО

Олексій Валевський,кандидат філософських наук,докторант кафедри державної політики тауправління політичними процесами НАДУ

Окремі аспекти визначення функцій механізмустримувань і противаг у розвитку політичної системи

Аналізуються функції механізму стримувань та противаг у розвиткуполітичної системи. На прикладі розвитку виборчих систем в Украї-ні доводиться циклічний характер механізму стримувань та проти-ваг. Формулюються пропозиції щодо встановлення стримувань і про-тиваг у сучасній політичній системі України.Ключові слова: механізм стримувань і противаг, виборча система,політична система.

Functions of mechanism for limits and counterbalances in the politicalsystem development are analyzed. The cyclic nature of mechanism forlimits and counterbalances is demonstrated by the example of theelection system development in Ukraine. Proposal for establishing limitsand counterbalances in current political system of Ukraine are formulated.Key words: mechanism for limits and counterbalances, election system,political system.

Постановка проблеми. Ефективний механізм стримувань іпротиваг є фундаментальною ознакою демократичного суспіль-ства. В Україні внаслідок політичної реформи в політичну системубули внесені суттєві функціональні дисбаланси, які унеможливи-ли формування механізму стримувань і противаг. На порядку ден-ному стоїть завдання дослідження змісту механізму стримувань іпротиваг з метою створення плюралістичної політичної системи іпідвищення ефективності державного управління.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатко-вано розв'язання даної проблеми. Сучасні проблеми теорії та прак-тики державного управління та їх змістовний зв'язок із питаннямирозробки державно-управлінських відносин досліджували В.Аве-р'янов, В.Бабкін, В.Бакуменко, В.Бебик, А.Гальчинський, М.Голо-ватий, В.Князєв, С.Коліушко, Ю.Лебединський, С.Майборода,

148

Н.Нижник, М.Пірен, Н.Плахотнюк, А.Пойченко, В.Скуратівський,С.Телешун, В.Ребкало, В.Романов, В.Рижих, С.Рябов, Ю.Шемшу-ченко, В.Якушик, Л.Шкляр. У роботах зазначених авторів запропо-новано нові методологічні підходи до аналізу політичного проце-су і, зокрема, державної політики й розвитку політичної системи.

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Незважа-ючи на наявність ґрунтовних досліджень, присвячених аналізуефективності державно-управлінських відносин, залишається недо-статньо висвітленими питання змісту механізму стримувань і про-тиваг та його ролі в побудові ефективного державного управління.

Мета статті. Метою статті є дослідження змісту механіз-му стримувань та противаг, а також його функцій у створенні ефек-тивного державного управління і плюралізму політичної системи.

Для досягнення зазначеної мети необхідно розв'язати на-ступні дослідницькі завдання: а) дати характеристику механізмустримувань і противаг; б) визначити його основні змістовні ха-рактеристики; в) встановити роль цього механізму в побудові гар-монічної політичної системи.

Виклад основного змісту. Поняття стримувань і противагвказує на історично сформований баланс владних повноважень іфункціональних обов'язків у функціонуванні суб'єктів політично-го процесу у творенні державної політики.

В організації державного управління визначається балансстримувань і противаг по вертикалі, коли вибудовуються відноси-ни й функції влади від центру до окремих територій (громад), міжцентральними й регіональними (місцевими) органами влади. Завдан-ня побудови вертикального балансу стримувань і противаг сто-сується пошуку балансу інтересів центру і територій, коли, з одногобоку, потрібно обмежити прояви регіонального егоїзму, а з друго-го, таким чином організувати роботу центральних органів, щоб неіснувало регіонів-"улюбленців" за рахунок нехтування інтереса-ми інших регіонів.

Також визначається баланс стримувань і противаг по гори-зонталі, коли ставиться завдання оптимальної організації роботирізних відомств, до компетенції яких належить реалізація держав-ної політики у певній сфері суспільного життя. Тут ставляться зав-дання уникнення дублювання в роботі різних відомств і взаємо-погодження планів їх роботи.

У масштабах держави механізм стримувань і противаг маєкілька важливих функцій: недопущення домінування однієї гілки

149

влади або суб'єкта політики над іншими і забезпечення плюраліз-му політичної системи. Важливою функцією є створення умов длявідкритості державної влади і підвищення її адаптивності до новихформ організації. Відкритість є надійним засобом проти деградаціїяк політичної системи взагалі, так і державного управління зокре-ма. Відкрита влада, що здатна до адаптації нових цінностей таорганізаційних форм, має імунітет проти бюрократизації органівуправління.

Дія механізму стримувань і противаг в умовах Українисприяє розвитку антиолігархічного й антибюрократичного плю-ралізму. Цей механізм створює простір для соціального та еконо-мічного експериментування, забезпечує здатність державнихорганів влади та інших суб'єктів політичного процесу формуватизбалансований курс політики, де були б враховані інтереси тихполітичних груп і соціальних прошарків, що не мають своїх пред-ставників у владі.

Цей механізм також виконує функцію "амортизатора" у кон-куренції політичних доктрин. З одного боку, він захищає політичнусистему від руйнівних радикальних політичних доктрин, з друго-го - виступає засобом проти ретроградства. Механізм стримуваньі противаг здатний забезпечити еволюційний шлях розвитку дер-жави. Зокрема, цей механізм створює умови, щоб реформаторськіполітичні сили не перетворилися в радикальні, а консервативніпартії відмовлялися від ретроградних поглядів і установок.

Важливо зазначити, що поняття стримувань і противаг неозначає суперництво різних гілок влади. Конкуренція між гілкамивлади повинна існувати не в повноваженнях і функціях, а в прий-нятті програм економічного й соціального розвитку. У цьому планіварто привести думку російського дослідника А.Бережкова, що"не може бути конфлікту між "владою" у правовій державі, тобтотам, де існує конституційна законність. Так званий "конфлікт вла-ди" є або вираженням небажання однієї з гілок єдиної державноївлади діяти строго в межах, встановлених для неї Конституцією йчинним законодавством, або є проявом дійсно суперечливих абовкрай абстрактних положень Конституції й законодавства, які мо-жуть розумітися й трактуватися по-різному" [1].

Об'єднавча функція, яка є критично важливою для сучасноїУкраїни, також притаманна дієздатному механізму стримувань іпротиваг. За допомогою цього механізму можна синтезувати за-гальнонаціональні (державні), корпоративно-політичні та індиві-

150

дуальні інтереси, а також нейтралізувати територіальні, мовні,етнічні, соціальні та інші "розколи", що існують у суспільстві.

Механізм стримувань і противаг не є статичною величиною,навпаки, це - динамічний процес, коли функції і повноваженняорганів влади та учасників політичного процесу постійно зміню-ються. У цьому плані слід відзначити циклічний характер розвиткуцього механізму.

Цикл розвитку механізму стримувань і противаг схематичноможна представити таким чином:

1. Status quo функцій і повноважень суб'єктів творення дер-жавної політики;

2. Накопичення диспропорцій або порушень у реалізаціївизначених функцій і повноважень у процесі творення політики.

3. Конфліктне зіткнення інтересів різних суб'єктів політики.4. Розв'язання конфлікту інтересів, налагодження нової кон-

струкції стримувань і противаг, визначення нових функцій і по-вноважень суб'єктів творення політики. Формування якісно ново-го status quo.

Як зазначає російський дослідник А.Маникін, "циклічністьрозвитку системи "стримувань і противаг" не означає рух по зам-кнутому колу. Відновлення динамічної рівноваги системи "стриму-вань і противаг" відбувається кожен раз на якісно новій основі,яка більш відповідає об'єктивним потребам суспільного прогре-су" [2]. Таким чином функціонування і розвиток механізму стри-мувань і противаг дає змогу здійснювати масштабні перетворенняполітичної системи.

В українській політичній системі циклічний характер меха-нізму стримувань і противаг можна проілюструвати на прикладірозвитку виборчого законодавства [3].

До 1997 р. в Україні існувала мажоритарна виборча система.Умовний status quo полягав у тому, що виборці голосували за кон-кретного кандидата на окремих виборчих округах. Прийняттязмішаної мажоритарно-пропорційної системи диктувалося необ-хідністю розвитку інституту багатопартійності, який сприяв бистановленню загальнонаціональних партій. Пропонуючи зміша-ну форму, прихильники реформи виборчої системи розраховува-ли на те, що буде піднесено роль партій у політичному процесі.Вважалося, що за мажоритарної системи депутати більше заці-кавлені в репрезентуванні інтересів виборців конкретного виборчогоокругу. Також у своїх аргументах прихильники реформи посила-

151

лися на істотні недоліки мажоритарної системи, зокрема на мож-ливість впливу на виборчий процес "тіньового" капіталу і місце-вих органів влади на депутатів. Таким чином планувалось пору-шити status quo мажоритарної моделі на користь інтересів одногоіз учасників політичного процесу - політичних партій.

За змішаною мажоритарно-пропорційною системою булопроведено дві виборчих кампанії 1998 і 2002 рр. Досвід цих ви-борчих кампаній засвідчив, що багато з тих змін, що планувалосядосягти, не вдалося реалізувати, навпаки, виникли нові перешко-ди для формування виборчої системи, яка б могла бути запорукоюефективної державної політики. До позитивних тенденцій можнавіднести: поступове зменшення кількості партій та партійнихблоків, яким вдалося подолати виборчий бар'єр. У кампанії 1998 р.зуміли подолати бар'єр усього 8, у 2002 - 6, що вказує на процесполітичної структуризації парламенту; виправдалися надії щодопослаблення впливу місцевих регіональних еліт на виборчий про-цес. Незважаючи на масштабне використання адміністративногоресурсу, опозиційні партії як у 1998 р., так і в 2002 р. зуміли пока-зати пристойні результати, тоді як на мажоритарних округах, якправило, перемагали провладні представники.

Водночас впровадження змішаної виборчої моделі не змогловирішити низку макрополітичних проблем. Зокрема, залежністьпартій від харизми їхніх вождів або політичних амбіцій фінансо-во-промислових груп. Пропорційна складова засвідчила, що пла-ни звільнити політичні партії від впливу фінансово-промисловихгруп виявилися примарними. Політичні партії були більше при-стосовані до їх "купівлі" капіталом, ніж окремі кандидати чи ви-борчі комісії; суттєвим недоліком пропорційної складової ставзакритий механізм формування виборчих списків. Досвід виборівпереконливо довів, що модель "закритих виборчих списків" нездатна забезпечити автентичну репрезентацію інтересів соціаль-них прошарків.

Прийняття у 2004 р. пропорційної моделі виборів слід роз-глядати в контексті намірів провести конституційну реформу, колиперехід до парламентсько-президентської моделі, а відтак і змінаспособів формування центральних органів влади змусила політич-них гравців прийняти пропорційну модель виборів.

За пропорційною моделлю відбулися виборчі кампанії 2006 і2007 рр. Досвід цих кампанії засвідчив суттєві недоліки чинноївиборчої моделі, зокрема: виборці позбавлені можливості здійсню-

152

вати волевиявлення безпосередньо за кандидатів у народні депу-тати; чинна виборча модель надає партійним вождям величезніпереваги в процесі формування виборчого списку, а відтак в про-цесі формування кадрового складу виконавчих органів влади запартійними квотами; прийнята виборча система не змогла пом'як-шити негативні риси регіоналізації політичного процесу. Зак-ритість великих партійних холдингів сприяє регіональному роз-колу країни; чинна пропорційна система загострила проблемуполітичної корупції, коли розподіл посад у виконавчій владі відбу-вається за партійними квотами. До того ж непрозора система фінан-сування партій та норма імперативного мандату перетворює партіїта депутатів у придатки до ФПГ і партійних вождів.

Виходячи із досвіду функціонування пропорційної вибор-чої системи, побудованої на моделі "закритих списків", нині ста-виться завдання прийняття модернізованої виборчої системи, якаб будувалась на моделі "відкритих (або регіональних) списків".Тобто актуальною є проблема повернення в рамках пропорційноїмоделі до елементів мажоритарної системи.

Вимоги суспільного розвитку ставлять на порядок деннийпитання відновлення ролі окремих депутатів та виборців, які бмогли обирати не тільки партійні бренди, а й конкретних політиків.Отже, на порядку у сфері виборчого законодавства стоїть пробле-ма формування нової якості механізму стримувань і противаг.

У літературі, де аналізуються проблеми розвитку сучасногопарламентаризму, зазначається, що фіксується загальна негатив-на тенденція розширення компетенції фракцій і партій на шкодупозиціям окремих депутатів. Свобода депутата обмежена фрак-ційною дисципліною, партійною ієрархією, обмеженим доступомдо експертних послуг [4]. Таким чином, проблема піднесення роліокремих депутатів і гарантування їм можливостей для аутентич-ного висловлення власної позиції актуальна не тільки для Украї-ни, а й для розвинутих демократій.

Наведений приклад можна розглядати як пошук балансу міжінтересами виборців, які зацікавлені, щоб партії реалізовували бїх вимоги, інтересами окремих політиків, які б мали можливостіреалізовувати політику і партій, які зацікавлені у мобілізації електо-рату. На перших етапах розвитку виборчої системи домінувалиіндивідуальні депутати-мажоритарники, які могли бути вільнимивід партій. На наступних етапах формується диктат партій і ніве-люється роль окремого депутата. Нині стоїть проблема відновлення

153

ролі окремих депутатів, але вже на новій основі в рамках партійно-пропорційної виборчої системи.

Зазначені вище зміни відбувалися в контексті фундаменталь-них трансформацій у соціально-економічній структурі суспільства.На перших етапах, коли функціонувала мажоритарна система, домі-нуючою була державна форма власності на великі підприємства, відбу-вався процес становлення буржуазії і в політичній сфері провіднуроль відігравали державні органи влади. Становлення пропорційноївиборчої системи стало соціально-економічним еквівалентом пану-вання монополістичного олігархічного капіталу в провідних галузяхекономіки і підпорядкування органів державної влади інтересам олі-гархії. Вимоги відновлення статусу окремого депутата і обмеженнядиктату партійних вождів приходяться на період розвитку середньо-го капіталу, який не підпорядкований інтересам олігархії.

Наведений приклад красномовно підтверджує, що налаго-дження механізму стримувань і противаг в умовах України сприяєрозвитку антиолігархічного й антибюрократичного економічногоі політичного плюралізму.

Аналогічних ілюстрацій можна навести багато. У такому жсамому руслі можна інтерпретувати конфлікти між парламентомй президентом на різних етапах розвитку державності. Зокрема,можна визначити етапи, коли у творенні політики домінував пар-ламент, а коли - президент.

За різноманітними формами функціонування механізму стри-мувань і противаг завжди можна прослідкувати, що відтвореннядинамічної рівноваги між суб'єктами політичного процесу відбува-лося циклічно, коли нова конфігурація балансу функцій і повнова-жень "позичала" попередні форми, але відтворення відбувалося нановій основі, яка більш відповідала вимогам розвитку суспільства.

Висновки. Доведено, що поняття механізму стримувань іпротиваг вказує на історично сформований баланс владних повно-важень і функціональних обов'язків у діяльності суб'єктів політич-ного процесу.

Механізм стримувань і противаг є динамічним процесом,що має циклічний характер розвитку. Загальна модель такого циклунаступна: від status quo наявних функцій і повноважень суб'єктівтворення державної політики до накопичення диспропорцій і кон-фліктного зіткнення інтересів між різними учасниками творенняполітики до розв'язання конфлікту інтересів, встановлення новоїконструкції стримувань і противаг.

154

Встановлення дієздатного механізму стримувань і противагє нагальною проблемою політичного й економічного розвиткуУкраїни. Особливу увагу українським творцям політики слід при-ділити наступним функціям механізму стримувань і противаг: по-перше, цей механізм повинен запобігати домінуванню однієї гілкивлади або суб'єкта політики над іншими, що забезпечує плюралізмполітичної й економічної системи; по-друге - цей механізм пови-нен виступати запобіжним заходом проти олігархизації і бюрок-ратизації економічної та політичної сфер.

Перспективи досліджень у даному напрямі полягають у по-дальшому дослідженні механізму стримувань і противаг, визна-ченні його особливостей та функціональних якостей, які б моглистати фактором підвищення ефективності державного управлін-ня в Україні.

Список використаних джерел1. Бережков А.Г. Принцип разделения властей в контексте теории

и практики советской и современной российской государственности //Разделение властей: Учеб. пособие. - 2-е изд. / Отв. ред. М.Н.Марченко. -М.: Изд-во МГУ, Юрайт-Издат, 2004. - С. 344.

2. Маникин А.С. Разделение властей: роль в адаптации политичес-кой системы. - Б.м., б.г. - С. 91-92.

3. Валевський О.Л. Держава і реформи в Україні: аналіз державноїполітики в умовах трансформації суспільства: Монографія. - К.: Вид-воНАДУ, 2007. - С. 161-191.

4. Грызлов Б.В. Кризис представительной демократии и тенден-ции развития западного парламентаризма // ПОЛИТЭКС. - 2007. - № 1. -Режим доступу: http://politex.info/index2.php?option=com_content&task=view&id=313&Itemid=40&pop=1&page=0

Лілія Гонюкова,кандидат історичних наук, доцент,докторант кафедри державної політикита управління політичними процесами НАДУ

Політичні партії як суб'єкти твореннякоаліційного уряду

Дієздатність парламентської республіки залежить від таких суб'єктив-них чинників, як політичні парті, що формують та визначають на-прями діяльності уряду. Уряд - найвищий колегіальний орган у сис-

155

темі державної виконавчої влади. Щоб будувати ефективний коалі-ційний уряд, політичні партії мають бути згуртованими, ідеологічни-ми, спрямованими на вирішення загальносуспільних проблем, вмітийти на поступки. Для творення повноцінного та дієвого уряду необ-хідно дотримуватись принципів коаліційності та певного рівня полі-тичної культури.Ключові слова: політичні партії, коаліційний уряд, принципи коалі-ційності, політична криза.

The capability of parliamentary republic depends on such human factorsas political parties, that form and determine directions of activity ofgovernment. Government - highest collective body in the system of stateexecutive power. To build an effective coalition government politicalparties must be joined, ideological, directed on the decision of socialproblems, able to go to the concessions. For creation of effective andefficient government it is necessary to follow principles of coalition andhigh level of political culture.Key words: political parties, coalition government, principles of coalition,political crisis.

Актуальність. Інтерес до напрямів реформування й удоско-налення політичної системи України очевидний через уразливістьїї "системності", перманентну боротьбу президентської і парла-ментської гілок влади і майже повну відсутність реформи судовоїсистеми та дії законів. Усе це і створює кризову ситуацію в країні.Із введенням змін до Конституції у 2004 р. оптимального перероз-поділу повноважень між урядом, парламентом і Президентом небуло досягнуто [1]. Запропонована політична реформа виявиласвою недосконалість переважно в інституційно-правовому аспекті.Чому ми від кризи переходимо до стагнації, а від стагнації до кри-зи, допоможе зрозуміти аналіз їх суб'єктивних чинників.

Слово криза походить від грецького - рішення, перелом,поворотний пункт. Сучасну політичну кризу розуміють як призу-пинення або припинення функціонування окремих елементів абоінститутів політичної системи, значне поглиблення і загостреннянаявних політичних конфліктів.

Політична криза може проявлятися по-різному: відставкауряду, розпуск парламенту, запровадження надзвичайного стану.На перебіг політичної кризи впливають не тільки об'єктивні про-цеси, а й суб'єктивні чинники: діяльність політичних партій, ЗМІ,політична культура і свідомість населення, тиск ззовні [2, с. 298].

Постановка проблеми. Після другого туру президентськихвиборів 2004 р. Україна виявилася в ситуації глибокої політичної,інституційної, правової кризи. Аналізуючи суб'єктивні чинникикризи, хоча вона має, поза сумнівом, системний характер, необ-

156

хідно спинитись на політичних партіях. Саме політичні партії,відповідно до пропорційної виборчої системи, формують парла-мент, а він, у свою чергу, - уряд. Отже, політичні партії відіграютьпровідну роль у створенні та діяльності коаліційного уряду. Якимимають бути ці політичні інститути та яких процедур мають до-тримуватись, спробуємо з'ясувати в нашому дослідженні.

Аналіз досліджень і публікацій. Політичні партії приверта-ли увагу багатьох науковців, зокрема Дж.Сарторі, С.М.Ліпсет, Рігста ін. Досліджуючи діяльність політичних партій, вони називаливажливою умовою ефективного здійснення президентської формиправління двопартійну систему, а комбінацію президентської фор-ми правління і багатопартійності вважали утрудненням підтримкистабільної демократії. Проблема необхідних і достатніх умов длястворення повноцінного політичного інституту суспільства, задопомогою якого влада легітимним шляхом передається від однієїполітичної сили до іншої, яким є політичні партії за умови демо-кратичних режимів, цікавила, зокрема, М.Вебера, М.Дюверже,М.Вейнера, Дж.Лапаломбару. Становлення політичних партій у су-часних умовах посткомуністичних трансформацій досліджуютьМ.Примуш, Ю.Юдін, Л.Кормич, В.Полохало, А.Романюк, Ю.Шве-да та ін.

Метою даного дослідження є аналіз чинників формуваннята створення коаліційного уряду, що стабілізуватиме політичнусистему на сучасному етапі державотворення, з'ясування суб'єкт-ності політичних партій у цьому процесі.

Для досягнення мети було використано методи політичногоаналізу, синтезу, порівняльні методи, описові, соціологічні мето-ди тощо.

Виклад основного матеріалу. Уряд - найвищий колегіаль-ний орган у системі державної виконавчої влади. Спосіб форму-вання уряду залежить від форми правління в державі. У президент-ських республіках, абсолютних та дуалістичних монархіях передба-чається позапарламентське формування уряду, коли глава держа-ви призначає посадовців без реальної участі парламенту. Це є ко-манда глави держави, як у США [2, с. 681-682].

У сучасному світі уряди, як правило, формуються політич-ними партія. Безпартійні уряди існують у недемократичних режи-мах; у демократичних президентських режимах, за умови існу-вання слабких розпорошених і невпливових політичних партій удемократичних парламентських і змішаних режимах.

157

Останні формуються за умови атомізованої партійної сис-теми за Дж.Сарторі. Атомізована партійна система характеризуєтьсянаявністю багатьох політичних партій або їх повною відсутністю.Політичні партії не чисельні і не впливові, серед них є позасис-темні. Уряд формується, як правило, на позапартійній основі абона основі широкої коаліції, демократичним або авторитарним по-літичним режимом. Атомізована система найменш стабільна йефективна серед усіх інших партійних систем. На стан і тенденціїрозвитку партійних систем безпосередньо впливає держава черезмеханізми інституціоналізації політичних об'єднань і виборчогозаконодавства. Так само має місце і зворотна залежність. Межіміж різними типами партійних систем досить прозорі [3, с. 35].

У парламентських та змішаних формах правління уряд фор-мується за участю парламенту, часто із числа самих депутатів (на-приклад ФРН, Греція, Швейцарія, Угорщина, Словаччина, Латвіята деякі інші країни). В основу формування уряду, як правило,покладено принцип коаліційності. При цьому конституційним гла-вою держави у таких республіках є президент, а уряд і йогодіяльність практично виведені зі сфери прерогатив президента.

За президентської форми правління парламент надає главідержави згоду на призначення прем'єр-міністра, а формує і конт-ролює уряд сам президент.

Коаліційні уряди не виникають спонтанно - вони формують-ся свідомо політичними партіями, що мають представників у пар-ламенті і прагнуть отримати виконавчу владу.

Принцип коаліційності діє за умов, коли жодна партія само-стійно не може отримати підтримку більшості в парламенті длястворення уряду (Україна 2006 р., Німеччина, Польща тощо). Вінполягає в тому, що політичні партії знаходять спільні інтереси, щопревалюють над вузькими груповими інтересами, і реалізують їху процесі співпраці.

Базовою для формування коаліційного уряду є коаліційнатеорія, що охоплює сукупність теоретичних конструкцій, присвя-чених формуванню різноманітних політичних коаліцій (виборчих,парламентських, урядових).

Одним із перших У. Райкер ("Теорія політичних коаліцій",1962) запропонував покласти в основу домовленостей між полі-тичними партіями щодо створення урядової коаліції математичнірозрахунки. Таким чином, коаліційну угоду можна базувати натеорії "раціонального вибору".

158

Умовно всі існуючі коаліційні теорії можна розділити на двівеликі групи:

1. Прагматичні. При формуванні коаліції до уваги берутьсякількісні показники, тобто кількість місць у парламенті, що нале-жать потенційним учасникам коаліції. Основна для цієї групи мо-дель мінімально-переможної коаліції. Вона передбачає формуванняуряду на основі мінімальної кількості учасників за умови, що об'єд-нанні зусилля здатні забезпечити хоч і мінімальну, але більшість упарламенті. Ця модель розглядає контроль за урядом як нагородудля тих, хто отримав право його формувати.

2. Ідеологічні. Розглядається ступінь ідеологічної сумісностіможливих партнерів по коаліції, що відповідає моделі мінімаль-ного радіуса дій. У цій моделі вступ партії до коаліції розглядаєтьсянею як засіб, що дає партії можливість досягнути раніше проголо-шених політичних цілей. Відповідно коаліційна угода не буде су-перечити прийнятим програмним цілям.

Існують і інші теорії коаліцій, зокрема А. де Сваана. Ціка-вою є теорія Дж. Прідхама, що враховує максимальні можливості,а не кілька визначних чинників під час створення коаліції. Такимичиниками, на думку прихильників індуктивного підходу до коалі-ційної політики, є історичні, нормативні, мотиваційні, інституційні,внутрішньопартійні, а також соціально-політична ситуація всере-дині країни та зовнішньо-політичні умови [4, с. 190-191].

Партійний характер формування і діяльності уряду в парла-ментських та змішаних режимах виявляється у конкретному меха-нізмі представництва партій у кабінеті. В окремих державах про-цедура створення урядової коаліції виписана у конституції абозаконодавчих актах. Відповідно до того, скільки партій представ-лено в уряді і скільки місць їхні фракції мають у парламенті, роз-різняють уряди більшості (однопартійні), уряди меншості і коа-ліційні уряди [5, с. 186-188].

Таким чином, коаліційний уряд створюється на базі об'єднан-ня політичних партій. Такі коаліції (від лат. coalitio - союз) існу-ють доти, поки спільні інтереси переважають над вузькокорпора-тивними інтересами найвпливовіших сил чинної урядової коаліції.

У країнах колишнього соціалістичного табору створеннякоаліційних урядів практикувалося як вид "класового співробіт-ництва". У разі створення уряду спільними зусиллями буржуаз-них і робітничих партій, останні таврувались тоталітарною соціа-лістичною ідеологією як зрадницькі [2, с. 260].

159

Однопартійний уряд формується партією, яка за результа-тами виборів має більшість парламентських місць (Великобрита-нія, Нова Зеландія, Швеція). Іншим партіям відводиться роль опо-зиції. Вони критикують дії уряду та пропонують кращі, на їхнійпогляд, шляхи вирішення проблем. Така модель забезпечує мак-симальний рівень співпраці між виконавчою і законодавчою гілка-ми влади.

Уряд меншості формується з представників партій, які немають більшості у парламенті. Це поширене явище для європей-ських держав. Після Другої світової війни більше третини урядівцих країн формувалися як уряди меншості. Отже, коаліційні уря-ди створюються партіями, що самостійно не мають парламент-ської більшості. Місця в уряді розподіляються в ході міжпартій-них переговорів та угод, базуючись як на коаліційній теорії, так іна міжособистісних взаєминах.

Залежно від співвідношення чисельності партійних фракційу парламенті стосунки партнерів у коаліції можуть бути рівно-правними. У такому випадку місця в уряді розподіляються шля-хом консультацій, переговорів, досягнення компромісу. Коли сто-сунки нерівноправні, провідна партія надає іншим партіям окреміпосади в обмін на політичну підтримку їхньої фракції (як це булоу випадку урядової коаліції в Україні 2006 року).

Партії прагнуть до обмеження кількості учасників коаліції.По можливості вони об'єднуються за принципом ідеологічної спо-рідненості. Але за будь-яких умов коаліційні уряди менш стабільніза однопартійні. В умовах системи поміркованого плюралізму(партійні системи поміркованого і поляризованого плюралізму заДж.Сарторі) боротьбу за владу ведуть від трьох до п'яти партій іжодна з них не може самостійно перебувати при владі. В умовахтакої системи формуються коаліційні уряди, а для їх утвореннякожна з конкуруючих партій має виявити певну поміркованість яку виборчій платформі, так і у ставленні до можливих партнерів покоаліції.

Таким системам властиві три характерні риси: порівнянонезначна ідеологічна дистанція між основними партіями;схильність до коаліційних утворень між партіями з різними точ-ками зору; основною рисою поміркованого плюралізму є не аль-тернативний уряд, а коаліційне правління з перспективою альтер-нативних коаліцій.

160

Система ж поляризованого плюралізму (яка характеризуєсьогоднішню Україну) відзначається такими рисами: наявністюрелевантних антисистемних партій (тих, що дотримуються екстре-містської ідеології), боротьбу за владу ведуть шість і більше партій,значною ідеологічною дистанцією між партіями, існуванням дво-сторонньої деструктивної опозиції (зліва і справа), наявністю однієїабо кількох партій, що займають положення "центру" і завдякисаме цьому володіють "урядовим потенціалом".

Для напівпрезидентської (або президентсько-парламентськоїчи парламентсько-президентської) форми правління характернапартійна система поляризованого плюралізму, де уряд формується,як правило, партіями центру (Франція). Сучасна партійна системаУкраїни поступово еволюціонувала від атомізованої до системиполяризованого плюралізму.

Необхідно пам'ятати, що будь-яка партійна система, що ево-люціонує до справжньої системи, не може складатися із сильних,організованих масових партій на основі внутрішнього парламент-ського досвіду. Такі партії породжуються відповідною політич-ною культурою і традиціями. Перехід від неструктурованої доструктурованої партійної системи, як правило, спричиняється за-гостренням політичної боротьби.

На думку Дж.Сарторі, змішана система правління ґрунтуєтьсяна гнучкій подвійній владній структурі. При об'єднанні більшостіпрезидент має перевагу над головою уряду і конституцією. І на-впаки, при розколі більшості прем'єр-міністра підтримує його влас-на партійна більшість у парламенті, яка дає йому перевагу, і офі-ційна конституція, що узаконює його вимогу на управління (на-приклад Ф.Міттеран і Ж.Ширак). Така система правління, з одно-го боку, чітко працює завдяки постійному відновленню рівноваги,з другого - може стати конфронтаційною.

Конституція Франції, з одного боку, підштовхує численніфранцузькі партії до об'єднання в різні коаліції, з другого - надаєможливість виборцям розумно використовувати свої голоси. Відпо-відно до конституції французька багатопартійність перебуває вжорстких інституційних межах, що дає змогу підтримувати уря-дову стабільність, певну тривалість перебування тієї чи іншої по-літичної сили при владі та їх зміну, що здійснюється демократич-ним шляхом.

Об'єднуватися в коаліції французькі партії спонукають на-ступні причини. Система виборів Президента Республіки загаль-

161

ним прямим голосуванням та абсолютною більшістю голосів(більше половини від відданих) призводять до того, що жоднаполітична партія не буде достатньо сильною, щоб добитися пере-моги свого кандидата, спираючись лише на голоси "своїх" ви-борців. Для перемоги кандидат на пост президента повинен бутиздатним згуртувати навколо себе коаліцію на базі своєї програми.Таким чином, хоч він і належить до певної політичної сили, пре-зидент стає арбітром у суперечках між партіями, що є складовимийого президентської більшості.

Вибори за мажоритарною системою у два тури дозволяютьвпливовим партіям ( Соціалістична партія, Об'єднання у підтримкуреспубліки, Союз за французьку демократію) отримати абсолютнубільшість у парламенті (більше 50%) при відносній більшості відда-них голосів (менше 50%). Невпливові партії змушені вступати всоюзи з впливовими, додаючи їм голоси виборців [6, с. 2-3].

Порівнюючи партійні системи Франції та США, можна по-бачити суттєву різницю між організаційною структурою політич-них партій цих країн, які забезпечують діяльність уряду. Діє-здатність напівпрезидентської форми правління базується нагнучкій подвійній владній структурі і значною мірою залежитьвід коливання парламентської більшості.

За висловом Дж.Сарторі, "Парламентська демократія неможе функціонувати в жодному із її багатьох варіантів, якщо її необслуговують парламентсько-пристосовані партії, які були усуспіль-нені (через неспроможність, тривалість і за допомогою відповід-них стимулів) у відносно пов'язані і (чи) дисципліновані органі-зації" [7, с. 89].

Якщо Україна реформує політичну систему у напрямі пар-ламентсько-президентської республіки, або парламентської рес-публіки, необхідно усвідомити, що наявність сильних політичнихпартій є запорукою прогресивного розвитку суспільства. Політичніпартії як суб'єкти формування владних відносин визначають ха-рактер і напрям політичних процесів.

Важливим фактором, що впливає на ефективність роботипарламентської системи, є партійна дисципліна, що означає одно-стайне голосування в парламенті. Адже парламентський уряд неможе управляти без підтримки парламенту, а ця підтримка прояв-ляється у забезпеченні злагодженого голосування. При цьому дис-ципліна голосування є внутрішньозгуртованою, а не результатомтиску (імперативного мандату чи підкупу).

162

Дж. Сарторі вважає, що умовами дисциплінованості й згур-тованості партії є:

1) існування партійної організації на всіх конституційнихрівнях;

2) політичні гроші проходять через партійні осередки і нейдуть безпосередньо до кандидата.

Згуртована партія повинна бути стабільною, тобто забезпе-чувати постійне членство своєї фракції без розколів та переходів.Наприклад, підрив устоїв японської партійної системи був викли-каний розколом домінуючої Ліберально-демократичної партії(ЛДП) у 1993 р. Розкол, у свою чергу, був викликаний виборчимскандалом, пов'язаним з витратою значних коштів. У результаті вЯпонії випрацювали певні правила: коли внутрішньопартійні де-мократичні процедури вичерпано, то меншості варто поступити-ся і партія повинна під час голосування діяти одностайно.

Конституційні норми Франції, що регламентують відпові-дальність уряду перед Національними зборами (ст. 49 Конституції1958 р.) та право розпуску Національних зборів, надане Прези-денту Республіки (ст. 12), закріпляють диференціацію між партіямибільшості та опозицією в парламенті, спонукаючи парламентськеугрупування правлячої більшості до максимальної згуртованостіта дисципліни.

У структурованих партійних системах інших країн напра-цьовані і механізми запобігання партійному дезертирству. Наприк-лад, члену парламенту можуть дозволити залишити партію, алезаборонити приєднатися до іншої партії.

Парламентські партії виконують роль каналу зв'язку, що дієміж групами інтересів у суспільстві й органами державної влади.Існує конкретний механізм всередині парламентських структур,через який і здійснюється вплив виборців на формування й полі-тику державних структур - це парламентські фракції політичнихпартій.

У більшості зарубіжних країн парламентські фракції маютьсуто партійний характер. Створення таких структур за іншимиознаками не допускається, а в деяких країнах прямо забороняється.Парламентські фракції утворюються з представників однієї абокількох партій, які мають близькі політичні платформи і спільніінтереси. У деяких країнах дозволяється створення так званихзмішаних фракцій, до яких входять позафракційні депутати.

163

У рамках великих парламентських фракцій традиційно утво-рюються різного роду об'єднання як постійні, так і тимчасові, яківіддзеркалюють інтереси різних течій у середині фракцій.

З представників парламентських фракцій формуються тим-часові так звані робочі групи для вирішення окремих поточнихпитань, зокрема, підготовки і обґрунтування законопроектів. Пред-ставники фракцій у робочих групах та інших тимчасових об'єднан-нях відстоюють інтереси фракцій. Фракції беруть активну участьу формуванні постійних та спеціальних комісій (комітетів) парла-ментів, а також керівних органів палат.

Здійснюючи контроль за урядом, парламентські фракції реа-лізують можливість політичних партій впливати на уряд, відігра-ють вирішальну роль у формуванні уряду. Проте повною міроюреалізувати ці можливості мають змогу лише великі фракції,фракції правлячих партій.

Питання правової регламентації діяльності парламентськихфракцій по-різному вирішуються у різних країнах. Існуванняфракцій визнається конституціями Греції, Данії, Іспанії, Італії,Португалії, Швеції. Зокрема, в Конституції Португалії виписаноспеціальну ст. 183 "Парламентські групи", в якій визначено мету,напрями їх діяльності та повноваження. У більшості ж країн регла-ментація організації і діяльності фракцій здійснюється на основіпарламентських регламентів [5].

Як правило, регламенти визначають мінімальну кількістьдепутатів, достатню для створення фракцій, що залежить від чи-сельного складу палат парламенту. Кількість депутатів коливаєтьсявід 3 у Бельгії і до 20 - у Франції. На сьогодні парламентські фракціїє невід'ємним елементом парламентської структури в усіх цивілізо-ваних, демократичних державах. Саме вони визначають особли-вості внутрішньої структури палат парламентів і функціонуванняїї окремих елементів [8, с.185-187].

Ситуація, коли вибори до парламенту (Верховної Ради) невпливали на зміну уряду, певним чином деформувала відносиниполітичної відповідальності уряду перед виборцями і роль полі-тичних партій як механізму такої відповідальності. Певні крокищодо підвищення ролі політичних партій уже зроблені.

Вкрай важливе значення для розвитку політичного плюраліз-му і багатопартійності, повноцінної діяльності коаліційного уря-ду має створення правової бази для опозиції. Це стосується нетільки Закону України "Про політичні партії в Україні", а і парла-

164

ментського регламенту, в яких мають передбачатися цілі, функції,механізм діяльності опозиції та гарантії її роботи, а також її відпо-відальність перед суспільством і державою за результати своєїроботи.

Взаємна цивілізована конкуренція правлячих сил, зокремакоаліційного уряду, і конструктивної опозиції в межах існуючогоконституційного ладу зменшує небезпеку зростання поляризаціїсуспільства, надає можливість чітко визначити існуючі супереч-ності та можливі шляхи їх вирішення (поступки і компенсації заних). Партійна опозиція є складовою громадянського суспільства,ознакою демократичних процесів. Отже, логічним є твердження,що діяльність політичної опозиції має відбуватися у правовомуполі держави.

Одним із дієвих засобів перетворення політичних партій напартії парламентського типу, що є джерелом формування коалі-ційного уряду, є державне фінансування політичних партій, по-ширене у багатьох країнах Європи та світу (Австрії, Швеції,Фінляндії, Франції, США, Канаді тощо). Правова регламентаціяфінансової діяльності партій має на меті викорінити політичнукорупцію як явище [9].

Висновки. Для успішного вирішення нових завдань маютьприслужитися прагматичний підхід у контексті розвитку політич-ної системи суспільства і формування засад вітчизняного інститу-ту політичних партій як дієвої і впливової сили, що може статигарантом стійкого розвитку суспільства.

Політична система держави повинна бути приведена увідповідність з основами національно-державної ідентичностіУкраїни як поліморфної сутності. А це ставить перед політични-ми партія завдання чітко визначитись з ідеологічно-політичнимипріоритетами своєї діяльності. Поки політичні партії не іденти-фікують себе з нацією, населення не може ідентифікувати себе зпартіями і визначитись у своїх політичних симпатіях. Отже, покиполітичні партії не усвідомлять себе суб'єктами політичної діяль-ності, а не агентами окремих олігархів при владі з метою відстою-вати їх інтереси, політична система держави залишиться у кризо-вому стані.

Партії - найуніверсальніша з політичних форм громадськоїорганізації, спеціально пристосована для політичної діяльності вумовах представницької демократії. І доки остання існуватиме,

165

існуватимуть партії. Уряди, як і раніше, формуються на партійнійоснові. Будь-який політичний режим, що претендує на легітим-ність, ґрунтується на консенсусі й представництві, не може обій-тися без партій. Але партії мають відповідати тій ролі, що покла-дає на них демократія.

Практика державотворення України, прагнення інтегрува-тися до євроатлантичного цивілізаційного простору зумовлюютьнеобхідність врахування європейського досвіду, зокрема країнмолодої демократії стосовно оптимальної конституційної моделі.Модернізація політичної системи, конституційні зміни вимагаютьформування на рівні Основного Закону визначення статусу владив цілому та розподілу повноважень між її гілками.

Отже, тільки сильні, структуровані, ідеологічні партії здатнісформувати життєдіяльний коаліційний уряд. Для зміцнення полі-тичних партій України необхідно підвищити правові вимоги щодоїх діяльності, удосконалити виборчу систему та процедуру участіполітичних партій у виборах, а також стимулювати їх діяльністьза допомогою фінансових механізмів.

Список використаних джерел1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради

України 28 черв. 1996 р. - Х.: Фоліо, 2006. - 45 с.2. Політологічний енциклопедичний словник / Упоряд. В.П.Гор-

батенко; За ред. Ю.С.Шемшученка, В.Д.Бабкіна; В.П.Горбатенка. - 2-гевид., доп. і перероб. - К.: Генеза, 2004. - 736 с.

3. Білоус А.О. Політико-правові системи. Світ і Україна. - К., 1997. -200 с.

4. Політична наука. Словник: категорії, поняття і терміни. - Л.:Кальварія, 2003. - 500 с.

5. Юдин Ю. Политические партии и право в современном госу-дарстве. - М.: Форум - Инфра-М, 1998. - 228 с.

6. Шарло Ж. Политические партии и система политических партийво Франции. - М., 1993. - 68 с.

7. Сартрі Дж. Порівняльна конституційна інженерія. - К.: АртЕк,2001. - 211 с.

8. Кречмер Г. Фракції, партії в парламенті. - К.: Заповіт, 1999. - 300 с.9. Лайза Янг. Регуляція політичного фінансування, 2002. - 96 c. -

(Сер. наук. вид. "Демократ. освіта").

166

Світлана Михалюк,начальник відділу правової експертизизаконопроектів Юридичного департаментуМіністерства фінансів України,аспірант кафедри правата законотворчого процесу НАДУ

Законотворча діяльність у сфері забезпеченнядержавного фінансового контролю

на прикладі Міністерства фінансів України

Автором проведено ґрунтовний аналіз положень чинного законо-давства, яким на даний час регламентовано фінансовий контроль,зокрема Бюджетного кодексу України, Господарського кодексу Украї-ни, Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу вУкраїні" та надано пропозиції щодо законодавчого забезпеченнядієвого державного фінансового контролю за формуванням, затвер-дженням і виконанням державного та місцевих бюджетів.Ключові слова: нормотворча діяльність, техніка проектування пра-вових норм, адаптація законодавства, ефективне державне управ-ління, нормативно-правові акти.

It is conducted by an author analysis of positions of current legislationwhich on this time regulates the financial control, in particular, Budgetarycode of Ukraine, Economic code of Ukraine, Law of Ukraine "Aboutgovernment control-revision service in Ukraine" and suggestions aregiven in relation to the legislative providing of effective state financialcontrol after forming, assertion and implementation of state and localbudgets.Key words: state financial control, budgetary control, implementation ofbudget, use of budgetary facilities.

Постановка проблеми в загальному вигляді та її зв'язок ізважливими завданнями. Державний фінансовий контроль є най-важливішою функцією державного фінансового управління. Він єсистемою заходів щодо перевірки законності і доцільності дій усфері розподілу і використання грошових коштів державного тамісцевих бюджетів.

Як показує аналіз, сьогодні в Україні відсутня цілісна систе-ма органів урядового фінансового контролю та аудиту. Право надержавний фінансовий контроль, на здійснення контрольних, кон-трольно-ревізійних, наглядових, фіскальних і аудиторських функційщодо бюджетних коштів, державного та комунального майна ма-ють цілий ряд державних органів, які функціонують відокремленовід функціонування цілісної системи контролю.

167

Їх діяльність регламентується рядом спеціальних законів інормативно-правових актів. При цьому в діяльності цих держав-них органів мають місце дублювання функцій і повноважень,відсутність належної взаємодії при проведенні перевірок та вико-нанні покладених на них завдань.

Водночас система державного фінансового контролю функціо-нує без затвердженого базового закону, який має встановлюватизавдання, функції та повноваження органів у цій сфері, регламен-тувати відносини між суб'єктами контролю, визначати відпові-дальність за порушення законодавчих вимог.

У зв'зку з цим можна зробити висновок, що дієвий держав-ний фінансовий контроль за формуванням, затвердженням і вико-нанням державного бюджету та бюджетів органів місцевого само-врядування є найважливішим компонентом ефективної фінансо-вої системи України.

Мета та завдання дослідження. У вирішенні питання за-безпечення належного державного фінансового контролю особ-лива роль належить Міністерству фінансів України, що є голов-ним органом у системі центральних органів виконавчої влади іззабезпечення реалізації єдиної державної фінансової, бюджетної,податкової, митної політики та політики у сфері державного внут-рішнього фінансового контролю [1].

Проте говорити сьогодні про достатньо ефективну системуконтролю за бюджетними витратами складно. Це передусім по-в'язано з відсутністю комплексної законодавчої бази, зокрема спе-ціального закону про фінансовий контроль, що призводить до чис-ленних проблем у діяльності органів фінансового контролю, усклад-нює їх взаємодію між собою та з правоохоронними органами, атакож знижує результативність перевірок.

Отже, актуальність та своєчасність належного законодавчогозабезпечення фінансового контролю в Україні є нагальною потребою.

Враховуючи вищезазначене, пропонуємо стислий викладтих базових положень, які слід включити до проекту Закону Украї-ни "Про фінансовий контроль", що розробляється Мінфіном заучастю інших зацікавлених органів державної влади.

