w miastach na prawach powiatu - Adam Mickiewicz University ...publikacje.amu.edu.pl/wp-content/uploads/2018/04/... · Zrównoważony rozwój miasta polegać powinien przy tym na eliminowaniu

Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu

Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu

diagnoza problemu

pod redakcją Tymoteusza Mądrego i Emilii Topolnickiej

© Copyright by Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu

Poznań 2017

ISBN 978–83–65599–14–8

Redakcja naukowa:Tymoteusz Mądry

Emilia Topolnicka

Recenzja:dr hab. Wojciech Sawczyn

Korekta językowa i techniczna:Olga Stawicka

Natalia Mąka

Michał Przychodzki

Skład: LIBRON

Projekt okładki: Monika Hryniewicka

Wydawca: Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu

ul. Wieniawskiego 1

61–712 Poznań

www.publikacje.amu.edu.pl

Spis treści

Słowo wstępne 7

Lidia Mierzejewska

Wybrane problemy planowania i zagospodarowania przestrzennego na miastach na prawach powiatu w Polsce 9

Jacek Jaworski

Przyczyny ograniczonego zakresu pokrycia planami w miastach na prawach powiatu z perspektywy konkurencyjności reżimów zabudowy prowadzonej na podstawie planów miejscowych i decyzji o warunkach zabudowy 27

Anna Ostrowska

Polski model sądowoadministracyjnej kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w kontekście niskiego pokrycia terytorium Polski miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego 43

Tymoteusz Mądry

Problemy w zakresie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego występujące w miastach na prawach powiatu 73

Maciej Mączyński

Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej 133

Adrian Porwich

Ochrona dziedzictwa kulturowego w planowaniu przestrzennym w mieście na prawach powiatu 153

Beniamin Rozczyński

Problematyka podjęcia uchwały reklamowej na przykładzie łódzkiej uchwały reklamowej 169

Mariusz Paradowski

Prawo własności w planowaniu przestrzennym 187

Słowo wstępne

Prezentowana monografia stanowi zbiór referatów wygłoszonych podczas konferencji naukowej pt. „Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu – diagnoza problemu”, która odbyła w dniu 24 października 2017 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Konferencja odbyła się w ramach projektu naukowego „Iden-tyfikacja przyczyn niskiego pokrycia terenów miast na prawach powiatu miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego” prowadzonego w ramach programu Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego „Dia-mentowy Grant”.

Zebrane w niniejszej monografii artykuły naukowe stanowią próbę nie tylko identyfikacji problemów związanych z procesem uchwalania miejsco-wych planów zagospodarowania przestrzennego, z jakimi borykają się miasta na prawach powiatu, ale także szerszej analizy niedostatków systemu aktów planistycznych ukształtowanego na mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prezentowana publikacja ma na celu holistyczne podejście do badanego zagadnienia, nie tylko pod katem stricte prawniczym, ale także z uwzględ-nieniem aspektów urbanistycznych oraz ekonomicznych procesów plani-stycznych. Tylko całościowe spojrzenie na badany problem pozwala bo-wiem na kompleksową identyfikację trudności występujących w obszarze planowania przestrzennego oraz zaproponowanie odpowiednich rozwiązań mających przełożyć się na poprawę zastanego stanu rzeczy.

W monografii zaprezentowane zostały także cząstkowe wyniki prowa-dzonego projektu naukowego „Identyfikacja przyczyn niskiego pokrycia terenów miast na prawach powiatu miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego”, opierające się na badaniach ankietowych przeprowadzonych wśród urzędników reprezentujących poszczególne miasta na prawach powiatu, dotyczących identyfikowanych przez nich trudności w toku sporządzania planów miejscowych oraz stosowanych rozwiązań mających prowadzić do ich przezwyciężenia. Opracowany artykuł naukowy nie stanowi jeszcze finalnych

Słowo wstępne

rezultatów prowadzonego projektu, pozwala jednak sformułować konkretne hipotezy badawcze stanowiące punkt wyjścia do kolejnych etapów projektu i przygotowania konkretnych rozwiązań legislacyjnych mających przyczynić się do zwiększenia efektywności planowania przestrzennego w miastach na prawach powiatu.

Oddając w Państwa ręce niniejszą publikację, mamy nadzieję, że stanie się ona przyczynkiem do dyskusji na temat funkcjonującego obecnie w Polsce systemu aktów planistycznych oraz wiążących się z nim problemów i wyzwań. Liczymy, że podjęta dyskusja pozwoli w dalszej perspektywie czasowej na wypracowanie zmian legislacyjnych, które finalnie pozytywnie przełożą się na efektywność planowania przestrzennego a co za tym idzie na kształt i ja-kość przestrzeni, otaczającej każdego z nas – obywateli czy szerzej jednostek przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Lidia Mierzejewska1

Wybrane problemy planowania i zagospodarowania przestrzennego na miastach na prawach powiatu w Polsce

streszczenie

Planowanie przestrzenne nie jest celem samym w sobie, ale środkiem w osiąganiu nadrzędnego celu, za który w warunkach polskich uznać należy rozwój zrównoważo-ny, a którego przestrzenne aspekty znajdują swoje odbicie w ładzie przestrzennym. Artykuł poświęcony jest identyfikacji problemów planowania przestrzennego, sto-jących na przeszkodzie w osiąganiu rozwoju zrównoważonego w polskich miastach na prawach powiatu, w tym przede wszystkim zmian, jakie zaszły w tym zakresie w ostatnich latach oraz ocenie kierunku tych zmian. Z przeprowadzonych analiz wynika, że do głównych problemów planowania przestrzennego zaliczyć należy brak obligatoryjności realizacji polityki przestrzennej na poziomie lokalnym na podstawie planów zagospodarowania przestrzennego, brak spójności dokumentów planistycz-nych, ale także niechęć samorządów do opracowywania takich planów, wynikającą w dużej mierze z wysokich kosztów ich realizacji. Sytuacja taka prowadzi do bezpla-nowego, nieracjonalnego, chaotycznego zagospodarowywania przestrzeni, co nie sprzyja implementacji zrównoważonego rozwoju, mającego w Polsce status zasady konstytucyjnej.

1 Profesor nadzwyczajny na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, gdzie pełni funkcję kierownika Zakładu Planowania Przestrzennego i na Uniwersytecie Szczecińskim, gdzie jest kierownikiem Katedry Gospodarki Przestrzennej; geograf oraz specjalista z zakresu gospodarki przestrzennej; autorka niemal stu publikacji na temat planowania przestrzennego, przyrodniczych uwarunkowań planowania, rozwoju zrównoważonego miast oraz współczesnych procesów urbanizacji i prze-kształceń przestrzenno-funkcjonalnych miast, będących efektem zainteresowań naukowych i przemyśleń koncentrujących się przede wszystkim na tej właśnie tematyce.

Lidia Mierzejewska

10

Wstęp

Planowanie przestrzenne jest jednym z ważniejszych narzędzi gospodarki przestrzennej. Powstające w efekcie realizacji planów zagospodarowanie prze-strzenne decyduje bowiem o jakości życia mieszkańców, efektywności rozwoju społeczno-gospodarczego, racjonalności kształtowanych systemów infrastruk-tury technicznej, czy też jakości i produktywności środowiska przyrodniczego na objętym procesem planowania obszarze. W szerszym kontekście decyduje zatem o możliwościach realizacji w praktyce, konstytucyjnej w warunkach polskich, zasady zrównoważonego rozwoju, będącej jednocześnie jednym z głównych celów polityk przyjmowanych w ramach Unii Europejskiej, której Polska jest członkiem. Nie można jednak oczekiwać, iż rozwój zrównoważony nastąpi w sposób samorzutny. Przyjąć należy, że wymaga odpowiedniego za-planowania procesów rozwojowych, a następnie konsekwentnej ich realizacji. Z tego powodu szczególnej uwagi wymaga sfera instytucjonalna, w której ważną rolę odgrywają regulacje prawne, tworzące warunki wprowadzenia tej zasady w życie. Tylko taki schemat postępowania umożliwić może zaspo-kojenie potrzeb obecnego pokolenia bez narażania na szwank możliwości pokoleń przyszłych do zaspokojenia ich własnych potrzeb, co jest głównym założeniem rozwoju zrównoważonego2. Konstrukcja odpowiedniego systemu prawnego w tym względzie wymaga jednak uprzedniej identyfikacji głównych problemów, stojących na przeszkodzie w osiąganiu zrównoważonego rozwoju. W niniejszym opracowaniu podjęto próbę wyróżnienia problemów, mających swe źródło w obecnie obowiązującym porządku prawnym i praktykach w za-kresie planowania przestrzennego. Warto przy tej okazji nadmienić, że pewną kategorią rozwoju zrównoważonego jest ład przestrzenny, przyjmowany usta-wowo w Polsce za jedną z podstawowych (oprócz rozwoju zrównoważonego) zasad w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w sferze nauki – za główny cel gospodarki przestrzennej i planowania przestrzennego3.

Celem artykułu jest identyfikacja problemów planowania przestrzennego, stojących na przeszkodzie w osiąganiu rozwoju zrównoważonego w miastach na prawach powiatu w Polsce, w tym przede wszystkim zmian, jakie zaszły w tym zakresie w ostatnich latach, a także ocena kierunku tych zmian. W tym miejscu nadmienić należy, że w polskich regulacjach prawnych dotyczących

2 G.H. Brundtland, Our Common Future, WCED, Oxford, Oxford University Press, 1987.3 L. Mierzejewska, Rozwój zrównoważony jako kategoria ładu przestrzennego, [w:]

Biuletyn KPZK PAN, 2003, zeszyt 205, s. 127–140.

11

Wybrane problemy planowania…

planowania przestrzennego, miasta na prawach powiatu traktowane są tak samo, jak wszystkie pozostałe gminy (w tym małe gminy wiejskie), z zatem bez uwzględnienia specyfiki ich rozwoju, związanej ze złożonością uwarun-kowań, problemów i konfliktów rozwojowych oraz ponadlokalnego zasięgu oddziaływania, w tym także w zakresie niekorzystnych skutków podejmo-wanych w ramach danej jednostki decyzji przestrzennych.

Podstawowe cele planowania przestrzennego

Planowanie rozumiane jest zwykle jako proces ustalania celów oraz wska-zywania dróg i środków ich realizacji. W warunkach polskich, o czym już wspomniano, celem takim powinien być rozwój zrównoważony, w aspekcie przestrzennym mający swoje odbicie w określonym ładzie przestrzennym. W tym kontekście przyjąć można, że ład przestrzenny jest pewną kategorią rozwoju zrównoważonego4.

Realizacja celu, jakim jest rozwój zrównoważony, powinna opierać się na: (1) wytyczeniu optymalnego przebiegu procesu rozwoju, z uwzględnieniem dostępności i stanu podstawowych zasobów przyrodniczych, antropoge-nicznych i ludzkich oraz (2) uwzględnieniu podstawowych uwarunkowań rozwoju, wynikających z zasad racjonalnego wykorzystania tych zasobów, opartych o analizę relacji pomiędzy nimi oraz ocenę ich użyteczności, ale także wrażliwości5. Jest to zadanie bardzo trudne, zwłaszcza, gdy odniesiemy je do tak złożonej, „gęstej”, zdominowanej przez antropogeniczne elementy zagospodarowania jednostki, jaką jest miasto, w szczególności miasto duże, a do takich należą w dużej mierze miasta na prawach powiatu. W planowa-niu zrównoważonego rozwoju przestrzennego miasta nadrzędnym celem powinna być zatem możliwie najlepsza jakość i funkcjonalność środowiska miejskiego, decydująca o ładzie przestrzennym, rozumianym jako cel działań planistycznych oraz miernik prawidłowości, skuteczności i racjonalności (także ekonomicznej) podejmowanych działań6.

4 L. Mierzejewska, Rozwój zrównoważony jako kategoria…, dz. cyt.5 J. Kozłowski, Problemy i cele planu, [w:] Zintegrowane planowanie zrównoważonego

rozwoju. Zarys metodyki, red. J. Kozłowski, Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2012, s. 57–80.

6 A. Hrabal, Ład przestrzenny jako nadrzędny cel działań planistycznych, [w:] Świat Nieruchomości, 2008, nr 64, s. 31–33.

Lidia Mierzejewska

12

Rozwój zrównoważony związany jest ściśle z pojęciem podtrzymywalności. Zgodnie z tą koncepcją, potrzeby mieszkańców danej jednostki terytorialnej powinny być zaspokajane z uniknięciem nadmiernego (niepodtrzymywalne-go) popytu na lokalne, regionalne, a nawet i globalne zasoby. Dla miast pojęcie rozwoju zrównoważonego poszerza zatem ich „realne” granice, rozumiane w kategoriach odpowiedzialności za wpływ, jaki wywierają na otoczenie (poza ich granice administracyjne), i to nie tylko na swoją bliższą i dalszą strefę podmiejską, ale także na oddziaływanie w skali regionalnej, a nawet globalnej. Podtrzymywalność utożsamiana jest ponadto ze zdolnością miasta do osiągania jakościowo nowego poziomu rozwoju, wymagającego zmiany zachowań i przyzwyczajeń mieszkańców danego miasta. Z tego powodu klu-czowym elementem rozwoju zrównoważonego staje się udział społeczności lokalnej zarówno w fazie planowania rozwoju, jak i w fazie realizacji planu. Zrównoważony rozwój miasta polegać powinien przy tym na eliminowaniu licznych negatywnych zjawisk i problemów, występujących na obszarach miejskich oraz konfliktów, w tym także przestrzennych7. Bardziej szczegó-łowe, pożądane działania opisane są w dostępnych modelach i koncepcjach zrównoważonego rozwoju miast. Wynika z nich, iż przy kształtowaniu zrów-noważonej struktury przestrzennej miasta uwzględnić należy:

– odpowiednie proporcje między poszczególnymi elementami struktury użytkowania ziemi;

– odpowiednie, wzajemnie niekonfliktowe rozmieszczenie różnych form użytkowania terenu;

– zwiększenie zwartości miasta i różnorodności form zabudowy i za-gospodarowania terenu;

– nadanie priorytetu inwestycjom typu brownfield, przyczyniającym się między innymi do rewitalizacji terenów zdegradowanych i dys-funkcyjnych;

– zwiększenie wielofunkcyjności osiedli; – rozwój przestrzeni publicznych na terenach osiedli mieszkaniowych; – wyrównywanie dostępu wszystkich mieszkańców miast do różnego

rodzaju usług; – aktywne i efektywne zarządzanie energią (preferowanie zabudowy

wielorodzinnej, termomodernizację budynków, ograniczenie zapo-trzebowania na transport itp.);

7 L. Mierzejewska, Rozwój zrównoważony miasta: zagadnienia poznawcze i praktyczne, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2009.

13


– uregulowanie kwestii transportowych (zmniejszanie potrzeb transpor-towych, priorytet dla komunikacji publicznej, rozwój ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, odpowiednia polityka parkingowa itp.);

– eliminację osiedli substandardowych8.Konieczne jest więc przyjęcie konkretnych rozwiązań planistycznych i pod-jęcie stosownych działań, umożliwiających realizację założeń rozwoju zrów-noważonego w praktyce. To z kolei wymaga odpowiednio zorganizowanej sfery instytucjonalnej, w tym regulacji prawnych w dziedzinie planowania przestrzennego oraz właściwych postaw podmiotów tego planowania, przede wszystkim zaś władz lokalnych.

Problemy planowania przestrzennego w miastach na prawach powiatu

Prawo w zakresie planowania przestrzennego reguluje w Polsce ustawa o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku9 [dalej także jako u.p.z.p.]. Zgodnie z zapisami tej ustawy, w Polsce wyróż-nić można zasadniczo trzy szczeble planowania przestrzennego – lokalny (gminny), regionalny i krajowy (szczebel powiatowy nie odgrywa istotnego znaczenia w tym systemie). Szczególna rola przypisana została najniższemu z wymienionych poziomów, co znajduje wyraz w tzw. władztwie planistycz-nym gminy. To na tym poziomie opracowywane są zasadniczo dwa dokumen-ty: (1) obowiązkowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [zwane dalej studium], określające politykę przestrzenną danej gminy, mające charakter aktu kierownictwa wewnętrznego oraz (2) fa-kultatywne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego [zwane dalej planami miejscowymi], opracowywane na podstawie studium, określające

8 Zob. m.in.: P. Næss, Physical Planning and Energy Use, Tano Aschehoug, Oslo 1997; P. Næss, O.B. Jensen, Residential location and transport in Frederikshavn, [w:] Paper for the conference Traffic Days 2000 at Aalborg University, Aalborg 2000; L. Mie-rzejewska, Rozwój zrównoważony miasta…, dz. cyt.; L. Mierzejewska, Planowanie rozwoju polskich miast w świetle zapisów Nowej Karty Ateńskiej i Karty Lipskiej, [w:] Koncepcje i problemy badawcze geografii, red. K. Marciniak., K. Sikora., D. Sokołowski, Wyższa Szkoła Gospodarki, Bydgoszcz 2011, s. 331–344; L. Mierzejewska, Sustainable Development of a City: Systemic Approach, [w:] Problemy Ekorozwoju – Problems Of Sustainable Development, 2017, vol. 12, s. 71–78.

9 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073.

Lidia Mierzejewska

14

przeznaczenie i zasady zagospodarowania przestrzennego, będące aktami prawa miejscowego. Odpowiedzialne za ich sporządzenie i uchwalenie są władze samorządowe szczebla gminnego. Procedura opracowywania obu tych dokumentów jest uspołeczniona, choć istnieje powszechne przekonanie, że zakres tego uspołecznienia jest zbyt wąski. Ze względu na fakultatywność planów miejscowych, ustawodawca dał do dyspozycji władzom gminy na-rzędzie w formie decyzji administracyjnych, umożliwiających zabudowę i zagospodarowanie na obszarach nie objętych takim planem (decyzji o wa-runkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Wyróżnić można przy tym decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz powszechnie stosowa-ne warunki zabudowy (tzw. wuzetki – wz). Decyzje takie wydawane są na wniosek inwestora, nie przesądzają o przeznaczeniu terenu, nie muszą być zgodne z zapisami studium, proces ich wydawania nie jest uspołeczniony i nie generują skutków finansowych po stronie gminy. Regulacje w zakresie planowania przestrzennego są przy tym jednakowe bez względu na charakter i wielkość gminy oraz złożoność problemów w niej występujących, o czym już wcześniej wspomniano. Władztwo planistyczne przypisane każdej gminie sprawia, że granice administracyjne gminy określają granice odpowiedzialno-ści władz lokalnych nawet wtedy, gdy podejmowane przez te władze decyzje stoją w konflikcie z celami rozwoju gmin sąsiednich.

Podstawowym dokumentem planistycznym na terenie województwa jest plan przestrzennego zagospodarowania województwa, mający status aktu kierownictwa wewnętrznego, a na poziomie kraju – koncepcja przestrzen-nego zagospodarowania kraju, której status prawny nie jest jednoznaczny.

Obowiązujące dla polskich gmin, w tym dla miast na prawach powiatu, przepisy w zakresie planowania przestrzennego, ale także stosowane praktyki planistyczne, były wielokrotnie przedmiotem krytyki zarówno ze strony teo-retyków, jak i praktyków. Wśród najbardziej istotnych problemów planowania przestrzennego wyróżnia się następujące:

– słabe powiązanie lokalnych polityk przestrzennych z politykami re-gionalnymi i krajową;

– często obserwowany brak spójności polityk przestrzennych sąsiadują-cych gmin, co umożliwia kształtowanie komplementarnych struktur przestrzennych;

– możliwość realizacji zabudowy poza ustanowioną polityką przestrzen-ną, co prowadzi do zaburzeń struktury przestrzennej miast i gmin, zagrożeń dla systemów przyrodniczych i utraty możliwości łatwej realizacji ciągów transportowych i infrastrukturalnych;

15


– niewystarczającą ochronę lokalnych systemów przyrodniczych i ich powiązań z systemami ponadlokalnymi;

– niedostateczne włączanie problemów ochrony środowiska w proces planistyczny, także w przypadku pojedynczych procesów inwesty-cyjnych o różnej skali, prowadzonych poza planem, których skutki sumują się, powodując istotne zmiany środowiska przyrodniczego;

– niedostateczne powiązanie polityki inwestycyjnej miast z planowa-niem przestrzennym;

– niedostateczne powiązanie możliwości rozwoju zabudowy z możli-wościami i planami rozwoju sieci transportowej;

– niedoskonały system opiniowania i uzgodnień w procedurze uchwa-lania dokumentów planistycznych, który prowadzić powinien do wy-pracowania rozwiązań najefektywniejszych ekonomicznie i najmniej konfliktowych;

– niedostateczne włączenie w procesy planowania różnych podmiotów (niedostateczne unikanie fragmentaryzacji spojrzenia na przestrzeń poprzez interes właścicieli pojedynczych działek i w ten sposób dba-łość o interes publiczny);

– niedorozwój systemu analiz i monitoringu procesów rozwojowych miast oraz systemu informacji przestrzennej10.

Dużej krytyce podlega ponadto stosowanie przez władze lokalne decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśla się następujące problemy związane ze stosowaniem tego narzędzia:

– wypaczenie intencji ustawodawcy; – oderwanie od dokumentów polityki przestrzennej gminy (studium); – to, że nie przesądzają o przeznaczeniu terenu, a określają jedynie

zasady jego zabudowy i zagospodarowania w nawiązaniu do zdecy-dowanie zbyt ogólnie rozumianego dobrego sąsiedztwa;

– są przyczyną niekontrolowanej suburbanizacji i chaosu przestrzennego; – w efekcie ich stosowania, pod budownictwo przeznaczane są tereny

zieleni oraz atrakcyjne tereny otwarte, teoretycznie objęte ochroną przyrody i krajobrazu;

– generują ograniczenia w poborze opłaty planistycznej i adiacenckiej; – generują sztuczne podnoszenie cen gruntów, zwłaszcza rolnych, co

znacząco zawyża koszty realizacji inwestycji celu publicznego;

10 G. Korzeniak, Wprowadzenie, [w:] Zintegrowane planowanie rozwoju miast, red. G. Ko-rzeniak, Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2011, s. 7–10.

Lidia Mierzejewska

16

– nie dają możliwości jednoznacznego przewidzenia, jak mogą kształ-tować się warunki inwestycyjne dla danej nieruchomości oraz jej najbliższego sąsiedztwa;

– konflikty powstałe w efekcie ich wydawania ujawniają się dopiero na etapie realizacji inwestycji11.

Często podkreślane jest także, iż racjonalną gospodarkę przestrzenną w Pol-sce utrudnia brak systemowego finansowania planowania przestrzennego. Wprawdzie obowiązkowo sporządzana jest prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, jednak zapisy u.p.z.p. nie do końca akcentują rolę i wagę tego dokumentu, który powinien przesądzić o ekonomicznej racjonalności ostatecznych propozycji planu. W efekcie nie bilansują się wpływy uzyskiwane w wyniku uchwalania planów miejscowych i koszty po-noszone przez gminy w związku ze sporządzaniem tych planów. Koszty te wynikają z jednej strony z wysokich kwot realizacji infrastruktury technicznej, a z drugiej strony z wysokich kwot odszkodowań i prognozowanych kosztów planowanej infrastruktury, wynikających z uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego.

Do aspektów finansowych zniechęcających samorządy lokalne do opra-cowywania planów miejscowych zaliczyć można następujące elementy:

– wpływy i wydatki w zakresie planowania przestrzennego są wysokie w stosunku do całkowitych dochodów i wydatków budżetów gmin;

– stosunkowo trwały i charakterystyczny jest ujemny wynik skutków pla-nów miejscowych (nie działa opłata planistyczna – władze gmin rezygnują z pobierania opłaty planistycznej, dodatkowo sformułowanie przepisów u.p.z.p. umożliwia łatwe unikanie konieczności jej ponoszenia);

– opłata planistyczna nie przyczynia się do pokrycia kosztów będących konsekwencją uchwalania planów miejscowych;

– charakterystyczne jest na ogół powierzchowne wykonanie prognoz skutków finansowych planów miejscowych, zarówno po stronie do-chodów, jak i wydatków;

– brak dokonywania rezerw finansowych wynikających z tych prognoz; – brak sumowania kosztów realizacji inwestycji publicznych przewi-

dzianych w planach miejscowych;

11 Por. Problemy w dziedzinie planowania przestrzennego – materiał informacyjny na posiedzenie Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej w dniu 11 maja 2016 r., https://mib.gov.pl/files/0/1797146/raportproblemyplanowaniaprzestrzennego.pdf (dostęp: 7.11.2017).

17


– brak planowania i rezerwowania środków na realizację inwestycji infrastruktury społecznej niezbędnej do obsługi i prawidłowego funk-cjonowania nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych12.

Dysfunkcje systemu planistycznego powodują, że dominująca część środków związanych ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego zamiast trafiać do budżetu gmin, stanowi dochód właścicieli gruntów, często w wyniku działań spekulacyjnych (por. Problemy w dziedzi-nie planowania przestrzennego, 2016)13.

Niewystarczający jest też poziom uspołecznienia procesu planowania zapisany w polskich regulacjach prawnych, zaś sposób prowadzenia przez gminy działań w tym zakresie, ograniczony zwykle do spełnienia minimum ustawowego, utrudnia społeczności lokalnej zrozumienie i zaakceptowanie decyzji planistycznych, przyczyniając się do narastania konfliktów społecz-nych. Przykładem regulacji osłabiającej partycypacyjny charakter procedur planistycznych jest brak w uzasadnieniu uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu miejscowego zapisów, dotyczących celu i głównych kierunków planowanych regulacji14.

Identyfikowane niedoskonałości regulacji prawnych w odniesieniu do planowania przestrzennego, przy obserwowanej niechęci władz lokalnych do uchwalania planów miejscowych, sprzyjają nieefektownemu, nieracjonal-nemu zagospodarowaniu przestrzennemu, narastaniu różnego typu konflik-tów, pogorszeniu jakości środowiska przyrodniczego, krajobrazu i estetyki przestrzeni, a zatem do chaosu przestrzennego, a co za tym idzie sprzyjają niepodtrzymywalnemu, niezrównoważonemu rozwojowi miast i gmin.

Zmiany w systemie planowania przestrzennego

Wspomniana wcześniej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym od czasu jej uchwalenia była już wielokrotnie nowelizowana i zmieniana, szczególnie w ostatnich kilku latach. Wprowadzane w niej modyfikacje wyni-kały przede wszystkim z konieczności dostosowania prawa polskiego do unij-nych standardów (wynikających np. z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego

12 Por. Problemy w dziedzinie planowania przestrzennego…, dz. cyt.13 Tamże.14 Tamże.

Lidia Mierzejewska

18

i Rady nr 2007/60/WE z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ry-zyka powodziowego i zarządzania nim15) oraz zapisów tej ustawy do nowo tworzonego w Polsce prawa (np. ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu – tzw. ustawy krajobrazowej16, ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitaliza-cji – tzw. ustawy rewitalizacyjnej17, czy też nieobowiązującej już ustawy z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych – tzw. ustawy metropo-litalnej18). W efekcie przyjęcia nowych ustaw nastąpiło wiele pozytywnych zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obowiązujące przez wiele lat pryncypia, które należy uwzględnić w pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzupełniono o dodatkowe, dotyczące:

– zapewnienia udziału społecznego w pracach planistycznych (nad studium, planem miejscowym i planem zagospodarowania prze-strzennego województwa);

– zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych; – uwzględnienia potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej; – zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrze-

nia ludności.Zapisano przy tym, iż „określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym te zgłaszane w postaci wniosków i uwag…”, jakkolwiek nie wskazano, iż w procesie tym konstytucyjna zasada zrównoważonego rozwoju powinna być stawiana wyżej, niż zasada ochrony prawa własności.

W ustawie doprecyzowano, iż ład przestrzenny, rozwój zrównoważony, efektywne gospodarowanie przestrzenią i walory ekonomiczne przestrzeni wiązać należy przede wszystkim z: (1) minimalizowaniem transportochłon-ności układu przestrzennego; (2) maksymalnym wykorzystaniem publicznego transportu zbiorowego; (3) zapewnieniem rozwiązań ułatwiających porusza-nie się pieszych i rowerzystów oraz (4) dążeniem do planowania i lokalizowa-nia nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej i zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dopuszcza się lokalizowanie zabudowy poza tymi obszarami wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów pod

15 Dz. Urz. UE. L nr 288, str. 27.16 Dz. U. z 2015 r. poz. 774.17 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1023.18 Dz. U. z 2015 r. poz. 1890 ze zm.

19


dany rodzaj zabudowy na tych obszarach, przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy (mają-cych najlepszy dostęp do sieci komunikacyjnej, najlepsze wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej).

Poszerzeniu uległ katalog terminów figurujących w ustawie, między in-nymi o pojęcie obszaru funkcjonalnego, miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego, a także reklamy, tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego, szyldu, krajobrazu oraz krajobrazu priorytetowego.

Pewne zmiany objęły planowanie przestrzenne na poziomie wojewódz-kim. Na organy samorządu województwa nałożono dodatkowy obowiązek, polegający na sporządzeniu audytu krajobrazowego. Rekomendacje i wnioski zawarte w tym audycie, wraz ustaleniami strategii rozwoju województwa, uwzględnia się następnie w planie zagospodarowania przestrzennego wo-jewództwa.

W ustawie pojawiły się nowe wymogi, dotyczące planowania na obszarach funkcjonalnych. Przyjęto, że tego typu obszary wyznaczane są na poziomach: ponadregionalnym, regionalnym (w tym miejski obszar funkcjonalny ośrod-ka wojewódzkiego) oraz lokalnym. Nie jest jednak do końca jasne, jaki jest status prawny dokumentów wyznaczających tego typu obszary. Z tego po-wodu póki co wyznaczenie obszaru funkcjonalnego nie rodzi jakichkolwiek skutków normatywnych. Nie jest też znany szczegółowy zakres tego typu dokumentów, który uregulowany ma zostać stosownym rozporządzeniem ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Szczególnie istotnych zmian dokonano w planowaniu przestrzennym na poziomie gminy. Do dotychczas opracowywanych dokumentów, a mianowi-cie do studium i planu miejscowego, dodano następujące: (1) uchwałę okre-ślającą zasady sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, o statusie aktu prawa miejscowego, (2) uchwałę określającą miejscowy plan rewitalizacji, będący szczególną formą planu miejscowego oraz (3) ramowe studium uwarunkowań i kierunków za-gospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego (zwane studium metropolitalnym), o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego, jednak tylko w sytuacji, gdy dana gmina należy do takiego związku.

Chyba najbardziej istotnym zmianom uległa jednak procedura opraco-wywania studium gminy. W dokumencie tym, oprócz zasad i ustaleń za-wartych w aktach planistycznych obejmujących szerszy zakres przestrzenny (tj. koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa), uwzględnić należy

Lidia Mierzejewska

20

dodatkowo te zapisane w studium metropolitalnym, o ile oczywiście gmina przynależy do związku metropolitalnego, oraz rekomendacje i wnioski za-warte w audycie krajobrazowym lub określone przez ten audyt granice kra-jobrazów priorytetowych. Doprecyzowano jednocześnie, dość ogólnie ujęte wcześniej, uwarunkowania, określone jako potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Uwarunkowania te wiąże się obecnie z koniecznością uwzględnienia w procesie opracowywania studium analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, prognoz demograficznych, możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej oraz infrastruktury technicznej i społecznej, a także bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Z tego między innymi powodu przyjęto równocześnie, iż w studium uwzględnia się w szczególności właśnie bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, a także, jeżeli w gminie przewiduje się wykorzystanie Odnawialnych Źródeł Energii (OZE), obszary wyznaczone pod rozmieszczenie tego typu urządzeń wraz ze strefami ochronnymi oraz ograniczeniami w zabudowie, zagospo-darowaniu i użytkowaniu. Wskazano przy tym na procedurę dokonywania takiego bilansu terenów. Procedura ta wymaga zestawienia rzeczywistych potrzeb rozwojowych gmin i chłonności terenów przeznaczonych pod zabu-dowę w obowiązujących planach miejscowych oraz na obszarach o zwartej strukturze przestrzenno-funkcjonalnej z możliwościami finansowania przez gminy niezbędnej infrastruktury technicznej i społecznej. Podobna procedura dotyczy także opracowywania studium metropolitalnego.

Studium nadal jednak – jako akt kierownictwa wewnętrznego – nie może być bezpośrednią podstawą ustalania treści indywidualnych decyzji admini-stracyjnych o warunkach zabudowy, wydawanych na obszarach nieobjętych planem miejscowym.

Przez wiele lat problemem planowania przestrzennego było niewłaściwe (zbyt słabe) powiązanie dokumentów planowania przestrzennego na różnych szczeblach, co znacząco utrudniało wprowadzenie inwestycji celu publicznego do planów miejscowych, a tym samym ich realizację. Obecnie problem ten zo-stał w pewnym stopniu rozwiązany, gdyż w przypadku braku podjęcia stosow-nych działań planistycznych przez władze gminy, inicjatywa w zakresie zmiany studium i opracowanie planu miejscowego dla obszaru realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym spoczywa na wojewodzie. Nadal jednak brak jest mechanizmów zapewniających sprzężenie zwrotne między poszczególnymi aktami planistycznymi, skutkiem czego jest nie tylko wyżej wspomniany brak spójności między dokumentami planistycznymi różnych szczebli, ale także w ramach danej gminy oraz między sąsiadującymi gminami.

21


Mniejsze zmiany nastąpiły w procedurze sporządzania planu miejsco-wego i objęły między innymi konieczność uwzględnia dodatkowo w tym planie zasad kształtowania krajobrazu, obszarów krajobrazów priorytetowych, określonych w audycie krajobrazowym oraz w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Dodatkowo plan miejscowy ma także określać granice terenów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych, a także możliwość lokalizacji określonych urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł również w przypad-ku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba, że ustalenia planu miejscowego w ogóle zakazują lokalizacji takich urządzeń.

Plany miejscowe utraciły jednak jednocześnie możliwość kształtowania polityki przestrzennej w zakresie sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Te kwestie regulowane są obecnie w odrębnym, wcześniej wzmiankowanym już dokumencie, o charak-terze aktu prawa miejscowego. To w nim zawrzeć można politykę reklamową danej gminy, obejmującą wytyczne co do ilości, wielkości i warunków sytu-owania urządzeń reklamowych, a także system opłat i kar za nieprzestrzeganie zapisów tego dokumentu. Określić w nim też można zasady sytuowania ogro-dzeń, w tym zakaz grodzenia, co ograniczyć może rozwój osiedli zamkniętych, oraz zakaz umieszczania tablic reklamowych z wyłączeniem szyldów.

Jak to już napisano, w przypadku gmin posiadających gminny program rewitalizacji, uchwalić można także miejscowy plan rewitalizacji. Przy opra-cowywaniu tego rodzaju dokumentu sporządza się i publikuje wizualizacje projektowanych w tym planie rozwiązań. Wizualizacja taka obejmować po-winna co najmniej koncepcję urbanistyczną, model struktury przestrzennej oraz widoki elewacji. Jest to niezmiernie korzystne z punktu widzenia lokal-nej społeczności, której łatwiej jest wyobrazić sobie przyszłe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, a tym samym bardziej świadomie uczestniczyć w procesie planowania zagospodarowania przestrzennego. Rozwiązanie takie powinno być przeniesione także na procedurę uchwalania planów miejscowych.

W miejscowych planach rewitalizacji jest ponadto możliwość określenia, w odniesieniu do nieruchomości niezabudowanej, że warunkiem realizacji na niej inwestycji głównej jest zobowiązanie inwestora do budowy na swój koszt i do nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy inwestycji uzupełnia-jących. Chodzi o infrastrukturę techniczną, społeczną lub lokale mieszkalne, a także lokale inne niż mieszkalne przeznaczone na potrzeby kulturalne, społeczne, edukacyjne lub sportowe podmiotów prowadzących na obszarze

Lidia Mierzejewska

22

rewitalizacji działalność non profit. Pozwala to na ograniczenie wydatków gminnych na cele budowy urządzeń infrastrukturalnych oraz rozwiązanie, choćby częściowe, lokalnych problemów rozwojowych.

Oprócz wymienionych, kolejne zmiany do ustawy o planowaniu i za-gospodarowaniu przestrzennym wprowadzone zostaną z dniem 1 stycznia 2018 r. Będą to głównie zmiany w systemie regulującym zobowiązania od-szkodowawcze gminy, ograniczające zakres tych zobowiązań oraz określające sposób ich naliczania.

Na 2018 r. planowane są też zmiany zapisów najbardziej krytykowanej części ustawy, a mianowicie tej dotyczącej wydawania decyzji o warun-kach zabudowy (wz). Póki co jednak narzędzie to pozostaje w gestii władz gminy w niezmienionym kształcie. Część decyzji o warunkach zabudowy w oczywisty sposób jest niezgodna z treścią studium, co znacząco utrudnia prowadzenie racjonalnej polityki przestrzennej przez gminy, jak i osłabia pewność inwestycyjną. Narzędzie to (tj. tzw. wuzetki) traktowane jest jako jedno z najważniejszych źródeł narastającego chaosu przestrzennego, prze-jawiającego się nieefektywnym, nieracjonalnym, sprzecznym z zasadami rozwoju zrównoważonego zagospodarowaniem terenu, generującym ogrom-ne koszty zarówno po stronie gminy, jak i inwestora (np. koszty dojazdów). Mimo to na podstawie tego typu decyzji administracyjnych realizowana jest niemal połowa wszystkich inwestycji w kraju. Nowe regulacje prawne w tym względzie są więc jak najbardziej potrzebne. Trudno jest jednak zakładać, że narzędzie to zostanie zupełnie wyeliminowane z porządku prawnego. Decyzje te są bowiem preferowane przez inwestorów, którym dają swobodę inwestycyjną, ale i przez władze lokalne, którym gwarantują większą elastyczność w kontaktach z inwestorami, przy braku dodatkowych obciążeń finansowych dla budżetów gmin. Wspomniane korzyści finansowe osiągane są jednak przede wszystkim w krótkim horyzoncie czasowym. Z perspektywy długookresowej są często nieopłacalne, także z ekonomicz-nego punktu widzenia.

Ocena zmian w systemie planowania przestrzennego

Nie ulega wątpliwości, że pewne zmiany wprowadzone w ostatnich dwóch latach do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przybie-rają właściwy kierunek. Chodzi między innymi o następujące:

– konieczność ważenia interesów publicznych i prywatnych;

23


– zwrócenie uwagi w zasadach planowania przestrzennego na znaczenie krajobrazu, sieci transportu publicznego i infrastruktury technicznej, sieci dróg pieszych i rowerowych, ograniczania transportochłonności oraz na koszty rozpraszania układów zabudowy;

– konieczność uwzględnienia w procedurach planistycznych zapotrze-bowania na tereny inwestycyjne i zestawienia ich z możliwościami inwestycyjnymi gminy;

– podkreślenie znaczenia zwartości kształtowanych układów prze-strzennych;

– ułatwianie realizacji inwestycji związanych z OZE; – większe powiązanie wertykalne dokumentów planistycznych; – dostrzeżenie potrzeby planowania na obszarach funkcjonalnych; – wprowadzenie dodatkowego instrumentu umożliwiających rewita-

lizację i uporządkowanie zjawiska reklamy na poziomie lokalnym; – wprowadzenie nowego instrumentu planowania przestrzeni na ob-

szarach związków metropolitalnych.Wiele z nowo wprowadzonych narzędzi planistycznych wymaga jednak opra-cowania stosownych rozporządzeń wykonawczych. Dopiero po ich przyjęciu, w pełni ocenić będzie można rolę tych narzędzi w tworzeniu warunków realizacji rozwoju zrównoważonego. Niektóre z proponowanych w ich ra-mach rozwiązań warto byłoby wykorzystać także w odniesieniu do innych dokumentów planistycznych (np. planów miejscowych).

Mimo wielu pozytywnych zmian, polski system planowania przestrzenne-go nadal nie jest wolny od luk prawnych i różnego typu nieścisłości. Chodzi przede wszystkim o następujące:

– powiązanie dokumentów planistycznych nadal jest zbyt słabe (w tym przede wszystkim na poziomie gminy);

– studium jest zbyt mało skutecznym instrumentem zarządzania prze-strzenią;

– zagospodarowanie odbywa się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy;

– plan miejscowy pozbawiony jest instrumentu podziałów i scaleń; – uspołecznienie procesów planistycznych jest iluzoryczne lub żadne; – interes prywatny bierze górę nad interesem publicznym; – brakuje stosownych rozporządzeń wykonawczych, w efekcie czego

wiele zapisów ustawy jest martwych; – brak jest uzasadnienia finansowego dla opracowywania planów miej-

scowych przez gminy – gmin może być nie stać na przyjmowanie

Lidia Mierzejewska

24

takich dokumentów, ze względu na wysokie koszty realizacji ich za-pisów;

– brak wskazań co do kształtowania na poziomie gminy lokalnego środowiska życia (brak normatywów urbanistycznych);

– brak konieczności sporządzania analiz przedprojektowych przed opracowaniem studium (przyrodniczych, kompozycyjnych, archi-tektoniczno-krajobrazowych itp.);

– brak procedur odszkodowawczych w przypadku wydawania decy-zji administracyjnych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W szerszym kontekście problemem jest błędne postrzeganie prawa swobodnej zabudowy jako elementu przynależnego do każdej nieruchomości, wynika-jące z braku dostatecznie silnego umocowania planowania przestrzennego w systemie realizacji polityk państwa.

Podsumowanie

Planowanie przestrzenne potraktować należy jako ważne narzędzie osiągania nadrzędnego celu, jakim jest rozwój zrównoważony, znajdujący swoje od-wzorowanie w ładzie przestrzennym. Na podstawie przeprowadzonej analizy systemu planowania przestrzennego, w tym w szczególności problemów w tym systemie identyfikowanych i przez ten system generowanych, uznać można, że zasadniczo w Polsce nie ma warunków do realizacji rozwoju zrów-noważonego w wymiarze przestrzennym. System planowania przestrzennego jest przy tym tak skonstruowany, że nie uwzględnia złożoności uwarunkowań i specyficznych problemów rozwoju dużych miast, w tym miast na prawach powiatu, a także roli, jaką tego typu ośrodki pełnią w układzie osadniczym. Nie gwarantuje bowiem kształtowania efektywnej i funkcjonalnej organizacji przestrzennej ani w skali lokalnej, o czym świadczy chociażby dopuszczalność pozaplanistycznego trybu zabudowy i zagospodarowania terenu ze wszyst-kimi jego konsekwencjami, ani w skali ponadlokalnych powiązań między miastem a jego bliższą i dalszą strefą podmiejską.

Brak systemowego finansowania planowania przestrzennego nie zachęca władz lokalnych do opracowywania kosztownych w realizacji planów miej-scowych. Istotnym problemem polskiego systemu planowania przestrzennego jest jednak także to, że nawet realizacja opartych na studium, czyli doku-mencie wyznaczającym politykę przestrzenną gminy, planach miejscowych


nie gwarantuje osiągnięcia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Wynika to przede wszystkim z braku obowiązku wskazywania na główny, zgodny z ideą rozwoju zrównoważonego cel opracowywania planów miej-scowych, ze zbyt ograniczonego uspołecznienia procesów planistycznych, niedostatecznej wagi przywiązywanej do prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego oraz oceny oddziaływania zapisanych w do-kumentach planistycznych rozwiązań na środowisko.

Wprowadzone w ostatnim czasie do ustawy o planowaniu i zagospoda-rowaniu przestrzennym zmiany, choć korzystne, są jednak nadal niewy-starczające. Potrzeba zatem nowych, spójnych regulacji prawnych, które służyć będą realizacji ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a nie jedynie przyjmować te wartości jako podstawowe zasady, oczywiście przy pełnej świadomości tego, że same regulacje prawne nie rozwiążą wszystkich problemów planistycznych.

BibliografiaBrundtland G.H., Our Common Future, WCED, Oxford, Oxford University Press, 1987.Hrabal A., Ład przestrzenny jako nadrzędny cel działań planistycznych, [w:] Świat Nieru-

chomości, 2008, nr 64, s. 31–33.Korzeniak G., Wprowadzenie, [w:] Zintegrowane planowanie rozwoju miast, red. G. Ko-

rzeniak, Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2011, s. 7–10.Kozłowski J., Problemy i cele planu, [w:] Zintegrowane planowanie zrównoważonego rozwoju.

Zarys metodyki, red. J. Kozłowski, Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2012, s. 57–80.Mierzejewska L., Rozwój zrównoważony jako kategoria ładu przestrzennego, [w:] Biuletyn

KPZK PAN, 2003, zeszyt 205, s. 127–140.Mierzejewska L., Rozwój zrównoważony miasta: zagadnienia poznawcze i praktyczne,

Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2009.Mierzejewska L., Planowanie rozwoju polskich miast w świetle zapisów Nowej Karty Ateń-

skiej i Karty Lipskiej, [w:] Koncepcje i problemy badawcze geografii, red. K. Marciniak, K. Sikora., D. Sokołowski, Wyższa Szkoła Gospodarki, Bydgoszcz 2011, s. 331–344.

Mierzejewska L., Sustainable Development of a City: Systemic Approach, [w:] Problemy Ekorozwoju – Problems Of Sustainable Development, 2017, vol. 12, s. 71–78.

Næss P., Physical Planning and Energy Use, Tano Aschehoug, Oslo 1997.Næss P., Jensen O.B., Residential location and transport in Frederikshavn, [w:] Paper for

the conference Traffic Days 2000 at Aalborg University, Aalborg 2000.Problemy w dziedzinie planowania przestrzennego – materiał informacyjny na posiedzenie

Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej w dniu 11 maja 2016 r., https://mib.gov.pl/files/0/1797146/raportproblemyplanowaniaprzestrzennego.pdf (dostęp: 7.11.2017 r.).

Jacek Jaworski1

Przyczyny ograniczonego zakresu pokrycia planami w miastach na prawach powiatu z perspektywy konkurencyjności reżimów zabudowy prowadzonej na podstawie planów miejscowych i decyzji o warunkach zabudowy

streszczenie

Tekst podejmuje próbę wyjaśnienia niskiego stanu pokrycia planami miejscowymi miast na prawach powiatu z perspektywy omówienia problematyki od strony realizacji zabu-dowy zgodnie z reżimem planistycznym przejawiających się w planach oraz reżimem planistycznym opartym na decyzji o warunkach zabudowy. W tekście dokonano także próby wyjaśnienia konkurencyjności zabudowy prowadzonej na podstawie decyzji o wa-runkach zabudowy, odpowiedzialności finansowej gmin z tytułu ustalania przeznaczenia terenu i warunków zabudowy w planach miejscowych oraz dodatkowo wskazano także w oparciu o ujęcie historyczne genezę problemu niskiego pokrycia planami związano z utratą mocy obowiązującej planów uchwalonych przed 1995 r. Dzięki takiemu ujęciu wykazano, że obowiązujące od 2004 r. rozwiązania na mocy ustawy o planowaniu i zago-spodarowaniu przestrzennym, mimo upływu znacznego czasu, mają charakter doraźny. Wysunięto także wnioski, które sprowadzają się do postulatu wzmocnienia planowania na szczeblu ponadlokalnym i krajowym oraz ponoszenia przez Skarb Państwa współod-powiedzialności finansowej za prowadzenie lokalnej polityki przestrzennej.

1 Doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytety Kardynała Stefana Wyszyńskiego w War-szawie, radca prawny specjalizujący się w procesie inwestycyjnym, autor szeregu artykułów i komentarzy, w tym współautor Komentarza do Ustawy o gospodarce nieruchomościami (Wydawnictwo C.H. Beck) oraz komentarza do ustawy o plano-waniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wydawnictwo Lexis Nexis).

Jacek Jaworski

28

Różnice pomiędzy obszarami zabudowanymi i niezabudowanymi

Próbując określić przyczyn niskiego pokrycia planami, trzeba zwrócić uwagę na fakt, że na terenach miast na prawach powiatu, istnieje po dziś dzień sporo terenów niezurbanizowanych, w tym także gruntów o charakterze rolnym. Zatem przy ustalaniu przyczyn niskiego pokrycia planami należy odrębnie odnieść się do terenów miasta powiatowych, gdzie niskie pokrycie planami dotyczy terenów zupełnie niezabudowanych oraz terenów zabudowanych.

Tereny niezbudowane dają szerokie możliwości inwestycyjne. W oparciu o zapisy planu można dopuścić na nich praktycznie dowolną zabudowę, jeśli założymy, iż istnieje w ich pobliżu odpowiednia infrastruktura, z którą można je skomunikować lub połączyć. Nie chodzi przy tym o sytuację, gdzie teren jest w pełni uzbrojony, lecz o przypadki, w których istnieje możliwości dobudowania nitki gazociągu, sieci elektroenergetycznej lub wodociągowej w celu podłączenia do istniejącej w pobliżu infrastruktury. Wydaje się, że właśnie na terenach miast na prawach powiatu dochodziło do takich przypad-ków2. Wypada nadto zastrzec, iż na terenach tych brakowało z oczywistych względów infrastruktury społecznej w tym szkół, przedszkoli, przychodni itd. Największą zaletą takich terenów było zatem to, iż były one „czyste” przeto łatwiej i swobodniej można na nich planować. Wadą zaś takiego planowania była konieczność wybudowania minimalnej infrastruktury technicznej w celu jej podłączenia oraz wybudowanie „od zera” infrastruktury społecznej.

Natomiast w drugim przypadku, to jest terenów częściowo zabudowanych, wizje polityki przestrzennej w zakresie określenia sposobów zagospodarowa-nia były i są o tyle ograniczone, o ile muszą dostosować się do istniejących w terenie warunków zabudowy. Trzeba mieć także świadomość, że zapełnianie zabudowy zazwyczaj winno następować w ramach zagęszczania zabudowy jednorodną funkcją, co z istoty ma na celu lepsze wykorzystania istniejącej

2 Nawet gdy niezbudowane grunty miały rolny charakter to, ze względu na fakt, że mowa jest o miastach na prawach powiatu, zazwyczaj w sąsiedztwie, istniała infrastruktura, drogowa, gazowa, wodociągowa i elektryczna. To zaś sprawiało, że w terenach tych istniał stosunkowo duży potencjał inwestycyjny, zachęcający do zmiany charakteru tych gruntów. Zmiana taka mogła zaś zostać wprowadzona w drodze planu miejsco-wego. Jedyny problem przy takim planowaniu dotyczył kosztów owego przyłączenia do zurbanizowanej części miasta. Nie były to jednak zadania niemożliwie do zreali-zowania, choć z pewnością wiązały się ze znacznymi kosztami, które mogły stanowić czynnik hamujący powstawanie konkretnych inwestycji w oparciu o zapisy planu.

