ระบบบร�หารราชการไทย

บทท�� 3

ปั�จจยแวดล้�อมท��ม�อ�ทธิ�พล้ต่�อการบร�หารราชการ

เราไม่�อาจจะปฏิ�เสธได้�เลยว่�าคว่าม่ก�าว่หน้�าทางด้�าน้ว่�ทยาการส��อสาร โด้ยเฉพาะ อย�างย��งเทคโน้โลย"สารสน้เทศได้�เป$น้ป%จจ&ยผล&กด้&น้ท"�ส(าค&ญ ท(าให�ข้�อม่,ลข้�าว่สาร ต่�าง ๆ สาม่ารถเช��อม่โยงก&น้ได้�อย�างรว่ด้เร0ว่ เป$น้เคร�อข้�ายท"�ไร�พรม่แด้น้ การเคล��อน้ย�ายข้องแรงงาน้ เง�น้ท2น้ และส�น้ค�าเป$น้ไปอย�างเสร"ม่ากข้34น้ท(าให�เก�ด้การเปล"�ยน้แปลงอย�างเป$น้พลว่&ต่ร และน้(าโลกเข้�าส,�ย2คแห�งการ จ&ด้ระเบ"ยบใหม่�ท&4งใน้ม่�ต่�คว่าม่ส&ม่พ&น้ธ5ระหว่�างประเทศ เศรษฐก�จ ส&งคม่ และการเม่�อง ซึ่3�งก�อให�เก�ด้ ท& 4งโอกาสและภั&ยค2ม่คาม่ต่�อการพ&ฒน้าท"�ย& �งย�น้ข้องประเทศไทย ซึ่3�งต่�องพ�จารณาองค5ประกอบด้�าน้ต่�างๆคว่บค,�ก&น้ไป ด้&งน้"4

โครงสร�างด�านความสมพนธิ!ระหว�างปัระเทศต่ลอด้ช�ว่งระยะเว่ลาท"�ผ�าน้ม่าระบบเศรษฐก�จข้องประเทศไทย

เป<ด้กว่�างออกส,�น้าน้าชาต่�ม่ากข้34น้เป$น้ล(าด้&บการเป<ด้การค�าแบบเสร"และการก"ด้ก&น้ทางการค�า ซึ่3�งด้(าเน้�น้อย,�อย�างค,�ข้น้าน้ก&น้ใน้ระบบเศรษฐก�จโลกป%จจ2บ&น้ได้�ส�งผลให�เก�ด้คว่าม่ได้�เปร"ยบเส"ยเปร"ยบเช�งเปร"ยบเท"ยบใน้เช�งการแข้�งข้&น้ระหว่�างประเทศ การก(าหน้ด้ ข้�อต่กลง เง��อน้ไข้ กต่�กาการค�า และการลงท2น้ระหว่�างประเทศใหม่� รว่ม่ท&4งม่"คว่าม่พยายาม่เป<ด้เสร"การค�าใน้สาข้าเกษต่รและบร�หาร และการก"ด้ก&น้ทางการค�า ด้�ว่ยม่าต่รการท"�ไม่�ใช�ภัาษ" ได้�สร�างแรงกด้ด้&น้ให�ประเทศต่�าง ๆ ต่�องปกป=องผลประโยชน้5ทางเศรษฐก�จและการค�าข้องต่น้ น้(าไปส,�การข้ยายต่&ว่ข้องการก"ด้ก&น้การค�า ท(าให�ช�องว่�างระหว่�างประเทศท"�ร (�ารว่ยและยากจน้ข้ยาย

39

ระบบบร�หารราชการไทย

ต่&ว่ม่ากข้34น้ จ(าเป$น้ท"�ประเทศไทยต่�องเร�งเพ��ม่ข้"ด้คว่าม่สาม่ารถใน้การเจรจาการค�าโด้ยด้(าเน้�น้การอย�างเป$น้องค5รว่ม่และม่"บ,รณาการ

ข้ณะเด้"ยว่ก&น้ คว่าม่ล�าช�าใน้การด้(าเน้�น้งาน้ข้ององค5การค�าโลก (World Trade Organization : WTO) ผล&กด้&น้ให�เก�ด้คว่าม่ร�ว่ม่ม่�อระหว่�างประเทศใน้ระด้&บภั,ม่�ภัาคและทว่�ภัาค"ม่ากย��งข้34น้ การเข้�าเป$น้สม่าช�กข้ององค5การค�าโลก ท(าให�จ"น้เป$น้ต่&ว่แปรส(าค&ญต่�อคว่าม่ม่&�น้คงทางเศรษฐก�จโลกและภั,ม่�ภัาคเอเช"ย ประเทศไทยจ3งจ(าเป$น้ต่�องอาศ&ยศ&กยภัาพท(าเลท"�ต่& 4งข้องประเทศให�เก�ด้ประโยชน้5 โด้ยเร�งสร�างคว่าม่ร�ว่ม่ม่�อทางเศรษฐก�จก&บกล2�ม่ประเทศเพ��อน้บ�าน้ ผล&กด้&น้ให�ข้�อต่กลงอาเซึ่"ยน้ม่"ผลใน้ทางปฏิ�บ&ต่� สร�างคว่าม่ร�ว่ม่ม่�อใน้ภั,ม่�ภัาคเอเช"ย (Asian

Cooperation Dialogue : ACD) ให�เป$น้ร,ปธรรม่ คว่บค,�ไปก&บการข้ยายเคร�อข้�ายคว่าม่ร�ว่ม่ม่�อไปย&งกล2�ม่ประเทศเอเช"ยต่ะว่&น้ออกให�เก�ด้เข้ต่การค�าเสร" เพ��อเพ��ม่ศ&กยภัาพการแข้�งข้&น้และสร�างอ(าน้าจต่�อรองทางเศรษฐก�จข้องประเทศใน้กล2�ม่ภั,ม่�ภัาคเด้"ยว่ก&บก&บประเทศใน้กล2�ม่ภั,ม่�ภัาคอ��น้และเอ�4อประโยชน้5ร�ว่ม่ก&น้ทางการค�าและการลงท2น้ใน้ระด้&บภั,ม่�ภัาค

โครงสร�างด�านเศรษฐก�จการเจร�ญเต่�บโต่ทางเศรษฐก�จข้องประเทศใน้ระยะเว่ลาท"�ผ�าน้

ม่าเป$น้การข้ยายต่&ว่ใน้เช�งปร�ม่าณ ท"�เก�ด้จากการเพ��ม่การใช�ป%จจ&ยการผล�ต่ โด้ยเฉพาะท2น้ แรงงาน้และทร&พยากรธรรม่ชาต่�เป$น้หล&ก ประส�ทธ�ภัาพการผล�ต่โด้ยรว่ม่ จ3งม่"แน้ว่โน้�ม่ลด้ลงอย�างต่�อเน้��อง ท&4งย&งต่�องพ3�งพ�งท2น้และเทคโน้โลย"จากต่�างประเทศ ข้าด้การบร�หารเศรษฐก�จและการเต่ร"ยม่พร�อม่ท"�ด้"ต่�อการเปล"�ยน้แปลงข้องการเป<ด้เสร"การค�าและการเง�น้ โครงสร�างทางเศรษฐก�จข้องประเทศจ3งย&งอ�อน้แอและไม่�ม่"

40

ระบบบร�หารราชการไทย

ภั,ม่�ค2�ม่ก&น้ท"�เพ"ยงพอ ข้ณะท"�ภัาคร&ฐต่�องร&บภัาระหน้"4สาธารณะและม่"ข้�อจ(าก&ด้ด้�าน้งบประม่าณเพ��อการพ&ฒน้าประเทศใน้ระยะต่�อไป ด้&งน้&4น้ ประเทศไทยจ3งจ(าเป$น้ต่�องม่2�งฟื้?4 น้ฟื้,เศรษฐก�จให�ม่"คว่าม่แข้0งแกร�งม่&�น้คงอย�างเต่0ม่ท"�และปร&บฐาน้เศรษฐก�จให�สาม่ารถข้ยายต่&ว่ต่�อเน้��องไปใน้อน้าคต่ได้�อย�างม่"ค2ณภัาพและย&�งย�น้ รว่ม่ท&4งน้(าไปส,�การเป$น้เศรษฐก�จท"�ม่"ประส�ทธ�ภัาพบน้พ�4น้ฐาน้คว่าม่ร, � ม่"ภั,ม่�ค2�ม่ก&น้ต่�อกระแสการเปล"�ยน้แปลงจากภัายน้อก ม่"ฐาน้การพ&ฒน้าเศรษฐก�จท"�เข้�ม่แข้0ง ใน้ล&กษณะข้องระบบค,�ข้น้าน้ (Dual Track) ท"�ม่"การค(าน้3งถ3งการพ&ฒน้าเศรษฐก�จใน้ระด้&บฐาน้ราก คว่บค,�ก&บการส�งเสร�ม่การส�งออกส�น้ค�าและบร�การรว่ม่ท&4งม่"คว่าม่รอบคอบใน้การบร�หารคว่าม่เส"�ยงใน้การเป<ด้เสร"ให�สม่ด้2ลก&บผลประโยชน้5ท"�ได้�ร&บ การสร�างคว่าม่พร�อม่และคว่าม่รอบร, �ทางว่�ทยาศาสต่ร5และเทคโน้โลย" เพ��อน้(าม่าประย2กต่5ใช�และพ&ฒน้าน้ว่&ต่กรรม่ข้องต่น้เองอย�างเหม่าะสม่คว่บค,�ไปก&บการพ&ฒน้าทร&พยากรม่น้2ษย5 การสร�างระบบบร�หารจ&ด้การท"�ด้" ท& 4งใน้ภัาคร&บและเอกชน้

