I principi dell'Open-Government: gli obblighi di trasparenza della Pubblica Amministrazione

Universit degli Studi di Milano

Corso di laurea magistrale a ciclo unico in

Giurisprudenza

I PRINCIPI DELLOPEN-GOVERNMENT:

GLI OBBLIGHI DI TRASPARENZA DELLA

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Tesi di laurea in

Informatica Giuridica Avanzata

Relatore: Chia.mo Prof. Pierluigi Perri

Correlatore: Chia.mo Prof. Giovanni Ziccardi

Presentata da (matricola 775630)

Ruggero Davide Labruna

Sessione terza (invernale)

Anno accademico 2014-2015

Introduzione

2

Indice

Introduzione ...................................................................... 4

1 Il Codice della Amministrazione Digitale: la

informatizzazione della Pubblica Amministrazione.......... 7

1.1 La digitalizzazione della azione amministrativa ........................................ 8

1.2 La eziologia del d.lgs. 82/2005 ................................................................. 17

1.3 La ratio del CAD ........................................................................................ 26

1.4 I destinatari del Codice .............................................................................. 31

1.5 La competenza in materia di amministrazione digitale ......................... 41

1.6 La riforma del d.lgs. 235/2010 ................................................................. 51

2 La trasparenza amministrativa nel Codice della

Amministrazione Digitale: i dati delle amministrazioni

pubbliche .......................................................................... 61

2.1 La partecipazione al procedimento amministrativo informatico ......... 62

2.2 La disponibilit, laccesso telematico e la fruibilit dei dati ................... 72

2.3 La sicurezza dei dati ................................................................................... 95

2.4 Le banche-dati territoriali e nazionali .................................................... 102

2.5 I siti web istituzionali ............................................................................... 109

1.1 La digitalizzazione della azione amministrativa

3

3 La nuova trasparenza amministrativa del decreto

legislativo 33/2013: una conoscibilit effettiva ............... 128

3.1 La innovazione apportata dal Decreto Trasparenza ........................ 129

3.2 Finalit e strumenti della nuova concezione di trasparenza................ 137

3.3 La introduzione del diritto di accesso civico ........................................ 143

3.4 I rischi e i limiti alla accessibilit totale .................................................. 151

4 Il modello di open-government: la partecipazione come

rimedio ............................................................................ 168

4.1 La costruzione del governo aperto ........................................................ 169

4.2 Il memorandum sullopen-government della amministrazione Obama

e il FOIA ............................................................................................................. 180

4.3 Gli scopi ultimi del controllo pubblico e del ri-utilizzo ...................... 188

5 La struttura degli open-data: la materiale diffusione delle

informazioni pubbliche .................................................. 201

5.1 Aspetti finalistici e tecnici della apertura dei dati ................................. 202

5.2 Classificazione dei dati aperti e linked-data .......................................... 212

5.3 Le licenze open-access ............................................................................. 219

Conclusioni ..................................................................... 228

Bibliografia ..................................................................... 230

Introduzione

4

Introduzione

Lo scopo precipuo di questa tesi di laurea quello di illustrare come nel corso degli

ultimi anni (in particolare dalla soglia del nuovo millennio) la Pubblica

Amministrazione italiana si stia massicciamente evolvendo col fine di implementare

la efficienza della propria azione tramite la cosiddetta trasparenza amministrativa,

sviluppo reso possibile grazie agli strumenti inediti che la recente evoluzione

tecnologica (soprattutto quella informatica) sta fornendo alla societ

contemporanea.

In questo articolato percorso si partir da una approfondita analisi del Codice della

Amministrazione Digitale (d.lgs. 80/2005), il testo unico che per primo ha

incardinato tutte le innovazioni che in quel periodo stavano interessando il campo

amministrativo o che quanto meno lo ha fatto in maniera organizzata e da

questo sfruttate in funzione dei propri obiettivi, che uno strumento indispensabile

per poter comprendere al meglio il processo generale di trasparenza in atto e le sue

specifiche manifestazioni nel campo dellopen-government; perci in questo

capitolo si argomenter del profondo impatto che hanno avuto le nuove tecnologie

sulla amministrazione italiana, oltre che dellinerpicato iter di formazione del CAD,

delle sue finalit, dei soggetti a cui si rivolge, dellambito di applicazione della

propria disciplina e infine della riforma (d.lgs. 235/2010) che lha interessata

apportandone alcune significative modifiche.

Una volta presa familiarit con la normativa generale del testo si potr passare a

esaminare le sue fattispecie specifiche con cui ci si imbatte per la prima volta o

quasi in forme di trasparenza amministrativa dellordinamento italiano, laddove in

questa sede ci si trova per lo pi a legiferare nel campo dei dati delle pubbliche

amministrazioni e di come questi possano essere resi fruibili pure dalla societ civile

per i propri fini; a tal proposito si comincer col trattare le modalit con cui un

soggetto privato pu prendere parte alle azioni amministrative che direttamente lo


5

interessano, le procedure con cui queste informazioni sono effettivamente rese

accessibili agli stessi (in special modo con riferimento ai nuovi mezzi informatici), i

profili di garanzia che devono essere assicurati loro durante la propria elaborazione,

gli archivi digitali in cui sono fedelmente conservate e infine i portali in internet delle

istituzioni pubbliche attraverso cui queste devono essere messe a disposizione della

intera comunit.

Successivamente si abbandoner il Codice della Amministrazione Digitale per poter

passare a esaminare il testo che in seconda battuta, ma in maniera nettamente pi

specifica, si occupato di questo tema e da cui prende addirittura il nome

ovvero il Decreto Trasparenza, di cui lesame in questa ricerca appare

imprescindibile per gli enormi sviluppi che ha arrecato alla pregressa definizione del

diritto di conoscibilit, conferendoli finalmente un carattere di effettivit a quel

tempo ancora inespresso; cos al suo interno si potranno studiare gli effetti apportati

da questa inedita visione della trasparenza amministrativa, gli scopi e i mezzi

concreti con cui questa viene perseguita, la ideazione di un rivoluzionario diritto

(quello di accesso civico) capace di porre parzialmente argine ai gravi problemi di

applicazione affliggenti il precedente sistema di accessibilit e infine i pericoli o le

restrizioni della accessibilit totale (con particolare accento sulle possibili lesioni al

diritto alla privacy).

Cos facendo, una volta poste le opportune fondamenta, ci si pu finalmente

addentrare nel cuore di tutto lelaborato, ovvero la sezione dove si giunge a delineare

nei suoi caratteri fondamentali il sistema del governo aperto come il momento pi

alto in cui sono sfociate tutte le sottili quanto insidiose spinte presenti nel ventre

della societ civile degli ultimissimi anni, cos persistenti da non poter pi essere

trascurate ma da dover necessariamente essere messe in pratica quanto pi

celermente possibile attraverso espedienti che garantiscano in qualche modo la

partecipazione dei cittadini al governo dello Stato; pertanto qui si svilupperanno

innanzitutto le esigenze che hanno portato allo scaturire di questo nuovo modello di

amministrazione per poi scendere nella indagine dei suoi tratti distintivi, si prender

a esempio il sistema statunitense (da sempre precursore nel campo dellopen-

Introduzione

6

government) sviscerando due dei principali e paralleli atti che garantiscono una

innata apertura alla sua struttura organizzativa, e da ultimo si prenderanno in

considerazione gli intenti finali per cui questa instaurata, ovvero la finalit di porre

in essere una verifica costante della attivit di governo e un possibile ri-uso a

scopo ancora conoscitivo o meramente economico degli stessi dati messi cos

agevolmente a disposizione.

Infine ci si imbatter in uno degli aspetti pi incisivi di tutto il campo dellopen-

government, ovvero quei dati aperti che consentono materialmente alla Pubblica

Amministrazione di rendere disponibile al pubblico generalizzato le informazioni in

proprio possesso di cui sia doverosamente prescritta o anche se figlia di mera una

iniziativa volontaria della medesima la divulgazione; di questa ultima parte si

inizier lo svolgimento occupandosi sin da subito delle sfaccettature motivazionali e

tecniche di questo strumento, si passer poi a una classificazione esplicativa delle

varie categorie di open-data e della illustrazione specifica del suo livello

indubbiamente pi soddisfacente (il linked-data), per poi finire a esporre un ulteriore

mezzo con cui possono essere di fatto aperti questi dati (ovvero le licenze open-

access).