29

Przyczyny ograniczonego zakresu pokrycia planami…

infrastruktury. W tym przypadku nie istnieje zatem bezpośrednia koniecz-ność budowy nowych dróg, sieci elektroenergetycznych czy placówek edu-kacyjnych, choć bezsprzecznie istnieje ryzyko ich nadmiernego obciążenia.

Zarówno w pierwszym, jak i drugim przypadku negatywnym skutkiem dokonywania zabudowy jest obniżenie standardu bytowego społeczności lokalnej. Zagęszczenia jest szczególnie uciążliwe przy funkcji mieszkaniowej, choć trudności mogą wystąpić także w przypadku przeznaczenia pod biura lub magazyny. W konsekwencji jednostka może spotkać się z podobnymi pro-blemami, np. braku miejsc w szkole czy przedszkolu, czy też na braku miejsc parkingowych. Skutek zatem może być ten sam, bez względu na to czy jest to konsekwencją wybudowania osiedla od podstaw w miejscu pozbawionym infrastruktury społecznej, czy też polityki zagęszczania.

Mając na uwadze przyjęty powyżej podział, należy jeszcze wskazać na jedną generalną zależności. Bez względu bowiem, czy mówimy o terenach całkowicie niezurbanizowanych, czy też terenach częściowo zabudowanych, zachowania inwestorów zawsze dążą do optymalizacji kosztów. Oznacza to, że ani w jednym, ani w drugim przypadku inwestorzy nie będą zaintereso-wani współponoszeniem kosztów budowy infrastruktury, nawet jeśli jest ona niezbędna dla ich przyszłych klientów. Ci sami inwestorzy chcą oczywiście zarazem korzystać z tej infrastruktury, lub uzyskać dostęp za pomocą sto-sownych przyłączy do znajdującej się w pobliżu infrastruktury. Ta prosta zależność „mieć coś bez kosztów” decyduje o rachunku ekonomicznym ich przedsięwzięcia i o atrakcyjności samej lokalizacji.

Koszty budowy infrastruktury

Przejdźmy w końcu do mechanizmów rozłożenia kosztów z tytułu budowy infrastruktury w szerokim rozumieniu tego słowa. W obu wskazanych przy-padkach są one niewspółmierne, choć zarazem inne są źródła owego braku proporcjonalności w ich ponoszeniu. Po pierwsze, tylko sygnalizacyjnie, należy krytycznie podejść do całego systemu opłat adiacenckich i wszelkich mechanizmów pobierania opłat już po wybudowaniu infrastruktury lub przyłączy. Ich wielkość, sposób egzekucji, warunki poboru i przedawnienie sprawiają, że najwięksi beneficjenci powstania infrastruktury praktycznie ich nie ponoszą.

Zatem przeznaczenie terenów całkowicie niezabudowanych pod zabu-dowę (np. usługową czy mieszkaniową) pociąga za sobą koszty budowy

Jacek Jaworski

30

wspomnianej infrastruktury drogowej, wodno-kanalizacyjnej, a w przypadku budownictwa mieszkaniowego także społecznej. Brak systemowych roz-wiązań chroniących wspólny budżet miast z tytułu finansowania budowy infrastruktury może doprowadzić do sytuacji patologicznych. Zaliczamy do nich przykładowo sytuacje, w których dopuszcza się w planie miejscowym intensywną zabudowę, a kosztami budowy infrastruktury wspólnej, w tym społecznej, jak wspomniana już budowa szkół, przedszkoli, przychodni, czy zapewnienie transportu miejskiego obciąża się wspólny i wypracowany przez wszystkich mieszkańców budżet. System taki zapewnia inwestorowi zwiększenie dochodów i jednocześnie zawyża wartości nieruchomości, gdyż inwestor nabywający grunty pod zabudowę nie musi w swych kalkulacjach uwzględniać obowiązku zrealizowania wspomnianej infrastruktury. Jest to ponadto system spekulacyjny, w którym uprzywilejowaną pozycję zajmują ci inwestorzy, którzy są w stanie zapewnić finansowanie z budżetu gminnego budowy wskazanej infrastruktury na danym terenie. Dzieje się to za pomo-cą powiązań politycznych i biznesowych. Część niezbędnej infrastruktury realizowana jest przed rozpoczęciem zabudowy, ale już po zakupie terenów przez inwestorów, aby zachęcić przyszłych rezydentów do nabycia powsta-jących i planowanych lokali oraz doprowadzić do wzrostu wartości jeszcze niezabudowanych nieruchomości. Kolejna część infrastruktury realizowana jest już po wybudowaniu przynajmniej pierwszego etapu inwestycji. Gmina staje się wówczas „zakładnikiem nowych mieszkańców” domagających się infrastruktury społecznej. Proces realizacji wspólnych inwestycji wspoma-gany jest wówczas rozwiązaniami ustrojowymi i politycznymi, gdyż nowi mieszkańcy stają się członkami gminy i wyborcami władz gminy.

Wskazany powyżej przypadek, w którym zwalnia się z odpowiedzialno-ści finansowej właściciela (inwestora) z tytułu umożliwienia mu w planie realizacji zabudowy na większa skalę, wynika oczywiście również ze słabości w pobieraniu i egzekwowaniu opłat adiacenckich, rent planistycznych czy aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste, lecz przede wszystkim ukazuje on słabość całego systemu regulacji. Stanowi on zarazem podstawową przyczynę niskiego pokrycia planami – oczywiście w odniesieniu do pierwszej z oma-wianych sytuacji, gdzie występują stosunkowo duże, wolne i niezbudowane tereny, a inwestor ma zamiary dokonania zabudowy na nich na większa skalę. Każde miasto, które skłaniać się będzie do objęcia planem takiego niezurba-nizowanego obszaru stanie zatem przed problemem wdrożenia tego, co ów plan zakłada, do czego niezbędne jest wybudowanie infrastruktury. Problem ten jest tym bardziej dotkliwy w sytuacji, kiedy budujący osiedla nie jest

31


zobowiązany do wybudowania na nich budynków użyteczności publicznej dla przyszłych mieszkańców zapewniających realizację podstawowych potrzeb edukacyjnych i zdrowotnych oraz infrastruktury technicznej.

Ponadto, oprócz zdolności inwestora lub gminy do ponoszenia kosztów budowy infrastruktury, potrzebne jest jeszcze zapotrzebowanie (popyt) na rynku lokalnym na mieszkania, biura, magazyny. W sytuacji, kiedy w zasadzie wszystkie prognozy demograficzne przewidują zmniejszenie się zarówno populacji jako takiej, jak i zmniejszenie liczebności mieszkańców poszczegól-nych miast w Polsce3, przeznaczanie nowych i niezabudowanych powierzchni pod budownictwo i generowanie kosztów po stronie gminy wydaje się za-biegiem zbytecznym, wręcz niepożądanym. Sytuacja ta dotyczy większość miast na prawach powiatu, z wyjątkiem największych aglomeracji w kra-ju. Jednakże nawet w tych kilku wyjątkowych przypadkach wprowadza-nie planów na obszarach miasta w miejscach pozbawionych odpowiedniej infrastruktury wydaje się niecelowe, jeśli kosztami budowy infrastruktury obciąża się w sposób nadmierny pozostałych mieszkańców a nie inwestora.

Z tej perspektywy miasta, które bardzo ostrożnie podejmowały inicjatywę sporządzenia planów miejscowych, gdyż nie uległy naciskom inwestorów, czy też same nie popadły w „megalomanię” sztucznego rozrostu można ocenić pozytywnie i stawiać je spośród jednostek samorządu terytorialnego jako wzór dbałości o finanse publiczne. Konkluzja ta może stać w pewnej opozycji do tematu całej konferencji, której pokłosiem jej niniejszy artykuł, sugerującej niejako, że planów winno być więcej (skoro badamy przyczyny niskiego pokrycia nimi terenów miast na prawach powiatu). Oznacza to, że niskie pokrycie planami, w związku z wprowadzonymi na przestrzeni lat rozwiązaniami systemowymi, może postrzegane być jako wyraz prowadzenia rozsądnej polityki finansowej po stronie jednostki samorządu terytorialnego.

Status prawny decyzji o warunkach zabudowy

Przechodząc do drugiego przypadku, to jest terenów zabudowanych, takich, gdzie możliwa jest jeszcze ściślejsza zabudowa (istnieją stosunkowo nie-wielkie „puste” obszary lub luźna zabudowa na to pozwala), to podstawową

3 Por. Prognoza ludności na lata 2014–2050, raport Głównego Urzędu Statystycznego, https://stat.gov.pl/files/gfx/portalinformacyjny/pl/defaultaktualnosci/5469/1/5/1/pro-gnoza_ludnosci_na_lata____2014_-_2050.pdf (dostęp: 21.11.2017).

Jacek Jaworski

32

przyczyną niskiego pokrycia planami w tych miejscach jest – oprócz braku obligatoryjności uchwalania planów, no i kosztów ich uchwalania, o których była mowa powyżej – wprowadzenie alternatywnych instrumentów plani-stycznych, jakim są decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jeden z dwóch typów tej decyzji, czyli decyzja o warunkach zabudowy.

O statusie prawnym decyzji o warunkach zabudowy przesądza w znacznej mierze art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym4, określający enumeratywnie warunki jej udzielenia. Należy wskazać, iż na przestrzeni lat decyzja o warunkach zabudowy zmie-niała swój prawny charakter. Na podstawie nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2, art. 43, art. 46) decyzja o warunkach zabudowy pełniła odmienną funkcję, gdyż jej podsta-wą był zazwyczaj plan miejscowy, oczywiście w przypadku, gdy na danym terenie takowy obowiązywał, w innym przypadku decyzja zaś miała oparcie w przepisach odrębnych5. Na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. (art. 4 ust 2) decyzja o warun-kach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w przypadku braku planu. W pewnych względzie zbliża to warunki zabudowy do informacji (o tere-nie), jedynie potwierdzającej, co z mocy prawa w związku z istniejącym sąsiedztwem możliwe jest do zbudowania. Sama decyzja wydawana obecnie w przypadku braku planu nie jest substytutem planu, z tego prostego powodu, iż plan określa przeznaczenie terenu, decyzja zaś warunki jego zabudowy i zagospodarowania6.

Konkurencyjność między planem a decyzją jest konkurencyjnością za-wieszoną i alternatywną. Nie zależy ona od inwestora, lecz leży w gestii ma-jącej władztwo planistyczne gminy. To gmina zatem, przesądzając w drodze uchwały intencyjnej o podjęciu działań zmierzających do powstania planu miejscowego, zamyka jednocześnie drogę ustalania warunków zabudowy. Konsekwencją podjęcia takiej uchwały jest bowiem obowiązek zawieszenia

4 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako u.p.z.p.5 T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy, Warszawa 2001, s. 43.6 Ustawa o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym, red. Z. Niewiadomski, War-

szawa 2013, s. 479; M. Szewczyk, Zasada dobrego sąsiedztwa i jej elementarne składowe, [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 221 oraz H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 315.

33


postępowań ws. wydania warunków zabudowy, konsekwencją zaś podjęcia właściwej uchwały wygaśnięcie wydanych uprzednio decyzji o warunkach zabudowy7. Same przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p. sprowadzają się przede wszystkim do spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ponadto dostępu do drogi publicznej, posiadania wystarczającego uzbrojenia tere-nu, braku konieczności uzyskania zgody za zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, co w szczególności tyczy się miast na prawach powiatu oraz tzw. zgodności ogólnej z innymi powszechnie obowiązującymi przepi-sami8. Wskazane dobre sąsiedztwo zostało unormowane przez ustawodawcę, w ten sposób, iż umożliwia ono zabudowę „za zewnątrz” co należy uznać za negatywne rozwiązanie. Ponadto w rozporządzeniu wykonawczym do art. 61 u.p.z.p., tj. rozporządzeniem ministra infrastruktury z dnia 26 sierp-nia 2003 r.9 użyto pojęcia „obszar analizowany”, które wykracza poza to, co jest w najbliższym sąsiedztwie w granicach działki geodezyjnej. W końcu także część orzecznictwa sądowoadministracyjnego zmierza do konieczności podejmowania przez organ takich poszukiwań na danym terenie objętym analizą urbanistyczną, które umożliwią uwzględnienie wniosku inwestora lub właściciela10. To wszystko kreuje obraz decyzji o warunkach zabudowy jako elastycznego instrumentu pozwalającego na stosunkowo swobodne ustalanie warunków zabudowy11. Z punktu widzenia założeń niniejszego artykułu istotne jest to, że decyzja o warunkach zabudowy stała się – za sprawą nie tylko woli ustawodawcy, ale także w związku z treścią rozporządzenia wykonawczego oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego – narzędziem

7 Z zastrzeżeniem tych na podstawie których zostały wydane pozwolenia budowlane.8 A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61, [w:] Ustawa o planowaniu i zagospo-

darowaniu przestrzennym, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, s. 43.

9 Dz.U, poz. 164, nr 1588.10 Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II

OSK 860/09, LexisNexis nr 2359250; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne-go w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, LexisNexis nr 405330. Sądy, stosując wykładnię celowościową, mają świadomość, iż istotą roz-wiązań urbanistycznych jest utrzymanie ładu przestrzennego, a mimo to uważają, że wykładnia gramatyczna byłaby tu zbyt restrykcyjna, gdyż zmierzałaby ku uznaniu prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności.

11 J. Jaworski, Komentarz do art. 61, [w:] P. Sosnowski, K. Buczyński, J. Dziedzic-Bukow-ska, J. Jaworski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2014, s. 377.

Jacek Jaworski

34

stosunkowo elastycznym i zwolnionym z obciążeń, jakie towarzyszą proce-sowi wprowadzania planu miejscowego.

Jakie zatem korzyści przemawiają za decyzją o warunkach zabudowy i sta-nowią zarazem o konkurencyjności tego narzędzia planistycznego względem planów miejscowych? Dla gmin, które de facto i de iure decydują, czy obejmo-wać tereny planami, czy też zaprzestać działań w tym kierunku, zezwalając au-tomatycznie na proces zabudowy w drodze omawianych decyzji, podstawą ko-rzyścią jest zwolnienie z obowiązków zapewnienia finansowania niezbędnego do zrealizowania zapisów planu. Dobre planowanie nie jest bowiem planowa-niem tanim, gdyż odpowiednie rezerwowanie terenów pod drogi, parki, skwe-ry i inne tereny publiczne kosztuje. Oczywiście w ostatecznym rozrachunku można stwierdzić, iż takie przemyślane planowanie opłaca się, choć rozłożenie środków finansowego ponoszenia skutków planowania na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wydaje się optymalne.

Utrata mocy obowiązującej przez tzw. stare plany

Istotne jest to, iż dla gminy ów wymiar finansowy nie byłby tak uciążliwy, gdyby tzw. stare plany w całości nie utraciły mocy obowiązującej. Problem niskiego pokrycia planami oraz problem zaniechania procesu wprowadzania nowych planów ma zatem dodatkowe i wspólne źródło. U jego podstaw leży miedzy innymi fakt utraty mocy obowiązującej przez stare plany. Przeto omawiając zagadnienie niskiego pokrycia planami, należy dodatkowo zastanowić się nad przyczynami występowania braku tzw. starych planów. W szczególności chodzi tu o plany uchwalane jeszcze przed 1995 r., ponieważ te uchwalone po 1995 r. to jest już na mocy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. co do zasady zachowały swą moc w związku z treścią art. 87 ust 1 u.p.z.p.

Należy zatem, tytułem wyjaśnienia, przypomnieć, iż ustawa z dnia 12 lip-ca 1984 r. o planowaniu przestrzennym12, obowiązująca do dnia 31 grudnia 1994 r., rozróżniała: ogólne miejscowe plany zagospodarowania przestrzen-nego i szczegółowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (por. art. 26 i art 27). Ogólną zasadą było jednak to, iż wszystkie te plany, a więc zarówno ogólne, jak szczegółowe, uchwalone do dnia 31 grudnia 1994 r. stały się po tej dacie miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego

12 Tekst jedn.: Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 z późn. zm., dalej jako ustawa o planowaniu przestrzennym.

35


w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzen-nym13. Uchwalone plany obowiązywały zatem, z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z art. 68 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez określony czas po jej wejściu w życie. Czas ich obowiązywania był wydłużany przez ustawodawcę, zgodnie z poniższym opisem. Na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w jego pierwotnym brzmieniu) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, miały utracić moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem wskazanym ust. 2 tegoż artykułu. Słusznie zatem podkreślono w komentarzu do ustawy o zagospo-darowaniu przestrzennym, że

plany zagospodarowania przestrzennego (…) przygotowane, uchwalone i ogło-szone na zasadach i w trybie przewidzianym w poprzednio obowiązującej ustawie z 1984 r. o planowaniu przestrzennym mogą obowiązywać najdłużej do dnia 1 stycznia 2000 r.14.

Ponieważ wskazany przepisy był nowelizowany, to w konsekwencji plany te straciły moc, co do zasady z dniem 1 stycznia 2003 r. Ustawy zmieniające kolejno przesuwały bowiem terminy wygaśnięcia starych planów najpierw na dzień 1 stycznia 2002 r.15, a później na dzień 1 stycznia 2003 r.16 – czyli odpowiednio przedłużały wskazany w art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodaro-waniu przestrzennym okres ich obowiązywania z 5 do 7 lat a następnie do 8 lat. Zatem ostatecznie, co do zasady, przedłużanie obowiązywania mocy starych planów kończyło się w związku z nowelizacjami art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 1 stycznia 2003 r. Trzeba jednak zaznaczyć, że od powyższego przepisu wprowadzono dalsze wyjątki.

Zgodnie bowiem ze znowelizowanym art. 67 ust. 1a) ustawy z dnia 7 lip-ca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w jego treści obowiązującej od 2002 r., jeżeli w terminie, do końca 2002 r., rada gminy uchwaliła stu-dium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy

13 Tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.14 R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu

przestrzennym, Wydawnictwo Prawnicze 1995, s. 166.15 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu

przestrzennym, Dz. U. z 1999 r. Nr 111, poz. 1279.16 Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu

przestrzennym, Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1804.

Jacek Jaworski

36

i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania prze-strzennego albo jego zmiany, plany uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. zacho-wywały ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy, czyli nie dłużej niż do dnia 1 stycznia 2004 r.

Natomiast art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zago-spodarowaniu wygaszał moc obowiązującą starych planów z dniem 1 stycznia 2004 r. Przełom 2003 i 2004 r. stanowił zatem swoisty punkt czasowy związany z pożegnaniem starego systemu planowania i obowiązywania tzw. starych planów, w tym z dokonaniem na ich podstawie wiążących dla właścicieli rezerw terenów pod inwestycje publiczne bez odpowiedniego odszkodowa-nia. Warto w tym miejscu podkreślić, że pomimo utraty mocy obowiązu-jącej planów zdaniem części orzecznictwa nie było podstaw do twierdzenia o automatycznej zmianie dotychczasowego przeznaczenia terenu już zago-spodarowanego na podstawie tego planu. Tezę taką wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2009 r.17, podkreślając, iż tereny i nieruchomości objęte planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc w dniu określonym w art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zmieniały automatycznie z tą datą swego dotychczasowego przeznaczenia. Trzeba jednak uściślić, iż przezna-czenie tych terenów nie wynikało jednak z tego, co zapisane było w starych planach, lecz z faktu występowania reżimu ustawowego sankcjonującego istniejące zabudowanie w terenie.

Z początkiem 2004 r. mieliśmy zatem w Polsce swoisty „stan zerowy” w planowaniu przestrzennym, gdzie wiele obszarów dotychczas objętych planami pozostało w związku z utratą ich mocy poza regulacją prawa miej-scowego. Otwartym pozostaje pytanie czy ustawodawca chciał doprowadzić do wyrugowania starych planów czy został do tego zmuszony ze względu na wzmożenie się fali roszczeń odszkodowawczych i stosunkowo powolne działania samorządu w uchwalaniu nowych planów.

Z tego punktu widzenia utrata mocy obowiązującej tzw. starych planów zwalniała Skarb Państwa i jednostki samorządowe z ewentualnej odpowie-dzialności z tytułu ograniczenia prawa własności. Jednocześnie umożliwiała ona dokonanie ponownej rezerwacji terenu, tym razem już za pomocą nowych planów zgodnie z konstytucyjnie określonymi standardami, w tym

17 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I CNP 82/08, Biuletyn Sądu Najwyższego, nr 5/2009.

37


prawem do odszkodowania. Opisane powyżej rozwiązanie nie było w swej istocie wadliwe, jeśli założymy, że przepisy przejściowe dały odpowiedni okres na wprowadzenie nowych planów, a w proces ponoszenia skutków finansowych ich wprowadzania mocniej zaangażowany zostałby budżet Państwa. Problem z wprowadzaniem nowych planów polegał na tym, że za finansowe skutki ich wprowadzenia odpowiedzialne były już gminy. Na przeznaczenie terenów pod cele publiczne, zgodnie ze starymi rozwiązania-mi, w budżetach samorządów nie było zaś zabezpieczonych środków. Stąd dosyć umiarkowane działania gmin w zakresie tworzenia nowych planów. Utworzony mechanizm zwolnienia z odpowiedzialności, czy też uwolnienia planistycznej rezerwacji terenu miał zatem doraźny charakter. Działał on wstecz, starając się uwalniać także Skarb Państwa z odpowiedzialności od-szkodowawczej. Nie mógł on jednak stanowić podstaw do budowania całego systemu planistycznego na przyszłości, gdyż w dużej części wprowadzał mechanizm odpowiedzialności za skutki wprowadzania nowych planów po stronie gmin. Stworzony na gruncie ustawy o planowaniu i zagospoda-rowaniu przestrzennym system był (i jest po dziś dzień) system kompro-misowym i kadłubowym zarazem. Bez zabezpieczenia środków w budżecie państwa na planowanie przestrzenne trudno wyobrazić sobie stworzenie na podstawie dostępnych narzędzi planistycznych takiego stanu, który z jed-nej strony zapewniłby rozwój celów publicznych, z drugiej zaś spełniałby standard ochrony własności. Można także mieć zastrzeżenie czy obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle tworzy od 2004 r. ramowy system, skoro przejawia się w niej idea ucieczki przed spójnym planowaniem krajowym i ponadregionalnym oraz chroniczny brak środków finansowych w budżecie państwa na ten cel. Wyra-zem tego modelu planowania przestrzennego było (i jest po dziś) tworzenie wielu aktów planistycznych o charakterze niewiążącym i nie stanowiących źródła prawa, w szczególności na szczeblu krajowym, w postaci koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, brak programów krajowych i wizji rozwoju, w tym wiążącego nakreślenia kierunków rozwoju infrastruktury o znaczeniu krajowym i międzynarodowym.

W takiej sytuacji trudno dziwić się jednostkom samorządu terytorialnego, w tym miastom na prawach powiatu, że nie podjęły inicjatywy wprowadzania planów miejscowych. Ich wstrzemięźliwość w realizacji władztwa planistycz-nego należy raczej postrzegać jako zaletę.

Jacek Jaworski

38

Zalety decyzji o warunkach zabudowy z punktu widzenia inwestorów i gminy

Powracając do zalet, jakie wynikają z braku planu i możliwości dokonywa-nia zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, wypada także pochylić się nad zaletami tego rozwiązania dla samych inwestorów.

Z punktu widzenia inwestora, decyzja o warunkach zabudowy także zawiera kilka zalet dających jej przewagę nad planami miejscowymi. Jeśli bowiem w sąsiedztwie i obszarze analizowanym znajdują się obiekty o zbli-żonej kubaturze, wielkości, charakterze i intensywności oraz posadowieniu względem ciągów komunikacyjnych, to inwestor w drodze decyzji uzyskuje swoistą promesę, że istnieje możliwości zabudowy przedmiotowego terenu zgodnie ze wstępnym projektem. Inwestor taki nie musi zatem dokonywać niejednokrotnie trudnej interpretacji planu, ani ponosić kosztów sporządze-nia pełnego projektu architektoniczno-budowlanego.

Decyzja o warunkach zabudowy ma jeszcze jedną kluczową zaletę wzglę-dem wprowadzania planów. Decyzja ma bowiem wymiar indywidualny, odnosi się bowiem do konkretnej nieruchomości, ustalając dla niej (lub dla wybranej działki geodezyjnej) warunki zabudowy. Plan winien natomiast dotyczyć ustalenia przeznaczenia terenu i to dla większego obszaru, nawet jeśli ustawodawca nie określa dla niego minimalnej wielkości18. Z faktu wprowadzania planu miejscowego wynikają dla gminy obowiązki uzyska-nia opinii i uzgodnień innych organów w odniesieniu do całego projektu dotyczącego większego obszaru, niż w przypadku decyzji19. Wiąże się to z ujawnieniem problemów dotyczących m.in. odpowiedniego skomunikowa-nia w odniesieniu do obszaru objętego planem, zachowania niesprzeczności zapisów planu ze studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu, czy też kwestią ustalenia przeznaczenia terenu i funkcji zabudowy, ich godzenia i wzajemnego oddziaływania. Wszystkie te problemy jak w soczewce uwi-dacznia ustawodawca w ust. 2 art. 1 u.p.z.p., który nakazuje w planowaniu uwzględniać szerokie spektrum wymagań i wartości – bez jasnych wskazówek i wytycznych, co do zasad nadawania prymatu jednym względem innych. Prowadzi to do sytuacji braku pewności, że zaproponowane rozwiązania

18 Pomijam problematykę wprowadzania tzw. mikroplanów.19 Konieczność uwzględnienia szeregu przepisów odrębnych może prowadzić po stronie

gminy do poczucia iluzoryczności władztwa planistycznego w myśl zasady, „zrób to sam, ale tak jak chcą inni”.

39


ostaną się przed sprawującym nadzór wojewodą, czy też w odniesieniu do kontroli jaką sprawują sądy administracyjne. Ryzyko podjęcia długotrwałej procedury w której władztwo planistyczne staje się raczej uprzedmiotowione do obowiązku sprostania wymaganiom organów współdziałających, w połą-czeniem z ryzykiem stwierdzenia nieważności uchwały stanowi dodatkowy, demotywujący czynnik dla jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast decyzja o warunkach zabudowy wskazane problemy odsuwa niejako „na bok”. Nie oznacza to oczywiście, że problemy te przestają istnieć, lecz jedynie, że skala mikro (odniesienie do konkretnego wniosku) zwalnia organy przed podjęciem tej trudnej tematyki w skali danego kwartału, dziel-nicy, czy tez innej jednostki urbanistycznej. Decyzję o warunkach zabudowy stanowi zatem przejaw działania „małych kroków”, gdzie każda z decyzji jest zbyt mało odczuwalna, aby ustalić progres zabudowy i omawiać w związku z jej wydaniem problemy całościowe i strukturalne planowania na większym obszarze miasta, zaś szereg wydawanych w pewnym okresie decyzji o wa-runkach zabudowy i wydawanych na ich podstawie pozwoleń budowlanych o tym progresie niewątpliwie stanowi20.

Decyzje o warunkach zabudowy, przynajmniej w swej obecnej konstrukcji, pozwalają zatem na ominięcie naszkicowanej problematyki podejścia do wywa-żania interesów i wartości w aspekcie całościowym i w odniesieniu do całego organizmu, jakim jest miasto na prawach powiatu (lub przynajmniej do jego znacznej części). Decyzje te są zatem poniekąd prawnie dopuszczalny instru-mentem obejścia aktów prawa miejscowego, jakimi są plany miejscowe i z tego tytułu wynika ich atrakcyjność wobec alternatywy wprowadzania planów.

20 Weźmy przeto za przykład budowę jednego biurowca w drodze decyzji o warunkach zabudowy, który wprawdzie zagęszcza istniejąca zabudowę jednak jego uciążliwość mieści się w ramach chłonności inwestycyjnej terenu. Jeśli jednak spojrzymy na rozwój zabudowy w pewnym okresie i ustalimy, że na danym obszarze powstało kilkanaście czy kilkadziesiąt budynków biurowych, to z łatwością zauważymy, że osadzenie tych inwestycji wyłącznie na istniejącej infrastrukturze (chociażby drogowej) powoduje znaczne utrudnienia. Abstrahując od tego, czy tak duże inwestycje winny w ogóle powstawać w drodze decyzji o warunkach zabudowy (zatem czy zakres przedmiotowy takich decyzje nie winien być ograniczony wyłącznie do małych budynków mieszkal-nych), można zauważyć, że żaden z inwestorów, ani organów nie ponosi odpowiedzial-ności z tytułu umożliwienia zabudowy w sposób uciążliwy dla społeczności lokalnej w sposób nadmierny. Jednocześnie widać także, że gdyby miasto na prawach powiatu od samego początku chciało na danym obszarze wprowadzić plan miejscowy mocą którego dopuszcza się budowę kilkunastu budynków, bez żadnych zmian w zakresie rozwoju infrastruktury, to zapewne nie doszłoby do uzgodnień w tym zakresie.

Jacek Jaworski

40

Podsumowanie

Jakkolwiek niniejszy artykuł nie ma na celu ustalenia wszelkich powodów niskiego pokrycia planami, gdyż będzie to stanowiło przedmiot dalszych prac badawczych organizatorów konferencji, to wydaje się, że w konkluzji można wskazać, iż niskie pokrycie planami wynika z istoty założeń syste-mowych zakotwiczonych w treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadzenia procesów planistycznych w reżimie planów związane jest to bowiem z konsekwencjami finansowymi wprowadzania nowych planów oraz przejmowaniem przez gminy inicjatywy realizacji in-frastruktury bez udziału inwestorów w kosztach jej budowy. W przypadku zaś oparcia procesów planistycznych na decyzjach o warunkach zabudowy występuje możliwość uniknięcia konieczności odniesienia się do problemów planowania i zastosowania konkurencyjnej „ścieżki małych kroków”. Sytua-cję braku pokrycia planami potęguje zarazem opisany fakt wprowadzenia rozwiązań doraźnych a nie całościowych, w tym wygaszenie starych planów oraz przejawiający się w ostatnich latach brak poszanowania dla idei plano-wania ponadregionalnego i krajowego. Wprowadzenia przez ustawodawcę szeregu specustaw, czy ostatnio także przedstawienie projektu tzw. ustawy inwestycyjnej zakładającego m.in. możliwość tworzenia obszarów zintegro-wanego inwestowania (OZI) jedynie potwierdzają, iż administracja rządowa nie dają wiary obowiązującym rozwiązaniom i nie chce z nich korzystać21. Skoro bowiem w ramach OZI będzie można realizować przede wszystkim duże projekty inwestycyjne22 to nasuwa się pytanie, czy dotychczasowy system planowania krajowego i regionalnego nie zapewniał możliwości realizacji ww. zamierzeń inwestycyjnych?

Trudno zatem w takiej sytuacji oczekiwać od samych gmin, aby udźwignę-ły problem porządkowania przestrzeni w oparciu o system z którego ucieka Państwo, starając się go zastąpić doraźnymi rozwiązaniami. Trudno także, aby gminy realizowały go nie mają wsparcia finansowego z budżetu państwa. Szczególnie wyraźnie uwidacznia się to właśnie na terenach należących do

21 Chodzi o projekt Ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego z dnia 19.09.2017 r., obecnie po konsultacjach społecznych dostępny na stronie Rządowego Centrum Legislacji pod numerem wy-kazu UD 300, http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12303101 (dostęp: 21.11.2017).

22 Takie jak Centralny Port Komunikacyjny albo projekty inwestycyjne np. w ramach rewitalizacji, ale także szczególne zamierzenia, takie jak Expo 2022 w Łodzi albo programy reurbanizacji terenów pogórniczych.


miast na prawach powiatu. Wprowadzenia zmian systemowych wydaje się zatem konieczne tak samo jak konieczne jest uznanie współodpowiedzial-ność finansowej Państwa z tytułu realizacji zadań planistycznych, nawet jeśli prowadzone są one w ramach gminnego władztwa planistycznego.

BibliografiaBąkowski T., Decyzja o warunkach zabudowy, Warszawa 2001.Bąkowski T., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Za-

kamycze 2004.Domański R., Gospodarka przestrzenna. Podstawy teoretyczne., Warszawa 2013.Hauser R., Mzyk E., Niewiadomski Z., Rzążewska M., Ustawa o zagospodarowaniu prze-

strzennym, Wydawnictwo Prawnicze 1995.Izdebski H., Zachariasz I., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ko-

mentarz, Warszawa 2013.Sosnowski P., Buczyński K., Dziedzic-Bukowska J., Jaworski J., Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2014.Szewczyk M., Zasada dobrego sąsiedztwa i jej elementarne składowe, [w:] Z. Leoński,

M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012.Ustawa o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym, red. Z. Niewiadomski, War-

szawa 2013.Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, red. A. Plucińska-Filipowicz,

M. Wierzbowski, Warszawa 2014.

Anna Ostrowska1

Polski model sądowoadministracyjnej kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w kontekście niskiego pokrycia terytorium Polski miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego

streszczenie

Dyskusja na temat przyczyn niskiego pokrycia terytorium Polski miejscowymi planami zago-spodarowania przestrzennego toczy się od lat. Wśród przyczyn tego stanu rzeczy wskazuje się najczęściej skomplikowaną procedurę uchwalania planu, wysokie koszty realizacji jego ustaleń, niemożliwe do oszacowania na etapie jego uchwalania, co czyni plany „martwą literą prawa”, a także konflikty społeczne generowane realizacją planów. Sporadycznie natomiast odpowiedzialnością za to zjawisko obarcza się sądy administracyjne – zarówno w aspekcie skonstruowanego przez prawodawcę modelu sądownictwa administracyjnego, jak i z per-spektywy wykonywania przez te sądy powierzonych im kompetencji. Zdarza się jednak, że organy gmin zarzucają wojewódzkim sądom administracyjnym zbyt niefrasobliwe podej-ście do kwestii możliwości zaskarżania aktów planistycznych, a jednocześnie nadmiernie restrykcyjną ocenę przesłanek stwierdzenia ich nieważności. Organy stoją na stanowisku, że coraz bardziej liberalne ostatnimi czasy podejście sądów do problematyki legitymacji skargowej powoduje, że ten sam akt planowania przestrzennego jest kilkakrotnie kontro-lowany, co destabilizuje system prawa. Twierdzą ponadto, że barierą rozwoju planowania przestrzennego są liczne rozbieżności poglądów orzecznictwa nawet w tak kluczowych kwestiach, jak legitymacja skargowa, czy powaga rzeczy osądzonej. Niniejszy artykuł stanowi próbę zamierzenia się z tymi zarzutami, a w konsekwencji próbę odpowiedzi na pytanie, czy polski model sądowej kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, a także sposób realizacji tej kontroli przez sądy, wpływa na niskie pokrycie planami terytorium kraju.

1 Adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie oraz starszy asystent sędziego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie. Autorka kilkudziesięciu publikacji z zakresu prawa administracyjnego, zwłaszcza z prawa budowlanego oraz prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Anna Ostrowska

44

Zmiana „paradygmatu” w kwestii legitymacji skargowej

W sferze problematyki prawa do zaskarżania uchwał organów jednostek sa-morządu terytorialnego w doktrynie prawa od lat funkcjonuje pewna utarta ścieżka pojmowania legitymacji skargowej, mająca zresztą swe źródło w ję-zykowej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym2. To swego rodzaju „stereotypowe”, restrykcyjne podejście do oceny przesłanek prawa do wniesienia skargi na uchwałę organu samorządowego można określić – z pewnym dystansem – mianem „paradygmatu”3, który powielony został w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Owym

„paradygmatem” jest stanowisko, wedle którego

tylko takie naruszenie interesu prawnego przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do przyznania legitymacji skargowej, które ma charakter aktual-ny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno ono być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżącego przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia4.

Według tej koncepcji, opartej, jak wyżej wskazano, na językowej wy-kładni art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu samorządowego jest wykazanie przez skarżącego, że istnieje związek pomiędzy zawartymi w uchwale regulacjami a bezpośrednim, ak-tualnym i realnym naruszeniem jego interesu prawnego (naruszenie prawa musi mieć miejsce w dacie wniesienia skargi). Taki związek musi istnieć

„obecnie”, a nie w przyszłości i winien powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obo-wiązku5. Innymi słowy, wykazanie naruszenia interesu prawnego wymaga od skarżącego udowodnienia, że jego uprawnienia lub obowiązki zostały

2 Tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako u.s.g.3 Zob. J. Polanowski, Zmiana paradygmatu przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieru-

chomości w orzecznictwie sądowym, [w:] Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka, 2014, nr 4(37), s. 128–129.

4 Zob. zamiast wielu: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, CBOSA.

5 W. Kisiel, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, War-szawa 2010, s. 815.

45

Polski model sądowoadministracyjnej kontroli uchwał…

przez zaskarżony akt zmodyfikowane6. Konsekwentnie przyjmowano, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego7. Do najbardziej radykalnych należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego [dalej także: NSA] wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 maja 2006 r., gdzie uznano, że

warunkiem legitymacji skargowej nie mógł być sam fakt posiadania interesu praw-nego, ani bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale nie budzące wątpliwości naruszenie interesu prawnego8.

Argumentem za przyjęciem słuszności tego poglądu jest model legity-macji skargowej określony w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi9, zgodnie z któ-rym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (…). Reguły wykładni prawa prowadzą do wniosku, że art. 101 ust. 1 u.s.g., który zawiera przesłankę „naruszenia interesu prawnego” oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., który legitymację skargową opiera jedynie na istnieniu interesu prawnego, pozostają w relacji lex specialis-lex generalis. Logiczną konse-kwencją powyższego jest teza, że w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego prawodawca wprowadził szczególną, kwalifikowaną postać legitymacji skargowej. Ratio legis tego rozwiązania należy niewątpliwie upatrywać w potrzebie zapewnienia stabilizacji systemu prawa, którego częścią są uchwały samorządowe, zwłaszcza te o statusie aktów prawa miejscowego.

Sztandarowym przykładem zastosowania tak wąsko, literalnie pojmo-wanej legitymacji skargowej w sprawach skarg na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są wyroki, w któ-rych sądy administracyjne wyraźnie rozróżniają sferę istnienia od sfery naruszenia interesu prawnego. W jednym z najnowszych orzeczeń NSA wywiódł, że

6 W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżenia uchwał samorządowych (w orzecznic-twie sądów administracyjnych), [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyj-nego, 2009, nr 3, s. 47.

7 Z. Niewiadomski, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. R. Hauser i Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 807.

8 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1422/05, Lex nr 236473.

9 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.

Anna Ostrowska

46

skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie planu miej-scowego, ponieważ jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości na terenie objętym planem. Ustalenia planu mogłyby zatem wpływać negatywnie na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Niemniej jednak, zaskarżenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasa-dy, jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim narusza to interes prawny skarżą-cej. A zatem postanowienia planu, które nie naruszają praw rzeczowych skarżącej, nie naruszają jej indywidualnego interesu prawnego. Ewentualne uciążliwości, z którymi nie zgadza się skarżąca, nie mogą być przez nią kwestionowane, jeśli tylko nie naruszają jej indywidualnego, realnego interesu prawnego (…). W od-niesieniu do zasad określania miejsc parkingowych, czy zasad scalenia i podziału działek skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi do sądu administra-cyjnego, niemniej jednak nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego10.

Pokłosiem poglądów o „realności” i „aktualności” naruszenia interesu prawnego w dacie wnoszenia skargi są liczne stanowiska sądów administra-cyjnych, w których przyjęto, że

naruszenia prawa nie można wywodzić z samego uruchomienia stosowania wzglę-dem skarżącego określonych norm prawa, będącego konsekwencją zmiany przezna-czenia terenu w miejscowym planie. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga realna zmiana w sytuacji prawnej skarżącego11

oraz, że

co do zasady samo ustalenie przeznaczenia terenu poszczególnych nieruchomości nie ogranicza, a tym bardziej nie narusza prawa własności, w tym prawa zabudowy innych nieruchomości12.

Powyższa koncepcja stanowi skuteczną zaporę dla sądowoadministra-cyjnej kontroli treści aktów planowania przestrzennego. Odrzucając skargę z powodu braku tak pojmowanej legitymacji skargowej, sądy nie badają bowiem legalności norm planistycznych ani legalności procedury, w której zostały one uchwalone. Tezę tę można zobrazować za pomocą prostego przy-kładu. Otóż, zakładając, że co do zasady samo ustalenie przeznaczenia terenu

10 Wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r., II OSK 1344/15, CBOSA. Por. także wyrok Wo-jewódzkiego Sądu Administracyjnego [dalej także: WSA] w Lublinie z dnia 27 maja 2010 r., II SA/Lu 688/09, CBOSA.

11 Zob. zamiast wielu: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2016 r., II SA/Wr 115/16, CBOSA.

12 Wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2012 r., II SA/Lu 493/12, CBOSA.

47


poszczególnych nieruchomości nie ogranicza, a tym bardziej nie narusza prawa własności, należałoby uznać, że legitymację skargową w sprawach dotyczących miejscowego planu ma wyłącznie ten właściciel nieruchomości objętej planem, który otrzymał decyzję odmawiającą pozwolenia na budowę z uwagi na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem. Ten sam wła-ściciel nieruchomości nie miałby natomiast prawa do zaskarżenia uchwały w sprawie planu dopóki takiej decyzji by nie otrzymał, gdyż – patrząc lite-ralnie – jego interes byłby wówczas jedynie „zagrożony”, nie zaś „naruszony”. Analogicznie „sąsiad” właściciela nieruchomości mógłby skutecznie wnieść skargę na ustalenia planu wyłącznie w sytuacji, gdyby ten właściciel otrzymał decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji, której ów sąsiad się sprzeci-wia. Do czasu wydania tej decyzji legitymacja skargowa nie przysługiwałaby sąsiadowi z uwagi na brak wystąpienia przesłanki „naruszenia jego interesu prawnego”. Wymóg, by droga sądowej weryfikacji ustaleń planistycznych otwierała się dopiero w sytuacji otrzymania przez skarżącego niekorzystnej dla niego decyzji, byłby jednak nieracjonalny.

Przedstawiona koncepcja legitymacji do zaskarżenia uchwał organów samorządu terytorialnego w zakresie planowania przestrzennego utrwaliła się w orzecznictwie sądowym w pierwszej dekadzie XXI wieku. Jest zresztą nadal aprobowana przez część doktryny13 i składów orzekających sądów. Jednak wraz z rozwojem stosunków społeczno-gospodarczych i rosnącą liczbą tzw. trudnych przypadków (hard cases) ten swoisty „paradygmat” staje się zawodny, nie gwarantując ani realizacji prawa obywateli do sądu, ani tym bardziej realizacji zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Otwiera się zatem pole do działania dla przedstawicieli nauki, którzy, rozluźniając zasady „paradygmatu”, powinni podjąć próbę tworzenia nowych modelowych rozwiązań. Inspiracją do podjęcia tego zadania może stać się praktyka sądowa, która coraz śmielej wychodzi poza utarty schemat interpretacji legitymacji skargowej w sprawach skarg na uchwały z zakresu planowania przestrzennego. Dokonywana przez sądy interpretacja nor-my art. 101 ust. 1 u.s.g., której brzmienie pozostało niezmienione, zmierza w kierunku jak najszerszej realizacji konstytucyjnego prawa do sądu. Taka postawa, wiążąca się z odejściem od ścisłej, literalnej interpretacji normy prawnej, wymaga dokonania przewartościowań, dużej odwagi i dystansu do utrwalonej teorii.

13 Taki pogląd prezentuje m.in. K. Sikora, [w:] Istota i charakter prawny aktów prawa miejscowego w zakresie ich sądowoadministracyjnej kontroli, Lublin 2017, s. 312–315.

Anna Ostrowska

48

Coraz częściej w praktyce sądowej dostrzega się, że rozróżnienie pomiędzy „istnieniem” („zagrożeniem”) a „naruszeniem” interesu prawnego – zwłaszcza w sprawach skarg na gminne akty planowania przestrzennego, jest zabiegiem sztucznym, którego restrykcyjne stosowanie prowadziło w przeszłości do oddalania skarg na ustalenia planów miejscowych tylko dlatego, że skarżący nie był właścicielem działki, której te ustalenia dotyczyły, ale właścicielem działki sąsiedniej, a także oddalania skarg na studium uwarunkowań i kie-runków zagospodarowania przestrzennego gminy z uwagi na to, że akt ten, jako akt kierownictwa wewnętrznego, ze swej istoty nie mógł naruszyć ni-czyich interesów14.

Analiza aktualnych tendencji w sferze legitymacji skargowej w sprawach dotyczących sądowoadministracyjnej kontroli miejscowych planów zagospo-darowania przestrzennego wymaga dokonania prostej klasyfikacji podmiotów wnoszących skargi na te uchwały na: 1) właścicieli działek objętych planem, którzy kwestionują normy planistyczne dotyczące tych działek; 2) właścicieli działek objętych planem, którzy kwestionują normy planistyczne dotyczą-ce działek sąsiednich; 3) właścicieli działek nie objętych planem, którzy kwe-stionują normy planistyczne dotyczące działek sąsiednich, 4) właścicieli działek zarówno objętych, jak i nieobjętych planem, którzy kwestionują regulacje ogólne, tj. nie dotyczące ani należących do nich działek, ani działek sąsiednich.

Pierwszy z tych podmiotów jest co do zasady legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu. Wynika to stąd, że uchwa-lenie planu miejscowego każdorazowo wiąże się z wprowadzeniem pewnych ograniczeń prawa własności nieruchomości w postaci nakazów i zakazów dotyczących określonego sposobu jej zagospodarowania, w tym zabudowy15. Stąd bez ryzyka można przyjąć, że podmiot ten, wnosząc skargę na uchwałę w sprawie planu miejscowego w zakresie dotyczącym należącej do niego nieruchomości, może poprzestać na potwierdzeniu tytułu prawnego do tej działki i postawieniu zarzutów wobec rozwiązań planu, które uważa za nieko-

14 W wyroku NSA z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, Lex nr 48196 Sąd uznał, że interes prawny ma właściciel nieruchomości, a nie ma go podmiot nie po-siadający tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym planem, nawet, jeżeli przysługuje mu roszczenie o ustanowienie prawa do gruntu; por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 602/08, CBOSA oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 607/09, CBOSA.

15 Por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1335/07, CBOSA, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1413/07, CBOSA, wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08, CBOSA.

49


rzystne dla siebie. Dotyczy to również innych podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, w tym przede wszystkim użytkownikom wieczystym. Nie ma racjonalnego argumentu przeciwko przyznaniu legity-macji skargowej także tym, których tytuł prawny do nieruchomości wynika z umowy, np. dzierżawcom prowadzącym działalność gospodarczą, która na skutek ustaleń planu zostanie ograniczona16.

Nie należy ponadto bezrefleksyjnie odmawiać prawa do wniesienia skargi właścicielowi nieruchomości w sytuacji, gdy w uchwale w sprawie zmiany planu miejscowego przeznaczenie tej nieruchomości czy zasady jej zagospo-darowania nie uległy zmianie w porównaniu z tymi określonymi w zmienia-nym planie. Trzeba każdorazowo ustalić, czy w toku procedury planistycznej skarżący składał wnioski bądź uwagi mające na celu zmianę przeznaczenia bądź warunków zagospodarowania należącej do niego działki, które nie zo-stały przez radę gminy uwzględnione. W takiej sytuacji nie można przyjąć, by zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego. Nie sposób jednak odmówić uznania istnienia jego legitymacji skargowej, gdyż skarga do sądu administracyjnego jest jedynym środkiem ochrony jego praw jako właściciela nieruchomości17. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest mowa nie tylko o interesie prawnym, ale również uprawnieniu podmiotu wnoszącego skargę. Podstawą legitymacji skargowej w omawianym przypadku nie jest zatem „naruszenie” interesu prawnego skarżącego, ale naruszenie jego uprawnienia, polegające na nieuwzględnieniu wniesionego przez niego wniosku do planu albo uwagi do projektu planu18.

16 Inaczej NSA w wyroku z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08, CBO-SA, w którym przyjął, że dzierżawca nieruchomości ma interes faktyczny, a nie prawny w ustaleniach planu miejscowego i w związku z tym nie podlega on ochronie w postępowaniu planistycznym

17 P. Daniel, Naruszenie przepisów prawa własności jako źródło legitymacji do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Przegląd Prawa Publicznego, 2016, nr 3, s. 71–72.

18 Należy jednak podnieść, że część doktryny kwestionuje zasadność wyróżnienia w po-wołanym przepisie kategorii „interesu prawnego” i „uprawnienia”, gdyż ich zdaniem, pojęcie interesu prawnego obejmuje również posiadanie uprawnienia. Tak m.in. M. Stahl, Nadzór nad samorządem terytorialnym w orzecznictwie sądowoadministra-cyjnym, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, red. J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 398; J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec ingerencji nadzorczych, [w:] Nadzór nad samorządem a granice jego samodzielności, red. M. Stec i M. Mączyński, Warszawa 2011, s. 220.

Anna Ostrowska

50

Sądy administracyjne w zasadzie jednolicie przyjmują istnienie legitymacji skargowej po stronie właścicieli działek objętych planem, którzy kwestionują normy planistyczne dotyczące działek sąsiednich. Podmioty te stawiane są niemal na równi ze skarżącym, który kwestionuje ustalenia dotyczące jego własnej nieruchomości. Wynika to stąd, że zasadniczym kryterium przy badaniu legitymacji skargowej jest kryterium objęcia bądź nieobjęcia nieru-chomości planem. Podejście to wymaga jednak pewnej korekty.

Niewątpliwie należy uznać prawo do kwestionowania w drodze skargi do sądu ustaleń planu miejscowego dotyczących sąsiedniej działki19. Wynika to przede wszystkim z ogólnej zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym20, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Legitymację skargową podmiotów kwestionujących ustalenia dotyczące nieruchomości sąsiedniej należy jednak oceniać w inny sposób niż legitymację tych, którzy kwestionują ustalenia planu dotyczące należącej do nich działki, niezależnie od tego, czy nieruchomość skarżącego jest objęta planem, czy też nie. Konsekwentnie, kwestię prawa do wniesienia skargi przez podmioty zakwalifikowane powyżej do kategorii drugiej i trzeciej, należy analizować z uwzględnieniem tych samych kryteriów.

