К онцепци я развития МСУ в России

© Э. Маркварт

Концепция развития МСУ в России

• Решение ЕКЭ МСУ от 13.12. 2012 г. о разработке Концепции; (позднее об этом заговорили Советы по МСУ...)

• в России отсутствует Концепция развития МСУ и какая-либо внятная гос. политика в сфере МСУ

• изменения в зак-ве и практике МСУ носят непродуманный и противоречивый характер, отсутствие логики и видения перспективы

• не исследуется и не учитывается влияние современных тенденций в обществе на развитие МСУ (не только в России)

• осознание потребности в экспертном (и муниципальном?) сообществе

• обращение к членам Клуба, экспертному и муниципальному сообществу (январь 2012 г.)

• сопровождение в СМИ: журналы; сайт ЕКЭ МСУ: http://emsu.ru/eeclub/ и раздел ЕКЭ на портале OST-EURO GmbH: http://ost-euro.ru


ОсновныеОсновные подходыподходы длядля пониманияпонимания сущностисущности МСУМСУ

Местноесамоуправление

Формасамоорганизации

жителей

Вид деятельности

на территории

Форма публичной

власти


Организация МСУ в Германии (как пример)

Правовые основы и компетенция местного самоуправления

"Общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках

закона под свою ответственность все дела местного сообщества.

Объединения общин в рамках установленной законами компетенции

и в соответствии с законами также обладают правом

самоуправления. Обеспечение самоуправления включает обеспечение

основ для финансовой самостоятельности; к этим основам

относятся налоговые поступления, соответствующие

экономическому развитию общин, обладающих правом установления

ставки налога" (Основной закон - п. 2 ст. 28)


– МСУ – компетенция федеральных земель: положения об общинах, положения о районах, законы о муниципальных выборах, в ряде земель - положения о совместном управлении общин и законы о местном референдуме

– реализация права на МСУ – гарантия существования общин и их объединений; неприкосновенность общины

– понимание Конституционным Судом общины не как «управленческой единицы», а как объединения жителей

– решение ряда вопросов государственного значения с обязательным финансированием общины государством (делегирование)

– ответственность районов в рамках своей территории за вопросы, определяемые законодателем; существование районов не гарантируется

Организация МСУ в Германии (как пример)


Организация МСУ в Германии

Территориальная организация местного самоуправления

– 82 млн. жителей – ок. 12 тыс. муниципалитетов (ср. с РФ)

– разница в территориальной организации местного самоуправления в различных землях определяется

федеративным устройством и компетенцией федеральных земель (см. слайд 6)

– основной критерий – численность населения общины (системы общин) с учетом плотности, истор.

традиций и естественно-природных факторов

– сокращение числа городских округов в западных землях - реформа 1970-х гг., в восточных – в 90-х гг.

(процесс!)

– признание статуса города вне района – возможно, если он сопоставим по своему административному

потенциалу с районами данной земли (адм.потенциал численность жителей)

– дополнительное финансирование городов вне районов со стороны земель


Территориальные основы МСУ в Германии

Земля

Числ. насел.(млн. чел.)

Плот-ность насел (ч/км²)

Кол-во общин

Кол-во райо-нов

Кол-во гор.

округов

Наимень-шая

община(кол-во)

Наимен.

район

(т.ч.)

Наименьший гор.

округ(тыс.ч.)

Сред числ-ть насел. района(тыс.ч.)

Свободная земля Бавария

12,52 1772056

(+20)[1] 71 25 до 500 (2) 70,8 38,2 124

Баден-Вюртемберг

10,75 300 1110 (-1) 35 9 до 200 (10) 107,0 52,7 245

Бранденбург 2,5 86 420 14 4 до 500 (8) 95,7 72,1 157

Гессен6,07 288 426 (0) 21 5

до 1000 (1)до 2000 (10)

99,7 117,5 223

Нижняя Саксония

7,97 168 1024 (-8) 38 9 до 500 (28) 52,1 52,0 168

Рейнланд-Пфальц

4,04 204 2306 (0) 24 12до 100 (132)до 200 (231)

64,4 36,0 125

Саар 1,04 406 52 (0) 6 - 5-10 тс.(12) 95,4 - 178

Саксония-Анхальт

2,41 119 1042 21 3до 100 (6)

до 200 (83)68,3 83,2 98

Северный Рейн –Вестфалия

18,0 529 396 (0) 31 235-10 тыс.

(54)141,3 120,6 342

Шлезвиг-Гольштейн

2,84 179 1125 (-5) 11 4до 100 (48)до 200 (88)

132,9 79,8 200

[1] в скобках - изменение количества общин по отношению к 31.12.2000 г. (за исключением новых федеральных земель, поскольку полные статистические данные по ним на конец 2000 г. отсутствовали в связи с реформой)

Источник: данные о численности населения даны по состоянию на 31.12.2006 г.:Statistisches Jahrbuch 2008 für die Bundesrepublik Deutschland - Statistisches Bundesamt, Wiesbaden, 2008



О применимости немецкого опыта организации МСУ в России

1) уровень правового регулирования

Отсутствие специального правового регулирования организации и компетенции МСУ на уровне федерации; гарантия - в Основном законе, и этого достаточно. Стабильность зак-ва

2) территориальная организация

Даже в условиях относительно однородной страны (с т.з. плотности населения, нац. состава, культурного и экономического уровня) различия вполне допустимы и желательны, т.к. МСУ «живет» за счет прочной связи с «местом», особенностями, традициями данной местности и людей, проживающих на ней.

