T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ (YÖNETİM BİLİMLERİ) ANABİLİM DALI
TÜRKİYE’DE
PLANLAMA POLİTİKASI VE YÖNETİMİ
Planlamanın Siyasal İktisadı ve
Yönetsel Kuruluşu
Doktora Tezi
ASLI YILMAZ
Ankara-2012
T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ (YÖNETİM BİLİMLERİ)
ANABİLİM DALI
TÜRKİYE’DE
PLANLAMA POLİTİKASI VE YÖNETİMİ
Planlamanın Siyasal İktisadı ve
Yönetsel Kuruluşu
Doktora Tezi
ASLI YILMAZ
Tez Danışmanı
Prof. Dr. Erinç YELDAN
Ankara-2012
I
II
I
TEŞEKKÜR
Tez bencil ve kıskanç bir süreç, kendisinden başka hiçbir uğraşa, hiçbir kimseye
alan tanımıyor. Böyle olunca, tez süreci hayatınızı ve sevdiklerinizi ertelediğiniz bir
döneme dönüşüyor. Üstelik tez yalnız yazarının üretim sürecinde geliş(e)miyor;
sevdiklerinizin desteği ve meslektaşlarınızın katkıları ile örülüyor.
Bu sürecin en büyük desteği, ailemdi. Tanıdığım en onurlu, ilkeli, sevecen ve
çalışkan insanlar, annem ve babam ilk sırada geliyor. Mücadeleci ruhu, pratik
çözümleri ve her daim kahrımı seve seve çeken tavrı ile annem hep desteğimdi.
Akılcı, özgür duruşu ve emeğe saygısı ile babam, tez sürecinin sıkışık zamanlarında
hep kılavuzum oldu. En önemlisi, Onlar’ın “okul”a saygıları ve bu yöndeki teşvikleri
ile cesaretlendim. Ahmet ağabeyimin, hayatımdaki samimi, sıcak yeri ve Altan
ağabeyimin hem mesleki hem gündelik yaşama dair “koç”luğu çok değerliydi.
Nurten, Birsen ve yeğenlerim Burak ve Yusuf’un varlıkları hepimize birer hediye…
Destek ve katkı ile sınırlandırılamayacak kadar çok şey borçlu olduğum bir kişi
daha var: Mehmet Mustafa Uçar. Cesaretimi, huzurumu, mutluluğumu O’na
borçluyum ve hep yanımda olduğu için ne kadar teşekkür etsem de az, biliyorum.
Diğer taraftan, O’ndan öğrendiklerime atıf veremedim ama bilinmesini isterim ki
tezde çok büyük emeği var. Fatma Uçar, Mehmet Uçar ve Berivan M. Uçar ise
destekten öte dostlukları ile beni şımartıyorlar.
Bir de bu dönemde beni en çok anlayan, ev ile birlikte tez sürecinin acı ve
sevinçlerini paylaştığım Tuğba Keskin teşekkürü fazlasıyla hak ediyor.
Akademik katkıların en büyüğü bilgisi, yaratıcılığı, çalışkanlığı, samimiyeti,
emeğe ve bilgiye saygısıyla hayranlık uyandıran Prof. Dr. Birgül Ayman Güler’e ait.
Öncelikle, özgüveni aşınmış, aklında sorularından başka birşey olmayan tezin
yazarına güvenerek akademiyi sevdirdi. Dahası tez konusu da tez süreci de O’nunla
şekillendi. Yalnız akademik danışmanlık anlamında değil, görüş, düşünce ve tavrı ile
hayatıma kılavuzluk eden diğer bir isim: Prof. Dr. Bilsay Kuruç. Bilsay Hoca’nın zor
beğenisi, tezin ilerlemesinde başat rolü oynadı. Tez danışmanım Prof. Dr. Erinç
Yeldan dostane, sıcak teması ile sürecin tedirginliğini üzerimden aldı. Prof. Dr.
Ahmet Alpay Dikmen’in cesaret verici ve dost varlığı sadece tez sürecinde değil, tüm
akademik yaşamımda hissettiğim desteklerden. Tez jürisinde bulunarak yapıcı
II
katkılarını koyan Prof. Dr. Seriye Sezen ve Y. Doç. Dr. Barış Övgün’ü de anmadan
geçemem.
Çalışma disiplini ve hiç kaybetmediği sakinliği ve samimiyeti ile ODTÜ Rektör
Danışmanı, Prof. Dr. İrem Dikmen Toker’e tez sürecindeki anlayışı için teşekkür
borçluyum. ODTÜ Rektörlük 6. Kat çalışanlarının dayanışması olmasaydı, tez
yazacak zamanı bulamazdım. Şölen Serap Uçak’ın tüm sorumluluklarımı
yüklenmeye hazır tavrı ve dürüst, masum dostluğu benim için büyük bir şanstı. Tezi
somut katkılarıyla kalkındıran, direnişi ve sevecenliği ile Çağlar Dölek’i de
anmamam olanaksız. Dahası, Rektörlük 6. Kat’a sıcak ruhunu veren herkese
birşeyler borçluyum.
Ankara’nın puslu gecelerinde olduğu kadar ve kütüphanede de yoldaşlarımdan
Esra Dik, Burcu Bayrak, Recep Aydın, F. Eda Çelik ve Ali Somel’e hem neşe hem
bilgi kaynaklarım olarak ayrı ayrı teşekkürlerimi iletmeliyim. Ayrıca, akademik
çalışmanın paylaşım heyecanını tattıran, Memleket SiyasetYönetim (MSY) Dergisi
ile Türk İdare Tarihi (TİDATA) araştırma ekibi birer okul oldu ve tezi dolaylı olarak
besledi. Sonay Bayramoğlu Özuğurlu ve Nuray Ertürk Keskin ise her tedirginliğimde
ve her karmaşamda güleryüzleri ile bana yol gösteren birer hoca, birer dost…
Varlığınız, katkılarınız ve tüm desteğiniz için teşekkür ederim.
III
İÇİNDEKİLER
TEŞEKKÜR ................................................................................................................ I
İÇİNDEKİLER ........................................................................................................ III
KISALTMALAR .................................................................................................. VIII
TABLOLAR VE ŞEKİLLER ............................................................................... XII
GİRİŞ .......................................................................................................................... 1
BİRİNCİ BÖLÜM
PLANLAMA ÜZERİNE KURAMSAL VE KAVRAMSAL ÇERÇEVE
ÖNERİSİ ..................................................................................................................................... 9
I. İNCELEME NESNESİ: YÖNETSEL BİR SÜREÇ OLARAK
PLANLAMA .................................................................................................. 10
II. SOSYALİZMDE PLANLAMA GERÇEKLİĞİ VE KAVRAMI:
SİSTEM OLARAK PLANLAMA .................................................................. 13
III. KAPİTALİZM VE SİYASET – EKONOMİ İKİLİĞİNİN PLANLAMA –
PİYASA İKİLİĞİ BAĞLAMINDA YENİDEN ÜRETİLMESİ SORUNU ..... 22
IV. İKİLİKLERİ AŞMAK: TARİHSEL MADDECİLİK, SİYASAL
İKTİSAT VE MARKSİST DEVLET KURAMLARI .................................... 25
V. KAPİTALİZMDE PLANLAMA: POLİTİKA OLARAK PLANLAMA ....... 29
A. KAPİTALİZMDE PLANLAMA GERÇEKLİĞİ: TARİHSEL
GELİŞME SEYRİ ..................................................................................... 30
1. Klasik Planlama Yaklaşımının Doğuşu: Kapitalizmde Planlama
Piyasadan Doğar ................................................................................ 31
ABD’de New Deal Devletçiliği ve Planlama:
Kapitalizmde Planlamanın Ortaya Çıkış Öyküsü ................. 35
2. Klasik Planlama Yaklaşımının Yeniden Üretilmesi: Politika
Planlaması ve Kalkınma Planlaması ................................................ 41
ABD’de Savaş Sonrası Dünya Egemenliği: Politika
Planlaması ............................................................................. 46
IV
Fransa’da Geç Kapitalistleşme, Geç Planlama:
Economié Concérte ............................................................... 48
3. Klasik Planlama Yaklaşımının Yıkılışı ve Stratejik
Planlamanın Doğuşu: Planlama Politikasından Politikanın
Planlamasına ..................................................................................... 52
B. KAPİTALİZMDE PLANLAMA KAVRAMI: POLİTİKA OLARAK
PLANLAMA ............................................................................................. 56
VI. KAVRAM KATEGORİSİ ÖNERİSİ: PLANLAMA SİSTEMİ VE
PLANLAMA POLİTİKASI ........................................................................... 60
VII. DEĞERLENDİRME ...................................................................................... 65
İKİNCİ BÖLÜM
TÜRKİYE’NİN PLANLAMA DENEYİMİ PLANLAMA POLİTİKASI VE
YÖNETİMİ .............................................................................................................................. 69
I. DEVLETÇİLİĞİN YÖNETİM BİÇİMİ OLARAK BİRİNCİ BEŞ
YILLIK SANAYİ PLANI (BBYSP): BAĞIMSIZ TÜRKİYE İÇİN İLK
ÇATIŞMA (1932-1934) ................................................................................. 72
A. KORUMACILIKTAN DEVLETÇİLİĞE: PLANLAMANIN MADDİ
TEMELLERİ ............................................................................................ 74
1. Sermaye Birikiminin Devletçe Kurulması ve Korunması:
Korumacılık, Teşvik Politikaları ve Kredi Temini ............................ 75
a) Türkiye İktisat Kongresi: Sermayenin Korunma ve Teşvik
Talebi .......................................................................................... 77
b) Sanayi Maadin Bankası: Devlet – Özel Sektör İşbirliğinde
Geçici Devlet İşletmeciliği Modeli ............................................ 79
c) Devlet İşletmeciliği, Tekel Hakları, Teşvik Politikası ile
Tekelleşmenin Hızlandırılması ................................................... 83
2. Ekonomi Politikasında Planlamaya Hazırlık: Âli İktisat Meclisi ..... 89
B. DEVLETÇİLİĞİN İLKESEL OLARAK KABULÜ: PLANLAMAYA
İDEOLOJİK HAZIRLIK .......................................................................... 91
V
Korumacı Liberalizm Statükoculuğu: Serbest
Cumhuriyet Fırkası (SCF) ..................................................... 99
İktisadi Devletçilik ve Planlama: Ahmet Hamdi
Başar’ın Ekonomi Politikası ............................................... 101
Kadrocu Kalkınma ve Planlama: Kadro Hareketi ve
Kadro Dergisi ...................................................................... 102
C. UYGULAMADA MUTEDİLLEŞTİRİLEN DEVLETÇİLİK VE
PLANLAMA ........................................................................................... 106
1. Kırılma Noktası: Devletçilikte Tasarruf – Yatırım Döngüsü .......... 116
2. Örgütlenme Biçiminde Değişiklik: Örgütlenme Tipleri olarak
Devlet Sanayi Ofisi (DSO) ve Sanayi Kredi Bankası (SKB) ile
Sümerbank ....................................................................................... 122
a) DSO ve SKB Modeli: Devlet Merkezli Devletçilik ................. 122
b) Sümerbank: Özel – Devlet İşbirliğinde Geçici Devletçilik ...... 125
D. DEĞERLENDİRME .............................................................................. 132
II. KLASİK PLANLAMA YAKLAŞIMININ ASKIYA ALINMASI: YENİ
DÜNYA DÜZENİ İLE BÜTÜNLEŞEN TÜRKİYE’YE DOĞRU (1945-
1947) ............................................................................................................. 135
A. SAVAŞ SONRASI YENİ DÜNYA DÜZENİ: KAPİTALİZMDE
PLANLI DEMOKRASİ........................................................................... 136
B. SAVAŞ SONRASINDA TÜRKİYE’DE DEMOKRASİ SORUNU ........... 141
C. TÜRKİYE’NİN DÜNYAYLA BÜTÜNLEŞMESİ: NİYET VE
GERÇEKLERE DAİR ............................................................................ 146
1. Demokrasi Yolunda Planlama Gündemi: Savaş Sonrası Sanayi
Planı ve Programı’ndan (İvedili Sanayi Planı) Türkiye İktisadi
Kalkınma Planı’na (Vaner Planı) .................................................... 146
2. Kırılma Noktası: Bağımsızlıkçı-Plana Karşı Bütünleşmeci-
Planın Zaferi .................................................................................... 165
3. Örgütlenmede Değişiklik: Liberalizm ve Kamu İşletmeciliği ........ 171
D. DEĞERLENDİRME .............................................................................. 172
VI
III. DEMOKRATİK PLANLAMA” VE DPT’NİN KURULUŞU: İKİNCİ
CUMHURİYET İLE BİRİNCİ PLANCILARIN KAVGASI (1960 –
1962) ............................................................................................................. 175
A. SOĞUK SAVAŞ VE “PLANLAMA” PAROLASI ................................... 176
B. TÜRKİYE’DE PLANLI EKONOMİ GÜNDEMİNİN OLUŞUMU:
DIŞ YARDIMIN KOŞULU OLARAK PLANLAMA ............................... 178
C. İKİNCİ CUMHURİYET VE “DEMOKRATİK PLANLAMA”NIN
KURULUŞU .......................................................................................... 187
1. Planlamanın Yönetimi: Bir Yönetsel Biçim Olarak DPT ............... 191
2. Planlamanın Hukuku: İkinci Cumhuriyet’in Anayasasında Bir
Statü ya da Hükümet Programı Olarak Planlama ............................ 200
D. UYGULAMADA PLANLAMA: SINIFSAL ÇATIŞMA VE BİRİNCİ
PLANCILARIN İSTİFASI ...................................................................... 203
1. Ekonomi Politikasında Kırılma: Rasyonel Kapitalizmden
Sentez Planlamaya ........................................................................... 214
2. Kalkınma Ekonomisi ve İktisadi Devlet Teşekküllerinin
Yeniden Yapılandırılması: Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT)
Modeli ............................................................................................. 218
E. DEĞERLENDİRME .............................................................................. 223
IV. KLASİK PLANLAMA YAKLAŞIMININ SONU VE PLANLAMADA
“YAPISAL UYARLAMA”: DÖRDÜNCÜ BEŞ YILLIK KALKINMA
PLANI (DBYKP) VE SON SAVAŞ (1978-1980) ........................................ 226
A. 1970’LERDEN 1980’LERE GEÇİŞ VE PLANLAMAYA VEDA ............ 227
B. TÜRKİYE’DE PLANLAMAYA DAİR: FİNANSMAN SORUNU,
SİYASAL İSTİKRARSIZLIK VE SINIF SAVAŞIMI ................................ 231
C. “PLANLAMADA YENİ DÖNEM”E DOĞRU: DBYKP’NİN
ÖYKÜSÜ ................................................................................................ 237
1. Planlama Gündemi: Eskiye Karşı Yeni DBYKP Mücadelesi ve
Uyarlamacı-Plancılığın Zaferi ......................................................... 238
2. Kırılma Noktası: 1978-1979 Direnç Yılları mı Kayıp Yıllar mı? ... 258
a) “Yapısal Değişme”den “Yapısal Uyarlama”ya Planlama:
Toplumcu-Plancılığa Karşı Uyarlamacı-Plancılık ................... 260
VII
b) DPT’nin Yapısal Uyarlama Karargahı Olarak
Kurgulanması ........................................................................... 268
D. DEĞERLENDİRME .............................................................................. 278
V. “GOOD BYE DPT!” STRATEJİK PLANLAMANIN DOĞUŞU MU? ....... 281
A. KLASİK PLANLAMA YAKLAŞIMININ MADDİ VE İDEOLOJİK
TEMELLERİNİN TÜKENİŞİ: DEVLETÇİLİĞİN TASFİYESİ .............. 283
B. TÜRKİYE’DE GERİLEME, ARAYIŞ VE ÇÖKÜŞ EVRELERİ YA
DA YENİ BİR BAŞLANGIÇ? ................................................................. 287
1. Gerileme Evresi: Planlamadan Uzaklaşarak Ağırlaşan DPT ve
BYKP’larının Dışına Çıkan Planlama Süreci ................................. 288
2. Arayış Evresi: Yine Yeni Yeniden Planlama Gündemi .................. 297
3. Çöküş ya da Yeni Bir Başlangıç Evresi: Planlama Politikasının
Çöküşü ve Politika Planlamasının Doğuşu ..................................... 308
a) Kurumsal Yapıda Değişiklik: DPT’den Kalkınma
Bakanlığı’na .............................................................................. 309
b) Planlama Biçimi ve İçeriğinde Değişiklik: Ulusal Mal ve
Hizmetlerin Planlanmasından Ulusütü Politika
Planlamasına ............................................................................. 319
C. DEĞERLENDİRME .............................................................................. 325
SONUÇ .................................................................................................................... 328
KAYNAKÇA .......................................................................................................... 339
ÖZET....................................................................................................................... 360
ABSTRACT ............................................................................................................ 361
VIII
KISALTMALAR
AB : Avrupa Birliği
ABYKP : Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı
AP : Adalet Partisi
BBYKP : Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı
BBYSP : Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı
BK : Bakanlar Kurulu
BM : Birleşmiş Milletler (UN)
BşBYKP : Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı
CEEC : Avrupa İktisadi İşbirliği Komitesi
(Conference on European Economic Cooperation)
DB : Dünya Bankası (World Bank)
DBYKP : Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı
DİSK : Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu
DKP : Dokuzuncu Kalkınma Planı
DP : Demokrat Parti
DPT : Devlet Planlama Teşkilatı
DSO : Devlet Sanayi Ofisi
EBSO : Ege Bölgesi Sanayi Odası
EİEİ : Elektrik İşleri Etüd İdaresi
EİYKK : Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu
ESK : Ekonomik ve Sosyal Konsey
GM : Genel Müdürlük
GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla
GVK : Gelir Vergisi Kanunu
IX
HDTM : Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı
IBRD : Uluslararası Yeniden Yapılanma ve Kalkınma Bankası
IDA : Uluslararası Kalkınma Ajansını
IMF : Uluslararası Para Fonu (International Monetary Fund)
IPA : Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı
(Instrument for Pre-Accession Assistance)
İBYKP : İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı
İBYSP : İkinci Beş Yıllık Sanayi Planı
FAO : Gıda ve Tarım Örgütü (Food and Agriculture Organization)
KA : Kalkınma Ajansları
KHK : Kanun Hükmünde Kararname
KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsleri
KK : Koordinasyon Kurulu
KOB : Katılım Ortaklığı Belgesi
KYTK : Kamu Yönetimi Temel Kanunu
MB : Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası
MBK : Milli Birlik Komitesi
MC : Milliyetçi Cephe
MGK : Milli Güvenlik Kurulu
MESS : Türkiye Madeni Eşya Sanayicileri Sendikası
MHP : Milliyetçi Hareket Partisi
MM : Millet Meclisi
MSP : Milli Selamet Partisi
NATO : Kuzey Atlantik Anlaşması Örgütü
(North Atlantic Treaty Organization)
X
NEP : Yeni Ekonomi Politikası (Novoya Ekonomiçeskaya Politika)
OECD : Avrupa İktisadi İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı
(Organization for Economic Cooperation and Development)
OEEC : Avrupa İktisadi İşbirliği Teşkilatı
(Organization for European Economic Cooperation)
PKKK : Para Kredi Koordinasyon Kurulu
RG : Resmi Gazete
SAL : Structural Adjustment Loan (Yapısal Uyum Kredileri)
SAP : Structural Adjustment Program (Yapısal Uyum Programı)
SAPK : Stratejik Araştırma ve Planlama Kurumu
SBYKP : Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı
SKB : Sanayi Kredi Bankası
SSCB : Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği
TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi
TİP : Türkiye İşçi Partisi
TİSK : Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu
TM : Temsilciler Meclisi
TOBB : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
TODAİE : Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü
TÜRK-İŞ : Türkiye İşçi Sendikaları Konfederasyonu
TÜSİAD : Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği
UKPK : Ulusal Kaynakları Planlama Kurulu
(National Resources Planning Council)
ÜBYKP : Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı
YBYKP : Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı
XI
YDK : Yüksek Danışma Kurulu
YK : Yönetim Kurulu
YPK : Yüksek Planlama Kurulu
ZC : Zabıt Ceridesi
XII
TABLOLAR VE ŞEKİLLER
ŞEKİL 1: SSCB'DE PLANLAMA YÖNETİMİ ................................................... 19
ŞEKİL 2: DEVLET TEŞKİLATI İÇİNDE İKTİSADİ DEVLET
TEŞEKKÜLLERİ (3460 SAYILI KANUN) ...................................... 129
ŞEKİL 3: DEVLET TEŞKİLATI İÇİNDE İKTİSADİ DEVLET
TEŞEKKÜLLERİ (440 SAYILI KANUN) ........................................ 222
ŞEKİL 4: DEVLET TEŞKİLATI İÇİNDE KAMU İKTİSADİ
TEŞEBBÜSLERİ (233 SAYILI KANUN) ......................................... 277
TABLO 1: DIŞ TİCARET AÇIKLARI (MİLYON LİRA) .................................... 93
GİRİŞ
Planlama kavramı, çok şey anlatan ancak hiçbir şeyi açıklama gücü olmayan bir
kavram, bugün. Birçok disiplin tarafından çekiştirilmiş (şehir ve bölge planlama,
siyaset bilimi, kamu yönetimi, ekonomi), yüzlerce yıla uzanan birçok deneyimi
içinde barındırmaktan deforme olmuş bir hali var. Durumu daha da
karmaşıklaştırmamak adına, ilk yapılması gereken inceleme nesnemiz olarak
planlamayı tariflemek olmalı.
Tez çalışmasında planlama, toplumsal ve ekonomik alanın yönetiminin (kamu
yönetimi) uzun vadeli bütüncül (yatay ve dikey olarak) bir yaklaşımla ele alınarak
belirlendiği süreç olarak ele alınmıştır. Çalışmanın inceleme nesnesi, devletin
toplumsal ve ekonomik alanı yönlendirme işlevinin oluşturulması sürecidir. Bu
süreçte, öğrencisi olduğum yönetim biliminin çalışma alanı, planlamanın siyasal
sürecini ve yönetsel kuruluşunu odağına oturtmaktadır. Farklı disiplinlerin çalışma
alanına giren kentsel planlama, iktisadi planlama tez çalışmasının çevrelediği alanın
dışında kalmaktadır. Bunun dışında, planlama sürecinde seçilen hedeflerin, amaç ve
araçların içeriğinin çözümlenmesi de ayrı uzmanlık alanlarının (iktisat, sosyal
politika, maliye) işidir. Ayrıca, ortaya çıkarılan plan metinlerinin hukuki incelemesi,
uygulamaya konulması süreci, toplumsal ve ekonomik alana etkileri, vb. de tezin
kapsamı dışında kalmaktadır.
Planlama kavramının “toplumsal ve ekonomik alanın yönetimi süreci” (yukarıda
çizdiğimiz, “uzun vadeli bütüncül yaklaşım” kısıtı her zaman akılda tutulmalı) olarak
daraltılması ile karmaşanın önemli bir bölümünden uzaklaşılmış sayılabilir ve
disipliner tartışmalara giden yola girilebilir.
Tez çalışması, “Türkiye’de toplumsal ve ekonomik alanı kim planlar?” sorusu ile
başlamıştır.1 Bu temel soru, hangi aktörlerin hangi mekanizmalarla, hangi amaçlar
için, hangi kurumlarla sorularına açılarak “toplumsal ve ekonomik alanın
yönetiminin planlanması” sorunsalına (sarmalına) dönüşmüştür.
1 Bu sorunun ilham kaynağı, Robert Dahl’ın Who Governs? (1961) başlıklı çalışmasıdır.
2
Sorunsal çerçevesinde alanyazın tarandığında, planlama çalışmalarının iki ana
koldan ilerlediği görülmüştür. İlki, Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği’nin
(SSCB) 1920’lerde başlayan planlama deneyimini “Marksist yöntem”le inceleyen
araştırmalardır. Bunların başında Pravda, Kommunist gibi SSCB kaynaklı ya da
Soviet Studies gibi Batı kaynaklı süreli yayınlar çevresinde toplanan ve özellikle
Bettleheim, Ellman, Lange, vb. yazarlar gelir. İkinci kolda ise kapitalist sistemlerde
planlamayı inceleyen “liberal siyaset kuramcıları”nın araştırmaları yer alır. Hayek,
Mises, Friedman bu alanda başı çekmektedir.
Bu doğrultuda, Türkiye gibi kapitalist bir ülkede planlama sürecini araştırmak
üzere yol çıkan tez çalışması, ilk aşamada liberal siyaset kuramının olgunlaşmış
kavramları, soruları ve diğer epistemolojik araçlarının istilasına uğramıştır. Liberal
siyaset kuramına göre toplumsal ve ekonomik alanın kurucusu piyasa kendiliğinden
bir işleyiş içerisindedir, siyasal alan ise planlanan bilinçli kararların merkezi olarak
piyasaya müdahale etmektedir. Bu bağlamda, planlama süreci, devlet adamları
tarafından, devlet gibi toplumdan (piyasadan olarak anlaşılmalı) yalıtılmış, ayrılmış
ve toplumdan bağışık bir süreç içerisinde kendinden menkul bir takım değerler
çerçevesinde toplumsal ve ekonomik alanın kaderinin belirlenmesine dönüşür. Diğer
bir deyişle kapitalizmde planlama, “pazarın gayrişahsi ve anonim mekanizması”
karşısında “bütün içtimai kuvvetleri, düşünerek kararlaştırılmış belli gayelere doğru
kollektif ve ‘şuurlu’” akılla yönlendirmedir (Hayek, 2004:26). İçtimai kuvvetleri
düşünerek karar alan kollektif akıl, bürokrasidir (Mises, 2000).
Liberal siyaset kuramında siyasal alan (devlet ile geçişli olarak kullanılmakta),
ekonomik alandan (toplumdan) ayrı ve bağımsız bir gerçeklik olarak ele
alınmaktadır. 2
Bu yaklaşım çerçevesinde devlet gibi planlama süreci de, toplumsal
üretim ilişkilerinden ve sınıfsal çatışmadan (toplumdan) bağışık bir alan olarak
kurulmaktadır. Söz konusu araçlarla, toplumsal ve ekonomik alanın yönetiminin
planlama süreci planlama örgütünün hesaplama işlerine sıkışır, toplumsal ve
ekonomik alanın geleceğinin nasıl ve ne yönde yön-lendirileceği(edimi)nin bilgisini
saklayan plan metinleri teknik ve dayatmacı bir karakter kazanır.
2 Liberal ideolojinin ekonomik alan – siyasal alan ayrılığına ilişkin kapsamlı bir çalışma için bkz:
Akbulut, 2005.
3
İlk aşamada alanyazın taramasının tamamlanması ve Türkiye deneyiminin
incelenmesine geçilmesi ile tüm kuramsal temeli yerinden oynatacak bir süreç
başlamıştır. Diğer bir deyişle, kuram somutla sınandığında ne toplumsal ve
ekonomik alanı yönlendirecek hedeflerin bir yerlerde hazırlanarak planlama sürecine
a priori değerler olarak girmediği, ne de amaç ve araçların belirlenmesinin teknik
hesaplamalarla sınırlı, kapalı kapılar ardında planlama örgütünce hazırlanan
(olgusal) süreçler olmadığı açıklıkla görülmüştür. Bu aşama, tezin gerçek başlangıcı
sayılabilir.
Tez çalışmasında, liberal siyaset kuramının somut karşısındaki sınırları görülerek;
Türkiye deneyimini açıklayacak araçları sunacak planlamaya dair yeni bir yöntemsel
bakış açısı (ve kavram seti) geliştirmek suretiyle alanyazına katkı sağlamak tercih
edilmiştir. Bu doğrultuda, tez çalışması planlamanın iktisat, siyaset bilimi ve yönetim
bilimi disiplinlerince çevrelenen alanyazını ve bu alanyazına egemen olan anaakım
(mainstream)3 algılarla hesaplaşmayla başlar.
Öncelikle, liberal siyaset kuramının egemenliğindeki “kapitalizmde planlama”
alanyazınının çözümlemesi yapılmıştır. Çözümleme sonucunda, liberal siyaset
kuramının dayandığı ekonomi–siyaset ikiliğinin, 20. Yüzyılda planlama ve piyasa
kavramları üzerinden yeniden üretildiği (Hayek, 1935; Hayek, 2004; Mises, 2000)
görülmüştür. Planlama – piyasa ikiliğinin başlıca önermeleri arasında planlama ile
piyasanın özsel bir çatışma içerisinde olduğu, planlamanın devletin piyasa karşısında
aldığı önlemler bütünü olarak piyasa dışında yapay bir alan olduğu, söz konusu
yapay alanın teknik bir takım hesaplamalardan oluştuğu sayılabilir. Liberal siyaset
kuramının önermeleri doğrultusunda, planlama evrensel bir takım özellikler
kazanmakta ve teknik bir sürece indirgenmektedir. Bu noktada, liberal siyaset
kuramının gerçekliği açıklamadaki yetersizlikleri ve sınırlılıkları ortaya çıkmaktadır,
çünkü evrensellik iddiasının aksine, planlama yönetim sürecine ilk kez 1920’lerde
SSCB’de girmiştir. Diğer taraftan, tekniklik iddiasının aksine, planlama olgu ve
değeri birarada barındıran bir işlevdir; farklı tarihsel uğraklarda farklı toplumlarda
özgün biçimler almıştır.
3 İngilizcede mainstream sözcüğünün karşılığı olan ana akım çoğunluk tarafından paylaşılan ve
normal karşılanan fikir, davranış ya da eylemlerdir (Oxford Dictionaries Online).
4
İkinci olarak, tez çalışmasında geliştirilen planlamanın yeni bir yöntemsel bakış
açısı ve kavram seti ile ele alınmasını sağlayacak araçlar geliştirilmiştir. Tez
çalışmasının amacı, alanyazına egemen olan liberal siyaset kuramınca
evrenselleştirilen ve teknikleştirilen planlama sürecini ve örgütünü, ait oldukları
doğuş ve gelişme nedensellikleri takip edilerek tarihsel ve toplumsal konumuna
oturtmaktır. Ancak bu şekilde, liberal siyaset kuramına içsel planlamanın piyasadan
ayrılığı savının biçimselliği-kurumsallığı aşılabilir. Bu bağlamda, tez çalışması
kapitalizmde planlama olgusunu tarihsel maddeci bir bakış açısı ve siyasal iktisadi
çözümleme ile ele alarak yeni kuramsal çerçeve ve kavram seti geliştirmiştir.
Tarihsel maddeci bakış açısı çerçevesinde, planlama süreci devlet yönetiminin bir
unsuru olarak, üstyapısal bir öge olarak ele alınır. Bu bağlamda, planlama sürecinin
doğuş ve hareket yasalarını üretim tarzı temelinde açıklamak gereklidir. Ne var ki,
altyapı (üretim tarzı) ile üstyapı (siyasi) arasındaki ilişki basit ve tek yönlü bir ilişki
değildir. Tez çalışmasında inceleme nesnesi olarak alınan planlama süreci, devleti
“toplumsal üretim ilişkilerinin tarihsel biçimi” olarak gören ilişkisel devlet kuramının
kavramsal araçları kullanılarak çözümlenmiştir. Bu bağlamda, devlet kendinden
menkul değerlere sahip bir yapı olarak görülmediği gibi, egemen sınıfların aracı
konumuna da indirgenmemiştir. Devletin altyapı ile kurduğu yapısal ilişkiler göz ardı
edilmemeli fakat aynı zamanda toplumsal üretim ilişkilerinin yansıması siyasal alana
hak ettiği rol biçilmelidir. İlişkisel devlet kuramıyla, planlamanın bir yönetsel süreç
olarak kapitalist gelişme sürecinde doğuşu ve aldığı biçimler üretim tarzının
belirleyiciliğinde ancak toplumsal üretim ilişkileri ve toplumsal üretim ilişkilerinin
çatışmalı doğası içerisinde incelenmiştir.
İnceleme nesnesinin yukarıda tanımlanan yöntemsel tercihle çözümlenmesi,
indirgemeci bir tarzla, planlamanın üretim tarzı temelinde biçimlenen bir yönetsel
süreç olarak kapitalist ve sosyalist ekonomik sistemlerde özsel olarak farklılaştığını
gösterir. Diğer bir deyişle, liberal siyaset kuramınca iddia edilen özsel farklılık
piyasa ile planlama arasında değil; kapitalist ve sosyalist sistemlerde niteliksel olarak
değişen planlama arasındadır. Bu nedenle, liberal siyaset kuramının kavramsal
araçlarından kurtularak, çalışmayı disipline edecek yeni kavram kategorilerine
gereksinim duyulmuştur. Bu doğrultuda, özsel farklılık, planlamanın işlevi üzerinden
soyutlanarak iki kategori kurulmuştur: sosyalist sistemde kurucu bir işlev olarak
5
planlama sistemi ve kapitalizmde düzenleyici bir işlev olarak planlama politikası.
Yönetsel bir biçim olarak planlama, SSCB’de 1920’lerde geri kapitalist bir ülkede
sosyalizmden kapitalizme geçişi sağlayacak bir ekonomik sistem olarak kurulmuştur.
Sosyalist üretim ilişkileri bağlamında, planlama sosyalist sistemi (üretimin maddi
koşulları ile toplumsal üretim ilişkilerini) kurucu bir işlev üstlenmiştir. Kapitalist
sistemlerde ise toplumsal ve ekonomik alanın kuruluşu piyasa temelinde
gerçekleşirken, yönlendirilmesi edimi (yönetimi) devletin (siyasal iktidarın)
görevidir. Kapitalizmde planlama, düzenleyici bir işlevdir. Bu düzenleyici işlev,
tepeden inme bir yönetsel biçim olmanın aksine kapitalizmin (piyasanın) belli bir
aşamasının ürünü olarak doğmuş ve kapitalist gelişme ve tarihsel-toplumsal ilişkiler
içerisinde biçimlenmiştir.
Yukarıda kurulan kavram kategorileri çerçevesinde, tez çalışmasında Türkiye
deneyimine altlık oluşturmak üzere planlama politikasının doğuş ve hareket
yasalarına erişilmeye çalışılmıştır. Tarihsel maddeci bakış açısı ile planlamanın
kapitalizm için de evrensel ve teknik bir süreç olmadığı hatırlatılmalıdır.
Kapitalizmde planlama, kapitalist gelişme sürecinin tarihsel bir aşamasının özgün
yönetsel biçimi olarak doğmasına ve yönetsel olarak kurulmasına karşın durağan bir
yapı değildir. Kapitalist gelişme sürecinde birikim rejiminin yapısal dürtüleri
çerçevesinde ve fakat toplumsal üretim ilişkileriyle yeniden üretilmektedir.
Kapitalizmde planlama, kapitalist gelişme sürecinde tekelci kapitalizm
aşamasında devletçiliğin yönetsel biçimi olarak doğmuştur. Bu bağlamda planlama,
“kapitalist üretimi düzenleyen mekanizmayı ortadan kaldırmamakta, dolayısıyla
iktisadî kalkınmayı ve gelişmeyi büyük ölçüde piyasadaki dalgalanmaların etkisi
altında bırakmaktadır” (vurgu bana ait, Çelebican 1974:591). Dahası, piyasanın söz
konusu toplumsal üretim ilişkilerinde kapitalist sistemin bireysel mülkiyet ilişkileri
devam etmektedir. Kapitalizmde planlamanın doğuş nedenselliklerini taşıyan
planlama, klasik planlama yaklaşımı olarak adlandırılmıştır. Bu doğrultuda, ana akım
tanıma karşılık kapitalizmde klasik planlama yaklaşımı piyasaya karşın değil,
piyasanın gelişme sürecinin doğal bir sonucu olarak doğmuştur. Tarihsel maddeci
bakış açısıyla planlamayı, “kapitalist gelişme sürecinde tekelci kapitalizme özgü
devletçiliğin yönetim biçimi” olarak tanımlamak doğru olur. 1930’larda kurulan
klasik planlama yaklaşımı, 1950’lerde tekelci kapitalizmin emperyalist ilişkilerinin
6
yoğunlaşması ile birlikte iki farklı biçime bürünmüştür: emperyalist ülkelerin politika
planlaması ve azgelişmiş ülkelere özgü kalkınma planlaması.
1930’larda kurulan klasik planlama yaklaşımının kırılma noktası ise 1980’lere
rastlar. 1980 sonrasında küreselleşme ve finansallaşma dinamikleri ile yeniden
üretilen birikim rejiminde yönetsel süreç de yeniden şekillenmiştir. 1980 sonrası
yönetsel süreçteki planlama, 1930’lardaki doğuş nedenselliklerinden uzaklaşmıştır.
Bu dönem, toplumsal-ekonomik yapının tamamen biçim değiştirdiği bir evredir.
Keynesyen Devletin doğrudan yatırımcı ve üretici etkinliklere girdiği devletçi
dönemden, Düzenleyici Devlet’in üretici etkinlikten çekilerek yasama faaliyetlerine
odaklandığı monetarist döneme geçilmiştir. Bu temelde, klasik planlama yaklaşımı
devletçilikle birlikte tasfiye edilmiş, rekabetçi piyasanın düzenleyici devleti
temelinde yönetim biçimi yeniden üretilmiştir. Düzenleyici devletin, kural koyma
kapasitesine dayanan yeni-planlama yaklaşımı, politika planlaması olarak yeni biçim
altında yeniden doğmuştur. Politika planlaması, stratejik planlama adı ile eskiden
koparak kurulmuştur.
Kurulan kavramsal-kuramsal çerçevenin araçları, Türkiye somut olayını
çözümlemek üzere kullanılmıştır. Çözümlemenin sonuçlarına geçmeden evvel,
Türkiye deneyiminin planlama sürecine evrensel ve teknik bir karakter atfetmenin
mümkün olmadığını gösterdiği not edilmelidir. Aksine, Türkiye deneyimi planlama
sürecinin çatışmalı siyasal bir süreç olduğunu vurgulamış, bu sürecin zeminini
planlama örgütünün oluşturduğunu göstermiştir.
Türkiye’de planlama incelemesinin kurgusu, alanyazında takip edilegelen beş
yıllık plan dönemleri, hukuki düzenleme dönemlerine göre yapılan dönemlendirme
yerine planlama süreçlerinde yaşanan toplumsal çatışma dönemlerine göre
örülmüştür. Türkiye’de beş temel tarihsel uğrak, klasik planlama yaklaşımının
kuruluş, dönüşüm ve kopuş dönemlerini temsil etmek üzere saptanmıştır. 1930’larda
(1932-1934) klasik planlama yaklaşımı, sektörel (ilkel) planlama olarak kurulmuş,
bu yaklaşımın son kalıntıları İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde (1945-1947)
askıya alınmıştır. 1960’larda ise klasik planlama yaklaşımı (ulusal) kalkınma
plancılığı olarak yeniden üretilmiş, 1978-1980 döneminde tasfiye edilene kadar
uygulamada kalmıştır. 1978-1980 dönemi, klasik planlama yaklaşımının tasfiyesinin
7
başlangıcıdır. 1980 yılı ve sonraki dönem, tasfiye süreci ile birlikte yeni bir planlama
yaklaşımı olarak stratejik planlamanın da doğuşu dönemidir.
Söz konusu tarihsel uğraklarda, Türkiye’nin siyasal - ekonomik anlamda derin
çatışmaların görülmesi tesadüf değildir. Aksine, planlama yaklaşımının dönüm
noktaları, siyasal - ekonomik kriz dönemlerini işaret etmektedir. Söz konusu kriz
dönemlerinde, planlama süreci siyasal çatışmalarla şekillenmiştir. İncelemede,
çatışmalar tarihsel perspektifte ve toplumsal dayanakları ile aktarılmıştır.
Türkiye’de planlı yönetimin doğuşu, 1930’larda, gelişmiş ülkelerle aynı zaman
diliminde fakat gelişmiş ülkelerin aksine tekelci karakter kazanmamış bir
ekonomide, kapitalist gelişmenin devletçi aşamasının ürünü olarak doğmuştur.
Devletçiliğin yönetim biçimi olarak planlamanın doğuş sürecinde çatışma, ekonomi
politikasının merkezi olan İktisat Vekaleti’nde gerçekleşmiştir. 1932-1934 yılları
arasında İktisat Vekaleti’nin Mustafa Şeref Özkan’dan Celal Bayar’a devriyle
sonuçlanan çatışma, Birinci Beş Yıllık Sanayi Planının (BBYSP) niteliğini
şekillendirmiş ve Celal Bayar tipi devletçiliğin örgütü olarak Sümerbank ve devlet
işletmeciliği özgün bir model olarak hayata geçmiştir.
1930’ların devletçiliği ve planlaması, uluslararası üretim sürecindeki konuma
başkaldırma, bağımsızlığın elde edilmesi temelinde kurulmuştur. İkinci Dünya
Savaşı sonrasında ise uluslararası üretim süreciyle azgelişmişlik temelinde
bütünleşmenin yönetim biçimi olarak klasik planlama yaklaşımı yeniden üretilmiştir.
1945-1947’de yaşanan siyasal çatışmalar sonucunda, 1930’ların mirası Savaş Sonrası
Kalkınma Plan ve Programı’ndan (İvedili Sanayi Planı) 1960’lara açılacak Türkiye
İktisadi Kalkınma Planı’na (Vaner Planı) geçilmiştir.
1960’larda ise uluslararası sermaye ile işbirliğinde yerli sanayi sermayesinin
tekelleşme sürecinde, klasik planlama yaklaşımının kalkınma planlaması biçiminde
kurumsallaşmasına şahit olunmuştur. Artık planlamanın bir örgütü, içsel bağıntılara
sahip bir kurgusu vardır. Bu dönem itibariyle çatışma Devlet Planlama Teşkilatı
(DPT) ve Yüksek Planlama Kurulu (YPK) üzerinden yaşanacaktır. 1960 öncesinde
başlayan ancak 27 Mayıs sonrasında kurulan DPT’de Birinci Plancıların istifası ve
Plan Taslağı’nda yapılan değişikliklerle planlama politikası ve yönetimi
kurumsallaşacaktır.
8
Bir sonraki siyasal çatışma, toplumsal ve ekonomik yapıda köklü bir dönüşümün
izlerini taşımaktadır. 1978’de Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (DBYKP)
üzerine yaşanan çatışma yeni bir dönemin habercisidir. Devletle birlikte, yönetsel
süreç ve planlama da yeniden yapılanma sürecine girmiş, 1990’larda çabaların
yoğunlaşması ile yeni yapıya dair işaretler belirginleşmiştir. Yeni yapı, finans
sermayenin politika planlaması olarak yeni bir yönetsel biçime evrilme çabasıdır. Bu
çaba 2000’li yıllara kadar devam etmiş, 2000’li yıllarda kuruluş çabaları 2011 yılında
Kalkınma Bakanlığı’nın kurulması ile somutlaşmıştır.
***
Tez çalışması, tarihsel – toplumsal çözümlemeyle “kapitalizmde planlama”yı
açıklama ve bu bağlamda bir yönetsel süreç olarak planlamanın doğuş ve gelişme
yasalarına erişme çabası olarak görülebilir. Çalışmada, kapitalizmde planlamaya dair
alanyazında egemenliğini ilan eden liberal siyaset kuramının sınırlılıklarını ortaya
koyulur ve tarihsel – toplumsal çözümleme temelinde yeni bir kuramsal çerçeve ve
kavram seti oluşturulmaya çalışılır. Tez çalışması, giriştiği çaba itibariyle alanyazına
katkı sağlamayı amaçlar.
Çalışma kapsamında örnek olay olarak Türkiye planlama deneyimi, yukarıda
betimlenen kuramsal çerçeve ve kavram setlerinin teorik birer araç olarak
sunulmaktan öte somuta uygulanabilirliğini göstermeyi amaçlar. Bu kapsamda,
Türkiye planlama deneyimi tarihsel özgünlüğü ve toplumsal çatışması içerisinde
aktarılmıştır. Türkiye deneyimiyle, bir taraftan kuramsal çerçeve ve kavram setleri
sınanırken, bir taraftan da Türkiye’de planlamanın doğuş ve gelişme eğilimlerinin
özgünlüğü ortaya koyulmaktadır.
9
BİRİNCİ BÖLÜM
PLANLAMA ÜZERİNE
KURAMSAL VE KAVRAMSAL ÇERÇEVE ÖNERİSİ4
Planlama, yönetsel sürecin ilk ve en önemli işlevi olarak yönetim bilimi disiplini
için temel bir kavram(olmalı)dır. Saf yönetsel değil, “toplumsal ve ekonomik alanın
yönetiminin belirlenmesi süreci” olarak siyaset-yönetim alanlarını kesen ve siyaset-
yönetim bilimi disiplinlerinin nesnelerini barındıran bir çalışma alanıdır. Oysa ne
siyaset bilimi ne yönetim bilimi disiplininde planlamanın inceleme nesnesi olarak ele
alındığı araştırmaların derinlik kazandığı söylenemez.5
Özellikle 1980 sonrası
dönemde, planlamanın bilimsel incelemesi uğraşı / çabası gündemden düşmüş ve
günümüzde ilgili inceleme - araştırma eserleri raflardan kaldırılmıştır -kelimenin
sözlük anlamı ile-.6
Buna karşın, yönetsel bir süreç olarak planlama çözülmemiş ve güncel bir takım
soru ve sorunlar barındırmaktadır. Çalışmaların derinlik kazanmaması, sorulardan
çok kabullerle hareket eden liberal siyaset kuramının bu alanda da egemenliğini ilan
edebilmesinin nedenidir. Liberal siyaset kuramının egemenliğinde, planlamanın (1)
piyasanın biçimsel - kurumsal karşıtı (bilinç ve kendiliğindenlik karşıtlığı) ve (2)
devletin ortak çıkarlara yönelik toplumu yönlendirme sürecinin teknik aracı (siyaset -
yönetim ayrılığı / olgu - değer ayrılığı) olarak görülmesi yaygınlaşır.
4 Bu Bölüm’de aktarılacak “Kuramsal ve Kavramsal Çerçeve ve Kavram Kategorileri” çalışmanın
ham metni, tez çalışmasının devam ettiği süreçte “Yeni Bir Kavram Kategorisi Önerisi: Planlama
Sistemi ve Planlama Politikası” başlığı ile “Planlamanın Dili” temalı 8 Kasım Dünya Şehircilik
Günü Kolokyumu’nda (Kayseri Erciyes Üniversitesi, 8-10 Kasım 2010) sunulmuştur.
5 Yönetim bilimi disiplini içerisinde planlamanın kapsamlı olarak incelendiği çalışmaların sayısı bir
elin parmaklarını geçmez. Seriye Sezen’in 1999 tarihli “Devletçilikten Özelleştirmeye Türkiye’de
Planlama” başlıklı çalışması alanyazında temel kaynak haline gelmiştir. Çok yakın tarihli bir
çalışma ise Barış Övgün tarafından kaleme alınmıştır: Barış Övgün, 2010.
6 Tez çalışması sürecinde, kaynakçayı oluşturan kütüphaneden talep edilen kaynakların çoğunluğunun
arşivden çıkması bunun bir göstergesi sayılmalıdır. Kütüphaneden aldığım bilgiye göre, kullanımı
sıfıra yakın olan kitaplar kütüphanede yaşanan yer sıkıntısı nedeniyle arşive indirilmekteydi.
10
Liberal siyaset kuramının algısı, ancak tarihsel – toplumsal çözümleme ve bu
yöntemin araçlarıyla sınararak kırılabilir ve aşılabilir. Türkiye örnek olayı üzerinden
planlama çözümlemesi, ikinci bölümde aktarılacaktır; ancak çözümlemenin
kavramsal ve kuramsal çerçevesi bu bölümün konusudur.
Kavramsal ve kuramsal çerçeve, inceleme nesnesinin okuyucuyla paylaşılması ve
tanımlanması ile başlayacaktır (I. İnceleme Nesnesi). İnceleme nesnemizin olgusal
olarak ortaya çıktığı sosyalist sistem, planlamanın tarihsel kökeni ve işlevini
açıklamak üzere incelenecektir (II. Sosyalizmde Planlama). Ardından, 20. Yüzyılda
liberal siyaset kuramlarınca planlama – piyasa bağlamında yeniden üretilen ekonomi
– siyaset alanlarının ikiliği tartışılacaktır (III. Planlama Piyasa Ayrılığı). Bu ayrılığı
aşmak üzere yöntemsel tercih olarak tarihsel maddeci bakış açısı, siyasal iktisadi
çözümleme ile ilişkisel devlet kuramının sunduğu araçlara değinilecektir (IV.
Tarihsel Maddecilik, Siyasal İktisat ve Marksist Devlet Kuramları). Planlama ve
piyasaya dair liberal siyaset kuramında biçimsel – kurumsal ayrılığın, tarihsel –
toplumsal çözümlemesi “Kapitalizmde Planlama” başlıklı bölümde (V) ele alınmış,
başlık sonunda kapitalizmde planlama tanımlanmaya çalışılmıştır.
Sosyalizmde ve kapitalizmde planlamanın çözümlenmesi, iki farklı gerçekliği
ortaya çıkarmıştır. Bu gerçekliğin liberal siyaset kuramının karşısına çıkarılmak
üzere kavramlara yansıtılması bir gerekliliktir. Bu doğrultuda, tez çalışması
kapsamında kavram kategorileri kurulmuştur. Gerekliliği ve gerekçeleri ile kavram
kategorileri önerisinin sunulması (VI). başlığın içeriğini oluşturmuştur. Yukarıda ele
alınan, liberal siyaset kuramının planlama ve piyasa ayrılığına dair tarihsel maddeci
çözümlemenin değerlendirmesi ile değerlendirme sonucunda erişilen kavramsal ve
kuramsal çerçeve sunularak Birinci Bölüm tamamlanacaktır.
I. İNCELEME NESNESİ: YÖNETSEL BİR SÜREÇ OLARAK
PLANLAMA
Türkiye’de planlama üzerine yapılan araştırma - incelemelerin, alana katkı
sağlayıcı özelliğini zedeleyen en önemli eksikliği, inceleme nesnelerini
11
tanımlamaktan uzak durmalarıdır.7
Bu nedenle, öncelikle inceleme nesnesinin
tanımlanmasına çalışılacaktır.
Tezin inceleme nesnesi, “devletin toplumsal ve ekonomik alanı yönetme
sürecinin bir işlevi” olarak planlamadır. Bu işlev, “toplumsal ve ekonomik alanın
yönetiminin bütüncül (yatay ve dikey olarak) bir yaklaşımla uzun vadede ele alınarak
hedef, amaç ve araçlarının belirlenmesi süreci”ni işaret etmektedir. Tez çalışması
kapsamında inceleme nesnesi, planlama denilince akla gelen tüm olasılıklardan üç
kısıt ile ayrılmaktadır: (1) planlamanın oluştuğu düzlem olarak siyasal düzlemin
seçilmesi, (2) siyasal alanın bütüncül, uzun vadeli yönlendirici etkinliğini ve bu
etkinliğin planlanmasını konu edinmesi ve (3) planlama sürecinin kendisini
çözümlemesi.
Öncelikle, planlama devletin (siyasal iktidarın) toplumsal ve ekonomik alanı
yönetimi düzleminde incelenmektedir. Bu bağlamda, üretim planlaması, bölgesel
planlama, şirket planlaması, günlük planlama gibi düzlemler değil ulusal siyasal
düzlemde planlama tezin konusunu oluşturmaktadır. Devletin toplumu ve ekonomiyi
yönlendirici etkinliğinin planlanması olarak merkezi planlama çözümlenmektedir.
Ancak, siyasal alan statik belirleyen bir yapı olarak değil, toplumsal üretim
ilişkilerinin tarihsel bir biçimi olarak ele alınmaktadır. İlişkisel devlet kuramına
dayanan bu bakış açışı çerçevesinde, inceleme nesnesi olarak devletin planlama
etkinliği, siyasal çatışma ve siyasal çatışmanın yansıttığı toplumsal üretim ilişkileri
içerisinde ele alınmaktadır.
Siyasal alan, piyasanın kuruculuğunda kendiliğinden bir işleyiş içerisinde olduğu
varsayılan toplumsal ve ekonomik alanı bilinçli kararlar ile yönetmektedir. Yönetsel
etkinlik modern devletin evrensel bir özelliğidir. Peki, söz konusu yönetsel etkinliğin
planlanması evrensel midir?
ABD yönetim bilimince, yönetsel etkinliğin planlama ile başlaması gerektiği
evrensel olarak kabul edilmiştir. Yönetime dair bilgiyi tarihselliğinden kopararak ve
evrensel süreç ve ilkelere oturtarak bilimselleştirme çabasıyla bilinen ABD yönetim
bilimi, Bilimsel Yönetim (Scientific Management) kuramı ile planlamayı yönetsel
sürecin evrensel bir işlevi haline getirmiştir. ABD yönetim biliminin atalarından
7 Bu konudaki eksikliğin alanyazına nasıl yansıdığı Esra Kilim’in çalışmasından görülebilmektedir:
Kilim, 2011.
12
Henri Fayol kamu yönetimcisinin bilimsel incelemeye konu olabilecek belli evrensel
işlevleri olduğunu iddia etmekte ve söz konusu temel işlevlerini şöyle sıralamaktadır:
planlama ve örgütleme, yönlendirme ve emir ve kontrol (Fayol, 1937:103). Fayol’un
Amerikan takipçisi Luther Gulick tarafından, yöneticinin işleri olarak sıralanan ve
POSDCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Co-ordinating, Reporting,
Budgeting) olarak formülleştirilen evrensel yönetsel işlevlerin ilk sırasına da
planlama yerleşmiştir (Gulick, 1937).
Buna karşın, devletin yönlendirici etkinliğinin planlanması tarihsel bir kavram ve
20. Yüzyıla özgü bir olgudur. 20. Yüzyıl olgusu, toplumsal ve ekonomik alanın
bütüncül (yatay ve dikey olarak) bir yaklaşımla uzun vadede ele alınarak nasıl
yönlendirileceğinin belirlenmesi süreci olarak kurumsallaşmıştır. Bu anlamda
yönetsel bir süreç olarak planlama, 1920’li yıllarda SSCB’de dünyaya geçmiş,
ardından farklı içerik ve biçimle 1930’larda ABD’de doğmuştur. Bu doğrultuda, tez
çalışması herhangi bir dönemde yönetsel bir süreç olarak planlamayı değil, 20.
Yüzyıl bütüncül merkezi planlama olgusunu ele almaktadır.
20. yüzyıl planlama olgusu coğrafi olarak giderek yaygınlık kazanmıştır. Tez
çalışmasında tüm planlama deneyimlerinin incelenmesi olanaklı olmadığından,
Türkiye deneyimine bağlanan ve kurucu özelliği ağır basan deneyimler ele alınmıştır.
Kuzey Amerika, Avrupa ve Rusya coğrafyaları temel alınmıştır. Bu nedenle,
çalışma, Uzakdoğu Asya ile Rusya dışındaki Orta Asya’ya, Güney Amerika,
Avustralya, Afrika coğrafyalarında yaşama geçen planlama deneyimlerinin bilgisini
içermemektedir.
Yönetsel süreç içerisinde planlamanın, statik bir işlev olarak görülmediği de
hatırlatılmalıdır. Yönetsel süreç içerisinde planlama da kendi içerisinde bir süreç
olarak incelemeye tabi tutulmuştur. Bu nedenle, planlama sürecinin çıktısı (belki bir
plan metni) ve bu çıktının sonucu, etkisi, değerlendirilmesi değil, sürecin kendisi
çözümlenmektedir.
Bu süreç odaklı bakış açısı, planlama etkinliğinin siyasal ve yönetsel ögelerini bir
arada görmeyi gerektirir. Bu doğrultuda, sosyal bilimlerde egemen olan pozitivist
araştırma yönteminin biçimci - kurumcu ayrımları pekiştiren bakış açısına karşılık;
tez çalışmasında ekonomi – siyaset – yönetim bütünlüğü içerisinde somutun
çözümlenmesine çalışılacaktır.
13
II. SOSYALİZMDE PLANLAMA GERÇEKLİĞİ ve KAVRAMI:
SİSTEM OLARAK PLANLAMA
Kavramlar, nesnel gerçekliğin zihindeki yansımasıdır. Bu doğrultuda, inceleme
nesnemiz olarak tariflenen planlama kavramı da bir gerçekliğe işaret etmektedir. Bu
gerçeklik, köken itibariyle ilk kez toplumsal ve ekonomik alanın yönetiminin
bütüncül ve uzun vadede ele alınarak planlandığı SSCB’yi işaret etmektedir.
Planlama kavramı da tarihsel kökeni olarak SSCB’de planlama olgusunun “doğuş
nedenlerinin, varoluş yasalarının, içinde barındırdığı iç çelişkilerin[in] ve gelişme
eğilimlerinin ve o nesneye özgü belirleyici özelliklerin[in]” (Malinin 1979, 161)
belirleyiciliğinde gelişmiştir. Bu nedenle, öncelikle planlamanın sosyalizmde doğuş
nedenselliğinin incelenmesi gerekmektedir.
SSCB’de planlama, pratiğin doğurduğu üstyapısal bir işlevdir. Şöyle ki,
sosyalizmin kuramsal dayanağı “Karl Marx’ın düşünce sistematiğinde, tam
anlamında komünist toplum kurulduğu zaman devlet ortadan kalkacaktır” (Yenal
2010:512). Ne var ki, komünist topluma nasıl geçilecektir?
Lenin, Ekim Devrimi’nin dördüncü yıl kutlamasında (1921) yaptığı konuşmada,
komünist topluma geçiş için ekonominin yeniden örgütlenmesi sorunu üzerinde
durmaktadır (vurgular bana ait, V.I.Lenin’den akt. Yenal, 2010:513):
“Bizim son, fakat en önemli ve en güç işimiz, en az mesafe aldığımız alan iktisadi
gelişme, yani yıkılmış feodal bina ve yarı yıkılmış kapitalist bina üzerine yeni,
sosyalist bir yapının iktisadi temellerini atma alanlarında olmuştur. Bu çok önemli ve
çok güç icraatta en fazla tökezledik ve en çok hataları yaptık. ...Halkın önce siyasal,
sonra askeri coşkusunu uyandırmanın heyecanı ile, halkın coşkusuna dayanarak
iktisadi alanda da aynı başarıyı gösterebileceğimizi sandık. Küçük çiftçilerden oluşan
bir ülkede kamu mal üretiminin ve dağıtımının proleter devlet emirleri ile komünizme
uygun bir şekilde düzenlenebileceğini bekledik –daha doğrusu yeterli biçimde
incelemeden bunu var saydık. Olaylar yanıldığımızı gösteriyor. Öyle görünüyor ki,
komünizme geçmeyi hazırlamak – yıllarca sürecek bir çaba ile hazırlamak- için bir
dizi ara safhalar – devlet kapitalizmi ve sosyalizm gibi- gerekli imiş. Sadece coşkuya
dayanmayan, fakat büyük devrimin doğurduğu heveslerin yardımı ile ve kişisel çıkar,
kişisel teşvik ve işletme prensiplerine dayanarak, bu küçük-çiftçi ülkesinde, devlet
kapitalizmi yoluyla sosyalizm yolunu açmalıyız. Yoksa hiçbir zaman komünizme
14
varamıyacağız, milyonlarca halkımızı komünizme kavuşturamayacağız.
Deneyimlerimizin, devrimin objektif gelişme sürecinin bize öğrettiği budur.”
Lenin’in üzerinde durduğu gibi, siyasal devrim ekonomik bir soru(n) ile karşı
karşıya kalmıştır. Proleter Devrim sonrasında piyasanın ortadan kaldırılması ile
komünizm kendiliğinden kurulamayacaktır.
Marksist klasik metinlere dönülürse, SSCB gibi küçük-çiftçiliğe dayanan
kapitalist bir tarım ülkesinde komünizme geçişin prospektüsünü içeren bir kurama
rastlanmaz. Ancak, piyasanın alternatifi ya da geçiş dönemi ekonomik sisteme dair
sınırlı kavramsallaştırmalardan birine Friedrich Engels’in 1884 tarihli Ailenin Özel
Mülkiyetin ve Devletin Kökeni’nde rastlanır. Engels, meta üretiminin ekonomik
yasaları gereğince “günümüzde de, ürün[ün], üreticiye egemen [olduğunu];
günümüzde toplam üretim[in], ortaklaşa hazırlanan bir plana göre değil, kendini, en
sonunda devirli ticari bunalımların, fırtınaları içinde doğal bir yıkım şiddetiyle kabul
ettiren yasalar tarafından düzenlen[diğini]” belirtir. Engels’in eleştirisi, ortaklaşa
hazırlanan bir plana vurgu niteliğindedir (vurgular bana ait, Engels, 2010:205).
Marksist yöntemin işaret ettiği gibi SSCB’de de “her toplumsal altyapı, kendi
kurumlarını ve üstyapısını biçimlendirecektir” (Yenal, 2010:513). Gerçekten,
planlama, sosyalizmden komünizme geçişi sağlayacak ekonomik yapının kurucusu
olarak bu dönemde ortaya çıkmıştır. Planlama ile kapitalist üretim ilişkileri
kaldırılacak ve sosyalist üretim ilişkileri kurulacak ve komünizme geçilecektir (Bor,
1965’den akt. Çelebican, 1974:595-596).
İnceleme nesnesi olarak aldığımız planlama, tarih sahnesine ilk olarak Rusya’da
çıkarken kuramdan yoksun olmasına rağmen, sosyalist sistem gibi planlamanın da,
uygulamaya dönük olarak içi, SSCB’de Bolşevikler tarafından doldurulmuştur. Bu
nedenle, planlama, Bolşevik Rusya ile özdeştir, çünkü sosyalist planlama olgusu,
Marksist komünist teorinin devrimden sonra SSCB’de Bolşevik yorumu olarak
doğmuştur (Sandle, 2006:63).
1917 Devrimi sonrasında, “1919 Parti Programı ekonomi için ‘genel bir devlet
planı’ talep etmiş, o günden sonra da ekonomik konularla ilgili tüm Sovyet ve parti
kararları düzenli olarak “tek ekonomik plan” çağrısında bulunmuşlardı[r]” (Carr,
2011:171). Bunun üzerine, NEP’in (Novoya Ekonomiçeskaya Politika / Yeni
Ekonomi Politikası) uygulanmaya konmasından hemen önce “Devlet Genel
15
Planlama Komisyonu” (Gosplan) kurma kararı alınmıştır (Carr, 2011:171). Diğer
taraftan, sektörel bir plan yapmak üzere 1920 Şubat ayında Rusya’nın
elektrifikasyonu (Gaelro) çalışması başlamıştır. “1927 yılı boyunca parti görüşü hızla
sanayileşme ve planlama doğrultusunda değişim göster[miş]” (Carr, 2011:199), bu
değişim, 1929 yılı Mayısında Birinci Beş Yıllık Plan’ın kabul edilmesiyle
kurumsallaşmıştır (Carr, 2011:211).
Planlama, pratiğin doğurduğu üstyapısal bir kurumdur. Planlama, sosyalizmden
komünizme geçişi sağlayacaktır. Çünkü sosyalizmden kapitalizme geçiş, sosyalist
devletin başlıca işlevlerindendir ve bu geçiş kendiliğinden bir geçiş değildir; aksine
“devletin yönlendiriciliğini gerektiren hızlandırılmış bir sınai ve tarımsal bir
kalkınma”dır (Churchward, 1961:413). Bunu ve daha fazlasını yani komünist üretim
biçimini kuracak olan da planlamadır.
Planlama, sosyalizmin doğa – insan ilişkilerini kuran aracıdır. İnsanın doğa
üzerindeki savaşında en güçlü silahı, bilinçli iradesidir. Bilinçli iradesi ile doğaya
egemenlik sağlamaktadır. Bu iradi silah yani planlama ile sosyalist üretim ilişkileri
kurulacaktır. Amaç, “kapitalist üretim ilişkilerinin sona erdirilmesi ve ekonominin
sosyalist olmayan kesimlerinin denetim altına alınmasıdır” (vurgular bana ait,
Çelebican, 1974:594):
“Ulusal iktisadî plânlama, toplumun ihtiyaçlarını mümkün olduğu kadar iyi
karşılayabilmek amacıyla, sosyalizmin nesnel iktisadî kanunlarından bilinçli biçimde
yararlanma ilkesine dayanan ve ülke ekonomisi ile kültürünün gelişmesine yön veren
bir sistemdir. Ulusal iktisadî planlamanın iktisadî temeli, üretim araçları üzerindeki
kamusal mülkiyettir. Kapitalizmden komünizme geçiş döneminde ulusal iktisadî
planlama, sosyalist devletin iktisadî örgütlenme alanındaki fonksiyonlarının en
önemli görünümlerinden bir tanesidir. Ulusal iktisadî planlama, ülke ekonomisinin
kesintisiz ve yüksek hızla, sistemli olarak gelişmesini sağlar. Bu, sosyalizmin
kapitalizme oranla sahip olduğu en önemli ve temelli üstünlüklerden biridir… Ülke
ekonomisini plânlama, üretimde kargaşayı ortadan kaldırarak, iktisadî bunalımlara
son vererek, tam çalışmayı gerçekleştirip işsizliği yok ederek tüm toplumun
çıkarlarına uygun biçimde üretimi arttırmak demektir.”
Sosyalist sistemde planlama, piyasanın tasfiyesi sonrasında ekonominin çarkını
döndüren kolun kendisidir. Tekil birimlerde üretim merkezi direktiflerle
16
yönlendirilmekte (Pokrovski, 1969:475), merkezi direktifler planlamayı
oluşturmaktadır. Bu nedenle, kapitalist üretim biçiminin kurucu unsuru olan
piyasanın, fiyat mekanizmasının yerine sosyalist sistemde planlama geçmektedir.
Kaynak tahsisi ve bölüşüm ilişkileri iradi etkinliklerle, planlama ile
yönlendirilmektedir.
Planlamanın sosyalizmde kuruculuğu uzun yıllar tartışma konusu olmuştur.
Piyasa kaldırılmış mıdır? Planlama kantitatif büyüklükleri belirleyebilmekte midir?
(Yenal, 2010:513).
1920’lerin sonlarında Ludwig von Mises fiyat mekanizmasının yerine merkezi bir
iradenin geçmesinin imkanı olmadığını iddia etmiştir (1935). Ardından H.D. Dickson
(1933) ile Oscar Lange (1936) sosyalizmde merkezi otoritenin, kuramsal olarak özel
mülkiyet olmadan da, fiyat, piyasa ve rekabet mekanizmalarının yerine
geçebileceğini savunarak, Mises’e karşı çıkmışlardır. Bunun üzerine, Friedrich
Hayek (1935), kuramsal olarak mümkün olsa dahi gerçek dünyada planlı ekonominin
mümkün olmadığını iddia etmiştir (Yenal, 2010). Lev Trotsky de 1932’de kaleme
aldığı makalesinde şunları söylemektedir (Trostky, 1933’den akt. Yenal, 2010:514):
“Eğer Laplace’ın bilimsel hayallerindeki kadar evrensel bir akıl olabilseydi –öyle bir
akıl ki doğanın ve toplumun bütün süreçlerini bir anda kaydedebilsin, bunların
değişmelerindeki dinamizmi ölçebilsin ve karşılıklı tepkilerinin sonuçlarını tahmin
edebilsin- böyle bir akıl, elbette, a priori olarak buğday ekim alanının dönümünden
başlayıp bir yeleğin son düğmesine kadar yanlışsız ve tamam bir iktisadi plan
çizebilirdi. Gerçekten, bürokrasi emrinde böyle bir aklın var olduğunu sanmaktadır.
Kendisini piyasanın ve Sovyet demokrasisinin denetimi dışında sayması bu
yüzdendir.”
Ele alınan eleştiriler, planlamanın bir sistem olarak fiyat mekanizmasının yerine
geçtiğini ve sosyalist topluma özgü bir mekanizma üzerine kurulduğunu göz ardı
etmektedir. Hatta planlamayı “merkezdeki örgüt tarafından toplum üzerine dikte
edilen dayatma aracı olarak” algılayan burjuva devlet ideolojisini temel almaktadır.
Oysa planlamanın, sosyalizmin kurucu işlevi olarak sistemleşmesi sosyalist
üretim ilişkilerine dayanmaktadır.
Sosyalist üretim tarzının temelinde toplumsal mülkiyet ilişkisi, mülkiyetin
toplumsallaştırılması yatmaktadır. Kaldı ki “gerçek bir ekonomik planlama için
17
üretim araçlarının mülkiyetinin sosyalizasyonu gereklidir” (Bettelheim, 1967:vii).
Çünkü, “sosyalist ülkelerde uygulanan iktisadî plânlama tipi, …Devlet plânı ile tekil
teşebbüslerin üretim fonksiyonları arasında dolaysız bir ilişki kuran ve onları iktisadî
gelişmenin bütün gereklerini karşılayacak yolda yönelten, ulusal ekonomiyi idare
etme yöntemidir” (Pokrovski, 1969’dan akt. Çelebican, 1974:595). Bu nedenle,
SSCB’de planlamanın uygulanabilmesi, öncelikle “maddi üretim araçlarının
mülkiyeti[nin] tümüyle ya da büyük ölçüde topluma geç[mesi]” ile olanaklıdır,
“ancak maddi üretim araçları üzerinde toplum mülkiyetini kurarak plânlı, uyumlu ve
iktisadi kesimler arasında orantılı ilişkiler yaratan bir kalkınma gerçekleştirilebilir”
(Çelebican, 1974:596-597). Üretim araçlarının ortak mülkiyeti sayesinde,
ekonominin tümü, ya da temel bölümü devletin mülkiyetindedir, her birimin üretimi
plan çerçevesinde yönetilmektedir (Pokrovski, 1969:475-476). “Sosyalist plânlama,
ulusal ekonominin tümünü kapsar ve Devlet plânı ile bir yandan kesimsel ve bölgesel
plânlar, öte yandan ülkedeki bütün kamusal teşebbüslerin mikro plânları arasında
organik bir bağıntı kurar” (Avsénev’den akt. Çelebican, 1974:591-592).
Sosyalist planlamanın hedefi, ‘ülke ekonomisinin gelişmesi için gerekli oranları’
oluşturmak, halkın yaşama düzeyini yükseltmek üzere üretimde en yüksek etkinliği
sağlamaktır” (Çelebican, 1974:593). En yüksek etkinlik sağlanırken ise dengeli bir
büyüme gözetilmektedir (Koldomasov, 1966’dan akt. Çelebican, 1974:595):
“Ulusal ekonominin gelişmesini plânlamanın özü, her şeyden önce, genişleyen
sosyalist üretimi bütün yönleriyle dengeleme, halkın yaşama düzeyinde sürekli bir
artışla birlikte olmak üzere, ekonominin uyumlu gelişimini yüksek oranlarda ve
üretimi gittikçe artacak biçimde sağlamadır.”
Görüldüğü gibi, sosyalist planlamada, ekonominin tüm sektörleri, birimleri
arasındaki ilişki gözetilerek dengeli bir büyüme hedeflenir (Pokrovski, 1969:476).
Söz konusu dengeli büyüme SSCB’de planlı orantılı kalkınma (planned proportional
development) kavramı altında, planlamanın temelini oluşturmaktadır (Tretyakova,
vd. 1976). Bu orantısallık, sektörler arasındaki dengeye bağlıdır, SSCB’de TsSU
(Central Statistical Administration) tarafından geliştirilen matematiksel
hesaplamalarla sağlanmaktadır. Söz konusu hesaplama teknikleri, Wassily Leontief
tarafından input-output analizinin geliştirilmesinde kullanılmıştır; kapitalizmde
planlamanın makro hedeflerinin tespit edilmesinin ardından, “[s]ektör analizleri
18
aşamasında hangi malların ne miktarlarda üretileceği, yani sektörel üretim
düzeylerinin ne olacağını saptamak ve buna göre yatırımların sektörel dağılımını
belirlemek” için input-output analizi kabul edilmiştir (Öney, 1980:98).
Büyüme ile ekonomideki yapısal değişim gerçekleştirilecektir. Bu değişim,
azgelişmiş ya da gelişmiş kapitalist üretim biçiminin sosyalist üretim biçimine
dönüştürülmesi ve aynı zamanda sosyalist üretim ilişkilerinin de komünizme
devredilmesini kapsar (Bor, 1965’den akt. Çelebican, 1974:595-596). Bu anlamda,
planlama sosyalist sistemi (üretimin maddi koşulları ile toplumsal üretim ilişkilerini)
kurucu bir işlev üstlenmiştir.
Kurucu bir işlev olarak planlama kanun geçerliliğine sahiptir. “Plânın emirlerine
uymama, meydana gelen zararı ödemekten ceza sorumluluğunun doğmasına kadar
uzayan sonuçlar ortaya çıkarabilmektedir.” (Hazar, 1969’dan akt. Çelebican,
1974:597). Planlar, kanun geçerliliği taşıdığı gibi, kanun değişikliği şeklinde
değişikliklere maruz kalabilmektedir. Gerektiği durumlarda, planlar
değiştirilebilmektedir.8
Bu nedenle, planlama, sosyalist yönetim uygulamasının kendisidir (Güler,
2010b). Hatta Sovyet Rusya’da “plânlamanın kapsamı, iktisadî faaliyetler alanını
aşmakta ve ulusal yaşamın tümünü kavramaktadır” (P. George, 1968’den akt.
Çelebican, 1974:600). Planlama kültürel ve sosyal hayatı da düzenlemektedir
(Çelebican, 1974:600).
Sosyalizmde planlamanın niteliği ve işlevi, yönetimini de belirlemektedir.
Planlama sistemi merkeziyetçi bir sistemdir. Bu iki anlama gelmektedir:
1) Planın temel amaçları ile uygulama araçları merkez tarafından belirlenir,
2) Hedef ve araçlar, her birim için emredici ve bağlayıcıdır (Pokrovski, 1969:478).
8 Örnekler için bkz: Çelebican, 1974:597.
19
Ne var ki, söz konusu merkeziyetçilik, tek taraflı yönetsel bir süreç değildir.
Aksine demokratik merkeziyetçilik terimi ile ifade edilen yönetim sürecinde, yerel
birimlerin planların ayrıntılarını oluşturmada ve Merkez’i etkilemede doğrudan
yetkileri vardır. Yerel birimlerden gelen girdiler çerçevesinde plan merkezde
oluşturulmaktadır. Planlama süreci, sosyalist üretim sürecine dayanmaktadır (Bkz.
Şekil 1).
ŞE
KİL
1 S
SC
B'D
E P
LA
NL
AM
A Y
ÖN
ET
İMİ
20
Planlama, Komünist Parti tarafından “Genel Direktif”in belirlenmesi ile
başlamaktadır. Genel Direktif çerçevesinde Bakanlar Kurulu “sınaî ve tarımsal artış
hızı, yeni yapılacak yatırımların hacmi, özel tüketim harcamaları gibi iktisadî
büyüklükleri kapsayan genel plân hedefleri”ni belirlemektedir. Bu hedefler, Merkezi
Planlama Örgütü’ne iletilmekte ve burada makro ile sektörel denge kurulmaktadır.
Bu denge üzerine kurulu plan, alt kademelere iletilerek, ayrıntılandırılmaktadır. Her
bir teşebbüs, “kendisine ulaşan üretim, işgücü, yatırım, hammadde gibi konulara
ilişkin hedefleri ve tahsisleri ele almakta ve kendi ayrıntılı plânını buna göre
hazırlamakta” ya da ilgili itirazlarını bir üst kuruma ileterek, planın değiştirilmesini
sağlamaktadır (Campbell, 1966’dan akt. Çelebican, 1974:599). Demokratik
merkeziyetçilik ilkesi üzerine kurulu bu sistemde, üretici birimlerin planın
oluşturulması, yürürlüğe girmesi ve denetlenmesi sürecini birebir belirlemesi
sağlanmaktadır. Bu nedenle, demokratik merkeziyetçilikte üretim etkinliğinin siyasal
düzlemde, ekonomiden kopuk yönetsel birimlerce hazırlanması söz konusu değildir.
Aksine, planlama yereli merkeze taşıyan bir mekanizma ile üretim sürecini ve
üretimin toplumsal ilişkilerini belirlemektedir. Bu mekanizma, yasal yaptırımlarla
koruma altına alınmaktadır.
Özetle, sosyalizmde planlamanın belirleyici özelliği, üretimin maddi ve toplumsal
ilişkilerini kurucu bir işlev üstlenmesi ve bir sistem meydana getirmesidir.
Bu sonuç, sosyalizme özgüdür, “piyasa sosyalizmi” ve “Liberman reformları
sonrası SSCB”yi yansıtmamaktadır. Şöyle ki, 1950 sonrasında başlayan Liberman
reformları çerçevesinde birçok piyasa ekonomisi ögesi sosyalist ekonomiye yayılarak
(Wilczynski, 1987:51) planlamanın varlığı sorgulanır hale gelmiştir. Özellikle 1965
yılı sonrasında yapılan yönetsel reformun ana öğesi operasyonel özerklik’dir
(operational autonomy) (Pokrovski, 1969:478). Operasyonel özerklik, demokratik
merkeziyetçilikten kopuşu getirmekte, merkeziyetçilik ile teşvik arasındaki dengenin,
teşvik lehine yeniden kurulmasını amaçlamaktadır. Önceden yalnızca maddi
özencelere dair bir anlam ifade eden kar, reform sonrası dönemde girişimcinin ana
teşviği haline gelmiştir (Wilczynski, 1987:66).
Reformcuların gerekçesinde, merkezin yalnızca genel hedefleri belirlemesi
[tüketim seviyesi, birikim seviyesi, gayri safi milli hasıla ve gelir (product and
income)], yerele ulusal gelirden daha büyük bir pay üzerinde söz hakkı tanınması
21
gerektiği savunusu ön plana çıkmaktadır (Pokrovski, 1969:480). Bunun için
“ekonomik teşvik”lerin artırılması ve aynı zamanda finansal araçlar üzerindeki
merkezi kontrolün artırılmasına karar verilmiştir (Pokrovski, 1969:480). Yeniden
yapılanma yanlıları, planlamanın maliyetinin getirilerini aştığını iddia ederek,
planlamanın tasfiyesini savunmuşlardır (Wilczynski, 1987). Maliyet – fayda (getiri)
üzerinden bir sistemin kurucu ögesinin kaldırılıp kaldırılmamasının tartışılması akla
yatkın değildir. Çünkü tartışma planlama sistemi mi piyasa sistemi mi tartışmasına
açılmaktadır. Bu nedenle, planlama ile yapılan matematiksel çözümlemelerin,
piyasanın getirilerinden daha fazla olacağını iddia ederek tartışmaya yanıt vermenin
mantıksal bir sonucu olmayacaktır.
Sorun, planlamanın kaldırılması değil, yerine getirilmek istenenin ne olduğudur.
Yeniden yapılanma savunucularına göre, özellikle ekonominin belli bir aşamaya /
gelişkinliğe gelene kadar yönetimde merkeziyetçiliğin gerekliliği açıktır, ekonominin
sosyalist bir ekonomi haline gelmesi sonrasında ise teşvik sisteminin daha fazla
kullanılması ile ekonominin kendi kendine işlerliğinin sağlanması gereklidir
(Pokrovski, 1969:477). Bu yaklaşımın temsilcilerinden Wilczynski de en azından
kuruluş döneminde planlamanın gerekli olduğunu ancak, ileri aşamada planlamanın
daha ademi-merkezi bir nitelik kazanması gerektiğini ve piyasa araçlarının planlı
ekonomiye entegre edilmesinin gerekliliğini savunmaktadır (Wilczynski, 1987).
Diğer bir deyişle, planlamanın tasfiyesi pazar araçlarının kuruluşu ile elele
gitmektedir.
Bölüm içerisinde ele alındığı şekliyle çıkan sonuç, sosyalizmden komünizme
geçişi sağlayacak ekonomik sistemin kurucu işlevi olarak planlamanın, sosyalist
yönetimin kendisi olduğu, bu nedenle komünizme geçiş ile ortadan kalkacağı
olabilir.
Bu noktada iki soru ortaya çıkar: Yeniden yapılanma sürecinde sosyalist sistemin
üretim tarzı ve üretimin toplumsal ilişkileri kurulmuş mudur (planlama özgörevini
tamamlamış mıdır)? Kapitalizmin kurucu işlevi olan piyasanın araçlarının sosyalist
sisteme uyarlanması mümkün müdür (kapitalizme geçiş demek değil midir)?
Peki soruları tersine çevirmek mümkün müdür? Sosyalist üretim tarzına özgü ve
özgün üstyapısal bir kuruluş olarak doğan planlama sisteminin (ya da araçlarının),
22
piyasa sistemi üzerine kurulu kapitalist üretim tarzına uyarlanması, entegrasyonu
mümkündür?
III. KAPİTALİZM VE SİYASET – EKONOMİ İKİLİĞİNİN
PLANLAMA – PİYASA İKİLİĞİ BAĞLAMINDA YENİDEN
ÜRETİLMESİ SORUNU9
Bir önceki bölüm sonunda sorulan soruya bir sonraki bölümde tarihsel -
toplumsal çözümleme ışığında yanıt vermek üzere, öncelikle kapitalizmde planlama
kuramına değinilmelidir. Liberal siyaset kuramının ekonomi ve siyaset alanlarının
özsel olarak ayrı olduğuna dair kabulü, planlama bağlamında piyasa karşıtlığı
üzerinden yeniden üretilmiştir. Bu ayrılık tezi, siyaseti ve alanyazını egemenliği
altına almış durumdadır.
Bu kuramın temel çıkarımı, Ludwig von Mises, Friedrich Hayek başta olmak
üzere liberal ideologların planlamayı “bireyin bir merkez tarafından yönlendirilmesi”
olarak tanımlamasına dayanan savdır (Hayek, 1935; F. A. Hayek, 2004). Örneğin,
Kapp’a göre, 1930’lu yıllardan önce de ekonomiye devlet müdahaleleri vardır, oysa
1930’lu yıllarla birlikte devletin ekonomik alana müdahaleleri kantitatifleşmiş -
piyasa göstergelerine dayanmayan, kota, kontrol gibi müdahaleler çoğalmış-, serbest
piyasa ekonomisini kaldıran ve yerine geçen bir biçim almıştır. Müdahaleler devam
ettiği takdirde üretim araçları üzerindeki bireysel mülkiyetin, üretim faktörlerinin
tamamen devlet mülkiyeti ile değiştirilmesi olasıdır (Kapp, 1939:769). Mises de
1920’li yılların sonlarından itibaren, devlet müdahaleciliğine dair eleştirilerini dile
getirmektedir. 1944 yılında yazdığı Bürokrasi adlı kitabında, Mises bürokrasi ile
sosyalizmi eşitlemekte ve serbest piyasa sisteminin karşısında konumlandırmaktadır
(Mises, 2000). Sorun “hükûmetin iktisadî faaliyete ve vatandaşın hususî hayatına
daha geniş ölçüde müdahaleye başlamasıdır. Bu müdahale, kâr zihniyeti ile
işletmeciliğin yerini tedricen bürokratik idare tarzına bırakması ile
9 Ekonomik ve siyaset ayrılığının bir türevi olarak siyaset – yönetim ikiliğini inceleyen Örsan
Akbulut’un çalışması (Akbulut, 2005) tez çalışmasının kuramsal çerçevesinin oluşturulmasında esin
kaynağı olmuştur.
23
neticelenmektedir” (Mises, 2000:41). Bürokratik idare tarzının temeli “piyasa fiyatı
ile ölçülebilecek mahiyet taşımayan idarî hizmetleri görmek”tir (Mises, 2000:43).
Diğer bir deyişle, bürokrasi “iktisadî hesap” doğrultusunda değerlendirilemeyecek
bir idare sistemidir (Mises, 2000:44). Ki, “sosyalist cemiyet nizamı, iktisadî plan ve
programların mutlak surette ihtiyaç gösterdikleri entelektüel unsurdan, “iktisadî
hesap”dan mahrumdur” (Mises, 2000:53). Bu nedenle, bürokrasi sosyalizmdir, ve
kapitalist sisteme alternatif bir rejimdir ve sorun “bürokrasinin kontrolünün mü,
yoksa serbest ekonomi sisteminin mi daha faideli olabileceğini tayin edebilmektedir”
(Mises, 2000:100).
Liberaller için sorun yönetsel etkinliğin genişlemesi ve planlanması ile devletin
niteliksel bir dönüşüme uğrayarak, piyasa sisteminin yerini alabilecek bir iradi otorite
haline gelmesi olasılığıdır. Yönetimin planlı etkinliği arttıkça komünizme
geçilecektir. Liberal siyaset kuramına göre, piyasa ve planlama ayrı birer alandır ve
planlama kapitalist üretimin eşgüdümleyici mekanizması olan piyasadan rol çalarak
kurumsallaşır ve gelişir.
Peki, kapitalist sistemde doğan planlamanın piyasadan özsel olarak ayrı olduğu
söylenebilir mi?
Öncelikle, piyasa kapitalist ekonominin kurucu unsurudur. Şöyle ki, kapitalizm
temel olarak meta üretimidir.10
Meta, “üreticinin doğrudan doğruya kendi
gereksinimleri için değil, herhangi bir piyasada, değişim için ürettiği nesneler”dir
(Dobb, 1981:10). Tarihin belli aşamalarında, meta üretimine rastlanmakla beraber,
kapitalizm hem meta üretiminin genişlediği hem de “işgücünün kendisinin bir mal
10 Kapitalizm, “toplumun bir kutbunda emek koşullarının sermaye şeklinde kütleleşip yoğunlaşması,
öteki kutbunda ise emek güçlerinden başka satacak şeyleri olmayan insanların toplanmış” olmasıdır
(Marks, 2003:633). Diğer bir ifadeyle, kapitalizm, “..bir uçta mal – mülk sahipleri sınıfı diğer uçta
malsız – mülksüzler sınıfı olmak üzere, toplumun ‘kutuplaşması’ sonucunu doğuran bir sermaye
mülkiyeti toplanımı (temerküzü)”dır (Dobb, 1981:6). Bu sonucu “üretime koşulan araç, alet, yapı ve
mal stoklarının – bir kelime ile sermayenin- esas itibariyle özel ya da bireysel mülkiyet konusu”
olması doğurur (Dobb, 1981:2). Bu nedenle, kapitalizm sermayenin belli bir sınıf elinde
toplanmasıdır ve temeli sermaye birikimidir, sermaye birikiminin sürekliliğidir. Söz konusu
sermayenin birikim sürecinde zenginlik “meta birikimi”dir (Marks, 2003:45). Bu anlamda,
kapitalizm meta kavramında soyutlanabilir.
24
[meta] haline geldiği, gelişmenin en yüksek aşamasındaki mal-üretimidir”
(Lenin’den akt. Dobb, 1981:11).
Meta üretim sürecinde, kapitalist sistemin “eş-güdümleyici mekanizması piyasa
ve piyasalardaki fiyat hareketleridir. Her iş adamı ne kadar üreteceğine ve ne
üreteceğine, parasını nereye yatıracağına, ne kadar işçi çalıştıracağına ve ne
büyüklükte bir hammadde v.b. stoku bulunduracağına, kullandığı her türlü mal ve
hizmetlerin fiyatlarına dayanarak karar verir” (vurgular bana ait, Dobb, 1981:9-10).
Fiyatların değişmesine göre piyasa dengesini bulacaktır. Bu nedenle, kapitalizmde
“herhangi bir bireyin ya da bireyler grubunun keyif ve iradesine bağlanmış ya da ona
göre düzenlenmiş bir şey olmaz; ortaya çıkan şey, piyasadaki eğilimlerin işleyişi
sonucudur; bu anlamda olmak üzere, sistemin ‘insan iradesinden bağımsız olarak’
işleyen ‘objektif güçler’ ya da ‘değer kanunu’ ile yönetildiği söylenir” (Dobb,
1981:10). Kapitalist sistemde, teorik olarak tam rekabet koşullarında piyasa
düzenleyici işlevlerini gereğince yerine getirebildiği için başka bir düzenleyiciye
gereksinim duyulmayacaktır (Kapp, 1939:766). “Kapitalist bireyler ya da firmalar
(belli sınırlar içinde) istediklerini yapmakta serbesttirler. Ne isterlerse onu üretirler,
sermayelerini nerede ve nasıl isterlerse orada ve öyle yatırırlar. Bu demektir ki
kapitalizm plânsız bir sistemdir. Kapitalizm için ‘üretim keşmekeşi’ (anarşisi) sözü
kullanıldığı zaman, anlatılmak istenen budur; bu mutlaka sistemin tüm keyfe bağlı ve
bir kaos halinde işlediği anlamına değil, fakat merkezi bir yönetim olmaksızın
yürüyüp gittiği anlamına gelir” (Dobb, 1981:9).
Teorik olarak kapitalizm fiyat mekanizması üzerinde serbest piyasa ekonomisinin
eşgüdümünde kendiliğinden işlemektedir. Bu nedenle, kapitalizmde piyasa dışı iradi
müdahaleler dışlanmıştır.
Piyasa dışı iradi müdahalenin kurumsallaşmış biçimi olan devletin varlığı da
“toplumsal sözleşme” kuramları çerçevesinde anlamlandırılmaya çalışılmıştır.
Devlet, liberal siyaset kuramına göre, kapitalist sistemde negatif rol üstlenmektedir.
Diğer bir deyişle, “devletin tamamen sosyoekonomik yaşam alanı dışında tutulması,
bu alanın pazar mekanizması ile ilişkilerine bırakılması gerekmektedir” (Şaylan,
2003:61). Bu bağlamda, devlet ve toplum (siyaset ve ekonomi) farklı
mekanizmalarla çalışan birbirine dışsal iki ayrı alan olarak kabul edilir.
25
Siyaset ve ekonomi alanlarına ait bu ikilik savı çerçevesinde, devletin yönetsel
etkinliğinin bütüncül hale gelmesi ve uzun vadeye yayılması demek olan planlama,
devletin toplum (piyasa) üzerinde dayatma kurmasının sürekli ve kurumsallaşmış
aracı haline gelir. Planlama, piyasanın kendiliğinden işleyen alanını daraltan
piyasadan rol çalarak genişleyen bir devlet işlevidir. Planlama, devlet memurları
tarafından toplumu baskılamak üzere geliştirilmiş bir araçtır ve bu nedenle baskıcı
bir karakter taşır.
Söz konusu liberal siyaset kuramı, devlete ve planlamaya evrensel ve teknik bir
karakter atfetmektedir. Bu bağlamda, siyaset – yönetim ayrılığı gibi planlama –
piyasa ayrılığı yeniden üretilmektedir.
IV. İKİLİKLERİ AŞMAK: TARİHSEL MADDECİLİK, SİYASAL
İKTİSAT VE MARKSİST DEVLET KURAMLARI11
Bir önceki başlıkta ele alınan planlama – piyasa ikiliklerinin özsel olup
olmadığına dair soruya bir sonraki başlıkta somutun somut analizi ile yanıt
verilecektir. Yanıt kısaca, planlama – piyasa ikiliklerinin kapitalist gerçekliği örten
ve fakat kapitalist gelişme sürecinin biçimsel – kurumsal bir sonucu olduğudur. Tez
çalışmasında kurulan kavramsal çerçeve ve kavramsal sete geçmeden önce, planlama
– piyasa arasındaki biçimsel - kurumsal ikilikleri aşmak üzere benimsenen yöntemsel
çıkış noktalarına değinilecektir.
Liberal siyaset kuramınca sürekli yedeklenen planlama – piyasa arasında özsel bir
farklılık olduğuna dair sav, planlamanın doğuş ve gelişme yasalarına ulaşmak üzere
tarihsel-maddeci yöntemin araçlarının kullanıma geçirilmesi ile kırılabilir, aşılabilir.
Tarihsel maddecilikte, Hegelci idealizme karşılık “tarihsel olayların ya da eşdeyişle
toplumsal gelişmenin nedeni özdeksel [maddesel] bir nedendir”; tarihsel ve
toplumsal olayların arkasında devindirici etken olarak üretim güçleri vardır. Tarihi
tanrı ya da üstün insan değil, toplum(sal bilinç) yapar. “Üretim ilişkileri altyapıdır;
üstyapıyı meydana getiren siyasal, dinsel, kültürel bütün değerler altyapıca
11 Bu bölüm, Çağlar Dölek’in tez çalışmama dair kaleme aldığı notlardan oluşturulmuştur. Katkısı için
minnettarlığımı iletmeyi bir borç bilirim.
26
belirlenir.” Bu nedenle “toplumsal bilinç biçimleri üretim ilişkilerine bağlıdırlar ama
br yandan da o üretim ilişkilerini etkilemekte ve değiştirmektedirler” (Hançerlioğlu,
2006:399). Diyalektik - tarihsel bakış açısıyla, planlama bir üstyapısal (siyasal)
kurum olduğu kabulü ile ele alınır; planlama maddi üretim ilişkileri ile toplumsal
üretim ilişkilerinin tarihselliği ve gelişkinliği içerisinde çözümlemeye çalışılır.
Yöntemsel araçlarla, kapitalizmde planlamanın doğuşunun ve gelişiminin
dinamiklerine dair yasaların (maddi nedenlerinin) bulgulaması ve teorize edilmesi
hedeflenmektir. Bu anlamda, tez çalışmasında kuramsal çerçeve ve kavram setinin
oluşturulmasında indirgemeci çıkarsamalardan kaçınılmamıştır.
Öte yandan, Türkiye deneyiminin incelemesinde olduğu gibi, tarihsel uğraklarda
planlamanın doğuş ve gelişme nedensellikleri tartışmalarında, toplumsal üretim
ilişkileri öne çıkmaktadır. Bu doğrultuda, planlama bütünselliği içinde üretim,
dolaşım ve bölüşüm gibi toplumsal üretim ilişkileri içerisinde incelenmeye
çalışılmış; planlamanın tarihsel-özgül aşamaları siyasal iktisadi çözümlemeye tabi
tutulmuştur.
Tez çalışmasında kullanılan yöntemsel çıkış noktalarından bir diğeri de devleti
“toplumsal üretim ilişkilerinin tarihsel bir biçimi” olarak gören ilişkisel devlet
kuramıdır. Planlama süreci, toplumsal ve ekonomik alanın yönetimi süreci olarak
devletin bir işlevidir; devlet ise altyapı – üstyapı ilişkileri bağlamında toplumsal
üretim ilişkilerinin aldığı biçimdir.
Devletin ilişkiselliği bağlamında ele alınması ile devlet gibi planlama süreci de
araçsallaştırılmadan ya da yapı olarak dondurulmadan ele alınabilecektir. Bu
doğrultuda, klasik metinlerden yol açıkan iki ana devlet kuramının sınırlılıkları
aşılmaya çalışacaktır.
Karl Marks’ın tek başına ve Friedrich Engels ile birlikte yazdığı klasik metinlere
bakıldığında, kapitalist devlete ilişkin tutarlı ve bütünsel bir analizin var olmadığı
sıkça dile getirilir. Örneğin, işçi sınıfının mücadelesine dair politik bir strateji olarak
tasarlanan Komunist Manifesto, devletin “bütün burjuvazinin ortak işlerini yöneten
bir komiteden başka birşey” olmadığı iddiası üzerinden araçsalcı bir devlet
anlayışının benimsendiği izlenimini verir (Marx-Engels, 1997). Öte yandan, 1848
devrimleri sürecinde ve sonrasında Fransa’nın somut tarihsel koşullarında
sınıflararası ve sınıf içi mücadelelerin analizini yapan Louis Bonaparte’ın 18
27
Brumaire, hakim sınıf fraksiyonlarının kendi iç çelişkilerini çözemediği koşullarda,
devletin ne şekilde özerk bir aktör olarak kendini konumlandırdığının tartışmasını
yapar (Marx, 2007). Bu tartışma, araçsalcı devlet anlayışının ötesinde devletin göreli
özerkliği sorunsalını gündeme getirir. Bu iki yaklaşımın yanında, Marks’ın Ekonomi
Politiğin Eleştirisi’ne Katkı’ya Önsöz’de, kapitalist toplumsal üretim ilişkilerini
analiz ederken kullandığı kavramların, yapısalcı bir başka yaklaşımın da kapısını
araladığı ileri sürülür. Burada, maddi üretim ilişkilerinin beşiği olarak tanımlanan
ekonomik alanın, siyasal ve ideolojik alanlarla doğrudan bir belirlenim ilişkisinde
olduğu ileri sürülür. Böylece, altyapı - üstyapı ikiliği çerçevesinde, devletin doğrudan
ekonomik alan tarafından belirlenen bir üstyapı kurumu olduğu ileri sürülür.
Kapitalist devlete ilişkin, erken Marksist metinlerde bulunan bu çeşitliliğin
Marksizm içinde yapılan devlet tartışmalarına da yansır. Bu bağlamda, Marks ve
Engels’in Komunist Manifesto’da önerdikleri siyasal stratejide temellenen araçsalcı
görüş, devleti burjuvazinin sınıf iktidarını kurmak ve yeniden üretmek amacıyla
kullandığı bir araca indirger. Araçsalcılık bağlamında, devletin bir işlevi olarak
planlama da, sermayenin doğrudan hazırladığı, kullandığı bir araç olarak
görülmelidir.
Savaş sonrası dönemde, kapitalist devlete ilişkin tartışmaların dünya-tarihsel
dönüşümler ışığında daha ciddi bir şekilde gündeme geldiği gözlemlenmektedir. Bir
yanda sosyalist toplum tasarımının SSCB’de somut bir tarihsel alternatif olarak
belirmesi, diğer yanda gelişmiş kapitalist toplumlarda emek-sermaye çelişkisinin
Keynesçi refah politikalarıyla yeniden biçimlenmesi, devlete ilişkin araçsalcı
görüşün sorgulanmasına neden olmuştur. Devleti burjvazinin elinde basit bir araç
olarak kavramsallaştırmanın, ABD’de uygulanan New Deal programından Batı
Avrupa ülkelerindeki refah rejimi politikalarına kadar bir dizi tarihsel - toplumsal
dönüşümü açıklamakta yetersiz kaldığının altı çizilmiştir. Bu bağlamda ortaya çıkan
en önemli kuramsal ve siyasal sorun, kitlesel istihdamı ve sosyal refahı ön plana alan
Keynesçi politikaların işçi sınıfının radikalizmini törpülemesidir. Bunun hangi
süreçlerle ve biçimlerde şekillendiği sorunu, kapitalist toplumsal üretim ilişkilerinde
devlet ve ideoloji gibi üstyapısal unsurların rolünü tartışmaya açar. Kapitalist
toplumsal üretim ilişkilerinin yeniden üretilmesi sorunsalı etrafında yapısalcı bir
devlet anlayışının yükselişi bu bağlamda gerçekleşir. En açık ifadesini Louis
28
Althusser’in çalışmalarında ve Nicos Poulantzas’ın ilk dönem yazılarında bulan bu
bakış açısı, kapitalizmin “son kertede” ekonomik alan tarafından belirlenen bir
üretim tarzı olduğunu iddia eder. Ancak, kapitalist toplumsal formasyonların yeniden
üretilmesinde siyasal ve ideolojik kertelerin de indirgenemez bir öneminin olduğu
vurgulanır. Yapısalcı devlet anlayışının, kapitalist toplumsal gerçekliğin
bölünmüşlüğünden hareketle yaptığı kerteler analizi, bu gerçekliğin tarihsel olarak
nasıl kurulduğu ve sınıf mücadelelerinin bu sürece ne şekilde dahil olduğu gibi
önemli soruları cevapsız bırakır. Marksizmin kadim konusu olan özne-yapı gerilimi
bağlamında, yapısalcılık tarihsel sürecin dinamik içeriğini göz ardı etmiştir
denilebilir.
İlişkisel devlet anlayışı 1970’lerde birlikte Marksizm için devlet tartışmalarının
son halkasını oluşturur. Birçok farklı kaynaktan beslenerek gelişen ve temelde
araçsalcı ve yapısalcı devlet kuramlarının eleştirisi üzerinde yükselen bu bakış açısı,
ekonomi - siyaset, devlet - toplum, altyapı - üstyapı gibi ikiliklerin ancak tarihsel bir
çerçeve içinde ve biçim tartışması bağlamında anlamlandırılabileceğinin altını çizer.
Devlet türetme geleneği ve düzenleme okulu etrafında dönen tartışmalarla, kapitalist
devlete ilişkin daha tutarlı ve bütünsel bir kuramsal-tarihsel çerçeve geliştirilmesi
çabaları artar. 1978 yılında yayınladığı State, Power, Socialism adlı eserinde
Poulantzas, kendisinin de daha önce dahil olduğu yapısalcı geleneğin önemli bir
eleştirisini yapar ve kapitalist toplumsal gerçekliğin kerteler düzleminde
açıklanamayacağını ileri sürer. Poulantzas’a göre, ekonomi - siyaset ayrımının
kendisi, kapitalizmin tarihsel özgüllüğü temelinde açıklanmalıdır (Poulantzas, 1978).
Tez çalışmasında da liberal siyaset kuramının kplanlama-piyasa ikiliği, tarihsel -
toplumsal çözümleme olarak özetlenebilecek yöntemsel bir bakışla planlamanın
incelenmesi ile aşılmaya çalışılmıştır. Söz konusu yöntemsel tercihle yola çıkılarak
gerçeklik açıklanmaya çalışılacaktır. Bu açıdan planlama ne araçsal ne de yapısal
epistemoloji ile ele alınabilir. Aksine planlama, bir süreç olarak içinde barındırdığı
çatışmaları ile tarihselliği ve toplumsallığı bağlamında ele alınmalıdır.
Bu doğrultuda, ilişkisel devlet kuramının bir sonraki adımında açıldığı
kuramlardan, bu bölümde bahsetmekle yetinilecektir. Örneğin, Poulantzas’tan çokça
beslenen ve analizine ayrıca Antonio Gramsci’nin kuramsal analizlerini dahil eden
29
Bob Jessop, stratejik-ilişkisel bir devlet analizinin önemli örneklerinden birini
sunmuştur. Öte yandan, Simon Clarke, Sol Picciotto, Werner Bonefeld gibi
kuramcıların tartışmaları Açık Marksizm olarak adlandırılan bir geleneğin
oluşturulmasını sağlamıştır. Devlet-piyasa ikiliğinin kapitalizme içkin olan, özsel bir
ayrım olmadığının altını çizen bu gelenek, kapitalizmin tarihselliğine vurgu yaparak
sermaye-emek çelişkisinin tarihsel mücadeleler dolayımıyla böyle bir biçim aldığını
savlar. Kapitalist devletin sermaye birikim süreçleri disiplinine para ve hukuk
yoluyla çekildiğinin ve sınıf tahakkümünün bu dolayımla yeniden üretildiğinin altı
çizilir (Bonefeld, 1992; Carnoy, 1984; Clarke, 1991a; 1991b; Corrigan 1980; Jessop,
2008; Poulantzas, 1978; Wood, 1995).
V. KAPİTALİZMDE PLANLAMA: POLİTİKA12
OLARAK
PLANLAMA
Planlama ve piyasa ayrılığı savı, planlamaya sosyalizmi piyasaya kapitalizmi
yükleyerek tartışmayı açmaktadır. Sav, bu anlamda iki soru(nu) barındırmaktadır: (1)
Marksist epistemoloji ile üretilen bir kavramı (bir sistem olarak planlama), başka bir
sorunsal bağlamında (burjuva devlet ideolojisi) tartışmakta ve gerçekliğin karşısına
çıkarmamakta (kavramın gerçekliği yansıtmaması),13
(2) burjuva devlet ideolojisinin
12 Politics, “bir ülke ya da toplumda güç kullanma ya da gerçekleştirme ile ilgili eylem ve etkinlikler”
olarak kullanılmakta, güç ilişkileri üzerinden tanımlanmaktadır. Policy kavramı ise “özellikle
ekonomi, siyaset ya da işlerde karar alma için temel alınan fikirler ve planlar seti” olarak
tanımlanmaktadır (Collins Cobuild Learner's Dictionary, 1996). Bu bağlamda, policy kavramı
politika, politics kavramı siyaset olarak tercüme edilmiştir. Siyasetin daha geniş güç ilişkileri,
politikanın ise siyasal iktidarın karar verme mekanizması olarak kullanılması tercih edilmiştir.
13 Söz konusu yöntem, Poulantzas tarafından Miliband eleştirisinde kullanılmaktadır, ancak çalışma
kapsamında bu yöntem tersyüz edilerek kullanılmıştır. Poulantzas’a göre, “[e]pistemolojik alanı
değiştirecek ve bu ideolojilerin gerçek karşısındaki yetersizliklerini sergileyerek –Marx’ın özellikle
Theories of Surplus Value’da (Artı Değer Teorileri) yaptığı gibi- Marksist bilimin eleştirisine
sunacak yerde, Miliband bu ilk adımı atlamış görünmektedir.” Bunun nedeni, Miliband’ın “çoğul
seçkinler” kavramını Marksist epistemolojinin kavramları ışığında “ideolojik seçkin kavramının
gerekli eleştirisi”ni yaparak, gerçeklikle yüzleştirmekten çok, “ideolojik işlevi yönetici sınıfın
varlığını yadsımak olan yaygın ‘çoğul seçkinler’ kavramına karşı… seçkinlerin çoğulluğunun
30
epistemolojik kavramları ile hareket ederek siyaset - ekonomi / devlet – toplum
ikiliğini planlama – piyasa bağlamında yeniden üretmektedir.
İlk soruna verilebilecek yanıt, planlamanın sosyalist üretim tarzına özgü bir
kavram olduğu ve kapitalist üretim tarzında planlamanın bir sistem olarak
varolamayacağı olmalıdır. Bu doğrultuda, kapitalizmde planlama (bir sistem olarak)
yoktur, “onun yerine başka bir şey vardır.”14
A. KAPİTALİZMDE PLANLAMA GERÇEKLİĞİ: TARİHSEL
GELİŞME SEYRİ
Kapitalizmde, planlama sisteminin muadili piyasa sistemidir. Peki, kapitalizmde
planlama, bu “başka şey” nedir?
Kapitalizmde planlama, burjuva devlet ideolojisinin gerçekliği örten biçimsel-
kurumsal ikiliklerini reddederek ve kapitalizmde planlamanın tarihsel-toplumsal
çözümlemesi ile açıklanabilir. Bu çözümleme, planlamanın kapitalizmde kendi
doğuş nedensellikleri ile ve kapitalist gelişme seyri içerisinde geliştiğini göstermiştir.
Diğer bir deyişle, planlama ve piyasa özsel olarak ayrı akıl ve alan değildir. Yönetsel
etkinliğin planlanması, kapitalizmin (piyasanın) tarihsel bir aşamasının özgün
üstyapısal ürünü olarak doğmuş ve kapitalist gelişme ve tarihsel - toplumsal ilişkiler
içerisinde biçimlenmiştir.
yönetici sınıfın varlığını ortadan kaldırmadığı, aslında bu seçkinlerin yönetici sınıfı oluşturduğu”nu
söylemesidir (Poulantzas, 1990:16-19).
14 Yalçın Küçük, üretimin sosyalize olması ve üretim araçları mülkiyetinin toplumun kontrolüne
geçmesinin planlamanın ön-koşulu olduğunu belirtir. Kapitalizmde ise özel mülkiyet temeldir ve
özel mülkiyetin temel olması nedeniyle “değişim için üretim ve dolayısiyle de kâr motifine göre
karar vermek” kaçınılmazdır. “Kâr motifi olduğu sürece” anarşi ve rekabet vardır. “Rekabet olduğu
sürece kapitalistler arası çatışma söz konusudur. Bütün bunlar oldukça da planlama yoktur, onun
yerine başka bir şey vardır” (Küçük, Ekim 1975:15-27).
31
1. Klasik Planlama Yaklaşımının Doğuşu: Kapitalizmde Planlama
Piyasadan Doğar
Klasik sömürgecilik (1870-1930) dönemi iktisatçıları doğal bir düzenin varlığına
inanmaktadırlar. Bu doğal düzenin kişinin kendi çıkarlarını koruyarak gerçekleşeceği
varsayılmaktadır (Demir, 1996:11). Bu yaklaşımda, piyasa temeldir ve düzenleyici
kurumlara yer yoktur.
Gerçekten, modern devletin ortaya çıktığı rekabetçi birikim rejiminde, devletin
rolü sınırlı kalmıştır. Sanayi devrimi sonrasında ise devletin toplumsal - ekonomik
alana müdahalesi artmış; 19. Yüzyıl boyunca, devlet özellikle dış ticaret, para ve
kredi ve sosyal düzenleme alanlarında serbest piyasa ekonomisine müdahale alanını
korumuş ve hatta giderek genişletmiştir (Kapp, 1939:766).
19. yüzyıl toplumsal - ekonomik yapısının belirleyici özelliği, kapitalist
gelişmenin içsel dinamiği eşitsiz gelişmedir. Sanayi Devriminin hemen sonrasında,
İngiltere ve Fransa’nın egemenliğindeki ekonomik sistem yapısal değişikliklere
(1870’lerde) uğramıştır. “1870 – 1900 yılları arasında Birleşik Devletler, Almanya
ve Fransa’da göz kamaştırıcı ilerlemeler kaydedil[miştir]. Tek bir örnek yeterli[dir].
1870 yılında Birleşik Krallık’ta kömür üretimi 110 milyon ton, Birleşik Devletler’de
30 milyon, Almanya’da 26 milyon, Fransa’da 13 milyon idi, 1900 yılı için rakamlar
Birleşik Krallık’ta 225, A.B. Devletleri’nde 241, Almanya’da 108 ve Fransa’da 32
ol[muştur]” (Beales’den akt. Küçük, 1981b:31).
Bu süreçte, Fransa ve İngiltere’de liberalizm kabul görmekteyken, “Almanya ve
Avusturya’da ve kısmen Amerika gibi ülkelerde özellikle ekonomi kuramına ilişkin
olarak farklı yaklaşım ve çözümler ortaya çıkmıştır. Bunu, ulusal toplumun ve ulusal
devletin kendini koruma ve geri kaldığı yarışta rakiplerini yakalama uğraşı biçiminde
de tanımlamak mümkün gözükmektedir” (Şaylan, 2003:64). Çözüm dünya yarışında
ayakta kalabilmenin yollarını bulmaktır.
Kapitalist gelişmenin dinamiği olan eşitsiz gelişme koşulları, devletlerin ayakta
kalabilmesi için büyüme hızını uzun dönemde istenen seviyelerde tutmasını
gerektirmektedir. Bu nedenle, kapitalizmin eşitsiz gelişimine karşı meta üretiminin
ve sermaye birikiminin sürekliliği için piyasaya müdahale zorunludur. “Büyüme-
hızını uygun bir düzeye yükseltmek ve bunun on ya da yirmi yıllık bir süre için bir
32
duraklamaya saplanmadan orada tutabilmek hemen hemen kesinlikle plânlamayı
gerektirir (bununla sadece kâğıt-üzerinde kalan bir plânlamayı söylemek
istemiyorum); bu iş, özellikle ‘atılım’ın ilk yıllarında, insandaki yaratıcılığı
uyandırma ve iktisadî kaynakları ulaşılmak istenen hedefler yönünde harekete
getirme yeteneği olan tipte siyasal ve toplumsal örgütlenmeyi zorunlu kılar” (Dobb,
1981:143).
Sanayi Devrimi sonrasında Batı ülkelerinde ortaya çıkan Frederich List’in
öncülleri arasında yer aldığı yeni korumacı ekonomi politikası kuramı ile “eşitsiz
gelişme sürecine karşı, onun etkisini azaltan ya da sıfırlatan bir politika önerisi”
geliştirilmektedir (Şaylan, 2003:67). Diğer bir deyişle, korumacı müdahalelerin
gerekçesi, kapitalist gelişmenin içsel dinamiği (Küçük, 1981b, 23) olan eşitsiz
gelişme karakterinde yatmaktadır.
Marks’a göre “...koruyucu düzen [uluslararası rekabete kapanmak], bir ülkede
büyük-ölçekli endüstriyi kurmanın bir aracından başka bir şey değildir. Başka bir
deyişle, (koruyucu politika bir ülkeyi) dünya pazarına dayanır yapmanın (aracıdır)...”
(Marks’dan akt. Küçük, 1972, 82-83).
Marks’dan alıntılanan metin yukarıda ele alınan tarihsel süreci içiçe geçmiş iki
özellikle açıklamaktadır: (1) eşitsiz gelişme dinamiği nedeniyle koruyucu
politikaların ortaya çıkması ve (2) koruyucu politikalar ile tekelleşmenin hızlanması.
Büyük ölçekli işletmeler verimliliğin temelidir, çünkü büyük sermaye,
uzmanlaşma ve emek verimliliğinin artması demektedir. Büyük sermayelerde
teknoloji yoğunlaşır, teknolojinin yoğunlaşması ile verimlilik artışı sağlanır (Küçük,
1972). Bu nedenle, teknolojik ilerleme ve yatırım döngüsü açısından ekonomilerin
lokomotifi tekelci işletmelerdir. Bu doğrultuda, rekabet tekelleşmeyi içermekte,15
tekelleşme piyasa başarısızlığı olarak değil; piyasanın ilerlemesi için gerekli ve
zorunlu koşul haline gelmektedir.
1930’lar “sanayinin olağanüstü gelişmesi ve üretimin gitgide daha büyük
işletmeler içinde son derece hızlı yoğunlaşma süreci”nin, kapitalizmin en belirgin
özelliklerinden biri olmaya başladığı dönemdir (Lenin, Mart 1998:23). “[S]erbest
15 Rekabet ve tekelleşmenin kapitalist gelişme içerisinde birlikteliği Cengiz Ekiz’in çalışmasında
tartışılmaktadır: Ekiz, 2010.
33
rekabetin üretimin yoğunlaşmasına yol açtığını, üretimin yoğunlaşmasının da,
gelişmesinin bir aşamasında tekele götürdüğü” Marks tarafından ortaya konmuş,
dahası gerçeklik teorinin ortaya koyduğu şekilde ilerlemiştir (Lenin, Mart 1998:27).
“Tekelci sermayenin gelişimine ilişkin son aşama, bilinçli bir şekilde rekabetin
kontrol altında tutulmasını amaçlayan birleşmelerin oluşturulmasıdır. Bu aşamaya,
rekabeti ayakta kalanlar için giderek ciddi ve tehlikeli bir hale getiren nispi olarak
yüksek bir merkezileşme ortaya çıktığında ulaşıl[mıştır]” (Sweezy, 2007). Tekelci
dönemin bir diğer özelliği de sermayenin merkezileşme ve yoğunlaşması sürecinde
kredi kurumunun rolüne bağlı olarak, mali sermayenin merkezileşmesi ve
yoğunlaşması ve sanayi sermayesini bir çeşit egemenliği altına almasıdır.
Hilferding’in tabiri ile “Finans Kapital” biçiminde sermayenin en olgun ve soyut
görünüme bürünmesidir (Hilferding, 1995:47).
Bu doğrultuda, “1930’larda ekonomik yasalar uyarınca, tutarlı olarak kendi
ekonomik çıkarlarını izleyen insan anlamında “ekonomik insanın sonu”ndan söz
edilmeye başlan(mıştır.)” Tarihçi Carr’a göre bu değişim, “esas olarak bireysel
kapitalizmden büyük çaplı kapitalizme geçişin ürünüdür.” Bireysel kapitalizmde
olduğu gibi bireysel girişimci ve tüccar ağır bastığı sürece hiç kimse ekonomiyi
denetim altında tutma ya da onu anlamlı bir biçimde etkileme imkanına sahip
görünmemekte; böylelikle de, kişilik dışı yasalar ve süreçler imgesi korunmaktadır.
“İngiltere Bankası bile, gücünün doruğunda olduğu günlerde, hünerli bir işletici ya
da yöneltici olarak değil, ekonomik eğilimlerin nesnel ve yarı-kendiliğinden bir
kaydedicisi diye düşünülmekte[dir]” (Carr, 1996:165). Oysa tekelci kapitalist dönem
ile birlikte Hilferding’in örgütlü kapitalizm olarak adlandırdığı “ulusal düzlemde
büyük şirketlerin ve bankaların ekonomide ağırlığı”nın ve “burjuvazi ile devlet
ilişkisi[nin] değiştiği ve devlet müdahalesinin art[tığı]” dönem belirginleşmektedir
(Tom Bottomore, Önsöz, Hilferding içinde, 1995:15-47).
Planlı kapitalist ekonomilerin doğuşu da tekelci sermaye birikim rejiminde
devletçiliğin egemen olduğu döneme rastlar. Aslında, bunun bir rastlantı olmadığı
rahatlıkla söylenebilir. Engels Erfurt Programı’nın (Sosyal Demokrat Program
Tasarısı) eleştirisinde, kapitalist üretimde özel kapitalist üretimin yavaş yavaş
ortadan kalktığı ve tröstleşme ile birlikte üretimin kendisinde varolan plansızlığın
bittiğini vurgulamaktadır: “Ve eğer anonim şirketlerden koca sanayi kollarını
34
boyundurukları altına alan ve tekeller kuran tröstlere geçersek, o zaman bu,
yalnız özel üretimin sonu demek değildir, aynı zamanda plansızlığın da sona ermesi
demektir” (Engels, 2002:82).16
Engels’in 1875’lerde dile getirdiği söz konusu
dönüşüm, ekonomik yapıda 20. Yüzyıl başında izlenebilirken; 1929 Krizi ile birlikte
üstyapıda da dönüşüm tamamlanmıştır. Tekelci yoğunlaşma, planlamanın önkoşulu
olan üretimin ve mülkiyetin sosyalizasyonunu sağlamıştır (Küçük, Ekim 1975).
Üretimde plansızlığın bitmesi ile tekelci sermaye ile devlet işbirliğinin
kurumsallaşması, toplumsal üretim ilişkilerinin tarihsel biçimini oluşturmaktadır.
Diğer bir deyişle, planlama, kapitalizmin tekelci aşamasının (devletçi) toplumsal
üretim ilişkilerinin aldığı yönetim biçiminin işlevidir.
Kapitalizmde planlama, devlet gibi, kapitalist gelişmenin zorunlu bir sonucudur.
Devlet gibi tarihseldir ve sınıfsaldır (Engels, 2010:199):
“[d]evlet, … toplumun, gelişmesinin belirli bir aşamasındaki bir ürünüdür; bu,
toplumun, önlemekte yetersiz bulunduğu uzlaşmaz karşıtlıklar biçiminde
bölündüğünden, kendi kendisiyle çözülmez bir çelişki içine girdiğinin itirafıdır. Ama,
karşıtların, karşıt iktisadi çıkarlara sahip sınıfların, kendilerini ve toplumu kısır bir
savaşın içinde eritip bitirmemeleri için, görünüşte toplumun üstünde yer alan
çatışmayı hafifletmesi, ‘düzen’ sınırları içinde tutması gereken bir güç gereksinmesi
kendini kabul ettirir; işte toplumdan doğan, ama onun üstünde yer alan ve ona gitgide
ona yabancılaşan bu güç, devlettir.”
Devlet yönetiminin bir işlevi olarak planlama da piyasadan bağışık, piyasanın
üstünde bir akıl olarak ithal edilmemiştir. Aksine, kapitalizmde planlama piyasanın
(kapitalizmin) tarihsel gelişmesinin özgül ve özgün devlet biçiminin işlevi olarak
doğmuştur. Planlama, rekabetin yerini tekelleşmeye bıraktığı piyasa ilişkileri
içerisinde devletin aldığı müdahaleci biçimin bir işlevidir.
Kapitalizmin ürünü olan “modern devlet” gibi kapitalist planlama da “toplumsal
düzeni” ve dolayım aracı olarak yönetimi yeniden üretmeyi doğal olarak içerir.
Aslında, liberal siyaset teorisinin dahi Devletin pozitif rolleri olarak kabul ettiği
mülkiyetin ve vatandaşların haklarının korunması (Kapp, 1939:766), devletin
“otoritesi altında bulundurduğu toplumsal sistemi yeniden üretmek” olarak
tanımlanabilecek ana işlevini oluşturur (Şaylan, 2003:31). Bu doğrultuda devlet,
16 Dikkatime sunan Ali Somel’e teşekkürlerimi iletmeliyim.
35
kapitalist üretim sürecinin temelinde mülkiyet ilişkileri ve bu mülkiyet ilişkilerini
doğuran “sermayenin bir sınıf elinde toplanımı”nı (Dobb, 1981:6) yani sermayenin
birikim sürecini yeniden üretmektedir. Bu işlevi ile “kural olarak en güçlü sınıfın,
iktisadi bakımdan egemen olan, ve bunun sayesinde, siyasal bakımdan da egemen
sınıf durumuna gelen ve böylece ezilen sınıfı boyunduruk altında tutmak ve
sömürmek için yeni araçlar kazanan sınıfın devleti” haline gelmektedir (Engels,
2010:201).
Yukarıda sözü edilen tarihsel ve toplumsal doğuş özelliklerini içeren
kapitalizmde planlama yaklaşımı, klasik planlama yaklaşımı olarak ele alınacaktır.
Özetle, devletin yönetsel etkinliğinin toplumsal ve ekonomik alanı planlaması da
kapitalizmin tekelci sermaye birikimini ve müdahaleci devlet biçimini yeniden üreten
bir işleve sahiptir. Planlama sistemi tarihsel ve kuramsal olarak SSCB Bolşevik
Rejimine içsel olduğu gibi kapitalizmde planlama ABD New Deal Rejimine içseldir.
Kapitalist planlama, New Deal Rejiminde, devlet ile tekellerin “birlikte yönetimi”nin
aracı olarak, tekelci sermaye birikiminin sürekliliğini sağlamak üzere doğmuştur.
New Deal Rejimi’nin ve planlamanın, demokrasi ile verimliliği eşitleyen bir ideoloji
içerisinden doğan tarihsel ve toplumsal karakterine karşın, planlama kavramına mal
olan liberal algının kaynağı da ABD New Deal Rejimi olmuştur. Planlama, “amacın
gerçekleştirilmesi için yapılması gerekenlerin ve bunlar için yöntemlerin
belirlenmesi” (Gulick, 1937:13) gibi evrenselleştirilmiş ve teknikleştirilmiş bir
kavramsallaştırma ile doğmuştur.
ABD’de New Deal Devletçiliği ve Planlama: Kapitalizmde Planlamanın
Ortaya Çıkış Öyküsü
20.yüzyıl başında, Amerika kıtasında, sanayileşme ve sanayileşme ile birlikte
gelen göç, büyük ve hızlı bir toplumsal dönüşümü başlatmıştır. Sanayileşme ve göç
sonrasında doğacak toplum ve devlet nasıl olacaktır?
Söz konusu toplumsal dönüşüm, piyasanın kendiliğinden işleyişine bırakılmamış,
dönüşümün yönetimine dair geliştirilen önlemler New Deal’i doğurmuştur. New
Deal’in yeni bir başlangıç değil, “İlerlemeci Dönem”in (Progressive Era) devamı
olduğu; ABD’de özel sektör – devlet işbirliği ile New Deal planlamasını yönlendiren
36
“Ulusal Kaynakları Planlama Kurulu”nun (National Resources Planning Board,
UKPK) yeni bir örgütsel model olarak, 1917-1918’de Hoover ile ortaya çıkan
örgütsel modelin mirasçısı olduğu iddia edilmektedir (Reagon, 1999:10).
Hoover, Ticaret Bakanı (Secretary of Commerce) olarak yeni dönemde, savaş
döneminin aktörlerini, yani devlet ile özel sektörü, bir araya getirmek üzere bu
örgütlerin kurulmasına öncülük etmiştir (Reagon, 1999:12), bu nedenle, örgütsel
tipler, Hoover’ci model olarak adlandırılmaktadır. Gerçekten, 1901 ile 1918 arasında
savaş durumu, savaş sırasında üretimi yönetmek üzere sermaye ile devlet
temsilcilerini bir araya getiren kurullarda olduğu gibi yeni örgütsel tipler ortaya
çıkarmıştır (Herberg, 1981:507). Bu dönemde, büyük şirketlerin egemenliğinde
büyük örgütlü ekonomi gelişmiştir. Bu ekonomi, özel ve kamu sektörleri ayrımını
kaldıran anonim şirket modelini (corporate model) temel almaktadır. Bu
kurumlardan bazıları şunlardır: Savaş Sanayisi Kurulu (War Industries Board),
Ulusal Savaş İşgücü Kurulu (National War Labor Board), Gıda Yönetimi (Food
Administration Board), vb (Reagon, 1999:11). Daha sonra, 1930 seçimlerinde başkan
olan Demokratların adayı Franklin Hoover’in yöntemini terk etmemiş, takipçisi
olmuştur.17
New Deal Planlaması, üçlü kurumsal yapı üzerine oturmaktadır: Merkezde,
planlama politikasının oluşturulmasından sorumlu UKPK ile hükümet dışı toplumsal
araştırma örgütleri; politikanın yürütme yetki ve sorumluluğuna sahip Hükümet ve
özel olarak finansmanı ve yürütülmesinden sorumlu Hazine.
Ulusal Planlama Kurulu (National Planning Board), 1933’de Roosevelt’in
girişimleri ile kurulmuştur. 1933 yılında İçişleri Bakanlığı’na (Department of
Interior) bağlı Devlet İşleri İdaresi (Public Works Administration) altında kurulan
Kurul, 1934 yılında Başkanlık Ofisi (Executive Office) olarak yeniden
yapılandırılmıştır. 1933 yılında Kurul Başkanı Frederick A. Delano’dur, Wesley C.
17 Hoover’in savaş kurullarında yer alan isimlerin birçoğu daha sonra planlama kurullarında yer
almışlardır: Frederick Delano, Charles Merriam, Wesley Clair Mitchell, Henry Dennison, Beardsley
Ruml (Reagon, 1999). Hoover ile Roosevelt arasında kişiler bazında bir süreklilik olduğu nettir ve
savaş zamanından kalma ilişkiler, farklı şekillerde kurulmaya devam etmiştir. Bir diğer dikkat
çekici nokta da, söz konusu isimlerin Kamu Yönetimi disiplinin gelişmesinde anahtar aktörler
olarak öne çıkmasıdır.
37
Mitchell ve Charles E. Merriam ise üyedir. 1934’de Başkanlık Ofisi olarak
düzenlenen Kurul’da aynı üyeler kalmakla beraber, Başkanlığa İçişleri Bakanı
(Secretary of Interior) getirilmiş, üyeliklere de Tarım, Ticaret ve Çalışma Bakanı
(Labor Secretary) ile Acil Yardım İdaresi (Federal Emergency Relief Administrator)
katılmıştır. 1939 yılında, Senato’da kabul edilen “Reorganization Act of 1939” ile
Başkanlık yeniden yapılandırılmış; Kurul, Başkanlık Ofisi (Executive Office) halini
almıştır. Kurul’da Delano ve Merriam kalmış, Mitchell’in yerine Yantis Başkan
tarafından getirilmiştir (Merriam, 1944:1075).
Kurul’un, Recent Social Trends’in 1933 tarihli raporunda dile getirilen öneri ile
kurulduğu iddia edilmektedir. Söz konusu raporda, “modern bilimin ışığında, sosyal,
ekonomik ve Hükümet sistemi ile ilgili sorunları ve birbiriyle ilişkilerini araştırmak
üzere ‘National Advisory Council’in kurulması” önerilmiştir (A Plan for Planning,
1934’den akt. Merriam, 1944:1075).18
1943’de Kongre’de bütçe görüşmeleri
sırasında yürütme gücünün çok fazla genişlediği gerekçesiyle Kurul suçlanmış ve
bütçesi kesilmiştir (Reagon, 1999:2). Resmi olarak Kurul’un kapanma tarihi ise 1
Ocak 1944’tür.
Kurul, planın hazırlaması ile görevlidir. Bu süreçte, Başkan tarafından ya da diğer
Federal Kurumlardan gelen ya da bizzat Kurul tarafından geliştirilen öneriler
doğrultusunda politikalar oluşturulmaktadır. Kurul, kendiliğinden bir yetkiye sahip
değildir. Hatta oluşturulacak politikanın, yürütmenin başı Başkan tarafından
onaylanması gereklidir, çünkü Kurul istişari niteliktedir (Merriam, 1941:120). Planın
oluşturulmasında, Kurul, ilgili verileri toplamak, verileri analiz etmek, verilerin
birbiriyle çelişkilerini gidermek, geçmişe dair genel gidişatı görmek ve geleceğe dair
öngörüde (projeksiyon) bulunmak gibi görevleri yerine getirmektedir (Merriam,
1941:116). Bu görevleri yerine getirirken, Kurul, teknik komisyonlardan ve diğer
kurumların ilgili birimlerinden ve araştırma birimlerinden yararlanmaktadır. Teknik
komisyonlar, Hükümet temsilcileri ile Hükümet ile bağı olmayan uzmanlardan
oluşmaktadır. Planlama sürecinin tüm işi teknik komisyonlarda yürütülmektedir.
Teknik komisyonlar dışında, danışmanlık komisyonları kurulabilmekte ya da
18 Kurul, 1934-1935 yılları arasında Ulusal Kaynaklar Kurulu (National Resources Board); 1935-1939
arasında ise Ulusal Kaynaklar Komitesi (National Resources Committee) ve 1939-1943 arasında
Ulusal Kaynakları Planlama Kurulu (National Resources Planning Board) adını almıştır.
38
doğrudan danışmanlarla çalışılabilmektedir (Merriam, 1941:116-117). Hükümet –
dışı örgütlerden ise en çok Araştırma Komitesi ile yakın temas içerisindedir. Bu
komitede, Ulusal Araştırma Akademisi (National Academy of Science), Sosyal
Bilimler Araştırma Konseyi (The Social Science Research Council), Ulusal Ekonomi
Araştırmaları Bürosu (National Bureau of Economic Research), 20. Yüzyıl Fonu
(20th Century Fund), Robert Brooking Hükümet Araştırmaları Enstitüsü (Robert
Brooking’s Institute for Government Research), Amerikan Eğitim Konseyi
(American Council on Education) ve diğer ilgili kuruluşlar bulunmaktadır (Merriam,
1941:120; Reagon, 1999:22).
Planın oluşturulması sürecinde, Kurul en çok Bütçe Ofisi (Bureau of Budget) ile
yakın çalışmaktadır. Kurul, ayrıca, eyalet planlama ofisleri, yerel planlama ofisleri ve
bölge planlama ofisleri ile ve diğer Bakanlıklar altında kurulan – adı planlama
olmasa da aynı işleve sahip – Kurul ve Ofisler ile birlikte çalışmaktadır (Merriam,
1941:118-120). Kurul’un Bütçe Ofisi ile birlikte çalışması zorunludur, çünkü
planlama politikasının kabul edilmesi, hem yürütme hem yasama organının onayı ile
gerçekleşmekte ve planın uygulaması, seçimle işbaşına gelen Hükümet’e
verilmektedir (Merriam, 1941:116, 117).
Devlet – sermaye işbirliğinin kurumsallaştığı Planlama Kurulu, sanayinin
sermaye birikiminin artırılarak, kar etmesini sağlamak ve ekonomik büyümeyi teşvik
etmekle görevlidir. Bunun için, emeğin disiplinini (kısa dönemde değişken üretim
faktörü emektir) (Herberg, 1981:512, 513, 516); hammaddenin daha ucuza
üretilmesini; eğitim, sağlık masraflarının sosyalleştirilmesini (refah devleti) ve
finansmanın kolaylaşmasını sağlamaktadır (Fransa’da savaş sonrasında bankaların
devletleştirilmesi gibi) (Herberg, 1981:513).
New Deal dönemi, Amerikan ekonomisinin tekelci yapının doruğuna ulaştığı ve
tekelci yapıya karşı önlemlerin (Anti-tröst) hayata geçirildiği bir dönemi takip
etmektedir (Sweezy ve Baran, 2007). Ne var ki, Savaş ve New Deal döneminde
kurulan devlet ve özel sektör birlikteliği her zaman tekelleşmeyi teşvik etmektedir.
Tekelleşme üretimin verimliliğini artırdığı gibi özel sektör ile devlet işbirliğinde de
kolaylık sağlamaktadır (Herberg, 1981:512).
New Deal, yukarıda ele alınan ekonomik temel ve örgütsel tipler açısından
İlerlemeci Dönemin takipçisi olsa da, New Deal ile İlerlemeci Dönem farklıdır.
39
İlerlemeciler, geleceğe dönük kapsamlı reformları hayata geçirmeye çalışırken, New
Deal sadece yürütme ile sınırlı reformlara girişmiştir. New Deal ile Amerikan
Başkanı, planlı toplum için politika üreten tek merkez olarak güçlendirilmiştir
(vurgular bana ait, Lepawsky, 1971:301). New Deal’in sonunu hazırlayan
dinamiklerin kökeni, söz konusu gelişmede aranır.
1935 yılında Yüksek Mahkeme’nin (Supreme Court), hasta tavuk (sick chicken)
davası olarak adlandırılan davada, New Deal’in bir parçası olarak yürürlüğe konulan
Ulusal Sınai Kalkınma Kanunu’nu (National Industrial Recovery Act) Anayasa’ya
aykırı bulması ile New Deal karşıtlığının yükseldiği net olarak görülmektedir. Ulusal
Sınai Kalkınma Kanunu, yasama yetkilerinin yürütme tarafından kullanıldığı
gerekçesiyle iptal edilmiştir. Yüksek Mahkeme kararında, şu hüküm dikkat çekicidir:
“Genel olarak plancılar, birçok New Deal düzenlemesini kabaca yetersiz kabul
etmektedirler, fakat plancıların çoğu genel kabul edilen anlamda sosyalist değillerdir.
İktisadi ve siyasi ideolojileri Thorstein Veblen, Simon Patten, ve Herbert Croly gibi
adamlardan gelmektedir, Karl Marx’dan değil. Kahramanları, mühendis, teknisyen,
ve tüketicidir, fabrika işçisi değil. Merkez kavramları iktisadi denge ve birleşik
işbirliğine vurgu yapar, sınıf çatışmasına ya da proleter diktatöryasına değil”
(Reagon, 1999:16).
Roosevelt’in gücünü kaybettiği döneme rastlayan 1940’lı yıllarda, Roosevelt,
Kurul’un ve planlama politikasının suçlanmasına karşı dik duramamıştır. Reagon,
New Deal üzerinden yaşanan çatışmanın, planlamayı doğrudan hedef almadığını, asıl
sorunun Planlama Kurulu’nun yürütmenin altında örgütlenmiş olması olduğunu iddia
etmiştir (Reagon, 1999:232). Diğer bir deyişle, planlama örgütü yürütme dışında ya
da doğrusu yasamaya bağlı olarak örgütlendiği takdirde sorunun ortadan kalkacağı
varsayılmıştır.19
Oysa sorun örgütsel bir bağlılık sorunu değildir; eleştiriler doğrudan
planlamaya yöneltilmektedir. New Deal sürecinin sonuna gelinen, UKPK’nın
bütçesinin kesildiği 1943 yılı bütçe görüşmelerinde, New Deal planlamasının amacı
net olarak plancıların kendileri tarafından ortaya konmuştur.
19 Buna karşın, 1937 yılında Amerika’da yönetimin bilimsel bir uğraş olarak kurulması çalışmalarında
başı çeken L. Gulick, planlamayı yönetsel işlevlerin ilk sırasına yerleştirmekte ve bu işlevlerin
yürütmenin işlevleri olması dolayısıyla yürütmenin altında birer ayrı bölüm olarak örgütlenmesi
gerektiğini savunmaktadır (Gulick, 1937:14).
40
Bütçe görüşmelerinde, New Deal ile serbest piyasanın yok edildiğinden bahisle
planlama komünist bir hareket olmakla suçlanmıştır (Reagon, 1999:226, 229, 227).
Bu nedenle, Amerika’nın devlet – karşıtı (anti-statist) geleneğine karşı çıkan bir
uygulama olarak görülen planlama çalışmalarının, daha gönüllü (voluntarist) bir
seyre geçmesi gereği savunulmuştur. Kongre’deki tartışma sırasında, plancılar,
yargıçları, New Deal’in komünist bir hareket değil, aksine özel sermayeyi koruyan
bir yaklaşımı benimsediğine inandırmaya çalışmışlardır (Reagon, 1999:231). Hatta
plancılara göre, Amerika’nın serbest piyasa sisteminin savaş sonrasında ayakta
kalabilmesi, devletin ve diğer gönüllü hareketlerin tamamlayıcı etkinliği sayesindedir
(Reagon, 1999:238). Yine Plancılara göre, New Deal, Amerikan demokrasisinin
üzerinde işlediği dengeyi korumak üzere merkezi bir gözlem ve yönlendirmenin
gerekli olduğundan yola çıkılarak savunulmaktadır (Merriam, 1941:116). Aksi
takdirde, bu denge bozulabilecektir.
Gerçekten, 1940’lı yıllarla birlikte, Ludwig von Mises’in serbest piyasa yolu
olarak gösterdiği Amerika’da planlı demokrasilerden bahsedilmektedir. 1940 yılında
Public Administration Review’in ilk sayısında yayınlanan yazılardan Person’un,
“Research and Planning as Functions of Administration and Management” başlıklı
makalesi (Person, 1940) şöyle tamamlanmaktadır:
“Kayıtsızca çok uzun zaman beklememek şartıyla planlamanın demokrasinin
kurtuluşu için hayati faktörlerden biri olacağına ikna oldum. Toplumlarımız giderek
karmaşıklaşmakta ki plansız bireyselliğin devamı öldürücü olabilir, üstünkörü
planlama da yetersiz olması nedeniyle tehlikeli olabilir. Toplum için planlanmak ve
aynı zamanda demokratik kalmak mümkün; asıl karışık ve ekonomik olarak
istikrarsız bir toplumun demokratik kalmasının olanaklı olduğunu düşünmüyorum.
İnsanlar herhangi bir politik sistemde istikrarsızlık yerine totaliteryanizmin istikrarını
seçecektir. Bu nedenle, koşullar üzerimize tarihi bir mücadele yüklenmiştir –
demokrasimizi planlanmaya ikna etmek, ve nasıl planlanacağını göstermek
mücadelesi.”
Person’un savunusu, demokratik düzen içerisinde verimliliği sağlamak ve
verimlilik için planlı bir ekonomik yapının kurulabilmesidir (Person, 1940:72). 1937
yılında Luther Gulick de verimliliğin, demokrasinin temeli olduğunu çünkü
verimliliğin hayatı daha zengin ve daha güvenli yaptığını belirtmektedir (Gulick,
1937:11). Gulick de bu temeli Henri Fayol’da bulur. Henri Fayol ve takipçisi L.
41
Gulick ve L. Urwick ve diğer Amerikan yönetim bilimcilerin temel derdi,
verimliliğin sağlanmasıdır. Fayol’un 1920’lerde yazdığı metinlerde de açıkça
görüldüğü gibi “uzun dönemli plan” gereksinimi, ekonomik verimlilik için temel
sayılmaktadır (Fayol, 1937:113).
