Występowanie stref korupcji w zarządzaniu polską ... · w administracji rządowej oraz wydzielono kilka z nich. Pojęcie strefy ... a kontrola zależy zwykle od podejścia poszczególnych

Paul Heywood Jan-Hinrik Meyer-Sahling

Występowanie stref korupcji w zarządzaniu polską administracją rządową

Występowanie stref korupcji w zarządzaniu polską administracją rządową

Paul Heywood Jan-Hinrik Meyer-Sahling

Warszawa 2008

Recenzenci:prof. dr hab. Dariusz Rosatiprof. dr hab. Jadwiga Staniszkis

Tłumaczenie:Tomasz Żebrowski

Projekt graficzny:Kotbury

Zastrzeżenia prawne

Niniejszy raport został przygotowany przez pracowników naukowych i ma na celu dostarczenie czytelnikom ogólnych informacji na tematy, które mogą ich interesować.

Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowią w żadnym wypadku świadczenia usług.

Mimo iż dołożono należytych starań w celu zapewnienia rzetelności prezentowanych w raporcie informacji przez autorów, istnieje ryzyko pojawienia się nieścisłości. Ernst & Young Polska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. ("EY") nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności ani nie gwarantuje poprawności i kompletności informacji prezentowanych w raporcie. Raport może ponadto zawierać odnośniki do określonych ustaw i przepisów, które podlegają nowelizacji i stąd powinny być interpretowane wyłącznie w konkretnych okolicznościach, w których są cytowane. Informacje zamieszczane są bez uwzględniania jakichkolwiek zmian i EY nie zapewnia ich kompletności, poprawności i aktualności, oraz nie udziela w tym zakresie żadnych gwarancji wyraźnych ani dorozumianych.

Ponadto w najszerszym dopuszczonym przez prawo zakresie EY wyłącza jakiekolwiek gwarancje, wyraźne lub dorozumiane, w tym między innymi dorozumiane gwarancje sprzedaży i przydatności do określonego celu. W żadnym wypadku EY, powiązane z EY spółki ani też partnerzy, agenci lub pracownicy EY lub spółek powiązanych z EY nie ponoszą jakiejkolwiek odpowiedzialności wobec czytelnika lub innych osób z tytułu jakiejkolwiek decyzji lub działania podjętego na podstawie informacji znajdujących się w niniejszym raporcie ani też z tytułu jakichkolwiek pośrednich, szczególnych lub ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji o możliwości ich wystąpienia.

© Copyright by Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k., Polska

W braku odmiennego zastrzeżenia, prawa autorskie do treści niniejszego raportu posiada Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k. Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadne materiały znajdujące się w niniejszym raporcie, w tym tekst i grafika, nie mogą być reprodukowane lub przesyłane w jakiejkolwiek formie i w jakikolwiek sposób bez pisemnego zezwolenia EY.

Rondo ONZ 1 Patron prasowy:00-124 Warszawatel. +48(22) 557 70 00fax +48(22) 557 70 01www.sprawnepanstwo.pl

�

Spis treści

Spis tabel ............................................................................................. 4

Streszczenie ............................................................................................. 5

Wstęp ............................................................................................. 9

1. Istota korupcji ................................................................................ 10

2. Czynniki wywołujące korupcję oraz warunki pojawienia się zagrożenia nią w zarządzaniu administracją rządową .......................................... 13

2.1. Charakterystyka podejścia przyjętego w badaniu ..................... 14

2.2. Zagrożenie korupcją tkwiące w zarządzaniu kadrami ................ 15

2.3. Zagrożenie korupcją tkwiące w zarządzaniu procesem

stanowienia polityki ............................................................... 18

2.4. Związek pomiędzy zarządzaniem w administracji rządowej a rzeczywistym poziomem korupcji ......................................... 22

2.5. Strategia badawcza ............................................................... 23

3. Korupcja w Polsce ........................................................................... 25

4. Zagrożenie korupcją a zarządzanie kadrami w administracji rządowej w Polsce ........................................................................................ 29

4.1. Ku ponownej personalizacji polityki obsadzania wyższych stanowisk ............................................................................. 29

4.2. Układ złożonych podległości a polityka kadrowa wobec wyższych stanowisk państwowych: liczne powiązania urzędników ministerialnych .................................................... 37

4.3. Proces selekcji a polityka kadrowa wobec wyższych stanowisk państwowych: wybieranie uczciwości i kompetencji .................. 44

4.4. Wyrabianie opinii a polityka kadrowa wobec wyższych stanowisk państwowych: krótkoterminowe obawy i długoterminowe perspektywy ............................................... 47

5. Zagrożenie korupcją a zarządzanie procesem stanowienia polityki w administracji rządowej ................................................................. 50

5.1. Ograniczanie uznaniowości: formalizacja zakresu odpowiedzialności a postrzeganie autonomii przez urzędników ........................................................................... 50

5.2. Stanowienie polityki a układ złożonych podległości: utracone w sieci koordynacji ................................................................ 54

5.3. Wewnętrzne planowanie i monitorowanie: etapy procesu stanowienia polityki w ministerstwie ....................................... 58

5.4. Zewnętrzny monitoring a stanowienie polityki: ograniczona skuteczność istniejących systemów kontroli i monitoringu z zewnątrz ............................................................................ 65

5.5. Zarządzanie informacją a proces stanowienia polityki ............... 69

6. Podsumowanie: zagrożenie korupcją a zarządzanie w administracji rządowej w Polsce ........................................................................... 76

Przypisy ........................................................................................... 79

Bibliografia ........................................................................................... 81

Spis tabel

Tabela 1. Wskaźnik postrzegania korupcji (CPI): wyniki krajów Europy

Środkowej i Wschodniej ............................................................. 25

Tabela 2. Rządy w Polsce ........................................................................ 33

Tabela 3. Nowe nominacje po zmianach rządu .......................................... 34

Spis wykresów

Wykres 1. Stanowiska dyrektorów i wicedyrektorów ................................... 32

Wykres 2. Liczba nominacji na stanowiska wiceministrów ........................... 34

Wykres 3. Pełniący obowiązki a prawdziwe wakaty w ministerstwach ........... 35

Wykres 4. Perspektywy kariery politycznej polskich posłów w 2005 roku ..... 49

�

Streszczenie

1. Od kilku lat korupcja znajduje się w centrum debaty publicznej w Polsce. Zainteresowanie tym problemem wśród polityków oraz w środkach masowego przekazu jest pochodną pogarszania się pozycji Polski w rankingu publikowanym rokrocznie przez Transparency International, opartym na wskaźniku postrzegania korupcji (CPI). Przyczyny można się także dopatrywać w szeregu bardzo nagłośnionych skandali korupcyjnych, które silnie oddziałały na polski system polityczny i część elity politycznej.

2. Za rządów Prawa i Sprawiedliwości (2005–2007) zainicjowano duży program zwalczania korupcji, obejmujący m.in. powołanie Centralnego Biura Antykorupcyjnego o szerokich kompetencjach. Nadal jednak korupcja stanowi poważny problem i można wątpić, czy kampania przeciwko temu zjawisku przyniosła dotychczas jakieś pozytywne skutki.

3. Szersze spojrzenie na tę kwestię ujawnia, że w badaniach nad korupcją zajmowano się zarówno jej definicjami, jak i wyznacznikami. Mimo to wciąż nie ma zgody co do tego, która definicja korupcji jest najlepsza, ani jakie są przyczyny tego zjawiska.

4. W związku z tym w niniejszym projekcie badawczym skoncentrowano się bezpośrednio na korupcji wśród urzędników wysokiego szczebla w jednej sferze aparatu państwa – administracji rządowej. Badano w szczególności zagrożenie korupcją wynikające z zarządzania praktykowanego w tej sferze. Podejście to jest uzasadnione tym, że jakość administracji rządowej jest często postrzegana jako kluczowy wyznacznik korupcji.

5. Prezentowane badania dotyczą zagrożenia korupcją w dwóch wymiarach administracji rządowej. Pierwszy z nich to zarządzanie naborem i doborem kadr, zwłaszcza na wyższe stanowiska; drugi to zarządzanie procesem stanowienia polityki, zwłaszcza przygotowywaniem projektów ustaw i rozporządzeń.

6. Na użytek badań sformułowano pojęcie stref zagrożenia korupcją w administracji rządowej oraz wydzielono kilka z nich. Pojęcie strefy zagrożenia odnosi się do mechanizmów, które tworzą warunki do ujawniania się korupcji w obu wymiarach zarządzania w administracji rządowej. Pojęcie to pozwala więc rozpoznać zagrożenie korupcją na różnych etapach procesu zarządzania – czego w publikacjach na ten temat nie udało się dotychczas osiągnąć. Rozdrobnienie procesu zarządzania pozwala ponadto wyciągać bardziej wiarygodne wnioski co

do zależności pomiędzy zarządzaniem w administracji rządowej a zagrożeniem korupcją.

7. W dziedzinie zarządzania kadrami zagrożenie korupcją zwiększyło się od 2001 roku, zwłaszcza zaś od roku 2006.

ª Wykazano, że personalizacja zasad obsadzania wyższych stanowisk (pierwsza wyodrębniona strefa, w której może się pojawić zagrożenie korupcją) wzrosła w ostatnich latach, zwłaszcza od momentu przeprowadzenia reformy służby cywilnej w 2006 roku. Zjawisko to przekłada się na coraz głębsze upolitycznienie polskiej administracji rządowej i coraz wyższy jego stopień.

ª W całym okresie po transformacji ustrojowej polska administracja rządowa cechuje się istnieniem układu złożonych podległości, jakiemu podporządkowani są urzędnicy ministerialni (druga strefa zagrożenia). W ostatnich latach doszło jednak do zwiększenia uzależnienia urzędników ministerialnych od zewnętrznych źródeł wpływów politycznych w miejsce (przynajmniej nominalnej) zależności od politycznie niezależnego Szefa Urzędu Służby Cywilnej, który to urząd został zniesiony w 2006 roku.

ª Wykazano również, że reforma służby cywilnej z 2006 roku szczególnie osłabiła zdolność systemu kadr do selekcji kandydatów (trzecia strefa zagrożenia), złagodzone bowiem zostały kryteria egzaminacyjne oraz ograniczono konkurencję między urzędnikami ubiegającymi się o dostęp do stanowisk wyższych szczebli.

ª Z badań wynika, że osłabł również mechanizm mobilizujący urzędników ministerialnych do wyrabiania sobie opinii osób uczciwych i kompetentnych (czwarta strefa zagrożenia), szybsza jest bowiem rotacja personelu na wyższych stanowiskach. Ponadto coraz więcej osób jest nominowanych na stanowiska nieobjęte zasadami służby cywilnej, co realnie uniemożliwia długoletnią karierę w administracji rządowej.

Rozwój wypadków od 2001 roku – zwłaszcza od przeprowadzenia reformy służby cywilnej w 2006 roku – został poddany krytycznej ocenie z przyjętej perspektywy badawczej, tzn. zagrożenia korupcją w systemie zarządzania kadrami w administracji rządowej.

8. W odniesieniu do zarządzania procesem stanowienia polityki zagrożenie korupcją w zasadzie się nie zmieniło. Jeśli porównać okres od końca lat 90. XX wieku do roku 2006 z sytuacją obecną, nadal można mówić o stosunkowo wysokim poziomie tego zagrożenia. Wniosek ten zaskakuje, ponieważ za rządów PiS podjęto szereg reform, które potencjalnie miały zmniejszyć zagrożenie korupcją na poziomie administracji rządowej. Badania wykazały jednak, że zmiany formalnych

Streszczenie

�

zasad procesu stanowienia polityki (takich jak wprowadzenie nowych systemów zarządzania, a także reguł prowadzenia lobbingu oraz dokonywania ocen skutków regulacji) często nie są wprowadzane w życie albo są stosowane bardzo niekonsekwentnie przez poszczególne ministerstwa lub nawet przez różne departamenty i biura jednego ministerstwa. W szczególności stwierdzono, że:

ª Chociaż urzędnicy mają zwykle sformalizowane obowiązki w dziedzinie stanowienia polityki, to jednak osoby zajmujące wysokie stanowiska są przekonane o swojej dużej autonomii oraz co za tym idzie – o dużym zakresie swobody w określaniu własnych funkcji (pierwsza strefa, w której może się pojawić ryzyko korupcji w trakcie zarządzania procesem stanowienia polityki).

ª Osoby zajmujące wysokie stanowiska podlegają naciskom ze strony konkurujących ośrodków koordynacyjnych wewnątrz rządu. Osoby takie muszą także uwzględniać zobowiązania wynikające ze sprawowania władzy w układzie koalicyjnym oraz – w mniejszym stopniu – zasady ustroju półprezydenckiego. Takie rozdrobnienie rządu tworzy układ złożonych podległości (druga strefa zagrożenia), któremu podporządkowani są urzędnicy biorący udział w procesie stanowienia polityki na poziomie ministerialnym.

ª W odniesieniu do funkcji kontrolnych i koordynacyjnych wewnątrz ministerstw (trzecia strefa zagrożenia) badania wykazały, że wewnętrzne systemy zarządzania są słabo rozwinięte, a kontrola zależy zwykle od podejścia poszczególnych urzędników. Istotnym problemem jest tu brak mechanizmów skutecznej koordynacji poziomej oraz zharmonizowania działań w obrębie ministerstw. Stwarza to warunki do wewnętrznego rozbicia, głównie na części pokrywające się z zakresami odpowiedzialności wiceministrów.

ª Wciąż w niedostatecznym stopniu jest rozwinięty system kontroli i monitorowania z zewnątrz. Nawet jeśli osoby na wysokich stanowiskach stały się dużo bardziej wyczulone na zagrożenie korupcją wynikające z lobbingu, to i tak w sytuacji braku monitorowania z zewnątrz w istotnym stopniu pozostają one narażone na działania lobbystów, reprezentujących konkurujące grupy interesów (czwarta strefa zagrożenia).

ª Ostatnie rządy zaczęły wprowadzać systemy mające na celu poprawę dostępu do wiedzy specjalistycznej i rozszerzenie korzystania z niej w procesie stanowienia polityki (piąta strefa zagrożenia). Z badań wynika, że także w tym wymiarze analizy zastosowanie systemów okazuje się często powierzchowne i nieskuteczne w rzeczywistym działaniu.

9. W dalszej kolejności badania koncentrują się na związku przyczynowym między obu wyodrębnionymi wymiarami zarządzania

Streszczenie

w administracji rządowej w Polsce. Stwierdzono, że przyczyn braku zinstytucjonalizowania procesu stanowienia polityki oraz znacznej jego niekonsekwencji należy upatrywać w dużej mierze w strategii doboru kadr stosowanej przez ostatnie rządy. Na zinstytucjonalizowanie procesu stanowienia polityki w obrębie ministerstw oraz ograniczenie mechanizmów korupcjogennych nie pozwoliło w szczególności upolitycznienie zasad selekcji kandydatów na wyższe stanowiska. Jest ono wyraźnie widoczne we wszystkich czterech strefach zagrożenia wyodrębnionych w dziedzinie zarządzania kadrami.

10. Ostatnią badaną kwestią jest zakres, w jakim udokumentowaną korupcję w Polsce można przypisać normom zarządzania w administracji rządowej. W szczególności badany jest związek przyczynowy pomiędzy zarządzaniem kadrami a (1) zarządzaniem procesem stanowienia polityki oraz (2) korupcją na wysokich szczeblach administracji rządowej. Nie ulega kwestii to, że duże trudności nastręcza wykazanie istnienia takiego związku. Można też zapewne wskazać wiele innych przyczyn złych notowań Polski w rankingach dotyczących poziomu korupcji. Niemniej jednak prowadzone badania pozwoliły wyciągnąć następujące wnioski:

ª Istnieje silna korelacja pomiędzy spadającymi wskaźnikami jakości rządzenia (w obu wymiarach zarządzania w administracji rządowej) a pogarszającymi się notowaniami kraju w rankingach dotyczących poziomu korupcji.

ª (Ko)relację tę dodatkowo wzmacnia stosunkowo ścisły związek przyczynowy pomiędzy obu wskazanymi wymiarami zarządzania w administracji rządowej a zagrożeniem korupcją. W łańcuchu przyczynowym silnie powiązane są zwłaszcza dobór kadr, stanowienie polityki i tworzenie prawa oraz poziom korupcji na wysokich szczeblach władzy i zawłaszczanie państwa.

ª Badania dają pewną odpowiedź na pytanie, dlaczego antykorupcyjna strategia rządu nie przyniosła dotychczas wyraźnych efektów. Jak się okazuje, dążenia do polepszenia procesu stanowienia polityki w wyróżnionych strefach zagrożenia, a także do zmniejszenia zagrożenia korupcją w wymiarze ogólniejszym zostały w dużym stopniu zniweczone w wyniku przyjęcia przez ostatnie rządy określonej strategii doboru kadr. I choć można zakładać, że rządy PiS miały szczery zamiar zwalczenia korupcji, w badaniach ujawniono niezamierzone konsekwencje realizacji tej strategii.

Streszczenie

�

Wstęp 1

Niniejszy raport dotyczy kwestii upolitycznienia administracji rządowej w Polsce i zagrożenia korupcją. Zjawisko to stało się jednym z głównych wątków podejmowanych w polityce w ostatnich kilku latach. Wyrazem tego jest zwiększone zainteresowanie mediów, społeczne przekonanie o znacznym rozpowszechnieniu korupcji w sektorze publicznym, a także ujawnienie poważnych skandali, w które byli zamieszani członkowie elit politycznych. Korupcja znalazła się w centrum debaty politycznej, jaka miała miejsce podczas kampanii przed wyborami w 2005 roku. Centroprawicowa partia Prawo i Sprawiedliwość (PiS) uczyniła walkę z korupcją tematem przewodnim swojej kampanii. Jedną z obietnic było całkowite wykorzenienie tego zjawiska z sektora publicznego w Polsce. Ważnym krokiem w tym kierunku była masowa wymiana kadr w administracji rządowej. W wykładzie wygłoszonym w Fundacji Batorego wiosną 2005 roku Jarosław Kaczyński utrzymywał np., że stare układy utworzone w okresie PRL odrodziły się w nowych warunkach rzeczywistości postkomunistycznej. Zapowiedział, że po zwycięstwie wyborczym jego partia oczyści aparat państwowy i rozbije układy istniejące pomiędzy członkami administracji a osobami prywatnymi2. Za jedną z głównych przyczyn korupcji w Polsce zostały zatem uznane działania pracowników administracji rządowej. W prezentowanym raporcie zbadano skuteczność takiego podejścia do walki z korupcją w administracji rządowej. Skoncentrowano się zwłaszcza na konsekwencjach polityki kadrowej w administracji rządowej dla zarządzania procesem stanowienia polityki oraz na tym, w jaki sposób wpłynęło to na stopień zagrożenia korupcją.

Raport składa się z pięciu części. W pierwszej omówiono kwestie dotyczące definicji korupcji. Część drugą poświęcono wyznacznikom korupcji oraz opracowaniu ram do analizowania zagrożenia korupcją tkwiącego w zarządzaniu w administracji rządowej. Zarysowano tu również podejście metodologiczne zastosowane w dalszych badaniach. Kolejne części stanowią rdzeń analizy empirycznej. W części trzeciej zbadano notowania Polski w rankingach dotyczących poziomu korupcji. W części czwartej zajęto się zagrożeniem korupcją w dziedzinie zarządzania kadrami, zaś w piątej – rodzajami zagrożenia korupcją tkwiącymi w zarządzaniu procesem stanowienia polityki oraz zakresem, w jakim prawidłowości zarządzania kadrami oddziałały na model zarządzania tworzeniem projektów stanowisk na poziomie ministerialnym. W zakończeniu omówiono wpływ zarządzania w administracji rządowej na najnowsze notowania Polski w rankingach dotyczących poziomu korupcji.

Polityka kadrowa a zwalczanie korupcji

Struktura raportu

1. Istota korupcji

Trudno jest zdefiniować korupcję. W ostatnich kilkudziesięciu latach kluczowe cechy tego pojęcia wskazywane były w wielu publikacjach na ten temat. Nie sformułowano jednak dotychczas definicji, co do której panowałaby powszechna zgoda. W ostatnich latach najczęściej cytowana jest definicja stworzona przez Transparency International (TI), zgodnie z którą korupcja jest „nadużyciem powierzonej władzy dla osobistej korzyści”. Według tego ujęcia korupcja dzieli się na „zgodną z zasadami” oraz „wbrew zasadom” (TI 2007). Pierwsza kategoria odnosi się do sytuacji, w której urzędnikowi publicznemu płaci się „za przyspieszenie sprawy” – tj. w celu załatwienia sobie preferencyjnego traktowania w dziedzinie, w której jest on prawnie upoważniony do działania. Druga kategoria dotyczy łapówek dawanych w celu zapewnienia sobie usług, których dany urzędnik nie ma prawa świadczyć. Korupcja jednak to coś o wiele więcej niż zwyczajne załatwianie dla siebie osobistej korzyści poprzez łamanie zasad. W istocie bezzasadne wydaje się podejmowanie prób stworzenia jednej ogólnej definicji korupcji, obejmującej wszystkie możliwe przypadki, a także oddającej złożoność tego pojęcia. Definicja taka i tak nie przybliżyłaby nas do odpowiedzi na pytanie o przyczyny i sposoby zwalczania omawianego zjawiska.

Ważnym rozróżnieniem stosowanym w badaniach jest podział na korupcję niskiego i wysokiego szczebla. Korupcja niskiego szczebla, często określana także mianem urzędniczej lub drobnej, oznacza skorumpowanie urzędników państwowych w ich kontaktach z obywatelami. Kiedy np. funkcjonariusze policji drogowej lub lekarze przyjmują łapówki w trakcie wykonywania swoich codziennych obowiązków, można mówić o korupcji drobnej. Ten rodzaj korupcji – choć bardzo rozpowszechniony i nader szkodliwy dla funkcjonowania państwa – ma jednak niewielkie znaczenie dla niniejszych badań.

Korupcja wysokiego szczebla natomiast, określana także mianem politycznej lub korupcji znacznych rozmiarów, występuje wśród polityków i najwyższych urzędników w państwie. Należy zaznaczyć, że forma ta nie ogranicza się do osób zajmujących stanowiska z nadania politycznego. Może ona dotyczyć także wysokich urzędników zajmujących – przynajmniej nominalnie – stanowiska administracyjne. Na korupcji wysokiego szczebla skoncentrowano się w prezentowanym raporcie. W swojej najbardziej szkodliwej formie korupcja wysokiego szczebla odnosi się do „kupowania” ustaw i rozporządzeń, wysocy funkcjonariusze publiczni mają bowiem możliwość wpływania na tworzenie i przyjmowanie aktów prawnych, co w efekcie może faworyzować wybrane grupy klientów. Ta forma korupcji wysokiego szczebla jest także określana mianem zawłaszczenia państwa

Istota korupcji

Typy korupcji

Korupcja polityczna

11

(Hellman i in. 2003). Ma ono pokazać, że proces stanowienia prawa został wypaczony i że ustawodawstwo zaczyna działać na korzyść pewnych grup interesu.

Kwestią kluczową jest to, że zawłaszczenie państwa jako forma korupcji wysokiego szczebla nie wiąże się automatycznie z bezpośrednim przekazywaniem pieniędzy politykom lub wyższym urzędnikom przez daną grupę interesu (firmę lub organizację). Transakcje o charakterze korupcyjnym mogą być także mniej bezpośrednie. Osoby reprezentujące grupę interesu mogą np. przekazywać na rzecz partii politycznych fundusze, które zostaną następnie wykorzystane do finansowania kampanii wyborczych (miało to miejsce w wielu państwach o ustabilizowanych demokracjach). Korzyści mogą także dotyczyć dalszych etapów kariery zawodowej polityków lub najwyższych urzędników, którzy w zamian za dawną lojalność czy przychylność otrzymują intratne posady lub inne nagrody. W sytuacji jeszcze bardziej pośredniej korzyści mogą być przekazywane osobom trzecim. Jak zatem widać, korupcja nie polega jedynie na wręczaniu łapówek.

Nie ma całkowitej zgody co do tego, czy korupcja jest nierozłącznie związana z działalnością przestępczą. Można dowodzić, że najbardziej szkodliwymi formami korupcji w państwie demokratycznym są te, które „zdradzają demokratyczny protokół” poprzez podważanie mechanizmów kontroli społecznej. Polega ono na niedoinformowywaniu obywateli lub na działaniu w sposób mało przejrzysty. Proces prywatyzacji np. może z formalnego punktu widzenia przebiegać w zgodzie z panującymi wymogami prawnymi, jeśli jednak wycena aktywów państwowych wystawianych na sprzedaż jest celowo zaniżana (choćby w celu przyciągnięcia większej liczby ofert) bez informowania opinii publicznej, to może to być uznane za formę korupcji. Widać więc wyraźnie, że korupcję trudno jest nieraz odróżnić od innych prawnych form działalności politycznej, zwłaszcza jeśli chodzi o zdobywanie poparcia społeczeństwa.

Przykładami zachowań, które mogą się wydać korupcyjne, a które niekoniecznie wiążą się z tym zjawiskiem, są tzw. rent-seeking (starania o uzyskanie nienależnych korzyści czy preferencyjnego traktowania) oraz pork-barrel politics. Termin pork-barrel politics (Ferejohn 1974), utworzony w odniesieniu do realiów amerykańskich, oznacza wysiłki polityków zmierzające do skierowania publicznych funduszy do własnych okręgów wyborczych. Pork-barrel politics można krytykować przy użyciu argumentów z zakresu skuteczności gospodarczej. Tak długo jednak, jak ten sposób wypaczonej dystrybucji środków publicznych mieści się w formalnych ramach tworzenia prawa oraz podlega publicznej debacie i kontroli, trudno ją uznawać za przykład korupcji.

Istota korupcji

Zawłaszczanie państwa

Czym korupcja nie jest?

Jak zatem wynika z dotychczasowych rozważań, korupcja jest pojęciem trudnym do sprecyzowania. Nie zawsze bowiem łączy się ona z formalnym łamaniem reguł (choć często tak jest). Co więcej, na sposób jej interpretacji w istotnym stopniu oddziałują reakcje opinii publicznej na różne rodzaje zachowań. Pojęcie to ma więc wymiar normatywny, którego nie sposób uniknąć: co jest możliwe do przyjęcia w jednym kontekście, w innym może się okazać niedopuszczalne.

Wprawdzie prezentowane badania obejmują analizę korupcji w tylko jednym aspekcie, to jednak należy podkreślić, że zawłaszczenie państwa i korupcja wysokiego szczebla mogą mieć bardzo szkodliwe konsekwencje dla ustroju państwa, gospodarki i społeczeństwa jako całości (Rose-Ackerman 2006a). Co jeszcze ważniejsze, korupcja wysokiego szczebla sprowadza się w efekcie do „prywatyzowania państwa”. Oznacza to, że niektórzy członkowie klasy politycznej oraz osoby zajmujące wysokie stanowiska w administracji wykorzystują system polityczny do zapewnienia sobie osobistych korzyści kosztem społeczeństwa. Z tego właśnie względu korupcja wysokiego szczebla może służyć za przykład nieuczciwości dla wszystkich pozostałych członków społeczeństwa.

Istota korupcji

Konsekwencje korupcji

1�

2. Czynniki wywołujące korupcję

oraz warunki pojawienia się

zagrożenia nią w zarządzaniu

administracją rządową

Trudności nastręcza nie tylko zdefiniowanie korupcji, lecz także określenie jej przyczyn. W dotychczasowych badaniach naukowych wskazano na wiele czynników wywołujących to zjawisko. Wśród nich znalazły się takie dziedziny, jak religia, dziedzictwo historyczne czy położenie geograficzne państwa, a także czynniki ekonomiczne i polityczne: poziom rozwoju gospodarczego, wielkość sektora państwowego, forma ustrojowa oraz różne typy instytucji politycznych. Istotnym czynnikiem jest również jakość administracji, którą uczyniono przedmiotem niniejszych badań (ogólne omówienie tego zagadnienia można znaleźć w: Rose-Ackerman 2006b, Lambsdorff 2007).

Co do większości domniemanych wyznaczników korupcji wśród badaczy trwa spór. Po pierwsze, nie jest zupełnie jasne, czy czynniki te wywołują korupcję, czy raczej z niej wynikają (Lambsdorff 2006). Niski poziom rozwoju gospodarczego długo np. uznawano za przyczynę podwyższonego poziomu korupcji (Huntington 1968). Z drugiej jednak strony organizacje międzynarodowe wskazują na korupcję jako na jednąz głównych przeszkód tego rozwoju. Po drugie, występuje często rozbieżność pomiędzy przekonaniem panującym w społeczeństwie a wynikami badań naukowych. Powszechnie sądzi się np., że niskie płace w sektorze państwowym wiążą się z wyższym poziomem korupcji. Tymczasem w badaniach naukowych w większości przypadków nie stwierdzono istnienia znaczącej zależności pomiędzy tymi dwoma zmiennymi (Treisman 2000).