7

1 Il Codice della Amministrazione Digitale: la

informatizzazione della Pubblica Amministrazione

1.1 La digitalizzazione della azione amministrativa ........................ 8

1.2 La eziologia del d.lgs. 82/2005 .................................................. 17

1.3 La ratio del CAD ......................................................................... 26

1.4 I destinatari del Codice ............................................................... 31

1.5 La competenza in materia di amministrazione digitale ......... 41

1.6 La riforma del d.lgs. 235/2010 .................................................. 51

1 Il Codice della Amministrazione Digitale: la informatizzazione della Pubblica Amministrazione

8


La originaria espressione della amministrazione elettronica (di recente sostituita

dal pi moderno attributo digitale) usata per rappresentare in modo sintetico la

attuale trasformazione della Pubblica Amministrazione (spesso indicata con

lacronimo PA) in seguito alla introduzione e poi allutilizzo sempre pi

significativo delle tecnologie informatiche al proprio interno.1

La principale ragione di questo mutamento da ricercare nel fatto che la Pubblica

Amministrazione italiana, nel rispetto delle direttive europee ormai numerosissime e

inequivocabilmente caratterizzate da un formale profilo di effettiva cogenza, sta

vivendo un profondo processo di rinnovamento sollecitato dalla necessit di doversi

adeguare a regole concordate proprio al livello della legislazione comunitaria; di

conseguenza le normative nazionali in tema di amministrazione digitale sono

particolarmente numerose almeno se paragonate a quelle di altri settori e

ovviamente sono assai recenti, in quanto si tratta di una serie di regole che da una

parte mirano ad approntare un sistema a carattere ordinamentale (quindi

orientativamente completo ed esaustivo), mentre dallaltra tendono ad adeguare

lassetto giuridico della Pubblica Amministrazione allevolversi dei tempi e delle

relazioni.2

Cos proprio nellambito riguardante la gestione della cosa pubblica costituisce un

principio ormai generalmente acquisito che luso della informatica o pi in

generale delle tecnologie della informazione e della comunicazione

(complessivamente indicate con lacronimo ICT3) sia una delle principali soluzioni

per uscire dalla grave crisi di risultati in cui versa la amministrazione italiana; per

questo nelle ultime legislature (in particolare quelle che vanno dallinizio del nuovo

1 E. Carloni, Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82, in I codici Maggioli, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 2 G. S. Alemanno, Il codice della amministrazione digitale: adempimenti e lettura guidata delle norme, CEL, Bergamo, 2011 (p. 23-74) 3 Information and Communication Technologies


9

millennio e conclusesi poco dopo la fine del primo decennio dello stesso) la attivit

normativa inerente alla applicazione delle nuove tecnologie informatiche e

telematiche nella Pubblica Amministrazione ha avuto un notevole impulso e

abbiamo assistito alla diffusione sempre pi capillare di queste negli uffici pubblici e

nei processi di lavoro delle singole amministrazioni.4

Tuttavia in questa 1^ fase del processo di informatizzazione della azione

amministrativa stato privilegiato lo sviluppo della infrastruttura-base, mentre la

introduzione delle nuove tecnologie stata limitata alla sola riproduzione di processi

e di modelli burocratici gi esistenti; cos facendo stato commesso lerrore di

ritenere che il solo inserimento materiale delle innovazioni digitali negli uffici

potesse migliorare di per s la efficacia e la efficienza del settore pubblico, eppure

proprio la esperienza della digitalizzazione della Pubblica Amministrazione italiana

ha dimostrato che tale riduttivo approccio ha limitato fortemente i benefici

conseguibili con luso della informatica5, determinando spesso il fallimento di

ambiziosi progetti.

Questo approccio, oltre a evidenziare una non-adeguata comprensione da parte dei

dirigenti delle amministrazioni di quali siano gli adempimenti organizzativi richiesti

dalla adozione dei nuovi sistemi, fa emergere la mancata comprensione da parte dei

medesimi del fatto che la informatizzazione tout court dei processi senza una

loro re-ingegnerizzazione completa destinata a non sortire alcun effetto positivo,

n in termini di efficienza n in termini di trasparenza; infatti (come ci ricorda a tal

proposito uno dei pi importanti commentatori del processo di riforma del settore6)

digitalizzare la Pubblica Amministrazione non significa applicare meccanicamente la

informatica alle diverse procedure di lavoro cos come si sono codificate nel tempo,

ma al contrario richiede modifiche profonde ai procedimenti stessi e in questo

modo consente anche di offrire servizi nuovi, prima impensabili.

4 Prefazione di E. De Giovanni, in P. Giacalone, La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice della amministrazione digitale, in Collana di informatica, Franco Angeli, Milano, 2007 5 M. Bombardelli 6 P. Subioli


10

Altro errore che ha inficiato il graduale ingresso delle tecnologie digitali nelle

strutture amministrative rappresentato dalla circostanza per cui luso della

informatica e della telematica stato visto solo come un obiettivo in s o nel

migliore dei casi come uno strumento di riduzione dei monumentali costi di

funzionamento del settore pubblico; eppure l e-government non consiste nella

mera automazione della attivit delle amministrazioni ma secondo la definizione

datane dallOCSE7 si concretizza nellimpiego delle ICT (in particolare di internet)

come strumenti per migliorarne la efficienza e renderla maggiormente orientata alla

soddisfazione degli utenti.

Appare quindi evidente che il processo di digitalizzazione non riguardi solo le

tecnologie ma anzi specialmente le azioni di ammodernamento normativo e

organizzativo che consentano di ottimizzare il lavoro degli enti e di offrire agli utenti

(cittadini o imprese) validi servizi online; la informatica diventa quindi il grimaldello

per scardinare il datato e inefficiente assetto burocratico e la occasione per ripensare

la intera amministrazione italiana, innovandola sia sotto il profilo della

razionalizzazione delle procedure interne (cosiddetto back-office), sia sotto quello

dei rapporti con la utenza mediante la erogazione online di vecchi o nuovi servizi

(front-office).8

Questa serie di osservazioni fa emergere che oggi quello che si innova in tema di

Pubblica Amministrazione pu oggettivamente consentire ai cittadini di assumere

un ruolo attivo in questo ambiente che si sta continuando a modificare

ovviamente tra alcune insuperate difficolt e anziane resistenze con un triplice

ordine di finalit: il 1 quello che ricomprende linsieme delle ragioni giustificanti il

fatto che una partecipazione attiva e cosciente dei cittadini alla gestione della cosa

pubblica pu incidere positivamente sulla completezza della azione amministrativa

correlata (in particolar modo quando si tratta di interessi che vanno ad incidere sui

diritti dei singoli soggetti privati), mentre il 2 quello che si riferisce a ragioni di

7 Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico 8 E. Belisario, La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009, in Progetto ente locale, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150)


11

puro ordine economico del procedimento burocratico, poich ad esempio una

trasmissione di atti attraverso supporti informatici rappresenta un risparmio che, in

tempi di rispetto del patto di stabilit imposto dalla Unione Europea per reggere il

confronto economico con il resto del mondo, costituisce un notevole vantaggio per

lo Stato, e infine il 3 (e ultimo) attiene alla prevenzione delle patologie dei

provvedimenti amministrativi, ovvero alle connaturate e ormai consuete

impugnazioni che spesso possono anche tutelare gli svariati interessi legittimi e gli

eventuali diritti dei ricorrenti, ma parimenti producono ritardi notevoli della azione

pubblica con i correlati costi rilevanti.9

Che si affronti questa problematica sotto la dizione internazionale di e-

government o di amministrazione digitale, appare sempre pi evidente che la

introduzione di tecnologie informatiche nelle amministrazioni pubbliche, che pure

contribuisce o dovrebbe contribuire a risolvere tanti problemi (es. snellimento

delle procedure e migliore utilizzazione delle risorse), anche destinata a crearne

continuamente di nuovi; si pensi cos alla tematica della tutela dei dati personali,

minacciati dalla moltiplicata capacit di creazione di banche-dati da un lato e dalla

accresciuta possibilit di accesso a queste informazioni da parte di soggetti pubblici e

privati dallaltro.

Addentrandosi nel cuore della disciplina, le amministrazioni sono indirizzate ad

usare le tecnologie informatiche per la formazione e la conservazione dei propri atti,

oltre che per la raccolta stessa delle informazioni necessarie alle decisioni da

assumere; i documenti e i dati in formato elettronico cos formati saranno

direttamente accessibili ai cittadini in rapporto alla ampiezza dei diritti che saranno

loro riconosciuti a tutela delle proprie situazioni soggettive o al fine di esercitare il

controllo democratico sulloperato delle amministrazioni.

