解读新《水土保持法》

省水利厅水资源与水土保持处省水利厅水资源与水土保持处

解读新《水土保持法》

省水利厅水资源与水土保持处二零一一年四月


提纲

一、水土流失状况二、水土保持成效三、修订背景与过程四、新法重点内容五、贯彻实施重点


水土流失状况

定义、形式

现状

原因及危害

水土流失水土流失（ water and soil loss ）：在水力、重力、风力等外营力的作用下，水土资源和土地生产力的破坏和损失。包括土壤侵蚀及水的流失，亦称水土损失。

（一）什么是水土流失


（二）水土流失的主要形式

水力侵蚀（水蚀）是指土壤及其母质在降雨、径流等水体作用下，发生解体、剥蚀、搬运和沉积的过程，包括面蚀、沟蚀等。

水力侵蚀分布最广泛，在山区、丘陵区和一切有坡度的地

面，暴雨时都会产生水力侵蚀。它的特点是以地面的水为动

力冲走土壤 ....

水土流失状况



风力侵蚀在东南沿海沙地有分布。它的特点是由于风力扬起沙粒，离开原来的位置，随风飘浮到另外的地方降落。

风力侵蚀是指风力作用于地面而引起土粒、沙粒飞扬、跳跃、滚动和堆积的过程。

水土流失状况


重力侵蚀

重力侵蚀是指土壤及其母质或基岩在重力作用下，发生位移和堆积的过程，包括崩塌、泻流、滑坡和洞穴侵蚀等形式。


重力侵蚀主要分

布在山区、丘陵区

的沟壑和陡坡上。

水土流失状况

省水利厅水资源与水土保持处省水利厅水资源与水土保持处冻融侵蚀

冻融侵蚀是指土体和岩石经反复冻融作用而破碎、发生位移的过程。

混合侵蚀是指在两种或两种以上营力共同作用下形成的一种侵蚀类型，如崩岗、泥石流等。

（二）水土流失的主要形式水土流失状况


水力侵蚀165万

km2

风力侵蚀191万

km2

冻融侵蚀125万

km2

浙江


东北黑土区

长江上游及西南诸河区

北方土石山

西南岩溶区

北方农牧交错区

风沙草原区

黄土高原区

南方红壤区

岩层风化壳深厚，在强降雨作用下极易产

生崩岗侵蚀

全国主要有 8 个水土流失类型区


全省第五次 (2009

年 ) 遥感普查成果显示：

2009 年全省共有水土流失面积10105.16km2 ，占国土总面积的 9.75% 。

浙江省水土流失遥感普查

（三）浙江省水土流失现状


全省水土流失强度分布 2009 年全省共有水土流失面积 10105.16km2 ，

占国土总面积的 9.75% 。

km全省水土流失强度分布图单位 2

1476. 77 ; 1%

823. 59 ; 1%

4539. 48 ; 4%

178. 86 ; 0%

93544. 19 ; 91%

3086. 46 ; 3%

无明显轻度中度强烈极强烈剧烈


全省水土流失地区分布

1125. 10

502. 10

2341. 56

5. 21

323. 87

1019. 35

1310. 60

940. 91

125. 32

725. 69

1685. 45

0. 00

500. 00

1000. 00

1500. 00

2000. 00

2500. 00

杭州市宁波市温州市嘉兴市湖州市绍兴市金华市衢州市舟山市台州市丽水市

km全省各市水土流失面积图单位 2

水土流失面积最多的是温州市，达 2341.56km2 ，其次为丽水市和金华市。水土流失面积比例最高的是温州市，占该市土地总面积的 20.39% ，绍兴市、金华市居二～三位，水土流失面积占总面积的 12.32%、 11.98% 。


水土流失所发生的土地分类全省坡耕地水土流失面积占水土流失总面积的 22.72% ，耕

作、施肥等农业生产活动频繁，水土流失强度大，所带来的危害也较为严重。林地水土流失面积占水土流失总面积的 68.33% ，表明林分质量较低，生态修复的任务十分繁重。

75. 34 ; 0. 75%

256. 95 ; 2. 54%

3. 51 ; 0. 03%

246. 83 ; 2. 44%

321. 82 ; 3. 18%

2295. 81 ; 22. 72%

6904. 90 ; 68. 33%

坡耕地果园茶园其他园地竹林其它经济林林地、工矿用地等


水土流失所处的坡度状况全省水土流失面积的二分之一以上分布在人类生产活动较为集中的 25° 以下的区域，且在坡度相对较大易发生水土流失的 15°～25° 的区域所占比例达到 31.11% 。水土流失面积的三分之一分布在生态环境脆弱的 25° 以上的区域，且有 14.8% 分布在生态环境极为脆弱的 35° 以上区域。