Po trzecie, sprzeczne wyniki uzyskano w badaniach poziomu korupcji w różnych modelach demokracji (Lijphart 1999). Stwierdzono np., że najwyższym poziomem korupcji charakteryzują się systemy prezydenckie w połączeniu z proporcjonalną ordynacją wyborczą i federalizmem (Kunicova 2006). Tymczasem w kręgach akademickich oraz w organizacjach międzynarodowych (m.in. Bank Światowy) wskazuje się na decentralizację jako na środek zmniejszania i zwalczania korupcji (Klitgaard 1988).

Po czwarte, w dominującym podejściu do analizy przyczyn korupcji bada się raczej ewentualne korelacje pomiędzy ustrojowymi, gospodarczymi lub politycznymi zmiennymi wejściowymi a wskaźnikami, które

Przyczyny korupcji

Dyskusja wokół powodów korupcji

uszeregowują postrzeganie korupcji. W związki przyczynowe są więc łączone takie czynniki, jak poziom decentralizacji państwa i poziom korupcji. W podejściach tych jednak związki przyczynowe rzadko są następnie poddawane analizie pod kątem występowania warunków sprzyjających pojawieniu się korupcji.

W istocie bardzo trudno jest zbadać przyczyny korupcji poprzez łączenie indywidualnych działań o charakterze korupcyjnym z obecnością lub nieobecnością rozwiązań instytucjonalnych czy układów personalnych lub z motywacjami i tożsamością poszczególnych osób. Aby zmierzyć się z tym problemem, w niniejszych badaniach wypracowano podejście mające na celu przede wszystkim identyfikację różnych mechanizmów korupcyjnych znanych z literatury. Następnie starano się empirycznie zbadać zakres występowania warunków sprzyjających pojawieniu się tych mechanizmów. Pozwoliło to wyciągnąć wnioski na temat podatności danej sytuacji na działania korupcyjne. Prezentowane podejście pod wieloma względami różni się więc od konwencjonalnych badań nad przyczynami korupcji.

2.1. Charakterystyka podejścia przyjętego w badaniu

Po pierwsze, prezentowane badania odnoszą się do zagrożenia korupcją w jednej sferze – administracji rządowej. Pominięto więc zakres, w jakimzagrożenie tym zjawiskiem może być wynikiem innych czynników częstopodawanych w literaturze. Po drugie, w badaniach zanalizowano zagrożenie korupcją w dwóch wymiarach procesu zarządzania w administracji rządowej: (1) w dziedzinie rekrutacji i doboru kadr, zwłaszcza na wyższe stanowiska, oraz (2) w zarządzaniu procesem stanowienia polityki, zwłaszcza przygotowywania projektów ustaw i rozporządzeń. Odzwierciedla to zainteresowanie autorów korupcją wysokiego szczebla i procesem zawłaszczenia państwa. Przy rozróżnieniu tych dwóch wymiarów analizy wzięto pod uwagę założenie powszechnie przyjmowane w badaniach z zakresu administracji publicznej oraz korupcji. Zgodnie z nim stosunki między politykami i urzędnikami powielają model „pryncypał-agent” (ang. principal-agent) (Andvig/ Fjeldstad 2001, Klitgaard 1988). Co prawda, zastosowanie tego modelu do polityki w ogólności rodzi wiele problemów, zasadniczo jednak zapewnia on użyteczne ramy strukturalne analizy oraz pozwala formułować hipotezy badawcze.

W badaniach dotyczących zjawiska korupcji problem pryncypała dotyczy znalezienia agenta, który nie wejdzie w układ korupcyjny z klientem. W omawianym modelu zakłada się, że pomiędzy pryncypałem a agentem istnieje naturalny konflikt interesów oraz że agent ma przewagę informacyjną nad pryncypałem. Jeśli okaże się ona korzystna, to agent może wykorzystać lepszą informację i wejść w układ korupcyjny

Czynniki wywołujące korupcję oraz warunki pojawienia się zagrożenia nią w zarządzaniu administracją rządową

Podejście badawcze

Dwa wymiary zarządzania

Model pryncypał-agent

1�

z klientem. Tak więc problem, jaki ma pryncypał, jest dwojakiej natury. Po pierwsze, musi on wybrać agenta uczciwego, który obieca, że nie wejdzie z jakąkolwiek osobą trzecią w żadne układy o charakterze korupcyjnym. W teorii ekonomii problem taki jest znany pod nazwą „selekcji negatywnej”. Po drugie, pryncypał musi opracować strategię, która po ustanowieniu agenta zwiększy jego motywację do uczciwego postępowania i pozwoli pryncypałowi obserwować działania agenta. Ten problem z kolei jest nazywany pokusą nadużycia (ang. moral hazard). Podejście przyjęte w niniejszym badaniu różni się od typowych badań dotyczących zjawiska korupcji tym, że rozkłada ono zmienną „administracja” na dwa czynniki. Odpowiadają one dwóm problemom, jakim muszą stawić czoła polityczni pryncypałowie w odniesieniu do swoich urzędniczych agentów.

Po przyjęciu powyższych założeń trzeci element prezentowanego podejścia polega na zidentyfikowaniu mechanizmów korupcyjnych znanych z literatury oraz na zbadaniu, na ile są one istotne w przypadku administracji rządowej. Inaczej niż uczyniła to większość badaczy, zmienną administracji rządowej rozłożono na dwa wymiary procesu zarządzania, po czym każdy z poziomów zestawiono z różnymi mechanizmami korupcyjnymi. Odpowiadają one temu, co nazwano strefami zagrożenia korupcją. Prezentowane podejście pozwala dzięki temu spojrzeć na administrację rządową z różnych perspektyw i tym samym przeprowadzić całościową analizę jej podatności na korupcję.

Po czwarte, przyjęte podejście wykracza poza proste skonfrontowanie administracji rządowej ze strefami (czy mechanizmami) zagrożenia korupcją, uwzględnia ono bowiem związek przyczynowy między obu wymiarami zarządzania w administracji rządowej, a następnie między tymi wymiarami a rzeczywistymi przypadkami korupcji wysokiego szczebla. Ze względu na to, że korupcji nie da się badać empirycznie tak jak innych strategii postępowania w społeczeństwie, nie było możliwe osiągnięcie standardu wnioskowania przyjętego w technikach śledzenia procesu (ang. process-tracing) (George/Bennett 2005). Udało się jednak osiągnąć wysoki poziom prawdopodobieństwa przyczyny dzięki rozdzieleniu ogniw łańcucha przyczynowego – od rekrutacji i doboru kadr, poprzez zarządzanie procesem stanowienia polityki, do korupcji wysokiego szczebla w administracji rządowej.

2.2. Zagrożenie korupcją tkwiące w zarządzaniu kadrami

Pierwsza strefa zagrożenia korupcją dotyczy obecności warunków sprzyjających osobowym lub bezosobowym interakcjom. Zgodnie z jednym z wątków podejmowanych w literaturze przedmiotu proporcjonalne systemy wyborcze dają okazję do zaistnienia międzyosobowych układów, transakcji i interakcji, które zapewniają


Mechanizmy korupcyjne

Personalizacja

warunki do pojawienia się korupcji (Golden 2003, Chang/Golden 2005). Na znaczenie interakcji osobowych wskazują także badacze szukający źródeł korupcji w niskim poziomie rozwoju. Dowodzą oni, że w lepiej rozwiniętych społeczeństwach ludzie są zwykle lepiej wykształceni, większą rolę odgrywają tu więc bezosobowe, formalne reguły (jakie przyjął Weber w swojej koncepcji racjonalizacji). Sprawia to, że takie rynki pozwalają na transakcje bardziej bezosobowe.

W odniesieniu do zarządzania w administracji rządowej należy stwierdzić, że zagrożenie korupcją powinno być tym niższe, im bardziej bezosobowe są rekrutacja i dobór urzędników ministerialnych. W celu zbadania prawdziwości tego twierdzenia przeanalizowano zakres, w jakim nominacje urzędników ministerialnych były dokonywane na podstawie kryteriów politycznych. W szczególności zbadano, jak dalece fluktuacja kadr w administracji rządowej była powodowana interwencjami politycznymi i jak daleko w dół ministerialnej hierarchii osoby piastujące stanowiska polityczne interweniowały w rekrutację i dobór urzędników. Należy zaznaczyć, że głębokość i stopień upolitycznienia kadr nie jest tym samym co personalizacja polityki kadrowej. Mimo to są one użyteczną miarą zastępczą. Dobór urzędników przez ministrów lub innych polityków w sposób nieuchronny obejmuje pewną zależność od pojedynczych osób, a nie od umiejętności oparcia dokonywanych nominacji na procesie doboru bezosobowym i zgodnym z regułami. Sytuacja taka byłaby normą w „odpolitycznionym” systemie kadr.

Po drugie, w literaturze poświęconej zjawisku korupcji oraz modelowi pryncypała–agenta w organach władzy wykonawczej podkreśla się niebezpieczeństwa wynikające z istnienia wzajemnych zależności czy układu kilku pryncypałów (Klitgaard 1988). W przypadku tego ostatniego potencjalne straty na pełnomocnictwie (ang. agency losses) wzrastają, jeśli agent ma dwóch pryncypałów, którzy nie zgadzają się ze sobą. W takiej sytuacji agent może wykorzystać na swoją korzyść swobodę powstałą w ten sposób. W praktyce równa się to zaistnieniu zagrożenia korupcją. Podobnie argument o wzajemnych zależnościach sugeruje, że urzędnicy powiązani z więcej niż jednym politycznym pryncypałem i w szczególności mający bezpośrednie i bliskie kontakty z klientami zewnętrznymi (grupami interesu) mogą w procesie stanowienia polityki być poddawani naciskom i niewłaściwym wpływom.

Dla prowadzonych badań oznacza to, że uzależnienie urzędników ministerialnych od osób trzecich stwarza warunki do zaistnienia zagrożenia korupcją. Uzależnienie od innych można stwierdzić poprzez badanie ścieżek kariery zawodowej urzędników, zwłaszcza tego, czy w przeszłości pozostawali oni w zażyłych stosunkach z różnego rodzaju grupami interesu. Uzależnienie urzędników można stwierdzić także


Układ złożonych podległości

1�

poprzez zbadanie samego procesu powoływania na stanowiska – czy za nominację odpowiadał minister lub inny niezależny organ służby cywilnej, czy raczej była ona wynikiem interwencji przywódców partyjnych, innych ministrów itp. W drugim przypadku można zakładać, że interwencja osób z zewnątrz zwalnia urzędników z odpowiedzialności wobec ministra (pryncypała) oraz stwarza zagrożenie korupcją z powodu wystąpienia układu kilku pryncypałów.

Po trzecie, jedna z najbardziej oczywistych stref zagrożenia korupcją dotyczy zakresu, w jakim kadrowe mechanizmy rekrutacyjne potrafią wyodrębnić spośród kandydatów urzędników potencjalnie nieuczciwych i zniechęcić ich do ubiegania się o posadę. Badacze zajmujący się tym zagadnieniem stwierdzili, że stosowanie systemów rekrutacji uwzględniających kryterium kompetencji dodatnio koreluje z niskim poziomem korupcji (Evans, Rauch 1999). Można ponadto dowieść, że do podniesienia kompetencji urzędników przyczyniają się formalne procedury egzaminowania i kwalifikacji. Można oczekiwać, że będzie to miało pozytywny wpływ na regulacje w sektorze publicznym (Tanzi 1998).

Dodatkowym uzasadnieniem wspierającym zdolność systemów rekrutacji do właściwej selekcji kandydatów jest pozytywny efekt konkurencji. Jak się uważa, w przypadku wyborów konkurencja pomiędzy partiami politycznymi generuje zachęty do wzajemnego monitorowania działań. Partie skorumpowane zostają w ten sposób ukarane przy urnach wyborczych. W prezentowanych badaniach zdolność selekcyjna systemu rekrutacji nabiera więc dużego znaczenia jako czynnik zapobiegania korupcji. Zdolność tę można określić poprzez zbadanie standardów i procedur potrzebnych do zdobycia dostępu do stanowisk w administracji rządowej, treści i poziomu egzaminów oraz zakresu, w jakim nominacje faktycznie podlegają konkurencji.

Czwarta strefa zagrożenia korupcją dotyczy zachęt dla urzędników, by wyrabiali sobie opinię osób uczciwych i kompetentnych. Kryje się za tym przekonanie, że ustroje prezydenckie – zwłaszcza te z ograniczeniem liczby kadencji – są bardziej podatne na korupcję niż ustroje parlamentarne. Niemożność ponownego wyboru skutkuje podejściem „po mnie choćby potop” (Kunicova 2006). Krótsza kadencja pełnienia urzędu zmniejsza w ludziach motywację do dbałości o dobrą reputację, która mogłaby zaprocentować na późniejszych etapach ich kariery.

Dla zarządzania administracją rządową można stąd wyciągnąć wniosek, że nieograniczona kadencja daje urzędnikom motywację do budowania reputacji ludzi uczciwych i kompetentnych. Przeciwnie – można oczekiwać, że krótkie okresy pełnienia urzędu, niepewność oraz brak perspektyw po zakończeniu urzędowania zwiększają zagrożenie


System rekrutacji

Długość kadencji

korupcją. W analizie empirycznej mechanizm ten można oceniać na podstawie liczby zwolnień, okresu zajmowania stanowisk przez urzędników i rodzaju pracy podejmowanej po zakończeniu sprawowania urzędu.

2.�. Zagrożenie korupcją tkwiące w zarządzaniu procesem stanowienia polityki

W powszechnej opinii ministrowie rozwiązaliby w zasadzie problem zagrożenia korupcją, gdyby udało im się zatrudnić uczciwych urzędników. W praktyce jednak sprawa ta nie jest taka prosta, zawsze może się bowiem zdarzyć, że w procesie rekrutacji zostaną wyłonione osoby nieuczciwe. Z teoretycznego punktu widzenia ważniejsze jest jednak to, że po objęciu stanowiska urzędnicy mogą zmienić swoje poglądy i preferencje. Po pewnym czasie prowadzi to do tzw. strat na pełnomocnictwie (agency losses) (Hammond/Hill 1993). Z tego powodu w badaniach dotyczących zjawiska korupcji wiele uwagi poświęcono dodatkowym mechanizmom, które pozwalają wykrywać korupcję wśród urzędników publicznych sprawujących swoje funkcje. Do najczęściej spotykanych zalicza się nagrody (omówione uprzednio), kary za działania o charakterze korupcyjnym oraz liczne mechanizmy monitorujące (instytucje kontrolne, dochodzenia policyjne, urzędy antykorupcyjne, komisje parlamentarne).

Instytucje monitorujące działają po fakcie, tzn. już po wystąpieniu szkody spowodowanej korupcją. W większości analiz ekonomicznych przyjmuje się, że kary i mechanizmy monitorujące są przez urzędników publicznych rozważających podjęcie działań o charakterze korupcyjnym uwzględniane jako koszt. Ujawnienie korupcji generuje koszty nie tylko w praktyce urzędniczej. Jest wszak wielce możliwe, że nie wszystkie działania o charakterze korupcyjnym zostaną wykryte. Co istotniejsze ujawnienie korupcji pociąga także koszty dla samych polityków, ponieważ bardzo rzadko się zdarza, aby takie ujawnienie w obszarze, za który odpowiadają, leżało w ich interesie (McNollgast 1987). W systemach parlamentarnych, w których ministrowie odpowiadają przed parlamentem (tzn. w których nie obowiązuje klasyczny podział władzy, jak to jest np. w Stanach Zjednoczonych), ministrom może być bardzo trudno odeprzeć zarzuty pod swoim adresem po ujawnieniu korupcji (Hood 2002)3. W istocie motywacja ministrów, by ukrywać fakty dokonania korupcji, wzrasta jeszcze bardziej, gdy zamieszani w nią są urzędnicy z nominacji politycznej, osobiście związani z danym ministrem. Instytucje antykorupcyjne – zwłaszcza jeśli nie są politycznie niezależne – bywają więc wykorzystywane raczej do szantażowania przeciwników politycznych aniżeli do wykrywania działań o charakterze korupcyjnym i do zapobiegania im.


Zapobieganie i wykrywanie korupcji

Ograniczona skuteczność kontroli ex-post

1�

Nie sposób zaprzeczyć, że narzędzia monitorujące odgrywają pewną rolę w procesie powstrzymywania korupcji. Należy jednak podkreślić, że nacisk kładziony na mechanizmy nadzoru i kontroli działające po fakcie odwraca uwagę od mechanizmów, które mogą skuteczniej zapobiegać pojawieniu się korupcji. W przeciwieństwie do wielu prac na temat korupcji w niniejszym badaniu uwaga zwrócona będzie raczej w stronę opracowań porównawczych dotyczących administracji publicznej. Skoncentrowano się więc na roli mechanizmów instytucjonalnych, kształtujących zachowania urzędników ministerialnych w procesie stanowienia polityki i tym samym zmniejszających prawdopodobieństwo wystąpienia problemów związanych z pokusą nadużycia. W amerykańskiej literaturze na temat polityki władzy wykonawczej proces ten określa się mianem “tasowania talii”. Oznacza on, że politycyprzyjmują procedury administracyjne, w znacznej mierze z góry określające etapy, porządek i treść pracy urzędniczej.

W systemach parlamentarnych natomiast lepiej jest wykorzystać pewną formę „sterowania” czy „planowania działań” (Mintzberg 1983). Pozwoli to ustalić kalendarz procesu legislacyjnego jako złożonego procesu rozwiązywania problemów w granicach danego ministerstwa. Ministrowie mogą więc przydzielać zadania urzędnikom oraz ustanawiać ramy instytucjonalne dla procesu gromadzenia i oceny informacji w procesie stanowienia polityki, interakcjach z zewnętrznymi grupami interesu, kontroli wewnętrznej oraz koordynowaniu i komunikowaniu polityki. W obszarze stanowienia polityki na poziomie ministerialnym można wyróżnić pięć stref zagrożenia korupcją.

Po pierwsze, jak wynika z badań, uznaniowość decyzji urzędników publicznych jest warunkiem koniecznym zaistnienia działań o charakterze korupcyjnym. W pracach na temat korupcji oraz opracowaniach porównawczych dotyczących administracji publicznej sugeruje się, że sformalizowanie i ścisłe określenie zakresu odpowiedzialności urzędników ma kluczowe znaczenie dla ograniczenia działania na zasadzie uznaniowości. Przeciwnie – tam, gdzie zakres odpowiedzialności urzędników jest określony nieprecyzyjnie i pozostaje w zasadzie niesformalizowany, zyskują oni (nadmierną) swobodę interpretacji. Może to sprowadzać zagrożenie korupcją w wyniku wystawienia urzędników na niewłaściwe wpływy oraz prowadzić do zawłaszczenia państwa. W prezentowanej analizie oceniono ten mechanizm korupcji poprzez zbadanie stopnia sformalizowania ról oraz zakresu odpowiedzialności urzędników w procesie stanowienia polityki. Odniesiono się także do kwestii postrzegania przez urzędników stopnia własnej autonomii.


Potrzeba kontroli ex-ante

Formalizacja kompetencji

Po drugie, podobnie jak przy zarządzaniu kadrami, poważnym źródłem uznaniowości u agentów jest układ wielu pryncypałów i sytuacja wzajemnych zależności. Urzędnicy mogą wykorzystywać brak jednomyślności wśród swoich potencjalnych pryncypałów. W zarządzaniu procesem stanowienia polityki zależności powstają na skutek istnienia obowiązku koordynowania działań z innymi ministrami czy organami centralnymi (Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwo Finansów), a także z innymi instytucjami politycznymi (prezydent, organy ustawodawcze, partie polityczne). W niniejszej analizie oceniono więc potencjał uznaniowości poprzez zbadanie, jak silna jest wśród urzędników potrzeba koordynowania działań z innymi instytucjami politycznymi i administracyjnymi oraz do jakiego stopnia konieczne jest uwzględnianie żądań tych instytucji w procesie stanowienia polityki.

Trzecia strefa zagrożenia dotyczy zdolności do wewnętrznej koordynacji w celu zapewnienia kontroli nad procesem stanowienia polityki i jego integracji w obrębie poszczególnych ministerstw. W pracach o modelu pryncypała–agenta ani w opracowaniach dotyczących zjawiska korupcji nie mówi się wiele na temat kontroli procesu stanowienia polityki w obrębie ministerstw. W badaniach dotyczących koordynacji w ramach samego ośrodka władzy wykonawczej wskazuje się jednakże na istotne problemy rządów wywołane bardzo złożoną strukturą organizacyjną oraz rozbieżnościami działań w zakresie stanowienia polityki, o ile nie istnieją mechanizmy koordynujące i zapewniające spójność tego procesu (Dimitrov i in. 2006, Pollitt 2003, Hayward/Wright 2002).

Z tych powodów ministrowie i inni urzędnicy wyższego szczebla odpowiadający za podwładnych muszą wypracować strategie komunikowania celów swojej polityki, zarówno szczegółowych, jak i ogólnych. Powinni oni także kontrolować postęp prac i monitorować działalność swoich departamentów czy wydziałów. Jeśli nie ma takich mechanizmów, to stanowienie polityki na poziomie ministerialnym nabiera charakteru fragmentarycznego, grozi mu utrata kontroli oraz autonomizacja poszczególnych sfer administracji. Rodzi to zagrożenie korupcją, jest bowiem związane z podporządkowaniem organów państwa partykularnym interesom oraz z faworyzowaniem poszczególnych podmiotów. Zagrożenie to oceniono poprzez zbadanie pionowych i poziomych mechanizmów kontroli i koordynacji w ramach ministerstw. Uwagę zwrócono zwłaszcza na sposoby podlegania kontroli przez ministrów oraz urzędników wyższego i średniego szczebla, a także na mechanizmy otrzymywania przez nich odgórnych wytycznych. Zanalizowano również strategie stosowane przez osoby na stanowiskach kierowniczych, służące monitorowaniu działań podwładnych oraz kierowaniu tymi działaniami. Prześledzono ponadto mechanizmy


Układ wielu pryncypałów

Wewnętrzne systemy zarządzania i kontroli

21

zapewniania poziomej integracji procesu stanowienia polityki w ministerstwach.

Po czwarte, w pracach na temat modelu pryncypała–agenta kładzie się nacisk na stosowanie w procesie stanowienia polityki narzędzi zewnętrznego monitorowania i kontroli. Politycy uznają jednak tę metodę za zbyt kosztowną (zob. rozważania powyżej) i dlatego preferują system monitorowania i kontroli sprawowanych przez osoby trzecie. Polega on na tym, że podczas opracowywania przez urzędników ministerialnych projektów stanowisk sprzecznych z interesami danego ministerstwa głos w tej sprawie zabierają zainteresowane grupy (McCubbins/Schwartz 1984). Systemy takie działają w sposób bardzo podobny w konkurujących instytucjach. Prowadzi to więc do wzajemnego monitorowania się grup interesu, urzędników ministerialnych oraz kierownictwa politycznego ministerstwa. W systemach tych znajduje ponadto realizację pogląd powszechnie przyjmowany w badaniach porównawczych dotyczących administracji publicznej i demokratyzacji, zgodnie z którym czynne społeczeństwo obywatelskie może skutecznie sprawować kontrolę nad aparatem państwa, a prowadzeniu monitoringu przez grupy obywateli sprzyja decentralizacja.

Funkcjonowanie systemu monitorowania i kontroli sprawowanych przez osoby trzecie (grupy interesu) nie jest zupełnie wolne od problemów. Może ono także stwarzać warunki dla „pogoni za rentą” (rent-seeking) lub innych działań o charakterze korupcyjnym podejmowanych przez grupy klientów i urzędników ministerialnych. Systemy takie można więc uznać za skuteczne tylko wówczas, jeśli są wpisane w ramy konsultacji społecznych, stwarzające dla wszystkich stron jednakowe warunki. W prezentowanej analizie mechanizm ten poddano ocenie. Zbadano po pierwsze, w jakie relacje wchodzą urzędnicy ministerialni z grupami reprezentującymi interesy zewnętrzne oraz jaki jest zakres formalnego uregulowania tychże relacji. Po drugie sprawdzono, jakie narzędzia stosują urzędnicy w celu zapewnienia przejrzystości procesu stanowienia polityki.

W opracowaniach porównawczych dotyczących polityki państwowej wielokrotnie podkreślano znaczenie informacji, innowacji i wiedzy w tworzeniu regulacji oraz ich wpływ na jakość procesu stanowienia polityki (Radaelli/De Francesco 2007, Rose 2005). W badaniach tych nie tyle zajmowano się bezpośrednio zagrożeniem korupcją w administracji rządowej, ile raczej zwracano uwagę na dostęp do informacji oraz zdolność jej przetwarzania. Kryje się za tym przekonanie, że brak informacji może prowadzić do stworzenia złych regulacji, co zwiększa zagrożenie korupcją, jak już na to wskazywano powyżej. W badaniach uwzględniano także to, że politycy mogą rozmyślnie


Systemy ostrzegawcze

Zarządzanie informacją

dostarczać urzędnikom ministerialnym określonych informacji, tak by pokierować procesem stanowienia polityki w obranym przez siebie kierunku (por. McNollgast 1989). Największe ryzyko pojawia się więc wówczas, gdy wykorzystywanie informacji jest nieuregulowane i przypadkowe, stwarza to bowiem okazję do korzystania z informacji w sposób uznaniowy, a na pewno niekompetentny.

Tę strefę zagrożenia korupcją zanalizowano poprzez zbadanie źródeł wiedzy, do jakich mają dostęp urzędnicy ministerialni, oraz systemów informacyjnych i systemów zarządzania jakością, jakimi się posługują w procesie stanowienia polityki. W tym kontekście najważniejsza okazała się kwestia stosowania ocen skutków regulacji, promowanych przez OECD i Komisję Europejską w celu podniesienia jakości procesu. Ze świadomością, że instrumenty te nie są pozbawione problemów i są raczej trudne w zastosowaniu, na użytek prowadzonych badań przyjęto, że czynne wykorzystywanie ocen skutków regulacji może zmniejszyć zagrożenie korupcją w procesie stanowienia polityki.

2.4. Związek pomiędzy zarządzaniem w administracji rządowej a rzeczywistym poziomem korupcji

W prezentowanym podejściu można przyjąć, że zarządzanie kadrami oraz zarządzanie procesem stanowienia polityki są wzajemnie powiązane. Model pryncypała–agenta opisany powyżej sugeruje, że dobór kadr następuje przed zarządzaniem pracą agentów. Można się więc spodziewać, że strategia selekcji kandydatów będzie mieć wpływ na prawidłowości zarządzania procesem stanowienia polityki.

Związek pomiędzy tymi dwoma wymiarami zarządzania jest bardzo złożony. Mimo to rozróżnienie kilku stref zagrożenia korupcją stwarza punkt wyjścia do poszukiwania związku przyczynowego pomiędzy zarządzaniem kadrami a procesem stanowienia polityki. Można np. założyć, że zwiększenie personalizacji w zarządzaniu kadrami nie pociąga za sobą sformalizowania ról urzędników i tym samym ograniczenia ich autonomii. Podobnie można przyjąć hipotezę, że ograniczenie systemu doboru kadr zmniejsza szanse na pomyślne zastosowanie ocen skutków regulacji, ponieważ urzędnikom może po prostu brakować umiejętności w tym zakresie. Prezentowane podejście pozwala na tworzenie hipotez na temat wpływu każdego wymiaru zarządzania kadrami na każdy wymiar procesu stanowienia polityki. Generuje to 20 kombinacji, których można użyć do tworzenia hipotez oraz ich weryfikacji empirycznej.

Zadaniem dużo trudniejszym jest natomiast zbadanie ostatniego ogniwa w łańcuchu przyczynowym – od zarządzania kadrami, poprzez stanowienie


Niepewność związków przyczynowo-skutkowych

2�

polityki, do rzeczywistej korupcji wysokiego szczebla. Praktycznie niemożliwa jest empiryczna weryfikacja autentycznych przypadków korupcji (poza analizowaniem orzeczeń sądowych i raportów komisji śledczych, które często stanowią zaledwie wierzchołek góry lodowej). Mimo to skupienie się na zawłaszczeniu państwa i niewłaściwym wpływaniu na proces tworzenia prawa w administracji rządowej sugeruje, że odległość pomiędzy zarządzaniem procesem stanowienia polityki (zmienna wejściowa) a zawłaszczeniem państwa (zmienna wyjściowa) jest bardzo niewielka. Można więc zakładać, że zagrożenie korupcją w tym wymiarze procesu zarządzania stanowi także prawdopodobną przyczynę rzeczywistej korupcji wysokiego szczebla. Zanim zostanie omówiony przypadek Polski, pokrótce zarysujemy empiryczną strategie badawczą.

