Władza wykonawcza cz.2

Organy kontroli państwowej i ochrony prawa


• Generalna charakterystyka organów z rozdziału IX Konstytucji RP

• Rozdział IX Konstytucji RP, zatytułowany „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa” łącznie ujmuje w swej treści regulacje odnoszące się do trzech, różnych pod względem organizacyjnym i kompetencyjnym organów państwa.

• Ich umieszczenie w jednym, wspólnym rozdziale uwypukla jednak wspólne i kluczowe funkcje tych organów, czyli kontrolę państwową i ochronę prawa. Natężenie wspomnianych funkcji jak i priorytetowość ich traktowania w przypadku każdego z organów są zróżnicowane. Przykładowo, choć kontrola państwowa stanowi niejako zasadniczy obszar aktywności Najwyższej Izby Kontroli trudno nie zauważyć, iż kontrola ta jest także nastawiona na weryfikację przestrzegania prawa w działaniu kontrolowanych jednostek. Z kolei Rzecznik Praw Obywatelskich ukierunkowany jest przede wszystkim na ochronę przestrzegania praw i wolności jednostek określonych w przepisach prawa, jednak w ramach tej działalności dochodzi często do działań kontrolnych wobec podmiotów wchodzących z nimi w relacje, głównie administracji publicznej.


• Mimo tych cech wspólnych, ze względu na odmienny charakter ustrojowy każdego z tych organów, konstytucja nie zdecydowała się na wyodrębnienie dla tej grupy organów władzy szczególnego miejsca w ramach zasady podziału władzy (art. 10 Konstytucji RP) – jako tzw. władzy kontrolującej. Także stanowisko doktryny prawa jest dalekie o jednomyślności w tej mierze. Nie ulega jednak wątpliwości, że organy ujęte w rozdziale IX Konstytucji nie mogą być zaliczone do żadnej z trzech „monteskiuszowskich” władz, czemu właśnie daje wyraz ich pominięcie w wyodrębnieniu władz w sferze zasady podziału władzy.

• Odrębną kwestią są jednak związki każdego z tych organów ze wspomnianymi władzami, jak np. Najwyższej Izby Kontroli z władzą ustawodawczą, w tym szczególnie z Sejmem, a Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji zarówno z obiema izbami, jak i Prezydentem RP oraz – choć w mniejszym stopniu – z rządem.

Organy kontroli państwowej i ochrony prawa. NIK.

• Pojęcie kontroli państwowej:- używane w ścisłym znaczeniu odnosi się do Najwyższej Izby Kontroli. Zalicza się do tzw. pojęć zastanych, a w niepodległym państwie polskim użyte zostało po raz pierwszy przy okazji powołania przez Sejm Ustawodawczy w 1919r. Najwyższej Izby Kontroli Państwa, a następnie w tytule ustawy z 3 czerwca 1921r. - o kontroli państwowej. Temu podejściu daje także wyraz zarówno tytuł rozdziału IX obowiązującej obecnie Konstytucji, jak i otwierający go art. 202 ust. 1, odnoszący się bezpośrednio do NIK. Tak więc w powszechnie spotykanym znaczeniu kontrola państwowa utożsamiana jest w Polsce z Najwyższą Izbą Kontroli.


- w doktrynie prawa, przez kontrolę państwową rozumie się z podmiotowego punktu widzenia każdą działalność kontrolną podejmowaną przez państwowe jednostki organizacyjne, realizującą prawem przewidziane zadania i wykonywaną na podstawie prawnie określonych kompetencji. Spośród wielu podmiotów realizujących kontrolę państwową występujących w naszym państwie (np. Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Pracy), kontrolę państwową wykonywaną przez Najwyższą Izbę Kontroli wyróżnia jej wszechstronność, rozumiana nie tylko jako objęcie nią najszerszego zakresu podmiotów, lecz przede wszystkim wieloaspektowością zagadnień poddanych kontroli (przedmiotową) oraz kryteriów ich oceny,


• Pojęcie kontroli państwowej jest wreszcie przeciwstawiane kontroli społecznej, jako co prawda pozbawionej silnie instytucjonalnego wyrazu (brak tak sformalizowanego charakteru jaki posiada każdy organ kontroli państwowej), lecz z drugiej strony spontanicznej i wolnej od rutyny typowej dla organów kontroli państwowej.


• Działalność kontrolna rozumiana jest jako sekwencja następujących po sobie czynności: 1) ustalenie stanu wzorcowego (standardu) dla danego obszaru kontroli, 2) ustalenie stanu faktycznego istniejącego w tym obszarze i jego udokumentowanie, a następnie 3) porównanie obu stanów, wraz z 4) określeniem przyczyn ewentualnych rozbieżności i sformułowanie wniosków zmierzających do wyeliminowania w przyszłości takich rozbieżności. W podobny sposób kontrolę dokonywaną przez NIK definiuje ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli z 1994r. (art. 28).


• Współcześnie najwyższe organy kontroli państwowej występują w znaczącej większości państw. Do ich zadań należy z reguły kontrola korzystania ze środków publicznych oraz funkcjonowanie rządu i podległych mu jednostek wraz z raportowaniem uprawnionym organom państwa o stwierdzonych uchybieniach wraz ze stosowanymi ocenami w tym zakresie.