Buna rağmen, yasama – yürütme arasında planlama politikası üzerinden yaşanan
tartışma, 1943 yılında Kurul’un bütçesinin kesilmesi ve 1944 yılında kapatılması ile
sonlanmış gözükmektedir. Kurul, 1944 yılı sonrasında çeşitli biçimler almış ve
1946’da Ekonomik Danışma Konseyi’ne (Council of Economic Advisers)
dönüşmüştür (Lepawsky, 1971:298). Ne var ki, Planlama Kurulu’nun görevleri
Konsey’e aktarılmamıştır.
Lepawsky’ye göre, New Deal aslında planlama, politika-oluşturma, politik
doğaçlama ve yönetsel programlama karışımı bir sistemdir. Yönetsel bir süreç olarak
planlama, yürütmenin politika oluşturma uzmanlığını yansıtmaktadır. Politik olarak
ise, federal-yerel birimlerin ortak emeklerinin bir araya getirilmesi ve halkın
planlama ve politika oluşturma sürecine katılımı için katılımcı mekanizmaların
oluşturulduğu sistemdir (vurgular bana ait, Lepawsky, 1971:299).
Lepawsky, New Deal ve planlamanın bir yönetsel biçim olduğunu belirtmekle
haklıdır, ancak devletin tekelci sermayenin çıkarları doğrultusunda toplumsal ve
ekonomik alanın planlandığı bir yönetsel biçim olduğunu gizlemektedir.
2. Klasik Planlama Yaklaşımının Yeniden Üretilmesi: Politika Planlaması
ve Kalkınma Planlaması
Planlama, kapitalist gelişme sürecinin tarihsel bir aşamasının özgün yönetsel
biçimi olarak statik bir yapı değildir, kapitalist gelişme sürecinde üretimin maddi
ilişkileri gibi toplumsal üretim ilişkilerinin belirleyiciliğinde farklı biçimlerde
yeniden üretilmektedir. Kapitalist zenginliğin temeli olan “sermaye birikiminin hızı
ve biçimi toplumsal yapıyı ve bu yapıya özgü siyasal örgütlenmeyi belirleyen ana
parametre olarak kabul edilebilir” (Şaylan, 2003:36). Planlama da, söz konusu
siyasal örgütlenme sürecinin bir işlevi olarak kapitalist gelişme sürecinde farklı
biçimler almaktadır. Bu bağlamda, 1930’larda kapitalizmin tekelci aşamasında
42
kurulan klasik planlama yaklaşımı, 1945 sonrası dönemde tekelci sermayenin
emperyalist ilişkilerinin yagınlaşması ile yeniden şekillenmiştir.
Tekelleşme süreci, 1962 yılında dünya üretiminin %23,4’ünün 500 sanayi
işletmesi tarafından gerçekleştirildiği bir aşamaya varmıştır (Serge Latouche’den akt.
Başkaya, 2005:38). Bu dönemin özellikleri, “üretimin ve sermayenin, iktisadi
yaşamda kesin bir rol oynayan tekellere yol açacak kadar yüksek bir gelişme
derecesine ulaşan yoğunlaşması; banka sermayesi ve sınai sermayenin kaynaşması ve
bu ‘mali sermaye’ temelinde bir mali oligarşinin oluşması; sermaye ihracının, emtia
ihracatı tersine, özel bir önem kazanması; dünyayı kendi aralarında paylaşan
uluslararası tekelci kapitalist birliklerin kurulması; dünya topraklarının en büyük
kapitalist devletler arasındaki paylaşılmasının tamamlanması[dır]” (Lenin, Mart
1998:94).
Lenin, söz konusu aşamaya 20. Yüzyıl başında geçildiğini söylemesine rağmen,
“yeniden paylaşım” (Lenin, Mart 1998:102) savaşlarının tamamlanması 1945 yılını
bulacaktır. Bu dönemde, “gelişmiş ülkelerde çok büyük bir ‘sermaye fazlası’
oluşmuştur” (Lenin, Mart 1998:67). Söz konusu sermaye fazlasının yeniden
değerlendirilmesi gereklidir.
İkinci Dünya Savaşı sonrasında, emperyalist ülkelerdeki sermaye fazlasının
değersizleşmesinin önlenmesi için ithalat talebinin artırılması ve yeni yatırım
alanlarının bulunması arayışı artmaktadır (Kaynak, 2009:33-34). Bu arayışta ilk akla
gelen, ithalata dayanan ve yatırım açığı ile karakterize ekonomileri ile azgelişmiş
ülkelerdir.20
20 1950 sonrasında ortaya çıkan azgelişmişlik kavramı, “sanayileşmiş ülkelerin aksine, tarımsal
faaliyetlerin hakim olduğu ekonomilere sahip, işsizlik sorunu ile boğuşan, iş sahibi olanların da
korunaksız istihdamda yer aldığı ve çalışan yoksulluğu çekilen ve kişi başına reel gelirin düşük
olduğu ve gelir dağılımı eşitsizliğinin hüküm sürdüğü ülkeler” olarak kategorize edilmiştir.
“Azgelişmiş ülkelerde, dış ticarette birincil ürün satışı ve mamul mal alımı yapılmakta, ihracat
kalemlerinin bir üründe yoğunlaştığı ve dış ticaretin gelir içerisindeki payının çok düşük olduğu ve
dış ticaret dengesinin açık” vermekte ve bu ülkelerde sermaye piyasası gelişmemekte, girişimci ve
üretim organizasyonu zayıf kalmaktadır (Kaynak, 2009:11-27).
43
1950’lerde azgelişmişlik kategorisine alınan ülkeler, genellikle eski kolonyal –
sömürge ülkelerdir. Bu dönemde, doğrudan sömürgecilik biçimsel olarak kalkmış
(Başkaya, 2005:29), “[s]ömürgeciliğin bıraktığı yerden kalkınma nöbeti
devral[mıştır]” (vurgu bana ait, Kothari’den akt. Başkaya, 2005:27). Önceden
kalkınma gelişmiş Batılı ülkelerin sorunlarını ele alan bir çalışma alanı iken, 1950
sonrasında azgelişmişlikle bir arada ele alınmaya başlanmıştır (Kaynak, 2009:30-32).
Bu alan için bilgi üretimi de ayrı bir disiplini ortaya çıkarmıştır: kalkınma ekonomisi
(iktisadı). Bu alanda, azgelişmiş ülkelerin kalkınması üzerine geniş bir kalkınma
literatürü doğmuştur.21
Kalkınma ekonomisi, azgelişmiş ülkelerde sermaye yetersizliği nedeniyle
sanayileşme ve kalkınmanın sağlanamadığı, bu nedenle yabancı sermayenin itici
gücüne gereksinim duyulduğu savı üzerine kuruludur. Bu nedenle, gelişmiş
(emperyalist) ülkelerden azgelişmiş ülkelere dış yardım ve yabancı sermaye ihracı
gereklidir, hatta zorunludur. Serbest rekabetin hüküm sürdüğü eski kapitalizmin
belirgin niteliği “emtia ihracı” olmasına karşın, tekellerin hüküm sürdüğü güncel
kapitalizmin belirgin niteliği “sermaye ihracı” haline gelmiştir (Lenin, Mart
1998:66).
Kalkınma ekonomisi, bütünleşmiş bir uluslararası sermaye hareketliliğini
gerektirmektedir. Bu doğrultuda, “ulusal düzeyde birikim sürecinde devletin yerine
getirdiği işlevi, uluslararası düzeyde yerine getirecek kurumsallaşmaların
gerçekleştirilmesi bir zorunluluk olarak belirmiştir. Bu zorunluluk II Dünya
Savaşının bitmesiyle yerine getirilmiş ve birikimin dünya genelinde sürekliliğini
sağlayacak IBDR, IMF, GATT, BM, NATO gibi uluslararası kurumlar
oluşturulmuştur” (Türkay, 2003’den akt. Tuncay, 2004:10).
Uluslararası Para Fonu (IMF), DB, BM gibi uluslararası kuruluşlar İkinci Dünya
Savaşı sonrası kurulan mali sermayenin uluslararasılaşmasının, Bretton Woods
düzeninin üstyapısal kuruluşlarıdır. Bretton Woods düzeni olarak anılan bu yapı,
sermaye hareketlerinin başlatılabilmesi / hızlandırılması için gerekli sabit döviz
kurunu kurmuş, bu amaçla, 1944 yılında ABD’nin New Hamsphire Eyaleti’nin
Bretton Woods kasabasında bir araya gelen 45 ülke temsilcisi, dolara rezerv para
21 Bu alanda, Nurkse, Hirschman ve Myrdall öne çıkan iktisatçılardır (Kaynak, 2009:34).
44
niteliği kazandırmak üzere anlaşmaya varmıştır (http://worldbank.org/). Aynı
zamanda, bu yapı Avrupa’da savaş sonrası meydana gelen tahribatı gidermek için
gereksinim duyulan uzun vadeli finansmanı ve bu finansmanın sağlanması için temel
olan uluslararası kambiyo rejiminin düzenlenmesini de amaçlamıştır. Bu doğrultuda,
Dünya Bankası (DB) (bu tarihte sadece IBRD) savaşın yarattığı tahribatı gidermek
amaçlı uzun vadeli finansman gereksinimine yanıt verecektir. Uluslararası
ödemelerdeki kısa vadeli darboğazları finanse etmek ve kambiyo kurlarının
istikrarını sağlamak görevi ise Uluslararası Para Fonu’na (IMF) verilmiştir (Tuncay,
2004:12).
Bu kuruluşlar, aynı zamanda birer kredi kuruluşu olarak, kalkınma planlamasının
kredi, hibe koşulu olarak azgelişmiş ülkelerde kurulmasını sağlamıştır. Kredi
ilişkileri içerisinde sermaye ihracı (dış yardım ve yabancı sermaye) gerekliliği
azgelişmiş ülkelere benimsetildiği takdirde, belli koşullar dile getirilmeye
başlanmaktadır (Aydın, 2002). Kalkınma planlaması, hibe, yardım, yatırım
koşullarının ilk ve öncelikli maddesi olarak bu dönemde ve bu şekilde gündeme
gelmiştir. “Daha ikinci dünya savaşı yıllarında İngiltere’nin Afrika’daki ve
Karaipler’deki sömürgelerinde İngiliz yardımı alabilmek için bir çeşit planlama şart
koşulmuştu[r]. Savaştan sonra geri kalmış ülkelerdeki planlama ile ilgili olarak bu
yılların belki de en önemli gelişmesi, zengin ülkelerin azgelişmiş ekonomilere
yapacakları yardımın iyi kullanılması için plan istemeleri dolayısıyla ortaya
çık[mıştır] (vurgular bana ait, Yenal, 2010:516).
Örneğin, BM’nin kredi koşulları arasında da kalkınma planlaması vardır. 1951’de
BM’nin bir araya topladığı uzmanlar kurulu tarafından hazırlanan Rapor’da şöyle
denmektedir (United Nations, 1951’den akt. Yenal, 2010:515):
“Gelişmemiş bir ülkenin hükümeti, ekonomiyi incelemek, kalkınma programları
hazırlamak, bu programların uygulanması için gereken önlemler hakkında
tavsiyelerde bulunmak ve belli aralıklarla bu konularda raporlar hazırlamak
görevlerini üstlenecek merkezi bir iktisat birimi kurmalıdır. Kalkınma programları,
sermaye gereksinimlerini, bunların ne kadarının iç, ne kadarının dış kaynaklardan
karşılanacağını gösteren bir sermaye bütçesi içermelidir.”
DB de bu dönemde verdiği kredilerin koşulu olarak kalkınma planlaması
istemektedir (örneğin Barker Raporu). Bu dönemde, azgelişmiş ülkelerden birçoğu
45
kalkınma planlamasına geçmiştir; Hindistan, Pakistan, Seylan, Filipin, Endonezya,
İran ve Irak başta olmak üzere 13 ülkede planlama yapılmaktadır (Hürriyet Partisi,
1957:5).
Yukarıda ele alındığı şekliyle, mali sermayenin uluslararasılaşması sürecinde
emperyalist ülkelerin azgelişmiş ülkelere sermaye ihracı kalkınma planlaması
aracılığıyla takip edilmeye başlanmıştır. Bu nedenle, kalkınma planlaması,
uluslararası sermaye birikim sürecinin yönetsel biçimi olarak yeniden üretilmiş
biçimidir. Bu yönetsel biçim, kalkınma ekonomisinin “kalkınma için dış yardımın
zorunluluğu” savını içsel olarak taşımaktadır.
Kalkınma ekonomisi, en basitinden dış yardım ve yabancı sermaye yatırımları ile
azgelişmiş ülkelere sermaye ihracı ile gelişmiş ülkelerde biriken sermaye fazlası için
yeni mahreçlerin bulunmuş, değerlendirilmiş olması demektir. Ne var ki, dönem
itibariyle kalkınma ekonomisi ve yönetsel aracı kalkınma planlaması bundan
fazlasını başarmıştır.
Öncelikle, kalkınma planlaması özü itibariyle azgelişmiş ülkelerin kapitalist
sistemle bütünleşmesidir. Bu doğrultuda, dünyanın 2/3’ünü kaplayan azgelişmiş
ülkelerin pazarları ile bütünleşme sağlanmıştır. Azgelişmiş ülkelerin kapitalizmle
bütünleşmesi, Soğuk Savaş döneminde komünizmle mücadeleyi de içermektedir.
Diğer bir deyişle, kalkınma planlaması sosyalist kalkınma ideolojisine, planlama
sistemine karşı kapitalist bir seçenek olarak geliştirilmiştir. Bu anlamda, ABD’nin
demokrasi ve verimlilik ilkeleri çerçevesinde kapitalizme özgü bir parola haline
gelmiştir.
Azgelişmiş ülkeler, kalkınma planlaması ile kapitalist sistemle bütünleşirken,
emperyalist ülkelerin yönetsel süreçlerinde emperyalist ilişkilerin yönetimi ve
planlanması öne çıkmıştır. Bu süreçte, emperyalist ülkelerde planlama, politikaların
planlamasına doğru evrilmekteyken, azgelişmiş ülkelerde planlama sürecine
uluslararası kuruluşlar dahil olmakta ve planlama süreci dış yardımların bağımlılığı
kısıtı altında gelişmektedir. Bu doğrultuda, kalkınma planlaması özsel olarak
kalkınma için dış yardımların zorunluluğu üzerinden (kalkınma ekonomisi) dünya ile
bütünleşme ideolojisinin taşıyıcılığını yapmaktadır.
46
Kalkınma planlaması, çalışmanın olay incelemesi olarak ele aldığı Türkiye
üzerinden İkinci Bölüm’de ayrıntılı olarak ele alınacağından, bu bölüm devamında
ABD’nin planlama politikasındaki dönüşüm ile Fransa üzerinden geç kapitalistleşme
sürecinde klasik planlama yaklaşımının kuruluşu aktarılacaktır.
ABD’de Savaş Sonrası Dünya Egemenliği: Politika Planlaması
New Deal sonrası dönem, ABD’de yönetsel etkinliğinin tekelci emperyalizm
aşamasına özgü politikanın planlanması olarak biçimlendirildiği yeni bir döneme
açılmıştır. Bu değişim, UKPK’nın görev ve sorumluluklarının Ekonomik Danışma
Konseyi’ne aktarılmaması; 1947 yılında Devlet Bakanlığı (Secretary of State) altında
kurulan Politika Planlama Birimi’nin (Policy Planning Department) planlama
sürecine egemen olması ile görülebilmektedir.
Politika Planlama Birimi, dış ilişkilere yoğunlaşmakta, dış ilişkilerde politikaların
belirlenmesiyle ilgilenmektedir. Bu kurumsal yapı, kapitalist gelişme aşamasının bir
ürünü olmasına karşın, yöntemsel olarak SSCB’den esinlenmişe benzemektedir.22
Moskova’da “Dışişleri Bakanları Konferansı”na katılan ABD’li Bakan Marshall,
28 Nisan 1947’de yurda dönmüştür. Yurda dönüşünde, Marshall, Rusya’nın uzun-
erimli bir plan dahilinde hareket ettiğini, Amerika’nın ise günlük el yordamı (ad hoc)
politikalarla yönetildiğini dile getirmiştir. Marshall’a göre, Rusya’nın bir planı
vardır, ama ABD’nin yoktur. ABD de, dış politikasında uzun erimli politikalara
odaklanabilmelidir (Pugliaresi and Berliner, 1989).
22 Bahsedilen, Wilsoncu bir yöntemsel aktarmacılıktır. 1887 tarihli makalesi (The Study of
Administration) ile Amerikan kamu yönetimi disiplininin kurucusu kabul edilen Woodrow Wilson,
Fransa ve Almanya’da yönetime dair bulduğu bilgiyi “Anayasaları[nın] filtresinden geçirip,
tenkitçiliğin kısılmış ateşine oturtup, yabancı gazların tesirinden ayıklamak ile” kendi topraklarında
işe yarayacak biçimde kullanmaya soyunmuştur (Wilson, 1887). Wilson’un aldığı bilgi değil,
tekniktir; çünkü Wilson “[b]ıçağını akıllıca bileyen bir katil görürse”, katilden “o bıçakla işleyeceği
sonraki olası cinayetleriyle ilgili niyetlerine ortak olmadan, bıçağını bileme tekniklerini”
öğrenebilecektir (Wilson, 1887). Söz konusu yöntem transferi planlama anlayışında da etkili olmuş
gözükmektedir. Planlama, SSCB planlama sisteminden ilham alarak ancak “planlama sistemi”nin
yöntemsel ve ideolojik olarak Amerika’ya uyarlanması ile uygulamaya girmiştir.
47
Bunun üzerine, Amerika’nın dış politikasında “politika birleştirme (integration),
politika yönetimi (management), politika izleme (monitoring), ileriye dönük
planlama (forward planning), kaynak tahsisi (resource allocation), söylev hazırlama
(speech writing), Kongre’de konsensüs sağlama (Congressional consensus
building)” gibi görevlerle (Pugliaresi and Berliner, 1989:382) donatılan Politika
Planlama Birimi kurulmuştur. Birim’in ilk direktörü, 5 Mayıs 1947’de göreve atanan
George Kenan olmuştur (Pugliaresi and Berliner, 1989:382-383).
George Kennan, bir Sovyet uzmanıdır; uzun yıllar Rusya’da ikamet etmiş ve
öğrenim görmüştür. Stalin’in savaş ve sonrasındaki politikalarına ilgi duyan Kennan,
Moskova’da dışişleri mensubu olarak görev yapmış ve çeşitli raporlar hazırlamıştır.
En önemli ve bilinen raporu ise “Russia Seven Years Later”dır (1944 yılında
ABD’nin Rusya Büyükelçisi Averell Harriman’a sunulmuştur).
Kennan’a verilen ilk görev, Avrupa’nın geleceğine dair bir rapor oluşturması ve
önerilerde bulunması olmuştur (Pugliaresi and Berliner, 1989:383). Birim’in ilk ve
en önemli katkısı hazırladığı “Avrupa’nın Yeniden Yapılanması için Kalkınma
Planı”dır (Marshall Plan). Kalkınma Planı, ülkelerin planlarının birleştirilmesi
şeklinde değil, Amerikan Yardımının kullanımına yönelik bölgesel programlama
şeklinde olacaktır. Avrupa Kalkınma Planı, Avrupa ülkelerinin delegelerinden oluşan
bir komite tarafından hazırlanarak, Başkan Truman tarafından Aralık 1947’de
Kongre’ye sunulacak ve bir sonraki yıl kabul edilecektir (Erhan, 1996).
Görüldüğü gibi, İkinci Dünya Savaşı sonrası Soğuk Savaş döneminde ABD’de
“kapitalist dünyanın egemenliği” misyonu ön plana çıkmaktadır. SSCB ile soğuk
savaşın kızıştığı dönemde, siyasal iktidarın vurgusu demokrasi kavramı üzerinedir ve
demokrasi planlama kavramı ile birlikte egemen söylem olarak yeniden
üretilmektedir. Özellikle, demokrasi ve planlama yanyana getirilmeye çalışılmakta;
yönetim bilimlerinden gelen destek ile planlamada ağırlık karar vermeye
kaymaktadır.23
23 Simon’un başını çektiği örgüt bilimciler, Henri ve Fayol ekolüne eleştirel bir yaklaşımla, örgüt
biliminde araştırma nesnesini insan ve insan ilişkilerine çevirmişlerdir. Sosyo-psikolojik yaklaşımla,
çevre ve insan incelenmekte ve çevrenin insan üzerinde, davranış ve kararları üzerindeki etkisi
inceleme nesnesi olarak seçilmektedir (Simon, 1958).
48
Kısaca, ABD yönetsel etkinliği tekelci emperyalizm döneminde emperyalist
politikaların planlanması olarak yeniden üretilmiştir. Emperyalist ilişkilerin,
doğrudan dayatılabilir özellik taşımaması, birçok farklı karar vericiden oluşan bir
alanı yönetmeyi amaçlaması nedeniyle, uluslararası ilişkilerin planlanması
politikanın planlanmasına, politikaların belirlenmesine odaklanmıştır.
Planlamada görülen söz konusu dönüşüm, yalnızca dış ilişkilerle sınırlı olmamak
üzere 1980 sonrasında stratejik planlamanın yapılandırılmasına temel olacaktır.
Nitekim 1980 sonrasında tekelci ve devletçi birikimin terk edilmesi ve küreselleşme-
finansallaşma bağlamında düzenleyici devletin yükselişi ile planlama işlevi de
politikanın planlanması olarak yaygınlaşacaktır (Bkz. Birinci Bölüm, V.A.3).
Fransa’da Geç Kapitalistleşme, Geç Planlama: Economié Concérte
Savaş sonrasında, ABD’nin egemenliğinde bir uluslararası işbölümü ortaya
çıkmıştır. “Tekelci aşamanın eşitsiz gelişme yasasının daha kolaylıkla kavranmasına
imkân hazırladığı” (Küçük, 1981b, 35) bu dönemde, Fransa diğer ülkelerin
gelişimine ayak uyduramamış, “sanayi gücü 4. veya 5. dereceye düşmüştür”
(Lomonthe, 1961:19). Bu durumda, Fransa önünde duran “modernleşme yahut
gerileme” şıklarından birini seçmek durumundadır (Lemerle ve Cazes, 1962:20).
Planlama, modernleşme yolunda eldeki kaynakları birleştirerek yüksek performanslı
bir ekonomiye geçiş tercihinin sonucudur (S. Cohen, 1969).
Fransa’da planlama, Marshall Kalkınma Planı’nı (1947) öncelemekte ancak eş
zamanlı bir süreç haline bürünmektedir. Planlama çalışmaları, 1945 yılında Planlama
Genel Komiserliği’nin kurulması ile başlamıştır ve 1946 yılında dört yıllık
Modernleşme ve Malzeme Planı (1946-1951) hazırlanmıştır (S. Cohen, 1969:81).
Planlamanın mimarı Jean Monnet’tir (Lemerle ve Cazes, 1962:12). Monnet,
SSCB’nin ikinci beş yıllık çalışmalarında bulunmuş, “sınaî teşebbüsleri ve hemen
hemen bütün dünyada yatırım yapmış olan büyük bir Amerikan Bankasını idare
etmişti[r]” (Lomonthe, 1961:8). Bu bağlamda, Monnet karakterinde SSCB ile ABD
planlama deneyimi sentezlenmektedir. Savaş sonrası Fransa’da planlama
çalışmalarına altyapı hazırlayan ekonomik yapı, bankacılığın büyük ve gaz, elektrik,
kömür ve ağır sanayinin ise bir bölümünün devletleştirilmesi ile gelmiştir
49
(Lomonthe, 1961:10). Bu doğrultuda, Fransa’da planlama devletçilikle kamu
mülkiyetinin yaygınlaştırılması sürecinde ortaya çıkmıştır; diğer bir deyişle üretimde
sosyalizasyon devletçilikle sağlanmıştır. Söz konusu özellik, Fransa’nın geç
kapitalistleşme süreci ile yakından ilgilidir. Öte yandan, devletleştirmelerin
yaygınlaşması özel sektörün ikame edildiği anlamına gelmemektedir. Aksine, özel
sektör vergi muafiyeti ve kredi kolaylıkları ile teşvik edilerek, yönlendirilmektedir
(Lomonthe, 1961:15). Bu anlamda, Fransa’nın planlama deneyiminin temel özelliği
devlet ile özel sektör arasındaki işbirliğinde yatmaktadır.
Fransız planlaması, 1960’lı yıllarda kapitalist planlamanın prototipi olarak
(Cohen, 1970:180) kabul görmekte ve ihraç edilebilen bir ürüne dönüştürülmektedir
(Cohen, 1969:1). Fransız deneyiminin başarısı ve deneyimi prototip yapan özelliği,
devlet-sermaye işbirliğini kuran ve geliştiren süreci ve örgütsel yapısıdır. Bu
doğrultuda, Monnet’nin asıl başarısının eline aldığı güç değil, ekonomik gücü ve
amaçlara egemen olan iki büyük gücü, bürokratik mekanizma ile dinamik ve
gelişmeci sermaye elitini bir araya getirmek olduğu belirtilmektedir (Herberg,
1981:505). Buna göre, talebi yüksek tutmak ve maliyeti yaygınlaştırmak isteyen
büyük sermaye devlet ile işbirliğine girmiştir (Cohen, 1970:181).
Fransız planlamasının bu özelliği, planlamanın “temsilciler veya onu ilerde tatbik
edecek kimseler tarafından hazırlan[ması]” ve “plânlama işinde profesyonel idarî
ortamı[n] iptal e[dilmesi]” olarak anılmaktadır (Lomonthe, 1961:8, 23). Bu ilkeler,
Fransız planlamasının yönetsel süreci ve örgütsel yapısında yatmaktadır.
Fransız planlamasının yönetsel süreci, yakınsayıcı (convergence) özelliği ile
özgündür. Yakınsayıcı özellik, planlama süreci içerisinde üretici güçlerin çıkarlarının
uzlaştırılması ve plana sızmasını sağlamaktadır. Üretici güçlerin tercihlerinin plana
sızdırılması, Fransız planlamasının yinelenen süreçlerinde (iteration) sağlanmaktadır.
Planlama, yalnızca merkezi tercihlerle değil, planlamanın nesnesi konumundakilerin
de tepkilerine açık bırakılmaktadır. Hükümetin baştan belirlediği tercihler /
öncelikler, istişari örgütlerdeki temsilciler aracılığıyla tekrar şekillendirilmektedir.
Bu nedenle, bir ayrışma (divergence) değil, yakınsama sağlanmaktadır (Dolan,
1966:9). Bu özellik çerçevesinde, gruplar ve kesimler arasındaki işbirliği özel olarak
korunmaktadır (Cohen, 1970:181). İşbirliğinin önemsenmesi nedeniyle, gruplar ve
kesimler arasındaki ayrışmadan özellikle kaçınılmaktadır (Cohen, 1970:181).
50
Fransa’ya özgü yönetsel süreç, temel olarak dört kurum üzerinde yükselmektedir:
Yüksek Planlama Konseyi, Ekonomik ve Sosyal Konsey, Planlama Genel
Komiserliği ve Modernizasyon Komisyonları.
Yüksek Planlama Konseyi (High Planning Council), Başbakanlığa bağlıdır ve
Konsey’in başkanlığını Başbakan yapmaktadır. Başkan yardımcıları ise Maliye
Bakanı (Minister of Finance) ile Ekonomik ve Sosyal Konsey’in başkanıdır
(President of Economic and Social Council). Konsey üyeleri, sermaye ve işçi sınıfı
temsilcileri ile devlet görevlileri arasından seçilmektedir; Konsey, danışma birimidir.
Ekonomik ve Sosyal Konsey (The Economic and Social Council) ise hükümet
tarafından seçilen temsilcilerden oluşan 178 üyeye sahip danışma birimidir.
Konsey’de, işçiler ile sanayi, tarım, ticaret sermayesi temsil edilmektedir.
Planlama Genel Komiserliği (General Planning Commission) ise planın
hazırlanmasında merkez birimdir. Komiserlik, 20-30 arasında planlama
komisyonunu (sektörel–dikey, işlevsel–yatay) koordine etmektir; bu komisyonlar,
sürekli komisyonlar değildir. Yatay (işlevsel) komisyonlar (Genel Ekonomi ve
Finans, İşgücü, Milli Prodüktivite, Bölgesel Planlama, Bilimsel ve Teknik Araştırma)
işverenler, sendikacılar, çiftçiler, memurlar ve bağımsız uzmanlardan oluşmaktadır.
Bu komisyonlar, sektörlerarası çalışmakta, sektörel komisyonları da koordine
etmektedir (Dolan, 1966:8). Komiserliğin kendisine ait memuriyet kadrosu yoktur,
komiserlikte çalışanlara ücret ödenmemektedir (Lemerle ve Cazes, 1962; Lomonthe,
1961). Komiserlik, “kavramsallaştırma, öneri geliştirme, değerlendirme aşamasında
görev almakta”dır (Cohen, 1969:30).
Planlama Genel Komiserliği’nin idari ve mali bir özerkliği ya da karar alma
yetkisi yoktur (Lemerle ve Cazes, 1962:16). Bu nedenle, ekonomiye tek başına
hükmetme gibi bir yetkiyi elinde bulundurmamakta, diğer bakanlıklarla ortak
çalışmakta; bakanlıklar aracılığıyla güç kullanmaktadır. Fransa’da Monnet, bu
yönetsel özelliği, Planlama Genel Komiserliğinin örgütsel yapısını, bir süper
bakanlık olarak kurgulamaktan çok; var olan bürokratik işleyiş ve güç yapısına göre
şekillendirilmesinin sonucu olduğunu belirtmektedir (Cohen, 1969:29).
Planlama Genel Komiseri ise “hususi veya hükmî şahıslara ait büyük çaptaki
ekonomik işler idaresinde çok geniş tecrübe kazanmış olan” kişiler arasından
seçilmektedir (Lomonthe, 1961:8). Komiserlerden, J. Monnet Amerikan bir banka
51
tröstünün yöneticiliğinden, Hirsch Fransız maden sanayi kollarından birinde yüksek
idarecilikten ve Masset Fransız Elektrik İdaresi yüksek idarecilikten Planlama
Komiserliğine gelmişlerdir (Lomonthe, 1961:8).
Modernizasyon Komisyonları (Commissions du Modernisation) işçi, işveren ve
memurları bir araya getiren yapıdır. Modernizasyon Komisyonları, korporatist bir
yapı olarak görülmesine rağmen, Komisyon’da devlet ve sermaye temsilcilerinin
egemenliği söz konusudur (Herberg, 1981:508). Örneğin 3.Plan için Modernizasyon
Komisyonlarında 615 kişi yer almaktadır: 113 idareci, 234 teknisyen, 206 müstahsil
şefi, 82 sendikacı, 23 Danıştay, Sayıştay ve Üniversite temsilcisi, 62 banka ve kredi
sektörü temsilcisi (Lomonthe, 1961).
Planın hazırlanması, toplumsal güçlerin temsilcilerinin bulunduğu yukarıda
sayılan örgütler zemininde tamamlanmaktadır. Planlamanın yürütülmesinde ise,
Maliye Bakanlığı ile Hazine en önemli aktörlerdir. Çünkü planın finansmanını
sağlayacak Modernizasyon ve Ekipman Fonu (Modernization and Equipment Fund)
Hazine’nin yönetimindedir.
Yukarıda aktarılan Fransa’ya özgü planlama süreç ve yapılarının katılımcı
karakteri doğrultusunda, toplumsal sınıfların tercih ve önceliklerinin birebir planlama
sürecine dahil edilmekte olduğu sanılmamalıdır. Özellikle, karar verme sürecini
halka açmamak için “keeping politics out of politics” (siyaseti siyasetten uzak
tutmak) yöntemi ile planlamayı iktisadi-teknik bir konu gibi göstererek tepkilerden
ve müdahalelerden uzak tutmaktadır (Cohen, 1970:181). Bu doğrultuda, işçi sınıfının
planlama sürecinde çoğu zaman etkisiz kalması tesadüf değildir.
Bu doğrultuda, Fransa’da planlama, en büyük tepkiyi 1968’de Sol kesimden
almıştır. 1968’de başlayan genel grev ve öğrenci direnişi ile dile getirilen bu karşı
duruş, planlamanın anti-demokratik karakteri üzerine yoğunlaşmış, ulusun kendi
kalkınmasının yönünü kendi belirleyebileceği üzerinden yürümüştür (Cohen,
1969:237-238). 1950’lerde demokratik planlama sloganı ile hayata geçirilen
planlama 1968 sonrası dönemde, devlet - sermaye işbirliğinin simgesi haline gelmiş;
demokrasi sendikal sol hareket tarafından sahiplenilmiştir.
52
3. Klasik Planlama Yaklaşımının Yıkılışı ve Stratejik Planlamanın Doğuşu:
Planlama Politikasından Politikanın Planlamasına
1970’lerin ortalarında, Savaş sonrası genişleme dönemi son bulmuş, kapitalizm
yapısal krize girmiştir (Başkaya, 2005:10). Kriz enflasyonist etki yarattığı iddia
edilen Keynesyen dönemin kamu yatırımları ile hesaplaşma üzerinden yükselmişse
de asıl olarak 1970’lerin sonunda yoğun birikim sürecinin büyüme sınırlarına
gelinmesiyle “kar oranlarında düşme eğilimi” ile ortaya çıkmıştır (Shaikh, 1985’den
akt. Akçay, 2007:33).
Krize yanıt olarak ikinci küreselleşme dönemi açılmıştır. Yeni birikim rejimi,
ticaretin ve sermaye akımlarının serbestleştirilmesi ve “...piyasa mantığını engelleyen
her türlü kollektif yapının yok edilmesini gerektir[ir] (Bourdie, 1998’den akt.
Yeldan, 2002). Serbestleşme süreci, finansal sermayenin sanayi sermayesi aleyhine
yükselmesiyle birlikte gelişmiştir (Yeldan, 2002).
1980 sonrasında kapitalizmin finansal küreselleşme aşamasına geçilmesi ile
ekonomilerin başat gayesi enflasyon ve faiz haddi gibi para politikası araçları ile
gerçekleştirilecek dengeli büyüme olmuştur. Dengeli büyüme, piyasanın
egemenliğinde sağlanacaktır. Fiyat mekanizmasının tüm iktisadi etkinlikleri yönettiği
bu egemen ideolojide, özelleştirme, deregülasyon, serbestleşme, küreselleşme ana
kavramlar olmuştur (Kaynak, 2009:46). Piyasa, “bütün günahların kaynağı olarak
görülen devlete” karşı, “toplumsal günahlardan yalıtılmış ve arındırılmış...
demokratik toplumu temsil e[tmektedir]” (Keskinok, 2005:24). Bu bağlamda,
Keynesyen refah devletinin aşamalı olarak ekonomideki rolünün en aza indirilmesi
temel politika halini almıştır.
Yeni birikim rejiminin kuruluşu, kuramsal kurgu ve politik propagandalarda
“piyasacılık” ve “rekabetçilik” ve “küçük devlet” kavramlarıyla yürümüş olsa da,
uygulamada devlet müdahaleciliği tasfiye edilmemiş, aksine biçim değiştirerek
artmaya devam etmiştir. Neoliberal ideoloji Keynesyen ekonomi ve devlet formunu
alaşağı ederek demokratikleşme fırtınası koparmakta, bu karmaşa içerisinde kurulan
yeni birikim rejiminde devletin ekonomi alanına müdahalesi farklı biçim ve içerikle
devam etmektedir. Bu nedenle, neoliberal ideolojinin egemenliğindeki ikinci
küreselleşme sürecinde eleştirilerin kaynağı devletin varlığı değil, devlet
müdahalesinin bir biçimidir (Akçay, 2007:40).
53
Küreselleşme sürecinin 1980’lerle başlayan ve yaklaşık 10 yıl süren “Birinci
Kuşak Yapısal Reformları” temel olarak istikrar önlemlerinden oluşmaktadır.
İstikrar, kamu sektörünün küçültülmesi ve uluslararası ticari ve mali serbestleşmenin
sağlanması ile gelecektir. Bu doğrultuda, ilk evre sermayenin dolaşımı önündeki
yasal ve kurumsal engellerin kaldırılması dönemidir. Her kapısı küçük / minimal
devlet kurgusuna açılan reformların sınırlarına, 1980’lerin sonunda gelinecektir.
Birinci kuşak yapısal reformlar doğrultusunda her türlü önlemle birlikte devlet
küçültülmekte ancak enflasyon, işsizlik gibi yapısal sorunlar devam etmektedir. İşte
birinci kuşak yapısal reformlarda bir geri dönüş özelliği taşıyan adımlar, 1990’ların
başında Post-Washington Uzlaşısı olarak anılan süreçle atılmaya başlanmıştır.
“İkinci Kuşak Yapısal Reformlar”, serbestleşen ticari ve mali etkinliklerin
sürdürülebilmesi için gerekli yasal ve kurumsal altyapının devlet tarafından temin
edilmesini temel almaktadır. Yeni Kurumcu İktisat’ın kuramsal altyapısından
ilerleyen ikinci kuşak yapısal reformlarda devletin küçültülmesi değil,
etkinleştirilmesi gereklidir (Bayramoğlu, 2005a). 1997 yılında DB başkanı
Wolfensohn Dünya Kalkınma Raporu’na yazdığı önsözde “[minimal devlet] zarar
vermez ama daha iyisini de yapamaz” demekte ve etkin devleti işaret etmektedir:
“kalkınma, etkin devleti gerektirir, etkin devlet katalizör, teşvik edici role sahip,
destekleyici ve özel sektör ve bireyin etkinliklerini tamamlayıcı olandır” (World
Bank, 1997:iii). Bu tespit, devletin küçültülmesi değil, yeni dönemde yeni rolü ile
konumlanmasına dair bir çağrıdır.
Devlet biçimi açısından, Birinci Kuşak Yapısal Reformlar Keynesyen devletin
tüm zihniyeti ile birlikte somut olarak tasfiyesini; İkinci Kuşak Yapısal Reformlar ise
devletin dönüşümünü ya da yeniden kuruluşunu sağlamıştır. Bu bağlamda, toplumsal
ve ekonomik alanın yönetiminin biçimi de devletin dönüşümü ile paralel bir evreden
geçmektedir. Keynesyen Devletin tasfiyesi ile klasik planlama politikasının ideolojik
(tekelci - devletçi) ve maddi (KİT’ler, kotalar, fiyatlama politikası, vb.) koşulları
ortadan kalkmıştır. Klasik planlama politikasının kavram seti ve örgütsel yapısı da
birikim rejimi, düzenleme tarzının tasfiyesi ile birlikte yürürlükten kaldırılmıştır.24
24 Birikim rejimi, “uzun bir süre boyunca, maddi üretim koşulları, bunların gelişme (yani yatırılan
sermayenin büyüklüğü, üretim aygıtının sektöre dayalı yapısı ve üretim normları) ve toplumsal
tüketim (ücretlilerin ve diğer sınıfların tüketim giderleri, toplumsal tüketim, yani sosyal devlet
54
Bu bağlamda, 1930’larda kurulan ve 1945-1960 döneminde yeniden üretilen
klasik planlama yaklaşımı döneminin, 1980 ile birlikte kapandığı açıktır. Ardından
gelecek dönemin, yeni dönemin post-modern kuramlarının da katkısı ile “[d]evlet
düzenlemelerini ve ekonomiye ve toplumsal yaşama yapılan müdahaleleri
reddederek… planlamayı tümüyle tasfiye etmeyi” önermesiyle (Keskinok, 2005:24),
yeni dönemin post-planlama dönemi olduğu algısı yaratılmıştır. Oysa 1990’larla
birlikte planlama kavramının toplumsal ve ekonomik gelişme dinamikleri ile yeniden
gündeme getirildiği görülmektedir. Dror’un, 1970’lerde yönelttiği “bu toplumsal
dönüşüm sürecinde planlama nasıl olmalıdır?” sorusuna geri dönülmektedir (Dror,
1971).
Dror, 1970’lerde bu soruya “[h]ızlı dönüşüm sürecinde işlevlerini yerine
getirebilmek için planlamanın kendisinin dönüştürülmesi[nin] gerekli” olduğunu
belirterek yanıt vermiştir. Diğer bir deyişle, yeni dönem post-planlama değil, neo-
planlama dönemi olmalıdır.25
Dror’un önerisi, “[p]lanlama disiplininin politika bilimlerine, planlama
mesleğinin politika mesleğine dönüşümü”nü işaret etmiştir (Dror, 1971:403).
Dror’un öngörüsüne katılmamak mümkün değildir, dahası uygulama bu dönüşümü
teyit etmiştir. Yeni dönemle birlikte “[u]lusal plânlama düzeyindeki analitik
çalışmaların ağırlık noktalarının politika plânlamasına” kaymasında yarar
görülmüştür (vurgu bana ait, Celasun, 1984). Çünkü “[p]iyasa düzeninin işlerliğini
ve genel politika araçlarının etkinliğini arttırıcı kurumsal ortamın oluşturulması ve
korunması gelişmiş piyasa ekonomilerinde önem kazanmaktadır” (Celasun, 1984).
imkanlarıyla sağlanan tüketim) arasında uygun bir orantı meydana getiren” belirli bir üretim biçimi
olarak tanımlanmaktadır. Düzenleme tarzı ise Lipietz tarafından “bir birikim rejiminin uyum
koşullarını hem toplumsal koşulların durumuna göre, hem de bunların çatışmacı özelliklerinin
ötesinde teminat altına alan kurumsal biçim, ağ, üstü açık ve üstü kapalı kuralların toplamı” olarak
tanımlanır. Birikim rejimleri ve düzenleme tarzları “bir nedensel veya işlevsel ilişki içerisinde değil,
birbiri ile bağlantılılık veya birbiri üzerinden ifadelendirilme ilişkisi içerisindedir” (Hirsch,
2011:93-94).
25 Sadık Ünay, neo-planlama kavramını, stratejik-etkin devletin küresel ekonomik güçlere karşı kamu-
özel sinerjisi yaratmak üzere kurması gereken planlama yaklaşımını işaret etmek için
kullanmaktadır (Ünay, 2006:172).
55
1980 sonrasında Keynesyen devletin müdahale araçları tasfiye edilirken, İkinci
Kuşak Yapısal Reformlarla kurulan etkin devletin müdahale aracı olarak düzenleyici
etkinliği geliştirilmektedir. Piyasa ekonomisinin işlerliği için yasal ve kurumsal
kapasitenin geliştirilmesi devletin düzenleyici etkinliğinin geliştirilmesine bağlıdır.
Bu bağlamda, ekonomi ile siyaset arasındaki en temel bağ piyasaların düzenlenmesi
etkinliğidir. Düzenleyici devlet vergi toplama ve harcama faaliyetleri yerine piyasa
aksaklarının düzeltilmesi, eksik bilgi ve kamu hizmeti açığı, vb.’ye yönelik kural
koyma faaliyetlerine yoğunlaşmaktadır (Majone, 1997). Yeni Kamu İşletmeciliği ile
Kamu Tercihi kuramlarından beslenen düzenleyici devlet, idari ademi-merkezileşme
ve bölgeselleşme, mali özerkleşme, özelleştirme, düzenleyici kurullara yetki devri
üzerinden ilerlemekte, devlet yönetim ve örgütünü baştan aşağı değiştirmektedir
(Majone, 1997). Düzenleyici devlet, hem polisi ve hem cezaevlerini özelleştiren
devletin düzenleyici etkinliğidir (Braithwaite, 1999).
Bu doğrultuda, devlet düzenleyici etkinlikleriyle piyasaya müdahale etmekte, bu
müdahalelerin belirsizlikleri önleyici bir şekle bürünmesi ise düzenleyici etkinliğin
planlanmasını gerektirmektedir. Savaş sonrası dönemde ABD’de ortaya çıkan
politika planlaması, 1990’larda kurumsallaşmaktadır.26
Örneğin, Reagon döneminde
çıkarılan 12498 ve 12291 sayılı KHK (Executive Order) ile yıllık düzenleme planı
(annual regulatory plan) yürürlüğe girmiş, Clinton da Reagon’ı takip ederek bir
sonraki yıl planı hazırlamıştır (Pildes ve Sunstein, 1995).
Yeni dönemde, bütünleşen finansal piyasaları ulusal ölçekte yönetebilecek
araçlara sahip bir planlama ancak biçim, ölçek, içerik olarak yönetsel biçimin
yeniden yapılandırılması ile mümkündür. Bu yeni yapı, kuram ve uygulamada ortak
bir takım ilke ve özellikler taşımaktadır:
Piyasanın etkinliğini sağlayıcı düzenlemeleri merkeze alarak politikayı
planlaması gerekmekte ve yönlendiriciliğin içeriği öngörülebilirliğe ve
risk yönetimine odaklanmaktadır;
Planlama süreci ekonomik etkinliğin küresel bütünleşmesine paralel
olarak ulusüstü karakter kazanmakta sektörel bağıntılar bölgesel ölçekte
ele alınmaktadır;
26 Bkz. Dror, 1971; Celasun, 1984.
56
Yeni bir iktidar tarzı ile toplumsal ve ekonomik alanı planlamaktadır:
yönetişim.
Çözümlenmesi çalışmanın kapsamını aşan neo-planlama, 1990’lar ile stratejik
planlama olarak gündeme gelmiş ve tedricen uygulamaya girmiştir. Stratejik
planlama, “1993 yılında ABD’de bütün kamu kurum ve kuruluşlarında stratejik
planların ve performans planlarının hazırlanmasının zorunlu tutulduğu Hükümet
Performansı Sonuç Kanunu (Government Performance Results Act)” ile
kurumsallaşmıştır (Övgün, 2009b). Uygulamaya giriş süreci, Türkiye’nin klasik
planlama politikasının tasfiyesinin aktarıldığı son bölüm’den (İkinci Bölüm,
V.başlık) izlenebilir.
B. KAPİTALİZMDE PLANLAMA KAVRAMI: POLİTİKA OLARAK
PLANLAMA
Bölüm başında sorduğumuz, kapitalizmde planlama, bir sistem olarak planlama
değilse, nedir (başka bir şeydir ama nedir)? sorusuna yanıt bu başlık altında
gerekçelendirilerek sunulacaktır.
Kapitalizmde planlama, kapitalist gelişme sürecinde tekelci sermaye birikiminin
üstyapısal bir ürünüdür. Bu nedenle, piyasa ekonomisinin işlerliğini kaybettiği bir
tekelci ekonomik yapı üzerinde, piyasanın gelişme koşulları içerisinden doğmuştur.
Tekelci kapitalizm aşamasının yönetsel biçimi olarak planlama, “kapitalist üretimi
düzenleyen mekanizmayı ortadan kaldırmamakta, dolayısıyla iktisadî kalkınmayı ve
gelişmeyi büyük ölçüde piyasadaki dalgalanmaların etkisi altında bırakmaktadır”
(vurgu bana ait, Çelebican 1974, 591). Aynı zamanda, serbest piyasanın söz konusu
toplumsal üretim ilişkilerinde kapitalist sistemin bireysel mülkiyet ilişkileri devam
etmektedir.
Bu nedenle, planlama piyasa mekanizmasının yerine ve karşısına
konumlanmamakta; hiçbir zaman piyasayı kaldırarak tüm ekonomiyi kapsama
iddiası taşımamaktadır.27
Aksine, planlamaya karşın piyasa ekonomilerinde üretici
27 Kapitalizmde planlama, kamu kesimini düzenlemekte, özel sektöre ise teşvik ile yön vermektedir.
Ayrıca, azgelişmiş ülkelere özgün olarak, Gürgan Çelebican, dual ekonomik yapı dolayısıyla,
57
birimler, üretime dair kararlarını piyasa mekanizmasının temelinde, kendileri
almaktadır, ekonomik karar verme mekanizması, mülkiyet ilişkileri doğrultusunda
halen ademi-merkezi birimlerdedir. Bu nedenle, kapitalist sistemde, planlama ile “tek
tek teşebbüslerin faaliyetleri arasında idarî – iktisadî ilişkiler yoktur” (Çelebican
1974:593). Bu bağlamda, planlamanın kapitalizmde gücü ya da uygulanabilirliği,
üretici birimlerin, destek ve işbirliğine sıkı sıkıya bağlıdır. Tersinden okunursa da
“özel teşebbüse dayanan ve gelişmiş ekonomilerde planlama, iktisadi kararların
büyük çoğunluğunun özel kişiler ya da teşebbüslerce alındığı ve bu kararlar üzerinde
ancak maliye ve para siyaseti yoluyla dolaylı biçimde etkili olunabileceği” bir
koşulda varolmaktadır (United Nations, 1963’den akt. Çelebican, 1974).
Yukarıda incelenen deneyimlerde de görüldüğü gibi kapitalizmde planlama,
özellikle savaş dönemlerinde kurulan devlet – büyük sermaye birlikte yönetme
pratiğinin devamı niteliğindedir. Herberg, 1945 sonrası planlama deneyiminin,
Japonya, Batı Almanya ve Fransa’da görüldüğü gibi devlet – özel sektör işbirliğine
dayandığını iddia etmektedir (Herberg, 1981:499). Somut deneyimler, söz konusu
işbirliğini teyit etmektedir. Ne var ki, işbirliğinin tarihsel kökeni konusunda
Herberg’e katılmak mümkün değildir. Çünkü 1945’den önce 1930’larda ve hatta
öncesinden başlamak üzere ABD’de devlet ile özel sektör birlikte yönetmeye
başlamıştır (Reagon, 1999:10-11).
Kapitalist mülkiyet ilişkileri devam ettiği için yönetsel etkinlik, özel sektörü
ancak ve ancak teşvik politikaları ile yönlendirici bir şekilde planlayabilir.
Pokrovski, bu nedenle, planlamayı kapitalist sistemde, makro-ekonomik düzeyde
ekonominin belli sektörlerine koordine edilmiş teşvik sistemini kapsayan bir politika
olarak görmektedir (Pokrovski, 1969:475). Vergi muafiyetleri, cazip kredi koşulları,
devlet tarafından üretilen mallar üzerinde seçimli vergi uygulamaları gibi devlet
teşvikleri önem kazanmaktadır (Pokrovski, 1969:483). Söz konusu özellik,
kapitalizmde planlamanın kapsayıcılığının sınırlarını belirlemektedir.
planlamanın ancak ekonominin belli bir kesimini kapsayacağını belirtmektedir: “azgelişmiş
ekonomilerin birçoğunda yarı feodal, başka bir deyişle yarı-kapalı kesimlerin yanı başında oldukça
iyi örgütlenmiş piyasalar, özel kesimin yanı sıra kamusal kesim görülmektedir” (Çelebican,
1974:588).
58
En önemlisi, kapitalizmde planlama kamu sektörüne yöneliktir. “Devlet
sektörünün faaliyeti, kararlaştırılan gelişme hızını gerçekleştirecek ve stratejinin
gerektirdiği yönde dengeli bir kalkınma sağlıyacak şekilde planlanacaktır” (Küçük,
Ekim 1975:277). Aslında, kapitalizmde planlama ekonominin tüm sektörlerinin
dengeli büyümesi gibi bir amaç da taşımamaktadır (Pokrovski, 1969:475).
Kapitalizm, doğası gereği eşitsiz büyüyecektir (Küçük, 1981b). Bu koşullarda,
merkez, yalnızca planlamada, ekonomik büyümenin genel yönünü tayin edebilecektir
(Pokrovski, 1969:478, 479).
Özel sektör, planlama kapsamında değildir; tüm etkinliklerinde fiyat
mekanizmasına göre hareket etmekte serbesttir. Bu nedenle, kapitalizmde
planlamanın yol gösterici bir karakteri olduğu genel olarak kabul edilir. Liberal
kuramcılar tarafından planlama ‘yol gösterici’ (indicative) ve ‘emredici’ (imperative)
olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. “Birinci çeşit planlamada, önceden saptanan
amaçlara piyasa güçlerini etkilemek yoluyla ulaşılmak istendiği halde ikincisinde,
planlamadan sorumlu olan kamusal örgütün ya da örgütlerin kararları, büyük ölçüde,
piyasa mekanizmasının yerini alır” (Çelebican, 1974:589). İkinci planlama ise
kapitalizme özgü yol gösterici, özendirici planlamadır (Sezen, Mayıs 1999:33). Yol
gösterici planlama, piyasa aleyhine ilerlememekte, tamamlayıcı bir işlev kazanarak,
kamu için emredici, özel sektör için yol gösterici karakter taşımaktadır.
Kapitalist maddi üretim koşullarının özel sektörün egemenliğine dayanması ve bu
üretim tarzının toplumsal üretim ilişkileri çerçevesinde, “[k]apitalistlerin devleti
ancak bütün kapitalistlerin anlaştığı ölçüde katkıda bulunmak durumunda[dır]. Bu iç
çatışmaya karışmadan, ekonominin genel gidişini etkilemek ve kapitalist mantığın
zorunlu sonuçlarını –sistemin bütününü tehlikeye düşürdüğü için- düzeltmeye
çalışmak kapitalist devletin ve dolayısıyla planlamanın görevi”dir (vurgular bana ait,
Küçük, Ekim 1975:95). Tinbergen’e göre de kapitalizmde planlamadan beklenen
amaç, kurumsal çerçeveyi çizmek ve düzeltme yapmaktır (vurgular bana ait,
Tinbergen’den akt. Küçük, Ekim 1975:96).
Yukarıda belirtilen özelliklerinden de anlaşıldığı gibi, kapitalist sistemde üretim
piyasanın eşgüdümünde bireysel mülkiyet temelinde devam etmektedir. Planlama
etkinliği, kapitalist sistemi düzenleyici bir işlev taşımakta; kurucu özellik
göstermemektedir. Bu düzenleyici işlev, siyasal iktidarın “amaca yönelik karar veya
59
kararlardan oluşan” eylemleridir (Dror, 1968:12). Planlama, siyasal iktidarın görev
ve sorumluluk alanında üretilen bir politikadır. Ancak, her politikanın bir planlama
olmadığına dair bir şerh koymak zorunludur. Siyasal iktidarın ekonomik ve
toplumsal alanın bütüncül olarak uzun vadeli neyle, nasıl, ne amaçla, vb.
yönlendireceğini gösteren, koordine edilmiş ve (maliyeti) hesaplanmış politikalardan
oluşmaktadır.28
Bu doğrultuda, kapitalist sistemdeki planlama olgusunu planlama sisteminden
ayırmak üzere planlama politikası olarak adlandırmak doğru olacaktır. Kapitalist
sistemde, planlama sisteminden değil, planlama politikasından bahsedilebilir.
Yönetsel etkinliğin planlanması, kapitalist toplumsal formasyonda genellikle
yürütme erkinin (siyasal iktidarın) görev ve sorumluluğundadır. Başbakanlığa bağlı
ya da Hazine’nin (Maliye Bakanlığı) sorumluluğunda olan merkezi örgüt,
yürütmenin sorumluluğu altında planlama örgütü olarak çalışmaktadır. Diğer
taraftan, planlama politikasında, politika süreçleri paralelinde29
politikanın
oluşturulması, yürütülmesi ve değerlendirmesinde yetki ve sorumluluk, biçimsel -
kurumsal olarak birbinden ayrılmaktadır. Liberal siyaset kuramının, ekonomi–siyaset
ayrılığı, siyaset–yönetim bağlamında yeniden türetilmekte (Akbulut, 2005) ve
planlamanın hedeflerinin oluşturulması siyasal alana, hedeflere ulaşmak üzere
araçların tayin edilmesi ile teknik kadrolara havale edilmektedir.
Planlama politikasında genel olarak politika oluşturma görevi kurul tipi
örgütlenen yürütmenin içerisindeki merkezi örgüte verilmekte; planlamanın
yürürlüğe girmesi ise yasamanın yetki ve sorumluluğuna bırakılmaktadır;
yürütülmesi ise yürütmenin yetki ve sorumluluğunda gerçekleşmektedir.
Planlamanın oluşturulmasında, merkezi kurula ek olarak, hükümet içerisinde
örgütlenen Bakanlıklararası komisyonlar ya da planlama komisyonları ile hükümet
dışından uzman ve temsilcilerden oluşan özel ihtisas komisyonları rol almaktadır. Bu
28 Diğer bir deyişle, planlama özel tekellerin bulunduğu yapı üzerine, egemen grupların karşılaştığı
sorunları çözmek üzere Devletin politika uygulamasından ibarettir (Pokrovski, 1969: 475).
29 Kamu politikası süreçleri, politikanın oluşturulması, politikanın yürütülmesi, politikanın
değerlendirilmesinden oluşmaktadır. Ne var ki, söz konusu süreçler, yeniden formüle
edilebilmektedir. Bkz. Hill, 2005.
60
komisyonlar, planlama politikasında devlet – büyük sermaye işbirliğini
kurumsallaştıran yapılardır.
VI. KAVRAM KATEGORİSİ ÖNERİSİ: PLANLAMA SİSTEMİ VE
PLANLAMA POLİTİKASI
Planlama olgusunun SSCB ve ABD örneklerinde olduğu gibi birbirlerine
yaklaşmayacak derecede farklı özellik ve biçim taşıdıkları, bazı örneklerde ise büyük
benzer özellikler taşıdıkları ve tarihsel uğraklarda kırılma ve değişime uğradığı
açıktır. Bu nedenle, planlama kavramının tüm tarihsel deneyimleri karşılaması
düşünülemez. Kavramlar, nesnel gerçekliğin zihindeki yansımasıdır. Bu nedenle,
nesnel gerçeklik gibi kavramlar da gelişip değişmelidir. Nesnel gerçeklikteki gelişim,
değişim ve kırılmalar, kavramlarda karşılık bulamadığı takdirde ise bir kavram
karmaşasına sürüklenilecektir.
Planlama da kökeni çok eskilere dayanan bir gerçeklik ve kavramdır. Bu
doğrultuda, tarihsel deneyimlerin tümünü karşılama iddiasındadır. Yalnızca tarihsel
değil, farklı düzeylerdeki planlama deneyimlerini de içerir. Bir yandan askeri,
ekonomik, siyasal, sosyal, yönetsel, kentsel, vb. alanlardaki deneyimleri bir yandan
“Antik Çin, Columbus öncesi Amerika ve modern Kameralist Avrupa’daki”
planlama (Lepawsky, 1971:297) olgularını yansıtmak üzere kullanılmaktadır. Ne var
ki, sayılan tarihsel olgular ve planlama düzlem/alanları tek bir kavramda toplanarak
birbirlerine indirgenemeyecek farklı genel ve temel özelliklere sahiptir. Söz konusu
tarihsel olguların, “doğuş nedenleri, varoluş yasaları, içinde barındırdığı iç çelişkiler
ve gelişme eğilimleri ve o nesneye özgü belirleyici özellikler” yani “[b]elli bir
nesneler sınıfının özünü oluşturan şey, [ki] aynı zamanda o nesnelerde genel olan
yandır” (Malinin, 1979:161), farklıdır.
Nesnel gerçekliğin en genel ve temel özellikleri, yani özü kavram kategorileri ile
dile getirilir (Hançerlioğlu, 2006:424). Kavram kategorilerinin oluşturulması,
bilimsel araştırma için zorunludur çünkü “kategoriler, düşüncenin düzenleyici
ilkeleri, nesnelerin ve fenomenlerin tüm zenginliğini sınıflandırmamızı sağlayan,
özne ile nesne arasındaki bağıntının düğüm noktalarıdır” (Malinin, 1979:137). Bu
nedenle, planlama gerçekliğine özgü zenginliğin tek bir kavramda toplanarak
61
karmaşaya sürüklenilmesi yerine söz konusu zenginliğin sınıflandırılması gereklidir.
Bu sınıflandırma ile 1930’lu yıllar SSCB plancılığı ile 1960’lı yıllar kalkınma
plancılığının, “ekonomik sistemin serbest işleyişine yönelen devlet müdahalesi”nin
(Kapp, 1939:761) farklı ölçekleri olmadığı görülecek; söz konusu tarihsel olguların
genel ve temel özelliklerinin belirlenerek sınıflandırılması ile gerçekliğin özünün
kavranması sağlanacaktır.
Bu amaçla, somut tarihselliği içerisinde ele alınarak “doğuş nedenlerinin, varoluş
yasalarının, içinde barındırdığı iç çelişkilerin ve gelişme eğilimlerinin ve o nesneye
özgü belirleyici özelliklerin” (Malinin, 1979:161) kavranmasına çalışılmıştır. Bir
sonraki aşamada ise, nesnel gerçekliğin söz konusu parçaları, bütünden koparılmadan
ayrıntılardan temizlenip genel ve temel özelliklerinde soyutlanarak30
kategorize
edilmiştir. Bu çabayla inceleme nesnesi olarak planlamayı bilimsel olarak cazip
kılarak bilimsel çalışmaların derinleşmesine ön ayak olmak amaçlanmıştır.
Çalışmada kurulan kategorizasyona geçmeden önce, alanyazındaki birikime
değinmekte fayda vardır.
Alanyazında genel eğilim, planlamanın ABD yönetim bilimi disiplininin
popülarize ettiği gibi evrensel olduğuna dayanır. Özellikle kamu yönetimi
kitaplarında, planlama çeşitleri uzun ve kısa dönemli, emredici ve yönlendirici, vb.
gibi sınıflandırmalara tabi tutulmaktadır.31
Bu sınıflandırmalar, sosyalist ve kapitalist
özü göz ardı ederek, farklı sistemlerde planlamayı ölçek, kapsam sorununa
indirgemektedir.
Buna karşın, planlamayı toplumsal ve ekonomik yönetim süreci olarak yönetsel
eylem ve yapı gibi toplumsal – ekonomik sistem tarafından belirlenmesinden yola
çıkılarak sosyalist ve kapitalist sistemlerde niteliksel olarak farklılaştığı kabulü ile
başlayan birçok çalışma da vardır:
Sosyalist sistemlerde planlama
Kapitalist sistemlerde planlama
30 Soyutlama, temelli ögeleri, ikinci üçüncü derecedeki ögelerden arındırmak, can alıcı ögeleri,
ilişkileri, diğerlerinden ayırmaktır (Küçük, Planlama, Kalkınma ve Türkiye Ekim 1975, 103).
31 Bu kanıya dair Esra Kilim’in çalışmasına mutlaka göz atılmalıdır (Kilim, 2011). Planlama
konusunda temel kitaplardan Seriye Sezen’in eserinde de aynı sınıflandırmalara yer verilmiştir
(Sezen, Mayıs 1999).
62
Alanyazında birçok çalışma söz konusu sınıflandırmayı temel almaktadır.
F. Pollock’e göre, sosyalist ve kapitalist planlama olarak iki kategori vardır, diğer
planlama alternatifleri bu iki planlama arasında bir yerde durmaktadır. Bu iki
kategorinin kurulmasındaki ölçüt ise üretim araçları üzerindeki mülkiyetin biçimidir:
özel mülkiyet ile kolektif mülkiyet (F. Pollock, 1932’den akt. Kapp, 1939:762).
Kapp ise devlet müdahalesinin piyasa ile uyumlu olup olmadığına bakarak bir
sınıflandırma yapmaktadır. Devletin doğrudan kantitatif kontrolleri32
arttıkça, piyasa
çalışamaz hale gelmektedir. Hatta, bu kantitatif düzenlemeler özel mülkiyeti
zayıflatabilecek bir ölçeğe gelebilecektir (Kapp, 1939:769). Bu, serbest piyasanın
düzenleyici etkisinin tasfiyesi anlamına gelir çünkü kantitatif kontrol ile üretim
devlet ya da plan tarafından belirlenmektedir, fiyat mekanizması ile değil (Kapp,
1939:767-768). Buna göre, Kapp şu ayrımı yapmaktadır:
Serbest Piyasa Ekonomisi (Free market economy)
Güdümlü Ekonomi (Regulated economy): Piyasa mekanizmasının kalkmadığı
ama belli sektörlerde doğrudan kantitatif düzenlemeler hüküm sürdüğü
ekonomi (Kapp, 1939:770).
Planlı Ekonomi (Planned economy): Tüm ekonomik süreçlerin plana tabi
olduğu ekonomi (Kapp, 1939:770-771).
1989 tarihli kitabında Ellman ise, devletin ekonomiye müdahalesi ölçütü
üzerinden iki kategori ortaya koymaktadır: liberal ve Marksist. Bu iki kategori,
ademi merkezi piyasa ekonomisi ile güdümlü ekonomi olarak tanımlanmakta ve
verimlilik açısından karşılaştırılmaktadır (Ellman, 1989:12-17).
Türkçe alanyazında da genel olarak söz konusu kategoriler benimsenmiştir.
Boratav, Küçük’ün33
başını çektiği yazarlar, sosyalist planlama kavramını
kullanmaktadır (Boratav, 1973).
32 Kantitatif müdahaleler, üretim sürecinin doğrudan devlet tarafından belirlendiği önlemlerdir.
Örneğin, gümrük vergilerinin artırılması piyasanın işleyişine müdahale etmezken; “ihracat
kotaları”nda üretim miktarının piyasa tarafından değil plan tarafından belirlenmesi kantitatif bir
müdahaleyi işaret etmektedir (Kapp, 1939:767-768).
33 Yalçın Küçük de “Kalkınma, Planlama ve Türkiye” başlıklı kitabında sosyalizmde planlamadan
hareket etmekte, kapitalizmde bu anlamda bir planlama olamayacağını iddia etmektedir (Küçük,
Ekim 1975).
63
Yukarıda aktarılan kavramlarda, planlamanın üzerinde yükseldiği ekonomik
sistemler işaret edilmektedir. Bunların dışında, planlama kavramının kapitalizmde
olmayacağını savunan bir yaklaşım da bulunmaktadır. Kapitalizmde planlamanın
sosyalist bir karakter taşımaması nedeniyle, kapitalizmde planlama alanyazında farklı
kavramlarla yansıtılmaya çalışılmıştır. Örneğin, Pokrovski, kapitalist sistemlerde
ekonomik etkinliklerin planlanmadığını ancak programlanabileceğini belirtir ve
programlamayı, “planlamadan farklı olarak, … egemen grupların karşılaştığı belli
başlı sorunları çözmek amacıyla tekelci özel üretim sistemine uygulanan ve
ekonominin belirli kesimlerinin makro-ekonomik düzeyde uyumlu olarak uyarılması
için hükümetçe izlenen bir siyaset biçimde tanımlanabil[eceğini]” belirtmektedir
(Pokrovski, 1969:476; Çelebican, 1974:589). Kapitalist sistemlerde planlama yerine
ekonomik programlama olduğunu savunan diğer bir yazar da M. Bor’dur. Bor’a
göre, “iktisadi programlama, temelinde özel – kapitalist ilişkiler yatan ve egemen
kapitalist grupların karşılaştığı öncelik sıraları sorununun çözümüne yardım etmek
üzere ulusal üretimin bazı kesimlerinin, -genel bir çerçeve içinde uyumlulaştırılmış
olarak,- devlet eliyle uyarılması siyaseti”dir (Bor, 1967’den akt. Çelebican,
1974:589).
Tez çalışmasında da benzeri bir yaklaşım benimsenmiştir, ancak yönetsel süreç
içerisinde planlamayı merkeze alan ve işlevi üzerinden soyutlayan bir
kategorizasyona gidilmesi tercih edilmiştir: kurucu bir işlev olarak ve düzenleyici bir
işlev olarak planlama.
Planlamanın kurucu bir işlev gördüğü SSCB planlama deneyimi planlama sistemi
olarak kavramsallaştırılmışken; planlama politikası kapitalist sistemde planlamanın
genelleştirilmiş ve soyutlanmış özelliklerini işaret etmektedir.
Sosyalist sistemlerde, toplumsal ve ekonomik alanın yönetimi, planlama biçimini
alır, çünkü planlama, hem ekonomik ve hem toplumsal etkinliğin temelidir.
Ekonomik etkinlik, kaynak tahsisi ve bölüşüm ilişkilerini kapsar. Geleneksel
sosyalist model, tüketim ve istihdamda piyasa kategorilerini tamamen reddeder.
Burada, yapılan kaynak tahsisi para akımını doğurmaz ve bölüşüme temel
oluşturmaz. Kaynak tahsisi işletmeler arasında kalır (Boratav, 1973:330). Tekil
işletmelerin üretim fonksiyonları doğrudan plan tarafından belirlenir (Pokrovski,
1969:475). Bu doğrultuda, sosyalist sistem, gerçek bir piyasada arz-talep dengesi
64
sonucunda oluştuğu varsayılan fiyatlar üzerinden değil, yakıştırma piyasada
oluşturulan hesabi fiyat üzerinden hareket eder. Bu nedenle, sistem, kaynak tahsisi
ile bölüşümü ayırır. Planlama ile işleyen üretim sürecinde oluşan toplumsal ilişkiler
de, bu doğrultuda planlama ile kurulmaktadır. Bu nedenle, toplumsal ve ekonomik
alan planlama sistemi içerisinde birbirine bağlanır.
Buna ek olarak, sosyalist sistem, komünist topluma geçiş amacını içsel olarak
barındırır. Komünist toplumun üretim biçimi, sosyalist sistem içerisinde planlama ile
kurulacaktır. Planlama, sosyalizmden komünizme geçişi sağlayacaktır. Sosyalizmden
komünizme geçiş, sosyalist devletin başlıca işlevlerindendir ve bu geçiş
kendiliğinden bir geçiş değildir aksine “devletin yönlendiriciliğini gerektiren
hızlandırılmış bir sınai ve tarımsal bir kalkınma”dır (Churchward, 1961:413). Bunun
da ötesinde, planlama kapitalist üretim biçimi ve ilişkilerinin tasfiyesi ve komünist
üretim biçimi ve ilişkilerini kurmayı amaçlar. Bu doğrultuda, sosyalist sistemlerde
planlama, üretim biçimini kurucudur, sosyalist yönetim uygulamasının kendisidir
(Güler, 2010b). Sosyalist sistem planlı ekonomi ya da planlı toplum olarak
adlandırılır.
Kapitalist sistemlerde ise, piyasa temel kurucu öğedir. Diğer bir deyişle,
plansızlık, kendiliğindenlik olarak anılan piyasa, toplumsal – ekonomik etkinliğin
temelidir.
Kapitalist üretim biçiminde, kaynak tahsisi ile bölüşüm birbirinden ayrılamaz.
Gerçek piyasada, kaynak tahsisi ile başlayan istihdam ve tüketimin gerçekleştiği
parasal akım, bölüşümü gerçekleştirir. Gerçek piyasada oluşan fiyat üzerinden üretim
etkinliği gerçekleşmektedir. Söz konusu, üretim sürecini yönlendiren piyasa,
üretimin toplumsal (mülkiyet) ilişkilerini de kurucudur. Piyasa sisteminde, yönetsel
etkinliğin planlanması, düzenleyici bir işlev üstlenmektedir. Bu nedenle, kapitalist
planlama, “kapitalist üretimi düzenleyen mekanizmayı ortadan kaldırmamakta,
dolayısıyla iktisadî kalkınmayı ve gelişmeyi büyük ölçüde piyasadaki
dalgalanmaların etkisi altında bırakmaktadır” (Çelebican, 1974:591).
Özet olarak,
“Kapitalist sistemler içinde rasyonel hesaplama ve kontrol sürecinin piyasa
mekanizması (fiyat sistemi) tarafından yerine getirildiği varsayılır. Sosyalist
sistemlerde ise rasyonel hesaplama ve kontrol sürecinin sağlanmasında piyasa
65
mekanizmasının yerini, planlama bir müessese olarak almıştır. Sosyalist planlama
sürecinde de bir kısım ihtiyaçların öneminin değerlendirilmesi mekanizmasına
bırakılabilir fakat bu da planlanmıştır” (Bettleheim, 1965’den akt. Tekeli, 2009:35).
Görüldüğü gibi, piyasa ve planlama kavramları, toplumsal ve ekonomik
sistemleri temsil etme gücüne sahiptir ve bu nedenle karşılıklı ilişkileri bağlamında
anlam kazanmaktadır. Gerçekten “[ö]zel bir kategori, yalnızca kendi başına analiz
edilerek, yani diğer kategorilerden yalıtılarak doğru bir şekilde kavranılamaz. Nesnel
gerçekte her şey karşılıklı bağıntı ve etkileşim halindedir” (Malinin, 1979:137).
Bu doğrultuda, sosyalist ve kapitalist sistemlerde, yönetsel sürecin bir işlevi
olarak planlamanın niteliksel farklılaşmasının düzenleyici ve kurucu işlevler
üzerinden soyutlanabileceği saptanmıştır. Kurucu bir işlev olarak planlama, yönetsel
sürecin ve sistemin kendisidir, planlama sistemi kategorisini oluşturmaktadır. Piyasa
sisteminde düzenleyici bir işlev üstlenen planlama ise siyasal iktidarın düzenleyici
etkinliği olarak bir politikadır.
VII. DEĞERLENDİRME
“Planlama[nın], belirli bir amacı gerçekleştirmek için düzenlenen önlemler
bütünü” (Küçük, Ekim 1975) olarak tanımlanması, kavramın doğuş zaman ve
mekanında üstlendiği liberal yaklaşımın teknikleştirme ve evrenselleştirme
çabalarının sonucudur. Tanım, kavramın tarihselliğini örten ve evrenselliğini
yeniden üreten bir işlev ile günümüze kadar gelmiştir. Birçok bilimsel çalışma, bu
tanım üzerinden (bilerek ya da bilmeden) kavramın teknik ve evrensel karakterini
veri kabul ederek ilerlemekte; birçok siyasal çıkarsama da tanımı temel almaktadır.
Toplumsal ve ekonomik alanın yönetimi sürecinde planlama, tarihsel - toplumsal
bir kavramdır. Toplumsal ve ekonomik alanın yönetimi sürecinde bir işlev olarak
planlamanın, kapitalist gelişme sürecinde tekelci kapitalizm döneminde devletçiliğin
yönetim biçimi olarak doğduğu görülmektedir. Bu doğrultuda, planlama piyasa
sistemine bir seçenek olarak değil, aksine sermaye birikim sürecinin yeniden
üretilmesini sağlayan yönetsel etkinliğin tarihsel bir biçimi olarak doğmuştur.
Planlamanın kapitalist gelişme sürecinde devletçiliğin yönetim biçimi olarak
doğması, liberal siyaset teorisinin siyaset - ekonomi alanlarının biçimsel – kurumsal
66
ayrılığını planlama – piyasa karşıtlığı üzerinden yeniden üreten savını yok hükmüne
getirmektedir. Savın çürütülmesi, alanyazının büyük bir bölümünü değersizleştiren
bir sonuç doğurur, çünkü alanyazın, liberal siyaset kuramının egemenliği altındadır.
Örneğin, ikiliklerin aşılması kapitalizmde planlamanın komünizme geçiş süreci
olarak görülmesinin mantıksal dayanaklarını yokeder (Mises ve Hayek başta olmak
üzere).
Liberal siyaset kuramının epistemolojik araçlarıyla varılan bir diğer sonuç,
sosyalizmin planlı bir ekonomi (yönetim) olması nedeniyle anti-demokratik baskıcı
bir rejim olduğudur. Oysa liberal siyaset teorisinin siyaset - ekonomi ayrılığı,
kapitalizm için olduğu kadar sosyalizm için de açıklayıcı değildir. Açıklama yetisi
yoktur, çünkü sosyalist toplum ve ekonomi piyasanın eşgüdümünde değildir, piyasa
– planlama karşıtlığı kurulamaz; çünkü sosyalizmde toplumsal mülkiyet ilişkileri
temeldir ve kapitalizmin aksine tüm üretici güçler yönetsel süreçte planlamanın hem
nesnesi hem öznesidir.
Tam bu noktada, tarihsel ve toplumsal çözümlemenin gösterdiği şekilde,
sosyalizmde ve kapitalizmde planlı yönetim biçiminin farklı doğuş nedensellikleri ve
iç çelişkilere sahip olduğu unutulmamalıdır. Liberal siyaset kuramının planlama –
piyasa ikilikleri yerine, özsel farklılık planlama sürecinin sistem (üretim tarzı)
temelinde yüklendiği işlev üzerinden soyutlanabilmektedir: kurucu ve düzenleyici
işlev.
Sosyalizmde planlama, piyasanın tasfiye edildiği (ya da edileceği) ekonomik
yapıda, kurucu bir işleve sahiptir. Kurucu işlev olarak, sosyalist sistemin maddi
üretim koşullarını olduğu gibi toplumsal üretim ilişkilerinin de belirleyicisidir. Bu
nedenle, sosyalist sistemde planlama etkinliği, sistemin kendisi haline gelmektedir.
Planlama sistemi, sosyalizmde kurucu işleve sahip planlama kavram ve olgusunu
işaret etmektedir.
Kapitalizmde yönetsel etkinliğin planlaması ise düzenleyici bir işleve sahiptir.
Söz konusu düzenleyici işlev, siyasal iktidarın toplumsal ve ekonomik alanı
düzenleyici etkinliği olarak, bir (bütüncül, uzun dönemde, koordineli ve
hesaplanabilir sonuçlara sahip) politika olarak görülebilir. Bu doğrultuda,
kapitalizmde planlama, planlama politikası olarak kavramsallaştırılarak, sosyalizmde
planlama kavram ve olgusundan ayrılmıştır.
67
Söz konusu kavramsal kategorizasyon (ve yansıttığı gerçekliğin) tarihsel –
toplumsal temellerinden koparılarak, karşılaştırmasına meydan vermeyecektir. Bu
doğrultuda, planlamanın sosyalizmden kapitalizme aktarılan bir teknik olduğu
savunusu mantıksal temelden yoksun kalmaktadır. Bu noktada, planlama
politikasının, planlama sisteminin input-output analizleri gibi birçok teknik aracını
adapte ederek ve planlama sistemiyle diyalektik ilişkisi içerisinde doğup, geliştiğini
hatırlatmak gerekir.
Planlamanın tarihselliğine geri dönerek, planlamanın içerik ve biçiminin de
kapitalizmin gelişme seyri içerisinde, birikim rejimi ve süreçlerinde yeniden
üretildiği söylenmelidir. 1930’larda hüküm süren tekelci kapitalizm - müdahaleci
devlette, yönetimin devlet – tekelci sermaye birlikte yönetiminin kurumsallaşmış
biçimi olarak doğan klasik planlama politikası, 1945 sonrasında tekelci
emperyalizmce, emperyalist ilişkiler içerisinde gelişmiş ve yeniden üretilmiştir.
1960’lar ile klasik planlama yaklaşımı iki yüze sahiptir: Bir tarafta emperyalist
ilişkilerin merkezindeki ülkelerin emperyalist müdahalelerinin planlandığı politika
planlaması ve diğer tarafta azgelişmiş ülkelerin sistemle dış borçlanma mekanizması
üzerinden bütünleşmesini amaçlayan kalkınma planlaması.
1930’larda kurulan, Savaş sonrasında yeniden üretilen ve yaygınlaşan
kapitalizmde planlama etkinliğinin ortak noktası devletçi ekonomi politikası ve
müdahaleci devlet biçimine dayanmasıdır. Bu anlamda, 1930’lardan 1960’lara
yönetim biçimi olarak planlamada bir kırılma değil, süreklilik vardır. Ne var ki,
küreselleşme-finansallaşma dönemini açan 1970’ler sonrasında devletçi ekonomi
politikalarının tasfiye edilerek piyasa ekonomisinin üstünlüğünün tanınması ve
müdahaleci devletin devletçi kolları kesilerek düzenleyici devlete geçişi, planlama
yaklaşımında bir kopuş yaratacaktır. Yeni dönemle birlikte klasik planlama politikası
(tekelci – devletçi) terkedilecektir. Ne var ki, terkedilen müdahaleci devlet ve klasik
planlama politikasıdır. Yeni dönem çok geçmeden kendi yönetim biçimini yeniden
kurmuştur. Yeni dönemde, düzenleyici devletin bir işlevi olarak planlamanın
konusunu, düzenleyici etkinliklerin oluşturduğu iddia edilebilir. Stratejik planlama
olarak gündeme gelen yeni planlama biçimi, politikanın planlaması dönemine
açılmaktadır. Bu bağlamda, 1980’lerle birlikte önce klasik planlama anlayışının
68
terkedilmesi, ardından neo-planlama döneminin kurgulanması ve kurumsallaşması
dönemi gelecektir.
Kuramsal olarak, planlama statikleştirilmemeli, yönetsel biçimler kapitalizmin
gelişme aşamalarına özgülenmelidir. Kalkınma planlaması bu duruma iyi bir
örnektir. Soğuk Savaş döneminde tekelci sermayenin uluslararasılaşma sürecinde,
azgelişmiş ülkelerin kapitalist sistemle bütünleşmesinin aracı olarak kalkınma
planlamasına, 1980 sonrası dönemde nostalji beslemenin siyasal ve bilimsel bir
kazanımı olmayacaktır. Özgülenme ve tarihselleştirme, planlamanın siyasal
sınırlarını da göstermektedir. Planlama, toplumsal üretim ilişkilerinin bir biçimiyse,
planlamanın kendiliğinden bir değer taşıması söz konusu değildir. Şöyle ki, planlama
kendiliğinden farklı bir sistem ya da dönemin taşıyıcısı olamayacak, toplumsal
üretim ilişkileri içerisinde belirlenecektir.
69
İKİNCİ BÖLÜM
TÜRKİYE’NİN PLANLAMA DENEYİMİ:
PLANLAMA POLİTİKASI VE YÖNETİMİ
Türkiye’de planlama deyince akla kalkınma planlaması gelir,34
“kalkınma
plânlaması efsanesi” yaratılır.35
Askeri rejimin “gelecekteki ‘kişisel çıkarı için her an
toplumsal çıkarı feda etmeye hazır’ siyasetçi ordusunun tahribatından uzak
tut[arak]” kurduğu kalkınma plancılığı, Anayasal statüye sahip kılınarak güvence
altına alınmıştır (vurgular bana ait, Sezen, Mayıs 2009:177). Siyasetten uzaklaştırılan
kalkınma planlaması, “iyi insanlar”ın (bürokratlar)36
toplumsal iyiyi sağlamak üzere
çalışması ile kurulacaktır. Bu doğrultuda, Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda
(BBYKP) (1963-1967) olduğu gibi, planlama örgütü “[i]nsan hak ve hürriyetlerini,
milli dayanışmayı, sosyal adaleti, ferdin ve toplumun huzur ve refahını
gerçekleştirmeyi ve teminat altına almayı mümkün kılacak bir demokratik düzeni
kesin olarak seçmiş olan Türk Milletinin, Anayasamızda açık ifadesini bulan iktisadi
ve sosyal hayatı, keyfi ve plansız davranış tecrübelerine son verip adalete, tam
çalışma esasına ve herkesin insan haysiyetine yaraşır bir yaşayış seviyesi sağlanması
amacına göre düzenleme arzu ve azmine uygun olarak”, “[m]illi tasarrufu artırmak,
yatırımları toplum yararına, gerektirdiği önceliklerle yöneltmek ve iktisadi, sosyal ve
kültürel kalkınmayı demokratik yollarla gerçekleştirmek üzere” planlar hazırlamıştır
(DPT, 1963).
34 Planlama üzerine araştırma ve incelemelerinin birçoğu Türkiye’de planlamayı 1960 yılından
itibaren başlatır. Gerçekten, 1960’larda planlama kendinden önceki deneyimin reddi üzerine
kurulmuştur. 1930’larda başlayan deneyimin planlama olup olmadığına dair tartışmalar yapılır ve
planlamanın bir yönetim biçimi olarak kurumsallaşması itibariyle 1960’dan itibaren inceleme
başlatılır.
35 “Türkiye’de Kalkınma Plânlaması Efsanesi” Ali Somel’in çalışmasının başlığıdır (Somel, 2009).
36 Yaşar Kemal’in “Demirciler Çarşısı Cinayeti” başlıklı eserinde bahsi geçen “o güzel insanları”
hatırlatır (Kemal, 2011).
70
Dönemin planlama örgütü kadrosu da benzer bir algı ile işe başlamıştır. Planlama
örgütünün kuruluşunda emeği geçen Ali Nejat Ölçen siyasetten arındırılmış bilimsel
bir yöntemle hareket ettiklerini belirtmektedir:
“Tutuculuğun ve tüm kötülüklerin çelik tellerini kırdığımızı zannediyorduk. Ülkemiz
yükselecek, yoksulluk ortadan kalkacaktı. Bunun sırrını bulmuştuk bile: Politikacı
yatırım ve üretim kararlarına burnunu sokmayacaktı artık. Örgütümüz bu amaçla
kurulmuştu. Bir kale gibi. Burçlarında bilimin çelik mızrakları yükseliyordu.”37
Bu yaklaşım, liberal siyaset kuramının devlet – toplum / ekonomi - siyaset
ayrılığını devlet-merkezli yaklaşım içerisinden planlama - piyasa bağlamında
yeniden üreten örneklerden biridir: planlama toplumsal adaleti sağlar, planlamayı
siyasetten uzak bilim adamları, uzmanlar yapar, vb.
Bu yaklaşımın bilimsel-siyasal çıkarımlarını her dönemde bulmak mümkündür:
1930’larda yürürlüğe giren devletçilik sosyalizan fantezi olmakla suçlanır,38
1960’larda planlama sürecinde yaşanan çatışmalar siyasetçi – bürokrat çatışması
olarak sunulur,39
1970’li yıllarda kalkınma planlaması yapılırsa her şeyin
düzeleceğine inanılır…
Oysa kuramsal ve kavramsal çerçevede açıklandığı gibi, planlama bir yönetim
biçimi olarak, kapitalist gelişme seyrinde doğuş nedenselliklerini içsel olarak taşır ve
plan toplumsal üretim ilişkilerinin tarihsel biçimince belirlenir. Bu nedenle,
planlamaya kendinden menkul değerler yüklenemez (kimin için toplumsal iyi),
planlama bir yönetsel biçim olarak sistemi kurucu değil, düzenleyicidir (komünizme
geçişi sağlamayı amaçlamaz), planlama devletin planlama örgütü tarafından
hazırlanan teknik bir belge değildir (toplumsal üretim ilişkilerinin çatışmalı doğası
içerisinde belirlenir)...
37 Ölçen, 1996’dan akt. Somel, 2009. Ali Somel planlama efsanesi olarak adlandırdığı “plânlama
ideolojisi”ni, “siyasetten bağışık bir bilimcilik, bilimden bağışık bir toplumculuk, toplumdan bağışık
bir devletçilik sacayaklarının üstünde yüksel”diğini belirtmektedir.
38 1930’lu yıllarda incelenecek devletçiliğe dair sıkça tekrarlanagelen bir tezdir: Bkz. Tezel, Kasım
1993.
39 Seriye Sezen (Sezen, Mayıs 1999), Ümit Akçay (Akçay, 2007), Bilsay Kuruç’un (Kuruç, Mayıs
2010) eserlerinde siyasetçi - bürokrat çatışması farklı boyutlarıyla yer almaktadır.
71
Kapitalizmde planlama, toplumsal üretim ilişkilerinin biçimsel görünüşüdür. Bu
doğrultuda Türkiye’de planlama deneyimi düzenleyici bir işlev üstlenmiş, planlama
politikası kategorisi dışına çıkmamıştır. Ancak, bir politika olarak planlama deneyimi
tek bir doğru boyunca ilerlememiş, seksen yıllık süreçte kırılma ve kopuşlar
yaşamıştır. Kırılma ve kopuşlar, ilk bölümde ele alınan tarihsel uğraklara denk düşen
planlama biçimlerinin kuruluş ve dönüşüm dönemlerini işaret etmektedir.
Türkiye’de beş temel tarihsel uğrak, planlamada kuruluş, dönüşüm ve kırılma
dönemlerini temsil etmek üzere saptanmıştır. Türkiye’de klasik planlama yaklaşımı,
1930’larda (1930-1932) devletçiliğin yönetim biçimi olarak kurulmuş, Savaş sonrası
dönemde ise (1945-1947) klasik planlama yaklaşımı liberalizm bağlamında askıya
alınmıştır. Klasik planlama yaklaşımı, 1960’larda (ulusal) kalkınma plancılığı
biçiminde yeniden üretilmiş ve 1978-1980 döneminde tasfiye edilene kadar
uygulamada kalmıştır. 1980 yılı ve sonraki dönemde ise önce klasik planlama
yaklaşımı tasfiye edilmiş ardından stratejik planlama adım adım yerleşmiştir.
Her tarihsel uğrak, yönetsel biçimlerin yerleşmesi sancısını siyasal bir çatışma
olarak ağırlamış, çatışmada siyasal tarafların (ve toplumsal tabanlarının) geleceğe
dair kurguları çatışmıştır. 1932-1934 yıllarında yaşanan siyasal çatışma Mustafa
Şeref Özkan’ın İktisat Vekaleti’nden alınarak Celal Bayar’ın getirilmesi ile
kapanmış; 1945-1947 arasında ise Savaş Sonrası Kalkınma Plan ve Programı’nın
(İvedili Plan olarak anılır) rafa kaldırılarak Türkiye İktisadi Kalkınma Planı’nın
(Vaner Planı olarak anılır) kabul edilmesi ile yeni dönem açılmış; 1960-1962
arasında İkinci Cumhuriyet’in planlama süreci ve planı uygulamaya geçerken,
Birinci Plancıların istifası sonrasında süreç yeniden yapılandırılmıştır; 1978-1980’de
ise çatışma DBYKP’nın yerine 24 Ocak Kararları’nın alınması ile sonuçlanmıştır.
1990 sonrasında stratejik planlamanın kurumsallaşması ise çatışmasız bir zeminde
gerçekleşmektedir.
Tez çalışmasında, Türkiye’de bu tarihsel uğraklarda yaşanan planlama sürecine
dair tarihsel inceleme ile siyasal çatışma ve tarafları aktarılmaya çalışılmıştır.
Tarihsel inceleme,
“bir yandan kuramın üretildiği tarihsel çerçeveyi canlandırmakta, kuramın
sorunsalını somutlaştırmakta, önceki ve sonraki sorunsallarla bağlantı kurulmasını
72
olanaklı kılmakta ve böylelikle anlam derinliği sağlamaktadır. Öte yandan, belirli bir
tarihsel gelişme süreci sırasında oluşan ve sonraki kuşaklara devredilen gelenekler
bağlamında da, tarih bilimi, güncel toplumsal yaşamdaki çeşitli düşünüş ve davranış
kalıplarının nedenlerinin anlaşılmasına ışık tutmaktadır. Bu çerçevede olarak, tarih,
geleceğe yönelik olası gelişmelere ilişkin olarak, ancak, yalnızca çeşitli eğilimlerin
belirlenebilmesi anlamında, önemli ipuçları sağlamaktadır.” (Saybaşılı, 1992:8).
Çalışmanın akışında, her tarihsel uğrağın çözümlemesi, dünya ve yerel planlama
gündeminin ekonomik - siyasal tartışmaları ile birlikte aktarılması ile başlamaktadır.
Gündem incelemesi, uluslararası ve yerel aktörlerin planlama kurgusunu ortaya
koymayı amaçlamaktadır. Ardından, Türkiye’de planlama süreci, planın
hazırlanması ve uygulanması süreci içerisinde tarihsel incelemeye tabi tutulmaktadır.
Planlama süreci, planlama politikasının kuruluş ve dönüşümünü çatışmalı karakteri
ile çözümleyebilmeyi sağlamaktadır. Nitekim plan hazırlık ve uygulamaya girme
süreçleri, yaşanan sınıflar arası ve sınıf-içi çatışmayı gözler önüne sermektedir. Bir
sonraki aşama ise, tarihsel süreç içerisinde patlak veren siyasal çatışmanın (siyasal
krize dönüşen ya da dönüşmeyen), tarafları ve içeriği ile çözümlenmesidir. Söz
konusu akış, kurgudan uygulamaya planlama sürecinin kim / kimler tarafından nasıl
yönlendirildiğini açıklamaya yöneliktir. Bu doğrultuda, birinci bölümde temeli atılan
kuramsal çerçeve içerisinde, yönetsel bir süreç olarak planlamanın çözümlenmesi
yapılabilecektir.
I. DEVLETÇİLİĞİN YÖNETİM BİÇİMİ OLARAK BİRİNCİ BEŞ
YILLIK SANAYİ PLANI (BBYSP): BAĞIMSIZ TÜRKİYE İÇİN İLK
ÇATIŞMA (1932-1934)
“Özelleştirmede satıyorsun, satıyorsun bitmiyor.
Bu kadar komünist bir ülkeymişiz. Komünizmin ağdalısıymışız!”40
Türkiye’de devletin toplumsal ve ekonomik alanı yönetiminde planlamanın
yönetsel bir biçim olarak yerleşmesi; devlet yatırımlarının hangi ilkelerle, hangi
40 Maliye Bakanı Kemal Unakıtan’ın demecidir (2007).
73
sektörlere, hangi bölgeye ve ne zaman yapılacağını göstermekle sınırlı bir içeriğe
sahip “icraat programı”na41
benzeyen Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı (BBYSP) ile
başlar. “Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı’nın, [bütünsellikten ve içsel bağıntılardan
yoksun olması nedeniyle] bugünkü anlamda bir <<plan>> olarak tanımlanması olası
değilse de, kavramsal tartışmaları somutlaştıran bir deneyim olduğuna kuşku yoktur”
(Tayanç 1980:100).
Türkiye’de planlama, devletçiliğin yönetim biçimi olarak uygulamaya girmiştir.
Bu nedenle, 1930’lu yıllar, Türkiye’de ekonomik alanda devletçiliğin ve yönetsel
alanda planlamanın kuruluşu dönemidir.
1930’lu yıllarda kurulan devletçilik ve bu ekonomi politikasının toplumsal ve
ekonomik alana uzantıları olan kamu iktisadi teşebbüslerinin (KİT)42
“özel sektör
üzerine” (Okyar, 1965:102) “az ya da çok yukardan dayatılmış” (Okyar, 1965:106)
bir sistem olduğu savına sıkça rastlanır. Bu yaklaşıma göre, piyasaya müdahale
etmemesi gereken devlet, devletçilik politikası ile piyasayı tasfiye ederek, özel
sektöre yukardan dayatılmış bir sistemdir. Bu sistemin ayakları olan KİT’ler de
planlama sürecinde bürokratlar tarafından kurulmuştur. Bu doğrultuda, BBYSP
devlet tarafından hazırlanıp köşeye konulan ve devletçiliği kuran bir metne dönüşür.
Peki, 1930’lu yıllarda kurumsallaşan devletçilik politikası, gerçekten özel
girişimciliği dışlayan ona alternatif bir düşünün ürünü müdür? Devlet memurları
devletçiliği kuran planlama sürecinde bir yerlerde oturup çalışıp planı hazırlamışlar
ve özel sektörü de bu doğrultuda dayatma ile tasfiye etmeye mi çalışmıştır?
Bu soruların yanıtı, devletçilik ve planlamanın tarihsel - toplumsal çözümlenmesi
ile doğuş nedenselliklerinin tarihselliği içinde açıklanmasıyla mümkündür. Bu
doğrultuda, 1920’li yıllardaki sermaye birikim rejimi ile 1930’lar sonrasında
devletçiliğin ilkesel olarak kabul edilmesi ve uygulamada kuruluş süreci
incelenmiştir.
41 Plan, Giriş bölümünde icraat programı olarak anılmaktadır (Afetinan, 1972).
42 Çalışmada, sermayesinin ne kadarının Devlete ait olup olmadığı ya da üretilen mal ve ya hizmetin
tekel niteliğinde olup olmadığına bakılmaksızın Devletin ekonomik alandaki teşebbüsleri “kamu
iktisadi teşebbüsü” olarak anılmıştır. Tanımlarda, 233 sayılı KHK baz alınmıştır (RG:
18.4.1984/18435 (Mük.)).
74
A. KORUMACILIKTAN DEVLETÇİLİĞE: PLANLAMANIN MADDİ
TEMELLERİ
Birinci Dünya Savaşı ve Kurtuluş Savaşı sonrasında, Türkiye’de üretim süreci
durmaya yaklaşmıştır. Bir tarım ülkesi olan Türkiye’de, “bilhassa ticaret, sanayi ve
ziraatle faal olan anasırdan 1,5 milyon [nüfus savaşa] gitmiş, buna mukabil ise yalnız
yarım milyonluk Türk köylüsü gelebilmiştir” (Müller, 2009:585). Nüfus yanında,
işgal sırasında zarar gören üretim araçları nedeniyle, tarımsal üretim düşmüştür.
Osmanlı’dan devralınan birkaç sanayi işletmesi de Savaş sonrasında toparlanmaya
çalışmaktadır. Bunun yanında Savaş koşullarında sermayesini artıran, kazanç
sağlayan bir kesim de yok değildir. Savaşın kıtlık koşullarında kar marjını tahmin
edilemez boyutlara çıkaran tüccar sermaye ile savaşa giden nüfusun topraklarına el
koyan ya da Savaş sonrasında borç ilişkileri ile toprakların mülkiyetini ele geçiren
büyük toprak sahipleri bu kesimlerin başında gelmektedir.43
Savaş sonrasında ise üretim etkinliklerinde hareketlenme başlamıştır. Bu dönem
(1923-1929) Boratav tarafından “sınırlı iktisadi koşullar44
altında liberal dönem”
olarak adlandırılmaktadır (Boratav, 2008). Liberal olarak adlandırılan dönem,
“Cumhuriyeti kuran kadroların da, bir yerli burjuvazi hedefi yaratmayı
benimsemekle birlikte, dünya ekonomisine açık pazar koşullarında eklemlenmeyi
temel yönelim olarak benimse[meleri]” (Yaşlı, 2011:151) olarak kullanıldığı takdirde
43 Talip Apaydın’ın Köylüler Romanı, 1922 yılı Uşak ilinde geçmektedir. Kurtuluş Savaşı’ndan
köyüne dönen Mamıt ile Haceli’nin yaşama tutunma süreci, arka planda Savaş döneminin siyasal-
iktisadi çözümlemesi eşliğinde anlatılmaktadır. Mamıt ile Haceli’nin ne öküzü, ne tarlası kalmış ne
de ellerinde sermaye vardır. Zorunlu olarak başka bölgelere mevsimlik işçi olarak çalışmaya
giderler; tefeciden borç alarak çift-öküz alırlar. Köylülerin durumu da aynıdır. Tarlalar savaş
döneminde köyde kalan tek erkekli aileye, Hacı Nuri’nin eline geçmiştir ve Hacı Nuri varlığını gün
geçtikçe büyütmektedir. Savaşa gitmeyen köyden bazıları ise İzmir’e giderek, mübadele edilen
Rumların mallarına el koyup ticarete başlamıştır. Savaştan dönen köylülerin tek beklentisi, devletin
toprakları yeniden köylülere dağıtması ve savaş vurgunlarını tutuklaması… Ama köyün bahtının
hemen değişmeyeceği görülmektedir (Apaydın, 1991).
44 Lozan Anlaşması’na ek olarak imzalanan Ticaret Anlaşması ile Türkiye’nin gümrük politikasında
yedi yıl değişiklik yapamaması kabul edilmiştir. Bu doğrultuda, 1923 – 1929 yılları arasında
Türkiye’de gümrük politikalarında yabancı şirketler ile yerli şirketler arasında farklılık yaratacak bir
vergi politikası uygulamak yetkisi bulunmamaktadır.
75
kabul edilebilirdir. Ancak, dönem uygulamada fiyat mekanizmasının
eşgüdümleyiciliğini öngören liberal görüşün aksine devletin ekonomik alana dair
düzenlemelerinin ve ekonomik alandaki etkinliğinin gün geçtikçe arttığı bir
dönemdir.
Devletin ekonomik etkinliklerinin boyutu, 1923-1930 döneminde, devlet
yatırımlarının özel sektör ile başat gitmesinden görülebilmektedir. 1928 yılı itibari ile
GSMH içinde devlet kesimine ait gayri safi sermaye birikim oranı %6.13 iken, aynı
dönemde özel kesime ait gayrisafi sermaye birikimi %5.87 oranında seyretmektedir
(Tezel, 1993).45
Ne var ki, 1930 öncesindeki devletin düzenleyici ve işletmeci
etkinliklerinin devletçilik olarak adlandırılması da yanlıştır. Devletçilik, “devletin
doğrudan işletme kurma yetkisi” (Sağlam, 1981:76-77) olarak, 1930 yılından sonra
kabul edilecek ve kurumsallaşacaktır. Bu doğrultuda, devlet işletmeciliği ve devletin
koruma ve teşvik politikaları gibi düzenleyici etkinliklerinin toplamı devletçilik
değildir. Dönemin düzenleyici ve işletmeci etkinlikleri (kapitalizmi) kurucu –
korumacı ekonomi politikaları olarak adlandırmak uygun olacaktır.
Devletçiliğin kuruluşuna geçmeden, 1930 öncesindeki sermaye birikiminin
temelini oluşturan korumacı politikanın incelenmesi gereklidir. Öyle ki, devletçi
ekonomi politikasına geçiş, korumacı dönemin maddi ekonomik temeline oturacak ve
zihinsel olarak korumacı politikanın devlete ve yönetsel sürece biçtiği rolü
sahiplenecektir.
1. Sermaye Birikiminin Devletçe Kurulması ve Korunması: Korumacılık,
Teşvik Politikaları ve Kredi Temini
Türkiye’de emperyalizme karşı sıcak savaşın bitmesinden sonra devrimin siyasal-
yönetsel kuruluş süreci başlamıştır. Devrim, dört ana ilkede (halkçılık, milliyetçilik,
cumhuriyetçilik, laiklik) toplanmıştır. Söz konusu dört ana ilke, modernizm,
pozitivizm felsefesinin toplumsal alanın düzenlenmesinde temel alınmasına
dayanmaktadır. Cumhuriyetçilik ve halkçılık ile toplumsal ve ekonomik alanın
45 Özel sermaye yatırımlarının sektörel dağılımına bakıldığında ise, 1921 ile 1930 arasında
%16,2’sinin tarıma, %64,9’unun sanayi sektörüne, %18,7’sinin mali hizmetler sektörüne yöneldiği
görülmektedir (Altıparmak, 2002:45).
76
yönetiminde egemenlik metafiziksel öğelerden arındırılarak, dünyevileştirilmiştir.
Halkçılık ve milliyetçilik ilkeleri ise egemenliğin kaynağını belirleyerek, yönetsel
işlevin içeriğini tanımlamıştır. Bu anlamda, devrim tarihin akışına iradi ve bilinçli bir
müdahale, kendiliğindenliğe karşı bir irade beyanıdır.
Bu irade beyanı ile siyasal kuruluş, yetkenin ulusal sınırlar içerisinde merkezde
toplanması ve uluslararası alanda tanınma ile büyük ölçüde sağlanmıştır. Ne var ki,
“Hakimiyet-i Millîye, hakimiyet-i iktisadîye ile tarsin [sağlamlaştırma]” edilmedikçe
kırılgan kalacaktır,46
çünkü “Garp kültürünün, yâni tekniğin ve büyük sanayiin,
sahası Avrupanın bütün garbî kısımlarını ve şimalî Amerikanın da şark sahillerini de
ihata ediyordu (kuşatıyordu). Dünyanın <<Tezgâh>>ı haline girmiş olan bu sahalar,
sanayileşmemiş milletlere mamulât gönderiyor, bu suretle büyük sanayiin tufanı
altındaki dünya pazarlarında mevcut istihsal (üretim) cihazları inhilal ediyor
(dağılıyor) ve daha dün müstakil vahdetler halindeki camialar büyük sanayiin
hegemonyası altına girerek hukukan müstakil, fakat iktisaden tâbi birer varlık haline
düşüyordu” (BBYSP, Afetinan, 1972). Diğer bir deyişle, kapitalizmin gelişme seyri,
eşitsiz gelişmesini ve emperyalist ilişkileri tanıtlıyordu.47
Bu doğrultuda, genç
Türkiye Cumhuriyeti için var olan sistemle bütünleşme tâbiyetin kabulü demekti.
Bu durum, “siyasî ve iktisadî istiklâline kıskanç olan milletlere ihtiyaçlarını
bizzat imâl ve temin edememek vaziyetinin ne kadar telâfisiz akıbetler tevlit
edebilmek istidadında (doğurma eğiliminde) bir zaaf olduğunu göstermiştir”
(BBYSP, Afetinan, 1972). Bu vaziyetin kaynağı olan “Avrupa medeniyeti ile
aramızda [açılan] büyük mesafeler[i] hürriyet yolu ile ve fertçilik rejimi ile
doldurmak imkânı yoktu[r]” (Başar, 1945:4). Bu uluslararası düzen içerisinde
bağımsızlığı korumak, “muasır medeniyetleri iktisap ile onun seviyesinin üstüne
çıkmayı” gerektirir. Kapitalizmin eşitsiz gelişme koşullarında Türkiye gibi bir
azgelişmiş ülkenin çağdaş ülkelerin seviyesini yakalaması korumacı önlemleri
gerektirir. Devrimci dönemin ekonomi politikasının vurgusu bağımsızlık ve
bağımsızlık için korumacılık yaklaşımına işaret etmektedir.
46 Gazi Mustafa Kemal Paşa’nın 17 Şubat 1923’de İzmir’de Türkiye İktisat Kongresini açış
konuşmasından alınmıştır. Bkz. Afetinan, 1982, 64.
47 Kapitalizmin eşitsiz gelişiminin sonuçları, Birinci Bölüm’de “Tekelci Kapitalizm ve Planlamanın
Doğuşu” başlığı altında ele alınmıştır.
77
a) Türkiye İktisat Kongresi: Sermayenin Korunma ve Teşvik Talebi
Devletin alacağı önlemlerin şekillendirileceği bir Kongre toplanması, ekonomi
politikası tayininde ilk girişimdir. 1930’lara kadar sürdürülecek ekonomi
politikalarına dair işaretleri, Türkiye İktisat Kongresi’nden (17 Şubat – Mart 1923,
İzmir) almak mümkündür. Türkiye İktisat Kongresi’nin önemi ise, devletin sermaye
üzerine tahakkümü olarak değerlendirilen devletin ekonomiye müdahalesinin,
sermayenin talepleri doğrultusunda ve sermaye sınıfı ile işbirliği içinde ilerlediğini
göstermesinde yatmaktadır.
Öncelikle, Kongre’nin temsiliyet gücünden toplumdaki sınıfsal ve sınıf kesimleri
arasındaki dengeye dair fikir edinmek mümkündür. 1135 delege ile yapılan
Kongre’de, talimatname gereğince “Kongre’ye her kazadan sekiz kişinin
gönderil[mesi] kabul edilmiştir”; sekiz kişiden “birisi tüccar, birisi sanatkâr, birisi
amele, birisi şirket, birisi banka, üçü çiftçi mümessili olacaktır” (Ökçün, 1997:284).
Bu çerçevede temsiliyeti yüksek görünen Kongre’nin sınıfsal yapısına ilişkin Ökçün,
“tarım işçisinin ve özellikle toprağa sahip olmadan çalışan ortakçı ve yarıcının”
temsil edilmediğini tespit etmektedir (Ökçün, 1997:285). Diğer taraftan, kabul edilen
grup kararlarının sayısına ve niteliğine bakılması ile dahi anlaşıldığına göre,
sanayicilerin hazırlıkları (örgütlenmesi ve ortak hareketi olarak okunabilir) azdır ve
baskısı diğer gruplara oranla hissedilmemektedir. Buna karşın, tüccar sermayenin
taleplerinin sayıca fazlalığı dikkat çekmektedir.
Kongre sonunda, “Misak-ı İktisadi” olarak anılan 12 maddeden oluşan genel
ilkeler kabul edilmiştir. Söz konusu genel ilkelerden ilki ara verilen Lozan
Anlaşması’na ulaşmak üzere verilmiş “siyasi ve iktisadi bağımsızlık konusunda
kıskançlığa” (BBYSP, Afetinan, 1972) dair bir mesajdır: “Türkiye, millî hudutları
dahilinde, lekesiz bir istiklâl ile, dünyanın sulh ve terakki unsurlarından biridir.”
İzleyen maddelerde ise Türkiye’de izlenecek ekonomi politikasının çerçevesi
çizilmektedir. Kanımızca ekonomi politikasını belirleyici olanlar “Türkiye halkı,
sarfettiği eşyayı mümkün mertebe kendi yetiştirir” (md.4), “madenlerini kendi millî
istihsali için işletir ve servetlerini herkesten fazla tanımağa çalışır” (md.5), “Türk
açık alın ile serbestçe çalışmayı sever; işlerde inhisar istemez” (md.10) ile “ecnebi
sermayesine aleyhtar değildir” (md.9) ilkeleridir (Ökçün, 1997:289 - 290). Tüm
78
ilkelerin toplamı, liberal bir politikanın izleneceğini ancak yurtiçinde üretime ağırlık
verileceğini işaret etmektedir.
Genel ilkeler haricinde “her grubun hazırladığı mukarrerat lâyihaları (karar
taslakları) Kongre Genel Kurulu tarafından 24 Şubat – 4 Mart tarihleri arasında sekiz
toplantıda ayrıntılı bir şekilde görüşülmüştür” (Ökçün, 1997:285). Kabul edilen söz
konusu kararlar, her kesimin çıkarları ile kesimler arası çıkar çatışmalarını açıklıkla
göstermektedir.
Altı çizilmesi gereken nokta, hem tüccar, hem sanayi ve hem de tarım
sermayesinin devletten destek beklemesidir. Örneğin, sanayi grubunun iktisat
esaslarından “müttefikan (oybirliği) kabul edilen” bir madde (I-A) “memleketimizde
ihtiyaçlarımıza kâfi bir derecede imâl olunan hariçten ithaline ağır gümrükler vaz’ı
suretiyle mümanaat olunması (önlenmesi)”; ya da yine “müttefikan kabul” edilen
ikinci madde ile “memleketimizde mevcut ve ihtiyacata kâfi olan mevadd-ı
intidâîyenin ağır gümrük resimleri vaz’iyle hariçten ithalinin men’i ve bilakis
memleketimizde mevcut olmayıp sanayimize lâzım olan mevadd-ı ibtidâîyenin
gümrük resminden muaf olarak ithalinin temini”dir (Afetinan, 1982:48). Özetle,
yurtta yetişen hammaddelerin ithalinin yasaklanması ve yurtiçinden temin
edilemeyen hammaddenin gümrük vergisinden muaf tutulması istenmektedir.
Diğer taraftan, kredi olanaklarının artırılması konusunda devletin geçici bir
süreliğine göreve çağrıldığı da görülmektedir. Tüccar Grubu’nun ekonomik
esaslarından ticaret ana bankası kurulması konusunda “Hükûmetin dahi bankaya bir
sermaye koyarak hissedarlığa iştirâki ve ancak hükümet aldığı bu hisseleri talep
vuku’unda föy ihraciyle halka satarak yavaş yavaş alâkasının kat’ı” talebi dikkat
çekicidir. Bu talep, tüccar ve sanayi temsilcileri tarafından “müttefikan kabul”
edilmiş, ziraatçiler tarafından reddedilmiştir (işçiler ise çekimser kalmıştır)
(Afetinan, 1982:33).
Görüldüğü gibi, devlet korumacılığı ve işletmeciliği bu Kongre’nin temel
çağrısıdır. Bu bağlamda bir ekonomi politikası, bizzat sermaye tarafından talep
edilmektedir. Hükümetin temsilcileri de aynı görüştedir. Kongre’nin açış
konuşmasını yapan İktisat Vekili Mahmut Esat Bozkurt, “ne ‘komünist’ ne ‘bırakınız
geçsinler’ciyiz” diyerek herhangi bir ideoloji ile bağları olmadığını belirtme gereği
duyarak başladığı konuşmasında (Afetinan, 1982:76), Bozkurt’un tamlamasıyla
79
“Yeni Türkiye İktisat Mektebi”ni açıklar. Ekonomideki temel politika, devletçilik ile
serbest teşebbüsün birlikteliğinden oluşacaktır. Bu politika, “meslek teşkilâtı, kredi
müessesatı, makine devri, iktisat cidaline toplu çıkmak, kendi kendimize yetmek,
istihsâlimizi tezyid ve tanzim ithalat ve ihracatımız arasında tevazûn husule
getirmek”ten oluşmaktadır (vurgular bana ait, Afetinan 1982:78). Teşkilat ile mesleki
çıkarların temsili sağlanacak, kredi örgütleri ile yatırım ve üretime destek olunacak,
nüfus açığını kapatmak üzere makine devrine girilecek, yabancı karşısında
ezilmemek üzere rekabete karşı kooperatif gibi örgütler kurulacak, ithal ikamecilik
ve denk dış ticaret bütçesi benimsenecektir (Afetinan, 1982:78-79).
Söz konusu sermaye talepleri ve Hükümet’in ekonomi politikası kurgusu, Teşvik-
i Sanayi Kanunu, korumacı önlemler ve devlet işletmeciliği ile uygulamaya
geçecektir. Oysa, bu süreçte, devletin işletmeciliğinin nasıl tanımlanacağı, devlet
işletmeciliğinde bir yönetsel tip olarak Sanayi ve Maadin Bankası ile
belirginleştirilecektir.
b) Sanayi Maadin Bankası: Devlet – Özel Sektör İşbirliğinde Geçici Devlet
İşletmeciliği Modeli48
Sanayi Maadin Bankası, “devletin özel sektörle işbirliği içinde geçici bir
süreliğine ekonomiye müdahalesi”nin somutlaştığı yönetsel tiptir. Diğer bir deyişle,
devlet işletmeciliğinin özel sektöre rakip bir sistem olarak değil, geçici bir süreliğine
etkinlikte bulunarak zamanı geldiğinde özele devredileceği, Sanayi Maadin
Bankası’nın yönetsel tipinde somutlaşmaktadır. Bu yönetsel tip, 1930’lardan sonra
kurulacak devletçiliğe (1) devlet müdahalesinin niteliğini, (2) üstyapısal özelliklerini
miras bırakacaktır.
Sanayi ve Maadin Bankası’nın kuruluş gerekçesi, Avrupa ve Amerika’da sürekli
gelişen sanayinin seviyesine erişmek için gerekli tedbirleri almaktır. Öncelikle,
Türkiye Cumhuriyeti’nde sanayinin neden gelişmediği tespiti yapılmaktadır:
48 Bu bölüm, tez çalışması sürecinde araştırmacı olarak yer aldığım Ankara Üniversitesi BAP destekli
09B5260001 kodlu “Açıklamalı Yönetim Zamandizini 1919-1928” başlıklı çalışma kapsamında
hazırlanmıştır. Söz konusu çalışmanın tümü baskı aşamasındadır: Yılmaz, 2012.
80
“Memleketimizde sanayinin inkişaf ve terakkisi için tevessül edilecek tedabirin en
mühimi mütemerkiz sermayeler vücuda getirmek ve halkı teşebbüsatı iktisadiyeye
hazırlamak meselesidir… Fakat memlekette mütemerkiz sermayelerin ademi
mevcudiyeti ve efradın teşebbüsatı iktisadiyeye müçtemian tevessül etmesine müsait
bir ananeye terbiyeye malik bulunmayışları eşhası hususiyenin sanayi cesime
teşebbüslerinden uzak kalmasına sebep olmuştur” (vurgular bana ait, Kanun
Gerekçesi).
Kanun Gerekçesi’nden anlaşıldığına göre, Banka’nın amacı sermayenin
yoğunlaşmasına destek olmaktır. Söz konusu sorun, diğer ülke deneyimlerinde nasıl
çözülmüştür?
“Elyevm yüksek bir inkişafı sınaiye vasıl olmuş hükümetler tarafından sırf
müessasatı sınaiye ve madeniye tesis ve idare ve memleketin sınai faaliyetini takviye
etmek için ayrıca resmi bankalar vücuda getirilmesine memaliki müterakkıyei
garbiyede tesadüf edilmemekte ve bu gibi hususat tamamiyle hususi müessasatı
itibariyle tarafından ifa olunmakta ise de onsekizinci asırda Büyük Fredrik
zamanında Prusya’da ve Katerina zamanında Rusya’da hükümetçe böyle bankalar
teşkil edildi ve elyevm dahi imparatorluk zamanında tesis edilip harbı umuminin
nihayetine kadar idarei askeriye tarafından idare olunan levazım ve mühimmat imal
eden onsekiz adet muazzam müessasatı sınaiyesini Almanya Devleti badelharp
(savaş sonrasında) sermaye eshama münkasem olmakla (hisselere sahip olmak)
beraber kâffe hisseleri (bütün hisseleri) hükümetin yedinde bulunmak ve hissedaran
Heyeti Umumiyesi makamına milletin bilcümle emvalinin idaresinden mesul olan
Maliye nazırı kaim olmak ve erbabı ihtisastan mürekkep mansup bir heyeti idare ile
bir murahhas bir müdür tarafından tedviri muamelat etmek üzere (Doyçevorke) namı
altında bir anonim idareye tevdi edilmiş olduğu anlaşılmış olduğundan bizde de pek
ziyade muhtaç olduğumuz inkişafı sınaiyei istihdaf eden böyle bir bankanın teşkili
vücuhu adide ile münasip olduğu teemmül edilmiştir (etraflıca düşünülmüştür)”
(vurgular bana ait, TBMM ZC C.18 İ.106 s.3).
Kurulması uygun görülen Sanayi ve Maadin Bankası’nın Bulgaristan, İsveç ve
eski Rusya’nın deneyimi ışığında yapılandırıldığı belirtilmektedir:
“Bulgaristan, İsveç ve eski Rusya’da muhtelif makasit ve bilhassa muamelâtı
itibariyeyi ifa etmek üzere sermayesi hükümet tarafından vaz edilen ve gene hükümet
tarafından mansup müdür ve heyeti idareler ile tedviri umur eden ve ayrıca bir
şahsiyeti hükmiyeyi haiz olan bu gibi müessesata tesadüf edilmekte olduğu ve gerçi
81
bu bankalar hükümetin siyaseti maliye ve itibariyesi noktai nazarından tesis edilmiş
ise de sermayenin sureti teşkili ve usulü idaresi itibariyle” Sanayi ve Maadin
Bankasına benzerdir.
Sanayi ve Maadin Bankası,49
sermayesi ve sanayileşmenin öncüsü olacak
araçlardan mahrum Türk ekonomisini canlandıracaktır çünkü “[b]izde… müessese
vücuda getirmek isteyenlere muavenet (yardım) ve müzaheret (destek) için
hükümetten başka bir babı müracaat yoktur” (TBMM ZC C.18 İ.106 s.1). Bu
doğrultuda, liberal ekonomi ilkesinden vazgeçmeden devletin piyasaya müdahalesi
kabul edilmektedir.
Kanunun 2. maddesine göre;
“Türkiye Sanayii ve Maadin Bankası âtiyüzzikir muamelât ile iştigal eder:
Bankaya devredilmiş olan müessasatı sınaiyeyi, teşekkül edecek şirketlere
devredinceye kadar, bizzat idare etmek;
İştirâk suretiyle tesisatı sınaiyede bulunmak ve işletmek,
Bizzat veya iştirâk suretiyle maden imtiyazı ve bil- iştirâk maden işletmek,
Türk sanayi ve maadin ashabına ve maden mültezim ve âmillerine ikrazatta
bulunmak,
Maksadı teşekkülüne muvafık olmak üzere her türlü banka muamelesi
yapmak.”
Banka, devlete Osmanlı’dan devredilen fabrikaları özele devredinceye kadar
işletecek,50
yalnızca maden işletme konusunda doğrudan teşebbüs olarak harekete
49 Sanayi Maadin Bankası, Ticaret Bakanlığı’na bağlı tüzel kişiliğe sahip bir kuruluştur. Bir genel
müdür ile bir yardımcı ve bankacılık ile sanayi ve maden konusunda uzman beş üyeden oluşan yedi
kişilik bir idare meclisi tarafından idare olunur. Mebuslardan ve maden ve fabrika sahiplerinden aza
intihap olunamaz (Madde 5). Genel Müdür ile yardımcısı ve diğer üyeler, Ticaret Bakanlığının
göstereceği adaylar arasından Bakanlar Kurulu Kararı ve Cumhurbaşkanının onayı ile seçilmektedir.
50 1928 yılında Sanayi ve Maadin Bankası’nın ortak olduğu fabrikalar şunlardır: Feshane Mensucat
T.A.Ş, Uşak Terakki-i Ziraat T.A.Ş, Kayseri Bünyan İplik Fabrikası T.A.Ş, Isparta İplik Fabrikası
T.A.Ş, Maraş Çeltik Fabrikası T.A.Ş, Tosya Çeltik Fabrikası T.A.Ş, Yalvaç Sanayi ve Ticaret
T.A.Ş, Trabzon Liman İnhisarı T.A.Ş, Malatya Teşebbüsat-ı Sınaiyye T.A.Ş, Aksaray Azm-i Milli
T.A.Ş, Ergani Bakır Madeni T.A.Ş, Trabzon Elektrik T.A.Ş, Kilimli Kömür Madenleri T.A.Ş.
82
geçebilecektir. Ayrıca, Bankacılık işlemlerini yapacak ve sanayi ve maden
işletmelerine kredi temin edecektir.
Ne var ki, Sanayi ve Maadin Bankası Kanunu görüşmelerinde, Banka’nın
işletmeleri özele devredip devretmeyeceği diğer bir ifadeyle devletçiliğin geçiciliği
konusu uzun tartışmalara konu olmuştur.
Akçoraoğlu Yusuf Bey, Hükümetin verdiği tasarıda 2. maddenin a fıkrasının
“bizzat, yahut iştirak suretiyle tesisatı sınaiyede bulunmak ve müessasatı sınaiyeyi
işletmek” olarak Encümene gönderildiğini Muvazenei Maliye Encümeni’nin
maddeyi “Bankaya devredilmiş olan müessasatı sınaiyeyi, teşekkül edecek şirketlere
devredinceye kadar, bizzat idare etmek” olarak değiştirdiklerini, iktisadın esas
meselelerinden birine dair olan bu değişikliğin büyük bir değişikliğe işaret ettiğini
belirterek bunun açıklanmasını ister: “Bu hususta, hükümet kendi doktrinini
Muvazenei Maliye Encümenine mi feda etmiştir?” (TBMM ZC C. 18 İ. 106 s.139).
Muvazenei Maliye Encümeni (Bütçe) mazbata katibi Şekir Bey (Çatalca)
açıklama yapma gereksinimi duyar: “Ancak kabul edebildiğimiz miktarı Ticaret
Vekâletine devretmiş olduğumuz fabrikalardan, teşekkül edecek şirketlere devri
zamanına kadar muattal (terkedilmiş) durmaması için geçici bir devre ait muvakkat
işletme hususunda salâhiyet vermektir. Prensip olarak Encümenimiz devlete ait bir
müessesenin doğrudan doğruya fabrikacılık yapmamasını iltizam etmektedir. (Bravo
sesleri).” (TBMM ZC C.18 İ.106 s.139).
Ticaret Vekili Ali Cenani Bey (Gaziantep) durumu şu şekilde açıklamıştır:
“Bizim teklif ettiğimiz, hükümetten bankaya devredilen askeri fabrikaların idaresi
meselesidir. Yeniden yapılan fabrikaların kendilerini idare etmek hususunda
müşkülat çekeceğini takdir ederek Muvazenei Maliye Encümeninin bu tashihini
kabul ettik. (Bravo sesleri). Bunda doktrinimizden satmış gibi bir vaziyet yoktur”
(vurgu bana ait, TBMM ZC C.18 İ.106 s.139).
Sonuç olarak, Sanayi Maadin Bankası’na yeni tesis kurma yetkisi verilmemiştir.
Yalçın Küçük, Sanayi Maadin Bankası’nın devletin ekonomi alanına ilk müdahalesi
olduğunu iddia etmektedir (Küçük, Planlama, Kalkınma ve Türkiye Ekim 1975, 225-
227). Devletin doğrudan işletmeciliğe geçişi anlamında ilk sayılabilecek bu
müdahale, Meclis’de durdurulmuştur. Bunun yerine, Banka’ya (devlete) yalnızca
83
özel sektöre iştirak etmekle sınırlı görevlerin verilmesi uygun görülmüştür. Bu
durum, Cumhuriyet’in kuruluş döneminde sınıf yapısına ve devletin ekonomiye
müdahalesinin niteliğinde dair önemli ipuçları vermektedir. Özel sektörün, devletin
işbirliğinde çalışma talebi ve devlet işletmeciliğinin geçiciliği vurgusu, Kanun
metnine yansımıştır.
c) Devlet İşletmeciliği, Tekel Hakları, Teşvik Politikası ile Tekelleşmenin
Hızlandırılması
1920’lerde önce korumacılık ve teşvik politikaları ile dış ve iç pazarda yerli
sermayenin büyük sanayiye dönüştürülmesine (tekelleşme) ve “devletin katılması ile
kapitalistleşme sürecini hızlandırmağa çalış[ılacaktır]” (Küçük, Ekim 1975:240). Bu
doğrultuda, 1920’li yıllar, ulusal sınırlar içerisinde kapitalist pazarın oluşturulması51
ve aynı zamanda sermayenin büyümesi için devlet tarafından alınan önlemler süreci
olarak görülebilir. Bu önlemler “[d]evlet[in] iktisadi hayata bir anlamda geleneksel
Liberal Ekonomi modelinin çalışmasına gerekli ön koşulları sağlamak için
müdahale[si]”dir (Tekeli ve İlkin, 1983’den akt. Yaşlı, 2011:152).
Kapitalistleşmenin hızlandırılmasına yönelik önlemlerin başında devletçiliğin
ilkel biçiminin sektörel olarak ortaya çıktığı demiryolları politikası gelir. Devletin
doğrudan sermayesi ile teşebbüste bulunduğu ilk alan demiryollarıdır. 1925 yılından
itibaren, devletleştirme ve millileştirme araçları ile demiryollarında devlet
yatırımcılığı artmıştır. “1925-1933 sonuna kadar 2048 kilometre demiryolu
yapılmış”tır (Afetinan, 1972:12). Demiryolları politikası ile ulusal iç pazarın
kurulması, birleştirilmesi sağlanmakta ve tarımsal etkinliğin piyasaya açılmasına
olanak sağlanmaktadır.
51 Devralınan Osmanlı’da 19. Yüzyılın ikinci yarısı ve 20. Yüzyılın ilk yirmi yılı Avrupa
ekonomilerine açıklık sonrasında “Osmanlı tarımı ile hammadde kesiminin güdük kalan Osmanlı
sanayi ile değil de, Avrupa sanayileri ile bütünleşmesidir. Böylece, Osmanlı ekonomisinin iç
dinamizmi kurulamamış, tarım, hammadde ve sanayi kesimlerinin ülke içinde birbirilerini
tamamlayarak sağlıklı bir biçimde gelişmeleri olanağı ortadan kalkmıştır” (Ökçün, 1909-1930
Yılları Arasında Anonim Şirket Olarak Kurulan Bankalar 1997, 218).
84
Devletin ekonomiye müdahalesi araçlarından diğeri, ithal edilen temel tüketim
maddelerinin tekel haklarının (inhisar) devletçe alınmasıdır. Tekel hakkı ile Lozan
Anlaşmasına ekli Ticaret Protokolünün sınırlarından kurtularak fiyat belirlemek
yetkisi kazanmak söz konusu olduğu gibi, pazarın tekelci yapı kazanmasıyla da
fiyatlar ve ücretler kontrol edilebilmektedir. Tekel hakkı, devletin tekel hakkını satışı
ile ya da tekelin doğrudan şirket tarafından işletilmesi ile ya da ithalat, ihracat tekeli
gibi sadece aracı olmak ile de yapılabilmektedir. Fakat sonuç itibariyle piyasada
tekel kurulan alanlarda artı-değer tek bir elde toplanabilmekte ve piyasada fiyat
belirlenmemekte, iradi müdahalelerle fiyatlar artırılıp azaltılabilmektedir. Bu
doğrultuda da, belli sektörler arasında kaynak tahsisi yapılabilmekte ve sınıflar
arasında bölüşüm ilişkilerine müdahale edilebilmektedir. Söz konusu tekel hakları
“ekseriya, dahilde istihsali himaye eden, mümkün ve lâzım bazı sanayii tesis eyleyen
ve filî inhisarların pahalılığa karşı vatandaşı müdafaa eden birer iktisadî cihaz gibi
çalışmak imkânına sahiptir” (CHF, 2009:565). Asıl olarak, tekel hakları sermayeye
kaynak yaratma, aktarma aracı olarak kurulmuştur (Boratav, 2008). Tekel haklarının
devredilmesi ya da tekel hakları ile fiyatları belirlenen alanlardaki fiyat politikası ile
özel sektöre kar marjını yükseltme olanakları sunulmaktadır.
Devlet tekelinin kurulduğu bazı alanlar şunlardır: Şeker (25 Ocak 1926 tarih ve
724 sayılı Kanun), petrol ve benzin (25 Ocak 1926 tarih ve 725 sayılı), tütün ve
sigara kağıdı (8 Şubat 1926 tarih ve 734 sayılı Kanun), liman (14 Nisan 1925 tarih ve
618 sayılı Kanun), kibrit, ispirto ve alkollü içkiler (meşrubatı kuüliye) (22 Mart 1926
tarih ve 790 sayılı Kanun), patlayıcı maddeler, fişek ve karabarut, vb.
Tekel hakları dışında, teşvik politikası dönem boyunca devam etmiştir. 28 Ekim
1927 tarihli Teşvik-i Sanayi Kanunu ile özel sektöre vergi muafiyeti, arazi temini (10
hektar toprak), gümrüksüz mal ithalatı, taşıma iskontosu, ucuza mal satışı, yerli malı
teşviki gibi başlıklar altında destek verilmekte ve koruma politikası hayata
geçirilmektedir (Yeşilay, 2005:120).
Koruma, teşvik politikaları ve altyapıda devlet işletmeciliği, kapitalistleşme ile
birlikte sermayenin merkezileşme ve yoğunlaşma sürecini de hızlandırmaktadır.
Ziya Gökalp, 1923 yılında kaleme aldığı “Türkçülüğün Esasları” başlıklı
eserinde, kapitalizmin eşitsiz gelişme dinamiği çerçevesinde ekonomik gelişmenin
gerekliliği, ekonomik gelişme için büyük sanayinin ve büyük sanayi için de
85
korumacılığın gerekliliği savlarını içiçeliği içerisinde aşağıdaki uzun alıntıda şu
şekilde belirtmektedir (Gökalp, 1990’dan akt. Türkeş Aralık 1999, 37-38):
“Türkler, mazide nail oldukları bu iktisadi refaha istikbalde de mazhar olmalıdırlar.
Hem de kazanılacak servetler, Salur Kazan’ın zenginliği gibi umuma ait olmalıdır.
Türkler hürriyet ve istiklali sevdikleri için, iştirakçi olamazlar. Fakat, müsavatperver
olduklarından dolayı, fertçi de kalamazlar. Türk harsına en uygun sistem (solidarizm)
yani tesanütçülüktür. Ferdi mülkiyeti içtimai tesanütte hadim bulunmak şartıyla
meşrudur. Sosyalistlerin ve komünistlerin ferdi mülkiyeti ilgaya teşebbüs etmeleri
doğru değildir. Yalnız içtimai tesanütte hadim olmayan ferdi mülkiyetler varsa,
bunlar meşru sayılamaz. Bundan başka, mülkiyet yalnız ferdi olmak lazım gelmez.
Ferdi mülkiyet gibi, içtimai mülkiyet de olmalıdır. Demek ki Türklerin içtimai
mefkuresi, ferdi mülkiyeti kaldırmaksızın, içtimai servetleri fertlere gasbettirmemek,
umumun menfaatine sarfetmek üzere, muhafaza ve tenmiyesine çalışmaktır.
Türklerin, bundan başka bir de iktisadi mefküresi vardır ki, memleketi büyük sanayie
mazhar etmektedir. Bazıları ‘memleketimiz bir ziraat yurdudur, biz ziraatçi bir millet
kalmalıyız’ diyorlar ki asla doğru değildir. Filhakika, çiftçiliği hiçbir zaman elden
bırakacak değiliz, fakat, asri bir millet olmak istiyorsak, mutlaka büyük sanayie
malik olmamız lazımdır. Avrupa inkılâplarının en ehemmiyetlisi iktisadi inkılâptır.
İktisadi inkılâp ise nahiye iktisadı yerine millet iktisadının ve küçük hırfetler yerine
büyük sınayiin ikame edilmesinden ibarettir. Millet iktisadı ve büyük sanayi ise
ancak himaye usulünün tatbikiyle husule gelebilir. Bu hususta, bize rehber olacak
(milli iktisat) nazariyeleridir. Amerika’da (John Ray) ve Almanya’da (Friedrich
List), İngiltere’de Manchesterienlerin tesis ettikleri iktisadiyat ilminin umumi ve
beynelmilel bir ilim olmayıp yalnız İngiltere’ye mahsus bir (milli iktisat) sisteminden
ibaret olduğunu meydana koydular. İngiltere büyük sanayi memleketi olduğu için,
mamulatını harice göndermeğe ve hariçten ibtidai maddeler getirmeğe muhtaçtır. Bu
sebeple, İngiltere için fayda olan yegane usul, gümrüklerin serbest olması kaidesi,
yani (açık kapı) siyasetidir. Bu kaidenin İngiltere gibi büyük sanayie malik olmamış
olan milletler tarafından kabul edilmesi, ilelebet İngiltere gibi sınai memleketlere
iktisaden esir kalmasını intaç edecektir. İşte, bu iki müceddid kendi memleketleri
için, birer hususi (milli iktisat) sistemi vücuda getirerek, memleketlerinin büyük
sanayie malik olması için çalıştılar ve muvaffak oldular. Bugün, Amerika ile
Almanya büyük sanayi hususunda İngiltere ile boy ölçüşecek bir mertebeye
yükselmişlerdir ve şimdi, onlar da İngiltere’nin açık kapı siyasetini takip ediyorlar.
Fakat, bu devre gelebilmeleri, senelerce milli iktisadın himaye usullerini tatbik
86
sayesinde olduğunu da pek ala biliyorlar. İşte Türk iktisatçılarının da ilk işi, evvela
Türkiye’nin iktisadi şe’niyetini tedkik ve saniyen, bu objektif tedkiklerden milli
iktisadımız için ilmi ve esaslı bir program vücuda getirmektir. Bu program vücuda
geldikten sonra, memleketimizde büyük sanayi vücuda getirmek için her fert bu
program dairesinde çalışmalı ve İktisat Vekaleti de bu ferdi faaliyetlerin başında
umumi bir nazım vazifesini ifa etmelidir.”
Ziya Gökalp’in devrim kadrosu içerisinde olup olmadığı ya da devrimin
ekonomik altyapısının kuruluşunda söz sahibi olup olmadığı tartışmalıdır ancak
kuruluş döneminde eşitsiz gelişme, korumacılık, tekelleşme kavramlarına dair
zihinsel pratiklerin gündemde olduğu görülmektedir. Aynı zamanda, kuruluş
döneminde uygulamaya sokulan ekonomi politikaları, Gökalp’in işaret ettiği kurguyu
doğrulayıcı bir yönde gelişecektir.
Sermayenin merkezileşmesi ve yoğunlaşması ile sağlanacak tekelleşme, arzu
edilmektedir, çünkü eşitsiz gelişme koşullarında “iktisat cidaline (savaş) toplu
çıkmak” gereklidir:52
“Asrımızın iktisat cidaline girerken münferid değil, fakat toplu bulunmak
mecburiyetindeyiz. Çünkü asr-ı hazır iktisadiyatı bunu istilzâm ediyor (gerektiriyor).
Ferdî teşebbüsler, toplu yabancı iktisat dünyası karşısında ezilmeğe akim kalmağa
mahkûmdur. Binâenaleyh her türlü şirketler vücude getirilmeli ki ve bilhassa
memleketimizin ihtiyacatını tamamen ifade eden (Kooperatif) şirketlere fazla
ehemmiyet verilmelidir.”
Örneğin Hükümet’in Seyrisefain (denizyolları) işletmesi dolayısıyla zarar gören
ve şikayetlerini dile getiren küçük vapur işletmelerine tavsiyesi, birleşerek milli bir
şirketin kurulmasına öncülük etmeleridir. Küçük işletmelerin başarılı olamayacağının
görüldüğü sektörde, devlet işletmeleri ile rekabet yerine itilafname imzalanması da
yararlı olacaktır (Ticaret Vekili Ali Cenani Bey, TBMM ZC D.2 C.17 s.21):
“Birleşerek milli şirketler kurmalılar çünkü hepsinin birer vapuru var. Ayrıca
seyrisefain ile rekabet etmek yerine itilafname imzalanmalı ve iki taraf da bu
itilafnamenin şartlarına uymalı.”
52 Mahmut Esat Bozkurt’un Türkiye İktisat Kongresi’nde (17 Şubat) açış konuşmasından akt.
Afetinan 1982, 79.
87
Sermayenin toplulaştırılmasının en büyük aracı ise kooperatiflerdir. 1931 yılında
kooperatiflerin sayısı 350’yi geçmiştir (Son Posta, 4 Şubat 1931’den akt. Duru
2007).
Bunların dışında, anonim şirketlerin artışı da sermayenin toplulaşmasının bir
işaretidir. 1923 – 1926 yılları arası, Türkiye’de anonim şirketlerin kuruluşunun en
yoğun olduğu yıllardır. 1926 yılında kurulan anonim şirketlerin hem sayısı ve hem de
sermayesi, en yüksek düzeye ulaşmıştır (Tekeli ve İlkin, 1983:41). Tekeli ve İlkin,
anonim şirketleşmenin “hem Türkiye dışındaki iş çevreleri ile hem de Türkiye içinde
devlet kesimi ile ilişki kurmayı kolaylaştırdığı” için tercih edildiğini belirtmektedir
(41). Bu doğrultuda, özellikle bankacılık sektöründe dönem içerisinde belirgin bir
şekilde (1923-1930) anonim şirketlerin sayısı artmıştır. Söz konusu anonim
şirketlerin de “yabancı ve / veya azınlıkların iktisadî tahakkümünden kurtulmak
amacıyla” örgütlenen kurucu tüccar ve toprak sahipleri yanında küçük üreticiye
kadar indiği görülmektedir (Ökçün, 1997:a266). Ökçün’e göre, bankacılık alanında
kurulan ulusal anonim şirketler, yabancı bankaların tahakkümünde olan üreticileri de
bu bağımlılıktan kurtaracak ve bağımsız üreticiler kendi aralarında kurdukları
kooperatifler ile hareket edecektir. Milli Aydın Bankası’nın kuruluşu aşamasında bu
süreç kurucusu tarafından açıklıkla dile getirilmektedir: “Millî Aydın Bankası
Türkiye’de Akşehir Bankasından sonra milli sermaye ve milli unsurlarla idare
edilmek üzere tesis edilmiş ikinci Türk bankasıdır. Tesisinde istihdaf olunan gaye
bankacılıktan ziyade o güne kadar incir mahsulünü, Yemiş Çarşısı komisyoncularıyla
Aydın tefecilerinin parasıyla istihsale çalışan müstahsili kurtarmak ve serbest eline
geçecek mahsül üzerine bir kooperatif tesis etmek idi” (Ökçün, 1997a:266). Bu
amaçla, öncelikle üretici Fig Packers’den (incir ihracatçılarının örgütü olarak incir
fiyatını düzenlemektedir) ve Fig Packers’in belirlediği fiyat üzerinden ürünü satışa
çıkaran Yemiş Çarşısı’ndan kurtulacak, “müstahsilin istihsâl kredisini temin eylemek
ve bu suretle serbestçe mahsulünü satmak imkânını elde etmiş müstahsiller
meydana” getirmek mümkün olacaktır (Ökçün, 1997a:266).