Насамперед зауважимо, що правовою підставою розробкипроекту Закону є положення пункту 1 Плану заходів щодо реалі-зації Концепції розвитку державного внутрішнього фінансовогоконтролю на 2005-2009 рр., затвердженого Розпорядженням Ка-бінету Міністрів України від 16 листопада 2005 р. № 456-р [2],

168

яким передбачено, що проект Закону України "Про фінансовийконтроль" повинен містити:

1) визначення єдиних понять у законодавстві з питань фінан-сового контролю;

2) чіткий розподіл завдань, функцій та повноважень міжорганами, що здійснюють державний фінансовий контроль;

3) визначення процедури взаємодії цих органів;4) встановлення форм та методів фінансового контролю.Тобто проект Закону України "Про фінансовий контроль"

повинен відповідати меті його розроблення - законодавчому регу-люванню цілісної системи фінансового контролю в державі та за-безпечити правове регулювання організації та здійснення фінан-сового контролю.

Відзначимо, що на законодавчому рівні наразі відсутнє виз-начення поняття "державний фінансовий контроль", проте аналізчинного законодавства свідчить про наступне.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Частиною дру-гої ст. 19 Бюджетного кодексу України передбачено здійсненняфінансового контролю на всіх стадіях бюджетного процесу [3].

У ст. 26 Кодексу [3] фінансовий контроль поділяється навнутрішній та зовнішній фінансовий контроль. Внутрішній фінан-совий контроль, який здійснюється на всіх стадіях бюджетногопроцесу, повинен забезпечувати:

1) постійну оцінку достатності та відповідності діяльностібюджетної установи вимогам внутрішнього фінансового контролю;

2) оцінку діяльності на відповідність результатів встановле-ним завданням та планам;

3) інформування безпосередньо керівника бюджетної уста-нови про результати кожної перевірки (оцінки, розслідування, вив-чення чи ревізії), проведеної підрозділом внутрішнього фінансо-вого контролю.

Зовнішній контроль фінансової та господарської діяльностібюджетних установ здійснюються Рахунковою палатою - в части-ні контролю за використанням коштів Державного бюджету Украї-ни, Головним контрольно-ревізійним управлінням України - відпо-відно до його повноважень, визначених законом.

Згідно із Законом України "Про державну контрольно-реві-зійну службу в Україні" державний фінансовий контроль реалі-зується державною контрольно-ревізійною службою через прове-дення державного фінансового аудиту та інспектування [4].

169

У розділі V Бюджетного кодексу України передбачено здій-снення бюджетного контролю, визначені також повноваженняорганів щодо контролю за дотриманням бюджетного законодав-ства, відповідальність за бюджетні правопорушення, заходи, щозастосовуються до розпорядників та одержувачів бюджетнихкоштів за вчинені ними бюджетні правопорушення та порядокнакладення стягнень за них [3].

Таким чином, державний фінансовий контроль слід розгля-дати як елемент бюджетного процесу, що забезпечує ефективністьфункціонування державної фінансової системи, а вказаний зако-нопроект як частина бюджетного законодавства повинен корес-пондуватись із нормами Бюджетного кодексу України та іншимиактами бюджетного законодавства України.

Виклад основного матеріалу дослідження. Виходячи з на-веденого предметом правового регулювання законопроекту "Продержавний фінансовий контроль" має бути діяльність органів вла-ди, які в законодавчому порядку уповноважені здійснювати функціїдержавного фінансового контролю щодо перевірки законності,доцільності й ефективності дій з формування, розподілу і викори-стання фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженнідержави, тобто всіх коштів, що є джерелами наповнення держав-ного та місцевих бюджетів та майна, яке перебуває в державній такомунальній власності.

При цьому межі державного фінансового та бюджетногоконтролю мають відповідати меті - зміцненню фінансової дисцип-ліни та запобіганню правопорушенням у сфері державнихфінансів. Назву проекту доцільно викласти як проект Закону Украї-ни "Про систему державного фінансового контролю".

Оскільки повноваження органів, які в проекті Закону відне-сені до органів фінансового контролю, на даний час визначені вчинних законодавчих та інших нормативно-правових актах, є по-треба в чіткому розмежуванні в цьому проекті їх функцій, сфердіяльності та відповідальності, що має відбуватися також з одно-часним внесення відповідних змін до вказаних актів, якими виз-начені правові основи діяльності кожного окремого органу дер-жавної влади у цій сфері.

У ст. 1 проекту Закону фінансовий контроль визначено якфункцію управління, що реалізується через проведення конт-рольних заходів і спрямована на забезпечення дотримання закон-ності, економності, ефективності та результативності в процесі

170

фінансово-господарської діяльності органів державної влади імісцевого самоврядування, бюджетних установ, державних фондіві суб'єктів господарювання.

Об`єктом фінансового контролю пропонується визначитиоперації з формування, володіння, використання і відчудженняоб`єктів права всіх форм власності, на які спрямовуються конт-рольні заходи.

Зазначені норми вступають у протиріччя з положеннямиКонституції України, вищенаведеними нормами бюджетного за-конодавства, а також з положеннями Господарського кодексу Украї-ни [5].

Зокрема, ст. 41 Конституції України гарантує громадянаміндивідуально чи спільно вільно розпоряджатися своєю власністю,у тому числі в рамках здійснення ними підприємницької діяль-ності [6].

У розвиток цього положення та відповідно до конституцій-них гарантій захисту підприємницької діяльності, визначених уст. 42 Конституції України [6], вичерпний перелік сфер, в якихдержава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністюсуб'єктів господарювання, наведений у ст. 19 Господарського ко-дексу України [5], а саме:

n збереження та витрачання коштів і матеріальних ціннос-тей суб'єктами господарських відносин - за станом і достовірні-стю бухгалтерського обліку та звітності;

n фінансових, кредитних відносин, валютного регулюваннята податкових відносин - за додержанням суб'єктами господарю-вання кредитних зобов'язань перед державою і розрахункової дис-ципліни, дотримання вимог валютного законодавства, податковоїдисципліни.

Висновки. На підставі викладеного можна констатувати, щопоширення сфери застосування державного фінансового контро-лю на всіх суб`єктів господарювання та їх майно поза межамивикористання коштів державного та місцевих бюджетів, а такожвикористання державного і комунального майна є таким, що невідповідає чинному законодавству України.

Фінансово-господарська діяльність суб`єктів господарюван-ня недержавного сектору економіки може підлягати контролю збоку держави як виконавців державного замовлення, отримувачівбюджетних коштів та податкових пільг, орендарів державного такомунального майна, тобто тільки тоді, коли вони мають відно-

171

шення до отримання і використання фінансових чи матеріальнихдержавних ресурсів.

У зв`язку з цим автор вважає, що визначення концепції по-будови структури законопроекту, а також викладення детальнихнорм вимагає отримання конкретних пропозицій від усіх зацікав-лених органів державної влади щодо здійснення фінансового табюджетного контролю із залученням до цієї роботи наукових пра-цівників, фахівців із зазначених питань.

Перспективи подальших досліджень.Як вбачається з про-веденого аналізу, проект Закону України "Про фінансовий конт-роль" необхідно готувати фахово з метою максимальної деталі-зації структурних напрямів державного фінансового контролю,форм та методів фінансового контролю, принципів координації тамеханізмів взаємодії між органами, уповноваженими здійснюва-ти фінансовий контроль, порядку обміну інформацією між цимиорганами, проведення спільних дій, спрямованих на запобіганнята виявлення правопорушень у фінансовій сфері.

Крім того, відповідно до вимог п. 5 розд. VI Бюджетногокодексу України [4] та підпункту б) п. 1 ст. 1 Указу ПрезидентаУкраїни "Про зміцнення фінансової дисципліни в бюджетній сферіта запобігання правопорушенням у бюджетній сфері" від 25 груд-ня 2001 р. № 1251 [7] Міністерством фінансів України за участюМінекономіки, Мінюсту, МВС, Держказначейства, ГоловКРУ маєбути розроблено законопроект про державний контроль за дотри-манням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетніправопорушення.

Саме тому автор підтримує позицію багатьох спеціалістів усфері державного фінансового контролю, яка полягає в тому, щорозробка цих двох законопроектів повинна відбуватись взаємоуз-годжено, на основі єдиної концепції розвитку та функціонуваннясистеми фінансового контролю, складовою якого має бути бюд-жетний контроль [8].

Список використаних джерел1. Про затвердження Положення про Міністерство фінансів Украї-

ни: Постанова Кабінету Міністрів України від 27 груд. 2006 р. // Офіц.вісн. України. - 2007. - № 1. - Ст. 26.

2. Електронна база законодавства "ЛІГА: ЗАКОН".3. Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 р. № 2542-ІІІ //

Відом. Верховної Ради України. - 2001. - № 37-38. - Ст. 189.

172

4. Закон України про державну контрольно-ревізійну службу вУкраїні // Відом. Верховної Ради України. - 1993. - № 13. - Ст. 110.

5. Господарський кодекс України від 16 січ. 2003 р. № 436-ІV//Офіц. вісн. України. - 2003. - № 11. - Ст. 462.

6. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної РадиУкраїни 28 черв. 1996 р. // Офіц. вісн. України. - 2004. - № 9. - Ст. 535.

7. Про зміцнення фінансової дисципліни в бюджетній сфері та за-побігання правопорушенням у бюджетній сфері: Указ Президента Украї-ни від 25 груд. 2001 р. № 1251 // Офіц. вісн. України. - 2001. - № 52. -Ст. 2335.

8. Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України /М.Я.Азаров, В.А.Копилов, Л.К.Воронова та ін.; За заг. ред. М.Я.Азарова. -К.: НДФІ, 2006.

Ігор Сибіга,аспірант кафедри політичної аналітикиі прогнозування НАДУ,заступник начальника Управлінняпротокольного забезпечення СекретаріатуКабінету Міністрів України

Роль неурядових організаційу зовнішній політиці США напередодні виборів

Президента Сполучених Штатів Америки

У статті досліджуються механізми впливу неурядових громадськихорганізацій на формування державної політики США у сфері зов-нішніх зносин, зокрема в контексті виборів Президента СполученихШтатів Америки.Ключові слова: неурядові організації, механізми впливу, вибори Пре-зидента США.

The article is studying the ways of influence of non-governmentalorganizations on the formation of the US state policy in the sphere ofinternational relations in the context of the election of the President ofthe United States of America.Key words: non-governmental organizations, ways of influence, theelection of the President of the United States of America.

Постановка проблеми. Вплив неурядових організацій (НУО)на зовнішню політику США напередодні виборів Президента Спо-лучених Штатів має важливе значення, оскільки згадані інституціївідіграють особливу роль у політичному і соціально-економічно-

173

му житті країни. Наявність і повноцінне функціонування неуря-дових організацій є запорукою демократичного розвитку країни.Україна, яка на сьогодні перебуває в процесі трансформації у всіхсферах суспільного життя, в тому чи іншому вигляді запозичуєдосвід США, зокрема в частині впливу НУО на формування зов-нішньої політики напередодні виборів Президента. Усвідомленнязмісту діяльності громадських організацій, їх місця у процесі фор-мування механізмів державного управління США та України і ролів суспільстві має не лише науково-пізнавальне, а й практичне зна-чення. Без цього неможливо об'єктивно проаналізувати реалії сьо-годення, виявити протиріччя, які виникають у суспільстві.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Сучасні проблемитеорії та практики державного управління та проблеми побудовизбалансованої політичної системи досліджували В.Авер'янов,В.Бабкін, В.Бакуменко, В.Бебик, А.Гальчинський, М.Головатий,В.Князєв, С.Коліушко, Ю.Лебединський, С.Майборода, Н.Нижник,М.Пірен, Н.Плахотнюк, А.Пойченко, В.Скуратівський, С.Телешун,В.Ребкало, В.Романов, В.Рижих, С.Рябов, Ю.Шемшученко, В.Яку-шик, Л.Шкляр. У роботах зазначених авторів запропоновано новіметодологічні підходи до аналізу політичного процесу і, зокрема,державної політики.

Дослідження ролі неурядових організацій на формування дер-жавної політики у сфері зовнішніх зносин здійснювали американськіавтори Д.Дейвпорт "The new diplomacy", Лі Дж. "Comparing the NGOinfluence in the EU and the US", Н.Чарндок "How is global civil society".

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Незважа-ючи на наявність зазначених ґрунтовних досліджень, вважаємо задоцільне проаналізувати механізми впливу неурядових громадсь-ких організацій на формування державної політики США у сферізовнішніх зносин, зокрема в контексті виборів Президента Спо-лучених Штатів Америки, які ще не стали предметом системнихнаукових досліджень.

Мета статті. Метою статті є дослідження механізмів впли-ву неурядових громадських організацій на формування державноїполітики США у сфері зовнішніх зносин напередодні виборівПрезидента Сполучених Штатів Америки. Для досягнення зазна-ченої мети необхідно розв'язати наступні дослідницькі завдання:а) дати характеристику неурядовим організаціям США; б) окрес-лити основні положення політичної системи виборів ПрезидентаСША; в) визначити механізми впливу неурядових громадських

174

організацій на формування державної політики США у сферізовнішніх зносин; г) зробити висновки щодо ефективності впли-ву неурядових організацій на формування державної політикиУкраїни на досвіді США.

У політичних колах США визнають, що в громадських орга-нізаціях міститься потенціал учасників визначення державної полі-тики, агентів артикуляції та трансляції суспільних інтересів. Не-урядові організації є складовою будь-якого суспільства, що існуєза умов демократичного режиму. Вони є важливим чинником со-ціального та політичного життя. Залежно від особливостей кож-ного окремого суспільства відрізняються лише кількість цих орга-нізацій та обсяг дій, які вони виконують. У країнах, де вони три-валий час мали всі умови для існування, наприклад у США, не-урядові організації можна зустріти в усіх сферах суспільного жит-тя, і скрізь вони роблять свій вагомий внесок у справу загальногодобробуту і стабільності та посідають важливе місце в процесахформування державної політики.

Громадські організації як у США, так і в інших країнах єсамостійними суб'єктами правовідносин. Вони є юридичними осо-бами і мають ознаки юридичних осіб, такі як: організаційнаєдність, наявність відокремленого майна, виступають у цивільномуобороті від свого імені, здатні нести самостійну майнову відпові-дальність, можуть бути позивачами та відповідачами у суді арбіт-ражному чи третейському.

Одним із важливих конституційних прав громадян у демок-ратичній державі є право на об'єднання (свобода спілок та асоціа-цій), тобто право вільно створювати різного роду об'єднання, при-єднатись до них і виходити з них. Практично в усіх країнах гово-риться про волю об'єднання в політичні партії, культурні, спортивніта інші громадські організації.

Саме через громадські об'єднання, громадсько-політичнірухи, політичні партії до активної державотворчої діяльності за-лучаються широкі верстви населення, реалізуються й захищаютьсяполітичні та економічні інтереси тієї чи іншої частини суспіль-ства (народу, нації, соціальної групи). Вони є формою здійсненнязв'язків між громадянським суспільством і державою. Громадськіоб'єднання не залежать від держави, вони здатні впливати на дер-жавні інститути і водночас захищати суспільство від необґрунто-ваного втручання держави в громадське життя.

175

Зрозуміло, що представники неурядових організацій маютьсерйозні власні інтереси і в бізнесі, і в політиці, зокрема на вибо-рах Президента США.

Система виборів Президента Сполучених Штатів Америкимає свої особливості. Вибори президента Сполучених ШтатівАмерики проводяться за постановою Конгресу США у першийвівторок після першого понеділка кожного високосного року. Та-ким чином, вибори наступного президента США мають відбутися4 листопада 2008 р.

Система виборів президента США має три характернихпринципи. Перший з них полягає в тому, що разом з президентомобирається і віце-президент США, сферою відповідальності якогоє функціонування уряду країни. У день виборів фактично відбу-вається голосування не за самого лише президента, але за "зв'яз-ку" президент - віце-президент. Кандидатуру на посаду віце-пре-зидента називає кандидат у президенти, і її має затвердити націо-нальний з'їзд партії напередодні виборів. Віце-президент виконуєобов'язки президента, якщо його не вдалося обрати, або у разісмерті президента.

Другою, і характерною виключно для Сполучених Штатівособливістю президентських виборів, є те, що вони не є прямими.Громадяни, голосуючи, обирають колегію вибірників, голоси якихі вирішують, хто саме стане наступним президентом країни.

Колегія вибірників складається з 538 осіб: 535 із них є пред-ставниками 50 штатів країни (за кількістю членів палат КонгресуСША), троє вибірників представляють федеральний округ Колум-бія (місто Вашингтон - столиця США), який не має своїх членів уКонгресі. Члени колегії вибірників не можуть бути членами жод-ної з палат Конгресу США і перебувати на державній службі.

Вибірники, яких обрали в листопаді, у перший понеділокпісля другої середи грудня в столицях своїх штатів голосують запрезидента і віце-президента. Бюлетені лічить спеціальна комісіяв Сенаті, і так закінчується власне виборчий процес. Оскількивибірників 538, то для перемоги кандидата у президенти і віце-президент мають набрати 270 голосів на свою користь. ІнакшеПалата представників Конгресу сама обиратиме президента(з трьох кандидатур, що брали участь у виборах і набрали найб-ільшу кількість голосів), а Сенат - віце-президента.

Закону, який би зобов'язував вибірників голосувати відповід-но до волевиявлення виборців, не існує. Загальна кількість голосів,

176

поданих за того чи іншого кандидата у президенти, може не збіга-тися з кількістю голосів, поданих вибірниками, оскільки вибірникипредставляють штати, і діє правило, що в кожному штаті "перемо-жець отримує все". Приклад - вибори 2000-го р., коли загальнакількість голосів за "демократичну" зв'язку Гор-Ліберман стано-вила 48707413, за "республіканську" Буш-Чейні - 48609640 голосів.Президентом, однак, після скандалу і перерахунку голосів у штатіФлорида став Буш-молодший. Нарікань на архаїчність такої сис-теми виборів вистачає. Проте вона зберігається.

Третій принцип полягає в тому, що в рік виборів, починаю-чи з лютого, у 36 найбільш густонаселених штатах проводятьсятак звані "праймеріз", чи попередні вибори. На них виставляютьсвої кандидатури ті, хто прагне потім взяти участь у президентськихперегонах (як правило, губернатори штатів, сенатори). Праймерізтривають до червня. За їх результатами провідні партії - Республі-канська і Демократична - визначають делегатів своїх передвибор-чих з'їздів з тим, щоб під час роботи з'їздів визначити кандидатівна президентські вибори (найбільше "своїх" делегатів отримує тойкандидат, за якого найбільше проголосували в кожному з штатів).Законодавство, яке регулює праймеріз, своє у кожному зі штатів.З'їзди, на яких і формуються зв'язки кандидатів на посади прези-дента і віце-президента, як правило, проходять у липні-серпні.Зокрема, виборча інтрига у демократичному таборі залишаласядо останнього дня - найбільш рейтингові кандидати від демок-ратів Обама Барак, сенатор від штату Іліноїс та Хілларі Клінтон,сенатор від штату Нью-Йорк пройшли шлях політичних перегонівдо самого фінішу. Першим дистанцію подолав Обама Барак, якийі буде кандидатом від Демократичної партії на президентськихвиборах 2008 року. Республіканську партію на виборах представ-лятиме Джон Маккейн, сенатор від штату Арізона.

Потрібно зазначити, що теперішні виборчі технології перед-бачають боротьбу за кожен голос. Саме тому все активніше аме-риканські політтехнологи та експерти, які дедалі частіше запро-шуються і залучаються до виборних процесів в Україні викорис-товують можливості неурядових організацій, зокрема у сфері зов-нішньополітичних зносин.

Добровільні суспільні об'єднання, що існують окремо віддержави, - традиційне явище для політичної культури США. Аме-риканці одні з перших переконалися в політичній рентабельностіреалізації таких проектів і почали активне використання їх потен-

177

ціалу. Громадські організації використовують непрямий впливпередовсім на законодавчу гілку влади. Зокрема, активно застосо-вують метод лобіювання того або іншого рішення.

Ніша неурядових організацій, яку вони займають у системівнутрішньополітичного управління США, дає змогу справлятивплив і на процес прийняття рішень щодо зовнішньої політики,яка імпонує, або навпаки, засуджується потенційним електоратом.Саме завдяки тісним зв'язкам і з бізнесом, і з політичними силаминайпотужніші неурядові структури можуть функціонувати як серйозніполітичні суб'єкти зовнішнього впливу. Класичним прикладом стаєфункціонування військово-промислового комплексу Америки, десучасні "корпоративні війни" є інструментом отримання надпри-бутків, дістаючи привілеї при розподілі замовлень Міноборони [10,с. 1-3]. Отже, привнесення потенціалу НУО у сферу міжнароднихвідносин є для Америки кроком цілком логічним з позицій відпо-відності особливостям як внутрішньополітичного розвитку, так іформування її зовнішньої політики.

Значна кількість дослідників переконана, що успіх НУО наміжнародній арені тісно пов'язаний із процесами глобалізації йстворенням соціальних умов, за яких звичайним громадянам необ-хідно використовувати нормативні регулятивні механізми позаполем дії державних структур, зокрема для підвищення ефектив-ності впливу НУО на прийняття рішень на державному рівні [7, с. 35].Зі свого боку, державні керівники також визнають, що підтримканеурядових сил робить їхні політичні рішення легітимнішими.

Вагоме значення для США має потенціал розвитку функціо-нальної ефективності НУО. Тому НУО - політика й НУО - дипло-матія стають дедалі функціональнішими ланками в механіці прак-тичної реалізації зовнішньополітичних стратегій американськоїдержави. Саме вони успішно використовуються Білим домом дляпосилення впливу на становлення й розвиток громадянського сус-пільства на різних рівнях організації світової політики. Адекват-но розширенню комплексу зовнішньополітичних завдань вирі-шується питання ефективного забезпечення їхньої успішної реалі-зації необхідною соціальною опорою (нормативна складова) і кад-рово-інституціональною опорою (структурна складова), насампе-ред з позицій гуманітарного менеджменту. Сприяючи повсюдно-му розвитку громадянського суспільства, американські НУОпідтримують важливий контактний механізм у сфері глобальногоуправління. Особливо в частині відновлення або зміни пріоритетів

178

національного й регіонального розвитку. Саме в цьому контекстіосновні кандидати апелюють до виборців своїми інколи доситьрізкими заявами щодо їх позиції з основних актуальних питань насвітовій арені. Наприклад, Джон Маккейн вказує на недемокра-тичність Росії, погрожуючи її виключенням із Світової вісімки G-8.Хілларі Клінтон теж активно використовує зовнішньополітичнукарту, зокрема в різких заявах щодо неприпустимості агресії Іранупроти Ізраїлю.

Керівництво США не приховує факт побудови зовнішніх,зокрема соціальних, стратегій на основі національних геополітич-них і геоекономічних інтересів. І саме завдяки активності держа-ви американські неурядові сили часто сприймаються як конкурентиза вплив на політичну еволюцію суспільства. Більше того, інодісамі НУО виступають головними опонентами американських про-ектів за кордоном. Особливо в економічній сфері, де боротьба заекологію й соціальні гарантії успішно поєднується з тактикоюполітичного тиску на американський уряд. Так, розробка газовихродовищ у віддалених районах Перу супроводжується бурхливи-ми протестами з боку представників екологічного руху. Серед аргу-ментів прихильників проекту й головних власників - корпораційХант Нафта й Холлібертон - стимулювання зайнятості, економіч-ного зростання й дохідної частини бюджету. А НУО змушуютьамериканські компанії приймати на себе жорсткі гарантії щодомісцевого розвитку, демонструючи в такий спосіб позитивний зрізвласного функціонування. І знову ж таки, згадані питання, якіактивно висвітлюються провідними світовими телевізійними компа-ніями, серед широких верств населення США, які часто не мо-жуть сказати, де розташована навіть не тільки Україна, а приміромІталія, активно включаються до важливих питань виборчої програмитого чи іншого кандидата. Прикладів можна згадати багато. Оскількиінтереси США протягнулися практично по всій земній кулі.

Протистояти навіть "неурядовій Америці" занадто складно,оскільки на сучасному етапі Сполучені Штати ефективно оперу-ють найзначущим проявом глобалізації - комунікаційним. Самезавдяки розвитку комунікації стало можливим встановлення сис-теми взаємодії навіть між невеликими групами. АмериканськіНУО, що завдяки адекватним сприятливим умовам розвитку ма-ють значні можливості для транснаціоналізації, часто доростаютьдо глобальних бюрократій, які присутні одразу в кількох країнах.На сучасному етапі у Сполучених Штатах функціонують майже

179

15 тис. неурядових організацій у зовнішньополітичній сфері. Вонивіддзеркалюють досить широкий спектр зовнішньополітичнихінтересів різних соціальних груп. Тривалий час першість за сту-пенем активності на міжнародній арені утримували релігійніорганізації та захисники прав людини. Сьогодні багато транснаціо-нальних неурядових організацій, що базуються у СполученихШтатах, зосереджують увагу на таких напрямах світової політи-ки, як екологія та енергетика [7, с. 9-12]. Можна виокремити чоти-ри основні групи американських НДО: специфічні з вузькою про-фесійною спеціалізацією; космополітичні з акцентом на сферідуховного розвитку особистості; транснаціональні, до яких такожналежать або тісно контактують транснаціональні корпорації(ТНК); а також аналітичні корпорації, або мозкові трести. Останнівідіграють одну з ключових ролей у зовнішній політиці США.

Аналітичні співтовариства можна оцінювати як складовіглобальної потужності Сполучених Штатів. Саме вони берутьучасть у вирішенні завдання корегування політичної реальностічерез повний цикл аналітичного виробництва: від аналізу пробле-ми до реалізації рішень у системі управління. Частина з них орієн-тована на співпрацю з глобальними інституціями, передовсім ООН,частина є ланкою державного механізму, як, наприклад, Радазовнішніх зносин. Формально незалежні інтелектуальні інституції,організовані за зразком бізнес-корпорацій, часто мають філії. Так,Фонд Карнегі має відділення в Росії, корпорація РЕНД - у ВеликійБританії та Нідерландах [8, с. 2]. При цьому "мозкові центри"слушно вважаються ідейною підвалиною міжнародно-політичноїпотужності Сполучених Штатів. Тут процес продукування ідей по-єднується з прикладною специфікою за одночасного дотриманнястратегії цілепокладання, що передбачає одержання конкретнихсоціально-економічних і політичних результатів. Останнє йвідрізняє їх від суто академічних структур. Доволі часто справоюаналітиків є ідейне забезпечення політико-культурної експансіїАмерики. Таку місію мають, наприклад, Фонд Карнегі та Інсти-тут Брукінгса. Лідируючі аналітичні центри перебувають під без-посереднім впливом державних інтересів, насамперед політико-економічних та інтересів безпеки. З огляду на високий ступіньекономізації американського суспільства зрозуміло, що такі інте-реси водночас є інтересами й американських ТНК. Діяльність ана-літичних центрів значною мірою визначається впливом корпорації,що здійснює фінансування досліджень, супровід діяльності полі-

180

тичних лідерів, видання періодичної й спеціалізованої літерату-ри. Аналітичні структури - особлива ланка американського полі-тико-системного врядування, що функціонально поєднуєдіяльність корпорацій із зовнішньополітичною діяльністю держа-ви. Те, що функціонування американського аналітичного співто-вариства істотно підтримується великим бізнесом, - більш ніжпросте відображення особливостей соціальної структури суспіль-ства. ТНК мають велике значення для збереження міці Сполуче-них Штатів у глобальній економіці. Звісно, при цьому вони реалі-зують завдання контролю над перерозподілом світових матеріаль-них фінансових та інтелектуальних ресурсів. Моделі ведення бізнесу,запропоновані американськими ТНК, визначають такі важливінапрями соціально-політичного розвитку, як ринок праці й мігра-ція [8, с. 2-4]. Отже, система врядування сферою міжнародно-полі-тичних взаємодій відзначена єдністю уявлень економічної та полі-тичної еліт США щодо цілей зовнішньополітичної діяльності аме-риканської держави.

Механізм дублювання державно-аналітичних структур ство-рює розумну альтернативу під час вироблення стратегічних рішень.Спеціальні ради й асоціації при мозкових центрах організуютьдослідження з актуальних проблем міжнародних відносин. Їхньоюперевагою в прийнятті зовнішньополітичних рішень є можливістьвикористання власної структури для реалізації результатів дослід-ницької діяльності в конкретних політичних програмах. Так, зокре-ма, не таємниця, що аналітичні центри американської школи геопо-літики перебувають під сильним впливом консерваторів [8, с. 1-4].Є сенс відзначити посилення ролі їхніх представників - президент-ських радників як особливої ланки в механізмі ухвалення зовніш-ньополітичного рішення главою держави. Президент Дж.Буш-молодший приймає такі рішення з явною рефлексією на роботувласної аналітичної команди. Крім того, сам інститут радників даєзмогу здійснювати завдання зовнішньополітичного менеджментуз використанням гнучкішого, ніж просте формалізоване дотриман-ня конституційних повноважень президента, механізму. Звичайно,першість впливу належить радникам, ідеологічно близьким керів-ництву. Диспути в колегіальному колі можуть бути жорсткими, алене такими, що порушують генеральну лінію поводження Сполуче-них Штатів на міжнародній арені. До того ж потенціал конформіз-му аналітиків у команді реалізується не повністю через явний кренна користь силових структур. Однак групова, або корпоративна ло-

181

гіка мислення топ-менеджерів стосовно управління зовнішньоюполітикою ґрунтується значною мірою на загальній ідеології.

У грудні 2006 р. Державний Департамент США озвучив новіправила підтримки НУО з акцентом на політичній складовій їхньоїдіяльності - побудові громадянського суспільства, встановленнідемократичних норм і права, проведенні чесних виборів. Водно-час американські НУО досить часто стикаються з обмеженнямисвоєї діяльності. Національні уряди використовують для цьогопроцедуру реєстрації та ліцензування. Тому захист неурядовихорганізацій стає одним із напрямів діяльності Держдепартаменту.За словами глави зовнішньополітичного відомства, діяльність аме-риканських НУО суттєво впливає на успіх і розвиток вільнихсуспільств, вони відіграють життєво важливу роль у зміцненнідемократичного врядування. Американський уряд представивсвітовій громадськості 10 ключових принципів підтримки цьогонапряму зовнішньополітичної діяльності Сполучених Штатів.

У пошуку складного балансу між "жорсткою" й "м'якою"потугою особливим виміром сучасної зовнішньої політики СШАстало військово-гуманітарне співробітництво. Відносини між ар-мією та неурядовими організаціями зазнали серйозних змін, особ-ливо в контексті їхньої взаємодії як учасників міжнародного кри-зового менеджменту. Незважаючи на збільшення кількості гро-мадських організацій, що працюють у кризових зонах, воля націо-нальної держави в особі її армії продовжує домінувати. Водночасв уряді наголошують, що гуманітарна допомога дає змогу засвід-чити позитивне ставлення американського народу до іншого світу,а надто - до мусульманських націй. Відправка збройних сил маєсупроводжуватися відправленням гуманітарних волонтерів. Цемобілізує репрезентацію Америки як потужної нації і допомагаєотримати необхідну легітимність у західному середовищі в про-цесі виправдання мілітаристських втручань. Крім того, США якдонор програм гуманітарної допомоги одержують частину конт-ролю над міжнародними фондами, що фінансують проекти гума-нітарних агенцій у зонах високого стратегічного значення (таких,як Афганістан або Ірак). І завдяки потужній присутності в кризо-вих ареалах американські військові одержують перевагу під часприйняття рішень усередині міжнародних коаліцій. Найбільше цевиявляється у випадках, коли союзники занепокоєні передовсімгуманітарною складовою місії, а американці - військовою. Тутрозвиток національного впливу також стає частиною місії.

182

Можна зробити висновок, що прямий чи опосередкованийвплив американських політичних діячів через неурядові органі-зації на зовнішньополітичні процеси, що відбуваються у світі, даєїм можливість навіть не користуючись державним повновладдямвпливати на прийняття рішення чи ставлення до різних питань,що, безсумнівно, доходить до теперішнього виборця за принци-пом снігової кулі. При цьому не слід забувати, що потрібно вжезараз, використовуючи неурядові організації, що працюють на те-риторії США та мають відношення до України, виборювати у пре-тендентів на президентське крісло якщо не окремі преференції,то хоча б позитивне ставлення до нашої держави.

Висновки. Вплив неурядових громадських організацій наформування державної політики США у сфері зовнішніх зносин єдоволі значним, особливо напередодні виборів Президента Спо-лучених Штатів Америки.

Ефективність впливу неурядових організацій при форму-ванні державної політики України є значно нижчою, що зумовле-но рядом причин. Головними з них є їх низька активність та не-спроможність реально впливати на ситуацію в регіоні і в країні.Проте коло причин набагато ширше, поряд з вказаними низькоюактивністю та неспроможність до реального впливу це - відсутністьдостатніх коштів для їх діяльності, слабкість організаційногоуправління, невідповідний професійний рівень членів організації,відсутність інформації про їх діяльність, фінансові зловживаннякерівного складу цих об'єднань, їх залежність від одного джереланадходжень (держави, підприємства, спонсора, міжнародної до-норської агенції), відсутність підтримки їх діяльності з боку насе-лення, неготовність нашого суспільства до широкого поля діяль-ності цих об'єднань, проблеми і складнощі при отриманні офіцій-ної реєстрації та інші юридичні проблеми, пов'язані з недоскона-лістю чинного законодавства, недосконала шкала оподаткуванняфінансових зобов'язань організації, недостатня координація з інши-ми НУО, брак інформації про програми та проекти різних фондів.Уся ця множина проблем, фактично, зводиться до двох головних івзаємопов'язаних - відсутність ресурсів та "попиту".

Головним на сьогодні джерелом надходжень для неурядо-вих організацій України є міжнародні донорські агенції. Але їхдіяльність не відрізняється ефективністю через забюрократизо-ваність самих грантодавчих організацій, відсутності критеріїв оцін-ки ефективності соціальних програм, що реалізуються, незасто-

183

совності більшості теоретичних положень, які визначають стра-тегії закордонних грантодавчих організацій в Україні, до місце-вих умов, двозначності ролі грантодавчих організацій у побудовіукраїнського громадянського суспільства.

"Громадянськість", яка стосовно неурядових організаційвиражається в часі та енергії громадян, є важливим ресурсом для"організацій громадянського суспільства". Але в Україні вони фак-тично його позбавлені, оскільки до активної громадської діяльностів нас залучені, за даними опитувань, менше 5%, а не залучені більше80%. У якихось заходах неурядових організацій брали участь близько5% опитаних, стосовно членства - 69,3% заявили, що вони не нале-жать до жодних організацій, 21,2% є членами профспілок, 3,6%партій, 3% клубів за інтересами та 2,6% у НУО. Тому лише за дужемалим прошарком громадян України можна визнати, що вони воло-діють і знанням про роль, функції та можливості неурядових органі-зацій, і знанням про реальні шляхи участі в них, і здатностями (на-виками) та внутрішніми установками, необхідними для того, щобзнання доповнювалося відповідною практичною активністю.

Нестача ресурсів є пов'язаною великою мірою з відсутні-стю "попиту" на діяльність неурядових громадських організацій.Відсутність попиту з боку державних структур викликана в дея-ких випадках побоюванням конкуренції, а в деяких - недовіроюабо просто неувагою, яка виникає внаслідок поганої поінформо-ваності і неправильного уявлення про їх цілі, завдання і способироботи. Відсутність попиту з боку широких кіл громадськості по-яснюється тим, що вони ще не звикли до широкого поля діяльностіцих об'єднань. НУО можуть виконувати певні важливі для суспіль-ства функції, зокрема в процесах формування механізмів держав-ного управління, але в суспільній свідомості вони або не видаютьсяпридатними для цього, або взагалі не співвідносяться з ними.

Водночас українські політики все більше пересвідчуютьсяв політичній рентабельності реалізації таких проектів. Особливоактивно використовується потенціал НУО напередодні виборів длявпливу на позицію електорального поля шляхом соціологічнихопитувань різноманітними організаціями.

Перспективи подальших розвідок полягають у подальшомудослідженні діяльності НУО в США та механізмів впливу НУОна формування державної політики у сфері зовнішніх зносин, атакож вивченні ефективності ролі неурядових організацій приформуванні державної політики в Україні.

184

Список використаних джерел1. Погорська І. Неурядові організації в зовнішній політиці США //

Віче. - 2008. - № 4.2. Тарасов О.В. Міжнародні неурядові організації в системі світо-

вого громадянського співтовариства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук /НАН України. - К., 2000. - 19 с.

3. Телешун С. Державний устрій України: окремі аспекти розвиткуі вдосконалення // Трибуна. - 2000. - № 5-6. - С. 18-20.

4. Aggarval V.K. Can transnational Corporations Serve as Eugene's ofDevelopment? // Berkeley APEC Study Center: Univ. of California. - 2002. -December 17.

5. Baylis J.B. and Smith S. (eds.). The Globalisation of World Politics. -Oxford and New York: Oxford University Press, second edition. - 2001.

6. Charndhoke N. How is Global Civil Society? // Journal of World-System Research. - 2005. - December.

7. Daveport D. The New Diplomacy // Policy Review - 2005. - December /January (9-12).

8. Haas R. Think Tanks and U.S. Foreign Policy: A Policy - MakersPerspective // U.S. Department of States (www. states.gov.s/p/rem/ 15506 htm).

9. Lee J. Kigali R. Comparing NGO influence in EU and the US//Conference Report CASIN, Ottawa 2005/Juny.

10. When NGOs face repression and under siege, freedom anddemocracy undermined, says United States// Asian Tribune-Washington D.C.2006.12.15.

Роман Попов,аспірант кафедри державної політикита управління політичними процесами НАДУ

Теоретичні засади аналізуінституційної спроможності

У статті розкривається суть сучасних підходів щодо побудови інститу-ційної спроможності. Наголос робиться на тому, що інституційнаспроможність виступає одним з основних чинників, який впливає навироблення та впровадження державної політики. Крім того, побу-дова інституційної спроможності є однією з основних функцій роз-витку. Передумовою сталого розвитку будь-якої інституції є посту-повий розвиток її інституційної спроможності.Ключові слова: інституційна спроможність, інституційні ресурси,інституційна діяльність, інституційна стійкість, державна політика,уряд, державне управління, соціальний капітал.

185

In the annotated article the author attempts to point out the modernapproaches to institutional capacity development. The author stressesthe fact that the institutional capacity is one of the serious factorsinfluencing public policy making and performance. Furthermore,institutional capacity building remains one of the most challengingfunctions of development. The onward development of the organization'sinstitutional capacity is the ultimate cause of its development.Key words: institutional capacity, institutional activity, institutionalresources, institutional sustainability, public policy, Government, publicadministration, social capital.

Постановка проблеми в загальному вигляді та її зв'язок ізважливими науковими чи практичними завданнями. Політичнийконтекст, що швидко змінюється в останні роки, зокрема процесидемократизації та децентралізації, має великий вплив на суспіль-ний сектор у цілому та на інституції державного сектору зокрема.Демократичний та сталий розвиток будь-якої держави та Українив тому числі безпосередньо пов'язаний із рівнем інституційноїспроможності органів державної влади та управлінських струк-тур. Сьогодні є розуміння того, що існує об'єктивна необхідністьне тільки наділяти певні інституції правами та обов'язками, але йзабезпечувати їх необхідною інституційною спроможністю длятого, щоб такі інституції самостійно та ефективно вирішували своїзавдання. Вартий уваги також той факт, що сьогодні міжнародні інсти-туції, які надають технічну допомогу країнам, що розвиваються, знач-ною мірою зосереджують свою увагу на побудові інституційної спро-можності. Питання про те, що позначає це поняття, а також який смислвкладається в нього, й досі залишається відкритим.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатко-ване розв'язання даної проблеми й на які спирається автор. Темааналізу інституційної спроможності не є абсолютно новою ні длясвітової, ні для вітчизняної науки. На теренах вітчизняної наукипроблемами дослідження інституційної спроможності займалисяВ.Г.Бодров, І.А.Грицяк, І.В.Розпутенко та інші, які розглядалиінституційну спроможність як суспільне явище та процес розвит-ку організації. Однак загальний недолік існуючих підходів до ро-зуміння інституційної спроможності в державному управлінніполягає у відсутності системності й цілісності уявлень про спе-цифіку її різноманітних форм.

Певні дослідження щодо вивчення інституційної спромож-ності були проведені міжнародними організаціями на кшталт ООНта Світового банку [5; 6]. Деякі посилання можна також знайти вроботах щодо впровадження програм ЄС. Так, у деяких дослі-

186

дженнях, які проводилися для Європейської Комісії [8], було заз-начено, що регламентації Структурного фонду (СФ) мали значнийефект на інституційні реформи та створення потенціалу в краї-нах-членах, особливо там, де політичним фактором виступаланеобхідність "приєднатися до Європи". Тема адміністративної мо-дернізації посідає центральне місце в дискусіях про розширенняЄС [1]. Крім того, у програмі Європейської Комісії щодо посилен-ня інституційної спроможності та ефективності державного управ-ління й надання державних послуг на 2007-2013 рр. наголошуєть-ся на тому, що інституційна та адміністративна спроможність вклю-чає в себе здатність країн-членів ЄС та регіонів сприяти цілям ЄС,а також виконувати умови та зобов'язання, що витікають із член-ства в ЄС. Така здатність є визначальним фактором для країн-членівЄС користуватися повним спектром привілеїв, що витікають ізчленства в ЄС, а сама по собі є умовою досягнення значного про-гресу в соціально-економічному розвитку, який, у свою чергу, єголовною метою ЄС [7].

В Україні також існує певний досвід застосування програмщодо підвищення інституційної спроможності в органах держав-ної влади. Так, Міжнародний центр перспективних дослідженьрозробив нову парадигму технічної допомоги в умовах відсутностіінтеграційної стратегії донорів відносно України. Ця парадигмазаснована на досвіді здійснення технічної допомоги країнам Цент-ральної Європи в процесі їх підготовки до вступу до ЄС. ПроектиМЦПД, здійснені за підтримкою донорів і які проводилися з усві-домленням необхідності якісних змін у здійсненні технічної до-помоги - "Групи аналізу політики в Уряді України" і "Голос гро-мадськості", стали втіленням цієї парадигми.

Продукти проекту "Групи аналізу політики в Уряді Украї-ни" повністю виробляються українськими членами уряду при кон-сультації міжнародних експертів для застосування безпосередньона робочих місцях, а також використання в діяльності уряду й ре-організації роботи урядових структур, поширення нових методівроботи на інші міністерства й регіони. Проект "Голос громадсь-кості" реалізується в регіональних структурах і орієнтований натакі напрями: розвиток і навчання регіональних неурядових органі-зацій громадським вмінням і зобов'язанням; навчання структурвлади й неурядових організацій принципам публічної політики;проведення регіонального моніторингу й досліджень.

187

У цьому проекті вперше реалізується комплексна довго-строкова програма створення інституційної спроможності як уструктурах влади, так і в об'єднаннях та організаціях громадян.Проект підтверджує думку про те, що громадянське суспільствостворюється завдяки комунікації між владою й громадськимиорганізаціями шляхом виконання великого спектра заходів, як на-приклад: оцінка якості державних послуг, бюджетні слухання, роз-робка й обговорення муніципальних проектів і програм тощо [9].

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми,котрим присвячена стаття. На жаль, на сьогодні в Україні бра-кує наукових досліджень щодо вивчення та побудови інституцій-ної спроможності чи то на урядовому рівні, місцевому рівні, чи нарівні громадянського суспільства. В управлінській науці досі невирішене питання систематизації наявного зарубіжного досвідупобудови інституційної спроможності в інших країнах, досліджен-ня взаємозв'язку інституційної спроможності та вироблення дер-жавної політики. Даним проблемам і присвячена ця стаття.

Формулювання мети та цілей статті. Метою даного дослі-дження є систематизація сучасних підходів щодо побудови інсти-туційної спроможності. Цілями статті є аналіз наявних теоретич-них підходів щодо понятійного визначення інституційної спромож-ності та розкриття структури та особливостей інституційної спро-можності.

Викладення основного матеріалу дослідження з повним об-ґрунтуванням отриманих наукових результатів. Для ефективно-го вироблення та впровадження державної політики у різних сфе-рах суспільного життя необхідно розвивати інституційну спро-можність країни. Без здатності здійснювати таку політику країнане зможе приймати та освоювати зовнішні ресурси чи то у форміфінансових потоків, чи то у формі технічної допомоги, чи то вбудь-якій іншій формі.

Насправді і прихильники, й критики допомоги розвитку зви-нувачують слабкі інституції за невдачі на шляху до розвитку. Інсти-туційна побудова є всеохоплюючою категорією, що містить вели-ку кількість цілей, які завжди ставили за мету подолання низькогорівня розвитку. До таких цілей відносять покращення управління,що включає розробку щодо посилення процедур та законів; по-кращення державної адміністративної та регуляторної систем, щовключає надання державних послуг; а також ефективніше та про-зоре надання державних товарів та послуг від безпеки до освіти

188

та охорони здоров'я. Технічна допомога традиційно надаваласянизці інституцій у всіх цих сферах за винятком втручання у сферурозробки процедур та законів. Проте серйозні зусилля щодо по-кращення управлінської спроможності повинні торкатися проблемчи неправильної роботи в структурі інституцій у даній сфері.

На противагу макроекономічній реформі, де існує консен-сус щодо більшості базових політичних заходів, існує лише кількавстановлених правил для інституційної реформи, частково тому,що державні інституції мають широкий спектр функцій та обо-в'язків. Наявні дані щодо структури та функцій державних інсти-туцій у країнах, що розвиваються, здебільшого обмежені та не-придатні для кількісного аналізу чи для порівняльного аналізу міжкраїнами. Крім того, попри деякі винятки, на сьогодні бракує данихщодо сприйняття суспільством інституційних ролей та результатівдіяльності. Однак у більшості літературних джерел з дослідженняінституцій говориться про те, що ключем ефективного інституцій-ного функціонування є суспільний консенсус щодо неписаних пра-вил гри, консенсус, який відображений у довірі суспільства до інсти-туцій. Це є чітким прикладом того, де необхідні нові типи даних.

