USTROJSTVO I DJELOVANJE JAVNOG SEKTORA

Uvod:Razvitkom društva (18. i 19. stoljeće) država preuzima na sebe brigu o interesima i potrebama svojih građana, posebno u područjima gdje se potrebe nisu mogle zadovoljiti pojedinačno, gdje je potrebna velika i skupa infrastruktura- željeznica, vodoprivreda, elektroprivreda, telekomunikacije i dr. – tu se interpolira između državnog i privatnog sektora- javni sektor- kojemu je osnovni zadatak osiguravanje zadovoljavanja niza potreba i interesa građana koje je moguće kvalitetnije zadovoljiti zajednički.- javni ili treći sektor.

Javni sektor- niz djelatnosti koje država definira zakonima, kojima se razrađuju ustavne slobode i prava građana, te njihovi interesi.

U okvirima javnog sektora razlikujemo: 1. društvene djelatnosti

2. infrastrukturne djelatnosti, 3. komunalne djelatnosti4. posebne upravne organe

Zajedničko im je ograničeno djelovanje tržišnih zakonitosti- u pravilu neprofitabilno poslovanje, poslovanje u kojem ne djeluje konkurencija, stvaranje velikih sustava, djelomično financiranje putem proračuna, uz učešće samih korisnika, strogi upravni i stručni nadzor, visoka profesionalnost u pružanju usluga i slično.

Postoji i mogućnost profitabilnog djelovanja- privatne inicijative- moraju se obavljati u okvirima predviđenim zakonima.

Javni sektor, kao i institucije i organizacije u okviru njega ustrojavaju se na osnovi zakona, ali i «pravila pojedinih struka», ekonomske zakonitosti, kao i pravila racionalne i znanstvene organizacije.

Javni sektor sastoji se od:

društvenih djelatnosti- odgoja, obrazovanja, kulture, tjelesne kulture, športa, tehničke kulture, znanosti, zaštite zdravlja i zdravstvenog osiguranja, socijalne sigurnosti i socijalnog osiguranjainfrastrukturnih djelatnosti- elektroenergetski sustav, cestovna infrastruktura, sustav voda, željeznički ustav, poštansko-telekomunikacijski, informatički sustav i dr.komunalnih djelatnosti- javnog prijevoza, vodoopskrbe, održavanje čistoće i zaštita okoliša i sl.državnih ustanova- hidrometeorološka služba, služba kontrole leta, služba starateljstva i socijalne zaštite, statistička služba i sl.

javni sektor pokazuje tendencije sve većeg širenja- zbog povećanja prava građana, kao i povećanje potreba- novih potreba- npr. za informacijama, energijom, prometa i sl.

1

Ustrojstvo: DRŽAVNE, JAVNE I PRIVATNE INSTITUCIJE, odnosno na: USTANOVE (državne, javne, privatne), PODUZEĆA U INFRASTRUKTURNIM I KOMUNALNIM DJELATNOSTIMA (državna, javna, privatna), UREDI, ZAVODI I DIREKCIJE – u okviru državne uprave koja vrši javne ovlasti, FONDOVI (mirovinski, zdravstveni..), BROJNA UDRUŽENJA GRAĐANA (u oblasti kulture, znanosti, tjelesne kulture i športa, tehničke kulture, socijalne zaštite, humane pomoći i sl.).

Financiranje institucija javnog sektora bazira se na: financiranju iz proračuna (obrazovanje, kultura, znanost i dr.), financiranje kroz naplatu cijene usluga, naplatu ulaznica, osnivanje fondova- ne ekonomskom principu uzajamnosti, pravilima osiguranja i ekonomsko-humanitarnom principu solidarnosti.pravila se utvrđuju u okvirima matičnih zakona u tim zakonima utvrđuju se i javne ovlasti, koje država prenosi na subjekte u javnom sektoru država putem i preko upravnih organa kontrolira nositelje javnih ovlasti, kontrolirajući zakonitost u njihovu radu, stručnost nositelja ovlaštenja, te potrebu za postojanjem institucija.

Tri tendencije- privatna, javna i državna- dolazi do fuzije tih tendencija- pravilo je da država (ili lokalna vlast) osniva institucije, određuje način financiranja ili ih financira iz proračuna i omogućuje privatnicima da se pojavljuju kao konkurencija javnom sektoru

Bez obzira što je organizacija društvenih djelatnosti u pravilu neprofitabilna, njihov rad je osnovica za razvitak i gospodarstva i kvalitete života građana.S druge strane infrastrukturne djelatnosti djeluju do kraja na ekonomskim principima uz poštovanje ekonomskih, ali ne i tržišnih zakonitosti.Društvene djelatnosti postaju bitan faktor razvitka pojedinih grana gospodarstva- npr. kultura- turizma…

Potrebno je apostrofirati i specifičnost u društvenim djelatnostima- koncentracija inteligencije- velik postotak djelatnika s visokim obrazovanjem, uz naglašenu kreativnost- visoki nivo profesionalnosti- ali i amaterizam i volonterizam

Država daje ovlasti, ali nadzor i kontrolu nad radom poduzeća zbog sigurnosti građana i sigurnosti u tarifnom sustavu.

ZAJEDNIČKE OSNOVErazgraničenje prema državnoj upravi i privatnom sektorudefiniranje subjekata koji djeluju u javnom sektoru- djelatnika u institucijamautvrđivanje organizacijskih oblika- ustanova, poduzeća, ureda, fondova, udruženja građana i sl.odgovornost subjekta u javnom sektoru i državnih organa prema subjektimakontrola u javnom sektorunormativno definiranje institucija i djelatnostijavne ovlasti u javnom sektoruprofesionalizam, volonterizam, amaterizamfinanciranje institucijaekonomski odnosi u djelatnostima javnog sektora

2

RAZGRANIČENJE JAVNOG SEKTORA PREMA DRŽAVNOJ UPRAVI I PRIVATNOM SEKTORU (PODUZETNIŠTVU)

U modernoj državi razvoj javne uprave u potpunoj je korelaciji s tehnološkim razvojem- tendencija porasta broja djelatnika u upravi- uzroci ovakvog eksponencijalnog širenja državnih organa i troškova, prema Gatariću, je u stalnom širenju funkcija države, koje je uvjetovano podjednako i razvojem gospodarstva ali i razvojem potreba građana i nivoa potreba građana- sve manje država primjenjuje svoju političku prisilu, ali preuzima funkcije u osiguranju i ostvarivanju prava građana- od obrazovanja, zdravstvene zaštite, socijalne sigurnosti, kulture i sl., a posebno u razvoju infrastrukturnih djelatnosti, podizanja nivoa komunalnih djelatnosti i sl.

Političke snage u razvijenim državama, koje djeluju kroz stalnu provjeru na izborima, trse se osigurati što viši nivo zadovoljavanja interesa i potreba kroz podizanje nivoa djelovanja javnog sektora.Zbog toga je javni sektor vezan ekonomski uz državu, bez obzira da li sama država organizira njegovo djelovanje (putem i preko upravnog aparata) ili organizira zadovoljavanje potreba u okviru javnog sektora koji je izdvojen iz državnog aparata- u posebne javne službe – ali koji djeluje pod stalnim nadzorom organa državne uprave- niz ministarstava ima isključivu zadaću da kontrolira djelovanje institucija i grana i djelatnosti iz javnog sektora, bez obzira da li su iste u privatnom vlasništvu ili su dijelovi državne strukture.

Država, premda u osnovi jedinstveno ustrojena, obavlja dva različita vida djelovanja, međusobno isprepletena i organizacijski i funkcionalno povezana. Prvi dio odnosi se na državnu organizaciju i upravu koja ima represivni karakter- organi državne uprave. Drugi dio se sastoji od organa uprave koji su organizirani kao kontrolori osnivanja i rada pojedinih ustanova, organizacija građana i institucija koje osnivaju građani ili njihove organizacije- a koji zadovoljavaju interese i potrebe građana.

Država je ta koja svojim propisima, kao i političkim usmjerenjem, utvrđuje koncept odnosa između uprave, javnog sektora i gospodarstva, te uređuje ekonomske odnose ova tri sektora- utvrđuje standarde zadovoljavanja potreba, utvrđuje u međusobnom obračunu moguća sredstva, predaje i odgovarajuće pravo na izvršenje javnih ovlasti, ona osniva i ukida institucije, daje licence i sl.Podjednako svi organi vlasti: državna uprava, lokana uprava i samouprava koji se svi zajedno pojavljuju kao osnivači i organi nadzora nad djelovanjem javnog sektora.

U praksi je teško postaviti liniju razgraničenja između uprave, javnog sektora i gospodarstva- granicu postavlja država donošenjem posebnih zakona kojim definira pojedine djelatnosti.

Ipak, smatraju prof. da je moguće razgraničenje utvrditi na slijedećim osnovama:

-organi državne uprave, organizirani u ministarstva, urede i uprave, predlažu donošenje zakona, provode zakone, kontroliraju njihovu provedu, te omogućuju djelovanje prava i funkcioniranje države- financiraju se iz proračuna.-Gospodarstvo- proizvodi i prodaje robe na tržištu, radi stjecanja profita- zadovoljavanje potreba građana mehanizmom tržišta- kriteriji ponude i potražnje-Javni sektor- osigurava konkretizaciju ustavnih i zakonskih prava građana, zadovoljavanje potreba i interesa na neprofitabilnoj osnovi, odnosno suženim djelovanje tržišnih zakonitosti, uz specifično visoki nivo i kvalitetu subjekata koji imaju odgovarajuće licence, uz stvaranje

3

odgovarajućih sustava koji se financiraju iz proračuna ili iz naknade samih građana, specifičnost ustroja pravih subjekata koji djeluju u okviru javnog sektora i sl.

NASTANAK I RAZVITAK JAVNOG SEKTORA

Nastanak javnog sektora usko je povezan i uvjetovan s razvitkom tehnike i tehnologije, razvojem i konstantnim povećanjem sloboda i prava građana i razvojem pravne države koja vodi brigu o potrebama građana bilo da su osobne ili profesionalne naravi.

Razvoj znanosti, tehnike i tehnologije- razvoj obrazovanja (sve savršeniji stroj)- obrazovani radnik. Obrazovanje razvija kulturu, šport, socijalnu sigurnost, zdravstvenu zaštitu i dr.Moderna proizvodnja traži razvitak infrastrukture.U takvim okvirima država se pretvorila iz «vlasti» u organizatora stvaranja pretpostavki za djelovanje tržišta, kao i zaštitnika sloboda, prava i interesa građana od monopolista.

Niz potreba racionalnije se zadovoljava zajednički- npr. obrazovanje. Država u novije vrijeme daje školama i legitimitet i legalitet- programi i javni dokumenti kojim se potvrđuje završetak školovanja.

Infrastrukturne djelatnosti su djeca «industrijskog društva»- prijevoz, energija, voda, informacije- svakih 20-tak godina pojavljuje se nova infrastrukturna djelatnost koju je potrebno kontrolirati- od cestogradnje koja je započela relativno rano- do sadašnjeg vremena informatike i telekomunikacijske infrastrukture.

Na razvoj javnog sektora bitnu ulogu su odigrali i Ujedinjeni narodi- definiranjem sloboda i prava, osnivanjem pojedinih agencija i organizacija (npr. UNESCO- svj. Zdravstvena organizacija), definiranjem pojedinih opredjeljenja kroz konvencije koje obvezuju vlade pojedinih država- npr. konvencije o pravima pojedinih kategorija stanovnika- djece, starih i nemoćnih, žena i dr.

Zbog povijesnih razloga možemo konstatirati da će se javni sektor sve više razvijati , kao i nivo sredstava koja se izdvajaju, također i broj djelatnika i kvaliteta usluge.

PRAVNI ASPEKTI RAZGRANIČENJA JAVNOG SEKTORA OD DRŽAVNE UPRAVE I PRIVATNOG SEKTORA

Javni sektor se definira na osnovi ustava i definiranog društvenog opredjeljenja posebnim zakonima, kojim se utvrđuju i čimbenici vezani uz razgraničenje javnog sektora prema državnim organima, odnosno poduzetništvu. Država ima monopol regulative, pa može mijenjati poziciju javnog sektora bilo u korist uprave i gospodarstva bilo na njihovu štetu.

Teorijska linija razgraničenja koju pravo postavlja:A koja se odnosi na: neprofitabilnost u poslovanju, nevršenje vlasti, već samo javnih ovlasti, pitanja vlasništva nad sredstvima, postojanje samo posrednog djelovanja tržišnih zakonitosti, visoki nivo profesionalnosti, snažno djelovanje pojedinih udruženja građana, religioznih organizacija i sl. Sve ove elemente država definira zakonima.