Wśród nich na pierwszy plan wysuwa się kwestia charakteru sąsiedztwa i związanego z nim potencjalnego wpływu ustaleń planu na otoczenie. Każdo-razowo należy uwzględnić, czy mamy do czynienia z sąsiedztwem bezpośred-nim, gdzie nieruchomość skarżącego ma wspólną granicę z nieruchomością, której dotyczą kwestionowane regulacje planu, czy też z sąsiedztwem pośred-nim, gdzie nieruchomość skarżącego usytuowana jest w pewnej odległości od nieruchomości, której te regulacje dotyczą. Czym bliżej nieruchomości te położone są względem siebie, tym prawdopodobieństwo niepożądanego oddziaływania jednej na drugą jest większe, przy czym nie ma znaczenia, czy nieruchomość skarżącego jest położona na terenie objętym planem, czy też nie. Interes prawny skarżącego może znajdować ochronę w przepisach

19 Zob. zamiast wielu: wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09, CBOSA, wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 493/12, CBOSA, wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 666/11, CBOSA, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 624/08, CBOSA.

20 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej jako: u.p.z.p.

51


kodeksu cywilnego regulujących uprawnienia właścicielskie, na czele z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny21, w przypadku wykazania, że realizacja ustaleń planu na sąsiedniej nieruchomości może wpływać na sfe-rę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości przez skarżącego22.

Oceniając wpływ ustaleń planu na nieruchomości sąsiednie, należy mieć również na uwadze okoliczność, że ustalony w planie sposób zagospodaro-wania działki sąsiedniej może wywierać zasadniczy wpływ na możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego, która nie jest planem objęta23.

21 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej jako k.c.22 Modelowym przykładem zastosowania tego poglądu jest jedna z tez uzasadnienia wyro-

ku NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1008/15, CBOSA, w którym sąd uznał, że przeznaczenie terenu bezpośrednio sąsiadującego z nieruchomością skarżących pod zakłady produkcyjne, rzemieślnicze, składy, bazy i magazyny, ma wpływ na korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości, a więc dotknie jednego z trzech zasadniczych uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 k.c. Oceny tej nie zmienia fakt zapro-jektowania między działką skarżących a terenem owej działalności produkcyjnej obszaru pasa zieleni izolacyjnej. Obszar ten przylega do nieruchomości skarżących jedynie na części granicy oddzielającej ją od terenu aktywizacji gospodarczej, a w związku z tym nie usuwa sąsiedztwa nieruchomości skarżących od obszaru produkcyjnego, a jedynie może częściowo zmniejszyć uciążliwości wynikające z tego sąsiedztwa. Por. także wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1210/14, CBOSA, w którym Sąd uznał, że biorąc pod uwagę charakter inwestycji polegającej na realizacji elektrowni wiatrowej i położenie nieruchomości skarżącej względem obszaru objętego tą inwestycją (pierwsza z farm wiatrowych, których lokalizację przewidziano w tej uchwale, miała być usytuowana w odległości około 400–500 m od budynku mieszkalnego posadowionego na działce skarżącej), zasadnym było uznanie, że z uwagi na narażenie na hałas i inne immisje oraz związane z tym pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości, na której usytuowany jest budynek mieszkalny, skarżąca wykazała naruszenie swego interesu prawnego wywołane zaskarżoną uchwałą.

23 W tym kontekście warte uwagi są stanowiska zaprezentowane przez WSA w Lublinie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 444/10, CBOSA uznał, że „przeznaczenie terenu sąsiedniego pod teren usług niepublicznych i usług komunikacji, co kwestionują skarżący, nie narusza prawa własności skarżących. Działka skarżących położona jest w obszarze trwałych użytków zielonych, a takie przeznaczenie terenu nie wymaga otoczenia terenami o podobnym lub zbieżnym prze-znaczeniu. Nawet zagospodarowanie działki sąsiedniej poprzez urządzenie stacji paliw wraz z myjnią nie wpłynie samo przez się na zakres korzystania z własności skarżących. Zupełnie inna byłaby ocena, gdyby działka skarżących przeznaczona była po zabudowę mieszkaniową lub rekreacyjną. Wówczas zakres ochrony tego terenu byłby większy. Nie można natomiast porównywać takich terenów z terenem trwałych użytków zielonych”; Z kolei w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu

Anna Ostrowska

52

Przyszłe zagospodarowanie tej nieruchomości, o ile nie będzie inwestycją celu publicznego, będzie bowiem uzależnione od spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem będzie musiało uwzględniać przeznaczenie w planie sąsiedniego terenu. Jest to mocny ar-gument za przyznawaniem legitymacji skargowej również tym skarżącym, których nieruchomości nie są objęte planem miejscowym.

Można zaryzykować stwierdzenie, że odrzucenie skargi na plan miej-scowy złożonej przez podmiot, który powołuje się na ochronę swoich praw właścicielskich, czy to na podstawie art. 140 k.c., czy art. 144 k.c., następować będzie w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, gdy brak interesu prawnego tych osób nie będzie budził żadnych wątpliwości.

Dotyczy to również następców prawnych tych podmiotów, chociaż i w tej materii doktryna i orzecznictwo nie ustrzegły się sporu. Chodzi mianowicie o pogląd, wedle którego legitymacji skargowej nie posiada następca prawny właściciela nieruchomości, który nabył nieruchomość po dniu wejścia w życie planu miejscowego, a zbywca nie zaskarżył planu do sądu. Jego zwolennicy przyjmują, że

interes prawny powstały już „pod rządami” danej uchwały, uwzględnia jej treść, jest nią od początku ukształtowany i o jego naruszeniu tym aktem nie można w ogóle mówić. Naruszenie będzie zatem możliwe tylko w odniesieniu do takich interesów, które istniały na danym obszarze przed wydaniem aktu, albo też istniały jako pierwotnie niezwiązane z aktem, a następnie zostały „poddane” pod taki akt, już w trakcie jego obowiązywania24.

Innymi słowy, nabycie nieruchomości po dniu wejścia w życie planu miejscowego wyklucza legitymację do zaskarżenia tej uchwały. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 8 września 2009 r.:

666/11, CBOSA WSA w Lublinie stanął na stanowisku, że „podnoszona w skardze potencjalna możliwość nabycia przez skarżącą własności działki sąsiedniej, której dotyczy zarzuty skargi, w przyszłości, w celu zrealizowania hipotetycznych zamie-rzeń rozwoju własnej infrastruktury technicznej, nie może świadczyć o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Strona skarżąca nie może obecnie w sposób rzeczywisty, a nie jedynie teoretyczny, wykazać, iż w przypadku pozostawienia dotychczasowego przeznaczenia wskazanej wyżej nieruchomości, stałaby się jej właścicielem w przy-szłości. Sam fakt takiego określenia funkcji omawianej działki nie wyklucza przecież, że właściciele nie byliby zainteresowani sprzedaniem tej nieruchomości skarżącej”.

24 A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 258 i n.

53


skoro skarżący nie był w chwili wejścia w życie uchwały właścicielem działki, to jego interes prawny nie mógł być tą uchwałą naruszony i powodować (…) ogra-niczenia lub pozbawienia konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień25.

Problem w tym, że taki wniosek nie płynie ani z wykładni językowej art. 101 ust. 1 u.s.g., ani celowościowej, ani też funkcjonalnej tego przepisu. Za punkt wyjścia dla oceny legitymacji skargowej przyjęto bowiem datę wejścia w życie planu miejscowego, podczas, gdy należy tutaj położyć akcent na następstwo prawne. Wraz z nabyciem nieruchomości przechodzą na nowego właściciela zarówno prawa, jak i obowiązki z nią związane. Zbycie nieruchomości nie powoduje zatem wygaśnięcia prawa do wniesienia skargi do sądu admini-stracyjnego, lecz przejście tego prawa na nowego jej właściciela.

Podsumowując, nie ma podstaw do łączenia legitymacji skargowej jedynie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miej-scowego. Przeciwnie, nabywca nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy. Skoro bowiem art. 94 ust. 1 u.s.g. nie wprowadza ograniczeń czasowych we wniesieniu skargi na ustalenia planu, to także nabywca tej nieruchomości wchodzący w prawa i obowiązki zbywcy może skorzystać z tego uprawnienia bez ograniczeń czasowych.

Czwarta wyróżniona wyżej grupa skarżących to podmioty, które kwestio-nują ustalenia ogólne planu, np. określające zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.); zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), nie dotyczące wprost ani należących do nich działek gruntu, ani działek sąsiednich. Co do zasady przyjmuje się skarga na uchwałę w sprawie planu miejscowego nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis), stąd jeżeli skarżący (nie będący wojewodą, prokuratorem czy Rzecznikiem Praw Obywatelskich) kwestionuje jedynie ustalenia planu dotyczące np. zasad ochrony przyrody, to skarga zostanie odrzucona z powo-du braku legitymacji skargowej, o ile ustalenia te nie dotyczą właścicielskich uprawnień skarżącego.

Ten pogląd należy co do zasady podzielić. Należy jednak rozważyć sytuację, w której skarżący brał czynny udział w procedurze planistycznej poprzez wniesienie uwag do projektu planu dotyczących kwestionowanych w skardze

25 Wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 24/09, CBOSA.

Anna Ostrowska

54

ustaleń planu, które to uwagi nie zostały przez wójta ani radę gminy uwzględ-nione. W myśl art. 7 u.p.z.p., rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących miejscowego planu zago-spodarowania przestrzennego, albo uwag dotyczących projektu tego planu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro jednak złożenie wniosku bądź uwagi do projektu planu jest zasadniczą formą partycypacji społeczeństwa w procedurze uchwalania aktów planowania przestrzennego, to nie sposób przyjąć, by odmowa uwzględnienia wniosku bądź uwagi była całkowicie wyłączona spod kontroli sądowoadministracyjnej. Dlatego nale-ży uznać, że skarżący, który składał wnioski bądź uwagi, nieuwzględnione następnie w treści aktu planowania, może, w trybie określonym w art. 101 u.s.g., wnieść skargę na uchwałę w sprawie planu miejscowego, powołując się na naruszenie swego uprawnienia (art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Odrębne, choć ściśle związane z problematyką sądowoadministracyjnej kontroli planów miejscowych zagadnienie, stanowi legitymacja do zaskarża-nia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Praktyka oddalania skarg na ten akt z uwagi na jego charakter jako aktu kierownictwa wewnętrznego była jeszcze do niedawna utrwalona. Zgod-nie przyjmowano, że studium jako akt kierownictwa wewnętrznego nie może wpływać bezpośrednio na sferę niczyich praw czy obowiązków, stąd nie jest możliwe spełnienie przesłanki skutecznego wniesienia skargi w postaci wy-kazania „naruszenia interesu prawnego”. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), zarówno sądy, jak i doktryna uznawały, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację jednostki, nie można kwestionować braku jakie-gokolwiek oddziaływania na sferę jej uprawnień i obowiązków. Podkreślały, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego wniesiona na podstawie art. 101 u.s.g. Do-strzegły jednak, że jest to w zasadzie środek potencjalny, który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, jeżeli skarżący wykaże naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia26.

26 Por. m.in. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2004, s. 88, a także wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2687/11, Lex nr 1138193.

55


Poglądy w tej materii ewoluowały w stronę jak najpełniejszej realizacji prawa obywateli do sądu. Nie jest to jednak rezultat zmiany „paradygmatu” w doktrynie i orzecznictwie, ale efekt zmiany podejścia organów gminy do charakteru ustaleń studium, które stają się coraz bardziej szczegółowe27. Oczywiście nie sposób nie dostrzec, że w przypadku skarg na studium wyka-zanie naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości jest w istotny sposób utrudnione. Uchwała w sprawie studium, inaczej niż plan miejscowy, nie kształtuje bowiem bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własno-ści nieruchomości. Biorąc jednak pod uwagę istotne znaczenie studium w procesie planistycznym, polegające na związaniu rady gminy jego ustale-niami przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie sposób wykluczyć możliwości od-działywania jego ustaleń na interesy prawne jednostek. Dzieje się tak dlatego, że mimo iż studium, jako akt polityki przestrzennej, ma być w założeniu aktem o dużym stopniu ogólności i elastyczności, to w praktyce rady gmin coraz częściej zamieszczają w nim szczegółowe regulacje dotyczące przezna-czenia oraz dopuszczalnych sposobów zagospodarowania poszczególnych obszarów gminy, dokonując swoistego „samozwiązania się” na przyszłość przy uchwalaniu planów miejscowych.

Nie tracąc zatem z pola widzenia różnic pomiędzy studium i planem miej-scowym w zakresie bezpośredniości i realnego skutku, jakie wywołują oba te akty w sferze prawa własności nieruchomości, należy zważyć, że studium, poza wskazaniem ogólnych zasad i kierunków zagospodarowania gminy, zawiera konkretne rozwiązania, dotyczące kwalifikacji i przeznaczenia poszczegól-nych obszarów gminy. Stąd naruszenie interesu prawnego właściciela działek objętych studium może nastąpić zwłaszcza w sytuacji zmiany poprzedniego przeznaczenia nieruchomości w studium i wprowadzenia związanych z tą zmianą zaostrzonych w porównaniu z poprzednim stanem nakazów i za-kazów. Podręcznikowym wręcz przykładem istnienia legitymacji skargowej właściciela nieruchomości jest sytuacja, gdy z ustaleń studium dotyczących danego obszaru wynika zakaz jakiejkolwiek zabudowy danego obszaru, albo zakaz zabudowy obszaru ściśle oznaczonymi obiektami budowlanymi. Zakaz ten musi być bowiem przeniesiony do ustaleń planu miejscowego. Przyjęcie

27 Zob. zamiast wielu: wyroki NSA: z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, CBOSA; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2563/12, CBOSA; z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3086/14, CBOSA; z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 44/15, CBOSA; z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, CBOSA.

Anna Ostrowska

56

w takiej sytuacji braku legitymacji skargowej wyłączałoby w zasadzie możli-wość sądowej kontroli legalności wprowadzenia w studium takiego zakazu28. Wprawdzie podmiot, którego ten zakaz dotyczy, mógłby skutecznie zaskarżyć do sądu przepis planu miejscowego, do którego ustalenia studium zostały prze-niesione, jednak kontrola sądowa sprowadziłaby się wówczas do stwierdzenia, że rada gminy była obowiązana ten zakaz umieścić w planie miejscowym, gdyż jest związana ustaleniem studium. Prowadzi to do wniosku o iluzoryczności kontroli sądowoadministracyjnej takiego rozwiązania.

Powyższe rozważania na temat zmiany podejścia sądów i części przedsta-wicieli doktryny do kwestii legitymacji skargowej w sprawach dotyczących aktów planowania przestrzennego prowadzą do konkluzji, że pod pojęciami:

„aktualność” i „bezpośredniość” naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie należy rozumieć sytuacji, w której w sfe-rze jego praw nastąpił już pewien uszczerbek. Jak wskazał bowiem NSA w wy-roku z dnia 17 stycznia 2017 r., owa „aktualność” i „bezpośredniość” oznacza

wprowadzenie do lokalnego porządku prawnego regulacji ingerujących w prawa dobrze nabyte przez skarżącego, powodujące powstanie całego szeregu możli-wych do aktualizacji, potencjalnych stosunków prawnych i faktycznych, wkra-czających w prawa właścicielskie skarżącego, które mogą się w każdej chwili zaktualizować z uwagi na fakt istnienia ustaleń kwestionowanego aktu29.

Innymi słowy, skarżący musi wykazać, że kwestionowane przez niego ustalenia aktu planowania są wymierzone w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta.

Z problematyką interesu prawnego w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego ściśle związane jest zagadnienie dopusz-czenia do udziału w tych postępowaniach uczestników na prawach strony.

Tu znów ścierają się dwie przeciwstawne koncepcje. Według pierwszej z nich, dominującej w orzecznictwie sądowym, w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym na akty plano-wania przestrzennego, nie mogą brać udziału uczestnicy. Argumentacja tego poglądu sprowadza się do językowej wykładni art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. W myśl § 1, osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Z kolei zgodnie z § 2

28 Por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1603/15, CBOSA.29 Wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1008/15, CBOSA.

57


tego przepisu, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Z treści powołanych norm wynika, że dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako

„następstwem” postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego30. Je-dynie do tak ujętego postępowania administracyjnego odwołuje się art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Skoro zatem postępowanie w sprawie uchwaleniu lub zmiany planu miejscowego bądź studium jest odrębnym postępowaniem, którego przebieg regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyj-nego, to nie ma podstaw do dopuszczenia uczestników do udziału w sprawie ze skargi na ten akt31.

Z kolei część doktryny wychodzi z założenia, że nie ma przeszkód, by w tego rodzaju sprawach dopuszczać określone podmioty do udziału w cha-rakterze uczestników. Co znamienne, punktem wyjścia dla tej koncepcji jest również językowa wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z § 1 tego przepisu. Według M. Romańskiej,

w § 1 art. 33 ustawodawca powiązał przesłanki uzyskania statusu uczestnika po-stępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem, jaki konkretny podmiot miał w uprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Prze-pis ten zatem nie znajdzie zastosowania w takich sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego32.

30 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.31 Postanowienia NSA: z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1886/16, CBOSA;

z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 349/15, CBOSA; z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 217/12, CBOSA; z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 216/12, CBOSA; z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10, CBOSA; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OZ 1310/08, CBOSA.

32 M. Romańska, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Wolters Kluwer Polska 2016, Lex nr 505257.

Anna Ostrowska

58

Autorka stoi na stanowisku, że w postępowaniach przed sądami admini-stracyjnymi dotyczących uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego status uczestnika można uzyskać wyłącznie według reguł oznaczonych w § 2 art. 33, po wykazaniu, że wynik postępowania dotyczy interesu prawnego podmiotu, który chce w nim brać udział na prawach strony33. Analogiczny pogląd wyraził J. P. Tarno, którego zdaniem art. 33 § 2 p.p.s.a. odnosi się zarówno do osoby, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym jako strona, mimo że postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego lub obowiązku i albo nie chciała złożyć wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albo bezskutecznie minął jej termin do wystąpienia z takim wnioskiem określony w art. 148 § 2 k.p.a., jak i do osoby, która nie brała udziału w szeroko rozu-mianym postępowaniu administracyjnym – postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyła także skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego34.

Za przyjęciem pierwszego z zaprezentowanych stanowisk przemawia okoliczność, że zarówno w § 1, jak i w § 2 art. 33 p.p.s.a. użyto sformułowa-nia: „postępowanie administracyjne”. Racjonalny ustawodawca, używając tego samego określenia w tym samym przepisie ustawy, nie nadaje mu dwóch różnych znaczeń: w § 1 wąskiego – wynikającego z brzmienia art. 1 k.p.a., zaś w § 2 – szerokiego, obejmującego w zasadzie wszelkie działania organów administracji skierowane wobec osób trzecich. Wprawdzie art. 1 k.p.a. nie zawiera definicji legalnej „postępowania administracyjnego”, ale wymieniono w nim wszystkie postępowania unormowane kodeksem. Ponadto art. 5 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa powołuje się ogól-nie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma zatem powo-du, by znaczenie tego sformułowania rozciągać poza zakres postępowań unormowanych Kodeksem postępowania administracyjnego, w tym na procedury planistyczne. Stąd w sprawach ze skarg na uchwały w przed-miocie uchwalenia lub zmiany studium bądź planu miejscowego znacznie ograniczona jest możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu

33 M. Romańska, [w:] Prawo o postępowaniu…34 J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Le-

xisNexis 2011, Lex nr 420193. Tak również H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, Lex nr 132887.

59


sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Ewentualne narusze-nie interesu prawnego podmiotów, które zgłaszają udział w takiej sprawie w charakterze uczestników, może stanowić podstawę złożenia przez te podmioty odrębnych skarg do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie tego modelu postępowania sądowe-go, jak słusznie podkreślił NSA w postanowieniu z dnia 26 października 2016 r.35, z całą pewnością nie stanowi pozbawienia, czy też ograniczenia zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu.

Granice sądowoadministracyjnej kontroli aktów planowania przestrzennego

Jak wyżej wywiedziono, skargi, które powodują uruchomienie merytorycz-nej kontroli sądu, dotyczą z reguły sfery uprawnień właścicielskich (bądź pochodnych) skarżącego. Oczywiste jest zatem, że zawarte w nich zarzuty koncentrują się na tych regulacjach planistycznych, które odnoszą się do kon-kretnych działek gruntu, obejmując jedynie określony fragment aktu plano-wania. Powstaje zatem pytanie o zakres kontroli sądowoadministracyjnej, który, o ile nie budzi już wątpliwości w przypadku aktów indywidualnych i konkretnych (aktów administracyjnych), gdzie granicę kontroli wyznacza treść rozstrzygnięcia, o tyle pozostaje dyskusyjny w odniesieniu do uchwał organów samorządowych, w tym zwłaszcza aktów planowania przestrzennego, które stanowią specyficzną kombinację cech aktów generalno-abstrakcyjnych z aktami konkretnymi.

Chodzi tu mianowicie o rozstrzygnięcie, czy sąd, dokonując merytorycz-nej oceny w sprawie ze skargi na akt planowania przestrzennego, rozpoznaje sprawę w granicach interesu prawnego skarżącego, czy też wychodzi poza te granice, badając legalność całego aktu. Jest to zagadnienie będące wycin-kiem szerszego problemu dwóch konkurujących ze sobą koncepcji sprawy sądowoadministracyjnej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. NSA wyraził pogląd, że

w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedy-nie w „granicach” interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu,

35 Postanowienie NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1886/16, CBOSA.

Anna Ostrowska

60

jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu sąd może orzec o stwierdzeniu nieważ-ności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (…)36.

Jest to wiodący w orzecznictwie, modelowy przykład podmiotowej kon-cepcji sprawy sądowoadministracyjnej, wedle której przedmiotem kontroli sądu nie jest legalność całej zaskarżonej uchwały, ale „legalność uchwały zrelatywizowana do sfery prawnej zindywidualizowanego podmiotu prawa37”. Na tle kontroli aktów planowania przestrzennego przyjęcie tej koncepcji oznacza, że jeśli skarżący wywodzi swoją legitymację skargową z prawa włas-ności nieruchomości, to sądowa kontrola planu miejscowego bądź studium powinna nastąpić tylko w odniesieniu do części planu/studium dotyczącej tej nieruchomości. Zwolennicy koncepcji podmiotowej stoją na stanowisku, że przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż stałaby się ona narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone na-ruszenia przy ich procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różniłaby się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z ob-rotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu, a ponadto stałaby się skargą o charakterze actio popularis, czemu nie służy instytucja obywatelskiej kontroli działalności organów samorządu terytorialnego38.

Z kolei w doktrynie prawa administracyjnego przewagę zyskuje koncepcja przedmiotowa sprawy sądowoadministracyjnej, mająca źródło głównie w wy-kładni językowej art. 134 p.p.s.a. Według jej zwolenników, istotą kontroli sądu

36 Wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, Lex nr 1511174, powołany przez A. Matana, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Wolters Kluwer Polska 2016, Lex nr 516388; por także wyroki NSA: z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15, Lex nr 2315125; z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14, Lex nr 2091989 oraz z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, Lex nr 530031.

37 M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, [w:] Państwo i Prawo, 2004, zeszyt 6, s. 91; M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzru-szenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, [w:] Państwo i Prawo, 1994, zeszyt 12, s. 62; B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993, s. 123–124; A. Matan, [w:] Ustawa…, Lex nr 516388; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowią-zującym, Warszawa 2008, s. 248.

38 M. Bogusz, Powaga rzeczy…, dz. cyt., s. 91.

61


administracyjnego jest ocena zgodności działalności administracji publicz-nej z obiektywnym porządkiem prawnym39. Skoro zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jego obowiązkiem jest wyjście poza granice zaskarżenia i objęcie zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia również niezaskarżone części uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego40. Bezspornie kontrola sądowa jest sprawowana na podstawie kryteriów obiektywnych niezgodności z pra-wem przedmiotowym, nie zaś kryteriów subiektywnych naruszenia czyjegoś interesu prawnego. Świadczy o tym chociażby dyspozycja art. 60 p.p.s.a., z którego wynika brak związania sądu oświadczeniem cofającym skargę, gdy spowodowałoby to utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności, a także dyspozycja art. 134 § 2 p.p.s.a. wyłączającego obowiązywanie zakazu reformationis in peius w razie stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Doszukując się analogii pomiędzy sądem administracyjnym kontrolu-jącym uchwały organów samorządowych a Trybunałem Konstytucyjnym, można stwierdzić, że rolą obu jest badanie zgodności określonych aktów z aktami prawnymi wyższego rzędu41. Jednak sąd administracyjny, w prze-ciwieństwie do Trybunału Konstytucyjnego, nie jest związany granicami wniosku, pytania prawnego, czy skargi konstytucyjnej co do przedmiotu i wzorców kontroli, co stanowi kolejny argument za przyjęciem koncepcji przedmiotowej.

Skoro obowiązkiem sądu przeprowadzającego kontrolę legalności dzia-łalności administracji publicznej jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem, to

trudno byłoby zaakceptować sytuację, w której sąd, dostrzegłszy wady uzasad-niające stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ograniczyłby zakres orze-kania wyłącznie do części zakwestionowanej w skardze, godząc się w ten sposób

39 J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem tery-torialnym, [w:] Państwo i Prawo, 1991, zeszyt 10, s. 48; W. Grzelczak, [w:] Z. Niewia-domski, W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990, s. 92; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 280.

40 T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Wolters Kluwer Polska 2016, Lex nr 505363.

41 Por. M. Kamiński, O istocie pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej, [w:] Przegląd Prawa Publicznego, 2009, nr 10, s. 27.

Anna Ostrowska

62

z pozostawieniem w systemie prawnym części uchwały sprzecznej z obiektywnym porządkiem prawnym42.

Oznaczałoby to, że sad jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania sprawy w granicach skargi43.

Niewątpliwie każda z powyższych koncepcji oparta jest na solidnych, logicznych argumentach. Z punktu widzenia teoretycznoprawnego przewagę zyskuje koncepcja przedmiotowa, tym bardziej, że wyjście poza granice skargi jest korzystne zarówno z punktu widzenia interesu samego skarżącego, jak i z perspektywy interesów innych podmiotów, których zaskarżony akt do-tyczy. Nie można jednak nie dostrzec, że założenia tej koncepcji weryfikuje praktyka orzekania, zwłaszcza w sprawach ze skarg na akty planowania prze-strzennego. Idealistyczne, teoretyczne założenia o konieczności weryfikacji całego aktu, którego dotyczy skarga, sprawdzają się z pewnością w przypadku uchwał złożonych z kilku – kilkunastu przepisów, są natomiast nie do zreali-zowania w przypadku aktów planowania, składających się niekiedy z setek rozbudowanych, różnorodnych norm, dotyczących różnych obszarów, w tym pojedynczych działek gruntu. Sądy w tych sprawach koncentrują się na tre-ści tych części aktu, które zostały zakwestionowane w skardze, a do innych, niekwestionowanych jego części sięgają wówczas, gdy pozostają w związku z normami zaskarżonymi.

Dostrzegając dysonans między niewątpliwie przekonującymi argumen-tami doktryny a praktyką orzeczniczą, B. Adamiak i J. Borkowski zapropo-nowali rozwiązanie kompromisowe, mające w założeniu choć w pewnym stopniu zbliżyć do siebie te dwie sfery. Według Autorów, w razie zaskarżenia uchwały organu samorządowego, w tym np. miejscowego planu zagospoda-rowania przestrzennego, zakres zaskarżenia będzie wyznaczał granice roz-poznania, choć sąd może (nie musi – A.O.) poza te granice wykroczyć, jeżeli ustali nieważność takiego aktu z powodu istotnego naruszenia procedury podjęcia czy też braku właściwości organu wydającego akt44. Z powyższego wynika jednak, że jeżeli nawet sąd dostrzeże istotne naruszenie prawa mate-

42 J. Parchomiuk, Granice rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego w sprawach kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2013, zeszyt 6(51), s. 59–60.

43 Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyj-nych, [w:] Państwo i Prawo, 2007, zeszyt 4, s. 34.

44 B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Wolters Kluwer Polska 2015, Lex nr 263105.

63


rialnego (istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planowania) w części niezakwestionowanej w skardze, nie będzie mógł w tym zakresie stwierdzić nieważności aktu. Pozostaje to w sprzeczności z zaakcentowaną wyżej rolą sądu administracyjnego, która polega na eliminowaniu wadliwych aktów organów administracji publicznej z obrotu prawnego.

Z pewnością specyfika aktów planowania przestrzennego, ich skompliko-wana struktura i rozbudowany zakres regulacji nie pozwalają na uznanie, że sąd, do którego skutecznie wniesiono skargę na wybrane ustalenia zawarte w tym akcie, ma obowiązek każdorazowo oceniać legalność wszystkich za-wartych w nim unormowań. Natomiast w sytuacji, gdy oceniając zgodność z prawem zaskarżonej części aktu, sąd dostrzeże istotne naruszenie prawa materialnego również w pozostałym, nieobjętym skargą zakresie, jego obo-wiązkiem (nie uprawnieniem) jest stwierdzenie nieważności tej części aktu.

Określenie zakresu rozpoznania i rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorial-nego, w tym na uchwały z zakresu planowania przestrzennego, ma doniosłe znaczenie na gruncie problematyki powagi rzeczy osądzonej, uregulowanej w art. 101 ust. 2 u.s.g.

Powaga rzeczy osądzonej w sprawach skarg na akty planowania przestrzennego

Możliwość zainicjowania przez stronę postępowania sądowego jest niewąt-pliwie podstawowym komponentem prawa jednostki do sądu. Nie mniej istotnym elementem tego prawa są jednak instrumenty zapewniające respek-towanie prawomocnych orzeczeń sądowych. Jednym z nich jest konstrukcja powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), która stanowi gwarancję stabilizacji stosunków prawnych i zapobiega niepewności co do prawa. Na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadniczym jej wyrazem jest art. 58 § 1 pkt 4, który obliguje sąd do odrzucenia skargi, jeżeli sprawa objęta skargą miedzy tymi samymi stronami została już prawo-mocnie osądzona, a także art. 170 tej ustawy, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dodatkowo przywołać należy również art. 170 p.p.s.a., wedle którego wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Anna Ostrowska

64

Problematyka powagi rzeczy osądzonej w sferze sądowoadministracyj-nej kontroli aktów planowania przestrzennego wykazuje – z uwagi na jej przedmiot – daleko idącą odrębność na tle innych poddanych tej kontroli prawnych form działania administracji. Akty te są bowiem skierowane do bliżej nieokreś lonego kręgu adresatów. Użyte w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sfor-mułowanie „między tymi samymi stronami” wskazuje, że nie można dokonać prostego przełożenia konstrukcji dotyczącej aktów indywidualnych wyda-wanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym na grunt aktów generalnych, wydawanych w procedurze stanowienia prawa. W przypadku tych ostatnich trzeba mieć na względzie konieczność wyważenia dwóch fun-damentalnych wartości – zapewnienia ochrony interesu prawnego z reguły licznej grupie podmiotów indywidualnych oraz zagwarantowania stabilności porządku prawnego ukształtowanego danym aktem. Realizacji tego celu służy art. 101 ust. 2 u.s.g., według którego sąd nie może orzekać w sprawie, w której orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił45. Jest to przepis szczególny wobec art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zapobiegający wielokrotnemu poddawaniu kontroli sądowoadministracyjnej tego samego aktu.

Zagadnienie powagi rzeczy osądzonej na tle art. 101 ust. 2 u.s.g. ponownie koncentruje się wokół dwóch ścierających się koncepcji sprawy sądowo-administracyjnej: przedmiotowej, której zwolennicy jako podstawowe za-danie sądownictwa administracyjnego wskazują kontrolę administracji, zaś ochronę interesów jednostki uznają za zadanie akcesoryjne, a także podmio-towej, według której zasadniczą funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki.

Gdyby zastosować przedmiotową koncepcję sprawy sądowoadministra-cyjnej, należałoby przyjąć, że niedopuszczalna jest sądowa kontrola uchwały organu samorządowego w sytuacji, gdy była już ona raz poddana tej kontroli. Oznaczałoby to, że sąd, oddalając skargę na akt generalny, uznaje jego legal-ność w każdym aspekcie, zarówno materialnym, jak i procesowym, w sto-sunku do wszystkich potencjalnych adresatów aktu46. W praktyce wygląda to jednak inaczej, gdyż sądy administracyjne z reguły relatywizują zakres

45 Analogiczne regulacje znajdują się w art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) oraz w art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.).

46 Taką koncepcję prezentuje K. Sikora [w:] Istota i charakter prawny…, dz. cyt., s. 325–326.

65


kontroli legalności aktów generalnych, zwłaszcza aktów planowania prze-strzennego, do sfery interesu prawnego skarżącego.

Problem wykładni art. 101 ust. 2 u.s.g. na tle przedmiotowej koncepcji sprawy administracyjnej był do niedawna szeroko analizowany w doktrynie i praktyce sądowoadministracyjnej w kontekście braku legitymacji skargowej. Do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 9 kwietnia 2015 r.47, brak legitymacji skar-gowej skutkował bowiem oddaleniem skargi.

Zdarzało się w związku z tym, że skargę na uchwałę w sprawie aktu plano-wania przestrzennego celowo składała osoba, która nie miała interesu praw-nego w jego zaskarżeniu (osoba w sposób oczywisty nielegitymowana do jej złożenia), po to tylko, by zablokować możliwość zainicjowania w przyszłości sądowoadministracyjnej kontroli tego aktu innym podmiotom i zagwaran-tować w ten sposób swego rodzaju „nietykalność aktu”.

Dostrzegając ryzyko związane z literalną wykładnią art. 101 ust. 2 u.s.g., doktryna postulowała, by oddalenie skargi następowało wyłącznie po jej merytorycznej ocenie. Proponowano jednocześnie, by skutkiem braku legity-macji skargowej było odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co nie stwarzałoby stanu powagi rzeczy osądzonej48. Za przyjęciem tej koncepcji przemawiał m. in. argument dwuetapowości kontroli sądowoadministracyjnej skargi na uchwałę, gdzie pierwszy etap obejmuje ocenę istnienia legitymacji skargowej, drugi zaś, uruchamiany wyłącznie wówczas, gdy ta legitymacja po stronie skarżącego występuje, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Korzyści płynące z tego podejścia dostrzegł również ustawodawca, który mocą wspomnianej nowelizacji dodał do art. 58 § 1 p.p.s.a. punkt 5a, czyniąc brak legitymacji skargowej w sprawach uchwał samorządowych przesłanką odrzucenia skargi.

Konsekwencje tego stanu rzeczy są następujące: po pierwsze, nie ma już ry-zyka blokowania drogi sądowej w sprawach uchwał organów samorządowych przez podmioty nielegitymowane do wniesienia skargi, po drugie zaś sądy niezwykle ostrożnie, wręcz asekuracyjnie, podchodzą do oceny legitymacji skargowej i – jak wyżej wywiedziono – odrzucają skargi z tej przyczyny jedy-nie w skrajnych, oczywistych przypadkach i wreszcie po trzecie – oddalenie skargi następuje obecnie wyłącznie po dokonaniu jej merytorycznej kontroli.

47 Chodzi tu o ustawę z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. poz. 658).

48 D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 276–277.

Anna Ostrowska

66

Na gruncie zagadnienia powagi rzeczy osądzonej przewagę zyskują ar-gumenty przemawiające za przyjęciem przedmiotowej koncepcji sprawy sądowoadministracyjnej. Pierwszym z nich jest brak w art. 101 ust. 2 u.s.g. elementu podmiotowego, obecnego w treści art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (sformu-łowanie „między tymi samymi stronami”). Drugim – wyodrębnienie w art. 101 ust. 1 u.s.g. sfery badania istnienia interesu prawnego, które warunkuje przystąpienie do kontroli zaskarżonego aktu od sfery kontroli tego aktu z punktu widzenia zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Zwolennik koncepcji przedmiotowej – A. Faruga, przewiduje jednak, że sąd, będąc obowiązanym do badania całego aktu,

w naturalny sposób będzie koncentrował się na tych jego postanowieniach, które zostaną wskazane przez skarżącego i (…) pominie pewne postanowienia uchwały, które powinny być zakwestionowane jako niezgodne z prawem49.

Antidotum na taką sytuację Autor upatruje w możliwości wniesienia skargi przez organ nadzoru50, co pozwoli wyeliminować niedoskonałości pierwszej kontroli, a jednocześnie nie spowoduje zagrożenia w postaci otwarcia swoistej

„puszki Pandory”, którą byłaby możliwość wnoszenia skargi przez każdego z adresatów danego aktu51. Problem jednak w tym, że brak jest instrumentów prawnych, które obligowałyby organ nadzoru do wniesienia takiej skargi.

Mimo oczywistych wad koncepcji podmiotowej sprawy sądowoadmini-stracyjnej, w świetle praktyki orzeczniczej nie sposób zakładać, że oddale-nie skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego, w tym zwłaszcza uchwałę w sprawie studium, czy planu miejscowego, skutkuje uznaniem jej zgodności z prawem w całości, w każdym aspekcie. Przeciwnie, zaak-centowana wyżej specyfika aktów planowania, wyłączająca, a co najmniej znacznie ograniczająca, możliwość ich kompleksowej kontroli, wymusza na sądzie każdorazowe ustalenie zakresu kontroli, której akt ten był wcześniej poddany (zakresu powagi rzeczy osądzonej)52. Problem w tym, że ustalenie

49 A. Faruga, Powaga rzeczy osądzonej na gruncie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, [w:] Casus, 2011, nr 4, s. 19.

50 Zdaniem Autora, do skargi wnoszonej przez organ nadzoru nie stosuje się ograniczenia wynikającego z art. 101 ust. 2 u.s.g.

51 A. Faruga, Powaga rzeczy…52 Twierdzeniu A. Farugi, że umożliwienie skarżenia aktu przez każdego adresata byłoby

rozwiązaniem nieracjonalnym można przeciwstawić twierdzenie o nieracjonalności uznania kompleksowości kontroli sądowej takiego aktu, jak miejscowy plan zagospo-darowania przestrzennego. Zob. A. Faruga, Powaga rzeczy…, dz. cyt., s. 19.

67


zakresu kontroli sądowej jest w zasadzie niewykonalne w sytuacji, gdy sąd oddalił skargę na uchwałę, a następnie, wobec braku stosownego wniosku, nie sporządził uzasadnienia wyroku. Zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sądu nie wynika bowiem ani z sentencji wyroku, ani z treści zarzutów skargi, którymi przecież sąd nie jest związany.

W tym miejscu dodatkowo należy odnotować pogląd W. Piątka, według którego podstawowe znaczenie w procedurze sądowoadministracyjnej kontroli uchwały, w tym uchwały planistycznej, ma kontrola tego aktu dokonywana po raz pierwszy. Zdaniem Autora, powołującego się w tym zakresie na orzecz-nictwo, sąd ma wówczas obowiązek zweryfikować prawidłowość procedural-ną uchwalenia tego aktu, która w kolejnych sprawach nie podlega dalszemu badaniu53. To zapatrywanie trudno jednak podzielić. Niezależnie bowiem od tego, czy przyjmiemy przedmiotową, czy też mieszaną przedmiotowo-pod-miotową koncepcję sprawy sądowoadministracyjnej, nie sposób wskazać na przekonujące argumenty za tym, że w kwestii meritum sąd ma prawo ograniczyć kontrolę aktu do treści zarzutów podniesionych w skardze, zaś w kwestiach ustrojowo-procesowych ma obowiązek wyjść poza te granice. Sądy co do zasady ograniczają się do zarzutów skargi również w kwestiach ustrojowych i proceduralnych. Jeżeli natomiast, kontrolując dany akt, sąd dostrzeże niepod-niesione w skardze istotne uchybienia materialne, proceduralne czy uchybienia ustrojowe, ma obowiązek stwierdzić nieważność aktu w całości lub w części54.

Podsumowanie

W każdym niemal wystąpieniu czy publikacji specjaliści z zakresu gospodarki przestrzennej podkreślają, że planami miejscowymi pokryte jest jedynie około 30% powierzchni naszego kraju. Nie kwestionując tezy o niedostatku w kwestii ilości planów miejscowych, należy mieć jednak na uwadze, że to nie ilość, ale jakość planów, w tym ich legalność i realna szansa na realizację zawartych w nich ustaleń, jest problemem najistotniejszym.

Sądownictwo administracyjne jest podstawowym gwarantem legalno-ści polityki przestrzennej gmin. Regulacje prawne dotyczące jego ustroju

53 W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Legalis 2015.54 Kwestia powagi rzeczy osądzonej jest również przedmiotem sporów na gruncie postę-

powań sądowych zainicjowanych przez wojewodę jako organ nadzoru, a także przez prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich.

Anna Ostrowska

68

i kompetencji ewoluują w kierunku jak najpełniejszej realizacji prawa do inicjowania sądowej kontroli aktów planowania przez wszystkie podmioty, których ustalenia tych aktów mogą dotyczyć. Nie sposób zakwestionować faktu, że inspiracją dla zmian ustawowych w tej materii było orzecznictwo sądowe i dorobek przedstawicieli doktryny.

W pierwszej kolejności należy podkreślić istotne znaczenie zmiany doty-czącej skutku stwierdzenia przez sąd braku po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę organu samorządowego. Odkąd – w odpo-wiedzi na postulaty doktryny – ustawodawca przesądził, że skutkiem tym jest odrzucenie skargi, nie zaś jak wcześniej jej oddalenie, ochronę sądową uzyskuje w zasadzie każdy podmiot, który powołuje się na ochronę swoich praw właścicielskich, a odmowa jej przyznania następuje w sytuacjach zu-pełnie wyjątkowych, gdy brak interesu prawnego tych osób nie będzie budził żadnych wątpliwości. Ponadto wyeliminowany został problem ustalenia, czy oddalenie wcześniejszej skargi na ten sam akt (w sytuacji braku uzasadnienia wyroku) było skutkiem uznania braku interesu prawnego po stronie skarżące-go, czy też nastąpiło w wyniku merytorycznej oceny skargi, co miało istotne znaczenie dla ustalenia zakresu powagi rzeczy osądzonej.

W tym miejscu należy podnieść, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania admini-stracyjnego oraz niektórych innych ustaw55 nie obowiązuje już formalny wymóg wniesienia skargi na uchwały i zarządzenia organów samorządu terytorialnego w postaci uprzedniego skierowania wezwania do usunię-cia naruszenia prawa do organu, który wydał skarżony akt. Impulsem do rezygnacji z tego wymogu były liczne spory w doktrynie i orzecznictwie co do formy i treści wezwania, a także terminu, w jakim strona mogła wnieść skargę w przypadkach, w których jest obowiązana wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa (tj. czy skarga wniesiona przed terminem na odpowiedź organu powinna być uznana za przedwczesną)56.

Zmianę tę należy ocenić jako zdecydowanie korzystną. Sytuacja ta powodowała bowiem niepewność prawa, która mogła rodzić dla strony daleko idące negatywne konsekwencje, w tym zagrażać realizacji prawa do sądu w związku z ryzykiem odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.

55 Dz. U. poz. 935.56 Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania

administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, s. 88, http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183 (dostęp: 24.11.2017).

69


W szczególności w orzecznictwie wyrażano pogląd, że wezwanie powinno umożliwić organowi odniesienie się do wszystkich zarzutów, co mogło prowadzić do odrzucenia skargi w razie podniesienia zarzutów, które nie zostały ujęte w wezwaniu. Ustawodawca miał również na uwadze, że organy pozytywnie reagowały na wezwania do usunięcia naruszeń spo-radycznie, w zasadzie jedynie wówczas, gdy następowała zmiana stanu prawnego.

W zjawisku stopniowej liberalizacji wymogów zaskarżania aktów general-nych organów samorządu terytorialnego nie należy jednak upatrywać bariery dla uchwalania aktów planowania przestrzennego. Z jednej bowiem strony, prawo do inicjowania sądowoadministracyjnej kontroli aktów planowania przestrzennego wynika z wyjątkowego charakteru tych aktów, w tym z ich in-gerencji w sferę jednego z fundamentalnych publicznych praw podmiotowych – prawa własności nieruchomości, z drugiej zaś – prawo zawiera odpowiednie mechanizmy zapobiegające przypadkom wielokrotnego kontrolowania przez sądy tych samych ustaleń planistycznych, z konstrukcją stanu powagi rzeczy osądzonej na czele.

Bibliografia

Piśmiennictwo

Adamiak B., Borkowski J., Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, War-szawa 2015.

Bogusz M., Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, [w:] Państwo i Prawo, 1994, zeszyt 12, s. 58–66.

Bogusz M., Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, [w:] Państwo i Prawo, 2004, zeszyt 6, s. 87–98.

Daniel P., Naruszenie przepisów prawa własności jako źródło legitymacji do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Przegląd Prawa Publicznego, 2016, nr 3, s. 64–76.

Dąbek D., Prawo miejscowe, Warszawa 2015.Dolnicki B., Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993.Duda A., Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008.Faruga A., Powaga rzeczy osądzonej na gruncie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym, [w:] Casus, 2011, nr 4, s. 16–21.Jagoda J., Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec

ingerencji nadzorczych, [w:] Nadzór nad samorządem a granice jego samodzielności, red. M. Stec i M. Mączyński, Warszawa 2011.

Anna Ostrowska

70

Kamiński M., O istocie pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej, [w:] Przegląd Prawa Publicznego, 2009, nr 10, s. 6–27.

Kisiel W., Legitymacja jednostki do zaskarżenia uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych), [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2009, nr 3, s. 33–54.

Kmieciak Z., Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, [w:] Państwo i Prawo, 2007, zeszyt 4, s. 31–44.

Knysiak-Molczyk H., Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Le-xisNexis 2010.

Lewicka R., Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązu-jącym, Warszawa 2008.

Niewiadomski Z., Grzelczak W., Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990.

Parchomiuk J., Granice rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego w sprawach kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Zeszyty Naukowe Sądow-nictwa Administracyjnego, 2013, zeszyt 6(51), s. 52–72.

Piątek W., Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, wyd. 1, Legalis 2015.Polanowski J., Zmiana paradygmatu przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomo-

ści w orzecznictwie sądowym, [w:] Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka, 2014, nr 4(37), s. 123–147.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Wol-ters Kluwer Polska 2016.

Sikora K., Istota i charakter prawny aktów prawa miejscowego w zakresie ich sądowoadmi-nistracyjnej kontroli, Lublin 2017.

Stahl M., Nadzór nad samorządem terytorialnym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, red. J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Warszawa 2005.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadom-ski, Warszawa 2004.

Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Wolters Kluwer Polska 2016.Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. R. Hauser i Z. Niewiadomski, Warszawa

2011.Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2010.Tarno J. P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis

2011.Zimmermann J., Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorial-

nym, [w:] Państwo i Prawo, 1991, zeszyt 10, s. 43–53.

Orzecznictwo

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OZ 1310/08.

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10.

71


Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 217/12.

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 216/12.

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 349/15.Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt

II OZ 1886/16.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2006, II OSK 1422/05.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK

1028/07.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1335/07.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1413/07.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK

978/08.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 24/09.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1983/10.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1093/11.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2316/11.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2687/11.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2563/12.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK

706/13.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 44/15.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK

3086/14.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK

1008/15.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1344/15.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1603/15.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15.Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r.,

sygn. akt IV SA/Wa 602/08.Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r.,

sygn. akt IV SA/Wa 624/08.

Anna Ostrowska

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 607/09.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 688/09.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 444/10.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 666/11.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 493/12.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1210/14.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 115/16.

Tymoteusz Mądry1

Problemy w zakresie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego występujące w miastach na prawach powiatu

STRESZCZENIE

Prezentowany artykuł stanowi opracowanie cząstkowych wyników badań prowadzo-nych w ramach projektu naukowego „Identyfikacja przyczyn niskiego pokrycia terenów miast na prawach powiatu miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego”. W jego treści zostały ujęte i omówione wyniki badań ankietowych przeprowadzonych wśród urzędników z miast na prawach zajmujących się problematyką planowania przestrzennego. Artykuł stanowi próbę identyfikacji i zaadresowania problemów związanych z planowaniem przestrzennym pojawiających w dużych ośrodkach miej-skich w celu zaproponowania rozwiązań legislacyjnych mających pozytywnie prze-łożyć się stan prac planistycznych w tych jednostkach. Prezentowane w niniejszym artykule wyniki badań nie stanowią jeszcze ostatecznych rezultatów prowadzonego projektu naukowego, pozwalają jednak na formułowanie pewnych wniosków oraz hipotez badawczych, a także skłaniają do refleksji, pokazując, że w ocenie podmio-tów najbardziej zainteresowanych, tj. urzędników zajmujących się planowaniem przestrzennym w codziennej praktyce, system aktów planistycznych daleki jest od doskonałości i wymaga zmian.

1 Doktorant w Katedrze Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Kierownik projektu naukowego „Identyfikacja przyczyn niskiego pokrycia terenów miast na prawach powiatu miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego” prowadzonego w ramach programu Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego

„Diamentowy Grant”.

Tymoteusz Mądry

74

I. Wstęp wraz z opisem dotychczas przeprowadzonych czynności badawczych

Niniejszy artykuł stanowi opracowanie cząstkowych wyników badań prowadzonych w ramach projektu naukowego „Identyfikacja przyczyn niskiego pokrycia terenów miast na prawach powiatu miejscowymi plana-mi zagospodarowania przestrzennego”. Pierwszym etapem prowadzone-go projektu naukowego było stworzenie bazy kontaktowej do jednostek samorządu terytorialnego, które są przedmiotem badania tj. 66 miast na prawach powiatu. W tym celu przeanalizowane został informacje zamiesz-czone na stronach internetowych oraz w Biuletynach Informacji Publicznej tych jednostek. Następnie, do wytypowanych osób odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne skierowane zostały pisma zawierające py-tania dotyczące sytuacji planistycznej w miastach na prawach powiatu. Pytania te dotyczyły:

1) procentowego pokrycia terenów znajdujących się w obszarze admi-nistracyjnym miasta uchwalonymi miejscowym planami zagospoda-rowania przestrzennego oraz liczby takich planów.

2) procentowego pokrycia terenów znajdujących się w obszarze admini-stracyjnym miasta projektowanymi miejscowymi planami zagospo-darowania przestrzennego oraz liczby takich planów.

3) liczby projektowanych planów, nad którymi prace toczą się ponad 3 lata oraz procentu powierzchni terenów miejskich jakie plany te pokrywają.