La disponibilit di un numero enormemente maggiore di informazioni (dirette o

rielaborate) sulla attivit svolta e sui risultati raggiunti consentir alle

9 G. S. Alemanno, Il codice della amministrazione digitale: adempimenti e lettura guidata delle norme, CEL, Bergamo, 2011 (p. 23-74)


12

amministrazioni di verificare con continuit la efficienza della propria

organizzazione e di apportare le dovute correzioni con maggiore tempestivit; il

depositarsi di un vero e proprio patrimonio informativo pubblico e le accresciute

capacit tecnologiche di trattamento di queste informazioni fanno delle pubbliche

amministrazioni dei soggetti titolari di dati di notevole interesse pubblico in s, del

tutto indipendentemente dalla ragione spesso strumentale allesercizio delle

proprie funzioni per la quale le medesime sono state raccolte, con le connesse

responsabilit sulla qualit e sulla diffusione delle stesse.10

legittimo pensare che dalle considerazioni appena accennate si sia mosso il

legislatore italiano oltre a quello comunitario nel definire logiche e principi

migliorativi delle relazioni, delle istanze e delle risposte (insomma della

comunicazione generalmente intesa), avviando cos da molti anni un processo di

trasformazione delle carte intese specificatamente nel senso di documenti che sia

in grado di trasferire la lettura di questi formati cosiddetti analogici in senso

digitale, ovvero attraverso un computer che questi riesca a interpretare e tradurre

consentendone la lettura (la cosiddetta dematerializzazione).

Siamo chiaramente nel campo della informatica (o di quella che pi correttamente si

dovrebbe conoscere come informazione automatica) che si snoda su 2 binari

principali, quello della informazione e quello del calcolo: il 1 quello che mette in

moto una azione finalizzata a fornire una o pi conoscenze attraverso una raccolta

di dati catalogandoli in modo intellegibile (ovvero per adoperare una sola parola

codificandole), invece il 2 quello che si realizza mediante la applicazione del

calcolo, che significa agevolare la capacit del sistema di ricevere memorizzandole

queste conoscenze per poi poterle elaborare e tradurre allesterno.11

Seguendo il ragionamento, una amministrazione pu dunque dirsi realmente digitale

solo quando i suoi processi prevedono limpiego delle tecnologie della informazione

10 E. Carloni, Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82, in I codici Maggioli, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 11 G. S. Alemanno, Il codice della amministrazione digitale: adempimenti e lettura guidata delle norme, CEL, Bergamo, 2011 (p. 23-74)


13

e della comunicazione con i seguenti obiettivi, ovvero accrescere la efficienza,

ridurre i costi e migliorare la qualit dei servizi resi alla utenza; in maniera pi

analitica, laumento della efficienza pu essere rappresentato dal risparmio di risorse

impiegate (in termini di personale, di spazi fisici e di materiali) per la erogazione dei

servizi, dalla riduzione delle tempistiche di conclusione dei procedimenti e dalla

possibilit di raggiungere ulteriori obiettivi a parit di costi, oltre che dallaumento

della possibilit di verifica del buon funzionamento degli uffici, mentre la riduzione

dei costi dovr essere valutata sia con riferimento a quelli per gli investimenti sia a

quelli di esercizio, e infine sicuramente pi complessa la verifica del miglioramento

della qualit dei servizi, che presuppone necessariamente la predisposizione di

meccanismi per monitorare la soddisfazione degli utenti in merito alle prestazioni

dispensate dalle amministrazioni12.

Nel nostro caso il Codice della Amministrazione Digitale in analisi la risposta,

giudicabile come rapida se si considerano i normali tempi di reazione della macchina

burocratica italiana, agli sconvolgimenti che la era della informatizzazione stava

provocando; tuttavia non tanto la questione tecnica (es. la potenza degli

elaboratori) ad aver scompaginato gli assetti consolidati delle amministrazioni

pubbliche, ma sono le tematiche connesse ad internet che hanno reso evidente come

lusuale approccio verso gli utenti da parte della Pubblica Amministrazione non era

pi possibile nel 3 millennio e che ad un metodo verticale era necessario sostituirne

uno di tipo orizzontale di rete, gi individuabile in nuce nella direttiva del

Presidente del Consiglio dei Ministri del 5 settembre 1995 (che parlava appunto di

Rete unitaria della pubblica amministrazione).13

Primus inter pares nella gestione della informatica delle amministrazioni italiane

si poneva la Autorit per la informatica nella Pubblica Amministrazione

12 P. Ridolfi 13 L. Spallino, Il codice della amministrazione digitale: le tecnologie al servizio del cittadino e della pubblica amministrazione, webimpossibile.net, 2006


14

(conosciuta con la sigla AIPA), istituita dallart. 4 del decreto legislativo 12

febbraio 1993 n. 3914.

In attuazione di quella normativa dal 1993 gli sviluppi tecnologici e le spese

informatiche delle amministrazioni erano supervisionati dalla Autorit stessa, che

aveva lobiettivo di disciplinare la progettazione, lo sviluppo e la gestione dei sistemi

informativi automatizzati delle amministrazioni dello stato anche ad ordinamento

autonomo e degli enti pubblici non-economici nazionali; nello specifico la autorit

aveva lincarico di emanare regole e standard di settore per la pianificazione, la

progettazione, la realizzazione, la gestione, il mantenimento dei sistemi informativi

automatizzati delle amministrazioni e delle loro interconnessioni (oltre che per la

qualit e la sicurezza dei sistemi), inoltre altra importante funzione della Autorit era

quella di coordinamento dei progetti di sviluppo dei sistemi informativi delle singole

amministrazioni che avveniva attraverso la redazione di un piano triennale

(annualmente rivisto), e infine sempre le amministrazioni pubbliche nella

acquisizione di beni e servizi informatici erano tenute a chiedere un parere

preventivo di congruit tecnico-economica alla medesima.

In seguito il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 settembre 200115 ha

istituito il Dipartimento per la innovazione e le tecnologie assegnandoli dei precisi

compiti, ma era evidente che alcune delle funzioni in capo a questultimo urtavano

prepotentemente con quelle assegnate alla Autorit predetta; di conseguenza si

rendeva necessaria una modifica della AIPA, laddove a tale revisione ha provveduto

con un considerevole ritardo (nel 2003) il Codice della privacy che ha trasformato la

AIPA nel Centro Nazionale per la Informatica nella Pubblica Amministrazione

(indicata con lacronimo CNIPA), operante presso la Presidenza del Consiglio dei

ministri per la attuazione delle politiche del Ministro per la innovazione e le

tecnologie (ora assorbito dalla figura del Ministro per la semplificazione e la

pubblica amministrazione) con autonomia tecnica, funzionale, amministrativa,

contabile e finanziaria, nonch con indipendenza di giudizio.

14 Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche 15 Istituzione del Dipartimento per la innovazione e le tecnologie


15

Qualche anno pi tardi il decreto legislativo 1 dicembre 2009 n. 17716 ha provveduto

alla riorganizzazione del CNIPA che ha assunto la denominazione DigitPA, cos

in continuit con la attivit della AIPA e del CNIPA questa esprimeva pareri tecnici,

obbligatori e non-vincolanti sugli schemi dei contratti che la Pubblica

Amministrazione intendeva stipulare per la acquisizione di beni e servizi informatici;

pi precisamente tutte le amministrazioni erano tenute a chiederle un parere se

limporto contrattuale superava una certa soglia che rispetto a quella indicata nella

previgente normativa risultava triplicata, di conseguenza il controllo sulle

acquisizioni informatiche permaneva ma era a maglie pi larghe in quanto

sfuggivano alla verifica tutti i progetti dal valore economico inferiore a 1 milione di

euro.17

Alla fine di questo continuo alternarsi di vicissitudini, con il decreto-legge 22 giugno

2012 n. 8318 stato soppresso il precedente ente di diritto pubblico italiano

competente e al suo posto stata istituita la Agenzia per lItalia Digitale

(abbreviata in AgID), che ha il compito di garantire la realizzazione degli obiettivi

dettati dalla Agenda digitale italiana (in coerenza con quella europea) e di contribuire

alla diffusione dell'utilizzo delle tecnologie della informazione e della

comunicazione, favorendo la innovazione e la crescita economica19; si cos

provveduto a razionalizzare il complesso delle funzioni in materia creando a tal fine

un organismo unico al posto della pluralit di enti fino ad allora previsti in materia,

laddove a questa nuova struttura sono attribuite tutte le funzioni precedentemente

espletate da DigitPA e dalla Agenzia per la diffusione delle tecnologie per la

innovazione (enti che vengono contestualmente soppressi), nonch quelle facenti

capo al Dipartimento per la innovazione e le tecnologie.20

16 Riorganizzazione del Centro nazionale per la informatica nella pubblica amministrazione 17 I. Macr U. Macr G. Pontevolpe, Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano luso aggiornate al d.lgs. 235/2010, in Leggi dItalia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 18 Misure urgenti per la crescita del Paese 19 Agenzia per lItalia Digitale, Agenzia per lItalia Digitale, agid.gov.it 20 Camera, Informatizzazione della pubblica amministrazione in Temi della attivit parlamentare della XVI legislatura, leg.16.camera.it, 2012


16

Inoltre, nel processo di riforma e innovazione della Pubblica Amministrazione che

sta avendo luogo dalla emanazione del nuovo Codice della Amministrazione

Digitale (di cui si tratter successivamente), le amministrazioni sono accompagnate

dalla AgID che metter a disposizione le proprie competenze tecniche per avviare

azioni di assistenza tecnica mirata, di formazione e di consulenza21.

