Nuove organizzazioni internazionali

ISTITUTO DI SOCIOLOGIA

LUIGI STURZO

Atti delle

.Cattedre "Luigi Stu z· "2009 - 2010 - 2!011 PONMLKJIHGFEDCBA

A c u ra d i

D a n ie la C u c c u e A n g e la P a p a ru s s o

R o m a , lu g lio 2 0 1 3

INDICE

PRESENTAZIONE Pago9

XXVII CATTEDRA "LUIGI STURZO""NUOVE REGOLE PER LE RELAZIONI INTERNAZIONALI"

CALTAGIRONE 20-24 OTTOBRE 2009

Gianni Puglisi. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . . . . .. . .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . . . . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . . 11OMAGGIO A STURZO 25

Alfred Di Lascia........... . . . . . . . . . .. . .. . . . . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . .. . . . . . . . . . . .. . .. . . 25I SESSIONENUOVE RELAZIONI TRA I POPOLI 31Fulvio Attinà 31

Matteo Pizzi gallo 41II SESSIONENUOVE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI..................... 45Rosario Sapienza 45Fausto Vecchio 49

III SESSIONEI MOVIMENTI DI POPOLAZIONE NELLE RELAZIONI INTERNA-ZIONALI 55Raimondo Cagiano de Azevedo 55

Cristina Giudici......................................... 61IV SESSIONEINCONTRI DI CIVILTÀ 73Luciano Tosi 73Alfredo Breccia 91V SESSIONE 97NUOVE REGOLE PER L'ECONOMIA 97Piero Barucci 97TAVOLA ROTONDA

L'EUROPA NELLE NUOVE RELAZIONI INTERNAZIONALI ... 99Giuseppe Di Fazio..................................................................... 99Pier Virgilio Dastoli 103

6 Indice

XXVIII CATTEDRA "LUIGI STURZO""LA FORMAZIONE DELLA COSCIENZA INTERNAZIONALE"

CALTAGIRONE, 19-23 OTTOBRE 2010

Francesco Parisi Pago 101

Gianni Puglisi 11\

I SESSIONEGLOBALIZZAZIONE E RELAZIONI INTERNAZIONALI 12J

Fulvio Attinà 12]

Rosario Sapienza . . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . . . .. . . . . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . . . .. . . . . . . . .. . .. . .. .. 12i

II SESSIONEINCONTRI DI CULTURE 13\

Luisella Battaglia 13\

III SESSIONEPOPOLI E UMANITÀ 131

Raimondo Cagiano de Azevedo 131

Cristina Giudici 14J

IV SESSIONESTURZO E IL FEDERALISMO 141

Eugenio Guccione 14)

Antonio La Spina 15\

V SESSIONELA GRANDE CRISI E LA COSCIENZA NAZIONALEEUROPEA, INTERNAZIONALE E MONDIALE 15j

Gian Cesare Romagnoli . . .. 15j

Luciano Tosi 16J

TAVOLA ROTONDAL'EUROPA NELLE RELAZIONI INTERNAZIONALI 181

Giuseppe Di Fazio 181

Pier Virgilio Dastoli 191

XXIX CATTEDRA "LUIGI STURZO""FEDERALISMO E MEDITERRANEO OGGI"

CALTAGIRONE, 19-22 OTTOBRE 2011

I SESSIONEDAL MEDIOEVO ALLA MODERNITÀ:IL LUNGO CAMMINO DEL FEDERALISMO 195

Nicola Antonetti . . . 195

Antonello Biagini 197

Andrea Carteny . . .. . . . . .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . . .. 201

Indice 7

II SESSIONE

IL FEDERALISMO FISCALE Pago 205

Emilio Giardina 205

Salvatore Sammartino 207

Francesco De Domenico 211

III SESSIONE

MOVIMENTO DI POPOLI E FRONTIERE MULTIDIMENSIONALI

215

Rosario Sapienza . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . . . . . . .. . .. . .. . .. . . . . .. . . . .. 215