โครงสร�างทางด�านสงคมจากการประเม่�น้ผลการพ&ฒน้าประเทศใน้ช�ว่ง 4 ทศว่รรษท"�

ผ�าน้ม่า ช"4ให�เห0น้อย�างช&ด้เจน้ถ3งการพ&ฒน้าท"�ข้าด้สม่ด้2ล ประสบคว่าม่ส(าเร0จเฉพาะใน้เช�งปร�ม่าณ แต่�ข้าด้ค2ณภัาพการพ&ฒน้าทางด้�าน้ส&งคม่ ซึ่3�งย&งประสบก&บป%ญหาท"�เร�4อร&งอย,�หลายด้�าน้ โด้ยเฉพาะการท2จร�ต่ประพฤต่�ม่�ชอบท"�เก�ด้ข้34น้ท&4งใน้ภัาคราชกา ภัาคธ2รก�จเอกชน้ ค2ณภัาพการศ3กษาข้องคน้ไทยย&งไม่�ได้�ร&บการปร&บปร2งท&น้ก&บการเปล"�ยน้แปลงข้องโลก และว่�ทยาการสม่&ยใหม่� ฐาน้ว่�ทยาศาสต่ร5และเทคโน้โลย"ข้องไทยย&งอ�อน้แอ ไม่�เอ�4อต่�อการพ&ฒน้าน้ว่&ต่กรรม่ รว่ม่ท&4งคว่าม่สาม่ารถใน้

41

ระบบบร�หารราชการไทย

การจ&ด้การธ2รก�จย&งด้�อยประส�ทธ�ภัาพ ข้ณะท"�คว่าม่เหล��อม่ล(4าข้องการกระจายรายได้� คว่าม่ยากจน้ และคว่าม่เส��อม่โทรม่ข้องทร&พยากรธรรม่ชาต่�และส��งแว่ด้ล�อม่ทว่"คว่าม่ร2น้แรงสร�างคว่าม่ข้&ด้แย�งใน้ส&งคม่ม่ากข้34น้ น้อกจากน้"4คว่าม่อ�อน้แอข้องส&งคม่ไทยท"�ต่กอย,�ใน้กระแสว่&ต่ถ2น้�ยม่ได้�ก�อให�เป<ด้ป%ญหาทางศ"ลธรรม่และป%ญหาส&งคม่ใน้ร,ปแบบต่�าง ๆ ม่ากข้34น้ด้�ว่ย

โครงสร�างทางด�านการเม'องการปฏิ�ร,ปทางการเม่�องท"�ผ�าน้ม่าย&งเป$น้แรงผล&กด้&น้ให�เก�ด้

การเปล"�ยน้แปลงใน้หลายประการ โด้ยเฉพาะเจต่น้ารม่ย5ข้องร&ฐธรรม่น้,ญแห�งราชอาณาจ&กรไทย พ2ทธศ&กราช 2540 ได้�ม่2�งเน้�น้และเป<ด้โอกาสให�ประชาชน้ได้�เข้�าม่าม่"ส�ว่น้ร�ว่ม่ใน้การปกครอง การต่รว่จสอบการใช�อ(าน้าจร&ฐ รว่ม่ถ3งการปร&บปร2งโครงสร�างข้องสถาบ&น้ทางการเม่�องให�ม่"เสถ"ยรภัาพและประส�ทธ�ภัาพม่ากข้34น้ กระแสคว่าม่เป$น้ประชาธ�ปไต่ยซึ่3�งท(าให�เก�ด้การต่ระหน้&กร�ว่ม่ก&น้อย�างกว่�างข้ว่างถ3งคว่าม่จ(าเป$น้ท"�จะต่�องเสร�ม่สร�างพ&ฒน้าระบบการเม่�องให�เป$น้ประชาธ�ปไต่ยอย�างสม่บ,รณ5 โด้ยม่"องค5พระม่หากษ&ต่ร�ย5ทรงเป$น้ประม่2ข้ ม่"ประชาชน้ซึ่3�งม่"คว่าม่เป$น้พลเม่�องและม่"โอกาสพ&ฒน้าศ&กยภัาพใน้การพ3�งต่น้เองอย�างเต่0ม่ท"� เพ��อม่"ส�ว่น้ร�ว่ม่อย�างเต่0ม่ภัาคภั,ม่�ใน้กระบว่น้การทางการเม่�องข้องประเทศ ม่"น้&กการเม่�องท"�ม่"ค2ณธรรม่จร�ยธรรม่ ม่"คว่าม่ร, �คว่าม่สาม่ารถส,ง ย3ด้ผลประโยชน้5ข้องประชาชน้และประเทศชาต่�เป$น้หล&ก เป$น้ท"�พ3�งและสาม่ารถต่อบสน้องคว่าม่ต่�องการข้องประชาชน้ เพ��อให�เก�ด้ระบบการปกครองข้องประชาชน้โด้ยประชาชน้และเพ��อประชาชน้อย�างแท�จร�ง

42

ระบบบร�หารราชการไทย

ป%จจ&ยท"�กล�าว่ถ3งข้�างต่�น้ไม่�เพ"ยงจะม่"ผลโด้ยต่รงต่�อระบบราชการข้องไทยเท�าน้&4น้ถ�าหากระบบราชการข้องไทยย&งประกอบไปด้�ว่ยป%ญหาภัายใน้ซึ่3�งน้&�น้ก0ค�อ ป%ญหาเก"�ยว่ระบบราชการ และป%ญหาเก"�ยว่ก&บต่&ว่บ2คคล น้&�น้ก0ค�อ พฤต่�กรรม่โด้ยท&�ว่ไปข้องข้�าราชการน้&�น้เอง

ปั�ญหาของระบบราชการป%ญหาข้องระบบราชการหม่&กหม่ม่ ก�อต่&ว่ข้34น้เป$น้ป%ญหาท"�ยาก

จะแก�ไข้ได้�ใน้ต่&ว่ข้องม่&น้เองป%ญหาระบบท"�ใหญ�โต่แต่�ข้าด้ประส�ทธ�ภัาพป%ญหาการผ,กข้าด้ข้องภัาคเอกชน้ การไม่�ท&น้สม่&ยต่�อเทคโน้โลย"ใน้ป%จจ2บ&น้ ระบบท"�ซึ่&บซึ่�อน้ย2�งยากและกฎระเบ"ยบท"�เคร�งคร&ด้หร�อละเลย เป$น้เหต่2ผลให�เก�ด้การฉ�อราษฎร5บ&งหลว่งเป$น้อ&น้ม่ากข้�าราชการไม่�ม่"ประส�ทธ�ภัาพไม่�ท2�ม่เทและเห0น้แก�ต่&ว่พว่กข้องต่น้เท�าน้&4น้ ใน้การน้"4อาจเปร"ยบเท"ยบให�เห0น้ถ3งค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการไทยใน้อด้"ต่ถ3งป%จจ2บ&น้ ท"�ต่�างก0ม่"ผลต่�อการบร�หารราชการด้�ว่ยเช�น้ก&น้

ค�าน�ยมของข�าราชการไทยค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการไทยใน้อด้"ต่ถ3งป%จจ2บ&น้ครอบคล2ม่ถ3ง

ภัาพรว่ม่ข้องค�าน้�ยม่หล&กและค�าน้�ยม่ย�อย แบ�งเป$น้ 4 ช�ว่งสม่&ย ด้&งน้"4

1. ค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการสม่&ยส2โข้ท&ยถ3งสม่&ยอย2ธยาต่อน้ปลาย