Bu süreçte devreye, tüccar ve toprak sahipleri ile siyasal temsilciler girmektedir.
1923-1930 döneminde kurulan ulusal bankalar, öncelikle “siyasal iktidar tarafından
ya da gözetimi altında Ankara’da kurulan” (Türkiye İş Bankası, Emlak ve Eytam
Bankası, Sanayi ve Maadin Bankası, Ziraat Bankası’nın yeniden yapılandırılması,
88
Merkez Bankası, vb.) bankalar ile taşrada siyasal iktidar tarafından ya da teşviki ile
kurulan bankalardan oluşmaktadır. Taşradaki bankalar “[b]elirli bir şehir veya
kasabada bulunan tüccar ve toprak sahiplerinin veya yalnız tüccarın bir veya birkaç
milletvekilinin öncülüğünde” birleşmesi ile meydana gelmiştir (Ökçün, 1997a:270).
Özel bankaların “1909 – 1930 arasında, ‘ticaret sermayesi’ (Merchant capital)
aşaması”nda olmasından dolayı daha çok ‘ticarî kredi, esnaf kredisi, tarımsal kredi,
emlâk kredisi ve tüketim için kredi’ sorununu çözmek amacını gütmüş, yatırımların
özellikle sınaî yatırımların finansmanına yöneleme[diği]” görülmüştür (Ökçün,
1997a:274). Özel sektörün sağlayamadığı sanayinin finansmanına dair açık
giderilmelidir, çünkü sanayileşme temel hedeftir. Sanayileşme, “[m]emleketin hayatî
bir davası halini almış”tır (BBYSP, Afetinan, 1972) ve ne yazık ki “[s]ermaye
civadan cevvâl ve havadan kaçkın bir şeydir” (Besim Atalay, TBMM ZC C.20 İ.21
s.65). Bu nedenle sanayi sermayesi devlet tarafından korunmalıdır (himaye
edilmelidir). Kredi, devletin kendisi ile rekabet edebilecek ve geçici olarak devletin
işlettiği şirketleri devredebileceği sermayedarları yetiştirmeyi amaçlamalıdır
(TBMM ZC C.20 İ.21 s.69):
“Ticaret Encümenimiz de himaye taraftarıdır. Fakat himayeden maksat, himaye
edilecek olan sanayin bir gün gelip de rekabete karşı koyabilmesi meselesidir…
…himaye, esasen yürüyemeyen bir sanayi vergi ile idame ettirmek demektir. Bu da o
vergi miktarı kadar sermayenin tahribi demektir. Binaenaleyh tahrip edilen bu
sermaye bir gün bu sanayi serbest yaşatabilmeye hâdim olmalıdır ki mazur
görülsün.”
Bu süreçte, devlet ile özel sektör arasında bir işbirliği kurulmalıdır. Devlet
işletmeciliği ve korumacılık politikasında işbirliği sermaye tarafından çağrılan bir
politikadır. Bu çağrı, 1923 yılında toplanan Türkiye İktisat Kongresi’nde Hükümete
iletilmiştir. 1923 yılında dile getirilen talebin içeriği ise Sanayi Maadin Bankası’nın
örgütsel yapısı ve amaçlarında olduğu kadar teşvik, tekel politikaları ve devlet
işletmeciliğinde somutlaşmıştır. Bu doğrultuda, 1930 öncesi ekonomi politikasının,
bürokrat egemenliğinde kurulduğu tezi dayanaktan yoksun kalmaktadır (Küçük,
1975, 227-228).
89
2. Ekonomi Politikasında Planlamaya Hazırlık: Âli İktisat Meclisi
1920’li yıllarda planlama değil ama programlamaya dair düşünsel bir takım
temellerin hazır olduğu görülmektedir. Mustafa Kemal, 1 Mart 1922’de Meclis’in
üçüncü yasama yılının açışı dolayısıyla yaptığı konuşmada, ekonomi politikasının
artık bir plan çerçevesinde hazırlanacağını belirtmiştir (TBMM ZC D.2 C.18 İ.1 s.6):
“Bundan sonra da umum faaliyeti iktisadiyemizin siyaseti iktisadiyemizi izahan
teşrih ve tesbit etmiş olduğum bu nikatı nazar dairesinde, bir plân dahilinde,
muntazaman tevcihine Heyeti Vekilemizin hasrı himmet (ciddi çaba) eylemesine
intizar olunur (ümit edilir).”
Beyan edilmek istenen Savaş sonrasında ekonomik ve siyasi hayata dair bir
programlama yapılmasının gerekliliği olsa gerektir. Dönem içerisinde, çeşitli
nedenlerle programlamaya gereksinim duyulduğu da belirtilmiştir. Örneğin, 13
Mayıs 1926’da mebus Doktor Mazhar Müfit Bey’in Ziraat Yüksek Kurulu (Ziraat
Meclis-i Âlisi) kurulması ile ilgili kanun tasarısı görüşmesinde yaptığı konuşmada,
uzun dönemli bir programın gerekliliğine vurgu yapılmaktadır (TBMM ZC D.2 C.25
İ.114 s.101):
“Yalnız filan vekâlet veya filan daire için değil, heyeti umumiyesi ile memlekette
nelerin ne şekilde yapılacağını tayin ve tespit eden proğramlara ihtiyacımız
muhakkaktır. Bugün Ziraat Vekaleti, geçen sene bütçesinden aldığı ilham üzerine, şu
veya bu kısımlarda fazla mesai sarfetmek için 6-7 milyonluk bir bütçe yapar. Ertesi
günkü hadise birden bire işi değiştirir. Tüm emek yok olur gider.”
Mardin mebusu Ali Rıza Bey de “Ziraat Müdiri Umumisi değişmekle ziraatin
tarzı idaresi de değişecektir" (TBMM ZC D.2 C.25 İ.114 s.98) diyerek programın
siyaseti ve idareyi bağlaması gerektiğini vurgulamaktadır.
Daha anlamlısı, Türkiye İktisat Kongresi’nde açış konuşmasında ilke ve temelleri
açıklanan ekonomi politikası ile Türkiye’nin siyasi ve ekonomik egemenliğini
kazanacağını, “[b]unda muvafık olabilmek için hakikaten memleketin ve milletin
ihtiyacına mutabık esaslı program üzerinde bütün milletin müttehit ve hemahenk
olarak çalışması”nın gerekli olduğuna vurgu yapılmasıdır.53
Mustafa Kemal’in açış
53 Vurgu bana ait. Gazi Mustafa Kemal Paşa’nın Türkiye İktisat Kongresi’ni açış konuşmasından akt.
Afetinan, 1982:68.
90
konuşmasına istinaden programlı bir gelişme pratikte 1920’lerde kurulmaya başlansa
da (Afetinan, 1982:14) asıl olarak 1930 sonrasında planlı döneme devletçilik ile
geçilmiştir.
1920’li yıllardaki en önemli ayaklardan biri ise Âli İktisat Meclisi’nin, 25
Haziran 1927 tarihinde Meclis’de kabul edilen 1170 sayılı Kanun ile kurulmasıdır.
Genel Gerekçe’de belirtildiğine göre; İtalya, Rusya, Almanya, Bulgaristan gibi
Birinci Dünya Savaşı’na katılmış ülkeler “bu badirenin hitamından sonra azalmış
olan istihsali (üretim) kuvvet ve membalarını (kaynak) ve vasıtalarını ve duçar
oldukları kredi ve para buhranı gibi iktisadi vaziyetlerini yeni ihtiyaçların ve yeni
hadiselerin istilzam ettiği (gerektirdiği) esasat dairesinde tanzim ve tensik ve bu
sahada tesadüf eyledikleri müşkülâtın hal ve izalesi esbabını tehiye ve sırf bu nevi
hususatı iktisadiye ile iştigal etmek üzere İktisat şuraları vücude getirmeğe mecbur
olmuşlardır” (Genel Gerekçe, TBMM ZC D.2 C.33 İ.82 s.777). Türkiye de aynı
sorunlarla başa çıkmaya çalışmaktadır. Türkiye’nin de “mümkün olduğu kadar seri
surette iktisadî bir inkişafa mazhariyetini temin etmek”, bu alanda karşılaşılacak
sorunları çözmenin yollarını araştırmak ve ekonomik durumu incelemek ve
geliştirmek üzere örgütlenmeye gereksinimi vardır (Genel Gerekçe, TBMM ZC D.2
C.33 İ.82 s.777).
Meclis, Başbakanlık’a bağlı olarak kurulmuş (md.19) danışma kuruludur (md.6).
Meclis’in görevleri (md.4), Hükümet tarafından iletilecek kanun ve yönetmeliklerle
ekonomik sorunlar hakkında görüş bildirmek, varolan ekonomi ile ilgili kanun ve
yönetmelikler arasındaki uyumu incelemek ve gerekirse gerekçeli görüş ile birlikte
Hükümete değişiklik talebinde bulunmak, ekonomik gereksinimler doğrultusunda
yöntem ve sistemler hakkında inceleme yapmak, genel ekonomi cereyanlarını takip
ve memlekete etkilerini araştırmak ve sonucu Hükümete belirtmektir. Meclis,
yarısının doğrudan Hükümet tarafından seçilmiş; diğer yarısı da mesleki ve kurumsal
temsiliyet doğrultusunda oluşturulacak yirmi dört üyeden oluşmaktadır (md.1, 59).
Bu doğrultuda, toplumsal ve ekonomik alanın yönetimine dair danışma işlevi
üstlenen Meclis, özel sektör temsilcilerine de yer verecektir. Gerçekten, 1930
sonrasında özel sektörün çıkarlarının temsil edildiği hazırlanan görüş ve
değerlendirmelerden takip edilebilecektir.
91
Âli İktisat Meclisi’nin önemi, program ve plan düşüncesinin kurumsallaşmasında
yatmaktadır. Şöyle ki, Bütçe Encümeni Mazbatası’nda da belirtildiği gibi “memleket
iktisadiyatının esaslı surette ıslah ve tanzimi için iktisadi cereyanların tetkik ve takibi
ile vazıh ve muayyen bir proğram tespit olunması” gereklidir (TBMM ZC D.2 C.33
İ.82 s.778). Ayrıca, Meclis ile “gerek daireler arasında ahenk ve irtibatı tayin, gerek
coğrafi ve içtimai muhtelif menafi” bir araya getirilecektir (TBMM ZC D.2 C.33 İ.82
s.778).
Gümrük politikası ile ilgili 1928 yılında hazırlanan Âli İktisat Meclisi
Raporları’na göre “bir taraftan sistematik bir gümrük politikası diğer taraftan gayeyi
müdrik bir istihsal siyaseti, bilhassa iyi düşünülmüş bir sanayi programı ile
müteharrik olmak lazımdır. Filhakika gümrük siyaseti daima muayyen bir hedef
dahilinde çizilmesi icap eden sanayi siyasetinin kuvveden fiile ihraç vasıtası
olmaktan başka bir şey değildir” denilmektedir (akt. Tekeli ve İlkin, Ocak 2009, 71).
Nitekim, Türkiye’nin sanayi planına ön hazırlık niteliğindeki “İktisadi
Vaziyetimize Dair Rapor” da Şakir Kesebir başkanlığında Âli İktisat Meclisi
tarafından hazırlanacaktır (Kesebir 2009).
Görüldüğü gibi, 1920’lerin sonuna gelindiğinde, devletin ekonomiye müdahale
alanı giderek artmış, eş zamanlı olarak ekonomi politikalarına dair ilgi ve tartışmalar
yoğunlaşmıştır. Bu çabanın kurumsallaşması yönünde, SSCB, Almanya, İtalya,
Bulgaristan örnek alınarak bir ekonomi kurulu kurulmuştur. Ekonomi kurulunun
kurulması, planlama fikriyle temasta ve ekonomiyi bütüncül olarak görüp
değerlendirerek harekete geçebilmenin zihinsel temeli de atılmıştır.
B. DEVLETÇİLİĞİN İLKESEL OLARAK KABULÜ: PLANLAMAYA
İDEOLOJİK HAZIRLIK
1930 yılı, bir yandan 1920’li yıllardan devralınan yurtiçi kaynaklı
spekülasyonların bir yandan da dünya çapındaki Büyük Buhran’ın yıkıcılığının
birleşik etkisi altında girilen bir Kriz yılıdır.
Spekülasyonlar, Lozan Ticaret Anlaşması ile kabul edilen dış ticaret ve gümrük
politikalarında hükümetin düzenleme yapmasına engel olan hükümlerin, 1929 yılında
yürürlükten kalkması ile hükümetin gümrüklerde ve dış ticarette korumacı bir takım
92
önlemler alacağına dairdir. Bu spekülasyonlar, yurtiçinde ithal stoklarının
artırılmasına ve döviz stoku yapılmasına neden olmuştur. İsmet İnönü’nün 12 Aralık
1929’da verdiği beyana göre, “[y]eni gümrük tarifesinin tatbiki vesilesile bazı
tüccarın isabetsiz telâşı… yüzünden az zamanda memlekete yığılmış olan malların
tesiri son haftalarda menfi [olumsuz] olarak pek ziyade göze çarpmıştır” (TBMM ZC
D.3 C.40 İ.13 s.31). Ayrıca, söz konusu “emniyetsizlik ve buhran duygusu” nedeni
ile Türk parasından kaçarak elindeki paralarla döviz almakta olanların da ekonomiye
etkisi büyüktür (TBMM ZC D.3 C.40 İ.13 s.31). Bu süreçte, dövizin fiyatı artmaya
ve Türk Lirası değer kaybetmeye devam etmiştir. TL’nin değer kaybı 1927’de %1.6
ve 1928’de %0.5 iken 1929’da %5.5 oranına kadar tırmanmıştır (Tezel Kasım 1993).
TL’nin değer kaybı ile ithalat pahalanmış, dış ticaretteki denge ithalat lehine
bozulmaya başlamıştır. 1930’lu yıllara doğru tarımda yaşanan kuraklık ve
verimsizlik nedeniyle üretim düşüşünden kaynaklı bütçe açıkları ve dış ticaret
dengesinin yükü bir derece daha artmıştır (TBMM ZC D.3 C.40 İ.13 s.31).
Hükümetin hedefi “milli paranın altına nazaran sabit bir kıymet alması”dır
(TBMM ZC D.3 C.40 İ.13 s.32). Ne var ki, spekülasyondan kaynaklanan krizin
üstesinden gelinmeye çalışılırken, 1929 Krizi patlak vermiştir. 1929 yılı Ekim
ayında, ABD Borsaları’nda çöküş ile başlayarak tüm Avrupa’ya yayılan kriz dünya
ekonomisinde tarihi bir çöküşe neden olmuştur. Türkiye de bu çöküşün doğrudan
etkisi altına girmiştir. Kriz, iki açıdan Türkiye gibi azgelişmiş ülkelere taşınmıştır:
Uluslararası ticaret hacminin daralması: Klasik sömürgecilik ya da birinci
küreselleşme sürecinin egemeni İngiltere, 1931 yılında sistemin taşıyıcılığı ve
kreditörlüğü konumundan istifa etmiştir. Bu istifa ile, uluslararası alanda mal
ve sermaye hareketinin en çok gereksinim duyduğu güven ortamı yok
olmuştur. Güven ortamının yok olması, altına endekslenen sterlinin yani
altın-para standardının bozulması ve bu standart üzerinden yükselen
uluslararası ticaretin daralması demektir (Kuruç, 2008).
Dış borç olanaklarının kısıtlanması (özellikle uzun vadeli): Savaş sonrası
yeniden yapılandırma için ABD’den ve İngiltere’den kredi beklentisi
içerisindeki Avrupa devletleri, dış yardımdan mahrum kalmıştır. Sömürgeci
devletlerin kredi açığı, sömürge devletlerinin de aynı sorunla yüzyüze
kalmasına neden olmuş, tüm azgelişmiş ülkelere yayılmıştır.
93
Kriz sonrasında, gelişmiş ülkeler gümrük vergisi oranlarını yükseltmiş ve ithalata
kontenjan getirmişlerdir. Kriz sonrasında daralan uluslararası ticaret hacmi, Türkiye
gibi hammadde ve tüketim eşyası üreten ve ihraç eden bir ülkede (Kesebir,
2009:233), en büyük tahribatı tarım sektöründe göstermiştir.
Özellikle buğday ve tarım sektörü, Türkiye'nin bu dönemdeki sosyo-ekonomik
yapısını belirlemektedir. Türkiye’de 1927 yılı genel nüfus sayımına göre, ülkenin
toplam nüfusu 13 milyon 646 bin 270’dir. İşgücüne katılma oranı %36’dır (4 milyon
912 bin 657). Bu çalışan kesimin %81.63’ünün tarımda, %5.59’unun (274 bin 617)
sanayi sektöründe çalıştığı görülmektedir (Makal, Aralık 1999:213).54
Aynı yıl,
tarımın gayrisafi milli hasılaya (GSMH) katkısı %41, sanayi sektörünün katkısı ise
%13 civarındadır (Makal, Aralık 1999:245). Görüldüğü gibi, 1930 yılı öncesi
dönemde, istihdamda ve GSMH’ye katkı açısından tarım sektörü belirleyicidir.
Ayrıca, Türkiye’de ihraç mallarının %90’ını zirai ürünler oluşturmaktadır (Müller,
2009:596). Kriz sonrasında buğday fiyatlarında yaşanan önemli düşüşler (Makal,
Aralık 1999:224) bütçeyi ve dış ticaret dengesini tahrip edici hale gelmiştir.
Paranın değerindeki düşüşün devam etmesi, ithalatın pahalanması temel tüketim
malları talebinin karşılanamaması ile sonuçlanmıştır. İhracatın (değer olarak)
azalması ve ithalat talebinin artması, dış ticaret açıklarındaki artış olarak
yansımaktadır. Tablo 1’de görüldüğü gibi, dış ticaret açıkları 1931’de 1929’a göre,
%15 dolayında artmıştır:
TABLO 2 DIŞ TİCARET AÇIKLARI (MİLYON LİRA)55
1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931
35.7 49.1 48.2 52.9 49.9 100.7 2.5+ 15.8
Krizin bütçe ve dış ticarette yarattığı sorunlar, gündelik yaşamda hayat pahalılığı
ile hissedilmektedir. İstanbul’da bir kişinin mütevazi gereksinimlerini için bir aylık
54 Aynı döneme ait farklı istatistiklerde işgücü oranında ve istihdamın sektörel dağılımında
farklılıklar yer almaktadır. Bkz. Makal, Aralık, 1999: 226, 246.
55 Şu kaynaktan alınmıştır: İsmail Hüsrev Tökin, “Ham madde memleketlerindeki para buhranının
karakteri”, Kadro, 9 Ocak 1932; C.1, S.1, 9.
94
masrafı, Temmuz 1914 rakamları 100 olarak alındığı takdirde, 1923’de 1211 ise
1928 Nisan’da 1580’e ve 1929 Nisan’da 1745 TL’ye çıkmıştır (Müller, 2009:611).
Bu kötüye gidişe karşı, 25 Şubat 1930’da 1567 sayılı Türk Parasını Koruma
Kanunu kabul edilmiştir. Ancak dış ticaret açıkları, yalnızca para politikaları ile ele
alınacak bir sorun olarak değil; ithalata bağımlı ve hammadde ihracatçısı ülke
olmanın sonucu olarak görülmektedir. Yalnızca “dışarıya para çıkarmak” suretiyle
tedbir almak tercih edilmeyecektir. Aksine, “bir liranın harice çıkarılması için İcra
Vekilleri Heyetinden müsaade almak” gerekecektir (TBMM ZC D.3 C.40 İ.13 s.32).
Krizin etkilerinin uzun sürmesi tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’de de yapısal
bir takım değişikliklere gidilmesini gerektirmiştir. Öncelikle, kredi hacminin
daralması ve döviz sıkıntısı nedeniyle yurtiçinde tasarruf oranlarının artırılması
hedeflenmiştir. Buna göre, ilk alınan tedbir, tasarruf ve yerli malı propagandasının
başlatılmasıdır (Cumhuriyet, 1 Ocak 1930’dan akt. Keskin, 2007:110). Hükümet
“hususî ve resmî hayatta tasarruf takip edece[ktir]” (İsmet İnönü, 17 Haziran 1930,
TBMM ZC D.3 C.20 B.80 İ.88 s.272-273). Diğer taraftan, krizi aşmak için, “harice
mal ve sây satmak yani istihsal etmek” gereklidir (TBMM ZC D.3 C.40 İ.13 s.32).
İhracatın artırılması için örneğin “hububat, halı vb. muamele vergilerindeki
kolaylıklar” hayata geçirilmiştir (İsmet İnönü, TBMM 17.6.1930, ZC D.3 C.20 B.80
İ.88 s.272). Ayrıca, tarımda pulluk dağıtımı, tohum ıslahı ve vergi muafiyeti ya da
Ziraat Bankası aracılığı ile ikraz ve istikrazdaki kolaylıklar ile üretim artırılmaya
çalışılmıştır (İsmet İnönü, TBMM 17.6.1930, ZC D.3 C.20 B.80 İ.88 s.272-273).
Özellikle savaş sırasında “ihtiyaçlarını bizzat imâl ve temin edememek
vaziyetinin ne kadar telâfisiz akıbetler” (BBYSP, Afetinan, 1972) doğurduğu
görülmüştür. Kriz sonrasında da ithalata bağımlı ekonomik yapının sonuçları
görülmüş, ithalatın azaltılması ve tüketim mallarının yurtiçinde üretilmesi, ithal
ikameci bir gelişme stratejisinin gerekliliği kabul görmüştür. Bu doğrultuda, özellikle
azgelişmiş, ithalata bağımlı ülkelerde zaten az olan yurt içi tasarrufların
sanayileşmeye yönlendirilmesi gerekmektedir (Özelmas, 1963:29). Nitekim, Krizin
uzun süren etkileri nedeniyle “istihsal vaziyetimizde daimi tahavvüller vücuda
gelmektedir ki, bunların en mühimi dahili sanayiin doğmasıdır” (Önay, 2009:E50).
Bu doğrultuda, “milli iktisat muvazenesinin (denge) samimî arzularından ihtikârları
(vurgunculuk) ve dahilde fiat muvazenesinin lehlerine ihlâli için ümit çıkarmak
95
isteyecekleri umduklarından mahrum etmeye çalışmak mühim bir meşgale
ol[maktadır]” (TBMM ZC D.3 C.40 İ.13 s.33).
Bu meşgalenin tam yeri ve zamanıdır, çünkü 1929 Krizi, yeni bağımsızlığını
kazanmış azgelişmiş ülkelerin bağımsız kalkınması için bir fırsat tanımıştır (Boratav,
2008). Gerçekten, 1929 Krizi, İngiltere’nin dünya liderliğinden çekilmesi ile
sömürgeci devletlerin azgelişmiş / sömürge devletler üzerindeki ekonomik ve siyasal
baskısını zayıflatmıştır. Türkiye’de de bu dönemde, hem ekonomi politikaları ile
ilgili teorik üretim içerisinde olunduğu hem de pratikte ekonomi politikasının
şekillendiği görülmektedir.
Yeni dönemde, korumacılık ve teşvik politikalarının bir adım ötesine geçilerek,
yapısal ve devresel bir dürtü (Küçük, 1981, 91) olarak devletçiliğin ortaya çıkması
hızlanacaktır. Dönem içerisinde hazırlanan raporlarda, devletçilik ve planlama
birlikte gündeme gelmiştir.
Kriz sonrasında alınacak tedbirleri kaleme alan İktisat Vekili Şakir Kesebir’in adı
ile anılan İktisadi Vaziyetimize Dair Rapor, Mart 1930’da Başbakanlığa sunulmuştur.
Rapor’da, dış ticaret dengesi konu edinilmekte ve dengenin temini için ithal ikameci
bir strateji önerilmekte, ithal ikameci strateji doğrultusunda tüm sektör ve mallar
özelinde durum ve yapılması gerekenler ayrıntılı olarak analiz edilmektedir.
Rapor’da “yüksek sermaye, teşkilât ve teknik kuvvetine malik olan ecnebi sanayinin
himayeden müstağni kalamadığı bir sırada, milli sanayimiz kendi haline
terkedilemez” (İktisadi Vaziyetimize Dair Rapor, Tekeli ve İlkin (içinde), 1983:511)
vurgusuyla, ithalatı azaltmak işinde tüketicilere, üreticilere, tacirlere de hem de
devlete görevler verilmektedir. Devlete düşen “tanzim, teşvik, himaye ve murakabe
tedbirleri almaktır” (İktisadi Vaziyetimize Dair Rapor, Tekeli ve İlkin (içinde),
1983:507). Diğer taraftan, yurtiçinde üretimi artırmak ise Devlete daha büyük bir
sorumluluk yüklemektedir (Kesebir, 2009:513):
“Millî sermaye henüz sanayi ihtiyacını tatmin edecek derecede değildir. Bilhassa
tahlikesi nispeten fazla olan ve makul bir temettü temin etmesi zamana mütevakkıf
bulunan yeni sanayi aksamı, sermaye tedarikinde çok müşkülâta maruzdur.
Bunlardan dokuma, demir, kömür, şeker, ispirto, kimyevî gübre sanayii gibi millî
ehemmmiyeti haiz olanlara tesis için bidayeten Devletçe iştirak ve yardım edilmek,
diğer sanayide de ecnebi sermayenin iştirâkini ve rağbetini teşvik edecek kolaylıklar
gösterilmek lâzımdır.”
96
Bu ekonomik gelişme yıllara yayılan bir emeğin sonucu olacağından
“memleketimiz için muayyen bir iktisadî siyaset tesisi ile bu siyasetin tatbikatını
tayin edecek etraflı bir program ihzarı esas olmak gerekir” (vurgular bana ait,
İktisadi Vaziyetimize Dair Rapor, Tekeli ve İlkin (içinde), 1983:565).
Hemen ardından hazırlanan, İktisadi Program (1930) ise, plan stratejisine
benzeyen bir metindir (Tayanç, 1980). Program, Şakir Kesebir tarafından hazırlanan
Raporun sadeleştirilerek strateji haline getirilmiştir. Strateji, “halkın maişetini
(yaşama) kolaylaştırma, refahını temin etmeğe çalışmak, devletin başlıca
vazifelerinden olmuştur. Bunun için zamanımızda, millet iktisadiyatını tanzim
esasına istinat ve bu gayeye teveccüh etmek, hükümetlerin birinci derecede
ehemmiyet verdikleri meselelerdendir” diyerek devletin görevlerini geniş bir şekilde
tanımlamaktadır. Ayrıca, demiryollarında olduğu gibi “milli iktisat vasıtaları”nda
(liman, seyrüsefer, posta, telgraf ve telefon, turizm, vb.) “hususî kâr
mûlahazası[nın]… talî bir ehemmiyeti haiz olma[sı gerektiğini]… [b]u şerait
ancak… [bu vasıtaların] bir devletin umumî hizmetlerinden sayılması esası ile temin
olunabil[eceğini]” belirtir (Kesebir, 2009:563). Ne var ki, devlet işletmesi bütçeye
bağlıdır. Bütçe de tasarruf ile dengelenmelidir, çünkü “istikraz ile başka
memleketlerden alınan paralar, o memleketin kendilerini doyurmaktan sonra harica
taşan vatandaş tasarruflarıdır.” Bu nedenle, milli tasarruf, “millî iktisadın her şubede
tesis, tevsi, inkişafına lâzım olan sermayenin en kudretli, en beceriklisi[dir]” (İktisadi
Program, Tekeli ve İlkin (içinde), 1983:572).
Dönem içerisinde, sanayileşme hedefi benimsenmiş, devletin kalkınmada
merkezi rolü ve planlamanın gerekliliği kabul edilmiş gözükmektedir. Nisan
1930’da, Milli İktisat ve Tasarruf Cemiyeti tarafından düzenlenen Sanayi
Kongresi’nde hazırlanan Umumi Encümen Raporu’nda, “Türkiye’de hangi
sanayilerin daha gelişmeye uygun olduğu, Türkiye’nin öncelikle hangilerine
gereksinmesi bulunduğu ve hangi sanayilerin nerede, ne ölçekte kurulması gerektiği
sorularının yanıtlanması ve elde edilecek sonuçlara dayanılarak en az on yıllık bir
sanayi programının belirlenmesi isteği de yer almaktadır” (Milli İktisat ve Tasarruf
Cemiyeti, 1930’dan akt. Tayanç, 1980).
Rapor ve programda hedefler açıktır, ancak tüm kamuoyunun söz konusu
hedefleri paylaşmadığı da görülmektedir. Örneğin, 1930 yılında Merkez Bankası
97
kurulması çalışmalarında danışmanlık yapmak için Türkiye’ye davet edilen yabancı
uzman ve heyetlerin değerlendirmelerinde sanayileşme ve devletin rolü
sorgulanmakta, öte yandan plan vurgusu öne çıkmaktadır. Bunların başında, Schacht-
Müller ile Charles Rist’in Raporları gelmektedir. Raporların Meclis’deki
görüşmelerinden raporların halkla paylaşılıp paylaşılmadığının tartışmalı olduğu
anlaşılmaktadır (TBMM 25.9.1930, ZC D.3 C.4 İ.82).
Müller-Schacht tarafından hazırlanan Türkiye’de Nakit İstikrarı ve Bir Merkez
İhraç Bankasının Tesisi Hakkında Müteleaname adlı Rapor’da (15 Ekim 1929),
Türkiye’de Merkez Bankası kurulması için şartların hazır olmadığı sonucuna
varılmaktadır. Türkiye’nin koşullarını hazırlaması için bazı tedbirler alması
gereklidir. Öncelikle, yatırım ve üretimin devam edebilmesi için dış borçlanma
şarttır. Diğer taraftan, “Devletin faaliyeti yahut teşkilâtlanmış faaliyetler ancak
istihsali teşvik eden şartları ihdas etmekten ve ekseriya malî saha haricinde tedbirler
almaktan ibarettir” (Brüksel’de 1920 yılında toplanan Uluslararası Konferans’tan akt.
Müller, 2009:619). Ayrıca, Türkiye “kendi şartlarının mülhem olmadığı sahada
üretim yapmamalıdır. Daha uygun, daha kârlı, daha ucuz alanda” üretim yapmalıdır.
Diğer bir deyişle zirai üretimden vazgeçmemelidir ve zirai ürünlerin ihracatının
artırılması için ihracat ve ithalat engellerini kaldırmalıdır (Müller, 2009). Alınan
önlemlerin “iktisadi ve mali bir plan” çerçevesinde yapılması zorunludur. Bu
nedenle, “[i]lk vazife, beşer senelik malî ve iktisadî birer plân tanzim ve
tatbikatından ibarettir.” Mali plan, Merkez Bankasının kurulması için gerekli olan
dövizin sağlanmasını; bu mali plana bağlı olarak hazırlanması gereken iktisat planı
ise beş yıl içerisinde dış ticaret açığının giderilmesini amaçlayacaktır (Rapor,
1930’dan akt. Tayanç, 1980).
Charles Rist’in 31 Mayıs – 1 Temmuz 1930 arasında yaptığı araştırmalara
dayanan Malî Durum ve Ödemeler Dengesi Üzerine Türkiye Cumhuriyetine Rapor
başlıklı değerlendirmesi de 15 Eylül 1930 tarihinde yayınlanmıştır. Raporda,
ödemeler dengesinin nasıl sağlanacağına dair bir kalkınma stratejisi sunulmaktadır.
Ödemeler dengesi, (a) bütçenin dengelenmesi, (b) ödemeler dengesinde ihracatın
artırılması, dış yükümlülüklerin azaltılması ve bayındırlık işlerinin yavaşlatılarak, dış
finansmanla karşılanması, (c) paranın dış borçlanma ile ödenebilir hale getirilmesi ve
para dolaşımının esnek olması ile sağlanabilecektir. Bu öneriler birbirini tamamlayıcı
98
özellik taşımakta; önlemler bir bütün oluşturmaktadır. “Türkiye Cumhuriyeti
Hükümetinin akılcı bir politikayla parasını istikrarlandırma yönündeki çalışmalarını
belirgin bir şekilde ortaya koyacak bir toplu planı gerçekleştirme aşamasına” girmesi
gereklidir. Kalkınma stratejisinde önemi belirtilen yabancı sermayenin ülkeye
gelmesi ya da ülkeden çıkmaması için “hiçbir şeyin, ülkenin içinde ve dışında kesin
bir kararlılık ve açıklıkla anlaşılabilir bir plan kadar etkileyici olması
beklen[memelidir]” (Rist, 2009:672).
Görüldüğü gibi yabancı uzmanların kalkınma stratejisinde devletin rolü
sınırlandırılmış, planlama süreci dış borç için izleme işlevi ile donatılmıştır.
Yurtiçinde ise 11 Haziran 1930 tarihinde yürürlüğe girecek olan Merkez
Bankası56
kurulması çalışmaları 1930’lu yılların başında gündeme gelmiş ve Türkiye
İş Bankası grubu ile Hükümet arasında çelişkilerin başlangıcı olmuştur (Boratav,
1974:20). Tartışmanın temel nedeni, Türkiye İş Bankası’nın bankacılık sektöründeki
öncü konumunu korumak istemesidir. Merkez Bankasının kurulması ise bu öncü
rolün törpülenmesi demektir. Türkiye İş Bankası salt Merkez Bankası konusunda bir
taraf değil, dönemin etkili siyasal bir kanadı olarak rol oynayacaktır. İş Bankası’nın
siyasi açıdan rolü, bölüm içerisinde incelenecek olan Mustafa Şeref Özkan’ın istifası
ardından İş Bankası Genel Müdürü Celal Bayar’ın İktisat Vekaleti’ne atanması ile
sonuçlanan siyasal çatışmada ayrıntılı olarak ele alınacaktır.
Bundan önce ise 1930 yılında devletçiliği karşısına alan siyasal muhalefete
değinmek gerekir. Toplumsal muhalefet yabancı uzman raporlarında savunulan,
ziraatle kalkınma, dış borcun gerekliliği, devletçilik karşıtlığı tezlerini
benimsemektedir. Örneğin, 8 Ağustos tarihli Son Posta Gazetesi’ne göre, “şekerin
pahalı olmasının nedeni memlekette yaşaması mümkün olmayan şeker sanayiinin
himayesine önem verilmesi ve bu fabrikaları besleyip büyütmek arzusudur” (akt.
Keskin, 2007:190). Toplumsal muhalefet, 1930 yılında üç aylık bir dönemde faaliyet
gösteren SCF’de toplanmıştır. SCF’nin korumacı liberalizm statükoculuğunun
karşısında ise Ahmet Hamdi Başarı’ın iktisadi devletçiliği ile Kadro Hareketi
gelişmektedir. Planlamanın kuruluşuna giden yolu hazırlayan ideolojik dünyayı
göstermesi açısından söz konusu siyasal-kuramsal taraflara yer verilecektir.
56 1715 sayılı Kanun, RG: 30.6.1930/1533.
99
Korumacı Liberalizm Statükoculuğu: Serbest Cumhuriyet Fırkası (SCF)
Ağustos 1930’da Mustafa Kemal Paşa yakın arkadaşı ve Paris büyükelçisi Fethi
Okyar’a bir muhalefet partisi kurmasını telkin etmiş, Fethi Okyar ile Mustafa Kemal
Paşa arasında Fırka’nın kurulmasına dair mektuplaşma yaşanmıştır (Keskin, 2007).
Anlaşma sağlandıktan sonra, Serbest Cumhuriyet Fırkası (SCF) muhalefet partisi
olarak 12 Ağustos 1930’da kurulmuştur.
Mustafa Kemal Paşa’nın muhalefet partisi kurdurmak istemesinin nedeni,
1920’lerin sonlarında başlayan ve 1929 Krizi ile ayyuka çıkan toplumsal sıkıntıların
derecesini ve yönünü ölçmektir. Toplumsal muhalefet, yeni kurulan muhalefet
partisinde emin ellerde57
olacaktır. Ne var ki, toplumsal muhalefetin yönü ve
derecesi, hesaplanandan çok daha büyüktür. 5 Eylül 1930’da Fethi Bey’in İzmir
seyahatinde büyük bir kitle tarafından büyük bir coşku ile karşılanması ve Fethi
Bey’in seyahat boyunca büyük kitlelerle temas etmesi, Parti’nin CHF karşısında
giderek tehdit oluşturmasına neden olmuştur. “5 Eylül’de yapılan gösteride
Cumhuriyet Halk Fırkası binası ile Anadolu Gazetesi idarehanesi taşlan[mış],
[g]üvenlik güçlerinin açtığı ateşte 14 yaşındaki bir öğrenci hayatını kaybet[miştir]”
(Keskin, 2007:196).
SCF’nin, CHF ve devletçilik karşıtlığının odağı haline gelmesi üzerine Mustafa
Kemal, iki partiye aynı uzaklıkta durma politikasından vazgeçerek, CHF’nin yanında
yer almıştır. Bunun üzerine, 16 Kasım 1930’da SCF kendi kendisini ilga etmiştir
(Türkeş, 1999:20). SCF’nin büyük kitleleri kendi merkezinde bu kadar kısa bir süre
içerisinde toplaması, CHF’nin ekonomi politikasına karşı toplumsal muhalefetin
büyüdüğünün kanıtıdır. Çünkü SCF’nın programı öncelikle özel teşebbüsün
girişimciliğine verilen önem ile yabancı sermayenin teşvik edilmesidir.
SCF’nin parti programı, “şimendifer politikasında somutlaşan aşırı devlet
harcamaları, tekelleri, vergileri ve devlet ihalelerini hedef almaktadır” (Keskin,
2007:108). SCF, ideolojik olarak liberal bir partidir, fakat Teşviki Sanayi Kanunu ile
düzenlenen vergi muafiyetleri ile teşvik, korumacılığın artırılmasını istemektedir. Bu
57 Parti lider kadrosunda bulunan Fethi Bey, Nuri Bey ile diğer parti kurucuları Mustafa Kemal’in en
güvendiği arkadaşlarından oluşuyordu.
100
nedenle, SCF aslında korumacılığı içeren bir liberal ekonomiyi savunmaktadır
(vurgular bana ait, Türkeş, 1999:22).
Parti programını kaleme alan SCF üyelerinden Ahmet Ağaoğlu’na göre, devlet
baskıcı karakteri ile burjuvazinin gelişmesinin önünde engel olmuştur (Türkeş,
1999:164). Oysa “Kemalist devletin birinci hedefi ferdi himaye ve teşvik ve ferdin
inkişaf ve yükselmesini temin etmektir. Bunun yanıbaşında ferdin yetişemediği ve
yapamadığı mübrem ve lüzumlu işleri devletin üzerine alması” gereklidir
(Ağaoğlu’ndan akt. Türkeş, 1999:163). Ağaoğlu’na göre, milli burjuvaziyi yaratmak
için özel girişimcinin korunması ve teşvik edilmesini gerekmektedir, henüz burjuvazi
gelişmediği için devlet geçici bir süre işletmeciliğe girmelidir (Türkeş, 1999:163).
***
SCF’nin demiryollarını hedef alan siyasal muhalefetine yanıt, Sivas
demiryollarının açılışında Başbakan İnönü’den gelir. 1930 yılı Ağustos ayında
Başbakan İnönü, Türkiye’de mutedil devletçi (ılımlı) ekonomi politikasına
geçildiğini beyan etmiştir (Türkeş, 1999:22).
Toplumsal ve ekonomik sıkıntıların çaresi, devletçiliktir. Bu sıkıntıların tespiti,
bizzat Mustafa Kemal Paşa tarafından Kasım 1930’da başlayan üç aylık yurt
gezisinde yapılmıştır. Bu gezisi sırasında Mustafa Kemal'in CHF grubu başkanlığına
gönderdiği mektupta “gezide geniş halk yığınlarının yaşam koşullarındaki sefaletin
ekonomik kriz ortamında daha da arttığının görülmesi, ekonomik gelişmeyi
hızlandıracak bir şeyler yapılmazsa, sadece halkın değil, rejimin siyasal güvenliğinin
de tehlikeye düşebileceği tespitiyle sonuçlandı” denilmektedir (Tezel, Kasım 1993).
İşte bu hızlandırmayı sağlayacak olan devletin bizzat ekonomik etkinliklere dahil
olmasıdır. Gezi sırasında Yunus Nadi'nin yazısı daha dikkat çekicidir: “yeni bir
sanayi programı ile ilgili olarak... üç senelik-beş senelik programlarla tahakkuk
ettirilmesine çalışılır… böylece memleketin iktisadi teceddüt ve terakki merhalelerini
kat etmesi mümkün olunur.” (Tezel, Kasım 1993).
1930 yılında açıklanan devletçilik politikası, 10-18 Mayıs 1931’de CHP 3. Büyük
Kurultayı'nda ideolojik olarak kabul edilmiştir (Tekeli ve İlkin, 1982, 1). Devletçilik,
“ferdi mesai ve faaliyeti esas tutmakla beraber mümkün olduğu kadar az zaman
içinde milleti refah ve memleketi mamuriyete eriştirmek için, milletin umumi ve
yüksek menfaatinin icap ettirdiği işlerde, bilhassa iktisadi sahada devleti fiilen
101
alakadar etmek mühim esaslarımızdandır” (Kocabaşoğlu, Aralık 2001:243) şeklinde
tanımlanmıştır. Bu tanım, devletin kısa zamanda milletin refahının yükseltilmesi için
özel çıkardan üstün tutulan genel çıkarı ilgilendiren konularda özellikle de ekonomi
alanında fiilen girişimde bulunacağına işaret eder. Özel sektör bu alan dışında
hareket serbestisine sahip olacaktır.
CHP’nin 1931 yılında devletçilik ilkesini resmi olarak kabulü ertesinde,
devletçiliğe dair düşünsel çabalar yoğunlaşmıştır. Bu çabalardan ikisi, uygulamaya
girecek devletçiliği olduğu kadar, İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemi dahi
etkileyecek açılımlardır. İki çabanın da ortak özelliği devletçiliği sürekli bir
ekonomik sistem olarak ele almaları ve devletçiliğin yönetim biçimi olarak
planlamayı öngörmeleridir. Bu çabalardan ilki, Ahmet Hamdi Başar’ın iktisadi
devletçilik-planlama modelidir. Ahmet Hamdi Başar, liberalizmle harmanladığı
devletçilik yaklaşımında, yepyeni bir örgüt modeli sunarak, devleti ekonomi
etkinliklerine indirgemektedir. Diğer çaba ise Kadro Dergisi’nde savunulan Kadrocu
kalkınma-planlama modelidir. Kadrocular, Marksist yöntemle başladıkları
çözümlemelerinde, devlet-merkezli bir yaklaşımla sınıfsız bir toplum kurmak üzere,
kapitalizm ve sosyalizm harici bir üçüncü sistem olarak devletçiliği ve planlamayı
savunmaktadır. Söz konusu çabalar, uygulamaya giremese de siyasal çatışmanın
taraflarını etkilemiş, özellikle Kadro Türkiye’de uzun soluklu bir siyasal akım
başlatmıştır.
İktisadi Devletçilik ve Planlama: Ahmet Hamdi Başar’ın Ekonomi
Politikası
Kasım 1930’da başlayan yurt gezisi sırasında, Mustafa Kemal Paşa’ya danışman
olarak eşlik etmek üzere İstanbul Liman Şirketi müdürü Ahmet Hamdi Başar da
davet edilmiştir. Ahmet Hamdi Başar, dönem içerisinde devletçilik ve planlamaya
dair kuramsal ve siyasal olarak üretken ve etkili isimlerden bir tanesidir.
Ahmet Hamdi Başar, ilk olarak 5 Temmuz 1928’de Salih Bey’e yazdığı
mektupta, ekonomi politikalarına dair bir muhtıra kaleme almıştır. Muhtıra’da daha
sonra “İktisadi Devletçilik” yaklaşımının temel ilkeleri oluşturulmaktadır. Bu
yaklaşım “Türkiye’nin kurtulması çaresi”ni “kanatkâr ve küçük istihsâl tarzından
büyük istihsal tarzına geçmek”te görmektedir. Türkiye ancak “devlet kuvvetile
102
direnebilir.” Büyük üretim tarzı gereklidir ve üretim “program ve plânla çalışan” bir
Türkiye ile mümkündür (Başar, 1945). “Devletçilik, müdahalenin nerelere ve
zamanlarda ve ne şekiller altında olacağını tayin etmekle başlar. Onun için
devletçiliğin ilk işi <<plân>>dır. Devlet, hattâ kendisinin karışmayacağı sahaları
tayin için dahi, bir plâna muhtaçtır… Şu halde devletçiliğin ilk şartı plancılıktır;
bütünlüktür” (Başar, 1945:59).
Başar’a göre, devletçilik iktisadi devletçiliktir. Devlet, “büyük istihsalci ve büyük
ihracatçı mevkiine geçmelidir” (Başar, 1945:95), çünkü “zararlı olan şey büyük
çiftlik, fabrika ve tröst değil, fakat bunların işçiyi, ameleyi ve müstehliki istismar
eden sermayedarlar elinde oluşudur” (123). Devletin üretici olduğu sistemde fiyat
cemiyete değil, cemiyet fiyata egemen olacaktır. Bu doğrultuda, devletçilik geçici bir
ekonomi politikası değil, sistemin kurucu ögesidir. Sistem, planlama üzerinden
yürüyecektir.
“İktisadi devleti meydana getirmek ve idari devleti, elindeki nüfuzu ve işleri de
alarak, tamamen tasfiye etmek imkânı olacaktır” (Başar, 1945:58), “artık devletin bir
akıl merkezi meydana gelmiştir; vekâletler sadece icra vazifesi gören işletmeler
halini” alacaktır (60). Başar’ın devletçiliği, “vekaletlerin üstünde, onların bütün
ihtisas elemanlarını bir araya toplamış, gerek yerli ve gerekse ecnebi
mütehassıslardan kurulmuş, başında da inkılâbı ve davâyı kavrayan enerjik ve zeki
bir adamın bulunduğu bir plân dairesi” ile yürütmeyi düşünmektedir (59-60).
Ahmet Hamdi Başar’ın devletçiliği sürekliliği sağlanmış bir devletçiliktir.
Devletin piyasadan bağışık bir şekilde, piyasayı yönetmesini kurgulamaktadır. Bu
nedenle, kapitalizme alternatif bir sistem önerisi niteliği taşımaktadır. Bu doğrultuda,
planlama da merkezi bir konuma oturmakta ve kurucu öge haline gelmektedir. Bu
teklif, 1930’lu yıllarda değerli görülmüşse de, daha sonraki yıllarda Ahmet Hamdi
Başar’ın düşüncelerine (ve kendisine) rağbet edilmeyecektir.
Kadrocu Kalkınma ve Planlama: Kadro Hareketi ve Kadro Dergisi
Dönemin en önemli ideolojik üretim platformlarından biri de Kadro Hareketi ve
Kadro Dergisi’dir. Kadro hareketinin bir ürünü olan Kadro Dergisinin Ocak 1932 ile
başlayan yayın hayatı, Aralık-Ocak 1934/ 1935 tarihli 35-36. sayı ile son bulmuştur.
103
Dergi’nin ideoloğu Şevket Süreyya Aydemir, İmtiyaz sahibi Yakup Kadri
Karaosmanoğlu, Yayın Müdürü Vedat Nedim Tör, kurucu yazarlar İsmail Hüsrev
Tökin ve Burhan Asaf Belge’dir (Türkeş, 1999:47).58
Kadro hareketi amacını, faşizm ve komünizmden farklı bir üçüncü yolun
ideolojisini üretmek olarak belirtmektedir. Kurucu yazarlardan Tökin’in yazısında
amaç net bir şekilde açıklanmaktadır (Tökin, 1934:24).
“Milli kurtuluş hareketlerinin milli bütüncülük davasına ne sosyalizmin ne de
faşizmin göz aldatan tecrübeleri esas olamaz… Gerek sosyalizm, gerek faşizm,
şiddetli bir amele ve patron mücadelesinin muhtelif istikametlerde verdiği
meyvalardır… Bizim millet bütünlüğü davamızın hareket noktası ve menşeini, gün
geçtikçe müteaddi bir mahiyet alan emperyalizme karşı milli kurtuluş istiklalini
kurmak maksadıyle millet içinde organik bir kaynaşma temin etmektir. Aksi takdirde
muhtelif zümrelerde makesini bulacak olan harici tesirler, daima milli istiklali tehdit
edebilir. Bu nevi harici tesirler, mesela Avrupa sermayesile her vakit bir menfaat
iştiraki temin edebilecek olan bir finans zümresinde yahut ta reaksiyoner muhitlerde
(Şarkta derebeylik gibi) her zaman akis bulabilir. Bundan maada millet içinde liberal
ve ferdiyetçi inkişafın neticesi olarak milletin ekseriyeti zararına mahdut bir
zümrenin zenginleşmesi, doğuracağı aksülamellerle milletin sükununu her zaman
ihlal edebilir.”
Kadro Hareketi’ne göre, “Türkiye bir inkılâp içindedir. Bu inkılâp kendine
prensip ve onu yaşatacaklara şuur olabilecek bütün nazarî ve fikrî unsurlara maliktir.
Ancak bu nazarî ve fikrî unsurlar inkılâba İDEOLOJİ olabilecek bir fikriyat sistemi
içinde terkip ve tedvin edilmiş değildir” (Kadro,1932:1). Kadro, Türkiye’ye ve diğer
azgelişmiş ve sömürge ülkelere özgü ideolojiyi yaratmaya taliptir ve bu ideolojiyi,
üçüncü bir yolu “Milli Kurtuluş Hareketi”ni kurmaktadır.
Milli Kurtuluş Hareketi ile yapılacak anti-emperyalist savaş ile siyasi bağımsızlık
sağlanacaktır. Siyasal bağımsızlığın ardından iktisadi bağımsızlık planlı sanayileşme
58 Dergiye yazı yazan bürokrat-aydınlar: Ahmet Hamdi Başar, Falih Rıfkı Atay, Behçet Kemal Çağlar,
Eflatun Cem Güney, Muhlis Etem Ete, İbrahim Necmi Dilmen, Abdurrahman Şefik, Münir İriboz,
Mümtaz Ziya, Şakir Hazım, Neşet Halil Atay, Hakkı Mahir, Mehmet İlhan, Tahir Hayrettin ve
Mansur Tekin ve İsmet İnönü (başbakan). Mehmet Şevki Yazman 13. sayıdan itibaren dergide
düzenli olarak yazmaya başlamıştır (Türkeş, 1999:47-48).
104
ile mümkün olacaktır. Planlı sanayileşme sürecinde ortaya çıkacak sınıfsal
çatışmanın engellenmesi için devletçi planlı sanayileşme tercih edilmelidir.
Kadro’da devletçilik, sömürüsüzlük ve planlama üzerine kurulur: Devletçilik,
“milleti sınıflara bölmeden, bir zümrenin diğer zümre hesabına istismarına meydan
vermeden, bütün milli kuvvetlerin bir plan dairesinde iktisadi istiklale doğru en kısa
ve en kolay yoldan sevk ve idaresidir” (Tör, 1933:17). Kadrocular’a göre, sanayi ve
sermaye birikimi her yerde aynı değildir. Bu nedenle, bağımlı ekonomilerde sınıf
çatışması olmaz, evrenselleşmez. Gelişmemiş ülkelerde ulusal kurtuluş savaşları
olur. Bunu da devletçilik izler. Bu nedenle sınıf çatışması çıkmaz. Devletçilikle,
toplumun çıkarlarına yönelmiş, kurucu işletici ve ürünleri toplum adına toplayan
devlet iktisadiyatı benimsenir. Devlet bütünlük demektir, dışta sömürüye karşı
bütünlük, içte sınıflararası bütünlük demektir (Tekeli ve Selim, 1982:82-84). Devrim
belli bir sınıf yararına yapılmamıştır, “devrimin amacı uluslaşma, milletleşme[dir]…
bir sınıfın egemenliği değil[dir]” (Sezen, Mayıs 1999:152). Kadrocular, kapitalizmin
eşitsiz gelişmesi sonucu çevre ülkelerde sınıfsal çatışmanın devletçilik sonrasında
ortaya çıkmayacağını savunmuşlardır.
Milli Kurtuluş Hareketi sonrasında azgelişmiş ülkelerden beslenen metropol
kapitalizmi temel dayanağından yoksun kalacaktır ve bu sayede sistem olarak
emperyalizm çökecektir (Türkeş, 1999:139). Tökin, Kadrocu ideolojiyi Türkiye’de
üç politikada toplamaktadır (Tökin, 1934:26):
Toprak reformu,
Devlet eliyle ve devlet mülkiyetinde planlı sanayileşme,
Dış ticaretin devlet kontrolü altına alınması.
Kadro hareketi, toplumsal ve ekonomik çözümlemelerinde tarihsel maddecilik ve
sınıf analizi yöntemini kullanmışlardır. Ne var ki, tarihsel maddeciliği yeniden
yorumladıkları gibi dönem için sınıfsal çatışmadan çok azgelişmiş ülkeler ile
gelişmiş metropoller arası çatışmanın önem kazandığını savunmuşlardır. Aynı
zamanda, Marksizmin öngördüğü proleterya diktatöryası ile değil, sınıfsız bir toplum
kurma hayali ile yola çıkmışlardır.
Kadro hareketinin üretmeyi amaçladığı ideolojinin ilkeleri, iki genel akımdan
etkilenmektedir: Sovyetler halkçılık ve planlama ile Alman himayeci iktisat
politikası.
105
Özellikle, Sombart’dan planlamaya dair etkilendikleri açıktır. Vedat Nedim
Tör’ün, 1932’de Kadro’da “Kronikler: Kadro’yu teyit eden bir eser: die Zukunft des
Kapitalismus, Werner Sombart” başlığı ile yayınladığı yazıda Sombart’ı referans
göstererek iyi bir planın özelliklerini aktarmaktadır (Tör, 1932:32): “Plan kapsamlı
olmalı, merkezi bir otorite tarafından hazırlanmalı, uygulanmalı ve ulusal ekonomi
ile uyum içinde olmalıdır.” Şevket Süreyya Aydemir de “Sosyal Milliyetçiliğin
Zaferi” başlıklı makalesinde planlamanın sosyalizme özgü olmasının Milli Kurtuluş
Hareketi’nde de bulunamayacağı anlamına gelmediğini belirtmektedir (Aydemir,
1934):
“… bugün bir takım hazır kelimeler vardır ki, Türk münevverlerini ve umumiyetle
Türk inkılapçısını hükümlerinde ve hareketlerinde bağlıyor. Mesela milli iktisadiyatı
kurarken ve işletirken nizamlılık, yahut plan, birçokları için sosyalizme mahsus bir
şeydir. Ve öyle sanılıyor ki, eğer bir rejim milli olursa, orada plansızlık, sınıf kavgası
ve serbest istismar zaruridir… Buna mukabil planlı iktisat sosyalizm ile bir milli
kurtuluş hareketinde pekala müşterek bir kategori olabilir. Fakat, bu tedahül bu
nizamların kendi hususi mahiyetlerini inkar etmeleri demek değildir… Milli sanayin
devlet eliyle ve bir milli plan dahilinde kurulması zarureti kendini hissettirince, bu
zarurete evvela, muhtelit sanayi teşebbüslerine iştirak etmek şeklinde tatbiki hareket
olundu.”
Yalçın Küçük, Kadro’yu Sovyetler Birliği’ndeki planlama düşüncesini Türkiye
şartlarına uyarlamaya çalışırken bu kavramın sosyalist içeriğini ve sınıfsal özelliğini
ortadan kaldırmak için epey gayret ettiklerini belirterek eleştirmektedir (Küçük,
1981a). “Küçük daha da ileri giderek, Kemalist anlamdaki sınıfsız toplum yaratma
düşüncesini, yani sınıf analizini göz ardı etmeyi, Türk aydınının kafasına çekiçle
çivileyenlerin Kadrocular olduğunu ileri sürmektedir.” (Yalçın Küçük, 1983’den akt.
Türkeş, 1999:64).
Niteliği bir yana, Kadrocular’ın dönem içerisinde planlı sanayileşmenin kuramsal
kabulünde etkili olduğu açıktır. Elektrifikasyon ve büyük sanayinin kurulması ve
merkezi planlama konusunda Kadrocuların desteği önemlidir (Türkeş, 1999:116).
Kadro ile iktidar partisi CHF arasında resmi bir ilişki olmamasına rağmen ve Kadro
her ne kadar kendi inisiyatifi ile ideoloji üretme işine başlamış olsa da (Aydemir’in
Kadro ve İnkılap kitabını Atatürk’e sunması, 1932) Kadro’nun iktidarın dolaylı
desteği ile hareket ettiği söylenebilir. Başbakan İsmet İnönü’nün Kadro’da yazı
106
yazması, CHF milletvekili Yakup Karaosmanoğlu’nun Dergi’nin imtiyaz sahibi
olması ve devlet memur ve bürokratların Dergi’ye yazı yazmaları CHF ile Kadro
arasında örtük bir ilişki olduğunun belirtileri sayılabilir. Ne var ki, Kadrocuların
planlama anlayışının hayata geçtiğini belirtmek de yanlıştır. Aksine, Kadrocular’un
savunduğu sınıf çatışmalarından bağışık bir sistemin kurulmasının sınırları,
devletçilik ve planlamanın uygulamaya geçmesinde yaşanan toplumsal çatışmada
görülmektedir.
C. UYGULAMADA MUTEDİLLEŞTİRİLEN DEVLETÇİLİK VE
PLANLAMA59
Mutedil devletçilik beyan edildikten sonra, 27 Eylül 1930’da Hükümetin
tazelenmesi için Başbakan İsmet İnönü istifa etmiş, fakat görevi yeniden almıştır
(Keskin, 2007). Yeni kabinede İktisat Vekâleti’ne (İktisat Bakanlığı) Mustafa Şeref
(Özkan) Bey getirilmiştir. Mustafa Şeref Bey Vekalet’e getirilmeden önce, Hükümet
içerisinde çeşitli görevlerde yer almıştır.60
Mustafa Şeref Bey’in bakanlığa gelmesi
sonrasında benimsenen devletçilik çerçevesinde plan hazırlığı Mustafa Şeref Bey ve
Sanayi Genel Müdürü Ahmet Şerif (Önay) Bey tarafından başlatılmıştır.
Mustafa Şeref, 28 Kasım 1931’de Meclis’de “Hükûmetin iktisadî ve malî vaziyet
ve ona karşı alınan tedbirler hakkında beyanı”na, Krizin “iktisadî hayatın evvelden
derpiş edilmiş bir plân ve nizam dahilinde olmaması[ndan] ileri geldiğine dair artık
bütün bu mesele üzerinde düşünenler[in] arasında bir nevi ittifak hasıl ol[duğunu]”
belirterek başlamıştır. Bu düzensizlik içinde fiyatlar düşmüş, mallar bollaşmış,
işsizlik artmış, vb… ve ticaret dengesi bozulmuştur. Bu durumda “müdahale
etmeksizin beynelmilel mübadelenin nazımlığına işi terketmek fikri” değerini
kaybetmiştir. “Eğer bir millet istihsal hususunda geri ise, teknik âmiller hususunda
ilerlememiş ise o memleketin muvazenesini vücuda getirmeyi beynelmilel
59 Bu bölüm, tez sürecinde sadeleştirilerek “Tasfiye Edilen Devletçilik ve Örgütlenme: Piyasacı
Devletçilikten Piyasaya” başlığı ile MEMLEKET SiyasetYönetim Dergisi’nin 3. Cilt, 8. Sayısında
(2008/8) yayınlanmıştır. Bkz. Yılmaz, 2008.
60 Mustafa Şeref Özkan’ın hayatı ve aldığı görevler hakkında ayrıntılı bilgi için bkz: Yıldırım, Aralık
2008 ve Şabudak, Temmuz 2009.
107
mübadelenin nazımlığına terketmek o memleketin harâbisine göz yummak olur”,
çünkü gelişmiş ülkelerde teknik ilerleme üretim maliyetlerinin çok düşük olmasını
sağlamaktadır. Bu nedenle, işi oluruna bırakmaktansa, “devletin esaslı bir surette
iktisadî hayata müdahalesini zorunlu” kılmak gerekir (TBMM ZC D.4 C.10 İ.2).
Uygulamada da bu temelden hareket edilmiş, ithalat kontenjan listesi hazırlanmış,
devlet ihalelerinde yurtdışı alımlarına şartlar getirilmiş, ticaret anlaşması yapılmamış
devletlerle ticaret ilişkilerine yükümlülükler getirilmiştir (1873 sayılı Kanun)
(TBMM ZC D.4 C.10 İ.2 s.37). İthalata bir takım sınırlamalar koyan bu
düzenlemeler, esnaflar tarafından mutlulukla karşılanmıştır. Bursa mebusu Reşit
Bey, Bursa’da sanatkârların bayram ilan ettiğini, bu düzenlemeleri kurtuluş günü
olarak kutladıklarını belirtmektedir. Bursa’da birçok fabrika, ürettikleri ipekleri
satamadıkları için kapanmıştır. Avrupa’dan gelen sun’i ipekler Teşviki Sanayi
Kanunu ile muafiyet kapsamında alınmakta ve daha ucuza satılmaktadır. Bu nedenle,
Bursa’daki fabrikalar kapanmaktadır. Söz konusu olan yalnızca ipek de değildir,
devlet işletmeleri de İtalya’dan halat satın almaktadır, oysa “Biz bekleyeceğiz, bizim
halatlarımız da İtalya halatı kadar yumuşak bir halde imal edilecek, ondan sonra
kullanacağız fakat kimse almadıktan sonra halatlarımız nasıl tekâmül edecektir?
Elbette bir himayeye muhtaçtır.” (TBMM ZC D.4 C.10 İ.7 s.63). Diğer bir deyişle,
korumacılığın, teşviğin gerekliliğine en çok yerli sermaye taraftardır.
Dahası, 20 Aralık 1931 tarihinde İstanbul Ticaret ve Sanayi Odası Genel
Sekreteri Vehbi Sarıdal tarafından kaleme alınan kriz değerlendirmesi ve çıkış
yollarına dair görüş yazısında, Türkiye’de başlatılmış olan devletçilik ve planlama
çalışmalarına tam destek verilmektedir. “Türkiyenin (yeni iktisat plânı, yeni iktisat
usul ve sistemleri) kısa bir ifade ile (Türkiyenin iktisat tekniki) biz fertler için mes’ut
ve refih bir hayat temin etmek üzre Türk devletinin iktisadî vakit ve faaliyetlerimizde
alâkası ve müdahalesi esasına istinat edecektir” (Sarıdal, 2009:E31). “Yeni iktisat
usul ve sistemleri ile yeni iktisat plânı” sermaye birikimi krizine verilen bir yanıttır
ve isabetlidir çünkü eski metot, sistem ve teknik “bugünkü cemiyet için kifayetsiz
olmasından tevellüt olan marazî haldir.” (Sarıdal, 2009:E16). Bu hal, krizin nedenidir
ve bugünkü metot, sistem ve teknik “birçok milletlerin liberal iktisat nizamının bir
ifadesi”dir (Sarıdal, 2009:E18). Bu nedenle, kriz sadece bir para sorunu değildir, “bu
buhran, tam manasile (içtimai ve iktisadi bir buhrandır) insan enerjisinin tabiatle olan
108
temas ve münasebetindeki usul[un] bozul[masıdır].” Liberal sistemin esasları, özel
mülkiyete dayanması ve üretimin özel çıkarların egemenliğinde yürümesidir. “Ve
umumiyetle bütün ziraî ve sınaî istihsal teşebbüslerinde memleketi ve milletlerin
hakikî ihtiyaçlarına tevafuk eden ve hakiki tetkike müstenit olan bir (plânlı istihsal)
mevcut değildir” (Sarıdal, 2009:E18-E19). Diğer bir deyişle, “halihazır ticaretin en
büyük vasfı plânsız ve gayesiz bir atılganlıktır” (Sarıdal, 2009:E22). Ayrıca bu
sistem, “[h]alihazır istihsal tekniğinde istihsal faaliyeti teşebbüsten daha ziyade nakdî
sermayenin tâbii ve mahkûmu [olduğu]… [b]u itibarla… hem tarla hem fabrika
doğrudan doğruya banka ve borsa müesseseleri tarafından sevk ve idare olunan gayri
müstakil istihsal sahalar[ından]” oluşmaktadır (Sarıdal, 2009:E20). Tespit edilen
sorun, devletin daha refah ve mutlu bir toplum için müdahale etmesini gerektiren
yeni bir sermaye birikimi tarzıdır. Devletin etkinlikleri öncelikle liberal düzenin
plansızlığına son vermelidir.
Ticaret ve Sanayi Odası’nca kaleme alınan bu akademik değerlendirmede,
devletçiliğin ve planlamanın ticaret ve sanayi kesimlerince de desteklendiğini
göstermektedir. Bu görüş yazısı aynı zamanda, devletçilik ve planlamanın çeşitli
platformlarda tartışmaya açıldığının da belirtisidir.
TBMM Riyaseti Katibi Umumi Hikmet Bayur tarafından, elçiliklerden, Şükrü
Saracoğlu’ndan, basında çıkan haberlerden ve birçok kişiden alınan kriz ve bunun
içinde Türkiye konusunda fikir ve değerlendirmelerin derlenerek hazırlanan bir rapor
Mustafa Kemal Paşa’ya sunulmuştur (8 Mayıs 1932). Bayur’un raporunun krizin
olağanüstü koşullarının kabulü ile başlaması ve “fevkalade ve ihtilalkârî çareler
aranılmalıdır, normal çarelerle iki senedir görülen ve devamı herkes tarafından tabiî
addolunan tedricî sukut durdurulamaz ve esasen durdurulabileceği kimse tarafından
iddia edilmemiş ve böyle bir şey ispata çalışmamıştır” şeklindeki değerlendirmesi,
dönem içerisinde devletçilik üzerinde bir mutabakata varıldığını göstermektedir
(Bayur, 2009:E35).
Yukarıda ele alınan raporlardan görülen mutabakat doğrultusunda kurulacak yeni
birikim rejiminin nüveleri Sanayi Genel Müdürü Ahmet Şerif (Önay)’ın 16 Kasım
1931’de Recep Peker tarafından talep edilmesi üzerine hazırlanan Türkiye Milli
İktisadi ve Sanayi Meselesi Hakkında Bir Mütalaa başlıklı değerlendirmesinde
mevcuttur. Devletçiliğin niteliği, içeriği, devletçiliğin hayata geçirilmesi için gerekli
109
örgütlenme (ilke ve yapı) ve planlamanın içeriği bu değerlendirme yazısında ortaya
konulmuştur (Önay, 2009). Mustafa Şeref Özkan tarafından uygulamaya geçirilecek
olan bu model, bir sonraki başlık altında incelenmektedir. Kısaca Önay, devletin
sanayi alanındaki yatırımlarında mevcut takip edilen modelin (Sanayi ve Maadin
Bankası) eleştirisi üzerinden, devletin bir program dahilinde, iştirak modelinden
vazgeçip, devlet işletmeciliğinde sanayi ve banka sermayesini iki ayrı örgüt altında
örgütleyip verimin artırılmasından yana olduğunu belirtmektedir. Önay’ın teklifi,
1932 yılında kabul edilecek Temmuz Kararları olarak anılan kanunlarla hayata
geçirilecektir.
Temmuz Kararları alınmadan önce, Sovyetlerden alınan 8 milyon dolarlık kredi
1932 yılı itibariyle uygulamaya girmiştir. “Sınai yatırımlar için kullanılmak üzere
Sovyetler Birliği’nce açılacak 8 milyon dolarlık bir kredi anlaşması Moskova’da
imzalanmıştır” (Akşam, 8 Mayıs 1932’den akt. Çınar, 2007:354). Kredi, pamuklu
mensucat makinelerinin alımı için kullanılacaktır (Kuruç, 1963:18). Ayrıca,
Sovyetler Birliği Türkiye’den mal alımı yapacak ve “taksitle yapılacak geri
ödemelerden faiz istemeyecektir” (Akşam, 8 Mayıs 1932’den akt. Çınar, 2007:354).
1934 yılında başlamak üzere beş yıl süreyle yıllık 6 milyon TL borcun ödenmesi için
Sümerbank’a tahsis edilecektir (BBYSP, Afetinan, 1972).61
Birkaç ay sonrasında ise, Prof. Orlof başkanlığında bir Sovyet Heyeti ülkeye
davet edilmiş (13 Temmuz 1932), Sovyet Heyeti 13 Ağustos’da Dolmabahçe
Sarayı’nda İsmet Paşa ile görüştükten sonra Anadolu’nun çeşitli illerine seyahate
çıkmıştır. Heyet, incelemelerden sonra BBYSP’nin temelini oluşturacak Sınai
Tesisat ve İşletme Raporunu oluşturmuştur (Çınar, 2007:386).62
Bu seyahat sırasında Sovyet Heyeti’ne sunulan Kütahya yerel temsilcilerinin
raporunda da yine devlet işletmelerinin gerekliliğine vurgu yapılmaktadır. Kütahya
CHF teşkilatının temsilcileri, Kütahya Ticaret ve Sanayi Odası Başkanı, Ziraat Odası
Başkanı, Halkevi Başkan Vekili ve Milli İktisat ve Tasarruf Cemiyeti Başkanı’nın
61 Ayrıca 1932 yılında Türkiye’den SSCB’ye iki ziyaretin gerçekleştirildiği belirtilmektedir. İlki
Dışişleri Bakanı Tevfik Rüştü Aras ile Falih Rıfkı Atay’ın da içinde olduğu bir heyet, ikincisi ise
Başbakan İsmet İnönü’nün bizzat bulunduğu milletvekilleri ve mühendislerden oluşan bir heyet
tarafından gerçekleştirilmiştir (Yeşilay, 2005:123).
62 Rapor metnine şu kaynaktan ulaşılabilir: Tekeli ve İlkin, 2009c, E91-E300.
110
imzası bulunan yazıda, “şahsi teşebbüslerin muvaffakiyet ve sûratle inkişaf
ettiremediği, sanayii devlet elile kurmak yolundaki cezrî ve isabetli kararı” takdir
edilmekte ve pamuklu dokuma alanında yapılacak yatırımlardan en azından birinin
Kütahya’da yapılması talep edilmektedir (Kütahya Sanayi ve Ticaret Odası Raporu
2009).
Sonuç olarak, devletçilik-planlama, ilkesel olarak kabul edilmesinin ardından,
1932 Temmuz’unda Mustafa Şeref öncülüğünde hazırlanan yasa taslakları ile
TBMM’ne sunulmuş ve kabul görmüştür. Tarihe Temmuz Kararları olarak geçen bu
kararlarla Devlet Sanayi Ofisi (DSO) ile Sanayi Kredi Bankası (SKB) adlı iki kurum,
devletçiliğin planlı yönetiminin örgütleri olarak doğmuştur.
Temmuz Kararları olarak anılan Kanunlar şunlardır:
2054 sayılı Çay, Kahve ve Şeker İthalinin Bir Elden İdaresi Hakkında
Kanun
2056 sayılı Hükümetçe Ziraat Bankasına Mübayaa Ettirilecek Buğday
Hakkında Kanun (Bağdayı Koruma Kanunu)
2059 sayılı Menkul Kıymetler ve Kambiyo Hakkındaki Kanuna Müzeyyel
Kanun
2058 sayılı Devlet Sanayi Ofisi Teşkili Hakkında Kanun
2064 sayılı Türkiye Sanayi Kredi Bankası Teşkili Hakkında Kanun
2068 sayılı Türkiye İskele ve Limanları Arasında Posta Seferleri
Hizmetinin Devlet İdaresine Alınmasına Dair Kanun
Bu Kanunlara ek olarak yıl içerisinde kabul edilen 1913 sayılı Kanun ile 1995
sayılı Muamele Vergisi’nde Değişiklik Kanunu, sanayi sermayesini rahatsız eden
birtakım düzenlemelere imza atmıştır.
Teşviki Sanayi Kanunu’nun 15 yıllık süreyle hammadde ithalatında tanıdığı
makine malzeme hammadde ithalinde gümrük muafiyetlerinin, SKB Kanunu’nun bir
maddesi ve Bütçe Kanunu ile kaldırılması büyük huzursuzluğun başlıca nedenidir
(Tezel, Kasım 1993). Aynı zamanda, Türk limanları arasındaki işletmecilik hakları
ile buğday fiyatlarını düzenleme yetkisinin Hükümete verilmesi ve çay, kahve ve
şekerin bir elden devlet tarafından ithali (Eroğlu, 1981:46-47) özel girişimcilerin
tedirginliğini artırmaktadır.
111
1932 yılındaki düzenlemelerin özel sektörü ne kadar huzursuz ettiği Meclis’de
özel sektör temsilcilerinin konuşmalarında açıkça görülmektedir. Özel sektör
temsilcilerinden Halil Menteşe konuşmasında 1932 yılı devletçilik politikasının
yarattığı endişeyi dile getirmektedir (vurgular bana ait, Kuruç, Aralık 1987:101):
“İktisadi sahada ben de etatistim. Fakat görülüyor ki sizler prensibinizin hududunu
aşarak, iktisadi zorunluluk olmaksızın müdahaleye gidiyorsunuz. Bendeniz bunda
tehlike görüyorum. İstihsale, servet dağılımına devlet müdahalesine gelince iş
kollektivizasyona gider.”
İşletmeciler devletçilik sonrasında ne yapacaklarını ve bu işin kollektivizme
gideceğinden yakınmaktadırlar (Kuruç, Aralık 1987:168-170). Özel sektörün içine
sindiremediği nokta, devletin yatırım yapması değil fakat özel sektörün
etkinliklerinin sınırlayıcısı konumuna gelmesidir. Bu görüşün karşısında, özel sektör,
bireysel teşebbüsün önceliğini korumaya çalışmakta; devletçiliğin tahakküm
aşamasına geldiğinden şikayet etmektedir. Kocaeli mebusu Sırrı Bey de, 1932
Haziran’da bu durumun halkçılık ilkesine karşıt bir durum olduğunu söyleyerek karşı
çıkmaktadır (Makal, Aralık 1999:122):
“hükümetimizin vasıf ve şiarı halkçılıktır... Halbuki gittikçe hakkından ve
inisiyatifinden mahrum edilmekte olan fert, hükümetin halkçılık vasfıile telif
olamiyacak bir vaziyete düşmektedir. Hükümetin kendi kudretini her gün ticari ve
iktisadi muamelatta devletin müdahalesi çoğalmaktadır. Halk hükümeti bu şekilde
devletçi olamaz.”
Görüldüğü gibi eleştiriler özellikle Mustafa Şeref dönemi devletçiliğinin
sosyalizm ya da kolektivizme gittiğine dair vurgularda toplanır. Özellikle, “Devlet
Sanayi Ofisi’nin kurulması sanayi sektörünü esas olarak özel firmalara dayanan bir
sektör olmaktan büyük ölçüde çıkarmaya yönelmiş sosyalizan bir fantezi” olarak
görülmüştür (Tezel, Kasım 1993).
Sorunun aslı, sanayileşmenin “devletin ekonomideki payını büyütecek fakat özel
sektörü küçültecek bir hareket haline gelmesi”ni engelleyememektir (Altıparmak,
2002:43). Özellikle DSO’nun kuruluş yapısı itibariyle planlama sürecini piyasadan
biçimsel olarak bağışık bir düzleme çekmesi ve dönem öncesindeki Sanayi Maadin
Bankası’nın iştirak yapısını kaldırması nedeniyle piyasa üzerine getirilmiş bir otorite
olarak görülmesine neden olmuştur.
112
Meclis dışında bizzat sermayedarlar tarafından da tepki verildiği tahmin
edilmektedir. Örneğin fabrikatörlerin, Ağustos ayında Yalova’da bulunan Mustafa
Şeref Özkan’ı ziyareti önemlidir. Fabrikatörlerin ziyaret konusu dışarıdan getirilen
hammaddelerin kontenjana bağlı olması talebi olarak (Akşam, 27-28 Ağustos
1932’den akt. Çınar 2007:387) verilse de ziyaretten on gün sonra Mustafa Şeref
Bey’in istifasının gelmesi dikkat çekicidir.
Bu ziyaretin ardından bir gerginliğin daha yaşandığı anlaşılmaktadır. Yalova’da
İplik Fabrikası’nın kurulması işlemleri sırasında Türkiye İş Bankası’nın verdiği
teklifin, İktisat Vekâleti bünyesindeki Sanayi Genel Müdürlüğü tarafından kabul
edilmemesinin de istifa sürecinde etkili olduğu belirtilmektedir (Tekeli ve İlkin,
2009c). Bu olayın, Mehmet Ali Kağıtçı’nın Celal Bayar’ın teşvikiyle kağıt fabrikası
kurmak için, DSO Kanunu 6. Maddesi doğrultusunda gerekli onayı almak için
başvurduğunda, talebin kabul edilmemesi üzerinde çıktığı belirtilmektedir. Bu
başvuru, yeni örgütlenmenin ilk icraatlarındandır ve talebe olumsuz yanıt verilmesi,
örgütlenmesinin niyetine dair çıkarım yapılmasına neden olmuştur.
Mustafa Şeref Özkan, 8 Eylül 1932’de Mustafa Kemal Paşa’nın isteği ile
bakanlıktan istifa etmiştir (Cumhuriyet, 10 Eylül 1932’den akt. Çınar, 2007:389).
Mustafa Şeref’in yerine İktisat Vekilliği’ne İş Bankası Genel Müdürü Celal Bayar
getirilmiştir. Mustafa Şeref Bey ve normalden fazla görülen devletçiliği İktisat
Vekâleti’nden uzaklaştırılırken, iş çevrelerinin –finans sektörü- içinden gelen Celal
Bayar kumanda merkezine oturmaktadır. Bu nedenle, 1933 yılı Türkiye İş
Bankası’nın iktidarı ele alması, İktisat Vekâleti’nin muhalefete düşmesinin yılıdır
(Boratav, 1974:149).
İktisat Vekâleti’ne Celal Bayar getirilmiştir. Özel sektörün istekleri, Celal
Bayar’ın göreve gelmesi ile birlikte hızla yerine getirilmiştir. Göreve geldiğinde
Bayar özel kesimi rahatlatmak için gecikmeden bir genelge yayınlar. Bu genelge ile
Celal Bayar, Temmuz Kararları’nda somutlaşan devletçiliğin karşıtlığı üzerinden
yeni bir devletçilik tanımlamaktadır. Celal Bayar’ın devletçiliğinde, “devletin bütün
istihsal membaları ve vasıtalarını devletleştiren, serbest ticareti, mülkiyet haklarını
tanımayan, serbest sermayenin çalışmasına müsaade etmeyen ve bütün iktisadi
faaliyetleri benimseyen aşırı devletçilik fikrine yol açmayacak bir vuzuh vardır....”
(Kuruç, Aralık 1987:39).
113
Celal Bayar iş başına gelince, sermaye çevresi temsilcileri huzura ermiş
gözükmektedir. Mustafa Şeref’in devletçiliğinin kollektivizme gideceğini söyleyen
Halil Bey, Celal Bayar’a teşekkürlerini sunmuştur. Sümerbank Kanunu ile ilgili
görüşmelerde, Celal Bayar ile ilgili olarak şunları söylemiştir (vurgular bana ait,
Kuruç, Aralık 1987:175-176):
“ferdi teşebbüsleri yavaş yavaş iktisadi sahadan kovarak bütün memleketin faaliyeti
iktisadiyesinde devletçiliğe giden aşırı devletçilikle münasebetimiz yoktur
buyurdular. Sanayi ve ticaret erbabı ile temas ettiler... Nazilli’de fabrika kurulacak...
sizin sermayeniz yeterli olmadığı için bunu devlet yapacak. Sizin sermayeniz devletin
müzahareti ile büyüdükten sonra devletin bu sahadaki işlerini yavaş yavaş sizlere
bırakacağız. Bu kanun layihasında da devlet sanayiin yavaş yavaş Türk şahıslarına
terkedileceğine dair hüküm vardır.”
Celal Bayar’ın piyasacı-devletçiliği, bireyin teşebbüsü üzerinden ilerlemektedir.
Bayar, 1937’de, “fert yapabiliyorsa fert yapacak, yapamayacağı yerde devlet
himayesi ve teşviki gelecek” diyerek devlet faaliyetlerinin sınırlarını çizmiştir
(Kuruç, 1963:52). Celal Bayar, özel sektörü kararverici konuma getirmektedir.
Devlet ise özeli, sermayeyi koruyan, gözeten ve zamanı geldiğinde kolundan tutup
kaldıran bir araç olmalıdır.
1932 yılında artık sınıfsız bir toplumdan bahsetmenin komik kaçacağı bir
toplumsal-ekonomik yapı oluşmuştur. Ahmet Hamdi Başar’a göre, “[1932 yılında]
açık olarak iki cephe teşekkül etmiş ve çarpışmağa başlamıştır; himayeler sayesinde
canlanan yeni sanayiciler ve yeni burjuvazi bir tarafta; devletin kuvvetlenmesi
nispetinde kuvvetlenen memur sınıfı diğer tarafta” (Başar, 1945:161). Başar’ın yeni
burjuvazinin oluşumuna dair sonucuna tamamen katılmakla birlikte, memurların bir
sınıf olarak ortaya çıkmasına katılmıyoruz. Burjuvazinin ortaya çıkışı, açık bir takım
gelişmelerden gözlenebilmektedir.
Örneğin, sanayi sermayesinin örgütü, Milli Sanayi Birliği 10 Aralık 1932 tarih ve
1957 sayılı tezkere ile Âli İktisat Meclisi tarafından talep edilen değerlendirme
üzerine kaleme aldığı raporda birçok sorunu dile getirmektedir. Dikkat çekici olan,
Milli Sanayi Birliği’nin sanayi kesimi çıkarlarını netlikle dile getiriyor olmasıdır,
öyle ki “fabrikacılık gibi ticaretten tamamen ayrı bir iktisadî şube” olarak hareket
etmektedir (Milli Sanayi Birliği, 2009:E313). Sanayi kesimini temsilen Milli Sanayi
114
Birliği adına genel sekreter Nazmi Nuri Bey, 10 Ekim 1932’de İstanbul Sanayi ve
Ticaret Odası’nda sanayicilerin ayrı bir sanayi odası kurulması talebini dile
getirecektir (Son Posta, 11 Ekim 1932’den akt. Çınar, 2007:394).
Sanayiciler öncelikle, 1055 sayılı ve 28 Mayıs 1927 tarihli Teşviki Sanayi
Kanunu ile sanayicilere tanınan muafiyetlerin 1 Haziran 1942 tarihine kadar devam
etmesi Kanun ile emniyet altına alınmışken, 2054 sayılı SKB Kanunu ile bazı
muafiyetlerin kaldırılmasının “seneden seneye artan ve memlekette artık belli başlı
bir varlık halini bulan türk sinaiyatının inkişafına değil, ayakta durabilmesine de
mani ol[duğunu]” belirtmektedir (Milli Sanayi Birliği, 2009). Milli Sanayi Birliği’nin
görüşü, SKB Kanunu ile kaldırılan makine, alet, malzeme ile yedek parça
muafiyetlerinin yeniden verilmesi, muamele vergisinin artırılmasından geri
dönülmesi (çift ödeme yapıldığı iddia edilmekte), tarife kanunun yeniden
düzenlenmesine dairdir. Teşviki Sanayi Kanunu ile tanınan muafiyetler, sanayi
sermayesinin hızla gelişmesine yardımcı olmuştur, ki “uzun ve asırlık bir mazide 400
yüzü bulmayan sınaî müessese adedinin beş senelik kısa bir müddette birdenbire
fırlayarak ikibin rakkamını geçmesi keyfiyetini tetkik etmek faideli olur” (Milli
Sanayi Birliği, 2009:E311). Bundan geri dönüş ise sanayi sermayesinin yokolmasına
neden olacaktır.
Birkaç ay sonra 5-19 Ocak 1933 tarihinde Âli İktisat Meclisi Türkiye’de Sanayi
Nasıl Teessüs ve İnkişaf Edebilir? konusunda kaleme aldığı raporda aynı fikri
paylaşmaktadır. Rapor’a göre, 1927 tarihli Teşviki Sanayi Kanunu ve 1929 Gümrük
Tarife Kanunları ile “müteşebbislerin tereddütlerini izaleye çalışmak ve ilk
teessüsleri zarardan korumak” yolunda adımlar atılmış ve başarılı olmuştur (Âli
İktisat Meclisi, 2009). Bu noktada önemli olan “bu faaliyet ve inkişafı esaslı tetkike
müstenit bir programa tâbi tutmak ve Devlete taallûk eden teşvik ve himaye
vazifelerinde sıksık noktai nazar tebeddüllerine meydan bırakmamaktadır” (E328).
Bu, Temmuz Kararları ile değiştirilen muafiyetler hakkında bir şikayettir. Teşviki
Sanayi Kanunu ile onbeş yıl süreyle tanınması gereken “makine ve yedek aksam
gümrük muafiyeti” kaldırılmış; kazanç vergileri muafiyetinde sınırlamalara gidilmiş,
hammadde muafiyetleri asgari düzeye indirilmiş, esas olarak bina ve arazi vergileri
muafiyetinden başka bir hüküm ortada kalmamıştır (E332). Meclis’e göre bu
sanayinin gelişmesi önünde en büyük engeldir, kaldırılmalıdır. Ayrıca, DSO ve SKB
115
yapısında somutlaşan devletçilik ve yönetim terkedilerek Sanayi Maadin Bankası
yapısına geri dönülmesi gereklidir. Sermaye açısından henüz yeterli olunmaması
nedeniyle, sanayinin “Devlet teşebbüs ve sermayesile ve iştirakile vücuda getirmekte
zaruret vardır.” Tersinden söylersek “Devletin burada bizzat sanayiciliğe tevessül
etmesi zaruret neticesi ve muvakkattir, ve Devlet büyük sanayi işlerinde sermayeyi
ve tekniği bidayeten birleştirmek hususunda mutavassıt bir rol sahibidir.” (E334). Bu
nedenle, devletin teşebbüslerine iştirak sistemi ile halkın (sermayenin) katılımı
sağlanmalıdır. Sanayi Maadin Bankası Kanunu, “Devlet fabrikalarını teşekkül
edecek şirketlere devredinceye kadar bizzat idare etmek esasını vazeylediği halde
Sanayi Ofisi Kanunu bu prensibi ortadan kaldırmakta ve teşekkül etmiş ve edecek
Devlet sermayesile alâkadar fabrikaları daimî olarak resmî ve muhtar ve Umum
Müdürlük halinde idare eylemeği” amaçlamaktadır (E334). Bu nedenle, DSO ticari
ve iktisadi şartlara uygun bir yapı değildir, derhal ilgası yoluna gidilmelidir.
1932 sonlarında sermayenin talepleri doğrultusunda, DSO ve SKB ilga edilerek,
Sümerbank kurulmuştur. Bu Kanun ile devletçilik geçici niteliği ve özel sektörle
işbirliğine açık karakteri ile ön plana çıkmaya başlamıştır. Planlama ve devletçiliğin
Mustafa Şeref dönemi özel sermaye kesiminde huzursuzluk yaratmışken, Celal
Bayar’ın göreve gelmesi ile birlikte ardı ardına kurulan KİT’ler bu kesimi huzursuz
etmemiştir. Oysa devlet yatırımlarında eksilme olmadığı gibi büyük bir artış
yaşanmıştır, diğer bir deyişle kamu hizmet alanları artmıştır. Oysa özel sektör
huzursuz değildir, çünkü Celal Bayar’ın ya da Sanayi Maadin Bankası ve Sümerbank
modeliyle özel sektörün istekleri yerine getirilmiştir: (1) ekonomik ve mali
ayrıcalıklarından vazgeçmemek ve olabildiğince yenilerini almak, (2) ekonominin
önemli iş ve karar noktalarını elde bulundurmak. Bu iki istek, özel kesimdeki
sermaye birikimi için ilk ve son çarelerdir; ana güvencelerdir (Kuruç, Aralık
1987:62). Bu ana güvenceler, sanayi ve finans sermayesini bir araya getiren ve
iştirak yöntemi ile devlet-özel birlikte yönetimini sağlayan Sümerbank yapısı ile
kurumsallaşmaktadır. Bu yapısal zıtlık ayrıntılı olarak bir sonraki bölümde ele
alınacaktır. Öncelikle, bu yapıların taşıyıcısı politikayı çözümlemek gereklidir. Bu
çözümleme sonucunda, bu yapıların farklı sistemlere denk düşmediği, ancak
kapitalizmin devletçi aşamasında tasarrufların yatırımlara dönüştürülmesi sürecinde
iki farklı mekanizmayı benimsediği görülmüştür.
116
1. Kırılma Noktası: Devletçilikte Tasarruf – Yatırım Döngüsü
Devletçilik tek değildir, devletçilik sosyalizme giden bir yol, kapitalizm ve
sosyalizm arasında üçüncü bir yol, planlama hareketi, bir ideoloji ya da devlet
sosyalizmi, batı karşıtı hislerin canlanışı ya da azgelişmiş ülke kalkınması için
zorunluluk.... (Altıparmak, 2002:38) gibi çok farklı içeriklerle tanımlanagelmiştir.
Tezel’in deyimiyle “sadece iktisadi hayatımızda değil, siyasi hayatımızda, hatta,
birbirimizle ve devletle olan ilişkilerimizin ethosunda kültürümüzde derin izler
bırak(mış)” (Tezel, Kasım 1993) olsa da 1930'lar devletçilik politikası hala
bulanıktır. Açık olan şudur ki, 1930’lu yıllarda liberalizm terk edilmiştir, kapitalizm
değil. Bu nedenle, devletçilik, “liberal bir dünyanın çelişkilerini bertaraf edecek, hem
de onun gelişimini teşvik edecek daha tatminkar, daha rasyonel bir ekonomi sistemi
mümkün mü?” (Vedel, 1966:405) sorusuna kapitalizmin içinden verilen bir yanıttır.
Kapitalist rasyonelite sermaye birikiminin sürekliliğinde yatar. Sermaye birikimi
için ise tasarruf gereklidir. Bu nedenle, kapitalist sermaye birikiminin sağlanması
için tasarrufların yönlendirilmesi önem kazanır. Yukarıda tartışıldığı gibi, 1920’lerin
sonu, 1930’ların başında anahtar kelime tasarruf’tur (Çınar, 2007). Tasarruflar vergi,
devlet bankaları ve iç istikraz63
aracılığıyla kamu otoritesi kullanılarak toplanacaktır.
Bireysel tasarrufların bırakınız yapsınlar dendiğinde yapabilecek düzeyde olmadığı
(Sezen, Mayıs 1999) bu dönemde, tasarrufların kamu tarafından çekilmesi gereklidir.
Peki kamu otoritesi ile toplanan tasarruflar kim tarafından ve nasıl
yönlendirilecektir?
Devletçiliğe dair çatışma da kamusal tasarrufların yönlendirilmesi konusunda
patlak verir. İki devletçilik modeli arasındaki temel fark, tasarrufların
yönetimindedir. 1930’larda iktisadın karargahına yerleşen kamucu-devletçilik
(Mustafa Şeref), kamusal tasarrufların devlet tarafından sanayiye yatırım olarak
aktarılmasını işaret etmekte iken, piyasacı-devletçilikte (Celal Bayar) tasarruflar
finans sektöründe yedeklenmekte ve özel sektöre aktarılmaktadır.64
Hükümet
içerisinde çıkan huzursuzluk kamucu-devletçiliğin alaşağı edilmesine ve yerine
63 Eroğlu, planın finansmanında kullanılan araçlar olarak vergi, devlet bankaları ve iç istikrazları
gösterir. Eroğlu, 1981:48.
64 Devletçilik modellerine ilişkin ayrım ve adlandırmada kamucu-devletçilik kategorisi yazar
tarafından geliştirilmişken, piyasacı-devletçilik kategorisi şu kaynaktan alınmıştır: Güler, 2007b.
117
huzursuz kesimin sözcüsü İş Bankası’nın temsilcisi ile birlikte piyasacı-devletçiliğin
gelmesine yol açmıştır.
Kamucu-devletçilikte, devlet faaliyetlerinin çerçevesi kamu çıkarı ve kamu
hizmeti (Boratav, 1974:84) anlayışıdır çünkü “belli alanlarda devletin üretici olarak
kalması zaruridir, bu alanlarda devlet yatırımları özele devredilemez. Bu alanlar,
kamu çıkarı olan alanlardır ve bu alanlarda kamu hizmeti korunmalıdır” (Boratav,
1974:84). .Devlet, bu faaliyetleri yerine getirirken fayda-maliyet analizi üzerinden
maddi getiriye değil, genel çıkara katkısını dikkate alır. Kamucu-devletçilikte asıl
hedef, genel çıkarlardır. Mustafa Şeref Bey’in görüşüne göre (Ekim 1930),
“devletçilik, liberalizmin ferdin çıkarların kaosu yerine, umumi müşterek menfaatin
onurlu, masum yoluna yöneltmektir” (Kuruç, 1963:11). Bu onurlu ve masum yolun
sınırlarını belirleyen halkın gereksinimidir. Bu nedenle, devletçilik kamucu-
devletçiliktir: “..bir işin efrada veya devlete ait olması o işin talep ettiği vesaitle
ölçülmez. Meselenin bütün memlekete alakası, veya hususi menfaatlere terk
edilebilmesi ihtimalidir ki, bu hususta karar vermeye esas olacaktır.” (İsmet
İnönü’nün 1933’de Kadro Dergisi’ne verdiği röportajdan akt. Kuruç, 1963:23).
Amaç milli çıkarın gerçekleştirilmesidir, bu nedenle “devletçilik sadece ferdi ya da
tüzel kişilerin yapamayacağı işlerin devletçe yapılması değil, aynı zamanda halkın
menfaatine olan işlerin de devletçe yapılmasını gerekli kılar” (Recep Peker’in 1932
yılında yaptığı bir Meclis konuşmasından akt. Kuruç, 1963:18). Bu yaklaşım, devlet
üzerinden özel sektörün faaliyet alanını belirlemekte, devleti tasarruflar üzerinde tek-
ilk yetkili merci konumuna sokmaktadır.
Piyasacı-devletçiliğin aksine kamucu-devletçilikte, genel çıkarın hakim olduğu
hizmet alanlarında, devletçilik geçici değil, sürekli kimliği ile ortaya çıkmaktadır.
Kamucu-devletçilikte, belli noktalarda devlet işletmeciliği zorunludur, çünkü bu
noktaları ele geçirenler kendi özel çıkarları doğrultusunda ekonomik hayatı
yönetmek yetkisini eline geçirmekte, diğer unsurların tahakküm altına alınması ve
sömürülmesine neden olabilecek durumları yaratmaktadır. Mustafa Şeref Özkan’ın
deyimi ile “bütün işletmeler, bankalar, şimendiferler ecnebilerin elinde idi. Şimdi
devlette, çünkü bu noktaları ele geçirenler diğerlerinin özgürlüğünü engeller... Bu
nedenle bu muayyen iktisadi noktalar devletçe tutulmalıdır” (Kuruç, 1963:11-12).
118
Bu sınırlandırılacak noktalardan bir tanesi de yukarıda belirtildiği gibi, birey
faaliyetlerinden sömürü düzenine yol açabilecek olanlardır. Devlet, bu noktalarda her
ne olursa olsun sürekli bulunmalıdır. Kısacası, halkın sömürülmesine karşı kamu
hizmeti alanları bireyin bencilliğine bırakılmayacak, bırakılmış olanlara ise devlet
tarafından el konulabilecektir. Mustafa Şeref Bey’in kelimeleri ile devletin olmazsa
olmaz faaliyet alanları ve bu doğrultuda bireyciliğin kısıtlamaya tabi olabilecek
alanları ve nedenleri şöyledir (TBMM ZC C.21 İ.84 s.46):
“İktisadiyatta muayyen hâkim noktalar vardır. O hâkim noktalara iktisadiyattan
çıkmış olanlar, herhalde o memleketin efradını menfaatlerine alet olarak
kullanabilirler (Explotation de l’homme pour l’homme)- insanın insan tarafından
explüvate edilmesi, budur. Hükümet hiçbir vakit iktisadiyatın hâkim noktalarile ferdî
menfaatlerin hotkâmlığından kuvvet alan, hotgâmlığı tatbik etmek için faaliyet
sarfeden ve en connesan, en açık evantajine, faidesine neticeler veren menfaatler, ana
hâkim noktaları bırakmayacaktır. O hâkim noktaları daima ve tamamen kendisi işgal
edecek ve bu sayede memleketin efradı tarafından yapılan hususî faaliyetleri himaye
edebilmiş olacaktır. Eğer o hâkim noktaları liberalizmin anarşik vaziyetine
terkedecek olursak, efendiler, on seneden beri istihsal edilmiş olan neticelerin hepsi
de bir senede bertaraf edilmiş olacaktır. (Bravo sesleri)”
Devletin belli noktalarda üretimi eline alması yanında, fertlerin de ortak çıkarlara
yönlendirilmesinin esas olduğu kamucu-devletçiliğin bölüşüme ağırlık verdiği de
söylenebilir. Ahmet Şerif Bey’e göre, gelir emeğe dağıtılmalıdır. Üretim, emek ve
sermayenin birlikteliği ile gerçekleşir. Türkiye’de sermayenin büyük bir bölümünün
yabancı olması, buna karşın emeğin tümüne yakını millidir. “Bu vaziyete nazaran
sermayeye verilen payın mühim bir kısmı harice ödenir. Saye (emeğe) ayrılan pay ise
hemen temamen millet elinde olur. Bunun için usul ve müessirlerimizi öyle tanzim
etmeliyiz ki, saye isabet eden hisse sermaye hissesine nazaran mümkün olduğu kadar
çok olsun” (Önay, 2009:E70). Diğer bir deyişle, bölüşüm ilişkilerinde emekçi sınıf,
sermaye sınıfına göre kayrılacaktır. Zannedersek, özel sektörün asıl rahatsızlığı bu
noktada toplanmıştır. Söz konusu servet dağılımı olunca, özel sektör devletçiliğin
karşısına sınıfsal refleksle çıkmıştır.
Özel sektör, “kayıtsız şartsız destek istemektedir... ekonominin yüksek ve
egemen noktalarından çekilmek değil, bunları daha da çoğaltmak istemektedir”
(Kuruç, Aralık 1987:54). Özel sektör devletçiliği isterken, yönetilmek değil, sadece
119
gerekli alanlarda yardım istemiştir. Bu görüş Kocaeli mebusu Sırrı Bey tarafından
belirtilir (Kuruç, Aralık 1987:63):
“hükümet müstesna ahvalde kudretini iktisat sahasında tecelli ettirebilir. O da ferdin
kendi şahsi teşebbüsleriyle başaramayacağı işlerdir. Yani onların koltuklarından
tutup himaye edilmesi iktiza eden hallerde. O vakit devletçi kendisinden maksut olan
mana ile vazifesini yapmış olur. ...hükümetimiz dediğim şekilde devletçilik vasfına
rücu edecektir.”
Sırrı Bey’in dileği Celal Bayar’ın yani İş Bankası’nın iktidara gelmesi ile yerine
gelmiştir. Piyasacı-devletçilikte, “koşullar ne olursa olsun, devletin kaynakları özel
kesimin gelişmesini hep garantilemelidir. Bu destek, dış bağlantıların yerli
sermayeye sağlayabileceğinden hem daha güçlü hem daha garantili görünür” (Kuruç,
Aralık 1987:51). Bu nedenle sermaye kesimi piyasacı-devletçiliği alkışlamıştır.
Piyasacı-devletçilikte “hürriyet ve demokrasi yegane temel, ilerletici konulardır.
Ne zaman hür fert yaratılır, o zaman ilerleme olur.” Bu nedenle, milletin çıkarı, özel
teşebbüsün serbestisinden ve hatta desteklenmesinden geçmektedir. Piyasacı-
devletçilik taraftarları, Ulusal Kurtuluş Savaşı’nın ve Teşkilatı Esasiye’nin de
derdinin “ferdi her türlü tahakkümden kurtarmak” olduğunu savunur (Tekeli ve
Selim, 1982:99). Bireyciliğin sınırları, devlete biçilen rol için de tanımlayıcıdır.
Piyasacı-devletçilikte “itici güç, ferdin yaratıcı gücüdür. Devlet ahengi sağlar, ama
nüfus büyüdükçe üretim artıkça görev alanı artar” (Tekeli ve Selim, 1982:100). Bu
nedenle, esas olan özel sektördür, ne pahasına olursa olsun desteklenmelidir. Çünkü
piyasacı-devletçiliğe göre, milli ekonominin temelinde özel yerli sermayenin
korunması vardır: “Yerli ellerde sermaye birikimi işin özüdür. Bunu öncelikle özel
kesim sanayinin hızlı gelişmesiyle oluşacak bir kapitalist ekonomi olarak
düşünebiliriz” (Kuruç, Aralık 1987:48). Bu nedenle, “çocuk ana babasının koruması
ile bir fert haline geliyorsa, devlet himayesi isteyen sanayi de bir gün dünya
rekabetine atılmak için himaye edildiklerini bilmeliler”dir (İzmir mebusu Rahmi
Bey’den akt. Kuruç, 1963:9). Bu yaklaşım, daha sonra değinileceği gibi 1930’lar
öncesinde benimsenen ve terkedildiği düşünülen model ile çok yakın benzerlikler
taşımaktadır.
Piyasacı-devletçilik, suçlanan 1930 öncesi sistemin sorunlarını içerisinde taşıyan
bir geri dönüştür. Piyasacı-devletçilik gücünü sermayeden almaktadır. Sermaye
120
sınıfının isteği ise gereken sermaye birikiminin sağlanmasıdır. Devlet bu eksikliği
giderecek araçtır. Devlet özeli belli alanlarda güdecektir. Mustafa Şeref Bey’e göre
ise “
devletçilik eğer özel sektöre kaynak aktarmak olarak algılanırsa, sermaye
birikimi sağlanamaz. Sermaye birikimi için yatırım yapılması gerekmektedir. Bunun
için de faaliyetlerin büyütülmesi gerekmektedir.” Mustafa Şeref Özkan, “devletçilik
karşıtı sesler de bu iyi gidişatın etkisi ile devletçiliği benimsemiş görünür ve sesleri
çıkmaz” (Kuruç, Aralık 1987:151) diyerek bu gidişattan özel sektörün de memnun
kalacağını belirtmekteyse de, özel sektör, 1930 öncesinde varolan devletten özele
kaynak aktarımının devamını istemekte, 1930 sonrası iktidara gelen kamucu-
devletçiliğin tasfiyesini zorunlu görmektedir. Kamucu-devletçilik bu özellikleri ile
liberalizmin dışlanırken, kapitalizmin korunduğu (Kuruç, 1963:134) 1930’lar sonrası
devletçiliğinde istisnai bir döneme dönüşmüştür. Kamucu-devletçilik, Türkiye’ye
özgü görülmüş, kapitalizm ve sosyalizm arasında bir üçüncü yol yakıştırması
yapılmıştır.
İktisat Vekaleti, planlamayı ve devletçiliği uygulamaya koyan, teorize eden
merkez, iki ayrı devletçilik modelinin çatışmasına evsahipliği yapmıştır. 1930-1932
yılında ekonominin dümenine yerleşen Mustafa Şeref, tasarrufların plan çerçevesinde
devlet tarafından sınai yatırıma dönüştürülmesini hedeflemektedir. 1932-1934 yılları
arasında kurulan devletçilik ise, hür teşebbüsçülüğü esas almaktadır, devletçiliğin
geçici karakterine vurgu yapmaktadır. Piyasacı-devletçilikte tasarrufların toplanması
ve yatırım çevriminde devletin işlevi, bizzat özel kesim ile yan yana durmak ve özel
sektörü daima desteklemek olarak görünür. Söz konusu devletçilik modelleri,
devletçiliğin yönetim biçimi olarak planlamanın da niteliğini belirleyicidir.
Gerçekten, Mustafa Şeref Özkan ile Serif Önay’ın koordinatörlüğü’nde
hazırlanan BBYSP, 1934'de kabul edilerek uygulamaya konulmuştur. Ne var ki,
1930-1932 dönemindeki plan metniyle 1934 yılında kabul edilen plan metnini içerik
aynı olsa dahi aynı plan olarak görmek güçtür. Öyle ki, planın kabulü sırasında
Bayar yönetimi Sovyet Heyeti raporunu ABD’den yeni bir heyeti davet ederek tekrar
inceletmiştir. Ayrıca, Celal Bayar’ın göreve geldiği günlerde önce ABD’den Mac
Arthur ardından Roosevelt’in Türkiye’ye ziyaretleri gerçekleştirilmektedir (Çınar,
2007:392, 401).
121
Ne var ki 1934 yılında yürürlüğe girecek BBYSP’nin,65
söz konusu dönüşümü
yansıtan değişiklikler geçirdiğini söylemek zordur. BBYSP, bütünsellikten ve içsel
bağıntılardan yoksun bir metindir (Tayanç 1980:85-86), GSMH’nin %40’ını
oluşturan tarım sektörünü ele almamakta, milli gelire sadece %15’lik katkısı olan
sanayi sektörünü (Tayanç 1980, 85-86) bir icraat programı içerisinde sergilemektedir
(Afetinan, 1972).
BBYSP’nin amacı, ilkel bir şekilde çalışan, hammaddesi yurtiçinde bulunan
sanayinin geliştirilmesi, sanayi merkezlerinin stratejik ve iktisadi düşüncelere göre
dağıtımı, bazı kimyasal branşların ve tüketim mallarının üretimine önem verilmesi
etrafında toplanır (Kuruç, 1963:V). Söz konusu öncelikli alanlar, Sümerbank’ın
Kanunu gereğince (md. 2/C), “teessüsleri ve tevsileri [kurulması ve genişletilmesi]
memleket için iktisaden verimli olan sanayi işleri” olarak sıralanmıştır. BBSYP’nın
esaslarını oluşturan sanayi işleri ve öncelik sıralaması şu şekildedir:
“1) Ana iptidaî [ham] maddeleri memlekette yetişen ve henüz istihsal miktarı
istihlâki karşılamayan [üretimi tüketimi karşılamayan] sanayi,
2) Ham ihracat mallarını mamul veya kısmen mamul hale koyarak kıymetlendiren ve
sürümünü kolaylaştıran sanayi,
3) Mamulâtı memleket dahilinde büyük mikyasta istihlâk olunan ve ham iptidaî
maddeleri henüz memlekette yetiştirilmemekle beraber teessüsleri halinde iptidaî
maddelerinin de memlekette yetiştirilmesi mümkün olan sanayi,
4) Ham iptidaî maddeleri memlekette bulunmadığı gibi yetiştirilmesi de kabil
olmıyan fakat imal safhalarının memlekete temin edeceği faydalar ehemmiyetli
miktara baliğ olan sanayi.”
Görüldüğü gibi, sanayileşmede öncelik tüketim malları sanayi ile hammaddesi
ülke içerisinde bulunan ya da bulunabilecek ve iç tüketimi karşılayacak sektörlere
verilmiştir. BBYSP’nin temel hattı “anasanayiimizi dahilî pazarlarımızın ihtiyacı ile
mütenasip bir mikyasta kurmaktadır” (Afetinan, 1972). Bu doğrultuda, dokuma,
madencilik, selüloz, seramik ve kimya sanayi planda yer almıştır.66
Bu sektörler,
“hususî teşebbüs ve sermaye erbabına da daha çok geniş ve faideli <<Industrie>>
65 Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. Afetinan, 1972:17-19.
66 Birinci ve İkinci Sanayi Planları hakkında bir inceleme için bkz. Ölçen, 1982.
122
imkânları bahşedecektir. Devlet teşebbüsü ile kurulacak Ana demir sanayii, hususî
müteşebbislerin yeniden tesis edecekleri makine, tel, çivi, döküm, boru, cıvata, vida
ve saire fabrikalarına ve sanayie ucuz ve kolay tedarik edilir yarı mamul emtia
verecektir” (Afetinan, 1972).
Sanayi sektöründe de yalnızca devlet yatırımları yönlendirilmiştir. Özel sektörün
plan doğrultusunda yatırımı ise, Sümerbank’ın kredi öncelikleri, Teşviki Sanayi
Kanunu ile verilen muafiyet ve teşvik ile sağlanmaktadır. Bir önceki bölümde ele
alındığı gibi, Temmuz Kararları ile değiştirilen söz konusu teşvik, koruma önlemleri,
1933 yılı itibariyle yeniden düzenlenmiştir. Bu nedenle, devletçilik-planlama
değiştirilirken, plan metni değiştirilmemiş ancak planın hayata geçirilmesini
sağlayacak mekanizmalarda önemli değişiklikler yapılmıştır. Bunların başında da
devletçiliğin örgütlenme biçimindeki değişiklik gelmektedir.
2. Örgütlenme Biçiminde Değişiklik: Örgütlenme Tipleri olarak Devlet
Sanayi Ofisi (DSO) ve Sanayi Kredi Bankası (SKB) ile Sümerbank
Devletçilik modelleri arasındaki çatışma, uygulamada örgütsel biçimler arasında
yapılan devir teslimde somutlanmıştır. 1930’lu yıllarda, 1960 sonrasında başlayacak
türden bir planlama örgütü bulunmamaktadır. Genel olarak İktisat Vekaleti, planlama
politikası merkezi olarak görev yapmaktadır. Buna karşın, planlama politikası
çerçevesinde kurulacak işletmelerin yönetimi için bir örgüt yapılandırması çabaları
görülmektedir.
Mustafa Şeref Bey döneminde, sanayileşmenin taşıyıcısı olarak kurulan Ofis ile
Banka, DSO’ya verilen denetleme yetkilerinin İstanbul sermayesinde huzursuzluk
yaratması ve Türkiye İş Bankası’nın muhalefeti nedeniyle özel sektörün hedefi
haline gelmiştir. Bu nedenle, SKB ve DSO’nın ömrü altı ay ile sınırlı kalmış, Celal
Bayar’ın göreve gelmesi ile sanayi ve bankacılık sektörünü tek çatı altında bir araya
getiren Sümerbank kurulmuştur.
a) DSO ve SKB Modeli: Devlet Merkezli Devletçilik
1930’dan önce de devlet ekonomik hayata müdahalede bulunmaktadır. Ne var ki
bu müdahalenin içeriği ve biçimi farklıdır. 1925 yılında devlet sermayesi ile kurulan
123
Sanayi ve Maadin Bankası da devletin müdahalesinin ve özel sektöre desteğinin
1920’lerdeki politikasının somutlaştığı kurumdur. Sanayi ve Maadin Bankası
yatırımların hem finans hem yatırım kısmı ile ilgilenmektedir. Sanayi ve Maadin
Bankası Kanunu gerekçesinde “sanayiinin kurulması için gerekli ilk unsur olan
sermayenin birikmemiş olduğu ve fertlerde de sermayelerin birleştirilmesi eğiliminin
mevcut olmadığını, bu bakımdan müteşebbislere yol gösterecek bilgi ve sermaye(yi)
sağlayacak örgütün ancak hükümet” olduğu belirtilmiştir (Eroğlu, 1981:32). Fakat
Banka görevi sürekli tanımlanmış bir kurum değildir. Sanayi ve Maadin Bankası,
devlet işletmelerini, özele devredene kadar idare etmekle görevlendirilmiştir ve
bizzat sanayi işletmesi kurması yasaklanmıştır. Devlet desteği ile sermaye birikimini
hızlandırmayı amaçlayan bu yapı 1930’lu yıllara kadar varlığını korumuştur.
Sanayi ve Maadin Bankası yerine, 1932 yılında Temmuz Kararları adı ile anılan
sekiz kanunun ikisi ile Devlet Sanayi Ofisi (DSO) ve Sınai Kalkınma Bankası (SKB)
kurulmuştur. Sanayi ve Maadin Bankası’nın o güne taşıdığı sanayi ve bankacılık
sektörlerini bir arada tutan yönetim modelinin reddine dayanan DSO ve SKB’ni
hayata geçiren ikili yapı 1932 yılında kurulmuştur. Bu uygulamanın düşünsel
temelleri ise daha önce atılmıştır. Banka ve sanayi sermayesinin ayrı örgütlenmesi
gerekliliği tezi ilk olarak 1931 yılında, CHF programının sanayi bölümü için görüş
yazan Sanayi Umum Müdürü (Sanayi Genel Müdürü) Şerif Önay’ın tespitleri
arasında yer almaktadır. Şerif Önay, raporda, hammadde devleti olmanın ötesine
geçilmesi ve ithal ikameci modelin geliştirilmesi gerekliliğinden, bu doğrultuda
korumacı ekonomi politikasının izlenmesi, gümrük duvarlarının örülmesinden
bahsetmekte ve eklemektedir: “Sanayi Maadin Bankasının başarısızlığı nedeni ile
banka ve sanayi ofisleri ayrılmalıdır” (Tekeli ve Selim, 1982:146-147).
Sanayi Maadin Bankası yapısında, hem sınai amaç hem kredi amacı
işlememektedir, çünkü Banka’da bulunan sermaye tek tek sanayi tesislerine
ayrılmamıştır. Buna karşın, Banka “Devlet fabrikalarının iradını yemekten ibaret
kalmıştır.” “Devletin arzusuna ve siyasetine göre çalışmak mecburiyetinde” olan
Banka ve fabrikalar (Önay, 2009:E62), iştirak sistemi ile “hususi menfaat sahi[bi]”,
“gayri mes’ul hususi şahıslara temsil ettirilmekte”dir (Önay, 2009:E61).
Ayrıca, Sanayi Maadin Bankası fabrikaların yönetimini fabrika idarelerine
bırakmış, her biri farklı yönetim tarzlarına göre örgütlenmiş ve farklı amaçlara
124
hizmet etmiştir. Bu doğrultuda, her bir fabrika kendi çıkarları için hareket etmiş ve
diğerleri ile rekabete girişmiştir (Önay, 2009:E63).
Kredi konusuna gelince, Sanayi Maadin Bankası son yıllara kadar kredi konusuna
ağırlık vermemiş, bankacılık kurallarına göre “kuvvetli bulduğu müşteriye ehven
şerait ve zayıf bulduğu müşteriye ağır şerait” ilkesini takip ederek, sanayiye zarar
vermiştir, çünkü zayıf müşteriler Türk müteşebbisleri ve kuvvetli müşteriler yabancı
sermayedarlardır. Oysa SKB’nin bir banka ya da kar kurumu gibi hareket etmemesi,
amacına hizmet etmesi gereklidir (Önay, 2009:E65).
Mustafa Şeref Bey de bankacılık ve sanayi sermayesinin birlikteliğinden yana
değildir. Daha genel bir değerlendirme içinde, Mustafa Şeref Bey sanayi ve finans
sermayesinin birlikteliğinin tekelleşmeye yol açtığını ve sanayi sermayesinin
bankacılık sermayesini tahakkümü altına aldığını savunmaktadır (Mustafa Şeref
Özkan’dan akt. Kuruç, Aralık 1987:91):
“Özel çıkar dediğimiz şeyler devam ettikçe sahaları genişliyor. Kütleleri kapsayan ve
onların arasında ortak çıkar haline dönüşüyorlar. Bu müşterek menfaatlerin çoğu
ferdi menfaatlerin idaresine mahsus teşekkül eden anonim şirketlerin eline
düşmüştür. Sanayi kapitali de banka kapitallerinin zorlu egemenliği altına girmiştir.
Bunlar iktisadiyatta sahası genişleyen müşterek menfaatleri, ferdin bencilliğinden
esinlenerek idare etmek vaziyetini yaratmışlardır. İşte, [1929] buhranın esası buradan
çıkmıştır.”
Mustafa Şeref Bey’in kişiliğinde somutlaşan kamucu-devletçilik, sanayi ve
bankacılık sektörünün tek çatı altında ve birlikte hareket etmesine dayanan bir
düzenin yaratılmasını, sömürü ilişkilerinin doğması ve bunun sonucunda sınıf
çatışmalarının alevlenmesi endişesi ile reddetmektedir. Çünkü banka ve sanayi
sektörünün birlikte hareketi sanayinin bankacılığın tahakkümü altına girmesine
neden olacaktır, bu nedenle hem sanayileşme hamlesi istenen şekilde
gerçekleştirilemeyecek, hem de ortaya çıkacak anonim şirketler aracılığı ile sömürü
düzeni gelişme imkanı bulacaktır.67
Hızlı sanayileşme hedefine kilitlenen Türkiye, bu
67 Bankaların sanayi üzerinde kuracağı denetim ya da tahakküm çeşitli yollarla mümkün olmaktadır,
bunların başında da, bilgi ve kaynağın kontrol edilmesi ile gelen denetiminden söz edilebilir: “banka
işlemleri sayesinde, cari hesaplar ve öteki mali işlemler sayesinde bir avuç tekelci, ilkin şu ya da bu
kapitalistin durumunu tam tamına bilmek, ardından onları denetlemek, ardından krediyi genişleterek
125
nedenle sanayi sermayesinin banka sermayesinin tahakkümü altına girmesini mazur
göremeyecektir. Mustafa Şeref Bey, Merkez Bankası’nın kurulması sırasındaki
Türkiye İş Bankası-Hükümet arası tartışmaları işaret ederken de, piyasacı-
devletçiliğin bankacılık sektörünü besleyici karakterine vurgu yaparak, “bu
anlayış(ın), devleti, ekonomideki kaynakları toplayarak özel sermayeye aktaran bir
merkez olarak görme anlayışından” (Kuruç, Aralık 1987:144) doğduğunu
savunmaktadır.
Bu yaklaşım doğrultusunda, 1932 yılında banka ve sanayi sermayesini ayıran
DSO ve SKB kurulmuştur. Ne var ki, DSO ve SKB yapısı özel sermayenin tepkisi
nedeni ile uzun ömürlü olamamıştır. SKB’nin kurulması devasa boyutlardaki
yatırımların finansmanının tek elde toplanması, Türkiye İş Bankası’nın geri plana
itilmesinin ve finans sektörünün devlet kontrolü altına girmesinin altyapısını
hazırlayacak bir mekanizma olduğu için baştan sert tartışmalara neden olmuştur.
Diğer taraftan, DSO’nun kurulması ile sanayi yatırım ve fabrikalarını denetlemek ve
izin almak yetkisi DSO’nde toplanacaktı (Tezel, Kasım 1993). Bu nedenle de “sanayi
sektörünü esas olarak özel firmalara dayanan bir sektör olmaktan çıkarmaya
yönelmiş, sosyalizan bir fantezi” olarak eleştirilere maruz kalmıştır.
b) Sümerbank: Özel – Devlet İşbirliğinde Geçici Devletçilik
Celal Bayar, bankacılık sektörünün en önemli kurumunun Genel
Müdürlüğü’nden ekonomi politikasının karar merciine getirilmiştir. Bu nedenle,
bankacılık sektörünün Celal Bayar modelinde öncü olması tesadüf değildir. Bu
doğrultuda, 1933 yılında devletçilik kendi yönünü belirlemiştir, bu yeni yönde
“birikim, (1) bankalarda, (2) bankaların söz sahibi olacağı bir biçimde devlet sanayi
kuruluşlarında gerçekleşecektir. Birikimin can damarı devlet sanayidir. Fakat sanayi
bunu bankalarla paylaşacaktır” (vurgular bana ait, Kuruç, Aralık 1987:144). Bu yeni
ya da kısarak, kolaylaştırarak ya da güçleştirerek onlar üzerinde etkili olmak ve sonunda kaderlerini
bütünüyle belirlemek, işletmelerinin gelirlerini saptamak, onları sermayeden yoksun bırakmak ya da
hızla ve büyük ölçüde artmasını sağlamak vb.” (vurgular bana ait, Lenin, Mart 1998:41). Bankacılık
hem üretimi pompalamakta, hem de birikimin özü olan sanayi sermayesini yedeğine almaktadır
(Lenin, Mart 1998:91).
126
yön, DSO ve SKB’nin tasfiyesinin ardından yerine kurulan Sümerbank Kanunu’nda
kendini göstermiştir. Sümerbank, planlamanın hem finansman hem yatırımlarının
merkezi konumuna getirilmiştir.
Sümerbank adında somutlaşan yeni yapı aslında pek de yeni değildir. 24 Ocak
1933’de Cumhuriyet’te yayınlanan bir haber piyasacı-devletçiliğin ürünü
Sümerbank’ın, 1930 yılı öncesinde uygulanan serbest piyasacı politikanın ürünü olan
Sanayi ve Maadin Bankası’na denk düştüğüne işaret etmektedir: “meclise göre devlet
sanayinin tesis ve idaresinde ticari teşebbüslerde gözetilen esaslara riayet edilmesi
lüzumuna işaret ederek devletin rolünü sermaye ve tekniği sanayin tesisinde
mutavassıtlık rolü olarak muvakkat bir zaruret diye ifade etmektedir. Meclisin bu
noktai nazarı devlet sanayiciliğini daimi bir devlet vazifesi olarak kabul eden Sanayi
Ofisi Kanunundan ziyade Sanayi ve Maadin Bankası Kanununun istinat ettiği ana
prensibe müstenittir” (Kuruç, 1963:20-21). Piyasacı-devletçilik, kamucu-
devletçilikten uzaklaşmayı hedef olarak benimsemekte; devletin, sermaye yokluğu
nedeni ile milli tasarrufun toplanması ve sanayinin ve tekniğin gelişmesinde
(Boratav, 1974:173) yardımcı olacak yegane araç olduğuna vurgu yapmaktadır. Bu
nedenle, devlet işletmeciliği geçicidir, ya işletmeler özele devredilecek, ya da
teşvikler ile tasarruflar özele aktarılacaktır.
Mustafa Şeref Bey döneminde endişe nedeni olan devlet müdahalelerinin
genişlemesine asıl olarak Celal Bayar döneminde rastlanmakta, 2262 sayılı
Sümerbank Kanunu kuruluşa bütün sanayi hayatına fiilen müdahale edebilmek
olanağını vermektedir. “Sümerbank’ın kuruluşundan pek az sonra beş senelik sanayi
planının en mühim işleri bu bankaya tevdi edilmiştir ve takriben 44 milyonluk bir
kıymet ifade eden tesislerin kurulması, yönetimi Sümerbank’a verilmiştir” (Ete
Kasım 1948:158). Fakat buna rağmen neden özel sektörde hiçbir memnuniyetsizlik
görülmemektedir?
Yukarıda da değinildiği gibi, Sümerbank’ta benimsenen iştirak sistemi ile devlet
– özel sektör ile birlikte sınai etkinliklere girecektir. Sümerbank modelinde, devletin
bizzat yatırım yapmasına izin verilmemesi ve özel sektör ile birlikte hareket etmesi,
devletin etkinliklerini sınırlayıcı bir karakter taşımaktadır. Devlet sermayesi, özel
çıkarlarca kullanılmaktadır (Önay, 2009).
127
Ayrıca, Sümerbank Kanunu’na68
(md.12) göre Banka “kendi idare ve iştirak ettiği
müesseselerden gayrisi için sanayi kredisine tahsis edeceği mebaliğ elinde bulunan
krediye tahsisi kabil mebaliğin yarısından az olmamak üzere” İktisat Bakanlığı
tarafından belirlenecektir. Sade bir dille, Banka kredi vereceği tutarın yarısından
fazlasını sanayiye kredi olarak vermek zorundadır. Gerekçe’de ise “Bankanın kredi
işlerine tahsis olunan likit sermayesinin bu mevzua tahsis edilen kısmını başka
işlerde kullanmaması İktisat Vekaletince büyük bir hassasiyetle yakından mürakabe
edilecektir” denilmektedir (Ete, Kasım 1948:158). Bu nedenle, Sümerbank Kanunu
ile önerilen model de “özel kesimden kaynak çekmeyen fakat özel kesime kaynak
yaratan, destek ve ortak olan bir örgütlenmedir.” (Sezen, Mayıs 1999:151).
Sümerbank Kanunu’nun Gerekçesinde “milli sanayiin inkişafına amil olmaktan
ziyade, sanayi erbabımızı endişeye düşüren bir müessese tesiri” (Boratav, 1974, 217)
yaptığı söylenen DSO’nun tersine, Sümerbank geçici bir devletçiliğin aracıdır.
Günümüze ışık tutan Sümerbank’ın özelleştirilmesinin önünü açan kanuni
düzenlemeler ile Sümerbank’ın sahibi bulunacağı fabrikaların hisselerinden bir
kısmının Türklerin ve Türk teşekküllerinin eline geçmesi uygun görülmüştür (Kuruç,
Aralık 1987:107):
"Sümerbank, devralacağı ve sermayesi tamamen devlete ait fabrikaları devir
tarihinden itibaren bir sene zarfında mütehassıs heyetler marifeti ile takdir ettirilecek
son haldeki hakiki kıymetleri ile mahdut mesuliyetli ve kendisine bağlı şirketler
haline koymaya mecburdur.Hükümetin teklifi üzerine umumi heyetçe verilecek
karara göre bu hisse senetlerinin kısmen veya tamamen Türk eshas (şahısları) ve
müesseselerine satılması caizdir.." (2262/md. 11).
Sümerbank, yukarıda sayılan özellikleriyle 1930’lar sonrasında kurulan devlet
işletmeciliğinin modeli sayılabilir. DSO ile SKB yapısında, devlet işletmecileri
Devlet’in idari mekanizması içerisindeki birimlere iktisadi devlet teşekküllerini
bağlaması dolayısıyla işletmeleri piyasa ilişkilerinden uzaklaştırarak devlet
kurumsallığı içerisine çekmektedir. Oysa Sümerbank ile işletmeler piyasa alanında
faaliyet gösteren, ticaret kanunlarına göre etkinliklerde bulunan bir kuruluş
68 2262 Sayılı Sümerbank Kanunu RG: 11.06.1933/2424.
128
bünyesinde hareket etmektedir. Sümerbank, Türkiye’de kamu teşebbüs modelleri
arasında devlet mekanizmasından özerkliğini en fazla sağlamış modeldir.
Sümerbank, devletin sermayesinin tamamı kendisine ait olmak üzere sanayi
alanında yapacağı tüm yatırımları üstlenecektir. Sümerbank’ın yatırımlarında
tanımlanan önceliklerle, yatırımların Sanayi Planı doğrultusunda yapılması
sağlanacaktır.
129
Sanayi alanındaki yatırımları Sümerbank’ın üstlenmesi gibi madencilik alanında
ŞEKİL 2 DEVLET TEŞKİLATI İÇİNDE İKTİSADİ DEVLET
TEŞEKKÜLLERİ (3460 SAYILI KANUN)
Başvekalet İktisat Vekaleti
İktisadi Devlet Teşekkülleri
Müesseseler
İcra Vekilleri Heyeti
Umumi Murakabe Heyeti*
Umumi Heyet:
Bakanlar, Meclis
Encümenleri reis
ve vekilleri ile
mazbata
muharrirleri ve
katibleri ve Kanuna
tabi milli
bankaların idare
meclisi başkanları
ve genel müdürleri
TBMM
* 1960 sonrasında Yüksek Denetleme Kurulu adını almıştır.
(1) Umumi Heyet, İDT’lerin genel etkinliklerini düzenlemek, tanzim etmek; Umumi
Murakabe Heyeti’nin çalışmalarını tetkik etmek, Hükümetin teklifiyle müesseselerin
şirket haline getirilmesine karar vermekle görevlidir.
(2) Umumi Murakabe Heyeti, İDT’lerin idare şekil ve tarzlarına ve amaçlarına ve iktisadi,
ticari ve sınai esas ve icaplarına uygun, verimli ve rasyonel çalışıp çalışmadığını tetkik ve
maliyet hesaplarını tetkik, tahlil ve murakabe ederek ve raporlarını İktisat Vekaleti ile
ilgili bakanlıklara vermekle görevlidir.
(3) İktisat Vekaleti veya diğer ilgili bakanlıklar, (a) Umumi Murakabe Heyeti’nin belli
konularda değerlendirmesini ya da İDT’lerin denetlenmesini isteyebilir, (b) doğrudan
İDT’leri tetkik, teftiş ve murakabe edebilir.
(4) İDT’lerin bütçeleri Genel Müdürlük tarafından hazırlanır, işletme masraflarına ait bütçe
İdare Meclisi tarafından onanarak kabul edilir, idare masrafları ve kadrolara ilişkin bütçe
ise İktisat Vekaleti tarafından kabul edilir. Bilanço ve kar zarar hesabı Genel Müdürlük
tarafından Umumi Murakabe Heyeti’ne sunulur, Umumi Murakabe Heyeti gerekçeli
raporu İktisat Vekaleti’ne gönderir. İktisat Vekaleti görüşleriyle raporu Umumi Heyet’e
gönderilmek üzere Başvekalete gönderir. Umumi Heyet tarafından kabul edilen bilanço
ve kar zarar hesapları yayımlanır ve ilan edilir.
(1) (2)
(3)
(4)
130
1930’lu yıllarda, sanayi alanındaki yatırımları Sümerbank’ın üstlenmesi gibi
madencilik alanında Etibank (2805 sayılı Kanun), tarımsal alanda Ziraat Bankası
(yeniden yapılandırılma ile) ve Devlet Ziraat İşletmeleri (3308 sayılı Kanun) ile
denizcilik alanında Denizbank sektörel kamu teşebbüsleri olarak kurulmaya devam
etmiştir. Sümerbank ve ardından kurulan Etibank ve “bunlar tarafından kurulan
birçok işletme, daha sonra kurulan bazı KİT’lerin çekirdeğini oluşturmuştur”
(Sayıştay, 2010:8). Söz konusu işletmelerin sayısının artması ile birlikte Devletin
iktisadi işletmelerinin yönetimi ve denetiminde yaşanan çatışmaların giderilmesi
amacıyla yasal düzenlemelerle tektipleştirmeye gereksinim duyulmaya başlanmıştır.
Bu doğrultuda 1938 yılında kabul edilen 3460 sayılı Kanun ile kamu teşebbüsleri
ortak bir mevzuat altında toplanmıştır.
3460 sayılı Kanun (RG: 4.7.1938/3950) ile “sermayesinin tamamı Devlet
tarafından verilmek suretile kurulan ve bu kanun hükümlerine tâbi tutulması kendi
kanunlarında yazılı bulunan iktisadî devlet teşekküllerinin teşkilâtile idare ve
murakabeleri” düzenlenmiştir. Sermayesinin tamamı devlete ait teşekküllerle bu
teşekküllerin sermayesinin en az yarısına sahip olduğu şirketlerin bilançoların
hazırlanması ve denetimi de Kanuna göre yapılacaktır (md.41).
Kanun ile iktisadi devlet teşekkülleri (İDT) kavramı kurularak, Kanun’un daha
önceden kurulan ve kurulacak tüm devlet işletmelerini kapsaması sağlanmıştır.
Ayrıca devlet işletmelerinin genel bir mevzuata kavuşturulması, devlet
işletmeciliğinin giderek genişleyeceğini ima etmektedir (Tuna, 2009:95).
3460 sayılı Kanun’a göre devlet işletmeleri, tüzel kişiliğe sahiptir ve idari ve mali
olarak özerkliğe sahiptir. İDT, hizmet yerinden yönetim kuruluşları olarak
kurulmuştur (Onar, 1941). Devlet işletmeleri sermayeleriyle sınırlı sorumluluğa
sahiptir ve özel hukuk hükümlerine tabi olarak çalışmaktadır. Buna karşın, İDT’lerin
özel hukuk mu kamu hukuku tüzel kişisi mi olduğuna dair tartışma sonuçlanmış
değildir (Onar, 1941). Tartışma devam etmekle birlikte, İDT’lerin ekonomi alanında
piyasa kurallarına göre hareket edeceği, özel hukuk hükümlerine göre çalışacağı
açıktır.
3460 sayılı Kanun gereğince İDT’nin yönetimi Umumi Heyet, İdare Meclisi ve
Umum Müdürlük’ten oluşmaktadır. İDT’ler ile merkezi yönetim arasındaki vesayet
131
ilişkisi, yönetim açısından Umumi Heyet aracılığı ile kurulmakta, denetim açısından
ise Başbakanlığa bağlı Umumi Murakabe Heyeti tarafından kullanılmaktadır. Umumi
Heyet, Başbakan ya da Başbakanın seçeceği bir bakan başkanlığında Maliye, İktisat
ve Ziraat Vekilleri ile Meclis Bütçe, Adliye, Divanı Muhasebat, Maliye, Ziraat,
İktisat Encümen reis ve vekilleri ile mazbata muharrirleri ve kâtiblerinden ve bu
encümenlerin her teşriî yıl için kendi üyeleri arasından seçecekleri beşer üyeden ve
Divanı Muhasebat birinci reisi, Umumi Murakabe Heyeti reisi ile milli Bankaların
idare meclisi reis ve umum müdürlerinden oluşmaktadır (md.5). Bu yapısıyla Umumi
Heyet, “bir taraftan bir devlet uzvu, diğer taraftan da hususî bir müessesenin, bir
şirketinin en büyük uzvu gibi bir takım vazife ve selâhiyetlere sahiptir” (Onar,
1941:759). Umumi Murakabe Heyeti ise Başbakanlığa bağlı devamlı bir denetim
mekanizmasıdır ve “şirketlerdeki murakıplar gibi… müesseseler üzerinde umumî
heyeti tenvir etmek üzere bir mürakabe icra eden, diğer taraftan da devlet namına ve
millî iktisat bakımından bu teşekküllerin faaliyetlerini tanzim ve mürakabe eden ve
daha ziyade teknik ihtisas ve salâhiyetlere sahip”tir (Onar, 1941:760).
3460 sayılı Kanun ile Sümerbank ve diğer kamu teşebbüslerinin kanunlarında
düzenlenen konularda tektipleştirme sağlanmaktadır. Örneğin, özelleştirme
konusunda farklı düzenlemelere sahip Sümerbank ve Etibank Kanunları, 3460 sayılı
Kanun ile devre dışı bırakılmıştır. 3460 sayılı Kanun ile özelleştirmenin iki aşamalı
olarak yapılması kabul edilmiştir. İlk aşamada devlet işletmelerinin “elindeki
kuruluşları, kendilerine bağlı ve özel hukuk hükümlerine göre idare edilecek, tüzel
kişiliği bulunacak ve sınırlı sorumluluk taşıyacak müesseselere devretmesi zorunlu”
tutulmuş (md.26); müessese haline getirilmiş işletmelerin “hükümetin teklifi ve
Umumi Heyetin kararı ile hissedarın Türk olması ve hisse senetlerinin nama
muharrer (isme yazılı) bulunması şartıyla limited veya anonim şirket haline
konulması” sağlanmıştır (md.39) (Tuna, 2009:90-91).
Görüldüğü gibi, kamucu-devletçiliğin 1929 öncesi ekonomi politikasından
devletçiliğin sürekli karakterine vurgu yaparak bir kopuşu temsil ettiği iddia
edilebilecekken, piyasacı-devletçilik 1920’li yılların korumacılık anlayışının
devletçilik alanında genişleyerek yeniden kabul edilmiş halidir. 1929 dönemi öncesi
teşvik ve himayeye yaslanan yerli sermaye, bu teşvik ve kaynak aktarımının son
132
bulmasının işaretlerini gördüğü kamucu-devletçiliğin karar merkezinden
indirilmesini ve yerine kendi temsilcilerinin yerleştirilmesini görev bilmiştir.
D. DEĞERLENDİRME
Türkiye’de toplumsal ve ekonomik alanın yönetiminde planlama, devletçiliğin
yönetim biçimi olarak doğmuştur. Devletçi ekonomik yapının üstyapısal kuruluşu
olarak planlama, Sümerbank ve KİT modelinde somutlanmıştır.
Sümerbank modelinde somutlaşan devletçiliğin ve yönetim biçimi olarak
planlamanın içeriği, devletçilik karşıtlığı ve diğer devletçilik modelleriyle çatışma
içerisinde şekillenmiştir. Bu çatışma, devletin kendisinin özel sektör önünde bir
engel duruma geldiğini69
savunan liberal siyasal kanatla gerek Ahmet Hamdi
Başar’ın iktisadi devletçilik yaklaşımında gerek Kadro Hareketi’nin devletçiliğinde
somutlaşan ekonomik sistemi kurucu bir sistem olarak gören devlet-merkezli siyasal
kanatlarda cepheleşmiştir.
Devletçilik ve planlama, planlama örgütünü piyasadan bağışık bir karakter
kazandırarak biçimsel olarak dahi piyasanın üzerine çıkarmayı kurgulayan DSO-
SKB ve KİT modelinden uzaklaştırılarak kurulmuştur. DSO ve SKB’yi
uzaklaştırarak gelen Sümerbank modeli, piyasaya geçici bir süreliğine müdahale
etmesi zorunlu görülen Devletin nereye, nasıl, ne zaman yatırımları
yönlendireceğinin özel sektör ile işbirliği (iştirak) içerisinde belirlendiği devletçiliğin
yönetiminde merkez örgüttür. Sümerbank, iştirak sistemi temelinde özel sektör ile
birlikte büyük sanayi yatırımlarını yapacak ve karlı hale getirince özele
devredecektir. Bu süreçte devletin etkinlikleri özel sektör ile birlikte belirlenmiş
olacaktır.
Bu ekonomik model 1932-1938 yılları arasında uygulanmış ve ardından gelen
dönemi de şekillendirmiştir. Bu model, Mustafa Aysan tarafından 1980’lere gelirken
yeniden örnek gösterilmektedir:
“Ekonomik kalkınma, özel girişim işletmelerinin pazar ekonomisi kurallarına
uydukları ‘bir dışa açık model’ içinde gerçekleştirilecek; daha çok ulusal kaynaklara
dayanacak, devlet kendi işletmeleriyle doğrudan kalkınma çabalarına katılacak, ama
69 Bu görüşleri bir araya getiren bir kaynak için bkz: Hale, 1980.
133
bu, katılma geçici olacak, devletin işletmeleri de özel hukuk hükümlerine ve pazar
ekonomisi kurallarına uyacaklar, devletin işletme kurduğu alanlarda, önemli kârlar
ortaya çıkmaya başladığı anda bu işletmelerdeki devlet hisseleri, halka devredilerek,
devlet ekonominin başka gelişme alanlarında yeniden yatırımlarla kalkınmayı
hızlandıracaktır” (Mustafa Aysan, “Ekonomik Model, Kamu ve Özel Kesim
Dengesi”, Milliyet, 14 Nisan 1979).