У той час, коли уроки та досвід зусиль щодо надання техні-чної допомоги може бути знайомим для тих, хто працює в системіміжнародних фінансових інституцій (МВФ, Світовий банк), полі-тикам, задіяним у виконанні складного завдання посилення інсти-туцій у своїх країнах, зазвичай бракує орієнтирів та інформаціїщодо успішного досвіду в інших країнах світу.

У контексті країн, що розвиваються, Програма розвиткуООН визначила поняття "спроможність" як "здатність індивіду-умів, інституцій та суспільств виконувати функції, вирішуватипроблеми, а також ставити та поступово досягати поставленихцілей [4].

Спроможність виступає важливим чинником розвитку, навітьважливішим за фінансування. Лише один недолік у спроможностіздатен привести до краху проект, в якому залучено багато зацікав-лених сторін.

У будь-якому випадку, незалежно від термінології, побудоваспроможності залишається однією з найсерйозніших функцій роз-витку. Водночас адекватні людські ресурси, тотожно винагоро-дженні, є точкою відліку для досягнення стандартів ефективногоуправління, які є критичними для успішного розвитку.

189

Типова модель інституційної спроможності є багатовимір-ною. Так, наприклад, у роботі колективу авторів під керівництвомП.Хілі [3] ідентифіковано три різних види капіталу, що може бутизадіяний у відносинах між різними акторами: інтелектуальний,соціальний та політичний. Актори можуть володіти таким капіта-лом стосовно інших акторів і використовувати це для досягненнясвоїх цілей та впливу на прийняття рішень іншими. Використаннятакого капіталу, таким чином, активує ті структури, в яких задіянідані актори. Фокусування на такому капіталі є дуже корисним длявивчення динаміки ситуації, а також в який спосіб можуть бутидосягнені зміни, це також привертає увагу до спектра ресурсів,що можуть бути залучені через такі структури.

П.Хілі перейменував ці три типи капіталу у знання, ресурсивідносин та мобілізаційну спроможність; разом вони складаютьпоняття інституційної спроможності.

Дещо по-іншому розглядають поняття інституційної спро-можності С.Давуді та Н.Еванс, які включають до нього чотири типикапіталу: інтелектуальний, соціальний, матеріальний та політич-ний [2]. С.Давуді та Н.Еванс розглядають соціальний капітал якдругий вимір інституційної спроможності, у той час як у П.Хіліфігурує термін "ресурси відносин", а термін "соціальний капітал"не використовується. Така розбіжність ставить питання про те, читермін "ресурси відносин" забезпечує додаткове аналітичне на-вантаження, яке виходить за рамки концепту соціального капіта-лу. П.Хілі використовує цей термін стосовно способу, в який акто-ри залучені до відповідних структур та пов'язані один з одним зв'яз-ками, що мають моральне значення, та надають додаткового зна-чення правам, обов'язкам та рівню довіри між акторами, що виг-лядає дуже близьким до визначення соціального капіталу.

На сьогодні в науці використовується та розробляється кількаконцептуальних підходів щодо визначення та оцінки інституцій-ної спроможності. На щастя, всі ці нові підходи мають багатоспільного, відображаючи той факт, що вже існує добре розробле-не взаєморозуміння щодо тих ознак, які утворюють ефективні тастабільні елементи в розвитку інституції. В чому дані підходирізняться - це у наголосі, семантиці та у визначенні та групуванніпевних ознак.

Ми не можемо поки що говорити про правильне чи помил-кове використання цих або інших концептів, які використовують-ся для визначення інституційних характеристик. Однак, оскільки

190

існує спільна основа щодо ключових ознак, незважаючи на деяківаріації у застосуванні термінів, буде корисно зобразити схемуінституційних ознак у контексті кількох сучасних підходів [4]:

Інституційні ресурси відображають ознаки, які має чи контро-лює організація та складається з її базової правової структури, га-рантований доступ до людських, фінансових, технічних та іншихресурсів, а також управлінські системи та структури, включаючисистеми контролю ефективності діяльності.

Інституційна діяльність вимірює результати роботи програ-ми інституції, послуги або інші впливи як результат того, наскількиефективно вона застосовує свої інституційні та технічні ресурси.Інституційна діяльність оцінює як ефективність, так і результа-тивність діяльності в певний період часу.

Інституційна стійкість містить більш випереджувальні харак-теристики, такі як організаційна автономія, керівництво організа-цією та спроможність до навчання, які, у свою чергу, допомагаютьгарантувати поступовий розвиток та впевненість у майбутньому.

Інституційна спроможність може розглядатися як капітал.Заходи та дії здійснюються певною організацією для надання по-слуги споживачам. У межах даної організації послуги надаютьсялюдьми, які працюють там. Відповідно, говорячи про інституцій-ну спроможність, необхідно зосередити увагу на людях, які пра-цюють у конкретній організації. Спроможність в організації необов'язково пов'язана з кількістю людей, але з ефективністю, з якоюкожен індивід чи група виконує конкретне завдання. Інституційнаспроможність повинна також передбачати здатність взаємодіятита координувати свою діяльність із зовнішніми організаціями тастейкхолдерами.

Крім того, під час побудови інституційної спроможностінеобхідно не тільки спинятися на завданні, яке має бути виконане

Інституційні ресурси Інституційна діяльність Інституційна стійкість

Законодавча структура та управління

Результати роботи програми Організаційна автономія

Людські ресурси Співробітництво та зовнішні відносини

Керівництво

Управлінські системи та практики

Застосування технічних знань

Організаційне навчання

Фінансові ресурси Забезпечення можливостей для забезпечення прав виборців

191

працівником, але й сприяти розвитку комплексу вмінь, необхід-них для адекватного здійснення завдання. Для того щоб діяльністьгрупи була ефективною та результативною, потрібно оцінюватиміжособистісні стосунки, а також процеси, за допомогою якихпоширюється інформація серед членів групи.

У спробах оцінити спроможність та потреби інституції не-достатньо проводити дослідження вмінь та ноу-хау окремих пра-цівників. Організація повинна розглядатися як система, в якій ба-гато стейкхолдерів взаємодіють задля отримання додаткової вар-тості від своїх споживачів. Таким чином, побудова інституційноїспроможності є не лише передачею вмінь за допомогою навчання,але й оцінювання та звернення до потреб організації з метою ство-рення додаткової вартості.

Формування спроможності тісно пов'язана зі зміною поведін-ки на рівні окремої людини. Побудова інституційної спроможностіне тільки удосконалює вміння та знання, але й сприяє зміні став-лення індивіда, а отже й організації, до розвитку у громадянсько-му суспільстві. Такі зміни у ставленні, поведінці та культурі невідбуваються раптово. Тому розвиток інституційної спроможностіє довготерміновим процесом.

Метою побудови інституційної спроможності є посиленняуряду, організацій приватного та суспільного секторів, а також їхпрацівників з метою забезпечення можливості для надання нимиважливих послуг та їх сталого управління.

Для досягнення цієї мети необхідно провести дослідженнящодо аналізу наявного рівня вмінь та ноу-хау в межах співпрацюю-чих організацій та порівняти результат із вимогами, необхіднимидля впровадження такого підходу у сферах їхнього впливу. Це ста-не основою для розробки втручань з метою підвищення професій-ної спроможності працівника, а також модифікації процедур, яківикористовує організація для досягнення поставлених цілей. Длязабезпечення сталості необхідно розробити плани дій, в яких бу-дуть відображені погоджені організаційні зміни. Крім того, є не-обхідність у створенні чітких тренувальних програм для забезпе-чення процесу інституціоналізації набутих вмінь та знань (див. рису-нок). Постійний моніторинг даного процесу забезпечить впрова-дження запланованих дій, які будуть підкріплені чіткими показни-ками результативності. Зворотна реакція від усього спектра стейк-холдерів має бути керівним правилом для пристосування планів дійдо змінного навколишнього середовища та потреб беніфіціарів [4].

192

На урядовому рівні програми побудови інституційної спро-можності повинні обґрунтовувати шляхи для вироблення та впро-вадження ефективної та результативної державної політики, за-безпечувати її відкритість та прозорість з високими стандартамифінансового менеджменту та надійною статистикою щодо людсько-го розвитку. Особливо це стосується країн, що розвиваються, з їхнадзвичайно забюрократизованою та неефективною системоюуправління.

Хоч би якими були турботи щодо спроможності уряду тагромадянського суспільства для ефективного здійснення їхньоїдіяльності, їх роль є засобом для побудови спроможності для інди-відуумів з метою реалізації їх потенціалу для кращого життя. Нажаль, різне сприйняття того, що розуміється під кращим життям,не завжди збігається з реальними потребами. Блага, що надаються,а не в яких є потреба сьогодні, не тим суспільним групам на нена-лежному кваліфікаційному рівні лише пролонгують, радше ніжполегшать ситуацію. Тому ключовим виміром для побудови інститу-ційної спроможності є оцінювання потреб, яке охоплює такі техні-ки, які б давали розуміння того, які державні втручання забезпе-чать найпозитивнішу реакцію та вплив.

Висновки та перспективи подальших розвідок. Отже, вихо-дячи із вищевикладеного аналізу можемо зробити узагальнення,що поняття інституційної спроможності охоплює спектр характе-ристик, що мають безпосереднє відношення до сталого розвиткута ефективної діяльності будь-якої організації. Водночас побудо-

Зміни у навколишньомусередовищі

Інституційні зміни Нові потреби та вимоги

Процедурні вимоги Організаційні зміни

Нові вміння та знання

193

ва інституційної спроможності нерозривно пов'язана із залучен-ням достатньої кількості ресурсів, де людський ресурс обіймаєодне з найголовніших місць.

У цілому ми можемо зробити висновок про те, що побудовата розвиток інституційної спроможності будь-якої наявної інсти-туції фактично унеможливлює створення додаткових, неефектив-них інституцій, особливо в державному секторі, який, на жаль, щей досі схильний до забюрократизованості. Цілком логічно, щоефективно функціонуюча інституція, яка має достатньо високийрівень інституційної спроможності, забезпечуватиме відповіднийрівень ефективності та результативності своєї діяльності.

У цьому зв'язку надзвичайно актуальним є подальше дослі-дження посилення інституційної спроможності урядових струк-тур та організацій недержавного сектору, особливо в частині ефек-тивної взаємодії їх структурних елементів.

Список використаних джерел1. Bollen Frank. Capacity Building for Integration. Managing EU

Structural Funds: Effective Capacity for Implementation as a Prerequisite. -Maastricht: Eipa, 2001.

2. Davoudi.S. and N.Evans. The challenge of governance in regionalwaste planning, paper to AESOP Conference, 14 July, University of Grenoble. -France. - 2004.

3. Healey, P., D.Magalaes and A.Madanipour. Institutional capacity-building, urban planning and urban regeneration projects, Futura, 18 (3). -1999. - P. 37.

4. Institutional Capacity Building - http://www.rapnepal.com/1.1%20Fact%20Sheets/EDITEDFact%20Sheet%20Institutional%20Capacity%20Building%20%28PDF%29.pdf

5. Khan Adil M. Evaluation Capacity Building: An Overview of CurrentStatus, in Evaluation. - 1998. - Vol. 4. - N. 5.

6. Picciotto Robert and Wiesner, Eduardo, eds, Evaluation andDevelopment. The Institutional Dimension. - New Brunswick and London:Transaction Publisher. - 1998.

7. Strengthening institutional capacity and efficiency of publicadministrations and public services in the next programming period (2007-2013)http://ec.europa.eu/employment_social/emplweb/events/event_en.c fm?id=405

8. Travistock Institute, The thematic evaluation of the PartnershipPrinciple, prepared for EU Commission - DG Region, with the assistance ofEcotec Research and Consulting. - 1999.

9. Попов Р.А. Суть та сучасні підходи щодо визначення інститу-ційної спроможності уряду: Наук.-виробн. журн. "Держава та регіони". -2007. - № 4. - С. 86-91.

194

СОЦІАЛЬНА І ГУМАНІТАРНА ПОЛІТИКА

Володимир Омельчук,кандидат історичних наук,докторант кафедри соціальноїі гуманітарної політики НАДУ

Освіта як інструмент забезпечення єдностігуманітарного простору України

У статті освіта розглядається як інструмент вироблення та реалі-зації державою теоретичних засад та практичних механізмів полі-тики формування єдиного гуманітарного простору України. Потре-ба у цьому зумовлена необхідністю якісно нового концептуальногонаповнення освітньої сфери та вдосконалення засобів діяльності уній для перетворення у чинник національної консолідації та само-ідентифікації.Ключові слова: єдиний гуманітарний простір, інтеграція, державнаполітика, системний аналіз, освіта.

In this article education is examined as an instrument of making andrealization of theoretical principles and practical mechanisms of policyof forming of the unique humanitarian space of Ukraine the state. Arequirement in it is predefined a necessity high-quality new conceptualfilling of educational sphere and perfection of facilities of activity in it forconverting into the factor of national consolidation and authentication.Key word: General humanitarian space, integration, public policy,analysis of the systems, education.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок зважливими науковими та практичними завданнями. Освіта - не-обхідна передумова системного гуманітарного розвитку українсь-кого суспільства, одна з основ його духовної і культурної динамі-ки. Це зумовлює і напрями управління освітою як однієї з пріори-тетних сфер державної політики. Відповідно освітня сфера єінструментом формування національної ідентичності. Концепціядержавного управління освітою передбачає світоглядний, органі-заційний, технологічний та етнонаціональний виміри освітньогопроцесу, його спрямованість на вкорінення традиційних родин-них, суспільних, колективних, професійних та національних цінно-стей. Поряд з класичною інформаційно-пізнавальною діяльністю

195

у навчальних закладах здійснюється інтеграція у систему соціаль-них норм та культурних цінностей. Духовні святині є засобом ви-роблення та утвердження ідейно-світоглядних пріоритетів україн-ської молоді в процесі її навчання та виховання.

Аналіз останніх досліджень та публікацій за темою дослі-дження. Теоретичну та методологічну основу дослідження ста-новлять фундаментальні положення державного управління та дер-жавної політики, наукові праці вітчизняних та зарубіжних вченихз державного управління, принципи і засоби наукового пізнання,які гарантують достовірність, неупередженість отриманих резуль-татів, досягнення поставленої мети. Характеризуючи ступінь нау-кового розроблення проблеми, слід звернути увагу на наявністьчисленних робіт, що стосуються питань державної політики у сферіосвіти як об'єкта системного аналізу. Відзначимо дослідженняС.Ніколаєнка [12; 22], В.Кременя [7; 8], В.Пальчикова [14]. В.Журав-ський, зокрема, розглядав вищу освіту як фактор державотворен-ня [17]. Окремих аспектів функціонування освіти в єдиному гума-нітарному просторі України вже торкався автор, розглядаючи її яксистемоутворюючий елемент при виробленні та реалізації держав-ної мовної політики. Різноманітні наукові роботи висвітлювали якдинаміку змістового наповнення освіти, так і її місце в загальномуконтексті державної гуманітарної політики України. У дослідженнівикористано теоретичні положення праць ряду системологів, зок-рема В.Нечипоренка, Л.Раскіна, Д.Поспєлова, Ю.Сурміна тощо [20].

Виділення невирішених раніше завдань. Однак спеціальнідослідження, в яких розглядається освітня сфера як системоутво-рюючий механізм єдності гуманітарного простору України,відсутні.

Формулювання мети. Об'єктом дослідження є освіта як одинз системоутворюючих чинників єдиного гуманітарного просторуУкраїни, предметом - управління національною освітньою галуззюу системі державної політики щодо формування єдиного гумані-тарного простору України. Мета статті - з'ясування особливо-стей процесу управління національними освітнім процесом якструктурного елемента інтегральної системи державної політикищодо формування єдиного гуманітарного простору України.

Наукова новизна роботи полягає у системному аналізі за-сад та механізмів управління освітніми процесами у структурі дер-жавної гуманітарної політики України, передусім як інструментуєдності національного гуманітарного простору.

196

Виклад основного матеріалу. В сучасній Українській дер-жаві формується єдина система освіти, впорядковується мережасередніх, професійних та вищих навчальних закладів, здійснюєтьсякомплексна інтеграція системи освіти, створюються навчальні зак-лади нового типу (ліцеї, гімназії, навчально-наукові комплекситощо). Оптимізуються структура та обсяги підготовки фахівців,змінюється зміст освіти в напрямі посилення українознавчого тагуманітарного компонентів. Вживаються заходи щодо упорядку-вання гуманітарної діяльності навчальних закладів шляхом ліцен-зування, атестації, акредитації, а також її стандартизації. Поси-люється мотивація творчої праці викладачів та вчителів. Молодьчерез освітню сферу залучається до участі у національно-куль-турному відродженні. Всебічний розвиток освіти є одним з най-вищих національних пріоритетів. Держава має забезпечити поетап-не підвищення рівня фінансування науки за рахунок як збільшен-ня частки бюджетних видатків на науку, так і створення необхід-них умов для залучення в науково-технічну сферу небюджетнихасигнувань.

Освітні процеси виступають потужним інструментом реалі-зації державної мовної політики. Мовою навчання у дошкільних,загальних середніх, професійно-технічних та вищих державних ікомунальних навчальних закладах є українська. Це має відобра-жатися у формальному та змістовому наповненні підручників дляшкіл. Планувалося створення загальнонаціональної ради з випус-ку підручників з виокремленням у спеціальну сферу знань підруч-никознавства [7, c. 21]. Все це стало наслідком аналізу процесів усфері забезпеченнями підручниками української мовою загально-освітніх навчальних закладів. У Комплексній програмі "Молодьміста Києва на 2006-2008 роки" також передбачено продовженняпрактики проведення міських заходів щодо популяризації україн-ської мови для учнівської та студентської молоді міста.

Вже під час слухань "Про стан і перспективи розвитку вищоїосвіти в Україні" Верховна Рада України 4 червня 2004 р. відзна-чала стійку тенденцію до збільшення кількості студентів, які навча-лися українською мовою [17, c. 297]. У загальній середній освітіпротягом 2004-2005 навчального року 8.568 учнів випускних класіввзяли участь у тестуванні з математики, історії, української мовита економіки на добровільних засадах. Понад 40 % школярів з україн-ської мови та історії показали достатній рівень навчальних досяг-нень, високий рівень - 13% [3, c. 75]. У проекті концепції розвитку

197

освіти України на 2005-2010 роки передбачалося доручити МОНУкраїни та АПН України спільно з іншими органами центральноївиконавчої влади, до сфери управління яких належать ВНЗ, забез-печити функціонування і розвиток української мови у вищихнавчальних закладах держави [18, c. 92].

У мережі загальноосвітніх навчальних закладів простежу-ються якісні та кількісні позитивні зміни. Кількість закладів з україн-ською мовою навчання з 16,757 у 2001-2002 навчальному році зрос-ла до 16,969 у 2006-2007 (на 4,1%). Кількість учнів, які навчалисяукраїнською мовою, зросла за відповідний термін на 7,6% - із 71,8до 79,6% [22, c. 16]. Аналогічні процеси посилюються в регіонах.У Дніпропетровській області у 2005 р. функціонувало 827 шкіл зукраїнською мовою навчання (81,8% від загальної їх кількості).Українською мовою навчалися 284 тис. школярів (78% від їх за-гальної кількості, що перевищувало загальноукраїнський рівеньна 2,3%). Досить показовою є динаміка зростання кількості україно-мовних шкіл у Донецькій області. У 1990 р. з 1,300 шкіл тут нара-ховувалося лише 103 з українською мовою навчання, та й ті булиу сільській місцевості, а перша україномовна школа з'явилася уДонецьку лише у 1991 р. У 1998 р. у Донецькій області налічува-лося вже 265 шкіл з українською мовою навчання, в 2001 р. - по-над 400, а на сьогодні їх кількість перейшла планку у 504 [5, c. 148].Поступово переводяться на українську мову навчальні закладиХарківщини. Серед загальної кількості дитячих дошкільних уста-нов 517 здійснюють навчально-виховний процес українською мо-вою. У них перебуває 44,3 тис. дітей (79,9% від загальної кількості).Усього українською мовою виховувалося 49,3 тис. дітей дошкіль-ного віку, що становило 89,2% від їх загальної кількості. Україн-ською мовою здійснювалося навчання у 658 загальноосвітніх шко-лах із 968, в яких навчалося 196,4 тис. учнів (69,8% від загальноїкількості). У Харкові з 182 шкіл у 48 навчально-виховний процесздійснюється українською мовою, у 82 - українською поряд з росій-ською. З 119,6 тис. школярів міста українською мовою навчається64,3 тис., що становить 53,8% від їх загальної кількості [19, c. 146].Позитивні зміни простежуються на Півдні. Частка учнів, які на-вчалися українською мовою у Херсонській області, з 1992 р. по1999-2000 навчальний рік зросла з 56 до 73% [15, c. 300]. На 2005 р.кількість шкіл з українською мовою навчання в АРК збільшиласядо 7. Сім загальноосвітніх шкіл стали школами з українською мо-вою навчання з класами з російською мовою навчання. В 130 шко-

198

лах з російською мовою навчання функціонувало 349 класів зукраїнською мовою навчання. Крім того, в загальноосвітніх шко-лах з трьома мовами навчання (російською, українською і кримсь-котатарською) діяло 120 класів з українською мовою навчання.Всього українською мовою в АРК станом на 2005 р. навчалося10 тис. школярів [13, c. 8]. Найнижча у 2006-2007 навчальномуроці питома вага загальноосвітніх навчальних закладів з українсь-кою мовою навчання у Севастополі - 2,2%, АРК - 5,4%, Донецькійобласті - 32,9% [22, c. 16].

Динаміку розширення мережі загальноосвітніх навчальнихзакладів з українською мовою навчання передбачено лише двомарегіональними програмами. Це Цільова комплексна програма роз-витку і функціонування української мови в Донецькій області на2004-2010 роки і Регіональна програма розвитку і функціонуван-ня української мови в Одеській області. Останнім часом у багатьохрегіонах України ця динаміка продовжує зростати. Міністерствоосвіти АРК, виконавчі комітети районних рад, районні державніадміністрації зобов'язали продовжувати реалізацію Програми фор-мування і розвитку мережі освітніх установ, класів з українською,кримськотатарською мовами навчання, шкіл і класів з двома мо-вами навчання. Міністерству освіти АРК доручили забезпечитицілеспрямовану взаємодію з національно-культурними товариства-ми з метою координації дій з розвитку освіти рідними мовами,розробити експериментальні навчальні плани для шкіл і класів здвома мовами навчання [22, c. 16].

Вжито заходів щодо забезпечення освітніх закладів навчаль-ною та навчально-методичною літературою. До переліку виданьнавчальної літератури для загальноосвітніх закладів України на2003-2004 рр. МОН України включено 713 книжкових наймену-вань, зокрема з інваріантної частини для шкіл з українською мо-вою навчання - 165 позицій. У 2007-2008 навчальному році вив-чення української (рідної) мови у 8-11 класах загальноосвітніхнавчальних закладів здійснюватиметься за однією з двох програм,затверджених МОН України, які мають підручникові забезпечен-ня майже в усіх класах [2, c. 34].

Уже на ІІ Всеукраїнському з'їзді освітян України обговоре-но Національну доктрину розвитку освіти, яка ставила завданняммінімізувати асиметрію між матеріальністю і духовністю, навчитидолати міжнаціональні конфлікти. Оскільки в умовах глобалізаціїактуалізувалося завдання зі зміцнення внутрішньонаціональних

199

громадянських зв'язків, патріотичного єднання нації, виникає необ-хідність вироблення відповідних почуттів у дитини. У Націо-нальній доктрині розвитку освіти, затвердженій 17 квітня 2002 р.,значна увага приділена вихованню молоді. Освіта мала утверджу-вати національну ідею, сприяти національній самоідентифікації,розвитку культури. Актуальним завданням держави визначеноподальше утвердження національного характеру освіти. Мета дер-жавної політики щодо розвитку освіти полягає у примноженніцінностей національної культури, зміцненні національної держа-ви, створенні передумов для її повноцінної інтеграції у світовіпроцеси. Цьому мають сприяти формування національних цінно-стей, розширення україномовного освітнього простору, запрова-дження освітніх інновацій та інформаційних технологій. Державамала забезпечити збереження та збагачення українських культур-но-історичних традицій, виховання шанобливого ставлення донаціональних святинь, української мови, історії та культури на-ціональних меншин України. Освіта має сприяти національнійсамоідентифікації [11, с. 345-348]. Аналогічні процеси відбували-ся в інших сегментах освітньої галузі.

Cеред пріоритетів, на яких мала зосередити головну увагунація, експерти виокремили: стратегічний розвиток освіти; галу-зеві програми; створення Міжгалузевої програми з розробки стан-дартів і програм в освіті; розробка законів про автономію навчаль-ного закладу, про відповідальність батьків за здоров'я дітей; за-конів про приватну освітню діяльність; гнучка модульна система;трансформація державних академій в громадські об'єднання вче-них; прийняття демократичного закону про атестацію науковихкадрів, переатестація присуджених наукових ступенів; створеннясистеми статистики та моніторингу якості освіти і виконання зако-нодавства про освіту. Для успішного виконання поставлених зав-дань передбачається створення (в рамках адміністративної рефор-ми у державі щодо створення ефективних органів) системи зовніш-нього оцінювання знань поза підпорядкуванням МОН України,інтегровану взаємодію останнього з міністерствами транспорту ізв'язку, охорони здоров'я України тощо. Концептуальний вибірнапрямів гуманітарної політики щодо якості освіти мала здійсни-ти Стратегічна рада з розвитку державної політики при Президен-тові України, забезпечивши умови для системної комунікації щодоформування стратегічного плану розвитку держави. Одночасно зінтеграцією вітчизняної освіти у Болонський процес одним з пріо-

200

ритетів залишається збереження національного компоненту. Ідео-логія законотворчості освітньо-наукової галузі формується на базічотирьох основних соціокультурних потоків: об'єктивно-історич-ного процесу українського державотворення, загальноцивіліза-ційного повороту людства до демократії, традиційної українськоїнаціональної культури, науково-методичних засад розвитку сис-теми психолого-педагогічних наук [12, с. 54-55]. Посилилася хри-стиянська складова навчального та виховного процесу у школі.29 червня 2006 р. Колегія МОН України схвалила Концептуальнізасади вивчення предметів духовно-морального спрямування в за-гальноосвітніх навчальних закладах (курси "Етика", "Основи хри-стиянської етики", "Основи релігійної етики" [6, с. 9-15].

Серед вихідних принципів удосконалення освіти особливогозначення набуває національна спрямованість освіти, її місце унаціональному самовизначенні. Школа стає потужним інструмен-том формування єдиного гуманітарного простору. Разом з тим прак-тика наскрізного викладання історії України у середній школі таобов'язкове її вивчення у ВНЗ держави, яку варто розглядати якодин з патріотично-формуючих та консолідуючих сегментів внут-рішньої політики, засвідчує її неефективність. Тому МОН Украї-ни доручено вжити заходів щодо видання у серії "Шкільна бібліо-тека" творів видатних українських письменників, істориків, україно-знавців, об'єктивного висвітлення у навчальних закладах темиукраїнського визвольного руху та участі у ньому окремих діячів.Ця діяльність є важливою складовою відродження, формуваннята розвитку національної історичної пам'яті. Важливе місце при-ділено закріпленню знань про Голодомор. Учням шкіл належитьзнати суть та соціальну значущість Закону України "Про Голодо-мор 1932-1933 років в Україні", прийнятого 28 листопада 2006 р.Під час відзначення Дня соборності 22 січня 2008 р. всі українськішколи проводили відкриті уроки, учні писали твори, присвяченіцьому акту. Школярі разом зі студентами вищих навчальних закла-дів змагалися у різноманітних конкурсах, брали участь у прове-денні конференцій та семінарів. Учнів шкіл об'єднала інтерактив-на акція "Ланцюг єдності: велика родина - могутня Україна". Кож-ний клас відповідав за певну область України, а всі школярі разомутворили живу карту держави [10, с. 38].

До вузлових проблем державного управління в системі осві-ти слід віднести неналежний розподіл ресурсів, надмірну центра-лізованість фінансування освіти. Вдосконалення потребує і конт-

201

роль якості освіти. Національне тестування в лінгвістично і куль-турно різноманітній Україні має стати чинником посилення гро-мадянського відчуття національної єдності. Серед рекомендаційкомісії "Блакитної стрічки" на першому місці стояло перекладаннявідповідальності за управління початковими та середніми школа-ми на місцеві органи влади. МОН України запропонувало зосере-дити увагу на якості освіти, розробивши навчальну програму, якаб відповідала міжнародним стандартам і посилювала національ-ну ідентичність учнів. Регулярно мало проводитися національнетестування для моніторингу якості освіти. Делегувавши свої по-вноваження у сфері освіти місцевим і регіональним органам влади,центральний уряд регулював би їх діяльність через законодавствота контроль виконання державних функцій (зокрема стандартизо-вані перевірки з центру) [16, с. 32, 42-44].

Актуальним є питання встановлення системи цільової підго-товки фахівців у межах регіонального контракту для задоволенняпотреб регіону. Регіони поступово отримують змогу більш само-стійно розробляти стратегії розвитку освіти з урахуванням місце-вих особливостей, зокрема культурно-етнографічних. Разом з тимлише близько половини сільських рад України забезпечують мож-ливість здобути середню освіту, решта має у наявності освітні зак-лади, які надають неповну середню освіту. Забезпечення до-шкільними закладами на території сільрад, зазвичай, утруднене[14, с. 7; 9, с. 198].

До управління освітою залучаються органи місцевого само-врядування. Значну частину освітянських установ передано наутримання муніципальних бюджетів. За рахунок коштів бюджетустолиці, зокрема, утримувалося 1,017 установ освіти, в тому числі452 школи, 450 дитячих дошкільних закладів, 27 шкіл-інтернатів,33 позашкільних закладів, 10 закладів для здобуття вищої освіти.Закон України "Про державний бюджет України на 2007 рік" істот-но ускладнив можливість фінансування освіти органами місцевогосамоврядування. Він прямо передбачає призупинення дії ЗаконуУкраїни "Про реструктуризацію заборгованості" з виплат, перед-бачених ст. 57 Закону України "Про освіту" (в частині здійсненнявідповідних виплат окремими цільовими субвенціями з держбюд-жету місцевими бюджетами) [1].

Науково-методичне й кадрове забезпечення навчально-ви-ховного процесу в загальноосвітніх школах для задоволенняосвітніх потреб національних меншин реалізується шляхом: виз-

202

начення наукових основ організації навчально-виховного проце-су; проведення планових наукових досліджень з проблем освітинаціональних меншин; підготовки відповідних програм, підруч-ників, посібників у перекладі з державної мови на мови націо-нальних меншин; організації регіональних науково-методичнихцентрів з проблем освіти етнічних спільнот; формування банкуданих про мережу закладів освіти, їх навчально-методичне, мате-ріально-технічне, кадрове забезпечення; співпраці органів держав-ного управління освітою з культурними, освітніми, педагогічнимигромадськими організаціями національних меншин; створеннянаукових і методичних установ або окремих структурнихпідрозділів для науково-методичного забезпечення освіти націо-нальних меншин.

У навчальному процесі в державних і комунальних навчаль-них закладах поряд з державною можуть використовуватися і вив-чатися мови національних меншин. МОН України доручив і в по-дальшому створювати умови для поглиблення їх вивчення. У МОНАРК навіть створено управління освіти кримськотатарською мо-вою. Освітні потреби національних меншин забезпечує розгалу-жена мережа загальноосвітніх закладів. На базі багатьох загаль-ноосвітніх шкіл працюють факультативи та гуртки з вивченнярідної мови, які відвідували понад 170 тис. дітей. При національ-но-культурних товариствах діяли 76 недільних шкіл. Усього умісцях компактного проживання етнічних спільнот вивчається13 мов як предмети або факультативні курси: у Закарпатській об-ласті - угорська, Чернівецькій та Закарпатській - румунська, До-нецькій та АРК - новогрецька, Львівській, Вінницькій, Хмель-ницькій, Житомирській та м. Києві - польська, Одеській - мол-довська, болгарська та гагаузька, АРК - вірменська та кримсько-татарська. У мережі загальноосвітніх навчальних закладів на 2006-2007 навчальний рік було 1,305 російських, 91 румунський, 5 поль-ських, 14 кримськотатарських, 7 молдовських, 71 угорський закла-ди. Зроблено кроки у напрямі підготовки фахівців для шкіл націо-нальних меншин [12; 22].

Разом з тим відчувається істотна нестача відповідної на-вчально-методичної літератури. Тому до переліку видань навчаль-ної літератури для загальноосвітніх закладів України на 2003-2004 рр.МОН України увійшло 80 книжкових найменувань інваріантноїчастини для шкіл з російською мовою навчання, 29 - угорською,22 - польською, 26 - молдавською, 20 - кримськотатарською, 6 - ін-

203

шими. Середню вартість одного примірника підручника і посібникамовами національних меншин вдалося знизити з 8,73 грн у2004 р. до 7,85 грн у 2005 р. [23, c. 15]. У 2006-2007 рр. створенонові навчальні програми з болгарської, гагаузької, російської мов.Загальноосвітні навчальні заклади з навчанням мовами національ-них меншин працюють за єдиною навчальною програмою з україн-ської літератури та відповідними підручниками [2, c. 91]. Білети зінтегрованого курсу літератури (рідної та зарубіжної) для загаль-ноосвітніх навчальних закладів з навчанням польською, молдовсь-кою, румунською, кримськотатарською, угорською мовами розроб-ляються МОН АРК, управліннями освіти ОДА, Київської та Сева-стопольської МДА і погоджуються з МОН України, російською -розроблені і затверджені безпосередньо МОН України [10, c. 29-49]. На Підсумковій колегії МОН України 17 серпня 2007 р. виз-нано доцільним уведення системи двомовного вивчення різнихпредметів у загальноосвітніх навчальних закладах з навчанняммовами національних меншин. Йшлося про одночасне застосуван-ня мови національної меншини та української на уроках матема-тики, природознавства, хімії, біології тощо [22].

Однак подолання кризових явищ у цій сфері залишаєтьсяодним з суспільних пріоритетів. Експерти, оцінюючи міру гостротигуманітарних проблем українського суспільства, визначають її дляякості освіти як високу - 22%, середню - 49%, низьку - 29% [4, с. 68].

Висновки з даного дослідження. Підсумовуючи, зауважимозначущість освітянських процесів у розбудові єдиного гуманітар-ного простору України як системоутворюючого чинника. Все цезумовлює необхідність комплексного узгодження позицій центрута регіону у цій сфері як необхідну передумову якісного місцево-го освітянського потенціалу, його інтеграцію в загальнонаціональніосвітянські процеси. Одним з інструментів узгодження є більшповне залучення органів місцевого самоврядування до вироблен-ня та реалізації державної політики в освітянській сфері. Існуєпотреба в збалансуванні мережі вищих, середніх, середніх спе-ціальних навчальних закладів, поглибленні їх наукової складової,а також в істотному коригуванні саме сутнісного, змістового напов-нення освітнього процесу. Разом з тим його динаміка підтверджуєзначущість освітянської сфери у забезпеченні єдності загальнона-ціональної системи духовних цінностей, спільного мовного про-стору, комплексної інтеграції національних меншин в українськігуманітарні процеси.

204

Актуальним на сучасному етапі є створення системи управ-ління сферою освіти, яка має бути спрямована на виконання та-ких завдань у сфері забезпечення єдності гуманітарного просторуУкраїни:

n підвищення ефективності системи забезпечення і контро-лю якості освітнього процесу з урахуванням його місця у струк-турі єдиного гуманітарного простору України;

n розроблення і впровадження перспективних освітніх тех-нологій, у тому числі здійснюваних у структурі державної мовноїполітики, державної політики у галузі культури тощо;

n контроль за впровадженням освітніх інновацій з метою при-ведення їх у відповідність із завданням національної освіти;

n удосконалення нормативно-правової бази освітнього про-цесу з метою посилення його ваги у структурі державної політикищодо формування єдиного гуманітарного простору в Україні;

n формування та вдосконалення системи концептуального(концепції, програм, планів), інституційного (органи та устано-ви), фінансового (бюджетного та позабюджетного), кадрового,технічного та технологічного забезпечення освітнього процесу(зокрема, оновлення та упровадження єдиних освітніх стандартів,регламентів, підходів, оцінка рівня їх відповідності та взаємо-узгодженості);

n моніторинг та оцінка освітнього процесу з метою визна-чення його дієвості як чинника забезпечення єдності гуманітар-ного простору України.

Перспективи подальших розвідок. Нез'ясованими залиша-ються механізми узгодження позицій освітянської галузі з іншимисистемоутворюючими чинниками у структурі державної політи-ки щодо формування єдиного гуманітарного простору України якцілісної управлінської системи, динаміка відносин управління усамій галузі та їх організаційно-функціональні особливості, відпо-відне теоретико-методологічне, передусім науково-аналітичне,забезпечення, особливості змістового наповнення гуманітарноїскладової навчальних програм у регіонах.

Список використаних джерел1. Бюджет міста Києва на 2006 рік // Хрещатик. - 2006. - 12 верес. -

№ 132/1 (2927/1). - (Спецвип.).2. Інструктивно-методичні рекомендації щодо вивчення шкільних

дисциплін у 2007/08 навчальному році від 11 черв. 2007 р. № 1/9-361 //Інформ. зб. М-ва освіти і науки України. - 2007. - № 19-21 (лип.). - С. 9-96.

205

3. Інформаційні матеріали про роботу Кабінету Міністрів Україниза дев'ять місяців 2005 року. - Б.м., б.р. - 87 с.

4. Кальниш Ю.Г. Міра гостроти соціальних і гуманітарних про-блем // Проблеми і перспективи України: аналіт. матеріали / За заг. ред.В.М.Князєва, Ю.П.Сурміна (кер. автор. кол.), Л.Г.Штики. - К.: Вид-воНАДУ, 2005. - С. 64-78.

5. Кобзар І.М. Концептуальні підходи до вирішення мовних про-блем на Донеччині // Вісн. Донец. держ. ун-ту економіки і торгівліім. М.Туган-Барановського. - 2006. - № 2 (30). - С. 143-149.

6. Концептуальні засади вивчення предметів духовно-моральногоспрямування в загальноосвітніх навчальних закладах (курси "Етика","Основи християнської етики", "Основи релігійної етики"); Рішення ко-легії М-ва освіти і науки України від 29 черв. 2006 р., протокол № 8/1-2 //Практика упр. закладом освіти. - 2006. - № 2. - С. 9-15.

7. Кремень В. Освіта і наука в Україні - інноваційні аспекти. Стра-тегія. Реалізація. Результати. - К.: Грамота, 2005. - 448 с.

8. Кремень В. Філософія освіти ХХІ століття: Виступ міністра осві-ти і науки України, президента АПН України В.Кременя на ювілейнійсесії Акад. пед. наук // Персонал. - 2003. - № 1. - С. 8-13.

9. Крисюк С., Луговий В., Майборода В. Удосконалення управлін-ня освітою в умовах формування громадянського суспільства // Форму-вання громадянського суспільства в Україні: стан, проблеми, перспекти-ви: Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-воУАДУ, 2001. - С. 181-211.

10. Про порядок закінчення навчального року та проведення дер-жавної підсумкової атестації у загальноосвітніх навчальних закладах в2006/2007 навчальному році: Лист М-ва освіти і науки України від 9 січ.2007 р. № 1/9-1 // Фінансово-екон. вісн. закл. освіти. - 2007 (лют.). - № 2. -С. 29-49.

11. Національна доктрина розвитку освіти: Затв. Указом Прези-дента України від 17 квіт. 2002 р. № 347/2002 // Журавський В.С. Вищаосвіта як фактор державотворення і культури в Україні. - К.: Видавн. дім"Ін юре", 2003. - С. 345-366.

12. Ніколаєнко С. Вища освіта - джерело соціально-економічногоі культурного розвитку суспільства. - К.: Знання, 2005. - 319 c.

13. Образование в Автономной Республике Крым. 2005 год. - Сімф.:СГТ, 2006. - 192 с.

14. Пальчиков В.І. Правові проблеми вдосконалення організації тауправління в сфері освіти. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - 12.00.07:Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право;інформаційне право / Ін-т законодавства ВР України. - К., 2005. - 16 с.

15. Панасюк Л.В. Україно-російський білінгвізм у загальноосвітніхнавчальних закладах держави періоду 90-х рр. ХХ ст. (за матеріаламистатистики) // Зб. наук. пр. Наук.-дослід. ін-ту українознавства. Темат.

206

вип. "Українська освіта у світовому просторі" // За заг. ред. П.П.Кононен-ка. - К., 2007. - С. 295-302.

16. Пропозиції Президенту: нова хвиля реформ. - К.: Коміс. "бла-кит. стрічки", 2005. - 104 с.

17. Про стан і перспективи розвитку вищої освіти в Україні: Реко-мендації парламентських слухань, схвалених Постановою Верховної РадиУкраїни від 4 черв. 2004 р. № 1755-ІV // Ніколаєнко С. Вища освіта -джерело соціально-економічного і культурного розвитку суспільства. -К.: Знання, 2005. - С. 296-314.

18. Розвиток освіти в Україні на 2005-2010 роки (Проект) // Вищашк. - 2005. - № 3. - С. 92.

19. Супруненко Г.С. Функціонування української мови в Харківсь-кому регіоні на сучасному етапі // Формування національних і загально-людських цінностей в українському суспільстві: Матеріали Всеукраїнсь-кої наукової конференції: Зб. статей / За заг. ред. О.С.Черемської. - Х.,2006. - С. 144-150.

20. Сурмин Ю.П. Теория систем и системный анализ. - К.: МАУП,2003. - 368 с.

21. Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та со-ціального розвитку на 2000-2004 роки: Послання Президента України доВерховної Ради України. 2000 рік // УК. - 2000. - 23 лют. - № 34. - С. 5-12.

22. Ніколаєнко С. Якісна освіта - запорука самореалізації особис-тості: Тези доп. міністра освіти і науки України С.Ніколаєнка на Підсум-ковій колегії М-ва освіти і науки України 17 серп. 2007 р.// Освіта Украї-ни: Спецвип. - 2007. - 10 серп. - № 59(839). - С. 1-33.

23. Освіта України 2005: Інформ.-аналіт. матеріали діяльностіМ-ва освіти і науки України у 2005 р. та головні завдання на 2006 рік /Уклад.: К.М.Левківський, В.П.Погребняк, Д.Б.Панасович, А.К.Солодень-ко. - К.: Знання, 2006. - 150 с.

Ірина Кринична,кандидат медичних наук,докторант кафедри філософії,соціології державного управління ДРІДУ НАДУ

Оптимізація медико-соціальної допомоги населенню,що проживає на забруднених територіях:

управлінські аспекти

Аналізуються соціальні умови життя та стан здоров'я населення,що проживає на радіоактивно забруднених територіях, та роль дер-жавного управління у медико-соціальному забезпеченні постра-

207

ждалого населення після аварії на ЧАЕС. Доведено, що погіршен-ня стану здоров'я населення з часом може посилитись через депо-пуляцію, старіння, низький рівень якості життя, психосоціальні таекономічні проблеми, що в перспективі призведе до підвищення на-вантаження на систему спеціалізованої медичної допомоги на тлі їїнедостатнього фінансування.Ключові слова: медико-соціальна допомога, радіоактивно забруд-нені території, державне управління.

The social terms of life and state of health of population which lives onradio-active muddy territories that role of state administration in themedical social providing of suffering population after a failure onChernobyl are analyses. The negative worsening of the state of healthof population, in course of time, can increase through de population,senescence, low level of quality of life medical social and economicproblems, that in a prospect will give the increase of loading on thesystem of the specialized medicates on a background the low levels ofits financing.Key words: medical social help, territories, state administration, are radio-active muddy.

Постановка проблеми. Однією з багатьох проблем, поро-джених Чорнобильською катастрофою, стало значне погіршеннястану здоров'я населення України, тому медична допомога є важ-ливою складовою соціальної медицини системи охорони здоров'я.Стан її розвитку і функціонування відображає стан економічних ісуспільних процесів у державі. Трансформація соціалістичногосуспільства в державу з ринковою економікою в Україні є склад-ною, що пов'язане з економічною і політичною структуризацієюсуспільства і довготривалою економічною, соціально-політичноюта демографічною кризою. Зміна соціально-економічної та сус-пільної орієнтації вимагає реформування державного управлінняна основі адекватного фінансування багатьох соціальних інститутів.

Аналіз досліджень, у яких започатковано розв'язання проб-леми. Серйозною проблемою для суспільства у постчорнобильсь-кий період стали медичні наслідки цієї найбільшої в історії люд-ства техногенної катастрофи. Дослідження вітчизняними вчени-ми медичних факторів, зумовлених ліквідацією аварії на ЧАЕС, атакож соціологів стосовно особливостей соціально-економічноїситуації в країні свідчать, що соціально-гігієнічні умови життясьогодні можуть бути провідними чинниками у формуванні здо-ров'я населення, але управлінські аспекти медико-соціального за-хисту населення, що проживає на радіоактивно забруднених те-риторіях, залишаються поза їх увагою [1-6; 11].