: km浙江省不同坡度水土流失统计图单位 2

8. 29 , 8%

17. 58 , 18%

31. 26 , 31%27. 88 , 28%

14. 99 , 15%

5-88-1515-2525-35≥ 35


对比 2004 年全省第四次遥感普查成果，全省的水土流失状况总体上有明显好转，但生态修复的任务艰巨，坡耕地和园地是治理的重点和难点，开发建设项目等人为活动加剧了水土流失的发生发展，水土流失防治任务依然十分繁重。

小结


一是导致土地退化，毁坏耕地，使人们失去赖以生存的基础，威胁国家粮食安全 (50 多年来我国因水土流失损失耕地，累计达 5000 多万亩，年均 100 万亩 ) 。

黑龙江农垦九三分局红星农场

（四）水土流失危害

省水利厅水资源与水土保持处省水利厅水资源与水土保持处吉林辉发河公路桥

二是导致江河湖库淤积，加剧洪涝灾害，对我国防洪安全构成巨大威胁。


三是恶化生存环境，加剧贫困，成为制约山丘区经济社会发展的重要因素。

陕西定边县


四是加重面源污染，对我国生态安全和饮水安全构成严重威胁。

流失的水土是面源污染的载体；作为城市水源地的湖库95%处于水土流失区。

川东小水库水体污染


我国是世界上水土流失最为严重的国家之一，严重威胁着我国的生态安全、粮食安全和防洪安全，已成为制约经济社会可持续发展的重要因素之一。据中国水土流失与生态安全综合科学考察和亚洲开发银行研究，水土流失给我国造成的经济损失相当于 GDP 总量的3.5% 。

小结



提纲


水土保持

定义定义

措施类型措施类型

水土保持（ water and soil

conservation）：防治水土流失，保护、改良与合理利用山丘区、丘陵区和风沙区水土资源、维护和提高土地生产力，以利于充分发挥水土资源的经济与社会效益，建立良好的生态环境的综合性科学技术。

水土保持

工程措施：梯田、鱼鳞坑、截水沟、水窖、挡墙、谷坊、拦沙坝、淤地坝、排洪沟等植物措施：造林种草、封山育林、天然草地改良等农业耕作措施：等高耕作、带状耕作、沟垄耕作，及保留作物残茬、秸杆覆盖、少耕、免耕、砂田等抗旱保墒耕作方法

工程措施 ( 梯田 ) 综合绿化

生态护岸边坡防护


1991年 6月 29日七届全国人大常委会第二十次会议审议通过原水土保持法。

。


1991年《水土保持法》颁布实施以来，在各级政府的领

导和有关部门的支持配合下，全省水行政主管部门认真贯彻落

实，履行法律赋予的职责，做了大量卓有成效的工作，水土保

持事业得到长足发展。为确保江河安澜，促进水土资源可持续

利用，维护与改善生态环境，保障经济社会可持续发展作出了

重要贡献。


（一）建立健全了水土保持法律法规体系和监督执法体系

1993年 8 月，《水土保持法实施条例》颁布以来，我省于 96

年

制定了水土保持法实施办法。水利厅与省发展改革、环保、国土、铁道、交通等部门联合

发布行业贯彻落实《水土保持法》有关文件。全省大多数市、县出台了水土保持配套规范性文件。省、市、县均建立了水土保持监督管理机构（部分为合署办

公）。监督执法人员七百余人，专职人员近百人。


（二）贯彻预防为主方针，强化监管，人为水土流失加剧趋势得到有效控制

20052005～～ 20102010 年期间全省累计年期间全省累计 20052005～～ 20102010 年期间全省累计年期间全省累计

执法检查 18000多次查处违法案件近 350 起审批水保方案 12000多项省级大中型项目编报方案数量（含部级） 540多个生产建设单位投入水保资金（含部级） 308亿多元

征收水土保持设施补偿费 3.3亿多元

治理生产建设活动造成的水土流失面积 2600多平方公里


建立健全了生产建设项目水土保持方案审批制度、检查制度、监测制度和验收制度。一大批国家及省重点建设工程都依法落实了水土保持“三同时”制度。

全省共实施生态修复近 2000km2 。


（三）落实综合治理、注重效益的方针，水土流失治理成效显著

2000 年以来，全省大力实施生态清洁型小流域建设和坡耕地水土流失综合治理等工程，治理水土流失面积近12700km2 。“十一五”期间，水土流失治理成效显现，年均减少土壤流失量近 330万 t ，产生蓄水效益 1万余m3 ，年均有效增加农民收入约 4.8亿元，总受益人口约合 307.5万人。