Na skierowane pisma odpowiedziało, przekazując wskazane dane, 65 z 66 miast na prawach powiatu. Jedynym wyjątkiem było miasto Chorzów. Po uzyskaniu odpowiedzi, kolejnym etapem było opracowanie pozyskanych danych. Uzyskane wyniki zostały porównane względem siebie, a także zesta-wione ze średnim wskaźnikiem pokrycia miast na prawach powiatu planami miejscowymi na koniec 2012 r. podanym w analizie stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach przygotowanej przez Instytut Geografii i Prze-strzennego Zagospodarowania im. S. Leszczyckiego Państwowej Akademii Nauk, który wynosi 42,5%2. Na tej podstawie miasta zostały podzielone na

2 Zob. P. Śleszyński, T. Komornicki, A. Deręgowska, B. Zielińska, Analiza stanu i uwarun-kowań prac planistycznych w gminach w 2012 roku, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa 2014, s. 12.

75


sześć grup badawczych ustalonych na podstawie wartości badanych wskaź-ników, zgodnie z następującą metodologią:

Grupa pierwsza

W tej grupie znalazły się miasta, których tereny są pokryte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w wysokości co najmniej 63,8% powierzchni (tj. po zaokrągleniu 1,5-krotności wskaźnika pokrycia planami miejscowymi dla miast powiatowych w skali kraju wyno-szącym według danych podanych przez PAN na koniec 2012 r. – 42,5% po-wierzchni).

Grupa druga

W tej grupie znalazły się miasta, które nie zostały zakwalifikowane do grupy pierwszej, spełniające jednocześnie dwa kryteria:

1) są one pokryte obowiązującymi miejscowymi planami zagospoda-rowania przestrzennego w procencie powierzchni odpowiadającym co najmniej średniej krajowej dla miast na prawach powiatu tj. 42,5% powierzchni oraz

2) są pokryte w sumie obowiązującymi oraz projektowanymi planami w wysokości co najmniej 63,8% powierzchni.

Grupa trzecia

W tej grupie znalazły się miasta, które nie zostały zakwalifikowane do grup pierwszej oraz drugiej oraz są pokryte obowiązującymi planami zagospoda-rowania przestrzennego w procencie powierzchni odpowiadającym co naj-mniej średniej krajowej dla miast na prawach powiatu tj. 42,5% powierzchni.

Grupa czwarta

W tej grupie znalazły się miasta, które nie zostały zakwalifikowane do grup od pierwszej do trzeciej spełniające jednocześnie dwa kryteria:

1) są pokryte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowa-nia przestrzennego w procencie powierzchni odpowiadającym co najmniej półkrotności średniej krajowej tego wskaźnika dla miast na prawach powiatu tj. po zaokrągleniu 21,3% oraz

Tymoteusz Mądry

76

2) są pokryte w sumie obowiązującymi oraz projektowanymi planami w wysokości co najmniej 42,5% powierzchni.

Grupa piąta

W tej grupie znalazły się miasta, które nie zostały zakwalifikowane do grup od pierwszej do czwartej, które są pokryte obowiązującymi miej-scowymi planami zagospodarowania przestrzennego w procencie po-wierzchni odpowiadającym co najmniej półkrotności średniej krajowej tego wskaźnika dla miast na prawach powiatu tj. po zaokrągleniu 21,3% powierzchni.

Grupa szósta

Znalazły się w niej miasta pokryte obowiązującymi planami w procencie niższym niż 21,3% powierzchni czyli poniżej półkrotności średniej krajowej tego wskaźnika dla miast na prawach powiatu po zaokrągleniu.

Następnie po przeprowadzeniu konsultacji ze specjalistami zajmującymi się innymi niż prawny aspektami planowania przestrzennego sformułowane zostały pytania dotyczące problemów występujących w procesie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przybrały one formę kwestionariusza podzielonego na trzy części:

1. Problemy sfery materialnoprawnej.2. Problemy sfery formalnoprawnej i finansowej.3. Problemy sfery rozwoju miasta.

W sumie kwestionariusz składał się z ponad 20 pytań zarówno zamkniętych jak i otwartych dotyczących różnych aspektów procesu powstawania planów miejscowych, nie wyłączając pytań dotyczących nowo projektowanych regu-lacji Kodeksu urbanistyczno-budowlanego.

Opracowany kwestionariusz dotyczący problemów w zakresie sporządza-nia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego został wysłany w pierwszej kolejności do 29 jednostek, w których stwierdzono najniższy poziom wskaźników pokrycia terenów znajdujących się obszarze admini-stracyjnym miasta uchwalonymi oraz projektowanymi miejscowym plana-mi zagospodarowania przestrzennego (miasta sklasyfikowane w grupach badawczych nr 4–6).

Na pytania zawarte w kwestionariuszu odpowiedziało 15 jednostek z grup badawczych 4–6, mianowicie miasta: 1) Bielsko-Biała; 2) Częstochowa;

77


3) Katowice; 4) Kielce; 5) Łomża; 6) Łódź; 7) Piotrków Trybunalski; 8) Płock; 9) Sosnowiec; 10) Tarnobrzeg; 11) Tarnów; 12) Wałbrzych; 13) Warsza-wa; 14) Włocławek; 15) Zabrze.

Następnie po ponownych konsultacjach ze specjalistami zajmującymi się planowaniem przestrzennym pod kątem innych aspektów niż prawny, kwestionariusz uległ drobnym modyfikacjom i rozszerzeniu o pytania ma-jące na celu identyfikacje środków podejmowanych w celu przezwyciężenia najbardziej typowych problemów sygnalizowanych przez miasta skalsyfi-kowane w grupach badawczych 4–6 i w takiej formie został skierowany do miast o ponadprzeciętnym stopniu pokrycia planami miejscowymi tj. 36 miast skalsyfikowanych w grupach badawczych 1–3. Na pytania za-warte w kwestionariuszu odpowiedziało kompleksowo 17 jednostek z grup badawczych 1–3, mianowicie miasta: 1) Białystok; 2) Chełm; 3) Elbląg; 4) Gliwice; 5) Jastrzębie Zdrój; 6) Jaworzno; 7) Kraków; 8) Krosno; 9) Nowy Sącz; 10) Ostrołęka; 11) Piekary Śląskie; 12) Rybnik; 13) Siemianowice Ślą-skie; 14) Skierniewice; 15) Sopot; 16) Wrocław; 17) Żory. Dodatkowo dwa miasta tj. Ruda Śląska i Gdańsk, przedstawiły cząstkowe stanowisko, co do zawartych w kwestionariuszu pytań.

Udzielone przez ww. jednostki samorządowe odpowiedzi na zawarte w otrzymanych kwestionariuszach pytania zostały zestawione oraz opra-cowane, a wyniki tych prac znajdują się na kolejnych stronach niniejszego artykułu. Podkreślić należy, że niektóre z pytań z racji na ich ścisłe powiąza-nie przedmiotowe omówione zostały łącznie. Dotychczas przeprowadzone czynności badawcze i uzyskane w ich rezultacie wyniki pozwoliły na po-stawienie hipotez badawczych wskazanych w podsumowaniu niniejszego artykułu. Hipotezy te w ramach kolejnego etapu projektu naukowego będą podlegać pogłębionej refleksji w toku rozmów z urzędnikami zajmującymi się problematyką planowania przestrzennego w poszczególnych miastach na prawach powiatu, co pozwoli na ostateczną identyfikację problemów występujących na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym w tych jednostkach oraz zaproponowanie rozwiązań legislacyj-nych mogących pozytywnie wpłynąć na stan planowania przestrzennego w dużych ośrodkach miejskich.

Tymoteusz Mądry

78

II. Miasta zakwalifikowane do grup badawczych 4–6

A. Problemy sfery materialnoprawnej

1. Stopień pokrycia planami miejscowymi obszarów miasta wiąże się z możliwością regulowania kształtu przestrzeni za pomocą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

2. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania te-renu jest łatwiejszym/bardziej efektywnym od sporządzania planów miejscowych sposobem kształtowania przestrzeni miasta.

Jak widać większość (54%) ankietowanych urzędników reprezentujących mia-sta, w których wskaźnik pokrycia planami miejscowymi jest poniżej średniej

79


krajowej sygnalizuje, że sytuacja taka jest związana z możliwością regulowania kształtu przestrzeni za pomocą decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie jednak jedynie 13% respondentów stwierdziło, że jest to łatwiejszy/bardziej efektywny od sporządzania planów miejscowych sposób kształtowania prze-strzeni miasta. Co istotne ankietowani urzędnicy zdają sobie sprawę, że po-wszechne stosowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania te-renu [dalej także jako: decyzje WZ] długofalowo ma bardzo negatywny wpływ na jakość przestrzeni i rozwój obszarów zurbanizowanych. W udzielanych odpowiedziach urzędnicy podkreślają także, że decyzje WZ nie służą w istocie kształtowaniu przestrzeni i stanowią jedynie swoistą promesę niesprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa ewentualnego zamierzenia inwesty-cyjnego. Jednocześnie jednak w reprezentowanych przez nich miastach po-ziom pokrycia planami miejscowymi nie pozwala na odejście od stosowania w procesach inwestycyjnych decyzji o warunkach zabudowy.

Ankietowani urzędnicy formułują także w swoich odpowiedziach po-stulaty ograniczenia roli decyzji WZ poprzez wprowadzenie możliwości jej wydawania jedynie w przypadku zabudowy uzupełniającej już istniejąca tkankę miejską. Respondenci podkreślają także fakt braku powiązania decyzji WZ z regulacjami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co często prowadzi do konieczności wydawania de-cyzji naruszających ład przestrzenny i znacząco utrudnia prowadzenie przez gminy spójnej polityki przestrzennej.

3. Ze stopniem pokrycia terenów miasta planami miejscowymi wiąże się brak mechanizmów nakładających na gminę odpowiedzialność za faktyczną realizację zapisów zawartych w planach.

Tymoteusz Mądry

80

Większość ankietowanych urzędników (66%) nie wiąże niskiego stopnia po-krycia planami miejscowymi terenów reprezentowanych przez siebie miast z faktem braku przepisów nakładających na gminę obowiązek realizacji zapisów planów miejscowych. Co więcej, ankietowani raczej sceptycznie podchodzą do wprowadzenia tego typu mechanizmów i uważają, że mogłyby się one przyczynić do zahamowania procedur planistycznych (zob. omówie-nie pytań A5 oraz A6).

4. Instytucja planów miejscowych jest właściwie dostosowana do realiów funkcjonowania miast na prawach powiatu.

Jak wynika z powyższego wykresu poglądy ankietowanych urzędników, co do dostosowania instytucji planów miejscowych do realiów funkcjonowania miast na prawach powiatu są mocno podzielone, przy czym jedynie 26% ocenia je pozytywnie. Jest to niewątpliwie niepokojąca statystka pokazu-jąca, że aktualne rozwiązania normatywne dotyczące planów miejscowych nie do końca odpowiadają potrzebom największych miast. Jednocześnie odnosząc się do przedstawionego problemu ankietowany zaproponowali szereg interesujących mechanizmów, których wprowadzenie może pozwolić na bardziej efektywne wykorzystywanie tej instytucji w realizacji potrzeb dużych miast. Wśród proponowanych mechanizmów warto zwrócić uwagę m. in. na propozycje:

1. Wprowadzenia hierarchiczność planów miejscowych – poprzez do-danie nowej instytucji planu ogólnego podobnej do tej obowiązującej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z roku 1994.

81


2. Uproszczenia procedur sporządzania planów miejscowych, a w szcze-gólności zmian planów obowiązujących.

3. Odmiennego uregulowania i wzmocnienia roli studium uwarun-kowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w hierarchii dokumentów związanych z planowaniem rozwoju miasta.

4. Ściślejszego powiązania fazy planistycznej z realizacyjną przy jednoczes nej korekcie przepisów w zakresie skutków finansowych planu np. poprzez:a) ustalenie jasnych zasad wyceny pierwotnej wartości nieruchomości

(przed uchwaleniem planu) w sposób chroniący przed wypłatą nadmiernie wysokich odszkodowań,

b) zniesienie ograniczenia czasowego w naliczaniu opłaty planistycz-nej,

c) wprowadzenie wiążącego harmonogramu realizacji zapisanych w planie inwestycji celu publicznego, w szczególności z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacji wraz z możliwością okreś-lenia stopnia partycypacji podmiotów prywatnych w realizacji tych inwestycji,

d) ograniczenie odpowiedzialności odszkodowawczej gminy za treść ustaleń planu niezależnych od woli organów gminy3;

5. Ograniczenia roli decyzji WZ, tak aby nie stanowiła ona atrakcyjnej alternatywy dla uchwalania planu miejscowego.

6. Modyfikacji regulacji z zakresu skutków finansowych planu, tak aby prowadziły do sytuacji w której zachodzi równowaga pomiędzy finan-sowaniem kosztów ustaleń planu, a uzyskanymi wskutek uchwalenia planu dochodami gminy.

7. Dopuszczenia do finansowania planów miejscowych przez podmioty obecnie nie ujęte w ustawie.

8. Urealnienia wysokości podatku od nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem w jego wysokości nie tylko istniejącego zagospoda-rowania danego terenu, ale również zapisów planów miejscowych.

9. Wprowadzenia obowiązku powiadamiania właścicieli działek na piś-mie o przystąpieniu do sporządzania planu dla danego obszaru.

3 Postulat ten jest częściowo realizowany mocą nowelizacji art. 36 ustawy o plano-waniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wejdzie w życie w dniu 1 stycznia 2018 r.

Tymoteusz Mądry

82

5. Czy Pani/a zdaniem powinny istnieć mechanizmy, które realnie wy-muszałyby na gminie wprowadzanie w życie zapisów planów miejsco-wych oraz czy mógłby Pan/i wskazać propozycję tego typu rozwiązań?

Odpowiedzi na to pytanie były podzielone. Większość ankietowanych urzęd-ników wskazywała jednak na niezasadność wprowadzania do porządku praw-nego tego typu mechanizmów, przynajmniej przy obowiązującym kształcie przepisów dotyczących finansowania skutków planów miejscowych. Argu-mentowano, że takie rozwiązanie mogłoby nieść za sobą istotne obciążenie dla budżetu gminy co byłoby sytuacją niepożądaną, prowadziłoby bowiem z jednej strony do zniechęcenia gmin do uchwalania nowych planów miejsco-wych, z drugiej zaś w przypadku ich uchwalania do konieczności ograniczenia pozostałych działań budżetowych gminy.

W uzyskanych odpowiedziach pojawiały się też postulaty, aby powiązać mechanizmy planowania przestrzennego z planowaniem gospodarczym gmi-ny i wpływami do jej budżetu, tylko bowiem w przypadku zarezerwowania określonych środków finansowych możliwe będzie zapewnienie faktycznego zrealizowania określonych zapisów planów miejscowych, w szczególności przewidujących realizacje określonych inwestycji celu publicznego finanso-wanych przez gminę.

6. Czy Pani/a zdaniem istnienie tego typu mechanizmów pozytywnie czy negatywnie wpłynęłoby na poziom pokrycia miast planami miej-scowymi i z jakich powodów?

Jak już zostało wskazane, w swoich odpowiedziach ankietowani urzędnicy mocno akcentowali fakt, że wprowadzenie tego typu mechanizmów niosło by za sobą daleko idące konsekwencje dla budżetów poszczególnych miast. W związku z tym zdecydowanie dominowała opinia, że wdrożenie mechani-zmów wymuszających wprowadzanie w życie zapisów planów miejscowych związanych z zadaniami własnymi gminy realnie ograniczyłoby procent pokrycia terenów miast planami. Realizacja inwestycji wynikająca z ustaleń planów miejscowych musiałaby być bowiem procesem rozłożonym na wiele lat z uwagi na możliwości budżetowe gminy i jednoczesną konieczność wy-wiązywania się z obowiązków z tytułu jej innych zadań własnych.

Jednocześnie jednak w odpowiedziach na to pytanie znalazła się bardzo cenna uwaga, iż uzyskanie wysokiego wskaźnik pokrycia planami nie powin-no być celem samym w sobie. Dopiero bowiem faktyczna realizacji zapisów

83


planów miejscowych świadczy o podnoszeniu poziomu życia mieszkańców, co powinno stanowić podstawowy cel procesów planowania przestrzennego.

7. Jak ocenia Pan/i nowe rozwiązania w zakresie planowania przestrzen-nego zaproponowane przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownic-twa w projekcie Kodeksu urbanistyczno-budowlanego?

Respondenci generalnie pozytywnie oceniali kierunek zmian proponowanych w projekcie Kodeksu, podnosząc jednocześnie, że konkretne rozwiązania wymagają jeszcze korekt i uzupełnień. Wskazywali oni, że zaproponowane rozwiązania mają na celu umożliwienie sprawowania świadomego władztwa planistycznego przez gminy popartego faktycznymi możliwościami finan-sowymi.

Część ankietowanych wskazywała jednak na pewne rozczarowanie opu-blikowanym projektem, oczekiwali oni bowiem bardziej radykalnych zmian. W szczególności podkreślane było niedostateczne uproszenie procedur uchwalania aktów planistycznych, a także niejednoznaczne brzmienie wielu przepisów mogące rodzić trudności interpretacyjne oraz brak zaprezentowa-nia projektu przepisów wprowadzających Kodeks, zawierających regulacje intertemporalne mające niezwykle istotne znaczenie dla wdrażania nowych przepisów. Wątpliwości budzi również proponowany obowiązek zabezpie-czania przez gminę środków finansowych na inwestycje celu publicznego, co może utrudnić proces planistyczny oraz wprowadzenie większych wymagań dotyczących zespołu projektowego, który będzie opracowywał projekty pla-nów miejscowych.

Z pozytywną oceną spotkały się nowe rozwiązania w zakresie partycypacji społecznej w toku sporządzania dokumentów planistycznych, a także wymóg cyfryzacji planów miejscowych. Część ankietowanych jako pozytywną zmianę oceniło także wprowadzenie możliwość finansowania sporządzania planów miejscowych przez inwestorów prywatnych.

Mieszane uczucia wywołuje natomiast projektowane uszczegółowienie i wzmocnienie roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowa-nia przestrzennego. Z jednej strony urzędnicy podkreślali, że może być to korzystne ze względu na to, że studium zyska w końcu konkretny wpływ na kształtowanie przestrzeni, z drugiej zaś część ankietowanych wskazy-wała, że zbyt wysoki stopień szczegółowości studium, może powodować znaczące wydłużenie procedury jego uchwalania, szczególnie biorąc pod uwagę fakt, że w jego treści konieczne ma być (zgodnie z projektem Kodeksu

Tymoteusz Mądry

84

urbanistyczno-budowlanego) określenie m.in. wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. Dodatkowo wysoki stopień szczegółowości studium może rodzić konieczność stosunkowo częstego przeprowadzania procedury jego zmiany w związku z pojawieniem się konkretnych zamierzeń inwesty-cyjnych, niekoniecznie wpisujących się w pierwotnie przyjęte wskaźniki i parametry.

Jednocześnie należy jednak podkreślić, na co także zwracali uwagę ankietowani urzędnicy, że projekt Kodeksu będzie podlegał jeszcze zmia-nom w toku prac rządowych i parlamentarnych, zatem ostatecznie zawarte w nim rozwiązania mogą różnic się od tych zaproponowanych w opubliko-wanym projekcie.

8. Czy w ocenie Pani/a proponowane regulacje, w przypadku ich wejścia w życie, w pozytywny sposób przełożą się na stopień pokrycia dużych miast planami miejscowymi?

Odpowiedzi na to pytanie były raczej negatywne. Część urzędników wskazywała co prawda, że zaproponowanie uproszczeń w procedurze pla-nistycznej oraz wprowadzenie instytucji uproszczonych planów miejscowych może powodować wzrost stopnia pokrycia dużych miast planami miejsco-wymi. Jednocześnie jednak większość ankietowanych podnosiła, że proces planowania może zostać utrudniony ze względu na obowiązek zabezpieczenia większych środków finansowych na realizację inwestycji infrastrukturalnych zawartych w planach miejscowych. Dodatkowo wskazywano też, że zbyt duży stopień szczegółowości studium uwarunkowań i kierunków zagospodaro-wania przestrzennego może mieć negatywny wpływ na przebieg procesów planistycznych. Obawy urzędników budzi przede wszystkim fakt, że zgod-nie z projektem Kodeksu już na etapie tworzenia studium, trzeba będzie zdecydować m.in. o granicach planów miejscowych, skutkach finansowych ich uchwalenia, czy też zmienić przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na tym etapie konieczne ma być także ustale-nie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. Duże obawy budzi także ewentualne wprowadzenie obowiązku realizacji zadań własnych gmi-ny w zakresie rozwoju infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej i dróg, w terminie 6 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego zakładającego tego typu inwestycje. Część urzędników wskazuje, że wobec takiego wymo-gu gminy będą sporządzać przede wszystkim plany uproszczone oraz plany sporządzane na wniosek inwestorów prywatnych, które niekoniecznie będą

85


odpowiadać na oczekiwania mieszkańców i najbardziej palące problemy występujące w danej gminie.

B. Problemy sfery formalnoprawnej i finansowej

1. Niski stopień pokrycia terenów miasta planami miejscowymi jest spowodowany nadmiernym poziomem skomplikowania procedury planistycznej.

Jak widać z powyższego wykresu ankietowani urzędnicy reprezentujący miasta, w których pokrycie planami miejscowymi jest poniżej średniej krajowej nie stwierdzili, aby to nadmierny poziom skomplikowania pro-cedury planistycznej był przyczyną takiego stanu rzeczy. Niemniej jednak ankietowani wskazali etapy procedury planistycznej, które mogłyby ulec modyfikacji w celu jej usprawnienia. Najczęściej wymieniane były tutaj etapy związane z partycypacją mieszkańców w toku sporządzania planów, w szczególności jako problem wymieniane było dopuszczenie mieszkańców do udziału w procedurze na zbyt późnym etapie procesu planistycznego. W wątpliwości była podawana także efektywność procedury opiniowania i uzgadniania projektów planów miejscowych z właściwymi organami. Urzędnicy podnosili również, że problemem jest nie tyle stopień skom-plikowania, co czasochłonności procedury planistycznej, szczególnie od-czuwalna w sytuacji wprowadzania zmian do już obowiązujących planów miejscowych.

Tymoteusz Mądry

86

2. Na niski stopień pokrycia terenów miasta planami miejscowymi wpły-wają wysokie koszty procedury planistycznej.

Ankietowani urzędnicy wskazywali, że koszty uchwalania planów są w za-sadzie nieistotne w skali całości budżetu miasta, w związku z tym koszty samej procedury planistycznej nie wpływają na stopień pokrycia terenów miasta pla-nami. Takiego zdania było 2/3 respondentów. Jednocześnie w jednej z odpo-wiedzi zostało jednak wskazane, że elementem o niewspółmiernych kosztach w stosunku do osiąganych efektów są prognozy skutków uchwalenia planu miejscowego, bowiem z uwagi na uwarunkowania prawne i merytoryczne ich wyniki nie maja pokrycia w długoterminowych efektach finansowych planów.

3. Ze stopniem pokrycia terenów miasta planami miejscowymi wiąże się zagrożenie koniecznością wypłaty przez miasto odszkodowań (wy-kupu, zamiany nieruchomości) spowodowanych spadkiem wartości nieruchomości objętych ewentualnymi planami.

87


Zgoła odmienna sytuacja niż w przypadku kosztów samej procedury pla-nistycznej wiąże się natomiast z kosztami wejścia w życie zapisów planów miejscowych, co było już podkreślane w odpowiedziach na pytania A5 oraz A6. Duża cześć ankietowanych urzędników (47%) wskazuje, że na niski sto-pień pokrycia planami terenów reprezentowanych przez nich miast wpływa konieczność poniesienia przez gminę wysokich kosztów realizacji planu zwią-zanych z obowiązkiem wypłaty odszkodowań za spadek wartości nierucho-mości oraz wykupu nieruchomości, z których korzystanie w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.

4. Niski stopień pokrycia planami miejscowymi terenów miasta spowo-dowany jest brakiem możliwości finansowania sporządzenia planów przez zainteresowanych inwestorów.

Zdecydowana większość ankietowanych urzędników nie uważa, aby brak możliwości finansowania planów miejscowych przez inwestorów prywatnych wpływał na niską wartość pokrycia reprezentowanych przez nich miast pla-nami miejscowymi – jedynie 14% respondentów wskazuje, że jest to czynnik mogący mieć wpływ na poziom badanego wskaźnika. Statystyki te są niezwy-kle interesujące biorąc pod uwagę fakt, że w odpowiedzi na pytanie A4 część ankietowanych wskazywała wprowadzenie tego typu mechanizmów jako pożądane w celu dostosowania instytucji planów miejscowych do funkcjono-wania dużych miast, a udzielając odpowiedzi na pytanie A7 część z ankieto-wanych oceniła wprowadzenie możliwość finansowania sporządzania planów przez inwestorów prywatnych w projekcie Kodeksu urbanistyczno-budow-lanego jako rozwiązanie pozytywne. Szersze rozważania dotyczące kwestii

Tymoteusz Mądry

88

finansowania planów miejscowych przez prywatnych inwestorów znajdują się w omówieniu pytania B8.

5. Możliwości zaskarżania planów miejscowych ma zbyt szeroki krąg podmiotów. To powoduje, że plany miejscowe są często podważane.

6. Orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie błędów procedu-ralnych i materialnych, które powodują nieważność planu miejscowe-go jest zbyt restrykcyjne. To powoduje, że plany miejscowe są często uznawane za nieważne z mało istotnych powodów.

Jak widać z powyższych wykresów ankietowani urzędnicy raczej nie dostrzegają konieczności zawężenia kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na uchwały rad gmin (miast) ws. planów miejscowych do wojewódzkiego sądu administracyjnego. 40% respondentów nie zgadza się z tezą, że uprawniony do wnoszenia skarg na tego typu uchwały jest

89


zbyt szeroki krąg podmiotów, chociaż należy nadmienić, że niemal połowa z respondentów (46%) nie ma jednoznacznego zdania w tej kwestii. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że kwestia legitymowania się interesem prawnym w procesie zaskarżania planu miejscowego jest przez sądownictwo administracyjne rozumiana dość restrykcyjnie, co powoduje że kwestia wy-stępowania zbyt szerokiego kręgu podmiotów uprawnionego do zaskarżania planów miejscowych nie wydaje się być realnym problemem.

Raczej krytycznie ankietowani ocenili z kolei orzecznictwo sądów admini-stracyjnych w zakresie stwierdzania nieważności planów miejscowych, aż 53% uważa, ze jest ono zbyt restrykcyjne jednak tylko 7% zdecydowanie zgadza się z tak postawioną tezą. Szersze rozważania dotyczące procedury podważania planów miejscowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych znajdują się w omówieniu pytania B10.

7. W toku prowadzonych procedur planistycznych występują konflikty pomiędzy podmiotami zainteresowanymi zamieszczeniem w planie miejscowym konkretnych rozwiązań i regulacji, co powoduje prze-dłużenie się prac nad planami.

Zdecydowana większość ankietowanych urzędników (80%) podkreśla, że w praktyce sporządzania planów miejscowych występują konflikty pomiędzy podmiotami zainteresowanymi konkretnymi zapisami planu miejscowego, co prowadzi do wydłużenia procedur planistycznych. Jako najczęstsze przykłady tego typu konfliktów podawane przez ankietowanych były sytuacje plano-wania terenów zielonych, czy też dróg publicznych, szczególnie w sytuacji gdy część mieszkańców nie zgadza się z proponowanymi rozwiązaniami

Tymoteusz Mądry

90

komunikacyjnymi, argumentując takie stanowisko obniżeniem wartości ich nieruchomości z tytułu np. zwiększonego hałasu. Urzędnicy wskazywali także, że generalnie konfliktogenne są próby wprowadzania zagospodarowania danego terenu w sposób niezgodny z oczekiwaniami właścicieli nierucho-mości np. wprowadzanie zabudowy usługowej na działkach prywatnych, których właściciele wolą przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, czy też projektowanie w planach miejscowych niższych wskaźników zabudowy niż oczekiwane przez właścicieli nieruchomości.

8. Czy Pani/a zdaniem pożądane jest dopuszczenie możliwości finan-sowania sporządzania planów miejscowych przez zainteresowanych inwestorów? Proszę wskazać wady i zalety takiego rozwiązania.

Ocena wprowadzenia tego typu mechanizmów była w przeważającej części ambiwalentna, niemal wszyscy anektowani dostrzegali zarówno plusy jak i minusy takich rozwiązań. Respondenci wskazywali w swoich odpowie-dziach, że głównym minusem prezentowanego mechanizmu jest możliwość znaczącego wpływania konkretnych, indywidualnych inwestorów na kształt aktów prawa miejscowego jakimi są plany miejscowe oraz możliwa „stron-niczość” urzędników w toku procedury planistycznej finansowanej przez inwestora. Kolejnym minusem jest fakt, że tego typu mechanizmy mogłyby być zarzewiem konfliktów społecznych w przypadku, kiedy projektowany przez inwestora sposób wykorzystania danego terenu w znaczący sposób różniłby się od oczekiwań właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ankietowani urzędnicy dostrzegają jednak także zalety tego rozwiązania, jakimi są głównie odciążenie dla budżetu gminy oraz możliwość aktywizacji ekonomicznej terenów, które dotychczas były pomijane w pracach planistycznych, a które są potencjalnie atrakcyjne dla inwestorów. Jak wskazują jednak ankietowani przy ewentualnym wprowadzaniu takiego rozwiązania niewątpliwie koniecz-ne jest odpowiednie zabezpieczenie interesu publicznego oraz przyjęcie mechanizmów pozostawiających gminę w centrum procesu planistycznego i zapewniających niezależności władztwa planistycznego gminy od nacisków prywatnych inwestorów.

9. Czy zdaniem Pani/a obowiązki odszkodowawcze gminy powinny zostać ograniczone? Jeżeli tak to proszę wskazać propozycje rozwiązań wprowadzających tego typu ograniczenia.

91


Większość ankietowanych wskazała na konieczność wprowadzenia ogra-niczeń w obowiązkach odszkodowawczych gminy związanych z przyjmo-waniem planów miejscowych. W odpowiedziach urzędników pojawiały się przede wszystkim postulaty wprowadzenia rygorystycznych terminów, z upływem których wygasa możliwość ubiegania się o odszkodowanie oraz ustanowienia zamkniętego katalogu zmian w zagospodarowaniu terenu skut-kujących wystąpieniem obowiązku odszkodowawczego. Podkreślana była przy tym w szczególności konieczność ograniczenia możliwości przyznawania odszkodowań bazujących jedynie na samym potencjale inwestycyjnym nie-ruchomości, w sytuacji, kiedy została wydana jedynie decyzja o warunkach zabudowy lub nawet istniało tylko domniemanie możliwości wydania takiej decyzji. Ankietowani postulowali w tym zakresie powiązanie obowiązku odszkodowawczego z wystąpieniem braku możliwości realizacji, wydanego przed uchwaleniem planu miejscowego, pozwolenia na budowę. W tym miej-scu należy jednak zauważyć, że już obecnie obowiązujący art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie przewiduje od-szkodowanie jedynie za rzeczywistą szkodę wywołaną uchwaleniem planu miejscowego, w związku z czym postulaty podnoszone przez ankietowanych w pewnym zakresie odnoszą się nie tyle do samego materiału normatywnego, co do pewnej ukształtowanej praktyki orzeczniczej.

Ankietowani wskazywali także, że obowiązek odszkodowawczy gminy nie powinien w ogóle występować w sytuacji, kiedy sporządzane plany miejscowe powodują udostępnienie nowych terenów dla realizacji celów komercyjnych lub mieszkaniowych i jednocześnie przewidują wykorzy-stanie części gruntów na niezbędne dla tego typu obszarów przestrzenie publiczne jak np. drogi, szkoły, przychodnie, itp. Koszty urbanizacji po-winny być bowiem w pewnym stopniu ponoszone także przez właścicieli nieruchomości, czego nie zapewniają obecnie obowiązujące regulacje do-tyczące renty planistycznej.

W odpowiedziach ankietowanych pojawiły się także postulaty wpro-wadzenia swoistego podziału obowiązków odszkodowawczych, pomiędzy gminę i inne podmioty, mające wpływ na ustanowienie określonego sposobu wykorzystania nieruchomości. Ankietowani wskazali tutaj np. właścicieli nieruchomości sąsiednich, których określone wykorzystanie powoduje ko-nieczność wprowadzenia ograniczeń dla zagospodarowania danego terenu oraz organy uzgadniające treść planu miejscowego, w przypadku, kiedy wpro-wadzenie określonych ograniczeń prawa własności nieruchomości następuje z ich inicjatywy.

Tymoteusz Mądry

92

W pewnym zakresie na ten postulat odpowiada nowelizacja art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wejdzie w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. Zgodnie z nowo dodanym do tego przepisu ust. 1a, gmina nie będzie bowiem odpowiadać za uniemożliwienie lub ograniczanie dotychczasowego korzystania z nieruchomości, jeżeli będzie ono wynikało z czynników od niej niezależnych m.in. zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach innych ustaw lub aktów wydanych na ich podstawie.

Należy jednak podkreślić, że w odpowiedziach ankietowanych pojawiły się także stanowiska odmienne, wskazujące, że regulacje obecnie obowią-zującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są w pełni wystarczające, a gmina realizując władztwo planistyczne powinna liczyć się z koniecznością ponoszenia odpowiedzialności za swoje działania i wypłatą odszkodowań, jeśli celowo, poprzez projektowanie określonych rozwiązań w planie miejscowym, ogranicza możliwość zagospodarowania działki lub obniża wartość nieruchomości. Były to jednak poglądy pozostające w mniejszości.

10. Czy Pani/a zdaniem modyfikacji powinna ulec procedura podważania planów przed sądami administracyjnymi (np. poprzez ogranicze-nie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, stworzenie enumeratywnego katalogu wad, których wystąpienie powodowałoby nieważności planu)? Jeżeli tak to proszę podać propozycje rozwiązań w tym zakresie.

Odpowiedzi ankietowanych na to pytanie rozłożyły się równo po poło-wie. Siedmiu ankietowanych urzędników wskazało, że zmiany procedury zaskarżania uchwał ws. planów miejscowych są konieczne, zaś siedmiu stwierdziło, że procedura ta nie wymaga zmian (jedna osoba nie udzieliła odpowiedzi).

Wśród odpowiedzi podnoszących konieczność wprowadzenia zmian najczęściej pojawiały się postulaty wprowadzenia ograniczenia czasowego w dopuszczalności zaskarżania planów oraz ustanowienie bardziej jedno-znacznych przesłanek stwierdzenia nieważności uchwał rad gmin w przed-miocie planów miejscowych np. poprzez wprowadzenie zamkniętego kata-logu uchybień zarówno materialnych jak i formalnych, których wystąpienie powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Interesującym, choć raczej kontrowersyjnym postulatem jest wprowadzenie

93


instytucji wiążących interpretacji prawnych, wydawanych przez Wojewodę, możliwych do uzyskania przez organy gminy w trakcie sporządzania projektu planu, co do zgodności jego założeń z przepisami prawa.

Pomimo, że w odpowiedzi na pytanie B5 zdecydowana większość an-kietowanych nie wskazała na konieczność ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do zaskarżania uchwał ws. planów miejscowych, to jed-nak w odpowiedziach na omawiane pytanie postulat wprowadzenia ograni-czeń w tym zakresie został podniesiony trzykrotnie.

Jako pewną ciekawostkę można wskazać, że wśród odpowiedzi pojawiło się również jedno niezwykle radykalne stanowisko postulujące wprowadze-nie całkowitego uniemożliwienia skarżenia aktów prawa miejscowego przez podmioty prywatne spoza kręgu administracji publicznej.

C. Problemy sfery rozwoju miasta

1. Niski stopień pokrycia powierzchni miasta planami miejscowymi wynika z obaw, że uchwalenie planów dla większej ilości terenów przełoży się na ograniczenie potencjału i możliwości inwestycyjnych w mieście.

Jak wynika z powyższego zestawienia fakt niskiego pokrycia terenów miast, które reprezentują ankietowani urzędnicy planami miejscowymi nie jest w ich ocenie spowodowany obawami o ograniczenie potencjału i możliwości inwe-stycyjnych w mieście np. w związku z wyłączeniem na mocy zapisów planów miejscowych wskazanych terenów z możliwości prowadzenia określonego rodzaju działalności lub wprowadzeniem w treści planów dopuszczalnych

Tymoteusz Mądry

94

parametrów zabudowy. Należy jednak zaznaczyć, że niemal połowa z re-spondentów (46%) nie miała jednoznacznego zdania w tej kwestii. Jedno-cześnie jeden z ankietowanych słusznie wskazał, że potencjał inwestycyjny miasta nie powinien być rozumiany jako zdolność ustalenia dowolnej funkcji w dowolnym obszarze miasta w dowolnym momencie, ponieważ kwestia określenia przeznaczenia danego terenu wynika nie tylko z ustaleń planów miejscowych, ale także studium uwarunkowań i kierunków zagospodaro-wania przestrzennego gminy.

2. Na stopień pokrycia powierzchni miasta planami miejscowymi wpły-wa struktura występujących w nim terenów np. duża ilość terenów zielonych, rzeźba terenu, nośność gruntów, istniejąca zabudowa, in-frastruktura techniczna itp.

Większość ankietowanych (66%) wskazało, że struktura występujących w mie-ście terenów nie pozostaje bez znaczenia dla wysokości badanego wskaźnika pokrycia terenów miasta planami miejscowymi. Co istotne, podobne sy-gnały pojawiły się już na etapie pozyskiwania danych ilościowych dotyczą-cych poziomu pokrycia poszczególnych miast na prawach powiatu planami miejscowymi. Część urzędników wskazywała bowiem, że poziom pokrycia reprezentowanego przez nich miasta planami jest niski z powodu występo-wania w granicach administracyjnych miasta dużych powierzchni lasów lub obszarów zamkniętych.

95


3. Stosowanie planów miejscowych jest szczególnie istotne w obszarach wysoce zurbanizowanych.

4. Plany miejscowe są szczególnie przydatne na obszarach, które dopiero podlegają procesom urbanizacyjnym.

Jak widać z dwóch powyższych wykresów ankietowani urzędnicy dostrze-gają istotne znaczenie planów miejscowych zarówno dla kształtowania przestrzeni obszarów już zurbanizowanych jak i dopiero podlegających procesom urbanizacyjnym, przy czym w przypadku tych drugich na uwa-gę zasługuje wyjątkowa jednomyślność respondentów. W przypadku ob-szarów zurbanizowanych przekonanie o szczególnie istotnej roli planów miejscowych wśród ankietowanych nie jest tak jednoznaczne (wyraża je

Tymoteusz Mądry

96

47% ankietowanych). Na uwagę zasługuje także fakt, że aż 29% badanych nie ma wyrobionego zdania w odniesieniu do omawianej kwestii. Jak się wydaje takie zróżnicowanie powyższych wyników może wynikać z założe-nia, iż obszary zurbanizowane mogą podlegać zagospodarowaniu w sposób bardziej efektywny z wykorzystaniem decyzji WZ, jako że charakter zabu-dowy w takich obszarach jest zdecydowanie bardziej utrwalony. Kwestia wykorzystania planów miejscowych na obu rodzajach obszarów została zaś dokładniej omówiona przy pytaniu C5.

5. Czy Pani/Pana zdaniem powinny istnieć odrębne akty planistyczne dla obszarów wysoce zurbanizowanych oraz takich, które dopiero podlegają procesom urbanizacyjnym, czy też tego typu rozróżnienie nie jest konieczne? Proszę wskazać pozytywne i negatywne strony proponowanego rozwiązania.

Odpowiedzi na to pytanie były podzielone, sześciu respondentów wskaza-ło, że wprowadzenie osobnych aktów planistycznych dla obszarów wysoce zurbanizowanych oraz takich, które dopiero podlegają procesom urbaniza-cyjnym nie jest konieczne. Pięciu było przeciwnego zdania, trzy osoby nie opowiedziały się jednoznacznie za żadną z opcji, natomiast jedna nie udzieliła odpowiedzi w ogóle.

Wśród stanowisk popierających wprowadzenie tego typu rozróżnienia najczęściej podnoszony był argument, że sytuacje zabudowy plombowej na obszarach wysoce zurbanizowanych nie wymagają planów o wysokim stop-niu złożoności a mogą być regulowane planami uproszczonymi o mniejszej szczegółowości, których przyjmowanie będzie możliwe w szybszej procedurze lub nawet indywidualnymi decyzjami administracyjnymi. W przypadku natomiast obszarów nowej urbanizacji konieczne jest uchwalanie planów w celu odpowiedniego ukształtowania tworzącej się tkanki miejskiej. Re-spondenci zwracali także uwagę, że wprowadzenie odrębnych instrumentów pozwoliłoby lepiej dostosować zakres ustaleń planu do specyfiki danego terenu, a na obszarach wysoce zurbanizowanych zapewnić ochronę form kra-jobrazu, specyficznej architektury lub innych walorów kulturowych. Należy jednak nadmienić, że większość tego typu możliwości istnieje już w obecnie obowiązującym stanie prawnym np. poprzez odpowiednie ukształtowanie elementów fakultatywnych planu miejscowego.

Wśród minusów wprowadzania odrębnych instytucji planistycznych ankietowani wskazali zagrożenie powstania fragmentaryczności i braku

97


harmonii w rozwoju miasta, a także trudności w określaniu granic obsza-rów wskazanych do objęcia danym typem planu. Ponadto, wprowadzenie tego typu rozwiązań mogłoby powodować brak możliwości objęcia jednym planem miejscowym obszarów o zróżnicowanej strukturze. Respondenci wskazywali też, że wprowadzanie wielu odrębnych aktów planistycznych nie służy czytelności systemu planowania przestrzennego oraz że wpro-wadzenie zróżnicowania aktów planistycznych mogłoby doprowadzić do różnicowania pozycji właścicieli nieruchomości w poszczególnych obszarach miasta z uwagi na ich położenie.

III. Miasta zakwalifikowane do grup badawczych 1–3

A. Problemy sfery materialnoprawnej

1. Stopień pokrycia planami miejscowymi obszarów miast na prawach powiatu wiąże się z możliwością regulowania kształtu przestrzeni za pomocą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Tymoteusz Mądry

98

2. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania te-renu jest łatwiejszym/bardziej efektywnym od sporządzania planów miejscowych sposobem kształtowania przestrzeni miasta.

Podobnie jak w przypadku miast zakwalifikowanych do grup badawczych 4–6, także urzędnicy z miast o wysokim stopniu pokrycia plami miejscowymi, w swoich odpowiedziach wskazywali, że stopień pokrycia planami miejscowy-mi obszarów miast na prawach powiatu wiąże się z możliwością regulowania kształtu przestrzeni za pomocą decyzji o warunkach zabudowy – 63% zgodziło się z takim stwierdzeniem (38% zdecydowanie). Także w tej grupie badaw-czej decyzje WZ nie są oceniane jako atrakcyjna alternatywa dla procesów planistycznych – jedynie 12% ankietowanych zgodziło się z tak postawionym twierdzeniem. Pomimo, że większość ankietowanych urzędników w miastach o wysokim stopniu pokrycia planami miejscowymi nie stwierdziła, iż decyzje WZ stanowią atrakcyjną alternatywę dla planów miejscowych, to jednak obser-wacje urzędników, dotyczące tego problemu są bardzo interesujące. Urzędnicy, którzy uznali, że decyzje WZ stanowią atrakcyjną alternatywę dla planów miejscowych wskazali bowiem jednoznacznie, że stan prawny w tym zakresie powinien ulec zmianie. Po pierwsze, zwrócili oni uwagę na konieczność wpro-wadzenia obowiązku zgodności decyzji WZ ze studium np. poprzez nadanie temu dokumentowi rangi aktu prawa miejscowego. Taki zabieg powinien ograniczyć zdaniem ankietowanych destrukcyjny wpływ decyzji WZ na kształt przestrzeni, gdyż obecnie brak takiego wymogu w połączeniu z liberalnymi regulacjami oraz orzecznictwem sądowym w zakresie wydawania decyzji WZ powoduje, że w praktyce często muszą być one wydawane nawet dla inwestycji, które zupełnie nie wpisują się w założenia urbanistyczne dla danej okolicy.

99


Poza ww. propozycją nowelizacji w odpowiedziach urzędników, którzy zidentyfikowali decyzje WZ jako atrakcyjną alternatywę dla planów miejsco-wych, pojawiał się postulat ograniczenia możliwości wydawania decyzji WZ poprzez zawężenie pojęcia sąsiedztwa branego pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizy, stanowiącego podstawę do ustalenia parametrów zabudo-wy w decyzjach WZ, jedynie do nieruchomości rzeczywiście sąsiadujących, albo chociażby znajdujących się w tym samym bloku urbanistycznym, co nieruchomości dla której taka decyzja ma zostać wydana. W jednej z odpo-wiedzi pojawił się również postulat zmiany samej istoty decyzji WZ, która w ocenie ankietowanego powinna być dopuszczalna jedynie w sytuacji robót budowlanych wykonywanych w istniejących obiektach budowlanych bądź robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, czyli w istocie takich, których wpływ na kształt przestrzeni nie jest znaczący.

Warty podkreślenia jest także fakt, że powyższe postulaty nowelizacji przepisów prawa regulujących tryb wydawania oraz przedmiot decyzji WZ pokrywają się ze spostrzeżeniami ankietowanych urzędników, którzy repre-zentowali miasta zakwalifikowane do grup badawczych 4–6.

3. W przypadku wyboru opcji „zgadzam się” lub „raczej się zga-dzam” w pytaniu nr 2 proszę o wskazanie jakie czynniki zdecydowa-ły zatem, że wskaźnik pokrycia planami w reprezentowanym przez Pana/-ią mieście jest wysoki?

Jak wskazują urzędnicy z miast o wysokim stopniu pokrycia planami miej-scowymi, którzy uznali decyzje WZ za atrakcyjną alternatywę dla planów miejscowych, istotnym czynnikiem przy decydowaniu o przyjęciu w da-nym mieście planów miejscowych jest świadomość samych urzędników samorządowych w sferze kształtowania ładu przestrzennego oraz przewa-gi planów miejscowych nad decyzjami WZ, które szerzej zostały opisane w omówieniu pytania A4.

Nie bez znaczenia pozostają również kwestie budżetowe, gdyż przezna-czenie odpowiednich środków finansowych stanowi często fundamentalny czynnik umożliwiający uchwalenie planów w danej gminie. Istotne są również możliwości organizacyjne gminy w zakresie utworzenia chociażby niewielkiej pracowni planistycznej, co znacząco ułatwia prace nad planami miejscowymi na etapie projektowym, zapewnia bowiem dostęp do wykwalifikowanej ka-dry urbanistycznej, a także przekłada się na spójność poszczególnych aktów planistyczny obowiązujących na obszarze danej gminy.

Tymoteusz Mądry

100

4. W przypadku wyboru opcji „nie zgadzam się” lub „raczej się nie zga-dzam” w pytaniu nr 2 proszę o wskazanie jakie przewagi ma w Pana/i ocenie kształtowanie przestrzeni za pomocą planów miejscowych nad stosowaniem decyzji o warunkach zabudowy i dlaczego ten sposób został wybrany w reprezentowanym przez Pana/-ią mieście.

Pytanie to było zaadresowane do urzędników z miast na prawach powiatu, cha-rakteryzujących się wysokim stopniem pokrycia planami miejscowymi, którzy wskazali, że decyzje WZ nie stanowią atrakcyjnej alternatywy dla kształtowania przestrzeni za pomocą planów miejscowych. Wskazując przewagi planów miej-scowych nad decyzjami WZ urzędnicy przede wszystkim podkreślają, że jedynie plany miejscowe pozwalają na spójne i efektywne kształtowanie przestrzeni uwzględniające szerszy kontekst. Decyzje WZ nie dają takiej możliwości, gdyż po pierwsze dotyczą tylko jednej działki geodezyjnej, po drugie zaś ich wydanie wiąże się tylko z ograniczoną analizą określonego, stosunkowo niewielkiego obszaru znajdującego się w sąsiedztwie objętej nimi działki, co nie powala na szersze, kompleksowe osadzenie danej inwestycji w przestrzeni miasta. Plany miejscowe, co do zasady, charakteryzują się zaś większym zasięgiem obowiązy-wania, a z ich sporządzaniem wiąże się konieczność dokonania kompleksowej analizy urbanistycznej. Co więcej plany miejscowe pozwalają uwzględnić w ra-mach jednego dokumentu, posiadającego dodatkowo rangę aktu prawa miej-scowego, wszystkie elementy niezbędne dla określenia zasad zrównoważonego rozwoju danego obszaru gminy, w tym uwarunkowania wynikające z innych dokumentów planistycznych. Przy wydawaniu decyzji WZ nie ma zaś możliwości uwzględnienia wielu z tych często skomplikowanych czynników, zwłaszcza wobec braku konieczności występowania spójności między decyzjami WZ a studium. W związku z powyższym, w ocenie ankietowanych ciężko mówić, w przypad-ku kształtowania przestrzeni w oparciu o decyzje WZ o zachowaniu, czy sze-rzej kształtowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. Wykorzystywanie, na szeroką skalę decyzji WZ niejednokrotnie przyczynia się zatem do powstania chaosu przestrzennego, który niewątpliwie nie jest zjawiskiem pożądanym.

Kolejną przewagą planów miejscowych nad decyzjami WZ, na którą zwra-cali uwagę ankietowani urzędnicy jest to, że uchwalenie planów miejscowych dalece skraca proces inwestycyjny zwłaszcza w przypadku „typowych”, nieskom-plikowanych inwestycji. Dodatkowo, fakt obowiązywania planów zapewnia na danym ternie pewność inwestycyjną, gdyż odpowiednio przygotowany plan zawiera jasne wytyczne, co do dopuszczalnych cech i parametrów zabu-dowy. Ponadto, jeżeli plan zawiera odpowiednio szerokie i elastyczne zapisy,

101


to pozwala na dość dużą swobodę architektoniczną i spełnia oczekiwania większości potencjalnych inwestorów, pozostawiając jednocześnie kontrolę nad przestrzenią miejską w rękach organów gminy.

Następną zaletą kształtowania przestrzeni za pomocą planów miejscowych wskazywaną przez ankietowanych urzędników jest również przejrzysta proce-dura ich przyjmowania, która umożliwia stosunkowo szeroki udział czynnika społecznego. Jak wskazują ankietowani taki sposób ustalania przeznaczenia terenów łagodzi konflikty związane z nadawaniem im określonej funkcji i do-puszczalnych parametrów zabudowy, gdyż umożliwia wypowiedzenie się przez wszystkie zainteresowane podmioty. Dodatkowo, sposób procedowania nad pla-nami miejscowymi ogranicza także zarzuty o nadmierną uznaniowość rozstrzy-gnięć organów gminy, z jakimi można się spotkać przy wydawaniu decyzji WZ.