21 DigitPA, Il nuovo CAD: manuale duso, Forum PA, Italia, 2011

1.2 La eziologia del d.lgs. 82/2005

17


In linea di massima l'approccio del legislatore italiano alle nuove frontiere della

innovazione tecnologica pu essere cos riassunto: una 1^ fase iniziale per cos

dire pionieristica dove tra i primi anni 90 e il 2000 la risposta del legislatore si

concretizzata sotto forma di singoli atti normativi tra loro slegati scanditi dalle

diverse contingenze del momento e si composta principalmente di procedure

relative alla prestazione di servizi e di beni informatici, di un primo abbozzo di tutela

della privacy e di inter-connessione dei dati disponibili presso le pubbliche

amministrazioni, una 2^ fase intermedia rappresentata specialmente dal Testo unico

sulla documentazione amministrativa del 2000 e caratterizzata non tanto dalla

singolarit del metodo quanto dalla unicit del contenitore, e infine una 3^ fase

moderna improntata alla ristrutturazione complessiva nel settore a seguito del

continuo avvicendarsi di plurime fonti normative in merito alla digitalizzazione della

Pubblica Amministrazione, laddove quest'ultimo stadio ben rappresentato dal

Codice della Amministrazione Digitale del 2005 (e costantemente aggiornato fino ai

giorni nostri).22

Insospettabilmente, lItalia stata il primo paese europeo a dotarsi di una disciplina

in materia di informatizzazione della azione amministrativa legiferando nel lontano

1997 in materia di documento informatico, laddove la innovazione introdotta

dallart. 15 comma 223 della legge 15 marzo 1997 n. 5924 consisteva nellattribuire

valore legale ai documenti, agli atti, ai dati e ai contratti formati, archiviati o

22 L. Spallino, Il codice della amministrazione digitale: le tecnologie al servizio del cittadino e della pubblica amministrazione, webimpossibile.net, 2006 23 Gli atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonch la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge. I criteri e le modalit di applicazione del presente comma sono stabiliti, per la pubblica amministrazione e per i privati, con specifici regolamenti da emanare entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge ai sensi dell'articolo 17 comma 2 della legge 23 agosto 1988 n. 400. Gli schemi dei regolamenti sono trasmessi alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica per la acquisizione del parere delle competenti Commissioni." 24 Delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa o Bassanini-semel


18

trasmessi da privati e dalla Pubblica Amministrazione mediante gli strumenti

informatici o per via telematica; in particolare la suddetta legge Bassanini-1 aveva

come scopo precipuo quello di semplificare la comunicazione fra le singole

amministrazioni e tra la Pubblica Amministrazione in generale e i cittadini, evitando

le informazioni ridondanti e l'ingorgo delle poste grazie all'utilizzo del mezzo

informatico.25

In seguito, per risolvere i problemi riguardanti la imputazione dellatto ad un

determinato soggetto, il decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997

n. 51326 ha introdotto listituto della firma digitale come sistema di autenticazione

dei documenti informatici (corrispondente alla firma autografa su carta); il percorso

normativo che aveva cos preso avvio poneva le basi per una attivit amministrativa

che di norma doveva essere svolta tramite sistemi informativi automatizzati, non a

caso da allora si sono susseguiti una serie di provvedimenti che hanno coperto

praticamente tutti gli aspetti relativi al ciclo di vita del documento informatico

tramite la sua regolamentazione della formazione, della firma, della trasmissione e

della archiviazione, rendendo possibile la tanto ambita dematerializzazione della

attivit amministrativa.27

A questo punto lassetto normativo per agire in modalit digitale era completo ma

complessivamente frammentato, infatti accanto a tutti questi regolamenti che

disciplinavano la vita del documento informatico vi erano le norme che

regolamentavano gli atti amministrativi tradizionali, cos sorse la esigenza di un

riordino legislativo per orientare linterprete e per favorire la adozione di prassi

applicative uniformi28; originariamente a questa dispersione normativa il legislatore

tentava periodicamente di porre un argine con la realizzazione di testi riorganizzativi

25 Formez.pa, Scheda introduttiva al codice della amministrazione digitale CAD, egov.formez.it, 2013 26 Regolamento recante criteri e modalit per la formazione, l'archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici 27 P. Giacalone, La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice della amministrazione digitale, in Collana di informatica, Franco Angeli, Milano, 2007 (p. 49-63) 28 I. Macr U. Macr G. Pontevolpe, Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano luso aggiornate al d.lgs. 235/2010, in Leggi dItalia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80)


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consolidati nella forma di testi unici o di codici, laddove nel 1 caso si

dovrebbero realizzare solo operazioni di semplificazione senza modifiche delle

norme, mentre nel 2 caso sarebbero consentite anche le revisioni necessarie alla

compilazione di testi organici29.

Seguendo queste linee-guida le fonti sopracitate sono state poi integralmente

riprodotte nel decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 44530

(conosciuto ai pi come Testo unico sulla documentazione amministrativa), nel

quale sono altres contenute le norme in materia di protocollo informatico e di

gestione dei flussi documentali, laddove tali disposizioni possono essere definite

come la vera e propria chiave di volta del sistema in materia di informatizzazione dei

procedimenti amministrativi; effettivamente il Testo unico stato per circa un

quinquennio la principale normativa di riferimento (oggi ormai solo in parte vigente

per le modalit di autenticazione delle copie e delle sottoscrizioni, nonch

allampliamento dei casi in cui possibile utilizzare le dichiarazioni sostitutive di atti

notori) che ha disciplinato il settore della gestione documentale informatica, poich

assommava in s raccogliendole e coordinandole tutte le disposizioni riguardanti

la documentazione amministrativa in senso lato, ivi incluse le norme

specificatamente inerenti allutilizzo delle nuove tecnologie della informazione e

della comunicazione da parte della Pubblica Amministrazione, armonizzandone il

contenuto con la disciplina sulla documentazione cartacea tradizionale.31

tuttavia da accennare il fatto che in realt il d.p.r. 445/2000 originariamente si

proponeva il pi limitato scopo di raccogliere in modo organico solo le norme sul

documento informatico (sulle condizioni minime per la sua validit, sul suo valore

probatorio, sulle modalit per la sua valida trasmissione e acquisizione diretta, ecc.) e

sulla gestione dello stesso nel nuovo ambiente informatico, il tutto nella finalit

29 Prefazione di F. Merloni, in E. Carloni, Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82, in I codici Maggioli, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 30 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa 31 P. Giacalone, La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice della amministrazione digitale, in Collana di informatica, Franco Angeli, Milano, 2007 (p. 49-63)


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generale di semplificazione consentita dalle tecnologie informatiche della

gestione documentale e della attivit del cittadino.

Ciononostante la pulsione innovatrice che stava animando il settore allinizio del

nuovo millennio non si arrest con la pubblicazione del sopracitato Testo unico ma

continu a sfociare in nuove leggi, tuttavia tale prolificit pur denotando un

grande interesse del legislatore rischiava paradossalmente di frenare la

digitalizzazione nel settore pubblico, infatti le difficolt di comprensione delle

norme da parte di chi era chiamato ad applicarle quotidianamente erano accresciute

dalla circostanza che la stessa materia fosse frammentata in molteplici

provvedimenti normativi, con pletoriche duplicazioni di definizioni e pericolose

imprecisioni concettuali; di qui un cambiamento di velocit nella politica di e-

government della successiva legislatura, che ritorna prepotentemente a puntare su

una revisione della normativa vigente per assicurare a questultima la necessaria

innovazione (per superare i vincoli e i ritardi) e organicit (per eliminare le

sovrapposizioni e le contraddizioni create dalla dispersione normativa).