• Zasadnicza ich klasyfikacja obejmuje: trybunały obrachunkowe, czyli organy o charakterze sądowym, które nie tylko dokonują kontroli lecz posiadają uprawnienia orzecznicze (np. trybunały obrachunkowe Włoch, Francji, Grecji, czy Hiszpanii), organy o charakterze quasi – sądowym, które choć zorganizowane na zasadach podobnych do sądu (np. gdy chodzi o procedury działania czy status kontrolerów), to jednak nie posiadają uprawnień orzeczniczych (np. Federalna Izba Obrachunkowa w Niemczech czy Powszechna Izba Obrachunkowa w Holandii) oraz urzędy kontroli wspomagające parlament, a niekiedy mu podległe, choć posiadające określony zakres niezależności (np. Izba Obrachunkowa Austrii, Kontroler Państwowy Danii, Kontroler i Audytor Generalny Wielkiej Brytanii).


• Konstytucyjna pozycja NIK – art. 202 Konstytucji RP

• Art. 202 ust.1 Konstytucji określa Najwyższą Izbę Kontroli mianem naczelnego organu kontroli państwowej.

• Sformułowanie to jednoznacznie pozwala na uznanie NIK za organ państwa; Najwyższa Izba Kontroli posiada odrębność organizacyjną w strukturach aparatu państwa, własny skład osobowy z konstytucyjnie określoną pozycją Prezesa NIK oraz wyraźnie określonymi w ustawie pozostałymi jej pracownikami, a także konstytucyjnie i ustawowo wyodrębnione władztwo w ramach którego, wykonuje przyznane kompetencje.

• Fakt, iż konstytucja zawiera postanowienia dotyczące Najwyższej Izby Kontroli, w swej treści kluczowe dla ustalenia statusu tego organu czyni Izbę organem konstytucyjnym. Charakter posiadanych kompetencji, swoistych wyłącznie dla tego organu czynią Izbę także organem o charakterze samodzielnym. Podobną ocenę statusu NIK przedstawił w swoim wyroku Trybunał Konstytucyjny (K 21/98).


• Określenie przez art. 202 ust. 1 Konstytucji NIK mianem naczelnego organu kontroli państwowej ma także na celu swoistą hierarchizację państwowych organów kontrolnych, a ściślej ukazanie NIK jako organu wieńczącego ich strukturę. Hierarchizacja rozumiana jest tu jako układ pewnych zależności, które co prawda nie czynią z NIK „zwierzchnika” pozostałych organów kontrolnych państwa, lecz pozwalają jej korzystać ze współpracy z nimi na zasadach określonych przez ustawę, ale dookreślonych w szczegółach głównie przez NIK.


• Ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli (art. 12) ogranicza zakres organów zobowiązanych do tej współpracy jedynie do organów kontroli, rewizji, inspekcji działających w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym (np. inspekcja farmaceutyczna, regionalne izby obrachunkowe), co wyklucza z ustawowego obowiązku współpracy z NIK takie organy jak Państwowa Inspekcja Pracy czy Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych.

• Z drugiej wszakże strony, dopuszczalne jest zawieranie porozumień między NIK a tymi organami, w celu podjęcia wspólnych działań kontrolnych. W podobnym celu kontrola NIK wykorzystuje wyniki działania audytu wewnętrznego w jednostkach kontrolowanych.


• Do zadań organów wymienionych w art. 12 ustawy o NIK należy 1) udostępnianie NIK, na jej wniosek wyników kontroli przeprowadzonych przez organy kontroli, rewizji, inspekcji działających w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym, 2) przeprowadzanie określonych kontroli wspólnie i pod kierownictwem NIK oraz 3) przeprowadzanie kontroli doraźnych na zlecenie NIK.


• Art. 202 ust. 1 Konstytucji generalnie także charakteryzuje relacje NIK z innymi organami państwa, wskazując na równorzędność tego organu wobec innych centralnych organów państwa. Równorzędność ta pozwala zachować Izbie niezależność i chronić ją od nacisków ze strony innych organów państwa szczególnie tych, które poddawane są kontroli NIK, przede wszystkim z obszaru administracji rządowej.

• Wyjątkiem od zasady równorzędności są relacje NIK z Sejmem.


• Art. 202 ust. 2 ustanawia zasadę podległości NIK Sejmowi („NIK podlega Sejmowi”)

• Podległość ta jest ściśle wyznaczona konstytucyjnie i ustawowo, w sposób respektujący odrębność i samodzielność organizacyjną NIK wobec Sejmu.

• Oznacza to, że NIK nie może być traktowana jako organ Sejmu, a kompetencje Sejmu wobec NIK wynikające z tej podległości wykonywane są na podstawie norm konstytucyjnych i ustawowych, a nie są dowolnie kształtowane przez organ nadrzędny (Sejm).


Konstytucyjna reguła podległości NIK Sejmowi uzasadniana jest wielostronnie:

- wzbogacenie tą drogą kontroli parlamentarnej przez element profesjonalny,

- podkreślenie znaczenia kontroli państwowej jako działalności podlegającej organowi przedstawicielstwa narodowego,

- czynnik oddziaływujący na zróżnicowanie działań kontrolnych NIK poprzez fakt, iż parlament jako organ politycznie pluralistyczny może wyrażać zainteresowanie zróżnicowanymi obszarami aktywności państwa i zlecać wobec nich przeprowadzanie kontroli.