Generalnie należy wskazać, że w ocenie urzędników reprezentujących miasta, w których wskaźnik pokrycia plami jest wysoki, jedynie wykorzy-stanie planów miejscowych pozwala kształtować przestrzeń gminy w sposób zgodny z wymogami ładu przestrzennego i uwzględnić w tym procesie kie-runki zagospodarowania wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak się wydaje, właśnie przekonanie o takim stanie rzeczy oraz możliwość przeznaczenia odpowiednich środków budżetowych na procesy planistyczne stanowią czynniki w dużej mierze wpływające na wysoki stopień pokrycia planami miejscowymi terenów ba-danych miast zaklasyfikowanych do grup badawczych 1–3.

5. Ze stopniem pokrycia terenów miast planami miejscowymi wiąże się brak mechanizmów nakładających na gminę odpowiedzialność za faktyczną realizację zapisów zwartych w planach.

Tymoteusz Mądry

102

6. Wprowadzenie obowiązku realizacji planów miejscowych w określo-nych ustawowo terminach, pozytywnie przełożyłoby się na wskaźnik pokrycia miast planami miejscowymi.

Inaczej niż w przypadku miast zakwalifikowanych do grup badawczych 4–6 niemal połowa (41%) urzędników reprezentujących miasta z grup badawczych 1–3 wiąże wskaźnik pokrycia terenów miast planami miejscowymi z brakiem mechanizmów wymuszających na gminach realizację ich zapisów. Jedno-cześnie jednak tylko 25% uważa, że wprowadzenie tego typu mechanizmów miałoby pozytywny wpływ na poziom badanego wskaźnika, z kolei 50% jest przeciwnego zdania. Podobnie jak w przypadku miast zaklasyfikowanych do grup badawczych 4–6 dominuje zatem przekonanie, że wprowadzenie takich rozwiązań miałoby negatywne konsekwencje dla poziomu pokrycia terenów miast na prawach powiatu planami miejscowymi. Zagadnienie obo-wiązkowości realizacji przez gminy zapisów planów miejscowych stanowią-cych ich zadania własne zostało w sposób bardziej rozbudowany omówione w pytaniach A10 i A11.

103


7. Instytucja planów miejscowych jest właściwie dostosowana do realiów funkcjonowania miast na prawach powiatu.

Z powyższego wykresu wynika, że niemal połowa (44%) ankietowanych urzędników z miast o wysokim stopniu pokrycia planami miejscowymi nie potrafiła rozstrzygnąć, czy instytucja planów miejscowych jest właściwie przystosowania do realiów funkcjonowania miast na prawach powiatu. Wśród urzędników, którzy mieli wyrobioną, ukierunkowaną opinię odnoś-nie przedstawionego problemu odpowiedzi rozłożyły się niemal równo po połowie z lekką przewagą ankietowanych o negatywnym nastawieniu – 31%, przy 25% oceniających, iż plany miejscowe są instytucją dobrze przystoso-waną do potrzeb dużych miast. Powyższe wyniki wydają się wskazywać, że nawet urzędnicy reprezentujących miasta na prawach powiatu, w których poziom badanego wskaźnika jest wysoki, nie są przekonani o właściwym dostosowaniu funkcjonujących instrumentów planistycznych do potrzeb tego typu jednostek samorządu terytorialnego. Co więcej, należy wska-zać, że odpowiedzi na to pytanie kształtowały się bardzo podobnie jak w przypadku miast zakwalifikowanych do grup badawczych 4–6. Jest to niewątpliwie niepokojąca statystka pokazująca, że aktualne rozwiązania normatywne dotyczące planów miejscowych nie do końca odpowiadają potrzebom największych miast.

8. W przypadku wyboru opcji „nie zgadzam się” lub „raczej się nie zgadzam” w pytaniu nr 7 proszę o wskazanie propozycji kierunków zmian, które w Pani/-a ocenie mogłyby pozytywnie przełożyć się na sytuacje planistyczną w dużych miastach.

Tymoteusz Mądry

104

W ramach omawianego zagadnienia urzędnicy z miast o wysokim stopniu pokrycia planami miejscowymi, którzy wskazywali, że instytucja planów miejscowych nie jest odpowiednio przystosowana do realiów funkcjonowania miast na prawach powiatu zostali dodatkowo poproszeni o wskazanie obsza-rów problemowych determinujących taki stan rzeczy i kierunków nowelizacji, które mogłyby rozwiązać występujące problemy.

Po pierwsze ankietowani urzędnicy wskazywali na brak przepisów nakła-dających na gminy obowiązki w zakresie prowadzenia określonych działań zmierzających do uchwalania planów miejscowych i ograniczenia wydawania decyzji WZ. Co istotne urzędnicy nie wskazują w tym zakresie jedynie na konieczność wprowadzenia prostego obowiązku uchwalania planów miej-scowych przez gminy w określonych terminach, ale proponują również nieco bardziej wysublimowane rozwiązania. Takim rozwiązaniem mogłoby być np. wprowadzenie mechanizmów obligujących gminę do wydatkowania określo-nego procenta środków budżetowych na działania związane z kształtowaniem ładu przestrzennego, które powinny zostać połączone z wprowadzeniem kompetencji kontrolnych wypełniania tego obowiązku np. dla wojewodów oraz sankcji za brak jego realizacji.

Drugim obszarem wymagającym w ocenie urzędników zmian są regula-cje prawne dotyczące kwestii odszkodowawczych. Centralnym problemem, który ujawnia się w tym obszarze jest fakt niejako automatycznej możliwości składania przez właścicieli działek wniosków dotyczących roszczeń wynikają-cych z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z wejściem w życie danego planu miejscowego. Urzędnicy podno-szą, że roszczenia wynikające z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości powinny aktualizować się dopiero w momencie faktycznego rozpoczęcia realizacji zapisów planu, które takie ograniczenia powodują np. realizacji przewidzianej w planie inwestycji drogowej. Jako dotkliwy problem wskazany został również brak możliwości relegowania odpowie-dzialności odszkodowawczej z gminy na podmiot, któremu zabezpiecza się w planie określone tereny pod przeprowadzenie inwestycji np. w związku ze strefą ochronną sieci przesyłowych.

Na postulaty te częściowo odpowiada przywoływana już nowelizacja art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wejdzie w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. Zgodnie z nowo dodanym do tego przepisu ust. 1a, gmina nie będzie bowiem odpowiadać za uniemożliwienie lub ogra-niczanie dotychczasowego korzystania z nieruchomości, jeżeli będzie ono wynikało z czynników od niej niezależnych m.in. zakazów lub ograniczeń

105


zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach innych ustaw lub aktów wydanych na ich podstawie.

Kolejnym elementem, który zdaniem ankietowanych urzędników wymaga zmian legislacyjnych jest występujący aktualnie brak mechanizmów zwal-niających gminy z obowiązku wypłaty odszkodowań w przypadku zmiany dotychczasowej koncepcji polityki przestrzennej. Należy bowiem wskazać, że w części miast w poprzednich latach w wyniku uchwalania planów miej-scowych, często pod presją inwestorów, znaczące obszary zostały przezna-czone pod zabudowę mieszkaniową. W wyniku takich działań powierzchnia terenów o przeznaczeniu mieszkaniowym często znacząco przekracza skalę potrzeb występujących w danym mieście nawet w perspektywie kilkudzie-sięciu, czy w skrajnych przypadkach - kilkuset lat. Wprowadzenie zaś zmian ustalonego przeznaczenia terenów wiąże się z zagrożeniem wystąpienia ko-nieczności wypłaty znaczących odszkodowań dla właścicieli nieruchomości. Jak podnoszą urzędnicy, gminy, szczególnie tak podatne na konieczność dostosowywania się do dynamicznie zmieniających się warunków ekono-micznych jak największe miasta, powinny mieć możliwość zmiany ustalone-go w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacze-nia terenów w przypadku niezrealizowania przez ich właścicieli inwestycji w określonym terminie, bez konieczności wypłaty odszkodowań. Aktualny stan prawny w tym zakresie powoduje bowiem, że miasta posiadające duże pokrycie miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego mają olbrzymie trudności ze zmianą polityki przestrzennej z uwagi na groźbę wypłaty odszkodowań.

Warto podkreślić również, że w jednej z odpowiedzi pojawił się ciekawy wątek wskazujący, że w istocie rola planów miejscowych uległa w ostatnich latach znacznemu osłabieniu w wyniku możliwości realizowania określonych kategorii inwestycji w oparciu o przepisy tzw. specustaw. Spowodowało to, że plany miejscowe nie zawsze spełniają swoją funkcję gwarancyjną, co także powoduje, że nie mogą być one w pełni efektywnie wykorzystywane w dużych ośrodkach miejskich.

9. W przypadku wyboru opcji „nie zgadzam się” lub „raczej się nie zgadzam” w pytaniu nr 7 proszę wskazać jakie problemy spowodo-wało w toku procesów planistycznych w reprezentowanym przez Panią/-a mieście niedostosowanie instytucji planów miejscowych do realiów funkcjonowania miast na prawach powiatu i w jaki sposób problemy te zostały przezwyciężone?

Tymoteusz Mądry

106

Wskazując problemy, które powodują wyżej zidentyfikowane niedostatki instytucji planów miejscowych w praktyce działań planistycznych poszczegól-nych miast główny nacisk przez ankietowanych urzędników został położony na zasygnalizowany problem związany z wyznaczeniem w obowiązujących aktualnie planach miejscowych znaczących terenów pod zabudowę miesz-kaniowa np. na peryferiach miast, w wymiarze znacznie przekraczającym faktyczne potrzeby danego miasta, nawet w odległej perspektywie czasowej. Działki przeznaczone na ten cel często nie zostały zabudowane pomimo zna-czącego upływu czasu od wejścia w życie planów miejscowych. W aktualnym stanie prawnym, gminy nie mają zaś możliwości wycofania się z tak ustalo-nego przeznaczenia terenów i przeznaczenia ich na inny cel, bez narażania się na roszczenia odszkodowawcze.

Z powyższym zagadnieniem wiąże się również szerszy problem często występującego braku powiązania planowania rozwoju przestrzennego z ogra-niczeniami ekonomicznymi danej gminy. Prowadzi to do przeskalowania zamierzeń planistycznych i nadpodaży terenów budowlanych. To przeska-lowanie zamierzeń planistycznych powoduje również częste rozproszenie zabudowy, gdyż jest ona realizowana jedynie na pojedynczych działkach na rozległych terenach przeznaczonych pod zabudowę, co wiąże się z roz-proszeniem środków publicznych wydawanych na przygotowanie terenów i infrastruktury towarzyszącej danym inwestycjom (np. dróg, sieci wodo-ciągowych). W konsekwencji zagospodarowanie takich terenów przebiega w sposób nieekonomiczny.

Warto jednak podkreślić, że znaczna część ww. kwestii problemowych może być niewątpliwie wyeliminowania dzięki sporządzaniu rzetelnej prognozy skutków finansowych uchwalenia danego planu miejscowego. Ponadto należy wskazać, że eliminacja problemu nadpodaży terenów budowlanych była jed-nym z podstawowych celów nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym, która weszła w życie 18 listopada 2015 r. i wprowadziła nowy instrument prawny w postaci bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Jest to z całą pewnością istotny instrument w walce z omawianym problemem „na przyszłość” jednak nie niweluje on problemu możliwości wy-stąpienia roszczeń odszkodowawczych w związku z ewentualną zmianą przez daną gminę przeznaczenia, „nadprogramowych” terenów już przewidzianych pod dany rodzaj zabudowy w obowiązujących planach miejscowych.

10. Czy Pani/-a zdaniem powinny istnieć mechanizmy, które realnie wymuszałyby na gminie wprowadzanie w życie zapisów planów

107


miejscowych oraz czy mógłby Pan/i wskazać propozycję tego typu rozwiązań?

11. Czy Pani/-a zdaniem istnienie tego typu mechanizmów pozytyw-nie czy negatywnie wpłynęłoby na poziom pokrycia miast planami miejscowymi i z jakich powodów? Jakie byłyby konsekwencje wpro-wadzenia ww. mechanizmów dla poziomu pokrycia planami terenów miasta, które Pan/i reprezentuje.

Kwestia opisana w pytaniach A10 i A11, czyli wprowadzenie obligatoryjno-ści realizacji inwestycji wynikających z planów miejscowych, stanowiących zadania własne gminy budzi mieszane oceny urzędników, reprezentujących miasta, w których pokrycie planami jest wysokie. Przeważa jednak negatywne nastawienie od wprowadzenia tego typu mechanizmów. Najistotniejszą nega-tywną konsekwencją tego typu regulacji w ocenie urzędników byłby fakt zaha-mowania procesów planistycznych, co byłoby spowodowane strachem przed konsekwencjami finansowanymi związanymi z uchwaleniem nowych planów i koniecznością realizacji przywdzianych w nich inwestycji infrastruktural-nych. Urzędnicy wskazują również, że w przypadku miast o dużym stopniu pokrycia już obowiązującymi planami w zasadzie nie jest możliwe, aby ich ustalenia były faktycznie zrealizowane w niedalekiej przyszłości. W znacznym zakresie bowiem ustalenia planistyczne zawierają przyszłościowe wizje, które, gdyby miały zostać zrealizowane w krótkim terminie, generowałby koszty często nawet w wysokości całorocznego budżetu danej gminy. Plany takie są częścią szerszej koncepcji urbanistycznej, nie stanowią zaś wyrazu aktu-alnych potrzeb gminy, które pilnie należy zrealizować. Oczywiście niektóre z planów mają charakter planów „ratunkowych” i „zachowawczych”, które uwzględniając stan istniejący już w zamierzeniu nie kreują nowych zobo-wiązań inwestycyjnych po stronie gminy, a jedynie ograniczają zamierzenia inwestycyjne właścicieli objętych nimi nieruchomości. Realizacja takich planów siłą rzeczy nie generuje kosztów związanych z realizacją określonej infrastruktury, jednak są to specyficzne sytuacje.

Kolejnym elementem, podnoszonym przez ankietowanych urzędników, koniecznym do uwzględnienia przy ewentualnym wprowadzaniu omawia-nych rozwiązań jest konieczność uwzględnienia niejednokrotnie wspomina-nej już okoliczności częstego wyznaczenia zbyt dużych ilości terenów budow-lanych w już obowiązujących planach miejscowych. W związku z powyższym ewentualne mechanizmy wymuszające na gminach realizację inwestycji

Tymoteusz Mądry

108

wynikających z zapisów planów miejscowych powinny zmierzać najpierw w kierunku racjonalizacji ich sporządzania i umożliwienia wycofania się przez gminy z już podjętych rozstrzygnięć planistycznych, które doprowadziły do powstania tego problemu. Ewentualne nałożenie na gminy omawianych obowiązków w odniesieniu do planów już obowiązujących może bowiem postawić gminy objęte problemem „przeskalowania” terenów budowlanych w patowej sytuacji, w której posiadane środki budżetowe nie będą wystar-czające ani na realizację obligatoryjnych inwestycji infrastrukturalnych, ani na wycofanie się z podjętych rozstrzygnięć planistycznych w związku z za-grożeniem związanym z roszczeniami odszkodowawczymi. Z drugiej jednak strony należy wskazać, że wprowadzenie omawianych obowiązków realizacji inwestycji ujętych w planach miejscowych jedynie w odniesieniu do planów uchwalonych w przyszłości nie zapewni realizacji niezbędnej infrastruktury w przypadku terenów, dla których już obowiązują plany miejscowe, a w któ-rych stopień realizacji zapisanych inwestycji pozostaje znikomy.

Urzędnicy, którzy wskazują na zasadność wprowadzenia obowiązku reali-zacji inwestycji stanowiących zadania własne gminy, wynikających z planów miejscowych, podnoszą przede wszystkim, że jego implementacja musiałaby być z całą pewnością powiązana po pierwsze z ograniczeniami możliwości wydawania decyzji WZ, bądź nawet całkowitym wyłączeniem z zabudowy terenów nieobjętych planami miejscowymi. Wprowadzenie omawianych me-chanizmów bez równoczesnego zaostrzenia warunków, kiedy możliwym jest wydanie decyzji WZ spowodowałoby w ocenie urzędników, że planowanie przestrzenne byłoby realizowane jedynie poprzez wydawanie takich decyzji administracyjnych, procesy planistyczne uległyby zaś zahamowaniu.

Po drugie, ewentualne wprowadzenie omawianych mechanizmów po-winno wiązać się z zapewnieniem odpowiednich środków finansowych na realizację inwestycji, a co za tym idzie z modernizacją mechanizmów eko-nomicznych nakładających obowiązek partycypacji właścicieli nierucho-mości w kosztach inwestycji infrastrukturalnych wynikających z planów miejscowych. W szczególności konieczne są znaczące zmiany systemowe w funkcjonowaniu opłaty adiacenckiej i renty planistycznej. Jak bowiem wskazują ankietowani, jeżeli gminom nie zostaną zapewnione odpowiednie środki finansowe na realizację inwestycji wynikających z ustaleń planów, obowiązek taki będzie trudny do zrealizowania.

Należy wskazać, że częściowo postulaty w tym zakresie realizuje pro-jekt Kodeksu urbanistyczno-budowlanego, który zakłada wprowadzenie nowego mechanizmu w postaci opłaty infrastrukturalnej, mającej pozwolić

109


na przeniesienie części kosztów ponoszonych przez gminę przy realizacji infrastruktury drogowej i wodociągowo-kanalizacyjnej na właścicieli nie-ruchomości, którzy korzystają z tego typu inwestycji.

Wśród pozytywnych konsekwencji wprowadzenia omawianych mechani-zmów należy wskazać, w ocenie ankietowanych urzędników, na wymuszenie za ich pomocą bardziej racjonalnego gospodarowania przestrzenią zarówno przez sporządzających i uchwalających plany miejscowe jak i właścicieli nieruchomości nimi objętych. W przypadku wejścia w życie instrumentów wymuszających realizację inwestycji stanowiących zadania własne gminy, wynikających z planów miejscowych, konieczne byłoby bowiem najpierw przygotowanie danych terenów pod określone inwestycje poprzez zrealizowa-nie na nich niezbędnej infrastruktury, a dopiero w drugiej kolejności następo-wałaby realizacja inwestycji prywatnych na tej infrastrukturze opartych. Po-winno to pozwolić na eliminacje występujących obecnie negatywnych zjawisk związanych z „przeskalowaniem” zamierzeń planistycznych oraz realizacją określonych kategorii inwestycji np. osiedli mieszkaniowych „w szczerym polu”. Jednocześnie powinno pozwolić właścicielom nieruchomości na racjo-nalne zaplanowanie działań inwestycyjnych dzięki wiedzy o terminie realizacji przez gminę infrastruktury technicznej i drogowej. Oczywiście osiągnięcie takiego efektu będzie możliwe jedynie w sytuacji powiązania omawianych mechanizmów z sygnalizowanym już, ograniczeniem możliwości wydawania decyzji administracyjnych zezwalających na prowadzenie inwestycji pomimo braku planu miejscowego.

Przeprowadzona analiza odpowiedzi dotyczących omawianej proble-matyki udzielanych przez urzędników reprezentujących miasta zakwalifi-kowane do grup badawczych 1–3 wskazuje, że w większości podzielają oni obawy wyrażane przez ankietowanych z miast zakwalifikowanych do grup 4–6 dotyczące zwłaszcza zbytniego obciążenia budżetów gminnych przez mechanizmy nakładające na gminy obowiązek realizacji określonych inwe-stycji stanowiących ich zadania własne przewidziane w planach miejscowych oraz mogącego się z tym wiązać spadku liczby uchwalanych planów miej-scowych. Ankietowani dostrzegają konieczność powiązania ewentualnego wprowadzenia tego typu mechanizmów z nowelizacją systemu finansowa-nia inwestycji infrastrukturalnych poprzez zwiększenie udziału właścicieli nieruchomości w kosztach ich realizacji. Dodatkowo, w ocenie urzędników, ewentualne wprowadzenie omawianych mechanizmów powinno wiązać się również z ograniczeniem możliwości wydawania decyzji WZ, ponieważ brak nowelizacji w tym zakresie będzie powodował, że główny ciężar działań

Tymoteusz Mądry

110

planistycznych zostanie przeniesiony właśnie na decyzje administracyjne. Warto podkreślić, że ankietowani urzędnicy z miast zakwalifikowanych do grup badawczych 1-3 dostrzegają jednak istotne korzyści związane z wpro-wadzeniem omawianych rozwiązać, gdyż jak wskazują powinny one do-prowadzić do faktycznego powiązania rozwoju przestrzennego gminy z jej możliwościami ekonomicznymi i ograniczenia „przeskalowania” zamierzeń planistycznych, które obecnie często jest realnym problemem. Taki sposób zapatrywania na omawiany problem przewijał się również w jednej z od-powiedzi ankietowanych z miast zakwalifikowanych do grup badawczych 4–6 i w istocie sprowadza się do bardzo trafnego stwierdzenia, że poziom pokrycia obszaru danej gminy planami miejscowymi nie powinien być celem samym w sobie, a najistotniejsza jest faktyczna realizacja zamierzeń planistycznych, gdyż to dopiero ona ma wpływ na kształt przestrzeni i po-prawę poziomu życia mieszkańców.

12. Jak ocenia Pan/i nowe rozwiązania w zakresie planowania przestrzen-nego zaproponowane przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownic-twa w projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego oraz czy w Pa-ni/-a ocenie proponowane regulacje, w przypadku ich wejścia w życie, w pozytywny sposób przełożą się na stopień pokrycia dużych miast planami miejscowymi?

Wypowiadając się odnośnie rozwiązań proponowanych przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa w projekcie Kodeksu urbanistyczno-budow-lanego ankietowani urzędnicy wskazywali przede wszystkim, że trudno oce-niać proponowane rozwiązania na obecnym etapie procesu legislacyjnego, ponieważ będą one podlegać jeszcze istotnym modyfikacjom i nie jest jasne jaki kształt ostatecznie przyjmą.

Proponowane zmiany zawarte w projekcie na obecnym etapie procesu legislacyjnego oceniane są raczej pozytywnie, jako zmierzające w dobrym kierunku, wymagające jednakże doprecyzowania. W ocenie ankietowanych pozytywnie ocenić należy zwłaszcza fakt próby ograniczenia możliwości realizacji inwestycji na terenach nieobjętych planami miejscowymi i zmniej-szenie roli decyzji administracyjnych w gospodarowaniu przestrzenią. Zmiany w tym zakresie w ocenie ankietowanych powinny spowodować, iż to nareszcie plany miejscowe, a nie decyzje administracyjne, staną się podstawowymi narzędziami kształtowania ładu przestrzennego.

111


Ankietowani urzędnicy zauważają jednak także negatywne skutki, które może wywołać ewentualne wejście w życie nowych przepisów. Część z nich podnosi bowiem, że zwłaszcza na początku obowiązywania nowych regula-cji prawnych, mogą się pojawić problemy z ich praktycznym stosowaniem. Obawy te dotyczą zwłaszcza wprowadzania nowych instrumentów prawnych komplikujących system aktów planowania przestrzennego takich jak np. uproszczone plany miejscowe. W tym kontekście ankietowani przywołują wprowadzenie, mocą nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 24 kwietnia 2015 r., nowego instrumentu prawnego jakim jest tzw. uchwała reklamowa, czyli uchwała dotycząca zasad i warun-ków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Wskazują oni, że wyłączenie powyższej proble-matyki z zakresu normowania planów miejscowych i ustanowienie nowego aktu prawnego ją regulującego, w postaci uchwały reklamowej, znacząco utrudnia wprowadzenie regulacji w tej materii4 i sprawia, że system aktów planistycznych jest mniej czytelny zarówno dla urzędników jak i przede wszystkim dla obywateli. W związku z powyższym ankietowani zaznaczają, że wprowadzenie nowych instrumentów planistycznych w przepisach Kodeksu może spowodować w istocie więcej szkody niż pożytku.

Cześć ankietowanych postrzega z kolei proponowane w projekcie Kodek-su rozwiązania jako „półśrodek”, który nie pozwoli rozwiązać problemów w zakresie planowania przestrzennego występujących w aktualnym stanie prawnym. W ich ocenie konieczne są znacznie dalej idące zmiany prowadzące nawet do „wyzerowania” systemu planowania przestrzennego i rozpoczęcie całego procesu od nowa bez obciążeń wynikających z określonego przezna-czenia danych terenów w aktualnie obowiązujących aktach planistycznych. Ewentualne wprowadzenie tak daleko idących postulatów wydaje się jednak bardzo wątpliwe w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych wynikającej z wyrażonej wprost w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, która niewątpliwie musi być w tej sytuacji brana pod uwagę.

4 Jako najistotniejszą wadę tzw. uchwały reklamowej ankietowani wskazują konieczność objęcia niniejszą uchwałą całego obszaru gminy, co w praktyce uniemożliwia „inter-wencyjne” wprowadzenie ograniczeń na obszarach, gdzie są one najbardziej potrzebne. Przyjęcie uchwały reklamowej wymaga bowiem obszernych i czasochłonnych analiz obejmujących obszar całej gminy.

Tymoteusz Mądry

112

B. Problemy sfery formalnoprawnej i finansowej

1. Stopień pokrycia terenów miast na prawach powiatu planami miej-scowymi jest spowodowany nadmiernym poziomem skomplikowania procedury planistycznej.

Podobnie jak urzędnicy reprezentujący miasta zakwalifikowane do grup ba-dawczych 4–6, także urzędnicy z miast, w których poziom pokrycia planami miejscowymi jest wysoki nie identyfikują stopnia skomplikowania procedury planistycznej jako czynnika utrudniającego uchwalanie planów miejscowych. Aż 76% z ankietowanych podziela taki pogląd. Niemniej jednak ankietowa-ni wskazywali, że pewne etapy procedury rodzą określone trudności. Jako problematyczne wskazywano uzgodnienia projektów planów z właściwymi organami, które niekiedy stawiają warunki niemożliwe do uwzględnienia w projekcie planu oraz etapy związane z partycypacją obywateli w procesie planistycznym. Z tej ostatniej grupy szczególne trudności wydaje się rodzić etap rozstrzygania przez radę gminy (miasta) w przedmiocie zgłoszonych uwag, z powodu braku jednoznaczności w orzecznictwie sądów administra-cyjnych, co do formy tego działania (czy możliwe jest głosowanie zbiorcze nad wszystkimi uwagami, czy też konieczne są uchwały „indywidualne”). Warto podkreślić, że etapy wskazywane przez ankietowanych jako problematyczne w dużej części pokrywają się ze wskazaniami badanych z miast zakwalifi-kowanych do grup badawczych 4–6. Podobnie jak ankietowani z tej grupy badawczej, także urzędnicy z miast o wysokim stopniu pokrycia planami podkreślają jednocześnie, że największym problemem jest nie tyle wysoki poziom skomplikowania procedury planistycznej, co jej czasochłonność.

113


2. Na stopień pokrycia terenów miast na prawach powiatu planami miejscowymi wpływają wysokie koszty procedury planistycznej.

W odniesieniu do przedstawionego problemu większość badanych (58%) wskazała, że koszty związane z procedurą planistyczną nie są istotną prze-szkodą w procesach planistycznych. Przeciwnego zdania było 24% badanych. Wskazując szczególnie kosztowne etapy procedury planistycznej ankietowani podnosili, że najbardziej kosztochłonne jest przygotowaniem dokumentacji towarzyszącej planom miejscowym takiej jak np. prognoza oddziaływania na środowisko. Ankietowani urzędnicy wskazywali, że przy przezwyciężaniu ewentualnych problemów finansowych istotnym czynnikiem jest przede wszystkim świadomość władz miasta o istotności i często opłacalności w dłuż-szej perspektywie czasowej podejmowanych prac planistycznych. Respon-denci podnosili również, podobnie jak w odpowiedziach na pytanie A3, że istotnym czynnikiem determinującym koszty sporządzania planów na dłuższą metę jest możliwość wyznaczenia w ramach struktury urzędu wyspecjalizo-wanej jednostki organizacyjnej zatrudniającej osoby posiadające niezbędną wiedzę i kwalifikację do sporządzania planów. Z racji na stosunkowo duże bu-dżety i możliwości organizacyjne w miastach na prawach powiatu ankietowa-ni podkreślają, że w reprezentowanych przez nich jednostkach finansowanie sporządzania planów miejscowych nie jest istotnym problemem, natomiast może być to poważną przeszkodą dla mniejszych jednostek samorządowych, które z jednej strony mogą mieć problem z wydzieleniem wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej zajmującej się tą problematyką, z drugiej strony zaś ograniczone zasoby budżetowe mogą nie pozwalać na zlecanie sporządzania dużej liczby planów podmiotom zewnętrznym.

Tymoteusz Mądry

114

3. Ze stopniem pokrycia terenów miast na prawach powiatu planami miejscowymi wiąże się zagrożenie obowiązkiem wypłat przez miasto odszkodowań (wykupu, zamiany nieruchomości) spowodowanych spadkiem wartości nieruchomości objętych ewentualnymi planami.

Zagrożenie obowiązkiem wypłaty odszkodowań jako barierę w toku pro-cesów planistycznych identyfikuje 47% respondentów, 18% nie uznaje tego elementu za istotną przeszkodę, zaś 35% nie potrafić udzielić jednoznacznej odpowiedzi. Wyniki w tym zakresie są bardzo zbliżone do tych uzyskanych w grupie ankietowanych urzędników z miast zakwalifikowanych do grup badawczych 4–6. Problemy związane z obowiązkami odszkodowawczymi wydają się być zatem obecne zarówno w miastach, które mają trudności ze sporządzaniem planów miejscowych jak i tych, w których wskaźnik pokry-cia planami jest wysoki. Wśród rozwiązań, jakie stosowane są w badanych miastach z grup 1–3, w celu przezwyciężenia pojawiających się na tym polu trudności ankietowani wskazują na konieczność stosowania pewnych kom-promisów w działaniach planistycznych zmierzających do ograniczenia roszczeń odszkodowawczych. W związku z tym konieczne jest dokładne sprawdzanie projektów planów miejscowych w trakcie ich sporządzania pod kątem zgodności z przeznaczeniem terenów w planie poprzednio obowiązu-jącym i wydanych decyzjach WZ oraz np. ograniczenie liczby nowych dróg publicznych wyznaczanych w przygotowywanym planie. Takie działania niosą jednak za sobą określone negatywne konsekwencje w postaci powsta-wania niekontrolowanych sieci ulic wewnętrznych, które niejednokrotnie nie zapewniają odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych i sprzyjają dzieleniu miasta na duże prywatne obszary, często niedostępne i ogrodzone. Innymi

115


instrumentami podejmowanymi prze gminy w celu ograniczania roszczeń odszkodowawczych jest uchwalanie planów miejscowych jedynie dla terenów przeznaczanych na cele nieinwestycyjne również w poprzednio obowiązu-jących aktach planistycznych oraz podejmowanie pewnego rodzaju działań wyprzedzających i uchwalanie planów blokujących wydanie decyzji WZ na określonym obszarze.

Jak wskazano w jednej z odpowiedzi, z problemem pojawiających się roszczeń odszkodowawczych gminy mogłyby sobie łatwiej poradzić na etapie bezpośrednich negocjacji z właścicielami nieruchomości. Aktualnie nato-miast widoczna jest tendencja pojawiania się wyspecjalizowanych kancelarii prawnych nastawionych na maksymalizowanie wysokości formułowanych roszczeń i prowadzenie spraw odszkodowawczych na drodze postępowania sądowego.

4. Obowiązki odszkodowawcze gminy związane z wykonywaniem władztwa planistycznego powinny zostać ograniczone.

W ocenie większości (58%) ankietowanych urzędników z miast o wysokim stopniu pokrycia planami miejscowymi obowiązki odszkodowawcze gmi-ny związane z wykonywaniem władztwa planistycznego powinny zostać ograniczone. Przeciwnego zdania jest jedynie 24% ankietowanych. Bar-dziej szczegółowe rozważania dotyczące możliwych rozwiązań prawnych prowadzących do wprowadzenia w życie tego postulatu zostały omówione przy pytaniu B10.

Tymoteusz Mądry

116

5. Stopień pokrycia planami miejscowymi terenów miast na prawach powiatu spowodowany jest brakiem możliwości finansowania spo-rządzenia planów przez zainteresowanych inwestorów.

Podobnie jak w przypadku urzędników z miast zakwalifikowanych do grup badawczych 4–6, jedynie niewielki odsetek ankietowanych (18%) wiąże stopień pokrycia miast planami miejscowymi z brakiem narzę-dzi umożliwiających finansowanie sporządzania planów przez podmioty prywatne. Większy w porównaniu do grupy badanych z miast o niskim wskaźniku pokrycia planami jest natomiast odsetek badanych, którzy nie mają wyrobionego zdania odnośnie tej kwestii (29% w porównaniu do 6% w przypadku miast z grup 4–6). Badani wskazujący brak tego typu narzędzi jako istotny czynnik wpływający na pokrycie miast na prawach powiatu obowiązującymi planami miejscowymi zauważają, że problem ten jest do przezwyciężenia, gdyż pomimo braku bezpośredniej możliwości finansowania procedury planistycznej, inwestor może przekazać darowi-znę na rzecz gminy. W miastach aglomeracji śląskiej dochodzi również do udziału podmiotów górniczych w finansowaniu planów na podsta-wie stosownych porozumień o współpracy. Problematyka pozytywnych i negatywnych konsekwencji umożliwienia finansowania sporządzania planów miejscowych przez podmioty prywatne została w sposób bardziej szczegółowy omówiona przy pytaniu B9.

117


6. Możliwości zaskarżania planów miejscowych ma zbyt szeroki krąg podmiotów. To powoduje, że plany miejscowe są często podważane.

7. Orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie błędów procedu-ralnych i materialnych, które powodują nieważność planu miejsco-wego jest zbyt restrykcyjne. To powoduje, że plany miejscowe są czę-sto uznawane za nieważne z mało istotnych powodów.

Oceniając problematykę zaskarżania planów miejscowych ankietowani urzędnicy z miast zakwalifikowanych do grup badawczych 1–3, podobnie jak w przypadku respondentów z grup badawczych 4–6, w mniejszości wska-zali, że możliwość zaskarżania planów miejscowych ma zbyt szeroki krąg podmiotów. Wskaźnik ten w badanej grupie jest jednak wyższy i wynosi

Tymoteusz Mądry

118

30%, przy jedynie 14% wskazujących na ten problem w grupach badawczych 4–6. Istotnie mniejszy jest natomiast procent ankietowanych, którzy nie mają jednoznacznego zdania na temat badanego zagadnienia, który w tej grupie wynosi jedynie 17%, przy 46% badanych z miast zakwalifikowanych do grup badawczych 4–6. Podobnie w obu badanych grupach kształtuje się natomiast poziom ankietowanych wskazujących, że orzecznictwo sądów administracyj-nych w przedmiocie nieważności planów miejscowych jest zbyt restrykcyj-ne – 47% w przypadku miast o wysokim stopniu pokrycia planami oraz 53% w przypadku anektowanych z miast zakwalifikowanych do grup badawczych 4–6. Wydaje się, że dla oceny powyższych zagadnień czynnikiem decydującym nie jest jednak stopień porycia danego miasta planami miejscowymi, a raczej praktyczne doświadczenia związane z tego typu postępowaniami. Otrzymane wyniki badań ankietowych skłaniają do wniosku, że o ile krąg podmiotów uprawnionych do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowe-go nie jest w ocenie ankietowanych urzędników najistotniejszym problemem, to merytoryczne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych w przedmiocie złożonych skarg spotykają się z bardziej negatywną oceną. Tendencja taką widać również w odpowiedziach na pytanie otwarte B11 dotyczące ewen-tualnych, pożądanych przez urzędników zmian w procedurze podważania planów miejscowych przed sądami administracyjnymi.

8. W toku prowadzonych procedur planistycznych występują konflikty pomiędzy podmiotami zainteresowanymi zamieszczeniem w planie miejscowym konkretnych rozwiązań i regulacji, co powoduje prze-dłużenie się prac nad planami.

119


Jak wynika z powyższego wykresu w przypadku miast o wysokim stopniu pokrycia planami miejscowymi, 53% respondentów wskazuje, że w toku prowadzonych procedur planistycznych występują konflikty powodujące wydłużenie prac. Warto jednocześnie podkreślić, że w przypadku odpowiedzi udzielanych przez miasta z grup badawczych 4–6 wskaźnik ten wyniósł aż 80%. Wśród wskazywanych przez ankietowanych przykładów występujących konfliktów pojawiały się jednak podobne stany faktyczne jak wskazywane przez urzędników z miast zakwalifikowanych do grup 4–6. Najczęstszym przykładem występujących konfliktów są sytuacje związane z określeniem układu komunikacyjnego nowych terenów mieszkaniowych, bowiem wła-ściciele nieruchomości bardzo niechętnie odnoszą się do prowadzenia dróg przez należące do nich działki. Podobne problemy występują także w przy-padku projektowania terenów zielonych, czy też innych obszarów pełniących funkcje publiczne. Ponadto, sprzeciw wywołują także próby ograniczenia intensywności zabudowy, czy wprowadzenia rygorystycznych wytycznych w odniesieniu do konkretnych parametrów zabudowy, np. jej wysokości. Jak wskazują ankietowani, protesty mieszkańców rodzą się także tam, gdzie projektuje się styczność terenów przeznaczonych na funkcje mieszkaniowe z terenami przeznaczonymi pod inny rodzaj zagospodarowania przewidujący np. funkcje usługowe, przemysłowe, komunikacyjne. Związane jest to z oba-wami o wpływ tego typu terenów na komfort życia mieszkańców.

Rozwiązania jakie stosowane są w celu łagodzenia występujących napięć wskazywane przez ankietowanych urzędników sprowadzają się najczęściej do ponownego wyłożenia projektu planu zawierającego zmodyfikowane rozwiązania mające stanowić kompromis między skonfliktowanymi podmio-tami. Czasami jednak stosowane są również instrumenty wychodzące poza procedurę planistyczną wprost uregulowaną w ustawie, takie jak dodatkowe konsultacje i bezpośrednie spotkania z mieszkańcami, czy nawet udział pro-fesjonalnego mediatora. Istotnym elementem, często wskazywanym przez ankietowanych jest również współpraca z radami osiedli czy dzielnic, gdyż to właśnie radni niższego szczebla najlepiej znają lokalne uwarunkowania i oczekiwania miejscowej społeczności.

Analiza otrzymanych odpowiedzi wyraźnie wskakuje, że wskaźnik bada-nych identyfikujących konflikty w toku sporządzania planów miejscowych jest znacząco wyższy w przypadku miast zaklasyfikowanych do grup 4–6 (80% przy 53% w odniesieniu do miast z grup 1–3). Pojawia się zatem zasadne pytanie, czy tendencja ta związana jest z wykorzystywaniem dodatkowych in-strumentów mających łagodzić konflikty, czy wynika po prostu z mentalności

Tymoteusz Mądry

120

i aktywności mieszkańców poszczególnych miast. Problem ten podlegać będzie weryfikacji na kolejnych etapach projektu.

9. Czy Pani/a zdaniem pożądane jest dopuszczenie możliwości finan-sowania sporządzania planów miejscowych przez zainteresowanych inwestorów? Proszę wskazać wady i zalety takiego rozwiązania oraz jakie negatywne lub pozytywne konsekwencje spowodowałyby wpro-wadzenie ww. możliwości w reprezentowanym przez Panią/-a mieście.

Wśród odpowiedzi ankietowanych dotyczących dopuszczenia finansowa-nia sporządzania planów miejscowych przez zainteresowanych inwestorów minimalnie przeważało negatywne nastawienie do wprowadzenia tego typu instrumentów (9 z 17 ankietowanych wskazało, że są przeciwnikami takiego rozwiązania). Wśród wad i zagrożeń związanych z takimi mechanizmami, respondenci wskazywali przede wszystkim na związaną z nimi możliwość wy-muszania konkretnych rozwiązań planistycznych przez podmioty prywatne i wystąpienie zależności „płacę-wymagam”. W ocenie ankietowanych może to prowadzić do powstania wśród mieszkańców przekonania, że polityka prze-strzenna zależy wyłącznie od pieniędzy, którymi dysponują zainteresowane podmioty i priorytetowego traktowania inwestorów prywatnych w kolejności podejmowaniu działań planistycznych. Co więcej, dopuszczenie takiej moż-liwości może prowadzić do braku stabilności zapisów planów i konieczności prowadzenia wielu procedur planistycznych w związku z oczekiwaniami inwestorów. Z drugiej strony z racji na kształt procedur planistycznych, jak wskazują respondenci, nie można wykluczyć, że w toku ich prowadzenia, np. w wyniku udziału społeczeństwa powstałaby konieczności wprowadzenia zapisów planistycznych, wykluczających możliwość powstania inwestycji planowanych przez zainteresowanych inwestorów, którzy współfinansowaliby sporządzenie konkretnego planu miejscowego.

Wśród zalet takich rozwiązań, ankietowani wskazywali, że niewątpliwie mogłoby się przyczynić one do ograniczenia nakładów finansowych pono-szonych przez gminę w toku sporządzania planów oraz doprowadzić do zwiększenia powierzchni obszarów objętych ustaleniami planów miejscowych, zwłaszcza w miejscach gdzie na ich sporządzenie nie pozwalają ogranicze-nia finansowe budżetu miasta. Wątpliwości mogłaby budzi jednak jakość takich planów i ich dostosowanie do faktycznych potrzeb miasta. Ewen-tualne dopuszczenie możliwości finansowania planów miejscowych przez inwestorów prywatnych, nawet w ocenie zwolenników takiego rozwiązania

121


powinno być jednak obwarowane pewnymi warunkami. Jednym z nich jest dopuszczanie finansowania danego planu pod warunkiem, że jego granice nie byłyby ograniczone jedynie do terenu planowanej inwestycji, ale obejmo-wałyby także obszar jej oddziaływania oraz istniałaby możliwość obciążenia inwestora kosztami związanymi z obsługą obszaru inwestycji i to nie tylko w formie infrastruktury komunikacyjnej, ale także technicznej, przesyłowej czy społecznej.

Warto podkreślić, że odpowiedzi ankietowanych w badanej grupie były w istocie podobne do tych uzyskanych od respondentów z miast zakwalifi-kowanych do grup badawczych 4–6. Zbliżone w obu grupach były zarówno dostrzegane zalety wprowadzenia omawianego rozwiązania jak i wiążące się z nim zagrożenia.

10. Czy zdaniem Pani/-a obowiązki odszkodowawcze gminy związane z wykonywaniem władztwa planistycznego powinny zostać ograni-czone? Jeżeli tak to proszę wskazać propozycje rozwiązań wprowa-dzających tego typu ograniczenia oraz określić, czy Pani/-a zdaniem zmiany w tym zakresie pozytywnie przeżyłoby się na pokrycie miast planami miejscowymi?

Jak wynika z analizy pytania B4, większość ankietowanych dostrzega ko-nieczność ograniczenia zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej gminy związanej z wykonywaniem przez nią władztwa planistycznego. Wśród pro-ponowanych instrumentów prawnych mogących służyć realizacji tego postu-latu respondenci wskazują przede wszystkim na konieczność wprowadzenia ograniczenia czasowego możliwości zgłaszania roszczeń odszkodowawczych, a także ograniczenia szeroko przyjmowanego przez orzecznictwo rozumienia pojęcia „rzeczywistej szkody” oraz „spadku wartości nieruchomości”, o któ-rych mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ankietowani wskazują, że wartość nieruchomości nie powinna być oceniana na podstawie jedynie hipotetycznego, czy planowanego sposobu jej zagospodaro-wania przez właściciela. Obecny stan prawny dotyczący tego problemu sprawia, że właściciele nieruchomości celowo występują bowiem o warunki zabudowy np. na terenach łąk, aby podnieść wartość nieruchomości, chociaż dany teren w sposób ewidentny nie ma charakteru budowlanego. W ocenie ankie-towanych rozwiązaniem tego problemu mogłoby być wyraźne wskazanie w ustawie, że działki nieobjęte planem miejscowym powinny być traktowa-ne jako nienadające się pod zabudowę, co wiązać powinno się oczywiście

Tymoteusz Mądry

122

z kilkukrotnie już postulowanym ograniczeniem możliwości stosowania decyzji WZ. Kolejnym rozwiązaniem, które mogłoby zostać wprowadzone wiąże się z sygnalizowanym już „uelastycznieniem” możliwości korygowania polityki przestrzennej prowadzonej przez gminy. Miałoby ono sprowadzać się do umożliwienia gminom zmiany ustalonego w miejscowych planach zago-spodarowania przestrzennego przeznaczenia danych terenów, w przypadku niezrealizowania przez ich właścicieli inwestycji w określonym terminie, bez konieczności wypłaty odszkodowań. Takie podejście mogłoby uczynić plano-wanie przestrzenne bardziej dostosowanym do dynamicznie zmieniających się uwarunkowań ekonomicznych i społecznych. Proponowany mechanizm mógłby także, co było już sygnalizowane, przyczynić się do rozwiązania problemu „przeskalowania” zamierzeń planistycznych i wybrnięcia z patowej sytuacji, występującej w niektórych miastach, które przeznaczyły zbyt wiele terenów pod określony rodzaj zabudowy, najczęściej mieszkaniowej i obecnie nie są w stanie wycofać się z podjętych założeń planistycznych bez narażania się na wysokie roszczenia odszkodowawcze.

Inna, bardzo ciekawa koncepcja postulowana przez ankietowanych wią-że się w nie tyle z ograniczeniem samych obowiązków odszkodowawczych gminy, co z wyrównaniem pozycji ekonomicznej właścicieli nieruchomości i gminy kształtującej się w efekcie uchwalenia danego planu miejscowego. Obecnie sytuacja ta jest bardzo asymetryczna. Należy bowiem zauważyć, że aktualnie obowiązujące przepisy przewidują, że odszkodowania dla właścicieli gruntów z tytułu spadku wartości nieruchomości wynoszą 100% wysokości tego spadku, a co więcej są wymagane już od momentu wejścia w życie planu. Z kolei wysokość tzw. renty planistycznej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości przepis art. 36 ust. 4 ustawy ogranicza do maksymalnie 30% wzrostu wartości nieruchomości. Dodatkowo obowiązku ponoszenia ww. opłaty stosunkowo łatwo można uniknąć, np. poprzez sporządzenie odpo-wiedniej umowy przedwstępnej, która doprowadzi do przejścia własności nieruchomości na nowego właściciela dopiero po upływie 5-letniego okresu, w którym opłata może być pobrana. Efektem tej występującej na gruncie ak-tualnych przepisów prawa dysproporcji jest trudna sytuacja miast, dążących do prowadzenia racjonalnej gospodarki przestrzennej, w tym zachowywania niezbędnych rezerw na cele publiczne, ponieważ jednostki takie tracą finan-sowo przez samo uchwalanie planów przewidujących powyższe rezerwy na gruntach prywatnych właścicieli. Remedium na wskazaną dysproporcję, które nie musi wiązać się koniecznie z ograniczeniem odpowiedzialności odszkodowawczej gminy, może być po pierwsze wprowadzenie efektywnych

123


instrumentów partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach realizacji in-westycji infrastrukturalnych, po drugie zaś zastąpienie instytucji renty plani-stycznej np. swoistą opłatą roczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, która pobierana byłaby w stałej wysokości np. przez okres kolejnych 5 lat począwszy od roku, w którym ustalenia planu miejscowego weszły w życie.

11. Czy Pani/-a zdaniem modyfikacji powinna ulec procedura podwa-żania planów przed sądami administracyjnymi? Jeżeli tak to proszę podać propozycje rozwiązań w tym zakresie.

Jak zostało wskazane, w toku omawiania odpowiedzi na pytania B6 i B7 ankietowani urzędnicy z miast o wysokim stopniu pokrycia planami miej-scowymi dostrzegają konieczność pewnych modyfikacji procedury zaskar-żania planów miejscowych przed sądami administracyjnymi. W udzielanych odpowiedziach na omawiane pytanie dominują dwa główne, postulowane kierunki zmian. Po pierwsze urzędnicy wskazują na konieczność wprowa-dzenia określonego terminu, w którym plany miejscowe mogłyby podlegać zaskarżeniu. W uzyskanych odpowiedziach propozycje wprowadzenia takiego terminu wahały się od 1 roku do 5 lat od wejścia w życie danego planu miej-scowego. Pomimo pewnych różnić w uzyskanych odpowiedziach kierunek proponowanych rozwiązań w tym zakresie był jednak jasny i sprowadzał się do odejścia od aktualnie obowiązującego braku ograniczenia czasowego w możliwość zaskarżenia zapisów danego planu w oparciu o przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Drugim z proponowanych kierunków zmian było wprowadzenie okreś-lonego katalogu wad, których wystąpienie powoduje nieważność planu. Po-dobny postulat pojawiał się także wśród ankietowanych z miast zakwalifi-kowanych do grup badawczych 4-6. Jego ewentualna realizacja może okazać się jednak o tyle problematyczna, że jak się wydaje możliwa byłaby jedynie w formie pewnego rodzaju wytycznych czy podręcznika dobrych praktyk. Trudno wyobrazić sobie bowiem jakiś wiążący akt normatywny zawierający tego typu wytyczne. Warto zauważyć także, że w dwóch odpowiedziach poja-wił się postulat ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do złożenia skargi na plan miejscowy.

Tymoteusz Mądry

124

C. Problemy sfery rozwoju miasta

1. Wysoki stopień pokrycia powierzchni miasta planami miejscowymi pozytywnie przekłada się na potencjał i możliwości inwestycyjne w mieście.

Jak wynika z powyższego wykresu, urzędnicy z miast, w których poziom pokrycia planami miejscowymi jest wysoki co do zasady zdecydowanie po-zytywnie oceniają wpływ tego instrumentu na potencjał inwestycyjny miasta. Wyniki takie nie dziwą, biorąc pod uwagę odpowiedzi na pytanie A4, w któ-rym jako jedną z istotnych przewag planów miejscowych nad decyzjami WZ wskazywano właśnie skrócenie procesów inwestycyjnych, zwłaszcza w przy-padku „typowych”, nieskomplikowanych inwestycji oraz wzrost „pewności” inwestycyjnej, dzięki wskazaniu w planach miejscowych jasno określonych wytycznych co do dopuszczalnych cech i parametrów zabudowy.