2.�. Strategia badawcza

Prezentowane badania obejmują głównie okres od 1997 roku do lata roku 2007, kiedy to załamaniu uległa centroprawicowa koalicja i ogłoszono nowe wybory. Rozważania będą się jednak skupiały na okresie od 2005 do 2007 roku, kiedy Prawo i Sprawiedliwość tworzyło najpierw rząd mniejszościowy, a następnie koalicję większościową z Samoobroną i Ligą Polskich Rodzin. Pozwala to rozpoznać zagrożenia korupcją tkwiące w zarządzaniu w administracji rządowej oraz najnowsze tendencje w tym względzie. Badania opierają się więc na analizie jednego kraju w określonym przedziale czasowym.

Nie tylko możliwe, lecz także użyteczne wydaje się wyróżnienie więcej niż dwóch długich okresów służące przeanalizowaniu tendencji. Jak się okaże, okres od 2001 do 2005 roku, kiedy rząd tworzyły dwie koalicje centrolewicowe, oraz okres rządów centroprawicowych (1997–2001) są często dzielone, co jest zabiegiem nader przydatnym. W badanym okresie dały się zauważyć poważne różnice pomiędzy poszczególnymi obszarami administracjii. W badaniu uwaga zwrócona zostanie także na różnice pomiędzy resortami, bardziej jednak w celu zilustrowania złożoności danej kwestii aniżeli w celu systematycznej analizy sytuacji w obrębie danej jednostki.

Prowadzona analiza opiera się na jakościowych technikach badawczych, konkretnie zaś na bezpośrednich wywiadach z urzędnikami wysokiego szczebla i ministrami. Wywiady stanowią najlepsze narzędzie pozwalające określić zakres obowiązków urzędników oraz sposób postrzegania przez nich swojej roli. Stronniczość jest tu nieunikniona, zwłaszcza jeśli poruszana jest kwestia tak drażliwa jak korupcja w rządzie. Przeprowadzono jednak ponad 50 wywiadów z urzędnikami wielu różnych departamentów poszczególnych ministerstw rządu


Rządy PiS w perspektywie porównawczej

Metodologia i źródła danych

centralnego, z wszystkich rządów (i na wszystkich poziomach – od członka rządu do głównego specjalisty), jakie sprawowały władzę od 1993 roku, a także z przedstawicielami świata nauki i sektora prywatnego. Osoby pytane dobierano za pomocą metody celowej i metody kuli śnieżnej. Pozwoliło to uchwycić wiele ciekawych punktów widzenia (Bauer/Gaskell 2000). Przeanalizowano ponadto najważniejsze formalne dokumenty prawne. Wywiady uzupełniliśmy o analizę treści dwóch polskich dzienników – „Gazety Wyborczej” i „Rzeczpospolitej”. Wykorzystane dane ilościowe uzyskano z byłego Urzędu Służby Cywilnej oraz z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Dotyczą one liczby pracowników na wyższych szczeblach hierarchii w administracji rządowej.


2�

�. Korupcja w Polsce

Na pytanie o to, jak poważny jest problem korupcji w Polsce, nie jest łatwo znaleźć jednoznaczną odpowiedź. Zależy ona od tego, czy istnieje skuteczne narzędzie pomiaru tego zjawiska. Dostępne są różne miary, wszystkie one jednak mają swoje braki. Trzy najważniejsze, jakich użyto w prezentowanych badaniach, to wskaźnik postrzegania korupcji (CPI) publikowany przez Transparency International, dane Banku Światowego na temat stopnia zawłaszczenia państwa oraz analiza własna źródeł pierwotnych i wtórnych (w tym doniesień prasowych oraz wyników badań prowadzonych przez organizacje pozarządowe, takie jak Fundacja Batorego).

Wskaźnik CPI, stosowany przez TI, jest miarą bodaj najpowszechniej stosowaną. Jak wskazano poniżej, przy jego interpretowaniu należy uczynić kilka istotnych zastrzeżeń. Jest on mimo to przydatnym narzędziem pozwalającym zorientować się w panujących tendencjach (zob. tabela 1; kolorem czarnym zaznaczono wynik gorszy w stosunku do roku poprzedniego, kolorem ciemnoszarym – poprawę, kolorem jasnoszarym – brak zmian). Precyzyjna interpretacja wyników nie jest wprawdzie możliwa, jednak o wartościach poniżej 6 można powiedzieć, że wskazują na istnienie problemu korupcji, wyniki poniżej 4 sugerują natomiast, że jest ona problemem poważnym. Tabela 1. Wskaźnik postrzegania korupcji (CPI): wyniki krajów Europy Środkowej i Wschodniej

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Albania 2.5 2.5 2.5 2.4 2.6 2.9

Bośnia i Hercegowina 3.3 3.1 2.9 2.9 3.3

Bułgaria 3.9 4 3.9 4.1 4 4 4.1

Chorwacja 3.9 3.8 3.7 3.5 3.4 3.4 4.1

Czechy 3.9 3.7 3.9 4.2 4.3 4.8 5.2

Węgry 5.3 4.9 4.8 4.8 5 5.2 5.3

Macedonia 2.3 2.7 2.7 2.7 3.3

POLSKA 4.1 4 3.6 3.5 3.4 3.7 4.2

Rumunia 2.8 2.6 2.8 2.9 3 3.1 3.7

Serbia 2.3 2.7 2.8 3 3.4

Słowacja 3.7 4 4.3 4.7 4.9

Słowenia 5.2 6 5.9 6 6.1 6.4 6.6

Źródło: Transparency International, CPI 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007

Jak wynika z powyższej tabeli, od 2005 roku miała miejsce ogólna poprawa sytuacji w całym regionie (co jest prawdopodobnie odbiciem

Korupcja w Polsce

zarówno zwiększonego zainteresowania problemem korupcji, jak i nacisków wywieranych przez Unię Europejską na kraje do niej przystępujące). Wyniki Polski pozostają jednak słabe, nawet mimo tego, że od roku 2005 tendencje wydają się dość dobre.

Postrzeganie korupcji należy oczywiście traktować z ostrożnością. Wobec wskaźnika postrzegania korupcji można podnieść trzy istotne zarzuty. Po pierwsze, rodzi się dość oczywiste pytanie: „postrzeganie przez kogo?”. CPI jest wskaźnikiem złożonym, wykorzystującym cały zestaw różnych badań ankietowych. Adresatami niemal wszystkich są jednak biznesmeni działający w środowisku międzynarodowym, w tym zwłaszcza w demokracjach rozwiniętych. Z tego powodu jest wielce prawdopodobne, że wskaźnik ten stanowi w pierwszym rzędzie odbicie tego, do jakiego stopnia łapówki ułatwiają zdobycie kontraktu czy dobicie interesu. Jest to wprawdzie zagadnienie ważne, ale będące tylko jednym aspektem złożonego zjawiska korupcji. Po drugie, w badaniach ankietowych służących do opracowania CPI są wykorzystywane różne (często jedynie dorozumiane) definicje korupcji. Sprawia to, że nie da się wiarygodnie standaryzować tego, co oznacza „dużo” w ocenie poszczególnych respondentów. Po trzecie, CPI sugeruje pewien stopień precyzji poprzez stosowanie skali 100-punktowej (oceny od 0 do 10 z jednym miejscem po przecinku). Jej rzetelność można jednak kwestionować: trudno np. w sposób sensowny zróżnicować pozycję Polski z wynikiem 3,7 w 2006 roku i Rumunii z wynikiem 3,1, wyniki te bowiem przekładają się na różnicę 20 miejsc na liście rankingowej.

Niezależnie od tych zastrzeżeń fakt negatywnego postrzegania korupcji w Polsce, ujawniany przez wskaźnik CPI, znajduje potwierdzenie w innych źródłach. Jest wśród nich sondaż przeprowadzony w sierpniu 2005 roku przez TNS OBOP, zgodnie z którym 94% respondentów uważa, że korupcja ma w Polsce miejsce albo bardzo często (67%), albo często (27%). Z kolei z innego badania, przeprowadzonego przez GfK Polonia w listopadzie 2006 roku (opublikowanego przez „Rzeczpospolitą”), wynika, że 93% Polaków uważa swój kraj za skorumpowany.

Wyniki te kontrastują wyraźnie z poglądami elity politycznej (ministrów i wyższych urzędników). Sondaże przeprowadzone pomiędzy rokiem 2000 a 2003 w ramach programu Demstar pt. „Demokracja, państwo i reformy administracyjne” (ang. Democracy, the State and Administrative Reforms4) pokazały, że w Polsce tylko 17% respondentów wywodzących się z elit politycznych zgodziło się ze zdaniem, że nadużywanie stanowiska jest w Polsce powszechne, 80% zaś było przeciwnego zdania. Z drugiej strony jednak 22% badanych przyznało, że w trakcie pełnienia przez nich stanowiska usiłowano ich przekupić w celu zdobycia przychylności

Korupcja w Polsce

Opinia publiczna

Opinia elit

2�

dla określonej grupy lub osób indywidualnych (Pedersen, Johannsen 2005). W wywiadach przeprowadzonych na potrzeby badania rzeczą znamienną było natomiast, że w opinii większości respondentów problem politycznej (w przeciwieństwie do rutynowej) korupcji wysokiego szczebla tracił na znaczeniu, szczególnie w obszarze ich własnego działania. Mimo to, pytani o zagrożenie korupcją, zwykle bez wahania podawali oni konkretne dziedziny w ramach ich własnych ministerstw, w których – jak sądzili – występował potencjalnie (lub w rzeczywistości) problem korupcji. Tylko w jednym przypadku stwierdzono, że w danym ministerstwie nie ma problemu z korupcją. Wyniki te są zgodne z wynikami innych sondaży, zgodnie z którymi elity zasadniczo postrzegają zagrożenia jako mniejsze, niż są one dla zwykłych ludzi. Takie poglądy elit zupełnie nie korelują z doświadczeniami polskich obywateli. Sugerują natomiast jedynie, że zarówno elity ankietowane w badaniach prowadzonych w ramach programu Demstar, jak i większość osób, z którymi przeprowadzono wywiady na potrzeby prezentowanych badań, prawdopodobnie nie oceniły właściwie rzeczywistego poziomu korupcji w Polsce.

Jeśli do wartości CPI odnieść wskaźniki jakości rządzenia Banku Światowego, to okaże się, że od końca lat 90. XX wieku sytuacja w Polsce ulega stopniowemu pogorszeniu. Poziom kontroli korupcji – która „mierzy zakres, w jakim władza publiczna jest wykonywana dla prywatnej korzyści, łącznie z korupcją drobną i korupcją na wielką skalę, a także z »zawłaszczeniem« państwa przez elity i prywatne interesy” – znacznie się zmniejszył. W roku 1998 ranga centylowa poziomu kontroli była równa 69,9, zaś w roku 2006 spadła do 60,2. W raporcie Instytutu Banku Światowego pt. „Governance Matters 2007” dotyczącym wskaźników jakości rządzenia w różnych krajach świata w latach 1996–2006 (opublikowanym w czerwcu 2007 roku) wartości wszystkich pozostałych wskaźników jakości rządzenia obliczone dla Polski (prawo wyrażania opinii i odpowiedzialność przed opinią publiczną, stabilność polityczna, skuteczność rządu, jakość prawa, rządy prawa) także się obniżyły. Zbiorczy wskaźnik kontroli korupcji, zbliżony do CPI używanego przez Transparency International, jest złożoną miarą powstałą w wyniku przeskalowania wyników 22 innych sondaży5.

Prezentowane badania wskazują na panujące powszechnie – zarówno w Polsce, jak i za granicą – przekonanie o tym, że Polska boryka się z poważnym problemem korupcji i że w ostatnich latach stał się on znacznie poważniejszy. Z przeprowadzonych wywiadów wynika, że w Polsce dostrzega się problem korupcji. Nie powinno dziwić to, że zdaniem rozmówców dotyczy on jednak poziomów innych niż te, na których działają oni sami. Uderzające było natomiast to, że zdaniem wielu interlokutorów korupcja na najwyższych szczeblach jest

Korupcja w Polsce

Spadające wskaźniki jakości rządzenia

utrudniona ze względu na zainteresowanie mediów. Sugerowano także (często nie wprost), że kluczowa strefa zagrożenia korupcją znajduje się na poziomach niższych.

O korupcji mówiło się w Polsce od dawna, zwłaszcza w czasach ustroju komunistycznego, kiedy wiele aspektów życia społecznego, które wcześniej podlegały układom osobistym czy rynkowym, kontrolował aparat urzędniczy państwa, (Sampson, cyt. za: Tarkowski 1988). Zainteresowanie korupcją wzrosło ponownie w ostatnich latach. W roku 2000 rząd polski powołał Antykorupcyjną Grupę Roboczą. Była to odpowiedź na raport opublikowany przez warszawskie biuro Banku Światowego pod koniec roku 1999. Zjawisko korupcji zaczęło jednak nabierać znaczenia politycznego dopiero po opuszczeniu rządu premiera Jerzego Buzka przez Lecha Kaczyńskiego w lipcu 2001 roku. Kaczyński zajął się zakładaniem Prawa i Sprawiedliwości, korupcja zaś stała się wkrótce głównym tematem debaty publicznej.

Nie było celem niniejszych badań szczegółowe śledzenie skandali, jakie wybuchły w Polsce w ostatnich latach. Jednak to właśnie liczne afery korupcyjne i oskarżenia o płatną protekcję mające miejsce za rządów postkomunistycznego Sojuszu Lewicy Demokratycznej w istotnym stopniu przyczyniły się do objęcia władzy przez Prawo i Sprawiedliwość. Jarosław Kaczyński obiecał oczyścić Polskę z tzw. „szarej sieci” – domniemanego spisku polityków, liderów biznesu, przestępców i szpiegów, którzy według niego zakulisowo kierowali krajem. Dlatego jedną z pierwszych decyzji jego rządu było rozpoczęcie wielkiej reformy służby cywilnej i wymiana dyrektorów spółek i instytucji państwowych. Z dostępnych materiałów wynika jednak, że korupcja wysokiego szczebla się nie zmniejszyła. Istnieją natomiast silne podstawy do tego, by sądzić, że zawłaszczenie państwa – czyli kupowanie ustaw – wciąż pozostaje w polskiej polityce rzeczywistym i bezpośrednim zagrożeniem. W dalszej części raportu podjęta więc zostanie próba rozpoznania najważniejszych przyczyn upolitycznienia administracji rządowej.

Korupcja w Polsce

Strategia antykorupcyjna

2�

4. Zagrożenie korupcją a zarządzanie

kadrami w administracji rządowej

w Polsce

Niniejsza część raportu jest poświęcona zagrożeniom korupcyjnym tkwiącym w zarządzaniu kadrami w polskiej administracji rządowej. Rozważania podzielono na sekcje odpowiadające czterem strefom zagrożenia korupcją wyodrębnionym w części teoretycznej. Jak stwierdzono, od roku 2001 zagrożenie korupcją stale wzrasta, nasiliło się zaś w roku 2006 po wprowadzeniu reformy służby cywilnej. Przed rokiem 2001 polska służba cywilna i system zarządzania kadrami wyższego szczebla podlegały zasadniczo ciągłemu ulepszaniu. Zmiany te budziły co prawda ostre kontrowersje, jednak mniej więcej do roku 2001 ich kierunek wskazywał na zmniejszanie się zagrożenia korupcją w systemie zarządzania kadrami.

4.1. Ku ponownej personalizacji polityki obsadzania wyższych stanowisk

W analizie stopnia oparcia procesu doboru kadr na kontaktach osobistych w przeciwieństwie do kryteriów formalnych zbadano w szczególności głębokość upolitycznienia administracji rządowej. Oba aspekty mają wymiar formalnoprawny, odnoszący się do uznawania w ustawodawstwie politycznego charakteru nominacji, oraz wymiar ilościowy, dotyczący rzeczywistej praktyki zarządzania kadrami w ministerstwach.

4.1.1. Zakres upolitycznienia administracji rządowej z perspektywy formalnoprawnej

Z formalnoprawnego punktu widzenia upolitycznienie administracji rządowej objęło kolejne, niższe szczeble hierarchii ministerialnej zwłaszcza po wprowadzeniu reformy służby cywilnej z roku 2006 i ustanowieniu państwowego zasobu kadrowego, obejmującego kandydatów na wysokie stanowiska państwowe. Poniżej ministra sprawującego przywództwo polityczne, który jest członkiem Rady Ministrów konstytucyjnie odpowiedzialnym za działy władzy wykonawczej, ustawa o Radzie Ministrów z 1996 roku wymienia sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu. Jedni i drudzy kierują kilkoma departamentami jako głównymi jednostkami roboczymi ministerstw. Stanowiska sekretarzy i podsekretarzy stanu – zwykle nazywanych wiceministrami – są formalnie uznawane za polityczne. Osoby te są powoływane przez premiera na wniosek odpowiedniego ministra i muszą podać się do dymisji wraz

Podstawy prawne nominacji politycznych

z upadkiem rządu. Ich powołania mogą jednak zostać odnowione i przedłużone przez następny rząd. Od 1996 roku ministrom wolno ustanawiać gabinety polityczne obsadzane przez ich osobistych doradców. Członkowie gabinetów politycznych muszą ustąpić ze stanowiska wraz z ministrem w przypadku jego rezygnacji czy dymisji. Stanowiska wiceministrów i członków gabinetów politycznych formalnie uznawano więc zawsze za polityczne.

Poniżej szczebla wiceministra ustawa wylicza stanowiska dyrektora generalnego, dyrektora departamentu i wicedyrektora departamentu. Od 1999 do 2006 roku stanowiska te były formalnie częścią stałej służby cywilnej. Od roku 2006 wszystkie trzy kategorie stanowisk są uznawane za polityczne i podlegające ustawie o wysokich stanowiskach państwowych. Dyrektorzy generalni podlegają bezpośrednio ministrowi. Kierują oni szeregiem departamentów zapewniających wewnętrzne funkcjonowanie ministerstwa i wprowadzają mechanizmy wewnętrznego nadzoru, audytu, zarządzania kadrami i sprawami administracyjno-gospodarczymi. Obecnie dyrektorzy generalni muszą być częścią tzw. państwowego zasobu kadrowego, przy czym są powoływani przez danego ministra i mogą zostać odwołani w dowolnym czasie. Dyrektorzy generalni nie muszą być członkami korpusu służby cywilnej, lecz jeśli są, to na czas zajmowania stanowiska muszą formalnie wziąć urlop. To samo stosuje się do dyrektorów i wicedyrektorów departamentów, którzy kierują poszczególnymi departamentami i komórkami w ich obrębie. Z formalnego punktu widzenia są oni powoływani przez dyrektora generalnego, a nie bezpośrednio przez ministra. Mimo to oni także muszą należeć do państwowego zasobu kadrowego. Oznacza to, że znajdują się oni poza stałą służbą cywilną, muszą więc zostać formalnie sklasyfikowani jako nominaci polityczni.

Przed reformą służby cywilnej w 2006 roku dyrektorzy generalni, dyrektorzy i wicedyrektorzy departamentów byli formalnie częścią stałej służby cywilnej, a warunki ich zatrudnienia regulowała ustawa o służbie cywilnej z 1998 roku. Ustawa ta powoływała Urząd Służby Cywilnej (USC), który formalnie zajmował się sprawami służby cywilnej, w tym organizowaniem konkursów na stanowiska dyrektorskie. Procedura konkursowa polegała na selekcjonowaniu kandydatów przez komisję składającą się minimum z pięciu członków wyznaczonych przez premiera i szefa USC. Wprawdzie dyrektorów formalnie powoływał premier, jednak większość członków komisji konkursowych mianował Szef Służby Cywilnej. W systemie z 1998 roku możliwości upolitycznienia nominacji poza szczeblem wiceministrów i członków gabinetów politycznych były więc ograniczone.

Upolitycznienie stanowisk dyrektorskich w administracji rządowej nie było niespodziewanym przełomem, jaki nastąpił w wyniku reformy

Zagrożenie korupcją a zarządzanie kadrami w administracji rządowej w Polsce

Dyrektorzy jako nominaci polityczni

Nominacje polityczne niczym nowym

�1

z 2006 roku, lecz stanowiło raczej pochodną stopniowego procesu rozpoczętego w roku 2001. Parlament przyjął wówczas poprawkę do ustawy o służbie cywilnej – tzw. artykuł 144a – zezwalający premierowi powoływać dyrektorów tymczasowo jako „pełniących obowiązki” bez poddawania ich procedurze konkursowej lub wymagania ich przynależności do korpusu służby cywilnej. Artykuł ten został później uchylony przez Trybunał Konstytucyjny, lecz od roku 2001 te trzy kategorie stanowisk dyrektorskich znalazły się w szarej strefie między nominacją polityczną a stałą służbą cywilną.

W obecnym systemie zarządzania kadrami najwyższym szczeblem w stałej służbie cywilnej jest więc kierownik jednostki lub wydziału. Procedura powoływania kierowników jednostek nie jest prawnie sformalizowana, ale podlega przepisom ministerialnym. Z formalnego punktu widzenia powołania i odwołania zależą od uznania dyrektora generalnego jako „gospodarza”, przy czym zainteresowany dyrektor departamentu ma prawo współdecydowania o nominacji. Z funkcjonalnego punktu widzenia stanowisko szefa jednostki jest więc określane jako należące do służby cywilnej. W obecnym stanie prawnym jednakże formalna procedura powoływania przesuwa nawet najniższe stanowiska kierownicze w hierarchii ministerialnej do szarej strefy pomiędzy tym, co polityczne a tym, co niepolityczne. Pod względem formalnoprawnym od roku 2001, a szczególnie od reformy służby cywilnej z roku 2006 system zarządzania kadrami w administracji rządowej obniżał zatem granicę pomiędzy nominacjami politycznymi a niepolitycznymi.

4.1.2. Zakres upolitycznienia administracji rządowej z perspektywy ilościowej

Pomimo wyraźnego ponownego upolitycznienia trudno jest podać dokładną liczbę stanowisk, których charakter zmienił się na polityczny. Przy założeniu, że w jednym ministerstwie jest średnio od pięciu do sześciu wiceministrów, można szacować, iż od roku 2005 urząd pełniło w przybliżeniu 90–110 wiceministrów. Do tej liczby należy dodać około pięciu członków gabinetu politycznego przypadających na jedno ministerstwo, nawet jeśli gabinety nie zostały powołane w każdym ministerstwie. Oznacza to kolejnych 90–100 nominatów politycznych.

Dane na temat kolejnego szczebla Urząd Służby Cywilnej gromadził do października 2006 roku, kiedy to w życie weszła nowa ustawa. Ostatnie liczenie dało wynik 825 wyższych stanowisk w ministerstwach, w tym 363 dyrektorów departamentu i 462 wicedyrektorów, już bez dyrektorów generalnych (jeden na ministerstwo). Pomiędzy ministerstwami zarysowują się jednak wyraźne różnice. Niektóre – jak Ministerstwo Finansów – ma około 130 stanowisk wyższego szczebla, podczas gdy


Zakres nominacji politycznych

mniejsze – jak Ministerstwo Sportu czy Ministerstwo Kultury – mają po około 20 stanowisk na poziomie dyrektora i wicedyrektora departamentu.

Od połowy lat 90. XX wieku liczba stanowisk na poziomie dyrektora i wicedyrektora nie ulega większym zmianom. Dane za rok 1997, przedstawione przez OECD/PUMA, wskazują liczbę 103 wiceministrów w rządzie centralnym (PUMA 1999). Dane na temat liczby dyrektorów i wicedyrektorów w okresie od 1999 do 2006 roku pochodzą z Urzędu Służby Cywilnej (zob. wykres 1).

Wykres 1. Stanowiska dyrektorów i wicedyrektorów

1800

Lic

zba

stan

owis

k

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

0

VII-99

I-00

VII-00

I-01

VII-01

I-02

VII-02

I-03

VII-03

I-04

VII-04

I-05

VII-05

I-06

VII-06

Wszystkie stanowiska dyrektorów

Stanowiska dyrektorów w ministerstwach

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Urzędu Służby Cywilnej.

Porównanie sytuacji w 1999 roku z tą z roku 2006 pokazuje, że liczba potencjalnych nominatów politycznych – tylko na szczeblu administracji rządowej – wzrosła pięciokrotnie z około 175–210 do ponad 1000. Należy zauważyć, że wartości te nie obejmują wyższego personelu spoza centralnych struktur ministerstw ani wielu kierowników jednostek, którzy mogą być wyznaczani w ramach ministerstw i którzy od czasu reformy z 2006 roku znajdują się w szarej strefie pomiędzy nominacjami politycznymi a stałą służbą cywilną.

Z tego powodu znacznie wzrosły możliwości personalizowania nominacji oraz wynikające z tego zagrożenie korupcją. Należy jednak przyznać, że formalnoprawna definicja nominacji politycznych w odróżnieniu od niepolitycznych, a także określenie ogólnej liczby potencjalnych nominatów nie oznaczają, że wszystkie te stanowiska muszą w praktyce być obejmowane przez nominatów politycznych. Analizę formalno-prawnych oraz ilościowych kryteriów upolitycznienia kadr należy więc uzupełnić o analizę praktyki zarządzania.


Nominacje polityczne za rządów PiS

��

4.1.3. Zakres upolitycznienia administracji rządowej w praktyce zarządzania

Aby ocenić poziom upolitycznienia zarządzania kadrami, zbadano, jakie stanowiska w hierarchii ministerialnej były zajmowane przez osoby nowo mianowane po zmianie rządu oraz jaki był stopień zmian kadrowych na różnych poziomach tej hierarchii6. Od roku 1989 Polska miała 12 rządów (przy założeniu, że każda zmiana premiera oznacza nowy rząd), a 13. rząd został utworzony pod koniec 2007 roku (zob. tabela 2). Skupiono się na zmianach rządu dokonanych w następstwie wyborów, ponieważ to one wywoływały całkowitą rotację partii u władzy. W szczególności odniesiono się do zmian rządu po roku 2005, które zestawiono z wynikami wyborów z lat 2001 i 1997.

Tabela 2. Rządy w Polsce

Okres sprawowania władzy

Partie rządzące Premierzy

1989–1991 bezpartyjni/Solidarność, PZPR, ZSL, SD) T. Mazowiecki

1991 KLD, ZchN, PC,SD, ROAD J.K. Bielecki

1991–1992 KLD, KPN, KLD, ZchN, Solidarity J. Olszewski

1992–1993 UD plus sześć H. Suchocka

1993–1995 SLD, PSL W. Pawlak

1995–1996 SLD, PSL J. Oleksy

1996–1997 SLD, PSL W. Cimoszewicz

1997–2001 AWS, (UW) J. Buzek

2001–2004 SLD, PSL, UP M. Miller

2004–2005 SLD, UP M. Belka

2005–2006 PiS K. Marcinkiewicz

2006–2007 PiS, LRP, Samoobrona J. Kaczyński

Źródło: Opracowanie własne.

Analiza zakresu upolitycznienia od czasów wyborów z roku 2005 pozwala zauważyć, że zgodność pomiędzy upolitycznieniem formalnym a rzeczywistym jest bardzo wysoka. Po zmianie rządu prawie wszyscy wiceministrowie ustępujących władz zostali odwołani. Stanowiska zachowali jedynie nieliczni podsekretarze stanu. W kilku przypadkach wiceministrowie nie odeszli z administracji rządowej, ale zostali przeniesieni do innego ministerstwa, np. z Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Według szacunków rotacja na szczeblu wiceministra wynosi w sumie ponad 90%.

W tabeli 3 i na wykresie 2 przedstawiono liczbę nowych nominacji na stanowiska wiceministrów wręczonych w ciągu sześciu miesięcy i jednego


Większa rotacja w trakcie rządów PiS

roku od momentu utworzenia nowego rządu. Z zestawień wynika, że od czasu rządu J. Buzka liczba nominacji stale wzrasta, przy czym różnice między poszczególnymi rządami nie są duże. Tabela i wykres nie pokazują, jak wielu wiceministrów przetrwało zmianę rządu, ale jedynie ile było nowych nominacji.

Tabela 3. Nowe nominacje po zmianach rządu7

J. Buzek L. Miller K. Marcinkiewicz

Sekretarzestanu

w ciągu 6 miesięcy N 21 27 23


Podsekretarze stanu



Wykres 2. Liczba nominacji na stanowiska wiceministrów

0

20

40

60

80

100

120

Lic

zba

no

min

acji

Wszyscy wiceministrowiew 6 miesięcy po sformowaniu rządu

Wszyscy wiceministrowiew 12 miesięcy po sformowaniu rządu

J. Buzek L. Miller K. Marcinkiewicz

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z KPRM.