Predmet pravnog proučavanja u okviru javnog sektora svodi se na:utvrđivanje individualnih prava građana- zakonom ili podzakonskim ili općim aktomutvrđivanje ustrojstva sustava u okviru pojedine djelatnosti, te organizacija

4

utvrđivanje načina osnivanja i djelovanjaindividualna prava korisnika i davatelja uslugerežim pravnog poslovanjajavna ovlaštenja, odnosno javne ovlasti koje država prenosi na pojedine ustanove, poduzeća, uprave i pojedine poduzetnike i sl.utvrđivanje međusobnih odnosa- na osnovi ovlasti koje im daju zakoniutvrđivanje međusobnih odnosa između zakonskih normi i «pravila struke»

širina predmeta pravnog reguliranja evidentirana je u okviru svakog od zakona kojim se definira pojedina djelatnost, te statuta i dr. autonomnih pravih akata koje donose sami subjekti u pojedinoj instituciji u javnom sektoru.

Razgraničenje javnog sektora od uprave i gospodarstva mogu se svesti na:ustroj uprava u cijelosti definira zakon, ili odlukom vlade, dok se ustroj javnog sektora vrši na osnovi zakona i autonomnog normiranjauprava odlučuje (upravni postupak) o pravima i dužnostima građana, a javni sektor o zadovoljavanju njihovih potreba i interesaprivatni sektor u pravilu djeluje na tržišnoj osnovi, a javni na neprofitabilnom principu, te uz ograničenje djelovanja tržišnih zakonitostiu javnom sektoru postoje javne ovlasti kojih u gospodarstvu nemau javnom sektoru je prisutan utjecaj javnosti- kroz npr. nacionalna vijeća, upravna vijeća

EKONOMSKI I FINANCIJSKI ASPEKTI RAZGRANIČENJA JAVNOG SEKTORA OD UPRAVE I PRIVATNOG SEKTORA

Državna uprava (kao i lokalna) – sredstva iz proračunaPrivatni sektor- na tržištu uz djelovanje ekonomskih i tržišnih zakonitostiJavni sektor iz različitih izvora:proračundonacije i sponzorstvaprodajom proizvoda i usluga na specifičnom tržištu, ali bez namjere stvaranja profitaniz potreba neposredno financira sam građanin, dok se druge u okviru kojih postoji javni interes financiraju putem proračunagrađanin – putem neposrednog plaćanja usluge, uplate propisanih doprinosa (npr. zdravstvenog osiguranja), te plaćanja infrastrukturnih uslugaposredstvom poreza i fiskalne politike

SUBJEKTI U JAVNOM SEKTORUKORISNICI I DAVATELJI USLUGA

Korisnici- građani- koriste usluge neposredno ili posredno. Neposredno-sam – npr. zdravstvene usluge, obrazovanje, korisnici usluga u kulturi- gledatelji, u socijalnoj zaštiti- osobe bez samostalnog uzdržavanja, korisnici mirovine koji su uplaćivali sredstva u fondove (ili njihove porodice) , u okviru infrastrukturnih i komunalnih djelatnosti- pojedinac ili obitelj korisnik uslugeUz građane kao korisnici pojavljuju se i pravne osobe

Davatelji usluga su mahom pravne osobe: ustanove, poduzeća, uprave kao i društvene i vjerske organizacije i udruge

5

U okviru pojedinih djelatnosti usluge pružaju pojedinci, službenici koji su profesionalciUsluge npr. u procesu obrazovanja pružaju škole- ali kroz rad odgovarajućih, stručno obrazovanih ljudiU nizu djelatnosti građanin bira davatelja usluge uz posredovanje tržišta- npr. bira kulturni program koji će gledati i sl.

Davatelji usluga su subjekti koji pružaju usluge korisnicima.

U pojedinim djelatnostima pružaju usluge koje omogućuju da se korisnik aktivno bavi pojedinim djelatnostima- npr. u športu, kulturi, tehničkoj kulturi, humanitarnoj djelatnosti

Kod ostvarivanja prava građanin je u pravilu pasivni korisnik. – npr. ima pravo na zdravstvenu zaštitu, ali se ne liječi sam., npr. potreba za energijom, prijevozomAli npr. kod obrazovanja traži se aktivno sudjelovanje korisnika.Čovjek se bavi kulturnim, športskim ili drugim aktivnostima da bi zadovoljio svoje potrebe za samoaktualizacijom.

PROFESIONALCI, AMATERI I VOLONTERI KAO SUBJEKTI U JAVNOM SEKTORU

Usluge u javnom sektoru mogu se vršiti na : profesionalnoj, amaterskoj i volonterskoj osnovi

Profesionalno- u vidu profesije uz naknadu (plaća ili honorar)- ponekad se za profesionalni rad traži odgovarajuća licenca ili niz posebnih uvjeta koje davatelji usluga moraju ispunjavati- npr. zaštitom zdravlja mogu se baviti samo liječnici koji su završili fakultet, položili odgovarajuće stručne i državne ispite, uz upis u registar liječnika koji se vodi pri Liječničkoj komori- regulirano zakonom o zdravstvenoj zaštiti.

U obrazovanju- profesionalci sa završenim fakultetom i položenim državnim ispitima, zdravstvena sposobnost

Nasuprot tome je amaterizam- radi vlastitog užitka , interesa, odnosno potrebe, ne primajući nikakvu naknadu ili vrlo malu. Amater djeluje u okvirima udruga građana. Za amatera ja u prvom planu aktivno sudjelovanje u nekim kulturnim i športskim aktivnostima, radi zadovoljenja osobnih potreba, dok sredstva za život osigurava na drugim mjestima.

Volonter – je osoba koja svojim radom, koji je nehonoriran, pomaže ostvarivanju usluga u pojedinoj društvenoj aktivnosti. Dok se amater bavi športom ili kulturom radi svojeg zadovoljstva, volonter, zbog svojeg zadovoljstva, interesa ili potrebe, pruža usluge trećim osobama.

USTANOVA, JAVNA PODUZEĆA, UDRUGE I UPRAVE KAO SUBJEKTI U JAVNOM SEKTORU

Kao posebni subjekti pojavljuju se pravne osobe koje pružaju usluge, a mogu biti:ustrojene kao javni subjekti, koji se financiraju iz proračuna (državnog, županijskog, gradskog, općinskog)- zadovoljavanje interesa građana kao i javnog interesaosnovane po pojedinom poduzetniku, koji se na osnovi dozvole, ali i vlastitog rizika odlučiti baviti nekom od društvenih, infrastrukturnih ili komunalnih djelatnosti

6

osnovane po skupinama građana, stručnim i vjerskim udrugama sa svrhom pružnja pomoći, odnosno usluga građanima

ustanove i javna poduzeća (infrastrukturna i komunalna) osnivaju u pravilu država ili lokalna zajednica- financiranje iz proračuna ili putem neposredne naplate usluga- sredstva za rad su u državnom (županijskom, gradskom, općinskom) vlasništvu- na principu neprofitabilnosti.

Privatne ustanove i privatna infrastrukturna i komunalna poduzeća osnivaju poduzetnici kako bi osigurali profit- njihov broj je ovisan o politici i konkretnoj državi, te mogućnostima ostvarivanja profita- npr. privatne ustanove u okviru javnog sektora pojavljuju se posebno u obrazovanju (vrtići, pučke škole, srednje škole, fakulteti), zdravstvenoj zaštiti, športu i dr.

Udruge i društva građana pojavljuju se neposredno u socijalnim djelatnostima, ali mogu biti osnivači i ustanova i poduzeća koji tada djeluju na principu neprofitabilnosti za znatnim učešćem rada volontera- konkurencija privatnom, ali i javnom (državnom sektoru)- usluge jeftinije.

7

Uprave oblici koje osniva država- radi interesa i potreba svojih građana, izvršenja međunarodnih obveza- npr. iz rezolucija UN-a koje RH prihvati i ratificira. One su državni organi, ali nemaju sve prerogative državnih upravnih organa, vezane uz državne organe zbog sigurnosti koja se traži u njihovom radu i javnosti, odnosno postojanju javnog interesa koji se njihovim radom ostvaruje- posebno se odnosi na pojedine uprave u oblasti kulture- «zaštitarske kulture»- čuvanje, obrada i zaštita kulturne baštine, zaštita okoline, socijalna zaštita, ali i u informiranju, statistici, hidrometeorologiji, kontroli leta i sl.

ODNOSI IZMEĐU SUBJEKATA U JAVNOM SEKTORU

Postoji niz poslova od posebnog interesa društva (javnosti ili države). – u funkciji zaštite širih interesa.Javni interes je ustavna kategorija- zakonodavac pojedinim zakonima definira postojanje posebnih društvenih interesa, te način njihovog ostvarivanja.Kao je posebni interes dominantan pojedinačnom, pojavljuje se kao subjekt koji kontrolira ostvarivanje tog interesa, upravni organ državne uprave, odnosno ministarstvo. Na taj se način u okviru javnog sektora pojavljuje uz davatelje i korisnike usluga i državni organ kao treći.

organizator institucije mora izvršavati poslove i zadatke- po zakonima, pravilima struke i standardimasvim korisnicima pružati usluge pod jednakim uvjetimaonim subjektima koji imaju prava na osnovi zakona ili ugovoratipski ugovor- jedinstven za sve korisnike- u kojem utvrđuje i svoja i prava ali i svoje obveze glede kvalitete i kvantitete uslugeimati odgovarajuću licencuodgovoran je za rad svojih namještenika i službenikakorisnik se u pravilu opredjeljuje dobrovoljno za korištenje uslugakorisnik usluge koristi do nivoa zadovoljenja svojih interesa i potrebaplaća usluge posredno (princip uzajamnosti i solidarnosti ili neposredno kroz cijenu usluge institucija ne može odbiti uslugu, ako korisnik ima pravo na njupravo na stalno zadovoljenje svojih interesa- organizator institucije mora osigurati stalnu službudržavni organi – utvrđuju okvire programa zadovoljenja posebnog interesa, uz zaštitu prava korisnikautvrđuju cijenu rada davatelja usluge- odobravaju cijene vrše nadzor nad zakonitošću rada davatelja usluga

8

stručni nadzor u radu institucija u javnom sektorurješavaju u žalbenom postupkuutvrđuju razinu uzajamnosti i solidarnosti korisnika

u okviru međusobnih odnosa korisnika usluga, organizacija koje daju usluge i državnih organa potrebno je voditi računa o činjenici:- da je država povjerila davateljima usluga pravo na organizirano zadovoljavanje interesa i potreba građana- da država određuju minimum u zadovoljavanju potreba- da država vrši nadzor nad kvalitetom i kvantitetom usluga

DJELATNICI U JAVNOM SEKTORUU nekim djelatnostima građanina (korisnika) ne zanima tko je pružio uslugu, već samo kvaliteta usluge (infrastrukturne, komunalne, uprave) – kod drugih obrnuto- korisniku nije svejedno tko ga liječi, tko mu obrazuje djecu i sl.Moguća podjela na subjekte:koji se ne moraju individualiziratiindividualizirani

shodno zakonima imamo podjelu na:službenike i namještenikelicencirane i nelicencirane davatelje uslugaspecifično educirane i needucirane i sl.

osnovni uvjeti koji se traže:odgovarajuća školska spremapripravnički staždržavni ispitpermanentni sustav obrazovanjapsihičko i fizičko zdravljeosobni dignitet i moralnost

u pravilu se traži visoki nivo znanja za profesionalce- državni ispiti i licence.Licence se traže u javnom sektoru i u upravama, a i u organima uprave koji vrše nadzor upravni i stručni.Sustav permanentnog obrazovanja sastavni je dio pojedinih društvenih djelatnosti- obrazovanja- traži se da ljudi koji djeluju u sustavu obrazovanja permanentno obrazuju.Isto je i u zdravstvu- a postoje i specijalistički ispiti i sl.

U javnim se poduzećima infrastrukture ne traži posebno znanje službenika- uređuje se autonomnim aktima poduzeća

Psihičko i fizičko zdravlje – zbog specifičnog pružanja usluga ljudima jer su javni djelatnici s njima stalno u dodiru

Osobni dignitet i moralnost-npr. u zdravstvu, obrazovanju (plagijati, mistifikacije, nasilje nad djecom) i sl. – tim poslovima se kod nas bave organi uprave.

JAVNI SEKTOR I PRIVATNO PODUZETNIŠTVO

9

Kao dopuna za pružanje kvalitetnije usluge moguće je i djelovanje pojedinaca, poduzetnika.Obrazovanje- privatne škole

Osnivači privatnih institucija mogu biti:domaće fizičke osobestrane fizičke osobedomaće i strane pravne osobe

zakoni utvrđuju uvjete za dobivanje licenci za osnivanje takvih institucija, koje su identične za dobivanje licence i javnih institucija, a koje određuje zakon o pojedinoj djelatnosti.Privatizacija u infrastrukturnim djelatnostima vršila bi se na poslovanju, a samo djelomično na imovini- potrebno je osigurati utjecaj države vlasništvom nad dijelom postrojenja bez kojeg ne može infrastrukturna djelatnost funkcionirati.U komunalnim djelatnostima moguće je dio poslova povjeriti privatnim poduzetnicima- za njega vrijedi Zakon o komunalnim djelatnostima, kao i posebne odluke lokalne vlasti, a posebno ugovor, odnosno koncesija.

RESORNI ORGANI UPRAVE I NJIHOVA FUNKCIJA U JAVNOM SEKTORU

Brojni organi uprave djeluju u okvirima javnog sektora i pojedinih djelatnosti sa značajnim ovlastima. To se odnosi na pojedina resorna ministarstva, županijske uprave i općinska (gradska) poglavarstva. Ovi organi i njihovi čelnici odgovorni su za zaštitu posebnog interesa, te stvaranje uvjeta za stručno, materijalno i pravno poslovanje u pojedinom resoru, odnosno djelatnosti u javnom sektoru.Ministar upravlja radom ministarstva, organizira rad, provodi zakone, odgovoran je za zakonitost rada svih resora u okviru ministarstva, donosi podzakonske akte , predlaže mrežu institucija u okviru javnog sektora, utvrđuje standarde i normative, osigurava posebni interes, ali i ostvarivanje zakon utvrđenih prava građana.

Značajan je upliv ministarstava na institucije i pojedine djelatnosti u javnom sektoru, ali treba naglasiti da su institucije u javnom sektoru posebni subjekti koji u okviru zakona, a pod kontrolom ministarstava provode u život rad u okviru svoje djelatnosti. O politici u društvu ovisi stupanj miješanja državnih organa u javni sektor.Zakoni koje je donio sabor u posljednjih 4-5 godina definiraju poziciju države u zaštiti posebnih interesa, koje ima društvo u okviru javnog sektora, kontrolu kvaliteta rada ustanova i stvaranje uvjeta za konstantnu kvalitetu djelatnika, uz sustav državnih ispita, davanja licenci, te kontrolu zakonitosti i stručnosti u radu.U okviru svojih ovlasti ministarstva dakle utvrđuju na osnovi zakona, čiji su predlagači, odgovarajuće standarde i kriterije, koji su onda osnova za stvaranje mreže institucija i prava građana. Npr. standard u osnovnom obrazovanju- pedagoški standard- definira niz elemenata – veličinu škole, broj učenika, satnicu nastavnika, postojanje knjižnice, propisanu opremu i sl. Uz ministarstva, shodno Ustavu i Zakonu o upravi i lokalnoj samoupravi u javnom sektoru odgovarajuće ingerencije imaju i županije (župani i poglavarstva), te općine i gradovi (načelnici i poglavarstva)Župan je predstavnik državne vlasti na području županije i ima pravo i dužnost kontrole djelovanja ustanova, javnih poduzeća i dr. subjekata u javnom sektoru. Npr. osnivači i vlasnici srednjih škola su županije.Županijski uredi koji se ustrojavaju za pojedina upravna područja, te koji se brinu o izvršavanju zakona, rješavaju o pravima i dužnostima građana u prvostupanjskom postupku, te

10

vrše upravni nadzor nad radom ustanova i dr. institucija u javnom sektoru, odgovaraju za svoj rad i nadležnom ministarstvu i županu, odnosno županijskoj skupštini.

Princip dekoncentracije i decentralizacije- prema Ustavu RH u ingerenciji općina i gradova su slijedeće djelatnosti:komunalne djelatnostisocijalna skrbkulturatjelesna kultura i športtehnička kultura

uz ministarstva, kao posebne institucije, djeluju pojedine «nacionalne institucije» - npr. Nacionalna i sveučilišna biblioteka, Državni arhiv, Uprava za zaštitu kulturne i prirodne baštine i sl.- osnivaju se posebnim zakonima

SADRŽAJI ZAKONA O POJEDINOJ DJELATNOSTI ILI INSTITUCIJI U JSJavni sektor, pojedine djelatnosti, institucije, predmet su posebnih zakona. Ti zakoni u pravilu sadrže:definiciju djelatnostipostojanje posebnog interesaustrojstvo djelatnostisubjekte u okviru djelatnostiustanove i poduzeća upravljanje ustanovomosnivanje organizacijskih jedinicajavne ovlasti financiranjeupravni i stručni nadzormogućnost djelovanja fizičkih osoba kao nositelja usluga i sl.Zakon o ustanovama, koji daje opće norme za ustrojstvo svih ustanova, propisi o javnim poduzećima i sl., zakon o komunalnim djelatnostima, ali i odluke gradskih i općinskih vijeća

DEFINIRANJE DJELATNOSTINpr. osnovno školstvo- je djelatnost od posebnog interesa u okviru koje se kroz mrežu institucija, te pojedinu školu osigurava obrazovanje djece i mladeži između 6-15 godina, u trajanju od najmanje 8 godina za stjecanje potrebnih znanja, pojmova, umijeća, stavova i navika potrebnih za život i dalje obrazovanje, a na osnovi nastavnih planova i programa. Osnovno je školovanje ustavno pravo i obveza realizaciju koje nadzire država putem resornog ministarstva.

Zakon vrlo precizno definira ne samo pojedine institucije sustava već i piramidalnu mrežu institucije, dajući na taj način kvalitetno definiranje djelatnosti.Zajedničko je gotovo za sve društvene djelatnosti, da se u zakona ne definira precizno djelatnost, već se mahom govori o pravima korisnika, ustrojstvu organizacija davatelja usluga i sl. a ne o djelatnosti.

POSEBNI INTERES I NJEGOVO UTVRĐIVANJE U DJELATNOSTIMA JAVNOG SEKTORAU djelatnostima od posebnog interesa država se pojavljuje, bez obzira na način financiranja kao subjekt kojem je povjerena zaštita posebnog interesa, koji je uslovljen ili utvrđenim

11

ustavnim pravima građana ili potrebnom zaštite građana od eventualnih zloupotreba ili stvaranja uvjeta za ukupni razvitak društva. Posebni interes se iskazuje u slijedećim djelatnostima:društvenoj brizi o djeci predškolske dobiosnovnom obrazovanjuznanstveno- istraživačkoj djelatnostizaštiti zdravljasocijalnoj zaštitišportu i tjelesnoj kulturitelekomunikacijamavodoprivredijavnim cestama ihrvatskoj željeznici

FINANCIRANJE INSTITUCIJA U POJEDINIM DJELATNOSTIMA U JS

proračunskim financiranjem- iz proračuna RH ili lokalne zajedniceproračunskim financiranjem dijela rashoda, posebno vezanih uz održavanje državnog vlasništvanaplatom cijena usluga korisnicimafinanciranje iz sredstava fondova- princip uzajamnosti i solidarnostičlanarinesredstava donacija, sponzorstvaostvarivanjem vlastitih prihodautvrđeni su u okviru zakona za pojedinu djelatnost, odnosno pojedine ustanove

FINANCIRANJE IZ PRORAČUNA--društvene djelatnosti se većim djelom financiraju iz proračuna, a manjim iz naplate usluga, članarina i dr.- financira se:društvena briga o djeci- djelom- dijelom roditeljiosnovno obrazovanje u cijelosti, osim dijela sredstava za prijevoz, prehranu, amortizacija škola i materijalni troškovi- alimentiraju se iz proračuna općina i gradovasrednje obrazovanje financira se iz proračuna RH, županijavisoko obrazovanje u dijelu sredstava koja se odnose na plaće djelatnika, materijalne troškove, standardnu razinu znanstveno istraživačkog rada, umjetničkog i stručnog rada, standard studenata i djelatnika, stipendije i sredstva razvoja i ulaganja u ustanove visokog obrazovanjadio kulturnih djelatnosti od posebnog interesa za nacionalnu kulturu Hrvata, te drugih narodnosti- posebno zaštita spomenika povijesne i kulturne baštine, bibliotečno informacijska djelatnost, muzeji, galerije, te pojedine priredbe od interesa za RHdio zdravstvene zaštite- zaštita od epidemija i posebnih oboljenja, zaštita pojedinih kategorija (trudnice, djeca, socijalno ugroženi…)dio športskih aktivnosti- od interesa za predstavljanje RH u svijetu na velikom takmičenju, aktivnosti HOO i sl.dio mirovinskog osiguranja- učesnici Domovinskog rata, zaslužni pojedinci, članovi HAZU i sl.izgradnja i održavanje željezniceizgradnja cestaobjekta vodoprivredepojedine komunalne djelatnosti- koje se financiraju iz proračuna općina i gradova

12

financiranje svih uprava koje se osnivaju kao sastavni dio javnog sektora (hidrometeorologija, statistika, kontrola leta, HINA, Ured za prognanike i sl.dio se plaća i neposrednim plaćanjem usluga.

FINANCIRANJE RAZLIKE U SALDU RASHODA I PRIHODAiz proračuna RH ili proračuna općina i gradova

FINANCIRANJE NA OSNOVI PRINCIPA UZAJAMNOSTI I SOLIDARNOSTIPrincip uzajamnosti- osiguranje- svi uplaćuju – stvarajući masu sredstava kojom upravljaju posebna poduzeća ili javni fondovi- koja osiguravaju isplate pojedincima kod kojih su nastali odgovarajući rizici, ili se dogodili događaji predviđenim ugovorom o osiguranju

Princip solidarnosti- polazi od toga da sredstva uplaćuju oni koji imaju prihode a koriste oni koji ne raspolažu takvim sredstvima.Na principima uzajamnosti i solidarnosti u nas se financira zdravstveno i mirovinsko osiguranje. Država je osnovala fondove koji prikupljaju sredstva, vode računa o sredstvima, te osiguravaju isplatu kad nastupe zakonom i ugovorom o osiguranju predviđene okolnosti. U okvire uzajamnosti, država kroz zakone, ugrađuje i princip solidarnosti, tako da uplatitelji mirovinskog i zdravstvenog osiguranja ne osiguravaju samo sebe već i one koji sami ne mogu uplatiti svoje premije.U RH je utvrđena obveza zdravstvenog i mirovinskog osiguranja svih djelatnika- obvezno i dobrovoljnoPrincip solidarnosti- npr. uprosječivanje mirovina- limiti

FINANCIRANJE OSOBNIM SREDSTVIMA GRAĐANAutvrđivanje cijene uslugepodmirivanje vrijednosti programa- kroz članarine, donacije i sponzorstva

u nizu djelatnosti institucije naplaćuju svoje usluge:- u oblasti kulture- prodaja ulaznica- športa- prodaja ulaznica- komunalne djelatnosti- naplata isporučenih količina vode, plina, energije, odvoz smeća i sl.- infrastrukturne djelatnosti- kupnja vozne karte, impuls u telekomunikacijama, poštanska marka i sl.

sponzorstvo i donatorstvo- specifičan oblik financiranja osobnim sredstvima građanaa i pravnih osoba. U zapadnom svijetu financiraju se brojne institucije iz oblasti visokog obrazovanja, znanosti, kulture, športa i sl. posebno je takav oblik prisutan u državama u kojima u okviru fiskalnih zakona postoje stimulativne norme za sponzorstva, donacije i zaklade., ali i ekonomsku propagandu i promidžbu- pa se za financijera stvara situacija da razvija društvene djelatnosti a i sam ostvaruje profit.

PRIVATNI RAD I FINANCIRANJE TAKVIH USLUGA

U svim djelatnostima u javnom sektoru u RH otvorena je mogućnost privatne inicijative i privatnog rada.- privatne predškolske, školske, fakulteti, zdravstvene institucije, kulturne, športske i dr. kao i infrastrukturne- proizvodnja električne energije, distribucija energije, osnivanje radio i TV stanica i sl. U financiranju takvih djelatnosti pojavljuje se sam korisnik

13

Privatne osobe (fizičke i pravne) moraju prihvatiti sve obveze koje imaju i javne ustanove, poduzeća, udruženja građana ili pak odgovarajuće uprave, osim što djeluju na profitabilnoj osnovi. Privatni rad u ovim djelatnostima je konkurencija javnim institucijama, što stvara izvjesne tržišne elemente u javnom sektoru.

FINANCIRANJE KROZ «NONPROFIT» ORGANIZACIJE

Organizacije čiji cilj nije stjecanje profita već zadovoljavanje socijalnih i drugih potreba građana, odnosno ugroženih osoba. Neprofitabilne organizacije su privatne nevladine organizacije, odnosno udruženja građana i različitih vjerskih i humanitarnih organizacija- ne ostvaruju profit već svojim radom i sredstvima financiraju različite aktivnosti u okviru javnog sektora, sredstvima koje prikupljaju mahom od subjekata u gospodarstvu na bazi oslobađanja poreza, kao i velikog broja članova koji plaćaju članarinu, rada velikog broja volontera i kvalitetnom organizacijom.Organizacije su apsolutno neprofitabilne, nepolitizirane i nevladine. Ovakve organizacije spremne su sudjelovati u financiranju pojedinih institucija i djelatnosti u ratom razrušenim i nerazvijenim zemljama što predstavlja inozemnu pomoć kao izvor financiranja u javnom sektoru.Takve organizacije djeluju posebno u okviru socijalne zaštite, zaštite okoliša, obrazovanja, humanitarnih problema, te regionalnog razvoja- a imaju slijedeće funkcije:osiguranje sredstava za izražavanje i aktivno prepoznavanje različitih kompleksnih potreba u društvumotiviranje pojedinaca da djeluju kao građana kako ne bi ovisili isključivo o moći državepromoviraju pluralizam i različitost, zaštitu i jačanje kulturne, etičke, religijske, jezične i druge identitetestvaraju alternativu centraliziranim državnim službamauspostavljaju mehanizme preko kojih država i tržište odgovaraju javnostiorganiziraju proizvodnju u nekim granama ili područjima gdje se je tržište pokazalo nemoćno…financiranje:samoorganizacijom- objedinjuju pružanje usluga drugima i financiranje njihovih potrebafinanciranje niza potreba i interesa ljudi u manje razvijenim zemljama

PRAVA I DUŽNOSTI KORISNIKA UTVRĐENA ZAKONIMA

zadovoljavanje individualnih i zajedničkih potreba- individualne potrebe korisnika usluga proizlaze iz njegovih prava, interesa i potreba- svaki čovjek ima pravo da osigura svoje zdravlje, obrazovanje, kultura, šport, potreba za energijom, informacijama, prijevozom, čistim gradom i socijalnom sigurnošću- brojni subjekti pružaju korisniku usluge ukoliko ih on zatraži. Zdravlje nije samo individualna potreba već predstavlja i zajedničku potrebu zbog koje se i stvara sustav zdravstvene zaštite. Isto tako u obrazovanju i individualne i javne potrebe- pojedinac da bi osigurao veći nivo zadovoljavanja svojih potreba a država da bi kroz obrazovanog pojedinca osigurala razvitak društva i države. U infrastrukturi – npr. električna energija i potrebe pojedinca, odnosno obitelji i potrebe gospodarstva.obveznici doprinosa i naknada i korisnici konkretnih usluga- obveznici i korisnici ne moraju biti iste osobe. Npr. u zdravstvenom osiguranju- nositelji djelomičnih obveza su poslodavci dok su korisnici njihovi radnici.individualni i kolektivni korisnici- pojedine se usluge mogu koristiti isključivo individualno (zdravstvo, socijalna zaštita i dr.) a neke zajednički- posjet kazalištu, školovanje u školama i

14

razredima. Bez obzira na korisnika čitav javni sektor djeluje logikom stvaranja uvjeta za ravnopravno zadovoljavanje potreba svih građana.unaprijed poznate i nepoznate korisnike- kod unaprijed poznatih korisnika mogu se vrlo precizno utvrđivati kvaliteta i cijena usluga- npr. u osnovnom školstvu. U nizu djelatnosti nije moguće odrediti broj korisnika- npr. zdravstvo, kultura, šport. U takvim djelatnostima potrebno je postaviti tzv. «hladni pogon» kojim se mogu zadovoljiti maksimalne potrebe- na osnovi objektivnih čimbenika utvrditi učestalost usluga- te ustrojiti standarde koji omogućuju zadovoljavanje potreba.obvezno i dobrovoljno korištenje usluga- obvezno korištenje može se uvesti samo zakonom ili aktom na osnovi zakona. one koji moraju ispunjavati propisane uvjete da bi mogli koristiti usluge- ponekad treba ispunjavati određene uvjete koje ga kvalificiraju kao korisnika. Npr. da bi se mogla upisati srednja škola mora se završiti osnovna..pravo na usluge i mogućnost korištenja usluga- ustavno je pravo, pravo na ravnopravnost- četiri situacije u ostvarivanju prava na usluge i njihovog korištenja: - kada država propisuje obvezu i stvara uvjete – npr. osnovno obrazovanje- kada je građanima dato pravo, a za to postoje objektivne mogućnosti, koje građanin može iskoristiti pod jednakim uvjetima- kada se mogu koristiti odgovarajuće ustanove- npr. u okviru zdravstvene zaštite- kada se radi o zaštiti djece, kada se mogu ograničiti prava bez obzira na ostale čimbenike koji djeluju u okviru sustava

nemaju građani uvijek mogućnost iskoristiti svoja prava- npr. u srednjem obrazovanju, traže se materijalna sredstva da bi ga čovjek mogao koristiti, ili neke infrastrukturne usluge ili nedostatak takve institucije- ne može čovjek ići u kazalište, ako ono ne postoji. koji mogu birati davatelja usluga i koji ne mogu birati- u suštini građanin teško može ostvariti svoje pravo izbora davatelja usluga, osim u onim slučajevima kojima se zakonom definira takvo pravo- npr. u zdravstvenoj zaštiti, građanin može birati srednju školu, ali ne i nastavnike.

DUŽNOSTI KORISNIKA USLUGA U JAVNOM SEKTORU

Plaćanje doprinosa i participacija, ali i dokazivanje prava na uslugu, odnosno ispunjenje zakonskih uvjetadokazivanje niza okolnosti koje su preduvjet za stjecanje nekog prava- npr. u socijalnoj zaštiti- dokazivanje materijalnog stanjadokazivanje mogućnosti korištenja usluga- npr. u infrastrukturi i komunalnim djelatnostima dokazivanje statusa korisnika na osnovi nekih javnih isprava- zdr. Knjižica, indeks i sl. u korištenju prava građani u pojedinim djelatnostima stječu i odgovarajuće obveze neizvršenje kojih može dovesti do gašenja prava.

ZAŠTITA PRAVA KORISNIKA USLUGA U JAVNOM SEKTORUosiguranjem dobivanja uslugenaknadom štete

ZAKONSKO DEFINIRANJE POZICIJE JAVNOSTI U POJEDINIM DJELATNOSTIMA U OKVIRU JAVNOG SEKTORA

15

Javnost predstavlja odgovarajuća grupa građana, koja o nekim pitanjima iz domene javnog života ima jedinstvena mišljenja i stavove, koje prihvaća šira masa građana.

Uz javnost koju predstavlja grupa građana koja se stvara stihijno, u nizu djelatnosti pojavljuje se potreba za stvaranjem stalnih tijela koja će biti u funkciji djelovanja organizirane javnosti. To se u prvom redu odnosi na:nacionalna vijeća, koja se osnivaju u pojedinim djelatnostima (pod različitim nazivima) koja imaju savjetodavni karakter upravnim organima, ali i visok moralni dignitet, kojeg se u pravilu respektirarazličite vrste upravnih vijeća- koja po svojem sastavu često izražavaju javni interes, a ne samo obavljaju funkciju upravljanja u institucijinpr. Vijeća za zaštitu slobode javnog informiranjaona imaju smisla samo ako se pojavljuju kao stvarni nositelji interesa koji ima javnost, a koji se ne mora slagati s trenutačnom politikom.Neinstitucionalizirana javnost će i dalje djelovati kroz stručne udruge i udruženja, kroz slobodu medija i sl. U pojedinim djelatnostima funkciju javnosti imaju i pojedina upravljačka tijela- npr. školska vijeća, odnosno dio vijeća kojeg biraju roditelji, predstavlja dio javnosti

JAVNE OVLASTI U DJELATNOSTIMA I INSTITUCIJAMA JAVNOG SEKTORA

Javna ovlast (ovlaštenje) predstavlja skup prava i obveza određenih subjekata, koji na osnovi zakona (ili odluke zasnovane na zakonu) stječu pravo i obvezu da u izvršenju povjerenih im poslova mogu istupati u ime države, s jednakim autoritetom kojeg imaju državni organi, utvrđujući prava, obveze, dozvole i zabrane, kao i druga pravila ponašanja u pravcu ostvarivanja prava, interesa i potreba građana, ali i zaštite posebnih interesa svih građana, odnosno javnih, državnih ili društvenih interesa, a uz pristanak ili pak i protiv volje samih građana.

Karakteristika javnog sektora je da uz nadležnosti koje proizlaze iz same naravi poslova koje obavljaju pojedine institucije, imaju i poslove od posebnog interesa, te javne ovlasti, a da sve ove poslove obavljaju pod posebnim nadzorom, koji je veći od onog koji se provodi nad subjektima u gospodarstvu. Nad subjektima u javnom sektoru provodi se i upravni nadzor (kontrola zakonitosti u radu) i stručni nadzor (da li se pridržavaju pravila struke i znanosti) ipak, javnom sektoru obilježja «javnosti» daju javne ovlasti.

POJAM I SADRŽAJ JAVNIH OVLASTI:

Javni sektor dobiva javne ovlasti da bi mogao obavljati poslove koje mu je povjerila država jednakom snagom i efektom koje bi imali državni organi u obavljanju ovih poslova. Javne ovlasti daju se ne samo radi zaštite posebnog interesa, već i zbog kvalitetnijeg obavljanja odgovarajućih poslova, koje obavljaju institucije u javnom sektoru.

Javne ovlasti predstavljaju pravo pojedinog subjekta u javnom sektoru, da u okviru javnog sektora, a na osnovi zakona i licence, može djelovati snagom državnog autoriteta u vršenju poslova.

Sadržaj javnih ovlasti:

16

javne ovlasti daju se pravnim i fizičkim osobama, koje djeluju izvan klasične državne uprave- pružajući usluge građanima i zadovoljavajući posebni interes društva (države, odnosno javnosti)uz te poslove na osnovi javnih ovlasti, obavljaju se i brojni poslovi za koje nisu potrebne javne ovlasti, već odgovarajuća stručna znanja, oprema i sl., pa iza takvih poslova ne stoji autoritet države, kao što u institucijama postoje djelatnici koji nemaju nikakve javne ovlasti u svom radujavne ovlasti definirane su zakonima kojim se utvrđuje ustroj i djelovanje pojedinih djelatnosti ili organizacija, te se prenose na subjekte na osnovi zakona ili odluke lokalnih organa samouprave, koji su ovlašteni zakonom da prenose javne ovlasti na subjekte u komunalnim i nekim društvenim djelatnostimajavne ovlasti institucije u javnom sektoru vrše u svoje ime, ali za račun države koja ima funkciju zaštite posebnog javnog interesapravne radnje koje proizlaze iz javnih ovlasti vrše se na način koji je unaprijed definiran bilo zakonima, podzakonskim aktima ili autonomnim aktimaautonomni akti institucija koje su nositelj javnih ovlasti, kao i njihova rješenja i odluke, obvezni su za subjekte koji koriste usluge tih institucija jednako kao da su ih donijeli organi državne upraveu okvirima vršenja javnih ovlasti postoji mogućnost zaštite građana djelovanjem Pučkog pravobranitelja, upravnih tijela i pravosudnih organizacija

PRAVNE OSNOVE

Za djelovanje javnog sektora, kao i ovlasti u okviru institucija, proizlaze iz Ustava RH. Ustav pretpostavlja postojanje tijela koja imaju javne ovlasti- koja se mogu osnivati samo na temelju zakona. U okvirima teorije potpuno je jasno da se javne ovlasti definiraju neposredno ili posredno zakonima, kao što je jasno da ih se vrši isključivo na osnovi zakona, odnosno principu legaliteta. Zakon je jedini pravni akt kojim se može povjeravati javno ovlaštenje, a to znači da je odlučivanje o povjeravanju javnih ovlaštenja u nadležnosti zakonodavnih organa, čak i onda kada se javno ovlaštenje povjerava odlukom općinske skupštine, jer se i ta odluka može donijeti samo na osnovi izričitog ovlaštenja iz zakona. Ipak, javne ovlasti mogu se izvoditi i posredno i podrazumijevaju se u svim onim djelatnostima u kojima ne postoji izričiti monopol države za obavljanje svih poslova. Praksa zbog podjele državnih organa a i privatizacije javnih poduzeća, te mogućnosti osnivanja privatnih i javnih ustanova prihvaća i postojanje javnih ovlasti iako nisu posebno zakonima utvrđene na formaliziran način, već mogu proizlaziti iz teksta zakona ili se pojavljuju vezane uz druge naslove, npr. postojanje posebnog javnog interesa i sl.

