Verifica del funzionamento dei controlli interni nel ... · 5 Corte dei conti – Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Nuoro 2015 Premessa La riforma

1 Corte dei conti – Sezione controllo Sardegna / Verifica controlli interni nel comune di Nuoro 2015

Verifica del funzionamento

dei controlli interni nel

Comune di NUORO

| 2015 |

(art. 148 D.Lgs 18 agosto 2000 n. 267)

SEZIONE DEL CONTROLLO

PER LA REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA


Magistrato relatore: Consigliere Valeria Mistretta

Per la revisione e l’analisi economico–finanziaria:

Dott.ssa Susanna Sitzia


Verifica del funzionamento

dei controlli interni nel

Comune di NUORO

| 2015 |

(art. 148 D.Lgs 18 agosto 2000 n. 267)


INDICE

Premessa ...................................................................................................................................5

Analisi referto annuale...............................................................................................................6

1 Controllo di regolarità amministrativa e contabile...............................................................8

2 Controllo di gestione.......................................................................................................... 12

3 Controllo strategico ........................................................................................................... 15

4 Controllo sugli equilibri finanziari ..................................................................................... 16

5 Controllo sugli organismi partecipati ................................................................................. 18

6 Controllo sulla qualità dei servizi....................................................................................... 20

Osservazioni e raccomandazioni della Sezione .......................................................................... 21


Premessa

La riforma del sistema dei controlli interni ha modificato gli articoli 147 “Tipologia dei controlli

interni” e 148 “Controlli esterni” del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL).

Ai sensi del novellato art. 148, i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e

i presidenti delle città metropolitane e delle province ancora in essere, devono redigere un

questionario recante uno schema di relazione a dimostrazione dell’adeguatezza ed efficacia dei

controlli interni realizzati nel corso dell’esercizio considerato.

Con l’art. 3, co. 1 sub e) del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni

dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, e da ultimo dall’art. 33 del decreto legge 24 giugno 2014, n.

91, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, nel 2015 è entrata a regime, coinvolgendo nei

controlli strategico, di qualità e sulle società partecipate tutti i comuni con popolazione superiore

ai 15.000 abitanti, compresi quelli esclusi nella fase di prima applicazione.

La Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, con delibera n. 6/2016/INPR, ha approvato

apposite linee guida intese a verificare il corretto funzionamento dei controlli interni degli enti

locali, corredate da uno schema di relazione, recepito dalla Sezione del controllo per la Regione

Sardegna con delibera n. 23/2016/INPR. Quest’ultima ha determinato che le relazioni da

presentare entro il 31 Maggio 2016, siano corredate dal parere dell’organo di revisione dell’ente e

dai documenti indispensabili per una compiuta istruttoria da parte della Sezione, nonché da tutti

i referti di controllo.

Nella delibera n. 6/SEZAUT/2016/INPR, la Sezione delle Autonomie inoltre specifica che il

questionario sull’esercizio 2015 è impostato perseguendo obiettivi di razionalizzazione attuati

attraverso la semplificazione e la drastica riduzione del numero delle domande rispetto ai precedenti

questionari.

Le domande scaturiscono da riflessioni sull’evoluzione degli adempimenti e sulla necessità di avvalersi

di nuovi indicatori. La maggiore omogeneità dei dati, in tal modo raccolti, e la conseguente maggiore

comparabilità tra gli stessi dovrebbero consentire di ottenere informazioni in grado di alimentare referti

più brevi, ma più puntuali e particolareggiati e, soprattutto, che facciano emergere le reali criticità delle

gestioni considerate.


Analisi referto annuale

Nel 2014, in fase di prima applicazione della riforma dei controlli, i comuni con popolazione

inferiore ai 50.000 abitanti non erano tenuti a svolgere il controllo strategico, il controllo sugli

organismi partecipati e il controllo di qualità dei servizi. A decorrere dal 2015, tutti gli enti locali

con oltre 15.000 abitanti, tra i quali rientra il Comune di Nuoro (37.304 da referto sul controllo di

gestione) sono tenuti all’applicazione dell’intero sistema dei controlli interni.

Il referto annuale sul funzionamento del sistema dei controlli interni nel 2015 è strutturato in

forma di questionario, composto da una sezione articolata in 6 punti, ciascuno dei quali riferito ai

seguenti controlli:

1. controllo di regolarità amministrativa e contabile;

2. controllo di gestione;

3. controllo strategico;

4. equilibri finanziari;

5. controllo sugli organismi partecipati;

6. controllo di qualità dei servizi.

Le linee guida approvate dalla Sezione delle Autonomie e la deliberazione n.23/2016/INPR della

Sezione del controllo per la Sardegna stabilivano per la trasmissione della relazione sul 2015 il

termine del 31 maggio 2016, successivamente differito al 30 giugno 2016. La Sezione di controllo

ha sollecitato l’invio del referto con nota 4748 dell’8 luglio 2016.

In data 12 ottobre 2016 il Segretario Generale del Comune di Nuoro ha provveduto alla

trasmissione della relazione sulla gestione e del parere del collegio dei revisori. Per mero errore

materiale non è stata inviata la relazione sul referto annuale di cui all’art. 148 del TUEL,

trasmessa in data 18 ottobre.

Con nota del Magistrato istruttore n. 7310 del 4 novembre 2016 è stato chiesto l’invio del report

del controllo di regolarità amministrativa e contabile e del report di verifica degli equilibri

finanziari, nonché di qualunque altro atto utile al fine di valutare il sistema dei controlli interni

dell’Ente anche con riferimento alle tipologie di controllo che l’Ente dichiarava non essere state

avviate.

Alla richiesta istruttoria il Comune ha dato riscontro con nota del Segretario Generale prot. n.

44874/2016 del 15 novembre 2016.


In premessa, il Segretario Generale ha rappresentato quanto segue “nel Comune di Nuoro,

l’annualità 2015 è stata caratterizzata dall’alternanza della gestione di competenza degli Organi

Amministrativi, successiva alle consultazioni elettorali, conclusesi, con il turno di ballottaggio, nel

mese di giugno 2015…… Inoltre, dal 13 aprile 2015 si è resa vacante la Segreteria Generale dell’Ente

per trasferimento ad altra sede del Segretario Generale titolare, principale referente del sistema integrato

dei controlli interni.

È a dirsi inoltre che nel corso del 2015 sono stati collocati in aspettativa, per comando presso altre

pubbliche amministrazioni, n. tre dei sei dirigenti in servizio a tempo indeterminato presso l’Ente in

epigrafe. Per buona parte dell’anno 2015, pertanto, le responsabilità afferenti la direzione dei 6 Settori

del Comune di Nuoro sono state affidate a solo 3 dirigenti, rispetto ai 6 stabilmente in servizio, con il

correlato seguito di accresciute incombenze e responsabilità per ciascuno di essi. Particolarmente

gravoso il carico di incombenze aggiuntive per il dirigente Vice Segretario Generale, cui sono state

affidate, oltre alle responsabilità connesse alla reggenza della Segreteria Generale (fra le quali le

funzioni anticorruzione trasparenza controlli interni) le responsabilità dirigenziali afferenti il Settore

Affari Generali/Polizia Locale, il Settore Gestione delle Risorse, il Settore Politiche Sociali, il Settore

Ambiente e Patrimonio.

In data 01.11.2015 ha assunto servizio presso la sede di Nuoro il nuovo titolare della Segreteria

Generale.

Tale particolare situazione del contesto operativo 2015 (rinnovo Organi Politici - trasferimento

Segretario Generale - cumulo di funzioni in capo al Vice Segretario Generale) ha prodotto inevitabili

criticità, come evidenziato in sede di referto annuale, in materia di controlli interni, a Codesta Corte

dei Conti. In relazione alla riferita grave carenza di figure dirigenziali in servizio nell’Ente, a far

tempo dal 16.11.2015, il sottoscritto Segretario Generale è stato incaricato di ricoprire l’incarico di

dirigente del Settore Gestione delle Risorse e Programmazione comprendente i Servizi: Finanze e

Bilancio, Tributi, Personale, Provveditorato/Economato, Programmazione, Innovazione

Tecnologica.”


1 Controllo di regolarità amministrativa e contabile

Il controllo di regolarità amministrativa e contabile, ha l'obiettivo di garantire la legittimità, la

correttezza e la regolarità dell'azione amministrativa.

Secondo quanto affermato dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, nella delibera n.

6/2016/INPR, per il controllo di regolarità amministrativa, al pari degli altri tipi di controllo,

risulta di fondamentale importanza la programmazione, intesa, innanzitutto, come scelta, da

attuarsi mediante motivate tecniche di campionamento, degli atti da sottoporre a controllo, in modo tale

da consentire all’amministrazione di monitorare, con particolare attenzione, alcuni settori di attività

dell’ente più delicati di altri. Inoltre, la programmazione delle attività di controllo deve consistere anche

nell’individuazione degli obiettivi attesi e delle finalità da perseguire, anche in termini di superamento

di criticità precedentemente riscontrate, nonché di prassi operative non conformi alle vigenti

disposizioni.

Il Regolamento del sistema integrato sui controlli interni, approvato con deliberazione del

Consiglio comunale n. 4 del 29 gennaio 2013, prevede che Il controllo di regolarità amministrativa

è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell’atto, ivi comprese le determinazioni, da ogni

dirigente, ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la

correttezza dell’azione amministrativa. (art. 4).

L’articolo 6 stabilisce che al controllo di regolarità contabile provvedono il responsabile del

servizio finanziario e il collegio dei revisori dei conti. In particolare, il servizio finanziario certifica

la regolarità contabile dell’azione amministrativa attraverso gli strumenti del visto, del parere di

regolarità contabile e del controllo costante e concomitante degli equilibri generali di bilancio.

Per quanto concerne il controllo di regolarità nella fase preventiva della formazione dell’atto,

secondo quanto indicato nel questionario, risultano regolarmente acquisiti i pareri di regolarità

contabile e il visto attestante la copertura finanziaria su tutte le determinazioni dirigenziali

comportanti impegno di spesa.

Inoltre, non sono state adottate deliberazioni (diverse da meri atti di indirizzo) sprovviste del

parere di regolarità tecnica o comportanti riflessi finanziari, sprovviste del necessario parere di

regolarità contabile (ovvero con parere negativo).

L’articolo 5 del Regolamento stabilisce che il controllo di regolarità amministrativa nella fase

successiva venga esercitato dal Segretario il quale si avvale del supporto dell’OIV.


Secondo quanto indicato nel questionario il personale coinvolto in questo tipo di controllo è di 1

unità, rappresentata dal Segretario Generale.

L’articolo 5 del Regolamento prevede che il controllo venga effettuato sulle determinazioni

dirigenziali che comportano un impegno di spesa, i contratti, le ordinanze e altri atti

amministrativi adottati dai dirigenti, sulla base di standard di riferimento elaborati, attraverso

apposita griglia di raffronto, dal Segretario col supporto del OIV.

Prevede, inoltre, che il controllo venga effettuato su tutti gli atti attraverso un sorteggio casuale

effettuato mensilmente dal Segretario in misura non inferiore al 10% degli atti adottati da ciascun

Dirigente.

Secondo quanto riportato nel questionario, la selezione degli atti assoggettati al controllo di

regolarità amministrativa ha seguito le stesse regole tecniche di campionamento applicate al 2014.

A questo proposito, nella Relazione sul controllo successivo del Segretario generale relativa

all’esercizio 2014 si dichiarava che il controllo era stato effettuato in misura pari al 10% del totale

degli atti adottati da ciascun dirigente, selezionati attraverso un sorteggio casuale.

In base a quanto dichiarato nel questionario, nel 2015 hanno formato oggetto di controllo 118

atti.

A fronte dei controlli effettuati sono state rilevate e sanate 6 irregolarità, e sono state trasmesse

ai responsabili dei servizi competenti le direttive alle quali conformarsi.

Non è stato indicato il numero dei report adottati, ma si specifica che la frequenza dei report è

annuale.

Al riguardo il Regolamento sui controlli interni prevede all’articolo 5, punto 5 che il Segretario,

avvalendosi anche del supporto del OIV, predisponga un "trasmesso ai dirigenti e al Sindaco,

contenente le eventuali direttive per i dirigenti al fine di garantire il rispetto della regolarità

amministrativa.

Nel corso dell’esercizio non sono state effettuate indagini o ispezioni volte ad accertare la

regolarità amministrativa e contabile dell’attività posta in essere da specifici uffici o servizi.

L’organo di controllo ha verificato le attestazioni concernenti i pagamenti tardivi ex art. 41 d.l.

66/2014-l. n. 89/2014, inoltre l’Ente ha istituito il registro unico delle fatture come previsto

dall’art. 42 del d.l. n. 66/2014- l. n. 89/2014.

Sul funzionamento di questo tipo di controllo, nel questionario si segnala che “Le criticità

riscontrate sono da ricondurre alla situazione vissuta dall'Ente nel 2015 (anno di rinnovo Organi) a

causa del trasferimento ad altra sede del Segretario Generale (aprile 2015), sostituito nelle funzioni

dal Vice Segr. Gener.le (dirigente di 3 Settori) fino al 30.10.2015.”


Al fine di effettuare un più compiuto esame sul funzionamento del controllo di regolarità

amministrativa e un riscontro con quanto dichiarato dall’Ente nel questionario, con nota prot. n.

7130 del 4 novembre 2016, il Magistrato istruttore ha chiesto all’Ente di trasmettere il report

relativo al controllo di regolarità amministrativa e contabile.

Con nota prot. n. 44874/2016 del 15 novembre 2016 il Segretario Generale ha illustrato il controllo

in esame approfondendo le modalità di esercizio di questo controllo e gli esiti dello stesso.

Riguardo al controllo di regolarità amministrativa e contabile in fase preventiva, il Segretario

Generale ha specificato che tutte le proposte di deliberazione sono pervenute al Consiglio

Comunale e alla Giunta munite dei prescritti pareri di regolarità tecnica e contabile ove occorrenti,

pertanto “attesta che, nel corso dell’esercizio 2015 non sono state adottate deliberazioni consiliari e

giuntali (diverse da meri atti di indirizzo) sprovviste del parere di regolarità tecnica, richiesto dalla

legge, né deliberazioni, consiliari e giuntali, comportanti riflessi finanziari, sprovviste del necessario

parere di regolarità contabile ovvero munite di parere negativo (tecnico o contabile).”

Il controllo di regolarità amministrativa e contabile in fase preventiva ha riguardato anche i

seguenti atti: Determinazioni di impegno di spesa di rilevante valore (n. 18); - Ordinanze sindacali

e dirigenziali (n. 4); - Procedure di conferimento di incarichi professionali (avvisi - determinazioni

- scritture private) (n. 8); - Concessioni (n. 12); - Disposizioni organizzative; (n. 12).

Per quanto concerne il controllo di regolarità contabile, rispetto a quanto contenuto nel

questionario, aggiunge che “Al controllo di regolarità contabile provvede il Servizio Bilancio in fase

preventiva alla adozione delle deliberazioni e alla numerazione e pubblicazione delle determinazioni di

impegno di spesa. La prassi invalsa nell’Ente di numerare gli atti determinativi di impegno di spesa

solo dopo la verifica di regolarità contabile e, conseguentemente, solo all’esito del rilascio della

attestazione di copertura finanziaria ha, di fatto, notevolmente ampliato l’area di incidenza del

controllo di regolarità contabile in fase preventiva consentendo un controllo costante e concomitante

sugli equilibri generali di bilancio e sul perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica (patto di

stabilità per il 2015).”