Ministrowie dokonywali ponadto głębokich zmian na szczeblu dyrektorów generalnych i dyrektorów departamentów. Z wywiadów przeprowadzonych z byłymi pracownikami USC wynika, że w 2005 roku zmieniło się 75% dyrektorów generalnych i co najmniej 50% dyrektorów departamentów. Widać stąd, że w praktyce granica pomiędzy stanowiskami politycznymi a niepolitycznymi przebiega gdzieś pomiędzy stanowiskiem dyrektora departamentu a stanowiskiem wicedyrektora. Warto dodać, że znaczące zmiany zachodziły także na szczeblu wicedyrektorów, na którym po roku 2005 wymieniono około 30–40% osób zajmujących takie stanowiska.


��

W wielu przypadkach zmiany dotyczyły nawet kierowników jednostek – nominalnie członków korpusu służby cywilnej. Miały one miejsce w roku 2005 oraz po sformowaniu koalicji większościowej w roku 2006.

Wykres 3. Pełniący obowiązki a prawdziwe wakaty w ministerstwach (stan na październik 2006 roku)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Ods

etek

Wszyscy dyrektorzy w ministerstwach

Dyrektorzy Zastępcy

Rodzaj wyższego stanowiska

Pełniący obowiązki Właściwie obsadzone stanowiska

Rzeczywiste wakaty

67 26 41

182

239

123

214

305

453

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z USC.

Wykres 3, sporządzony także na podstawie danych uzyskanych z byłego USC pochodzących z października 2006 roku (bezpośrednio przed wejściem w życie nowej ustawy o służbie cywilnej), dostarcza dalszych dowodów na to, że zmiany były nawet większe, niżby to wynikało z wywiadów. W tym czasie na stanowiskach wyższych szczebli było formalnie 520 wakatów. Tylko 67 stanowisk było faktycznie nieobsadzonych, natomiast pozostałe 453 były zajęte przez pełniących obowiązki, których można uważać za nominatów politycznych. W rzeczywistości odsetek pełniących obowiązki był prawdopodobnie nawet wyższy na przełomie lat 2005 i 2006, kiedy władzę obejmował rząd K. Marcinkiewicza, przed październikiem 2006 roku niektóre z tych osób przeszły bowiem oficjalną procedurę konkursową. Warto zaznaczyć, że dane na wykresie nie uwzględniają zmian, jakie zaszły na szczeblu kierowników jednostek.

Znaczne różnice zarysowały się jednak pomiędzy poszczególnymi ministerstwami. Niektóre – jak Ministerstwo Zdrowia i UKIE – po roku 2005 zostały objęte niewieloma zmianami poniżej szczebla wiceministra8. W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych natomiast po zmianie rządu na stanowiskach pozostało tylko czterech spośród 22 dyrektorów.


Różnice pomiędzy ministerstwami

Większość nowych nominatów pozostała na stanowiskach, kiedy J. Kaczmarek zastąpił L. Dorna na stanowisku ministra w 2006 roku. Z wywiadów wynika, że rotacja była największa w Ministerstwie Edukacji oraz Ministerstwie Pracy, poddanym rewolucji kadrowej w 2005 roku i ponownie w 2006, kiedy resorty te zostały przejęte odpowiednio przez Ligę Polskich Rodzin i Samoobronę. Za rządów PiS zainicjowano ponadto głębokie zmiany w Ministerstwie Spraw Zagranicznych i Ministerstwie Gospodarki, wcześniej mniej dotkniętych upolitycznieniem.

Jak się wydaje, za rządów centroprawicy w latach 2005–2006 zostało zainicjowanych więcej zmian, które objęły także niższe szczeble hierarchii ministerialnej, niż za poprzednich rządów. Jeśli wziąć pod uwagę same liczby, można stwierdzić, że w okresie rządów PiS upolitycznienie osiągnęło najwyższy notowany poziom. Można by dowodzić, że upolitycznienie administracji rządowej wzrastało nieprzerwanie od lat 1989–1990. Jednak za pierwszych rządów Solidarności w latach 1989–1993, a także w latach 1993–1997, za pierwszego rządu SLD–PSL, upolitycznienie ograniczało się w zasadzie do stanowisk wiceministrów i dyrektorów generalnych. Do roku 1996 dyrektor generalny był w praktyce szefem sztabu lub wiceministrem odpowiedzialnym za kadry, co w tradycji administracji typu komunistycznego było w ministerstwie stanowiskiem kluczowym.

Nie oznacza to, że na niższych szczeblach hierarchii nie następowały żadne zmiany. Były tam one po prostu rzadsze, „aparat” pozostawał więc w zasadzie nienaruszony. Rozmówcy wspominali czasem o procesie „amalgamacji”, dzięki któremu dawni urzędnicy komunistyczni i inni związani z opozycją demokratyczną pracowali razem. Kwestie doboru kadr były jednak często przedmiotem dużego zainteresowania mediów i przyczyną poważnych konfliktów politycznych. Jako przykład można tu przytoczyć konflikt we wczesnych latach 90. XX wieku pomiędzy prezydentem L. Wałęsą a kolejnymi premierami o obsadzanie „resortów prezydenckich”, tzn. spraw wewnętrznych, spraw zagranicznych i obrony. Mimo to nawet jeśli kwestie takich nominacji były publicznie gorąco dyskutowane, to ze zgromadzonych materiałów wynika, że przywódcy polityczni zwykle nie interweniowali zbytnio w sprawy kadrowe na szczeblu dyrektorów i wicedyrektorów.

Zmiana w kierunku większego upolitycznienia nastąpiła wraz ze zmianą rządu w roku 1997, kiedy to do władzy doszła Akcja Wyborcza Solidarność pod hasłem „Teraz my”, z wyraźną obietnicą oczyszczenia administracji rządowej z pozostałości komunistycznych. W następstwie tego obsadzanie stanowisk dyrektorskich zaczęło w coraz większym


Upolitycznienie w latach ‘90

��

stopniu podlegać naciskom politycznym. Z wywiadów wynika, że skala ówczesnych zmian była i tak mniejsza niż w latach 2005–2006, kiedy do władzy doszedł kolejny rząd centroprawicowy.

Trudno oszacować, czy zmiana rządu w roku 2001 spowodowała rotację kadr większą niż ta w roku 1997. Jak się wskazuje, rząd L. Millera powrócił do polityki kadrowej w stylu dawnej nomenklatury, w której wszystkie stanowiska kierownicze zostały opanowane przez SLD i PSL (Majcherkiewicz b.r.w.). Skutkowało to wymianą około 75% dyrektorów generalnych i 50% dyrektorów (także Czaputowicz 2005). Szacunki te zostają w dużej mierze potwierdzone przez dane ilościowe dawnego USC, zgodnie z którymi ponad 50% dyrektorów zostało powołanych na podstawie artykułu 144a jako pełniący obowiązki bez spełnienia wymogów poddania się oficjalnej procedurze konkursowej.

W sumie dane te wskazują, że od czasu transformacji ustrojowej upolitycznienie administracji rządowej narastało prawie nieprzerwanie, z kulminacją w latach 2005–2006 za rządów PiS. W szczególności zmiany rządu z lat 2005–2006 oznaczały, że niektóre ministerstwa – jak Ministerstwo Pracy i Ministerstwo Edukacji – zostały poddane głębokiej wymianie kadr dwukrotnie w ciągu 12 miesięcy. Co więcej, drugorzędni partnerzy koalicyjni, jakimi były Samoobrona i Liga Polskich Rodzin, mocno nalegali na zmiany kadrowe obejmujące nierzadko także stanowiska niższych szczebli w ministerstwach przez nich kierowanych. Z biegiem lat zmiany kadrowe istotnie zyskały więc na znaczeniu, a zagrożenie korupcją tkwiące w zarządzaniu kadrami odpowiednio wzrosło9.

4.2. Układ złożonych podległości a polityka kadrowa wobec wyższych stanowisk państwowych: liczne powiązania urzędników ministerialnych

Druga strefa zagrożenia korupcją związana z systemem zarządzania kadrami dotyczy podlegania przez urzędników ministerialnych jednemu bądź wielu pryncypałom oraz wpływu takiego układu złożonych podległości na poziom korupcji. Aby zbadać te zagadnienia, prześledzono przebieg kariery zawodowej urzędników oraz proces decyzyjny związany z powoływaniem na stanowisko.

4.2.1. Układ złożonych podległości a kanały rekrutacji

Pod względem prawnym system kadr w Polsce narzuca niewiele ograniczeń w kwestii wyboru metody rekrutacji. Nabór na stanowisko sekretarza stanu dokonuje się w zasadzie bez ograniczeń. Sekretarze


Wzrost upolitycznienia po 2001 roku

Kanały rekrutacyjne

mogą być równocześnie posłami na Sejm. Oznacza to, że na to stanowisko mogą być powoływani zawodowi politycy. Podsekretarzom stanu natomiast nie wolno równocześnie pełnić funkcji posła. Dyrektorzy generalni, dyrektorzy departamentów i wicedyrektorzy muszą ponadto należeć do państwowego zasobu kadrowego.

Do roku 2006 wszystkie trzy rodzaje stanowisk dyrektorskich były zarezerwowane dla mianowanych urzędników służby cywilnej. Ustawa o służbie cywilnej z 1999 roku stanowiła, że tacy urzędnicy mogli się ubiegać o stanowiska dyrektorskie tylko po przepracowaniu w administracji rządowej co najmniej dwóch lat (zob. niżej). Rekrutacja na stanowiska dyrektorskie była więc ograniczona do urzędników, wyłączała więc przedstawicieli świata nauki oraz kandydatów z sektora prywatnego, partii politycznych czy samorządów. Wprowadzenie w 2001 roku artykułu 144a stworzyło możliwość rekrutowania osób spoza administracji rządowej, przy czym dopiero w roku 2006 możliwość ta została sformalizowana.

W odniesieniu do rekrutacji kandydatów na stanowiska wyższego szczebla trudniej o uogólnienia bez szczegółowych informacji na temat przebiegu ich kariery zawodowej, możliwych do odnalezienia tylko w ich życiorysach (np. Meyer-Sahling 2008). Z wywiadów wynika, że przed otrzymaniem nominacji wiceministrowie byli zwykle zatrudnieni poza administracją rządową. Stwarza to zagrożenie korupcją, tworzy się bowiem możliwość powstania zależności zewnętrznych. W przeciwieństwie do wiceministrów dyrektorzy i wicedyrektorzy są rekrutowani głównie spośród pracowników ministerstw10. W praktyce rząd PiS często obsadzał stanowiska dyrektorów poprzez awansowanie wicedyrektorów. Prowadziło to do wakatów na stanowiskach wicedyrektorów, które z kolei były obsadzane kierownikami jednostek. Istnieją rzecz jasna znaczące wyjątki, jednak nawet w Ministerstwie Edukacji i Ministerstwie Pracy nie miała miejsca całkowita wymiana kadr. Dokonano tam raczej przetasowań, stanowiska dyrektorów obsadzono kilku nowymi urzędnikami oraz powołano wiceministrów spoza administracji rządowej.

Pojęcie rekrutowania spoza administracji rządowej wymaga pewnego dookreślenia. W wywiadach wskazywano na pewne cechy urzędników z naboru z lat 2005–2006. Łagodzą one niepokój powodowany tym, że wyżsi urzędnicy mogliby być otwarcie zależni od prywatnych, korporacyjnych czy grupowych interesów niepaństwowych. Wiele spośród osób nowo mianowanych pracowało niegdyś – za rządów J. Buzka – w administracji rządowej, a okres, w którym nie piastowały one żadnych urzędów państwowych, spędziły albo w sektorze publicznym gospodarki, albo w szeroko rozumianej administracji publicznej.


Awanse w ramach ministerstw

Rekrutacja z zewnątrz

��

Dwa kanały rekrutacji często wymieniane w wywiadach to Urząd Miasta Stołecznego Warszawy oraz Najwyższa Izba Kontroli (NIK). Obydwie te instytucje są często kojarzone z polityczną karierą prezydenta L. Kaczyńskiego, który pełnił funkcje prezydenta Warszawy oraz prezesa NIK. Być może wielu urzędników istotnie przeniosło się do administracji rządowej ze stołecznego ratusza i NIK, możliwe jest jednak i to, że w mediach oraz w wywiadach na potrzeby badania znaczenie tego kanału rekrutacji zostało wyolbrzymione z powodu jego politycznej wymowności.

Trzecim kanałem rekrutacji jest administracja lokalna, przy czym z wywiadów nie wynika jednoznacznie, jakie uzasadnienie kryje się za przechodzeniem z administracji lokalnej do rządowej. W jakimś stopniu ma to związek z osobistymi znajomościami ministrów i wiceministrów, dobierających sobie zaufanych nominatów z regionów, z których się wywodzą. Ma to także związek z większymi korzyściami majątkowymi płynącymi z pracy w centrali aniżeli w terenie. Innym ważnym kanałem jest szerokie otoczenie resortów, istotne zwłaszcza w przypadku Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Zdrowia oraz Ministerstwa Edukacji.

Po zmianie rządu w latach 2005–2006 wpływy jako grupa urzędnicza zyskali absolwenci Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (KSAP). Od połowy lat 90. XX wieku placówkę opuściło około 800 absolwentów. Z wywiadów wynika, że około 80% z nich nadal pracuje w administracji rządowej. W czasach rządu L. Millera absolwentom KSAP trudniej było awansować, wielu z nich musiało w tym okresie opuścić ministerstwa i szukać pracy gdzie indziej. Po zwycięstwie PiS w 2005 roku absolwenci KSAP starali się oczywiście powrócić do pracy w rządzie. Ze swoim przygotowaniem zawodowym stanowią oni ważny rdzeń administracji i tworzą naturalny zasób talentów do wykorzystania przez przyszłe rządy.

Wydaje się zatem, że duży odsetek nominatów ma doświadczenie w administracji publicznej i w szerzej rozumianym sektorze publicznym. W administracji wyłoniła się w ten sposób swego rodzaju klasa wyższa, która choć rozproszona, daje się odróżnić od wcześniejszego modelu, w którym urzędników rekrutowano głównie z sektora prywatnego, uczelni wyższych, grup interesu lub bezpośrednio z organizacji partyjnych (Raciborski 2007). Upolitycznienie administracji rządowej sugerowałoby jednak także większą rolę partii politycznych w obsadzaniu stanowisk i tym samym większy napływ funkcjonariuszy partyjnych. Zagadnienie to zostanie szczegółowo omówione w kolejnym rozdziale. Z przeprowadzonych wywiadów wynika jednak, że w rzeczywistości nowi nominaci rzadko wywodzą się z organizacji partyjnych, nawet jeśli są blisko związani z partiami.


Absolwenci KSAP

Wyraźna różnica pomiędzy rządem PiS a jego poprzednikami ujawnia się w mniejszym znaczeniu przedstawicieli środowisk akademickich i sektora prywatnego. Za czasów poprzednich rządów profesorowie uniwersytetów zwykle dobierali sobie wiceministrów spośród równych sobie w świecie akademickim lub obsadzali swoje biura absolwentami czy doktorantami macierzystych uczelni. Dużo powszechniej dla pozyskiwania kandydatów był ponadto wykorzystywany sektor prywatny. Przeprowadzone wywiady dowodzą tymczasem, że naukowcy i menedżerowie wyższej rangi z sektora prywatnego mniej chętnie podejmują pracę w ministerstwach, nawet na zaproszenie wystosowane przez wyżej postawionych ministrów. Pewną rolę odgrywają tu warunki finansowe, znaczenie mają również prawdopodobieństwo, że urząd będzie się sprawować tylko przez krótki czas (zob. niżej) oraz negatywna ocena sposobu zarządzania administracją przez partie rządzące.

To prowadzi do ostatniej cechy urzędników wyższych szczebli powoływanych przez rząd PiS – ich młodego wieku. W przeciwieństwie do poprzednich rządów partia braci Kaczyńskich rekrutowała dużą większą liczbę urzędników mających po trzydzieści kilka lat. Mogli się oni często pochwalić znakomitym wykształceniem, brakowało im jednak doświadczenia zawodowego, szczególnie w sektorze publicznym. Mimo to byli oni wprowadzani bezpośrednio w szeregi osób piastujących wysokie stanowiska w administracji rządowej – na szczeble dyrektorów lub nawet wiceministrów. Trzeba stwierdzić, że poprzednie rządy – zwłaszcza J. Buzka, L. Millera i M. Belki – bardziej polegały na mobilizowaniu istniejących sieci doświadczonych kadr. W przeciwieństwie do nich rządy K. Marcinkiewicza i J. Kaczyńskiego pozrywały te stare sieci i wprowadziły nowe pokolenie urzędników wyższego szczebla.

Spojrzenie na kanały rekrutacji urzędników pod kątem zagrożenia korupcją każe wysnuwać niejednoznaczne wnioski. Z jednej strony duży napływ urzędników spoza administracji rządowej wskazuje na podatność na naciski i wpływy zewnętrzne. Z drugiej strony zależność personelu ministerstw od interesów sektora prywatnego z czasem się zmniejszyła. Także polityka rekrutacyjna realizowana przez rząd PiS była dwuznaczna, zerwano bowiem dawne zależności, a nacisk położono na odmłodzenie kadr. Są też jednak podstawy, by sądzić, że praktyka ta ma służyć jako inwestycja w przyszłość: obecni nominaci stanowią zalążek nowych sieci tworzonych wokół administracji rządowej (i innych instytucji państwowych). Korzyścią płynącą z tej strategii może być odtworzenie się w pewnej formie „kapitalizmu politycznego” (Staniszkis 1991, 2000), zapewniającego dominującą rolę politycznej centroprawicy. Różni się on od oryginalnej formy kapitalizmu politycznego, który charakteryzował stosunki między państwem a rynkiem w Polsce


Awanse w ramach ministerstw

Młodzi urzędnicywysokiego szczebla

41

w okresie bezpośrednio po upadku komunizmu i który był zdominowany przez sieci dawnej nomenklatury. Spojrzenie na dotychczasowy przebieg kariery zawodowej urzędników jest tylko jednym ze sposobów stwierdzenia, jakim zależnościom podlegają. By uzyskać pełniejszy obraz i lepiej zrozumieć wpływ wywierany przez partie polityczne, konieczne byłoby uważniejsze przyjrzenie się procesowi doboru kadr.

4.2.2. Układ złożonych podległości a proces doboru kadr na stanowiska wyższego szczebla

Ogólnie można powiedzieć, że w polskiej administracji rządowej pod rządami PiS o obsadzie stanowisk wiceministrów decydowało napięcie istniejące pomiędzy nakazami polityki koalicyjnej a usiłowaniami ministrów, by zachować autonomię przy obsadzaniu wyższych stanowisk. Na szczeblu dyrektorów i wicedyrektorów napięcie to istnieje pomiędzy wiceministrami starającymi się znaleźć dyrektorów podlegających im departamentów a dyrektorami generalnymi jako strażnikami globalnej polityki kadrowej w ministerstwie. W wyniku reformy służby cywilnej z roku 2006 pozycja dyrektora generalnego została osłabiona, co sugeruje większą autonomię wiceministrów.

Z wywiadów wynika wyraźnie, że ministrowie mają niepisane prawo budowania własnego zespołu, w doborze wiceministrów i dyrektora generalnego cieszą się więc szeroką autonomią. Od wczesnych lat 90. XX wieku – co najmniej od rządu H. Suchockiej – nominacje wiceministrów są jednakże przedmiotem targów pomiędzy partiami i podlegają polityce koalicyjnej. Rządy PiS w latach 2005–2006 pod tym względem raczej się nie różniły. Stanowiska wiceministrów były przydzielane w zależności od siły danej partii i zgodnie z zasadą, że wszystkie partie mają mieć udział w kierowaniu ministerstwem. Reguła ta odnosiła się nawet do resortów w zasadzie profesjonalnych, niemal apolitycznych, np. Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Czasami jednak partiom nie udaje się znaleźć odpowiednich kandydatów na stanowiska wiceministrów bądź też urzędników, którzy zostaliby zaakceptowani przez aktualnego ministra.

Podczas obsadzania stanowisk wiceministrów ministrowie muszą pogodzić się z parytetem partyjnym, przy czym zazwyczaj mają oni (ograniczone) prawo weta wobec kandydatów. Stopień, do jakiego ministrowie muszą ustąpić przed naciskami zewnętrznymi, jest funkcją ich osobistej siły w ramach rządu. Pewien minister stwierdził w wywiadzie, że na początku kadencji parlamentu musiał akceptować o wiele więcej żądań zarówno ze strony głównej partii rządzącej, jak i słabszego partnera koalicyjnego niż pod koniec kadencji, kiedy był wicepremierem. Jeśli ponadto ministrowie dysponują pewną siłą przetargową w ramach


Kto wybiera urzędników wysokiego szczebla?

Wiceministrowie podlegają negocjacjom koalicyjnym

rządu, to mogą – w zamian za ustępstwa podczas obsadzania stanowiska wiceministra – domagać się uwzględnienia swoich oczekiwań co do tego, za które departamenty będzie on odpowiadał.

Sytuacja, w której urzędnicy na wyższych stanowiskach podlegają kilku pryncypałom, nie jest w Polsce zjawiskiem nowym. Do chwili upadku rządu w 2005 roku było powszechnie przyjęte, że ministrowie finansów – w sposób bardzo podobny do postępowania partnerów koalicyjnych – umieszczali niektórych „swoich” nominatów w innych resortach, np. w Ministerstwie Zdrowia, Ministerstwie Pracy, Ministerstwie Gospodarki (Przemysłu i Handlu). Ponadto w latach 90. XX wieku premierzy często mianowali „specjalnych wysłanników” do takich resortów jak Ministerstwo Spraw Wewnętrznych czy Ministerstwo Gospodarki. Premier J. Buzek np. powierzył swojemu wiceministrowi w MSW wdrożenie reformy podziału administracyjnego, w którym to posunięciu ominął ministra i jego zastępcę. Naciski związane z układem złożonych podległości są często wzmacniane przez strategie, jakimi kierują się sami ministrowie, zwłaszcza ci wywodzący się ze słabszych partii koalicyjnych. Mianują oni przedstawicieli z głównej partii rządzącej w celu uzyskania do niej dostępu i „kupienia” wsparcia dla własnych planów politycznych.

Włączenie obsadzania stanowisk wiceministrów do umów koalicyjnych stwarza okazję do podziału lojalności i wystąpienia w hierarchii ministerialnej obszarów pozostających poza kontrolą ministra. Z perspektywy poszukiwań mechanizmów korupcyjnych jest to jeden z głównych obszarów ryzyka.

Chociaż wiceministrowie podlegali wielu zależnościom zewnętrznym, szczególnie politycznym, przynajmniej od początku czy połowy lat 90. XX wieku, to tendencja ta uległa wzmocnieniu w wyniku reformy służby cywilnej z roku 2006. Osłabiła ona równoważący wpływ dyrektorów generalnych, w tym zwłaszcza szefa USC, na nominacje dyrektorów i wicedyrektorów departamentów. W obecnym systemie prawnym wiceministrowie mają praktycznie autonomię przy zatrudnianiu dyrektorów departamentów. Ministrowie raczej uznają tę autonomię. Pod względem formalnym, a także w praktyce wiceminister musi „negocjować” dobór kandydatów z dyrektorem generalnym; w praktyce ten drugi nie ma dosyć siły, by się sprzeciwić, bo sam jest uzależniony od poparcia ministra. Z wywiadów z kilkoma dyrektorami generalnymi wynika, że oni przeważnie jedynie zatwierdzają wnioski personalne wiceministrów. Z kolei autonomia wiceministrów jest zwykle przekazywana na niższe szczeble hierarchii – dyrektorom i wicedyrektorom departamentów, mogą oni bowiem sami dobierać sobie współpracowników.


Osłabienie pozycji dyrektora generalnego

4�

Należy tu zauważyć, że partie polityczne rzadko angażują się bezpośrednio w obsadzenie stanowisk poniżej szczebla wiceministrów i poza gabinetami politycznymi ministrów. W tych jednak przypadkach, w których partie interweniują, robią to pośrednio – poprzez wiceministrów.Zbadano hipotezę stawianą w niektórych pracach poświęconych patronatowi politycznemu (Grzymala-Busse 2007, O’Dwyer 2006), zgodnie z którą partie nagradzają swoich zwolenników nominacjami na stanowiska niekierownicze lub na szefów takich komórek, co prowadzi do rozrostu administracji. Dyrektorzy generalni oraz dyrektorzy departamentów istotnie odbierają od czasu do czasu telefony od posłów lub też zdarza się, że minister przekazuje im życiorys preferowanego kandydata. Z wywiadów wynika jednak, że raczej nie są wywierane większe naciski w sprawie powoływania określonych kandydatów na stanowiska niższego szczebla. Można zatem powiedzieć, że interwencjonizm w polityce kadrową ze strony partii politycznych w Polsce zasadniczo się nasilił, przy czym odnosi się on raczej do najwyższych szczebli hierarchii ministerialnych i jest sprawowany pośrednio poprzez wiceministrów (zob. Meyer-Sahling 2006).

Przed reformą z roku 2006 Szef Służby Cywilnej odgrywał ważną rolę przy doborze kadr – odpowiadał bowiem za zorganizowanie procedury konkursowej. Zgodnie z zasadami obowiązującymi w służbie cywilnej z roku 1999 wakaty na stanowiskach dyrektorów podlegały ogłoszeniu. Zanim kandydaci ewentualnie zostali powołani, musieli się poddać egzaminowi i odbyć rozmowę kwalifikacyjną przed komisją złożoną z niezależnych ekspertów, dyrektorów generalnych i osób wyznaczonych przez premiera. Dzięki temu, że Szef Służby Cywilnej mógł mianować większą liczbę członków komisji konkursowej, odgrywał w całym procesie rolę kluczową. Procedurę tę stosowano w praktyce domomentu zmiany ustawy o służbie cywilnej w roku 2001. Wówczas to rolę Szefa Służby Cywilnej w procesie doboru kadr zaczął pomniejszać artykuł 144a11. Reforma służby cywilnej w roku 2006 doprowadziła w końcu do zniesienia Urzędu Służby Cywilnej i tym samym do usunięcia przeciwwagi, jaką zapewniał Szef Służby Cywilnej.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że w administracji rządowej w postkomunistycznej Polsce od dawna występuje układ złożonych podległości. Można by dowodzić, że likwidacja USC zmniejszyła liczbę zależności, jakim podlegają wyżsi urzędnicy i tym samym ograniczyła zagrożenie korupcją. Uczynienie stanowisk wiceministrów przedmiotem negocjacji koalicyjnych oznacza jednak, że ministrowie są podatni na utratę kontroli nad niektórymi obszarami formalnej odpowiedzialności, w praktyce bowiem niektórzy z wiceministrów tylko częściowo im podlegają. Rola dyrektorów generalnych i Szefa Służby Cywilnej nie polegała jedynie na zmniejszaniu personalizacji polityki kadrowej


Likwidacja USC

i zwiększaniu zdolności selekcyjnych systemu. Ich zadaniem było także zapobieganie autonomizacji poszczególnych sfer administracji rządowej. Z punktu widzenia zagrożenia korupcją ostatnia reforma i wynikająca z niej dynamika doboru kadr odniosły skutek przeciwny do zamierzonego. Zwiększony odsetek urzędników nowo przyjętych pochodzących z sektora publicznego i administracji publicznej nie tyle zmniejszył znaczenie złożonych podległości, ile zmienił ich kierunek. Interesy prywatne i grupy interesu zostały bowiem zastąpione partiami politycznymi i ich układami, a ich rola wzrosła.

4.�. Proces selekcji a polityka kadrowa wobec wyższych stanowisk państwowych: wybieranie uczciwości i kompetencji

Trzecia strefa zagrożenia korupcją obejmuje mechanizmy selekcyjne i zdolność systemu zarządzania kadrami do wykrywania potencjalnie nieuczciwych urzędników w punkcie wejścia do systemu lub zniechęcania ich do ubiegania się o eksponowane stanowiska. Porównanie systemu obecnie funkcjonującego z tym przewidzianym ustawą o służbie cywilnej z 1999 roku pozwala natychmiast zauważyć, że zdolność selekcyjna została znacznie zmniejszona. Jest to głównie wynikiem obniżenia oczekiwań zawodowych wobec kandydatów, złagodzenia procedury egzaminacyjnej na szczeblu dyrektorów oraz niejasności zasad konkursów na stanowiska wyższego szczebla.

Żadnej selekcji nie podlegają w zasadzie wiceministrowie, nie ma bowiem żadnych konkretnych norm czy procedur, które kandydaci musieliby spełniać lub którym musieliby się poddać. Sytuacja nie uległa zmianie od czasu transformacji ustrojowej. Podobny mechanizm obowiązuje w stosunku do członków gabinetów politycznych.