Cristina Giudici. . .. . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . .. . .. . .. . .. . . . . . . . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. .. 217

Raimondo Cagiano de Azevedo 223

IV SESSIONE

ISTITUZIONI TRANSMEDITERRANEE 229

Maria Teresa Di Bella . . . . . .. . . . . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . .. . .. . .. .. 229

Rosario Sapienza 233

INCONTRO DELL'ASSOCIAZIONE

AMICI DELLA CATTEDRA STURZO 239

Diego Praino 239

Davide Ragone 245

Epifanio Stallone 249

TAVOLA ROTONDA

FEDERALISMO E MEDITERRANEO OGGI 251

Franco Gallo 251

Salvo Andò 263

Piero Barucci 271

Salvatore Carrubba 275

Pier Virgilio Dastoli 279

S.E. Mons. Domenico Mogavero 283

Fausto Vecchio':'mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Il professor Sapienza ha concluso la sua relazione parlando della

difficoltà di elaborare una teoria sulle organizzazioni internazionali. lo

raccolgo questo messaggio e, vista la mia formazione e la disciplina di

cui attualmente mi occupo, che è essenzialmente il diritto costituzionale

europeo, più che parlare delle organizzazioni internazionali in generale,

parlerò di quell'organizzazione particolare che è l'Unione Europea ed in

particolare di come essa viene considerata dalla giurisprudenza costitu-

zionale tedesca.

Con l'Unione Europea ed il processo di integrazione europea ci tro-

viamo di fronte ad un nuovo tipo di organizzazione internazionale che la

giurisprudenza costituzionale tedesca definisce come Staten Verbunden,

letteralmente "associazione di Stati". L 'obiettivo che mi pongo, dunque,

è quello di illustrare l'evoluzione di questo concetto fin dalle sue origini,

cioè quando compare per la prima volta nella sentenza a proposito della

legge di ratifica sul Trattato di Maastricht, fino ai giorni nostri (l'ulti-

ma pronuncia su questo specifico profilo riguarda la legge di ratifica sul

Trattato di Lisbona).

Sin da quando il processo di integrazione europea ha avuto inizio, la

questione di definire la natura giuridica di questo nuovo soggetto poli-

tico che si stava tentando di costituire ha creato parecchi problemi agli

operatori giuridici. Per avere un'idea della rilevanza della questione della

qualificazione della natura giuridica dell' ordinamento europeo, ci è suffi-

ciente pensare che uno dei principi fondamentali del diritto comunitario,

il principio dell' efficacia diretta, viene dedotto dalla corte di Giustizia

proprio sulla base di un'idea che si ha della natura giuridica dell'Unione.

Le categorie tradizionali sia del diritto costituzionale, che del diritto

internazionale non si sono rivelate adeguate o sufficienti per definire l'U-

nione Europea. Queste riescono solo a direi cosa l'Unione non sia; vice-

versa, nel momento in cui ci si pone la domanda di che cosa sia l'Europa

o l'Unione Europea, ognuna di queste categorie si rivela incompleta.

"Università di Catania.

50 Fausto Vecchio

Tutto quello che possiamo dire con buona approssimazione è che

dal punto di vista del diritto costituzionale l'Unione Europea non è uno

Stato, o perlomeno non è uno Stato nazionale, perché non esercita pote-

ri sovrani. Alla stessa maniera, e con altrettanta approssimazione, tutto

quello che si può affermare sulla base delle categorie concettuali che ci

consegna la tradizione giuridica del diritto internazionale è che l'Unione

Europea non è una federazione, in quanto perlomeno in parte regola i

rapporti tra il potere centrale e gli Stati membri, secondo un'impostazio-

ne tipicamente dualistica. Non è neanche una confederazione, in quanto

perlomeno in parte incide in maniera significativa sulla sovranità nazio-

nale dei suoi Paesi membri.