Podległość NIK Sejmowi przyjmuje wymiar przede wszystkim podległości funkcjonalnej. Podległość ta ma charakter ograniczony do form przewidzianych konstytucyjnie i ustawowo i przejawia się następująco:

• a) zlecanie kontroli przez Sejm i jego organy wskazane w Regulaminie Sejmu (art. 6 ust. 1 ustawy o NIK),

• b) przedkładanie Sejmowi analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów (art. 204 ust.1 pkt 1 i 2 Konstytucji, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o NIK),


• c) przedstawianie Sejmowi przez NIK corocznego sprawozdania ze swojej działalności (art. 204 ust. Konstytucji, art. 6 ust. 1a ustawy o NIK), Sprawozdania te mają charakter uogólniony gdyż są swoistą syntezą kontroli jednostkowych przeprowadzonych przez jednostki organizacyjne NIK. Skupia się ona na opisaniu pewnych prawidłowości występujących w kontrolowanych obszarach wraz z wnioskami oraz prezentacją wyników finansowych i organizacyjnych kontroli. Ponadto sprawozdania zawierają podstawowe informacje obrazujące w sposób całościowy funkcjonowanie NIK. Sprawozdanie rozpatrywane jest na posiedzeniu plenarnym Sejmu.


• d) przedkładanie Sejmowi informacji o wynikach kontroli (art. 204 ust. 1 pkt 3 Konstytucji), w tym zleconych przez Sejm i jego organy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o NIK) oraz przeprowadzonych na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i Prezesa Rady Ministrów (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o NIK),

• e) przedkładanie wniosków w sprawie rozpatrzenia przez Sejm określonych problemów związanych z działalnością organów wykonujących zadania publiczne (204 ust. 1 pkt. 3 Konstytucji, art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o NIK); o nadaniu im biegu decyduje Prezydium Sejmu po zasięgnięciu opinii Komisji do Spraw Kontroli Państwowej (art. 126 ust. 2 Regulaminu Sejmu),


• f) przedkładanie Sejmowi wystąpień zawierających wynikające z kontroli zarzuty dotyczące działalności osób wchodzących w skład Rady Ministrów, kierujących urzędami centralnymi, Prezesa Narodowego Banku Polskiego i osób kierujących innymi instytucjami wymienionymi w art. 4 ust. 1 ustawy o NIK (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o NIK); zarzuty o których mowa nie mają charakteru prawnokarnego, gdyż w tym zakresie NIK jest całkowicie niezależna i może kierować wnioski o podejrzeniu popełnienia przestępstwa lub wykroczenia kierować bezpośrednio do organów właściwych do ich ścigania (art. 63 ustawy o NIK). Generalnie, na przedłożone przez NIK zarzuty Sejm może reagować albo w trybie procedur odpowiedzialności politycznej lub konstytucyjnej lub poprzez podjęcie rezolucji skierowanej do organu, nie podlegającego tym procedurom,


• g) przedkładanie analizy wykorzystania wynikających z kontroli wniosków dotyczących stanowienia lub stosowania prawa (art. 6 ust. 1 pkt 6a ustawy o NIK),

• h) przedkładanie przez Prezesa NIK Marszałkowi Sejmu propozycji w sprawie skierowania do Prezesa Rady Ministrów wniosku o zajęcie stanowiska wobec wynikających z kontroli wniosków dotyczących stanowienia lub stosowania prawa (art. 11 a ust. 1ustawy o NIK); zgodnie z ustawą o NIK na Prezesie Rady Ministrów ciąży obowiązek zajęcia stanowiska w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku Marszałka Sejmu. W przypadku, gdyby odpowiedź premiera uwzględniała potrzebę zmian w przepisach powszechnie obowiązujących, ustawa nakazuje szefowi rządu określenie terminu podjęcia prac legislacyjnych przez rząd oraz organu, odpowiadającego za opracowanie projektu wspomnianych zmian.


• i) kontrolowanie przez Sejm wykonania budżetu NIK, dokonywane z udziałem sejmowej Komisji do spraw Kontroli Państwowej,

• j) rozpatrywanie przez Prezydium Sejmu rocznych planów pracy NIK (art. 126 ust.2 Regulaminu Sejmu)

Organy kontroli państwowej i ochrony prawa.NIK.

• Relacje podległości w sferze organizacyjnej zamykają się w obrębie następujących kompetencji Sejmu:a) powoływanie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli przez Sejm za zgodą Senatu (art. 205 ust. 1 Konstytucji), na wniosek Marszałka Sejmu lub grupy co najmniej 35 posłów,

• b) ponoszenie odpowiedzialności przez Prezesa NIK przed Sejmem za działalność NIK (art. 198 ust. 1 Konstytucji, art. 13 ustawy o NIK),


• c) powoływanie przez Marszałka Sejmu na wniosek Prezesa NIK trzech wiceprezesów NIK oraz członków Kolegium NIK, po zasięgnięciu opinii właściwej komisji sejmowej (obecnie jest nią Komisja do spraw Kontroli Państwowej) – art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy o NIK,

• d) wyrażanie zgody przez Marszałka Sejmu na powołanie dyrektora generalnego NIK (art. 21 ust. 2 ustawy o NIK),

• e) określenie przez Marszałka Sejmu w drodze zarządzenia wymaganych kwalifikacji, zasad wynagradzania oraz tabel stanowisk pracowników NIK (art. 97 ustawy o NIK),

• f) nadawanie przez Marszałka Sejmu w formie zarządzenia statutu NIK po wcześniejszym zaopiniowaniu projektu przez właściwą komisję sejmową (obecnie jest nią Komisja do Spraw Kontroli Państwowej) – art. 25 ust. 2 ustawy o NIK).


