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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA- UMA ABORDAGEM GERAL
Por: Rodrigo Ligiéro Rocha
Orientador: Anselmo Souza
Rio de Janeiro
2011
1
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA- UMA ABORDAGEM GERAL
Apresentação de monografia como condição prévia para conclusão do Curso de Pós – Graduação “Latu Sensu” em Direito Público e Tributário.
Por: Rodrigo Ligiéro Rocha
2
AGRADECIMENTOS
Agradeço ao Escritório Mattos Advogados Associados que proporcionou a oportunidade de realização e conclusão do curso.
3
DEDICATÓRIA
Dedico a todos aqueles que contribuíram para a conclusão deste trabalho.
4
RESUMO
Este trabalho visa demonstrar a evolução da Responsabilidade Civil do
Estado, com um foco no Estado Brasileiro, que hoje na constituição é adotada a teoria
do risco administrativo e está disposto no art. 37§6º.
Além disso, abordaremos algum dos tipos de responsabilidade civil do
Estado. Por ultimo abordaremos a causas em que excluem a responsabilidade do Estado,
bem como deve ocorrer a reparação do dano.
5
METODOLOGIA
O trabalho foi realizado através de pesquisa bibliográfica.
Primeiramente houve uma leitura do material encontrado, tais como livros,
leis, etc.
Posteriormente realizou-se uma triagem do material, utilizando-se o que
vislumbrou necessário.
6
SUMÁRIO
1. Introdução ........................................................................................ 9
2. Responsabilidade Civil .................................................................. 10
2.1. Introdução .................................................................................10
2.2. Evolução Histórica ....................................................................10
2.3. Conceito .....................................................................................11
2.4. Espécies ......................................................................................12
2.4.1. Responsabilidade contratual e extracontratual .....................12
2.4.2. Responsabilidade subjetiva e objetiva..................................13
2.5. Pressupostos ...............................................................................14
2.5.1. Conduta ......................................................................................14
2.5.2. Culpa ..........................................................................................16
2.5.3. Nexo de Causalidade .................................................................16
2.5.4. Dano .......................................................................................... 21
3. Responsabilidade Civil do Estado ................................................ 23
3.1. Introdução ................................................................................ 23
3.2. Conceito ................................................................................... 23
3.3. Evolução Histórica .................................................................. 23
3.3.1. A Irresponsabilidade do Estado ............................................. 24
3.3.2. Teoria civilista ......................................................................... 25
3.3.3. Teoria da culpa administrativa ou anônima ......................... 26
7
3.3.4. Teoria do risco administrativo ............................................... 28
3.3.5. Teoria do risco integral .......................................................... 30
4. Responsabilidade Civil do Estado no Brasil............................... 33
4.1. Introdução .............................................................................. 33
4.2. Período Imperial ..................................................................... 33
4.3. Período Republicano............................................................. 34
4.4. Responsabilidade Civil Estatal por atos Legislativos e
Judiciais..................................................................................39
4.5. Responsabilidade civil do Estado nos casos de omissão....... 42
5. Casas Excludentes da Responsabilidade Estatal e a Reparação do
Dano...........................................................................................45
5.1. Excludentes da responsabilidade civil do Estado................45
5.2. Reparação do dano .............................................................. 47
5.2.1. Procedimento amigável ....................................................... 48
5.2.2. Procedimento judicial .......................................................... 48
5.2.3. Ação de regresso ................................................................... 49
6. Conclusão ................................................................................... 51
7. Referências Bibliográficas ........................................................ 52
8
1. INTRODUÇÃO
Ao falarmos sobre responsabilidade civil do Estado deve-se, primeiramente,
abordá-la de uma forma geral, demonstrando-se inicialmente como surgiu a noção de
responsabilidade civil, mostrando-se que é fruto de uma evolução.
Apesar da dificuldade de conceituar a responsabilidade civil, demonstra-se
nesse trabalho um dos conceitos usados. Falaremos sobre espécies de responsabilidade
civil existentes.
Aborda-se ainda um dos principais pontos da responsabilidade civil que são
os pressupostos, tais como: Conduta, Culpa, Nexo de causalidade, Dano.