W przypadku dyrektorów generalnych, dyrektorów departamentów i wicedyrektorów różnica polega na tym, że muszą oni należeć do państwowego zasobu kadrowego – rejestru kandydatów na wysokie stanowiska państwowe ustanowionego w 2006 roku. Aby zostać członkiem państwowego zasobu kadrowego, kandydaci muszą złożyć pisemny egzamin, któremu muszą poddawać się co 10 lat. Muszą mieć ponadto ukończone studia wyższe oraz co najmniej trzyletni staż pracy zawodowej, niekoniecznie w sektorze publicznym. Oznacza to, że absolwenci uczelni wyższych nie mogą natychmiast zostać przyjęci do państwowego zasobu kadrowego. Egzamin, przeprowadzany przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej, składa się z jednodniowego testu pisemnego obejmującego sprawdzenie wiedzy z zarządzania, umiejętności technicznych oraz znajomości co najmniej jednego języka obcego spośród języków roboczych Unii Europejskiej.


Brak procedur selekcyjnych na stanowiska wiceministrów

4�

Standardową ścieżką dostępu do państwowego zasobu kadrowego jest egzamin. Urzędnicy mogą też zostać do niego przyjęci automatycznie, o ile są mianowanymi urzędnikami służby cywilnej od co najmniej pięciu lat lub jeśli mają stopień doktora. Jak widać, zmiana z 2007 roku (która usunęła pierwotny wymóg posiadania co najmniej pięcioletniego doświadczenia zawodowego, ponownego poddawania się egzaminowi co trzy lata i przystępowania do egzaminu przez osoby z doktoratem) obniżyła kryteria przyjmowania do zasobu kadrowego i zwiększyła jego wielkość z około 10 000 osób do aż 100 00012.

Wymóg przynależności do państwowego zasobu kadrowego sugeruje, że kandydaci na stanowiska dyrektorów podlegają przynajmniej jakiejś formie selekcji i oceny kwalifikacji. Jak się wydaje, poprzeczka nie jestjednak ustawiona zbyt wysoko. Kandydaci mogą być rekrutowani wszystkimi możliwymi kanałami zarówno w ramach służby cywilnej, jak i poza jej obrębem. Co więcej, o jednodniowym egzaminie przeprowadzanym przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej nie bardzo można powiedzieć, że dogłębnie sprawdza wiedzę i umiejętności kandydatów, nawet jeśli tylko około 50% zdających pomyślnie złożyło egzamin w pierwszej jego edycji.

Jedna z głównych wad nowego systemu wynika z wprowadzenia przepisu przejściowego, zgodnie z którym wszystkie osoby zajmujące stanowiska dyrektorskie w chwili wejścia ustawy w życie zostają przyjęte do państwowego zasobu kadrowego w sposób automatyczny. Ponieważ wielu dyrektorów zostało powołanych jako „pełniący obowiązki” (zob. wyżej), nigdy nie zdawali oni egzaminu ani nie przechodzili procedury konkursowej. Ten łagodny przepis przejściowy był dodatkowo nadużywany przez ministrów i wiceministrów, którzy powoływali zasoby rezerwowe pełniących obowiązki w obrębie swoich resortów na krótko przed wejściem ustawy w życie. W ten sposób urzędnicy ci zostawali automatycznie przyjęci do państwowego zasobu kadrowego. Wskutek tego co najmniej połowa osób nominowanych na stanowiska dyrektorskie i piastujących swoje urzędy jesienią 2007 roku nie przeszła nawet – bardzo łagodnej, jak się wydaje – procedury selekcyjnej przewidzianej w reformie z 2006 roku.

W roku 2006 służba cywilna charakteryzowała się znaczącym obniżeniem standardów. Testy, jakim musieli się poddać kandydaci na stanowiska dyrektorów, były mniej wymagające. Przed rokiem 2006 stanowiska takie były formalnie zarezerwowane dla mianowanych urzędników służby cywilnej i można je było obsadzać tylko po przeprowadzeniu konkursu. W odniesieniu do systemu selekcji oznaczało to, że zanim urzędnik mógł zostać dyrektorem generalnym lub dyrektorem departamentu, musiał uzyskiwać kolejne stopnie zawodowe.


Zmiany zasad rekrutacji

Bardziej rygorystyczne procedury przed 2006 r.

Aby zostać mianowanym urzędnikiem służby cywilnej, urzędnicy muszą w ciągu sześciu miesięcy (obecnie okres ten skrócono do trzech miesięcy) od pierwszego przyjęcia do pracy zdać test, następnie odbyć co najmniej dwuletni staż i dopiero wówczas złożyć podanie o tzw. procedurę egzaminacyjną. Egzamin taki jest bardziej wymagający od egzaminu do państwowego zasobu kadrowego i obejmuje pisemny test z wiedzy i umiejętności, test ogólnej sprawności psychologicznej i zdolności analitycznych oraz odrębny egzamin z języka obcego. Kandydaci, którzy zdobędą określoną minimalną liczbę punktów, zostają następnie uszeregowani według liczby zdobytych punktów. Na ograniczoną liczbę stałych stanowisk w służbie cywilnej ogłaszaną co roku zostają mianowane osoby, które zdobyły najwyższą liczbę punktów.

Z perspektywy oceny zagrożenia korupcją należy stwierdzić, że postępowanie egzaminacyjne i konkursowe oparte na ustawie o służbie cywilnej z roku 1999 wyglądało wzorcowo. Kandydaci na stanowiska wyższego szczebla byli bowiem poddawani rygorystycznej selekcji i testom kwalifikacyjnym13. Konkursy na wyższe stanowiska bodaj nigdy jednak nie funkcjonowały tak, jak pierwotnie przewidziano. Postępowanie to zwykle uważano za zbyt uciążliwe i czasochłonne. Premierzy i ministrowie starali się więc obejść wymagania systemu selekcji. Co więcej, postępowanie konkursowe rodziło często konflikty pomiędzy premierem i ministrami a Szefem Służby Cywilnej dotyczące zakresu obowiązków i ogłoszeń o konkursach – ci pierwsi byli bowiem często zainteresowani pomaganiem „swoim” kandydatom.

Najczęstszym sposobem obchodzenia postępowania konkursowego było powoływanie osób pełniących obowiązki, które następnie przystępowały do konkursu jako kandydaci wewnętrzni i mieli wszelkie dane po temu, by wygrać. W 2004 roku największy odsetek konkursów wygrali właśnie pełniący obowiązki (Czaputowicz 2005). Co więcej, w tej sytuacji inni kandydaci uważali konkursy za nieobiektywne i byli mniej skłonni składać podania. W rezultacie zdarzało się, że do konkursu na obsadzenie wolnego stanowiska dyrektorskiego przystępowało zaledwie kilku kandydatów. Prawdą jest, że choć przed rokiem 2006 rządy próbowały obchodzić system selekcji i zmniejszać jego konkurencyjność, to jednak wymóg prawny uczestniczenia w postępowaniu konkursowym oznaczał, że dyrektorzy mieli obowiązek wykazywania się kwalifikacjami także w jakiś czas po nominacji. Podlegali w tym względzie Urzędowi Służby Cywilnej – organowi w zasadzie niezależnemu od nacisków politycznych.

Z punktu widzenia zagrożenia korupcją taki rozwój wypadków oznacza dalsze łagodzenie systemu selekcji i coraz większą podatność systemu kadr na korupcję. Obecna praktyka sugeruje w istocie, że rozbudowany państwowy zasób kadrowy niekoniecznie musi prowadzić do podaży


Luki prawne przed 2006 r.

4�

lepiej wykwalifikowanych kandydatów. Z opinii urzędników ministerialnych oraz kierowników państwowego zasobu kadrowego wynika, że najlepiej wykwalifikowani kandydaci są już zatrudnieni w agencjach centralnej lub terenowej administracji rządowej, zaś ci, którzy mogliby się ubiegać o konkretne stanowiska i mają po temu odpowiednie kwalifikacje, niekoniecznie chcą podejmować pracę w administracji. W przyszłości więc prawdopodobna jest dalsza erozja systemu selekcji.

4.4. Wyrabianie opinii a polityka kadrowa wobec wyższych stanowisk państwowych: krótkoterminowe obawy i długoterminowe perspektywy

Czwarta strefa zagrożenia korupcją dotyczy zachęcania urzędników do wyrabiania sobie opinii ludzi uczciwych i kompetentnych. W badaniach założono, że krótkie okresy zajmowania stanowiska zmuszają nominatów do myślenia o dniu po dymisji i tym samym zwiększają ich skłonność do przyjmowania propozycji o charakterze korupcyjnym. I przeciwnie – jeśli urzędnicy mogą się spodziewać dłuższego okresu zajmowania stanowiska (poprzez uzyskanie gwarancji zatrudnienia lub inne możliwości rozwoju zawodowego), to zaczynają myśleć w dłuższej perspektywie i rozwija się w nich motywacja do wyrabiania sobie opinii ludzi uczciwych i kompetentnych. To zaś może im się z nawiązką zwrócić w przyszłości.

Perspektywa długoterminowa nie ogranicza się jedynie do urzędników służby cywilnej cieszących się gwarancją zatrudnienia, lecz ma także znaczenie dla nominatów politycznych. Analiza czynników, które zachęcają urzędników do wyrabiania sobie opinii ludzi uczciwych i kompetentnych, pozwoliła poczynić rozróżnienie między ramami formalnoprawnymi – konkretnie zaś regułami rządzącymi zwalnianiem ze stanowisk i następnie podejmowaniem zatrudnienia – a rzeczywistą praktyką w dziedzinie zwolnień i ścieżkami kariery po zakończeniu pracy w administracji.

Z perspektywy formalnoprawnej wynika, że od czasu reformy służby cywilnej w roku 2006 pewność zatrudnienia w przypadku urzędników wyższego szczebla jest mniejsza14. Wiceministrowie mogą zostać zdymisjonowani w dowolnym czasie bez podania powodów, przy czym zasada taka obowiązuje już od 1989 roku. Dyrektorzy generalni, dyrektorzy i wicedyrektorzy departamentów także mogą zostać zwolnieni ze stanowisk w dowolnym czasie. Dyrektorzy, którzy są także urzędnikami służby cywilnej, zostają następnie ponownie włączeni do służby cywilnej, podczas gdy inni są zmuszeni sami zatroszczyć się o zatrudnienie. Jak zatem widać, tylko niektórzy urzędnicy na szczeblu dyrektorów cieszą się długoterminową ochroną zatrudnienia. W istocie nawet mianowanie na stanowisko kierownika jednostki może zostać


Tworzenie długoterminowych horyzontów czasowych

wycofane w dowolnym czasie, przy czym po utracie stanowiska osoby takie byłyby na nowo zaklasyfikowane albo jako urzędnicy służby cywilnej, albo jako pracownicy służby cywilnej z umową na czas nieokreślony.

Najbardziej niepewni swojego stanowiska są wiceministrowie i dyrektorzy nieurlopowani ze służby cywilnej. Na podstawie posiadanych materiałów trudno jest wyciągać ogólne wnioski, z wywiadów wynika jednak, że przynajmniej niektórzy wiceministrowie mają szansę kontynuowania kariery politycznej po dymisji. Sekretarze stanu w wielu przypadkach nadal sprawują mandat poselski. Stanowisko wiceministra – jeśli uwzględni się jego włączenie do umów koalicyjnych – jest atrakcyjne dla politycznych i partyjnych karierowiczów i postrzegane jako trampolina do zaspokajania ambicji politycznych w przyszłości. Ma to miejsce szczególnie w przypadku kandydatów popieranych przez partie, którym nie udało się zdobyć miejsca w parlamencie.

Perspektywa w przypadku wiceministrów niekoniecznie więc okazuje się krótkoterminowa, zwłaszcza jeśli uwzględnić to, że mogą oni kontynuować karierę polityczną w przyszłości. Wspominano o tym w wywiadach, lecz wymaga to także innych dowodów – a więc i dalszych badań. Dane statystyczne publikowane przez Sejm dowodzą, że kariery polityczne posłów są bardzo krótkie. Na 460 posłów zasiadających obecnie w Sejmie 268 zostało wybranych po raz pierwszy w 2005 roku, a tylko 76 zostało wybranych ponownie więcej niż jeden raz (zob. wykres 4)15. Wynika stąd, że szanse zrobienia kariery politycznej trwającej dłużej niż osiem lat wynoszą około 15–20%. A zatem wiceministrowie po krótkim okresie piastowania stanowiska mogą nie mieć możliwości kontynuowania kariery politycznej w parlamencie. Motywacja, by „wykorzystać” stanowisko wiceministra do wsparcia swojej kariery politycznej, może więc być ograniczona. Z kolei potrzeba zaplanowania przyszłej kariery stwarza zagrożenie korupcją.

W przypadku dyrektorów generalnych, dyrektorów i wicedyrektorów departamentów sytuacja przedstawia się podobnie, chyba że są oni mianowanymi urzędnikami służby cywilnej. Mają wówczas większą motywację do wyrabiania sobie opinii ludzi uczciwych i kompetentnych. Sytuacja dyrektorów niebędących mianowanymi urzędnikami służby cywilnej jest natomiast dużo mniej pewna i dlatego są oni bardziej skłonni do wykorzystywania stanowiska w celu znalezienia innej pracy. Zagrożenie korupcją stało się więc największe na tym właśnie szczeblu hierarchii ministerialnej.


Niestabilność zawodowa

Niski poziom reelekcji posłów

4�

Wykres 4. Perspektywy kariery politycznej polskich posłów w 2005 roku

300

250

200

150

100

50

0

Lic

zba

posł

ów

0(od 2005)

1(od 2001)

2(od 1997)

3(od 1993)

4(od 1991)

5(od 1989)

6(od 1986)

268

116

3622

10 7 1

Liczba reelekcji

Liczba posłów

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Sejmu.

Na zakończenie tej części można stwierdzić, że w ostatnich latach zagrożenie korupcją wzrosło we wszystkich czterech strefach zagrożenia dotyczących zarządzania kadrami. Wiele elementów reformy służby cywilnej z roku 2006 przyjęto w imię zwiększenia elastyczności przy obsadzaniu stanowisk, poszerzenia zakresu uznaniowości kierowników przy wynagradzaniu za osiągnięcia w pracy oraz podniesienia poziomu kontroli politycznej nad personelem i procesem stanowienia polityki. Partie rządzące mogły istotnie zwiększyć swoją kontrolę nad personelem – jeśli głębsze upolitycznienie utożsamić z większą kontrolą polityczną. Z perspektywy zagrożeń korupcyjnych należy jednak stwierdzić, że strategia taka pociąga za sobą znaczące kompromisy. Jak wynika z analizy, jest rzeczą dyskusyjną, czy reforma systemu kadr w kierunku większej elastyczności i głębszego upolitycznienia ministerstw istotnie wzmocniła kontrolę polityczną nad administracją rządową. Na podstawie przedstawionej charakterystyki układu złożonych podległości można stwierdzić, że w warunkach rządu koalicyjnego istnieją poważne ograniczenia skutecznej kontroli. Zwiększona elastyczność może więc prowadzić do niezamierzonych konsekwencji. Przejęcie kontroli nad rekrutacją i selekcją kadr jest zaledwie pierwszym krokiem w procesie zarządzania w administracji rządowej. W kolejnej części raportu zostanie więc omówione zagrożenie korupcją tkwiące w zarządzaniu procesem stanowienia polityki, czyli w okresie następującym po obsadzeniu stanowisk urzędnikami.


Upolitycznienie personelu a ryzyko korupcji

�. Zagrożenie korupcją a zarządzanie

procesem stanowienia polityki

w administracji rządowej

W tej części skoncentrowano się na zarządzaniu procesem stanowienia polityki. Starano się dowieść, że – z perspektywy poszczególnych ministerstw – zagrożenie korupcją w tym obszarze w zasadzie utrzymało się na stosunkowo wysokim poziomie. Jest to dość zaskakujące, jeśli zważyć, że rząd PiS i jego poprzednicy wprowadzili szereg reform, (np. reguły dotyczące lobbingu i ocen skutków regulacji), które mogłyby zmniejszyć zagrożenie korupcją. Stwierdzono jednak, że zmiany w zasadach formalnych często nie są wprowadzane w życie albo są w różnych ministerstwach, a nawet w obrębie jednego ministerstw, stosowane niekonsekwentnie. Nowe zasady formalne miały więc jak dotychczas niewielki wpływ na rzeczywistą praktykę stanowienia polityki w różnych kwestiach.

Zbadano ponadto zakres, w jakim niedostateczne zinstytucjonalizowanie procesu stanowienia polityki można przypisać strategii kadrowej ostatnich rządów, w szczególności od roku 2005. Stwierdzono, że upolitycznienie administracji rządowej w dużym stopniu przeszkodziło w instytucjonalizacji procesu stanowienia polityki. Przy uwzględnieniu licznych niekonsekwencji w zarządzaniu procesem stanowienia polityki zaobserwowanych w różnych ministerstwach, zachwiania struktury oraz zależności wzorców zarządzania od indywidualnych osób, a także ogólnej preferencji dla personalnych form koordynacji i kontroli, starano się dowieść, że upolitycznienie zarządzania kadrami stanowi wiarygodne wyjaśnienie trudności, jakie pojawiają się przy zapewnianiu skutecznego funkcjonowania ram formalnoprawnych. Dalsze rozważania poświęcono więc szczegółowemu przedstawieniu tych argumentów.

�.1 Ograniczanie uznaniowości: formalizacja zakresu odpowiedzialności a postrzeganie autonomii przez urzędników

Uznaniowość jest warunkiem koniecznym pojawienia się korupcji. Przy uwzględnieniu konieczności delegowania uprawnień we współczesnych rządach mechanizmem o fundamentalnym znaczeniu, ograniczającym uznaniowość i tym samym powiązanym z problemem korupcji w tej strefie, jest sformalizowanie, uszczegółowienie i ograniczenie zakresu odpowiedzialności urzędników. Tam, gdzie proces ten został przeprowadzony nieprawidłowo, uznaniowość staje się nieprzewidywalna,

Jak zmniejszyć dyskrecjonalność urzędniczą

�1

co stwarza warunki dla rozwoju korupcji. Zbadano więc, w jaki sposób zostały sformalizowane zakresy odpowiedzialności urzędników ministerialnych oraz w jakim stopniu w wykonywaniu swoich zadań mieli oni poczucie autonomii.

Zakresy odpowiedzialności ministerstw zostały określone w ustawie o Radzie Ministrów z 1996 roku i ustawie o działach administracji rządowej z 1999 roku. Akty te określają szeroki zakres działalności rządu oraz podział funkcji pomiędzy ministerstwami. Za przydzielanie funkcji i określanie granic działów w gestii poszczególnych ministerstw jest formalnie odpowiedzialny premier. Ustawa o Radzie Ministrów określa także częściowo wewnętrzną strukturę ministerstw i odróżnia departamenty merytoryczne, zajmujące się stanowieniem polityki, od biur, które świadczą usługi na rzecz całego resortu i którymi kieruje dyrektor generalny. Zgodnie z tym podziałem ustawa wymaga, by w ministerstwach zostały powołane różne departamenty, odpowiedzialne zarówno za sprawy personalne i prawne, jak i za kwestie integracji z Unią Europejską oraz sprawy budżetowe. Oprócz tego w statutach ministerstw zostały określone funkcje i stosunki podległości wiceministrów i departamentów. Z kolei na poziomie departamentów są opracowywane wewnętrzne przepisy określające zakres działania poszczególnych departamentów, jednostek organizacyjnych oraz ich personelu.

W praktyce jednak ministrowie mają znaczną autonomię w kształtowaniu swoich ministerstw, przy czym są w pewnym stopniu ograniczeni polityką koalicyjną. Mimo to w kwestii rozdzielania obowiązków cieszą się oni zwykle szerokim zakresem swobody. Kiedy w 2006 roku została sformowana większościowa koalicja pod przewodnictwem J. Kaczyńskiego, wówczas np. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zmieniło przydział zadań w ten sposób, że wiceministrowie „reprezentujący” Samoobronę otrzymali mniej funkcji. Autonomię w kwestii projektowania przepisów w granicach ich zakresów działania mają ponadto wiceministrowie i dyrektorzy departamentów.

Z przeprowadzonych wywiadów wynika, że w określaniu i interpretowaniu zakresów działania w całym rządzie, a nawet w poszczególnych ministerstwach, panuje wielka różnorodność. Czasami – jak np. przy badaniu zgodności rządowych projektów ustaw z ustawodawstwem wspólnotowym w ramach UKIE – zakresy odpowiedzialności są wyraźnie określone, a pewne zadania są powierzane określonym specjalistom. W takich przypadkach prace urzędników mogą przebiegać w sposób płynny. Decyzja o tym, by powierzać zadania pracownikom danego departamentu, należy w zasadzie do jego dyrektora i jest zwykle powodowana koniecznością dotrzymania bardzo krótkich terminów realizacji.

Zagrożenie korupcją a zarządzanie procesem stanowienia polityki w administracji rządowej

Formalizacja obowiązków

Ogólny obraz, jaki wyłania się z wywiadów, dowodzi, że urzędnicy cieszą się szeroką autonomią w zakresie sposobu wykonywania obowiązków. Jest ona szczególnie szeroka na poziomie operacyjnym – urzędnicy mają często zupełną swobodę w kwestii zorganizowania własnej pracy. Autonomia operacyjna mogła być nawet większa przed rokiem 2005, kiedy to – zwłaszcza za rządów J. Buzka – wyższym urzędnikom podano ogólne cele polityczne i cele reform praktycznie do samodzielnego opracowania. Przykładem może tu być rozwiązanie Ministerstwa Łączności przez Ministerstwo Gospodarki oraz wdrażanie reformy podziału terytorialnego przez wiceministra w MSW16. Mianowanie wiceministrów mogących wziąć odpowiedzialność za dowolną dziedzinę, których obowiązki sprowadzają się w zasadzie do konkretnych zadań politycznych czy związanych z wdrożeniem, było powszechne w latach 90. XX wieku. Można je nawet uznać za część polskiej kultury administracyjnej.

Zakres autonomii jest zróżnicowany na poszczególnych poziomach hierarchii ministerialnej. Wiceministrom pozostawia się zwykle zakres swobody szerszy niż dyrektorom. Kilku dyrektorów generalnych zwróciło uwagę na to, że wprawdzie ustawa o służbie cywilnej określa ich funkcje i obowiązki, jednak w konkretnych sprawach związanych z ich pracą pozostaje wiele miejsca na swobodną interpretację.

Uderzające było to, że żaden z rozmówców nie poskarżył się na brak autonomii w swojej pracy. Z perspektywy zagrożenia korupcją główne ryzyko kryje się tu w wyraźnej rozbieżności pomiędzy sformalizowaniem zadań a przekonaniem urzędników, że mają oni dużą swobodę interpretacji swoich zadań.

Przyznanie autonomii urzędnikom, by mogli sami decydować o sposobie osiągnięcia wyznaczonych celów, niekoniecznie jest czymś złym. W ramach programu „nowego publicznego zarządzania” rozpowszechnionego w stabilnych demokracjach zachodnich od ponad 20 lat propaguje się hasło „pozwólcie kierownikom kierować”. W badaniu sprawdzono więc, w jaki sposób urzędnicy naprawdę korzystają z przyznanej autonomii oraz w jakim zakres są oni aktywnie zaangażowani w proces stanowienia polityki.

Zgodnie z rozpowszechnionym poglądem personel ministerstw – począwszy od dyrektora, a zwłaszcza od kierownika jednostki – jest defensywny, bierny i zasadniczo bezwolny. Jest to niewątpliwie odbiciem kultury administracyjnej ze schyłkowego okresu ustroju komunistycznego. Brak inicjatywy w kwestii tworzenia i obsadzania nowych stanowisk przez dyrektorów, wicedyrektorów i personel niższego szczebla jest czasami wykorzystywany jako uzasadnienie wymiany kadr.


Pragmatyczność wiceministrów

Brak inicjatywy na niższych szczeblach

��

Znaleziono niewiele dowodów potwierdzających przedstawioną hipotezę. Stwierdzono natomiast wśród stałego personelu ministerstw duże zainteresowanie aktywnym współtworzeniem procesu stanowienia polityki oraz konstruktywnym korzystaniem z przyznanej autonomii. Zainteresowanie to dało się zaobserwować zarówno wśród nominatów politycznych, jak i wśród urzędników z długim stażem pracy w administracji rządowej (młodszych i starszych). Z myślą o rozwiązaniu problemów pozostających w gestii danych departamentów niektórzy dyrektorzy nieformalnie przeznaczyli nawet połowę czasu pracy w departamencie na pracę koncepcyjną, nastawioną na realizację celów długofalowych. W praktyce jednak w większości przypadków krótkoterminowy plan działania ministrów nie pozwolił na osiągnięcie celu. Urzędnicy stwierdzili też, że często chcieli zasugerować zmiany w zastanych stanowiskach, byli jednak ograniczeni istniejącymi procedurami. Ponieważ do ich obowiązków należy monitorowanie tych procedur, bardziej od większości personelu są oni świadomi tego, że możliwe są jedynie zmiany stopniowe.

Stwierdzono ponadto, że dyrektorzy, wicedyrektorzy i kierownicy jednostek – zwłaszcza ci z długim stażem pracy w ministerstwie – zgłaszają pomysły rozwiązań kwestii drobniejszych, często mających swe źródło w ich najbliższym otoczeniu. Dyrektorzy generalni np. przygotowywali nowe zasady oceniania wydajności pracy w jednym z ministerstw lub opracowywali mechanizmy mające usprawnić przyznawanie premii przez dyrektorów. Podobne przykłady znajdywano w resortach tak różnych, jak zdrowie, transport, finanse i środowisko. Dyrektorzy i urzędnicy kolejnego szczebla w hierarchii starają się więc odbierać sygnały z najbliższego otoczenia i na nowo wprowadzać je do procesu stanowienia polityki.

Takie podejście do procesu stanowienia polityki różni się od podejścia stosowanego przez większość wiceministrów. Najczęściej obejmują oni urząd ze z góry ustaloną listą spraw, jakie chcą przeprowadzić. To oni więc stają się głównymi inicjatorami zmian w zasadach postępowania w ramach ministerstw. Ich podejście ma silniejsze motywy polityczne ze względu na to, że obejmują oni stanowisko po to, „by załatwić sprawy”. W konsekwencji zmiany kadrowe na szczeblu dyrektorów i wicedyrektorów coraz bardziej motywują ich do działania na rzecz zmian w obowiązujących stanowiskach. Ceną za to jest otrzymywanie mniejszej liczby sygnałów z bezpośredniego otoczenia osoby zajmującej się w ministerstwie zmianami stanowisk.

Wpływ upolitycznienia kadr na formalizowanie obowiązków związanych ze stanowieniem polityki oraz na subiektywną autonomię wyższych urzędników ma ponadto jeszcze inny charakter. Nacisk na rozwiązywanie


Wpływ nominacji politycznych

problemów w krótkim czasie prowadzi do przywiązywania większej wagi do stanowienia polityki zorientowanego bardziej na wyniki niż na zasady. Powoływanie urzędników mogących wziąć odpowiedzialność za dowolną dziedzinę zaprzecza więc wysiłkom zmierzającym do sformalizowania i ograniczenia zakresów odpowiedzialności urzędników na szczeblu wiceministrów, ale coraz częściej także na szczeblu dyrektorów. Z punktu widzenia zapobiegania korupcji w rządzie układ taki przynosi skutki odwrotne do zamierzonych. Upolitycznienie kadr i pozostałości procesu transformacji w ogólniejszym sensie mogły jednak stworzyć warunki sprzyjające wprowadzeniu reform w stylu nowego publicznego zarządzania w stopniu większym niż te, jakie panują w większości krajów europejskich.

Można wyciągnąć wniosek ogólny, że zakresy odpowiedzialności urzędników podlegają wprawdzie rutynowej formalizacji, lecz reguły formalne nie przeszkadzają urzędnikom uważać, że w swojej pracy cieszą się oni szeroką autonomią. Z perspektywy zagrożenia korupcją największe ryzyko jest związane z tym, że reguły formalne są interpretowane dość swobodnie, co stwarza warunki dla dużej uznaniowości. Zmiana rządu w 2005 roku niewiele w tym względzie zmieniła. Tak czy inaczej, upolitycznienie zarządzania kadrami sprawia, że brak sformalizowania i preferencje w kierunku korzystania z autonomii w procesie stanowienia polityki dają się silniej odczuć.