Questo orientamento si concretato nellart. 1032 della legge 29 luglio 2003 n. 22933

che ha incaricato il governo a predisporre il riassetto della disciplina in materia di

societ della informazione, scelta che ha portato alla formazione di una delega molto

ampia e non-limitata alle sole norme sulla amministrazione (digitale), ma relativa

pure al complesso fenomeno della adozione di tecnologie informatiche nella societ

da parte dei cittadini e delle imprese per le proprie esigenze e per semplificare i

rapporti con le amministrazioni34; di conseguenza la adozione del successivo Codice

della Amministrazione Digitale (emanato in attuazione della suddetta delega)

risponde anche ad esigenze di semplificazione del quadro normativo vigente, infatti

questo nelle intenzioni del legislatore delegato avrebbe dovuto dare finalmente

32 Riassetto in materia di societ della informazione 33 Interventi in materia di qualit della regolazione, riassetto normativo e codificazione o Legge di semplificazione 2001 34 E. Carloni, Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82, in I codici Maggioli, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137)


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un assetto organico al complesso di diritti dei cittadini e di doveri delle

amministrazioni in relazione alluso delle nuove tecnologie info-telematiche.35

Nello specifico, la legge 229/2003 al comma 136 assegnava al Governo il compito di

porre in essere entro un discreto lasso di tempo (18 mesi) uno o pi decreti

legislativi, su proposta del Ministro per la innovazione e le tecnologie e degli altri

ministri competenti in materia, per il coordinamento e il riassetto delle norme in

materia di societ della informazione; i criteri direttivi posti dalla legge delega che

dovevano animare il governo nella attuazione di questo incarico erano indirizzati a

graduare la efficacia probatoria dei diversi tipi di firma elettronica (tra cui

soprattutto quella digitale), a rivedere la nuova disciplina vigente per garantire la pi

ampia disponibilit in rete dei servizi delle pubbliche amministrazioni, a prevedere la

possibilit di attribuire al documento informatico contenuto nei sistemi

informativi pubblici i caratteri della primariet e della originalit (ovvero in

sostituzione o in aggiunta ai documenti non-informatici), a realizzare il

35 E. Belisario, La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009, in Progetto ente locale, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150) 36 Il Governo delegato ad adottare, entro 18 mesi dalla data in entrata in vigore della presente legge, uno o pi decreti legislativi, su proposta del Ministro per la innovazione e le tecnologie e dei ministri competenti per materia, per il coordinamento e il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di societ della informazione, ai sensi e secondo i principi e i criteri direttivi di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997 n. 59, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge, e nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a) graduare la rilevanza giuridica e la efficacia probatoria dei diversi tipi di firma elettronica in relazione al tipo di utilizzo e al grado di sicurezza della firma; b) rivedere la disciplina vigente al fine precipuo di garantire la pi ampia disponibilit di servizi resi per via telematica dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti pubblici e di assicurare ai cittadini e alle imprese l'accesso a tali servizi secondo il criterio della massima semplificazione degli strumenti e delle procedure necessari e nel rispetto dei principi di eguaglianza, non discriminazione e della normativa sulla riservatezza dei dati personali; c) prevedere la possibilit di attribuire al dato e al documento informatico contenuto nei sistemi informativi pubblici i caratteri della primariet e originalit, in sostituzione o in aggiunta a dati e documenti non informatici, nonch obbligare le amministrazioni che li detengono ad adottare misure organizzative e tecniche volte ad assicurare l'esattezza, la sicurezza e la qualit del relativo contenuto informativo; d) realizzare il coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della normativa anche al fine di adeguare o semplificare il linguaggio normativo; e) adeguare la normativa alle disposizioni comunitarie.


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coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti e ad adeguare la

normativa alle disposizioni comunitarie.37

Proseguendo con la norma il comma 238 del medesimo articolo specificava il

compito di emanare i decreti legislativi per la disciplina relativa al documento

informatico, alla firma elettronica (o digitale), al procedimento amministrativo

informatico, alla sicurezza informatica dei sistemi e alle modalit di accesso

informatico alle banche-dati delle amministrazioni.39

di notevole importanza il fatto che si tratti di un testo suscettibile di modifiche,

poich il medesimo articolo al comma 340 ha demandato al governo la possibilit di

intervenire con dei decreti recanti disposizioni correttive e integrative, tanto al CAD

quanto alla disciplina del SPC.

La delega in esame ha poi trovato attuazione in 2 distinti corpi normativi: in prima

battuta con il Codice della Amministrazione Digitale che costituisce il cuore della

disciplina sulla amministrazione informatizzata, e in secondo luogo pur se

antecedente temporalmente con il quasi coevo decreto sul Sistema Pubblico di

Connettivit (solitamente indicato con lacronimo SPC) che disciplina la

infrastruttura telematica istituita per connettere tra loro tutte le amministrazioni

37 I. Macr U. Macr G. Pontevolpe, Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano luso aggiornate al d.lgs. 235/2010, in Leggi dItalia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 38 La delega di cui al comma 1 esercitata per i seguenti oggetti: a) il documento informatico, la firma elettronica e la firma digitale; b) i procedimenti amministrativi informatici di competenza delle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo; c) la gestione dei documenti informatici; d) la sicurezza informatica dei dati e dei sistemi; e) le modalit di accesso informatico ai documenti e alle banche-dati di competenza delle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo. 39 Commento di M. Pietrangelo, in G. Cassano C. Giurdanella, Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005, in Diritto e pratica professionale, Giuffr, Milano, 2005 (p. 79-103) 40 Il Governo delegato ad adottare uno o pi decreti legislativi recanti disposizioni correttive e integrative dei decreti legislativi di cui al comma 1, nel rispetto degli oggetti e dei principi e criteri direttivi determinati dal presente articolo, entro 12 mesi [poi aumentati a 15] decorrenti dalla data di scadenza del termine di cui al medesimo comma 1.


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italiane (centrali e locali)41; tuttavia da pi parti si era subito contestata la scelta del

legislatore di non ricomprendere allinterno del Codice stesso la normativa sul

Sistema Pubblico di Connettivit, cos queste critiche sono state recepite

abbastanza celermente dal governo con il decreto legislativo 4 aprile 2006 n. 15942

che tra le altre novit apportate al d.lgs. 82/2005 ha abrogato la disciplina del

SPC (decreto legislativo 28 febbraio 2005 n. 4243) trasferendola con un approccio

organico completamente nel CAD44.

Riportando la attenzione specificatamente sul punto focale di questa trattazione, con

il decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 stato adottato il Codice della

Amministrazione Digitale (comunemente indicato con lacronimo CAD), ovvero

un corpo organico di disposizioni relativo alluso delle tecnologie info-telematiche

nella Pubblica Amministrazione; entrato in vigore il 1 gennaio 2006, il Codice

traccia il quadro legislativo entro cui deve attuarsi la informatizzazione della azione

amministrativa e nel farlo sancisce veri e propri diritti dei cittadini e delle imprese in

materia di uso delle tecnologie nei rapporti con le amministrazioni, inoltre il CAD

contiene anche lobbligo per le medesime di snellire le procedure e di prestare per

quanto materialmente possibile tutti i servizi e le comunicazioni (interne ed

esterne) per via telematica45.

Si pu dire che il d.lgs. 2005/82 rappresenta uno dei provvedimenti della 3^ fase

cosiddetta di codificazione che ha lobiettivo duplice di riordinare la materia e

semplificarla, demandando la regolamentazione di dettaglio a disposizioni di rango

inferiore che possono essere promulgate successivamente o anche

41 E. Carloni, Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82, in I codici Maggioli, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 42 Disposizioni integrative e correttive al Codice della amministrazione digitale 43 Istituzione del Sistema pubblico di connettivit e della rete internazionale della pubblica amministrazione 44 E. Belisario, La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009, in Progetto ente locale, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150) 45 Formez.pa, Scheda introduttiva al codice della amministrazione digitale CAD, egov.formez.it, 2013


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contestualmente al Codice46; a tal proposito la novit dellultimo intervento

spiegato in tale direzione risiede innanzitutto nel superamento dellapproccio

settoriale che stato proprio della normativa sino ad allora adottata in materia di

digitalizzazione della azione amministrativa.

Infatti una volta acquisita la consapevolezza della inadeguatezza o almeno della

insufficienza degli interventi rivolti alla regolamentazione di aspetti specifici (si

pensi alla normativa in materia di firma digitale o di protocollo informatico),

pertanto privi di una visione complessiva delle strategie di diffusione e utilizzo delle

nuove tecnologie in seno alla amministrazione italiana, si sono invece poste le basi

per la elaborazione di uno strumento di pi vasto respiro programmaticamente

finalizzato ad allestire un complesso di disposizioni tendenzialmente rivolte a

disciplinare in modo organico lutilizzo delle nuove tecnologie da parte della

Pubblica Amministrazione, tanto al suo interno nellesercizio delle proprie funzioni

quanto allesterno nei rapporti con cittadini e imprese; dunque il merito maggiore

del Codice della Amministrazione Digitale stato quello di raccogliere e di

sistematizzare in una unica cornice normativa le principali norme gi esistenti in

materia di informatizzazione amministrativa (quindi in questa visione le modifiche

alla disciplina vigente appaiono secondarie) volte alla promozione concreta delle

ICT nellgere amministrativo.

