Wybrane problemy

zarządzania obszarami Natura 2000

Praca zbiorowa pod redakcją Bartosza Rakoczego

Wybrane problemy

zarządzania obszarami Natura 2000

PoznaĔ 2013

Wydawca/Publisher: Polskie Zrzeszenie InĪynierów i Techników Sanitarnych O/ Wielkopolski

na zalecenie Regionalnej Dyrekcji Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu

Copyright by Regionalna Dyrekcja Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu, 2013

ĩaden z fragmentów tej ksiąĪki nie moĪe byü publikowany w jakiejkolwiek formie bez wczeĞniejszej pisemnej zgody Regionalnej Dyrekcji Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu. Dotyczy to takĪe fotokopii i mikrofilmów oraz rozpowszechniania

za poĞrednictwem noĞników elektronicznych.

Materiaáy do druku przygotowaá i zweryfikowaá zespóá w skáadzie: Bartosz Rakoczy, Maágorzata Tarant

Redaktor techniczny:

Sergiusz Zabawa

Projekt okáadki: Regionalna Dyrekcja Ochrony ĝrodowiska

Z satysfakcją przekazujemy PaĔstwu niniejsze opracowanie powstaáe dziĊki wsparciu finansowemu z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony ĝrodowiska i Gospodarki Wodnej

w Poznaniu. Publikacja ta jest efektem dziaáaĔ mających wpáyw na wzrost ĞwiadomoĞci i rozwój postaw ekologicznych w naszym regionie. JesteĞmy przekonani, Īe bĊdzie

ona dla PaĔstwa inspiracją oraz cennym Ĩródáem informacji. W imieniu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony ĝrodowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu.

Hanna Grunt - Prezes Zarządu

ISBN 978-83-89696-22-3

Skáad/Typesetting: Tomasz MoĞ

Druk/Print: Zakáad Poligraficzny MoĞ-àuczak sp.j.

ul. Piwna 1, 61-065 PoznaĔ

Spis treĞci

WstĊp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1. Bartosz RAKOCZY PojĊcie zarządzania siecią Natura 2000, nadzoru, koordynowania i sprawowania nadzoru nad obszarami Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2. Wojciech RADECKI Plany ochrony dla obszarów Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

3. Zbigniew BUKOWSKI Plan zadaĔ ochronnych jako akt prawa miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . 41

4. Adam HABUDA Procedura ustanawiania planów zadaĔ ochronnych dla obszarów Natura 2000 53

5. Bartosz RAKOCZY Plany zadaĔ ochronnych a plany urządzenia lasu . . . . . . . . . . . . . . . . 69

6. Marek GÓRSKI Zakaz powodowania znaczącego negatywnego oddziaáywania na obszar Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

7. Maágorzata TARANT Kompensacja przyrodnicza w zarządzaniu obszarami Natura 2000 . . . . . . . 93

8. Daniel LISEK Decyzja nakazująca natychmiastowe wstrzymanie dziaáaĔ mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000 . . . 111

WSTĉP

Szanowni PaĔstwo,

oddawana do rąk PaĔstwa, kolejna juĪ, publikacja Regionalnej Dyrekcji Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu dotyczy obszarów Natura 2000. Ochrona i zarządzanie tymi obszarami jest jednym z zadaĔ regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska wymienionych w art. 131 ustawy z dnia 3 paĨdziernika o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235). Choü trudno przesądzaü o tym, które z obowiązków powierzonych regionalnym dyrektorom ochrony Ğrodowiska są bardziej waĪkie, newralgiczne czy priorytetowe, bo do wszystkich zadaĔ podchodzimy z równą starannoĞcią i odpowiedzialnoĞcią, moĪna pokusiü siĊ o stwierdzenie, Īe zarządzanie obszarami Natura 2000 jest zadaniem strategicznym i kluczowym, a wynika to przede wszystkim z tego, Īe za stan ochrony tych obszarów, bĊdących czĊĞcią Europejskiej Sieci Ekologicznej, odpowiadamy nie tylko przed spoáeczeĔstwem polskim, ale przed caáą spoáecznoĞcią Unii Europejskiej.

Obszary Natura 2000 są najmáodszą formą ochrony przyrody w systemie obszarów chronionych w Polsce. Zostaáy wprowadzone 1 maja 2004 r. wraz ze wstąpieniem naszego kraju do Unii Europejskiej. Regulacje prawne dotyczące tych obszarów mają swoje korzenie w dwóch unijnych dyrektywach, dyrektywie ptasiej i dyrektywie siedliskowej. Z jednej strony, tworząc model ochrony i zarządzania tymi obszarami, prawodawca polski zobowiązany do implementacji przepisów wspólnotowych miaá uáatwione zadanie, bowiem korzystaá z gotowych rozwiązaĔ, z drugiej jednak strony wprowadzenie nowatorskich i niestosowanych dotychczas w polskim prawie ochrony przyrody regulacji nastrĊczaáo pewnych trudnoĞci w stworzeniu spójnego reĪimu prawnego. O problemach tych Ğwiadczy równieĪ fakt, Īe dotyczące obszarów Natura 2000 przepisy artykuáów 25�39 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) byáy juĪ wielokrotnie nowelizowane.

W Ğlad za tworzeniem prawa idzie jego stosowanie i przestrzeganie. I tu pracownicy regionalnych dyrekcji ochrony Ğrodowiska stają wobec problemów interpretacji przepisów. Obszar zagadnieĔ związanych z ekologiczną siecią Natura 2000 wydaje siĊ byü szczególnie trudny. Mimo Īe w ciągu dziewiĊciu lat funkcjonowania w Polsce obszarów Natura 2000 pojawiáo siĊ wiele cennych opracowaĔ, coraz bogatsze jest teĪ orzecznictwo sądów krajowych, wreszcie korzystaü moĪna, a nawet trzeba, takĪe z orzecznictwa Europejskiego Trybunaáu SprawiedliwoĞci, nadal w praktyce wiele

8 WSTĉP

zagadnieĔ budzi wątpliwoĞci, a interpretacje bywają rozbieĪne. Z tych wątpliwoĞci i pytaĔ zrodziá siĊ pomysá przygotowania publikacji na temat wybranych problemów zarządzania obszarami Natura 2000. Wybór zagadnieĔ nie jest przypadkowy. Odzwierciedla problemy, z którymi rzeczywiĞcie spotykają siĊ w codziennej pracy pracownicy Wydziaáu Ochrony Przyrody i Obszarów Natura 2000 Regionalnej Dyrekcji Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu. Stąd pierwszy wprowadzający rozdziaá opracowania obejmuje wyjaĞnienie podstawowych pojĊü, jakimi są: zarządzanie, nadzór, koordynowanie i sprawowanie nadzoru nad obszarami Natura 2000. Tymi okreĞleniami posáuguje siĊ bowiem ustawodawca, wskazując zadania i kompetencje regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska w odniesieniu do obszarów Natura 2000. Cztery artykuáy zostaáy poĞwiĊcone kwestiom związanym z instrumentami planistycznymi zarządzania obszarami Natura 2000, to jest planami ochrony, planami zadaĔ ochronnych i planami urządzenia lasu. Dotykają one szczególnie istotnych problemów. Regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska, sporządzając projekty planów ochrony i planów zadaĔ ochronnych dla obszarów Natura 2000 i ustanawiając te ostatnie w drodze zarządzeĔ stanowiących akty prawa miejscowego, odgrywa istotną rolĊ w tworzeniu prawnych regulacji funkcjonowania obszarów Natura 2000. Oprócz zadaĔ legislacyjnych administracyjne zarządzanie obszarami Natura 2000 na poziomie regionalnym obejmuje takĪe wydawanie decyzji związanych bądĨ to z zezwoleniem, w uzasadnionych przypadkach, na realizacjĊ przedsiĊwziĊü mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na obszary Natura 2000, bądĨ z wstrzymaniem dziaáaĔ naruszających zakaz podejmowania dziaáaĔ mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na te obszary. Te kwestie zostaáy omówione w trzech kolejnych rozdziaáach publikacji.

Mamy nadziejĊ, Īe niniejsze wydawnictwo, prezentujące róĪnorodne poglądy Autorów na kwestie związane z zarządzaniem obszarami Natura 2000, stanie siĊ waĪnym przyczynkiem w dyskusji nad interpretacją przepisów ochrony przyrody. Tym bardziej, Īe w tej dyskusji zechcieli wziąü udziaá Autorzy, którzy są niekwestionowanymi autorytetami w dziedzinie prawa ochrony przyrody i Ğrodowiska: profesor dr hab. Bartosz Rakoczy, profesor dr hab. Wojciech Radecki, profesor dr hab. Zbigniew Bukowski, profesor dr hab. Marek Górski oraz dr Adam Habuda. W gronie Autorów znaleĨli siĊ równieĪ pracownicy Wydziaáu Ochrony Przyrody i Obszarów Natura 2000 Regionalnej Dyrekcji Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu, którzy podjĊli próbĊ samodzielnego poszukiwania odpowiedzi na nurtujące ich, napotykane w pracy pytania i wątpliwoĞci.

Zapraszamy do lektury.

Jolanta Ratajczak

Regionalny Dyrektor Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu

Bartosz RAKOCZY

POJĉCIE ZARZĄDZANIA SIECIĄ NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA

NADZORU NAD OBSZARAMI NATURA 2000

Opracowanie to ma peániü w caáej publikacji rolĊ wprowadzenia do problematyki, stąd teĪ podstawowym celem tego artykuáu jest wyjaĞnienie kluczowych, a jednoczeĞnie kontrowersyjnych pojĊü, związanych z wykonywaniem przez organy administracji publicznej, a takĪe inne podmioty, zadaĔ i kompetencji zmierzających do ochrony przyrody w ramach obszaru Natura 2000.

Dotychczas w piĞmiennictwie, poza komentarzami do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody1 nie podejmowano prób wyjaĞnienia znaczeĔ tych termi-nów, którymi posáuguje siĊ prawodawca polski.

UĪywanie przez ustawodawcĊ tych terminów ma istotne znaczenie, nie tylko z punk-tu teoretycznego, ale równieĪ z punktu widzenia praktycznego. MoĪna wrĊcz postawiü tezĊ, Īe to aspekty praktyczne przesądziáy o znaczeniu tych terminów z punktu widzenia funkcjonowania podmiotów odpowiedzialnych za obszar Natura 2000, a przede wszyst-kim organów administracji publicznej.

Celem tego artykuáu jest dogmatyczna analiza znaczenia wskazanych w tytule pojĊü, jak równieĪ wskazanie konsekwencji wynikających z uĪycia tych pojĊü. Podstawowym pojĊciem, które wymaga analizy jest pojĊcie zarządzania siecią Natura 2000.

PojĊcie zarządzanie obszarami Natura 2000 nie jest pojĊciem normatywnym, w tym znaczeniu, Īe ustawodawca w ogóle w ustawie o ochronie przyrody takim pojĊciem siĊ nie posáuguje. Natomiast termin ten wystĊpuje w art. 131 ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko. Przepis ten stano-wi, iĪ „. Do zadaĔ regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska naleĪy: 1) udziaá w strategicznych ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko; 2) przeprowadzanie ocen oddziaáywania przedsiĊwziĊü na Ğrodowisko lub udziaá

w tych ocenach; 3) tworzenie i likwidacja form ochrony przyrody na podstawie ustawy z dnia

16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; 4) ochrona i zarządzanie obszarami Natura 2000 i innymi formami ochrony przyrody,

na zasadach i w zakresie okreĞlonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

5) wydawanie decyzji na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

1 Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm, dalej jako ustawa o ochronie przyrody.

10 B. RAKOCZY

6) przeprowadzanie postĊpowaĔ i wykonywanie innych zadaĔ, o których mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w Ğrodowisku i ich naprawie;

7) przekazywanie danych do bazy, o której mowa w art. 128; 8) (uchylony); 9) wspóápraca z organami jednostek samorządu terytorialnego w sprawach ocen od-

dziaáywania na Ğrodowisko i ochrony przyrody; 10) wspóápraca z organizacjami ekologicznymi; 11) wykonywanie zadaĔ, w tym wydawanie decyzji oraz zlecania ekspertyz z zakresu

gospodarki odpadami. 2. Regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska moĪe zwracaü siĊ do regionalnej rady

ochrony przyrody o wydanie opinii w sprawach z zakresu ochrony przyrody naleĪących do jego kompetencji”2.

PojĊcie to wyjaĞniane jest w doktrynie. Jego szczegóáowej analizy dokonaá A. Habuda, który sáusznie zauwaĪyá, iĪ pojĊcie zarządzania w odniesieniu do obszarów Natura 2000 winno byü rozumiane „jako pewien ciąg dziaáaĔ w postaci planowania, decydowania i kontrolowania”3.

Autor ten, odwoáując siĊ do teorii organizacji, postawiá tezĊ, iĪ zarządzanie obszara-mi Natura 2000 jest zarządzaniem strategicznym. Wskazaá On przede wszystkim, Īe zarządzanie obszarami Natura 2000 ma dáuĪszy horyzont czasowy i ma na celu utrzyma-nie równowagi miĊdzy obszarem Natura 2000 i jego otoczeniem. Zachowanie tej rów-nowagi nastĊpuje poprzez skuteczną elastycznoĞü, umoĪliwiającą reagowanie na poja-wiające siĊ zmiany4.

Swoje teoretyczne wywody Autor ten koĔczy inspirującym stwierdzeniem, Īe moĪna mówiü nie tylko o ochronie obszarów Natura 2000, ale o zarządzaniu tą ochroną.

Interesujące jest pojmowanie przez tego Autora zarządzania obszarami Natura 2000 jako pewnego zbioru róĪnych dziaáaĔ, które są uporządkowane wedáug okreĞlonej sekwencji. Mamy zatem do czynienia z pojĊciem zbiorczym, w skáad którego wchodzą poszczególne jednostkowe zadania, kompetencje, czy dziaáania.

Wszystkie elementy skáadające siĊ na zarządzanie obszarem Natura 2000 mają cha-rakter wewnĊtrznie uporządkowany i sekwencyjny, a przynajmniej taki powinny mieü charakter w modelu przyjĊtym przez A. HabudĊ. RzeczywistoĞü moĪe niestety odbiegaü od tego modelu, czego najlepszym przykáadem są problemy z planami ochrony i planami zadaĔ ochronnych.

W pojĊciu zarządzanie obszarami Natura 2000 na plan pierwszy wysuwa siĊ ele-ment planistyczny. Akcentowanie pierwszeĔstwa planowania ma swoje gáĊbokie uza-sadnienie. Planowanie w ochronie Ğrodowiska odgrywa istotną rolĊ i jest tym instrumen-tem, który gwarantuje dáugofalowy charakter dziaáaĔ ochronnych. Nie naleĪy zatem siĊ dziwiü, Īe prawodawca rozpoczyna sekwencjĊ czynnoĞci, obejmujących zarządzanie obszarami Natura 2000, wáaĞnie od planowania. Kluczową rolĊ odgrywają plany ochronne i plany zadaĔ ochronnych.

2 Na temat tego przepisu por. K. Gruszecki, Ustawa o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego

ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko. Komentarz, wyd. 2,Warszawa 2009; B. Rakoczy, Ustawa o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko. Komentarz, Warszawa 2010.

3 A. Habuda Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2012 str. 74, dalej jako A. Habuda, Obszary.

4 A. Habuda Obszary, s. 75.

POJĉCIE ZARZĄDZANIA SIECIĄ NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA… 11

Dalszym elementem skáadającym siĊ na pojĊcie zarządzania obszarami Natura 2000 jest element decydowania. Jednak pojĊcia decydowanie, którym posáuĪyá siĊ A. Habuda, nie moĪna rozumieü w tym kontekĞcie wąsko i odnosiü go jedynie do czynnoĞci wáad-czych, mających swój przejaw zewnĊtrzny w postaci decyzji administracyjnej. Chodzi tutaj o decydowanie w znaczeniu nie tylko wykonywania kompetencji wáadczych, jako synonimu pojĊcia wydawanie decyzji, ale o kaĪde rozstrzyganie, takĪe to, które nie koĔczy siĊ wydaniem decyzji administracyjnej.

Wreszcie ostatnim elementem, który skáada siĊ, zdaniem A. Habudy na zarządzanie obszarami Natura 2000, jest kontrolowanie. PojĊcie kontrolowanie ma swoje znaczenie w doktrynie prawa administracyjnego i oznacza porównywanie stanu jaki jest ze stanem, jaki byü powinien, a porównywanie to winno koĔczyü siĊ wnioskami. Jednak w przy-padku kontrolowania jako elementu zarządzania obszarami Natura 2000, pojĊciu temu naleĪy nadaü szerszy kontekst. Kontrolowanie bowiem zawsze zakáada istnienie dwóch podmiotów � kontrolowanego i kontrolującego.

Tymczasem w niektórych sytuacjach w grĊ wchodzi tylko jeden podmiot, który jest odpowiedzialny za wykonanie okreĞlonych zadaĔ i kompetencji. Nie zawsze teĪ pomiĊ-dzy okreĞlonymi podmiotami moĪe zachodziü relacja kontrolowany � kontrolujący, gdyĪ podmioty te mają zupeánie inną pozycjĊ ustrojową i miĊdzy nimi nie wystĊpuje jakakol-wiek zaleĪnoĞü.

Przykáadem takiej sytuacji jest wykonywanie zadaĔ i kompetencji przez organy La-sów PaĔstwowych. Organy te nie podlegają kompetencjom kontrolnym regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska czy dyrektora urzĊdu morskiego, czy wreszcie General-nego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska i dyrektora parku narodowego, choü wykonują zadania w zakresie ochrony przyrody w ramach obszaru Natura 2000.

Zarządzanie obszarami Natura 2000 wymaga analizy zarówno aspektów podmioto-wych, jak i aspektów przedmiotowych. W ramach aspektów podmiotowych badaü naleĪy, jakie organy są uprawnione, a jednoczeĞnie zobowiązane do zarządzania obsza-rami Natura 2000. Natomiast na aspekt przedmiotowy skáadają siĊ poszczególne instru-menty zarządzania. Do instrumentów zarządzania obszarami Natura 2000 A. Habuda sáusznie zalicza instrumenty planistyczne i instrumenty nadzorcze5. W tym teĪ aspekcie Autor ten pozostaje konsekwentny w stosunku do zaproponowanej definicji zarządzania obszarami Natura 2000. Nie wskazuje na instrumenty decyzyjne, jednak jest to stanowi-sko sáuszne, gdyĪ ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje samodzielnych instrumen-tów decyzyjnych.

A. Habuda sáusznie dzieli podmioty zarządzające obszarami Natura 2000 na dwie grupy � na podmioty krajowe i na podmioty europejskie. W tym drugim przypadku wáaĞciwoĞü podmiotów europejskich dotyczy Komisji Europejskiej. Trafnie jednak wskazuje A. Habuda, Īe Komisja Europejska nie jest podmiotem zarządzającym bezpo-Ğrednio obszarem Natura 2000, gdyĪ jej podstawowa kompetencja, jaką jest opiniowanie w sprawie zezwolenia wydawanego w trybie art. 34 ustawy o ochronie przyrody, nie mieĞci siĊ w tradycyjnym pojĊciu nadzoru.

Pogląd ten naleĪaáoby w zasadzie zaakceptowaü, gdyby nie to, Īe w dalszej czĊĞci swojej monografii A. Habuda sáusznie zauwaĪa, Īe tradycyjne pojmowanie systemu nadzoru w ustawie o ochronie przyrody jest trudne. Analizując problematykĊ sprawowa-nia nadzoru, wskazuje On na szerokie pojmowanie sprawowania nadzoru i wáaĞciwie utoĪsamia sprawowanie nadzoru z zarządzeniem obszarami Natura 2000. W tym jednak miejscu swojej monografii opowiada siĊ On niekonsekwentnie za koniecznoĞcią rozu- 5 Dz. cyt., s. 75.

12 B. RAKOCZY

mienia pojĊcia nadzór w tradycyjny sposób, za oddzieleniem zarządzania od sprawowa-nia nadzoru i odmawia Komisji Europejskiej przymiotu podmiotu zarządzającego obszarami Natura 20006.

Choü pozostaje to bez praktycznego znaczenia, to jednak opowiadam siĊ za przyzna-niem Komisji Europejskiej statusu podmiotu bezpoĞrednio zarządzającego obszarem Natura 2000, a nie jedynie poĞrednio zarządzającego. Nie przekonuje bowiem argument, jakoby zakres kompetencji Komisji Europejskiej z art. 34 ustawy o ochronie przyrody nie mieĞciá siĊ w pojĊciu nadzoru wedáug ustawy o ochronie przyrody. RzeczywiĞcie kompetencja ta nie mieĞci siĊ w tradycyjnie rozumianym pojĊciu nadzoru, niemniej jednak, o czym bĊdzie jeszcze mowa niĪej, tradycyjne pojmowanie nadzoru i sprawowa-nia nadzoru w ustawie o ochronie przyrody, zawodzi.

Z kolei do krajowych podmiotów zarządzających obszarami Natura 2000 A. Habuda zalicza ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska, Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska, regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska, dyrektora parku narodowego, dyrektora urzĊdu morskiego, a takĪe marginalnie wójta, burmistrza, prezydenta miasta i starostĊ7. Z tym katalogiem wymienionych podmiotów (naleĪaáoby raczej uĪyü pojĊcia organów), naleĪy siĊ zgodziü.

Instrumentami sáuĪącymi zarządzaniu obszarami Natura 2000 są instrumenty plani-styczne i instrumenty nadzorcze. Ta druga grupa instrumentów zostanie omówiona poniĪej w ramach analizy pojĊcia nadzór i sprawowanie nadzoru. Problematyka planów zadaĔ ochronnych bĊdzie omawiana bliĪej w odrĊbnym artykule. W tym miejscu moĪna zaĞ wspomnieü o planie ochrony obszaru Natura 2000. Plan ochrony obszaru Natura 2000 jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i, w przeciwieĔstwie do planu zadaĔ ochronnych, wydawany jest przez ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska. Plan ochrony jest regulowany w art. 29 ustawy o ochronie przyrody. Stanowi on, iĪ „Projekt planu ochrony dla obszaru Natura 2000 lub jego czĊĞci sporządza sprawujący nadzór nad obszarem.

2. Projekt planu ochrony dla obszaru Natura 2000 lub jego czĊĞü wymaga zaopinio-wania przez: 1) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów PaĔstwowych, jeĪeli obszar Natura 2000

obejmuje obszar zarządzany przez PaĔstwowe Gospodarstwo LeĞne Lasy PaĔstwo-we;

2) dyrektora urzĊdu morskiego, jeĪeli obszar Natura 2000 obejmuje obszar morski. 3. Minister wáaĞciwy do spraw Ğrodowiska ustanawia, w drodze rozporządzenia, plan

ochrony dla obszaru Natura 2000 lub jego czĊĞci na okres 20 lat, kierując siĊ konieczno-Ğcią utrzymania i przywracania do wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000.

4. Plan ochrony moĪe byü zmieniony, jeĪeli wynika to z potrzeb ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków roĞlin i zwierząt i ich siedlisk, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000.

5. Sporządzający projekt planu ochrony, o którym mowa w ust. 1, umoĪliwi zaintere-sowanym osobom i podmiotom prowadzącym dziaáalnoĞü w obrĊbie siedlisk przyrodni-czych i siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, udziaá w pracach związanych ze sporządzaniem tego projektu.

6 Dz. cyt., s. 77. 7 Dz. cyt., s. 78.

POJĉCIE ZARZĄDZANIA SIECIĄ NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA… 13

6. Ustanowienie planu ochrony poprzedza siĊ przeprowadzeniem postĊpowania z udziaáem spoáeczeĔstwa na zasadach okreĞlonych w dziale III rozdziale 3 ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodo-wisko.

7. W przypadku dokonywania zmiany planu ochrony dla obszaru Natura 2000 lub jego czĊĞci stosuje siĊ przepisy ust. 5 i 6.

8. Plan ochrony dla obszaru Natura 2000 zawiera: 1) opis granic obszaru i mapĊ obszaru Natura 2000; 2) identyfikacjĊ istniejących i potencjalnych zagroĪeĔ dla zachowania wáaĞciwego stanu

ochrony siedlisk przyrodniczych, oraz gatunków roĞlin i zwierząt i ich siedlisk bĊdą-cych przedmiotami ochrony;

3) okreĞlenie warunków utrzymania lub odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, zachowania integralnoĞci obszaru Natura 2000 oraz spójnoĞci sieci obszarów Natura 2000, odnoszących siĊ w szcze-gólnoĞci do: a) innych form ochrony przyrody, pokrywających siĊ z obszarem Natura 2000, b) zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególnoĞci terenów lokalizacji

zabudowy moĪliwej bez szkody dla obszaru Natura 2000, infrastruktury tech-nicznej i komunikacyjnej, infrastruktury turystycznej i edukacyjnej, a takĪe ob-szarów, które powinny byü zalesione oraz obszarów wyáączonych z zalesiania,

c) zagospodarowania obszarów morskich, d) gospodarowania wodami, e) gospodarki rolnej, leĞnej i rybackiej, f) Ğródlądowych wód powierzchniowych páynących, w których powinna byü za-

chowana lub odtworzona moĪliwoĞü wĊdrówki ryb i innych organizmów wod-nych;

4) wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowaĔ i kierunków zagospoda-rowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzen-nego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospo-darowania przestrzennego morskich wód wewnĊtrznych, morza terytorialnego i wy-áącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagroĪeĔ we-wnĊtrznych lub zewnĊtrznych, jeĪeli są niezbĊdne dla utrzymania lub odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000;

5) okreĞlenie dziaáaĔ ochronnych dla utrzymania lub odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, ze wskazaniem podmiotów od-powiedzialnych za ich realizacjĊ;

6) wskaĨniki wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków roĞlin i zwierząt i ich siedlisk, bĊdących przedmiotami ochrony;

7) okreĞlenie sposobów monitoringu realizacji zadaĔ ochronnych oraz ich skutków; 8) okreĞlenie sposobów monitoringu stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatun-

ków roĞlin i zwierząt i ich siedlisk, bĊdących przedmiotami ochrony. 9. Zakres dziaáaĔ ochronnych, o których mowa w ust. 8 pkt 5, moĪe obejmowaü

w szczególnoĞci: 1) ochronĊ czynną lub odtwarzanie siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roĞlin

i zwierząt, bĊdących przedmiotem ochrony; 2) utrzymanie korytarzy ekologicznych áączących obszary Natura 2000; 3) rozmieszczenie obiektów i urządzeĔ sáuĪących celom ochrony obszaru Natura 2000;

14 B. RAKOCZY

4) stosunki wodne, w tym gospodarowanie wodami; 5) gospodarkĊ rolną, leĞną i rybacką, w tym:

a) kierunki ksztaátowania przestrzeni produkcyjnej, b) wskazanie obszarów, które powinny byü zalesione, oraz obszarów wyáączonych

z zalesiania, c) wskazanie Ğródlądowych wód powierzchniowych páynących, w których powinna

byü zachowana lub odtworzona moĪliwoĞü wĊdrówki ryb i innych organizmów wodnych;

6) warunki zagospodarowania terenów oraz ich uĪytkowania, w tym w zaleĪnoĞci od potrzeb wskazanie: a) terenów przeznaczonych pod zabudowĊ, b) lokalizacji infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, c) lokalizacji infrastruktury turystycznej i edukacyjnej. 10. Minister wáaĞciwy do spraw Ğrodowiska okreĞli, w drodze rozporządzenia, dla

obszaru Natura 2000: 1) tryb sporządzania projektu planu ochrony, 2) zakres prac koniecznych dla sporządzenia projektu planu ochrony, 3) tryb dokonywania zmian w planie ochrony - kierując siĊ potrzebą ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt i ich siedlisk, uwzglĊdniając ich stan oraz warunki rozwoju spoáecznego i gospodarczego obszaru objĊtego planem ochrony”.

Kolejnym istotnym pojĊciem wymagającym bliĪszej analizy dogmatycznej jest pojĊ-cie nadzoru i sprawowania nadzoru. PojĊcia nadzoru i sprawowania nadzoru uĪywane są przez ustawodawcĊ w roĪnych kontekstach. Niekiedy, jak chociaĪby w art. 32 ustawy o ochronie przyrody, pojĊcie nadzoru i sprawowania nadzoru uĪyte jest dla zbiorczego opisania kompetencji organu ochrony przyrody.

W innym kontekĞcie, pojĊcie nadzoru i sprawowania nadzoru uĪyte jest w art. 28 i 29 ustawy o ochronie przyrody, a w innym w art. 32 tejĪe ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca uĪywa pojĊcia nadzoru i sprawowania nadzoru na oznaczenie kompetent-nego organu. W ten sposób prawodawca opisuje wáaĞciwoĞü rzeczową organu i wiąĪe ją z tym, czy okreĞlony organ sprawuje nadzór nad obszarami Natura 2000, czy teĪ nie.

W przypadku art. 32 ustawy o ochronie przyrody, pojĊcie nadzoru i sprawowania nadzoru ma charakter wtórny wobec oznaczenia organu. Ustawodawca wskazuje bo-wiem na konkretny organ � Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska i okreĞla, jaka jest generalna kompetencja tego organu, w stosunku do obszarów Natura 2000. Dla okreĞlenia generalnej kompetencji uĪywa zbiorczego pojĊcia sprawowanie nadzoru.

Z kolei w art. 28 i 29 ustawy o ochronie przyrody, pojĊcie nadzoru i sprawowania nadzoru ma charakter pierwotny w stosunku do okreĞlenia organu. W tej sytuacji za wáaĞciwe naleĪy uznaü te organy, które sprawują nadzór. Ustawodawca jednak nie wymienia, jakie to są organy. Dochodzi zatem do opisania wáaĞciwoĞci rzeczowej organu poprzez odwoáanie siĊ do pojĊcia sprawowanie nadzoru. Najpierw organ musi sprawowaü nadzór, aby nastĊpnie móc wykonywaü zadania i kompetencje okreĞlone w art. 28 i 29 ustawy o ochronie przyrody.

PojĊcie nadzoru uĪywane w ustawie o ochronie przyrody budzi bardzo istotne wąt-pliwoĞci. Ich Ĩródáem jest to, Īe pojĊcie nadzór, które funkcjonuje w prawie administra-cyjnym, ma swoje utarte i powszechnie akceptowane znaczenie, które jednak ma siĊ nijak do tego, co ustawodawca uregulowaá w ustawie o ochronie przyrody. Nadzór jest definiowany w teorii prawa administracyjnego poprzez wskazanie na jego cechy. R. GiĊtkowski i T. Bąkowski wskazują, Īe „w prawie administracyjnym ustrojowym

POJĉCIE ZARZĄDZANIA SIECIĄ NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA… 15

nadzór jest rodzajem wiĊzi organizacyjnej miĊdzy podmiotami administracji publicznej. Obejmuje ona kontrolĊ oraz moĪliwoĞü stosowania przez organ nadzorczy wobec pod-miotu kontrolowanego Ğrodków wáadczego oddziaáywania, mających na celu zapobiega-nie niezgodnoĞci lub usuniĊcie juĪ zaistniaáych niezgodnoĞci dziaáaĔ tego podmiotu z okreĞlonym kryterium lub kryteriami”8.

Pierwszą cechą nadzoru jest porównywanie stanu, jaki jest ze stanem, jaki byü powi-nien. W tym kontekĞcie nadzór jest bardzo zbliĪony do kontroli, która równieĪ polega na porównywaniu stanu, jaki jest ze stanem, jaki byü powinien.

Drugą cechą pojĊcia nadzór jest to, Īe podmiot, który taki nadzór sprawuje, moĪe wydawaü wiąĪące polecenia, co do usuwania niezgodnoĞci pomiĊdzy stanem, jaki jest, a stanem, jaki byü powinien. Chcąc zatem rozumieü pojĊcie nadzoru w tradycyjnym administracyjno-prawnym ujĊciu, naleĪaáoby konsekwentnie stwierdziü, Īe organy powinny porównywaü stan jaki jest, ze stanem jaki byü powinien i formuáując okreĞlone wnioski i zalecenia, winny je kierowaü do tych podmiotów, które są odpowiedzialne za doprowadzenie do zgodnoĞci pomiĊdzy stanem, jaki jest a stanem, jaki byü powinien.

Tak rozumiany nadzór stawia podmiot, który go dokonuje w okreĞlonej sytuacji. Sytuacja ta polega na badaniu zachowaĔ innych podmiotów i wyprowadzaniu z tego badania okreĞlonych wniosków, a nastĊpnie egzekwowaniu wykonania poleceĔ. W kaĪdym z przypadków nadzór zakáada istnienie co najmniej dwóch podmiotów � nadzorującego i nadzorowanego.

Tymczasem w ustawie o ochronie przyrody ustawodawca pojĊciu nadzór i sprawo-wanie nadzoru zdaje siĊ nadawaü zupeánie inny sens. Kluczowym przepisem dla zdefi-niowania pojĊcia nadzór i sprawowanie nadzoru jest art. 32 ustawy o ochronie przyrody, który odnosi siĊ do Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska. Zgodnie z tym prze-pisem „1. Generalny Dyrektor Ochrony ĝrodowiska nadzoruje funkcjonowanie obsza-rów Natura 2000, prowadząc ewidencjĊ danych niezbĊdnych do podejmowania dziaáaĔ w zakresie ich ochrony.

2. Nadzór, o którym mowa w ust. 1, polega na: 1) wydawaniu zaleceĔ i wytycznych w zakresie ochrony i funkcjonowania obszarów

Natura 2000; 2) okreĞlaniu zakresu i Īądaniu informacji dotyczących ochrony i funkcjonowania

obszarów Natura 2000; 3) kontroli realizacji ustaleĔ planów ochrony i planów zadaĔ ochronnych obszarów

Natura 2000. 3. Regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska koordynuje funkcjonowanie obszarów

Natura 2000 na obszarze swojego dziaáania. 4. Na terenie zarządzanym przez PaĔstwowe Gospodarstwo LeĞne Lasy PaĔstwowe,

na którym znajduje siĊ obszar Natura 2000, zadania w zakresie ochrony przyrody wyko-nuje samodzielnie miejscowy nadleĞniczy, zgodnie z ustaleniami planu urządzenia lasu.

5. W przypadku gdy obszar Natura 2000 obejmuje w caáoĞci lub w czĊĞci obszar par-ku narodowego, sprawującym nadzór nad obszarem Natura 2000 w granicach parku narodowego jest dyrektor parku narodowego”.

„Nadzór” i „sprawowanie nadzoru” wedáug tego przepisu dotyczy dwóch podmiotów; Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska oraz dyrektora parku narodowego. Na podstawie przepisów szczególnych nadzór nad obszarami Natura 2000 wykonują takĪe regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska oraz dyrektor urzĊdu morskiego.

8 R. GiĊtkowski i T. Bąkowski,[w:] E. Bojanowski (red.), E. ĩukowski (red.), Leksykon prawa administra-

cyjnego. 100 podstawowych pojĊü, Warszawa 2009, s. 152.

16 B. RAKOCZY

W kluczowym dla analizowanego pojĊcia przepisie, w art. 32 ustawy o ochronie przyrody, ustawodawca posáuĪyá siĊ sformuáowaniem „sprawujący nadzór”. W piĞmien-nictwie w zakresie prawa administracyjnego zwykáo siĊ uĪywaü sformuáowania „wyko-nywanie nadzoru”, tymczasem prawodawca zamiast sformuáowania „wykonywanie” uĪyá sformuáowania „sprawowanie”. „Sprawowaü” oznacza „speániaü obowiązki, wyko-nywaü zadania wynikające z zajmowanego stanowiska, zawodu itp.”9. W istocie pomiĊ-dzy pojĊciem „sprawowanie nadzoru” a „wykonywanie nadzoru” nie ma takiej róĪnicy znaczeniowej, która pozwalaáaby na stwierdzenie, Īe chodzi o róĪne czynnoĞci w zakre-sie nadzoru.

WaĪne jest równieĪ to, Īe prawodawca w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody okreĞliá, na czym ten nadzór ma w istocie polegaü. CzynnoĞci wymienione w tym przepisie moĪna byáoby zakwalifikowaü do czynnoĞci mieszczących siĊ w ramach tradycyjnie pojmowanego nadzoru. Polegają one bowiem na porównywaniu stanu, jaki jest, ze stanem, jaki byü powinien, i na moĪliwoĞci zalecenia usuniĊcia ewentualnych rozbieĪnoĞci miĊdzy tymi dwoma stanami. Jednak definicja nadzoru, o której mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody obejmuje jedynie sprawowanie nadzoru przez Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska, natomiast nie obejmuje sprawowa-nia nadzoru przez dyrektora parku narodowego. Powstaje zatem pytanie jak naleĪy rozumieü pojĊcie „sprawowanie nadzoru” w odniesieniu do dyrektora parku narodowe-go. Problem ten moĪe byü rozwiązany w dwóch kierunkach, pierwszy z kierunków polega na zastosowaniu analogii legis i konsekwentnym przyjĊciu, Īe dyrektor parku narodowego sprawuje nadzór dokáadnie w taki sam sposób, jak czyni to Generalny Dyrektor Ochrony ĝrodowiska, a wiĊc na „wydawaniu zaleceĔ i wytycznych w zakresie ochrony i funkcjonowania obszarów Natura 2000; okreĞlaniu zakresu i Īądaniu informacji dotyczących ochrony i funkcjonowania obszarów Natura 2000; kontroli realizacji ustaleĔ planów ochrony i planów zadaĔ ochronnych obszarów Natura 2000.”

Drugi z kierunków wykáadni pojĊcia „sprawowanie nadzoru” przez dyrektora parku narodowego polega na poszukiwaniu odmiennego od art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody znaczenia pojĊcia „sprawowanie nadzoru”. Kusząca wydaje siĊ pierwsza z propozycji, która polega na zastosowaniu analogii legis i pojmowaniu pojĊcia „spra-wowanie nadzoru” w odniesieniu do dyrektora parku narodowego w taki sam sposób, jak czyni to ustawodawca w odniesieniu do Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowi-ska. Jednak zastosowanie tego kierunku wykáadni pojĊcia „sprawowanie nadzoru” wiąĪe siĊ z ustaleniem, czy w ogóle stosowanie takiej analogii jest moĪliwe. Inaczej rzecz ujmując, czy Dyrektor Parku Narodowego moĪe sprawowaü nadzór w taki sam sposób, jak czyni to Generalny Dyrektor Ochrony ĝrodowiska.

Pierwszą czynnoĞcią w ramach sprawowania nadzoru jest wydawanie zaleceĔ i wy-tycznych. Zalecenia i wytyczne muszą byü jednak kierowane do okreĞlonego adresata. W przypadku Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska zalecenia i wytyczne mają takiego adresata w osobach regionalnych dyrektorów ochrony Ğrodowiska. Natomiast dyrektor parku narodowego moĪe kierowaü takie zalecenia i wytyczne do podlegáych sobie sáuĪb i jednostek. Jednak w jego przypadku owe sáuĪby i jednostki i tak są mu podporządkowane, niezaleĪnie od tego, czy bĊdzie w stosunku do nich sprawowaá nadzór, czy teĪ nie.

9 S. Dubisz (red.), Uniwersalny sáownik jĊzyka polskiego, Warszawa 2003,t. 4, s. 491.

POJĉCIE ZARZĄDZANIA SIECIĄ NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA… 17

Podobnie rzecz siĊ ma z drugim elementem skáadającym siĊ na pojĊcie sprawowanie nadzoru, to jest na uprawnieniu do Īądania informacji dotyczących ochrony i funkcjo-nowania obszarów Natura 2000. Sformuáowanie tego typu uprawnienia dla Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska ma jednak swoje uzasadnione Ĩródáo. Organ ten moĪe bowiem Īądaü takich informacji od wszystkich podmiotów, w ramach zadaĔ których jest ochrona Obszaru Natura 2000. Tymczasem dyrektor parku narodowego moĪe Īądaü takiej informacji od osób i jednostek mu podwáadnych. Jednak moĪliwoĞü Īądania takiej informacji i tak wynika z przepisów ogólnych, stąd nie ma potrzeby przyznawania dyrektorowi parku narodowego dodatkowych uprawnieĔ w zakresie moĪliwoĞci Īądania informacji.

Wreszcie trzeci element skáadający siĊ na pojĊcie „sprawowania nadzoru” obejmuje sprawowanie kontroli realizacji ustaleĔ planów ochrony i planów zadaĔ ochronnych obszarów Natura 2000. W trzecim przypadku, to jest kontroli realizacji, moĪe dojĞü do dublowania siĊ kompetencji pomiĊdzy Generalnym Dyrektorem Ochrony ĝrodowiska a dyrektorem parku narodowego.

Art 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody nie moĪe byü zatem przydatny do oceny, na czym ma polegaü sprawowanie nadzoru przez dyrektora parku narodowego, dyrektora urzĊdu morskiego i wreszcie przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska. Stoso-wanie analogii, czy to iuris czy to legis jest tutaj niemoĪliwe, gdyĪ ustĊp 2 moĪe odnosiü siĊ tylko do Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska. W kaĪdym z trzech przypad-ków wymienionych w tym przepisie ustawodawca zakáada, Īe musi istnieü adresat czynnoĞci nadzorczych.

SpoĞród wszystkich wyĪej wymienionych podmiotów, które sprawują nadzór, taki adresat czynnoĞci nadzorczych istnieje jedynie w relacji Generalny Dyrektor Ochrony ĝrodowiska � regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska. Jak bowiem wynika z art. 127 ust. 3 ustawy o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku, ”Generalny Dyrektor Ochrony ĝrodowiska peáni funkcjĊ organu wyĪszego stopnia w rozumieniu Kodeksu postĊpowa-nia administracyjnego w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony Ğrodowiska”. Natomiast w przypadku pozostaáych organów nie istnieją adresaci czynnoĞci nadzorczej. Stąd teĪ pozostaáe organy nie mogą wprowadziü czynnoĞci nadzorczych. Powstaje jednak pytanie, w jaki sposób naleĪy zatem rozumieü pojĊcie sprawowanie nadzoru przez dyrektora parku narodowego, dyrektora urzĊdu morskiego i regionalnego dyrekto-ra ochrony Ğrodowiska.

Interesujący pogląd przedstawiá A. Habuda, który uwaĪa, Īe pojĊcie sprawowanie nadzoru jest zbliĪone do pojĊcia zarządzania obszarami Natura 200010. Trudno temu poglądowi odmówiü racji. Przede wszystkim przy rozumieniu pojĊcia sprawowanie nadzoru w tradycyjny sposób pojawia siĊ problem braku organu, który rzeczywiĞcie by odpowiadaá za tą formĊ ochrony przyrody. UĪycie pojĊcia sprawowanie nadzoru ogra-niczaáoby siĊ jedynie do tych kompetencji, które tradycyjnie w tym pojĊciu siĊ mieszczą, natomiast poza katalogiem objĊtym pojĊciem nadzór znajdowaáaby siĊ znaczna liczba zadaĔ i kompetencji, których nie wykonywaáby Īaden organ. OczywiĞcie istniaáaby moĪliwoĞü skorzystania z domniemania kompetencji gminy, a nawet dalej idąc, rady gminy, niemniej jednak interpretator normy prawnej, który by z tego domniemania skorzystaá, doszedáby do absurdalnego wniosku, iĪ pomiĊdzy uznawaniem i tworzeniem obszarów Natura 2000 a wykonywaniem innych czynnoĞci związanych z jego prawi-dáowym funkcjonowaniem, istniaáaby ogromna rozbieĪnoĞü.

10 A. Habuda Obszary, s. 76.

18 B. RAKOCZY

Dalszą konsekwencją takiego stanowiska musiaáoby byü stwierdzenie, iĪ to rada gminy odpowiada za obszar Natura 2000. MoĪna postawiü retoryczne pytanie, co nale-Īaáoby uczyniü w sytuacji, kiedy obszar Natura 2000 znajdowaáby siĊ na obszarze kilku gmin. Te okolicznoĞci wskazują, Īe stanowisko A. Habudy, zwracającego uwagĊ na odmienny sposób od tradycyjnego pojmowania pojĊcia nadzór jest wáaĞciwy.

Ten kierunek zaproponowany przez A. HabudĊ naleĪy uznaü za wáaĞciwy. Oczywi-Ğcie moĪna dyskutowaü, czy zbliĪanie pojĊcia „sprawowanie nadzoru” wedáug ustawy o ochronie przyrody do pojĊcia zarządzanie obszarem Natura 2000 jest wáaĞciwe, nie-mniej jednak naleĪy siĊ zgodziü, Īe pojĊcie „sprawowanie nadzoru” stanowi w istocie nie jedną tylko kompetencjĊ, ale zlepek kilku, czy nawet kilkunastu kompetencji i zadaĔ, których celem jest zapewnienie prawidáowego funkcjonowania obszaru Natura 2000.

NaleĪy jednak zauwaĪyü, Īe ustawodawca choü posáuĪyá siĊ pojĊciem zbiorczym „sprawowanie nadzoru”, to jednak nie uregulowaá ani w ustawie o ochronie przyrody, ani w innych aktach prawnych, jakie to konkretnie kompetencje i zadania wykonują organy administracji publicznej, które ten nadzór sprawują. Budzi to powaĪne zastrzeĪe-nia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady legalnoĞci, wymagającej od organu admini-stracji publicznej dziaáania wyáącznie na podstawie normy prawnej i tylko w granicach takiej normy.

Z punktu widzenia formalnego trudno zarzuciü ustawodawcy, iĪ narusza tĊ zasadĊ, skoro istnieje norma prawna z jednej strony upowaĪniająca, a z drugiej strony zobowią-zująca organ administracji publicznej do sprawowania nadzoru. Jednak pojĊcie sprawo-wanie nadzoru nie dotyczy w tym wypadku nadzoru w tradycyjnym tego sáowa znacze-niu, ale stanowi zlepek bliĪej nieokreĞlonych zadaĔ i kompetencji, które áączy jedynie zapewnienie prawidáowego funkcjonowania obszaru Natura 2000. Jest to dobitny przy-káad, jakie szkody moĪe poczyniü niewáaĞciwa implementacja oraz nieumiejĊtne dosto-sowywanie pojĊü prawa europejskiego do prawa polskiego.

De lege lata, nie ma moĪliwoĞci stworzenia wyczerpującego i zamkniĊtego katalogu zadaĔ i kompetencji poszczególnych organów, które skáadają siĊ na zbiorcze pojĊcie „sprawowanie nadzoru”. Trzeba mieü jedynie na uwadze, Īe sprawowanie nadzoru, rozumiane jako zbiór zadaĔ i kompetencji nie moĪe byü podstawą jakiejkolwiek inge-rencji w sferĊ praw i wolnoĞci jednostki, gdyĪ w tym wypadku naruszono by konstytu-cyjną zasadĊ proporcjonalnoĞci oraz zasadĊ legalizmu. Ustawodawca nie moĪe bowiem posáugiwaü siĊ zbiorczym pojĊciem na oznaczenie zbiorczych zadaĔ i kompetencji organu administracji publicznej.

PojĊcie sprawowanie nadzoru naleĪy wiĊc rozumieü w ustawie o ochronie przyrody w róĪnoraki sposób. Pierwszy sposób pojmowania tego pojĊcia dotyczy Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska i obejmuje te czynnoĞci, które wykonywane są w trybie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

W odniesieniu do Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska moĪna mówiü o nad-zorze w tradycyjnym rozumieniu tego pojĊcia. ĝwiadczy o tym, po pierwsze, konstruk-cja tego przepisu, a po drugie, istnienie adresata czynnoĞci nadzorczych. Natomiast w przypadku pozostaáych organów, sprawowanie nadzoru musi byü rozumiane jako ogóá czynnoĞci faktycznych i prawnych, których celem jest utrzymanie prawidáowego funk-cjonowania obszaru Natura 2000. De lege ferenda naleĪy jednak postulowaü wprowa-dzenie zmian w tym zakresie poprzez precyzyjne okreĞlenie kompetencji poszczegól-nych organów. Rekonstrukcja takowych kompetencji nie moĪe siĊ odbywaü poprzez dokonywanie wykáadni zbiorczego pojĊcia sprawowanie nadzoru.

POJĉCIE ZARZĄDZANIA SIECIĄ NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA… 19

Analizując owo pojĊcie naleĪy teĪ zwróciü uwagĊ, Īe sprawowanie nadzoru nie moĪe byü rozumiane jako wyáączna kompetencja organu, który ten nadzór sprawuje. PojĊcie to nie moĪe stanowiü podstawy dla innych organów, podmiotów i instytucji do uchylania siĊ od wykonywania swoich wáasnych zadaĔ. Dotyczy to przede wszystkim organów PaĔstwowego Gospodarstwa LeĞnego � Lasy PaĔstwowe. Sprawowanie nadzoru nad obszarem Natura 2000 nie zwalnia organów Lasów PaĔstwowych z obowiązków wyni-kających zarówno z ustawy o ochronie przyrody, jak i z ustawy z dnia 28 wrzeĞnia 1991 r. o lasach11.

PojĊcie „sprawowanie nadzoru” moĪe co najwyĪszej oznaczaü domniemanie kompe-tencji okreĞlonego organu i w takim kontekĞcie naleĪy ten termin pojmowaü.

Ostatnim pojĊciem, które wymaga bliĪszej analizy, jest pojĊcie koordynacji, którą wykonuje Regionalny Dyrektor Ochrony ĝrodowiska. A. Habuda, analizując kompeten-cje Regionalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska jako podmiotu krajowego zarządzają-cego Obszarami Natura 2000, wyodrĊbniá kilka kategorii kompetencji tego organu odnoĞnie do Natury 2000. Do pierwszej grupy, którą jednoczeĞnie zakwalifikowaá jako grupĊ najogólniejszą, zaliczyá On obowiązki natury nadzorczo-koordynującej. Drugą grupą stanowią, Jego zdaniem, kompetencje projektodawcze, wreszcie wyodrĊbniá On kategoriĊ kompetencji o typowo administracyjno-prawnym charakterze. Ostatnią grupĊ stanowią obowiązki informacyjne12.

O ile pojĊcie nadzoru i sprawowanie nadzoru odnosi siĊ do szerokiego aspektu pod-miotowego, o tyle pojĊcie koordynacja odnosi siĊ wyáącznie do Regionalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska. PojĊcie koordynacji wystĊpuje w art. 32 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, przy czym prawodawca nie definiuje tego pojĊcia, jak równieĪ nie okreĞla, na czym koordynacja ma polegaü. Bez wątpienia pojĊcie koordynacja (koordynuje) musi oznaczaü coĞ innego niĪ pojĊcie sprawowanie nadzoru. W przeciwnym razie racjonalnie dziaáający prawodawca dla oznaczenia tej samej kompetencji uĪyáby takiej samej nazwy. Skoro uĪyá dwóch odrĊbnych pojĊü to znaczy, Īe chodzi o dwie róĪne kompetencje, czy teĪ bardziej precyzyjnie o dwie róĪne grupy kompetencji. PojĊcia koordynacja nie moĪna zatem rozumieü jako synonimu pojĊcia sprawowanie nadzoru, a wrĊcz naleĪy postrzegaü owo pojĊcie jako zawierające inne elementy niĪ pojĊcie sprawowanie nadzo-ru. Sformuáowanie koordynacja oznacza „uzgodnienie, uzgadnianie wzajemnego dziaáa-nia, uporządkowanie, porządkowanie elementów, fragmentów czegoĞ w celu ujednolice-nia, zharmonizowania, stworzenia z nich caáoĞci”13. Jak wynika z tej definicji, koordy-nowaü moĪna ze sobą co najmniej dwa elementy. Koordynowanie zakáada bowiem uzyskanie jednolitoĞci w funkcjonowaniu elementów, które nie funkcjonują jednolicie, a które powinny jednolicie funkcjonowaü. Tymczasem w ust. 3 prawodawca wskazaá na koordynowanie funkcjonowania obszarów Natura 2000. Nie wskazaá natomiast, miĊdzy jakimi elementami ta koordynacja ma wystĊpowaü. Wobec tego moĪna przyjąü, Īe pojĊcie koordynacja w tym przepisie moĪe byü rozumiane zarówno szeroko, jak i wąsko.

Koordynacja sensu largo oznacza proces obejmujący wszystkie obszary Natura 2000, które wystĊpują na obszarze objĊtym kompetencją jednego regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska. Szerokie rozumienie tego pojĊcia odnosiáoby siĊ zatem do spójne-go i jednolitego dąĪenia do tego, aby wszystkie obszary Natura 2000 podlegające jurysdykcji tego samego regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska funkcjonowaáy jednolicie i spójnie. Rodzi siĊ jednak pytanie, jaki byáby cel jednolitego i spójnego

11 Dz. U. z 2011 r. Nr 12 poz. 59 ze zm. 12 A. Habuda, Obszary, str. 76-77. 13 S. Dubisz (red.), Uniwersalny sáownik, t. 2, s. 441.

20 B. RAKOCZY

funkcjonowania wszystkich obszarów Natura 2000, które podlegają jurysdykcji tego samego regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska. Ponadto pojawia siĊ wątpliwoĞü, czy taką harmoniĊ moĪna w ogóle uzyskaü. Odpowiadając na to pierwsze pytanie, naleĪy zwróciü uwagĊ na umykający niekiedy element, który dla obszarów Natura 2000 ma istotne znaczenie, a jakim jest sieü tych obszarów. W zamyĞle prawodawcy europej-skiego obszary Natura 2000 winny tworzyü ze sobą i miĊdzy sobą sieü. Odwoáanie siĊ do pojĊcia sieci zakáada istnienie harmonii pomiĊdzy jej poszczególnymi elementami.