208

Виділення невирішених частин загальної проблеми. Актуаль-ність роботи полягає в тому, що в ній зосереджується увага наоцінці соціальних умов життя та стану здоров'я населення, якепроживає на радіоактивно забруднених територіях та ролі держав-ного управління у системі медико-соціальної допомоги різнимкатегоріям громадян, які зазнали впливу іонізуючого випроміню-вання після аварії на Чорнобильській АЕС (інваліди, ліквідатори,евакуйовані й переселене населення, а також громадян, що про-живають у зонах радіаційного забруднення).

Метою статті є наукове обґрунтування та оптимізація уп-равління системи медико-соціальної допомоги постраждалим, якіпроживають на радіоактивно забруднених територіях у віддале-ний у часі період після Чорнобильської катастрофи.

Виклад основного матеріалу. З роками "чорнобильська" проб-лема все більше трансформувалася з технічної у переважно со-ціальну: нині близько 90% від передбачених Держбюджетомкоштів на фінансування чорнобильських програм мають соціаль-не спрямування. Саме тому з січня 2004 р. значна частина повно-важень і більшість програм соціального захисту громадян, які по-страждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, передані зарішенням уряду від МНС до Міністерства праці та соціальної полі-тики - центрального органу виконавчої влади, відповідального запроведення та реалізацію соціальної політики у державі у сферікомплексного захисту постраждалих унаслідок Чорнобильської ка-тастрофи" [1; 11].

Однією із складових соціального захисту постраждалихстало переселення громадян із радіоактивно забруднених територійта поліпшення житлових умов інвалідів унаслідок Чорнобильсь-кої катастрофи. З моменту прийняття урядових рішень про евакуа-цію та переселення постраждалих з радіоактивно забрудненихтериторій евакуйовані та переселені понад 52 тис. сімей.

Станом на 1 січня 2006 р. на черзі для забезпечення житломпостраждалих перебувала 44191 сім'я. Варто зауважити, що впро-довж 1993-2005 рр. житло було надане 7351 сім'ї інвалідів-чорно-бильців, які згідно з чинним законодавством, мали забезпечувати-ся житлом протягом одного року з моменту зарахування на квар-тирний облік за рахунок коштів державного бюджету. Для вирі-шення в повному обсязі їх житлового питання необхідно близько5.8 млрд грн. Виплату компенсацій за втрачене постраждалиминерухоме майно планується завершити до 31 грудня 2007 р. [1].

209

Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та усправах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастро-фи (МНС) спільно з Міністерством охорони здоров'я (МОЗ) Украї-ни та обласними державними адміністраціями створена, упорядко-вана та функціонує система заходів з медичного забезпечення насе-лення, яке постраждало внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Відповідно до постанов Кабінету Міністрів від 4 жовтня1996 р. № 1218 "Про затвердження переліку спеціалізованих ме-дичних закладів, що забезпечують лікування осіб, які постражда-ли внаслідок Чорнобильської катастрофи", від 29 травня 2000 р.№ 852 "Про внесення змін та доповнень до постанови КабінетуМіністрів України від 4 жовтня 1996 р. № 1218" і від 25 жовтня2002 р. № 1600 на державному рівні затверджено 37 спеціалізова-них медичних закладів для забезпечення лікування осіб, що пост-раждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на які покладенітакі завдання: забезпечення медикаментами і медичним обладнан-ням усієї мережі спеціалізованих медичних закладів, де лікуютьосіб, постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи. Усьо-го в Україні діє понад 300 медичних закладів, що постійно нада-ють допомогу постраждалому населенню [7].

Отже, існуюча мережа закладів охорони здоров'я в багатьохвипадках не задовольняє реальні потреби населення, а наявні ре-сурси використовуються неефективно. Головними причинами цьо-го є: невідпрацьованість організаційно-економічного механізмуформування і використання ресурсного потенціалу системи охоро-ни здоров'я в умовах становлення ринкових відносин, зокрема не-задовільна координація з боку органів управління охорони здоров'ядіяльності лікувально-профілактичних закладів; відсутність бага-токанальної системи фінансування охорони здоров'я та збереженнязалишкового принципу, дієвих стимулів щодо реструктуризації ме-дичної допомоги і раціонального використання ресурсів тощо [8].

Негативні тенденції до погіршення стану громадського здо-ров'я з часом можуть посилитися, особливо серед постраждалогонаселення, навіть через віковий чинник (старіння), низький рівеньякості життя, психосоціальні проблеми тощо, що в подальшомузумовить підвищення навантаження на систему медико-соціаль-ної допомоги постраждалого населення. Тому про можливості їїоптимізації слід дбати сьогодні. На ці аспекти звертають увагу йінші автори [9], але вони не вказують, що цей процес має бутикерованим з боку держави.

210

Оскільки матеріальною структурною основою медико-со-ціальної допомоги є державні медичні установи вторинного і ви-щого третинного рівня, то для них характерна переважна більшістьзагальних проблем ресурсного забезпечення і фінансування.

За даними звіту ООН "Гуманітарні наслідки аварії на Чор-нобильській АЕС. Стратегія реабілітації" від 6 лютого 2002 р., в1991 р. ЮНЕСКО розпочала здійснення широкомасштабної про-грами для вирішення психологічних і соціальних питань, що по-в'язані з аварією (фінансування якої становило 9 млн дол. США ібуло надане європейськими країнами).

Серйозність проблеми впливу соціально-психологічнихнаслідків аварії та кризових явищ в економіці на стан здоров'япостраждалого населення розуміють науковці і громадськість, алецілеспрямованим вирішення психологічних проблем постражда-лого населення покладається лише на центри соціально-психоло-гічної реабілітації та інформування населення, що були створенівпродовж 1994-2000 рр. Міністерством з питань надзвичайнихситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильсь-кої катастрофи за підтримки програм ООН. Програма ЮНЕСКОзавершилась в 1998 р., однак центри реабілітації в Україні про-довжують отримувати допомогу в межах Програм розвитку ООН(ПРООН).

Не менш актуальною проблемою є оптимізація медико-со-ціальної допомоги населенню, що проживає на забруднених унас-лідок аварії на ЧАЕС територіях та адаптація переселенців до но-вих умов проживання.

Так, одна з головних причин відселення населення із за-бруднених територій - високий рівень сприйняття радіаційного ри-зику. Вже відселившись з радіоактивно забруднених територій тачерез 20 років після аварії, тільки 9,3% респондентів не відчува-ють тривогу; 25,3% вважають ситуацію небезпечною для здоро-в'я, 21,1% не володіють інформацією повною мірою, загальневідчуття тривоги притаманне 24,2% респондентів. Отже, можнавважати, що кожний четвертий постраждалий неадекватний і тут,як ніде, потрібно вирішувати проблему адаптації, а також фізич-ний, інтелектуальний, духовний і моральний потенціал цих кате-горій на рівні державного управління [2; 6; 9].

Серед переселенців здоров'я стоїть на першому місці вієрархії базових життєвих цінностей та, на відміну від інших ка-тегорій населення, тісно пов'язана з настановами, що впливають

211

на подальшу поведінку стосовно збереження здоров'я. Життєвапозиція щодо місця здоров'я у житті людини зумовлює стан со-ціального самопочуття.

Таким чином, адаптаційний процес не має позитивних зрушеньта негативно впливає на соціальне здоров'я переселенців. У підсвідо-мості людини негативні наслідки переселення домінують над пози-тивними. На відміну від попередніх досліджень, переселенці остан-ньої хвилі мають найвищі показники виправданості переселення, анайгірші - переселенці 1991-1992 рр. Надзвичайно високі самооцін-ки адаптованості переселенців до нового місця проживання значновідрізняються від об'єктивних показників адаптаційного процесу -низького рівня соціального самопочуття і достатності в більшості сфержиттєдіяльності та суб'єктивних - низьких порівняльних оцінок якостісвого життя з якістю життя населення, що залишилось проживати нарадіоактивно забруднених територіях [9; 10].

Сучасні підходи в соціальній політиці щодо потерпілих ви-магають переорієнтування, передусім, на формування у потерпіло-го населення активних життєвих позицій і культури радіологічноїбезпеки, що має стати однією з найважливіших засад управління.

На сьогодні існує потреба в реформуванні управління со-ціальним захистом в тих державних структурах, які займаютьсяпроблемами Чорнобиля й інших радіаційних аварій і катастроф.Соціальний захист потерпілих від іонізуючого опромінення маєбудуватися з урахуванням категорій громадян, які зазнали впливурадіації (інваліди, ліквідатори, евакуйоване й переселене населен-ня, а також громадяни, що проживають у зонах радіаційного за-бруднення), і поєднувати засоби соціального захисту (які охоплю-ють усі зазначені категорії громадян) з адресною індивідуальноюсоціальною допомогою окремому постраждалому від радіації, атакож членам його родини.

Важливим напрямом удосконалення управління соціальнимзахистом чорнобильців, на наш погляд, є його централізація, що,в свою чергу, передбачає узгоджені дії відомств і установ, які реа-лізують закони й інші правові акти. Так, виплату компенсацій зашкоду, завдану здоров'ю, пенсій, допомоги та надання пільг органі-зовують різні державні органи, серед яких: Мінфін України,Міністерство праці і соціальних відносин, Пенсійний фонд, Фондсоціального страхування та ін. Дії зазначених установ часто є не-узгодженими, що перешкоджає своєчасному та адресному фінан-суванню й не дає змоги ефективно контролювати витрату коштів.

212

Надання соціальної допомоги слід зберігати і в майбутньому,але державна соціальна політика має спиратися на багатофактор-ний підхід, зокрема на концепцію медико-соціальної допомоги, іне зводитись лише до соціальної допомоги. В основу соціальноїполітики доцільно покласти принцип соціальної реабілітації ак-тивних інвалідів і спільнот, а не тільки медичну й матеріальнудопомогу. Особливу роль в управлінні процесами оптимізації ме-дико-соціальної допомоги населенню, що проживає на забрудне-них територіях, відіграють несвідомі, напівсвідомі, досвідомі тапозасвідомі складові, однак розвиток цих глибинних процесів недосліджений.

На сьогодні головним напрямом державної політики має бутизбереження та зміцнення здоров'я потерпілого населення шляхомвиключення, зниження чи обмеження негативного впливу наорганізм низки факторів, пов'язаних як з наслідками аварії на ЧАЕС,так і з соціальними аспектами. Одним із шляхів розв'язання цієїпроблеми є оптимізація способу життя постраждалого населення.

До найважливіших питань мінімізації наслідків Чорно-бильської катастрофи слід віднести повернення забруднених те-риторій в господарський обіг, забезпечення людей роботою, на-дання можливості окремим громадянам, населеним пунктам, райо-нам для реалізації свого економічного потенціалу. Поступово всуспільстві на всіх рівнях організації з'являється усвідомленнятого, що економічна реабілітація забруднених територій має статиодним з пріоритетів у сфері соціального захисту постраждалогонаселення.

Висновки і перспективи подальших розвідок у даному на-прямі. Таким чином, погіршення стану громадського здоров'я(особливо на радіоактивно-забруднених територіях і серед пост-раждалого населення) з часом може посилитися через депопуля-цію, старіння, низький рівень якості життя населення, психо-соціальні і економічні проблеми. Це в перспективі призведе допідвищеного навантаження на систему спеціалізованої медичноїдопомоги на тлі недостатнього її фінансування і низької спромож-ності значної частини населення вчасно скористатися необхідноюмедичною допомогою. Тому потреба в її оптимізації шляхом вжит-тя наукових, організаційно-адміністративних, економічних таінших заходів є актуальною.

Отже, для оптимізації медико-соціальної допомоги населен-ню, що проживає на радіоактивно забруднених територіях після

213

аварії на Чорнобильській АЕС, необхідно посилити зворотнийзв'язок між інститутами влади, системою охорони здоров'я і насе-ленням; надати постраждалому населенню чіткі рекомендації сто-совно реальних ризиків, пов'язаних з одержаними дозами радіації,з урахуванням їх розуміння можливих медичних наслідків іонізую-чого випромінювання; підвищити значення наукових соціально-економічних і соціально-психологічних досліджень у сфері со-ціальної медицини з обов'язковим оприлюдненням результатів че-рез засоби масової інформації, як один із шляхів вирішення меди-ко-соціальних проблем уразливих верств населення з дотриман-ням принципу соціальної справедливості.

Список використаних джерел1. 20 років Чорнобильської катастрофи. Погляд у майбутнє: Нац.

доп. України. - К.: Атіка, 2006. - 224 с.2. Саєнко Ю., Амджадін Л., Чепурно Г. Соціальні пріоритети со-

ціальної політики подолання наслідків Чорнобильської катастрофи // Пост-чорнобильський соціум: 20 років по аварії. - К., 2006. - № 11. - С. 8-39.

3. Головаха Є.І., Паніна Н.В. Тенденції розвитку українського сус-пільства (1995 - 2000 рр.): Соціологічні показники. - К.: Ін-т соціологіїНАН України, 2001. - 151 с.

4. Прилипко В.А. Социально-психологические последствия авариина ЧАЭС в отдаленный период аварии // Медицинские последствия ава-рии на Чернобыльской атомной станции: Монография: В 3 кн. - К. -МЕДЭКОЛ МНИЦ БИО-ЭКОС. - 1999. - Кн. 1. - С. 191-214.

5. Потабенко М. Аспекти екологічної свідомості населення Украї-ни // Чорнобиль і соціум. - К., 2000. - Вип. 6. - С. 261-277.

6. Шестопалова Л. Посттравматичні стресові розлади осіб, щопережили екстремальні події // Постчорнобильський соціум: 20 років поаварії. - К., 2006. - № 11. - С. 171-186.

7. Литвинова О.Н., Горбатюк І.М. Стратегія державного управлін-ня в становленні національної системи охорони здоров'я України // Вісн.соц. гігієни та організації охорони здоров'я України. - 2001. - № 4. - С. 62-64.

8. Медико-демографічні наслідки Чорнобильської катастрофи вУкраїні / М.І.Омельянець, Н.Ф.Дубова, Н.В.Гунько та ін. - К.: Чорнобиль-інтерінформ, 2004. - 208 с.

9. Оцінка рівня соціально-психологічної адаптованості серед пе-реселенців, що мешкають у різних типах населених пунктів (місто, село) /В.Прилипко, О.Красота, З.Безверха та ін. // Чорнобиль і соціум. - 2001. -№ 7. - С. 80-110.

10. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы,политика. - М.: Наука, 1987. - 200 с.

214

11. Науково обґрунтувати та розробити комплекс заходів з оптимі-зації медико-соціальної допомоги постраждалим внаслідок аварії наЧАЕС, які проживають на радіоактивно забруднених територіях: Звіт проНДР (заключ.) / Наук. центр радіац. медицини (НЦРМ АМН України);Керівник О.О.Петриченко. - № ДР 01041 003640; - К., 2006. - 99 с.

Наталія Рингач,кандидат медичних наук,докторант кафедри управлінняохороною суспільного здоров'я НАДУ

Здоров'я призовного контингенту як чинник впливуна національну безпеку

Стаття присвячена аналізу впливу стану здоров'я призовного кон-тингенту на можливість забезпечення національної безпеки. За-пропоновано основні управлінські принципи розробки заходів з йогополіпшення.Ключові слова: здоров'я призовного контингенту, державне управлін-ня охороною здоров'я, національна безпека.

The article is devoted to the analysis of influence of a condition of healthof a draft contingent on an opportunity of maintenance of national security.The basic administrative principles of development of actions on itsincrease are offered.Key words: health of draft, health care public administration, nationalsecurity.

Постановка проблеми. Ще в XIX ст. полковник французь-кої армії Ш.Ардан дю Піке стверджував: "У всіх справах, що сто-суються армійської організації, дисципліни і тактики, у вирішаль-ний момент битви основним фактором є людське серце... Людина -головна зброя в битві". Людський чинник у забезпеченні військо-вої безпеки є визначальним, а стан здоров'я (усіх його складових -фізичного, психічного і соціального) призовного контингенту єоднією з важливих якісних характеристик майбутнього поповненняукраїнських Збройних сил. Опосередковано цей фактор впливає іна кількісні характеристики, адже вимоги до стану здоров'я виз-начають придатність до несення служби в цілому або детерміну-ють здатність виконувати конкретні функціональні обов'язки. Та-ким чином, загальне погіршення здоров'я молоді позначається настані національної безпеки через зменшення числа спроможних

215

за станом здоров'я до виконання військового обов'язку (як взагалі,так і у певних родах військ). Тому аналіз ситуації стосовно стануздоров'я дає змогу здійснити оцінку реальних і потенційнихлюдських ресурсів поповнення військових сил, визначити шляхиуправлінських втручань, спрямованих на збереження і зміцненняздоров'я української молоді, у тому числі юнаків-допризовників.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Фахівці наголо-шують, що на зміну характерного для радянського періоду уяв-лення про військову безпеку у зв'язку із загрозою виникнення війниі державну безпеку як безпеку державного устрою приходить сис-темне уявлення про безпеку країни і народу, що відповідає сучас-ним внутрішнім та світовим проблемам [1; 2]. У центр моделі взаємо-зв'язку функціонально-структурних компонентів національної без-пеки України винесено саме демографічну безпеку, а військовумедицину представлено елементом воєнної безпеки і складовоюнаціональної безпеки України як макросистеми [3]. Останнім ча-сом проблема незадовільного стану здоров'я українських юнаківпризовного віку та спричинені цим проблеми з формуванням осо-бистого складу строкової служби отримали висвітлення в низцідосліджень та публікацій [4; 5; 6, с.117-119].

Мета роботи - проаналізувати стан здоров'я призовного кон-тингенту й обґрунтувати вагомість впливу зазначеного чинникана обороноздатність і національну безпеку (у тому числі воєннускладову) та запропонувати основні управлінські принципи роз-робки заходів з його поліпшення.

Виклад основного матеріалу дослідження. В останні рокипридатними до військової служби було визнано 74-76%, непри-датними - 18-22%, отримали відстрочку за станом здоров'я - 4-6%призовників. Постійно збільшується кількість юнаків, які отри-мують відстрочку за станом здоров'я. Аналіз стану здоров'я при-званих на військову службу показав, що вже після первинного огля-ду молодого поповнення у військових частинах у військкомати замісцем проживання щорічно повертається до 400 чоловік. Водно-час зменшення призовних ресурсів через вказані та інші причини,у тому числі в результаті законодавчих пільг, змушує військкома-ти знижувати вимоги до якості здоров'я призовних контингентів,забезпечуючи при цьому виконання плану призову за рахунок не-придатних до військової служби.

Серед основних причин, через які в останні роки було по-вернуто з військової служби юнаків, - хірургічні захворювання

216

(близько 41%), нервово-психічні (38%) та внутрішні хвороби (16%від усіх звільнених). Збільшення звільнення призваних на військовуслужбу в перший рік служби безпосередньо залежить від якостімедичного забезпечення підготовки молоді до військової служби імедичних оглядів призовників при призові на строкову військовуслужбу. Медики свідчать, починаючи вже з 1 року життя зростаєзахворюваність майбутніх призовників (317,7 випадків на 1 тис.хлопчиків до 1 року), досягаючи у юнаків віком 15-17 років - 8415,2 на10 тис. населення. В результаті поширеність захворювання у най-старшій групі становить 15277,9 на 10 тис. відп. населення, тобтона кожних десять юнаків припадає понад 15 зареєстрованих хвороб.

Накопичення хронічної патології (тобто різниця між усімазареєстрованими та вперше в житті встановленими захворюван-нями) у юнаків 15-17 років лише за 1996-2004 рр. збільшилась на54,2%. Поряд з об'єктивним погіршанням здоров'я підлітків існуєряд хвороб, які при своєчасному виявленні та лікуванні могли б іне стати перешкодою до придатності до військової служби (на-приклад, анемії, жовчнокам'яна хвороба, хвороби підшлунковоїзалози, контактні дерматити тощо). Майже у 160 тис. хлопчиківдо 14 років (або 430,3 на 10 тис. відп. населення) та у 70 тис. юнаків15-17 років (598,3 на 10 тис. населення) зафіксовано розлади пси-хіки та поведінки (дані 2004 р.); хвороби нервової системи - май-же у 70 тис. хлопчиків до 14 років (або 178,3 на 10 тис. населен-ня), і більш ніж 100 тис. юнаків 15-17 років (936,4 на 10 тис. насе-лення). Ще понад 50 тис. юнаків 15-17 років мали діагноз корот-козорість (443,2 на 10 тис. населення) [7].

Результати профілактичних оглядів хлопчиків в окремихвікових групах у 2006 р. виявили наступне: на кожну тисячу юнаківпо досягненні ними призовного віку, яких було передано з дитячоїполіклініки до дорослої, порушення зору було зафіксовано у 53 осіб,порушення осанки - у 54, у тому числі сколіозу - у 39, порушенняслуху - у 3 (за даними Центру статистики МОЗ України). Такимчином, до початку строкової служби юнаки приходять з незадо-вільним станом здоров'я. А стан здоров'я (наряду з моральним ста-ном) військових сил, що забезпечують безпеку країни, безпосе-редньо визначають їх ефективність.

До показників воєнного потенціалу держави, зокрема, на-лежить здатність країни утримувати й удосконалювати Збройнісили відповідного складу, поповнювати їх навченими кадрами.Однією з важливих складових воєнного потенціалу є морально-

217

психологічний стан особового складу і народу в цілому. Під воєн-ною міццю держави мається на увазі сукупність усіх задіяних у воєн-ний і мирний час матеріальних і духовних сил, здатність державивідмобілізувати всі сили для ведення війни (відбиття агресії), якабезпосередньо втілюється у Збройних силах [8]. Демографічна ситуа-ція безпосередньо впливає на формування воєнної міці держави.

Останнім часом фахівці б'ють тривогу стосовно невідповід-ності фізичного, психічного і соціального здоров'я частини військо-вослужбовців жорстким вимогам сучасних військових сил. Так,наприклад, зі складу 5-ї окремої механізованої бригади, яка вико-нувала завдання у Республіці Ірак, у 2003 р. за зловживання спирт-ними напоями, низькі морально-ділові якості та з інших причинбули відправлені в Україну 93 військовослужбовці, або 6% особо-вого складу контингенту. Причиною майже кожного четвертоговипадку загибелі українського миротворця були: дорожньо-транс-портна пригода, самогубство, порушення правил безпеки та по-водження зі зброєю, порушення військової дисципліни. На поча-ток 2006 р. із загальної кількості всіх осіб, які отримали поранен-ня, каліцтва та травми під час перебування у складі миротворчихконтингентів, чисельність травмованих та скалічених через дорож-ньо-транспортні пригоди, порушення правил безпеки та поводжен-ня зі зброєю, в результаті позастатутних відносин становила 37%[9]. Направленню українських військових у складі миротворчогоконтингенту передував жорсткий відбір серед осіб, які висловилибажання взяти участь у цих операціях, що ж тоді можна очікувативід поводження пересічного складу в умовах воєнних дій?

Ще однією проблемою є зниження в сучасному суспільствіпрестижу служби в армії. Навіть за наявності достатнього фізич-ного здоров'я для частини українських юнаків характерне актив-не неприйняття виконання військового обов'язку, бажання всімаможливими засобами ухилитися від строкової служби, яке частопідтримується і батьками*, і близьким оточенням. Причому лишедля дуже незначної частки це детерміновано релігійними або ідей-ними переконаннями, однак саме ці молоді люди зазвичай добро-совісно реалізують свій обов'язок у альтернативній службі.

Неприпустимою є ситуація, коли протягом останніх п'ятироків, як свідчать загальноукраїнські соціологічні опитування

* Потрібно зазначити, що позиція батьків у ряді випадків має під собою обґрунто-вану тривогу стосовно забезпечення під час проходження строкової служби умов для збе-реження здоров'я молодих солдат.

218

Центру О.Разумкова, разом із збільшенням кількості громадян, яківважають себе патріотами, з 71% до 75% зменшується кількістьготових захищати країну у разі війни - з 66% до 53% [10]. Такимчином, крім фізичного здоров'я, робота з майбутніми призовника-ми повинна бути спрямована і на духовну складову, вихованняпатріотизму і готовності захищати Вітчизну. Було б помилковимвважати основною причиною цього лише розмір фінансової вина-городи за службу в армії. Аргументуючи необхідність поступо-вості процесу переведення армії на комплектування за контрак-том, начальник Національної академії оборони України В.Радець-кий наголошує, що без докорінної зміни ставлення суспільства довійськової служби, формування позитивної морально-психологічноїмотивації в майбутніх контрактників (навіть за повного вирішен-ня всіх матеріально-фінансових питань), проблема розв'язаною небуде [11]. Цілеспрямоване морально-психологічне забезпеченнязаходів щодо переходу збройних формувань до комплектуванняна контрактній основі сприятиме заощадженню значних коштів, зодного боку, та залучення до проходження служби більш свідомо-го контингенту - з другого.

Особливою проблемою, яку неможливо обминути, аналізу-ючи стан здоров'я допризовної молоді, є зростаюче поширеннявживання молоддю речовин, що викликають залежність - тютю-ну, алкоголю, наркотиків. Так, під час опитування в межах міжна-родного проекту "Здоров'я та поведінкові орієнтації учнівськоїмолоді (HBSC)", здійсненого Українським інститутом соціальнихдосліджень імені О.Яременка, респонденти повідомили, що 45-85% підлітків (залежно від віку опитаних і типу навчального зак-ладу) мають досвід вживання алкоголю; 30-75% - тютюну; 10-25%* -наркотиків [12, с. 79]. Алкоголізація молодіє - молодші учні набу-вають досвід вживання алкогольних напоїв раніше, ніж респон-денти, на три роки їх старші. Надзвичайно зросло вживання мо-лоддю слабоалкогольних напоїв: кожного тижня п'ють пиво 46-63% хлопців віком 15-16 років (залежно від типу навчального зак-ладу), а 5-15% опитаних хлопців взагалі мають його у звичномущоденному раціоні. Сформовану в дитячому чи підлітковому віцізалежність, яка детермінує неадекватну немотивовану поведінку,юнаки можуть приносити до лав армії, створюючи цим потенційнунебезпеку здоров'ю і навіть життю - як власному, так і оточуючих.

* Опитування проводилось лише серед 13-16-річних.

219

Наявність тютюнової залежності є причиною гіршого за-своєння знань, призводить до зниження фізичної витривалості, щобезпосередньо позначається на стані і якості підготовки призов-ного контингенту. Необхідно зазначити, що серед чоловіків зарівнем поширеності тютюнопаління Україна є одним із "лідерів"в Європі, що викликає занепокоєння стосовно придатності і більшстаршого вікового резерву до тих складних завдань, що можутьпостати перед військовими у разі збройного конфлікту.

Ще одним важливим аспектом є небезпечна сексуальна по-ведінка, яка сприяє поширенню захворювань, що передаються ста-тевим шляхом. Якщо в західних країнах так звана "сексуальна ре-волюція" вже пішла на спад, а в суспільстві все більше культиву-ються сімейні цінності і концепція дошлюбного утримання, тосучасна українська молодь все раніше долучається до сексуальноїпрактики. Так, ще 2-3 десятиліття тому більшість українськихюнаків по закінченні середньої школи не мали досвіду сексуаль-них стосунків, нині ж 31-52% хлопців віком 15-16 років повідом-ляли про наявність такого досвіду [12, с. 90-91]. Незважаючи нате, що статеве дозрівання дівчат відбувається раніше, "доросле"життя хлопці зазвичай починають першими. Юнаки більше схильнідо ризиків та пошуку нового, розцінюючи вступ у перший стате-вий контакт як ознаку "дорослості", незалежності. Відповідно їхчастка серед тих, хто повідомив про наявність сексуальних сто-сунків, істотно більша, ніж дівчат-одноліток. Дані дослідженнявиявили небезпечну ситуацію - кожен четвертий-п'ятий з тих, хтомає досвід статевих стосунків, не користувався засобами захистувід захворювань, що передаються статевим шляхом, тобто станов-лять групу найвищого ризику поширення таких хвороб, у томучислі ВІЛ/СНІДу. Юнаки допризовного віку частіше наражаютьсяна небезпеку інфікування, особливо у разі вступу до сексуальнихконтактів у стані алкогольного або наркотичного сп'яніння. До-слідження показують, що соціальна і моральна незрілість хлопців,недостатня інформованість стосовно запобігання зараженню єпричиною створення небезпечних для життя і здоров'я ситуаційяк у підлітковому віці, так і під час служби в армії [13].

Таким чином, молодь підходить до початку трудоактивногоперіоду із сформованим стійким поведінковим чинником ризикунизки небезпечних, у тому числі хронічних захворювань. Томуосновним шляхом запобігання подальшому руйнуванню здоров'ямолоді є передусім виховання здоров'язберігаючої поведінки, фор-

220

мування усвідомленої соціальної позиції відповідального ставлен-ня до власного здоров'я.

Існують також проблеми якості медичного нагляду за дітьмиі підлітками, організації медичної допомоги хронічно хворимпідліткам, і особливо якості обстеження допризовників медични-ми комісіями військкоматів, а також медичними закладами, якіпроводять експертизу за їх дорученням.

З одного боку, факт призову до війська нездорових юнаківпротирічить Положенню про підготовку і проведення призову гро-мадян України на строкову військову службу та є порушенням правлюдини. З другого - призов до армії хворих є вкрай небезпечним ідорогим явищем: для самого призовника, для армії і для суспіль-ства в цілому. Саме хворі призовники частіше стають жертвами,провокують нестатутні відносини або ж є носіями небезпечнихінфекцій (ВІЛ, гепатити тощо) [14].

А priori військовослужбовці повинні мати добрий або задо-вільний стан здоров'я. Однак необхідною складовою будь-якої арміїє медична служба, метою якої є збереження здоров'я та організа-ція адекватної допомоги у разі виникнення його порушень, го-товність до виконання своїх функцій як у мирний час, так і в разівоєнних протистоянь. Медичне забезпечення військ постійно удос-коналюється. Свідченням цього стало розроблення і затверджен-ня наказом міністра оборони України від 24 грудня 2006 р. "Про-грами розвитку системи медичного забезпечення Збройних СилУкраїни на 2006-2011 роки"*. Метою Програми є побудова такоїсистеми медичного забезпечення, яка відповідатиме вимогам чин-ного законодавства щодо повноцінної охорони здоров'я військо-вослужбовців, підтримуватиме на належному рівні постійну го-товність медичної служби до виконання завдань за призначеннямв особливий період.

Аналіз звітних статистичних даних щодо отримання медич-ної допомоги у закладах охорони здоров'я МО України дає змогузробити висновки про наявність проблем зі здоров'ям військовогоконтингенту. Опосередковано відображає стан здоров'я кількістьосіб, які потребували госпіталізації у військових медичних закла-

* У підготовці Програми брали участь фахівці Міністерства оборони Україниспільно з Головним управлінням оборонного планування Генерального штабу Збройнихсил України, Науково-дослідним інститутом проблем військової медицини Збройних силУкраїни разом з Головним військовим клінічним госпіталем, Українською військово-ме-дичною академією і провідними науково-дослідними інститутами Міністерства охорониздоров'я та Академії медичних наук України.

221

дах, тобто мали порушення здоров'я, що потребували лікування вумовах стаціонару. У військових госпіталях щороку здійснюєтьсястаціонарне лікування понад 160 тис. хворих. Звичайно, до нихвіднесено не тільки тих, хто перебуває на військовій службі, але йосіб, які мають право на отримання медичної допомоги у закла-дах охорони здоров'я системи Міністерства оборони України, однакцифра все одно вражає [16].

Метою соціальної політики є створення та забезпеченняпідтримуючого та безпечного середовища існування, що дає мож-ливість повноцінного розвитку і реалізації фізичного, психічногота соціального потенціалу молодих поколінь, необхідному, крімвсього іншого, для виконання військового обов'язку. Неодмінноюумовою розробки та реалізації такої політики є співпраця секторівохорони здоров'я, освіти, соціального захисту з урахуванням ре-альних потреб як молоді в цілому, так і найбільш уразливих кон-тингентів. Адже ефективно виконувати військові функції повиннагармонійно розвинута свідома особистість, яка поєднує добріфізичні дані, розумові здібності, здатність до навчання та адекват-ної реакції в складних ситуаціях і має високі моральні якості. Обо-роноздатність держави безпосередньо залежить від людськогопотенціалу військових сил, однією із визначальних характерис-тик якого є стан здоров'я.

Висновки. Стан здоров'я (фізичного, психічного, соціально-го) призовного контингенту в Україні впродовж останніх років єнезадовільним з огляду потреби формування особистого складустрокової служби, причому динаміка змін не дозволяє прогнозу-вати покращання ситуації в найближчому майбутньому. Загальнепогіршання здоров'я молоді негативно позначається на стані на-ціональної безпеки через зменшення числа спроможних за ста-ном здоров'я до виконання військового обов'язку та зниження якіс-них характеристик призовного контингенту.

Існують суттєві недоліки в організації медичного забезпе-чення як підготовки юнаків-допризовників до строкової служби(несвоєчасна діагностика і неадекватні лікування та санація), такі експертизи придатності до несення військової служби, що обер-тається проблемами під час перебування у війську та вимушенимповерненням частини військовослужбовців через неможливістьвиконання військових функцій.

Основними управлінськими принципами розробки заходівз покращання здоров'я юнаків-допризовників є системний підхід

222

до комплексного вирішення наявних проблем через скоординова-ну взаємодію секторів охорони здоров'я, освіти та соціальнихслужб; превентивна спрямованість та активне залучення інститутівгромадянського суспільства.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямі. У су-часному світі зростає кількість жінок, залучених до служби в армії.Форми їх участі різні - від обов'язкової строкової служби для дівчатв Ізраїлі до контрактної у США, існує прецедент заняття жінкоюпосади міністра оборони. Наявний успішний досвід служби жінокв українській армії, підтверджений ефективністю виконання нимисвоїх службових обов'язків, перспективи майбутнього переходу доконтрактної армії диктує необхідність гендерного підходу, і, відпо-відно, аналогічних досліджень з аналізу здоров'я дівчат-підлітківз огляду на придатність до несення військової служби.

Список використаних джерел1. Горбулін В.П., Качинський А.Б. Стратегічні ризики - нова пара-

дигма стратегії національної безпеки України [Електронний ресурс] //Стратег. панорама. - 2005. - № 1. - Режим доступу: http://www.niisp.gov.ua/vydanna/panorama/ issue.php?s=prnb0 &issue=2005_1 - Заголовок з екрана.

2. Національна безпека України, 1994-1996 рр.: Наук. доп. НІСД /Редкол.: О.Ф.Бєлов (голова) та ін. - К.: НІСД, 1997. - 197 с.

3. Жаліло Л., Радиш Я., Солоненко І. Здоров'я нації - важлива скла-дова національної безпеки // Вісн. УАДУ. - 2003. - № 1. - С. 336-342.

4. Кульчицька Т.К., Грузєва Т.С. Особливості захворюваностіпідлітків / Панорама охорони здоров'я населення України. - К.: Здоров'я,2003. - С. 56-59.

5. Косарчук В.В. Наукове обґрунтування оптимізації медичногозабезпечення військовослужбовців Збройних Сил України в системі "до-призовник-призовник- молодий солдат": Автореф. дис. ... канд. мед. наук:14.02.03 / Київ. мед. акад. післядипломної освіти ім. П.Л.Шупика. - К.,2004. - 24 с.

6. Людський розвиток регіонів України: аналіз та прогноз: Кол.моногр. / За ред. Е.М.Лібанової. - К.: Ін-т демографії та соц. дослідж.НАН України, 2007. - 328 с.

7. Стан здоров'я допризовної молоді в Україні за 1996-2004 роки:Статист. довід. / За заг. ред. В.Л.Весельського. - К.: МОЗ України, 2005. -232 с.

8. Актуальні проблеми реалізації політики національної безпекиУкраїни в оборонній сфері. - Вип. 27 / За заг. ред. В.П.Горбуліна. - К.: ДП"НВЦ "Євроатлантікформ", 2006. - 196 с.

223

9. Копниця О. Військовий психолог сьогодні - це не данина моді, авимога часу // Військо України. - 2006. - № 5. - С. 40-31.

10. Реформування сектору безпеки / Україна в 2006 році: внутрішнєі зовнішнє становище та перспективи розвитку: експертна доповідь. -Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/book/DOPOVID07/Dopovid-Rozd -4.pdf - Заголовок з екрана.

11. Радецький В. Негайна відмова від призову: реальність чи кра-сивий міф? [Електронний ресурс] // Військо України. - № 1. - 2008. - Режимдоступу: http://www.vu.mil.gov.ua/index.php?part=article&id=617 - Заголо-вок з екрана.

12. Здоров'я та поведінкові орієнтації учнівської молоді України:Монографія / О.М.Балакірєва, Н.О.Рингач, Р.Я.Левін та ін. / Наук. ред.О.М.Балакірєва. - К.: Укр. ін-т соц. дослідж. ім. О.Яременка, 2007. - 128 с.

13. Моніторинг поведінки військовослужбовців як компонент епід-нагляду за ВІЛ другого покоління / Н.Б.Погоріла, О.В.Сасько, В.Л.Паш-кевич. - К.: МБФ "Міжнар. Альянс з ВІЛ/СНІДу в Україні", 2005. - 28 с.

14. Права людини в Україні - 2006. XVII. Право на охорону здоро-в'я та медичну допомогу. - Режим доступу: http://helsinki.org.ua/index.php?id=1187868417#_ftn1 - Заголовок з екрана.

15. Мельник П. Військово-медична служба: від етапу "стабілізації"до етапу розвитку // Військо України. - 2007. - № 6. - С. 34-35.

Інга Рожкова,кандидат медичних наук,докторант кафедри управлінняохороною суспільного здоров'я НАДУ

Договірні відносини як механізмефективного управління ресурсами у сфері охорони

здоров'я на регіональному рівні

У статті обгрунтовуються організаційно-управлінські механізми підви-щення ефективності використання обмежених ресурсів у сфері охо-рони здоров'я та забезпечення соціально справедливого доступудо послуг. Вказується на необхідність запровадження в Україні до-говірних відносин між розпорядником коштів державного, місцево-го бюджетів чи страхових внесків та постачальниками послуг з охо-рони здоров'я.Ключові слова: організаційно-управлінські механізми, послуги з охо-рони здоров'я, обмежені ресурси, договірні відносини.

It elaborates on the management mechanisms of increased effectivenessof using limited resources in public health sector. It points of the necessity

224

to establish contractual relationship between the demander and thesupplier of health services in Ukraine.Key words: the management mechanisms, health services, limitedresources, contractual relationship.

Постановка проблеми. Однією з основних причин низькоїефективності державного сектору охорони здоров'я в Україні євідсутність залежності очікуваних результатів діяльності закладівохорони здоров'я від обсягів їх фінансування. Діяльність держав-ної системи охорони здоров'я щодо використання фінансових ре-сурсів базується на принципах постатейного використання бюдже-ту та на основі бухгалтерського обліку і, таким чином, для неї важ-ливою є звітність, що забезпечує правильний облік і цілеспрямо-ваність витрат. Питання ефективності діяльності практично небереться до уваги, адже оцінка ефективності використання ресурсіввимагає порівняння витрат і кінцевого результату. Те саме стосуєтьсяі справедливого розподілу послуг, оскільки не існує надійногокритерію визначення того, хто саме отримує ті чи інші з них.

Аналіз останніх досліджень. Опубліковані дослідження вка-зують на те, що в умовах обмежених ресурсів у сфері охорониздоров'я головним завданням є забезпечення якомога тіснішогозв'язку між фінансуванням і кількістю та якістю медичних послуг,що надаються громадянам. Механізмом, який забезпечує такийзв'язок, є розмежування функцій розпорядників коштів державно-го та місцевого бюджетів і постачальників послуг з охорони здо-ров'я та встановлення договірних відносин між ними. У міру по-слаблення прямих управлінських зв'язків між вказаними складо-вими системи все більш важливу роль відіграють механізми роз-поділу ресурсів, оскільки вони дають змогу покупцям забезпечу-вати контроль за витратами на макрорівні, а також підвищуватирезультативність роботи закладів охорони здоров'я. Це суттєвозмінює характер взаємодії фінансуючої сторони і надавача медич-них послуг, а саме пряме підпорядкування лікувально-профілак-тичних закладів органу управління охороною здоров'я поступаєтьсямісцем їх взаємодії, основою якої є договір (угода, контракт), якийвизначає обсяг, якість, ціну медичних послуг, а також взаємні зо-бов'язання щодо їх виконання; утверджується принцип "грошійдуть за пацієнтом", тобто населення може вибирати надавачів урамках тих закладів, які беруть участь у реалізації програми дер-жавних гарантій, а, в свою чергу, вибір споживачів є головнимджерелом інформації для покупця медичної допомоги, який і має

225

право вступати в договірні відносини з будь-якими надавачами (умежах чи поза межами адміністративного району), у тому числі ізприватними; покупець медичної допомоги оплачує не ресурси, акінцеві результати діяльності медичних працівників, при цьомувін не просто відшкодовує витрати лікувально-профілактичнихзакладів, а й активно впливає на обсяг, якість і структуру медич-ної допомоги. Це передбачає аналіз потреб населення, потоківпацієнтів, що традиційно склалися на даній території, пошук ре-сурсозберігаючих альтернатив, порівняння варіантів надання до-помоги, вимоги до обсягу та якості інформації, а також кваліфі-кації управлінських фахівців. Причому фінансовій стороні в до-говірній системі відводиться роль інформованого покупця узгод-жених обсягів послуг з охорони здоров'я [1-4].

Невирішені питання. На сьогодні в Україні не існує чіткоговзаємозв'язку між фінансуванням закладів охорони здоров'я тарезультатами їх діяльності.

Метою даної статті є обґрунтування управлінських ме-ханізмів підвищення ефективності використання обмежених ре-сурсів у сфері охорони здоров'я та управління, орієнтованого нарезультат.

Виклад основного матеріалу. Важливою перевагою дого-вірних відносин між замовником та постачальниками послуг з охо-рони здоров'я є те, що вони можуть формуватися як у конкурентно-му, так і в неконкурентному середовищі. Договірні відносини внеконкурентному середовищі можна розглядати як перший крокдо утвердження ринкового принципу розподілу ресурсів. У поєд-нанні із удосконаленням процесу контрактування, підвищеннямсамостійності лікувально-профілактичних закладів, конкурснимрозміщенням замовлень на надання медичної допомоги і органі-заційною перебудовою системи надання медичної допомоги вонидають змогу реально перейти до формування дійсно ринковихвідносин в охороні здоров'я.

Договірні відносини є частиною більш широкого процесу,який відбувається в багатьох секторах державної політики і сус-пільства. Голландський соціолог Де Сван описує цей процес якперехід від командно-адміністративного суспільства до суспільствапереговорів, в яких договірні відносини замінюють традиційніієрархічні. Він вважає, що є два пояснення такого переходу добільш симетричної збалансованості владних повноважень усуспільстві. Швидкі технологічні зміни і зростаюча потреба в ефек-

226

тивності і нововведеннях вимагають забезпечення кращої коор-динації, ніж це було можливо при функціонуванні жорсткої ко-мандно-контрольної моделі. На думку Свана, договірна модель маєзначно більший потенціал з точки зору реагування на потреби окре-мих людей і невеликих груп, ніж командно-контрольна. Ці заува-ження також важливі для розуміння сучасного процесу змін, щовідбуваються в системах охорони здоров'я [1; 2; 5].

Контрактна система розміщення фінансових ресурсів сприяєрівності доступу і розподілу ресурсів на пріоритетній основі, пе-редусім в інтересах населення, яке не отримувало до цього часуналежного медичного обслуговування, особливо соціально неза-хищених суспільних груп, що є важливим в умовах соціально-еко-номічних перетворень в Україні.

У процесі сучасних реформ у сфері охорони здоров'я, особ-ливо у системах, що фінансуються з бюджету, договірні відноси-ни стали інструментом ведення переговорів стосовно ціни і якостіпослуг відповідно до потреб територіальної громади. Вони даютьзмогу забезпечити виконання надавачами послуг взятих на себезобов'язань.

Укладання контракту необхідне в тих випадках, коли однасторона купує послуги, а інша їх надає. Це відбувається тоді, колиці сторони є незалежними юридичними особами: наприклад, колипокупцем є державний орган, орган місцевого самоврядування чинезалежна страхова організація, а представником надавача послугвиступає автономний, юридично самостійний заклад охорони здо-ров'я або приватна організація (комерційна чи неприбуткова). Такіконтракти можуть охоплювати спектр послуг від всебічного ме-дичного обслуговування певного контингенту населення, наприкладокремої територіальної громади, до різних видів неклінічних по-слуг (наприклад, послуги підтримки чистоти в лікарні, харчуван-ня тощо).

У контексті реформування системи охорони здоров'я в Ук-раїні необхідний розвиток процесу укладання контрактів усере-дині самого державного сектору, де покупець і постачальник по-слуг є частиною єдиної юридичної особи, тобто державної систе-ми. Але якщо контракти не є юридичними, то було б помилковоназивати їх контрактами. Домовленості між різними рівнями чипідрозділами державного сектору точніше було б назвати "дого-ворами на обслуговування" чи "договорами на управління резуль-татами діяльності". Але навіть термін "договір" може виявитися

227

неправильним, оскільки з юридичної точки зору може і не бутивідмінностей між договором і контрактом. У самому державномусекторі точніше було б назвати такі документи "специфікаціямиякості надання послуг" [1; 2; 5].

Назва документу не має істотного значення за умови, що вонане викликає непорозуміння чи не надає аргументів для виправ-дання небажаних наслідків, блокуючи такий корисний підхід.Суттю будь-якого подібного "контракту" є те, що він сприяє ви-робленню у покупця послуг чіткого уявлення про те, що він ви-магає від постачальника медичної допомоги, а надавач, у своючергу, намагається забезпечити одержання конкретного продук-ту у вигляді медичних послуг обумовленої кількості і якості вобмін на те, що йому гарантується узгоджена оплата чи грошовакомпенсація.