Per quanto concerne il controllo successivo e, più in particolare, la tecnica di campionamento

degli atti da sottoporre a controllo, chiarisce che è stata fondata sulla tempistica di pubblicazione

degli stessi atti nell'albo pretorio on line. Con cadenza quindicinale sono stati stabiliti: a) il numero

minimo complessivo degli atti da sottoporre a controllo (10) ; b) il numero minimo di atti (2) da

sottoporre a campione per ciascuna tipologia (determinazioni - autorizzazioni - concessioni); c) un

duplice criterio di selezione degli atti da sottoporre a controllo: il primo fondato sulla oggettiva rilevanza


dell'atto; il secondo fondato sul posizionamento nella pagina dell'albo pretorio on line (per ciascuna

settimana si è stabilito un numero diverso di posizionamento).

I criteri di campionamento devono tenere conto della disciplina in materia di prevenzione della

corruzione. Ciò poiché nella selezione degli atti da sottoporre a controllo particolare attenzione è

riservata agli atti prodotti nell'ambito delle aree individuate come a rischio nel Piano Triennale per la

Prevenzione della Corruzione adottato in ambito locale

Sinteticamente la relazione espone che le determinazioni adottate nel 2015 sono state

complessivamente 2986 (adottate dai settori Programmazione e gestione risorse; Affari generali e

polizia municipale; Servizi alla persona; Gestione del territorio ed edilizia pubblica; Ambiente

Patrimonio e servizi cimiteriali; Servizi culturali, educativi e sviluppo economico commercio e

SUAP), di cui 788 rientranti nella tipologia prevista dall’articolo 5 del Regolamento in tema di

controlli interni, poiché comportanti impegno di spesa o con rilevanti risvolti sugli equilibri

finanziari, patrimoniali e sul patto di stabilità.

Nell’ambito di queste 788 determinazioni, 32 (6 per settore) sono state selezionate prescindendo

dalle tecniche di campionamento casuale, direttamente in relazione al loro contenuto. Ulteriori

60 determinazioni sono state individuate con la tecnica del campionamento casuale, per un totale

di 92 determinazioni recanti impegno di spesa su un totale di 788 (11,67%). Sono stati sottoposti

a controllo ulteriori 26 atti (provvedimenti di disposizione del personale; autorizzazioni/dinieghi

in ambito edilizio; concessioni).

A fronte dei controlli effettuati “le irregolarità riscontrate e sanate (in n. 6 atti) sono risultate

riconducibili a due principali ambiti: a) di tipo eminentemente formale (erronei richiami alla

normativa - mancata indicazione elementi non essenziali per la regolarità dell'atto; b) di tipo

contenutistico: in particolare l'esaustiva rappresentazione delle motivazioni dell'atto.”

Il Segretario Generale ha affermato, inoltre, che “Il controllo ha riguardato anche l'osservanza delle

norme sull'affidamento degli appalti di lavori, servizi e forniture. In particolare è stato presidiato

l'obbligo del ricorso alle procedure telematiche o tramite centrale di committenza (MEPA -CONSIP)

quando tale obbligo risultava inderogabile ai sensi di legge. Al riguardo si è rilevata l’ottemperanza da

parte dei servizi dell’Ente in ordine a tale obbligo.”


2 Controllo di gestione

La Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, con delibera n. 6/2016/INPR ha chiarito che

attraverso il controllo di gestione l’ente verifica lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e,

mediante l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei

servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed il livello di

economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi.

In vista dell’implementazione di un efficace sistema di controllo di gestione, appare centrale la

predisposizione di un sistema di contabilità economico-patrimoniale affidabile ed in grado di fornire

informazioni circa l’efficienza gestionale in termini di costi e di ricavi nonché circa l’adeguatezza delle

risorse utilizzate, in relazione alle attività svolte e, soprattutto, ai risultati conseguiti.

L'ente è tenuto, altresì, ad adottare un elenco di obiettivi con i relativi indicatori, riportanti valori target

da perseguire per ciascun obiettivo. A tale riguardo, l’ente dovrà curare la predisposizione di un

adeguato Piano esecutivo di gestione (PEG).

Come indicato nell’articolo 10 del Regolamento del sistema integrato dei controlli interni,

adottato con delibera del Consiglio comunale n. 4 del 29 gennaio 2013, il controllo di gestione

verifica l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche

mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra costi e risultati. Il Regolamento prevede che

esso venga svolto in riferimento ai singoli servizi e centri di costo, verificando in maniera complessiva

e per ciascun servizio i mezzi finanziari acquisiti, i costi dei singoli fattori produttivi, i risultati

qualitativi e quantitativi ottenuti e per i servizi a carattere produttivo, i ricavi. Il documento

programmatico di riferimento, ai fini dell’esecuzione del controllo di gestione, è il Piano Esecutivo

di Gestione (PEG), col relativo Piano Dettagliato degli Obiettivi.

Considerato che, ai sensi dell’articolo 169 del TUEL, il PEG è elaborato dalla Giunta Comunale

entro venti giorni dall’approvazione del bilancio di previsione ed è deliberato in coerenza con il

bilancio di previsione e il documento unico di programmazione, si rileva che il bilancio di

previsione è stato adottato con delibera del Consiglio Comunale n. 26 del 24 ottobre 2015, cioè ad

esercizio quasi concluso, rendendo quindi estremamente problematica l’assegnazione degli

obiettivi di gestione.

L’articolo 13 del Regolamento stabilisce che il controllo di gestione è effettuato da specifica unità

operativa in staff all’unità di controllo posta sotto la direzione del Segretario Generale.


Secondo quanto riportato nel questionario, il personale impiegato nell’ufficio di controllo di

gestione nel 2015 è stato di 1 unità.

Nel referto relativo al 2014 si rilevava che, con determinazione n. 2831 del 16.11.2014, era stato

individuato un funzionario part time in qualità di coordinatore dell’attività di implementazione

del nuovo ordinamento contabile (D. Lgs. 118/2011) e dell’ufficio Contabilità Analitica, al fine di

fornire il necessario supporto, da parte del servizio finanziario, alla specifica unità in staff al

Segretario generale.

In base a quanto riportato nel questionario, nel 2015 sono stati elaborati indicatori di efficacia

(13), efficienza (68) ed economicità (68).

Nel questionario si dichiara che l’Ente si è dotato di un sistema di contabilità economica atto a

consentire una misurazione dei costi e dei ricavi al fine di valutare l’efficienza dell’azione

amministrativa.

Dal questionario si ricava, inoltre, che il tasso medio di copertura dei costi dei servizi dell’Ente

nel 2015 (media semplice) è del 60%. Non sono stati indicati i servizi nei quali si è rilevato il grado

più elevato e più basso di raggiungimento degli obiettivi, rispettivamente pari all’80% e all’1%.

E’ stato adottato 1 report. L’articolo 10 del Regolamento, in merito all’attività reportistica

stabilisce che entro il mese di gennaio il Responsabile del servizio finanziario, in collaborazione

con il Segretario, predispone un referto nel quale fornisce le conclusioni del controllo di gestione.

Tale referto è inviato al Sindaco ai fini della verifica dello stato di attuazione degli obiettivi

programmati e ai dirigenti, affinché questi ultimi abbiano gli elementi necessari per valutare

l’andamento della gestione dei servizi di cui sono responsabili. Esso è inviato all’OIV perché ne tenga

conto, come strumento di misurazione delle performance, nella valutazione dei dirigenti e dei

responsabili di servizio. Il referto è comunicato semestralmente alla Corte dei conti e inviato al

Presidente del Consiglio, nonché ai Capigruppo del Consiglio Comunale.

Il regolamento prevede anche l’adozione di un report semestrale.

Secondo quanto indicato nel questionario, a seguito del report adottato è stata adottata un’azione

correttiva.

Il referto sul controllo di gestione è stato trasmesso dal Comune di Nuoro unitamente alla

relazione sui controlli interni.

Nel referto del controllo di gestione si legge che “La strategia utilizzata per l'elaborazione della

refertazione sul controllo di gestione si articola considerando:

a) Presa d'atto degli obiettivi dell'Amministrazione, riscontrabili nei documenti contabili adottati dal

Consiglio Comunale in sede preventiva;


b) Individuazione dell'ambito gestionale dei settori/servizi a cui affidare la gestione dell'obiettivo

articolato in centri di responsabilità;

c) Assegnazione delle risorse e degli impieghi ai soggetti dipendenti, responsabili dei servizi (PEG);

d) Dimostrazione dei risultati, evidenziando il grado di efficienza ed efficacia raggiunto nell'attività;

e) Considerazione, tra gli obiettivi determinati dall'amministrazione, anche di quelli provenienti da

esercizi precedenti, tuttora in fase di realizzazione.”

Il referto prodotto riporta i dati generali dell’Ente (popolazione, analisi del territorio e delle

strutture dell’Ente, forza lavoro, indicatori di carattere finanziario) e individua i centri di costo,

per ciascuno dei quali vengono indicate le entrate e le spese, di cui sono riportati gli stanziamenti

- iniziali e definitivi - gli accertamenti e gli impegni. I dati vengono, inoltre, ulteriormente

articolati per conto e più dettagliatamente per capitolo.

Rispetto a quanto indicato nel questionario riguardo agli indicatori di efficienza e di efficacia

elaborati, indicati in numero pari a 68, dall’esame del referto sul controllo di gestione

sembrerebbero calcolati, per ciascun centro di costo, soltanto due indicatori di natura finanziaria,

ossia il grado di realizzazione dell’entrata (accertamenti/previsioni finali di entrata) e la capacità

di impegno (impegni/stanziamenti finali di spesa).


3 Controllo strategico

Il comune di Nuoro, avendo una popolazione inferiore ai 50.000 abitanti, non era tenuto a svolgere

il controllo strategico nel 2014 ma, come premesso, dal 2015 la riforma è entrata a regime,

coinvolgendo nei controlli strategico, di qualità e sulle società partecipate tutti i comuni con

popolazione superiore ai 15.000 abitanti, compresi quelli esclusi nella fase di prima applicazione.