• Prezes NIK jest jedynym jej organem, posiadającym wprost swoje zakotwiczenie w Konstytucji.

• Prezes Najwyższej Izby Kontroli powoływany jest przez Sejm za zgodą Senatu (art. 205 ust. 1 Konstytucji), co oznacza pierwszeństwo dokonania wyboru przez Sejm i konieczność ustosunkowania się Senatu do tak wskazanej kandydatury. Wniosek z kandydaturą przyszłego Prezesa NIK zgłaszany może być Sejmowi przez Marszałka Sejmu lub grupę co najmniej 35 posłów (art. 14 ust. 1 ustawy o NIK), a następnie kierowany jest do Komisji do Spraw Kontroli Państwowej. Po przedstawieniu przez Komisję opinii (która nie jest wiążąca dla posłów), Sejm dokonuje wyboru Prezesa NIK bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Następnie, w ciągu miesiąca od otrzymania uchwały Sejmu, Senat podejmuje uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na powołanie Prezesa NIK (art. 14 ust. 2 ustawy o NIK).


• Stanowisko Prezesa NIK jest kadencyjne, a kadencja na mocy konstytucji wynosi 6 lat (art. 205 ust. 1 Konstytucji) i jej bieg liczy się od dnia złożenia przed Sejmem przysięgi (art. 16 ust. 1 ustawy o NIK). Kadencja może zostać tylko raz ponowiona.

• Konstytucja określa zasadę niepołączalności (incompatibilitas) stanowiska Prezesa NIK z mandatem posła i senatora (art. 103 ust. 1 Konstytucji) oraz innymi stanowiskami i zajęciami (art. 205 ust.2 Konstytucji). Tak szerokie ujęcie zasady niepołączalności prewencyjnie wyklucza potencjalną kolizję zachodzącą między stanowiskiem Prezesa NIK a jego zatrudnieniem lub pełnioną funkcją w jednostce kontrolowanej. Rozwiązanie takie również współtworzy gwarancje obiektywizmu działania NIK.

• W podobnym kierunku oddziałuje dotyczący Prezesa NIK zakaz przynależności do partii politycznej, związku zawodowego oraz prowadzenia działalności publicznej nie dającej pogodzić się z godnością jego urzędu.


• Konstytucja wyposaża Prezesa NIK w immunitet formalny, zgodnie z którym nie może on być pociągnięty do odpowiedzialności karnej bez uprzedniej zgody Sejmu.

• Immunitet Prezesa NIK obejmuje wszystkie czyny (ścigane z oskarżenia publicznego lub prywatnego), za które mógłby zostać on pociągnięty do odpowiedzialności karnej, a nie jedynie te związane z działalności związaną z zajmowanym stanowiskiem.

• Immunitet ten nie chroni Prezesa przed odpowiedzialnością cywilną i dyscyplinarną.

• Uzupełnieniem instytucji immunitetu formalnego Prezesa NIK jest także instytucja nietykalności, zakazująca pozbawienia go wolności w jakiejkolwiek formie (np. zatrzymanie czy aresztowanie), bez wcześniejszej zgody Sejmu. Jednakże w tym przypadku konstytucja przewiduje wyjątek, jakim jest dopuszczalność zatrzymania Prezesa NIK na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Podmiot, który w takim przypadku zatrzymał Prezesa NIK ma obowiązek niezwłocznie o tym powiadomić Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.


• Kształt konstytucyjnej pozycji NIK dopełnia zasada, zgodnie z którą NIK działa na zasadach kolegialności (art. 202 ust.3 Konstytucji).

• Reguła ta ma swoją tradycję, gdy chodzi o funkcjonowanie samej NIK (znana była już Konstytucji Marcowej) jak i wielu (choć nie wszystkich) najwyższych organów kontroli państwowej w świecie.

• Konstytucja ani ustawa o NIK nie określa w sposób konkretny owych „zasad” kolegialności, lecz rozwiązania organizacyjne i funkcjonalne przyjęte w ustawie pozwalają ją dość precyzyjnie zrekonstruować.

• Brak precyzji w konstytucyjnym ujęciu „zasad kolegialności” pozostawia ustawodawcy dużą swobodę w modelowaniu konkretnych rozwiązań mieszczących się w ich ramach.


• Zasady kolegialności działania NIK uwidocznione są w pierwszej kolejności w organizacji Izby, w której istotne znaczenie posiadają organy kolegialne, umożliwiające wielostronne omówienie zagadnień będących przedmiotem ich prac i uwzględniające różne punkty widzenia.

• W pierwszej kolejności jest nim Kolegium Najwyższej Izby Kontroli. Ustawodawca nie określa charakteru tego organu, jednak rodzaj rozstrzygnięć przez podejmowanych przez Kolegium pozwala dostrzec w nim organ kierowniczy.

Organy kontroli państwowej i ochrony prawnej. NIK.

