– Екатерина Викторовна, что происхо�дит с законопроектом о государственно�частном партнерстве в России, почему егоникак не могут принять?

– Наверное, очень уж далекие друг отдруга цели преследуют те, кто участвует вразработке и принятии этого закона. Бан�ки в одну сторону тянут, лоббируя выгод�ные для них правовые нормы, ФАС – в другую, Минэкономразвития – в третью…

– И что лоббируют банки?– Они выступают за совместное фонди�

рование проектов государством и бизне�сом, в то время как сейчас ГЧП не подра�зумевает прямое финансирование избюджета. Ненормально то, что в нынеш�нем виде законопроект фактически выво�дится из�под действия антимонопольногозаконодательства при допущении государ�ственного субсидирования в неопреде�

ленном объеме. Здесь очень велики кор�рупционные риски: недобросовестный государственный чиновник сможет бес�контрольно выводить бюджетные сред�ства в любом объеме.

– ФАС, естественно, против?– Конечно. Но антимонопольная служба

пытается увести ГЧП в другую крайность,уложить его в прокрустово ложе ФЗ�44,

ККООННЦЦЕЕССССИИИИ ББУУДДУУЩЩЕЕГГОО

ЧТО МЕШАЕТ РАЗВИВАТЬСЯ ГЧП

Текст: Владимир Лихварь

Государственно-частное партнерство (ГЧП) в настоящее время широко применя-ется в мировой практике при решении социальных и инфраструктурных задачгосударств. Такая практика формируется и в России. Вместе с тем, если во

многих развитых странах права государства и частного партнера в равной мере обеспе-чиваются законодательной базой и судебной практикой, то для России ГЧП все еще остается новым и малоприменимым инструментом. Законодательная база государ-ственно-частного партнерства в нашей стране еще только формируется: основополага-ющий нормативно-правовой акт – проект закона «Об основах государственно-частногопартнерства в Российской Федерации» находится во втором чтении в ГосударственнойДуме. О том, почему до сих пор у нас не развиты законодательные основы ГЧП, для ко-го актуальна практика таких договорных отношений, журналу «Московские Торги» рас-сказала председатель правления НП «Экспертное сообщество профессионаловгосзаказа», председатель Комитета по развитию конкуренции в строительнойотрасли Российского союза строителей Екатерина Лезина.

МОСКОВСКИЕ ТОРГИ 12 / 201420

КОНКУРСНЫЙ ПРОЦЕСС

а это означает гибель государственно�частного партнерства. Ведь этот закон соз�дан для регулирования расходованиябюджетных средств, и здесь действитель�но необходимо предельно жесткое отно�шение к действиям как чиновников, так ибизнесменов, регламентация их действийи т.д. При формировании же отношений с инвестором нужно быть более гибким,идти ему навстречу, иметь возможность иправовое пространство для компромисса,а ФЗ�44 этого не позволяет.

– Какова позиция Минэкономразвития?– Это ведомство пока ведет себя ин�

дифферентно. По крайней мере то, что я видела в процессе многих совместныхрабочих групп, позволяет сделать толькотакие выводы. В общем, все происходилокак в известной басне про персонажей, нежелающих действовать заодно.

– Как же сейчас можно реализовыватьпроекты ГЧП?

– На основе ФЗ�115 «О концессионныхсоглашениях». Вторая точка опоры – мест�ное законодательство: более 60 законовоб участии субъекта Федерации в ГЧП. И третий кит – ФЗ�44 «О контрактной сис�теме в сфере закупок товаров, работ, услугдля обеспечения государственных и муни�ципальных нужд». При этом необходимоучитывать ряд факторов. Те же концессииналагают на участников проекта множест�во ограничений, к примеру, объект нельзяпередать в собственность частному парт�неру. А региональные законы ненадежны,потому что местные власти опасаются про�тиворечий с федеральным законодатель�ством, а частные партнеры – невозмож�ности субъекта гарантировать исполнениесвоих обязательств. Что же касается Зако�

на «О контрактной системе…», вступивше�го в силу в январе 2014 года, то хотя он ипозволяет заключать контракты жизнен�ного цикла, но ни в коем случае не можетявляться основной для регулированияГЧП по уже упомянутым причинам.

– Почему регионы не могут быть гаран�тами исполнения своих обязательств пе�ред частными партнерами?

– Прежде всего, ввиду их шаткого эко�номического состояния: большинство ре�гионов – за исключением нескольких,включая Москву, – с отрицательной эконо�микой и с огромными долгами. Втораяпричина – перемена власти на местах ипоследующее изменение политики такихвластей в отношении частного партнера.Влияет и краткий горизонт планированиябюджета по сравнению со сроками реали�зации ГЧП�проектов. Увы, в России покаеще чрезвычайно сильна зависимость всехи вся от конкретного чиновника и его при�хотей. Инвестор понимает, что он никак незастрахован от того, что будет выброшен задверь новым местным «царьком».

– Значит, существующая законодатель�ная база не позволяет реализовывать ГЧПв полной мере?

– Именно так. Да, конечно, идет актив�ная работа над совершенствованием су�ществующего законодательства, регла�ментирующего ГЧП. Так, в июле 2014 годаГосдумой был принят очередной пакетпоправок в ФЗ�115. Он претерпел ряд по�ложительных изменений: был расширенперечень объектов, которые можно пере�давать в концессию, совмещена процеду�ра решения вопросов предоставления зе�мельных участков непосредственно с за�ключением концессионных соглашений.

Но главное изменение коснулось платыконцедента (де�факто субсидирование избюджета): теперь ее можно предусматри�вать по намного более широкому кругуобъектов, а не только по автодорогам, какэто было ранее.

Но этот пример, равно как и ряд других,не отменяет вывод о том, что без принятиясоответствующего федерального законагосударственно�частное партнерство вРоссии развиваться не будет. При этомважно понимать, что принятие закона «Об основах государственно�частногопартнерства в Российской Федерации» –это, по сути, первый шаг к построению эф�фективной системы ГЧП, для формирова�ния единого правового поля которой по�требуется целый ряд нововведений.

Во�первых, необходимо внесение из�менений в Бюджетный, Налоговый и Зе�мельный кодексы. Во�вторых, правитель�ству надо принять целый перечень актов,устанавливающих порядок подготовкисоглашений с ГЧП, порядок оценки эф�фективности и обоснования сравнитель�ного преимущества заключения соглаше�ния о ГЧП над размещением госзаказа,порядок осуществления контроля и мо�ниторинга за ходом реализации согла�шения. Кроме того, требуется установле�ние механизма проведения обществен�ных обсуждений решений о заключениисоглашения ГЧП, а также разработка ре�комендаций по подготовке и реализациипроектов ГЧП в субъектах Федерации,проведению предварительных перегово�ров, организации конкурсных процедури проч.

– Что представляет собой на сегодняш�ний день законодательная база ГЧП Мос�квы и Московской области?

12 / 2014 МОСКОВСКИЕ ТОРГИ 21

– Как уже было отмечено, в настоящеевремя законодательной основой реали�зации ГЧП�проектов являются два феде�ральных закона: ФЗ�44 и ФЗ�115,действие которых, разумеется, распро�страняется на Москву и Московскую об�ласть, а также местное законодательство –законы об участии отдельного субъектаРФ в ГЧП. В отличие от Московской области, которая имеет закон МО от22.06.2013 № 64/2013�ОЗ «Об учас�тии Московской области в государ�ственно�частном партнерстве», в столи�це подобного нормативно�правовогоакта нет. И ожидать появления отдель�ного регионального закона об участииМосквы в ГЧП не стоит: по заверениюМэра столицы Сергея Собянина, меха�низм ГЧП эффективно работает и в рам�ках действующего законодательства, всвязи с чем отдельный закон прини�маться не будет.

– Какова ситуация на рынке государ�ственно�частного партнерства в России, и в частности в Московском регионе?