Celal Bayar’ın piyasacı-devletçiliği olarak sınıflanan bu model, finans
sermayesinin öncülüğünü kabul eden bir modeldir.70
Celal Bayar’ın göreve geldikten
sonra da İş Bankası temsilciğini bırakmadığı açıktır. Hatta bu noktada Celal Bayar’ın
İş Bankasından ayrılırken, “Sizden ayrılmak olur mu? Bundan böyle de hep beraber
çalışacağız. Gayelerimiz müşterek değil mi? Resmi vaziyetim ne olursa olsun, İş
Bankasını asla ihmal edemem. Şimdiye kadar olduğu gibi o müesseseye maddeten ve
manen daima bağlı kalacağım” mesajı hatırlanmalıdır (Akşam, 9 Eylül 1932’den akt.
Tekeli ve İlkin, 2009c:171).
Bu doğrultuda, 1980’li yıllardan sonra devletçiliği tasfiye etmeye yönelen
neoliberal ideolojinin iddiasının aksine, 1930’lu yıllarda kurulan devletçiliğin
tasfiyesi sosyalizan fantezinin yenilgisi değil, piyasacı-devletçiliğin kuruluşunda
öngörüldüğü gibi kurumlarının gerçek sahiplerine yani özel sektöre devrinin bir
aşaması olarak görülebilir. Ne de olsa, piyasacı-devletçilik, devletin geçici bir
süreliğine ekonomiye müdahale ederek, sermaye birikimini sağlaması ve kar edince
işletmeleri özel sektöre devretmesini amaçlamaktadır. Her ne kadar, 1930’lardan
70 Dünya çapında da bu dönemde finans sermayenin öncülüğünde kapitalizmin en yüksek aşaması
olarak emperyalizme (V. Lenin Mart 1998) geçilmektedir. Burhan Asaf Belge, bu süreci liberal
emperyalizmden dirije emperyalizme geçiş olarak adlandırmaktadır (Belge 1933): “Finansın idare
ettiği emperyalizm demek, liberal cihan iktisadiyatında, sermaye hegemonyasının hakim olması
demektir. Mesela, emperyalizmin bu safhasında, emperyalist İngiltere’yi, şu yahut bu büyük sanayi,
şu yahut bu zengin sanayici değil, doğrudan doğruya CITY yani İngiltere’nin banka sermayeleri
idare etmiştir. Amerika’yı Wall Street, Fransa’yı Banque de France mahafili, Almanya’yı Die vier
D’s…. Finans merkezinin telakkisi, hem liberal hem beynelmilelci olmak ıstırarındadır… fakat, işte
sadece İngiltere’nin değil cihan finans merkezi olan City, 1931’den beri İngiliz milli hükümetinin
murakabe ve emri altına girmiştir. Wall Street ise, 5 Mart 1933’ten itibaren tacını ve tahtını
kaptırmış bir finans hanedanlığıdır…. Fakat mahiyet itibarı ile İngiliz milli hükümeti, Roosevelt
demokrasisi, İtalyan faşizmi, ve Alman ırkçılığı, hep aynı şeylerdir: Liberalizmin tasfiyesi ve finans
hegemonyasının kurulması.”
134
2000’lere kadar devletçilik birçok aşamadan geçerek yeniden üretilmişse de “2000’li
yıllarda neden en çok kar eden KİT’ler özelleştirilmektedir?” sorusunu açıklayıcı
argümanların en güçlüsü, 1930’lu yıllarda kurulan devletçiliğin geçici niteliğinde
yatmaktadır. Kamu işletmeleri piyasadaki geçici varlığını kendi rasyonelitesi
içerisinde sonlandırmakta, özgörevini tamamlamaktadır.
Öyleyse, tasfiye edilen devletçilik ve yönetsel yapısı, piyasa karşıtlığında
kurulmuş değildir. Aksine, Türkiye’de 1932 yılı sonrasında başlayıp farklı
aşamalardan geçerek 1980’lere kadar hüküm süren devletçilik, kapitalizme alternatif
bir ideolojinin ürünü olmadığı gibi, kapitalizmin özgül bir aşamasının ürünüdür.
Dünya Krizi sonrasında, 1920’lerin maddi ve zihinsel hazırlıkları üzerine inşa edilen
devletçilik, yapısal koşulların bir dürtüsü olarak görülmelidir. Buna karşın,
devletçiliğin içeriği, siyasal çatışma içerisinde şekillenmiştir.
Bu siyasal çatışmada, 1920’lerin başından itibaren hissedilen tüccar ve toprak
ağalarının gücü (bkz. Türkiye İktisat Kongresi), 1920’lerde uygulanan teşvik,
koruma, tekelcilik, devlet işletmeciliği ile gelişmiş, 1930’ların ekonomi
politikalarında temsiliyetini artırmıştır. Türkiye’de işçi sınıfının örgütlenmesinin
henüz yolun başında olması nedeniyle çıkar savunusunda yer alamaması toplumsal
üretim ilişkilerinde sermaye sınıfının egemenliğini pekiştirmiştir. Diğer taraftan,
1929 Krizi sonrasında uluslararası ekonomik düzenin parçalı yapısı nedeniyle
uluslararası sermayenin belirleyiciliğinden de bahsedilememektedir. Hatta “yalnızca
1929 Krizi sonrasında Türkiye kendi geliştirdiği ekonomi politikalarını” hayata
geçirecek, “ondan sonraki tüm dönemlerde uluslararası sermayenin başat rolü”
hissedilecektir (Önder, 2003:284). Diğer bir deyişle, gelecek dönemlerde Türkiye’de
toplumsal üretim ilişkilerinde uluslararası sermayenin üstün konumu siyasal
çatışmada hissedilecektir.
Döneme dair tartışmaların vazgeçemediği başlıklardan bir tanesi devletçiliğin ve
planlamanın doktriner mi pragmatist mi olduğuna dairdir. Öncelikle, BBYSP hazırlık
sürecinde yapılan SSCB ziyaretleri, BBYSP’nin Sovyet Kredisi ile uygulanması ve
hatta SSCB’den makine hibesiyle hayata geçirilecek olması, devletçilik ve
planlamada SSCB etkisini tartışmasız bir şekilde göstermektedir. Fakat, Türkiye’de
bu dönemde, SSCB ve sosyalist ideolojiye yakın sayılabilecek ideolojik-siyasal
hareket olan Kadro Hareketi dahi doktrinin çarpık bir halidir. Üstelik, Celal Bayar’ın
135
dümene geçtiği ekonomide Kadro Hareketi’nin herhangi bir izini bulmak mümkün
değildir. Kadro ya da birebir ilişkilerle gelebilecek doktriner içerik ve araçların da –
eğer varsa- çatışma içerisinde geriye düştüğü, silindiği de açıktır. Devletçilik –
planlamanın, siyasal çatışma içerisinde belirlenmiş olması, devletçiliğin pragmatist
bir seçimden ibaret olduğu yönündeki savı71
belirsiz kılmaktadır: hangi devletçilik
pragmatisttir? Mustafa Şeref Özkan’ın devletçiliği mi, Celal Bayar’ın devletçiliği
mi? Yoksa Kadro ya da Ahmet Hamdi Başar’ın mı? Ya da SCF anti-pragmatist bir
siyasal örgütlenme midir? Bu nedenle, doktrinerlik-pragmatizm tartışmasının
döneme dair açıklayıcı sorular sormadığı düşünülmektedir.
1930’lu yıllarda devletçiliğin yönetim biçimi olarak doğan planlama, bireysel
teşebbüsleri kısıtlayıcı değil, teşvik edici ve korumacı bir rol oynamıştır. Geniş
anlamda, kapitalizmin gelişme dinamiğine yine kapitalizmin araçları ile müdahale
politikasıdır. Bu nedenle, dönem “kapitalizmin gelişme seyrine içsel sonuçlar
(azgelişmişlik), kapitalizm içerisinden kapitalizmin araçları ile aşılabilir mi?”
sorusunu akıllara getirmektedir. Bu anlamda girişilen ilk ve önemli çaba olarak
Türkiye planlama deneyimi, kapitalizm içerisinde prototip olma özelliği
taşımaktadır: azgelişmiş kapitalist ülkede kapitalizmin eşitsiz ilişkilerinin kapitalist
araçlarla aşılması için ilk planlama deneyimi.
II. KLASİK PLANLAMA YAKLAŞIMININ ASKIYA ALINMASI:
YENİ DÜNYA DÜZENİ İLE BÜTÜNLEŞEN TÜRKİYE’YE DOĞRU
(1945-1947)
Arnold Toynbee’nin “yirminci asrın ikinci yarısında garp medeniyetinin bütün
muasır medeniyetleri tesiri altına almasını insanlık âleminin bir tek sosyete hâlinde
birleşmesi yolunda ilk adım olduğu” (1948) yolundaki savı, haklılık kadar yanılgıyı
da içermektedir. Toynbee, ABD egemenliğinde yeni bir dünya düzeninin gerçekten
tek bir topluluk olarak bütünleştiğini görmekle iddiasında haklı olsa da, bu
topluluğun karşısında konumlananı -her neyse- görmemekte, bu nedenle
71 İlhan Tekeli başta olmak üzere birçok araştırmacı devletçiliğin pragmatist bir tercih olduğunu
belirterek çalışmalarına başlamaktadır.
136
bütünleşmenin temelini göz ardı etmektedir. Savaş bitimindeki ortaklık ve işbirliği
arayışlarında örtük duran ABD ve SSCB çatışması, 1947 yılında “dünyanın iki
ideolojik ilkeler dizisi arasında” (Truman Doktrini, 1947’den akt. Erhan, 1996:275)
bölünmesi ile başlayan Soğuk Savaş’ın tarafları olarak gün yüzüne çıkmıştır. Soğuk
savaş, tarafları ayrıştırırken tarafların içerisinde bütünleşmeyi pekiştirmiş; kapitalist
taraf, ABD öncülüğünde günümüzün AB’nin temelini atan Marshall Planı ile Batı
Bloğunu kurmuştur.
Yeni dünya düzeninde Türkiye, Savaş sonunda yükselen sınıfların talepleriyle
birebir uyumlu şekilde seçimini Batı Bloğu’ndan yana koymuştur. Bu doğrultuda,
“[k]apitalist dünya ekonomisinin savaş sonu konjonktüründe” Türkiye korumacı,
kapalı, dış ticaret dengesine dayalı içe dönük ekonomik politikasından; ABD’nin
yanında ithalatın serbest bırakıldığı dış açıklı (yabancı sermaye, dış borç ve yardıma
açık) bir ekonomiye yönelmiştir (Boratav, Ekim 2008:97). Bu dönüşüm, 1930’ların
uluslararası bütünleşme stratejisine karşı çıkan “korumacı-devletçi” yaklaşımın
sosyo-ekonomik temelini ve geleceğini yenerek yükselmiştir. Bu çatışma sonucunda,
planlama çalışmalarında 1946 itibariyle kırılma yaşanmış, “uluslararası
uzmanlaşmaya dayalı” gelecek kurgusuna göre planlama süreci başlatılmıştır.72
1945 ile 1947 yılları arasındaki iki yıllık süreçte Türkiye’de, 1930’lardan kalma
niyetlerle şekillenen yönetimin bağımsızlıkçı-planı tasfiye edilecek ve izleyen
dönemin, 1960’ların yönetim biçiminin temelleri bütünleşmeci-plan ile atılmış
olacaktır. Yükselen sınıfların bütünleşmeci-planı, toplumsal ve ekonomik yapının
dönüşümünü yansıtacak şekilde yeni hedeflere (sanayileşmeden tarıma), yeni
aktörlere (uluslararası sermaye, yabancı uzmanlar ve yükselen sınıflar/sınıf
kesimleri), yeni yönetsel biçimlere (Başbakanlık koordinasyonu) açılmıştır.
A. SAVAŞ SONRASI YENİ DÜNYA DÜZENİ: KAPİTALİZMDE
PLANLI DEMOKRASİ
İkinci Dünya Savaşı’ndan ABD “hiçbir hasara uğramamış, GSMH’sini üçte iki
oranında artırmış (Van der Wee, 1997:30) ve savaştan dünya sanayi üretiminin
neredeyse üçte ikisini gerçekleştirerek çıkmıştı[r]” (Hobsbawn, Ocak 2011:346).
72 Tırnak içerisindeki alıntılar Boratav, 2008’den alınmıştır (s.98).
137
ABD, ekonomi alanındaki başarısı ile birlikte atom bombasının verdiği askeri alanda
kazandığı ayrıcalıklı konumunu da kullanmaktadır. ABD’nin ekonomik-askeri
egemenliğine karşı, tek varlığı ise savaştan zaferle çıkan “1945’de Kızıl Ordu’nun en
yüksek düzeye ulaşan 12 milyon askeri” (NY Times, 20 Ekim 1946’dan akt.
Hobsbawn, Ocak 2011:311) göstermektedir.
Savaş sonrası dönem, “her iki süpergücün hükümetleri[nin], … oldukça eşitsiz
ancak kimsenin meydan okuyamayacağı bir güç dengesine yol açan küresel güç
dağılımını kabul et[mesi]” ile şekillenmiştir (Hobsbawn, Ocak 2011:303). Soğuk
Savaş dönemini başlatan bu gelişmelerle, Dünya kapitalist ve sosyalist bloğun
kategorileri ile işlemektedir.
Dünya iki kutuplu bir dünyadır; fakat henüz dünya iki kutup arasında
paylaşılamamıştır. Savaş sonrasında “Fransa’nın (sosyalist) başbakanı, ekonomik
yardım yapılmazsa komünistlerin eline düşeceği uyarısında bulunmak için
Washington’a gel[miştir]” (Hobsbawn, Ocak 2011:309). Bu çağrıları duyan ABD
1945 yılından itibaren, “yalnız kendini değil, bütün dünyayı düşünmek zorunda
olduğuna kani olmuştur.”73
1946 yılında sonra ABD, “atom bombasının komünizmi
önlemeye yetmediğini [görüp]… kapitalizmin dünya sistemini ayakta tutmak
amacıyla harekete geçmiştir” (Avcıoğlu, 2001a:547). Eylül 1945’de Orta Doğu ve
Asya’da çeşitli sehayatlerde bulunan ABD Heyeti, Türkiye’de basına yaptığı
açıklamada “Amerikanın birinci arzusu[nun] kürenin etrafına ticaretin serbest akışını
temin etmek” olduğunu belirtmektedir (Cumhuriyet, 7 Eylül 1945).
Avrupa’nın Savaş sonrasındaki sosyo-ekonomik durumu, özellikle dış açıkları,
serbest rekabet ve serbest ticarete dayalı bir ABD Planı’nın mümkün olmadığını
göstermiştir (Hobsbawn, Ocak 2011:322). 3 Nisan 1948’de ABD Kongresi’nde
görüşülen Foreign Assistance Act of 1948, Avrupa’daki mevcut durumun kalıcı
barış, genel refah ve Birleşik Devletlerin ulusal çıkarlarının kurulması ve Birleşmiş
Milletler’in (BM) amaçlarının gerçekleştirilmesi açısından tehlikeli olduğu görüşü ile
başlamaktadır (International Economic Cooperation Foreign Assistance Act of 1948,
3 April 1948). Bu kapsamda, ABD Kongresi “European Recovery Plan” ile “güçlü
73 ABD Kongre üyesi Walt Noran’ın “Amerikanın Dış Siyaseti Ne Olacak” üzerine Cumhuriyet’te
yayınlanan yazısından alınmıştır. Cumhuriyet, 11 Eylül 1945.
138
üretim çabasına dayanan, dış ticaretin genişlemesi, iç mali dengeyi yaratmak ve
korumak, ekonomik işbirliğini geliştirmek, adil döviz oranları ve ticari engellerin
giderek kaldırılması için gerekli tüm adımları atmayı” kapsayacak şekilde Avrupa’ya
mali yardım yapılmasını kabul etmiştir (International Economic Cooperation Foreign
Assistance Act of 1948 3 April 1948). Bu bağlamda, kademeli olarak uygulamaya
girmesi planlanan ticaret serbestisi, 1948 yılında kurulan GATT ile “Ticaret ve
Gümrük Tarifeleri Genel Anlaşması” imza altına da alınmıştır.
Marshall Yardımı (Foreign Assistance Act of 1948) ile sağlanacak ticari ilişkiler,
ABD’deki olası piyasa durgunluğu sorununu çözmeye yöneliktir, çünkü Amerikalı
şirketlerin savaş sonrasında Avrupa’daki yatırımları kat be kat artmıştır.74
Öte
yandan, Marshall Yardımı ile ABD Fransa’nın çağrısına yanıt vermektedir.
Sovyetleri çevreleme politikası çerçevesinde Batı Bloku kurulmasına destek
verilmekte, Avrupa’yı ortak bir imar planı içerisinde alarak Avrupa devletleri
arasında kurulabilecek federalizmi teşvik etmektedir (Erhan, 1996:278-79).
1947-1953 yılları arasında ABD egemenliğinde “kapitalizm yeniden
yapılandırıl[mış] ve reformdan geçiril[miş]”, “Altın Çağı” başlamıştır (Hobsbawn
Ocak 2011). Bu dönemde, ekonominin küreselleşmesi ve uluslararasılaşmasında
görülmemiş bir ilerleme vardı[r]” (Hobsbawn, Ocak 2011:361). Bu ilerlemenin
temelinde, Temmuz 1944’de ABD’de Bretton Woods Kasabası’nda toplanan
“Birleşmiş Milletler Para ve Finans Konferansı” ve bu toplantıda 44 ülke
temsilcisince imzalanan75
“Uluslararası Para Anlaşması”nın rolü büyüktür. Anlaşma
ile ABD dolarının altına bağlanması kabul edilmiş ve 1 ons altın 35 dolar olarak
belirlenmiş; kambiyo rejimi düzenlenmiştir. Bu yeni dünya düzeninde birikimin
dünya genelinde sürekliliğini sağlayacak IBDR [DB], IMF, GATT, BM, NATO gibi
uluslararası kurumlar oluşturulmuştur, bu kurumlar “ulusal düzeyde birikim
74 Amerikan şirketlerinin Marshall Yardımı sonrası Avrupa’daki genişleyen ekonomik etkinliklerine
dair rakamsal verilere şu kaynaktan erişilebilir: (Erhan, 1996:284).
75 Bu toplantıya, İngiltere’den John Maynard Keynes, ABD’den Harry Dexter White temsilci olarak
katılmışlardır.
139
sürecinde devletin yerine getirdiği işlevi, uluslararası düzeyde yerine getirecek[tir]”
(Türkay, Mart 2003’den akt. Tuncay, 2004:10).76
ABD, “özgürlüklerin (serbest piyasalar olarak anlaşılmalı) ve özel mülkiyet
haklarının baş savunucusu” olarak “komünist olmayan dünyaya kapitalist türde
ekonomik kalkınma getirmek üzere tasarlanmış DB, IMF” aracılığıyla hareket
etmiştir (Harvey, 2004’den akt. Yılmaz, 2008). Bretton Woods sistemi olarak
anılacak bu yeni dünya düzeninde DB ve IMF aracılığı ile “ABD azgelişmiş
ülkelerin dışsal yardımlar ile içsel darboğazlarını kırabileceklerine vurgu” yaparak,
SSCB’nin (dış müdahalenin azgelişmişliğin nedeni olduğu bu nedenle gelişmenin
içsel dinamiklerle gerçekleşebileceği) kalkınma yaklaşımına alternatif üretmektedir
(Güler, 2005’den akt. Yılmaz, 2008).
Bu kalkınma yaklaşımı, 1950’lerden sonra yaygınlık kazanacak kalkınma
ekonomisini doğuracak olan ilkelerin ilkel haline denk düşer. Bu yaklaşım,
uygulamaya geçtiği 1960’lı yıllarda Türkiye konjonktürü içerisinde (İkinci Bölüm,
III.Başlık) ayrıntılı olarak açıklanacaktır. Ayrıntıya inilmeden, bu dönemde
yaklaşımın ana vurgusunu oluşturan demokrasi kavramının oluşturulma süreci ele
alınmalıdır.
ABD, sosyalizme karşı demokrasiyi sahiplenmiş, demokrasiyi kapitalizmin bir
sonucu ve gereği yapmıştır. Bu yaklaşım, Hayek’in öngörü ve liberal yaklaşımının
siyasal uzantısı olarak görülebilir. Şöyle ki, Hayek’e göre bu dönemde (1944),
“[b]eklenmeyen neticeler doğuran bu kuvvetleri bir tarafa bırakarak, “pazar”ın gayri
şahsî ve anonim mekanizması yerine, bütün içtimai kuvvetleri düşünerek
kararlaştırılmış belli gayelere doğru kollektif ve “şuurlu” bir şekilde sevk ve idare
etmeye kalkışmış” sistemlerle ferdiyetçilikten vazgeçilerek kollektivizme
76 1946 yılından sonra etkinlik gösterecek iki kurum önemlidir: Dünya Bankası (Uluslararası Yeniden
Yapılanma ve Kalkınma Bankası (IBRD) ile Uluslararası Kalkınma Ajansını (IDA) içerisinde
barındıran yapı) ile Uluslararası Para Fonu (IMF) kurulmuştur. DB, Ana Kuruluş Sözleşmesi’nin 1.
maddesine göre (1) savaş yıkıntılarının sarılmasının yanında kalkınma ve yeniden yapılanma
çabalarına sermaye aktarmak ve gelişme yolundaki ülkelerin kaynaklarının ve imkanlarının
verimliliğini ve geliştirilmesini özendirmek, (2) özel sektör yatırımlarını desteklemek ve yatırımlara
güvence vermek, (3) uluslararası ticareti özendirmek, (4) kredi kullanımlarında öncelikli, acil
alanları belirlemek, (5) uluslararası yatırımları yönlendirmek (www.worldbank.org) ile
görevlendirilmiştir (Yılmaz, 2008:22).
140
(faşizme=sosyalizme) gidilmektedir (Hayek, 2004:26). Oysa kapitalizmin temeli olan
özel mülkiyet, bireysel tercih ve kararlara dayanır. Söz konusu bireysel tercih ve
kararların rekabeti ise piyasada dengenin kurucusudur. İşte, bu nedenle bireysel
tercihler ve rekabet korunmalıdır. Bunu koruyacak olan demokrasidir, çünkü
“[d]emokrasi ferdi bağımsızlığın sahasını genişletir, sosyalizm ise daraltır.
Demokrasi her insanın kıymetini mümkün olan azamî hadde kadar yükseltir,
sosyalizm her insanı bir vasıta, bir alet, bir rakam hâline getirir. Demokrasi ve
sosyalizm yalnız bir kelime ile birbirlerine bağlıdır: müsavat (denklik). Fakat aradaki
farka dikkat ediniz: Demokrasi hürriyet içinde müsavat, sosyalizm ise sıkıntı ve
kölelik içinde müsavat ister” (Tocqueville, 1818’den akt. Hayek, 2004:34).
İkinci Dünya Savaşı sonrasında yeniden üretilen demokrasi kavramı “serbest
piyasa ekonomisine dayalı toplumda birey özgürlüğünü güvence altına almak ve
ekonomik yapıya uygun siyasal örgütlenmeyi sağlama[yı]” amaçlamaktadır (Üstüner
2000, 189). Bireyler hem piyasada serbest rekabet sisteminde hem siyasal alanda çok
partili sistem içerisinde rekabet edebilmelidir (Üstüner, 2000:189).
Rekabet kapitalizmin temelidir ve öyle kalmalıdır. Hayek’e göre kollektif bilincin
bir yansıması olan “devletin büyük ve münakaşa götürmez bir faaliyet sahası vardır:
Rekabeti mümkün olduğu kadar tesirli kılacak şartları yaratmak, rekabetin tesirli
olamayacağı yerlerde onun yerine başka şey ikame etmek ve Adam Smith’in
tabiriyle “geniş bir camia için çok büyük faydalar arz etmelerine rağmen, masrafı
karşılayacak kadar istifade sağlayamayacakları için, hiçbir ferdin veya hiçbir küçük
topluluğun deruhte edemeyeceği mahiyetteki” hizmetleri ifa etmek”tir (Hayek,
2004:53). Bu bağlamda, planlama “rekabeti kaldırmak üzere değil, rekabeti
gerçekleştirmek üzere” yapıldığı takdirde kabul edilebilirdir (Hayek, 2004:56).
Dönem içerisinde tam serbesti yerine devletin ekonomiye müdahalesine ve hatta
planlamaya yer verilmektedir. İlk Bölüm’de belirtildiği gibi 1940’lı yıllarla birlikte,
egemen Amerika’da planlı demokrasilerden bahsedilmektedir. Amerikan toplumu,
“[t]oplum için planlanmak ve aynı zamanda demokratik kalmak” için “demokrasi[yi]
planlanmaya ikna etmek, ve nasıl planlanacağını göstermek mücadelesi”ni (Person
1940) sahiplenmiştir. ABD’li devlet adamı Averell Harriman, 1946’da “[b]u
ülkedeki insanlar artık ‘planlama’ gibi sözcüklerden rahatsızlık duymuyorlar…
İnsanlar hükümetin tıpkı bu ülkede yaşayan bireyler gibi plan yapmasını kabul
141
etmişlerdir” diyerek durumu özetlemektedir (Maier, 1987’den akt. Hobsbawn, Ocak
2011:367).
B. SAVAŞ SONRASINDA TÜRKİYE’DE DEMOKRASİ SORUNU
Savaş dönemi Türkiye için bir kesinti dönemidir ancak bu kesinti dönemi “gelir
dağılımında fevkalade önemli değişikliklere yol açmış ve bu dönüşümler savaş
sonunun ekonomik, sosyal ve siyasi gelişmelerini büyük bir ölçüde
biçimlendirmiştir” (Boratav, 2008:82).
Bu süreçte devletin doğrudan müdahalelerini görmek mümkündür. Milli
Korunma Kanunu (MKK), devlet eliyle üretim ilişkilerinin biçimlendirilmesinin en
önemli aracı olmuştur. MKK doğrultusunda, dokuma ve çimentoya el konulmuş,
Yerli Mallar Pazarları’nda iplik dağıtımı devlet tarafından yapılmıştır (Avcıoğlu,
2001a:471). Buna ek olarak, MKK’nin 41. maddesi ile öküzlere el konulmuş, ancak
40 dönümden fazla arazisi olanların tek öküzlerini tutma hakkı tanınmıştır (Avcıoğlu,
2001a:488). Diğer taraftan, fiyat kontrolleri de devletin düzenleme alanlarından
biridir. Örneğin, 1942’de Ticaret Bakanı Behçet Uz, fiyat kontrolleri ile piyasada
satılan buğday ve zeytinyağındaki kontrollerini kaldırmıştır. Bununla birlikte,
buğday 13,5 kuruştan 100 kuruşa, zeytinyağı 85 kuruştan 350 kuruşa tırmanmıştır
(Avcıoğlu, 2001a:472).
Ücretlerin reel olarak gerilediği bu dönemde enflasyonun bu denli artması özel
sektöre kar aktarılmasını sağlamıştır. Odalar Birliği de enflasyonun özel sektörün
gelişmesine faydalarını teyit etmiştir (Odalar Birliği, 1966’dan akt. Avcıoğlu,
2001a:478):
“Meydana gelen enflasyon iki yönden yatırımların finansmanında ve özel sektörün
gelişmesinde faydalı olmuştur. Birinci, Devlet bütçesinden ödenen ücretler, fiyatlarla
aynı hızda artmadığından aradaki fark, kamu yatırımlarının finansmanına tahsis
edilen kaynakları arttırmıştır. İkincisi ekonomik gelir dağılımının değişmesidir.
Tâcir, sanayici ve piyasa şartlarına uyabilen çiftçilerin gelirlerinde önemli artışlar
olmuş, buna mukabil geniş halk kitlesinin reel geliri, dolayısıyla istihlâk azalmıştır.
Enflasyonun bu ikili tesiri, ekonomik sermaye terakkümünü hızlandırmıştır.
Enflasyonist devrenin bu yöndeki tesirleri İkinci Dünya Savaşının zaruri kıldığı
142
kamu cari harcamalarındaki artış ve savaş yıllarını karaborsa kazancı ile daha da hız
kazanmıştır. 1950’yi takip eden liberal ekonomi düzenine geçiş arzularının artması
ve bunu takip eden hızlı bir özel sermaye terakümünün meydana gelmesi, devletçilik
devresinin bu özellikleri ile izah edilebilir.”
Savaş dönemi koşullarının enflasyon gibi dolaylı geliri azaltıcı etkilerine karşılık,
çalışma hayatına yapılan doğrudan müdahalelerle savaşın yükü işçilere yüklenmiş,
işçilerin üzerinden kar elde edilmiştir. 1938’deki fiyatlara göre 1944’de fiyatlar 449
katına çıkmıştır (Timur, 2001’den akt. Metinsoy, 2006:72), buna karşın reel ücretler
141 katına katılmıştır (Metinsoy, 2006). Ayrıca, savaş döneminde çıkarılan MKK ile
çalışma zamanının artırılmasına olanak sağlanmakta ve zorunlu çalışma
getirilmektedir. Uygulamadaki örneklerinden Şirketi Hayriye ücretlerde bir
değişikliğe gitmeden çalışma saatini 16’ya çıkarmıştır (Tan’dan akt. Metinsoy,
2006:73). Ayrıca, 28 Şubat 1940’da çıkarılan kararname ile Zonguldak
madenlerinde, daha önce madenlerde çalışanlara zorunlu olarak madenlerde çalışma
yükümlülüğü getirilmiştir (Metinsoy, 2006:75). Madenlerde çalışanların sayısının 10
binlere vardığı söylenmektedir ve çalışma zorunluluğu 8 yıl sürmüştür (Metinsoy,
2006:86).
Sonuç olarak, savaşın bitiminde tüccar burjuvazi ile pazara üretim yapan büyük
çiftlik sahipleri yükselen sınıflar olarak ön plana çıkmıştır (Eroğul, 2003). Savaş
devam ederken, Cumhurbaşkanı İsmet İnönü yükselen sınıflara işaret ederek, savaş
vurguncuları olarak tanımlamıştır:
“Bulanık zamanı, bir daha ele geçmez fırsat sayan eski batakçı çiftlik ağası, ve
elinden gelse teneffüs ettiğimiz havayı ticaret metaı yapmaya yeltenen gözü doymaz
vurguncu tüccar ve bütün bu sıkıntıları politika ihtirasları için büyük fırsat sanan ve
hangi yabancı milletin hesabına çalıştığı belli olmayan birkaç politikacı, bütük bir
milletin hayatına küstah bir surette kundak koymaya çalışmaktadırlar (Bravo sesleri,
sürekli alkışlar). Üç, beş yüz kişiyi geçmiyen bu insanların vatana karşı aşikâr olan
zararlarını gidermek yolu elbette vardır.”
Bu iki yükselen sınıfta oluşan karın farkındalığı, Hükümet’in iki sınıf üzerine
çıkardığı vergilerde görülmektedir: varlık vergisi (1942)77
ile toprak mahsulleri
77 4305 sayılı Varlık Vergisi Kanunu: RG: 12 Teşrisâni 1942/ 5255.
143
vergisi (1943).78
Varlık vergisi, büyük toprak sahipleri ile kazanç vergisine tabi tüm
mükelleflerden varlıklarının belli bir oranında bir defaya mahsus olarak alınmış,
toprak mahsulleri vergisi ise piyasaya üretim yapan çiftçilerden %8 ile %2 oranında
alınmıştır.
“Savaş zamanı elde edilen kârlar, savaş sonrasını takip eden dönemde yatırımlara
ve sermaye birikimine” dönüştürülecektir (Avcıoğlu, 2001a:478); ancak bu kesim
“toplumsal açıdan kendilerini güvensizlik içinde” hissetmekte ve “iktidara daha
sağlam yerleşme[k]” istemektedir (Karpat’tan akt. Avcıoğlu, 2001a:522). Bu
doğrultuda, Eroğul’a göre, “karaborsadan yararlanan yeni bir zenginler zümresi
türemiştir… Türedi zenginler ise artık idarede doğrudan doğruya söz sahibi olmayı
arzulamakta[dır]” (Eroğul, 2003:18).
Söz konusu toplumsal güvensizlik, 1945 yılı Ocak ayında Meclis’e gönderilen
Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu (ÇTK) ile daha da artmıştır. Büyük toprak
sahiplerinin sert karşı çıkışları ile şekillenen ÇTK’nın Meclis Genel Kurulu’ndaki
görüşmelerinde Adnan Menderes, Celal Bayar, Refik Koraltan ve Fuat Köprülü
Meclis’de muhalif bir duruş sergilemişlerdir. Ardından 21 Mayıs’da yapılan bütçe
görüşmelerinde bütçe açıkları, ölçüsüz emisyon, vurgunculuk, dar gelirlilerin
durumu, vb. gibi konularda Hükümeti eleştiren beş kişi, bütçede aleyhte oy
kullanmıştır (Adnan Menderes, Celal Bayar, Refik Koraltan, Fuat Köprülü ve Emin
Sazak). Söz konusu gerilim devam ederken Bayar, Menderes, Koraltan ve Köprülü
tarafından Parti Grubu’na “kanun ve parti tüzüğündeki anti-demokratik hükümlerin
tasfiyesi, Meclisin Hükümeti denetlemesine izin verilmesi ve seçimlerin serbestçe
yapılması” taleplerinin yer aldığı Dörtlü Takrir’in (Önerge) sunulması sonrasında
partiden ihraçlar başlamıştır (Eroğul, 2003:28-29). Vatan Gazetesi’ndeki muhalif
yazıları nedeniyle Köprülü ve Menderes Eylül 1945’de; ardından Koraltan Ekim
1945’de ihraç edilmiş, Bayar ise Aralık’ta Parti’den istifa etmiştir.
Aralık 1945’de Bayar tarafından açıklandığı üzere, Ocak 1946’da Parti’den ihraç
edilen milletvekilleri ile Bayar tarafından Demokrat Parti kurulmuştur. Demokrat
Parti, liberalizm ve demokrasi ilkelerini sahiplenerek siyasal sahneye çıkmıştır
(Eroğul, 2003:29). Buna göre, piyasalara karışılmayacak (md.51), devlet özel sektöre
78 4429 sayılı Toprak Mahsulleri Vergisi Kanunu: RG: 7 Haziran 1943 /5423.
144
destek vermekle görevli olacak (md.17), devlet kuruluşları özele devredilecek
(md.47), tarım kalkınmanın temeli olacak (md.54) görüşleri Parti Programı’nda yer
almıştır (Eroğul, 2003:31-32). Demokrat Parti, “II. Dünya Savaşı’ndan sonra,
Türkiye’de iktidara tamamen sahip olabilmek için bir halk hareketini araç edinen
asalak egemen sınıfların siyasal örgütü” (Eroğul, 2003:94) olarak devletin piyasadan
çekilmesini ve özel girişimcinin esas olduğu bir ekonomik yapıyı talep etmektedir.
Öte yandan, DP’nin programında “Devletin ele alacağı işlerin uzun vadeli bir plana
bağlanmasına” da karşı çıkılmamaktadır. Ancak “devlet iktisadî faaliyetlerinin
hudutlarının kesin olarak belirlenmesi” istenmektedir (Tekeli ve İlkin, 2009d:5).
Dönemdeki yükselen sınıfların varlığına bir diğer kanıt da “tüccar, müteahhit ve
iş adamlarından Nuri Demirağ[ın] 8 Temmuz’da Valiliğe başvurarak “Milli
Kalkınma Partisi” adında bir parti kurma konusunda girişimde bulun[masıdır]”
(Tökin, 1965’den akt. Çiner, 2009:597). Parti Programı’nda “devletçilik
reddedilmekte, seçimlerin tek dereceli yapılması, Cumhurbaşkanının millet
tarafından seçilmesi, bir âyan meclisi kurulması ve sanayide, ticarette serbest rekabet
esası savunulmaktadır. Dış politika alanında ise, “İslam Birliği – Şark Federasyonu”
istenmektedir” (Tökin, 1965’den akt. Çiner, 2009:597). Nadir Nadi, Milli Kalkınma
Partisi’nin liberalizmi savunduğunu ve artık bu ideolojinin geçerliliği kalmamış bir
sistem olduğundan, Nuri Demirağ’ın entelektüel birikiminden endişe etmektedir.
1946’dan sonra yükselen sınıflar yeni siyasal partilerde örgütlendikleri gibi,
CHP’yi de ele geçirmişlerdir. Öncelikle “[ÇTK’nın] yasalaşmasından birkaç ay sonra
Hatipoğlu Tarım Bakanlığı’ndan ayrılmış, yerine toprak reformunun en şiddetli
aleyhtarlarından toprak ağası Cavit Oral gelmiştir” (Avcıoğlu, 2001a:522), ardından
Köy Enstitülerinde bir geri adım atılarak Milli Eğitim Bakanı Hasan Ali Yücel
görevinden alınarak Köy Enstitüleri aleyhtarı Şemsettin Sirer göreve getirilmiştir.
Dönemin Cumhurbaşkanı tarafından “demokrasi ile yürütülmesi güç olan şeyler”
olarak tanımlanan bu işler (Milliyet, 23 Kasım 1967’den akt. Avcıoğlu, 2001a:501)
CHP içindeki sınıfsal devir teslim sonrasında askıya alınmıştır (Avcıoğlu,
2001a:522). Devir teslim sonrasında CHP’de burjuva reformcu kanadın yerine büyük
çiftçilerin egemenliği kurulmuştur (Boratav, 2008:96). Bu dönüşüm 1947 CHP
Kurultayı’nda açık olarak kabul edilecektir. Öte yandan, savaş sonrasında, Hükümet
145
çalışma yaşamına dair birçok düzenlemeye gitmiş olsa da79
“ücretli işçi
mükellefiyetinin tanığı olan halk kesimleri ve işçi sınıfı[nın] CHP’den daha da
yabancılaşarak, 1945 sonrası dönemde CHP’ye karşı oluşan muhalefetin tabanını
teşkil” (Metinsoy, 2006:102) ettiği iddia edilmektedir.80
Savaş sonrası “sosyalist hareketin siyasetin dışına itildiği” dönemde (Boratav,
2008:94), işçi sınıfının sol-sosyalist bir siyasal hareketi oluşturması
beklenmemelidir, çünkü bu dönemde SSCB ile ilişkiler gerginleşmiş, komünizme
savaş açılmıştır. “19 Mart 1945’te Sovyet Büyükelçisi Molotov, Türkiye’nin
Moskova Büyükelçisi Selim Sarper’e bir nota vererek 7 Kasım 1945’te sona erecek
olan 17 Aralık 1945 tarihli Dostluk ve Saldırmazlık Anlaşması’nın
feshedilebileceğini bildirmiştir.” Notada, 1925 tarihli Anlaşma’nın “savaşın ortaya
çıkardığı yeni koşullara uygun olmadığını ve önemli oranda geliştirilmesi gerektiğini
ifade etmektedir” (Avaner, 2009:588-89). Notada, 16 Mart 1921 tarihli Moskova
Anlaşması ile belirlenen sınırlarda bazı düzeltmelerin yapılması ile Boğazların
Sovyetler Birliği ile Türkiye tarafından ortaklaşa savunulması ve bir mutabakata
varılması talep edilmiştir (Çelik, Haziran 1969’den akt. Çiner, 2009:589). Bu talepler
doğrultusunda, Sovyetler Birliği’nden askeri bir müdahale gelip gelmeyeceği
endişesi, Savaş sonrası döneme damgasını vurmuştur.
Soğuk Savaş dönemi etkisi ile de anti-komünizm dalgası topluma yayılmıştır.
Yurtiçinde, sol görüşlü dergi, gazete ve kitaplar yasaklanmakta, toplatılmaktadır.
Hatta, 5 Aralık 1945’de “kızıllar kahrolsun” yazılı pankartlarla Atatürk ve İnönü’nün
fotoğraflarını taşıyan 20 bin kadar üniversite öğrencisi Tan, Yeni Dünya Gazeteleri
ile Görüşler Dergisi’nin matbaalarını tahrip etmişlerdir (Cumhuriyet, 5 Aralık 1945).
Türkiye’de Savaş Sonrası koşulları için, işçinin maddi üretim sürecinde baskı
79 Metinsoy, işçilerin “örgütlü, ideolojik, kolektif ve açık direniş biçimlerinin görülmediği ya da
mümkün olmadığı zaman ve mekânlarda, alt-sınıfların gündelik yaşamda, alttan alta sürdürdükleri
ve siyasi iktidarı dolaylı biçimlerde etkileyen mücadele ve direniş” pratiklerinin, “savaş sonrasında
sosyal politika alanındaki çeşitli yasal ve kurumsal düzenlemelerin yapılmasında, sosyal politikanın
kurumsallaşmasında” önemli rol oynadığını iddia ettiği çalışması döneme dair değerli bir kaynaktır
(Metinsoy, 2006:101, 69).
80 Boratav da, CHP’nin Şükrü Saraçoğlu’nun savaş vurgunculuğunu devam ettiren politikaları
nedeniyle CHP’nin emekçi yığınlarından koptuğunu belirtmektedir (Boratav, 2008:91).
146
altına alınması ile sosyalizmin siyasetten soyutlanmasının ve tüccar ile toprak
ağalarının üretim ilişkilerinde kazandığı egemenliğin siyasal arenadaki yükselişle
elele gittiğini söylemek yanlış olmaz.
C. TÜRKİYE’NİN DÜNYAYLA BÜTÜNLEŞMESİ: NİYET VE
GERÇEKLERE DAİR
Hobsbawn’a göre, “kapitalist ülkelerin savaş sonrası büyük ekonomik başarı
öyküleri, nadir istisnalar (Hong Kong) dışında, hükümetlerin desteklediği,
denetlediği, yönlendirdiği, bazen planladığı ve yönettiği sanayileşmenin öyküleridir”
(Hobsbawn, Ocak 2011:361). Gerçekten, II. Dünya Savaşı’ndan zaferle çıkan
SSCB’nin askeri ve ekonomik gücü ile birçok ülkede (İngiltere, Fransa, vb.) sosyalist
/ komünist siyasal partilerin iktidara gelmesi, yeni dünya düzeninin liberal
olmayacağına dair bir işaret olarak görülmekte, devletçiliğe vurgu yapmaktadır.
Türkiye’de de hemen Savaş sonrasında karma ekonominin sahiplenileceğine dair
öngörüler Hükümete yakın çevrelerde baskındır.81
Oysa iki yıllık süre içerisinde
liberalizmin benimsenmesi ve yakın gelecekte liberal bir ekonomiye geçileceği önce
uluslararası anlaşma ve girişimlerle kayıt altına alınmış, ardından yurtiçinde
uygulamaya geçirilmiştir. Söz konusu iki gelecek kurgusu, iki alternatif planda
somutlaştırılmış ve planlar üzerinden çatışmalı olarak ilerleyen süreçte liberal
gelecek kazanmıştır. Liberal geleceğin toplumsal üretim ilişkileri içerisindeki zaferi
ve içeriği söz konusu iki yıllık çatışma içerisinde oluşturulmuştur.
1. Demokrasi Yolunda Planlama Gündemi: Savaş Sonrası Sanayi Planı ve
Programı’ndan (İvedili Sanayi Planı) Türkiye İktisadi Kalkınma
Planı’na (Vaner Planı)
Kuruluş döneminin ekonomi politikaları ile devam edileceğine dair inancın Savaş
sonrasında aldığı tavır, devletçiliğin yeniden yapılandırılması ile sınırlıdır. Necmettin
81 Nadir Nadi, Cumhuriyet’te yazdığı başyazılarında devletçiliğin öneminden bahsetmektedir. Örneğin
3 Eylül 1945’de “Her Millet Devletçi Olacak” başlıklı bir makale yazmış, 11 Eylül 1945 tarihli
başyazısında da liberalizmin artık yaşamayacağını belirtmiştir.
147
Sadak “Devletçilik Siyasetimizin Gayeleri ve Hududu Üzerinde Durmak Gerekir”
başlıklı yazısında devletçiliğin “dünyanın gidişine uydurulması gerekliliği” üzerinde
durmaktadır (Akşam, 16 Aralık 1945’den akt. Avaner 2009:595, dip.35).
Devletçi-korumacı alışkanlıkların izlerine sahip (Boratav, 2008:97) 1944 yılında,
Saraçoğlu Hükümeti “Harp Sonrası Kalkınma Plan ve Programı”nın hazırlanmasına
karar vermiştir. Çalışmalar İktisat Vekaleti’nde yoğunlaşmışsa da Bakanlıklararası
bir Komisyon eliyle yürütülmüştür. Komisyon’da, Maliye Vekili Nurullah Esat
Sümer, İktisat Vekili Fuat Sirmen, Ticaret Vekili Celâl Siren ve Ziraat Vekili Şevket
Raşit Hatipoğlu bulunmaktadır. Bu komisyonun başkanlığını ise İktisat Vekaleti
Müsteşarı Nihat Odabaşıoğlu yapmakta; Komisyon çalışmalarının sekretaryasını ise
İktisat Vekaleti Sanayi Tetkik Heyeti Reisi Şevket Süreyya Aydemir yürütmektedir
(Aydemir, 2000’den akt. Çiftçioğlu, 2008:150).
“Bir sene kadar süren kesif bir çalışmadan sonra Komisyon, 7 Mayıs 1945
tarihinde – yani Savaşın fiilen bittiği 5 Mayıs 1945 tarihinden iki gün sonra- bu
planın özeti niteliğindeki öz raporu hükûmete verebilecek hale gelmişti[r]” (Tekeli
ve İlkin, 2009d, 1).
İvedili Sanayi Planı olarak anılan “Savaş Sonrası Sanayi Planı ve Programı” dört
bölümden oluşmaktadır (Tekeli ve İlkin, 2009d:2):
I. “Türk Sanayiinin Harp Zamanından Sulh Zamanına İntikal ve Sulh
Zamanının Muhtemel Şartlarına İntibak Devresinde Korunması ve Gelişmesi
ile ilgili Genel Problemler Hakkında Rapor
II. Bu raporun teknik kısımlarının hülâsası ile jeopolitik mahiyetteki umumî
görüşleri ihtiva eden “öz rapor”
III. Ele alınan konuların önemli bir bölümünü teşkil eden Sümerbank ve
Etibank’a ait projeler ve ön projeler
IV. Uygulamayı temin maksadıyla, planlama ile ilgili kuruluşlar arasında
imzalanan protokoller.”
İvedili Sanayi Planı’nın amacı (Öz Rapor’dan akt. Tekeli ve İlkin, 2009d:2),
Bu haddizatında çetin (milletlerarası) durum içinde, bir taraftan demokrasi âleminin
bir zaafı olan müstemleke ve yarı müstemleke şeriatı içine düşmemek, diğer taraftan
da “milli” tekâmülümüzün seyrini arızaya uğratacak her türlü tazyik ve tesirlerden
148
korunmak ve bunun için istihsalde hem sanayi, hem ziraati geliştireceği ve ulaştırma
işlerini genişleterek memleketi süratli bir “kül” haline koyacak çareler bulmak...”tır.
Plan’ın hedefleri, 1930’lu yıllarda uluslararası uzmanlaşmaya dayalı üretim
ilişkilerine kafa tutan planlama yaklaşımının hedefleri ile benzerlikler taşımaktadır.
Planın temel amacı, 1923’den bu yana devam eden sanayileşmenin daha geniş
gereksinimlere yanıt verecek düzeye yükseltilmesidir (Thornburg, vd., 1949).82
Söz konusu hedefler kamuoyu ile paylaşılmadan, hedefler doğrultusunda harekete
geçilmiştir. Sanayi yatırımları, Sümerbank ve Etibank’ın öncülüğünde
gerçekleştirilecektir. Diğer bir deyişle, sanayileşmede devletin öncülüğü kabul
edilmektedir. Bu tercihin nedeni şöyle açıklanmaktadır (Öz Rapor’dan akt. Tekeli ve
İlkin, 2009d:4):
“Sanayileşme ‘memlekette yeni bir içtimaî tabaka yaratır ve bu tabakanın hayat
kaygıları ve şartları, kendi haricinde kalan kitlelere nazaran hususiyet arz ve içtimaî
alâka talep eder, hâlen büyük işçi kalabalığının bulunduğu muhitlerin içtimaî tetkiki
bu hususta çok şayan-ı dikkat misaller verir. Hususi sermaye, devlet kanunlarının
hesapsız kayıt ve şartları olsa dahi kâr gayesinin dışında ve binaenaleyh kendisi için
gayri kabili idrak olan bu meselelere daima bigâne, hatta menfi kalır. Binaenaleyh
artık sanayi ve maden meselelerinin bir de “işçi siyaseti” ve içtimaî bir mesele olarak
kabul etmek ve onu aslî kitlesi ile devletin müdahale ve tanzim çerçevesinde
bulundurmak lazımdır.”
Sözü edilen çalışma yaşamına dair düzenlenme gereksinimi, Refah Devleti
uygulamalarının yaygınlık kazandığı bu dönemde İngiltere (Beveridge Planı) başta
olmak üzere Avrupa’da öne çıkmaktadır. Çalışma Bakanı Dr. Sadi Irmak, önce
Kanun’un tamamen milli bir gereksinimden doğduğunu söylemekte, ardından ise
Beveridge Planı’nı anmaktadır:
“Bilirsiniz ki başka yerlerde bu sosyal dayanışma hızlı bir gelişme halindedir. Bunu
memnuniyetle ifade edeceğim ki, en ileri adımı, müttefikimiz İngiltere, Beveriç
plânında tahakkuk ettirmiş bulunuyorlar. Çalışan işçilerin durumu da
82 Söz konusu plan metnine ulaşılamamakla birlikte, plan içeriğine dair bilgiler için iki kaynaktan
yararlanılmıştır. Plan metni verilmemekle birlikte, Tekeli ve İlkin içeriğe dair alıntılar yapılmış
(Tekeli ve İlkin, 2009d); Thornburg ise kendisine 1946 yılında verilen plan özetini kitap ekine
eklemiştir (Thornburg, vd., 1949).
149
arkadaşlarımızın tebarüz ettirdiği şekilde gayet tabiî olarak sosyal yardım dâvalarına
temas edecektir.” (Çalışma Bakanı Dr. Sadi Irmak, TBMM 22.06.1945, ZC D.7 C.18
B.77 O.1 s.359).
Türkiye’de bu doğrultuda atılan ilk önemli adım “Çalışma Bakanlığı’nın Kuruluş
ve Görevleri Hakkında Kanun” (RG: 27.06.1945/6042) ile “iş hayatiyle ilgili
hususları düzenleme, yürütme ve denetleme ile görevli” (4763/ md.1) Çalışma
Bakanlığı’nın kurulmasıdır. Cumhuriyet Gazetesi’nin 9 Mart 1945 tarihli haberine
göre, Çalışma Bakanlığı “Sanayi Planı” hazırlıklarının bir parçası olarak kurulmuştur
(Avaner, 2009:620).
Ağrı mebusu H. Tugaç’ın aktardığına göre, “gerekçeden ve tasarıdan
anla[şılmaktadır] ki, bu Bakanlık işçi ile işveren arasında münâsebetleri düzenlemek
ve genel olarak bütün çalışan unsurların daha verimli ve daha refahlı bir seviyede
çalışmalariyle ilgili bir yetki ve sorumluluk kurulmaktadır” (vurgular bana ait,
22.06.1945, TBMM ZC D.7 C.18 B.77 O.1, s.357). Kanun Gerekçesi’nde (TBMM
Sıra Sayı No: 445) “[y]urdumuzda Endüstrinin ve tarımın gelişmesine ve yarınki
gelişme şartlarına uygun olarak iş hayatının düzenlenmesi ihtiyacı gittikçe daha
büyük önem kazanmakta, işçilerin gerek yaşama şartlarının, gerek çalışma ve iş
başarma güçlerinin iyileştirilmesi ve rasyonelleştirilmesi bakımından geniş ölçüde
tedbirler alınması”nın gerekliliği görülmektedir.
Çalışma Bakanlığı “İş Kanununun hükmü altında bulunan müesseselerde
çalışanların durumiyle ilgilenmektedir. Şimdi bu Kanunun şümulüne giren 300 000
vatandaş vardır. Yalnız, Türkiye’de çalışan insan sayısı 300 000 değildir. Bu
kanunun şümulüne sosyal ve ekonomik sebeplerle girmeyen vatandaşlar vardır ki,
bunların sayısını da milyondan az telâkki etmemek lâzım gelir.” (Çalışma Bakanı Dr.
Sadi Irmak, TBMM 22.06.1945, ZC D.7 C.18 B.77 O.1 s.358).
1945 ve 1946 yıllarında işçi-işveren ilişkileri ile işçilerin yaşam koşullarına dair
birçok düzenleme yapılmıştır. 9 Temmuz 1945’de 4792 sayılı Kanun ile İşçi
Sigortaları Kurumu kurulmuş, 27 Haziran 1945’de 4772 sayılı Kanunla İş Kazaları
ve Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortası kabul edilmiş, 21 Ocak 1946’da İş ve İşçi
Bulma Kurumu kurulmuş, 5 Haziran 1946 tarihli Cemiyetler Kanunu ve 20 Şubat
1947 tarihli 5018 sayılı İşçi ve İşveren Sendikaları ve Sendika Birlikleri Kanunu
kabul edilmiştir (Metinsoy, 2006).
150
Plan’da sanayileşme temel hedefi doğrultusunda tarımsal gelişme sanayiye bağlı
olarak ele alınmaktadır. Tarımsal nüfusun sanayiye kayması beklenmekte ve tarımda
verimliliğin sulama, makineleşme, hastalıkların kontrolü, vb. mekanizmalarla
artırılması amaçlanmaktadır (Thornburg, vd., 1949:304). Tarımda verimliliğin
artırılması için Plan süreci devam ederken Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu (ÇTK)
ile atılan adımın, Plan hedeflerini desteklediği düşünülmektedir.
1945 yılı Ocak ayında Dönem Hükümeti’nin (Şükrü Saraçoğlu) Savaş sonrasına
dair hazırladığı “Çiftçiye Toprak Dağıtılması ve Çiftçi Ocakları Kurulması Hakkında
Kanun” (ÇTK) (4753/ RG:15.06.1945-6032), Plan hazırlıkları devam ederken Meclis
gündemine gelmiştir. “Cumhuriyetin ilk yıllarında meclisteki büyük toprak
sahiplerinin şiddetli muhalefeti karşısında gündeme dahi getirilmeden rafa
kaldırıla[n]” toprak reformu (Önal, 2010:53), İkinci Dünya Savaşı sonrasında bir kez
daha gündeme taşınmaktadır.83
Türkiye’nin Savaş sonrasındaki, ekonomik–toplumsal yapısına dair Ankara
mebusu Hıfzı Oğuz Bekata’nın 17 Mayıs 1945 tarihli oturumda ÇTK’yı inceleyen
Geçici Komisyon Raporu’ndan aktardığına göre, “Türkiye’de 5000 dönümden fazla
olan büyük toprak mülklerinin sayısı 418’dir, orta toprak mülklerinin sayısı da
5764’dür. Bunları toplarsak 6182 yapar. Bu 6182 orta ve büyük toprak mülküne
sahip olan kimselerin ellerinde 23.600.000 dönüm toprak vardır. Memleket
nüfusunun %80’inin çiftçilikle uğraştığını biliyoruz. Şu halde kendisine yeter toprağa
sahip olanların dışında hayatını bu toprağa bağlamış milyonlarca çiftçi vatandaş,
araziye sahip olanların yarıcısı, ortakçısı, ırgadı, hizmetkârı olarak boğazı tokluğuna
hayat sür[mektedir]” (TBMM ZC C. 17 B.56 O.1 s.124).
11 Haziran 1945’de kabul edilen 4753 sayılı ÇTK, mülkiyet rejiminin
değiştirilmesi gibi bir amaç gütmemekte, aksine Şevket Reşit Hatipoğlu tarafından
hazırlanan ılımlı bir tasarı ile Meclis gündemine taşınmaktadır. Buna karşın, Meclis
Komisyonu’ndaki tartışmalar büyümüş, “bilhassa [Komisyon Başkanı] Adnan
83 Bilsay Kuruç, Toprak Reformu adı ile değil ama farklı düzenlemelerle, Cumhuriyetin kuruluşundan
itibaren toprak mülkiyeti ile ilgili düzenlemelerin yapıldığını belirtmektedir: Kuruç, tarihsiz. Ayrıca,
Tekin Avaner, bu dönemde iki dış kaynaklı raporun tercüme edildiğini belirtmektedir: Olindo Gorni
(1944), Toprak Islahatı, Ankara:Başvekâlet Devlet Matbaası; M. Murdoch Tcherkinsky (1945)
(orj.1939), Avrupa’da Arazi Rejimi, Çev. Faik Üstün, Ankara: İçişleri Bakanlığı.
151
Menderes son bir gayretle, ameleye toprak vermemek ve verdirmemek için elden
[gelen] gayreti sarfet[miştir]” (Saraçoğlu, 1945’den akt. Eroğul, 2003:27). Sonuç
olarak, ÇTK birçok maddesi değiştirilerek kabul edilmiştir.
Bu değişiklikler sonrasında Kanun’un amacından saptırıldığına inanan CHP’li
milletvekili Alâattin Tiritoğlu’nun görüşlerinin Dönem Cumhurbaşkanı İsmet İnönü
tarafından sahiplenilmesi ile Kanun Tasarısı’na sonradan 17. madde eklenmiştir.
Avcıoğlu’nun aktardığına göre, Tiritoğlu’nun hazırladığı ilk haliyle madde daha
devrimcidir (Avcıoğlu, 2001a:494):
“Bu kanun neşri tarihinde, Türkiye Cumhuriyeti hudutları dahilinde, herhangi bir
tarım toprağını fillen işleyen ortakçı, yarıcı ve tarım işçisi otomatik olarak işlediği
toprağa sâhip olur. Mahalli tapu idareleri, bunlara derhal tapu vermekle mükelleftir.
Mülk sâhipleri, bu kanunla istimlâk edilmiş bulunan mallarının bedelini devletten
alır.”
Oysa düzenleme Meclis’den yumuşatılarak çıkmıştır:
“Topraksız veya az topraklı olan ortakçılar, kiracılar veya tarım işçileri tarafından
işlenmekte bulunan arazi, o bölgede 39 uncu madde gereğince dağıtmaya esas tutulan
miktarın kendi seçtiği yerde üç katı sahibine bırakılmak şartıyla yukarda yazılı çiftçi
ve işçilere dağıtılmak üzere kamulaştırılabilir. Sahibine bırakılacak olan arazi 50
dönümden aşağı olamaz. Bu madde hükmünün uygulanmasında 15 ve 16 nci
maddelerin hükümleri işlemez. Geçici mevsim işçileri hakkında bu hüküm
uygulanmaz, işçinin geçici mevsim işçisi olup olmadığını Tarım Bakanlığı belli
eder.”
Bir önceki bölümde ele alındığı gibi, ÇTK görüşmeleri Türk Siyasal Hayatı’nda
çok partili döneme geçişin ilk adımıdır. ÇTK görüşmelerinde ortaya çıkan muhalefet,
1945 yılı içerisinde derinleşerek, siyasal bir örgüte, Demokrat Parti’ye varlık
kazandıracaktır.
İvedili Sanayi Planı ile ilgili aktarılması gereken önemli noktalardan bir tanesi de
planın finansmanı yöntemidir. Öz Rapor’da özel sektörün “sermaye biriktirmesi,
kredi bulması, çağdaş teknikleri kullanması, küçük ve orta ölçekli işletmeler şeklinde
örgütlenme yoluna gitmesi öneril[mektedir]” (Tezel, 1994’den akt. Çiftçioğlu,
2008:152-153). Eğer, sanayileşmenin finansmanında dış kaynaklara dayanılacaksa,
152
“bunun özel sermaye yolu ile değil, fakat devlet tarafından alınacak krediler şeklinde
olması üzerinde önemle durulmaktadır” (Tekeli ve İlkin, 2009d:4).
İvedili Sanayi Planı henüz kamuoyu ile paylaşılmamış, plan doğrultusunda hayata
geçirildiğine dair işaretlerin bulunduğu bu düzenleme ve girişimler devam
etmekteyken, 28 Eylül’de çıkan habere göre “Yeni Endüstri Programı”, Ekim ayında
Ankara’da yapılacak bir Kongrede özel sektör ile paylaşılacaktır. Kongrenin
gündemi, özel sektör ile devlet tarafından kurulacak sanayi sahalarını kesin olarak
tespit etmek, ham ve yarı mamul maddelerle ilgili sorunları karara bağlamak, işçi
ücretlerini mümkün olduğu kadar sabit bir şekle sokmak (barem tayin edilebilir mi),
sanayi kar hadlerini belirlemek ve vergileri sanayinin gelişmesine zarar vermeyecek
şekle sokmaktır (Cumhuriyet, 28 Eylül 1945).
Kasım 1945’de Ticaret Odaları ile Hükümet arasındaki görüşmelerin yoğunlaştığı
görülmektedir. İstanbul, Ankara ve İzmir Ticaret Odaları84
ile görüşen Ticaret
Bakanı’na özel sektörün talepleri iletilmektedir. Talepler, olağanüstü koşullara özgü
kurulan devletin ticari etkinliklerinin azaltılması (Cumhuriyet, 13 Kasım 1945) ve
“olağanüstü hâdiseler dolayısıyla aldığı tedbirlerle hususi teşebbüs sahasını
devletçilik lehine” daraltan devletin “ferdi teşebbüs ve şahsi sermayelere iş
hayatımızda geniş yer ayrılması”nın sağlanması ile barış dönemine geçiş noktasında
toplanmaktadır (Cumhuriyet, 9 Kasım 1945). Bu doğrultuda, Ticaret Ofisi, Petrol
Ofisi, İthalat ve İhracat Birlikleri’nin lağvedilmesi, devlet bütçesinde masrafların
asgariye indirilmesi (Cumhuriyet, 10 Kasım 1945) istenmektedir. Ayrıca, özel sektör
karar mekanizmasında bulunması gerektiğini düşünmektedir. Buna göre, devlet ile
özel sektör temsilcilerinden oluşan bir Komisyon teşkil edilmesini ve ilgili
kanunların bu Komisyon’da hazırlanmasını istemektedir (Cumhuriyet, 13 Kasım
1945). İzmir Ticaret Odası Başkanı da “Ticaret Bakanlığı rapor ve kararlarımızı çöpe
atacaksa hiç beyhude konuşmayalım” diyerek baştan uyarıda bulunmaktadır.
Aralık ayında Ticaret Bakanlığı ile Odalar arasında bir mutabakata varıldığı
anlaşılmaktadır. Buna göre, takas usulü ve 510 sayılı Kararname kaldırılacak, ithalat
ve ihracat birlikleri devam edecek, Odalar Kanunu değişecek, dış kredi temin
84 1.11.1943 tarih ve 4355 sayılı Odalar Kanunu ile getirilen yükümlülüklere yalnızca Ankara,
İstanbul ve İzmir Ticaret ve Sanayi Odaları kısa sürede intibak edebilmiştir. Bu nedenle, sınıfsal
temsil açısından egemen bir konumda bulunmaktadır.
153
edilmesi, devlet giderlerinin azaltılması, devletin yapamayacağı işlerin özele devri,
vb. konular üzerinden anlaşılmıştır (Cumhuriyet, 8-9 Aralık 1945). İvedili Sanayi
Planı’nda öngörülen devlet öncülüğünde sanayileşmeye karşı bir tavrın baskın
çıkmakta olduğu bu dönemde görülmektedir.
Sorunların temelinde yattığı belirtilen ve kaldırılması istenen 510 sayılı
Kararname (RG: 15.03.1945/5655) ticarette vurgunculuğu önlemek üzere tüccarları
beş gruba ayırmış (ithalatçı, ihracatçı, toptancı, perakendeci, imalatçı) ve bu
grupların birbirleri ile ticari ilişkilerini yasaklamıştır. Aralık 1945’de mutabakata
vardığı düşünülen konuda, Hükümet Nisan 1946’da harekete geçmiş; 510 sayılı
Kararname’yi kaldırmamış ancak değiştirmiştir. Özel sektör kaldırılmasını beklediği
kararnamenin memnuniyet verici bir şekle sokulmadığını görünce “sukutu hayal”e
uğramıştır (Cumhuriyet, 6 Nisan 1946).
Özel sektör aynı dönemde, 1946 yılı yazına doğru piyasalara hakim olan
durgunluk (Cumhuriyet, 5 Mayıs 1946) nedeniyle de karamsardır. Fabrikalar işçi
çıkartmakta; Ege’de üzümcülük ve pamukçuluk ölmekte; Ziraat Bankası ve
Kooperatifler, borcunu ödeyemeyen köylülerin bağlarını satmaktadır (Cumhuriyet, 5
Mayıs 1946). Tüccar ve sanayicinin “sukutu hayal”ine piyasadaki şartlar da
eklenince, özel sektör–Hükümet arasındaki ilişkiler 1946 yılının ortalarında zora
girmiş görünmektedir. Bu noktaya gelinmesinde en önemli etken, kalkınma için
gerekli görülen ve 1945 yılında temasa geçilen dış borç ya da yardımın bu döneme
kadar sağlanamamış olmasıdır.
Türkiye, ilk borç talebini 1945 yılı başında Amerika’ya iletmiştir. Amerika’dan
alınacak yardım hakkında, 25 Haziran 1945’de Meclis’de kabul edilen Anlaşma
umut vericidir. ABD’den Savaş süresince “Ödünç Verme ve Kiralama Kanunu” (İare
ve İcar Kanunu) çerçevesinde alınan borçlardan 100 milyon doların geri verilmemesi
ve yeni borçlanmaya gidilebilmesi üzerine anlaşmaya varılmıştır (Cumhuriyet, 8
Mayıs 1946).
2 Mart 1941’de ABD Kongresi’nde kabul edilen Ödünç Verme ve Kiralama
Kanunu, ABD’nin kendi savunması için önemli gördüğü Devletlerin kendi ulusal
savunmalarına, sınır ve bağımsızlıklarını korumak üzere yardımda bulunulmasına
dair yetki vermektedir (Sözcü Yanık, TBMM 25.5.1946; ZC D.7 C.18 B.78).
Türkiye Savaş sırasında ABD’den bu çerçevede kredi almış, ancak bu krediler
154
herhangi bir anlaşma ile düzenlenmemiştir. Bu doğrultuda, 23 Şubat 1945’de
Ankara’da ABD ile Anlaşma imzalanmıştır.
Söz konusu Anlaşma, İvedili Sanayi Planı’nın öngörmediği bir düzenlemeyi de
içermektedir. Anlaşma’nın 7. maddesi ile “Türkiye ve ABD uluslararası ticarette her
türlü farklı muamelenin kaldırılması, gümrük tarifelerinin indirilerek ticarete engel
olan diğer düzenlemelerin hafifletilmesi konularındaki görüş birli[ği]” belirtilmekte
ve “yakın bir gelecekte toplanacak olan ticaret konferansında tartışılacak olan bu
ilkelere aykırı düzenlemelerden kaçın[ılması]” beyan edilmektedir (Tuna, 2007;
TBMM ZC D.7 C.18 B.78 sonuna ekli TBMM Sıra Sayı: 131). Diğer bir deyişle,
Türkiye’de liberalizme yönelmek zorunluluğu baş gösteriyordu.
İvedili Sanayi Planı’nın tersine esen rüzgar yardım talebi üzerine süren
müzakerelerde yoğunlaşmıştır. 1945 yılı sonunda ABD’den Türkiye’ye ziyaretler
sıklaşmaktadır. Ekim 1945’de, Amerikan Heyeti Türkiye’yi ziyaret etmektedir.
Bretton Woods’un kararlarının uygulanıp uygulanmadığı ve ülkelerin bu konuya dair
görüşlerini almak üzere Ortadoğu’yu gezen Amerikan Heyeti, 1945 Ekim ayı başında
Türkiye’ye gelmiştir. Mrs. Bolton, “Türkiye Bretton Woods anlaşmasına girdiği
takdirde kendisine daha büyük mali yardımlar temin edilebilir” şeklinde teşvik
etmektedir. Dikkat çekici olan Karl Mundt’un demecidir (Cumhuriyet, 2 Ekim
1945):
“Nefis tütününüz, üzüm ve incirleriniz gibi bizde çok yayılmış, alışılmış
mahsulleriniz vardır. Kromlarınızı da alıyoruz. Zannedersem siz de bizim
otomobillerden hoşlanıyorsunuz. Zira birçok şeylerde zevklerimiz uymaktadır.
İşinize yarayacak kamyonlarımız var. Tayyare ile gelirken birçok çiftlikler gördüm.
Her halde traktöre de ihtiyacınız vardır. Velhasıl Türkiye ile Amerikan ekonomisinin
birbirini tamamlayıcı tarafları çoktur.”
Amerika, Türkiye’ye yardım için güleryüz göstermekte ve hemen ardından ithalat
ve ihracata dair stratejiyi belirlemektedir: Türkiye hammadde ihraç edecek;
otomobil, traktör ithal edecektir. Diğer bir deyişle, Türkiye’nin sanayileşmesi değil,
tarımsal gelişmesi desteklenebilecektir.
Oysa, Nisan 1946’da çıkan haberlere göre, “Türkiye, sanayi inkişaf programını
başarmak üzere Amerikadan 500 milyon dolara yakın bir istikraz istemiştir”
155
(Cumhuriyet, 13 Nisan 1946). İthalat ve İhracat Bankası ise “önce ödünç ve kira
yoluyla Türkiyeye verilmiş olan 100 bin dolarlık malzeme bedelinin ödenmesini arzu
etmektedir” (Cumhuriyet, 14 Nisan 1946). Hemen hemen bu tarihlerde Amerikan
Başkanı Truman’ın beyanatı, krediye ilke olarak onay verir niteliktedir (Cumhuriyet,
6 Nisan 1946):
“[Yakın ve Orta Doğu’da] sulhu korumak ve kuvvetlendirmek istiyorsak, buranın
yalnız muhtariyet ve istiklâlini temin etmekle iktifa edemeyiz. Yakın ve Ortadoğu
milletleri, kaynaklarını birleştirmek ve hayat seviyelerini birleştirmek istiyorlar.
Amerika Birleşik Devletleri, bu arzuların yerine getirilmesi için elinden geleni
yapacaktır.”
Gerçekten, Ortaşark A.Ş. Müdürü Hoover, müzakerede bulunmak üzere Nisan
sonunda Türkiye’ye gelmiştir. Ortaşark A.Ş., Amerika’da kurulan 340 fabrikanın
ortak olduğu bir şirkettir ve Balkanlar’da Amerikanın ticari ilişkilerini düzenlemek
üzere kurulmaktadır. Amerika’dan gelen talep, Ortaşark A.Ş.’nin “Balkanlar
üzerinden bütün bu müesseselerin yapacağı işi[n]” Türkiye merkezli yürümesidir
(Cumhuriyet, 19 Nisan 1946).
Müzakereler sürecinde, ABD’den Türkiye’ye yalnızca 10 milyon dolarlık bir
kredi açıldığı haberi gelmiştir, hem de “Amerikadan temin edilecek kredinin mahalli
sarfı ve ticari, sınaî kalkınmamızda tam manasiyle faydalı olması işiyle meşgul
olacak bir büro kurulması da mukarrerdir (karara bağlanmıştır)” (Cumhuriyet, 17
Nisan 1946). Talep edilen 300 milyon dolarla karşılaştırıldığında, alınan 10 milyon
dolarlık yardım karamsarlığı pekiştirmiştir. Buna rağmen, bu tarihten itibaren, ABD
ile varolan dostluk havası bir işbirliği havasına bürünmektedir. Başbakan, “hürriyet,
adalet, istiklâl ve insanlık davalarında Amerikanın bulunduğu saflarda
bulunacağı[nı]” açıklamaktadır (Cumhuriyet, 9 Mayıs 1946).
Hükümet ile özel sektör arasında gerilen ilişkiler ve ABD’den beklenen yardımın
sağlanamadığı bu koşullarda, Hükümet İstanbul Sanayiciler Birliği’nden Plan üzerine
görüş bildirmelerini talep etmiştir. Mayıs 1946’da Abidin Daver, “Yeni Sanayi
Hamlemize Doğru” başlıklı yazısında yer verdiği İstanbul sanayicilerinden istenen
Rapor’da öne sürülen görüşleri aktarmaktadır. Buna göre, “yeni bir sanayileşme
plânlaşması lâzımdır”, yeni sanayi tesislerinin eksikleri saptanmalı ve döviz
ihtiyacını nasıl karşılanacağına dair politika üretilmelidir, tarım mahsulü ihracata
156
mamul halde girmelidir ve “Devlet sanayi ve hususi teşebbüsleri birbirine müsavi
hale getirilmelidir. Devlet hangi sanayi sahasında teşebbüslerde kalacak, hangileri
hususi teşebbüse bırakacak? Devletin girmeyeceği hususî teşebbüs sahasını
bildirmesi” gereklidir (Cumhuriyet, 18 Mayıs 1946).
Görüldüğü gibi, ne sanayicilerin ne de tüccarların planlamaya karşı olmaları söz
konusu değildir. Sanayiciler ve tüccarlar için önemli olan devletçiliğin sınırlarının
saptanması ve hatta bir an önce tasfiyesidir. Sanayi Birliği Umumî Heyeti, devletle
ferdin kuracağı sanayilerin sınırlarının tespit edilmesi ve “uzun müddet sabit kalacak
ana bir plân ve programa bağlanması”nı talep etmektedir (Cumhuriyet, 1 Haziran
1946). Ne var ki, bu açıklamalar halihazırdaki planın benimsenmediği, aksine yeni
bir plan beklentisi içerisinde olunduğunu göstermektedir.
Mayıs ayının sonunda yüzyüze görüşen Başbakan, Bakanlar ile sanayiciler bir
dönüm noktasında olduklarını belirtmektedir: “bütün bu temas ve ziyaretlerden
aldığımız neticeler ve yapılan vaidler sanayi işlerimizde bir dönüm teşkil edecek
kadar ehemmiyeti haiz bulunmaktadır” (Cumhuriyet, 28 Mayıs 1946). Görüşmelerde,
devlet ve özel sektörün etkinlik alanları belirlenmesi, vergi muafiyetleri, kredi
olanaklarının artırılması gibi konular ele alınmıştır (Cumhuriyet, 28 Mayıs 1946).
Sanayicilerin istekleri, Hükümet nezdinde karşılık bulmuştur. Ankara’da
milletvekilleri, Başbakanlık ile Ekonomi, Ticaret, Tarım, Dış İşleri, Maliye, Çalışma,
Ulaştırma Bakanlıkları müsteşar ve ilgili genel müdürleri, ithalat ve ihracat ileri
gelen tacirleriyle sanayicileri, iktisat profesörleri ve uzmanları biraraya getirecek bir
Heyet’in kurulmasına karar verilmiştir (Cumhuriyet, 2 Haziran 1946). “Bu heyetin
Ankara’da yapılacak olan toplantılarda bugünün icap ve ihtiyaçlarına göre devletin
bir iktisadî plân tasarısı hazırlanacaktır. Bilhassa anayasamızda ve CHP programında
yer alan iktisadî devletçiliğin hudud ve şumulun de kesin olarak çizil[mesine]”
çalışacağı belirtilmektedir (Cumhuriyet, 2 Haziran 1946). Çünkü, memlekette
sermaye birikimi vardır ama köklü servetlere intikal edeni yoktur, “bunun bilhassa
iktisadî plânsızlığın doğurduğu bir netice olduğu kabul edilmektedir” (Cumhuriyet, 2
Haziran 1946).
Yeni plan hazırlıklarından bahsedilirken, mevcut planın projelerinin uygulamaya
geçirilmesi yolunda, Sümerbank ve Etibank’ın harekete geçtiği, destek bulmak üzere
157
Avrupa’ya gittiği görülmektedir (Cumhuriyet, 9 Ağustos 1946). Hatta, “beş yıllık
müstacel sanayi ve mâadin plânı” adı ile kabul edilen bölümü kapsamında İzmir’de
basma fabrikası, Ankara’da makine fabrikası kurulacak, Karabük demir-çelik
fabrikası bir misli büyütülecek, ayrıca bir soda fabrikası ve Kütahya’da azot fabrikası
yapılacaktır (Cumhuriyet, 9, 27 Temmuz 1946).
Dahası, planın finansmanı için 3 Haziran 1946 tarihinde 4938 sayılı Kanunla,
hükûmete üç seferde 150 milyon TL kadar iç istikraz (iç borçlanma) yapabilme
yetkisi tanınmıştır (Tekeli ve İlkin, 2009d:4). Kanun Gerekçesi’nde belirtildiği gibi,
kalkınma giderlerine harcanmak, özellikle sanayileşmek ve yeraltı ve yerüstü
madenleri işletmek üzere iç borçlanma yetkisi Hükümete verilmektedir. Söz konusu
Kanun Tasarısı’nı inceleyen Ekonomi Komisyonu, Raporu’nda, devletin bayındırlık
etkinliklerinin bütçenin genişlemesine bağlı olarak karşılanması gerektiğini
düşünmektedir. Fakat,
“...yurtta gelişme imkânları mevcut olan sınai teşebbüslerin genişlemesine, yerüstü
ve yeraltı istihsal kabiliyetimizin yükseltilmesine yarıyacak bütün teşebbüslerin
alınmasını yalnız bütçe genişlemesine bağlı tutmanın da, milletimizi muhtaç olduğu
ilerleme hamlelerinden mahrum kılabileceği mülâhazasına aynı önemle yer vermek
zarureti vardır. Böyle olunca külfetli olduğu muhakkak bulunan istikraz yoluna
gidilmesi, nimeti galip, tereddüde, hele tevakkufa mutlaka tercihi lâzım bir harekettir.
Şu kadar ki; geniş verimleri uzun yıllara bağlı, faydaları çok yıllara sâri teşebbüslerin
yükünü, ferahlık ve menfaat dağılışiyle mütenasip hale getirmek üzere iç istikrazların
yaratabildiği kudrete dış kredi imkânlarını katmanın önemini takdir eden bir
anlayışın aydınlattığı yolda alınacak mesafe, hedefimize erişme müddetini
kısaltmağa yarayacak bir başarı unsuru olarak daima göz önünde tutulmak değerini
muhafaza etmelidir. Gerekçede yazılı olandan ve Maliye Bakanımızın
komisyonumuzdaki açıklamalarından bu cihetin derpiş edilmekte olduğu kanaatini
edinen komisyonumuz tasariyle istenen yetkinin verilmesini esas itibariyle kabul
etmiştir.” (vurgular bana ait, TBMM, Sıra Sayı:166).
Komisyon, sanayileşmede iç krediler yanında dış kredilerin kullanılarak yükün de
sağlanacak çıkarlar gibi gelecek nesillere paylaştırılmasının gerekli olduğuna
inanmaktadır. Bu gerekçenin ötesinde, 1946’da Savaşın bitiminde, Türkiye’nin 100
milyon dolara yakın dış ticaret fazlası ve 250 milyon döviz rezervi bulunmasına
rağmen, dış kredi olanakları için kapıları aşındırmasının (Boratav, 2008, 99) nedeni
158
“altın ve döviz rezervlerini Sovyetler Birliği ile yaşanan gerginlik ve savaş ihtimali
göz önüne alarak kullanmak” istememesidir (Y.S.Tezel’den akt. Çiftçioğlu,
2008:132).
Dış yardımın gerekliliğine dair Türkiye’de incelemelerde bulunmak üzere birçok
heyet ve uzman yurtta bulunmaktadır. Yirminci Yüzyıl Vakfı’nın ABD’nin
Türkiye’ye yardım ve yatırım olanaklarına dair rapor hazırlamak üzere 1946-1947
yıllarını Türkiye’de geçiren Thornburg’un Raporu gelecek ekonomi politikalarını
haber verir niteliktedir. Thornburg, Raporu’nu 1949 yılında yayınlamış olsa da 1947
ve 1948’de Hükümet yetkilileri ile temas içerisinde bulunduğu ve ekonomi
politikalarına dair önerileri paylaştığı anlaşılmaktadır. Örneğin, 8 Temmuz 1947’de
İzmir’de yaptığı açıklamada Türkiye özel sektöre önem vermezse Amerikan özel
teşebbüsünün Türkiye’ye gelmeyeceğini belirtmektedir (Cumhuriyet, 8 Temmuz
1947’den akt. Övgün, 2009:853). ABD’nin Türkiye’nin kalkınmasına vereceği
desteğin Türkiye’ye gelmesi için ilk yapılması gereken “ekonomik amaçların ve
kalkınmada devletin rolünün yeniden tanımlanması”dır (Thornburg, vd., 1949:205).
Bu yeniden yapılandırmada “hakların hükümete değil, insanlara ait olduğu” temel
ilke olmalıdır. “Bireyler ya da özel teşebbüslerin hakları devlet görevlilerinin keyfi,
kaprisli ve ayrımcı eylemlerinden zarar görmesinden korkmamalıdır” (Thornburg,
vd., 1949:205).
Devlet, özelin yapamayacağı alanlarda, örneğin eğitim, sağlık, posta, polis,
itfaiye, bayındırlık gibi alanlarda etkinlik göstermelidir. Bu alanların dışında sadece
yatırımlar için hazırlayıcı olmalı, insanların kapasiteleri gelişince çekilmeli ve yerini
bireylere devretmeli ve başka alanlara geçmelidir. En önemlisi “devlet ne olursa
olsun ekonomik artığı devlet-güdümlü <<beş yıllık planların>> aşırı iddialı
programlarına kullanmaktan vazgeçme[diği]” sürece teşebbüsler başlangıç
yapamayacaklardır (Thornburg, vd., 1949:207). Thornburg, İvedili Sanayi Planı’nın
eleştirisi üzerine yeni bir kalkınma modeli önermektedir. Bu modelde, devlet
“zamansız büyük-ölçekli sanayileşme programını” uygulamak yerine temel
gereksinimleri üretmeye odaklanmalıdır (Thornburg, vd., 1949:254).
Thornburg’un önerileri doğrultusunda ortaya çıkan kalkınma modeli, takip eden
dönemde benimsenerek, uygulamaya girecektir. Yeni yönelim, 21 Temmuz’da
159
yapılan Genel Seçim sonrası iktidara gelen Recep Peker Hükümeti ile hayata
geçirilecektir.85
1946 yılında yapılan ilk çok partili Genel Seçimler sonrasında TBMM, 395 CHP
milletvekili, 66 DP milletvekili ve 4 bağımsız milletvekilinden oluşmuştur. Seçim
tarihinin dört ay öne çekilerek Muhalefet Partisi’ni yerelde örgütlenme imkanından
mahrum bırakma ve seçim sürecindeki birtakım engellemeler, CHP’nin, DP’nin
seçimdeki olası zaferine karşı alınmış önlemler olarak tarihe geçecek ve DP’lilerin
tepkisine neden olacaktır (1-30 Temmuz 1946, Cumhuriyet).
Seçim sonrasında, Hükümeti kurma görevi Recep Peker’e verilmiştir, Recep
Peker Hükümeti’nin programı 14 Ağustos 1946’da Meclis’de okunmuştur.
Hükümetin programında da sanayici ve tüccarların görüşleri ile Thornburg’un
önerilerine paralel olarak “harp şartlarının zaruri kılmış olduğu tahdit tedbirlerinden
arta kalanlarını, lüzumlu şartları süratle hazırlayarak, ortadan kaldır[mak]” amaç
olarak benimsenmiştir (TBMM 14.8.1946, ZC D.8 C.1 B.3). Bu doğrultuda, Savaş
dönemine özgü İthalat Birliği ve Ticaret Ofisi kaldırılacak, serbest döviz kuru ile dış
ticaret benimsenecek, özel sektör ile devlet arasında bir farklılık olmayacak, devletle
özel teşebbüs arasında işbirliği sağlanacak, devletin özel sektör tarafından
başarılabilecek sahalara yayılması önlenecek ve aykırı durumlar ortadan
kaldırılacaktır (TBMM 14.8.1946, ZC D.8 C.1 B.3 s.31). Hükümet Programı
görüşmelerinde, eski Tarım Bakanı Cavid Oral’ın ÇTK’nın ziraatin gelişmesini
engelleyecek bazı maddelerinin olduğunu, bunların kaldırılmasının gerekli olduğunu
belirtmesi dikkat çekicidir (TBMM 14.8.1946, ZC D.8 C.1 B.3 s.47). Cavid Oral,
tarıma gereken önemin verilmemesi nedeniyle şikayetçidir. Kâsım Gülek ise, sanayi
programı hazırlanması üzerinden durmuş, programın hazırlanmasına sanayi ve ticaret
85 1945 yılında da önemli görev değişiklikleri ile gidişata el konulmuştur. “Savaş Sonrası Kalkınma
Planı ve Programı”nın hazırlanması için kurulan Planlama Komisyonu üyeleri olan Maliye Bakanı
Nurullah Esat Sümer, İktisat Bakanı Fuat Sirmen, Ticaret Bakanı Celal Siren ve Tarım Bakanı
Şevket Raşit Hatipoğlu ya görevden alınmış ya da görevleri değiştirilmiştir. Bütçe görüşmeleri
sonrasında, Ticaret Bakanı Celal Sait Siren yerine Raif Karadeniz atanmıştır (Avaner, 2009:595,
dip.35). CHP Genel Sekreterliği’ne Şevket Esendal’ın sağlık sorunları nedeniyle çekilmesi ve yerine
Nafi Atıf Kansu’nun atanması da bu kapsamda değerlendirilmelidir (Avaner, 2009:595, dip.35).
ÇTK’nun yasalaşmasından birkaç ay sonra Hatipoğlu Tarım Bakanlığı’ndan ayrılmış, yerine toprak
reformunun en şiddetli aleyhtarlarından toprak ağası Cavit Oral gelmiştir (Önal, 2010).
160
erbabının da dahil edilmesini savunmuştur: “Bu surette, memleketin bütün
zekâlarından, bütün kabiliyetlerinden istifade edilmiş olur ve ilerisi için bir garanti
teşkil eder.” Hatta ekonominin tümünü kapsayan kalkınma hareketinin koordinasyon
içerisinde yürütülmesi için Başbakan Yardımcılığı’nın kurulması gerektiğini
savunmuştur (TBMM 14.8.1946, ZC D.8 C.1 B.3 s.50-51).
Recep Peker Hükümeti, 7 Ağustos 1946’da göreve gelir gelmez, milletlerarası
kuruluşlardan dış yardım elde etme gayreti hız kazanmıştır (Tekeli ve İlkin,
2009d:5). Bu çabaların ilk adımı, 1945 yılı sonunda ABD Heyeti tarafından verilen,
Bretton Woods Sözleşmesinin imzalanması halinde yardımların artacağı beyanatı
çerçevesinde, devalüasyon yapılması olmuştur. “Bretton Woods Para ve Maliye
Antlaşması’nın Uluslararası Para Sandığı’na ilişkin hükümlerinden 20. maddenin 4.
kısmının 1. bendinde; “31 Aralık 1945’ten sonra aza olmak arzusunu izhar eden
hükümetlerin paralarının başa baş kıymetleri ikinci maddenin ikinci kısmının
hükümleri mucibinde tayin edilecektir” ifadesi bulunmakta[dır]” (Ekzen, 1980’den
akt. Çiftçioğlu, 2008:145). Bu madde doğrultusunda, 1 dolar karşılığı Türk Lirasının
değeri 7 Eylül 1946’da 1.28’den 2.80’e düşürülmüştür (Boratav, 2008:98).
Maliye Bakanı Halit Nazmi Keşmir’in 7 Eylül 1946 Kararları’nın ihracatın
artırılması için (Çiftçioğlu, 2008:146) yapıldığını belirtmesine karşın Recep Peker
“...7 Eylül kararlarından bahsederken Türk parasının değerinin hakiki kıymetini
tespit yolu ile az faizli ve uzun vadeli krediler bulmak mümkün olacağını
söylemiştim... Yine bu sayede kendi bütçe takatimizle pek ağır gidecek olan
kalkınma işlerimizin ana kısımlarının 5 – 7 sene zarfında tahakkuk edebileceğini...”
belirtmiştir (Ulus Gazetesi, 2 Temmuz 1947’den akt. Tekeli ve İlkin, 2009d:6).
Gerçekten, devalüasyonu takip eden 20. gün Recep Peker IMF’ye başvurusunu
yapmıştır. Bu doğrultuda ABD ile yapılan görüşmeler, bir ay kadar sonra
sonuçlanmış ve 1946 Ekim’inde 50 milyon dolarlık bir kredi alınmıştır (Tuna, 2007).
Ayrıca, Eylül 1946’da uygulamada liberal bir siyasetin benimsendiği de açıkça
görülmektedir. Ziraat Bankası altın satışlarına başlamış, Yerli Mallar Pazarları
kapatılmış, serbest döviz uygulamasına geçilmiştir (Cumhuriyet, 16, 17 Eylül 1946).
Uygulamada benimsenen ekonomi politikası, CHP Kurultayı’na da egemen olacak
ve devletçiliğin tanımından başlamak üzere CHP’de liberal bir ekonomi politikası
takip edilmeye başlanacaktır.
161
Bundan sonraki süreç ise, İvedili Sanayi Planı’nın terkedilerek, yeni bir Plan
hazırlığının başlatılması olacaktır. 31 Ağustos 1946’daki bir habere göre, yeni
Hükümet sanayi planını gözden geçirecek, Sümerbank’ın “hususi teşebbüsleri daha
fazla destekleyen ve hayatı ucuzlatma çalışmalarında âmil bir hale getir[ilmesine]”
çalışılacaktır (Cumhuriyet, 31 Ağustos 1946). Bu sırada, CHP iktisatçılarından Esad
Tekeli’nin Ulus Gazetesi’ne (CHP’nin gayriresmi yayın organı) yazdığı bir yazı yeni
yönelimi çok iyi özetlemektedir. Esad’a göre, ekonomik kalkınma için hükümetin
hazırlayacağı planda birinci iş ihracatı artırmak olmalıdır, ihracatı artırmak için
paranın değeri düzenlenmeli ve zirai üretimin çoğalması ve ucuzlaması gereklidir
(Cumhuriyet, 6 Eylül 1946). Diğer taraftan, ithal mallarından kömürün yurtiçinde
üretilmesini artırmalıyız ki, dışarıya döviz verilmesin. Bunların dışında, sulama ve
yol bakımı zirai ve sınai kalkınmanın temelidir, önceliklidir. Esad’a göre “Dünyanın
birçok memleketlerinin Birleşik Amerikadan kredi buldukları bir zamanda bizim bu
hususta müsbet bir netice elde edemeyişimiz teessürle kaydedilecek bir noktadır”
(Cumhuriyet, 6 Eylül 1946). Bu nedenle, Ticaret Vekili Tahsin Bekir Balta’nın da
belirttiği gibi “yeni dünya şartlarının bahşettiği imkânlardan faydalanmak suretiyle
esaslı bir sanayileşme ve kalkınma programı hazırlama” eğiliminde olunmalıdır
(vurgular bana ait, Hükümet Programı ve Tatbikleri, 1947’den akt. Tekeli ve İlkin,
2009d:6).
1947 yılında Savaş’ın yarattığı Kriz Türkiye ekonomisinin üzerine çökmeye
başlamıştır. Dış ticaret açıkları artmakta (Boratav, 2008:102), dış borç arayışları
devam etmektedir. Aynı dönemde, İlk Kongresi’ni yapan Demokrat Parti ile CHP
arasındaki tartışma sertleşmektedir.
Tartışmaların toplumsal alanda da kaynağının olduğu sınıfsal örgütlenmelerden
görülmektedir. 1947 yılında, toplumda sınıfsal dengedeki değişimin göstergesi olarak
İstanbul Tüccar Derneği’nin kurulması önem taşımaktadır. 16 Nisan 1947’de ilk
toplantısını yapan Dernek, Ticaret ve Sanayi Odaları’nı işaret ederek, kanunî
mecburiyetlerle kurulmuş organların, tüccarın hakikî sesini aksettiremeyeceğini
söylemiştir” (Cumhuriyet, 16 Nisan 1947). Derneğin amacı, “iktisadi hürriyeti
siyaset dışında bir meslek, bir fikir davası olarak müdafaa etmek”tir. Dernek Başkanı
İzzet Akosman, resmi ağızlara seslenmektedir: “Tüccar bazı resmî ağızların
söylemekten çekinmedikleri kıravatlı haydutlar mıdır?” Akosman’a göre, devlet
162
ekonomiden çekildiği takdirde vurgunculuk da ortadan kalkacaktır. Bu doğrultuda,
Akosman “devletin artık, kendisine büyük külfetler yükliyen işlerden çoğunu iş
hayatının yetişmiş ve hazırlanmış elemanlarına güvenle teslim etmesi gerektiğini
söylemiş, ancak bu suretle, piyasalarımıza ve işlerimize ferahlık vermenin, hayat
pahalılığını azaltmanın kabil olduğunu bildirmiştir” (Cumhuriyet, 16 Nisan 1947).
İstanbul Tüccar Derneği’nin CHP’nin kadrosuna yönelik bir karşı çıkış olduğu
görülmektedir. Derneğin kurulması, tüccar burjuvazinin serbest ticaret ve ekonomiye
dair sınıfsal bir refleks oluşturduğunu göstermesi açısından önemlidir. Bu refleks
DP’nin uzantısı olarak ortaya çıkmışa benzemektedir. Ayrıca, tüccar burjuvazinin
1930’larda geçici karakteri ile öne çıkan devletçiliğin tasfiyesi zamanının geldiğini
ilan edecek kadar palazlandığını da göstermektedir.
1947 yılında uluslararası ve ulusal saflarda netleşme başlamıştır. Yurtiçinde,
burjuvazi toplumsal ve siyasal örgütlenmesine sahip çıkmakta; yurtdışında ise
Türkiye’nin Batı Bloğu ile yakınlığı teyit edilmektedir. Bu teyit mesajı, Marshall
Planı’na dahil olunması ile egemen devletlerce verilecektir.
Şubat 1947’de ABD’de İhracat Bankası’nın Boğazlar Sorunu nedeniyle
Sovyetler’in işgalinden tedirginlik duyan özel bankaların Türkiye’ye kredi açmadığı
belirtilmektedir (Cumhuriyet, 11 Şubat 1947). Bir ay sonrasında ise Yunanistan
üzerinde ve Ortadoğu’daki İngiltere’nin rolünün, ABD’ye devredileceğine dair
görüşmeler yapılmakta ve ABD’nin Türkiye’ye kredi ve silah yardımı alabileceği
bildirilmektedir (Cumhuriyet, 4 Mart 1947). Mutlu haber 12 Mart’taki Truman’ın
konuşması ile gelmiştir:
“Türkiye’nin milli bütünlüğü Ortadoğu nizamı için şarttır”
12 Mart 1947’de Truman’ın Kongre’de yaptığı konuşmada, “bütün milletler[in],
hayat tarzları bakımından iki tercihten birini tercih etmek zorunda” olduğu
vurgulanarak, Yunanistan ve Türkiye gibi yardıma gereksinim duyan milletlerin
“şahsi hürriyetler”in olmadığı, “tahakküm” tarzından kurtarılmaları için
desteklenmesinin gerekliliğini belirtmiştir (Truman 1947; Cumhuriyet, 13 Mart
1947). Bu kapsamda Türkiye’ye 150 milyon dolar kadar askeri yardım
yapılabilecektir, daha da önemlisi Truman’ın konuşması, Rusya’ya bir ihtar olarak
algılanmıştır (Cumhuriyet, 14 Mart 1947). 22 Mayıs 1947’de ABD Başkanı’na
Türkiye’ye yardımda bulunmak üzere yetki verilmiştir (TBMM 1.9.1947, ZC D.8
163
C.6 B.79 sonuna ekli, TBMM Sıra Sayı: 233). Bu yetkinin kullanılmasına ilişkin
elçilikle Ankara’ya bir Rapor hazırlanarak 15 Temmuz 1947’ye kadar iletmesi
istenmiştir (Korkmazcan, 2005). 22 Mayıs’da ABD’nin onayladığı Yardım
Anlaşması’na istinaden ABD Heyeti ile Türkiye arasında 22 Temmuz 1947’de
imzalanan Yardım Anlaşması 1 Eylül 1947’de Meclis’de onaylanmıştır.
Bu süreç içerisinde bir başka yardım sinyali de Haziran 1947’de George
Marshall’ın Avrupalı devletlerin bir araya gelerek bir plan hazırlamaları halinde
ABD’nin yardımda bulunabileceğini belirtmesi ile gelmiştir. Bu yardım,
öncekilerden farklı olarak askeri alanla sınırlı olmayacak, ülke bazlı olmayacak,
yeniden yapılanma amacıyla bölge bazında verilecektir (Erhan, 1996, 278-279). Söz
konusu yardımdan yararlanmak üzere 16 Avrupa Devleti, 12 Temmuz’da Paris’de bir
araya gelerek, Conference on European Economic Cooperation (CEEC-Avrupa
İktisadi İşbirliği Komitesi) teşkilatını kurmuşlardır. Paris’teki görüşmelere Rusya da
davetli olmasına rağmen, görüşmelerde aşılamayan çatışmalar nedeniyle Rusya
işbirliğinden çekilmiş (Cumhuriyet, 7 Temmuz 1947) ve ABD’nin isteği
doğrultusunda işbirliği “Avrupa Federasyonu” biçimine bürünmüştür (Erhan, 1996).
İşbirliği Komitesi’nin hazırlıkları 22 Eylül’de tamamlanarak ABD’ye sunulmuştur.
Bu süreç, Türkiye’de kalkınma modelinin ve modelin planlanma sürecinin dış
yardımlar müzakerelerine içselleştirilmesi tarihidir. Marshall Yardımı çerçevesinde
talep edilecek dış yardım için Türkiye’nin planını hazırlama görevi, Başbakan Recep
Peker tarafından 1947 Şubat ayı sonunda, İktisat Vekâleti Başmüşaviri Kemal
Süleyman Vaner’e verilmiştir (Tekeli ve İlkin, 2009d:7, 10). Yeni Heyet, Süleyman
Vaner’in başkanlığında Şefik Bilkur, Ulvi Yenal, Nejat İren, Azmi Delan, Hayri
Tokay ve Faruk Tarkan’dan oluşturulmuştur (Tekeli ve İlkin, 2009d:7). 86
5 Kasım 1947’de, Plan çalışmaları tamamlanmış ve Başbakanlığa teslim
edilmiştir. Plan’ın Marshall Planı’nın (European Recovery Plan) bir parçası olduğu,
İngilizce başlığına Turkish Recovery Program adı verilmesinden anlaşılmaktadır
(Tekeli ve İlkin, 2009d:10):
“Anlaşıldığında göre, bu plân, Marshall Plânını tetkik etmek üzere, Türkiye’nin
iştirakile Paris’te toplanmış olan milletlerarası konferansın mevzu ve kararile de
86 Türk Ekonomi Kurumu üyeleri olan isimler özel sektöre yakın durmaktadır.
164
alâkalı bulunuyor. Bu plânın tatbikata konulması… 3,5 milyar Türk Lirasına baliğ
olan mali hacminin, iç gelir kaynaklarımızla birlikte milletlerarası yardımlaşma
imkânlarile de ayarlanması gerekmektedir” (Cumhuriyet, 6 Kasım 1947).
5 yılda 3,5 milyar lira sarfedilerek tamamlanacak olan Plan ile sanayide yalnızca
varolan yatırımların rasyonalizasyonu sağlanacak ve asıl olarak tarımsal gelişme
öncelikli yatırımlar yapılacaktır.
Planın hedeflerinin, Ekim 1947’de Türkiye’de incelemelerde bulunan Yirminci
Asır Vakfı adına çalışan Thornburg’un verdiği demeç ile benzer kurgusu dikkat
çekicidir. Thornburg’un Fortune Dergisi’ne verdiği “Türkiye Nasıl Yükselir?”
başlıklı demecinin ana fikri, tarımsal üretimin geliştirilmesi ve devletçiliğin
tasfiyesidir. Türkiye tarım ülkesi olarak, tarımsal üretiminin artırılmasına önem
vermelidir, ancak bu şekilde dış ticaretteki sorunlar çözülebilecektir. Diğer taraftan,
devlet işletmeleri yapıyla uyumsuzluk içinde ve ekonomik rasyonelden uzak olarak
kurulmakta ve işletilmektedir. Ayrıca, “hususi teşebbüsün teşvik görmemesi ve ilerisi
için gerekli emniyet şartlarının temin edilmemesi, sanayinin devlet sektörü dışında
inkışafını önlemiştir.” (Thornburg’dan akt. Ergin, 16 Ekim 1947).
Planın hedefleri, Marshall Yardımı’nda Türkiye’ye Avrupa’nın kalkınmasında
biçilen rolün gerektirdiği hedeflerle aynıdır. Marshall Raporu, temel olarak Truman
Doktrini’nin Türkiye’nin yardıma gereksinim duymadığı görüşünü paylaşmaktadır
(Avrupa İktisadi Kalkınma Programı, 1948’den akt. Tekeli ve İlkin, 2009d:11):
“Türkiye Harbin tahribatından masun kalmıştır ve bu sebeple Türkiye’nin karşılaştığı
meseleler, Avrupa memleketlerinin ekserisinin karşılaştığı iktisadî kalkınma
meseleleriyle kabili kıyas değildir....”
ABD’li uzmanlar, 1947 Planı’nı inceledikten sonra, “gelişme programının birçok
kısımları Avrupa Kalkınma Programının şumülü dışında kaldıkları için, Türkiye
Planının yalnız Avrupa kalkınmasına doğrudan doğruya yardımı dokunacak
kısımlarının nazarı itibare alınması mümkün olmuştur.” (Tekeli ve İlkin, 2009d:11).
Avrupa İktisadi Kalkınma Programı’nın Türkiye bölümünün ikinci kısmında
Türkiye’nin kalkınma programındaki rolü Avrupa ve dünya ihtiyaçlarına uygun olan
zaruri maddeler üretimini artırmaktır. Bu amaçla, Türkiye ziraat, ulaştırma,
madencilik teçhizatı ile diğer teçhizat ve gereken teknik yardımları alabilecektir
(Avrupa İktisadi Kalkınma Programı, 1948’den akt. Dik, 2009).
165
Nitekim, 1948’de Türkiye’nin Marshall Yardımı’na dahil edilmesi sonrasında
“ABD’den gelecek yardımın %75’inin zirai kalkınmaya hasredilmesi”ne karar
verilmiştir (Cumhuriyet, 30 Haziran 1948). Yardım, 5253 sayılı Kanun ile 8 Temmuz
1948’de onaylanmıştır (Dik, 2009:953).
Tarıma yönelik kalkınma tercihi ve devletçiliğin sanayileşme ile birlikte geri
plana oturtulması, toplumsal sınıflar ve uluslararası egemen ülke tarafından dile
getirilmekle birlikte, iktidar tarafından da paylaşılmaktadır. Bu yaklaşım 1947 CHP
Kurultayı’nda Tüzük’de değişiklik yapılarak, liberal bir görüşün benimsenmesi ile
resmi bir hal almıştır. Buna göre, “devletin büyük maden işletmeleri, büyük enerji
santralleri, savunma endüstrisi ve ağır endüstri alanlarında yatırım yapacağı ve
bunların dışındaki tüm yatırımların özel sektör tarafından gerçekleştirileceği
belirtilmişti[r]. Ayrıca, devletin bu konuda özel teşebbüsü teşvik etmek, korumak ve
gerekli yardımlarda bulunmakla görevli olduğunun da altı çizilmiştir” (BCA:
0.0.1947/30.1.0.0/42.250.5’den akt. Övgün, 2009:853).
Tüzük değişikliği ile açıklık kazanan yeni yönelim, mevzuatta yapılan
değişiklikler ile Hükümet’teki kadro değişikliklerine yansımıştır. Örneğin 26 Mayıs
1947’de kabul edilen 3/5843 sayılı Bakanlar Kurulu (BK) Kararı ile Türk Parasının
Kıymetini Koruma Kanunu ile getirilen döviz ve yabancı sermaye hareketlerinin
kısıtlamalarına serbestlik tanınmakta ya da 21 Haziran 1947’de kabul edilen 3/5955
sayılı BK Kararı ile bazı mal ve maddelerin alım satımı serbestleştirilmektedir
(Övgün, 2009:854). Kadroda da yıl içerisinde dört bakanlıkta değişiklik yapılmış ve
sonunda 9 Eylül 1947’de Hükümet düşmüştür (Övgün, 2009:854).
2. Kırılma Noktası: Bağımsızlıkçı-Plana Karşı Bütünleşmeci-Planın Zaferi
İvedili Sanayi Raporu’nun temel hedefi, azgelişmişlik konumuna karşı çıkmaktır
(Öz Rapor’dan akt. Tekeli ve İlkin, 2009d:2):
Bu haddizatında çetin (milletlerarası) durum içinde, bir taraftan demokrasi âleminin
bir zaafı olan müstemleke ve yarı müstemleke şeriatı içine düşmemek, diğer taraftan
da “milli” tekâmülümüzün seyrini arızaya uğratacak her türlü tazyik ve tesirlerden
korunmak ve bunun için istihsalde hem sanayi, hem ziraati geliştireceği ve ulaştırma
işlerini genişleterek memleketi süratli bir “kül” haline koyacak çareler bulmak...”
166
Söz konusu amaç, BBYSP’nin “büyük sanayici memleketler, aralarındaki bütün
siyasî ve iktisadî münazaalara ve ihtilaflara rağmen, ziraatçı memleketleri her zaman
ham madde müstahsili mevkiinde bırakmak ve bu memleketlerin piyasalarına hakim
olmak davasında müttefiklerdir” (Afetinan, 1972) yaklaşımının iki kutuplu dünyada
yeniden üretilmiş biçimidir. Bu yaklaşım, uluslararası uzmanlaşmaya dayalı ticaret
ilişkilerine karşı çıkmakta ve bağımsızlığa vurgu yapmaktadır.
Bu yaklaşımın 1930’ların Kadrocu görüşlerinin devamı olduğu sıklıkla
belirtilmektedir. Nitekim, planı hazırlayan Sanayi Tetkik Dairesi Başkanı Şevket
Süreyya Aydemir ve Sümerbank Konjonktür Müşaviri İsmail Hüsrev Tökin (Tekeli
ve İlkin, 2009d:3) BBYSP döneminde Kadro Dergisi’nde toplanmış aydınlardandır.
Plan, yaklaşım itibariyle BBYSP ve İkinci Beş Yıllık Sanayi Planı (İBYSP) ile
süreklilik göstermekle birlikte, içerik olarak ilk deneyimlerin aksine sadece sanayi
yatırımlarından oluşmamakta; sanayi ve tarım sektörlerinde “hammadde bazları, tesis
yerleri, iş ve ihtisas kadrosu, sosyal ihtiyaçları ve meseleleri, tesis seyrini tespit
edecek sitüasyon esaslarına göre hazırlanmış envestisman ve finansman safhaları ile
enerji bazları, münakale sistemi ve iktisadî reyonlaşma şartlarının kül halinde
mütalâasıyla mevcut yeni kurulacak sanayinin yurt içinde coğrafî dağılışını
gösterecek...” biçimde, geniş kapsamlı bir “İş Planı” şeklinde” hazırlanmıştır (Plan’ın
ilk bölümünden akt. (Tekeli ve İlkin, 2009d:3). Ayrıca, planlamada talep
hesaplanmasında “piyasa talebinin analizi ve / veya bunun projeksiyonuna göre
değil, fakat, eksojen (normatif) olarak alınmakta ve bunun için ayrı bir politika
istenmektedir... Böylece plan hem tüketimi, hem üretimi birlikte düzenlemiş
olmaktadır” (Tekeli ve İlkin, 2009d:3).
Plan, “polikültüre dayanan su altı ve toprak altı servetin kıymetlendirilmesine”
dayanan bir sanayileşmeyi öngörmektedir. (Tekeli ve İlkin, 2009d). Polikültür,
tarımsal alandaki gelişmeye benzer bir gelişmeyi sanayi sektörüne uygulamaktadır.
Polikültür sayesinde sanayileşme ile tarımsal gelişme arasında bir bağ kurulmaktadır.
Bu ise polikültür hedefinin bir sonucudur. Plan, tarımsal gelişmeyi etkileyecek bir
sanayileşme biçimini öngörmektedir (Çiftçioğlu, 2008:155).
Sanayileşmede “ülke içinde bölgesel ihtisaslaşmayı enerji kaynakları etrafında
sanayi kompleksleri teşkil ederek toplamak amacı” ile ele alınmaktadır (Tekeli ve
İlkin, 2009d:3). Söz konusu sanayi komplekslerinde devlet yatırımlarına ağırlık
167
verilmektedir. Özel sektörün “sermaye biriktirmesi, kredi bulması, çağdaş teknikleri
kullanması, küçük ve orta ölçekli işletmeler şeklinde örgütlenme yoluna gitmesi
öneril[mektedir]” (Tezel, 1994’den akt. Çiftçioğlu, 2008:152-153).
Devletin sanayi konusunda devrede olması gereklidir, çünkü sanayileşme aslında
toplumsal üretim ilişkilerinde sermaye-işçi çatışmasının derinleşmesi demektir.
Devlet, bu konuda aslen yer almalıdır ki, özel sektörün kayıtsız kaldığı sorunlara
çözüm üretilebilsin (Öz Rapor’dan akt. Tekeli ve İlkin, 2009d:4):
“Sanayileşme ‘memlekette yeni bir içtimaî tabaka yaratır ve bu tabakanın hayat
kaygıları ve şartları, kendi haricinde kalan kitlelere nazaran hususiyet arz ve içtimaî
alâka talep eder, hâlen büyük işçi kalabalığının bulunduğu muhitlerin içtimaî tetkiki
bu hususta çok şayan-ı dikkat misaller verir. Hususi sermaye, devlet kanunlarının
hesapsız kayıt ve şartları olsa dahi kâr gayesinin dışında ve binaenaleyh kendisi için
gayri kabili idrak olan bu meselelere daima bigâne, hatta menfi kalır. Binaenaleyh
artık sanayi ve maden meselelerinin bir de “işçi siyaseti” ve içtimaî bir mesele olarak
kabul etmek ve onu aslî kitlesi ile devletin müdahale ve tanzim çerçevesinde
bulundurmak lazımdır.”
Bu açıdan İvedili Sanayi Planı, sanayileşmeye ve devletçiliğin sürekliliğine vurgu
yapmaktadır. Vaner Planı ile İvedili Sanayi Planı arasındaki temel fark da bu noktada
başlamaktadır.
Vaner Planı’nın amacı “memleketimizin toprakaltı ve toprak üstü servetleriyle su
mahsüllerini ve su kuvvetlerini değerlendirme ve böylece iş ve makine gücünün ve
toprağın verimini artırmak suretiyle başta Türk köylüsü olmak üzere, yurttaşlarımızın
yaşama seviyesini yükseltmek”tir (Tekeli ve İlkin, 2009d:49). Türkiye’nin,
“19.400.000 kişilik bir nüfusa (1947 sonu tahminine göre)” sahip olduğu ve çalışan
nüfusunun “%82’sini ziraatla iştigal etmesi itibariyle tamamen ziraî bir memleket
olduğu” açıktır (67). Ve “[b]ir memleketin umumî kalkınmasında nüfusunun büyük
kısmının mensup olduğu faaliyet sahasının ön plâna alınması aşikâr bulunduğuna
göre Türkiye’nin iktisadî bakımdan kalkınmasının ziraî kalkınmaya bağlı bulunduğu
bir hakikattir.” (67-68). Diğer bir deyişle, gelecek tarımsal alanda kalkınmış bir
Türkiye’dir.
Plan ile tarımsal üretim artırılacaktır. Bunun için “ekim sahalarını genişletmek,
hayvan sayısını çoğaltmak ve bunların verimini arttırmak maksadı ile çiftçinin
168
donatım ihtiyaçlarının karşılanması ve modern aletlerle teçhizi, yeni ziraat usullerine
alıştırılması, münakale imkânlarının yol ve vasıta bakımından yeter miktarda olması
ve nihayet sulama işlerinin halli derpiş edilmiştir. Bu arada memleketin iklimi
üzerinde büyük tesirleri olan orman varlığımızın muhafazası ve genişletilmesi
modern işletme usullerine tabi tutulması da düşünülmüştür.” Bu doğrultuda,
“Türkiye İktisadî Kalkınma Plânı’nın dayandığı esas yurdun ziraî kalkınması
olduğuna ve bu da her şeyden evvel kara ve demiryolları ile denizyolları münakale
şebekesinin tamamlanmasına ve nakil vasıtalarının artırılmasına, büyük ve küçük su
işlerinin ikmaline, enerji kaynaklarının geliştirilmesine bağlı bulunduğuna göre,
ulaştırma, sulama ve enerji işlerine ait plânların ziraî kalkınma plânının birer
mütemmim cüz’ü sayılması” gereklidir (53). Ki, Plan, “tarım, ulaştırma (kara, demir
ve denizyolları, limanlar), büyük ve küçük su işleri, enerji (maden kömürü, linyit,
hidrolik ve termik elektrik santralleri), madenler (krom, bakır, kükürt, demir cevheri,
kurşun, tuz), ağır endüstri (demir ve çelik), inşaat maddeleri (çimento), sanayi
(tekstil, tütün, şeker, sentetik amonyak ve azot mürekkebatı)” alanlarını
kapsamaktadır (49).
Sanayi sadece transformasyon sanayi ile sınırlıdır, çünkü transformasyon sanayi
“ziraî mahsullerimizin değerlendirilmesi esası”na dayanmaktadır (140). Bu nedenle,
sanayiye dair “ziraî istihsalin artmasını sağlayacak Kimya Sanayiinin sun’î gübrelere
ait cüz’ü yer almış bundan başka memleket ziraî mahsullerinin değerlendirilmesi için
Tekstil, Şeker ve Selüloz tesislerinin tevsii ve mevcut Tütün Fabrikalarımızın tecdidi
ve tütün bakım ve işleme evleri ile depolarının inşası derpiş olunmuştur. Böylece
ham maddesini memleket ziraî mahsullerinden almayan her hangi bir sanayi şubesine
el atılmadığı gibi, mamûlleri yurt ihtiyaçlarına tekabül etmeyen veya bunun fevkinde
bulunan sanayi tesislerinin vücuda getirilmesinden prensip itibariyle içtinap
olunmuştur” (140).
Plan’da öngörülen tarımsal kalkınmada esas olan özel sektör yatırımları olacaktır.
Türkiye İktisadî Kalkınma Planı, ana fikir olarak “yurdumuzda hususî teşebbüslerin
faaliyet göstermek istedikleri veya isteyecekleri sahalarda tam bir serbestî ve emniyet
içinde inkişaf etmelerini sağlamak ve fertler tarafından başarılabilecek her türlü
iktisadî faaliyetlerin hususî müteşebbisler ve sermayelere hasredilmesi prensibi”ne
dayanmaktadır (51). Bu ilke, devletçiliğin alanını da tanımlayarak
169
sınırlandırmaktadır. Devletin ekonomi alanındaki faaliyetlerinin sınır ve alanı açık
olarak belirtilmektedir: “madenkömürü ve büyük linyit havzaları ile büyük elektrik
santrallerinin ve demir, çelik fabrikalarının, demiryollarının tamamen ve
denizyollarının da kısmen devlet eliyle kurulması ve işletilmesi” (51). Bu alanlar
dışında özel sektör serbestçe faaliyet gösterecektir, devlet eğer kendi görev alanı
dışında işletmeye devam ediyor ya da işletmeye karar verirse de bu işletmeleri
zamanla özel teşebbüslere devredecektir (51).
Vaner Planı, geçici devletçilik ilkesi ile temellendirilmiş, tarımsal kalkınmayı
hedeflemekte, Türkiye’nin uluslararası uzmanlaşma içerisindeki konumunu
pekiştirmek üzere geleceği kurgulamaktadır. Türkiye, 1930’larda BBYSP’nin
amaçlarını oluşturan azgelişmişlikten kurtulmak ve bu amaç doğrultusunda
sanayileşmek hedeflerinden vazgeçerek; azgelişmişliği yok sayarak tarımsal
kalkınmaya yönelmektedir. Bu doğrultuda, İvedili Sanayi Planı’nın “özellikle ağır
endüstri kesimleriyle ilgili bölümlerinin uygulanmasından vazgeçilecektir” (Tekeli
ve İlkin, 2009d). Vaner Planı ile ithalata bağımlı bir ekonomi ve kapitalizminin
eşitsiz gelişim yasasını içselleştiren uluslararası işbölümü ve azgelişmişlik de verili
olarak kabul edilmiştir.
Vaner Planı ile Türkiye’ye biçilen rol, “Aç Avrupa”yı doyurmaktır.87
Avrupa’ya
ve Amerika’ya üzüm ve incirler ihraç edilecek, karşılığında da sanayi ürünleri ithal
edilecektir. Türkiye, Avrupa’nın tarım deposu olarak tarımdan elde ettiği ürünleri
ihraç edebilmelidir. 1948 yılında kurulan GATT ile “Ticaret ve Gümrük Tarifeleri
Genel Anlaşması” yürürlüğe girmiştir. Anlaşma ile birlikte, ticaret serbestisi
kurumsallaşmıştır. Vaner Planı ile gelen “[b]u sanayisizleştirme politikası,
Türkiye’nin, Amerika’nın sınai ürünleri için yeni bir pazar olduğunu göstermesi
açısından son derece önemli bir gelişmedir.” (Çiftçioğlu, 2008:133). Türkiye’yi
ziyarete gelen ABD Heyeti’nden Karl Mundt’un dediği gibi Türkiye ABD’den
gelecek traktör, otomobiller ile dolacaktır.88
Bu temel dönüşüm, yatırımların finansmanında tercih edilen yöntemleri de
belirlemektedir. İvedili Sanayi Planı, yatırımların finansmanında önceliği iç
87 1946 yılında Cumhuriyet Gazetesi’nde “Avrupa Aç” haberleri neredeyse her gün yayınlanmaktadır.
88Karl Mundt, yaptığı açıklamada, Türkiye’nin traktöre ve otomobillere ihtiyacı olduğunu
söylemektedir (Cumhuriyet, 2 Ekim 1945).
170
tasarruflara verirken, Vaner Planı dış finansmana dayanmakta, dış finansman için
hazırlanmaktadır.
İvedili Sanayi Planı, iç tasarruflara önem vermektedir. Bu doğrultuda, planın
finansmanı için 3 Haziran 1946 tarihinde 4938 sayılı Kanunla, hükûmete üç seferde
150 milyon TL kadar iç istikraz (iç borçlanma) yapabilme yetkisi tanınmıştır (Tekeli
ve İlkin, 2009d:4). Kanun kalkınma giderlerine harcanmak, Gerekçe’de belirtildiği
gibi özellikle sanayileşmek ve yeraltı ve yerüstü madenleri işletmek üzere iç
borçlanma yetkisini düzenlemektedir. Kanun tasarısı hakkında Encümen Raporu’nda
ise dış finansman olanaklarının da göz ardı edilmemesi istenmektedir. İvedili Sanayi
Planı’nda dış finansman sağlanacaksa da “bunun özel sermaye yolu ile değil, fakat
devlet tarafından alınacak krediler şeklinde olması üzerinde önemle durulmaktadır.
Böylece, dışa bağımlı bir grup yaratarak, kurulmak istenilen sosyal dengenin
bozulması önlenmek istenmektedir.” (Tekeli ve İlkin, 2009d:4).
Vaner Planı ise Marshall Yardımı’ndan destek alabilmek üzere hazırlanmıştır.
1948 – 1952 yılları arasını kapsayan Plan için 3.728,8 milyon lira gereklidir. Bu
destek, DB, IMF ve ABD’nin Türkiye’nin gelecek kurgusuna dair onaylama
mekanizmaları ile elde edilecektir. 1947 sonrasında Türkiye’ye gelen yabancı uzman
ve heyetlerin temelde paylaştıkları görüş, tarıma dayalı kalkınmanın özel sektör
öncülüğünde gerçekleştirilmesidir (Thornburg, Hilts, Barker) (Güven, 1998).
“Barker Heyeti, 1947 yılında kurulmuş olan Dünya Bankası’nın görevli
kuruluşudur. Süreç, 1949 yılında CHP iktidarınca başlatılmış, 1950’de işbaşına gelen
DP hükümetiyle sürdürülmüş, sonunda ortaya “Kalkınma Planı İçin Tahlil ve
Tavsiyeler” başlıklı son derece kapsamlı rapor çıkmıştır. Bu raporda Türkiye’ye
önerilen sanayileşme değil, tarım ve hammadde üretimi, devletçiliğe son verilmesi,
her alanın özel teşebbüse açılması, yabancı sermayenin önündeki engellerin
kaldırılması; bunu için “devlet eliyle yönetilen merkeziyetçi yapının terki”, bu
yönelimi yönetecek bir “amme idaresi” kurulması, yönetim ve personel yapısına
ilişkin kapsamlı “etüdler” yaptırılması; “yeni amme idaresi” için uygun eleman
yetiştirilmesi… olmuştur” (Güler, 2008:8). Süleyman Demirel’in tabiriyle (MM
22.11.1978, ZC D.5 C.7 B.8, 279) “[s]iz, büyük sanayi kurmayın, sanayi kurmayın;
küçük küçük işletmeler kurun, tavukçuluk yapın, hayvancılık yapın, besicilik yapın;
yani, çiftçilik ve çobanlık yapın” diyen bu raporlar, 1947 sonrasında CHP’nin
171
yönelimini gösterdiği gibi, 1950 sonrasında iktidara gelecek DP’nin ekonomi
politikalarının da temeli olacaktır.89
3. Örgütlenmede Değişiklik: Liberalizm ve Kamu İşletmeciliği
Savaş sonrası dönemde, planlama sürecinde siyasal olarak hayli derin bir
kırılmanın yaşandığı görülmektedir. Ne var ki, planlamanın askıya alınmasına
rağmen Savaş sonrası dönemde devletçiliğin de askıya alındığı düşünülmemelidir.
1945 yılında 3460 sayılı Kanun (RG: 4.7.1938/3950) kapsamında yer alan devlet
işletmeleri arasında Etibank, Ziraat Bankası, Sümerbank, Toprak Mahsulleri Ofisi,
Devlet Zirai İşletmeleri Kurumu, Türkiye Zirai Donatım Kurumu, Emekli Sandığı,
Şeker Fabrikası, Malatya Bez ve İplik Fabrikaları T.A.Ş., Ankara Çimento Ltd. Şti
ve Yerli Ürünler T.A.Ş. yer almaktadır. Ne var ki, söz konusu kamu teşebbüsleri
dışında dönemi tanımlayıcı nokta, Milli Korunma Kanunu olmuştur.
3780 sayılı Milli Korunma Kanunu (MKK, RG:26.12.1940/4417) ile devletçiliğin
kapsamı ve ölçeği artarak olağanüstü bir biçime bürünmüştür. Kanun’un temel amacı
Hükümet’in “halk ve milli müdafaa ihtiyaçlarını karşılayabilecek şekil ve hacimde
istihsalde (üretim) bulunmaları için lâzım gelen faaliyete sevk etmek ve tesisatta
iktiza eden tevsisatı yaptırmak (gerekli olan büyümeyi gerçekleştirmek) ve imal ve
işletme bakımından tadilâta tâbi tutmak maksadlarile sanayi ve maadin
müesseselerini kontrol e[tmektir]” (md.7). Bu doğrultuda, Hükümet sanayi ve maden
işletmelerinin üretim programlarını isteyebilecek ve işletmelere üretim programı
belirleyebilecek (md.8); iş mükellefiyeti koyabilecektir (md.9), vb.
MKK’nin düzenlemeleri ile piyasa ilişkileri; İDT’lerin özerkliği ve ticari esaslara
göre çalışma ilkeleri askıya alınmıştır. Buna ek olarak, MKK doğrultusunda
doğrudan Ticaret Vekaleti’ne bağlı olmak üzere Petrol Ofisi ile Ticaret Ofisleri
kurulmuştur. Ne var ki, söz konusu Ofisler 3460 sayılı Kanun kapsamında
tanımlanmamıştır. Söz konusu Ofisler, İDT’lerin aksine idari birer kararla kurulmuş,
muvakkat (geçici) yapılardır ve tek bir genel müdürlükten ibaret bir yönetim örgütü
89 Barker Heyeti Raporu’nun DP Hükümeti’nin ekonomi politikalarına yaptığı büyük etki, Mustafa
Albayrak’ın çalışmasında incelenmiştir: Albayrak, 2004.
172
vardır. Ayrıca, Umumi Heyet ya da Umumi Murakabe Heyeti’nin denetimi yerine
Ticaret Vekaleti’ne doğrudan doğruya bağlıdır (Onar, 1941:766).
Savaşın bitmesi ile kapanması beklenen söz konusu Ofislerin kapanmaması, özel
sektörün başlıca şikayet noktalarından birini oluşturmuştur. Savaşın bitmesi ve
uluslararası dengelerin kurulmasını bekleyen Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti, 1946
itibariyle Hür Dünya cephesinin sadık bir ortağı olduğunu resmi ve gayriresmi
yollardan ilan etmiştir. 1946 tarihi ekonomik bir durgunluk dönemi olması ve
Hükümetin devletçiliğe karşıt liberal görüşleriyle yükseldiği bir dönem olarak
önemlidir.
1946’da iktidara gelen Recep Peker Hükümeti, özel sektörün öncülüğünü ve
özelleştirmeyi öne çıkarsa da dönem boyunca devlet işletmeciliği yaygınlaşmaya
devam etmiştir. Örneğin, “TCDD, PTT, Denizcilik Bankası T.A.Ş. ve DMO iktisadi
devlet teşekkülü haline dönüştürülmüş, TPAO, EBK, TDÇİ ile SEKA ve T.C.
Turizm Bankası gibi yeni teşekküller kurul”muştur (Sayıştay, 2010).
Savaş sonrası dönemin genel görünümünde, planlama askıya alınarak devlet
işletmeciliği yaygınlaşmıştır. Diğer bir deyişle, liberal bir görünüm altında plansız
devletçilik dönemine girilmiştir. Plansız olduğu kadar, özellikle 1955 sonrası
dönemde, İDT’lerin anonim şirketleşmesinin hızlandırılması ve İDT’lerin yasal
çerçevesinde parçalanmalarla devletin ekonomideki rolü takip edilemez hale
gelmiştir.
D. DEĞERLENDİRME
Şartların 1929 Krizi dönemine benzetildiği 1946 yazı, Türkiye’nin siyasal ve
ekonomik yapısı için olduğu kadar, planlama için de bir dönüm noktasıdır. 1946 yılı,
ekonomi anlamında bir kesinti yılı iken Türkiye’yi “dünya içindeki konumu ve siyasi
yapısı bakımından tamamen farklı bir gelişme doğrultusunda yöneltecek yeni güç
dengelerinin kurulmasına yol açan önemli bir ‘kuluçka dönemi’ olarak” görülebilir
(Boratav, 2008:83). Özellikle 1950’lerden sonra kurumsallaşacak “demokrasi”,
“planlama” kavramlarıyla örülen uluslararası düzenle, hızlı bir bütünleşme yarışına
girilmiştir.
173
Soğuk Savaş’ın günden güne kendini gösterdiği bu süreçte, Türkiye - SSCB
ilişkilerinde yaşanan diplomatik kriz (Boğazlar Sorunu) ile eş zamanlı ABD’nin
Avrupa ile birlikte Türkiye’ye yardım (dış borç) elini uzatması, Türkiye’nin Hür
Dünya Cephesine koşulsuz biatı ile sonuçlanmıştır. Hür Dünya Cephesi, SSCB ve
sosyalist ideolojiye karşı, ABD egemenliğinde kapitalizmi ve serbest piyasayı
savunmayı misyon edinmiştir.
Söz konusu yenidüzen, kurumlarıyla birlikte Bretton Woods ardından
belirginleşmiştir. Bretton Woods düzeninin temel amacı, uluslararası ticaret
ilişkilerinin bir an önce başlatılmasıdır. Bu doğrultuda, pazarın SSCB ile
paylaşılması gereklidir. Bu savaşta, ABD SSCB’nin ve özellikle planlamanın
totaliterliğine karşı demokrasiyi piyasanın siyasal alandaki türevi olarak
kavramsallaştırarak bayrak edinmiştir. Bu bayrak altında, ABD merkezli birbirine
borçlanma ilişkisi üzerinden bağlanan ulusal piyasalar Hür Dünya’yı oluşturmuştur.
Bu bağlamda, Savaş ertesi dönemde, Hayek’in gördüğü dünya paralelinde
piyasaya öncelik verilmesi ve planlamaya (özellikle Soğuk Savaş nedeniyle) karşı
cephe alınması temel olmuştur. Liberal ideoloji siyasal sahneye çıkmış, devletçiliği
yıpratmaya başlamıştır. Türkiye’de de liberal ideoloji önce iktidar partisi CHP’nin
içerisinde gerçekleştirilen bir devir-teslim, ardından ideolojinin ruhunu taşıyan
DP’nin iktidara gelmesi ile egemen olmuş, planlama askıya alınmıştır.
Planlama sadece dış yardım anlaşmalarının alınması için gerekli bir araç
konumuna indirilmiştir. Savaş ertesinde ABD’de kreditör ülkelerde dışişlere
odaklanan politika planlamasına geçilmekte; Avrupa ve Orta Doğu’nun yeniden
yapılandırmasında (Marshall Planı) ise kalkınma plancılığının nüveleri doğmaktadır.
Kalkınma plancılığının ilkel biçimi, dış borçlar karşılığında bir koşul olarak
doğmuştur. Dış borçlanma ile gönderilen yardım ve kredilerin azgelişmiş ülkelerde
takibi sağlanabilmektedir. Takibin ötesinde, dış borçlanma ile gelişmiş ya da
azgelişmiş ülkelerin Savaş sonrası yeniden yapılanma sürecinde, uluslararası ticaretin
gelişmesi için uzmanlaşmaya dayalı olarak kendilerine biçilen rolü sahnelemeleri
sağlanmaktadır.
Türkiye, SSCB tehditi dolayısıyla bu sürece pazarlıksız girmiştir. “Türkiye’yi
yönetenler, ne pahasına olursa olsun, ABD’nin dostluğunu kazanmaya karar
174
ver[erek], [y]eni palazlanmış olan sömürücü sınıfların ihtiyacına tamamen uygun
olan… politika” (Eroğul, 2003:92) ile yeni bir gelecek kurgusunu sahiplenmişlerdir.
Diğer bir deyişle, SSCB tehditinden korunduğu ve egemen sınıfların tam işbirliğini
sağladığı noktada, Türkiye’nin geleceği Hür Dünya’ya servis edilmiştir. Öyle ki
Türkiye’de 1945-1947’de planlama süreci dış borçlanma sürecinin göz hapsindedir.
Bu doğrultuda, Savaş sonrasında hazırlanan İvedili Sanayi Planı dış borçlanma
kanalında veto edilerek saf dışı bırakılmış, süreç içerisinde verilen örtük ya da açık
mesajlar doğrultusunda hazırlanan Vaner Planı sonrasında dış yardım
onaylanabilmiştir.
Oysa Türkiye Savaş sonrası döneme 1930’lardan miras kalan bağımsızlıkçı-
sanayileşmeci yaklaşım doğrultusunda gelişmiş Batı ülkeleri ile eşit şartlarda yaşama
hakkına sahip Türkiye hayali kuran bir iktidar ile girmiştir. Bu kurgunun geleceğe
dair planı olan Savaş Sonrası Kalkınma Plan ve Programı (İvedili Sanayi Planı),
1945 yılında hazırlanmış olsa da, kamuoyu ile paylaşılmaktan çekinilmiştir. Nitekim
dönemin iktidarının plan konusundaki çekingenliği ve toplumsal - ekonomik
temellerinin zayıflığı, çok geçmeden görülecektir.
Savaş kalıntıları ve yağması üzerinden yükselen tüccar burjuvazi ve büyük toprak
ağaları sanayileşmekten çok, kısa zamanda döviz getirici tarımsal ürünlerin
ihracatına yönelmek istemektedir. Yükselen yeni sınıfların devletten beklentileri,
sanayide karlı devlet işletmelerinin özel sektöre devredilmesi (İstanbul Tüccar
Derneği Başkanı İzzet Akosman, Cumhuriyet, 16 Nisan 1947) ve tarımsal
etkinliklerin kredi, makine, vb. açıdan desteklenmesidir. Bu doğrultuda geliştirilen
yaklaşım, Hür Dünya’nın talepleri ile birleşmektedir. Buna göre tarımsal gelişme
doğrultusunda bütünleşmeye dayanan bir kalkınma modeli seçilecektir.
Bu gelecek kurgusu, DP’nin 1946’da kurulması ile siyasal alanda temsiliyet
kazanmış, yükselen sınıflar iktidar partisini de ele geçirmeyi başarmışlardır. Bu
doğrultuda, planlama sürecinde iktidar partisi değişmemekle birlikte, iktidar partisi
içerik olarak değişmiştir. Bu değişim, planlama sürecindeki kırılmada netlikle
görülmüştür. 1945’de hazırlanmasına rağmen bekletilen İvedili Sanayi Planı rafa
kaldırılarak, 1947 yılında Türkiye İktisadi Kalkınma Planı (Vaner Planı)
hazırlanmıştır.
175
1945-1947 dönemi, toplumsal üretim ilişkilerindeki değişikliğin üstyapıya birebir
yansımasının dikkat çekici bir örneğidir. Toplumsal ve ekonomik hayatın geleceğinin
kurgulanması işi olarak planlama, uluslararası sermaye ve yeni yükselen sınıflarca ve
bu sınıfların ekonomi politikası tercihlerince belirlenmiştir. Bu tercih, devletçiliğin
sınırlarının belirlenmesi ve zamanı gelince devletçiliğin tasfiye edilmesi amacını
taşımaktadır.
Uygulamaya giren ise devletçiliğin tüm araçlarının rant ekonomisinin hizmetine
verilerek sürdürülmesi olmuştur (ör. KİT’ler). DP iktidarında geçen 1950’li yıllar,
rant ekonomisinin talep edeceği şekilde plansız devletçilik dönemini başlatmıştır.
Diğer bir deyişle devletçilik devam etmiş, planlama askıya alınmıştır. Söz konusu
sermaye birikiminin sınırlarına 1950’lerin sonunda gelinerek, sermaye birikiminin
rasyonelleştirilmesi talebi ile DPT’li yıllar açılacaktır.
III. DEMOKRATİK PLANLAMA” VE DPT’NİN KURULUŞU: İKİNCİ
CUMHURİYET90
İLE BİRİNCİ PLANCILARIN KAVGASI (1960 –
1962)
"Nâzım Hikmet vatan hainliğine devam ediyor hâlâ.
Amerikan emperyalizminin yarı sömürgesiyiz, dedi Hikmet.
Nâzım Hikmet vatan hainliğine devam ediyor hâlâ."
Bir Ankara gazetesinde çıktı bunlar, üç sütun üstüne, kapkara haykıran puntolarla,
bir Ankara gazetesinde, fotoğrafı yanında Amiral Vilyamson´un
66 santimetre karede gülüyor, ağzı kulaklarında, Amerikan amirali
Amerika, bütçemize 120 milyon lira hibe etti, 120 milyon lira.
"Amerikan emperyalizminin yarı sömürgesiyiz, dedi Hikmet
Nâzım Hikmet vatan hainliğine devam ediyor hâlâ."91
90 Sözü edilen İkinci Cumhuriyet kavramı, aşağıda görülebileceği gibi 27 Mayıs Darbesi’nin ardından
Milli Birlik Komitesi’nin (MBK) beyanatlarında kullandığı bir kavramdır. Bu kavramın içinin
doldurulması tez çalışmasının sınırlarını aşmaktadır. Ancak, 2000’li yıllarda gündemde olan İkinci
Cumhuriyet tartışmalarına (Mehmet Altan’ın başını çektiği) atıf yapmadığı not edilmelidir.
91 Nazım Hikmet, Vatan Haini şiirini 28 Temmuz 1962’de kaleme almıştır. Şiirin yukarıda aktarılan
satırları, Dönemin bir sosyalist gözünden nasıl kavrandığına dair kısa ve öz bilgi vermektedir.
176
A. SOĞUK SAVAŞ VE “PLANLAMA” PAROLASI
1950’lilerin sonunda Dünya “dramatik, uzun erimli ve bizi geçmişin dünyasından
koparan [bir] toplumsal değişim”den geçmektedir: “köylülüğün ölümü” (Hobsbawn,
Ocak 2011:390). Soğuk Savaş artık her ikisi de sanayileşmiş “Birinci Dünya” ile
“İkinci Dünya” arasında bir mücadeledir. Bir tarafta 1950’lilerin başında ABD
tarafından bizzat desteklenen ve hızlandırılan Birleşik Avrupa projesi (Milliyet, 10
Şubat 1953), Haziran 1959’da Avrupa Serbest Ticaret Bölgesi kurulması planının
Stockholm’de 7 Avrupa ülkesi tarafından imzalanmasına dek ilerlemiştir. Buna göre,
ilk yıl devletler gümrük resmini %20 indirecek, 10 yıl sonra tamamen
kaldıracaklardır (Milliyet, 16 Haziran 1959). Diğer tarafta ise SSCB, Çin ve Doğu
Avrupa’dan oluşan sosyalist kamp genişlemiş, sosyalizmde çeşitlilik ve hareketlilik
baş göstermektedir. Doğu Avrupa’da ve Çin’de farklı sosyalizm pratikleri doğduğu
gibi, SSCB’de Liberman Reformları olarak anılan süreç 1950’lilerde başlatılmış,
merkezi planlamada gevşeme ve ademi merkezileşmeyi getirmiştir. Kar, fiyat ve
teşvik sisteminin merkezi planlama sistemine girdisi ile sistemde piyasa indikatörleri
kullanılmaya başlanmaktadır.92
İkinci Dünya Savaşı’ndan miras kalan bu uluslararası sistemde yeni olan ise
“Üçüncü Dünya” ülkelerinin artan ağırlığıdır. Üçüncü Dünya ülkeleri, azgelişmiş
bağımsız ülkeler kategorisidir (Hobsbawn, Ocak 2011:470). Azgelişmiş bağımsız
ülkelerin artan ağırlığı 1955 yılında Endonezya’da (Bandung) bir araya gelen
ülkelerin temsiliyetinden görülmektedir. Sömürgeciliğin çözülmesi ile birlikte
bağımsızlıklarına kavuşan ülkelerin ortak noktası, maddi ve ideolojik bağımlılıklar
içerisinde kalkınma istekleridir. Azgelişmiş ülkeler, “Büyük Çöküş ve İkinci Dünya
Savaşı’nın ertesinde kapitalist dünya piyasasının (yani iktisatçıların <<kıyaslamalı
üstünlük>> doktrininin) ya da ülke içindeki kendiliğinden gelişen özel girişimin bu
sonuca ulaşılabileceğine inan[mamaktadır]” (Hobsbawn, Ocak 2011:482). Kapitalist
serbest piyasaya olan inançsızlık, iki ayrı çözüme açılmaktadır: sosyalizm ya da
kapitalizm içinde güdümlü ekonomi.