Anche la tecnica legislativa adottata segna una innovazione rispetto al passato poi

seguita pure nelle posteriori fasi di semplificazione della attivit amministrativa

poich (come gi anticipato) a differenza della scelta operata precedentemente nel

1997 con le leggi Bassanini47 non vi pi una singola normativa statuente i

46 I. Macr U. Macr G. Pontevolpe, Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano luso aggiornate al d.lgs. 235/2010, in Leggi dItalia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 47 Legge 15 marzo 1997 n. 59, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa o Bassanini-semel; legge 15 maggio 1997 n. 127, Misure urgenti per lo snellimento della attivit amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo o Bassanini-bis; legge 16 giugno 1998 n. 191, Modifiche ed integrazioni alle leggi 15 marzo 1997 n. 59 e 15 maggio 1997 n. 127, nonch norme in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni; disposizioni in materia di edilizia scolastica o Bassanini-ter; legge 8 marzo 1999 n.


25

principi generali seguita da molteplici decreti legislativi e regolamenti di attuazione,

ma limpianto ordinamentale pensato oggi dal legislatore prevede una legge che si

limita a delegare il riassetto dei concetti fondamentali del settore (legge 229/2003),

successivamente un unico decreto delegato (d.lgs. 82/2005) che pone tali criteri solo

per mezzo di norme di rango primario, e infine una serie di decreti del ministro

competente per materia che pongono le regole tecniche e applicative, i quali per la

duttilit che li contraddistingue si prestano a rendere maggiormente perseguibile la

aderenza degli strumenti normativi previsti dal CAD alla rapida evoluzione propria

dellincedere tecnologico; cos agendo nel Codice da un lato trovano spazio alcune

disposizioni regolamentari che assurgono oggi a norme di rango primario, dallaltro

non vi traccia di tutte quelle disposizioni in materia di diffusione e applicazione

delle nuove tecnologie in seno alla Pubblica Amministrazione, che ben possibile

se non doveroso fissare in seconda battuta con strumenti pi duttili (quali appunto

i decreti ministeriali).48

50, Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1998 o Bassanini-quater 48 Commento di M. Pietrangelo, in G. Cassano C. Giurdanella, Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005, in Diritto e pratica professionale, Giuffr, Milano, 2005 (p. 79-103)


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1.3 La ratio del CAD

Il Codice della Amministrazione Digitale detta alcuni principi generali della materia

che si riveleranno di grande rilevanza al fine di dirimere eventuali dubbi

interpretativi e di individuare leffettivo ambito di applicazione di alcune disposizioni

problematiche; sotto questo profilo viene in particolare rilievo la disposizione di cui

allart. 249 comma 150 CAD che fissa in maniera sintetica ma con estrema chiarezza

le finalit del Codice e in generale dellintero sistema normativo in materia di

innovazione tecnologica della Pubblica Amministrazione.

La norma in questione prevede che gli enti sia centrale che locali devono

garantire una serie di operazioni riguardo alla informazione in modalit informatica

(specificatamente la disponibilit, la gestione, laccesso, la trasmissione, la

conservazione e la fruibilit) e portano a termine questo incarico adoperando le

innovazioni rinvenibili sul mercato pi confacenti alla esigenza richiesta; si tratta di

istituti in parte gi conosciuti dal nostro ordinamento (come laccesso), mentre altri

sono stati introdotti per la prima volta proprio dal CAD (come la disponibilit e la

fruibilit dei dati), che fanno comunque tutti riferimento alla necessit di garantire la

pi alta disponibilit di servizi per via telematica da parte delle pubbliche

amministrazioni, sempre nel rispetto dei principi di eguaglianza e di non-

discriminazione.51

quindi alla realizzazione di questo principio che mirano in modo specifico le

norme contenute nel Codice, in particolare dal principio della circolazione e del

trattamento delle informazioni in modalit digitale entro le singole amministrazioni

49 Finalit e ambito di applicazione 50 Lo Stato, le Regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilit, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilit della informazione in modalit digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalit pi appropriate le tecnologie della informazione e della comunicazione. 51 E. Belisario, La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009, in Progetto ente locale, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150)


27

(che le gestiscono e le conservano in questa forma), tra le diverse amministrazioni

(come sotteso alle nozioni di trasmissione e di fruibilit) e nei confronti dei

cittadini (cui sono assicurate la disponibilit e laccesso alle informazioni in modalit

digitale, oltre alla possibilit di ricevere quelle trasmesse) cos affermato discende che

conformemente alle previsioni contenute nel decreto le pubbliche

amministrazioni (siano esse statali, regionali o locali) si organizzano e agiscono a tal

fine usufruendo delle ICT; si tratta questa come evidente di una previsione

aperta, laddove demandato al complessivo articolato del CAD riempirla di

contenuti, costruendo diritti e doveri legati alla applicazione delle innovazioni

informatiche nella organizzazione amministrativa.52

Se si analizza in maniera pi approfondita questultima disposizione, dalla sua

dizione letterale appare chiaro che il legislatore pur nel rispetto della autonomia

organizzativa di ciascuna amministrazione abbia previsto la erogazione dei servizi

online come una obbligazione di risultato, che potr considerarsi adempiuta solo

ove le pubbliche amministrazioni garantiscano la effettivit di tutti gli specifici diritti

che lordinamento assegna ai cittadini e alle imprese53; proprio facendo leva sui 3

criteri della azione amministrativa (efficacia, efficienza e trasparenza) che stata

avviata la complessa trasformazione da una gestione formale, valutata

principalmente su parametri di legalit, a una amministrazione di risultati, che

viene invece valutata per quello che produce in termini di soddisfazione degli

interessi e dei bisogni dei cittadini, delle famiglie e delle imprese (insomma della

societ amministrata nel suo insieme).

Ci che qui rileva che questo passaggio modifica la concezione stessa della

legittimit della azione amministrativa anche quanto alle regole che ne costituiscono

il contenuto, infatti cos come hanno sostenuto alcuni autorevoli commentatori54

la legittimit perde valore in s per diventare essa stessa uno strumento di buona

amministrazione; lapprodo ad una amministrazione di questo tipo, dove non c' pi

52 E. Carloni, Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82, in I codici Maggioli, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 53 Formez.pa, Scheda introduttiva al codice della amministrazione digitale CAD, egov.formez.it, 2013 54 V. Cerulli Irelli


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spazio per una illegittimit di tipo meramente formale, richiede necessariamente una

azione a tutto campo che si fondi su nuovi approcci customer-oriented, riformando

il procedimento di emanazione dei provvedimenti dal suo interno e rinnovando i

valori a cui gli attori debbono ispirarsi.55

Inoltre lo stesso comma 1 con la indicazione relativa allimpiego delle tecnologie

pi appropriate oltre a salvaguardare anche qui la indipendenza organizzativa di

ciascun ente intende rimarcare sin da subito il cosiddetto principio della neutralit

tecnologica cui lintero provvedimento vuole essere improntato, specie considerato

che trattasi di norme di rango primario per nulla idonee a regolare in modo puntuale

aspetti squisitamente tecnici56; a tal proposito bisogna rilevare che il Codice della

Amministrazione Digitale contiene in tema 2 approcci completamente differenti

pi precisamente 2 politiche legislative diametralmente opposte che si rilevano

dalla enunciazione di alcune norme tra loro contrastanti nella modalit di redazione,

infatti inizialmente nel 1997 (con il d.p.r. 513/1997 gi citato) il legislatore si dato

una normativa nella quale ha scelto una precisa tipologia di firma elettronica (ovvero

quella digitale), egli aveva quindi apertamente favorito questo preciso modello

perch evidentemente lo riteneva pi sicuro degli altri.

Ciononostante quando l'Unione Europea nel 1999 rivolse la sua attenzione alla

materia dei documenti informatici e delle firme elettroniche fece una scelta diversa

optando per la neutralit tecnologica, laddove secondo questo concetto il legislatore

nel formulare una norma non si deve limitare a selezionare una sola tecnologia

specifica, ma bisogna permettere ai destinatari di adoperarne di diverse stabilendo

degli obiettivi che ognuna di esse dovr soddisfare per essere considerata adeguata

rispetto alla ratio della disposizione in esame (la stessa questione al centro

dell'attuale dibattito sulla Posta Elettronica Certificata, che manifestamente

contraria a questo principio); si tratta quindi di un approccio alternativo che segue

55 L. Spallino, Il codice della amministrazione digitale: le tecnologie al servizio del cittadino e della pubblica amministrazione, webimpossibile.net, 2006 56 Commento di M. Pietrangelo, in G. Cassano C. Giurdanella, Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005, in Diritto e pratica professionale, Giuffr, Milano, 2005 (p. 79-103)


29

un criterio di tipo funzionale, secondo il quale la tecnologia deve garantire alcuni

requisiti minimi specificati dalla norma stessa in ordine allo scopo da perseguire,

perci solo se li soddisfa tutti in misura sufficiente essa accettabile

indipendentemente dalle modalit concrete in cui lo raggiunge.

Da una parte legiferare per funzione (coerentemente con il principio della neutralit

tecnologica) permette quindi di mantenere una certa libert di scelta rispetto alle

varie proposte di mercato, infatti di fronte ad un ventaglio di tecnologie

ugualmente accettabili ognuno potr scegliere quella che pi si adatta alle proprie

esigenze (ad esempio ragionando a seconda della spesa che vuole sostenere); inoltre

la norma cos formulata dando rilievo ad una osservazione maggiormente pratica

si adatta meglio allevolversi del progresso tecnologico essendo pi elastica, facendo

in modo che una recente innovazione migliore delle precedenti possa essere

immediatamente adottata, dal momento che la legge non vincola i destinatari ad uno

strumento specifico che nel frattempo pu anche essere diventato obsoleto (o

addirittura non essere pi sicuro) a fronte del celere sviluppo informatico.

Dallaltra legiferare per oggetto invece ha il vantaggio di rendere le norme pi chiare

e determinate, poich lantitetico principio della neutralit tecnologica delinea

inevitabilmente norme pi generali, indeterminate e spesso di difficile

comprensione; tuttavia anche la 2^ scuola di pensiero in esame ha i suoi svantaggi,

infatti questo orientamento pu causare vari problemi di compatibilit tra le diverse

tecnologie che potrebbero potenzialmente essere contemporaneamente adottate e

richiede ai giudici la necessit di mantenersi costantemente aggiornati sulle novit

tecnologiche del settore in concreto.57

Pi modestamente ma non per questo meno utilmente il Codice appare altres

essere il cuore pulsante della 3^ fase del complesso processo di innovazione delle

amministrazioni pubbliche che passa sotto il nome di e-government, un successivo

stadio che si affida non pi soltanto allimpulso delle politiche pubbliche (tramite i

finanziamenti ad hoc e la promozione di un modello comune da perseguire) ma

57 EticaPA, Codice della amministrazione digitale, eticapa.it, 2013


30

anche alla leva normativa, che sin qui era stata utilizzata solo per supportare i

processi senza per mirare a promuoverli direttamente, attraverso la costruzione di

un sistema di diritti in capo ai cittadini o alle imprese (per quanto di norma non-

azionabili) e di obblighi in capo alle amministrazioni pubbliche.58

Giacch la disposizione in esame enuncia la finalit del nuovo intervento normativo

complessivamente considerato, sembra opportuno verificarne la conformit con la

norma ispiratrice (pi precisamente la legge 229/2003 gi esaminata); cos il comma

1 dellart. 2 CAD pu intendersi come riferito in particolare ad uno specifico dei

principi e criteri direttivi contenuti nella delega, ovvero quello che prescrive di

rivedere la disciplina vigente al fine precipuo di garantire la pi ampia disponibilit

di servizi resi per via telematica dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti

pubblici e di assicurare ai cittadini e alle imprese laccesso a tali servizi secondo il

criterio della massima semplificazione degli strumenti e delle procedure necessari e

nel rispetto dei principi di eguaglianza, non-discriminazione e della normativa sulla

riservatezza dei dati personali (art. 10 comma 1 lett. b della legge delega).59

58 E. Carloni, Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82, in I codici Maggioli, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 59 Commento di M. Pietrangelo, in G. Cassano C. Giurdanella, Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005, in Diritto e pratica professionale, Giuffr, Milano, 2005 (p. 79-103)

1.4 I destinatari del Codice

31


Prima di passare ad esaminare in concreto il contenuto degli obblighi ad aspetto

informatico previsti dal Codice della Amministrazione Digitale appare opportuno

soffermarsi sullambito di applicazione delle disposizioni in materia di

digitalizzazione della Pubblica Amministrazione, cos come delineato dallart. 2

comma 260 CAD; prima di tutto urge sottolineare che la suddetta disposizione

fornisce soltanto delle indicazioni generali sulla applicabilit della disciplina del d.lgs.

82/2005 al settore in esame, infatti in molti casi sar poi il singolo articolo ad

individuare uno specifico ambito di operativit per lo stesso.61

Partendo dal suo aspetto soggettivo possiamo fondamentalmente distinguere 3 tipi

di regole contenute nel CAD, ovvero quelle che si applicano a tutti i soggetti

dellordinamento quindi anche ai privati e di conseguenza sono configurabili

quali norme di diritto civile (come tali pienamente nella competenza statale, essendo

riservata esclusivamente allo Stato la disciplina dellordinamento civile), quelle che si

applicano a tutti i soggetti che compongono il sistema pubblico (entro queste

distingueremo eventualmente quelle che si applicano anche ai gestori di pubblici

servizi e agli organismi di diritto pubblico), e infine quelle che si applicano alle sole

amministrazioni centrali.

Per quanto riguarda lambito di applicazione soggettivo attivo, al perseguimento

delle finalit indicate al 1 comma sono deputati lo Stato, le Regioni e le autonomie

locali (di cui si tratter consecutivamente la competenza).

60 Le disposizioni del presente Codice si applicano alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1 comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 nel rispetto del riparto di competenza di cui all'articolo 117 della Costituzione, nonch alle societ, interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1 comma 5 della legge 30 dicembre 2004 n. 311. 61 I. Macr U. Macr G. Pontevolpe, Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano luso aggiornate al d.lgs. 235/2010, in Leggi dItalia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80)


32

Rispetto invece a quello passivo, i soggetti interessati sono individuati mediante il

rinvio allelenco contenuto dallart. 162 comma 263 del decreto legislativo 30 marzo

2001 n. 16564 (il cosiddetto Testo unico sul pubblico impiego), pertanto le norme

del Codice si applicheranno a tutte le amministrazioni dello Stato, ivi comprese le

scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative, le aziende o le amministrazioni

dello Stato a ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunit

montane e i loro consorzi o associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti

autonomi di case popolari, le camere di commercio della industria, dellartigianato o

dellagricoltura e le loro associazioni, tutti gli enti pubblici non-economici nazionali,

regionali e locali, e infine le amministrazioni, le aziende o gli enti del servizio

sanitario nazionale.65

In realt il 2 comma in commento, pur prevedendo la applicazione della nuova

normativa a tutte le pubbliche amministrazioni, conteneva per 3 opportune cautele,

ovvero una clausola di copertura per le discipline speciali (salvo non sia

diversamente stabilito) e con riguardo in particolare alle Regioni e agli enti locali

degli espliciti riferimenti al principio di autonomia organizzativa degli enti e alle

regole per il riparto di competenza per materia definite dallart. 117 della

Costituzione66 (i primi 2 limiti sono stati poi stralciati dal testo con la massiccia

revisione al CAD del 2010); cos in via generale le disposizioni del Codice si

applicavano a tutta la Pubblica Amministrazione e non alle sole amministrazioni

62 Finalit e ambito di applicazione 63 Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunit montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non-economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale, l'agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI. 64 Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche 65 E. Belisario, La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009, in Progetto ente locale, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150) 66 Costituzione della Repubblica Italiana


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centrali salvo che non fosse diversamente stabilito, tuttavia il quadro di queste

eccezioni era al tempo cos esteso da divenire di fatto la norma.

Questi espressi riferimenti alla autonomia organizzativa e allart. 117 cost.

introducono la complessa questione delle competenze di Stato e Regioni in ordine

alle materie regolate dal Codice della Amministrazione Digitale; occorre tuttavia

ricordare sin dora che lart. 10 della sopracitata legge 229/2003 ha indicato come

limite di esercizio della delega alcuni oggetti (es. documento informatico e firma

digitale) che senzaltro rientrano nella competenza legislativa dello Stato in materia

di ordinamento civile e di livelli essenziali delle prestazioni, ma anche altri ambiti (es.

modalit di accesso informatico alle banche-dati di competenza delle

amministrazioni statali) che invece escluderebbero del tutto la legittimit di un

intervento legislativo statale vincolante anche per le Regioni e gli enti locali, a meno

che tale intervento non possa motivarsi in ragione della esigenza di coordinamento

informativo e informatico dei dati tra quelle stesse amministrazioni che lart. 117

comma 2 lett. r cost. affida allo Stato.67

Risulta quindi del tutto evidente che, come esplicitato dalla 2^ parte del comma in

esame, nel dettare le regole che si rivolgono a disciplinare la azione della Pubblica

Amministrazione non si pu ignorare n la riserva costituzionale in materia della

organizzazione propria di ciascuna amministrazione autonoma n lassetto delle

competenze legislative delineato dallart. 117 della Costituzione, infatti la riforma del

Titolo V della medesima (attuata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 368)

ha realizzato un sistema di differenziazione organizzativa e normativa nel quale di

regola ciascun soggetto autonomo dispone della propria struttura e le Regioni

godono di potest legislativa generale e residuale salve le competenze

espressamente affidate allo Stato; dunque a fronte di una competenza legislativa

statale esclusiva doppiamente limitata (dalla autonomia organizzativa degli enti

territoriali nel loro complesso e da quella legislativa delle singole Regioni), il ricorso