• Do kompetencji Kolegium NIK zaliczyć należy zatwierdzanie:a) analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki finansowej państwa oraz

• b) sprawozdania z działalności NIK z roku ubiegłym.• opiniowanie:• c) wniesionych przez Prezesa NIK programów kontroli i

informacji o wynikach szczególnie ważnych kontroli,• d) innych spraw wniesionych przez Prezesa NIK albo

przedstawionych przez co najmniej 1/3 członków Kolegium.


uchwalanie:• e) opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów,• f) wniosków w sprawie rozpatrzenia przez Sejm określonych

problemów związanych z działalnością organów wykonujących zadania publiczne,

• g) wystąpień zawierających wynikające z kontroli zarzuty, dotyczące działalności osób wchodzących w skład Rady Ministrów, kierujących urzędami centralnymi, Prezesa Narodowego Banku Polskiego i osób kierujących innymi instytucjami,

• h) projektu statutu NIK,• i) projektu budżetu NIK,• j) rocznego planu pracy NIK.


• Innym rodzajem organów o charakterze kolegialnym są komisje dyscyplinarne (Komisja Dyscyplinarna i Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna) powołane do określania odpowiedzialności dyscyplinarnej pracowników mianowanych NIK. W przypadku tej grupy pracowniczej, wspomniane komisje mają uprawnienia do nakładania kar dyscyplinarnych za przewinienia lub uchybienie godności stanowiska, przy czym katalog kar jest obszerny – od udzielenia upomnienia po wydalenie z pracy w NIK.


• W aspekcie funkcjonalnym natomiast z zasad kolegialności wynika konieczność traktowania NIK jako struktury ukierunkowanej (sprofilowanej) na jednorodną działalność jaką jest kontrola państwową. Wszystkie jednostki organizacyjne NIK stanowią zespół podmiotów współdecydujących o ostatecznym efekcie pracy NIK. Jednolite kryteria kontroli i standardy ją obowiązujące mają na celu uzyskanie łącznie jednorodnego obrazu działania organów państwa i gospodarowania środkami publicznymi. Niekiedy wręcz konkretne działania kontrolne podejmowane są przez kilka, ściśle ze sobą współdziałających jednostek kontrolnych NIK (tzw. kontrola koordynowana), w oparciu o jednolity program kontroli, obejmując swym działaniem cały lub znaczną część terytorium Polski.


• Podmioty poddane kontroli wykonywanej przez NIK zostały ujęte w trzech zakresach.

• Pierwszy zakres tworzą: organy administracji rządowej, Narodowy Bank Polski, państwowe osoby prawne oraz państwowe jednostki organizacyjne; objęte są one kontrolą obligatoryjną Najwyższej Izby Kontroli.

• Użyta przez ustrojodawcę kategoria „administracja rządowa” musi być traktowana szeroko, odnosząc się do wszystkich jednostek organizacyjnych bez względu na ich charakter prawny i ich usytuowanie; centralnych i terenowych, zespolonych i niezespolonych.

• Jej ustrojowe usytuowanie oraz znaczenie dla władzy wykonawczej w Polsce z jednej strony w pełni uzasadnia konieczność poddania kontroli, natomiast z drugiej pokazuje jak niezwykle ważne są gwarancje niezależności NIK od tej władzy.


• Państwowe osoby prawne, np. przedsiębiorstwa państwowe, jednoosobowe spółki Skarbu Państwa czy państwowe szkoły wyższe charakteryzują się tym, iż posiadając osobowość prawną władają wyłącznie mieniem państwowym.

• Uzupełnieniem tej grupy podmiotów jest kategoria „innych państwowych jednostek organizacyjnych”, które w odróżnieniu od wcześniejszej grupy nie posiadają osobowości prawnej (np. jednostki czy zakłady budżetowe).


• Drugi zakres kontrolowanych przez NIK podmiotów obejmuje samorząd terytorialny. Poddane kontroli są wszystkie jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty i województwa samorządowe) oraz samorządowe osoby prawne i samorządowe jednostki organizacyjne (a więc nie posiadające osobowości prawnej) wszystkich szczebli.

• kontrola tego kręgu podmiotów dokonywana jest przez NIK fakultatywnie ze względu na fakt, iż podmioty te znajdują się pod nadzorem wymienionych w art. 171 ust. 2 Konstytucji organów (Prezes Rady Ministrów, wojewodowie, regionalne izby obrachunkowe), a więc kontrola NIK jest swoistym uzupełnieniem ich funkcji.


• Trzeci zakres podmiotów kontrolowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli również fakultatywnie został określony przez ustawodawcę konstytucyjnego jako „inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze (obecne ustawodawstwo używa określenia „przedsiębiorca”), w zakresie w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa”. Są to ogólnie określone podmioty niepubliczne, które mogą mieć różny charakter; obok przedsiębiorców mogą to być np. stowarzyszenia czy fundacje. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż kontrola NIK w odniesieniu do tej kategorii podmiotów ma miejsce jedynie wtedy gdy wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się ze zobowiązań finansowych na rzecz państwa.


• Kryterium kontroli to z językowego punktu widzenia miernik, probierz służący za podstawę oceny dokonywanej w trakcie kontroli.