Договірні відносини на сучасному етапі розглядаються якмеханізм досягнення цілей політики у сфері охорони здоров'я. Цекоординуючий механізм, який пропонує альтернативу традиційнійкомандно-контрольній моделі управління охороною здоров'я, важ-ливою особливістю якого є те, що він забезпечує більш орієнтова-ний на ринок розподіл ресурсів, який базується на розподіліфункцій покупців і постачальників медичних послуг. Договірніположення можуть сприяти уникненню нечітко сформульованихзобов'язань, наділенню страховиків важелями впливу на заклади,які надають медичну допомогу.

У контексті міжнародного досвіду принцип розподілу фінан-сування і надання медичних послуг сформульований передусімдля бюджетних систем охорони здоров'я (модель Беверіджа). Наоснові досвіду, накопиченого в системах страхування здоров'я,чотири головних аргументи запропоновані як обґрунтування длязапровадження контрактного підходу в системи, які базуються назбиранні податків: для заохочення децентралізації; для поліпшен-ня роботи тих, хто забезпечує послуги; для поліпшення плануван-ня служб охорони здоров'я і якості послуг та для удосконаленняуправління. Однак цей принцип залишається дуже актуальним ідля систем медичного страхування (моделі Бісмарка). Страховіпосередники в таких системах далеко не завжди відіграють рольпокупця медичної допомоги. Дослідження, проведені в рамкахНаціональної служби охорони здоров'я Великобританії, свідчатьпро те, що договірна модель дає змогу делегувати деякі повнова-ження нижчим ланкам системи управління, а це дає змогу управ-

228

лінцям нижчої ланки отримати більше повноважень щодо мобіліза-ції ресурсів і задоволення потреб населення. Для децентралізаціїсистеми управління через договірні відносини використовуютьсядва основних механізми: чітке визначення зобов'язань сторін, якідомовляються, і відокремлення фінансових ризиків покупців інадавачів медичних послуг [4].

Завдяки першому механізму зобов'язання надавачів медич-них послуг стають не умовами, а реаліями. Їх зобов'язання оціню-ються з точки зору досягнення результатів, а не вкладених ресурсів.Виконання таких зобов'язань пов'язано із наявністю фінансовихкоштів, що особливо важливо для країн з перехідною економікою,де системи охорони здоров'я істотно недофінансовані через тра-диційний розподіл коштів у галузь за залишковим принципом.Чітке визначення зобов'язань обох сторін приводить також до того,що децентралізація управління стає найважливішим компонентомдержавної політики, а не просто наслідком суб'єктивного виборуосіб, які приймають рішення.

Договори також забезпечують традиційні механізми розпо-ділу ризиків. Відповідальність страховиків у покритті непередба-чених витрат замінюється договірним розподілом ризиків між стра-ховиками і тими, хто надає послуги. Види домовленостей щодорозподілу ризиків варіюють від спрощених договірних положеньу договорах із закладами охорони здоров'я про вартість і обсягидопомоги до різних схем, за яких ланка первинної медико-сані-тарної допомоги відіграє роль фондотримача (Російська Федера-ція, Великобританія та деякі регіони Швеції). Їх загальною особ-ливістю є те, що заклади, які надають медичні послуги, стаютьпевною мірою відповідальними за непередбачені витрати.

Договірні відносини також сприяють запровадженню сис-теми моніторингу і оцінки діяльності медичних працівників. Укла-дання контрактів спрямоване на запровадження більш досконало-го методу досягнення результатів діяльності і підзвітності, тобтотакої системи, яка ставить конкретні вимоги до надання послуг.Практика договірних відносин використовується як інструментпланування, який забезпечує безпосередній зв'язок між плануван-ням і розподілом ресурсів і в цьому розумінні не набагатовідрізняється від планування і розподілу бюджету, але укладанняконтрактів має набагато більший потенціал для поліпшення по-казників як продуктивності, так і результативності. Укладаннядоговорів можна розглядати як альтернативний шлях забезпечен-

229

ня певних результатів, які традиційно досягалися з допомогоюпланування. Страховики, які здійснюють оцінку потреб у сферіохорони здоров'я і визначення пріоритетів, платять певним медич-ним закладам за надання послуг, які найкращим чином відповіда-ють потребам населення.

Крім того, надання медичних послуг на договірній основіможе сприяти удосконаленню інформаційних систем. Для стра-ховиків, зацікавлених у запровадженні стабільної договірної прак-тики, потрібна інформація щодо стану охорони здоров'я, потреб умедичній допомозі, результативності галузі, вартості послуг і ефек-тивності діяльності медичних закладів, без якої не можуть бутискладені договори.

Однією із найважливіших цілей договірних відносин є моти-вування реструктуризації системи охорони здоров'я, а саме пере-ходу від стаціонарного до амбулаторного медичного обслугову-вання, а також до найбільш ефективних з точки зору витрат ме-дичних втручань. Ця стратегія має особливо велике значення длякраїн з перехідною економікою, де раніше бюрократичний конт-роль призводив до серйозної деформації структури системи охо-рони здоров'я.

Висновки. Таким чином, контрактний механізм у сфері охо-рони здоров'я дає змогу пов'язати фінансування з асортиментоммедичних послуг, кінцевим результатом діяльності, що полегшуєвимірювання ефективності її підвищення, забезпечує доступністьгромадян до цих послуг, а також сприяє узгодженню прав і зобов'я-зань обох сторін, що забезпечує більшу гнучкість і відповідальністьза конкретні результати. Ймовірність реалізації вказаних перевагпідвищується, якщо дві сторони є повністю незалежними в своїхдіях і мають організаційно-правову автономію управління у вико-нанні своєї частини контракту.

Контрактна система сприяє рівності доступу до ресурсів іїх розподілу на пріоритетній основі, передусім в інтересах насе-лення, яке не отримувало належного обслуговування. Роль дер-жавного управління полягає в тому, щоб забезпечити рівно-правність доступу до медичних послуг для того, щоб уникнутибажання щодо створення вигідних з економічної точки зору, алене наскільки ж ефективних пріоритетів діяльності закладу охоро-ни здоров'я. Контрактний механізм може стати важливим інстру-ментом упровадження у сфері охорони здоров'я стимулів як дляпідвищення ефективності управління та розподілу фінансових ре-

230

сурсів, так і для забезпечення відповідної якості та удосконаленнямедичних технологій. Однак для цього у замовників чи покупцівпослуг має бути інформація про cтан здоров'я, потреби і пріорите-ти окремої територіальної громади, ефективність конкретних ме-дичних послуг, економічність та корисність різноманітних шляхівїх надання; переваги та пріоритети споживачів.

Список використаних джерел1. Малагардіс А., Рудий В. Стратегія реформи фінансування та

управління у системі охорони здоров'я в Україні. - К.: Проект ЄС "Фінан-сування та управління у сфері охорони здоров'я в Україні", 2006. - 48 с.

2. Реформування системи охорони здоров'я на муніципальномурівні: Навч. посіб. / За ред. І.М.Солоненка, О.П.Попова та ін. - К.: Вид-воНАДУ, 2007. - 211 с.

3. Рожкова І.В. Державне регулювання розвитку ринкових ме-ханізмів в системі охорони здоров'я України // Державне управління: тео-рія та практика: (електрон. вид. фах. журн.). - 2005. - № 2 // www.nbuv.gov.ua

4. Солоненко Н. Економіка охорони здоров'я: Навч. посіб. - К.: Вид-воНАДУ, 2005. - 416 с.

5. Управління підприємницькою діяльністю в галузі охорони здо-ров'я: Кол. моногр. / За ред. О.В.Баєвої та І.М.Солоненка. - К.: МАУП,2007. - 374 с.

Наталія Бондарчук,аспірант кафедри управління освітою НАДУ

Європейська та міжнародна співпраця Чехіїв галузі освіти

У статті розглядається досвід Чеської Республіки у міжнароднійспівпраці в галузі освіти та відповідно до цього визначено пріори-тетні шляхи формування освітньої політики в Україні.Ключові слова: освітня політика, державне управління освітою, си-стема підготовки державних службовців з питань ЄС, міжнароднаспівпраця у галузі управління освітою, досвід реформування освіт-ньої системи Чеської Республіки у процесі підготовки та входженнядо європейського освітнього простору, пріоритети державної освіт-ньої політики.

In this article the author highlights the experience of Czech Republic ineducation and sugests the possible way of formation the educationalpolicy in purpose of its adaptation and possible introduction in Ukraine.Key words: education policy, the public servants` system of EUeducation, the state educational policy of the Czech Republic,international cooperation in the field of education.

231

Постановка проблеми. Вивчення досвіду європейськоїінтеграції країн Центральної та Східної Європи в галузі освіти, а вданому випадку Чехії, є надзвичайно важливим для України черезподібність існуючих проблем та суспільних перетворень, що відбу-ваються в нашій країні. Освіта для кожної держави є стратегіч-ною галуззю, оскільки від рівня її розвитку, доступності та якостізалежить майбутнє країни, її економіка, суспільно-політичне жит-тя, культура, добробут і щастя громадян. Сучасні світові тенденціїрозвитку освіти відображають складні трансформаційні та глоба-лізаційні процеси, що зумовили необхідність реформування освітиу країнах пострадянського простору. Європейський вибір Украї-ни передбачає здійснення суттєвих перетворень в освітній полі-тиці, змісті, організації, фінансуванні та управлінні освітою, впроцесі яких значну роль може відіграти аналіз та узагальненнязарубіжного досвіду країн, де такі перетворення були успішними.До таких країн належить і Чеська Республіка. Враховуючи те, щопроблеми відповідних трансформацій в освіті України у зв'язку звходженням до європейського освітнього простору потребуютьнових підходів до їх вирішення, досвід з питань європейської таміжнародної співпраці у галузі освіти Чеської Республіки є ціннимта актуальним для України і становить значний науковий і прак-тичний інтерес.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. В Україні пробле-ма вступу Чехії до Європейського Союзу загалом, а надто аспектиміжнародної та європейської співпраці Чеської Республіки у га-лузі освіти, не отримали належного наукового висвітлення.

Частково досліджувана проблема розглядається в статтяхТ.Будзінського, І.Бураковського, Г.Немирі, О.Павлюк, В.Гудими,В.Денисенка, О.Долженкова, Б.Забарко, Н.Загорняк, В.Копійки,Я.Матійчик, Ю.Пахомова, М.Примуша, В.Сіденка, С.Фоміна, В.Ча-лого. Однак вони здебільшого присвячені висвітленню окремих аспек-тів міжнародної співпраці України з країнами Західної Європи тадосвіду державного управління освітою у період реформування.Більш докладно досвід Чеської Республіки щодо освітньої політи-ки та міжнародного співробітництва у галузі освіти під час підго-товки та вступу до Європейського Союзу не розглядався. Разом зтим вивчення цього досвіду та визначення на його основі пріори-тетів реформування системи освіти та освітньої політики в Україніє актуальним як для сучасного етапу розвитку системи державногоуправління освітою сьогодні, так і у найближчому майбутньому.

232

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми.Відразу після здобуття незалежності Україна здебільшого орієн-тувалася на досвід освітніх реформ Російської Федерації. Наприк-лад, якщо в Росії було введено нову систему оцінювання та 12-річнузагальну освіту експериментально, то в Україні така система булавведена остаточно, хоча необхідна підготовка щодо цього завер-шена не була. Зміни у освітній політиці України першого десяти-ліття незалежності відбувалися без урахування досвіду європейсь-ких країн, особливо пострадянських, які на певному етапі розвит-ку здійснили суттєві реформи у галузі освіти на шляху входженнядо Європейського Союзу. За останні роки в Україні з'явилася чіткатенденція до інтеграції в європейський освітній простір і слід заз-начити, що перспективи вступу до ЄС є одним з факторів, яківідчутно впливатимуть на національну освітню політику найближ-чим часом. Освіта стає все більш важливою сферою державної полі-тики, вона є стратегічним пріоритетом демократичної держави. Томуаналіз та врахування міжнародного досвіду, зокрема досвіду Чесь-кої Республіки, може суттєво вплинути на перебіг реформ у сферіосвіти та державного управління освітою, уникнути багатьох по-милок та пришвидшити наближення до бажаного результату.

Формулювання мети статті. Розвиток державної політи-ки Чеської Республіки в галузі освіти, як і більшості європейсь-ких держав, значною мірою залежить від успіхів європейської таміжнародної співпраці. Тому комплексне дослідження основнихаспектів реалізації співпраці Чеської Республіки в галузі освітимає не лише важливе теоретичне, а передусім практичне значен-ня. Метою статті є вивчення і врахування досвіду Чехії у цій га-лузі та визначення на цій основі пріоритетів освітньої політики таудосконалення системи державного управління освітою в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження. Чеська Республі-ка в концепції стосовно зовнішньої політики заявила про баченнясебе як об'єднаної, демократичної, соціально справедливої, про-цвітаючої, мирної країни, де живуть вільні громадяни і співпра-цюють регіони. У цьому контексті міжнародне співробітництвоЧеської Республіки в усіх галузях освіти розбудовується і впро-ваджується таким чином, щоб його результати сприяли поглиб-ленню інтеграції країни в євроатлантичні та європейські структу-ри, регіональному співробітництву та ефективному використан-ню зарубіжного досвіду. Така співпраця здійснюється у двох на-прямах, а саме: на багато- та двосторонній основі. Співпраця на

233

багатосторонній основі реалізується Чехією в рамках міжнарод-них організацій, насамперед Європейського Союзу, Організації зекономічного співробітництва й розвитку, Ради Європи, ООН таЮНЕСКО, співпраця на двосторонній основі здійснюється з окре-мими європейськими країнами, наприклад Великобританією,Францією, Німеччиною, Польщею та ін.

Крім співробітництва на міжурядовому рівні, особлива ува-га приділяється прямій співпраці на рівні недержавних організацій,а також між окремими установами, навчальними закладами таособами. Це пояснюється тим, що цілеспрямований розвитокміжнародної співпраці, безумовно, сприяє поступовій інтернаціо-налізації освіти й утвердженню багатокультурних позицій у дітей,молоді й дорослих.

У міжнародній діяльності Чеська Республіка поставила замету виконання завдань і зобов'язань для отримання повного член-ства в Європейському Союзі. А головним завданням у сфері освітибуло визначено те, щоб громадяни Чеської Республіки, так самояк і громадяни інших країн Європейського Союзу, отримали по-вне право на навчання і підготовку до майбутньої професії в будь-якій з країн-членів Європейського Союзу. У свою чергу, громадя-ни країн-членів ЄС отримали такі самі права в Чеській Республіці.Виконання цих вимог, звичайно, потребувало сумісності програм-них та екзаменаційних вимог у Чеській Республіці та країнах ЄС,що передбачало суттєві зміни у змісті, організації, формах освітита оцінюванні її результатів.

Незважаючи на те, що ст. 149 Амстердамської угоди, яка пе-редувала Болонській декларації, присвячена співпраці в галузі осві-ти, в ній покладається повна відповідальність на членів ЄС за змістнавчання й організацію освітніх систем, їх культурну та мовну різно-манітність, проте не вимагається гармонізація законів і решти нор-мативних документів країни зі своїми правовими актами. Разом зтим висуваються певні вимоги щодо системи освіти країни, а саме:

n застосування європейських стандартів щодо змісту осві-ти, зокрема вивчення й поширення мов держав-членів ЄС;

n підтримка мобільності студентів і викладачів завдяки спро-щенню визнання академічних дипломів і взаємозарахування періо-ду навчання;

n підтримка співпраці між освітніми закладами;n обмін інформацією й досвідом із питань, що стосуються

розвитку національних освітніх систем держав-членів ЄС;

234

n підтримка розвитку обмінів студентів, молоді, викладачіві вихователів;

n підтримка розвитку дистанційної освіти [4].Європейський Союз активно підтримує співпрацю членів

ЄС і стимулює її, приймаючи політичні документи принциповогозначення, у яких вимагається, щоб вони повною мірою перетво-рювалися із проекції на майбутнє членство на складові чеськогоосвітньо-політичного контексту, і, таким чином, сприяли конвер-гентному розвиткові з дотриманням його головних тенденцій.

Втілення в практику освітньої діяльності таких суттєвихперетворень, які обумовлюються вимогами Європейського Союзупередбачає, що важливою частиною підготовки Чеської Республі-ки до вступу в ЄС має стати підготовка державних службовців,особливо їх навчання, яке стосується питань ЄС. Відповідна підго-товка розпочалася в Чеській Республіці задовго до її вступу доЄС. За дорученням Урядового Комітету з європейської інтеграціїМіністерством закордонних справ Чехії у травні 1997 р. було роз-роблено концепцію освіти державних службовців з питань ЄС.Пілотне навчання було здійснено для 80 працівників державноїадміністрації та 10 майбутніх керівників у межах програми PHARE.Навчання інших категорій службовців, до складу яких увійшли йпрацівники міністерства освіти, здійснювалося у рамках співпраціз членами ЄС. Зокрема, проводилися короткотермінові семінари звивчення досвіду ведення переговорів, координації питань, пов'я-заних з ЄС, та співпраці в окремих, у тому числі освітніх, сферахєвропейської діяльності. Причому освітні програми частковофінансувалися з фондів країн-членів ЄС, призначених для техніч-ної допомоги країнам Центральної та Східної Європи. Значну ча-стину фондів забезпечувала чеська сторона [4].

Важливо зазначити, що підготовка державних службовців зпитань ЄС здійснювалася дуже оперативно, в ній були зацікавленіусі учасники навчання на всіх рівнях. Так, у співпраці з Міністер-ством внутрішніх справ, представництвом адміністрації прем'єр-міністра і голови державної законодавчої ради та міністерством за-кордонних справ було подано Проект вибіркового методу навчанняслужбовців з питань, що стосуються ЄС, схвалений урядом 12 січня2000 р. Згідно з цим документом виконавча влада міністерств таінших органів державної адміністрації проходила навчання 31 серп-ня 2000 р., а державні службовці - через шість місяців - 31 грудня2000 р. Міністрові внутрішніх справ разом з міністром закордон-

235

них справ, міністром оборони і міністром освіти, молоді та фізич-ної культури доручили подати урядові проект стандартизації мов-них іспитів і створити систему підтвердження мовної кваліфікаціїдо 26 квітня 2000 р. [10]. У грудні 2000 р. уряд схвалив програмудіяльності центрального апарату кадрів і освіти в державній адміні-страції та її фінансової допомоги й укомплектування персоналом.

У 2001 р. був створений і розпочав свою роботу Інститутдержавної адміністрації при Чеській державній адміністрації, по-кликаний здійснювати освіту державних службовців та навчаннязгідно зі схваленою системою освіти у державній адміністрації.Інститут розробив навчальні програми, включаючи програми на-вчання з питань ЄС. У цьому ж році був укладений договір міжурядом і міністерством закордонних справ Чехії щодо поступово-го передання адміністрації повноважень організації професійноїпідготовки управлінських кадрів, включаючи освіту державнихслужбовців з питань, які стосуються ЄС. Також у 2001 р. міні-стерство закордонних справ виділило окремий фонд з державногобюджету для фінансування підготовки фахівців різних напрямів зпитань ЄС.

Для Чеської Республіки освітні проекти організовували датсь-ка і французька сторони як двосторонню допомогу членів ЄС. Кож-ного року чеські державні службовці брали участь у проектах, органі-зованих Європейською Комісією, наприклад у візитах до ЄС чи се-мінарах, які, насамперед, стосувалися питань подібності законодав-ства асоційованих країн із законодавством ЄС [10].

Окремо слід згадати програми європейської співпраці в га-лузі освіти. Освітні програми Європейського Союзу являють со-бою специфічний та ефективний механізм, за допомогою якогоЄвропейський Союз підтримує співпрацю між окремими держа-вами, у тому числі державами-кандидатами. І частиною підготов-ки до інтеграції із ЄС було поступове приєднання Чеської Респуб-ліки до його програм, що регламентується Додатковим протоко-лом до Європейської Угоди з відкриттям програм ЄС для асоційо-ваних країн. Цей протокол Чеська Республіка підписала ще у серпні1997 р. А з 1997 р. Чехія брала участь у програмах у галузі системисередньої освіти та освіти студентської молоді (програми "Сократ","Леонардо да Вінчі", "Молодь Європи"). З 2000 р. Чеська Респуб-ліка також взяла участь у другій фазі програм "Сократ", "Леонар-до да Вінчі" та Молодіжної програми, які поєднуються з програ-мою "Молодь Європи". Участь у програмах частково фінансува-

236

лася з державного бюджету та програмою PHARE (до 75%). Важ-ливе значення мала участь Чеської Республіки у п'яти структур-них програмах Європейського Союзу в галузі досліджень і техніч-ного розвитку. Чеська Республіка частково долучалася до пере-лічених вище програм з 1992 р., а у 1999 р. вона вже стала повно-правною їх учасницею [2; 3].

Членство в Організації економічної співпраці й розвиткунадало можливість для багатосторонньої співпраці Чеської Рес-публіки з групою економічно розвинених країн світу. Крім еконо-мічних, фінансових, соціальних, природоохоронних і науково-тех-нічних проектів, важливою частиною цієї співпраці є сфера освіти.Вона реалізується через участь Чехії у діяльності Комітету з пи-тань освіти, Керівної ради Центру з питань досліджень та інно-вацій в освіті, програми Інституційного управління ВНЗ і програ-ми будівництва загальноосвітніх шкіл.

Участь Чеської Республіки в діяльності ОЕСР у галузі освітиспрямована, насамперед, на ті проекти, які стосуються шкільноїосвіти для майбутнього, людського і соціального капіталу, роліосвіти у сталому економічному зростанні й розвиткові, створенняінформаційних і комунікаційних технологій в освіті. Чеська Рес-публіка продовжує активну роботу і в межах проекту Індикаториосвітніх систем (ІОС), який реалізується сьогодні, і на основі сис-тематичного збирання інформації в усіх країнах-членах ЄС аналізуєстан і здобутки їх освітніх систем. Дані, які регулярно публіку-ються в щорічниках і аналіз головних тенденцій освітньої політи-ки розвинених країн світу надають можливість Чехії оцінюватирівень своєї освітньої системи. Участь у проекті ПІСА дає змогупорівнювати й аналізувати результати, яких досягнуть п'ятнадця-тирічні учні щодо грамотності, у вивченні математики й природ-ничих наук. До речі, Україна також є учасницею цього проекту,який являє собою один із головних засобів моніторингу результа-тів освітньої діяльності в країні порівняно з іншими країнами.

У планах Міністерства освіти, молоді й спорту Чеської Рес-публіки підтримують розвиток освітніх систем як національний іміжнародний політичні пріоритети. І на перший план висуваютьсятакі чотири основні проблеми:

n упровадження інновацій у навчальний процес і відповіднізміни у професійній діяльності педагогів;

n розвиток у дітей та молоді професійних і життєвих компетен-цій відповідно до вимог сучасної економіки та суспільного життя;

237

n здобуття знань упродовж усього життя;n роль освіти у розвитку національного та соціального ка-

піталу;n моніторинг ефективності освітніх систем [5].Уже сьогодні зрозуміло, що результати цієї роботи створять

для всіх країн-членів ЄС, а отже і для Чехії, принципову основувласних освітніх стратегій.

Не менш важливою для Чехії є співпраця в галузі освіти зРадою Європи. У розв'язанні проблем, пов'язаних з вихованнямдемократичної громадськості, запровадженням європейських стан-дартів в освіті, вивченням мов, європейською мовною політикою,історії Європи ХХ століття, бере активну участь Рада Європи. Вонаініціювала створення й укладання спільної угоди між Радою Євро-пи та ЮНЕСКО, а саме "Угоди про взаємне визнання вузівськихкваліфікацій у європейському регіоні" (так звана Лісабонська угода).У цьому напрямі Рада Європи проводить спільну політику з Євро-пейським Союзом, ставлячи за мету посилення мобільності студен-тів. Чеська Республіка в недалекому майбутньому завершить ство-рення механізмів для реалізації Лісабонської угоди таким чином,щоб полегшити студентові здобуття вищої освіти за кордоном.

У найближчі роки Чеська Республіка братиме участь у діяль-ності Європейського центру іноземних мов у Штирському Градціз метою спрямування роботи центру на узгодження вимог РадиЄвропи, пов'язаних з європейською мовною політикою, з потре-бами Чеської Республіки при підготовці нової загальної концепціїмовної політики в країні.

Міністерство освіти, молоді й спорту несе відповідальністьза виконання зобов'язань, які випливають із міжнародних договорівта пактів Організації Об'єднаних Націй, а також з рішень конфе-ренцій та самітів ООН, що безпосередньо стосуються Чеської Рес-публіки. У найближчі роки діяльність Міністерства освіти буде спря-мована на підготовку регулярних повідомлень про виконання "Уго-ди ООН про права дитини" та "Міжнародної угоди про ліквідаціювсіх форм расової дискримінації". У рамках "Декади ООН з вихо-вання і здобуття знань про права людини в 1995-2006 рр." Міністерст-во освіти Чехії вживало заходів щодо підвищення рівня освіти викла-дачів з акцентом саме на ці питання.

У діяльності ЮНЕСКО як підрозділу ООН із освіти, вихо-вання, науки й культури галузь виховання й освіти вважається важ-ливим засобом для розв'язання загальносвітових проблем, пов'я-

238

заних з глобалізацією. На відміну від інших міжурядових контактів,Чехія тут співпрацює і з тими країнами, які не досягали рівня еко-номічно розвинених країн. Аналіз сучасного стану та прогнозирозвитку освіти порівняно з іншими країнами стають важливиммоментом при формуванні довгострокових програм розвитку чеськоїсистеми освіти. Саме тому багаторічна програма ЮНЕСКО в га-лузі освіти, розроблена Міжнародною комісією з освіти ХХІ сто-ліття "Наука - це приховане багатство", і надалі буде вважатисяоднією з відправних точок чеської політики в галузі освіти. Новіможливості для спільної дослідницької роботи відкривають органі-зації ЮНЕСКО, які займаються плануванням розвитку освіти (вПарижі), навчанням дорослих (у Гамбурзі), проблематикою скла-дання навчальних програм (у Женеві), інформаційними техноло-гіями в освіті (в Москві) та у вищих навчальних закладах (в Буха-ресті - ЦЕПЕС). Чеська Республіка намагається брати активнуучасть у діяльності ЮНЕСКО через участь у програмах всіх за-цікавлених сторін, що стосуються освіти.

Чеська Республіка активно підтримує участь вітчизнянихвищих навчальних закладів (ВНЗ) у програмі обміну студентів тавикладачів, спрямований на реалізацію комплексних програм істворення спеціальної мережі університетів. Зважаючи на те, щопрограма враховує передусім усе, що є специфічним для централь-ноєвропейського регіону, і цим, відповідно, сприяє процесу євро-пейської інтеграції, Чехія бере активну участь у співпраці в рам-ках "Болонської декларації". 19 червня 1999 р. в м. Болоньї 29 євро-пейських країн, у тому числі й Чеська Республіка, підписалиспільну заяву міністрів освіти європейських держав під назвою"Європейський простір вищої освіти", яку називають "Болонськадекларація". У цьому важливому документі країни добровільнозобов'язалися спрямовувати свої подальші кроки на зближеннясистем вищої освіти в спосіб, що найбільше відповідатиме потре-бам академічної професійної освіти. Двостороння співпраця Чесь-кої Республіки з Великобританією, Францією, Данією у цьомунапрямі включає міжнародні угоди (залежно від їх характеру - уго-ди урядові або відомчі). Ці угоди регулюють взаємне наданняінформації про актуальний стан шкільної та освітньої політики українах-членах ЄС, зокрема стосовно педагогічної документації,обміну спеціалістами, підтримки при вивченні мови іншої країни,що підписала угоду; вони створюють передумови для двосторон-ньої співпраці студентів та викладачів вищих навчальних закладів.

239

Висновки. Європейський вибір України не дає підстав як длязанадто оптимістичних, так і для занадто драматичних сценаріїврозвитку. Очевидно, слід визнати, що сучасний стан українськоїосвіти та рівень економічного співробітництва з ЄС не зумовитьні швидкого вступу України до Євросоюзу, ні її ізоляції у разі роз-ширення останнього. Важливо, щоб поява заможних сусідів - країн,які стали членами ЄС, на українських кордонах стала стимуломдля перебудови, переосмислення власної освітньої політики. Узв'язку з цим доцільно наголосити, що вивчення досвіду реформу-вання системи освіти Чеської Республіки у період підготовки тавступу до Європейського Союзу дає можливість визначити та вра-ховувати у процесі формування освітньої політики в Україні такіпріоритети: посилення уваги до створення умов для розвиткуміжнародної співпраці у галузі освіти на рівні як урядових органі-зацій, так і громадських освітніх об'єднань та навчальних закладів;створення в Україні системи підготовки державних службовців зпитань ЄС; послідовне удосконалення нормативно-правової базиуправління освітою відповідно до сучасної практики європейськихкраїн; надання реальної самостійності навчальним закладам, особ-ливо вищим, для укладання та реалізації двосторонніх угод проспівпрацю із зарубіжними навчальними закладами; розробка ме-ханізмів моніторингу та системи незалежного оцінювання навчаль-них досягнень учнів і випускників загальноосвітніх шкіл; підви-щення якості надання освітніх послуг та управління освітою тощо.

Перспективи подальших розвідок. Підсумовуючи викладе-не варто зауважити, що поглиблене вивчення основних законо-мірностей європейської інтеграції, особливостей політичної транс-формації у Центрально-Східній Європі а також цілей, методів таеволюції чеської зовнішньої політики дасть змогу краще адапту-вати ідею європейської інтеграції в українському суспільстві, сприя-ючи розбудові стабільної правової держави й утвердженню її євро-пейського вибору.

Список використаних джерел1. Аналітичні огляди Центру проблем розвитку освіти Білоруського

державного університету // www.charko.narod.ru2. Кіцила Л. Особливості інтеграційного процесу Чеської Респуб-

ліки до ЄС // Вісн. Львів. ун-ту. - 2003. - Вип. 10. - С. 55-60. - (Сер. "Міжнар.відносини").

3. Кіцила Л. Чеська Республіка на шляху інтеграції до Європейсь-кого Союзу // Вісн. Львів. ун-ту. - 2004. - Вип. 12. - С. 53-58. - (Сер."Міжнар. відносини").

240

4. Національна програма розвитку освіти в Чеській республіці. -Прага, 2002.

5. Офіційна сторінка Міністерства освіти, молоді та спорту Чесь-кої Республіки // http://www.msmt.cz

6. Центральноевропейские страны на рубеже ХХ-ХХІ вв. Аспектыобщественно-политического развития: Историко-политолог. справоч. - М.:Новый хронограф, 2003. - 256 с.

7. Центрально-Восточная Европа во второй половине ХХ века. -М.: Наука, 2000. - Т. 1. - 339 с.

8. Чалий В. Вплив розширення ЄС на Україну в політичній сфері //Нова політика. - 2001. - № 6(38). - 610 с.

9. Шаншиева Л. Расширение ЕС на восток: проблемы и перспек-тивы // Аналитические проблемы Европы. ЕС на рубеже веков. - 2000. -№ 3. - С. 219-242.

10. http://www.evropska-unie.cz (Делегація Європейської Комісії вЧеській Республіці).

11. http://www.vlada.cz (Урядовий відділ Чеської Республіки).12. Еurybase 2001 - Eurydice Data base on Education Systems in

Europe.ur.13. Study of the social and economic impact of the EU accession

(Opportunities and risks), Study prepared for the Council of social and economicstrategy of the Czech Government. - Prague, March 2001. - 375 s.

Інна Найда,аспірант кафедри соціальноїі гуманітарної політики НАДУ

Удосконалення механізму державного регулюванняпроцесу підготовки та перепідготовки

молодих спеціалістів

В статті розглядаються проблеми професійної підготовки та пере-підготовки молодих спеціалістів. Досліджено можливості вдоскона-лення державного регулювання підготовки та перепідготовки моло-дих спеціалістів в Україні.Ключові слова: зайнятість, молоді спеціалісти, перепідготовка, пра-вове забезпечення, працевлаштування, професійна діяльність, про-фесійна підготовка.

The text is about problems of professional preparation and retraining ofyoung specialists are examined in the article. Possibilities of perfectionа government control preparation and retraining of young specialists inUkraine.Key words: employment, young specialists, retraining, legal providing,employment, professional activity, professional preparation.

241

Постановка проблеми. Становлення демократичної, право-вої, соціальної держави, розвиток засад громадянського та інфор-маційного суспільства, європейська інтеграція України, проведенняполітичної, адміністративної та інших реформ вимагають, щоб такічинники, як компетентність, професіоналізм відігравали провіднуроль у діяльності органів державної влади та органів місцевогосамоврядування.

Формулюючи проблему, якій присвячена дана стаття, необ-хідно зазначити, що освіта та професійна підготовка є фундамен-том людського розвитку і прогресу суспільства.

У будь-якому суспільстві одним із загальних законів йогорозвитку є закон підвищення якості населення, який проявляєтьсяв тому, що кожне наступне покоління має більш високі якості по-рівняно з минулим. Це визначається закономірностями розвиткунауково-технічного і соціально-економічного прогресу. Початокпрофесійної діяльності - це важливий етап у житті, від якого знач-ною мірою залежить подальша доля молодого спеціаліста. Про-фесійна діяльність залежить від ефективності механізму держав-ного регулювання підготовки та перепідготовки молодих спе-ціалістів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. На сьогодні в Украї-ні існує низка досліджень з проблем професійної підготовки і пе-репідготовки молодих спеціалістів, над якими працюють такі вчені:О.Петроє, В.Скуратівський, Є.Лібанова, М.Кравченко, Г.Осовська,О.Крушельницька, М.Феськов, Л.Суботіна, З.Ренетова, Д.Богиня,О.Грішнова, В.Онищук тощо.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми.Аналіз наукової літератури з державного управління та норматив-но-правової бази дає можливість визначити, що проблема профе-сійної підготовки та перепідготовки стає все більш актуальною.Цьому сприяють наступні фактори:

n динаміка професій. З кожним новим роком зростає кількістьрізноманітних професій і кваліфікацій;

n динаміка професійних навичок та умінь. Останнє десяти-ліття характеризується посиленням динаміки професійних знань,держава потребує все більш різноманітних і постійно оновленихзнань та навичок молодих спеціалістів у рамках конкретних спе-ціальностей.

Ці фактори приводять до підвищення ролі професійної підго-товки та перепідготовки молодих спеціалістів.

242

Необхідною умовою ефективного функціонування всіх сферсуспільного життя є високий професіоналізм фахівців. Це перед-бачає постійне підвищення їх кваліфікації. У цьому контексті по-стає необхідність розробки механізмів регулятивного впливу дер-жави на процес підготовки молодих спеціалістів та їх подальшоїперепідготовки.

Мета даної роботи полягає в тому, щоб розглянути основніпроблеми та недоліки у сфері професійної підготовки та перепідго-товки молодих спеціалістів, і визначити напрями їх удосконалення.

Виклад основного матеріалу. Відповідно до Кодексу законівпро працю в Україні (КЗпПУ), п. 2, ч. 2, ст. 197, молодими спеціа-лістами є випускники державних навчальних закладів, потреба вяких раніше була заявлена підприємствами, установами, організа-ціями, їм надається робота за фахом на період не менше трьохроків у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Мо-лоді спеціалісти в Україні є наймобільнішим сегментом ринкупраці. Їм притаманна схильність до сприйняття знань, динамізм,легке пристосовування до нових умов життя та праці. До слабкихсторін цієї категорії населення відносять насамперед відсутністьпрофесійного досвіду, а відтак вміння ефективно працювати в тру-довому колективі, приймати важливі рішення та нести за них відпо-відальність.

Нині ринок праці наповнюється молодими спеціалістами,які тривалий час не мали роботи, вперше її шукають або якимбракує професійного досвіду. Регулювання процесів на зареєст-рованому молодіжному ринку праці спрямовано на розгортанняактивних заходів сприяння зайнятості молодих спеціалістів, зокре-ма організації професійної орієнтації, професійної підготовки таперепідготовки.

Не всім молодим спеціалістам вдається правильно обратипрофесію, яка б дала змогу не тільки працевлаштуватися в подаль-шому, але й розкрити свої можливості та здібності, самореалізу-ватися, принести суспільству найбільшу користь. На нашу думку,в даному випадку необхідна допомога педагогів, соціологів, пси-хологів та професійних консультантів, оскільки вибір професії -відповідальний крок у житті людини. Тому професію слід обира-ти свідомо, з урахуванням здібностей, особистих і громадськихінтересів. А в разі невдоволення своєю професією - мати можли-вість її змінити шляхом перепідготовки чи взагалі змінити про-фесійну орієнтацію.

243

Зважаючи на умови вільної конкуренції, цілком зрозумілівимоги роботодавця, які покладають на державу зобов'язання нада-ти допомогу працівникам щодо підвищення їх конкурентоспро-можності. Особливо це стосується молодих спеціалістів, які неможуть на рівні конкурувати на ринку праці.

З переходом України на новий етап свого розвитку дедалібільшого значення набувають професійна підготовка, перепідго-товка і підвищення кваліфікації молодих спеціалістів. Системапрофесійної підготовки в Україні традиційно розвивалася за двоманапрямами: отримання професійно-технічної освіти в спеціаль-них навчальних закладах та за допомогою виробничого навчання.Наявність цих форм надавала можливість залежно від віку, базо-вої освіти, та інших обставин обрати найбільш сприятливий шляхотримання певної професії. Сьогодні практично всім зрозуміло,що зміни, які відбуваються в економіці України, зумовлюють падін-ня попиту на некваліфіковану робочу силу, підвищують вимогидо її якості, що, у свою чергу, вимагає реального втілення в життяконцепції безперервного навчання для всіх працездатних грома-дян і передусім для молоді [12, с. 247].

Основними недоліками в системі професійного навчання є:n недосконалість нормативно-правової бази;n недосконалість механізму реалізації державних гарантійщодо професійної підготовки і перепідготовки молодих спе-ціалістів;

n відсутність цілісної системи державного управління з пи-тань професійного навчання;

n відсутність єдиного державного органу щодо регулюванняпитань перепідготовки молодих спеціалістів.Основні нормативно-правові засади державного управління

у сфері підготовки та перепідготовки молодих спеціалістів визна-чені у Конституції України, а також у законодавчих та програм-них актах, якими керується сьогодні у своїй діяльності виконавчавлада, здійснюючи державну політику в цій сфері [13, с. 6].

Так, право на професійну підготовку та перепідготовку ре-гулюється нормативно-правововою базою, а саме: КЗпПУ, закона-ми України "Про освіту" від 23 травня 1991 р. [2], "Про професій-но-технічну освіту" від 10 лютого 1998 р. [3], "Про сприяння со-ціальному становленню та розвитку молоді в Україні" [4], "Прозайнятість населення" [1], Положенням про професійне навчання

244

кадрів на виробництві, затверджене наказом Міністерства праціта соціальної політики України та Міністерством освіти і наукиУкраїни від 26 березня 2001 р. № 127 / 151 [10], Указом Президен-та України від 23 січня 1996 р. "Про заходи щодо реформуваннясистеми підготовки спеціалістів та працевлаштування випускниківвищих навчальних закладів" [11]. Окремі положення, що стосу-ються професійної орієнтації, деталізовані також у постановахКабінету Міністрів України. Право молодих спеціалістів в Україніна професійну підготовку та перепідготовку відповідають поло-женням Конвенції Міжнародної Організації Праці (МОП) № 142"Про професійну орієнтацію та професійну підготовку в галузірозвитку людських ресурсів" [6]. Поняття професійної орієнтаціїта її складових - професійної інформації, професійної консультації,професійного добору, професійного відбору та професійної адап-тації - містяться у Концепції державної системи професійної орієн-тації населення, схваленій постановою Кабінету Міністрів Украї-ни від 27 січня 1994 р. [7].

Однак наявність нормативно-правової бази ще не означає їївтілення в життя. Недосконалість механізму реалізації цих дер-жавних гарантій призводить до невиконання вимог чинного зако-нодавства та створює соціальну напругу в суспільстві.

Можливість отримання професії для молодих спеціалістівза допомогою виробничого навчання регламентує ст. 196 КЗпПУ,яка встановлює для всіх підприємств і організацій броню прий-няття на роботу і професійне навчання на виробництві молоді, щозакінчила професійні навчально-виховні заклади, а також іншихосіб молодше вісімнадцяти років [5].

На нашу думку, така чисельність документів нормативно-правової бази не дає змоги молодому спеціалісту самостійно, бездопомоги юридичної служби ознайомитися з відповідними йогоправами й обов'язками. Ми вважаємо, що необхідно створити кон-кретний перелік прав молодих спеціалістів у сфері підготовки таперепідготовки і надати йому статус закону.

Пріоритетним напрямом державної політики має бути ство-рення повноцінної ефективної системи безперервного професій-ного навчання молодих спеціалістів на підприємствах, установах,організаціях, яка забезпечувала б європейські фахові стандарти.

Так, з метою розв'язання проблем, які постають перед мо-лодими спеціалістами, Верховною Радою України при прийняттіЗакону України стосовно покращення ситуації щодо підготовки і

245

перепідготовки молоді в Україні повинні бути враховані практичнірекомендації науково-практичних конференцій, семінарів та сим-позіумів з даної проблематики.

Для усунення виявлених нами недоліків у системі професій-ної підготовки і перепідготовки молодих спеціалістів пропонуємо:

1) з метою усунення прогалин у законодавстві необхідностворити єдиний нормативно-правовий акт, який би регулювавпитання професійної підготовки та перепідготовки молодих спеціа-лістів та надати йому статус закону;

2) забезпечення механізму впровадження в життя цього за-кону шляхом:

n створення мережі державних і приватних інституцій, якібезпосередньо займалися б вирішенням цієї проблеми;

n створення належної фінансової, кадрової, матеріально-тех-нічної бази тощо;

3) розроблення належного державного механізму реалізаціїмолодими спеціалістами свого права на професійну підготовку таперепідготовку, що дасть їм можливість на рівні конкурувати збільш кваліфікованими працівниками на ринку праці в Україні;

4) перегляд у бік збільшення витрат на професійну підго-товку і перепідготовку молодих спеціалістів, відповідно до поста-нови Кабінету Міністрів України "Про розмір витрат платникаподатку на професійну підготовку і перепідготовку";

5) за рахунок коштів Фонду загальнообов'язкового держав-ного соціального страхування України на випадок безробіття, запро-вадити систему перепідготовки та підвищення кваліфікації моло-дих спеціалістів у випадку їх тривалої офіційно зареєстрованоїнезайнятості після закінчення державних навчальних закладів зарахунок коштів цього закладу.

Висновки. З вищевикладеного випливає, що вдосконаленнямеханізму державного регулювання процесу підготовки і пере-підготовки молодих спеціалістів сприятиме зниженню ризику без-робіття серед випускників навчальних закладів, зменшення обсягіві термінів перебування у стані безробіття молодих спеціалістів.

Подальші дослідження автора будуть спрямовані на розглядпитань щодо надання допомоги молодим спеціалістам в аспектіпрофесійної підготовки і перепідготовки органами державної вла-ди та місцевого самоврядування, а також залучення до цього про-цесу служб зайнятості.

246

Список використаних джерел1. Закон України про зайнятість населення // Голос України. - 1991. -

22 берез.2. Закон України про освіту // Голос України. - 1991. - 26 черв.3. Закон України про професійно-технічну освіту // Офіц. вісн.

України. - 1998. - 19 берез. - № 9. - С. 3.4. Закон України про сприяння соціальному становленню та роз-

витку молоді в Україні // Відом. Верховної Ради України. - 1993. - № 16. -Ст. 167.

5. Кодекс законів про працю в Україні. - Х.: ТОВ "Одісей", 2005. -160 с.

6. Конвенція № 142 Міжнародної організації праці 2975 р. Пропрофесійну орієнтацію та професійну підготовку в галузі розвитку людсь-ких ресурсів // Відом. Верховної Ради УРСР. - 1979. - № 12. - Ст. 146.

7. Концепція державної системи професійної орієнтації населен-ня: Постанова Кабінету Міністрів України від 27 січ. 1994 р. № 48 // ЗПУкраїни. - 1994. - № 5. - Ст. 149.

8. Положення "Про професійне навчання кадрів на виробництві",затверджене наказом Міністерства праці та соціальної політики Українита Міністерством освіти і науки України від 26 березня 2001 р. № 127/151 // http://www.rada.gov.ua

9. Про внесення змін до пункту 20 Положення про порядок прийо-му осіб на навчання за освітньо-професійними програмами підготовкимагістрів за спеціальністю "Державна служба" в освітній галузі "Дер-жавне управління" та працевлаштування випускників: Постанова Кабіне-ту Міністрів України від 19 верес. 2007 р. № 1136 // http://www.rada.gov.ua

10. Прокопова Т.С. Правові засади забезпечення зайнятості мо-лоді в Україні // Розвиток цивільного і трудового законодавства в Україні /Я.М.Шевченко, О.М.Молявко, А.Л.Салатко та ін. - Х.: Консул, 1999. -С. 279-251.

11. Про заходи щодо реформування системи підготовки спеціалістівта працевлаштування випускників вищих навчальних закладів: Указ Пре-зидента України від 23 січ. 1996 р. // Уряд. кур'єр. - 1996. - 25 січ.

12. Феськов М.М. Трудове законодавство України і Європейськасоціальна хартія (переглянута): питання адаптації. - К.: Знання, 2005. -276 с.

13. Державна політика в соціогуманітарній сфері: Навч. посіб. /В.П.Трощинський, П.К.Ситнік, В.А.Скуратівський та ін.; За заг. ред.О.Ю.Оболенського, С.В.Сьоміна, А.О.Чемериса, В.П.Трощинського,С.В.Загороднюка, О.Л.Приходько, Л.О.Воронько. - К.: Вид-во НАДУ,2007. - 96 с.