�.2 Stanowienie polityki a układ złożonych podległości: utracone w sieci koordynacji

Układ złożonych podległości na poziomie zarządzania procesem stanowienia polityki może rodzić zagrożenie korupcją, wyżsi urzędnicy mogą bowiem wykorzystywać spory między pryncypałami. Zbadano więc potrzeby koordynacyjne urzędników wyższego szczebla w procesie stanowienia polityki. Jak stwierdzono, zagrożenie korupcją powstaje na skutek rozbicia rządu na konkurujące ośrodki koordynujące kierunki działania. Także reguły polityki koalicyjnej stawiają wyższych urzędników wobec różnych wyzwań. Ryzyko to nie zwiększyło się w zasadzie w ostatnich latach, natomiast od 2005 roku pozostało raczej niezmienione.

Fragmentacja procesu podejmowania decyzji w obrębie rządu nie wynika w sposób jednoznaczny z ram formalnoprawnych. Reguły i procedury mające zastosowanie w tym procesie zostały określone przede wszystkim w ustawie o Radzie Ministrów z 1996 roku oraz w regulaminie pracy Rady Ministrów z 2002 roku. Na mocy tych aktów zostały ustanowione organy koordynujące, takie jak Kancelaria Prezesa Rady Ministrów oraz Rządowe Centrum Legislacji. W dokumentach przewidziano także


Fragmentaryzacja rządu

��

powołanie komitetów międzyresortowych oraz określono procedurę konsultacji poprzedzającą przyjęcie projektu aktu prawnego przez rząd i przedłożenie go Sejmowi. Łącznie reguły te mają wspierać opracowywanie spójnych stanowisk rządowych17.

W praktyce jednak – jak stwierdzono – rządy były i są zmuszone opanowywać tendencje odśrodkowe. Polegają one na tym, że urzędnicy w ministerstwach muszą uwzględniać żądania i interesy różnych organów o ambicjach koordynacyjnych oraz stale mieć na względzie współzawodnictwo między nimi. Od wszystkich ministerstw i ich departamentów wymaga się, aby swoje projekty ściśle koordynowały z Ministerstwem Finansów. Jego uprawnienia wprawdzie zmieniały się w czasie, jednak ścisłej koordynacji wymagają niezmiennie kwestie budżetowe oraz wydatki. W wywiadach opisywano jednak stosunki z Ministerstwem Finansów jako trudne, a nawet napięte. W szczególności dotyczyło to innych organów spełniających funkcję koordynacyjną, takich jak UKIE i Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.

Dwoma organami koordynującymi w obrębie rządu są – jak wspomniano – Urząd Komitetu Integracji Europejskiej oraz Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. W praktyce znaczenie UKIE zmalało wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku, wcześniej jednak Urząd był kluczowym organem koordynującym odpowiedzialnym za harmonizację prawa krajowego z wspólnotowym dorobkiem prawnym (Zubek 2005.) Funkcjonowanie UKIE zostało ostatnio włączone w zakres odpowiedzialności Ministerstwa Spraw Zagranicznych, co dodatkowo pomniejszyło rangę Urzędu i wywołało napięcia między urzędnikami ministerstwa a personelem UKIE. Urząd zachował swoje uprawnienia w zakresie koordynowania zadań związanych z Unią Europejską, w tym badania zgodności projektów polskich aktów prawnych z prawem wspólnotowym. Nie jest już jednak organem kierującym konsultacjami międzyresortowymi (zob. też Kamińska 2007).

Zadania UKIE związane z Unią Europejską zostały w pewnym zakresie przejęte przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Zostało ono utworzone po zmianie rządu w 2005 roku, wcześniej dział ten stanowił część Ministerstwa Gospodarki. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zajmuje się obecnie koordynowaniem wydatkowania środków z Europejskiego Funduszu Strukturalnego i Funduszu Społecznego. Czyni to z niego ważnego partnera dla niemal wszystkich innych resortów, kontroluje ono bowiem dostęp do finansowego wsparcia Wspólnoty.

Ministerstwa mają ponadto obowiązek koordynowania swoich projektów z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów. Należy jednak zaznaczyć, że


Kluczowa pozycja ministra finansów

Wzrost znaczenia MRR

Znaczny wpływ UKIE

Kancelaria oraz sam premier odgrywają w koordynowaniu prac rządu rolę dużo mniej aktywną niż instytucje wymieniono powyżej. Wynika to z ograniczeń nałożonych na szefa polskiego rządu, których nie mają np. premierzy Węgier czy Niemiec. Za rządów PiS starano się wzmocnić rolę centrum rządu, czego skutkiem było powołanie w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów różnych grup zadaniowych. Z jednej strony zyskały one pewne znaczenie jako siły koordynujące i mobilizujące, z drugiej jednak możliwości wniesienia przez nie znaczącego wkładu do stanowienia polityki są niewielkie. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nadal więc nie ma narzędzi do skutecznego integrowania polityki rządu, podobnie zresztą jak działające przy niej Rządowe Centrum Legislacji (RCL). Ministrowie uznają wprawdzie znaczenie tej instytucji – wszystkie projekty aktów prawnych muszą bowiem przejść przez RCL, gdzie są poddawane kontroli zgodności z ustawodawstwem krajowym – nie służy ono jednak skuteczniejszemu integrowaniu polityki rządu.

Możliwość powstawania układu złożonych podległości zwiększa się także w związku z tym, że ministrowie muszą w swoich działaniach uwzględniać instytucje administracyjne. Na poziomie stanowienia polityki w obrębie ministerstw urzędnicy muszą więc często brać pod uwagę układy koalicyjne, przy czym ograniczenie to jest najsilniej odczuwane na szczeblu ministrów, sekretarzy stanu i wiceministrów. Często bowiem pojawia się potrzeba uwzględnienia poglądów przywódców partii, a nie tylko premiera, którego zdanie liczy się jedynie w sytuacji, gdy jest on równocześnie przywódcą głównej partii koalicyjnej.

W procesie stanowienia polityki ministrowie i wiceministrowie biorą czasem pod uwagę opinie prezydenta. Od momentu jednak, kiedy A. Kwaśniewski zastąpił L. Wałęsę – zwłaszcza zaś od przyjęcia konstytucji w 1997 roku – rola prezydenta w stanowieniu polityki wewnętrznej uległa zmniejszeniu. Dysponuje on jedynie prawem weta wykorzystywanego częściej w okresach, w których prezydent i rząd reprezentują różne strony sceny politycznej. Za rządów PiS to źródło możliwych rozbieżności było w dużym stopniu zneutralizowane.

Dla dyrektorów z kolei istotne są relacje z posłami. Wraz ze swoimi wiceministrami dyrektorzy odgrywają ważną rolę w przedstawianiu polityki rządu podczas posiedzeń komisji parlamentarnych. Oznacza to, że to do nich są regularnie kierowane pytania posłów. Nie pozostaje to bez wpływu na proces stanowienia polityki.

Obowiązkiem wiceministrów, a zwłaszcza dyrektorów, ich zastępców i kierowników jednostek, jest ponadto koordynowanie działań z niższymi szczeblami administracji rządowej, a także z instytucjami spoza


Słaba rola KPRM

Koalicje powodem fragmentaryzacji

Decentralizacja vs fragmentaryzacja

��

trzonu ministerstw. W przypadku Ministerstwa Transportu jest to m.in. administracja drogowa, w przypadku Ministerstwa Edukacji – kuratorzy, a także organy lokalne i regionalne itd. Wiele ważnych reform instytucjonalnych końca lat 90. XX wieku, takich jak decentralizacja administracji publicznej czy reforma systemu oświaty, zwiększyło wymagania w zakresie koordynacji resortowej i wewnątrzrządowej stawiane pracownikom ministerstw18.

W rezultacie urzędnicy wyższego szczebla muszą spełnić szereg oczekiwań koordynacyjnych, co można porównać do posiadania wielu pryncypałów. Tym samym urzędnicy zyskują sposobność do wykorzystywania żądań zewnętrznych w celu zwiększenia wewnętrznej uznaniowości w procesie stanowienia polityki. Można dyskutować, w jakim zakresie taki układ w ramach systemu polityczno-administracyjnego ulegał w ostatnich latach zmianom. Być może zjawisko to należałoby traktować jako cykliczne (por. Raciborski/Wiatr 2005). Za rządów PiS próbowano np. wzmocnić rolę Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zmniejszyły się natomiast wpływy Ministerstwa Finansów. Prezydent pochodził ponadto z tej samej partii co główny partner koalicyjny. Wynika stąd, że spójność rządu rozbijają przede wszystkim układ koalicyjny oraz powoływanie dodatkowych organów odpowiedzialnych za koordynację wspólnotową.

Upolitycznienie kadr miało mniejszy wpływ na sytuację złożonych podległości niż na inne strefy zagrożenia w procesie stanowienia poli-tyki na szczeblu ministerialnym. Można twierdzić, że upolitycznienie może być sposobem na integrowanie tego procesu. Zaangażowanie urzędników wyższego szczebla w realizację programu partii rządzących może bowiem służyć jako czynnik spajający aparat rządowy. To jednak wymaga sprawowania scentralizowanej kontroli nad powoływaniem i odwoływaniem nominatów politycznych. Ta zaś nigdy nie istniała w odniesieniu do stanowisk wiceministrów, a w przypadku szczebla dyrektorów została zniesiona w 2006 roku. W praktyce okazuje się, że uczynienie kwestii obsadzania stanowisk wiceministrów przedmiotem negocjacji koalicyjnych, rosnąca autonomia wiceministrów przy obsadzaniu stanowisk dyrektorów oraz brak znaczącego czynnika integrującego w centrum przeniosły fragmentację rządu na poziom ministerialny. Nowe zasady doboru kadr opracowane po roku 2006 mogą więc zwiększać zagrożenie korupcją wynikające z układu złożonych podległości występującego w procesie stanowienia polityki.

Rotacja kadr oraz głębokie upolitycznienie mają ponadto konsekwencje bardziej praktyczne dla koordynowania polityki rządu. Duże zmiany personalne na wszystkich stanowiskach wyższego szczebla (do wicedyrektorów, a nawet kierowników jednostek) wiążą się


Ograniczona rola prezydenta

Problem fragmentaryzacji rządu

z tym, że urzędnicy potrzebują czasu na ponowne ustanowienie stałych kanałów dla międzyresortowych działań koordynacyjnych i konsultacyjnych. Konieczne jest bowiem nawiązanie nowych znajomości, gdyż po każdej zmianie rządu poszczególni urzędnicy są powoływani na różne stanowiska. Wskutek tego fragmentacja rządu i wywołane nią zagrożenie korupcją zostają – choćby tylko przejściowo – zwiększone.

�.� Wewnętrzne planowanie i monitorowanie: etapy procesu stanowienia polityki w ministerstwie

Wewnętrzne planowanie, monitorowanie i koordynacja leżą u podstaw zarządzania procesem stanowienia polityki w ministerstwach. Brak mechanizmów koordynacji pionowej i poziomej oraz brak sformalizowania oznaczają, że kontrola pozostaje głównie nieformalna, oparta na zaufaniu i interwencjach osobistych. Wskutek tego możliwa staje się także całkowita utrata nadzoru nad niektórymi ogniwami aparatu ministerialnego, co stwarza zagrożenie korupcją. Sprawdzono zatem, w jaki sposób ministrowie, wiceministrowie i dyrektorzy nadzorują podległy im personel oraz jak przedstawiają się ich relacje z przełożonymi. Zbadano także mechanizmy koordynacji poziomej, co pozwoliło określić, w jakim stopniu proces stanowienia polityki na poziomie poszczególnych ministerstw jest zintegrowany z nadrzędnymi celami politycznymi.

5.3.1. Mechanizmy kontroli i koordynacji pionowej

Na wszystkich szczeblach hierarchii ministerialnej urzędnicy cieszą się znaczną swobodą w zakresie projektowania mechanizmów wewnętrznej kontroli i koordynacji. Nie powinno więc zaskakiwać to, że w polskiej administracji rządowej kontrola wewnętrzna charakteryzuje się różnorodnością podejść, strukturalną chwiejnością i brakiem konsekwencji. Dotyczy to zarówno relacji pomiędzy ministerstwami, jak i sytuacji w obrębie poszczególnych resortów. Przepisy rządowe nie określają sposobu, w jaki ministerstwa powinny realizować swoje zadania oraz kierować procesem koordynacji. W ustawie o Radzie Ministrów z 1996 roku rozróżniono departamenty odpowiedzialne za realizację merytorycznych zadań ministerstwa oraz biura powołane do obsługi ministerstwa. Do ministrów należy natomiast decyzja co do hierarchii podległości, wymagań w zakresie konsultacji wewnętrznych i sprawozdawczości oraz procedur decyzyjnych. Analogiczne zadania powierzono również wiceministrom w obrębie ich działów oraz dyrektorom.


Koordynacja pionowa i pozioma

��

W rezultacie mechanizmy kontroli wewnętrznej i koordynacji albo pozostają niesformalizowane, albo są określone w sposób bardzo swobodny. W najlepszym przypadku różnią się one znacznie pomiędzy organami. W większości ministerstw głównymi narzędziami koordynacji są regularne spotkania ministra z wiceministrem. Dla ministra stanowią one okazję do tego, by przedstawić program działania, dla jego podwładnych zaś – by zdać sprawę z tego, co dzieje się w ministerstwie. Z formalnego punktu widzenia to minister kieruje resortem, może więc podejmować decyzje jednoosobowo. W praktyce jednak uderzające jest to, jak wielu ministrów i wiceministrów wskazuje na potrzebę podejmowania decyzji podczas posiedzeń kierownictwa większością głosów lub, o ile to możliwe, jednogłośnie. Prawidłowość ta jest bez wątpienia odbiciem reguł rządu koalicyjnego i uczynienia obsady stanowisk wiceministrów przedmiotem negocjacji koalicyjnych. W rezultacie kierownictwa ministerstw zamieniają się w minirządy, zamiast pozostać organami, nad którymi hierarchiczną kontrolę sprawuje minister.

Spotkania ministrów i wiceministrów niekoniecznie są planowane na określony dzień tygodnia. Na podstawie informacji z różnych ministerstw można stwierdzić, że są one równie często zwoływane ad hoc. Posiedzenia kierownictwa – czy jak się czasem mówi: politbiura – są w zasadzie ograniczone do szczebla ministrów, wiceministrów i dyrektorów generalnych. Tylko niewielu ministrów odbywało regularne spotkania z dyrektorami departamentów. Utartym zwyczajem jest zapraszanie na posiedzenie kierownictwa odpowiedniego dyrektora departamentu, który przedstawia sprawozdanie na temat projektu aktu prawnego. W systemie takim ministrowie na ogół bardzo mało wiedzą o tym, co się dzieje poniżej szczebla wiceministra. Można to uzasadnić tym, że ich uwaga jest skierowana na inne obszary, takie jak gabinet, partia i parlament. Dla procesu stanowienia polityki oznacza to jednak, że bezpośrednie otoczenie ministra jest naprawdę bardzo wąskie.

Głównymi osobami odpowiedzialnymi w ministerstwie za stanowienie polityki są wiceministrowie. Stanowią oni również w tym procesie pewien pomost między ministrem a departamentami. Podobnie jak ministrowie wiceministrowie mają zasadniczo wolną rękę, jeśli chodzi o metody kontroli i koordynacji w podległych im departamentach. Najpowszechniejszym sposobem koordynacji są nieformalne, doraźne spotkania dyrektorów i wiceministrów. W pewnych wypadkach wiceministrowie zapraszają na nie wicedyrektorów, jednak efektywność tych spotkań zależy często od liczby uczestników. W niektórych resortach – takich jak Ministerstwo Rozwoju Regionalnego – wprowadzono zmiany polegające na tym, że zaprasza się zastępców tylko wówczas, gdy są omawiane sprawy należące do zakresu ich obowiązków.


Nadmierna hierarchizacja

Rola wiceministrów

Na zakończenie należy podkreślić, że dyrektorzy kontrolują i koordynują pracę swoich departamentów głównie w sposób nieformalny i bezpośredni. W wywiadach powtarzano, że zwierzchnicy są otwarci na wszelkie sugestie czy uwagi swoich podwładnych. W większości przypadków nieformalna koordynacja i kontrola była sposobem stosowanym od zawsze – nie było więc powodu, by to zmieniać. Tłumaczono ponadto, że w departamentach niewielkich urzędnicy dobrze się znają – albo dlatego, że pracują ze sobą od dłuższego czasu, albo dlatego, że po zmianie rządu wspólnie rozpoczęli pracę w danej jednostce. W związku z tym formalne zebrania nie pasowałyby do panującego stylu pracy, który polega raczej na wzajemnym zaufaniu i dobrych stosunkach międzyludzkich.

Od tego nieformalnego stylu istnieją rzecz jasna pewne wyjątki, które stanowią jednocześnie dowód różnorodności i niekonsekwencji charakteryzujących zarządzanie procesem stanowienia polityki w Polsce. W niektórych resortach dyrektorzy starają się odbywać regularne spotkania ze swoimi zastępcami i kierownikami jednostek. O ich formalnym charakterze świadczy umieszczenie zapisu o nich w regulaminie departamentu. W praktyce jednak – jak stwierdzono – reguła ta jest często ignorowana. W innych przypadkach dyrektorzy wprowadzają bardziej wyrafinowane mechanizmy zarządzania i kontroli, wykorzystujące narzędzia informatyczne. Dyrektorzy określają więc zadania i cele pracowników oraz produkt, na którego temat ci mają przedstawić sprawozdanie. Niekiedy, np. w przypadku wewnętrznego audytu rządowego, dyrektorów trzeba było praktycznie zmusić do tego, by opracowali znormalizowane procedury kontroli personelu pracującego poza biurem – polityka otwartych drzwi w tym przypadku się nie sprawdziła. Bywało również, że dyrektorzy i wiceministrowie wprowadzali elektroniczne systemy zarządzania służące zracjonalizowaniu pracy. Prowadziło to – jak wspomniano w jednym z wywiadów – do odkrycia strategicznej roli sekretarek, które mogły zacząć przyjmować na siebie ważne zadanie monitorowania pracy. Z wywiadów jasno wynika, że wprowadzenie bardziej wyrafinowanych i równocześnie bardziej znormalizowanych mechanizmów kontroli i koordynacji nie jest jedynie kwestią wymagań związanych z danym stanowiskiem, lecz zależy także od umiejętności kierowniczych danego urzędnika wyższego szczebla.

5.3.2. Mechanizmy integracji i koordynacji poziomej

Obraz stosunkowo zwartej, acz nieformalnej sieci stosunków w przypadku koordynacji pionowej jest dużo mniej oczywisty w odniesieniu do koordynacji poziomej. W konsekwencji kontrola


Fragmentarycznainnowacyjność zarządzania

Brak koordynacji poziomej

61

ministerialna w dużym stopniu zależy od podejścia wiceministrów do obszaru ich właściwości. Jak wspomniano wyżej, głównym mechanizmem koordynacji poziomej były spotkania kierownictwa resortów na szczeblu ministrów i wiceministrów.

W porównaniu z krajem takim jak Francja, gdzie gabinet ministra stanowi centrum koordynacji pracy całego ministerstwa, w Polsce gabinety mają mniejsze znaczenie dla koordynacji pomimo oczywistych potencjalnych korzyści takiego procesu (Kulesza/Barbasiewicz 2002). Biuro czy sekretariat ministra rzadko kiedy jest w tym procesie odpowiedzialny za coś więcej niż za dystrybucję dokumentów. Nie ma tym samym mechanizmu, który by integrował politykę ministerstwa na najwyższych szczeblach.

W niektórych przypadkach – np. w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji – ważną rolę w koordynowaniu procesu stanowienia polityki odgrywa departament prawny. Można to uzasadnić tym, że projekty aktów prawnych albo muszą zostać sprawdzone pod względem zgodności z polskim ustawodawstwem, albo powinny zostać napisane od początku. Rola departamentów prawnych jest często jeszcze większa ze względu na to, że wyżsi rangą urzędnicy mają o wiele więcej doświadczenia niż pracownicy działów merytorycznych ze względu na ich specjalistyczną wiedzę prawniczą. Materiały z większości ministerstw świadczą jednak o tym, że departamenty prawne rzadko kiedy są w stanie naprawdę koordynować politykę ministerstwa, nadzorować terminowość prac i kontrolować przebieg programów.

Wiele zadań koordynacyjnych w ministerstwach mogą przyjąć na siebie dyrektorzy generalni. Odpowiedzialność za komórki obsługi ministerstwa sprawia bowiem, że regularnie kontaktują się oni z departamentami merytorycznymi. W pewnych przypadkach rzeczywiście okazywali się oni ogniwem łączącym ministra z pozostałym personelem resortu. W okresie rządów L. Millera dyrektor generalny w Ministerstwie Gospodarki przedstawiał np. często stanowisko ministra w sprawach politycznych i organizacyjnych, a następnie nadzorował wdrażanie tego stanowiska. W niektórych przypadkach – np. w Ministerstwie Zdrowia – dyrektor generalny i jego biuro walnie przyczynili się do opracowania i wprowadzenia systemu zarządzania dla całego resortu (nie tylko dla pojedynczego departamentu), zapewniającego koordynację poziomą i stałe monitorowanie procesu stanowienia polityki. Podobne próby podejmowano także w innych ministerstwach, np. MSWiA. Zwykle jednak rola dyrektora generalnego jest bardziej ograniczona. W wyniku reformy służby cywilnej w roku 2006 zakres jego obowiązków został zmniejszony do kształtowania obsady departamentów i tym samym do usprawniania koordynacji poziomej.


Wzmocnienie roli dyrektora generalnego

Rolę jeszcze jednego mechanizmu koordynacji poziomej pełnią w najnowszym rządzie wiceministrowie i ich biura. W Ministerstwie Edukacji nowy wiceminister – dotychczas nauczyciel zarządzania w szkole biznesu – został wyznaczony na osobę odpowiedzialną za wprowadzenie systemu koordynacji opartego na budżetowaniu zadaniowym, który następnie będzie wzorem dla całego rządu. Budżet na rok 2008 ma być opracowany zarówno na sposób klasyczny, jak i przy użyciu nowej metody budżetowania zadaniowego. Dopiero w przyszłości okaże się jednak, na ile technika ta będzie skuteczna na poziomie pozostałych ministerstw. W Ministerstwie Edukacji wystąpiły bowiem nie tylko problemy techniczne (np. brak informacji, który nie pozwolił na płynne wdrożenie systemu), lecz także w wielu departamentach pojawiła się znaczna niechęć wobec przyjęcia systemu (oznaczającego zwiększenie centralnej kontroli nad działaniami jednostek). W praktyce – w momencie rozpadu koalicji w lecie 2007 roku oraz zdymisjonowania ministra edukacji – system budżetowania zadaniowego nie okazał się w pełni sprawny.

Na zakończenie należy wspomnieć o próbach podejmowanych w ciągu ostatnich dwóch lat, zmierzających do ustanowienia departamentów o strategicznej roli w procesie stanowienia polityki i prowadzenia analiz w kilku ministerstwach. Zadaniem takich departamentów jest opracowywanie stanowisk w kwestiach wykraczających poza właściwość danej jednostki. Departamenty działają więc podobnie do grup ekspertów w dziedzinach interesujących ministerstwo, np. w obszarze polityki podatkowej czy transportowej. Ta nowa tendencja wynika z pewnością z potrzeby opracowywania bardziej spójnych stanowisk najpierw w ramach poszczególnych ministerstw. Departamenty takie nie są jednak (jeszcze) organami koordynującymi proces stanowienia polityki, mogącymi także delegować zadania, monitorować projekty ministerialne i przyspieszać prace nad nimi.

W rezultacie w ministerstwach występuje wiele różnych podejść do kwestii koordynowania polityki, co pociąga za sobą niekonsekwencję i strukturalną chwiejność między poszczególnymi ministerstwami. Główne prawidłowości, jakie wynikają z prowadzonej analizy, to (1) uzależnienie systemów kontroli i koordynacji od preferencji i kompetencji poszczególnych urzędników wyższego szczebla oraz (2) ogólny brak skutecznej instytucjonalizacji mechanizmów koordynacji poziomej, które mogłyby zintegrować proces stanowienia polityki na poziomie ministerstwa. W konsekwencji można mówić o dużej fragmentacji tego procesu, wzmocnionej dodatkowo regułami rządów koalicyjnych. Te ostatnie grożą wyjęciem części procesu stanowienia polityki spod kontroli urzędującego ministra.


Zarządzanie przez wyniki

Ustanowienie departamentów strategicznych

Niestabilność instytucjonalna

6�

Wyjątki od tych prawidłowości są bardzo nieliczne. Jednym z nich jest próba stworzenia budżetowania zadaniowego w Ministerstwie Edukacji. Inny to wprowadzenie zarządzania opartego na technologiach informatycznych w Ministerstwie Zdrowia. W przeszłości miały miejsce przypadki (np. w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, połączonym następnie z Ministerstwem Gospodarki), w których minister koordynował prace za pośrednictwem wiceministrów, ale także organizował regularne spotkania z dyrektorami i wicedyrektorami w celu przedstawiania ogólnej polityki ministerstwa, wskazywania szerszych następstw inicjatyw politycznych oraz śledzenia wypadków z nimi związanych. W pewnym sensie głównym koordynatorem był w takich przypadkach sam minister.

Przedstawiony model wewnętrznej kontroli i koordynacji w ministerstwie nie uległ przez lata radykalnym zmianom. W tym kontekście okres po roku 2005 wyróżnia się tym, że rząd PiS, poszczególni ministrowie i liczni wiceministrowie zaczęli wprowadzać nowe pomysły na zarządzanie procesem stanowienia polityki w resortach. Rzadko kiedy jednak okazywały się one skuteczne. Cechami wewnętrznej koordynacji procesu stanowienia polityki pozostają bowiem niekonsekwencja, chwiejność i przede wszystkim personalizacja. Zagrożenie korupcją, będące wynikiem braku zinstytucjonalizowanych mechanizmów kontroli i koordynacji, utrzymuje się więc nadal pomimo wysiłków rządu PiS zmierzających do redukcji tego zjawiska.

5.3.3. Upolitycznienie a wewnętrzna kontrola i koordynacja procesu stanowienia polityki

Wpływ upolitycznienia kadr jest bodaj najlepiej widoczny na poziomie mechanizmów kontroli i koordynacji w obrębie poszczególnych ministerstw. Po pierwsze, wysoka rotacja kadr w resortach przyczynia się do strukturalnej chwiejności, często związanej z koniecznością reorganizacji ministerstwa, uzasadniającej zwolnienie dyrektorów. Chwiejność strukturalna jest jednak dostrzegalna także na poziomie narzędzi zarządzania, często bowiem nowi urzędnicy wyższego szczebla – szczególnie ci przyjęci do ministerstwa z zewnątrz – wolą realizować własne podejście do kwestii kontroli i koordynacji, które upada wraz z ich odejściem z ministerstwa.

Po drugie, przytoczony wyżej przykład z Ministerstwa Edukacji stanowi odbicie większego dylematu związanego z formalnym budowaniem instytucji w obrębie ministerstw. Wraz z objęciem stanowiska nowi urzędnicy wnoszą wiele nowych podejść i z pewnością wiele interesujących pomysłów na koordynowanie polityki. Problem jednak polega na tym, że rozwiązania te rzadko kiedy są doprowadzane do punktu, w którym przestają być łączone z ich projektantami.


Brak systemu koordynacji

Zmiany kadrowe a niestabilność instytucjonalna

Paradoksalne jest to, że próby zbudowania formalnych instytucji skutkują nawet jeszcze bardziej spersonalizowanymi formami rządzenia.

Po trzecie, proces ten nasilił się w ostatnich latach wskutek zatrudnienia w aparacie ministerialnym osób z zewnątrz oraz złagodzenia systemu selekcji, w szczególności od czasu reformy służby cywilnej w 2006 roku. Oznacza to, że urzędnicy, którzy w chwili powołania nie byli mianowanymi urzędnikami służby cywilnej, potrzebują często dużo czasu na zapoznanie się z działaniem swojego ministerstwa i całego rządu. Na pytanie o ilość czasu potrzebną zwykle do tego, by ministerstwo zaczęło normalnie działać po wymianie kadr zakrojonej na szeroką skalę, większość rozmówców odpowiadała, że około roku. Wskazywały na to zarówno osoby o niewielkim doświadczeniu w pracy w administracji publicznej, jak i bardzo doświadczeni urzędnicy z tego samego ministerstwa. Sytuacja taka generuje poważne straty, gdyż przez znaczny okres swojego istnienia rządy pozostają przynajmniej częściowo sparaliżowane i niewydajne19.

Po czwarte, czynnikiem, który także utrudnia instytucjonalizację mechanizmów kontroli i koordynacji, jest przekonanie urzędników o tym, że ich kadencja w aparacie ministerialnym będzie prawdopodobnie krótka. Może to obniżać motywację do inwestowania w nowe systemy. Zamiast inwestować, urzędnicy opierają się na doraźnych, spersonalizowanych trybach koordynacji w celu szybkiego osiągnięcia rezultatów. Formalnie zinstytucjonalizowane systemy zarządzania wymagają bowiem czasu na ich opracowanie, przetestowanie, doprecyzowanie, a przede wszystkim na wdrożenie w resorcie. Czasu takiego zwykle nie mają wiceministrowie, a coraz częściej także dyrektorzy i ich zastępcy.