Wśród ankietowanych wyrażających opinie przeciwne i mieszane, którzy stanowili jednak zdecydowaną mniejszość, pojawiły się postulaty uelastycz-nienia zapisów planów miejscowych, bowiem w ich ocenie, przy dzisiejszym ukształtowaniu zawartych w planach treści, stanowią one jedynie narzędzie prawne regulujące status danego terenu, a nie zaś projektowe, pozwalające realizować założoną wizję urbanistyczną.

Dodatkowo część z ankietowanych wskazuje także, że w istocie stwierdze-nie, czy plany ułatwiają przeprowadzenie danej inwestycji, często zależy od jej charakteru. Przy inwestycjach dotyczących prowadzenia usług czy produkcji inwestorzy wybierają działki, które są w planach miejscowych przeznaczone pod tego typu działalność, bowiem ewentualne inwestowanie na podstawie

125


decyzji WZ może prowadzić do powstania konfliktów sąsiedzkich, utrudnia-jących funkcjonowanie przedsięwzięcia. Natomiast przy inwestycjach natury mieszkaniowej, głównie wielorodzinnej, preferowane są działki nieobjęte planami, gdyż pozwalają one na większą dowolność inwestycyjną i uzyskanie większych zysków z inwestycji.

2. Na stopień pokrycia powierzchni konkretnego miasta planami miej-scowymi wpływa struktura występujących w nim terenów np. duża ilość terenów zielonych, rzeźba terenu, nośność gruntów, istniejąca zabudowa, infrastruktura techniczna itp.

Podobnie jak wśród ankietowanych z miast zakwalifikowanych do grup badawczych 4–6, także większość (53%) ankietowanych urzędników z miast o wysokim stopniu pokrycia planami miejscowymi wskazało, że struktura występujących w mieście terenów nie pozostaje bez znaczenia dla wysokości badanego wskaźnika. Także w przypadku tej grupy badawczej sygnały zwią-zane z tym zagadnieniem pojawiły się już na etapie pozyskiwania danych ilościowych dotyczących poziomu pokrycia poszczególnych miast na prawach powiatu planami miejscowymi. Prowadzi to do wniosku, że pewne okolicz-ności natury obiektywnej nie mogą pozostawać bez znaczenia przy ocenie ogólnej sytuacji planistycznej w danym mieście. W tym kontekście po raz kolejny należy zaakcentować, że jak się wydaje, często to nie sam ilościowy wskaźnik pokrycia danego miasta planami miejscowymi, a jakość i faktyczna realizacja założeń planistycznych powinna być czynnikiem decydującym przy dokonywanej ocenie.

Tymoteusz Mądry

126

3. Stosowanie planów miejscowych jest szczególnie istotne w obszarach wysoce zurbanizowanych.

4. Plany miejscowe są szczególnie przydatne na obszarach, które dopiero podlegają procesom urbanizacyjnym.

Jak widać z dwóch powyższych wykresów ankietowani urzędnicy z miast o wysokim stopniu pokrycia planami miejscowymi, podobnie jak w przypad-ku urzędników reprezentujących miasta zaklasyfikowane do grup badawczych 4–6, wskazują na istotne znaczenie planów miejscowych zarówno dla obsza-rów zurbanizowanych jak i dopiero podlegających procesowi urbanizacji. Podobnie jak w przypadku miast, w których wskaźnik pokrycia planami jest niższy niż średnia krajowa, w oczy rzuca się również wyjątkowa jedno-myślność w odniesieniu od istotności planów miejscowych dla drugiego ze

127


wskazanych rodzajów obszarów. W przypadku obszarów zurbanizowanych przekonanie o szczególnie istotnej roli planów miejscowych też jest znaczące i wyrażane jest przez 59% ankietowanych. Podobny jak w przypadku ankieto-wanych z grup badawczych 4–6 jest również odsetek urzędników wątpiących w szczególną przydatność planów miejscowych dla terenów zurbanizowanych (23%, przy 24% w grupach badawczych 4–6). Jak się wydaje pewne zróżnico-wanie wyników w odniesieniu do obu rodzajów obszarów także w tej grupie badawczej może wynikać z założenia, iż obszary zurbanizowane częściej mogą podlegać efektywnemu zagospodarowaniu z wykorzystaniem decyzji WZ. Kwestia wykorzystania planów miejscowych na obu rodzajach obszarów została zaś dokładniej omówiona przy pytaniu C5.

5. Czy Pani/-a zdaniem powinny istnieć odrębne akty planistyczne dla obszarów wysoce zurbanizowanych oraz takich, które dopiero podlegają procesom urbanizacyjnym, czy też tego typu rozróżnienie nie jest ko-nieczne? Proszę wskazać pozytywne i negatywne strony proponowanego rozwiązania oraz czy istnienie ww. mechanizmów miałoby realne przeło-żenie na procesy planistyczne w reprezentowanym przez Panią/-a mieście.

Ankietowani urzędnicy z miast o wysokim stopniu pokrycia planami miej-scowymi raczej negatywnie oceniają pomysł wprowadzenia odrębnych aktów planistycznych dla obszarów wysoce zurbanizowanych oraz takich, które dopiero podlegają procesom urbanizacyjnym – stanowisko takie za-jęło 9 ankietowanych, pozytywnie o tego typu rozróżnieniu wypowiedziało się zaś jedynie trzech. Argumentując negatywne stanowisko respondenci wskazywali, że aktualnie obowiązujący przepis art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyznacza zakres przedmiotowy planów miejscowych pozwala na dość elastyczne ustalenie ich treści w za-leżności od charakterystyki terenów, dla których dany plan jest uchwalany. W oparciu o istniejące zapisy ustawy można zatem przygotować odpowiednie plany dla obydwu rodzajów obszarów. W ocenie ankietowanych można by rozważyć jedynie uzupełnienie art. 15 ustawy o dodatkowe wytyczne, bądź też o zmianę odnoszącą się do obligatoryjności poszczególnych elementów planu. Ewentualne zmiany w omawianym obszarze mogłyby dotyczyć rów-nież zróżnicowania skali planu np. od 1:500 – dla terenów wysoce zurbani-zowanych, do skali 1:5000 – dla terenów dopiero podlegających procesom urbanizacyjnym. Takie zróżnicowanie skali mogłoby pozwolić na dużo pre-cyzyjniejsze ustalenia określonych parametrów na terenach zurbanizowanych

Tymoteusz Mądry

128

oraz jednoczesne zastosowanie jedynie ogólnych wytycznych dotyczących parametrów powstającej zabudowy na obszarach podlegających urbanizacji.

Za niechętnym stosunkiem do wprowadzenia odrębnych aktów plani-stycznych dla obszarów wysoce zurbanizowanych oraz takich, które dopie-ro podlegają procesom urbanizacyjnym przemawia, podkreślane w wielu odpowiedziach ankietowanych, przekonanie, że prawo zagospodarowania przestrzeni oraz same procedury tworzenia planów miejscowych powinny być jak najprostsze. Wprowadzenie odrębnych aktów planistycznych dla po-szczególnych rodzajów obszarów wiązałoby się natomiast z większym skom-plikowaniem procedur oraz całego systemu, co może negatywnie wpłynąć na jego przejrzystość oraz utrudniać procesy planistyczne. Za każdym razem konieczne byłoby bowiem rozważenie, na etapie prac projektowych, jaki akt planistyczny powinien być dla danego obszaru uchwalony, a w związku z tym jaką procedurę należy podjąć. W przypadku podjęcia niewłaściwej decyzji, co może się ujawnić na jej dużo późniejszym etapie, proces sporządzania da-nego aktu planistycznego musiałby rozpoczynać się zaś od samego początku.

Cześć urzędników wskazuje jednak, że ze względu na już ustalony charak-ter i parametry zabudowy w obszarach zurbanizowanych można rozważyć wprowadzenie dla tego typu obszarów uproszczonych aktów planistycznych, co pozwoliłoby na bardziej efektywną ochronę istniejącego charakteru zabu-dowy dzięki przyspieszeniu procesów planistycznych o uproszczonej struktu-rze. Takie uproszczone plany miejscowe mogłyby okazać się zatem przydatne, szczególnie w przypadku planów podejmowanych w celu ochrony istniejącej tkanki urbanistycznej, w dobrze funkcjonujących obszarach narażonych obecnie na powstawanie konfliktowej gabarytowo zabudowy na podstawie decyzji WZ. Mogłyby one okazać się przydatne zwłaszcza w przypadku pla-nów spełniających głównie funkcje ochronne.

IV. Podsumowanie

Próbując pokrótce podsumować cząstkowe wyniki uzyskane w rezultacie przeprowadzenia badań ankietowych, po pierwsze z całą pewnością należy wskazać, że po analizie uzyskanych wyników na pierwszy plan wysuwa się znaczna jednomyślność urzędników w negatywnej ocenie przepisów doty-czących wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospo-darowania terenu. Spójne dla obu badanych grup są postulaty ograniczenia roli decyzji WZ i zaostrzania regulacji w zakresie ich wydawania.

129


Wydaje się, że uzyskane dotychczas wyniki pozwalają na postawienie w tym zakresie hipotezy badawczej zakładającej konieczność zmiany cha-rakteru decyzji o warunkach zabudowy, tak aby ograniczyć jej stosowanie, a docelowo należałoby rozważyć nawet zupełne zrezygnowanie z dopuszczal-ności pozaplanistycznego trybu zabudowy i zagospodarowania terenu, co najmniej w odniesieniu do inwestycji o oddziaływaniu większym niż jedynie działka, na której są realizowane.

Drugim obszarem, w którym występuje zasadnicza jednorodność odpowie-dzi ankietowanych są kwestie finansowo-budżetowe. W odpowiedziach obu grup ankietowanych widoczne są postulaty związane z koniecznością wyrów-nania pozycji ekonomicznej gminy oraz prywatnych właścicieli nieruchomości kształtującej się w wyniku uchwalania planów miejscowych. W obecnym stanie prawnym gmina ponosi bowiem istotne koszty w związane z koniecznością realizacji infrastruktury technicznej i społecznej ujętej w danym planie oraz wypłatą ewentualnych odszkodowań związanych z ograniczeniem możli-wości korzystania z nieruchomości lub spadkiem ich wartości. Właściciele nieruchomości objętych danym planem miejscowym czerpią zaś, w związku jego uchwaleniem, niemal wyłączenie zyski związane ze wzrostem wartości nieruchomości lub prawem do domagania się odszkodowania. Dla realizacji omawianego postulatu konieczna wydaje się zatem zarówno reforma nie-efektywnych obecnie mechanizmów związanych z partycypacją właścicieli nieruchomości w kosztach realizacji inwestycji infrastrukturalnych, jak i wpro-wadzenie pewnych ograniczeń odpowiedzialności odszkodowawczej gminy – co jak było już podkreślane częściowo realizuje nowelizacja art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., oraz modernizacja systemu naliczania i pobierania tzw. renty planistycznej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości.

Trzecim obszarem, który identyfikowany jest jako problemem w obu gru-pach badawczych jest kilkakrotnie sygnalizowany już problem braku spójno-ści między zamierzeniami planistycznymi, a faktyczną sytuacją ekonomiczna gminy, powodujący niejednokrotnie efekt „przeskalowania” poczynionych w poprzednich latach zamierzeń planistycznych, zwłaszcza w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i związana z nim praktyczna niemożność wycofania się przez gminę z raz podjętych ustaleń planistycznych. W związku z tym w niektórych gminach występuje patowa sytuacja, w której, z jednej strony, z powodów finansowych, nie jest możliwa realizacja infrastruktury technicznej na terenach objętych planami miejsco-wymi, których zapisy nie są w konsekwencji realizowane, z drugiej zaś nie jest

Tymoteusz Mądry

130

możliwa zmiana przeznaczenia tych terenów, gdyż narażałoby to gminę na wysokie roszczenia odszkodowawcze. Wydaje się, że w celu rozwiązania tego problemu należałoby rozważyć wprowadzenie mechanizmów pozwalających na zmianę nieaktualnych, nierealizowanych w określonym czasie np. 10 lat, zamierzeń planistycznych w sposób niepowodujący powstawania roszczeń odszkodowawczych po stornie właścicieli nieruchomości. Rozwiązania prze-widujące taką możliwość mogą wydawać się jednak wątpliwe w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych wynikającej z wy-rażonej wprost w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Stąd też, przy projektowaniu ewentualnych zmian w tym zakresie należy zachować szczególną ostrożność.

Kwestia „przeskalowania” zamierzeń planistycznych, a co za tym idzie prak-tycznego wyłączenia możliwości zmiany przeznaczenia znaczących terenów na obszarach niektórych z badanych miast może w najbliższych latach stanowić realną przeszkodę w ich rozwoju. Wprowadzenie chociażby ograniczonych możliwości wycofania się przez gminę z nietrafionych decyzji w zakresie po-lityki przestrzennej, bez narażania jej na ogromne koszty odszkodowawcze, wydaje się w tym kontekście jednym z głównych problemów w obszarze prawa zagospodarowania przestrzeni, z którym trzeba będzie zmierzyć się w kolej-nych latach.

Kolejną kwestią wspólnie identyfikowaną przez obie grupy ankietowanych jest problem związany z samym kształtem procedury planistycznej. Nie dotyczy on jednak poziomu skomplikowania, czy też wysokich kosztów procedury – te cechy w obu grupach badanych nie były oceniane jako szczególnie proble-matyczne. Natomiast długotrwałości procedury planistycznej i brak trybów przyspieszonych przy wprowadzaniu jedynie kosmetycznych zmian w zapisach już obowiązującego planu miejscowego, np. dotyczących drobnej zmiany maksy-malnej wysokości zabudowy, stanowi w ocenie anektowanych urzędników realną niedogodność procedury planistycznej. Wprowadzenie uproszczonej procedury nowelizacji planu miejscowego, oczywiście limitowanej do określonego katalogu zmian nie mających znaczenia „strategicznego”, mogłoby pozwolić na uelastycz-nienie polityki przestrzennej i dać organom gminy możliwość reagowania po-przez wprowadzanie drobnych korekt w przypadku pojawienia się zamierzenia inwestycyjnego, które zasadniczo wpisuje się w koncepcje urbanistyczną dla danego obszaru, a nie odpowiada zapisom aktualnie obowiązującego planu miejscowego jedynie w drobnych szczegółach technicznych.

W obu grupach ankietowanych ponad połowa respondentów sygnalizo-wała także, że w toku sporządzania planów miejscowych występują konflikty

131


pomiędzy podmiotami zainteresowanymi uwzględnieniem w treści planów konkretnych zapisów, które powodują wydłużenie prac planistycznych. Fakt, ten pozwala postawić wstępną hipotezę, iż pożądana jest modyfikacja prze-pisów regulujących procesy partycypacyjne przewidziane w toku uchwa-lania planów miejscowych np. poprzez przesunięcie ich na wcześniejszy etap procedury planistycznej. Taki zabieg może pozwolić na skuteczniejsze

„zarządzanie” pojawiającymi się konfliktami i lepsze zrozumienie rozwiązań zakładanych w przygotowywanych planach przez podmioty zaangażowane w procedurę planistyczną.

Co jednak ważne, wskaźnik badanych identyfikujących konflikty w toku sporządzania planów miejscowych jest wyższy w przypadku miast zaklasy-fikowanych do grup 4–6 (80% przy 53% w odniesieniu do miast z grup 1–3). Pojawia się zatem zasadne pytanie, czy tendencja ta związana jest z wy-korzystywaniem dodatkowych instrumentów mających łagodzić konflikty, w miastach charakteryzujących się wysokim stopniem pokrycia planami miejscowymi, czy wynika po prostu z mentalności i aktywności mieszkańców poszczególnych miast. Problem ten podlegać będzie weryfikacji i pogłębionej analizie na kolejnych etapach projektu.

Kolejną kwestią, z pewnością wymagającą pogłębionej analizy w kolej-nych etapach projektu jest ewentualne wprowadzenie specyficznych regulacji planistycznych dotyczących obszarów „nowej urbanizacji” oraz obszarów o zdefiniowanym charakterze urbanistycznym. Przy czym, jak się wydaje, modyfikacje w tym zakresie niekoniecznie powinny polegać na wprowadza-niu odrębnych instrumentów planistycznych, dedykowanych obu rodzajom obszarów, gdyż tego typu propozycje spotykają się raczej z negatywną oceną urzędników. Pożądanym kierunkiem zmian wydaje się natomiast wprowadze-nie szerszego katalogu elementów fakultatywnych, które mogą być ujmowane w treści planu miejscowego, w tym np. uwzględnienia możliwości modyfikacji skali rysunku w zależności od charakteru obszaru, którego dany plan dotyczy.

Pogłębionej refleksji wymaga także problematyka dopuszczenia finanso-wania sporządzania planów miejscowych przez zainteresowanych inwestorów. Dopuszczenie takiego działania spotkało się bowiem z ambiwalentną oceną w obu ankietowanych grupach. Respondenci dostrzegali zarówno szanse związane z wprowadzeniem takiej możliwości jak i zagrożenia, wynikające z możliwych prób wywierania nacisku przez zainteresowane podmioty na organy gminy. Wydaje się, że zebranie i analiza postulatów urzędników do-tyczących ukształtowania omawianej instytucji może przełożyć się na wpro-wadzenie przepisów zapewniających osiągnięcie związanych z nią korzyści

Tymoteusz Mądry

i jednoczesne wyeliminowanie, czy chociaż ograniczenie w znacznym stopniu, pojawiających się wątpliwości.

Na sam koniec należy jeszcze podkreślić, jak się wydaje najbardziej nie-pokojący wynik przeprowadzonych badań ankietowych, tj. fakt, że jedynie 26% respondentów reprezentujących miasta z grup badawczych 4–6 oraz 25% respondentów reprezentujących miasta z grup badawczych 1–3 ocenia plany miejscowe jako instrumenty właściwie dostosowane do realiów funkcjonowa-nia miast na prawach powiatu. Ta niepokojąca statystyka wyraźnie pokazuje, że aktualne rozwiązania normatywne dotyczące planów miejscowych nie spotykają się z pozytywną oceną urzędników reprezentujących miasta na prawach powiatu i nie pozwalają na efektywne kształtowanie przestrzeni w największych ośrodkach miejskich. Prowadzi to do wniosku, że koniecz-na jest modyfikacja obowiązującego instrumentarium planistycznego, zaś w toku tego procesu niezwykle pomocne mogą okazać się wskazywane wyżej obserwacje i postulaty formułowane przez ankietowanych.

Oczywiście zaprezentowane wyniki badań nie stanowią jeszcze ostatecz-nych rezultatów prowadzonego projektu i nie pozwalają na formułowanie finalnych postulatów co do konkretnych rozwiązań legislacyjnych mających posłużyć nowelizacji instrumentarium planistycznego w celu jego lepszego przystosowania do potrzeb miast na prawach powiatu. Wszystkie zaprezen-towane w powyższym artykule postulaty pojawiające się wśród obu grup ankietowanych, a także sformułowane problemy oraz hipotezy badawcze, jak było już akcentowane, będą podlegać jeszcze pogłębionej refleksji w toku kolejnego etapu projektu w ramach którego przeprowadzone zostaną bezpo-średnie rozmowy i konsultacje z urzędnikami zajmującymi się planowaniem przestrzennym w poszczególnych miastach. Następnie, uzyskane wyniki zostaną poddane konfrontacji i ocenie w toku wieńczącej projekt konferencji naukowej i dopiero w kolejnym kroku posłużą do przygotowania finalnej publikacji zawierającej ostateczne konkluzje i konkretne postulaty zmian legislacyjnych.

Już na tym etapie projektu prezentowane wyniki badań ankietowych skłaniają jednak do refleksji, pokazując, że w ocenie podmiotów najbardziej zainteresowanych, tj. urzędników zajmujących się planowaniem przestrzen-nym w codziennej praktyce, system aktów planistycznych daleki jest od doskonałości, nie do końca odpowiada potrzebom dużych miast i z całą pewnością wymaga zmian.

Maciej Mączyński1

Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej

streszczenie

Artykuł akcentuje zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego, jako podstawę prowadzenia inwestycji, a także polityki rozwoju.

Wprowadzenie ukazuje planowanie przestrzenne jako dziedzinę prawa, która wywołuje skutki w postaci racjonalnej polityki przestrzennej. O racjonalności może być mowa wtedy, gdy przyjmuje się ład przestrzenny jako wartość nadrzędną.

W kolejnej części artykułu autor dokonuje prezentacji zasad ogólnych, które powinny być realizowane podczas planowania przeznaczenia obszarów pod względem zagospo-darowania. Charakterystyka podstawowych zasad, pozwala na podejmowanie dalszych rozważań, z zakresu prowadzenia polityki przestrzennej.

Ostatnia część stanowi porównanie polskiego systemu planowania przestrzennego w sto-sunku do regulacji prawnych we Francji z uwagi na podobieństwo w ustroju państwowym.

Zakończenie jest podsumowaniem rozważań, a także wyrazem nadziei, że ustawodawca, dokonując zmian w planowaniu przestrzennym, zawsze będzie się kierował ładem prze-strzennym jako wartością główną.

Wprowadzenie

Stawiając pytanie o zasadność podejmowania niniejszej dziedziny material-nego prawa administracyjnego, tj. administracyjnoprawnej reglamentacji

1 Absolwent licencjackich oraz magisterskich studiów administracyjnych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Student III roku prawa na SWPS Uniwersytecie Humanistycznospołecznym w Warszawie, Wydziale Zamiejscowym w Poznaniu. Pracownik Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta Poznania.

Maciej Mączyński

134

prawa własności, wskazać należy, że tylko racjonalne planowanie i zagospo-darowanie przestrzenne może zapewnić ład przestrzenny, który jest punktem wyjścia dla wielu innych dziedzin z zakresu nauk prawnych. Prowadzenie polityki przestrzennej jest podstawą dla podejmowania działań w zakresie prawa budowlanego, ale także prowadzenia polityki rozwoju regionalnego. Tylko racjonalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest w stanie zapewnić właściwy rozwój funkcjonalny, społeczno-gospodarczy, środowi-skowy, kulturowy i kompozycyjno-estetyczny gmin, powiatów, województw, a w konsekwencji, całego kraju.

Powołując się na empiryzm w zakresie racjonalności zagospodarowania przestrzeni w wielu miastach Polski, zasadne wydaje się stwierdzenie, że po-dejmowana tematyka stanowi jedynie niewielki fragment szerszych rozważań w zakresie zrównoważonego rozwoju terytorium i społeczności żyjącej w jego przestrzeni. Należy wyrażać nadzieję, że nadchodzące zmiany w postaci nowej regulacji – Kodeksu urbanistyczno-budowlanego, rozwiążą wiele zagadnień, które rodzą daleko idące rozbieżności w doktrynie, ale przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Fundamentalnym założeniem w niniejszej tematyce jest ład przestrzenny. Powołując się na jego racjonalną definicję, można wyciągnąć wniosek, że stanowi on główny cel zagospodarowania przestrzennego na wszystkich po-ziomach planowania. W zagospodarowaniu przestrzennym, ład przestrzenny oznacza uporządkowanie, czyli harmonię pomiędzy różnymi elementami składowymi przestrzeni i funkcjami struktury przestrzennej, stanowiąc kry-terium oceny jakości zmian zagospodarowania w odniesieniu do sprawności procesów społeczno-gospodarczych i jakości życia społeczeństwa, zamiesz-kującego dany obszar2. Tylko takie ujęcie ładu przestrzennego i przyjęcie go jako wartości nadrzędnej stanowi podstawę do efektywnych działań w celu wprowadzenia ładu przestrzennego w życie. Na szczególną uwagę zasługuje wniosek, że ład przestrzenny jest rozumiany w każdej jednostce samorządu terytorialnego inaczej, bowiem inne funkcje mają spełniać obszary, które ze względu na swoje uwarunkowania geograficzne, są względem siebie od-miennie ukształtowane. Społeczność lokalna będzie miała inne oczekiwania wobec obszarów o ukształtowaniu nizinnym, gdzie przeważają pola uprawne, a inne oczekiwania będą miały społeczności lokalne zamieszkujące obszary nadmorskie, ukierunkowane na gospodarkę turystyczną.

2 Uchwała Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, Dz. Urz. M.P. z 2012 r. poz. 252.

135

Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego…

Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego

Już na wstępie, ustawodawca w art. 1 u.p.z.p.3 przedstawia zakres przed-miotowy ustawy ze wskazaniem na wartości, jakie muszą być respektowane w związku z realizowaniem polityki przestrzennej. Ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że głównymi podmiotami prawa w zakresie polityki prze-strzennej są gminy. Wzorem doktryny państw zachodnich, przypisuje się gminom tzw. władztwo planistyczne, co daje samodzielność w kreowaniu polityki przestrzennej4. Ustawodawca wyznaczył jednak pewien zakres wymogów, jakie muszą być respektowane. Z analizy tych przepisów można wyciągnąć wnioski, że mają one charakter zasad ogólnych planowania przestrzennego, które wynikają częściowo wprost z rozdziału I u.p.z.p. Pozostała część wynika z doktryny, orzecznictwa, ale także z interpre-tacji przepisów u.p.z.p.5. Wśród tych zasad wyróżnia się w szczególności następujące:

1. Zasada uwzględniania wartości określonych w ustawie;2. Zasada określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;3. Zasada demokratycznego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach

zagospodarowania terenów;4. Zasada wolności zabudowy w kontekście tytuły prawnego do terenu;5. Zasada ochrony interesu indywidualnego przy zagospodarowaniu

terenów przez inne podmioty;6. Zasada ciągłości procesów planowania zagospodarowania przestrzen-

nego terenów;7. Zasada wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, prze-

znaczenia i zasad zagospodarowania obszarów;8. Zasada powszechności obowiązywania miejscowych planów zago-

spodarowania przestrzennego.

3 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako u.p.z.p.

4 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego [dalej jako NSA] z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/96.

5 Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzen-nego, Bydgoszcz–Poznań 2002, s. 42.

Maciej Mączyński

136

W kolejnych punktach artykułu ww. zasady zostaną pokrótce omówione oraz przeanalizowane. Charakterystyka podstawowych zasad, pozwoli na podjęcie dalszych rozważań, z zakresu prowadzenia polityki przestrzennej.

Zasada uwzględniania wartości określonych w ustawie

Już na początku u.p.z.p., ustawodawca wskazuje na otwarty katalog wartości, które mają być respektowane w związku z realizowaniem polityki przestrzen-nej6. Należą do nich w szczególności:

a) ład przestrzenny;b) wymagania urbanistyki i architektury;c) zdrowie publiczne oraz osoby niepełnosprawne;d) walory ekonomiczne przestrzeni;e) prawo własności;f) dziedzictwo kulturowe i dobra kultury;g) bezpieczeństwo ludzi i mienia;h) środowisko przyrodnicze;i) walory krajobrazowe;j) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;k) potrzeby interesu publicznego.

Wartości wymienione w pkt a-d nie posiadają normatywnej treści, dlatego przy próbie uchwycenia ich istoty należy odwoływać się do dorobku innych dziedzin nauki takich jak geografia, urbanistyka czy też ekonomia. Pozostałe wartości posiadają normatywną treść, ale z przepisów u.p.z.p. wynika, że mają one być przedmiotem kompromisu w sytuacji kolizji prawa z interesem podmiotów indywidualnych.

Za stosowne wydaje się, aby przybliżyć pojęcie ładu przestrzennego oraz zapewnianie zrównoważonego rozwoju w kontekście ochrony środowiska.

Ustawodawca wyraźnie akcentuje nakaz respektowania zasady zrównowa-żonego rozwoju w kontekście polityki przestrzennej7. Dotyczy to w szczegól-ności obowiązku zachowania równowagi w planowaniu przestrzennym w od-niesieniu do ochrony środowiska. Ustawodawca nakazuje, aby uwzględniać w polityce przestrzennej relacje obejmujące składniki środowiska, w którym przebywa człowiek.

6 Zob. art. 1 u.p.z.p.7 Zob. art. 1 ust. 1 u.p.z.p.

137


Warto przypomnieć zapisy uchwały Sejmu RP z dnia 22 maja 2009 r. w sprawie przyjęcia programu Polityka ekologiczna Państwa w latach 2009–2012 z perspektywą do roku 2016, aby podkreślać doniosłość ujmowania w ak-tach planistycznych problematyki ochrony środowiska. Ministerstwo Środo-wiska w 2008 roku stwierdziło, że planowanie przestrzenne od wielu lat nie funkcjonuje w Polsce w sposób właściwy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [dalej także jako m.p.z.p.], zgodnie z u.p.z.p., jest fundamen-talnym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego pozwalającym gminom na racjonalną gospodarkę terenami. Poza m.p.z.p. w systemie pla-nowania przestrzennego występują instrumenty wywołujące skutek zbliżony do jego regulacji, w postaci decyzji lokalizacyjnych. Pomimo istnienia u.p.z.p. oraz ustaw określających kompetencje w tym zakresie samorządu gminne-go oraz województwa, znaczna powierzchnia kraju nie jest objęta regulacjami aktów normatywnych w postaci m.p.z.p. Taka sytuacja powoduje wydawanie nadmiaru decyzji lokalizacyjnych i gospodarczych, podejmowanych bez uwzględnienia konieczności zachowania ładu przestrzennego i uporządko-wanego rozwoju terenów mieszkaniowych, przemysłowych czy rekreacyjnych. W decyzjach lokalizacyjnych często zapomina się o obowiązku przestrzegania zasad ochrony środowiska8.

Na szczególną uwagę zasługuje art. 71 ust. 1 ustawy Prawo ochrony śro-dowiska9, w którym ustawodawca nakłada obowiązek ujmowania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz m.p.z.p. warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną go-spodarkę zasobami środowiska.

Kolejną i wydawać by się mogło, że najważniejszą wartością w planowaniu przestrzennym jest od zawsze pożądany, ład przestrzenny. Odpowiada on systemom wartości właściwym danej społeczności, z których każda uznaje za istotne, inne wartości, a przynajmniej w innej kolejności. W tym też wyraża się tzw. władztwo planistyczne gminy reprezentującej tę społeczność. Harmonia jest synonimem ładu rozumianego jako zgodność, a więc uporządkowanie elementów. Jej atrybutami są m.in. spójność, a zarazem zwartość, dążenie systemu urbanistycznego do relacji niewykluczających się wzajemnie, a także

8 Uchwała Sejmu RP z dnia 22 maja 2009 r. w sprawie przyjęcia programu „Polityka ekologiczna Państwa w latach 2009–2012 z perspektywą do roku 2016”, Dz. Urz. M.P. z 2009 r. Nr 34, poz. 501.

9 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej jako p.o.ś.

Maciej Mączyński

138

czytelność, czyli regularność dająca się ująć w ramy geometryczne. Tak ro-zumiany ład przestrzenny wykracza znacząco poza sferę architektoniczno-

-urbanistyczną oraz determinuje nakaz uwzględniania innych uwarunkowań, a szczególnie powiązanie ładu przestrzennego z rozwojem lokalnym, co też powoduje, że ład przestrzenny musi być rozpatrywany i oceniany szeroko, w perspektywie zdecydowanie przekraczającej tylko urbanistyczno-archi-tektoniczny punkt widzenia. Pojęcie ładu przestrzennego zapisano w u.p.z.p. zarówno na użytek tworzenia aktów generalnych, jak i indywidualnych10. Zgodnie z ustawową definicją ładu przestrzennego, gmina powinna, kształ-tując politykę przestrzenną, tworzyć harmonijną całość z uwzględnieniem wszelkich relacji, uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno- -gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-este-tycznych. Zapewnienie wskazanych elementów, stanowi najlepszy dowód efektywnej polityki przestrzennej. Jej skutki pociągają za sobą wieloaspektowe konsekwencje nie tylko natury prawnej. Jak już wcześniej wspomniano, pro-blematyka planowania i zagospodarowania przestrzennego czerpie w swojej regulacji z dorobku wielu nauk takich jak ekonomia, socjologia, polityka rozwoju oraz geografia, a więc jest złożoną problematyką interdyscyplinarną.

Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że wskazane wartości są podstawo-wymi, które powinny być zagwarantowane przez racjonalnego prawodawcę. Jeżeli wymaga tego specyfika samorządu gminnego, władze lokalne mogą uznać inne wartości za niezbędne, do wprowadzenia, dopiero po zapewnieniu jednak realizacji tych podstawowych.

Zasada określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

Zasadę określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w m.p.z.p. zawarto w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca wyraźnie podkreśla, że m.p.z.p. jest podstawowym aktem planistycznym, z którego treści należy wywodzić oraz dokonywać wykładni przepisów dotyczących zasad gospoda-rowania terenem. Należy wskazać, że m.p.z.p. nie jest aktem inwentaryzacji terenu, a więc nie zawiera opisu istniejącego stanu zagospodarowania11. Tak

10 Wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2213/12.11 Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego…, dz. cyt., s. 46.

139


samo nie stanowi on programu gospodarczego, w którym określa się przyszłe zadania inwestycyjne.

Istota m.p.z.p. zawiera się w tym, że, zgodnie z u.p.z.p., decyduje on o tym, jak w przyszłości dany teren będzie zagospodarowany i według jakich zasad.

Przeznaczenie terenu nie zawsze jest określone w tym akcie. Są także inne akty prawa powszechnie obowiązującego, które decydują o ich przeznaczeniu. Takim aktem jest m.in. ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych12. Art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że nieużytki, czyli grunty widniejące w ewidencji gruntów jako ziemie nieprzeznaczone na cele rolne lub leśne albo grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, mogą być przekazywane na cele nierolnicze i nieleśne. Innymi słowy, grunty rolne i leśne nie mogą podlegać regulacjom planistycznym w ramach m.p.z.p. Ist-nieje możliwość przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jednakże wymaga to zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a także ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa.

Kolejnymi aktami prawa powszechnie obowiązującego, które mogą po-wodować wyłączenie danego terenu z regulacji u.p.z.p. są: rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie utworzenia parku narodowego na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody13, rozporządzenie ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa w sprawie uznania jakiegoś obszaru za rezerwat przyrody, uchwały rad gmin w sprawie utworzenia parków krajobrazowych, uznania za pomnik przyrody etc. Na obszarach objętych tymi aktami będą obowiązywać zasady niezależne od postanowień m.p.z.p. Podobne regulacje dotyczą zabytków, o których mowa w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami14 oraz stref ochronnych źródeł wód tworzonych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne15.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest jedynym aktem gospodarowania terenami. Inne akty prawa powszechnie obowiązującego, jak też akty stosowania prawa (np. decyzje administracyjne) mogą decydować

12 Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161.

13 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.

14 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187.

15 Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm. Ustawa traci moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2017 r.

Maciej Mączyński

140

o przeznaczeniu terenów innym niż wynikające z m.p.z.p.16. Należy jednak zaznaczyć, że omawiany akt jest podstawowym aktem planistycznym ze względu na przedmiotowy zakres ograniczenia prawa własności do nie-ruchomości17 oraz ze względu na jego kompleksową regulację dotyczącą zagospodarowania terenu.

Skoro zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.p.z.p., dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospo-darowania i warunków zabudowy to, ustalenia dotyczące stref ochronnych dla istniejącej już linii elektroenergetycznej oraz określenie przeznaczenia terenów determinowane przebiegiem przez nie takiej linii stanowić powinny element planu miejscowego i być adekwatne do charakteru i prawidłowo ustalonych jej parametrów technicznych18.

Na podstawie dotychczasowej analizy, wynika, że m.p.z.p. jest kompleksową regulacją w zakresie planowania przestrzennego uwzględniającą wszelkie wy-magania techniczne oraz z zakresu bezpieczeństwa zdrowia, życia oraz mienia.

Zasada demokratycznego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenów

Zasady demokratycznego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach zago-spodarowania terenu nie można wywieść bezpośrednio z przepisów u.p.z.p. Aspekt demokratycznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu wynika z ustanowienia planowania przestrzennego jako zadania włas-nego samorządu gminnego. Oznacza to, że rada gminy jako organ admini-stracji publicznej pochodzący z równych, powszechnych, bezpośrednich i jawnych oraz demokratycznych wyborów, ma prawną legitymację, aby przesądzać o zagospodarowaniu terenów ujętych w m.p.z.p. i studium. Obej-muje to nie tylko procedurę przystąpienia do sporządzenia studium i m.p.z.p. oraz uchwalania tych aktów planistycznych, ale także rozstrzyganie o prote-stach i zarzutach wnoszonych przez podmioty zainteresowane biorące udział

16 M. Nowak, Sporządzanie i uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania prze-strzennego, Warszawa 2013, s. 18.

17 Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego…, dz. cyt., s. 48.18 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [dalej jako WSA] w Gorzowie Wiel-

kopolskim z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 362/15.

141


w całym przedsięwzięciu planistycznym. Również tutaj należy podkreślić demokratyczny charakter decydowania o przeznaczeniu terenów, bowiem obywatele mają prawo wyrazić swoją opinię na temat wyłożonych przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) projektów planistycznych.

Istnieje natomiast pewne ograniczenie tej zasady. W sytuacji, gdy rada gminy mimo obligatoryjności działania zwleka czy też nie podejmuje żadnych działań w celu przystąpienia do sporządzenia, zmiany studium, które miałoby objąć swoim zakresem inwestycje celu publicznego o znaczeniu strategicz-nym dla województwa, wojewoda ma kompetencję, aby ustanowić m.p.z.p. w drodze zarządzenia zastępczego19. Tak ustanowiony plan wywołuje takie same skutki jak m.p.z.p. uchwalony przez radę gminy. Pomimo wspomnianej, podlegającej ochronie sądowej, samorządności gminy, zarządzenie zastępcze wojewody nie stanowi jej naruszenia20.

Zasada wolności zabudowy i zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny

W odniesieniu do tej zasady szczególne znaczenie ma treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w którym ustawodawca znosi publiczne prawo do nieograniczone-go panowania nad nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że każdy może dysponować swoją nieruchomością, do której ma tytuł prawny w takim zakresie jak zostało to ustanowione, w m.p.z.p., a w przypadku braku takie-go aktu, w decyzji o warunkach zabudowy21. W świetle tej regulacji uznaje się, że m.p.z.p. i decyzja o warunkach zabudowy są jedynymi dozwolonymi instrumentami do prowadzenia polityki planistycznej. Tym samym można wyciągnąć wniosek, że akty planowania służą ograniczeniu prawa własności i innych praw pokrewnych ustanowionych na nieruchomościach w granicach interesu publicznego22. Nie oznacza to, bynajmniej, że istnieje pierwszeń-stwo interesu publicznego nad interesem gminy, czy też jednostki. Oznacza to jedynie obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (inte-resów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów

19 Zob. art. 12 ust. 3 u.p.z.p.20 J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, War-

szawa 2011, s. 47.21 Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 268/16.22 Zob. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Maciej Mączyński

142

racjonalności działań oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykony-wania prawa własności, chronionego wszakże Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej23. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa włas-ności nieruchomości24.

Ograniczenie prawa własności do nieruchomości jest częściowo uregu-lowane w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 140 Kodeksu cywilnego25. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreś-lał, że treści prawa własności nie można wyznaczyć w sposób pozytywny, a więc przez enumeratywne wskazanie zachowań dozwolonych właścicielowi, lecz przez wskazanie ograniczeń w zakresie swobody korzystanie z niego26.

Treść prawa własności jest więc wyznaczona negatywnie. Nie można, bowiem skatalogować zamkniętej listy zachowań dozwolonych właścicielowi, lecz określić można zachowania zakazane mu w toku korzystania z pra-wa włas ności. Oznacza to, że nie można całkowicie pozbawić właściciela prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości27.

Należy podkreślić, że ustawowe prawo jednostek samorządu terytorialne-go do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie polityki przestrzennej daje jedynie prawo do stanowienia ograniczeń w swobodzie korzystania z uprawnień wobec nieruchomości, a nie może być rozumiane jako upoważ-nienie do wskazywania podmiotom posiadającym tytuł prawny do gruntu jedynego dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości28.

Zasada ochrony interesu indywidualnego przy zagospodarowaniu terenów przez inne podmioty

Kolejna z zasad u.p.z.p. została określona w art. 6 ust. 2 pkt 2 tego aktu praw-nego i stanowi, że każdy na prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek

23 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP.

24 Wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15.25 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 459

ze zm.26 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91.27 Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego…, dz. cyt., s. 51.28 Tamże.

143


organizacyjnych. Z analizy tego przepisu w kontekście publicznoprawnych instrumentów planistycznych, można wyciągnąć wniosek, że niniejsza zasada posiada dwa aspekty: materialny oraz proceduralny29.

Aspekt materialny znajduje swoje rozwinięcie w przepisach dotyczących elementów decyzji o warunkach zabudowy, a szczególnie w treści art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. dotyczącego ochrony interesu prawnego osób trzecich. Obowiązek uwzględnienia interesu prawnego osób trzecich nakłada na or-gan administracji publicznej konieczność, nie tylko zagwarantowania zgod-ności decyzji z zasadami zagospodarowania przestrzennego, ale także ma zapobiegać, niezgodnej z prawem, ingerencji w interesy osób trzecich. Tym samym inwestor jest zobowiązany przez organ administracji publicznej do przestrzegania ograniczeń związanych ze zmianami w zagospodarowaniu terenu zgodnie z u.p.z.p. i przepisami szczególnymi, które stanowią podstawę prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy jest określana w doktrynie prawa ad-ministracyjnego jako decyzja o tzw. podwójnym działaniu. Z jednej strony, uzyskanie takiej decyzji stanowi podstawę do ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Z drugiej strony, osoby trzecie będą zmu-szone tolerować zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym wynikające z decyzji o warunkach zabudowy.

Aspekt proceduralny omawianej zasady ochrony interesu indywidual-nego w zagospodarowaniu terenów innych osób lub jednostek organiza-cyjnych sprowadza się do obowiązku realizowania zasady informowania stron postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego30, w sprawie ustalenia warunków zabu-dowy. Szczególne znaczenie w tym aspekcie ma interes prawny. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zwrócić uwagę, że interes prawny jest kategorią obiektywną, o której można mówić jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa można wywieść normę prawa materialnego stanowiącą podstawę do realizacji prawa czy też egze-kucji obowiązku31. Z całą pewnością należy za osoby legitymujące się tak definiowanym interesem prawnym należy uznać właścicieli nieruchomości

29 Tamże.30 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.

Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako k.p.a.31 W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed

sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 54.

Maciej Mączyński

144

sąsiednich, a więc istnieje wobec nich obowiązek informowania w toku postępowania administracyjnego.

Zasada ciągłości procesów planowania zagospodarowania przestrzennego terenów

W regulacji ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, zasada ciągłości procesów planistycznych była wprost wyrażona w art. 2. Ówczesny przepis stanowił, bowiem, że „planowanie przestrzenne jest procesem ciągłym, który powinien obejmować”:

– dokonywanie ocen stanu zagospodarowania przestrzennego, prowadzenie badań i studiów oraz opracowywanie ocen w tym zakresie;

– opracowywanie m.p.z.p.; – ustalanie lokalizacji inwestycji; – kontrolę realizacji planów zagospodarowania przestrzennego32.

Potwierdzeniem tej zasady było utrwalone stanowisko NSA, w którym jedno-znacznie przyjęto, że w sytuacji uchylenia m.p.z.p. musi nastąpić uchwalenie nowego planu lub należy zmienić plan w ten sposób, aby dotychczasowe ustalenia planu były bezprzedmiotowe33.

W obecnej regulacji u.p.z.p., ta zasada również znajduje zastosowanie. Faktem jest, że nie jest ona wyrażona wprost, jednakże z przepisów wyni-ka, że nadal pozostaje aktualna. Szczególnie akcentuje się zasadę ciągłości procesów planistycznych w art. 32. ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz, prezydent miasta ma obowiązek dokonywania ocen aktualności studium oraz m.p.z.p., w celu zapewnienia ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W dokonywaniu wspomnianych ocen, należy także uwzględnić decyzje o warunkach zabudowy, które zostały wydane w toku postępowań admini-stracyjnych w sytuacji braku m.p.z.p. Jako przykład zastosowania niniejszej zasady można podać wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2017 r., w którym mowa o konieczności zapewnienia aktualności m.p.z.p. w zakresie

32 Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 19, poz. 77.

33 Wyrok NSA (Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach) z dnia 25 stycznia 1991 r., sygn. akt SA/Ka 813/90.

145


zasad ochrony środowiska i ochrony przyrody34. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2013 r., w którym Sąd stwierdził, że

w ramach przysługujących kompetencji rada gminy, stosownie do art. 32 ust. 2 zdanie drugie u.p.z.p., podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, po-dejmuje działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. Wskazując na nieaktualność zapisów m.p.z.p., rada gminy nie jest jednak uprawniona do uchylenia w drodze nowej uchwały całości lub części obowiązującego m.p.z.p., lecz zamierzając do zmiany regulacji planistycznej dla obszaru objętego już obowiązującym m.p.z.p., ma do wyboru podjęcie uchwały o przystąpieniu albo do zmiany m.p.z.p., albo do sporządzenia nowego m.p.z.p.35.

Słusznie podkreśla się, że przepisy u.p.z.p. nie stanowią wprost deklaracji ciągłości aktów planistycznych. Ustawa stanowi natomiast, expressis verbis, że m.p.z.p. muszą obowiązywać w sposób ciągły36.

Poza przepisem art. 32 ust. 1 u.p.z.p., zasada ciągłości procesów plani-stycznych znajduje swój wyraz w art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.37, mówiącym o konieczności podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządza-nia m.p.z.p. albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono m.p.z.p. lub jego zmiany. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie:

wprawdzie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. nie określa wyraźnie podstaw zawieszenia przed-miotowego postępowania, jednakże biorąc pod uwagę zdanie drugie powołanego artykułu zarówno w doktrynie, uznaje się, iż podstawą do zawieszenie postępowa-nia jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p., bądź zamiar jej podjęcia i prowadzenia prac nad m.p.z.p. mającym objąć obszar, na którym ma być zrealizowana wnioskowana inwestycja celu publicznego38.

34 Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1005/16. 35 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 56/13.36 Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego…, dz. cyt., s. 57.37 Analogiczne rozwiązania prawne w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy

zawarte zostały w art. 62 ust. 1 u.p.z.p.38 Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 157/09.

Maciej Mączyński

146

Zasada wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów

Zasada spójności aktów planistycznych wynika z interpretacji założeń wyrażo-nych w art. 1 ust. 2 pkt 1–13 u.p.z.p. Oznacza to, że w celu zapewnienia spójności wymagań określonych w powołanym przepisie, wszystkie akty planistyczne muszą pozostawać ze sobą w relacji wzajemnego uzupełniania się. Powyższa zasada została wyrażona w art. 11 pkt 6 lit. a-m u.p.z.p. oraz w sposób analogicz-ny art. 17 pkt 6 lit. a i b ustanawiających obowiązek zasięgnięcia opinii odpo-wiednich organów administracji publicznej i innych podmiotów odpowiednio przy uchwalaniu studium i m.p.z.p. Mechanizm tworzenia aktów planistycz-nych charakteryzuje się zatem czynnym udziałem wielu różnych podmiotów zarówno z kręgu organów administracji publicznej jak i spoza niego. Ustawa określa ponadto także konsekwencje finansowe zaniechania współdziałania lub nienależytego współdziałania w zakresie opracowywania projektów m.p.z.p.

Zasada powszechności obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

Zasada powszechności obowiązywania m.p.z.p. znajduje swoje potwierdzenie w art. 14 ust. 8 u.p.z.p., gdzie mowa jest o tym, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji aktem prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wy-kładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny de-cydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami m.p.z.p.39

Plan jest szczególnego rodzaju aktem prawnym, ze względu na dwojaki charakter norm prawnych w nim zawartych. Z jednej strony, zawiera normy o charakterze generalnym – dotyczy zatem każdego podmiotu zainteresowa-nego danym sposobem zagospodarowania terenu, z drugiej zaś zawarte w nim normy mają zarazem charakter konkretny, albowiem dotyczą konkretnego obszaru. Można na tej podstawie wyciągnąć wniosek, że m.p.z.p. nie posiada w pełni charakteru normatywnego. Wynika to z faktu, że w zależności od potrzeb m.p.z.p. obejmuje elementy wyrażone w art. 15 ust. 3 pkt 1–10 u.p.z.p.

39 Wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2775/14.

147


Kształtowanie przestrzenne we Francji – charakterystyka porównawcza

Ustrój polityczny Republiki Francuskiej przypomina w wielu aspektach, ustrój polski. Również we Francji konstytucyjną zasadą jest decentralizacja władzy publicznej, co przejawia się przez przyznanie szerokich kompetencji samorzą-dowi gminnemu. Rozróżnia się następujące organy planistyczne we Francji, które wyraża poniższa tabela40.

Tabela 1. Organy planistyczne we Francji z uwzględnieniem ich kompetencji w zakresie plano-wania przestrzennego.

Rada Gminy Związki międzygminneRada Generalna Departamentu

Rada Regionu

Rada gminy ma kompetencje do sporządzania pla-nu zagospodaro-wania przestrzen-nego i posiada kompetencje do wydawania pozwoleń na budowę. Rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowa-nia przestrzenne-go tzw. PLU i za-sady planowania zespolonego tzw. ZAC.

Związki międzygminne są tworzone na podsta-wie ustawy o promo-waniu oraz ułatwieniu współpracy międzygmin-nej, które wprowadzają 3 rodzaje współpracy tzw. EPCI: wspólnota miejska, wspólnota aglomeracyjna i wspólnota gmin. Te formy współpracy są subsydiowane przez administrację państwową w celu zachęcania do zawierania tych form współpracy. Związki międzygminne uchwalają SCOT tj. schemat spój-ności terytorialnej, który stanowi podstawowy akt planistyczny we Francji.

Rada Generalna Depar-tamentu jest organem, który odgrywa rolę pomocniczą i rolę solidarności społecznej, zarządza większością lokalnej infrastruktury transportowej, zajmuje się rozwojem obszarów wiejskich oraz w za-kresie planowania prze-strzennego w strefach ochrony środowiska naturalnego i terenów rolnych na obszarach submiejskich. Rada Ge-neralna Departamentu przyjmuje Średniookre-sową strategię rozwoju zrównoważonego tzw. SRADDT – jest to dokument określający ogólne cele plano-wania.

Rada Regionu zajmuje się koor-dynacją polityki publicznej i po-średniczy w zawie-raniu kontraktów z innymi jednost-kami samorządu terytorialnego. Za-gospodarowanie regionów i teryto-riów zamorskich Francji odbywa się na podstawie od-rębnego Kodeksu urbanistycznego (Code de l’urbani-sme).