3) компетенция и эффективность управления

Условная универсальность. Регулирование компетенции. Пределы делегирования полномочий. Эффективность МСУ не противоречит демократизации и укреплению МСУ и гражданского общества, а в полной мере соотв.-ет ему. Механизмы повышения эффективности


4) организационные основы (система органов МСУ)

Южногерманская модель за 50 лет доказала свою

состоятельность – теперь единообразие оргструктуры МСУ во

всех землях, включающее безусловную выборность глав

муниципальных образований в ходе прямых выборов, отказ от

принципа разделения властей на уровне МСУ

5) МСУ – «кузница кадров» для госуправления и публичной

политики. Невмешательство государства (пределы).

Уважительное отношение к институту МСУ. Политическая карьера.

Госнадзор



Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества?

Сознательность противопоставления. Важность акцента. Ответ на данный вопрос определяется нашим восприятием и самого института МСУ, и роли жителей в нем (и определяет его?)

жители

Потребители услугКонтролерыСторона, «принимающаяк сведению»

Соучастники процесса управления Соисполнители тех или иных услуг


Цель – соединение этих двух «ипостасей» в муниципалитете

будущего (?)... «Стратегическое планирование» развития МСУ:

• Какими хотят видеть жители свои муниципалитеты? Какие услуги они

считают необходимыми? Готовы ли они участвовать в решении общих

дел (в т.ч. в управлении, в оказании услуг)? В какой форме? Особый

интерес – вИдение молодежи...

• Какими видят свои муниципалитеты в будущем органы МСУ? Какую

роль будут играть и какие функции осуществлять в обозримом

будущем сами органы МСУ? В чем видится потенциал развития

отношений с гражданским обществом?


Тезис 1: Организация предоставления качественных муниципальных услуг (и оказание таковых в т.ч. и самими органами МСУ) – условие необходимое, но недостаточное для существования и развития муниципалитета – лишь предпосылка, но не стратегическая цель развития

Тезис 2: Чрезмерная регламентация предоставления муниципальных услуг – часто контрапродуктивна (регламентация только деятельности исполнителей – органов МСУ и ХС; особенно рискованно – регулирование муниципальных услуг с федерального уровня).

Тезис 3: Развитие концепции развития МСУ в современном обществе – должно начинаться с решения ключевого вопроса о месте и роли жителей.


Активные жители (гражданское общество) – МСУ – государство

1. Аспект 1. Власть (МСУ и государство) чрезвычайно заинтересована в активности гражданского общества, как минимум, из «меркантильных соображений» - возможность предоставления услуг (экономический вклад жителей в предоставление социальных услуг, например, в Германии – ок. 75 млрд. евро, в Великобритании – до 150 млрд. евро)

2. Аспект 2. Привлекательность города для жителей в немалой степени определяется возможностью их самореализации, в т.ч. в политической и общ. жизни, возможностью участвовать в решении общих дел

3. Требуются новые подходы к выстраиванию взаимоотношений власти и жителей для обеспечения участия жителей и в принятии решений, и в управлении делами, и в предоставлении услуг


4. Власть «не уполномочена» вмешиваться и пытаться оказывать давление, специфика мотивации граждан не терпит внешнего принуждения и вмешательства со стороны – такие попытки порождают обратный эффект

5. Жителям / гражданскому обществу важно признание его роли и значения как обществом (его отдельными сегментами или в целом), так и властью, создание отношений доверия, но без «взаимного проникновения»

6. Лейпцигская резолюция Немецкого союза городов (2001 г.) – «Город будущего»: «Если мы хотим как минимум сохранить уровень демократии и участия жителей в решении общих дел и в управлении, мы не должны рассматривать жителя только как потребителя, а себя как фабрику по производству услуг»



Низкая гражданская активность российских жителей - в докладах ВСМС, ИНСОР и др. основная причина:

Отсутствие традиций – советская система коллективного иждивенчества, страха перед последствиями активных действий…

НО: есть в этом и «заслуга» последних 10 лет, в т.ч.:

(1) сознательно культивируемый имидж «сильной» вертикали власти, которая все решает за и без граждан,

(2) социальная активность граждан нередко расценивается властью как угроза существующему «порядку» (системе) – крайне низкий «болевой порог» власти к несогласию и критике,

(3) имитация общественной активности «по заказу» власти –

как следствие – отказ жителей воспринимать власть как «свою», отказ участвовать в решении общих дел, социальная апатия



Промежуточные выводы:

• модель «муниципалитет - поставщик услуг» (как основная функция

МСУ), сейчас активно насаждаемая в России, в Европе подвергается

переосмыслению, а подчас и критике

• всё большее значение приобретает интегрирующая роль МСУ

(муниципалитета) как платформы для реализации интересов и

возможностей жителей, общественных групп, предпринимателей на

локальном уровне


Q U O V A D I S ?

СИСТЕМА ОТНОШЕНИЙ - МСУ, ГОСУДАРСТВО И ЖИТЕЛИ

ЖИТЕЛИ

ГОС.ВЛАСТЬМСУ

ГОСУДАРСТВО

МСУ

ЖИТЕЛИ

ЖЕЛАЕМОЕ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОЕ


Эмиль МАРКВАРТ,

президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления,

главный консультант консалтингового общества OST-EURO GmbH,

заведующий кафедрой муниципального управления НОУ ВПО «Пермский институт муниципального управления»,

к.юрид.н., д.экон.н.

Офис в Москве

Леонтьевский пер., 7, стр. 2, оф. 219125009 МоскваТел./факс: +7 495 691 0244

E-Mail: [email protected]

Documents

К онцепци я развития МСУ в России