Z drugiej jednak strony zróĪnicowanie poszczególnych obszarów Natura 2000 jest znaczne, wynika to chociaĪby z naturalnych róĪnic pomiĊdzy poszczególnymi elemen-tami objĊtymi ochroną. Takie zróĪnicowanie nie tylko nie sprzyja, ale wrĊcz niekiedy uniemoĪliwia dokonanie pewnej harmonizacji. Owszem, harmonizacja taka bĊdzie moĪliwa do osiągniĊcia, ale jedynie do okreĞlonego poziomu, który z punktu widzenia sieci obszarów Natura 2000, wcale nie musi okazaü siĊ odpowiedni i wystarczający.

Z kolei koordynacja sensu stricte obejmuje koordynowanie ograniczone jedynie do jed-nego obszaru Natura 2000. W tym jednak przypadku jeszcze mocniej uwypukla siĊ problem, co z czym naleĪy koordynowaü. Wydaje siĊ, Īe koordynacja moĪe dotyczyü poszczególnych organów i podmiotów odpowiedzialnych za obszar Natura 2000. W mojej ocenie wiĊcej argumentów przemawia za przyjĊciem wąskiego rozumienia koordynacji i ograniczeniem jej jedynie do jednego obszaru Natura 2000, a nie do wszystkich obszarów Natura 2000, znajdu-jących siĊ na obszarze dziaáania jednego regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska.

Po pierwsze, nie wiadomo, jaki byáby status obszarów Natura 2000, które znajdują siĊ na obszarach dziaáania dwóch lub wiĊcej Regionalnych Dyrektorów Ochrony ĝrodowiska. Takiego mechanizmu sprawowania ewentualnej koordynacji prawodawca nie przewidziaá. Po drugie, gdyby rzeczywiĞcie chodziáo o koordynowanie obszarów Natura 2000 w ramach sieci, to z caáą pewnoĞcią lepszą koordynacjĊ zapewniáby Generalny Dyrektor Ochrony ĝrodowiska. Wszak zakres jego jurysdykcji obejmuje obszar caáego paĔstwa. Byáoby mu teĪ duĪo áatwiej taką harmoniĊ w ramach koordynacji uzyskaü.

Po trzecie, koordynacja w wąskim tego sáowa znaczeniu wspóábrzmiaáaby z pojĊciem sprawowanie nadzoru i uzupeániaáaby zakres kompetencji, które w sprawowaniu nadzoru siĊ nie mieszczą. Jak wyĪej juĪ wskazano, sprawowanie nadzoru zakáada istnienie podmiotu nadzorującego i podmiotu nadzorowanego, miĊdzy tymi pomiotami musi zachodziü wiĊc relacja podporządkowania i to w taki sposób, aby zalecenia wynikające z nadzoru mogáy byü wdroĪone w Īycie. ZauwaĪono równieĪ, Īe pomiĊdzy podmiotami, w zakresie zadaĔ i kompetencji których mieszczą siĊ obszary Natura 2000, nie wystĊpuje taka zaleĪnoĞü, która pozwalaáaby na stwierdzenie, Īe w grĊ wchodzi wykonywanie nadzoru w Ğcisáym tego sáowa znaczeniu, gdyĪ organy i podmioty są w zasadzie od siebie niezaleĪne. W tym teĪ kontekĞcie uĪycie pojĊcia koordynowanie ma sens, gdyĪ ustawodawca w ten sposób wyznacza jeden organ, który bĊdzie harmonizowaá prace, a takĪe wykonywanie zadaĔ i kompetencji przez wszystkie pozostaáe organy i podmioty, zajmujące siĊ obszarami Natura 2000.

W zamyĞle ustawodawcy jeden z takich organów bĊdzie kreowaá wspóápracĊ pomiĊdzy pozostaáymi. W takim teĪ chyba kontekĞcie naleĪy widzieü kompetencje regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska, o której mowa w art. 32 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. OczywiĞcie przyjĊcie takiego punktu widzenia kreuje dalsze pytania, które dotyczą instru-mentów prawnych zapewniających prawidáową koordynacjĊ. Koordynacja wymagaáaby stosowania instrumentów wáadczych. Tymczasem byáoby to sprzeczne z niezaleĪnoĞcią organów i podmiotów, których zadania i kompetencje dotyczą obszaru Natura 2000. Z kolei poprzestawanie jedynie na dobrej woli wspóápracy moĪe okazaü siĊ niewystarczające. Poszczególne organy i podmioty mogą wprawdzie chcieü osiągnąü wspólnie ten sam cel, ale innymi sposobami.

POJĉCIE ZARZĄDZANIA SIECIĄ NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA… 21

De lege lata nie ma podstaw do stosowania przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska instrumentów wáadczych, za pomocą których wymuszaáby zachowania w ramach koordynacji. Obecnie regionalnemu dyrektorowi ochrony Ğrodowiska nie pozostaje zatem nic wiĊcej jak tylko organizowanie wspóápracy pomiĊdzy organami i podmiotami odpowiedzialnymi za obszar Natura 2000. Organizowanie tej wspóápracy moĪe jednak nastĊpowaü jedynie z wykorzystaniem niewáadczych form dziaáania admi-nistracji publicznej. W istocie regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska zostaje pozba-wiony moĪliwoĞci wyegzekwowania wykonywania poszczególnych zadaĔ i kompetencji związanych z obszarem Natura 2000.

Biorąc równieĪ pod uwagĊ wczeĞniejsze rozwaĪania dotyczące pojĊcia sprawowanie nadzoru, naleĪaáoby stwierdziü, Īe regionalnemu dyrektorowi ochrony Ğrodowiska brak jakichkolwiek instrumentów wáadczych, które mógáby wykorzystywaü dla ochrony przyrody w ramach obszaru Natura 2000. JeĪeli do tego doáoĪy siĊ problemy wynikające z finansowania ochrony przyrody w ramach obszaru Natura 2000, co jednak nie byáo przedmiotem tego artykuáu, pojawi siĊ obraz organu odpowiedzialnego za tĊ formĊ ochrony przyrody, którego ustawodawca nie wyposaĪyá ani w instrumenty wáadcze, ani w stosowne Ğrodki finansowe. Postawiü wiĊc moĪna retoryczne pytanie, jaka jest sku-tecznoĞü ochrony przyrody w ramach obszaru Natura 2000.

Reasumując, stwierdziü naleĪy, Īe pojĊcie zarządzanie obszarami Natura 2000 koor-dynowanie oraz nadzór i sprawowanie nadzoru peánią bardzo istotną rolĊ. Pierwsze z tych pojĊü nie jest pojĊciem normatywnym w ustawie o ochronie przyrody, niemniej jednak doktryna uwypukla jego znaczenie i nadaje mu okreĞlony sens. PojĊcie to wystĊ-puje w ustawie o udostĊpnianiu informacji. Zarządzanie oznacza okreĞloną sekwencjĊ dziaáaĔ, na które skáadają siĊ dziaáania planistyczne, dziaáania decyzyjne i dziaáania kontrolne. Choü jest to pojĊcie doktrynalne to najlepiej oddaje sens i rolĊ organów administracji publicznej w ochronie przyrody w ramach obszaru Natura 2000. Byü moĪe de lege ferenda, naleĪaáoby zrezygnowaü z pojĊcia nadzór i sprawowanie nadzoru, oraz z pojĊcia koordynowanie, wáaĞnie na rzecz zarządzania obszarami Natura 2000.

Najistotniejsze znaczenie ma pojĊcie sprawowanie nadzoru, oczywiĞcie bĊdące po-chodną od pojĊcia nadzór. PojĊcie nadzór ma jednak w terminologii polskiego prawa administracyjnego, utarte juĪ znaczenie, które jednak nie jest adekwatne do znaczenia, jakie temu terminowi nadaje prawodawca w ustawie o ochronie przyrody. Tradycyjne pojmowanie pojĊcia nadzór odnosi siĊ jedynie do Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska i do jego zadaĔ i kompetencji, wymienionych w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast w odniesieniu do pozostaáych organów i podmiotów pojĊcie sprawowanie nadzoru nie moĪe byü juĪ tradycyjnie pojmowane, gdyĪ w prze-ciwnym razie szereg kompetencji i zadaĔ pozostanie bez oznaczenia wáaĞciwego organu czy teĪ podmiotu. Ustawodawca bowiem, poza pojĊciem koordynacja, nie uĪywa juĪ jakiegokolwiek innego zwrotu czy teĪ okreĞlenia dla oznaczenia zadaĔ i kompetencji. Sprawowanie nadzoru musi byü wiĊc rozumiane jako ogóá czynnoĞci faktycznych i prawnych, których celem jest zapewnienie ochrony przyrody na obszarze Natura 2000.

Tradycyjne pojĊcie nadzoru zakáada istnienie dwóch podmiotów, które nie są sobie formalnie równe � podmiotu nadzorującego i podmiotu nadzorowanego. Wprawdzie istnieje wieloĞü organów i podmiotów, których zadania i kompetencje dotyczą obszaru Natura 2000, niemniej miĊdzy nimi, poza relacjami pomiĊdzy Generalnym Dyrektorem Ochrony ĝrodowiska a regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska, nie zachodzi stosunek nadrzĊdnoĞci i podporządkowania. To z kolei wymusza poszukiwanie innego rozumienia sprawowania nadzoru.

22 B. RAKOCZY

Brak zaleĪnoĞci pomiĊdzy organami powoduje, Īe przy rozáoĪeniu zadaĔ i kompe-tencji pomiĊdzy róĪne podmioty i organy w ramach sieci Natura 2000, znaczenia nabiera wspóápraca miĊdzy tymi organami bez potrzeby i koniecznoĞci stosowania Ğrodków wáadczych. Jest to istota kolejnego pojĊcia, jakim jest pojĊcie koordynacja. Koordynacja jest kompetencją regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska, w ramach której moĪe on oczekiwaü wspóápracy innych organów i podmiotów pod swoim kierunkiem. Oczywi-Ğcie nie spowoduje to powstania zaleĪnoĞci miĊdzy tymi organami i podporządkowania ich regionalnemu dyrektorowi ochrony Ğrodowiska

Obecnie stosowana terminologia, dla oznaczenia zadaĔ i kompetencji poszczegól-nych organów i podmiotów jest wysoce niezadowalająca. Takie sformuáowania jak sprawowanie nadzoru, czy teĪ koordynacja, są obce polskiemu jĊzykowi prawnemu, przy czym w przypadku sprawowania nadzoru uwaga ta dotyczy jedynie tych sytuacji, gdy pojĊcia tego nie moĪna rozumieü w tradycyjny sposób. UĪywanie przez ustawodaw-cĊ zwrotów koordynuje, sprawuje nadzór, nie jest niczym innym jak konsekwencją niewáaĞciwego wykorzystywania do polskiego jĊzyka prawnego pojĊü prawa europej-skiego.

Wojciech RADECKI

PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000

Plany ochrony obszarów Natura 2000 zostaáy wprowadzone do ustawodawstwa pol-skiego wraz z transpozycją Dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, która nastąpiáa ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst pierwotny DzU z 2004 r. nr 92, poz. 880, obowiązujący tekst jednolity DzU z 2013 r. poz. 627 ze zm.). Nie znaczy to jednak, aby plany ochrony obszarów Natura 2000 pojawiáy siĊ w pustce prawnej. Wprost przeciw-nie, planowanie traktowane jako kwintesencja ustroju realnego socjalizmu, obejmujące planowanie przestrzenne i planowanie gospodarcze, to drugie z czasem nazwane plano-waniem spoáeczno-gospodarczym, staraáo siĊ objąü takĪe planowanie ochrony obszarów przyrodniczo cennych. Wprawdzie koncepcja oparcia ochrony Ğrodowiska, w tym przyrody, lansowana nie tylko w Polsce, ale i we wszystkich paĔstwach byáego „obozu socjalistycznego”, zakoĔczyáa siĊ katastrofą14, a po rozpoczĊciu transformacji ustrojowej przeáomu lat 80. i 90. ubiegáego stulecia planowanie spoáeczno-gospodarcze zostaáo odrzucone jako relikt ustrojowy, ale nie jest wcale jasne, czy przyczyny katastrofy leĪaáy wáaĞnie po stronie planowania. Na początku XXI wieku nagle zmieniáa siĊ aura wokóá planowania, wróciáo ono do áask. Staáo siĊ tak pod wpáywem prawa wspólnotowego, które nie zdradza awersji do planowania. Planowanie powinno byü jednym z podstawo-wych elementów racjonalnego postĊpowania, jest wiĊc niezbĊdne w prowadzeniu kaĪdej polityki15. WĞród róĪnorakich instrumentów planowych pojawiáy siĊ takĪe plany ochro-ny obszarów przyrodniczo cennych, z których na gruncie polskim wywodzą siĊ plany ochrony obszarów Natura 2000.

PrzystĊpując do analizy planów ochrony obszarów Natura 2000 od strony treĞci (a nie procedury ich ustanawiania, co jest przedmiotem odrĊbnego opracowania), naleĪy zwróciü uwagĊ na trzy podstawowe kwestie:

Po pierwsze, pod nazwą „plany ochrony obszarów Natura 2000” kryją siĊ w obowią-zującym stanie prawnym dwa róĪne instrumenty prawne: wáaĞciwe plany ochrony oraz plany zadaĔ ochronnych.

Po drugie, plany tak ochrony, jak i zadaĔ ochronnych dla obszarów Natura 2000 nie tylko mogą, lecz wprost powinny byü zastĊpowane planami ochrony tradycyjnych obszarów przyrodniczo cennych, pokrywających siĊ w caáoĞci lub w czĊĞci z obszarami Natura 2000. Do tej kategorii naleĪy zaliczyü plany ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz plany urządzenia lasu, dlatego istotnym zadaniem badawczym jest ustalenie relacji miĊdzy nimi a planami ochrony obszarów Natura 2000. 14 Zob. W. Radecki, Zagadnienia prawne planowania Ğrodowiska w europejskich paĔstwach czáonkowskich

RWPG, Warszawa 1990. 15 R. Alberski, H. Lisicka, J. Sommer, Polityka ochrony Ğrodowiska, Wrocáaw 2002, s. 120.

24 W. RADECKI

Po trzecie, dyrektywa unijna nie wymaga ustanawiania planów ochrony wyáącznie dla obszarów Natura 2000, lecz dopuszcza wkomponowanie ich ochrony w inne plany.

Mając te kwestie na uwadze, wychodzĊ z zaáoĪenia, Īe páodne naukowo moĪe okazaü siĊ przeĞledzenie rozwoju planowania w ochronie zrazu przyrody, nastĊpnie Ğrodowiska, w tym planowania ochrony obszarów przyrodniczo cennych, na które nakáada siĊ pla-nowanie ochrony obszarów Natura 2000.

1. Planowanie ochrony obszarów przyrodniczo cennych w perspektywie historycznej

Pierwsza polska ustawa o ochronie przyrody zostaáa uchwalona 10 marca 1934 r. (DzU nr 31, poz. 274). Miaáa ona wprawdzie charakter czysto konserwatorski, ale przewidywaáa juĪ ochronĊ pewnych obszarów, takich jak rezerwaty przyrody (aczkol-wiek w samej ustawie jeszcze tak nie zostaáy one nazwane) i parki narodowe. O jakich-kolwiek planach ochrony takich obszarów w ustawie nie byáo mowy, czemu trudno siĊ dziwiü, jeĞli zwaĪyü, Īe zaląĪki planowania zwanego wtedy planowaniem regionalnym pojawiáy siĊ dopiero w drugiej poáowie lat 30. XX wieku.

Zasadnicze zmiany ustrojowe, jakie nastąpiáy po II wojnie Ğwiatowej, daáy początek rozwojowi legislacji w zakresie planowania. Pierwszym aktem prawnym z tej dziedziny byá dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (DzU nr 16, poz. 109). W myĞl art. 2 dekretu planowe zagospodarowanie przestrzenne naleĪaáo przeprowadzaü na podstawie planów: krajowego, regionalnych i miejscowych. Plan krajowy miaá ustalaü m.in. przeznaczenie terenów na rezerwaty przyrody, a plany regionalne m.in. takĪe na rezerwaty przyrody lub kulturalno-zabytkowe, parki publiczne, oĞrodki wypoczynkowo-turystyczne, wychowania fizycznego i sportowe.

Dekret nadawaá planom zagospodarowania przestrzennego moc prawa obowiązują-cego, uznając za przestĊpstwo dziaáania podejmowane niezgodnie z nimi. Szerokie uwzglĊdnienie w planach zagadnieĔ ochrony przyrody i wysoka ranga tych planów powinna byáa zapewniü przestrzeganie zasad ochrony przyrody. Tak siĊ jednak nie staáo, co byáo efektem m.in. upadku planowania przestrzennego w latach nastĊpnych.

Po roku sprawy planowania gospodarczego zostaáy uregulowane ustawą z 1 paĨdziernika 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (DzU nr 64, poz. 373). W ustawie tej nie byáo Īadnej wzmianki o ochronie przyrody, co doprowadziáo do tego, Īe ochrona przyrody od samego początku regulacji prawnej planowania gospodarczego znalazáa siĊ poza systemem prawnym planowania gospodarki narodowej.

W tym stanie prawnym weszáa w Īycie druga polska ustawa o ochronie przyrody z 7 kwietnia 1949 r. (DzU nr 25, poz. 180). Wprawdzie w ustawie ochrona zasobów przyro-dy ze wzglĊdów gospodarczych zostaáa wysuniĊta przed sprawy konserwacji jej tworów ze wzglĊdów idealnych, ale gáówną treĞcią ustawy byáa nadal ochrona tworów przyrody reali-zowana w formach prawnych parków narodowych, rezerwatów przyrody, pomników przy-rody, chronionych gatunków roĞlin i zwierząt. Powiązanie postanowieĔ ochronnych ustawy z 7 kwietnia 1949 r. z planowaniem przestrzennym przejawiaáo siĊ w dwóch przepisach: - w art. 22, w myĞl którego okreĞlenie obszarów poddawanych ochronie i sposobu uĪycia

tych obszarów oraz wprowadzanie ograniczeĔ wpáywających na sposób uĪycia terenów miaáo nastĊpowaü stosownie do planów zagospodarowania przestrzennego, a w razie ich braku – po uzgodnieniu zamierzeĔ z wáadzami planowania przestrzennego,

PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000 25

- w art. 14 ust. 3 zezwalającym na utworzenie parku narodowego tylko na obszarze objĊtym planem zagospodarowania przestrzennego. Powiązania z planami gospodarczymi praktycznie nie byáo. W koĔcu lat 40. i na początku 50. XX wieku wprowadzono pewne instrumenty plani-

styczne w gospodarowaniu zasobami przyrody, jak np. plany urządzenia gospodarstwa leĞnego16, roczne plany zadrzewieĔ17 czy áowieckie plany hodowlane18, ale z natury rzeczy nie byáy one w stanie odegraü roli wáaĞciwych planów ochrony.

Dekret z 1946 r. zostaá zastąpiony ustawą z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu prze-strzennym (DzU nr 7, poz. 47). Wprawdzie ustawa ta uznaáa ochronĊ naturalnych bogactw i walorów przyrodniczych kraju za jeden z celów planowania przestrzennego, ale zaáoĪenia tego nie rozwinĊáa i – z punktu widzenia szczegóáowoĞci rozwiązaĔ sáuĪą-cych ochronie przyrody – stanowiáa raczej regres w porównaniu z dekretem z 1946 r.

W teorii plany zagospodarowania przestrzennego uznawano za jedną z form planów gospodarczych19, aczkolwiek zdawano sobie sprawĊ z nieco innego sposobu obowiązy-wania planów przestrzennych. Toczyáy siĊ spory, czy moc prawa powszechnie obowią-zującego mają tylko plany miejscowe, czy równieĪ plany regionalne i plan krajowy. Nie byáo jednak wątpliwoĞci, Īe w systemie gospodarki planowej stosunkowo najwiĊcej elementów prawnych wystĊpuje w planowaniu przestrzennym i planach zagospodaro-wania przestrzennego. Moc obowiązująca tych planów przejawia siĊ w tym, Īe obok przepisów prawa materialnego są one materialnoprawną podstawą decyzji administra-cyjnych stanowiących realizacjĊ planów zagospodarowania przestrzennego20.

Na systemie planowania przestrzennego zostaáa oparta koncepcja ochrony krajobrazu wypracowana przez PaĔstwową RadĊ Ochrony Przyrody u progu lat 70. ubiegáego stulecia21 w postaci tworzenia parków krajobrazowych i uznawania okreĞlonych terenów za obszary chronionego krajobrazu.

Grunt pod plany ochrony cennych obiektów przyrodniczych zostaá przygotowany pod koniec lat 70. Wtedy to Wacáaw BrzeziĔski, opowiadający siĊ zresztą za integracją plano-wania spoáeczno-gospodarczego i planowania przestrzennego, zasygnalizowaá wadliwoĞü samego systemu planów zagospodarowania przestrzennego polegającą na tym, Īe system ten opieraá siĊ na podstawie terytorialnego podziaáu kraju, tymczasem niektóre, bardzo istotne dla naszej gospodarki przestrzennej problemy nie mieszczą siĊ w granicach podzia-áu terytorialnego. Jego zdaniem do systemu planów zagospodarowania przestrzennego powinny wejĞü róĪnego rodzaju plany specjalne, jak np. plany przestrzenne gospodarki wodnej dla caáych zlewni rzek, plany zagospodarowania przestrzennego dla rozwoju gospodarki rolnej, plany zagospodarowania przestrzennego okrĊgów przemysáowych, plany zagospodarowania przestrzennego parków narodowych22.

16 Na podstawie ustawy z 20 grudnia 1949 r. o paĔstwowym gospodarstwie leĞnym (DzU nr 63, poz. 494). 17 Na podstawie uchwaáy Prezydium Rządu z 23 grudnia 1950 r. w sprawie zadrzewienia dróg publicznych,

brzegów wód otwartych i zamkniĊtych oraz parków wiejskich, znajdujących siĊ na gruntach bĊdących w posiadaniu paĔstwa lub instytucji uspoáecznionych (MP z 1951 r. nr A-3, poz. 39).

18 Na podstawie dekretu z 29 paĨdziernika 1952 r. o prawie áowieckim (DzU nr 44, poz. 300). 19 W. BrzeziĔski, Plan zagospodarowania przestrzennego. Studium z zakresu nauki administracji i prawa

administracyjnego, Warszawa 1961, s. 13. 20 W. BrzeziĔski, Planowanie przestrzenne a lokalizacja, „PaĔstwo i Prawo” 1972, z. 11, s. 51. 21 Zob. pismo ówczesnego Ministra LeĞnictwa i Przemysáu Drzewnego (a zarazem przewodniczącego

PaĔstwowej Rady Ochrony Przyrody) z 13 sierpnia 1971 r. skierowane do przewodniczących prezydiów wojewódzkich rad narodowych w sprawie zabezpieczenia Ğrodowiska przyrodniczego (tekst w „ChroĔmy PrzyrodĊ Ojczystą” 1972, nr 1, s. 43-45).

22 W. BrzeziĔski, Plan zagospodarowania przestrzennego jako forma prawna zarządzania gospodarką narodową, „PaĔstwo i Prawo” 1978, z. 2, s. 16-17.

26 W. RADECKI

Niemniej jednak trzeba zauwaĪyü, Īe w latach 70. doszáo do niemal caákowitego roz-chwiania systemu prawnego planowania tak spoáeczno-gospodarczego, jak zwáaszcza przestrzennego. Mimo to podstawowa ustawa z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i ksztaá-towaniu Ğrodowiska (DzU nr 3, poz. 6, obowiązująca w brzmieniu tekstu jednolitego z DzU z 1994 r. nr 49, poz. 196 do 30 wrzeĞnia 2001 r.) nadaáa planowaniu rangĊ jedne-go z najwaĪniejszych, a moĪe najwaĪniejszego instrumentu ochrony Ğrodowiska. MyĞlĊ jednak, Īe wobec fatalnego stanu planowania jej przepisy trafiaáy w istocie w próĪniĊ i szanse na uzyskanie peánego waloru uzyskaáy dopiero wraz z wejĞciem w Īycie trzech kolejnych ustaw: z 26 lutego 1982 r. o planowaniu spoáeczno-gospodarczym (tekst jednolity DzU z 1987 r. nr 4, poz. 26), z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (tekst jednolity DzU z 1988 r. nr 26, poz. 183) i z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity DzU z 1989 r. nr 17, poz. 99). Pozostawiając na uboczu przyczyny, dla których pierwsza z nich zostaáa uchylona niemal natychmiast po rozpoczĊciu procesu transformacji ustrojowej jako relikt dawne-go systemu, druga zaĞ odeszáa w niebyt wraz z przywróceniem wáaĞciwego samorządu terytorialnego, zatrzymam siĊ nad trzecią, która obowiązywaáa jeszcze przez pierwsze piĊü lat III Rzeczypospolitej. Dla przyszáych planów ochrony obszarów przyrodniczo cennych szczególnie istotne znaczenie miaáa koncepcja planów obszarów funkcjonal-nych.

Ustawa z 1984 r. o planowaniu przestrzennym nakazaáa sporządzanie planów zago-spodarowania przestrzennego na trzech szczeblach wyróĪniając plan krajowy, plany regionalne i plany miejscowe. Stosownie do art. 7 ust. 2 tej ustawy dla obszarów wyodrĊbniających siĊ ze wzglĊdu na speánianie szczególnych funkcji gospodarczych, spoáecznych, kulturalnych lub przyrodniczo-Ğrodowiskowych naleĪaáo sporządzaü odrĊbne plany zagospodarowania przestrzennego nazwane planami obszarów funkcjo-nalnych. Gdyby takie plany wykraczaáy poza obszar jednostek podziaáu terytorialnego, prace nad nimi miaáy byü prowadzone wspólnie przez zainteresowane rady narodowe (art. 7 ust. 3). W myĞl art. 7 ust. 4 plany obszarów funkcjonalnych, w zaleĪnoĞci od ich zasiĊgu terytorialnego, miaáo siĊ sporządzaü na zasadach i w trybie przewidzia-nych dla danego rodzaju planów wymienionych w ust. 1, tj. dla planów regionalnych lub miejscowych (bo przecieĪ nie dla krajowego, skoro caáy kraj w Īaden sposób nie mógá siĊ „wyodrĊbniaü”).

Ustawodawca nie stworzyá jasnej koncepcji planów obszarów funkcjonalnych i nie wskazaá na ich miejsce w systemie planów przestrzennych. W doktrynie toczyáy siĊ spory, czy plany obszarów funkcjonalnych to plany regionalne czy miejscowe. Wskaza-no w szczególnoĞci, Īe przepisy ustawy dotyczące planów obszarów funkcjonalnych moĪna rozumieü dwojako: albo tak, Īe plany te bĊdą opracowywane w miarĊ potrzeby obok „zwyczajnych” regionalnych lub miejscowych planów przestrzennych, albo tak, Īe są to po prostu plany wykraczające poza granice obszarów wynikających z podziaáu terytorialnego, a wobec tego plan obszaru funkcjonalnego „zastĊpuje” plan regionalny lub miejscowy23.

ZauwaĪyü jednak trzeba, Īe sporządzanie planów obszarów funkcjonalnych nie byáo jedynie prawem organów planistycznych, lecz ich obowiązkiem, skoro art. 7 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym stanowiá, Īe plany takie „sporządza siĊ” (a nie „moĪna sporządzaü”). Pojawiáy siĊ zatem pytania: co to znaczy, Īe dany obszar „wyodrĊbnia siĊ” ze wzglĊdu na funkcje przyrodniczo-Ğrodowiskowe?

23 M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987, s. 171-172.

PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000 27

Czy ustawodawca miaá na uwadze wyodrĊbnianie siĊ faktyczne, a jeĪeli tak, to kto ma oceniaü, Īe dany obszar rzeczywiĞcie siĊ wyodrĊbnia i na podstawie jakich kryte-riów; czy prawne, na przykáad w tym znaczeniu, Īe na danym terenie utworzono park krajobrazowy lub teren ten uznano za obszar chronionego krajobrazu? Byáo to wtedy juĪ moĪliwe, bo wprawdzie ustawa z 1949 r. o ochronie przyrody nie znaáa kategorii parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu, ale znaáa je juĪ ustawa z 1980 r. o ochronie i ksztaátowaniu Ğrodowiska, a art. 41 tej ostatniej zostaá uznany w doktrynie i orzecznictwie sądowym za podstawĊ tworzenia parków krajobrazowych i wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu.

2. Wprowadzenie instytucji planów ochrony obszarów przyrodniczo cennych do polskiego systemu prawnego

Nastąpiáo to trzecią z kolei polską ustawą o ochronie przyrody, tj. ustawą z 16 paĨ-dziernika 1991 r. o ochronie przyrody (DzU nr 114, poz. 492, obowiązującą w brzmieniu tekstu jednolitego z Dz.U. z 2001 r. nr 99, poz. 1079 aĪ do przystąpienia Polski do Unii Europejskiej). Ustawa ta w brzmieniu pierwotnym w art. 4 wskazywaáa, Īe w planach zagospodarowania przestrzennego okreĞla siĊ wymagania ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu oraz innych skáadników przyrody podlegających ochronie.

Plany ochrony zostaáy przewidziane dla trzech form ochrony przyrody: 1) dla parków narodowych – wedáug art. 14 ust. 9 dla parku narodowego wraz z otu-

liną sporządzaáo siĊ plan ochrony zatwierdzany przez ministra, a zawarte w tym planie ustalenia byáy wiąĪące przy sporządzaniu planów zagospodarowania prze-strzennego,

2) dla rezerwatów przyrody – wedáug art. 23 ust. 4 dla rezerwatu przyrody sporzą-dzaáo siĊ plan ochrony zatwierdzany przez ministra,

3) dla parków krajobrazowych – wedáug art. 24 ust. 9 dla parku krajobrazowego wraz z otuliną sporządzaáo siĊ plan ochrony zatwierdzany przez wojewodĊ, a za-warte w tym planie ustalenia byáy wiąĪące przy sporządzaniu planów zagospoda-rowania przestrzennego.

Artykuá 25 ustawy w brzmieniu pierwotnym stanowiá, Īe plany ochrony parku narodo-wego i krajobrazowego są planami obszaru funkcjonalnego w rozumieniu ustawy o planowaniu przestrzennym. TreĞü przywoáanych przepisów dawaáa podstawĊ do wniosku, Īe plany ochrony obu parków jako plany obszarów funkcjonalnych nie zastĊpują „zwykáych” (tj. regionalnych i miejscowych) planów zagospodarowania przestrzennego, lecz opracowy-wane są obok nich, a pominiĊcie w art. 25 planów ochrony rezerwatów przyrody nakazywaáo traktowanie tych ostatnich jako dokumentów wewnĊtrznych.

Ustawa z 1991 r. o ochronie przyrody zostaáa znowelizowana ustawą z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (DzU nr 89, poz. 415, póĨniejszy tekst jednolity DzU z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustawa ta: - zmieniáa art. 4 rozbudowując go do czterech ustĊpów, przy czym zasadnicze znacze-

nie dla rozwaĪanych problemów prawnych miaá ust. 1, wedáug którego ustalenia za-warte w planie ochrony, dotyczące obszaru poddanego ochronie, byáy wiąĪące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w skáad którego wchodziá ten obszar,

28 W. RADECKI

- dodaáa do art. 24 ust. 9 wyrazy, Īe wojewoda zatwierdza plan ochrony parku krajo-brazowego „w drodze rozporządzenia”,

- skreĞliáa art. 25. To ostatnie skreĞlenie oznaczaáo, Īe plany ochrony parków narodowych i krajobra-

zowych nie byáy juĪ planami obszarów funkcjonalnych, gdyĪ ustawa z 1994 r. takiej kategorii planów nie przewidywaáa.

Ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym odeszáa od zasady powszech-noĞci planowania przestrzennego, ograniczając obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sytuacji wymienionych w czterech punktach art. 13 ust. 1, który w pkt 1 przewidywaá, Īe taki plan sporządza siĊ obowiązkowo, jeĪeli przepisy szczególne tak stanowią. Na tym tle pojawiá siĊ problem, czy istnienie na danym terenie obszaru poddanego ochronie zobowiązuje do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem komentatorów ustawy o zagospoda-rowaniu przestrzennym - tak24, zdaniem komentatorów ustawy o ochronie przyrody – nie, co wedáug nich oznaczaáo istotne osáabienie prawnej ochrony przyrody w porówna-niu z poprzednim stanem prawnym25.

Na kolejną zmianĊ stanowiska ustawodawcy czekaliĞmy zaledwie szeĞü lat. Funda-mentalna nowelizacja przeprowadzona ustawą z 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (DzU z 2001 r. nr 3, poz. 21) przyniosáa nastĊpujące efekty: x po raz pierwszy ustawodawca sformuáowaá definicjĊ planu ochrony, przez który

w art. 2 pkt 9 nakazaá rozumieü podstawowy dokument opracowywany dla wskaza-nych form ochrony przyrody, zawierający opis formy ochrony oraz cele prowadzenia dziaáaĔ ochronnych, katalog zadaĔ i sposobów ich wykonania,

x utrzymano w art. 13a ust. 1 obowiązek sporządzania planów ochrony dla trzech prawnych form ochrony przyrody: 1) parków narodowych – plan ochrony byá ustanawiany rozporządzeniem ministra

wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska, 2) rezerwatów przyrody – plan ochrony byá ustanawiany:

- rozporządzeniem ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska, jeĪeli utworzenie rezerwatu przyrody wynikaáo z zobowiązaĔ miĊdzynarodowych,

- rozporządzeniem wojewody w pozostaáych przypadkach, 3) parków krajobrazowych – plan ochrony byá ustanawiany rozporządzeniem woje-

wody, x okreĞlono zasadĊ, Īe ustalenia zawarte w planie ochrony są wiąĪące dla miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospo-darowania terenu (art. 13a ust. 4),

x wskazano, Īe ustanowienie planu ochrony zobowiązuje wáaĞciwe gminy do sporzą-dzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objĊtego planem ochrony lub dokonania zmian w obowiązującym planie miejscowym, w ter-minie jednego roku od dnia wejĞcia w Īycie aktu ustanawiającego plan ochrony (art. 13a ust. 7),

x okreĞlono, Īe plan ochrony sporządza siĊ na okres 20 lat (art. 13b ust. 1) oraz sprecy-zowano zawartoĞü merytoryczną planów ochrony: 1) parków narodowych i rezerwatów przyrody (art. 13b ust. 2), 2) parków krajobrazowych (art. 13b ust. 3),

24 R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. RząĪewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym

z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 36. 25 J. Sommer (red.), Prawo o ochronie przyrody. Komentarz, Wrocáaw 1997, s. 16-21.

PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000 29

x dopuszczono zastąpienie planów ochrony dla parków narodowych i rezerwatów przyrody rocznymi zadaniami ochronnymi, ustanawianymi rozporządzeniami wáaĞciwych organów (art. 13b ust. 5).

Warto zwróciü uwagĊ, Īe Īaden przepis znowelizowanej wtedy ustawy o ochronie przyrody nie okreĞlaá planu ochrony mianem aktu normatywnego, ustawowa definicja planu wskazywaáa, Īe jest to dokument.

Oceniając znowelizowane regulacje komentatorzy ustawy o ochronie przyrody wy-wodzili, Īe plany ochrony byáy planami przestrzennymi, ale niemieszczącymi siĊ w systemie planów przestrzennych okreĞlonym w ustawie o zagospodarowaniu prze-strzennym i w związku z tym nie przysáugiwaáy im wszelkie atrybuty wáaĞciwe miej-scowym planom przestrzennym. Przede wszystkim nie mogáy byü one podstawą do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Plany ochrony miaáy równieĪ odmienną funkcjĊ od miejscowych planów zagospodarowania przestrzen-nego. Ich zadaniem nie byáo godzenie niejednokrotnie sprzecznych interesów gospodar-ki, komunikacji, obronnoĞci, bezpieczeĔstwa publicznego, wygody Īycia mieszkaĔców i ochrony Ğrodowiska, ale jedynie zapewnienie skutecznej ochrony obszarom przyrodni-czo cennym. W tym rozumieniu plany ochrony byáy specjalnymi planami przestrzenny-mi. Plany ochrony byáy takĪe w tym znaczeniu planami przestrzennymi, Īe zawieraáy normy powszechnie obowiązujące, gdyĪ wprowadzane byáy w Īycie w drodze rozporzą-dzeĔ26.

3. Czwarta polska ustawa o ochronie przyrody z 2004 roku

Kiedy perspektywa przystąpienia Polski do Unii Europejskiej staáa siĊ realna, poja-wiáa siĊ koniecznoĞü dostosowania polskiego prawa ochrony przyrody do dwóch naj-waĪniejszych „przyrodniczych” dyrektyw unijnych:

1) dyrektywy 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptac-twa, nadal obowiązującej w wersji ujednoliconej jako dyrektywa Parlamentu Eu-ropejskiego i Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzi-kiego ptactwa,

2) dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przy-rodniczych oraz dzikiej fauny i flory.

Podstawowym zaáoĪeniem obu dyrektyw byáo ustanowienie na obszarze paĔstw czáon-kowskich systemu ochrony przyrody w interesie europejskim pod nazwą Natura 2000.

Przypomnieü trzeba, Īe Polska nie uzyskaáa Īadnych okresów przejĞciowych na wdroĪe-nie tych dyrektyw, naleĪaáo je wdroĪyü natychmiast po akcesji do Unii Europejskiej. Pojawi-áo siĊ wtedy pytanie, czy wystarczy wmontowaü system Natura 2000 w istniejącą ustawĊ z 1991 r. o ochronie przyrody, nieco ją ewentualnie modyfikując, czy teĪ potrzebne jest wydanie caákiem nowej ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie rozwiązanie pierwsze takĪe byáo do przyjĊcia, ale ostatecznie wybrano drugie, stosunkowo szybko zrealizowane. Wystarczy wskazaü, Īe rządowy projekt nowej ustawy o ochronie przyrody zostaá wniesiony do Sejmu we wrzeĞniu 2003 r., uchwalony w marcu 2004 r. i po poprawkach Senatu osta-tecznie przyjĊty 16 kwietnia 2004 r. jako ustawa o ochronie przyrody (DzU nr 92, poz. 880, obowiązujący tekst jednolity DzU z 2013 r. poz. 627 ze zm.).

26 J. Sommer (red.), Prawo o ochronie przyrody. Komentarz, Wrocáaw 2001, s. 95-96.

30 W. RADECKI

Do znanego juĪ poprzedniej ustawie wykazu form ochrony przyrody zostaáy wpro-wadzone jako samodzielna forma obszary Natura 2000 (art. 6 ust. 1 pkt 5), przez które art. 25 ust. 1 w brzmieniu pierwotnym nakazaá rozumieü wchodzące w skáad sieci Natura 2000:

1) obszary specjalnej ochrony ptaków, 2) specjalne obszary ochrony siedlisk,

po czym w art. 25 ust. 2 dodaá, Īe obszar Natura 2000 moĪe obejmowaü czĊĞü lub caáoĞü obszarów i obiektów objĊtych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 (parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronione-go krajobrazu) oraz art. 6 ust. 1 pkt 6-9 (pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, uĪytki ekologiczne, zespoáy przyrodniczo-krajobrazowe).

Po kolejnych nowelizacjach do art. 25 ust. 1 zostaáa dodana trzecia forma prawna ob-szarów Natura 2000 – obszary mające znaczenie dla Wspólnoty, bĊdąca w istocie formą wstĊpną wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony siedlisk, polegającą na tym, Īe obszar po akceptacji Komisji Europejskiej jest juĪ chroniony tak, jakby byá obszarem specjalnej ochrony siedlisk, mimo Īe formalnie jako obszar specjalnej ochrony siedlisk jeszcze wyznaczony nie zostaá.

System planów ochrony wedáug tekstu pierwotnego ustawy o ochronie przyrody obejmowaá:

x plany ochrony parków narodowych ustanawiane rozporządzeniami ministra wáa-Ğciwego do spraw Ğrodowiska (art. 19 ust. 5),

x plany ochrony rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych ustanawiane roz-porządzeniami wojewodów (art. 19 ust. 6),

x zadania ochronne dla parków narodowych ustanawiane – do czasu ustanowienia planów ochrony – zarządzeniami ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska (art. 22 ust. 1 pkt 1),

x zadania ochronne dla rezerwatów przyrody ustanawiane – do czasu ustanowienia planów ochrony – zarządzeniami wojewodów (art. 22 ust. 1 pkt 2),

x plany ochrony obszarów Natura 2000 (art. 29). Wskazaü w tym miejscu trzeba, Īe wedáug art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG

dla obszarów obejmowanych ochroną w ramach sieci Natura 2000 paĔstwa czáonkow-skie tworzą, jeĪeli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądĨ zintegrowane z innymi planami rozwoju. Ustawodawca polski zdecydowaá siĊ na specjalne plany ochrony obszarów Natura 2000.

Wedáug tekstu pierwotnego art. 29 ustawy o ochronie przyrody dla obszaru Natura 2000 minister wáaĞciwy do spraw Ğrodowiska ustanawiaá rozporządzeniem plan ochrony na okres 20 lat wykorzystując obejmujące obszar Natury 2000: - plany ochrony ustanowione dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku

krajobrazowego, - plany urządzenia lasu.

Plan ochrony obszaru Natura 2000 miaá – wedáug art. 29 ust. 1 – zawieraü: 1) opis i ocenĊ istniejących i potencjalnych zagroĪeĔ wewnĊtrznych i zewnĊtrznych

oraz okreĞlenie sposobów eliminacji lub ograniczania tych zagroĪeĔ i ich skut-ków,

2) opis warunków zachowania lub przywrócenia wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony obszar Natura 2000 zostaá wyznaczony,

PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000 31

3) wykaz zadaĔ ochronnych, z okreĞleniem sposobu ich wykonywania, rodzaju, za-kresu i lokalizacji, na okres stosowny do potrzeb,

4) okreĞlenie zakresu monitoringu przyrodniczego, 5) opis przebiegu granic obszaru Natura 2000. Nader istotny byá przepis art. 30 ust. 2 tekstu pierwotnego ustawy o ochronie przyro-

dy, wedáug którego plan ochrony ustanowiony dla parku narodowego, rezerwatu przyro-dy, parku krajobrazowego oraz plan urządzenia lasu powinny byü zgodne z planem ochrony ustanowionym dla obszaru Natura 2000, jeĪeli obszar ten obejmuje teren parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego lub obszar objĊty planem urządzenia lasu.

4. Nowelizacje ustawy o ochronie przyrody

Ustawodawca zdaá sobie sprawĊ z tego, Īe zbyt optymistycznie oceniá moĪliwoĞci przygotowania planów ochrony dla wszystkich obszarów Natura 2000. Zdecydowaá siĊ przeto na obszerną nowelizacjĊ przeprowadzoną ustawą z 3 paĨdziernika 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 201, poz. 1237), którą – obok wielu innych zmian – rozdzieliá instrumenty planistyczne dotyczące obszarów Natura 2000 na:

1) plany zadaĔ ochronnych (art. 28), 2) plany ochrony (art. 29). Przepisy te byáy jeszcze kilkakrotnie nowelizowane, aby dojĞü do stanu dziĞ obowią-

zującego, który pokrótce przedstawiĊ. Ustawodawca przyjąá dwuetapową procedurĊ: x najpierw projekt (planu zadaĔ ochronnych lub planu ochrony) sporządzany przez

sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000, x nastĊpnie ustanowienie aktem normatywnym:

- planu zadaĔ ochronnych przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska, - planu ochrony przez ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska;

przy czym organ ustanawiający plan ma siĊ kierowaü koniecznoĞcią utrzymania i przy-wracania do wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, a plan (zarówno zadaĔ ochronnych, jak i ochrony) zawsze moĪe byü zmieniony, jeĪeli wynika to z potrzeb ochrony siedlisk lub gatunków.

5. Plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000

Ustawodawca przyjąá zaáoĪenie, Īe projekt planu zadaĔ ochronnych sporządza siĊ obligatoryjnie w terminie 6 lat od dnia: - zatwierdzenia obszaru przez KomisjĊ Europejską jako obszaru mającego znaczenie

dla Wspólnoty; po traktacie z Lizbony – dla Unii Europejskiej, - wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków.

32 W. RADECKI

Plan zadaĔ ochronnych moĪna sporządziü dla obszaru, który jest dopiero propono-wany jako obszar mający znaczenie dla Unii Europejskiej, przed zatwierdzeniem przez KomisjĊ Europejską.

Formą prawną ustanowienia planu zadaĔ ochronnych jest zarządzenie regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska bĊdące aktem prawa miejscowego. Powstaje pytanie, na jaki czas ustanawia siĊ plan zadaĔ ochronnych. Wprawdzie zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody projekt planu zadaĔ ochronnych sporządza siĊ na okres 10 lat, ale w art. 28 ust. 5 nie ma juĪ wskazania, Īe plan zadaĔ ochronnych ustanawia siĊ na ten sam okres. JeĞli zwaĪyü, Īe wedáug art. 29 ust. 3 plan ochrony dla obszaru Natura 2000 ustanawia siĊ na okres 20 lat, to brak wskazania okresu, na jaki ustanawia siĊ plan zadaĔ ochronnych, prowadzi do wniosku, Īe ustanawia siĊ go bezterminowo. Plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 traci moc w przypadku ustanowienia planu ochro-ny dla obszaru Natura 2000 (art. 28 ust. 12 ustawy o ochronie przyrody), ale plan ochro-ny wcale nie musi byü ustanowiony, wtedy plan zadaĔ ochronnych obowiązuje ad infinitum, aczkolwiek zawsze moĪe byü zmieniony, jeĪeli wynika to z potrzeb ochrony siedlisk lub gatunków, dla których ustanowiono obszar Natura 2000.

Wymagania treĞciowe planu zadaĔ ochronnych precyzuje art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, wedáug którego plan taki zawiera:

1) opis granic obszaru i mapĊ obszaru Natura 2000; 2) identyfikacjĊ istniejących i potencjalnych zagroĪeĔ dla zachowania wáaĞciwego

stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt i ich sie-dlisk bĊdących przedmiotami ochrony;

3) cele dziaáaĔ ochronnych; 4) okreĞlenie dziaáaĔ ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za

ich wykonanie i obszarów ich wdraĪania, w tym w szczególnoĞci dziaáaĔ doty-czących: a) ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków roĞlin i zwierząt oraz ich

siedlisk, b) monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji celów,

o których mowa w pkt 3, c) uzupeánienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich

ochrony; 5) wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowaĔ i kierunków zagospo-

darowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania prze-strzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnĊtrznych, morza teryto-rialnego i wyáącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagroĪeĔ wewnĊtrznych lub zewnĊtrznych, jeĪeli są niezbĊdne dla utrzymania lub odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000;

6) wskazanie terminu sporządzenia, w razie potrzeby, planu ochrony dla czĊĞci lub caáoĞci obszaru.

PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000 33

6. Plan ochrony dla obszaru Natura 2000

W odróĪnieniu od projektu planu zadaĔ ochronnych, którego sporządzenie jest obli-gatoryjne, sporządzenie projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 obligatoryjne nie jest. Wynika to jasno z art. 28 ust. 10 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, który zawiera charakterystyczną wzmiankĊ, Īe plan zadaĔ ochronnych wskazuje na termin sporządzenia planu ochrony, ale tylko „w razie potrzeby”. JeĪeli takiej potrzeby nie ma, wystarczy plan zadaĔ ochronnych.

Nie znaczy to, Īe wáaĞciwe podmioty nie mogą zacząü od planu ochrony. OczywiĞcie mogą, co z kolei wynika z art. 28 ust. 11 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, wedáug którego planu zadaĔ ochronnych nie sporządza siĊ dla obszaru Natura 2000 lub jego czĊĞci, dla którego ustanowiono plan ochrony, o którym mowa w art. 29. Z prawdopo-dobieĔstwem graniczącym z pewnoĞcią zaáoĪyü moĪna, Īe sytuacja ksztaátowaü siĊ bĊdzie tak, Īe wstĊpnym krokiem bĊdzie plan zadaĔ ochronnych, zwáaszcza Īe na sporządzenie projektu takiego planu zostaá wyznaczony termin. Dopiero kolejnym krokiem moĪe, lecz nie musi byü sporządzenie przez sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000 projektu planu ochrony, jeĪeli ujawni siĊ taka potrzeba. Wtedy procedura opisana w art. 29 ustawy o ochronie przyrody koĔczy siĊ ustanowieniem planu ochrony rozporządzeniem ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska na okres 20 lat.

Wymagania treĞciowe planu ochrony dla obszaru Natura 2000 precyzuje art. 29 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody, wedáug którego plan taki zawiera:

1) opis granic obszaru i mapĊ obszaru Natura 2000; 2) identyfikacjĊ istniejących i potencjalnych zagroĪeĔ dla zachowania wáaĞciwego

stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, oraz gatunków roĞlin i zwierząt i ich sie-dlisk bĊdących przedmiotami ochrony;

3) okreĞlenie warunków utrzymania lub odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, zachowania integralnoĞci obszaru Natura 2000 oraz spójnoĞci sieci obszarów Natura 2000, odnoszących siĊ w szczególnoĞci do: a) innych form ochrony przyrody, pokrywających siĊ z obszarem Natura 2000, b) zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególnoĞci terenów lokalizacji

zabudowy moĪliwej bez szkody dla obszaru Natura 2000, infrastruktury technicz-nej i komunikacyjnej, infrastruktury turystycznej i edukacyjnej, a takĪe obszarów, które powinny byü zalesione oraz obszarów wyáączonych z zalesiania,

c) zagospodarowania obszarów morskich, d) gospodarowania wodami, e) gospodarki rolnej, leĞnej i rybackiej, f) Ğródlądowych wód powierzchniowych páynących, w których powinna byü za-

chowana lub odtworzona moĪliwoĞü wĊdrówki ryb i innych organizmów wodnych;

4) wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowaĔ i kierunków zagospo-darowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania prze-strzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnĊtrznych, morza teryto-rialnego i wyáącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagroĪeĔ wewnĊtrznych lub zewnĊtrznych, jeĪeli są niezbĊdne dla utrzymania lub odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000;

34 W. RADECKI

5) okreĞlenie dziaáaĔ ochronnych dla utrzymania lub odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich realizacjĊ;

6) wskaĨniki wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków ro-Ğlin i zwierząt i ich siedlisk, bĊdących przedmiotami ochrony;

7) okreĞlenie sposobów monitoringu realizacji zadaĔ ochronnych oraz ich skutków; 8) okreĞlenie sposobów monitoringu stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub ga-

tunków roĞlin i zwierząt i ich siedlisk, bĊdących przedmiotami ochrony. NajwaĪniejszym elementem planu ochrony jest przewidziane w art. 29 ust. 8 pkt 5

okreĞlenie dziaáaĔ ochronnych. Dlatego ustawodawca zdecydowaá siĊ na ich doprecyzo-wanie, stanowiąc w art. 29 ust. 9, Īe zakres tych dziaáaĔ moĪe obejmowaü w szczególno-Ğci (uĪycie sformuáowania „w szczególnoĞci” oznacza, Īe wyliczenie nie jest wyczerpu-jące, lecz jedynie przykáadowe):

1) ochronĊ czynną lub odtwarzanie siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roĞlin i zwierząt, bĊdących przedmiotem ochrony;

2) utrzymanie korytarzy ekologicznych áączących obszary Natura 2000; 3) rozmieszczenie obiektów i urządzeĔ sáuĪących celom ochrony obszaru Natura 2000; 4) stosunki wodne, w tym gospodarowanie wodami; 5) gospodarkĊ rolną, leĞną i rybacką, w tym:

a) kierunki ksztaátowania przestrzeni produkcyjnej, b) wskazanie obszarów, które powinny byü zalesione, oraz obszarów wyáączo-

nych z zalesiania, c) wskazanie Ğródlądowych wód powierzchniowych páynących, w których

powinna byü zachowana lub odtworzona moĪliwoĞü wĊdrówki ryb i innych organizmów wodnych;

6) warunki zagospodarowania terenów oraz ich uĪytkowania, w tym w zaleĪnoĞci od potrzeb wskazanie: a) terenów przeznaczonych pod zabudowĊ, b) lokalizacji infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, c) lokalizacji infrastruktury turystycznej i edukacyjnej.

7. Relacje miĊdzy ochronnymi instrumentami planistycznymi na obszarach Natura 2000

JeĞli zwaĪyü, Īe obszary Natura 2000 mogą pokrywaü siĊ z innymi obszarami chronio-nymi oraz Īe w przewaĪającej czĊĞci znajdują siĊ one na terenach leĞnych, do konkretnego obszaru Natura 2000 mogą odnosiü siĊ nastĊpujące ochronne instrumenty planistyczne:

x plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 lub plan ochrony dla obszaru Natura 2000,

x plan ochrony parku narodowego lub zadania ochronne dla parku narodowego, x plan ochrony rezerwatu przyrody lub zadania ochronne dla rezerwatu przyrody, x plan ochrony parku krajobrazowego, x plan urządzenia lasu, który w istocie jest planem ochronnym, jeĞli weĨmiemy pod

uwagĊ, Īe zgodnie z art. 18 ust. 4 pkt 2a ustawy z 28 wrzeĞnia 1991 r. o lasach (tekst jednolity DzU z 2011 r. nr 12, poz. 59 ze zm.) kaĪdy plan urządzenia lasu musi zawieraü program ochrony przyrody.

PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000 35

Starannego zbadania wymagają relacje miĊdzy wskazanymi ochronnymi instru-mentami planistycznymi. ZacznĊ od relacji miĊdzy planem zadaĔ ochronnych a pla-nem ochrony obszaru Natura 2000. Wychodząc od strony treĞciowej i zestawiając ze sobą przepisy art. 28 ust. 10 i art. 29 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody zauwaĪamy, Īe dokáadnie pokrywają siĊ ze sobą pkt 1 (opis), pkt 2 (identyfikacja zagroĪeĔ) oraz pkt 5 pierwszego pokrywający siĊ z pkt 4 drugiego (wskazania do zmian dokumentów planistycznych). Pozostaáe punkty róĪnią siĊ zakresem dziaáaĔ, aczkolwiek uĪycie przez ustawodawcĊ wyrazów „w szczególnoĞci” tak w art. 28 ust. 10 pkt 4, jak i w art. 29 ust. 8 pkt 3 i ust. 9 pozwala na ocenĊ, Īe róĪnice są doĞü iluzoryczne. Od strony formalnej mocy obowiązującej relacja miĊdzy tymi planami jest jasna: jeĪeli dla obszaru Natura 2000 juĪ ustanowiono plan ochrony (sytuacja czysto hipotetyczna i w warunkach polskich nierealna), to nie sporządza siĊ planu zadaĔ ochronnych (art. 28 ust. 11 pkt 1), a jeĪeli po ustanowieniu planu zadaĔ ochronnych zostaá ustano-wiony plan ochrony, akt prawa miejscowego o ustanowieniu planu zadaĔ ochronnych traci moc (art. 28 ust. 12).

Trudno oprzeü siĊ wraĪeniu, Īe wymagania treĞciowe planu ochrony obszaru Natura 2000 zostaáy przez ustawodawcĊ polskiego ustawione tak wysoko, Īe ustanawia-nie planów ochrony dla obszarów Natura 2000 jest w dającej siĊ przewidzieü przyszáoĞci zupeánie nierealne. Mam zresztą zasadnicze wątpliwoĞci, czy przyjĊta przez ustawodaw-cĊ polskiego niezwykle szczegóáowa regulacja art. 29 ustawy o ochronie przyrody jest zgodna z samą koncepcją obszarów Natura 2000. MyĞlĊ, Īe jest zakrojona zdecydowanie „na wyrost” i byü moĪe nigdy nie zostanie zrealizowana. Nic nie szkodzi, dyrektywa unijna tego nie wymaga i poprzestanie na planach zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 odpowiada wymaganiom dyrektywy.

Jeszcze dalej idące rozwiązania upraszczające plany ochronne dla obszarów Natura 2000 przynoszą przepisy odnoszące siĊ do innych planów ochrony. Mam tu na uwadze regulacje nastĊpujące:

1) brak obowiązku sporządzania planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 lub jego czĊĞci, jeĪeli obszar ten pokrywa siĊ w caáoĞci lub w czĊĞci: a) z obszarem parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowe-

go, dla którego ustanowiono plan ochrony uwzglĊdniający zakres, o którym mowa w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody (art. 28 ust. 11 pkt 2),

b) z obszarem parku narodowego lub rezerwatu przyrody, dla których ustano-wiono zadania ochronne uwzglĊdniające zakres, o którym mowa w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody (art. 28 ust. 11 pkt 3),

c) z obszarem bĊdącym w zarządzie nadleĞnictwa, dla którego ustanowiony plan urządzenia lasu uwzglĊdnia zakres, o którym mowa w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody (art. 28 ust. 11 pkt 3a),

2) uznanie za plan ochrony czĊĞci obszaru Natura 2000: a) planu ochrony ustanowionego dla parku narodowego, rezerwatu przyrody lub

parku krajobrazowego poáoĪonego w granicach obszaru Natura 2000, uwzglĊdniającego zakres, o którym mowa w art. 29 ustawy o ochronie przy-rody (art. 30 ust. 1),

b) planu urządzenia lasu dla nadleĞnictwa poáoĪonego w granicach obszaru Natura 2000, uwzglĊdniającego zakres, o którym mowa w art. 29 ustawy o ochronie przyrody (art. 30 ust. 2).

36 W. RADECKI

W sytuacjach objĊtych przez art. 28 ust. 11 pkt 2, 3 i 3a ustawowe sformuáowanie „planu zadaĔ ochronnych nie sporządza siĊ” oznacza, Īe zadania planu zadaĔ ochron-nych dla obszaru Natura 2000 lub jego czĊĞci przejmują: - plan ochrony parku narodowego lub zadania ochronne parku narodowego, - plan ochrony rezerwatu przyrody lub zadania ochronne rezerwatu przyrody, - plan ochrony parku krajobrazowego, - plan urządzenia lasu; we wszystkich wariantach pod warunkiem, Īe taki plan ochrony, zadania ochronne lub plan urządzenia lasu uwzglĊdniają zakres wymagany od planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 przez art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody.

Regulacje art. 30 ustawy o ochronie przyrody naleĪy rozumieü tak, Īe jeĪeli: - plan ochrony parku narodowego (ale juĪ nie zadania ochronne), - plan ochrony rezerwatu przyrody (ale juĪ nie zadania ochronne), - plan ochrony parku krajobrazowego, - plan urządzenia lasu uwzglĊdniają zakres wymagany od planu ochrony obszaru Natura 2000 przez art. 29 ustawy o ochronie przyrody, to takie plany z mocy prawa stają siĊ planami ochrony okreĞlonej czĊĞci obszaru Natura 2000.

Na wskazane regulacje naleĪy spojrzeü przez pryzmat art. 20 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, Īe plany ochrony dla parku narodowego, rezerwa-tu przyrody lub parku krajobrazowego w czĊĞci pokrywającej siĊ z obszarem Natura 2000 powinny uwzglĊdniaü zakres planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000, o którym mowa w art. 28, albo zakres planu ochrony dla obszaru Natura 2000, o którym mowa w art. 29. Przepis ten zostaá wprowadzony do ustawy o ochronie przyrody nowelą z 3 paĨdziernika 2008 r. i wszedá w Īycie 15 listopada 2008 r. Komentując to rozwiązanie Krzysztof Gruszecki wywodzi, Īe nie jest ono nowe (w pierwotnym brzmieniu analogiczne znajdowaáo siĊ w art. 30 ust. 2), a w brzmieniu obowiązującym obliguje organy opracowujące plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody oraz parków krajobrazowych do uwzglĊdnienia w nich postano-wieĔ planów ochrony opracowanych dla obszarów Natura 2000 w zakresie, w jakim ich obszary siĊ pokrywają27.

MyĞlĊ, Īe interpretacja ta jest báĊdna i w art. 20 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym chodzi o coĞ innego. PrzypomnĊ, Īe art. 30 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu pierwotnym stanowiá, Īe plan ochrony ustanowiony dla parku narodowe-go, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego oraz plan urządzenia lasu powinny byü zgodne z planem ochrony ustanowionym dla obszaru Natura 2000, jeĪeli obszar ten obejmuje teren parku narodowego, rezerwatu przyrody, paku krajobrazowego lub obszar objĊty planem urządzenia lasu. W przepisie tym ustawodawca przyjąá jawnie nierealistyczne zaáoĪenie, Īe plan ochrony obszaru Natura 2000 zostaá juĪ ustanowio-ny, wobec czego plany ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajo-brazowego oraz plan urządzenia lasu naleĪy dostosowaü do takiego juĪ ustanowionego planu ochrony obszaru Natura 2000. W nowym brzmieniu art. 20 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca realistycznie oceniá kolejnoĞü zakáadając, Īe nie ma jeszcze ani planu ochrony dla obszaru Natura 2000 ani nawet planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000, nakazując organom ustanawiającym plany ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego uwzglĊdniaü nie postano-wienia planu zadaĔ ochronnych ani planu ochrony dla obszaru Natura 2000

27 K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, s. 130.

PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000 37

(ich przecieĪ jeszcze nie ma), lecz zakres tych planów wymagany przez art. 28 od planu zadaĔ ochronnych, a przez art. 29 od planu ochrony. Rozwiązanie to jest racjo-nalne i w peáni koresponduje z art. 28 ust. 11 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody. Chodzi o to, aby plany ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych od razu uwzglĊdniáy zakres planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 w czĊĞci, w której obszary te siĊ pokrywają, gdyĪ wtedy planów zadaĔ ochronnych juĪ siĊ nie bĊdzie sporządzaü, a ich rolĊ przejmą plany ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych. To samo zresztą dotyczy zakresu planów ochrony dla obszarów Natura 2000, gdyĪ w czĊĞciach pokrywających siĊ plany ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazo-wych staną siĊ z mocy prawa planami ochrony dla okreĞlonych czĊĞci obszarów Natura 2000.

Zamieszczone w art. 20 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody sformuáowanie „powinny uwzglĊdniaü” oznacza, zgodnie z fundamentalnymi reguáami wykáadni prawa, obowią-zek uwzglĊdnienia. Prowadzi to do wniosku, Īe po 15 listopada 2008 r. (data wejĞcia w Īycie odnoĞnej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody) Īaden plan ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego obejmujący co najmniej w czĊĞci obszar Natura 2000 nie moĪe zostaü ustanowiony, jeĪeli w tej czĊĞci nie uwzglĊdnia co najmniej zakresu wymaganego od planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 przez art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody.

Powstaje pytanie, co z planami ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych ustanowionymi przed 15 listopada 2008 r. One z natury rzeczy nie mogáy jeszcze uwzglĊdniaü zakresu wymaganego od planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 z tego oczywistego powodu, Īe instytucja planu zadaĔ ochronnych zostaáa wprowadzona dopiero ustawą nowelizacyjną z 3 paĨdziernika 2008 r., a Īaden plan ochrony dla obszaru Natura 2000 ustanowiony nie zostaá (do dziĞ zresztą Īadnego planu ochrony dla obszaru Natura 2000 nie ma). Nasuwają siĊ dwie moĪliwoĞci rozwią-zania tego dylematu:

1) plany ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazo-wych powinny byü zmienione w taki sposób, aby w czĊĞciach pokrywających siĊ z obszarami Natura 2000 uwzglĊdniáy wymagania okreĞlone w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody,

2) dla tych czĊĞci parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazo-wych, które zostaáy objĊte ochroną jako obszary Natura 2000, naleĪy sporządziü plan zadaĔ ochronnych zgodnie z art. 28 ustawy o ochronie przyrody.

Moim zdaniem intencji zarówno dyrektywy unijnej 92/43/EWG, jak i polskiej usta-wy o ochronie przyrody zdecydowanie lepiej odpowiada pierwsza ze wskazanych moĪliwoĞci. Nie naleĪy, jak sądzĊ, „mnoĪyü bytów ponad potrzebĊ” i wszĊdzie tam, gdzie jest moĪliwe wáączenie wymagaĔ ochrony obszarów Natura 2000 w istniejące instrumenty planistyczne, naleĪy je wáączaü, unikając odrĊbnych planów zadaĔ ochron-nych dla obszarów Natura 2000.

38 W. RADECKI

8. Charakter prawny planu zadaĔ ochronnych i planów ochrony dla obszarów Natura 2000

Do tego zagadnienia moĪna podejĞü dwojako: Po pierwsze, formalnie. JeĞli zwaĪyü, Īe:

x plan zadaĔ ochronnych ustanawia regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia (art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody),

x plan ochrony ustanawia minister wáaĞciwy do spraw Ğrodowiska w formie rozpo-rządzenia (art. 29 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody),

to biorąc pod uwagĊ, Īe zgodnie z art. 87 Konstytucji RP Ĩródáami powszechnie obowią-zującego prawa są z jednej strony rozporządzenia, z drugiej akty prawa miejscowego, naleĪy tak planom zadaĔ ochronnych dla obszarów Natura 2000, jak i planom ochrony dla tych obszarów przyznaü moc prawa powszechnie obowiązującego.

Po drugie, merytorycznie. Jak trafnie wywodzi Dorota Jakubowska, plany ochrony ustanawiane są w formie aktów normatywnych, a terytorialny zasiĊg dziaáania ograni-czony do okreĞlonego obszaru nadaje im charakter aktów prawa miejscowego. Plan ochrony jest dokumentem „specjalistycznym”, sáuĪącym ochronie terenów przyrodniczo cennych, jednakĪe mimo iĪ zawiera normy powszechnie obowiązujące, nie moĪe stano-wiü podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Plany ochrony speániają przede wszystkim funkcjĊ planistyczną i strategiczną28. Nasuwa siĊ pytanie, a cóĪ to za akt powszechnie obowiązujący, na którego podstawie nie moĪna wydaü decyzji administra-cyjnej? MoĪna chyba utrzymywaü, Īe jeĪeli nawet plan ochrony jest – ze wzglĊdu na formĊ prawną jego ustanowienia – aktem powszechnie obowiązującym, to jego „po-wszechne obowiązywanie” jest nieco inne niĪ siĊ to zwykle przyjmuje.

WraĪenie to potĊgują jednobrzmiące przepisy art. 28 ust. 10 pkt 5 i art. 29 ust. 8 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, wedáug których tak plan zadaĔ ochronnych, jak i plan ochrony dla obszaru Natura 2000 zawierają wskazania do zmian instrumentów planistycznych, w szczególnoĞci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. MoĪe wiĊc po-wszechne obowiązywanie planów ochrony obszarów Natura 2000 polega wáaĞnie na tym, Īe owe wskazania są wiąĪące, czyli Īe te wskazania zobowiązują organy planowania prze-strzennego do wprowadzenia w planach przestrzennych takich ustaleĔ, jakie wynikają z planów ochrony obszarów Natura 2000, po czym wprowadzone do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego juĪ na pewno uzyskają moc prawa miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak jednak jest tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostaá uchwalony.

W tym miejscu pojawia siĊ kolejne pytanie, czy objĊcie okreĞlonego terenu ochroną jako obszar Natura 2000 wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Nie ma podstaw prawnych ku temu, sytuacja jest inna niĪ w latach 2001-2004, kiedy taki obowiązek istniaá na podstawie ówczesnej, znoweli-zowanej w 2000 r. ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody. Od tego rozwiązania ustawo-dawca w obowiązującej ustawie o ochronie przyrody odstąpiá, co w doktrynie skwitowa-no uwagą, Īe znacząco zawĊĪa to instrumenty prawne zapewniające realizacjĊ przestrzennych wymagaĔ ochrony przyrody29. Niewątpliwie wszakĪe teren objĊty

28 D. Jakubowska, Ochrona róĪnorodnoĞci biologicznej, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony Ğrodowiska,

Warszawa 2009, s. 503. 29 A. Fogel, Prawna ochrona przyrody w lokalnym planowaniu przestrzennym, Warszawa 2011, s. 202.

PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000 39

ochroną jako obszar Natura 2000 musi byü objĊty studium uwarunkowaĔ i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które musi byü zmienione w kierunku okre-Ğlonym we wskazaniach. Ale studium nie jest aktem prawa miejscowego, o czym art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozstrzyga wprost, a zatem nie moĪe byü podstawą decyzji administracyjnej.

W odniesieniu do planów ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych moĪna broniü poglądu, Īe taki plan jest niczym innym jak „rozpisaniem w przestrzeni” reĪimu prawnego okreĞlonego, jeĞli chodzi o park narodowy i rezerwat przyrody bezpoĞrednio w ustawie o ochronie przyrody, a jeĞli chodzi o park krajobrazowy w akcie kreującym ten park, ale sam plan ochrony nie moĪe ustanawiaü „nowych” zaka-zów wykraczających poza reĪim parku czy rezerwatu30. JednakĪe, jeĞli chodzi o obszary Natura 2000 to sytuacja jest znacznie bardziej skomplikowana, poniewaĪ ich reĪim prawny nie jest oparty na systemie zakazów, lecz na generalnym zakazie podejmowania dziaáaĔ mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000. Plan ochrony obszaru Natura 2000 ma te dziaáania zidentyfikowaü w przestrzeni. Do tego poglądu przychyla siĊ Adam Habuda konkludując, Īe charakter normatywny mogą mieü jedynie okreĞlone czĊĞci planu ochrony, zawierające normy postĊpowania, czyli wypowie-dzi formuáujące zakazy bądĨ nakazy okreĞlonego zachowania31.

Sprawą byü moĪe najistotniejszą jest, jakie znaczenie prawne mają ujĊte w planie ochrony nakazy okreĞlonego zachowania. Chodzi o art. 28 ust. 10 pkt 4 oraz art. 29 ust. 8 pkt 5 i ust. 9 ustawy o ochronie przyrody. Komentując tĊ kwestiĊ, Aleksander LipiĔski posáuĪyá siĊ przykáadem planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góra ĝwiĊtej Anny, w którym do takich dziaáaĔ zaliczono m.in. usuwanie drzew i krzewów, wykasza-nie áąk (z usuwaniem biomasy poza ich powierzchniĊ), intensywny wypas owiec. Obo-wiązkami tymi obciąĪono wáaĞcicieli (posiadaczy) oraz jednostki sprawujące trwaáy zarząd nieruchomoĞci. Zdaniem przywoáanego autora nie moĪna wykonaü nakazu usuniĊcie drzew i krzewów tylko na podstawie nakazu planowego, bez uzyskania zezwo-lenia przewidzianego w art. 83 ustawy o ochronie przyrody, a jeĪeli chodzi o pozostaáe nakazy, to powstaje zasadnicza wątpliwoĞü, czy plan ochrony jest wystarczającą pod-stawą tak daleko idącego ograniczenia prawa wáasnoĞci. Obowiązek czynnego zachowa-nia siĊ musi wynikaü z wyraĨnego przepisu prawa, nie moĪna go ani domniemywaü, ani wywodziü z norm o charakterze ramowym32.

Do tej kwestii nawiązaá Adam Habuda rozróĪniając dwie sytuacje. W pierwszej wáa-Ğciciel zawará uprzednio umowĊ z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska zobo-wiązując siĊ do wykonania pewnych dziaáaĔ w zamian za okreĞlone korzyĞci, na przy-káad o charakterze pieniĊĪnym. W drugiej zostaá przez plan zobowiązany do wykonania okreĞlonych dziaáaĔ bez jakiejkolwiek umowy. W tej drugiej sytuacji plan uzyskuje charakter normatywny, gdyĪ zawiera normy postĊpowania nakazujące okreĞlone zacho-wanie wáaĞcicielowi nieruchomoĞci. Zdaniem przywoáanego autora trudno wyobraziü sobie, by standardy demokratycznego paĔstwa prawnego byáy zachowane, gdyby wáa-Ğciciel nieruchomoĞci miaá wykonywaü okreĞlone zabiegi bez Īadnej rekompensaty, pojawia siĊ wiĊc miejsce na zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewidującego umowy miĊdzy regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska a wáaĞci-cielami lub posiadaczami33. 30 W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2012, s. 175-176. 31 A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013, s. 89. 32 A. LipiĔski, Planowanie ochrony obszarów Natura 2000, [w:] A. KaĨmierska-Patrzyczna, M. A. Król

(red.), Problemy wdraĪania systemu Natura 2000 w Polsce, Szczecin-àódĨ-PoznaĔ 2013, s. 353-355. 33 A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013, s. 104.

40 W. RADECKI

Zgadzając siĊ caákowicie z poglądami obu cytowanych autorów skáaniam siĊ do przekonania, Īe byü moĪe wbrew dosáownym postanowieniom art. 28 ust. 10 pkt 4 oraz art. 29 ust. 8 pkt 5 i ust. 9 ustawy o ochronie przyrody, ale zgodnie z systemem prawnym jako caáoĞcią nakazy dziaáania skierowane są do zarządzających obszarami Natura 2000, którzy wykorzystując instrumenty umowne mają doprowadziü do tego, aby wáaĞciciele lub posiadacze nieruchomoĞci poáoĪonych na obszarach Natura 2000 dziaáania te wyko-nywali.

9. Uwaga koĔcowa

Koncypując instrumentarium prawne ochrony obszarów Natura 2000 ustawodawca nadaá planom ochrony w obu wariantach planu zadaĔ ochronnych i planu ochrony niezwykle wysoką rangĊ, budzącą niekiedy wątpliwoĞci co do zgodnoĞci z caáoĞciowo pojmowanym systemem prawnym. Nie jestem do koĔca przekonany, czy niezwykle szczegóáowa regulacja dotycząca planów ochrony obszarów Natura 2000 odpowiada intencji ich powoáania. W kaĪdym razie liczne wątpliwoĞci co do planowania ochrony obszarów Natura 2000, odnoszące siĊ m.in. do relacji miĊdzy planem zadaĔ ochronnych a planem ochrony samego obszaru Natura 2000, terminu, na jaki ustanawia siĊ plan zadaĔ ochronnych, relacji miĊdzy tymi planami a innymi aktami planistycznymi, for-malnej mocy nakazów zawartych w planach wymagają dalszych badaĔ i nie jest wyklu-czone, Īe odnoĞne przepisy jeszcze nie raz ulegną zmianie.

Zbigniew BUKOWSKI

PLAN ZADAē OCHRONNYCH JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO

1. WstĊp

W chwili obecnej praktycznie zakoĔczyá siĊ podstawowy proces tworzenia sieci ob-szarów Natura 2000 w Polsce i nastĊpuje etap wdraĪania tej sieci. Jednym z jego ele-mentów jest przygotowywanie i podejmowanie pierwszych planów zadaĔ ochronnych. Jest to dobry moment na analizĊ przepisów dotyczących tych planów i skutków ich praktycznego wdraĪania.

Problematyka prawnej regulacji związanej z obszarami Natura 2000 budzi coraz wiĊksze zainteresowanie doktryny prawa34. Jest teĪ przedmiotem analiz komentatorów ustawy o ochronie przyrody35.

W prezentowanym materiale, ze wzglĊdu na to, iĪ planów zadaĔ ochronnych doty-czyü bĊdą jeszcze osobne artykuáy w tym tomie, przedstawiono jedynie wybrane kwestie związane z tymi planami, a zwáaszcza z ich charakterem prawnym jako aktów prawa miejscowego i konsekwencjami tegoĪ.

Na początku przedstawiono charakterystykĊ aktów prawa miejscowego w polskim systemie prawnym. Dalej scharakteryzowano z prawnego punktu widzenia plany zadaĔ ochronnych. Podstawowym analizowanym przepisem w tym zakresie jest art. 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 z póĨn. zm.). NastĊpnie omówiono treĞü planu zadaĔ ochronnych, biorąc pod uwagĊ jego charakter aktu prawa miejscowego. RozwaĪania zakoĔczono, odnosząc siĊ do ogáoszenia, wejĞcia w Īycie i utraty mocy planu zadaĔ ochronnych. W ramach przeprowadzanych analiz starano siĊ wypracowaü wnioski de lege lata oraz ewentualnie de lege ferenda.

2. Charakterystyka aktów prawa miejscowego

Akty prawa miejscowego są Ĩródáami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiąĪącą na obszarze (lub czĊĞci obszaru) dziaáania organu, który je ustanowiá.

34 Problemy wdraĪania systemu Natura 2000 w Polsce, red. A. KaĨmierska-Patrzyczna, M.A. Król, Szczecin

- àódĨ - PoznaĔ 2012; A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013. 35 W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2012; K. Gruszecki, Ustawa o ochronie

przyrody. Komentarz, Warszawa 2013.

42 Z. BUKOWSKI

W konstytucyjnej hierarchii Ĩródeá prawa powszechnie obowiązującego znajdują siĊ na samym koĔcu – za Konstytucją, ratyfikowanymi umowami miĊdzynarodowymi za zgodą wyraĪoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami miĊdzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Oznacza to koniecznoĞü zgodnoĞci z wszystkimi wyĪej wy-mienionymi typami aktów prawnych. Akty prawa miejscowego wydawane są przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz przez terenowe organy administracji rządowej.

W Ğwietle powyĪszych uwag kwestia ustalenia, które akty podejmowane przez orga-ny administracji publicznej terenowej mają charakter aktu prawa miejscowego, a które jedynie charakter aktu wewnĊtrznego, ma kluczowe znaczenie. Jedynie te pierwsze zawierają regulacje powszechnie obowiązujące. „Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ksztaátowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, Īe uchwaáa zawiera przynajmniej jedną normĊ postĊpowania o charakterze generalnym i abstrakcyj-nym jest ona aktem prawa miejscowego”36. „Charakter generalny posiadają normy, które okreĞlają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaĞ poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). AbstrakcyjnoĞü normy polega na tym, Īe jej dyspozycja okreĞlająca postĊpowanie adresata ma zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznoĞciach, nie zaĞ w jednej konkretnej sytuacji”37.

Problematyka rozróĪnienia pomiĊdzy aktami prawa miejscowego a aktami prawa wewnĊtrznego stanowi czĊsty przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych38.

MoĪemy odnaleĨü szereg powodów, dla których organy terenowe zostaáy upowaĪ-nione do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Jednym z nich jest kwestia uwzglĊdnienia specyfiki lokalnej – np. posiadanie okreĞlonego komunalnego zasobu mieszkaniowego wpáywa na okreĞlenie kategorii mieszkaĔców gminy, którzy mogą siĊ o takie lokale staraü, a róĪnice w tym zakresie pomiĊdzy gminami są znaczne. Kolejny – to lokalna waga danej problematyki, nie w kaĪdym przypadku wymagająca ingerencji wáadzy centralnej. Przykáadem moĪe byü okreĞlenie obowiązków osób posiadających zwierzĊta domowe. Wreszcie istotnym powodem jest potrzeba natychmiastowego dziaáania w przypadku zdarzeĔ nadzwyczajnych, losowych. PodjĊcie reakcji w formie aktu prawnego przez wáadze centralne w takiej sytuacji wymagaáoby znacznego czasu, co mogáoby prowadziü do niemoĪnoĞci podjĊcia odpowiednich Ğrodków.

WyróĪniü moĪemy nastĊpujące rodzaje aktów prawa miejscowego: - statuty – wydawane na podstawie upowaĪnienia generalnego, - przepisy wykonawcze – wydawane na podstawie upowaĪnieĔ szczegóáowych, - przepisy porządkowe – wydawane na podstawie upowaĪnienia generalnego.

NSA wypowiedziaá siĊ przeciwko áączeniu tych róĪnych rodzajów aktów w ramach jednej uchwaáy: „ZwaĪywszy, Īe przepisy gminne wykonawcze wydawane są w oparciu o szczegóáowe upowaĪnienia ustawowe, a przepisy statutowe i przepisy porządkowe � na podstawie ustawowych upowaĪnieĔ generalnych, przy czym tylko przepisy porząd-

36 Wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06. 37 Wyrok WSA w Biaáymstoku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 681/05. 38 Przy czym zdarzają siĊ sprawy sporne w orzecznictwie, jak chociaĪby charakter prawny nadania nazwy

ulicom. WSA w Olsztynie uznaá, iĪ „uchwaáa ta jako, Īe ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby uĪytkowników drogi, jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy” (wyrok z dnia 14 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 176/09). Natomiast WSA w Rzeszowie przyjąá, iĪ „uchwaáa o nadaniu nawy ulicy nie ma charakteru abstrakcyjnego, albowiem jest konkretnym i jednorazowym rozstrzygniĊciem odnoszącym siĊ do jednostkowej i niepowtarzalnej sytu-acji” (wyrok z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 295/08).

PLAN ZADAē OCHRONNYCH JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO 43

kowe mogą przewidywaü karĊ grzywny za ich naruszenie, rady gmin nie powinny obejmowaü jedną uchwaáą przepisów gminnych wykonawczych, statutowych i porząd-kowych”39.

Pierwszą z grup aktów prawa miejscowego są statuty. Prawo do stanowienia statutów przez jednostki samorządu terytorialnego jest realizacją konstytucyjnego przepisu (art. 169 ust. 4) upowaĪniającego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regulowania ustroju wewnĊtrznego tych jednostek. Uprawnienie to jest ograniczone jedynie poprzez ustawy, w tym zwáaszcza ustawy ustrojowe.

Statuty stanowią wiĊc przejaw samodzielnoĞci samorządów. Co prawda nie mogą wkraczaü w sferĊ materialnoprawną ani procesową (pr. formalnego) jednostki – mogą natomiast normowaü procedurĊ dziaáania organów (co poĞrednio wpáywa na sytuacjĊ obywatela). Odnosząc siĊ do zakresu dopuszczalnej statutowej regulacji, NSA wskazaá, Īe postanowienie statutu, „jaka ludnoĞü pod wzglĊdem narodowoĞciowym zamieszkuje gminĊ, tworząc wspólnotĊ samorządową, nie naleĪy do rozwiązaĔ ustrojowych, jakie powinny znaleĨü siĊ w tym akcie prawa miejscowego. To, jaka ludnoĞü zamieszkuje gminĊ, nie pozostaje w Īadnym związku przyczynowym z ustrojem gminy doprecyzo-wanym w jej statucie”40. Uchwaáy i inne akty organów samorządu muszą byü zgodne ze statutami jako prawem ustrojowym.

Kolejną grupą aktów prawa miejscowego są przepisy wykonawcze. Wydają je nie tylko organy jednostek samorządu terytorialnego, ale takĪe wojewodowie oraz organy rządowej administracji niezespolonej. Wydawane są na podstawie i w granicach upo-waĪnieĔ ustawowych. UpowaĪnienie to okreĞla organ uprawniony do wydania aktu oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Ma ono charakter wiąĪący, co oznacza, Īe organowi nie wolno jest wykroczyü poza okreĞlony w nim zakres spraw. Takie wykro-czenie stanowi przesáankĊ do stwierdzenia niewaĪnoĞci aktu.

WiĊkszoĞü upowaĪnieĔ zawarta jest w przepisach prawa materialnego. Niektóre zawarte są w ustawach ustrojowych, i tak w ustawie o samorządzie gminnym znajduje siĊ upowaĪ-nienie do okreĞlenia przez radĊ gminy zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeĔ uĪytecznoĞci publicznej (art. 40 ust. 2), a w ustawie o samorządzie powiatowym upowaĪnienie dla rady powiatu do okreĞlenia szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu oraz zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeĔ uĪytecznoĞci publicznej (art. 40 ust. 2).

Ostatnią grupą aktów prawa miejscowego są przepisy porządkowe. Wydawane na podstawie generalnego upowaĪnienia ustawowego. Podejmują je: wojewodowie, organy powiatu i gminy oraz dyrektorzy urzĊdów morskich. Wydawane są w zakresie nie uregulowanym w odrĊbnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązują-cych oraz dla ochrony okreĞlonych ustawowo dóbr publicznych. W przypadku wojewo-dy są to: ochrona Īycia, zdrowia, mienia, zapewnienie bezpieczeĔstwa, porządku i spokoju publicznego; organów powiatu: ochrona Īycia, zdrowia, mienia obywateli, ochrona Ğrodowiska naturalnego, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeĔstwa publicznego, o ile przyczyny te wystĊpują na obszarze wiĊcej niĪ jednej gminy; organów gminy: ochrona Īycia lub zdrowia obywateli, zapewnienie porządku, spokoju i bezpie-czeĔstwa publicznego; dyrektorów urzĊdów morskich: ochrona Īycia, zdrowia lub mienia na morzu, ochrona Ğrodowiska morskiego. Warunkiem ich wydania jest niezbĊd-noĞü ochrony wyĪej wymienionych dóbr. Na poziomie powiatu dodatkowo przyjĊto, Īe konieczne jest wykazanie, iĪ jest to szczególnie uzasadniony przypadek.

39 Wyrok z dnia 6 marca 1991 r., sygn. akt I SA 1251/90. 40 Wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1499/00, ONSA 2003 r., nr 4, poz. 126.

44 Z. BUKOWSKI

Na poziomie gminy i powiatu z zasady wydają te akty organy stanowiące, jedynie w przypadku niecierpiącym zwáoki przepisy te wydaje w gminie wójt w formie zarzą-dzenia, a w powiecie zarząd w formie uchwaáy. Wówczas podlegają one zatwierdzeniu na najbliĪszej sesji rady. Natomiast tracą moc, w terminie okreĞlonym przez radĊ, w razie nieprzedstawienia ich w celu zatwierdzenia bądĨ odmowy zatwierdzenia.

Przepisy porządkowe mogą przewidywaü za ich naruszenie kary grzywny wymierza-ne w trybie i na zasadach okreĞlonych w prawie o wykroczeniach.

3. Charakterystyka prawna planu zadaĔ ochronnych

Projekt planu zadaĔ ochronnych na okres 10 lat dla obszaru Natura 2000 sporządza sprawujący nadzór nad obszarem. Plan ten ma wiĊc charakter obligatoryjny. Jedynie dla proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty, znajdującego siĊ na liĞcie przekazanej przez ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska, po uzyskaniu zgody Rady Ministrów, Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, ma on charakter fakultatywny. O sporządzeniu takiego planu zdecyduje wówczas sprawujący nadzór nad obszarem, chociaĪ biorąc pod uwagĊ hierarchiczną strukturĊ aparatu administracji rządowej w Polsce, moĪna wyobraziü sobie, iĪ w drodze polecenia sáuĪbowego zostanie mu to nakazane.

Pierwszy projekt sporządzany jest w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez KomisjĊ Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków w trybie okreĞlonym w art. 27a. Spra-wującym nadzór jest zasadniczo regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska lub na obsza-rach morskich � dyrektor urzĊdu morskiego, a jedynie w przypadku gdy obszar Natura 2000 obejmuje w caáoĞci lub w czĊĞci obszar parku narodowego, sprawującym nadzór nad obszarem Natura 2000 w granicach parku narodowego jest dyrektor parku narodo-wego.

JednakĪe od zasady obowiązku sporządzenia planu zadaĔ ochronnych przewidziano w ust. 11 art. 28 wyjątki. Planu zadaĔ ochronnych nie sporządza siĊ dla obszaru Natura 2000 lub jego czĊĞci: 1) dla którego ustanowiono plan ochrony, o którym mowa w art. 29; 2) pokrywającego siĊ w caáoĞci lub w czĊĞci z obszarem parku narodowego, rezerwatu

przyrody lub parku krajobrazowego, dla których ustanowiono plan ochrony uwzglĊdniający zakres, o którym mowa w ust. 10;

3) pokrywającego siĊ w caáoĞci lub w czĊĞci z obszarem parku narodowego lub rezer-watu przyrody, dla których ustanowiono zadania ochronne uwzglĊdniające zakres, o którym mowa w ust. 10;

4) pokrywającego siĊ w caáoĞci lub w czĊĞci z obszarem bĊdącym w zarządzie nadle-Ğnictwa, dla którego ustanowiony plan urządzenia lasu uwzglĊdnia zakres, o którym mowa w ust. 10;

5) znajdującego siĊ w obszarach morskich. Takie okreĞlenie tych wyjątków moĪe powodowaü komplikacje. Przykáadowo w zakre-sie parku narodowego w dwóch przypadkach sporządza siĊ plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 bĊdącego parkiem narodowym: jeĪeli nie sporządzono dla parku narodowego planu ochrony lub nie ustanowiono zadaĔ ochronnych oraz jeĪeli plan ten lub zadania nie obejmują zakresu planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000.

PLAN ZADAē OCHRONNYCH JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO 45

W tym drugim przypadku nie wskazano, kto byáby wáadny do dokonania takiej oceny, chociaĪ przyjąü trzeba, Īe bĊdzie to organ ustanawiający plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000. W przypadku konfliktu byáby on sporem nie tyle z dyrektorem parku narodowego, co z ministrem wáaĞciwym do spraw Ğrodowiska, a wiĊc zgodnie z hierarchiczną organizacją administracji rządowej jego rozwiązanie powinno byü jednoznaczne, chociaĪ oczywiĞcie w praktyce mogáyby z tego tytuáu powstaü problemy co do sposobu jego rozwiązania. Wracając do oczywistszego pierwszego przypadku nie wskazano nastĊpstw uchwalenia planu ochrony lub ustanowienia zadaĔ ochronnych dla parku narodowego. NastĊpstwa takie okreĞlono jedynie dla ustanowienia planu ochrony obszaru Natura 2000 � wówczas akt prawa miejscowego w formie zarządzenia regional-nego dyrektora ochrony Ğrodowiska traci moc. W związku z brakiem podobnie okreĞlo-nych skutków prawnych bĊdziemy mieli do czynienia z obowiązywaniem dwóch aktów odnoszących siĊ do tego samego obszaru regulujących zbliĪone, bądĨ wrĊcz identyczne zagadnienia. MoĪe to oczywiĞcie w praktyce prowadziü do róĪnorodnych konfliktów41.

Biorąc pod uwagĊ stosunek planu zadaĔ ochronnych do planu ochrony Natura 2000 przyjąü trzeba, iĪ ten pierwszy ma jedynie charakter zastĊpczy, tymczasowy (obowiązuje aĪ do sporządzenia wáaĞciwego docelowego aktu planistycznego), choü zarazem przyjĊ-to, Īe ten stan przejĞciowy moĪe byü doĞü dáugi (pamiĊtając o tym, iĪ termin 10-letni nie wyznacza kresu moĪliwoĞci ustanawiania planów zadaĔ ochronnych dla obszaru, a jedynie okres obowiązywania pierwszego takiego planu).

Ustanawia plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska. Jest to wiĊc jedyny organ posiadający taką kompetencjĊ, pomimo iĪ, jak wczeĞniej wskazano, projekty planów oprócz regionalnego dyrektora, przygotowują takĪe dyrektor urzĊdu morskiego oraz dyrektor parku narodowego.

Wskazaü tutaj teĪ trzeba na wynikający z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 z póĨn.zm.) obowiązek uzgodnienia projektu aktu prawa miejscowego z wojewodą.

Plan zadaĔ ochronnych podejmowany jest przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska kierującego siĊ nastĊpującymi przesáankami: koniecznoĞcią utrzymania i przywracania do wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000.

Dopuszczono zmianĊ planu w okresie jego obowiązywania. Plan moĪe byü zmienio-ny, jeĪeli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roĞlin i zwierząt.

Szczególna regulacja dotyczy przyjĊcia planu dla obszaru Natura 2000 poáoĪonego na terenie wiĊcej niĪ jednego województwa. Plan zadaĔ ochronnych dla takiego obszaru Natura 2000 ustanawiają wspólnie, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarzą-dzenia, regionalni dyrektorzy ochrony Ğrodowiska, na których obszarze dziaáania znajdu-ją siĊ czĊĞci tego obszaru. OczywiĞcie takĪe tutaj w grĊ bĊdzie wchodziáo uzgodnienie aktu z odpowiednimi wojewodami.

Art. 28 ustawy o ochronie przyrody zawiera takĪe regulacje dotyczące procedury przyjmowania tego aktu, w tym udziaáu spoáeczeĔstwa w tym postĊpowaniu, ale ich analiza bĊdzie stanowiáa przedmiot osobnego opracowania.

41 Na temat potencjalnych konfliktów związanych z regulacją prawną dotyczącą parków narodowych

a obszarów Natura 2000 patrz: Z. Bukowski, Wybrane uwarunkowania prawne odnoszące siĊ do obszarów Natura 2000 stanowiących park narodowy, [w:] Problemy wdraĪania systemu Natura 2000 w Polsce, red. A. KaĨmierska-Patrzyczna, M.A. Król, Szczecin - àódĨ - PoznaĔ 2012, s.159-167.

46 Z. BUKOWSKI

4. TreĞü planu zadaĔ ochronnych jako aktu prawa miejscowego

TreĞü planu zadaĔ ochronnych wynika bezpoĞrednio z art. 28 ust. 10 ustawy o ochro-nie przyrody. CzĊĞü materii ze znajdującej siĊ tam zawartoĞci planu wymaga szerszego komentarza.

Pierwszym elementem, który ma zawieraü plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000, jest opis granic obszaru i mapa obszaru Natura 2000. Opis granic wynikaü bĊdzie z aktów ustanawiających obszar na podstawie art. 27a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (przy czym uwzglĊdniü tutaj trzeba wymagania związane z centralnym rejestrem form ochrony przyrody, o którym mowa w art. 113 ustawy oraz szczegóáowe przepisy w tym wzglĊdzie zawarte w rozporządzeniu Ministra ĝrodowiska z dnia 11 wrzeĞnia 2012 r. w sprawie centralnego rejestru form ochrony przyrody (Dz.U.2012 poz.1080), tym bardziej, Īe przepisy o opisie przebiegu granicy zawarte w tym rozporządzeniu nie zostaáy skorelowane z regulacjami znajdującymi siĊ w ustawie o ochronie przyrody w związku z tworzeniem form ochrony przyrody). Problemem bĊdzie plan dla propono-wanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty, znajdującego siĊ na liĞcie przeka-zanej przez ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska, po uzyskaniu zgody Rady Mini-strów, Komisji Europejskiej. W stosunku do obszarów wskazanych na tej liĞcie wáaĞci-wie nie ma Īadnych wymagaĔ prawa krajowego w zakresie szczegóáowego ustalenia ich granic (co prawda moĪna wskazaü, Īe plan dla nich ma jedynie charakter fakultatywny, ale przecieĪ to nie oznacza, Īe nie moĪe zostaü przygotowany i przyjĊty � plan ten bĊdzie wówczas pierwszym przepisem powszechnie obowiązującym odnoszącym siĊ do takich obszarów).

Kolejne elementy planu to identyfikacja istniejących i potencjalnych zagroĪeĔ dla zachowania wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt i ich siedlisk bĊdących przedmiotami ochrony, a takĪe cele dziaáaĔ ochron-nych. W obu tych przypadkach zachowana musi zostaü korelacja z celem i przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 wynikającym z aktu kreującego ten obszar (i znów staje siĊ to problematyczne w stosunku do proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty, znajdującego siĊ na liĞcie przekazanej przez ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska, po uzyskaniu zgody Rady Ministrów, Komisji Europejskiej).

Jednym z istotniejszych elementów planu jest okreĞlenie dziaáaĔ ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdraĪania, w tym w szczególnoĞci dziaáaĔ dotyczących:

a) ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków roĞlin i zwierząt oraz ich sie-dlisk,

b) monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji celów, o których mowa w pkt 3,

c) uzupeánienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony.

Powstaje tutaj pytanie, co bĊdziemy rozumieü poprzez dziaáania ochronne. PojĊcie to nie zostaáo zdefiniowane w sáowniczku ustawy. Niewiele pomoĪe takĪe analiza jĊzykowa tego terminu � przez dziaáaü rozumiemy robiü, tworzyü coĞ, byü czynnym, pracowaü42. Podstawowym zagadnieniem jest, czy przez dziaáanie moĪemy rozumieü naáoĪenie prawnego obowiązku, okreĞlenie nakazu, zakazu czy ograniczenia. Analiza w tym zakresie nie moĪe zostaü oderwana od adresatów tej normy. Kto moĪe byü podmiotem

42 Nowy sáownik jĊzyka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2002, s.170.

PLAN ZADAē OCHRONNYCH JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO 47

odpowiedzialnym za wykonanie tych dziaáaĔ? Pominąü trzeba teĪ na razie zawartoĞü rozporządzenia Ministra ĝrodowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 (Dz.U. Nr 34, poz. 186 z póĨn. zm.), gdyĪ jego materia nie moĪe wykraczaü poza ramy wyznaczone przez ustawĊ.

Moim zdaniem przepis zawarty w art. 28 ust. 10 pkt 4 nie daje moĪliwoĞci nakáada-nia obowiązków czy ustanawiania zakazów, nakazów czy ograniczeĔ o charakterze powszechnym � dla nieokreĞlonych imiennie adresatów. Gdyby ustawodawca chciaá stworzyü taką moĪliwoĞü, musiaáby to konkretnie zaznaczyü, tak jak w przypadku aktów kreujących formy ochrony przyrody. Natomiast tak niekonkretnie okreĞlony przepis, jak ma to miejsce w tym przypadku, nie stwarza takich moĪliwoĞci (pomimo prób nakáada-nia obowiązków w juĪ ustanowionych planach43). DostrzeĪone to zostaáo takĪe przez organ nadzorujący w Polsce obszary Natura 2000, ale karkoáomnie zaproponowano, aby takie normy miaáy charakter nie tworzących „obowiązku w sensie prawnym”44.

Wobec powyĪszego, moim zdaniem, podstawowym adresatem okreĞlenia takich dziaáaĔ bĊdzie z pewnoĞcią organ wykonujący bieĪący nadzór nad obszarem Natura 2000 - a wiĊc regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska, co wyznaczaü teĪ bĊdzie zakres tych dziaáaĔ. Adresatem mogą byü takĪe inne organy administracji publicznej, jednakĪe tylko w zakresie, w jakim ich dziaáania prowadzone w stosunku do obszaru Natura 2000 wynikaü bĊdą z konkretnych ustawowych podstaw prawnych, a nie bezpoĞrednio z zarządzenia w sprawie planu (pamiĊtaü teĪ tutaj trzeba o charakterze prawnym planu jako aktu prawa miejscowego, który nie daje moĪliwoĞci indywidualnej kreacji zadaĔ, a jedynie ustanowienia przepisów generalnych i abstrakcyjnych). Plan nie daje, moim zdaniem, samodzielnych moĪliwoĞci nakáadania obowiązków do wykonania na inne organy administracji publicznej. Zadania takie winne wynikaü z innych przepisów, które ustanawiają prawne podstawy ich realizacji, a plan w sposób wtórny konkretyzuje ich wykonanie (bądĨ teĪ w przypadku zadaĔ fakultatywnych zmienia ich charakter).

W kontekĞcie tych dziaáaĔ podkreĞliü teĪ trzeba, Īe zgodnie z art. 31 ustawy o ochro-nie przyrody sprawujący nadzór nad obszarem Natura 2000 sporządza i przekazuje Generalnemu Dyrektorowi Ochrony ĝrodowiska, co 6 lat w odniesieniu do specjalnego obszaru ochrony siedlisk oraz co 3 lata w odniesieniu do obszaru specjalnej ochrony ptaków, ocenĊ realizacji ochrony tego obszaru, zawierającą informacje dotyczące po-dejmowanych dziaáaĔ ochronnych oraz wpáywu tych dziaáaĔ na stan ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony zostaá wyznaczony obszar Natura 2000, a takĪe wyniki monitorowania i nadzoru tych dziaáaĔ.

Ponadto w art. 37 ust. 2 ustawy przyjĊto, Īe jeĪeli dziaáania na obszarze Natura 2000 zo-staáy podjĊte niezgodnie z ustaleniami planu zadaĔ ochronnych, regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska, a na obszarach morskich � dyrektor urzĊdu morskiego, nakazuje ich natychmia-stowe wstrzymanie i podjĊcie w wyznaczonym terminie niezbĊdnych czynnoĞci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego czĊĞci lub chronionych na nim gatunków. JednakĪe dziaáaĔ tych nie moĪna utoĪsamiaü z tymi, o których mowa w art. 28 ust. 10 pkt 4. PojĊcie dziaáaĔ z art. 37 ust. 2 ma szerszy charakter i nie tyle dotyczy dziaáaĔ ochronnych, co wszelkich aktywnych przejawów dziaáalnoĞci ludzkiej. Powoduje to oczywi-Ğcie znów pytanie o konkretnoĞü ustaleĔ planu zadaĔ ochronnych.

43 Zob. w tym zakresie A. LipiĔski, Planowanie ochrony obszarów Natura 2000, w: Problemy wdraĪania

systemu Natura 2000 w Polsce, red. A. KaĨmierska-Patrzyczna, M.A. Król, op.cit., s.353-355. 44 Opracowanie planu zadaĔ ochronnych (PZO) dla obszaru Natura 2000. Wytyczne. Generalna Dyrekcja

Ochrony ĝrodowiska, Warszawa 2012, s.33, pkt 133.

48 Z. BUKOWSKI

Kolejnym elementem planu są wskazania do zmian w istniejących studiach uwarun-kowaĔ i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego woje-wództw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnĊtrznych, morza terytorialnego i wyáącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograni-czenia zagroĪeĔ wewnĊtrznych lub zewnĊtrznych, jeĪeli są niezbĊdne dla utrzymania lub odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000;

AnalizĊ tego przepisu naleĪy rozpocząü od okreĞlenia charakteru prawnego wskazaĔ. Niestety juĪ w samej ustawie o ochronie przyrody panuje w tym zakresie chaos termino-logiczny. W planie ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody oraz parku krajobrazowego okreĞla siĊ ustalenia do studiów uwarunkowaĔ i kierunków zagospoda-rowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnĊtrznych, morza terytorialnego i wyáącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagroĪeĔ wewnĊtrznych lub ze-wnĊtrznych (art. 20 ust. 3 pkt 7 oraz art. 20 ust. 4 pkt 6). Natomiast w planie ochrony dla obszaru Natura 2000 lub jego czĊĞci okreĞla siĊ, tak jak w planie zadaĔ ochron-nych, wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowaĔ i kierunków zagospo-darowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzenne-go, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodaro-wania przestrzennego morskich wód wewnĊtrznych, morza terytorialnego i wyáącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagroĪeĔ wewnĊtrznych lub zewnĊtrznych, jeĪeli są niezbĊdne dla utrzymania lub odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których wyznaczo-no obszar Natura 2000 (art. 29 ust. 8 pkt 4).

W sytuacji, w której ustalenia specjalistycznych aktów planistycznych mają byü wią-Īące dla aktów planowania przestrzennego, zamieszcza siĊ odpowiednią regulacjĊ. Przykáadowo w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 z póĨn. zm.) wskazano, Īe ustalenia nastĊpujących planów: planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz planu przeciwdziaáania skutkom suszy na obszarze dorzecza uwzglĊdnia siĊ w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województwa, planach zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowaĔ i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych planach zagospodarowa-nia przestrzennego (art. 118). W ustawie o ochronie przyrody w odniesieniu do planu zadaĔ ochronnych brak jest analogicznego przepisu. Biorąc powyĪsze argumenty pod uwagĊ, przyjąü trzeba, Īe wskazania zawarte w planie zadaĔ ochronnych nie mają charakteru prawnie wiąĪącego. PojĊcie wskazanie z jĊzykowego punktu widzenia oznacza jedynie „zalecenie, pouczenie”45. Taki charakter jest teĪ wskazywany przez organ nadzorujący w Polsce obszary Natura 2000, który w wytycznych w tym zakresie podkreĞla, Īe „identyfikacja w PZO potrzeby zmiany istniejącego planu zagospodarowa-nia przestrzennego nie pociąga za sobą obowiązku dokonania przez gminĊ takiej zmiany”46.

45 Internetowy sáownik jĊzyka polskiego PWN, http://sjp.pwn.pl/slownik/2537921/wskazanie. 46 Opracowanie planu zadaĔ ochronnych (PZO) dla obszaru Natura 2000. Wytyczne. Generalna Dyrekcja

Ochrony ĝrodowiska, op. cit., s.39, pkt 147.

PLAN ZADAē OCHRONNYCH JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO 49

Drugą kwestią jest sprawa konkretyzacji wskazaĔ. Mając na wzglĊdzie powyĪsze analizy dotyczące ich charakteru prawnego, przyjąü moĪna, Īe mogą mieü one zarówno charakter ogólny, jak i bardzo szczegóáowy, gdyĪ i tak bĊdą podlegaáy odrĊbnej ocenie w toku procedur planistycznych (czy to związanych z przyjmowaniem nowego aktu planowania przestrzennego, czy oceną i aktualizacją juĪ obowiązujących).

Na bazie powyĪszych rozwaĪaĔ pojawia siĊ zagadnienie, czy w planie zadaĔ ochron-nych moĪliwe byáoby wpisanie czy to jako dziaáania ochronne, czy jako wskazania do aktów planistycznych, wprowadzenia ochrony danego terenu w formie np. uĪytków ekologicznych, biorąc pod uwagĊ, Īe delegacja ustawowa do wprowadzenia tej formy przewiduje, Īe organem wáaĞciwym do ich ustanowienia jest rada gminy. W przypadku, gdyby pojawiáa siĊ w planie taka regulacja, to miaáaby ona jedynie charakter postula-tywny, gdyĪ ustanawianie okreĞlonych form ochrony przyrody jest samoistnym upraw-nieniem okreĞlonych organów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody i nie moĪe zostaü im to narzucone przez jakikolwiek inny organ. Potencjalnie inaczej byáoby z propozycją wprowadzenia ochrony danego terenu w formie rezerwatu, bo do utworze-nia tegoĪ wáaĞciwy jest regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska, wiĊc ten sam organ. Zobowiązywaáby wiĊc do dziaáaĔ samego siebie, przy czym takĪe ten nakaz nie byáby bezwzglĊdnie wiąĪący prawnie.

Ostatnim elementem planu jest wskazanie terminu sporządzenia, w razie potrzeby, planu ochrony dla czĊĞci lub caáoĞci obszaru.

5. Ogáoszenie, wejĞcie w Īycie, zaskarĪalnoĞü i utrata mocy planu zadaĔ ochronnych

JeĞli chodzi o ogáaszanie aktów prawa miejscowego, to problematyka ta uregulowana jest w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogáaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z póĨn. zm.)47. Ustawa ta okreĞla zasady i tryb ogáaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów praw-nych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzĊdowych. Ogáoszenie aktu norma-tywnego w dzienniku urzĊdowym jest obowiązkowe. Przewiduje ona, Īe akty prawa miejscowego wydawane przez organy administracji niezespolonej podlegają ogáoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzĊdowym, który wydaje wojewoda. Zgodnie z tą ustawą akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogáoszeniu ogáasza siĊ w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informaty-zacji dziaáalnoĞci podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z póĨn. zm.), chyba Īe ustawa stanowi inaczej; a dzienniki urzĊdowe wydaje siĊ zasadni-czo w postaci elektronicznej. Dla kaĪdego dziennika urzĊdowego wydawanego w postaci elektronicznej organ wydający prowadzi odrĊbną stronĊ internetową.

Podstawą do ogáoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony przez upowaĪniony do wydania aktu organ bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 wrzeĞnia 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, z póĨn. zm.), weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu.

47 Na temat ustawy zob. G. WierczyĔski, Redagowanie i ogáaszanie aktów normatywnych. Komentarz,

Warszawa 2009; G. WierczyĔski, UrzĊdowe ogáoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008.

50 Z. BUKOWSKI

Dniem ogáoszenia aktu jest dzieĔ jego ogáoszenia w postaci elektronicznej na stronie internetowej organu wydającego dziennik urzĊdowy. DzieĔ ogáoszenia aktu w postaci elektronicznej umieszcza siĊ w obrĊbie nagáówka strony.

Akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogáaszany w dziennikach urzĊdowych, jakim jest plan zadaĔ ochronnych, wchodzi w Īycie po upáywie czternastu dni od dnia jego ogáoszenia, chyba Īe dany akt normatywny okreĞli termin dáuĪ-szy. W uzasadnionych przypadkach moĪe wejĞü w Īycie w terminie krótszym niĪ czternaĞcie dni, a jeĪeli waĪny interes paĔstwa wymaga natychmiastowego wejĞcia w Īycie aktu norma-tywnego i zasady demokratycznego paĔstwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejĞcia w Īycie moĪe byü dzieĔ ogáoszenia tego aktu w dzienniku urzĊdowym, co w przypadku omawianego aktu nie bĊdzie miaáo miejsca. Przepisy powyĪsze zresztą nie wyáączają moĪliwoĞci nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeĪeli zasady demokratycznego paĔstwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Przy obliczaniu terminu wejĞcia w Īycie aktu normatywnego okreĞlonego w dniach nie uwzglĊdnia siĊ dnia ogáoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w Īycie z dniem ogáoszenia. Terminy wejĞcia w Īycie aktu normatywnego okreĞlone w tygodniach, miesiącach lub latach koĔczą siĊ z upáywem dnia, który nazwą lub datą odpowiada dniu ogáoszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie byáo - w ostatnim dniu tego miesiąca.

Kwestia zaskarĪalnoĞci planu zadaĔ ochronnych jest przedmiotem regulacji ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Tryb kontroli zgodnoĞci aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodĊ i organy niezespolonej administracji rządowej z przepisami powszechnie obowiązującymi, polityką Rady Ministrów oraz zasadami rzetelnoĞci i gospodarnoĞci okreĞlony zostaá w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodĊ i organy niezespo-lonej administracji rządowej (Dz.U. Nr 222, poz. 1754).

Prezes Rady Ministrów uchyla, w trybie nadzoru, akty prawa miejscowego, w tym rozporządzenia porządkowe, ustanowione przez wojewodĊ lub organy niezespolonej administracji rządowej, jeĪeli są one niezgodne z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania, a takĪe moĪe je uchylaü z powodu niezgodnoĞci z polityką Rady Mini-strów lub naruszenia zasad rzetelnoĞci i gospodarnoĞci (art. 61 ust. 1 ustawy o wojewo-dzie i administracji rządowej w województwie).

Prawo zaskarĪenia planu zadaĔ ochronnych ma kaĪdy, czyj interes prawny lub uprawnie-nie zostaáy naruszone przepisem tego aktu prawa miejscowego. Podmiot taki moĪe, po bez-skutecznym wezwaniu organu, który wydaá przepis, lub organu upowaĪnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usuniĊcia naruszenia, zaskarĪyü przepis do sądu administracyj-nego (art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie).

W zakresie utraty mocy obowiązującej przez plan zadaĔ ochronnych to oczywiĞcie moĪe on zostaü uchylony przez kolejny plan przyjmowany przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska w procedurze okreĞlonej w omawianych przepisach. Ponadto w art. 28 ust. 12 ustawy o ochronie przyrody wskazano, iĪ plan taki traci moc bezpoĞrednio na podstawie przepisów tej ustawy w przypadku ustanowienia planu ochrony dla obszaru Natura 2000 lub jego czĊĞci, o którym mowa w art. 29 tej ustawy. Istotna jest oczywiĞcie toĪsamoĞü terytorialna tych planów. Nota bene nie wskazano tutaj co dzieje siĊ w przypadku planów ochrony obszarów Natura 2000 przyjmowanych w oparciu o art. 30 ustawy o ochronie przyrody. Co prawda wykáadnia systemowa i celowoĞciowa dawaáaby tu jednoznaczną odpowiedĨ � takĪe nastĊpuje utrata mocy, ale w Polsce przewaĪa wykáadnia literalna, co moĪe powodowaü praktyczne problemy w tym zakresie.

PLAN ZADAē OCHRONNYCH JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO 51

6. Wnioski

Plan zadaĔ ochronnych obszaru Natura 2000 podejmowany jest jako akt prawa miej-scowego. Powoduje to, Īe jest regulacją o charakterze powszechnie obowiązującym. JednakĪe analiza upowaĪnienia ustawowego okreĞlającego zawartoĞü tego planu wska-zuje, iĪ aktualnie nie daje on moĪliwoĞci okreĞlania zadaĔ dla innych podmiotów niĪ wykonujące ustawowo okreĞlone zadania w zakresie obszarów Natura 2000. Akt ten takĪe nie ma mocy nadrzĊdnej nad aktami planowania przestrzennego. Stawia to pod znakiem zapytania jego charakter aktu prawa miejscowego. Gdyby taki jego status prawny miaá zostaü utrzymany, a zarazem w planie miaáyby byü okreĞlane zadania dla podmiotów niepodporządkowanych organowi wydającemu ten akt, to naleĪy rozwaĪyü zmiany na poziomie ustawowym umoĪliwiające jego szerszy wpáyw na obszar nim objĊty. W chwili obecnej status aktu prawa miejscowego ma praktycznie znaczenie jedynie z punktu widzenia podania do publicznej wiadomoĞci planu zadaĔ ochronnych.

Adam HABUDA

PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADAē OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000

1. Ustanowienie na obszarze Natura 2000 poĞwiĊconych tej formie ochrony aktów planistycznych nie jest obowiązkiem wypáywającym z prawa Unii Europejskiej. Ani dyrektywa w sprawie ochrony dzikiego ptactwa48, ani dyrektywa w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory49 takiego wymogu nie formuáują. Dyrek-tywa ptasia o planach ochrony i planach zadaĔ ochronnych w ogóle nie wspomina, ogólnie nakazując podejmowanie wáaĞciwych kroków w celu unikniĊcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków siedlisk (art. 5 ust. 4). Z kolei dyrektywa siedliskowa wprawdzie do instrumentów planistycznych na obszarze Natura 2000 siĊ odnosi, jednak nie czyni z ich ustanowienia obowiązku, sytuując je wĞród innych Ğrod-ków ochronnych. Co wiĊcej, w Ğwietle dyrektywy, nawet jeĞli paĔstwo czáonkowskie uzna, Īe instrument planistyczny dla ochrony obszaru Natura 2000 jest konieczny, to nie musi on przybieraü formy Ğrodka wyodrĊbnionego od innych, juĪ funkcjonujących planów rozwoju (art. 6 ust. 1).

NaleĪy wiĊc skonstatowaü, iĪ ustawodawca europejski nie nakazuje, ale i nie zabra-nia tworzenia planu ochrony jako poĞwiĊconego obszarowi Natura 2000 instrumentu prawnego. Ustawodawca polski ustanowienie takiego planu (w zasadzie nawet dwóch planów: planu ochrony obszaru Natura 2000 i planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000) uczyniá obowiązkiem, co bywa krytykowane, zwáaszcza w literaturze ekonomicznej. Zarzuty dotyczą skomplikowania, kosztów związanych procedurą two-rzenia planu ochrony, a nawet samych podstaw – wáaĞciwsze i bardziej spójne z ideą Natury 2000 byáyby plany zarządzania zrównowaĪonym rozwojem, a nie „konserwator-skie” plany ochrony50. 2. Wedáug obowiązującego w Polsce stanu prawnego ochronie obszarów Natura 2000 sáuĪą bezpoĞrednio nastĊpujące instrumenty planistyczne: 1) plan zadaĔ ochronnych, 2) plan ochrony. Skoro prawodawca przewiduje dwa akty planistyczne dedykowane specjalnie dla obszaru Natura 2000, to naleĪaáoby okreĞliü ich wzajemną relacjĊ. Na wstĊpie pojawia

48 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r., Dz. Urz. UE L

z dnia 26 stycznia 2010 r. 49 Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r., Dz. Urz. WE L 206 z dnia 22 lipca 1992 r. 50 Zob. A. Boátromiuk, Przesáanki utworzenia i geneza sieci Natura 2000, [w:] Natura 2000 jako czynnik

zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich regionu Zielonych Páuc Polski, red. A. Boátromiuk i M. KáodziĔski, Warszawa 2011, s. 99-100.

54 A. HABUDA

siĊ kwestia obligatoryjnoĞci sporządzenia planu zadaĔ ochronnych oraz planu ochrony. W szczególnoĞci chodzi o odpowiedĨ na nastĊpujące pytania:

1) czy obowiązujące przepisy dopuszczają sytuacjĊ, w której obszar Natura 2000 nie bĊdzie objĊty ani planem zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000, ani planem ochrony dla obszaru Natura 2000?

2) czy planowanie na obszarze Natura 2000 moĪe wyczerpywaü siĊ w instytucji pla-nu zadaĔ ochronnych, bez zamiaru ustanowienia dla danego obszaru planu ochrony, rozumianego jako docelowy akt planistyczny? Czy plan zadaĔ ochron-nych musi poprzedzaü plan ochrony obszaru Natura 2000, czy teĪ moĪna sporzą-dziü plan ochrony dla obszaru Natura 2000 pomijając „etap przejĞciowy” w po-staci planu zadaĔ ochronnych?

OdpowiedĨ na pytanie pierwsze uwarunkowana jest poáoĪeniem obszaru Natura 2000 wzglĊdem innych form ochrony przyrody (objĊtych obowiązkiem planowania) lub obszarów, które wymagają planu na podstawie przepisów odrĊbnych. JeĪeli mamy do czynienia z obszarem Natura 2000 „w czystej postaci” (obszar Natura 2000 nie pokrywa siĊ z obszarem innej formy ochrony przyrody lub obszarem, który wymaga planu na podstawie odrĊbnych przepisów), to dla takiego obszaru Natura 2000 istnieje bez-wzglĊdny obowiązek sporządzenia planu zadaĔ ochronnych (planu ochrony). JeĪeli zaĞ obszar Natura 2000 pokrywa siĊ w caáoĞci lub w czĊĞci z inną formą ochrony przyrody, to pojawiają siĊ dwie moĪliwoĞci:

1) plan ustanowiony dla innej niĪ obszar Natura 2000 formy ochrony przyrody uwzglĊdnia to, co winno siĊ znaleĨü w planie „naturowym” – w takiej sytuacji nie sporządza siĊ odrĊbnego aktu planistycznego dla obszaru Natura 2000.

2) plan ustanowiony dla innej niĪ obszar Natura 2000 formy ochrony przyrody nie uwzglĊdnia kontekstu związanego z obszarem Natura 2000 – wtedy naleĪy spo-rządziü odrĊbny akt planistyczny dla obszaru Natura 2000.

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody51 w art. 28 ust. 11 wymienia sytuacje, kiedy planu zadaĔ ochronnych nie sporządza siĊ. Generalnie rzecz biorąc są to takie okolicznoĞci, gdy dany obszar Natura 2000 objĊty juĪ jest jakimĞ innym planem. MoĪe to byü plan typowo „naturowy” – sporządzony ze wzglĊdu na NaturĊ 2000 – a wiĊc plan ochrony obszaru Natura 2000. MoĪe to byü równieĪ plan przygotowany dla innej formy ochrony przyrody lub pewnego zasobu przyrody – mam tu na myĞli plan ochrony parku narodowego, plan ochrony rezerwatu przyrody, plan ochrony parku krajobrazowego, zadania ochronne dla parku narodowego, zadania ochronne dla rezer-watu przyrody oraz plan urządzenia lasu – pod jednym warunkiem – akt ten uwzglĊdnia to, co powinno znajdowaü siĊ w planie zadaĔ ochronnych obszaru Natura 2000. Od strony formalnej nie mamy w takim przypadku do czynienia z planem zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000. Od strony treĞci jest przeciwnie – bowiem to, co plan zadaĔ ochronnych obszaru Natura 2000 ma zawieraü – znajduje siĊ w innym akcie planistycz-nym. MoĪna to okreĞliü takĪe w taki sposób, iĪ plan zadaĔ ochronnych Natury 2000 jest „wpisany” w inny instrument planistyczny. Wyáączywszy wskazane wyĪej przypadki, dla kaĪdego obszaru Natura 2000 istnieje wymóg sporządzenia planu zadaĔ ochronnych.

Plan zadaĔ ochronnych moĪna potraktowaü jako przejĞciowy, jednak z tym zastrze-Īeniem, Īe uznana zostanie potrzeba sporządzenia, dla danego obszaru Natura 2000, planu ochrony.

51 T. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.

PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADAē OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000 55

Zarówno ustanowienie planu zadaĔ ochronnych, jak i planu ochrony musi byü po-przedzone przygotowaniem projektu � projektu planu zadaĔ ochronnych i projektu planu ochrony. Autorem obu projektów jest sprawujący nadzór nad obszarem Natura 2000. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje termin, w ciągu którego naleĪy przygotowaü pierwszy projekt planu zadaĔ ochronnych. Jest to 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez KomisjĊ Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty.

Plan zadaĔ ochronnych oraz plan ochrony obszaru Natura 2000 są podstawowymi instrumentami planistycznymi sporządzanymi dla obszaru Natura 2000. Projekty nie są instrumentami, lecz tylko propozycjami, i w związku z tym nie wywoáują skutków prawnych. Mają charakter epizodyczny i docelowo mają doprowadziü do ustanowienia planu ochrony (planu zadaĔ ochronnych).

JeĪeli chodzi o odpowiedĨ na drugie z postawionych wyĪej pytaĔ, to argumentu na rzecz stanowiska, Īe planowanie na obszarze Natura 2000 nie wymaga planu ochrony, bo wystarczyü moĪe plan zadaĔ ochronnych dostarcza brzmienie art. 28 ust. 10 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. W Ğwietle tego przepisu uzasadniony jest wniosek, Īe to plan zadaĔ ochronnych moĪe warunkowaü ustanowienie planu ochrony obszaru Natura 2000. Wskazany przepis stanowi, iĪ to plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera wskazanie terminu sporządzenia, w razie potrzeby, planu ochrony dla czĊĞci lub caáoĞci obszaru Natura 2000. Interpretując a contrario, jeĪeli plan zadaĔ ochronnych milczy w kwestii planu ochrony obszaru Natura 2000, to oznacza to, iĪ odpowiednie organy nie widzą przesáanek dla jego ustanowienia. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra ĝrodowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 200052, zakres prac koniecznych dla sporządzenia projektu planu ochrony obejmuje (miĊdzy innymi) ocenĊ potrzeby sporządzenia planu ochrony dla czĊĞci lub caáoĞci obszaru oraz okreĞlenie terminu jego sporządzenia.

ZaáóĪmy, Īe plan zadaĔ ochronnych nie wskazuje terminu sporządzenia planu ochro-ny � oceniono bowiem, Īe nie ma takiej potrzeby. Prima facie moĪna przyjąü, iĪ zamyka to drogĊ do ustanowienia planu ochrony dla obszaru Natura 2000. Z drugiej strony wniosek tego rodzaju wydaje siĊ byü doĞü chwiejny i idący wbrew pewnej hierarchii w administracji ochrony przyrody. Mianowicie regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska za pomocą zarządzenia � aktu prawa miejscowego (forma prawna ustanowienia planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000) zamykaáby drogĊ ministrowi wáaĞciwemu do spraw Ğrodowiska do okreĞlenia w formie rozporządzenia planu ochrony dla obszaru Natura 2000 (rozporządzenie ministra to z kolei forma prawna ustanowienia planu ochrony obszaru Natura 2000).

Wydaje siĊ, Īe moĪna by to potraktowaü jako przykáad dekoncentracji, gdzie mamy do czynienia z przeniesieniem kompetencji na organ niĪszy, dokonanym w drodze aktu normatywnego, z zachowaniem nadrzĊdnoĞci hierarchicznej organów zwierzchnich w zakresie realizacji przekazanych kompetencji53. To ustawa przyznaje taką kompeten-cjĊ regionalnemu dyrektorowi ochrony Ğrodowiska, jednoczeĞnie to ustawa czyni Gene-ralnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska organem wyĪszym wobec regionalnego dyrek-tora ochrony Ğrodowiska. Prawo daje wiĊc regionalnemu dyrektorowi pewien stopieĔ samodzielnoĞci w zakresie tworzenia prawa, zarazem pozostawiając organowi wyĪsze-mu instrumenty oddziaáywania wynikające z hierarchicznej nadrzĊdnoĞci.

52 Dz. U. nr 34, poz. 186 ze zm. 53 Zob. np. J. Boü, Organizacja prawna administracji, [w:] J. Boü(red.) Prawo administracyjne, Wrocáaw

2007, s. 232, E. Ochendowski, Prawo administracyjne. CzĊĞü ogólna, ToruĔ 2005, s. 213.

56 A. HABUDA

Czy zatem plan zadaĔ ochronnych naleĪy potraktowaü jako akt w pewnym sensie przejĞciowy54, poprzedzający ustanowienie planu ochrony dla obszaru Natura 2000?

SądzĊ Īe tak, káadąc nacisk na sformuáowanie „w pewnym sensie”. NaleĪy zwróciü uwagĊ, Īe wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody

obowiązek sporządzenia planu zadaĔ ochronnych nie ma charakteru bezwzglĊdnego. JeĪeli odczytamy go w związku z ustĊpem 11 okreĞlającym sytuacje, w których planu zadaĔ ochronnych nie sporządza siĊ, to wyraĨnie widaü, iĪ jeĞli dla obszaru Natura 2000 ustanowiono plan ochrony, to nie sporządza siĊ wówczas planu zadaĔ ochronnych. MoĪe zdarzyü siĊ tak, Īe dla danego obszaru Natura ustanowiony zostanie plan ochrony jako pierwszy i podstawowy instrument planistyczny, bez stadium poĞredniego w postaci planu zadaĔ ochronnych. Wtedy nie ma mowy o przejĞciowym charakterze planu zadaĔ ochronnych, bowiem akt ten w ogóle nie wystĊpuje.

O przejĞciowym charakterze planu zadaĔ ochronnych moĪe Ğwiadczyü równieĪ wy-nikająca ex lege utrata mocy planu zadaĔ ochronnych, gdy ustanowiony zostanie plan ochrony (art. 28 ust. 12 ustawy o ochronie przyrody jasno wskazuje, Īe akt prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska, o którym mowa w ust. 5, traci moc w przypadku ustanowienia planu ochrony, o którym mowa w art. 29).

Jednak i tutaj musi byü speániony dodatkowy warunek – musi dojĞü do ustanowienia planu ochrony. JeĪeli do ustanowienia planu ochrony dla obszaru Natura 2000 nie dojdzie, to nie bĊdzie moĪna mówiü, iĪ plan zadaĔ ochronnych ma charakter przejĞcio-wy. Powód jest jasny – plan zadaĔ ochronnych bĊdzie jedynym i podstawowym doku-mentem planistycznym.

Uzasadniona wydaje siĊ jednak interpretacja, iĪ ustawodawca zakáada, Īe ustanowie-nie planu ochrony poprzedzone bĊdzie ustanowieniem i funkcjonowaniem planu zadaĔ ochronnych. Dopuszcza wprawdzie moĪliwoĞü podjĊcia dziaáaĔ od razu prowadzących do ustanowienia planu ochrony, ale zwróciü trzeba uwagĊ na kolejnoĞü przepisów regulujących poszczególne instrumenty planistyczne. Najpierw mowa jest o planie zadaĔ ochronnych, nastĊpnie o planie ochrony, co sugeruje pewien porządek – taki, iĪ plan zadaĔ ochronnych jest etapem w procedurze zmierzającej do ustanowienia planu ochro-ny. SytuacjĊ, gdy planu zadaĔ ochronnych nie sporządza siĊ ze wzglĊdu na to, Īe usta-nowiono juĪ dla danego obszaru plan ochrony, trzeba raczej traktowaü jako wyjątek od ogólnej zasady, wedáug której taki plan (zadaĔ ochronnych) naleĪy sporządziü.

Podsumowując, relacje miĊdzy planem zadaĔ ochronnych a planem ochrony dla ob-szaru Natura 2000, biorąc pod uwagĊ koniecznoĞü ustanowienia tych instrumentów, wyraĪają siĊ w tym, Īe w zasadzie jedyną sytuacją, gdy nie sporządza siĊ planu zadaĔ ochronnych jest ta, gdy dla danego obszaru ustanowiono juĪ plan ochrony lub teĪ inne akty planistyczne obejmują treĞci, które w planie zadaĔ ochronnych mają siĊ znaleĨü. Nadto naleĪy pamiĊtaü, iĪ potencjalne konflikty pomiĊdzy róĪnymi dokumentami planistycznymi naleĪy rozstrzygaü z uwzglĊdnieniem pierwszeĔstwa „naturowych” planów ochrony. Przepis art. 20 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody jasno wskazuje na koniecznoĞü uwzglĊdnienia przez plany ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego (w czĊĞci pokrywającej siĊ z obszarem Natura 2000) zakresu planu zadaĔ ochronnych (planu ochrony) dla obszaru Natura 2000. Zatem to plan ochro-ny (plan zadaĔ ochronnych) obszaru Natura 2000 determinuje ksztaát planów ochrony innych form ochrony przyrody.

54 Czyni tak W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2012, s. 205.

PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADAē OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000 57

3. TreĞü planu zadaĔ ochronnych wynika z art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, natomiast zawartoĞü planu ochrony dla obszaru Natura 2000 opisuje art. 29 ust. 8 tego aktu. Zdaniem Krzysztofa Gruszeckiego fakt, iĪ plany są aktami prawa miejscowego skutkuje tym, Īe organy odpowiedzialne za ich opracowanie nie mają swobody co do zakresu przedmiotowego wynikającego z ich rozwiązaĔ. Plany powinny ograniczaü siĊ wyáącznie do treĞci wskazanych w tym przepisie. Wprowadzenie rozwiązaĔ dalej idą-cych powodowaü bĊdzie to, Īe w tej czĊĞci bĊdą przyjĊte bez podstawy prawnej i powinny byü wyeliminowane z obrotu prawnego55. Zakres obu instrumentów plani-stycznych jest zbliĪony. Wydaje siĊ, Īe w doĞü rozbudowanym katalogu elementów skáadających siĊ zarówno na plan zadaĔ ochronnych, jak i na plan ochrony moĪna wyróĪniü grupy treĞci o nastĊpującym charakterze:

1) opisowo-identyfikacyjnym (opis granic obszaru, okreĞlenie potencjalnych i istnie-jących zagroĪeĔ znaczących z punktu widzenia przedmiotu ochrony)

2) integrującym, káadące nacisk na to, Īe obszar Natura 2000 funkcjonuje w okre-Ğlonym otoczeniu przyrodniczym, spoáecznym i gospodarczym (okreĞlenie wa-runków zachowania integralnoĞci obszaru Natura 2000, wskazanie warunków wáaĞciwej ochrony biorąc pod uwagĊ inne formy ochrony przyrody, zagospoda-rowanie przestrzenne, prowadzoną gospodarkĊ)

3) stricte ochronno-monitorującym (okreĞlenie konkretnych dziaáaĔ ochronnych i podmiotów odpowiedzialnych za ich realizacjĊ, okreĞlenie warunków zagospo-darowania i uĪytkowania terenu, wskazanie wáaĞciwego stanu ochrony, monito-ring stanu ochrony i skutków dziaáaĔ ochronnych)

4) relacyjnym, przez co rozumiem oddziaáywanie planu ochrony na inne akty (wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowaĔ i kierunków zago-spodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnĊtrznych, morza terytorialnego i wyáącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograni-czenia zagroĪeĔ wewnĊtrznych lub zewnĊtrznych, jeĪeli są niezbĊdne dla utrzy-mania lub odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000).

RóĪnice, jakie moĪna wyprowadziü z zestawienia treĞci obydwu aktów planistycz-nych, nie mają raczej wiĊkszego znaczenia prawnego. W zasadzie dotyczą tego, iĪ w planie zadaĔ ochronnych mowa jest o celach dziaáaĔ ochronnych, zaĞ w planie ochro-ny stanowi siĊ o okreĞleniu warunków utrzymania lub odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony, zachowania integralnoĞci i spójnoĞci. W przypadku planu ochrony teĪ jest to cel, z tym, Īe nieco dokáadniej „rozpisany”. Plan ochrony jest teĪ bardziej precyzyjny w sprawie wskaĨników ochrony, monitoringu. ChociaĪ i pod tym wzglĊdem nie mamy do czynienia z róĪnicą jakoĞciową, lecz tylko iloĞciową – w planie zadaĔ ochronnych bowiem takĪe naleĪy odnieĞü siĊ do dziaáaĔ monitorujących.

Przychylam siĊ do wniosku o identycznym, a przynajmniej bardzo zbliĪonym cha-rakterze prawnym planu ochrony róĪnych form ochrony przyrody. Nie oznacza to wszakĪe, iĪ pomiĊdzy poszczególnymi aktami planistycznymi nie wystĊpują róĪnice wywoáujące rozbieĪnoĞci interpretacyjne. W szczególnoĞci mam na myĞli sytuacjĊ, gdy plan ochrony oddziaáuje na inne akty planistyczne (art. 20 ust. 3 pkt 7, art. 20 ust. 4 pkt 6 i art. 29 ust. 8 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody).

55 K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, s. 164.

58 A. HABUDA

W przypadku parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego usta-wodawca to oddziaáywanie okreĞla terminem „ustalenia”, natomiast w przypadku obsza-ru Natura 2000 mowa jest o „wskazaniach”.

MoĪna okreĞliü to tak, iĪ wyraĪeniem, które buduje relacjĊ: plan ochrony – miejsco-wy plan zagospodarowania przestrzennego (i pozostaáe wymienione w ustawie akty planistyczne) jest sáowo „ustalenia” (plan ochrony zawiera ustalenia…). JeĪeli zawiera ustalenia dla innych planów, to po prostu oznacza, Īe wskazuje wiąĪące dyrektywy, które te inne plany powinny respektowaü. W tym sensie, Īe w tych innych planach naleĪy uwzglĊdniü to, co zawarto w planie ochrony.

Dla uzasadnienia takiej interpretacji naleĪy wskazaü, Īe to ustawodawca uĪywa sáo-wa „ustalenia”, które w jĊzyku polskim ma jasną treĞü: „ustaliü” to szczegóáowo coĞ okreĞliü, rozstrzygnąü, zdecydowaü, zaĞ ustalenia to decyzje, wskazówki, dyrektywy, wytyczne56.

Wobec „wskazaĔ”, jeĪeli mamy siĊ oprzeü na znaczeniu sáownikowym, nie moĪna chyba zastosowaü takiej interpretacji. „Wskazania” to zalecenia, pouczenia, a „wskazy-waü” to zwróciü uwagĊ na coĞ, podkreĞliü, udzieliü wyjaĞnieĔ (informacji). Krótko mówiąc, ustalenia wydają siĊ bardziej „wáadcze”, bardziej wiąĪące, niĪ wskazania.

Zakáadając zatem, iĪ w pierwszej kolejnoĞci stosujemy wykáadniĊ jĊzykową, a usta-wodawca, zgodnie z elementarnymi zasadami interpretacyjnymi, na okreĞlenie tych samych zjawisk nie uĪywa róĪnych sáów, dochodzimy do wniosku, Īe plan ochrony dla obszaru Natura 2000, w odróĪnieniu od planów ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, nie moĪe wiąĪąco oddziaáywaü na przykáad na miej-scowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu, iĪ nie zawiera do niego „ustaleĔ” a jedynie „wskazania”.

Pojawia siĊ jednak wątpliwoĞü: dlaczego ustawodawca miaáby áagodziü oddziaáywa-nie aktów planistycznych związanych z obszarami Natura 2000. Tym bardziej, Īe jak podniosáem wyĪej, nie dostrzegam zasadniczych róĪniü miĊdzy planami ochrony po-szczególnych form ochrony przyrody. NaleĪy przypomnieü takĪe, Īe plan ochrony ustanowiony na przykáad dla parku krajobrazowego staje siĊ planem ochrony dla obsza-ru Natura 2000 (w przypadku nakáadania siĊ obszarów), pod warunkiem uwzglĊdnienia wymogów związanych z planem obszaru Natura 2000. To Ğwiadczy bardziej o tendencji do prawnego zbliĪania planów, niĪ ich separowania.

PrzyjmujĊ wiĊc, iĪ wykáadnia czysto literalna nie prowadzi w tej sytuacji do zadowa-lających rezultatów, w związku z czym naleĪy zwróciü siĊ ku wykáadni celowoĞciowej i wskazania traktowaü na równi z ustaleniami. 4. Zarówno plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000, jak i plan ochrony dla obszaru Natura 2000 (lub jego czĊĞci) ustanawiany jest aktem powszechnie obowiązu-jącego prawa. W przypadku planu zadaĔ ochronnych jest to akt prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska (jeĪeli obszar Natura 2000 wykracza poza granice jednego województwa, to wáaĞciwi miejscowo regionalni dyrektorzy ochrony Ğrodowiska wydają akt wspólnie). Plan ochrony obsza-ru Natura 2000 ustanawiany jest w drodze rozporządzenia ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska.

56 Uniwersalny sáownik jĊzyka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003.

PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADAē OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000 59

Wydanie wspomnianego aktu prawnego stanowi kulminacyjny punkt postĊpowania prawnego, którego etapy - w wiĊkszoĞci toĪsame co do obydwu aktów planistycznych - wyznaczane są przez nastĊpujące czynnoĞci:

1) sporządzenie projektu planu zadaĔ ochronnych (projektu planu ochrony) obszaru Natura 2000 (lub jego czĊĞci), co naleĪy do kompetencji sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000, przy czym podmiot ten ma obowiązek umoĪliwiü za-interesowanym osobom i podmiotom prowadzącym dziaáalnoĞü na obszarze Natura 2000 udziaá w pracach związanych ze sporządzaniem tego projektu;

2) zaopiniowanie projektu planu ochrony przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów PaĔstwowych w sytuacji, gdy obszar Natura 2000 ma czĊĞü wspólną z te-renem zarządzanym przez PaĔstwowe Gospodarstwo LeĞne Lasy PaĔstwowe lub przez dyrektora urzĊdu morskiego – jeĪeli obszar Natura 2000 obejmuje obszar morski. NaleĪy podkreĞliü, iĪ procedurze opiniowania poddaje siĊ projekt planu ochrony – a nie projekt planu zadaĔ ochronnych;

3) poddanie tak przygotowanego dokumentu – ciągle bĊdącego jeszcze projektem planu (zadaĔ ochronnych, ochrony) – procedurze udziaáu spoáeczeĔstwa na zasa-dach okreĞlonych w ustawie o ocenach oddziaáywania.

Nie ma wątpliwoĞci, Īe projekt planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 jest czym innym, niĪ plan zadaĔ ochronnych dla tego obszaru. Jest oczywiĞcie jasne, Īe projekt stanowi etap na drodze ku planowi zadaĔ ochronnych, jednak planem staje siĊ dopiero wskutek zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska (aktu prawa miejscowego).

Szczegóáy związane z przygotowaniem projektu planu zadaĔ ochronnych oraz pro-jektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 są przedmiotem rozporządzeĔ ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska. Wobec projektu planu zadaĔ ochronnych, minister Ğrodowiska wykonaá delegacjĊ zawartą w art. 28 ust. 13 ustawy o ochronie przyrody wydając rozporządzenie z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 200057. Wobec projektu planu ochrony dla obsza-ru Natura 2000 minister Ğrodowiska wykonaá delegacjĊ z art. 29 ust. 10 ustawy o ochro-nie przyrody, 30 marca 2010 r. wydając rozporządzenie w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla obszaru Natura 200058.

Ogólnie tryb sporządzania obydwu projektów w Ğwietle rozporządzeĔ jest bardzo podobny i obejmuje nastĊpujące czynnoĞci (wspólne): 1) ustalenie terenu objĊtego projektem planu oraz przedmiotów ochrony, 2) sformuáowanie zaáoĪeĔ do sporządzenia projektu, 3) identyfikacjĊ zainteresowanych osób i podmiotów prowadzących dziaáal-noĞü w obrĊbie siedlisk, dla których ochrony wyznaczono obszar, 4) sformuáowanie projektu.

Podstawowa róĪnica odnoĞnie do trybu polega na tym, Īe rozporządzenie w sprawie sporządzania projektu planu zadaĔ ochronnych przewiduje podanie do publicznej wia-domoĞci informacji o zamiarze przystąpienia do sporządzenia projektu (§ 2 pkt 3), natomiast rozporządzenie w sprawie sporządzania projektu planu ochrony takiego przepisu nie zawiera.

Nasuwa siĊ pytanie, czy jest to po prostu zwykáe przeoczenie ustawodawcy, czy teĪ dziaáanie celowe?

57 Dz. U. nr 34, poz. 186 ze zm. 58 Dz. U. nr 64, poz. 401 ze zm.

60 A. HABUDA

SądzĊ, iĪ nie ma tu przypadku czy przeoczenia, bowiem kaĪdy obszar Natura 2000 musi, co do zasady (z wyjątkami okreĞlonymi w art. 28 ust. 11) mieü plan zadaĔ ochron-nych. W sekwencji czynnoĞci zmierzających do ustanowienia planu zadaĔ ochronnych znajduje siĊ wiĊc wymóg podania do publicznej wiadomoĞci. JeĪeli plan ochrony miaáby zastąpiü plan zadaĔ ochronnych (co jest moĪliwe, ale nie jest konieczne plan zadaĔ ochronnych zawiera wskazanie terminu sporządzenia planu ochrony, ale w razie potrze-by, a nie w kaĪdym przypadku), to podanie do publicznej wiadomoĞci nastąpiáo juĪ wczeĞniej. JeĪeli natomiast nastĊpuje taka sytuacja, Īe ustanawia siĊ plan ochrony „od razu”, bez planu zadaĔ ochronnych (co jest moĪliwe, aczkolwiek budzi pewne wątpliwo-Ğci), to i tak ustanowienie tego planu poprzedza procedura udziaáu spoáeczeĔstwa rozpo-czynająca siĊ od podania do publicznej wiadomoĞci pewnych informacji.

Zwróümy uwagĊ, iĪ ustawa o ochronie przyrody zakáada (art. 28 ust. 4), Īe sporzą-dzający projekt planu zadaĔ ochronnych zapewni moĪliwoĞü udziaáu spoáeczeĔstwa w postĊpowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie projektu. Z kolei jeĪeli chodzi o plan ochrony, to ustawa równieĪ stanowi o udziale spoáeczeĔstwa, ale na innym, póĨniejszym etapie – ustanowienie planu ochrony poprzedza siĊ postĊpowaniem z udziaáem spoáeczeĔstwa (art. 29 ust. 6). Streszczając: w postĊpowaniu zmierzającym do ustanowienia planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 udziaá spoáeczeĔstwa przewidziany jest w fazie sporządzania projektu, natomiast w przypadku planu ochrony udziaá spoáeczeĔstwa nastĊpuje, gdy projekt jest juĪ gotowy.

5. Ogólnie rzecz biorąc procedura udziaáu spoáeczeĔstwa w odniesieniu do projektu aktu planistycznego poĞwiĊconego obszarowi Natura 2000 ma identyczny ksztaát prawny, jak procedura udziaáu spoáeczeĔstwa w przygotowaniu planów związanych z ochroną innych form ochronnych, dla których przepisy przewidują obowiązek ustanowienia planu ochrony (park narodowy, rezerwat przyrody, park krajobrazowy). W tym sensie udziaá spoáeczeĔstwa w przygotowaniu propozycji planu ochrony (zadaĔ ochronnych) dla Natury 2000 nie stanowi differentia specifica na tle tego typu postĊpowania związa-nego z wymienionymi wczeĞniej formami ochrony przyrody.

Zgodnie z przepisami rozdziaáu 3 ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnia-niu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowi-ska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko59 (art. 39 – 43), normującymi udziaá spoáeczeĔstwa w opracowywaniu dokumentów, postĊpowanie moĪna podzieliü na trzy nastĊpujące po sobie fazy:

1. informacyjna, w trakcie której organ rozpowszechnia pewne dane (dotyczące przystąpienia do opracowywania planu, okreĞlające jego przedmiot, wskazujące moĪliwoĞci zapoznania siĊ z niezbĊdną dokumentacją, informujące o moĪliwoĞci skáadania skarg i wniosków wraz ze wskazaniem sposobu, organu wáaĞciwego do rozpatrzenia, miejsca skáadania i terminu)

2. analityczna, czyli rozpatrzenie, rozwaĪenie wypowiedzi zawartych w skargach i wnioskach

3. „decyzyjna” wraz z uzasadnieniem, w której organ ustosunkowuje siĊ do záoĪo-nych skarg i wniosków, wyjaĞnia motywy zajĊtego stanowiska (uĪywam cudzy-sáowu chcąc podkreĞliü, Īe organ rozstrzyga imperatywnie, podejmuje decyzjĊ rozumianą jako wybór pewnego wariantu, ale oczywiĞcie nie jest to decyzja w rozumieniu prawa administracyjnego).

59 Dz. U. z 2013 r. poz. 1235.

PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADAē OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000 61

Zagadnienie udziaáu spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska, w dwóch podstawowych wariantach, mianowicie udziaá spoáeczeĔstwa w podejmowaniu decyzji i udziaá spoáe-czeĔstwa w opracowywaniu dokumentów, doczekaáo siĊ bogatego, poĞwiĊconego wyáącznie tym kwestiom, piĞmiennictwa60.

NaleĪy podkreĞliü, iĪ organ nie jest związany skargami i wnioskami záoĪonymi pod-czas procedury udziaáu spoáeczeĔstwa, w tym oczywiĞcie wypowiedziami spoáeczeĔstwa związanymi z ustanawianiem „naturowych” aktów planistycznych. Powinien jednak wnikliwie je rozwaĪyü, oczywiĞcie ze wzglĊdu na pewne fundamentalne zasady paĔstwa prawnego i zasady postĊpowania administracyjnego, ale takĪe biorąc pod uwagĊ specy-fikĊ ochrony przyrody w postaci obszaru Natura 2000, gdzie nie chodzi o eliminacjĊ aktywnoĞci czáowieka, lecz jej pogodzenie z wymogami przyrodniczymi.

6. Na sporządzającym projekt, zarówno planu zadaĔ ochronnych jak i planu ochrony, leĪą dwa obowiązki, które moĪna okreĞliü jako „komunikacyjne”, których realizacja daje moĪliwoĞü zainteresowanym, jak i spoáeczeĔstwu (kaĪdemu) szansĊ aktywnoĞci przy przygotowywaniu dokumentu.

Adresatem dziaáania wynikającego z realizacji pierwszego obowiązku (art. 29 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody: sporządzający projekt planu zadaĔ ochronnych/planu ochrony dla obszaru Natura 2000 umoĪliwi zainteresowanym osobom i podmiotom prowadzącym dziaáalnoĞü w obrĊbie siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, udziaá w pracach związanych ze sporządzeniem tego projektu; prace związane ze sporządzeniem projektu wskazuje paragraf 3 rozporządzenia w sprawie sporządzania projektu planu zadaĔ ochronnych) są „zainteresowani” (osoby prowadzące dziaáalnoĞü w obrĊbie siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków).

Adresatem dziaáania związanego z realizacją drugiego obowiązku (art. 28 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody: sporządzający projekt planu zadaĔ ochronnych zapewnia moĪliwoĞü udziaáu spoáeczeĔstwa w postĊpowaniu, którego przedmiotem jest sporzą-dzenie projektu; art. 29 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody: ustanowienie planu ochrony poprzedza siĊ przeprowadzeniem postĊpowania z udziaáem spoáeczeĔstwa, na zasadach okreĞlonych w dziale III rozdziaáu 3 ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko) jest spoáeczeĔstwo (kaĪdy).

PomiĊdzy brzmieniem art. 28 ust. 4 a art. 29 ust. 6 moĪna skonstatowaü róĪnicĊ po-legającą na tym, Īe ten pierwszy przepis stanowi o sporządzającym projekt (planu zadaĔ ochronnych), który ma zapewniü moĪliwoĞü udziaáu spoáecznego, natomiast przepis art. 29 ust. 6 mówi, iĪ „ustanowienie planu ochrony poprzedza siĊ…”. Mogáaby nasuwaü siĊ wątpliwoĞü, czy chodzi o ten sam podmiot (mający zapewniü udziaá spoáeczeĔstwa). Jednoznacznej odpowiedzi udziela art. 39 ust. 1 ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko: to organ opracowujący projekt dokumentu inicjuje postĊpowanie z udzia-áem spoáeczeĔstwa. W obu przypadkach jest to sprawujący nadzór nad obszarem Natura 2000, czyli w praktyce najczĊĞciej regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska (nadleĞniczy na terenie Lasów PaĔstwowych, dyrektor parku narodowego – gdy nastĊpuje pokrywa-nie siĊ terenu parku i obszaru Natura 2000).

60 Zob. np. J. JerzmaĔski, Udziaá spoáeczeĔstwa w procesach decyzyjnych, (w:)Podstawy teoretyczne

zintegrowanej ochrony prawnej Ğrodowiska, red. W. Radecki, Wrocáaw 2010, J. Sommer, Udziaá obywate-li i ich organizacji w ochronie Ğrodowiska, (w:)Instytucje prawa ochrony Ğrodowiska. Geneza-rozwój-perspektywy, Warszawa 2010. M. Bar, J. JendroĞka, Udziaá spoáeczeĔstwa w podejmowaniu decyzji doty-czących organizmów genetycznie zmodyfikowanych, (w:)KsiĊga pamiątkowa Ryszarda Paczuskiego, red. Z. Bukowski, ToruĔ 2004.

62 A. HABUDA

7. W kwestii terminów, na jakie ustanawiane są poszczególne, ustanowione dla obszaru Natura 2000, akty planistyczne, naleĪy wyjĞü od projektu planu zadaĔ ochronnych, który obejmuje okres 10 lat (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi: dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem sporządza projekt planu zadaĔ ochron-nych na okres 10 lat; pierwszy projekt sporządza siĊ w terminie 6 lat od dnia zatwier-dzenia obszaru przez KomisjĊ Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspól-noty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków).

W monografii poĞwiĊconej pozycji prawnej obszarów Natura 200061 wyraziáem pogląd, Īe ustawa nie wskazuje terminu, na jaki ustanawiany jest plan zadaĔ ochronnych. Wskazany przez ustawodawcĊ w art. 28 ust. 1 dziesiĊcioletni okres odnosiáem do projektu planu zadaĔ ochronnych, nie zaĞ samego planu zadaĔ ochronnych. Argumentowaáem, Īe jest to zrozumiaáe i uzasadnione tym, iĪ plan zadaĔ ochronnych nie musi byü instrumentem epizodycznym (na pewien czas), lecz moĪe byü aktem docelowym. Nie oznacza to oczywiĞcie jego zupeánej petryfikacji, byáoby to bowiem nieracjonalne, zaáoĪywszy, iĪ sam stan obszaru Natura 2000, jak i jego otoczenie mogą siĊ zmieniaü. Dlatego plan zadaĔ ochronnych w kaĪdym czasie moĪe byü zmieniony (jeĞli jest to uzasadnione potrzebami ochrony siedlisk), w tej formie prawnej w jakiej nastĊpuje jego ustanowienie. Co wiĊcej, zmiana planu zadaĔ ochronnych moĪe sprowadzaü siĊ takĪe do innego poglądu na potrzebĊ ustanowienia planu ochrony dla obszaru Natura 2000. W rezultacie w planie zadaĔ ochronnych, w którym pierwotnie nie dostrzeĪono potrzeby ustanowienia planu ochrony, i w związku z tym nie wskazanego dla tego dziaáania terminu, moĪna dokonaü modyfikacji poprzez wprowadzenie regulacji w zakresie wáaĞnie potrzeby ustanowienia planu ochrony. Ustawa stanowi, iĪ to projekt planu zadaĔ ochronnych sporządza siĊ na okres 10 lat, milczy jednak odnoĞnie do okresu, na jaki sporządzaü plan zadaĔ ochronnych. Z tego wzglĊdu nie jestem pewien trafnoĞci i prawidáowo-Ğci niektórych aktów regionalnych dyrektorów ustanawiających plany zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 200062, w których organ wskazuje 10-letni okres, na jaki dany plan jest ustanowiony. Wydaje siĊ, Īe ustawa nie udziela delegacji do okreĞlenia tego terminu (choü przewiduje moĪliwoĞü wskazania terminu – ale dla sporządzenia planu ochrony)63.

Wnikliwa analiza ustawy i usiáowanie wyinterpretowania jak najbardziej racjonalnego stanowiska ustawodawcy zmuszają mnie jednak do korekty zajĊtego wczeĞniej stanowiska. Wprawdzie i poprzednio dopuszczaáem moĪliwoĞü takiej interpretacji przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wedáug której daáoby siĊ obroniü stanowisko, Īe to plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 sporządza siĊ na 10 lat. Pod warunkiem, iĪ wskazany 10-letni okres odnosimy nie do sformuáowania „projekt planu zadaĔ ochron-nych”, lecz tylko do sformuáowania „plan zadaĔ ochronnych”. Odczytujemy przepis tak, iĪ niejako „oddzielamy” sáowo projekt, zaĞ fragment „planu zadaĔ ochronnych na okres 10 lat” traktujemy jako wskazanie, Īe to plan zadaĔ ochronnych ma obejmowaü okres 10 lat (a nie projekt). Ustawodawca mógáby wyraziü siĊ jaĞniej, bo są podstawy do obrony i jednego, i drugiego stanowiska. MuszĊ jednak przyznaü, Īe odwoáanie siĊ do wykáadni celowoĞciowej przewaĪa szalĊ na korzyĞü tezy o 10-letnim okresie dla planu zadaĔ ochronnych, a nie projektu planu. Projekt nie jest aktem prawnym, nie jest Īadnym instru-mentem ochrony, i zakáadanie, Īe ma „trwaü” przez 10 lat jest pozbawione sensu. Z tego wzglĊdu bezwzglĊdne pierwszeĔstwo ma wykáadnia, wedáug której ustawodawca 10-letni okres odnosi do planu zadaĔ ochronnych. 61 A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013, s. 96. 62 Zob. § 1 pkt 3 zarządzenia 15/2011 Regionalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska w Biaáymstoku

z 27 maja 2011 r. w sprawie ustanowienia planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 Murawy w Haükach, publ. http://edziennik.bialystok.uw.gov.pl/WDU_B/2011/160/1835/Akt.pdf.

63 A. Habuda, op. cit., s. 96-97.

PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADAē OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000 63

Krzysztof Gruszecki wyprowadza wniosek, iĪ jest to maksymalnie 10 lat64. Pierwszy projekt sporządza siĊ w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez KomisjĊ Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków. Dla proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty sprawujący nadzór moĪe sporządziü projekt planu zadaĔ ochronnych na okres 10 lat.

Plan ochrony dla obszaru Natura 2000 ustanawiany jest na okres 20 lat, z tym, iĪ mo-Īe on byü zmieniony wskutek potrzeb ochrony siedlisk, ze wzglĊdu na które dany obszar Natura 2000 wyznaczono.

8. Pojawia siĊ pytanie: od kiedy liczyü wynikające z ustawy o ochronie przyrody terminy sporządzenia planów dla obszaru Natura 2000?

ChociaĪ zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody sieü obszarów Natura 2000 obejmuje obszary specjalnej ochrony ptaków, specjalne obszary ochrony siedlisk i obszary mające znaczenie dla Wspólnoty, to prawna ochrona przysáugująca tej formie ochrony przyrody rozpoczyna siĊ wczeĞniej i obejmuje swoiste formy przejĞciowe, poprzedzające wyznaczenie obszaru Natura 2000. Mam na myĞli kategoriĊ proponowa-nych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty: jest to lista obszarów, które zostaáy uzgodnione przez RadĊ Ministrów jako „proponowane obszary mające znaczenie dla Wspólnoty”, nastĊpnie przekazane Komisji Europejskiej, jednak jeszcze przed decyzją Komisji w sprawie zatwierdzenia obszaru jako mającego znaczenie dla Wspólnoty. Ochrona prawna stworzona przez art. 33 ustawy o ochronie przyrody rozciąga siĊ juĪ na „proponowane obszary”.

Oprócz oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia (planu) na obszar Natura 2000 podsta-wowym instrumentem ochronnym dedykowanym obszarom Natura 2000 są narzĊdzia planistyczne w postaci planów ochrony i planów zadaĔ ochronnych. Racjonalnie poja-wia siĊ wiĊc pytanie, w jakim terminie plany te naleĪy sporządziü.

W Ğwietle przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wyraĨnie widaü, Īe pierwszy projekt planu zadaĔ ochronnych naleĪy sporządziü w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez KomisjĊ Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty. Dla proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty projekt planu zadaĔ ochronnych moĪe (ale nie musi) byü sporządzony. Ustawa o ochronie przyrody, wskazując termin sporządzenia projektu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie stanowi nic o terminie, w jakim naleĪy ustanowiü plan zadaĔ ochronnych. Ma to rudymentarne znaczenie praktyczne, bowiem projekt planu zadaĔ ochronnych nie jest aktem prawnym i nie moĪe wywoáywaü skutków prawnych dla obywateli, w tym tych, których nieruchomoĞü zostaáa objĊta ochroną w formie obszaru Natura 2000. Takie skutki moĪe wywoáywaü dopiero plan zadaĔ ochronnych ustanowiony na mocy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego).

Z tego wzglĊdu ustanowienie planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 poprzez zarządzenie regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska powinno nastąpiü niezwáocznie po zakoĔczeniu prac i czynnoĞci związanych ze sporządzeniem projektu, okreĞlonych w ustawie o ochronie przyrody i doprecyzowanych przez rozporządzenie ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporzą-dzania projektu planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000. Zarządzenie regio-nalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska nadaje rangĊ prawną ustaleniom faktycznym poczynionym w toku prac okreĞlonych w paragrafie 3 wskazanego rozporządzenia.

64 K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, s. 157.

64 A. HABUDA

Dlatego szeĞcioletni termin na sporządzenie projektu wyznacza jednoczeĞnie maksy-malny czas, w którym powinno byü wydane zarządzenie regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska.

JeĪeli chodzi o plan ochrony dla obszaru Natura 2000, to termin (w razie uznania po-trzeby sporządzenia planu ochrony) powinien byü okreĞlony w planie zadaĔ ochronnych (art. 28 ust. 10 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody).

9. Nie moĪna jednak zakáadaü, Īe przepis zarządzenia o ustanowieniu planu zadaĔ ochronnych, w którym organ uznaje brak potrzeby sporządzenia planu ochrony, zamyka drogĊ i moĪliwoĞü ustanowienia planu ochrony dla tego obszaru. Byáoby to wbrew hierarchii w administracji ochrony przyrody, wedáug której to minister wáaĞciwy do spraw Ğrodowiska stoi na jej szczycie, a regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska jest mu podporządkowany. W efekcie regionalny dyrektor nie moĪe decydowaü o korzystaniu z kompetencji przez ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska.

Warto takĪe zaznaczyü, iĪ równieĪ plan ochrony dla obszaru Natura 2000 poprzedzony jest projektem sporządzanym przez sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000.

Nie moĪna przyjąü, Īe milczenie planu zadaĔ ochronnych w kwestii potrzeby spo-rządzania planu ochrony wyklucza moĪliwoĞü sporządzenia takiego aktu. Ustawa o ochronie przyrody jasno stanowi, Īe planu zadaĔ ochronnych nie sporządza siĊ dla obszaru Natura 2000, dla którego ustanowiono plan ochrony. Zakáadając, Īe sprawujący nadzór nad obszarem Natura 2000 przystĊpuje do prac nad sporządzeniem planu ochro-ny (a nie planu zadaĔ ochronnych) naleĪy wskazaü termin, w którym taki projekt powi-nien powstaü. Ustawa o ochronie przyrody – w relacji do projektu planu ochrony – w tej sprawie milczy; w odniesieniu do planu zadaĔ ochronnych jest to termin szeĞcioletni.

SądzĊ, Īe szeĞcioletni termin naleĪy odnosiü takĪe do sporządzenia projektu planu ochrony. Polski prawodawca obraá model, zgodnie z którym obszar Natura 2000 musi mieü plan ochrony (plan zadaĔ ochronnych), w związku z czym termin szeĞcioletni stosuje siĊ takĪe do projektu planu ochrony (przypominam, Īe chodzi o sytuacjĊ, w której dla danego obszaru Natura 2000 sporządza siĊ plan ochrony, a nie plan zadaĔ ochronnych). JeĞliby uznaü, Īe szeĞcioletni termin nie odnosi siĊ do projektu planu ochrony, to oznacza-áoby to, Īe brak terminu dla sporządzenia planu ochrony. Byáoby to absurdalne i w rze-czywistoĞci niweczyáoby sens przepisów o planowaniu na obszarach Natura 2000.

10. ZakoĔczenie procedury zmierzającej do ustanowienia planu zadaĔ ochronnych (planu ochrony) dla obszaru Natura 2000 pociąga za sobą konsekwencje związane z pojawieniem siĊ pewnych obowiązków prawnych.

Po pierwsze, obowiązki te wyraĪają siĊ poprzez nakaz dokonania modyfikacji w in-nych aktach planistycznych.

Po drugie, są one widoczne poprzez nakaz podjĊcia okreĞlonych dziaáaĔ bezpoĞred-nio związanych z ochroną konkretnego obszaru Natura 2000. Obowiązki te dotyczą zarówno podmiotów prawa publicznego, jak i podmiotów prywatnych.

Zgodnie z art. 28 ust. 10 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera okreĞlenie dziaáaĔ ochronnych ze wskazaniem podmio-tów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdraĪania. Analogiczna regula-cja w odniesieniu do planu ochrony obszaru Natura 2000 wynika z art. 29 ust. 8 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody: plan ochrony dla obszaru Natura 2000 zawiera okreĞlenie dziaáaĔ ochronnych dla utrzymania bądĨ odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony przed-miotów ochrony obszaru Natura 2000, ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich realizacjĊ.

PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADAē OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000 65

W ustĊpie 9 nastĊpuje doprecyzowanie dziaáaĔ ochronnych poprzez przykáadowe wskazanie kierunków, w jakich powinny one podąĪaü (np. rozmieszczenie obiektów i urządzeĔ sáuĪących celom ochrony obszaru Natura 2000, ochrona czynna, utrzymanie korytarzy ekologicznych, gospodarka rolna, leĞna i rybacka, w tym np. wskazanie terenów, które powinny byü zalesione, kierunki ksztaátowania przestrzeni produkcyjnej, warunki zagospodarowania terenów oraz ich uĪytkowania, w tym w zaleĪnoĞci od potrzeb np. wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowĊ, infrastruktury).

Wprawdzie ustawodawca, normując treĞü dziaáaĔ ochronnych zawartych w planie ochrony obszaru Natura 2000 jest bardziej precyzyjny, poprzez bardziej szczegóáowe okreĞlenie zakresu dziaáaĔ ochronnych, to jednak nie oznacza to, jak sądzĊ, uboĪszej pod tym wzglĊdem, treĞci planu zadaĔ ochronnych. W obydwu przypadkach są to wyliczenia jedynie przykáadowe, nie ma wiĊc przeszkód, by dziaáania wymienione jako moĪliwe do umieszczenia w planie ochrony, zostaáy wprowadzone do planu zadaĔ ochronnych.

Dziaáania ochronne mogą podąĪaü w róĪnym kierunku, determinowanym potrzebami konkretnego obszaru Natura 2000. Na tle wynikającego z ustawy o ochronie przyrody obowiązku wskazania w planie zadaĔ ochronnych (planie ochrony) podmiotu odpowie-dzialnego za ich realizacjĊ pojawia siĊ pytanie o ów podmiot. Nie budzi wątpliwoĞci sytuacja, w której tym podmiotem bĊdzie sprawujący nadzór nad obszarem Natura 2000, wzglĊdnie inny organ ochrony przyrody. Ustanowione plany zadaĔ ochronnych jako podmiot odpowiedzialny wskazują na przykáad regionalnego dyrektora ochrony Ğrodo-wiska, sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000, dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów PaĔstwowych, starostów powiatów, w granicach których poáoĪony jest obszar Natura 2000, nadleĞniczych czy zespóá parków krajobrazowych65.

WiĊcej pytaĔ rodzi taka regulacja planu, wedáug której podmiotem odpowiedzialnym bĊdzie podmiot spoza sfery prawa publicznego. Wskazane zarządzenia w sprawie ustanowienia planu zadaĔ ochronnych jako podmiot odpowiedzialny (za realizacjĊ konkretnie wskazanych czynnoĞci) wskazują wáaĞciciela lub posiadacza obszaru (na podstawie umowy zawartej ze sprawującym nadzór nad obszarem Natura 2000 albo na podstawie zobowiązania podjĊtego w związku z korzystaniem z programów wsparcia z tytuáu obniĪenia dochodowoĞci) lub po prostu wáaĞciciela (wáaĞciciela prywatnego, posiadacza) – bez wskazywania szczególnej podstawy. Co oczywiste, zróĪnicowane są czynnoĞci, do podejmowania których zobowiązane są wskazane podmioty (np. zacho-wanie wskazanego sposobu koszenia traw). Mogą one byü mniej lub bardziej „dolegli-we”, áączy je to, Īe w jakiĞ sposób ograniczają, na przykáad wprowadzając pewne obowiązki. Są to obowiązki z jednej strony o charakterze generalnym (bowiem obciąĪają podmiot wskazany generalnie, a nie indywidualnie), a z drugiej są związane z konkret-nym dziaáaniem na konkretnie wskazanym obszarze.

NaleĪy przy tym odróĪniü dwie sytuacje. W pierwszej podmiot prywatny zawiera umowĊ z regionalnym dyrektorem ochrony

Ğrodowiska, w której zobowiązuje siĊ do pewnych dziaáaĔ w zamian za okreĞlone korzyĞci, na przykáad o charakterze pieniĊĪnym. BĊdzie siĊ tu takĪe mieĞciü korzystanie przez podmiot prywatny z pewnych programów wsparcia w zamian za zobowiązanie do dokonywania pewnych czynnoĞci związanych z ochroną Natury 2000.

65 PodajĊ za: zaáącznikiem nr 5 do zarządzenia nr 11/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska

w Opolu z dnia 13 kwietnia 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góra ĝwiĊtej Anny, Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 19 kwietnia 2012 r. poz. 584, zaáącznikiem nr 5 do zarzą-dzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska w Opolu i zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochro-ny ĝrodowiska w Katowicach z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie ustanowienia planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Maáej Panwi, Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 15 lutego 2013 r. poz. 500.

66 A. HABUDA

W drugiej sytuacji podmiot prywatny jest w pewien sposób obciąĪony obowiązkiem, ale nie z mocy uprzednio zawartej umowy, w której zobowiązaá siĊ do pewnych zabie-gów, ale z mocy bezpoĞrednio planu zadaĔ ochronnych (na przykáad usuwanie z podszy-tu, w ramach zabiegów gospodarczych, gatunków obcych geograficznie). Plan uzyskuje zatem charakter normatywny, zawiera normy postĊpowania nakazujące okreĞlone zachowanie wáaĞcicielowi nieruchomoĞci.

Trudno wyobraziü sobie, by standardy demokratycznego paĔstwa prawnego byáy za-chowane, gdyby wáaĞciciel nieruchomoĞci miaá wykonywaü te zabiegi bez Īadnej rekompensaty. Pojawia siĊ wiĊc miejsce na zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (przepis stanowi: jeĪeli dziaáalnoĞü gospodarcza, rolna, leĞna, áowiecka lub rybacka wymaga dostosowania do wymogów ochrony obszaru Natura 2000, na którym nie mają zastosowania programy wsparcia z tytuáu obniĪenia dochodowoĞci, regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska moĪe zawrzeü umowĊ z wáaĞcicielem lub posiadaczem obszaru, w wyjątkiem zarządców nieruchomoĞci Skarbu PaĔstwa, która zawiera wykaz niezbĊdnych dziaáaĔ, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozlicze-nia naleĪnoĞci za wykonane czynnoĞci, a takĪe wartoĞü rekompensaty i jednoczeĞnie argument, iĪ organ, w pewnych okolicznoĞciach, ma obowiązek, a nie tylko moĪliwoĞü zawarcia takiej umowy).

11. Wspóáuczestnictwo w procedurze zmierzającej do ustanowienia planu ochrony obszaru Natura 2000 (planu zadaĔ ochronnych) przybiera formĊ udziaáu spoáecznego i udziaáu zainteresowanych podmiotów. Czy to wyczerpuje wszelkie moĪliwe formy wspóádziaáania w tym zakresie? W szczególnoĞci czy obowiązkowe jest uzyskanie opinii regionalnej rady ochrony przyrody do projektu zarządzenia regionalnego dyrektora w sprawie projektu planu zadaĔ ochronnych? W myĞl art. 95 ustawy o ochronie przyrody regionalna rada ochrony przyrody dziaáająca przy regionalnym dyrektorze ochrony Ğrodowiska jest organem opiniodawczo-doradczym w zakresie ochrony przyrody. Zgodnie z art. 97 ust. 3 okreĞlającym zakres zadaĔ tego organu do jego kompetencji naleĪy miĊdzy innymi opiniowanie projektów aktów prawnych w zakresie ochrony przyrody wydawanych przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowi-ska. Nie moĪe byü Īadnych wątpliwoĞci, iĪ regionalna rada ochrony przyrody zawsze, z wáasnej inicjatywy moĪe przedstawiü wniosek i opiniĊ w kaĪdej sprawie z zakresu ochrony przyrody, na obszarze dziaáania odpowiedniego regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska. Idąc tym tokiem rozumowania naleĪaáoby przyjąü, Īe regionalna rada ochrony przyrody nie ma Īadnych przeszkód, by z wáasnej inicjatywy, jeĪeli uzna to za konieczne, wystąpiü z opinią czy wnioskiem odnoĞnie do przygotowanego przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska projektu zarządzenia w sprawie planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000.

Do rozstrzygniĊcia pozostaje jednak, czy regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska ma obowiązek zwrócenia siĊ do regionalnej rady ochrony przyrody o zaopiniowanie projektu zarządzenia w sprawie planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000.

Trzeba rozróĪniü dwa dokumenty: projekt planu zadaĔ ochronnych (sporządzany przez sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000) oraz projekt zarządzenia regio-nalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska w sprawie planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000. Wprawdzie ustawa o ochronie przyrody nie stanowi wprost o takim pro-jekcie (projekcie zarządzenia regionalnego dyrektora w sprawie planu zadaĔ ochron-nych), to jednak faktycznie z takim dokumentem mamy do czynienia – do momentu, gdy projekt zadaĔ ochronnych przygotowany przez sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000 zostanie przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska podpisany

PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADAē OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000 67

i opublikowany. Krótko mówiąc dopóki nie uzyska prawnej formy zarządzenia – aktu prawa miejscowego. Powstaje pytanie, czy taki projekt zarządzenia naleĪy obligatoryjnie przedáoĪyü do zaopiniowania regionalnej radzie ochrony przyrody.

Moim zdaniem takiego obowiązku nie ma. Przepisy prawne nie dają podstaw do jego wyinterpretowania. To, Īe jedną z kompetencji regionalnej rady ochrony przyrody jest opiniowanie projektów aktów prawnych w zakresie ochrony przyrody nie oznacza, Īe kaĪdy projekt aktu prawnego musi byü zaopiniowany przez ten organ. Oznacza jedynie, Īe organ ten ma moĪliwoĞü wystąpiü z odpowiednią opinią, jeĞli uzna to za uzasadnione.

Gdyby ustawodawca chciaá na regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska naáoĪyü taki obowiązek, to wyraĨnie by go sformuáowaá. Tymczasem art. 131 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko stanowi: regionalny dyrektor ochrony Ğrodowi-ska moĪe zwracaü siĊ do regionalnej rady ochrony przyrody o wydawanie opinii w sprawach z zakresu ochrony przyrody naleĪących do jego kompetencji. Zwrotu „moĪe” w tym przypadku nie naleĪy interpretowaü jako „musi”.

Trzeba takĪe zauwaĪyü, Īe jeĞli ustawodawca chce wprowadziü obowiązek wystąpienia o opiniĊ, to wprost go formuáuje. Tytuáem przykáadu wskaĪĊ art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (projekt planu ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazo-wego wymaga zaopiniowania przez wáaĞciwe miejscowo rady gmin). W oparciu o taką samą zasadĊ skonstruowany jest przepis art. 19 ust. 6b ustawy o ochronie przyrody, nakáadający obowiązek uzgodnienia przez wáaĞciwego regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska projektu uchwaáy sejmiku województwa ustanawiającej plan ochrony dla parku krajobrazo-wego. Oznacza to tyle, iĪ sejmik województwa ma prawny obowiązek przedáoĪenia projektu wspomnianej uchwaáy regionalnemu dyrektorowi ochrony Ğrodowiska.

W przypadku projektu zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska w sprawie planu zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 takiego obowiązku wywieĞü nie moĪna. Podsumowując, regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska nie jest obciąĪony obowiąz-kiem przedkáadania do zaopiniowania dziaáającej przy nim regionalnej radzie ochrony przyro-dy projektów zarządzeĔ w sprawie planów zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000, co nie odbiera wszakĪe wskazanej radzie moĪliwoĞci wyraĪania opinii w takich sprawach. Powinno to wszakĪe nastĊpowaü z inicjatywny regionalnej rady ochrony przyrody.

12. Rodzi siĊ pytanie o jakoĞü przynajmniej niektórych regulacji prawnych związanych z wyznaczaniem i funkcjonowaniem obszarów Natura 2000. Są powody, by zarzuciü ustawodawcy pewną niechlujnoĞü66, co przejawia siĊ takĪe w szczegóáowych rozwiąza-niach normatywnych dotyczących planów i procedury ich stanowienia w związku z obszarem Natura 2000.

Nie odnajdujĊ powodów, dla których projekty planów ochrony (planów zadaĔ ochronnych) dla obszarów Natura 2000 nie miaáyby podlegaü zaopiniowaniu przez wáaĞciwą radĊ gminy, na terenie której poáoĪony jest obszar Natura 2000. Przypominam, Īe zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody projekty planów ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego takiej opinii wymagają. To w rzeczywistoĞci osáabienie pozycji prawnej podstawowej jednostki samorządu terytorialnego w tym wzglĊdzie jest niezrozumiaáe i moĪe budziü niechĊü gminy i jej organów do nowej instytucji prawnej ochrony przyrody (obszaru Natura 2000). W konstrukcji prawnej obszaru Natura 2000 szczególnie waĪne jest pogodzenie róĪnych interesów, w tym przyrodniczych, gospodarczych i spoáecznych, nie zaĞ wywoáywanie antagonizmów, i to tam, gdzie moĪna je áagodziü bądĨ nawet eliminowaü.

66 Zob. szerzej A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013, s. 249 i nast.

68 A. HABUDA

Ponadto wątpliwoĞci mogą budziü regulacje odnoszące siĊ do terminów związanych z ustanowieniem planów ochrony (planów zadaĔ ochronnych) dla obszarów Natura 2000. Tutaj znowu za punkt odniesienia mogą posáuĪyü przepisy związane ze „starymi” formami ochrony przyrody, gdzie jasno stanowi siĊ o terminie ustanowienia planu ochrony (ma to nastąpiü w terminie 6 miesiĊcy od dnia otrzymania projektu planu – art. 19 ust. 5 – 6 a ustawy o ochronie przyrody). Przepisy o planowaniu na obszarze Natura 2000 okreĞlają wprawdzie termin na sporządzenie projektu planu zadaĔ ochronnych, lecz nie mówią nic o terminie, w którym projekt winien byü formalnie przeksztaácony w plan. Co oczywiste, taki termin naleĪy staraü siĊ wyinterpretowaü. Jednak interpreta-cje mogą siĊ róĪniü, co byáoby niepotrzebne, gdyby w myĞl zasady „clara non sunt interpretanda” termin ten sam ustawodawca precyzyjnie okreĞliá.

Oprócz tego nie w peáni jasne wydają siĊ relacje miĊdzy planem zadaĔ ochronnych a planem ochrony obszaru Natura 2000. Zasadniczo projekty tych aktów przygotowy-wane są przez ten sam podmiot – sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000. Jednak chociaĪ plan zadaĔ ochronnych zdaje siĊ byü etapem na drodze do sporządzenia planu ochrony, to dopuszczalna jest sytuacja, w której od razu przystąpi siĊ do sporzą-dzenia planu ochrony, pomijając plan zadaĔ ochronnych.

Jakie znaczenie prawne ma wskazanie w planie zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 terminu dla sporządzenia planu ochrony? Wydaje siĊ, Īe Īadne, trudno bowiem wyobraziü sobie, by zarządzenie regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska wiązaáo ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska (organ ustanawiający rozporządze-niem plan ochrony obszaru Natura 2000). Innymi sáowy moĪna to ująü tak, Īe milczenie planu zadaĔ ochronnych w kwestii potrzeby i terminu sporządzenia planu ochrony obszaru Natura 2000 nie jest Īadną przeszkodą dla przygotowania i wydania rozporzą-dzenia ustanawiającego plan ochrony; w takiej sytuacji (gdy zostanie wydane wzmian-kowane rozporządzenie) zarządzenie regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska traci moc (art. 28 ust. 12 ustawy o ochronie przyrody). Tym samym wskazany w ustawie dziesiĊcioletni termin obowiązywania planu zadaĔ ochronnych naleĪy faktycznie trak-towaü jako maksymalny – jak juĪ bowiem wspomniaáem, nie ma przeszkód , by wcze-Ğniej ustanowiü plan ochrony obszaru Natura 2000, który spowoduje utratĊ mocy przez plan zadaĔ ochronnych.

Bartosz RAKOCZY

PLANY ZADAē OCHRONNYCH A PLANY URZĄDZNIA LASU

Problematyka, która bĊdzie przedmiotem analizy w tym artykule jest doniosáa za-równo z teoretycznego, jak i praktycznego punktu widzenia. Tytuáowe zagadnienie dotyczy w istocie wzajemnego wpáywu, jaki na siebie nawzajem mają te dwa instrumen-ty planistyczne. Przedmiotem analizy bĊdzie wskazanie, jaką rolĊ one odgrywają i w jakim zakresie są ze sobą zbieĪne.

Problematyka planu zadaĔ ochronnych i planu urządzenia lasu osadzona jest w jednej z podstawowych zasad polskiego prawa ochrony Ğrodowiska, jaką jest zasada planowo-Ğci. Wynika ona z art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Ğrodowiska67, który stanowi, iĪ „Polityki, strategie, plany lub programy dotyczące w szczególnoĞci przemysáu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, gospodarki przestrzennej, leĞnictwa, rolnictwa, ryboáówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu powinny uwzglĊdniaü zasady ochrony Ğrodowiska i zrówno-waĪonego rozwoju”.

W piĞmiennictwie z zakresu prawa ochrony Ğrodowiska powszechnie akceptuje siĊ istnienie takiej zasady, choü jak sáusznie zauwaĪa J. JendroĞka „Norma ta [tj. art. 8 Prawa ochrony Ğrodowiska – przyp. B.R.] jest natomiast przedmiotem bardzo rozbieĪ-nych interpretacji odnoĞnie jej treĞci i roli w ustawie, a takĪe charakteru prawnego zakresu wynikających z niej obowiązków. Powoduje to, Īe samą ujĊtą w niej zasadĊ okreĞla siĊ róĪnie”68.

W fundamentalnym dla problematyki zasad prawa ochrony Ğrodowiska opracowaniu P. Korzeniowski posáuguje siĊ pojĊciem zasady nadrzĊdnoĞci wymagaĔ ochrony Ğrodo-wiska wobec dokumentów i aktów prawnych o charakterze aktów planowania i progra-mowania69. Wskazuje on na nadrzĊdnoĞü funkcji ochronnej w odniesieniu do Ğrodowiska wobec aktów planistycznych.

W innym opracowaniu cytowany juĪ wyĪej J. JendroĞka wskazywaá na to, iĪ kwinte-sencją tej zasady jest tzw. integracja ochrony Ğrodowiska z politykami branĪowymi70.

67 Dz. U. z 2008, Nr 25, poz. 150 ze zm. 68 J. JendroĞka, [w:] M. Górski, M. Pchaáek, W. Radecki, J. JerzmaĔski, M. Bar, S. Urban, J. JendroĞka,

Prawo ochrony Ğrodowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 199 69 P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony Ğrodowiska, àódĨ 2010, s. 349 i n. 70 J. JendroĞka, [w:] J. JendroĞka (red.), Ustawa – Prawo ochrony Ğrodowiska. Komentarz, Wrocáaw 2002, s. 104.

70 B. RAKOCZY

Nie brakuje jednak poglądów akcentujących przede wszystkim planistyczny aspekt. K. Gruszecki sáusznie podnosi, uĪywając okreĞlenia zasada planowoĞci, iĪ zobowiązuje ona do uwzglĊdniania wymagaĔ ochrony Ğrodowiska i zrównowaĪonego rozwoju w podejmowaniu dziaáaĔ o charakterze strategicznym, mogących oddziaáywaü na stan Ğrodowiska71.

PojĊciem zasada planowoĞci posáuguje siĊ równieĪ K. Szuma, áącząca sáusznie tĊ za-sadĊ z polityką ekologiczną paĔstwa i programami ochrony Ğrodowiska72.

Nie wdając siĊ w dalszy dyskurs naukowy co do charakteru prawnego i istoty zasady wyraĪonej w art. 8 Prawa ochrony Ğrodowiska, co zresztą pozostawaáoby poza obszarem analizy w tym artykule, poprzestanĊ na stwierdzeniu, Īe osobiĞcie opowiadam siĊ po stronie tych Autorów, którzy upatrują w art. 8 Prawa ochrony Ğrodowiska zasady plano-woĞci73.

Autorzy akcentujący aspekty integrystyczne, nie zauwaĪyli jednak, Īe owa integracja dotyczy wyáącznie aspektów planistycznych. Ustawodawca posáuĪyá siĊ sformuáowa-niem polityki, plany i strategie. KaĪde z tych pojĊü dotyczy aspektu planistycznego. Ustawodawca polski w tym przepisie nie odnosi siĊ do wszystkich przejawów aktywno-Ğci czáowieka, w której moĪe byü zagroĪone Ğrodowisko. Odnosi siĊ tylko do planowa-nia. Dyspozycja tej normy prawnej nie dotyczy zintegrowania ochrony Ğrodowiska z obszarami sektorowymi w kompleksowym wymiarze. Ustawodawca ograniczyá siĊ jedynie do obszaru planistycznego.

Autorzy nie dostrzegli teĪ tego, Īe jednak zasada wyraĪona w art. 8 Prawa ochrony Ğrodowiska jest umieszczona w akcie prawnym dotyczącym ochrony Ğrodowiska, a nie w akcie prawnym regulującym zagadnienia planistyczne. Gdyby ustawodawca umieĞciá tĊ zasadĊ w akcie prawnym regulującym kwestie planistyczne, jak chociaĪby w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to moĪna byáoby powiedzieü, Īe chodzi przede wszystkim o zintegrowanie instrumentów planistycznych z ochroną Ğrodowiska.

Autorzy opowiadający siĊ za akcentowaniem integrystycznego aspektu zasady wyra-Īonej w art. 8 Prawa ochrony Ğrodowiska pomijają równieĪ aspekt samego planowania w ochronie Ğrodowiska. Wbrew Ich poglądowi planowanie w ochronie Ğrodowiska odgrywa istotną rolĊ, czego najlepszym dowodem są analizowane w tym artykule plany. Gdyby przyjąü akcentowany przez tych Autorów aspekt integrystyczny, to istotna czĊĞü instrumentów prawa ochrony Ğrodowiska byáaby pozbawiona umocowania w zasadach ogólnych.

Pozostając przy nazewnictwie zasady i okreĞlając ją nadal zasadą planowoĞci, naleĪy jednak zwróciü uwagĊ na jej dwa aspekty. Pierwszy aspekt dotyczy rzeczywiĞcie inte-growania ochrony Ğrodowiska z politykami, strategiami i planami niekoniecznie związa-nymi z ochroną Ğrodowiska, czy nawet niezwiązanymi z nią. Natomiast drugi aspekt, moim zdaniem waĪniejszy, dotyczy planowania ochrony Ğrodowiska. Samo bowiem uwzglĊdnianie ochrony Ğrodowiska w politykach, strategiach i planach niezwiązanych 71 K. Gruszecki, Prawo ochrony Ğrodowiska. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2011, s. 53. 72 K. Szuma, Prawo ochrony Ğrodowiska. Zarys wykáadu. Wybór materiaáów, tez, orzeczeĔ sądów, kazusów

oraz testów, Warszawa 2013, s. 15. 73 B. Rakoczy, [w:] J. Ciechanowicz – McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony Ğrodowiska.

Komentarz, Warszawa 2008, s. 57.

PLANY ZADAē OCHRONNYCH, A PLANY URZĄDZENIA LAS 71

z nią nie wystarczy dla osiągniĊcia zamierzonego celu. Ochrona Ğrodowiska bĊdzie ciągle i jedynie jednym z kilku, kilkunastu elementów, które naleĪy uwzglĊdniü w tychĪe planach, politykach i strategiach. Natomiast planowanie w ochronie Ğrodowi-ska nie moĪe odbywaü siĊ przy okazji tworzenia czy przyjmowania innych planów, ale powinno stanowiü wartoĞü samą w sobie. Stąd teĪ zamiast mówiü o zasadzie integralno-Ğci, jak argumentują chociaĪby J. JendroĞka i P. Korzeniowski, naleĪaáoby raczej mówiü o dwóch aspektach zasady planowoĞci. Przy akcentowaniu jedynie integralnoĞci, plano-wanie w ochronie Ğrodowiska jako samodzielna wartoĞü umyka.

Plan zadaĔ ochronnych i plan urządzenia lasu są dobitnym przykáadem, iĪ planowa-nie w ochronie Ğrodowiska jest samodzielną wartoĞcią i nie jest dla jej urzeczywistnienia konieczne jej integrowanie z politykami, planami i strategiami spoza dziedziny ochrony Ğrodowiska.

Kwestie związane z planem zadaĔ ochronnych są uregulowane w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody74.

Podstawowe znaczenie dla tego planu ma art. 28 ustawy o ochronie przyrody, stano-wiący, iĪ „1. Dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem sporządza projekt planu zadaĔ ochronnych na okres 10 lat; pierwszy projekt sporządza siĊ w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez KomisjĊ Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków.

2. Dla proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty, znajdującego siĊ na liĞcie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, sprawujący nadzór moĪe sporządziü projekt planu zadaĔ ochronnych na okres 10 lat.

3. Sporządzający projekt planu zadaĔ ochronnych, o którym mowa w ust. 1, umoĪli-wi zainteresowanym osobom i podmiotom prowadzącym dziaáalnoĞü w obrĊbie siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, udziaá w pracach związanych ze sporządzaniem tego projektu.

4. Sporządzający projekt planu zadaĔ ochronnych, o którym mowa w ust. 1, zapew-nia moĪliwoĞü udziaáu spoáeczeĔstwa, na zasadach i w trybie okreĞlonym w ustawie z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodo-wisko, w postĊpowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie projektu.

5. Regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miej-scowego w formie zarządzenia, plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000, kieru-jąc siĊ koniecznoĞcią utrzymania i przywracania do wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zadaĔ ochronnych moĪe byü zmieniony, jeĪeli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roĞlin i zwierząt.

8. Plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 poáoĪonego na terenie wiĊcej niĪ jednego województwa ustanawiają wspólnie, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, regionalni dyrektorzy ochrony Ğrodowiska, na których obszarze dziaáania znajdują siĊ czĊĞci tego obszaru.

9. W przypadku dokonywania zmiany planu zadaĔ ochronnych stosuje siĊ przepisy ust. 3 i 4.

74 Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm., dalej jako ustawa o ochronie przyrody.

72 B. RAKOCZY

10. Plan zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera: 1) opis granic obszaru i mapĊ obszaru Natura 2000; 2) identyfikacjĊ istniejących i potencjalnych zagroĪeĔ dla zachowania wáaĞciwe-

go stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt i ich siedlisk bĊdących przedmiotami ochrony;

3) cele dziaáaĔ ochronnych; 4) okreĞlenie dziaáaĔ ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych

za ich wykonanie i obszarów ich wdraĪania, w tym w szczególnoĞci dziaáaĔ dotyczących: a) ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków roĞlin i zwierząt oraz

ich siedlisk, b) monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji ce-

lów, o których mowa w pkt 3, c) uzupeánienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach

ich ochrony; 5) wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowaĔ i kierunków zago-

spodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnĊtrznych, mo-rza terytorialnego i wyáącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagroĪeĔ wewnĊtrznych lub zewnĊtrznych, jeĪeli są niezbĊdne dla utrzymania lub odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodni-czych oraz gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono ob-szar Natura 2000;

6) wskazanie terminu sporządzenia, w razie potrzeby, planu ochrony dla czĊĞci lub caáoĞci obszaru.

11. Planu zadaĔ ochronnych nie sporządza siĊ dla obszaru Natura 2000 lub jego czĊĞci: 1) dla którego ustanowiono plan ochrony, o którym mowa w art. 29; 2) pokrywającego siĊ w caáoĞci lub w czĊĞci z obszarem parku narodowego,

rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego, dla których ustanowiono plan ochrony uwzglĊdniający zakres, o którym mowa w ust. 10;

3) pokrywającego siĊ w caáoĞci lub w czĊĞci z obszarem parku narodowego lub rezerwatu przyrody, dla których ustanowiono zadania ochronne uwzglĊdnia-jące zakres, o którym mowa w ust. 10;

3a) pokrywającego siĊ w caáoĞci lub w czĊĞci z obszarem bĊdącym w zarządzie nadleĞnictwa, dla którego ustanowiony plan urządzenia lasu uwzglĊdnia za-kres, o którym mowa w ust. 10;

4) znajdującego siĊ w obszarach morskich. 11a. Projekt planu urządzenia lasu, o którym mowa w ust. 11 pkt 3a, wymaga uzgod-

nienia z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska w zakresie zadaĔ ochronnych dla obszaru Natura 2000 lub jego czĊĞci pokrywającego siĊ w caáoĞci lub w czĊĞci z obsza-rem bĊdącym w zarządzie nadleĞnictwa.

11b. Uzgodnienia, o których mowa w ust. 11a, dokonuje siĊ w drodze postanowienia, na które przysáuguje zaĪalenie do ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska. W przy-padku niezajĊcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 30 dni od dnia dorĊ-czenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uwaĪa siĊ za dokonane.

11c. Minister wáaĞciwy do spraw Ğrodowiska rozpatrując zaĪalenie zasiĊga opinii wáaĞciwej regionalnej rady ochrony przyrody. ZajĊcie stanowiska nastĊpuje w terminie 30 dni.

PLANY ZADAē OCHRONNYCH, A PLANY URZĄDZENIA LAS 73

11d. W przypadku, gdy projekt planu urządzenia lasu, o którym mowa w ust. 11 pkt 3a, obejmuje obszar Natura 2000 lub jego czĊĞü, poáoĪony na obszarze dwóch albo wiĊcej województw do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 11a, stosuje siĊ odpowiednio art. 57 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko.

12. Akt prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska, o którym mowa w ust. 5, traci moc w przypadku ustanowienia planu ochro-ny, o którym mowa w art. 29”.

Ten nadmiernie rozbudowany przepis, choü bogaty w treĞü, nie okreĞla, co to jest plan zadaĔ ochronnych, ani nie okreĞla istoty tego planu.

W kluczowej dla analizowanej problematyki obszarów Natura 2000 jurydycznej mo-nografii A. Habuda niestety nie pokusiá siĊ o skonstruowanie definicji planu zadaĔ ochronnych. Poprzestaá jedynie na zaliczeniu tego planu do planistycznych instrumen-tów zarządzania obszarem Natura 200075. PojĊcia tego nie zdefiniowali równieĪ komen-tatorzy do ustawy o ochronie przyrody – W. Radecki i K. Gruszecki76.

Do definiowania planu zadaĔ ochronnych moĪna podejĞü z dwojakiego rodzaju punktów. Z jednej strony moĪna eksponowaü formĊ takiego planu, a z drugiej strony moĪna eksponowaü jego treĞü. Biorąc pod uwagĊ owo pierwsze podejĞcie naleĪaáoby stwierdziü, Īe plan zadaĔ ochronnych jest aktem prawa miejscowego, stanowionym przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska. Jednak to stwierdzenie nie odróĪnia tego aktu prawa miejscowego od innych aktów stanowionych przez ten organ, stąd definicja nie speánia oczekiwaĔ.

Drugie podejĞcie akcentuje treĞü takiego planu. Z tego punktu widzenia naleĪaáoby wskazaü na planowanie, jako podstawową treĞü planu zadaĔ ochronnych, przy czym uszczegóáowienie treĞci nastĊpuje w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody.

Pewne wskazówki co do pojmowania planu zadaĔ ochronnych daje J. Rotko, który dokonuje kwalifikacji instrumentów prawnych ochrony przyrody. Autor ten wyróĪnia trzy rodzaje instrumentów planistycznych w ochronie przyrody – instrumenty związane z zagospodarowaniem przestrzennym, instrumenty związane z rozwojem spoáeczno- gospodarczym i wreszcie instrumenty ukierunkowane na osiągniĊcie konkretnych celów77.

W dalszych rozwaĪaniach J. Rotko w tej trzeciej grupie planów wyróĪnia dwie pod-grupy. Pierwsza z nich obejmuje instrumenty planistyczne obszarowe, powiązane z konkretną formą ochrony przyrody, a z drugiej instrumenty planistyczne problemowe, obejmujące obszar caáego paĔstwa78.

Zaproponowana przez J. Rotko trafna kwalifikacja pozwala na zaliczenie planu za-daĔ ochronnych do kategorii instrumentów planistycznych ochrony przyrody, ukierun-kowanych na osiągniecie konkretnych celów obszarowych.

75 A. Habuda Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013, s. 79 i n., dalej jako A. Habuda,

Obszary. 76 K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2010, dalej jako K. Gruszecki,

Komentarz; W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2012, dalej jako W. Radecki, Komentarz.

77 J. Rotko [w:] W. Radecki (red.), Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, Wrocáaw 2006, s. 201 – 202, dalej jako W. Radecki (red.), Teoretyczne podstawy.

78 Dz. cyt. , s. 202.

74 B. RAKOCZY

Reasumując moĪna zatem przyjąü, Īe plan zadaĔ ochronnych jest aktem prawa miej-scowego, stanowionym przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska, który jest ukierunkowany na osiągniĊcie konkretnych celów, okreĞlonych w ustawie, w ramach obszaru Natura 2000.

W odróĪnieniu od planu zadaĔ ochronnych plan urządzenia lasu jest zdefiniowany w ustawie z dnia 28 wrzeĞnia 1991 r. o lasach79. W myĞl art. 6 ustawy o lasach „UĪyte w ustawie okreĞlenia oznaczają:

6) plan urządzenia lasu - podstawowy dokument gospodarki leĞnej opracowywa-ny dla okreĞlonego obiektu, zawierający opis i ocenĊ stanu lasu oraz cele, za-dania i sposoby prowadzenia gospodarki leĞnej”.

Charakter prawny planu urządzenia lasu byá przedmiotem bliĪszej analizy naukowej, gdyĪ zacytowana wyĪej definicja legalna nie rozstrzyga kwestii charakteru wiąĪącego planu urządzenia lasu. Ponadto, definicja ta nie umiejscawia tego aktu w znanych prawu administracyjnemu Ĩródáach planowania.

W doktrynie dyskutowano przede wszystkim naturĊ tego planu. O ile w przypadku planu zadaĔ ochronnych kwestia jego charakteru prawnego nie budzi wątpliwoĞci, o tyle w przypadku planu urządzenia lasu juĪ tak. Plan zadaĔ ochronnych jest aktem prawa miejscowego, a cecha ta ma charakter normatywny, gdyĪ wynika wprost z cytowanego wyĪej przepisu. Nie badając szczegóáowo poszczególnych poglądów co do natury planu urządzenia lasu, naleĪy wskazaü, Īe dominuje pogląd odmawiający mu waloru aktu prawa miejscowego. B. Wierzbowski zauwaĪa, iĪ jest to akt planistyczny o charakterze wewnĊtrznym i nie moĪe wiązaü poza administracją publiczną80 . Podobnie przyjąá NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 1077/07 (LEX nr 496231), w uzasadnieniu którego stwierdzono: "Obowiązek aktualizowania danych objĊtych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą byü dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treĞci wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem, nie tylko opis, ale takĪe zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z 1991 r. o lasach)". Naczelny Sąd Admini-stracyjny wskazaá, Īe plan urządzenia lasu jest szczególnego rodzaju planem zagospoda-rowania przestrzennego, ale nie wskazaá, Īe jest to akt prawa miejscowego.

WątpliwoĞci co do charakteru prawnego planu urządzenia lasu ma takĪe W. Radecki. Nie rozstrzygając tego dylematu, Autor ten jednak zauwaĪa dwie istotne cechy takiego planu. Pisze On, iĪ „Na pewno nie jest to akt normatywny, gdyĪ obowiązuje jedynie w systemie administracji leĞnej, aczkolwiek nie jest dokumentem czysto wewnĊtrznym, skoro jest wiąĪący dla planowania przestrzennego, co wynika jasno z art. 20 [ustawy o lasach – przyp. B.R.]”81.

Warto teĪ przytoczyü pogląd K. Karpus, która zauwaĪa, iĪ „Plan urządzenia lasu pod wzglĊdem treĞci jest klasycznym aktem planowania – skáada siĊ z czĊĞci opisowej zawierającej analizĊ gospodarki leĞnej w okresie poprzedzającym oraz omówienie aktualnego stanu lasu objĊtego planem. Obok czĊĞci opisowej plan urządzenia lasu zawiera czĊĞü wyznaczającą cele i zadania na przyszáoĞü dziaáalnoĞci prowadzonej w oparciu o plan gospodarki leĞnej – z wyodrĊbnieniem celów ĞciĞle ochronnych w ramach programu ochrony przyrody stanowiącego element obligatoryjny planu. 79 Dz. U. z 2011, Nr 12, poz. 59 ze zm., dalej ustawa o lasach. 80 B. Wierzbowski, [w:] A. Stelmachowski (red.), Prawo rolne, wyd. 5, Warszawa 2009, s. 496 – 497. 81 W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2012, s. 156.

PLANY ZADAē OCHRONNYCH, A PLANY URZĄDZENIA LAS 75

Ustawodawca nie przybliĪa szczegóáowych elementów programu ochrony przyrody. Zaznacza jednak, iĪ program ten powinien w odniesieniu do lasu objĊtego planem urządze-nia ujmowaü zadania związane z formami ochrony przyrody z art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poáoĪonymi na tym terenie, jak i zadania z rozdzia-áu 9 tej ustawy - gospodarowanie zasobami i skáadnikami przyrody. NaleĪy wskazaü, Īe program ochrony przyrody nie jest elementem planu skupiającym zadania ochronne w peáni, gdyĪ zgodnie z art. 18 ust. 4 pkt 3 ustawy o lasach poza programem plan obejmuje zadanie, jakim jest pielĊgnowanie i ochrona lasu, w tym równieĪ ochrona przeciwpoĪarowa.

Ustawodawca w ustawie o lasach nie wskazuje wprost formy prawnej planu urządze-nia lasu. Biorąc pod uwagĊ wczeĞniej przeprowadzone podziaáy aktów planowania, naleĪy w obecnym stanie prawnym przyjąü, Īe jest to plan bĊdący aktem prawa we-wnĊtrznego, a nie Ĩródáem prawa powszechnie obowiązującego. Plan urządzenia lasu okreĞlany jest teĪ niekiedy tylko jako instrument planistyczny. Jak wynika z art. 20 ustawy o lasach, istnieją związki miĊdzy tym aktem a innymi, w tym i aktami prawa miejscowego. Ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów uwzglĊdniane są wiĊc w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i w ewidencji gruntów i budynków JuĪ samo to rozwiązanie wprowadzone przez usta-wodawcĊ przeáamuje w pewnym stopniu ten "wewnĊtrzny" charakter planu”82.

Podstawowym przepisem regulującym kwestie planu urządzenia lasu jest art. 18 ustawy o lasach. Stanowi on, iĪ „1. Plan urządzenia lasu sporządza siĊ, z zastrzeĪeniem ust. 2, na 10 lat, z uwzglĊdnieniem:

1) przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leĞnej; 2) celów i zasad gospodarki leĞnej oraz sposobów ich realizacji, okreĞlonych dla kaĪ-

dego drzewostanu i urządzanego obiektu, z uwzglĊdnieniem lasów ochronnych. 2. W przypadkach uzasadnionych stanem lasów, a w szczególnoĞci wystąpieniem

szkód lub klĊsk Īywioáowych, plan urządzenia lasu moĪe byü opracowany na okresy krótsze niĪ 10 lat.

3. Zmiana okresu, o którym mowa w ust. 1 i 2, wymaga zgody organu zatwierdzają-cego plan urządzenia lasu.

4. Plan urządzenia lasu powinien zawieraü w szczególnoĞci: 1) opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, w tym:

a) zestawienie powierzchni lasów, gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz lasów ochronnych,

b) zestawienie powierzchni lasów z roĞlinnoĞcią leĞną (uprawami leĞnymi) wedáug gatunków drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drze-wostanów oraz funkcji lasów;

2) analizĊ gospodarki leĞnej w minionym okresie; 2a) program ochrony przyrody; 3) okreĞlenie zadaĔ, w tym w szczególnoĞci dotyczących:

a) iloĞci przewidzianego do pozyskania drewna, okreĞlonego etatem miąĪ-szoĞciowym uĪytków gáównych (rĊbnych i przedrĊbnych),

b) zalesieĔ i odnowieĔ, c) pielĊgnowania i ochrony lasu, w tym równieĪ ochrony przeciwpoĪarowej, d) gospodarki áowieckiej, e) potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej”.

82 K. Karpus, [w:] B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy prawa leĞnego, Warszawa 2011, s. 74.

76 B. RAKOCZY

Po przeanalizowaniu statusu prawnego obu badanych planów naleĪy podjąü rozwa-Īania najistotniejsze, a mianowicie, jakie są wzajemne relacje walidacyjne pomiĊdzy tymi planami. Wszak ich wzajemne oddziaáywanie wydaje siĊ byü najbardziej istotnym problemem jurydycznym.

Analizując dwa podstawowe dla tych planów cytowane przepisy, naleĪy spostrzec, iĪ o ile plan zadaĔ ochronnych uwzglĊdnia istnienie planu urządzenia lasu, o tyle ten drugi nie uwzglĊdnia istnienia planu zadaĔ ochronnych. Ma to swoje historycznoprawne uwarunkowania. Ustawodawca regulując kwestie związane z planem zadaĔ ochronnych miaá juĪ ĞwiadomoĞü istnienia takiego instrumentu planistycznego jak plan urządzenia lasu. Natomiast w chwili uchwalania ustawy o lasach prawodawca nie zdawaá sobie sprawy z tego, Īe w przyszáoĞci bĊdzie regulowaá plany zadaĔ ochronnych.

Ustawodawca jednak nie zauwaĪyá, Īe plan zadaĔ ochronnych jest aktem prawa miejscowego, a plan urządzenia lasu nie. Zatem w sytuacji oddziaáywania planu urzą-dzenia lasu na treĞü, czy nawet na istnienie planu zadaĔ ochronnych, mamy dokáadnie do czynienia z tą sytuacją, na którą zwracaá uwagĊ W. Radecki, a która polega na determi-nowaniu treĞci aktu prawnego powszechnie obowiązującego przez akt planowania wewnĊtrznego.

Jest to istotny problem natury konstytucyjnej, dotyczący Ĩródeá prawa powszechnie obowiązującego. Plan urządzenia lasu, jako akt prawny niebĊdący aktem prawa po-wszechnie obowiązującego, nie moĪe wiązaü poza administracją publiczną.

Związek miĊdzy planem zadaĔ ochronnych a planem urządzenia lasu przejawia siĊ w dwóch páaszczyznach. Jak wynika z art. 28 ust. 11 pkt 3a ustawy o ochronie przyrody planu zadaĔ ochronnych nie sporządza siĊ dla takich obszarów, które znajdują siĊ w zarządzie nadleĞnictwa, a ustanowiony dla tych obszarów plan urządzenia lasu zawie-ra te elementy, które okreĞlone są w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody.

Jak zauwaĪyá W. Radecki „Chodzi tu o to, Īe obszar Natura 2000 pokrywa siĊ w ca-áoĞci lub w czĊĞci z obszarem parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajo-brazowego, przy czym dla tych trzech form ochrony przyrody ustanowiono zadania ochronne”83. Wprawdzie Autor ten nie uwzglĊdniá w treĞci swojego komentarza do art. 28 ustawy o ochronie przyrody planu urządzenia lasu, niemniej mechanizm jest dokáad-nie taki sam. Tak jak plany ochrony czy zadania ochronne mają i mogą zastąpiü plan zadaĔ ochronnych, tak teĪ plan urządzenia lasu ma równieĪ peániü toĪsamą rolĊ.

Warunkiem zastosowania tego rozwiązania jest jednak to, aby obszar Natura 2000 pokrywaá siĊ w caáoĞci lub czĊĞci z obszarem nadleĞnictwa. Inaczej rzecz ujmując, prawodawcy chodzi o to, aby obszar Natura 2000 znajdowaá siĊ w caáoĞci w granicach danego nadleĞnictwa, przy czym nie musi on jednoczeĞnie obejmowaü caáego nadleĞnic-twa i moĪe byü mniejszy.

Kolejnym warunkiem jest to, Īe dla obszaru nadleĞnictwa ustanowiono plan urządze-nia lasu. Interesujące jest to, Īe w ustawie o ochronie przyrody prawodawca wcale nie wskazaá, Īe wyáączenie sporządzenia planu zadaĔ ochronnych nastĊpuje tylko co do obszaru bĊdącego w zarządzie nadleĞnictwa. Prima facie moĪna odnieĞü wraĪenie, Īe stwierdzenie takie wydaje siĊ truizmem, a w konsekwencji wskazanie, Īe chodzi o obszar bĊdący w zarządzie nadleĞnictwa jest zbĊdny.

83 W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2012, s. 207.

PLANY ZADAē OCHRONNYCH, A PLANY URZĄDZENIA LAS 77

Tymczasem, jak wynika z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o lasach „Plany urządzenia lasu sporządza siĊ dla lasów stanowiących wáasnoĞü Skarbu PaĔstwa, z zastrzeĪeniem ust. 2.

2. Uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeĪeniem ust. 3 i 4, sporządza siĊ dla lasów niestanowiących wáasnoĞci Skarbu PaĔstwa oraz dla lasów wchodzących w skáad Zasobu WáasnoĞci Rolnej Skarbu PaĔstwa”.

Samo uĪycie pojĊcia plan urządzenia lasu nie jest wystarczające dla okreĞlenia, czy chodzi o kaĪdy las, czy tylko o lasy pozostające w zarządzie PaĔstwowego Gospodar-stwa LeĞnego Lasy PaĔstwowe, gdyĪ pojĊcie to obejmuje równieĪ uproszczone plany urządzenia lasu, które juĪ dotyczą innych lasów, niĪ lasy pozostające w zarządzie Lasów PaĔstwowych. Stąd teĪ prawodawca musiaá ograniczyü zakres wyáączenia sporządzenia planu zadaĔ ochronnych jedynie do lasów pozostających w zarządzie Lasów PaĔstwo-wych, poprzez dookreĞlenie, Īe chodzi jedynie o te obszary, a nie o jakiekolwiek obsza-ry, dla których sporządzono plan urządzenia lasu. Gdyby poprzestaá na odwoáywaniu siĊ jedynie do obszarów, dla których sporządzono plan urządzenia lasu, to wyáączenie sporządzenia planu zadaĔ ochronnych obejmowaáoby takĪe te lasy, które w zarządzie Lasów PaĔstwowych nie pozostają.

Wreszcie kolejnym warunkiem moĪliwoĞci wyáączenia sporządzenia planu zadaĔ ochronnych jest to, Īe plan urządzenia lasu uwzglĊdnia zakres dyspozycji normy praw-nej wyraĪonej w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Ustawodawca oczekuje zatem, aby plan urządzenia lasu obejmowaá te elementy, które okreĞlone są w ust. 10, a które powinien zawieraü plan zadaĔ ochronnych. Zatem treĞü planu urządzenia lasu, obok wymogów wynikających z ustawy o lasach powinna takĪe zawieraü te elementy, które są wymienione w ust. 10.

ZauwaĪyü naleĪy, Īe plan urządzenia lasu powinien zawieraü wszystkie elementy z art. 28 ust. 10 ustawy o lasach.

Zabieg polegający na uzupeánieniu planu urządzenia lasu o elementy okreĞlone w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, z punktu widzenia wymogów formalnych jest dopuszczalny. Ustawodawca bowiem wyraĨnie wskazaá w art. 18 ust. 4 ustawy o lasach, co powinien w szczególnoĞci taki plan zawieraü. UĪycie zwrotu w szczególnoĞci ozna-cza, Īe katalog wymienionych po nim elementów ma jedynie charakter przykáadowy. Nie ma wiĊc przeszkód, aby taki plan wzbogaciü o dodatkowe elementy.

Problem jednak pozostaje, gdyĪ oba analizowane plany mają zupeánie inny charakter. Przede wszystkim w planie urządzenia lasu na plan pierwszy wysuwa siĊ las jako war-toĞü prawem chroniona. Ochronie tej wartoĞci ma ten plan wiĊc sáuĪyü. Art. 18 ust. 4 ustawy o lasach jest skoncentrowany wáaĞnie na lasach, a nie na innych wartoĞciach. Sztucznie brzmi wplecenie w plan urządzenia lasu programów ochrony przyrody. Trudno nie zauwaĪyü związku pomiĊdzy ochroną przyrody a ochroną lasów, jednak ochrona przyrody obejmuje takĪe inne niĪ las elementy i prawodawca nie moĪe siĊ na kwestiach lasu w ramach ochrony przyrody koncentrowaü. Z kolei w ramach ochrony lasów trudno uwzglĊdniaü w wystarczającym stopniu ochronĊ innych elementów przyrod-niczych. Ustawa o lasach tylko w niezbĊdnym dla wáaĞciwie prowadzonej gospodarki leĞnej i ochrony lasów zakresie uwzglĊdnia pozaleĞne wartoĞci, np. gospodarkĊ áowiecką.

Ustawodawca nie dostrzegá teĪ, Īe plan zadaĔ ochronnych jest aktem prawa miej-scowego, podczas gdy plan urządzenia lasu nie. Nie wystarczy zatem zabieg polegający na uwzglĊdnianiu w planie urządzenia lasu elementów z art. 28 ust. 10 ustawy o ochro-nie przyrody. Przez ten zabieg plan urządzenia lasu nie stanie siĊ automatycznie aktem prawa miejscowego. Zatem treĞci dotyczące ochrony przyrody zostaną pozbawione waloru aktu prawa miejscowego. BĊdą siĊ bowiem znajdowaáy w akcie, który co najwy-Īej bĊdzie miaá charakter wiąĪący wewnątrz administracji.

78 B. RAKOCZY

NaleĪy wiĊc mówiü o istnieniu niepoĪądanego dualizmu. Elementy wymienione w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, jeĞli bĊdą umieszczone w planie zadaĔ ochronnych, bĊdą stanowiáy akt prawa miejscowego, jeĞli zaĞ bĊdą uwzglĊdnione w planie urządzenia lasu takiego przymiotu bĊdą pozbawione.

RóĪnica jest jednak kolosalna, gdyĪ akt prawa miejscowego ma charakter powszech-nie wiąĪący i obowiązujący, podczas, gdy plan urządzenia lasu juĪ nie. MoĪe on co najwyĪej wiązaü wewnątrz administracji publicznej.

Drugim elementem styku obu planów, uregulowanym w ustawie o ochronie przyro-dy, jest uzgadnianie projektu planu urządzenia lasu. Projekt takiego planu, jeĞli tylko zachodzą warunki umoĪliwiające zastosowanie art. 28 ust. 11 ustawy o ochronie przyro-dy, powinien byü uzgadniany z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska. Jak wynika z art. 28 ust. 11, ustawy o ochronie przyrody, projekt planu urządzenia lasu powinien byü uzgadniany z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska. Tylko pozor-nie ta regulacja nie budzi zastrzeĪeĔ. Przede wszystkim ustawodawca nie przesądza, ani w ustawie o ochronie przyrody, ani w ustawie o lasach, czy plan urządzenia lasu moĪe uwzglĊdniaü zakres okreĞlony w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, czy musi uwzglĊdniaü. Inaczej rzecz ujmując, moĪna postawiü pytanie, czy uwzglĊdnianie zakresu art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody w planie urządzenia lasu ma charakter obligatoryjny czy fakulta-tywny, a jeĞli fakultatywny, to kto o tym decyduje.

Gdyby przyjąü, Īe nieuwzglĊdnienie zakresu art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przy-rody ma fakultatywny charakter, to uzgodnienie projektu takiego planu z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska nie obejmowaáby wszystkich planów urządzenia lasu, a jedynie te plany, które taki zakres uwzglĊdniają. Projektodawca planu urządzenia lasu, decydowaáby zatem o tym, czy chce uwzglĊdniü w planie urządzenia lasu zakres wyni-kający z art. 28. ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, a jeĞli przesądziáby, Īe tak, to dopiero taki projekt uzgadniaáby z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska.

Wydaje siĊ jednak, Īe fakultatywnoĞü uwzglĊdniania w planie urządzenia lasu zakre-su z art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody jest nieracjonalna i mija siĊ z celem. Powstaáoby bowiem pytanie, kiedy projektodawca planu urządzenia lasu, moĪe byü zainteresowany uwzglĊdnieniem zakresu ustawy o ochronie przyrody. Nie jest równieĪ poĪądany z punktu widzenia ochrony przyrody dualizm planu, stąd ustawodawca elimi-nuje plan zadaĔ ochronnych, jeĞli zakres takiego planu jest uwzglĊdniony w planie urządzenia lasu.

Wobec powyĪszego, naleĪy opowiedzieü siĊ za obligatoryjnym charakterem uwzglĊdnienia w planie urządzenia lasu zakresu art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przy-rody. OczywiĞcie obligatoryjnoĞü uzaleĪniona by byáa od tego, czy obszar nadleĞnictwa pokrywa siĊ w caáoĞci lub w czĊĞci z obszarem Natura 2000. Gdyby takiej zaleĪnoĞci nie byáo, to oczywiĞcie projektodawca planu urządzenia lasu, nie tylko nie musi uzgadniaü tego projektu z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska, ale nawet nie musi uwzglĊdniaü zakresu z art. 28 ust.10 ustawy o ochronie przyrody.

Uzgodnienie projektu planu urządzenia lasu z regionalnym dyrektorem ochrony Ğro-dowiska wymaga uzyskania akceptującego stanowiska tego organu co do treĞci przy-száego planu urządzenia lasu. Wprawdzie ustawodawca tego dokáadnie nie okreĞla, ale uzgodnienie dotyczyü moĪe wyáącznie tej czĊĞci lub tych czĊĞci planu urządzenia lasu, w której znajdują siĊ elementy z art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody.