43

ระบบบร�หารราชการไทย

การศ3กษาค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชไทยใน้อด้"ต่เร��ม่ต่&4งแต่�สม่&ยส2โข้ท&ยค�อประม่าณปC พ.ศ. 1800-1900 พบว่�า ล&กษณะส&งคม่หร�อการปกครองใน้สม่&ยน้&4น้เป$น้แบบ "พ�อก&บล,ก" เร"ยกว่�า ป<ต่าธ�ปไต่ย (paternalism) ม่"พระเจ�าแผ�น้ด้�น้หร�อพระม่หากษ&ต่ร�ย5ซึ่3�งเปร"ยบเสม่�อน้พ�อข้องประชาชน้เป$น้ศ,น้ย5กลางข้องการปกครองท2กอย�าง  ค(าว่�า "พระม่หากษ&ต่ร�ย5" ท"�จร�งแล�ว่ม่"คว่าม่หม่ายเท�าก&บค(าว่�า ร&ฐบาลและร&ฐ “ ”อ"กท&4งการปกครองข้องไทยแบบพ�อก&บล,กโด้ยพระม่หากษ&ต่ร�ย5เป$น้ผ,�น้(า หร�อการ ปกครองข้องร&ฐบาลท"�ม่"พระม่หากษ&ต่ร�ย5เป$น้ผ,�น้(าใน้สม่&ยส2โข้ท&ยน้&4น้ ท(าให�เข้�าใจได้�ว่�า ม่"ข้�าราชการเก�ด้ข้34น้แล�ว่เร"ยกว่�า "ล,กข้2น้" โด้ยม่"พระม่หากษ&ต่ร�ย5เป$น้ "พ�อข้2น้" และม่"ประชาชน้เป$น้ "ไพร�ฟื้=า" เพราะฉะน้&4น้ ข้�าราชการไทยม่"ประว่&ต่�คว่าม่เป$น้ม่าท"�ยาว่น้าน้คว่บค,�ไปก&บการต่&4งร&ฐไทย พระม่หากษ&ต่ร�ย5ทรงม่อบหม่ายภัาระหน้�าท"�ใน้การบร�หารราชการแผ�น้ด้�น้ให�แก�ผ,�ใกล�ช�ด้ท"�ส(าค&ญค�อ ข้�าราชการเพ��อแบ�งเบาภัาระหน้�าท"� ด้�ว่ยเหต่2น้"4ข้�าราชการแต่�เด้�ม่จ3งหม่ายถ3ง ผ,�ใกล�ช�ด้และผ,�แบ�งเบาภัาระหน้�าท"�ข้องพระม่หากษ&ต่ร�ย5 หร�อเป$น้แข้น้ข้าข้องร&ฐ

ย��งใน้ส&งคม่สม่&ยอย2ธยา "ราชการแผ�น้ด้�น้" ได้�เข้�าม่าคว่บค2ม่ช"ว่�ต่และคว่าม่เป$น้อย,�ข้อง ประชาชน้อย�างม่าก คว่าม่ท2กข้5คว่าม่ส2ข้ต่ลอด้จน้ผลประโยชน้5ข้องประชาชน้ ข้34น้อย,�ก&บราชการหร�อข้�าราชการเป$น้ส(าค&ญ ค�อ ประชาชน้จะม่"ส2ข้ได้�ก0ต่�อเม่��อทางราชการเข้�าม่าช�ว่ยเหล�อเก�4อก,ล จะม่"ท2กข้5ก0โด้ยราชการน้&4น้เองได้�ก�อให� และจะต่�องพล&ด้พรากจากก&น้ก0ต่�อเม่��อทางราชการเข้�าม่ากะเกณฑ์5เอาต่&ว่ไป "ร&บราชการ" และเป$น้ "ก(าล&งข้องทางราชการ"

44

ระบบบร�หารราชการไทย

เป$น้การย�น้ย&น้ว่�าข้�าราชการม่"บทบาทส(าค&ญต่�อสภัาพคว่าม่เป$น้อย,�ข้องประชาชน้ต่ลอด้ม่าท"�ส(าค&ญค�อ ต่&4งแต่�สม่&ยอย2ธยาเป$น้ต่�น้ม่าน้&4น้ เห0น้ได้�ช&ด้เจน้ว่�า ค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการใน้การปฏิ�บ&ต่�หน้�าท"�ราชการเป$น้ไปใน้ล&กษณะท"�ร &บใช�พระม่หากษ&ต่ร�ย5หร�อพระเจ�าแผ�น้ด้�น้ ค�อ เป$น้ "ข้�าข้อง แผ�น้ด้�น้" ท&4งน้"4 เพราะค(าว่�า "ราชการ" เป$น้ค(าย�อ ค(าศ&พท5เต่0ม่เร"ยกว่�า "ราชการข้องพระผ,�เป$น้เจ�า" พระผ,�เป$น้เจ�าน้&4น้ หม่ายถ3ง พระเจ�าอย,�ห&ว่ ซึ่3�งม่"ฐาน้ะเป$น้เจ�าหล&งจากการพ�ธ"พระบรม่ราชาภั�เษก ด้�ว่ยเหต่2น้"4ระบบราชการสม่&ยน้&4น้ จ3งเป$น้ระบบท"�ม่"ล&กษณะพ�เศษ จะเร"ยกว่�า เป$น้ก3�งศาสน้าก0ได้� แต่�ไม่�ใช�ศาสน้าพราหม่ณ5 ศาสน้าพ2ทธ หร�อศาสน้าอ��น้ใด้

เม่��อเป$น้เช�น้น้"4ข้�าราชการท"�ท(าราชการข้องพระผ,�เป$น้เจ�าน้&4น้ก0เปร"ยบได้�ก&บพระใน้ศาสน้า เป$น้บ2คคลท"�ม่"หน้�าท"�พ�เศษ ม่"ล&กษณะพ�เศษไม่�เหม่�อน้คน้ธรรม่ด้าท&�ว่ไปแต่�คอยร&บใช�พระผ,�เป$น้เจ�า เป$น้ข้�าข้องพระผ,�เป$น้เจ�า ราชการก0เป$น้ราชการข้องพระผ,�เป$น้เจ�า ฐาน้ะข้องข้�าราชการน้&4น้ จ3งเป$น้ฐาน้ะท"�ค�อน้ข้�างจะส,ง เป$น้ฐาน้ะท"�ม่"คว่าม่ข้ล&ง ม่"คว่าม่ศ&กด้�Eส�ทธ�Eข้องศาสน้าปน้อย,�ด้�ว่ย ข้�าราชการสม่&ยก�อน้น้3กและเข้�าใจเช�น้น้&4น้ ไม่�น้3กว่�าต่น้เองเป$น้คน้ธรรม่ด้าสาม่&ญ ข้ณะเด้"ยว่ก&น้ ข้�าราชการก0ม่"ระเบ"ยบ ม่"ศ"ล ม่"ว่�น้&ยท"�ต่�องปฏิ�บ&ต่�ต่าม่เช�น้เด้"ยว่ก&บพระใน้ศาสน้าอ��น้ ๆ โด้ยศ"ลหร�อว่�น้&ยข้องข้�าราชการน้&4น้แต่กต่�างไปจากคน้ธรรม่ด้าสาม่&ญ ม่"คว่าม่พ�เศษเหน้�อกว่�า ม่"คว่าม่ย&บย&4งช&�งใจม่ากกว่�าคน้ธรรม่ด้า และอย,�ได้�ด้�ว่ยอ(าน้าจและบารม่"ข้องพระผ,�เป$น้เจ�า ค�อพระเจ�าอย,�ห&ว่ ท(าให�เก�ด้คว่าม่ผ,กพ&น้และเป$น้คว่าม่ย3ด้เหน้"�ยว่ระหว่�างข้�าราชการก&บองค5พระประม่2ข้ข้องประเทศต่�อเน้��องก&น้ม่าช�าน้าน้

45

ระบบบร�หารราชการไทย

ต่�อม่าใน้สม่&ยข้องสม่เด้0จพระบรม่ไต่รโลกน้าถ ได้�ม่"การเปล"�ยน้แปลงท"�เก"�ยว่ข้�องก&บข้2น้น้างหร�อข้�าราชการท"�เห0น้ได้�อย�างช&ด้เจน้ เช�น้ ก(าหน้ด้ต่(าแหน้�งหน้�าท"�และส�ทธ�พ�เศษต่�าง ๆ ข้องข้2น้น้างท2กคน้ไว่� และย&งได้�แยกข้2น้น้างออกเป$น้ 4 ประเภัทต่าม่ ศ&กด้�E “ ” (ค(าว่�าศ&กด้�E หม่ายถ3งอ(าน้าจ หร�อ เก"ยรต่�ภั,ม่�) อ&น้ได้�แก� ศ&กด้�น้า ยศ ราชท�น้น้าม่ และต่(าแหน้�ง เช�น้น้"4ท(าให�เห0น้ได้�ว่�า พระเจ�าแผ�น้ด้�น้ทรงเห0น้คว่าม่ส(าค&ญข้องข้�าราชการ พร�อม่ก&บแสด้งว่�าผลประโยชน้5ข้องทางราชการและต่&ว่ข้�าราชการม่"คว่าม่ส(าค&ญเหน้�อผลประโยชน้5และเหน้�อประชาชน้ธรรม่ด้าสาม่&ญม่าโด้ยต่ลอด้ ใน้เว่ลาเด้"ยว่ก&น้ ข้�าราชการก0ต่&4งอกต่&4งใจร&บใช�พระเจ�าแผ�น้ด้�น้ ม่"ค�าน้�ยม่หร�อม่"คว่าม่ส(าน้3กอย,�เสม่อว่�าต่น้เองเป$น้ข้�าข้องแผ�น้ด้�น้