40 Opracowano na podstawie Code de l’urbanisme, ostatnia nowelizacja miała miejsce w 2016 r.

Maciej Mączyński

148

Polityki przestrzenne prowadzone przez wskazane w powyższej tabeli organy administracji publicznej we Francji, zostały zobligowane do formułowania swojej władzy planistycznej w formie tekstowej wraz z uwzględnieniem map przedstawiających strefowanie i odmienne zasady zagospodarowania przestrzennego na odpowiadających im podkładach geodezyjnych w jed-nolitej skali.

We Francji szczególne znaczenie w prowadzeniu polityki przestrzennej mają dwa następujące akty: SCOT – schemat spójności terytorialnej oraz PLU – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zastąpił w 2000 r. plan strefowy41. W odniesieniu do wspomnianych aktów plani-stycznych, wymaga się, aby w toku ich uchwalania były przeprowadzone konsultacje społeczne42.

Dokonując analizy przepisów planistycznych we Francji, można zauważyć następujący system planistyczny na poziomie regionalnym. Rozporządzenie o regionalnych zasadach zagospodarowania przestrzennego (DTA – Directive territoriale d’aménagement) jest narzędziem dla każdego obszaru funkcjonal-nego. Rada Stanu Republiki Francuskiej przyjmuje w formie dekretu owe rozporządzenie, a następnie jest ono uzgadniane z samorządami lokalny-mi43. DTA ma pierwszeństwo przed dokumentami planistycznymi takimi jak SCOT czy PLU.

Kolejnym aktem planistycznym jest Średniookresowa strategia rozwoju zrównoważonego SRADDT. Dokument ten przyjmuje na okres 20 lat kon-cepcję przestrzenną rozwoju regionu. Podejmuje go Rada Regionu. Również wobec SRADDT przewiduje się obowiązek przyjęcia tego aktu w formie uchwały (część pisemna), powinien także zawierać kartę regionalną oraz mapę (załącznik graficzny). SRADDT może zalecić wdrożenie określonych rozwiązań planistycznych44.

Szczególne znaczenie w prowadzeniu polityki przestrzennej odgrywa regionalna dyrekcja ochrony środowiska (DIREN – Direction régionale de l’environnement). Organy te są agencjami Ministerstwa Ekologii, Energii i Zrównoważonego Rozwoju Republiki Francuskiej. Zarządzane są przez

41 Z. Wysocka, Kształtowanie ładu przestrzennego – doświadczenie francuskie, [w:] Ma-zowsze. Studia Regionalne, nr 6, Warszawa 2011, s. 182.

42 Tamże.43 M. Sobota, System planowania przestrzennego oraz formy władania ziemią rolniczą

we Francji, [w:] Acta Scientiarum Polinorum, Administratio Locorum, nr 3, Olsztyn 2004, s. 173.

44 Z. Wysocka, Kształtowanie ładu przestrzennego…, dz. cyt., s. 184.

149


prefekta regionu45. DIREN ma realny wpływ na akty planistyczne przez opiniowanie aktów na poziomie międzygminnym i gminnym. Od 2007 r. DIREN jest stopniowo zastępowany przez lokalne struktury46.

Omawiając tym razem planowanie ponadlokalne, należy wspomnieć o akcie planowania międzygminnego, czyli SCOT. Obecnie, najistotniejszym instrumentem planistycznym o szczególnej doniosłości we Francji jest SCOT, gdyż jest wyrazem polityki planistycznej na poziomie kilku gmin, które znaj-dują się na obszarze funkcjonalnym, na którym scharakteryzowano wspólne potrzeby, przez, co dochodzi do powstania zwartego terytorium. Ze względu na swój charakter, SCOT można porównać do studium. SCOT jest instru-mentem, który w sposób bardzo ogólny kształtuje ewolucję stref miejskich i przestrzeni otwartych47. SCOT jest przygotowywane w celu wyznaczenia ogólnych kierunków zagospodarowania przestrzennego z zamiarem długo-falowego oddziaływania na integralność i równowagę między obszarami miej-skimi, podmiejskimi zurbanizowanymi oraz wiejskimi. Przyjęto na początku XXI w. koncepcję, dzięki której SCOT ma zapobiegać niekontrolowanemu rozrostowi największych miast i metropolii Francji48.

Ostatnim instrumentem planistycznym jest plan miejscowy – PLU, który jest uchwalany przez radę gminy w drodze uchwały i podobnie jak m.p.z.p. w Polsce, składa się z dwóch części – tekstowej oraz graficznej. Kolejnym podobieństwem jest także fakultatywność w jego stanowieniu49. Tylko na postawie uchwalonego PLU można dokonywać zabudowy jedynie na obszarze, jaki ten plan obejmuje. Nie ma możliwości, aby realizować inwestycję na terenie nieobjętym PLU. Na tej podstawie słuszny jest wniosek, że podstawą do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę jest PLU. Istnieje prawny obowiązek zagwarantowani zgodności PLU ze SCOT, ponieważ PLU stanowi uszczegółowienie przyjętych założeń w SCOT.

W sytuacji, gdy rada gminy nie uchwaliła PLU, gmina może przyjąć tzw. lokalne wytyczne urbanistyczne ustalane w oparciu o Kodeks urbanistyczny. Jest to uproszczony dokument, który określa szczegółowo sposób zastosowa-nia w danej gminie przepisów urbanistycznych. Swoją istotą przypominają

45 W. Piskorz, R. Goulet, Promouvoir un développement urbain durable en Europe. Réa-lisations et opportunités, Bruksela 2009, s. 232.

46 Z. Wysocka, Kształtowanie ładu przestrzennego…, dz. cyt., s. 184.47 Tamże.48 W. Piskorz, R. Goulet, Promouvoir un développement…, dz. cyt., s. 186.49 M. Leloup, M. Bertone, Le grand Paris – Les coulisses de la consultation, Paryż 2009, s. 103.

Maciej Mączyński

150

decyzję o warunkach zabudowy. W latach 1982–1983 przyjęto zakaz zabudowy, jeśli nie uchwalono PLU. Ten zakaz nie dotyczy obszarów wiejskich i inwe-stycji prowadzących do rozwoju wsi50.

Podsumowanie

Przestrzegając zasad takich jak kierowanie się ładem przestrzennym, demokra-tycznym stanowieniem aktów polityki przestrzennej, jednolitego kształtowania przestrzeni w drodze m.p.z.p., organy władzy publicznej starają się ukształ-tować przestrzeń, w której społeczeństwo funkcjonuje w sposób zorganizo-wany kulturalnie, gospodarczo, społecznie czy też ekonomicznie. Prowadząc racjonalną politykę przestrzenną, społeczeństwo ma możliwość prowadzenia rozwoju w sposób zrównoważony. Niezwykle istotne jest realizowanie polityki przestrzennej na wszystkich szczeblach terytorialnych począwszy od poziomu ogólnokrajowego, na gminnym skończywszy. To właśnie działalność gmin sprawia, że założenia krajowe są skrupulatnie realizowane, a w związku z wy-pełnianiem zobowiązań umowy partnerstwa zawartej między Rzeczpospolitą Polską, a Komisją Europejską na lata 2014–2020, polityka spójności jest syste-matycznie wprowadzana na tereny Rzeczpospolitej Polskiej51.

Autor, powołując się wielokrotnie na ustalenia doktrynalne i orzecznictwo, dowiódł, że racjonalność w prowadzeniu polityki przestrzennej ma szczególne znaczenie z punktu widzenia obowiązku zapewnienia równowagi między interesem publicznym, a interesem jednostki. Biorąc pod uwagę obowiązek ciąg łości procesów planistycznych, należy podkreślić, że samorządy nie-ustannie podejmują działania w celu zapewnienia swobodnej przestrzeni do egzystencji społeczeństwa i dalszego rozwoju52. Z tym wiąże się obowiązek po-twierdzania aktualności studium oraz m.p.z.p. oraz wzajemnej ich spójności53.

Prawo administracyjne nie wyróżnia innych środków planowania i za-gospodarowania przestrzennego, które w sposób systemowy i kompleksowy dokonywałyby właściwej lokalizacji zamierzeń budowlanych i jednoznacz-nie orzekały o przeznaczeniu nieruchomości. Ład przestrzenny może być

50 M. Leloup, M. Bertone, Le grand Paris…, dz. cyt., s. 114.51 K. Kokocińska, Polityka regionalna w Polsce i Unii Europejskiej, Poznań 2010, s. 86.52 Wyrok NSA (Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach) z dnia 25 stycznia 1991 r., sygn.

akt SA/Ka 813/90.53 Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1005/16.

151


ustalony tylko i wyłącznie za pośrednictwem aktów prawnych, o których mowa w u.p.z.p. Dokonując wnikliwej analizy, autor zauważa, że na ład prze-strzenny składa się następujący zestaw czynników. Przede wszystkim jako pierwsze należy wskazać odpowiednie rozmieszczenie przestrzenne funkcji przestrzeni, a więc właściwych funkcji we właściwych lokacjach. Następnie, istotnym elementem jest odpowiednie sąsiedztwo funkcji. Przez odpowiednie sąsiedztwo, należy rozumieć sąsiedztwo bezkonfliktowe i dające jak najwię-cej korzyści54. Kolejny czynnik to odpowiednia struktura wertykalna, czyli zachowanie proporcji wysokości, występowanie dominanty, a więc zmiennej wartości, która wpływa na przyjęcie najbardziej prawdopodobnych regulacji. Ostatni czynnik to właściwa struktura horyzontalna. Jest to zrównoważona struktura użytkowania i dysponowania, a także odpowiedni kształt i wielkość nieruchomości pod zabudowę, pod pola uprawne, wielkość gospodarstw wiejskich oraz odpowiednie oddalenie od podmiotów gospodarczych55.

Przyjęcie wyżej wskazanych czynników jako podstawę ładu przestrzen-nego stanowi condicio sine qua non dla racjonalnej i efektywnej polityki przestrzennej.

Bibliografia

Piśmiennictwo

Chróścielewski W., Tarno J.P., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011.

Jagoda J., Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, War-szawa 2011.

Kokocińska K., Polityka regionalna w Polsce i Unii Europejskiej, Poznań 2010.Leloup M., Bertone M., Le grand Paris – Les coulisses de la consultation, Paryż 2009.Leoński Z., Szewczyk M., Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego,

Bydgoszcz–Poznań 2002.Nowak M., Sporządzanie i uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzen-

nego, Warszawa 2013.Piskorz W., Goulet R., Promouvoir un développement urbain durable en Europe. Réalisations

et opportunités, Bruksela 2009.

54 A. Wasilewski, Administracja wobec prawa własności nieruchomości gruntowych, Kra-ków 1972, s. 62.

55 M. Nowak, Sporządzanie i uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania prze-strzennego, Warszawa 2013, s. 47.

Maciej Mączyński

Sobota M., System planowania przestrzennego oraz formy władania ziemią rolniczą we Francji, [w:] Acta Scientiarum Polinorum, Administratio Locorum, nr 3, Olsztyn 2004.

Wasilewski A., Administracja wobec prawa własności nieruchomości gruntowych, Kraków 1972.Wysocka Z., Kształtowanie ładu przestrzennego – doświadczenie francuskie, [w:] Mazowsze.

Studia Regionalne, nr 6, Warszawa 2011, s. 181–190.

Orzecznictwo

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach) z dnia

25 stycznia 1991 r., sygn. akt SA/Ka 813/91.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/96.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2213/12.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2775/14.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II

OSK 165/15.Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2009 r., sygn.

akt II SA/Ol 157/09.Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2013 r.,

sygn. akt II SA/Wr 56/13.Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia

13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 362/15.Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października

2016 r., sygn. akt II SA/Bk 268/16.Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2017 r.,

sygn. akt II SA/Ol 1005/16.

Adrian Porwich1

Ochrona dziedzictwa kulturowego w planowaniu przestrzennym w mieście na prawach powiatu

streszczenie

Celem artykułu jest analiza przepisów prawnych dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego w planowaniu przestrzennym. Punkt wyjścia stanowi zarysowanie pro-blemu ingerencji w historyczne układy urbanistyczne centów miast, związanych z dy-namicznym rozwojem dużych ośrodków miejskich. W artykule odniesiono się do tre-ści zasady uwzględniania wartości wysoko cenionych oraz regulacji konstytucyjnych i międzynarodowych, a następnie dokonano analizy przepisów ustawowych odno-szących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzenne-go, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji lokalizacyjnych. Rozważania dotyczące treści przepisów oparte zostały na analizie orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądach przedstawicieli nauki prawa administracyjnego.

Wstęp

Dynamiczny rozwój dużych ośrodków miejskich związany jest nie tylko z po-szerzaniem się obszarów o zabudowie typowo miejskiej oraz zmianami granic administracyjnych, ale również z inwestycjami w centrach miast, nierzadko po-siadających historyczny charakter. Inwestycje te są konsekwencją poszukiwania przez inwestorów nowych, atrakcyjnych lokalizacji, w których powstają często postmodernistyczne budynki o nowoczesnej estetyce. Częste są także przebu-dowy budynków o zabytkowym charakterze, które prowadzą do wprowadzenia

1 Doktorant w Zakładzie Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, specjalizuje się prawie administracyjnym materialnym, ze szczególnym uwzględnieniem prawa ochrony dziedzictwa kultur.

Adrian Porwich

154

w ich tkankę elementów architektury współczesnej. Inwestycje takie mogą stanowić nie tylko negatywną modyfikację w zakresie wyglądu obiektu zabyt-kowego oraz jego ekspozycji, ale ich efektem może być również zagrożenie dla stanu zachowania zabytku. Z drugiej strony nadmierne restrykcje w zakresie inwestowania w obszarach śródmiejskich prowadzić mogą do utraty statusu przez dotychczasowe centra miast. W istocie oznaczałoby to sprowadzenie ich do roli swoistego skansenu. Co więcej, jak słusznie podkreśla J. Gyurkovich2, obecny, unikatowy kształt tych obszarów jest wynikiem wielu zróżnicowanych nawarstwień architektonicznych, a nie ciągłej konserwacji zastanego już układu.

Prawne podstawy ochrony dziedzictwa kulturowego

Ze wskazanych w poprzednim akapicie względów, ochrona dziedzictwa kulturowego w planowaniu przestrzennym stanowi wyzwanie zarówno dla organów planistycznych oraz organów ochrony zabytków, jak i dla ustawo-dawcy. Na gruncie Konstytucji RP kluczowy jest art. 5, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Treść tego artykułu wskazuje na szczególnego rodzaju zobowiązanie władz publicznych do re-alizacji istotnych wartości oraz celów państwa. Zobowiązanie to rozszerzone zostaje w przepisie art. 6 ust. 1, który wskazuje na obowiązek władz publicz-nych w zakresie stwarzania warunków upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury. Dostęp ten wynika z, ustanowionej w art. 73, wolności korzystania z dóbr kultury, która oczywiście nie jest nieograniczona. Treść tych przepisów konstytucyjnych stanowi podstawę dla podejmowania wszel-kich działań związanych z ochroną dziedzictwa kulturowego, prowadzonych przez organy administracji publicznej, a zatem także dla tych działań, które mieszczą się w zakresie planowania przestrzennego.

Na gruncie prawa międzynarodowego należy wspomnieć przede wszystkim o konwencji o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy sporządzonej w Grenadzie dnia 3 października 1985 r.3, którą Rzeczpospolita Polska ratyfiko-wała w 2011 roku. Strony konwencji, uznając dziedzictwo architektoniczne za bezcenne świadectwo przeszłości i wspólne dziedzictwo Europejczyków, ustaliły zobowiązania w zakresie jego ochrony. Wśród nich znajduje się, sformułowane

2 J. Gyurkovich, Architektura w przestrzeni miasta. Wybrane problemy, Kraków 2010, s. 13–14.

3 Dz. U. z 2012 r. poz. 210.

155

Ochrona dziedzictwa kulturowego w planowaniu przestrzennym…

w art. 10, zobowiązanie do przyjęcia zintegrowanej polityki konserwacji za-bytków, która powinna, między innymi, uznawać ochronę dziedzictwa archi-tektonicznego za istotny cel planowania przestrzennego miast i kraju. Strony zobowiązały się także, w zakresie prowadzonej polityki konserwacji zabytków, do zapewnienia, aby potrzeby ochrony dziedzictwa architektonicznego były uwzględniane na etapie opracowywania planów zagospodarowania przestrzen-nego, jak i na etapie wydawania decyzji zezwalających na prowadzenie prac. Co więcej, treść przywołanego artykułu zawiera także zobowiązanie do tego, aby w ramach planowania przestrzennego ułatwiać zachowanie i wykorzystanie obiektów, które są interesujące ze względu na ich lokalizację w środowisku miejskim lub wiejskim albo ze względu na jakość życia, ale ich ochrona jako dziedzictwa architektonicznego nie jest uzasadniona.

Istotne, z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego w planowa-niu przestrzennym, są także przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samo-rządzie gminnym4. Zarówno kształtowanie ładu przestrzennego, jak i sprawy z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami wymienione zostały w art. 7 u.s.g. jako zadania własne gminy. W kontekście ochrony nad zabyt-kami należy jednak wskazać na ograniczone kompetencje organów gminy. Do najważniejszych z nich należy ustanawianie parku kulturowego przez radę gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, a także ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Niewątpliwie największe znaczenie dla problematyki ochrony dziedzictwa kulturowego w planowaniu przestrzennym posiadają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym5 oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami6.

Pojęcia normatywne kluczowe dla ochrony dziedzictwa kulturowego

Kluczowa jest w tym kontekście zasada uwzględniania wartości określonych ustawowo7, konstruowana w doktrynie w oparciu o art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Przepis

4 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej jako u.s.g.5 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako u.p.z.p.6 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, dale jako u.o.z.7 Zasada ta funkcjonuje także pod nazwą zasady uwzględniania wartości wysoko ce-

nionych.

Adrian Porwich

156

ten wymienia liczne wartości, które powinny zostać uwzględnione w procesie planowania przestrzennego, a które w pewnych przypadkach nie posiadają jednoznacznie ustalonej normatywnie treści. Wśród wartości tych wymienio-ne zostały wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Dla odpowiedniego stosowania tego przepisu koniecz-ne jest poprawne rozumienie użytych w nim pojęć, spośród których jedynie pojęcie dóbr kultury współczesnej posiada swoją definicję legalną, zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez dobra kultury współczesnej należy rozumieć niebędą-ce zabytkami dobra kultury, takie jak pomniki, miejsca pamięci, budynki, ich wnętrza i detale, zespoły budynków, założenia urbanistyczne i krajobrazowe, będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń, jeżeli cechuje je wysoka wartość artystyczna lub historyczna. Natomiast w przypadku pojęcia zabytku należy odwołać się do definicji legalnej sformułowanej w art. 3 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którą zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Należy zaznaczyć w tym miejscu, że w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać wymagania ochrony wszystkich zabytków, a nie tylko tych, które objęte są formami ochrony określonymi w art. 7 pkt. 1–3 u.o.z. W przeciwnym przypadku nie tylko koniecznym byłoby odrzucenie literalnego brzmienia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., ale także należałoby stwierdzić, że ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 u.o.z.) nie stanowi odrębnej, samodzielnej formy ochrony zabytków, ale ma jedynie charakter wtórny wobec pozostałych form ich ochrony8. Natomiast, ze względu na istotę planowania przestrzennego oraz treść art. 19 ust. 1 i 1a u.o.z., można przyjąć, że bez większego znacze-nia pozostają dla planowania przestrzennego zabytki ruchome9, mimo że ustawodawca wprost nie wykluczył ich z zakresu obowiązywania art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Ostatnim z pojęć, które wymagają wyjaśnienia, jest pojęcie dziedzictwa kulturowego. Nie posiada ono normatywnie ustalonej treści, ale powszechnie utożsamiane jest z ogółem dorobku kulturowego, pozo-stawionym przez przeszłe pokolenia. Należy zauważyć, że pojęcie to jest

8 K. Zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010, s. 274–275.

9 Tamże, s. 172.

157


szersze niż pojęcie zabytku, a zabytki niewątpliwie stanowią istotną część dziedzictwa kulturowego. Niemniej, z powodu braku definicji legalnej po-jęcia dziedzictwa kulturowego, odrębne wskazanie na wymagania ochrony zabytków wydaje się uzasadnione.

Treść zasady uwzględniania wartości określonych ustawowo, w zakre-sie w jakim odnosi się ona do wymagań ochrony zabytków, rozwija art. 18 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym ochronę zabytków oraz opiekę nad zabytkami należy uwzględniać w koncepcjach, strategiach, analizach, planach i studiach wymienionych w tym przepisie, w tym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie zagospo-darowania przestrzennego. W szczególności należy uwzględnić krajowy pro-gram ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, ustalić przeznaczenie i zasady zagospodarowania przestrzennego uwzględniające opiekę nad zabytkami, a także określić rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla za-bytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania do jak najlepszego stanu. Na podstawie art. 19 ust. 2 u.o.z. przy sporządzaniu studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić także gminny program ochrony zabytków, jeżeli gmina taki po-siada. Program taki sporządzany jest na okres 4 lat przez wójt, burmistrza lub prezydenta miasta i uchwalany przez radę gminy.

Dalsze uszczegółowienie tych przepisów zawarte zostało w art. 19 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z treścią tego przepisu w studium uwarunkowań i kie-runków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowym planie zago-spodarowania przestrzennego należy uwzględnić, w szczególności, ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych za-bytków nieruchomych znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków oraz parków kulturowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że gmina ma obowiązek uwzględniać wszelkie zmiany związane z objęciem zabytku ochroną prawną, a zatem również decyzja o wykreśleniu z reje-stru zabytków „w sposób bezpośredni wpływa na zakres obowiązków gminy w przedmiocie ochrony zabytku, który znajduje się na terenie danej gminy10”. Podkreślenia wymaga także fakt, że treść art. 19 ust. 1 u.o.z. wskazuje na otwar-ty charakter katalogu obiektów zabytkowych, których ochrona powinna być uwzględniana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

10 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [dalej jako WSA] w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 203/08, LEX nr 510307.

Adrian Porwich

158

Wobec obowiązywania materialnej definicji zabytku, która nie wymaga for-malnego stwierdzenia spełnienia przesłanek i nabycia przez obiekt statusu zabytku, prowadzi to do wniosku, że organy planistyczne mogą uwzględniać ochronę nie tylko zabytków niewpisanych do rejestru zabytków, ale także takich, które nie figurują w gminnej ewidencji zabytków.

Ochrona dziedzictwa kulturowego na etapie uchwalania studium

Względy ochrony dziedzictwa kulturowego powinny zostać wzięte pod uwagę już na etapie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospoda-rowania przestrzennego gminy. Studium, stanowiące wyraz polityki prze-strzennej gminy, ustanawia nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego11, bowiem jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu miej-scowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 10 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał uwarunkowania, jakie powinny być uwzględnione przy sporządzaniu studium, wymieniając wśród nich uwarunkowania wynikające ze stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Katalog ten jest uznawany za bezwzględne minimum wartości, które powinny być wzięte pod uwagę przy sporządzaniu studium12, choć podzielić należy pogląd Z. Niewiadomskiego, iż „obligatoryjność zakresu przedmiotowego studium należy każdorazowo rozpatrywać w odniesieniu do sytuacji po-szczególnych gmin13”. Istotnie, wydaje się, że pozbawionym podstaw byłoby odnoszenie się do okoliczności, jakie w danej gminie nie występują14. Pogląd ten podaje w wątpliwość twierdzenie o absolutnie bezwzględnym charakte-rze katalogu. Natomiast art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje na obowiązek określenia w studium obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustalenia studium w tym zakresie

11 Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, War-szawa 2015, s. 83.

12 Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 95–96.

13 Z. Niewiadomski [w:], Planowanie i zagospodarowanie, s. 99.14 WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 646/13, LEX

nr 1491149, w odniesieniu do katalogu zawartego w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. uznał, że jeżeli wymienione w tychże przepisach zagadnienia występują w gminie to muszą być uwzględnione lub określone w studium.

159


wiążą organy planistyczne przy sporządzaniu miejscowego planu zagospo-darowania przestrzennego, ale jednocześnie same ustalenia studium muszą brać pod uwagę ochronę ustanowioną na podstawie przepisów odrębnych. Należy podkreślić, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium, a zatem także brak określenia obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, za-bytków i dóbr kultury współczesnej, skutkować będzie nieważnością uchwały rady gminy w przedmiocie studium, w całości lub części, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W kontekście przywołanego już poglądu Z. Niewiadomskie-go, warto wskazać na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który podkreślił, że „nie należy (…) utożsamiać zakazu naruszania zasad sporządzania studium z bezwzględną koniecznością zawarcia w stu-dium wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.”15. Szczegó-łowe wymogi dotyczące projektu studium zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu stu-dium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy16. W odniesieniu do ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej projekt studium powinien przede wszystkim określać wytyczne dla określenia wskazanych zasad w miejsco-wym planie zagospodarowania przestrzennego. Granice obszarów ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, zgodnie z §7 pkt 1 rozporządzenia, powinny zostać określone na rysunku projektu studium wraz z wyróżniającymi je symbolami literowymi i numerami.

W procedurze sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospo-darowania przestrzennego gminy istotną rolę odgrywa instytucja uzgodnień i opinii. W myśl art. 11 pkt 6 lit. c u.p.z.p. wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek wystąpienia do wymienionych w tym przepisie podmiotów o wydanie opinii na temat rozwiązań przyjętych w studium, w tym do wła-ściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ wykonawczy gminy ustala termin na wydanie opinii, który nie może być krótszy niż 14 dni i dłuższy niż 30 dni, liczone od dnia udostępnienia projektu studium. W przypadku nieprzedstawienia stanowiska w wyznaczonym terminie, na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p., projekt uważa się za zaopiniowany. Podkreślenia wymaga fakt, że opinia wydana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków nie jest wiążąca, bowiem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny [dalej także NSA] jest ona „tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów

15 Wyrok WSA w Opolu z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 30/17, LEX nr 2276495.16 Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233.

Adrian Porwich

160

opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę17”. Przyjęcie przez organ planistyczny w treści studium ustaleń negatywnie zaopiniowanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków nie pociąga za sobą formalnie żadnych konsekwencji, choć w praktyce należałoby wskazać na ewentualne późniejsze problemy z uzgodnieniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który powinien być zgodny z ustaleniami studium. Natomiast niewystąpienie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o wydanie opi-nii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków może być uznane, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., za podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium, w całości lub części. Zgodnie z rozpo-rządzeniem, w skład dokumentacji planistycznej dotyczącej studium wcho-dzi zawiadomienie wojewódzkiego konserwatora zabytków o przystąpieniu do sporządzenia projektu studium, dowody przekazania projektu studium do zaopiniowania oraz opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Ochrona dziedzictwa kulturowego na etapie uchwalania planów miejscowych

Równie istotne pozostają względy ochrony dziedzictwa kulturowego, za-bytków i dóbr kultury dla sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako podstawowego instrumentu pla-nistycznego gminy. Ustawodawca ustanowił w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. wyraźny obowiązek określenia zasad ich ochrony, wyróżniając spośród nich krajobraz kulturowy18. Zasady te stanowią element obligatoryjny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinny być wyrażone w sposób precyzyjny oraz jednoznaczny. Oznacza to konieczność unikania zwrotów nieostrych, które mogłyby nastręczyć trudności w ich interpretacji. Wyma-gania względem treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzenne-go zostały sformułowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego

17 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 1997 r., sygn. akt II SA 203/97, ONSA 1998/4/120.

18 Krajobraz kulturowy, zgodnie z art. 3 pkt 14 u.o.z., to postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka. Należy on do katalogu zabytków nieruchomych zawartego w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.

161


planu zagospodarowania przestrzennego19, wydanym na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z §4 pkt 4 tego rozporządzenia ustalenia dotyczące za-sad ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej powinny obejmować określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami planu, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w za-gospodarowaniu terenów.

Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.o.z., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalane są, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konser-watorskiej, które stanowią instrument ochrony obszarowej. Na obszarach tych stref obowiązują ograniczenia, nakazy i zakazy ustalone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpli-wości, że

granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ogranicze-nia nie mogą być (…) kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowol-ny20, choć ich ustalenie należy do kompetencji organu planistycznego gminy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ustalenie granic stref ochrony konserwatorskiej oraz ograniczeń, nakazów i zakazów na ich ob-szarze obowiązujących musi nastąpić na podstawie i w granicach prawa, a zatem zgodnie z art. 7 Konstytucji RP21, jak również pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności. W praktyce, strefy ochrony konserwatorskiej nazywane są najczęściej strefą A (strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej), strefą B (strefa po-średniej ochrony konserwatorskiej), strefą K (strefa ochrony krajobrazu), strefą E (strefa ochrony ekspozycji) i strefą OW (strefa ochrony archeologicznej), przy czym stosowanie takich właśnie nazw nie jest obligatoryjne22.

Ustalane zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współ-czesnej nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Przede wszystkim ustalenia te nie mogą naruszać zasad legalności i praworządności, a w szczególności rada gminy nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych23.

19 Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587.20 Wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15, LEX nr 2281140.21 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 241/11, LEX

nr 1087016.22 M. Rymer, Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym w świetle orzecznictwa

sądów administracyjnych, [w:] Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, red. I. Zachariasz, Warszawa 2012, s. 228.

23 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 364/11, LEX nr 966514.

Adrian Porwich

162

Jest to warunek oczywisty, biorąc pod uwagę, że miejscowy plan zagospo-darowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego. Niedopuszczalna jest zatem jakakol-wiek modyfikacja materii uregulowanej kompleksowo w ustawie. Każda taka modyfikacja musi bowiem zostać uznana za sprzeczną z zasadą legalności i praworządności. Negatywnie należy ocenić również praktykę powtarzania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji ustawo-wej, gdyż jak słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, prowadzić to może do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy wskutek interpretowania powtórzonego przepisu w kontekście uchwały rady gminy24. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rada gminy nie może w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nałożyć na właściciela zabytku lub inwestora obowiązku uzyskania pozwo-lenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na działania, które nie zostały wymienione w zamkniętym katalogu zawartym w art. 36 ust. 1 u.o.z. lub w odniesieniu do obiektów, w stosunku do których przepis nie formułuje takiego wymogu, a także nie może wprowadzać obowiązku współdziałania z wojewódzkim konserwatorem zabytków (w tym uzyskania opinii wojewódz-kiego konserwatora zabytków), jeżeli nie wymagają tego przepisy ustawowe25. Takie działania rady gminy nie tylko są niezgodne z zakresem ustawowe-go upoważnienia poprzez wprowadzanie obowiązków nieprzewidzianych w ustawie, ale także prowadzą do niezgodnego z prawem, pozaustawowego poszerzenia kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Należy wykluczyć także możliwość zobowiązania przez radę gminy wojewódzkiego konserwatora zabytków do ustalenia ograniczeń, nakazów i zakazów obo-wiązujących na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej, bowiem wyłącznie rada gminy uprawniona jest do ustalania zasad ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego26.

24 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 479/11, LEX nr 1103874.

25 Zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 518/11, LEX nr 1087049; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 794/14, LEX nr 1510432; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 15/17, LEX nr 2247480; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 135/17, LEX nr 2366706.

26 Zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 110/13, LEX nr 1433414 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 728/15, LEX nr 2017109.

163


Kwestią niezwykle istotną jest problem współdziałania organów planistycz-nych z wojewódzkim konserwatorem zabytków w procedurze planistycznej. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret siódme u.p.z.p. wójt, burmistrz lub prezydent miasta występuje do wojewódzkiego konserwatora zabytków o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 20 u.o.z. po-wtarza tę regulację, jednocześnie wskazując, że uzgodnieniu podlegają także zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienie to następuje w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego27, do którego wprost odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p., a wojewódzki konserwator zabytków wyraża swoje stanowisko w formie postanowienia, na które przysługuje zaża-lenie. Odmiennie uregulowana jest jednak kwestia terminu dokonania uzgod-nienia, który na podstawie art. 25 ust. 1 u.p.z.p. wyznaczany jest przez wójta, burmistrza lub prezydenta. Termin na przedstawienie stanowiska przez woje-wódzkiego konserwatora zabytków wynosi nie mniej niż 14 dni i nie więcej niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieprzedstawienie w tym terminie stanowiska albo warun-ków, na jakich może nastąpić uzgodnienie jest równoznaczne z uzgodnieniem projektu. Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wiążące dla organu planistycznego. W orzecznictwie podkreśla się, że „odmowa uzgodnie-nia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie28”. Uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego projekt nie został uzgodniony z wojewódzkim konserwatorem zabytków, czy też co do którego konserwator odmówił uzgodnienia skutkować może nieważnością uchwały w całości lub w części, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Należy zauważyć, że takie ujęcie instytucji uzgodnienia projektu bywa krytykowane w literaturze. Wątpliwości te wyrażane są w odniesieniu do zasady samodzielności planistycznej gminy oraz zasady władztwa planistycz-nego gminy. Zastrzeżenia co do takiego ukształtowania omawianej instytucji wyraża T. Bąkowski, wskazując, że „ustawodawca w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. generalnie nie dość precyzyjnie określił zakres przedmiotowy uzgodnień do-konywanych przez wymienione tam podmioty29”. Autor wskazuje na potrzebę

27 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako k.p.a.28 Wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12, LEX nr 1291954.29 T. Bąkowski, Udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie inwestycyjno-

-budowlanym oraz w innych postępowaniach związanych ze zmianą przeznaczenia

Adrian Porwich

164

ograniczenia kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącej uzgodnienia projektu w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu do ochrony wartości takich jak dziedzictwo kulturowe czy zabytki30. Wątpliwości te należy uznać za uzasadnione, bowiem intencją ustawodaw-cy było, jak się wydaje, zapewnienie udziału organów wyspecjalizowanych, w tym wojewódzkiego konserwatora zabytków, w procedurze planowania przestrzennego. To z kolei służyć miało zapewnieniu, że wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków będą w należyty sposób uwzględniane w planowaniu przestrzennym. Ograniczenie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków w przytoczony sposób nie powinno stwarzać zagroże-nia dla stanu zachowania dziedzictwa kulturowego, a z pewnością uczyniłoby sprawniejszą samą procedurę planistyczną. Wymaga to jednak zmiany prze-pisów ustawy, których literalne brzmienie jest w tym względzie jednoznaczne.

Ochrona dziedzictwa kulturowego w decyzjach lokalizacyjnych

Problematyczna jest kwestia związana z ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków w decyzjach lokalizacyjnych. Wzbudza ona wiele kontrowersji, choć zawarcie ustaleń w tym zakresie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwe-stycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego wprost wynika z katalogu zawartego w art. 7 pkt 4 u.o.z. jako jed-na z form ochrony zabytków. Możliwość ustalenia ochrony dziedzictwa kul-turowego w decyzjach lokalizacyjnych bywa krytykowana31 przede wszystkim ze względu na ich charakter prawny. Zawarte w decyzji normy indywidualne i konkretne, skierowane do inwestora czy właściciela nieruchomości, nie za-pewniają należytej ochrony zabytku nieruchomego. Nie obowiązują one osób trzecich, a zatem w tym zakresie ochrona taka nie może być w pełni skuteczna. Ponadto problematyczna jest także możliwość wydania dla jednego obszaru inwestycyjnego wielu decyzji odmiennie kształtujące warunki zabudowy

lub zagospodarowania nieruchomości, [w:] Prawo ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Warszawa-Gdańsk 2014, s. 289.

30 Tamże.31 M. Rymer, Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym…, dz. cyt., s. 239–240.

165


i zagospodarowania32, co może prowadzić do istotnych różnic pomiędzy nimi w zakresie ustalanej ochrony. W decyzjach lokalizacyjnych, zgodnie z art. 19 ust. 1a u.o.z., należy uwzględnić ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Wykładnia językowa wskazanego przepisu sugeruje, że art. 19 ust. 1a u.o.z. formułuje katalog otwarty, a zatem możliwe jest objęcie ochroną także zabytków niewpisanych do rejestru zabytków, choćby nie figurowały one w gminnej ewidencji zabytków. Ta konstrukcja jest krytykowana przez niektórych przedstawicieli doktryny33.

W odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy wskazać, że ich wydanie, w odniesieniu do obszarów objętych formami ochrony za-bytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wymaga uzgodnienia decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p, który stosowany jest odpowiednio do decyzji o warunkach za-budowy i zagospodarowania terenu. Uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. z zastrzeżeniem, że zażalenie na postanowienie wojewódzkie-go konserwatora zabytków przysługuje wyłącznie inwestorowi. Niezajęcie stanowiska przez konserwatora w terminie 2 tygodni od dnia wystąpienia o uzgodnienie skutkuje uznaniem decyzji za uzgodnioną. Należy podkreś-lić tutaj, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu może nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, ponieważ decyzje te muszą być oparte na postanowieniu uzgadniającym, które jest ostateczne34. W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach za-budowy i zagospodarowania terenu należy określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Pomi-mo jednoznacznego brzmienia przepisów dotyczących ustalenia ochrony zabytków w omawianych decyzjach lokalizacyjnych, pozostaje ono formą

32 Zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 październik 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 178/15, LEX nr 1936410.

33 Zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, red. M. Cherka, Warszawa 2010, s. 115–116.

34 Zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 251/08, LEX nr 519057; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 99/12, LEX nr 1248831.

Adrian Porwich

166

ochrony zabytków, co do której zgłasza się wiele wątpliwości i zastrzeżeń, z których część wskazano w poprzednim akapicie.

Podsumowanie

Polityka przestrzenna w miastach na prawach powiatu, a w szczególności największych ośrodkach miejskich, powinna odzwierciedlać ich specyfikę. W wielu przypadkach są to miasta posiadające swoje historyczne centra, nierzadko z zachowanym historycznym układem urbanistycznym, który może stanowić przedmiot wpisu do rejestru zabytków. Bez względu jednak na to, czy został on objęty jedną z form ochrony z art. 7 u.o.z., uwarunko-wania związane z potrzebami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także dóbr kultury współczesnej, muszą stanowić istotny element plano-wania przestrzennego. Omówione przepisy prawne mają na celu osiągnięcie maksymalnej skuteczności w ochronie dziedzictwa kulturowego, ale zarazem nie mogą być i nie są bezwzględną barierą dla inwestycji. Jak zauważa J. Gyur-kovich, „to, co nas najczęściej urzeka w architekturze miasta, to spójność kompozycji oraz bogactwo i różnorodność form, detali, faktur i kolorów35”. Stąd też w przeszłość odchodzi zasada bezwzględnego naśladownictwa form zastanych, a potrzeby ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków nie są już pojmowane jako nieusuwalna przeszkoda dla rozwoju architektury współczes-nej. Istotą odpowiedzialnego planowania przestrzennego, przede wszystkim w dużych ośrodkach miejskich, musi być dążenie do kompromisu pomiędzy nowoczesnością i użytecznością, a tożsamością przestrzenną i kulturową miast. Rezultatem takiego kompromisu powinno być takie ukształtowanie przestrzeni miejskiej, aby odpowiadając na potrzeby mieszkańców i realizując podstawowe funkcje miejskie, jednocześnie chronić zabytki przed nadmierną ingerencją w ich tkankę. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami niewątpliwie dają taką możliwość. Nieodzownym warunkiem prowadzenia odpowiedzialnej polityki przestrzennej w tym zakresie jest jednak ścisła współpraca organów planistycznych z organami ochrony zabytków, których postanowienia niejednokrotnie determinują kształt rozwiązań przyjmowa-nych w planowaniu przestrzennym.

35 J. Gyurkovich, Architektura w przestrzeni…, dz. cyt., s. 14.


BibliografiaBąkowski T., Udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie inwestycyjno-

-budowlanym oraz w innych postępowaniach związanych ze zmianą przeznaczenia lub zagospodarowania nieruchomości, [w:] Prawo ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Warszawa–Gdańsk 2014.

Gyurkovich J., Architektura w przestrzeni miasta. Wybrane problemy., Kraków 2010.Leoński Z., Szewczyk M., Kruś M., Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012.Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, War-

szawa 2015.Rymer M., Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym w świetle orzecznictwa sądów

administracyjnych, [w:] Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania prze-strzennego, red. I. Zachariasz, Warszawa 2012.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, red. M. Cherka, War-szawa 2010.

Zalasińska K., Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010.

Beniamin Rozczyński1

Problematyka podjęcia uchwały reklamowej na przykładzie łódzkiej uchwały reklamowej

streszczenie

Powyższe opracowanie prezentuje badania dotyczące prawnych regulacji związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Autor skupia się na problematyce związanej z podejmowaniem instrumentu planistycznego, jakim jest uchwała reklamo-wa. Przestawiona została istota uchwały reklamowej oraz wątpliwości, jakie pojawiły na gruncie praktyki orzeczniczej oraz legislacyjnej. W tym celu Autor przytacza przykład łódzkiej uchwały reklamowej oraz omawia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 523/17, który stwierdza nieważność przedmiotowej uchwały reklamowej. Ponadto zaprezentowane zostały postulaty de lege ferenda dotyczące możliwości zmian w zakresie stanowienia uchwał reklamowych.

Wstęp

Istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w prze-strzeni publicznej w sposób dowolny i bez jakichkolwiek ograniczeń tablic i urządzeń reklamowych. Samorząd terytorialny do dnia 10 września 2015 r.2

1 Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, student V roku prawa na Wydziale Zamiejscowym w Poznaniu Uniwer-sytetu SWPS. Specjalizuję się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego oraz prawa zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, zajmuje się procesami reprywatyzacyjnymi związanymi z nacjonalizacją i wywłaszczeniem mienia.

2 Dnia 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, Dz. U. z 2015 r. poz. 774, dalej jako ustawa krajobrazowa.


170

miał bardzo ograniczone możliwości wpływania na ład reklamowy na swoim terenie. Na obszarach innych niż obszarowe formy ochrony przyrody, czy parki kulturowe ustalenie zasad i warunków lokalizowania tablic i urządzeń reklamowych było możliwe jedynie poprzez miejscowe plany zagospoda-rowania przestrzennego, co przy relatywnie niewielkiej ich ilości, nie po-zwala na zachowanie ładu reklamowego na większości terenu kraju. W celu przeciwdziałania zastanemu stanowi rzeczy ustawa krajobrazowa przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalania w formie aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane3.

Należy zaznaczyć, że przepisy dotyczące podejmowania uchwał rekla-mowych są dalece nieprecyzyjne i skutkują wieloma naruszeniami, których dopuszczają się rady gmin. Powyższe potwierdza fakt, iż w obliczu 2,5 tysiąca gmin w kraju, w zaledwie kilku została ustanowiona uchwała reklamowa. Co ważne, większość podjętych uchwał reklamowych budzi wątpliwości w związku z zawartymi w nich przepisami i zostały one w całości lub w części zakwestionowane w trybie kontroli nadzorczej.

Celem niniejszego opracowania jest omówienie instrumentu planowania przestrzennego, jakim jest uchwała reklamowa oraz wskazanie, na przy-kładzie łódzkiej uchwały reklamowej4, najistotniejszych naruszeń dokony-wanych przed rady gmin w związku z stanowieniem uchwał reklamowych. Dla realizacji przedmiotowego założenia wykorzystywane zostaną metoda formalno-dogmatyczna oraz historyczno-porównawcza5. Przeprowadzenie pracy porównawczej jest uzasadnione tym bardziej, iż omawiane w opraco-waniu instrumenty planowania przestrzennego, jakimi są miejscowy plan

3 Zob. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, druk sejmowy nr 1525/VII kadencja, dalej jako uchwała reklamowa.

4 Uchwała nr XXXVII/966/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r. w spra-wie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic re-klamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta Łodzi, Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 16 grudnia 2016 r. poz. 5588, dalej jako łódzka uchwała reklamowa.

5 Przyjmując założenia metodologiczne teorii (koncepcji) derywacyjnej, por. M. Zie-liński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły wskazówki, Warszawa 2008.

171

Problematyka podjęcia uchwały reklamowej…

zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała reklamowa są ściśle zbliżone i umożliwiają klarowne wskazanie cech wspólnych oraz różnic.

Zagadnienie wstępne w zakresie uchwały reklamowej

Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego, którego podstawa praw-na zawiera się w art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym6. Zgodnie z ww. przepisem rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane7.

Przepisy art. 37a i 37b u.p.z.p. zostały wprowadzone do polskiego porządku prawnego w wyniku nowelizacji u.p.z.p. dokonanej mocą art. 7 pkt 5 ustawy krajobrazowej.

W uzasadnieniu do ustawy krajobrazowej ustawodawca podniósł, że celem wprowadzenia do polskiego porządku prawnego uchwały reklamowej jest dopełnienie regulacji dotyczących planowania przestrzennego oraz prawa budowlanego. Warto również wskazać, że w opracowaniu eksperckim doty-czącym skutków wdrożenia ustawy krajobrazowej podkreślono, iż

zakres zaproponowanych narzędzi krajobrazu pokrywa się w znacznej czę-ści z zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na mocy u.p.z.p. jest podstawowym narzędziem planowania przestrzennego w Polsce8.

W świetle przedstawionej tezy, należy wysnuć wniosek, że zasady ogólne wynikające z u.p.z.p. można także stosować do uchwał reklamowych jako szczególnego aktu służącego planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni.

6 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako u.p.z.p. 7 A. Ostrowska, Tryb i etapy uchwalenia uchwały reklamowej – od powzięcia uchwały

intencyjnej do sporządzenia projektu uchwały reklamowej, http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/uchwala-reklamowa-krok-po-kroku-od-powziecia-uchwaly-in-tencyjnej-do-sporzadzenia-projektu (dostęp: 01.10.2017).

8 Opracowanie eksperckie dotyczące skutków wdrożenia tzw. ustawy krajobrazowej, In-stytut Jagielloński, http://jagiellonski.pl/projekt-tzw-%E2%80%9Eustawy-krajobrazo-wej%E2%80%9D-to-zagrozenie-dla-budzetu-panstwa-oraz-finansow-gmin/ (dostęp: 01.10.2017).


172

Uchwała reklamowa określana jest jako remedium na rozprzestrzenia-jący się chaos przestrzenny związany z lokalizacją reklam (w szczególności w centrach miast) oraz instrument dający możliwości zastosowania przez organy gminy instrumentów finansowych (opłat i kar pieniężnych z tytułu umieszczonych reklam), które skutecznie pozwoliłby na standaryzacje prze-strzeni publicznej w tym zakresie. Warto dodać, że organy uchwałodawcze gminy muszą mieć na uwadze, że wejście w życie uchwały reklamowej, powoduje daleko idące skutki w aktualnie istniejącym porządku planistycz-nym9. Przepis art. 12 ustawy krajobrazowej stanowi o tym, że jakkolwiek plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej zachowują moc, to

regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowią-zujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały reklamowej10.

Ustawa krajobrazowa definiuje czym jest reklama w przestrzeni publicz-nej. Jest to „umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica rekla-mowa lub urządzenie reklamowe (w rozumieniu zapisów u.p.z.p.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z elementami konstrukcyj-nymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, ustanowionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody11. Jest to jedna z wielu definicji, które wprowadzono mocą usta-wy krajobrazowej obok m.in. szyldów, tablic reklamowych czy urządzeń reklamowych12.

Rady miasta m.in. w Łodzi, Ciechanowie, Opolu podjęły już uchwały reklamowe. Na bazie doświadczeń z tych miast, w szczególności łódzkiej uchwały reklamowej, można wskazać na problemy, przed którymi sta-ną również inne samorządy. Wpierw jednak należy wyjaśnić, dlaczego

9 A. Fogel, Uchwała reklamowa kontra plan miejscowy, [w:] Rzeczypospolita, 24.03.2016 r., http://www.rp.pl/Opinie/303249969-Anna-Fogel-Uchwala-reklamowa-kontra-plan

-miejscowy.html (dostęp: 01.10.2017).10 Zob. art. 12 ustawy krajobrazowej.11 K. Ostaszewski, O. Ostaszewska, Ochrona przestrzeni publicznej w świetle tzw. ustawy

krajobrazowej, [w:] Studia Prawnicze i Administracyjne, nr 1, 2016, s. 65.12 Tamże.

173


problematyka uchwał reklamowych jest tak ważna i budzi liczne kontro-wersje oraz trudności13.

Procedura podejmowania uchwał reklamowych

Uchwała reklamowa dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem tere-nów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu. Uchwała reklamowa może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów, w tym przypadku uchwała może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określający ich granice14.

Warto również dodać, że uchwała reklamowa określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej ar-chitektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy do dnia wejścia w życie uchwały15.

Rada gminy uprawniona jest do wskazania w uchwale reklamowej16:1. Rodzajów obiektów małej architektury, które wymagają dostosowania

do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;2. Obszarów oraz rodzajów ogrodzeń, dla których następuje zwolnienie

z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu wejścia w życie do zakazów zasad lub warunków określonych w uchwale.

W myśl nowych rozwiązań, przed podjęciem uchwały reklamowej, rada gminy podejmuje uchwałę o przygotowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) projektu uchwały. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie podaje do publicznej wiadomości informacje o fakcie podjęcia przez radę gminy ww. uchwały. Następnie, już po sporządzeniu projektu uchwały reklamowej oraz uzyskaniu niezbędnych opinii i uzgodnień, ogłasza w prasie lokalnej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie

13 W. Gwóźdź, Uchwały reklamowe – jakich błędów unikać., [w:] Wspólnota, nr 6, 2017, s. 55.

14 W. Gwóźdź, Wojewoda nie uchylił łódzkiej uchwały reklamowej, ale wątpliwości pozo-stały, [w:] Dziennik Gazeta Prawna, nr 17, 2017, https://edgp.gazetaprawna.pl/wyda-nie/898,25-stycznia-17-nr-17.html (dostęp: 01.10.2017).

15 A. Ostrowska, Uchwała o zasadach i warunkach sytuowania tablic reklamowych i urzą-dzeń reklamowych – nowy prawny instrument ochrony krajobrazu, LEX.

16 K. Ostaszewski, O. Ostaszewska, Ochrona przestrzeni publicznej…, s. 65–66.


174

o wyłożeniu jej projektu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed terminem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. W czasie wyłożenia i przez okres 14 dni po zakończeniu okresu wyłożenia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) zbiera uwagi do tego projektu17.

Organ wykonawczy gminy niezwłocznie rozpatruję zgłoszone uwagi i sporządza listę nieuwzględnionych uwag. Rada gminy, uchwalając uchwa-łę reklamową, rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nie-uwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)18.