Reasumując, naleĪy zauwaĪyü, Īe zarówno plan urządzenia lasu, jak i plan zadaĔ ochronnych są planistycznymi instrumentami ochrony Ğrodowiska, za pomocą tych planów, a takĪe innych instrumentów planistycznych urzeczywistniania jest zasada

PLANY ZADAē OCHRONNYCH, A PLANY URZĄDZENIA LAS 79

planowoĞci, wyraĪona w art. 8 prawa ochrony Ğrodowiska. Plan zadaĔ ochronnych jest aktem prawa miejscowego, którego zasadniczym celem jest urzeczywistnianie ochrony przyrody w ramach obszaru Natura 2000. Plan urządzenia lasu nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i wiąĪe jedynie wewnątrz administracji.

MiĊdzy tymi planami wystĊpuje zaleĪnoĞü okreĞlona w przepisach o ochronie przy-rody. ZaleĪnoĞü ta przejawia siĊ w dwóch aspektach. Po pierwsze, ustawodawca zezwala na niesporządzanie planu zadaĔ ochronnych w sytuacji, gdy plan urządzenia lasu zawie-ra zakres art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Prawodawca chce w ten sposób uniknąü dublowania siĊ instrumentów planistycznych, jeĞli jeden z tych instrumentów z powodzeniem moĪe peániü dwojakiego rodzaju funkcje. ZaleĪnoĞü ta przejawia siĊ równieĪ w obowiązku uzgodnienia planu urządzenia lasu z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska, przy czym uzgodnienie to moĪe dotyczyü jedynie kwestii obszaru Natura 2000.

Marek GÓRSKI

ZAKAZ POWODOWANIA ZNACZĄCEGO NEGATYWNEGO ODDZIAàYWANIA

NA OBSZAR NATURA 2000

Powoáywane Ĩródáa prawa

- dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - Dz.Urz.UE L.1992.206.7 z póĨn.zm.

- dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsiĊwziĊcia publiczne i prywatne na Ğrodowisko - Dz.Urz. UE L.2012.26.1

- Konwencja o dostĊpie do informacji, udziale spoáeczeĔstwa w podejmowaniu decyzji oraz dostĊpie do sprawiedliwoĞci w sprawach dotyczących Ğrodowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. - Dz.U.2003.78.706 (dalej okreĞlana jako kon-wencja z Aarhus),

- ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz. U. 2013 r. poz. 627 z póĨn.zm. (dalej okreĞlana jako ustawa o o.p.),

- ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Ğrodowiska – Dz.U. 2013 r. poz. 1232 (dalej okreĞlana jako ustawa P.o.Ğ.),

- ustawa z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywa-nia na Ğrodowisko - Dz.U. 2013 r. poz. 1235 (dalej okreĞlana jako ustawa d.u.o.Ğ.),

Art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, realizując wymaga-

nia wynikające z przepisów dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrod-niczych oraz dzikiej fauny i flory, zakazuje „podejmowania dziaáaĔ mogących, osobno lub w poáączeniu z innymi dziaáaniami, znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000”. Zakaz ten ma charakter generalny, dotyczy wszelkich dziaáaĔ mogących powodowaü wskazane skutki, uzupeániają go zakazy zawarte w przepisach ustawy d.u.o.Ğ. I tak art. 55 ust. 2 zakazuje przyjĊcia dokumentu, wczeĞniej poddanego procedurze strategicznej oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, jeĪeli w wyniku tej oceny stwierdzono, Īe moĪe on znacząco negatywnie oddziaáywaü na obszar Natura 2000. Podobnie przepis art. 81 ust. 2 wymaga, aby organ wáaĞciwy do wydania decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach odmówiá zgody na realizacjĊ przedsiĊwziĊcia, którego funkcjonowanie mogáoby powodowaü tego rodzaju konse-kwencje (znaczące negatywne oddziaáywanie na obszar Natura 2000). Identyczną konstrukcjĊ moĪna równieĪ znaleĨü w art. 101 ust. 4, zgodnie z którym organ wáaĞciwy

82 M. GÓRSKI

do wydania zgody na realizacjĊ przedsiĊwziĊcia ma obowiązek odmówiü takiej zgody, jeĪeli z oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko wynika, Īe przedsiĊwziĊcie moĪe znacząco negatywnie oddziaáywaü na obszar Natura 2000.

Porównując przepisy obu powoáanych ustaw naleĪy w tym miejscu zauwaĪyü, Īe nie kon-struują one przesáanki odmowy (zakazu) realizacji planu, funkcjonowania przedsiĊwziĊcia czy prowadzenia dziaáaĔ, mających okreĞlone skutki dla obszaru Natura 2000, w sposób identycz-ny. Ustawa o ochronie przyrody mówi o „znaczącym negatywnym oddziaáywaniu na cele ochrony obszaru Natura 2000”, przepisy ustawy d.u.o.Ğ. natomiast o znaczącym negatywnym oddziaáywaniu na sam obszar Natura 2000. PojĊcie uĪyte w ustawie o o.p. wydaje siĊ szersze, negatywny wpáyw na cele ochrony nie musi byü równoznaczny z negatywnym bezpoĞrednim wpáywem na sam obszar. TakĪe przedmiot zakazu wydaje siĊ byü w ustawie o o.p. szerszy niĪ w drugim przypadku, mowa jest bowiem o wszelkich dziaáaniach powodujących wskazane skutki, ustawa d.u.o.Ğ. odnosi natomiast zakaz do przyjĊcia dokumentu czy realizacji przedsiĊ-wziĊcia (w szczególnoĞci przedsiĊwziĊcia mogącego znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko). Pozwala to na sformuáowanie wniosku, Īe w odniesieniu do dokumentu czy przedsiĊwziĊcia, mogącego znacząco negatywnie wpáynąü na cele ochrony obszaru Natura 2000, a juĪ nieko-niecznie na sam taki obszar, ma zastosowanie zakaz z art. 33 ust. 1 ustawy o o.p., co wydaje siĊ takĪe zgodnym z regulacjami unijnymi (art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43).

RozwaĪenia wymaga wskazana wyĪej rozbieĪnoĞü w przepisach obu ustaw odnosząca siĊ do Ĩródáa powodującego zagroĪenie – ustawa o o.p. mówi o „dziaáaniach”, zakazy z ustawy d.u.o.Ğ. odnoszą siĊ do planu lub przedsiĊwziĊcia. Dodatkowo art. 33 ust. 3 ustawy o o.p., wskazując sposób zbadania, czy bĊdą mogáy powstaü oddziaáywania na obszar Natura 2000, juĪ nie mówi o „dziaáaniach”, lecz takĪe o planach i przedsiĊwziĊciach (wymagając, jako metody zbadania potencjalnych oddziaáywaĔ, przeprowadzenia oceny oddziaáywania na Ğrodowisko w trybie przepisów ustawy d.u.o.Ğ.). Pytaniem jest tutaj, czy przyjĊcie i wykona-nie planu oraz realizacja i funkcjonowanie przedsiĊwziĊcia w sumie są równorzĊdne z pojĊciem „dziaáania” uĪytym w art. 33 ust. 1, czy w pojĊciu „dziaáanie” nie mieszczą siĊ Īadne inne okolicznoĞci niĪ wskazane. JeĪeli moĪna byáoby uznaü, Īe istnieją, oznaczaáoby to, Īe ustawodawca dla tych innych okolicznoĞci nie przewidziaá moĪliwoĞci zbadania ich wpáywu na obszar Natura 2000, procedura oceny oddziaáywania jest przewidziana tylko dla planów i przedsiĊwziĊü. ZauwaĪyü jednak naleĪy takĪe, Īe i przepis art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43 wymaga zbadania, poprzez odpowiednią ocenĊ wpáywu wáaĞnie planu lub przedsiĊ-wziĊcia. Dodaü naleĪy dla porządku, Īe dyrektywa siedliskowa nie wymaga zastosowania oceny oddziaáywania na Ğrodowisko w sensie przewidywanym przepisami o ocenach (dyrek-tywa 2011/92), jednak odwoáanie przepisów polskich do tych procedur naleĪy oceniü pozy-tywnie, niewątpliwie upraszcza to sprawĊ i eliminuje przynajmniej czĊĞü pytaĔ o to, jak wymagana ocena powinna wyglądaü. Tym niemniej uwagi sądów europejskich dotyczące sposobu przeprowadzenia wymaganej oceny warto przytoczyü, są bowiem istotną wskazów-ką i dla stosowania sformalizowanych procedur oceny oddziaáywania na Ğrodowisko. Dla przykáadu Trybunaá SprawiedliwoĞci w wyroku z dnia 20 wrzeĞnia 2007 r. w sprawie C-304/05 stwierdziá m.in. „nie moĪna uznaü za odpowiednie oceny w rozumieniu tego artykuáu (art. 6 ust. 4 dyrektywy 92/43 – przypis MG) sprawozdaĔ i badaĔ, które charaktery-zują siĊ wystĊpowaniem luk i brakiem caáoĞciowych, precyzyjnych i ostatecznych spostrzeĪeĔ i wniosków, które mogáyby rozwiaü z naukowego punktu widzenia wszelkie uzasadnione wątpliwoĞci dotyczące skutków zamierzonych robót dla omawianego obszaru specjalnej ochrony. SpostrzeĪenia i wnioski o takim charakterze są niezbĊdne, by wáaĞciwe wáadze mogáy uzyskaü pewnoĞü wymaganą dla podjĊcia decyzji o pozwoleniu na te roboty”84.

84 Zbiór OrzeczeĔ TSiS 2007/8-/I-7495, LEX nr 309597;

ZAKAZ POWODOWANIA ZNACZĄCEGO NEGATYWNEGO ODDZIAàYWANIA NA OBSZAR NATURA 2000 83

W analizowanej kwestii wzajemnej relacji terminów „dziaáania” oraz „plany i przed-siĊwziĊcia” znaczenie ma przede wszystkim odwoáanie siĊ do definicji pojĊcia „przed-siĊwziĊcie”, zawartej w przepisach ustawy d.u.o.Ğ., definiowanego takĪe w dyrektywie 2011/92. Zgodnie z art. 3 pkt 13. „przedsiĊwziĊcie” to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w Ğrodowisko, polegająca na przeksztaáceniu lub zmianie sposobu wykorzy-stania terenu, w tym równieĪ na wydobywaniu kopalin. Podstawowym typem „przed-siĊwziĊcia” jest zamierzenie budowlane. To ostatnie pojĊcie nie zostaáo prawnie zdefi-niowane, uĪywane jest w szczególnoĞci w przepisach ustawy z 1994 r. Prawo budowla-ne85 i aktów z nią związanych, rozumiane jest zwykle jako zamiar realizacji obiektu budowlanego86. W rozumieniu Prawa budowlanego obiekt budowlany to budynek, budowla albo obiekt maáej architektury. W konsekwencji moĪna byáoby stwierdziü, Īe „przedsiĊwziĊcie” to po pierwsze jakakolwiek inwestycja budowlana.

Po drugie jednak takĪe jakakolwiek inna ingerencja w Ğrodowisko, związana z prze-ksztaáceniem terenu lub ze zmianą sposobu jego wykorzystywania, które to kryteria kwalifikacji dziaáaĔ do kategorii „przedsiĊwziĊcia” są znacznie ogólniejsze, trudniejsze w ocenie, czego nie zmienia wskazówka, Īe taką ingerencją jest m.in. wydobycie kopa-lin. Podobną co do stopnia ogólnoĞci, ale jednak nieco róĪniącą siĊ konstrukcjĊ zawiera i dyrektywa 2011/92, zakáadając w odpowiednim punkcie87, Īe „przedsiĊwziĊcie” to takĪe (czyli poza inwestycją budowlaną) „inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie”. UĪyte w dyrektywie pojĊcie „inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie” wydaje siĊ byü szerszym, niĪ w definicji polskiej ograniczenie w tym zakresie pojĊcia „przedsiĊwziĊcie” do przeksztaácenia terenu lub zmiany sposobu jego wykorzystania. Wymagaáoby to wobec powyĪszego odpowiedniej interpretacji terminu „zmiana sposobu wykorzystania terenu” w szczególnoĞci tak, aby tą interpretacją byáy objĊte wpáywy na krajobraz (zasada prounijnej interpretacji prawa krajowego). Sprawa jest istotna przede wszystkim dlatego, Īe, jak juĪ wskazano, przepisy prawa krajowego, jak i unijnego, przewidują tryb sprawdzania oddziaáywania dziaáalnoĞci na obszary Natura 2000 wáaĞnie dla „przedsiĊwziĊü”.

Odpowiednia interpretacja pozwoli na utoĪsamienie prawdopodobnie zdecydowanej wiĊkszoĞci róĪnych rodzajów „dziaáaĔ”, w rozumieniu art. 33 ustawy o o.p., z pojĊciem „przedsiĊwziĊcia” w rozumieniu przepisów ustawy d.u.o.Ğ. Tym niemniej dla tego rodzaju „dziaáaĔ”, które w pojĊciu „przedsiĊwziĊcia” siĊ nie zmieszczą, zakaz z art. 33 ust. 1 naturalnie obowiązuje, ale w zasadzie bez konsekwencji co do obowiązkowego trybu zbadania ich oddziaáywania. PojĊcia „dziaáania” uĪywa takĪe art. 37 ustawy o o.p., konstruujący Ğrodki gwarancyjne dla przestrzegania zakazu z art. 33 ust. 1, ustawodawca jest wiĊc tu konsekwentny. Zastosowanie Ğrodków z art. 37 wymagaü jednak oczywiĞcie bĊdzie wykazania, Īe podjĊte okreĞlone dziaáanie moĪe spowodowaü wskazane skutki (znaczące negatywne dziaáanie), dla wykazania tych skutków nie moĪna jednak byáoby zastosowaü procedury oceny oddziaáywania na Ğrodowisko na zasadach przewidzianych w ustawie d.u.o.Ğ. Odpowiednia ocena przeprowadzona byü powinna, ale w sposób niesformalizowany.

Zakaz sformuáowany w art. 33 ust. 1 dotyczy „podejmowania dziaáaĔ mogących, osobno lub w poáączeniu z innymi dziaáaniami, znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000”. Zakazane dziaáania mają siĊ charakteryzowaü

85 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623 z póĨn.zm.); 86 Tak np. NSA w uzasadnieniu do wyroku z dnia 16 maja 2008 r. w sprawie II OSK 550/2007 (LexPolonica

nr 1963058); 87 Definicja „przedsiĊwziĊcia” w art. 1 ust. 2 pkt a;

84 M. GÓRSKI

okreĞlonymi skutkami, które są negatywne dla celów ochrony, a wiĊc utrudniają ich osiąganie, i są negatywne w stopniu znaczącym. Nie chodzi wiĊc o kaĪde negatywne oddziaáywanie, ale oddziaáywanie uznane poprzez przeprowadzoną ocenĊ za wyraĨnie niekorzystne. UĪyte okreĞlenie ma oczywiĞcie charakter ocenny, stąd musi podlegaü wykáadni, takiej wykáadni dokonywaáy juĪ takĪe sądy administracyjne. Wykáadnia powinna dotyczyü stopnia utrudnienia osiągania celów ochrony, bowiem wydaje siĊ oczywistym, Īe caákowite uniemoĪliwienie ich osiągania na pewno powinno byü oce-nione jako oddziaáywanie „znaczące”.

UĪyte w ustawie o o.p. okreĞlenie „oddziaáywanie znaczące” ma odpowiadaü kryte-rium „oddziaáywania istotnego” z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43. Za tego rodzaju oddzia-áywania sądy europejskie uznają np. dziaáania, które niosą za sobą ryzyko naruszenia zaáoĪeĔ ochrony obszaru Natura 2000, przy czym ocena tego ryzyka powinna byü dokonana w szczególnoĞci w Ğwietle charakterystyki i specyficznych uwarunkowaĔ Ğrodowiskowych terenu, którego dotyczy plan lub przedsiĊwziĊcie88. PodkreĞlano takĪe, Īe nie moĪna z góry uznaü, iĪ dziaáania o niskich kosztach czy teĪ dziaáania okreĞlonego typu ogólnie ocenionego jako maáo ryzykowny, nie powodują oddziaáywania istotnego, jeĪeli nie zbadano w wymagany sposób rzeczywistego potencjalnego oddziaáywania89. KoniecznoĞü przeprowadzania odpowiedniej i indywidualnej oceny potencjalnego oddziaáywania podkreĞlają równieĪ orzeczenia sądów polskich zwracających np. uwagĊ, Īe samo formalne zaliczenie przedsiĊwziĊcia do mogących znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko nie przesądza automatycznie o uznaniu, Īe bĊdzie to przedsiĊwziĊcie zna-cząco negatywnie oddziaáywaáo na obszary Natura 200090. Dokonując oceny stopnia oddziaáywania, naleĪaáoby siĊ odnosiü do obiektywnych kryteriów wskazanych w przepisach art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o o.p.91.

Przepis art. 33 ust. 1 wskazuje przykáadowo sytuacje, w których moĪe pojawiü siĊ znaczące negatywne oddziaáywanie na cele ochrony obszarów Natura 2000, wymienia-jąc wĞród tych okolicznoĞci – 1) pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roĞlin i zwierząt,

dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, 2) negatywny wpáyw na gatunki, dla których ochrony zostaá wyznaczony obszar Natura

2000, 3) pogorszenie integralnoĞci obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obsza-

rami. Wyliczenie tych okolicznoĞci ma charakter przykáadowy, co oznacza, Īe niekorzyst-

ne oddziaáywanie moĪe polegaü nie tylko na wystąpieniu takich sytuacji. Sytuacje te równieĪ wymagają oceny, wedáug mnie nie moĪna uznaü, Īe samo wystąpienie choüby jednej z nich juĪ przesądza o potencjalnym znacząco negatywnym oddziaáywaniu. W orzecznictwie sądów europejskich dokonywano wykáadni tych okolicznoĞci zwraca-jąc m.in. uwagĊ, Īe plan lub przedsiĊwziĊcie narusza integralnoĞü obszaru Natura 2000, jeĪeli moĪe uniemoĪliwiü trwaáe utrzymanie istotnych cech danego terenu, związanych

88 Wyrok Trybunaáu SprawiedliwoĞci Wspólnot Europejskich (Wielka Izba) z dnia 7 wrzeĞnia 2004 r.

w sprawie C-127/02 - Zbiór OrzeczeĔ Trybunaáu SprawiedliwoĞci i Sądu Pierwszej Instancji 2004-8/9(A) str. I-07405

89 Wyrok Trybunaáu SprawiedliwoĞci Wspólnot Europejskich (Piąta Izba) z dnia 6 kwietnia 2000 r. w sprawie C-256/98 - LexPolonica nr 394195;

90 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2008 r. w sprawie II OSK 1432/2007 - LexPolonica nr 2011102;

91 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie II OSK 744/2010 - LexPolonica nr 2542708;

ZAKAZ POWODOWANIA ZNACZĄCEGO NEGATYWNEGO ODDZIAàYWANIA NA OBSZAR NATURA 2000 85

z obecnoĞcią typu siedliska przyrodniczego o znaczeniu priorytetowym, którego ochrona uzasadniáa umieszczenie tego terenu w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspól-noty w rozumieniu tej dyrektywy; przy dokonywaniu takiej oceny naleĪy stosowaü zasadĊ ostroĪnoĞci92. Z konstrukcji przepisu wynika takĪe, Īe wskazane okolicznoĞci mogą wystąpiü samodzielnie bądĨ w róĪnych powiązaniach miĊdzy sobą. Takie powią-zania mają oczywiĞcie znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia oddziaáywania, im wiĊcej róĪnych celów ochrony moĪe byü naruszone, tym bardziej prawdopodobny istotny, a w konsekwencji ewentualnie znaczący, stopieĔ takiego oddziaáywania.

Oddziaáywanie negatywne to oddziaáywanie pogarszające stan chronionego obszaru, co naleĪaáoby odnosiü do stanu aktualnego, w którym znajduje siĊ obszar w chwili badania potencjalnych skutków zamierzanego oddziaáywania. Oddziaáywanie powinno byü badane nie tylko w odniesieniu do konkretnego planu bądĨ przedsiĊwziĊcia, ale naleĪy wziąü pod uwagĊ ewentualne kumulacje czy wzajemne reakcje z innymi doku-mentami, przedsiĊwziĊciami czy dziaáaniami93; waĪny moĪe byü takĪe fakt, iĪ chodzi o dziaáania powtarzające siĊ i w ten sposób kumulujące ewentualne skutki94. W orzecz-nictwie sądów europejskich wskazuje siĊ, Īe ocena potencjalnego oddziaáywania ma braü pod uwagĊ prawdopodobieĔstwo lub ryzyko, iĪ dany plan czy przedsiĊwziĊcie bĊdą oddziaáywaáy na dany teren w istotny sposób. Uznaü naleĪaáoby, zwáaszcza z uwagi na zasadĊ ostroĪnoĞci, Īe ryzyko takie istnieje, gdy na podstawie obiektywnych danych nie moĪna wykluczyü, iĪ plan lub przedsiĊwziĊcie bĊdą oddziaáywaü na dany teren w istotny sposób95.Do koniecznoĞci przeprowadzenia badaĔ z uwzglĊdnieniem zasady ostroĪnoĞci (zasady przezornoĞci) odwoáywaá siĊ takĪe NSA stwierdzając, Īe z zasady tej wynika „ciąĪący na wszystkich podmiotach obowiązek doáoĪenia naleĪytej starannoĞci w ocenie skutków, jakie dla Ğrodowiska moĪe przynieĞü nowo podejmowana decyzja lub urucha-miana dziaáalnoĞü. Odpowiednie dziaáania (w tym analizy, opinie, ekspertyzy) powinny byü podejmowane z wyprzedzeniem, tzn. juĪ wtedy, gdy zachodzi uzasadnione prawdo-podobieĔstwo, Īe powstanie problem ekologiczny”96.

„Znaczące” negatywne oddziaáywanie natomiast to oddziaáywanie wyraĨnie przekra-czające zwykáy zakres negatywnych oddziaáywaĔ związanych z danym rodzajem (tre-Ğciowo) dokumentu czy danym typem przedsiĊwziĊcia. OkreĞlenie ma oczywiĞcie charakter nieostry, zarówno w ustawie o o.p. (znacząco negatywne oddziaáywanie), jak i dyrektywie 92/43 (oddziaáywanie istotne), co jednak jest zabiegiem celowym – nie jest bowiem moĪliwe precyzyjne wyliczenie wszystkich moĪliwych oddziaáywaĔ uznawa-nych za niedopuszczalne, konstrukcja ma tym samym na celu wymuszenie kaĪdorazo-wego, indywidualnego zbadania danego przypadku pod wskazanym kątem97. WSA w Warszawie w jednym z orzeczeĔ stwierdzaá – „rolą organu administracji w sprawie indywidualnej jest ocena i wáaĞciwa kwalifikacja ingerencji. NaleĪy dokonywaü tego kierując siĊ powszechnym rozumieniem kwalifikatora "znaczący". W tym kontekĞcie

92 Wyrok Trybunaáu SprawiedliwoĞci Unii Europejskiej (Trzecia Izba)z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie

C-258/11 - LexPolonica nr 5168512 93 Wyrok NSA z 8 lipca 2011 r. w sprawie II OSK 1587/10 – LEX 988197 94 Wyrok Trybunaáu SprawiedliwoĞci UE z 14 stycznia 2010 r. w sprawie C 226/08 - www.eur-lex.europa.eu

(LEX 533884); w wyroku tym Trybunaá podkreĞlaá takĪe, iĪ wyznaczanie obszarów Natura 2000 powinno byü oparte wyáącznie na przesáankach naukowych związanych z chronionymi wartoĞciami – zob. D. Sze-Ğciáo „Glosa do wyroku w sprawie C 226/08” Samorząd Terytorialny nr 12 z 2010 r., s. 76 – 78;

95 Wyrok Trybunaáu SprawiedliwoĞci UE z 26 maja 2011 r. w sprawie C 538/09 – www.eur-lex.europa.eu (LEX 795076)

96 Wyrok NSA z dnia 16 wrzeĞnia 2008 r. w sprawie II OSK 1177/07 - ONSAiWSA 2009/3/56; 97 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie IV SA/Wa 2513/07 – Mon.Praw. nr 5

z 2010 r. s. 287 (zob. teĪ tamĪe glosĊ B. Draniewicza);

86 M. GÓRSKI

moĪe odgrywaü znaczenie rozmiar ingerencji zarówno z uwagi na intensywnoĞü, jak i czas. Nie moĪna a priori zaáoĪyü, iĪ nawet znaczna intensywnoĞü ingerencji, o ile nastąpi ona w okreĞlonym krótkim czasie nie bĊdzie miaáa wpáywu na zachowanie dóbr chronionych. RozwaĪając kwestie, czy ingerencja jest istotna trzeba mieü na uwadze wzglĊdy, dla których utworzono obszar, a w tym, czy konkretna ingerencja zredukuje obszar wystĊpowania kluczowych siedlisk lub liczebnoĞü populacji kluczowych gatun-ków, naruszy równowagĊ miĊdzy nimi, spowoduje fragmentacjĊ obszaru, spowoduje utratĊ lub redukcjĊ kluczowych cech”98.

Zakazy ustanowione w art. 33 ust. 1 dotyczą oddziaáywaĔ powodowanych nie tylko wobec obszarów formalnie utworzonych, przepis art. 33 ust. 2 wyraĨnie zakres stosowa-nia tych zakazów poszerza. ZaáoĪono w nim bowiem, Īe postanowienia zawarte w ust. 1 naleĪy odpowiednio stosowaü do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, znajdujących siĊ na liĞcie przekazywanej do Komisji (obszary proponowane - art. 27 ust. 3 pkt 1), do czasu zatwierdzenia przez KomisjĊ Europejską jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk. Przepis jest pozornie szerszy niĪ odpowiednie postanowienia dyrektywy 92/43, jednak znajduje uzasadnienie w wymaganiu niedopuszczenia do istotnych zmian na danym obszarze, zanim zostanie on formalnie wáączony do sieci. Istnienie takiego wymogu podkreĞla orzecznictwo sądów europejskich. W wyroku z 15 marca 2012 r. w sprawie C 340/1099 Trybunaá Europejski wskazaá, Īe „system wáaĞciwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy "siedliskowej" (92/43) wymaga, aby paĔ-stwa czáonkowskie nie zezwalaáy na ingerencje, które mogáyby powaĪnie zagroziü ekolo-gicznemu charakterowi tych terenów”. Dalej Trybunaá stwierdziá, iĪ te uwagi „dotyczą w kaĪdym wypadku równieĪ mutatis mutandis terenów, w odniesieniu do których dane paĔstwo czáonkowskie nie zaprzeczyáo, Īe speániają one kryteria ekologiczne przewidzia-ne w art. 4 ust. 1 dyrektywy "siedliskowej", i które w związku z tym powinny znajdowaü siĊ w przekazanym Komisji krajowym wykazie proponowanych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty”. W konsekwencji naleĪy uznaü, iĪ treĞü art. 33 ust. 2 ustawy o o.p. jest w tym elemencie zgodna z orzecznictwem Trybunaáu, faktycznie idącym nawet jeszcze dalej – ochronie powinny podlegaü wszelkie tereny speániające wymaga-nia dyrektywy niezaleĪnie nawet od tego, czy formalnie zostaáy podjĊte dziaáania zmie-rzające do ich ochrony w systemie Natura 2000. Wymagania zapewnienia ochrony nie dotyczą tylko takich terenów, co do których wyraĨnie wykazano, Īe nie mieszczą siĊ w wykazach zawartych w przepisach unijnych.

Praktyczne stosowanie przepisu moĪe byü jednak trudne, w szczególnoĞci ze wzglĊ-du na brak ĞciĞle okreĞlonych granic dla obszarów proponowanych, co niewątpliwie moĪe utrudniü ocenĊ stopnia oddziaáywania na takie tereny. UĪyty w przepisie wymóg „odpowiedniego stosowania” postanowieĔ ust. 1 zostaá wprowadzony, jak siĊ wydaje, przede wszystkim z tego wzglĊdu, Īe obszar proponowany nie jest jeszcze ani obszarem Natura 2000 w Ğcisáym tego sáowa znaczeniu, ani, w takim samym sensie, obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty. Sformuáowanie nie powinno natomiast byü wyko-rzystywane dla ograniczania zakresu ochrony przed znaczącymi oddziaáywaniami.

98 Wyrok z dnia 20 listopada 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 1395/07 – LEX 457203 99 LEX 1122805; tak teĪ NSA w wyroku z 15 czerwca 2011 r. w sprawie II OSK 958/10 – LEX 1083716

ZAKAZ POWODOWANIA ZNACZĄCEGO NEGATYWNEGO ODDZIAàYWANIA NA OBSZAR NATURA 2000 87

W odniesieniu do projektów polityk, strategii, planów i programów oraz zmian do takich dokumentów, a takĪe wobec planowanych przedsiĊwziĊü, które mogą znacząco oddziaáywaü na obszar Natura 2000, a które nie są bezpoĞrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów proponowanych (ust. 2), lub nie wynikają z tej ochrony, zbadanie ich potencjalnego oddziaáywania powinno byü dokonane przez przeprowadzenie odpowiedniej oceny oddziaáywania na zasadach okreĞlonych w ustawie d.u.o.Ğ. (art. 33 ust. 3). ZaáoĪenie to wynika z wymagaĔ dyrektywy 92/43 i powinno byü ĞciĞle przestrzegane, na co wskazuje orzecznictwo sądów europejskich. Wskazówka ta wynika z faktu, iĪ wyraĨna wiĊkszoĞü orzeczeĔ sądowych zapadających na tym szczeblu związana jest wáaĞnie z nieprzeprowadzeniem wymaganej oceny od-dziaáywania, bądĨ teĪ z jej przeprowadzeniem w sposób zbyt powierzchowny. Sądy uznają, Īe ocena nie rozwaĪająca w sposób dogáĊbny wszystkich istotnych dla sprawy okolicznoĞci, a tym bardziej jej nieprzeprowadzenie, nie mogą byü podstawą do uznania, Īe nie bĊdzie znaczących oddziaáywaĔ, czy teĪ, Īe mimo wszystko (mimo moĪliwoĞci powstania znaczących oddziaáywaĔ, co do których jednak nie stwierdzono precyzyjnie ich charakteru czy zakresu), naleĪy w drodze wyjątku dopuĞciü do przyjĊcia planu czy realizacji przedsiĊwziĊcia (w warunkach polskich w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy o o.p., o czym jeszcze dalej).

Przeprowadzenie oceny oddziaáywania ma siĊ wg art. 33 ust. 3 odbyü w trybie prze-pisów ustawy d.u.o.Ğ. Dla projektów dokumentów typu plany, programy, strategie, ewentualnie takĪe innych, ustawa ta przewiduje zastosowanie procedury oceny strate-gicznej i tu specjalnych wątpliwoĞci byü nie powinno, ocena potencjalnego oddziaáywa-nia na obszar Natura 2000 powinna byü elementem caáoĞci oddziaáywania projektu dokumentu na Ğrodowisko. Jak juĪ podkreĞlono wyĪej ustawa d.u.o.Ğ. wyraĨnie zakazuje przyjĊcia dokumentu, dla którego przeprowadzona ocena wykazaáa moĪliwoĞü powsta-nia znaczących negatywnych oddziaáywaĔ (art. 55 ust. 2). Pewne wątpliwoĞci mogą natomiast powstaü w odniesieniu do przedsiĊwziĊü, gdyĪ ustalenie, jakie przedsiĊwziĊ-cia i w jakim trybie powinny byü oceniane, wyáącznie poprzez treĞü art. 33 ust. 3, moĪe doprowadziü do wniosku, Īe w stosunku do kaĪdego przedsiĊwziĊcia powinna byü zastosowana procedura oceny nazywanej „oceną naturową” (rozdz. 5 w dziale V ustawy d.u.o.Ğ.). Z przepisów ustawy d.u.o.Ğ. wynika jednak, Īe ta procedura ma zastosowanie tylko do planowanych przedsiĊwziĊü innych niĪ zaliczane do mogących znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko (art. 96 ust. 1). Zbyt wąska interpretacja przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o o.p. w związku z art. 96 ust. 1 ustawy d.u.o.Ğ. mogáaby prowadziü do wniosku, Īe dla przed-siĊwziĊü mogących znacząco oddziaáywaü nie przewidziano moĪliwoĞci oceny ich wpáywu na obszary Natura 2000. Naturalnie interpretacja taka miaáaby charakter nawet wykáadni contra legem, taka ocena powinna bowiem oczywiĞcie byü elementem kom-pleksowej oceny oddziaáywania na Ğrodowisko przewidywanej dla przedsiĊwziĊü tego typu. Wskazuje na to zresztą i przepis art. 81 ust. 2, zakazujący realizacji przedsiĊwziĊ-cia mogącego znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko w sytuacji stwierdzenia moĪliwoĞci jego znaczącego oddziaáywania na obszar Natura 2000.

Pojawiü siĊ tu jednak moĪe inny problem, związany z postanowieniami zawartymi w art. 63 ust. 1 ustawy d.u.o.Ğ. zakáadającymi, Īe przeprowadzenie procedury oceny oddziaáywania na Ğrodowisko w stosunku do planowanych przedsiĊwziĊü mogących potencjalnie znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko (tzw. przedsiĊwziĊcia drugiej grupy) jest fakultatywne, zaleĪy od rozstrzygniĊcia organu wáaĞciwego dla wydania decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach (przy zachowaniu naturalnie przewidzianego trybu podejmowania takiego rozstrzygniĊcia). RozstrzygniĊcie o braku potrzeby przeprowa-

88 M. GÓRSKI

dzenia procedury wyáączaáoby w takim razie moĪliwoĞü oceny, w zakáadanym ustawą o o.p. trybie, oddziaáywania takiego przedsiĊwziĊcia na obszar Natura 2000. Wydaje siĊ wobec powyĪszego, Īe istnienie moĪliwoĞci oddziaáywania na obszar Natura 2000, w szczególnoĞci oddziaáywania znaczącego, powinno byü jedną z najwaĪniejszych przesáa-nek, za pomocą których powinna byü oceniana potrzeba poddania przedsiĊwziĊcia ocenie. Wydaje siĊ, Īe tak wáaĞnie trzeba byáoby odczytaü sens przepisu art. 63 ust. 1 pkt 2e ustawy d.u.o.Ğ., wymagającego dla ustalenia tej potrzeby zwrócenia m.in. uwagi na usytuowanie przedsiĊwziĊcia z punktu widzenia wpáywów na obszary Natura 2000. Mówiąc wprost, przedsiĊwziĊcie drugiej grupy, mogące oddziaáywaü na obszary Natura 2000, zawsze powin-no byü poddawane peánej procedurze oceny oddziaáywania na Ğrodowisko.

Wskazane zakazy nie mają jednak charakteru bezwzglĊdnego, wszystkie powoáane przepisy dopuszczają od nich wyjątek oparty na art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Ten przepis ustawy ma swoją podstawĊ i w dyrektywie 92/43/EWG w postaci przepisu art. 6 ust. 4, bĊdącego przedmiotem zainteresowania miĊdzy innymi i sądów europejskich, co pozwala przy wykáadni art. 34 zwróciü uwagĊ takĪe na orzecznictwo tych sądów.

Przepis art. 6 ust. 4 zostaá sformuáowany w sposób doĞü zawikáany, warto wiĊc prze-toczyü go na początek in extenso – „JeĞli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązaĔ alternatywnych, plan lub przedsiĊwziĊcie musi jednak zostaü zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzĊdnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter spoáeczny lub gospodarczy, PaĔstwo Czáonkowskie stosuje wszelkie Ğrodki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójnoĞci Natury 2000. O przyjĊtych Ğrodkach kompensujących PaĔ-stwo Czáonkowskie informuje KomisjĊ.” Jak z treĞci moĪna zauwaĪyü, dopuszczenie do zwolnienia z zakazu podejmowania dziaáaĔ powodujących negatywne skutki dla obsza-rów Natura 2000 nie zostaáo w przepisie wyraĪone wprost, przepis niejako „przyjmuje do wiadomoĞci”, Īe w pewnych sytuacjach nie moĪna takiego zakazu dotrzymaü. Rów-noczeĞnie jednak wskazano szereg przesáanek, które muszą byü dotrzymane, aby niedo-trzymanie zakazu mogáo byü uznane za zgodne z wymaganiami dyrektywy. Przesáanki te mają charakter uprzedni (wczeĞniejsze zbadanie potencjalnych skutków poprzez odpo-wiednią ich ocenĊ, stwierdzenie braku rozwiązaĔ alternatywnych, stwierdzenie istnienia istotnych powodów dopuszczenia do podjĊcia dziaáania i spowodowania negatywnych konsekwencji), a takĪe nastĊpczy (wskazanie i wykonanie odpowiednich dziaáaĔ kom-pensacyjnych, poinformowanie o takich Ğrodkach kompensacyjnych organu Unii).

Jak wskazano, do analizowanego przepisu odwoáywaáy siĊ sądy europejskie rozpatru-jąc spory powstające na jego tle. W powoáanym juĪ wyroku Trybunaáu SprawiedliwoĞci z dnia 20 wrzeĞnia 2007 r. w sprawie C-304/05) sąd m.in. podjąá kwestiĊ dokonania uprzedniej odpowiedniej oceny zamierzonego przedsiĊwziĊcia, pozwalającej na peáną analizĊ jego potencjalnych skutków. Sąd podkreĞliá, Īe taka ocena musi byü peána, kom-pleksowa i rzetelna, musi pozwalaü na dokáadne i niewątpliwe okreĞlenie potencjalnych skutków, przede wszystkim w kontekĞcie wykluczenia moĪliwoĞci zaistnienia skutków o szczególnie negatywnym charakterze, z uwzglĊdnieniem skutków poĞrednich i kumulu-jących siĊ. Nie mogą, zdaniem Sądu, takiej oceny zastąpiü dziaáania oceniające przepro-wadzone póĨniej, w trakcie wykonywania przedsiĊwziĊcia bądĨ nawet jego funkcjonowa-nia, muszą byü przeprowadzone uprzednio. W konsekwencji Trybunaá stwierdziá, Īe nieprzeprowadzenie takiej kompleksowej oceny i nieposiadanie w ten sposób przez organ odpowiednich informacji w ogóle nie pozwala na zastanawianie siĊ nad moĪliwoĞcią zastosowania wyjątku z art. 6 ust. 4, tu bowiem podstawą jest wáaĞnie moĪliwie najpeániejsza wiedza co do potencjalnych skutków, dopiero wtedy moĪna waĪyü konsekwencje dopusz-

ZAKAZ POWODOWANIA ZNACZĄCEGO NEGATYWNEGO ODDZIAàYWANIA NA OBSZAR NATURA 2000 89

czenia do powstania tych skutków z waĪnymi przesáankami wymagającymi realizacji przedsiĊwziĊcia. Wiedza taka jest równieĪ potrzebna w odniesieniu do ewentualnych rozwiązaĔ alternatywnych, które powinny byü równie starannie zbadane100.

Drugie z orzeczeĔ, które warto tu powoáaü, jest sporo nowsze, pochodzi bowiem z 2012 r. Chodzi tu o wyrok Trybunaáu SprawiedliwoĞci z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie C-182/10101. Gáówną tezą rozstrzygniĊcia jest stwierdzenie, Īe zezwolenie dotyczące planu lub przedsiĊwziĊcia moĪe zostaü wydane tylko pod warunkiem, Īe wáaĞciwy organ kraju czáonkowskiego uzyskaá pewnoĞü, Īe przedsiĊwziĊcie nie bĊdzie miaáo skutków szkodliwych dla integralnoĞci chronionego terenu. Trybunaá wskazaá, Īe z taką sytuacją (pozyskaniem odpowiedniej wiedzy) moĪna mieü do czynienia wówczas, gdy z naukowego punktu widzenia brak jest racjonalnych wątpliwoĞci co do braku wystąpienia takich skutków. W momencie wydawania decyzji zezwalającej na realizacjĊ przedsiĊwziĊcia nie mogą istnieü, oceniając to z naukowego punktu widzenia, Īadne racjonalne wątpliwoĞci co do braku moĪliwoĞci wystąpienia szkodliwych skutków w odniesieniu do danego terenu. PewnoĞü taką organ moĪe zyskaü tylko poprzez prze-prowadzenie odpowiedniej procedury oceniającej planowane zamierzenie, co jest wy-raĨnym podtrzymaniem stanowiska zajĊtego we wczeĞniejszym, wyĪej analizowanym orzeczeniu. Oznacza to wiĊc, Īe zdaniem Trybunaáu oparcie decyzji na art. 6 ust. 4 bezwzglĊdnie wymaga uprzedniego przeprowadzenia oceny siedliskowej zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy, zaĞ uzyskanie wiedzy o moĪliwoĞci powstania okreĞlonych negatyw-nych konsekwencji co do zasady wymaga podjĊcia rozstrzygniĊü niedopuszczających do realizacji przedsiĊwziĊcia takie skutki mogącego spowodowaü. W takim razie wydanie zgody na realizacjĊ przedsiĊwziĊcia bĊdzie moĪliwe jedynie w sytuacji, gdy w momen-cie wydawania decyzji wyraĪającej taką zgodĊ nie bĊdą istnieü Īadne racjonalnie oce-nione i naukowo uzasadnione wątpliwoĞci co do braku moĪliwoĞci wystąpienia szkodli-wych skutków w odniesieniu do terenów Natura 2000.

Trybunaá podkreĞliá równieĪ, Īe interes mogący uzasadniaü, w rozumieniu art. 6 ust. 4 dyrektywy 92/43, realizacjĊ planu lub przedsiĊwziĊcia, powinien byü równoczeĞnie zarówno "publiczny", jak i "nadrzĊdny", co oznacza, Īe jego waga winna byü na tyle duĪa, by moĪna byáo ją przeciwstawiü ustanowionemu przez dyrektywĊ celowi ochrony siedlisk przyrodni-czych dzikiej fauny i flory. Z analizowanego wyroku wynika, iĪ zdaniem Trybunaáu o „publicznym” charakterze interesu uzasadniającego dopuszczenie powstania negatywnych oddziaáywaĔ nie przesądza prowadzenie takich dziaáaĔ przez podmiot publiczny, taki charak-ter mogą mieü i dziaáania prowadzone przez podmiot prywatny, waĪny jest przede wszystkim cel tych dziaáaĔ, czyli ich prowadzenie w interesie przede wszystkim publicznym. I tak „publicznym” przedsiĊwziĊciem moĪe byü budowa drogi, realizowana przez podmiot prywatny, drogi potem przez ten podmiot eksploatowanej, ale sáuĪącej uĪytkowi publiczne-mu. Na kanwie badanego stanu faktycznego Trybunaá stwierdziá jednak, Īe charakteru publicznego nie bĊdzie juĪ miaáo przedsiĊwziĊcie związane z budową takiej drogi, ale sáuĪące przede wszystkim interesom podmiotu drogĊ eksploatującego (w badanym przypad-ku chodziáo o budynek dla administracji drogi). Tym niemniej generalna wskazówka, odwo-áująca siĊ do interesu, dla realizacji którego ma byü przeprowadzone przedsiĊwziĊcie czy wydany dany dokument, ma istotne znaczenie – chodzi o interes publiczny (cele publiczne) sáuĪący duĪym grupom zainteresowanych.

100 Zob. takĪe M. Michalak – „Glosa do wyroku TS z dnia 20 wrzeĞnia 2007 r., C-304/05”; LEX/el

2013180478; Dawid SzeĞciáo – „Glosa do wyroku TS z dnia 20 wrzeĞnia 2007 r., C-304/05”; Samorząd Terytorialny 2011 r. nr 4 s.75-77;

101 LEX nr 110861;

90 M. GÓRSKI

Zdaniem Trybunaáu oznacza to w takim razie, Īe wáaĞciwy organ podejmując decy-zjĊ o wydaniu zgody na realizacjĊ przedsiĊwziĊcia prywatnego, nawet takiego jak dla przykáadu budowa czy rozbudowa zakáadu przemysáowego czy usáugowego, powinien kaĪdy przypadek oceniü indywidualnie oraz precyzyjnie i w odniesieniu do tego kon-kretnego przypadku rozwaĪyü wypeánienie przesáanki „nadrzĊdnego interesu publiczne-go"; dotyczy to oczywiĞcie równieĪ ocenianych projektów dokumentów czy podejmo-wania innych dziaáaĔ, wymagających takiego zbadania. Zobowiązanie to analogicznie powinno byü odniesione i do badania wariantów alternatywnych.

DopuszczalnoĞü spowodowania znaczących negatywnych oddziaáywaĔ na obszar Natura 2000 jest dodatkowo ograniczona w sytuacji, w której dotyczyáyby one siedlisk i gatunków priorytetowych (art. 34 ust. 2 ustawy o o.p.). Przepis wyraĨnie i w sposób zamkniĊty wymienia tu okolicznoĞci, które usprawiedliwiają dopuszczenie znaczącego negatywnego oddziaáywania na tych obszarach, przy czym jego postanowienia znajdują takĪe oparcie w art. 6 ust. 4 dyrektywy 92/43. Wyliczenie wskazanych okolicznoĞci wydaje siĊ byü teĪ przydatnym dla interpretacji pojĊcia „nadrzĊdny interes publiczny”, moĪna te okolicznoĞci niewątpliwie do takiej kategorii zaliczyü; z drugiej jednak strony nie są to jedyne przesáanki uznania zaistnienia takiego interesu publicznego. Uznaü takĪe naleĪaáoby, Īe z wykáadni systemowej przepisu wynika nie tylko koniecznoĞü wykazania zaistnienia wskazanych okolicznoĞci, ale takĪe wykazania ich nadrzĊdnego charakteru (wobec celów ochrony danego obszaru Natura 2000). OkolicznoĞci wskazane w anali-zowanym przepisie to –

1) ochrona zdrowia i Īycia ludzi, 2) zapewnienie bezpieczeĔstwa powszechnego, 3) uzyskanie korzystnych nastĊpstw o pierwszorzĊdnym znaczeniu dla Ğrodowiska

przyrodniczego, 4) wynikających z koniecznych wymogów nadrzĊdnego interesu publicznego.

Z konstrukcji przepisu wynika, Īe wystarczy speánienie tylko jednej z wymienionych przesáanek (dyrektywa zresztą áączy je spójnikiem „lub”), w przypadku przesáanki ostatniej koniecznym jest dodatkowo uzyskanie opinii Komisji Europejskiej.

Dopuszczenie moĪliwoĞci spowodowania na obszarze Natura 2000 znaczących nega-tywnych skutków dla realizacji celów jego ochrony nie jest uzaleĪnione wyáącznie od wykazania zaistnienia istotnego, nadrzĊdnego interesu publicznego. Odpowiednie przepisy dyrektywy i art. 34 ust.1 ustawy o ochronie przyrody wymagają równieĪ wykazania, Īe brak jest rozwiązaĔ alternatywnych (wymóg dotyczy takĪe sytuacji opisanych w ust. 2). RozwaĪenie istnienia i moĪliwoĞci zastosowania rozwiązaĔ alterna-tywnych powinno byü takĪe przedmiotem przeprowadzanej oceny oddziaáywania, a wiĊc w warunkach polskich elementem odpowiedniej procedury oceny oddziaáywania na Ğrodowisko. Ustalenia dokonywane w trakcie takiej oceny powinny ukáadaü siĊ wiĊc w pewną sekwencjĊ – 1) stwierdzenie moĪliwoĞci zaistnienia znaczących negatywnych oddziaáywaĔ na obszar Natura 2000; 2) uznanie istnienia nadrzĊdnego interesu publicz-nego; 3) ocena istnienia i moĪliwoĞci zastosowania rozwiązaĔ alternatywnych. W takim razie takĪe do punktu 2 i 3 muszą mieü zastosowanie wymagania odnoszące siĊ do ich oceny, wskazane juĪ wyĪej na przykáadzie rozstrzygniĊcia ówczesnego Europejskiego Trybunaáu SprawiedliwoĞci w sprawie C-304/05. NaleĪy teĪ zgodziü siĊ ze stanowi-skiem M. Michalak stwierdzającej, iĪ z tegoĪ wyroku naleĪy wywnioskowaü, Īe „niedo-puszczalne jest ograniczenie siĊ przez wáadze do przeprowadzenia oceny siedliskowej opartej na informacjach ogólnych czy teĪ niekompletnych w takim znaczeniu, iĪ nie uwzglĊdniają one wszystkich kryteriów moĪliwego oddziaáywania, jak i wszystkich elementów Ğrodowiska, jakie mogą byü tym oddziaáywaniem dotkniĊte.

ZAKAZ POWODOWANIA ZNACZĄCEGO NEGATYWNEGO ODDZIAàYWANIA NA OBSZAR NATURA 2000 91

Analizy stanowiące podstawĊ oceny z jednej strony powinny dotyczyü poszczególnych elementów, jakie mogą zostaü dotkniĊte oddziaáywaniem (zarówno jeĞli chodzi o chro-nione gatunki, jak i same ich siedliska), z drugiej natomiast powinny uwzglĊdniaü takĪe oddziaáywanie przedsiĊwziĊcia w kontekĞcie caáoĞciowym”102. Uwagi te dotyczą takĪe, jak wskazano, analizy kwestii związanych z moĪliwoĞcią zastosowania rozwiązaĔ alternatywnych – musi byü precyzyjnie wykazane istnienie bądĨ nie takich rozwiązaĔ oraz ocena moĪliwoĞci ich zastosowania w danym konkretnym przypadku. Tylko niewątpliwe wykazanie, Īe nie istnieją bądĨ nie są w tym przypadku moĪliwe do zastosowania takie racjonalne inne warianty prowadzenia dziaáania czy ustalenia treĞci dokumentu, upowaĪnia do dopuszczenia spowodowania znaczących negatywnych oddziaáywaĔ.

Ustawa o ochronie przyrody ustanawia takĪe pewne wymagania formalne, jakie mu-szą byü speánione dla dopuszczenia znaczących negatywnych oddziaáywaĔ na obszary Natura 2000. Dopuszczenie takie wymaga decyzji administracyjnej, kompetencja do wydania której przysáuguje wáaĞciwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony Ğrodowiska (na obszarach morskich - dyrektorowi wáaĞciwego urzĊdu morskiego). WáaĞciwoĞü miejscową naleĪaáoby ustalaü ze wzglĊdu na miejsce wystąpienia negatyw-nych oddziaáywaĔ. Ustawa wymaga, aby w decyzji ustalony zostaá obowiązek przepro-wadzenia kompensacji przyrodniczej (omówiony odrĊbnie), niezbĊdnej do zapewnienia spójnoĞci i wáaĞciwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, dostosowany do skali i rodzaju negatywnego oddziaáywania na cele ochrony danego obszaru. Wydaje siĊ niewątpliwe, Īe wskazane rozstrzygniĊcia powinny byü zawarte w odrĊbnej decyzji wskazanego wáaĞciwego organu, moim zdaniem bezprzedmiotowe są rozwaĪania K. Gruszeckiego co do wáączenia ich do decyzji zezwalających na realizacje przedsiĊ-wziĊcia, a tym bardziej na przyjĊcie planu (tych ostatnich przepisy w ogóle nie przewi-dują)103. Rzecz w tym, Īe do wydawania tych decyzji wáaĞciwe są róĪne organy, w sprawach z art. 34 i 35 ustawy o o.p. wáaĞciwy jest regionalny dyrektor, nie mający kompetencji do wydawania decyzji realizacyjnych.

ZauwaĪyü tu naleĪy, analizując zakazy prowadzenia dziaáalnoĞci związane z ochroną obszarów Natura 2000, Īe ustawa o ochronie przyrody zawiera równieĪ przepis art. 36, takĪe odnoszący siĊ do kwestii związanych z prowadzeniem okreĞlonych rodzajów dziaáalnoĞci na tego rodzaju terenach. Zgodnie z postanowieniami art. 36 ust. 1 na obszarach Natura 2000 nie podlega ograniczeniu dziaáalnoĞü związana z utrzymaniem urządzeĔ i obiektów sáuĪących bezpieczeĔstwu przeciwpowodziowemu oraz dziaáalnoĞü gospodarcza, rolna, leĞna, áowiecka i rybacka, a takĪe amatorski poáów ryb, jeĪeli nie oddziaáuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Dodatkowo w ust. 2 stwierdzono, iĪ postanowienia zawarte w ust. 1 nie oznaczają zwolnienia z zakazów obowiązujących na terenach wchodzących w skáad parków narodowych i rezerwatów przyrody, równoczeĞnie wáączonych do obszarów Natura 2000, dziaáalnoĞü na tych terenach prowadzona musi byü zgodna ograniczeniami obowiązującymi na danym terenie.

Analizując treĞü przepisu art. 36 ust. 1, moĪna postawiü pytanie o cel jego wprowa-dzenia, wydaje siĊ bowiem, Īe w gruncie rzeczy powtarza on reguáĊ ogólną wynikającą z art. 33 ust. 1, ale odnosząc ją do ĞciĞle wskazanych rodzajów dziaáalnoĞci. K. Gruszec-ki formuáuje tu pogląd, iĪ celem przepisu jest okreĞlenie dopuszczalnego zakresu dzia-áalnoĞci, jaka moĪe byü prowadzona na terenie obszaru Natura 2000 – moĪe byü prowa-

102 M. Michalak – „Glosa do wyroku TS z dnia 20 wrzeĞnia 2007 r., C-304/05”; LEX/el.2013; 103 Zob. K. Gruszecki – Komentarz…, op. cit.; komentarz do art. 35;

92 M. GÓRSKI

dzona tylko wskazana w przepisie dziaáalnoĞü, pod warunkami okreĞlonymi w art. 33 ust. 1104. Pogląd wydaje siĊ byü zbyt daleko idącym, w oparciu o przepisy art. 33 naleĪa-áoby uznaü, Īe moĪna prowadziü takĪe inne dziaáania, a brak jest podstaw do traktowania art. 36 ust. 1 za przepis szczególny, zawĊĪający postanowienia art. 33 ust. 1. Sensu przepisu naleĪaáoby siĊ raczej doszukiwaü w przepisie ust. 3 z art. 36 wprowadzającym szczególne zasady pomocy finansowej dla dziaáaĔ wskazanych w ust. 1, których prowa-dzenie na obszarach Natura 2000 wymagaáoby podjĊcia odpowiednich zabiegów dosto-sowujących; tylko tych dziaáaĔ mogą dotyczyü umowy o dostosowanie, umoĪliwiające uzyskanie pomocy finansowej, inne dziaáania, które na obszarze Natura 2000 mogą byü prowadzone z takiej pomocy finansowej juĪ nie skorzystają. Nie jest ona dopuszczalna w szczególnoĞci np. dla przeprowadzenia wymaganej kompensacji przyrodniczej, co do której obowiązek przeprowadzenia zostaá naáoĪony w trybie art. 34 ust. 1. Uwaga ta nie bĊdzie miaáa zastosowania tylko w sytuacji, w której wáaĞciwym do wydania odpowied-niej decyzji związanej z procesem inwestycyjnym bĊdzie regionalny dyrektor (decyzja o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach), bądĨ teĪ wskazana decyzja jest uzgadniana z regionalnym dyrektorem, co przewiduje zresztą wyraĨnie art. 35a ustawy o o.p. Wska-zany jest tu jednak wyraĨny rodzaj decyzji, nie jest to decyzja realizacyjna, której typowym przykáadem jest pozwolenie na budowĊ.