Kriterije za prijenos javnih ovlasti utvrđuju zakoni na neposredan ili posredan način, a odnose se na:kriterije kojima se određuje u kojim se slučajevima mogu prenositi javne ovlasti na pojedine subjekte u okviru javnog sektorakriterije koji se moraju ostvariti da bi subjekt mogao izvršavati javne ovlasti

Da bi pojedini subjekt mogao preuzeti poslove vezane uz javne ovlasti on mora:

17

imati odgovarajuću licencu za obavljanje djelatnosti, koja se stječe u okviru propisanog postupka, koja se upisuje u akt o osnivanju, te unosi u odgovarajuće evidencije resornog ministarstvaraspolagati odgovarajućim prostorom i opremom- koji ispunjavaju uvjete koji su definirani standardima koje su utvrdili najviši zakonodavni ili izvršni organidonijeti odgovarajuće normativne akte- koje potvrđuje osnivač za javnu instituciju ili nadležni upravni organ za privatnu institucijuimati odgovarajuće službenike s stručnom spremom koju utvrđuju resorna ministarstvaimati odgovarajuću upravu

Država zadržava svoj utjecaj na subjekte u javnom sektoru kroz: pravo na davanje i oduzimanje licenci za radpravo na kontrolu i potvrdu autonomnih općih akta, kojima se regulira djelovanje, ustroj, radni odnosi, način vršenja usluga, rukovođenje i upravljanje i sl.pravo na imenovanje upravnih vijeća i uprava (djelomično ili u cijelosti), te sudjelovanje na različite načine u imenovanju odgovornih čelnika pravo nadzora nad radom i sl.u djelovanju subjekata u javnom sektoru mora se u svakom trenutku poštovati princip legaliteta, kako u radu, tako i kod osnivanja ustanova, poduzeća, uprava, kao i pojedinih udruga i društava građana i to i kod osnivanja i kod djelovanja. Zbog toga odluka o osnivanju nije dovoljna već je potreban upis u registar kao konstitutivni akt.

PROBLEMI REALIZACIJE JAVNIH OVLASTI U PRAKSI

Nastaju najprije zbog:vrlo teškog razgraničenja između državnih organa i subjekata u javnom sektoru u pogledu nadležnosti- često dvostruka nadležnost između zakona i odluka općina, gradova i županija i općih akata samih organizacija, na koje suglasnost daju odgovarajući državni organi a koji mogu biti kontradiktorniizmeđu poslova koji se obavljaju logikom postojanja posebnog interesa i poslova kod kojih je dominantan individualni interes, odnosno potreba ili pravo građanazbog činjenice da javni sektor djeluje između državne uprave i gospodarstva, subjekata koji sa svoje strane vrše utjecaj na njegazbog vrlo različitih pristupa istim problemima u okviru zakona kojima se reguliraju javne ovlasti i sl.

OPRAVDANOST POVJERAVANJA JAVNIH OVLASTI INSTITUCIJAMA U POJEDINCIMA U JAVNOM SEKTORU

Razloge možemo tražiti u racionalizaciji države. Razvitak modernog društva, baziranog na modernoj tehnici i tehnologiji i ustroju traži sve više različitih sustava koji se moraju stvoriti zajednički autoritetom države- to dovodi do bitnog porasta broja državnih organa- rasta uprave, kako u broju službenika tako i u troškovima proračuna. Država, da se sama u sebi ne izgubi, morala je odvojiti od uprave javni sektor, dajući mu, da bi mogao djelovati i svoje javne ovlasti i autoritativnost.

Prijenos javnih ovlasti s državnih i upravnih organa na institucije i pojedince u javnom sektoru opravdan je iz slijedećih razloga:kada je prijenos javnih ovlasti u funkciji obavljanja osnovne djelatnosti , te zadovoljavanja prava, interesa i potreba građana

18

kad je to racionalnije i svrsishodnijekad javni sektor djeluje između državnih organa i lokalnih zajednica dajući i jednima i drugima kao i građanima odgovarajuće usluge za kojima postoji javni intereskad nadležni organ vlasti države ili lokalne zajednice utvrdi potrebu prijenosa javnih ovlasti na subjekte u javnom sektoru zbog mogućnosti kontrole izvršavanja javnih ovlasti kako po nadležnim organima državne uprave, tako i javnosti koja je znatnije prisutna nego što je slučaj s kontrolom uprave.

VRSTE POSLOVA I JAVNE OVLASTI KOJE SE PRENOSE S DRŽAVNIH ORGANA NA SUBJEKTE U JAVNOM SEKTORU

normativne aktivnostirješavanje u upravnom postupku o pravima i dužnostima građanaizvršavanje stručnog nadzora i kontrolevođenje javnih evidencijaizdavanje javnih ispravaizvršavanje različitih upravnih radnjiostvarivanje ustavom, zakonom ili prešutno, utvrđene autonomije koju imaju pojedini subjekti u pojedinim djelatnostima npr. sveučilištaizvršavanje pojedinih radnji i radova nad uređajima u infrastrukturnim i komunalnim djelatnostima, na tuđim stvarima, što proizlazi iz funkcija i struka pojedinog sustava i njegovog djelovanja

NORMATIVNA AKTIVNOST SUBJEKATA KAO JAVNA OVLAST U JAVNOM SEKTORU

U svim društvenim djelatnostima, daje se ustanovama pravo da samostalno, uz kontrolu zakonitosti u radu po osnivaču (ako je osnivač država ili lokalna zajednica), ili po nadležnom organu, donose pravne akte. Sve ustanove shodno Zakonu o ustanovama imaju pravo i dužnost da donesu svoje statute, kojima se utvrđuje unutarnje ustrojstvo, kao što se utvrđuje i način upravljanja, sastav i način djelovanja upravnog vijeća (ili drugih organa u ustanovi), uvjeti koje mora ispunjavati ravnatelj i sl. - donose i pravila o kućnom redu- programe fakulteta, koji su obvezni za studente- pravila o korištenju imovine i uređaja u infrastrukturnim sustavima i sl.

specifičnosti u športu- iz autonomije športa proizlazi i javna ovlast normiranja u športu, iz isključenje djelovanja i izvršne i sudbene vlasti. Šport živi po međunarodnim normama koje donose svjetske federacije, dakle organizacije u kojima ne sjede i ne djeluju predstavnici država već nevladinih organizacija.

RJEŠAVANJE U UPRAVNIM POSTUPCIMA O PRAVIMA I OBVEZAMA GRAĐANA KAO JAVNA OVLAST U INSTITUCIJAMA JAVNOG SEKTORA

-često prisutan oblik prijenosa autoritativnih poslova s državne uprave na subjekte u javnom sektoru.To je posebno prisutno u mirovinskom osiguranju, zdravstvenoj zaštiti, socijalnoj zaštiti, infrastrukturnim djelatnostima, pa i komunalnim.Primjenjuje se Zakon o upravnom postupku i onda kad upravne postupke vode subjekti izvan uprave.

19

STRUČNI NADZOR I KONTROLA KAO JAVNA OVLAST U INSTITUCIJAMA JAVNOG SEKTORA

Stručni nadzor, kontrola i zaštita spadaju u autoritativne ovlasti, koje se često povjeravaju subjektima u okviru javnog sektora.Stručni nadzor vrši se na dvije razine:kontrola rada pojedinca- organizira ga ravnatelj ili upravno vijećestručni nadzor , koji po zakonu u pravilu pripada resornim ministarstvima, koja ga mogu povjeriti pojedinim subjektima u javnom sektoru, ili vršiti putem odgovarajućih inspekcijskih službi, a koji se vrši u prvom redu nad ustanovama i poduzećima a tek posredno zbog kontrole rada u okviru stručnog nadzora nad pojedinim službenicima.Prema tome pojedina ustanova, ili poduzeće odnosno profesionalna udruga mogu vršiti nadzor nad stručnošću u radu po dvije osnove:na osnovi zakonskog autoritativnog prijenosa vlasti stručnog nadzora na subjekte u jsna osnovi mandata za stručni nadzor, kojim ministarstvo daje svojim rješenjem ovlast nadzora pojedinom subjektu, jer samo nije u stanju vršiti stručni nadzor.Što je djelovanje u pojedinoj djelatnosti više vezano uz osobni rada, to je stručni nadzor teži- gotovo je nemoguće imati adekvatne inspektore za znanost, kulturu, šport, zdravstvenu zaštitu i sl. npr. ako postoje samo 5 sveučilišnih profesora iste specifične struke, ako bi ministarstvo željelo kontrolirati njihov rad jednog bi moralo pretvoriti u inspektora za ostalu četvoricu- to pokazuje primjer opravdanosti prijenosa ovlasti stručnog nadzora na subjekte u javnim djelatnostima.U nizu djelatnosti stručni nadzor može se povjeriti i udrugama profesionalaca, koji mogu nadzirati rad svojih članova, posebno u svezi značajnijim povredama struke, odnosno stručne etike.

Sam pojam stručnog nadzora obuhvaća:kontrolu kvalitete neposrednog rada djelatnika- procjena stručnosti u radukontrola stručnosti u radu institucijeutvrđivanje neetičnosti u radu- kao krajnji primjer nepridržavanja pravila strukekontrolu kvalitete rada djelatnika u okviru svojih nadležnosti vrši ravnatelj, ili upravni odbor, odnosno vijećekontrola kao javna ovlast je u svakom slučaju( a u okviru stručnog nadzora) kontrola načina rada, kontrola sadržaja, specijalna kontrola, vanjska kontrola, kontrola rada i kontrola zakonitosti (odnosno stručnosti)stručni nadzor podrazumijeva:kontrolu rada pojedinih djelatnika i institucijauočavanje stručnih propustadavanje stručnih savjeta za uklanjanje propusta, uz pružanje pomoći pojedinim djelatnicima i institucijamadavanje obvezatnih instrukcija i naloga za ispravak stručnih nedostatakadavanje ocjene o radu institucije i pojedinca

UPRAVNI I INSPEKCIJSKI NADZOR KAO JAVNA OVLAST U INSTITUCIJAMA JSu pravilu se u našem zakonodavstvu rezervira za ministarstva i resorne inspekcije.

20

Prenošenje takvih poslova na nedržavne organizacije – u pravilu nije moguće- jer nisu u mogućnosti uspješno ih izvršiti jer nemaju ovlaštenja za primjenu represivnih mjera koje inače imaju inspektori koji dolaze iz organa državne uprave.

VOĐENJE JAVNIH EVIDENCIJA KAO JAVNA OVLAST U INSTITUCIJAMA JS

U pravilu su isto povjerene državnim organima- npr. policija vodi policijske evidencije o motornim vozilima, statusnim pravima građana i sl., porezna uprava – porezne, katastri o imovini i sl.U pojedinim djelatnostima postoje brojne evidencije, koje danas u vrijeme informatike, imaju status evidencija s elementima autoritativnosti, koji sadrže niz informacija potrebnih za djelovanje sustava i ostvarivanje prava građana. Npr. informacijski sustav zaštite zdravlja- u okviru takvog sustava se ne izdaju javne isprave, ali se osigurava ostvarivanje prava građana što je jedno od bitnih obilježja javnosti i javnih ovlasti.

