Congreso Internacional 100 años de Administración Pública desde la Ley 4 de 1913 Institucionalidad para la Paz: avances y retos a futuro

Institucionalidad para la Paz: avances y retos a futuro

Jorge Hernán Cárdenas S.

María Camila Pacheco

Cartagena de Indias

Noviembre 15 de 2013

Congreso Internacional100 años de Administración Pública desde la

Ley 4 de 1913

Contenido de la presentación

• ¿En qué consiste y cómo va la Agenda del

Acuerdo General para la Paz?

• La territorialidad como principal elemento para

el Proceso de Transición

• Repaso de la institucionalidad para la paz:

¿estamos preparados?

• Experiencias relevantes en institucionalidad

territorial: el caso de Colombia Humanitaria

• Una Breve conclusión

Fuente: Issues in Implementing International Peace Operations. GAO, 2002.

Múltiples procesos de paz en el mundo con intervención de la ONU (1996-2001)

i. ¿En qué consiste y cómo va la Agenda del Acuerdo General para la Paz?

2011 2012 2013 2014

Febrero 23 de 2012: encuentro exploratorio entre Gobierno y FARC

Julio 31 de 2012: inicia trámite del Marco Jurídico para la Paz en el Congreso

Julio 26 de 2013: tras superar tensión por refrendación, se reanudan diálogos en La Habana

Mayo 26 de 2013: Gobierno y FARC logran acordar punto 1 de la Agenda: Desarrollo Agrario

Línea de tiempo Proceso de Paz y 3 momentos clave

Agosto 26 de 2012:se firma el acuerdo para iniciar conversaciones y se definen 6 temas de agenda

Noviembre 6 de 2013: Gobierno y FARC logran acordar punto 2 de la Agenda: Participación Política

Junio 3 de 2013: líderes mundiales apoyan el proceso de paz

Febrero 4 de 2013: Iglesia Católica respalda el proceso y pide apoyo del país

Diciembre 10 de 2012: negociadores reciben propuestas de paz de la sociedad civil

Noviembre 19 de 2012: primer encuentro del proceso de paz en La Habana

Octubre 18 de 2012: inicio formal de los diálogos de paz, en Oslo.

Política de Desarrollo

Agrario Integral

Participación Política

El fin del Conflicto armado

Narcotráfico

Los derechos de las

Víctimas

Los 6 puntos de la Agenda General de Paz

Implementación, verificación y refrendación

Acuerdo sobre el primer punto de la AgendaHacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral

• La integración de las regiones.

• Bienestar y buen vivir de todos los habitantes del campo.

• La erradicación de la pobreza.

• La reactivación del campo, especialmente de la economíacampesina, familiar y comunitaria.

• El cierre de la brecha entre el campo y la ciudad.

• La protección y disfrute de los derechos de la ciudadanía.

Objetivos de la Reforma Rural Integral: “Nuevo CampoColombiano”

Mayo 26 de 2013

Lo más destacado de la Reforma Rural Integral (RRI)

Mayo 26 de 2013

Acceso Integral a la tierra y Formalización de la propiedad rural

Fondo de Tierras / Plan Masivo de formalización

Desarrollo de medios y capacidades para su uso

Zonas de Reserva Campesina

Acceso ágil y efectivo a la Justicia

Creación de Jurisdicción Agraria / Mecanismos

alternativos de conciliación y resolución de conflictos

Formar y Actualizar el Catastro Rural

Con entidades territoriales y participación efectiva de

comunidades

Planes Nacionales Sectoriales (Infraestructura, Educación,

Salud, Agua, etc.)

Para crear un entorno propicio para la productividad y bienestar

Infraestructura, salud, vivienda, saneamiento básico

Estímulos a la economía campesina

Estrategias de generación de ingresos

Sistema de protección y seguridad social de la población rural

Asistencia Técnica

RESA (Red de Seguridad Alimentaria)

Acuerdo sobre el primer punto de la AgendaHacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral

Acuerdo sobre el segundo punto de la AgendaParticipación Política

• Creación de un estatuto de garantías para los partidos que se declaren enoposición – Estatuto de la Oposición.