Ustawa o ochronie przyrody przewiduje instrument o charakterze odpowiedzialno-Ğciowym (sankcyjnym), stosowany w przypadku naruszenia zakazu powodowania znaczących negatywnych oddziaáywaĔ na obszar Natura 2000. Tym instrumentem jest decyzja z art. 37, do wydania której wáaĞciwy jest regionalny dyrektor, zaĞ na obszarach morskich dyrektor wáaĞciwego urzĊdu morskiego. Decyzja taka powinna zostaü wydana w sytuacji, w której dziaáania mogące znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochro-ny obszaru Natura 2000 lub obszar proponowany podjĊte zostaáy bez uzyskania wyma-ganej zgody. W decyzji organ nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podjĊcie w wyznaczonym terminie niezbĊdnych czynnoĞci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego czĊĞci lub chronionych na nim gatunków. W przypadku pozyskania odpowiedniej wiedzy wydanie decyzji jest obowiązkiem wáaĞciwego organu. Zgodą jest tylko decyzja wyraĨnie wskazana w powoáanych przepisach ustawy o o.p., a nie jakakolwiek inna, w tym np. decyzja o warunkach zabudowy105.

Analizując przepis art. 37 ust. 1, naleĪaáoby siĊ zgodziü z uwagami K. Gruszeckiego podkreĞlającymi, ze jest on niekompletny. Przepis nie odnosi siĊ bowiem do sytuacji, w których co prawda wymagana zgoda zostaáa uzyskana, ale nie jest wykonywana (np. co do obowiązku przeprowadzenia kompensacji), czy teĪ wykonywana jest niewáaĞci-wie. Jedynym instrumentem przeciwdziaáania takim sytuacjom wydają siĊ byü tylko przepisy o egzekucji administracyjnej106.

104 Wg komentatora – „ustawodawca w tym zakresie posáuĪyá siĊ definicją pozytywną polegającą na wymie-

nieniu rodzajów dozwolonej aktywnoĞci czáowieka” – zob. K. Gruszecki – „Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz”; WoltersKluwer Warszawa 2009, wyd.II, komentarz do art. 36;

105 Odniósá siĊ do tego NSA w wyroku z 12 marca 2013 r. w sprawie II OSK 2118/11 – LEX 1312426; 106 Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postĊpowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U.2012 poz. 1015

z póĨn.zm.

Maágorzata TARANT

KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZĄDZANIU OBSZARAMI NATURA 2000

W ustawie o ochronie przyrody pojĊcie kompensacji przyrodniczej pojawiáo siĊ po raz pierwszy w 2004 r., w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r.107, przy czym zastosowane zostaáo w kontekĞcie zarządzania parkami narodowymi i rezerwatami przyrody oraz w kontekĞcie zarządzania obszarami Natura 2000. Mając na uwadze ogólny zakres niniejszego opracowania poĞwiĊconego zagadnieniom związanym z obszarami Natura 2000, w artykule tym zostaną przedstawione wybrane zagadnienia dotyczące kompensa-cji przyrodniczej w zarządzaniu obszarami Natura 2000. W tym kontekĞcie wprowadze-nie przepisów dotyczących kompensacji przyrodniczej związane byáo z koniecznoĞcią dostosowania polskich przepisów o ochronie przyrody do przepisów prawa unijnego, w tym dwóch dyrektyw: dyrektywy ptasiej108 i dyrektywy siedliskowej109. Ta ostatnia, w art. 3 ust. 1 i 2, nakáada na paĔstwa czáonkowskie obowiązek stworzenia spójnej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony oraz obszarów specjalnej ochrony ptaków, pod nazwą Natura 2000. Obszary Natura 2000 wyznaczane są dla ochrony siedlisk przyrodniczych wymienionych w zaáączniku I dyrektywy siedliskowej oraz gatunków flory i fauny wymienionych w zaáączniku II tejĪe dyrektywy, a takĪe dla ochrony wszystkich gatunków ptaków wystĊpujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium paĔstw czáonkowskich. Dla obszarów objĊtych ochroną w ramach sieci Natura 2000 przewidziane zostaáy w art. 6 dyrektywy siedliskowej pewne ograniczenia inwestycyjne, związane z koniecznoĞcią podejmowania przez paĔstwa czáonkowskie dziaáaĔ mających na celu unikniĊcie na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak równieĪ unikniĊcie niepokojenia gatunków, dla których zostaáy wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie moĪe mieü znaczenie w stosunku do celów dyrektywy110. Stosowne regulacje, odnoszące siĊ do moĪliwoĞci realizacji planów i przedsiĊwziĊü, które nie są bezpoĞrednio związane lub konieczne dla zarządzania obszarem, ale które mogą w znaczący sposób oddziaáywaü na ten obszar, zarówno osobno, jak i w poáączeniu z innymi planami lub przedsiĊwziĊcia-mi, zostaáy zawarte w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Oba przepisy dyrektywy zostaáy implementowane do ustawy o ochronie przyrody, odpowiednio w art. 33 i 34.

107 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z póĨn. zm.), dalej

ustawa o ochronie przyrody. 108 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony

dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE. L. Nr 20 z 26.01.20120, s. 7), dalej dyrektywa ptasia. 109 Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz

dzikiej fauny i flory (Dz. U. WE L. Nr 206 z 22 lipca 1992 r. s. 7, polska wersja jĊzykowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne Rozdz. 15, Tom 2, str. 102-145), dalej dyrektywa siedliskowa.

110 Dz. U. WE L. Nr 206 z 22 lipca 1992 r. s. 7.

94 M. TARANT

Zgodnie z art. 33 ust. 1 cytowanej ustawy „Zabrania siĊ, z zastrzeĪeniem art. 34, podej-mowania dziaáaĔ mogących, osobno lub w poáączeniu z innymi dziaáaniami, znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególnoĞci:

1) pogorszyü stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpáynąü negatywnie na gatunki, dla których ochrony zostaá wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyü integralnoĞü obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi ob-szarami.”

Art. 34 przewiduje natomiast odstĊpstwo od powyĪszego zakazu, jeĪeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzĊdnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakte-rze spoáecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwiązaĔ alternatywnych. Speánienie powyĪszych przesáanek jest warunkiem, aby wáaĞciwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska, a na obszarach morskich – dyrektor wáaĞciwego urzĊdu morskiego, mógá zezwoliü na realizacjĊ planu lub dziaáaĔ, mogących znacząco negatywnie oddzia-áywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000. Dodatkowym warunkiem jest zapewnienie wykonania kompensacji przyrodniczej niezbĊdnej do zapewnienia spójnoĞci i wáaĞciwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Zatem w stosunku do obsza-rów Natura 2000 mówi siĊ o kompensacji przyrodniczej w sytuacji potrzeby wyrówna-nia strat powstaáych w związku z koniecznoĞcią realizacji przedsiĊwziĊcia o stwierdzo-nym znaczącym negatywnym oddziaáywaniu na te obszary.

1. Definicja kompensacji przyrodniczej

W ustawie o ochronie przyrody nie zostaáa zamieszczona definicja legalna pojĊcia „kompensacja przyrodnicza”. Mając jednak na wzglĊdzie, Īe istnieje zasada wynikająca poĞrednio z Zasad Techniki Prawodawczej, iĪ definicja legalna zawarta w kodeksie lub w ustawie okreĞlonej jako „prawo” jest wiąĪąca w obszarze tekstu pozostaáych ustaw z tej dziedziny111, moĪna by przyjąü, Īe zawarta w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony Ğrodowiska112 definicja kompensacji przyrodniczej ma równieĪ zastoso-wanie w interpretacji przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo ochrony Ğrodowiska przez kompensacjĊ przyrodniczą rozumie siĊ „zespóá dziaáaĔ obejmujących w szczególnoĞci roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywacjĊ gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupieĔ roĞlinnoĞci, prowa-dzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupieĔ roĞlinnoĞci, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrówna-nia szkód dokonanych w Ğrodowisku przez realizacjĊ przedsiĊwziĊcia i zachowanie walorów krajobrazowych”. RównieĪ zastosowanie zasady wykáadni jĊzykowej okreĞlanej jako zakaz wykáadni homonimicznej, który polega na tym, Īe zwrotom jednobrzmiącym nie naleĪy nadawaü róĪnych znaczeĔ w ramach róĪnych przepisów113,

111 M. ZieliĔski. 2008. Wykáadnia prawa. Zasady, reguáy, wskazówki. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis.

Warszawa, s. 216. 112 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. � Prawo ochrony Ğrodowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232), dalej ustawa

� Prawo ochrony Ğrodowiska. 113 J. Kostrubiec. 2013. Podstawy teorii prawa w legislacji administracyjnej, [w]: Karpiuk M. i in. Legislacja

Administracyjna. Wyd. Difin SA, Warszawa, s. 68.

KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZĄDZANIU OBSZARAMI NATURA 2000 95

moĪe prowadziü do wniosku, Īe uĪyte kilkakrotnie w ustawie o ochronie przyrody pojĊcie kompensacji przyrodniczej w odniesieniu do przepisów regulujących zarządza-nie obszarami Natura 2000 naleĪy rozumieü podobnie jak w przypadku kompensacji przyrodniczej wymaganej w odniesieniu do rezerwatów przyrody i parków narodowych, to jest zgodnie z definicją zawartą w ustawie – Prawo ochrony Ğrodowiska.

Pewne jednak wątpliwoĞci nasuwają siĊ w związku z tym, Īe w ustawie o ochronie przyrody prawodawca, regulując kwestiĊ kompensacji przyrodniczej w kontekĞcie parków narodowych i rezerwatów przyrody, uĪywa bezpoĞredniego odesáania do art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo ochrony Ğrodowiska. Natomiast w kontekĞcie obszarów Natura 2000 takiego odesáania w przepisach dotyczących kompensacji przyrodniczej brak. Zatem w przypadku pojĊcia kompensacji przyrodniczej zastosowanie wyáącznie wy-káadni jĊzykowej nie pozwala na usuniĊcie wszystkich wątpliwoĞci interpretacyjnych.

Szukając odpowiedzi na pytanie, czym jest kompensacja przyrodnicza w rozumieniu art. 34 ustawy o ochronie przyrody, naleĪy wziąü pod uwagĊ, Īe przepis ten ma Ĩródáo w prawie unijnym. Art. 34 ustawy o ochronie przyrody jest transpozycją art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, który wskazuje na koniecznoĞü zastosowania Ğrodków kompen-sujących (ang. compensatory measures) w przypadku realizacji przedsiĊwziĊcia lub planu pomimo stwierdzenia jego negatywnego oddziaáywania na ogólną spójnoĞü sieci Natura 2000. W dyrektywie pojĊcie „Ğrodki kompensujące” nie zostaáo zdefiniowane, natomiast Komisja Europejska w wytycznych dotyczących art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej wskazuje, Īe przez Ğrodki kompensujące naleĪy rozumieü dziaáania specy-ficzne dla przedsiĊwziĊcia lub planu, stanowiące uzupeánienie normalnej praktyki wdraĪania tzw. „dyrektyw dotyczących przyrody”, których celem jest zrównowaĪenie negatywnego wpáywu przedsiĊwziĊcia oraz kompensacja proporcjonalna do szkody wyrządzonej danemu gatunkowi lub siedlisku naturalnemu114. Definicja zawarta w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo ochrony Ğrodowiska wydaje siĊ byü szersza (odnosi siĊ do przy-wrócenia równowagi przyrodniczej, wyrównania szkód w szeroko pojĊtym Ğrodowisku, zachowania walorów krajobrazowych).

InterpretacjĊ kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 34 ustawy o ochronie przyrody naleĪy zawĊziü, wywodząc ją z przepisów odnoszących siĊ obszarów Natura 2000 (zawartych w art. 33, 34 i 35 ustawy o ochronie przyrody). Tak rozumiana kom-pensacja przyrodnicza jest, zgodnie z literalnym rozumieniem sáowa „kompensowaü”115, wyrównaniem, zrównowaĪeniem strat spowodowanych realizacją planu lub dziaáaĔ, mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące siĊ na liĞcie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, w zakresie niezbĊdnym do zapewnienia spójnoĞci i wáaĞciwego funkcjonowa-nia sieci obszarów Natura 2000. Kompensacji przyrodniczej wymagają straty wynikają-ce ze znaczącego negatywnego oddziaáywania na obszary Natura 2000 konkretnego dziaáania lub oddziaáywania skumulowanego, to znaczy oddziaáywania danego dziaáania w poáączeniu z innymi116. Znaczące negatywne oddziaáywanie rozpatrywane jest w odniesieniu do obszarów Natura 2000 ustanowionych w drodze rozporządzenia

114 Wytyczne dotyczące art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 9/43/EWG. WyjaĞnienie pojĊü

rozwiązania alternatywne, powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzĊdnego interesu publicznego, Ğrodki kompensujące, ogólna spójnoĞü, opinia Komisji. 2007/2012 � http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/new_guidance_art6_4_pl.pdf, s.11.

115 Wg internetowego Sáownika JĊzyka Polskiego „skompensowaü” oznacza: 1) wyrównaü naleĪnoĞü, wynagrodziü straty, 2) zrównowaĪyü jedno drugim � sjp.pwn.pl/sáownik/2521213/skompensowaü.

116 Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z póĨn. zm.

96 M. TARANT

Ministra ĝrodowiska, obszarów zatwierdzonych decyzją Komisji Europejskiej dla danego regionu biogeograficznego, a takĪe do projektowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, których lista zostaáa przekazana przez Ministra ĝrodowiska do Komisji Europejskiej, lecz jeszcze nie zatwierdzona w drodze decyzji.

2. Zakres, rodzaj, miejsce i termin kompensacji przyrodniczej wedáug art. 34 ustawy o ochronie przyrody

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wáaĞciwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska, a na obszarach morskich – dyrektor wáaĞciwego urzĊdu morskiego, wydając zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, w porozumieniu z zarządcą terenu, stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddziaáywania na cele ochrony obszaru Natura 2000, ustala zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kom-pensacji przyrodniczej, zobowiązując do jej wykonania nie póĨniej niĪ w terminie rozpoczĊcia dziaáaĔ powodujących negatywne oddziaáywanie.

Z przytoczonego powyĪej przepisu wynika, Īe zastosowane Ğrodki kompensujące muszą byü adekwatne (stosowne) do rodzaju i wielkoĞci istotnych niekorzystnych dla obszarów Natura 2000 skutków podejmowanych dziaáaĔ. Dlatego waĪne jest, aby wáaĞciwie oceniü wpáyw planowanych dziaáaĔ przed wydaniem zezwolenia na realizacjĊ planu lub dziaáaĔ mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obsza-rów Natura 2000. Wymagające zrównowaĪenia znaczące negatywne oddziaáywanie na obszary Natura 2000 zostaáo uszczegóáowione w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyro-dy117, a takĪe zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko118. Rozumie siĊ przez nie „oddziaáywania na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególnoĞci dziaáania mogące pogorszyü stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony zostaá wyznaczony obszar Natura 2000, lub wpáynąü negatywnie na gatunki, dla których ochrony zostaá wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyü integralnoĞü obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami”. Zgodnie z wyrokiem Trybunaáu SprawiedliwoĞci z dnia 20 wrzeĞnia 2007 r. C-304/05 za przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 uznaje siĊ gatunki wymienione w Standar-dowym Formularzu Danych danego obszaru i oznaczone literą A, B lub C119. W odnie-sieniu do tych gatunków i siedlisk przyrodniczych naleĪy dokonaü oceny, czy wystĊpuje znaczący negatywny wpáyw realizacji planów i dziaáaĔ. Kwestia „znaczącego” oddzia-áywania wymaga zobiektywizowanej interpretacji i nie moĪe byü traktowana w sposób arbitralny120. Winna jednak zostaü ustalana w odniesieniu do specyficznych cech i warunków Ğrodowiskowych obszaru chronionego, którego dotyczy plan lub dziaáanie,

117 Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z póĨn. zm. 118 Ustawa z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale

spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), dalej ustawa o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko.

119 Opinia Rzecznika Generalnego do sprawy C-304/05. Wyrok Trybunaáu SprawiedliwoĞci z dnia 20 wrzeĞnia 2007 r., C-304/05.

120 Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia artykuáu 6 dyrektywy „siedliskowej” 92/43/EWG. 2007 � http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_pl.pdf, s. 34.

KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZĄDZANIU OBSZARAMI NATURA 2000 97

ze szczególnym uwzglĊdnieniem celów ochrony obszaru. PamiĊtaü naleĪy, Īe na obsza-rach Natura 2000 dąĪy siĊ do zachowania bądĨ odtworzenia wáaĞciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków roĞlin i zwierząt. Ocena znaczącego oddziaáywania odnosi siĊ zatem do ewentualnych zmian stanu ochrony. Jako punkt wyjĞcia przyjąü naleĪy rozpoznanie zasobów i ocenĊ stanu ich zachowania oraz stopieĔ, w jakim są zagroĪone w związku z realizacją planowanych dziaáaĔ. Przydatne mogą byü dane wyjĞciowe uĪyte w procedurze wyznaczania obszarów, dane ze Standardowych Formu-larzy Danych oraz planów ochrony lub planów zadaĔ ochronnych dla obszarów Natura 2000. NiezbĊdne jednak jest aktualizowanie informacji i oparcie oceny na najnowszym stanie dostĊpnej wiedzy naukowej121.

Ocena znaczącego negatywnego oddziaáywania powinna uwzglĊdniaü takĪe wpáyw planowanych dziaáaĔ na integralnoĞü obszaru oraz spójnoĞü sieci. W zrozumieniu pojĊcia integralnoĞü obszaru przychodzi z pomocą ustawodawca. NaleĪy przez nie rozumieü, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 5 pkt 1d ustawy o ochronie przyro-dy122, „spójnoĞü czynników strukturalnych i funkcjonalnych warunkujących zrównowa-Īone trwanie populacji gatunków i siedlisk przyrodniczych, dla ochrony których zapro-jektowano lub wyznaczono obszar Natura 2000”. Natomiast, mimo Īe spójnoĞü sieci nie zostaáa objaĞniona w ustawie, analogicznie moĪna przyjąü, uwzglĊdniając cel tworzenia europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000, Īe jest to áącznoĞü123 strukturalna i funk-cjonalna obszarów Natura 2000 warunkująca zachowanie typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we wáaĞciwym stanie ochrony w ich naturalnym zasiĊgu.

Warto zwróciü uwagĊ, Īe w definicji znaczącego negatywnego oddziaáywania na ob-szary Natura 2000 ustawodawca posáuĪyá siĊ wyliczeniem skutków dziaáaĔ, poprzedzo-nym okreĞleniem „w szczególnoĞci”, co wskazuje na otwarty charakter tego wyliczenia. Oznacza to, Īe ocena znaczącego negatywnego oddziaáywania na obszary Natura 2000 moĪe wymagaü nie tylko oceny wpáywu na stan ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt i ich siedlisk, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, integralnoĞü obszarów oraz spójnoĞü sieci. Niekiedy bĊdzie wymagana szersza perspektywa uwzglĊdniająca cel wyznaczenia tych obszarów okreĞlony w art. 26 ustawy o ochronie przyrody jako „zachowanie poszczególnych cennych lub zagroĪonych skáad-ników róĪnorodnoĞci biologicznej, na podstawie których jest wyznaczana sieü obszarów Natura 2000”124. Wydaje siĊ, Īe w praktyce zastosowanie tej szerszej perspektywy bĊdzie wymagaáo miĊdzy innymi odniesienia siĊ do roli, jaką dany obszar peáni w obszarze biogeograficznym, oraz, w odniesieniu do gatunków i siedlisk przyrodni-czych szczególnie naraĪonych, odniesienia siĊ do ich stanu ochrony w skali caáego kraju, a nie tylko danego obszaru.

Odpowiednio do rozpoznanego znaczącego negatywnego oddziaáywania wykonania planów lub dziaáaĔ na obszar Natura 2000 okreĞla siĊ rodzaj Ğrodków kompensujących. W art. 35 ust. 2a ustawy o ochronie przyrody wskazano na jeden z moĪliwych typów dziaáaĔ kompensujących125. Jest to utworzenie siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roĞlin i zwierząt. Mając na wzglĊdzie szeroki zakres moĪliwych negatywnych skutków

121 Wytyczne dotyczące art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 9/43/EWG, op.cit. s. 6. 122 Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z póĨn. zm. 123 Wg internetowego Sáownika JĊzyka Polskiego „spójnoĞü” oznacza Ğcisáą áącznoĞü, zwartoĞü �

sjp.pwn.pl/sáownik/2523287/2. 124 Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z póĨn. zm. 125 Istotą art. 35 ust. 2a jest wskazanie podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie i monitorowanie stanu

siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roĞlin i zwierząt utworzonych w ramach kompensacji przyrodniczej. PoĞrednio wskazuje on moĪliwe dziaáanie w ramach kompensacji przyrodniczej.

98 M. TARANT

realizacji planów i dziaáaĔ, odnoszących siĊ nie tylko do siedlisk i gatunków, ale takĪe do integralnoĞci obszarów i spójnoĞci sieci, naleĪy uznaü, Īe dziaáanie to nie wyczerpuje moĪliwych Ğrodków kompensacji przyrodniczej ustalanej stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddziaáywania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zakres i rodzaj kompensacji musi byü ustalany kaĪdorazowo odpowiednio do specyfiki skutków plano-wanych dziaáaĔ oraz specyfiki obszarów Natura 2000. Zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej126 w odniesieniu do gatunków kompensacja moĪe polegaü na reintrodukcji roĞlin i zwierząt, na wzmacnianiu, zasilaniu istniejących populacji, podejmowaniu pewnych dziaáaĔ gospodarczych, które są niezbĊdne dla utrzymania i funkcjonowania siedlisk gatunków lub podejmowaniu dziaáaĔ zmierzających do wyeliminowania lub ograniczenia zagroĪeĔ poprzez oddziaáywanie na pojedyncze Ĩródáo zagroĪenia lub skoordynowane dziaáania skierowane na wszystkie czynniki zagroĪeĔ. W odniesieniu do siedlisk dziaáania kompensujące mogą polegaü na odtwarzaniu i poprawie stanu ochrony siedlisk na istniejących obszarach Natura 2000 lub na odtwarzaniu siedlisk na nowym lub powiĊkszonym obszarze, który zostanie wáączony do sieci. MoĪe byü to takĪe wyznaczenie na podstawie kryteriów dyrektywy ptasiej lub siedliskowej i objĊcie ochro-ną nowego obszaru. Wreszcie dziaáania mogą byü podejmowane poza obszarami Natura 2000, szczególnie w przypadku negatywnego oddziaáywania na spójnoĞü sieci127.

AdekwatnoĞü projektowanych Ğrodków kompensujących rozpatrywana musi byü nie tylko w aspekcie rodzaju dziaáaĔ (kryterium jakoĞciowe), ale takĪe ich skali. Skala zaĞ odnosi siĊ do wielkoĞci lub zakresu jakiegoĞ zjawiska128 (kryterium iloĞciowe). Jako punkt wyjĞcia w projektowaniu Ğrodków kompensujących naleĪy wziąü pod uwagĊ mierzalne elementy negatywnego oddziaáywania, takie jak rozmiar szkód, np. po-wierzchnia zniszczonego siedliska czy liczba osobników naraĪonych na negatywne oddziaáywanie, oraz czas negatywnego oddziaáywania. Z kolei okreĞlając zakres Ğrod-ków kompensujących stosownie do skali negatywnego oddziaáywania na cele ochrony obszaru Natura 2000, nie wystarczy przewidzieü odtworzenia tej samej powierzchni zniszczonego siedliska czy tej samej liczby osobników. NaleĪy takĪe uwzglĊdniü czas niezbĊdny nie tylko do przywrócenia fizycznych cech siedlisk lub populacji, ale takĪe do przywrócenia ich funkcji w Ğrodowisku. Ze wzglĊdu na záoĪonoĞü procesów biologicz-nych i fakt, Īe są one zaleĪne od wielu czynników, co powoduje, Īe osiągniĊcie zamie-rzonego celu obarczone jest ryzykiem, w projektowaniu Ğrodków kompensujących naleĪy przewidzieü równieĪ zrównowaĪenie tego ryzyka. Stąd, biorąc pod uwagĊ kryte-rium iloĞciowe, podejmowane Ğrodki kompensujące nie powinny ograniczaü siĊ do skali 1:1. Potwierdza to analiza opinii Komisji Europejskiej, z której wynika, Īe pozytywnie zostaáy zaopiniowane przez KomisjĊ te projekty kompensacji, które polegaáy np. na utworzeniu siedlisk o caákowitej powierzchni odpowiednio wiĊkszej niĪ powierzchnia naraĪonego na negatywne oddziaáywanie siedliska129.

126 Wytyczne dotyczące art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 9/43/EWG, op.cit. s. 14-15. 127 Por. Commission Opinion of 3 December 2010 on request of Germany pursuant to Art. 6 (4) Sub Par. 2 of

Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora, concerning of the extension of the motorway A 49 by linking the end of the competed A 49 at Neuental with A 5 in Hess (Germany) �

https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/managment/docs/hessen-en.pdf. 128 Wg internetowego Sáownika JĊzyka Polskiego „skala” oznacza wielkoĞü lub zakres jakiegoĞ zjawiska �

http://sjp.pwn.pl/slownik/2575516/skala. 129 Por. Opinion of the Commission delivered upon request of Germany according to Art. 6 (4) Sub Par. 2 of

Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of the natural habitats as well as the wild animals and plants, concerning the approval of the extension of the Lübeck-Bankensee airport – https:// ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/managment/docs/c_2009_3218_en.pdf (w sprawie

KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZĄDZANIU OBSZARAMI NATURA 2000 99

Termin wykonania dziaáaĔ kompensujących zostaá okreĞlony w art. 35 ustawy o ochronie przyrody w nastĊpujący sposób: „nie póĨniej niĪ w terminie podjĊcia dziaáaĔ powodujących negatywne oddziaáywanie”. Oznacza to, Īe wykonanie kompensacji przyrodniczej powinno poprzedzaü rozpoczĊcie realizacji planu lub dziaáaĔ mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zgodnie z Wytycznymi Komisji Europejskiej130 w zasadzie wynik Ğrodków kompensujących musi byü widoczny w chwili pojawienia siĊ szkód na danym obszarze. W okreĞlonych okolicznoĞciach, kiedy warunek ten nie moĪe byü speániony, wymagana jest dodatkowa kompensacja za zaistniaáe w miĊdzyczasie szkody.

3. Procedura ustalania zakresu, miejsca, terminu i sposobu wykonania kompensacji przyrodniczej

Podstawą prawną naáoĪenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia dziaáaĔ kom-pensujących jest art. 35 w powiązaniu z art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Z treĞci art. 35 wynika, Īe ustalanie zakresu, miejsca, terminu i sposobu wykonania kompensacji przyrodniczej zawsze związane jest z wydaniem zezwolenia na realizacjĊ planu lub dziaáaĔ mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000. Nie ma podstaw prawnych do prowadzenia samodzielnego postĊpowania w sprawie naáoĪenia obowiązku przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej (postĊpo-wania kompensacyjnego), ale takie postĊpowanie jest elementem postĊpowania admini-stracyjnego w sprawie wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Zezwolenie moĪe byü wydane pod warunkiem speánienia przesáanki koniecz-nych wymogów nadrzĊdnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze spoáecznym lub gospodarczym, i braku rozwiązaĔ alternatywnych131. W związku z tym, Īe w zezwoleniu wáaĞciwy organ okreĞla zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji, naleĪy uznaü, Īe sama kompensacja przyrodnicza, a wáaĞciwie moĪliwoĞü

tej zakáada siĊ poprawĊ stanu 4 ha zdegradowanego siedliska 7140 jako kompensatĊ zniszczenia 2 ha tego siedliska), Commission Opinion of 6.12.2011 delivered upon request of Germany to Art. 6 (4) Sub Par. 2 of Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora, concerning the deepening and widening of the ship fairway Unter- und Außenelbe (river Elbe) to the port of Hamburg (Germany) –

https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/managment//opinion_en.htm (w tej sprawie zapropo-nowano Ğrodki kompensujące w proporcji 1:3 w odniesieniu do powierzchni niszczonego siedliska 1130 oraz liczby naraĪonych na znaczące negatywne oddziaáywanie osobników priorytetowego gatunku Oe-nanthe conioides Por. takĪe Commission Opinion of 5 April 2013 delivered upon request of Germany pur-suant to Art. 6(4) sub par. 2 of Council Directve 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora (the ‘Habitats Directive’), concerning the deepening and widening of the ship fairway of the river Main at the sections Wipfeld, Garstad and Schweinfurt (Bavaria/Germany) � http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/Commission%20Opinion%20Main%20EN%20SEC-2013-1871.pdf. W tej sprawie, biorąc pod uwagĊ, Īe proces odtwarzania jest dáugotrwaáy, zajmujący kilka dekad, zaproponowano odtworzenie niszczonego siedliska 6510 w proporcji w 1:7 oraz niszczonego siedliska 91E0 w proporcji 1:4.

130 Wytyczne dotyczące art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 9/43/EWG, op. cit. s. 15. 131 WyjaĞnienie pojĊü rozwiązania alternatywne oraz powody o charakterze zasadniczym wynikające

z nadrzĊdnego interesu publicznego zostaáo przedstawione m.in. w wytycznych Komisji Europejskiej � Wytyczne dotyczące art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 9/43/EWG, op. cit. s. 6-10. Zagadnienia te zo-staáy omówione takĪe m.in. w Komentarzu do art. 34 o ochronie przyrody ņ K. Gruszecki. 2010. ņ http://lex.online.wolterskluwer.pl.

100 M. TARANT

jej przeprowadzenia (istnienie takich dziaáaĔ, które z duĪym prawdopodobieĔstwem mogą byü zastosowane, są realne, istnieją warunki do ich zastosowania, ich skutki są przewidywalne i odpowiadają przewidywanym stratom w Ğrodowisku), jest takĪe wa-runkiem wydania zezwolenia.

Wszelkie kwestie proceduralne związane z okreĞleniem przedmiotu postĊpowania, organu wáaĞciwego do wydania pozwolenia, udziaáem innych organów bądĨ podmiotów w postĊpowaniu administracyjnym, okreĞleniem stron postĊpowania czy przebiegiem postĊpowania w zasadniczy sposób uregulowane zostaáy w przepisach art. 33-35a ustawy o ochronie przyrody:

Art. 33. 1. Zabrania siĊ, z zastrzeĪeniem art. 34, podejmowania dziaáaĔ mogących, osobno lub w poáączeniu z innymi dziaáaniami, znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególnoĞci:

1) pogorszyü stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpáynąü negatywnie na gatunki, dla których ochrony zostaá wyznaczony ob-szar Natura 2000, lub

3) pogorszyü integralnoĞü obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

2. Przepis ust. 1 stosuje siĊ odpowiednio do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, znajdujących siĊ na liĞcie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, do czasu zatwierdzenia przez KomisjĊ Europejską jako obszary mające zna-czenie dla Wspólnoty i wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk. 3. Projekty polityk, strategii, planów i programów oraz zmian do takich dokumentów a takĪe planowane przedsiĊwziĊcia, które mogą znacząco oddziaáywaü na obszar Na-tura 2000, a które nie są bezpoĞrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają prze-prowadzenia odpowiedniej oceny oddziaáywania na zasadach okreĞlonych w ustawie z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochro-nie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko. Art. 34. 1. JeĪeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzĊdnego interesu pu-blicznego, w tym wymogi o charakterze spoáecznym lub gospodarczym, i wobec bra-ku rozwiązaĔ alternatywnych, wáaĞciwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony Ğro-dowiska, a na obszarach morskich - dyrektor wáaĞciwego urzĊdu morskiego, moĪe zezwoliü na realizacjĊ planu lub dziaáaĔ, mogących znacząco negatywnie oddziaáy-waü na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące siĊ na liĞcie, o któ-rej mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbĊdnej do zapewnienia spójnoĞci i wáaĞciwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. 2. W przypadku gdy znaczące negatywne oddziaáywanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, moĪe zostaü udzielone wyáącz-nie w celu:

1) ochrony zdrowia i Īycia ludzi; 2) zapewnienia bezpieczeĔstwa powszechnego; 3) uzyskania korzystnych nastĊpstw o pierwszorzĊdnym znaczeniu dla Ğrodowi-

ska przyrodniczego; 4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzĊdnego interesu publicznego, po

uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. Art. 35. 1. Wydając zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, wáaĞciwy miejscowo

KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZĄDZANIU OBSZARAMI NATURA 2000 101

regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska, a na obszarach morskich - dyrektor wáa-Ğciwego urzĊdu morskiego, w porozumieniu z zarządcą terenu, stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddziaáywania na cele ochrony obszaru Natura 2000, ustala zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej, zobowiązując do jej wykonania nie póĨniej niĪ w terminie rozpoczĊcia dziaáaĔ powodujących nega-tywne oddziaáywanie. 2. Koszty kompensacji przyrodniczej ponosi podmiot realizujący plan lub przedsiĊ-wziĊcie. 2a. Za utrzymanie siedlisk przyrodniczych, siedlisk roĞlin i zwierząt, utworzonych w ramach kompensacji przyrodniczej, jak równieĪ za monitorowanie ich stanu odpo-wiada:

1) sprawujący nadzór nad obszarem Natura 2000, na terenie którego zostaáa wykonana kompensacja;

2) regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska na terenie znajdującym siĊ poza ob-szarem Natura 2000.

3. Regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska lub dyrektor urzĊdu morskiego nadzoru-je wykonanie kompensacji przyrodniczej. 4. Regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska lub dyrektor urzĊdu morskiego skáada informacje Generalnemu Dyrektorowi Ochrony ĝrodowiska o:

1) ustalonym zakresie kompensacji przyrodniczej, o której mowa w ust. 1, w ter-minie 30 dni od dnia wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ust. 1, na realizacjĊ dziaáaĔ mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na obszar Natura 2000;

2) wykonanej kompensacji przyrodniczej w terminie 30 dni od dnia zakoĔczenia realizacji dziaáaĔ kompensacyjnych.

5. Generalny Dyrektor Ochrony ĝrodowiska skáada informacje, o których mowa w ust. 4, ministrowi wáaĞciwemu do spraw Ğrodowiska. 6. Minister wáaĞciwy do spraw Ğrodowiska informuje KomisjĊ Europejską o ustalo-nym zakresie kompensacji przyrodniczej przed jej wdroĪeniem oraz przed realizacją planu lub dziaáania. 7. Minister wáaĞciwy do spraw Ğrodowiska okreĞli, w drodze rozporządzenia, szcze-góáowe sposoby i formy skáadania informacji, o których mowa w ust. 4, kierując siĊ koniecznoĞcią ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roĞlin i zwierząt i ich siedlisk. Art. 35a. W przypadku dziaáaĔ przewidzianych do realizacji w ramach planowanych przedsiĊwziĊü zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, zastĊpuje siĊ decyzją o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊp-nianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko. Do decyzji stosuje siĊ od-powiednio przepisy art. 34 i 35.

Cytowany powyĪej art. 33 ust. 3 wskazuje na koniecznoĞü przeprowadzenia w odnie-

sieniu do projektów polityk, strategii, planów i programów oraz zmian do takich doku-mentów, a takĪe planowanych przedsiĊwziĊü, które mogą znacząco oddziaáywaü na obszar Natura 2000, odpowiedniej oceny oddziaáywania na zasadach okreĞlonych w ustawie o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko. Przez odpowiednią ocenĊ naleĪy rozumieü ocenĊ oddziaáywania na obszar Natura 2000, przewidzianą w przepisach dyrektywy siedliskowej, czyli tzw. ocenĊ habitatową. W toku tej oceny kaĪdorazowo

102 M. TARANT

ustala siĊ, czy dany projekt dokumentu lub planowane przedsiĊwziĊcie moĪe znacząco oddziaáywaü na obszar Natura 2000. Zatem ustawodawca wiąĪe wydanie zezwolenia na realizacjĊ dziaáania lub planu mogącego znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000 z koniecznoĞcią uprzedniego przeprowadzenia oceny habitatowej, prowadzonej jednak w trybie przepisów ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko. Ten ostatni akt prawa zawiera regulacje dotyczące oceny oddziaáywania w trzech wariantach132:

� strategiczna ocena oddziaáywania na Ğrodowisko, która jest postĊpowaniem w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko skutków realizacji polityki, stra-tegii, planu lub programu,

� ocena oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko oraz � ocena oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na obszar Natura 2000. Analiza przytoczonych powyĪej przepisów art. 33-35a wskazuje, Īe juĪ pierwsze za-

gadnienie proceduralne, tj. okreĞlenie przedmiotu postĊpowania moĪe nastrĊczaü pewnych trudnoĞci. W art. 33 ust. 1, który wprowadza ogólny zakaz obowiązujący w odniesieniu do obszarów Natura 2000, ustawodawca uĪyá pojĊcia „dziaáanie” (zabra-nia siĊ podejmowania dziaáaĔ mogących, osobno lub w poáączeniu z innymi dziaáaniami, znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000). Natomiast w art. 34, wprowadzając wyjątek od tej ogólnej zasady, ustawodawca przewiduje moĪ-liwoĞü realizacji w okreĞlonych warunkach planu lub dziaáania mogącego znacząco negatywnie oddziaáywaü na obszar Natura 2000. Dodatkowo przepis art. 35a przewiduje moĪliwoĞü zastąpienia zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ust. 1, decyzją o Ğrodowi-skowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska, w przypadku dziaáaĔ przewidzianych do realizacji w ramach planowa-nych przedsiĊwziĊü. Przy czym, ze wzglĊdu na to, Īe ustawodawca w art. 33 ust. 3, mówiąc o planowanych przedsiĊwziĊciach mogących znacząco oddziaáywaü na obszar Natura 2000, odwoáuje siĊ do ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, moĪna przyjąü, Īe pojĊcie przedsiĊwziĊcie naleĪy rozumieü zgodnie z jego definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 13 cyt. ustawy133. Natomiast pojĊcie dziaáania nie ma definicji legalnej. Interpretacja jĊzykowa wskazuje na pochodzenie rzeczownika „dziaáanie” od czasownika „dziaáaü”134. Jest to wiĊc tworzenie czegoĞ, robienie, funkcjonowanie, oddziaáywanie na kogoĞ lub na coĞ. PojĊcie dziaáanie nie jest toĪsame z pojĊciem przed-siĊwziĊcie, dziaáanie wydaje siĊ byü pojĊciem szerszym i moĪe byü podejmowane nie bĊdąc przedsiĊwziĊciem. Takimi dziaáaniami bĊdącymi ingerencją w Ğrodowisko, ale niepowodującymi jego przeksztaácenia lub zmiany sposobu wykorzystania moĪe byü np. koszenie áąki w okreĞlonym terminie lub okreĞloną metodą czy wykonywanie w lasach oprysków Ğrodkami chemicznymi lub biologicznymi.

132 Por. A. Habuda A. 2013. Obszary Natura 2000 w prawie polskim. Wyd. Difin. Warszawa, s. 121. 133 Przez przedsiĊwziĊcie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko,

rozumie siĊ „zamierzenie budowlane lub inną ingerencjĊ w Ğrodowisko polegającą na przeksztaáceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym równieĪ na wydobywaniu kopalin; przedsiĊwziĊcia powią-zane technologicznie kwalifikuje siĊ jako jedno przedsiĊwziĊcie, takĪe jeĪeli są one realizowane przez róĪne podmioty” í Dz. U. z 2013 r. poz. 1235.

134 Wg internetowego Sáownika JĊzyka Polskiego „dziaáaü” oznacza 1) robiü, tworzyü coĞ, 2) o urządzeniach – funkcjonowaü, 3) oddziaáywaü na kogoĞ lub na coĞ, 4) uĪywaü jakiejĞ substancji w celu wywoáania okre-Ğlonej reakcji chemicznej í http://sjp.pwn.pl/slownik/2455555/dziaáaü.

KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZĄDZANIU OBSZARAMI NATURA 2000 103

Konsekwencją rozpoznania przedmiotu postĊpowania w sprawie zezwolenia na re-alizacjĊ planu lub dziaáania mogącego znacząco oddziaáywaü na obszar Natura 2000 jest przyjĊcie okreĞlonego trybu prowadzenia postĊpowania w sprawie wydania zezwolenia. Najbardziej klarowna sytuacja wystĊpuje w przypadku dziaáaĔ realizowanych w ramach planowanych przedsiĊwziĊü. Wówczas zastosowanie ma art. 35a ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zezwolenie zastĊpowane jest decyzją o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodo-wisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, a do decyzji stosuje siĊ odpowiednio przepisy art. 34 i 35. PostĊpowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizacjĊ dziaáania mogącego znacząco oddziaáywaü na obszar Natura 2000 realizowanego w ramach planowanego przedsiĊ-wziĊcia bĊdzie prowadzone w ramach postĊpowania:

� zmierzającego do wydania decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach realiza-cji przedsiĊwziĊcia dla przedsiĊwziĊü mogących zawsze znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko jest obligatoryjne oraz dla przedsiĊwziĊü mogących potencjalnie znacząco od-dziaáywaü na Ğrodowisko, dla których przeprowadzenie oceny na Ğrodowisko mo-Īe byü wymagane;

� zmierzającego do wydania uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowi-ska przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizacjĊ przedsiĊwziĊcia dla przedsiĊwziĊü innych niĪ przedsiĊwziĊcia mogące znacząco oddziaáywaü na Ğro-dowisko, które nie są bezpoĞrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony.

W obu postĊpowaniach proceduralnie zapewniona jest moĪliwoĞü przeprowadzenia oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko bądĨ oceny zawĊĪonej tylko do oddziaáywania na obszary Natura 2000135. W obu wymienionych powyĪej przypadkach na inwestorze ciąĪy obowiązek przygotowania i przedstawienia organom administracji raportu o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko lub raportu o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na obszar Natura 2000. Raport o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, zgodnie z art. 66 ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko powinien zawieraü, miĊdzy innymi opis przewidywanych dziaáaĔ mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensacjĊ przyrodniczą negatywnych oddziaáywaĔ na Ğrodowisko, w szczególnoĞci na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralnoĞü tego obszaru. W odniesieniu do zakresu raportu o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na obszar Natura 2000 ustawodawca zaznaczyá tylko w art. 97 ust. 4 cyt. ustawy, Īe powinien on byü ograniczony do okreĞlenia oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na obszar Natura 2000. MieĞci siĊ w tym zarówno stwierdzenie, czy wystĊpuje znaczące negatywne oddziaáywanie na obszar Natura 2000, jak i weryfikacja, czy zachodzą przesáanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody oraz propozycja ewentualnych Ğrodków kompensujących w odniesieniu do szkód powodowanych w siedliskach i gatunkach bĊdących przedmiotami ochrony obszaru, w jego integralnoĞci lub spójnoĞci sieci. NaleĪy zaznaczyü, Īe oba postĊpowania prowadzone mogą byü wyáącznie dla przedsiĊwziĊü, dla których wydawane są okreĞlone decyzje zezwalające na ich realizacjĊ, wymienione odpowiednio w art. 72 ust. 1 oraz art. 96 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko.

135 Szerzej zagadnienia dotyczące ocen oddziaáywania przedsiĊwziĊü na Ğrodowisko oraz na obszary Natura

2000 zostaáy omówione m.in. w opracowaniach: G. Dobrowolski. 2011. Decyzja o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach. Wyd. Dom Organizatora, ToruĔ, s. 61-225, A. Habuda. 2013. op.cit., s. 108-183.

104 M. TARANT

W sytuacji, kiedy dziaáanie mogące znacząco negatywnie oddziaáywaü na obszar Na-tura 2000, nie jest realizowane w ramach w przedsiĊwziĊcia, wydanie zezwolenia na jego realizacjĊ oraz naáoĪenie obowiązku kompensacji napotyka na pewne trudnoĞci proceduralne, bowiem, jak wykazano powyĪej, ustawodawca wiąĪe wydanie zezwolenia z uprzednim przeprowadzeniem odpowiedniej oceny oddziaáywania na obszar Natura 2000 prowadzonej na zasadach okreĞlonych w ustawie o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko. Ten ostatni akt prawa nie daje podstaw do prowadzenia ocen oddziaáywania innych niĪ strategiczne oceny oddziaáywania na Ğrodowisko dla projektów dokumentów planistycznych lub oceny oddziaáywania na Ğrodowisko lub na obszar Natura 2000 dla przedsiĊwziĊü. Taka sytuacja jest skutkiem przyjĊcia w prawodawstwie polskim rozwią-zania polegającego na wáączeniu regulacji prawnych art. 6.3 dyrektywy siedliskowej dotyczących oceny habitatowej do uregulowaĔ implementujących przepisy dwóch innych dyrektyw: dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsiĊwziĊcia publiczne i prywatne na Ğrodowisko136 oraz dyrektywy w sprawie oceny wpáywu niektórych planów i programów na Ğrodowisko137. Mając jednak na uwadze, Īe rozwiązanie to nie znajduje uzasadnienia w Ĩródáowych dla art. 34 ustawy o ochronie przyrody przepisach art. 6 dyrektywy siedliskowej, naleĪy uznaü, Īe wáaĞciwy organ, wydając zezwolenie na realizacjĊ niebĊdącego przedsiĊwziĊciem dziaáania mogącego znacząco oddziaáywaü na obszar Natura 2000, bĊdzie musiaá w ramach postĊpowania wyjaĞniającego przeprowadziü ocenĊ habitatową.

Jeszcze inne wątpliwoĞci mogą pojawiü siĊ, gdy zezwolenia w trybie art. 34 ustawy o ochronie przyrody dotyczy realizacji planu mogącego znacząco negatywnie oddzia-áywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ustawodawca, okreĞlając przedmiot zezwolenia, wskazaá, Īe zezwolenie dotyczy realizacji planu lub dziaáania. UĪycie alternatywy (plan lub dziaáanie) sugeruje, Īe są to dwie odrĊbne kategorie. Warto tu jednak odwoáaü siĊ do poglądu A. Habudy, który opisując strategiczne oceny oddzia-áywania na Ğrodowisko i oceny oddziaáywania realnych przedsiĊwziĊü, wskazuje, Īe w przypadku obydwu ocen ich przedmiotem jest to samo przedsiĊwziĊcie, z tym Īe oceniane w róĪnych fazach cyklu zorganizowanego dziaáania, tj. na etapie przygoto-wania przedsiĊwziĊcia lub jego wykonawstwa138. Idąc dalej tym tokiem rozumowania, naleĪy zwróciü uwagĊ, Īe zezwolenie z art. 34 ustawy o ochronie przyrody w odnie-sieniu do planów dotyczy etapu realizacji przyjĊtych juĪ planów, nie zaĞ etapu ich przygotowywania. Tym samym zezwolenie takie nie bĊdzie wydawane na etapie zatwierdzania planu, ale póĨniej, na wniosek podmiotów realizujących ustalenia planu, a nie na wniosek organu lub innego podmiotu sporządzającego projekt dokumentu planistycznego. Jednak juĪ na etapie strategicznej oceny oddziaáywania na Ğrodowisko projektu planu powinna byü dokonana ocena oddziaáywania planowanych zamierzeĔ na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ustalenia poczynione w trakcie oceny strate-gicznej obejmujące miĊdzy innymi weryfikacjĊ znaczącego oddziaáywania na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz rozwiązaĔ mających na celu zapobie-ganie, ograniczanie lub kompensacjĊ przyrodniczą negatywnych oddziaáywaĔ na Ğrodowisko, mogących byü rezultatem realizacji projektowanego dokumentu,

136 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 w sprawie oceny

skutków wywieranych przez niektóre przedsiĊwziĊcia publiczne i prywatne na Ğrodowisko (Dz. U. UE. Ser. L z 2012 r. Nr 26, s. 1-21).

137 Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpáywu niektórych planów i programów na Ğrodowisko (Dz. Urz. WE Ser. L Nr 197 s. 30, polska wersja jĊzykowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne Rozdz. 15, Tom 6, s. 157).

138 A. Habuda. 2013. op. cit. s. 125.

KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZĄDZANIU OBSZARAMI NATURA 2000 105

w szczególnoĞci na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralnoĞü tego obszaru, mogą byü wykorzystane w postĊpowaniu wyjaĞniającym w toku wyda-wania zezwolenia na wniosek podmiotu realizującego plan139.

Kolejnym zagadnieniem jest organ wáaĞciwy do wydania zezwolenia i naáoĪenia obowiązku kompensacji w trybie art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Jest nim regional-ny dyrektor ochrony Ğrodowiska, a dla obszarów morskich – dyrektor wáaĞciwego urzĊdu morskiego. W Ğwietle przytoczonych powyĪej rozwaĪaĔ dotyczących przedmiotu postĊpowania kompensacyjnego prowadzonego w ramach postĊpowania w sprawie wydania zezwolenia na realizacjĊ dziaáania mogącego znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000 moĪna przyjąü, Īe dyrektor wáaĞciwego urzĊdu morskiego bĊdzie wydawaá zezwolenie wyáącznie w sytuacji, gdy dziaáanie nie bĊdzie realizowane w ramach przedsiĊwziĊcia. Natomiast w przypadku, gdy zezwolenie jest zastĊpowane decyzją o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsiĊwziĊcia lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska w rozumieniu ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, dyrektor urzĊdu morskiego bierze udziaá w postĊpowaniu, wydając opiniĊ przed wydaniem postanowienia o obowiązku przepro-wadzenia oceny oddziaáywania na Ğrodowisko i zakresie raportu dla przedsiĊwziĊü mogących potencjalnie znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko, wydając opiniĊ o zakresie raportu dla przedsiĊwziĊü mogących zawsze znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko, uzgadniając warunki realizacji przedsiĊwziĊcia przed wydaniem decyzji o Ğrodowisko-wych uwarunkowaniach realizacji przedsiĊwziĊcia, wydając opiniĊ w ponownej ocenie oddziaáywania na Ğrodowisko przed wydaniem przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsiĊwziĊcia, a takĪe wydając opiniĊ przed wydaniem przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowi-ska postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsiĊwziĊcia w zakresie oddziaáywania na obszar Natura 2000 dla przedsiĊwziĊü innych niĪ mogące znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko, które nie są bezpoĞrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony (art. 64 ust. 1a, art. 70 ust. 1a, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 90 ust. 2a i art. 98 ust. 3a ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowi-sko)140. W pierwotnym tekĞcie ustawy o ocenach na Ğrodowisko udziaá dyrektora urzĊdu morskiego nie byá w ogóle przewidziany, a cytowane powyĪej przepisy zostaáy wprowa-dzone dopiero ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostĊpnianiu infor-macji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko oraz niektórych innych ustaw141. NaleĪy jednak wskazaü, Īe tylko art. 77 ust. 1 pkt 1 przewiduje udziaá dyrektora urzĊdu morskiego w procedurze ocenowej poprzez wydanie uzgodnienia. W pozostaáych przypadkach dyrektor urzĊdu morskiego moĪe zająü stanowisko tylko poprzez wraĪenie opinii, a jak

139 Jednym z elementów strategicznej oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, zgodnie z definicją zawartą w art.

3 ust. 1 pkt 14 ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, jest sporządzenie prognozy oddziaáywania na Ğrodowisko. Natomiast, zgodnie z art. 51 cyt. ustawy, prognoza zawiera m.in. przewidywane znaczące oddziaáywania, w tym oddziaáywania bezpoĞrednie, poĞrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, Ğrednioterminowe i dáugoterminowe, staáe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralnoĞü tego obszaru, a takĪe rozwiązania mające na celu zapobie-ganie, ograniczanie lub kompensacjĊ przyrodniczą negatywnych oddziaáywaĔ na Ğrodowisko, mogących byü rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, w szczególnoĞci na cele i przedmiot ochrony obsza-ru Natura 2000 oraz integralnoĞü tego obszaru � Dz. U. z 2013 r. poz. 1235.

140 Dz. U. z 2013 r. poz. 1235. 141 Ustawa z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie,

udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko (Dz. U. Nr 119, poz. 804).