• W doktrynie prawa kryterium kontroli rozumie się jako wstępne założenie, z punktu widzenia którego dokonuje się samej kontroli, jak i wszystkich ocen z tą kontrolą związanych. Wyraźne określenie kryteriów kontroli i ustalenie ich treści czyni kontrolę dokonywaną przez kontrolerów NIK jednolitą, a jej wyniki porównywalne.

• Kryteria kontroli NIK zostały określone konstytucyjnie (art. 203) i ustawowo (art. 5), a posługiwanie się nimi w kontroli państwowej ma już swoją tradycję (np. kryterium legalności znane było ustawie z 3 czerwca 1921r. o kontroli państwowej).


• NIK w swojej działalności posługuje się czterema kryteriami: legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, przy czym brak legalnej (ustawowej) definicji tych kryteriów;

• legalność - zgodność z prawem działania kontrolowanej jednostki.

• gospodarność – miernik dobrego gospodarowania przez jednostkę kontrolowaną, czyli optymalnego wykorzystywania środków (finansowych i materialnych) pozostających w jej dyspozycji,

• celowość - na ile kontrolowania działalność była przydatna dla realizacji zakładanego celu,

• rzetelność - zachowanie się osób odpowiedzialnych za gospodarowanie mieniem publicznym wynikające z zespołu norm etycznych, których przestrzeganie jest powinnością tych osób.


• Przedmiotem kontroli NIK w odniesieniu do omawianych podmiotów jest (art. 3 ustawy o NIK) w szczególności wykonanie budżetu państwa oraz realizacja ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej tych jednostek.

• Użyte przez ustawodawcę określenie „w szczególności” dowodzi, że wyliczenie obszarów kontroli ma charakter przykładowy, choć oczywiście trudno nie zauważyć, że wskazuje ono zagadnienia o zasadniczym znaczeniu dla kontrolowanych podmiotów. Konstrukcja prawna przykładowego wyliczenia użyta przez ustawodawcę wskazuje na możliwość poszerzania zakresu przedmiotowego kontroli przez samą NIK. Potwierdza to tym samym wieloaspektowość, a więc istotny składnik wszechstronności kontroli państwowej dokonywanej przez Najwyższą Izbę Kontroli.


• Inicjowanie kontroli NIK:• ustawodawca przewiduje wyraźnie pierwszeństwo dla

kontroli planowych przez samą NIK. Wychodzi się bowiem ze słusznego założenia, że kontrola państwowa powinna być funkcją uporządkowaną, systematyczną, przynoszącą w efekcie całościowy i kompletny obraz funkcjonowania państwa i gospodarowania środkami publicznymi.

• uzupełniająco na plan pracy NIK wpływ wywierają ustawowo określone podmioty, które mogą występować z inicjatywą przeprowadzenia kontroli NIK. Uprawnienie to ma charakter fakultatywny, czyli skorzystanie z niego zostało uzależnione od oceny zasadności takiej kontroli dokonanej przez podmiot dysponujący tym uprawnieniem.


• Ustawa o NIK wyróżnia dwie kategorie podmiotów, w zależności od charakteru prawnego uprawnienia do inicjowania kontroli:

• A) Sejm i jego organy (np. komisje sejmowe) - uprawnienie do inicjowania kontroli ustawa nazywa zleceniem; zlecenie ma charakter wiążący dla Najwyższej Izby Kontroli, w czym wyraża się nadrzędna pozycja Sejmu wobec NIK.

• B) Prezydent RP lub Prezes Rady Ministrów - mogą kierować wnioski o przeprowadzenie kontroli. Istotą wniosków jest to, że nie są one wiążące dla NIK


• Zasadnicze uprawnienia kontrolerów:

- swobodny dostęp do budynków, obiektów i pomieszczeń jednostki kontrolowanej,

- wgląd do wszelkich dokumentów związanych z działalnością jednostek kontrolowanych, prawo pobierania i zabezpieczania dokumentów i innych materiałów dowodowych,

- Dokonywanie oględzin obiektów, i składników majątkowych kontrolowanej jednostki,

- Wzywanie i przesłuchiwanie świadków, żądanie udzielenia wyjaśnień,

- Korzystanie z pomocy biegłych i specjalistów,

- Zwoływanie narad z przedstawicielami jednostki kontrolowanej

Organy kontroli państwowej i ochrony prawa. NIK

• Zakończenie kontroli:

- przedstawiane są w protokole kontroli, w którym znajduje się opis stanu faktycznego i ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości; kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do protokołu,

- narada pokontrolna z udziałem kontrolera i pracowników jednostki kontrolowanej, służąca omówieniu stwierdzonych nieprawidłowości,

- wystąpienie pokontrolne kierowane do jednostki kontrolowanej, a niekiedy także jednostki nadrzędnej nad nią, właściwym organom państwowym lub samorządowym; zawiera oceny kontrolowanej działalności danej jednostki, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości także uwagi i wnioski dotyczące ich usunięcia (np. uwagi dot. niezasadności sprawowania funkcji lub zajmowania stanowiska przez osobę, która dopuściła się nieprawidłowości)

- kierownik jednostki kontrolowanej ma prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ocen, uwag i wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym do dyrektora jednostki organizacyjnej NIK która przeprowadzała kontrolę.