92 Liberman reformları hakkında tartışmaların derlendiği bir çalışma için bkz. Sharpe, 1966. Ayrıca
reformların desteklendiği ve tariflendiği bir çalışma için bkz. Wilczynski 1987.
177
Bandung Konferansı’nda bir araya gelen bağımsız azgelişmiş ülkeler, “kendi
tarzlarında bir sosyalizm”e yelken açarken, ABD ve Batı Avrupa ittifakına yakın
duran Irak, Türkiye, Pakistan ve İran, CENTO [Bağdat Paktı] altında (Hobsbawn,
Ocak 2011:483) birleşerek kapitalist ekonomi politikasını takip etmiştir. CENTO,
NATO’yu takip eden biçimde SSCB’ye karşı kapitalist bir birlik oluşturmakta, yalnız
askeri bir örgüt kurmamaktadır. CENTO üyesi ülkelerin yerleşik olduğu Ortadoğu,
bu dönemde Soğuk Savaş’ın savaş alanıdır. Amerika ve İngiltere’nin azgelişmiş
ülkeleri kapsayan komünizme karşı Batı Bloku’nun temellerini hazırladığı planlar
NATO’da açıklanacaktır. Bu planların, Ortadoğu’da nükleer silahlandırmanın
hızlandırılmasını içerdiği belirtilmektedir (Milliyet, 10 Kasım 1957). Ortadoğu’da
Batı çıkarlarını korumak üzere kurulan CENTO, kapitalizmin içinde geliştirilecek
azgelişmiş ülkelere özgü yeni bir tür ekonomi politikasının da zemini olacaktır:
planlama ve devlet inisiyatifi.
Bağdat Paktı’nın Ocak 1958’de kabul etmiş olduğu yedi rapordan biri “iktisadi
kalkınma programları”dır (Milliyet, 19 Ocak 1958). İktisadi kalkınma planları ile
devlet “bağımsızlık sonrasında tarımsal geriliğe son verip sanayileşmek üzere”
inisiyatif alacaktır (Hobsbawn, Ocak 2011:474). Ki, bu dönemde tüm kapitalist
devletler sadece Keynesyen talep yönetimi olarak değil mamul malların üreticisi
olarak ekonomiye müdahalede bulunmaktadır (Milor, 1990:1-2). “Birleşmiş
Milletlerin Asya İktisadî Komisyonunun 1956 yıllık raporunda Hindistan, Pakistan,
Seylan, Filipin, İndonezya, İran ve Irak başta olmak üzere 13 memlekette iktisadî
plândan faydalanmak suretiyle gelişme gayretlerinin tahakkuk ettirilmesine
çalışıl[maktadır]” (Hürriyet Partisi, 1957:5).
1950’li yıllar, kapitalist blokta korumacı, devletçi yeni bir tür sanayileşme
politikasının yaygınlaştığı bir dönem olarak kabul edilebilir. Bu ekonomi politikası,
planlama parolasını sahiplenerek, kapitalizmde planlı ekonomi politikalarını
başlatmıştır.
178
B. TÜRKİYE’DE PLANLI EKONOMİ GÜNDEMİNİN OLUŞUMU:
DIŞ YARDIMIN KOŞULU OLARAK PLANLAMA
1950’lilerde Türkiye’de ekonomi politikası, dünyanın aksi bir yönde
ilerlemektedir. “Avrupa ve Ortadoğu yöresinde” tek kalan “köylü ülkesi” olarak
Türkiye (Hobsbawn, Ocak 2011:392), 1948’de kabul edilen Marshall Planı’ndan
sağlanan dış yardımlarla liberal ve tarıma yönelik bir ekonomi politikası takip
etmektedir.
1950’li yılların başında, Marshall Yardımları ile ülkeye giren traktörler93
tarımda
makineleşme hamlesinin yaygınlaşmasını sağlamış, makineleşmeyle yakalanan gelir
artışı94
ekonomide kısa sürecek bir rahatlık dönemini başlatmıştır. 1950’lilerde DP
iktidarı döneminde izlenen tarım öncelikli ekonomi politikaları sonucunda,
1960’ların başında tarımda mülkiyet yoğunlaşması gözle görülür hale gelmiştir. DPT
araştırmasına göre 1960’ların başında, tarımla uğraşan nüfusun en üstteki %20 çiftçi
ailesi arazinin %61,50’isini, en alt %20 ise arazinin %1,50’sini elinde
bulundurmaktadır (DPT, 1966’dan akt. Avcıoğlu, 2001b:626). Aynı zamanda, liberal
bir ekonomi politikasında ısrarlı olan DP iktidarı, ithalat ve ihracatçılar için de altın
dönemdir (Avcıoğlu, 2001b:706).
Söz konusu büyüme seyri, 1953’de tırmanan dış ticaret açıkları95
nedeniyle
“tıkanma dönemi”ne girmiştir (Boratav, 2008). Dış ticaret açıkları nedeniyle
korumacı önlemler zorunlu hale gelmiş, 1953 ve 1954 yılında kabul edilen 4/1360-
1361 ve 4/3321 sayılı Kararnamelerle dış ticarette liberasyon dönemi kapanmıştır
(Boratav, 2008). Bu dönemde Demokrat Parti, serbest dış ticaretin yıkıcılığını
görerek, ithal ikameci bir politikaya kaymıştır. İthalatın dış ticaret açıkları nedeniyle
sürekli gerilediği bu dönemde, yurtiçi piyasaya yönelik üretimin artırılması için
gerekli yatırımlar devlete kalmıştır. Bu nedenle, devlet işletmelerini özele devretmeyi
amaçlayan DP, özel sektörün yatırım açığı çok olan diğer yatırım alanlarını tercih
93 1946’da yaklaşık bin traktör varken, 1955’de ithal traktör sayısı 43 bine ulaşmıştır. Bkz. Milor,
1990:6.
94 1950 ile 1953 arasında kişi başına düşen gelir %28 artmıştır. Bkz. Milor, 1990:6.
95 1950’de 62 milyon lira olan dış ticaret açığı, 1951’de 246 milyon liraya, 1952’de 540 milyon liraya
tırmanmıştır (Avcıoğlu, 2001b:706).
179
etmesi nedeniyle (Avcıoğlu, 2001b:704) bu amacına ulaşamadığı gibi, altyapı
yatırımlarına ve KİT kurmaya devam etmiştir.
DP döneminde kamu yatırım ve harcamalarının yönelimi ve amacı belirli
değildir, planlanmamıştır. Öyle ki, tarımı önceleyen bir ekonomi politikasına sahip
çıkmasına karşın, DP döneminde tüccar ve çiftçinin elindeki kar sanayiye akmaya
başlamıştır. 1952’de yurtiçi hasıladaki sanayi payı %11,8 iken, 1957’de bu pay
%16,3’e çıkmış, aynı dönemlerde tarım payı %43’den %38’e inmiştir (Milor,
1990:6). Ayrıca, sanayicilerin profillerine ilişkin yapılan araştırmalardan da,
sanayicilerin %43’ünün eski tüccar ve %20’sinin eski çiftçi olduğu görülmektedir
(Alexander, 1960’dan akt. Milor, 1990:7).
DP politikalarının yarattığı sanayi sermayesi, DP politikalarının tasfiye nedeni de
olacaktır. 1950’lilerde güdülen sanayi sermayesini besleyen sistem, sanayide
sermaye birikiminin engelini de oluşturmaktadır. Sanayi yatırımlarının uzun dönemli
sonuçlara göre hazırlanan yatırımları, DP’nin plansız ekonomi politikasından zarar
görmektedir. Bu doğrultuda, DP politikalarına muhalefet en güçlü olarak sanayi
sermayesinden gelecektir.
Henüz 1950’lilerin başında DP’nin ekonomi politikalarına karşı Forum Dergisi
etrafında bir araya gelen aydınların “ithâl ikâmeci sanayileşme ve sosyal devlete
dayalı plânlama politikası” savunusu geliştirdikleri görülmektedir.96
Bu aydın
savunusu, 1957 Genel Seçimleri öncesindeki siyasal çatışmanın omurgasını
oluşturacaktır.
1957 Genel Seçimleri öncesinde siyasal çatışma planlama-plansızlık üzerinden
kurgulanmaktadır. Bu dönemde, “siyasal bir söylem olarak plan” ana muhalefet
partisi CHP tarafından dile getirilmeye başlanmış, hatta sahiplenmiştir. Milli
Korunma Kanunu’nun TBMM’deki görüşmelerinde CHP’liler gelişmiş ülkelerle
aradaki “mesafeyi kapamak için plân lazım” diye bağırırken, Başbakan Menderes
“hangi işimiz plânsız” diyerek yanıt vermektedir (Milliyet, 17 Mayıs 1956). CHP
Genel Sekreteri Kâsım Gülek yaptığı açıklamada, “CHP’nin müstakbel bir iktidar
için plânlarını şimdiden hazırladığı”nı, bu planların “mâarif, iktisat ve içtimaî
96 Forum Dergisi’ndeki tartışmalar ve tartışmaların niteliği için şu kaynağa bakılmalıdır: Somel,
2006:193.
180
meseleler etrafında, beşer ve onar yıllık hazırlanmakta” olduğunu belirtmiştir. Bu
bilgi seçim arefesinde kamuoyu ile paylaşılacaktır (Milliyet, 20 Mayıs 1957).
Plansızlık, 1955’de DP’nin içindeki çatışmanın da anahtar sözcüğü olmuştur. 6-7
Eylül olayları ile kızışan dönemde “Feridun Ergin, Fevzi Lütfi Karaosmanoğlu, Fuat
Köprülü, Fethi Çelikbaş, Mükerrem Sarol, Menderes’i açıkça eleştirmeye ve
aleyhinde bulunmaya başla[mıştır]” (Eroğul, 2003:180). Daha sonra İspatçılar
(Basın Kanunu’nda ispat hakkı tanınmasına ilişkin verdikleri önerge doğrultusunda)
ya da 19’lar olarak anılacak bu isimler, 1955’de Hürriyet Partisi’ni kurarak yeni bir
parti çatışı altında birleşmişlerdir (Çakmak, 2008). Hürriyet Partisi’ni kuran 19’ların
DP’ye muhalefetleri, “denetimsiz, şahsi ve keyfi iktidara gid[en]” (Çakmak, 2008)
politikalara dairdir:
“Bu memlekette herkes aynı fedakârlığı yaparsa bir kalkınma olabilir. Fakat bir
tarafta halktan fedakârlık istenirken, diğer taraftan her gün 510 milyonerin doğuşu
halka ıztırap vermektedir.”97
Bu doğrultuda, Hürriyet Partisi 1957 seçimlerine DP ekonomi politikalarının
eleştirisi ve planlama üzerinden girmektedir. Parti’nin seçim beyannamesi “Hürriyet
ve Refah Yolu” kitabı doğrultusunda yayınlanmıştır. Hürriyet Partisi, “bir memleket
ekonomisinin geliştirilmesini her şeyden evvel bir plân ve programa bağlamak
suretiyle mümkün olabileceğine inanmaktadır” (Milliyet, 20 Ekim 1957). Hürriyet
Partisi, plana inancını ve bağlılığını belirtmekle kalmamış, Türkiye için beş yıllık bir
gelişme planı da (5 Yıllık İktisadi Gelişme Plânı) hazırlamıştır. Plan, Aydın Yalçın ve
Ekrem Alican’ın liderliğinde, Enver Gürel, Fethi Çelikbaş, Feridun Ergin, Muhlis
Ete, Osman Okyar ve Coşkun Kırca’nın katıldığı Komite tarafından hazırlanmıştır
(Hürriyet Partisi, 1957:Önsöz).
Hürriyet Partisi “bir demokraside muhalefetin yedek bir hükûmet olduğu temel
prensibinden hareket ederek, faaliyetini düzenlemek istemektedir”; çünkü son
yıllardaki dış ticaret açıkları ve enflasyon plansızlıktan kaynaklanmıştır. Hürriyet
Partisi’nin bu doğrultuda hazırladığı plan tartışmaya açık bir metindir, “[y]oksa,
plânı, devletin ferdlere, müstehlik ve müteşebbislere, ne yapmaları, nerede ve ne
kadar yapmaları hususunda merkezî otoritenin emirlerini ihtiva eden bir vesika
97 Emrullah Nutku’nun söylevi, Cumhuriyet, 23 Kasım 1955’den akt. Eroğul, 2003:184.
181
olarak kabul etmemelidir” (Hürriyet Partisi, 1957:4). Aksine, plan fiyat ve piyasa
mekanizmasına dayandığı ve özel sektörün ekonominin temeli olduğu anlayışına
sahip çıkmaktadır. Plan, piyasa ve fiyat mekanizması yerine geçmediği için ayrı bir
bakanlık olarak değil, Başbakanlığa bağlı bir Plânlama Komitesi eliyle yürütülmesi
öngörülmektedir (4-5). Plan, gerekli bilgi ve personele erişilememesi nedeniyle
derinlikli bir sektörel iç bağıntıların hesaplanmasına girişememiş olsa da, sanayi ve
tarım sektörlerindeki amaçları ortaya koymuştur. Sanayide hafif tüketim mallarına
odaklanan ekonomi politikalarının yanlışlığı son dönemdeki krizle açığa çıkmıştır,
yeni dönemde “yatırım malları sanayiini geliştirmek zarurîdir” (39). Tarımda ise
sanayide meydana gelecek toplumsal değişimi tamamlayacak ve ihracatı
genişletilecek malların üretimine ağırlık verilmelidir. Bu gelişme planı içeriğinden
bağımsız olarak Türkiye’nin bu dönemde uzun dönemli plan yapabilmek için gerekli
maddi ve beşeri kaynaklara sahip olduğunu göstermesi açısından önemli
görülmektedir (Somel, 2009).
27 Ekim 1957’de yapılan Genel Seçimde, Demokrat Parti %47 oy ile Meclis’de
424 koltuk kazanmış; ana muhalefet partisi CHP ise %41 oy oranı ile Meclis’de 178
koltuk sahibi olmuştur. Diğer partilerin toplam koltuk sayısı 8’de kalmıştır. Oy
oranlarının birbirine yakın olmasına karşılık, temsiliyete önemli bir farkın yansıması
parlamenter sistemin krize girmesine neden olabilecek düzeydedir.
Genel Seçimlere kadar DP ithal ikameciliği ve devlet işletmeciliğini etkin olarak
kullansa da, planlamaya karşı direnmektedir. Adnan Menderes 1954 yılında
“Sanayiin kurulması için plân şart diyorlar. Hâlâ totaliter iktisâdiyattan totaliter
memleketlerin beş yıllık plânlarından bahsediyorlar. Acaba Avrupa sanayi ve büyük
Amerikan ekonomisi de beş yıllık plânlarla mı kuruldu?” (Eroğul, 1990:91, 92) diye
sormaktadır. ABD’nin New Deal ve Fransa’nın Planlama deneyimi soruya gerekli
yanıtı vermekteyse de, daha açık olan şey Türkiye’ye bu dönemde planlama
baskısının bizzat ABD’den gelmesidir.
ABD baskısı, dış yardımlar üzerinden kurulmaktadır. Dış yardımlar “dünyada
huzurun tesisi için uluslararası kuruluşlar, azgelişmiş ülkelerin gelişmelerine destek
olmaktadır” tezi (Sezen, Mayıs 1999:176) arkasında azgelişmiş ülkelerin
ekonomilerini Batı Bloğu’a bağlamakta ve ekonomik yapılarını şekillendirmektedir.
Azgelişmiş ülkelerin, sermaye yetersizliğinden kaynaklı yatırım açığı, dış sermayeyi
182
ve dış yardımı zorunlu kılmakta; bunun sonucunda da borçlanma iktisadı
doğmaktadır.
Türkiye’de de 1950’lerin başında incelemeye gelen ya da davet edilen
uluslararası uzmanların ortak önerisi, kalkınma programlarına geçilmesidir. Dış
yardımların baskısı ise 1953 sonrasında Kriz koşullarına girilince artarak
hissedilecektir. 1955 yılında, Amerikan Heyeti “30 milyon dolarlık acil yardım
paketi” görüşmeleri için Türkiye’dedir. Yardım, sanayileşme ve kalkınma için
kullanılacaktır. Milliyet’in haberine göre, “Amerikan yardımlarının tatbikatı ile
meşgul olacak ve daimî plânlama yapacak bir heyet” Fatin Rüştü Zorlu’ya bağlı
olarak faaliyete geçirilecektir (Milliyet, 12 Haziran 1955). Aynı yıl, Peyami Safa,
Milliyet’teki köşe yazısında plan fikrinin yeni doğduğundan bahsetmektedir
(Milliyet, 15 Ocak 1955).
DP’nin sosyalistlikle suçladığı planlama, Türkiye’ye asıl olarak SSCB’de 24
yıldır uygulanmakta olan “beş yıllık kalkınma planları”nın başarısızlığı savı
üzerinden girmiştir. Azerbaycanlı Mirza Bala, 1953’de SSCB kalkınma planlarının
sanayileşmeyi sağlamış olsa da, Amerika’yı yakalamak ve geçmek olan amacını
başaramadığını, sosyalizme geçişi sağlayamadığını, işçi ücretleri üzerinden
savunmaktadır. Amerika’da bir işçinin bir kilo et için yarım saat, Sovyetlerde ise dört
saat çalışmasının gerektiğini örnek vermektedir (Milliyet, 4 Nisan 1953).
Sovyetlerde, askeri alanda başarılan sanayileşme halkın hayat seviyesini artırmayı,
sosyalizme geçişi sağlayamamıştır.
Soğuk Savaş’ın kızıştığı bu dönemde, ABD ve SSCB arasındaki çatışma,
azgelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler üzerinde egemenliğin artırılmasına
bağlanmıştır. Sovyetler ekonomik taarruza geçmiştir. “Gelişmemiş memleketlerle
iktisadi bağlarını kuvvetlendirmekte” ve “kendisi için menfaatler veya herhangi bir
şekilde imtiyazlar talep etmemektedir. Ve iktisaden gelişmemiş memleketlerde bu
çok daha iyi anlaşılmaktadır” (Milliyet, 24 Ağustos 1957). Türkiye’nin ABD ile
stratejik ortaklığının kurulduğu ise açıktır. 1956 yılında “ABD’nin tek müttefikinin
Türkiye” olduğu yazılmakta, ABD’nin müttefikinin kalkınma hamlesini izlediği ve
uzun vadeli yardım yapacağı konuşulmaktadır (Milliyet, 19 Ocak 1956). Aynı yıl,
ABD’nin Ortadoğu’da savaşa hazırlandığı ve Bağdat Paktı’nı topladığı bir not olarak
düşülmelidir (Milliyet, 19 Ocak 1956).
183
1958 sonrasında Türkiye’nin dış yardım alabilmek için yoğun bir çaba içerisinde
olduğu dönemde, stratejik ortaklık devreye girmekte ve yardım gelmektedir. Bu
yardım, Türkiye’de planlama çalışmalarının da başlangıcı sayılmalıdır.
Uluslararası kuruluşlar “kredilerin hangi alanda, nasıl kullanılacağını ve ülkenin
geri ödeme koşullarını belirleyen ekonomik durumunu açıkça görmek, bir başka
deyişle bu kredilerin kullanımını yönetme” isteğindedir (Sezen, Mayıs 1999:167).
Türkiye’de planlamanın Avrupa İktisadi İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı’nın (OECD)
telkinleri ile başladığı, planlamayı kuran kadro tarafından da belirtilmektedir
(Karaosmanoğlu, Eylül 2003:12):
“1960’lardaki plânlama ile ilgili ilk hareketler OECD’nin Türkiye’de kamu
harcamalarında bir harcama disiplini kurulabilmesi için çok devamlı ve ısrarlı bir
şekilde plân yapılmasının lazım olduğu konusunda Menderes Hükümeti’ne yaptığı
teşvik ve telkinlerle başlıyor.”
1958 yılı bütçenin komisyondaki görüşmelerinde CHP Genel Sekreteri Kâsım
Gülek, imar işlerinde uzun dönemli kredilerin gerekli olduğunu, uzun dönemli
kredilerin ise plan ve programlara bağlı olduğunu belirtmektedir (Milliyet, 19 Ocak
1958). Gülek, plan ve programların nasıl olması gerektiğini de sıralamaktadır:
“Plân ve program sadece yapılacak işleri arka arkaya sıralamak değildir. Modern
mânâda program, rantabilite hesapları yapılmış, daha mühim olan mühime tercih
edilerek tertiplenmiş, eserler tamamlanınca kullanılacağı yerler evvelden tespit
edilmiş bir etüd mecmuasıdır. Bu şekilde esaslı plânların ve programların
hazırlanması memleketin umumî kalkınma ve gelişme programının hazırlanmasiyle
yakından ilgilidir.”
Sonuç olarak, “[d]ışarıdan gelen paraların hesaplı kullanılacağının teminatını
vermek lâzımdır” (İsmet İnönü’nün beyanatı, Milliyet, 15 Ekim 1958). Bu teminat,
dış yardımların karşılığı olarak, Krizin derinleştiği ve DP’nin IMF politikalarına
mecbur olduğu dönemde verilecektir.
1958 yılında alınan 4 Ağustos İstikrar Tedbirleri ile yeni bir dönem açılmaktadır
(Boratav, 2008:109):
“...1954-1961 dönemi, liberal bir dış ticaret rejimi içinde dış dengenin
sağlanamayacağının anlaşıldığı; bu nedenle dış ticaret kontrollerine gidilen, ancak
ticaret açıkları yine ortadan kalkmayan, hatta artık müzminleşen; öte yandan geniş
184
kamu kesiminin özel sermaye birikimiyle işlevsel bir bütünlük içinde eklemlendiği
bir ekonomik yapının yerleştiği yıllardır. 1960 sonrasında da ekonomik yapıya ve
iktisat politikalarına egemen olmaya devam edecek olan bu özelliklerin sonraki
dönemden ana farkı, ekonomik gelişmenin bir önceki ve bir sonraki dönemlere göre
durgun bir konjonktürde bulunmasında ve plansız – programsız, günü gününe
yönlendirilmesinde yatar. 27 Mayıs 1960 sonrasında, planlı bir iktisat politikası
anlayışına yönelerek ekonomiyi yeniden genişleyen bir doğrultuya sokma çabaları ilk
meyvelerini 1962’de vermeye başlamış ve 1960, 1961 yılları bütün özellikleriyle
1958’de yürürlüğe konan istikrar programının izlerini taşımıştır.”
4 Temmuz 1958’de ABD’nin borç devri şeklinde vereceği kredinin “iktisadî
plânlarımızın gerçekleşmesi için lâzım olan kredi miktarı” tespit olunduktan sonra
verileceği açıklıkla belirtilmektedir (Milliyet, 4 Temmuz 1958). Bahsedilen Amerika
ve Avrupa İktisadi İşbirliği Teşkilatı (OEEC) ile imzalanan İstikrar Anlaşması, 1960
sonrası dönemin hazırlayıcısıdır. Diğer bir deyişle, Türkiye’de Savaş sonrasında
başlayan emperyalizmle bütünleşmenin kurumsallaşması ve İkinci Cumhuriyet’in
başlangıcıdır.
4 Ağustos 1958 tarihli İstikrar Tedbirleri ile (a) yurtiçi borçlanma ve kredilere
sınırlamalar getirilmiş, (b) paranın değerinde de facto devalüasyon gerçekleştirilmiş,
(c) 450 milyon $’lık kredi sağlanarak kısa ve orta vadeli borçların ödenmesi ve diğer
borçların ertelenmesi sağlanmış, (d) yeni kredi olanakları seferber edilmiştir (World
Bank, 1961:i).
Yardım anlaşmasının, 1957 seçimlerinden sonra Hükümet tarafından hazırlanan
planın OEEC uzmanlarının incelenmesi sonucu beğenilmesi ile imzalandığı
açıklanmaktadır (Abdi İpekçi, Milliyet, 12 Aralık 1958). Plan beğenilmiş ve planın
uygulanması için gerekli kredinin verilmesi onaylanmıştır. Bu doğrultuda, OEEC,
diğer devletlerin de kredi desteğinde bulunması için dikkati çekilmiştir.
İstikrar Tedbirleri kapsamında “Türkiye’ye 259 milyon dolar değerinde kredi
açılmıştır. 25 milyon IMF’den, 250 milyon ABD’den, 75 milyon diğer OEEC
ülkelerinden” borç alınmıştır (Cumhuriyet).
Ağustos 1958 sonrasında başlayan planlı ekonomiye dair örgütlenme, aynı
dönemde hayata geçirilmiştir. 13 Eylül 1946 tarihli 4951 sayılı Bakanlıkların
Kuruluşu Hakkında Kanunu’nun 1. maddesi “Başbakanın teklifi ve
Cumhurbaşkanının onayı” ile devlet dairelerinin "Bakanlıklara" ayrılacağını
185
bildirmektedir. Bu maddeye dayanarak, 9954 sayılı RG’de (RG:14.07.1958)
Başvekil Adnan Menderes imzalı “Koordinasyon Vekâleti ihdası ile bu Vekâlete
Zonguldak Mebusu Sebatı Ataman’ın” tayini ile Koordinasyon Bakanlığı
kurulmuştur. Bu Bakanlık, İktisadi Koordinasyon Heyeti’nin alacağı kararların
iptidai tasarılarını hazırlayan ve Heyet ve Teknik Komitece alınan kararların
tatbikatını sağlayan bir teşekkül olacaktır (TODAİE 1961a:11).
İstikrar Anlaşması’nın imzalandığı gün (Ağustos 1958) ise Başbakanlığa bağlı
Tahsis ve Tevzi Dairesi kurulmuştur. “Devamlı surette artmakta olan nüfus, istihsal
ve yatırımların bazı mallar için tevlit ettiği ihtiyaçların temini ve kaynakların en
müessir ve adilâne bir şekilde kullanılması maksadiyle” kurulan teşkilatın kısa
zamanda olumlu sonuçlar vereceği umulmaktadır (Milliyet, 1 Ağustos 1958).
Teşkilat’ın yardımların takibi için bir izleme, kontrol kulesi olduğu tahmin edilebilir.
Ne var ki, bu kuruluşun ömrü uzun olmayacaktır.
Yılsonunda ise “Başvekâlete bağlı bir ‘İktisat Şurası’ kurulması”
kararlaştırılacaktır. Özellikle bilim adamlarına yer verilecek Şura’da, iktisadi ve mali
konularla ilgili plan ve programlar hazırlanacak ve Şura’nın kararları bakanlıkların
faaliyetlerine ışık tutacaktır (Milliyet, 13 Ekim 1958).
İstikrar Programı, ilk yıl piyasayı rahatlatmakla beraber, 1959 yılı ortalarında
Hükümetin kredi anlaşmaları karşılığında verdiği sözleri tutmadığı ortaya çıkmakta
ve enflasyon yeniden hareketlenmektedir. Hükümet Nisan 1959’da “İç Finansman
Fonu” kurmasına rağmen, yeni kredi anlaşmalarında söz verdiğinin aksine “gelecek
10 yıl için yatırım planı ve koordinasyon ve rasyonalizasyon” tedbirlerini sağlayacak
şekilde fonu biçimlendirmemiştir (World Bank, 1961:11-12). Üstüne üstlük,
Hükümet uzun dönemli bir takım tedbirler için 650 milyon Dolarlık yeni kredi talep
etmekte ancak krediler için sunduğu program henüz hazırlık aşamasında bir takım
projelerden meydana geldiği anlaşılmaktadır (12).
Bu şartlarda Amerika, NATO üyesi Türkiye’ye yardım etmeyi kabul etmiştir
ancak yükü paylaşmak için Almanya’nın da yardıma destek olmasını arzulamaktadır.
Bunun üzerine Alman Bakan Ludwig Erhard, davet üzerine 1959 yılında Türkiye’ye
gelmiştir. Erhard’ın önerisi, yardım alabilmek için plan yapılması olmuştur
(Çilingiroğlu, Eylül 2003:22, 28).
186
Bunun üzerine, Dışişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı Hasan Esat Işık
başkanlığında Envestisyon Program Komitesi kurulmuş ve üyeler kurumsal
temsiliyet bazında değil şahsen belirlenmiştir: Ziraat Bankası Genel Müdürü Akif
Çakman, Elektrik İşleri Etüd İdaresi Genel Müdürü İbrahim Deriner, Devlet Su İşleri
Genel Müdürü Süleyman Demirel, Hazine Müşaviri Kemal Siber ve Çimento Sanayi
Genel Müdürü Selahaddin Akyol (Çilingiroğlu, Eylül 2003:25). Bu isimlere ek
olarak Günal Kansu, Hazine Genel Müdürü Ziya Müezzinoğlu’nun da ismi olduğunu
söylemektedir ve İbrahim Deriner’in toplantılara üç genç yardımcısı olan Turgut
Özal, Ayhan Çilingiroğlu ve Haluk Ceyhan’ı da götürdüğünü belirtmektedir (Kansu
Haziran 2004:42). Bu kapsamda hazırlanan program, projelerin biraraya
getirilmesinden oluşmaktadır. Nitekim, Erhard Türkiye’ye gelerek Raporu
inceledikten sonra “[h]azırlıklar iyi ama, sizin aslında daha ciddi ve geniş kapsamlı
bir plana ihtiyacınız var. Bu, bizim verebileceğimiz dış yardımın nerelere sarf
edileceğinin kararlaştırılması için de şart” diyerek, geniş çaplı çalışmanın gerekli
olduğunu belirtmiştir (Kansu, Haziran 2004:44).
Geniş çaplı çalışma, OEEC’nin Tinbergen’i Türkiye’ye göndermesi ile
başlatılmıştır. Tinbergen’e yardımcı olmak üzere görevlendirilen Koopman 5 Nisan
1960’da Türkiye’de göreve başlamıştır (Kansu, Haziran 2004:46). Tinbergen ve
Koopman, IMF’nin uluslararası sermaye için gördüğü “prestij” işlevini yerine
getirecektir. Tinbergen, OEEC aracılığı ile Türkiye’nin izlenmesi ve Türkiye’nin
planlı kalkınma deneyiminin OEEC çıkarları doğrultusunda şekillendirilmesine aracı
olacaktır.98
Bu dönemde The Economist’te çıkan habere göre, “iki tanınmış Hollandalı
iktisatçı; Rotterdam’dan Profesör Tinbergen ile Lahey’den Dr. Koopman Türkiye’nin
uzun vâdeli kalkınma programı üzerinde tavsiyelerde bulunmak üzere gizli bir
anlaşma ile Ankara’ya gelmişlerdir” (Milliyet, 26 Nisan 1960). Aynı yazıya göre,
“mahdut imkânlara sahip bir memleket için, bu [hazırlanan programdaki] projelerin
98 Tinbergen’in 1962 yılında önce “kalkınmanızı sağlayacak yatırımlar için dış yardım alamadığınız
takdirde hazırlanan plânların tatbiki[nin] imkansız hale gel[eceği]”ni belirtmesi, ardından
NATO’nun kapalı kapılar ardında yapılan Türkiye’ye dış yardım verilip verilmeyeceği
müzakerelerine dair bilgi edinebilmesi ve buna dair açıklamaları bu kanının oluşmasına neden
olmuştur (Milliyet, 15 Ocak 1962; 13 Mart 1962).
187
bazıları diğerlerinden daha fazla şayanı arzudur. Türkiye’nin ihtiyacı, ticaretinde
muvazene sağlayacak şekilde ihracat için istihsalini artırmaktır.”
Koopman, Envestisman Komitesi Raporu ile işe başlamıştır. Ayhan Çilingiroğlu
ve Turgut Özal ile birlikte çalışmaktadır (Kansu, Haziran 2004:46). Tinbergen gidip
gelmekte, Koopman ise Türkiye’de kalmaktadır. Tinbergen ile çalışan ekipte, Oktay
Yenal, Kenan Bulutoğlu, Sevim Gördün, Demir Demirgil, Cevdet Kösemen ve
diğerleri de bulunmaktadır (Çilingiroğlu, Eylül 2003:33).
Bu isimlerin dışında Koopman incelemelerde bulunurken Forum ve SBF
Dergilerinde Sadun Aren, Nejat Bengül, Besim Üstünel ve Attila
Karaosmanoğlu’nun yazılarını ve isimlerini görüp ve temasa geçmek istemiş, önce
sorun yaşanmış olsa da, iletişime geçilmiş ve Attila Karaosmanoğlu ile Nejat Bengül
EİEİ’ye danışman olarak atanarak Koopman ile planlama çalışmalarına katılmışlardır
(Kansu, Haziran 2004:47). Çalışmalar sonucunda, Tinbergen, 1960 yılında “Merkezi
Plânlama Teşkilatı Kurulması Hakkında Not” hazırlayarak, Hükümete sunmuştur.
Planlama çalışmaları devam ederken, Türkiye’de gündem ısınmaktadır. 1957
Genel Seçimlerinde, yakın oy oranlarına karşın Meclis’de temsiliyette farklılaşması
nedeniyle iki siyasal partinin çekişmesi parlamenter sistemi kilitleyecek noktaya
varmıştır. Üniversitelerin, gazetelerin ve sendikaların kapandığı bir toplumsal yapı
ortaya çıkmış, sıkıyönetim haricinde hareket alanı kalmamıştır. Söz konusu
sıkışıklık, 1960 yılında 27 Mayıs Darbesi ile parlamenter sistemin askıya alınması ile
sonuçlanmıştır.
C. İKİNCİ CUMHURİYET VE “DEMOKRATİK PLANLAMA”NIN
KURULUŞU
27 Mayıs 1960’da Askeri Darbe, Alpaslan Türkeş’in sesinden “NATO’ya
CENTO’ya yani Batı’ya bağlıyız, kapitalizme bağlıyız” mesajı ile duyurulmuştur.
Aynı mesaj, Temmuz 1960’da açıklanan Org. Cemal Gürsel’in başbakanlığındaki
Hükümet Programı’nda99
da tekrarlanmıştır. Hükümet Programı’na göre, “İkinci
Cumhuriyet” kurulmuştur. Bu “İkinci Cumhuriyetin Anayasası, ilmin ve geçmiş
99 Orgeneral Cemal Gürsel’in başbakanlığında kurulan kabine 29 Mayıs’da kurulmuştur (Milliyet, 29
Mayıs 1960).
188
yılların acı tecrübelerinin ışığı altında” uzmanlarca hazırlanacaktır. Bu hazırlıklarda,
BM Anayasası, İnsan Hakları Beyannamesi dikkate alınmaktadır (Milliyet, 12
Temmuz 1960):
“Vazifede bulunduğumuz müddetçe, İkinci Cumhuriyet ile, kurulacak olan yeni Türk
demokrasisinin, sağlam ve hiçbir kimse veya zümrenin tasallutuna mâruz
kalmayacak kudret ve selâmette olmasını temin etmek, 27 Mayıs İnkılap Hareketinin
ve İnkılâp Hükümetimizin maddeten ve mânen mümkün olan en kısa zamanda
ulaşmak istediği bir hedef olmakta devam etmektedir.”
Bu amaçlara ulaşmak üzere “Birleşmiş Millet ile NATO ve CENTO ittifakları”
dayanak olacaktır ve bu süreçte “Amerika Birleşik Devletleri ile olan samimi ve ileri
dostluk bağlarına işaret etmemek mümkün değildir” (Milliyet, 12 Temmuz 1960).
Hükümet programı, dış ticarette serbestinin savunuculuğunu yapmakta ve bir önceki
dönemin eleştirisini içerecek şekilde “hususi tahsislere, takas anlaşmaların, çeşitli
yollarla tahakkuk ettirilen rüçhanlı muamelelere asla yer ve imkan”
bırakılamayacağına vurgu yapmaktadır:
“Memleket iktisadiyatının ahenkli bir surette gelişmesi ve halkımızın tüm olarak
hakiki refaha doğru ilerleyebilmesi için, yatırımları şahsi, indi ve iç politika
mülâhazalarından kurtarıp rasyonel ve plânlı bir temel üzerine oturtmak, çok
ehemmiyet verdiğimiz bir esastır. Bu maksatla, pek yakında bir iktisadi plânlama
dairesinin kuruluş kanunu” sunulacaktır (Milliyet, 12 Temmuz 1960).100
27 Mayıs Darbesi sonrasında, planlama çalışmaları hız ve açıklık kazanmıştır. 27
Mayıs darbesinin planlamaya desteğin ötesinde önem verdiği açıktır. 28 Mayıs
1960’da Hükümet kurulur kurulmaz, Koordinasyon Bakanlığı kaldırılmış, plan
çalışmaları Ticaret Bakanlığı’na, Cihat İren’e devredilmiştir (Mıhçıoğlu, 1983:256).
Koopman ile Cihat İren’in görüşmeleri üzerine, Cihat İren planlama örgütü
kurulması konusunu BK’nin gündemine getirmiştir. BK Devlet Bakanı Şefik İnan’a
bu görevi vermiş, Şefik İnan da görevi Muhlis Ete’ye devretmiştir.
100 Yeni dönemde, ihracatı geliştirmek üzere bir merkez kurulacak ve “kredi dağılımında ihracatçı
tüccar teşvik edilecektir” (Milliyet, 12 Temmuz 1960). Döviz açığının ithalatçı sermayeye rant
yarattığı eski düzenin kârı yeni dönemde ihracatçı sermayeye aktarılacaktır.
189
Haziran ayı içerisinde, Başbakanlığa bağlı bir İktisadi Planlama Dairesi
kurulacağı açıklanmaktadır. Öncelikle, eski iktidar tarafından yapılan yatırımların
envanteri çıkarılacaktır. İnan’a göre, “10 yıldan beri memleketimizde münakaşa
konusu olan ‘plân meselesi’ ele alınmış ve tahakkuk yoluna sokulmuştur. Bundan
böyle memleketimizde yapılacak yatırımlar keyfi ve şahsi takdirlere göre değil,
objektif ve ilmi usullerle Planlama Dairesinde gerekli hesaplara istinaden
yapılacaktır. Yatırılacak her Türk lirası hangi sahada en yüksek verim verecek ise
oraya harcanacaktır. Böylece tahakkuk edecek hakiki refahtan Türk milleti tüm
olarak faydalanabilecektir” (Milliyet, 16 Haziran 1960).
Diğer bir deyişle, Türkiye’de piyasanın kendini hedef alacak kadar kişiselleşmesi
dönemi bitecek, özel sektör rasyonel ve planlı bir piyasa sistemi içerisinde
çalışacaktır. Bu mekanizmanın kurulması için büyük bir ekip çalışmaktadır.
Hollandalı Tinbergen ile Koopman’ın başını çektiği ekipte ABD’den Northrop da
bulunmaktadır. Muhlis Ete ve Osman Okyar da Hükümetin temsilcileridir. Ayrıca,
Ankara Üniversitesi ile İstanbul Üniversitesi’nden akademisyenler yer almaktadır.101
Bu sırada, TODAİE ve SBF tarafından da planlama örgütüne dair raporların
hazırlandığı ve Başbakanlığa gönderildiği belirtilmektedir (DPT, 1990:3). Ne var ki,
İnan ve Ete tarafından yürütülen çalışmaların sonucu hazırlanan plan taslağı
Koopman tarafından beğenilmeyecektir.
Bu dönemde, Albay Şinasi Orel tarafından da planlama ve planlama örgütüne
ilişkin çalışmaların yürütüldüğü anlaşılmaktadır. Bu çalışmaların içerisinde yer alan
Cemal Mıhçıoğlu’nun kişisel notlarına göre, 7 Temmuz 1960’da Başbakanlık’tan
Planlama Dairesi kurulmasına dair istenen rapor için SBF’de toplantı yapılmıştır
(Mıhçıoğlu, 1983:230).102
101 Ankara Üniversitesi’nden, Prof. Dr. Aziz Köklü, Prof. Dr. Avni Zarakoğlu, Prof. Dr. Akif Erginay,
Prof. Dr. Bedri Gürsoy, Prof. Dr. Fadıl Hakkı Sur, Prof. Dr. Mahmut Koloğlu, Prof. Dr. Reşat
Aktan, Prof. Dr. Sadun Aren, Dr. Atila Karaosmanoğlu, Dr. İsmail Türk, Dr. Ozan Kaya, Doç. Dr.
Nejat Bengül, Doç. Dr. Cumhur Ferman, Prof. Dr. Kâzım Köylü ile İstanbul Üniversitesi’nden Prof.
Dr. Atıf Kuyucak, Prof. Dr. Mehmet Uluç, Prof. Dr. Orhan Tuna, Prof. Dr. Orhan Dikmen, Prof. Dr.
Sabri Ülgener, Doç. Dr. Haluk Cillov, Doç. Dr. Haydar Fargaç, Doç. Dr Kenan Gürtav, Doç. Dr.
Oktay Yenal, Prof. Dr. Süleyman Barda.
102 Oysa, Şefik İnan’ın Planlama Örgütü ile ilgili tasarısı ve gerekçesi 19 Temmuz 1960’da Bakanlar
Kurulu’nda görüşülmüştür (Mıhçıoğlu, 1983:237-247). Bu nedenle, İnan ve Orel’in paralel
190
Bu toplantının ardından 15 Temmuz 1960’da da Albay Şinasi Orel başkanlığında
Başbakanlık temsilcisi Muhlis Fer, Milli Eğitim Bakanlığı temsilcisi Müfettiş
Mehmet Deligönül, TODAİE’den Prof. Dr. Reşat Aktan, Cambridge
Üniversitesi’nden Prof. Dr. Nur Yalman, Ankara Üniversitesi’nden Dr. Attila
Karaosmanoğlu, Ankara Üniversitesi’nden Cemal Mıhçıoğlu ile raportör olarak
Kurmay Binbaşı Recep Ergun TODAİE’de biraraya gelmiştir (Mıhçıoğlu, 1983:230).
Bu Komisyon’un Tinbergen ve Koopman’ın çalışmalarından habersiz planlama
çalışmalarına başladığı anlaşılmaktadır.103
Toplantıda Muhlis Fer’in yabancı uzman
raporlarından söz etmesi üzerine Şinasi Orel durumu aktarmıştır (Mıhçıoğlu,
1983:233). Mıhçıoğlu bu durumu, “27 Mayıs öncesi çalışmaların gizli olduğu”
şeklinde yorumlamış, planlama örgütü kuruluşu ile görevlendirilen Komisyon
üyelerinin açıklamalarından bunun anlaşıldığını belirtmiştir (Mıhçıoğlu, 1983). Bu
durum, Tinbergen ve Koopman’ın çalışmalarının Şefik İnan çalışmalarından
ayrılarak ve Şinasi Orel’e devredildiğini göstermektedir. Şinasi Orel’in
başkanlığındaki komisyon, çalışmalarını Temmuz ayı sonunda bitirecek ve bir hafta
içerisinde BK’ye sunucaktır (Mıhçıoğlu, 1983:236).
13 Ağustos 1960’da BK’de İnan’ın ve Orel’in başkanlığındaki komisyonlarca
hazırlanan iki öneri de tartışılmış ve Şinasi Orel’in plan taslağı kabul edilmiştir
(Mıhçıoğlu, 1983:256-257). Bu olaydan hemen sonra 25 Ağustos’da Kabine’de geniş
bir tadilat yapılarak, on bakan BK’den çıkarılmıştır. Şefik İnan da BK’den ayrılanlar
arasındadır (Milliyet, 26 Ağustos 1960).
Şefik İnan’ın plan ve planlama örgütüne dair tasarısı, planlamanın ekonomik
boyutu ile sınırlıdır. Planlama Örgütü’nün yasal metninde de “Başbakanlık İktisadi
Planlama Dairesi’nin Vazife, Salâhiyat ve Teşkilatına Ait Kanun Tasarısı” olarak
adlandırıldığı görülmektedir (Mıhçıoğlu, 1983:237). Kanun Tasarısı’nda da örgütün
faaliyetleri “memleketin iktisadi kaynaklarını incelemek” olarak verilmekte ve “her
çalışmalar yürüttükleri anlaşılmaktadır. İlginç olan, Orel tarafından yapılan çalışmalara davetin
Başbakanlık’tan gelmesidir. Bu nedenle, aslında Orel’in çalışmalarına da gayriresmi demek yanlış
olur.
103 En azından Cemal Mıhçıoğlu, Hollandalı iktisatçılar tarafından yapılan çalışmalardan habersiz
çalışmalara başladığını belirtmektedir (Mıhçıoğlu, 1983:233). Oysa Atilla Karaosmanoğlu, Darbe
öncesindeki dönemde, Tinbergen ile birlikte çalışmıştır.
191
iktisadi faaliyet kolunda, Devlet sektörü ve hususi sektör tarafından girişilecek”
şeklinde tanımlanmaktadır (Mıhçıoğlu, 1983:240). Ayrıca, Kanun Tasarısı
Gerekçesi’nde belirtildiği şekilde planlamanın kapsamı devlet aleyhine daraltılmıştır
(Mıhçıoğlu, 1983:239):
“Hususi sektörün tam bir serbesti içinde girişeceği faaliyetlere bırakılacak, Devlet
sadece hususi teşebbüsün, planın umum, istikametleri ve çerçevesi dahilinde gerekli
teşvik tedbirlerini almakla iktifa edecektir. Bu Türk plancılığının dayandığı temel
fikirdir.”
Şefik İnan tarafından hazırlanan Kanun Taslağı’nın en önemli özelliği, dönem
içerisinde planlamanın sadece “iktisadi alan”la sınırlı ve eski bir dava olarak
“devletin yatırım ve harcamalarını kısıtlama” amacıyla hazırlanmasıdır. Şefik İnan’ın
planlama algısı, uygulamada alan olarak genişletilerek, sosyal alanı da kapsayacak;
devlet yatırım ve harcamalarının kısıtlanması amacı yerine kamu sermaye
birikiminin özel sektör aleyhine işlememesi amacı kabul edilecektir.
27 Mayıs olmasaydı, planlamanın alan ve amaç olarak nasıl kurgulanacağı
bilinmez ama alan ve amaçtaki söz konusu farklılık iki dönem arasındaki kurgu
farkına denk düşer gözükmektedir. Bu nedenle, Şefik İnan’ın Kanun Tasarısı, Muhlis
Ete tarafından hazırlanması dolayısıyla da DP’den uzaklaşmayan Hürriyet Partisi’nin
planlama yaklaşımının devamı sayılabilir. Şefik İnan’dan görevi çalan Şinasi Orel’in
planlama anlayışı ise Batı tipi rasyonel ve planlı işleyen piyasa mekanizması ile
sanayileşmeyi sağlayacak olan anlayışı işaret etmektedir. Planlama örgütü, bu anlayış
doğrultusunda hayata geçecektir. Ne var ki, kuruluş çalışmalarında çatallanan
planlama anlayışı, uygulamaya geçerken, bir kırılma daha yaşayacaktır.
1. Planlamanın Yönetimi: Bir Yönetsel Biçim Olarak DPT104
DPT Kanunu, Eylül 1960’da MBK’de kabul edildikten sonra “Birinci
Cumhuriyetin son günlerine kadar tek müsteşarlıkla idare edilen Başbakanlık”ta
ikinci müsteşarlık kurulmuş, Albay Şinasi Orel Başbakanlık Müsteşarlığına tayin
104 Bu başlık, Esra Dik ve Aslı Yılmaz tarafından KAYFOR IX’da sunulan “Türkiye’de Planlama
Yönetimi ve Örgütünde Dönüşüm: Devlet Planlama Teşkilatı’ndan Kalkınma Bakanlığı’na” başlıklı
metnin genişletilmiş halidir (Bkz. Dik ve Yılmaz, 2011).
192
edilmiştir (Milliyet, 11 Ekim 1960). Hemen ardından, “münhasıran devlet planlama
müsteşarlığının işlerini tedhir edecek” bir Başbakan Yardımcılığı kurulacaktır
(Milliyet, 19 Ekim 1960).
DPT’yi kuran 91 sayılı Kanun çıkmadan önce hazırlandığı ve TODAİE’nin
Görüş Raporu olduğu anlaşılan, 1961 yılında yayınlanan rapora göre, DPT’nin
yapısına ilişkin iki öneri akla gelmektedir: “Başvekâlete bağlamak ya da ayrı bir
vekâlet teşkili cihetine gitmek” (TODAİE 1961b, 25).
Sadece söz konusu dönem ve coğrafyada değil, planlama işlevinin merkezi
örgütlenmesinde öne çıkan iki yönetsel biçimden bahsedilmektedir:
1. Başbakanlığa bağlı olarak DPT (Müsteşarlık ve YPK)
2. Kalkınma Bakanlığı (Koordinatör Bakanlık)
DPT’nin, Başbakanlığa bağlı olarak kurulmasına karar verilmiştir.
Türkiye’de kalkınma için iktisadi, sosyal ve kültürel planlama işlevi 30 Eylül
1960’da MBK’de kabul edilen 91 sayılı Kanun ile DPT ile kurumsallaşmıştır
(RG:5.10.1960/10621). DPT’nin kurulmasına ilişkin Tasarı MBK’nin gündemine
geldiğinde Tasarı’nın gerekçesini açıklama işi Şinasi Orel’e düşer. Şinasi Orel
teşkilatın yapılanması sürecine katkı sağlayanları ve tasarının hangi kesimlerin
elinden geçerek meydana çıktığını açıklayarak sözlerine başlar. Orel’in aktardığına
göre, “15 Haziran 1960 tarihinde Başvekâlet, bir Devlet Plânlama Dairesi kurulması
hakkında bir kanun tasarısı hazırlanması emrini verir. Bu emir üzerine Âmme
Enstitüsünden ve Siyasal Bilgiler Fakültesinden profesörler ve doçentlerin bir araya
gelmesi suretiyle bir kanun tasarısı gerekçesi ile birlikte hazırlanır. Siyasal Bilgiler
Fakültesi İktisat Hocası Atillâ Karaosmanoğlu, Prof. Reşat Altan, Doç. Nuri Yalman,
Cemal Mıhçıoğlu, Âmme Enstitüsünden Nejat Bengül’ün de aralarında bulunduğu
komisyon tasarıyı hazırlar” (TM (MBK) 10.9.1960, ZC C.1 B.9 O.2).
91 sayılı Kanun ile Devlet Planlama Teşkilatı, YPK ve Merkez Planlama
Örgütü’nden oluşmaktadır (md.3). Merkez Planlama Örgütü, siyasal sorumluların
tercihlerinin şekillenmesinde ve planın hazırlanmasında teknik girdiyi sağlayan
danışma niteliğinde merkezi örgüttür ve Müsteşarlık olarak örgütlenerek
Başbakanlığa bağlanmıştır. YPK ise Başbakan (veya Başbakan yardımcısı), BK’ce
seçilecek üç bakan ile Planlama Müsteşarı ve Müsteşarlığın üç daire başkanından
(iktisadi planlama, sosyal planlama ve koordinasyon) oluşmakta (md. 4) ve YPK bu
193
yapısı itibariyle atanmışlar ile seçilmişler ya da teknik bilgi ile siyasal rasyonaliteyi
bir araya getiren bir yapı olarak kurulmuştur (Ünay, 2006:124). Bu yapı bir bütün
olarak Başbakanlığa bağlanmıştır.
Planlama merkezi bir örgüt eliyle yapılmalıdır, ancak bu teşkilat devletin yönetsel
yapılanmasında nerede konumlanacaktır?
Planlama, kuvvetler ayrılığını simgeleyen üç kuvvete ek olarak dördüncü bir
kuvvet olarak tasarlanmamalıdır. DPT’nin 1961 yılında “Planlama Nedir, Niçin
Planlama Yapıyoruz” başlıklı resmi yayınında öne sürdüğü görüş şöyledir (vurgular
bize ait, Savaş, 1966:4):
“Şüphesiz demokratik bir düzende planlama devlet bünyesi içinde dördüncü bir
kuvvet olarak yer alamaz. Planları hazırlayacak olan teşkilat; teşri, kaza ve icra
organları yanında bir dördüncü unsur değildir. Demokratik memleketlerde iktisadi ve
sosyal politikanın ve hedeflerin tayini hükümete ve parlamentoya aittir. Planlama
Teşkilatı bu konuda sadece teknik çalışmalar yapmakla görevlidir.”
Merkez Örgüt, siyasi iktidarın emrindeki teknik danışma kurulu niteliğindedir.
Ekonominin hangi hedeflere ulaştırılacağı teknik deyimi ile iktisadi hedeflerin
tespiti, siyasi iktidara ait bir fonksiyondur. Planlama örgütüne düşen görev siyasi
iktidar tarafından tespit edilen hedeflere ulaşmayı mümkün kılacak alternatif çözüm
tarzlarını belirlemektir (Savaş, 1966:4). Siyasal iktidarın “hedeflerin tespiti için
gerekli bilgiye sahip olması” beklenemez, bu nedenle DPT “[m]emleketin tabii,
beşeri ve iktisadi her türlü kaynak ve imkanlarını tam bir şekilde tespit ederek takip
edilecek iktisadi ve sosyal politikayı ve hedefleri tayinde Hükümete yardımcı
ol[acak]” (91 sayılı Kanun, 2/a md.) ve daha sonra “Hükümetçe kabul edilen
hedefleri gerçekleştirecek uzun ve kısa vadeli planları hazırlayacaktır” (91 sayılı
Kanun, 2/c md.) (DPT, 1996b).
Bu nedenle, planlama işlevi yürütmenin içerisinde yer almalıdır. DPT Tasarısı
görüşülürken Suphi Gürsoytrak’ın “Başbakanlığa bağlı bir Devlet plânlama teşkilâtı
kurulacağı yerde Anayasa mahkemesi gibi müstakil bir teşkilâtın kurulması
mevzuubahis edilse. Acaba bunun fayda ve mahzurları hakkında bir mütalâaları var
mı?” önerisi kabul edilmeyecektir (TM (MBK) 10.9.1960, ZC C.1 B.9 O.2).
“Müstakil bir örgüt” olarak DPT, demokratik olmayacak, siyasal erkin yetki
alanından bağışıklık ve bağımsızlık kazanacaktır.
194
Teknik girdi ile siyasal sorumluluk arasındaki iletişimi sağlayacak bir örgütsel
yapılanmanın gereksinimi bu noktada ortaya çıkmaktadır: Yüksek Planlama Kurulu
(YPK).
Kanun, YPK’nin üyelerini “Başbakan (veya Başbakan Yardımcısı), BK’ce
seçilecek üç bakan, Planlama Müsteşarı, İktisadi Planlama Dairesi Başkanı, Sosyal
Planlama Dairesi Başkanı ve Koordinasyon Dairesi Başkanı” ile sınırlı tutmuştur (91
sayılı Kanun, 4 md). Kurul’un “iktisadi ve sosyal hedeflerin tayininde Bakanlar
Kuruluna yardımcı olmak ve hazırlanacak planları Bakanlar Kuruluna sunulmadan
önce, tayin edilen hedeflere uygunluk ve kifayet derecesi bakımından incelemek” (91
sayılı Kanun, 4 md) görevi teknik bilginin tutarlığı ve siyasi hedeflerin
uyumlaştırılmasını işaret etmektedir.
Gerçekten, planın Hükümet programından öte bir anlamı olmalıdır. Tüm halkın
geleceğini belirleyen hedeflerin hem piyasalar hem siyasiler için bağlayıcı olabilmesi
gereklidir. Bu doğrultuda, planlamanın toplumsal kesimleri temsil edebilmesi ve
siyasal iktidardan görece özerk durabilmesi de gerekmektedir. Görece özerklik
doğrultusunda, YPK’nin daha katılımcı bir yapıda olmasının gündeme geldiği 1961
tarihli TODAİE Raporu’ndan görülmektedir. Rapor’da “parlamento temsilcileri ile
ilgili bakanlar, planlama dairesi başkanı, üniversite temsilcileri ile meslek grupları
temsilcileri”nin de yer alması önerilmiştir (TODAİE 1961b:23). Kanun’da böyle bir
yapı kurulmamışsa da, özel ihtisas komisyonları ile uzmanların, akademisyenlerin ve
özel sektör temsilcilerinin katılımının sağlanması kabul edilmiştir. YPK’nin teknik
girdi ile politik rasyonaliteyi bir araya getiren yapısı fazla uzun sürmeyecektir.105
Yürütme organı içerisinde yer alacak olan DPT’nin yönetsel bağlılığında hangi
ilke ve gerekçelere göre hareket edilecektir?
Tasarının görüşmesi sırasında merkezi planlama örgütünün Başbakanlığa bağlı
olması kabul edilmiştir. Tasarı görüşmesinde, Kanun Gerekçesi’ne ek olarak Atilla
105 Turgut Özal iktidarı döneminde çıkarılan 223 sayılı KHK ile YPK’deki bürokratlar çıkartılmış,
sadece Müsteşar kalmıştır. Dahası, 1987’de gelen 304 sayılı KHK ile Müsteşar da YPK’den
çıkartılmıştır (Ünay, 2006:125). Bu doğrultuda, YPK’nin bu yapısı günümüze kadar aşama aşama
erimiş ve YPK sadece siyasilerden oluşan bir iç kabine özelliğini almıştır. Bu doğrultuda, planlama
örgütünden beklenen teknik bilgi – siyasal temsiliyet uyumunun da başarılamadığı görülmüştür.
195
Karaosmanoğlu’nun yaptığı konuşmada ilke ve gerekçeler seçilebilmektedir
(vurgular bize ait, TM (MBK) 10.9.1960, ZC C.1 B.9 O.2):
Gerek plânlama için toplanacak bilgilerin ve gerekse yapılacak plânın doğrudan
doğruya, icra uzvunun hareketlerini tahdid edecek bir vazife olması itibariyle bunun
doğrudan doğruya Başbakanlığa bağlanması uygun mütalâa edilmiştir. Zaten hemen
hemen plânlamayı tatbik eden her memlekette bir icra uzvuna bağlanmıştır. Ancak
icra uzvu içinden Başbakanlığa mı bağlanmalı, yoksa ayrı bir şekli hâl bulunabilir mi
suali hatıra gelir. Bu durumda plânlama ile ilgili bir bakanlık kurulması ve kabine
âzasından birisinin bu işle alâkadar olması düşünülebilir. Ortaya çıkan mesele şu,
plânlama işi bakanlar üstü bir karar vermeyi icabettirir. Onun için icra organının en
yüksek uzvu olan Başbakanlığa bağlanmasında fayda mütalâa edilir. Ancak bu
suretle bâzı problemlerin de ortaya çıkacağı muhakkaktır, Bakanlar Kuruluna giren
kimselerden, birisi olması ve âzami otoritesini bugünkü düzen içinde meselâ bir
maliye bakanının otoritesinin üzerine çıkmaması ve bunun daha yukarı bir otoritesi
olan bir kimseye bağlanması zaruretini doğurmuştur. Ancak Başbakanlığa bağlandığı
takdirde, Başbakan plânlama işleriyle ilgilenmek arzusunda değilse ve bu vazifeyi bir
başka kimseye yaptırmak gerekirse, Başbakan doğrudan doğruya ilgili olmıyacaksa,
o zaman bir Başbakan yardımcısının ilgilenmesi düşünülmüş ve kanunun birinci
maddesine bu hususta bir hüküm konulmuş bulunmaktadır.
Atilla Karaosmanoğlu bakanlar üstü karar vermeyi gerektirdiği için planlamanın
bir bakanlık olarak örgütlenmesini uygun bulmadığını belirtmiştir.
Planlamanın bakanlıkların hizmet alanlarını kesen karakteri yanında,
koordinasyon işlevinin bir gereği olarak da ayrı bir bakanlık olmaması ve
Başbakanlığa bağlanmasında karar kılınmaktadır. Planlama Başbakanlığa
bağlanmalıdır çünkü “muhtelif bakanlıkların iktisadi politikayı ilgilendiren
faaliyetlerinde koordinasyonu temin etmek için tavsiyelerde bulunmak ve bu
hususlarda müşavirlik yapmak” (91 sayılı Kanun md.2/b) görevi Merkez Teşkilatı’na
verilmektedir.
Genel olarak bakıldığında, Merkez Planlama Teşkilatı’nın bakanlıkların
“hepsinin sorumluluk alanlarını aşan, geniş bir görüşe sahip” olması hem de
“koordinasyon merkezi” olmasından dolayı Başbakanlığa bağlanması kabul
edilmiştir (TODAİE, 1961b:25).
196
Söz konusu planlama örgütü / yönetimi, Türkiye’ye özgün olarak geliştirilmiş bir
model değildir. Hatta planlama örgütü / yönetimine dair tartışmalar bir on yıllık
aradan sonra Türkiye’ye gelmiştir. Modelin Türkiye’ye aktarılması, yabancı uzman
raporlarından izlenebilmektedir.
Planlama örgüt / yönetimine dair ilk görüş ve önerilere 1951 tarihli Barker
Raporu’nda rastlanmaktadır. Barker Raporu’nda, Türkiye için kapsayıcı bir planlama
tavsiye edilmemekle beraber “kamu yatırımlarının denetlenip yönlendirilmesi
doğrudan” ve “özel yatırımların etkilenmesi ise daha dolaylı” şekilde
gerçekleştirmek üzere bir “yatırım programı” ve iktisadi işlerde Başbakan adına nihai
yetki sahibi bir “iktisadi koordinasyonla görevli başbakan yardımcılığı”nın
kurulmasını tavsiye edilmektedir. Başbakan Yardımcısı, onaylanmış yatırım
programı dışında önemli yatırımların yapılmasına engel olacak ve yatırım programı
kapsamındaki yatırımları eşgüdümleyecektir. Böyle bir Başbakan Yardımcılığı
kurulduğu takdirde, buna bağlı olarak bir de “iktisadi koordinasyon kurulu” meydana
getirilecektir. Kurul, kamusal ve özel kesim temsilcilerinin yararlanabilmesi için
kurulacaktır. Kurul, TBMM, bütçe örgütü, Merkez Bankası, Maliye Bakanlığı ile
kamu kuruluşların temsilcilerinden oluşacaktır (Mıhçıoğlu, 1988:116-118). Bu
doğrultuda, Barker Raporu’nda bir örgütten değil ama Başbakanlığa bağlı bir
koordinasyon merciinin kurulmasından bahsedilmektedir.
Soysal’ın aktardığına göre, 1951 yılında yabancı uzmanlar tarafından Maliye
Bakanlığı hakkında yapılan bir incelemede de nihai sorumluluğun BK’de olmasına
dikkat edilmekle beraber az çok Barker Raporu’nun ileri sürdüğü şekilde
Başbakanlığa bağlı bir kurulun faydalı olacağı söylenmektedir (Soysal, 1958:131).
Aynı görüş, Türkiye’de iktisadi planlamaya taraftar bulunan dönemin siyasi
partilerinde de bir eğilim olarak belirmiştir. 1958 Bütçe görüşmeleri sırasında CHP
Genel Sekreteri “bakanlıkların tesirinden uzak, memleketin iktisadını yukarıda gören
bir milli iktisat dairesi”nden bahsetmektedir. Hürriyet Partisi’nin hazırladığı beş
yıllık plan tasarısında ise Başbakanlığa bağlı bir plan komitesi teklif edilmektedir
(Hürriyet Partisi, 1957).
BM, 1963 yılında planlama örgütünün, Başbakanlığa bağlı ayrı bir kurum olarak
kurulabileceğini, bu modelin başarılı olduğunu belirtmektedir (UN General
Secretary, 1963). BM tarafından hazırlanan “İktisadi Kalkınma İçin Planlama”
197
başlıklı diğer bir Rapor’da da planlama örgütünün “yeterli bir statü ile kurulması ve
geniş ölçüde benimsenmesi etken bir planlama faaliyetinin gelişmesi için zorunlu
birer şart olmuştur” denilmektedir (Birleşmiş Milletler, 1967). Bazı ülkelerde
planlama kurumu Maliye veya İktisat Bakanlığı gibi bir bakanlığa bağlanmıştır.
Planlama örgütünün Maliye Bakanlığı’na bağlamasının mantığı, özel faaliyet dalının
yatırımlarına etki eden para ve maliye siyasetinin bu bakanlıkça yürütülmesi kadar,
kamusal yatırımların finansmanı için gerekli mali kaynakların harekete geçirilmesi
işinin de çok kere maliye bakanlığının yüklenmiş olmasına dayanır. Diğer bazı
ülkelerde kalkınma planlaması için özel bakanlıklar veya kurullar meydana
getirilmiştir. Ne var ki, planlama örgütünün “başbakanlığa bağlı bir uzuv olduğu
zaman tatminkar sonuçların elde edildiği sık sık görülmüştür” diyerek planlama
örgütünün Başbakanlığa bağlanması takdir edilmiştir (Serin, 1967:120-121).
Tinbergen’in 24 Haziran 1960 tarihinde kaleme aldığı “Bir Merkezi Planlama
Örgütü Kurulmasına İlişkin Muhtıra”da merkezi planlama örgütünün Başbakanlığa
bağlı, planlamadan sorumlu Devlet Bakanı’nın gözetimi altında bulundurulmasının
gerekliliği belirtilmektedir (Mıhçıoğlu, 1983:252).
1960 yılında DPT kurulmuştur ama müzakereler uluslararası alanda devam
etmektedir. Bağdat Paktı’nın himayesinde BM tarafından organize ve finanse edilen
28 Mayıs 1962’de Tahran’da toplanan “Kalkınma Planlaması” Konferansı’nda da
planlama örgütünün idari yapılanmadaki yerine dair ortak kararlar alınmıştır.
Konferans’ta Türkiye,106
İran, Pakistan, Amerika ve İngiltere temsil edilmektedir
(CENTO, 1962). Bölge ülkeleri arasında benzer sorunlara işaret etmek ve çözüm
üretmek ve bilgi paylaşımında bulunmak üzere toplanan Konferans’ta, planlama
örgütünün idari yapılanmadaki yeri, karma ekonomilerde hükümetlerin kamu ve özel
sektörün büyüklüğünü belirlemesi, planlamada kaynakların dağılımı süreci ve
sermayenin dağılımında yatırım kriteri, vb. başlıklarda deneyimler paylaşılmıştır
(CENTO, 1962:10-20).
106 Türkiye’den Ankara Üniversitesi Siyaset Bilimi Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Bedri Gürsoy, Devlet
Planlama Teşkilatı Genel Sekreteri Haydar Aytekin, Ankara Üniversitesi Siyaset Bilimi Fakültesi
İktisat Enstitüsü’nden Prof. Aydın Yalçın, Türkiye’nin İran Büyükelçiliği 1. Katibi Nejat Şahin
katılmıştır.
198
Planlama örgütünün idari yapı içerisindeki yerine dair ise Dr. Barnett tarafından
dört özellik dile getirilmiş, bu özellikler Konferans tarafından kabul edilmiştir. Buna
göre, “yapısı ne olursa olsun, Teşkilatın Hükümetin başındaki kişiye bağlı olması,
planlamanın bütçeleme sürecinin ayrılmaz bir parçası olması, Teşkilatın projeler
başladıktan sonra yürütme sürecine dahil olmaması, ama değerlendirme sürecinde
bulunacak bir yerde olması ve planın işleyişi için önemli kararlarda sistematik olarak
bilgilendirilmesi”nin (vurgular bize ait, CENTO, 1962:10-11) gerektiği konusunda
ortak karara varılmaktadır. Bölge ülkeleri, planlamanın yasama ile ilişkisinde asıl
sorumluluğun da Hükümet başkanında (Başbakan ya da her kimse) olması gerektiği
ve yasama önünde planlamanın sponsoru ve sorumlusu olarak Başbakan’ın durması
gerektiğini kabul edilmiştir (CENTO, 1962:11). Bunların yanında, bütçe – plan
ilişkisine dair ayrı bir kalkınma planı bütçesi oluşturulması ya da bütçenin planlama
örgütüne bırakılması gibi öneriler de dile getirilmiştir. Buna karşın, çoğunluk
bütçenin Maliye Bakanlığı’nın sorumluluğunda olması ama bütçe hazırlanmasında
planlama örgütü ile Bakanlık arasında yakın bir ilişki kurulmasının zorunlu ve
istenen bir şey olduğunu kabul etmiştir (CENTO, 1962:11).
Planlama Merkez Örgütü, Başbakanlığa bağlanmalıdır gerekçesi, Bakanlık
olmamalıdır tezini de içermektedir. Merkez örgüt bakanlığa bağlı ya da bakanlık
olarak örgütlenmemelidir; çünkü bakanlıklar arasındaki denge planlamadan sorumlu
bakan lehine bozulacaktır. 1961 tarihli Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü
(TODAİE) Raporu’nda da bakanlık olarak örgütlenmeye karşı çıkılmaktadır çünkü
“planlamadan başka hiçbir vazifesi olmayan bir vekilin diğerlerinin sorumluluk
alanına tecavüz etmek temayülleri göstermesi muhtemeldir” (TODAİE, 1961b:25).
Ayrıca, koordinasyon işlevinin bir bakanlık olarak örgütlenmesi deneyimi
etkinsizliği görülerek yakın zamanda terk edilmiştir: Koordinasyon Heyeti ve
Koordinasyon Bakanlığı.
“18 Ocak 1940 tarih ve 3780 sayılı Milli Korunma Kanunu’nun 4. Maddesine
dayanılarak “hükümet programının umumî esasları dahilinde iktisadî politikayı
tanzim etmek iç ve dış kaynak ve imkânların en müessir ve memleket ekonomisine
en yararlı şekilde kullanılmasını temin etmek ve vekâletlerin bu politikaya temas
eden tatbikatını koordine etmek” üzere Koordinasyon Heyeti kurulmuştur. Heyet,
199
Başbakanın teklifi üzerine ilgili bakanlardan oluşturulacaktır. Ayrıca, İktisadi
Koordinasyon Heyeti’nin işlerini verimli kılmak ve yürütmek üzere 28 Aralık 1940
tarih ve 3954 sayılı Kanunla Koordinasyon Bürosu kurulmuş ve Başbakanlığa
bağlanmıştır (TODAİE, 1961a:10). 13 Eylül 1958 tarih ve 4/10715 sayılı Kararname
ile Koordinasyon, Dışişleri, Maliye, Ticaret ve Sanayi Bakanlıklarından müteşekkil
bir “İktisadi Koordinasyon Heyeti” kurulmuştur (RG: 13.09.1958/20140). Heyete
sonradan İmar ve İskân Bakanı da dahil edilmiştir.
13 Eylül 1946 tarihli 4951 sayılı Bakanlıkların Kuruluşu Hakkında Kanunu’nun
1. maddesi “Başbakanın teklifi ve Cumhurbaşkanının onayı” ile devlet dairelerinin
"Bakanlıklara" ayrılacağını bildirmektedir. Bu maddeye dayanarak, 9954 sayılı
RG’de (RG:14.07.1958) Başvekil Adnan Menderes imzalı “Koordinasyon Vekâleti
İhdası ile bu Vekâlete Zonguldak Mebusu Sebatı Ataman’ın” tayini ile Koordinasyon
Bakanlığı kurulmuştur. Koordinasyon Bakanı’na diğer bakanlardan daha üstün bir
yetki verilecektir. Ne var ki, “Başbakanın yanında diğer üyelerinden üstün bir
bakanın olamıyacağı yapılan tatbikat neticesinde anlaşılmıştır. Bu bakanın vazifesini
yapması Başbakanın yanında kuvvetli bir nüfuza sahip olan bir şahıs ise mümkün
ol[muştur].” (TODAİE, 1961a:11).
Bu nedenle, 1960 Askeri Darbesinden hemen sonra hem Bakanlık hem Heyet
kapatılmıştır. Sonuç itibariyle DPT belli bir müzakere süreci sonucunda akademik
çevrenin ve siyasilerin hemfikir olduğu bir örgütlenme tarzı ile kurulmuştur. Bu
örgütlenme tarzında,
planlama faaliyetinin genel siyasetin ana eksenini oluşturması nedeniyle
siyasal sorumluluğun Hükümetçe taşınması,
bakanlıklar üstü karar verme ve yürütmeyi gerektirici karakteri,
özünde koordinasyon işlevi olması itibariyle
Başbakanlığa bağlı bir Müsteşarlık olarak kurulması kabul edilmiştir.
Yukarıda değinildiği gibi, planlama örgütünün Hükümeti kısıtlamasına neden
olabilecek bir konuma sahip olmaması gerekçesi çerçevesinde DPT yürütmeye bağlı
teknik bir danışma kurulu, YPK ise teknik bilgi ile siyasal rasyoneliteyi biraraya
getiren bir zemin olarak kurulmuştur. DPT aynı zamanda Başbakanlığa bağlı bir
koordinasyon mercii olarak görece özerk bir karakteri de üstlenmiştir. Ne var ki,
200
BBYKP’nin yürürlüğe girmesi sürecinde, planlama örgütü bir taraftan “Meclis’e
müdahale etmekle” suçlanmakta (CHP Edirne Senatörü, Milliyet, 8 Eylül 1962);
diğer taraftan da DPT üst yöneticilerinin istifası “her gün bir sürü istifa” olması
içerisinde (Ekrem Alican, Milliyet, 30 Eylül 1962) değerlendiriliyor. Diğer bir
deyişle, DPT ne bir ajan haline gelebiliyor ne de bir aktör olabiliyor.
2. Planlamanın Hukuku: İkinci Cumhuriyet’in Anayasasında Bir Statü ya
da Hükümet Programı Olarak Planlama
91 sayılı Kanun dolayısıyla, örgütsel bağlılık üzerinden tartışmaya açılan
planlamanın niteliği (Hükümetin bir organı ya da icra dairesi olarak planlama ya da
müstakil bir kuruluş olarak planlama), 1961 Anayasa107
tartışmalarında da gündeme
gelmiştir. Anayasa’nın 128. maddesi ile düzenlenen planlama Meclis görüşmelerinde
“niteliği” üzerinden tartışılmıştır.
Öncelikle, planlamanın Anayasal bir statüye sahip kılınmasının nedeni, Darbe
öncesi dönemde “iktidarı ele geçirenlerin kendilerini dahi ve tek yetkili zannedip,
plânı programı bir tarafa bırakıp kendi bildiklerine hareket etmelerindendir” (Şevket
Raşit Hatipoğlu, TM 22.4.1961 ZC C.4 B.51 s.74). Planlamanın Anayasal bir statü
kazanması ile “bundan sonra bu memlekette plânı inkar eden, plânsız olmakla
öğünen bu memleketin mahdut [sınırlı] gelir kaynaklarını gelişi güzel kendi
kaprisleri ve partizan düşünceleri uğruna şurada burada çarçur eden bir iktidarı artık
bu memleket görmeyecektir” (Âmil Artus, TM 22.4.1961 ZC C.4 B.51 s.75).108
107 Anayasa taslağı, Kurucu Mecliste 27 Mayıs 1961’de kabul edilmiş, 31 Mayıs 1961’de halkoyuna
sunulma üzere RG’de yayınlanmıştır. 334 numaralı Türkiye Cumhuriyeti Anayasa Kanunu,
halkoylaması sonucu, 20 Temmuz 1961 tarihli ve 10859 sayılı RG’de yayınlanmıştır.
108 Planlamanın Anayasal bir statü kazanmasına rağmen, 1977 yılında iktidarda olan MC Hükümetleri,
DBYKP’yi hazırlamayacak, Kasım ayı içerisinde IMF ile müzakerelerin devamı için acele ile bir
metni Plan olarak Meclis’e gönderecektir. Bkz. İkinci Bölüm, IV. Başlık.
201
Bu gerekçe ile Anayasa ile “iktisadi, sosyal ve kültürel kalkınmanın plâna
bağlan[ması]” Meclis üyeleri tarafından kabul edilmektedir.109
Ne var ki,
planlamanın niteliği ve buna paralel olarak kurulacak hukuku net değildir!
Anayasa Komisyonu adına Turan Güneş, planın “bütün iktisadi faaliyetler
Devletin kontrolü altına alınmış ve onun tarafından yürütülsün manasında tam bir
plân” olmadığını ancak coğrafi anlamda tüm ülkeyi kapsayan tam bir plan olduğunu
belirtmektedir (TM 22.4.1961 ZC C.4 B.51 s.76). Bu plan, “Hükümet[in] parlâmento
yoliyle seçmenlerin önünde mesul olabileceği”, “uzun vâdeli iktisadi politikayı tesbit
eden bir vesika”dır (Turan Güneş, TM 22.4.1961 ZC C.4 B.51 s.76-77).
Hıfzı Oğuz Bekata, planlamanın doğrudan Hükümete bağlanması ya da planlama
örgütünün “Hükümete bağlı her hangi bir teşekkül ya da daire haline” getirilmesi,
“memleket için arzu edilen neticelerin tamamen istihzal edile[memesine]” neden
olacaktır. Bu nedenle, planlamanın “Hükümetin doğrudan kontrolüne tabi olmayan”
Konseylerce hazırlanmasını önermiştir (TM 22.4.1961 ZC C.4 B.51 s.73).
Turan Güneş’in, Bekata’ya yanıt niteliğinde yukarıda anılan planlama tanımı,
planlamayı Hükümet programı statüsüne indirgemektedir. Bu nedenle, konsey gibi
korporatif bir özellik arz etmesi gerekli ve yararlı değildir. Hatta “[s]iyasi
mekanizmanın dışına çıkmanın doğru olduğu” zannedilmemektedir (TM 22.4.1961
ZC C.4 B.51 s.77).
BBYKP’de de planlama, “makro ekonomik değerler arasında denge kurmak ve
fiyat mekanizmasının tahsis fonksiyonunu tamamlayıcı şekilde özel tedbirler
almak”la sınırlı bir işleve sahiptir (vurgular bana ait, DPT, 1963:479). Bu tedbirler,
“fiyat mekanizmasının işlemesine engel olmayacak fakat ana bir çerçeve çizecek
genel düzenleyici tedbirlerdir” ve kredi ve vergi politikaları ile sermaye piyasalarının
teşekkülünden ibarettir. Bu nedenle “bu icra politikası, her demokratik düzende
109 Anayasa (334 sayılı) 128. madde: “İktisadi, sosyal ve kültürel kalkınma, plâna bağlanır. Plân
esasları, Bakanlar Kurulunca hazırlanan ve Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen bir
kanunla yürürlüğe konulur. Kalkınma, bu esaslara göre plânlaştırılır ve gerçekleştirilir. Plânların
hazırlanmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesinde gözetilecek esaslar ve plânın bütünlüğünü
bozacak değişikliklerin önlenmesini sağlayacak tedbirler, özel kanunda; tasarının meclislerce
görüşülmesinde ve kabulünde uygulanacak usuller, meclislerin içtüzüklerinde gösterilir.”
202
merkezi idarenin normal düzenleyici fonksiyonları içinde kalmaktadır. Ancak bu
politikanın esasları ekonominin bütününü içine alan bir plân çerçevesinde tespit
edilmiştir” (DPT, 1963:479).
Türkiye’de planlamanın kurucuları Jan Tinbergen ve Koopman tarafından
hazırlanan Muhtıra’da da planlamanın niteliğine dair şu tespit yapılmaktadır
(Mıhçıoğlu, 1983:250):
“Bu ülkede uygulanması uygun gibi görülen planlama türü, kamu kuruluşlarının özel
kesimin ekonomik eylemlerine çok ayrıntılı olarak karışması biçiminde bir planlama
değildir. Söz konusu planlama, daha açık, bir bütün olarak ülke ile onu oluşturan
kesimleri istenen bir biçimde geliştirecek ayrıca, yatırım alanının yanı sıra (vergiler,
yardım akçalar, kredi kolaylıkları, tecim yöneltisi, gibi) sözcüğün daha dar
anlamındaki ekonomik yönelti alanında gerekli devlet eylemlerinin biçimlendirilmesi
niteliğinde olmalıdır.”
Söz konusu planlama, Necat Erder’e göre “...1960’ların koşulları içinde,
Türkiye’de kapitalizmin akılcı temellere oturtulmasını öngören bir anlayışın
ürünü[dür]” (Erder, Eylül 2003a:xiii). Erder, sermayenin uzun dönemli çıkarları
doğrultusunda hareket etme yeteneği olmaması nedeniyle, buna gereksinim
duyulduğunu vurgulamaktadır.
DPT’nin ilk uzmanlarından Küçük de kapitalizme işlerlik kazandırma işlevini
vurgulamaktadır (Küçük, Ekim 1975:295-296):
“Birinci plan, kapitalist düzeni veri alarak, bu düzen içinde bir ileriye adım atmak
çabasıdır. İlk planda, düzeni temelli bir biçimde değiştirecek hiçbir öneriye
rastlanmaz. Fakat ilk planda ve özellikle hükümetten geçmeden önceki taslakta,
düzenin eksiklikleri, üst yapıdaki çelişkileri açıklıkla ortaya kondu. Aynı zamanda
düzeni daha işler bir biçime sokmanın ilk gerekleri serildi. Bir toprak düzenlemesi,
bir vergi düzenlemesi, kamu yönetiminin etkenliğinin artırılması, kamu ekonomik
girişimlerinin verimli bir biçimde çalışma koşullarının hazırlanması, plan
uygulamasının ilk koşulları olarak düşünüldü. <<Bunlar olmazsa plan olmaz>>
dendi; ve olmayan bir planda sorumluluk alınmayacağı belirtildi. İlk plan, felsefesi
itibariyle özel girişime karşı değil… İlk plan, kamunun derlediği kaynaklarla özel
girişimler yaratılmasına karşıdır. İlk plan, kamu kaynakların kamu ekonomik
girişimlerinin özel yararlara peşkeş çekilmesine karşıdır. Birinci plan budur.”
203
Fakat planlama niteliğini uygulamaya girme sürecinde yaşanan çatışmalı siyasal
zeminde kazanacaktır. Türkiye’de planlama “İkinci Cumhuriyet” kavramının
içeriğinin kurumsallaşmasıdır. İkinci Cumhuriyet ile Türkiye’nin, soğuk savaşta Batı
(ABD) safında olacağı teyit edilmiş ve sosyalist alternatife karşı “demokrasi”ye
geçilmiştir. Türkiye’de kurumsallaşan planlama da sosyalist planlamaya alternatif bir
prototip plan modelidir. Başbakan İnönü’ye göre, “Türkiye’nin başarısı, batı
sisteminin başarısı olacaktır”, bu başarı “demokratik düzen içinde planlı
kalkınma”nın örneği olacaktır (Milliyet, 7 Ağustos 1962).
D. UYGULAMADA PLANLAMA: SINIFSAL ÇATIŞMA VE BİRİNCİ
PLANCILARIN İSTİFASI
Planlama örgütünün ve planlamanın hukukunun kurulmasının ardından beş yıllık
kalkınma planı hazırlıkları başlamıştır. 1961 yılının ortalarında Plan Stratejisi
YPK’de kabul edilmiştir.110
Buna göre, kalkınma hızı %7 olarak benimsenmiş,
kalkınmanın milli gelirden %18’lik bir tasarruf karşılığında sağlanması kabul
edilmiştir (md.5).
Tasarrufların %4’ü iç kaynaklardan sağlanacaktır. KİT’ler yeniden
yapılandırılacak, vergi reformu yapılacak ve toprak reformu hazırlanacaktır. Tüm bu
önlemlerle tasarrufların ve milli gelirin artırılması öngörülmektedir. Söz konusu
önlemlerin tümü BBYKP hazırlık sürecinde siyasal birer çatışma noktası olarak
karşımıza çıkacaktır. Yurtiçi siyasette yaşanan çatışma noktalarını işaret eden bu
noktaya yeniden dönmek üzere, planlamanın finansmanı için uluslararası kuruluşlar
ve uluslararası kuruluşlardan sağlanacak dış yardımlara değinelim.
BBYKP’nin finansmanı için öngörülen tasarrufların %14’lük bölümü dış
yardımlardan sağlanacaktır (Milliyet, 24 Haziran 1961). Bu nedenle, gündem
kendinden önceki dönemden farklı değildir: dış yardım olanaklarının araştırılması ve
kredi sağlanması.
110 29 Haziran 1961 tarihli Bakanlar Kurulu’nda kabul edilen (5/1411) Plan Hedefleri ve Stratejisi
Temmuz ayında RG’de yayınlanmıştır (RG: 5.7.1961/10846).
204
Dış yardım alabilmek üzere kurulan planlama örgütü, yeni dönemde planı
uygulamaya koymak üzere dış yardım arayışına başlamıştır. Temmuz 1961’de DPT
Müsteşarı Şinasi Orel düzenlediği basın toplantısında, “kalkınması plana bağlanmış
bir ülke olarak kuvvetli dış yardım sağlayacağı[na]” inandığını belirtmiştir (Milliyet,
20 Temmuz 1961).
Bu dönemde (1961) Türkiye bir kez daha yabancı uzman ve heyetlerin baskınına
uğrayacaktır. 24 Eylül’de Türkiye’ye gelen NATO Heyeti, yardım için planları
inceleyerek, “dış yardımın şart olduğunu” belirtmektedir (Milliyet, 15 Ekim 1961).
Aynı dönemde, Amerikan Büyükelçisi Raymond Hare ile ICA Başkanı Van Dyke da
DPT’yi ziyaret etmektedir. Yeni dış yardım alınması için yapıldığı düşünülen ziyaret,
kısa bir süre önce Amerikan Parlamentosu’nda kabul edilen Kennedy’nin dış yardım
şartları çerçevesinde yürütülmektedir. Kennedy’nin dış yardım şartlarına göre, (a)
yardım alacak ülkenin dış yardım almaya kararlı olması, (b) ekonomik
kalkınmalarını planlayan projelere sahip olmaları, (c) gerekli sosyal reformları
yapmaya başlamış olması (vd.) gereklidir (Milliyet, 9 Eylül 1961).
Görüşmeler devam ederken, Türkiye hakkında Dünya Bankası tarafından kaleme
alınan Rapor’da (World Bank, 1961) 1950’li yıllardaki ekonominin durumu ile
Mayıs 1960 sonrasında başa gelen teknokratik hükümetin aldığı önlemler
karşılaştırılarak, Hükümetin ekonominin uzun dönem sorunlarını net tespit
edebildiğini ve kısa dönemde sorunların üzerini kapatıcı önlemlerden ziyade uzun
dönemde sorunları ortadan kaldırmaya yönelik önlemleri almaya çalıştığına dair
görüş bildirilmektedir.
Türkiye bu şartları taşımaktadır, ancak Ekim ayında yapılacak Genel Seçim
dolayısıyla gündem seçim sürecine odaklanacaktır.
Türkiye 15 Ekim 1961’de yapılacak Genel Seçim dönemine CHP ve AP
çatışmasında girmektedir. Adalet Partisi’nin programı, bölgecilik, devletçilik ve
sınıfsal ittifak unsurlarına dayanırken, CHP’nin seçim bildirgesinde “plânlama
sayesinde özel sektörün güven ve istikrar içerisinde çalışmasını sağla[mak]” amacı
öne çıkmaktadır (Milliyet, 13 ve 24 Eylül 1961).
Genel seçimde, %36 oy oranı ile CHP birinci parti olmuş, Millet Meclisi’ne 173
milletvekili göndermiştir. Adalet Partisi ise %34 oy oranı ile Meclis’de 158
205
sandalyeye sahip olmuştur. %13’lük oy oranları ile CKMP ile YTP ise sırasıyla 54
ve 65 milletvekili ile temsil edilecektir.
Seçim sonrasında İsmet İnönü’nün başbakanlığında CHP ve AP koalisyonu
kurulmuştur. Yeni Hükümet, hedeflerinin “huzur ve plânlı kalkınma” olduğunu,
“hürriyet nizamı içinde hızlı kalkınma”yı amaçladıklarını beyan etmiştir (Milliyet, 28
Kasım 1961). Bu denli önem verilen planlama örgütüne Osman Okyar’ın müsteşar
olarak atanması ile çalışmalara hız verilecektir (Milliyet, 24 Kasım 1961).
Plan çalışmaları, Kasım 1961’de Cemal Gürsel’e teslim edilmiştir (Milliyet, 19
Kasım 1961). YPK da ilk toplantısını Aralık ayında yapacaktır. YPK’de BK’den
Turhan Feyzioğlu, Akif İyidoğan ve Şefik İnan ve DPT Müsteşar ve Daire
Başkanları hazırdır (Milliyet, 8 Aralık 1961). 1962 yılı için “Geçiş Planı”
hazırlanacak, beş yıllık kalkınma planı 1963 itibariyle yürürlüğe girecektir. Geçiş
Planı herhangi bir tartışmaya yer vermeden kabul edilmiştir.
Seçim öncesi dönemde başlatılan fakat seçim döneminde askıya alınan dış yardım
konusu 1962 yılında yeniden yoğunlaşmıştır.
Ocak ayının (1962) ilk günlerinde ABD Büyükelçisi Türkiye’ye yardım hakkında
hazırladığı Rapor’da “Türk Hükümetinin halen plânlama ve özellikle önümüzdeki
yaz tamamlamayı ümit ettiği beş yıllık plâna verdiği öneme [ABD] hükümet[inin]
büyük ilgi duymakta” olduğunu ve “plân gözden geçirildikten sonra şayanı kabul
gördüğü takdirde, hükümetin [ABD] bu plânı desteklemek üzere bir taahhüde
girmeyi mütalaa etmeye hazır bulun[duğunu]” belirtmiştir (Milliyet, 8 Ocak 1962).
Büyükelçi, planların “yalnız yabancı hükümetlerin ve milletlerararası teşkilâtların
bilgisi için değil, fakat aynı zamanda… Türk halkına kabiliyet ve maharetlerini
kullanma imkanı…” sunduğu için hazırlanması gerekliliğini hatırlatmayı gerekli
görmüştür. Mart ayında ise OECD sekreteri Kristensen Ankara’dadır. Sekreter,
DPT’de çalışmaları incelerken, Hükümetin ısrarı üzerine iş adamları ile de temasa
geçmiştir (Milliyet, 28 Mart 1962). Aynı dönemde NATO uzmanlar heyeti de
DPT’de çalışma yapmaktadır.
Planın finansmanı konusunda en büyük kredi mercii NATO’dur. Bu konuda,
müzakerelerin devam ettiği dönemde, Tinbergen yaptığı açıklamada, “1963 yılından
itibaren tatbik edilecek olan 5 yıllık plânın, ilk senesi için lüzumlu olan 300 milyon
206
doların memleketinize verileceğini NATO camiası içinde yaptığım temaslardan
öğrenmiş bulunuyorum” şeklinde müjdeyi iletmektedir (Milliyet, 13 Mart 1962).
Müjde gerçek olacak ve Mayıs ayında (1962), “beş yıllık kalkınma plânının
gerçekleşmesi için NATO tarafından 1,5 milyon dolarlık yatırım yapıl[masına]”
karar verilecektir (Milliyet, 6 Mayıs 1962). Hem de her yıl 300 milyon dolar olarak
verilecek kredinin tek seferde onaylanması kabul edilmiştir (Milliyet, 13 Nisan
1962). 1,5 milyon dolarlık kredinin vadesi 50 yıl olacak ve 10 yıl sonra ödenmeye
başlanacaktır.
Soğuk Savaş döneminin yardımlarının gerekçesi, NATO ve diğer uluslararası
kuruluşlar için komünizme karşı savaş stratejisinin birer parçasıdır. “Beş yıllık plânın
başarısı yalnız Türkiye için değil, Batı alemi için de hayati önem taşımaktadır. Plan
başarıya ulaşmazsa… sarsıntının birinci plâna iteceği yeni idarecilerin Batı’ya bağlı
kalacaklarını hiç kimse iddia edemez” çünkü “sola mütemayil fikirler şimdiki halde
hâkim görünmektedir.” Bu nedenle, “Batı’nın plânı desteklemesi için kuvvetli
gerekçeler vardır” (The Times’dan akt. Milliyet, 27 Temmuz 1962). Ki, Türkiye’ye
yardım komisyonu başkanı Ripken (OEEC), kalkınma planını inceledikten sonra da
plandan çok memnun kaldığını açıklamıştır (Milliyet, 30 Ağustos 1962).
Bu dönemde, aynı kuvvetli gerekçeler özel sektör için de geçerlidir. CHP ile AP
Koalisyonun kurulması ile “uzun süreden beri piyasaya çekingen iştirak eden iş
adamları, hükümetin kurulması ile ilgili ümitlerin belirmesinden sonra ‘keyfimiz
yerinde’ mesajı” vermektedirler (Milliyet, 15 Ekim 1961).
Keyfi yerine gelen özel sektör taleplerini dile getirmeye başlamıştır. Özel sektör,
yabancı sermayeyi teşvik kanununun değiştirilmesini, özel sektöre yatırım için
gerekli bilginin toplanmasını, İcra İflas Kanununun değiştirilmesini ve kredi
likiditesinin artırılmasını, Odalar Birliği’nin yeniden örgütlenmesini, madencilik
yasasının değiştirilmesini ve vergilerin ıslah edilmesini talep etmektedir (Milliyet, 23
Mayıs 1962). Aynı talepler, daha sonra Odalar Birliği Başkanı Behçet Osmanağaoğlu
tarafından Sanayi Bakanlığı’nda toplanan plan görüşmelerinde de dile getirilecektir
(Milliyet, 16 Temmuz 1962).
İzmir Ticaret Odası başkanı Şevket Filibeli’ye göre başta, “Devlet Plânlama
Teşkilatının faaliyeti özel sektörü ürkütüyor ve herşeyin Hükümet tarafından
207
yapılacağı hissini uyandır[ırken] bugün anl[aşılmıştır ki] kalkınma plânında özel
sektöre de geniş yer verilmiştir. Gerek yatırım, gerekse ihracat indiriminin kabul
edilmesi her türlü tereddüdü izale etmiştir.” Daha da önemlisi “özel sektörde,
hükümetin samimi olduğu, özel sektör ile her zaman işbirliği yapmaya hazır olduğu
ve enerjik ve cesur kararlar alabileceği kanaati uyanmış ve yerleşmiştir” (Milliyet, 26
Temmuz 1962).
Prensipte olduğu kadar BBYKP’den de memnundur özel sektör. Vergi reformu
tartışmalarının yoğunlaştığı döneme rastlayan (bilinçli olduğunda hiçbir soru işareti
olmamasına rağmen) Odalar Birliği Başkanı Behçet Osmanağaoğlu’nun beyanatına
göre, özel sektör Plan’ı desteklemektedir (Milliyet, 29 Ağustos 1962):
“Memleket kalkınmasında en büyük rolü almış ve istikbalde aynı rolü oynamaya
hazır ve azimli olan yüzbinlerce iş adamının mali ve fikri bütün kuvvet ve
kudretlerini memleket hizmetine amade tuttuklarına bilhassa işaret etmek isterim.
Beş yıllık plânda ve Hükümetçe yapılan incelemelerde hususi sektörün hizmetinden
azami istifadenin düşünüldüğü kanaatindeyim.”
Ayrıca, Odalar Birliği Başkanı planı Meclis’e sevk edilmeden gördükleri için
duyduğu memnuniyeti de belirtmektedir.
Eylül 1962’de Odalar Birliği tarafından Plan ile ilgili görüşlerin toplandığı bir
Rapor yayınlanmıştır. Rapor “Türkiye’nin kalkınması için bir plân dahilinde hareket
edilmesi” gerekliliğine olan inancın paylaşıldığının ilanı ile başlamaktadır. Ancak,
Odalar Birliği’nin planlama sürecinden beklentileri vardır. Rapor’a göre, özel sektör
Devlet sektörü gibi her alanda yatırım yapabilecektir. Özel sektörün yatırıma
başlamaması, bu alanların Devlet sektörüne terkedildiği anlamına gelmeyecektir (md
3). Ayrıca, Birlik BBYKP’yi Meclis’e sevk edilmeden görmekten memnundur ve
bundan sonra yürürlüğe girecek yıllık programlarda ve planlarda da özel sektörün
fikir ve görüşlerinin önceden alınmasını istemektedir (Milliyet, 17 Eylül 1962).
Odalar Birliği asıl olarak planların hazırlanması sırasında özel sektör ile işbirliği
yapılmasını istemektedir (Milliyet, 18 Eylül 1962). Ki, henüz planlama çalışmaları
devam ederken, Haziran 1961’de DPT Müsteşarı Şinasi Orel ve İPD Başkanı Atilla
Karaosmanoğlu tüccar ve sanayicilerle bir toplantı düzenleyerek kalkınma programı
hakkında açıklamalarda bulunmuşlardır (Milliyet, 28 Haziran 1961).
208
Birliğin plana dair eleştirilerini kapsayan Rapor’un dili, Başkan’ın demeçlerinden
çok daha serttir. Öncelikle, Rapor’a göre “plânın temel felsefesi yeteri kadar açık
tespit edilmemiştir”, ayrıca “özel sektör kendisine lâyıkı veçhile önem verilmemiş
olduğu hissine kapılmış”tır. Özel sektör, “devletçiliğin plana hakim olduğuna”
inanmakta, “özel sektörün istihlâkinde bir sınırlamaya gidildiğini” görmektedir
(Milliyet, 18 Eylül 1962). Odalar Birliği’nin temel dileği, planların yol gösterici
niteliğinin daha vurgulu bir şekilde belirtilmesidir (Buğra, 2010:95). Rapor’da özel
sektörün temel unsur olduğuna dair vurgunun geliştirilmesinin önemi
vurgulanmaktadır (Rapor’dan akt. mv. Ömer Zekai Dorman, MM 16.11.1962 ZC
D.1 C.9 B:6 s.178):
“En mühim nokta olarak, 'hem özel sektörü yatırıma sevk edecek emniyet
unsurlarının gelişmesine yardım, edeceğine, hem de mukadderat birliği (halinde
bulunduğumuz Batı devletlerinden (gelebilecek yardımların tahakkukuna hizmet
edeceğine kaani bulunduğumuz şekilde, kalkınma hamlemizde özel sektörün temel
unsur olarak kabul edildiğini sarahatle ifade edilmesini zaruri görmekteyiz.”
Nitekim, BBYKP’nin “yol gösterici” niteliği, 1962 yılı içerisinde yaşanan
çatışmalı dönemde uygulamaya girecektir. BBYKP, KİT, vergi, toprak reformu
konusunda törpülenerek, özel sektörün planlama yaklaşımı çerçevesinde geri
çekilecektir.
Planlama süreci ve plan içeriği özel sektörü ne kadar kapsayıcı ve memnun edici
ise işçi sınıfı o kadar dışlayıcı bir karakter kazanmaktadır. Oysa dönem içerisinde
hem toplumsal örgütlenme hem de sosyalist kadro hareketleri artmaktadır.
1962 yılı Geçiş Planı görüşmeleri devam ettiği sırada (1961 Aralık), 150 aydın
müşterek bir bildiri hazırlayarak, Yön Dergisi’nin yayın hayatına başladığını ilan
etmekte ve “Türkiye’nin ancak sosyalist metodlarla kalkınabileceği”ne inandıklarını
belirtmektedir. Yön, sosyalist metodlarla kalkınma yolunu hazırlayacak kadronun
ortaya çıkması için bir zemin hazırlayacaktır. Bildiride, Anayasa komisonundan,
üniversitelerden, Kurucu Meclisden, eski MBK’den, TBMM’den, DPT’den, Maliye
Bakanlığı’ndan imzacılar bulunmaktadır ve gazeteciler, sendikacılar, öğretmenler,
idareciler ve mühendisler mesleki olarak temsil edilmektedir (Milliyet, 20 Aralık
1961).
209
Bir yıl sonra aynı dönemde, Sosyalist Kültür Derneği kurulmuştur. Senatörler
Niyazi Ağırnaslı, Burhanettin Uluç, CHP milletvekili Sırrı Hocaoğlu ve Fakih Özlen,
YTP milletvekili Recai İskenderoğlu, öğretim üyeleri Sadun Aren, Türkkaya Ataöv,
Işıl Ersan, Mükerrem Hiç, Yahya Kanpolat, Gülten Kazgan, Mahir Kaynak,
Abdullah Kızılırmak, İdris Küçükömer, Mümtaz Soysal, Mehmet Selik, Metin
Sözen, Cahit Tanyol, Melih Teziç, gazeteciler Doğan Avcıoğlu, Şevket Süreyya
Aydemir, İlhami Soysal, Müşerref Hekimoğlu, vs. ile Türk-İş başkanı Seyfi
Demirsoy Dernek’in kurucu üyeleridir (Milliyet, 19 Aralık 1962).
Sosyalist toplumsal örgütlenme hızlanmaktadır, ki dönem içerisinde devam eden
ekonomik durgunluk çalışanların sorunlarını da katlamaktadır. İzmir’e giden Çalışma
bakanı işçilerin “açız” diye bağırdıkları eylemle protesto edilmektedir (Milliyet, 19
Kasım 1961).
Özellikle 1962 yılında işsizlik çalışan kesimin en büyük sorunudur. Planın
uluslararası bir konferansla tanıtıldığı günlerde Türk-İş, Hükümete çağrı yaparak, af
meselesini bir kenara bırakarak (aylarca siyasetin gündeminde tutulan siyasal
yasaklıların affı sorunu), işsizlik konusunu Meclis gündemine getirmesini aksi
takdirde İzmir’de eylem yapacaklarını belirtmektedir (Milliyet, 22 Mayıs 1962).
1962’de işsiz sayısı 330 binlerdedir, ancak 1967’de bu sayının 1 milyon 200 bine
çıkacağı tahmin edilmektedir (Milliyet, 22 Mayıs 1962). Türk-İş’in çağrısı
doğrultusunda, Millet Meclisi 25 Mayıs 1962 tarihli oturumunda işsizlik konusunu
ele almıştır.
Çalışan kesimin temsilcisi Türk-İş, parlamenter sistem içerisinde herhangi bir
parti ile yakın durmamaktadır. Aksine, planlama sürecinde özel sektör ile işbirliğine
özel önem veren Hükümet tarafından karar alma süreçlerine dahil edilmemesi
sebebiyle dışlandığını hissetmektedir. Türk-İş Konfederasyonu İcra Heyeti’ne göre
planda işveren baskısı vardır, oysa “milli bir plânlama hiçbir zaman muayyen bir
zümrenin çıkarını hedef tutamaz. Hele bu zümrenin etkisi altında yürüyecek plâna da
plân denemez.” (Milliyet, 22 Temmuz 1962). Türk-İş’in plan konusunda görüşünde
şunlar belirtilmiştir (Milliyet, 18 Eylül 1962):
a) %7’lik kalkınma hızı yetersizdir.
b) Planın iç finansman kaynakları gerekli açıklıkla belirtilmemiştir.
210
c) Planın uygulanması ile ilgili konularda sermaye ile emeğin eşit bir şekilde
söz sahibi olması sağlanmalıdır.
d) Devletin iktisadi işletmelerde istismarcı olmaktan gittikçe uzaklaştığı
görülmektedir. Bu gidişe özel sektörün de katılması sağlanmalıdır.
Aynı dönemde, öğretmenler sendikası adına Şükrü Koç da plan finansmanı için
vergi yükünün kime yükleneceğine dair soru yöneltmektedir (Milliyet, 18 Eylül
1962). Hükümet içerisinde vergi reformunun devam ettiği dönemde, Ereğli’de Oley-
İş ile Petrol-İş’in büyük çaplı eylemleri devam etmektedir (Milliyet, 13 Ağustos
1962).
Uluslararası kredi kuruluşları ile özel sektörün desteğinde, işçi sınıfını devre dışı
bırakarak ilerleyen planlama sürecinde çatışma siyasal düzlemde kopacaktır. Planın
finansmanı çerçevesinde ele alınan vergi reformu konusu, Kabine Krizi boyutlarına
taşınacaktır.
Vergi sorunu, planın finansmanı açısından olduğu kadar varolan vergi düzeninin
sorunları nedeniyle de ele alınması gereken bir konu olarak kabul edilmektedir. Bu
doğrultuda, Cambridge Üniversitesi İktisat Bölümü öğretim üyesi Nicholas Kaldor,
DPT davetlisi olarak 1962 Nisan ayında Türkiye’ye gelmiştir. Türkiye’de yapılması
gerekli görülen vergi reformu üzerine Rapor hazırlamakla görevlendirilmiştir. Rapor,
büyük bir gizlilik içerisinde yürütülmüş ve basına açıklanmamıştır.111
Kaldor, zirai
vergilerin başını çektiği vergi düzenlemelerinde, kurumlar vergisinin oranlarının
yükseltilmesini, yol nakliyesinde yeni vergilerin koyulmasını, bina vergilerinin
değiştirilmesini, ithalat lisansları üzerinden bedel alınmasını, Devlet teşekkülerinin
fiyatlarında yeni esaslar kabul edilmesini önermektedir (Milliyet, 9 Ağustos 1962).
Kaldor’un gizli tutulan Raporu’nun sorun yaratan bölümü “zirai vergiler”
konusudur. Kaldor, Osmanlı’nın zirai vergilere dayanmasına rağmen Cumhuriyet’in
zirai vergileri azalttığını, hatta kaldırdığını; İkinci Dünya Savaşı sonrasında durumun
tarımsal kazancın neredeyse hiç vergilendirilmediği bir durum yarattığını
belirtmektedir. Zirai faaliyetin, milli gelirin %42,5’ini oluşturmasına rağmen,
vergilere katkısının 1/8 – 1/10 arasında kalması, vergi gelirlerine %20-25 katkı yapan
diğer sektörlere oranla dengesizliği ortaya koymaktadır (Milliyet, 10 Ağustos 1962).
111 Milliyet Gazetesi, 11-15 Ağustos 1962 tarihleri arasında Raporu yayınlamıştır.
211
Oysa, sanayileşmek hedefindeki Türkiye’de tarımsal ürünlerin vergilendirilmesi ile
tarımdan sanayiye gelir aktarımı gerçekleştirilmelidir.
Kaldor’un Raporu’ndaki öneriler, Hükümet tarafından siyaseten “uygulanması
güç” önlemler olarak kabul edilmiştir (Milliyet, 8 Ağustos 1962). Kaldor Raporu
doğrultusunda hazırlanan BBYKP’nin finansmanı da Hükümetin tutumu karşısında
bir siyasal çatışmaya neden olacaktır.
Söz konusu tartışma, Temmuz 1962’de toplanan YPK’de112
plan görüşmeleri
başladığı sırada görünür hale gelmiştir. Öncelikle, BBYKP’nin BK’de görüşülmesi
sırasında toprak reformu ve vergi reformu bölümlerinde tartışma yaşanmış ve planda
bazı değişiklikler yapılmıştır. Başbakan İnönü’ye göre yapılan değişiklikler “esasa
dokunmayan” küçük değişikliklerle sınırlıdır (Milliyet, 4 Ağustos 1962). Fakat, söz
konusu değişiklikler ve sonrasında yaşanan çatışma giderek büyüyecektir. YPK
toplantısında “gelirleri artırıcı teklif ve prensipler üzerinde anlaşmaya
varıla[maması]” (Milliyet, 4 Ağustos 1962) nedeniyle, Hükümet, bu konuların
görüşülmesini en sona bırakma kararı almıştır (Milliyet, 2 Ağustos 1962).
YPK’de tartışmalı konuların ertelendiği dönemde, Hükümet’in vergi kanunu
tasarısını açıklaması gerginliği tırmandırmıştır (Milliyet, 8 Ağustos 1962). Vergi
reformu, özel sektörün kalkınma planı çerçevesindeki yatırımlarının gelir ve
kurumlar vergisine yatırım indirimi getirmekte, küçük esnafa vergi muafiyeti
sağlamakta ve zirai kazançları da gelir vergisine tabi tutmaktadır (Milliyet, 7 Ağustos
1962). YPK’de tartışması devam eden vergi reformu konusunda Hükümetin harekete
geçmesine DPT sert tepki göstermiştir: “…bu şartlarla plânın tespit edilen hedefe
ulaşamayacağı, durum böyle devam ettiği takdirde teşkilâtta istifalar olacağı”
açıklanmıştır (Milliyet, 8 Ağustos 1962). Buna karşılık, Ferit Melen vergi tasarısını
savunmakta ve “memnun olmayanlar rejimi değiştirmek isteyenler” diyerek DPT’yi
“sosyalist” cenaha itmektedir (Milliyet, 8 Ağustos 1962). Aynı gün, Ankara Ticaret
Odası başkanı Nuri Cintoğlu da vergi tasarısından memnuniyetini dile getirmekte ve
yayınladığı isimsiz bildiride DPT’yi sorumlu ilan ederek “planın bütün bir milletçe
112 YPK’de Hükümet Başbakan İsmet İnönü, Ekrem Alican, Hasan Dinçer, Turhan Feyzioğlu, DPT
ise Müsteşar Osman Nuri Torun ile daire başkanları Atila Karaosmanoğlu, Necat Erder ve Ayhan
Çilingiroğlu tarafından temsil edilmektedir.
212
benimsenmesi uğrunda sayın Başbakan ve Yardımcılarının büyük emekler sarfettiği
bir zamanda DPT Müsteşarı Osman Nuri Torun”un çıkışını kınamaktadır (Milliyet, 9
Ağustos 1962).
YPK’de bu sırada vergi tasarıları üzerine tartışma devam etmektedir. DPT
uzmanları vergi kanunu ile işçi ve memurların zor durumda bırakıldığını
savunmuşlardır (Milliyet, 23 Ağustos 1962). Vergi reformu tartışmasında Başbakan
İnönü arabuluculuk yapmaya çalışsa da çatışmanın Hükümet içerisinde bir kırılmayı
ön plana taşıdığı anlaşılmaktadır. Turhan Feyzioğlu, “kabine buhranının söz konusu”
olmadığını belirtmekte ancak durumun kritik olduğunu da eklemektedir (Milliyet, 25
Ağustos 1962). YPK’deki tartışma DPT uzmanları ile Maliye Bakanlığı’ndan
uzmanları bulunduğu Uzlaştırma Komisyonu’na sevkedilmiştir (Milliyet, 27 Ağustos
1962).
YPK’de kabul edilen BBYKP, BK’ye gönderilmiş, BK’de Plan reformlardan
arındırılarak kabul edilmiştir (Kansu Haziran 2004, 114). Plan taslağı, YPK’de
görüşüldükten ve kabul edildikten sonra örgütlerle ve basınla paylaşılmıştır. BK’de
kabul edilmeden Plan Taslağı’nın medyaya dağıtılması siyasilerle plancıların
arasında bir kez daha gerilime neden olmuştur. Bu çatışma sonrasında Oktay Yenal,
Demir Demirgil, Sevim Görgün ve İbrahim Öngüt DPT’den istifa ederek,
Üniversite’ye dönmüşlerdir (Kansu, Haziran 2004:114).
Çatışma, 25 Eylül 1962’de DPT Müsteşarı Osman Nuri Torun ile üç Daire
Başkanı, İktisadi Planlama Dairesi Başkanı Atilla Karaosmanoğlu, Sosyal Planlama
Dairesi Necat Erder, Koordinasyon Dairesi Başkanı Ayhan Çilingiroğlu’nun istifası
ile son bulmuştur (Erder, Eylül 2003a), (Milliyet, 27 Mayıs 1962).
Müsteşar Osman Nuri Torun, Ayhan Çilingiroğlu, Necat Erder, Atilla
Karaosmanoğlu “uzun süreden beri yapılan plân çalışmalarının neticesinin hükümete
verildiği ancak, bundan böyle yapacakları çalışmanın faydalı olamayacağına kani
bulunduklarını” bildirerek istifa etmişlerdir (Milliyet, 27 Mayıs 1962). DPT
uzmanlarına göre, planda yapılan değişiklikler bütünü bozucu niteliktedir ve YTP
Grubu’nun söz konusu değişiklikleri, “Anayasaya ve memleket menfaatlerine aykırı
kısımların çıkarıldığı” şeklinde yansıtması kabul edilemezdir (Milliyet, 27 Mayıs
1962). BK’de, (a) servet beyannamelerinin kaldırılması, (b) 700 milyon liralık
213
emisyona gidilmesi, (c) arazi ve nakliyat vergilerinin kaldırılması, (d) finansman
bölümünün 35 sayfadan 5 sayfaya indirilmesi, (e) YPK’de kabul edilen metinde
geçen bütün “emekçi” tâbirinin çıkarılması kararlaştırılmıştır (Milliyet, 27 Mayıs
1962). Bu değişiklikler bütünü bozucu niteliktedir, çünkü belirlenen kalkınma hızının
sağlanması ancak yine belirlenen gelirlerin sağlanmasına bağlıdır. Oysa, planda
öngörülen hiçbir reform (Kaldor’un raporu doğrultusundaki vergi reformu, toprak
reformu ve KİT reformu) dikkate alınmamış, buna karşın kalkınma hızı da sabit
tutulmuştur. Dönemin DPT Sosyal Planlama Dairesi Başkanı Necat Erder, istifa
etmelerinin nedenini; planda kabul edilen %7’lik kalkınma hedefine kaynak
yaratmanın ancak vergi gelirleri ve kamu iktisadi teşebbüslerinin verimliliğinin
artırılmasına bağlı olduğunu belirten plancıların önerilerinin YPK’de kabul
edilmemesi; ve bunun üzerine planlama uzmanlarının kalkınma hızının düşürülmesi
teklifinin de reddedilmesi olduğunu belirtmektedir (Erder, Eylül 2003c:67). Bu
durum, planın uygulanabilirliğini zedelemektedir. DPT başmüşaviri Tinbergen de
Ferit Melen’e vergi politikası tayin etmenin Hükümetin işi olduğunu ancak planın
finansmanından endişe duyduklarını belirtmektedir (Milliyet, 14 Kasım 1962).
Maliye Bakanı Ferit Melen ise, planın iç finansmanı için gereken 1 milyon 200
bin liranın dokuz yüz milyon lirasının çeşitli kaynaklardan temin edileceğini (200
milyon tekel ürünleri zammı, 200 milyon gaz hariç akaryakıt zammı, 250 milyon
ithal mallardan alınacak damga ve harçlardan, 100 milyon zirai kazançtan ve 100
milyon lira memurlara yapılacak %15’lik maaş zammının vergisinden sağlanacak);
açığın 300 milyon lira sınırlı olduğunu belirterek politikayı savunmuştur (Milliyet,
17 Kasım 1962). Ekrem Alican ise “şu sektörden şu kadar, bu sektörden bu kadar
vergi alacağız demek yanlıştır. Verginin çeşidini bulmak Maliye’nin işidir.
Plânlamanın değil!” diyerek DPT’ye karşı tavır almakta (Milliyet, 11 Ağustos 1962)
ve “plânlamanın hükümlerinin hükümeti bağladığını, bunun da doğru olmadığını”
ileri sürerek karşı çıkmaktadır.
İstifaların ardından, Başbakan İnönü daire başkanları ile ikna turları yapmış,
uzmanlar “Torun yerine dönmez ve ileri sürdükleri şartlar kabul edilmezse istifalarını
geri almayacaklarını” söylemişlerdir (Milliyet, 27 Eylül 1962). Nitekim, Başbakan
istifaları 29 Eylül’de kabul etmiş ve Müsteşarlığa Hazine Genel Müdürü Ziya
214
Müezzinoğlu atanmıştır (Milliyet, 30 Mayıs 1962). Daire başkanlıklarına ise İsmail
Ertan, Enver Ergun, Atila Sönmez getirilmiştir (Milliyet, 10 Ekim 1962).
“Bu plân hiçbir şekilde kuzey rüzgarlarından mülhem bir plan değildir.”113
1962 yılında yaşanan çatışma, yurtiçinde DPT’nin prestij kaybına, yurtdışında da
Türkiye’nin kredibilitesinin düşmesine neden olmuştur. Yıl içerisinde, vergi
reformlarında olduğu gibi Edirne’ye üniversite kurulması sürecinde de DPT’nin
devreden çıkarılması114
ile planlama ve planlama örgütüne kuruluş döneminde
cömertçe verilen saygınlık zedelenmiştir. Yılsonunda, yurtdışı kredi kuruluşları
(OECD Yardım Konsorsiyumu) da “plânın iç finansmanı” için Hükümetin gerekli
mali reformu gerçekleştiremeyeceği inancına varmıştır. Yine de 1963 yılını
aksatmamak için 282 milyon dolarlık kredinin verilmesinde prensip kararı alınmıştır.
Ancak mali reform yapılmadığı takdirde, Hükümet 1963 yılında dış yardım
alamayacağı konusunda uyarılmıştır (Milliyet, 23 Kasım 1962).
1. Ekonomi Politikasında Kırılma: Rasyonel Kapitalizmden Sentez
Planlamaya
Plancıların istifasının ortaya çıkardığı asıl sorun Hükümetin dayandığı sınıfsal
çıkarlarda yatmaktadır. The Times’da çıkan bir yazı Türkiye’nin sınıfsal yapısı ile
sosyo-ekonomik durumunu inceleyerek krizi açıklama denemesi yapmaktadır:
“Tahminlere göre Mr. Kaldor bu raporunda bütün vergi sisteminin değiştirilmesi
gerektiğini bildirmiş ve şimdiki halde hemen hiç vergi ödemeyen büyük toprak
sahiplerinin ve büyük çiftçilerin, topraklarının verim oranları ile ölçülü kademeli bir
vergi sistemine bağlanmaları zaruretini ileri sürmüştür. Böyle bir verginin
sağlayacağı gelir, yapılan hesaplara göre, plânın maliyetinde görülen açıkları
kapatacaktır.” Oysa “[b]ugün Mecliste temsil edilmekte olan bütün partiler, muhtaç
113 Ferit Melen, TBMM Plan Görüşmesi’nde bu sözleri sarfetmiştir: Milliyet, 18 Kasım 1962. Tam
aksine, planın kuzey rüzgarları ile gelmediği; Batı rüzgarlarının getirisi olduğu açıktır.
114 DPT planda kurulması gerekli üniversite sayısını saptamıştır. Buna rağmen, DPT’nin öngörmediği
Edirne’de üniversite açılması Millet Meclisi’nde kabul edilmiştir. CHP Edirne senatörü, eleştirileri
Millet Meclisi’ni “DPT’nin bir şubesi gibi göstermek” olarak yorumlamakta ve bunun Meclis’e
müdahale olacağını belirtmektedir (Milliyet, 8 Eylül 1962).
215
oldukları siyasi desteği sağlamak için taşradaki büyük ağaların menfaatlerini
savunmak zorundadır” (Milliyet, 27 Temmuz 1962).
The Times’ın çözümlemesi, vergi düzenlemelerinde somutlaşmıştır. Kaldor’un
önerisi hiç vergilendirilmeyen tarımsal ürünlerin vergilendirilerek, tarımdan sanayiye
gelir aktarımının gerçekleştirilmesidir. Kaldor’un önerisi, tarımsal ürünlerin artan
vergi oranlarıyla teşvik edilmesine dayanmaktadır. Çiftçiler, daha çok kazanç için
tarımsal etkinliklerde daha çok verimlilik sağlamak üzere teşvik edilecektir (Milor,
1990:23). Bu doğrultuda hazırlanan BBYKP’de de aynı amaç ve araçlar
korunmuştur. Ne var ki, plan çalışmaları devam ederken, 193 sayılı Gelir Vergisi
Kanunu’nda (GVK) yapılan değişikliklerle muafiyetler artırılacak, indirimler
çoğalacaktır.
202 sayılı Kanun ile kabul edilen GVK’da değişiklik yapan hükümlere göre, özel
sektörün kalkınma planı çerçevesindeki yatırımlarının gelir ve kurumlar vergisine
yatırım indirimi getirmekte, küçük esnafa vergi muafiyeti sağlamakta ve zirai
kazançları da gelir vergisine tabi tutmaktadır (Milliyet, 7 Ağustos 1962). Gelir
Vergisi üzerine tartışmaları anlamak için 1960’lı yıllara dönmek gerekir. MBK
tarafından çıkarılan 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ile zirai gelirlere vergi
yükümlülüğü getirilmiştir. Ne var ki, “yurdun dört bir tarafından bütün partilere,
bütün milletvekili ve senatörlere gelen vatandaş feryatları üzerine, Büyük Meclis
iktidariyle, muhalefetiyle, koalisyonu ile, vatandaş feryadının arkasındaki meseleye
eğilmiş” (Ahmet Üstün, MM 7.2.1963, D.1 C.11 B.42) ve GVK’nın içerdiği zirai
gelirlerin uygulamasını ertelemiştir (RG: 1.3.1962/11048). 19 Şubat 1963’de kabul
edilen 202 sayılı “31.12.1960 tarihli ve 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununun bazı
maddelerinin değiştirilmesi ve bu kanuna bâzı hükümler eklenmesi ve bir kısım
hükümlerinin kaldırılması hakkında Kanun” (RG: 28.2.1963/11343) ile zirai
vergilerde Türkiye şartlarına daha uygun bir düzenleme yapıldığına inanılarak
yeniden gündeme getirilmiştir.
İki düzenleme arasındaki temel farklardan ilki, zirai kazançların muafiyet
sınırlarının artırılmasıdır. 193 sayılı Kanun ile 1.nci grup için (hububat, afyon,
ayçiçeği) 150 dönüm yukarısı vergiye tabi tutulmaktayken, 202 sayılı Kanun ile bu
büyüklük 500 dönüme çıkarılmaktadır. Aynı şekilde serbest meslek vergilerinde
muafiyet sınırı 5 bin liradan 10 bin liraya çekilmektedir. Öte yandan, ek madde 2 ile
216
kalkınma plan ve programlarında yer alan yatırımlara, belli şartları taşıdıkları
takdirde (bilanço hesabı tutmalı, yatırım miktarı belli bir düzeyi geçmeli, vb) yatırım
indirimi getirilmektedir.
Plan stratejisinde kabul edilen %7’lik kalkınma hızının söz konusu vergilerle
karşılanamayacağının açıklanmasına karşın, GVK’da değişiklikler kabul edilerek,
köylü ve çiftçilere tanınan muafiyet ve indirimler artırılmıştır. Dahası, plancıların söz
konusu durumda da öngörülen kalkınma hızının yakalanabileceğine inandığının
açıklanması istenmiş, istifalar bu baskı ertesinde gelmiştir (Milor, 1990:25).
Tarım alanında diğer bir uyuşmazlık konusu, toprak reformudur. Attila Sönmez’e
göre “tarımda, toprak mülkiyeti dağılımında eşitsizlik çok ileride[dir]” (Sönmez,
Eylül 2003:41-42). Bu soruna çözüm, Gıda ve Tarım Örgütü (FAO) uzmanı
tarafından hazırlanan strateji belgesi doğrultusunda hazırlanmıştır. Bu Rapor’a göre,
arazi mülkiyetinde üst sınır olmalıdır. Ayrıca Rapor’da arazi kiralarının
geliştirilmesi, makineleşme, gübreleme ve genel olarak tarım kooperatifleri
çerçevesinde bir örgütlenme önerilmektedir (Milor, 1990:22). Varolan durum
tarımsal ürünlerin artırılmasını teşvik etmemekte, aksine tarımsal artığı
düşürmektedir. Bu doğrultuda, tarımsal üretim sanayiye kayan işçileri beslemekten
uzak sınırlı bir kapasiteye sahip kalmaktadır (Milor, 1990:22). Sanayileşmek üzere
daha rasyonel bir mülkiyet rejimi kurulması BBYKP’nin ilk taslağında
amaçlanmıştır. Ne var ki, YPK’de görüşülmeden bu reform tasarısı metinden
çıkarılmıştır (Milor, 1990:22).
İçişleri Bakanlığı da “doğuda ağalığın sosyal ve kültürel sahada alınacak
tedbirlerle önleneceğine kanidir” (Milliyet, 12 Şubat 1962). Bu doğrultuda, Doğu
Kalkınma Planı hazırlanacaktır. Plan ile “doğuda güvenliği sağlamaya yönelik
tedbirler” alınacaktır. Bu tedbirler, toprak dağıtımı, bölgeye memur gönderilmesi,
kooperatifleşmeyi kapsamaktadır (Milliyet, 7 Mart 1962). Fakat Hükümetin amacı,
mülkiyet ilişkilerinde bir yeniden yapılanma değildir. Doğu kalkınma planı ile toprak
reformu öncesinde Ekonomik Hamle Derneği’nin açıklaması anlamlıdır: “piyasadaki
durgunluğu ortadan kaldırmak için yegane çare Doğu bölgesini kalkındırmak”tır
(Milliyet, 22 Ocak 1962). Doğu halkı kalkındırılarak tüketici hale getirilecek ve alıcı
217
bulamayan sanayi ürünlerine pazar yaratılmış olacaktır. Diğer taraftan da, işgücüne
önemli bir destek, Doğu halklarından sağlanabilecektir.
Bir diğer çatışma noktası ise KİT reformudur. KİT’lerin işlevleri gereği
harcamaları artmakta ve gelirleri azalmaktadır. Harcamaları artmakta ve denetim
yapılmamakta; gelir getirici etkinliklerde bulunmakta ancak fiyatların düşük
tutulması nedeniyle gelir elde edememektedir. Bu nedenle, bütçe açıkları büyümekte
ve kredi hacimleri artmaktadır. Hatta birçok KİT kredilerini de ödemeyecek duruma
gelmiştir. Söz konusu kredi geri ödemelerinin faizlerinin yüksekliği, kredi
borçlarının Merkez Bankası tarafından ödenmesini gerektirmektedir. Söz konusu
durum, enflasyonist bir baskı yaratmaktadır.
KİT’ler ile ilgili ABD’den Mr. Chapman ve İngiltere’den Mr. Hansen’in DPT ile
Reorganizasyon Heyeti olarak birlikte yürütülen çalışmalarda “İktisadi Devlet
Teşekküllerinin kâr eder duruma getirilip yavaş yavaş özele devredilmesi” gerektiği
sonucuna varılmıştır (Milliyet, 16 Nisan 1961).
Plan taslağında, KİT’lerin temsil ettiği devletçilik anlayışı reddedilerek, rasyonel
bir piyasa aktörü halinde düzenlenmesi amaçlanmaktadır. Miras kalan devletçilikte
KİT’lerin işlevi özel sektöre ham ve yarı-mamul madde sağlamak ve ham maddeyi
kırsal alandan yüksek fiyattan alarak piyasanın işleyişinin zarar vereceği iki sektörü
de sübvanse etmektir (Milor, 1990:22). Plancılar, bunun yerine rasyonel bir
devletçilik önermektedir. Buna göre, KİT’lerin özel sektöre aktardığı sübvansiyonun
tespit edilerek, zararından düşürülmesi ve bu şekilde verimliliklerin
değerlendirilebilmesi amaçlanmalıdır (Milor, 1990:23). Ayrıca, piyasa şartları
içerisinde belirlenecek KİT mallarının fiyatı, devletin gelirlerini artıracak, öte yandan
özel sektöre verilen sübvansiyonun bir kısmı da tasfiye edilmiş olacaktır (Milor,
1990:23).
KİT’lerin piyasada ekonomik birer aktör olarak hareket edebilmesi, KİT’lerin
siyasal özerkliğine bağlıdır. Bu özerkliği sağlayacak örgütlenme modeli olarak,
BBYKP’de ise KİT’lerin yeniden yapılandırma programı holding tipi örgütlenmeye
dayandırılmıştır. Holding sistemi ile KİT’lerin denetimi sağlanacak ve piyasada özel
sektör ile rekabete girişecek, fiyatları yükseltilerek gelirleri artırılacaktır. Holding tipi
örgütlenmede, tüm KİT’ler tek bir genel yönetim merkezinin kontrolü altında
toplanacak ve genel merkez KİT’lerin yatırım politikalarını belirleyecek ve KİT’ler
218
arasında koordinasyonu sağlayacaktır (Milor, 1990:23). BBYKP’de devlet
işletmelerini piyasada bir aktör haline getiren ve kalıcı bir örgütlenme altında
toplayan öneri, Hükümet tarafından “bakanlıkların birer ajan haline getirildiği”
gerekçesiyle reddedilmiştir (Milliyet, 18 Haziran 1962). Hükümete göre, KİT’ler
ilgili Bakanlıkların elinde olmalıdır ki, Bakanlıkların piyasaya müdahale
edebilecekleri bir araçları olsun. Oysa KİT’lerin varolan durumda istihdam ve
kayırmacılık olarak siyasal hesaplarla kullanılabilen yapısını terketmesi
istenilmemektedir.
Yukarıda ele alınan üç çatışma noktası üzerinden, BBYKP’nin rasyonel
kapitalizm ve kayırmacı kapitalizm arasında bir siyasal çatışma sonrasında kayırmacı
kapitalizm doğrultusunda şekillendiği görülmektedir. Sanayileşmenin bedelini
ödemek istemeyen Hükümet, sınıfsal çıkarların doğrultusunda BBYKP’ne sentez bir
plan karakteri yüklemiştir. BBYKP, rasyonel kapitalizm ideali ile 1960’ların
öncesinden kalma plansız programsız kamu yatırımlarının sentezi olarak doğmuştur.
2. Kalkınma Ekonomisi ve İktisadi Devlet Teşekküllerinin Yeniden
Yapılandırılması: Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) Modeli
Savaş sonrası dönemin hesapsızlık ve plansızlık karakterine anti-tez olarak
görülebilecek, 1960’larda kurulan demokratik plancılık, devletin ekonomideki
etkinliklerinin planlanması ve İDT’lerin yeniden düzenlenmesini amaç edinmiştir.
Ekonomik ve toplumsal sorunların kaynağı olarak görülen KİT’ler (finansman
açıkları) ilk elden yeniden düzenlemeye tabi tutulmalıdır.
İDT’lerle ilgili ilk düzenleme 1961 Anayasası ile yapılmış, Anayasa ile Kamu
İktisadi Teşebbüsü (KİT) kavramı ilk kez kullanılmıştır. 1961 Anayasası’nda
konuyla ilgili tek fıkra “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet
Meclisince denetlenmesi kanunla düzenlenir” ibaresidir (md. 127).
Dönem içerisinde en dikkat çekici nokta, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında
devam eden yeniden düzenleme çalışmalarıdır. 1940’ların sonunda yabancı
uzmanların raporları ile başlayan çalışmalar (Neumark, Barker, vb.), 1960’larla
birlikte KİT’leri de kapsar hale gelmiştir. Bu amaçla, 1961 yılında 154 sayılı Kanun
ile 16 teşebbüs incelenmeye alınmıştır. Söz konusu incelemeler sonucunda ortaya
219
çıkan “İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Benzeri Müesseselerin Bünyelerinde
Yapılması Gereken Islahât Hakkında Rapor” yayınlanmıştır (Özen, 1968).
Sonrasında ise çalışmalar devam etmiştir. Çalışmalar, 440 sayılı Kanun’un
(RG:21.3.1964/11662) kabulü ile yeni bir aşamaya geçmiştir.
440 sayılı Kanun ve sonrasında, Umumi Murakabe Heyeti’nin Yüksek Denetleme
Kurulu’na, Umumi Heyetin Meclis çatısına alınarak Kamu İktisadi Teşebbüsleri
Karma Komisyonu’na devretmesi 1960 öncesindeki fotoğrafta meydana gelen
değişikliklerden ilk göze çarpanlardır.
440 sayılı Kanun ile KİT’lerin denetimi, Başbakanlığa bağlı Yüksek Denetleme
Kurulu’na verilmiştir. Yüksek Denetleme Kurumu, 1960 yılında Umumi Murakabe
Heyeti’nin adının değiştirilmiş halidir (15.07.1960 tarih ve 23 sayılı Kanunla Türkiye
Büyük Millet Meclisi’ne bağlanmıştır. Ancak Yüksek Denetleme Kurulunun Yasama
Organına bağlılığı uzun sürmemiş, 23 sayılı Kanunu değiştiren 12.05.1964 tarih ve
468 sayılı Kanunla tekrar Başbakanlığa bağlanmıştır) (Yüksek Denetleme Kurulu,
2008). Ayrıca, 12 Mayıs 1964 tarih ve 468 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüslerinin
Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında
Kanunla, TBMM Kamu İktisadi Teşebbüsleri Karma Komisyonu oluşturulmuş ve bu
komisyonun kamu iktisadi teşebbüslerini Yüksek Denetleme Kurulu raporlarını esas
alarak denetleyeceği öngörülmüştür” (Yüksek Denetleme Kurulu, 2008).
Fotoğrafa söz konusu değişikliklerin dışında iki yeni parça eklenmiştir: Devlet
Yatırım Bankası ile DPT. 440 sayılı Kanun ile aynı gün 441 sayılı Devlet Yatırım
Bankası Kanunu da kabul edilmiştir. Devlet Yatırım Bankası, İDT’lerin yatırım
finansman açıklarını karşılamak üzere Maliye Bakanlığı’nın ilgili kuruluşu olarak
kurulan bir İDT’dir.115
440 sayılı Kanun, en büyük değişikliği ise yapıda meydana getirmiştir. Kanun,
İDT’lerin tanımının genişletilmesine rağmen idari ve mali özerkliklerinin
törpülenmesini ve ilgili Bakanlıkların İDT yönetiminde ve denetiminde gücünü
artırmasını sağlamıştır.
115 25.3.1987 tarihli 3332 sayılı Kanun ile Türkiye İhracat Kredi Bankası’na (EXIMBANK)
dönüştürülmüştür.
220
Kanun 3460’da “sermayesinin tamamı Devlet tarafından verilmek suretile
kurulan iktisadi teşekküller”i değil, “sermayelerinin yarısından fazlası tek başına
veya birlikte Devlete (Genel ve katma bütçeli idarelere) ve İktisadi Devlet
Teşekküllerine ait” teşebbüsleri kapsamaktadır. Bu bağlamda, Kanun’un düzenlediği
alanın kapsamı genişlemiştir. Kanun ile teşebbüslerin kapsama alanı genişlemesine
ek olarak yeni teşebbüsler de kurulmuştur: TESTAŞ, TEMSAN, TÜMOSAN,
TAKSAN, GERKONSAN, Seydişehir Alüminyom Tesisleri, İskenderun Demir
Çelik Tesisleri, DYB, TEK, ÇAYKUR, KBİ, DESİYAB (Sayıştay, 2010).
Bu genişleyen alanda, ilgili bakanlıkların dolaylı ya da doğrudan denetim görevi,
440 sayılı Kanun ile “Teşekkül çalışmalarının kanun ve tüzük hükümlerine uygun
olarak yürütülmesini gözetmek” ve “gerekli hallerde teşekküllerin hesaplarını ve
işlemlerini teftişe, icabında tahkike tabi tutmaya ve bunlar nezdinde iktisadi ve mali
durum tespitleri yaptırmaya” kadar genişlemiştir (md.9). Bununla beraber, İDT’lerin
siyasi, idari, mali ve yönetsel özerkliklerini pekiştirmek bir yana 3460 sayılı
Kanun’da altı çizilen “idari ve mali özerklik”, 440 sayılı Kanun ile “faaliyetlerinde
özerk”liğe indirilmiştir. Özerkliğin aşınmasının yanında, teşekküllerin icra organları
ve temsilcileri olan genel müdürlerin ve yardımcıların Bakanlar Kurulu’nca atanması
ile sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait tüm teşebbüslerde doğrudan kontrol
sağlanabilecektir (md.10). Dahası, İDT’lerin idari ve mali özerkliğinin tasfiyesini
ispatlayacak şekilde, İDT’lerin yıllık yatırım ve finansman programlarının Maliye
Bakanlığı tarafından DPT görüşü alınarak hazırlanması ve Bakanlar Kurulu
tarafından kabul edilmesi kararlaştırılmıştır (md.15). Diğer taraftan işletme bütçeleri,
3460 sayılı Kanun çerçevesinde İdare Meclisi tarafından onaylanması ile yürürlüğe
girerken 440 sayılı Kanun sonrasında Hazine ve DPT Müsteşarlığı onayına
sunulmakta ve Hazine Müsteşarlığı işletme bütçelerinde gerekli değişiklikleri
yapabilmektedir (2011 Genel Yatırım ve Finansman Programı).
Sonuç olarak, 440 sayılı Kanun BBYKP’nin YPK’de törpülenmiş haline paralel
bir mantıkla düzenlenmiştir. Kanun, Birinci Plancıların işaret ettiği Holding Tipi’ni
benimsemez, aksine İDT’lerin özerkliklerine ve etkinliklerine siyasal, idari
müdahalelerin yolunu açar. Oysa 1960 öncesinde olduğu gibi 1970’lerde de İDT
Yeniden Düzenleme çalışmalarının merkezinde İDT’lerin ilgili bakanlıklardan özerk
olarak piyasa şartlarına göre ticari esaslara göre çalışmaması sorunu yer almaktadır.
221
440 sayılı Kanun, bu sorunun büyümesine neden olabilecek türden ilgili
bakanlıkların, daha geniş bir alanda tanımlanan kamu girişimleri üzerindeki güçlerini
artırmaktadır.
Ayrıca, yatırım ve finansman programlarının hazırlanmasında yetki ve
sorumluluğun Maliye Bakanlığı’na verilmesi plan ile bütçe arasındaki ilişkiler (bkz.
Şekil 3 / (2) nolu süreç), DPT’nin görüşünün alınması ile ilerleyecektir. Ancak
DPT’nin görevinin görüş vermeye sıkıştırılması, devlet teşkilatı içinde Maliye
Bakanlığı’nın DPT’ye karşı kazandığı bir zafer olarak yorumlanmıştır.
Yeni dönemde de KİT’lerin yeniden düzenleme çalışmaları devam edecektir. 440
sayılı Kanun ile Maliye Bakanlığı’na bağlı İktisadi Devlet Teşekkülleri Yeniden
Düzenleme Komisyonu kurulmuş, KİT’lerin Kanun hükümlerine uyumlaştırılması
ile görevlendirilmiştir. Söz konusu Komisyon, çalışmalarını tamamlayarak 1968
yılında DPT bünyesine girmiştir. Komisyonun çalışmaları, 10 Rapor ve bir Genel
Rapor olarak yayınlanmıştır (Özen, 1968).
1960’lı yıllarda devletçilik kapsamı genişletilmiş, ancak devletçilik piyasa
alanından çıkarılarak idari mekanizmanın denetim ve kontrolü altına alınmıştır. Bu
bağlamda, planlama sürecinin kapsamı genişlemiş olsa da, denetim ve kontrol siyasal
ve idari çatışmalar içerisine çekilmiştir.