• Implementación de cambios institucionales para facilitar la constitución departidos políticos.

• Legislación de garantías y promoción de la participación ciudadanademocrática, incluidos veedurías ciudadanas y observatorios de transparencia.

• Acuerdo de nuevas medidas para asegurar transparencia en procesoselectorales, especialmente en zonas de mayor riesgo de fraude.

• Creación de Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz – representaciónespecial en la Cámara de Representantes para las poblaciones más afectadas.

• Enfoque de género.

Principales temas de consenso

Noviembre 6 de 2013

Algunas posiciones relevantes

"La paz de Colombia es la Paz del Continente"

Juan Manuel Santos CalderónPresidente de Colombia

“Nuestro compromiso con las expectativas y derechos de las víctimas es muy serio”

“Que quede claro que en todo conflicto, cuando hayque terminarlo, hay que sacrificar algo de justicia; enunas veces bastante, otras veces menos, paraconseguir la paz. Esa es una decisión inexorable quetiene cualquier sociedad”

“Acá discutimos la terminación de unconflicto. Trabajamos sobre la base de unaagenda pactada por ambas partes”

“La estrella polar del diálogo en La Habanason las víctimas”.

Humberto de la CalleJefe de la Delegación del Gobierno de Colombia

Algunas posiciones relevantes

“En efecto, y no es otra la realidad, somos unade las partes del conflicto”

“Debemos reconocer la necesidad deaproximar el tema de víctimas, suidentificación y su reparación con total lealtada la causa de la paz y la reconciliación”.

Jorge Torres Victoria, alias ‘Pablo Catatumbo’Líder Guerrillero de las FARC

ii. La territorialidad como principal elemento del Proceso de Transición

“Ha habido procesos exitosos en el pasado con diferentes grupos, pero noha habido un proceso de paz territorial (…). El error histórico ha sido pensarque un proceso se trata simplemente de la desmovilización de unosgrupos, sin pensar en transformar los territorios, sin pensar en cambiarradicalmente las condiciones en el terreno”

“(La Paz) se trata de quitar las armas del camino para poder transformarunos territorios y reconstruir el pacto social en las regiones”

“Buscar una transformación profunda del sector rural”

“Hay que sacar de la trampa de los cultivos ilícitos a miles de familias”

La territorialidad como principal elemento para elProceso de Transición

Discurso “La Transición en Colombia” Sergio Jaramillo

Alto Comisionado para la PazUniversidad Externado de Colombia,

mayo 9 de 2013

• Temporalidad: 10 años

• Excepcionalidad

– Medidas jurídicas

– Recursos extraordinarios

– Instituciones nuevas

• Participación

• Base territorial

Propuesta de elementos del proceso de TransiciónAlto Comisionado para la Paz(Conferencia en la Universidad Externado 9 de Mayo)

• Fortalecimiento de capacidades locales:

– Gestión local

– Órganos de participación local

– Priorización de proyectos a nivel local

• Construir “desde abajo” – apoyo a organizaciones debase.

• Nuevos espacios de diálogo y debate en las regiones,con participación de todos los actores.

Un desafío implícito en los acuerdos: Trabajo desde labase territorial

iii. Repaso de la institucionalidad para la paz: ¿estamos preparados?

Hay una buena base de institucionalidad para elpostconflicto

EntidadPresenciaterritorial

Departamento para la Prosperidad Social (DPS tiene esfuerzos en PGI para población pobre extrema y víctimas), MinTrabajo (empleo), SENA (formación para el trabajo)Policía (Convivencia y seguridad ciudadana)FFMM (Garantizar condiciones de un entorno seguros y en paz)

Todo el País

Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial (Experiencia en gestión concentrada zonas priorizadas del territorio)

9

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (Experiencia en los problemas de las víctimas y la política integral)

34

Agencia Nacional para la Superación de Pobreza Extrema (ANPE)

Unidad de Restitución de Tierras 17

Centro de Memoria Histórica 1

Agencia Colombia para la Reintegración

Agencia Nacional de Protección

Igualmente aparecen claros desafíos del proceso

• Un conflicto prologando y degradado con un gran número de víctimas:más de 5 millones y alta tensión en las posiciones y en la opiniónpublica. Poco margen para el error de los actores.