IZVRŠAVANJE RAZLIČITIH UPRAVNIH RADNJI KAO JAVNA OVLAST U INSTITUCIJAMA JAVNOG SEKTORA

Upravne radnje po svojem intenzitetu i autoritativnosti predstavljaju i odgovarajuću prisilu prema građanima- npr. pravo legitimiranja djelatnika koji su ovlašteni ili pravo pregleda vozne karte na željeznici.Upravne radnje u tom pravcu su:legitimiranjepretres osobazadržavanje osoba, nasilno udaljavanje osoba, uz upotrebu fizičke sile, pa i oružjaupravne radnje iz različitih djelatnosti mogu biti:osiguravanje kućnog reda uz primjenu sile, odnosno udaljavanje iz škole, bolnice, športskih terena i sl. osoba koje se ne pridržavaju kućnog redalegitimiranje sumnjivih osoba, odnosno osoba koje nemaju odgovarajuće isprave kojima dokazuju svoja prava- npr. kupljenu kartu ili ulaznicu i sl.pretres osoba koje su sumnjive za otuđenje predmeta i sl.u ovu kategoriju spada i ulazak u stanove, radi kontrole električnih i drugih infrastrukturnih i komunalnih uređaja

AUTONOMIJA KAO POSEBNI VID JAVNE OVLASTI U POJEDINIM DJELATNOSTIMA U OKVIRU JAVNOG SEKTORA

-znači prijenos svih upravnih i drugih autoritativnih poslova s organa države na organe subjekata koji su dobili autonomiju.Npr. sveučilište- od prava na izdavanje javnih isprava, autonomnog normiranja, posebnih upravnih postupaka i radnji..Autonomija u športu- dominacija svjetskih športskih foruma, njihovih normi i ustroja nad normama koje propisuje država.

PRAVO NA KORIŠTENJE TUĐIH NEKRETNINA ZA POSTAVLJANJE I ODRŽAVANJE UREĐAJA I APARATURA U OKVIRU TEHNIČKO-TEHNOLOŠKIH INFRASTRUKTURNIH I KOMUNALNIH SUSTAVA KAO JAVNA OVLAS U JS

21

ovi objekti mogu biti u vlasništvu države, gradova i općina ali i u privatnom vlasništvu.Poduzeća iz infrastrukturnih djelatnosti imaju pravo postavljanja svojih instalacija i na privatni posjed, te kontrolu i poduzimanje zaštitnih mjera bez pristanka vlasnikaOvdje je prisutan poseban interes zbog kojeg se daju takve ovlasti.

NADZOR DRŽAVNIH ORGANA NAD RADOM SUBJEKTATA U JAVNOM SEKTORUdržava putem resornih ministarstava koje nominiraju zakoni vrši nadzor nad radom institucija i pojedinaca koji djeluju u okviru javnog sektora. U većini zakona koji reguliraju pojedine djelatnosti utvrđeni su i organi koji vrše nadzor i kontrolu nad radom u javnom sektoru.Npr. zdravstveno-inspekcijski nadzor obavlja Ministarstvo zdravstva- zdravstvena inspekcija koje imenuje ministar Kontrola zakonitosti uvijek pripada državnim organima inspekcijama, a kod stručnog nadzora uvodi se prijenos javnih ovlasti na stručno osposobljene subjekte- pravne ili fizičke osobe.Upravni nadzor može biti : PREVENTIVNI I POSTERIORNIPreventivni:davanjem suglasnosti na statute i druga opća akta, koje donose institucijeimenovanjem članova upravnih tijelautvrđivanjem činjenica vezanih za davanje licence za rad pojedine institucijePosteriorni:ustanovljavanjem konkretnih činjenica, kojima je povrijeđen zakon a po inspekcijskim i dr. organima ministarstvainspekcije mogu imati i savjetodavno djelovanje- savjeti kako da se uočene nepravilnosti saniraju. No inspekcije mogu i kažnjavati na različite načine.

PODUZETNICI I DJELATNICI U JAVNOM SEKTORU

Poduzetnici u pojedinim djelatnostima u okviru javnog sektora imaju pravo da osnivaju, pod zakonskim uvjetima, ustanove i poduzeća, koja će pružati odgovarajuće usluge građanima na profitabilnoj osnovi.Npr. srednje škole može osnovati domaća i strana fizička i pravna osoba. Takva škola uz ispunjavanje svih uvjete koji se traže za svaku srednju školu ima status javne ustanove.- privatna srednja škola s pravom javnosti. «pravo javnosti» stječe suglasnošću ministra prosvjete na nastavni plan i program.

privatne ustanove imaju javne ovlasti, ali pod uvjetom da ispunjavaju sve uvjete, koje imaju i državne ustanove, a posebno glede djelatnika, prostora, opreme i sl. dakle svih onih uvjeta koje država postavlja odgovarajućim zakonom.Da privatne ustanove mogu imati i dodatne sadržaje, ali samo pod dva uvjeta- a) da su isti dodatak na opće sadržaje i b) da dobiju posebno odobrenje za takve sadržaje od resornog ministarstva, odnosno ministraDa se za osnivača, odnosno vlasnika, ne traži odgovarajuća škola, ali se traži ispunjavanje takvih uvjeta za djelatnika koje je zaposlio.U pravilu se može dati odobrenje za rad u javnom sektoru svakoj osobi koja osigura potrebne uvjete- obično su to profesionalci s licencom za obavljanje rada u pojedinoj djelatnosti.

EKONOMIKA JAVNOG SEKTORA

22

Javni sektor ne samo da zadovoljava potrebe i interese građana, a na osnovi prava, već i sam predstavlja u cijelosti, a posebno neke djelatnosti bitan čimbenik razvoja države, stvarajući preduvjete budućeg razvoja, kao što i stvara posebno tržište.

Zajednički čimbenici koji utvrđuju ekonomiku javnog sektora su:u okviru js stvaraju se pretpostavke za razvitak i djelovanje svih ljudskih djelatnosti, a posebno gospodarstva, te za kvalitetan život ljudi, odnosno zadovoljavanje njihovih interesa i potreba.Javni sektor razvija i stvara brojne reprocjeline koje sa svoje strane daju pozitivne ekonomske efekte u okviru nacionalne ekonomijeDjelatnosti u okviru js kapitaliziraju svoj proizvod ili sa značajnim vremenskim pomakom ili kroz druge proizvode, ako daju svoj doprinos gospodarstvuDjelatnosti u okviru js zadovoljavaju neposredno odgovarajuće potrebe građana i to na specifičnom tržištu, na kojem građani neposredno plaćaju usluge, ili ih podmiruju djelovanjem principa uzajamnosti i solidarnosti ili ih podmiruju preko državnog proračunaUčešće javnog sektora u raspodjeli društvenog proizvoda konstantno se povećava i sl.

Jedna od mogućih podjela u okviru ekonomike je:na djelatnosti u kojima država osigurava svojim građanima konkretna ljudska prava, a usluge financira iz proračuna- npr. školovanje- stvaranje ekonomskih preduslova za neku buduću proizvodnju odnosno djelatnost.Djelatnosti u kojima se država pojavljuje kao organizator- a građani svoje potrebe zadovoljavaju bilo naplatom usluga bilo djelovanjem načela uzajamnostiNa infrastrukturne djelatnosti u okviru kojih djeluju ekonomske zakonitosti- čije usluge građani plaćaju neposredno kroz cijene ili posredno kroz druge proizvode npr. ceste- kroz cijenu benzina i sl.Komunalne djelatnosti- općina ili grad izgrađuju mrežu, a građani neposredno plaćaju usluge

JS I STVARANJE PRETPOSTAVKI ZA RAZVOJ GOSPODARSTVA osiguranje uvjeta za proizvodnju- npr. osiguranje energije ili osiguranje dovoljnog tehnološkog znanja i sl.stvaranje sekundarnog tržišta, posebno tržišta radne snage kao pretpostavke za normalno djelovanje gospodarstvaako više ulažemo u javni sektor, moguće se komparacijom prema ranijim ulaganjima utvrditi djelovanje porasta društvenog proizvoda rastom ulaganja u javni sektor. – pri tome se uvijek treba dodati i efekte djelovanja sekundarnog tržišta, kao i neekonomske efekte- socijalne sigurnosti, koja i sam predstavlja bazu za kvalitetu života, razvitak demokracije i dr.

JAVNI SEKTOR KAO KREATOR REPROCJELINA

U okviru ekonomike oko odgovarajućeg se proizvoda ili usluge mogu stvarati odgovarajuće reprocjeline koje obuhvaćaju niz djelatnosti koje se nalaze u funkciji osnovnog proizvoda ili usluge. Npr. elektroprivreda stvara reprocjelinu s graditeljstvom, koje gradi objekte za proizvodnju i prijenos i distribuciju električne energije, industrijom strojeva i uređaja (generatori, turbine, kablovi si sl.), uređaji za domaćinstvo (audiovizualni, bijela tehnika) i sl.

Obrazovna reprocjelina sadrži u sebi: izgradnju škola, proizvodnju školskog pribora, proizvodnju knjiga, razvitak znanosti i sl.

23

Zdravstvo- izgradnju objekata, industriju lijekova, industriju strojeva i medicinskih uređaja i pomagala, proizvodnju hrane, promet nizom roba, obrazovanje kadrova i sl.

Možemo zaključiti :da se sredstva uložena u pojedinu djelatnost vrlo brzo nalaze na tržištu, stvarajući uvjete za razvitak i uspješno poslovanje niza djelatnosti, koje kroz proizvodnju i tržište stvaraju novu vrijednost, kroz koju se kapitalizira ulaganje u javni sektor.Da svaka nova djelatnost u okviru js stvarajući reprocjelinu multiplicira sredstva koja se u nju ulažu, što dovodi i do potrebe povećanja ulaganja u js, s pozicije povečanja proizvodnje.Da se s novom javnom djelatnošću stvara i novo tržište, koje će stimulirati razvitak proizvodnje i sl.Utjecaj javnog sektora na druge grane, kroz djelovanje reprocjelina je jednako značajan kao i stvaranje pretpostavka za razvoj.

VREMENSKI POMACI IZMEĐU ULAGANJA I EFEKATA RADA U JS KAO ZAJEDNIČKA KARAKTERISTIKA POJEDINIH DJELATNOSTI I INSTITUCIJA U JS

Vremenski pomak između ulaganja i očekivanog rezultata na društvenom nivou bitno je određen za društvene djelatnosti, te eventualno u pojedine upravne službe, koje smo klasificirali u javni sektor.U okviru infrastrukturnih djelatnosti mogli bi napomenuti da postoje dugi vremenski rokovi amortizacije, ali da se ista podmiruje bilo kroz cijenu usluga, bilo kroz proračun, tako da se o vremenskom pomaku govori uglavnom u društvenim djelatnostima (obrazovanju, znanosti, kulturi, zdravstvenoj zaštiti i sl.)Ove djelatnosti u ekonomskom smislu možemo promatrati kroz tri različita aspekta:porasta razine nacionalnog dohotka i ukupnog prihoda, u okviru kojih moramo odgovoriti na pitanje kako ove djelatnosti utječu na povećanje ovih indikatora razvoja društvas pozicije pojedinca, koji ulaže svoja sredstva u ove djelatnosti, kako bi povećao vrijednost svoje radne snages pozicije poslodavca, koji traži odgovarajući nivo kvaliteta djelatnika koji mu kroz društvene djelatnosti osigurava državaDruštvene djelatnosti bitno pridonose povećanju društvenog proizvoda, odnosno razvoju društva. Zbog toga brojni autori zastupajući teoriju alokacije resursa (investicija) smatraju da je najučinkovitije ulagati u razvoj znanosti, obrazovanja i kulture jer se u tim djelatnostima stvaraju uvjeti za kvalitetniji rad djelatnika.U obrazovanju npr. osigurava se korištenjem sredstava proračuna budući razvitak. U pojedinaca se kroz sustav ulažu odgovarajuća sredstva, koja se trebaju kapitalizirati kroz odgovarajuće vrijeme.Efikasnost ulaganja mjeri se kvalitetom i rezultatom rada pojedinaca a u okviru ukupne nacionalne ekonomije.- efikasnost se mjeri općim porastom nacionalnog dohotka.

S pozicije individualnog kapitaliste efikasnost se mjeri također primjenom cost-benifit analizom, odnosno odnosom dodatnih ulaganja u obrazovanje, znanost, kulturu i sl. i efekata, koji će se primjenom novog znanja i sl. pojaviti u okviru njegovog poslovanja. Međutim iz perspektive poduzetnika sve što se financira kroz porez, predstavlja gubitak sredstava koji on želi smanjiti. Zbog toga se u pojedinim državama i stvaraju sustavi koji omogućuju kroz ulaganja u js smanjenje poreznih obveza.