67 Commento di M. Pietrangelo, in G. Cassano C. Giurdanella, Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005, in Diritto e pratica professionale, Giuffr, Milano, 2005 (p. 79-103) 68 Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione


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a norme dotate di maggiore cogenza per tutto il sistema pubblico avrebbe potuto

causare dei problemi e delle resistenze che il legislatore del Codice ha preferito

evitare pur indebolendone la vincolativit sul territorio, tuttavia la scelta

nonostante fosse quasi obbligata di affidare essenzialmente a meccanismi

concertativi il raggiungimento anche da parte delle amministrazioni autonome degli

standard fissati per la amministrazione statale indebolisce limpianto complessivo

della operazione (almeno in alcune sue parti).69

Ma come gi anticipato a seguito delle posteriori modifiche apportate dal

processo di riforma del Codice della Amministrazione Digitale nel 2010

sembrerebbe venire meno il rispetto obbligatorio della autonomia organizzativa

della singole amministrazioni, pertanto questultime ora sono anchesse tenute in

ogni caso alla applicazione del Codice, laddove ci appare in linea con il principio di

delega contenuto nella legge 69/2009 che intende ampliare lambito di applicazione

del nuovo CAD; inoltre, coerentemente con quanto previsto dallart. 33 comma 1

lettera o70 della stessa legge, alle pubbliche amministrazioni vengono ora equiparate

le societ interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico

inserite nel conto economico consolidato della Pubblica Amministrazione come

individuate dallISTAT (Istituto nazionale di statistica), aggiungendo tale disposto al

comma 2 dellart. 2 CAD (novit introdotta dallart. 2 comma 271 lettera a del d.lgs.

235/2010).

Tuttavia la applicazione della disciplina per questi enti sembrerebbe progressiva ed

pure prevista la facolt di avvalersi della assistenza tecnica offerta dalla AgID,

pertanto parrebbe che queste disposizioni siano rinviate a una adozione graduale che

tenga conto della propria organizzazione e della loro disponibilit finanziaria; ma

cos facendo proprio il principio del rispetto per la autonomia organizzativa della

amministrazione, che era stato esplicitamente indicato come limite alla applicazione

69 E. Carloni, Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82, in I codici Maggioli, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 70 Equiparare alle pubbliche amministrazioni le societ interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico. 71 All'articolo 2 del decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 2 sostituito dal seguente: []


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del Codice nella previgente versione e che stato successivamente eliminato dallart.

2 comma 2 lett. a del d.lgs. 235/2010, viene poi reintrodotto dallart. 5772 comma

2073 dello stesso decreto che prevede la applicazione del CAD tenendo in

considerazione le esigenze logistiche delle amministrazioni.

In altri termini il Codice della Amministrazione Digitale amplia s il proprio ambito

di applicazione prevedendo che tutte le pubbliche amministrazioni debbano attuarlo

indipendentemente dalla loro strutturazione, ma allo stesso tempo reinserisce una

eccezione per buona parte delle modifiche apportate dal nuovo CAD al fine di

considerare proprio le esigenze organizzative delle singole amministrazioni oltre che

le loro risorse finanziarie disponibili; peraltro in questa deroga non si rimanda

neanche a decreti attuativi da adottarsi immediatamente, cosa che in linea teorica

consentirebbe un ulteriore allungamento dei tempi di attuazione ad libitum delle

norme sopra richiamate.74

Di grande importanza anche il comma 375 dellart. 2 CAD anchesso cos

aggiornato nel 2010 ai sensi del quale (come gi previsto dallart. 376 comma 177 del

gi esaminato d.p.r. 445/2000) le disposizioni in materia di firme elettroniche e di

72 Norme transitorie e finali 73 Le disposizioni modificative del decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, recante Codice della amministrazione digitale, di cui agli articoli 2 comma 1 lettera a), limitatamente alle parole nonch alle societ interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione come individuato dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1 comma 5 della legge 30 dicembre 2004 n. 311., [] sono applicate dalle pubbliche amministrazioni anche in via progressiva, con la facolt di avvalersi a tal fine della assistenza tecnica di DigitPA, considerate le proprie esigenze organizzative e secondo moduli, approvati con specifici provvedimenti di ciascuna amministrazione, che tengono conto delle risorse finanziarie disponibili certificate dagli uffici centrali di bilancio ovvero, per le amministrazioni non dotate di tali uffici centrali, dagli omologhi uffici. 74 I. Macr U. Macr G. Pontevolpe, Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano luso aggiornate al d.lgs. 235/2010, in Leggi dItalia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 75 Le disposizioni di cui al capo II, agli articoli 40, 43 e 44 del capo III, nonch al capo IV, si applicano ai privati ai sensi dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445 e successive modificazioni. 76 Soggetti 77 Le disposizioni del presente testo unico si applicano ai cittadini italiani e dell'Unione europea, alle persone giuridiche, alle societ di persone, alle pubbliche amministrazioni e agli enti, alle associazioni e ai comitati aventi sede legale in Italia o in uno dei paesi dell'Unione europea.


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gestione o conservazione dei documenti informatici (nonch di quelle riguardanti la

trasmissione degli stessi) si applicano anche ai privati.

Inoltre una parte non-irrilevante della normativa, pi precisamente quella

concernente laccesso ai documenti informatici e la fruibilit delle informazioni

digitali, vigente anche per i gestori di servizi pubblici e gli organismi di diritto

pubblico, sia nei rapporti con gli organi della Pubblica Amministrazione che in quelli

con la utenza (art. 2 comma 478 CAD); dunque anche i gestori pubblici di servizi

ancorch soggetti privati sono inclusi tra i soggetti sottoposti alla generale

disciplina in tema di fruibilit digitale degli atti amministrativi (dettata

principalmente con riferimento alle pubbliche amministrazioni), infatti il diritto di

accesso non pu essere negato in ragione della circostanza che il servizio venga

svolto in regime di concorrenza e che la forma giuridica rivestita sia di diritto

privato, atteso che la attivit dei gestori di pubblici servizi quando si manifesta nella

amministrazione di interessi comuni esercitata oltre che per tornaconto

personale anche allo scopo di soddisfare le esigenze della collettivit (quindi ha per

forza di cose pure un rilievo pubblicistico).

Del resto lambito soggettivo in questione risulta oggi ulteriormente specificato dal

disposto rinvenibile alla lettera e del comma 179 nellart. 22 della legge 7 agosto 1990

n. 24180, laddove questa precisa che per Pubblica Amministrazione devono

intendersi tutti i soggetti di diritto pubblico e quelli di diritto privato limitatamente

alla loro attivit di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o

comunitario; in questa ottica va segnalata anche la previsione contenuta dallart.

3681 comma 582 della ricorrente legge delega 69/2009 che ha aggiunto allart. 2 CAD

78 Le disposizioni di cui al capo V, concernenti l'accesso ai documenti informatici e la fruibilit delle informazioni digitali, si applicano anche ai gestori di servizi pubblici ed agli organismi di diritto pubblico. 79 Ai fini del presente capo si intende: [] e) per "Pubblica Amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attivit di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario. 80 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi 81 VOIP e Sistema Pubblico di Connettivit 82 All'articolo 2 del Codice della amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, dopo il comma 2 inserito il seguente: []


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il comma 2-bis83, prevedendo che tutte le disposizioni previste per le pubbliche

amministrazioni dal Codice della Amministrazione Digitale si applicano, ove

possibile tecnicamente e a condizione che non si producano nuovi o maggiori

oneri per la finanza pubblica oppure a carico degli utenti, anche ai soggetti privati

preposti allesercizio di attivit amministrative (statuizione che tuttavia venne

abrogata con la revisione al CAD del 2010).84

Invece per quanto riguarda gli organismi di diritto pubblico (ugualmente toccati

dalla estensione della disciplina prevista dal comma 4 dellart. 2 CAD), questa

categoria una figura di derivazione comunitaria, laddove ad essa corrispondono

gli organismi dotati di personalit giuridica istituiti per soddisfare specifiche

finalit dinteresse generale non-aventi carattere industriale o commerciale, la cui

attivit finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dalle Regioni, dagli enti locali,

da altri enti pubblici e organismi di diritto pubblico, la cui gestione sottoposta al

loro controllo oppure i cui organi di amministrazione, di direzione o di vigilanza

sono costituiti almeno per la met da componenti designati dai medesimi

soggetti pubblici (cos come definita dallart. 185 comma 386 lettera b del decreto

legislativo 24 luglio 1992 n. 35887); una motivazione aggiuntiva anche se

Law

I principi dell'Open-Government: gli obblighi di trasparenza della Pubblica Amministrazione