Il controllo strategico è disciplinato dagli articoli 15 e 16 del Regolamento del sistema integrato

dei controlli interni.

In particolare, l’articolo 15 illustra la finalità del controllo strategico che consiste nel valutare

l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei programmi, in termini di congruenza tra

risultati conseguiti e obiettivi predefiniti e individua, quale soggetto deputato all’attuazione dello

stesso, l’unità organizzativa posta sotto la direzione del Segretario Generale e supportata dall’OIV

e dai Dirigenti.

L’articolo 16 illustra le fasi in cui si articola il controllo strategico e stabilisce che entro il 31

gennaio di ogni anno venga comunicato un report riassuntivo dello stesso al Sindaco, alla Giunta

e al Consiglio comunale.

Dalle evidenze del questionario risulta che il Controllo strategico nel 2015 non è stato svolto.

Il Sindaco precisa che Le criticità indicate al punto 1.9 hanno, di fatto, impedito l'attivazione del

controllo strategico.

Il Segretario generale, con nota prot. 44874/2016, nel confermare quanto già espresso in sede di

referto, aggiunge che “In effetti le valutazioni circa “l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di

attuazione dei programmi, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti”,

previste dall’art. ult. cit., sono state effettuate, nell’esercizio 2015, solo in sede di approvazione del conto

consuntivo 2014, peraltro ad opera di un Consiglio Comunale quasi del tutto rinnovato rispetto a quello

che aveva approvata la Relazione Previsionale e Programmatica nonché il Bilancio di Previsione per

lo stesso esercizio 2014.

È a dirsi che la nuova configurazione dei documenti programmatici e contabili da approvarsi in virtù

del Nuovo Ordinamento in tema di Contabilità Armonizzata impone, sin dall’esercizio 2016, una più

rigorosa attività di controllo in relazione alla effettiva attuazione, in corso di esercizio, delle Linee

Programmatiche della Amministrazione in carica e degli obiettivi strategici e operativi trasfusi nel

Documento Unico di Programmazione.


4 Controllo sugli equilibri finanziari

Secondo quanto contenuto nella delibera n. 6/2016/INPR della Sezione delle Autonomie, la logica

del controllo sugli equilibri finanziari è quella di identificare i flussi informativi relativi al

monitoraggio di debiti e crediti, con riferimento alla loro formazione, estinzione nonché i tempi medi di

pagamento, in modo da conoscere, in via continuativa, il permanere degli equilibri finanziari. Il tutto

deve, ovviamente, avvenire nel rispetto delle norme disciplinanti il concorso degli enti locali agli obiettivi

di finanza pubblica ed in attuazione del principio del pareggio di bilancio.

L’articolo 9 del Regolamento del sistema integrato dei controlli interni prevede che il controllo

sugli equilibri finanziari di bilancio venga svolto sotto la direzione e il coordinamento del

Responsabile del Servizio finanziario e mediante la vigilanza dell’Organo di revisione con il

coinvolgimento della Giunta Comunale del Segretario generale e dei Dirigenti.

Nel questionario è indicato che il responsabile del servizio finanziario ha adottato atti di indirizzo

e/o coordinamento per lo svolgimento dei controlli sugli equilibri finanziari.

Il controllo si è svolto con il coinvolgimento degli organi di governo, del Segretario comunale e dei

responsabili dei servizi.

Il Consiglio comunale è stato coinvolto formalmente più di due volte nel controllo della

salvaguardia degli equilibri finanziari; inoltre, si sono rese necessarie misure per ripristinare

l’equilibrio finanziario del bilancio ed è stato previsto l’impiego della quota libera dell’avanzo di

amministrazione per salvaguardare gli equilibri finanziari, ai sensi dell’articolo 187, comma 2,

lettera b) del TUEL.

L’Ente dichiara di aver verificato, in corso dei esercizio, che il programma dei pagamenti fosse

compatibile con le disponibilità di cassa ed in particolare l’applicazione dell’art. 183, comma 8,

del TUEL, in ordine ai provvedimenti che comportano impegni di spesa adottati dal responsabile

della spesa.

Alla domanda con quali modalità è stato controllato l’eventuale utilizzo dei fondi vincolati

confluiti nella cassa per esigenze correnti (art. 195 del TUEL), il Comune risponde Mediante il

controllo, preventivo alla apposizione del visto di copertura finanziaria, sulle implicate determinazioni.

In ordine alle criticità incontrate nell’attuazione di tale forma di controllo si segnala che “La

principale criticità è la difficoltà di alcuni Servizi Comunali nella integrale applicazione delle regole

contabili in sede di assunzione di impegni di spesa.”

L’Ente afferma che il controllo sugli equilibri finanziari ha portato alla redazione di 2 report.


Il magistrato istruttore, con nota prot 7130 del 4 novembre 2016, ne ha chiesto la trasmissione.

Il Segretario Generale, con nota prot. 44874/2016 del 15 novembre, ha precisato al riguardo che

“Il controllo sulla permanenza in corso di esercizio degli equilibri finanziari del bilancio è stato

effettuato con particolare costanza e attenzione. Ciò soprattutto avuto riguardo alla non facile situazione

finanziaria dell’Ente che impone il monitoraggio quasi giornaliero della situazione di cassa e dei

restanti parametri di equilibrio nella gestione di competenza e di quella afferente i residui.