106 M. TARANT

wskazuje K. Gruszecki, opinia jest najsáabszą formą wspóádziaáania pomiĊdzy organami administracji i nie ma charakteru wiąĪącego dla organu, który o opiniĊ wystĊpuje142. Ponadto, na co zwraca uwagĊ B. Rakoczy, regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska w procedurze ponownej oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, wystĊpując przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsiĊwziĊcia w trybie art. 90 ust. 2a ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko o opiniĊ do dyrektora urzĊdu morskiego, nie ma obowiązku przedstawienia mu raportu o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, decyzji Ğrodowiskowej czy wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, jak to ma miejsce w przypadku wystĊpowania o opiniĊ do organu PaĔstwowej Inspekcji Sanitar-nej143. Autor ten wskazuje, Īe nie ma powodu traktowaü inaczej dyrektora urzĊdu morskie-go, a de lege ferenda przepis art. 90 ust. 5 i 6 naleĪaáoby sprecyzowaü przez wyraĨne odesáanie do ust. 2a. Pomimo wskazania w art. 34 ustawy o ochronie przyrody dyrektora urzĊdu morskiego jako organu wáaĞciwego do wydania decyzji zezwalającej na realizacjĊ planu lub dziaáaĔ mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000, w praktyce jego rola zostaáa znacznie ograniczona.

NiezaleĪnie od tego, czy postĊpowanie kompensacyjne prowadzone jest w ramach postĊpowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, czy tylko na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, zawsze bĊdzie miaáo pewne elementy, wynikające z przepisów art. 34 i 35 ustawy o ochronie przyrody, specyficzne dla ustalania obowiązku kompensacyjnego. Wpáywają one na záoĪonoĞü tego postĊpowania i rozszerzenie krĊgu biorących w nim udziaá podmiotów. Specyficzną cechą postĊpowania kompensacyjnego są obowiązki informacyjne. Na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska lub dyrektor urzĊdu morskiego informuje Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska o ustalonym zakresie kompensacji przyrodniczej w terminie 30 dni od dnia wydania zezwolenia na realizacjĊ dziaáaĔ mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na obszar Natura 2000 oraz o wykonanej kompensacji przyrodniczej w terminie 30 dni od dnia zakoĔczenia realizacji dziaáaĔ kompensacyjnych. Obowiązek informowania o wykonanej kompensacji po jej zakoĔczeniu powinien znaleĨü odpowiednie odzwier-ciedlenie w treĞci decyzji poprzez naáoĪenie na realizującego dziaáania obowiązku poinformowania organu wydającego zezwolenie o zakoĔczeniu kompensacji. Inaczej ma siĊ jednak rzecz, w przypadku gdy znaczące negatywne oddziaáywanie dotyczy siedlisk lub gatunków priorytetowych. Wówczas obowiązek informacyjny moĪe pojawiü siĊ juĪ na etapie procedury nakáadania obowiązku przeprowadzenia kompensacji. Zgodnie z art. 34 ust. 2 zezwolenie moĪe zostaü udzielone wyáącznie w celu:

1) ochrony zdrowia i Īycia ludzi; 2) zapewnienia bezpieczeĔstwa powszechnego; 3) uzyskania korzystnych nastĊpstw o pierwszorzĊdnym znaczeniu dla Ğrodowiska

przyrodniczego; 4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzĊdnego interesu publicznego, po

uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej.

142 K. Gruszecki. 2013. Komentarz do ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji

o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko (Dz.U.08.199.1227). Komentarz do art. 64, 70 i 90 � http://lex.online.wolterskluwer.pl/.

143 B. Rakoczy. 2010. Ustawa o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔ-stwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko. Komentarz. LexisNexis Polska Sp. z o.o., Warszawa, s. 248.

KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZĄDZANIU OBSZARAMI NATURA 2000 107

Zatem jeĪeli wydanie zezwolenia w przypadku znaczącego negatywnego oddziaáy-wania na gatunki lub siedliska priorytetowe nie jest uzasadnione celami ochrony zdrowia i Īycia ludzkiego lub zapewnienia bezpieczeĔstwa powszechnego, lub uzyskania ko-rzystnych nastĊpstw o pierwszorzĊdnym znaczeniu dla Ğrodowiska przyrodniczego, organ prowadzący postĊpowanie kompensacyjne juĪ w toku tego postĊpowania przeka-zuje za poĞrednictwem Generalnego Dyrektora Ochrony ĝrodowiska i ministra wáaĞci-wego do spraw Ğrodowiska do Komisji Europejskiej informacje o proponowanym zakresie kompensacji przyrodniczej wraz z oceną walorów ekologicznych, które mogą zostaü naruszone w związku z realizacją planu lub dziaáania, analizą rozwiązaĔ alterna-tywnych oraz uzasadnieniem odnoszącym siĊ do przesáanek nadrzĊdnego interesu publicznego. Informacje są przekazywane w formie tzw. formularza komunikacyjnego, którego wzór zostaá okreĞlony w rozporządzeniu Ministra ĝrodowiska w sprawie szcze-góáowych sposobów i form skáadania informacji o kompensacji przyrodniczej144.

Szeroki krąg organów i podmiotów biorących udziaá w postĊpowaniu kompensacyj-nym obejmuje krajowe organy administracji publicznej, podmiot europejski, tj. KomisjĊ Europejską oraz strony postĊpowania.

Komisja Europejska wydaje opinie w sprawie zezwolenia na realizacjĊ planu lub dziaáaĔ mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000 w sytuacji oddziaáywania na gatunki i siedliska priorytetowe. Opinia ta jest co prawda niewiąĪąca, organy krajowe nie są zobowiązane do zastosowania jej wskazaĔ i mogą zdecydowaü o realizacji planu lub dziaáania, nawet jeĞli opinia Komisji jest niekorzystna145, ma ona jednak istotny wpáyw na postĊpowanie, chociaĪby poprzez znaczne wydáuĪenie procedury. Ponadto, na co wskazuje W. Radecki, mimo iĪ formalnie opinia Komisji Europejskiej wiąĪąca nie jest, trudno sobie wyobraziü, aby mogáa byü zlekcewaĪona146. W sytuacji jej zlekcewaĪenia Komisja Europejska moĪe wszcząü przeciwko paĔstwu czáonkowskiemu postĊpowanie przed Europejskim Trybunaáem SprawiedliwoĞci o naruszenie prawa wspólnotowego147.

Rola ministra wáaĞciwego do spraw Ğrodowiska polega na informowaniu Komisji Europejskiej o ustalonym zakresie kompensacji przyrodniczej przed jej wdroĪeniem oraz przed realizacją planu lub dziaáania (zadanie informacyjne).

Generalny Dyrektor Ochrony ĝrodowiska ma równieĪ zadanie informacyjne, ponie-waĪ skáada ministrowi wáaĞciwemu do spraw Ğrodowiska informacje otrzymane od regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska o ustalonym zakresie kompensacji przy-rodniczej w związku z wydaniem zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochro-nie przyrody oraz o wykonanej kompensacji przyrodniczej.

Regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska lub dyrektor urzĊdu morskiego ma w od-niesieniu do kompensacji zarówno obowiązki informacyjne, jak i decyzyjne oraz nad-zorcze. Wydając zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody, organ ten ustala zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej, zobowiązując do jej wykonania nie póĨniej niĪ w terminie rozpoczĊcia dziaáaĔ powodu-jących negatywne oddziaáywanie. Zgodnie z art. 35 ust. 3 nadzoruje on wykonanie

144 Rozporządzenie Ministra ĝrodowiska z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie szczegóáowych sposobów i form

skáadania informacji o kompensacji przyrodniczej (Dz. U. Nr 64, poz. 402). Formularz dostĊpny jest na stronie internetowej: www.natura2000.gdos.gov.pl.

145 Wytyczne dotyczące art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 9/43/EWG, op. cit. s. 25. 146 W. Radecki . 2012. Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Wydanie III zmienione i uaktualnione. Difin

SA. Warszawa, s. 222. 147 P. Otawski. 2004. WdraĪanie Sieci Natura 2000 w Polsce � aspekty prawne. [W:] Problemy prawa rolnego

i ochrony Ğrodowiska. PoznaĔ, str. 181, [za:] W. Radecki, 2012. Op. cit. s. 222.

108 M. TARANT

kompensacji przyrodniczej. A zgodnie z art. 35 ust. 4 regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska lub dyrektor urzĊdu morskiego skáada Generalnemu Dyrektorowi Ochrony ĝrodowiska informacje o ustalonym zakresie kompensacji przyrodniczej oraz o wyko-nanej kompensacji przyrodniczej.

Organy te odpowiadają równieĪ za utrzymanie siedlisk przyrodniczych, siedlisk ro-Ğlin i zwierząt, utworzonych w ramach kompensacji przyrodniczej oraz za monitorowa-nie ich stanu, w przypadku gdy kompensacja zostaáa wykonana na obszarze Natura 2000, dla którego regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska lub dyrektor urzĊdu morskie-go jest sprawującym nadzór. Dodatkowo regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska odpowiada za utrzymanie siedlisk, gdy kompensacja zostaáa wykonana na terenie znaj-dującym siĊ poza obszarami Natura 2000.

Ustalając krąg stron w postĊpowaniu w sprawie realizacji planu lub dziaáania mogą-cego znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000 naleĪy wziąü pod uwagĊ kaĪdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postĊpo-wanie ze wzglĊdu na realizacjĊ planu lub dziaáania oraz kaĪdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postĊpowanie ze wzglĊdu na wykonywanie kompen-sacji. Specyfika ustalania stron w związku z wykonywaniem kompensacji polega na tym, Īe do postĊpowania naleĪy wáączyü zarządcĊ terenu, na którym realizowane bĊdą Ğrodki kompensujące. Adam Juchnik148 wskazuje, Īe „do niedawna nie byáo przepisu, który formalizowaáby jakiekolwiek zasady ustalania, czy to przez inwestora, czy przez organ wydający decyzjĊ Ğrodowiskową warunków prowadzenia kompensacji na nieru-chomoĞci niestanowiącej wáasnoĞci inwestora (…). Od 15 listopada 2008 r. art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nakazuje wáaĞciwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony Ğrodowiska (a na obszarach morskich – dyrektorowi wáaĞciwego urzĊdu mor-skiego) ustalaü warunki kompensacji w porozumieniu z zarządcą terenu. Ustawodawca nie rozstrzygnąá, jaką formĊ prawną powinno przybraü owo porozumienie, jakie skutki (administracyjnoprawne czy cywilnoprawne) moĪe ono wywoáaü, ani jaka powinna byü relacja miĊdzy zarządcą terenu a inwestorem. CiĊĪar „pozyskania terenu” dla potrzeb wykonania kompensacji wynikającej z oceny habitatowej zostaá przeniesiony na organ wydający decyzjĊ w postĊpowaniu, w którym ta ocena jest wydawana, co oznacza, Īe w toku prowadzonego postĊpowania musi on poszukiwaü wariantu kompensacji, który nie tylko speáni przesáankĊ z art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ale pozwoli przy tym zawrzeü wymagane porozumienie z zarządcą terenu”. Porozumienie to jednak nie zastĊpuje tytuáu prawnego do prowadzenia przez inwestora na cudzej wáasnoĞci dziaáaĔ kompensujących zgodnych z zezwoleniem. Zdaniem tego Autora, art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody daje podstawy ku temu, aby uznaü, Īe zarządca terenu bĊdzie miaá interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy – Kodeks postĊpowania administracyjne-go149. A. Juchnik zwraca teĪ uwagĊ, Īe w art. 35 ust. 1 ustawodawca zawará wymóg uzgodnienia kompensacji z zarządcą terenu, a nie jego wáaĞcicielem, co wskazuje na intencjĊ preferowania kompensacji na nieruchomoĞciach stanowiących wáasnoĞü Skarbu PaĔstwa (w zarządzie PaĔstwowego Gospodarstwa LeĞnego Lasy PaĔstwowe czy we wáadaniu Agencji NieruchomoĞci Rolnych). BĊdzie to miaáo znaczenie w kontekĞcie dalszego zarządzania powstaáymi na skutek kompensacji siedliskami przyrodniczymi i siedliskami roĞlin i zwierząt. Zgodnie z art. 35 ust. 2a, za utrzymanie siedlisk

148 A. Juchnik. 2010. Prawo do dysponowania nieruchomoĞcią na cele kompensacji przyrodniczej. [W:]

Rakoczy B. (red.), Pchaáek M. (red.). Wybrane problemy ochrony Ğrodowiska. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa, s.163-173.

149 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. � Kodeks postĊpowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267).

KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZĄDZANIU OBSZARAMI NATURA 2000 109

przyrodniczych, siedlisk roĞlin i zwierząt, utworzonych w ramach kompensacji przyrod-niczej, jak równieĪ za monitorowanie ich stanu odpowiada sprawujący nadzór nad obszarem Natura 2000, na terenie którego zostaáa wykonana kompensacja (tj. regional-ny dyrektor ochrony Ğrodowiska, dyrektor urzĊdu morskiego – na obszarach morskich lub dyrektor parku narodowego w granicach parku narodowego pokrywającego siĊ z obszarem Natura 2000) lub regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska na terenie znaj-dującym siĊ poza obszarem Natura 2000. Oznacza to, Īe mimo, iĪ przepis art. 35 ust. 2 mówi, Īe koszty kompensacji przyrodniczej ponosi podmiot realizujący plan lub przed-siĊwziĊcie, nie moĪna uznaü, Īe jest to obowiązek bezterminowy. Tym bardziej Īe nakáadając na inwestora obowiązek wykonania kompensacji przyrodniczej, organ zobowiązany jest do okreĞlenia terminu jej wykonania. WczeĞniej wskazano, Īe termin ten powinien zapewniü wykonanie kompensacji nie póĨniej niĪ w terminie rozpoczĊcia dziaáaĔ powodujących negatywne oddziaáywanie. OkreĞlając termin naleĪy takĪe wziąü pod uwagĊ, Īe pewne dziaáania, związane z ponoszeniem kosztów przez inwestora, muszą byü adekwatne do skali negatywnego oddziaáywania realizowanych przez inwe-stora dziaáaĔ, na które dostaá zezwolenie (przy zachowaniu zasady proporcjonalnoĞci nakáadanych obowiązków i obciąĪeĔ). Obowiązki regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska, dyrektora urzĊdu morskiego lub dyrektora parku narodowego w odniesieniu do utrzymywania siedlisk powstaáych w ramach kompensacji bĊdą obejmowaáy dziaáa-nia prawne i organizacyjne, ale mogą teĪ byü związane z ponoszeniem ewentualnych dalszych kosztów utrzymania siedlisk.

Konkludując, moĪna stwierdziü, Īe postĊpowanie w sprawie ustalenia naáoĪenia obowiązku kompensacji przyrodniczej na podstawie art. 34 ustawy o ochronie przyrody naleĪy do bardziej záoĪonych postĊpowaĔ administracyjnych i dotyka równieĪ proble-mów wykraczających poza postĊpowanie administracyjne. Cechą wyróĪniającą to postĊpowanie jest udziaá w nim jako podmiotu wspóádziaáającego organu wykonawcze-go Unii Europejskiej, tj. Komisji Europejskiej.

Daniel LISEK

DECYZJA NAKAZUJĄCA NATYCHMIASTOWE WSTRZYMANIE DZIAàAē MOGĄCYCH

ZNACZĄCO NEGATYWNIE ODDZIAàYWAû NA CELE OCHRONY OBSZARU NATURA 2000

Implementując przepisy art. 6 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dyrektywa siedli-skowa) do prawa polskiego, ustawodawca zobowiązany byá do zapewnienia moĪliwoĞci podjĊcia odpowiednich dziaáaĔ w celu unikniĊcia, na obszarach Natura 2000 oraz propo-nowanych obszarach mających znaczenie dla Wspólnoty, pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których zostaáy wyznaczone te obszary. Obo-wiązek ten zostaá speániony poprzez wprowadzenie art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody150 (uop), z którego wynika, Īe zabrania siĊ podejmowania jakichkolwiek dziaáaĔ mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na obszar Natura 2000. W przepisie tym podkreĞlono równieĪ, Īe badając oddziaáywanie danego dziaáa-nia, naleĪy skoncentrowaü siĊ takĪe na jego wspóáoddziaáywaniu z innymi dziaáaniami, z którymi mogáoby wywrzeü znaczący negatywny wpáyw na obszar Natura 2000.

Jak twierdzi K. Gruszecki, w celu unikniĊcia wątpliwoĞci interpretacyjnych przed-stawiono przykáadowy katalog rodzajów oddziaáywaĔ, które mogą w praktyce wywieraü negatywny wpáyw na obszary Natura 2000151. Wymieniono dziaáania mogące pogorszyü stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, dziaáania mogące wpáynąü negatywnie na gatunki, dla których ochrony zostaá wyznaczony obszar Natura 2000 oraz dziaáania, które mogą pogorszyü integralnoĞü obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Chcąc zadoĞüuczyniü treĞci art. 6 dyrektywy siedliskowej, zapewniono takĪe moĪli-woĞü odstąpienia od tego ogólnego zakazu, po speánieniu warunków okreĞlonych w art. 34: „jeĪeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzĊdnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze spoáecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązaĔ alternatywnych, wáaĞciwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska, a na obszarach morskich dyrektor wáaĞciwego urzĊdu morskiego, moĪe zezwoliü na realiza-cjĊ planu lub dziaáaĔ, mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000 […], zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbĊd-nej do zapewnienia spójnoĞci i wáaĞciwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000”. Natomiast w art. 35 uop uszczegóáowiono, Īe w przypadku dziaáaĔ przewidzianych do realizacji w ramach planowanych przedsiĊwziĊü zezwolenie,

150 Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm. 151 K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz wyd. 3, Warszawa 2013, s 242-243.

112 D. LISEK

o którym mowa w art. 34, zastĊpuje siĊ decyzją o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodo-wisko152 (ustawa ooĞ).

Art. 33 uop tworzy wiĊc pewnego rodzaju barierĊ prawną, dąĪącą do wyeliminowa-nia moĪliwoĞci pogorszenia stanu gatunków i siedlisk oraz integralnoĞci i spójnoĞci sieci obszarów Natura 2000153. Mogą jednakĪe zaistnieü sytuacje naruszenia przywoáywanych powyĪej przepisów. W sytuacji takiej ustawodawca w wyĪej wymienionej ustawie przewidziaá dwojakie rozwiązanie: odpowiedzialnoĞü karną i odpowiedzialnoĞü admini-stracyjną. Pierwsza spoĞród nich zawarta jest w przepisie art. 127 uop, który mówi, Īe kto umyĞlnie narusza zakazy obowiązujące miĊdzy innymi w obszarach Natura 2000, podlega karze aresztu albo grzywny. Rozwiązanie to jednakĪe nie zabezpiecza w peáni prawidáowego stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których zostaáy wyznaczone obszary Natura 2000 oraz proponowane obszary mające znaczenie dla Wspólnoty. W szczególnoĞci, odnosi siĊ jedynie do umyĞlnego naruszenia zakazu okreĞlonego w art. 33, co oznacza Ğwiadome i rozmyĞlne dokonanie czynu154. Bardzo czĊsto dziaáania, o których mowa w art. 33 podejmowane mogą byü bez ĞwiadomoĞci znaczącego negatywnego oddziaáywania na obszar Natura 2000 lub proponowany obszar mający znaczenie dla Wspólnoty lub ĞwiadomoĞci i rozmyĞlnego dziaáania nie moĪna udowodniü.

Druga z wymienionych odpowiedzialnoĞci przejawia siĊ w art. 37 wspomnianej ustawy. Przepisy te nie dokonują podziaáu pod wzglĊdem umyĞlnoĞci bądĨ nieumyĞl-noĞci dziaáania, mają wiĊc szersze zastosowanie. TreĞü tego przepisu brzmi nastĊpują-co: „jeĪeli dziaáania mogące znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajdujący siĊ na liĞcie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zostaáy podjĊte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decy-zji, o której mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska, a na obszarach morskich – dyrektor wáaĞciwego urzĊdu morskiego, nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podjĊcie w wyznaczonym terminie niezbĊdnych czynnoĞci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego czĊĞci lub chronionych na nim gatunków.”155 W 2008 roku do tego artykuáu dodano takĪe nastĊpującą treĞü „jeĪeli dziaáania na obszarze Natura 2000 zostaáy podjĊte niezgodnie z ustaleniami planu zadaĔ ochronnych lub planu ochrony, regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska, a na obszarach morskich – dyrektor urzĊdu morskiego, podejmuje czynnoĞci, o których mowa w ust. 1” 156.

Ustalając stan faktyczny w celu zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 uop naleĪy zwróciü uwagĊ na nastĊpujące przesáanki. Po pierwsze musi zaistnieü dziaáanie lub dziaáania. Po drugie dziaáania te muszą byü dziaáaniami, które mogą znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajdujący siĊ na liĞcie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 uop. Po trzecie muszą one zostaü podjĊte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a uop. Sáowo „dziaáanie” jest rzeczownikiem odczasownikowym sáowa dziaáaü, oznaczającego robiü, tworzyü coĞ,

152 Dz. U. z 2013 r. poz. 1235. 153 A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013 s. 200. 154 W. Lang, Struktura odpowiedzialnoĞci prawnej, Zeszyty Naukowe UMK, z. 31 – Prawo VIII, ToruĔ 1968, s. 8. 155 Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm. 156 Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm.

DECYZJA NAKAZUJĄCA NATYCHMIASTOWE WSTRZYMANIE DZIAàAē MOGĄCYCH ZNACZĄCO… 113

byü czynnym, pracowaü157. Mamy tu wiĊc do czynienia z pewną czynnoĞcią powodującą moĪliwoĞü znaczącego negatywnego oddziaáywania. Oddziaáywanie to moĪe przejawiaü siĊ w róĪny sposób. Przykáadem moĪe byü znaczne pomniejszenie powierzchni siedliska poprzez jej fizyczne zajĊcie w rezultacie realizacji przedsiĊwziĊcia budowlanego lub pogorszenie stanu siedliska lub siedliska gatunku poprzez realizacjĊ dziaáaĔ znacznie pogarszających jego strukturĊ, funkcjĊ. RozstrzygniĊcie tego, czy w danej okolicznoĞci zaistniaáo dziaáanie, wbrew pozorom w niektórych sytuacjach moĪe przysporzyü wiele wątpliwoĞci. JeĪeli niewątpliwie dziaáaniem jest kaĪde przedsiĊwziĊcie definiowane w ustawie ooĞ, czyli zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w Ğrodowisko polegają-cą na przeksztaáceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, to wątpliwoĞci budzą niektóre dziaáania niemieszczące siĊ w definicji przedsiĊwziĊcia. O ile dziaáanie polega-jące na przykáad na polowaniu moĪna zaliczyü do dziaáaĔ, o których mowa w rozwaĪa-nym przepisie, poniewaĪ nie podlega dyskusji, Īe polowanie jest czynnoĞcią, o tyle wątpliwoĞci mogą nasunąü siĊ w przypadku dziaáania organu, na skutek którego wywo-áane zostają skutki prawne powodujące okolicznoĞü zaistnienia moĪliwoĞci znaczącego negatywnego oddziaáywania na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub proponowany obszar mający znaczenie dla Wspólnoty. Przykáadem takiego dziaáania moĪe byü wyda-nie przez organ decyzji administracyjnej zezwalającej na podjĊcie dziaáania (niebĊdące-go przedsiĊwziĊciem), które poĞrednio stwarza moĪliwoĞü zaistnienia sytuacji, o której mowa powyĪej. W definicji sáowa dziaáanie zamieszczonej w „Uniwersalnym sáowniku jĊzyka polskiego”158 jako jeden z przykáadów dziaáania wymienione jest wáaĞnie dziaáa-nie prawne. MoĪna by wiec wywieĞü, Īe dziaáanie prawne jest takĪe dziaáaniem, o którym mowa w art. 37 uop. Zastosowanie takiej interpretacji wydaje siĊ jednak bardzo ryzykowne. Pomimo Īe celem tego przepisu jest zapobieganie zaistnieniu zna-cząco negatywnego wpáywu na wyĪej wymienione obszary chronione, to wydaje siĊ, Īe w przypadku decyzji administracyjnych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postĊpowania administracyjnego159, na przykáad dotyczące wznowienia postĊpowania, stwierdzenia niewaĪnoĞci decyzji lub wstrzymania jej wyko-nania. A dyskutowany przepis ustawy o ochronie przyrody miaáby zastosowanie dopiero do dziaáaĔ podjĊtych na podstawie uprawnieĔ nadanych taką decyzją. Analogicznie moĪna stwierdziü w przypadku polityk, strategii, planów, programów. To dopiero dziaáania podjĊte na podstawie tych dokumentów podlegają normie prawnej analizowa-nego przepisu.

Drugą przesáanką, która musi byü speániona, jest koniecznoĞü zaistnienia moĪliwoĞci znaczącego negatywnego oddziaáywania na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajdujący siĊ na liĞcie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 uop, chyba Īe dzia-áania te są niezgodne z ustaleniami planu zadaĔ ochronnych lub planu ochrony. Restryk-cji wiĊc nie podlegają wszystkie dziaáania wywierające negatywny wpáyw na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty, lecz jedynie te, których podjĊcie stwarza moĪliwoĞü znacząco negatywnego oddziaáywania na wyĪej wymienione obszary. Ustawa ooĞ definiuje znaczące negatywne oddziaáywa-nie na obszar Natura 2000 nastĊpująco: „rozumie siĊ przez to oddziaáywanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególnoĞci dziaáania mogące: a) pogorszyü stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roĞlin i zwierząt, dla których ochrony zostaá wyznaczony obszar Natura 2000, lub b) wpáynąü negatywnie na gatunki, dla

157 S. Dubisz, Uniwersalny sáownik jĊzyka polskiego, Warszawa 2003. 158 S. Dubisz, Uniwersalny sáownik jĊzyka polskiego, Warszawa 2003. 159 Dz. U z 2013 r. poz. 267.

114 D. LISEK

których ochrony zostaá wyznaczony obszar Natura 2000, lub c) pogorszyü integralnoĞü obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami”. Zgodnie z dyrektywą siedliskową celem obszaru Natura 2000 jest zachowanie lub odtworzenie, we wáaĞci-wym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych i/lub populacji gatunków, dla których obszar zostaá wyznaczony. Definicja znaczącego negatywnego oddziaáywania nie przedstawia co prawda katalogu zamkniĊtego, jednakĪe podaje przykáady rodzajów takich dziaáaĔ. Aby wyjaĞniü sens wspomnianych przykáadów, naleĪaáoby kaĪdy z nich rozwaĪyü rozdzielnie. Tak wiĊc, przez pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych, dla których ochrony zostaá wyznaczony obszar Natura 2000, zgodnie z art. 1 dyrektywy siedliskowej naleĪaáoby rozumieü miĊdzy innymi zmniejszenie naturalnego zasiĊgu wspomnianych powyĪej siedlisk lub naruszenie struktury i funkcji koniecznej do ich dáugotrwaáego zachowania w dającej siĊ przewidzieü przyszáoĞci lub pogorszenie stanu ochrony jego typowych gatunków. Przez negatywny wpáyw na gatunki, dla których ochrony zostaá wyznaczony obszar Natura 2000, naleĪaáoby rozumieü miĊdzy innymi zmniejszenie areaáu rozmieszczenia i obfitoĞci populacji na danym terenie. PojĊcie integralnoĞci obszaru Natura 2000 zostaáo zdefiniowane w art. 5 uop, jako „spójnoĞü czynników strukturalnych i funkcjonalnych warunkujących zrównowaĪone trwanie populacji gatunków i siedlisk przyrodniczych, dla ochrony których zaprojektowano lub wyznaczono obszar Natura 2000”, natomiast zgodnie z wytycznymi Komisji Europej-skiej dotyczącymi art. 6 dyrektywy siedliskowej, przez integralnoĞü obszaru Natura 2000 naleĪy rozumieü zdolnoĞci obszaru do regeneracji i odnawiania160. MoĪna wiĊc rozumieü integralnoĞü jako swoistą odpornoĞü – zdolnoĞü do przeciwstawiania siĊ negatywnemu wpáywowi bądĨ kondycjĊ, która zapewnia realizacjĊ celów danego obszaru Natura 2000. WyĪej wymienione aspekty dotyczyáy obszaru Natura 2000 jako indywidualnej jednost-ki. Obszary Natura 2000 zgodnie z postanowieniami dyrektywy siedliskowej tworzą jednak powiązaną ze sobą sieü. I przez wzgląd na to, w definicji znaczącego negatywne-go wpáywu przewidziano takĪe ten wpáyw, który mógáby pogorszyü powiązania obszaru Natura 2000, na którym podjĊto dziaáanie, z innymi obszarami. MoĪe on byü na przykáad efektem zaburzenia funkcji korytarzy ekologicznych áączących ze sobą pewne obszary.

Dyskutując o ostatniej przesáance do zastosowania art. 37 ust. 1 uop, czyli o braku zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji, o której mowa w art. 35a uop, naleĪa-áoby wyjaĞniü, czym jest rzeczone zezwolenie. Ustawa uop nie precyzuje, w ramach jakiego postĊpowania moĪna wydaü takie zezwolenie. NaleĪy jednak zauwaĪyü, Īe przedmiot postĊpowania w art. 34 jest toĪsamy z przedmiotem art. 33 tej ustawy, a w samym art. 34 nie wskazano Ğrodków, na podstawie których naleĪaáoby oceniü skutki oddziaáywania planowanego dziaáania na obszary Natura 2000, co pozwala stwierdziü, Īe oceny, czy zachodzi koniecznoĞü zastosowania odstĊpstwa, o którym mowa w art. 34, naleĪy dokonaü w trybie odpowiedniej oceny oddziaáywania na zasa-dach okreĞlonych w ustawie ooĞ161. Biorąc pod uwagĊ powyĪsze stwierdzenie, zastana-wiaü moĪe zastosowanie zezwolenia na realizacjĊ dziaáania mogącego znacząco nega-tywnie oddziaáywaü na obszar Natura 2000 lub proponowany obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, poza procedurami, o których mowa w ustawie ooĞ, czyli dla dziaáaĔ niebĊdących przedsiĊwziĊciami w rozumieniu tej ustawy. NaleĪy stwierdziü na pewno, Īe zezwoleniem takim nie jest kaĪde uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska. Nie jest tym zezwoleniem np. decyzja o warunkach zabudowy, nawet jeĪeli

160 Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia artykuáu 6 dyrektywy „siedliskowej” 92/43/EWG,

WWF Polska, 2007. 161 K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz wyd. 3, Warszawa 2013, s 248.

DECYZJA NAKAZUJĄCA NATYCHMIASTOWE WSTRZYMANIE DZIAàAē MOGĄCYCH ZNACZĄCO… 115

zostaáa uzgodniona z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska w odniesieniu do obszaru Natura 2000162. MoĪna zatem stwierdziü, Īe zezwoleniem, o którym mowa w art. 37 uop jest decyzja o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach, ale czy takim zezwole-niem, jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska wymienione w art. 35a? Wprawdzie w przepisie art. 37 uop ustawodawca wymieniá jedynie zezwole-nie wynikające z art. 34 i decyzjĊ, o której mowa w art. 35a uop, natomiast pominąá uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska, o którym mowa w art. 35a. Nie moĪna siĊ jednak dopatrzeü sensu w takiej regulacji. TreĞü tego artykuáu wymaga wiĊc uszczegóáowienia. Dlaczego bowiem uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony Ğrodowiska, czyli uzgodnienie warunków realizacji przedsiĊwziĊcia w zakresie oddziaáywania na obszar Natura 2000 nie miaáoby byü zezwoleniem, o którym mowa w art. 37 uop, skoro juĪ w art. 35a przewidziano zastąpienie tego zezwolenia wáaĞnie uzgodnieniem, o którym mowa powyĪej?

MoĪna by takĪe zadaü pytanie, czy za wspomniane powyĪej zezwolenie moĪna uznaü decyzjĊ o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach wydaną bez przeprowadzenia oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, w tym na obszar Natura 2000, oraz czy takim zezwole-niem jest postanowienie odstĊpujące od koniecznoĞci przeprowadzenia oceny oddzia-áywania na obszar Natura 2000 wynikające z art. 97 ustawy ooĞ. Odpowiadając na to pytanie, naleĪy jeszcze raz przypomnieü treĞü art. 34 uop, która brzmi nastĊpująco: „jeĪeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzĊdnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze spoáecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązaĔ alterna-tywnych, wáaĞciwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska, a na obszarach morskich – dyrektor wáaĞciwego urzĊdu morskiego, moĪe zezwoliü na realizacjĊ planu lub dziaáaĔ, mogących znacząco negatywnie oddziaáywaü na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące siĊ na liĞcie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 uop, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbĊdnej do zapewnienia spójnoĞci i wáaĞciwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.” ĩadna z ustaw nie precyzuje innego trybu oceny pozwalającej okreĞliü, czy zachodzą wyĪej wymienio-ne przesáanki, niĪ procedury okreĞlone w ustawie ooĞ, czyli ocena oddziaáywania na Ğrodowisko lub ocena oddziaáywania na obszar Natura 2000. Dopiero wiĊc, po przepro-wadzeniu tych ocen moĪna zastosowaü przepisy art. 34 i 35 uop. MoĪna wiĊc z tego wywieĞü, Īe decyzja o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach wydana bez oceny oddziaáy-wania na Ğrodowisko oraz postanowienie odstĊpujące od koniecznoĞci przeprowadzenia oceny oddziaáywania na obszar Natura 2000 nie mogą byü zezwoleniem, o którym mowa w art. 34 ani decyzją, o której mowa w art. 35, poniewaĪ ustawodawca jasno w art. 35a wskazaá, Īe do decyzji stosuje siĊ odpowiednio przepisy art. 34 i 35 uop. NaleĪy wiĊc przyjąü, Īe kaĪde przedsiĊwziĊcie, mogące znacząco oddziaáywaü na obszar Natura 2000 lub proponowany obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, powinno byü poddane ocenie oddziaáywania pod kątem jego wpáywu na te obszary. PrzedsiĊwziĊcia ujĊte w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsiĊwziĊü mogących znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko, poddane zostaną ocenie oddziaáywania na Ğrodowisko (w tym na obszary Natura 2000). Natomiast przedsiĊwziĊcia inne niĪ wymienione powyĪej zostaną poddane ocenie oddziaáywania na obszar Natura 2000. W odniesieniu do przedsiĊwziĊü to na podstawie tych ocen moĪna udzieliü zezwolenia, o którym mowa w art. 34 uop.

162 Wyrok NSA z 12 marca 2013 r., II OSK 2118/11, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

116 D. LISEK

OdrĊbnym przypadkiem bĊdzie wstrzymanie przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska lub dyrektora urzĊdu morskiego dziaáaĔ, które zostaáy podjĊte niezgodnie z ustaleniami planu zadaĔ ochronnych lub planu ochrony (art. 37 ust. 2 uop). Do zasto-sowania tego przepisu wystarczy tylko brak zgodnoĞci podjĊtych dziaáaĔ z ustaleniami planu zadaĔ ochronnych lub planu ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty. Restrykcjom podlegaü bĊdzie wiĊc kaĪde dziaáanie niezgodne z ustaleniami planu ochrony bądĨ planu zadaĔ ochronnych i organ administracji nie bĊdzie musiaá rozstrzygaü czy dziaáania te bĊdą znacząco negatywnie oddziaáywaü na obszar Natura 2000, czy teĪ nie.

Reasumując, art. 37 uop moĪna zastosowaü zawsze wtedy, gdy zostaną speánione powyĪsze przesáanki, bez wzglĊdu na to czy istnieje moĪliwoĞü wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji czy uzgodnienia, o którym mowa w art. 35a uop. Celem bowiem tej regulacji jest zapobieganie sytuacji, w której moĪe dojĞü do pogor-szenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których zostaáy wyznaczo-ne obszary Natura 2000 lub obszary mające znaczenie dla Wspólnoty.

Art. 37 uop stanowi niewątpliwie podstawĊ dla odpowiedzialnoĞci administracyjnej

za naruszenie reĪimu prawnego obszarów Natura 2000163. Wedáug Górskiego odpowie-dzialnoĞü administracyjną moĪna rozumieü jako odpowiedzialnoĞü egzekwowaną przez organy administracji, gáównie poprzez odpowiednie decyzje administracyjne, a podsta-wowymi instrumentami odpowiedzialnoĞci administracyjnej są: decyzja zobowiązująca dany podmiot do ograniczenia oddziaáywania na Ğrodowisko i przywrócenia go do stanu poprzedniego (sankcyjna decyzja zobowiązująca) oraz decyzja o wstrzymaniu dziaáalno-Ğci prowadzonej przez podmiot albo osobĊ fizyczną (sankcyjna decyzja wstrzymują-ca)164. Art. 37 uop przewiduje natomiast wydanie decyzji mającej charakter sankcyjnej decyzji wstrzymującej i obowiązującej. W przepisie tym ustawodawca w odróĪnieniu od innych tego typu regulacji w ochronie Ğrodowiska, na przykáad art. 362 ustawy – Prawo ochrony Ğrodowiska, nie pozostawiá organowi moĪliwoĞci nienakáadania takiego obo-wiązku. TreĞü tego przepisu jasno przesądza o obligatoryjnoĞci jego zastosowania. NaleĪy wiĊc przyjąü, Īe zawsze kiedy regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska lub na obszarach morskich dyrektor urzĊdu morskiego, wejdzie w posiadanie informacji, Īe dziaáania mogące znacząco negatywnie oddziaáywaü na obszar Natura 2000 lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty zostaáy podjĊte bez zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji, o której mowa w art. 35, albo zostaáy podjĊte dziaáania niezgodnie z ustaleniami planu zadaĔ ochronnych lub planu ochrony, musi wydaü decyzjĊ wstrzy-mującą owe dziaáanie i nakazaü podjĊcie w wyznaczonym terminie niezbĊdnych czynno-Ğci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego czĊĞci lub chronio-nych na nim gatunków. Tutaj takĪe nie pozostawiono wydającemu decyzjĊ moĪliwoĞci co do wyboru sankcji wstrzymującej czy zobowiązującej. Nakáadając obowiązek wyni-kający z dyskutowanej regulacji, organ musi zastosowaü obie sankcje, co moĪe w niektórych przypadkach przysporzyü problemów. Jak podkreĞla A. Habuda, nie zawsze moĪliwe jest natychmiastowe wstrzymanie dziaáaĔ, a przykáadem takiej sytuacji moĪe byü fakt, Īe inwestycja mogáa juĪ zostaü zrealizowana165. W takiej sytuacji, zda-niem wyĪej wymienionego Autora, pozostanie wyáącznie wydanie decyzji zobowiązują-

163 Adam Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013 s. 201. 164 Marek Górski, OdpowiedzialnoĞü administracyjnoprawna w ochronie Ğrodowiska, Warszawa 2008 s. 68. 165 Adam Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013 s. 203.

DECYZJA NAKAZUJĄCA NATYCHMIASTOWE WSTRZYMANIE DZIAàAē MOGĄCYCH ZNACZĄCO… 117

cej. MoĪe zaistnieü jednak sytuacja odwrotna, czyli niemoĪliwym moĪe byü przywróce-nie poprzedniego stanu danego obszaru, jego czĊĞci lub chronionych na nim gatunków. Przykáadem tego moĪe byü inwestycja powodująca odwodnienie torfowiska bĊdącego jednoczeĞnie przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000, wskutek czego dojdzie do jego przesuszenia, a w konsekwencji bezpowrotnego zniszczenia jego czĊĞci lub caáoĞci. O ile w przypadku bezpowrotnego zniszczenia czĊĞci siedliska istnieje jeszcze sens wstrzymania dziaáania w celu ochrony pozostaáej jego czĊĞci, o tyle w przypadku znisz-czenia caáoĞci siedliska decyzja ta nie mogáaby mieü juĪ charakteru sankcji zobowiązu-jącej, a jedynie wstrzymującej, chyba Īe istniaáaby moĪliwoĞü przywrócenia poprzed-niego stanu siedliska o takim samym charakterze w innej czĊĞci tego samego obszaru, co w konsekwencji spowodowaáoby przywrócenie poprzedniego stanu danego obszaru pojmowanego jako suma stanu ochrony wystĊpujących na danym obszarze Natura 2000 terenów zajĊtych przez siedlisko danego typu. Nakáadając wyĪej wymienione sankcje, organ musi zatem oceniü, czy wydana przez niego decyzja bĊdzie wykonalna w myĞl art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postĊpowania administracyjnego, co oznacza, Īe przy okreĞlaniu niezbĊdnych czynnoĞci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego czĊĞci lub chronionych na nim gatunków, powinien zbadaü moĪliwoĞü ich faktycznego wykonania w Ğwietle istniejącej wiedzy. Pogląd ten poparty jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r.,166 który brzmi nastĊ-pująco: „NiewykonalnoĞü obowiązku niepieniĊĪnego musi mieü charakter obiektywny. Obowiązek taki musi byü niemoĪliwy do wykonania nawet przy uwzglĊdnieniu aktual-nych osiągniĊü wiedzy i techniki. O niewykonalnoĞci obowiązku naáoĪonego decyzją ostateczną moĪna bowiem mówiü, gdy niewykonalnoĞü jest nastĊpstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwaáa niewykonalnoĞü obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynnoĞci skáadające siĊ na treĞü tych obowiązków zawartych w decyzji są niewy-konalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudnoĞci techniczne lub ekonomiczne, choüby bardzo powaĪne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku naáoĪonego decyzją, jak równieĪ negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalnoĞci obowiązku. KoniecznoĞü zapewnienia bezpie-czeĔstwa dla ludzi i mienia, jak teĪ wzglĊdy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą byü uznane za przesáankĊ niewykonalnoĞci decyzji”.

Zbadanie przesáanek przesądzających o zastosowaniu normy prawnej okreĞlonej w art. 37 uop, w szczególnoĞci czy rzeczone dziaáanie jest dziaáaniem mogącym znaczą-co oddziaáywaü na Ğrodowisko, a takĪe szczegóáowe okreĞlenie niezbĊdnych czynnoĞci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, moĪe czĊsto wymagaü wiedzy eksperckiej z konkretnej dziedziny nauki, co niejednokrotnie moĪe wiązaü siĊ z ponie-sieniem kosztów związanych ze sporządzeniem ekspertyzy lub powoáaniem biegáych z zakresu tych dziedzin. NaleĪy wiĊc jasno okreĞliü, po czyjej stronie leĪy ciĊĪar udo-wodnienia wyĪej wymienionych przesáanek oraz szczegóáowego okreĞlenia czynnoĞci, o których mowa wczeĞniej. Brzmienie przepisu art. 37 uop wymusza na organie w sytuacji wymienionej w jego treĞci wszczĊcie postĊpowania administracyjnego z urzĊdu. Przepis ten bowiem nie wskazuje, jakoby postĊpowanie to miaáoby byü wszczynane na wniosek lub zgáoszenie. Z jego treĞci jasno wynika takĪe, Īe jest to norma prawna nakáadająca obowiązek, a nie uprawnienia.

166 Wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

118 D. LISEK

Jak wskazuje B. Rakoczy w przypadku prawa ochrony Ğrodowiska niektóre postĊpo-wania są wszczynane w interesie strony, a niektóre nie. Te pierwsze charakteryzują siĊ tym, Īe to strona (wnioskodawca) domaga siĊ wydania decyzji. Drugie zaĞ wszczynane są z urzĊdu i niekoniecznie w interesie strony. W tym przypadku dziaáania organu mają charakter nastĊpczy, a nie uprzedni i dotyczą gáównie odpowiedzialnoĞci podmiotu167. Dalej Autor twierdzi, Īe w pierwszym przypadku to strona ma obowiązek dowieĞü, Īe speánia wszystkie wymogi prawne niezbĊdne do uzyskania przywileju na korzystanie ze Ğrodowiska. Natomiast zupeánie odmiennie sprawa ma siĊ w przypadku drugim. Tutaj ciĊĪar dowodu przerzucony zostaje na organ administracji chcący wykazaü podmiotowi naruszenie warunków korzystania ze Ğrodowiska, co moĪe powodowaü pociągniĊcie go do odpowiedzialnoĞci168. Naczelny Sąd Administracyjny oddziaá zamiejscowy w GdaĔ-sku w swoim wyroku i SA/GD 2050/98 takĪe wskazuje taki kierunek, udowadniając, Īe ciĊĪar dowodu obciąĪa organ administracyjny, co wiąĪe siĊ z istotą postĊpowania admi-nistracyjnego, na etapie którego organ nie jest stroną lecz organem wáadczym169. Pogląd taki pojawiá siĊ juĪ w prawie rzymskim, co obrazuje zasada Ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat, maksyma ta ma takĪe zastosowanie we wspóáczesnym prawie procesowym i w ogólny sposób dokonuje rozkáadu ciĊĪaru dowodu170.

Jak juĪ wyĪej wspomniano, postĊpowanie mające swój finaá w wydaniu decyzji na podstawie art. 37 uop, wszczynane jest z urzĊdu, nie na wniosek strony, a decyzja ta jest decyzją sankcyjną zobowiązującą i wstrzymującą, nakáadającą wiĊc obowiązek na stronĊ, a nie dającą jej uprawnienia. W związku z tym, w tym przypadku ciĊĪar dowodu leĪy po stronie regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska lub wáaĞciwego dyrektora urzĊdu morskiego. Zatem organy te muszą doáoĪyü naleĪytej starannoĞci i wykorzystaü istniejącą wiedzĊ oraz na jej podstawie rozstrzygnąü kwestiĊ znaczącego negatywnego oddziaáywania na obszar Natura 2000, a nastĊpnie wyznaczyü termin i okreĞliü niezbĊd-ne czynnoĞci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego czĊĞci lub chronionych na nim gatunków.

Wydając decyzjĊ administracyjną, o której mowa w tym rozdziale, regionalny dyrek-

tor ochrony Ğrodowiska lub wáaĞciwy dyrektor urzĊdu morskiego powinien prawidáowo okreĞliü krąg stron. Ustawa o ochronie przyrody, w przeciwieĔstwie na przykáad do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym171 (art. 63 ust. 5 - przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy) czy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 172, okreĞlającej, Īe stronami w postĊpowaniu w sprawie pozwolenia na budowĊ są: inwestor oraz wáaĞciciele, uĪytkownicy wieczyĞci lub zarządcy nieru-chomoĞci znajdujących siĊ w obszarze oddziaáywania obiektu, nie definiuje nadrzĊdnego w stosunku do Kodeksu postĊpowania administracyjnego sposobu ustalania stron postĊ-powania. Zatem w postĊpowaniu wszczĊtym na podstawie art. 37 uop, zgodnie z art. 28 Kodeksu postĊpowania administracyjnego, stroną jest kaĪdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postĊpowanie albo kto Īąda czynnoĞci organu ze wzglĊdu na swój interes prawny lub obowiązek.

167 B. Rakoczy, CiĊĪar dowodu w polskim prawie ochrony Ğrodowiska, Warszawa, 2010, s. 32 168 Ibidem s. 34 169 Wyrok NSA oz w GdaĔsku, I SA/GD 2050/98, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 170 Witold Woáodkiewicz, Europa i prawo rzymskie, Szkice z historii europejskiej kultury prawnej. Warszawa

2009, s. 329. 171 Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm. 172 Dz. U z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.

DECYZJA NAKAZUJĄCA NATYCHMIASTOWE WSTRZYMANIE DZIAàAē MOGĄCYCH ZNACZĄCO… 119

Jak juĪ wspomniano, analizowane postĊpowanie wszczynane jest jedynie z urzĊdu, moĪna wiĊc wykluczyü drugą czĊĞü przepisu art. 28 Kodeksu postĊpowania administra-cyjnego, poniewaĪ nie zachodzi tu sytuacja Īądania czynnoĞci organu ze wzglĊdu na swój interes prawny lub obowiązek. Pozostaje wiĊc sprecyzowanie, kto speánia prze-sáanki okreĞlone w pierwszej czĊĞci tego przepisu. Wracając do charakteru omawianej decyzji, którą jest decyzja nakáadająca obowiązek i nie nadająca uprawnieĔ, moĪna wysnuü, Īe badając krąg stron organ powinien skupiü siĊ jedynie na kaĪdym, czyjego obowiązku dotyczy dane postĊpowanie. Wychodząc wiĊc od ogólnej zasady okreĞlonej w art. 86 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w brzmieniu „kaĪdy jest obowiązany do dbaáoĞci o stan Ğrodowiska i ponosi odpowiedzialnoĞü za spowodowane przez siebie jego pogorszenie” moĪna przyjąü, Īe stroną w postĊpowaniu nakáadającym obowiązek administracyjny wynikający z art. 37 uop, bĊdzie jedynie podmiot realizujący dziaáanie mogące znacząco negatywnie oddziaáywaü na obszar Natura 2000 lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty.

Organ wymieniony w przepisie art. 37 uop, zobowiązany do wszczĊcia postĊpowa-nia, okreĞlonego tą regulacją, moĪe wejĞü w posiadanie wiedzy o moĪliwoĞci realizacji dziaáania mogącego znacząco negatywnie oddziaáywaü na ww. obszary, w róĪny sposób. Jednym z nich moĪe byü Īądanie wszczĊcia takiego postĊpowania przez organizacjĊ spoáeczną, której celem statutowym jest ochrona przyrody. Nie przesądza to jednak o tym, Īe w kaĪdym takim przypadku organ musi wszcząü postĊpowanie. MoĪe bowiem zaistnieü sytuacja, w której uzna Īądanie organizacji spoáecznej za nieuzasadnione, ze wzglĊdu na brak interesu prawnego lub niewykazanie celów statusowych organizacji. NiemoĪnoĞü wszczĊcia postĊpowania z urzĊdu, na Īądanie organizacji, o której mowa powyĪej, moĪe zaistnieü takĪe pomimo uznania interesu prawnego organizacji oraz jej celów statutowych. Sytuacja taka nastąpi wtedy, gdy wszczĊcie postĊpowania z urzĊdu w ogóle nie bĊdzie moĪliwe. MoĪe bowiem zaistnieü sytuacja, gdy przepisy szczególne wyraĨnie stanowią, w jakich przypadkach wszczyna siĊ postĊpowanie. Organ admini-stracji jest wiĊc nimi związany. Takim wáaĞnie przypadkiem jest przepis art. 37 uop., który jasno wskazuje przesáanki do jego zastosowania. Przesáanki warunkujące zastoso-wanie tego przepisu zostaáy omówione na poprzednich stronach tego rozdziaáu. JeĪeli zatem Īądanie organizacji spoáecznej jest nieuzasadnione z przyczyn wynikających wprost z prawa materialnego organ nie moĪe wszcząü takiego postĊpowania, gdyĪ byáoby to niezgodne z ogólnymi zasadami postĊpowania administracyjnego.

Informacja o Autorach

Bartosz Rakoczy – profesor doktor habilitowany nauk prawnych, kierownik Katedry Prawa Ochrony ĝrodowiska UMK w Toruniu, profesor Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy, radca prawny, wspólnik kancelarii radców prawnych, radca prawny Izby Gospodarczej Wodociągi Polskie, autor wielu publikacji z zakresu prawa ochrony Ğrodowiska, prawa cywilnego, prawa kanonicznego i konstytucyjnego.

Wojciech Radecki � profesor zwyczajny doktor habilitowany, kierownik Zakáadu Prawa Ochrony ĝrodowiska Instytutu Nauk Prawnych PAN. Gáówne kierunki zaintere-sowaĔ: prawo ochrony przyrody, w tym prawo leĞne, áowieckie i rybackie. Autor ponad 150 ksiąĪek i dwóch tysiĊcy artykuáów o charakterze naukowym i popularyzatorskim.

Zbigniew Bukowski � profesor nadzwyczajny Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy, doktor habilitowany nauk prawnych, kierownik Zakáadu Prawa Admini-stracyjnego i Prawa Ochrony ĝrodowiska Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Byd-goszczy, wspólnik w Kancelarii JendroĞka JerzmaĔski Bar i Wspólnicy. Prawo gospo-darcze i ochrony Ğrodowiska Sp. z o.o., autor wielu publikacji z zakresu prawa ochrony Ğrodowiska.

Marek Górski � profesor doktor habilitowany nauk prawnych, profesor zwyczajny Uniwersytetu SzczeciĔskiego, kierownik Katedry Prawa Ochrony ĝrodowiska na Wy-dziale Prawa i Administracji, prorektor US ds. nauki i wspóápracy miĊdzynarodowej, profesor zwyczajny Uniwersytetu àódzkiego w Zakáadzie Prawa Ochrony ĝrodowiska na Wydziale Prawa i Administracji. Gáówne kierunki badawcze: prawo ochrony Ğrodo-wiska, a takĪe administracyjne prawo ustrojowe i materialne. Autor wielu pozycji ksiąĪkowych o charakterze monografii, jak i komentarzy do ustaw oraz 90 artykuáów naukowych.

Adam Habuda � doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakáadzie Prawa Ochrony ĝrodowi-ska Instytutu Nauk Prawnych PAN. Gáówne kierunki zainteresowaĔ: prawo ochrony Ğrodowiska, w tym prawo ochrony przyrody, prawo administracyjne. Autor ponad 60 opracowaĔ o róĪnym charakterze, ostatnio wydaá Obszary Natura 2000 w prawie pol-skim (wyd. Difin, Warszawa 2013).

Maágorzata Tarant � doktor nauk biologicznych, w latach 1989-2001 zatrudniona na stanowisku asystenta i adiunkta w Ogrodzie Botanicznym Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, od 2001 r. jako pracownik Wielkopolskiego UrzĊdu Wojewódzkiego, a nastĊpnie Regionalnej Dyrekcji Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu zawodowo zajmuje siĊ zagadnieniami administracyjnego zarządzania ochroną przyrody. W okresie od paĨdziernika 2008 r. do lipca 2013 r. naczelnik Wydziaáu Ochrony Przyrody i Obszarów Natura 2000 RDOĝ w Poznaniu.

Daniel Lisek � absolwent Wydziaáu Biologii Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu. Od siedmiu lat zajmuje siĊ zagadnieniami związanymi z zarządzaniem siecią Natura 2000 w województwie wielkopolskim. Od lipca 2013 r. naczelnik Wydziaáu Ochrony Przyrody i Obszarów Natura 2000 w Regionalnej Dyrekcji Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu.