I ricorsi amministrativi in generale e focus su ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

25 marzo 2013 - UniCA

I ricorsi amministrativi

Cenni generali e focus sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

Università degli Studi di CagliariCorso di laurea in Scienze dei servizi giuridici

Giorgio Mancosu


� Obiettivi dell’incontro:Acquisire le nozioni di base sull’argomento, con particolare riferimento ai profili di maggiore rilevanza applicativa

� Il file della presentazione sarà a breve disponibile sul sito web della facoltà :http://giurisprudenza.unica.it/


Parte 1

I ricorsi amministrativi in generale


Premessa:esecutività del provvedimento amministrativo

Idoneità del provvedimento a produrre automaticamente e immediamentei suoi effetti dal momento in cui diviene efficace, a prescindere dalla sua validità/invalidità


Caratteristiche principali dei ricorsi amministrativi

� Mezzo di tutela di interessi legittimi e diritti soggettivi

� Natura: amministrativa� Funzione: giustiziale � Censure: legittimità (e merito)


Funzione giustiziale

I ricorsi amministrativi sono espressione di autotutela in sede ammistrazione giustiziale , in quanto la P.A. destinataria del ricorso rende doverosamente giustizia in contraddittorio delle parti su un suo/a atto/attività nei limiti delle censure sollevate dal ricorrente (principio della domanda)

vs

Autotutela in sede di amministrazione attiva (annullamento d’ufficio e revoca) in cui l’amministrazione riesamina discrezionalmente la/il legittimità/merito di un suo atto e adotta il provvedimento di secondo grado nel perseguimento dell’interesse pubblico e nel rispetto delle condizioni fissate dalla legge (L. 241/1990).

Denuncia o reclamo , consistente nella sollecitazione all’esercizio dei poteri di autotutela dell’amministrazione. Valutazione e riscontro dell’istanza soggetti alla discrezionalitàdell’amministrazione.


RICORSIAMMINISTRATIVI

PROVVEDIMENTIAMMINISTRATIVI

RICORSIGIURISDIZIONALI

NATURA AMMINISTRATIVA – FUNZIONE GIUSTIZIALE


ATTIVAGIURISDIZIONE

GIUSTIZIALE

AMMINISTRAZIONE


Summa divisio dei ricorsi amministrativi(D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199)

Ricorsi ordinari (= solo avverso atti non definitivi)

� Ricorso gerarchico (rimedio generale)� Ricorso gerarchico improprio (rimedio eccezionale)� Ricorso in opposizione (rimedio eccezionale)

Ricorsi straordinari (= solo avverso atti definitivi)

� Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica(rimedio generale)


Nozione di atto definitivo

« La definitività costituisce un carattere sostanziale de l provvedimento, con il quale si esprime la parola ultima dell’amministraz ione – intesa come sistema unitario – sulla questione » (A. Sandulli).

La definitività dell’atto costituisce la linea di confine tra:ricorsi ordinari e ricorso straordinario.(fino all’emanazione della L. 1034/1971 la definitività dell’atto costituiva una condizione di accesso alla giurisdizione)

L’atto è definitivo:• per esaurimento dei ricorsi ordinari• per formazione del silenzio rigetto sul ricorso ordinario decorsi di 90 gg. dalla proposizione

del ricorso• ex lege• per motivi soggettivi: l’atto è emanato da un’autorità posta al vertice della gerarchia

amministrativa (es. dirigente generale) o estraneo ad una linea gerarchica (es. organi collegiali – salvo ipotesi eccezionali di ricorso gerarchico improprio)


Ricorsi amministrativi ordinari: disciplina (1)Modello di riferimento: ricorso gerarchico (proprio )

Il ricorso gerarchico è un ricorso amministrativo ordinario e generale ammesso in unica istanza all’organo sovraordinato gerarchicamente. La disciplina del ric. ger. si applica anche ai ricorsi amministrativi eccezionali (gerarchico improprio e in opposizione) per i profili non diversamente regolati.


Ricorsi amministrativi ordinari: disciplina (2)Redazione e presentazione ricorso (art. 2 D.P.R. 11 99/1971):

• Forma scritta ad substantiam – indicazione: autorità adita, generalità ricorrente, estremi provvedimento, motivi d’impugnazione, data, sottoscrizione (NON E’RICHIESTO IL PATROCINIO LEGALE)

• Presentato entro 30 gg. dalla notificazione/comunicazione o piena conoscenza dell’atto impugnato

• Presentato a organo indicato nella comunicazione o a quello che ha emanato l’atto impugnato. Se il ricorso è rivolto a organi diversi da quello competente, ma appartenenti alla medesima amministrazione, esso è trasmesso d’ufficio all’organo competente.

• Presentato direttamente o mediante notificazione o mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento. Nel primo caso, l'ufficio ne rilascia ricevuta. Quando il ricorso è inviato a mezzo posta, la data di spedizione vale quale data dipresentazione.


Ricorsi amministrativi ordinari: disciplina (3)Istruttoria e contraddittorio (art. 2 D.P.R. 1199/1 971):

• L'organo decidente, qualora non vi abbia gia' provveduto il ricorrente, comunica il ricorso agli altri soggetti direttamente interessati ed individuabili sulla base dell'atto impugnato.

• Entro 20 gg. dalla comunicazione del ricorso gli interessati possono presentare all'organo cui e' diretto deduzioni e documenti.

• L'organo decidente puo' disporre gli accertamenti che ritiene utili ai fini della decisione del ricorso.


Ricorsi amministrativi ordinari: disciplina (4)

Tutela cautelare (art. 3 D.P.R. 1199/1971):

Sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato per gravi motivi

Iniziativa: d’ufficio / su domanda del ricorrente

Modalità di presentazione: insieme al ricorso o istanza successiva (redatta sul modello del ricorso)


Ricorsi amministrativi ordinari: disciplina (5)Decisione del ricorso (art. 5 D.P.R. 1199/1971):

• di accoglimento o di rigetto (decisioni di merito)

• d’inammissibilità (decisione di rito)

• irregolarità (se sanabile, al ricorrente è assegnato un termine per la regolarizzazione e, se questi non vi provvede, il ricorso è dichiarato improcedibile)

La decisione del ricorso costituisce un provvedimen to amministrativo, come tale impugnabile dinnanzi l’autorità giurisdizionale

Silenzio rigetto (art. 6 D.P.R. 1199/1971):

decorsi 90 gg. senza che l’organo adito abbia adottato una decisione, si forma il cosidetto « silenzio rigetto ». Rimedi: 1) contestati SOLO VIZI DI LEGITTIMITA’ : ricorso giurisdizionale di annullamento del provvedimento giàimpugnato in sede giustiziale;2) contestati VIZI DI MERITO (non deducibili in sede giurisdizionale): ricorso giurisdzionale avverso il silenzio per far condannare l’amministrazione a decidere il ricorso amm.vo – in caso di inottemperanza dell’obbligo di provvedere accertato con sentenza, possibilità di adire nuovamente il giudice in sede di ottemperanza (giudizio di esecuzione).


Rapportoricorso amm.vo ordinario – ricorso giurisdizionale

� PRINCIPIO DELLA PREVALENZAdel ricorso giurisdizionale

ESEMPIO1) Ricorrente: PRIMA ric.amm.; DOPO ric.giur

= ric. amm. improcedibile.2) RICORRENTE: ric.amm.; COINTERESSATO: ric.giur.

= ric. amm. improcedibile; onere di riproposizione delle censure in sede giurisdizionale entro 30 gg.dalla comuncazione dell’amministrazione, la quale avverte il ricorrente che da altri è stato proposto ricorso giurisdizionale


Parte 2

Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica


Le antiche origini del ricorso straordinario al P.d.R.L’antecedente storico dell’Istituto è il ricorso al Re,

consistente in una supplica sulla quale il sovrano si pronunciava al di fuori dell’ordine amministrativo e giurisdizionale.

L’art. 3, cap. III , titolo II, libro III delle Costituzioni piemontesi del 1723, considerato la prima fonte normativa dei ricorsi attribuiti al Re, recitava «Le suppliche, che riguarderanno materie meramente graziose, o che saranno miste di Giustizia e di Grazia, dovranno riferirsi a Noi, per aversi le nostre determinazioni».


« […] si tratta, dunque, di un atto amministrativo, le cui singolari peculiaritànon possono comunque indurre l’interprete a configurarlo come una sorta di ircocervo* giuridico »Corte Costituzionale, 31 dicembre 1986, n. 298

*animale mitologico per metà caprone e per metà cervo


GIURISDIZIONEAMMINISTRAZIONE RICORSOSTRAORDINARIO

« IRCOVERVO GIURIDICO »


«[…] il ricorso straordinario al re costituisce una giustizia gratuita , giacché essa non costa che il foglio di carta per ricorrere al Governo ».

L’espressione è di Giovanni Giolitti (Camera dei deputati, Legisl. XXII, I Sess. Disc., Tornata 1° marzo 1907, vol. 233, 4956) che manifestava la sua contrarietà rispetto alla proposta di soppressione del ricorso al re. Oggi è previsto un contributo unificato di 650 euro!!!


Caratteristiche principali del ricorso al P.d.R

�� StraordinarietStraordinariet àà (avverso atti definitivi)�� AlternativitAlternativit àà rispetto al ricorso giurisdizionalerispetto al ricorso giurisdizionale�� Termine lungo: 120 gg.Termine lungo: 120 gg.�� Non richiesto il patrocinio legale (ma contributo Non richiesto il patrocinio legale (ma contributo

unificato)unificato)� Mezzo di tutela di interessi legittimi e diritti soggettivi� Natura: amministrativa (o giurisdizionale?)amministrativa (o giurisdizionale?)� Funzione: giustiziale giustiziale � Censure sollevabili: legittimitlegittimit àà� Decisione del Capo dello Stato, su proposta del ministro

competente, in base al parere obbligatorio e vincolante del Consiglio di StatoConsiglio di Stato (in sede consultiva)


materie escluse dall’applicazione del ric. str. al P.d.R.

Il ricorso straordinario e' ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa (art. 7,comma 8, c.p.a.)(da ciò l’esclusione, ad es., delle controversie in materia di pubblico impiego privatizzato)

MA EMA E’’ ESCLUSO PER:ESCLUSO PER:

• Accesso agli atti (ipotesi controversa)• Contenzioso elettorale (art. 128 c.p.a.)• Contratti pubblici (art. 120 c.p.a.)• Risarcimento del danno (in sede straordinaria è

ammessa solo la tutela “demolitoria” = di annullamento)


Principio dell’alternatività (1)electa una via, non datur recursus ad alteram

La funzione dell’alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale èattualmente quella di evitare pronunce contrastanti del CdS (in sede straordinaria e in sede giurisdizionale) sulla medesima controversia.


Principio dell’alternatività (2)conciliabilità con la Costituzione (artt. 24 e 113)

La Costituzione riconosce a chiunque il diritto di adire l’autorità giurisdizionale per la tutela dei propri interessi legittimi e diritti soggettivi.

RICORRENTE: sceglie liberamente il mezzo di tutela CONTROINTERESSATI (+ amministrazione resistente + cointeressati –

vedi art. 48 c.p.a.): potere di opposizioneCONTROINTERESSATI PRETERMESSI: impugnazione per errores in procedendo e in iudicando


Principio dell’alternatività (3)l’opposizione del controinteressato e dell’amministrazione resistente

art. 10, D.P.R. 1199/1971 ; art. 48, c.p.a.1) Controinteressato (e amm.ne resistente) riceve la notifica del

ric.str.;2) Entro 60 gg., notifica della richiesta di decisione in sede

giurisdizionale (opposizione) a ricorrente e ad autorità che ha emanato l’atto;

3) Se ricorrente intende insistere nel ricorso: entro 60 gg. da ricevimento notifica opposizione, deposito ricorso presso segreteria T.A.R. e avviso notificato a controinteressati e amministrazione che ha emanato l’atto;

4) il giudizio segue presso il T.A.R.;5) se ricorso inammissibile in sede giurisd. oppure l’opposizione è

inammissibile, il T.A.R. dispone la restituzione del fascicolo per la prosecuzione del giudizio in sede straordinaria.