222
ŞEKİL 3 DEVLET TEŞKİLATI İÇİNDE İKTİSADİ DEVLET
TEŞEKKÜLLERİ (440 SAYILI KANUN)
TBMM
Bakanlar Kurulu
Maliye Bakanlığı İlgili Bakanlık Başbakanlık
DPT
Yüksek Denetleme Kurulu
TBMM Kamu
İktisadi
Teşebbüsleri
Karma Komisyonu
İktisadi Devlet Teşekkülleri
İştirakler
Müesseseler
(1) İlgili bakanlık, İDT’lerin hesaplarını ve işlemlerini teftiş, tahkik edebilir, idari ve mali
durumlarını tespit edebilir; İDT’lerin kanun ve tüzük hükümlerine göre yürütülmesini
gözetir. İDT, genel müdür ve yardımcıları Bakanlığın önerisi üzerine Bakanlar Kurulu’nca
atanır.
(2) Teşekküller, kalkınma planı ve yıllık programlara uygun olarak uzun vadeli ve yıllık
yatırım ve finansman programları ile her yıl için işletme bütçesi hazırlar. Yatırım ve
finansman programları Maliye Bakanlığı tarafından DPT ve YDK’nın görüşleri alınarak
hazırlanır ve Bakanlar Kurulu’nca karara bağlanır. İşletme bütçeleri ise İDT tarafından
hazırlanarak, Yönetim Kurulu kararı ile kesinleşir.
(3) Teşekküllerin bilanço ve kar zarar hesapları YDK’ye sunulur ve YDK Raporu ile birlikte
Karma Komisyona iletilir.
(2)
(3)
(1)
223
E. DEĞERLENDİRME
Türkiye’de planlamanın “Hükümetin kendi isteğinden çok, yardımların bir
önkoşulu olarak uluslararası kuruluşların zorlamasıyla başlatıl”dığı genel olarak
kabul edilir (Sezen, Mayıs 1999:70). Gerçekten, Soğuk Savaş’ın Bağlantısızlar
üzerinden uluslararası mevzi kazanımı savaşına dönüştüğü bu dönemde, “Batı’nın
plânı desteklemesi için kuvvetli gerekçeler vardır” (The Times’dan akt. Milliyet, 27
Temmuz 1962). Gerekçelerden ilki, Batı kapitalist kalkınma stratejisinin
başarısızlığının “sola mütemayil fikirler”in iktidarı ele geçirmesi riskini artırması ise;
ikincisi, Batı kalkınma stratejisi maliyetinin (dış borçlanma) takip edilebilir hale
sokulmasıdır.
Toplumsal-ekonomik alanın yönetimine dair gelecek kurgusunda, uluslararası
sermayeye ölçüsüz bir rol veren bu yargı, yanlış değilse bile eksiktir. Eksiktir, çünkü
planlama uluslararası sermaye ile yerli sanayi sermayesinin çıkarlarının birleştiği
“yeni üretici sermayenin ihtiyaçlarına cevap verecek yeni kalkınma stratejisinin
sembolü olarak” kurumsallaşmıştır (Milor, 1990:9, 13). Bu strateji, DP iktidarının
liberal ve tarım öncelikli ekonomi politikasının içerisinden gelişen sınıf tarafından
kurgulanmış ya da daha doğrusu desteklenmiştir. DP iktidarının sağladığı koşullarda
karını azamileştiren tüccar ve toprak ağaları, yeni dönemde sanayileşme sürecine
girmiştir. Bu süreçle birlikte, DP’nin keyfi teşvik, koruma politikasına karşı planlı
ekonomi özlemi yaygınlaşmıştır. Planlı yönetim ile sanayiye akan maliyeti yüksek,
geri dönüşü uzun sürece yayılan yatırımların uzun vadede istikrar ve tutarlılık
talebine yanıt verilebilir. Bu özlem, dış yardımların koşulu olarak, toplumsal alanda
sermaye örgütleri, siyasal alanda ise CHP ve Hürriyet Partisi’nin desteği ile gündeme
taşınmıştır.
1957-1958 yıllarında, kapitalizme özgü plan fikri yerleşmiştir. Hatta Türkiye
“artık bir memlekette plânlamanın uygulanıp uygulanmayacağı meselesi bir tartışma
konusu olmaktan çıktı[ğı]” ve “..devlet faaliyetlerinin ilmî anlamda bir plân
dahilinde yürütülmesi[nin] bir gerçek olarak kabul edil[diği]” (TODAİE 1961, 5) bir
dönemde planlı ekonomiye geçmiştir. Öncelikle ekonominin “plansızlıktan” krize
girdiği bu dönemde planlamanın gerekli olduğu kabul edilmiştir ancak bu plan nasıl
olmalıdır?
224
Türkiye’de planlama Sovyet planlama deneyiminin başarısızlığı tezi üzerinden
kurulmuştur. Sovyetlerin aksine, kapitalizmde planlama demokratik olmalıdır, denir.
Plan buhran zamanında gereklidir ancak bu plan sosyalist biçimde değil, kısmî plan
olmalıdır (Peyami Safa, “Plân Münâkaşası”, Milliyet, 11 Şubat 1957). Özellikle,
uluslararası sermayenin baskısı altında demokratik niteliğine vurgu yapılan planlama
süreci, aksine anti-demokratik karakteri ile yerleşmiştir. Planlama çalışmalarına
akademisyenlerin dahil edilmesine karşın, işçi örgütleri temsilcilerinin dahil
edilmemesi demokraside de siyasetten arındırılmış, rasyonelleştirmeyi işaret
etmektedir. Hatta 27 Mayıs öncesi planlama süreci gizli yürütülmektedir. Planlama,
işçi sınıfını ve egemen sınıfa muhalif herhangi bir sınıfsal ya da kesimsel çıkarın
sızamayacağı bir süreçle işletilmiştir. Üstelik, 27 Mayıs Darbesi’nin ürünü olmak
itibariyle de varoluşsal bir anti-demokratik bir karakter taşımaktadır. Bu nedenle,
“demokrasi” toplumdan uzaklaştırılmış, kurgusal bir içeriğe sahiptir. Planlamanın ve
planlama örgütünün kurulmasında net bir şekilde görülen toplumdan bağışık bir
siyasal kültürü yansıtan demokrasi kavramında toplanan bu anlayış göz ardı
edilmemelidir. Ayrıca, Türkiye’nin toplumsal ve ekonomik alanının yönetimi
sürecinin gizli yürütülmesi, gayri-resmi baskı ve iletişim yollarını güçlendirmek
demektir. Bu bağlamda, en örgütlü sınıf ve kesim olarak sanayi sermayesinin sürece
en çok müdahil olan toplumsal kesim olduğu söylenebilir.
Bu tarihsel-toplumsal koşullarda, planlama sürecinin sivil siyasete dönmesi ile
çatışma sınıf kesimleri arasında patlak vermiştir. Sermaye planın finansmanı
konusunda çatışmayı düğümleme noktasına gelmiştir. Sınıf-içi çatışma, henüz
emekleyen parlamenter sistemin bir kez daha sarsılmasına neden olarak tedirgin edici
bir gelişmedir (Darbe sonrasında TSK’nın partilerarası uzlaşmadan yana tavrı, bu
çatışmanın önceden hissedildiğini gösterebilir). Sıklıkla gösterilmeye çalışıldığı gibi,
bu düğüm siyasetçi – bürokrat çatışması değil, bu çatışmayı aşan bir derinliktedir.
Çatışma siyasal alanda siyasal kavramlarla örülmekte, plan DPT’nin dışında ve hatta
siyasal iktidarın ötesinde egemen sınıfların işbirliğinde hazırlanmaktadır.116
DPT
116 Maliye Bakanı Ferit Melen, BBYKP’nin Meclis’de görüşülmesi sırasında planı komünist plan
olmakla suçlayan AP Grubu adına söz alan Demiray’a yanıtında “planı DPT yapmıyor. Sizin de
içinde bulunduğunuz siyasi kadro yapıyor” demiştir (Milliyet, 18 Kasım 1962).
225
tarafından MBK stratejisi doğrultusunda hazırlanan rasyonel kapitalizmin gelecek
kurgusu, esasına varana kadar bu çatışma sürecinde değiştirilmiş, belirlenmiştir.
Öte yandan, vergi reformu, toprak reformu ve KİT reformları, DPT’nin kurgusu,
projesi olarak görülebilir mi?
Milor’a göre, DPT’nin kuruluşu ve BBYKP’nin başlatıldığı MBK döneminde,
devlet Bonapartist bir yapıdadır, bu doğrultuda teknokratların ağırlığı
hissedilmektedir (Milor, 1990). Bu yaklaşıma göre, MBK ile iktidara gelen siyasal
proje göz ardı edilmekte, asker bürokrasi genel çıkara sahip bir iktidar olarak
görülmektedir. Oysa askeri bürokratlar Darbe’nin ilk gününde ideolojik bağlılıklarını
(ABD, NATO ve CENTO) açıklıkla belirtmiş, rasyonel kapitalizme yönelik siyasal
projelerini ilk düzenlemeleri ile ortaya koymuşlardır (DPT, GVK, vb). Öte yandan,
Milor’un 1960’lara gelirken sorunun sınıf içi çatışmaların parlamenter sistemin
krizine yol açtığını (Milor, 1990) savunması haklıdır. Bu kriz Darbe ile aşılmış,
Darbe sonrasında sınıf kesimleri arası işbirliği CHP-AP Koalisyonu ile sağlanmıştır.
27 Mayıs ve DPT, sınıf-içi çatışmadan yararlanarak teknokrasinin güç
kazanmasından öte, yükselen sanayi sermayesinin iktidarı paylaşma iradesi olarak
görülmelidir. Bu süreçte, uluslararası sermaye sanayi sermayesi lehine bir
müdahaleye zemin ve siyasal güç kazandırmıştır. Nitekim bu dönemde tüm
azgelişmiş ülkelerde askeri rejimlerin yaygınlığı bir tesadüf değildir (Hobsbawn,
Ocak 2011:470). Sanayi sermayesi, rasyonel bir kapitalizm talep etmekte, bu talep
askeri yönetimin baskıcı karakteri ile yerleştirilmeye çalışılmaktadır.
1960-1962 arasında yaşanan Birinci Plancıların istifası ile sonuçlanan çatışma
sıklıkla DPT-Siyasetçi çatışması olarak sunulur. Bu görüş de DPT’nin aydın-
bürokratlarının bürokratik-teknik refleksle (Boratav, 2005) hareket ederek, politika
oluşturma ve yürütme sürecinde rasyonel ve tarafsız davranışların bekçisi olarak
siyasetçiye karşı çıktığı savına dayanmaktadır. Oysa DPT yöneticilerinin KİT, Vergi
ve Toprak Reformu gibi sosyo-ekonomik yapıyı kurucu düzenlemelerde ısrar
etmeleri, tarafsızlık ve rasyonellik refleksinin sınırlarını aşmaktadır. Öte yandan,
DPT’nin bir siyaset akademisi olması nedeniyle, DPT yöneticilerinin tepkilerini
yalnızca teknik bir karşı-çıkış olarak nitelemek haksızlık olur kanısındayız. Birinci
Plancılar başta olmak üzere DPT kadrosunda çalışan uzmanlar, Türkiye’nin siyaset
sahnesine uzun bir süre damgasını vuracaktır.
226
DPT’ye kendinden menkul bir güç tanımlanması, DPT’nin sosyalist olmakla
fişlenmesine ve toplum ve siyaset üzerine tahakküm kurmaya yeltenmekle itham
edilmesine neden olmuştur. Aslında, bir siyasal proje olarak rasyonel kapitalizmi
kurma çabası, yeni toplumsal denge durumunun oluşması (AP-CHP Koalisyonu) ile
temellerini yitirince, DPT suçlu ilan edilmiştir. Diğer bir deyişle, toplumsal üretim
ilişkilerinin tarihsel süreç içerisinde değişimi, siyasal ve yönetsel sürece yansımış;
DPT’nin yönetsel konumu ve planlama bu değişim sürecinde yeniden üretilmiştir.
Yeniden üretim aşamasında, kuruluş aşamasına rengini veren karakter ve özellikler
ise suçlu ilan edilerek tasfiye edilmiştir.
IV. KLASİK PLANLAMA YAKLAŞIMININ SONU VE PLANLAMADA
“YAPISAL UYARLAMA”: DÖRDÜNCÜ BEŞ YILLIK KALKINMA
PLANI (DBYKP) VE SON SAVAŞ (1978-1980)
1970’li yıllar kapitalizm için yoğun birikim rejiminin terki ile esnek birikim
rejiminin kuruluş dönemi; planlama için ise yeni birikim rejiminde yapısal
uyarlama117
sürecinin başlangıcıdır. 1970’li yıllarda sosyo-ekonomik yapıdaki
gelişmelerin genel seyri içinde Türkiye deneyimi bir istisna değildir. Türkiye, 1980
yılı ile yeni birikim rejimine yapısal olarak uyarlanma sürecine girmiş ve planlama
bu süreçte yeniden yapılandırılmıştır.
Türkiye’de 1970’lerin sonu, retrospektif bir yaklaşımla “24 Ocak Kararları”na118
giden yol olarak, yeni birikim rejimine hazırlık aşaması olarak görülebilir. Oysa
117 Yapısal uyarlama (structural adjustment), 1980’li yıllar ile hızlanan gelişmekte olan ülkelerde
“karşılıklı bağımlılık” kuramı etrafında uluslararası esnek birikim rejiminin çıkarları doğrultusunda
devletin yeniden yapılandırılması yöntemidir. Bu yöntemde “serbest piyasaya endekslenmiş bir
demokratikleşme” süreci başı çekmektedir. Süreç, ticaretin liberalizasyonu, devletin küçültülmesi,
yerelleşme ve özelleştirme gibi politika araçlarından oluşmaktadır. Yapısal uyarlama yönetimi
hakkında detaylı bilgi için: (Güler, 2005a).
118 24 Ocak Kararları, Bakanlar Kurulu’nun 24 Ocak 1980’de aldığı, ekonomide yeni birikim rejimine
geçiş için başta ithal ikameci sanayileşme stratejisinden ihracata dönük sanayileşme stratejisine
yönelim olmak üzere yeniden yapılandırmayı getiren kararlarıdır. Bu kararlar, ihracatın ve yabancı
227
1970’ler Türkiye planlama politikasının siyasal-iktisadi ve siyasal-yönetsel
çözümlenmesi, geçiş sürecinde yaşanan çatışmayı ortaya koymaktadır. 1978’den
1980’e kadar geçen iki yıllık süre, planlama siyaseti açısından yapısal değişimden
yana “toplumcu–plancılık” ile yapısal uyarlama119
yanlısı “uyarlamacı-
plancılığı”n120
çatışmasına sahne olmuştur. DBYKP üzerinden yaşanan siyasal
çatışma, uyarlamacı-plancılığın zaferi ile sonuçlanacak, uyarlamacı-plancılığın
iktidarında, planlama politikasının siyasal-yönetsel yeniden yapılandırılması
başlatılacaktır.
Araştırmanın 1970’li yıllara dair bölümü, planlamanın siyasal-iktisadi
çözümlemesi ile başlayacak; Türkiye’de planlama siyasetinin zamandizinsel süreci
içinde aktarılması ile devam edecektir. İzleyen bölümde ise siyasal çatışmanın
taraflarının, toplumcu-plancılıkla uyarlama-plancılığının siyasal-yönetsel
karakterinin açıklanmasına çalışılacaktır.
A. 1970’LERDEN 1980’LERE GEÇİŞ VE PLANLAMAYA VEDA
1970’lerin başında, ABD dışındaki ülkelerin Dolar rezervlerini –altın-para
standardı nedeniyle- artırması sonucu ABD Merkez Bankası’nın altın rezervleri
tükenmeye ve Dolar’ın değeri düşmeye başlamıştır. Durum, ABD’nin 1893’den
sonra ilk kez dış ticaret açığı vermesine yol açmıştır (DPT 1979). ABD, dövizin
değer kaybını önlemek üzere, 1944 yılında Bretton Woods’da kabul edilen doların
altın konvertibilitesi özelliğini kaldırdığını ilan etmiştir. Doların altına endekslenmesi
sermayenin teşvik edilmesi, dış ticarette ve fiyatlarda kamu denetiminin kaldırılması gibi
düzenlemeleri içermektedir (RG:24.01.1980/16880).
119 Yapısal Değişme (Structural Change) ile Yapısal Uyarlama (Structural Adjustment) kavramlarının
dönem için karşılaştırması, Galip L. Yalman tarafından yapılmaktadır. Yapısal değişme,
sanayileşme sürecinde bir ileri aşamaya geçiş için gelinen kritik eşiğin derinleşerek aşılmasıdır
(take-off). Yapısal Uyarlama ise yeni birikim rejiminde devletin yeniden yapılandırılması
yöntemidir (bkz. 117 nolu dipnot). Yalman’a göre, bu iki süreç iki farklı hegemonik projedir
(Yalman, 2009:250).
120 Toplumcu-plancılık ve uyarlamacı-plancılık kavramsallaştırması, planlama politikasının siyasal-
yönetsel karakteri doğrultusunda kurulmuştur. Kavramların açıklaması İkinci Bölüm IV.C.3. başlık
altında bulunabilir.
228
rejiminin kaldırılması ile kur politikasında dalgalı kur dönemine geçilmiştir. Dalgalı
kur ile birlikte, doların değerinde düşüşler başlamıştır. Doların değerindeki düşüşten
en büyük zararı petrol ihraç eden ülkeler almıştır. OPEC (Organization of the
Petroleum Exporting Countries) doların düşmesi ile gelirlerindeki azalmaya dikkat
çekerek, 1973 yılında petrol fiyatlarını artırma kararı almıştır. Ayrıca, Ortadoğu’da
ABD destekli İsrail ile Arap ülkeleri arasındaki çatışma (Yom Kuppir) OPEC – ABD
çekişmesini artırmış ve OPEC ülkelerinin petrol ambargosu ile sonlanmıştır.121
Ambargo ile birlikte, kapitalizmin krizi başlamıştır. Kriz, kar oranlarında düşme
eğilimi ile karakterizedir. Kar oranları, bir taraftan işçi ücretlerinin yüksekliğine
karşın emek verimliliğinin sabitlenmesi ve bir taraftan teknolojik gelişmede sınıra
gelinmesi ile ortaya çıkmıştır. Sermayenin değersizleşmesi karşısında, sermaye
birikim sürecinde yeniden yapılanma gereksinimi doğmuştur. “Kapitalizmin 1974-
1975 kriziyle başlayan yakın dönemdeki en önemli eğilimi [şunlardır]: (1) Genel
büyüme hızının yavaşlaması; (2) tekel (veya oligopol) niteliği taşıyan çokuluslu
şirketlerin dünya çapında çoğalması; ve (3) sermaye birikim sürecinin
finansallaşması olarak adlandırılabilecek olgu.” (Sweezy’den akt. Foster 2011, 17).
Diğer bir deyişle, Petrol Krizi’nin ardından “uluslararası ticaret hacmi daralmış ve
ekonomik durgunluk dönemi” sermayenin dünya ölçeğinde değerlenmesinin
koşullarını hazırlamayı gerektirmektedir (Akçay, 2007:36).
1978 yılında hazırlanan ilk Dünya Kalkınma Raporu, 1980 sonrasında yaygınlık
kazanacak yeni birikim rejiminin manifestosu niteliğindedir. Önsöz’ünde Dünya
Bankası Başkanı McNamara tarafından kaleme alınan şekliyle,
“Kalkınmanın ikiz amacı, öyleyse, ekonomik büyümeyi ivmelendirmek ve
yoksulluğu azaltmaktır.
Bu amaçlara dönük daha büyük ilerleme gelişmekte olan ülkelerin büyük çabasını
gerektirmekte; bu çaba gelişmiş ülkelerin daha gerçekçi düzeyde desteği ile
birleştirilmelidir. Uluslararası ekonominin bağımlılığının giderek büyüdüğü bir
gerçektir. Bu değişim hem sanayileşmiş hem gelişmekte olan ülkelere yarar
sağlayabilir ve sağlamalıdır, fakat bunun için küresel ekonomide karşılıklı
121 Bu noktada, Petrol Krizi’nin Japonya, Avrupa’ya karşı ABD tarafından tetiklendiğine dair iddiaları
anarak geçmek yerinde olabilir (Soral, 1981: 28).
229
üstünlüklerdeki değişiklikleri yansıtacak yapısal uyarlama yapılmalıdır” (vurgular
bana ait, World Bank, 1978).
Rapor’da “karşılıklı bağımlılık”, “karşılaştırmalı üstünlüklere” dayalı bir açık
ekonomisinin savunusu ile birlikte ele alınmaktadır. Buna göre, 1977-1978
döneminde hem sanayileşmiş hem gelişmekte olan ekonomilerde korumacı önlemler
artmıştır; oysa sanayileşmiş ülkeler büyüme performanslarını 1960’lı yıllarla
başlayan ticari serbestiye borçludur (World Bank, 1978:14). Örneğin, 1975 yılında
gelişmekte olan ülkelerden sanayileşmiş ülkelere ithalat 123 milyar Dolar iken
ihracat 26 milyar Dolar dolayında gerçekleşmiştir. Bu doğrultuda, korumacı önlemler
yalnızca gelişmekte olan ülkelerin ekonomilerinde değil, sanayileşmiş ülkelerin
ekonomilerinde de olumsuz etkiler yaratacaktır; çünkü, “[g]elişmekte olan ülkeler,
şimdi sanayileşmiş ülkelerin ihracatı için önemli bir pazar haline gelmiştir” (World
Bank, 1978:16-17). Bu pazarın büyümesinin devamı, gelişmekte olan ülkelerin
uluslararası sermaye piyasasından borçlanma yeteneğine; hala çoğu sanayileşmiş
ülkelere gönderilen ihracattan kazanılacak dövize dayanan borç ödeme kapasitesine
bağlıdır (vurgular bana ait, World Bank 1978, 12). İşte, McNamara’nın bir sonraki
yıl Kalkınma Raporu’na konu olacak ve 1980’lerden sonra gelişmekte olan ülkelerin
yazgısı “yapısal uyarlama” politikalarının sinyali buradadır.
Rapor’da çerçevesi çizilen strateji, 1978 – 1979 yıllarında DB’nin gelişmekte
olan ülkeler hakkında yaptığı ülke analizlerinde detaylandırılacaktır.122
DB’nin
gelişmekte olan ülkelere verdiği ortak reçete, ithal ikameci stratejinin terki ve
ihracatı teşvik stratejisine göre ekonominin yapılandırılmasıdır (Balassa, 1979). DB,
IMF ile birlikte bu dönemde gelişmekte olan ülkelerin ekonomilerinin yeni birikim
rejimine yapısal uyarlamasında karar merci haline gelecektir. DB, bunu gelişmekte
olan ülkelerin Kriz sonrası darboğazına borçludur.
Kriz, gelişmekte olan ülkelere dışa bağımlılığın yarattığı sorunları hızla
hatırlatma görevi görmüştür. Krizin patlak verdiği yıllarda, döviz rezervlerinin
büyümesi nedeniyle değer kaybı riskine karşılık dövizlerin kredi olarak verilmesi
olanağı artmışken (DPT, 1979, md:151-152), 1976’ya gelindiğinde kredi olanakları
kısıtlanmış, sanayileşmiş ülkelerden ithal edilen malların fiyatları artmış,
122 DB 1978 – 1979 yıllarında Türkiye hakkında iki Rapor hazırlamıştır: Derviş ve Robinson, 1978;
World Bank, 1979.
230
sanayileşmiş ülkelere ihracat kapasitesi daralmıştır (Boratav, 2008:129). Bu
dönemde, gelişmekte olan ülkelerin dış ticaret açıklarıyla mücadelesi dış
borçlanmaya, dış borçlanma ise uluslararası kredi kuruluşları nezdinde prestij
kurumları görevi gören DB ve IMF’nin vizesine bağlıdır (Güler, 2005a:142). Dönem
Başbakanı Ecevit “birçok büyük bankalar bir ülkeye kredi verecekleri zaman,
Uluslararası Para Fonu ne düşünüyor? diye bazen yan gözle bakarlar, bazen açıktan
sorarlar” diyerek IMF’nin çağımızın bir gerçeği olduğuna vurgu yapmaktadır
(DBYKP Meclis Görüşmeleri, MM 22.11.1978, ZC D. 5 C.7 B.8 s.255,). DB ve
IMF, özellikle Kriz sonrasında dışa bağımlı ekonomik yapıları ile gelişmekte olan
ülkeler için “kurtarıcı” rolüne bürünmüştür, reçetesi ise yapısal uyum kredileridir.
1980’lerle hız kazanacak DB Yapısal Uyum kredileri ile yalnızca projeye özgü ya
da sektörel değil, tüm sosyo-ekonomik yapının ihracata dönük sermaye birikim
sürecine uyumu için yeniden yapılandırılması şartı koşulmuştur (Güler, 2005a:149).
Yeni sosyo-ekonomik yapıda piyasa, öncelikli ve merkez konuma yerleşmiş,
piyasadan bağışık alanların azaltılması amaçlanmıştır. Söz konusu yeniden uyarlama,
piyasa dışı idari kararların egemenliğinde görülen plan disiplini altındaki alanların,
KİT’lerin tasfiye edilmesini talep etmektedir. Diğer bir deyişle, ihracata dönük
sanayileşmeye dayanan yeni birikim rejimi devletin yapısal uyarlaması ile paralel
planlamanın da yeniden uyarlamasını talep edecektir. Nitekim 1980’lerle tüm
gelişmekte olan ülkelerde hızlanan “Yapısal Uyarlama” dönemi, İkinci Dünya Savaşı
sonrasında kurulan kalkınma plancılığının terkedilmesi ile başlayacaktır.
Birinci Bölüm’de açıklandığı gibi, kapitalizmin gelişme seyri içinde 1980’li
yıllara post-endüstrileşme dönemi olarak girilmiş; post-planlama dönemi başlıyor
algısı yaygınlaşmıştır. Oysa sermaye birikim rejiminin yeni gereksinimleri temelinde
planlama da 1990’lı yıllarla birlikte yeniden üretilmiştir.
Bu dönemde, oldukça popülarite kazanan Hasan Özbekhan 1976’da Abdi İpekçi
ile röportajında yeni planlama teorisinden bahsetmektedir. Özbekhan, Ackoff, Trist,
Emery gibi araştırmacılarla birlikte geliştirdiği planlama yaklaşımında sistem teorisi
içinde planlamayı değerlendirdiklerini ve siyasal, ekonomik, sosyal ve kültürel
alanları kapsayan planlama üzerinde çalıştıklarını belirtmektedir. Yeni planlama,
geleceği görmek mümkün olmadığından fütürologluğa soyunmadan; “bugünü
geleceğe göre planlama”ya çalışmaktadır (Milliyet, 9 Ağustos 1976). Özbekhan’ın
231
post-modernizm kokan planlama yaklaşımında temel kavram, “dizayn etmek”tir.
Teorinin önemi, dönem itibariyle yeni planlama yaklaşımlarının serpildiğini
göstermesinde yatmaktadır. Aynı zamanda, neo-planlamayı da açıklayıcıdır. Yeni
planlama türü, “politika planlaması”na odaklanmaktadır. Politika planlaması türü,
1990’larla birlikte Stratejik Planlama olarak kurumsallaşacaktır. Bu sürecin
gerisindeki çatışma bu bölümün konusuyken, çatışma sonrasındaki tasfiye ve
yeniden kuruluş süreci bir sonraki bölümde ele alınacaktır.
B. TÜRKİYE’DE PLANLAMAYA DAİR: FİNANSMAN SORUNU,
SİYASAL İSTİKRARSIZLIK VE SINIF SAVAŞIMI
1970’li yıllar, 12 Mart (1971) Askeri Muhtırası ile açılan, 12 Eylül (1980) Askeri
Darbesi ile sonlanan, siyasal-iktisadi ve siyasal-yönetsel açıdan bir ara dönemdir.
Sermaye birikim rejiminin yeniden yapılandırıldığı bu dönemde, dünyada olduğu
gibi Türkiye’de de planlama politikasında önemli değişimler gündeme gelmiştir.
1970’lerin sonu 1980’lerin başı Türkiye için planlamada çatışma ve arayış
dönemidir.
12 Mart 1971’de dört kuvvet komutanı123
tarafından yayınlanan muhtıraya göre
“Parlâmento ve Hükümet süregelen tutum, görev ve icraatı ile yurdumuzu anarşi,
kardeş kavgası, sosyal ve ekonomik huzursuzluklar içine sokmuş, Atatürk'ün bize
hedef verdiği çağdaş uygarlık seviyesine ulaşmak ümidini kamuoyunda yitirmiş ve
Anayasanın öngördüğü reformları tahakkuk ettirememiş olup Türkiye
Cumhuriyetinin geleceği[ni] ağır bir tehlike içine düşür[müştür].” TSK, partilerüstü
bir anlayışla kurulacak “kuvvetli ve inandırıcı bir Hükümet” ile mevcut “anarşik
durumu”n giderileceğine inanmaktadır. Bu sağlanmadığı takdirde, TSK “kanunların
kendisine vermiş olduğu Türkiye Cumhuriyetini korumak ve kollamak görevini
yerine getirerek idareyi doğrudan doğruya üzerine almaya kararlıdır” (MM, C.12
B.70, 12.3.1971). Muhtıra, kamuoyunda DİSK’den TÜRK-İş’den destek görmüş
(Milliyet, 13 Mart 1971), Süleyman Demirel’in Başbakanlığındaki Hükümet’in
123 Orgeneral Memduh Tağmaç, Kara Kuvvetleri Komutanı Faruk Gürler, Hava Kuvvetleri Komutanı
Muhsin Batur ve Deniz Kuvvetleri Komutanı Cemal Eyiceoğlu imzası ile verilmiştir.
232
istifasına neden olmuştur. İstifanın ardından 26 Mart 1971’de Nihat Erim Hükümeti
kurulmuştur.
12 Mart Muhtırası, sınıf içi ve sınıflar arası çatışmanın korkulan boyutlara
gelmesine dair bir önlem olarak görülebilir (Küçük, Planlama, Kalkınma ve Türkiye
Ekim 1975, 333-340).124
Ekonomideki yapısal sorunlar, Ağustos 1970’de alınan
devalüasyon ve istikrar kararları (Milliyet, 10 Ağustos 1970) ile geçiştirilmeye
çalışılmış; “geleneksel IMF modeli doğrultusundaki eksikliklerin giderilmesi” 12
Mart ile başlayan “yarı-askeri rejimin grevleri ve toplu sözleşmeleri askıya alması ve
ücretleri dondurması” ile mümkün olabilmiştir (Boratav, 2008:128). IMF, DB ve
OECD’nin Türkiye’ye “ülke içinde sanayi sermaye birikiminin, kendi gereksinimi
olan dövizi kendisinin üreteceği biçimde yeni önceliklere yönlendirilmesi,
uluslararası işbölümü içinde yeni bir yer alması”na dönük talepleri 1968 sonrasında
iletilmiştir (Gülalp, Aralık 1987:54). Söz konusu talepler, dışa açık yapıda
ekonominin ihracatı teşviğine yönelik tedbirleri kapsamaktadır. Gülalp’e göre,
OECD tarafından desteklenen askeri-yönetim ile “ihracata dönük sanayileşmeye
geçiş için hazırlık yapılmıştır ancak sınıfsal ittifaklar hazır olmadığı için içe dönük
sermaye birikimine 1980 yılına kadar devam edilmiştir (Gülalp, Aralık 1987:53).
Yeni bir sermaye birikim rejimine geçiş talebine dair sinyaller alınırken,
Türkiye’de sınıfsal çatışma artmaktadır. Sınıfsal çıkarlar, örgütlenerek etkilerini
artırmaktadır. Başta TÜSİAD ve MESS olmak üzere işveren örgütleri ile DİSK ve
Türk-İş’te örgütlenen işçi sınıfı arasındaki çatışma da artarak devam etmektedir.
TÜSİAD kuruluşunda Bretton Woods’un çöküşü ve durgunluk gibi “iktisadi
gelişmeler[in], iş dünyasında ‘kapalı ve kamu güdümlü ekonomik sistem’ korunarak
Türk ekonomisinin yola devam edemeyeceği ve devam edilmek istendiği takdirde
ülkenin ciddi refah kaybına uğrayacağı yönünde bir değerlendirme[nin]” etken
olduğunu belirtmektedir (TÜSİAD, 2012). Feyyaz Berker (TÜSİAD kurucu başkanı)
TÜSİAD’ın “1971 yılında kuruluşu[nun], işlemeyen ve kriz üreten kapalı ekonomi
sistemine iş dünyasının bir tepkisi mahiyetinde” olduğunu belirtmektedir (Milliyet,
23 Ağustos 1971). TÜSİAD’ın “özgürlük kutsaldır” ibaresi ile kapanan kuruluş
124 Küçük’e göre, Adalet Partisi’nin bütçesinin Meclis’de kabul edilmemesi, sınıf içi bir çatışmayı;
TİP’in 4. Kongresi’nde işçi örgütü deklarasyonu ve 1970 yazında Türk-İş ve DİSK önderliğindeki
işçi direnişleri de sınıflar arası çatışmayı işaret etmektedir.
233
ilanında da yeni bir döneme girildiği ve “Türkiye’nin demokratik ve plânlı yoldan
kalkınmasına ve Batı uygarlık seviyesine çıkarılmasına hizmet etmek amacı ile”
Birliğin kurulduğu belirtilmektedir (Milliyet, 2 Ağustos 1971, 9). TÜSİAD, yabancı
ülkelerden ilham alarak, üyelik zorunluluğu olan meslek örgütlenmeleri (Odalar ve
Borsalar Birliği, Ticaret ve Sanayi Odaları, vb.) yanında “uzun vadeli hedefleri
planlayan, koordine eden yardımcı ve yapıcı kuruluş” olmaya aday olarak
kurulmuştur (Milliyet, 23 Ağustos 1971, Abdi İpekçi Feyyaz Berker’le Ropörtaj).
TÜSİAD, ulusal sanayicilerin önemli bir bölümünün desteği ile “TÜSİAD üyelerinin
belirli çıkarlarını korumak için değil, özel sektörün toplumsal varlığını
kanıtlama[yı]” amaçlamaktadır (Ropörtaj’dan akt. Buğra, 2010:337).
Türkiye bu dönemde dışa açılmak için yapısal değişimi yönünde küçük adımlar
atmaya çalışmakla birlikte, AET ile ilişkiler dolayısıyla dış ticarette serbestleşme
baskısı artmaktadır.
AET ile 12 Eylül 1963’de imzalanan Ankara Anlaşması doğrultusunda,
müzakerelerine başlanan Katma Protokol, 22 Temmuz 1971 gün ve 1448 sayılı
Kanun'la kabul edilmiştir.125
Protokol, 22 yıllık bir süreye yayılacak şekilde dış
ticarette serbestleştirme öngörmektedir. Serbestleşme sonucunda Türkiye Gümrük
Birliği’ne girecektir (Hiç, 1971). Katma Protokol’de Türkiye’nin Kalkınma
Planları’nda konulacak hedef ve hükümler için Protokol’e istisna getirilebileceği
belirtilmesine rağmen; Katma Protokol ile dış ticarette miktar ve oran olarak devletin
sınırlama yapma olanağı kalmamaktadır. Ancak, Protokol ile hangi mal ve
hizmetlerin dış ticaretinin ne kadar zamanda Ortak Pazar içerisinde
serbestleştirileceği karara bağlanabilmektedir. Ayrıca, Protokol’ün 51. maddesi ile
“Ortaklık Anlaşması’nın 20. Maddesinde yer alan hedeflerin gerçekleştirilmesi
amacıyla, Türkiye, bu Protokol’ün yürürlüğe girişiyle birlikte, Topluluktan gelen ve
ekonomik kalkınmasına katkıda bulunabilecek özel sermayeye tanıdığı rejimi
iyileştirmek için çaba göster[ecektir].” Bu nedenle, yabancı sermayenin Türkiye’de
yatırım yapmasının önündeki engeller de azaltılarak serbestleşme sağlanacaktır.
Tüm bunların bir araya gelmesiyle yapılandırılan dışa açık ekonomi ile
planlamada da “yeni bir dönem”in açılacağı görülmektedir. Türkiye, bu yeni döneme
125 Yürürlük tarihi 1973 yılı başıdır. Bkz. RG:03.08.1971.
234
sanayileşmiş bir ülke olarak girmek istemekte; 1971 yılında bu doğrultuda planlama
hazırlıklarına devam etmektedir. Ne var ki, planlamaya dair tükeniş hissedilmeye
başlanmıştır. DPT’nin 1971 tarihli Raporu’nda Ortak Pazar’a girişi ile “Türkiye’nin
ekonomik felsefesini, sistemini ve metod anlayışını terketme[si], plânlı kalkınmadan
vazgeçmek zorunda kalma[sı]” öngörülmektedir (Milliyet, 3 Şubat 1972).
ÜBYKP, AET ile ilişkilerin şekillendirdiği 30 Mart 1972 tarihli YPK’de126
kabul
edilen Strateji’ye dayanılarak hazırlanmıştır. Bu Strateji, Türkiye’nin ikinci
Perspektif Planı’dır (İlki 1963-1977 yıllarını kapsayan İlk Perspektif). Strateji kabul
edildiği dönemde henüz İlk Perspektif’in üçüncü dilimine girildiği halde, yeni bir
Stratejiye gereksinim duyulmuştur. Yeni Perspektif Plan, AET’ye giriş için
zorunludur (DPT, 1973c).
1971 yılında imzalanan Katma Protokol’de Türkiye’nin aşama aşama Ortak
Pazar’a girmesi planlanmaktadır. Türkiye’nin bu plana göre, 1995 yılında Gümrük
Birliği’ne girmesi öngörülmüştür. 1995 yılında Türkiye’nin Gümrük Birliği’ne bir
tarım ülkesi olarak girmemesi, bu tarihe kadar Türkiye’nin sanayileşmiş ülkelerin
seviyesini yakalaması gereklidir. Perspektif Plan, “AET’ye girmenin dezavantajlarını
öngörüp önlemek üzere Avrupa’daki en düşük gelir düzeyine sahip ülkesinin [İtalya]
seviyesine gelmeyi amaçlamaktadır. Bu doğrultuda, Yeni Perspektif Plan’ın amacı,
sanayileşmek ve dış kaynaklara bağımlılığın azaltılmasıdır. Bu amaçlarla birlikte,
milli gelir atışı sağlanacak, istihdam artırılacak, sosyal güvenlik yaygınlaştırılacak ve
gelir bölüşümünde adalet sağlanacaktır, yani kalkınma sağlanacaktır. Ne var ki,
kalkınma ölçümünde bir değişiklik yapılmaktadır. “Artık kalkınma hızı sadece gelir
artışı ile değil, ekonomide yapısal dönüşümü gerçekleştirmek” ile ölçülecektir (DPT
1973c). Sanayileşmede yapısal değişiklik sağlanarak kalkınma sağlanacaktır. Bu
yapısal değişim ile sanayinin milli gelir içindeki ağırlığı artırılarak (tarımın payı
%10’a düşecek, sanayinin payı %40’a çıkacaktır) ve sanayi üretiminde ara ve yatırım
malları üretimine geçilerek kritik eşik aşılacaktır (DPT, 1973b).
126 Dönemin Yüksek Planlama Teşkilatı, Nihat Erim, Başbakan ve YPK Başkanı, Sait Naci Ergin,
Maliye Bakanı; Naim Talu Ticaret Bakanı, Mesut Erez, Sanayi ve Teknoloji Bakanı, Memduh
Aytür, Müsteşar, Hikmet Çetin, İktisadi Planlama Dairesi Başkanı, Sadi Cindoruk, Sosyal Planlama
Dairesi Başkanı, Kâmran Baydur, Koordinasyon Dairesi Başkanı’ndan oluşmaktadır.
235
Perspektif Plan, karma ekonomi’yi ilkesel olarak benimsemekte ve diğer planlar
gibi kamu sektörü için emredici, özel sektör için yönlendirici planlama türünü kabul
etmektedir. Bu ekonomik sistemde, devlet sosyal sabit sermaye yatırımlarını
üstlenmekte ve sanayileşmenin altyapısını oluşturmakta ve özel sektörü
sanayileşmede teşvik edici rol üstlenmektedir. Bu nedenle, özel sektör yine ön
plandadır. Aynı zamanda özel sektörün sermaye birikiminin de ön planda olduğu
açıktır. Plan’a göre, “gelir dağılımı, istihdam ve sosyal güvenliğin yaygınlaştırılması
sanayileşmeyi yavaşlatmayacak şekilde uygulanacaktır.” (DPT, 1973c). Buna karşın,
Meclis tartışmalarında ÜBYKP’nin “çatısı sosyalist ölçülere göre kurulmuş, daha
sonra hükümetlerde meydana gelen değişmelerle plân bu ölçülerden kurtarılmaya
çalışılmış, fakat devletçilik yanı ağır basan bir doküman” olduğu noktasında
eleştiriler getirilmiştir (Turgut, 1973:11-12).127
ÜBYKP’nin bu eleştiriye maruz
kalmasında en büyük etken, ÜBYKP’nin “teknokratlar planı” olarak görülmesidir
(Çavdar, 2007:35). ÜBYKP, Erim Hükümeti’nde Başbakan Yardımcılığı yapan
Atilla Karaosmanoğlu128
ile DPT Müsteşarı Memduh Aytür129
ekibi tarafından
hazırlanmıştır. ÜBYKP’nin uygulaması ise 1973 yılında patlak veren Petrol Krizi ile
askıya alınacak, Türkiye bir plan dönemi içerisinde (1973-1977) yedi Hükümet’in
değişmesine tanık olacaktır.130
1974’de OPEC ülkelerinin petrol fiyatlarını artırmasıyla başlayan Kriz sonrasında
dış ödemeler dengesindeki kötüye gidiş, Türkiye’de 1975-1976 yıllarında kısa
dönemli dış kredilerle geçiştirilmiş, “1977 yılı, ertelenmiş ekonomik bunalımın
nesnel olarak da patlak verdiği yıl olmuştur” (Boratav, 2008:129). 1976’da açıklanan
127 Nihat Erim’in Başbakanlığındaki Hükümet tarafından başlatılan ÜBYKP daha sonrasında gelen
Hükümet’in (Ferit Melen Hükümeti 22 Mayıs 1972’de kuruldu) değişiklikleri ile kabul edilmiştir.
128 Atilla Karaosmanoğlu, DPT’nin kuruluşunda görev almış akademisyenlerdendir. Ayrıca, DB’de
çalışmıştır.
129 Memduh Aytür, Kuruç’a göre, “1961 Anayasası’nın [DPT’yi] hükümete tabi olmaktan, ondan
‘Aferin!’ alma zorunluluğundan arındıran” Müsteşar tarzının somut örneğidir (Kuruç, Mayıs
2010:367).
130 Ferit Melen (22.05.1972-15.04.1973), Mehmet Naim Talu (15.04.1973-26.01.1974), I. Ecevit
(26.01.1974-17.11.1974), Sadi Irmak (17.11.1974-31.03.1975), I.MC (31.03.1975-21.06.1977), II.
Ecevit (21.06.1977-21.07.1977) ve II.MC (21.07.1977-05.01.1978) Hükümetleri göreve gelmiştir.
Bkz. TC Başbakanlık Resmi Websitesi, http://www.basbakanlik.gov.tr/Forms/pCabinetRoot.aspx
236
dış ticaret verilerine göre, dış ticaret açığı 1974 yılına göre 1975 yılında %48,6
artmıştır. İthalatta artış %25, ihracatta ise %8,6 azalma gerçekleşmiştir (DİE
İstatistikleri’nden akt. Milliyet, 21 Ocak 1976). 1977 yılında “70 cente muhtaç”
duruma gelinmiştir (Kuruç, Mayıs 2010:361). Döviz sıkıntısının kısa vadeli
kredilerle aşılmasının olanaksızlaşması ve dönemi görece rahatlatan yurtdışında
çalışan Türk işçilerinden sağlanan döviz rezervlerinin eritilmesi (DPT, 1979) ile
Türkiye dış kredi kuruluşlarının -deyim yerindeyse- eline düşmüştür. Ödemeler
dengesindeki sorunlar, döviz kıtlığı ve enerji sıkıntısı, “sınai kapasite kullanım
oranı”nın düşmesine neden olmuştur (Boratav, 2008:143).
Ödemeler dengesi sorunun ötesinde, ekonomide bir takım yapısal sorunlar da baş
göstermiştir. “[İ]çe dönük ithal ikameci sanayileşme” döneminde talep yanlı politika
nedeniyle yüksek tutulan ücretler, 1973 – 1976 döneminde artmaya devam etmiş131
ve üretim maliyetlerini artırıcı etken olarak sermayeyi rahatsız etmeye başlamıştır.
1945-1973 yılları Keynesgil ekonominin altın çağı olarak “dinamik etkinlik”
dönemidir; 1973 yılı itibariyle işçi verimliliğinde görülen düşüşe karşın, örgütlü işçi
mücadelesi ile ücretlerin yüksek tutulması “sınıfsal uzlaşı”nın sonunu getirmiştir
(Türel, 2010:429). 1973 yılı ortasında “emek ve sermaye ilişkilerinde gerginlik” en
önemli gündem maddesidir. “Gelir dağılımını olumsuz biçimlerde bozan 1971
Rejimi’nin toplumsal maliyeti, böyle bir ortamda emeği grevlere, sermayeyi ise
lokavtlara iten derin uzlaşmazlıklarda tüm ağırlığıyla bulunabilir” (Gevgili, 15
Ağustos 1973). 1973 yılında devam eden Bursa Otomotiv, Ereğli Demir-Çelik ve
petro-kimya işkolundaki grevlere karşılık, Türk-İş Genel Kurul Raporu’na göre,
1970’de 1385 olan lokavt, 1971’de 2054’e ve 1972’de 2782’ye kadar çıkmıştır
(Cem, 7 Ağustos 1973). Ayrıca, 1970’lerde ekonomi, tekelleşme ve Çok Uluslu
Şirketler’in (ÇUŞ)132
yaygınlaşması gibi yapısal unsurlarla “yeni bir aşamaya
gelindiğini duyur[maktadır]. Bu, burjuvazi içinde sınıf içi çelişkilerin keskinleştiği ve
131 Ücretlerin sınai katma değerdeki payı 1973’den 1976’ya 24,1’den 31,7’ye çıkmıştır (Boratav,
2008:137).
132 Türkiye’de faaliyet gösteren ÇUŞ’lar hakkındaki DPT’nin Raporu’na göre, imalat sanayinin
toplam cirosu içinde ÇUŞ payı 1963’de %6,9 iken, 1968’de %7,6’ya çıkmış, 1973’de ise %16,4’e
sıçramıştır (Milliyet, 3 Eylül 1975).
237
yapısal değişimin bütün toplumu yeni mevzilenişlere ittiği bir tarih ânıdır” (Gevgili,
15 Ağustos 1973).
Büyük sermaye çevreleri “bu başıboş gidişe dur denilmesinin sendikaların
disiplin altına alınmasının, sermaye için gerekli güven ortamının yeniden
yaratılmasının çağrılarını 1979 yılından itibaren açıkça yapmaya başlamıştır”
(Boratav, 2008:146). İşçiler için de 1977 yılı 1 Mayıs ile başlayan örgütlü
mücadelede yükseliş devam etmektedir. İşte bu sosyo-ekonomik koşullarda, siyasal
alan içerde sermaye – emek çatışması, dışarda emperyalist aktörlerin baskısı ile
şekillenmiştir. Söz konusu “siyasi ve sosyal dengelerin sarsıldığı dönem” (142)
siyasal sisteme güçlü bir iktidarın gelmesini engelleyerek, siyasal istikrarsızlık
karakteri vermiştir.
C. “PLANLAMADA YENİ DÖNEM”E DOĞRU: DBYKP’NİN
ÖYKÜSÜ
1978-1980 yılları Türkiye’nin kalkınma planları açısından en entrikalı
dönemlerden biridir. DBYKP’nin II. MC Hükümeti tarafından önce geciktirilmesi,
ardından titizlikten uzak bir tavırla kısa sürede hazırlanmasına tanık olunmuştur.
TBMM’ye sevk edilmesine rağmen, DBYKP’nin zamanında kabul edilmemesi
nedeniyle Türkiye 1978 yılına Plansız Bütçe ile girmiştir. 1978 yılında, CHP’nin
iktidara gelmesi ile II. MC Hükümeti’nin DBYKP Taslağı geri çekilerek, yeni
DBYKP’ni hazırlamıştır. DBYKP’nin onay sürecinde ve sonrasında devreye
uluslararası sermaye ile paralel çıkarları sahiplenen yerli sanayi sermayesinin
eleştirilerinin girmesi ile DBYKP’nin da geleceği tehlikeye düşmüştür. DBYKP’nin
gayriresmi olarak tasfiyesi 24 Ocak Kararları ile gelmiş, 12 Eylül Darbesi ile
Türkiye’nin geleceğine dair kurgusu köklü bir değişikliğe uğramıştır.
Bu süreç, öncelikle tarihsel olarak incelenecek, ardından siyasal çatışmanın
siyaseti ve yönetimi çözümlenmeye çalışılacaktır.
238
1. Planlama Gündemi: Eskiye Karşı Yeni DBYKP Mücadelesi ve
Uyarlamacı-Plancılığın Zaferi
ÜBYKP, 1977 yılında sonlanacaktır; 1978 yılından itibaren DBYKP’nİn
yürürlüğe girmesi gerekmektedir. Beş yıllık kalkınma planı hazırlık sürecinin 2 yıl
sürmesi nedeniyle, DPT 1976 yılı başında planlama çalışmalarına başlamıştır. Plan
hazırlıkları, 1976 – 1977 yılında, Kriz’in şiddetlendiği, döviz sıkıntısı, enflasyon,
enerji sıkıntısının devam ettiği bir dönemde başlamıştır.
1975 Mart ayından Haziran 1977 Genel Seçimi’ne kadar AP – MSP – MHP
azınlık Hükümeti Milliyetçi Cephe (MC) adıyla iktidardadır. 1 Nisan 1975’de
açıklanan Koalisyon Protokolü’ne göre, Hükümet’in temel amacı “komünizme ve
anarşiye karşı tedbir” almaktır (Milliyet, 1 Nisan 1975, 1). MC Hükümeti, solun
yükselişine karşı sağ ideolojinin birleşmesi olarak görülmektedir: Sermaye yanlısı
Adalet Partisi, ülkücü Milliyetçi Hareket Partisi, İslamcı Milli Selamet Partisi
(Çavdar, 2007:41).
Sağ ideolojinin cephesi iktidarında planlama arka plana itilmiştir. Yaz aylarında
çıkan DPT Raporlarına göre, kamu yatırımlarında gerçekleşme rakamları
%18,3’lerde seyretmekte (Milliyet, 15 Temmuz 1975), yatırımlarda gecikmeler
yaşanmaktadır (Milliyet, 4 Ağustos 1975). Durum, DPT açısından kötüye
gitmektedir. DPT’nin süs haline getirildiği dilden dile dolaşmaktadır. Bir yıl
öncesinde (1975) muhalefet partisi lideri Ecevit, Kimya Mühendisleri Odası
tarafından düzenlenen Sanayi Kongresi’nde artık DPT’nin önerilerine kulak
asılmadığını, kurumun süs haline getirildiğini belirtmekte; planlamaya önem
verilmesi gerektiği uyarısında bulunmaktadır (Milliyet, 18 Kasım 1975, 10). DPT,
1976 yılında yolsuzluk iddiaları (Milliyet, 7 Nisan 1975, 10),133
yetkilerinin
kısıtlanması (Milliyet, 26 Ağustos 1975, 9)134
haberleri ile gündemdedir. Ayrıca,
Hükümet ile DPT arasında bir soğukluk olduğu da sıkça dile getirilmekte; tersi
olması gerekirken DPT’ce belirlenmesi gereken taban fiyatlarının önce BK’de kabul
133 CHP’li Çakmur’un Meclis’e verdiği soru önergesinde MC Hükümeti Maliye Bakanı Yılmaz
Ergenekon’un DPT Teşvik Uygulama Dairesi Başkanı olduğu dönemde Demirel ailesinin sahip
bulunduğu şirketlere usulsüz kredi sağlayıp sağlamadığı sorulmaktadır.
134 1975/3 sayılı Genelge ile yıllardır DPT tarafından yapılan tasarruf ve yatırım imkânı sınırını tespit
işi, 1976 programı için Maliye Bakanlığı’na verilmiştir.
239
edildiği, daha sonra DPT’ye imza için geldiği belirtilmektedir (Milliyet, 26 Ağustos
1975, 9). 1975 yılı sonunda ise “DPT 1976 yılı programını yaparken”, Maliye
Bakanlığı’nın DPT’yi bütçe hazırlık çalışmalarından çıkarması nedeniyle program –
bütçe bağlantılarının nasıl oluşturulacağı da açıkta kalmıştır (Milliyet, 5 Kasım 1975,
9). 1976 yılında da DPT’ye yönelik “devreden çıkarma” operasyonu devam etmiştir.
1976 yılı Programı DPT tarafından hazırlanarak BK’ye verilmiş, BK Program metni
üzerinden inceleme ve değişiklik yaparak RG’de yayınlatmıştır. Oysa söz konusu
değişikliklerin tekrar DPT’ye bildirilerek YPK’de onaylanması gerekmektedir.
Dahası, RG’de yayınlanan Program’da “Yüksek Planlama Kurulu’nda kabul edilen
metindir” ibaresi yer almıştır. Söz konusu değişiklikler, RG’de yayınlanan
Program’ın bazı sayfalarının YPK mührünün olmadığının farkedilmesi ile ortaya
çıkmıştır. Bunun üzerine, CHP Genel Başkan Yardımcısı Deniz Baykal, “Plânlama
Teşkilâtı’nın görüşlerinden hoşlanmayan Hükümet[in], bir gece yarısı sessizce
kendini DPT yerine koyup Program klişeleri üzerinde tahrifat yapma yoluna
git[tiğini]” iddia etmiştir (Milliyet, 12 Şubat 1976, 1). Değiştirilen maddeler,
enflasyonun MC Hükümetleri döneminde de devam ettiği ve işçi ücretlerinin
düştüğüne dair satırlardır. Hükümet ise, söz konusu değişikliklerin kendi yetkisi
dahilinde olduğunu (Milliyet, 20 Şubat 1976, 7) belirtmektedir.
Yukarıda kısaca değinilen ekonomik – siyasal koşullar ve DPT’nin zayıflatılma
sürecinde, DBYKP hazırlıkları başlamıştır. DBYKP, 17 Mart1976 tarih ve 3.1.5-
4.1.76.1160 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile başlatılmış; 100’e yakın Özel İhtisas
Komisyonu kurulmuştur. Plan hazırlıkları, “Hükümet[in], ortaklar arasındaki çelişki
yüzünden ‘politik tercihi’ni saptayıp Devlet Plânlama Teşkilâtı’na bildirme[mesi]”
nedeniyle ‘Melen Modeli’ doğrultusunda, DPT tarafından seçilen “teknisyen tercihi”
üzerinden oluşturulmaya başlanmıştır (Milliyet, 22 Nisan 1976, 9).
Bu dönemde, Erol Manisalı, sanayileşme stratejisi üzerine tartışma olduğunu
sezdiren bir karşılaştırma yapmaktadır. Türkiye’de sanayileşme hedefi ortaktır ancak
hangi sanayileşme stratejisi kabul edilecektir?
“Birinci görüş, ekonomik gelişmenin belirli sanayi dallarında uzmanlaşarak
gerçekleştirilebileceğini savunmakta, bundan dolayı da ağır sanayi, yatırım malları
gibi ileri teknoloji ve büyük sabit sermaye yatırımı gerektiren alanlara kayılmamasını
önermektedir. Bu stratejiyi benimseyenlere göre, Türkiye uluslararası ekonomideki
240
yerini, “rekabet olanağı bulunan” sanayi dallarında dışa açılma suretiyle almalıdır.
Yoksa, gücünün üstündeki sanayi alanlarına kaydığı takdirde, ekonomik gelişme hızı
azalacak, ekonomi gerek iç gerekse dış ekonomik koşullar açısından devamlı
bunalım durumunda bulunacaktır. Bu düşünce, Türkiye’yi “karşılıklı üstünlükler”
açısından ele almakta ve gıda, dokuma, deri, konfeksiyon, toprak ve orman ürünleri
gibi hafif sanayi dallarında, uzmanlaşmaya doğru itmektedir.”
İkinci görüş ise ithal ikameci sanayileşme stratejisinde ilerlemekle, “yatırım ve
ara malları endüstrilerinde de gelişmesini savunarak, gerçek anlamda sanayileşmeye
ancak bu yolla ulaşılabileceği” düşüncesine dayanmaktadır (Manisalı, 25 Temmuz
1976). Özel sektörün en önemli temsilcilerinden Odalar Birliği’nin gündeminde ise
tekelleşmenin teşvik edilmesi vardır. Odalar Birliği, “yeni plan döneminde, aynı
dalda çalışan firmaların birleşmesi için teşvik tedbirleri getirilme[sini] ve belirli
büyüklüklerin altındaki firmalara yatırım izni verilmeme[sini]” önermektedir
(Milliyet, 14 Eylül 1976). Odalar Birliği’ne göre, teknolojinin geliştirilmesi, döviz
giderlerinde azalma, yeniden yatırım oranının yüksek tutulması, vergi gelirlerinin
yüksek tutulması yönünden tekelleşmenin sağlanması gereklidir. Bu sayede, dış
piyasalara açılma bakımından da avantaj sağlanacaktır.
1976 yılında bekleyiş devam etmiş, ilk YPK toplantısı 5 Mart 1977’de
toplanabilmiştir (Milliyet, 7 Mart 1977). YPK toplantısında DPT Hükümet’e 21
kalkınma modeli sunmuş; teknisyen tercihi olarak seçilen %8,5’luk kalkınma hızını
öngören model tanıtılmıştır. Başbakan Demirel, kalkınma hızının artırılması
yönündeki isteği doğrultusunda, YPK toplantısında DPT Yönetimi’ne “Sizden
istediğim kafanızdaki rakamları büyük tutmanızdır. Büyük rakamlardan korkmayın,
büyük düşünün” tavsiyesinde bulunmuştur (Milliyet, 7 Mart 1977). YPK
toplantısında, DPT tarafından Hükümet’in plan çalışmaları ile Plan Strateji ve
Hedeflerinin istenmesi talebi iletilmiştir. Ne var ki, bu dönemde Haziran 1977’de
erken seçim kararı alınması ile süreç bir kez daha askıya alınmıştır. Seçim öncesi ve
seçim sonrasında sermaye örgütlerinden gelen açıklamalar, plan hakkındaki
belirsizliklerin giderilmesi yönündedir. Örneğin, 13 Nisan’da Ankara Sanayi Odası
Başkanı, 21 Ekim’de TÜSİAD Başkanı Feyyaz Berker plan çalışmalarını teşvik edici
yönde açıklamalarda bulunmuşlardır (Milliyet).
Haziran 1977’de Genel Seçim yapılmış, CHP %41,39’luk bir oy oranı ile en çok
oy alan parti olmuş, AP ise %36,89’luk oy ile ikinci sırada yer almıştır. CHP seçim
241
zaferine rağmen Meclis’te çoğunluğu sağlayamamış ve sembolik bir Hükümet
kurmuş, güvenoyu alamadan düşmüştür. Temmuz 1977 itibariyle MC ikinci kez bir
araya gelerek Koalisyon Hükümeti’ni kurmuştur.
Demirel’in YPK toplantısında DBYKP’yi Mayıs ayı başında Meclis’e sunma
isteğine rağmen, Ağustos 1977’de Hükümet’ten YPK’ye hala bir yanıt verilmemiştir.
Trabzon CHP milletvekilli Ertöz Vahit Suiçmez Başbakan’ın yanıtlaması istemiyle
verdiği soru önergesinde plana gerekli önemin verilmediğinin görüldüğünü belirtmiş;
“Planla ne zaman ilgileneceksiniz?” diye sormuştur (Milliyet, 22 Ağustos 1977, 10).
II. MC Hükümeti, plana ilgi duymazken, Eylül 1977’den itibaren başlayan IMF
görüşmeleri sürecinde plana gereksinim duyacaktır. İlki Eylül 1977’de ikincisi Ekim
1977’de gerçekleştirilen görüşmelerde devalüasyon, ithalat, ihracat tedbirleri, KİT
malları fiyatları gibi konular ele alınmıştır (Milliyet, 5 Eylül 1977; 14 Ekim 1977).
Görüşmelerde yetkililer kurumların sağladıkları bilgi ve belgelerin birbiriyle
çeliştiği, 1978 yılı Programı’nı görmeyi istedikleri ancak Kalkınma Planının ve yıllık
programın hazır olmaması nedeniyle sorun yaşandığını belirtmişlerdir (Milliyet, 17
Ekim 1977). Tam da bu sıralarda DPT uzmanlarının DBYKP’nin yetişmeyeceğini,
ne yapacaklarını bilmediklerine dair açıklamaları basında yer almıştır (Milliyet, 5
Ekim 1977).
IMF ile görüşmelerin gidişatını etkilemesi dolayısıyla gündeme gelen Plan
çalışmaları, DPT Müsteşarı’nın (Kemal Cantürk) Daire Başkanlarına acil plan
hazırlanmasını isteğini iletmesi ile başlamıştır (Milliyet, 22 Ekim 1977). Bu istek
üzerine İktisadi Planlama ve Sosyal Planlama Daire Başkanları YPK’de kabul
edilmiş bir Strateji’nin olmadığını, Hükümet’in yükümlülüklerini yerine
getirmediğini; bu durumun DPT ile alay etmek olduğunu belirten açıklamalarda
bulunmuştur (Milliyet, 22 Ekim 1977). Öyle ki, Anayasa’nın 94. Maddesine göre
Bütçe en geç 30 Kasım akşamına kadar Meclis’e sevk edilmelidir. Ayrıca, 91 sayılı
DPT Teşkilat Kanunu 15. Maddesine göre uzun vadeli planların uygulama aracı olan
yıllık programlara dayanarak bütçe oluşturulmalıdır. Diğer bir deyişle, 30 Kasım
akşamına kadar Plan, Program kabul edilmiş olmalıdır ki Bütçe Meclis’te
görüşülebilsin.
DPT içerisinde Hükümet’in tavrına karşı ortaya çıkan tepki, Hükümet tarafından
Mustafa Ernam’ın DPT Müsteşarlığı’na vekaleten atanması sonrasındaki kadro
242
değişiklikleri135
ile yanıtlanmıştır (Milliyet, 10 Kasım 1977). Atama sonrasında plan
çalışmalarına dair baskılar artmıştır. 9 Kasım 1977’de toplanan YPK’de Başbakan
Yardımcısı Erbakan “manevi kalkınma”nın önemini vurgulayarak, Plan Strateji ve
Hedefler Taslağı’nın iki gün içerisinde teslim edilmesini talep etmiştir (Milliyet, 26
Kasım 1977). Ardından 12 Kasım’da tekrar toplanan YPK’de DPT uzmanları
Strateji’yi teslim etmelerine rağmen, DPT dışında hazırlanan bir Strateji’nin
görüşülmesine tanık olmuşlardır. YPK’ye MSP ve AP tarafından hazırlanan iki farklı
Strateji’nin geldiği anlaşılmış; YPK’de bu iki Strateji’nin birleştirilmesine karar
verilmiştir (Milliyet, 15 Kasım 1977). YPK tartışmalı geçmiştir, şöyle ki kalkınma
hızı olarak %8,5’i kabul edilmesine karşılık, Hazine Genel Müdürü ile Merkez
Bankası Başkanı bu kalkınma hızının “16 milyar dolar dış borçlanma gerektirdiğini”,
Türkiye’nin bu borçlanmayı gerçekleştirmesinin olanaklı olmadığını belirtmişlerdir
(Milliyet, 14 Kasım 1977). YPK’nin ardından da, DPT uzmanları Strateji
hazırlanmasının DPT’nin görevi olduğunu fakat YPK’de görüşülen Strateji’nin DPT
dışında hazırlanması dolayısıyla planlama sürecinde “yasal kurallardan
uzaklaşıldığı”nı belirten, bu nedenle teknik sorumluluk taşımadıklarını bildiren bir
dilekçeyi Müsteşar Vekili’ne iletmişlerdir (Milliyet, 26 Kasım 1977). Bu tepki de
yine kadro değişikliğine neden olmuştur (Milliyet, 19 Kasım 1977).136
Her şeye rağmen, Uzun Dönemli Kalkınmanın ve Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma
Planı Stratejisi, 28 Kasım 1977’de, Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı ise 29
Kasım 1977’de BK’de kabul edilmiş (RG: 28.11.1977/16123; 30.11.1930
Mükerrer/19125), Başbakanlığın 22 Aralık 1977 günlü 166/80-09050 sayılı
tezkeresine ekli olarak Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı’na sunulmuştur (CS
28.2.1978, ZC D.17 C.37 B.33 s.30). Strateji, 28 Kasım 1977 tarihli mükerrer RG’de
yayınlanmıştır. Ardından “1 günde hazırlanan plan müsveddesi”nin de Müsteşar’a
verildiği haberi verilmiştir (Milliyet, 29 Kasım 1977). Aynı gün Sosyal Planlama
135 Ernam, 1 Kasım 1977’de Sosyal Planlama Dairesi Başkanı İcen Börtücene’yi görevden almıştır
(Abdi İpekçi, 5 Aralık 1977).
136 Sosyal Planlama Dairesi Araştırma Şube Müdürü Oktay Varlıer görevden alınarak, yerine Talip
Alp vekaleten atanmıştır.
243
Dairesi Planlama Şubesi Başkanı Timur Erkman ve Araştırma Grubu Başkanı Erol
İmre istifa etmiştir (Milliyet, 29 Kasım 1977).137
Kabul edilen Plan “birbiriyle bağlantısı ve tutarlılığı bulunmayan metinler ve
tabloların istiflenmesinden ibaret”tir (Kuruç, Mayıs 2010:361). Strateji ve Plan’ı
hazırlayan DPT Koordinasyon ve İktisadi Planlama Dairesi Başkanları tarafından da
iç tutarlılıktan yoksun bulunan metnin plan olmadığına dair açıklamalar yapılmıştır
(Milliyet, 3 Aralık 1977). Bu beyan da kadro değişikliğine neden olmuştur.138
Diğer
yandan, plan metninin tutarsızlıkları Müsteşar Vekili Ernam tarafından da kabul
edilmiş, Plan Meclis’e verildikten sonra Plan’ın yeniden hazırlanması talimatı
vermiş; uzmanlar ise yanıt olarak üç aylık bir süreye gereksinim duyduklarını
belirtmişlerdir (Milliyet, 20 Aralık 1977). Müsteşar Vekili’ne göre ise “bir bardak
suda koparılmak istenen fırtına, ideolojik saplantılardan kendini kurtaramayan ve bu
yolda kendilerine politik kariyer yapma umudunda olan birkaç kişinin eseridir.”
(Milliyet, 9 Aralık 1977). Ernam’a göre, Plan 3-4 günde hazırlanmamıştır, 2 yıldır
süregelen çalışmalar sonucunda ortaya çıkmıştır.
1977 yılı Plan çıkmazında kapanırken, 31 Aralık 1977’de verilen Gensoru
sonucunda II. MC Hükümeti BK güvensizlik oyu ile düşürülmüştür (MM 31.12.1977
5.Dönem C:2 B:85 s.117). Cumhuriyet tarihinde “ilk kez güvenoylaması ile
hükümetin düşmesi”ne neden olan CHP Grubu adına verilen Gensoru, Başbakan
Süleyman Demirel başkanlığındaki BK’nin “içte ve dışta güvenliği sağlayamadığı,
cephecilik anlayışıyla ulusal birliği zedelediği, Türkiye'nin gelişmesini engellediği,
halk çoğunluğunu yoksulluğa sürüklediği ve Türkiye Cumhuriyeti Devletini
Anayasanın belirlediği kurallardan ve çerçeveden uzaklaştırmaya çalıştığı” iddiası ile
verilmiştir. Gensoru sırasında yapılan güven oylaması ile BK düşürülmüştür (MM,
29.12.1977 5.Dönem C:2 B:84 s. 49).
“Aslında kamuoyundaki kanaat şudur:
Bu düşen Hükümetten daha kötü bir Hükümet olamaz.”139
137 Türkiye’de 1973 yılında itibaren Plan – Program – Bütçe yönetiminin kullanıldığı göz önüne
alındığında, bütçeden önce Uzun Dönemli Plan ile Program’ın hazırlanmasının önemi daha net
anlaşılabilir. PPB sistemi ile ilgili erken tarihli bir çalışma için bkz. Dicle, 1970.
138 Yayın Temsil Şube Müdürü Doğan Olcay görevden alınmıştır (Milliyet, 3 Aralık 1977).
139 Türk-İş Genel Başkanı Halil Tunç’un Milliyet’e yaptığı açıklama (Milliyet, 4 Ocak 1978).
244
II. MC Hükümeti’nin Meclis’deki sandalye sayısı 228 olduğu halde güven
oylamasında 218 evet çıkmıştır. Söz konusu 10 kişilik fire, AP’den ayrılan iki
bağımsız milletvekili, CGP Genel Başkanı Turhan Feyzioğlu ile CGP’li vekil Salih
Yıldız, DP’li milletvekili Faruk Sükan’dan oluşmaktadır. On bağımsız milletvekili de
red oyu vermiştir (Milliyet, 1 Ocak 1978). Güvensizlik oyu sonrasında, Hükümeti
kurma görevi verilen CHP lideri Ecevit, güvensizlik oyu veren CGP, DP
milletvekillerinden ve Bağımsızlardan oluşan bir Hükümet kurmuştur (Milliyet, 6
Ocak 1978).140
Hükümet’in kurulmasından kısa bir süre sonra, DPT Müsteşarlığı’na Doç. Dr.
Bilsay Kuruç atanmıştır. Başbakan Ecevit, atamayla ilgili beyanında “Devlet
Plânlama Teşkilâtına yeniden işlerlik kazandırma ve bu çok önemli ve değerli
kuruluşumuzun… hizmetlerinden toplumsal gelişmemiz ve ekonomimiz konusunda
gereğince yararlanma olanağı[nın] yeniden elde edilmiş olaca[ğını]” belirtmiştir
(Milliyet, 28 Ocak 1978). Gerçekten, Hükümet’in ekonomideki sorunları çözme
gayretinin ilk adımı olan “Savurganlığı ve Kötüye Gidişi Önleme” çalışmaları
DPT’nin katılımı ile başlamıştır (Milliyet, 15 Şubat 1978).
Buraya kadar gelen süreç içerisinde, açıktır ki MC Hükümetleri iktidarında DPT
ve planlama siyasal iktidarın desteğinden yoksun bırakılması ile siyasal-yönetsel ve
toplumsal bir prestij kaybına uğratılmıştır. Ecevit Hükümeti ile DPT’nin ve
planlamanın konum ve işlevinde olumlu gelişmeler ortaya çıkmıştır.141
Kuruç’un Müsteşarlığa gelmesi ile yeni atamalar gerçekleştirilmiştir (Milliyet, 2
Şubat 1978).142
Kadroların da tamamlanması ile DPT’de Plan çalışmalarına yeniden
başlanmıştır. II. MC Hükümeti’nce hazırlatılan, DPT uzmanlarının Kasım 1977’de
belirttiği gibi Plana pek benzemeyen metin, Şubat 1978’de Plan Karma Komisyonu
tarafından Hükümet’e geri verilmiştir (MM 7.2.1978 5.Dönem C:2 B:102 s.544-
140 11 AP’li milletvekilinin bakanlık alma koşulu ile partilerinden istifa ederek, Hükümet’e güvenoyu
vermesi ile kurulan Hükümet, Ecevit ile AP milletvekillerinin Güneş Motel’de gerçekleştiği
söylenen pazarlık nedeniyle “Güneş Motel Hükümeti” olarak tarihe geçecektir.
141 Ne var ki, DPT – Hükümet ilişkilerindeki sıcaklığın ileriki dönemde korunamadığı sıklıkla dile
getirilmektedir.
142 Sosyal Planlama Dairesi Araştırma Şube Müdürü İsmail Karaman ile Planlama Şube Müdürü İlhan
Dülger görevden alınmıştır. Oktar Türel İktisadi Planlama Dairesi Başkanlığı’na, İcen Börtücene
[Timur Erkman mı] Sosyal Planlama Dairesi Başkanlığı’na atanmıştır.
245
545). Plan Karma Komisyonu, 77 sayılı Yasa’ya göre 6 Şubat 1978 Pazartesi günü
yapılan görüşmelerin sonucunda, aynı Yasanın 2. maddesinin (d) bendine uygun
olarak Hükümet’e geri verme gerekçelerini, Karma Komisyon’un üye tam sayısının
salt çoğunluğunun oyu ile kabul etmiştir. Plan, (1) 28 Kasım 1977’de RG’de
yayınlanan Strateji ile uyumlu olmadığı, (2) makro büyüklükler ile sektörel
büyüklükler arasında bağlantı ve tutarlık sağlanmadığı ve bu nedenle bütünlükten
uzak olduğu, (3) kamu kesimi finansman dengesi bulunmaması, (4) sektörler arası ve
sektörel hedeflerin uyumsuzluğu, (5) kamu ve özel sektör yatırım ve harcamalarının
belirlenmiş olmaması, (6) gecikmesi nedeniyle geçerliliğinin kalmadığı gerekçeleri
ile Hükümet’e geri verilmiştir (MM 7.2.1978 5.Dönem C:2 B:102 s.544-545). DPT,
öncelikle ÜBYKP’nin 5. Dilimi olarak 1978 Programını hazırlamıştır. Temel hedef
ve büyüklüklerin yeniden belirlendiği Program, YPK’de görüşülerek kabul edilmiş
ve Mart ayı başı itibariyle yürürlüğe girmiştir (Milliyet, 2 Mart 1978).
1978 yılında döviz darboğazı, enflasyon ve enerji kıtlığı gibi sorunları devralan
Ecevit Hükümeti için öncelikli sorun, döviz sıkıntısını gidermek üzere kredi
olanaklarını değerlendirmek olmuştur. Bu doğrultuda, 1978 yılı başından itibaren
hem DB (16 Şubat 1978) hem IMF (Milliyet, 27 Şubat 1978) hem OECD (Milliyet,
Mayıs 1978) temsilcileri ile müzakereler başlamıştır.
Hükümet, IMF ile müzakereler devam ederken, Mart 1978’de Türk Lirası’nın
değerinde %32,1’lik bir indirim yapmıştır (Milliyet, 2 Mart 1978).143
Devalüasyon
kararının, Hükümet’in IMF ile müzakereleri kolaylaştırmak üzere aldığı bir önlem
olduğuna dair söylentiler Mart 1978’deki gündeme oturmuştur. Nihayetinde, Mart
sonunda IMF ile stand-by anlaşması imzalanmıştır (Milliyet, 24 Mart 1978). Bu
sırada DPT’de yeni atamalar yapılmıştır (Milliyet, 22 Mart 1978).144
Nisan 1978’de ise DB Başkanı McNamara Türkiye’dedir. McNamara
“Türkiye’nin ekonomik bakımdan büyük güçlükler içerisinde olduğunu biliyoruz.
Biz Dünya Bankası olarak Türkiye’ye elimizden gelen yardımı yapmak için hazırız”
beyanı ile Türkiye’ye adımını atmıştır (Milliyet, 10 Nisan 1978). Dünya
143 Devalüasyon sonrasında 1 dolar 25 TL, 1 Alman Markı ise 11,50 TL olarak ayarlanmıştır.
144 Koordinasyon Dairesi Başkanlığı’na Algan Hacaloğlu, İktisadi Planlama Daire Başkanlığı
Sektörler Şube Müdürlüğü’ne Erol Emre atanmıştır.
246
Bankası’ndan proje bazında talep edilen kredi, DBYKP açısından önem taşımaktadır
(Milliyet, 11 Nisan 1978, 14).
Mayıs 1978’de ise OECD ile görüşmeler yapılacaktır (Milliyet, 11 Nisan 1978).
IMF’nin yeşil ışık yakmasıyla borç erteleme ve yeni krediler gündeme getirilecektir.
Uluslararası kredi kuruluşlarla yapılan müzakereler haricinde, yıl boyunca Almanya,
Kuveyt ile de kredi için görüşmeler yapılmıştır (Milliyet, 9 Mayıs 1978; Milliyet, 25
Temmuz 1978).
7 Mayıs’da ise Vehbi Koç bir açıklama yaparak, Plan hakkındaki taleplerini iletir.
Temel istek, “özel ve kamu sektörleri[nin] ihracat seferberliğine yönelme[sidir]”
(Milliyet, 7 Mayıs 1978). Koç, yeni Hükümet’in dört aylık çalışmalarını
değerlendirdikten sonra bir takım uyarıları sıralamaktadır: Öncelikle, “Demokratik
sistemi benimsemiş olan memleketimizde özel sektörün çalışma sahası
daraltılmamalıdır. Türk müteşebbisini ekonomimizin itici gücü olduğu
unutulmamalıdır.” Ayrıca, “devletleştirme kararları ile ekonominin verimli çalışan
sektörleri verimsiz hale getirilmemelidir.” Özel olarak “IV. Beş Yıllık Kalkınma
Planında enerji üretimine özel sektörün katılımı öngörülmelidir.” (Milliyet, 7 Mayıs
1978). Koç, “[ç]alışma ve memlekete hizmet etme imkânı el[lerinden] alınmadığı
müddetçe Koç Topluluğu olarak yurt ekonomisinin gelişmesine katkı” sağlamaya
devam edeceğini bildirir. Koç’un açıklaması, sermayenin sınıfsal bir refleksi olarak
Hükümet’e bir uyarı niteliğindedir ve dış kredi kuruluşları ile görüşmelerin hemen
ardından yapılmış olması açısından anlamlıdır ve Plan Stratejisi hazırlıkları
döneminde verilmiş olması itibariyle doğrudan Plan’ı hedef almaktadır.
Mayıs sonunda yine sermaye örgütünden, İstanbul Sanayi Odası’ndan gelen
açıklama ise yine tekelleşmenin teşvik edilmesi yönündedir: “İzlenecek ekonomik
politikanın hedefi çok sayıda fakat küçük ölçekli yatırımlarda kullanılan sermayeyi
birleştirmek, az sayıda fakat büyük ölçekli yatırımlara yöneltmek olmalıdır. Tüm
özendirici önlemler bu hedef doğrultusunda kullanılmalıdır (Milliyet, 30 Mayıs,
1978). Bu çıkış ise, sermayenin tekelleşmenin teşviği yönündeki ısrarlı talebinin
devamıdır.
Mayıs sonunda Plan Stratejisi DPT tarafından hazırlanarak Başbakan’a
verilmiştir. Strateji, %8’lik büyüme ve vergide sosyal adaleti sağlayıcı tedbirler
önermektedir. Strateji, 7 Temmuz 1978’de YPK’de görüşülmeye başlanmış; 12
247
Temmuz’da Dördüncü Plan’ın Stratejiye uygun olarak hazırlanması için karar
alınmıştır (Kuruç, Mayıs 2010:368). Aslında, Temmuz 1978’e gelindiğinde Plan
Taslağı hemen hemen bitmek üzeredir (Milliyet, 27 Temmuz 1978).
1978 yılının yaz aylarında Hükümet ile Türk-İş arasındaki görüşmeler, Toplumsal
Anlaşma imzalanması ile sonuçlanmıştır. Hükümet işçi sınıfının desteğini arkasına
almış görünmektedir. Toplumsal Anlaşma metninin imzalandığı 19 Temmuz 1978’de
Başbakan Bülent Ecevit planlama sürecinin işçilerle birlikte yürütüleceğini
açıklamaktadır (Türk-İş’den akt. Koç, 1999):
“Aslında, yönetime ve sorumluluğa katılma hükümetimizin görüşüne göre yalnız
işyeri düzeyinde de kalmamalıdır. Biz Hükümet olarak ekonomiyi yönlendirirken,
ekonomik ve sosyal politikalarımızı saptarken, hükümetle bu anlaşmaya varmış
bulunan TÜRK-İŞ’le ortak hareket edeceğiz. Ve bu birlikte hareket etmeye, üzerinde
çalışmakta olduğumuz plan stratejisinde başlayacağız.
Yıllık programda, ayrıca günlük önemli ekonomik kararların alınmasında birbirimize
sürekli danışacağız ve gelirlerle fiyatlar arasında bir uyum, bir sağlıklı denge
sağlanmasını, birlikte gözetmenin gerekli koşullarını hazırlayacağız.”
İşçi sınıfı ile imzalanan anlaşmaya sermaye sınıfının tepkisi gecikmeyecektir.
23 Ağustos 1978’de BK’de “Temel Hedefler ve Strateji” kabul edilmiştir. Bu
sırada, Strateji’nin Başbakan tarafından yeniden yazıldığı haberleri çıkmıştır
(Milliyet, 17 Ağustos 1978).145
Strateji’nin kabulü ve Plan Taslağı’nın kamuoyuna açıklanmasının hemen
ardından IMF Heyeti’nin konsültasyon için Türkiye’ye gelmesi gündeme gelmiştir.
Haberlere göre, IMF, “İstikrar Paketi” uygulanırsa kredilerin 2. dilimini
salıverecektir (Milliyet, 9 Temmuz 1978). IMF’nin bu tutumu Mart 1978’de anlaşma
imzalandığı sıradaki tutumundan farklılaşmış, Hükümeti zor durumda bırakmıştır.
Yalnızca IMF değil, OECD de yaz döneminin ardından ekonomiye daha fazla
müdahale etmeye başlamıştır (Kuruç, Mayıs 2010).146
145 Strateji metninin Ecevit tarafından yeniden yazıldığı Dönem DPT Müsteşarı Bilsay Kuruç
tarafından teyit edilmektedir (Kuruç, Mayıs 2010).
146 DBYKP’nin Millet Meclisi’nde görüşülmesi sırasında Süleyman Demirel, IMF’nin Türkiye’ye
karşı tavır değişikliğinin 1977 Haziran – Ağustos aylarında başladığını, baskının Kıbrıs sorunu ile
bağlantılı olduğunu iddia etmektedir: “Bu baskı, Türkiye’ye Kıbrıs meselesini hallettirmek için
248
Plan Stratejisi ve Plan Taslağı üzerindeki baskılar içerde de farklı kesimler
arasındaki çatışmalarla yoğunlaşmaya başlamıştır. İlk huzursuzluk, TÜSİAD’ın
demeçlerinden hissedilmiştir. TÜSİAD’ın ardı ardına yayınladığı rapor ve görüşlerle
görüş ve istekleri Hükümet’e iletilmiştir (Milliyet, 17 Ağustos 1978). TÜSİAD
gidişattan tedirgindir. 1978 Yaz aylarında Amerika’dan dönen TÜSİAD Heyeti’nin
hazırladığı Rapor Kuruç’un özetlediği şekli ile şöyledir:
“Dünya Bankası’na göre, Türkiye Batı sanayi ile rekabete girişiyor. Bu yanlıştır.
Türkiye basit teknolojiye ve emek yoğun üretime yönelmeli, balık ağı, gömlek,
peynir, vs. üretmelidir. Küçük sanayiye ağırlık vermelidir. Dokuma ve tarım
ürünlerini Asya’ya ve Afrika’ya satabilir. Bütün bunlar gerçekçi kur ile olur. Türkiye
sağlıksız bir büyüme içindedir. Büyümesini Batılı dostlarının cebinden sürdürmek
istiyor. Yeni plan bu hatanın sürdüğünü gösteriyor.” (Kuruç, Mayıs 2010:374).
TÜSİAD açıklamasında, yılda %25’lik bir ihracat artışı olmasını önermektedir.
Bu ihracat artışının ancak yukarıda sayılan basit teknoloji ve emek yoğun üretimden
sağlanabileceği de açıktır. Bu nedenle TÜSİAD yatırımların sektörel dağılımının
değiştirilmesi gerektiğine de değinmektedir (Milliyet, 18 Ağustos 1978, 13). 1978
ortasındaki bu çıkışı, sermayenin artık ithal ikameci sanayileşmede derinleşme
stratejisinden ve dolayısıyla DBYKP’den desteğini çekmesi olarak
yorumlanmaktadır (Yalman, 2009:242). Ne var ki, 1980 yılına gelindiğinde
TÜSİAD’ın hala ithal ikameci stratejinin kötü uygulamasından bahsettiği ve ithal
ikameci strateji içinde ihracat teşviklerinin artırılmasından yana olduğu da
görülmektedir (Yalman, 2009:244). Bu dönemde, Kuruç’un dikkati çektiği gibi “iş
dünyasının sıkıntılı ekonomik konjonktür içinde iş adamı kimlikleri yerine ‘sermaye
sınıfı’ olarak, yani, önemli güç olarak görünmeyi tercih etmeleri ve eyleme
girişmeleri[ne]” tanık olunmaktadır (Kuruç, Mayıs 2010:376). Diğer bir deyişle,
TÜSİAD sınıfsal reflekslerle hareket etmektedir.
İzleyen Ağustos ve Eylül aylarında, Dördüncü Plan’ın geniş özetinin Tanıtma ve
Danışma Toplantıları ile geniş bir çevrenin görüşlerine sunulması gerçekleştirilmiştir
(Kuruç, 2010:368).
konmuş bir baskıdır. Ben söylüyorum! <<Ya bizim dediğimiz gibi yaparsınız, ya biz size bunu
yaptırırız>> baskısı. Bu telaffuz edilmez, bu telaffuz edilmez, etmezler de…” (MM 22.11.1978, ZC
D.5 C.7 B.8 s.291).
249
Bu görüşmelerde, DBYKP Taslağı Konusunda “TMMOB ve 18 Odasının
Görüşleri”nde şunlar dile getirilmiştir:
“Gerek plan, gerekse strateji toplumun bugünkü durumunun dışa vuran
düzensizliklerini belli ölçülerde saptayabilmektedir. Fakat bu toplumsal
bozuklukların temel nedenini saptamaya yanaşmamaktadır. Bütün bu toplumsal
bozukluklar ülkemizin emperyalist-kapitalist sistem içinde geri kalmış bir ülke
olmasından ve bu sistem içindeki merkezlerde oluşturulan iş bölümü ve sınırlaması
şartlarına uyma zorunluluğundan kaynaklanmaktadır… emperyalizmle ilişkiler göz
önüne alınmadan doğru bir durum saptaması ve bunun üzerinde yükselecek gerçekçi
bir plan yapmak olanaklı değildir. Kaldı ki saptamalar açısından plan ve son strateji,
ilk stratejinin [Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Stratejisi] çok gerisindedir.
Özellikle ilk stratejide hedeflenen toplum bağımsız bir kapitalist ülkenin toplumudur.
Ve bu hedefe de yapısal değişiklikler yapılmadan yalnız rasyonalize edici tedbirlerle
varılmak istenmektedir.” (TMMOB, 1978).
Emek örgütlenmesi olarak TMMOB’ye göre, bağımsız kapitalist bir toplumun
kendisi, yani emperyalizmden bağımsız bir kapitalist toplum olanaksızdır.
“Türkiye’nin kaynakları üzerinde bağımsız tasarrufta bulunabilen bir ülke olmadığı,
kaynakların kullanımının emperyalist odaklarca yönlendirildiği bilinci plana
yansımadığı için hedeflenen yapı da ulaşılması olanaksız bir yapı olmaktadır.”
(TMMOB, 1978:76-77). Planlama sürecinin anti-demokratik olduğu da
eleştirilmektedir. Planlama sürecinde, “2 Haziran DPT Stratejisinden 31 Ağustos
1978 stratejisine ve DBYKP taslağına varan zaman dilimi içinde plan hakkında bazı
kesimlerin görüşleri alınır görünürken hiçbir sonuca ulaşmamış – ancak bazı
kesimler görüş ve önerilerini plana adeta dikte ettirerek yansıtmışlardır.” Bu güçler,
“emperyalizmin uluslararası kuruluşları IMF, DB, OECD’dir. Bu güçler, yerli tekelci
sermaye kuruluşlarıdır. TÜSİAD’dır, Koç Holding’dir” (TMMOB, 1978:77). Tüm
bu gidişata karşı TMMOB, emperyalizme karşı bağımsızlığı, halk için özgürlük ve
demokrasiyi” savunduğunu belirtmiştir (TMMOB, 1978:77). Bu doğrultuda, “dış
ticaret, bankacılık ve sigortacılığın toplum yararına denetlenmesi”ni önermiştir
(Milliyet, 19 Eylül 1978).147
147 DBYKP’de “[k]aynak kıtlığının en önemli sorun durumuna geldiği IV. Plan döneminde plan
program ve projelerin finansmanı ve yönlendirilmesi bakımından olduğu gibi, dış ticaret ve
250
TMMOB’nin sözünü ettiğinin aksine, bu dönemde IMF ile başlatılan
görüşmelerde, IMF DBYKP’yi inceleyerek “öngörülen dış borç dengesini ve
kalkınma hızını ‘gerçekçi’ bulmadığını” açıklamıştır. Üstelik DPT’nin DB ve
IMF’nin bu görüşlerine karşı çıktığı belirtilmiş; “Plancılar arasında dış kuruluşların
Türkiye’nin konularına ‘aşırı ölçüde’ karışmaya başladıkları görüşü ortaya çıkmış,
bu kuruluşlara ödün verilmeden de gerekli kalkınmanın sağlanabileceği görüşü
yaygınlaşmıştır” (Milliyet, 25 Ağustos 1978).
Ulusal ve uluslararası sermaye kesimlerinin değişiklik baskısı altında, DBYKP
Eylül ayında YPK’ye gelmiş (Milliyet, 9 Eylül 1978); YPK’de kabulünden sonra
Kasım 1978’de BK’de kabul edilmiştir. Plan üzerinde bir diğer çatışma da BK’de
yaşanmıştır. DPT’nin de katıldığı Program ve Bütçe çalışmalarında ortaya çıkan
büyüme hızı ile ilgili sorun BK’ye taşınmıştır. DPT DBYKP’de büyüme hızı olarak
%6,7 olmasını öngörürken, Maliye Bakanlığı büyüme hızının %5,4 olması
gerektiğini savunmaktadır (Milliyet, 23 Kasım 1978). Diğer taraftan, Sanayi ve
Teknoloji Bakanı Orhan Alp, 1979 Program’da yer alan teşvik tedbirleri nedeniyle
BK’da Plan’ı eleştirmiştir. Program’da yer alan teşvik tedbirlerinin başvuru
yenileyenlere uygulanıp uygulanmayacağı ve motor sanayiinde teşviklerin alanı ile
ilgili tartışma nedeniyle, Program teşvik tedbirleri olmadan yayınlanmıştır (Milliyet,
9 Ocak 1979).
Motor ve otomotiv sanayi ile ilgili tartışma toplumsal alanda da çok geçmeden
yankılanmıştır. Otomotiv Sanayicileri Derneği, DBYKP’ni eleştirdiği Raporu’nda,
Otomotiv Sanayi Özel İhtisas Komisyonu görüşlerinin dikkate alınmayarak, üretim
hedeflerinin düşük tutulduğunu savunmuştur (Milliyet, 28 Kasım 1978).
Tüm bu tartışmalı süreç sonrasında Plan, 3 Kasım’da TBMM’de Plan ve Bütçe
Komisyonu’nda görüşülmeye başlanmıştır. 15 Kasım’da Senato’da ve 22 Kasım’da
Millet Meclisi’nde Plan sunuşu yapılmış ve ay sonunda görüşmeler tamamlanmış ve
12 Aralık’ta RG’de yayınlanmıştır (Kuruç, Mayıs 2010:370).
bankacılık kesimlerinde elde edilen yüksek kârların toplum yararına ekonomiye döndürülmesi ve
tüm plan ve politikaların başarısı açısından bu denetim[in] büyük önem taşı[dığı]” tespiti yapılarak
para-banka ve dış ticaretin plan disiplini içinde ele alınmasının zorunlu olduğu Plan metninde yer
almıştır (md.178).
251
DBYKP’nin Meclis görüşmeleri sert tartışmalara sahne olmuştur. 128 önergenin
verildiği görüşmelerde, tartışmanın ağırlık merkezi kamu öncülüğündedir. Meclis
Görüşmelerinin tamamlanmasından sonra, verilen önergelerin hiçbirinin kabul
edilmemesini gerekçe göstererek, AP, sürecin anti-demokratik olduğunu belirtmiş ve
oylamaya katılmamıştır.148
AP, tepkisini DBYKP’nin Anayasa’ya aykırı olduğu
iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne dava açarak göstermiştir. DBYKP’nin ve Yıllık
Program’ın onaylanmasına ilişkin Millet Meclisi’nin 30 Kasım 1978 tarihinde kabul
edilen 6 sayılı Plan Kararı’nın Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesiyle iptali istemiyle
Anayasa Mahkemesi’ne açılan dava Mahkeme tarafından reddedilmiştir.149
1978 yılı Kahramanmaraş Katliamı (Aralık 1978) gibi toplumsal huzurun son
temelini de yıkan siyasal çatışmaların içerisinde bitmiş, 1979 yılına Abdi İpekçi
(Şubat 1979) Suikasti ile girilmiştir. Bu dönemde, Hükümet içerde “iç kaynakları
seferber edemeyecek” ve dışta da “IMF’den destek alamayacak” duruma gelmiştir.
Örneğin, 1978’de dış kredi kullanımının %66,6 azaldığı tespit edilmiştir (Milliyet, 9
Şubat 1979).
1979 yılında da Hükümet’e ve DBYKP’ye uluslararası ve ulusal sermayenin açık
saldırısı devam etmiştir. DBYKP kabul edilmiş olmasında rağmen, TÜSİAD Türk
ekonomisi üzerine tartışmalara devam etmektedir. TÜSİAD’ın Başkanı Feyyaz
Berker, Türkiye’nin dışa açılmasının gerekliliğine vurgu yapmaktadır. Berker’e göre,
temel sorun kamu açıklarının enflasyonist baskısıdır. Enflasyonun düşürülmesi için
kamu yatırımlarının daraltılması gerekirken, “Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma
Planı’nda, bunun tam tersi yapılmış ve kamu yatırımlarına öncelik tanınmıştır.” Aynı
148 DBYKP, 450 üyeli Meclis’de (4 üyelik boş) 226 kişinin katıldığı oylamada 226 kabul oyu ile kabul
edilmiştir (MM 29.11.1978; ZC C.7 B.15 s.706-709).
149 Anayasa Mahkemesi, “Plân Kararının Kanun ve İçtüzük niteliğinde bir yasama belgesi
olmadığından, Anayasa Mahkemesinin görev alanına girmeyen dava”nın reddine karar vermiştir.
Kararda, kalkınma planlarının hukuki statüsüne dair şu görüş yer almıştır: “Öte yandan, kalkınma
planının içerdiği ilkeler, yasalara özgü buyurucu ve yasaklayıcı nitelikte de değildir. Anayasa
Mahkemesinin 23, 24 ve 25/10/1969 günlü ve E. 1967/41, K. 1969/57 sayılı kararında (AMKD sayı
8, S.18-31) da belirtildiği üzere, kalkınma planlarının herhangi bir kimseye doğrudan ödev
yüklemesi söz konusu olamıyacağı gibi, yürürlükteki yasaları değiştirici bir etkisi de yoktur” Bkz.
AM Karar No: 1979/018 Tarih: 12.4.1979,
http://www.anayasa.gov.tr/index.php?l=manage_karar&ref=show&action=karar&id=586&content=
252
toplantıda konuşan Rahmi Koç “dışa açık bir ekonomi ile Türk Lirası değeri dalgalı
kura bırakılırsa, önce olağanüstü düşecektir. Sonra dövizlere oranla ihracatımızı
değerli kılacak, iç talep kısılacak ve yavaş yavaş dengeye” oturacaktır (Milliyet, 28
Ocak 1979). Bu süreçte yapılması gereken açıktır: “ekonomik dengesizlikleri
kamçılayıcı nitelikteki Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı’nı bir yana bırakarak,
derhal enflasyonla mücadeleye ve iç ekonomik dengeleri sağlamaya öncelik verecek
iki yıllık bir istikrar programı hazırlamak ve bunu uygulamaya koymaktır” (Prof. Dr.
M. Orhan Dikmen, İktisadi Araştırma Vakfı, Milliyet, 10 Şubat 1979).
Açıklamayı izleyen ay içerisinde, İstikrar Tedbirleri hazırlıkları başlamıştır.
Hükümet tarafından hazırlanan “Ekonomiyi Güçlendirme Önlemleri” Paketi Mart
1979’da CHP Yönetim Kurulu’na sunulmuştur. Paket, önceki Hükümetlerin
uyguladıkları sonuç vermeyen önlemlerden ibaret bulunarak eleştirilmiş, görüşmeler
sonunda önlemlerin iç kaynakların kullanımı çerçevesinde DBYKP ve 1979
Programı’na göre yeniden kurgulanması kabul edilmiştir. Bu doğrultuda, DPT’nin
devreye girmesi onaylanmıştır (Milliyet, 7 Mart 1979). Çalışmalara dahil olan DPT,
“Ekonomiyi Güçlendirme Önlemleri” Paketinde “Türkiye’nin kendi gücünü tam
değerlendirmesi, kamu denetimi dışında kalan ekonomik dinamiğin toplum yararına
değerlendirilmesi” ile hareket edileceğini beyan ederek çalışmalarına başlamıştır
(Milliyet, 9 Mart 1979). Özetle (1) kullanıma sokulmamış kamunun denetimindeki
üretimin sanayiye destek olacak şekilde değerlendirilmesi, (2) dışsatımı zorlayıcı
tedbirlerin hazırlanması, (3) kaliteli mal satmak ve ucuz mal almak, (4) Bankaların
döviz rezervlerinin kontrol edilmesi ve kısıtlanması, … (8) işçi dövizlerinin
çekilmesi, (9) turizm gelirlerinin artırılması, (10) enerji tasarrufunun
gerçekleştirilmesi,… (22) KİT’lerde istihdam artırıcı önlemlerin alınması ilkeleri ile
hareket edilecektir. Görüldüğü gibi, CHP sermayenin tüm baskısına karşın, DBYKP
ve Plan’da yer alan hedeflerde ısrarcı ve kararlıdır.
Önlemlerde ele alınan Bankaların kredi ve döviz kontrolü hakkında Nisan
1979’da BK’ye sunulan Banka Kanun Hükmünde Kararnamesi (KHK) DBYKP’nin
“dış ticaret ve bankacılık kesimlerinde elde edilen yüksek kârların toplum yararına
ekonomiye döndürülmesi” (DPT, 1979, md:718) amacına dönüktür. Söz konusu
düzenleme, başta bankalar olmak üzere sermayenin artan tepkisine maruz kalmıştır.
KHK’nin ilk Taslağı’nda Bankaların kredilerin kullanımında DPT’nin onayına
253
başvurması öngörülmüşken, BK’deki tepkiler üzerine “Plan ve Programdaki
önceliklere göre kredi verilmesi” olarak değiştirilmiştir (Milliyet, 3 Nisan 1979).
Sözü edilen girişim ve açıklamaların sermaye kesiminde tedirginlik yaratacağı
açıktır, çünkü sermaye kesimine “Ecevit Hükümeti’nin bazı söz ve uygulamaları
karma model dışına çıkma izlenimi vermektedir” (Aysan, 14 Nisan 1979). Aysan’a
göre, madenlerin devletleştirilmesi yasasının çıkması, petrol arama ve üretiminin
devletleştirilmesi girişimi, belediyelerin üretim ve dağıtım işlerine girmesi, banka
tasarruflarının kamu kesimine aktarılması, DBYKP’de kamu yatırımlarının
artırılması, tarım destekleme politikasının yaygınlaştırılması, fiyat denetiminin
artması ve bazı temel malların devletçe dağıtımında olduğu gibi Hükümet’in tutumu
“Devlet işletmeciliği nereye kadar sürecektir?” kaygısı yaratmıştır (Milliyet, 14
Nisan 1979).
Aynı dönemde, DB’nin mutsuzluğu da artmaktadır. Türkiye’de bulunan DB
uzmanı Robin Sherman’a göre Türkiye’nin “plan döneminde 25 milyar dolarlık
dışsatım yapabilme[si] için öncelikle “dışsatım ikâmesi” politikasından vazgeçerek
dışsatıma yönelik sanayilere ağırlık vermesi ve ‘gerçekçi kur’ uygulamasına
başlama[sı]” zorunluluktur. Türkiye’nin halen uyguladığı politika ve kalkınma
stratejisiyle kalkınma hızının %5’i aşması beklenmemelidir (Milliyet, 26 Nisan
1979). DB uzmanı’nın konuşmasından Hükümetin kalkınma stratejisini ve
politikasını değiştirmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Ancak yeni Strateji ne olmalıdır?
Balassa’nın 1979 tarihli İstanbul’da bir Konferans’taki sunumu, ihracatı teşviğe
dayalı açık bir ekonomik yapının kurulmasını önermektedir.
Dönem Başbakanı Ecevit’in “sermayenin muhtırası” (Milliyet, 16 Mayıs 1979)
olarak değerlendirdiği TÜSİAD’ın “Gerçekçi Çıkış Yolu” başlığı ile tüm basına
dağıttığı ilanı (15 Mayıs 1979) aynı kaygı ile yazılmıştır. TÜSİAD yaptığı açık ilan
ile döviz kıtlığı, enerji yetersizliği nedeniyle üretim ve yatırımın düştüğü, ekonomi
politikaları ve sendikaların tutumu doğrultusunda ücretlerde zorluk yaratıldığı ve
%60’lara varan enflasyonun var olduğu bu dönemde “Türkiye nereye gidiyor” diye
sormaktadır. Bunalımın asıl nedeni TÜSİAD’a göre, ekonominin yapısal özellikleri
değil “[e]konomimizi bir yasakçı ‘mevzuat ağı’ içinde boğan, kişinin teşebbüs
şevkini kıran, kişiyi yanlış yönlere sevk eden aşırı müdahaleci ve güven sarsıcı
zihniyet”tir (Milliyet, 15 Mayıs 1979). Diğer bir deyişle TÜSİAD’a göre sorun
254
Hükümet’in “pazar ekonomisinden gitgide uzaklaşan” anlayışından
kaynaklanmaktadır. Bu anlayışla “ne Batı dünyasında hak ettiğimiz yeri, ne yeterli
kredileri, ne de yatırımlara gerekli dış sermayeyi bulabiliriz”, aksine bu anlayışla
“giderek rejim değişir” (Milliyet, 15 Mayıs 1979). Bu ilan aynı zamanda kuruluşunda
“demokratik ve planlı ekonomiye” inancını ifade eden TÜSİAD’ın planı
istemediğinin ilanıdır (Kuruç, Mayıs 2010:393).150
TÜSİAD’ın açıklamasını yaptığı günlerde, Ecevit IMF Heyeti’ni (Woodward ve
Whittom) misafir etmekte ve IMF Heyeti ile müzakereler devam etmektedir
(Milliyet, 16 Mayıs 1979). Başbakan Ecevit, Hükümet’in “onaltı ay süren bir
pazarlık döneminden sonra tam Batı’nın önde gelen devletleri ve kredi kurumlarıyla
anlaşmaya varılmak üzere olduğu [bu] dönemde” TÜSİAD’ın açıklamasının Batı
dünyasına Türkiye’deki Hükümetin serbest piyasa ekonomisi ile çelişen bir anlayışta
olduğu ve sermaye çevrelerinin desteğinden yoksun olduğunu bildirerek TÜSİAD’ın
“hükümeti sırtından bıçakla[dığını]” belirtmiştir (Milliyet, 16 Mayıs 1979). Ayşe
Buğra, bu müdahalelerle TÜSİAD’ın Ekim 1979’da Ecevit Hükümeti’nin
düşmesinde rol oynadığını belirtmektedir (Buğra, 2010:205). Sermayenin hırçın sesi
MESS’in 1979 yılında yayınladığı bir çalışma da doğrudan DPT’yi ve planlamayı
hedef almaktadır:
“…Demokratik düzende her siyasi partinin bir ekonomik anlayışı, programı vardır.
Seçimlerde vatandaşa verilmiş vaadları vardır… İktidar kendi programını mı, yoksa
kendisinin anlayışına zıt düşüncede olan DPT uzmanları grubunun hazırlayacağı ve
benimsemediği bir ekonomik program mı uygulayacaktır? İşte bu yüzden parti ve
iktidarlarla DPT ters düşer olmuştur… Bilimsel ve gerçekçi olmayan, tarafsız
çalışmalardan yoksun bir DPT; siyasi partilerin ekonomik programlarına yardımcı
ve yönlendirici olmadığı gibi, hür teşebbüse de yol gösterici olamamıştır. Hele
plancıların, planı ideolojik bir araç olarak kullanmaları, plana olan güven ve itibarı
150 Ayşe Buğra’ya göre, Vehbi Koç TÜSİAD kurulmadan hemen öncesinde yaptığı bir açıklamada
rasyonel bir planlamanın gerekli olduğunu belirtmektedir (Buğra, 2010:339). Bu nedenle, TÜSİAD
kamu yatırımlarının tamamen tasfiye edilmesini istememekte, “hatta yalnız yol gösterici planlama
veya klasik para politikası ve mali politikalar gibi araçları değil, belirli sektörlerde gerçekleştirilecek
kamu yatırımlarını da kullanan bir devlet müdahaleciliği”ni bile desteklemektedir (Buğra,
2010:338). Kuruç ise TÜSİAD’ın kurulurken karma ve planlı ekonomiye inandığını, ancak
sonradan plana inancını yitirdiğini belirtmektedir (Kuruç, Mayıs 2010:393).
255
tamamen yok etmiştir. Bunun sonucu ve amaçlarının bir gereği olarak bir kısım
plancılar; sosyalist ülkelerin merkezi planlamasını, yani gerek devlet ve gerekse özel
kesim için özendirici değil, emredici olmasını ve mecburi uyulmasını savunur
olmuşlardır. Bugün içinde bulunduğumuz ekonomik kararsızlığın ve anarşinin
kökünde bunlar yatmakta, DPT’nin zararlı olmaya başladığı düşüncesine bizi
sürüklemektedir. Zira ideolojik amaçlı plancılarla kamu yöneticilerinin (merkezi
planlama) da anlaştıkları gün, memleketimizde teşebbüs hürriyeti yok edilmiş ve
sosyalizmin son aşaması da sessiz sedasız yerleşmiş olacaktır.”(MESS, 1979’dan
akt. Soyak, 2004:129-130).
IMF ile görüşmelerde ise iki konu gündemdedir: IMF ile yeni Stand-by
Anlaşması yapılması ve ekonominin buna göre düzenlenmesi ve orta vadeli
ekonomik desteğin OECD çerçevesinde yapılacak bir ekonomik istikrar programına
bağlanması. Görüşmelerdeki temsilcimiz Ziya Müezzinoğlu, temelde talepleri kabul
edeceklerini ancak, “istikrar programı müzakerelerinde DBYKP’de öngörülen hedef
ve politikalara tamamen ters düşecek ve Türkiye’nin ekonomik ve sosyal
gerçeklerine uymayan bir programlamanın mümkün olmadığı”nı belirtmiştir
(Milliyet, 30 Mayıs 1979). IMF Heyeti’nin ise DBYKP ve 1979 Programı’nı
gerçekçi bulmamaları nedeniyle DPT’nin görüşmelerde dışarda tutulduğu
belirtilmektedir (Milliyet, 16 Haziran 1979).
Söz konusu iddialar, OECD ile görüşmek üzere Fransa’ya gitmekte olan DPT
Müsteşarı Kuruç’a IMF ve OECD’nin DBYKP’ye son verilmesini istediği şeklinde
yöneltilmiş; Kuruç ise DBYKP’nin yürürlükte olduğunu ve uygulanacağı şeklinde
yanıt vermiştir (Milliyet, 26 Eylül 1979). Ne var ki, OECD ile görüşmelerde de
DBYKP’de öngörülen büyüme hızından vazgeçilmesi, iç tüketimin kısılması, kamu
yatırımlarının azaltılması ve işçi ücretlerindeki artışın yavaşlatılması ve TL’nin dış
değerinin serbest bırakılması talepleri IMF’nin ardından bir kez daha tekrarlanmıştır
(Milliyet, 28 Eylül 1979, 11). Günal Kansu’nun OECD Çalışma Grubu 2’ye katılan
Kuruç ve ekibinin devletçiliği bırakarak, özel sektörcülüğe kaydığını iddia etmesine
karşın (Kansu, Haziran 2004:391); Kuruç OECD Çalışma Grubu 2 toplantısında
aksine “makas değiştirmeksizin görüşmelerin devam edilmesi” ile bir umut ışığı
göründüğünü belirtmektedir (Kuruç, Mayıs 2010:404-405). Buna göre, OECD
Çalışma Grubu’nda; DBYKP ve sanayileşmede derinleşme, kırmızıçizgi olarak kabul
256
ettirilmiş ve ortak bir çözüm arayışına gidilmiştir. Ne var ki, yıl sonunda
Başbakan’ın istifası ile ortak çözüm yolu kapanacaktır.
Ekim ayında ise benzer talepler DB’ce tekrarlanmaktadır. DB’nin Aralık 1979’da
yayınlanan Türkiye Raporu’nda (Vinod Dubey), Türkiye’nin üç önemli sorunu
olduğu belirtilmektedir: (a) ihracat yönelimi düşük olmasına rağmen ithalat hacmi
normal seviyelerdedir, (b) yatırım oranının yükselmesine rağmen tasarruf artış oranı
düşük kalmaktadır, (c) tarımdaki fazla işgücü sanayi tarafından emilememektedir
(World Bank, 1979:i-ii). DBYKP, durumu gerçekçi bir şekilde tahlil etmesine
rağmen, uygun bir Strateji üretememektedir. DBYKP eleştirisi olarak kaleme alınan
Rapor’da genel olarak eleştiri DBYKP’nin günümüzün sophisticated ekonomisi için
uygun olmayan bir geleneksel bir planlama anlayışı ile üretilmesine dairdir. Bu
doğrultuda, DBYKP Hükümetin politika seçimi için bir kılavuzluk yapamamaktadır
(World Bank, 1979:52). Ayrıca bu büyüme ve modernizasyon sürecinde Hükümetin
rolü, büyümenin teşvik edilmesinden ziyade faydanın bölüşümüne dair soruna
kaymalıdır (World Bank, 1979). Rapor, kalkınma hızının düşürülmesi, ağır
sanayiden vazgeçilmesi ve ihracata dönük tarımsal üretime ağırlık verilmesini
tavsiye etmektedir (Milliyet, 11 Ekim 1979). Temelde ise sorun ihracata yönelik
teşvik politikasının benimsenmemiş olmasıdır. Diğer bir deyişle ise, ihracatı teşvik
önlemleri alınmış olmasına rağmen, bu teşvik ithal ikameci strateji içerisinde
yapılmaktadır (World Bank, 1979:md:25). Rapor’a göre DBYKP’de ihracat teşvik
edilmektedir, ancak teşvik “kurumsal ve idari niteliktedir. Bu düzenlemeler KİT’lerin
ihracatını teşvik için kullanılabilir. Ancak özel sektörü ihracata yöneltmek için mali
teşvikler gereklidir. Çünkü iç pazara yönelik üretim daha kolay ve karlıdır” (World
Bank, 1979:md:63). DB Raporu’nda Banka’nın tavsiyelerine uymadığı takdirde
Türkiye’nin uluslararası arenadaki güçlüklerinin devam edeceği şeklinde tehditvari
ifadeler de yer almıştır.
1979 yılı Ecevit’in istifası ile kapanmış, Demirel Hükümeti bir kez daha iktidara
geçmiştir (12 Kasım 1979). MSP ve MHP’nin dışardan desteklediği yeni Hükümet’in
“yerleşme” döneminde Genelkurmay başkanları ile Kuvvet Komutanlarının imzasını
taşıyan 27 Aralık 1979 tarihli “TSK’nın Görüşü” başlıklı muhtıranın Cumhurbaşkanı
Korutürk’e verildiği ve Cumhurbaşkanı tarafından siyasi parti başkanlarına iletildiği
257
unutulmamalıdır.151
1980 ile beraber “hiçbir şey eskisi gibi olmayacaktır.” 24 Ocak
Kararları, yeni bir birikim rejiminin manifestosu olarak yeni dönemi açacak; ithal
ikameci sanayileşme stratejisi terkedilerek, ihracata yönelik sanayileşme stratejisi
kabul edilecektir. Yeni stratejinin politika hedefleri ilan edilmiştir: kur politikasının
değiştirilmesi, devlet işletmelerinde küçülme, tarım desteklerinin sınırlandırılması,
dış ticaretin serbestleştirilmesi, ithalatın serbestleştirilmesi, vb.
Kararların ilan edilmesinden hemen önce, DB temsilcisi Adi Davar yeni
Hükümet’in Başbakan Yardımcısı ve DPT Müsteşar Vekili Turgut Özal’ın davetlisi
olarak Türkiye’ye gelmiştir. Görüşmenin konusu, DBYKP’de yapılacak
değişikliklerdir. DBYKP’yi sert bir şekilde eleştiren “Türkiye: Krizden Büyümeye”
başlıklı DB Raporu doğrultusunda Plan’da gerekli değişiklikler yapılacak, “piyasa
ekonomisi kurallarını benimseme” görünümünde Yeni bir Plan yapılması
istenmektedir (Milliyet, 5 Ocak 1980).
24 Ocak Kararları “Yeni Ekonomik Yaklaşım”ın manifestosu olduğu kadar,
planlamanın yeniden üretilmesi sürecinin başlangıcıdır. 24 Ocak Kararları ekonomik
yapıdaki değişimi net bir şekilde tarif etmekle birlikte (BK Kararları); 7 Şubat 1980
tarihinde dönemin Başbakanlık Müsteşarı ve DPT Müsteşar Vekili Turgut Özal’ın
DB Başkanı’na yazdığı mektup tasfiye edileni göstermekle, konumuz açısından daha
açıklayıcıdır. Şöyle ki, Özal, Program kredilerinin devam etmesi ve yeni Program
kredilerinin alınabilmesi için “Yeni Ekonomik Yaklaşım”ı DB’ye tanıtmak ve destek
istemek için McNamara’ya bir mektup yazmıştır. Meclis’de soruşturma açılmasına
konu olan bu mektupta Yeni Ekonomik Yaklaşım ve politika araçları
açıklanmaktadır. Yeni Ekonomik Yaklaşım’ın politika hedeflerinden ilki “[m]ikro
düzeye kadar inen ekonomik planlamaya dayanmak ve planlanan hedeflere idari
kontrollerle varmak gibi uygulamalara son verilme[si] ve bunun yerine serbest piyasa
güçlerine ve mekanizmasına daha büyük oranda dayanacak bir ortam
getirilme[sidir]” (Milliyet, 15 Mart 1980). Yeni Ekonomik Yaklaşım ile başlatılacak
yapısal reformların başında da “idari kararlara değil, serbest pazar güçlerine
dayanmak, özel sektörü teşvik etmek ve aynı zamanda Türkiye’yi sanayi, tarım ve
petrol alanlarında yabancı yatırımlara” açmak gelmektedir (Milliyet, 15 Mart 1980).
151 TSK Görüşü’nün metnine şu adresten ulaşılabilmektedir:
http://www.belgenet.com/12eylul/27121979_01.html
258
1980 sonrasında yeni plancılık anlayışının, Başbakanlık Müsteşarı ve DPT
Müsteşar Vekili Turgut Özal tarafından anti-plancılık152
olarak görüldüğü
anlaşılmaktadır. Ne var ki, Dünya Bankası ve IMF’nin Stand-by Anlaşmalarının ve
performans kriterlerinin izlenebilmesi için planlamaya gereksinim duyması
gecikmeyecek ve planlama politikasının yapısal uyarlanması Beşinci Beş Yıllık
Kalkınma Planı (BşBYKP) ile Sektörel Yapısal Uyarlama Kredilerinin
bütünleştirilmesi ile başlatılacaktır (Yalman, 2009:252). BşBYKP hazırlık sürecinde
verilen habere göre, DB Türkiye Çalışma Grubu “Türk hükümetinin bugünkü dış
borç yönetimini değerlendirecek ve Türkiye’nin orta vadede güvenilir bir borçlu
olabilmesi için alınması gereken önlemleri belirleyecek” ve bu önlemler Plan’ı
oluşturacaktır (Milliyet, 9 Haziran 1982).
2. Kırılma Noktası: 1978-1979 Direnç Yılları mı Kayıp Yıllar mı?
Yukarıda zamandizinsel olarak ele alınan siyasal çatışmanın tarafları kimlerdir?
Çatışmanın nedeni nedir? Çatışma ve sonuçları ne ifade etmektedir?
1970’ler petrol hammadde fiyatlarını artışı ile başlayan bir Kriz dönemidir. Kriz,
kar oranlarının düşme eğilimi ile kendini göstermiştir. Kriz’in Türkiye’de
hissedilmesi iki yıl gecikmelidir. Bu dönemde Krizin etkileri çeşitli araçlarla
ertelenmiş, 1976 yılına büyüyen sorunlarla girilmiştir. Kriz, öncelikle dış kredi
olanaklarının kısıtlanması ile başlamıştır. Bu süreçte, IMF, DB, OECD gibi dış kredi
kuruluşlarının Türkiye ekonomisi üzerinde pazarlık güçleri artmıştır. Talep sıkıntısı
içerisindeki gelişmiş ülke sermayesi ise yeni mahreçler için sabırsızlanmaktadır.
Sermaye için “dünya ölçeğinde değerlenme koşulları hazırlanmalıdır” (Akçay,
2007:36). Bu koşullar IMF, DB ve OECD’nin ihracatı teşvik ve serbestleşmeci
politikaları ile azgelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde hazırlanmaya başlamıştır. Bu
dönem gelişmekte olan ülkelerde de ithal ikameci sanayileşmenin sorgulandığı
yıllardır. 1960’lardan itibaren ithal ikameci sanayileşme stratejisi ile dışa bağımlılığı
azaltmayı hedefleyen planlama sürecinin, 1976 yılında yapılan değerlendirme
sonucunda ithal ikamesini başaramadığı gibi dışa bağımlılığı da artırdığı anlaşılmıştır
152 Kavram, Bilsay Kuruç tarafından kullanılmıştır: (Kuruç, Mayıs 2010).
259
(Boratav, 2008:130-135). Diğer bir deyişle, 1970’lerin sonlarında içerde ve dışardaki
baskılar altında Türkiye ekonomisi bir eşiğe gelmiştir.
Bu eşik, 1960’larla başlatılan ithal ikameci sanayileşmede kritik eşiği aşma
zamanının geldiğini mi göstermektedir yoksa uluslararası piyasalarla bütünleşmek
için “makas değiştirme”153
zamanının mı geldiğini mi işaret etmektedir?
1978-1979 yılları arasında iktidarda olan CHP Hükümeti ve kurmaylığını
yapan154
DPT, DBYKP’de temsil edildiği şekilde ithal ikameci sanayileşme sürecini
devam ettirmek suretiyle kritik eşiği aşmaya yönelmekte, ara ve yatırım malları
üretimine geçiş için düzenlemeler yapmaktadır. DBYKP, ekonominin “makas
değiştirme”si değil, takip ettiği yönde hızlanması seçeneğidir. Diğer bir deyişle, ithal
ikameci sanayileşme stratejisi içerisinde kendinden önceki beş yıllık kalkınma
planlarının hedef ve stratejilerini benimsemekte ve politika araçlarında daha gelişmiş
araçlar sunmaktadır. Kısacası, Yeni DBYKP, ekonominin sanayileşmedeki kritik
eşiği aşması için yapısal değişimi zorunlu görmektedir.
12 Eylül 1980 Darbesi ile sağlamlaştırılan 24 Ocak Kararlarının iktidarı ise
yapısal uyarlama dönemini açmakta, sermayenin uluslararası dolaşımı önündeki
ekonomik, siyasal ve hukuki engellerin kaldırılmasını amaçlamaktadır. Sermaye
piyasalarının kurulması, devletin küçültülmesi, fiyat ve ücretlerin serbestleştirilmesi
gibi politika araçları ile kurulacaktır.
Yukarıda aktarılan iki yıllık dönem içerisindeki siyasal çatışma, dönemde
DPT’de görev yapmış iki bürokratın inceleme / anılarından rahatlıkla
görülebilmektedir. Günal Kansu’ya göre 1970’ler gecikmiş liberalizm dönemidir ve
“kayıp yıllar”dır (Kansu, Haziran 2004); Kansu’ya yanıt niteliğinde kaleme alınmış
incelemesiyle Bilsay Kuruç’a göre ise “başka bir Türkiye mümkün” demek için
yapılmış onurlu bir mücadelenin, “direncin yılları”dır (Kuruç, Mayıs 2010). Bu iki
planlama yaklaşımının siyasal-yönetsel çözümlemesi izleyen alt bölümlerin
konusudur.
153 Bu ifade, Bilsay Kuruç tarafından kullanılmaktadır: (Kuruç, Mayıs 2010).
154 Günal Kansu’ya göre DPT ile Hükümet arasında çıkan bir takım çatışmalar nedeniyle, DPT
“Hükümetin kurmay heyeti olmaktan uzaklaş[mıştır]” (Kansu, Haziran 2004:398).
260
a) “Yapısal Değişme”den “Yapısal Uyarlama”ya155
Planlama: Toplumcu-
Plancılığa Karşı Uyarlamacı-Plancılık
24 Ocak Kararları ile başlatılan Yeni Ekonomik Yaklaşım, DBYKP’nin yok
sayılması demektir. DBYKP rafa kaldırılmış, görevi gayri-resmi yollardan
uyarlamacı-plancılık devralmıştır.
Temel olarak, toplumcu-plancılık ile uyarlamacı-plancılığın iki farklı birikim
rejimini temsil ettiği belirtilmişti. Yaklaşım farklılığı da bu noktada net bir şekilde
görülmektedir. Toplumcu-plancılık ithal ikameciliğin “basit” aşamasından “ileri”
aşamasına geçilmesine odaklanmaktadır. Bu doğrultuda hazırlanan ÜBYKP ile
öngörülen ilerleme sağlanamamış, kritik eşiğin aşılması DBYKP dönemine
ertelenmiştir. DBYKP, 1960’lı yıllar ile kurumsallaşan ithal ikameci sanayileşmenin
öngörüldüğü şekilde tamamlanmasını amaçlamaktadır.156
Bu bağlamda, ithal ikameci
sanayileşme stratejisinin gelişme seyrinin ihracata yönelebilmesi için kritik eşiğin
aşılması gereklidir. Başka bir ifadeyle, “kalkınma stratejileri… hükümetlerin kendi
başlarına toplumsal dinamikten uzak olarak oluşturdukları politikalar” değildir;
toplumsal yapı tarafından belirlenen kapitalizmin gelişme seyri içerisinde iki
stratejidir ve organik bir ilişki içerisindedir (Eralp, 1981:617, 618). Bu nedenle de,
“sermayenin her gelişme düzeyinde dışa dönük sanayileşme modelleri” uygulanamaz
(616).
Toplumcu-plancılığın AET konusunda takındığı tutum da ekonomik gelişmişliğin
AET’ye, dünya pazarı ile bütünleşmeye hazır olmadığı yönündedir. Toplumcu-
plancılığa göre, AET ile Katma Protokol hazırlık aşamasında ithalatın daha yavaş
tempoda serbestleştirilmesi gereklidir. Avrupa, narenciye ve tekstil gibi Türkiye’nin
ihraç ürünlerine kapıyı kapatırken, Türkiye’nin tam anlamı ile ithalat serbestisi
155 Yapısal Değişme (Structural Change) ile Yapısal Uyarlama (Structural Adjustment)
karşılaştırması, Galip L. Yalman tarafından yapılmaktadır. Bkz. Yalman, 2009.
156 DBYKP’nin ithal ikameci sanayileşmede kritik eşiği aşmasının en güçlü savunucularından biri
MSP Başkanı Necmettin Erbakan’dır. DBYKP’nin Meclis görüşmelerinde Türkiye’nin
sanayileşmeye çalıştığını, dış güçlerin ise bunu engellemeye çalıştığını savunmaktadır. Bu nedenle,
kritik eşiğin aşılması “Sheakespeare’in meşhur piyesindeki <<to be not to be>> meselesidir. Ya bir
İstiklal savaşını kazanacağız, bu ağır sanayiyi kuracağız, Türkiye take off’unu yapacak, güçlü bir
ülke olacak veya –Allah vermesin- tekrar müstemleke tipine dönülecek” (MM 23.11.1978, ZC C.7
B. 9 s.317).
261
dönemine girmesi düşünülmemelidir. Son fakat en önemli nokta da, toplumcu-
plancılığın Krizi çözümleme yaklaşımıdır. Buna göre, 1980 öncesinde sanayi
burjuvazisi “pazar sorunu” ile değil, “ödemeler dengesi” sorunu ile Krizden
etkilenmekte (Pamuk, 1981:28-29);157
özel olarak gelişme stratejisinin
değiştirilmesini değil, “ödemeler dengesi” sorununun çözümlenmesini talep
etmektedir.
Uyarlamacı-plancılık ise ithal ikameciliğin beklenen başarıyı sağlayamaması,
ekonomiyi dışa bağımlılıktan kurtaramaması, döviz darboğazına sebep olması
nedeniyle terkedilmesi gerektiğini; ihracata yönelerek, ekonominin döviz açığının
kapatılabilmesinin olanaklı olduğuna dayanmaktadır. Kansu’ya göre, 1970’lerin
ortalarına doğru “[K]üreselleşmenin ilk belirtileri ortaya çıkıyor, ithal ikamesine
dayalı ekonomik yapıların kalkınmayı yavaşlatmasının belirginleşmesi üzerine, dışa
ve ihracata dönük stratejiler önem kazanıyor, piyasa sisteminin işleyişi önündeki
bürokratik ve kurumsal engeller kaldırılmaya başlıyordu” (Kansu, Haziran 2004:412-
413). Diğer bir deyişle, ithal ikameci birikimin başarısızlığı üzerine 1980 sonrasında
Yapısal Uyum Kredileri ile hayata geçirilen özelleştirme, serbestleşme süreci
başlamıştı.
Kansu’ya göre, AET ile Katma Protokolün 1970’li yılların başında
geciktirilmeden imzalanması gerekliydi. Bu sayede, gümrükler hemen açılacak ve
sanayi sun’i olarak yaşatılmayacak, pazar mekanizması içerisinde AET ile rekabet
edebilecek hazır giyim, gıda gibi hafif sanayiler gelişecekti (Kansu, Haziran
2004:446). Nitekim 24 Ocak Kararları ile gecikmeli de olsa bu sürece “nihayet”
geçilebilmiştir. Kansu’ya göre, Türkiye ise bu dönemde DPT zoruyla ters yönde
giderek KİT yatırımlarını artırmaya, fiyat denetimlerine, ihracat denetimlerine devam
etmektedir. Kansu’ya göre, Türkiye’de dünyadaki değişimin farkına varılamıyor,
157 Şevket Pamuk’a göre, tarımsal desteğin 1970’lerde artarak devam etmesi, işçilerin örgütlülüğü
dolayısıyla ücretlerin yüksek olması ve yurtdışında çalışan işçilerden gelen dövizler ile yurtiçi
talepte azalma görülmemiştir. Bu nedenle, kapasite kullanımında halen eşiğe ulaşılmamıştır.
Türkiye’de sanayi burjuvazisi gelişmiş ülkelerde yaşanmakta olan satma sorunu ile karşı karşıya
değildir. Kriz, Türkiye’de tüketim malları sanayinin ara ve yatırım mallarının ihracata dayalı yapısı
ve teknoloji transferi gereksinimi nedeniyle, döviz kıtlığı olarak hissedilmiş, sanayi burjuvazi için
asıl sorun ödemeler dengesi olarak baş göstermektedir.
262
para sistemindeki değişiklikler anlaşılamıyor ve tren kaçıyordu (Kansu, Haziran
2004:409). Ne var ki, yukarıda da belirtildiği gibi DBYKP bilinçli bir tercih ile
“trenin gitmesine izin vermekte”, ithal ikameciliğin kritik eşiğinin aşılmasını stratejik
hedef olarak benimsemektedir.
Bu noktada, toplumcu-plancılığın, geleceğin bilinçli bir şekilde şekillendirileceği
felsefesini sahiplendiği; uyarlamacı-plancılığın ise uluslararası ekonomik düzenin
fırsatlarının doğruyu gösterdiği inancı ile hareket ettiği görülmektedir. Bu
doğrultuda, uyarlamacı-plancılık ekonominin giderek detaylandığı, ekonomilerin
karşılıklı bağımlılığının arttığını ve belirsizliklerin çoğaldığını örtük olarak
benimsemektedir. Uyarlamacı-plancılık, post-modern felsefenin düşünsel ortaklığına
dayanmaktadır.
Öte yandan, DBYKP ile kamu yatırımları da bilinçli bir şekilde artırılmaktadır,
çünkü toplumcu-plancılığa göre kritik eşiğin aşılması, kamu girişimciliğinin
öncülüğünde olacaktır. Bu doğrultuda, DBYKP’de de kamu öncülüğünde
sanayileşme yalnızca kamu yatırımlarının artırılması olarak anlaşılmamalıdır.
DBYKP’de kamu girişimleri, “sanayide yapısal dönüşümün öncüsü” olacaktır
(Türel, 2010). Bu amaç doğrultusunda en önemli yenilik kamu girişimciliğinin bir
sistem olarak yeniden yapılandırılması için önerilen modeldir: “Sektör Kurumu”
(Holding). Sektör kurumu, kamu girişimlerinin sermayelerinin tamamının devlete ait
olacak şekilde yatay ve dikey birleşmesini amaçlamaktadır (DPT, 1979).158
Sektör kurumu, kamu girişimciliğinin öncülüğünü kurarken, hem sermayeyi hem
de iktidar bloğundaki sağ görüşlüleri rahatsız edecek bir takım yeni düzenlemeler
getirmektedir.159
Öncelikle, kamu girişimi tanımı bu uygulama içerisinde genişletilmiş; kamu
girişimciliği “Ekonomik amaç için kamunun tahsis ettiği kaynakları kullanarak bir
158 Holding tipi örgütlenme, ilk kez 1970 yılı Programı’ndan öngörülüyor. Daha sonra 1971’de
DPT’de kurulan KİT Reform Komisyonu’nda da “devlet teşebbüsleri kurumu” olarak tekrar ele
alınmıştır (Ekzen, 1981:243). Daha öncesinde ise 1945’de hazırlanan İvedili Sanayi Planı’nda
benzer bir yapılanmaya dair kurgudan bahsedilmektedir. Bkz. İvedili Sanayi Planı bölümü.
159 Sektör Kurumu, holding kuruluşları olarak gündemde yer almaktadır. Holding tipi örgütlenme,
Sanayi Bakanı Orhan Alp ile İşletmeler Bakanı Kenan Bulutoğlu’nu da rahatsız etmiştir (Kansu,
Haziran 2004:389).
263
bedel karşılığında mal ve hizmet üreten, Devletin sermaye, yönetim ya da denetim
açısından doğrudan ya da dolaylı egemen ya da söz sahibi olduğu kuruluşlar” olarak
tanımlanmıştır (DPT, 1979: md.1141). Kamu girişimleri tanımının genişletilmesi,
yalnızca kamu kesimi için emredici olan planlama türü içerisinde daha fazla
kaynağın “plan disiplini uygulaması içinde çalışır duruma gelme[si]” anlamına
gelmektedir (DPT, 1979: md.1163). Aynı zamanda, kamu girişimlerinin yeniden
yapılandırılması ile kamu girişimlerinin ekonomideki etkinliklerinin artırılması
amaçlanmaktadır. “Ellerindeki çok büyük potansiyele ve ekonomimizin bugünkü
yapısı içinde bile çok büyük işleve sahip bulun[an]” (Ekzen, 1981:252) kamu
girişimlerinin verimliliğinin artırılması durumunda, etkinliklerinin özel sektör
aleyhine artması olasıdır. Etkinliği artırmak üzere kurulan yeni yapıda iştirak
sisteminin istisnai duruma getirilmesi de söz konusu olacaktır. İştirak
mekanizmasının kaldırılması ile “ekonomik ve işletmecilik fizibilitesi olmayan
projelere kamunun katılması da önlenmiş olacaktır.” (Ekzen, 1981:255). Başbakan
Ecevit, DBYKP Meclis görüşmelerinde, iştirak mekanizmasının kaldırılmasının
nedeni ve öngörüleni şu şekilde tanımlamaktadır (MM 22.11.1978; ZC D.5 C.7 B.8
s.265):
“Biz, bazı stratejik ve kilit sanayilerde devlet öncülüğünü, devletin o alandaki
herhangi bir özel girişime katılması anlamında almıyoruz. Bunu, o anlamda
yorumlayanlar, o anlamda uygulamak isteyenler bulunduğunu bildiğim için
söylüyorum. Yani bir sanayi alanına, kilit sanayi olarak görülen bir alanda devlete
öncülük görevi verilecek ve bu öncülük görevinin gereği olarak da o alanda ne kadar
özel teşebbüs kurulursa, devlet teşebbüsü hepsine ortak olsun denecek. Bu,
devletçiliği de, özel teşebbüsçülüğü de yozlaştırmanın en açık, en kolay yoludur. Ne
devlet sektörü, devlet sektörünün sorumluluğunu bilir bu durumda; ne de özel sektör,
özel sektörün sorumluluğunu bilir. Devletin öncülük yapacağı alanlar, özel sektöre ne
ölçüde açık bırakılacaktır? Bunun kuralları belli olacaktır; o kurallar içinde devlet,
öncülüğünü, karma girişimler içinde değil, kendi başına yapacaktır. Aslında bu,
toplum yararına rekabeti kamçılamak için de yararlıdır; çünkü, yılların uygulaması,
Türkiye'nin bozuk düzeni içindeki yılların uygulaması gösterdi ki, özel sektörün
kendi içinde sağlıklı bir rekabet mekanizması işletme olanağı yoktur. Başka
ülkelerde, kapitalist ülkelerde; kapitalizmin de kendi kuralları vardır, o kurallara
uygun olarak çalıştığı ülkelerde rekabet halk yararına işler.
264
Bizde nedense, rekabet büyük sermaye yararına işler. Onun için Türkiye'nin düzeni
ve ekonomik yapısı içinde özel sektörün kendi içindeki rekabetin
gerçekleşemeyeceği, toplum yararına olamayacağı görülmüştür. Ama kuralları
önceden belirlenmek koşulu ile devlet sektörü, halk sektörü ve özel sektör arasında
rekabet ortamı yaratıldığı zaman bunun hem ülke yararına, hem halk yararına, hem
de özel sektör yararına bir rekabet olacağına inanıyoruz.”
İştirak sisteminin kaldırılması kamu tasarruflarının özel kesime aktarılması
araçlarından bir tanesinin sonu ve özel sektörün stratejik alanlarda kamu sektörü ile
rekabete girmesi demektir. Üçüncü olarak, kamu girişimlerinin rekabete girmesi ile
özel sektörün kazandığı imtiyazlı konumun belli sektörlerde kaybedileceği ve hatta
dikey birleşmiş sektörde kamu kuruluşları ile rekabete giremeyeceği kestirilebilir.
Buna ek olarak “özel kesim[in], gerek hammadde gerek ara malı ve nihai mal temini
açısından gerekse de piyasada oluşan rantların aktarılması bakımından büyük ölçüde
kamu girişimlerine bağımlı durumda” olduğu kabul edilirse (Ekzen, 1981:253),
ekonominin kamu tekeline geçmesi korkusu körüklenmektedir. Bir diğer sorun da
bakanlıkların yetki alanı içerisindeki kamu girişimlerinin merkezi bir yönetimde
toplanmasıdır. Bu düzenleme daha çok Maliye, Sanayi, Ticaret Bakanlıkları ile DPT
arasında sorun yaratacak türdendir. DBYKP’de açıkça yönetsel mekanizmanın
belirtilmemiş olmasına rağmen, tüm kamu girişimlerinin tek bir elden yönetilmesi ve
koordine edilmesi gereği sezilmektedir. DPT’nin koordinasyon merkezi olarak
yapılandırılması durumunda,160
ekonominin büyük bir bölümünün bir teknik kuruma
bırakılması söz konusu olacak; bakanlıkların yetkilerinin DPT’ye devredilmesi ile
DPT ekonomik ve siyasi merkez haline gelmiş olacaktır. Nihayetinde, kamu
girişimlerinin etkinleştirilmesi, sektörlerde öncü konumuna gelmesi ve yönetiminin
merkezileşmesi, bir önceki dönemde kamu tasarruflarını özel sektöre aktaran “rant
tahsisi” mekanizmasının sonlanmasına neden olacaktır. Bu durum da özel sektörün
“ödemeler dengesi” dolayısıyla yaşadığı krizi artırıcı, ekonomideki üstünlüğünü
azaltıcı bir düzenleme olarak tepkisini çekmiştir.
Uyarlamacı-planlamaya göre, KİT’lerin istihdam ve üretim alanında
etkinleştirilmesi bir yana, piyasa ekonomisi içerisine çekilerek piyasa güdümüne
160 Ekzen, DPT’de kurulacak bir Koordinasyon Kurulu’nun sektör kurumlarını yönetmesini
savunmaktadır (Ekzen, 1981).
265
girmesi gereklidir. Turgut Özal tarafından anlatıldığı şekliyle, Yeni Ekonomik
Yaklaşım ile başlatılacak yapısal reformların başında “idari kararlara değil, serbest
pazar güçlerine dayanmak” esas olmalıdır (Milliyet, 15 Mart 1980). Bu nedenle, plan
disiplini altındaki alanın değil genişletilmesi ve derinleştirilmesi, halen plan disiplini
altında işleyen ekonominin piyasa mekanizmasına devredilmesi gereklidir.
DBYKP’nin “modası geçmiş” kamu işletmeciliğini savunageldiğini iddia edenlere
göre (Kansu, Haziran 2004:392-393); Kuruç ve ekibi “[k]endilerinden birkaç yıl
sonra Özal’ın yapacaklarının aksine, …çareyi, piyasa sistemine geçişte, dışa
açılmakta, liberalizasyona gitmekte değil, yıllar boyu yozlaşmış olan devletçi sistemi
yeniden yapılandırarak güçlendirmekte, devletin ekonomik hayata müdahale
sınırlarını genişletmekte, karma ekonomi sistemindeki kamu ağırlığını artırmakta,
korumacılığın dozajını yükseltmekte bul[maktadır]” (Kansu Haziran 2004, 289).