O nexo de causalidade, é o principal pressuposto, uma vez que é uma
relação de causa e efeito entre a conduta do agente e o dano que se pretende reparar.
Inexistindo o nexo causal, ainda que haja prejuízo sofrido pelo credor não cabe
cogitação de indenização.
No capítulo seguinte, abordaremos a respeito da responsabilidade civil do
Estado, demonstrando a evolução histórica, as teorias adotadas, tais como: Teoria
civilista, Teoria da culpa administrativa ou anônima, Teoria do risco administrativo,
Teoria do risco integral.
Após isso abordaremos especificamente a responsabilidade civil do Estado
Brasileiro, fazendo uma abordagem histórica, iniciando-se no período imperial, e
chegando ao período republicano até os dias atuais, que, segundo o art.37§6º da
Constituição atualmente vigente:
“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado
o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou
culpa.”
9
Posteriormente, falaremos a respeito da Responsabilidade civil Estatal ,por
atos legislativos, judiciais, bem como os casos em que o Estado, em viturde de uma
omissão responde civilmente.
Finalizaremos este trabalho, analisando as causas excludentes de
responsabilidade do Estado, demonstrando as formas de reparação do dano, dentre as
quais, destacam-se : o procedimento amigável, o procedimento judicial, a ação de
indenização e por último, falaremos a respeito da ação de regresso, onde o Estado cobra
do agente público pelo dano que este causou a particular, uma vez comprovada a culpa
ou dolo.
10
2. RESPONSABILIDADE CIVIL
2.1 Introdução
Antes de falarmos a respeito de responsabilidade civil do Estado, deve-se
fazer algumas considerações importantes a respeito da responsabilidade civil, tais como:
a evolução histórica, conceito, espécies e seus pressupostos.
2.2. Evolução histórica
Deve-se saber primeiramente que a forma em que a responsabilidade civil
atual se encontra é fruto de uma evolução através do tempo.
Nos primórdios, os seres humanos baseados na Lei de Talião faziam a
justiça com as próprias mãos, ocorrendo a chamada vingança privada, pois neste caso a
intervenção do poder público era mínima, apenas para ditar como e quando a vítima
poderia se vingar, e de forma igual ao dano que havia sofrido. É de se notar que nessa
época não se falava em culpa, bastando a ocorrência do dano para que pudesse a vitima
reagir.
Percebe-se com o parágrafo acima que a Responsabilidade civil surgiu após
a Responsabilidade penal, evoluindo desta.
Após está fase, surge a Composição Voluntária, onde a pessoa lesada tem a
faculdade de aceitar uma reparação de ordem econômica ao invés de castigos físicos ao
causador do dano, ou seja, o dinheiro substitui os castigos físicos.
No período seguinte o estado passa a ser soberano e substitui a vítima na
tarefa de punir o causador, passando a composição a ser obrigatória ou tarifada, onde o
estado determina o valor a ser pago para cada tipo de lesão, porém aqui não há ainda a
evidência de um princípio geral norteador da responsabilidade civil.
11
Porém, com o surgimento da Lei Aquíla (Lex Aquilia), observa-se uma
evolução acerca da Responsabilidade Civil. Passa existir a reparação do dano através de
pecúnia, ou seja, do dinheiro. Surge com essa lei a noção de culpa, uma vez que deveria
ser comprovada a culpa do agente causador do dano, para que ocorra obrigação de
indenizar.
Vale ressaltar que foi na França que o pensamento dos romanos foi
aperfeiçoado, uma vez que, a doutrina concretizou a teoria da responsabilidade que se
baseava no critério da culpa para reparar os danos. Essa doutrina estabeleceu os
princípios gerais da responsabilidade civil, influenciando assim todas as legislações que
se fundaram na culpa. A responsabilidade aqui é subjetiva.
Com o surgimento da revolução industrial, viu-se a necessidade de ampliar
a proteção às vítimas de acidente de trabalho, com isso, surge a Teoria do Risco, onde a
responsabilidade passa a ser objetiva, ou seja, independe de culpa ou dolo, logo
qualquer risco tem que ser garantido.
