Institucionalidad para la Paz: avances y retos a futuro
Jorge Hernán Cárdenas S.
María Camila Pacheco
Cartagena de Indias
Noviembre 15 de 2013
Congreso Internacional100 años de Administración Pública desde la
Ley 4 de 1913
Contenido de la presentación
• ¿En qué consiste y cómo va la Agenda del
Acuerdo General para la Paz?
• La territorialidad como principal elemento para
el Proceso de Transición
• Repaso de la institucionalidad para la paz:
¿estamos preparados?
• Experiencias relevantes en institucionalidad
territorial: el caso de Colombia Humanitaria
• Una Breve conclusión
Fuente: Issues in Implementing International Peace Operations. GAO, 2002.
Múltiples procesos de paz en el mundo con intervención de la ONU (1996-2001)
i. ¿En qué consiste y cómo va la Agenda del Acuerdo General para la Paz?
2011 2012 2013 2014
Febrero 23 de 2012: encuentro exploratorio entre Gobierno y FARC
Julio 31 de 2012: inicia trámite del Marco Jurídico para la Paz en el Congreso
Julio 26 de 2013: tras superar tensión por refrendación, se reanudan diálogos en La Habana
Mayo 26 de 2013: Gobierno y FARC logran acordar punto 1 de la Agenda: Desarrollo Agrario
Línea de tiempo Proceso de Paz y 3 momentos clave
Agosto 26 de 2012:se firma el acuerdo para iniciar conversaciones y se definen 6 temas de agenda
Noviembre 6 de 2013: Gobierno y FARC logran acordar punto 2 de la Agenda: Participación Política
Junio 3 de 2013: líderes mundiales apoyan el proceso de paz
Febrero 4 de 2013: Iglesia Católica respalda el proceso y pide apoyo del país
Diciembre 10 de 2012: negociadores reciben propuestas de paz de la sociedad civil
Noviembre 19 de 2012: primer encuentro del proceso de paz en La Habana
Octubre 18 de 2012: inicio formal de los diálogos de paz, en Oslo.
Política de Desarrollo
Agrario Integral
Participación Política
El fin del Conflicto armado
Narcotráfico
Los derechos de las
Víctimas
Los 6 puntos de la Agenda General de Paz
Implementación, verificación y refrendación
Acuerdo sobre el primer punto de la AgendaHacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral
• La integración de las regiones.
• Bienestar y buen vivir de todos los habitantes del campo.
• La erradicación de la pobreza.
• La reactivación del campo, especialmente de la economíacampesina, familiar y comunitaria.
• El cierre de la brecha entre el campo y la ciudad.
• La protección y disfrute de los derechos de la ciudadanía.
Objetivos de la Reforma Rural Integral: “Nuevo CampoColombiano”
Mayo 26 de 2013
Lo más destacado de la Reforma Rural Integral (RRI)
Mayo 26 de 2013
Acceso Integral a la tierra y Formalización de la propiedad rural
Fondo de Tierras / Plan Masivo de formalización
Desarrollo de medios y capacidades para su uso
Zonas de Reserva Campesina
Acceso ágil y efectivo a la Justicia
Creación de Jurisdicción Agraria / Mecanismos
alternativos de conciliación y resolución de conflictos
Formar y Actualizar el Catastro Rural
Con entidades territoriales y participación efectiva de
comunidades
Planes Nacionales Sectoriales (Infraestructura, Educación,
Salud, Agua, etc.)
Para crear un entorno propicio para la productividad y bienestar
Infraestructura, salud, vivienda, saneamiento básico
Estímulos a la economía campesina
Estrategias de generación de ingresos
Sistema de protección y seguridad social de la población rural
Asistencia Técnica
RESA (Red de Seguridad Alimentaria)
Acuerdo sobre el primer punto de la AgendaHacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral
Acuerdo sobre el segundo punto de la AgendaParticipación Política
• Creación de un estatuto de garantías para los partidos que se declaren enoposición – Estatuto de la Oposición.
• Implementación de cambios institucionales para facilitar la constitución departidos políticos.