• Profundo atraso en el sector rural, que inhibe su inserción en unmundo cada vez mas globalizado y competitivo.

- Notorio atraso de las inversiones y del desarrollo rural.

- El campo colombiano se manifiesta con numerosas trampas depobreza y fragilidad en la infraestructura y los niveles deproductividad rural.

- Poca experiencia en mecanismos de justicia transicional.

La reversión de estas circunstancias reclama los más grandes esfuerzos

Fuente: Human Rights Watch

El costo de lograr la paz con más de5 millones de víctimas

…también hay notoria fragilidad e inexperiencia en lainstitucionalidad colombiana para la paz: diversasinstituciones se deben repotenciar o incluso crear

Temas Emergentes en la Agenda de Paz Entidades/Programas

Gran debilidad e inexperiencia en el manejo de instrumentos de justicia transicional, instrumentos extrajudiciales y reformas legales en este campo

Ministerio de Justicia y otros; Ministerio de

Relaciones Exteriores,Congreso

Múltiples desafíos para el Desarrollo Rural Integral: un nuevo campo colombiano Ministerio de Agricultura,INCODER, DPS, Sistema de Alimentación y Nutrición (RESA)

Acceso y Formalización de tenencia; Desarrollo y Normalización CatastralIGAC, INCODER, Unidad

de Restitución

Plan de choque sectorial para el campo: a) Infraestructura Rural (vías, riego y conectividad); b) salud, c) Educación d) Vivienda e) OtrosMenor experiencia sectorial, pero la experiencia de Colombia Humanitaria es alentadora

Ministerios Sectoriales

Reformas políticas, estatuto de oposiciones, consejos de reconciliación y convivencia, planeación y participación; Sistema electoral, circuncisióntransitoria, nuevos partidos, reformas legales

Registraduría, Unidad de Delito electoral de la

Fiscalía, Congreso

Desmovilización y reintegración: hay avances, pero persisten retos ACR, ICBF

Otros como….desarme, protección, seguimiento y verificación

Principales retos del Postconflicto Colombiano

Fuente: Análisis propio

Año 0 Año 20

El posconflicto y la implementación de los acuerdos de Paz: temas recurrentes de la experiencia internacional

Según la Escuela de Cultura de Paz de la Universidad Autónoma de Barcelona, en elposconflicto se debe “reconstruir lo destruido, lo material e inmaterial”, en las siguientes áreas:

Fuente: Introducción a los procesos de paz. Fisas, Vicenc. Escuela de Cultura de Paz, Universidad de Barcelona.

Apoyo al proceso de

democratización

Vigilancia sobre los derechos

humanos

Fortalecimiento del proceso de

paz

Desmilitarización

Desarme, desmovilización y reintegración de ex combatientes

Apoyo al retorno de refugiados y

desplazados

Apoyo a los heridos y familias

de las víctimas

Rehabilitación de las zonas afectadas


Apoyo al proceso de democratización

• Modernización del Estado• Educación democrática• Reforma del sistema de seguridad• Fortalecimiento del sistema judicial• Apoyo a los procesos electorales• Apoyo a la sociedad civil• Educación cívica