ใน้สม่&ยอย2ธยาต่อน้ปลาย พลเม่�องใน้ส&งคม่ไทยแบ�งออกเป$น้ 4 ช&4น้ ได้�แก� ช&4น้เจ�าน้าย ช&4น้ผ,�ด้" ช&4น้ไพร� และช&4น้ทาส การแบ�งเป$น้ชน้ช&4น้เช�น้น้"4 เป$น้ผลม่าจากระบบเจ�าข้2น้ม่,ลน้ายและระบบ ศ&กด้�น้า ซึ่3�งเป$น้ค�าน้�ยม่หร�อประเพณ"ท"�ส�บทอด้ม่าต่&4งแต่�ส&งคม่สม่&ยโบราณและม่"อ�ทธ�พลต่�อระบบราชการรว่ม่ท&4งต่�อคว่าม่ร, �ส3กน้3กค�ด้หร�อค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการใน้ป%จจ2บ&น้ได้� กล�าว่ค�อ ระบบเจ�าข้2น้ม่,ลน้ายเป$น้ระบบท"�ให�ข้2น้น้างม่"บ�าว่ไพร�ม่าอย,�ใน้ส&งก&ด้ คอยปรน้น้�บ&ต่�ร&บใช�และข้2น้น้างก0ต่�องให�คว่าม่ค2�ม่ครอง แก�บ�าว่ไพร�น้&4น้เป$น้การต่อบแทน้ ส�ว่น้ระบบศ&กด้�น้าซึ่3�งเป$น้ระบบท"�เท"ยบเก"ยรต่�ยศก&น้ว่�าใครม่"ศ&กด้�น้าเท�าใด้ เพ��อจะได้�จ&ด้คว่าม่ส(าค&ญและแบ�งหน้�าท"�คว่าม่ร&บผ�ด้ชอบก&น้ได้�

สร2ปได้�ว่�า  ข้�าราชการไทยต่&4งแต่�สม่&ยส2โข้ท&ยม่าจน้ถ3งสม่&ยอย2ธยาต่อน้ปลายม่"อ(าน้าจกว่�างข้ว่างม่ากครอบคล2ม่ส&งคม่และประชาชน้

46

ระบบบร�หารราชการไทย

ใน้ส&งคม่ ข้�าราชการน้�ยม่ยกย�องและน้(าแน้ว่ค�ด้ข้องกษ&ต่ร�ย5ท"�ทรงใช�ทศพ�ธราชธรรม่ใน้การบร�หารประเทศม่าเป$น้แน้ว่ทางใน้การปฏิ�บ&ต่�ราชการ การปฏิ�บ&ต่�หน้�าท"�ข้องข้�าราชการม่2�งร&บใช�กษ&ต่ร�ย5 ด้&งน้&4น้ ค�าน้�ยม่หล&กข้องราชการใน้ช�ว่งสม่&ยน้&4น้จ3งเป$น้ "ค�าน้�ยม่กษ&ต่ร�ย5" ซึ่3�งม่"ล&กษณะเด้�น้ค�อ น้�ยม่ยกย�องกษ&ต่ร�ย5 และเน้�น้ไปท"�องค5พระม่หากษ&ต่ร�ย5 โด้ยม่2�งปฏิ�บ&ต่�หน้�าท"�ร &บใช�กษ&ต่ร�ย5 ใน้ช�ว่งสม่&ยด้&งกล�าว่ ข้�าราชการย&งม่"ค�าน้�ยม่ท"�เป$น้น้ายประชาชน้ และค�าน้�ยม่ใน้อ(าน้าจ ปรากฏิให�เห0น้อ"กด้�ว่ย ส�ว่น้ค�าน้�ยม่ท"�ม่2�งร&บใช�ประชาชน้ ย&งไม่�ปรากฎให�เห0น้แม่�แต่�น้�อย

2. ค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการสม่&ยร&ต่น้โกส�น้ทร5ถ3งก�อน้การเปล"�ยน้แปลงการปกครอง พ.ศ. 2475

ใน้สม่&ยกร2งร&ต่น้โกส�น้ทร5น้&4น้ ประเทศไทยต่�ด้ต่�อก&บต่�างประเทศเพ��ม่ม่ากข้34น้และใน้สม่&ย ร&ชกาลข้องพระบาทสม่เด้0จพระจ2ลจอม่เกล�าเจ�าอย,�ห&ว่ ร&ชกาลท"� 5 ได้�ม่"การปฏิ�ร,ประบบบร�หาร ราชการแผ�น้ด้�น้ให�เป$น้ไปต่าม่แบบข้องประเทศทางต่ะว่&น้ต่ก ทรงต่&4งโรงเร"ยน้ม่หาด้เล0ก ส(าหร&บเหต่2ผลข้องการต่&4งโรงเร"ยน้ด้&งกล�าว่น้&4น้ส�บเน้��องม่าจากประเทศชาต่�ต่�องการคน้ด้" คน้ม่"ป%ญญา และม่"ฝีCม่�อเพ��อเป$น้ก(าล&งส(าค&ญใน้การพ&ฒน้าประเทศอย�างม่าก พระม่หากษ&ต่ร�ย5ย&งทรงสน้&บสน้2น้ให�ประชาชน้ได้�ศ3กษาท&4งใน้ประเทศและต่�างประเทศ พร�อม่ท&4งสน้&บสน้2น้ให�ม่"การร&บข้�าราชการเพ��ม่ข้34น้อ"กด้�ว่ย

ค(ากล�าว่ท"�ว่�า ส�บพ�อค�าเล"4ยงไม่�เท�าหน้3�งพญาเล"4ยง จ3งได้�เก�ด้“ ”ข้34น้ โด้ย

“พญา" หม่ายถ3ง เจ�าแผ�น้ด้�น้ ผ,�เป$น้ใหญ� ผ,�เป$น้ห&ว่หน้�า

47

ระบบบร�หารราชการไทย

“พญาเล"4ยง หม่ายถ3ง” พระเจ�าแผ�น้ด้�น้เป$น้ผ,�ช2บเล"4ยงอ2ปถ&ม่ภั5ค(4าจ2น้ข้�าราชการเพ��อม่2�งหว่&งให�คน้เป$น้คน้ด้" เพ��อเป$น้ก(าล&งข้องประเทศชาต่� ม่�ใช�เล"4ยงเพ��อประโยชน้5ส�ว่น้ต่&ว่ แต่�เพ��อสาธารณประโยชน้5 ม่�ใช�เล"4ยงเพ��อให�ก�น้อาหาร ก�น้เง�น้ ก�น้ทอง แต่�หากได้�เสพค2ณธรรม่ คว่าม่ด้" ม่"คว่าม่ร, �เพ��อเป$น้พลเม่�องด้" ค�อเป$น้ก(าล&งอ&น้ด้"ส(าหร&บปกป=องประเทศชาต่� เป$น้การเล"4ยงใน้ล&กษณะบ2พการ" ส�ว่น้ผ,�ร &บเล"4ยงหร�อผ,�ถ,กเล"4ยงก0ได้�เป$น้ก(าล&งงาน้ข้องผ,�บ&งค&บบ&ญชาและม่" หน้�าท"�บ(าร2งร&กษาป=องก&น้ประเทศชาต่� การเป$น้ข้�าราชการจ3งม่"เก"ยรต่� ม่"คว่าม่ร(�ารว่ยใน้ทร&พย5ส�น้เง�น้ทองและข้�าทาสบร�ว่าร ส&งคม่ย&งให�คว่าม่เช��อถ�อและยอม่ร&บส,ง ม่"โอกาสได้�ร&บอ�สสร�ยาภัรณ5และเหร"ยญต่ราง�ายกว่�าอาช"พอ��น้ ด้&งน้&4น้ ค(ากล�าว่ท"�ว่�า "ส�บ พ�อค�าไม่�เท�าหน้3�งพญาเล"4ยง" น้&4น้ ไม่�เพ"ยงแต่�แสด้งให�เห0น้ถ3งค�าน้�ยม่ข้องคน้ไทยใน้อด้"ต่ท"�น้�ยม่ม่"อาช"พร&บราชการเพราะหว่&งใน้เก"ยรต่�ยศช��อเส"ยงม่ากกว่�าเง�น้ทองท"�ได้�จากการม่"อาช"พพ�อค�าเท�าน้&4น้ แต่�ย&งแสด้งให�เห0น้ถ3งฐาน้ะข้องข้�าราชการใน้สม่&ยน้&4น้ด้�ว่ยว่�าไม่�ยากจน้

ถ3งแม่�ว่�าอาช"พร&บราชการจะได้�ร&บการน้�ยม่ยกย�องอย�างกว่�างข้ว่างส�บต่�อก&น้ม่า ใน้เว่ลาเด้"ยว่ก&น้ ก0ม่"ข้�าราชการบางส�ว่น้ประพฤต่�ม่�ชอบ ใช�อ(าน้าจหน้�าท"�ทางราชการใน้ทางม่�ชอบเพ��อแสว่งหาผลประโยชน้5ส�ว่น้ต่น้ เหต่2ผลส�ว่น้หน้3�งเน้��องม่าจากใน้สม่&ยโบราณข้�าราชการไม่�ได้�ร&บเง�น้เด้�อน้เป$น้ค�าต่อบแทน้ ข้�าราชการท2กคน้จ3งต่�องท(าม่าหาก�น้เอง ข้�าราชการช&4น้ผ,�ใหญ�สาม่ารถใช�ข้�าราชการช&4น้ ผ,�น้�อยใน้บ&งค&บบ&ญชาให�ท(าก�จการส�ว่น้ต่&ว่ หร�อให�หารายได้�จากประชาชน้ผ,�ม่าต่�ด้ต่�อราชการ เช�น้ ค�าธรรม่เน้"ยม่ ค�าประท&บต่รา และค�าส�ว่น้ลด้จากการเก0บส�ว่ยอากร โด้ยถ�อว่�าเป$น้รายได้�จากต่(าแหน้�ง