247

ДОСЛІДЖЕННЯ. РОЗРОБКИ. ПРОЕКТИ

Сергій Сибирякoв,здобувач наукового ступенякандидата наук кафедри державної політикита управління політичними процесами НАДУ,помічник-консультант народного депутата України

Роль соціальних медіа у формуванні громадянськоїкультури державних службовців

У статті обґрунтовується актуальність дослідження процесів форму-вання громадянської культури, трансформації соцієтальної ідентич-ності індивідуумів з метою підвищення довіри населення до органівдержавної влади і ефективності державного управління. Розгляда-ються проблеми формування громадянської культури державнихслужбовців у сучасному українському суспільстві та роль соціаль-них медіа.Ключові слова: громадянська культура, державне управління, со-ціальні медіа.

The article shows actuality of research of processes of forming of civilculture, transformation of individual's societal identity, with the purposeof increase of population's trust to the organs of State power andefficiency of state administration. The problems of forming of stateemployee's civil culture in modern Ukrainian society and role of socialmedias are examined .Key words: сivil culture, state administration, social media.

Постановка проблеми. Як політична теорія, так і політичнапрактика дають підстави стверджувати, що за відсутності ме-ханізмів стримувань і противаг виконавча гілка влади намагаєтьсязахопити весь політичний простір. Одним із ключових елементівсистеми стримувань і противаг, що має соціокультурну природу, єгромадянська культура.

Поняття "громадянська культура" віддзеркалює перш за всерівень усвідомлення громадянином суспільних завдань, його го-товності втілити ці завдання в життя. У цьому сенсі політичнакультура стає повноцінним структурним елементом громадянсько-го життя. Водночас вона є показником ступеня зрілості суспіль-ства, його здатності забезпечувати загальногромадянські інтере-

248

си, використовувати форми й методи вироблення і реалізації суміс-них рішень та узгоджених дій. Отже, цілком справедливо грома-дянську культуру називають "культурою гуртожитку", що базуєтьсяна традиційних нормах, цінностях, уявленнях.

Вперше термін "громадянська культура" згаданий Ч.Мерріа-мом в одному з проектів щодо дослідження соціологічних і пси-хологічних аспектів політичної поведінки, в якому автор проаналі-зував силу і вплив націоналізму, а також етнічні, мовні й релігійніпричини його виникнення в країнах-учасниках Першої світовоївійни. Термін "громадянська культура" був визначений як "третякультура" - не традиційна і не сучасна, але така, що запозичена вобох. Інакше кажучи, це плюралістична культура, побудована наспілкуванні й переконанні, культура консенсусу і розбіжностей,культура, що допускає зміни, але й стримує їх" [1].

Активна розробка проблематики громадянської культурибула спочатку пов'язана з певними практичними потребами, щопозначилися на характері досліджень, що проводилися.

Так, Г.Алмонд і С.Верба розглядають громадянську культу-ру як політичну культуру особливого роду - це особливий тип полі-тичної культури, що сприяє еволюційному розвитку демократич-ного суспільства і його політичної системи. Тобто це - змішанакультура, гнучка, багатовимірна [2]. Складність цієї соціально-політичної сутності власне й стає феноменом, що його має опано-вувати суспільство.

Актуальність теми дослідження громадянської культуридержавних службовців зумовлена об'єктивним ходом соціально-політичного розвитку України. Зокрема, ліберально-демократичнізміни, що відбуваються нині в країні, надзвичайно актуалізуютьпитання щодо створення громадянського суспільства, яке ради-кально відрізняється від традиційного суспільства не лише раціо-нальною природою людини як творця нової соціальної реальності,але й абсолютно новою якістю життя громадян.

Усі ці прояви новостворюваного громадянського суспільствай саме громадянське суспільство стають неможливими без фор-мування громадянської культури у представників державного апа-рату, передусім його керівної ланки, яка забезпечує становленнягромадянського суспільства і перетворюється у процесі суспіль-ної трансформації на його духовний субстрат.

І все ж об'єктивно громадянська культура виступає передусімяк характеристика громадянського суспільства і його духовний

249

субстрат. Водночас суб'єктивно вона, на нашу думку, виступає якміра зовнішньої активності індивіда, тобто характеристика індивіда,що може бути сформована шляхом цілеспрямованої діяльності [3].Необхідність і можливість свідомого й цілеспрямованого форму-вання певних психологічних властивостей у громадян як носіївгромадянської культури цілком очевидна, і ця ідея досить поши-рена у висновках наукових досліджень наших західних колег [4].

Отже, становлення громадянського суспільства потребуєформування громадянської культури (як населення, так і представ-ників держави), передусім таких її складових, як: громадянськапозиція, досвід соціальної взаємодії, громадянські норми тацінності [5].

Аналіз останніх досліджень і публікацій свідчить, що ефек-тивне функціонування державно-владних інституцій сучасної пра-вової держави раціонального постмодерного суспільства визна-чальним чином залежить від взаємозв'язків, що складаються:

n по-перше, між структурними елементами державно-полі-тичної системи: виконавчою, законодавчою, судовою гілками вла-ди, а також президентом країни;

n по-друге, усередині кожного з таких елементів, наприкладу системі виконавчої влади між політичним і адміністративним їїкомпонентами;

n по-третє, між державою і суспільством, оскільки ефек-тивність державного управління вимірюється, перш за все,підтримкою громадян або відсутністю такої.

При цьому сталий (без кризовий) розвиток державно-політич-них й інших суспільних інститутів, до якого прагнуть люди, уяв-ляється нам не тільки як оптимальна система стримувань і проти-ваг, а як стійкий баланс між активними силами, результуюча якихнаправлена у бік політичної модернізації й суспільного прогресу.

В основі такого балансу лежить феномен громадянськогосуспільства як поліваріантність представлення інтересів, демо-кратія участі, динамічність змін і відповідальність участі. Водно-час, як свідчить політична історія світової демократії, зростаннюактивності суспільних асоціацій та їх членів сприяють наступніструктурні чинники:

n підвищення освітнього рівня населення;n розвиток суспільних комунікацій;n активізація політичного протесту, що рекрутує нових членів

у соціальні об'єднання;

250

n реакція громадськості на урядові програми перетворень,що знов висуваються.

Водночас одвічними труднощами становлення і розвиткугромадянського суспільства є не тільки активність держави, а йпрагнення правлячих еліт до посилення своїх позицій в соціумі інавіть перевищення наданих повноважень.

Серйозну небезпеку для формування й існування грома-дянського суспільства становить діяльність різного роду корпора-тивно-бюрократичних структур усередині держави, що незміннопринижують статус самодіяльної активності громадян і прагнутьпосилити державну опіку над нею.

Самостійними і вкрай важливими чинниками ослабленняпозицій громадянського суспільства є туманність для населенняцінностей соціальної самодіяльності, відсутність прихильностігромадської думки до цінностей ідеології прав людини.

Тому громадянське суспільство не виникає там, де люди неборються за свої права і свободи, де відсутні традиції критичногоаналізу громадськістю діяльності влади і, нарешті, де політичнісвободи сприймаються людьми як свавілля і відсутність відпові-дальності за свої вчинки. З цієї точки зору "помаранчеву револю-цію" кінця 2004 р. цілком правомірно розглядати як суттєвийпрорив на шляху становлення громадянського суспільства, колигромадянин рішуче заявляє про свою участь у політичному про-цесі країни.

"Помаранчева доба", за даними моніторингу соцієтальнихзмін в українському суспільстві [6], виявила серед третини дорос-лого населення України нову, органічну, природу солідарності (заЕ.Дюркгеймом), що будується на нових соцієтальних рисах лю-дини: орієнтованості людини на внутрішній, ідеальний/немате-ріальний світ (інтроверсія), на внутрішні форми соціального конт-ролю - самоконтроль (інтернальність) та готовність до соціаль-них інновацій, основаних на реформаторстві й конкуренції (інтен-ціональність), сподівання на власні сили, утилітаризм, орієнто-ваність на прийняті в суспільстві культурні норми (прагматизм).

Водночас, як свідчать ті ж самі дані, доросле населення Ук-раїни все ще в цілому не визначилося зі своєю ідентичністю і країнапродовжує залишатись у списку держав з "відкладеною" ідентич-ністю. Хоча з точки зору еволюції державно-інституціональнихформ Україна вже схильна до вияву суттєвих відмінностей відрозвитку інших республік колишнього СРСР.

251

Ключовим елементом цієї відмінності стає акцентуація дер-жавно-інституціонального розвитку України на внутрішньопсихо-логічній (харизматичній) компоненті спільної діяльності учасниківполітичного процесу в той час, як більшості інших країн СНД - назовнішньо-соціальній (системній) компоненті політичної інтегра-ції. Прикладом держави-корпорації з "системним" політичним ліде-ром на даному етапі історичного розвитку можна вважати Росію.

Аналіз експертних оцінок дає підстави стверджувати, щовпродовж останніх трьох років в Україні набирають сили інверсійні(зворотні) тенденції, під час дії яких на політичні процеси поси-люється вплив об'єктивних чинників. Специфічним і визначаль-ним для України в цьому контексті є домінування оброблювальноїгалузі над сировинною. Якщо перша українських олігархів заро-била гроші на досить нестабільному бізнесі - махінаціях з транзи-том на захід російських вуглеводнів, то друга (актуальна й доте-пер) - на металообробці, машинобудуванні тощо.

Власне ця специфіка позначилася на десяти роках правлін-ня президента Леоніда Кучми (1994-2004), який вибудовував сис-тему стримувань і противаг на взаємовідносинах між домінуючимифінансово-промисловими групами (кланами) і відповідно на тех-нології своєрідного "керованого хаосу", що його продукував сампрезидент, стаючи своєрідним суб'єктивним чинником, перешко-джаючим творенню в Україні держави-корпорації.

Цей суб'єктивний чинник примножила особливо після "пома-ранчевої революції" реальна багатопартійність в Україні (144 пар-тії) і свобода слова, публічність політичного процесу та можливістьпублічної критики дій найвищих посадовців і верхівки політич-ної еліти, конкуренція ідеологій та уявлення про необхідність по-шуку національної ідеї, наявність потужної опозиції з харизма-тичними і впливовими політиками.

Формулювання цілей статті. Нинішня соціально-політич-на невизначеність та погіршення соціально-економічної ситуаціїв Україні дають підстави стверджувати про чергове (після відомоїконституційної кризи 1995-1996 рр. ) загострення суспільно-транс-формаційних процесів [7]. Причому цей кризовий сплеск харак-терний тим, що на тлі в цілому економічної природи нинішньогоетапу суспільно-трансформаційної кризи в Україні особливу зна-чущість набуває суб'єктивний чинник громадянської культури(цінності, ідеологія, національний характер, культурне середови-ще тощо) політико-управлінської еліти, на якій лежить відпові-

252

дальність за вибір подальшого шляху розвитку суспільства. Рольцього чинника дорівнює фактору флуктуації у відкритій нерівно-важній динамічній системі, рух якої переходить через точку біфур-кації [8].

Також у суспільстві набирають сили тенденції до подаль-шого розподілу суспільної праці. Відповідаючи на запити сус-пільства, національна професійна школа переключається з підго-товки професійних "універсалів", готових діяти за завданнямицентральних органів влади, на професійних "функціоналів" - ви-конавців у суспільстві спеціальних функцій.

При цьому "розчиняється" й колишня колективна свідомістьлюдей, перетворюючись на індивідуальну свідомість, що стимулюєрозвиток здібностей і талантів особи спеціаліста-професіонала.Відповідно зростає усвідомлення взаємної залежності професій-них функцій, постає новий тип зв'язку між людьми - "органічна"солідарність [9].

Наслідками означених тенденцій, на думку автора, і водно-час гальмуючим чинником подальшого розвитку суспільства єуповільнення (порівняно з громадянським суспільним загалом)темпів зростання креативного (в тому числі політичного) мисленняу владних суб'єктів на всіх рівнях управління: стратегічному, опе-ративному, тактичному; національно-державному, регіональному,місцевому; в державному секторі, кооперативному чи приватно-му.

Вищевикладені обставини формують мету статті, що по-лягає у з'ясуванні шляхів:

1) розвитку синергетичного потенціалу державних служ-бовців як суб'єктів управлінської ланки всіх секторів українськогосуспільства;

2) організації доступу до креативних ідей, що їх продукуютьсуб'єкти управління в усіх сегментах українського суспільства;

3) організація зв'язку з громадянським суспільством - дже-релом влади і зосередженням основного потенціалу креативностів нових суспільних умовах.

Інтегральним результатом вирішення зазначених управлінськихпотреб та формування громадянської культури державних службовцівстає широкий пласт завдань розвитку соціальних медіа.

Соціальні медіа: ключові поняття. Чимало експертівсходяться на думці, що онлайнові мережеві ЗМІ стають прикме-тою постіндустріального інформаційного суспільства, а однією з

253

найсучасніших тенденцій у розвитку цих ЗМІ стала поява остан-німи кількома роками соціальних медіа, що прийшли на змінумасовим ЗМІ.

Як відзначають експерти [10], блоґи - своєрідні особистіщоденники в Інтернеті - та інші соціальні медіа спричинили справ-жню медійну революцію. Сьогодні завдяки існуючим спеціаль-ним програмним засобам будь-який користувач Інтернету без особ-ливих технічних знань може створити собі веб-сторінку та поши-рювати інформацію на будь-який смак.

Соціальні медіа (Social media) - це онлайнові платформита інструменти, якими можуть користуватися люди для того,щоб ділитися думками, враженнями, професійними спостережен-нями, досвідом та планами [11]. Уже сьогодні соціальні медіаможуть містити різноманітну інформацію - текстуальну, графічну(малюнки), світлову, звукову та відео.

Один із найбільш популярних видів соціальних медіа - блоґ.Блоґи як перші взірці соціальних медіа почали з'являтися у кінці90-х рр. у вигляді щоденників і персональних сторінок спеціалістівз інформаційних технологій (IT) та веб-дизайну, які володіли на-вичками та інструментами розробки веб-сайтів.

Термін web-log (у перекладі з англійської веб-журнал) бувзапропонований у грудні 1997 р. Йорном Бартером [12]. Але вжесьогодні (станом на квітень 2008 р.) кількість блоґів, за деякимиоцінками, становить не менше 135 млн, хоча окремі автори ствер-джують, що їх ще більше.

Блоґ (скорочено від web-log) - веб-сторінка, записи в якійвідтворюються у зворотному хронологічному порядку. Типовийблоґ комбінує в собі текст, зображення і гіперлінки з іншими бло-ґами, веб-сторінками та іншими ЗМІ, що мають відношення дотеми запису.

Можливість залишити для читачів он-лайн-коментарі -важлива частина блоґів. Більшість блоґів переважно текстові, хочаіноді в них може робитися акцент на фотографії (photoblog), ма-люнках (sketchblog), відео (vlog), музиці (MP3 blog), або звуку(podcasting).

Блоґ - частина більш ширшої мережі соціальних медіа.Подкаст - цифровий медіа-файл, або серія таких файлів, що

поширюється в Інтернеті за допомогою синдикації для відтворенняна портативних медіа-програвачах і персональних комп'ютерах.

254

Термін походить від слів ipod - модель програвача компаніїApple та broadcasting - мовлення. Це збірка файлів (зазвичай аудіоабо відео), що перебуває за унікальною адресою в Інтернет-ме-режі. Інтернет-користувачі можуть "підписатися" на ці файли, тоб-то мати змогу завантажити наявні в архівах файли та автоматичнозавантажувати у подальшому файли, що з'являтимуться. Подкаствідрізняється від інших цифрових медіа-форматів своєю здатні-стю до синдикації (трансляції) [13].

Wiki - веб-сайт, який дозволяє Інтернет-користувачам дода-вати, видаляти або редагувати контент (зміст). Wiki надають мож-ливість з'єднання між будь-яким числом веб-сторінок. Ця легкістьвзаємодії і дії робить wiki ефективним інструментом для масовоїпартнерської авторської розробки. Наприклад, Wikipedia [14] - одназ найбільш відомих он-лайн-енциклопедій.

Соціальні мережі. Подібне до соціальних медіа утворення,що є соціальною структурою, складеною з "вузлів" - індивідуумівабо організацій, що їх пов'язує один або більше специфічних видівсоціальних відносин, наприклад, відносини фінансового обміну,торгівлі, дружби, родинних зв'язків, любові, гендерні відносинитощо. Аналіз соціальних мереж відображає соціальні взаємини втермінах "вузлів" і "зв'язків". Вузли - індивідуальні актори в ме-жах мереж, і зв'язки - взаємини між ними. Можуть бути багатовидів зв'язків між вузлами. У своїй найпростішій формі соціальнамережа - це карта всіх доречних зв'язків між вузлами, що вивча-ються [15].

Відеообмінні ресурси. Веб-сайти цього класу дозволяють інди-відуумам пересилати відеокліпи до розміщеної в Інтернеті веб-сто-рінки. Оскільки багато споживачів не мають особистого мережевогопростору або можливості використовувати платний хостінг, послугивідеообміну стають все більш популярними, особливо з вибухом по-пулярності блоґів. Масовий ринок виробництва камерафонів збільшивпостачання вироблюваного споживачем відео. Однак більшість лю-дей не володіють веб-серверами і це створює попит на ресурси длязберігання відео, що виробляється споживачем [16].

Вплив соціальних медіа на політикуЯким же чином взаємопов'язані блоґи і політика?Відповідь на це питання стає зрозумілою після ознайомлен-

ня зі значенням веб-щоденників для американської політики. Першза все тут постає питання: як може група децентралізованих, не-

255

комерційних та суперечливих веб-сайтів справляти хоч якийсьвплив на політиків та здійснювані в контексті політичного проце-су політичні заходи?

Аналіз соціальних медіа свідчить, що блоги фактично впли-вають на політику опосередковано через вплив на контент тради-ційних медіа, створюючи своєрідні "колективні інтерпретуючірамки" для політиків, які згодом використовують традиційні ме-діа. Саме на це вказує Д.Дрезнер, підкреслюючи, зокрема: "є дос-татні свідчення, що медіа-еліта - редактори, видавці, репортери, іоглядачі - читають політичні блоґи" [17].

Чому ж політичні ЗМІ приділяють багато уваги блоґосфері?Серед причин, що стимулюють такий інтерес, вчені зазна-

чають: 1) матеріальні стимули, що їх надає дешевий та якіснийконтент; 2) наявність особистісних зв'язків у соціальних мережах,адже першими політблоґерами часто були самі журналісти з тісни-ми зв'язками в провідних традиційних медіа; 3) можливістьздійснення швидкого аналізу, адже блоґери надзвичайно швидкореагують на всі події; слідкуючи за президентськими дебатами,терористичним нападом тощо, соціальні медіа мають здатністьоприлюднити свої думки і висновки з цього приводу раніше тра-диційних медіа.

Отже, наявність швидкої реакції та повноти палітри колектив-ного "мозкового штурму" надають гарантовану можливість здійсни-ти виважені коментарі. Однак практично нерозкритим усе ще зали-шається потенціал соціальних медіа для сфери управління.

Історія діяльності представників політико-управлінськоїеліти в соціальних медіа бере початок у січні 2003 р., коли відкри-тий невеличкий щоденник дав змогу губернатору американськогоштату Вермонт Говарду Діну акумулювати 3 млн дол. США відактивних користувачів Інтернет-мережі Daily Kos.

Не менш хрестоматійним виявився провал референдуму зухвалення конституції ЄС у Франції, що став наслідком політич-ної активності головного опонента цього закону професора еко-номіки й управління Марсельського університету Етьена Шуара,який став зіркою дебатів на сторінках свого блоґу. У цілому 67% з295 веб-сайтів, присвячених підготовці референдуму, проголосу-вали "проти", і як писали французькі аналітики у своєму першомудослідженні з цього предмета: "Можна сказати, що голосуваннячастково протікало в Мережі". Від цього часу Мережа соціальнихмедіа стала слугувати політичною трибуною для всіх, у кого з тих

256

або інших причин можливості виступів на телебаченні або на сто-рінках газет виявляються обмеженими.

Напередодні нових президентських виборів у Франції стаєзрозуміло, що саме в Інтернеті проходитиме один із фронтів перед-виборної кампанії, адже число політичних блоґів все збільшується,а професори університетів, соціологи і експерти намагаються оці-нити роль Мережі в передвиборній кампанії.

Сьогодні практично всі французькі політики відкрили свої"віртуальні приймальні", де вони можуть спокійно робити свої за-яви без обмеження за часом і темою, створюючи при цьому ілю-зію близькості до народу. Так, Стефан Покрен, колишній спікер"зелених", офіційно висунув свою кандидатуру на президентськийпост саме в блозі.

А першим політиком-блоґером став у 2004 р. ДомінікШтраус-Кан. За ним послідкував Ален Руссе, президент регіо-нальної ради партії соціалістів французької Аквітанії. Потім де-путат від соціалістів Жульєн Драй. Нещодавно відкрив свій влас-ний блоґ французький політик-соціаліст, екс-прем'єр-міністр Франції(1997-2002) Ліонель Жоспен. На сьогодні існує понад 2 тис. щоден-ників, що їх ведуть народні обранці країн світу.

Кожний з авторів блоґів з більшими або меншим талантомпрагне показати власну індивідуальність, виразити власні ідеї, дех-то робить спроби використовувати подкасти (аудіо- або відеоблоґи).У цілому аудиторія блоґерів-політиків досить різноманітна.

Першим політичним коментатором став француз Ніко-ля Ванбремеєрш. Він був одним з тих, хто спробував упорядкува-ти безформну масу соціальних медіа. Його дослідження 125 ресур-сів, відкритих політиками, завершилося в грудні 2005 р. Ученийрозподілив ці ресурси залежно від кількості посилань на них начотири категорії: 1) блакитна кров - Ален Жюппе і "DSK", понад150 лінків; 2) буржуазія - 11 блоґів і понад 30 посилань; 3) про-вінціали - 5 блоґів і близько 10-30 згадок і, нарешті, 4) простісмертні. Серед досліджених блоґів політикам правого толку нале-жить 55%; авторами-чоловіками створено 82% блоґів.

Загалом остання президентська кампанія у Франції довела,що без соціальних медіа вибори практично стають уже неможли-вими. Штаби кандидатів активно використовували Мережу, до якоїбуло підключено понад 20 млн французів.

У Великобританії прем'єр-міністр, члени кабінету міністріві члени опозиційної партії також активно захоплені "новою" со-ціальною й інформаційно-технологічною течією.

257

Німеччина виявилася в цьому відношенні (як і в багатьохінших) країною специфічною. Тут досить популярним є широко-смуговий Інтернет, і, як наслідок, набули великого поширення віде-окасти - блоґи, які не пишуться на клавіатурі, а записуються задопомогою відео, а потім розміщуються в Мережі.

Першопрохідцем у цьому відношенні стала місцева "заліз-на леді" Ангела Меркель. Бум же політичних блоґів у Німеччиніприпав на період передвиборної політичної кампанії 2005 р. Особ-ливо активно онлайн-щоденники вели представники СДПГ і СВДП.Проте блоґами ці сайти можна назвати з великою натяжкою.

Дослідження, проведене агентством AUSSCHNITT Medien-beobachtung, засвідчило, що понад дві третини таких ресурсівнімецькі політики використовували для донесення позицій своїхпартій. Лише третина блоґів містила записи персоніфікованогохарактеру. Водночас на сайті не передбачалася можливість проко-ментувати відеокаст і тим більше дізнатися реакцію автора на ко-ментар. В цілому можна сказати, що "політики інструменталізу-вали цей новий канал комунікацій, - як це зазначає Інтернет-пор-тал "politik-digital.de". А це є неприпустимим, адже правило но-мер один для будь-якого блоґу - це автентичність. Блоґ - це особи-стий щоденник, а не засіб для передвиборної боротьби" [18].

У Російській Федерації соціальні медіа стали практичноєдиним місцем, де без юридичних наслідків можна обговорюватиполітику і політиків, адже на решту ЗМІ накладена цензура. У сере-довищі соціальних медіа активну діяльність ведуть опозиційніКремлю політики [19]. Livejournal, зокрема, стає тим носієм, наякий опозиція "надиктовує" своїм помічникам "пости". Прикла-дами тут можна назвати власників "ЖЖ" - депутатів ДерждумиОлександра Лебедєва, Євгенія Ройзмана, Віктора Черепкова.

У Республіці Білорусь блоґерство є мало чи не єдиною мож-ливістю висловитися проти існуючого режиму.

І все ж, навіщо політикам потрібні блоґи?Депутат Держдуми Росії Євгеній Ройзман, наприклад, із

цього приводу недавно писав: "Через ведення журналу я отримуюзворотну реакцію і маю можливість корегуватися. Іноді доводитьсяпросто звертатися до аудиторії за допомогою і за порадою" [20].

Українські соціальні медіа політичного спрямування.За даними дослідження Алтайської Школи політичних до-

сліджень [21], до еліти кириличного блоґінгу входять три жителі

258

України з ніками: "juliy", "shorec" та "matilda_don". Усі вони ве-дуть свої щоденники російською мовою, хоч і приділяють пере-важно увагу українській політиці.

У кінці 2006 р. в Уанеті виникла ініціатива окреслити вітчиз-няну політичну блогосферу [22]. Станом на травень 2008 р. ситуа-ція в політичному Уанеті виявила наступні результати: 19 щоден-ників ведуть політики; 15 блоґів належать політичним консуль-тантам та експертам; 33 щоденники ведуть політичні журналісти.Також зафіксовано 13 блоґерів, які представляють сферу політич-ного піару.

У квітні 2007 р. почав працювати рейтинг [23], в якому вра-ховані результати більш ніж 5 тис. українських щоденників, сфор-мованих на платформі ЖЖ.

У першій сотні рейтингу зафіксовано 28 щоденників, що тимчи іншим чином торкаються вітчизняної політичної та навколопо-літичної тематики.

І все ж у цілому Уанет сьогодні швидше за все можна іденти-фікувати як підсегмент Рунету. Зокрема, незаперечним є той факт,що задоволення основних потреб з використання Інтернету ук-раїнські користувачі здійснюють за допомогою російських сервісів.

Особливості українського сегменту соціальних медіа.Українська блоґосфера налічує 122 тис. українських блоґів.

З них лише 7% (9 тис.) ведеться українською мовою.Соціально-демографічний портрет українського блоґера - це

пара: дівчина 20 років і чоловік 27 років з блоґом у ЖЖ. Усередне-но за віком - 23 роки, за статтю 53% жінок [24].

Аналіз статистичної інформації українського кириличногосегмента засвідчує, що найбільш популярною в Україні блоґерсь-кою платформою є журнал Livejournal.com (ЖЖ), статистику якогона кінець березня 2008 р. складають 72 тис. українських акаунтів.

Фахівці зазначають, що український Живий Журнал будуєтьсяпереважно навколо віртуальних співтовариств, а не персональнихблоґів. Так, з 10 найвідвідуваніших українських акаунтівLiveJournal вісім є адресою віртуальних спільнот і лише два - пер-сональними блоґами [25]. У цілому ж, як зазначає статистика"СУП", українська аудиторія LiveJournal значною мірою орієнто-вана на російський сегмент ЖЖ [26]. При чому, як свідчать автор-ські дослідження, про українські політичні реалії пише приблиз-но 9 десятків блоґерів як російською, так і українською мовами.

259

Так, перший український блоґер ЖЖ - депутат Олег Анти-пов, який створив свій блоґ за допомогою автора статті, активнокоментував на сторінках "життєвого часопису" політичні новини,а також обговорював актуальні законопроекти України [27]. З колаполітичних консультантів глибиною аналізу суспільних процесіввиділяється щоденник професора Е.А.Афоніна, також створений задопомогою автора статті. Спектр соціальної проблематики журналупрофесора Е.А.Афоніна доволі широкий, проте ключове місце в ньо-му займають проблеми побудови громадянського суспільства [28].

Для обговорення актуальних політичних проблем та фор-мування громадянської культури державних службовців авторомспільно з професором Е.А.Афоніним було створено віртуальнеспівтовариство "Державні службовці - слухачі Національної Ака-демії при Президентові України" [29].

Висновки дослідження та перспективи подальших розвідоку даному напрямі.

1. З урахуванням змін, що відбуваються в країні в контекстідемократизації українського суспільства та його державних інсти-туцій, надзвичайно гостро постає питання щодо створення грома-дянського суспільства в Україні, референтами якого стають гро-мадяни, їх асоціації, політичні партії та економічні структури.

2. Становлення громадянського суспільства породжує йогосуб'єктивний вираз у вигляді феномену громадянської культури,яка, будучи духовним субстратом громадянського суспільства,надійно забезпечує відтворення новостворюваних стереотипів гро-мадянської поведінки і сталий розвиток інститутів громадянсько-го суспільства.

3. Без формування громадянської культури державного апа-рату, передусім у його керівній ланці, що є духовним субстратомгромадянського суспільства і що забезпечує його існування, зав-дання щодо створення громадянського суспільства не може бутиздійснено.

4. Дослідження проблематики, пов'язаної з формуваннямгромадянського суспільства і громадянської культури, не є вичерп-ною так само, як невичерпним є пошук нових форм стимулюван-ня громадянської активності народу, сприяння духовному онов-ленню суспільства, передусім формування громадянської культу-ри державного апарату (і його керівної ланки) на основі консолі-дації загальних інтересів і цінностей з метою реалізації національ-ної ідеї України.

260

5. У контексті процесу становленні громадянського суспіль-ства і його духовного феномену громадянської культури бачитьсяперспективною системно-синергетична методологія подальшихнаукових досліджень, яка спирається на дедалі зростаючу актив-ність громадян та набуття ними громадянської культури.

6. Основними шляхами формування громадянської культу-ри державних службовців у сучасному українському суспільствістають освіта і соціальні медіа.

7. Соціальні медіа (Social Media) - це он-лайнові платформита інструменти, якими можуть користуватися люди для того, щобділитися своїми думками, враженнями, професійними спостережен-нями і досвідом, також пропозиціями і планами щодо майбутнього.

8. Соціальні медіа можуть містити тексти, малюнки, світлові,звукові та відеоінформаційні формати.

9. Досвід створення автором та використання впродовжтрьох років ряду політичних блоґів, проведення на них дискусій зширокого кола питань громадянського суспільства переконливодоводить високу ефективність цього засобу для формування гро-мадянської культури державних службовців.

Список посилань1. Merriam Ch. Civic Training in The United States. - Chicago:

University of Chicago Press, 1934. - 320 p.2. Almond G., Verba S. The civil culture. - N.Y., 1963. - P. 8.3. Almond G.,Verba S. The civil culture revisited. An analytic study. -

Boston; Toronto, 1980- IX. - 421 p.4. Lokhart С. Political Culture and Political Change // Culture Matters /

Essay in Honor of Aaro Wildavsky. - Boulder, 1997. - P. 135.5. Eckstein H.A. Culturalist Theorv of Political Change // American

Political Science Review. - 1988. - № 82. - P. 245-289.6. Афонін Е.А., Сибирякoв С.О. Політична культура української елі-

ти як суб'єктивний чинник розвитку суспільства // Формування й онов-лення політико-управлінської еліти в сучасній Україні: Зб. наук. пр. / Зазаг. ред. М.І.Пірен. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - С. 101-122.

7. Сибирякoв С.О. Соцієтальна ідентичність як фактор президент-ської виборчої кампанії 2004 р. (синергетичний аспект) // Зб. наук. працьз проблем місцевого самоврядування. Харків, травень 2005 р. - Х., 2005. -С. 102-109.

8. Mакушев П.В., Сибирякoв С.О. Правова та політична культураукраїнської еліти як суб'єктивний фактор розвитку громадянського сус-пільства // Наук. вісн. юрид. акад. МВС. - 2005. - № 2. - 2005. - С. 71-81.

261

9. Сибирякoв С.О. Соцієтальна ідентичність як фактор громадян-ської культури державних службовців (синергетичний аспект) // Тези дощорічної конференції НАДУ. - К.: Вид-во НАДУ, 2006.

10. Пуговський М. Блоґерські мережі // http://blogobig.com/education/manipulative_technologies_and_online_media.html

11. Rachel S. The Expanding Blogosphere // American JournalismReview. - 2004. - № 14 (June/July 2004).

12. Blood R. Weblogs: A History and Perspective // Rebecca's Pocket. -7 верес. - 2000. - 8 січ. 2007.

13. Cadenhead R. Adam Curry Caught in Sticky Wiki // http://www.cadenhead.org/workbench/news/2818/adam-curry-caught-sticky-wiki/

14. http://en.wikipedia.org/wiki/15. http://www.orgnet.com/sna.html/16. http://en.wikipedia.org/wiki/Video_sharing/17. Drezner D. Farell H. The Power and Politics of blogs // http://

infostore.org/info/3435197/18. Климович С. Политики больны Интернетом. - 13 грудня 2006 //

http://www.podrobnosti.ua/analytics/2006/12/13/377339.html/19. Русский сектор ЖЖ - последнее "место для дискуссий?" // http://

ashpi.livejournal.com/40654.html/20. Сила в правде // http://roizman.livejournal.com/21. Использование интернет-блогов в политической борьбе. - http://

ashpi.livejournal.com/28380.html/22.Украинская политическая блогосфера // http://

shorec.livejournal.com/414490.html/23. Прутнемір // http://nash-lj.org.ua/rank/ua/24. Об украинской блогосфере // http://ace.kiev.ua/ob-ukrainskoj-

blogosfere/25. Сайти, що змінили світ. Livejournal // http://blogoreader.org.ua/

2008/05/07/best-sites-livejournal-2/#more-178/26. Опубликована статистика украинского ЖЖ // http://ace.kiev.ua/

ob-ukrainskoj-blogosfere/27. Итоги парламентского года // http://nardep.livejournal.com/

94682.html/28. Форум профессора Афонина. Секция "Политическая культура" //

http://afonined.livejournal.com/54619.html/29. Сайт "Державні службовці - слухачі НАДУ // http://community.

livejournal.com/ua_nadu/profile/

262

Лариса Гаєвська,кандидат педагогічних наук,докторант кафедри управління освітою НАДУ

Дискусії навколо проекту Статуту нижчих і середніхучилищ Міністерства народної освіти (1860)

як форма залучення громадськостідо вирішення проблем управління освітою

У статті розглядаються питання залучення громадськості до обго-ворення проекту нового Статуту нижчих і середніх училищ Міністер-ства народної освіти на початку 60-х років ХІХ ст. Аналізуючи диску-сію стосовно Проекту, яка розгорнулася на сторінках журналів, ав-тор визначає основні напрями посилення участі громадськості вдіяльності державних органів управління освітою.Ключові слова: управління освітою, державно-громадське управлі-ння освітою, залучення громадськості, громадська ініціатива, на-родні училища, початкова освіта, попечитель, Міністерство народ-ної освіти.

In the article the questions of bringing in of public are examined to thediscussion of project of new Regulation of lower and middle schools ofDepartment of folk education at the beginning of 60th of ХІХ age.Analysing a discussion in relation to Project, which developed on thepages of magazines, an author determines basic directions of strengtheningof participation of public in activity of public organs of educationalgovernment.Key words: educational government, state-public educational government,bringing in of public, public initiative, folk schools, primary education,popechitel', Department of folk education.

Постановка проблеми та її зв'язок із важливими науково-практичними завданнями. В умовах сучасних трансформаційнихперетворень, що мають місце в українському суспільстві, відбува-ються активні пошуки шляхів піднесення національної системиосвіти на новий, демократичний рівень її розвитку. Один з дійовихзасобів вирішення цього завдання вбачається в переході від дер-жавного до державно-громадського управління освітньою галуз-зю. Підтвердження цього знаходимо в працях В.Білоголовського,С.Крисюка, Г.Дмитренко, Т.Круковської, В.Лугового та ін.

Сьогодні спостерігаються окремі спроби реалізації закла-дених на державному рівні вимог щодо запровадження в управлін-ську діяльність громадської ініціативи. Проте це не звужує про-стору наукових пошуків у цій царині, а, навпаки, розширює йогомежі.

263

На нашу думку, певну допомогу в розв'язанні проблеми моженадати звернення до досвіду минулого, який містить певні патернизапровадження державно-громадських засад в управління освітою.

Актуальність. Особливої уваги в цьому контексті заслуго-вують 60-і рр. ХІХ ст. - епохи розквіту духовних сил та ідеалів,активного залучення громадськості до вирішення освітянськихпитань різного рівня. Першим кроком у цьому напрямі став про-ект нового Статуту нижчих і середніх народних училищ, обгово-рення якого спричинило дискусію на сторінках педагогічної пре-си, до якої залучилися як представники вищих освітянських кіл,так і прості вчителі, висловлюючи свої думки, вносячи різноманітніпропозиції. Вивчення історико-педагогічних матеріалів, в якихвідображено зміст цієї дискусії, дасть змогу виявити основні на-прями, за якими відбувалося посилення участі громадськості вдіяльності державних органів управління освітою.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Висвітленню подій,характерних для 60-х рр. ХІХ ст., присвятили свої праці дослідни-ки минулого Я.Абрамов, Є.Мединський, М.Пирогов, С.Рожде-ственський, З.Смирнов та ін.

Серед сучасних науковців, які звертаються до вивчення про-цесів, що мали місце в заявлений період, зокрема піднесення гро-мадської ініціативи в галузі освіти, слід назвати Н.Побірченко.Ґрунтуючись на широкому масиві історико-педагогічних джерел,вона подає всебічний аналіз передумов поширення руху українськоїінтелігенції, який надалі зумовив виникнення своєрідних това-риств, що надалі стали називатися Громадами; розкриває основнінапрями їх діяльності, які, безумовно, є свідченням активізаціїдіяльності громадськості, посилення її значущості в тогочасномусуспільстві загалом і освітянській галузі зокрема.

Зміст просвітницької діяльності педагогічної громадськості,її інтелектуальні пошуки в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст.стали предметом наукових пошуків Л.Вовк. Діяльності київськихпросвітницьких товариств у цей період присвятила своє дослі-дження Л.Березівська.

Важливим проявом громадської ініціативи в галузі освіти в60-і рр. ХІХ ст. стало відкриття недільних шкіл - проблема, щонабула всебічного висвітлення в історико-педагогічному дослі-дженні Н.Коляди.

Тенденції до розширення сутності історико-педагогічнихнадбань минулого знаходимо в працях В.Бондаря, І.Зязюна,М.Євтуха, Б.Ступарика, О.Сухомлинської.

264

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми.Авторами здійснено доволі глибокий аналіз реформаційних проце-сів, що мали місце в 60-і рр. ХІХ ст., проте поза їхньою увагоюзалишився такий аспект, як дискусії педагогічної громадськості на-вколо Проекту нового статуту нижчих і середніх народних училищ.

Мета статті: розкрити сутність дискусії, яка виникла напочатку 60-х рр. ХІХ ст. у зв'язку з проектом нового Статуту ниж-чих і середніх училищ (далі - Проект), і сприяла залученню гро-мадськості до управління освітою.

Виклад основного матеріалу. Передумовою виникнення дис-кусії навколо Проекту стало звернення Міністерства народної осві-ти до педагогічних рад навчальних закладів та відомих педагогів зпроханням висловити свою думку стосовно його змісту. Аналізую-чи відгуки, пропозиції, рецензії, що надійшли до різних педагогіч-них видань у процесі обговорення, можна визначити чотири най-важливіших аспекти, що найчастіше потрапляли в дискусійне поле:

n структура шкільної освіти;n порядок заснування навчальних закладів і їх утримання;n роль, становище і коло обов'язків керівника навчального

закладу;n кадри педагогів, система їх підготовки, кваліфікаційний

рівень.Учасники дискусії були цілком одностайні в тому, що ста-

рий статут (1828 р.) давно вичерпав себе і потребував змін, про-диктованих новим часом, зокрема привернення уваги суспільства,яке залишалося байдужим до проблем освіти, до участі в її розбу-дові на нових, громадських засадах.

Активним учасником обговорення, що розгорнулося навколоПроекту, був М.Пирогов - на той час попечитель Київського навчаль-ного округу. Він добре знав життя народу, умови, потреби селянсь-кого середовища і простих людей малих і великих міст, підходив досправи без ідеалізації, орієнтуючись у своїх судженнях на реальніобставини. "Щоб підняти грамотність народу в містах, - писав пе-дагог, - у нас тільки і є в руках два засоби: 1) зробити обов'язковимидля одних грамотність, для інших - закінчення курсу в елементар-них училищах, надаючи тільки для грамотних право на отриманняторговельних свідоцтв і для вступу з поселенців у міщани та в цехиі тільки для тих, хто закінчив курс в цих училищах - право на вступдо гільдій; 2) пристосувати навчання в елементарних школах досправжніх потреб міської спільноти" [8, с. 323-330].

265

На думку М.Пирогова, одним із наріжних принципів шкіль-ної освіти має стати послідовність і завершеність в обсягах знань,які учень отримує на кожному рівні навчання, тобто кожна школаповинна була відігравати роль своєрідної "сходинки" до наступ-ної - від елементарної до університету. Ця обставина не набуланалежного врахування в Проекті. Тут не передбачалися можли-вості переходу з вищих народних училищ ні до гімназії, ні тимбільше до університету. Навіть закінчивши чотирирічний курснавчання в народному училищі, учень міг потрапити лише до пер-шого класу гімназії.

На противагу такій системі М.Пирогов вніс пропозицію та-кого змісту: "Повітові училища і запропонований проектом суро-гат, під назвою вищих народних, треба виключити з числа нашихнавчальних установ, як таких, що не відповідають вимогам сус-пільства і своєю замкнутістю переривають природний зв'язок міжцими закладами" [8, с. 322].

Замість двох видів - вищих і нижчих училищ, автор вважавза краще залишити тільки елементарні, наголошуючи при цьому,що програма навчання в таких школах має відповідати потребампромислової і торгівельної спільнот. Крім того, М.Пирогов реко-мендує здійснити такі реформаторські дії: передбачити поєднан-ня елементарних шкіл з ремісничими; обмежити курс навчання велементарних училищах двома роками; на базі елементарних учи-лищ відкривати недільні заняття для всіх бажаючих. Для учнів,котрі досягнуть успіхів у елементарному училищі, слід відкритишлях безпосередньо до прогімназії.

З такими пропозиціями М.Пирогова не погоджувався відо-мий педагог М.Вессель. Він вважав, що ніяких ступенів у системінародної освіти не повинно бути. Народні училища мають бутицілком самостійними, зі своїм призначенням і визначеним коломдіяльності. Адже місія народних училищ "полягає в тому, щоб очи-стити, прояснити, поглибити і розширити поняття і розуміння на-роду, розбудити в ньому живу свідому духовну діяльність і такимчином вивести цілі маси народу з морального оціпеніння і сонли-вості, невігластва, згрубілості, лінощів, бруду, пияцтва" [2, с. 53].

Власну точку зору стосовно структури початкової освітивисловив і співробітник журналу "Современник" Ф.Толь. Він про-понував зберегти школи грамотності та вище народне училище.Інноваційною в його рекомендаціях була ідея надання права місце-вим територіальним громадам при потребі відкривати в школах

266

грамотності додаткові класи - на заміну нижчого училища. Це, надумку автора, "відкривало б можливість для поступового переро-стання шкіл грамотності у школи більш високого типу" [11, с. 113].

Недостатньо висвітленою, незважаючи на її актуальність,особливо для сільських шкіл, при обговоренні залишилась про-блема вчительських кадрів для системи початкового навчання. Наце звертає увагу М.Пирогов. Він зазначає, що із змісту Проекту незрозуміло, чи кожного, хто захоче, можна допускати до вчителю-вання у школах грамотності (це передбачає § 6 Проекту) без будь-якої перевірки його знань, екзаменування [8, с. 334].

Рецензенти були одностайні в тому, що школи грамотності,їх засновників і вчителів не треба сковувати формальностями. Надумку Г.Невєрова, кандидат на вчителювання має представлятипосвідчення від міського чи волосного голови про те, що він дійсноможе навчати дітей і має довіру від громади. Адже батьки віддаютьдітей у науку грамотію, якого часом навіть не знають. "Закон …повинен захистити суспільство від зловживань, особливо таке не-зріле, як наше, в якому немає зовсім основних понять про вихо-вання" [6, с. 87].

Він також зауважував, що було б доречним з боку церкви"включити в ектерію і наставників юнацтва; це, звичайно, піднес-ло б вчительське значення в очах народу більше багатьох офіцій-них відзнак" [6, с. 87].

Крім того, писав Г.Невєров, було б справедливим самодіяль-них вчителів, що зголосилися працювати у школах грамотностідля загального добра, чимось заохотити, щоб вирізнити серед реш-ти громади, зміцнити авторитет - приміром, "увільнити від тілес-ного покарання, захистити від сваволі якого-небудь сільськогописаря чи служителя поліції" [6, с. 87].

Загалом же слід зазначити, що тема вчительства для систе-ми початкового навчання набула недостатнього висвітлення як уПроекті статуту, так і в нотатках рецензентів.

Окрема увага в процесі обговорення надавалася розглядуролі почесних попечителів народних училищ.

Скептично відгукується про них О.Бобржицький. З цьогоприводу він писав: "Придивившись ближче до їх діяльності, мипереконуємось, що чи не найбільшу користь вони приносять лишесвоїми добровільними пожертвуваннями на користь закладів" [1,с. 213]. О.Бобржицький поділяє думку про попечителя в рясі:"… духовні, призначені членами ради по самій освіті, отриманій у

267

духовних закладах, не знайомі з потребами і запитами світськихнавчальних закладів. Можна вважати, що вони обмежуються врадах чисто пасивною роллю" [1, с. 213].