Vigilancia sobre los derechos humanos

• Educación en derechos humanos• Refuerzo de la procuraduría en

derechos humanos• Creación de organismos y

tribunales especializados• Difusión del Derecho

Internacional Humanitario

Fortalecimiento del proceso de paz

• Verificación de los acuerdos• Apoyo a los organismos de diálogo

y reconciliación• Creación de comisionados de paz• Creación de Comisiones de la

Verdad

Desmilitarización

• Desminado• Reducción de las Fuerzas Armadas

y presupuestos militares• Supresión de los cuerpos

involucrados en la represión• Nuevos conceptos de seguridad

humana



Desarme, desmovilización y reintegración de ex combatientes

• Transferencia de tierras• Asistencia educativa, sanitaria y

alimentaria• Capacitación• Apoyo a proyectos productivos• Creación de microempresas y

cooperativas

Apoyo al retorno de refugiados y desplazados

• Apoyo humanitaria de emergencia

• Asistencia alimentaria• Asistencia sanitaria• Reasentamiento

Apoyo a los heridos y a las familias de las víctimas

Rehabilitación de las zonas afectadas

• Reconstrucción de la infraestructura


iv. Experiencias nacionales relevantes en institucionalidad territorial

El caso de Colombia Humanitaria

El desafío de Colombia Humanitaria

Fuente: Informe Valoración daños y pérdidas Ola Invernal en Colombia 2010-2011, CEPAL

El Desafío 2010-2013

• El Fenómeno de la Niña 2010-2011: el mayor desastre de la historiareciente de Colombia.

• Cerca de 3 millones de personas fueron afectadas, y más del 90%del país – 1060 municipios.

• Deterioró gravemente la infraestructura productiva, vial einstitucional del país.

• La magnitud de la tragedia desbordó las capacidades y facultadesordinarias del Sistema Nacional para la Prevención y Atención deDesastres – SNPAD.

• Demandó la expedición de 38 Decretos de Emergencia quedeclararon crisis en los ámbitos social, económico y ecológico.

• Requirió de contratación privada para atender la emergencia.

La Experiencia de Colombia Humanitaria

La Experiencia de Colombia Humanitaria

• Estructura central de dirección y orientación de los procesos deplaneación del modelo de intervención (solo una gerencia).

• Estructura descentralizada de ejecución apoyada en las entidadesterritoriales y con apoyo de operadores departamentales.

• Esquema mixto de seguimiento y control (Auditorias en Tiempo Real deCGR y Procuraduria, y grupo de Seguimiento y control de ColombiaHumanitaria).

Dos dimensiones de la de intervención

Colombia Humanitaria

Componentes de la Estrategia

Sectorial

Territorial

Dimensión No 1: La intervención Sectorial

El Modelo: Dimensión Sectorial con 30 aliados

A través de 30 convenios con ministerios y otras entidades del orden nacional secanalizaron cerca de 2,7 billones de pesos (el 50% de los recursos).

Ejemplos de convenios con entidades nacionales

No. de proyectos y subproyectos

Recursos destinados (en millones COP)

Actividades principales de los convenios

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

35 $ 543.855

- Rehabilitación de infraestructura- Alivio de deudas agropecuarias de afectados con el

Banco Agrario y Finagro- Créditos para la recuperación de la actividad

productiva- Subsidios para insumos agropecuarios- Mitigación de riesgos sanitarios

Instituto Nacional de Vías -INVÍAS

97 $ 424.364 - Habilitación y reconstrucción de vías

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

463 $ 392.827 - Reconstrucción y adecuación de obras para

reestablecer las condiciones ambientales

Ministerio de Educación Nacional

2248 $ 307.365 - Habilitación de aulas temporales- Reconstrucción de escuelas- Entrega de kits escolares

Ministerio de Cultura 90 $ 63.105 - Programa "Cultura en los Albergues: Mi Tiempo es

Tu Tiempo"

El Modelo Dimensión TerritorialDesarrollado a la luz de 4 ejes operativos y con ejecución de unpoco mas del 50% de los recursos.