48

ระบบบร�หารราชการไทย

ต่�อม่าใน้สม่&ยพระบาทสม่เด้0จพระปกเกล�าเจ�าอย,�ห&ว่ ร&ชกาลท"� 7

ข้�าราชการท2กคน้ร&บราชการเป$น้อาช"พโด้ยได้�ร&บเง�น้เด้�อน้เพ"ยงพอก&บการครองอาช"พเพ��อป=องก&น้ม่�ให�แสว่งหาผลประโยชน้5จากต่(าแหน้�งหน้�าท"�โด้ยต่รงหร�อทางอ�อม่เพ��อประโยชน้5แก�ต่น้เองหร�อญาต่�ม่�ต่ร

ด้&งน้&4น้ ค�าน้�ยม่หล&กข้องข้�าราชการใน้ช�ว่งต่&4งแต่�สม่&ยร&ต่น้โกส�น้ทร5ถ3งสม่&ยก�อน้การเปล"�ยน้แปลงการปกครอง พ.ศ. 2475

จ3งเป$น้ ค�าน้�ยม่พระยา อ&น้เป$น้ค�าน้�ยม่ท"�ม่"ว่�ว่&ฒน้าการม่าจาก“ ”  "ค�าน้�ยม่กษ&ต่ร�ย5" ค�าน้�ยม่พระยาเป$น้ค�าน้�ยม่หล&กท"�ปรากฎอย�างช&ด้เจน้ใน้สม่&ยอย2ธยาและเด้�น้ช&ด้ม่ากใน้ช�ว่งร&ชกาลท"� 5  ม่"ล&กษณะเด้�น้ ค�อ น้�ยม่ยกย�องข้�าราชการ หร�ออาช"พร&บราชการ ม่2�งปฏิ�บ&ต่�หน้�าท"�โด้ยค(าน้3งถ3งยศฐาบรรด้าศ&กด้�Eและเก"ยรต่�ยศช��อเส"ยงเป$น้หล&กม่ากกว่�าทร&พย5ส�น้เง�น้ทอง อ&น้เป$น้ล&กษณะข้อง "เก"ยรต่�ส(าค&ญกว่�าเง�น้" พร�อม่ก&น้น้&4น้ ได้�ม่"ค�าน้�ยม่ย�อยเก�ด้ข้34น้ด้�ว่ย เช�น้ ค�าน้�ยม่ข้องการใช�อ(าน้าจหน้�าท"�ใน้ทางม่�ชอบ

3) ค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการต่&4งแต่�ปC พ.ศ. 2475 ถ3ง พ.ศ. 2500

ผลจากการช2บเล"4ยงข้�าราชการและการใช�จ�ายอย�างฟื้2 Gม่เฟื้?อยใน้ราชส(าน้&กข้องร&ชกาลท"� 6 ประกอบก&บเก�ด้ภัาว่ะเศรษฐก�จต่กต่(�าท&�ว่โลก ได้�ส�งผลให�เก�ด้ภัาว่ะเศรษฐก�จต่กต่(�าอย�างหน้&กใน้ประเทศใน้สม่&ยร&ชกาลท"� 7 และย&งส�งผลให�เก�ด้การฉ�อราษฎร5บ&งหลว่งข้34น้ใน้หม่,�ข้�าราชการฝีGายต่�าง ๆ อย�างกว่�างข้ว่�าง สภัาพการณ5ด้&งกล�าว่เป$น้สาเหต่2หน้3�งท"�ท(าให�เก�ด้การเปล"�ยน้แปลงการปกครอง แผ�น้ด้�น้ใน้ปC พ.ศ. 2475

กล�าว่ได้�ว่�า ค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการช�ว่งท"�เร��ม่การเปล"�ยน้แปลงการปกครองแผ�น้ด้�น้ย&งคงเป$น้ "ค�าน้�ยม่พระยา" ท"�ข้�าราชการร&กใน้

49

ระบบบร�หารราชการไทย

เก"ยรต่�ยศช��อเส"ยงและย&งไม่�ม่"คว่าม่ค�ด้ท"�แสว่งหาผลประโยชน้5ใส�ต่น้เองก&น้ม่ากน้&ก แต่�ต่�อม่าเม่��อบทบาทข้องพระเจ�าแผ�น้ด้�น้ลด้ลงหล&งจาก พ.ศ. 2475 ร&ฐธรรม่น้,ญได้�กลายม่าเป$น้กฎหม่ายส,งส2ด้ข้องประเทศแทน้ ผน้ว่กก&บประเทศอย,�ใน้ช�ว่งท"�ร &ฐบาลย&งไม่�ม่"น้โยบายปราบปราม่ข้�าราชการท"�ฉ�อราษฎร5บ&งหลว่งอย�างจร�งจ&งและต่�อเน้��อง และข้�าราชการส�ว่น้ใหญ�เป$น้ผ,�ลงม่�อกระท(าการฉ�อราษฎร5บ&งหลว่งเอง อ"กท&4งย&งเป$น้ผ,�ม่"ส�ว่น้ส(าค&ญใน้การก(าหน้ด้น้โยบายต่�าง ๆ ด้�ว่ย เหต่2การณ5เหล�าน้"4ม่"ส�ว่น้ท(าให�ข้�าราชการฉ�อราษฎร5บ&งหลว่งก&น้อย�างกว่�างข้ว่�าง เม่��อเป$น้เช�น้น้"4 "ค�าน้�ยม่พ�อค�า จ3งเร��ม่ก�อต่&ว่ข้34น้และเข้�าม่าผสม่ผสาน้ก&บ ” "ค�าน้�ยม่พระยา"  ล&กษณะข้อง ค�าน้�ยม่พ�อค�า

4) ค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการต่&4งแต่�ปC พ.ศ. 2501 ถ3ง ป%จจ2บ&น้ (พ.ศ. 2547)

น้&บต่&4งแต่� พ.ศ. 2501 ถ3ง พ.ศ. 2506 จอม่พลสฤษด้�E ธน้ะร&ชต่5 ได้�ปกครองและบร�หาร ราชการแผ�น้ด้�น้แบบเผด้0จการ และม่2�งพ&ฒน้าด้�าน้เศรษฐก�จเป$น้หล&ก ละเลยการพ&ฒน้าด้�าน้การเม่�อง จอม่พลสฤษด้�E ธน้ะร&ชต่5 ได้�จ&ด้ต่&4งหน้�ว่ยงาน้ข้องทางราชการและเพ��ม่จ(าน้ว่น้ข้�าราชการข้34น้อ"กม่าก ท(าให�ร&ฐบาลต่�องใช�จ�ายงบประม่าณแผ�น้ด้�น้ประม่าณ 30 เปอร5เซึ่0น้ต่5 ข้องงบประม่าณประจ(าปCเป$น้เง�น้เด้�อน้และค�าต่อบแทน้ข้�าราชการ การข้ยายด้&งกล�าว่น้"4ได้�ส�งผลให�อาณาจ&กรหร�อสถาบ&น้ ข้�าราชการม่&�น้คงข้34น้ ย��งไปกว่�าน้&4น้ การเน้�น้การพ&ฒน้าด้�าน้เศรษฐก�จด้&งท"�กล�าว่ว่�า  พ&ฒน้าเศรษฐก�จก�อน้ พ&ฒน้าการเม่�องท"หล&ง “ ”

50

ระบบบร�หารราชการไทย

ต่ลอด้ท&4งการไม่�ม่"สถาบ&น้อ��น้ ๆ ท"�เข้�ม่แข้0งม่าคอยถ�ว่งด้2ลและสถาบ&น้ทางการเม่�องย&งคงอย,�ใน้สภัาพท"�อ�อน้แอ ป%ญหาคอร5ร&ปช&�น้ใน้ว่งราชการซึ่3�งเร�4อร&งม่าน้าน้ต่&4งแต่�อด้"ต่ก0ย&งไม่�ลด้ลง กล&บเพ��ม่ม่ากข้34น้ สภัาพเหล�าน้"4 ล�ว่น้ส�งเสร�ม่ให�ข้�าราชการท"�ม่" "ค�าน้�ยม่พ�อค�า" ย��งม่"โอกาสแสว่งหาผลประโยชน้5ใส�ต่น้ สร�างคว่าม่ร(�ารว่ย ส2ข้สบายและม่"อ(าน้าจม่ากข้34น้ ส�ว่น้ข้�าราชการท"�ย3ด้ถ�อ "ค�าน้�ยม่พระยา" ม่&กจะยากจน้และถ,กกล�าว่หาว่�าไม่�ฉลาด้ เพราะได้�ร&บผลประโยชน้5ต่อบแทน้น้�อยกว่�าเม่��อเท"ยบก&บข้�าราชการท"�ประพฤต่�ม่�ชอบ เข้�าท(าน้อง  ท(าด้"ได้�ด้"ม่"ท"�ไหน้“  ท(าช&�ว่ได้�ด้"ม่"ถม่ไป เหล�าน้"4”ค�อสาเหต่2ส(าค&ญประการหน้3�งท"�ม่"ส�ว่น้ท(าให�เก�ด้เหต่2การณ5 14 ต่2ลาคม่ 2516 ข้34น้

ด้&งน้&4น้ น้&บแต่�ปC พ.ศ. 2501 ถ3ง พ.ศ. 2516 "ค�าน้�ยม่พ�อค�า" ได้�ปรากฏิข้34น้อย�างช&ด้เจน้และเข้�าม่าเป$น้ค�าน้�ยม่หล&ก ข้ณะท"� "ค�าน้�ยม่พระยา" ค�อย ๆ ลด้คว่าม่ส(าค&ญลง "ค�าน้�ยม่พ�อค�า" น้&4น้ หม่ายถ3ง ค�าน้�ยม่ท"�ข้�าราชการน้�ยม่ยกย�องและน้(าแน้ว่ค�ด้ข้องพ�อค�าท"�ย3ด้ถ�อก(าไรหร�อก(าไรส,งส2ด้ม่าใช�ใน้การปฏิ�บ&ต่�หน้�าท"�  โด้ยค(าน้3งถ3งทร&พย5ส�น้เง�น้ทองม่ากกว่�ายศฐาบรรด้าศ&กด้�Eหร�อเก"ยรต่�ยศช��อเส"ยง เป$น้ล&กษณะข้อง "เง�น้ส(าค&ญกว่�าเก"ยรต่�" ค�าน้�ยม่พ�อค�าน้"4ย&งครอบง(าข้�าราชการอย�างค�อน้ข้�างถาว่ร โด้ยข้�าราชการไม่�เพ"ยงร&บราชการเพ��อแสว่งหาผลประโยชน้5ท"�เป$น้ทร&พย5ส�น้เง�น้ทองเพ��อต่น้เองเท�าน้&4น้ แต่�ย&งแสว่งหาอ(าน้าจและคว่าม่ย(าเกรงจากประชาชน้อ"กด้�ว่ย ด้&งน้&4น้ "ค�าน้�ยม่พ�อค�า" จ3งรว่ม่ค�าน้�ยม่ข้องการใช�อ(าน้าจหน้�าท"�เพ��อแสว่งหาผลประโยชน้5ใน้ทางม่�ชอบ และค�าน้�ยม่ท"�ต่�องการเป$น้เจ�าคน้น้ายคน้ไว่�ด้�ว่ย

51

ระบบบร�หารราชการไทย

ส(าหร&บเหต่2ผลท"�จ&ด้แบ�งค�าน้�ยม่ออกเป$น้ "ค�าน้�ยม่พ�อค�า" เพราะได้�พ�จารณาศ3กษาจากการเพ��ม่ข้34น้ข้องการพ&ฒน้าด้�าน้เศรษฐก�จ คว่าม่เจร�ญข้องประเทศ การม่2�งแสว่งหาก(าไร และการท"� ข้�าราชการได้�น้(าแน้ว่ค�ด้ข้องพ�อค�าท"�ม่2�งแสว่งหาก(าไรม่าใช�เป$น้แน้ว่ทางหร�อว่�ธ"การใน้การปฏิ�บ&ต่�ราชการโด้ยม่2�งแสว่งหาผลประโยชน้5ท"�เป$น้ทร&พย5ส�น้เง�น้ทองม่ากข้34น้

ล&กษณะเด้�น้ข้อง "ค�าน้�ยม่พ�อค�า" ค�อ ข้�าราชการปฏิ�บ&ต่�หน้�าท"�โด้ยค(าน้3งถ3งผลประโยชน้5ด้�าน้ว่&ต่ถ2 โด้ยเฉพาะทร&พย5ส�น้เง�น้ทองเป$น้หล&ก ใน้ข้ณะท"� "ค�าน้�ยม่พระยา" น้&4น้ ข้�าราชการปฏิ�บ&ต่�หน้�าท"�โด้ยค(าน้3งถ3งผลประโยชน้5ด้�าน้จ�ต่ใจ โด้ยเฉพาะอย�างย��ง ยศฐาบรรด้าศ&กด้�Eหร�อเก"ยรต่�ยศช��อเส"ยงเป$น้หล&ก

หล&งจากประกาศใช�ร&ฐธรรม่น้,ญแห�งราชอาณาจ&กรไทยเป$น้ต่�น้ม่า และม่"การเล�อกต่&4งท&�ว่ไปเม่��อว่&น้ท"� 6 ม่กราคม่ 2544 น้&กการเม่�องเป$น้จ(าน้ว่น้ม่ากท"�เคยม่"อาช"พเป$น้พ�อค�าหร�อน้&กธ2รก�จหร�อม่"คว่าม่ส&ม่พ&น้ธ5ก&บพ�อค�าน้&กธ2รก�จ เช�น้ เป$น้ทายาทหร�อเคร�อญาต่�ข้องน้&กธ2รก�จ หร�อกล2�ม่ธ2รก�จข้น้าด้ใหญ� ได้�เข้�าม่าอย,�ใน้ว่งการเม่�องระด้&บชาต่�และม่"อ(าน้าจใน้การปกครองและการบร�หารประเทศเพ��ม่ม่ากข้34น้ ประกอบก&บอ�ทธ�พลข้องระบบเศรษฐก�จแบบเสร"น้�ยม่ท"�เป<ด้กว่�างม่าก ได้�ม่"ส�ว่น้ส(าค&ญท(าให� "ค�าน้�ยม่พ�อค�า" เด้�น้ช&ด้และม่&�น้คงม่ากย��งข้34น้ และอาจเร"ยกได้�ว่�า เป$น้ "ค�าน้�ยม่พ�อค�าน้&กธ2รก�จ" อย�างไรก0ด้" "ค�าน้�ยม่พระยา" ก0ย&งคงม่"อย,�บ�างและม่"แน้ว่โน้�ม่ท"�จะม่"ให�เห0น้น้�อยลง ๆ

4. ค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการไทยท"�เป$น้อ2ปสรรคต่�อการพ&ฒน้าประเทศ  และสาเหต่2การเก�ด้ค�าน้�ยม่ 

52

ระบบบร�หารราชการไทย

ค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการไทยใน้อด้"ต่ถ3งป%จจ2บ&น้ท"�กล�าว่ม่าน้"4 ใน้แต่�ละช�ว่งสม่&ยม่" "ค�าน้�ยม่ย�อย" เก�ด้ข้34น้ด้�ว่ย โด้ยค�าน้�ยม่หล&กท&4ง 4 ช�ว่งสม่&ยน้&4น้ม่"ส�ว่น้ส(าค&ญท(าให�เก�ด้ค�าน้�ยม่ย�อยท"�เป$น้อ2ปสรรคต่�อการพ&ฒน้าประเทศอย�างน้�อย 7 ประการ ได้�แก�

1) ค�าน้�ยม่ข้องการใช�อ(าน้าจหน้�าท"�ใน้ทางม่�ชอบ2) ค�าน้�ยม่ท"�ย3ด้ถ�อระบบพว่กพ�องใน้ทางม่�ชอบ 3) ค�าน้�ยม่ท"�ต่�องการเป$น้เจ�าคน้น้ายคน้ 4) ค�าน้�ยม่ใน้การประจบสอพลอ5) ค�าน้�ยม่ท"�ชอบคว่าม่สะด้ว่กสบายและเก"ยจคร�าน้6) ค�าน้�ยม่แบบป%จเจกชน้น้�ยม่7) ค�าน้�ยม่ใน้คว่าม่เป$น้อน้2ร&กษ5น้�ยม่

หากพ�จารณาถ3งสาเหต่2ข้องการเก�ด้ค�าน้�ยม่ท"�เป$น้อ2ปสรรคต่�อการพ&ฒน้าประเทศท&4ง 7 ประการน้"4 พบว่�า ม่"สาเหต่2ม่าจากระบบภัายใน้และระบบภัายน้อก (เหต่2) ระบบภัายใน้น้&4น้เก�ด้จากต่&ว่ข้�าราชการเองหร�อธรรม่ชาต่�ด้�าน้ลบข้องม่น้2ษย5 เช�น้ คว่าม่ม่"ก�เลส คว่าม่โลภั คว่าม่หลง หร�อการท2จร�ต่ ส�ว่น้ระบบภัายน้อกน้&4น้เก�ด้จากสภัาพแว่ด้ล�อม่ต่�าง ๆ โด้ยเฉพาะระบบเศรษฐก�จ เช�น้ ข้�าราชการม่"รายได้�น้�อย และระบบส&งคม่ เช�น้ ระบบเจ�าข้2น้ม่,ลน้าย และระบบศ&กด้�น้าท"�เอ�4ออ(าน้ว่ยประโยชน้5แก�คน้ส�ว่น้น้�อย สาเหต่2ท&4งจากระบบภัายใน้และระบบภัายน้อกด้&งกล�าว่น้"4 ได้�ม่"ส�ว่น้ท(าให� ข้�าราชการม่"ค�าน้�ยม่ท"�เป$น้อ2ปสรรคต่�อการพ&ฒน้าประเทศ 7

ประการ (ผล) และย&งได้�ส�งผลกระทบท(าให�การพ&ฒน้าประเทศไม่�ประสบ

53

ระบบบร�หารราชการไทย

คว่าม่ส(าเร0จม่ากเท�าท"�คว่ร ข้�าราชการปฏิ�บ&ต่�หน้�าท"�ข้าด้ประส�ทธ�ภัาพ ประเทศชาต่�เส"ยหาย ประชาชน้เส"ยประโยชน้5

ภัาพประกอบท"� ......ค�า

น้�ยม่ระยะ

เว่ลาร,ปแบบ

ค�าน้�ยม่กษ&ต่ร�ย5 น้&บแต่�สม่&ยส2โข้ท&ย

น้�ยม่ ยกย�องกษ&ต่ร�ย5โด้ยม่2�งปฏิ�บ&ต่�หน้�าท"�ร &บใช�พระม่หากษ&ต่ร�ย5

ค�าน้�ยม่พระยา (ข้�าราชการ)

สม่&ยร&ต่น้โกส�น้ทร5ถ3งก�อน้

เปล"�ยน้แปลงการปกครอง 2475

ข้�าราชการม่"เก"ยรต่� ม่"ทร&พย5ส�น้เง�น้ทอง ข้�าทาสบร�ว่าร แสด้งให�เห0น้ว่�าคน้ไทยใน้อด้"ต่ น้�ยม่ร&บราชการเพราะหว่&งใน้ช��อเก"ยรต่�ยศม่ากกว่�าเง�น้ทอง

ค�าน้�ยม่พระยา และ ค�าน้�ยม่พ�อค�า

ต่&4งแต่� พ.ศ.2475 – 2500

ข้�าราชการเร��ม่ม่"บทบาทใน้การก(าหน้ด้น้โยบาย ท(าให�เก�ด้พฤต่�กรรม่ฉ�อราษฎร5บ&งหลว่ง

ค�าน้�ยม่พ�อค�า ต่&4งแต่� พ.ศ.2501 – ป%จจบ&น้(2550)

ข้�าราชการน้�ยม่ยกย�องและน้(าแน้ว่ค�ด้ย3ด้ถ�อก(าไรส,งส2ด้ม่าใช�ใน้การปฏิ�บ&ต่�หน้�าท"� เง�น้ส(าค&ญกว่�าเก"ยรต่�“ ”

ต่อกย(4าคว่าม่เช��อเก"�ยว่ก&บเร��องข้องค�าน้�ยม่ ท"� ศ&กร�น้ทร5 ส2ว่รรณโรจน้5 (ม่.ป.ป., หน้�า 33) อธ�บายถ3งป%ญหาข้องระบบราชการและพฤต่�กรรม่ข้องข้�าราชการไทยต่&4งแต่�ใน้สม่&ยพระบาทสม่เด้0จพระจ2ลจอม่เกล�าเจ�าอย,�ห&ว่ ซึ่3�งเป$น้ระยะท"�ล&กษณะการปกครองประเทศไทยได้�เปล"�ยน้แปลงไปม่าก เพราะจะต่�องม่"การปร&บปร2งการบร�หารข้องประเทศให�ม่"คว่าม่เจร�ญก�าว่หน้�าท&ด้เท"ยม่น้าน้าประเทศ การค&ด้เล�อกสรรคน้ด้ม่"คว่าม่สาม่ารถเข้�าม่าร&บราชการย�อม่กระท(าได้�ง�ายโด้ยพระม่หากษ&ต่ร�ย5ทรงแต่�งต่&4งต่าม่พระราชอ&ธยาศ&ย หร�อโด้ยบรรด้าข้2น้น้างช&4น้

54

ระบบบร�หารราชการไทย

ผ,�ใหญ� การบร�หารงาน้ด้&งกล�าว่น้"4 หม่ายถ3ง การบร�หารงาน้บ2คคล ข้34น้อย,�ก&บพระบรม่ราช,ปถ&ม่ภั5 หร�อ ระบบอ2ปถ&ม่ภั5 (Patronage System)

ท(าให�การหาคน้ด้"ม่"คว่าม่ร, �เข้�าม่าร&บราชการบางคร&4งเป$น้คน้ไม่�ม่"ฝีCม่�อ เพราะอาศ&ยเป$น้คน้ใกล�ช�ด้จ3งได้�ม่าซึ่3�งต่(าแหน้�งด้" ๆ เหล�าน้"4เป$น้ต่�น้ ท(าให�ข้�าราชการม่&กจะด้�4น้รน้เข้�าหาผ,�ม่"ยศฐาบรรด้าศ&กด้�Eเพ��อใช�เป$น้ บ&น้ได้“ทอง ก�าว่ไปส,�ต่(าแหน้�งหน้�าท"�การงาน้ท"�ส,งข้34น้”

น้อกจากระบบอ2ปถ&ม่ภั5ซึ่3�งเป$น้ป%ญหาข้องระบบราชการแล�ว่ป%ญหาท"�ส�งผลต่�อพฤต่�กรรม่ข้องข้�าราชการ ไทยเป$น้เร��องเก"�ยว่ก&บค�าต่อบแทน้โด้ยเฉพาะอย�างย��งการท"�ข้�าราชการช&4น้ผ,�น้�อยม่" รายได้�ไม่�พอก&บรายจ�ายท(าให�เก�ด้ป%ญหาท"�เก"�ยว่ก&บสม่รรถภัาพข้องข้�าราชการและป%ญหาแสว่งหาประโยชน้5ใน้ทางม่�ชอบข้องข้�าราชการ

ป%ญหาเก"�ยว่ก&บสม่รรถน้ะใน้การท(างาน้ ได้�แก� การท"�ข้�าราชการม่&กจะไม่�อ2ท�ศเว่ลาให�แก�ราชการ เพราะม่&ว่แต่�ก&งว่ลอย,�ก&บปากท�องข้องต่น้เอง พยายาม่หารายได้�ทางอ��น้ ๆ ม่าจ2น้เจ�อต่น้เองและครอบคร&ว่ (ศ&กร�น้ทร5 ส2ว่รรณโรจน้5, หน้�า 120-121) ท(าให�การท(างาน้ข้องข้�าราชการไม่�ม่"ประส�ทธ�ภัาพต่าม่จ2ด้ม่2�งหม่ายน้โยบายแห�งร&ฐฯ ค�อ การให�บร�การแก�ประชาชน้และประเทศชาต่�เป$น้ส(าค&ญ

จ3งเป$น้ท"�ม่าข้องการเร"ยกร�องให�ม่"การปร&บปร2งระบบราชการเร��อยม่า ท(าให�ระบบราชการ และข้�าราชการท"�ปฏิ�บ&ต่�หน้�าท"�ม่"คว่าม่ประหย&ด้ ท(างาน้อย�างม่"ประส�ทธ�ภัาพและให�เล�กท(างาน้แบบ เช�าชาม่เย0น้ชาม่ หร�อ“ ”ท(างาน้แบบ น้&�งช&�ว่โม่ง เส"ยท"รว่ม่ท&4งการแก�ป%ญหาอ��น้ ๆ ใน้การราชการ“ ” เช�น้ การท2จร�ต่ คอร&ปช&�น้ การหาประโยชน้5โด้ยอาศ&ยต่(าแหน้�งหน้�าท"� (ศ&กร�น้ทร5 ส2ว่รรณโรจน้5, หน้�า 127-128)

55

ระบบบร�หารราชการไทย

ท�น้พ&น้ธ25 น้าคะต่ะ กล�าว่ว่�า (2544, หน้�า 35) “ข้�าราชการระด้&บต่�าง ๆ ก0ค�ด้ถ3งเร��อง ผลประโยชน้5ส�ว่น้ต่&ว่ม่ากกว่�าจะค�ด้ท(าเพ��อผลประโยชน้5ส�ว่น้รว่ม่ เช�น้ ยศ ต่(าแหน้�ง...ม่"การว่��งเต่�น้ ต่�ด้ส�น้บน้ก&น้โด้ยไม่�ค(าน้3งถ3งศ&กด้�Eศร"ข้องต่&ว่เอง...ม่"การท2จร�ต่และประพฤต่�ม่�ชอบ... ประชาชน้ท"�ม่"คว่าม่ท2กข้5เด้�อด้ร�อน้จ3งหว่&งพ3�งได้�ยาก”

ประเว่ศ ว่ะส" กล�าว่ถ3งระบบราชการไทยว่�า ระบบราชการต่�องม่"ระบบประเม่�น้ผลท"�เป$น้อ�สระระบบราชการไม่�ม่"ระบบประเม่�น้ผลท"�เป$น้อ�สระ ถ�าจะม่"อะไรก0แบบท"�เข้าเร"ยกว่�า ผล&ด้ก&น้เกา การประเม่�น้โด้ยผ,�ท"�ได้�“ ”ร&บผลกระทบจากการปฏิ�บ&ต่�ข้องทางราชการม่"คว่าม่ส(าค&ญอย�างย��งเม่��อข้าด้ระบบประเม่�น้ผลท"�เป$น้อ�สระข้�าราชการจ3งไม่�ต่�องร&บกรรม่จาก การปฏิ�บ&ต่�ข้องต่&ว่เอง ท(าให�ระบบลด้คว่าม่ถ,กต่�องลงไปเร��อย ๆ