低丘缓坡

淤地坝

省水利厅水资源与水土保持处省水利厅水资源与水土保持处近近 1010年年 ,, 全省完成小流域治理全省完成小流域治理 800 多条近近 1010年年 ,, 全省完成小流域治理全省完成小流域治理 800 多条

各地坚持以小流域为单元实施水土流失综合治理，取得了非常明显的效果，治理区水土流失得到有效控制，农业生产条件和生态环境得到很大改善。


（四）加强技术创新工作，水土保持事业发展基础进一步夯实

初步建起了水土保持规划体系。初步建起了水土保持标准体系。初步建立了科技支撑体系，开展了“山核桃林坡面水土流失防治模式”、“低丘缓坡水土流失防治对策”、“水土保持生态清洁型小流域治理技术”等课题研究，出台了一系列指导意见和管理办法。初步建立了水土保持技术服务体系，全省现有水土保持方案编制单位 73 家、监测单位 8 家、监理单位 3 家、部批验收评估单位 1 家，从业人员达到五百多人。水利厅成立了水土保持监测中心。


（五）深入开展宣传教育，全民水土保持意识逐步增强

社会各方面关心、重视、支持和参与水土保持的多了。

生产建设单位和个人能够依法履行防治责任的多了。

部门行业围绕水土流失防治协作配合的多了。

社会各界的阻力、干扰少了，特别是行政干预明显减少。

造成严重水土流失的违法案件明显减少。


2009 年底，全省水土流失面积 10105km2 ，比2004 年减少 3549km2 ，水土流失面积占全省国土总面积的比例也从 2004 年的 12.95% 降至 2009 年的 9.75% 。

下降了 3.25%


提纲



《水土保持法》修订的背景

1991年 6 月，水土保持法的颁布标志着我国水土保持工作纳入了法制化轨道。水土保持法的施行，对预防和治理水土流失，保障经济社会的可持续发展发挥了积极作用。但是，随着经济社会的迅速发展和人们对生态环境要求的不断提高，对水土保持立法提出了新的、更高要求。


《水土保持法》修订的背景

科学发展、可持续发展、人与自然和谐的新理念，需要以法律规定的形式得到充分体现和落实。

20 年执法实践总结的成功做法和经验，需要以法律规定的形式固定下来，更好地指导全国水土保持工作。

各类生产建设活动规模巨大，人为水土流失形势严峻，需要从法律层面进一步强化监督管理。

原法中一些规定内容覆盖不全，制度设计存在较大局限，需要进一步强化和完善。


水利部起草修订草案送审稿

国务院法制办

国务院常务会议

修订草案

全国人大环资委

论证、调研、征求意见

十一届全国人大常委会

审议初审、征求意见

调研、二次审议

全国人大法律委和法工委

过“五关”

2005年 6 月启动

2010年 12 月通过


2010年 12月 25日第十一届全国人大常委会第十八次会议，以 154票赞成、 2 票反对、 3 票弃权高票通过了修订后的水土保持法。国家主席令第 39号公布，自 2011年 3 月 1 日起施行。


新《水土保持法》颁布施行的意义水土保持法的修订，是落实依法行政、建设法制型政府要求的具

体体现。它不仅强化了政府及主管部门的监管职能，健全了相关管理制度，而且规范了监管程序，明确了违法行政的法律责任。


这是新时期加强水土流失预防和治理工作的重要举措，标志着我国依法防治水土流失有了更为锐利的法律武器，对新时期我国水土保持事业健康发展，促进我国经济社会可持续发展具有重要的现实意义和深远的历史影响。


提纲



《水土保持法》修订的总体情况

新法立法目的由“发展生产”

上升到“保障经济社会可持续发展”的高度。

针对水土保持工作中遇到的工作统筹规划不够、预防和治理的措施不够完善、重点预防和治理的区域及对象不够全面、监测体系和监督措施不够完善等问题，新法给出了破解之道。新法共 7 章 60条，比原法增加了“规划”一章和 18条规定。

二规划

一总则

七附则六法律责任

五监测和监督

四治理

三预防

新水保法


新《水土保持法》的重点内容

一、强化了政府和部门责任

二、强化了规划的法律地位

三、强化了预防保护制度

四、强化了综合治理要求

五、强化了监督和监测职责

六、强化了法律责任


搞好水土保持是各级政府的重要职责

水土保持是基本国策，是生态文明建设的重要组成部分，不仅关系当前经济社会发展，而且涉及子孙后代的利益。

水土保持一项长期性、公益性、群众性、综合性工作，见效周期长，与其他较易出政绩的工作相比往往被忽视。因此，强化政府水土保持责任，发挥地方政府的主动性和积极性，有利于扭转片面追求经济发展、忽视生态建设现象。