Preso atto di queste difficoltà, la scienza costituzionale, mutuando

parzialmente alcuni concetti elaborati dalle scienze economiche e dalle

scienze politologiche, ha recentemente, cioè negli ultim i 15-20 anni, ten-

tato di archiviare tanto l'approccio internazionalista, quanto l'approccio

costituzionalista, descrivendo il sistema comunitario attraverso il ricorso

ad una categoria nuova, quella della governance multilivello.

Definire i contorni di questo costrutto dogmatico non è semplice

per diversi motivi. Esso non è sempre univocamente declinato e sembra

caratterizzato da una indeterminatezza di fondo che, perlomeno appa-

rentemente, risulta difficile da superare.

Con buona approssimazione, possiamo dire che le teorie del costi-

tuzionalismo multilivello spiegano la natura del processo di integrazione

europea con l'idea che in Europa ci sia stato un desiderio di superare il

concetto di sovranità. In altre parole, l'Europa avrebbe scelto di abban-

donare gli schemi della tradizione politica moderna attraverso un pro-

cesso di integrazione dalle caratteristiche peculiari e che si discostasse dai

meccanismi dello state building. Questo desiderio politico si sarebbe tra-

dotto sul piano costituzionale con la creazione di un ordinamento com-

posito, caratterizzato da vari livelli e che, a differenza di quanto avvenuto

nell'esperienza degli Stati nazionali, rinnegasse l'idea di un decisore ul-

timo e regolasse i rapporti tra i diversi livelli costituzionali attraverso il

ricorso a logiche di tipo consociativo o contrattualistico e quindi senza

la necessità di ricorrere alla logica gerarchica, che è la logica che ispira il

principio di sovranità.

II Sessione - Nuove organizzazioni internazionali 51

Se nei prim i anni non si sono avuti riscontri di questa impostazione, a

partire dagli anni '80 e ancora di più negli anni '90 gli schemi teorici ela-

borati dal costituzionalismo multi-livello hanno iniziato ad essere utiliz-

zati dai giudici costituzionali. Questi ultim i hanno cercato delle formule

e degli approcci nuovi per cercare di risolvere quell' annosa questione che

era appunto la definizione della natura giuridica dell'Unione Europea.

In particolare, merita di essere ricordata l'idea di Staten Verbund,

associazione di Stati che viene elaborata nella celebre "sentenza Maa-

stricht" con cui i giudici tedeschi si sono pronunciati sulla costituziona-

lità della legge di ratifica del Trattato di Maastricht, e hanno finito ine-

vitabilmente con il condizionare gli sviluppi successivi del processo di

integrazione europea.

A fronte della rilevanza delle competenze attribuite, i ricorrenti chie-

devano al Tribunale Federale di dichiarare l'incostiruzionalità della legge

tedesca di ratifica per violazione del comminato disposto dall'articolo 79

e dall'articolo 38 della legge fondamentale.

Secondo il ragionamento dei ricorrenti, lo spostamento di competen-

ze decisionali dal sistema tedesco al sistema europeo si sarebbe tradotto in

uno svuotamento del diritto di voto che l'articolo 38 riconosceva ad ogni

cittadino. Questo era particolarmente problematico perché le istituzioni

europee non apparivano sorrette da un adeguato grado di legittimazione.

I ricorrenti lamentavano che aveva poco senso che le istituzioni tede-

sche fossero democratiche se poi l'esercizio delle competenze si svolgeva

a livello europeo in maniera non democratica. Essi si appellavano all' ar-

ticolo 79 della Costituzione tedesca che codificava la clausola di eternità,

un articolo che era stato pensato, viste le note vicende storiche che hanno

riguardato la Germania prima della II Guerra Mondiale, per impedire

delle ricadute. Con questo articolo si prevedeva che lo Stato di diritto e lo

Stato democratico non fosse sovvertibile in alcuna maniera. I ricorrenti

paventavano lo svuotamento del diritto di voto e quindi sostenevano che

la ratifica del Trattato di Maastricht, seppure avvenuta con legge costitu-

zionale, era incostiruzionale perché c'era una violazione dell'articolo 79.