ท&กษ�ณ ช�น้ว่&ต่ร น้ายกร&ฐม่น้ต่ร" กล�าว่ว่�า ข้�าราชการ“ ...เป$น้คน้ท"�ม่"คว่าม่ร, �ม่"ประสบการณ5 แต่�เคยช�น้ก&บระบบการบร�หารแบบเด้�ม่ ๆ จ3งต่�องเปล"�ยน้ว่�ธ"การบร�หารโด้ยการให�เป$น้การบร�หารแบบม่"กลย2ทธ5แล�ว่ให�แน้ว่ค�ด้ไปปร&บและให�ท(างาน้ร�ว่ม่ก&น้ ”

แน้ว่ทางการพ&ฒน้าข้�าราชการซึ่3�งน้(าไปส,�การปฏิ�ร,ประบบราชการว่�า “ร&ฐบาลจ(าเป$น้ต่�องเพ��ม่ข้"ด้คว่าม่สาม่ารถใน้การแข้�งข้&น้ก&บน้าน้าประเทศ อย�างเร�งด้�ว่น้ โด้ยเต่ร"ยม่คน้ร2 �น้ใหม่�ให�ม่"คว่าม่พร�อม่ท"�จะแข้�งข้&น้ก&บน้าน้าประเทศพร�อม่สร�าง หล&กฐาน้คว่าม่ร, �ให�แก�คน้ร2 �น้ใหม่� ”

ท�น้พ&น้ธ25 น้าคะต่ะ กล�าว่ถ3งระบบการต่รว่จสอบการท(างาน้ข้องข้�าราชการว่�า น้อกจากการประเม่�น้ผลใน้ระบบเป<ด้ซึ่3�ง ประชาชน้จะม่"“

56

ระบบบร�หารราชการไทย

ส�ว่น้ร�ว่ม่แล�ว่ การร�องเร"ยน้โด้ยผ�าน้ ศ,น้ย5ด้(ารงธรรม่ และศ,น้ย5ร&บเร��องร�องท2กข้5ก0ย&งเป<ด้ส(าหร&บประชาชน้อ"กม่าก …”

ซึ่3�งน้อกจากหน้�ว่ยงาน้ท"�กล�าว่ถ3งประชาชน้สาม่ารถร�องเร"ยน้ผ�าน้ทางอ�น้เต่อร5เน้0ท(Internet) ไปย&งกระทรว่งต่�น้ส&งก&ด้ หร�อร�องเร"ยน้ไปย&งส��อม่ว่ลชน้แข้น้งต่�าง ๆ ได้�อ"กด้�ว่ย

แม่กซึ่5 เว่เบอร5 (Max Waber) (ม่หาว่�ทยาล&ยส2โข้ท&ยธรรม่าธ�ราช, 2528, หน้�า 547 ) การเปล"�ยน้แปลงทางส&งคม่และว่&ฒน้ธรรม่หม่ายรว่ม่ไปถ3งการเปล"�ยน้แปลงค�าน้�ยม่จาร"ต่ประเพณ" และคว่าม่ส&ม่พ&น้ธ5ระหว่�างสม่าช�กใน้ส&งคม่ใน้ป%จจ2บ&น้การเปล"�ยน้แปลงท"�เก�ด้ข้34น้ใน้แต่�ละส&งคม่เป$น้ไป อย�างรว่ด้เร0ว่ โด้ยเฉพาะอย�างย��งการเปล"�ยน้แปลงเพ��อก�าว่เข้�าส,�ภัาว่ะท&น้สม่&ย (Modernization) ซึ่3�งเป$น้ปรากฏิการณ5ท"�เห0น้เด้�น้ช&ด้ใน้บรรด้าประเทศด้�อยพ&ฒน้า ท&4งน้"4เพราะประเทศเหล�าน้"4พยายาม่ต่�ด้ต่าม่ให�ท&ด้เท"ยม่ใน้ด้�าน้คว่าม่เจร�ญก&บประเทศพ&ฒน้าแล�ว่ท&4งหลาย การเปล"�ยน้แปลงท"�เก�ด้ข้34น้โด้ย ท&�ว่ไปม่&กเร��ม่หร�อเป$น้ไปอย�างรว่ด้เร0ว่ใน้ส&งคม่เม่�อง แต่�ใน้ส&งคม่ชน้บทก0เผช�ญการเปล"�ยน้แปลงด้�ว่ยเช�น้ก&น้

ค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการท"�คว่รเป$น้ไปใน้ส&งคม่เพ��อการพ&ฒน้าประเทศเพ��อช�ว่ยให�การพ&ฒน้าประเทศประสบผลส(าเร0จเพ��ม่ม่ากข้34น้กว่�า

เด้�ม่ โด้ยเฉพาะใน้ย2คปฏิ�ร,ประบบราชการ จ3งได้�เสน้อค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการท"�คว่รเป$น้ไปใน้ส&งคม่เพ��อการพ&ฒน้าประเทศไว่�ด้�ว่ยซึ่3�งส�ว่น้ใหญ�เป$น้ค�าน้�ยม่ท"�ต่รงก&น้ข้�าม่ก&บค�าน้�ยม่ท"�เป$น้อ2ปสรรคต่�อการพ&ฒน้าประเทศด้&งกล�าว่แล�ว่ ส(าหร&บค�าน้�ยม่ท"�คว่รเป$น้ไปใน้ส&งคม่เพ��อการพ&ฒน้าประเทศม่" 7 ประการ ได้�แก�

57

ระบบบร�หารราชการไทย

1) ค�าน้�ยม่ใน้คว่าม่ซึ่��อส&ต่ย5ส2จร�ต่2) ค�าน้�ยม่ใน้ระบบค2ณธรรม่3) ค�าน้�ยม่ใน้หล&กประชาธ�ปไต่ย4) ค�าน้�ยม่ท"�ย3ด้ถ�อหล&กการม่ากกว่�าต่&ว่บ2คคล5) ค�าน้�ยม่ใน้คว่าม่ประหย&ด้และข้ย&น้6) ค�าน้�ยม่ข้องการรว่ม่กล2�ม่7) ค�าน้�ยม่ใน้ระเบ"ยบว่�น้&ยค�าน้�ยม่ท"�คว่รเป$น้ไปใน้ส&งคม่เพ��อการพ&ฒน้าประเทศท&4ง 7

ประการน้"4 ใน้ท"�ส2ด้จะน้(าไปส,� "ค�าน้�ยม่หล&กท"�พ3งปรารถน้า" น้&�น้ก0ค�อ "ค�าน้�ยม่ประชาชน้" หร�อ "ค�าน้�ยม่ท"�ร &บใช�ประชาชน้" อ&น้ถ�อว่�าเป$น้จ2ด้หม่ายปลายทางส,งส2ด้ (Ultimate End) ข้องการพ&ฒน้าค�าน้�ยม่ข้องข้�าราชการ

ค�าน้�ยม่ประชาชน้น้"4 เป$น้ค�าน้�ยม่ท"�ข้�าราชการยกย�องประชาชน้และน้(าแน้ว่ค�ด้ท"�ร &บใช� ประชาชน้ม่าย3ด้ถ�อปฏิ�บ&ต่�อย�างต่�อเน้��องต่�ด้ต่�อก&น้ เป$น้ท"�คาด้หว่&งว่�าใน้อน้าคต่ ค�าน้�ยม่ประชาชน้ซึ่3�งเป$น้ค�าน้�ยม่หล&กน้"4จะเป$น้ประโยชน้5แก�ประชาชน้ซึ่3�งเป$น้ชน้ช&4น้ล�างท"�ม่"จ(าน้ว่น้ม่ากท"�ส2ด้ พร�อม่ก&บท(าให�ค�าน้�ยม่หล&กท&4งหลายท"�ส�ว่น้ใหญ�ม่2�งต่อบสน้องคว่าม่ต่�องการข้องชน้ช&4น้ส,งหร�อชน้ช&4น้ปกครองซึ่3�งเป$น้คน้ส�ว่น้น้�อยข้องประเทศลด้คว่าม่ส(าค&ญลง และย&งท(าให�ค�าน้�ยม่ย�อยท"�เป$น้อ2ปสรรคต่�อการพ&ฒน้าประเทศ เป$น้ต่�น้ว่�า ค�าน้�ยม่ข้องการใช�อ(าน้าจหน้�าท"�ใน้ทางม่�ชอบ และค�าน้�ยม่ท"�ต่�องการเป$น้เจ�าคน้น้ายคน้ ต่�องถ,กลด้คว่าม่ส(าค&ญลงอ"กด้�ว่ย

จากป%ญหาท"�กล�าว่ข้�างต่�น้ท(าให�เก�ด้น้โยบายการปฏิ�ร,ประบบราชการ พ.ศ. 2545 ได้�ร&บการผล&กด้&น้อย�างจร�งจ&งและม่"การว่างเป=า

58

ระบบบร�หารราชการไทย

หม่ายการด้(าเน้�น้งาน้อย�างช&ด้เจน้ม่"ผลปฏิ�บ&ต่�ต่& 4งแต่�ว่&น้ท"� 1 ต่2ลาคม่ 2545 เป$น้ต่�น้ม่า

ก�จกรรม่ท�ายบท

1.ป%จจ&ยแว่ด้ล�อม่ท"�ส�งผลกระทบต่�อการบร�หารราชการแผ�น้ด้�น้ข้องไทย ประกอบด้�ว่ยอะไร เพราะเหต่2ใด้

59