• Legislación de garantías y promoción de la participación ciudadanademocrática, incluidos veedurías ciudadanas y observatorios de transparencia.
• Acuerdo de nuevas medidas para asegurar transparencia en procesoselectorales, especialmente en zonas de mayor riesgo de fraude.
• Creación de Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz – representaciónespecial en la Cámara de Representantes para las poblaciones más afectadas.
• Enfoque de género.
Principales temas de consenso
Noviembre 6 de 2013
Algunas posiciones relevantes
"La paz de Colombia es la Paz del Continente"
Juan Manuel Santos CalderónPresidente de Colombia
“Nuestro compromiso con las expectativas y derechos de las víctimas es muy serio”
“Que quede claro que en todo conflicto, cuando hayque terminarlo, hay que sacrificar algo de justicia; enunas veces bastante, otras veces menos, paraconseguir la paz. Esa es una decisión inexorable quetiene cualquier sociedad”
“Acá discutimos la terminación de unconflicto. Trabajamos sobre la base de unaagenda pactada por ambas partes”
“La estrella polar del diálogo en La Habanason las víctimas”.
Humberto de la CalleJefe de la Delegación del Gobierno de Colombia
Algunas posiciones relevantes
“En efecto, y no es otra la realidad, somos unade las partes del conflicto”
“Debemos reconocer la necesidad deaproximar el tema de víctimas, suidentificación y su reparación con total lealtada la causa de la paz y la reconciliación”.
Jorge Torres Victoria, alias ‘Pablo Catatumbo’Líder Guerrillero de las FARC
ii. La territorialidad como principal elemento del Proceso de Transición
“Ha habido procesos exitosos en el pasado con diferentes grupos, pero noha habido un proceso de paz territorial (…). El error histórico ha sido pensarque un proceso se trata simplemente de la desmovilización de unosgrupos, sin pensar en transformar los territorios, sin pensar en cambiarradicalmente las condiciones en el terreno”
“(La Paz) se trata de quitar las armas del camino para poder transformarunos territorios y reconstruir el pacto social en las regiones”
“Buscar una transformación profunda del sector rural”
“Hay que sacar de la trampa de los cultivos ilícitos a miles de familias”
La territorialidad como principal elemento para elProceso de Transición
Discurso “La Transición en Colombia” Sergio Jaramillo
Alto Comisionado para la PazUniversidad Externado de Colombia,
mayo 9 de 2013
• Temporalidad: 10 años
• Excepcionalidad
– Medidas jurídicas
– Recursos extraordinarios
– Instituciones nuevas
• Participación
• Base territorial
Propuesta de elementos del proceso de TransiciónAlto Comisionado para la Paz(Conferencia en la Universidad Externado 9 de Mayo)
• Fortalecimiento de capacidades locales:
– Gestión local
– Órganos de participación local
– Priorización de proyectos a nivel local
• Construir “desde abajo” – apoyo a organizaciones debase.
• Nuevos espacios de diálogo y debate en las regiones,con participación de todos los actores.
Un desafío implícito en los acuerdos: Trabajo desde labase territorial
iii. Repaso de la institucionalidad para la paz: ¿estamos preparados?
Hay una buena base de institucionalidad para elpostconflicto
EntidadPresenciaterritorial
Departamento para la Prosperidad Social (DPS tiene esfuerzos en PGI para población pobre extrema y víctimas), MinTrabajo (empleo), SENA (formación para el trabajo)Policía (Convivencia y seguridad ciudadana)FFMM (Garantizar condiciones de un entorno seguros y en paz)
Todo el País
Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial (Experiencia en gestión concentrada zonas priorizadas del territorio)
9
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (Experiencia en los problemas de las víctimas y la política integral)
34
Agencia Nacional para la Superación de Pobreza Extrema (ANPE)
Unidad de Restitución de Tierras 17
Centro de Memoria Histórica 1
Agencia Colombia para la Reintegración
Agencia Nacional de Protección
Igualmente aparecen claros desafíos del proceso
• Un conflicto prologando y degradado con un gran número de víctimas:más de 5 millones y alta tensión en las posiciones y en la opiniónpublica. Poco margen para el error de los actores.