地方政府的水土保持职责

★ 水土保持宣传、教育和表彰奖励

★ 批准水土保持规划

★ 组织植树种草，扩大林草覆盖面积

★ 加强对取土、挖沙、采石等活动的管理

★ 安排专项资金，组织预防和治理水土流失

★ 划定和公告水土流失重点防治区，崩塌、滑坡危险区

和泥石流易发区，禁止开垦陡坡地范围

★ 建设水土保持监测网络，保障监测经费

★ 解决水土流失纠纷




要求将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并安排专项资金开展水土流失防治：

第四条　县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，对水土保持规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施。


《水土保持法实施条例》第三条“水土流失防治区的地方

人民政府应当实行水土流失防治目标责任制”。《关于加强水土保持工作的通知》 ( 国发 [1993]5 号 )

“实行水土保持目标考核制，层层签定责任状” 。


进一步强化了地方政府水土保持责任 ,在水土流失重点预防区和重点治理区实行地方政府水土保持目标责任制和考核评价制度：

第四条　……国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。

从法律上把水土保持工作列为政府的重要职责，将水土保持工作完成情况与政府工作考核和评价直接挂钩，对强化水土流失防治、提高治理成效将发挥积极作用。


促进地方政府对水土保持工作的重视和领导，有利于促进加快转变经济发展方式，减少片面追求经济发展、忽视生态建设的行为。

把水土流失防治任务定量化、指标化，把各级、各部门的责任层层分

解并落实，有利于协调政府各部门工作，调动各方面的积极性。增加政府水土保持工作的透明度，有利于动员全社会对水土保持工作的参与和监督。通过政府目标管理，把完成水土保持任务的情况作为评价各级政府工作的内容之一，严格考核奖惩，有利于加强各级政府水土保持责任感和使命感，促进责任政府的建设。

对水土流失重点防治区地方人民政府实行水土保持目标责

任制和考核奖惩制度，意义在于



地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度，包括

明确制度适用范围

具体考核奖惩措施

明确制度责任标准

适用范围

上一级人民政府在其确定的重点预防区和重点治理区范围内，对下一级人民政府进行考核和奖惩

具体措施

•水土保持工作目标任务完成情况作为评价指标，确定考核程序，将考核结果与奖惩挂钩

责任标准

•预防保护、监督管理•综合治理、监测预报•宣传教育、科学技术•水土保持方案编报率和

实施率•水土保持投入占财政收入的比例等

实施水土保持目标责任制和考核评价制的具体内容



进一步明确了水行政主管部门和其他相关部门的职责：

第五条　国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。

国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责。

县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作。

县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责，做好有关的水土流失预防和治理工作。


水行政主管部门行使水土保持工作职责：

我国现有水土保持机构：水利部水土保持司七大流域机构水土保持局（处）省、市、县级水行政主管部门水土保持机构（处、科、站等）协调领导、监测等机构科研院所、大专院校和水土保持学会


流域机构在其管辖范围内承担水土保持监督管理职责，行使水利部的监督检查职权（新法第五条、第二十九条、第四十三条予以明确）。


相关部门水土保持职责：

★林业：组织好植树造林和防沙治沙工作，配合水行政主管部门做好林区采伐林木水土流失防治

★农业：组织做好农耕地的免耕、等高耕作等水土保持措施

★国土：主要是在滑坡、泥石流等重力侵蚀区建立监测、预报、预警体系，并采取相应的治理措施，组织做好矿产资源开发、土地复垦过程中的水土流失治理和生态环境恢复工作

★发展与改革、财政、环保等主管部门配合水行政主管部门做好相应的工作

★交通、铁路、能源等主管部门要组织做好本行业生产建设活动中的水土流失防治工作











水土保持规划是对流域或区域在未来一段时期内，预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源工作的整体部署。

水土保持规划是国民经济和社会发展规划体系的重要组成部分。

水土保持规划应当与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调。




新法增加了“规划”专章，对水土保持规划的编制依据与主体、批准程序、规划类别与内容、编制要求以及组织实施等作了明确规定，强化了水土保持规划的法律地位：

明确了规划编制的前提和原则：

第十条水土保持规划应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定（原为“调查评价水土资源”）的基础上，遵循统筹协调、分类指导的原则编制。



明确了规划类别、内容与要求：

第十三条　水土保持规划的内容应当包括水土流失状况、水土流失类型区划分、水土流失防治目标、任务和措施等。

水土保持规划包括对流域或者区域预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源作出的整体部署，以及根据整体部署对水土保持专项工作或者特定区域预防和治理水土流失作出的专项部署。

水土保持规划应当与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调。

编制水土保持规划，应当征求专家和公众的意见。



明确规划的批准程序和实施主体：

第十四条县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府有关部门（原为“有关部门”）编制水土保持规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准（原为“同级人民政府”）后，由水行政主管部门组织实施。