Na zakończenie należy zauważyć, że za czasów rządów centroprawicowych upolitycznienie polityki kadrowej stworzyło u ministrów i ich wiceministrów złudne poczucie kontroli nad procesem stanowienia polityki. Spersonalizowane mechanizmy kontroli i koordynacji wyróżniają się niewątpliwymi zaletami. Mają one jednak także swoje ograniczenia, ujawniające się zwłaszcza w przypadku bardziej złożonych wyzwań koordynacyjnych, choćby tych, które dotyczą kwestii spoza danego departamentu. W kilku wywiadach pojawiła się sugestia, że z upolitycznienia aparatu ministerialnego stworzyło się niejako błędne koło, w którym upolitycznienie to jeszcze bardziej osłabia kontrolę nad procesem stanowienia polityki. To z kolei stwarza nowe zapotrzebowanie na kontrolę, realizowane poprzez powoływanie na stanowiska jeszcze większej liczby ludzi zaufanych. Innymi słowy, w wyniku strategii kadrowej zastosowanej przez rząd PiS zagrożenie korupcją w tej strefie jeszcze się umocniło.


Upolitycznienie vskontrola

6�

�.4 Zewnętrzny monitoring a stanowienie polityki: ograniczona skuteczność istniejących systemów kontroli i monitoringu z zewnątrz

Wewnętrzna kontrola i monitoring wymagają uzupełniających działań monitorujących aparat ministerialny z zewnątrz. Dowodzono wcześniej, że systemy takie mogą zapobiegać wystąpieniu zagrożenia korupcją w aparacie ministerialnym. Aby zewnętrzne systemy kontroli i monitoringu były skuteczne, konieczna jest konkurencja pomiędzy zainteresowanymi grupami. Staje się ona bowiem źródłem motywacji do wzajemnego monitorowania się niezależnie od monitorowania administracji rządowej. Systemy takie można więc uznać za pozytywną formę lobbingu, bardziej ogólnie zaś – za interakcję między państwem a społeczeństwem. Brak jednak uczciwej konkurencji pomiędzy takimi grupami oraz brak przejrzystości w stosunkach pomiędzy administracją rządową a interesami prywatnymi (niepaństwowymi) mogą w istocie prowadzić do wystąpienia dalszego zagrożenia korupcją. Dlatego też badaniu poddano sposób, w jaki urzędnicy ministerialni i grupy interesu, a także inne podmioty niepaństwowe zwykle na siebie oddziałują oraz to, jak dalece są oni zaangażowani w uczynienie procesu stanowienia polityki otwartym i przejrzystym.

Jak stwierdzono, urzędnicy najwyraźniej uznają wzajemne oddziaływanie administracji rządowej i prywatnych interesów za obszar, na którym zagrożenie korupcją może się pojawić nazbyt łatwo. Szczególnie nagłośnione w mediach skandale korupcyjne ostatnich lat spowodowały, że urzędnicy stali się bardziej wyczuleni na kwestie lobbingu oraz przejrzystości działań. Jest to ważny mechanizm zapobiegający powstawaniu wrażenia stronniczości procesu stanowienia polityki, które to wrażenie mogłoby być kojarzone z korupcją.

Rosnąca liczba ustaw przyjmowanych w ostatnich latach dotyczy związków administracji publicznej i interesów prywatnych. W tym kontekście za najważniejszą należy uznać ustawę o działalności lobbingowej z 2005 roku oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej z 2001 roku. Można do tego dodać także inne regulacje, np. konstytucyjne zasady wolności słowa, wolności stowarzyszania się oraz prawo do składania petycji, a także przepisy resortowe, np. trójstronne porozumienia pomiędzy pracownikami, pracodawcami a państwem w obszarach polityki społecznej i gospodarczej (Jasiecki, brak daty).

Te przepisy formalne nie rozwiązują jednak wielu istotnych problemów. Nie zdołano dotychczas za ich pomocą zaprowadzić warunków zapewniających uczciwą konkurencję między podmiotami prywatnymi a monitoringiem zewnętrznym. Ustawa o działalności lobbingowej


Czy istnieją systemy ostrzegawcze?

Nieefektywna ustawa o lobbingu

wymaga np., by ministrowie publikowali informacje na temat swojej działalności z wyprzedzeniem, tak by dać zainteresowanym stronom szansę na przedstawienie swoich poglądów. Ministrowie mogą ponadto organizować wysłuchania publiczne, podobne do procedury obwieszczeń publicznych znanej w wielu krajach skandynawskich. Oprócz tego przed rozpoczęciem działalności zawodowi lobbyści mają obowiązek oficjalnego zarejestrowania się w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Niedopełnienie obowiązku pociąga za sobą karę grzywny (stosunkowo niewielką).

Wprawdzie przepisy te stanowią krok w dobrym kierunku, to jednak wciąż są one niekompletne i zbyt wąskie. W szczególności definicja działalności lobbingowej nie uwzględnia większości tego typu działań podejmowanych w praktyce, odnosi się ona bowiem jedynie do osób zawodowo zajmujących się lobbingiem, pobierających za to zajęcie wynagrodzenie. Sytuacja taka ma kilka konsekwencji. Po pierwsze, z prawnego punktu widzenia konkurencja między grupami lobbystów jest nieuczciwa, gdyż dzieli lobbystów na tych objętych ustawą i tych, którzy pozostają poza jej zasięgiem lub są w stanie ją obejść. Po drugie, znaczna część działalności lobbingowej pozostaje praktycznie nieuregulowana. Z informacji pochodzącej z Ministerstwa Finansów wynika, że w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych zarejestrowany jest tylko jeden lobbysta.

Brak pełnego uregulowania tych kwestii ma dalsze konsekwencje dla praktyki współpracy z osobami prywatnymi na poziomie poszczególnych resortów. Ustawa o działalności lobbingowej wymaga także od ministrów wprowadzenia dodatkowych przepisów regulujących sposoby postępowania z wszelkimi formami lobbingu oraz dotyczących kwestii otwartości i przejrzystości procesu stanowienia polityki. Z drugiej jednak strony ministrowie są wystawieni na oddziaływanie interesów zewnętrznych na bardzo różne sposoby. Z kolei w instytucjach takich jak UKIE niektórzy urzędnicy wyższego szczebla w zasadzie nigdy nie spotykają grup interesu czy przedstawicieli sektora prywatnego. W takich okolicznościach zagrożenie korupcją w tym wymiarze z oczywistych przyczyn nie może się pojawić.

Istnieją jednak resorty – np. Ministerstwo Zdrowia czy Ministerstwo Skarbu Państwa – poddawane intensywnej działalności lobbingowej. Trzeba przyznać, że w obydwu tych przypadkach bardzo trudno jest ustanowić dla podmiotów prywatnych równe zasady, które pozwoliłyby na skuteczny monitoring zewnętrzny. Przedsiębiorstwa farmaceutyczne np. dysponują zasobami, dzięki którym mogą oddziaływać na proces stanowienia prawa. Dla wywarcia wpływu grupy lobbystów w tym sektorze – a także w wielu innych sektorach – często stosują mniej lub


Zróżnicowane wdrożenie ustawy o lobbingu

6�

bardziej subtelne strategie, np. zaproszenia na kolacje czy sponsorowanie grup pacjentów w celu wyzwolenia oburzenia opinii publicznej, co pomaga firmom promować ich wyroby. W wywiadach wskazywano również, że obok przedstawicieli sektora prywatnego działalność lobbingową prowadzą organizacje non profit oraz inne organy administracyjne. Szkoły np. lobbują, aby otrzymać lepsze wyposażenie. Na zmianę prawa naciskają także regulatorzy rynku telekomunikacyjnego, reprezentujący w tym przypadku specjalne interesy prywatne.

Liczne były inicjatywy na rzecz zmniejszenia ryzyka wywierania niewłaściwego wpływu. W resortach takich jak MSW praktyką jest rejestrowanie przez personel wszystkich kontaktów z lobbystami i przedstawicielami interesów prywatnych u dyrektora generalnego. W innych przypadkach ministerstwa starają się tworzyć zachęty dla lobbystów, by ci oficjalnie się rejestrowali i w ten sposób zapewniali sobie preferencyjne traktowanie, np. szybszy i szerszy dostęp do informacji i decydentów.

Jednym z ważniejszych mechanizmów zmniejszających ekspozycję na zagrożenie korupcją ze strony lobbingu jest aktywne podejście do kwestii przejrzystości. W niektórych resortach – np. w Ministerstwie Zdrowia – informacje na temat kontaktów z lobbystami oraz treści spotkań są umieszczane na stronie internetowej ministerstwa. W istocie stopień przejrzystości jest nawet wyższy, ponieważ upubliczniane są także treść dyskusji oraz przebieg procesu decyzyjnego. Modelowe podejście Ministerstwa Zdrowia może również stanowić reakcję na głośne afery korupcyjne, które miały miejsce za czasów M. Łapińskiego, ministra w rządzie L. Millera. W innych resortach – np. w Ministerstwie Edukacji czy Ministerstwie Ochrony Środowiska – istnieje szereg mechanizmów w postaci komisji i rad, które zapewniają konsultacje z zainteresowanymi stronami: od szkół do grup ekologicznych. Ustanowienie skutecznego systemu zewnętrznej kontroli i monitoringu wymaga więc najwyraźniej wprowadzenia takich ram prawnych, które uwzględniałyby cechy danego resortu. Do zmniejszenia zagrożenia korupcją ze strony tego rodzaju mechanizmu nie wystarczy samo zaostrzenie ustawy o działalności lobbingowej.

W wielu wywiadach zgodnie wskazywano, że monitoring zewnętrzny będzie efektywny tylko wówczas, gdy środki masowego przekazu będą skutecznie nagłaśniać przykłady niewłaściwych zachowań w administracji rządowej. Jeden z rozmówców stwierdził nawet, że wobec możliwości popełnienia czynu o charakterze korupcyjnym urzędnicy zastanowią się głębiej, bo przecież „nikt nie chce zobaczyć siebie w telewizji w wieczornych wiadomościach”. Autor tej wypowiedzi


W kierunku przejrzystości działań

zasugerował, że uwaga, jaką rząd poświęca korupcji, podniosła „widoczność” tego zjawiska i przez to zwiększyła motywację mediów do pełnienia roli głównego obserwatora zewnętrznego (por. Rose-Ackerman 1999).

W podsumowaniu można stwierdzić, że system zewnętrznego monitorowania procesu stanowienia polityki wciąż nie jest w pełni rozwinięty, a podatność na korupcję na szczeblu interakcji między interesami prywatnymi a administracją rządową pozostaje wysoka. Mimo to uwaga, jaką rząd PiS poświęcił tej kwestii oraz stopień wyczulenia na korupcję wśród licznych urzędników ministerialnych zapewniają fundament dla pomyślnego ulepszenia systemu zewnętrznego monitoringu. Wskazują one ponadto, że istnieje możliwość zmniejszenia zagrożenia korupcją w przyszłości. Od 2005 roku w tej strefie zagrożenia korupcją tendencje były więc bardziej pozytywne niż w którejkolwiek z pozostałych stref.

Należy tu jednak zachować dużą ostrożność, gdyż prawidłowości, jakie pojawiły się w zarządzaniu kadrami od roku 2005, tylko po części wspierają ten wniosek. Zwiększenie rotacji kadr i głębsze ich upolitycznienie aż do poziomu dyrektorów i wicedyrektorów miały zmniejszyć ryzyko zawłaszczenia państwa poprzez zerwanie nieformalnych więzi i układów, jakie rzekomo istniały pomiędzy aparatem ministerialnym a interesami prywatnymi. W perspektywie krótkookresowej mogło to nawet przynieść pożądane skutki. Z wywiadów wynika nawet, że szczeble dyrektorów, wicedyrektorów, a nawet kierowników jednostek znacznie częściej stawały się celem działań lobbystów, a także innych podejrzanych nacisków, aniżeli najwyższe szczeble w ministerstwie – głównie ze względu na mniejsze zainteresowanie mediów. Głębsze upolitycznienie obserwowane w okresie rządów PiS wydaje się więc krokiem w dobrym kierunku, jednakże zgromadzony materiał wskazuje że młody personel jest bardziej podatny na korupcję. Niedoświadczeni urzędnicy muszą się bowiem bardzo starać, by nie ulec naciskom (często bardzo wyrafinowanym) z zewnątrz. Lobbyści nie zaprzestaną działalności dlatego że wymieniono urzędników ministerialnych. Bardziej prawdopodobne jest natomiast pojawienie się nowych lobbystów. Nowi urzędnicy będą się więc musieli nauczyć utrzymywania właściwych relacji z lobbystami, odróżniania kontaktów pożądanych od niewskazanych oraz posługiwania się formalnymi regułami systemu monitoringu zewnętrznego.

Być może więc strategia kadrowa rządu PiS sprawdziła się jako doraźne narzędzie rozbicia dawnych nieformalnych i nieprzeźroczystych układów, jakie mogły istnieć pomiędzy urzędnikami ministerialnymi


Systemy ostrzegawcze

6�

a przedstawicielami prywatnych interesów. Nietrudno jednak zauważyć, że strategia upolitycznienia nie zmniejsza zagrożenia korupcją per se, mogącego być skutkiem lobbingu i zawłaszczenia przez interesy prywatne. Głębokie upolitycznienie jako strategia nie ma wpływu na mechanizmy prowadzące do korupcji w tej strefie zagrożenia. Oznacza to, że nie wspomaga ono tworzenia skutecznego systemu monitoringu zewnętrznego poprzez otwartą konkurencję między grupami interesu. Zamiast tego – o czym wspominano przy omawianiu kontroli i koordynacji procesu stanowienia polityki – od 2005 roku upolitycznienie kadr mogło zmniejszyć szanse pomyślnej instytucjonalizacji bardziej skutecznych systemów monitoringu zewnętrznego mogących zapobiec pojawieniu się zagrożenia korupcją.

�.� Zarządzanie informacją a proces stanowienia polityki

Dostęp do informacji oraz jej przetwarzanie ma dla kwestii zagrożenia korupcją dwojakie znaczenie. Po pierwsze, brak informacji może prowadzić do niskiej jakości ustawodawstwa, co zwiększa zagrożenie korupcją. Po drugie, nawet jeśli informacja jest dostępna, to może ona być wykorzystana przez decydentów do celów strategicznych – zmiany skutków danej polityki w określonym kierunku albo uzasadnienia skutków, które w innej sytuacji musiałyby zostać uznane za tendencyjne. Zbadano sposoby uzyskiwania przez urzędników ministerialnych dostępu do wiedzy specjalistycznej i ogólniejszych informacji potrzebnych im w procesie stanowienia polityki w kwestiach publicznych. Sprawdzono także, jaki jest zakres posługiwania się przez nich instrumentami zarządzania, takimi jak oceny skutków regulacji – powszechnie uważane przez organizacje międzynarodowe i Unię Europejską za narzędzia podnoszące jakość regulacji w sektorze publicznym.

5.5.1. Dostęp do wiedzy specjalistycznej potrzebnej w procesie stanowienia polityki w kwestiach publicznych

W przypadku wiedzy specjalistycznej potrzebnej w procesie stanowienia polityki w kwestiach publicznych nie ma przepisów, które by konkretnie regulowały kontakty urzędników ministerialnych z ekspertami oraz ich dostęp do informacji z zewnątrz – poza standardowymi regułami zamówień publicznych. W profesjonalnym aparacie urzędniczym przyjmuje się założenie, że za wiedzę specjalistyczną powinien odpowiadać konkretny administrator. Powstanie społeczeństwa informacyjnego spowodowało jednak, że model ten stał się w znacznym stopniu nie do utrzymania. Konieczność polegania na różnych zewnętrznych źródłach wiedzy specjalistycznej staje się faktem, jaki musi współcześnie uwzględniać każdy urzędnik służby cywilnej.


Zarządzanie wiedzą ekspercką

W związku z tym niektóre ministerstwa wprowadziły przepisy regulujące kwestie konsultowania się z ekspertami zewnętrznymi oraz zlecania im zadań. W Ministerstwie Rozwoju Regionalnego przyjęto np. zarządzenie określające, kto może być ekspertem zewnętrznym, kto mianuje takie osoby, kiedy rozpoczyna się i kończy ich kadencja oraz jakie mogą one uzyskiwać wynagrodzenie. W zarządzeniu kładzie się nacisk na przejrzystość. Oznacza to, że projekty, w których przypadku możliwe jest skorzystanie z konsultacji zewnętrznych, muszą najpierw zostać opublikowane, a nazwiska ekspertów zostają umieszczone na stronie internetowej ministerstwa. Istnieją powody, by mniemać, że zachęta do wydania przepisów regulujących dostęp do ekspertów ma związek z oddziaływaniem na działalność resortu licznych zasad wspólnotowych.

W wywiadach urzędnicy dawali wyraz swojej trosce o zapewnienie dostępności informacji potrzebnych przy stanowieniu polityki. W dużo mniejszym stopniu troszczyli się oni natomiast o dostęp do specjalistycznej wiedzy i umiejętności. Najpowszechniejszym źródłem wiedzy okazywał się w istocie pojedynczy urzędnik20. Urzędnicy wyższych szczebli w pierwszej kolejności odwołują się najczęściej do umiejętności, jakie nabyli na studiach. Wiedzę zdobytą na studiach mogą wykorzystać w pracy przede wszystkim absolwenci Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.

Od końca lat 90. XX wieku dla urzędników wyższych szczebli, mianowanych urzędników służby cywilnej oraz pracowników służby cywilnej są prowadzone szkolenia. Dzięki środkom z Europejskiego Fundusz Społecznego mają one w przyszłości objąć większą liczbę urzędników. Na poziomie dyrektorów i wicedyrektorów departament służby cywilnej w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów kończy obecnie program szkolenia, pierwotnie przygotowany przez Urząd Służby Cywilnej. Teoretycznie dyrektorzy generalni mają odbywać szkolenia przez przynajmniej jeden dzień w miesiącu, co daje im możliwość podniesienia kwalifikacji. W praktyce jednak dyrektorzy wszystkich szczebli nie mają czasu na uczestnictwo w kursach. Wiceministrów z kolei szkolenia nie obejmują, co oznacza, że muszą oni polegać wyłącznie na wiedzy specjalistycznej zdobytej w inny sposób. W ostatnim czasie Departament Państwowego Zasobu Kadrowego zaczął przygotowywać szkolenia dla urzędników wysokiego szczebla, ponieważ wymagania dotyczące wcześniej zaliczonych szkoleń zostały obniżone w wyniku reformy służby cywilnej w 2006 roku.

Nacisk na osobiste kwalifikacje urzędników wiąże się z tym, że większość wiedzy specjalistycznej potrzebnej w procesie stanowienia polityki w kwestiach publicznych jest przez nich zdobywana we własnym


Wiedza urzędników najważniejsza

Aktywność szkoleniowa

�1

zakresie. Nie oznacza to jednak, że korzystanie z wiedzy specjalistycznej z zewnątrz jest ograniczone do takich resortów jak Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Urzędnicy raczej rutynowo konsultują się z kolegami w innych komórkach rządu lub wykorzystują osobiste znajomości spoza rządu. Absolwenci KSAP mają np. dostęp do rozległej sieci znajomości w administracji, skąd mogą w szybki sposób uzyskać potrzebne informacje. Inni korzystają ze znajomości zawartych podczas studiów lub kontaktują się z kolegami, którzy pracują obecnie w Brukseli.

W razie konieczności ministerstwa nabywają wiedzę specjalistyczną od sektora prywatnego lub od uczelni czy instytutów. Pracownicy wyższych uczelni tradycyjnie są zatrudniani jako doradcy rządowi. Ostatnie wydarzenia wskazują jednak raczej na mniejszy udział przedstawicieli świata nauki w działalności doradczej. Informacji rządowi dostarczają także prywatne firmy konsultingowe. W obszarze polityki związanej z Unią Europejską w charakterze konsultantów zewnętrznych regularnie występują kancelarie prawne lub inne tego typu instytucje, co wskazuje na potrzebę dalszego uregulowania tego sektora.

Z wywiadów wynika zasadniczo, że w Polsce nie istnieje rozwinięty rynek wiedzy specjalistycznej z różnych dziedzin potrzebnej w procesie stanowienia polityki ani też regulowany system, który porządkowałby nabywanie takiej wiedzy poza rządem. Ze względu na powszechne obawy urzędników ministerialnych, że kontakty zewnętrzne mogłyby zostać błędnie odczytane jako działania o charakterze korupcyjnym między agentem a klientem, idea nabycia wiedzy specjalistycznej na zewnątrz rodzi wiele wahań. W rezultacie w sferze dostępu do wiedzy specjalistycznej zagrożenie korupcją pojawia się zarówno z powodu braku uregulowania tego obszaru, jak i z braku zdolności do wypracowania lepszych stanowisk. Od 2005 roku sytuacja nie uległa większym zmianom, chyba że za oznakę spadku podatności na korupcję uzna się zwiększoną ostrożność urzędników w korzystaniu z zewnętrznych źródeł informacji.

5.5.2. Możliwość skuteczniejszego zarządzania informacją poprzez oceny skutków regulacji

Oceny skutków regulacji są promowane przez organizacje międzynarodowe i Unię Europejską od 10 lat. W połowie lat 90. XX wieku OECD zaczęła promować inicjatywę na rzecz jakości regulacji. Obejmowała ona techniki służące uproszczeniu, ograniczeniu liczby i polepszeniu jakości regulacji w sektorze publicznym. W ostatnich latach pojawiło się wiele inicjatyw należących do szerszej kategorii narzędzi zarządzania jakością w administracji publicznej. Wśród nich można wskazać tzw. wspólną metodę oceny (ang. Common Assessment


Dostęp do wiedzy eksperckiej

Czy ocena skutków regulacji jest stosowana?

Network), a także zastosowanie w administracji publicznej narzędzi typu ISO 9000 (Buchacz/Wysocki 2003). Komisja Europejska promuje natomiast tzw. inicjatywę lepszego prawa (ang. Better Regulation). Obejmuje ona instrumenty wzmacniające udział opinii publicznej w procesie stanowienia polityki, upraszczające przepisy oraz zalecające prowadzenie ocen skutków regulacji. Te ostatnie służą badaniu zagrożeń społecznych, gospodarczych i środowiskowych związanych z określonymi propozycjami regulacyjnymi. Oceny skutków regulacji mogą więc stać się cennym narzędziem zmniejszającym zagrożenie korupcją, wzmacniają one bowiem informacyjną podstawę ustawodawstwa i kompletność (a tym samym prawomocność) propozycji. Pod wieloma względami dotyczą one wszystkich kwestii omówionych powyżej.

Polski rząd wymaga formalnie, aby ocena skutków regulacji była dołączona do wszystkich projektów aktów prawnych przedkładanych Sejmowi. Przepis ten został przyjęty w roku 2001 po przeprowadzeniu ocen metod regulacji przez OECD (OECD 2002). Ostatnio polski rząd ogłosił koncepcję zakładającą włączenie wspólnotowej inicjatywy lepszego prawa do procesu stanowienia polityki (SIGMA 2007). Za przedsięwzięcie to odpowiada Ministerstwo Gospodarki, natomiast w każdym ministerstwie powinna być wyznaczona osoba odpowiedzialna za przygotowanie inicjatywy lepszego prawa.

W praktyce jednak ocenie skutków regulacji poświęca się dużo mniej uwagi. Badania wykazały, że większość urzędników nawet nie słyszała o inicjatywie Better Regulation. Zasadniczo bowiem od urzędników wymaga się jedynie zaznaczenia kilku pól w ankiecie dołączonej do projektu aktu prawnego przedkładanego Sejmowi. Nie ma zwykle żadnego uzasadnienia dokonanych wyborów, nie prowadzi się też systematycznych ocen skutków regulacji. W kilku zaledwie przypadkach resorty (np. Ministerstwo Transportu) zaczęły się przyglądać inicjatywie zmierzającej do opracowywania lepszych regulacji. Poparcie dla systematycznego włączenia ocen skutków regulacji do procesu stanowienia prawa w przyszłości nie wydaje się pewne. Niektórzy urzędnicy najwyraźniej zaaprobowali pomysł stosowania nowych narzędzi w celu wypracowywania lepszych propozycji regulacyjnych. W wywiadach pojawiły się jednak także zdecydowane głosy sprzeciwu wobec „jeszcze dalszego regulowania procesu stanowienia polityki”. W wypowiedziach tych podkreśla się napięcie pomiędzy potencjalnie lepiej uzasadnionymi stanowiskami a mniejszym zakresem uznaniowości w opracowywaniu projektów.


Brak systematycznej oceny

��

Nie oznacza to bynajmniej, że sama idea oceny skutków regulacji nie jest w ogóle stosowana. W pewnych przypadkach urzędnicy po prostu opracowują własne kryteria oceny skutków. Częściej spotykane jest jednak przygotowywanie ocen skutków regulacji w związku z koniecznością odpierania krytyki mediów oraz posłów uczestniczących w procesie legislacyjnym. Nawet w połowie lat 90. XX wieku stosunkowo częstą praktyką było przygotowywanie przez wiceministrów i dyrektorów uzasadnień podobnych do ocen skutków regulacji i dołączanie ich do przedkładanych propozycji w przewidywaniu pytań, jakie mogą zostać zadane podczas debaty parlamentarnej.

Oceny skutków regulacji są wciąż jeszcze nowym instrumentem zarządzania w procesie stanowienia polityki w Polsce. Za wcześnie więc jeszcze, by wiele w tym względzie oczekiwać. Ich skuteczne stosowanie jest jednak ograniczone przez brak wypracowanych mechanizmów dostępu do wiedzy specjalistycznej z zewnątrz, a także brak konstruktywnych konsultacji z zainteresowanymi stronami. W innych warunkach – np. w Austrii czy krajach skandynawskich – oceny skutków regulacji opierają się na tradycji konsultowania się z partnerami społecznymi i zaangażowaniu aktywnego społeczeństwa obywatelskiego w proces stanowienia polityki (Biegelbauer/Mayer 2007). Podobnie w Wielkiej Brytanii powszechne stało się uwzględnianie w procesie opracowywania projektów stanowisk, informacji i interesów z zewnątrz. Warunki takie w Polsce najwyraźniej jeszcze nie zaistniały.

Trudności w zinstytucjonalizowaniu nowoczesnego systemu zarządzania informacją i jakością w administracji rządowej mogą w znacznym stopniu wynikać z prawidłowości, jakie rządzą upolitycznieniem kadr w Polsce. Należy przyznać, że upolitycznienie niekoniecznie jest zjawiskiem negatywnym, zwłaszcza jeśli popatrzy się na nie przez pryzmat pozyskiwania wiedzy specjalistycznej i zarządzania informacją. W szczególności nabór osób z zewnątrz jest często uzasadniany wnoszeniem nowej wiedzy specjalistycznej do aparatu ministerialnego. Tendencja ta znajduje poparcie wśród stałego personelu administracyjnego, nie należy więc zakładać, że pomiędzy stałymi urzędnikami służby cywilnej a nominatami politycznymi istnieje w polskich ministerstwach jakiś rozdźwięk. Zastrzeżenie często czynione w tym kontekście dotyczy jednak poziomu i rodzaju wiedzy specjalistycznej posiadanej przez nowego pracownika. W sytuacji wzrostu liczby nominatów politycznych urzędnicy dysponują często specjalistyczną wiedzą w danej dziedziny oraz wiedzą polityczną. Oznacza to, że z łatwością nawiązują oni kontakty z partyjnymi kolegami i uczestniczą w politycznych przetargach. Wywiady wskazują, że często pojawiają się problemy spowodowane brakiem wiedzy prawniczej


Nieformalna ocena skutków

Upolitycznienie vs wiedza ekspercka

i doświadczenia menedżerskiego. Pomniejszenie znaczenia systemu selekcji w Polsce w ostatnich kilku latach prawdopodobnie jeszcze bardziej nadweręży ten wymiar procesu stanowienia polityki.

Wysoka rotacja kadr w ostatnich latach ma także wpływ na akumulację wiedzy specjalistycznej w ministerstwach. Wprawdzie pracownicy na ogół uczą się szybko, to jednak ich wiedza specjalistyczna przepada wraz z ich odejściem ze stanowiska. Stanowi to szczególny problem w przypadku Polski, ponieważ wiedzę potrzebną w procesie stanowienia polityki mają przede wszystkim poszczególni administratorzy – gromadzenie wiedzy ogranicza się więc często do pracowników niższych szczebli.