Педагогічні і навчальні ради були засновані ще згідно зі ста-тутом 1828 р., тому до параграфів, які стосувалися діяльності цихорганів, зауважень було не дуже багато. До складу педагогічноїради входив увесь викладацький штат на чолі з директором, а та-кож інспектор. Даючи позитивну оцінку цим радам, Д.Дашков за-уважує, що "… об'єднання навчальних рад різних закладів дляспільного обговорення загальних питань урівнює і зближує вчи-телів, роз'єднаних чинами" [3, с. 213].

На думку О.Тимофєєва, до діяльності членів педагогічноїради "корисно було б додати і розгляд підручників, які щойно вий-шли і складання книг для керування" [10, с. 78].

До цієї теми з критикою звертається Г.Ігнатович. Він не по-годжується з таким правом педагогічних рад, як остаточне забез-печення учнів підручниками. На його переконання, щоб виписатипосібники для учнів та для кабінетів училища, журнали і книгидля фундаментальної бібліотеки, не досить вибору педагогічноїради - потрібен ще дозвіл попечителя округу. Підпорядкуваннярад і голів не чітке, так що важко зрозуміти, яке управління проектпропонує внести в гімназії - колегіальне чи особистісне [4].

Ще однією формою державно-громадського управління вгімназії було її правління. У § 249-252 Проекту статуту зазначалося,що на "правління гімназії, яке складається під головуванням дирек-тора з інспектора та двох членів, які обираються з викладачів", по-кладаються завдання господарського плану. Всі члени правлінняоднаковою мірою відповідали за його діяльність і, в разі виникнен-ня негараздів, "підлягають однаковому покаранню" [8, с. 130].

Ці положення набули схвалення в статті О.Тимофєєва. Об-ґрунтовуючи свою думку, він зауважував: "Деякі керівники на-вчальних закладів, які дозволяють собі чинити злодіяння і час відчасу розпоряджатися казенними коштами як власними, будуть уцьому випадку обмежені в таких діях, перебувають постійно підконтролем інших членів правління" [10, с. 78-79].

Із запереченням доцільності запровадження в гімназіях прав-ління виступив О.Бобржицький. Він вважав, що такі органи немають будь-якої значущості. Адже два виборні члени з учителів, зогляду на їхню завантаженість уроками та іншими справами, не"можуть добросовісно виконувати свої обов'зки з управління, не

268

кажучи вже про те, що вони не мають належної самостійності" [1,с. 214].

Заперечення щодо доцільності запровадження в гімназіяхправління висловив і М.Носков. На користь своєї думки він наво-дить такі обґрунтування: у вищому народному училищі працюєлише 5 учителів. Один із них виконує обов'язки секретаря навчаль-ної ради, двоє обираються в члени правління під головуваннямінспектора. Вільним від виборної посади залишається лише одинучитель. Отже, робить висновок М.Носков, "небагато буде вчителямполегшення за умов відмежування складу правління від складу на-вчальної ради, якій, наприкінці своїх засідань, не важко буде пере-вірити суми й розрахунки надходжень і витрат училища" [7, с. 96].

Широкого обговорення набули також положення Проекту,які стосувалися доцільності посади почесного попечителя, сут-ності діяльність педагогічних і навчальних рад, повноваження їхніхголів та ін.

Висновки. Таким чином, проект Статуту нижчих і середніхнародних училищ набув неоднозначної оцінки серед педагогічноїгромадськості. Серед досвідчених педагогів-новаторів деякі йогопараграфи викликали розчарування, втрату надій на швидкий тадійовий розвиток системи освіти. Водночас не можна заперечуватипозитиву, зумовленого можливістю відкритого висловлюванняпедагогами своїх міркувань, критичних зауважень і порад. Особ-ливу значущість цей факт відіграв для провінційних учителів, якімали багатий досвід роботи на педагогічній ниві, були першимиорганізаторами місцевого самоврядування, яке лише зароджувалося.

Створенню умов для широкої полеміки започаткувало новуформу взаємодії держави і громадськості, зокрема в плані запро-вадження демократичних принципів в управління освітою.

Перспективи подальших розвідок. На нашу думку, подаль-шого вивчення потребують результати обговорення Проекту, а самечи були враховані пропозиції (і які саме) в прийнятому в 1864 р.новому Статуті.

Список використаних джерел1. Бобржицкий О. Несколько слов о проекте нового Устава для

средних и низших учебных заведений // Рус. педагог. вест. - 1860. - № 8. -С. 210-215.

2. Вессель М. Что такое народное училище и в чем состоит делоего // Учитель. - 1861. - № 2. - С. 45-53.

269

3. Дашков Д. Несколько слов о проекте Устава низших и среднихучилищ // Журн. М-ва народ. просвещения. - 1861. - Ч. СХ. - С. 31-54.

4. Игнатович Г. Проект устава низших народных училищ // Санкт-Петербургские ведомости. - 1860. - № 171. - С. 131-152.

5. Мизко В. Взгляд на проект Устава низших и средних училищ //Журн. М-ва народ. просвещения. - 1861. - Январь. - С. 10-20.

6. Неверов А. Практические замечания провинциального педагогана проект устава низших и средних учебных заведений Министерства народ-ного просвещения // Отечественные записки. - 1860. - Декабрь. - С. 83-92.

7. Носков М. О проекте Устава низших и средних училищ, состоя-щих в ведомстве Министерства народного просвещения // Рус. педагог.вестн. - 1860. - Август. - С. 90-104.

8. Пирогов Н. Мысли и замечания по проекту Устава училищ, со-стоящих в ведомстве М-ва народ. просвещения // Н.И.Пирогов. Сочине-ния. - СПб., 1900. - Т. 1. - 525 с.

9. Проект Устава низших и средних училищ, состоящих в ведом-стве МНП // ЖМНП. - 1860. - Март. - С. 9-142.

10. Тимофеев А. О преобразовании гимназии. Замечания на проектнизших и средних училищ в ведомстве МНП // Журн. М-ва народ. про-свещения. - 1860. - Ч. CVII. - С. 68-84.

11. Толь Ф. Проект устава низших и средних училищ, состоящих введомстве МНП // Современник. - 1860. - № 8-9.

Оксана Воробйова,здобувач кафедри філософіїта методології державного управління НАДУ

Інформаційне суспільство як передумова виникненняелектронної комерції

У межах даної статті проаналізовано сутність та особливості роз-витку інформаційного суспільства, що виступає вагомим факторомта передумовою виникнення електронної комерції, обґрунтованороль інформаційно-комунікативних технологій у формуванні та здій-сненні електронної комерції та електронної економіки, наведеноосновні історико-методологічні засади становлення інформаційно-го суспільства, розкрито базові принципи, які регламентують функ-ціонування електронної комерції в сучасних умовах суспільного роз-витку.Ключові слова: інформаційне суспільство, інформаційні фактори,глобальний інформаційний простір, інформація, інформаційна еко-номіка, електронне врядування, електронна комерція.

270

In this article the essence and particularities of information societydevelopment which has been an important factor and precondition toestablishing of e-commerce are analyzed. The article also touches therole of information and communication technologies in forming andimplementation of e-commerce and e-economy, highlights the mainhistorical and methodological base of information community creationand overviews basic principles which regulate functioning of e-commercein modern conditions of human development.Key words: information society, information factors, global informationspace, information, information economy, e-government, e-commerce.

Постановка проблеми в загальному вигляді та її зв'язок ізважливими науковими та практичними завданнями. У кінці XX ст.під впливом науково-технічного прогресу відбулися суттєві змінигеополітичної, соціальної та економічної системи суспільства.Бурхливий розвиток інформаційно-комунікаційних технологій(ІКТ) кардинально змінив обличчя світу, привів до нових, нечува-них можливостей розвитку людської цивілізації. Це свідчить проте, що інформаційний вплив на державу, суспільство, громадяни-на зараз є ефективнішим, ніж політичний, економічний і навітьвійськовий. Широке застосування обчислювальної техніки та роз-виток високих інноваційних технологій, перебудова соціальнихструктур, трансформація геополітичної ситуації - все це сприялопояві нового рівня розвитку людства - інформаційного суспіль-ства, яке і створило передумови виникнення електронної комерціїяк нового засобу ефективної організації економічного сектору.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Вихо-дячи із цього метою статті є розкриття сутності, основних підходівщодо становлення інформаційного суспільства та передумов, яківоно продукує в контексті створення технологій електронної ко-мерції.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатко-вано розв'язання даної проблеми. Вперше ідею становлення інфор-маційного суспільства було сформульовано наприкінці 60-х рр.минулого століття в межах концепції токійського професора Ю.Хая-ші. Деякі дослідники окремі тенденції виникнення інформаційно-го суспільства вбачають ще до 60-х рр. у працях таких учених, якФ.Махлупом [1] і Т.Умесао в Японії.

Доцільність створення такої концепції вчені пов'язували ізнеобхідністю поширення комп'ютерних технологій як основногозасобу розвитку японського суспільства, особливо що стосуєтьсяйого економічної сфери. Концепція "інформаційного суспільства"

271

вказала на принципово важливу рису постіндустріального сус-пільства, розкривши сутність розуміння властивостей інформаціїта її зростаючу роль у житті суспільства. На думку більшості до-слідників, інформаційне суспільство є складовою теорії постінду-стріалізму [4; 11; 21].

Більше того, авторство терміна "інформаційне суспільство"сьогодні достатньо спірне, але майже всі дослідники згодні з тим,що воно походить з Японії як "головний конструкт локальноготехнологічного розвитку, що було підтверджено докладом профе-сора Токійського технологічного інституту Ю.Ханші та рядом нау-кових докладів і звітів японському уряду, де були змальовані кон-тури інформаційного суспільства" [2].

У межах сучасної науки існує значна кількість підходів, яказабезпечує формування власного розуміння сутності інформацій-ного суспільства. Бiльше того, скільки існує дослідницьких підходів,стільки ж майже і існує визначень інформаційного суспільства єпевною лише методологічною відмінністю.

Термін "інформаційне суспільство" зайняв міцні позиції влексиконі закордонних політичних діячів різного рівня. Саме з нимпов'язують майбутнє своїх країн багато керівників. Найвиразнішеце проявляється в діяльності адміністрації Президента США (на-ціональна інформаційна інфраструктура), Ради Європи (інформа-ційне суспільство), Канади, Великобританії (інформаційна магі-страль). Не відстають у розробці відповідних програм і концепційрозвитку інформаційних і телекомунікаційних технологій (ІТТ)інші держави Європейського співтовариства та азіатські країни.

На думку Д.Лайона, інформаційне суспільство виражає ідеюнової фази в історичному розвиткові передових країн... передба-чає створення нового соціального зразка, що є результатом "дру-гої індустріальної революції", яка в основному ґрунтується намікроелектронній технології" [3]. Саме тому включення людей вінформаційне суспільство характеризує "втягування в безпреце-дентне розмаїття інформаційно орієнтованих типів робіт. Науковій технічні працівники збирають і продукують інформацію, менедже-ри й фахівці опрацьовують її, викладачі й працівники комунікацій-ної сфери поширюють її. Цей процес "інформатизації" не зали-шає недоторканною жодну сферу соціальної активності: відповсякденного життя до міжнародних відносин та від сфер дозвіл-ля до виробничих відносин" [3].

272

На думку Д.Кеттль, "інформаційне суспільство відрізняєтьсявід суспільства, у якому домінують традиційна промисловість ісфера послуг тим, що інформація, знання, інформаційні послуги,і всі галузі, пов'язані з їхнім виробництвом (телекомунікаційна,комп'ютерна, телевізійна та ін.) ростуть більш швидкими темпа-ми, а також є джерелом нових робочих місць, стають домінуючи-ми в економічному розвитку" [4].

Важлива роль у контексті становлення інформаційного сус-пільства належить дослідженням американського соціолога Д.Бел-ла та його праці "Прихід постіндустріального суспільства", де нимбуло чітко визначено, що основу становлення постіндустріальногосуспільства становлять теоретичні знання, які і є визначальнимпринципом його функціонування, джерелом інновації та форму-вання політики. Саме в цей період виникає нова форма діяльностіфахівців, які застосовують новітні досягнення науки й техніки врізних сферах суспільного життя, починаючи з економіки і закін-чуючи духовною сферою. Таким чином, на початку сімдесятихроків відбувається формування нової ідеології інформаційногосуспільства. Особлива цінність підходу Д.Белла до з'ясування сут-ності інформаційного суспільства полягає саме в його спробі чіткоідентифікувати його принципову відмінність від постіндустріаль-ного суспільства, визначити їх тотожні та протилежні сторони. Ви-ходячи з цього характерною ознакою функціонування інформацій-ного суспільства є визнання інформації як основного інструментусуспільного розвитку, який приводить до виникнення нової соціаль-ної структури, яка регламентується інформаційними факторами.

Не менш важливий аспект у контексті розгляду даної проб-леми полягає в з'ясуванні основних факторів впливу інформацій-ного суспільства на сучасну людину, тобто яким чином воно при-водить до зміни характеру її діяльності, адже ще Д.Белл писав проте, що саме інформаційне суспільство забезпечує перехід від ви-робництва речей до виробництва послуг [5]. У результаті цьогоцінність людського фактора в організації системи суспільної діяль-ності значно знижується, оскільки більшість функцій її діяльностіпідміняється спеціальними технологіями. Це відповідним чиномпривело в 60-70-их рр. до "колосального перевищення кількостіслужбовців порівняно із кількістю робітників, як безпосередніхсуб'єктів реалізації відповідних технологій" [6].

Це визначення суспільства нового типу дало поштовх нау-ковій громадськості з розвитком новітніх інформаційних і комуні-

273

каційних технологій більш ретельно розглядати саме інформаційнічинники становлення майбутнього. Це усвідомив і сам Д.Белл,який дещо пізніше почав активно використовувати термін "інфор-маційне суспільство". Саме Д.Белл сьогодні вважається одним зосновоположників концепції "інформаційного суспільства", якийсеред перших виділив його характерні ознаки. Його визначенняданого поняття цікаве історичністю свого підходу, за яким він виз-начає сутність нового суспільства через зміни, що відбуваються всуспільстві сьогодення, тим самим виділяючи і підкреслюючи саметі ознаки, що будуть відрізняти "післяреволюційне" суспільствовід нинішнього [7, с. 330].

Більш детально питання інформаційного суспільства висвіт-лювали Е.Тоффлер у книзі "Третя хвиля", Ж.Бодріяр - "Системаречей", М.Кастельс - "Інформаційна епоха: економіка, суспільствоі культура" та ін.

Але так чи інакше поштовх йде саме від розвитку техніки,насамперед, інформаційно-телекомунікаційної, до якої відносятькомп'ютери, мережі та т.ін. Технологічний прогрес стає основоюнового суспільства і це явно видно на прикладі розвинутих країн,що дає змогу провідним ученим акцентувати увагу на тому, щосуспільство в нову епоху "стає електронним" [8].

Набагато раніше З.Бжезинський визначив це суспільство якте, "що формується у всіх відношеннях під впливом сучасної тех-ніки та електроніки", і де, водночас, "індустріальні процеси вжене є вирішальним фактором соціальних змін і еволюції способужиття, соціального устрою та моральних цінностей" [9].

Інший мислитель, Е.Тоффлер, який теж є одним з головнихідеологів інформаційного суспільства, не дає однозначного виз-начення новій цивілізації, але через всі свої твори проводить дум-ку про її принципово новий характер, що являє собою новий ко-декс поводження і виводить людство за межі концентрації сили,коштів і влади [10]. Таким чином, за О.Тоффлером прихід інфор-маційного суспільства приводить до кардинальної зміни соціаль-ної структури суспільства, основу якої становить "не відношенняформ власності, а інтелектуальна кваліфікація, вклад в інтелекту-альну технологію. Він називає цей прошарок населення когнітаріа-том і передрікає йому роль структурного детермінатора у майбут-ньому [10].

Інші дослідники пов'язують нове суспільство з розвиткомкомунікаційних мереж та й інтерпретують його у цьому контексті.

274

З'являються концепції суспільства мережевого інтелекту (Тапс-котт), підкреслюється мережевий характер майбутніх соціальнихструктур (Кастельс) та ін. Суспільство в даних концепціях висту-пає як стійка мережа, павутина (схожа на Інтернет з технологічноїточки зору) інформаційних зв'язків та взаємодій, причому такоїструктури набувають всі рівні соціальної організації. Провіднийсоціолог М.Кастельс відзначає, що відтепер "глобальні мережіінструментального обміну селективно підключають або відклю-чають індивідів, групи, райони і навіть країни відповідно до їхньоїзначущості для виконання цілей, що обробляються в мережі, убезперервному потоці стратегічних рішень" [11].

Через це становлення суспільства такого типу набуває гло-бального характеру, торкаючись усіх без винятку країн і соціумів.Але положення і статус цих акторів вже буде залежати від нихсамих, від їхньої політики та потенціалу, а також ступеня включе-ності в ці процеси [12].

На теренах колишнього СРСР ця проблематика розробляєтьсяменш активно, зважаючи на ступінь відсталості цих країн у роз-будові інформаційного суспільства, хоча тут слід виділити такіфундаментальні праці: "Становлення глобального інформаційно-го суспільства: проблеми та перспективи" А.А.Чернова, "Філосо-фія комп'ютерної революції" А.А.Ракітова, "Духовний сенс Інтер-нету" Л.Н.Тіраспольського та ін.

З позицій В.Л.Іноземцева сутність інформаційного суспіль-ства складається з концепцій інформації, які забезпечують про-грес суспільства та відповідні досягнення експериментальної на-уки і базуються на розвитку теоретичного знання" [13]. Причомуця тенденція усе більш підсилюється, оскільки обсяг знань у світідо кінця ХХ ст. зріс уже вдвічі, а обсяг інформації, таким чином,збільшився більш ніж у 30 разів. Це цілком могло привести довиникнення нового типу соціальної організації - інформаційногосуспільства.

На думку російського дослідника О.Ракітова, прихід інфор-маційного суспільства характеризується формуванням ефективногоінформаційного соціуму в межах якого: будь-який індивід, групаосіб, підприємство чи організація у будь-якій точці країни й у будь-який час можуть одержати за відповідну плату чи безкоштовно наоснові автоматизованого доступу і систем зв'язку будь-яку інфор-мацію і знання, що необхідні для їхньої життєдіяльності і рішен-ня особистих і соціально значимих завдань; у суспільстві вироб-

275

ляється, функціонує і доступна будь-якому індивіду, групі чи органі-зації сучасна інформаційна технологія; маються розвинуті інфра-структури, що забезпечують створення національних інформацій-них ресурсів в обсязі, необхідному для підтримки науково-техно-логічного і соціально-історичного прогресу, що постійно приско-рюється; відбувається процес прискореної автоматизації і роботи-зації всіх сфер і галузей виробництва та управління; відбуваютьсярадикальні зміни соціальних структур, наслідком яких виявляєть-ся розширення сфери інформаційної діяльності і послуг [14, с. 56].

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрун-туванням отриманих наукових висновків. Сучасний етап розвит-ку інформаційного суспільства характеризується фундаменталь-ними змінами майже в усіх сферах буття людини: економічній,соціальній, політичній, культурній. Усі вони відбуваються під ве-личезним впливом глобального інформаційного суспільства, якепроголошує інформацію, знання та постійне самовдосконаленняособистості рушійними силами суспільного прогресу. Як зазна-чається в Окінавській Хартії глобального інформаційного сус-пільства, що була ухвалена лідерами "великої вісімки" 20 липня2000 р., "інформаційно-комунікаційні технології є одним з най-важливіших факторів, що впливають на формування суспільстваXXI століття". Настає якісно новий етап у розвитку процесів об-міну інформацією. Інтенсивне впровадження та переплетення ло-кальних та глобальних інформаційних мереж створює принципо-во нові засоби інформаційного обміну та інструменти впливу намасову свідомість, посилюючи значення соціально-психологічних,культурних та духовних аспектів становлення глобального інфор-маційного суспільства. З огляду на це актуальними є проблема фор-мування моральної особистості в інформаційному соціумі, вив-чення позитивних та негативних факторів, що впливають на цейпроцес, наслідків впливу масового суспільства і культури на світо-сприйняття та духовний розвиток індивідуума, процесів впливуЗМІ та Інтернету на свідомість особистості, розробка методів засто-сування інформаційних технологій з метою забезпечення рівнихумов та можливостей морального розвитку всіх людей, незважаючина соціально-майновий стан, національність, політичні вподобан-ня, конфесійну належність, особливості світосприйняття. Метоюдослідження є акцентування уваги на цих питаннях та розробкарекомендацій щодо регулювання етичної сфери інформаційногосуспільства [15].

276

В Україні, зокрема, проблема інформаційного суспільствасформувалась первинно в межах різних кібернетичних теорій. Надумку академіків В.Михалевича, І.Сергієнка, О.Кухтенка, О.Івах-ненка, особливістю становлення інформаційного суспільства є йогоінтелектуалізація. Розроблена українською школою сукупністьприйомів, такі як штучний інтелект, нові підходи до розробки ЕОМтощо, характеризувалися як новий якісний рубіж у світовій кібер-нетиці. Вони були найперспективнішими і базувалися на відтво-ренні механізму діяльності мозку людини. Ці концепції лягли воснову Національної програми інформатизації, прийнятої Верхов-ною Радою України в 1998 р. Цей фактор наводить на сумні роз-думи, тому що саме Україна змогла в 1952 р. створити третій усвіті комп'ютер після США та Великобританії, саме Україна сфор-мувала всесвітньовідому школу в галузі кібернетики та обчислю-вальної техніки на чолі з академіками С.Лебедєвим і В.Глушко-вим. Ще в 70-80 рр. минулого століття академік В.Глушков сфор-мулював низку важливих ідей, пов'язаних з інформатизацією сус-пільства, зокрема з упровадженням електронних грошей, розроб-кою державних АСУ тощо, які у поєднанні дають можливість го-ворити про формування інформаційного суспільства.

Важлива роль у дослідженні сутності виникнення інформа-ційного суспільства в українській науці належить дослідженнюМ.Згуровського. Так, на його думку, "нові можливості, які несе зсобою інформаційна революція, створюють виклик традиційнимсистемам генерування, поширення та передачі знань, тобто систе-мам науки й освіти. Потужні бази даних і знань відіграють рольгігантських "сховищ" для нескінченних фактів і базових даних увсіх сферах людської діяльності, а глобальні комп'ютерні мережістають потужними інструментами для високошвидкісного досту-пу до цієї інформації з будь-якого куточка світу [16].

Важливим критерієм переходу суспільства до інформацій-ної стадії розвитку може служити відсоток населення, зайнятого усфері послуг:

n якщо в суспільстві більше 50% населення зайнято у сферіпослуг, наступила постіндустріальна фаза його розвитку;

n якщо в суспільстві понад 50% населення зайнято у сферіінформаційно-інтелектуальних послуг, суспільство стає інформа-ційним.

Інформаційна сфера поступово стає фундаментальним ба-зисом усіх видів економічної діяльності - від фінансово-кредит-

277

них операцій до промислового і сільськогосподарського виробницт-ва, оскільки вона виконує найважливішу функцію - інформаційнезабезпечення господарської діяльності та керівництво нею. Отже,вирішальним чинником, що забезпечує реальне буття та життє-діяльність сучасного розвиненого суспільства, виступає інформа-ція. Зрозуміло, що сучасне матеріальне виробництво набуває роз-витку в принципово нових умовах, серед яких, по-перше, нарос-таюче вичерпування природних ресурсів, і особливо тих, що непоновлюються. По-друге, екологічна катастрофа, що насувається.По-третє, демографічний дисбаланс. По-четверте - зростаюча не-рівномірність і розрив в економічному, індустріальному, інформа-ційному розвиткові різних країн світу. Нарешті, по-п'яте, приско-рений розвиток високих наукових технологій та інформаційнихпроцесів відбувається лише в кількох розвинутих країнах світу.

Відповідно до цього інформаційне суспільство забезпечуєкомплексний та органічний розвиток людини, створює для неїнеобхідні умови духовного розвитку, нарощування національноголюдського капіталу як основи розвитку нового типу соціальноїорганізації. Для більшості країн світу, які включились у процесформування інформаційного суспільства, притаманні стандарти-зовані умови розвитку, оскільки здебільшого вони мають глобаль-ний характер. Так, на думку А.Колодюк, "інформаційне суспіль-ство вже давно прийшло на всі континенти й у всі країни світу, алюдство ХХІ ст. живе в умовах нового типу суспільного ладу" [17,c. 5]. При цьому інформаційне суспільство як глобальне явищерозглядається не стосовно до його географічних, чи навіть геопо-літичних вимірів, а насамперед тому, що навколо його формуван-ня та розвитку об'єднуються представники всіх суспільних сек-торів - держави, бізнесу, громадського суспільства.

Розвиток інформаційного суспільства на даному етапі маєсупроводжуватися як модернізацією соціально-економічних струк-тур, так і створенням нових.

Виникнення інформаційного суспільства стало можливимзавдяки розвитку інформаційних технологій: появі цифрових спо-собів обробки інформації; бурхливому розвитку електроніки;підкоренню людиною космосу і створенню супутникових техно-логій зв'язку; розробці інформаційних мережевих технологій і ство-ренню Інтернету [18].

Це, у свою чергу, вимагає нового інституційного обґрунтуван-ня засад розвитку інформаційного суспільства та його впливу на елек-

278

тронну комерцію. Одна з найважливіших рекомендацій "Плану Дій"[19] Всесвітнього Самміту з питань інформаційного суспільства на-голошує на тому, що успішна розробка і реалізація електронних стра-тегій можливі лише на основі діалогу і розвитку партнерства.

На думку А.Колодко, "останнє десятиріччя ХХ століття сталоперіодом переорієнтації міжнародних економічних та політичнихсистем у глобальному напрямі. Поширення міжрегіонального ви-робництва, дерегуляція комерційної сфери та підвищений рівеньвзаємозалежності між державами зумовили нагальну необхідністьперегляду та трансформації політичних, економічних, інститу-ційних та правових систем із національного рівня до міжнародно-го" [20, с. 4].

Висновки з даного дослідження і перспективи подальшихрозвідок у даному напрямі. За умов правильного використання інфор-маційно-комунікаційні технології стають потужним засобом елект-ронного залучення, економічного розвитку та демократизації сус-пільних процесів. Таким чином, інформаційне суспільство являє со-бою нову фазу розвитку передових країн, основу якої становлятьінноваційно-інформаційні технології. Усе більше людей втягуєтьсяв розмаїття інформаційно орієнтованих типів робіт. Наукові йтехнічні працівники збирають і продукують інформацію, менеджерий фахівці опрацьовують її, викладачі й працівники комунікаційноїсфери поширюють її. Цей процес інформатизації не залишає жоднусферу соціальної активності: від повсякденного життя до міжна-родних відносин та від сфер дозвілля до виробничих відносин.

Аналіз показує, що у світовому виробничому процесі з'яви-лися дві якісно нові обставини: по-перше, перетворення інформа-ційної сфери в лідируючий сектор економіки з фундаментальностіпродукту, кількості зайнятих, впливу на виробничий процес тощо,а, по-друге, об'єктивація вартості інформації, тобто важливість са-моконтролю провідної товарної продукції.

Важливим фактором ефективності функціонування інфор-маційного суспільства є реалізація соціально-економічної політи-ки держави, спрямована на здійснення технологій електронноїкомерції. Відповідно до логіки даного дослідження сутність, основ-ні форми та види електронної комерції будуть виступати предме-том окремого дослідження.

Список використаних джерел1. Machlup F. Production and Distribution of Knowledge in the United

States. Princeton, 2000. - 457 c.

279

2. Алексеева И.Ю. Возникновение идеологии информационногообщества // http://www.iis.ru/events/19981130/alexeeva.ru.html

3. Лайон Д. Інформаційне суспільство: проблеми та ілюзії // http://www.philsci.univ.kiev.ua/biblio/lajon.html

4. Социализм и либерализм: перспективы синтеза // http://www.libertarium.ru/libertarium/l_lib_white-04

5. Bell D. The Coming of Post-industrial Society. A Venture in SocialForecasting. - N.Y., 2003.

6. Петров С.Т. Информационное Общество: На пути к электрон-ному государству // http://www.iis.ru

7. Белл Д. Социальные рамки информационного общества // Но-вая технократическая волна на Западе / Под ред. П.С.Гуревича. - М.: Про-гресс, 1986. - 420 c.

8. Тапскотт Дон. Электронно-цифровое общество: плюсы и ми-нусы эпохи сетевого интеллекта. - К.: INT Пресс; М.: Рефл-бук, 1999. -403 с.

9. Brzezinski Zb. Between Two Ages. - New York, 1970. - P. 4.10. Тоффлер Е. Третя хвиля / Пер. з англ. А.Євси. - К.: Всесвіт,

2000. - 453 с.11. Кастельс Мануель. Информационная епоха: экономика, обще-

ство и культура / Пер. с англ.; Под науч. ред. О.И.Шкаратана. - М., 2000. -620 с.

12. Global Trends 2015: A Dialogue About the Future with NongovernmentExprets (NIC 2000-02, December 2000) // http://kovalevsky.webs.com.ua/theory/theory.htm#_edn3

13. Иноземцев В.Л. Технологический прогресс и социальная поля-ризация в ХХI столетии // Полис.- 2000. - № 6. - С. 28-39.

14. Ракитов А.И. Философия компьютерной революции. - М.:Политиздат, 1991. - 287 с.

15. Національна стратегія розвитку інформаційного суспільства вУкраїні. - 2005 // http://www.sluhannya.in.ua/

16. Згуровський М. Суспільство знань та інформації - тенденції,виклики, перспективи // http://e-ukraine.info/c/index.php?option=content&task=view&id=120&Itemid=30

17. Колодюк А.В. Проект "Національні Стратегії Розвитку Інфор-маційного Суспільства України: пріоритет для соціально-економічногорозвитку України. "Інформаційне Суспільство. Шлях України". - 2004.

18. Кузнецов С.В. Особливості морального і духовного розвиткуособистості в глобальному інформаційному суспільстві.

19. Draft Plan of action. Document WSIS-03/GENEVA/DOC/4-E 10December 2003.

20. Колодюк А.В. Національні стратегії інформаційного суспіль-ства: необхідність, переваги та стан запровадження в Україні. "Інформа-ційне Суспільство. Шлях України". - 2004.

280

21. Vintar Mirko. Effective Approaches to Reform of the Government /Citizen Relationship // http://www.fu.uni-lj.si/

Вікторія Попова,аспірант кафедри економічної політики НАДУ

Проблема транспарентності в умовах реформуванняподаткової політики

У статті автор визначає проблеми транспарентності діяльностіорганів ДПС України, висвітлює проблеми в порядку розпоряджен-ня податковою інформацією, її охороні та пропонує шляхи їх вирі-шення.Ключові слова: державна податкова служба України, транспарент-ність, гласність, податкова інформація, розпорядник інформації,охорона інформації.

In the article the author determines problems of the transparency of theUkrainian tax service activity, elucidates problems in informationalmanagement and data protection, searches after ways of problems-solving.Key words: State tax service of Ukraine, transparency, publicity, taxinformation, informational resource administrator, data protection.

Постановка проблеми у загальному вигляді. Розвиток еко-номіки держави як основа процвітання народу України повиненґрунтуватись на засадах рівноправного транспарентного партнер-ства влади i бізнесу, пошуку взаємоприйнятних компромісів з най-важливіших питань життєдіяльності держави. Транспарентністьпартнерства є одним з найважливіших питань і в податковій полі-тиці. Тому реформування податкової політики передбачає про-зорість, чіткість, зрозумілість і простоту податкового законодав-ства, на базі якого і має відбуватися партнерство органів податко-вої служби та платників податків [1]. Разом з цим має відбуватисясистематичне висвітлення в ЗМІ діяльності органів державноїподаткової служби України (ДПС). Державна податкова адмініст-рація України (ДПА України) не заперечує доцільність та навітьобов'язковість такого висвітлення діяльності, яке передбачаєтьсязабезпечити шляхом створення системи доведення до громадсь-кості актуальної, достовірної та повної інформації щодо системиоподаткування [2]. У свою чергу, задоволення інформаційних по-треб громадян передбачає виток певної інформації за межі органівДПС України, в процесі якого треба вирішувати кілька питань - і

281

захисту інформації, і захисту особистих прав платників, яких сто-сується така інформація, і конфіденційності податкової інформації.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми.Забезпечення прозорості та реалізація принципу гласності потре-бують відповіді принаймні на два питання - яка інформація можебути надана за межі органів ДПС України та якою інформацієювзагалі може володіти податкова служба. Чинним законодавствомце чітко не визначено.

Формулювання цілей статті. Метою даного дослідження євизначення проблем транспарентності в умовах реформуванняподаткової політики, зокрема висвітлення проблем у порядку роз-порядження податковою інформацією.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. У роботі здійсне-но аналіз чинних законодавчих та нормативних актів з даного пи-тання, а також критичний аналіз проекту Податкового кодексу.

Виклад основного матеріалу. Згідно з Законом України "Проінформацію" інформацією податкової служби може бути офіційнадокументована інформація, яка створюється в процесі її поточноїдіяльності (ст. 21) [3]. Проте інформація може створюватися різни-ми шляхами - продукуватися безпосередньо самими органами по-даткової служби, створюватися на базі відомостей, що надходять іззовнішніх джерел, тощо. Оскільки саме інформація стосується сис-теми оподаткування, тобто є так званою податковою інформацією.

У нормативних документах ми не знайдемо визначення по-няття "податкова інформація". ДПА України з метою упорядкуван-ня своєї діяльності у свій час зробила перелік інформації, яка вва-жалася податковою. Але цей єдиний відомчий нормативний акт (на-каз ДПА України від 2 квітня 1995 р. № 175) уже втратив чинність.

Новий проект Податкового кодексу податковою інформацієюназиває сукупність відомостей і даних, що створені або отриманіу визначеному кодексом порядку контролюючими органами (се-ред яких i органи державної податкової служби), необхідні дляреалізації покладених на органи державної податкової служби зав-дань і функцій (ст. 8) [4]. Детальне пояснення щодо того, яка жсаме конкретна інформація підпадає під визначення податкової упроекті кодексу не надано. Проект надає перелік джерел, з якихця податкова інформація буде надходити до органів податковоїслужби (ст. 40), і з цього переліку можна зробити певне уявленнящодо змісту інформації. Зокрема, передбачається, що це буде:

n інформація, отримана від платників податків та податко-вих агентів, від органів виконавчої влади, органів місцевого само-

282

врядування та Національного банку України, від банків, іншихфінансових установ, органів влади інших держав, міжнароднихорганізацій або нерезидентів;

n інформація, отримана за результатами податкового конт-ролю;

n інша інформація, оприлюднена та/або добровільно наданаоргану державної податкової служби.

Повернемося до визначеного проектом кодексу поняття по-даткової інформації. Передбачається, що розпорядником податко-вої інформації буде контролюючий орган, що здійснює збирання,створення або використання такої (тобто податкової) інформації.Але трохи раніше, у ст. 3 контролюючими органами названі органидержавної податкової служби, митні органи та органи Пенсійногофонду України. Таким чином можна зрозуміти, що всі ці органимають право розпоряджатися податковою інформацією (принаймнітією, що накопичується у відповідному органі). Проте та ж ст. 8чітко зазначає, що податкова інформація - це та, що необхідна дляреалізації завдань та функцій, покладених на органи державної по-даткової служби (!). Логічно було б вважати, що розпорядникомподаткової інформації має бути виключно сама податкова служба.

З іншого погляду більш доцільним було б викласти визна-чення поняття податкової інформації в такій редакції: Податковаінформація - сукупність відомостей і даних, що створені або отри-мані у визначеному цим Кодексом порядку контролюючимі орга-нами, необхідні для реалізації покладених на ці контролюючі орга-ни завдань і функцій. Підставою для такої редакції поняття можебути те, що, наприклад, митні органи, які дійсно в процесі своєїдіяльності акумулюють певну інформацію, пов'язану з оподатку-ванням, могли б самі розпоряджатися цією інформацією. Але важ-ливо, щоб органи митної служби та Пенсійного фонду могли роз-поряджатися тільки тією інформацією, що створена та накопиче-на ними самими. Податкова служба повинна мати особливий ста-тус серед усіх розпорядників виключно на підставі глобальностіпокладених на неї функцій. Тобто органи податкової служби мо-жуть розпоряджатися всією податковою інформацією, у тому числіотриманою із зовнішніх джерел.

Хоча і непрямим чином, але ж проект кодексу погодився наособливий статус податкової служби: він регламентує наданняподаткової інформації тільки органам податкової служби. Тобтомитна служба та Пенсійний фонд не отримуватимуть податкову

283

інформацію із зовнішніх джерел, і розпоряджатимуться тількиствореною ними інформацією (див. рисунок).

Схема руху податкової інформації

З одного боку, податкова інформація може використовува-тися податковою службою при безпосередньому виконанні неюсвоїх функцій, а з другого - при забезпеченні прав людини і грома-дянина на інформацію. Закон України "Про інформацію" гарантуєці конституційні права на інформацію (вільне отримання, викори-стання, поширення та зберігання), необхідну для реалізації своїхправ, свобод і законних інтересів, а також здійснення своїх функцій(ст. 9). Також гарантується право і на інформацію, що стосуєтьсягромадянина особисто, і вільний доступ до неї. Більш того, кожнаособа має право знайомитись із зібраною про неї інформацією ворганах державної влади, органах місцевого самоврядування, уста-новах і організаціях, якщо ці відомості не є державною або іншоюзахищеною законом таємницею (ст. 23) [3]. Тому не перешкодитьофіційно визначитись щодо того, по-перше, яка саме інформація єтакою, що стосується особисто, і по-друге, що мається на увазі підпоняттям "зібрана про особу інформація". Одразу вважаємо за до-цільне зазначити, що інформація про фізичну особу є невід'ємноючастиною масиву інформації про юридичну особу, оскільки остан-ня включає в себе, зокрема, інформацію про засновників, керівницт-во, акціонерів та ін., тобто про ті ж самі фізичні особи.

Контролюючі органи

Органи державної податкової служби

Митні органи

Органи Пенсійного фонду України

Інформація із

зовнішніх джерел

Отримання Використання

Використання

Використання

Ство-рення інфор-мації

Ство-рення інфор-мації

Ство-рення інфор-мації

284

У 1992 р. була здійснена спроба визначити перелік інформації,що може називатися персональною, проте проект Закону України"Про захист персональних даних" так і не був прийнятий Верхов-ною Радою України. Відповідно до Закону України "Про інформа-цію" інформацією про особу можуть бути тільки документовані абопублічно оголошені відомості, при чому основними даними проособу визначено національність, освіта, сімейний стан, релігійність,стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження (ст. 23) [3].Деяке тлумачення щодо персональних даних було наведено у РішенніКонституційного Суду України № 5-зп від 30 жовтня 1997 р. [5]. Так,Конституційний Суд України до свідчень про особу додав ще майно-вий стан та інші персональні дані (п. 1 рішення). Зміст висловлення"інші персональні дані" залишається нерозтлумаченим і досі.

Конституційний Суд України зазначеним вище Рішеннямвизначив персональну інформацію (свідчення про особу) конфі-денційною, а як відомо, конфіденційною вважається інформація зобмеженим доступом. А частина друга ст. 32 Конституції Українине допускає збирання, зберігання, використання та поширенняконфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків,визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, еко-номічного добробуту та прав людини. Але інтереси економічногодобробуту якраз і передбачають збирання інформації, необхідноїдля використання при здійсненні органами податкової служби своїхфункцій. Тобто, виходячи з зазначеного, громадянин має право отри-мати всю інформацію, зібрану про нього податковою службою?Але як тільки інформація зібрана, вона стає власністю ДПС Ук-раїни. Регламентоване Конституцією України та Законом України"Про інформацію" право громадянина не підкріплено механізмомйого реалізації. Звідси виникають різноманітні суперечки міжслужбою та бажаючими отримати інформацію. Податкова інфор-мація збирається різними шляхами, вона може бути як офіційною,так і неофіційною. Проте чинне законодавство чітко визначає, щоінформацією податкової служби може бути тільки офіційна доку-ментована інформація, і логічно було б вважати, що частина по-даткової інформації може бути власністю податкової служби безправа доступу до неї з боку громадян. Дійсно, жодному громадя-нину не спаде на думку запросити інформацію, зібрану про ньогоСлужбою безпеки України.

Певні кроки до вирішення проблеми здійснені при розробцінового проекту Податкового кодексу. Ст. 9 регламентує, що плат-

285

ники податків мають доступ до інформації про себе, крім інфор-мації, отриманої податковою службою від третіх осіб, зібраної підчас проведення перевірки (на період проведення такої перевірки),зібраної під час оперативно-розшукової діяльності та досудовогослідства (доступ до такої інформації здійснюється в порядку, пе-редбаченому відповідно законодавством про оперативно-розшу-кову діяльність або кримінально-процесуальним законодавством).

Як розпорядник податкової інформації податкова службагарантує, що вся зібрана інформація буде використана виключнодля виконання покладених на неї функцій та завдань. Проте яквсе ж таки захистити фізичну особу - платника податків, як досяг-ти того, щоб дані, які збирає податкова служба, використовува-лись тільки в цілях оподаткування, і ні в яких інших (наприклад,інтереси бізнесу (конкуренція), політичні мотиви, економічні мо-тиви (лобіювання повернення ПДВ та ін.)?

Найвагомішим аргументом у цьому контексті є те, що беру-чи до уваги обмеженість доступу до персональної (персоніфіко-ваної) інформації, отримати її може тільки сам платник податків(або його правонаступник, або уповноважений представник).Відповідальність же за розголошення інформації - слабка утіхадля платника після того, як "чорна справа" вже зроблена.

ДПА України зобов'язана охороняти (створювати системиохорони) інформацію, розпорядником якої вона є. На сьогодні управ-ління інформаційним потоком у ДПС України пов'язане з деякимипроблемами. Це стосується, по-перше, відкритого опублікуванняінформації, по-друге, запобігання витоку податкової інформації зобмеженим доступом*, зокрема при організації роботи з інозем-цями (іноземними радниками, експертами, представниками міжна-родних, іноземних установ та організацій, які перебувають (періо-

* Інформація з обмеженим доступом поділяється на конфіденційну та таємну. Сто-совно інформації, що є власністю держави і знаходиться в користуванні органів державноївлади чи органів місцевого самоврядування, з метою її збереження може бути встановленообмежений доступ - надано статус конфіденційної (ст. 30 Закону України від 2 жовтня1992 року № 2657-ХІІ (із змінами та доповненнями) "Про інформацію") [3].

Відносини, пов'язані з віднесенням інформації до державної таємниці, засекречуван-ням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною державної таємниці з метою захи-сту національної безпеки України, визначені Законом України "Про державну таємницю" [6].Відомості, що становлять державну таємницю затверджено наказом СБУ від 12.08.2005№ 440 "Про затвердження Зводу відомостей, що становлять державну таємницю".

Переліки відомостей, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю дер-жави і яким надається гриф обмеження доступу "Для службового користування", затверджу-ються керівниками міністерств, інших центральних органів виконавчої влади [7, стаття 1].

286

дично або постійно) в ДПА України, у тому числі в межах роботиза проектом "Модернізація державної податкової служби Украї-ни-1"). У ході такої роботи виникає необхідність обміну інформа-ційними матеріалами та документами, у тому числі надання інфор-мації для опублікування* та за запитами іноземців, надсиланнядокументів для узгодження до Світового банку як установи, щонадає фінансову допомогу в реалізації проекту "Модернізація дер-жавної податкової служби -1". При цьому ДПА України має керу-ватись чинними законодавчими актами та нормативними докумен-тами ДПА України з цього питання.

Основним нормативним документом, що до недавнього часурегламентував процедуру розгляду матеріалів для відкритого опуб-лікування, було Положення про порядок підготовки матеріалів,призначених для відкритого опублікування, затверджене постано-вою Кабінету Міністрів України від 21 липня 1992 р. № 419 [9].Вказаним Положенням встановлено, що матеріали, призначені дляопублікування, підлягають експертизі, що здійснюються експерт-ними комісіями. Порядок обміну інформацією під час прийомуіноземців регулювався постановою КМУ від 22 травня 1996 р. № 558"Про затвердження Інструкції про порядок охорони державноїтаємниці, а також іншої інформації з обмеженим доступом, що євласністю держави, під час прийому іноземних делегацій, груп таокремих іноземців і проведення роботи з ними" [10]. Після втратичинності зазначеними постановами вимогу щодо обов'язкової оцін-ки інформації експертною комісією з липня 2007 р. висунута новаредакція постанови Кабінету Міністрів України від 27 листопада1998 р. № 1893 "Про затвердження Інструкції про порядок обліку,зберігання і використання документів, справ, видань та іншихматеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інфор-мацію, що є власністю держави" (із змінами, внесеними постано-вою Кабінету Міністрів України від 19 липня 2006 р. № 1000)[8, ст. 84].

* Під відкритим опублікуванням мається на увазі передача документів та іншихматеріальних носіїв інформації іноземним делегаціям, групам чи окремим іноземцям підчас здійснення міжнародного співробітництва, використовування працівниками підприєм-ства, установи, організації в закордонних відрядженнях (текстові чи технічні документи,відео-, аудіо-, аудіовізуальні матеріали тощо), а також публікація в друкованих виданнях,передача на телебаченні та радіо, оголошення на міжнародних, зарубіжних і відкритихзагальнодержавних з'їздах, конференціях, нарадах, симпозіумах, публічний захист дисер-тацій, демонстрація в кінофільмах, відеофільмах, діафільмах, діапозитивах та слайд-фільмах,експонування в музеях, на виставках, ярмарках, депонування рукописів тощо [8, п. 5].