Należy podkreślić, że choć uchwała reklamowa ma charakter fakulta-tywny, to rada gminy, decydując się na jej podjęcie, nie może wybiórczo normować jej zakresu np. poprzez uregulowanie zasad wyłącznie dla sytu-acji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z pominięciem obiektów małej architektury czy ogrodzeń, a zobowiązana jest wprowadzić regulacje w pełni odpowiadające brzmieniu art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny [dalej jako WSA] w Łodzi w wyroku z dnia 11 sierpnia 2017 r.19 wskazał, że „określony przez ustawodawcę zakres przedmiotowy uchwały został określony ściśle, co oznacza, że nie może być interpretowa-ny rozszerzająco”. Ponadto Sąd dodał, że rada gminy, podejmując uchwałę reklamową, jest zobowiązana do wyczerpania ustawowo określonej materii przewidzianej w przepisie art. 37a u.p.z.p., a nie ograniczać się jedynie do jej części lub wykraczać poza delegację ustawową.

Warto zauważyć, że prawodawca ustanowił dla uchwał reklamowych analogiczną procedurę, jak przy stanowieniu przez gminę studium uwa-runkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miej-scowych planów zagospodarowania przestrzennego [dalej jako m.p.z.p.]. Jednakże należy podkreślić, że odmiennie niż w przypadku ww. aktów, za-interesowane podmioty nie mogą składać wniosków do projektu uchwa-ły reklamowej. Co ważne, znowelizowane przepisy u.p.z.p. odmiennie niż w przypadku uwag do projektów studium oraz m.p.z.p., wprost nie wyłączają

17 A. Ostrowska, Tryb i etapy uchwalania uchwały reklamowej – od wystąpienia o opinie i uzgodnienia do projektu uchwały do wyłożenia projektu do publicznego wglądu, http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/uchwala-reklamowa-od-wystapienia-o-opinie

-do-wylozenia-projektu-do-publicznego-wgladu (dostęp: 01.10.2017).18 W. Gwóźdź, Jak można wpływać na treść uchwał reklamowych?, http://ziemskibiznes.

pl/blog/aktualnosci/jak-mozna-wplywac-na-tresc-uchwal-reklamowych-186.html (dostęp: 01.10.2017).

19 Wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 523/17, LEX nr 2353893, dalej jako wyrok WSA w Łodzi.

175


możliwości wnoszenia środków zaskarżenia na nieuwzględnienie uwag do projektu uchwały reklamowej. Wynika to z faktu, iż ustawa krajobrazowa nie nowelizuje ani też nie odsyła do przepisu art. 7 u.p.z.p., który stanowi o tym, że rozstrzygnięcia wójta, burmistrza prezydenta miasta albo mar-szałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczą-cych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących m.p.z.p., uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczą-cych planu zagospodarowania przestrzennego województwa – nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W. Gwóźdź wskazuje, że przepis ten, jako statuujący wyjątek, nie powinien być interpretowanych rozszerzająco. Tym samym zdaniem tego autora, w stosunku do rozstrzygnięć w postaci nieuwzględnienia uwag do uchwały reklamowej nie wyłączono expressis verbis zastosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi20, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg, m.in. na inne niż określone w pkt 1–3 tegoż przepisu akty lub czynności z zakresie administracji publicznej doty-czące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten może stać się podstawą rozpoznawania skarg na nieuwzględnienie uwag do projektu uchwały reklamowej21.

Odmienny pogląd zaprezentował WSA w Łodzi w omawianym wyroku z dnia 11 sierpnia 2017 r. Sąd administracyjny uznał, że określony w art. 37b u.p.z.p., katalog czynności związanych z procedurą sporządzania projektu uchwały reklamowej jest zupełnie odrębnym uregulowaniem aniżeli w przy-padku procedowania nad studium, co reguluje art. 11 u.p.z.p., czy też prowa-dzenia prac nad planem miejscowym, co zostało uregulowane w art. 17 u.p.z.p. Jak stwierdził Sąd, ustawodawca nie przewidział w przypadku uchwał re-klamowych obowiązku ponowienia procedury, nawet po wprowadzeniu istotnych zmian do projektu.

Zdaniem Autora należy się przychylić do przedstawionego przez W. Gwoź-dzia poglądu. W zakresie w jakim uchwała reklamowa reguluje kwestie związane z planowaniem przestrzennym oraz ingeruje w prawo własności, wskazanym byłoby powtarzanie przedmiotowych czynności w przypadku wprowadzenia istotnych zmian do projektu uchwały reklamowej. Przyjmując

20 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.21 W. Gwóźdź, Jak można wpływać…, dz. cyt.


176

odmienne stanowisko, należałoby uznać, że organ wykonawczy gminy posia-da instrument do „obchodzenia” przepisów dotyczących uzgodnienia i opi-niowania. Można również postawić tezę, że w sytuacjach wyjątkowych mog-łoby dochodzić do uchwalania uchwał reklamowych zgoła odmiennych od przygotowanych (zaopiniowanych i uzgodnionych) projektów. W tym zakresie jest to zjawisko co najmniej niepokojące, które wymaga podjęcia niezbędnych kroków ze strony ustawodawcy.

Charakter uchwał reklamowych

Najwięcej kontrowersji, a za razem wątpliwości w zakresie uchwał rekla-mowych (w tym łódzkiej uchwały reklamowej) wywołuje uprawnienie rad gmin do formułowania w drodze uchwały nakazów i zakazów mających charakter retrospektywnym. Przyjmuje się, że m.p.z.p. może zasadniczo od-działywać jedynie „na przyszłość” tj. ex nunc, natomiast w zakresie uchwał reklamowych można zauważyć, że swoim oddziaływaniem wpływają na sytuację prawną zarówno obiektów, które powstają w przyszłości, ale rów-nież tych, które w dniu uchwalenia uchwały reklamowej istnieją w związku z podjętymi decyzjami o warunkach zabudowy oraz pozwoleniu na budowę (ex tunc). Tym samym może dojść do sytuacji, w której dotychczas legalny obiekt reklamowy, przestaje być zgodny z prawem, a jego właściciel jest zobligowany do jego dostosowania albo usunięcia w wyznaczonym czasie. Warto również zwrócić uwagę, że ustawodawca nie przewidział żadnej for-my rekompensaty dla podmiotów, które w wyniku wejścia w życie uchwały reklamowej, zmuszone zostają do dostosowania (lub też usunięcia) istnie-jących do tej pory obiektów reklamowych. W części doktryny wskazuje się, że powyższe rozwiązanie narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony praw nabytych22.

Zgodnie z postanowieniami u.p.z.p. uchwały reklamowe mogą regulować istniejący stan rzeczy (tj. istniejące w dniu ich wejścia w życie urządzenia i tablice reklamowe). Co za tym idzie, problem nie leży tu w samej uchwale reklamowej, ale w przepisach ustawy krajobrazowej, które wprost nakazują, aby przewidziane uchwałą reklamową zasady stosować, także do obiektów istniejących legalnie przed jej wejściem w życie.

22 W. Gwóźdź, Uchwały reklamowe – jakich błędów…, dz. cyt., s. 55.

177


Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1144/06 (powołując się na wcześniejsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego), „ustawodawca może stanowić normy retro-spektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki23”. W związku z powyższym należy zastanowić się, czy ochrona prawna krajobrazu w postaci uchwały reklamo-wej może stanowić podstawę do wprowadzenia nieograniczonej możliwości ingerowania w istniejące dotychczas obiekty reklamowe.

Zdaniem Autora w odniesieniu do łódzkiej uchwały reklamowej również można zauważyć jej retrospektywny charakter24. Przy czym należy wskazać, że w wyroku WSA w Łodzi25, Sąd nie podzielił poglądu, iż doszło do

naruszenia zasady ochrony praw nabytych dotyczących np. podmiotów gospo-darczych czy osób fizycznych, które legitymują się prawem ‘korzystania’ z nośnika reklamowego na podstawie zgłoszenia bądź uzyskanego pozwolenia na budowę26.

Zdaniem WSA w Łodzi upoważnienie ustawowe wynikające z art. 37a u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzenia „regulacji ochronnych”.

Priorytetem dla ustawodawcy (…) było wprowadzenie rozwiązań, które miały na celu ‘ochronę krajobrazu miejskiego’, zadbanie o ład przestrzenny. W art. 37a

23 Wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1144/06, CBOSA.24 W uzasadnieniu do projektu łódzkiej uchwały reklamowej wskazano, że u podstaw

niniejszego aktu leżało dążenie do zachowania i kształtowania ładu przestrzennego na obszarze miasta, ochrona krajobrazu kulturowego i tożsamości miasta, poprawa jego wizerunku poprzez przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom degradacji prze-strzeni miasta, w tym szczególnie niekontrolowanej ekspansji reklamy zewnętrznej w krajobrazie miejskim, poprawy jakości przestrzeni publicznej stanowiącej dobro wspólne, dążenie do skutecznej ochrony dziedzictwa kulturowego, uporządkowanie form reklamowych, poprzez powstrzymanie ich chaotycznego wpływu w przestrzeni publicznej. Uchwała miała także pozwolić wspierać proces rewitalizacji zdegradowanej tkanki miejskiej, jak również realizować politykę przestrzenną Miasta zdefiniowaną w Strategii Przestrzennego Rozwoju Łodzi 2020+, przyjętą mocą uchwały nr LV/1146/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 stycznia 2013 r., jak i jej rozwiniętą w Programie Atrakcyjne Przestrzenie Miejskie 2020+, przyjętym uchwałą nr XI/211/15 Rady Miej-skiej w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2015 r.

25 Wyrok WSA w Łodzi.26 Powyższy pogląd wyraził również Wojewoda Łódzki w skardze do Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875.


178

u.p.z.p. mowa jest bowiem o ‘zasadach i warunkach sytuowania (…)’, ‘warunkach i terminach dostosowania’. Natomiast ustawodawca, dokonując nowelizacji u.p.z.p., pominął aspekt formalnoprawny dotyczący podmiotów objętych regulacją uchwa-ły, która niewątpliwie ogranicza prawo własności, podobnie jak to ma miejsce w przypadku podmiotów objętych regulacją ustawy. W takiej sytuacji być może zachodzi potrzeba kwestionowania konstytucyjności przepisu art. 37a ust 1 u.p.z.p., które upoważniają gminę do ograniczenia wykonywania prawa własności przez akt prawa miejscowego, ewentualnie dochodzenia roszczeń z tego tytułu na drodze przed sądem powszechnym27.

Władztwo planistyczne

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej28, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub po-rządku, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, w związku z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wskazał, że

warunkami dopuszczalności ograniczeń praw własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadze-nia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości oraz zakaz naruszania istoty prawa własności. Wymóg istnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia odpowiada zasadzie proporcjonalności. Ograniczenie danego prawa musi pozostać w odpowied-niej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia.

Tym samym w ocenie Trybunału

wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zago-spodarowania przestrzennego muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi

27 Wyrok WSA w Łodzi.28 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz. U. z 1997 r. Nr 78,

poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP.

179


wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym29.

Powyższe rozważania Trybunału Konstytucyjnego są w pełni adekwatne w kontekście uchwał reklamowych.

Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie prawa za-gospodarowania przestrzeni pokazuje, że zasada proporcjonalności w ocenie legalności zapisów uchwał reklamowych może okazać się wręcz kluczowa. Przyjmuje się na gruncie planowania przestrzennego, że uprawnień plani-stycznych gminy, zwanych władztwem planistycznym, nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów30. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i nie stanowi to przekroczenia granic władztwa planistycznego, o ile dzieje się to z poszanowanie prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – rów-nież zasady proporcjonalności31. Twórcy uchwał reklamowych będą musieli zatem ich zapisy poddawać „testowi proporcjonalności”. W tym kontekście może budzić wątpliwości np. nakaz, aby urządzenia i tablice reklamowe miały wyłącznie podziemne fundamenty (jak miało to miejsce w przypadku łódzkiej uchwały reklamowej). Wprowadzone zakazy w tym zakresie wydają się sprzeczne z zasadą proporcjonalności32.

Zasady prawidłowej legislacji w odniesieniu do uchwał reklamowych

Zdaniem G. Wierczyńskiego technika prawodawcza to sposób redagowa-nia przepisów prawnych, w szczególności sposób wyrażania w nich stanowio-nych przez prawodawcę norm prawnych oraz konstruowania zawierających je aktów normatywnych. Przyjmowana przez ustawodawcę technika prawo-dawcza powinna być racjonalna, a więc między innymi celowa i oparta na możliwie najlepiej zweryfikowanej wiedzy33.

29 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, LEX.30 Wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/12, CBOSA.31 Wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1208/13, CBOSA.32 W. Gwóźdź, Wojewoda nie uchylił łódzkiej…, dz. cyt. 33 G. Wierczyński, [w:] T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys Legislacji Ad-

ministracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010, s. 85.


180

Zasada prawidłowej legislacji (określana również zasadą poprawnej le-gislacji) wywodzona jest z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że

Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywist-niającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W piśmiennictwie podnosi się, że

w szerokim ujęciu zasada ta obejmuje wszelkie wskazania, jak poprawnie dokonywać rozstrzygnięć legislacyjnych, w wąskim natomiast zasada ta obejmuje tylko takie spośród wskazań, które naruszenie powoduje, że akt obarczony jest wadą istotną i w konsekwencji jest niekonstytucyjny34.

Najważniejszymi elementami dotyczącymi zasady prawidłowej legislacji, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego są m.in. zasada ochrony zaufania do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa35, czy też zasada przestrzegania technik prawodawczych, która znalazła od-zwierciedlenie w wydanym przez Prezesa Rady Ministrów rozporządzeniu w sprawie „Zasad techniki prawodawczej36.

Szczególnie istotne znaczenie, a przy tym doniosłą pozycję w odniesieniu do zasady prawidłowej legislacji ma zasada określoności przepisów prawa. Niejasne i nieprecyzyjne formułowanie przepisu powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków, a także tworzenie nazbyt szerokich ram dla organów stosujących ten przepis. Powyższe zasady powinny być przestrzegane szczególnie restrykcyjnie, gdy chodzi o przepisy ograniczające wolności i prawa człowieka i obywatela. Mając powyższe na uwadze, stwier-dzić należy, że naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowiących jedne z najistotniejszych elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji stanowić będzie naruszenie art. 2 Konstytucji RP, co z kolei prowadzić będzie do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały reklamowej37.

34 Zob. S. Wronkowska, Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie Trybunału Konsty-tucyjnego, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 671–672.

35 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00 oraz wy-rok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 2004 r., sygn. K 48/04, LEX.

36 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej jako z.t.p.

37 Wyrok TK z 30 października 2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 2017, z 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33, z 20 kwietnia 2004 r., sygn. K 45/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 30.

181


W zakresie łódzkiej uchwały reklamowej WSA w Łodzi w wydanym wy-roku wskazał, że mimo zastosowanego przez Radę Miejską w Łodzi zabiegu legislacyjnego polegającego na posłużeniu się określeniami nieostrymi w celu zapewnienia elastyczności tekstu normatywnego, organ uchwałodawczy dopuścił się naruszenia przepisów z.t.p. Sąd administracyjny podkreślił, że

nie można w uchwale wprowadzać określeń i pojęć niejednoznacznych, które mogą być dowolnie interpretowane, co w konsekwencji może doprowadzić do niemożności wyegzekwowania obowiązku, czy odmiennego stosowania zasad i warunków unormowanych w uchwale w stosunku do podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej38.

Jako przykład określeń nieostrych zastosowanych w łódzkiej uchwale reklamowej można przytoczyć np.: „należyty stan estetyczny” (§ 4 ust. 2 pkt 2 łódzkiej uchwały reklamowej), „odpowiednie proporcje” (§ 5 ust. 2 pkt 1 lit. d łódzkiej uchwały reklamowej), czy zapewnienie „właściwej ekspozycji” (§ 5 ust 2 pkt 1 lit. b łódzkiej uchwały reklamowej).

W orzecznictwie sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się naruszenie zarówno zakazu powtarzania przepisów ustawowych, jak i zakazu modyfikowania definicji zawartych w aktach normatywnych rangi ustawowej39. Jak wskazał w jednym z wyroków NSA

uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obo-wiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy40.

Uchwała reklamowa dla Miasta Łodzi zawiera liczne, niedopuszczalne powtórzenia regulacji ustawowych. W przepisie § 2 ust. 1 pkt 26 uchwały reklamowej dla Miasta Łodzi zawarto definicje powierzchni ekspozycyj-nej. Podobną definicję zawierała uchwała reklamowa dla Miasta Ciechanów. W przypadku ciechanowskiej uchwały, Wojewoda Mazowiecki w swoim

38 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 523/17, LEX nr 2353893.

39 Wyrok NSA (Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu) z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02, LEX.

40 Wyrok NSA (Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu) z dnia 14 października 1993 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, CBOSA.


182

rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził, że kwestia powyższa została przez ustawodawcę uregulowana w art. 37d ust. 8, 9 i 10 u.p.z.p. i stwierdził nie-ważność uchwały w tym zakresie41.

Uchwała reklamowa dla Miasta Łodzi zawiera także bezpodstawne po-wtórzenia nakazów wynikających z innych aktów prawnych. W przepisie § 5 ust. 2 pkt 1 lit. c łódzkiej uchwały reklamowej wskazano, że tablice re-klamowe i urządzenia reklamowe należy każdorazowo wykonywać staranie i zgodnie z projektem. Nakaz taki wynika z przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane42, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określany w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.

Ponadto Rada Miejska w Łodzi dopuściła się przekroczenia zakresu delegacji ustawowej poprzez ustalenie odległości reklamy od zewnętrznej krawędzi jezdni (np. w § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d czy § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a łódzkiej uchwały reklamowej), w sytuacji gdy powyższe zagadnienia zostały jedno-znacznie ustanowione w art. 42a ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych43. W tym zakresie WSA w Łodzi uznał w omawianym wyroku, że

nie można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem organu, że ustawa ta [u.d.p.] reguluje jedynie sytuowanie reklam poza obszarami zabudowanymi, o których niewątpliwie mówi art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż brzmienie art. 42a ust. 1 i 3 temu przeczy44.

Ponadto Sąd dodał, iż z ww. przepisów art. 42a ust. 1 i 3 wynika, że

widoczna z jezdni reklama emitująca światło, umieszczona w pasie drogowym lub w odległości od zewnętrznej jezdni, o której mowa w art. 43 ust. 1, musi speł-niać wymagania określone w ust. 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie ust. 3. A tenże wskazuje, że minister właściwy do spraw transportu określi, w dro-dze rozporządzenia, maksymalną luminację powierzchni informacji wizualnej

41 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 czerwca 2016 r., nr LEX-I.4131.103.2016.RM., Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2016 r. poz. 5291.

42 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.43 Tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej jako u.d.p. 44 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r.,

sygn. akt II SA/Łd 523/17, LEX nr 2353893.

183


umieszczonej na reklamie emitującej światło, w ciągu dnia i w ciągu nocy, w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy, mając na względzie zachowanie bezpieczeń-stwa ruchu drogowego45.

Istotnym naruszeniem będzie również, na co wskazuje orzecznictwo organów nadzoru46, stanowienie aktów prawa miejscowego przez organ uchwałodawczy gminy w drodze załącznika do tej uchwały, w przypadku gdy samej uchwały, uwzględniając zawarte w niej przepisy, nie sposób uznać za akt o charakterze powszechnie obowiązującym. Podkreślić należy, że w załącznikach do aktu prawnego, w tym aktu prawa miejscowego, mogą być zawarte takie elementy, jak w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Analiza przepisów łódzkiej uchwały reklamowej w pierwszej kolejności prowadzi do wniosku, że wadliwe jest re-gulowanie zasad i warunków sytuowania określonych obiektów w formie załącznika do uchwały. Tym samym łódzka uchwała reklamowa w sposób jednoznaczny narusza zasadę określoności przepisów prawa.

Podsumowanie

Przepisy dotyczące uchwał reklamowych odgrywają istotną rolę w u.p.z.p. Jednakże sposób sformułowania przepisu upoważniającego do podjęcia przez radę gminy uchwały reklamowej prowadzi do wielu rozbieżności, szczegól-nie w doktrynie. Autor opracowania krytycznie ocenia sytuacje, w których zobowiązuje się właścicieli obiektów reklamowych do dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do wymagań stawianych przez przepisy uchwały reklamowej w relatywnie krótkim czasie, w szczególności, że gminy nie par-tycypują w kosztach tych działań. Należy również zaapelować do podmiotów odpowiedzialnych za przygotowywanie projektów uchwał reklamowych, aby celem podjęcia uchwały reklamowej były realizacja zasad ogólnych wynikają-cych z u.p.z.p oraz przesłanek, jakimi kierował się prawodawca, podejmując ustawę krajobrazową, w tym zachowanie ładu przestrzennego krajobrazu oraz poszanowanie prawa własności. Wynika to bowiem z standardów de-mokratycznego państwa prawa.

45 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 523/17, LEX nr 2353893.

46 Por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 24 marca 2011 r. nr NK.I.4131.106.2011.MGrz, Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2011 r. Nr 60, poz. 1175.


184

Bibliografia

Piśmiennictwo

Bąkowski T., Uziębło P., Wierczyński G., Zarys Legislacji Administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010.

Chróścielewski W., Tarno J.P., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011.

Fogel A., Uchwała reklamowa kontra plan miejscowy, [w:] Rzeczypospolita, 24.03.2016 r., http://www.rp.pl/Opinie/303249969-Anna-Fogel-Uchwala-reklamowa-kontra-pla-n-miejscowy.html (dostęp: 01.10.2017 r.).

Gwóźdź W., Jak można wpływać na treść uchwał reklamowych?, http://ziemskibiznes.pl/blog/aktualnosci/jak-mozna-wplywac-na-tresc-uchwal-reklamowych-186.html, (dostęp: 01.10.2017 r.).

Gwóźdź W., Uchwały reklamowe – jakich błędów unikać., [w:] Wspólnota, nr 6, 2017.Gwóźdź W., Wojewoda nie uchylił łódzkiej uchwały reklamowej, ale wątpliwości pozosta-

ły, [w:] Dziennik Gazeta Prawna, nr 17, 2017, https://edgp.gazetaprawna.pl/wydanie/898,25-stycznia-17-nr-17.html (dostęp: 01.10.2017 r.).

Jagoda J., Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011.

Leoński Z., Szewczyk M., Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz–Poznań 2002.

Opracowanie eksperckie dotyczące skutków wdrożenia tzw. ustawy krajobrazowej, Instytut Jagielloński, http:// jagiellonski.pl/projekt-tzw-%E2%80%9Eustawy-krajobrazowe-j%E2%80%9D-to-zagrozenie-dla-budzetu-panstwa-oraz-finansow-gmin/ (dostęp: 01.10.2017 r.).

Ostaszewski K., Ostaszewska O., Ochrona przestrzeni publicznej w świetle tzw. ustawy krajobrazowej, [w:] Studia Prawnicze i Administracyjne, nr 1, 2016, s. 63–68.

Ostrowska A., Uchwała o zasadach i warunkach sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych – nowy prawny instrument ochrony krajobrazu, LEX nr 264347 (dostęp: 01.10.2017 r.).

Ostrowska A., Tryb i etapy uchwalenia uchwały reklamowej – od powzięcia uchwały in-tencyjnej do sporządzenia projektu uchwały reklamowej, http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/uchwala-reklamowa-krok-po-kroku-od-powziecia-uchwaly-inten-cyjnej-do-sporzadzenia-projektu (dostęp: 01.10.2017).

Ostrowska A., Tryb i etapy uchwalania uchwały reklamowej – od wystąpienia o opinie i uzgodnienia do projektu uchwały do wyłożenia projektu do publicznego wglądu, http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/uchwala-reklamowa-od-wystapienia-o-opinie

-do-wylozenia-projektu-do-publicznego-wgladu (dostęp: 01.10.2017).Wronkowska S., Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego,

[w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, War-szawa 2006, s. 671–693.


Orzecznictwo

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, LEX.Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00, LEX.Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, OTK

ZU nr 7/2001, poz. 2017.Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, OTK ZU

nr 3/A/2002, poz. 33.Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 2004 r., sygn. akt K 48/04, LEX.Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK

ZU nr 4/A/2004, poz. 30.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu) z dnia

14 października 1993 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, CBOSA.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr

2572/02, CBOSA.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK

1144/06, CBOSA.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK

1208/13, CBOSA.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/12,

CBOSA. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn.

akt II SA/Łd 523/17, LEX nr 2353893.

Mariusz Paradowski1

Prawo własności w planowaniu przestrzennym

streszczenie

Niniejszy artykuł zwraca uwagę na problematykę prawa własności w planowaniu prze-strzennym. Na wstępie podkreślone zostaje w nim znacznie prawne projektu kodeksu urbanistyczno-planistycznego. Dalej, wskazuje na rolę własności prywatnej w kształ-towaniu rozwiązań normatywnych dotyczących prawa budowlanego. Następnie, tekst omawia genezę prawa własności, jego podstawy ontologiczne, aksjologiczne oraz este-tyczne. Opracowanie uwypukla istotę reglamentacji administracyjno-prawnej w sferze rzeczowego prawa cywilnego oraz poszukuje wzajemnych relacji pomiędzy prawem prywatnym oraz publicznym w polu prawa budowlanego. Niniejsze ustalenia dają pod-stawę dla analizy prawnej nowych instytucji budowlano-prawnych proponowanych przez prawodawcę treścią wymienionego kodeksu.

Wstęp

Przedmiotem niniejszego artykułu naukowego będzie analiza prawna propo-nowanych zmian wynikających z treści tworzonego przez władzę publiczną projektu kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Nie ulega wątpliwości, iż wy-mieniony dokument zakłada daleko idącą reformę prawa administracyjnego w zakresie stosowania instytucji prawnych dotychczas regulowanych m.in. przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowa-niu przestrzennym2, ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane3 oraz

1 Adiunkt w Wyższej Szkole Przedsiębiorczości im. Księcia Kazimierza Kujawskiego w Inowrocławiu.

2 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073.3 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.

Mariusz Paradowski

188

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami4. Należy wziąć pod uwagę fakt, że w perspektywie tej reformy znamienny jest sposób rozumienia znaczenia prawa własności w kontekście uprawnień właściciel-skich zaistniałych na gruncie prawa publicznego. Inny jest bowiem sposób postrzegania prawa rzeczowego w obliczu rozwiązań prawnych znajdujących się w projekcie nowego kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Niewątpliwie prawodawca dąży w projekcie regulacji kodeksowej do wprowadzenia do porządku normatywnego zupełnie nowych instytucji prawnych tj. studium rozwoju przestrzennego gminy, planu miejscowego na wniosek inwestora, planu miejscowego ze zintegrowaną oceną oddziaływania na środowisko, uproszczonego planu miejscowego oraz planu miejscowego lokalizującego in-westycję Narodowego Operatora Mieszkaniowego. Niezwykle interesującym rozwiązaniem normatywnym w sferze prawa publicznego pozostaje również proponowana w nauce prawa oraz praktyce administracyjnej instytucja zgody inwestycyjnej. Niniejsze opracowanie podda pod rozwagę słuszność projektowanych zmian oraz uwzględni paradygmaty aksjologiczno-prawne proponowanej reformy. W sposób szczególny rozważania naukowe będą koncertowały swoją uwagę na tematyce dotyczącej instrumentów prawnych w sferze planowania przestrzennego projektowanych na obszarach miast na prawie powiatu.

Geneza prawa własności

Trudno jest odmówić prawdziwości stwierdzeniu, iż prawo własności jest pod-stawową instytucją prawa cywilnego a jego geneza sięga czasów starożytnych. Mając na uwadze antyczne prawo prywatne, K. Kolańczyk słusznie odnoto-wał, że „rzymskie prawo własności wykształciło się w drodze długotrwałego i skomplikowanego rozwoju5”. Warto zauważyć, iż pierwotnie paradygmat interpretacyjny własności był zupełnie odmienny od współczesnego jego rozumienia. Zdaniem wymienionego autora swoistą ciekawostką jest fakt, iż „jest wysoce prawdopodobne, że własność prywatna na niewolnikach i innych rzeczach ruchomych wykształciła się wcześniej aniżeli na nieru-chomościach6”. W okresie średniowiecza z kolei prawo własności było silnie

4 Tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.5 K. Kolańczyk, Prawo rzymskie, Warszawa 1986, s. 282.6 Tamże, s. 282.

189


związane z ustrojem feudalnym. W ówczesnym modelu folwarczno-pańsz-czyźnianego gospodarowania ziemią prawo własności gruntów należało do feudała. Bezsprzeczny jest pogląd, iż taki stan rzeczy tworzył strukturę zarzą-dzania własnością prywatną, uwzględniając stosunek własnościowo-prawny zachodzący pomiędzy wasalem oraz panem ziemskim. Oczywisty jest również twierdzenie, że istotne zmiany w zakresie charakteru prawnego własności po-jawiły się wraz z nastaniem ery nowożytnej. Począwszy od XVII wieku prawo własności coraz częściej stawało się przedmiotem obrotu gospodarczego. Co więcej, katalog podmiotów mogących nabywać rzeczy na własność poszerzał się stopniowo. Częściej niż kiedyś niższe warstwy społeczne mogły posiadać status prawny właściciela. W kontekście tego zróżnicowania trzeba pamiętać, że historia prawa na przestrzeni czasu ukazywała różne oblicza prawa własno-ści. Na szczególne zainteresowanie, w kontekście poruszanej problematyki, zasługuje jednak rzecz jasna współcześnie rozumienie własności.

Prawo własności jako instytucja prawa cywilnego

Wkraczając w zagadnienia prawne dotyczące prawa własności, obowiązkiem jest nadmienić, że wymienione pojęcie normatywne jest podstawową in-stytucją rzeczowego prawa cywilnego. J. Ablewicz podkreśliła, iż „własność jest prawem podmiotowym, stanowiącym najszerszą i najpełniejszą formą korzystania z rzeczy”7. W odniesieniu do powyższego sposobu definiowa-nia własności trzeba zwrócić uwagę na dość mocne osadzenie tej instytucji prawnej w płaszczyźnie prawa prywatnego. Nie może zatem umknąć uwadze argument, że prawa własności nie należy a priori postrzegać przez pryzmat prawa publicznego. W swej zasadniczej części stanowi ono rozwiązanie praw-ne stricte indywidualizujące prawo cywilne. W takim rozumieniu włas ność znajduje się również w polu zainteresowania prawa administracyjnego. Co więcej, reglamentacja budowlanoprawna w sferze własności prywatnej zawsze powinna być uzasadniona oraz musi przebiegać w poszanowaniu praw pod-miotowych jednostki. Omawiając problematykę cywilnoprawną, A. Filipo-wicz nadmienił, iż

prawo podmiotowe to możliwość działania w określony sposób, przyznana przez prawo i chroniona przez normy prawne (…) składa się z części składowych

7 J. Ablewicz, Podstawy prawa pracy i prawa cywilnego, Warszawa 2013, s. 55.

Mariusz Paradowski

190

zwanych uprawnieniami [natomiast] w skład prawa własności wchodzą przysłu-gujące właścicielowi w prawie własności uprawnienia do władania, do korzystania i do rozporządzania rzeczą8.

Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – kodeks cywilny9 w granicach określonych przez ustawy i zasady współ-życia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Dalej, nie bez znaczenia dla cywilistycznej instytucji prawa własności pozostają normy prawne wynikające z treści Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku10. Wedle treści jej przepisu art. 21 ust. 1 Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. B. Banaszak trafnie zauważył, że „konstytucja gwarantuje ochronę własności oraz ustanawia zasadę dopuszczalności wywłaszczenia tylko na cele publicz-ne i za słusznym odszkodowaniem11”. Innymi słowy, cele publiczne będące przedmiotem wywłaszczenia expressis verbis powinny wynikać z treści ustawy oraz, w kontekście omawianej problematyki, zostać przeniesione na grunt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każda inna forma naruszenia własności, niespełniająca ww. konstytucyjnej przesłanki, przez jakikolwiek podmiot prawny posiada bowiem cechy bezprawności.

Prawo własności w ujęciu filozoficzno-prawnym

Na wstępie rozważań w tym przedmiocie trzeba dostrzec, że cywilnoprawna instytucja własności wykazuje znamienne korelacje względem wartości filo-zoficzno-prawnych. Nie ulega wątpliwości, że analizowane prawo rzeczowe częstokroć staje się przedmiotem rozważań ontologicznych, aksjologicznych oraz estetycznych. Wzorem każdej instytucji prawnej również własność może być postrzegana w kategoriach bytu prawnego. Niekwestionowanie pra-wo własności eksplorowane w kontekście przysługującego jednostce prawa podmiotowego musi posiadać swój początek oraz koniec. Oznacza to, że właściciel w sferze zobowiązań staje się nabywcą lub zbywcą rzeczy. Może

8 A. Filipowicz, Prawo dla ekonomistów, Warszawa 1999, s. 103–104.9 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.10 Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.11 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – komentarz, Warszawa 2012, s. 166.

191


on także wejść w posiadanie tej rzeczy w drodze dziedziczenia ustawowego lub testamentowego. Co więcej, posiadacz zależny w prywatnoprawnym rozporządzaniu własnością za pomocą instytucji prawnej darowizny jest uprawniony do darowania rzeczy. Niniejsze rozwiązania normatywne za-sadniczo egzemplifikują prawo własności nieruchomości.

Wobec powyższego zróżnicowania słuszne jest spostrzeżenie, iż omawiane prawo rzeczowe eksplikuje cechy aksjologiczne. Nie pozostaje kwestią spor-ną, że służy ono realizacji dobra wspólnego. Niewątpliwie człowiek będący w posiadaniu własności gruntu może podążać w kierunku jego zagospoda-rowania poprzez wzniesienie obiektu budowlanego na działce. Bezsprzecznie posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest fundamentem organizacji życia społecznego. Dalej, podjęcie przez inwestora zamierzenia budowlanego polegającego na wzniesieniu obiektu handlowego lub przemy-słowego znacząco sprzyja rozwojowi gospodarczemu, w tym zwiększeniu ilości zatrudnienia.

W obliczu tych stwierdzeń nasuwa się także myśl, iż na gruncie prawa własności dochodzi do estetyzacji ładu przestrzennego. Takie spojrzenie na prawo rzeczowe staje się możliwe za sprawą ustawodawstwa dotyczącego pozytywizacji wartości estetycznych12. Bez wątpienia szczegółowe rozwią-zania prawne w polu estetyzacji wynikają z szeregu przepisów materialnego prawa administracyjnego. Wiele norm estetyczno-prawnych znajduje się w projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Co do zasady dotyczą one zasad funkcjonalnego sytuowania nowych obiektów na działce, ich ochrony przed zniszczeniem oraz kultury zabytkowej.

Administracyjno-prawna reglamentacja w sferze prawa własności

Analizując instytucje prawną własności, obowiązkiem jest dość wnikliwie osadzić zagadnienia prawne na tle tematyki dotyczącej planowania i zago-spodarowania przestrzennego. Niewątpliwie wymieniona problematyka jest częścią nauki oraz praktyki prawa administracyjnego. Co więcej, z uwagi na nadchodzące zmiany normatywne powinna stać się przedmiotem szcze-gólnej uwagi. Odnotować trzeba, że nadal podstawowym aktem prawnym w tej płaszczyźnie pozostaje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu

12 Zob. M. Paradowski, Zarys filozofii prawa, Warszawa 2017.

Mariusz Paradowski

192

przestrzennym. Niemniej jednak treścią projektowanego kodeksu urbani-styczno-budowlanego zostanie wprowadzonych w życie wiele nowatorskich rozwiązań budowlano-prawnych. I tak, w miejsce obecnego studium uwa-runkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego istniejącego na poziomie gminny wskazany projekt ustawy zakłada wprowadzenie nowej instytucji prawnej – studium rozwoju przestrzennego gminy. Wydaje się, że w myśl wymienionego projektu kodeksu znaczenie tego aktu planistycznego względem obecnego studium będzie znacznie szersze. W zamyśle prawodaw-cy nowe studium określać będzie podstawowe paramenty zabudowy oraz precyzować jej strefę funkcjonalną. Dalej, ustawodawca na gruncie projektu kodeksu dokonuje klasyfikacji miejscowych planów zagospodarowania prze-strzennego. Pojawiają się zupełnie innowacyjne rozwiązanie prawne – planu miejscowego na wniosek inwestora. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 projektu kodeksu urbanistyczno-budowlanego wójt może zawrzeć z inwestorem umo-wę urbanistyczną, na mocy której inwestor zobowiązuje się, w przypadku uchwalenia planu miejscowego umożliwiającego realizację inwestycji głównej, do finansowania lub realizacji i nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy inwestycji powiązanych. Niesporne jest twierdzenie, że za sprawą tego rozwią-zania prawnego w porządku prawa budowlanego wyodrębnia się instytucja prawna umowy administracyjnej aktualnie dość silnie osadzona w warunkach niemieckiego prawa publicznego. Trzeba jednak podkreślić, że charakter normatywny wymienionej umowy na gruncie polskiej kultury prawnej wy-daje się nieco kontrowersyjnym rozwiązaniem z uwagi na panujące w niej dość silne tendencje do działania organu administracji publicznej w sferze władztwa administracyjnego. Krajowa nauka prawa administracyjnego za-sadniczo negatywnie wypowiada się na temat przenikania cywilistycznych form prawnych na płaszczyznę prawa publicznego. Trudno bowiem w pełni zaakceptować sytuację, w której organ administracji publicznej na mocy umowy administracyjnej zawartej z inwestorem budowlanym zobowiąże się do udzielenia decyzji administracyjnej pod warunkiem spełnienia przez stronę postępowania budowlano-prawnego odrębnych warunków. Kulturze prawnej dotyczącej mechanizmu działania prawa administracyjnego obce są rozwiązania normatywne stricte osadzone w kręgu prawa cywilnego, w tym prawa zobowiązań. Z tego też względu polskiej nauce prawa administracyj-nego szczególnie za sprawą silnego reżimu do rozstrzygania sytuacji prawnej podmiotów na podstawie aktu administracyjnego rozwiniętego w uprzednich modelach ustrojowych trudno będzie wdrożyć zachodnioeuropejski model stosowania prawa.

193


Dalej warto podkreślić, że omawiany projekt kodeksu urbanistyczno-bu-dowlanego przewiduje także instytucję planu miejscowego ze zintegrowaną oceną oddziaływania na środowisko. Wedle treści przepisu art. 112 § 1 projektu kodeksu w przypadku, gdy w planie miejscowym przewidywana jest loka-lizacja przedsięwzięcia podlegającego ocenie oddziaływania na środowisko, może być on procedowany wraz ze zintegrowaną oceną oddziaływania na środowisko. Dalej, projekt niniejszej ustawy zakłada również wprowadzenie uproszczonego planu miejscowego. Stosownie do treści przepisu art. 118 § 1 przedmiotowego projektu kodeksu uproszczony miejscowy plan zagospoda-rowania przestrzennego może być uchwalony dla obszarów zurbanizowanych, o wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, niewymagających realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz infrastruktury tech-nicznej. Nie może umknąć uwadze fakt, iż w świetle nadchodzącej reformy prawa administracyjnego nowym rozwiązaniem prawnym na gruncie pro-jektowanego aktu normatywnego pozostaje plan miejscowy lokalizujący inwestycję Narodowego Operatora Mieszkaniowego. W myśl treści przepisu art. 120 projektu kodeksu Narodowy Operator Mieszkaniowy, współpracuje z gminą na etapie lokalizacji i realizacji inwestycji w zakresie społecznego budownictwa czynszowego. Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 122 § 1 projektu operator uzgadnia z wójtem gminy wstępną lokalizację inwestycji. Po uzgodnieniu strony mogą zawrzeć porozumienie w przedmiocie powierzenia operatorowi sporządzenia oraz procedowania projektu planu miejscowego pozwalającego na realizację inwestycji w uzgodnionej lokalizacji na koszt operatora. Co ważne, projekt kodeksu przewiduje zniesienie decyzji o wa-runkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz zgody urbanistycznej.

Znaczenie prawne własności w świetle projektu kodeksu urbanistyczno-budowlanego

Trudno nie zauważyć, że na gruncie projektowanych znam ustawowych z istoty prawa własności do nieruchomości dla właściciela wynika wiele uprawnień podmiotowych znamiennych z punktu widzenia jego interesu prywatnego. Aktualnie normy prawa administracyjnego nie przewidują wielu instrumentów prawnych umożliwiających inicjatywę społeczną jednost-ki zmierzającą w kierunku lokalizowania inwestycji budowlanych. Nieco skostniałe rozwiązania normatywne znacznie ograniczają krajowy proces inwestycyjny mogący sprzyjać rozwojowi gospodarczemu państwa.

Mariusz Paradowski

194

Dywagując w ten sposób, wolno zauważyć, że cywilistyczny tytuł prawny do nieruchomości u podstaw prawnego działania jednostki wyzwala szereg uprawnień podmiotowych osadzonych w polu prawa administracyjnego. W obliczu nadchodzących zmian ustawowych oznacza to, iż źródeł koncepcji budowlano-prawnych trzeba poszukiwać a priori u szczytu rzeczowego prawa prywatnego. Za sprawą własności dochodzi bowiem do ustalenia współczes-nych regulacji prawnych. Przedmiotowa zależność prawa administracyjnego względem prawa cywilnego nie wydaje się jednak powszechnie akceptowa-nym stosunkiem oddziaływania prawnego. W nauce prawa publicznego oraz w teorii prawa prywatnego niemal od zawsze poszukuje się dychotomiczności normatywnej tych gałęzi prawa. Niekwestionowanie odrębny jest mechanizm działania prawa obowiązujący w płaszczyźnie wymienionych obszarów prawa. J. Filipek słusznie podkreślił, że

w zakresie prawa administracyjnego same normy prawne mające mieć przedmio-tową moc obowiązywania ustanawiają treść i zakres uprawnień lub obowiązków, które mogą przysługiwać konkretnym podmiotom w określonym stanie faktycz-nym (…) natomiast w zakresie prawa cywilnego odróżnienie sytuacji, w których uprawnienia lub obowiązki wynikają bezpośrednio z normy prawnej (…) jest bezprzedmiotowe13.

Trzeba bowiem zważyć na sytuacje, iż w sferze prawa zobowiązań uprawnie-nia lub obowiązki podmiotów wynikają z treści zasady swobody umów. Zgodnie z treścią przepisu art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Inaczej jest w przypadku stosunku prawnego zaistniałego w obliczu stanu fak-tycznego mającego znaczenie normatywne dla prawa administracyjnego. Tutaj sam prawodawca decyduje o katalogu uprawnień lub obowiązków jednostki. Bez wątpienia ich zakres wynika z norm prawa materialnego.

Rozprawiając na temat wzajemnych relacji prawa prywatnego względem prawa publicznego, należy jednak uświadomić sobie stopień znaczenia instytucji normatywnych rzeczowego prawa cywilnego dla instrumentów prawa admini-stracyjnego. Niesporne jest twierdzenie, iż w braku wyodrębnienia własności wiele rozwiązań administracyjno-prawnych w sferze działania prawa budow-lanego byłoby niemożliwe do urzeczywistnienia. Jedynie w obliczu włas ności

13 J. Filipek, Miejsce i rola prawa administracyjnego w mechanizmie działania prawa, [w:] Prawo administracyjne w mechanizmie prawa, red. J. Filipek, Kraków 2012, s. 18–19.

195


zachowują sens prawny instytucje prawa planowania i zagospodarowania prze-strzennego. W tak zarysowanym kształcie pojęciowym uzasadniony staje się sposób myślenia prawodawcy podążający w kierunku wprowadzenia szeregu zmian ustawowych treścią projektu kodeksu urbanistyczno-budowlanego.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę jedno z wielu nowatorskich zagad-nień prawnych tj. planu miejscowego na wniosek inwestora. Wolno dostrzec, że racjonalny prawodawca pozostawił w gestii właściciela inicjatywę prawną do współdecydowania o charakterze normatywnym nieruchomości gruntowej. Bez wątpienia wszczęta w przedmiotowym trybie procedura administracyjna umożliwi inwestorowi budowlanemu kreowanie własnej polityki przestrzennej. Zamysł ten ujęty w projekcie ustawodawcy nabiera szczególnego znaczenia głównie na tle struktury ustrojowej miasta na prawach powiatu. Tutaj bowiem w znamienny sposób aktywizuje się proces urbanizacji miast dający podstawę dla zrównoważonego rozwoju terenów dotychczas niezainwestowanych oraz wymagających rewitalizacji gruntów. Głównie silni gospodarczo inwestorzy budowlani właśnie na szczeblu lokalnym powinni sięgać po drogę planowania i zagospodarowania przestrzennego dostosowanego do potrzeb społecznych mieszkańców. Tego rodzaju instytucje prawne będą sprzyjały rozwojowi ko-niunkturalnemu obszarów dotychczas urbanizacyjnie zaniedbanych oraz produkcyjnie niewykorzystanych.

Oczywiste jest stwierdzenie, że w obliczu regulacji prawnej projektowanej treścią kodeksu urbanistyczno-budowlanego w sferze własności prywatnej zaistnieje szereg korzystnych zmian normatywnych. Bez wątpienia działania prawne jednostki podejmowane w zamyśle inicjowania inwestycji budow-lanych staną się łatwiejsze i prostsze przede wszystkim z uwagi na wzrost praw podmiotowych. Od chwili wejścia w życie tych przepisów prawnych to głównie obywatel będzie mógł kształtować politykę przestrzenną miast i gmin. Poczynione za jego sprawą działania wyznaczą władzy publicznej kierunek rozwoju terenów znajdujących w obszarze podziału terytorialnego państwa.

Ciekawym rozwiązaniem prawnym na gruncie analizowanego kodeksu jest koncepcja dotycząca zwiększenia profesjonalizmu w tworzeniu lokalnych aktów planistycznych. Prawodawca treścią przepisu art. 60 § 1 projektu ustawy wskazał, iż w skład zespołu sporządzającego projekt aktu planowania prze-strzennego wchodzi co najmniej jedna osoba, która ukończyła jednolite studia magisterskie na kierunku prawo oraz spełnia jeden z poniższych warunków:

– jest doktorem, doktorem habilitowanym lub profesorem nauk prawnych, – wykonuje zawód adwokata albo radcy prawnego, – ukończyła aplikację legislacyjną,

Mariusz Paradowski

196

– przez okres co najmniej 5 lat pracowała w wymiarze czasu pracy pełnego etatu w urzędzie obsługującym organ władzy publicznej, sporządzając projekty aktów normatywnych lub wykonując czynności z zakresu nadzoru nad zgodnością działania jednostki samorządu terytorialnego z prawem,

– zajmowała stanowisko radcy lub starszego radcy w Prokuratorii Ge-neralnej Skarbu Państwa.

Niewątpliwie taki zamysł zmian w reformie budowlano-prawnej powinien sprzyjać zwiększeniu fachowości legislacji samorządowej na szczeblu gmin oraz znacznie zmniejszyć wadliwość planistycznych aktów administracyjnych znajdujących się w obrocie prawnym.

W odniesieniu z kolei do nieprawniczego składu zespołu sporządzają-cego plan miejscowy prawodawca uznał, że głównym projektantem sporzą-dzającym projekt aktu planowania przestrzennego może być osoba, która posiadając co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu czynności z zakresu projektowania aktów planowania przestrzennego, spełnia co naj-mniej jeden z warunków:

– posiada uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzen-nym nabyte na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym,

– posiada uprawnienia urbanistyczne nabyte na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

– posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na teryto-rium Rzeczypospolitej Polskiej nabyte na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa,

– posiada tytuł zawodowy magistra, magistra inżyniera lub równo-rzędny i ukończyła:•studia wyższe drugiego stopnia w obszarze związanym z planowaniem przestrzennym, urbanistyką lub gospodarką przestrzenną,•studia podyplomowe z planowaniem przestrzennym, urbanistyką lub gospodarką przestrzenną

– o ile program tych studiów i ich ukończenie gwarantują uzyskanie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji odpowiednich do sporządzania aktu planowania przestrzennego;

– jest obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfede-racji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Poro-zumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim


Obszarze Gospodarczym, i nabyła kwalifikacje zawodowe do pro-jektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania prze-strzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym powyżej

Podsumowanie

Reasumując dotychczasowe ustalenia, trzeba podkreślić, że planowanie zmiany w zakresie polityki przestrzennej istotnie usprawnią proces inwe-stycyjno-budowlany w Polsce. Niesporny jest pogląd, iż celem nadchodzącej reformy administracyjnej jest usprawnienie procedur. Co więcej, właściciel posiadający tytuł prawny do nieruchomości będzie dysponował dużo szer-szym katalogiem uprawnień podmiotowych w zakresie kształtowania ładu przestrzennego. W ten sposób podmioty prawne będą partycypowały w stoso-waniu prawa administracyjnego przez organ administracji publicznej. Innymi słowy, u podstaw cywilistycznej instytucji prawa własności będą wyrastały dla właściciela dalsze uprawnienia głównie w sferze administracyjno-prawnej. Wydaje się przekonującym stwierdzenie, iż nie wszystkie instytucje prawne projektowane treścią wymienionej ustawy są przemyślane. Jak już dostrze-żono, pewne kontrowersje powoduje umowa administracyjna14. Niemniej w pozostałym zakresie zaproponowane obywatelom rozwiązania prawne sprawiają wrażenie słusznych koncepcji sprzyjających poprawie jakości ini-cjowania inwestycji budowlanych w Polsce wzorem współczesnych regulacji normatywnych obowiązujących na terenach Europy Zachodniej.

Bibliografia

Ablewicz J., Podstawy prawa pracy i prawa cywilnego, Warszawa 2013.Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – komentarz, Warszawa 2012.Filipek J., Miejsce i rola prawa administracyjnego w mechanizmie działania prawa, [w:]

Prawo administracyjne w mechanizmie prawa, red. J. Filipek, Kraków 2012.Filipowicz A., Prawo dla ekonomistów, Warszawa 1999.Kolańczyk K., Prawo rzymskie, Warszawa 1986. Paradowski M., Pozwolenie budowlane,

Warszawa 2017.Paradowski M., Zarys filozofii prawa, Warszawa 2017.

14 Zob. M. Paradowski, Pozwolenie budowlane, Warszawa 2017.

Documents

w miastach na prawach powiatu - Adam Mickiewicz University ...publikacje.amu.edu.pl/wp-content/uploads/2018/04/... · Zrównoważony rozwój miasta polegać powinien przy tym na eliminowaniu