Organy kontroli państwowej i ochrony prawa. NIK

• Generalizacja wyników kontroli w formie informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli kierowana jest przez NIK do Sejmu (zasada podległości) oraz Prezydenta i Prezesa Rady Ministrów,

• ponadto NIK może przedłożyć Sejmowi wnioski w sprawie rozpatrzenia określonych problemów związanych z działalnością organów wykonujących zadania publiczne,

• Prezes NIK może wystąpić do Marszałka Sejmu o skierowanie do Prezesa Rady Ministrów wniosku o zajęcie stanowiska wobec wniosków wynikających z kontroli, dotyczących stanowienia lub stosowania prawa,

• Prezes NIK może przedkładać:- właściwym wojewodom informacje o wynikach ważniejszych kontroli

dotyczących działalności terenowych organów administracji terenowej,- właściwym wojewodom oraz organom jednostek samorządu

terytorialnego informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących samorządu terytorialnego

Organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Rzecznik Praw Obywatelskich.

• Rzecznik Praw Obywatelskich jest jednym ze środków ochrony praw i wolności jednostki (mechanizmy, instytucje, rozwiązania proceduralne służące realizacji praw i wolności jednostki).

• Ze względu na sposób oddziaływania, wśród środków ochrony praw i wolności jednostki wyróżniamy: środki ochrony represyjnej (uruchamiane po naruszeniu praw i wolności jednostki) oraz środki ochrony prewencyjnej (oddziaływujące zapobiegawczo, aby nie dopuścić do naruszenia praw i wolności jednostki). Niektóre ze środków ochrony praw i wolności mają charakter mieszany, łącząc oba te sposoby oddziaływania np. Trybunał Konstytucyjny.

• Środki ochrony praw i wolności jednostki mają zróżnicowany charakter; znajdują się wśród nich środki o charakterze proceduralnym (np. dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, czy postępowania sądowego, jawność postępowania sądowego itd.) oraz o charakterze instytucjonalnym (organy i instytucje których funkcją jest ochrona praw i wolności jednostki).


• Do środków ochrony praw i wolności zaliczamy m.in.: sądy powszechne i szczególne (np. sądownictwo administracyjne, którego jedną z funkcji jest ochrona jednostki przed naruszeniami praw i wolności jednostki przez organy państwa), sądownictwo konstytucyjne, w tym szczególnie skargę konstytucyjną, instytucję odpowiedzialności konstytucyjnej, prokuraturę czy instytucję ombudsmana.


• Instytucja ombudsmana ma długie tradycje historyczne, w czasach nowożytnych powstała w Szwecji na początku XVIII w. , a od 1809r. miała charakter konstytucyjny.

• Według prof. L.Garlickiego instytucję ombudsmana charakteryzują następujące cechy:

• A) jest to samodzielny organ państwowy, działający w oparciu o przepisy konstytucyjne, odrębny od administracji i sądownictwa,

• B) jest to organ powiązany z parlamentem zarówno organizacyjnie (najczęściej parlament powołuje ombudsmana) jak i funkcjonalnie, gdyż przynajmniej część funkcji ombudsman realizuje wobec parlamentu (np. składa sprawozdania, sygnalizuje naruszenia praw i wolności),


• C) podwójny charakter zadań obudsmana. Z jednej strony nastawiony jest na reagowaniu na naruszenia praw i wolności indywidualnych osób, z drugiej natomiast generalizujące opinie i stanowiska dotyczące stanu przestrzegania praw i wolności jednostki przedkłada głównie parlamentowi oraz informuje opinię publiczną,

• D) ombudsman jest organem łatwo dostępnym dla obywatela, o uproszczonej i odformalizowanej procedurze uruchamiania jego działalności,

• Ponadto zwraca się uwagę na szczególny charakter środków działania ombudsmana, które nie zawierają uprawnień decyzyjnych (rozstrzygających) lecz perswazyjne, oparte w dużym stopniu na osobistym autorytecie osoby sprawującej urząd (stąd niekiedy nazywa się ją władzą wpływu/wpływania).


• W państwach współczesnych można wyodrębnić kilka rodzajów instytucji ombudsmana:

• Ze względu na strukturę instytucji: jednoosobowa (monokratyczna) oraz kolegialna,

• Ze względu na zasięg terytorialny: centralny i lokalny (np. regionalny, municypalny),

• Ze względu na przedmiot działania: o właściwości ogólnej oraz wyspecjalizowany (np. do spraw wojskowych, praw dziecka, praw konsumenckich itd.),

• Ze względu na podmiot powołujący: wybierany przez parlament, powoływany przez egzekutywę


• Charakterystyka pozycji ustrojowej Rzecznika Praw Obywatelskich:

- nie mieści się w tradycyjnym schemacie podziału władzy, czego najlepszym dowodem jest umieszczenie go w rozdziale IX Konstytucji,

- ogólna konstytucyjna formuła charakteryzująca polskiego ombudsmana (art. 208) stwierdzająca, iż RPO „stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela” pozwala ustawodawcy zwykłemu na modelowanie instytucji w drodze ustawowej;

- art. 1 ust. 1 ustawy o RPO konkretyzuje formułę konstytucyjną: Rzecznik Praw Obywatelskich (…) stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w innych aktach normatywnych, w tym również na straży realizacji zasady równego traktowania.

- art. 1 ust. 3 ustawy o RPO wskazuje, że zasadniczym obszarem aktywności Rzecznika jest badanie, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej.


