1

Городилов А.А., Козлов С.Д.

РЕГИОНОВЕДЕНИЕ

Учебное пособие

2006

Калининград

2

УДК 327(075.В)

ББК 66.4(0)я73

Г 70

АВТОРЫ:

ГОРОДИЛОВ Анатолий Алексеевич, профессор Академии геополитических

проблем, кандидат юридических наук, доцент, член Российской академии юридических

наук.

КОЗЛОВ Сергей Дмитриевич, доктор политических наук, профессор.

РЕЦЕНЗЕНТЫ:

Алексеев В.В. - заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное

управление» филиала Северо - Западной академии государственной службы в

Калининграде, кандидат философских наук, доцент.

Каргополов С.Г. – профессор кафедры государственно-правовых дисциплин

Калининградского юридического института МВД России, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Куликов А.В. – профессор Балтийского института экономики и финансов, доктор

юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Рекомендовано к опубликованию и использованию в учебном процессе редакционно-

издательским советом филиала Северо-Западной академии государственной службы в

Калининграде

Городилов А. А., Козлов С. Д.

Регионоведение. Учебное пособие / А. А. Городилов, С. Д. Козлов. – Калининград:

Янтарный сказ. 2006. - 502 с.

В учебном пособии рассматриваются вопросы управления региональным развитием

субъектов Российской Федерации на примере и данных Калининградской области. При этом

значительное внимание уделено историческим, демографическим, природно-ресурсным,

национальным факторам, политико-правовой, социально-экономической основам

регионального развития и управления. Регионоведение как учебная дисциплина введено в

общеобразовательный государственный стандарт и включено в учебные программы

специальности «Государственное и муниципальное управление» и др. высших учебных

заведений государственной службы.

Книга адресована всем, кто изучает курс «Регионоведение», может быть

использована при изучении курса «Геополитика», а также практическими работниками

органов государственной власти и органов местного самоуправления.

ISBN 5-7406-1010-8

3

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие 5

Введение 6

Глава 1. Региональное управление 9

1.1. Предмет, объекты и задачи курса регионоведения 9

1.2. Основные понятия и определения регионального управления 18

1.3. Структура региональных органов власти и

юридический механизм управления регионом 35

Глава 2. Регион в системе российских федеративных отношений 85

2.1. Федерация как форма государственного устройства 85

2.2. Формирование Российской Федерации как конституционно –

договорного федеративного государства 94

2.3. Бюджетный федерализм 122

Глава 3. Исторические аспекты регионального развития 130

3.1. Период до второй мировой войны 130

3.2. Период после второй мировой войны 138

Глава 4. Геополитические условия развития

Калининградской области 147

4.1. Международно-правовая характеристика Калининградского

региона Российской Федерации …. 147

4.2. Региональная безопасность 172

Глава 5. Территориальная организация общества 193

5.1. Условия формирования современного

регионального общества 193

5.1. Региональная политическая элита …. 220

Глава 6. Ресурсный потенциал Калининградского региона 228

6.1. Природно-ресурсный потенциал региона 228

6.2. Трудовой потенциал региона 245

Глава 7. Региональная политика 254

7.1. Понятие региональной политики 254

7.2. Региональная промышленная политика 269

7.2.1. Основные понятия и определения. Формы и методы

осуществления промышленной политики 269

7.2.2. Общая оценка социально-экономической ситуации

в Калининградском регионе и ее влияние

на формирование промышленной политики 279

7.3. Региональная сельскохозяйственная (аграрная) политика 324

7.3.1. Основные цели и задачи, формы и методы

региональной сельскохозяйственной политики 324

7.3.2. Основные проблемы и перспективы сельскохозяйственной

(аграрной) политики Калининградской области 340

7.4. Региональная политика в сфере торговли

и общественного питания 351

7.5. Региональная финансовая политика 361

7.6. Региональная экологическая политика 378

7.7. Региональная культурная политика 408

7.8. Региональная социальная политика 444

Заключение 466

Использованная литература 469

Приложения 482

Словарь употребляемых терминов 470

4

ПРЕДИСЛОВИЕ

Сбор материалов для этой книги был начат авторами еще в 90-е годы прошлого века.

За время работы над книгой очень многое изменилось в Калининградской области. Осталось

только главное – особое геополитическое положение Калининградского региона, не

имеющего общих границ с остальной российской территорией, т.е. его пространственная

специфика, объясняющая своеобразность многих процессов, которые происходят с этим

Прибалтийским регионом и отличают его от остальных российских территорий.

Выявление особенностей и путей развития Калининградской области, определяемых

ее месторасположением, и стало главной задачей авторов. Решение ее было сопряжено с

рядом трудностей, т.к. динамизм жизни региона привел ко многим изменениям в оценках

его действительности. В этом процессе познания большую роль сыграли средства массовой

информации и труды калининградских ученых. Их анализ и видение происходящих событий

помогали вносить необходимые корректировки в книгу.

Особое, достойное место среди них занимает основатель свободной (особой)

экономической зоны в Калининградской области, первый глава администрации области,

доктор экономических наук, профессор Юрий Семенович Маточкин. Интерес к

представленной работе побуждал его не только читать рукопись, но и обсуждать ее с

авторами. Рецензируя содержание, Ю. С. Маточкин делал многие ценные замечания и

предложения, которые учитывались авторами. Только его внезапный и безвременный уход

из жизни в июле 2006 года прервал это плодотворное сотрудничество.

Книг, посвященных науке «Регионоведение», ранее в Калининграде не издавалось.

Поэтому авторы надеются, что их труд поможет в подготовке государственных и

муниципальных служащих, лиц, занимающих государственные должности

Калининградской области.

Калининград, 2006 год.

5

ВВЕДЕНИЕ

Будущее естественное развитие Российской Федерации, её целостность связаны с

федерализацией страны, а, следовательно, с развитием ее субъектов. Так же, как любая

федеральная политика, в своей основе, состоит из совокупности региональных политик, а в

основе интересов федерации находится совокупность интересов всех субъектов федерации,

так и устойчивое развитие и целостность Российской Федерации как федеративного

государства является следствием добровольности объединения различных этносов,

проживающих на территориях России, в единое союзное государство на основе

справедливого разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и её

субъектами.

Исключить конфликты между ними помогает договорная основа этого союза.1

Именно поэтому российский федерализм носит конституционно - договорный характер. В

концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию2 прямо сказано, что

устойчивое развитие России «...предполагает формирование эффективной пространственной

структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов

Российской Федерации, что предопределяет необходимость разработки и реализации

программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона3».

Основной наукой, изучающей регионы России как сложное этнополитическое и

социально-экономическое образование, является регионоведение. Как учебная дисциплина

регионоведение только в 90-х годах ХХ века включена в образовательный российский

государственный стандарт, хотя в иных странах (особенно это характерно для развитых

федеративных государств) эта дисциплина преподается уже достаточно давно.

В представленной работе, кроме теоретических и методологических аспектов

регионоведения, носящих достаточно общий характер, рассматриваются также и вполне

определённые, выявленные только в последнее время, закономерности жизнедеятельности

такого своеобразного российского и европейского региона как Калининградская область

Российской Федерации.

Основой территориально-политической организации современного российского

общества является федерализм. Это предполагает рассмотрение региона-субъекта

Российской Федерации как сложного социально-экономического и политического

образования, в котором на практике реализуется гибкое сочетание двух уровней власти:

федерального, регионального, а также местного самоуправления. Необходимо отметить, что

с точки зрения развития основ демократического устройства региона и его общества главная

роль отводится местному самоуправлению.

Изучением региона в качестве субъекта федерации - государственного образования4,

в настоящее время, занимаются такие смежные науки как: региональная экономика,

региональная социология, региональная география, региональная этнография, региональное

природопользование и другие. Регионоведение же является комплексной, интегральной

научной дисциплиной, пользующейся достижениями всех этих наук. Известно, что теория

1 См.: Федеративный договор от 31.01.1992 года о разграничении предметов ведения и полномочий между

федеральными органами государственной власти и органами власти автономной области, автономных округов;

краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; суверенных республик в составе Российской

Федерации. 2 Утверждена указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года №440.

3 Регион (англ. region, лат. regio) - область, район, часть страны, отличающаяся от других областей

совокупностью естественных и (или) исторически сложившихся, относительно устойчивых экономико-

географических и иных особенностей, нередко сочетающихся с особенностями национального состава

населения; группа близлежащих стран, представляющая собой отдельный экономико-географический, или

близкий по национальному составу и культуре, или однотипный по общественно-политическому строю район

мира. См. Энциклопедический юридический словарь/Под общ. ред. В.Е. Крутских. - 2-е изд. - М.: ИНФРА-М,

1999. - С. 431. 4 В соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации субъекты Федерации по предметам своего

ведения обладают всей полнотой государственной власти.

6

представляет собой систему идей в определенной отрасли знаний, дающую целостное

представление о ее закономерностях. Знания о закономерностях регионоведения

представляют собой именно такую систему и выступают как теория этой науки.

В представленной работе авторы значительное место отвели рассмотрению

закономерностей развития региона, попытались дать необходимые понятия, предложили

принципы, системы показателей, критерии и методы регионоведческих исследований,

необходимых для управления регионом-субъектом федерации.

Следует отметить, что читателю, работая с этой книгой, надо учитывать следующее:

1. Настоящая работа одна из первых по курсу «Регионоведение», созданная на

материалах Калининградской области, поэтому предполагает систематическое изучение и

использование также других источников.

2. Перед тем как приступить к изучению данного учебного пособия по курсу

«Регионоведение», рекомендуется ознакомиться с учебной программой, предлагаемой

учебным заведением.

3. Изучение курса должно быть планомерным и систематическим, начинать его

следует с составления на основе тематического плана курса «Регионоведение»

индивидуального плана, в котором должны быть предусмотрены методы, формы и сроки

освоения каждой темы.

4. Значительный объем предлагаемого материала, его сложность и важность для

формирования профессиональных качеств регионального государственного и

муниципального служащего требуют высокой организованности, самодисциплины, чувства

ответственности. Кроме этого, необходимо помнить, что без научного анализа практики,

осуществляемого с целью обоснования действий предпринимаемых органами управления

регионом, без уверенности в них, невозможна эффективная деятельность государственных и

муниципальных служащих. И в этом смысле регионоведение, как отрасль знаний, в своих

результатах и выводах должна быть наукой практической.

7

Глава 1 РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

1.1. Предмет, объекты и задачи курса «Регионоведение»

При определении предмета курса «Регионоведение» представляется необходимым

исходить из общих научных предпосылок о том, что предмет любой теории определяется

характером тех закономерностей (социальных, экономических, природных и т.д.) и связей,

которые рассматриваются данной отраслью науки. Исходя из этого, предметом

рассматриваемого курса является исследование (изучение) объективно существующих

закономерностей, определяющих жизнедеятельность региона - субъекта Российской

Федерации. К их числу можно отнести: связь между его прошлым, настоящим и будущим;

взаимовлияние и соотношение интересов Федерации и её субъектов, определение их

предметов ведения; влияние на интересы региона его геополитического и социально-

экономического положения; связь между целями действий органов регионального

управления и тактическими приемами осуществления этой деятельности и так далее. Кроме

перечисленных, существуют закономерности собственно в организации государственной и

муниципальной службы и другие.

В предмете «Регионоведение» мы выделяем следующие группы закономерностей:

- познавательные. Базируясь на общих основах теории познания курс

«Регионоведение» изучает обстоятельства, в которых осуществляется жизнедеятельность

региона, его специфику. Теория «Регионоведения» (то есть система идей в данной отрасли

знаний, дающая целостное представление о ее закономерностях) изучает, в первую очередь,

закономерности отражения в реальной действительности специфики конкретного региона,

которые трудно обнаружить, анализируя только общие закономерности развития

Российской Федерации и ее субъектов. Регионоведение изучает закономерности развития

конкретного региона, получения, проверки и фиксации необходимых фактических данных,

обеспечивающих успешное принятие управленческого решения и решение других

управленческих задач. Здесь существенной является закономерная связь между спецификой

региона, принимаемыми управленческими решениями и эффективностью их реализации с

точки зрения положительного влияния на жизнедеятельность региона;

- деятельные. Эти закономерности определяют содержание конкретных

управленческих решений, направленных на выполнение задач, стоящих перед региональным

обществом и решения других задач путем использования для этого необходимой

информации. Здесь важными являются закономерности правового, экономического и

психологического воздействия на региональное общество, поиска аргументов и способов

воздействия на него, чтобы убедить в правильности принятого решения и заставить

изменить поведение общества в нужном для решения стоящей задачи направлении.

- правовые и морально-этические основы. Сюда входят базирующиеся на специфике

региона правовые аспекты его развития, характерные черты формирующихся моральных и

этических основ регионального общества, населяющего территорию данного субъекта

федерации - государственного образования.

Вместе с тем, следует отметить, что закономерности являются главным, но не

единственным элементом структуры предмета регионоведение. Структура предмета

регионоведение, наряду с закономерностями включает в себя также изучение общественных

отношений, возникающих в регионоведении как процессе познания. Общественные

отношения, изучаемые регионоведением, носят объективный характер, через них

проявляются его свойства и специфические черты. Эти отношения многообразны и находят

отражение в различных сферах жизни общества - материальной и духовной. Необходимо

отметить, что материальные отношения возникают и существуют объективно, независимо от

воли и сознания конкретных людей, тогда как духовные отношения предварительно

проходят через человеческое сознание.

8

Следует учитывать, что содержание курса «Регионоведение» не сводится только к

накоплению знаний при изучении указанных выше групп закономерностей. Познание

закономерностей в регионоведении носит творческий характер и оказывает обратное

воздействие на объект познания. Это может приводить к выявлению новых

закономерностей, уточнению уже названных, а значит уточнению и предмета курса.

Для исследования многочисленных закономерностей регионоведения используются

различные методы познания, базирующиеся на общем диалектическом методе. К ним

следует, прежде всего, отнести методы содержательные (наблюдение, сравнение, опрос,

изучение документов), формализованные (формальная логика, моделирование, построение

структурных систем и другие), теоретического анализа, синтеза и другие. Изучение курса с

учетом рассмотрения положений, имеющих общее значение для регионоведения различных

стран и субъектов Российской Федерации, частное (специфическое) свойственное

отдельным странам и регионам, позволит получить необходимые профессиональные знания

в области регионоведения.

Говоря о регионоведении, необходимо, прежде всего, определить его научные

основы. Это тем более важно, что некоторые авторы пытаются свести эту науку только к

отрасли региональной экономики, учитывающую отдельные региональные социальные

особенности, или отрасли географии. Так, Морозова Т.Г. определяет регионоведение как

«область научных знаний, изучающую территориальную организацию хозяйства», а

предметом регионоведения она считает «экономические районы всех уровней»1. Другие

(например, Гладкий Ю.Н. и Чистобаев А.И.) считают, что по своему характеру

регионоведение тяготеет к географии и может рассматриваться в качестве её

субдисциплины (т.е. вспомагательной дисциплины).2 Несколько другого, по нашей оценке

более правильного, мнения придерживаются Бутов В.И. и Игнатов В.Г., которые

определяют регионоведение как «комплексную, интегральную социально-экономическую

дисциплину», предметом изучения которой являются регионы - субъекты Российской

Федерации.3 Но при этом мы не можем согласиться с ними в их определении субъекта

Российской Федерации как политико-административного образования, так как сама

Конституция Российской Федерации определяет субъект Федерации (регион) как

образование, обладающее в пределах собственного ведения всей полнотой государственной

власти (статья 73 Конституции Федерации).

Основной причиной предложения указанными авторами такого определения

регионоведения мы считаем те процессы, которые происходят в настоящее время с

российским государством, медленно, часто с возвращением в прошлое состояние,

трансформирующимся из унитарного в федеративное, и в котором начинается новая оценка

значимости регионов - субъектов Федерации. Так, если ранее под регионом чаще всего

подразумевалась «определённая часть народнохозяйственного комплекса страны,

отличающаяся географическими условиями и природно-ресурсной специализацией»4, то в

последнее время под регионом в России всё чаще понимают республику, край, область и т.д.

- субъект Российской Федерации.5

В целом это основано на современных основных положениях региональной политики

в Российской Федерации, которые утверждены Указом Президента Российской Федерации

от 3 июня 1996 года №803. Так, в этом документе «под регионом понимается часть

территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-

экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с

границами территории субъекта Российской Федерации, либо объединять территории

1 См.: Регионоведение. Учебник / Под ред. Т.Г. Морозовой. - М., 1996.

2 См.: Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Регионоведение: Учебник.- М.: Гардарики, 2000.- С. 6.

3 См. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (методология, политика, экономика, право).- Ростов н /Д:

издательский центр «Март», 1998.- С. 4. 4 См. Кожурин Ф.Д. Совершенствование регионального управления. - М.,1990.

5 См.: Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М., 1997.

9

нескольких субъектов Российской Федерации» (то есть имеет целую кратность по

отношению к территории любого субъекта Российской Федерации - Авт.).

Предметом изучения регионоведения являются регионы - субъекты Российской

Федерации - государственно-правовые образования (а не административно-

территориальные единицы, присущие унитарному государству), составляющие в

совокупности российское федеративное государство. Согласно Конституции Российской

Федерации все субъекты Федерации, равноправны между собой во взаимоотношениях с

федеральными органами государственной власти (пункт 4 статьи 5 Конституции).1

Поэтому, учитывая методологическое значение понятия «регион» и, исходя из

вышеизложенного, можно сказать, что: регионоведение – комплексная, интегральная,

социально-экономическая дисциплина, изучающая закономерности процесса

формирования и функционирования (включая управление) социально-экономической

системы с учётом исторических, демографических, национальных, религиозных,

экологических, политико - правовых, природно-ресурсных особенностей, места и роли в

общероссийском и международном разделении труда.2

Вместе с тем, в государственно-правовом статусе субъектов разных видов

(республики, края, области, города федерального значения, автономные образования)

имеются определённые различия, установленные Конституцией Федерации, Федеративным

договором и специальными договорами между Федерацией и её субъектами.3

Основной задачей курса «Регионоведение» является вооружение обучающихся

знаниями в области теории и передовой практики регионоведения. Другие задачи учебного

курса «Регионоведение» можно сформулировать следующим образом:

1) определение основных принципов, понятий и категорий этой области знаний;

2) изучение:

- закономерностей, устойчивых и повторяющихся связей, явлений и процессов

регионоведения;

- истории становления и развития региона, ее влияния на его сегодняшнее состояние;

- природно-ресурсного потенциала региона - субъекта Российской Федерации,

проблем регионального общества, экономических, экологических и иных проблем.

Регионоведение является основой для познания:

- формирования и функционирования регионального управления и политики;

- состояния и развития социально-экономического комплекса региона;

- исторической (экономической и культурной) преемственности развития

регионального общества;

При этом комплексно используются знания различных отраслей права, региональной

экономики, управления, психологии, демографии, социологии, статистики, религиоведения,

философии, экологии и других научных дисциплин, с которыми курс «Регионоведение»

тесно связан. В нем используются некоторые категории и институты этих наук для решения

своих теоретических проблем, а также применяются некоторые частные методы и методики

этих наук для исследования своих закономерностей.

Знание регионоведения необходимо для специалистов высшей квалификации

государственного и муниципального управления. Только это позволит им достаточно

глубоко разбираться в политических, экономических и других ситуациях, складывающихся

в регионе и муниципальном образовании. Необходимо помнить, что огромное различие в

1 Только один субъект Российской Федерации – город Москва существует по отдельному федеральному

закону, что создает фактическое неравенство между ним и остальными субъектами Федерации. Многие

параметры его развития носят не объективный, а искусственный характер, не являются характерными для

других регионов России. 2 См.: Актуальные вопросы философии, политологии, регионоведения и национальной безопасности

(схемокурс). Российская Академия государственной службы при Президенте РФ. Москва. Изд. «ИСТИНА»,

1999. – Рис. 3 - 4. 3 См.: Энциклопедический юридический словарь/Под общ. ред. В.Е. Крутских.- 2-е изд.- М.:ИНФРА-М, 1999. -

С. 308.

10

геополитических, экономических, природно-ресурсных, социально-демографических и

других условиях существования регионов исключает одинаковость подхода к решению,

казалось бы, схожих региональных проблем.

К главным проблемам регионального развития, изучаемым регионоведением

относятся:

а) региональное управление в условиях федерализма;

б) формирование и функционирование социально-экономического комплекса

региона.

При этом территория в административных границах субъекта Российской Федерации

характеризуется основополагающими чертами: комплексностью, целостностью,

специализацией и управляемостью.

Целостность указанного региона определяется следующими чертами:

1. Рациональным использованием природно-ресурсного потенциала. 2. Пропорциональным сочетанием различных отраслей. 3. Формированием устойчивых внутрирегиональных и межрегиональных

производственных и технологических связей.

4. Наличием на территории региона особого сообщества людей с определенными традициями и определенным образом жизни.

1

Комплексность хозяйства региона определяется сбалансированностью и

пропорциональным согласованным развитием производительных сил региона. При этом

учитываются особенности окружающего регион пространства и региональное разделение

труда, что предопределяет специализацию регионов на производстве определенных видов

товаров и услуг и последующем обмене ими.

В регионоведении могут использоваться следующие методы исследования:

- системный анализ. Он позволяет изучать комплексное развитие территориального

образования, внутренние связи и их взаимодействие. Его использование основано на

поэтапности: постановка цели (например, наиболее полное удовлетворение потребностей

населения данного территориального образования); определение задач; формулировка

научной гипотезы; всестороннее изучение оптимального варианта решения;

- картографический. Он позволяет наглядно представлять особенности размещения

различных объектов изучения. Карта - своеобразная модель территории, на которой при

помощи условных знаков отображаются объекты, явления и их взаимосвязи. Благодаря

картам, картосхемам и так далее лучше воспринимаются количественные показатели

развития регионов и их административно-территориальных единиц;

- балансовый2. Он характеризуется становлением отраслевых и региональных

балансов, позволяет выбрать оптимальное соотношение между отраслями рыночной

специализации. Содержание балансового метода составляет экономическое обоснование

размещения предприятий, обеспеченности их сырьём, топливом, энергией, трудовыми и

другими ресурсами;

- метод экономического моделирования. Суть его в моделировании

территориальных пропорций развития экономики региона. Моделирование может

производиться по отраслям хозяйства региона для формирования его хозяйственных

комплексов;

- метод таксонирования. Он позволяет осуществить процесс членения территории

на сопоставимые или иерархические соподчинённые таксоны (равнозначные или

иерархически соподчинённые территориальные ячейки);

1 См.: Актуальные вопросы философии, политологии, регионоведения и национальной безопасности

(схемокурс). Российская Академия государственной службы при Президенте РФ. Москва. Изд. «ИСТИНА»,

1999. – Рис. 3 - 5. 2 Баланс (фр. Balance буквально весы) – система показателей, характеризующая какое-либо явление путём

сопоставления или противопоставления отдельных его сторон. См. Словарь иностранных слов. - С. 70.

11

- вариантный метод размещения производительных сил региона. Он используется

при разработке схем размещения производства на территории региона на первых этапах

планирования и прогнозирования. Обычно рассматриваются следующие варианты:

различные уровни развития хозяйства тех или иных регионов, территориальные

экономические пропорции по регионам, структуры экономического развития отдельных

регионов;

- методы социологических исследований. Используются стандартизованные интервью, индивидуальные собеседования с представителями разных отраслей и сфер

социально-экономического комплекса региона, контакт-анализ интервью и публичных

выступлений руководящей элиты региона, учёных специалистов и другое.

Важным представляется составление экономических характеристик отраслей

регионов. При этом надо следовать следующей схеме:

- дать оценку экономико-географического положения, природных условий и ресурсов;

- определить отраслевую и территориальную структуру социально-политических, природно-ресурсных, демографических, экологических, национальных на

формирование и функционирование социально-экономических комплексов региона;

- определить место региона в социально-экономическом комплексе Российской Федерации;

- рассмотреть внутрирегиональные, межрегиональные и международные экономические связи;

- определить основные направления развития региона в условиях переходного периода, продолжающегося в России с 90-х годов прошлого века.

1

Следование данному плану поможет обучающимся отобрать основной материал и

приобрести навыки аналитической работы.

Контрольные вопросы:

1. Что изучает предмет «Регионоведение»?

2. Каковы основные задачи курса «Регионоведения»?

3. Какие методы, применяются в региональных исследованиях и их суть?

1.2. Основные понятия и определения регионального управления

Регионоведение предназначено для того, чтобы управление регионом (субъектом

Федерации) осуществлялось на более совершенной научно-практической основе. Исследуя

полученное нами ранее определение регионоведения, мы должны отметить, что важной его

частью является изучение организации управления регионом - субъектом федерации. В

данном разделе, используя перечисленные методы исследования, перейдем к изучению

процесса управления регионом, определению главных компонентов этой деятельности. При

этом мы считаем, что региональное, как и любое человеческое, общество, представляет

собой сложную систему, и поэтому ведущим принципом управления регионом следует

считать принцип системности. Управление - процесс целенаправленного воздействия

управляющей подсистемы или органа управления на управляемую подсистему или объект

управления с целью обеспечения его (заданного - Авт.) эффективного функционирования и

развития. 2

Управление вносит в общество упорядоченность и организованность. При этом,

понятие «организация» может употребляться в двух значениях: как состояние системы,

1 См.: Актуальные вопросы философии, политологии, регионоведения и национальной безопасности.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, 1999 – С. 39-40. 2 См.: Толковый словарь по управлению - М.: Изд. «Аланс», 1994.- С. 180.

12

предназначенной для решения конкретных задач, и как функция управления, то есть

деятельность. Последняя имеет также два аспекта:

- построение и совершенствование структуры системы (то есть своеобразная

«организация организации»);

- принятие управленческих решений (это, как известно, составная часть процесса

управления).

Таким образом, под организацией имеется в виду формирование коллективов людей

для определенного вида деятельности и определенные механизмы управления ими

(например, юридический механизм управления), постановка перед этими коллективами

общественно значимых целей, налаживание в них необходимых взаимоотношений и

совместных действий для достижения поставленных целей.

Исходной теоретической предпосылкой такой организации является теория систем,

принципы и методы системного подхода к явлениям и процессам общественной жизни. Как

известно, под системой обычно принято понимать совокупность предметов определенным

образом упорядоченных, взаимосвязанных и взаимодействующих, вследствие этого

составляющих целостное образование, обладающее системными признаками. Системное

образование характеризуется внутренним единством, целостностью и относительной

самостоятельностью, динамизмом и структурной сложностью. Указанные признаки

присущи всем системам социальной организации. Организацию деятельности любого

функционирующего социального объекта (в том числе органа управления) теория систем

рассматривает как приведение его взаимосвязанных составляющих частей в определенную

систему с целью совершенствования ее функционирования.

Можно сказать, что комплексность1 - это объективное свойство системы,

характеризующейся большим количеством составляющих ее элементов и их взаимосвязью в

рамках данной системы. Комплексность сложных систем определяется не только

многообразием возможного взаимодействия элементов на одинаковых или различных

уровнях, но и диалектическим единством количества и качества в структуре и движении

системы в целом. Во избежание дисфункциональности системы управления принципы

функционирования системы и ее подсистем должны совпадать. Силы и средства органов

управления не могут быть эффективны вне связи со всей системой, поэтому при их

использовании необходимо, с одной стороны, рассматривать их как взаимосвязанные

элементы системы, а с другой - всесторонне учитывать реальные возможности этих сил и

средств для решения комплексных задач.

Пользуясь системным подходом, применительно к специфике государственной и

муниципальной деятельности выработаем нужные нам определения. В широком плане

государственную и муниципальную деятельность можно сформулировать как, систему

организационных, правовых, материально-технических (экономических) мер,

обеспечивающих (с учетом современного состояния и перспектив изменения обстановки в

регионе) специализированное и комплексное использование сил, средств, методов и форм

для успешного решения задач по повышению благосостояния жителей региона во

взаимодействии с федеральными органами власти. Поэтому, организация государственной

и муниципальной деятельности - это комплекс мер, направленных на построение и

постоянное совершенствование системы и структур государственных и

муниципальных органов управления и обеспечение наиболее эффективного применения

имеющихся сил, средств и методов в целях достижения благосостояния жителей

региона и муниципального образования.

Как видно из вышеприведенного, организация государственной и муниципальной

деятельности предусматривает наличие системы государственных и муниципальных

органов, совершенствование которой зависит, прежде всего, от изменений в социальной и

экономической жизни региона. Новой системе соответствует и новая структура. Для нас это

1 Комплекс (лат. complexus связь, содержание) - совокупность, сочетание предметов, действий, явлений или

свойств, составляющих одно целое. См. Словарь иностранных слов. - М.: Русск. яз., 1989. – С. 247.