Dimensión No 2: La intervención Territorial

Coordinación interinstitucional

Esquema de gestión

descentralizado

Sistema de seguimiento y

control

Esquema financiero

centralizado

• Entidades públicas de nivel nacional y territorial del SNPAD

• Organizaciones

de la sociedad civil

• Sector privado

• Solo una gran gerencia que no ejecutó

• Solicitud de recursos por parte de los entes territoriales

• Ejecución privado en contratación excepcional

• Seguimiento en tiempo real:financiero, jurídico, disciplinario, social, político y fiscal

• Estrategia de Buen Gobierno

• Sólido esquema fiduciario

• Uso de carteras colectivas, a través de FiduPrevisora

Hábitat Cultura Social PolíticoSeguridad

AlimentariaEconómico

Dimensión No 2: La intervención Territorial

Estrategia de acompañamiento de base: COMÚN UNIDAD

Tuvo el objetivo de fortalecer la institucionalidad y reactivar a lascomunidades locales en las dimensiones de desarrollo que el Fenómenode la Niña les afectó: la fractura de relaciones por la pérdida de seresqueridos y la vulneración en el ejercicio de sus derechos, la vivienda y laactividad económica.

Componentes de intervención

Comparación modelos de intervención Colombia Humanitaria – FOREC: Dos casos bien diferentes

FOREC (1999-2001) Colombia Humanitaria (2010-2013)

1

Evento que originó la

institucionalidad y

duración

Terremoto de 20 segundos con réplicas

Fenómeno de la Niña con dos etapas:

segundo semestre de 2010 y primer

semestre de 2011

2Área de influencia de

los desastres

Localizada: 29 municipios en 5

departamentos

Extensa: 1060 municipios en 29

departamentos

3Personas fallecidas y

damnificadasfallecidas:1185; damnificadas 550.000 Fallecidas: 1374; damnificadas 2.3 millones

4 Marco Institucional

En ambos se recurrió a la declaratoria de emergencia, sin embargo el FOREC se da por

fuera del Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres (SNGRD) y C.H. Se creó

como subcuenta del Fondo Nacional de Calamidades.

5Compromiso

presidencialAmbas intervenciones se dieron con el liderazgo presidencial al inicio de los mandatos

6Fases de la

intervenciónAtención - Rehabilitación - Reconstrucción Atención - Rehabilitación

7Financiamiento de la

intervención

Presupuesto Nacional / Banca multilateral /

Cooperación internacional

Presupuesto Nacional / Cooperación

internacional.

8Papel del sector

privado

En ambas intervenciones la junta directiva tuvo participación del sector privado. Sin

embargo existieron grandes diferencias en el esquema de ejecución.

FOREC (1999-2001) Colombia Humanitaria (2010-2013)

9Ejecutores

Ejecución directa a través de ONG.En general CH no fue ejecutor: asignó

recursos e hizo seguimiento y control

10

Participación de

las entidades

territoriales en

identificación de

proyectos

Limitada: a través de la Junta Directiva y de

las ONG.

Amplia participación de alcaldes y

gobernadores (CLOPAD, CREPAD)

11Relaciones con

la comunidadA través de las ONG. Estrategia de Común Unidad

12

Modelo de

contrataciónModelo privado de contratación –

operadores por municipios

Esquema privado con administración pública

– Modelo fiduciario y pago contra metas;

operadores departamentales

14

Sistema de

Control

(Contraloría)

Ex-post.En tiempo real y apoyado en el seguimiento

de CH

Comparación modelos de intervención Colombia Humanitaria - FOREC

El rol de los entes territoriales

• La estructura de la gestión pública a nivel nacional es muy sectorial. Laexperiencia de Colombia Humanitaria dejó en claro la dificultad deentidades del nivel nacional para adaptarse a las realidades locales.

• La confianza del nivel central en el nivel local es esencial. En el caso deColombia Humanitaria se logra que la ciudadanía de los municipiosestablezca mayor confianza en la institucionalidad pública, en virtud de sumayor participación en el desarrollo de la estrategia, en particular el papelde Alcaldes Y Gobernadores y actores locales.

• Esta confianza debe soportarse en mecanismos de acompañamiento y decontrol en tiempo real.