Kansu’ya göre, DBYKP’nin modası geçmiş bir takım ısrarlarıyla başarılı
olamayacağı kesindir (Kansu, Haziran 2004:399). “Modasının geçmesi” kamu
girişimciliğinin yanlış olduğu anlamına gelmez; ekonomi açısından uluslararası
burjuvazinin yediği, içtiğinin takibi olarak algılanabilir. Bu durumda, Kansu’ya
katılmamak mümkün değildir. DBYKP, “modası geçmiş” Keynesyen bir yapıyı
meşrulaştırmakta ve “modası geçmiş” kamu girişimciliğinin öncülüğünden hareket
etmektedir. Kamu girişimciliğinin ekonomideki rolü planlama yaklaşımları arasında
yalnız bu dönemde değil, Türkiye planlama deneyiminin genelinde turnusol işlevi
görmüştür. Politik ayrışma, kamu girişimciliğinin ekonominin karar
mekanizmasındaki rolünde kilitlenmektedir. 1932’de, 1947’de ve 1962’de de olduğu
gibi 1978-1980 döneminde de kamu girişimciliğinin sınırları tartışma konusudur.
Tartışmanın düğüm noktasında da rantın devlete mi özel sektöre mi aktarılacağı
konusu yer almaktadır. Örneğin, Dönem DPT müsteşarı Kuruç, rantın Hazineye
aktarılması gerektiğini belirtmektedir (Kuruç, Mayıs 2010:399). Ne var ki, 1980’ler
ile artık çatışma birikim rejimine dairdir. 1980’lerle birlikte kamu girişimciliğinin
rolünün tespiti değil, tasfiyesi gündemdedir. Uyarlamacı-plancılık, devletin artık
üretim ve yatırım etkinliklerinde doğrudan bulunmasını değil, faydanın
paylaştırılmasında etkin olmasını talep etmektedir (World Bank, 1979).
Konu yalnız kamu girişimciliği ile sınırlı değildir. DBYKP’de “yaygın halk
girişimciliği” kavramı ile Hakkari, Bitlis ve Muş gibi geri kalmış bölgelerde yurtdışı
266
işçilerin dövizleri, Anadolu küçük ve orta boy işletmecileri ve il özel idarelerinin
sermayesiyle halk sektörlerinin kurulması planlanmaktadır.
Bu ortak yatırım ve üretim etkinlikleri, rantın aktarılacağı yeri belirlemesi
yanında bölüşüm sorununa da işaret etmektedir. DBYKP’de emekçi ve üretici
kooperatifleri, toplu sözleşme düzeni, sosyal güvenlik ağının geliştirilmesi, vb.
bölüşüm araçları kullanılmıştır. DBYKP bölüşüm araçları kullanılarak rantın
Hazine’ye aktarılması ile “yeni toplumsal güçlere ekonomik varlık kazandırmak”
için bölüştürülmesini amaçlamaktadır (Kuruç, Mayıs 2010:409). DBYKP politika
araçları arasında yer alan ve 1979’da hazırlanan Ekonomiyi Güçlendirme
Hedefleri’nde tekrar beliren “para banka sisteminin ve dış ticaretin plan disiplini
içinde ele alınması” ve “dış ticaret ve bankacılık kesiminde elde edilen yüksek
kârların toplum yararına ekonomiye döndürülmesi” hedefi bölüşüm politikasının en
önemli noktalarından biridir (DPT, 1979: md:718). Ne var ki, “ilkesel varlığı kabul
edilebilecek olan, ancak uygulamaya aktarılmasında güçlükler bulunan bölüşüm
politikası araçları repertuarı, 1978-1979 döneminde yeterince kullanılamamıştır.
Sonuçta, bütün iyi niyetli çabalara karşın, 1979 sonuna daha olumlu bölüşüm
koşulları ile girildiği iddia edilemez.” (Türel, 2010:433).
Planlama yaklaşımlarında ayırt edici noktalardan bir tanesi de dış piyasa ve
aktörler ile ilişkilerdir. Kansu,” ulusal solcu” olarak adlandırdığı DPT uzman ve
bürokratlarının “kutsallaştırılmış bir ulusal sanayileşme [yalnızca teknoloji ve
sermaye yoğun sanayileşme kastediliyor, A.Y.] ve artık geçerliliğini yitirmekte olan
bir mutlak bağımsızlık tutkusu” ile hareket ettiğini belirterek kalkınmanın tek
yolunun bu olmadığını savunmaktadır (Kansu, Haziran 2004:444). Uyarlamacı-
plancılık, McNamara’nın Dünya Kalkınma Raporu’nda ilan ettiği gibi karşılıklı
bağımlılığa dayanan bir yaklaşımdır. Bu yaklaşıma göre, planlama etkinliği
uluslararası aktörlerin güdüm ve kontrolüne açıktır. Yeni Ekonomik Yaklaşım
hakkında verdiği beyanda da Turgut Özal, DB’den ekonomi politikalarında vize
alınacağını belirtmektedir (Milliyet, 15 Mart 1980).
Uyarlamacı-plancılığın iddialarına karşılık, toplumcu-plancılık 24 Ocak
Kararlarını “kendi politikalarını belirleme iradesinden vazgeçme” olarak
algılamaktadır (Kuruç, Mayıs 2010:391). Örneğin, 1978-1980 döneminde toplumcu-
plancılık ekonomideki başlıca sorunun ödemeler dengesi sorunu olduğunu
267
belirtmesine karşılık, IMF kambiyo rejimi sorunu olduğu konusunda ısrarcıdır
(Kuruç, Mayıs 2010:399). Dönem Başbakanı Ecevit, IMF’yi, mali sorunları siyasal
ekonomik sınırlarından soyutlayarak ele aldığı, her ülkeye aynı reçeteyi hazırladığı
gerekçesiyle eleştirmektedir. Örneğin, IMF 1978’de ihracatta istenen artış
sağlanamadığında sorunun nedeni olarak döviz kurunun yüksekliğini göstermiştir.
Ne var ki, sorun petrol krizi nedeniyle sanayide ara ve yatırım malı fiyatlarının
artmış olmasıdır (MM 22.11.1978, ZC D.5 C.7 B.8 s.255).
Toplumcu-plancılık varolsaydı ne olurdu, tahminden öteye gidemez, ancak 1980
sonrasında ekonominin yönetiminde uluslararası aktörler adına feragat edildiği ve
planlamanın yerini yapısal uyum ve sektörel uyum kredileri yükümlülüklerinin aldığı
bir gerçektir (Soyak, 2004). “24 Ocak 1980 istikrar tedbirleri, daha sonra gerçekleşen
12 Eylül askeri darbesinden de güç alarak, ekonominin kısa süreli istikrarını
sağlamanın ötesinde, uzun dönemli birikim rejimini değiştirme ve yapısal uyumu
başlatma misyonunu yüklenmiştir” (Soyak, 2004:130). Bu eğilim, DB ve IMF gibi
uluslararası örgütlerin gelişmelerinde özellikle 1968-1980 döneminde ortaya
çıkmıştır. Bu eğilimler “IBRD’nin hızla uluslarüstü bir planlama örgütüne
dönüşmekte olduğunun kanıtları” sayılabilir (Türel, 1981:645). Bu doğrultuda,
toplumcu-plancılık 24 Ocak Kararlarını temsil eden uluslararası kredi kuruluşlarının
kredi şartlarını anti-plancılık olarak irdelemiş ve direnç göstermiştir.
Toplumcu-plancılığa göre ekonomide dışa bağımlılığın mutlak olarak azaltılması
ana hedeflerdendir. Bu doğrultuda, planlamada temel finansman yolu olarak iç
tasarruflar seçilmektedir (Kuruç, Mayıs 2010). Döviz darboğazında “1978-1979
ekonomi yönetimi dış alemden, özellikle IMF ve DB’den gelen kaynak tahsisi
öncelikleri, kur rejimi ve reel kur ile ilgili tenkidlere ciddi direnç göstermiş, politika
özerkliğini korumaya çalışmıştır… Ödemeler dengesini ve iç piyasadaki istikrarı
koruyamadığımız için standart, daraltıcı reçetenize katlanabiliriz, ama
uygulayacağınız kur rejimini seçmek ve kaynak tahsisi önceliklerini belirlemek
bizim işimizdir” şeklinde yanıt verilmiştir (Türel, 2010).
Yukarıda ele alınan özellikleri ile toplumcu-plancılık ile uyarlamacı-plancılık iki
siyasal dünya görüşünün çatışmasıdır. Sıklıkla ifade edildiği gibi, DPT’nin
268
bürokratlarının “nesnel gerçeklik” arayışları ile siyasal alanın aklının karşıtlığı161
olarak görebilmek zordur. Toplumcu-plancılık “bürokratların muhalefeti” olarak
değil, aksine siyasal iktidarın desteği ile varolduğu bir dönemde; sınıfsal çatışma
sonucunda uyarlama-plancılığı tarafından ring dışına atılmıştır. Keynesyen
ekonomide sosyal refah devleti uygulamalarına özgü bölüşümcü bir hedefle yola
çıkan 1960’lar planlama yaklaşımının devamı niteliğindedir. Uyarlamacı-plancılık
ise yeni sağ ideolojiye açılmaktadır.
b) DPT’nin Yapısal Uyarlama Karargahı Olarak Kurgulanması
Toplumcu-plancılıkta planlamanın ve örgütünün yapı ve işlevi, 1960’lardaki
kuruluş özelliklerine dayanır. Bu nedenle, 1978-1980 yılları arasında DPT’nin ve
planlamanın siyasal-yönetsel ve toplumsal konumunun yeniden kuruluş seviyesine
yükseltilmesi çabası dışında hemen hemen hiç bir kurumsal değişikliğe
gidilmemiştir.162
DPT’nin yapı-işlev ve personel açısından tümüyle yeniden yapılandırılması,
yapısal uyarlama süreci ile başlamıştır. Bu süreçte, 1980-1982 dönemi Askeri Rejim
dönemi altında geçiş dönemi özellikleri göstermiş, 1982 ile 1991 yılları arasında ise
161 Şu kaynaklarda, planlamanın siyasal bir süreç olduğu vurgulansa da, çatışma, planlama bürokrasisi
ile siyasal iktidarın çatışması olarak ele alınmaktadır: Akçay, 2007; Sezen, Mayıs 1999.
162 Özellikle 1970’li yılların başında DPT’ye kuruluş günlerindeki ayrıcalıklı konum ve işlevini
kazandırmak üzere yeniden yapılandırma sürecine girilmiştir. Muhtıra sonrası iktidara gelen Nihat
Erim, 1967’de kabul edilen 933 sayılı Kanun ile DPT’ye bağlanan “Yatırımları ve İhracatı
Geliştirme ve Teşvik Bürosu”nu Dış Ekonomik İlişkiler Bakanlığı’na bağlamış; gündemin en
önemli başlıklarından olan toprak reformunun yeniden DPT eliyle ele alınması için Kalkınmada
Öncelikli Yöreler Dairesi Başkanlığı’nı kurmuştur (Sezen, Mayıs 2009:97-98).
Bunun haricinde 1970’li yıllarda gündeme gelen ancak uygulamaya geçirilmeyen bir girişimden
daha bahsedilebilir. 1975 yılında MC Hükümeti iktidarında Başbakanlık tarafından hazırlanan
“Yeni Bakanlık Örgütlenmesi” hakkında Gizli Rapor’a göre, Bakanlık sayısı yediye indirilmektedir.
Yedi bakanlıktan biri olan “Ulusal Kaynakları Derleme ve Değerlendirme” Bakanlığı’na, Yüksek
Denetleme Kurulu, İdareyi Geliştirme Dairesi, Devlet Planlama ve İstatistik Dairesi ile Devlet
Personel Dairesi bağlanacaktır (Milliyet, 17 Kasım 1975). Bu modele göre, DPT’nin Bakanlığa
bağlı, kaynakların istatistiki verilerini derleyen ve değerlendirilmesine katkı koyan bir daire
başkanlığı olarak yapılandırılması öngörülmektedir.
269
yeniden kurumsallaşma çabaları ile geçmiştir. 1991-1993 yeni dönemin habercisi
ipuçlarını taşıyan yine bir ara dönemdir. 1993 sonrası ise DPT ve planlamanın
yeniden uyarlama döneminin başlangıcı olacaktır. Çalışmada geçiş dönemi
özelliklerinin açıklanmasına odaklanılacak; yeni kurumsallaşma dönemi için kaynak
yönlendirmeleri ile yetinilecektir.
Yeniden uyarlama sürecine hazırlık, DPT personel kadrosunda alışık olunmayan
ani ve büyük çaplı tasfiye ve kadrolaşma ile başlamıştır. 1960’lı yıllarda 47 uzman
yardımcısı toplam 89 personele sahip DPT’de; Ocak 1980 operasyonu ile 255 uzman
tasfiye edilmiş, 183 yeni uzman yardımcısı işe alınmıştır (Arslan, 1998:109). 1981
yılına gelindiğinde DPT’de 330 personel görev yapmaktadır (Arslan, 1998:107). Bu
durum, seçici bir sınav sonucunda istihdam edilen nitelikli uzmanlarla çalışmaya
alışılmış planlama sürecinde baştan bir dönüşüm sayılabilir. Daha da önemlisi,
DPT’nin siyasal kadroların paralelinde nöbet değişimi anlayışına evrilmesi,
siyasallaşma sürecidir.
Yeni birikim rejimi ve gelişme stratejisi, 25 Ocak 1980 tarihli RG’de yayınlanan
temel düzenlemeler ile kurulmuştur. Dış ticarette serbestleşme ve ekonomik
gelişmede piyasa mekanizmasının öncülüğüne dayanan yeni dönemin temel politika
bileşenleri, ihracatın ve yabancı sermayenin teşviğidir. Temel politika bileşenlerinin
hayata geçirilmesi, planlamanın yapı ve işlevinin de yeniden uyarlanmasını
gerektirmektedir.
24 Ocak 1980 tarihli BK’de yabancı sermayenin teşvik edilmesinin düzenlenmesi
“Yabancı Sermaye Çerçeve Kararnamesi” ile yapılmaktadır (BK Karar No:8/168).
Kararname ile “6224 sayılı Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu’nun birinci
maddesinde belirtilen yatırım yapacak teşebbüsün; memleketin iktisadi kalkınmasına
yararlı olması, Türk özel sektörüne açık bulunan bir faaliyet sahasında çalışması,
tekel veya özel imtiyaz ifade etmemesi şartıyla, Türkiye’ye gelecek yabancı
sermayenin” tâbi olacağı hükümleri içermektedir. Aynı gün BK’de alınan Petrol
Arama Kararı (BK Karar No:8/178) ile “Türkiye’nin petrol ihtiyacının süratle
karşılanabilmesi maksadıyla petrol aramalarında yerli ve yabancı her türlü imkanın
seferber edilmesi milli bir politika olarak tespit edilmiştir.” Diğer temel politika
bileşeni ise ihracatı teşviktir. “İhracatı Teşvik Kararı” (BK Karar No: 8/182) ile
270
“ihracat ve ihracat sayılan satış ve teslimlerin teşviki, yönlendirilmesi ve
geliştirilmesi” amaçlanmakta ve ihracat teşvikleri düzenlenmektedir. BK, kamu
iktisadi teşekküllerinin faaliyet alanını daraltmış, verilen bir takım yetki ve
görevlerini iptal etmiş ve temel mal ve hizmetler dışındaki faaliyetlerinde fiyat
belirlemekte serbest bırakılmıştır (BK Karar No: 8/180). 24 Ocak Kararları ile Fiyat
Saptama-Kontrol-Koordinasyon Komitesi de kaldırılmıştır (BK Karar No:8/173),
vb.163
Yeni birikim rejimi ile ekonomi politikasının merkezine oturan söz konusu
işlevlere ilişkin ilk kurumsal düzenlemeler de aynı gün yapılmıştır. Bu kapsamda,
Ticaret Bakanlığı’na bağlı “Yabancı Sermaye Şubesi” Başbakanlığa bağlanmıştır.
“Hizmetin daha rasyonel bir şekilde yürütülmesi ve işlemlere çabukluk
kazandırılması amacıyla” yapılan idari bağlılık değişikliği “çeşitli Bakanlık ve
kuruluşlara dağıtılmış bulunan görev ve yetkileri” Başbakanlık altında toplamaktadır
(RG:25.01.1980/16880). Diğer bir idari bağlılık değişikliği de Ticaret ve Sanayi ve
Teknoloji Bakanlığına bağlı “Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüğü”nün “teşvik
tedbirlerini bir merkezden yürütmek, gerekli koordinasyonu ve çabukluğu sağlamak
amacıyla” Başbakanlığa bağlanmasıdır. Adı geçen Bakanlıklar arasında paylaşılmış
bulunan görev ve yetkiler yeniden kurulması öngörülen Teşvik ve Uygulama
Dairesi’ne bağlanmaktadır (RG:25.01.1980/16880).
Görüldüğü gibi, yeni ekonomi politikasının temel işlevlerine ait görev ve yetkiler,
idari bağlılıktaki değişikliklerle Başbakanlık’ta toplanmaktadır. Bu doğrultuda,
Başbakanlık’ın ekonomi ile ilgili yürütme içerisinde dağılmış tüm görev ve yetkilerin
merkezileştirilmesi ile “yapısal uyarlama sürecinin karargahı” olarak yapılandırıldığı
açıktır.164
Dikkat çekici nokta ise, Başbakan’ın DPT Müsteşar Vekilliğini de
163 24 Ocak Kararlarının tümü için RG: 25.01.1980/16880 (1.Mükerrer).
164 Başbakanlık’ın bu dönemde çeşitli bütçe dışı fonlar vasıtasıyla mali açıdan da güçlendirildiğine
Buğra tarafından dikkat çekilmektedir (Buğra, 2010:209-210).
271
yürütmesi ve merkezileştirilen görev ve yetkilerin DPT eliyle kullanılıyor
olmasıdır.165
Yapısal uyarlama sürecinde ekonomi politikasının bileşenlerine ait görev ve
yetkilerin, Bakanlıklardan kopartılarak DPT’de toplanması, DPT’nin “yürütmenin
içerisine çekilmesi”dir (Sezen, Mayıs 1999). DPT’nin, Bakanlıkların hizmet
alanlarına ait görev ve yetkilerle donatılarak, işlevsel olarak kamu politikası
sürecinde planlama sürecinden yürütme sürecine doğru kaydırıldığı doğrudur. Bu
doğrultuda, DPT’nin “danışma / müşavir” kurum niteliği yok edilmiştir. Ne var ki,
bu durum DPT’nin yönetsel yapı içerisindeki tüm imtiyaz ve üstünlüklerinin
törpülendiği anlamına gelmemelidir. Aksine, yürütmeye ait bir takım işlevler DPT’ye
bağlanarak, işlevlerin (hizmet alanlarının) önem ve önceliği artırılmıştır.
DPT açısından yürütmenin görev ve yetkilerine sahip olmak, yapısal ve işlevsel
açıdan önemli bir değişiklik dönemi demektir. Öncelikle, yürütmenin işlevlerinin
DPT’de toplanması ile DPT’nin görev önceliği ihracatı ve yabancı sermayeyi teşvik
alanına kaymıştır. Örneğin, DPT’den 1980 yılının ilk 4 ayında yayınlanan tebliğlerin
tümü “Teşvik ve Uygulama Dairesi”nden iletilmiştir. Öte yandan, DPT yürütmenin
işlevlerini üstlenerek, piyasanın doğrudan düzenlenmesi etkinliğinin içerisine
çekilmiş; hem siyasal alandan hem piyasalardan bağışıklık niteliğini kaybetmiştir.
Teşvik politikasının işlevsel ve yapısal olarak öne geçmesi yalnızca kurumsal bir
değişiklik baskısı yaratmamış, planlama yaklaşımını da değiştirmiştir. Teşvik
politikası, ihracata dönük tüm özel sektör yatırımlarının projelendirilerek
desteklenmesine dayanmaktadır. Bu anlamda, DBYKP askıya alınmışken; yeni
dönemde ekonomi yalnızca projeler demeti ile yönlendirilir hale gelmiş, bütünlükten
uzaklaştırılmıştır. DPT de bu temelde proje enstitüsüne dönüştürülmüştür. 1980
sonrası yapısal uyarlama kredilerinin ekonomiyi yönlendirmede artan etkisi ile
165 Bu dönemde her ne kadar yetkilerin birçoğu DPT’ye bağlanmış olsa da 1983 yılında Hazine ve Dış
Ticaret Müsteşarlığı gibi yeni dönemin gözde kurumlarının ortaya çıkması (13.12.1983 tarihli ve
188 sayılı KHK) ile DPT tek kalmayacaktır (Sezen, Mayıs 1999:86).
272
DPT’nin uluslararası kredi örgütlerinin “ulusal ajansı” ve planlamanın da “proje
plancılığı”na dönüşümü hızlanmıştır.166
Merkez Teşkilat yürütmenin içerisinde çekilirken, YPK’nin siyasal – yönetsel
konumu, YPK’nin görev alanından çalarak kurulan iki Yüksek Kurul ile
törpülenmiştir: Koordinasyon Kurulu ve Para ve Kredi Kurulu. İki Kurul’un
sekreterliği de DPT Genel Sekreteri tarafından yerine getirilecektir.
Koordinasyon Kurulu’nun amacı aşağıdaki şekilde tanımlanmıştır
(RG:25.01.2012/16880, 1.Mükerrer):
“Beş Yıllık Plan ve Yıllık Programların tatbiki ile ilgili olarak memleketin ekonomik
hayatına taallâk edip, birden fazla bakanlığı ilgilendiren konularda üst seviyede
koordinasyonu sağlamak; ithalat ve ihracat rejimlerinin ve kotaların düzenlenmesi ile
ilgili esasları tesbit etmek; dış ekonomik ilişkilerde koordinasyonu temin etmek;
önemli proje ve programların koordinasyon ihtiyacını sağlamak ve gerektiğinde
Yüksek Plânlama Kurulu'na tavsiyelerde bulunmak”
Koordinasyon Kurulu’nun üyeleri şu şekilde belirlenmiştir:
“Başbakanlık Müsteşarı'nın Başkanlığında; Devlet Plânlama Teşkilâtı Müsteşarı,
Maliye Bakanlığı Müsteşarı, Ticaret Bakanlığı Müsteşarı, Sanayi ve Teknoloji
Bakanlığı Müsteşarı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Müsteşarı, Devlet
Plânlama Teşkilâtı İktisadi Planlama Dairesi Başkanı, Devlet Plânlama Teşkilâtı
Koordinasyon Dairesi Başkanı, Maliye Bakanlığı Hazine Genel Müdür ve
166 Proje plancılığı, Anamuhalefet Partisi Başkanı Süleyman Demirel’in planlama yaklaşımına
paralellik gösterir. Demirel konuşmasında planlamanın stratejisine dair neredeyse hiç görüş
belirtmemekle beraber, Plan’da yer alması gereken projelerin listesini teker teker saymaktadır.
Kendi Hükümetlerinin iktidarında başlatılan baraj, hidroelektrik santralleri ve otomotiv ve makine
sanayi tesislerine dair yüzlerce projenin Plan’da yer almamasından şikayet etmektedir (MM,
22.11.1978; ZC D.5 C.7 B.8 s.283). Meclis görüşmelerindeki konuşmadan anlaşılan II. MC
Hükümeti’nin Demirel – Erbakan işbirliğinde başlatılan ağır sanayi hamlesi projelerinin alt alta
dizilmesi Anamuhalefet Partisi başkanı Demirel için Plan olarak tatmin edici olacaktır. Söz konusu
planlama yaklaşımı stratejiden yoksun, projeler demetinin bir araya getirilmesidir. Planlamada
bütünlükten yoksun projeler demeti görüntüsüne 1990’lar ile beş yıllık kalkınma planlarında
rastlanacaktır. Özellikle YBYKP ile sektörel planlama rafa kaldırılacak, planlamanın bütünlüğünün
uluslararası alanda egemen devletlerin kalkınma raporlarında bulmak mümkün olacaktır. YBYKP
ile sektörel planlama da kalkmış, projeci plancılık planlama sürecine yansımıştır (Güler,
2005a:172).
273
Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilâtı Genel Sekreteri, Türkiye Cumhuriyet
Merkez Bankası Başkanı, Dışişleri Bakanlığı Genel Sekreter Ekonomik İşler
Yardımcısı, Ticaret Bakanlığı Dışticaret Genel Sekreteri (kotalarla ilgili
görüşmelerin yapıldığı oturumlara Türkiye Ticaret ve Sanayi Odaları, Ticaret
Odaları, Sanayi Odaları Ticaret ve Borsaları Birliği Genel Sekreterleri de katılır.)”
Para ve Kredi Kurulu’nun görevi ise, “[p]ara ve kredi politikasının
uygulanmasında koordinasyonu sağlamak, kredilerin plan ve program ilkelerine
uygun olarak dağılımının ve finansman güçlüklerinin giderilmesini temin etmek,
destekleme fiyatlan konusunda tavsiyelerde bulunmak, ödemeler dengesindeki
gelişmeleri takip ederek gerekli tedbirleri almak”tır.
Para ve Kredi Kurulu üyeleri bürokratlardır:
“Başbakanlık Müsteşarı'nın Başkanlığında; Devlet Plânlama Teşkilatı Müsteşarı,
Maliye Bakanlığı Müsteşarı, Ticaret Bakanlığı Müsteşarı, Devlet Plânlama Teşkilatı
İktisadi Plânlama Dairesi Başkanı, Hazine ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği Genel
Sekreteri, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Başkanı ve Maliye Bakanlığı
Gelirler Genel Müdürü”
“Başbakan (veya Başbakan Yardımcısı) BK’ce seçilecek üç bakan, Planlama
Müsteşarı, İktisadi Planlama Dairesi Başkanı, Sosyal Planlama Dairesi Başkanı ve
Koordinasyon Dairesi Başkanından meydana” gelen (91 sayılı Kanun,
RG:5.10.1960/10621) YPK, “iktisadi ve sosyal politika hedeflerinin tayininde
Bakanlar Kurulu’na yardımcı olmak” üzere DPT bürokratlarını Bakanlar ile eşit
temsil ve oy hakkına sahip konuma yükseltmiştir. Kurulan yeni Kurullar ile bir
taraftan YPK’nin ayrıcalıklı konumu yok edilmekte, diğer taraftan da DPT
Bürokratları “iktisadi ve sosyal politikaların tayininde” kullandıkları yetkiyi çok
sayıda bürokrat ile paylaşmaya başlamaktadır.
Görüldüğü gibi, 1980’lerin başında yaşanan yeniden yapılanma, idari bağlılık
değişiklikleri ve yeni kurullaşmalarla sınırlı kalmıştır. Diğer bir deyişle, 1980’lerin
başında DB’nin talep ettiği şekilde planlama işlevinin ve örgütünün yeniden
yapılandırması gündeme gelmemiştir. Gözle görülür en önemli değişiklik, 1980’lerin
başında DPT’nin “yeniden uyarlanma süreci”nin karargahına dönüştürülmesidir.
274
Yukarıda ele alınan düzenlemeleri, 1982 yılında hızlanan örgütlenme arayışları
takip etmiştir. 1982 ve 1984 yıllarında Anayasa dahil çıkarılan bir düzine
düzenleme167
ile DPT, Bakanlık örgütlenmesi haline getirilmiştir. 1991 yılında
yapılan değişiklikler de bürokratik yapının pekiştirilmesini sağlamıştır. 1993 yılında,
511 ve 540 sayılı KHK’ler ile DPT ve planlama için yeni bir dönem açılacaktır.
24 Ocak Kararları ile DPT ve YPK dışında KİT’ler için de yeni bir dönem
başlamıştır. Yeniden uyarlama kapsamında öncelikle KİT’lerin özel sektöre devri,
özelleştirmeler gündeme gelecektir.
DBYKP “kamu girişimlerinin plan disiplini ile ilişkisi”ne odaklanmıştır. Bu
doğrultuda, DBYKP’de (Tablo 157) netlikle gösterildiği gibi özel yasalı kuruluşların
birçoğunun plan disiplini dışında olduğu görülmüştür (örneğin kamu payı %50’den
az olan 111 şirketin 95’i plan disiplini dışındadır) (DPT, 1979:311). Bu doğrultuda,
DBYKP kamu girişimlerini yeniden düzenlemeye alarak, daha etkin verimli
çalışmalarını sağlamayı amaçlamaktadır. Buna dair “sektör kuruluşu” modeli
önerilmektedir. Yatay ve dikey bütünleşmeyi sağlayacak şekilde sektör kuruluşları
kurularak, kamu girişimlerinin ortak bir yasal çerçeve içerisine sokulması
amaçlanmaktadır (DPT, 1979).
Oysa 24 Ocak Kararları ile devletin ekonomiden çekilmesi ilkesi benimsenecek
ve özelleştirmeler temel amaç haline gelecektir. Bu bağlamda BşBYKP’nda
KİT’lerin “enerji, madencilik, ulaştırma-haberleşme sektörleri ile rehabilitasyon”
sektörlerinde yoğunlaştığı öngörülmekte, ABYKP’nda özelleştirme ve
verimlilik/etkinlik ön plana çıkmakta ve YBYKP’nda da yapısal değişimle birlikte
özelleştirme hedefleri devam etmektedir. 2000 yılından sonra ise Ekonomik İstikrar
Programı ve IMF Niyet Mektupları’nda belirtilerek kredi koşulu haline getirilmiş,
özelleştirme hızlanmıştır.
1980 sonrası dönemde önce 1982 Anayasası’nda 165.maddede “[s]ermayesinin
yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu
kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları
167 340 sayılı Kanun, 44 sayılı KHK, 8/3967 sayılı BK Kararı, 8/4334 sayılı BK Kararı, 8/4337 sayılı
BK Kararı, 223 sayılı KHK (1984).
275
kanunla düzenlenir” denilmektedir. Kamu İktisadi Teşebbüsleri adını alan kamu
girişimlerinde 1980 sonrasında yeniden genel bir düzenleme yapılmıştır.
1980 sonrası sürecin KİT öngörüsü, 233 sayılı KHK ile kurulmuştur. 233 sayılı
KHK’nın (1984) en önemli özelliği, KİT istisnalarını artırmasıdır: Atatürk Orman
Çiftliği, Ereğli Demir Çelik T.A.Ş., Türkiye İş Bankası A.Ş., Devlet Sanayi İşçi
Yatırım Bankası (DESİYAB) A.Ş., İller Bankası Genel Müdürlüğü ile il özel idare
ve belediye sermayelerinin yarıdan fazlasına tek başına veya birlikte sahip oldukları
iktisadi teşebbüsler (md.58). Bu kapsamda birçok kamu girişimi, 233 sayılı KHK
kapsamı dışında tutulmuştur. Ayrıca, 4046 sayılı Kanun ile (1994) KİT tanımına
“kamu yararı” vurgusu eklenerek, birçok teşebbüsün özelleştirilmesinin yolu
açılmıştır. Ayrıca aynı Kanun’un (4046) 37. maddesi ile özelleştirme kapsamına
alınan teşebbüslerin 233 sayılı KHK’ya tabi olmaması düzenlenmiştir. Hatta 11.
madde ile özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda kamu payının %50’nin altına
düşünceye kadar TBMM ve YDK denetiminin devam etmesi, sonrasında kaldırılması
kabul edilmiştir.
Söz konusu düzenlemelerle kamu girişimlerinin yasal çerçevesi parçalı hale
gelmiş, KİT statüsünde olmasına karşın KİT’lerin yasal çerçevesinden çıkarılan
birçok teşebbüs ortaya çıkmıştır. 2010 yılında kaleme alınan Sayıştay’ın KİT Genel
Raporu’na göre,
“Anayasa’nın 165’nci maddesinde, sermayesinin yarısından fazlası doğrudan
doğruya ve dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarını KİT
kapsamına alınmış olmasına ve ayırım gözetilmeksizin TBMM’ce
gözetilmesinin öngörülmesine karşın, 233 sayılı KHK ve 3346 sayılı Kanunla
getirilen istisnalarla, tıpkı KİT’ler gibi kamu kaynağı kullanmak suretiyle
işletmecilik yapan bir kısım kuruluşların KİT kapsamı dışında tutularak farklı
statü ve koşullarda faaliyette bulunması, Devletin ekonomideki payının bir
bütünlük içerisinde denetlenmesi ve değerlendirilmesi imkânını
daraltmaktadır” (Sayıştay, 2010:4).
KİT’lerin 233 sayılı KHK çerçevesinde devlet teşkilatı içindeki konumu Şekil
4’de gösterilmektedir. Özellikle 1980’li yılların başında, ekonominin yönetimi
Başbakanlık’ta toplanmıştır. DPT ya da Hazine gibi rant ekonomisinin merkezi
276
konumuna geçen birimlerle, Koordinasyon Kurulları da Başbakanlık altında faaliyet
göstermektedir. Bu bağlamda, KİT’lerin yönetimi ve tasfiyesini amaçlayan
özelleştirme politikaları Başbakanlık merkezli yürütülmüştür. Söz konusu yapı
içerisinde 1980’ler ve 1990’lar boyunca birçok değişiklik yapılmıştır.
1980 sonrasında Başbakanlık merkezli yürütülen KİT politikasında, kamu
teşebbüslerinin gün geçtikçe idari mekanizmaların kontrol ve denetimine girdiği;
ticari ilke ve esaslardan uzaklaştıkları görülmektedir. Bu nedenle, artık 1930’larda
başlayan devletçiliğin sonuna gelinmiş, yeni bir dönem açılmıştır. Yeni dönemde,
devletin yatırımcı ve üretimci etkinlikleri bitmeli, özel sektöre devredilmelidir. Bu
kapsamda, 1980’ler sonrasındaki KİT politikasının temeli özelleştirmedir. Bu
dönemde KİT düzenlemeleri, KİT’lerin tasfiyesini konu almaktadır. Özelleştirmeler
1990’larda hız kazanmış; 2000’li yıllarda sonuca ulaşmıştır.
277
TBMM
Başbakanlık
DPT
YDK
Ekonomik İşler
Yüksek
Koordinasyon
Kurulu
Toplu Konut ve
Kamu Ortaklığı
İdaresi
Hazine ve Dış Ticaret
Müsteşarlığı
İlgili Bakanlık
Teşebbüs (KİT)
Teşekkül
(İDT)
Tekel
Kuruluş
(KİK)
Ticari
İşletme
Müesseseler
Bağlı Ortaklar
İştirakler
(1)
(2)
(4)
(1) KİT’ler, YDK’nin idari, mali ve teknik denetimine tabidir (2010 yılı itibariyle Sayıştay).
İlgili bakanlık, İDT’lerin hesaplarını ve işlemlerini teftiş, tahkik edebilir, idari ve mali
durumlarını tespit edebilir; İDT’lerin kanun ve tüzük hükümlerine göre yürütülmesini
gözetir.
(2) KİT’lerin yıllık yatırım ve finansman programları DPT’ce hazırlanır, EİYKK’ye sunulur
ve kabul edilen programlar KİT’lere gönderilir.
(3) Bilanço, netice hesapları ve faaliyet raporları KİT tarafından hazırlanarak YDK’ye
sunulur, YDK TBMM’ye gönderir. TBMM’de onaylanan raporlar RG’de yayımlanır.
(4) KİT’lerin zararları bütçeden karşılanır, finansman fazlası Hazine’ye devredilir.
(5) Teşebbüslerin tasfiye, devir, satış ve işletme hakları EİYKK’nca karara bağlanır, Toplu
Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu tarafından yürütülür.
*233 sayılı KHK, karar yetkisini EİYKK’ye verirken, 3291 sayılı Kanun ile (1986) yetkiler
EİYKK’den Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu’na verilmiş; ardından 28.12.1987 tarih
ve 304 sayılı KHK ile iki Kurul da kaldırılarak YPK Koordinasyon Kurulu olarak
tanımlanmıştır.
(3)
(5)
ŞEKİL 4 DEVLET TEŞKİLATI İÇİNDE KAMU İKTİSADİ
TEŞEBBÜSLERİ (233 SAYILI KANUN)
278
D. DEĞERLENDİRME
Türkiye’de 1970’li yıllar, planlama politikası açısından hem ideolojik hem siyasal
düzlemde zengin bir dönemdir. MC Hükümetlerinin piyasanın öncülüğünde projeci-
plancılığı yaklaşımı ile CHP’nin bu dönemde geliştirdiği toplumcu-plancılık
yaklaşımı; ardından toplumcu-plancılık ile uyarlamacı-plancılık çatışması zihinsel
pratik açısından besleyicidir. Çözümlemede ele alınmayan bir diğer planlama
yaklaşımı da 1977 sonunda 1978 – 1982 yıllarını kapsayan, DPT’nin bazı uzmanların
da katıldığı (Oktay Varlıer, Mete Törüner, vb.) Türkiye İşçi Partisi (TİP) tarafından
hazırlanan “Demokratikleşme için Plan”dır (Çavdar, 2007:35).168
Her biri yapısal bir
dönüşümü amaç edinen planlama politikalarının derinlemesine çözümlemesi
Türkiye’nin geleceğine dair tasarımları ortaya çıkarmaktadır. Bu nedenle, 1970’lerin
sonu planlama siyasetinde olduğu kadar planlama ideolojisinde de akademik
çözümlemeye bol malzeme üreten bir özelliğe sahiptir.
1978-1980 yıllarında yaşanan siyasal çatışma, Türkiye’nin geleceğinin yapısal
uyarlanma sürecinin olmazsa olmaz denetimine tabi olmadığını ortaya koymaktadır.
Diğer bir deyişle, yeni sağın akıllara kazıdığı gibi Türkiye bu dönemde
“alternatifsiz” değildir. Aksine, yukarıda anılan ideolojik ve siyasal çatışmanın
tarafları Türkiye’nin geleceğine dair uzun dönemli strateji ve taktik belirleme
yetisine sahip olduğunu göstermektedir.
Alternatifsizlik söylemi ile neoliberal ideolojinin tek yol olduğu ve aslında diğer
tüm alternatiflere yönelik girişimlerin ve harcanan zamanın “kayıp” olacağı
zihinlere yerleştirilmektedir (Bkz. Kayıp yıllar mı direnç yılları mı?). Oysa 1978-
1980 döneminde üretilen tüm gelecek tasarımları Türkiye’nin toplumsal ve
ekonomik yapısının ürünüdür ve aynı derecede değerlidir. Değerlidir, çünkü her biri
Krize ve gereken yapısal dönüşüme dair bir sınıfsal reflekstir.
Süreçten galip çıkan sınıfsal proje, 1980 sonrasında yerleşen uyarlamacı-
planlama ve üzerinde yükseldiği birikim rejimi, uluslararası sermayenin mali
168 Günal Kansu, Algan Hacaloğlu ile Yalçın Küçük’ün de TİP Planı’nı hazırlayan grupta yer aldığını,
bu nedenle DPT’de kıyamet koptuğunu aktarmaktadır (Kansu Haziran 2004).
279
yükümlülükler karşısında elde ettiği tavizlerin baskısı ve yerli büyük sermayenin
işbirliği ile gelmiştir.
Yapısal-uyarlamacı siyasetle hızlanan planlamanın yeniden üretilmesi süreci,
planlama politikasının yeniden yapılandırılmasını amaçlamasına karşın planlamanın
tasfiyesi olarak algılanmış ya da yansıtılmıştır. Özellikle, DBYKP’ye karşı eleştiriler,
“Batı ve ilişkili çevrelerin istikrarı bir çeşit ‘anti-plan’ platformu üzerine kurma
niyeti” üzerine oturmuştur (Kuruç, Mayıs 2010). Uyarlamacı-planlamanın, anti-
plancılık olarak algılanmasına, 1980 sonrasında planlamanın ve DPT’nin siyasal-
yönetsel ve toplumsal konum ve işlevindeki bilinçli yıpratma çabası delil sayılabilir.
Fakat planlama politikasının yeniden uyarlanma süreci burada tamamlanmamıştır;
1982 sonrasında planlama ve yönetimi, DB isteklerinden tamamen uzaklaşarak
Bakanlık örgütlenmesi şeklinde (DB’ce katı, bürokratik olarak nitelenen) yeniden
yapılandırılacaktır.
Uyarlamacı-planlamanın kuruluşunda belirleyici olan uluslararası sermaye,
planlamanın karar merciinin uluslararası alana yükseltilmesini sağlamıştır. Yeni
dönemde yapısal uyarlama kredileri ile planlama politikası, uluslararası alanın
belirlediği stratejiler içerisinde ulusal projelerin koordinasyonu mekanizmasına
evrilecektir.
Uyarlamacılığın saf dışı bıraktığı toplumcu-plancılık ise işçi sınıfının sahiplenir
gözüktüğü bir siyasal proje (olabilecek) iken, dönemin DPT Sosyal Planlama Dairesi
Başkanı’nın belirttiği gibi “1978-1979’da Türkiye’nin yurtsever, emekten yana ve
demokrat siyaset adamları ile onların vizyonunu paylaşan teknik kadroların hem
uzun vadeli strateji belirlemekte, hem de bu stratejiyi yaşatacak taktikleri
tasarlamakta yetersiz kaldıkları aşikârdır.” (Türel, 2010:439). Strateji ve taktiğin
ötesinde, ekonominin umut verici bir devreye sokulamamasıyla paralel olarak kısa
zamanda toplumsal dayanaklarından mahrum kalmıştır. Toplumsal tabanından
uzaklaşan siyasal projelerin de uzun ömürlü olamayacağı göz ardı edilmemelidir.
CHP, sendikal ve toplumsal desteğinden yoksun kaldığı andan itibaren, DBYKP’yi
da kaybetmiştir. Uluslararası ve yerli sermayenin karşısında mevzisini koruyamayan
bir iktidarın planının toplumsal ve ekonomik alanı şekillendirmesi beklenemez.
280
1978-1980 arasında DBYKP üzerinden yaşanan siyasal çatışma kapitalizmde
planlama politikasının siyasal-yönetsel sınırlılıklarına dair de önemli ipuçları
vermektedir. İşçi sınıfının sahiplenir gözüktüğü ya da sahiplenebileceği bir siyasal
proje olarak CHP’nin DBYKP’yi bir kez daha sermaye-devlet tartışmalarında kamu
girişimciliğinin sınırı üzerinden rejim tehdidi olarak algılanmıştır.
Dönem içerisinde, karma ekonomi olarak kavramsallaştırılan ancak bilimsellikten
uzak “kamu ve özel sektörün yan yana yer aldığı” ekonomik sistem olarak
tanımlanan ekonomik yapı, sermaye – devlet arasındaki çatışmanın ana hattını
oluşturmaktadır.169
Bu tanımlarda anılmayan temel unsur, karma ekonominin
kapitalist ekonomik sistemin dışında olmadığıdır. Karma ekonomi, kamu ile özel
sektörün bir arada bulunduğu ekonomik yapıdır, ancak kamu ve özel sektörün rolleri
ve davranışları farklılaşmıştır. Kamu, sosyal sabit sermaye yatırımları ile özel
sektörün kalkınmasını hızlandırmak, özel sektöre yönetici ve uzman yetiştirmek ve
eğitmek, özel sektöre dolaylı ya da dolaysız faydalar sağlayan cari harcamalar
yapmakla görevlendirilmiştir (Kılıçbay, 1971:78-81). Yatırımlarda da yüksek
sermayeli, az kar getiren ve riski yüksek yatırımlar kamu girişimleri olarak
kurulmaktadır. Özel sektör ise en yüksek kar getiren sektörlerde kamu teşviği,
desteği ve güvencesi ile çalışmaktadır. Sonuçta, yatırım riski ve maliyetinin devlet
aracılığı ile toplumsallaştırıldığı sermayenin özel sektörde merkezileştiği ve
yoğunlaştığı bir sistem kurulmaktadır.
Türkiye’de karma ekonomi içinde kalarak -sosyal demokrat idelojiye yaslansın
ya da yaslanmasın-, kamu girişimciliğinin geçiciliğine karşı ya da girişimciliğin
169 Liberal ideolojinin karma ekonomi tanımı şöyledir: “azgelişmiş ülkelerde sosyo-politik koşullar
dengede değildir. Devamlı hareketlilik gösteren bir ortamda müteşebbis kısa vadede yüksek kar
getiren, riski az tüketim faaliyeti seçecektir. Bu ise, ekonomik gelişmenin olabileceğinden çok daha
yavaş olmasını doğurabileceği gibi, yatırımların toplum yararının gerektirdiği önceliklere ters düşen
yönlerde ve hacimde olmasını doğuracaktır. Kısaca, piyasa ekonomisi sisteminin özü olan
“görünmeyen el” acz içindedir. Görünmeyen el’in bu aczi nedeniyledir ki mekanizmaya yeni bir
undur ilavesi gerekli görülmüştür. Bu unsur “görünen el” yani siyasi iktidarca seçilen “planlama
tercihi”dir. Türkiye’nin iktisadi sistemi bu iki tercihin yan yana yer aldığı sistemdir. Bu iki tercihin
birbirini etkilediği sistemi ise karma ekonomi sistem olarak tanımlayabiliriz.”
(http://www.urunlu.com/BelgeOku2.aspx?ykod=64)
281
sınırlarını genişletici her müdahale, rejim tehditi olarak muamele görmüştür.
DBYKP’nin sosyalist bir proje olmadığı aşikarken, söz konusu tehdit algısı ile
sermayenin siyasal ve ekonomik zora en şiddetli şekilde başvurmasına temel
hazırlanmıştır. 24 Ocak Kararları ile ekonomide rota belirlenmişken, yetinilmemiş
dokuz ay sonra Askeri Darbe ile toplumsal alanda sıkıyönetim tedbirleri ile “yeni
düzen”in kuruluşu sağlanmıştır. Bu bağlamda, 1978-1980 dönemi, kapitalizm
içerisinde toplumcu-plancılığın doğal sınırlarına dair önemli ipuçları ile doludur.
1978-1980 dönemi, yönetim sürecinde planlama yönetimi ve örgütlenmesine dair
de öğreticidir. 1978’den 1980’e planlamada köklü bir kopuş yaşanırken, planlama
örgütünde biçimsel bir dönüşümden söz edilememektedir. Aynı yapı, yeni bir birikim
rejiminde sürekliliğini korumuştur. Ancak, DPT siyasallaşma (personel politikası),
prestij kaybı (personel niteliği ve DPT’nin ayrıcalıklı konumunun yıpratılması),
plansızlığın yüceltilmesi (ekonomik program) gibi siyasal müdahalelerle kuruluş
amacından uzaklaştırılmış ve bürokratik mekanizma içerisinde çekilmiştir.
DPT’deki dönüşümün niteliği, 1980 sonrası ekonomi gündeminden takip
edilebilmektedir. 1980 sonrası DPT, piyasaya yukardan dikte etmemekte, piyasa
ilişkileri içerisinde hizmet sunmakta ve artık siyasetin karşısına dikilecek güç ve
konuma sahip olmakla suçlanmayacaktır. Aynı dönemde, devlet işletmeciliğinin
örgütlenmesinde ise radikal bir dönüşle, özelleştirme dönemine girilmiştir. 1980’lerle
birlikte kamu işletmelerinin özel sektöre devri için hazırlıklar yapılmış, süreç 2000’li
yıllarda sonuca yaklaşmıştır.
V. “GOOD BYE DPT!”:170
STRATEJİK PLANLAMANIN DOĞUŞU
MU?
2011 yılında DPT’nin kapatılarak Kalkınma Bakanlığı’na dönüştürülmesi
toplumsal–siyasal alanda sessizlikle karşılanmıştır. Yukarıda incelenen, neredeyse
170 Başlık, Wolfgang Becker’in 2003 tarihli “Good Bye Lenin!” filmine atıfta bulunmaktadır. Filmde,
Doğu Almanya’da 1990 yılında Sovyet yanlısı iktidarın yıkılması, Lenin’in heykelinin kaldırılması
ile sembolize edilmiştir. 2011 yılında DPT’nin kapatılması da yazarda aynı izlenimi
uyandırmaktadır.
282
Cumhuriyetle yaşıt planlama deneyimine yaslanan yaklaşık 40 yıllık bir kurumun
kapatılmasının dirençle karşılanması beklenebilir. Oysa tepkisizlik, bir önceki devrin
fiili kapanışının, 1980’lerin başında gerçekleşmiş olması ve DPT’nin kapatılmasının
yalnızca sembolik sayılması açısından mantıklıdır. Başlıkta atıfta bulunulduğu gibi,
hali hazırda maddi ve ideolojik temellerini kaybetmiş bir heykelin yıkılışına dair
söylenebilecek fazla söz yoktur.
Bu bölümde inceleyeceğimiz 1980 sonrası dönem, söz konusu sembolik yıkılışa
kadar geçen sürede planlama politikasının maddi ve ideolojik temellerini yitirmesiyle
tedricen tükenişinin öyküsüdür. Devletçiliğin ve müdahaleci devletin tasfiyesini
temel alan 1980 sonrası neoliberal ideoloji ve yapısal uyarlama reformları sonrasında
devletçiliğin yönetsel biçimi olarak planlama politikası temelsiz kalmıştır. Tasfiye
sürecinde askıda kalan planlama süreci ve örgütü, yeni birikim rejiminin şekillenmesi
ile tasfiye edilmiş ve yeni arayışlar gündeme taşınmıştır.
Eş zamanlı olarak bu süreç, planlama politikasının yerine geçmek üzere yakın
zamanda belirginleşen yeni yönelimin öyküsünü de içerisinde barındırmaktadır,
ancak kanımızca yeni yönelim eskisiyle sürekliliklerinden çok kopuş özellikleri
içermektedir. 1980 sonrası yönetimin planlama işlevi, stratejik planlama biçimini
almıştır. Doğuş ve gelişme nedensellikleri planlama politikasından ayrılan stratejik
planlamanın tarihsel-toplumsal incelemesi tez çalışmasının boyutlarını hayli aşan ve
yeni bir çalışmanın konusu olabilecek genişliktedir. Bu bağlamda, önceki dönemin
planlama politikası ile stratejik planlama arasındaki kırılma noktalarına işaret
edilmekle yetinilmiştir. Bu nedenle, tez çalışması stratejik planlama üzerine çalışma
yapmak isteyen araştırmacılara yalnızca yol gösterici olabilir. Buna karşın, maddi ve
ideolojik temelde ortaya çıkan kopuşun soyutlanmasıyla elde edilen yeni bir
kategorinin önerilmesinden de geri durulmayacaktır: 1980 sonrası dönüşüm planlama
politikasından politika planlamasına geçiş olarak tanımlanabilir mi? Küreselleşme–
finansallaşmaya dayanan yeni birikim rejiminde devlet müdahalesinin yatırım ve
üretimden çekilerek düzenleyici faaliyetlere doğru kaydığı önermesi ışığında anlam
kazanan bu soru, önermesi ile birlikte elbette tartışmaya açıktır.
Tartışmaya açık olmakla beraber, amaçlanan dönüşümün kopuş özelliğini
göstermek üzere kategorizasyona başvurmak; 1980’lerde yaşanan birikim
283
rejimindeki bir kırılmanın, düzenleme tarzında171
bir kırılmayı tetiklediğini ve yeni
düzenleme tarzının nasıl kurulduğunu göstermesi açısından önemlidir.
A. KLASİK PLANLAMA YAKLAŞIMININ MADDİ VE İDEOLOJİK
TEMELLERİNİN TÜKENİŞİ: DEVLETÇİLİĞİN TASFİYESİ
1970’lerin sonu itibariyle, yoğun birikim rejiminin sınırlarına ulaşıldığı ve
birikim rejiminde niteliksel değişikliklerin sürmekte olduğu görülmektedir. Kriz
koşullarında, değersizleşme riski karşısında sermaye bir taraftan ulusal sınırları
zorlayarak uluslararası dolaşım hacmini artırmakta, diğer taraftan sabit sermaye
yatırımlarındaki tıkanıklık nedeniyle para sermaye alanına kaymaktadır (Akçay,
2007: 33-37). Bu doğrultuda, 1980’lerin başında kurulan birikim rejiminin
sürdürülebilmesi, sermayenin küreselleşme ve finansallaşma dalgasını kısıtlayıcı tüm
ögelerinin ortadan kaldırılmasını gerektirmektedir.
1980 öncesi dönemin kurumlarının tasfiyesine işaret eden erken dönemin
kavramsal seti ve yaygınlaştırılma koşulları 1979 DB Kalkınma Raporu’na adını
veren “Yapısal Uyum Programı” (Structural Adjustment Program-SAP) ile
oluşturulmuştur. Program kapsamında verilen Yapısal Uyum Kredileri (Structural
Adjustment Loan-SAL) ile azgelişmiş ülkelerin yeni birikim rejimi doğrultusunda
toplumsal ve ekonomik yapısını yeniden yapılandırması DB tarafından finanse
edilmektedir. Küreselleşme ve finansallaşma dinamikleriyle merkez kapitalizme
bağımlılığı artan pazarlarda, yabancı sermayenin etkisi ile birlikte temsilcisi
uluslararası kuruluşların yaptırım gücü de artmaktadır. Tersinden okursak, IMF mali
destek anlaşmaları, DB kredi anlaşmaları, DTÖ anlaşmaları, AB-Gümrük Birliği
Anlaşmaları gibi uluslararası alandan gelen kısıtlılıklarla, devletin müdahale alanı ve
politika uzayı daralmaktadır (Türel, 2008). Bu çerçevede, başta SAL’lar olmak üzere
kısıtlılıklar çerçevesinde ihracata yönelik büyüme temelinde ticari–mali serbestleşme
ve piyasanın etkinliğinin sağlanması gibi ortak program bileşenleri tüm azgelişmiş
171 Söz konusu birikim rejimi ve düzenleme tarzı ara kategorilerinin ilişkisi
düzenleme teorisyenlerinin soruları kapsamında ancak genel bir düzlemde ele
alınmaktadır.
284
ülkelerde hayata geçirilmiştir (www.whirledbank.org). Söz konusu bileşenler,
IMF’nin bu dönemde hayata geçirdiği Birinci Kuşak Yapısal Reformlar tarafından da
paylaşılmaktadır. 1980’lerin ilk yılları SAL’lar altında devletin yatırım
faaliyetlerinden çekilmesi, KİT’lerin özelleştirilmesi ve kalkınmanın yerelleştirilmesi
yıllarıdır. Diğer taraftan, SAL’ların temel bileşenlerinden olan ihracata dönük
ekonomik yapı, sermaye hareketlerinin genişlemesi amacıyla uluslararası piyasaların
bütünleşmesini, karşılıklı bağımlılığın kurulmasını hedeflemektedir (World Bank,
1978).
1980’lerle başlayan bu süreç, devletçiliğin tasfiye edilmesi ile devletin
küçültülmesine odaklanmıştır. SAL’ların bileşenlerini oluşturan özelleştirme ile
devletçiliğin toplumsal ve ekonomik alana dokunan KİT’leri özel sektöre
devredilmekte, yerelleştirme ile devletin siyasi ve idari yetkileri ademi merkezi
birimlere çökertilmekte ve serbestleştirme ile devletin piyasaya dönük kota, fiyat
saptama gibi kontrolleri kaldırılarak her ne pahasına olursa olsun devlet
küçültülmektedir.
Devletin küçültülmesi ile istikrarın sağlanabileceğine vurgu yapan ilk devre
yapısal uyum reformları ile “toplumun ‘rasyonel’ (ve verimli) iktisadi davranış
içinde bulunan sivil kesimi ile, irrasyonel ve verimsiz devlet arasındaki gerginli[k]”
ikiliği kullanılarak (Yeldan, 2001:105) devletin tasfiyesi ve piyasanın üstünlüğünün
kurulması amaçlanmaktadır. Dönemin felsefesini yansıtan post-modernizmin,
rastlantısallık ve belirsizliğe övgüsü ile “toplumsal yaşama müdahalenin ve geleceği
kurmanın önemli aracı” olarak planlama da bir varoluş sorunu yaşamaya başlamıştır
(Keskinok, 2005:24). Birinci Bölüm’de aktarıldığı gibi uluslararası ve ulusal bireysel
kararların alındığı piyasanın kontrol edilemezliği, finansal piyasaların hareketliliği
nedeniyle karmaşıklaşan ekonomik yapının planlanabileceğine dair inancı da
sorgulatmıştır (Bkz. Birinci Bölüm V.A.3).
Bu sayede, devletçiliğin ve Keynesyen devlet biçiminin tasfiye edildiği süreçte,
klasik planlama politikasının maddi altyapısı da ortadan kaldırılmıştır. Yeni dönemin
maddi üretim ilişkilerinin küreselleşme ve finansallaşma doğrultusunda genişlemesi
ve piyasaların bütünleşmesi, bağımsız para, faiz, döviz kuru politikası belirlemeyi,
bu doğrultuda bağımsız kalkınma stratejisi oluşturma olanağını ortadan kaldırarak,
285
kalkınmacı devlet ile birlikte planlamanın da ideolojik ve maddi sonunu hazırlamıştır
(Yeldan, 2001:23).172
Yaklaşımın uygulamada sonuçları, planlama sürecinin askıya
alınması, planlama örgütlerinin kapatılması ya da işlevsel olarak değişikliğe
uğratılması olmuştur.
Özetle, 1980’li yılların ilk evresini karakterize eden “tasfiye” sürecinde, post-
planlama dönemine girildiği algısı artmıştır. Oysa uygulamaya bakıldığında,
ekonomide devletin stratejik konumunda bir değişiklik olmadığı görülmektedir.
Aksine, serbestleşmesinin yarattığı hesapsızlık ve belirsizlikler toplumsal ve
ekonomik sınırlarına ulaşmaktadır. Bu sınır bir taraftan, SSCB’nin çözülmesi ile
Doğu Avrupa’nın da kapitalist sisteme entegrasyonunu sağlayarak, kapitalist
piyasanın genişlemesiyle ertelenmektedir. Ancak, 1980’lerle dönüşen birikim
rejiminin, hedef gösterdiği çözümleri üretemediği gibi yeni sorunlarla yeni krizleri
tetiklediği de görülmeye başlanmaktadır. Kapitalizmin krizi, 1978’den 2000’li yıllara
kadar dünya ekonomisinde üç çevrimin birbirini takip etmesiyle görülmektedir:
1978-1982 arasında, 1982-1989 ve 1998-2001 dönemlerinde piyasalara durgunluk
hakim olmuş, söz konusu durgunluk dönemlerini 4-5 yıllık çıkış dönemleri izlemiştir
(Boratav, 2008:172). Birikim sürecinde kriz noktası ise 1997’de Doğu Asya’da
patlak vermiştir.
1980’li yılların ekonomi politikalarının kuramcısı ve uygulayıcısı DB, 1990’ların
sonunda Krizleri değerlendirerek faturayı yönetim biçimi ve yöneticilere
kesmektedir. DB’nin 1992 yılında yayınladığı Rapor’a göre, “iktisadi kriz ve
kalkınma sorunu, yönetişim sorununa” bağlıdır (World Bank, 1992’den akt.
Bayramoğlu, 2005a:41). Aynı Rapor’da belirtildiğine göre, yönetişim “bir ülkenin
kalkınması için, ekonomik ve sosyal kaynaklarının yönetiminde iktidarın kullanılma
üslubu”dur ve üç boyutu vardır: “(i) siyasal rejimin biçimi, (ii) bir ülkenin ekonomik
ve sosyal kaynakları yönetme yetkisini kullanma süreci ve (iii) hükümetlerin
işlevlerini yerine getirme ve siyasalarını tasarlama, formüle etme ve uygulama
kapasitesi.” DB, siyasal rejim alanı hariç diğer alanları faaliyet alanı içerisinde
görmektedir (41). DB’nin faaliyet alanı içerisinde tanımladığı alanlar tam olarak tez
172 Yeldan, yalnızca kalkınmacı devletin sonuna vurgu yaparken; kalkınma-planlama birlikteliğinden
yola çıkılarak, tespit planlamayı içine alacak şekilde genişletilmiştir.
286
çalışmasının inceleme nesnesi olarak planlama sürecine işaret etmektedir. DB bu
bağlamda planlama sürecinin kendisini yönetişim kavramı çerçevesinde
dönüştürmeye taliptir. Yönetişim kavramı, DB tarafından kullanıma sokulmuş,
OECD tarafından geliştirilmiş ve BM tarafından inceltilmiştir. BM’ce yönetişim “bir
ülkenin işlerinin yönetimi için her kademede kullanılan ekonomik, siyasal ve
yönetsel yetkilerin uygulanışıdır…. Governance devleti kuşatır, ama devleti aşarak
özel sektör ile sivil toplumu da kapsar. Burada devlet, siyasal kurumlar ile kamu
sektörü kurumlarını içerecek biçimde tanımlanmıştır” (UNDP, 1997’den akt. Güler,
2005b:149). Yeni bir devlet toplum ilişkisini kurumsallaştıran yönetişim, “devlet-
toplum karşıtlığını reddede[rek], eşit statüde karşılıklı bağımlılık içeren bir ‘birlikte
yönetim’den söz e[tmektedir]” (Bayramoğlu, 2005a:29,31). 1980 öncesinde tekelci
kapitalizm aşamasında kurulan devlet – sermaye “birlikte yönetme” kuram ve
uygulaması, yönetişim kavramı çerçevesinde 1990’lı yıllarda yeniden üretilmektedir.
IMF’nin de İkinci Kuşak Yapısal Reformlar dönemine girdiği ikinci evrede,
devlet yeniden kurulmaktadır. Yönetişim kavramı çerçevesinde kurulacak devlet, ne
1980 öncesi müdahaleci devlete aittir ne de 1980’lerin başındaki küçük devlete. Bu
yönetsel süreç, yeniden işbaşına çağrılan ve yeni müdahale biçimi olarak düzenleyici
faaliyetleri yoğunlaşan etkin devlete aittir (World Bank, 1997). DB’nin devlete
yaklaşıma dair yukarıda anılan dönüşüm, kalkınma anlayışında da görülmektedir. DB
tarafından hazırlanan 1993 ve 2004 tarihli iki strateji metni iki farklı kalkınma
paradigmasına işaret eder. İlki, Dublin Konferansı ile başlayan ve bu dönemin Sınırlı
(Minimal) Devlet ve Sürdürülebilir Kalkınma çerçevesinde oluşturulan
serbestleşmeci aşamasıdır. İkincisi 1997 yılı ile birlikte Etkin Devlet ve Kapsamlı
Kalkınma çerçevesinde uluslararası işbirliğinin yeniden yapılanma dönemidir. 1990-
1998 yılları arasında liberalizasyon, özelleştirme ve deregülasyon politikaları ile
“sınırlı devlet” kalkınma yaklaşımının temeli iken, 1997 yılında “Değişen Dünyada
Devlet” başlıklı kalkınma raporu ile artık piyasa mekanizmasının tek başına yeterli
olmadığının altı çizilmektedir.173
173 Sürdürülebilirlik, kalkınma etkinliklerinin çevreye insan varlığının verdiği zarardan daha fazla
zarar vermeden yapılabilmesidir. Çevre kendini yenileyebildiğinden fazla tahrip edilmemelidir
(World Bank, 1993; World Bank, 1997; World Bank, 2003).
287
Yönetişimci iktidar tarzı (Bayramoğlu, 2005a), devlet müdahalesinin bitmesini
değil, aksine farklı bir müdahale biçiminin kurulmasını işaret etmektedir.
Yönetişimci model çerçevesinde, “devlete düzenleyici ve piyasadaki bilgi
eksikliğinden doğan maliyetleri giderici bir rol” yüklenmektedir (Akçay, 2007:44).
Düzenleyici devlet vergi toplama ve harcama faaliyetleri yerine piyasa aksaklarının
düzeltilmesi, eksik bilgi ve kamu hizmeti açığı, vb.’ye yönelik kural koyma
faaliyetlerine yoğunlaşmaktadır (Majone, 1997). Toplumsal ve ekonomik alanın
yönetimi düzenleyici faaliyetlerde yoğunlaşırken, planlama sürecine özel sektör ve
STK’lar resmi olarak dahil edilmekte ve planlamanın nesnesi devletin yatırım
politikalarından devletin düzenleyici faaliyetlerine kaymaktadır. Bu bağlamda
yeniden üretilen planlama önceki dönemden bir kopuşu içermektedir, farklı
belirleyici özelliklere sahiptir. Henüz kuruluşu tamamlanmadığı düşünülen yeni
planlama yaklaşımı, düzenleyici devletin bir işlevi olarak politikanın planlamasına
odaklanmaktadır.174
Söz konusu düzenleyici faaliyetlerin planlanması, stratejik planlama olarak
biçimlenmektedir. Klasik planlama politikasının maddi ve ideolojik temellerinin
kaybolduğu noktadan stratejik planlama filiz vermektedir. Stratejik planlama olarak
planlama biçimi, küreselleşme, finansallaşma ve serbestleşme dinamiklerinin
belirleyiciliğindeki piyasa ekonomisine uygun olarak yapılandırılmıştır. Stratejik
planlama, esnek olmalıdır, katılımcı olmalıdır, vb. Stratejik planlamanın klasik
planlamanın yerine yerleşmesi, Türkiye üzerinden görülebilir.
B. TÜRKİYE’DE GERİLEME, ARAYIŞ VE ÇÖKÜŞ EVRELERİ YA
DA YENİ BİR BAŞLANGIÇ?
Türkiye’de 1930’larda ilkel biçimiyle gündeme gelen, ardından 1960 yılında
kurumsallaşan devletçiliğin yönetim biçimi olarak planlama politikası, 1980 sonrası
dönemde devletçiliğin tasfiyesi ve devlet biçiminin değiştirilmesi ile birlikte sona
ermiştir. Tasfiye süreci, 1980’den başlayarak kapitalist gelişmenin dinamiklerine
174 Ümit Akçay da Celasun’un yeni planlama yaklaşımında “planlamanın ağırlık noktasının politika
planlamasına” kaydırılması gerektiğini belirtmektedir (Akçay, 2007:42).
288
paralel olarak yaklaşık 10 yıl sürmüş ve 1990’lı yıllarla birlikte yeni dönemin birikim
rejimi üzerinde yükselecek planlama işlevi için arayışlara girilmiştir. Aynı dönemde,
planlamaya dair arayışların yeniden gündeme gelmesine tanık olunmaktadır.
1990’ların sonu itibariyle stratejik planlama yönelimi ortaya çıkmış, 2000’li yıllarla
beraber stratejik planlama kurumsallaşmıştır. Bu doğrultuda, klasik planlama
yaklaşımının tasfiye edilmesi ve yeni yaklaşımın gündeme gelmesi ve
kurumsallaşması üç ana evrede ortaya çıkmıştır.
1. Gerileme Evresi: Planlamadan Uzaklaşarak Ağırlaşan DPT ve
BYKP’larının Dışına Çıkan Planlama Süreci
Birikim rejiminin değişimi ile ekonomik faaliyetin merkezi, ihracat faaliyetlerine
kayarken, yönetsel yapı ve işlevler söz konusu değişime göre yeniden yapılandırılma
sürecine girmektedir. Ancak, ilk evrede yeni bir yapı ve işlevin kurulduğu
söylenemez, daha çok eski yapının içinin boşaltıldığı ve işlevin askıya alındığına
tanık olunmaktadır.
1980’li yılların ilk yıllarında uygulanan yapısal uyum reformları ile dış ticaret
rejiminin (esnek döviz kuru, ithalat kotalarının kaldırılması, gümrük tarifelerinden
indirim) ve mali piyasaların serbestleştirilmesi (vadeli mevduat ve kredi faizlerinin
serbest bırakılması) gündeme gelmiştir. Ticari ve mali serbestleşme, ihracatın teşvik
edilmesine dayanan bir ekonomi politikası eşliğinde ekonominin lokomotif sektörü
olan imalat sanayinin ihracata yönelmesini amaçlamaktadır.
Ticari ve mali serbestleşme ile ihracata yönelim saf ekonomik mekanizmalara
bırakılmamış; yatırım teşviği, KİT’lerin fiyatlama politikası, vergi muafiyeti ve
iadesi, teşvikli kredi kullanımı gibi siyasal, kurumsal ve ideolojik uyum
mekanizmalarıyla sağlanan kar transferi ve rant mekanizmaları ile
gerçekleştirilmiştir.175
Bu nedenle, 1980’lere devletin küçültülmesi propagandası ile
giren Turgut Özal ve neoliberal ideolojinin öngördüğünün aksine, ekonomiye teşvik
175 E. Yeldan, 1980 sonrasında devletin ihracat teşvikleri ile özel sektöre kar transferini ve rant
mekanizmalarını reel ekonomi ve bölüşüm açısından derinlemesine incelemektedir: Bkz. Yeldan,
2001.
289
politikaları ile bilinçli müdahale ve rant aktarımıyla devletin ekonomideki stratejik
konumunun sürdüğü görülmektedir (Yeldan, 2001).
Devletin ekonomik alanı yönetiminin merkezi yeni dönemde DPT’dir. Ekonomi
politikasının temelini oluşturan ihracat teşviği, DPT tarafından basılan teşvik belgesi
ile yürümektedir. Diğer bir deyişle, DPT bir danışma ve koordinasyon kurumu olmak
özgörevinden uzaklaşarak ekonominin yönetiminde uygulamacı birim olarak ağırlık
merkezine oturmaktadır.
DPT’deki görev değişikliğinin ilk yansıması 1982’de kabul edilen Anayasa’da
DPT ile planlama bağının koparılmasıdır. 1961 Anayasası’nda 129. madde ile
kalkınma planlarının yapılması görevi, DPT’ye verilmekteyken, 1982 Anayasası ile
bu zorunlu bağlantı kopartılmıştır. Planlama ile bağlantısının kopartılması ve
Anayasal kuruluş olmaktan çıkartılması ile DPT’nin kaderi Hükümetin bir
tasarrufuna bırakılmıştır (Sezen, 1999:246). DPT’nin yeni dönemdeki rolü, bu
bağlamda Başbakan Turgut Özal’ın kardeşi, Yusuf Özal’ın müsteşarlığında 223
sayılı KHK ile yeniden kurgulanmıştır (RG: 18.6.1984/18435 mük).176
DPT’ye
1980’li yılların ilk günlerinde eklenen Teşvik ve Uygulama Başkanlığı, Yabancı
Sermaye Başkanlığı gibi icracı birimler ve AET ile İlişkiler ve Kalkınmada Öncelikli
Yöreler Başkanlığı gibi koordinasyon birimleriyle hiyerarşisinin giderek artması ve
son olarak 223 sayılı KHK ile Müsteşar yardımcılıkları, ana hizmet, danışma ve
yardımcı birimlerin sınıflandırılması ile DPT artık daha çok bir Bakanlığa
benzemektedir. Aralık 1986’da DPT’nin yetki genişlemesinden duyulan rahatsızlık
Milliyet Gazetesi’nin “DPT Bakanlığa Dönüştürülmelidir” başlığına yansımaktadır.
Milliyet’in sahiplendiği görüşe göre, DPT hem karar yetkisine sahiptir hem de
yürütme yetkisine sahiptir, üstelik bu yetki yoğunlaşması hiçbir siyasal sorumluluk
taşımamakta ve denetlenmemektedir. DPT’de yetki yoğunlaşması ile birçok bakanlık
teklif, tavsiye merciine indirgenmiştir (Milliyet, 3 Aralık 1986).
176 1960 yılında kabul edilen ve DPT’yi kuran 91 sayılı Kanun, 1980’lere kadar ve 1980’lerin ilk
yıllarında çeşitli ekleme ve çıkartmalarla yürürlükte kalmaya devam etmiş, 223 sayılı KHK ile
bütün olarak yeni bir Kanun ile düzenlenmiştir. 223 sayılı KHK’nin incelemesi, hem Sezen hem
Akçay tarafından yapılmıştır, ayrıntılı bir inceleme için bu kaynaklara bakılabilir (Sezen, 1999;
Akçay, 2007).
290
Bu yetki yoğunlaşması, bir taraftan Maliye Bakanlığı’ndan bir taraftan da Hazine
ve Dış Ticaret Müsteşarlığı’ndan (HDTM)177
rol kaparak gerçekleştirilmiştir.
Çatışma, 18 Haziran 1984’de RG’de yayımlanan 32 KHK ile bakanlıklardan
kurumlara tüm kamu yönetimi örgütlenmesinde değişiklik yapan düzenleme (RG:
18.4.1984/18435) ile sıcaklaşmıştır. KHK’li yasama düzeninin, yasama organı
dışında Hükümetin inisiyatifi ile devletin dönüşümüne soyunmasının yarattığı
huzursuzluk bir yana, yetki paylaşımındaki dengesizlik kurumlar arasında bazen
sıcak bazen soğuk savaşlara neden olmuştur.
Düzenlemelerden hemen sonra, Ekim 1984’de Maliye ve Gümrük Bakanı Vural
Arıkam ile DPT Müsteşarı Yusuf Özal arasında yatırımlar üzerine yaşanan
çatışmada, 1985 yılı Programının Uygulanmasına İlişkin BK Kararı ile DPT galip
ilan edilmiştir. BK Kararı ile yatırımlarda tek yetkili kuruluş DPT olmuştur (Milliyet,
15 Ekim 1984). Aralık ayında HDTM Ekrem Pakdemirli ile yine DPT Müsteşarı
Yusuf Özal arasında yaşanan yetki çekişmesi, DPT lehine sonuçlanmış, DPT dış
ticarette de tek yetkili merci konumuna gelmiştir. 1985 yılı İhracat Rejimi ile ihracat
teşvik tedbirlerinde Hazine’nin yetkileri DPT’ye transfer edilmiştir (Milliyet, 18
Aralık 1984). Hazine’den devredilen yetkilerin arasında bir malın ihracatını
durdurma veya şarta bağlama, müsaade, lisans veya tescile bağlı ihracatta fiyat
uygunluğu tebliğlerinin yayınlanması, vb. yetkiler bulunmaktadır. Bir sonraki yıl ise
DPT’nin yetkisi yabancı sermaye yatırımlarında da genişletilecek ve 50 milyon dolar
altındaki yatırımlarda DPT doğrudan tek yetkili olacaktır (50 milyon üstündeki
yatırımlar BK’na gidecektir) (Milliyet, 20 Ekim 1985).
DPT’de yetki yoğunlaşması 1988 yılına kadar sürmüştür, ancak yoğunlaşan
yetkilerin DPT’nin kuruluş gerekçeleri ile bir bağlantısı kalmamıştır. DPT, uzun
dönemli politikaların belirlendiği örgütsel zemin olmaktan çıkmış, rant dağıtım
merkezi haline gelmiştir. Bir önceki bölümde de aktarıldığı gibi, Türkiye’de 1980
sonrasında spekülatif yabancı sermaye hareketleri ekonomiye yön vermekte ve mali
177 HDTM, 13.12.1983 tarih ve 188 sayılı KHK ile kurulmuş, 9.2.1994 tarihli 4059 sayılı Kanun ile
Hazine Müsteşarlığı ile Dış Ticaret Müsteşarlığı ayrılmıştır. 8.6.2011 tarihli 637 sayılı KHK ile Dış
Ticaret Müsteşarlığı ile Hazine Müsteşarlığı’nın Teşvik Uygulama ve Yabancı Sermaye GM’leri
birleştirilerek, Ekonomi Bakanlığı kurulmuştur (www.ekonomi.gov.tr).
291
sermayeden nemalanan bir rantiye sınıfı yükselmektedir. Tüm rant mekanizmasının
omurgasını oluşturan ihracat teşviği ve yabancı sermayenin özendirilme işlevleri
DPT’de toplanmış, DPT de rant dağıtım merkezi olarak bu işleyiş içerisinde yeniden
yapılandırılmıştır.
Rant ekonomisinin 1985’de ayyuka çıkan “hayali ihracat” deşifreleriyle gün
yüzüne çıkan işleyişi DPT’nin işlevi hakkında bilgi vermektedir. DPT adı, artık
şirket kurtarma (Milliyet, 18 Ocak 1986),178
hayali ihracatla ilgili dosyaların
kaybolması (Milliyet, 20 Temmuz 1988), usulsüz teşvik belgeleri (Milliyet 10 Mart
1989)179
ile anılmaya başlamıştır.
Rant ekonomisinin merkezi haline gelmesiyle, DPT planlama için teknik büro
olmaktan çıkarak, önce sermaye çevrelerinin ardından siyasal partilerin savaş alanı
haline gelmiştir. Sermaye, ihracat teşvik belgesi verme ve yabancı sermaye
koordinasyon yetkileri dolayısıyla DPT’nin kapısını sürekli aşındırmaktadır.
Yalnızca sermaye çevrelerinin değil, DPT siyasal partilerin, cemaatlerin savaş yeri
haline gelmiştir. 1985 yılı sonlarında DPT’ye alınacak 90 uzman yardımcısı kadrosu
için kapatılan MSP – MHP kadroları arasında bir çatışmanın varlığı açıkça ifade
edilmektedir. DPT kadrolarında MSP’nin üstünlüğü kabul edilmekte, ancak
MHP’nin de güçlenmeye başladığı belirtilmektedir. Kadro savaşı nedeniyle,
adayların siyasal eğilimlerine göre seçildiği ve başarılı adayların dahi yersiz
gerekçelerle geri çevrildiği belirtilmektedir (Milliyet, 18 Ekim 1985). 1986 yılında
yer alan bir habere göre ise DPT’de kadro çatışmasında gizli genelgelerle uzmanlar
arasında maaş ve özlük haklarında farklılaşma yapıldığı belirtilmektedir (Milliyet, 2
Ocak 1986). Kadrolaşma sürecinin geldiği boyut, DPT uzmanlarına açılan tarikat
davalarından,180
dönemin “Takunyalı Biraderler” dönemi olarak anılmasından181
ve
178 Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanunu 25 sayılı Kararının 5. maddesine eklenen 6. Fıkra ile
Eşitleme ve Faiz Fonu’ndan “ödeme güçlüğü” çeken firmalara ödeme yapılmış. Bunların arasında
Pamukbank ve Yapı Kredi Bankası’na transfer edilen meblağların çok büyük olduğu belirtilmiştir
(Milliyet, 18 Ocak 1986).
179 DPT’nin Mehmet Saruhan’a ait Emir İnşaat Şirketine %75’i tamamlanmış otel inşaatına “komple
yeni yatırım” adı altında 13 milyon 960 milyon liralık teşvik belgesi verdiği ortaya çıkmıştır.
180 DPT uzmanı İskender Evranoğlu, tarikat davasından DGM’ce tutuklanmıştır (Milliyet, 2 Aralık
1986).
292
DPT’de yakasız gömlek modası, namaz saatlerinde DPT’nin boşaldığı haberlerinden
anlaşılmaktadır (Milliyet, 8 Aralık 1986).
Bu yeniden yapılanma sonrasında (hem işlev hem personelde) DPT’de ya da
kadrolarında, değil Hükümet taleplerine karşı siyasal bir karşı duruş, bürokratik –
teknik bir refleks görmek bile mümkün değildir. Nitekim kadrolaşma ile “boyutları
çok büyük bir sistem değişikliğini amaçlayan girişimde dikensiz gül bahçesi”
yaratılmıştır (Milliyet, 26 Ocak 1987). Diğer bir deyişle, 1980 sonrasında içeriğinden
bağımsız olarak normların ve kuralların tarafsız uygulayıcısı mülkiye tipi bürokrasi
tasfiye edilerek, norm ve kuralları kişisel hesaplara göre dağıtacak tipte bürokratlar
ile yürünmüştür (Boratav, 2005). Gerçekten, Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı
(ABYKP) hazırlık sürecinde Plan metninin teknik tutarlılığına yapılan siyasal bir
müdahalenin bürokratlardan herhangi tepki ile karşılaşmadığı görülmektedir.
ABYKP Stratejisi YPK’de görüşülürken Bakan Güneş Taner, Durum ve Temel
Sorunlar bölümünde belirtilen işsizlik, enflasyon, kamu açıkları, gelir dağılımı gibi
konularda yer alan bilgi ve değerlendirmelerin Hükümete karşı bir eleştiri olduğu
kanısına vararak, Plan’ın yumuşatılmasını istemiş ve talepler yerine getirilmiştir
(Milliyet, 3 Mayıs 1989). Siyasal müdahale herhangi bir çekişmeye neden olmamış,
değişiklik muhalefet tarafından basına yansıtılmıştır. Muhalefet, değişikliğe dair
müdahaleye değinerek plan metninin Hükümetin yazın dediği direktiflerden
oluştuğunu iddia etmiştir (Onur Kumbaracıbaşı, Milliyet, 13 Mayıs 1989).
Tüm bu süreç, “atanmışların seçilmişlere tahakkümünün sonu”182
propagandası
altında işletilmiştir. Gerçekten, siyasilerin talep ve isteklerinin önünde ne hukuki
(hem Anayasa hem örgütsel yapı değiştirildi), ne maddi (bütçe dışı fonlu yönetim)183
ne de teknik bürokrat refleksiyle çıkabilecek (kadrolaşma) bir engel kalmamıştır.
Aksine, önceki dönemin yönetiminde engel olarak duran yerli ve yabancı sermayenin
geniş desteği mevcuttur.
181 İlhami Soysal’a göre DPT’de Özal-Demirel döneminde “Takunyalı Biraderler” dönemi başlamıştır
(Milliyet, 19 Mart 1986).
182 Metin Toker söz konusu saptamayı yapmaktadır (Milliyet, 6 Ocak 1988).
183 DPT çalışmasıyla belirlenebilen bütçeye bağlı ve dışındaki fonların listesi 13 Eylül 1986’da
Milliyet Gazetesi’nde yayınlanmıştır. Bu listeye göre 69 Fon vardır. Oysa 1984’de dahi bu sayının
165’e çıktığı belirtilmekteydi (Milliyet, 29 Mart 1984).
293
Bu destek, Başbakan Turgut Özal’a duyulan güvende toplanmaktadır. Askeri
darbe sonrası Vehbi Koç’un Kenan Evren’e yazdığı mektupta, “Turgut Özal… bu
nazik dönemde mevcudun içinde meselelerimizi en iyi bilen insandır (ve)
dedikodulara bakmadan kendisini tutmakta fayda vardır” (Sönmez’den akt. Boratav,
2005, 76) öğüdü bu güvenin en açık ifadesidir. Aynı zamanda Turgut Özal’ın DPT
Müsteşarlığı sırasında teşvik mekanizması ile kurulan özel sektör ile işbirliği
ilişkileri, daha sonrasında MESS ve TÜSİAD çevresindeki faaliyetleri ile
kurumsallaşmıştır (Boratav, 2005:75).
1980 sonrası süreçte bu ilişkiler, toplumsal ve ekonomik alanın gelecek
kurgusunun siyasal iktidar ile sermaye çevrelerinin birlikteliğinde oluşturulmasına
varmıştır. Boratav’ın tespitiyle, bu dönemde TÜSİAD’a dış temsil yetkisi verilerek,
Anayasa çalışmalarında TİSK’in görüşlerine ağırlık verilerek ve TOBB’a her türlü
kademede temsiliyet tanınarak, sermaye örgütleri “ekonomik karar alma sürecinin
aktif ögeleri” olarak ortaya çıkmıştır (Boratav, 2005:77). Söz konusu karar alma
süreci planlama ekseninde yaşanmamaktadır.
Bu dönüşümün nedeni, planın süreç içerisinde önemini kaybetmesi olabilir. 1980
sonrasında planlamanın toplumsal ve örgütsel konumunun bilinçli bir şekilde
yıpratıldığına bir önceki bölümde de değinilmişti. Bunun bir tesadüf olmadığı 1982
Anayasası’nda planlamanın devletin temel hak ve ödevler bölümünde çıkartılarak
sosyal ve ekonomik hükümler başlığı altında düzenlenmesinden görülmektedir. Bu
değişiklik ile planlama işlevinin temel hak ve ödevler kadar güçlü bir korumaya
sahip olmayacağına işaret edilmekte; sınırlandırılabilmesinin kolaylaşacağı
öngörülebilmektedir (Sezen, 1999:244).
Dönüşümün sonucu ise, planlama sürecinin DPT ve YPK’den oluşan planlama
örgütünden çıkarılmasıdır. Planlar, 1981 yılında kurulan Ekonomik İşler Yüksek
Koordinasyon Kurulu’nda (EİYKKK)184
görüşülmeye başlanarak, YPK by-pass
184 Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu (EİYKK), 8/2257 sayılı BK kararı ile kurulmuştur
(RG:9.2.1981/17246). “Memleketin, yurtiçi ve yurtdışı ekonomik hayatı ile ilgili konularda; niteliği
bakımında bir bakanlığın sorumluluk alanını aşan ilgili bakanlıklar arasında doğrudan çözüme
bağlanamayan, ekonomiye etkisi bakımından ilgili bakanlıklarca müştereken incelenerek çözüm
aranması gerekli olan, çeşitli yönleri birden fazla bakanlığın uygulamasını gerektiren, uygulamaya
294
edilmiştir. EİYKK’ya yardımcı olmak üzere bir alt Kurul olarak kurulan
Koordinasyon Komitesi (KK) ise DPT Müsteşarı’nın başkanlığında, Maliye, Ticaret,
Sanayi ve Teknoloji, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Müsteşarı, DPT Müsteşar
Yardımcısı, Maliye Bakanlığı Hazine Genel Müdür ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği
Teşkilatı Genel Sekreteri ve T. C. Merkez Bankası Başkanı'ndan oluşmaktadır (BK
Karar no:83/6689; RG:9.11.1983/18216). Bu düzenleme ile YPK’de eşit statüde bir
araya gelen DPT Müsteşarı ile siyasiler, oluşturulan iki Kurul’un hiyerarşik yapısı
içerisinde yeniden tanımlanan bir ilişki içerisinde girmektedir. Fakat, 1984 yapılan
bir düzenleme ile EİYKK’ya Başbakanlık Müsteşarı, DPT Müsteşarı, Hazine ve Dış
Ticaret Müsteşarı, ve TC Merkez Bankası Başkanı dahil edilmektedir (BK Kararı
no:84/8423, RG:21.8.1984/18496). Daha dikkat çekici olan ise Kurul’un görevleri
arasına “uzun vadeli kalkınma plânı ve yıllık programlar çerçevesinde 233 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname hükümleri dikkate alınarak Kamu İktisadi
Teşebbüsleri ile ilgili her türlü kararı almak” şeklinde yapılan ektir. Bu çerçevede,
1984 tarihi itibariyle YPK resmi olarak devre dışı bırakılmıştır.
Esasen, ekonomik karar alma süreci de planlama sürecinin dışına çıkarılmıştır.
Bunun bir göstergesi, 1980 sonrası dönemde beş yıllık kalkınma planlarının
oluşturulma süreçlerinde planla ilgili hemen hemen hiç bir demeç ya da açıklamanın
basına yansımamış olmasıdır. Örneğin BşBYKP, EİYKK’da görüşülmüş (Milliyet, 2
Haziran 1983), plan hazırlıkları tamamlanarak Mayıs 1984’de BK’ye, Haziran
1984’de TBMM’ye gönderilinceye kadar herhangi bir toplumsal kesim tarafından
planla ilgili hiçbir görüş veya değerlendirme basına yansımamıştır. BşBYKP’nin
Temel Hedef ve Stratejisinin BK’de kabul edildiği gün, DPT eski müsteşarı Bilsay
Kuruç, planın gizli saklı hazırlandığını dile getirmiştir (Milliyet, 18 Haziran 1984).
konulması birden fazla bakanlığın resen alabilecekleri kararları etkileyecek nitelikteki hususlarda,
ülke çıkarları açısından verimli ve hızlı kararların yüksek düzeyde alınarak, aynı şekilde
yürütülmesini sağlamak amacıyla” kurulmuştur. Kurul, Başbakan’ın başkanlığında, iki Devlet
Bakanı ve Başbakan Yardımcısı, Dışişleri (ilgili oturumlarda), Maliye, Ticaret, Tarım ve Orman,
Sanayi ve Teknoloji, Enerji ve Tabii Kaynaklar bakanlarından oluşmaktadır. Kurul’un sekreteryası
DPT’dir.
295
BşBYKP hakkında sayılı görüşlerden bir tanesi, IMF’nin planı beğenmediğine
dairdir. IMF BşBYKP’de öngörülen ihracat artışı hedeflerini gerçekçi bulmamış,
IMF tarafından hazırlanan “Dış Borçlar ve Ödemeler Dengesi” çalışmasında yer alan
rakamlarla Plan büyüklüklerinin değiştirilmesi gerektiğini belirtmiştir (Milliyet, 27
Ekim 1984). Söz konusu büyüklükler önemlidir çünkü DB ve IMF Türkiye’nin “orta
vadede güvenilir bir borçlu olabilmesi için alınması gereken önlemleri”n kalkınma
planında belirlenmesini dilemektedir. BşBYKP’nin de bu yaklaşım doğrultusunda
hazırlanması talep edilmektedir (Emin Çölaşan, Milliyet, 9 Haziran 1982).
1980’lerin başından itibaren Türkiye’nin geleceğine dair, IMF ve DB’nin artan
ağırlığı bilinmektedir. Ve her ne olursa olsun Turgut Özal, DB’den aldığı
formasyona bağlılığını Darbe sonrasında McNamara’ya yazdığı mektupla (İkinci
Bölüm, IV.C.2), Milliyet, 15 Mart 1980) ve fiilen de uyguladığı ekonomik-toplumsal
politikalarla göstermiştir. Örneğin, DB politikalarının bir çıktısı olan 24 Ocak
Kararları, yasal olarak halen yürürlükte bulunan DBYKP ile çatışan hedef ve
politikalara rağmen uygulamaya girmiştir (Sezen, 1999:256). Diğer taraftan, Beşinci
SAL Anlaşmasında da (RG: 28.6.1984/18445) belirtildiği gibi BşBYKP’nin
“hedefleri ile stratejisi açısından Yapısal Uyum Programına uygun olarak
tamamlanması” koşulu vardır (Sezen, 1999:260). Bu bağlamda, IMF ve DB’den
kredi karşılığı alınan sosyo ekonomik yapının dönüştürücüsü projeler, BYKP’larının
üstüne yükselmiştir. Hatta BYKP’ları uluslararası kredi kuruluşlarının program ve
projelerinin uygulama aracı haline gelmiştir (Sezen, 1999:257). Planlama sürecinden
tasfiye edilen, Türkiye’nin geleceği SAL’lar, Niyet Mektupları’ndan okunabilir hale
gelmektedir. Ayrıca, kalkınma planlarının aksine, DB ve IMF’nin yatırım ve
teknoloji için yabancı sermayeye yeşil ışık yakma, uluslararası piyasalarda
kredibiliteyi artırma ve döviz açığını kapatacak kredi olanaklarını hareket geçirmek
gibi araçlarla bağlayıcılığının yüksekliği açıktır.
IMF ve DB temsiliyeti ile birlikte yabancı sermayenin Türkiye’deki
faaliyetlerinin yoğunlaştığı da görülmektedir. 1984-1985 yıllarında IMF Heyeti 12
ayda yedinci ziyaretini gerçekleştirmektedir (Milliyet, 13 Şubat 1985). Bu ilişkilerin
yabancı sermayenin Türkiye’de faaliyetlerinin önünü açtığı da çok açıktır. Yalnızca
1984 yılında Türkiye’ye gelen yabancı sermaye, son 25 yılda gelen yabancı
sermayenin toplamına eşittir: DPT araştırmasına göre, son 25 yılda 97 milyon
296
dolarlık yabancı sermaye girişi olurken, 1984 yılında 96 milyon dolar giriş yapmıştır
(Milliyet, 27 Nisan 1985). Dahası 1985 yılında ilk özel yabancı holding kurulmakta
(Milliyet, 10 Nisan 1985), 1988’e gelindiğinde, toplam sermaye içindeki yabancı
sermaye payı 1988 yılının ilk altı aylık döneminde %46,6’ya yükselmiştir (TİSK
Araştırması, Milliyet, 11 Eylül 1988).
Dikkat çekilmesi gereken, devlet adamlarının ya da toplumsal sınıfların ilgi
göstermediği kalkınma planlaması sürecine yabancı sermaye ve yabancı sermayenin
temsilcilerince önem atfedilmesidir. Toplumsal kesimlerin ya da siyasal partilerin
ilgi göstermediği ABYKP hazırlık sürecine en yoğun ilgi DB’den gelmiştir. Doğru
olup olmadığı teyit edilmemekle birlikte, 1987 yılında yapılan bir toplantıda DB
yetkililerinin ABYKP’yi hazırlamak istedikleri iddia edilmiş, DB’nin bu teklifine
DPT’nin karşı çıktığı belirtilmiştir (Milliyet, 22 Aralık 1987). İddiaların doğruluğu
bir tarafa, DYP Genel Başkan Yardımcısı Mehmet Dülger ABYKP’yi seçim
gölgesinde hazırlanmış “muhatabı belirsiz bir niyet mektubu” olmakla suçlamıştır
(Milliyet, 20 Mayıs 1989).
Yukarıda belirtildiği gibi planlama sürecinin zemininde ve biçiminde önemli bir
kayma saptanabilmektedir. 1980 sonrası süreçte planlama, sermaye ile ilişkiler
içerisinde (yerli ve yabancı) ama bürokratik mekanizma dışında (DPT ve YPK);
IMF-DB ilişkileri içerisinde gerçekleştirilmiştir. Planlama sürecinin bürokratik
mekanizma dışında çıkarılmasının sembolü, 304 sayılı KHK’dir. 304 sayılı KHK ile
(RG: 31.12.1987/19681) YPK’deki DPT temsiliyeti sona erdirilmiş, YPK onbir
bakandan oluşan bir iç kabine görünümü almıştır (Türel’den akt. Sezen, 1999:112).
Üstüne üstlük dönem içerisinde YPK toplanamadığından tüm yetki ve sorumluluk
fiilen Başbakan’a aktarılarak Başbakanlık güçlenmiştir (Sezen, 1999:112).
Başbakanlık, toplumsal ve ekonomik geleceğin rant dağıtım ve kar transferi
mekanizmalarıyla ve kişisel ilişkilerle belirlendiği bir merkez olmuştur.
1980-1988 döneminde yukarıda aktarılan birikim rejiminin belirsizlikleri artırıcı
özellikleri, bir sonraki alt-dönemin dinamiklerini içerisinde barındırmaktadır. 1980
ile başlayan 1990’lara varmadan sonuna gelen ilk evrede DPT planlama işlevinden
uzaklaştırılarak, bakanlık haline getirilmiş; planlama süreci de planlama yönetimi
mekanizmasından çıkarılarak uluslararası kuruluş ve tekelci sermayenin kişisel
297
ilişkileri içerisinde kurdukları işbirliği süreçlerine kaymıştır. Planlamadaki
trajikomik dönüşüm, Ali Rıza Kardüz imzası ile Güneş Gazetesi’ndeki köşesinden
(15 Eylül 1983) Güngör Uras’ın aktardığı diyalogda saklıdır (akt. Soyak, 2004:131-
132): DB uzmanlarının hazırladığı Türkiye Raporu kamuoyuna çıkmış, OECD
Konsorsiyum’unun Ekonomi Programı hazırlanmış, IMF ise Türkiye için 1982-1984
dönemi üç alternatifli kalkınma modeli hazırlamışken, Türkiye’nin henüz bir planı ya
da modeli yoktur, ya da hazırladıysa da kimsenin haberi yoktur. Uras’ın şakayla
karışık “eloğlu, hem de bir yerde değil, ayrı ayrı yerlerde Türkiye’nin geleceği için 3
ayrı model hazırlıyor. Bizden ses yok ne biçim iş böyle” diyerek sormaktadır. Soruyu
kendisi yanıtlar: “bizim plancıların plan hazırlamaya pek vakitleri yok”, bizim
plancılar şimdi “ihracatçıya teşvik belgesi, yatırımcıya lisans, orta vadeli kredi
belgesi” dağıtıyor. Üstelik bu dağıtım karne dağıtımı gibi belli ölçütlerle de
yapılmamaktadır: “Bugün planlamanın belge dağıtımında, müteşebbis planlamaya
gidiyor. Belgeyi dağıtan müteşebbisi ölçüyor, biçiyor, değerlendiriyor, sonuca göre
ona belge veriyor, vermiyor. Yahut veriyor da rakamı küçük tutuyor, büyük tutuyor.”
Sonuç olarak, 1980 öncesinin klasik planlama politikasının yapı ve işlevi askıya
alınmış, askıya alınan planlama süreci uluslararası kuruluşlarca işgal edilmiştir. Bu
bağlamda, dönemin resmi süreçlerde planlamanın incelenmesi, post-planlama
dönemine girildiği algısını yaratmaktadır.
2. Arayış Evresi: Yine Yeni Yeniden Planlama Gündemi
DPT’nin dağıtımını yaptığı, keyfi kararlara bağlı ihracat teşviği belgeleri ile
yürüyen birikim süreci, 1980’lerin sonu itibariyle sosyo-ekonomik tıkanma noktasına
gelmiştir. 1980’lerin sonu itibariyle, birinci evrenin dinamikleri içerisinden
planlamanın yeniden doğduğu görülmektedir. Bu döneme denk gelen planlamanın
yeniden gündeme düşmesi anlamlıdır. İkinci evrenin hazırlayıcısı içsel-toplumsal
dinamiklerle birlikte dönemin uluslararası bağlılıklarla kurulu olduğu
unutulmamalıdır.
1980 döneminin en belirgin özelliği, önce askeri rejim ardından ANAP
Hükümetleri tarafından uygulanan işçi ücretlerinin baskılanmasıdır. Bu nedenle,
Boratav bu dönemi “Sermayenin Karşı Saldırısı” olarak tanımlamaktadır (Boratav,
298
2008). Dönem boyunca emek verimliliğin artmasına karşılık, emek ücretlerinin
düşük tutulması ile sermaye birikimi yoğunlaşırken, emekçi kesim hızla
yoksullaşmıştır.
Emekçi kesimin durumuna dair Türkiye’nin panoraması en kısa yoldan “Orta
Direk Şaban”185
karakteriyle anlatılabilir. 1986 ile 1987 yıllarında gazeteler orta
direk ile işçinin ve emeklinin yoksullaştığına dair haberlerle doludur: memur
fakirleşti (Milliyet, 7 Mart 1986), emekli işçi geriye gidiyor (Milliyet, 12 Mart 1986),
işçi yoksullaşıyor (Milliyet, 30 Ekim 1986). Kamuoyuna yansıyan boyutundan öte,
sanayi işçisinin emek verimliliği dönem içerisinde artarken, sanayide ücret payının
1978’den 1988’e %37,2’den %15,4’e düştüğü rakamlarla sabittir (Boratav,
2008:163). DPT raporuna göre, özel sektör işçisinin durumu kamu işçisine göre daha
da kötüdür, ki ücretlerde özel sektör kamu sektörünün yarısına düşmekte, bu miktar
asgari ücretin de altında kalmaktadır (Milliyet, 5 Nisan 1986). Emekçi kesim
yoksullaşırken, bir taraftan da işsizlik artmaktadır. 1986’da toplam işgücünün
%20’si, yaklaşık 4 milyon kişi işsizdir (Milliyet, 14 Ekim 1986). Üstüne bir de
KİT’lerin satış planlarının hazırlanması, KİT’lerde çalışan 580 bin işçinin işsiz
kalacağı haberlerini tetiklemektedir (Milliyet, 16 Mayıs 1985).
İstihdam ve çalışma ilişkileri açısından yukarıda özetlenen sömürü ilişkileri, 1989
yılı Mart, Nisan ve Mayıs aylarında 600 bin kamu çalışanını greve götürmüş ve
“Bahar Eylemleri” olarak tarihe geçecek eylemlilikleri başlatmıştır. Boratav’a göre,
işçi, memur ve köylü seçmen olarak da siyaset sahnesine yeniden çıkmaktadır
(Milliyet, 20 Mart 1987). Bunun en önemli göstergesi, SHP’nin devletçi-sosyal
demokrat alternatif olarak yükselmesidir. Milliyet’e göre, SHP’nin programı
“Avrupa sosyal demokrat partilerinin ilerisinde, sosyalist parti programına yaklaşan
yeni boyutlar ve ilkeler” getirmektedir (Milliyet, 9 Eylül 1987). Program,
özelleştirmeye karşıdır ve ücretlerde ve özlük haklarında iyileştirme amaçlamaktadır.
Söz konusu Program ile SHP 1989 Yerel Seçimler’inde önemli bir başarıya imza
185 1984 tarihli Memduh Ün yapımı “Orta Direk Şaban” filmi, bir memurun sabah kahvaltısında “cam
kavanoz müzesi”ne sakladığı peynir ve zeytinle diyaloğu ile başlamakta, her dakika ayrı bir zam
haberi ile tüm emekçilerin gelirlerinin tükenişi izlenmektedir. 1980’lerin tüm toplumsal ve
ekonomik yapısı arka planında olmak üzere orta direğin yaşamı gözler önüne serilmektedir.
299
atarak, %28,69 oy oranı ile birinci parti olmuş, 39 ilin belediye başkanlıklarını
kazanmıştır (Milliyet).
Emekçilerin “Bahar Eylemleri”, örgütlü direnişi ve siyasal bir alternatif
oluşturmaları ücretlerde önemli artışlar elde edebilmelerini sağlamıştır. 1989-
1993’de ücretler reel olarak %102,3 artmıştır (Yeldan, 2001:75). Ücret artışları
“ücret daralmasına dayalı ihracata-yönelik ‘birikim’ sürecinin sonuna gelindiğini”
işaret etmektedir (Yeldan, 2001:76). Diğer bir deyişle, “24 Ocak’ın emek aleyhtarı
boyutlarını sürdürmek imkansız hale gel[mektedir]” (Milliyet, 20 Mart 1987).
Toplumsal ve siyasal alanda giderek görünür hale gelen emekçi kesimin sağladığı
ücret artışları sermayeyi korkutmaktadır. ASO Başkanı İdris Yamantürk’e göre “[b]u
tür ücret artışlarına devlet kuruluşlarına ve belediyeler belki dayanabilir; ama
sözkonusu artışlar yapılırsa, Türkiye’nin milli gelirinin tümünün bu sendikalı işçilere
pay edilmesi gerekecektir.” (Güneşi 30 Ağustos 1990’dan akt. Koç, 1999).
Ücretlerin artışına paralel olarak, 1988 başından itibaren Özal’ın ikinci kez
seçimi kazanması ve Hükümeti kurmasıyla açılan dönemde ekonomiye durgunluk
hakim hale gelmektedir. Milli gelir gerilemekte (Milliyet, 30 Ekim 1985), dış
borçlarla birlikte dış ticaret açığı artmakta (Milliyet, 5 Şubat 1986), işsizlik (%20),
enflasyon sorunu (1988’de %82) devam etmektedir. Bu dönemde, sermaye birikimin
sürdürülmesine yönelik ekonomi-dışı önlemlerin arttığı görülmektedir. En çarpıcı
tedbir, birinci evredeki ticari serbestleşmeye ek olarak atılan mali serbestleşme
adımlarıdır.
Serbestleşme ile birlikte Türkiye’ye “sıcak para” giriş çıkışları egemen olmaya
başlamıştır. Sıcak paranın brüt işlem hacmi, “tarım ve sanayi sektörlerince sağlanan
yıllık reel (hizmetler-dışı) mal üretiminin toplamına ulaşmaktadır (Yeldan,
2001:139). Ne var ki, finans piyasalarının gelişmesi ile reel sektörde “tasarruf-
yatırım etkinliğinin artması ve sabit sermaye yatırımlarına yönelik kredi havuzunun
genişlemesi” gerçekleşmemiş (129), reel üretim ile finansal hareketliliğin birbirinden
kopmasına neden olmuştur (19). Söz konusu mekanizma, rantiyer tipi spekülatif
birikim anlayışı doğrultusunda kurumsallaşmıştır (157).
Rantiyer tipi spekültaf birikimin en büyük aktörü yine Devlet’tir. 1989 ile
başlayan süreçte ücret artışlarının baskısı altında sermaye birikimi diğer bir çok
300
önlemle birlikte temelde düşük KİT fiyatlama politikası ve mark-up fiyatlaması ile
sürdürülmektedir (Yeldan, 2001:76). Bu dönemde, “özel sermaye, ücret artışlarını
özellikle kamu kesiminde üretilen girdilerin fiyatlarındaki gerilemeyle
dengeleyebilmiş; bu sürecin kamu işletmeciliğine maliyeti ise kamuoyuna “verimsiz
çalışan KİT sisteminin çöküşü” olarak duyurulmuştur (Yeldan, 2001: 61). Diğer bir
deyişle, piyasanın verimli çalışan rasyonel aklına karşılık irrasyonel öze sahip KİT
sistemi propagandasına malzeme olan kamu kesimi açıklarının ardında “…iktisadi
artığın sermaye kesiminde birikimini sürdürebilmesi için özel sermaye gelirini
besleyen bir dizi rant aktarımı ve kaynak transferi süreci” yatmaktadır (Yeldan,
2001:10). Diğer bir deyişle, dönem içerisinde sorun olarak gösterilen kamu açığı
“özel kesimin açıklarının kamu kesimine deplase edilmiş görüntüsü”nden başka bir
şey değildir (Önder, 2003:279).
Söz konusu sürecin daha da ilgi çekici tarafı, kamu kesimi açıklarına çözüm
olarak getirilen borçlanmanın da özele kaynak aktaran yeni bir mekanizma ile
kurulmasıdır. Şöyle ki, kamu maliyesindeki açıkların kriz noktasına geldiği 1989
yılında Türkiye yine “Borç Konsorsiyumu” önündedir (Milliyet, 15 Şubat 1989).
1970’li yılların sonunda OECD, IMF ve DB’nin oluşturduğu Konsorsiyum,
Türkiye’nin dış borçlanmaya gidebilmesi için yeşil ışık yakmalıdır. Bunun yanında,
Türkiye’nin dış borçlanma olanakları tıkandıkça Hükümet iç borçlanmaya
yönelmektedir. Türkiye’nin iç borç faiz ödemeleri, 1988’de ve 1994’de doruk
noktasına ulaşmış, 1980 ila 1999 arasında devlet harcamaları içerisinde iç borç
ödemelerinin payı %2.0’dan %35,1’e yükselmiştir (Yeldan, 2001:120). Devlet
harcamaların üçte birinin iç borç faiz ödemelerine gitmesi, ekonominin merkezine
finansal faaliyetlerin ve finansal etkinliğin en büyük aktörü olarak devletin
yerleşmesi demektir. Devlet %400’lere varan fahiş faizlerle iç borçlanmaya giderek,
rantiye kesime gelir transferini artırmaktadır (Yeldan, 2001:124). Gerçekten, özel
sanayi işletmelerinde faaliyet dışı gelirlerin toplam gelirlere oranı 1985’den 1999’a
kadar %24,1’den %219’a kadar tırmanmıştır (Yeldan, 2001:152).
Hazine bonoları aracılığı ile gerçekleştirilen iç borçlanma ekonomisinde, kamu
yönetiminde merkez HDTM’ye doğru kaymaktadır. Ekonomi yönetiminde DPT,
Hazine ve Maliye Bakanlığı çatışmasına Merkez Bankası (TCMB) da katılmıştır.
DPT ile HDTM çatışmasında, 1991’de Mesut Yılmaz Hükümeti’nin iktidarınca
301
düzenlenen 437 sayılı KHK (RG: 14.08.1991/20960) ile tüm icracı birimler
HDTM’ye devredilerek, merkez ilan edilmiştir. Birinci evrede DPT’yi ekonominin
merkezine yerleştiren ve DPT’nin ağırlığını artıran icracı birimlerle, söz konusu
birimlere bağlı teşvik, onay, karar yetkileri artık HDTM’ye geçmiştir. DPT tarafında
hem hiyerarşi anlamında küçülme (anahizmet birimleri beşe inmiştir) hem kadro
bazında kısıtlama (kadro karşılığı sözleşme daraltıldı) yaşanmaktadır. YPK de
özelleştirme kurulu haline getirilmiştir.
DPT’nin zincirlerinden (belge basmak) kurtulduğu sırada, Hükümet “serbest
piyasa ekonomisinde planlama”ya dair arayış içerisindedir. 1990 yılında planlama
anlayışının değişmesi ve DPT’nin de bu yönde yeniden yapılanması gerektiğine dair
kamuoyu oluşturulmaya başlanmıştır. Planlamanın yeniden gündeme gelmesinin
gerekçesini, öncelikle birinci evrenin hesapsızlığına karşı tepkide aramak gerekir.
1980 sonrası dönemde, yukarıda anlatıldığı gibi ihracat teşviği dağıtımı, imar
izinleri, özelleştirme, şirket kurtarmaları gibi mekanizmalar kişisel rant dağıtma / kar
transferi şeklinde gerçekleşmiştir (Boratav, 2005:96). Söz konusu mekanizmalar
ancak üst düzey yönetici ve siyasi kadrolara ulaşarak alınabilecek türden
avantalardır. Bu nedenle de rant ve avanta dağıtımı kesin olarak belirlenmiş bir
düzende işlememektedir. Örneğin Anadolu Grup bu avantalardan dışlanan bir
sermayedara örnektir (Boratav, 2005:98, 101). Bu dönem, kanımızca çok kritik bir
gözlem olarak Ekrem Alican (Hürriyet Partisi kurucusu eski DP’li) tarafından
yapılmaktadır: hesapsızlıkta dönem 27 Mayıs öncesine benzemektedir (Milliyet, 29
Mayıs 1988).
Birinci evrenin kleptokrasi (hırsızlık rejimi) olarak adlandırılmasına neden olan
(Boratav, 2005:99) hesapsızlık ve sanayi sermayesinin aksine ticari ve mali sermaye
ile rantiye sermayeyi güçlendiren (Boratav, 2005:169) sanayisizleşme rejimi,186
1980-1987 arasında genel sınıfsal çıkarları (Boratav, 2005:75) doğrultusunda hareket
186 Sanayi yatırımlarından (özellikle lokomotif sektör olan imalat sanayi) devletin çekilmesi,
kendiliğinden özel sektörün doldurulması sonucunu vermemiş, kamu yatırımlarındaki daralmayla
özel sanayi yatırımları da azalmıştır. Dahası, yüksek faizli rant ekonomisi, sanayi sermayesinin yeni
yatırımlara yönelmesini engellemekte, sanayi sermayesinin rant sermayesine dönüşmesine neden
olmaktadır (Kepenek, 1999:235-238).
302
eden sermayenin kesimleri arasında huzursuzluğa neden olmuştur. Ekonomide
durgunluğun başgöstermesi ile birlikte (1988-1989), sermayenin alt-gruplar (ticari,
tarım/sınai ve rantiye) arasında ekonominin gidişatına dair memnuniyetsizlik ve
çatışma artmıştır.
Dönemin TÜSİAD YK Başkanı Cem Boyner rant ekonomisine sert eleştiriler
savurmaktadır (Cumhuriyet, 5 Kasım 1989’dan akt. Boratav, 2005:80):
“Hükümetin, kaynakları önemli ölçüde rant sektörüne, rantiye sınıfına kayırdığı
kanaatindeyim… Bu ekonomik gelişmeye yararı olmayan bir politikadır… Altyapı
yatırımlarına kaynak aktararak devleti büyüttüler, iç borç ve dış borç faizi ödendi ve
iç borcun faizi parasını sadece plase etmekle yaşayan bir gruba verildi… (Bunun
sonucunda) sanayici sanayicilik yapmaktansa, kaynaklarını sanayiden, ticaretten
çekip rant sektörüne yatırmayı tercih etmiştir… İşsizliğe nefes aldıramamanın en
önemli nedeni bu olmuştur.”
Sanayici Halit Narin ise tüccar sermayeye bayrak açarak sanayicinin sesini
duyurmaktadır: “pamuk işinden menfaat sağlayan birkaç tüccar kadar ağırlığımız
yok” (Boratav, 2005:81). İSO Başkanı Memduh Hacıoğlu ise ekonomi dışı saiklere
dikkat çekmektedir: “ülke kaynaklarının önemli bir bölümünü elinde bulunduran
kamu kesimi bir takım ekonomi dışı saiklerle yönlendirilince ekonominin kamburu
durumuna düşürülmüştür” (Milliyet, 30 Kasım 1990).
Sermayenin kesimleri arasındaki çatışma arttığı gibi örgütsel fraksiyonlar ortaya
çıkmaktadır: dini referanslı bir ekonomik sistemi savunan Müstakil Sanayici ve
İşadamları Derneği (MÜSİAD), büyük sermayeyi statükocu değerlendiren ve
dinamik bir niteliğe sahip genç işadamlarının kurduğu Türkiye Genç İşadamları
Derneği (TÜGİAD), özellikle Özal döneminin birinci evresinden dışlanan
işadamlarının yoğunlaştığı Cumhuriyetçi İşadamları Derneği (CUGİAD), Fethullah
Gülen cemaatine yakın işadamlarının kurduğu İş Hayatı Dayanışma Derneği
(İŞHAD) ve Kadiri tarikatına dahil işadamlarının kurduğu Serbest Sanayici ve
İşadamları Derneği (SESİAD)…
Bunların içerisinden MÜSİAD’ın hızlı yükselişi dikkat çekmektedir. “İş
dünyasında İslam insanı”nı temsil eden (Milliyet, 27 Aralık 1994) MÜSİAD, 1991
yılında kurulmuş, 1994 yılında Yerel Seçimler’de Refah Partisi’nin (RP) sandık
303
başarısının ardından altın yıllarını yaşamıştır. Dönemin MÜSİAD Genel Sekreteri
Ömer Balat, “iş dünyasında İslami inancın gerektirdiği kurallara ve uygulamalara
göre hareket edilmesini savun[makta] ve böyle bir ekonomik sistemin kurulması için
çalış[tıklarını]” belirtmektedir (Milliyet, 9 Nisan 1995). MÜSİAD’ın Anadolu
kökenli ufak tekstil işletmecisi genç erkek sanayicileri temsil ettiği tekrarlansa da
(Milliyet, 13 Şubat 1995) Ülker Gıda ve İhlas Holding gibi büyük sermayeleri de
bünyesinde barındırmaktadır.
MÜSİAD, görüşlerinin RP’ye yakınlığını belirtmekle beraber ANAP ve DYP ile
ilişkileri devam ettirmektedir (Milliyet, 10 Ekim 1993). RP ile MÜSİAD’ın ilişkisi,
basına yansıdığı kadarıyla bir küskün bir barışıktır. Ne var ki, bizim altını çizmemiz
gereken nokta, MÜSİAD’ın yükselişinden ziyade, MÜSİAD’ın RP’nin DPT’si gibi
çalışmasıdır: “Erbakan’ın DPT’si MÜSİAD”. Bu kanıya varılmasına neden olan ise
Gümrük Birliğine karşı çıkan RP’nin ekonomi politikasının MÜSİAD tarafından
şekillendirilmesidir (Milliyet, 20 Temmuz 1996). MÜSİAD, RP’nin ekonomi
kurmayları olarak çalışmakta, RP’nin muhalefetine destek vermektedir. Örneğin,
Gümrük Birliği’ne karşı pamuk birliği projesini geliştirmekte (Milliyet, 20 Temmuz
1996) ya da RP’nin karşı çıktığı sekiz yıllık eğitim yasasına karşı “kara tahta”
eylemini başlatmaktadır (Milliyet, 7 Mayıs 1997). Buna karşılık, Milli Güvenlik
Kurulu’nun (MGK) 28 Şubat (1997) Kararları ile Genelkurmay’ın uygulayacağı
İslami çevrelere alışveriş ambargosunda hedef MÜSİAD üyeleridir: Ülker, Yimpaş,
Beğendik, Kombassan, İhlas, Asya, vb. (Milliyet, 6 Haziran 1997).
MÜSİAD, TÜSİAD’a karşı önemli bir rakip haline gelmiştir. 1994’de
TÜSİAD’ın DYP-ANAP koalisyonu çağrısına, MÜSİAD erken seçim talebi ile
karşılık vermekte (Milliyet, 28 Ekim 1994); 1995’de İTO başkanlığı seçimlerinde
TÜSİAD – MÜSİAD gerilimi yaşanmaktadır (Milliyet, 14 Kasım 1995).
Sermayenin hem emekçi kesimle hem kendi alt-grupları arasındaki çatışma,
TÜSİAD’ın sınıfsal refleksle yaptığı çağrılarla yumuşatılmaya çalışılmaktadır.
Öncelikle, siyasal alanda DYP-SHP koalisyonu kurdurularak sermaye – emek
çelişkilerinin yumuşatılmasına çalışılmış, DYP-SHP koalisyonu beklenen uzlaşıyı
sağlayamayınca sermayenin yekvücut hareketi için ANAP-DYP koalisyonu
desteklenmiştir (Milliyet, 28 Ekim 1994).
304
Diğer taraftan, aynı saiklerle (emek-sermaye çelişkisinin uzlaşı ile yumuşatılması
ve sermayenin bütünlüğü) 1990’larla birlikte TİSK ve TÜSİAD tarafından Ekonomik
ve Sosyal Konsey’in (ESK) kurulması talebi, yeniden gündeme getirilmektedir.187
TİSK ve TÜSİAD tarafından gündeme getirilen ESK siyasal partilerden de destek
görmektedir.188
TÜSİAD 1992 tarihli Sanayileşmede Yönetim ve Toplumsal
Uzlaşma başlıklı Raporunda “bugün ülkemizde rasyonel bir ücret politikasının
varlığından söz edilememekte, toplu iş sözleşmeleri ile öngörülecek ücret artışları
için ölçü tespit edecek bir müesseseye ihtiyaç duyulmaktadır” diyerek, ESK’ye işaret
etmektedir. Sendikalarda ise görüşler farklılaşmaktadır. Hak-İş ve Petrol-İş sendikal
hareketi baltalamak ve toplu sözleşmeye engel olmak üzere düzenlenen bir tuzak
olduğunu iddia ederek, ESK’ye karşı tavır almaktadır (Koç, 1999). Hak-İş Genel
Başkanı Necati Çelik, Hükümetlerin “1990 yıllarından sonra işçi hareketini disipline
etmek için” ESK kurulması fikrini ortaya attıklarını belirtmektedir. Hak-İş
Başkanı’nın tespitleri durumun tam bir izahıdır. İş dünyası “çalışanların ücretlerine
müdahale, ücret politikalarını belirleme giderek toplu sözleşme, toplu pazarlık
sistemine yönelik ‘törpüleme’ girişimlerine yönelme[k]” üzere ESK’yi
savunmaktadır (Milliyet, 23 Temmuz 1992). Nitekim TİSK’den yapılan açıklamada
da ESK’nin “ücret politikalarını belirlemek ve fahiş ücret artışlarını önlemek”
amacını taşıdığı belirtilmektedir (Milliyet, 23 Temmuz 1992).
TİSK, TÜSİAD ve hatta TOBB’un talebi ile 1992 yılında Başbakanlık tüm
birimlere ESK’nin kurulması için gerekli çalışmaların başlatılmasına dair genelgesini
yayınlamıştır (Milliyet, 8 Kasım 1992). Uygulamaya girmesiyle de ESK’nin devlet
temsilcilerinin ve sermaye temsilcilerinin ağırlıklı olduğu bir yapı ile ücretlerin
baskılanması ve özlük haklarının geriletilmesi için emekçilerin iknasına çalışıldığı
bir süreç olduğu ortaya çıkmıştır. Diğer taraftan, sermayenin kendi içerisindeki
187 ESK, Darbe sonrasında TÜSİAD, TİSK ve İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi’nin
ortak çalışması ile hazırlanan bir öneri ile Danışma Meclisi’ne iletilmiş, öneri Genel Kurul’da
Anayasa Tasarı’ndan çıkarılmıştır (Koç, 1999).
188 DYP – SHP Koalisyonu’nun 50. Hükümet Programı’nda, DYP-CHP Koalisyonu’nun 52. Hükümet
Programı’nda, ANAP – DYP Koalisyonu’nun 53. Hükümet Programı’nda ve ANAP-DYP-DSP
Koalisyonu’nun 55. Hükümet Programı’nda, ESK’nin kurulması gerektiği belirtilmiştir (Koç,
1999).
305
çatışma ESK ile yumuşatılmanın aksine hızlanmıştır. ESK’de temsil yarışı TÜSİAD
- TOBB arasında gerginlik yaratmıştır (Milliyet, 30 Mayıs 1995). TOBB kendisini
“resmi ve yasal” iş dünyası temsilcisi olarak görmekte ve TÜSİAD’ın rolünü
kapmaktadır (Milliyet, 23 Temmuz 1992).
ESK’nin konumuz açısından önemi, toplumsal ve ekonomik alanın uzun vadede
kurgulanması için yeni bir platform yaratmış olmasıdır. Söz konusu merkez,
işletilebilirse planlama sürecinin yeni merkezi olacaktır. Ne var ki, ESK 1992’den
itibaren kurulmuş fakat toplanamamış, 11 Ekim 1995’de ilk kez toplantıya
çağrılmıştır (Koç, 1999). Öte yandan, ESK’de alınan kararlar dikkate alınmamıştır.
Örneğin 1997’deki ESK toplantısında eşel mobilin (enflasyon oranına göre otomatik
zam) kaldırılmasına karar verilmesine karşın iki ay sonra YPK eşel mobilin
uzatılması kararı almıştır (Milliyet, 25 Temmuz 1997). Bu nedenle, ESK yeni bir
platform olamamıştır.
ESK ile birlikte gündemi işgal eden başlıklardan bir diğeri planlamada
dönüşümdür. Çeşitli toplumsal - siyasal kesimlerin desteği ile katı olarak nitelenen
klasik planlama politikasının terkedilmesi ve “serbest piyasa ekonomisine uygun
yeni bir planlama yaklaşımı”nın benimsenmesi gerekliliği 1990’larla birlikte
gündemde yerini almaktadır. Peki, 21. Yüzyılın toplumsal ve ekonomik alanı nasıl
bir planlama yaklaşımını gerektirmektedir?
DPT’nin 30. Kuruluş yıldönümünde (1990) DPT’nin bağlı olduğu Devlet Bakanı
Işın Çelebi, DPT’de hem yapısal hem işlevsel bir takım değişikliklerin yapılacağını,
bu değişikliklerle “kuruluşun daha esnek, daha dinamik, daha hızlı karar alabilen, iç
ve dış değişkenleri daha yakından izleyebilen bir duruma” getirileceğini
belirtmektedir (Milliyet, 23 Eylül 1990). Bu değişikliklerde, serbest piyasa
ekonomisi uygulayan ülkelerdeki DPT benzeri kuruluşların faaliyetleri esas
alınacaktır. Buna göre plan ve programlar her üç ayda bir revize edilerek, statik
planlama anlayışından vazgeçilecek; DPT kamu kurumu projeleri tahsisatını
onaylamayacaktır.
Esneklik ve dinamikliğe vurgu yapılmasına karşın, 1991 yılının ilk günlerinde
yapılan 3701 sayılı KHK ile (RG: 22.03.1991/20822) DPT “tipik bir hizmet
bakanlığına döndürme” operasyonuna maruz kalmıştır (Sezen, 1999:113). Hiyerarşik
306
düzenlemede aşırı bir kademelenmeye gidilmiş, anahizmet birimlerine Proje
Geliştirme Genel Müdürlüğü ile İslam Ülkeleri ile İşbirliği Genel Müdürlüğü
eklenmiştir. Ayrıca, KHK ile getirilen değişiklerden hizmetleri üçüncü kişilere
“yaptırabilme” alanı genişlemiş, personel istihdamında sözleşmeliliğin
kolaylaştırılmış olması dikkat çekicidir. Bu düzenleme, yaklaşık 5 ay sonra Hükümet
değişikliği sonrasında (Mesut Yılmaz Hükümeti) yürürlükten kalkacak, 437 sayılı
KHK ile DPT yeniden yapılandırılacaktır. Bir yıl geçmeden yine Hükümet
değişikliği sonrasında (DYP ve SHP koalisyonunda Süleyman Demirel Hükümeti)
470 sayılı KHK gelecek, 470 sayılı KHK’nin de yürürlükte kalma süresi yaklaşık
birbuçuk yıl olacaktır.189
DYP ve SHP koalisyonunda kurulan 47. Hükümet, Ekonomide Yeni Yönetim’i
açıklarken “DPT’nin ağırlıklı olarak ‘bölgesel kalkınma planları’ hazırlayan etkin bir
kuruluş” halinde yeniden örgütlenmesi üzerinde durmuştur. Ayrıca, YPK’nin de
ekonomik tartışma değil, bilgi üretme forumu haline getirilmesi planlanmaktadır
(Milliyet, 23 Kasım 1991). Yeni dönemin planlamasının bölgesel kalkınma
planlarına yoğunlaşacağı, yaklaşıma dair ilk ipuçlarından biridir.
Yeni planlama yaklaşımı’nın temeli serbest piyasa ile planlamayı biraraya
getirebilmelidir. Bir önceki DPT Müsteşarı Ali Tigrel tarafından işaret edilmiş
olmakla beraber, İlhan Kesici’nin DPT Müsteşarı olması ile “Japonya Ekonomik
Planlama Örgütü” gündeme getirilmiştir. İlhan Kesici “serbest piyasa modelli
ekonomilerde planlamanın tümüyle ‘tasfiyesi’ yerine, tüm kesimlerin görüşlerini
içeren ekonomik ilke ve politikaları oluşturacak, ekonomik politikalarda konsensüs
oluşturacak uygulamaları gerçekleştirecek biçimde örgütün reorganize edilmesi”ni
önermektedir (Milliyet, 28 Kasım 1991). Bu bağlamda, post-planlama dönemi yerine
neo-planlama dönemine dair arayışların olduğu, bizzat DPT Müsteşarı’nın
açıklamalarından öğrenilmektedir.
Gazete taramalarında rastlayabildiğimiz kadarı ile yeni yaklaşımın adını stratejik
planlama olarak anan ilk açıklama, Ege Bölgesi Sanayi Odası (EBSO) Başkanı Uğur
Yüce’ye aittir. Yüce’ye göre, ekonomide durum kötüye gitmektedir ve artık mucize
olmadığı sürece enflasyonun ikili rakamların altına çekilmesi yıllar alacaktır.
189 Düzenlemeler hakkında incelemeler için Sezen, 1999 ve Akçay, 2007’ye bakılabilir.
307
Yüce’ye göre “[DPT’nin] kalan bölümü de kapat[ılmalı]” ve yerine “Stratejik
Planlama Enstitüsü kurul[malıdır]. Bu kuruluşun belirlediği planlara da toplumun
tüm kesimleri uy[malıdır]” (Milliyet, 30 Temmuz 1991). Sermaye yine yeniden
belirsizliklerden kurtulup planlamaya destek vermekte ve yönelimin adını stratejik
planlama olarak koymaktadır.
İzleyen yıl (1992) DPT Müsteşarı İlhan Kesici, DPT’nin 32. kuruluş yıldönümü
dolayısıyla yaptığı konuşmasında planlamayı değerlendirmeye açmaktadır. Kesici’ye
göre gelişmiş ülkelerdeki gibi “stratejik planlamaya” yönelinmesi gereklidir
(Milliyet, 27 Eylül 1992). Stratejik planlamaya dair kurgunun bir yıl sonra
derinleştiği görülmektedir. Kesici, “DPT olarak detaydan çekiliyoruz” diyerek,
DPT’nin proje bazında takip görevini bırakacağını “makroya kayaca[ğını]” beyan
etmiştir. Örneğin 1992’de DPT 7 bin 500 projeyi takip etmekteyken, 1993’de bu sayı
4 bin olacak, 1994’de ise bine inecektir. Projeler artık DSİ’den Karayolları’na her
kuruluşun kendi bünyesinde yürütülecek ve izlenecektir. Hatta proje sayısı 150’ye
kadar indirilecek ve “makronun da üzerine” çekilecektir. Bu şekilde DPT sadece
stratejik planlama görevini yapacaktır (Donat, 1993). Ayrıca, YBYKP ile rolling
planlamaya190
geçilecek, DPT’ye bağlı ya da yarı-otonom stratejik araştırma
enstitüsü kurulacaktır (Milliyet, 16 Ocak 1993).
1993-1995 arasında stratejik planlama gündemdeki yerini korumuştur. 1993
Eylül’ünde Doç. Dr. Hurşit Güneş, uluslararası rekabet sürecinde üstün olunan
sektörlerin belirlenmesini “ve sadece belirlenen sektörler için ‘ana planlar’
geliştirilme[sini]” savunmakta ve “artık stratejik planlama anlayışını[n]”
benimsenmesini gerekli görmektedir. Güneş’e göre, ana-planlar da ademi
merkeziyetçi şekilde katılımla yapılmalıdır (Milliyet, 16 Eylül 1993).
1994’de halen Eczacıbaşı Holding yönetim kurulu üyeliğinden bulunan Öztin
Akgüç’e göre de “Türkiye ekonomisinde 1980 sonrası yaşanan düzensizlik, büyüme
hızında şiddetli iniş çıkışlar, enflasyonun süreğenleşmesi, iç ve dış dengelerin
bozulması, stratejik bir ekonomik planlama gereğini ortaya koymuştur.” Akgüç,
190 Rolling planlama, belli zaman aralıklarıyla planın güncellendiği yöntemdir. Soyak, planın kendi
kendini yenilemesi, değişime uyum sağlaması olarak tanımlamaktadır (Soyak, 2004:143).
308
stratejik planlamanın “belirsizlikleri ortadan kaldıran” özelliğine dikkati çekmiştir
(Milliyet, 28 Ağustos 1994).
Stratejik planlama, TÜSİAD’ın 1995’de kurguladığı “optimal devlet”in önemli
bir ögesidir. 1990’ların başında başlayan stratejik planlama gereksinimine dair
gündemde son sözü TÜSİAD’ın Coşkun Can Aktan’a hazırlattığı 1995 tarihli “21.
Yüzyıl için Yeni Bir Devlet Modeline Doğru Optimal Devlet” başlıklı Rapor
söylemiştir, denilebilir. Rapor’a göre, devletin küçültülmesi ile paralel olarak kamu
ekonomisinin ve kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması gereklidir. “Kamu
ekonomisini ve kamu yönetiminin yeniden yapılanması devleti yeniden inşa etme
projesidir. Bu büyük değişim ve reform projesinin bir stratejik planlama dahilinde
yürütülmesi gerekir.” Bu yeniden yapılandırma Ekonomik ve Sosyal Konsey
tarafından gerçekleştirilmelidir (Aktan, 1995’den akt. Milliyet, 26 Nisan 1995).
1990’ların gündeminden stratejik planlamaya dair ipuçlarını çekersek, şunlar
görülmektedir: ulusüstü ve uluslararası dinamiklerle içiçe ölçek olarak bölgeyi esas
almakta, sektörel planlamayı bölge ölçeğine indirmekte; emredicilik ve
yönlendiricilik yerine esnekliğe vurgu yapmakta, mümkünse rolling planlama
yöntemini benimsemekte; sektörel bağıntıları bırakıp makro amaçlara odaklanmakta
ve katılımcı bir sürece işaret etmektedir. Söz konusu özellikleri ile klasik planlama
yaklaşımından ayrılarak stratejik planlama yeni bir biçim ve içeriğe bürünmektedir.
3. Çöküş ya da Yeni Bir Başlangıç Evresi: Planlama Politikasının Çöküşü
ve Politika Planlamasının Doğuşu
Stratejik planlamaya yönelik kurumsal ve yasal değişiklikler, 1990’lı yılların
ortasından 2010’lu yıllara kadar kademeli olarak hayata geçirilmiştir.191
Amacımız
tez çalışmasının kapsamından çok daha geniş bir çalışma alanına açılan stratejik
planlama kavram ve olgusunu açıklamak değil, stratejik planlamaya geçiş sürecini
klasik planlama politikasından kopuş noktalarına değinerek aktarmaktır.
191 Türkiye’de stratejik planlamaya geçiş sürecini uygulamadan takip eden bir çalışma için bkz.
Övgün, 2009b.
309
a) Kurumsal Yapıda Değişiklik: DPT’den Kalkınma Bakanlığı’na192
Planlama işlevinin stratejik yaklaşım çerçevesinde örgütlenmesine dair
girişimlerin başlaması ile yapıda köklü bir değişikliğe neden olacak Kalkınma
Bakanlığı’nın kurulmasına kadar (2011) geçen süre, 20 yılı aşmaktadır. Başbakanlığa
bağlı bir müsteşarlık olarak örgütlenen klasik planlama politikasının yönetsel yapısı
1990’larda küçük değişikliklerle yeniden yapılandırılırken, 2011 yılında bakanlık tipi
örgütlenmeye geçilerek, tamamen yıkılmıştır. Bakanlık tipi örgütlenmenin kurumsal
altyapısı ise dönem içerisinde kamu yönetiminde yapılan değişikliklerle
hazırlanmıştır.
Stratejik planlamayı yapmak üzere DPT’nin yapı ve işlevinde gerekli
değişiklikler, ilk olarak 511 sayılı KHK ile yapılmıştır (RG: 16.09.1993/21700
mük.). 511 sayılı KHK ile planlama “1980 sonrasının kalkınma anlayışı ile uyumlu
hale getirilme[ktedir]” (Sezen, 1999:121). Uyumlaştırmanın ilk göstergeleri,
DPT’nin görevlerine uluslararası kuruluşlarla iletişim, yabancı sermayeyi teşvik, özel
sektörü yönlendirme, katılımcılık ve bölgesel gelişme programları başlıklarının
eklenmesi ve hatta baskınlaşmasıdır.
Serbest piyasada planlama anlayışı ve DPT’nin görevi netleşmiştir (511 KHK-
md.2/d): “uluslararası kuruluşlarla iletişim içerisinde çalışarak ileriye dönük
stratejiler geliştirmek ve topluma perspektif sağlayan politika önerilerini katılımcı bir
yaklaşımla belirleyerek özel kesim için orta ve uzun dönemde belirsizlikleri giderici
genel bir yönlendirme görevini yerine getirmek.” Başka bir şekilde ifade etmek
gerekirse planlama piyasanın belirsizliklerini gidermeyi amaçlamaktadır ve planlama
süreci uluslararası kuruluşlarla özel sektörün katılacağı bir süreçte belirlenecektir.
1990 sonrası dönemin finansallaşma dinamiklerini dikkate alan düzenleme,
“maliye, para, dış ticaret ve kambiyo politikaları”na gereken önemi vererek söz
konusu politikaların “kalkınma planı ve yıllık programların hedefleriyle uyum içinde
uygulanması konusunda Hükümete müşavirlik yapmak” görevini DPT’ye
vermektedir (md.2/g).
192 Kalkınma Bakanlığı’na dair incelemenin içeriği, tez çalışması devam ederken KAYFOR 9’da
(Gazi Üniversitesi) sunulan bildiride yer almıştır: Dik ve Yılmaz, 2011.
310
Yeni dönem, ortaya atılan bölgeselleşme ve bölge bazında sektörel planlamayı
temel almakta, hem görevlere “bölgesel ve sektörel bazda gelişme programları
hazırlamak” eklenmekte hem de DPT’nin örgütlenmesinde sektörel birimleşme
kalkmaktadır. Yeni dönemde, DPT’de anahizmet birimleri sektörel bazda değil, konu
bazında düzenlenmektedir: Yıllık Programlar ve Konjonktürel Değerlendirme GM,
Ekonomik Modeller ve Stratejik Araştırmalar GM, Yatırımlar Sektör Programları ve
Koordinasyon GM, Yapısal Uyum Sosyal Politikalar ve Koordinasyon GM,
Kalkınmada Öncelikli Yöreler ve Bölgesel Gelişme GM, Avrupa Topluluğu ile
İlişkiler GM, Dış Ekonomik İlişkiler GM, Ekonomik ve Sosyal Yönetim Bilgi
Merkezi Dairesi Başkanlığı.
Söz konusu KHK, dayandığı 3911 sayılı Yetki Kanunu’nun
(RG:27.6.1993/21620) iptal edilmesi ile Anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır
(RG:27.12.1993/21801). Anayasa Mahkemesi kararında 511 sayılı KHK’nin iptali ile
meydana gelecek hukuksal boşluğun kamu yararını olumsuz yönde etkileyecek
nitelikte olmasını dikkate alarak, iptal kararının RG’de yayımlanmasından başlayarak
altı ay sonra yürürlüğe girmesine karar vermiştir. Bu bağlamda, DPT’yi düzenleyen
540 sayılı KHK 24 Haziran 1994 tarihli RG’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir
(RG:24.06.1994/21970).
540 sayılı düzenlemede belirtilen görevler, 511 sayılı düzenlemeden küçük bazı
farklılıklar barındırması dışında aynı kalmıştır. 540 sayılı KHK ile getirilen en dikkat
çekici değişiklik, PKKK’nın HDTM’den koparılarak Planlama Örgütü içerisine
alınmasıdır. DPT’nin 511 sayılı KHK ile maliye, para, kredi ve kambiyo politikaları
ile kalkınma planları ile uyumlaştırma görevi kazandığı düşünüldüğünde, bu bağlılık
anlam kazanmaktadır. DPT artık para piyasaları ile yakın ilişki içerisinde, yerli ve
yabancı özel sektöre yönlendirici tavsiyelerde bulunacaktır. 540 sayılı KHK’de
şaşırtıcı olan sektörel birimleşmeye geri dönülmesidir. 540 sayılı KHK ile DPT
örgütsel olarak sektörel kategorilere geri dönse de bu dönemde açıklanan YBYKP
Stratejisi ile başlayarak planlarda sektörel bağlantılara veda edilecektir.
Dönem içerisinde planlama yapısında yeni yaklaşım konusunda arayışlar devam
etmiştir. Dönemin en önemli çıktısı, 2000 yılında esrarengiz bir havada gündeme
düşen “Stratejik Araştırma ve Planlama Kurumu Kanun Taslağı”dır. Yürürlüğe
311
girmemekle beraber 1980 sonrası dönemin birikimini ve 2000’li yılların yönelimini
ortaya koyan düzenleme, DPT’yi Stratejik Araştırma ve Planlama Kurumu’na
(SAPK) dönüştürmeyi amaçlamaktadır.
1 Ekim 2000 tarihli Gazetelerde “DPT Tarihe Karışıyor” başlığı ile verilen
habere göre, Kanun Taslağı DPT Müsteşarı Akın İzmirlioğlu’nun “çok gizli” olarak
yürüttüğü çalışmalarla oluşturulmuştur (Milliyet). Ne var ki, Başbakan Bülent Ecevit
çalışma yapıldığını yalanlamış,193
üstelik Kanun Taslağı’nı Anayasa’ya aykırı
bulmuştur. Oysa DPT’den 2002 yılında yapılan bir basın açıklamasında söz konusu
Taslağın “21.09.2000 tarihli yazıyla Başbakanlığa gönderildiği” ilan edilmiştir
(Soyak, 2004:142).
Kanun Taslağının Genel Gerekçesi’nde planlama örgütünün yapılanmasında,
planlama sürecinin ulusüstüleşme ve bölgeselleşme dinamiklerinin etkisi altında
olduğu açık bir şekilde görülmektedir.