明确水土保持规划一经批准，应当严格执行：

第十四条　……水土保持规划一经批准，应当严格执行；经批准的规划根据实际情况需要修改的，应当按照规划编制程序报原批准机关批准。



明确水土保持规划作为水土流失预防和治理、水土保持方案编制、水土保持补偿费征收的依据：

第十六条　地方各级人民政府应当按照水土保持规划，采取封育保护、自然修复等措施……预防和减轻水土流失。

第二十五条　在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案……

第三十二条 ……在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费……



要求基础设施建设、矿产资源开发等规划中要提出水土流失预防和治理的对策、措施，并在报批前征求同级水行政主管部门的意见 :

第十五条有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。











在水土保持工作方针中增加了“保护优先”和“突出重点”。

第三条水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的方针。



增加了对一些容易导致水土流失、破坏生态环境的行为予以禁止或者限制的规定。

第十七条 ……禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，由县级以上地方人民政府划定并公告。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的划定，应当与地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区、重点防治区相衔接。



第十八条水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物……等。在侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边，土地所有权人、使用权人或者有关管理单位应当营造植物保护带。禁止开垦、开发植物保护带。

★ 侵蚀沟产生严重水土流失的形式主要是沟头前进和沟岸扩张。植物保护带可稳定沟岸，减缓水流的冲刷能力，有效减少水土流失。

★ 在河流、湖泊、农田和水库周边的一定范围内设置植物保护带，利用植物的根系固土护坡，可使汇入水流减缓冲刷能力，减少跌水甚至造成崩岸的可能，对于稳定库岸、减少水土流失具有重要作用。另外，还可减少水土流失面源污染，发挥净化水质的作用。



对在二十五度以上陡坡地种植经济林提出了要求。

第二十条禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。在二十五度以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。

省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地的范围由当地县级人民政府划定并公告。

据 20世纪 90 年代初的调查，在陡坡地上种植农作物，土壤流失量是林草地的 5 ～ 20倍，水的流失量是林草地的2 ～ 8 倍。 25 度以上陡坡耕地的土壤流失量高出普通坡地 2到 3 倍。研究结果表明， 25 度是土壤侵蚀的临界坡度。

农作物是个较为宽泛的概念，本条中禁止开垦种植的农作物，除粮食、蔬菜、花生等之外，还包括人参、烟叶、花卉、药材等，它们都有一个共同的特征，就是在种植时需要精耕细作，需要整地、定期翻耕等，对地表造成持续的扰动，引发水土流失。



规定在水土流失重点预防区和重点治理区限制开发建设活动。

第二十四条生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失。



新法第二十三条明确：在荒坡地（禁止开垦坡度以下、五度以上）开垦种植农作物的具体管理办法由省、自治区、直辖市规定（原来是县级水行政主管部门批准）。

新法第十九条明确：水土保持设施的所有权人或者使用权人为其管理与维护责任主体。



完善了水土保持方案申报审批制度，拓宽了范围。

一新《水土保持法》明确规定水行政主管部门“审批”水土保持方案，代替了原法规定的水行政主管部门“审查”水土保持方案；

二是新法明确规定水土保持方案审批是水行政主管部门一项独立的行政许可事项。

三是在原法律规定的“山区、丘陵区、风沙区”的基础上，确定将“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”纳入水土保持方案管理范围。



第二十五条在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。

水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。生产建设项目水土保持方案的编制和审批办法，由国务院水行政主管部门制定。

确立了水土保持方案编制单位的资质管理制度


三、强化了预防保护制度明确不报批水土保持方案不得开工建设。

第二十六条依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。

开工建设包括生产建设项目主体工程开工建设和附属配套工程以及前期建设工程。多年来，我国水电站、工业园区等一些生产建设项目，往往在主体工程开工前开展了“三通一平”、“五通一平”、配套及附属等前期工程建设，由于这一阶段地表扰动强烈，植被损坏多，挖填土石方量大，极易造成十分严重的水土流失，是生产建设项目水土流失防治的重点之一，必须纳入水土保持方案管理。



强调了砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等综合利用。

第二十八条依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。











新法进一步完善了水土流失综合治理的各项规定。一、明确在水土流失重点治理区实施国家水土保持重点工程建设 (坡改梯、淤地坝等 )；

二、完善了水土保持投入保障机制，确立了水土保持生态补偿机制和补偿费制度；

三、明确了在不同水土流失类型区和生产建设活动的水土保持技术路线；

四、引导和鼓励国内外单位和个人以投资、捐资或者其他方式参与水土流失治理；

五、鼓励和支持保护性耕作、能源替代以及生态移民等有利于水土保持的措施。

一、明确国家加强水土保持重点工程建设二、引导和鼓励国内外单位和个人以多种方式参与水土流失治理三、将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度四、建立和完善生产建设项目水土保持补偿费制度