13

очень важно, т.к. управление регионом невозможно без указанных органов. Новая структура

управления регионом, важнейшим признаком которой является иерархичность, в основе

своей, должна согласовываться с функциональными задачами органов управления на всех

уровнях.

Следует отметить, что под соответствующими органами управления в дальнейшем

понимается их совокупность по признаку территориальной сферы деятельности. При этом

можно выделить федеральные органы государственного управления, органы

государственного управления субъектов федерации и органы муниципального управления.

Важным является постановка и достижение целей системы. Под целью, в данном

случае, мы понимаем состояние (объекта или субъекта), достижение которого позволяет

ликвидировать проблемную ситуацию. Так, основной целью исполнительной власти

субъектов Российской Федерации можно считать реализацию воздействия на объекты

управления для их перевода в состояние, обеспечивающее эффективное производство и

воспроизводство, т.е. постоянное улучшение материальной составляющей жизни

людей, проживающих на территории региона, и свободное развитие его жителей. Развернутая формулировка цели (декомпозиция ее в «дерево целей»)

1 дает систему

показателей того конечного продукта, который является проблеморазрешающим средством.

Таким образом, в конечном счете, система должна строиться под проблему, а

непосредственно ее выделение из среды осуществляется под соответствующую цель.

Созданная система должна иметь информационные и ресурсные связи со средой

функционирования (они называются «входы»), которые являются внешними условиями,

обеспечивающими, с одной стороны, приток необходимых средств, а с другой -

накладывающими определенные ограничения.

Исследование процесса регионального управления имеют две стороны:

- системная организация самого процесса управления; - системное представление управления как объекта исследования. Первый случай начинается с проблемной ситуации исследования данной

деятельности, второй - с проблемной ситуации исследуемого субъекта этой деятельности

(органа власти и управления). Ситуаций, в которых оказываются органы управления

регионом, достаточно много и поэтому ставить задачу их полного исследования не

представляется возможным.

Субъект социальной деятельности всегда представлен в единстве двух подсистем:

управляемой и управляющей. Формирование определенных потребностей и возможностей,

их реализация в управляемой подсистеме происходят, с точки зрения управляющей

подсистемы, стихийно. Управляющая подсистема (органы государственной власти или

органы местного самоуправления) стремится оптимизировать «стихийный» процесс и

сознательно направить его на достижение цели, соответствующей определенным нормам (в

нашем случае, нормам, отраженным в законодательстве или нормативно - правовых актах

местного самоуправления).

Как известно, целевое состояние регионального управления, достигается в результате

системы действий, поведения субъекта управления. Поведение предстает как

функциональная характеристика управления, которая изначально подобна «черному

ящику»: на вход даны цели, описываемые интегральными характеристиками, а на выходе

имеется определенное функционирование (поведение), в той или иной степени приводящее

к достижению целевого состояния системы.

Кроме цели, на поведение существенное влияние оказывают задачи, ставящиеся для

достижения этой цели. Так, чтобы достичь своих указанных целей, например,

исполнительные органы регионов должны решить следующие, вполне определённые задачи:

- анализ оперативной обстановки в регионе;

1 См. подробнее: Ф.И. Перегудов, В.Н. Сагатовский, В.З. Ямпольский, Л.В. Кочнев. Принципы

декомпозиции целей и методика построения «дерева целей» в системах организационного управления. См.:

Кибернетика и ВУЗ, вып. 8. Томск, 1974 и др.

14

- прогнозирование и планирование социально-экономического развития региона;

- обеспечение его необходимыми ресурсами;

- распорядительская деятельность по управлению собственностью региона как

субъекта федерации;

- проведение экономических преобразований;

- социальное обеспечение и социальная защита жителей региона;

-предоставление им разнообразных услуг, необходимых для повышения их

жизнедеятельности;

- обеспечение рационального использования природных ресурсов и охрана

окружающей среды;

- обеспечение безопасности жителей и их социально-культурного развития.

Действия по решению этих задач и определят, во многом, поведение органов

управления регионом. Необходимо решить вопрос о внутренней структуре,

обеспечивающей целенаправленное функционирование (поведение) органа управления. Т.е.

эта внутренняя структура должна включать в себя факторы, необходимые и достаточные для

принятия органом власти и управления региона решения, определяющего его выбор,

траекторию его поведения в определенной объективной ситуации. К числу таких факторов

относится:

- во-первых, потребности, интересы региона и/или его муниципальных образований;

- во-вторых, это возможности, которыми они обладают. Сюда могут входить: знания, умения и способности реализации своих потребностей;

- характер принимаемого решения о действии (или бездействии) определяется теперь третьим фактором: системой ценностных ориентаций органа власти и управления.

На пересечении указанных трех факторов принимается решение, определяющее

поведение органа власти и управления. Информация о потребностях и возможностях

оценивается этим органом в свете его ценностных ориентаций, и на основе этого

совершается выбор одной из возможных альтернатив, которая и реализуется в действии

данного органа власти и управления.