NEPOSREDNO PLAĆANJE USLUGA I NJEGOVA EKONOMIKA U OKVIRU JS

24

- u nekim se slučajevima usluge naplaćuju neposredno od korisnika- i to u svim onim slučajevima u kojima se društvenom djelatnošću bavi poduzetnik. U okviru zdravstvene zaštite stvara se na osnovi načela uzajamnosti sustav koji financira djelatnost i pojedine subjekte, u kulturi se prodaju ulaznice, kao i kod športskih priredbi- ove bi djelatnosti mogle poslovati na osnovi ekonomskih i tržišnih zakonitosti da ne postoji posebni interes i zadatak države da štiti taj interes kao i interese građana uz isključivanje tržišnih zakonitosti ili kroz stvaranje mješovitog sustava financiranja.Pitanje koliko ulagati u infrastrukturu – po jednim teoretičarima je uvijek korisno i rentabilno kroz određeno vrijeme (npr. ulaganje u izgradnju ceste ili elektrane) , ali ako ne npr. potreba za energijom ne poveća ili cesta nije rentabilna- onda cesta ostaje pretpostavka.Ipak za razliku od individualnog poduzetništva u gospodarstvu, tržište u js je pouzdanije. Porast i pad potreba za pojedinim uslugama je neelastičan, pa se usluge obrazovanja, zdravstvene zaštite, korištenja komunalne infrastrukture, ili infrastrukturnih djelatnosti, mogu smatrati standardnim potrebama, koje država treba i kao posebnih interesa osigurati svojim građanima.Ove djelatnosti stvaraju pretpostavke za djelovanje gospodarstva i zadovoljavanje interesa pojedinih građana, a neposredna naplata je samo sredstvo pokrića cijene njihovih usluga i čimbenik utvrđivanja njihove ekonomske pozicije u nacionalnoj ekonomiji. Svaka se djelatnost može prebaciti i na naplatu cijene svoje usluge, ali to bi bilo društveno neprihvatljivo.

KONSTANTNO POVEĆANJE UČEŠĆA JAVNIH DJELATNOSTI U STVARANJU I RASPODJELI NACIONALNOG DOHOTKA I DJELOVANJE ZAKONITOSTI NA EKONOMIKU JAVNOG SEKTORA

U više navrata je spomenuto da se razvojem gospodarstva i društva, kao ekonomska zakonitost pojavljuje, konstantno povećanje učešća javnog sektora u stvaranju i raspodjeli dohotka. Nekoliko osnovnih teza koje uvjetuju djelovanje ove zakonitosti kao što su:razvijenija tehnika i tehnologija i organizacija traži kvalitetnijeg djelatnika, kako bi mogla amortizirati sve skuplju opremu i znanje i veće iskorištenje kapacitetakvalitetu djelatnika osiguravaju sustav obrazovanja, zdravstvena zaštita, socijalna sigurnost i sl. razvijene djelatnosti bitno razvijaju nova tržišta, stvarajući specifično tržište usluga koje ima i svoje specifične tržišne i ekonomske zakonitostizbog ovih činjenica se konstantno povećava i učešće javnog sektora u stvaranju i raspodjeli nacionalnog dohotka. U trenutcima npr. recesije ili krize- javni sektor izvjesno vrijeme zadržava dostignutu razinu, ali se evidentno sužavaju pretpostavke budućeg razvoja, jer se sužavaju i mogućnosti javnog sektora- i to će se nakon nekog vremena osjetiti- tad dolazi do krize u reproduktivnoj osnovi javnog sektora, koja je sužena, pa više ne može stvarati pretpostavke razvoju.

Smanjivanje razine zadovoljavanja potreba za uslugama iz javnog sektora ima slijedeće konzenkvence:građanima, korisnicima kojima se smanjuje standard u zadovoljavanju uslugama js, to predstavlja atak na interese i potrebe, stvarajući nezadovoljstvo, pa i socijalne nemire jer građani nisu spremni na slabiju zdravstvenu zaštitu, niži nivo obrazovanja djece, redukcije el. Energije, manjak vode i sl.smanjuje se broj i kvaliteta zaposlenih djelatnika u tim djelatnostima – pa je manje liječnika, profesora, inženjera i dr. službenika intelektualaca koji odlaze u druge djelatnosti ili druge

25

zemlje, što dovodi do daljnjeg smanjenja kvalitete te do otežane obnove institucija i pojedinih djelatnosti.Smanjenje usluga danas bitno se odražava na gospodarstvo sutra, onemogućujući razvoj ili opterećujući budući razvoj dodatnim troškovima i sl.Prema tome, sužavanje baze zadovoljavanja potreba i usluga iz domene js predstavlja znatnu štetu i za državu, jer se dovodi u pitanje zaštita posebnog interesa, pa i njezin autoritet, kao što se stvaraju uvjeti za socijalna gibanja, i za gospodarstvo i građane.

Bez obzira na model zadovoljavanja potreba i interesa država mora kroz mjere ekonomske politike osigurati taj razvojni trend, uz kontroliranje djelovanja tržišnih zakonitosti i samog tržišta.

ORGANIZACIJSKI OBLICI U OKVIRU JAVNOG SEKTORA

USTANOVE (JAVNE I PRIVATNE)JAVNA PODUZEĆAPRIVATNA PODUZEĆAUDRUGE I DRUŠTVA GRAĐANAUPRAVE (U SASTAVU MINISTARSTAVA I SAMOSTALNE UPRAVEPOJEDINAČNE INSTITUCIJE KOJIMA DRŽAVA PRENOSI POJEDINE JAVNE OVLASTI IPOJEDINCI (PODUZETNICI I SLUŽBENICI, ODNOSNO PRIPADNICI SLOBODNIH PROFESIJA)Bez obzira na oblik svi ovi subjekti osnovani su na osnovi zakona (izuzetno na osnovi odluke lokalne zajednice, a na osnovi zakona) dobivaju autoritet od države, kako bi mogli vršiti javne ovlasti, štititi posebni interes, te zadovoljavati potrebe građana, a na osnovi prava koja građani dobivaju zakonima.

USTANOVE

javne ustanove- osnivač država (općina, grad ili županija)privatne ustanove- osnivač građanska ili pravna osobaPREMA RH ZAKONU O USTANOVAMA, USTANOVA JE PRAVNA OSOBA KOJA SE OSNIVA ZA TRAJNO OBAVLJANJE DJELATNOSTI ODGOJA, OBRAZOVANJA, ZNANOSTI, KULTURE, INFORMIRANJA, ŠPORTA, TJELESNE KULTURE, TEHNIČKE KULTURE, SKRBI O DJECI, ZDRAVSTVA, SOCIJALNE SKRBI, SKRBI O INVALIDIMA I DRUGE DJELATNOSTI AKO SE OVE NE OBAVLJAJU RADI STJECANJA DOBITI.

JAVNE USTANOVE

Javna ustanova je samostalna pravna osoba koja djeluje u okviru pojedine djelatnosti i u skladu sa zakonom i pravilima struke, a na osnovi svojeg statuta i drugih općih akataustanova djeluje u okviru jedne djelatnosti, za koju raspolaže odgovarajućim kadrom, opremom, zgradama i sl, dakle djeluje kao specijalizirana institucija, koja je u stanju pružati građanima usluge, a u zadovoljavanju njihovih potreba i prava, štititi posebni interes, te osiguravati prava građana i pravnih osobau pravilu je neprofitabilna institucijadonosi svoje opće akte statute i pravilnike- na osnovi kojih utvrđuje svoj ustroj

26

obavlja djelatnost u okvirima zakona a pod nadzorom državevezana je u svom radu i na primjenu struke i znanostiu svom radu može stjecati prava i preuzimati obveze, može biti vlasnik pokretnina i nekretnina, može biti stranka u sporovima pred sudbenim i upravnim organima i sl.ustanovu mogu osnovati domaće i strane fizičke i pravne osobe a u skladu sa Zakonom i drugim zakonima kojima se utvrđuje ustroj u pojedinim djelatnostimaprema Zakona javnu ustanovu osnivaju:Republika HrvatskaOpćina, grad, županija i Grad ZagrebDruga fizička i pravna osoba ako je to zakonom izrijekom dopuštenoJedinica lokalne samouprave i fizička i pravna osoba ako je to zakonom izrijekom dopušteno- dvije ili više jedinica lokalne samoup. mogu osnivati javnu ustanovu

Osnivač javne ustanove mora tražiti od resornog ministarstva, koje vrši nadzor nad djelatnošću, ocjenu suglasnosti: odluke, sporazuma, odnosno ugovora o osnivanju . ministarstvo donosi rješenje u roku od 2 mje i daje suglasnost. Ukoliko ne donese u propisanom roku rješenje kojim daje ili odbija suglasnost, smatra se da je dalo suglasnost. Rješenje je akt ministra pa na njega nema žalbe, ali se može pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom.

Ustanova može imati jednu ili više podružnica- odjela, zavoda, centara – koje su organizacije bez pravne osobnosti i osnivaju se statutom, djeluje pod svojim nazivom i nazivom ustanove i upisuje se u registar koji vodi Trgovački sud.

Zakonima o pojedinoj djelatnosti definiraju se i ciljevi zbog kojih je osnovana ustanova, a radi njihova ostvarenja daju im se zakonom i javne ovlasti, od kojih se u Zakonu o ustanovama izričito spominje rješavanje u upravnom postupku, normativna aktivnost, ali se daje i generalna klauzula «obavljanje drugih javnih ovlasti»

OSNIVANJE JAVNIH USTANOVA

Osnivaju se aktom o osnivanju, kojeg donosi osnivač. Ako je osnivač RH- zakon, ako je Vlada- uredba, ako je resorno ministarstvo- rješenje, ako je jedinica lokalne samouprave- odluka, fizička ili pravna osoba- odluka. Ukoliko više subjekata zajednički osnivaju- akt o osnivanju je ugovor o osnivanju kojim se uređuju međusobni odnosi osnivača i ustanove.

Ustanove se u nekim djelatnostima osnivaju u okviru definirane mreže ustanova. Mreža institucija na razini RH i njeno definiranje predstavlja potrebu, jer je nužno:pokriti sve potrebe građana za uslugama i pravnih osobapridržavati se standarda koji se utvrđuju na razini RH, a koje u pravili utvrđuju ministarstva ili Vlada na prijedlog stručnih institucijavoditi računa o potrebama lokalnih zajednicada je kvaliteta usluga približno istao racionalnosti u mreži , kako u pogledu troškova, djelatnika, kvalitete usluga, demografskog kretanja stanovnika i sl.prema tome osnivač javne ustanove mora istu uključiti u mrežu shodno nizu posebnih zakona.

Opći uvjeti osnivanja ustanova, koje mora sadržavati akt o osnivanju su:odredbe o tvrtki, nazivu, sjedištu, odnosno prebivalištu osnivačanazivu i sjedištu ustanove djelatnosti

27

organima ustanove i upravljanja i vođenja poslovasredstvima koja su potrebna za osnivanje i početak rada, te o načinu njihova osiguravanja i pribavljanjanačinu raspolaganja dobitipokrivanju gubitaka ustanoveograničavanja glede stjecanja, opterećivanja i otuđivanja nekretnina i druge imovinemeđunarodnim pravima i obvezama osnivača i ustanovemogu se uz opće odredbe o sadržaju akta dodati i posebni uvjeti npr. akt o osnivanju osnovne škole:ostvarivanje nastavnog plana i programaosiguranje odgovarajućeg prostora, opreme i nastavnih pomagalaodgovarajući broj učitelja i stručnih suradnikapotrebnih financijskih sredstava

osnivač ustanove imenuje i privremenog ravnatelja koji je ovlašten poduzimati odgovarajuće radnje koje je potrebno poduzeti radi početka poslovanja ustanove, što se posebno odnosi na: pribavljanje dozvole za početak rada ustanove, upis u sudski registardozvola za početak rada vezana je uz ispunjenje uvjeta koje propisuje resorno ministarstvo, odnosno utvrđene standarde, koje mora ispunjavati ustanova da bi mogla raditi. Zakon definira:«ustanove, podružnice ustanova i zajednice ustanova upisuju se u sudski registar ustanova- na njih se primjenjuju na odgovarajući način propisi kojima se uređuje upis u sudski registar javnog trgovačkog društva. Vodi se kod trgovačkih sudova, a upis se vrši po mjestu upisa, odnosno sjedištu ustanove.