SPAK, sürdürülebilir kalkınma kavramı temelinde uzun dönemli planları
hazırlamakla görevlidir, ancak artık araştırma ağırlıklı bir kurumdur ve “politika
üretimini analitik bir yaklaşımla gerçekleştirmek” üzere yapılandırılmaktadır. Bu
yapı içerisinde, merkezde Başbakanlığa bağlı SAPK ile Yüksek Planlama Konseyi
(YPK), Para Kredi Koordinasyon Kurulu (PKKK), Ekonomik ve Sosyal Konsey
(ESK) ile Yüksek Danışma Kurulu (YDK)’dan oluşmaktadır. Bakanlar ile toplum
temsilcileri bir araya getiren sınıfsal uzlaşı platformu olarak oluşturulan ESK ile
SAPK Başkanına danışmanlık hizmeti vermek üzere kurulan YDK yeni eklenmiş
birimlerdir. Ayrıca YPK yalnızca SAPK Başkanı ile Başbakanın belirleyeceği kadar
bakandan oluşturularak siyasetin üstünlüğünün korunduğu bir karar organına
çevrilmiştir: KİT’lerle ilgili karar alabilmekte, yatırım ve ihracat teşviği esaslarını
tespit etmekte ve Toplu Konut İdaresi ve Toplu Konut Fonu bütçesini
onaylamaktadır.
SAPK merkez örgütü dışında, “bölge içindeki faaliyetleri bölge teşkilatı
vasıtasıyla yönlendirmek, koordine etmek… her alanda devlet-millet işbirliği, kişisel
girişimcilik faaliyetlerini geliştirmek; bölgesel kalkınma projeleri ile ilgili
193 Oysa, Kanun tasarısı halen Kalkınma Bakanlığı (eski DPT) internet sayfasında yayınlanmaktadır.
312
koordinasyonu sağlamak ve görev alanına gören konularda görüş vermek ve
uluslararası kuruluşlarla temas ve müzakerelere iştirak etmekle görevlendirilmiştir.”
SAPK doğrudan merkeze bağlı “Bölgesel Planlama Başkanlıkları” kurabilecektir
(md.26). Bölge kuruluşları ile sağlanacak bölgesel kalkınma “mahalli potansiyelin
harekete geçirilmesi” (28/b) ile “bölgesel gelişmişlik farklarını azaltmak” (28/a) ve
bu yönde “özel girişimciliğin güçlendirilmesi”ni (28/d) teşvik etmeyi
gerektirmektedir. Bir başka yönden de bölge kuruluşları “bölgesel gelişme amaçlı
yurtdışı kaynakların koordinasyonu ve kullandırılmasını temin etmek”le
görevlendirilmiştir (17/d). Söz konusu düzenlemeler, 2000 yılını takip eden yıllarda
önce Bölge Kalkınma Ajansı sonra Kalkınma Ajansları (KA) adı ile yürürlüğe
girecektir.
SAPK, bölgesel sermaye ile yurtdışı kaynakları ve bölgesel aktörlerle uluslararası
kuruluşları yatay ilişkiler içerisinde buluşturan bir kurum olarak
yapılandırılmaktadır. Bu sayede, “uluslararası kuruluşlarla iletişim içerisinde” ve
“katılımcı bir tarzda” özel kesim için “orta ve uzun vadede belirsizlikleri gidermek”
mümkün olacaktır (2/f). Tariflenen uluslararası kuruluşlarla iletişim ve katılımcılık,
KA’nın yönetişim tarzıyla hayata geçirilecektir.
2000’li yıllarda nerede nasıl ve kim tarafından hazırlandığı anlaşılamayan ve
dönem Başbakanı tarafından Anayasa’ya aykırı bulunan düzenlemelerin içeriği,
2000’li yıllarda KA’nın ve 2011 yılında Kalkınma Bakanlığı’nın kuruluşu ile tekrar
gündeme gelmiş ve hatta yürürlüğe girmiştir.
6 Nisan 2011 tarihinde TBMM’de kabul edilen 6223 sayılı Yetki Kanunu
(RG:3.5.2011/27923) ile BK’ye altı ay içinde kamu hizmetlerinin bakanlıklar
arasında yeniden dağıtılması, yeni bakanlık kurulması, bakanlıkların ilgili ve bağlı
kuruluşlarının hiyerarşik bağlılığında değişiklik yapılması hakkında düzenleme
yapma yetkisi verilmiştir.
Bu yetkiye dayanarak 3 Haziran 2011’de BK’de kabul edilen 641 sayılı
“Kalkınma Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname” (RG:8.6.2011/27958) ile Kalkınma Bakanlığı kurulmuş ve DPT yeni
kurulan Bakanlığa devredilmiştir. Bu devir ile 30 Eylül 1960’dan bu yana kalkınma
için iktisadi, sosyal ve kültürel planlama işlevini yerine getiren DPT kapatılmış
313
(RG:5.10.1960/10621); örgütü, personeli ve görevleri ile yeni kurulan Bakanlığa
devredilmiştir.
Kalkınma Bakanlığı’nın planlama örgüt ve yönetimindeki ilke ve gerekçelerini
incelemek bazı sınırlamalara tabiidir. Öncelikle, Kalkınma Bakanlığı, KHK ile
düzenlenmiştir. Bu nedenle, bir Kanun Gerekçesine sahip değiliz. Diğer taraftan,
Kalkınma Bakanlığı, DPT mevzuatını nerdeyse değişiklik yapılmadan alınması ile
kurulmuştur.194
Bu nedenle, Kalkınma Bakanlığı yeni bir yapı olmaktan çok yapının
yönetsel bağlılık ve yönetsel örgütlenmedeki yerinin değiştirilmesi ile kurulmuştur.
Söz konusu kısıtlar nedeniyle, Bakanlık hakkında yeni döneme dair öngörüler,
basın açıklamaları ile ilgili yeni düzenlemeler ışığında yapılabilmektedir. Kalkınma
Bakanı olarak atanan Cevdet Yılmaz, Haziran 2011’de Erzurum’da 26 Bölge
Kalkınma Ajansının katılımıyla gerçekleştirilen 1. Kalkınma Ajansları
Konferansı’nda Bakanlığın ana görevini şöyle tanımlamaktadır: “Kalkınma
Bakanlığı, bütün bu kalkınma ajanslarının bir anlamda şemsiye organizasyonudur.”
Yılmaz, Kalkınma Bakanlığının diğer misyonunun, ülkenin kalkınma tecrübesini
komşu ve çevre ülkelerle paylaşmak ve diğer ülkelerdeki reform sürecine destek
olmak şeklinde tarif edilebileceğini söyleyerek sözlerini tamamlamıştır (Yeni Şafak,
20 Haziran 2011). Temmuz 2011’de yayınlanan İşveren Dergisi’ne verdiği
ropörtajda Cevdet Yılmaz “Bilhassa bölgesel kalkınma çalışmalarını hızlandırmak ve
bölgesel kalkınmaya yönelik kamu yatırımlarını yerinden ve daha koordineli şekilde
yürütmek amacıyla, Güneydoğu Anadolu (GAP) İdaresine ilave olarak, Kalkınma
Bakanlığına bağlı Doğu Anadolu Projesi (DAP), Doğu Karadeniz Bölgesi Projesi
(DOKAP) ve Konya Ovası Projesi (KOP) için üç ayrı bölgesel kalkınma idaresi
kurul[duğu]”nu belirtmiştir (TİSK 2011).
641 sayılı KHK’de Bakanlığın merkez ve yurtdışı teşkilatından oluştuğu
belirtilmesine rağmen (3 md), Bakanın bu açıklamasından yola çıkarak, Kalkınma
Bakanlığının “bölge düzeyinde yatırımların izlenmesi ve koordinasyonun Kalkınma
Ajansları aracılığıyla sağlanması” ile görevli olduğu, KA’ların bir çeşit taşra teşkilatı
olarak ele alınacağı görülmektedir.
194 641 sayılı KHK ile Kalkınma Bakanlığı’nda DPT’den farklı olarak üç yeni birim kurulmuştur:
Yatırımlar İzleme ve Değerlendirme Genel Müdürlüğü, Kalkınma Araştırmaları Merkezi ile DAP
Bölge Kalkınma İdaresi ve KOP Bölge Kalkınma İdaresi.
314
Kalkınmanın bölgesel ölçekte ele alınmaya başlaması yeni değildir. 1990’ların
başında planlamanın tartışmaya açılmasında, bölgeselleşme ilk başlıktır. Bunun
haricinde, 1996-2000 DPT Bölgesel Gelişme Raporu’nda “[s]ürdürülebilir Kalkınma
ölçeğinin bölgeselliği kanıtlanmıştır” (Bayramoğlu, 2005b:85). Aynı yaklaşım,
2000’li yıllara devretmiş, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’da (SBYKP) DPT’nin
bölge teşkilatına sahip olması gerektiği belirtilmiştir: “planların, programların ve
bölgesel planların hazırlık, uygulama, koordinasyon ve izleme aşamalarının
etkinliğini artırmak üzere, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca ihtiyaç duyulan
“merkezlerde birimlerin” oluşturulması için düzenlemeler yapılacaktır” (DPT,
2000a).
Bu doğrultuda, KA’lar, Ağustos 2003’de Avrupa Birliği (AB) ile imzalanan 2003
Yılı Katılım Öncesi Ekonomik Program’da yer alan Yapısal Reformlar başlığı
altında anılmıştır (Güler, 2005b:169). Aynı yıl, Nisan 2003’de gündeme gelen ancak
uygulamaya girmeyen Kamu Yönetimi Temel Kanunu (KYTK) Tasarısı’nda Bölge
Kalkınma Ajansları olarak düzenlenmiştir. Söz konusu KYTK Tasarısı’nın yürürlüğe
girememesi sonrasında KA, 2006 tarihli 5449 sayılı Kanun ile (RG:8.2.2006/26074)
düzenlenmiş, “kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki
işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel
potansiyeli harekete geçirmek suretiyle, ulusal kalkınma plânı ve programlarda
öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak,
sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını
azaltmak üzere” kurulmuştur (5449/md.1). 195
Bakanlık, KA’nın faaliyetlerini ve bölge planlarını koordine edecektir. Bu
dönüşüm, ulusal kalkınmadan bölgesel kalkınmaya geçildiğini, ulusal merkezi
örgütün yalnızca bölge planlarının koordinasyonu ile ilgileneceğini göstermektedir
(5449 sayılı Kanun, 4 md.). Artık, kalkınma birimi kalkınma ajansları ve kalkınma
ölçeği bölgelerdir.
KA’lar ile Bakanlık arasındaki ilişkiler, idari bağlılıkla ilgili bir takım
düzenlemelerle hayata geçirilmiştir. Öncelikle, 7 Temmuz’da Kuruluşların Bağlı ve
İlgili Oldukları Bakanlıkların Değiştirilmesi hakkında Başbakanlık kararını
195 KA hakkında birçok soruya yanıt veren editoryal bir çalışma için bkz. Turan, 2005.
315
Cumhurbaşkanının onayına sunarak tüm bakanlıklar için bir liste oluşturulmuştur.
Karar 3046 sayılı Kanuna 3 Haziran 2011 tarihli 643 sayılı KHK ile eklenen ve
Türkiye’de uygulanan bağımsız üst kurulların özerkliklerine son veren 19/A
maddesine dayanarak hazırlanmıştır.
Madde 19/A- (Ek: 3/6/2011–KHK-643/2 md.) Bakanlık bağlı, ilgili ve ilişkili
kuruluşları (10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanununa ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumlar dahil) Başbakanın teklifi ve
Cumhurbaşkanının onayı ile, Başbakanlıkla veya diğer bakanlıklarla ilgilendirilebilir.
Söz konusu kuruluşların özel kanunlarında bağlı, ilgili ve ilişkili olunan bakanlığa ya
da bakana verilen yetki ve görevler ilgilendirilen bakanlık veya bakan tarafından
kullanılır ve yerine getirilir. (Ek cümle: 8/8/2011-KHK-649/45 md.) Bakan, bağlı,
ilgili ve ilişkili kuruluşların (5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan
kurumlar dâhil) her türlü faaliyet ve işlemlerini denetlemeye yetkilidir.
Düzenleme ile TÜİK ve GAP Kalkınma Bakanlığına bağlanmıştır. 642 sayılı
KHK ile kurulan Doğu Anadolu Projesi (DAP) Bölge Kalkınma İdaresi ile Konya
Ovası Projesi (KOP) Bölge Kalkınma İdaresi ve Doğu Karadeniz (DOKAP) Bölge
Kalkınma İdaresi 649 sayılı Bazı KHK’lerde değişiklik yapan KHK ile Kalkınma
Bakanlığına bağlanmış, KA’lar ise bakanlığın ilgili kuruluşu olmuştur.
KA’lar ile ulusal düzeyin ilişkisi, DPT altında kurulan Bölgesel Gelişme Yüksek
Kurulu ile Bölgesel Gelişme Komitesi ile sağlanacaktır. Söz konusu komite ve kurul,
Türkiye 2011 İlerleme Raporu’nda yer almış (EU, 2011:82), 641 sayılı KHK’ye
yetiştirilememiş, 649 sayılı KHK ile sonradan Kalkınma Bakanlığı’na eklenmiştir
(RG: 17.08.2011/28028). Bölgesel Gelişme Yüksek Kurulu, Başbakan ve Kalkınma
Bakanı ile Başbakan’ın belirleyeceği bakanlardan oluşmaktadır. Kurul’un bölgesel
kalkınmaya ilişkin konularda karar organı olduğu belirtilmekte ve “Bölgesel gelişme
alanında ulusal düzeyde genel politikaları ve öncelikleri tayin etmek, bu kapsamda
bölgesel gelişme ulusal stratejisini onaylamak”la görevlendirilmektedir (646 sayılı
KHK, 23/A md). Genel olarak Kurul, sektörel, tematik ve bölgesel politikaların
merkezi düzeyde planlanması, uygulanması ve izlenmesi ve bölgesel planların
merkez stratejilere uyumunu sağlayacaktır (EU, 2011:82). Bölgesel Gelişme
Komitesi, Müsteşarın başkanlığında, Maliye Bakanlığı ve Hazine müsteşarları ile
Bölgesel Gelişme Yüksek Kurulunda temsil edilen bakanlıkların müsteşarlarından
316
oluşmaktadır. Komitenin gündemine göre kamu kesimi, özel kesim veya sivil toplum
kuruluşu temsilcileri de Komite toplantılarına davet edilebilmektedir. Bölgesel
Gelişme Komitesi, bölgesel gelişme alanında ulusal düzeyde politika önerileri
geliştirmekle görevlidir (646 sayılı KHK, 23/A md).Kalkınma Bakanlığı tarafından
hazırlanan Orta Vadeli Program hedefleri arasında da “merkezi politikalar ile
bölgesel gelişme politikaları arasında planlama, uygulama ve izleme bakımından
uyum ve koordinasyonu sağlayarak yönetişimi geliştirmek amacıyla” kurulan
Bölgesel Gelişme Yüksek Kurulu ve Bölgesel Gelişme Komitesinin faaliyete
geçirilmesi yer almaktadır.
Bununla birlikte, Bakanlık “Kalkınma alanında ilgili ulusal ve uluslararası
kuruluşlarla işbirliği program ve projelerini hazırlamak, koordine etmek ve
gerektiğinde yürütmek, ülke dış politikasını destekleyecek şekilde dünya ekonomisi,
ülke ekonomileri hakkında analitik ve stratejik çalışmalar yapmak, bu görevlerin
gerektirdiği üst düzey koordinasyonu sağlamak”la da görevlidir (641 sayılı KHK,
12/c md). Bu nedenle, Bakanlık hem bölgesel kalkınma birimlerinin hem de
kalkınma birimlerine hibe sağlayan uluslararası kuruluşlar arasındaki koordinasyonu
sağlayacaktır. KA’ları da “bölgesel gelişmeye yönelik iç ve dış kaynaklı fonları”
(5449 sayılı Kanun, 4/2/c md.) “bölge plân ve programlarına uygun olarak kullanmak
veya kullandırmak”la görevlidir (5449 sayılı Kanun, 5/f md).
Finansman ve yönetim açısından ulusütü-ulusal-bölge arasındaki ilişkiler, AB
Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) kapsamında kurulmaktadır. 2007 yılında
AB’den aday ve potansiyel aday ülkelere aktarılan kaynaklar, IPA adı altında
toplanmıştır. Bu kapsamda, 2007–2013 yılları arasında Türkiye’ye 10,1 milyar Euro
ayrılmıştır. Türkiye nüfus ve yüzölçümü itibariyle bu kaynağın 4,9 milyar Euro’sunu
alabilecektir. Kaynak, proje karşılığında hibe olarak kullandırılmaktadır. Bu nedenle,
mümkün olduğunca fazla miktarda projenin üretilmesi gereklidir. Söz konusu
projeler, IPA bileşenlerini oluşturan beş başlık altında toplanmaktadır:
Geçiş Dönemi Desteği ve Kurumsal Yapılanma
Sınır Ötesi İşbirliği
Bölgesel Kalkınma
İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi
Kırsal Kalkınma
317
2007 – 2009 yılları arasında kurumsal yapılanma projelerine destek sağlanmıştır,
2009 sonrasında ise bölgesel kalkınma projelerine ağırlık verilecektir
(www.abgs.gov.tr). Büyük yatırımlar içeren bu bileşen, aday ülke için bir anlamda
üyelik sonrası yapısal fonlara hazırlık niteliğini taşımaktadır (www.abgs.gov.tr).
Yapısal fonlar, üye ülkelerin yararlanabildikleri, dört ana kaynaktan
oluşmaktadır: Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ERDF), Avrupa Sosyal Fonu (ESF),
Avrupa Tarım Garanti Fonu (EAGGF) ile Avrupa Balıkçılık Fonu (FIFG). Fonların
bölge düzeyinde verilmesi, bölgelerin siyasi ve idari otoriteye sahip olması yönünde
bir baskı aracına dönüşmektedir. Amaç, AB merkezine bağlı bölgelerin ulusal
sınırlardan bağımsız olarak gelişmişlik düzeylerinin takip edilebilmesi ve kaynak
kullandırılabilmesidir. Bölgelerin siyasi temsil mercii de 1991’de Maastricht
Anlaşması ile kurulmuştur: Bölgeler Konseyi. Konsey’de bölgeler temsil
edilmektedir. Bu bağlamda, “2004-2006 Ön Ulusal Kalkınma Planı doğrultusunda,
katılım öncesi mali yardımların kullandırılması adına 11 bölgede, bütçesinin çok
önemli bir bölümü AB hibeleriyle sağlanan bölgesel gelişme programları
başlatılmıştı[r]” (Soyak, 2005:46). Tüm bunların ötesinde, IPA kapsamında yer alan
“bölgesel kalkınma bileşeni ile insan kaynaklarını geliştirme bileşeninin sektörel
düzeyde stratejik koordinasyonunun sağlanması görevi ise DPT’ye verilmekte ve bu
süreçte DPT özellikle bölgesel kalkınma alanında ön plana çıkmaktadır. Programa
ilişkin 1085/2006 sayılı Konsey Tüzüğü 31 Temmuz 2006 tarihinde Topluluk Resmi
Gazetesinde yayımlanarak yürürlüğe girmiştir” (Övgün, 2011:268). Bu çerçevede,
ulusüstü fonlama mekanizması bölgeyi temel almakta, ulusal koordinasyon
mekanizması ise DPT’ye verilmektedir. Sonuç olarak, Ulusal Program, İlerleme
Raporları ve Eylem Planlarının ortaya koyduğu hedeflerin uygulanması için bölgede
KA’lar ile merkezde Kalkınma Bakanlığı ve ilgili kurul ve komiteler görev
yapacaktır. Diğer bir ifadeyle, “küreselleşme ile birarada giden bölgeselleşme”
(DPT, 2006) dinamiklerinin planlama işlevini dönüştürücü etkisi, işlevin
örgütlenmesinde bölgesel planlama birimlerinin oluşturulması ve ulusal düzeyin
ulusüstü planlama ve fonlama birimleriyle bölgesel birimlerin koordinasyonu
şeklinde yapılandırılmasında görülmektedir.
Kalkınma Bakanlığı’nın kurulması, 1960’lı yıllarda gündeme gelen planlama
işlevinin örgütlenmesine ilişkin iki yönetsel biçim arasındaki devir teslimi göstermesi
318
bakımından önemlidir: Bakanlık olarak kurulması ve Başbakanlığa bağlı ayrı bir
teşkilat olarak yapılandırılması. Kalkınma Bakanlığı’na devir ile DPT Başbakanlığa
bağlı bir müsteşarlık olarak örgütlenen yapısıyla tasfiye edilmiştir. Bu tasfiye ile
kuruluş aşamasındaki temel dokümanlardan aktarılan örgütsel özellikleri de tarihe
karışmıştır. Tasfiye ile yaşanan planlamanın örgütsel özelliklerindeki dönüşüm şu
şekilde sıralanabilir.
Öncelikle, merkez planlama örgütünün bakanlık altına alınması ile örgütün teknik
girdi sağlayan, siyaseten görece özerk karakteri ortadan kaldırılmıştır. Bu doğrultuda,
planlama örgütü Bakanın emir ve direktifleri doğrultusunda hareket eden memurlar
haline gelmiştir. Planlama uzmanlarının görece özerk karakterleri kaybolmuştur. Bu
doğrultuda, planların hazırlanması tamamen siyasal bir süreç haline gelmiş, planlama
örgütünün siyaseten görece özerk karakteri ortadan kalkmıştır.
YPK’nin kuruluşundan günümüze yeniden yapılandırılarak salt siyasi temsiliyete
sahip bir Kurul haline geldiği, merkez örgütün teknik bilgisinin temsiliyetine artık
yer vermediği görülmektedir. YPK varlığını Kalkınma Bakanlığı içinde de
sürdürmektedir. Ancak yapısında bir değişiklik görülmemektedir. Hatta, varolan
yapısı ile Başbakan başkanlığında toplanan Kurul’un bir bakanlık altına alınması ile
yeni bir çelişki yaratılmaktadır. Aynı çelişki, Kalkınma Bakanlığı altında PKKK için
de geçerlidir, ki Kurul bakanın başkanlığında toplanmasına karşın Başbakanın
belirleyeceği bakanlardan oluşmaktadır.
Diğer taraftan, planlama etkinliğinin tek bir bakanlık altında örgütlenmesi,
planlamanın genel siyaseti temsil etmemesi ve artık farklı bakanlıkların hizmet
alanlarını kesen bu nedenle koordinasyonu gerekli kılan özelliğinin de kaybolması
demektir. Diğer bir deyişle, planlama etkinliğinin bakanlıklarüstü karakteri
kaybolmuştur. Gerçekten, Kalkınma Bakanlığı ve bölgesel planlama üzerinde
durulan bir önceki bölümde söz konusu dönüşüm gözler önüne serilmiştir. Planlama
artık ulusal bakanlıklararası koordinasyon işlevi değil, ulusüstü ve bölgesel ölçekli
planların ulusal düzeyde koordinasyonundan ibaret bir karakter kazanmıştır.
Diğer taraftan, Kalkınma Bakanlığı’na “ülkenin doğal, beşeri, iktisadi her türlü
kaynak ve imkanlarını tespit ederek takip edilecek iktisadi, sosyal ve kültürel politika
ve hedeflerin belirlenmesinde Hükümete müşavirlik yapmak” (641 sayılı KHK, 2/a)
319
görevi verilmektedir. Ne var ki, eşitler arası bir yapıda kurulan BK’ye bir bakan
tarafından müşavirlik verilmesi olağan yapının dışına çıkıldığını göstermektedir.
Son olarak, Bakanlıkların kuruluş ve görev esaslarını belirleyen 3046 sayılı
Kanun ile Bakanlık Teşkilatının Anahizmet, Danışma ve Denetim Birimleri ile
Yardımcı Birimlerden oluştuğu belirtilmesine rağmen (5449, 6 md) Kalkınma
Bakanlığı’nda söz konusu birimler kaybolmuştur. İlgili KHK’de Hizmet Birimleri
başlığı altına DPT’den aynen aktarılan tüm birimler yerleştirilmiştir.
b) Planlama Biçimi ve İçeriğinde Değişiklik: Ulusal Mal ve Hizmetlerin
Planlanmasından Ulusütü Politika Planlamasına
Amacımız klasik planlama politikasının tükenişi incelemek olmakla beraber,
tarihsel zemin gibi bu bölüm de stratejik planlamanın doğuş sürecini de misafir
etmektedir. Söz konusu dönüşüm, stratejik planlamanın klasik planlama politikası
sürecinden bir kopuşu içerdiğini göstermiştir. Bu başlık altında, dönüşümün ana
başlıkları ortaya konulmaya çalışılacaktır.
YBYKP, stratejik planlamaya geçişin ilk denemesi olarak görülebilir. YBYKP
(1996–2000) çalışmalarını başlatan 1993 tarihli (1993/7) Başbakanlık Genelgesi’nde
(RG: 01.04.21993/21539 Mük.) stratejik planlamaya geçildiği belirtilmektedir:
“Dünyada siyasi blokların ortadan kalktığı, her alanda liberal eğilimlerin güçlendiği,
teknolojik gelişmenin sınır tanımaz bir şekilde önemli değişimlere yol açtığı bir
dönemde yaşıyoruz. Bu gelişmeler, bizi geleneksel anlayışımızdan stratejik planlama
yaklaşımıyla ilke ve politikaların belirlenmesine daha fazla ağırlık veren esnek bir
planlama anlayışına götürmektedir.”
YBYKP ile başlayan stratejik planlama süreci ne gibi özellikler içermektedir?
YBYKP, “rekabet ve uluslararası bağımlılık sürecinde yapısal değişim ve
toplumsal dönüşüm”e zorlanan Türkiye’nin planıdır (DPT, 1996a). Başbakanlık
Genelgesi’nde de kabul edildiği şekilde, Türkiye artık küresel bir pazarda hareket
etmektedir. Küresel pazarda hareket etmek “uluslararası normların ve kuralların,
artan yaptırım gücü ile de giderek ağırlık kazandığı” (DPT, 1996a) bir dönemde
devletin etkinlik göstermesi demektir. Örneğin Uruguay Turu sonucunda DTÖ
kurulmakta ve Türkiye Anlaşmayı 1995’de imzalayarak (RG: 25.2.1995/22213),
320
liberal ticaret normlarını kabul etmektedir. Bunun yanında, 1999 yılında IMF ile
imzalanan ilk Stand-by Anlaşması, üçer yıllık periyotlarda yenilenerek, 2008 yılına
kadar kredi karşılığında Türkiye’nin verdiği ekonomik taahhütlerle geleceğini
yönlendirmiştir. İlk Stand-by Anlaşması’nın Niyet Mektubu üç payanda üzerine
oturmaktadır: mali uyum, yapısal reformlar ve gelirler politikası ile desteklenen
kambiyo taahhüdü (treasury.gov.tr). Enflasyonun bir kamu maliyesi sorunu olarak
alan IMF’ye göre, kamu mali yönetiminde önemli düzenlemeler yapılmalıdır.
Bağlayıcılığı, kapsamı açısından Nazif Ekzen, Stand-by Anlaşmalarını beş yıllık
IMF-DB planı olarak adlandırmakta, Soyak da Türkiye’de uzun vadeli IMF-DB
Planının işlediğini belirtmektedir (Soyak, 2004:137).
Aynı dönemde (1999), Helsinki AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde
Türkiye’nin AB’ye aday üyeliğinin kabul edilmesi sonrasında, uluslararasından öte
ulusüstü norm ve kuralların genişliği ve bağlayıcılığı artmıştır. AB’ye katılım
sürecinde Türkiye’nin stratejisi, planı ve programı ve takibi artık bu alanda
üretilmektedir. Diğer bir deyişle, BYKP’larında aradığımız Türkiye’nin geleceğine
dair kurgu, AB’ye üyelik belgelerinde yatmaktadır. Dahası, AB’ye üyelik yolunda
hazırlanan söz konusu belgeler, yalnızca ekonomik alanla sınırlı değildir. Katılım
Ortaklığı Belgeleri (KOB) geleceğin “yol haritaları”nı çizerken, Ulusal Programlar
KOB’da yer alan hedeflerin hayata geçirilmesi için hazırlanan “kısa ve orta vadeli
program”lardır. Bu çerçevede, örneğin Dokuzuncu Kalkınma Planı (DKP) “AB’ye
üyelik sürecinin gerektirdiği Katılım Öncesi Ekonomik Program ve Uyum İçin
Stratejik Çerçeve gibi dokümanların yanında, başta Orta Vadeli Program olmak
üzere diğer ulusal ve bölgesel plan ve programlar ile sektörel ve kurumsal strateji
belgelerinin dayanağını oluşturmaktadır. Plan farklı işlevlere sahip söz konusu
dokümanların uyumlaştırılmasını sağlayarak tüm planlama çalışmalarını yönlendirici
bir işlev gör[mektedir]” (DPT, 2006).
AB’ye üyelik sürecinin ulusal planlama sürecini bağlayıcılığı, DKP’de
görülmektedir. DKP ile plan dönemi “AB mali takvimi dikkate alınarak 2007-2013
yıllarını kapsayacak şekilde 7 yıllık olarak belirlenmiştir. 28 Nisan 2005 tarihinde
5339 sayılı Yasa ile 2005 yılı sonunda tamamlanan VIII. Beş Yıllık Kalkınma
Planının ardından, hazırlanacak yeni Planın Türkiye Büyük Millet Meclisine
321
sunulması bir yıl ertelenmiş ve Dokuzuncu Kalkınma Planının 2007 yılında
başlaması kararlaştırılmıştır” (DPT, 2006).
Toparlamak gerekirse, stratejik planlama dönemi uluslararası ve ulusüstü
planlama enflasyonu ile birlikte dünyaya gelmiştir. Bu anlamda, klasik planlama
politikasında rastlanmayan bir özellik olarak, stratejik planlama uluslararası ve
ulusüstü planların yönlendiricisi ve uygulama aracına dönüşmüştür. Küreselleşme ile
ulusal ekonominin “dünya kapitalizminin sermaye birikimine yönelik dinamikleriyle
belirlenmesi” (Yeldan, 2001:13) ise de sermayenin etkinliğinin optimal ölçeği ve
dolayısıyla kalkınma ölçeği bölgeselleşmektedir (Yılmaz, 2006:189). Bu çerçevede,
“küreselleşmeyle bir arada yaşanan bölgeselleşme”den (DPT, 2006) bahsedilmeli ve
söz konusu dinamiklerin planlama sürecine de yansıması beklenmelidir.
Stratejik planlamanın, bölgesel-sektörel planlar üzerinden yükseleceği ve KA’nın
sorumluluğunda olacağına dair kurumsal yapılanmadan yukarıda bahsedilmişti. Peki,
planlama süreci açısından planlamanın bölgeselleşmesi ne anlama gelmektedir?
YBYKP ile birlikte planlamada sektörler kaybolmuş, sektörler dengesi bölgesel
ölçekte ele alınmaya başlanmıştır. YBYKP’ye göre “Ülke bütününde yeralan her
bölgenin farklı imkanlara, özelliklere ve sorunlara sahip olması, sektörel tercihlerle
mekansal analizin birlikte ele alındığı yeni bir planlama yaklaşımını zaruri
kılmaktadır” (DPT, 1996a). YBYKP’nin bıraktığı yerden, yukarıda aktarıldığı
şekilde (Bkz. kurumsal yapıda değişiklik) KA’ları kurularak bölge planlamasına
doğru adım atılacaktır. 2011 yılında Kalkınma Bakanı Cevdet Yılmaz’ın belirttiğine
göre, KA ile kalkınma yerinden planlanmakta ve geliştirilmektedir (DPT, 2011:iii).
Öncelikle, KA’ların planlama kurumu haline getirilmesi, toplumsal ve ekonomik
alanın yönetimi sürecinin bölge kademesine indirilmesi demektir. Diğer bir deyişle,
Türkiye’nin planlama deneyimini aktarırken ele aldığımız siyasal-ideolojik
çatışmanın aranması gereken yer, yeni dönemde bölge yönetsel süreçleri olacaktır.
İkincisi, sektörlerin planlanmasının da bölgeselleşmesi ve ulusal düzeyde sektörel
bağlantıların kurulacağı bir kurum ya da düzlemin bırakılmamış olması, sektörlerin
karşılıklı bağlantılarının bitmesi demektir. Üçüncüsü, KA’ların yönetişim
yaklaşımına göre kurulduğu bilinmektedir. Yukarıda da belirtildiği gibi, yönetişim
yeni bir iktidar tarzıdır. Bu yeni iktidar tarzında devlet, özel sektör ve STK’lar ile
322
yasama ve yürütme yetkilerini paylaşmaktadır.196
Yönetişim doğrultusunda, klasik
planlama politikasında dolaylı (ÖİK) ya da doğrudan (kişisel) kurulan Hükümet –
sermaye ilişkileri yönetsel düzlem içerisine çekilmiş ve resmiyete dökülmüştür.197
Bu iktidar tarzında somutlaşan stratejik planlamanın içeriği de klasik planlama
yaklaşımından radikal şekilde farklılaşmaktadır. Radikal farklılaşma, devletin
düzenleme tarzındaki bir değişmeye işaret etmektedir. Ticaretin serbestleştirilmesi,
1950 ve 1960’lı yılların küreselleşme olgusunun parçasıyken, “1970 ve 1980’li
yıllarda ise mali piyasaların entegrasyonu” hızlanmıştır (Genelge 93/7). Bu
ekonomik yapıya entegrasyonun sağlanması ve yapı içerisinde rekabet edilebilmesi
için devletin asli görevlerini yapması beklenmektedir. Devletin “rekabetçi piyasa
koşullarının hakim olmasını sağlamak üzere devletin kural koyma ve konulan
kurallara uyulmasını sağlama işlevi ağırlık kazan”maktadır (DPT, 1996a). Diğer bir
deyişle, devletin özelleştirme yoluyla “doğrudan mal ve hizmet üretimi yerine asli
görevlerinde yoğunlaşması” sağlanacak “politika oluşturma, düzenleme ve
denetleme işlevlerinin güçlendirilmesi esas olacaktır” (DPT, 2000b). Bu bağlamda,
DKP’de ele alınan gelişme eksenlerinden bir tanesi “Politika Oluşturma ve
Uygulama Kapasitesinin Artırılması”dır (DPT, 2006). Hatta, AB Müktesebatına
Uyum Programı (2007-2013) ilgili AB mevzuatına göre Türkiye’nin yapmakla
yükümlü olduğu yasal düzenlemelere işaret etmektedir (abgs.gov.tr). Örneğin, kamu
alımları başlığı altında 2007 yılı içerisinde çıkarılması öngörülen ikincil
düzenlemelerden bir tanesi “Elektronik İhaleye İlişkin Esas ve Usuller
Yönetmeliği”dir.
YBYKP’nda, devletin düzenleyici ve gözetici işlevlerine odaklanarak planların
esnekliğinin sağlanması amaçlanmaktadır (DPT, 1996a). DKP’de ise dönüşüm net
bir şekilde gösterilmektedir: “Devletin ticari mal ve hizmet üretiminden çekilerek,
196 Sonay Bayramoğlu, yönetişim kavramının erkler birliğine bağlı bir kavram olduğunu belirtmekte,
yasamadan alınan yetkinin yürütmeye devredildiğine dikkat çekmektedir (Bayramoğlu, 2005a:303).
197 Yazar, Birgül Ayman Güler’in, yönetişim formülünde yer alan STK’ların sermayenin
temsiliyetinin ağır bastığı yapılar olduğu ve emekçi kesimin bu iktidar tarzından resmen dışlanmış
olduğu doğrultusunda, yönetişim ile “kamu kudretinin doğrudan sermayeye teslim edildiği” ve
yönetişimin bir “burjuva diktatörlüğü” olduğu yönündeki saptamalarına katılmaktadır (Güler,
2005b:157).
323
politika oluşturma, düzenleme ve denetleme işlevlerinin güçlendirilmesi esas
olacaktır” (DPT, 2006). DKP’de de açıklıkla belirtildiği gibi devletin ekonomik
alanda doğrudan üretici ve yatırımcı olarak görev alması öngörülmemekte, yeni
dönemde devletin işlevinin düzenleme alanına kaydığına vurgu yapılmaktadır. İşte bu
süreçte, devletçiliğin yönetim biçimi olarak doğan ve tarihsel olarak yeniden üretilen
klasik planlama yaklaşımının da sonuna gelinmektedir. Düzenleme işlevine kayan
devletin planlı etkinliği ise politika planlamasına evrilmektedir. Yani, İlhan
Kesici’nin beyanında işaret edildiği gibi üretimci ve yatırımcı devletin kantitatif
planlama fikri tasfiye edilerek düzenleyici devletin stratejik planlaması gündeme
gelmektedir (Milliyet, 11 Temmuz 1995).
Şöyle ki:
Devletin düzenleyici ve gözetici işlevleri, YBYKP’ye eklenen reform
paketlerinde görülmektedir (YBYKP Ek). Ekinde yer alan reform paketlerinde
eğitim, sağlık, aile ve nüfus planlaması, dışa açılma ve dünya ile bütünleşme, vb.
başlıklar yer almaktadır. Söz konusu başlıklar, bilgi ekonomisine doğru bilgi
toplumunu hedefleyen toplumsal dönüşümün parçalarını oluşturan eğitim, bilim,
araştırma ve teknoloji politikalarıdır (RG: 01.04.21993/21539 Mük.). YBYKP, bu
doğrultuda artık “üretim miktarlarını değil, dönüşüm hedeflerini” içermektedir
(Milliyet, 5 Ağustos 1995).
Bu politikalarla, özel sektörün yatırımı kolaylaştırılmak üzere kurumsal ve
makroekonomik koşullar hazırlanmaktadır. Keza, YBYKP çok genel makro
büyüklüklerden oluşmakta, makro içerik sayfa sayısı gibi planın niceliksel
özelliklerine de yansımaktadır. Örneğin milli gelir ve üretim tahminlerinde şu
saptamalar yer almaktadır: “GSYİH’in yılda ortalama yüzde 5,0-6,6 oranında
artacağı tahmin edilmektedir. Aynı dönemde GSMH ise yılda ortalama yüzde 5,5-7,1
arasında artacaktır.” YBYKP’de makro büyüklükler aralıklara dönüşmüştür. Devlet
Bakanı Aykan Doğan’a göre kalkınma hızında alt-üst sınırların belirlenmesi, DB,
OECD ve Fransa, Malezya, Endonezya’da kullanılagelen bir yöntemdir (TBMM
13.7.1995 ZC D.19 C.9 B.140).
Devletin işlevlerinde düzenleyici etkinliklere doğru ağırlık kayması, OECD’nin
“Düzenleyici Reform Programı” çerçevesinde OECD ülkelerinde 1997 yılı itibariyle
324
gündeme gelmiştir (Bayramoğlu, 2005a:65). OECD’de geliştirilen düzenleyici
reformların amacı, hızlı değişim döneminde, Hükümetlerin piyasanın
gereksinimlerine karşılık verebilecek verimli politika geliştirebilme ve uygulamada
doğru araç ve teşvikleri bulabilme kapasitelerini geliştirmeyi amaçlamaktadır
(oecd.org). Çünkü, düzenleyici reformların kuramsal çerçevesini oluşturan Kurumcu
İktisat’a göre, “özel sektörün ve piyasanın gelişmesi için gerekli kapasitenin
oluşturulması ile farklı düzeylerdeki siyasal ve toplumsal örgütler arasında
eşgüdümün sağlanması işlevini en etkin biçimde yerine getirecek olan siyasi birim
devletten başkası değildir” (Bayramoğlu, 2005a:53). Düzenleyici reformların,
Türkiye’de yürürlüğe girmesi ise 2001 yılında kabul edilen “Güçlü Ekonomiye Geçiş
Programı” ile başarılabilmiştir. Program’ın amacı, enflasyonun düşürülmesi için
kamu açığı sorununun çözülmesidir. Ancak, sorunların yeniden baş göstermemesi
için “kamu yönetiminin ve ekonominin yeniden yapılandırılmasına yönelik altyapıyı
oluşturmak” gereklidir. Bu bağlamda, atılacak adımlardan bir tanesi “kamuda kaynak
tahsisi sürecinde şeffaflık ve hesap verilebilirliğin sağlanması, rasyonel olmayan
müdahalelerin bir daha geri dönüş olmayacak şekilde önlenmesi, iyi yönetişimin ve
yolsuzlukla mücadelenin güçlendirilmesi” olacaktır (tcmb.gov.tr). Program ile
özelleştirmelerin hızlandırılması ve tütün ve şeker piyasalarının düzenleyici kurullar
eliyle düzenlenmesi amaçlanmaktadır. Yönetişim yapısına sahip düzenleyici kurullar,
ilgilendikleri alanlarda piyasayı düzenleyici kararlar alabileceklerdir.198
Kurulların
görevi, ilgili piyasalarda gerekli düzenleyici kararları almaktır. Bu şekilde,
piyasaların düzenlenmesi yönetişimci yapıda, siyasal sorumluluktan uzak yapılara
devredilmektedir.
Düzenleme tarzının değişmesiyle, artık planların “ekonomik ve sosyal hayatın
tamamını ayrıntılı olarak belirlemesi ve öngörülerinin gerçekleşmesi için zorlayıcı
olması beklenmemelidir.” Hatta bu bağlamda, YBYKP’ye “Plan Uygulamasının
İzlenmesi” bölümü eklenmemiş, planın bağlayıcı olmadığı tümünün
gerçekleşmeyebileceği kabul edilmiştir (Sezen, 1999:272-275). Öte yandan, YBYKP
ile rolling planlamaya geçildiği de belirtilmektedir. 1996 yılı içerisinde alışık
198 Düzenleyici kurullar ile ilgili Türkçe’de üretilen yönetsel-hukuksal açıdan birkaç incelemeye örnek
verilebilir: Bayramoğlu, 2005a; Sezen, 2005; Tan, 2002; Avaner, 2009.
325
olunmadığı şekilde YBYKP’de değişiklik yapılacağı haberleri yer almaktadır (Örn.
Milliyet, 3 Ekim, 1996). YBYKP piyasayı izlemekte ve planın hedeflerini buna göre
uyarlamaktadır. Bu doğrultuda, planların artık “toplumu dönüştürme işlevi” zaten
erozyona uğratılmıştır (Sezen, 1999:131). Plan artık izleme kurumudur, piyasayı
izleyen ve bilgiyi yatırımlarında belirsizlikleri gidermek üzere özel sektörün
kullanımına sunmaktadır.
C. DEĞERLENDİRME
Neoliberal ideolojinin, TINA (There is no alternative!) sloganının uygulamada bir
miktar payı olduğu açıktır, 1980 sonrasında yerleşen siyaset alternatifsizliklerle
karakterizedir. Klasik planlama politikası, çatışmasız bir zeminde tasfiye edilmiştir.
Kastımız, neoliberal ideoloji dışında bir gelecek kurgusunun üretilmediği ya da
iktidara ortak olamadığıdır. Buna karşın, tasfiye sürecinin kendisi dahi birikim rejimi
ile düzenleme tarzı arasındaki ilişki açısından öğreticidir.
Birikim rejiminde kırılmanın ardından gelen ilk evrede (1980-1988), eski rejimin
düzenleme tarzı ve örgütsel yapıları askıya alınmış ve eski yapılar yeni işlevlerle
donatılmıştır. Örneğin, DPT ihracat politikasının merkezi, siyasal-sorumsuz icracı bir
bakanlık haline getirilmiştir. DPT’nin planlamayı askıya aldığı bu sırada uluslararası
ve ulusüstü kuruluşların planlama sürecini işgal ettikleri anlaşılmaktadır.
Bu süreçte en dikkat çekici değişim, bürokraside gözlenmiştir. 1980 öncesinde,
Türkiye’de planlama deneyiminin yol ayrımlarında yaşanan ve DPT bürokrasisine
yüklenen tepkisellik, 1980 sonrası dönemde kaybolmuştur. Bunun en geçerli nedeni,
DPT’de yaşanan kadrolaşmadır. İlk evrede tamamlanan kadrolaşma ile siyasal
müdahale ve kişisel rant dağıtımı / kar transferi mekanizmasının ayyuka çıktığı
dönemde dahi, bürokrasiden herhangi tepki gelmemiştir. Kadrolaşma ile değişimin
ve kişisel rant dağıtım / kar transferi mekanizmasının önünde engel olabilecek
mülkiye tipi bürokrasi tasfiye edilmiştir, çünkü mülkiye tipi bürokrasi ilke ve
kuralların tarafsızlıkla herkese eşit bir şekilde uygulanmasının güvencesidir (Boratav,
2005:95). Açıkçası, bürokrasi artık politikaların adil, tarafsız uygulayıcısı değil,
bireysel rant dağıtım mekanizmasının bir parçasıdır ve siyasal iktidarla mükemmel
bir uyum içerisinde çalışmaktadır. 2011 yılında kurulan Kalkınma Bakanlığı ile
326
bürokrasinin siyasallaşması ve siyasala tabiiyeti doruk noktasına ulaşmıştır. DPT
yıkılmış, yerine memurların doğrudan bakanın isteklerini yerine getirdiği bir
planlama süreci konulmuştur. Kalkınma Bakanlığı’nın kurulması bir taraftan da,
DPT’nin örgütsel yapısında görülen tarafsızlığının da son bulması demektir.
Oysa tam da söz konusu belirsizlik ve kişisellik üzerine oturan birikim sürecinde
ortaya çıkan yeni bir tıkanıklık (1989), askıya alınan yapı ve işlevi değerlendirmeye
açmak suretiyle, yeniden yapılandırma sürecini başlatmıştır. Yeniden yapılandırma
süreci kendi içerisinde sürekliliklerle birlikte değişiklikler geçirerek, stratejik
planlama yaklaşımını şekillendirmiştir. Stratejik planlama gündemi ile birlikte, 1980
sonrası dönemin post-planlama değil, neo-planlama dönemine açıldığı
görülmüştür.199
Yeni planlama yaklaşımıyla birlikte, eski yapılar yeni işleve uyarlanmaya
çalışılmıştır (1990-2011). Özellikle, AKP döneminde, altyapı yatırımlarının artması
ve AB Müzakere sürecinde DPT’nin rolünün artması DPT’ye yeni bir “reason
d’etre” kazandırmış olsa da, bu sorumluluk makro-ekonomik politikaları belirleme
noktasında değil, yerel etkinliklerin koordinasyonu ile ilgilidir (Ünay, 2006:151).
Stratejik planlama, klasik planlama politikasından kopuş özelliği taşımaktadır.
Stratejik planlama ile küreselleşme ve bölgeselleşme eğilimleri planlama ölçeğini
belirlemektedir: ulusüstü planlama ile bölgesel planlama doğmaktadır. Özellikle
2000’li yıllar sonrasında AB Plancılığı belirleyici olmuş, bölge ölçeğinde planlama
girişimleri başlatılmıştır. Ulusal planlama bölge planlarının kendi içerisinde ve bölge
ile ulusütü planlamanın koordinasyonu görevini üstlenmiştir. Bu bağlamda, ulusal bir
gelecekten ve ulusal geleceğin şekillendirilmesi sürecinden bahsetmek pek mümkün
değildir, çatışmayı ulusüstü ve bölge ölçeğinde görmek gerekecektir.
Stratejik planlama, bir düzenleme tarzı olarak, düzenleme biçimini (kural koyma
ve uygulama) alan devlet müdahaleciliğinin yansıması olarak planlamanın konusu da
politikanın planlanmasına kaymıştır. Yeni birikim rejiminde planlanan devlet
müdahalesinin içeriği yatırım ya da üretim değil; devletin düzenleyici faaliyetleridir.
199 “Neo-planlama” kavramı, Ünay tarafından kullanılmaktadır (Ünay, 2006). Akçay aynı anlama
gelmek üzere “yeni planlama yaklaşımı” kavramını kullanmayı tercih etmiştir (Akçay, 2007).
327
Planlamadaki dönüşüm, “yatırım teşviklerini yeniden yapılandırma ve yönetmeden
ekonomik büyüme için gerekli görülen ölçüleri yeniden yapılandırma ve yatırımların
devamında özel sektörün başı çekmesine uygun politika ortamını yaratacak tedbirler
almaya geçiştir” (Yalman, 2009 261).
Bu düzenleyici faaliyetler “değişim yönetimi” araçlarıdır (DPT, 2006). Diğer bir
deyişle, stratejik planlama toplumsal ve ekonomik alanın geleceğini kurgulayarak
şekillendirmeyi değil, şekillenen geleceği izlemeyi ve değişime ayak uydurmayı
amaçlamaktadır.
Stratejik planlama sürecinin iktidar tarzı, yönetişimdir. Stratejik planlama,
uluslararası kuruluşlarla özel sektörün katılacağı bir süreçle belirlenmelidir; bunun
ötesinde kitlesel bir katılımcılık hedeflenmemektedir. Bu bağlamda, gündemde
planlama süreci artık yer almamaktadır. Gerçekten, ilk stratejik planlama
deneyiminin hayata geçeceği, 1995 – 1997 yılları arasında basında “DPT’nin ve
YBYKP’nin adı yok”tur. Bu nedenle, planlama sürecinin yönetişimci yapılara
hapsedilmesi ile demokratikleşmesi değil, toplumdan kaçırılması söz konusu
olmaktadır. Üstelik, ulusüstü ve bölge düzeyinde siyasal temsiliyetin olmadığı
düşünüldüğünde, planlama süreci siyasal alandan bağışık karakter kazanmaktadır.
328
SONUÇ
1940’larda Hayek bir liberal kuramcı olarak İngiltere’nin faşizme, sosyalizme
doğru sürüklenmekte olduğunu görmektedir. İşçi Partisi’nin seçimleri kazanması,
sosyal politikaların artması (Beveridge), plan yapılması… Piyasayı demokrasiye,
planlamayı otoriteryanlığa eşitleyen Hayek için planlama, “pazarın gayrişahsi ve
anonim mekanizması” karşısında “bütün içtimai kuvvetleri düşünerek kararlaştırılmış
belli gayelere doğru kollektif ve ‘şuurlu’” akıldır, faşizmdir, sosyalizmdir (Hayek,
2004:26). Başka bir ifadeyle, plan ve piyasa iki farklı akıldır, özsel olarak ayrıdır.
Ekonomi ve siyaset ya da devlet ve toplumun özsel olarak farklılığı ve ayrılığı,
liberal siyaset kuramının temel argümanıdır. Hayek, söz konusu ayrılığı, plan –
piyasa ikiliği bağlamında yeniden üretmektedir. Liberal kuramın ikinci temeli ise
ayrılıklarını kabul ettiği kavramları, tarihsel ve toplumsal kökenlerinden kopararak
evrenselleştirilmesidir. Nitekim, ABD kamu yönetimi disiplini gecikmeden,
planlamayı yönetim sürecinin evrensel bir işlevi (POSDCORB) haline getirmiştir.
Oysa nesnel gerçeklik, liberal siyaset kuramının ayrılık ve evrensellik iddialarını
her fırsatta çürütmektedir. Bu doğrultuda, gerçekliğin bilgisini örten liberal siyaset
kuramının biçimsel - kuramsal ikiliklerini aşmak ve kavramları ait oldukları tarihsel
– toplumsal kökenlerine döndürmek gereklidir. Bu çaba, liberal siyaset kuramınca
esir alınan planlamayı siyasal-iktisadi çözümlemeyle tarihsel ve sınıfsal karakterine
kavuşturmayı amaçlar.
Planlama, tarihseldir; bir yönetsel süreç olarak yani “toplumsal ve ekonomik
alanın yönetiminin planlanması süreci olarak planlama” sosyalist devrimle birlikte
ortaya çıkmış, Bolşevik Rusya planlamaya içeriğini ve karakterini kazandırmıştır.
Bolşevik Rusya’nın kapitalizmden komünizme geçişi, tüm yönetsel süreci olduğu
gibi maddi üretim sürecini (ve toplumsal ilişkileri) kuran (ve tüm bu süreçlere sızan)
bir sistem olarak planlama ile gerçekleştirilmiştir (gerçekleştirilecekti).
Planlama kapitalizme özgüdür (feodalizmde planlama yoktur) ve kapitalizm
içinde tarihseldir: 1930’larda ABD’de de kapitalizmin tekelci aşamasının yönetsel
biçimi olarak ortaya çıkmıştır. Bundan önceki kapitalizmin yönetsel süreçlerinde
329
planlamaya rastlanmaz. Kapitalizmde piyasanın kurucu karakterine karşılık;
planlama, sistemi düzenleyen politikalar demeti olarak doğmuştur.
Planlamanın tarihsel ve toplumsal kökenlerini, üretim tarzı ve ekonomik sistemin
gelişmişliğiyle açıklamak; planlamanın evrensel değil, tarihsel olduğunu; piyasaya
karşın değil, piyasanın gelişme seyrinin bir ürünü olarak doğduğunu vurgulamak
açısından değerlidir. Bu sayede, 1930’lu yıllar SSCB plancılığı ile 1960’lı yıllar
kalkınma plancılığının, “ekonomik sistemin serbest işleyişine yönelen devlet
müdahalesi”nin (Kapp, 1939:761) farklı ölçekleri olmadığı görülebilir (ölçek farkı
değil, niteliksel fark vardır). Ya da SSCB planlamasının doğrudan ABD tarafından
alınarak uygulandığı ya da Türkiye’de 1930’larda uygulanan planlamanın SSCB’den
transfer edildiğine dair savların dayanaksızlığı görülebilir, çünkü farklı doğuş
nedenselliğine sahip yönetsel bir biçimin, maddi koşullarından yoksun herhangi bir
sisteme nakil edilemeyeceği (yaşama şansı bulunmadığı) açıktır.
Planlamanın kapitalist gelişmenin üstyapısal bir unsuru olarak görülmesi,
yönetim biçimlerindeki değişiklik ve kopuşlar doğrultusunda planlamanın
biçimlerinin tarihsel aşamalara özgülenmesini gerekli kılmaktadır. Tekelci
kapitalizm döneminde (1930’lar) devletçiliğin yönetim biçimi olarak sektörel
planlama doğmuştur. Planlamanın doğuşu, ABD Kamu Yönetimi Disiplininin
kavramın evrensel ve teknik kavramsallaştırılması ile yürümüş; tez çalışmasında
kuruluş döneminin söz konusu kuram ve uygulama özelliklerini barındıran biçimine
klasik planlama politikası olarak atıf yapılmıştır. Savaş sonrası dönemle birlikte
tekelci sermayenin uluslararası alanda değerlendirilmesi sürecinde planlama da
dönüşüm geçirmiş, azgelişmiş ülkelerde uluslararası sistemle bütünleşme aracı olarak
kalkınma plancılığı doğmuştur. Bu dönemde azgelişmiş ülkelerde dış borçlanma ile
finanse edilen devletçiliğin yönetim biçimi olarak kalkınma plancılığı, farklılıklar
içermekle birlikte klasik dönemle süreklilik göstermektedir.
1970’lerin sonu itibariyle açılan yeni dönemde ise tekelci kapitalizmden
finansallaşma sürecine geçiş ile devletçiliğin tasfiyesi klasik planlama politikasının
ideolojik ve maddi koşullarını ortadan kaldırmıştır.200
Ancak 1990’larla birlikte
200 Yeldan’ın 1980’ler ile “kalkınmacı devletin ideolojik sonu”nun geldiğine dair tespiti, planlama için
de geçerli hale gelir (Bkz. Yeldan, 2001:23).
330
planlama yeniden gündeme gelmiştir. Yeni dönemde planlama, küreselleşme-
finansallaşma döneminde düzenleyici devletinin yönetimi biçimi olarak yeniden
yapılandırılmaktadır. Bu nedenle, yeni dönem post-planlama değil, neo-planlama
dönemi olarak yeni bir planlama biçimini doğurmuştur. Stratejik planlama olarak
gündeme gelen yeni planlama biçimi, tez çalışmasında politika planlaması olarak
nitelendirilmiştir.
Yapısalcılığa yer açtığı kadar tarihsel – toplumsal bir takım noktaları da örtbas
eden planlamanın tarihselliğine dair açıklama için bir uyarı yapmak zorunludur.
Planlamayı kapitalist gelişme evrelerinde tarihsel özgüllük ilkesi ile açıklama, en
basitinden SSCB’de yönetsel planlamanın doğuşunun kapitalizmde planlamanın
doğuşu ile diyalektik bir ilişki içinde olduğunu ve bu diyalektik ilişkinin siyaset,
diplomasi ve ekonomi alanında iki sistemi de etkilediğini göstermemektedir.
Özellikle Soğuk Savaş döneminde iki sistemin her anlamda karşı karşıya gelmesinin,
bazen marjinalizasyona bazen de yakınsamaya yol açtığı yolunda yorumlanmasına
neden olmuştur. Savaş ertesinde ABD’de, SSCB uzmanı bürokratların (George
Kenan) yükselmesi ve kapitalizmde planlama için Sovyet planlama tekniklerinin
kullanılması (input-output analizi) bile sistemler arasındaki diyalektik ilişkiye işaret
etmektedir. Bu nedenle, planlamanın sosyalizmde ve kapitalizmde farklı doğuş
nedenselliklerine sahip olduğunu mutlaka bilmek, buna ek olarak sosyalist ve
kapitalist sistemlerin gelişiminde diyalektiğin ve iradi etkinliklerin rolünü de göz ardı
etmemek gereklidir.
Bu iradi etkinliklerin alanı olan siyasete yer açmak, somutun gösterdiği de bir
zorunluluktur. Maddi üretim koşullarının üstyapısal yansıması olarak alınan
planlama süreci, doğrudan devlet ya da sermaye sınıfı tarafından belirlenmemektedir.
Planlamanın içeriği ve biçimi, toplumsal üretim ilişkilerinin çatışmalı doğasınca
şekillenmektedir. Nitekim 1930’larda tekelci sermaye devlet ile işbirliğini
kurumsallaştırmakla birlikte, toplumsal alanda işçi sınıfından grevlerle önemli bir
direnç görmektedir. Ne var ki, toplumsal üretim ilişkilerindeki karşılıklı konumları
itibariyle sermaye sınıfının egemenliği açıktır ve planlama bir sermaye projesi olarak
hayata geçirilmiştir.
331
Kapitalist gelişmenin bir ürünü olan ve bizzat sermayenin arzusu doğrultusunda
hayata geçmesine karşın, planlama neden her dönemde ideolojik bir silah olmakla
suçlanmıştır? Türkiye’yi ele alacak olursa, planlamanın yaklaşık 80 yıllık tarihinin
ortak özelliği her dönemde planlamanın sosyalizm tehditi olarak algılanmış
olmasıdır. 1930’larda kolektivizme gidiyoruz feryatları, 1960’larda komünizm
geliyor telaşı, 1970’lerin sonunda piyasa sisteminden uzaklaşıldığına dair sermayenin
uyarıları…
Bu tedirginliğin ortak noktası, devlet müdahalelerin artması ve Kapp’ın ortaya
koyduğu şekilde kantitatifleşmesi ile üretim tarzının değişeceğine inanılmasıdır.
Devletin doğrudan kantitatif kontrolleri201
arttıkça, piyasa çalışamaz hale gelmekte;
hatta, bu kantitatif düzenlemeler özel mülkiyeti zayıflatabilecek bir ölçeğe
gelebilmektedir (Kapp, 1939:769). Bu, serbest piyasanın düzenleyici etkisinin
tasfiyesi anlamına gelir çünkü kantitatif kontrol ile üretim devlet ya da plan
tarafından belirlenmektedir, fiyat mekanizması ile değil (Kapp, 1939:767-768). Diğer
bir deyişle, planlama daha geniş alanı kapsar ve süreklileşirse, piyasa ortadan
kalkacak ve sosyalizme geçilecektir. Bu yaklaşımın ana sorunu maddi üretim
koşullarının tarihsel bir aşamasına özgülediğimiz üstyapısal bir biçimin (planlama),
maddi üretim tarzını (kapitalizmden sosyalizme) değiştirebileceği ihtimaline
sarılmasıdır. Bu ihtimal, siyasal-yönetsel alana tek başına dönüştürücü bir güç
atfetmekle mümkündür.
Siyasal – yönetsel alanın tek başına dönüştürücü bir güç olmadığı, Türkiye’nin
planlama tarihinden izlenebilmektedir. Sümerbank ya da DPT ya da Kalkınma
Bakanlığı’nın, bürokratlar aracılığı ile hazırladıkları planlarla Türkiye’yi sosyalizme
götüremeyeceklerini açıktır: “maddi (bütçe) ve beşeri (personel) kaynağa sahip
olmayan hatta siyasi hiçbir kurumsal güç ya da özerkliği bulunmayan, aksine bir
zemin olmaktan öteye geçmeyen bir kurum olarak DPT nasıl plan yapar?” Somut
Türkiye deneyimi, yönetsel sürecin toplumsal üretim ilişkilerini yansıttığını
201 Kantitatif müdahaleler, üretim sürecinin doğrudan devlet tarafından belirlendiği önlemlerdir.
Örneğin, gümrük vergilerinin artırılması piyasanın işleyişine müdahale etmezken; “ihracat
kotaları”nda üretim miktarının piyasa tarafından değil plan tarafından belirlenmesi kantitatif bir
müdahaleyi işaret etmektedir (Kapp 1939, 767-768).
332
göstermektedir. Toplumsal tabanı olsun ya da olmasın, 1945 Savaş Sonrası Kalkınma
Plan ve Programı, 1960 Birinci Plancıların Plan Taslağı ya da 1978’de DPT’nin
(Bilsay Kuruç Müsteşar) DBYKP’nin toplumsal güçlerin toplumsal-siyasal
müdahalesi ile alaşağı edildiği buna bir kanıt teşkil etmelidir.
Toplumsal ve ekonomik alanın geleceği, toplumsal üretim ilişkilerince belirlenir.
Bu doğrultuda, planlama devlet-merkezli bir yaklaşımla tek başına sistemi
dönüştürücü bir güce kendiliğinden sahip olmasa da, yönetsel sürece yansıyan üretim
ilişkilerinde egemen sınıf ya da kesimlerin müdahaleleri ile yapısal dönüşümlerin
kurucusu olabilir. Açıkçası, işçi sınıfının örgütlü ve toplumsal olarak da güçlü olduğu
bir ülkede, siyasal-yönetsel süreçte işçi sınıfının gelecek kurgusu planlamaya egemen
olacaktır. Bu bağlamda da, toplumsal ve ekonomik alanın yapısal dönüşümü
sağlanabilecektir. Ya da SSCB’de olduğu gibi kapitalizmden sosyalizme geçişin
kurucu unsuru olabilecektir.
Bu noktada, planlamanın konumuna dair genel bir sonucu aktarmanın zamanıdır:
planlama kendinden menkul bir değer değil, toplumsal üretim ilişkilerince belirlenen
çatışmaların gerçekleştiği yönetsel süreç ve örgütsel zemindir.
Yönetsel süreç olarak, toplumsal – siyasal güç dengesini doğrudan yansıtan bir
özelliğe sahiptir. Örneğin, Türkiye’de planlama deneyiminin doğuş ve gelişme
seyrinde tarihsel uğraklarda değinilen çatışmalar, toplumdaki güçlerin
denge/dengesizlik durumunu göstermektedir. 1930’larda tüccar sermayenin
sanayicilere nazaran güçlü toplumsal – ekonomik konumu planlama sürecine
yansımış, Celal Bayar’ın planlama sürecine dahil edilmesi ve Celal Bayar siyasetinin
örgütsel modeli olarak Sümerbank ile sanayi sermayesi finans sermayenin denetimi
altına verilmiştir. Ya da 1945’de bağımsızlık - sanayileşmeye odaklı gelecek
kurgusu, uluslararası sermaye ile işbirliğinde tüccar sermaye ve büyük toprak
ağalarının toplumsal – siyasal gücü karşısında yenilgiye uğramış, Türkiye rotayı
tarımcı - azgelişmişliğe kırmıştır.
Planlama örgütsel zemin olarak yönetsel sürecin egemen gücünü ve siyasetini
korumaya dönük olarak yapılandırılmakta, gücü ve siyaseti yeniden üretmektedir.
Yine yukarıda değinildiği gibi, Sümerbank modeli ile finans ve sanayi sermayenin
yanyana yer aldığı bir KİT olarak kurumsallaşması; DSO ve SKB modelinde
333
somutlaşan, ekonomi politikasının yönetimini piyasadan koparıp bürokratik
mekanizmaya çeken ve yalnızca idari ya da mali görevlerle donatan siyasete nazaran
tüccar sermayeyi koruyan bir yapıdır. Ayrıca, Sümerbank’ın (devletçiliğin olarak
algılanmalı) geçici karakteri ve piyasa içerisindeki konumu itibariyle piyasada
sınıfsal güçlerin müdahalesine daha açık halde tutulduğu eklenmelidir. DPT’nin
örgütsel özelliklerinde ise uluslararası sermayenin baskınlığı hissedilmektedir.
Kuruluş aşamasında yabancı uzmanlarca kurulan ve daha sonrasında uluslararası
kredi kuruluşlarının ziyaretlerinin eksik olmadığı DPT, ulusal – uluslararası piyasa
bağlarını kuvvetlendirmektedir. Ayrıca DPT’nin yürütmenin başı Başbakanlığa bağlı
örgütsel konumu, YPK’nin üye yapısı ve özel ihtisas komisyonlarından beslenmesi
itibariyle sermaye sınıfı – içi uzlaşıyı güçlendirici bir yapıya sahip olduğu
söylenebilir. Özellikle, koalisyon iktidarı dönemlerinde Başbakanlığa bağlı bir
örgütün uzlaştırıcı karakteri ön plana çıkmaktadır. II. MC Hükümeti döneminde
planlama sürecinin tıkanmasının nedeni, Başbakan Demirel’in DPT’den sorumlu
olarak atadığı Başbakan Yardımcısı Erbakan’ın koalisyon partilerinin talepleri
arasında uzlaşmaya gitmemesidir. 2011 ile hayata geçen Kalkınma Bakanlığı ise
doğrudan yürütmenin içine çekilerek, büro haline getirilmiştir. Bu yapısı itibariyle
Bakanlık, yürütmede gücü toplamakla birlikte, ekonomi politikalarının koordinasyon
karakterini budamakta ve planlama sürecini Bakanın emir komuta zincirinde
belirleyeceği bir sürece indirgemektedir. Diğer taraftan, küresel aktörlerin toplumsal
– ekonomik alanda belirleyici rolünün açıklıkla görüldüğü günümüzde ekonomi
politikalarının ölçeğinin ulusüstüne çekildiğini, ulusal ölçeğin bölgesel esaslı
planlamanın koordinasyonunu sağlamakla yetineceğini de unutmamak gerekir.
Söz konusu zeminlerin yönetsel bağlılık, örgütsel yapı gibi özelliklerinden öte,
siyasal müdahalelerle de değiştirilebileceği belirtilmelidir. Şunu demek istiyoruz:
örgüt, yönetsel bağlılığı, konumu, yapısı yani biçimsel özellikleri değiştirilmeden de
sınıfsal güç ve siyasete göre şekillendirilebilir. 1980’lerde birikim rejimi değişirken,
DPT biçimsel olarak aynı kalmıştır. 1980 sonrasında birkaç ayda belirgin tek
farklılık, personel tasfiyesi ile eş zamanlı şişmedir. Günler içerisinde kurumdan,
yüzlerce kişi uzaklaştırılmış (emeklilik, istifa, geçiş, vb.) ve yüzlerce kişi istihdam
edilmiştir. Açıkça kurumda siyasallaştırma operasyonu yapılarak, DPT’nin kuruluşu
sonrasında değişimlere rağmen sabit kalan kuruluş görev ve sorumlulukları, hafızası
334
kazınarak ve yeni rejimin zihinleri ile yer değiştirmiştir. Yeni döneme, yeni rejimin
akıl ve araçları ile girilmiştir. Diğer yandan da, piyasa öncelikli yeni birikim rejimi
doğrultusunda kurumun ayrıcalıklı konumu, gazete haberlerinde hissedilen bir takım
vurgularla yıpratılmıştır.
Köklü toplumsal – ekonomik dönüşümler yapısal dönüşümlere her zaman
yansımamakta, fakat her yapısal dönüşümün siyasal – yönetsel dönüşümlerin bir
yansıması olduğu unutulmamalıdır. Örneğin, 2011 yılında DPT’nin tasfiye edilerek
Kalkınma Bakanlığı’na dönüştürülmesi somut olarak kalkınma plancılığının bitmesi
olarak anlaşılmalıdır. DPT’nin kuruluş aşamasındaki özelliklerinden çoktan sıyrıldığı
düşünülebilirse de DPT’nin fiili ve resmi tasfiyesinin, bir heykelin yıkılışı kadar
siyasal-yönetsel bir anlamı olmalıdır. Planlama yönetimi, planlamanın niteliğinin
somutlaşmış biçimi olarak, planlamanın niteliğindeki değişimin ana göstergesi
sayılmalıdır. Bu nedenle, ulusal kalkınma plancılığı DPT ile birlikte tasfiye edilmiştir
(Dik ve Yılmaz, 2011). Kalkınma Bakanlığı ile Türkiye’nin planlama anlayışı yeni
dönemde yeniden yapılandırılacaktır.
Planlamanın bir yönetsel süreç ve örgütsel zemin olması ve kendinden menkul
değerler taşımaması, “demokratik planlama” tartışmalarını akla getirmektedir. İkinci
Dünya Savaşı ertesinde SSCB’ye karşılık ABD kapitalist batı bloğunu demokrasi
bayrağı altında biraraya getirmiş, bir on yıl sonra da kapitalist batı bloğuna
demokratik planlamayı ihraç etmiştir. Planlama sürecinin demokratikliği, bu süreçte
sınıfsal güçlerin varlık kazanması ile mümkündür. Bu süreçte varlık kazanmak ise
toplumsal üretim ilişkilerinde varlık kazanmayı gerektirir. Bu nedenle, kapitalizmde
planlama süreci toplumsal üretim ilişkilerini yansıtır. Piyasanın karakterinde yatan
eşitsizlik, siyasal – yönetsel alana da yansımaktadır. Fransa, planlama süreçlerinde
yineleme yöntemi ile (merkez – yerel arasında bilgi alış verişi) sınıfsal çıkarların
planlama sürecine sızmasına en yatkın modele sahiptir. Buna karşın Fransa’da
modernizasyon komisyonlarında devlet ve sermayenin baskın konumu, toplumsal
üretim ilişkilerinin bir yansımasıdır. Hatta, 1968 sonrasında işçi sınıfının örgütlülüğü
ve siyaseten ağırlığının artması ile planlama sürecinde öne çıkması da söz konusu
ilişkilere ve yansımaya birer kanıttır. Öte yandan, otoriterlikle itham edilen SSCB’de
benimsenen demokratik özerklik ile sınıfsal değil ama üretici birimlerin planlama
sürecine dahli zorunlu hale getirilmiş ve ençoklaştırılmıştır.
335
Türkiye’nin bu bağlamda değerlendirmesi ise oldukça olumsuzdur. Türkiye’de
yönetsel sürecin sınıfsal çıkarların temsiliyetine resmi olarak verilen yer yok
denilebilir. İyi niyetli çabalarla olduğunu varsaydığımız şekilde her dönemde
planlama sürecinde içerik, konferans, sempozyum gibi platformlar yaratılarak
örgütlü toplumsal kesimlerle paylaşılmıştır. Ayrıca, özel ihtisas komisyonları
aracılığı ile uzman ve özel sektörün planlama sürecine katılması sağlanmıştır. Ancak,
bu platformların paylaşımın sınırlı kalmasına neden olacağı açıktır. Resmi yollarla
etki mekanizmasının kapalı olması nedeniyle gayri-resmi müdahale biçimleri
geliştirilmektedir. Sümerbank modelinde bu mekanizma sermayeye ortak olunan
teşebbüslerin karar mekanizmaları aracılığıyla, DPT modelinde keyfi ve şahsi
ilişkilerle yürütülmektedir. Diğer bir deyişle, kayırmacılığa dayanan bu modelde,
planlama süreciyle piyasanın eşitsizliğinden daha derin bir temsiliyet uçurumu
yaratılmaktadır. DPT uzmanlarının demeçlerinde, özellikle 1980 sonrasında Teşvik
ve Uygulama Dairesi’nin DPT’ye bağlanması sonrasında rant tahsis merci haline
gelmesi ile işadamlarının akınına uğradığı duyulmaktadır. Sadece 80 sonrasında
değil, 70’lerde ve 60’larda da planlama sürecinin söz konusu baskılara maruz kaldığı
ya da baskıları püskürtülebildiği ölçüde devam ettiği bilinmektedir.
***
Türkiye’de planlamanın doğuşu genellikle 1960’lardan başlatılır. Ki, 1963 yılında
kabul edilen beş yıllık kalkınma planı “bir”den başlatılmıştır. Bunu, bir reddiye
olarak görmek de, dönemler arasındaki planlama tekniğinin farklılığına vurgu olarak
görmek de mümkündür. En basitinden iki dönemin esin kaynakları Soğuk Savaş’ın
iki bloğudur: 1930’larda SSCB’nin başarısı, 1960’larda ise SSCB planlarının
başarısızlığı esin kaynağıdır. Her ne olursa olsun, yapılagelenin aksine Türkiye’de
planlama deneyiminin doğuşu için bir otuz yıl geriye gitmek gereklidir.
Türkiye’de planlama özgün bir doğuş nedenselliğine sahiptir. Planlamayı, tekelci
kapitalizmin (sosyalizasyon) yönetim biçimi olarak tanımlamamıza rağmen,
Türkiye’de 1930’larda tekelleşme bir süreç olarak işlese de sosyalizasyon sağlanmış
değildir. 1930 öncesi uygulanan koruma, teşvik politikası, kredi desteği, devlet
işletmeciliği ile anonim şirketleşme, kooperatifleşme körüklense de 1930’ların
başında Türkiye’de tekelci kapitalizm olduğunu iddia etmek imkansızdır. 1930’ların
baskın karakteri, korumacılıktan devletçiliğe geçiş, devletçiliğin kuruluşudur.
336
Planlamanın bu dönemde yerleşmesi tesadüf değil, bizzat devletçiliğin yönetsel
biçimi olarak doğmasından kaynaklıdır. Bu bağlamda, planlama kamu kesiminin
sanayi yatırımlarının programlaştırılmasıyla sınırlı bir içeriğe sahiptir. Tarımda
mevcut küçük mülkiyetli yapıya sahip bir ekonomi, istatistiki bilgiden yoksun bir
yönetimle, sektörler arasında içsel bağlantıların kurulmasını gerektiren bütüncül bir
planlama sürecine girmek mümkün değildir. Mümkün olan, ekonomik alanda en
büyük yatırımcı ve işletmeci olarak piyasaya giren devletin faaliyetlerinin
planlanmasıdır.
Yukarıda da değinildiği gibi Türkiye’de kamu işletmeciliği/girişimciliğinin
kapsamı ve sınırları ideolojik ve siyasal bir turnusol olarak her dönemde gündemde
olmuştur. Oysa “toplumsal ve ekonomik alanın geleceğinin kurgulandığı yönetsel bir
süreç olarak planlama” inceleme nesnesi olarak seçilerek kim planlar? diye
bakıldığında, sermaye sınıfının mutlak egemenliği görülmektedir. “Nesnel
göstergelere dayalı bir değerlendirme için plan önceliklerini, politikalarını ve
uygulama sonuçlarını sürdürülen birikim tarzının ve egemen sınıf çıkarlarının
gerekleri ve empoze ettiği önceliklerle karşılaştırılarak yapılabilir: kimin öncelikleri?
İktisadi politikanın ve planlamanın egemen sınıfın çıkarlarıyla uyumlu bir şekilde”
yürütüldüğü unutulmamalıdır (Tüzün 1981, 11).
Bu bağlamda ilk elden şu görülebilir: planlama süreci devletin faaliyetlerinin
sermaye tarafından belirlendiği bir sürece dönüşmektedir. Egemen sınıfların
belirleyiciliğinde kapitalizmde kamu sektörü ile sınırlı planlama süreci, sermayenin
devleti yönetmesi sürecidir.
Türkiye’de yakalanan, ekonomideki dönüm noktalarına denk düşen planlama
krizlerinin siyasal – yönetsel çözümlemesine genel olarak bakıldığında kimin
planladığı görülmektedir. 1930’larda yerli tüccar ve büyük çiftçilerin, 1945’den
1960’lara yerli tüccar ve büyük çiftçi ile ortak amaçlara inanan uluslararası
sermayenin, 1960’lardan 1980’lere uluslararası sermaye ile işbirliğinde yerli sanayi
sermayesinin ve 1980 sonrasında küresel sermayenin planlama sürecinde egemen
konumda olduğu görülmektedir. Buna karşılık, işçi sınıfının yalnızca 1978’de
egemen konuma geldiği görülmektedir. 1978’de hem CHP’nin hem TİP’in geleceğe
dair emekçi kesimlere umut olacak kurgulara sahip olduğu açıktır.
337
Vurgulanması gereken bir nokta ise Türkiye’de 1980 sonrasında “karşı-plan”
girişiminin ortaya çıkmamış olmasıdır. Karşı-planlama, iktidarın planına ya da
plansızlığına karşı toplumsal ve ekonomik alanın yönetiminde temel politikaları
bütüncül ele alan bir alternatif siyasal proje olarak alınırsa; neoliberal dönemde
Türkiye’de siyaset alternatifsizdir.
Gelişme seyrinde, uluslararası sermayenin 1930’larda hiç etkisinin olmadığı,
1945 sonrasında ulusal siyasette güçlendiği ve 1980 sonrasında giderek egemen
konuma geldiği göze çarpmaktadır. Döviz açığı nedeniyle borçlanma gereksinimi,
teknoloji ve personel açığının sağlanması amacıyla teknoloji ve uzman personel
ithali gibi mekanizmalarla uluslararası sermayenin ulusal siyasette etkinliği artmış ve
kurumsallaşmıştır.
Uluslararası sermayenin ulusal siyasetteki konumu planlama sürecinde
benimsenen politikalardan da ortaya çıkmaktadır. 1930’larda emperyalizme karşı
bağımsızlık ve sanayileşme temel ilkelerken, 1947’de bütünleşme ve tarımsal
gelişme benimsenmiştir. 1980 sonrasında ise küresel sistemle tam bütünleşme tercih
edilmiştir.
Planlama sürecinin aktörleri gibi aktörlerin sürece giriş mekanizmaları da
değişiklik göstermektedir. Örneğin, 1930’larda Meclis, çatışmaların temel zeminini
oluşturmakta, siyasal partilerin olmaması nedeniyle toplumsal alanda Odalar ve
eşrafın sesi duyulmaktadır. 1945’lerde ise ilk siyasal partileşme ile siyasal
temsiliyette farklılaşmaya gidilmekte, toplumda da sınıf ve sınıf kesimlerinin
örgütlenmesinin yoğunlaştığı görülmektedir. 1960’dan 1980’lere kadar süreçte ise
hem siyasal alanda hem toplumsal alanda çatışmalar netlikle izlenebilmektedir.
Dönemlere dair çatışmaların tarihsel anlatısında kullanılan kaynaklar da bu
değişikliği yansıtmaktadır.
Türkiye’de 2000’li yıllarda, planlama tartışmalarına hakim iki kanat vardır.
Birincisi, 1930’lu yılların incelemesinin başına prolog olarak eklenen devletçilikle
birlikte planlamayı komünistlikle eş tutan liberal görüştür (Bkz. İkinci Bölüm, I.
Başlık). Bu görüş, yukarıda aktarılan Hayek’in görüşlerinin Türkiye düzleminde
yeniden türetilmiş versiyonudur ve somut bu görüşü tartışmasız çürütmektedir. İkinci
görüş ise, 1960’ların kalkınma plancılığına nostalji üzerinde kuruludur. Bu nostalji,
338
kalkınma planlaması efsanesine / ideolojisine dayanır. Gencay Şaylan’a göre,
Türkiye’de planlama ideolojisi “tipik küçük burjuva radikalizmi olarak belirlenmiş,
bilgi sahibi aydın-bürokratların politikacıya karşıtlığı üzerine oturmuştur” (Şaylan,
1981:199-200). Buna göre, aydın-bürokratlar, sınıflar üstü bir planlama anlayışına
sahiptir (Akçay, 2007). “Sınıfların üstünde, adil bir hakem rolü almış plancı, bu
ideoloji çerçevesinde toplumsal sorunları, adalet ve bilim ilkeleri doğrultusunda
çözebilecektir.” (200). Oysa planlama tartışmalarında yukarıda ele alındığı gibi
planlama toplumsal güçlerin çatışmasının yansıdığı bir yönetsel süreç ve zemindir.
Bu bağlamda, tekrar etmek gerekirse planlamanın kendinden menkul bir değeri
yoktur, teknisyen planı diye bir şey yoktur.
Dahası 1960’ların toplumsal ve ekonomik koşullarının bir ürünü olan kalkınma
plancılığına 2000’li yıllarda nostalji duymak, yönetsel süreçlerin ve örgütlerin
tarihselliğini ve toplumsallığını reddetmek demektir. 1960’ların plancılığının farklı
bir tarihsel konjoktürün, farklı sınıfsal yapısına uydurmaya çalışmak yararsız bir çaba
olur. Soğuk Savaş döneminde tekelci sermayenin uluslararasılaşma sürecinde,
azgelişmiş ülkelerin kapitalist sistemle bütünleşmesinin aracı olarak kurulan
kalkınma planlamasına, finansal emperyalizm döneminde nostalji beslemenin siyasal
ve bilimsel bir kazanımı olmayacaktır. Kısacası, planlamaya kendinden menkul
değerler yüklenmemeli, statikleştirilmemelidir. Aksine, yönetsel sürecin kendisi ve
biçimi kapitalizmin gelişme aşamalarına özgülenmelidir.
339
KAYNAKÇA
Afetinan, (1972), Devletçilik İlkesi ve Türkiye Cumhuriyeti'nin Birinci Beş Yıllık
Sanayi Planı, Ankara: Türk Tarih Kurumu.
—, (1982), İzmir İktisat Kongresi 17 Şubat - 4 Mart 1923, Ankara: Türk Tarih
Kurumu.
Akbulut, Ö., (2005), Siyaset ve Yönetim İlişkisi Kuramsal ve Eleştirel Bir
Yaklaşım, Ankara: TODAİE.
Akçay, Ü., (2007), Kapitalizmi Planlamak Türkiye'de Planlamanın ve DPT'nin
Dönüşümü, İstanbul: Sosyal Araştırmalar Vakfı.
Albayrak, M., Mart 2004, “’Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası’nın Hazırladığı
İlk Raporun (1951) Demokrat Parti Hükümetlerinin Politikalarına Etkileri”,
Atatürk Araştırma Merkezi Dergisi, C.XX, S.58.
Âli İktisat Meclisi, (2009), “Türkiyede Sanayi Nasıl Teessüs ve İnkişaf Edebilir?”,
Uygulamaya Geçerken Türkiye'de Devletçiliğin Oluşumu, İlhan Tekeli ve
Selim İlkin içinde, s.E323-E342.
Altıparmak, A., 2002, “Türkiye'de Devletçilik Döneminde Özel Sektör Sanayiinin
Gelişimi”, Erciyes Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, S.13.
Apaydın, T., (1991), Köylüler, İstanbul: Cem.
Arslan, O. E., (2005), Kamu Personel Rejimi: Statü Hukukundan Esnekliğe.
Ankara: TODAİE.
Arslan, O.E., 1998, “Devlet Planlama Teşkilatı: 1980 Sonrası Dönüşüm”, Amme
İdaresi Dergisi, C.31 S.1.
Atay, F. R., (1969), Çankaya Atatürk'ün Doğumundan Ölümüne Kadar Bütün
Hayat Hikâyesi, İstanbul: Doğan Kardeş.
Avaner, T., 2009, “1945: Dönüm Noktasında Türkiye”, Açıklamalı Yönetim
Zamandizini 1929-1939, B. A. Güler (ed.) içinde, s. 585-701.
—., 2006, Türkiye'de Uluslararası Alana Yeni Bir Eklemlenme Yolu: Bağımsız
Düzenleyici Kurumlar, MEMLEKET SiyasetYönetim, C.1, S.2, s. 112-137.
Avcıoğlu, D., (2001a), Türkiye'nin Düzeni Dün-Bugün-Yarın Birinci Kitap,
İstanbul: Tekin.
340
—., (2001b), Türkiye'nin Düzeni Dün-Bugün-Yarın İkinci Kitap, İstanbul: Tekin.
—., Aralık 1934, “Sosyal Milliyetçiliğin Zaferi”, Kadro, C. 3 S.35-36, s. 8-22.
—., (Mart 2008), Suyu Arayan Adam, (20. Basım b.), İstanbul: Remzi.
Aysan, M., 14 Nisan 1979, “Ekonomik Model, Kamu ve Özel Kesim Dengesi”,
Milliyet.
—., (1988), Atatürk'ün Ekonomi Politikası 1. Cilt, Ankara: AÜ SBF.
Balassa, B., (1979), Growth Policies and the Exchange Rate in Turkey, World
Bank.
Barkan, Ö. L., (1980), “Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu ve Türkiye'de Zirai
Reformun Ana Meseleleri”, Toplu Eserler 1 içinde, İstanbul: Gözlem.
Başar, A.H., (1945), Atatürk'le Üç Ay ve 1930'dan Sonra Türkiye, İstanbul: Tan.
Başkaya, F., (2005), Kalkınma İktisadının Yükselişi ve Düşüşü, 5. Baskı, Ankara:
Özgür Üniversite.
Baykov, A., 1963, “Some Observations of Planning Economic Development in the
USSR”, in Economic Planning, L.J. Zimmermen (ed.), Mouton Co, s.21-44.
Bayur, H., 2009, “Gazi Mustafa Kemal'e Yazılan Rapor”, Uygulamaya Geçerken
Türkiye'de Devletçiliğin Oluşumu, Tekeli, İ. ve S. İlkin içinde, s.E33-E46.
Bayramoğlu, S. (ed.), (2010), Toprak Mülkiyeti Sempozyum Bildirileri, Ankara:
Memleket Yayınları.
—., (2005a), Yönetişim Zihniyeti Türkiye’de Üst Kurullar ve Siyasal İktidarın
Dönüşümü, İstanbul: İletişim.
—., (2005b), Türkiye’de Bölgesel Politikaların Gelişimi, Bölgesel Kalkınma
Ajansları Nedir Ne Değildir? (Derl. Menaf Turan), s. 35-120, Ankara: Paragraf.
Belge, B. A., Nisan 1933, “Liberal Emperyalizmden Dirije Emperyalizme Doğru”,
Kadro, C.2 S.16, s. 31-38.
Bettelheim, C., (1967), Studies in the Theory of Planning, India: Asia Publishing.
Bilgesay, H., Aralık 2006, “Atatürk'ün Ekonomi Anlayışı ve Planlı Kalkınma”, Türk
İdare Dergisi, S. 453.
Bilgin, K. U., 2 Haziran 2008, “Kamu Performans Yönetimi: Vali ve Kaymakamlar
Performans Ölçümü Araştırması”, Amme İdaresi Dergisi, C.41 S.2, s. 59-80.
Birleşmiş Milletler, (1967), Birleşmiş Milletler Uzmanlar Kurulu Raporu, (Çev
N. Serin), Ankara: Ankara Üniversitesi SBF.
341
Bonefeld, W., 1992, “Social Constitution and the Form of the Capitalist State”, Open
Marxism: Dialectics and History, Volume 1, Bonefeld, W., G. Richard and K.
Psychopedis (eds.) içinde, Cambridge: Pluto Press, s.93-132.
Bor, M.Z., 1963, “Draft Relating to Chapters 1, 2, 3, 4”, in Planning for Economic
Development, UN Secretary General, New York: UN, s.115-156.
Boratav, K., (1973), Sosyalist Planlamada Gelişmeler, Ankara: Sevinç Matbaası.
—., (1974), 100 Soruda Türkiye'de Devletçilik, Ankara: Gerçek Yayınevi.
—., (2005), 1980’li Yıllarda Türkiye’de Sosyal Sınıflar ve Bölüşüm, 2. Baskı,
Ankara: İmge.
—., (2008), Türkiye İktisat Tarihi 1908 – 2007, 12. Baskı, Ankara: İmge.
Braithwaite, J., (2002), “Accountability and Governance under the New Regulatory
State”, Australian Journal of Public Administration, C.58, S.1 (March 1999),
s.90-97.
Buğra, A., (2010), Devlet ve İşadamları, 7.Baskı, İstanbul: İletişim.
Bunbury, H. N., October 1938, “Governmental Planning Machinery”, Public
Administration, C.16 S.4.
Carnoy, M., 1984, “Structuralism and the State: Althusser and Poulantzas”, The
State and Political Theory, Carnoy, M. (ed.) içinde, Princeton and New Jersey:
Princeton University Press.
Carr, E. H., (2011), Lenin'den Stalin'e Rus Devrimi 1917 – 1929, (Çev. L
Cinemre), İstanbul: Yordam.
Cem, İ., 7 Ağustos 1973, “Neden bu Gerginlik”, Milliyet.
Celasun, M., 1984, “Piyasa Ekonomilerinde Planlama”, ODTÜ Gelişme Dergisi,
C.11, S.3 & 4, s.325-347.
CENTO, (1962), Conference on Development Planning, Lübnan: Catholic Press.
CHP, (1935), CHP Programı, Ankara: Ulus Basımevi.
Churchward, L., April 1961, “Comtempraray Soviet Theory of the Soviet State”,
Soviet Studies, C.12 S.4, s.404-419.
Clarke, S., 2004, “Marksizm, Sosyoloji ve Poulantzas'ın Devlet Kuramı”, Devlet
Tartışmaları Marksist Bir Devlet Kuramına Doğru, Simon Clarke (ed.) içinde
(Çev. İbrahim Yıldız), s.89-134, Ankara: Ütopya.
342
—., 1991a, “The State Debate”, The State Debate, Clarke, S. (ed.) içinde, London:
Macmillan, s.1-69.
—., 1991b, “State, Class Struggle and the Reproduction of Capital”, The State
Debate, Clarke, S. (ed.) içinde, London: Macmillan, s.83-203.
Cohen, S., (1969), Modern Capitalist Planning: The French Model,
Massachusetts: Harvard University Press.
Cohen, S. S., 1970, “From Causation to Decision: Planning as Politics”, The
American Economic Review, s.180-185.
Collins Cobuild Learner's Dictionary, (1996), Londra: Harper Collins Publishers.
Corrigan, P. et. al., 1980, “The State as a Relation of Production”, Capitalism, State
Formation and Marxist Theory, Corrigan, P. (ed.) içinde, s.1-25, Quartet
Books.
Çakmak, D., Kış 2008, “Türk Siyasal Yaşamında Bir Muhalefet Partisi Örneği:
Hürriyet Partisi (1955-1958)”, Akademik Bakış, C.2, S.3, s.153-186.
Çavdar, T., 2007, “Yitik Plan: 4. Plan”, MEMLEKET SiyasetYönetim, C.2, S.4,
s.30-44.
Çelebican, G., 1974, “Sosyalist Planlama Kavramı”, Ankara Üniversitesi Hukuk
Fakültesi Dergisi, C.31 S.1-4, s. 587-601.
Çelik, E., (Haziran 1969), 100 Soruda Türkiye'nin Dış Politika Tarihi, 1. Baskı,
İstanbul: Gerçek Yayınevi.
Çiftçioğlu, Ö. M., (2008), 1945 - 1960 Döneminde Şekillenen Dünya
Konjonktüründe Türkiye Ekonomisinin Gelişme ve Değişme Eğilimleri, Doktora
Tezi, İstanbul: Marmara Üniversitesi SBE İktisat ABD.
Çilingiroğlu, A., Eylül 2003, “Panel”, Plânlı Kalkınma Serüveni içinde, s. 21-36,
İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları.
Çınar, T., (2007), “1932: Temmuz Kararları Çerçevesinde Devletçiliğe Geçiş”,
Açıklamalı Yönetim Zamandizi 1929 – 1939, B. A. Güler (ed.) içinde, Ankara:
KAYAUM.
Dahl, R., (1961), Who Governs? Democracy and Power in an American City,
Yale University.
Davies, R., April 1958, “The Decentralization of Industry: Some Notes on the
Background”, Soviet Studies, C.9 S.4, s.353-367.
343
Demirer, A., (2007), Türkiye Cumhuriyetinin İlk Yıllarında Ekonomi Politikaları,
Yüksek Lisans Tezi, Diyarbakır: Dicle Üniversitesi SBE Türkiye Cumhuriyet
Tarih ABD.
Derin, H., (1940), Türkiye'de Devletçilik, İstanbul: Çituri Biraderler.
Derviş ve Robinson, (1978), The Foreign Exchange Gap, Growth And Industrial
Strategy in Turkey: 1973-1983, World Bank (Staff Working Paper).
Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), (1963), Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963-
1967), Ankara: DPT.
—., (1968), İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968-1972), Ankara: DPT.
—., (1973a), Planlama Nedir, Niçin Planlama Yapıyoruz?, Ankara: DPT Yayın
No:3.
—., (1973b), Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973-1977), Ankara: DPT.
—., (1973c), Uzun Dönemli Kalkınmanın Stratejisi ve Temel Hedefleri ve
Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara: DPT.
—., (1979), Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara: DPT.
—., (1990), Planlı Kalkınmanın Otuzuncu Yılı ve Devlet Planlama Teşkilatı,
Ankara: DPT.
—., (1996a), Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000), Ankara: DPT.
—., (1996b), Devlet Planlama Teşkilatı ile ilgili Mevzuat, Ankara: DPT.
—., (2000a), Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-
2005), Ankara: DPT.
—., (2000b), Uzun Vadeli Gelişmenin (2001-2023) ve VIII. Beş Yıllık Kalkınma
Planının (2001-2005) Temel Amaçları ve Stratejisi, Ankara: DPT.
—., (2006), Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), Ankara: DPT.
—., (2011), 2010 Yılı İdare Faaliyet Raporu, Ankara: DPT.
Dickson, H.D., 1933, “Price Formation in a Socialist Commonwealth”, Economic
Journal.
Dicle, İ. A., Planlama – Programlama – Bütçeleme Sistemi (PPBS), 1970,
yayin.todaie.gov.tr/goster.php?Dosya=MDU3MDQ4, (19 Şubat 2012)
Dik, E., 2009, “1948: Marshall Planı ile "Hür Dünya"ya Giriş”, Açıklamalı Yönetim
Zamandizini 1940-1949, B. A.Güler içinde, s.947-1060, Ankara: KAYAUM.
344
Dik, E., ve Yılmaz, A., (2011), “Türkiye'de Planlama Yönetiminde Değişim: Devlet
Planlama Teşkilatı'ndan Kalkınma Bakanlığı'na”, KAYFOR IX’a sunulan
tebliğ, Ankara:Gazi Üniversitesi.
Dinler, D., (Kış - Bahar 2003), “Türkiye'de Güçlü Devlet Geleneği Tezinin
Eleştirisi”, Praksis, S.9, s.17-54.
Dobb, M., (1981), Kapitalizm Sosyalizm Azgelişmiş Ülkeler ve İktisadi
Kalkınma, (Çev. D. D. Selik), Ankara: AÜ SBF Yayınları No: 467.
Dolan, E. G., , Spring 1966, “French Planning: Some Aspects of the System with
Comparisons to Soviet Experience”, ASTE Bulletin, C.8 S.1, s.7-14.
Donat, Y., 7 Temmuz 1993, “Bakan Utandıran Tablo ve ‘Yeni DPT’”, Milliyet.
Dror, Y., June 1971, “Planning in the United States? - Some Reactions by a Foreign
Observer”, Public Administration Review, C.31 S.3, s.399-403.
—., (1968), Public Policy Makind Reexamined, USA: Chandler Publishing
Company.
Duman, D., 1992, “Milli İktisat ve Tasarruf Cemiyeti”, Çağdaş Türkiye Tarihi
Araştırmaları Dergisi, C.1 S.2, s.127-143.
Duru, B., 2007, “1931 Tasarruf Yılı: Tek Partili Dönemin Başlangıcı”, Açıklamalı
Yönetim Zamandizin 1929-1939, B. A. Güler (ed.) içinde, s. 229-302, Ankara:
KAYAUM.
Dünya Bankası, (2010), Dünya Bankası Resmi Internet Sayfası:
www.worldbank.org.
Ekiz, C., 2010, “Kapitalist Gelişmenin Tılsımı: Rekabet İlkesi”, MEMLEKET
SiyasetYönetim, C.5, S.14, s.150-186.
Ekzen, A., 1981, “Kamu İktisadi Kuruluşlarının Yeniden Düzenlenmesi Yaklaşımları
ve Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Plan'ın Politikaları”, ODTÜ Gelişme Dergisi,
Özel Sayı, s.227-256.
Ekzen, N., (1980), 1946, 1958, 1970 Devalüasyonları, Ankara: Maliye Tetkik
Kurulu.
Ellman, M., (1989), Socialist Planning (2 ed.), Great Britain: Cambridge University.
Engels, F., (2010), Ailenin Özel Mülkiyetin ve Devletin Kökeni, Ankara: Sol.
Eralp, A., 1981, “Türkiye'de İzlenen İthal İkameci Kalkınma Stratejisi ve Yabancı
Sermaye”, ODTÜ Gelişme Dergisi, Özel Sayı, s.613-633.
345
Erder, N., (Eylül 2003a), “Giriş”, Plânlı Kalkınma Serüveni içinde, s. ix-xiii,
İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları.
—., (Eylül 2003b), “Panel”, Plânlı Kalkınma Serüveni içinde, s. 5-11, İstanbul:
İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları.
—., (Eylül 2003c), “Panel (Soru - Cevap)”, Plânlı Kalkınma Serüveni içinde, s. 5-
11, İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları.
Ergin, F., 16 Ekim 1947, “Thornburg'un Müşahadeleri ve Nasihatleri Karşısında”,
Cumhuriyet.
Erhan, Ç., 1996, “Ortaya Çıkışı ve Uygulanışıyla Marshall Planı”, SBF Dergisi,
C.51, S.1-4, s.275-288.
Eroğlu, H., (1981), Atatürk ve Devletçilik, Ankara.
Eroğul, C., (2003), Demokrat Parti (Tarihi ve İdeolojisi), İmge Kitabevi, 4. Baskı
Ankara: İmge Kitabevi.
Ertem, C., 12 Şubat 2010, “Şu 1925 yılı ve ‘bizim bankalarımız’”, Taraf Gazetesi.
Ete, M., (Kasım 1948), Türkiye'de Devlet İşletmeciliği, İstanbul:Türkiye İktisat
Kongresi.
European Union, (2011), Turkey 2011 Progress Report, Brussells.
Fayol, H., 1937, “The Administrative Theory in the State”, Notes on the Theory of
Organization, Luther Gulick ve L. Urwick (ed.) içinde, s.99-114, New York:
Institute of Public Administration.
Foster, J.B., (2011), Tekelci Finans Sermayesi, İstanbul: Kalkedon.
Gevgili, A., 15 Ağustos 1973, “Emek-Sermaye İlişkilerinde Gerginlikler”, Milliyet.
—., 15 Ağustos 1973, “Türk Toplumunun Gelişme Evreleri ve Yarını III”, Milliyet.
Gulick, L., 1937, “Notes on the Theory of Administration”, Notes on the Theory of
Administration, L. Gulick ve L. Urwick (ed.) içinde, s.1-46, New York: Institute
of Public Administration.
Gökalp, Z., (1990), Türkçülüğün Esasları, (M. Kaplan, Dü.), Ankara: Kültür
Bakanlığı.
Guitton, J. M., (1969), Public Economics An Analysis of Public Production and
Comsumption and Their Relations to the Private Sectors, New York: St
Martin's Press.
346
Gülalp, H., (Aralık 1987), Gelişme Stratejileri ve Gelişme İdeolojileri, 2. Baskı,
Ankara: Yurt.
Güler, B. A., (2005a), Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, 2. Baskı, Ankara: İmge.
—., (2005b), “Yönetişim: Tüm İktidar Sermayeye”, Devlette Reform Yazıları,
Ankara: Paragraf.
—., (2007a), Açıklamalı Yönetim Zamandizini 1929-1939, Ankara: AÜ Siyasal
Bilgiler Fakültesi KAYAUM.
—., (2007b), “Otuzlu Yıllarda Yönetim”, Açıklamalı Yönetim Zamandizini 1929-
1939, B. A. Güler (ed.) içinde, s. 1-20.
—., (2008), “1950li Yıllarda Kamu Yönetimi Disiplini: Disiplinin Kuruluşu Nasıl
Gerçekleştirilmişti?”, MEMLEKET SiyasetYönetim, C.3 S.7, s.6-28.
—., (2009), Açıklamalı Yönetim Zamandizini 1940-1949, Ankara: AÜ Siyasal
Bilgiler Fakültesi KAYAUM.
—., (2010a), Türkiye'nin Yönetimi: Yapı, Ankara: İmge.
—., (2010b), “Sosyalist Yönetim Düşüncesini Araştırmak”, Yönetim Üzerine Prof.
Dr. Kurthan Fişek için, İ. Ö. Sayan (Dü.) içinde, Ankara.
Güven, S., (Eylül 1998), 1950'li Yıllarda Türk Ekonomisi Üzerinde Amerikan
Kalkınma Reçeteleri, Bursa: Ezgi Kitabevi.
Hale, W., 1980, “Ideology and Economic Development in Turkey 1930 – 1945”,
Bulletin (British Society for Middle Eastern Studies), C.7 S.2, s.100-117.
Hançerlioğlu, O., (2006), Felsefe Sözlüğü, 15.Baskı, İstanbul: Remzi Kitabevi.
Harvey, D., (2004), Yeni Emperyalizm, 1. Baskı, (Çev. H. Güldü), İstanbul:
Everest.
Hayek, F. von., 1935, “The Nature and History of the Problem”, Collectivist
Economic Planning, F. von Hayek) içinde, s.1-40, Londra: Routledge & Kegan
Paul Ltd.
—., (1935), Collectivist Economic Planning, Londra: Routledge & Kegan Paul Ltd.
—., (2004), Kölelik Yolu, (Çev. Turhan Feyzioğlu ve Yıldıray Arsan), Ankara:
Liberte.
Hayward, J., January 1975, “The Politics of Planning in France and Britain: The
Transatlantic View”, Comparative Politics, C.7 S.2, s. 285-298.
Hazine Müsteşarlığı, (2011), 2010 Kamu İşletmeleri Raporu, Ankara: Başbakanlık.
347
Herberg, M. E., (1981), “Politics, Planning, And Capitalism: National Economic
Planning in France and Britain”, Political Studies, C.29 S.4, s.497-516.
Hiç, M., 1971, “Türkiye-Ortak Pazar Müzakereleri ve Geçiş Dönemi Şartları”,
Türkiye'de Plânlama ve Plânlı Döneme Geçiş, Sabri Ülgener (ed.) içinde,
s.591-611, İstanbul: İstanbul Üniversitesi.
Hilferding, R., (1995), Finans Kapital, İstanbul: Belge.
Hill, M., (2005), The Public Policy Process, 5 Baskı, England: Pearson Education.
Hobsbawn, E., (Ocak 2011), Kısa 20. Yüzyıl 1914-1991 Aşırılıklar Çağı, (Çev.
Yavuz Alogan), 5.Baskı, İstanbul: Everest.
Howard, S., October 1966, “Marxist Ekonomics and Soviet Planning”, Soviet
Studies, C.18 S.2, s.169-188.
Hürriyet Partisi, (1957), Hürriyet ve Refah Yolu Hürriyet Partisinin 5 Yıllık
İktisadi Gelişme Planı, Ankara: Hürriyet Partisi.
International Economic Cooperation Foreign Assistance Act of 1948, 3 April
1948.
İpekçi, A., 5 Aralık 1977, “İcen Börtücene ile Ropörtaj”, Milliyet.
Jessop, B. (2008), State Power, Cambridge: Polity.
Kadro, Ocak 1932, “Başyazı”, Kadro, C.1 S.1, s. 1.
Kansu, G., (Haziran 2004), Planlı Yıllar Anılarla DPT'nin Öyküsü, İstanbul:
Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları.
Kapp, K. W., December 1939, “Economic Regulation and Economic Planning”, The
American Economic Review, C.29 S.4, s.760-773.
Karabulut, U., Güz 2007. “Cumhuriyetin İlk Yıllarında Sağlık Hizmetlerine Toplu
bir Bakış: Dr. Refik Saydam'ın Sağlık Bakanlığı ve Hizmetler (1925-1937)”,
ÇTTAD, C.VI S.15, s.151-160.
Karaosmanoğlu, A., (Eylül 2003), “Panel”, Plânlı Kalkınma Serüveni içinde, s.11-
21, İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları.
Kaynak, M., (2009), Kalkınma İktisadı, 3. Baskı, Ankara: Gazi Kitabevi.
Kemal, Y., (2011), Demirciler Çarşısı Cinayeti, 7. Baskı, İstanbul: YKY.
Kesebir, Ş., 2009, “İktisadi Vaziyetimize Dair Rapor”, 1929 Dünya Buhranında
Türkiye'nin İktisadi Politika Arayışları, Tekeli, İ. ve S. İlkin içinde, s.227-560,
İstanbul: Bilge Kültür Sanat.
348
Keskin, N. E., 2007, “1930: Muhalefet Yılı”, Açıklamalı Yönetim Zamandizin
1929-1939, B. A. Güler (ed.) içinde, Ankara: Ankara Üniversitesi.
Keskinok, Ç., Ekim 2005, “Planlama ve Postmodern Tuzaklar”, Bilim ve Ütopya, s.
23-24.
Kılıçbay, A., 1971, “Karma Ekonomide Özel ve Kamu Sektörleri Arasındaki İlişkiler
(Türkiye)”, Türkiye'de Plânlama ve Plânlı Döneme Geçiş, Sabri Ülgener (ed.)
içinde, s.77-88, İstanbul: İstanbul Üniversitesi.
Kilci, M., (2011), Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları, Ankara: DPT.
Kilim, E. E., 19-21 Ekim 2011, “Kamu Yönetimi Disiplininde Planlamanın
Konumu”, KAYFOR IX’a sunulan tebliğ, Ankara: Gazi Üniversitesi.
Kocabaşoğlu, U., (Aralık 2001), Türkiye İş Bankası Tarihi, İstanbul: Türkiye İş
Bankası Kültür Yayınları.
Koç, Y., (1999), Türkiye’de Ekonomik ve Sosyal Konsey, Türk-İş, Ankara.
Korkmazcan, N. S., 2005, “Truman Doktrini ve Türk Siyasal Hayatına Etkileri”,
Yüksek Lisans Tezi, Ankara: Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü
Tarih ABD.
Kuruç, B., (1963), İktisat Politikasının Resmi Belgeleri (Söylev, Demeç ve
Yazılar), Ankara: Siyasal Bilgiler Fakültesi.
—., (Aralık 1987), Mustafa Kemal Döneminde Ekonomi, Ankara: Bilgi Yayınevi.
—., (2008), “AKP'nin varlık nedeni olan Anglo-Sakson modelinin sonuna geldik”,
Sol (12.12.2008), S.247.
—., (2010), “Bir Planın Anatomi Politiği: Dördüncü Plan'ın Hazırlanışı ve Sonu”,
Attila Sönmez’e Armağan Türkiye’de Planlamanın Yükselişi ve Çöküşü
1960-1980, E. Türkcan (ed.) içinde, s. 357-410, İstanbul: Bilgi Üniversitesi.
—., (tarihsiz), “1923-1946 Dönemi”, ZMO.
Küçük, Y., (1972), Endüstrileşme Sürecinin Temel Sorunları - Sovyet Deneyimi
1925-1940, İstanbul: Bilim.
—., (Ekim 1975), Planlama, Kalkınma ve Türkiye, 2. Baskı, İstanbul: Bilim
Yayınları.
—., 1981a, “Türkiye'de Planlama Kavramının Gelişimi Üzerine”, ODTÜ Gelişme
Dergisi (Özel Sayı).
349
—., 1981b, “Gelişme ve Eşitsiz Gelişme Yasası”, Ekonomik Yaklaşım, C.2, S.6,
s.21-40.
Kütahya Sanayi ve Ticaret Odası Raporu, 2009, Uygulamaya Geçerken Türkiye'de
Devletçiliğin Oluşumu, Tekeli, İ. ve S. İlkin içinde, s.E73-E90, İstanbul: Bilge
Kültür Sanat.
Lange, O., Şubat 1936, “On the Economic Theory of Socialism”, Review of
Economic Studies.
Lemerle, M ve M. Cazes, (1962), Fransız Plânları ve Fransa’da Milli Ekonomi
Plânlarının Sonuçları, (Çev.A. Torun ve Ö. Ozankaya), Ankara: TODİE.
Lenin, V.İ., (Mart 1998), Kapitalizmin Son Aşaması Emperyalizm, 1. Baskı,
Ankara: Bilim ve Sosyalizm Yayınları.
—., (1976), Ailenin Özel Mülkiyetin ve Devletin Kökeni, Ankara: Sol.
Lepawsky, A., May – June 1971, “The Progressives and the Planners”, Public
Administration Review, C.31 S.3, s.297-303.
Lindbloom, C., December 1965, “Economics and Administration of National
Planning”, Public Administration Review, C.25 S.4, s.274-283.
Lomonthe, D. de, 1961, Fransa’da Planlama, (Çev.M. Eronat), Ankara: TODAİE.
Majone, Giandomenico, (1997), From Positive to the Regulatory State: Causes
and Consequences of Changes in the Mode of Governance, Working Paper.
Makal, A., (Aralık 1999), Türkiye'de Tek Partili Dönemde Çalışma İlişkileri:
1920-1946, Ankara: İmge.
Malinin, V. A., (1979), Marksçı-Leninci Felsefenin Temelleri I - Diyalektik
Maddecilik, (Çev. V. Aytaman), Konuk Yayıncılık.
Manisalı, E., 25 Temmuz 1976, “IV. Planda Sanayileşme Stratejisi nasıl olmalı?”,
Milliyet.
Marx, K., (2007), Louis Bonaparte’ın 18 Brumaire’i, (Orj.1851-52), Ankara: Sol.
Marks, K., (2003), Kapital Cilt:I, Eriş.
Marx, K. ve F. Engels, (1997), Komünist Parti Manifestosu, (Orj.1848), Ankara:
Sol.
Merriam, C. E., Winter 1941, “The National Resources Planning Board”, Public
Administration Review, C.1 S.2, s.116-121.
350
—., December 1944, “The National Resources Planning Board A Chapter in
American Planning Experience”, The American Political Science Review, C.38
S.6, s.1075-1088.
Metinsoy, M., 2006, “Gündelik Yaşam'da Sınıf Mücadelesi ve Direniş: Türkiye'de
İkinci Dünya Savaşı Sonrası Sosyal Politika Alanındaki Gelişmelerde İşçi
Sınıfı'nın Rolü”, İktisat, Siyaset, Devlet Üzerine Yazılar Prof. Dr. Kemâli
Saybaşılı'ya Armağan, Burak Ülman ve İsmet Akça (ed.) içinde, s.67-106,
İstanbul: Bağlam.
Mıhçıoğlu, C., (1983), “Devlet Planlama Örgütünün Kuruluş Günleri”, Fadıl H.
Sur'un Anısına Armağan içinde, s. 229-259, Ankara: AÜ SBF Yayın No: 522.
—., 1988, “Yine Devlet Planlama Örgütünün Kuruluşu Üzerine”, SBF Dergisi, C.43
S.1 - 2, s.113-146.
Milli Sanayi Birliği, 2009, “Ali İktisat Meclisi Umumi Katipliğine Raporu”,
Uygulamaya Geçerken Türkiye'de Devletçiliğin Oluşumu, Tekeli, İ. ve S.
İlkin içinde, s.E301-E322, İstanbul: Bilge Kültür Sanat.
Milor, V., Fall 1990, “The Genesis of Planning in Turkey”, New Perspectives on
Turkey, S.4, s.1-30.
Mises, L. von., (2000), Bürokrasi, 2. Baskı, Ankara: Liberte.
—., 1935, “Economic Calculation in the Socialist Commonwealth”, Collectivist
Economic Planning, F. von Hayek içinde (orj. 1920, Almanca).
Müller, K., 2009, “Türkiye'de Nakit İstikrarı ve Bir Merkezi İhraç Bankası Tesisi
Hakkında Mütaleaname”, 1929 Dünya Buhranında Türkiye'nin İktisadi
Politika Arayışları, Tekeli, İ. ve S. İlkin içinde, s.581-630, İstanbul: Bilge
Kültür Sanat.
Okyar, O., March 1965, “The Concept of Etatism”, The Economic Journal, C.75,
S.297, s.98-111.
Onar, S.S., 1941, “İdare Hukuku Bakımından İktisadî Devlet Teşekkülleri”, İstanbul
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C.7, S.4.
Ostrom, V., December 1965, “Editorial: Planning and Un-Planning”, Public
Administration Review, C.25 S.4, s.337-338.
Oxford Dictionaries Online, http://oxforddictionaries.com/ [14 Mart 2012].
351
Ozan, E.D., (2012), Gülme Sırası Bizde 12 Eylül'e Giderken Sermaye Sınıfı Kriz
ve Devlet, İstanbul: Metis.
Ökçün, G., 1997a, “1909-1930 Yılları Arasında Anonim Şirket Olarak Kurulan
Bankalar”, İktisat Tarihi Yazıları, Gündüz Ökçün içinde, s.213-278. Ankara:
Sermaye Piyasası Kurulu.
—., 1997b, “1923 Yılında İzmir'de Toplanan Türkiye İktisat Kongresi'nde Kabul
Edilen Esaslar” İktisat Tarihi Yazıları, Gündüz Ökçün içinde, s.279-315,
Ankara: Sermaye Piyasası Kurulu.
Ölçen, A. N., 1982, “1923-1938 Döneminde Birinci ve İkinci Sanayi Planları”,
Atatürk Dönemi Ekonomi Politikası ve Türkiye’nin Ekonomik Gelişmesi,
Ankara: AÜ SBF.
Önal, N. E., 2010, “Türkiye'nin İktisadi ve Siyasi Tarihinde Toprak Reformu
Tartışmalarının Rolü”, Toprak Mülkiyeti Sempozyum Bildirileri, S.
Bayramoğlu (ed.) içinde, s. 49-63, Ankara: Memleket Yayınları.
Önay, A. Ş., 2009, “Türkiye Milli İktisadi ve Sanayi Meselesi Hakkında Bir
Mütalaa”, Uygulamaya Geçerken Türkiye'de Devletçiliğin Oluşumu, Tekeli,
İ. ve S. İlkin içinde, s.E49-E72, İstanbul: Bilge Kültür Sanat.
Önder, İ., 2003, “Kapitalist İlişkiler Bağlamında ve Türkiye'de Devletin Yeri ve
İşlevi”, Küresel Düzen: Birikim, Devlet ve Sınıflar, A. H. Köse, F. Şenses ve
E.Yeldan (ed.) içinde, s.249-286, İstanbul: İletişim.
Öney, E., (1980), İktisadi Planlama, 2. Baskı, Ankara: Ankara Üniversitesi Siyasal
Bilgiler Fakültesi.
Övgün, B., 2009a, “1947: Uluslararası İç Politika”, Açıklamalı Yönetim
Zamandizini 1940-1949, B.A. Güler (ed.) içinde, s.849-946, Ankara:
KAYAUM.
—., (2009b), Kalkınma Planlamasından Stratejik Planlamaya, Kamu Yönetimi:
Yapı İşleyiş Reform, Barış Övgün (ed.) içinde, s.145-164, Ankara: KAYAUM.
—., 2010, “Türkiye'de Planlama: Sektörel Gelişmeden Kalkınmaya Kalkınmadan
Stratejiye”, MEMLEKET SiyasetYönetim, C.5 S.13, s.176-204.
—., 2011, Türk Kamu Yönetiminde Yeni Bir Örgütlenme: Kalkınma Bakanlığı,
Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, C.66, S.3, s.263-281.
352
Özden, M., 2006, “Türkiye'de Halkçılığın Evrimi (1908-1918)”, Sosyal Bilimler
Dergisi, S.16.
Özelmas, E., (1963), Devletçilik ve Türkiye'de Tatbikatından Sümerbank,
Ankara: Sümerbank.
Özen, H., Ekim 1968, “Harita, Tapu, Kadastro Sektörü Hizmet Teşkilât ve
Yöntemlerinin Yeniden Düzenlenmesi, Harita ve Kadastro Mühendisliği, Yıl:
4, S:11-12, s.3-16.
Özşen, T. (1987), Planlama Yönetimi, Ankara: TC İçişleri Bakanlığı Yayını.
Öztürk, M. Y., ve Öztürk, Ö., (Ocak 2011), “Türkiye Sanayi Stratejisi Belgesi
Üzerine Gözlemler”, MEMLEKET SiyasetYönetim, C.5 S.15.
Pamuk, Ş., 1981, “Political Economy of Industrialisation in Turkey”, MERIP
Reports No: 93.
Person, H.S., Automn 1940, “Research and Planning as Functions of Administration
and Management”, Public Administration Review, C.1, S.1, s.65-73.
Pildes, R.H., C.R.Sunstein, (1995), “Reinventing the Regulatory State”, The
University of Chicago Law Review, C.62, S.1 (Winter, 1995), s.1-129.
Pokrovski, A., 1969, “Socialist Planning and Capitalist Programming: An Analytical
Comparison of the Procedures”, Public Economics An Analysis of Public
Production and Comsumption and Their Relations to the Private Sectors, J.
Margolis, J. ve H. Guitton içinde, s. 475-484, New York: St Martin's Press.
Poulantzas, N. (1978), State, Power, Socialism, New York: Verso.
Poulantzas, N., 1990, “Kapitalist Devlet Sorunu”, Kapitalist Devlet Sorunu, Murat
Belge ve Atilla Aksoy (düzl.) içinde (Çev.Yasemin Berkman), s.11-40, İstanbul:
İletişim.
Pugliaresi, L., ve Berliner, D. T., Summer 1989, “Policy Analysis at the Department
of State: The Policy Planning Staff”, Journal of Policy Analysis and
Management, C.8 S.3, s.379-394.
Reagon, P., (1999), Designing a New America: The Origins of New Deal
Planning, University of Massachusetts.
Rist, C., 2009, “Mali Durum ve Ödemeler Dengesi üzerine Türkiye Cumhuriyetine
Rapor”, 1929 Dünya Buhranında Türkiye'nin İktisadi Politika Arayışları, İ.
Tekeli, İ.ve S. İlkin içinde, s.631-674, İstanbul: Bilge Kültür Sanat.
353
Sağlam, D., 1981, “Devletçilik İlkesinin Gelişmesi ve Günümüzdeki Sonuçlar”,
Ekonomik Yaklaşım, C.2, S.4, s.71-97.
Sandle, M., (2006), Communism, Great Britain: Pearson Education Limited.
Sarıdal, V., 2009, “Cihan İktisadi Buhranı Bu Vaziyet içinde Türkiye'nin Hali”,
Uygulamaya Geçerken Türkiye'de Devletçiliğin Oluşumu, Tekeli, İ. ve S.
İlkin içinde, s.E3-E32, İstanbul: Bilge Kültür Sanat.
Savaş, V., 1966, “Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı”, 1965-1966 Dönemi Seri
Konferansları, İstanbul: İktisadi Araştırmalar Tesisi.
Saybaşılı, K., (1992), İktisat, Siyaset, Devlet ve Türkiye, Ankara: Bağlam.
Sayıştay, (2010), Kamu İşletmeleri 2008 Yılı Genel Raporu, Ankara: Sayıştay.
Sencer, M., Aralık 1991, “Türkiye'de Kalkınma Stratejileri ve Planlama Süreci”,
Amme İdaresi Dergisi, C.24, S.4, s.25-55.
Sezen, S., (Mayıs 1999), Devletçilikten Özelleştirmeye Türkiye'de Planlama,
Ankara: TODAİE Yayın No:293.
—., 2005, Türkiye’de Düzenleyici Kurulları Kimler Nasıl Yönetiyor?, Amme
İdaresi Dergisi, Ankara: TODAİE, C.38, S.4, s.85-115.
Sharpe, M. E.(ed), (1996), The Liberman Discussion A New Phase in Soviet
Economic Thought, Vol. 1, New York: International Arts and Sciences Press.
Simon, H. A., (1958), Administrative Behaviour, New York: The Macmillan
Company.
Somel, A., ve Ekiz, C., (2005), Türkiye'de Planlama ve Planlama Anlayışında
Değişme, GETA Tartışma Metinleri, Ankara: AÜ SBF.
—., (2006), 1930'lardan 1960'lara Geçişte Devletçilik ve Planlamanın Dönüşümü:
Forum Dergisi'ndeki Tartışmalar, Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü.
—., 2009, “Türkiye’de Kalkınma Planlaması Efsanesi”, Modern Türkiye'de Siyasi
Düşünce Cilt 9: Dönemler ve Zihniyetler içinde, s.319-333, İstanbul: İletişim.
Soral, E., 1981, “Yol Ayrımındaki Türk Ekonomisi”, Ekonomik Yaklaşım, 1981,
C.1, S.2.
Soyak, A., 2003, “Türkiye'de İktisadi Planlama: DPT'ye İhtiyaç Var mı?”, Doğuş
Dergisi, C.4 S.2.
354
—., (2004), Ulusaldan Ulusüstüne İktisadi Planlama ve Türkiye Deneyimi,
İstanbul: Der.
—., Ekim 2005, “Türkiye'de planlamanın geleceği üzerine bir not”, Bilim ve
Ütopya, s.45-47.
Soysal, M. (1958), Demokratik İktisadi Planlama için Siyasi Mekanizma,
Ankara: Ankara Üniversitesi SBF ve TODAİE Ortak Yayını.
Sönmez, A., (Eylül 2003), “Panel”, Plânlı Kalkınma Serüveni içinde, s. 37-42,
İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları.
Sweezy, P., (2007), Kapitalist Gelişme Teorisi, (Çev. Gülsüm Akalın), İstanbul:
Kalkedon.
Şabudak, Ö., (2009), Unutulmuş Bir Devletçi İktisat Vekili: Mustafa Şeref
Özkan, İstanbul: Libra.
Şaylan, G., (2003), Değişim Küreselleşme ve Devletin Yeni İşlevi, 2. Baskı,
Ankara: İmge.
—., 1981, “Planlama ve Bürokrasi”, ODTÜ Gelişme Dergisi, Özel Sayı, s.183-205.
Tan, T., 2002, Bağımsız İdari Otoriteler veya Düzenleyici Kurullar, Amme İdaresi
Dergisi, C.35, S.2, s.11-37.
Tayanç, T., 1980, “Türkiye'de Planlama Kavramının Oluşumu Üzerine Değinmeler.”
Ekonomik Yaklaşım, C.1 S.3, s.85-100.
TC Başbakanlık Resmi Websitesi,
http://www.basbakanlik.gov.tr/Forms/pCabinetRoot.aspx
Tekeli, İ., ve S. İlkin, (1982), Uygulamaya Geçerken Devletçiliğin Oluşumu,
Ankara: ODTÜ İİBF No:9.
—., (1983), 1929 Dünya Buhranında Türkiye'nin İktisadi Politika Arayışları,
Ankara: ODTÜ İdari İlimler Fakültesi.
—., (2009a), Akılcı Planlamadan Bir Demokrasi Projesi Olarak Planlamaya (1.
Baskı b.), İstanbul: Tarih Vakfı Yurt Yayınları.
—., (2009b), 1929 Dünya Buhranında Türkiye'nin İktisadi Politika Arayışları,
İstanbul: Bilge Kültür Sanat.
—., (2009c), Uygulamaya Geçerken Türkiye'de Devletçiliğin Oluşumu, İstanbul:
Bilge Kültür Sanat.
355
—., (2009d), Savaş Sonrası Ortamında 1947 Türkiye İktisadi Kalkınma Planı,
İstanbul: Bilge Kültür Sanat.
Tezel, Y. S., Kasım 1993, “1934 Programı ve Türkiye'de İktisadi Devletçilik
Tarihindeki Yeri”, TÜSİAD Görüş Dergisi.
—., (1994), Cumhuriyet Döneminin İktisadi Tarihi, İstanbul: Tarih Vakfı Yurt
Yayınları.
Thornburg, M. W., vd., (1949), Turkey An Economic Appraisal, New York:
Twenteeth Century Fund.
Tinbergen, J., (1959), “Problems of Planning Economic Policy”, International
Social Science Journal, C.11 S.3, s.351-360.
TMMOB, 1978, “Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı Taslağı Konusunda DPT
Tarafından Düzenlenen Toplantıya Sunulan TMMOB ve 18 Odasının Görüşleri”,
Jeoloji Mühendisliği, s. 75-93.
TODAİE., (1961a), Planlama Teşkilatı İncelemeleri, Ankara: TODAİE.
—., (1961b), Planlama ve Türkiye'de Uygulaması, Ankara: TODAİE.
Toynbee, A., 1948, “Medeniyetler Çarpışması”, SBF Dergisi, C.3, S.1, s.247-254.
Tökin, F. H., (1965), Türkiye'de Siyasi Partiler ve Siyasi Düşüncenin Gelişmesi
(1839 - 1965), Elif Yayınları.
Tökin, İ. H., 1934, Şubat, “Millet İçinde Sınıf Meseleleri”, Kadro, 3 (26).
Tör, V. N., Mayıs 1932, “Kronikler: Kadro’yu teyit eden bir eser: die Zukunft des
Kapitalismus, Werner Sombart”, Kadro, 1 (5).
—., Teşrinievvel 1933, “İktisatta İstiklal”, Kadro (22).
Tretyakova, A., I.Birman, April 1976, “Input-Output Analysis in the USSR”, Soviet
Studies, V.XXVIII, N.2 (April 1976), s.157-186.
“TSK’nın Görüşü”, 27 Aralık 1979,
http://www.belgenet.com/12eylul/27121979_01.html
Truman, 12 March 1947, “Truman Doctrine”, US History, http://www.u-s-
history.com/pages/h1780.html (11 Nisan 2012)
Tuna, S., 2007, “Cumhuriyet Ekonomisinin İlk Devalüasyonu: 7 Eylül 1946”,
Akdeniz İİBF Dergisi, C.13, s.86-121.
Tuna, S., (2009), Türkiye’de Devlet İşletmeciliği ve Sümerbank, İstanbul:Derlem.
356
Tuncay, E., (2004), Dünya Bankası'nın "Gelişme" Söyleminin Gelişimi, Yüksek
Lisans Tezi, İstanbul: Marmara Üniversitesi SBE İktisat ABD.
Turan, M. (derl.) (2005), Bölgesel Kalkınma Ajansları Nedir Ne Değildir?,
Ankara: Paragraf.
Turgut, M., (1973), 3.Beş Yıllık Plân Tenkidi (Bursa Milletvekili Mehmet
Turgut'un Millet Meclisi'nde Demokratik Parti Adına Yaptığı Konuşma).
Türel, O., 1981, “Planlama ve Uluslararası Örgütler: Türkiye'nin Dünya Bankası ile
İlişkileri Örnek Olayı”, ODTÜ Gelişme Dergisi, Özel Sayı, s.635-653.
—., 2008, Türkiye’de Sanayi Politikalarının Dünü ve Bugünü, Bağımsız Sosyal
Bilimciler web sayfası
(http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/Yazilar_Uye/TurelJan08.pdf), Erişim
Tarihi: 13.05.2012).
—., 2010, “Türkiye'de 1978-1979 Bunalımı ve Merkezi İktisadi Planlama”, Attila
Sönmez'e Armağan Türkiye'de Planlamanın Yükselişi ve Çöküşü 1960-1980,
Ergun Türkcan (ed.) içinde, s.411-441, İstanbul: Bilgi Üniversitesi.
Türkay, M., Mart 2003, “Karar Alma Süreçlerinin Özelleştirilmesi”, İktisat Dergisi.
Türkeş, M., (1999), Kadro Hareketi Ulusçu Sol Bir Akım, 1. Baskı, Ankara: İmge.
—., February 2001, “A Patriotic Leftist Development Strategy Proposal in Turkey in
1930s: The Case of Kadro (Cadre) Movement”, International Journal of
Middle East Studies, C.33 S.1, s.100-108.
TÜSİAD Resmi Web Sitesi, www.tusiad.org (3 Ocak 2012).
Tüzün, G., 1981, “Bunalım, Ekonomi Politikaları, Planlama ve Devlet: Bir Yaklaşım
Önerisi”, ODTÜ Gelişme Dergisi, Özel Sayı.
UN Secretary General, (1963), Planning for Economic Development, New York:
UN.
Unakıtan, K., (15 Temmuz 2007,), “Satıyoruz satıyoruz bitmiyor ne komünist
ülkeymişiz”, Hürriyet.
Urwick, L., 1937, “The Function of Administration”, Notes on the Theory of Public
Administration, Gulick, L. ve L. Urwick (ed.) içinde, s.115 – 130, New York:
Institute of Public Administration.
Ülkü, H., 2007, “Planlanarak Yabancılara Satılan Türkiye”, MEMLEKET
SiyasetYönetim, C.2 S.4, s.44-59.
357
Ünay, S., (2006), Neoliberal Globalization and Institutional Reform: The
Political Economy of Development and Planning in Turkey, New York: Nova
Publishers.
Üstüner, F., 2000, “Türkiye'de demokrasi tartışmalarının düşünsel arka plânı: 1945-
1950”, ODTÜ Gelişme Dergisi, C.27, S.1-2, s.183-206.
Vedel, G., (1966), Siyasal İktidar ve Planlama, AÜ Hukuk Fakültesi 40. Yıl
Armağanından Ayrı Baskı, (Çev. P. D. Topçuoğlu ve P. D. Kapani), Ankara:
Ajans Türk.
Yüksek Denetleme Kurulu, (2008), 2008-2012 Stratejik Planı, Ankara:
Başbakanlık.
Wilczynski, J., (1987), Toplumcu Ekonomi, Bursa: Örnek Kitabevi.
Wilson, W., June 1887, “The Study of Administration”, Political Science
Quarterly, C.2, S.2, s.197-222.
World Bank, (30 October 1961), The Economy of Turkey, Washington: World
Bank.
—., (1978), World Development Report: Prospects for Growth and Alleviation
of Poverty, Washington: World Bank.
—., (1979), Turkey: Policies and Prospects for Growth Volume 1 & 2, Staff
Working Paper, Washington: World Bank (Economic Report).
—., (1992), Development and the Environment, World Development Report,
Oxford University Press, Washington.
—., (1993), Water Resources Management, Washington: World Bank.
—., (1996), World Development Report: From Plan to Market, Washington:
World Bank.
—., (1997), World Development Report: The State in a Changing World,
Washington: World Bank.
—., (2003), Sustainable Development in a Dynamic World, World Development
Report, Washington: Oxford University Press.
Yalman, G. L., (tarih yok), Aydınlamadan Günümüze Siyasal İktisat.
—., (2009), Transition to Neoliberalism The Case of Turkey in the 1980s,
İstanbul: Bilgi Üniversitesi.
358
Yaşlı, F., 2011, “Türkiye'de Liberalizm: Eklemlenme İdeolojisi”, MEMLEKET
SiyasetYönetim, C.6, S.15, s.139-166.
Yeldan, E., (2001), Küreselleşme Sürecinde Türkiye Ekonomisi Bölüşüm,
Birikim ve Büyüme, İstanbul: İletişim (3. Baskı).
—.,Yaz 2002, “Neoliberal Küreselleşme İdeolojisinin Kalkınma Söylemi Üzerine
Değerlendirmeler”, Praksis.
Yenal, O., (2010), “Planlama'ya Dair Dünyada ve Türkiye'de İktisadi Planlama
Kuram ve Uygulamaları”, Attila Sönmez’e Armağan Türkiye’de Planlamanın
Yükselişi ve Çöküşü, E. Türkcan (Dü.) içinde, s. 511-526, İstanbul: Bilgi
Üniversitesi.
Yeşilay, R. B., 2005, “Devletçiliğin Türkiye Ekonomisindeki İzdüşümleri”, Atatürk
Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, C.19 S.1, s.117-132.
Yıldırım, S., Aralık 2008, “Meşrutiyetten Cumhuriyete Bir Hukukçu ve Siyasetçi:
Mustafa Şeref Özkan (1885-1938)”, Modern Türklük Araştırmaları Dergisi, 5
(4), s.122-142.
Yılmaz, A., 2012, “1925: ‘Karşı Devrimciliğin Tasfiyesi’ ve Yönetsel Kuruluş”,
Açıklamalı Yönetim Zamandizini 1919-1928, N. E. Keskin (ed.) içinde,
Ankara: AÜ KAYAUM (baskıda).
—., 8-10 Kasım 2010, “Yeni Bir Kavram Kategorisi Önerisi: Planlama Sistemi ve
Planlama Politikası”, 8 Kasım Dünya Şehircilik Günü Kolokyumuna Sunulan
tebliğ (Planlamanın Dili), Kayseri: Erciyes Üniversitesi.
—., Ocak – Şubat 2008, “Dünya Bankası ve Su Politikası”, Toplum ve Hekim, C.23
S.1, s.20-30.
Yılmaz, K.R., Yaz 2006, “Eleştirel Bir Kalkınma Anlayışına Doğru; Ölçek
Bağlamında Kalkınmayı Yeniden Düşünmek”, Praksis, C.15, s.183-207.
Internet Kaynakları:
Avrupa Birliği Bakanlığı resmi websitesi: www.abgs.gov.tr
Dünya Bankası resmi websitesi: worldbank.org
Milliyet Gazetesi online veri tabanı: gazetearsivi.milliyet.com.tr
T.C. Merkez Bankası resmi websayfası: www.tcmb.gov.tr
359
Gazeteler:
Cumhuriyet Gazetesi (1944 - 1948)
Milliyet Gazetesi (1950 – 2010)
Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) Zabıt Cerideleri (ZC):
TBMM ZC D.2 C.17
TBMM ZC D.2 C.18
TBMM ZC D.2 C.20
TBMM ZC D.2 C.33
TBMM ZC D.3 C.21
TBMM ZC D.3 C.25
TBMM ZC D.3 C.4
TBMM ZC D.4 C.10
TBMM ZC D.7 C. 17
TBMM ZC D.7 C.18
TBMM ZC D.8 C.1
TBMM ZC D.8 C.6
Millet Meclisi (MM) Zabıt Cerideleri (ZC):
MM ZC D.1 C.9 B:6 s.178
MM ZC D.5 C.7 B.8 s.291
Cumhuriyet Senatosu (CS) Zabıt Cerideleri (ZC):
CS ZC D.17 C.37 B.33
Kurucu Meclis – Temsilciler Meclisi (TM) ve Milli Birlik Komitesi (MBK) Zabıt
Cerideleri (ZC):
TM (MBK) ZC C.1 B.9 O.2
TM ZC C.4 B.51 s.74
360
ÖZET
Planlama yazınına egemen olan liberal siyaset kuramı, devlet-toplum ve siyaset-
ekonomi ikiliklerini planlama-piyasa ikiliği temelinde yeniden üretir. Bu bağlamda,
planlama işlevi, tarihsel - toplumsal kökenlerinden kopartılarak evrenselleştirilir ve
teknikleştirilir. Oysa nesnel gerçeklik, planlama işlevinin tarihsel ve toplumsal bir
olgu olduğunu göstermektedir.
Planlamanın tarihsel ve toplumsal kökeni, planlama sürecinden izlenebilir. Bu
doğrultuda tez çalışmasında, “toplumsal ve ekonomik alanın yönetim süreci olarak
planlama” inceleme nesnesi olarak tanımlanmıştır. Planlama sürecinin doğuş ve
gelişme dinamikleri, tarihsel maddeci yaklaşımla tarihsel uğraklarına özgülenmiştir.
Söz konusu tarihsel uğraklarda, planlama sürecinin, toplumsal üretim ilişkilerinin
belirlenimine alan tanıyan ilişkisel devlet kuramının araçları ile siyasal iktisadi
çözümlemesi amaçlanmıştır.
Çözümleme sonucunda, planlamanın doğuş ve gelişme nedenselliklerinin özü
itibariyle, iki kavramsal kategoride ele alınabileceği görülmüştür:
(a) Sosyalist sistemi kurucu bir işlev olarak planlama sistemi
(b) Kapitalist sistemi düzenleyici bir işlev olarak planlama (kamu) politikası
Diğer taraftan, kavram kategorilerinin kendi tarihsel-toplumsal gelişimlerine göre
yeniden üretildiği ve farklı biçimler aldığı görülmüştür. Örneğin, 1930’larda tekelci
kapitalizmde devletçiliğin yönetim biçimi olarak kurulan klasik planlama yaklaşımı,
1980’ler ile tasfiye edilmiş; finansal emperyalizmin yönetim biçimi olarak yerini
stratejik planlamaya devretmiştir.
Çalışmanın örnek olayı olarak Türkiye planlama deneyimi, yukarıda aktarılan
kavramsal kuramsal çerçevede çözümlenmiştir. Türkiye planlama deneyimi kuruluş,
dönüşüm ve kopuş uğraklarında, tarihsel uğraklara özgü siyasal-yönetsel çatışması
içerisinde incelenmiştir: Temel tarihsel uğraklarda, ilk olarak planlama sürecinde
yaşanan siyasal-yönetsel çatışma tarihsel incelemeye tabi tutulmuş, ardından
çatışmanın siyasal çözümlenmesine çalışılmıştır. Son olarak, çatışma sonucunda
kurulan yönetim ve örgüt incelenmiştir.
361
ABSTRACT
Liberal political theory, dominating the literature on planning, reproduces the
dichotomies of politics – economy and state – society within the framework of
planning – market dichotomy. In this context, planning is detached from its historical
and social roots and attached a universal character to it. However objective reality
shows that planning is a historical and social phenomenon.
It is possible to examine historical and social roots of planning by following the
process of planning. For this reason, the object of inquiry of this thesis is planning
which is limited to the “the process of administration of society and economy.”
Employing a historical materialist approach, emergence and development dynamics
of planning is analyzed by making reference to its historical flux. Than, by utilizing
the theoretical tools provided by relational state theory, the political economy of
planning in these historical flux is analized.
As a result of the analysis, planning is classified within two conceptual categories
in terms of its emergence and progress causality:
(a) Planning holding a founding function within a socialist system is categorized
as planning system,
(b) Planning holding a regulatory function within the capitalist system is
categorized as planning policy.
Due to its historical and social characteristics, planning is reproduced in the
course of capitalist development and it can be explained in terms of its specificity to
the historical haunts. For instance, in the monopolist capitalist system of 1930’s,
planning is established as the administrative mode of statism, constitutes the classical
approach to planning, whereas planning is evolved to be strategic planning under
the hegemony of global capitalism with 1980’s.
As a case study, planning experience of Turkey is elaborated by making
references to its historical turning points determined as the political struggle. In those
historical turning points, planning process in political – administrative realm is
observed. Then, the analysis focuses on the nature of conflict and its implications on
the organization and administration of planning.