Ponadto ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich (art. 17 b) zalicza do zakresu działania Rzecznika problematykę realizacji zasady równego traktowania, poprzez m.in:

• 1) analizowanie, monitorowanie i wspieranie równego traktowania wszystkich osób,

• 2) prowadzenie niezależnych badań dotyczących dyskryminacji,

• 3) opracowywanie i wydawanie niezależnych sprawozdań i wydawanie zaleceń odnośnie do problemów związanych z dyskryminacją.


- RPO jest niezależnym organem państwowym (art. 210 Konstytucji) o charakterze konstytucyjnym,

• RPO jest organem powiązanym z parlamentem zarówno organizacyjnie (powoływany przez Sejm za zgodą Senatu, składa przed Sejmem ślubowanie przed przystąpieniem do wykonywania obowiązków, odwołuje Rzecznika gdy: a) zrzekł się wykonywania obowiązków, b) stał się trwale niezdolny do pełnienia obowiązków na skutek choroby, ułomności lub upadku sił – stwierdzonych orzeczeniem lekarskim, c) złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądowym, d) sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu) jak i …


… funkcjonalnie (corocznie informuje obie izby o swojej działalności oraz stanie przestrzegania praw i wolności jednostki i obywatela, w tym przekazuje: 1) informację o prowadzonej działalności w obszarze równego traktowania oraz jej wynikach, 2) informację o przestrzeganiu zasady równego traktowania w Rzeczypospolitej Polskiej, przygotowaną w szczególności na podstawie niezależnych badań dotyczących dyskryminacji, 3) wnioski oraz rekomendacje dotyczące działań, które należy podjąć w celu zapewnienia przestrzegania zasady równego traktowania).

Ponadto Rzecznik może przedkładać Sejmowi i Senatowi określone sprawy wynikające z jego działalności oraz Rzecznik na wniosek Marszałka Sejmu przedstawia informację lub podejmuje czynności w określonych sprawach.


• Kwalifikacje i powoływanie RPO.Kandydat na RPO musi wyróżniać się wiedzą prawniczą,

doświadczeniem zawodowym oraz wysokim autorytetem ze względu na walory moralne i wrażliwość społeczną.

RPO powoływany jest przez Sejm za zgodą Senatu, na wniosek Marszałka Sejmu lub grupy co najmniej 35 posłów; wybrany przez Sejm kandydat przedstawiany jest Senatowi celem jego powołania.

RPO jest organem kadencyjnym ( 5 lat) z możliwością jednokrotnego ponownego powołania.

Ze względu na wymóg niezawisłości działania RPO dotyczy zakaz łączenia stanowiska z mandatem parlamentarzysty oraz jakimkolwiek innym stanowiskiem lub zatrudnieniem, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej


• Konstytucyjne funkcje Rzecznika Praw Obywatelskich. Ochrona praw i wolności człowieka i obywatela określonych

w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych. W tym zakresie RPO bada, czy w skutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych praw i wolności nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej.

Sygnalizowanie Sejmowi, Senatowi oraz innym organom państwa, a także opinii publicznej o stanie przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela.


Postępowanie przed RPO• Inicjowanie postępowania:- na wniosek obywateli oraz bezpaństwowców i cudzoziemców, a także ich

organizacji,- organów samorządów,- Rzecznika Praw Dziecka,- z inicjatywy własnej.W reakcji na te inicjatywy RPO może:- sprawę podjąć, prowadząc samodzielnie postępowanie wyjaśniające, lub

zwracając się o zbadanie sprawy w części lub całości do właściwych organów (np. prokuratury) lub zwracając się do Sejmu o zlecenie kontroli NIK

- przekazać sprawę według właściwości,- poinformować wnioskodawcę o przysługujących mu środkach działania,- nie podjąć sprawy.


• Środki działania Rzecznika Praw Obywatelskich:

- zbadanie sprawy na miejscu, osobiście lub poprzez pracowników swego biura, także bez wcześniejszego uprzedzenia,

- żądanie złożenia wyjaśnień i przedstawienia akt przez organy administracji rządowej i samorządowej, instytucje oraz organizacje,

- żądanie informacji o stanie prowadzonej sprawy przez sądy, prokuraturę i organy ścigania oraz prawo wglądu w biurze RPO akt sądowych i prokuratorskich po zakończeniu postępowania i zapadnięciu rozstrzygnięcia,

- zlecanie ekspertyz i opinii,

- odbywanie spotkań z osobami pozbawionymi wolności oraz innymi osobami mogącymi dostarczyć istotnych informacji oraz rejestracja tych spotkań.


• Kompetencje RPO realizowane w efekcie zbadania sprawy:

- poinformowanie wnioskodawcy o tym, że nie stwierdzono naruszenia praw lub wolności,

- skierowanie wystąpienia do organu, organizacji lun instytucji, w której działaniach stwierdzono naruszenie praw lub wolności,

- zwrócenie się do organu nadrzędnego nad jednostką, która dopuściła się naruszenia praw lub wolności,

- żądanie wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych oraz możliwość przystąpienia do już toczących się postępowań,

- żądanie wszczęcia postępowania karnego,

- zwrócenie się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnoszenie skargi do sądu administracyjnego,

- przystąpienie do postępowania w sprawie wniesionej skargi konstytucyjnej,

- wniesienie kasacji

Documents

Władza wykonawcza cz.2