– По данным Центра развития государ�ственно�частного партнерства, количествопроектов ГЧП в России составляет 131, изкоторых 79 – концессии, а около 40 про�ектов реализуется в рамках региональныхзаконов ГЧП. Суммарная стоимость про�ектов, находящихся на разных стадиях ре�ализации, составляет 1,044 трлн руб., изкоторых 913,4 млрд руб. (87,49%) фи�нансируются за счет внебюджетныхсредств. Из 131 проекта ГЧП реализован�ными являются лишь 12 (9%), тогда какподавляющее большинство (75 проектов,

или 57% от их общего количества) в дан�ный момент еще в работе.

Анализируя территориальную при�надлежность проектов ГЧП, мы видимследующую картину. Наибольшее их ко�личество (34 проекта, или 30% от обще�го числа) приходится на Приволжскийфедеральный округ, затем следуют Си�бирский (24/18,3%) и Северо�Запад�ный (23/17,6%) федеральные округа. В арьергарде Дальневосточный (4 про�екта), Северо�Кавказский (4 проекта),Южный (10) и Уральский (11) феде�ральные округа.

В Рейтинге регионов ГЧП�2014 Центраразвития ГЧП Москва находится на 10�мместе, тогда как Московская область на34�м. Места в рейтинге распределялисьисходя из оценки трех факторов: разви�тость институциональной среды в сфереГЧП в регионе, опыт региона по реали�зации ГЧП�проектов, инвестиционнаяпривлекательность региона для инфра�структурных инвесторов. Москва былаотнесена к списку регионов с высокимпотенциалом – эти регионы характеризу�ются относительно небольшим опытомреализации ГЧП�проектов, стабильнойинвестиционной привлекательностью иналичием нормативно�правовой базы всфере ГЧП, находящейся в стадии ста�новления.

Московская область была отнесена ксписку регионов со средним потенциа�лом. В данном сегменте рейтинга находят�ся регионы, в которых ГЧП характеризует�ся стадией формирования первичногоопыта, но при этом создаются условия длягармоничного развития механизмов ГЧП.

– Каков объем рынка ГЧП в Москве?– Точную его оценку дать достаточно

сложно, поскольку данные, которые воз�можно получить из открытых источников,весьма противоречивы. Так, в первомквартале 2014 года руководитель Депар�тамента экономической политики и раз�вития Москвы Максим Решетников сооб�щал, что за полтора года проекты ГЧП поз�волили привлечь в развитие столицыоколо 350 млрд руб. В то же время, со�гласно данным Центра развития ГЧП, об�щий объем частных инвестиций в ГЧП�проекты, находящиеся на разной стадииреализации (в том числе завершенные), в Центральном федеральном округе со�ставляет 30,3 млрд руб. Из наиболеемасштабных московских ГЧП�проектовможно выделить строительство станцииметро «Мякинино», реконструкцию го�родской клинической больницы № 63 истроительство северного дублера Кутузов�ского проспекта.

Точную оценку суммарной стоимостипроектов ГЧП Московской области такжедать непросто, тем не менее, без учетаЦКАД, которая вызывает большой раз�брос в оценках, речь идет о сумме, близ�кой к 100 млрд руб., более половины изкоторых – средства частных инвесторов.Из наиболее масштабных (помимо ЦКАД)ГЧП�проектов в Московской областиможно отметить автодорогу «Северныйобход города Одинцово» и скоростнуюавтомобильную дорогу Москва – Санкт�Петербург на участке 15�й – 58�й км.

Вместе с тем хотелось бы отметить оче�видный успех Москвы в применении ГЧПпри реализации точечных социальных за�

МОСКОВСКИЕ ТОРГИ 12 / 201422

КОНКУРСНЫЙ ПРОЦЕСС

дач. Так, в настоящее время на принципахГЧП реализуются такие программы, как«Доктор рядом», под эгидой которогопланируется открыть не менее 100 мини�клиник, служащих альтернативой обыч�ным перегруженным городским поликли�никам, и условно называемая «один рубльза один квадратный метр».