Przeszkodami w stosowaniu ocen skutków regulacji są również osłabienie systemu selekcji oraz głębokie upolitycznienie ministerstw. Polska nie ma jeszcze zbyt wielkiego doświadczenia w stosowaniu zarządzania jakością w administracji publicznej. Jednym z powodów powolnego przyswajania ocen skutków regulacji są pewne prawidłowości występujące w zarządzaniu ministerialnymi kadrami. Urzędnicy muszą wszak najpierw nauczyć się metod analizowania polityki i oceniania jej skutków. Tymczasem wysoka rotacja kadr może powodować zwiększenie kosztów szkolenia urzędników, którzy przychodzą do ministerstw po każdej zmianie rządu.

Oceny skutków regulacji są instrumentem, który ma potencjał, by zmniejszyć zagrożenie korupcją w przyszłości. Badania wykazały, że w Polsce instrument ten nie jest obecnie stosowany w praktyce. W porównaniu z okresem sprzed roku 2005 sytuacja w tej strefie zagrożenia korupcją nie uległa jednak pogorszeniu. Z tej perspektywy inicjatywy rządów centroprawicowych są wręcz pożądane. Upolitycznienie personelu mogło się przyczynić do spowolnienia postępu w zakresie zapobiegania zagrożeniom korupcyjnym, należy jednak także wziąć pod uwagę to, że nie jest ono jedynym wyznacznikiem skutecznego zarządzania wiedzą specjalistyczną i informacją w procesie stanowienia polityki21. Analiza przeprowadzona w niniejszej części pokazała, że w wymiarze zarządzania procesem stanowienia polityki zagrożenie korupcją w ciągu ostatnich kilku lat utrzymywało się na zbliżonym poziomie. Za ostatnich rządów – zwłaszcza pod przewodnictwem PiS od 2005 roku – podejmowano próby ustanowienia nowych ram formalnoprawnych dla walki z korupcją. Jak się jednak okazało, wiele nowych zasad w praktyce się nie przyjęło. Jedną z głównych przyczyn wystąpienia trudności w instytucjonalizacji procesu stanowienia polityki na poziomie


Znaczenie oceny skutków regulacji

��

ministerstw stała się strategia w zakresie kadr przyjęta przez rząd PiS. Wiele z pozostałych inicjatyw podejmowanych w celu poprawienia zarządzania tym procesem przekreśliło zwłaszcza rosnące upolitycznienie, wyraźne we wszystkich czterech strefach zagrożenia korupcją tkwiących w zarządzaniu kadrami. W konsekwencji zarządzanie w administracji rządowej nadal w poważnym stopniu zagrożone jest korupcją. Tendencje z lat 2005–2006 wskazują na wzrost zagrożenia korupcją, mimo znaczących wysiłków rządu PiS w kierunku ograniczenia tego zjawiska w sektorze publicznym.


6. Podsumowanie: zagrożenie korupcją

a zarządzanie w administracji

rządowej w Polsce

Prezentowane opracowanie stanowi raport z badań nad zagrożeniem korupcją tkwiącym w zarządzaniu administracją rządową w Polsce. W analizie skupiono się na skutkach upolitycznienia polityki kadrowej dla korupcji na wysokim szczeblu. Kiedy w 2005 roku doszedł do władzy pierwszy rząd kierowany przez PiS, miała miejsce celowa wymiana dużej liczby pracowników administracji rządowej. Strategia ta miała wyeliminować układy złożone z urzędników ministerialnych i przedstawicieli interesów zewnętrznych, postrzegane jako jedna z głównych przyczyn korupcji w postkomunistycznej Polsce.

Wnioski wynikające z badań poddają w wątpliwość skuteczność tej strategii w walce z korupcją. W zaprezentowanym podejściu wyodrębniono szereg mechanizmów korupcyjnych, które pozwoliły zidentyfikować różne strefy zagrożenia w zarządzaniu w administracji rządowej. Z tego punktu widzenia w badaniach stwierdzono, że strategia rozmyślnego upolitycznienia kadr ministerialnych mogła rzeczywiście doprowadzić do rozbicia niektórych układów rzekomo korupcyjnych, istniejących w otoczeniu administracji rządowej w Polsce. Z drugiej jednak strony wykazano, że ta sama strategia styworzyła wiele nowych zagrożeń korupcyjnych.

Strategia przyjęta przez rząd PiS po 2005 roku zwiększyła personalizację zarządzania kadrami. Wzmocniła także zależności zewnętrzne (szczególnie polityczne) urzędników ministerialnych. Zmniejszyła ponadto zdolność systemu doboru kadr do selekcji urzędników potencjalnie nieuczciwych i niekompetentnych. Strategia wzmocniła niepewność kontynuowania kariery przez urzędników min-isterialnych, przez co jeszcze bardziej zmniejszyła ich motywację do wyrabiania sobie opinii ludzi uczciwych i kompetentnych. Cena tej próby rozbicia niektórych układów mogła się więc okazać bardzo wysoka.

W badaniu dowodzono, że główny skutek upolitycznienia kadr w odniesieniu do korupcji wysokiego szczebla jest widoczny w zarządzaniu procesem stanowienia polityki, zwłaszcza w jego powiązaniu z wystawieniem urzędników ministerialnych na niewłaściwe wpływy (zawłaszczenie państwa). Badania wykazały, że zarządzanie procesem stanowienia polityki w obrębie ministerstw jest narażone na wiele zagrożeń korupcyjnych. Stwierdzono w szczególności, że

Polityka antykorupcyjna PiS

Wzrost ryzyka korupcji

Upolitycznienie vs instytucjonalizacja

��

upolitycznienie kadr ministerialnych utrudniło skuteczną instytucjonalizację procesu stanowienia polityki w administracji rządowej.

W ostatnich latach podejmowano wiele wysiłków na rzecz podniesienia jakości procesu stanowienia polityki. Przydzielaniem obowiązków w obrębie ministerstw, koordynowaniem procesu stanowienia polityki, mechanizmami kontroli wewnętrznej, relacjami z reprezentantami interesów zewnętrznych oraz wykorzystaniem wiedzy specjalistycznej i informacji w procesie stanowienia polityki rządzą formalne przepisy. Stwierdzono jednak, że zasady, na których opiera się proces stanowienia polityki, często nie są właściwie stosowane. W następstwie tego proces ten charakteryzuje się niekonsekwencją, strukturalną chwiejnością oraz ogólnym preferowaniem nieformalnych, spersonalizowanych form koordynacji i kontroli. Choć można przyjmować, że rząd PiS miał szczerą ambicję zwalczenia korupcji na poziomie administracji rządowej, to jednak badania dowodzą, że strategia rządowa w odniesieniu do kadr pociągnęła za sobą niezamierzone konsekwencje – stworzyła więcej nowych zagrożeń korupcją.

Należy podkreślić, że bardzo trudno jest empirycznie zweryfikować zakres, w jakim rządowa strategia w odniesieniu do kadr przełożyła się na rzeczywiste przypadki korupcji w okresie rządów PiS. Nie jest metodologicznie możliwe ustalenie ostatniego ogniwa w łańcuchu przyczynowym prowadzącym od powołania pracowników, poprzez zarządzanie procesem stanowienia polityki, do rzeczywistych działań o charakterze korupcyjnym. Trudno także z jakąkolwiek pewnością orzec, ile czasu potrzeba, by strategia upolitycznienia w odniesieniu do kadr rzeczywiście doprowadziła do zwiększenia korupcji wysokiego szczebla22. Można się spodziewać, że wiele z (niepożądanych) konsekwencji podejścia PiS do polityki kadrowej i procesu stanowienia polityki jeszcze się nie ujawniło. Równocześnie w badaniach uwidoczniła się uderzająca korelacja pomiędzy widocznie pogarszającym się wskaźnikiem korupcji w Polsce a prawidłowościami zarządzania w administracji rządowej.

W tym miejscu należy poczynić szereg zastrzeżeń. Zagrożenie korupcją nie pojawiło się nagle za rządów PiS. Zdolność administracji rządowej do opanowania zagrożenia korupcją wysokiego szczebla obniżyła się szczególnie w okresie rządów SLD (2001–2005). Konsekwencje tego stały się nazbyt widoczne za sprawą wielu skandali korupcyjnych, jakie zostały ujawnione w tamtym czasie. Podejście PiS do polityki kadrowej jest odbiciem ciągłości pewnych praktyk, równocześnie jednak stanowi nową prawidłowość w procesie upolityczniania poprzez zawłaszczenie aparatu państwa przez partie centroprawicy.

Podsumowanie: zagrożenie korupcją a zarządzanie w administracji rządowej w Polsce

Wzrost ryzyka korupcji

Niezwykle ważne jest ponadto uświadomienie sobie, że oczyszczenie administracji rządowej nie musi koniecznie stwarzać większego zagrożenia korupcją w procesie stanowienia prawa. Przeciwnie – w zaprezentowanym podejściu do badań zjawiska korupcji wykazano, że do sprawdzenia podatności administracji rządowej na korupcję można wykorzystać bardzo różne mechanizmy. Jeśli szeroko zakrojona wymiana kadr jest narzędziem z wyboru, to rządy muszą zastosować środki uzupełniające, np. podniesienie zdolności selekcyjnej i opracowanie ścieżek awansu zawodowego w celu zrekompensowania/złagodzenia pojawiającego się zagrożenia korupcją. Bez tych dodatkowych środków nawet najlepiej pomyślane reformy będą skazane na niepowodzenie. Odczuciu powszechności korupcji wysokiego szczebla coraz częściej zacznie dorównywać rzeczywistość.

Podsumowanie: zagrożenie korupcją a zarządzanie w administracji rządowej w Polsce

��

Przypisy1 Autorzy składają podziękowania pani Joannie Kamińskiej za pomoc

w przeprowadzeniu badań oraz paniom Julii Michalak i Martynie Młynarskiej

za wsparcie przy tłumaczeniu wywiadów.

2 Pełny tekst wykładu jest dostępny na stronie http://www.pis.org.pl/article.

php?id=270

3 Podobną logikę odrębnych systemów można by zastosować do takich

państw, jak Wielka Brytania i Nowa Zelandia. Wprowadziły one w życie

reformę zarządzania w sferze publicznej przewidującą ustanowienie organów

wykonawczych i niezależnych agencji regulujących.

4 www.demstar.dk

5 http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/

6 Założono, że nominacje mające miejsce przez pierwszych 12 miesięcy od zmiany

rządu można uznać za polityczne. Jest to zgodne z wnioskami z debat na temat

upolitycznienia służby cywilnej w demokracjach zachodnich (Peters/Pierre 2004).

7 Liczba nominacji jest kompilacją własną opartą na miesięcznych

sprawozdaniach publikowanych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów

w „Przeglądzie Rządowym”.

8 W UKIE np. większa była rotacja w 2004 roku, kiedy Polska przystąpiła

do Unii Europejskiej, w związku z czym wielu urzędników miało okazję

przenieść się do Brukseli. Warto zaznaczyć, że ministerstwa związane z Unią

Europejską, takie jak UKIE czy Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, można

w zasadzie uważać za wyspy profesjonalizmu na morzu skądinąd dużo

bardziej upolitycznionego aparatu rządowego.

9 Nie należy przez to rozumieć, że przed rokiem 2001 podstawa formalnoprawna

była absolutnie szczelna z punktu widzenia zagrożenia korupcją. W szczególności

przed wejściem w życie ustawy o służbie cywilnej z roku 1999 istniały warunki

dla dużo głębszego upolitycznienia administracji rządowej niż obecnie. Brak

ważnej ustawy o służbie cywilnej oznaczał także brak definicji korpusu stałych,

apolitycznych urzędników służby cywilnej (na temat prób reformy służby

cywilnej przed 1999 rokiem zob. Mikułowski 2004).

10 Pogląd ten różni się od większości doniesień prasowych, w których kładzie

się nacisk na fakt rekrutowania kandydatów z klucza partyjnego. Z kolei

obserwatorzy zewnętrzni (pracownicy nauki i byli ministrowie) dostrzegają

raczej większą rotację i rekrutowanie większej liczby osób z zewnątrz na

wszystkich szczeblach hierarchii ministerialnej, aż do poziomu kierownika

jednostki. W przeciwieństwie do tych opinii urzędnicy ministerialni, którzy

– jak się wydaje – są najbliżej rzeczywistych zmian kadrowych, wskazują

raczej na dużo więcej awansów i przetasowań w obrębie i wokół ministerstw.

11 Zmiana ustawy o służbie cywilnej z roku 2001 była mocno krytykowana

przez Komisję Europejską oraz grupę SIGMA-OECD (SIGMA 2003; na temat

konsekwencji przystąpienia Polski do Unii Europejskiej dla polskiej służby

cywilnej zob. Czaputowicz 2002).

12 Należy pamiętać, że nie wszyscy członkowie zostali już zarejestrowani

w państwowym zasobie kadrowym. Rejestr jest jeszcze w trakcie tworzenia;

do czerwca 2007 roku wpisano do niego 4000 osób. Jest jednak mało

prawdopodobne, że kiedykolwiek osiągnie on docelową wielkość 100 000 osób.

13 Obecnie zasady okresu próbnego oraz postępowania kwalifikacyjnego

i egzaminacyjnego nadal obowiązują w stosunku do urzędników, którzy

pragną uzyskać mianowanie do służby cywilnej. Z praktyki stosowanej w wielu

departamentach wynika ponadto, że w celu wyselekcjonowania i dobrania

specjalistów do departamentów przez siebie kierowanych dyrektorzy często

określają wysokie wymagania i przygotowują trudne testy. Jest to tendencja

pozytywna, wynika z niej bowiem, że na niższych szczeblach hierarchii

ministerialnej selekcja kandydatów jest traktowana poważnie. Załamanie się

zdolności selekcyjnej, o której tu mowa, dotyczy przede wszystkim stanowisk

wyższego szczebla.

14 W literaturze można znaleźć cały szereg innych ważnych aktów prawnych

mających wpływ na motywację polityków i urzędników służby cywilnej do

wyrabiania sobie opinii ludzi uczciwych i kierujących się zasadami etyki

zawodowej w piastowaniu urzędów publicznych (Kudrycka 1999).

15 Średnie doświadczenie parlamentarne posła na Sejm wynosiło w 2005 roku

zaledwie 2,8 roku.

16 Na temat reform decentralizacyjnych w Polsce zob. Kulesza (2002),

Emilewicz/Wołek (2002).

17 Na temat procesu decyzyjnego w rządzie zob. Rydlewski (2002).

18 Na temat wyzwań związanych z koordynacją, problemów z podległością

i z zawłaszczeniem przez grupy interesu, które powstały w wyniku reform

administracyjnych w latach 90. XX wieku oraz reform przygotowujących

Polskę do przystąpienia do Unii Europejskiej, zob. Hausner i in. (2000).

19 Należy pamiętać, że resorty edukacji i pracy były poddane znaczącej wymianie

kadr jesienią 2005 roku, w połowie roku 2006 oraz ponownie jesienią 2007

roku. W przypadku pewnych urzędników do zmian dochodziło prawdopodobnie

dwukrotnie w ciągu kilku miesięcy – po rozpadzie koalicji i ponownie po

sformowaniu nowego rządu. Jak łatwo się domyślać, w takich warunkach

praktycznie niemożliwe jest jakiekolwiek konstruktywne stanowienie polityki.

20 W literaturze wskazuje się na znaczenie inwestowania w umiejętności

urzędników służby cywilnej dla rozwoju sprawności administracji publicznej

i ogólnej jakości rządzenia w sektorze publicznym w Europie Środkowej

i Wschodniej (Kudrycka 2003).

21 Na temat listy kluczowych wyznaczników mających wpływ na jakość

rządzenia w Polsce zob. Hausner/Mazur (b.r.w.).

22 W badaniu warunków na poziomie mikro, w których urzędnicy publiczni

mogą wchodzić w układy korupcyjne (Kosewski 2002), podjęto próbę

maksymalnego zbliżenia się do końca łańcucha przyczynowego, ostatecznie

prowadzącego do korupcji w aparacie administracyjnym. Podobnie jak

w niniejszej analizie nie udało się jednak zbadać samych przypadków korupcji.

Przypisy

81

Bibliografia

Andvig, J.C., O. -H. Fjeldstad (2001) Corruption: A Review of Contemporary

Research. Bergen: Chr. Michelsen Institute for Development Studies and

Human Rights, Raport numer: 2001/7.

Bauer, M.W., G. Gaskell (red.) (2000) Qualitative Researching with Text, Image

and Sound: A Practical Handbook. Londyn: SAGE Publications.

Biegelbauer, P., S. Mayer (2007) Regulatory Impact Assessment in Austria:

Promising Regulations, Disappointing Practices. Materiały prezentowane na

konferencji ECPR, Piza/Włochy, wrzesień 2007.

Buchacz, T., S. Wysocki (2003) Quality Management in Public Administration.

European Models, Polish Experience. Polish Yearbook of the Civil Service.

Warszawa: Urząd Służby Cywilnej, s. 37-62.

Chang, E., M. Golden (2007) Electoral Systems, District Magnitude and

Corruption. British Journal of Po-litical Science 37(1): 115-137.

Czaputowicz, J. (2002) Implications of Poland’s Integration with the European

Union for the Polish Civil Service. Polish Yearbook of the Civil Service.

Warszawa: Urąd Służby Cywilnej, s. 7-36.

Czaputowicz, J. (2005) The Civil Service in Poland – Between Politicisation and

Professionalisation. Polish Yearbook of the Civil Service. Warszawa: Urząd

Służby Cywilnej.

Dimitrov, V., K.H. Goetz, and H. Wollmann (2006) Governing After Communism.

Boulder: Rowman and Littlefield.

Emilewicz, J., A. Wolek (2002) Reformers and Politicians: The Power Play for

the 1998 Reform of Public Administration in Poland, As Seen by its Main

Players. Warszawa: Elipsa.

Evans, P., J. E. Rauch (1999) Bureaucracy and Growth: A Cross-National

Analysis of the Effects of Webe-rian State Structures on Economic Growth.

American Sociological Review 64(5): 748-765.

Ferejohn, J. A. (1974) Pork-Barrel Politics: Rivers and Harbors Legislation,

1947 – 1968. Stanford, CA: Stanford University Press.

George, A. L., A. Bennett (2005) Case Studies and Theory Development in the

Social Sciences. Cambridge: MIT Press.

Golden, M. (2003) Electoral Connections: The Effects of the Personal Vote on

Political Patronage, Bureauc-racy and Legislation in Post-war Italy. British

Journal of Political Science 33: 189-212.

Grzymala-Busse, A. (2007) Rebuilding Leviathan: Party Competition and

State Exploitation in Post-Communist Democracies. Cambridge: Cambridge

University Press.

Hammond, T. H., J. S. Hill (1993) Deference or Preference? Explaining Senate

Confirmation of Presidential Nominees to Administrative Agencies. Journal

of Theoretical Politics 5(1): 23-59.

Hausner, J., S. Mazur (no date) The Quality of Governance and Poland’s

Integration with Europe. Niepublikowany manuskrypt. Uniwersytet

Ekonomiczny w Krakowie.

Hausner, J., M. Marody z zespołem (red.) (2000) The Quality of Governance:

Poland Closer to the Euro-pean Union? EU-Monitoring IV. Warszawa:

Friedrich-Ebert Stiftung

Hayward, J., V. Wright (2002) Governing from the Centre: Core Executive

Coordination in France. Oxford: Oxford University Press.

Hellman, J. S., G. Jones, and D. Kaufmann (2003) Seize the State, Seize

the Day: State Capture and Influ-ence in Transition Economies. Journal of

Comparative Economics 31(4): 751-773.

Hood, C. (2002) The Risk Game and the Blame Game. Government and

Opposition 37 (1): 15-37.

Huntington, S. (1968) Political Order in Changing Societies. New Haven, CT:

Yale University Press.

Jasiecki, K. (no date) Regulating Lobbying in Poland. Background, Scope

and Expectations. Memo. Acad-emy of Sciences and Warsaw Management

Academy.

Kamińska, J. (2007) The Influence of New Member States on the Common

Foreign and Security Policy of the EU (CFSP). Materiały prezentowane

podczas Cyprus Spring School on the European Union, 15 -22 kwiecień

2007, Nikozja/Cypr.

Klitgaard, R. (1988) Controlling Corruption. Berkeley, CA: University of

California Press.

Kosewski, M. (2002) When Do Public Officials Violate Moral Standards and How

Can This Be Curbed? Polish Yearbook of the Civil Service. Warszawa: Urząd

Służby Cywilnej, s. 60-72.

Kudrycka, B. (1999) The Ethical Codes of Polish Public Officials. Budapeszt:

Local Government and Public Service Reform Initiative. Discussion Paper No 8.

Kudrycka, B. (2003) Challenges for Quality Governance in Central and Eastern

Europe. Viesoji Politika Ir Administravimas 5 5: 33-38.

Kulesza, M. (2002) Methods and Techniques of Managing Decentralization

Reforms in CEE Countries: The Polish Experience. In Mastering

Decentralization and Public Administration Reform in Central and Eastern

Europe, Gabor Peteri (red.). Budapeszt: Open Society Institute, Local

Government and Pub-lic Service Reform Initiative, s. 189-214

Kulesza, M., A. Barbasiewicz (2002) Functions of Political Cabinets. Polish

Yearbook of the Civil Service. Warszawa: Urząd Służby Cywilnej, s. 37-59.

Kunicova, J. (2006) Democratic Institutions and Corruption: Incentives and

Constraints in Politics. W:International Handbook on the Economics of

Corruption, S. Rose-Ackerman (red.). Cheltenham: Edward Elgar, s. 140-160.

Lambsdorff, J. Graf (2006) Causes and Consequences of Corruption: What

Do We Know from a Cross-Section of Countries? W: International Handbook

on the Economics of Corruption, S. Rose-Ackerman (red.). Cheltenham:

Edward Elgar, s. 3-52.

Lambsdorff, J. Graf (2007) The Institutional Economics of Corruption and

Reform: Theory, Evidence and Policy. Cambridge/New York: Cambridge

University Press.

Lijphart, A. (1999) Patterns of Democracy: Government Forms and

Performance in Thirty-Six Countries. New Haven, CT: Yale University Press.

Bibliografia

8�

Majcherkiewicz, T. (no date) Nomenklatura versus Civil Service: Defining

Politico-Administrative Relations under Miller’s Government. Niepublikowany

manuskrypt, Akademia Górniczo-Hutnicza, Kraków.

McCubbins, M. D., T. Schwartz (1984) Congressional Oversight Overlooked:

Police Patrol versus Fire Alarm. American Journal of Political Science 28:

167-179.

McNollgast (McCubbins, M. D., R. Noll, B. Weingast) (1987) Administrative

Procedures as Instruments of Political Control. Journal of Law, Economics

and Organisation 3: 243-77.

McNollgast (McCubbins, M. D., R. Noll, B. Weingast) (1989) Structure and

Process, Policy and Politics: Administrative Arrangements and the Political

Control of Agencies. Virginia Law Review, 75: 431-82.

Meyer-Sahling, J.-H. (2006) The Rise of the Partisan State? Parties, Patronage

and the Ministerial Bureauc-racy in Hungary. Journal of Communist Studies

and Transition Politics 22(3): 274-294.

Meyer-Sahling, J.-H. (2008) The Changing Colours of the Post-Communist

State: The Politicisation of the Senior Civil Service in Hungary. European

Journal of Political Research 47: 1–33, 2008

Mikulowski, W. (2004) Paradoxes and Contradictions of Public Servants’ Status

and Identity in Poland. Materiały prezentowane na corocznej konferencji

EGPA, Lubliana/Słowenia, 1-4 wrzesień 2004.

Mintzberg, H. (1983) Structures in Fives: Designing Effective Organisations.

Englewood, NJ: Prentice-Hall.

O’Dwyer, C. (2006) Runaway State Building: Patronage Politics and Democratic

Development. Baltimore, Johns Hopkins University Press.

OECD (2002) Poland: From Transition to New Regulatory Challenges. Paris:

OECD Reviews of Regulatory Reform.

Perdersen, K. H., L. Johannsen (2005) Corruption: Commonality, Causes

and Consequences. Comparing 15 Ex-Communist Countries. Materiały

prezentowane na 13-tej konferencji NISPA, Moskwa.

Peters, B. G., J. Pierre (red.) (2004) Politicisation of the Civil Service in

Comparative Perspective. London: Routledge.

Płoskonka, J. (2003) Corruption: Threats and Responses. Empirical Studies

into the Level of Corruption. Służba Cywilna 6: 109-34.

Pollitt, C. (2003) Joined-Up Government: A Survey. Political Studies Review 1:

34-49.

PUMA (1999) Public Management Profiles of Central and Eastern European

Countries: Poland. Paryż: OECD Publications.

Raciborski, J. (2007) Forming Government Elites in a New Democracy: The

Case of Poland. Communist and Post-Communist Studies 40: 17-40.

Raciborski, J., J. Wiatr (2005) Demokratie in Polen. Warszawa/Opladen:

Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR & Barbara Budrich Verlag.

Radaelli, C. M., F. De Francesco (2007) Regulatory Quality in Europe:

Concepts, Measures, and Policy Processes. Manchester: Manchester

University Press.

Rose, R. (2005) Learning from Comparative Public Policy: a Practical Guide

London & New York: Routledge.

Rose-Ackerman, S. (1999) Corruption and Government: Causes, Consequences,

and Reforms. Cam-bridge/New York: Cambridge University Press.

Bibliografia

Rose-Ackerman, S. (2006a) Introduction and Overview. In International

Handbook on the Economics of Corruption, S. Rose-Ackerman (ed.).

Cheltenham: Edward Elgar, s. 14 – 38.

Rose-Ackerman, S. (ed.) (2006b) International Handbook on the Economics of

Corruption. Cheltenham: Edward Elgar.

Rydlewski, G. (2002) Rzadowy system decyzyjny w Polsce. Studium

politologiczne okresu transformacji. Warszawa: Dom Wydawniczy ‘Elipsa’.

Materiał omówiony w Polish Yearbook of the Civil Service przez Jacka

Czaputowicza.

SIGMA (2003) Poland: Public Service and the Administrative Framework

Assessments. Paris: SIGMA Pub-lications. http://www.sigmaweb.org/

SIGMA (2007) Regulatory Management Capacities of Member States of the

European Union that Joined the Union on 1 May 2004. Paryż: SIGMA

Publications, Analiza numer 42.

Staniszkis, J. (1991) The Dynamics of Breakthrough in Eastern Europe.

Berkeley, CA: University of Cali-fornia Press.

Staniszkis, J. (2000) The Post-Communist State: In Search of a Paradigm.

Polish Sociological Review 2: 193-214.

Tanzi, V. (1998) Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope,

and Cures. IMF Staff Papers 45(4): 559-594

Tarkowski, J. (1988) A Centralized System and Corruption: The Case of

Poland. The Asian Journal of Pub-lic Administration 10(1): 48-70.

Treisman, D. (2000) The Causes of Corruption: A Cross-National Study.

Journal of Public Economics 76: 399-457.

Zubek, R. (2005) Complying with Transposition Commitments in Poland:

Collective Dilemmas, Core Ex-ecutive and Legislative Outcomes. West

European Politics 28 (3): 592-619.

Bibliografia

8�

Rondo ONZ 100-124 Warszawatel. +48 (22) 557 70 00fax +48 (22) 557 70 01www.sprawnepanstwo.pl

Autorzy

Paul M. Heywood Paul Heywood jest profesorem polityki europejskiej na

Uniwersytecie w Nottingham i adiunktem na Uniwersytecie

Hunan w Chinach, gdzie jest także starszym doradcą

Antykorupcyjnego Centrum Badawczego. W latach

2003-2007 był dziekanem na Uniwersytecie w Nottingham.

Przedmiotem jego naukowych zainteresowań są procesy

demokratyzacji i przemian politycznych w Europie,

efektywność polityki państw oraz korupcja polityczna.

W swoich badaniach skupia się na współczesnej sytuacji

w Hiszpanii i Europie Zachodniej, a także w Europie

Wschodniej, Azji i krajach byłego Związku Radzieckiego.

[[email protected]]

Jan-Hinrik Meyer-Sahling Jan-Hinrik Meyer-Sahling jest wykładowcą polityki

europejskiej na Uniwersytecie w Nottingham oraz

Postgraduate Research Fellow w Europejskim Instytucie

we Florencji. Wcześniej prowadził studia porównawcze

administracji publicznej w London School of Economics and

Political Science. W badaniach koncentruje się na procesie

transformacji krajów postkomunistycznej Europy,

a w szczególności na reformie służby cywilnej w krajach

Europy Środkowo-Wschodniej.

[[email protected]].

Documents

Występowanie stref korupcji w zarządzaniu polską ... · w administracji rządowej oraz wydzielono kilka z nich. Pojęcie strefy ... a kontrola zależy zwykle od podejścia poszczególnych