Contrariamente a quanto erroneamente dichiarato in sede di referto non sono stati redatti dei veri e

propri report. Le attività di verifica sono state eseguite infatti mediante il ricorso agli elaborati prodotti

dall’applicativo software Civilia. Dette attività sono state potenziate nell’ambito dei procedimenti

finalizzati alla approvazione del bilancio di previsione e delle sue variazioni nonché in sede di

approvazione del rendiconto di gestione.

Come riferito al precedente punto 2.4 è applicata nell’Ente una prassi operativa in virtù della quale,

qualsiasi atti importante impegno di spesa, viene numerato solo dopo l’effettuazione delle necessarie

verifiche contabili. Tale metodologia ha, di fatto, introdotto una vera e propria attività di verifica degli

equilibri finanziari e del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica (patto di stabilità per il 2015)

concomitante alla adozione degli atti determinativi di impegno e, comunque, precedente alla esecutività

degli stessi atti.”


5 Controllo sugli organismi partecipati

Il comune di Nuoro già dal 2014 ha attivato l’attività di controllo sugli organismi partecipati,

benché la normativa ne prevedesse l’obbligo solo dal 2015.

Il Regolamento del sistema integrato dei controlli interni dedica al controllo sugli organismi

partecipati l’articolo 18 Controllo sugli organismi gestionali esterni affidatari di servizi e 19

concernente le Modalità e oggetto del controllo sugli organismi gestionali esterni.

L’articolo 18 individua i soggetti gestionali esterni nei confronti dei quali si effettua la verifica

sullo stato di attuazione degli indirizzi e obiettivi gestionali (società partecipate affidatarie di

servizi nelle quali il Comune di Nuoro detiene la totalità delle azioni ovvero il controllo, Aziende

speciali affidatarie di servizi; altri organismi partecipati, Associazioni e Fondazioni affidatari di

servizi) stabilendo che essa debba avere periodicità infra-annuale e comunque in concomitanza

con la verifica di cui all’articolo 193 del D. lgs. 267/2000. L’articolo in esame prevede inoltre che

l’unità organizzativa posta in staff al Segretario Generale, supportata dall’OIV e dai Dirigenti,

predisponga un report relativo all’attuazione degli indirizzi e obiettivi gestionali degli organismi

affidatari di servizi e lo trasmetta al sindaco, al consiglio comunale e ai Dirigenti.

Secondo quanto disposto dall’articolo 18 Il controllo sulle società partecipate, di cui all’art. 147 –

quater del D. Lgs. 267/2000, si estrinseca attraverso il controllo societario, il controllo economico –

finanziario, il controllo di efficacia e il controllo sul valore delle partecipazioni secondo intensità

differenziate in relazione al livello di partecipazione.

Dal questionario si evince che l’attività di controllo sugli organismi partecipati non ha portato

alla redazione di alcun report periodico.

L’ente è dotato di una struttura preposta al controllo sugli organismi partecipati, nella quale è

impiegata 1 unità.

Si indica che sono stati elaborati 1 indicatore di efficacia, 1 di efficienza e 1 di economicità sugli

organismi partecipati, mentre non sono stati elaborati indicatori relativi alla qualità dei servizi

affidati.

Il tasso medio di realizzazione degli obiettivi affidati per il 2015 a ciascun organismo partecipato

è indicato pari al 100%. In particolare gli obiettivi assegnati sono stati:

- Riduzione spese per il personale (Consorzio ATP);

- Riduzione spese per il personale (Nuoro Ambiente S.p.A.);

- Riduzione spese correnti smaltimento rifiuti (Nuoro Ambiente S.p.A.).


Non è stato redatto il bilancio consolidato per il 2015.

Con riferimento allo svolgimento di questo tipo di controllo l’Ente ha segnalato le seguenti

criticità incontrate nel 2015: “1) La struttura destinata al controllo analogo ha operato per soli 8 mesi

nel corso del 2015 con il ricorso a una sola unità operativa peraltro condivisa con altro Servizio

dell'Ente; 2) Difficoltà incontrate nell'applicazione delle regole del controllo analogo per le resistenze

da parte delle controllate (es. Nuoro Ambiente sostiene di non dover soggiacere a tali regole); 3) Ritardi

nel riscontro alle richieste di documentazione da parte dell'Ente (bilanci - prospetti debiti/crediti - dati

sulle spese per forniture).

Successivamente, il Segretario Generale, nella nota prot. n. 44874/2016, ha precisato che “nel corso

del 2016 sono state assunte puntuali iniziative (delle quali si è fatta menzione in sede di Relazione a

Codesta Corte sullo stato di attuazione del Piano di razionalizzazione Partecipate 2015) finalizzate al

superamento delle criticità indicate e al rafforzamento delle modalità di esercizio del controllo analogo

sugli organismi partecipati.”