• Profundo atraso en el sector rural, que inhibe su inserción en unmundo cada vez mas globalizado y competitivo.
- Notorio atraso de las inversiones y del desarrollo rural.
- El campo colombiano se manifiesta con numerosas trampas depobreza y fragilidad en la infraestructura y los niveles deproductividad rural.
- Poca experiencia en mecanismos de justicia transicional.
La reversión de estas circunstancias reclama los más grandes esfuerzos
Fuente: Human Rights Watch
El costo de lograr la paz con más de5 millones de víctimas
…también hay notoria fragilidad e inexperiencia en lainstitucionalidad colombiana para la paz: diversasinstituciones se deben repotenciar o incluso crear
Temas Emergentes en la Agenda de Paz Entidades/Programas
Gran debilidad e inexperiencia en el manejo de instrumentos de justicia transicional, instrumentos extrajudiciales y reformas legales en este campo
Ministerio de Justicia y otros; Ministerio de
Relaciones Exteriores,Congreso
Múltiples desafíos para el Desarrollo Rural Integral: un nuevo campo colombiano Ministerio de Agricultura,INCODER, DPS, Sistema de Alimentación y Nutrición (RESA)
Acceso y Formalización de tenencia; Desarrollo y Normalización CatastralIGAC, INCODER, Unidad
de Restitución
Plan de choque sectorial para el campo: a) Infraestructura Rural (vías, riego y conectividad); b) salud, c) Educación d) Vivienda e) OtrosMenor experiencia sectorial, pero la experiencia de Colombia Humanitaria es alentadora
Ministerios Sectoriales
Reformas políticas, estatuto de oposiciones, consejos de reconciliación y convivencia, planeación y participación; Sistema electoral, circuncisióntransitoria, nuevos partidos, reformas legales
Registraduría, Unidad de Delito electoral de la
Fiscalía, Congreso
Desmovilización y reintegración: hay avances, pero persisten retos ACR, ICBF
Otros como….desarme, protección, seguimiento y verificación
Principales retos del Postconflicto Colombiano
Fuente: Análisis propio
Año 0 Año 20
El posconflicto y la implementación de los acuerdos de Paz: temas recurrentes de la experiencia internacional
Según la Escuela de Cultura de Paz de la Universidad Autónoma de Barcelona, en elposconflicto se debe “reconstruir lo destruido, lo material e inmaterial”, en las siguientes áreas:
Fuente: Introducción a los procesos de paz. Fisas, Vicenc. Escuela de Cultura de Paz, Universidad de Barcelona.
Apoyo al proceso de
democratización
Vigilancia sobre los derechos
humanos
Fortalecimiento del proceso de
paz
Desmilitarización
Desarme, desmovilización y reintegración de ex combatientes
Apoyo al retorno de refugiados y
desplazados
Apoyo a los heridos y familias
de las víctimas
Rehabilitación de las zonas afectadas
Fuente: Introducción a los procesos de paz. Fisas, Vicenc. Escuela de Cultura de Paz, Universidad de Barcelona.
Apoyo al proceso de democratización
• Modernización del Estado• Educación democrática• Reforma del sistema de seguridad• Fortalecimiento del sistema judicial• Apoyo a los procesos electorales• Apoyo a la sociedad civil• Educación cívica
Vigilancia sobre los derechos humanos
• Educación en derechos humanos• Refuerzo de la procuraduría en
derechos humanos• Creación de organismos y
tribunales especializados• Difusión del Derecho
Internacional Humanitario
Fortalecimiento del proceso de paz
• Verificación de los acuerdos• Apoyo a los organismos de diálogo
y reconciliación• Creación de comisionados de paz• Creación de Comisiones de la
Verdad
Desmilitarización
• Desminado• Reducción de las Fuerzas Armadas
y presupuestos militares• Supresión de los cuerpos
involucrados en la represión• Nuevos conceptos de seguridad
humana
El posconflicto y la implementación de los acuerdos de Paz: temas recurrentes de la experiencia internacional
Fuente: Introducción a los procesos de paz. Fisas, Vicenc. Escuela de Cultura de Paz, Universidad de Barcelona.
Desarme, desmovilización y reintegración de ex combatientes
• Transferencia de tierras• Asistencia educativa, sanitaria y
alimentaria• Capacitación• Apoyo a proyectos productivos• Creación de microempresas y
cooperativas
Apoyo al retorno de refugiados y desplazados
• Apoyo humanitaria de emergencia
• Asistencia alimentaria• Asistencia sanitaria• Reasentamiento
Apoyo a los heridos y a las familias de las víctimas
Rehabilitación de las zonas afectadas
• Reconstrucción de la infraestructura
El posconflicto y la implementación de los acuerdos de Paz: temas recurrentes de la experiencia internacional
iv. Experiencias nacionales relevantes en institucionalidad territorial
El caso de Colombia Humanitaria
El desafío de Colombia Humanitaria
Fuente: Informe Valoración daños y pérdidas Ola Invernal en Colombia 2010-2011, CEPAL
El Desafío 2010-2013
• El Fenómeno de la Niña 2010-2011: el mayor desastre de la historiareciente de Colombia.
• Cerca de 3 millones de personas fueron afectadas, y más del 90%del país – 1060 municipios.
• Deterioró gravemente la infraestructura productiva, vial einstitucional del país.
• La magnitud de la tragedia desbordó las capacidades y facultadesordinarias del Sistema Nacional para la Prevención y Atención deDesastres – SNPAD.
• Demandó la expedición de 38 Decretos de Emergencia quedeclararon crisis en los ámbitos social, económico y ecológico.
• Requirió de contratación privada para atender la emergencia.
La Experiencia de Colombia Humanitaria
La Experiencia de Colombia Humanitaria
• Estructura central de dirección y orientación de los procesos deplaneación del modelo de intervención (solo una gerencia).
• Estructura descentralizada de ejecución apoyada en las entidadesterritoriales y con apoyo de operadores departamentales.
• Esquema mixto de seguimiento y control (Auditorias en Tiempo Real deCGR y Procuraduria, y grupo de Seguimiento y control de ColombiaHumanitaria).
Dos dimensiones de la de intervención
Colombia Humanitaria
Componentes de la Estrategia
Sectorial
Territorial
Dimensión No 1: La intervención Sectorial
El Modelo: Dimensión Sectorial con 30 aliados
A través de 30 convenios con ministerios y otras entidades del orden nacional secanalizaron cerca de 2,7 billones de pesos (el 50% de los recursos).
Ejemplos de convenios con entidades nacionales
No. de proyectos y subproyectos
Recursos destinados (en millones COP)
Actividades principales de los convenios
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
35 $ 543.855
- Rehabilitación de infraestructura- Alivio de deudas agropecuarias de afectados con el
Banco Agrario y Finagro- Créditos para la recuperación de la actividad
productiva- Subsidios para insumos agropecuarios- Mitigación de riesgos sanitarios
Instituto Nacional de Vías -INVÍAS
97 $ 424.364 - Habilitación y reconstrucción de vías
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
463 $ 392.827 - Reconstrucción y adecuación de obras para
reestablecer las condiciones ambientales
Ministerio de Educación Nacional
2248 $ 307.365 - Habilitación de aulas temporales- Reconstrucción de escuelas- Entrega de kits escolares
Ministerio de Cultura 90 $ 63.105 - Programa "Cultura en los Albergues: Mi Tiempo es
Tu Tiempo"
El Modelo Dimensión TerritorialDesarrollado a la luz de 4 ejes operativos y con ejecución de unpoco mas del 50% de los recursos.
Dimensión No 2: La intervención Territorial
Coordinación interinstitucional
Esquema de gestión
descentralizado
Sistema de seguimiento y
control
Esquema financiero
centralizado
• Entidades públicas de nivel nacional y territorial del SNPAD
• Organizaciones
de la sociedad civil
• Sector privado
• Solo una gran gerencia que no ejecutó
• Solicitud de recursos por parte de los entes territoriales
• Ejecución privado en contratación excepcional
• Seguimiento en tiempo real:financiero, jurídico, disciplinario, social, político y fiscal
• Estrategia de Buen Gobierno
• Sólido esquema fiduciario
• Uso de carteras colectivas, a través de FiduPrevisora
Hábitat Cultura Social PolíticoSeguridad
AlimentariaEconómico
Dimensión No 2: La intervención Territorial
Estrategia de acompañamiento de base: COMÚN UNIDAD
Tuvo el objetivo de fortalecer la institucionalidad y reactivar a lascomunidades locales en las dimensiones de desarrollo que el Fenómenode la Niña les afectó: la fractura de relaciones por la pérdida de seresqueridos y la vulneración en el ejercicio de sus derechos, la vivienda y laactividad económica.
Componentes de intervención
Comparación modelos de intervención Colombia Humanitaria – FOREC: Dos casos bien diferentes
FOREC (1999-2001) Colombia Humanitaria (2010-2013)
1
Evento que originó la
institucionalidad y
duración
Terremoto de 20 segundos con réplicas
Fenómeno de la Niña con dos etapas:
segundo semestre de 2010 y primer
semestre de 2011
2Área de influencia de
los desastres
Localizada: 29 municipios en 5
departamentos
Extensa: 1060 municipios en 29
departamentos
3Personas fallecidas y
damnificadasfallecidas:1185; damnificadas 550.000 Fallecidas: 1374; damnificadas 2.3 millones
4 Marco Institucional
En ambos se recurrió a la declaratoria de emergencia, sin embargo el FOREC se da por
fuera del Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres (SNGRD) y C.H. Se creó
como subcuenta del Fondo Nacional de Calamidades.
5Compromiso
presidencialAmbas intervenciones se dieron con el liderazgo presidencial al inicio de los mandatos
6Fases de la
intervenciónAtención - Rehabilitación - Reconstrucción Atención - Rehabilitación
7Financiamiento de la
intervención
Presupuesto Nacional / Banca multilateral /
Cooperación internacional
Presupuesto Nacional / Cooperación
internacional.
8Papel del sector
privado
En ambas intervenciones la junta directiva tuvo participación del sector privado. Sin
embargo existieron grandes diferencias en el esquema de ejecución.
FOREC (1999-2001) Colombia Humanitaria (2010-2013)
9Ejecutores
Ejecución directa a través de ONG.En general CH no fue ejecutor: asignó
recursos e hizo seguimiento y control
10
Participación de
las entidades
territoriales en
identificación de
proyectos
Limitada: a través de la Junta Directiva y de
las ONG.
Amplia participación de alcaldes y
gobernadores (CLOPAD, CREPAD)
11Relaciones con
la comunidadA través de las ONG. Estrategia de Común Unidad
12
Modelo de
contrataciónModelo privado de contratación –
operadores por municipios
Esquema privado con administración pública
– Modelo fiduciario y pago contra metas;
operadores departamentales
14
Sistema de
Control
(Contraloría)
Ex-post.En tiempo real y apoyado en el seguimiento
de CH
Comparación modelos de intervención Colombia Humanitaria - FOREC
El rol de los entes territoriales
• La estructura de la gestión pública a nivel nacional es muy sectorial. Laexperiencia de Colombia Humanitaria dejó en claro la dificultad deentidades del nivel nacional para adaptarse a las realidades locales.
• La confianza del nivel central en el nivel local es esencial. En el caso deColombia Humanitaria se logra que la ciudadanía de los municipiosestablezca mayor confianza en la institucionalidad pública, en virtud de sumayor participación en el desarrollo de la estrategia, en particular el papelde Alcaldes Y Gobernadores y actores locales.
• Esta confianza debe soportarse en mecanismos de acompañamiento y decontrol en tiempo real.
Nuevas modalidades de control
• Control institucional: el novedoso modelo de seguimiento en tiempo real acargo de la CGR y de Colombia Humanitaria fue un elemento clave de laeficiencia y transparencia en la ejecución.
Principales reflexiones y lecciones aprendidasCaso Colombia Humanitaria
v. Experiencias internacionales relevantes en institucionalidad territorial
País ConflictoDuración
aproximadaFirma de la Paz
AngolaConflicto interno entre el gobierno y un grupo de rebeldes denominado UNITA 26 años
Abril de 2002
GuatemalaConflicto interno entre el gobierno y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG)
30 años Diciembre de 1996
Sudáfrica
Conflicto interno entre el gobierno nacional y el Congreso Nacional Africano (CNA) liderado por Nelson Mandela, en torno a la política del Apartheid
Más de 30 años Diciembre de 1996
El SalvadorConflicto interno entre el gobierno y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FLMN)
Más de 10 años Enero de 1992
Nicaragua
Conflicto interno entre el Frente Sandinista de Liberación Nacional (SLN) y facciones armadas de la Resistencia Nicaragüense (RN)
30 años Agosto de 1989
Procesos de paz en el mundo que ya concluyeron
Fuente: Procesos de paz comparados. Fisas, Vicenc. Escuela de Cultura de Paz, Universidad de Barcelona.
Ejemplos de modelos participativosGuatemala
• Uno de los procesos de paz donde la ciudadanía ha tenido más participación y poder de incidencia en las decisiones de la mesa de negociación.
• En 1993 se crea la Asamblea permanente de la Sociedad Civil (ASC), con elobjetivo de debatir los contenidos de las negociaciones bilaterales.
o Fue creada por la constante demanda de la sociedad civil porque se le dieraparticipación directa en las negociaciones de paz.
o Se dieron múltiples discusiones y construcción de acuerdos entre representantes desectores académicos, religiosos, sindicales, populares, organizaciones de derechoshumanos, grupos femeninos, partidos políticos, medianos y pequeños empresarios,cooperativistas, grupos mayas, etc.
Proceso de Paz en Guatemala
Negociaciones entre el Gobierno Nacional y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG)
Fuente: Introducción a los procesos de paz. Fisas, Vicenc. Escuela de Cultura de Paz, Universidad de Barcelona.
Ejemplos de modelos participativosSudáfrica
• Un proceso caracterizado por su nivel de participación ciudadana y reconciliación entre las partes.
• En 1991 las iglesias convocaron una Conferencia de Paz, que tuvo gran acogida por el sector empresarial del país.
• Los 3 años siguientes se desarrolló el Acuerdo Nacional de Paz, como instrumento de participación ciudadano. Tuvo diferentes tipos de estructuras:
• Comisión Nacional de Paz (60 personas)
• Secretariado Nacional de Paz (7 personas)
• 11 Comisiones Regionales de Paz, con representantes de grupos políticos, empresarios, sindicatos, autoridades regionales, policía, entre otros.
• 260 Comisiones Locales de Paz, con representantes de las comunidades, que respondían a las Comisiones Regionales.
• 15.000 Monitores de Paz en toda la Nación.
Proceso de Paz en Sudáfrica
Negociaciones entre el gobierno de De Clerk y el Congreso Nacional Africano (CNA) liderado por Nelson Mandela, en torno a la política del Apartheid
Fuente: Introducción a los procesos de paz. Fisas, Vicenc. Escuela de Cultura de Paz, Universidad de Barcelona.
vi. Breve conclusión
Conclusiones
• Se vienen dando pasos serios en el acuerdo de paz, a pesarde las no pocas frustraciones y malestar natural de estosprocesos.
• Un nuevo campo colombiano y la mayor equidadconcomitante puede ser un dividendo real de la paz.
• Hay importantes avances en la institucionalidad actual, perotambién presenta algunas falencias y claras debilidades,especialmente en el abordaje de problemas rurales y de latransición. La participación de la sociedad civil es clave.
• Al día de hoy no están muy pensados los recursos para lapaz y las victimas.
• El desarrollo del Marco Jurídico para la Paz, y las medidas decarácter judicial y extrajudicial son el gran desafío.