明确加强坡耕地改梯田、淤地坝等水土保持重点工程建设。

第三十条国家加强水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、淤地坝等水土保持重点工程建设，加大生态修复力度。县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对水土保持重点工程的建设管理，建立和完善运行管护制度。

明确将水土保持纳入国家建立的生态效益补偿制度。

第三十一条国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水

土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。梯田是在坡地上分段沿等高线建造的阶梯式农田，是治理坡耕地水土流失的有效措施，蓄水、保土、增产作用十分显著。梯田的通风透光条件较好，有利于作物生长和营养物质的积累。



明确规定了水土保持补偿费的缴纳。

第三十二条 ……在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。……水土保持补偿费的收取使用管理办法由国务院财政部门、国务院价格主管部门会同国务院水行政主管部门制定。


1993年 8月实施的《中华人民共和国水土保持法实施条例》第

二十一条第二款规定：“任何单位和个人不得破坏或者侵占水土

保持设施。企业事业单位在建设和生产过程中损坏水土保持设施

的，应当给予补偿”省、市、县（区、市）水行政、财政和物价（计划）主管部门

制定了配套的水土保持补偿费征收和使用管理办法，水土保持补

偿费法规体系体系已经基本形成国家已将水土保持补偿费列入行政事业性收费目录



缴纳对象：开办需要编制水土保持方案的生产建设项目或者从事其他可能造成水土流失活动的单位和个人。

计征范围：生产建设活动中损坏水土保持设施和地貌植被，致使其水土保持功能丧失或者降低，且不能恢复其原有水土保持功能的，应缴纳水土保持补偿费。

水土保持设施、地貌植被：水土保持设施是指具有预防和治理水土流失功能的各类人工建筑物的总称；天然植被是指天然形成的地表及其植物附着物。



水土保持功能：水土保持设施、地貌植被所发挥或蕴藏的有利于保护水土资源、防灾减灾、改善生态、促进社会进步等方面的作用。

补偿的原则：一是满足开展预防和治理水土流失的需要，保证本地区水土保持功能总体上不降低、水土流失状况总体上不恶化；二是弥补损失水土保持功能的需要；三是发挥经济调控、导向作用的需要，具有一定的力度，以促进生产建设单位或者个人最大限度地约束自己的行为方式，减少水土保持设施、地貌植被的占压、损坏范围。




强调了在水力侵蚀地区进行坡耕地和沟道水土流失综合治理，并规定了在风力侵蚀地区治理原则。

第三十五条在水力侵蚀地区，地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，以天然沟壑及其两侧山坡地形成的小流域为单元，因地制宜地采取工程措施、植物措施和保护性耕作等措施，进行坡耕地和沟道水土流失综合治理。

在风力侵蚀地区，……。在重力侵蚀地区，地方各级人民政府及其有关部门应当组织单

位和个人，采取监测、径流排导、削坡减载、支挡固坡、修建拦挡工程等措施，建立监测、预报、预警体系。



法律指出，国家鼓励单位和个人按照水土保持规划参与水土流失治理，并在资金、技术、税收等方面予以扶持。同时，国家鼓励和支持承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩，防治水土流失，保护和改善生态环境，促进土地资源的合理开发和可持续利用，并依法保护土地承包合同当事人的合法权益。承包人在签订的土地承包合同时应承担预防和治理水土流失责任。（新法第三十三、三十四条）



提出了开展清洁小流域建设。

第三十六条在饮用水水源保护区，地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，采取预防保护、自然修复和综合治理措施，配套建设植物过滤带，积极推广沼气，开展清洁小流域建设，严格控制化肥和农药的使用，减少水土流失引起的面源污染，保护饮用水水源。


法律明确，已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当按照国家有关规定退耕并采取水土保持措施；在禁止开垦坡度以下的坡耕地上开垦种植农作物的，应当根据不同情况，采取修建梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作或者退耕等措施（第三十七条）。




规定了地表土分层剥离、保存和利用。

第三十八条对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用，做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围；对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等存放地，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施。生产建设活动结束后，应当及时在取土场、开挖面和存放地的裸露土地上植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦。……


法律明确 : 已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，

应当按照国家有关规定退耕并采取水土保持措施 ;在禁止开垦坡度以下的坡耕地上开垦种植农作物的，应当根据不同情况，采取修建梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作或者退耕等措施。 (新法第三十七条 )

　