Это позволило Москве без капитальныхвложений бюджетных средств в строи�тельство решить вопрос с достаточностьюмест в дошкольных учреждениях для жи�телей города Москвы, а также с доступ�ностью медицинской помощи в поликли�никах. При этом реализация данных про�грамм позволяет успешно развиватьсясоответствующим секторам бизнеса, чтотакже положительно отражается на нало�говых поступлениях в бюджет города.

– Что мешает более широкому приме�нению ГЧП?

– Это несовершенство законодательнойбазы, отсутствие хорошо проработанных,привлекательных для инвестированияпроектов, отсутствие органов исполни�тельной власти, ответственных за инициа�цию и последующую реализацию проек�тов ГЧП, неготовность представителей государственных органов отказываться оттрадиционных бюджетных закупок, высо�кая стоимость финансирования, низкаякредитоспособность регионов, недоста�точное число игроков на рынке для обес�печения конкуренции. Но отмечу, чтоименно законодательные пробелы тормо�зят развитие государственно�частногопартнерства в России. Как следствие, с целью совершенствования механизма

и условий государственно�частного парт�нерства представляется целесообразнымуделить наибольшее внимание совершен�ствованию законодательной базы.

– Каковы перспективы развития государ�ственно�частного партнерства в России?

– Потенциал рынка ГЧП огромен. Со�гласно данным Центра государственно�частного партнерства при ВЭБе, общаяпотребность в инвестициях в инфра�структуру России оценивается в 30 трлнруб., из них более четверти (8 трлн руб.)планируется привлечь за счет механиз�мов государственно�частного партнер�ства. Косвенно подтвердить огромныйпотенциал рынка может и международ�ная статистика. Объем проектов ГЧП всравнении с объемом бюджетных заку�пок государством и муниципалитетамитоваров и услуг в среднем составляет10–15%, в отдельных странах, таких какВеликобритания, достигает 20%, а в Ита�лии даже превышает – 30%. В Россииточных данных по этому показателю нет,но, по оценкам экспертов, он не превы�шает 3–4%.

Потенциал рынка ГЧП в Москве и Мос�ковской области еще более высок, чемроссийский рынок в целом. В значитель�ной степени это объясняется высокой инвестиционной привлекательностью сто�лицы.

Одним из наиболее перспективныхнаправлений государственно�частногопартнерства, безусловно, является и бу�дет являться развитие социальной ин�фраструктуры, связанной с дошкольнымвоспитанием, здравоохранением, обра�

зованием и т.д. Как уже было отмеченовыше, сейчас властями Москвы активнореализуются подобные программы.

По мнению аналитиков, в столице спросна качественные услуги социальной сфе�ры значительно превышает предложение.Принимая во внимание этот факт, а такжеотносительное небольшие инвестиции(по сравнению с крупномасштабнымистроительными проектами, реализуемы�ми на основе ГЧП) и приемлемый срококупаемости (по подсчетам аналитиков,окупаемость клиники «Доктор рядом» всреднем будет составлять три года), ин�вестирование в подобные ГЧП�проектывыглядит весьма привлекательным с точ�ки зрения потенциального инвестора.

– Каков ваш прогноз развития отечест�венного ГЧП?

– Думаю, нас ожидает череда тяжелыхбюджетных лет, поэтому другого вариан�та решения социальных, инфраструктур�ных задач попросту нет. Власть и бизнесбудут вынуждены договориться по ос�новным правилам реализации ГЧП�про�ектов и для начала принять закон «Об ос�новах государственно�частного партнер�ства в России». Государство должно уйтиот неэффективной политики огромныхгосударственных капиталовложений встроительство и содержание тех же объ�ектов социальной сферы. Необходимо в рамках ГЧП�проектов возлагать этиобязанности на бизнес, при этом предо�ставляя ему гарантии возврата инвести�ций. Полагаю, что других вариантов нет и государство будет развиваться именнов этом направлении.

12 / 2014 МОСКОВСКИЕ ТОРГИ 23