Влияние составляющих целей высшего уровня на характер функционирования

системы можно рассматривать как своего рода «ограничения», налагаемые «высшей»

системой (Федерацией или регионом), в которую входит изучаемая система (регион или

соответственно - муниципальное образование).

Попытаемся теперь определить цели подсистем (блоков) указанных органов власти и

управления.

1) подсистема органов государственной власти региона имеет цель – выявление и

реализация общерегиональных интересов;

2) целью органов местного самоуправления является выявление и реализация

интересов конкретных муниципальных образований.

С учетом сказанного соотношение общей цели указанных органов управления -

выявление и реализация их интересов, и специфических целей этих органов - может быть

представлено в виде определенной системы.

Вычленив системы органов государственной власти и органов местного

самоуправления и определив существующую в этой системе иерархию целей, необходимо

перейти к вопросу об ее элементах. В органах государственной власти, как и в других

социальных системах, компоненты могут быть разбиты на четыре класса: люди, правила

поведения, предметы материального мира и идеи.

1). Люди, действия которых определяют функционирование системы органов

управления, представляют собой один из компонентов исследуемой системы. Следует

учитывать, что люди занимают различное положение (в том числе иерархическое) в системе,

выполняют различные функции и так далее;

15

2). Правила поведения как компонент указанной системы включают в себя нормы

законов, другие нормативные и подзаконные акты, а также иные образцы поведения, в

качестве которых могут выступать конкретные распоряжения и указания вышестоящих

должностных лиц. Все эти правила поведения определяют характер и последовательность

действий, совокупность которых и составляет функционирование всей системы. Принятые

системой правила поведения действуют не автоматически. Их реализация зависит от целого

комплекса субъективных и объективных факторов. К числу последних, например, относится

оценка и толкование правила поведения субъектом, к которому это правило относится.

3). В качестве компонента системы органов управления можно рассматривать

материально-технические средства, обеспечивающие функционирование системы. Сюда

относятся: здания, оборудование, средства фиксации и обработки информации, оргтехника,

транспортные средства и так далее;

4). Наконец к четвертой группе относятся правовые идеи и представления,

оказывающие влияние на поведение лиц, действующих в рамках системы указанных

органов.

Очевидно, что все перечисленные компоненты в процессе реального

функционирования системы выступают в неразрывном единстве.

Переходя к анализу организации деятельности органов управления в регионе, следует

отметить, что многоступенчатость и соподчиненность систем позволяют:

- закрепить за каждым звеном органов управления оптимальное количество

сотрудников в зависимости от складывающейся обстановки (численности объектов

обслуживания, их качественного состояния и так далее);

- обеспечить укомплектование органов управления высоко подготовленными в

профессиональном отношении специалистами;

- определить должностные обязанности сотрудников и их права;

- закрепить принципы их работы и критерии ее оценки;

- определить основания и общие условия их работы;

- установить основные направления и формы взаимодействия аппаратов органов

управления между собой, а также с другими подразделениями, сотрудниками и так далее.

Как всякий процесс управления организация государственной и муниципальной

деятельности имеет свои объективные циклы, то есть определенные этапы (стадии),

логически связанные друг с другом. Соответствующие стадиям действия аппаратов органов

власти и управления называются функциями управления или функциями - операциями.

Под функцией мы понимаем способ достижения цели, целенаправленное действие.

Это целенаправленное функционирование системы обеспечивается следующим:

1) информационная обеспеченность - это непрерывное и достаточно полное и

своевременное поступление достоверной информации о состоянии дел в регионе,

представляющих управленческий интерес; о состоянии складывающейся обстановки.

2) подготовка и принятие управленческого решения - это соответствующая реакция

на полученную информацию в виде письменного или устного акта, в котором указаны цели

действия, определены пути и средства их достижения. По направленности их воздействия

решения можно классифицировать на внутрисистемные и внешние. К внутрисистемным

решениям относятся те, которые связаны только с организацией деятельности структурных

звеньев органов управления (например, с работой по планированию, контролю,

профессиональной подготовке кадров и тому подобное). Внешние решения призваны,

прежде всего, воздействовать на управляемые объекты, для чего собственно данная система

управления и создана.

Основанием для классификации управленческих решений служит их масштабность.

По этому признаку они, с определенной долей условности, могут быть подразделены на

установочные (стратегические), частные и оперативные. Стадиями подготовки

решений являются: осознание проблемы и постановка задач; сбор, обработка и анализ

необходимой информации; определение вариантов действий; их оценка и обоснование

16

выбора лучшего применительно к конкретным условиям. Основными требованиями,

предъявляемыми к управленческим решениям, являются: их соответствие действиям

объективных законов и закономерностей; использование в процессе их разработки полной и

достоверной информации, системного подхода и научных методов.

3) подбор, расстановка и воспитание кадров, �