四、强化了综合治理要求鼓励和支持有利于水土保持的措施。

第三十九条国家鼓励和支持在山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失的其他区域，采取下列有利于水土保持的措施：

（一）免耕、等高耕作、轮耕轮作、草田轮作、间作套种等；

（二）封禁抚育、轮封轮牧、舍饲圈养；

（三）发展沼气、节柴灶，利用太阳能、风能和水能，以煤、电、气代替薪柴等；

（四）从生态脆弱地区向外移民；

（五）其他有利于水土保持的措施。











新法明确 : 县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。

第二十九条　县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。

第四十三条　县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查。流域管理机构在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的监督检查职权。



新法细化了监督检查措施，授予水政监督检查人员强制权。

第四十四条水政监督检查人员依法履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查单位或者个人提供有关文件、证照、资料；（二）要求被检查单位或者个人就预防和治理水土流失的有关情况作出说明；（三）进入现场进行调查、取证。被检查单位或者个人拒不停止违法行为，造成严重水土流失的，报经水行政主管部门批准，可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。

水政监督检查人员是水行政监督检查人员的简称，在全国人大常委会审议期间，法律委、法工委为规范用词起见，将新法中水行政简称水政，但与水政监察不同



新法明确 : 被检查单位或者个人对执法人员依法实施的监督检查应当给予配合，如实报告情况，提供必要的资料，不得拒绝或者阻碍水政监督检查人员依法执行公务。

　第四十五条　水政监督检查人员依法履行监督检查职责时，应当出示执法证件。被检查单位或者个人对水土保持监督检查工作应当给予配合，如实报告情况，提供有关文件、证照、资料；不得拒绝或者阻碍水政监督检查人员依法执行公务。



第十一条国务院水行政主管部门应当定期组织全国水土流失调查并公告调查结果。

省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门负责本行政区域的水土流失调查并公告调查结果，公告前应当将调查结果报国务院水行政主管部门备案。

新法确立了国家和省级定期组织水土流失调查与公告制度。



第十二条　县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。

对水土流失潜在危险较大的区域，应当划定为水土流失重点预防区；对水土流失严重的区域，应当划定为水土流失重点治理区。

第四十二条国务院水行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当根据水土保持监测情况，定期对下列事项进行公告：（一）水土流失类型、面积、强度、分布状况和变化趋势；（二）水土流失造成的危害；（三）水土流失预防和治理情况。


五、强化了监督和监测职责新法明确了建设单位的监测责任。

第四十一条对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构，对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。

从事水土保持监测活动应当遵守国家有关技术标准、规范和规程，保证监测质量。

确立了水土保持监测的资质管理制度


五、强化了监督和监测职责新法明确 : 各级政府保障监测经费。

第四十条县级以上人民政府水行政主管部门应当加强水土保持监测工作，发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费。

国务院水行政主管部门应当完善全国水土保持监测网络，对全国水土流失进行动态监测。











　　　新《水土保持法》通过完善法律责任种类、增加处罚手段、提高处罚力度、增强可操作性，重点解决了守法成本高、违法成本低的问题。



第四十七条　水行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门，不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

增加了法律责任的种类

针对行政不作为或者乱作为的处罚规定：


（ 1 ）在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、

采石等可能造成水土流失的活动的；

（ 2 ）禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物，或者在禁止开

垦、开发的植物保护带内开垦、开发的；

（ 3 ）毁林、毁草开垦的；

（ 4 ）林区采伐林木不依法采取防止水土流失措施的；

（ 5 ）未依法编报水土保持方案或未经批准开工的，方案重大变更或重大水保措施变更未经原审批机关同意的；

针对以下十一类违反水土保持法的行为明确了处罚规定：




（ 6 ）水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的；（ 7 ）在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的；（ 8 ）开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的；（ 9 ）拒不缴纳水土保持补偿费的；（ 10）违反水土保持法造成水土流失危害或者违反治安管理行为的。



丰富了处罚手段：新法增加了滞纳金制度、行政代履行制度、查扣违法机械设备制度，强化了对单位（法人）、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法责任追究制度等。

第五十七条　违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款。



第五十六条　违反本法规定，开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期治理；逾期仍不治理的，县级以上人民政府水行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担。

第四十四条　水政监督检查人员依法履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……被检查单位或者个人拒不停止违法行为，造成严重水土流失的，报经水行政主管部门批准，可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。


六、强化了法律责任第四十八条　违反本法规定，在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，对个人处一千元以上一万元以下的罚款，对单位处二万元以上二十万元以下的罚款。

第四十九条　违反本法规定，……按照开垦或者开发面积，可以对个人处每平方米二元以下的罚款、对单位处每平方米十元以下的罚款。

第四十七条规定了对水行政主管部门主管人员及直接责任人行政不作为及乱作为的处分；第五十三条规定了对生产建设单位不履行水土保持方案管理制度的三种行为给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分。