Procedura (1) TERMINE: entro 120 gg. da notificazione - comunicazione - piena conoscenza dell'atto impugnato

NOTIFICAZIONE (nei modi e con le forme prescritti per i ricorsi giurisdizionali) ad uno almeno deicontrointeressati e all’amministrazione non statale resistente

PRESENTAZIONE, con la prova dell'eseguita notificazione, all’organo che ha emanato l'atto o al Ministero competente

L’organo che ha ricevuto il ricorso lo trasmette immediatamente al Ministero competente, al quale riferisce.

MODALITA’ PRESENTAZIONE : direttamente (l’ufficio rilascia ricevuta), mediante notificazione o mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento (vale la data di spedizione)

CONTROINTERESSATI: entro 60 gg. ricev. notif. ricorso opposizionericorso incidentale (al Ministero competente)controricorso (al Ministero competente)

MINISTERO (o Presidenza del Consiglio): entro 120 gg. dalla scadenza del termine precedente, cura l’istruttoria, verifica e dispone l’integrazione del contraddittorio. Scaduto il predetto termine di 120 gg., il ricorrente può notificare al Ministero la richiesta di trasmissione del fascicolo al CdS. In caso di risposta negativa o mancata risposta, il ricorrente può depositare una copia del ricorso presso il CdS.


Procedura (2) Decisione:• Il CdS, in sede consultiva , riceve dal Ministero il fascicolo relativo al ricorso,

comprensivo della relazione ministeriale.

• Il CdS esprime il suo parere in merito all’esito del ricorso. PARERE OBBLIGATORIO E VINCOLANTE (la decisione del ricorso appartiene sostanzialmente al CdS)

• Decisione con decreto del P.d.R ., su proposta del Ministro, e dal contenuto corrispondente al parere del CdS.

• Rimedi contro la decisione del ric. str.:1) disapplicazione da parte del giudice ordinario;2) impugnazione presso giudice amministrativo solo per errores in procedendo (vizi di forma e procedura) (controinteressati pretermessi anche errores in iudicando);3) revocazione


Istituti particolari

� Tutela cautelareSolo sospensione provvedimento impugnato in caso di danni gravi e irreparabili (decreto ministeriale su parere conforme del CdS)

� OttemperanzaAmmessa ex art. 112, comma 2, lett. b) – competenza del CdS (Cass. n. 2065/2011)

� Incidente di costituzionalitàCdS giudice a quo (sospensione dell’espressione del parere e trasmissione atti alla Corte Costituzionale)


PRO e CONTRO del RIC. STRAORD. AL PDR� PRO:

Accesso immediato al CdS , con disponibilità di un termine ampio (120 gg.) e a costi ridotti (contributo unificato di € 650 – no necessità di patrocinio legale) e tempi paragonabili (o inferiori) a quelli del processo

� CONTRO:Funzionalità ridotte rispetto al processo (tutela cautelare limitata e assenza tutela risarcitoria).Alcune materie escluse


Pareri resi su ricorso straordinariodalle sez. consultive del CdS 2005 - 2009

4025326428759141771528777351009478317274667877Totali

64335514749503144625921929766230916532009

6520572210619141300122226491749151018372008

652053371017959206913272196173412351314332007

8390536915259694102140118582064901931442006

1239044863239832637011931462151813199432005

defin.perv.defin.perv.defin.perv.defin.perv.defin.perv.defin.perv.

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Contatti

Giorgio Mancosudottorando di ricerca in diritto amministrativoUniversità di Cagliari ; Université Panthéon-Assas Paris 2

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