Nuevas modalidades de control

• Control institucional: el novedoso modelo de seguimiento en tiempo real acargo de la CGR y de Colombia Humanitaria fue un elemento clave de laeficiencia y transparencia en la ejecución.

Principales reflexiones y lecciones aprendidasCaso Colombia Humanitaria

v. Experiencias internacionales relevantes en institucionalidad territorial

País ConflictoDuración

aproximadaFirma de la Paz

AngolaConflicto interno entre el gobierno y un grupo de rebeldes denominado UNITA 26 años

Abril de 2002

GuatemalaConflicto interno entre el gobierno y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG)

30 años Diciembre de 1996

Sudáfrica

Conflicto interno entre el gobierno nacional y el Congreso Nacional Africano (CNA) liderado por Nelson Mandela, en torno a la política del Apartheid

Más de 30 años Diciembre de 1996

El SalvadorConflicto interno entre el gobierno y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FLMN)

Más de 10 años Enero de 1992

Nicaragua

Conflicto interno entre el Frente Sandinista de Liberación Nacional (SLN) y facciones armadas de la Resistencia Nicaragüense (RN)

30 años Agosto de 1989

Procesos de paz en el mundo que ya concluyeron

Fuente: Procesos de paz comparados. Fisas, Vicenc. Escuela de Cultura de Paz, Universidad de Barcelona.

Ejemplos de modelos participativosGuatemala

• Uno de los procesos de paz donde la ciudadanía ha tenido más participación y poder de incidencia en las decisiones de la mesa de negociación.

• En 1993 se crea la Asamblea permanente de la Sociedad Civil (ASC), con elobjetivo de debatir los contenidos de las negociaciones bilaterales.

o Fue creada por la constante demanda de la sociedad civil porque se le dieraparticipación directa en las negociaciones de paz.

o Se dieron múltiples discusiones y construcción de acuerdos entre representantes desectores académicos, religiosos, sindicales, populares, organizaciones de derechoshumanos, grupos femeninos, partidos políticos, medianos y pequeños empresarios,cooperativistas, grupos mayas, etc.

Proceso de Paz en Guatemala

Negociaciones entre el Gobierno Nacional y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG)


Ejemplos de modelos participativosSudáfrica

• Un proceso caracterizado por su nivel de participación ciudadana y reconciliación entre las partes.

• En 1991 las iglesias convocaron una Conferencia de Paz, que tuvo gran acogida por el sector empresarial del país.

• Los 3 años siguientes se desarrolló el Acuerdo Nacional de Paz, como instrumento de participación ciudadano. Tuvo diferentes tipos de estructuras:

• Comisión Nacional de Paz (60 personas)

• Secretariado Nacional de Paz (7 personas)

• 11 Comisiones Regionales de Paz, con representantes de grupos políticos, empresarios, sindicatos, autoridades regionales, policía, entre otros.

• 260 Comisiones Locales de Paz, con representantes de las comunidades, que respondían a las Comisiones Regionales.

• 15.000 Monitores de Paz en toda la Nación.

Proceso de Paz en Sudáfrica

Negociaciones entre el gobierno de De Clerk y el Congreso Nacional Africano (CNA) liderado por Nelson Mandela, en torno a la política del Apartheid


vi. Breve conclusión

Conclusiones

• Se vienen dando pasos serios en el acuerdo de paz, a pesarde las no pocas frustraciones y malestar natural de estosprocesos.

• Un nuevo campo colombiano y la mayor equidadconcomitante puede ser un dividendo real de la paz.

• Hay importantes avances en la institucionalidad actual, perotambién presenta algunas falencias y claras debilidades,especialmente en el abordaje de problemas rurales y de latransición. La participación de la sociedad civil es clave.

• Al día de hoy no están muy pensados los recursos para lapaz y las victimas.

• El desarrollo del Marco Jurídico para la Paz, y las medidas decarácter judicial y extrajudicial son el gran desafío.

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Congreso Internacional 100 años de Administración Pública desde la Ley 4 de 1913 Institucionalidad para la Paz: avances y retos a futuro