La Corte di Karlsruhe interviene con una sentenza che rigetta il ri-

corso e individua l'interpretazione che ritiene conforme alla Costituzio-

ne tedesca.

52 Fausto Vecchio

Il principio democratico era una sorta di super-principio costituzio-

nale che nemmeno le leggi di modifica costituzionale e nemmeno le leggi

adottate per consentire la partecipazione tedesca all'UE avrebbero potuto

scalfire. La Corte Costituzionale da questo punto di vista riconosce la

legittim ità del ricorso, però sostiene che questo profilo sarebbe stato pro-

blematico se l'Unione, che si andava costituendo con il Trattato di Maa-

stricht, si fosse costituita come Stato federale. Viceversa, non essendo que-

sto nuovo soggetto uno Stato federale, ma una semplice Staten Verbund,

cioè un'associazione di Stati priva della competence's competence, della

competenza sulla competenza, quindi priva di attribuzioni originarie.

Essendo questa Staten Verbund caratterizzata dalla revocabilità,

dalla reversibilità unilaterale da parte della Germania, il fondamento

normativo della cessione di competenza andava cercato nell'articolo 23

della Costituzione tedesca e non nell'ordinamento comunitario e prose-

guiva sostenendo che proprio in virtù di questo fondamento norrnativo

del processo di integrazione europea sul territorio comunitario, i lim iti

all'esercizio delle competenze da parte delle istituzioni comunitarie an-

davano ricercati nello stesso articolo 23, che come tale era subordinato

all' articolo 79 della Costituzione tedesca.

Dalla qualificazione dell'Unione come Staten Verbund, i giudici de-

sumevano che, fermo restando l'efficacia diretta del diritto comunitario,

la Corte costituzionale si riconosceva la competenza di intervenire e di

verificare se il sistema istituzionale europeo, nella produzione del diritto

comunitario derivato, avesse rispettato i lim iti imposti dalla Costituzio-

ne tedesca attraverso il trasferimento dell'ex articolo 23.

Dunque, attraverso l'idea di Staten Verbund, i giudici riconoscono

in via di fatto l'efficacia diretta del diritto comunitario, che a rigore sa-

rebbe stata la conseguenza di una lettura monista del sistema europeo, e

dall'altro lato però riaffermavano in maniera forte il fondamento nazio-

nale dello stesso sistema europeo sulla base di una lettura che avrebbe

potuto essere definita dualistica. Essi arrivavano, quindi, a tratteggiare

una nuova figura di organizzazione con questo concetto di Staten Ver-

bund, che stava a cavallo fra l'organizzazione politica e l'organizzazione

di tipo internazionale.

II Sessione - Nuove organizzazioni internazionali 53

Questa lettura aveva delle conseguenze per quello che riguarda uno

dei principi cardine del diritto comunitario, che era il principio del pri-

mato del diritto europeo.

Infatti, il primato veniva riconosciuto solo a condizione che rispet-

tasse l'attribuzione delle competenze, perciò i giudici si riservavano di

poter controllare l'eventuale e riconoscevano il principio del primato a

condizione che un nucleo di norme, che erano quelle che venivano ri-

condotte all'articolo 79 della Costituzione tedesca, considerate assoluta-

mente incomprimibili - ad esempio in materia di diritti fondamentali o

in materia di organizzazione dello Stato federale tedesco - non toccasse

queste disposizioni.

Si tratta evidentemente di lim iti che, almeno dal punto di vista poten-

ziale, erano abbastanza pesanti.

Da questa discussione nasce un vivacissimo dibattito nella dottrina,

che si è stemperato per mancanza di interesse pratico, poiché all'afferma-

zione di principio della Corte costituzionale tedesca di potere valutare sul-

le condizioni di efficacia del diritto comunitario sul territorio tedesco per

un lungo periodo di tempo, non è seguita nessuna decisione in via di fatto.

Questo impianto teorico regge fino al 2004, quando con un'impor-

tante sentenza relativa a una decisione del Consiglio Europeo sul manda-

to di arresto europeo, i giudici della Corte costituzionale, pur non inter-

venendo sulla normativa comunitaria, dichiarano l'incostiruzionalità del-

la legge tedesca di recepimento di questa decisione quadro del Consiglio

Europeo. Ad esempio, la direttiva sul mandato d'arresto europeo, che

non era all'interno del pilastro comunitario, poteva essere considerata

come una sorta di eccezione alla regola e l'idea che la qualificazione dello

Staten Verbund come una originale figura di organizzazione internazio-

nale che, sebbene fondata sul diritto nazionale, non mette in discussione i

cardini del diritto comunitario, entra in crisi con quest'ultima importan-

te decisione in materia di integrazione europea, che il tribunale ha preso

sulla legge tedesca di ratifica del Trattato di Lisbona. In realtà esistevano

ben tre provvedimenti legislativi: l'atto di ratifica propriamente detto;

una modifica costituzionale all'art. 23, che prevedeva le condizioni della

partecipazione della Germania al processo di integrazione europea; e so-

prattutto il provvedimento che estendeva, in conformità delle previsioni

54 Fausto Vecchio

dello stesso Trattato di Lisbona, i poteri del Bundesrat e del Bundestag

nel quadro del processo decisionale europeo.

Chiamati a decidere sulla costituzionalità di questi provvedimenti,

i giudici hanno riproposto nuovamente una sentenza interpretativa di

rigetto con cui hanno dichiarato parzialmente incostituzionale l'atto di

estensione dei poteri del Parlamento tedesco.

I motivi del ricorso sono sostanzialmente ripresi da quelli che erano

stati presentati verso il Trattato di Maastricht e riguardano la violazione

del loro incomprimibile diritto alla partecipazione democratica, di con-

seguenza veniva chiesto l'annullamento della ratifica.

La Corte, a sua volta rispondendo, riprendeva ampi stralci del ragio-

namento giuridico che aveva elaborato con il caso Maastricht e anche qui

affermava che c'era effettivamente un significativo spostamento di com-

petenze dalle istituzioni tedesche, che erano caratterizzate da un altro

grado di democraticità, alle istituzioni comunitarie, caratterizzate da un

profilo modesto di legittimazione democratica. Però la Corte, secondo

quanto afferma il Trattato di Lisbona, è compatibile con la Costituzione

tedesca, perché il Trattato di Lisbona prevede che il Parlamento tedesco

possa esercitare direttamente delle competenze che sono sostanziali.

A questo punto si arriva a una conclusione che è apparentemente pa-

radossale: per difendere le prerogative del Parlamento tedesco, i giudi-

ci costituzionali annullano una decisione presa dal Parlamento tedesco.

Questa conclusione è paradossale solo apparentemente, poiché in realtà è

una difesa strumentale delle prerogative della stessa Corte costituzionale.

Siccome i giudici costituzionali, per consolidata giurisprudenza, si

sono sempre lim itati a non intervenire sulle normative europee, interven-

gono ogni qualvolta c'è una norma nazionale che recepisca una norma

europea. Richiedere che ogni avanzamento del processo di integrazione

necessiti di un atto del Parlamento europeo, significa sostanzialmente

dire che ogni atto legato al processo di integrazione europea deve essere

almeno potenzialmente passibile di poter essere sanzionato dalla Corte.

Attraverso l'idea di Staten Verbund, sostanzialmente l'idea dell'or-

ganizzazione multilivello del sistema, la Corte o riconosce a se stessa la

possibilità, di intervenire sui provvedimenti che vengono adottati relati-

vamente al processo di integrazione europea.

P re s id e n za d e lla

R e g io n e S ic ilia n a

P ro v in c ia

R e g io n a le

d i C a ta n ia

C ittà d i

C a lta g iro n e

F o n d a z io n e

L u ig i S tu rz o

C a lta g iro n e

C e n tro Ita lia n o

F o rm a z io n e E u ro p e a

R o m a

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