新法显著提高了罚款的标准，加重了违法成本，罚款限额由原法的一万元提高到了五十万元。

第四十九条　违反本法规定，在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物，或者在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，采取退耕、恢复植被等补救措施；按照开垦或者开发面积，可以对个人处每平方米二元以下的罚款、对单位处每平方米十元以下的罚款。



第五十二条　在林区采伐林木不依法采取防止水土流失措施的，由县级以上地方人民政府林业主管部门、水行政主管部门责令限期改正，采取补救措施；造成水土流失的，由水行政主管部门按照造成水土流失的面积处每平方米二元以上十元以下的罚款。



第五十三条：对三种违反水土保持法规定的行为且逾期不补办手续的，处五万元以上五十万元以下的罚款，包括①依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的；②生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的；③水土保持方案实施过程中，未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的。



第五十四条规定：水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，并处五万元以上五十万元以下的罚款。

第五十五条法律规定：对在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的，按照倾倒数量可处每立方米十元以上二十元以下的罚款。



新法规定罚款等处罚措施可由水行政主管部门直接进行，减少了环节，提高了效率。

新《水土保持法》第四十八～五十七（第五十条除外）等

条款，明确规定了相关违法行为由县级以上人民政府水行政主管部门实施处罚（原法均规定处罚需视处罚对象和处罚手段，报请相应的人民政府批准）。


其他

新《水土保持法》借鉴原法实施条例的规定，明确在一些水土流失严重地区，地方人民政府从预防和治理水土流失的实际出发，单设的水土保持机构行使水土保持工作职责(新法第五十九条 )。


提纲



把新水保法的宣传贯彻实施列为重要议事日程，作为贯彻落实中央一号文件、加快水利改革发展的重要举措，作为深化水利依法行政的突出内容，作为水土保持工作的首要任务，加强组织领导，做到一把手亲自抓，分管领导直接抓。

要结合本地区、本部门的实际情况，认真制定宣传贯彻实施方案（重要条款要逐条制定实施方案），明确目标任务和责任分工，统筹安排，精心组织，有序实施。保障经费、人员。

突出两个“率先”，即水利系统干部职工特别是各级领导干部要率先垂范；水利工程要率先依法执行好水土保持“三同时”制度。

( 一 ) 加强组织领导，制定工作方案


水利部已启动水土保持补偿费征收使用管理办法等规章的研

究起草工作；各地要以新水保法施行为契机，积极主动争取地方人大和政府的支持，结合本地实际，集中精力、尽快启动地方性法规、规章和规范性文件的修订完善工作；要注重深入调研，广泛征求各方面意见，实化细化各项制度，切实提高法规的指导性、针对性、操作性；做好水土保持规划编制、审批和落实工作。

( 二 ) 完善配套法规，健全法律体系


新水保法赋予了水行政主管部门更多更重的监督检查职责，对各级水行政主管部门的依法行政能力和社会管理水平提出了更高要求。

推动落实水土保持“三同时”制度、提高水土保持“三率”，进一步加大生产建设项目水土保持监督检查力度，严查违法行为，加大处罚力度，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。

严格照按法律规定和执法程序办事，主动接受社会监督，全面推进依法行政、依法决策、依法管理。

( 三 ) 认真履行职责，增强执法能力

扎实推进水土保持监督管理能力建设，进一步完善执法队伍和水土保持技术保障体系，全国及我省第一批能力建设县要按期实现能力建设目标。全国水土保持重点县要在两年内全部达到能力建设标准，其他县要在“十二五”期末全部完成能力建设任务。


通过举办专题讲座、培训班等形式，使水利系统干部职工特别是水保监督管理人员，全面领会和准确把握新水保法的精神实质，熟练掌握和运用法律条款，切实提高依法行政的水平；

广泛宣传，增强全社会水土保持意识。

( 四 ) 加强学习、宣传，夯实社会基础


积极争取各级人大、政府的支持，加大对新水保法执行情况的检查力度，督促政府和各有关部门落实好新水保法各项要求。加强同相关部门协调沟通，联合有关部门制定实施新水保法的有关规定和制度，调动相关部门的积极性，协助把好审批关、验收关。大力推行联合执法工作机制，积极同铁道、交通、国土、农业、林业等执法队伍加强配合，取得公检法部门的支持，大力开展联合检查活动。要发挥好群众监督、舆论监督作用，创造良好执法环境，通过举报、曝光、监督、强制执行等措施，推动新水保法的全面落实。

( 五 ) 加强协调配合，争取各方支持


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解读新 《 水土保持法 》

解读新《水土保持法》