Il Comune di Nuoro ha approvato, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 9 del 9 aprile 2015,

La Relazione di verifica dei presupposti per il mantenimento delle partecipate e razionalizzazione degli

assetti societari, contenente la verifica delle condizioni per il loro mantenimento adottata ai sensi

dell’articolo 3 comma 27 della legge n. 244/2007 e il Piano di razionalizzazione delle società

partecipate, di cui all’articolo 1 comma 611 e ss. della legge n. 190/2014. Con deliberazione della

Giunta Comunale n. 148 del 20 maggio 2016 è stata approvata, ai sensi dell’articolo 1, comma 612

della legge n. 190/2014, l’allegata Relazione tecnica sullo stato di attuazione del Piano di

razionalizzazione degli assetti societari e la nota/direttiva del Sindaco.

Detti documenti risultano pubblicati nel sito istituzionale dell’Ente e sono stati trasmessi alla

Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, che li ha esaminati nella deliberazione n.

78/2016/VSGF.


6 Controllo sulla qualità dei servizi

Il controllo sulla qualità dei servizi è divenuto obbligatorio per il comune di Nuoro a decorrere dal

2015.

Risulta disciplinato dall’articolo 17 del Regolamento del sistema integrato dei controlli interni,

ma, da quanto riportato nel questionario, si evince che nel 2015 non è stato attivato.

Il Comune ha precisato che “Le criticità indicate nel punto 1.9 hanno, di fatto, impedito l'attivazione

del controllo di qualità dei servizi”.

Il Segretario Generale, nella nota prot. n. 44874/2016 del 15 novembre 2016, nel confermare

quanto segnalato in sede di referto, ha fatto presente che nel corso del 2016 sono state individuate

alcune modalità operative finalizzate ad attivare forme di monitoraggio del grado di soddisfazione da

parte della cittadinanza in relazione ai principali servizi dell’Ente.


Osservazioni e raccomandazioni della Sezione

Per il comune di Nuoro il 2015 è il primo anno per il quale la normativa prevede l’applicazione

dell’intero sistema dei controlli.

Nell’anno in esame la gestione dell’Ente è stata fortemente condizionata dall’approvazione del

bilancio di previsione1 ad esercizio quasi concluso e dalle modifiche nella struttura

amministrativa.

Nonostante tale situazione, dalle risposte fornite nel questionario e dai documenti

complessivamente acquisiti nel corso dell’istruttoria, la Sezione osserva che il sistema dei controlli

interni, pur non attuato in tutti i suoi profili, appare in via di continuo miglioramento.

Già nella relazione approvata con la delibera n. 81/2015/VSGC la Sezione aveva rilevato un

incremento nello sviluppo del sistema dei controlli interni, che appare nel 2015 ulteriormente

implementato.

In particolare:

il controllo di regolarità amministrativa e contabile risulta svolto regolarmente.

Sono state selezionate, prescindendo dalle tecniche di campionamento casuale, 32 deliberazioni (6

per settore), direttamente in relazione al loro contenuto. Ulteriori 60 determinazioni sono state

individuate con la tecnica del campionamento casuale, per un totale di 92 determinazioni recanti

impegno di spesa su un totale di 788 (11,67%). Sono stati sottoposti a controllo ulteriori 26 atti

(provvedimenti di disposizione del personale; autorizzazioni/dinieghi in ambito edilizio;

concessioni).

Il controllo di gestione ha risentito della mancanza del PEG, determinata dall’approvazione del

bilancio di previsione ad esercizio quasi concluso. E’ stato comunque prodotto un referto nel quale

sono stati calcolati, per ciascun centro di costo, esclusivamente due indicatori di natura

finanziaria, ossia il grado di realizzazione dell’entrata (accertamenti/previsioni finali di entrata) e

la capacità di impegno (impegni/stanziamenti finali di spesa).

Il controllo strategico non è stato svolto.

Il controllo sugli equilibri finanziari è stato svolto regolarmente, anche se non sono stati redatti

dei report.

Il controllo sugli organismi partecipati era stato avviato già nel 2014.

1 Avvenuta con delibera del Consiglio Comunale n. 26 del 24 ottobre 2015.


Dal questionario si evince che l’attività di controllo sugli organismi partecipati non ha portato

alla redazione di alcun report periodico.

L’Ente ha segnalato difficoltà incontrate nell'applicazione delle regole del controllo analogo per

le resistenze da parte delle controllate; il Segretario Generale ha, però, precisato che nel corso del

2016 sono state assunte puntuali iniziative finalizzate al superamento delle criticità e al

rafforzamento delle modalità di esercizio del controllo analogo sugli organismi partecipati.

Il Comune di Nuoro ha approvato, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 9 del 9 aprile

2015, La Relazione di verifica dei presupposti per il mantenimento delle partecipate e razionalizzazione

degli assetti societari, e il Piano di razionalizzazione delle società partecipate. Con deliberazione

della Giunta Comunale n. 148 del 20 maggio 2016 è stata approvata l’allegata Relazione tecnica

sullo stato di attuazione del Piano di razionalizzazione degli assetti societari e la nota/direttiva

del Sindaco. Detti documenti sono stati trasmessi alla Sezione regionale di controllo della Corte

dei conti, che li ha esaminati nella deliberazione n. 78/2016/VSGF.

Il controllo sulla qualità dei servizi non è stato svolto, ma il Segretario Generale ha rappresentato

che nel corso del 2016 sono state individuate alcune modalità operative finalizzate ad attivare

forme di monitoraggio del grado di soddisfazione da parte della cittadinanza in relazione ai

principali servizi dell’Ente.


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