NAZIV I SJEDIŠTE JAVNE USTANOVE

Naziv mora upućivati na djelatnost ustanove npr. osnovna škola, fakultet, kazalište i sl.. nazivom se ustanova mora razlikovati od drugih ustanova. Zakon ne dozvoljava postojanje dvije ustanove s istim naslovom u okviru jednog mjesta.Naziv (ime) ustanove mora polaziti od zaštite imena u prometu, kao posebnih prava. Npr. riječ «Hrvatska» može se koristiti u nazivu samo ako je zakonom odobreno, isto vrijedi i za ime lokalne zajednice. Naziv je na hrvatskom jeziku, može imati i skraćeni naziv, mora isticati svoj naziv na zgradi u kojoj posluje, sjedište ime u mjestu u kojem obavlja djalatnost, odnosno u mjestu u kojem djeluje ravnatelj i uprava.

DJELATNOST USTANOVE

Opće odrednice sadrži zakon o ustanovama, a posebne pojedini zakoni. Djelatnost se određuje aktom o osnivanju, može se promijeniti. Osnovna djelatnost se upisuje u sudski registar.Ako se koja djelatnost obavlja na osnovi koncesije upis se vrši na osnovu ugovora ili odluke o davanju koncesije.Djelatnost zbog koje je osnovana ustanova može početi obavljati tek nakon upisa u registar.

UNUTARNJE USTROJSTVO I ORGANI USTANOVE

Uređuje se statutom, koji se donosi shodno zakonu i aktu o osnivanju. Sava ustanova mora imati svoj statut.Ustanovom upravlja UPRAVNO VIJEĆE – kao kolegijalni organ. Statutom se utvrđuje sastav, način imenovanja članova, trajanje mandata, način donošenja odluka

28

Uz naziv upravno vijeće u pojedinim se djelatnostima koriste i drugi nazivi: školski odbor u osnovnoj i srednjoj školi, fakultetsko vijeće na fakultetima i sl.Upravno vijeće prema zakonu donosi: 1. program rada ustanove, 2. program razvoja, 3. financijski plan, 4. godišnji obračun, daje osnivaču i ravnatelju prijedloge i mišljenja, kao što i donosi odluke u pitanjima definiranim zakonom i aktom o osnutku.

Upravna vijeća-donose statute, pravilnike i druge opće akteimaju značajne ingerencije u financijskom i materijalnom poslovanjuprovode žalbeni postupakdonose planove i programe rada i razvitka i sl.

organizator rada ustanova je RAVNATELJ- kojeg u pravilu imenuje upravno vijećeravnatelj organizira i vodi rad i poslovanje ustanove, predstavlja i zastupa ustanovu, poduzima sve pravne radnje u ime i za račun ustanove, zastupa ustanovu u svim postupcima pred sudovima, upravnim i drugim državnim tijelima, te pravnim osobama s javnim ovlastima. Odgovoran je za zakonitost rada ustanove. Ravnatelj vodi stručni rad ustanove i odgovoran je za stručni rad ustanove, ako zakonom ili aktom o osnivanju nije određeno da su poslovodna i funkcija stručnog vođenja rada razvdvojeni…

uz upravno vijeće i ravnatelja postoje i stručni organi: STRUČNO VIJEĆE I STRUČNI VODITELJ.Svrha im je da daju ravnatelju, odnosno upravnom vijeću- savjete, preporuke, odnosno da se bave stručnim aspektom djelovanja ustanova.

STATUTI I DR. OPĆI AKTI USTANOVA

Svaka ustanova ima statut kojeg u pravilu donose upravna vijeća, uz suglasnost osnivača. Statutom se sukladno zakonima i aktima o osnivanju pobliže utvrđuje:ustrojstvo ustanoveovlasti i način odlučivanja pojedinih organadefiniraju opći akti i daje osnova za njihov sadržajdefiniraju posebni uvjeti za ravnateljadefinira pravo na sklapanje ugovora i sl.statut se objavljuje u službenim glasnicima ili na oglasnim pločama ustanova. Uz statute ustanove imaju brojne opće akte kojima se regulira:djelovanje podružnicaorganizacijska shema ustanovenačin vršenja rada, a posebno način ponašanja i djelatnika i korisnika uslugadisciplinska odgovornost djelatnika i sl.i statuti i opći akti, odnosno pravo na njihovo donošenje predstavljaju jedan od vidova vršenja javnih ovlasti- donošenja odgovarajućih općih akta.

IMOVINA USTANOVE

Ustanova imovinu stječe na dva načina:osiguranje sredstava za rad po osnivaču, i sponzorimastjecanje imovine kroz djelovanje ustanovekako početna sredstva osiguravaju osnivači, ustanova može raspolagati samo s onim sredstvima za koja se aktom o osnivanju utvrdi da su u ingerenciji organa upravljanja.

29

U pojedinim djelatnostima osnovna imovina ostaje u vlasništvu države, županije ili općina (gradova)Ako u obavljanju svoje djelatnosti ustanova ostvari dobit, ta će se dobit upotrijebiti isključivo za obnavljanje i razvoj djelatnosti ustanove u skladu s aktom o osnivanju i statutom.Osnivač ustanove može odlučiti da dobit ustanove upotrijebi za razvoj i obavljanje djelatnosti druge ustanove kojoj je osnivač.U okviru rada ustanove, zbog povjerenja u pravni promet, ustanova, bez obzira na ograničenje raspolaganja imovinom odgovara prema trećim osobama cjelokupnom imovinom, a osnivač odgovara solidarno za njezine obveze neograničeno.

JAVNOST RADA USTANOVA

Ustanove u pravilu djeluju javno. Na dva nivoa:javnost djelovanja iinformiranje javnosti o djelovanju«ustanova je dužna pravodobno i istinito obavještavati javnost o obavljanju djelatnosti ili dijela djelatnosti za koju je osnovana na način utvrđen statutom suglasno zakonu ili aktu o osnivanju. Dužna je odmah ili u primjerenom roku dati svakom građaninu, pravnoj osobi ili drugom korisniku na njegov zahtjev, obavještenje o uvjetima i načinu pružanja svojih usluga i obavljanju poslova… dužna je davati sredstvima informiranja na njihov zahtjev informacije o obavljanju svoje djelatnosti i omogućiti uvid u odgovarajuću dokumentaciju.»S druge strane javnost se odvija kroz njihov rad. Djelovanje škole, fakulteta, zdravstvene ustanove po samoj logici rada je javno.Potrebno je omogućiti utjecaj javnosti na pojedine djelatnosti ustanova i poduzeća – a to se postiže na:organizirani (konstantni) utjecaj javnosti ipovremeni (aktom nepredviđeni) utjecaj javnostiorganizirani- postiže se djelovanjem zakonima određenih tijela (nacionalnih vijeća)povremeni- djelovanjem različitih organiziranih grupa- stvorenih radi nekog pitanja od interesa za javnost (udruge, aktivisti) i to izvan specijalnih zakona, ali u okvirima ustavnih prava građana koji imaju pravo inicijative

NADOZOR NAD RADOM USTANOVA

Provodi se na dvije razine:nadzor osnivača – s pozicije zaštite svojih interesa, te nadzora nad imovinom i privrednim aktivnostima, a u okviru akta o osnivanjunadzor koji vrše organi državne uprave ili subjekti kojima se zakonom povjeri nadzor, a u pravcu zaštite javnog interesai jedan i drugi nivo provodi se kontrolom:- zakonitosti u radu ustanove- financijskog poslovanja i - stručnog radau ime osnivača nadzor vrši tijelo koje je ovlašteno općim aktom ili zakonom, odnosno aktom o osnivanjuu ime države resorno ministarstvoministarstvo u okviru upravnog nadzora kojim se kontrolira zakonitost u radu kontrolira:akt o osnivanju, statut i dr. aktezakonitost u radu ustanove i pojedinih djelatnika

30

u okviru nadzora, kojeg provode inspekcije pojedinih resornih ministarstava, donose se rješenja, na koje ustanove i pojedinci imaju pravo žalbe drugostupanjskom organu uprave i sudbenu zaštitu.

Nadzor nad stručnim radom obavlja stručno vijeće određeno zakonom. I ovdje se u prvom redu podrazumijevaju odgovarajuće inspekcije, ali ministri i ministarstva mogu povjeriti stručni nadzor i drugim stručnim tijelima – ustanovama, udrugama, pojedincima.

Nadzor nad financijskim poslovanjem vrše nadležna državna tijela, a u pojedinim slučajevima i ovlašteni revizori.

STATUSNE PROMJENE USTANOVA

Prema zakonu o ustanovama ustanove se mogu:spojiti s drugom ustanovompodijeliti tako da od jedne nastane dvije ili višepretvoriti u poduzeće, ili spojiti s poduzećem (trgovačkim društvom)udružiti s drugim ustanovama u zajednice ustanova i sl.odluku o statusnoj promjeni donosi osnivač-vrše se na način koji je Zakonom o trgovačkim društvima predviđen za statusne promjene javnih trgovačkih društava.To znači da se promjene upisuju u registar, da mora postojati akt osnivača kojim se iniciraju promjene, te statut u okviru kojeg je izvršena promjena.

PRESTANAK RADA USTANOVA

Prema slovu Zakona o ustanovama ustanova prestaje s radom:pravomoćnošću sudske odluke kojom je utvrđena ništavost upisa ustanove u sudski registarpravomoćnošću odluke o zabrani obavljanja djelatnosti za koju je osnovanaprestankom važenja dozvole odnosno ugovora o koncesiji za obavljanje djelatnosti za koju je osnovanaodlukom osnivača o prestanku ustanovepripojenjem drugoj ustanovi ili trgovačkom društvu, spajanjem s drugom ustanovom ili trgovačkim društvom, podjelom na dvije ili više ustanova, te pretvorbom u trgovačko društvopravomoćnošću sudske presude o ukidanju ustanovedrugim slučajevima utvrđenim zakonom ili aktom o osnivanju…

prestanak rada nastaje kada:više ne postoji potreba za njezinim djelovanje, što utvrđuje osnivač, koji donosi odluku o načinu prestanka djelovanja ustanovekad upis u registar nije obavljen na adekvatan načinzabranjeno djelovanje odlukom nadležnog suda, posebno nakon stečaja i sl. – stečaj se provodi nad ustanovom shodno Zakonu o trgovačkim društvima- imovina nakon stečaja koja je preostala predaje se osnivaču.

PRIVATNE USTANOVE

Privatnu ustanovu mogu osnovati:domaći građani radi profitabilnog obavljanja djelatnosti u okviru obrazovanja (predškolskog, osnovnog, srednje), visokog obrazovanja, znanosti, kulture, športa, zaštite zdravlja i sl.strani građani, pod odgovarajućim uvjetima, zbog profita ili neprofitabilnu

31

domeće pravne osobe, a posebno udruge građana, kao i pojedine vjerske i karitativne ustanove- u obrazovanju, zaštiti zdravlja, socijalnim djelatnostima, kulturi i dr.strane pravne osobe- profitabilne i neprofitabilnezakon traži da fizička i pravna lica koja izvan državnih organa, osnivaju ustanove, dobiju ocjenu suglasnosti resornog ministarstva na odluku (sporazum ili ugovor) o osnivanju ustanove.Privatne ustanove osnivaju se ODLUKOM o osnivanju.Ako se bave djelatnostima radi stjecanja profita na njih se primjenjuju odrednice Zakona o trgovačkim društvimaZakon o trgovačkim društvima razlikuje dvije situacije djelovanja privatnih osoba i pravnih osoba:kad pojedinac obavlja poslove iz domena svoje struke u vidu zanimanja ikad fizičko ili pravno lice osniva ustanovu u kojoj se obavljaju poslovi iz domena javnog sektoraovakva osoba ima svojstvo «trgovca» u pravnom smislu, te ne osniva u formalnom smislu ustanovu. Ipak, njegovo poslovanje ima sve elemente trgovačkog posla, ali i usluge javnog sektora. Zbog toga pojedina koji obavlja poslove iz neke javne djelatnosti mora ispunjavati opće i posebne zakonske uvjete da bi mogao obavljati poslove.Privatne ustanove djeluju na jednak način u stručnom i ustrojstvenom smislu kao i javne ustanove, a u pogledu pravnih odnosa izjednačuju se s trgovačkim društvima, ako se radi o odnosima radi stjecanja dobiti, odnosno naplate svojih usluga.

MREŽA JAVNIH I PRIVATNIH USTANOVA U POJEDINIM DJELATNOSTIMA U JAVNOM SEKTORU

- ustanove su u pravilu ustrojene tako da stvaraju mrežu institucija koja pokriva RH. To proizlazi iz principa ravnopravnosti građana, te postojanja posebnog interesa, koji se mora ostvarivati na čitavom teritoriju RH.

32