287

Слід зазначити, що на виконання цієї вимоги ДПА Україниу січні 2003 р. створила Спеціальну експертну комісію щодо експер-тизи матеріалів, що плануються до відкритого опублікування. Причому комісія здійснює спеціальну експертизу тільки тієї інфор-мації, що міститься у документах і матеріалах, створених у про-цесі підготовки та впровадження проекту модернізації ДПС Украї-ни. Експертиза здійснюється як на предмет зняття або підтвер-дження встановлених обмежень користування, так і можливостівідкритого опублікування такої інформації, у тому числі для пере-дачі їх іноземцям. Остання складова експертизи була визнана ДПАУкраїни важливою з огляду на те, що взагалі-то інформація можеі не мати обмеження щодо користування, проте її передчасне опуб-лікування може заподіяти шкоди державі або платникам податків.Цей нюанс, до речі, мав місце в скасованій постанові КабінетуМіністрів України № 419, де було зазначено, що в такому разіінформація не може бути відкрито опублікована. А оновлена редак-ція постанови Кабінету Міністрів України № 1893 вже не міститьтакого обмеження.

Важливим є те, що в разі підтвердження комісією обмеженьна користування, інформація не може бути оприлюднена або пе-редана, оскільки існує сувора заборона користуватися інформа-цією з документів, що мають гриф "Для службового користування"[7, ст. 35]. Таким чином, інформація, що підлягає оприлюдненнючи передачі іноземцям, за визначенням не може мати будь-якихобмежень щодо користування. Проте засобів масової інформаціїце не стосується. Їм можна передати документи і з грифом, по-трібен тільки висновок комісії, що таке ознайомлення є доціль-ним. Маленька поправка - інформація має бути такою, що втрати-ла своє первісне значення [7, ст. 28].

Якщо постанова КМУ № 419 передбачала випадки заборониоприлюднення інформації, то в єдиному на сьогодні нормативно-му документі, що регламентує діяльність експертних комісій - нака-зі СБУ від 14 грудня 2004 р. № 696 "Про затвердження Положенняпро експертні комісії з питань державної таємниці" - передбаченатільки експертиза документів на предмет наявності у відомостяхконфіденційної інформації [8]. Взагалі існуючими нормативнимидокументами механізм діяльності експертних комісій визначено вдуже загальних рисах.

Хоча питання охорони інформації уявляються більш-меншврегульованими, чинні сьогодні законодавчі та нормативні доку-

288

менти, які тим чи іншим чином стосуються охорони інформації,залишили можливість впливу людського чинника на процес прий-няття рішень стосовно витоку податкової інформації. За новимпорядком експертні комісії констатують факти наявності тієї чиіншої інформації в матеріальних носіях, проте висновків не роб-лять. Відповідальність за прийняття рішення покладається виключ-но на керівника установи. Тобто на теперішній час упорядкувати"відкриті" питання можна лише внутрішньовідомчим шляхом.

Висновки з даного дослідження. Результати проведеногодослідження дають певну підставу пропонувати шляхи вдоскона-лення чинного законодавства з питання розпорядження (вико-ристання) податковою інформацією, а також доопрацюванняпроекту Податкового кодексу. Зокрема, вважаємо за доцільне вне-сти наступні зміни:

1. Ст. 3 розд. ІІ проекту Податкового кодексу викласти у на-ступній редакції: "Податкова інформація - сукупність відомостейі даних, що створені або отримані у визначеному цим Кодексомпорядку контролюючими органами, необхідні для реалізації по-кладених на ці контролюючі органи завдань і функцій".

2. З метою чіткого визначення змісту поняття "інформаціяпро особу" абзац другий ст. 23 Закону України "Про інформацію"після слів "стан здоров'я" доповнити через кому словами "майно-вий стан".

3. З метою упорядкування інформаційних відносин грома-дян з органами державної влади, місцевого і регіонального само-врядування абзац п'ятий ст. 23 Закону України "Про інформацію"викласти у наступній редакції: "Кожна особа має право на ознайом-лення з офіційною інформацією, створеною про неї органами дер-жавної влади, місцевого і регіонального самоврядування, а такожз інформацією, побудованою на підставі даних, наданих до цихорганів самою особою".

4. З метою удосконалення порядку відкритого опублікуван-ня інформації:

n пункт 87 Інструкції про порядок обліку, зберігання і вико-ристання документів, справ, видань та інших матеріальних носіївінформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністюдержави, затвердженої постановою Кабінету Міністрів Українивід 27 листопада 1998 р. № 1893, доповнити абзацом другим на-ступного змісту: "У разі наявності у матеріальних носіях інфор-мації, яка не має статусу конфіденційної, але передчасне опублі-

289

кування якої може заподіяти шкоди державним інтересам (оборон-ним, науково-технічним, економічним та ін.), зазначити це у акті";

n передбачити в актах експертизи матеріальних носіїв інфор-мації, які плануються передати іноземцям, обов'язковість наданнявисновків експертної комісії з конкретного питання;

n доповнити Інструкцію додатком з формою акту експерти-зи матеріальних носіїв інформації, які плануються до відкритогоопублікування.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Ефек-тивність реалізації принципу гласності вимагає розробити доско-налий механізм інформаційних відносин органів ДПС України тагромадян, що, у свою чергу, приводить до необхідності закріпитипевні положення як на законодавчому, так і на відомчому рівнях.Тому подальші дослідження в напрямі вдосконалення порядку забез-печення прав громадян на інформацію мають важливе значення.

Список використаних джерел1. Матеріали публічного громадського обговорення концепції ре-

формування податкової системи України // Вісн. податкової служби Ук-раїни. - 2007. - № 1-2 // www.visnuk.com.ua/?./journal_new/2007/01-02/02.html

2. Про внесення змін до Стратегічного плану розвитку державноїподаткової служби України на період до 2013 року: Наказ ДПА Українивід 29 верес. 2005 р. № 420 // www.visnuk.com.ua/?./journal/3705/370805.html

3. Закон України про інформацію // http://www.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

4. Податковий кодекс (проект) // http://www.sta.gov.ua/news.php3?12616

5. Рішення Конституційного Суду України у справі щодо офіцій-ного тлумачення ст. 3, 23, 31, 47, 48 Закону України "Про інформацію" таст. 12 Закону України "Про прокуратуру" (справа К.Г.Устименка) м. Київ30 жовт. 1997 р.) // http://www.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

6. Закон України про державну таємницю // http://www.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

7. Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання івикористання документів, справ, видань та інших матеріальних носіївінформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю дер-жави: Постанова Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 р.№ 1893 // http://www.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

8. Про затвердження Положення про експертні комісії з питаньдержавної таємниці: Наказ Служби безпеки України від 14 груд. 2004 р.№ 696 // http://www.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

290

9. Про затвердження тимчасового переліку відомостей, опубліку-вання яких обмежується, та Положення про порядок підготовки матеріа-лів, призначених для відкритого опублікування: Постанова КабінетуМіністрів України від 21 лип. 1992 р. № 419 // http://www.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

10. Про затвердження Інструкції про порядок охорони державноїтаємниці, а також іншої інформації з обмеженим доступом, що є власні-стю держави, під час прийому іноземних делегацій, груп та окремих іно-земців і проведення роботи з ними: Постанова Кабінету Міністрів Украї-ни від 22 трав. 1996 р. № 558 // http://www.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

Вікторія Сичова,кандидат історичних наук, доцент,докторант кафедри соціальноїі гуманітарної політики ХРІДУ НАДУ

Генезис і розвиток інституту політичної опозиціїяк складової механізму державного управління

Стаття містить аналіз необхідних умов і чинників (соціально-економіч-них, психологічних, світоглядних, політичних і правових) для виник-нення, становлення та розвитку політичної опозиції як суспільногоінституту. Використання системного та інституційного підходу дозво-лило розглядати інститут політичної опозиції як складову системидержавного управління.Актуальність теми обумовлена збільшенням впливу політичної опо-зиції на державне управління в Україні, а також недостатнім висвіт-ленням проблеми з наукової точки зору. Вивчення світового досвідудопоможе з'ясувати подальші тенденції розвитку взаємодії інститу-ту політичної опозиції та державного управління в Україні.Ключові слова: інститут політичної опозиції, державне управління,влада, демократизація, громадянське суспільство.

The article analyses necessary conditions and factors, such as socio-economic, psychological, political and legal ones, necessary for theappearance, formation and development of political opposition as a publicinstitute. Using system and institutional approaches we could view theinstitute of political opposition as a part of the mechanism of publicadministration.The topicality is stipulated by growing influencing of political oppositionupon public administration in Ukraine, as well as by poor scientificresearches of this problem. World experience will help to determinefurther development tendencies for the interaction between politicalopposition's institute and public administration in Ukraine.Key words: the institute of political opposition, public administration,power, democratization, civil society.

291

Постановка проблеми в загальному вигляді. Трансфор-маційні процеси в Україні характеризуються демократизацією сус-пільства, децентралізацією влади, появою нових суспільних інсти-тутів, які не можуть не впливати на характер, механізм, методи таефективність державного управління. Наявність реальних мож-ливостей у політичної опозиції посідати владні посади актуалізу-ють питання щодо її статусу та впливу на державне управління.Досвід розвинених демократичних країн свідчить, що інститутполітичної опозиції є ефективним засобом цивілізованого розв'я-зання суперечностей між інтересами різних суспільних груп уполітичній сфері, а також невід'ємною складовою механізму стриму-вань і противаг у структурі владних відносин. То ж викликає не-підробний інтерес процес виникнення, становлення інституту полі-тичної опозиції, її вплив на механізм державного управління.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. З наукової точкизору це питання не достатньо висвітлено, оскільки в центрі увагивідомих західних (Ф.Гізо, А.Токвіль, Р.Міхельс, В.Парето, М.Дю-верже, Р.Даль, Дж.Сарторі, Дж.-Х.Лінц, С.Хантінгтон), російсь-ких (Г.Гаврилов, В.Гельман, В.Пешков, К.Пономарьов, Г.Саєнко,С.Сергєєв, Л.Тимофєєва, В.Халіпов, О.Циганков), а останнім ча-сом українських (І.Варзар, Н.Вінничук, С.Бондар, Л.Маймеску-лов, І.Павленко, С.Рябов, О.Совгиря, Л.Червона та ін.) дослідниківстояли питання стосовно типу, характеру, політико-правового ста-тусу, функцій політичної опозиції та моделі її взаємодії з владою[2-4; 6; 10, 13-21; 23].

Формулювання цілей статті. Метою статті є аналіз не-обхідних умов і чинників (соціально-економічних, психологічних,світоглядних, політичних, правових) для виникнення, становлен-ня та розвитку політичної опозиції як суспільного інституту в си-стемі державного управління.

Автор статті обмежився дослідженням процесів зароджен-ня та розвитку системної / неструктурної (Р.Даль) / лояльної (Дж.-Х.Лінц) опозиції, тобто таких політичних сил, які повністю прий-мають існуючу політичну систему та політичний режим, не засто-совують насильницьких методів, неконституційних дій для досяг-нення / утримання влади, а також беруть активну участь у полі-тичному процесі держави, у тому числі депутатській та парла-ментській діяльності.

Виклад основного матеріалу дослідження. Поняття "опо-зиційність", "політична опозиція" та "інститут політичної опозиції"

292

не є тотожними. Під опозиційністю визначають широкий спектрвияву емоцій/настроїв, установок, цінностей та поглядів/ ідей, якібільшою чи меншою мірою заперечують емоції, установки,цінності, погляди, які пропонує та культивує влада, що може бутипредставлений у різних формах протестної поведінки та є субстра-том для політичної опозиції [17, с. 105]. Опозиційність як "кри-тичний дух" існувала майже завжди.

Поняття "опозиція" в сучасній політології має широкий діа-пазон дефініцій. У широкому сенсі опозиція визначається як су-купність суб'єктів політичного життя, які виступають проти зміступолітики, що реалізується діючою владою, та/або методів реаліза-ції цієї політики, ведуть активну діяльність, спрямовану на те, щобсамим зайняти центральне місце у владній системі. У вузькому -як інститут політичної системи [13, с. 3]. Так, О.Циганков розумієпід опозицією "політичний інститут, створений для висловлюваннята відстоювання інтересів, що, формуючись у центрі та регіонах,відрізняються від інтересів, що реалізуються в політиці централь-ної влади (уряду)" [20, с. 98]. У конституційному праві опозиціярозглядається як політична діяльність партій груп та рухів, незгідних з урядовим курсом та методами його реалізації. В прак-тичному плані з'ясування сутності політичної опозиції, на думкупрофесора С.Рябова, здатне сприяти оптимізації форми держав-ного правління в Україні, процесів урядового керування суспіль-ним життям і участі громадян у ньому [16, с. 9].

Виконуючи функції контролю та критики урядового курсу,системна політична опозиція має на меті сприяти формуваннюсоціально ефективної системи державного управління. Державнеуправління, на наш погляд, не слід обмежувати лише виконавчоюгілкою влади. Застосування системного підходу дає змогу погля-нути на нього як на взаємодію системи органів держави (підсис-теми, що управляє) та суспільної системи з метою забезпеченнястабільності (динамічної або статичної) для останньої [1, с. 62].Результатом зворотного зв'язку певної дії управлінського впливудержави на суспільну систему, за умов демократичного режиму,стає опозиція. Щоправда, на думку І.Варзара, спочатку опозиціясуто політичною ніде не буває, і може угніздитися в галузевих іпроблемних закутках економіки, культури, релігії, побуту, науки...[2, с. 95].

На певному етапі розвитку суспільства політична опозиціяпочинає легітимно існувати не лише поза органами держави (полі-

293

тичні партії, громадські організації), але й у законодавчому і впредставницьких органах (органах місцевого самоврядування)різних рівнів, крім тих, що не належать до політичної сфери. Наяв-ність горизонтальних організаційних зв'язків між усіма держав-ними органами доводить, що політична опозиція, хоча і перебуваєпоза владою, проте завдяки роботі у відповідних державних орга-нах може справляти обмежувальний вплив на владу, щоб підви-щувати раціональність управлінських впливів держави. Як зазна-чає С.Рябов, "об'єктом дії опозиції постає... комплекс державнихрегламентів та урядових програм, певний спосіб їх впроваджен-ня, а також політика розв'язання суспільних проблем" [16, с. 12].Отже, політична опозиція як суспільний інститут об'єктивно пе-ретворюється на складову механізму державного управління.

Статус суспільного інституту політична опозиція набула невідразу, а відповідно до потреб певної політичної системи. До не-від'ємних характеристик, які свідчать про організаційні формифункціонування політичного інституту, М.Кармазіна і О.Шурбо-вана відносять психологічність, історичність, структурність і функ-ціональність [8, с. 14]. Так, суспільний інститут за своїм генези-сом є психологічним утворенням, стійким продуктом обміну діяль-ністю. Його виникнення можливе за умов існування певних світо-глядних домінант і цінностей. Він позиціонується як певний кінце-вий продукт історичного розвитку суспільної сфери. Структурністьє підтвердженням того, що кожен інститут існує як наслідок своїхвзаємодій з іншими інститутами соціальної системи. Функціо-нальність означає, що інститути існують доти, допоки виконуютьвизначені для них суспільством функції, сприяючи інтеграції сус-пільства й досягненню стабільності.

Політична опозиція як інститут можлива не в усякомусуспільстві. Виникнення та існування політичної опозиції як інсти-туту в системі державного управління Стародавнього Сходу(Єгипті, Вавілоні, Китаї, Індії) було неможливе. Невиділення полі-тичної думки у самостійну галузь знання через так звану магічнусвідомість, сакралізація влади, виживання людини в умовах існу-вання централізованої держави, відсутність приватної власностіна землю, а відтак поглинання суспільства і людини державою, -усе це та інше унеможливлювали існування легальної політичноїопозиції. Вона неможлива також там, де владне становище булоосновним джерелом засобів існування ("азійський" тип розвитку)[10, с. 23]. Низький рівень соціально-економічного розвитку краї-

294

ни, як доводить Г.Атаманчук, збільшує залежність добробуту окре-мої людини від "розподільчих" дій державної влади по відношен-ню до неї, а значить її готовність терпіти будь-яку владу, щоб отри-мати від неї очікувані блага [1, с. 401].

Вперше виникнення легальної політичної опозиції дослід-ники відносять до античної доби [3; 10, с. 24], розуміючи під цимфеноменом народні збори (як інститут народовладдя) та трибунівплебсу. Так, народні збори обирали уряд (колегії), який був їмпідзвітний. У Римській республіці трибуни плебсу мали правонакладати вето (лат. ius intercessionis) на рішення патриціанськихмагістратів і сенату, "право протесту" (за висловом Л.Червоної),охороняли громадян від зловживань влади [5, с. 62; 22, с. 84, 86;21, с. 15]. Захищаючи громадянські права плебеїв (дрібних земле-власників), народні обранці, по суті, відстоювали їхні політичніправа. За існуючими законами лише римські землевласники, якісплачували податки за землю, мали можливість бути включенимив систему управління державою.

Основою цих інститутів, якщо погодитися з певними засте-реженнями з думкою професора Л.Маймескулова, була економіч-на автономія громадянського суспільства, яке виникло на підставіантичної власності [10, с. 24]. Звичайно, висновок про існуваннягромадянського суспільства за античних часів дещо перебільше-ний. Проте цілком слушно, що виникнення приватної земельноївласності [5, с. 57] надало громадянам Римської республіки певнуавтономність від влади, уявлення про подальше розмежуванняприватної і публічної сфер влади. Це змінило ставлення до владивід сакралізації до раціонального обґрунтування, навіть органі-зації і обмеження її. Владу уявляли як інституцію, що спрямованана збереження та розвиток власної ідентичності. Передбачаласяможливість участі кожного в управлінні суспільними справами [7,с. 501-511].

Управління державою в античному світі ускладнилося по-рівняно з Давнім Сходом. Наявність дрібних землевласників зму-сило римську владу запровадити трибунат з метою ліквідації су-перечностей між заможними та незаможними громадянами. Мож-на погодитися з характеристикою цього феномену, запропонова-ною Л.Червоною: "прояв опозиції як легалізованої форми опору"[21, с. 15].

Трибунат дійсно виконував певні функції політичної опо-зиції. Проте не слід перебільшувати його статус і вплив на урядо-

295

вий курс. Спираючись на критерії суспільного інституту [8, с. 14]та визначення політичної опозиції, можна констатувати, що три-бунат не став реальним інститутом політичної опозиції. По-пер-ше, він не був "стійким продуктом обміну діяльністю": кількістьтрибунів змінювалась (від 2 до 10), обмежуючи їхні можливостіщодо накладання вето на рішення сенату. Це була суто плебейськаустанова, що контролювалася державною владою і була спрямо-вана на взаємодію певної верстви суспільства (плебсу) з владою зприводу громадянських, а не політичних (тобто боротьби за владута управління суспільством) прав цієї верстви. По-друге, йогодіяльність зумовлювалася не подальшим історичним розвиткомсуспільної сфери, а було залишком, "відголоском" минулої систе-ми народовладдя, що перебувала в умовах трансформації. Не пра-вильно було б вважати, що політична опозиція в цей час мала гли-боку традицію, що спиралася на певну політико-правову базу. По-третє, викликає сумніви його структурність, оскільки трибуни інодіобиралися серед патриціїв. Вони не претендували на те, щоб зай-няти місце у владі: вони були її часткою. Їх дії не поширювалисяна всю територію держави, часто обмежувалися окремими випад-ками. По-четверте, трибунат не мав повноважень запобігання прий-няттю рішень правлячою верхівкою, справжніх функцій контролюнад владою, що призвело до його занепаду.

Проте інститут трибунату можна розглядати як офіційнийканал державного управління в умовах античної демократії дляналагодження зворотного зв'язку з верствою населення, незадово-леною урядовим курсом. На думку Л.Червоної, у давній Греції таРимі законодавці та можновладці загалом розглядали опозиціюяк необхідний інструмент у досягненні політичної гармонії, якрезультат динамічності державних форм та політико-правовихвідносин, у центрі яких дискусійність, діалогічність і відкритістьмислення [21, с. 16].

Визначена установа цікава з точки зору її офіційної легалі-зації з боку влади та "вмонтованістю" в систему державного уп-равління. Її можна вважати прототипом сучасної парламентськоїкомісії, складовою механізму державного управління на ранніхстадіях демократії.

У період раннього Середньовіччя не було соціально-еконо-мічних та психологічних підстав для легалізації політичної опо-зиції. Розвиток феодалізації, посилення центральної влади, реформисистеми державного управління призвели до ліквідації общинних

296

порядків, старих форм самоуправління. Проте натуральне госпо-дарство не сприяло політичній цілісності держав. Державне управ-ління в умовах феодальної роздробленості, на наш погляд, булонескладним, спрямованим по вертикалі, побудованим на зв'язкахособистої залежності людини від людини. Соціально-економічніфункції були централізовані та зосереджені в руках землевласників,які уособлювали управлінську структуру. Християнство як світо-глядна домінанта європейця середньовічної доби сприяло став-ленню до влади як до даності, що легітимна, незаперечна, оскіль-ки здійснюється від імені Бога привілейованим, керівним прошар-ком знаті. Правитель/господар має виконувати функції керівництвадобрими підданими, виправляти поганих, підтримувати порядок;підданий - виконувати накази правителя/ господаря [7, с. 516-523].Влада спиралась на авторитет патріархальних установ, традицій,звичаїв, відчуття "великої сім'ї". Тому опозиція сприймалася якдержавна зрада; була позасистемною у вигляді бунтів, повстань,державних переворотів, придворних інтриг.

Частково легалізація політичної опозиції в пізньому Середньо-віччі відбулася у станово-представницьких установах ХІІІ-ХІV ст.З одного боку, піднесення міст, зміцнення торговельних (економіч-них) зв'язків всередині країни сприяло посиленню централізаціїдержавної влади та управління. З другого, - виникнення грошовихповинностей, які поступово витіснили натуральні, вплинуло насоціальну структуру населення: зародження буржуазії, а такожзбільшення дрібних землевласників після розкріпачення селян.Державна влада в особі короля наділяла певною автономією (магде-бурзьким правом) свою соціальну опору - міста.

Розширення фундаменту управлінської "піраміди", в якій"кубики" внизу мали можливо більшу свободу, але одночасно, і цеголовне, не руйнували "піраміду", не розхитували та не розривалиїї, на думку Г.Атаманчука, об'єктивно сприяло демократизації дер-жавного управління [1, с. 409]. Збільшення кількості відносно авто-номних від влади суб'єктів управління призвело до запроваджен-ня з боку влади міського самоврядування. Державне управлінняускладнювалося через перетворення строго вертикальної систе-ми підпорядкування "центр-князівство-місто" на розгалужену си-стему управління "центр-князівство" та "центр-місто", з виник-ненням самоврядування, власного суду і земельної власності міст.

Початок вивільнення від церковних догм, поява гуманістич-ного світогляду, на наш погляд, могло стати непоганим психоло-

297

гічним підґрунтям для легалізації політичної опозиції. У ХІІІ-ХІV ст.влада запровадила станово-представницькі установи - парламен-ти, до складу яких ввела дрібних землевласників та заможнихміщан як опору в боротьбі з аристократією [22, с. 143]. Соціокуль-турні зміни потребували ускладнення управлінської системи.

Отже, на даному етапі історичного розвитку владі пізньосе-редньовічних держав контроль над опозицією давався складніше.Створення спеціальних державних установ з представницькимифункціями потребувало з боку правителів набагато більше зусильі коштів для здійснення контролю над легалізованою політичноюопозицією та легітимізації політичних рішень.

Проте процес перетворення політичної опозиції в суспіль-ний інститут у системі державного управління був перерванийтрансформацією традиційного суспільства в раціональне. Пере-хідний період від феодалізму до капіталізму, а, за словами А.Ток-віля, до "національної держави нового часу", викликав до життятаку форму правління, як абсолютна монархія. Розвиток буржуаз-них відносин на певному етапі призвів до установлення рівновагисил між автономними суб'єктами управлінського процесу - бур-жуазією, яка розквітала, але ще не стала домінуючим класом, тафеодальним дворянством, яке занепадало як історичний клас. Заумов відносної самостійності державної влади щодо обох класівбюрократія перетворилася на основний інструмент політичноїцентралізації та централізації державного управління. Класичнимприкладом такої форми правління став французький абсолютизм,який ліквідував станові права та привілеї, незалежні соціальніінститути.

У ХV-ХVІ ст. у більшості європейських країн створиласястабільна соціально-політична система, за якої держава насаджу-вала зверху нові суспільні відносини. Її головним недоліком булавідсутність внутрішніх пружин саморегуляції [11, с. 49-50]. На нашпогляд, за умов існування певної автономності особистості віддержави таку функцію мала б виконувати політична опозиція.Ліквідація аристократії, а в її особі індивідуальних свобод на про-вінціальному рівні перед центральною владою, створила умови длязагальної рівності, що супроводжувалося зменшенням ступеня полі-тичної свободи [11, с. 51]. Жорстка централізація влади, авторитарнірежими унеможливлювали існування легальної опозиції.

Реформація, затвердження раціоналізму як світоглядної до-мінанти Нового часу викликали зміни в ставленні до влади. Місце

298

релігійного обґрунтування займає раціональне пояснення похо-дження влади, в тому числі концепція суспільної угоди рівно-правних членів. Виникає критичне переосмислення підвалин вла-ди, критикують її діяльність у всіх сферах життя.

У Новий час назріла необхідність переходу суспільства відстанових відносин до відносин рівності. Але відсутність легаль-ної опозиції призвела до таких соціальних вибухів, як буржуазніреволюції. Нідерландська (XVI ст.), англійська (ХVII ст.), фран-цузька (XVIII ст.) революції ознаменували становлення, форму-вання й утвердження в Європі буржуазних соціальних відносин.Це означало, що центр виробничого, культурного, соціально-полі-тичного життя змістився в міста. Поява машинного виробництвакардинально змінила характер людської діяльності, а згодом ісуспільні стосунки. Модернізація - перехід від традиційного сус-пільства до раціонального - тягнула за собою відособлення люди-ни від колективу та соціальних спільнот. Невеликі соціальніспільноти перетворювалися у великі, довіра до людини змінюва-лася довірою до знакових систем (гроші, право, політичні ідео-логії, наука), а зв'язки особистого типу розривалися, змінювалисяуніверсальними, абстрактними.

Становлення ринкових відносин, наявність верстви влас-ників засобів виробництва (середнього прошарку), економічноїавтономії суспільства і громадянина сприяли формуванню демо-кратичної ментальності, розвитку демократичних процесів усуспільстві. Політичною філософією Нового часу став лібералізм,стрижнем якого є вчення про громадянське суспільство та право-ву державу. Змінився патерналістський погляд на державу як наєдине джерело благополуччя. Владу стали вважати легітимною йавторитетною, якщо вона спиралася на довіру народу; її намага-лися обмежити правовими нормами, суспільними та політичнимиінституціями. Почалося застосування демократичного принципуздійснення влади: участь індивіда в управлінні державою через ви-бори [7, с. 526-534]. Протягом ХVIIІ ст. отримала свій розвиток тео-рія правової держави, принцип "відповідального уряду" [22, с. 257].

Безумовно, такі революційні зміни в суспільстві не моглине потягнути зміни в державному управлінні кожної з розвиненихкраїн. Відповідно до веберівської теорії найбільш чітко перехідвід традиційних відносин в організації суспільства до раціональ-них проявляється в системі державного управління, структурі фор-мальних організацій і бюрократії на стадії їхнього реформування

299

[11, с. 91]. Тож у ХVII-ХVIIІ ст. не просто відновили свою діяль-ність парламенти. Їх статус та характер діяльності змінилися: вонинабули законодавчих та контрольних (за урядами) функцій і своєюдіяльністю сприяли обмеженню влади монархів.

Економічна незалежність суспільства від державної владистворила підстави для інституціональних передумов формуванняполітичної опозиції. До них насамперед слід віднести законодав-че закріплення самої можливості прав на опозицію, що віддзеркалю-ють англійські Habeas Corpus Act (1679 р.), Білль про права (1689 р.),Акт про упорядкування (1710 р.), американська Декларація неза-лежності (1776 р.), французька Декларація прав людини і грома-дянина (1789 р.) [10, с. 24-25]. Отже, з другої половини ХVII ст.виникають інституціональні передумови формування політичноїопозиції, легалізації опозиційних парламентських фракцій.

Широкого вжитку термін "опозиція" дістав лише в 30-х рр.ХVIIІ ст. Цьому сприяло проголошення англійцями (Дж.Хобхау-зом, пізніше лордом Брогтоном) вислову, який став "крилатим" -"Опозиція Його Величності" (стосовно англійської опозиції) [9, с. 108-109]. М.Дюверже навіть писав, що з XVIII ст. "опозиція припини-ла існування як окрема установа, ... держава створювала інститу-ти опозиції, спрямовані проти власних урядових інститутів, щопризвело до протистояння законодавчої та виконавчої гілок вла-ди, до створення внутрішньої опозиції урядові". Пізніше, на дум-ку М.Дюверже, функцію опозиції уособив окремий орган,зовнішній до уряду - партії меншин (читай "парламентська опози-ція") [6, с. 497]. Проте суспільним інститутом політична опозиціястала пізніше. Як зазначав С.Хантінгтон, виникнення національ-них демократичних інститутів - це феномен ХІХ ст. [19, с. 25-26].

ХІХ ст. характеризувалося інституалізацією політичнихрухів і партій, введенням загального виборчого права, завершен-ням модернізації, індустріальних революцій. Можна вважати, щов цей період у розвинених країнах Європи було сформоване гро-мадянське суспільство, тобто досягнута певна рівність сторін міжтими, хто управляє, і тими, ким управляють. Громадянське сус-пільство добилося децентралізації влади держави за рахунок пере-дачі частини її самоврядуванню, здійснювало взаємодію більшостіта меншості на підставі узгодження їхніх позицій шляхом перего-ворів, без конфліктів, які мають відкритий характер [12, с. 448].

У ХІХ ст. у країнах з демократичним режимом політичнаопозиція набула статусу суспільного інституту, перетворилася на

300

складову механізму державного управління. Лібералізм став філо-софським і світоглядним підґрунтям для усвідомлення необхід-ності існування політичної опозиції як невід'ємного компонентадержави та суспільства. Юридичне та організаційне оформленняполітичної опозиції, її легалізація стали відповіддю на викликпевних історичних умов: рівня економічного розвитку, соціально-го середовища, політичної думки, системи права. Вироблення пев-ної практики політичної діяльності, в першу чергу застосуванняпарламентських процедур, перетворили політичну опозицію нанеобхідний елемент взаємодії держави (системи управління) йсуспільства. Основним завданням системної опозиції стало спри-яння інтеграції суспільства й досягнення стабільності соціальноїсистеми. У результаті так званої "джефферсонівської демократії"опозиція вперше здійснила абсолютно легально, без катаклізмівзаміщення влади в США на виборах 1800 р. Це стало яскравимсвідченням зміни механізму державного управління. Відомийфранцузький історик, представник лібералізму Ф.Гізо, аналізую-чи засоби правління державою, реальні можливості влади та по-літичної опозиції в умовах постреволюційної Франції ХІХ ст., вка-зував на опозицію як на один із засобів підвищення ефективностіуправління державою (особливо в Англії) [4, с. 446]. На думкуросійських дослідників М.Н.Левіної, З.М.Черніловського, інсти-тут політичної опозиції у Великобританії у ХІХ ст. став одним зосновних легальних механізмів управління державою [9, с. 113;22, с. 258]. У першій половині ХХ ст. процес інституалізації полі-тичної опозиції у Великобританії завершився: з 1937 р. ("Акт проміністрів корони") лідер опозиції (найбільшої в Палаті общин опо-зиційної фракції) офіційно отримує платню з державної казни.

Значної ролі інститут політичної опозиції набув у серединіХХ ст. у транзитних суспільствах. Від характеру взаємодії політичноїопозиції з урядом залежав тип переходу від авторитаризму до демо-кратизації. Перший тип транзиту, який американські політологиназвали трансформація (С.Хантінгтон) = реформа (Дж.-Х.Лінц) =врегулювання (Д.Шер та С.Мейнуерінг), був обумовлений більшсильними позиціями уряду порівняно з опозицією, а також тим,що ініціативу зі встановлення демократії брала на себе реформа-торська частина політико-управлінської еліти. Якщо опозиція буласильнішою за уряд і ставала на чолі керівництва процесом демо-кратизації, відбувався другий тип транзиту - заміна = руптура ("де-мократичний розрив") = злам. Наслідком такого балансу сил був

301

крах / скидання авторитарного режиму. Тоді політична опозиціябрала на себе всю відповідальність за управлінням державою. Врезультаті сумісних дій уряду та опозиції, за наявності паритетусил, який склався між ними, відбувався третій тип транзиту у виг-ляді заміщення ("руптформа") [19, с. 127, 134-137, 156, 157, 165-167, 176]. Тоді представники опозиції могли увійти до нового уря-ду і втілювати власні програми. Разом з тим транзит майже завж-ди включав певні переговори - прямі чи непрямі, відкриті чи таємні -між урядом та опозицією [19, с. 127, 136, 170-173, 176, 180].

Особливістю державного управління в ХХ - на початку ХХІ ст.є ускладнення функціонування інституту політичної опозиції: однаі та сама політична сила, виконуючи у законодавчому органі дер-жави роль опозиції, на регіональному / місцевому рівнях уособ-лює владу та здійснює управління регіональним / місцевим роз-витком. До того ж це не є особливістю держав з федеративним чиконфедеративним устроєм (наприклад ФРН чи США) [15, с. 40].В Україні після виборів 2006 р. абсолютну чи відносну більшістьмісць у 15 (з 24) обласних радах України отримали політичні сили,які були в опозиції до створеної парламентської більшості (анти-кризової коаліції). Таким чином, політична опозиція на місцево-му рівні отримала реальні важелі впливу на механізм державногоуправління.

Висновки з даного дослідження. Отже, інституалізація полі-тичної опозиції, перетворення її на складову механізму демокра-тичного державного управління відбувалося в розвинених краї-нах Європи та Північної Америки протягом ХІХ ст. - першої по-ловини ХХ ст.

За умов традиційного суспільства, у періоди демократизаціїрежимів, ускладнення управлінських функцій щодо соціальноїсистеми державна влада в певних межах легалізувала політичнуопозицію в державних органах ("вмонтовувала" її у державнеуправління), чітко окреслюючи, регламентуючи та жорстко конт-ролюючи її діяльність. Через нерозвиненість громадянського сус-пільства, залежність особистості від держави влада могла викори-стовувати опозицію як інструмент для "випускання пару".

В умовах раціональних відносин, виникнення середньогокласу та формування громадянського суспільства відбулася авто-номізація індивідів, що зумовила плюралізм інтересів. Політичнаопозиція набула всіх ознак суспільного інституту, вийшла з-підконтролю влади, яку почала критикувати, контролювати, склада-

302

ючи конкуренцію, пропонуючи альтернативні варіанти прийняттяполітичних рішень. У ХІХ ст. інститут політичної опозиції пере-творився на складову демократичного механізму державногоуправління розвинених країн. У середині ХХ ст. політична опози-ція зіграла значну роль у процесах демократизації транзитнихсуспільств.

На сучасному етапі світовою тенденцією розвитку держав-ного управління стає децентралізація функцій і повноваженьорганів держави з одночасним посиленням контролю "зверху" (повертикалі) і "знизу" (від суспільства, опозиції) за їх належною ре-алізацією. Загальні цивілізаційні процеси призводять до збільшен-ня взаємозв'язків у державі, зростання сукупності установ, черезякі здійснюється державне керівництво суспільством. Нові полі-тичні інститути впливають на структуру, принципи і методи дер-жавного управління, змінюючи та ускладнюючи його характер, си-стему, механізми. Демократизація сприяє перетворенню інститутуполітичної опозиції на складову механізму державного управління.

Список використаних джерел1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций /

Г.В.Атаманчук. - 3-е изд., доп. - М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2005. - 584 с.2. Варзар І.М. Політологічні і історіологічні засади феномена "полі-

тична опозиція" / І.М.Варзар // Політична опозиція: теорія та історія, світо-вий досвід та українська практика: Матеріали наук.-практ. конф. - К., 1996. -С. 94-102.

3. Вінничук Н. Типологія політичної опозиції / Н.Вінничук // Полі-тичний менеджмент. - 2007 - № 3. [Електронний ресурс] - Режим доступу:http://www.politik.org.ua/vid/magcontent.php3?m=1&n=70&c=1622

4. Гизо Ф. О средствах управления и оппозиции в современнойФранции // Классический французский либерализм: Сб. / Ф.Гизо; Пер. сфр. М.М.Федоровой. - М.: РОССПЭН, 2000. - С. 263 - 506.

5. Дементьева В.В. Государственно-правовое устройство антич-ного Рима: ранняя монархия и республика: Учеб. пособие / В.В.Демен-тьева. - Ярославль: Яросл. гос. ун-т, 2004. - 248 с.

6. Дюверже М. Политические партии / М.Дюверже; Пер. с фр.Л.А.Зимина. - М.: Академ. проект, 2000. - 558 с. - (Сер. "Концепции").

7. Історія європейської ментальності / За ред. П. Дінцельбахера;Пер. з нім. В.Кам'янець. - Л.: Літопис, 2004. - 702 с.

8. Кармазіна М., Шурбована О. "Інститут" та "інституція": проб-лема розрізнення понять / М.Кармазіна, О.Шурбована // Політ. менедж-мент. - 2006. - № 4. - С. 10-18.

303

9. Левина М.Н. Парламентское право Великобритании ХVII - на-чало ХIХ в. / М.Н.Левина. - М.: Зерцало, 2000. - 170 с.

10. Маймескулов Л.Н. Политическая оппозиция и право. Историяи современность / Л.Н.Маймескулов // Політична опозиція: теорія та істо-рія, світовий досвід та українська практика: Матеріали наук.-практ. конф. -К., 1996. - С. 23-27.

11. Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: Российскийконституционализм в сравнительной перспективе / А.Н.Медушевский. -М.: РОССПЭН, 1997. - 650 с.

12. Общая и прикладная политология: Учеб. пособие / Под общ.ред. В.И.Жукова, Б.И.Краснова. - М.: МГСУ: Изд-во "Союз", 1997. - 992 с.

13. Опозиція в Україні: аналітична доповідь Центру Разумкова //Нац. безпека і оборона. - 2002. - № 7 (31). - С. 2-43.

14. Павленко І. Правовий статус / І.Павленко // Політ. менеджмент. -2005. - № 5. - С. 16-30.

15. Поршаков С. Политическая оппозиция в странах Запада (Не-которые закономерности и особенности функционирования) / С.Порша-ков // Мировая экономика и междунар. отношения. - 1993. - № 3. - С. 35-48.

16. Рябов С. Опозиція як джерело альтернативної політики / С.Ря-бов // Вибори та демократія. - 2005. - № 4(6). - С. 8-18.

17. Сергеев С.А. Политическая оппозиция в современной Россий-ской Федерации: федеральный и региональный аспекты: Дис. … д-раполит. наук: 23.00.02 / С.А.Сергеев. - Казань, 2005. - 390 с.

18. Совгиря О.В. Правовий статус парламентської опозиції: Навч.посіб. / О.В.Совгиря. - К.: Центр навч. л-ри, 2006. - 264 с.

19. Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце ХХ ст. /С.Хантингтон. - М.: РОССПЭН, 2003. - 367 с.

20. Цыганков А.П. Современные политические режимы: структу-ра, типология, динамика / А.П.Цыганков. - М.: Интерпакс, 1995. - 295 с.

21. Червона Л.М. Феномен опозиції в Україні: Соц.-філософ. аналіз:Дис... канд. філос. наук: 09.00.03 / Л.М.Червона. Ін-т вищої освіти. Акад.пед. наук Укр. - К., 2004. - 180 с.

22. Черниловский З.М. Всеобщая история государства и права /З.М.Черниловский. - М.: Юристъ, 1999. - 576 с.

23. Якушик В.М. Деякі теоретичні засади аналізу політико-право-вого статусу політичної опозиції / В.М.Якушик // Політична опозиція:теорія та історія, світовий досвід та українська практика: Матеріали наук.-практ. конф. - К., 1996. - С. 51-58.

304

З М І С Т

ФІЛОСОФІЯ, МЕТОДОЛОГІЯ, ТЕОРІЯ ТА ІСТОРІЯДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ .................................................. 3Андрій Семенченко. Зовнішні та внутрішні фактори впливу на формування і реалізацію державної політики захистунаціональних інтересів .................................................................... 3

Тетяна Василевська. Професійна реалізованість як ключовийчинник самореалізації державного службовця: етичніаспекти ............................................................................................ 13

Наталія Алюшина. Професійна компетентність кадровогокорпусу державної служби як необхідна умоваїї ефективності ............................................................................... 23

Оксана Грінер. Оптимізація державно-церковних відносинна шляху до становлення громадянського суспільствав Україні .......................................................................................... 35

Богдан Тернопільський. Вивчення суспільних стереотипів,що впливають на розвиток державно-церковних відносин ....... 41

Анна Шома. Аналіз поняття стилю державно-управлінськоїдіяльності ....................................................................................... 53

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА, СЛУЖБА В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ .............. 65Тетяна Недашківська. Професійність державнихслужбовців: компетентнісний підхід ........................................... 65

Олена Зіміна. Державна служба як публічно-правовийінститут з елементом європейського стандарту - культуроюпраці ................................................................................................ 74

305

Олена Шиян. Розвиток кадрового потенціалу як засіб реалізаціїдержавної освітньої політики України з питань здоровогоспособу життя молоді: регіональний контекст ........................... 82

МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯРЕГІОНАЛЬНЕ УПРАВЛІННЯ ТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ...................................... 89Людмила Литвиненко. Система фінансового контролюу Франції: уроки для України ....................................................... 89

Володимир Саламатов. Якість муніципального менеджменту як ресурс місцевого самоврядування ........................................... 99

Валентин Малиновський. Предметний зміст поняття"територіальний устрій" .............................................................. 107

Ігор Гарькавий, Олександр Ігнатенко. Розвиток формуправління процесами удосконалення соціальноїта виробничої інфраструктури в місті ....................................... 116

Олександр Гузій. Вплив місцевого самоврядуванняна розвиток аграрних відносин в Україні .................................. 125

Олексій Лиска. Форми діяльності територіальної громади ..... 132

Ольга Степанова. Правовий аспект державногорегулювання інноваційної діяльності в містах України ........... 140

ПОЛІТОЛОГІЯ І ПРАВО ......................................................... 147Олексій Валевський. Окремі аспекти визначення функціймеханізму стримувань і противаг у розвитку політичноїсистеми ......................................................................................... 147

Лілія Гонюкова. Політичні партії як суб'єкти твореннякоаліційного уряду ....................................................................... 154

306

Світлана Михалюк. Законотворча діяльність у сферізабезпечення державного фінансового контролю на прикладі Міністерства фінансів України .............................. 166

Ігор Сибіга. Роль неурядових організацій у зовнішнійполітиці США напередодні виборів Президента СполученихШтатів Америки ........................................................................... 172

Роман Попов. Теоретичні засади аналізу інституційноїспроможності ............................................................................... 184

СОЦІАЛЬНА І ГУМАНІТАРНА ПОЛІТИКА ..................... 194Володимир Омельчук. Освіта як інструмент забезпеченняєдності гуманітарного простору України .................................. 194

Ірина Кринична. Оптимізація медико-соціальної допомогинаселенню, що проживає на забруднених територіях:управлінські аспекти ................................................................... 206

Наталія Рингач. Здоров'я призовного контингенту як чинниквпливу на національну безпеку .................................................. 214

Інга Рожкова. Договірні відносини як механізм ефективногоуправління ресурсами у сфері охорони здоров'яна регіональному рівні ................................................................ 223

Наталія Бондарчук. Європейська та міжнародна співпрацяЧехії в галузі освіти ..................................................................... 230

Інна Найда. Удосконалення механізму державногорегулювання процесу підготовки та перепідготовки молодихспеціалістів ................................................................................... 240

ДОСЛІДЖЕННЯ. РОЗРОБКИ. ПРОЕКТИ ......................... 247Сергій Сибирякoв. Роль соціальних медіа у формуваннігромадянської культури державних службовців ....................... 247

307

Лариса Гаєвська. Дискусії навколо проекту Статуту нижчихі середніх училищ Міністерства народної освіти (1860) як форма залучення громадськості до вирішення проблемуправління освітою ...................................................................... 262

Оксана Воробйова. Інформаційне суспільство як передумовавиникнення електронної комерції .............................................. 269

Вікторія Попова. Проблема транспарентності в умовахреформування податкової політики ........................................... 280

Вікторія Сичова. Генезис і розвиток інституту політичноїопозиції як складової механізму державного управління ........ 290

308

Підписано до друку 07.07.2008 р. Формат 60 х 84 1/16. Тираж 300 пр. Обл.-вид. арк. 17,15.

Ум. друк. арк. 17,9.

Видавництво Національної академії державного управлінняпри Президентові України

03057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, тел. 456-94-36.E-mail:vydav@academy.gov.ua

Свідоцтво серії ДК № 1561 від 06.11.2003.

Н а у к о в е в и д а н н я

Збірник наукових працьНаціональної академії державного управління

при Президентові України

В И П У С К 1/2008

Заснований у 1998 році

Свідоцтво про державну реєстрацію серії КВ № 8114від 11 листопада 2003 року

Передплатний індекс видання - 22454

Виходить 2 рази на рік

Київ, видавництво НАДУ

Відповідальний за випуск В. А. ДонРедактори: С. М. Шиманська, В. Г. Шевельова

Коректори: Т. В. Пантелеймонова, С. Г. КрушельницькаТехнічний редактор Ю. О. Куценко

Видруковано з оригінал-макета у ТОВ Видавничо-поліграфічний дім “Формат”01010, Київ, вул. Московська, 7.