2.3. Conceito
Segundo definição do dicionário, responsabilidade é a Obrigação de
responder pelas ações próprias ou dos outros.
Responsabilidade civil é a obrigação de reparar o dano que uma pessoa
causa à outra.
Segundo o Jurista Francisco Amaral:
“A expressão responsabilidade civil pode compreender-se em
sentido amplo e em sentido estrito. Em sentido amplo, tanto
significa a situação jurídica em que alguém se encontra de ter
de indenizar outrem quanto a própria obrigação decorrente
dessa situação, ou, ainda, o instituto jurídico formado pelo
conjunto de normas e princípios que disciplinam o nascimento,
conteúdo e cumprimento de tal obrigação. Em sentido estrito,
12
designa o específico dever de indenizar nascido do fato lesivo
imputável a determinada pessoa.” 1
2.4. Espécies
A responsabilidade civil possui algumas diferentes espécies, que serão
analisadas abaixo.
2.4.1. Responsabilidade contratual e extracontratual
A responsabilidade civil contratual é segundo José Acir Lessa Giordani:
“A responsabilidade contratual decorre da inobservância de um
dever jurídico assumido em uma relação jurídica negocial
preexistente. Assim já havia entre as partes uma relação
negocial, na qual uma delas descumpriu um dever jurídico,
causando assim dano à outra” 2
Já a responsabilidade civil extracontratual é segundo José Acir Lessa
Giordani:
“Na responsabilidade civil extracontratual, também
denominada responsabilidade aquiliana, o dano decorre da
inobservância de um dever genérico de cuidado estabelecido na
1 AMARAL, Francisco. Direito civil. 2. ed. Renovar. Rio de Janeiro, 1998. pag. 531.
2 GIORDANI, José Acir Lessa.A Responsabilidade civil objetiva genérica. Ed. Lumen
Juris. Rio de Janeiro, 2007. Pag. 14
13
lei, e não em um contrato ou outro negócio jurídico existente
entre agente e vitima.” 3
Sergio Cavalieri Filho distingue-as da seguinte forma:
“Se preexiste um vinculo obrigacional, e o dever de indenizar é
conseqüência do inadimplemento, temos a responsabilidade
contratual, também chamada de ilícito contratual ou relativo; se
esse dever surge em virtude de lesão a direito subjetivo, sem que
entre o ofensor e a vítima preexista qualquer relação jurídica
que o possibilite, temos a responsabilidade extracontratual,
também chamada de ilícito aquiliano ou absoluto.” 4
Logo, pode-se concluir que a responsabilidade contratual decorre de uma
conduta violadora de norma contratual e a responsabilidade civil extracontratual decorre
da violação aos direitos previstos em lei.
2.4.2. Responsabilidade subjetiva e objetiva
José Acir Lessa Giordani distingue de forma clara a responsabilidade
subjetiva e objetiva:
“A responsabilidade subjetiva tem como um de seus
pressupostos a culpa do agente. Para sua caracterização é
fundamental que a culpa seja demonstrada por meio de provas
ou através de presunção, como na hipótese da responsabilidade
3 GIORDANI, José Acir Lessa.A Responsabilidade civil objetiva genérica. Ed. Lumen
Juris. Rio de Janeiro, 2007. Pag. 14
4 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 15
14
subjetiva com culpa presumida em que se verifica uma inversão
do ônus da prova quanto à culpabilidade. A responsabilidade
civil objetiva, por sua vez, não exige a demonstração da culpa,
bastando a vítima comprovar que houve o dano decorrente da
conduta do agente.” 5
Assim, podemos dizer que na responsabilidade subjetiva devem sempre
estar presentes a culpa ou o dolo, e na responsabilidade objetiva, não há necessidade de
se comprovar a culpa, mas apenas a existência do dano.
2.5. Pressupostos
Temos como pressupostos da responsabilidade civil: a conduta, a culpa, o
nexo de causalidade e o dano.
2.5.1 Conduta
Na responsabilidade civil tanto objetiva como subjetiva, deverá sempre
haver uma conduta. Essa conduta é o ato pelo qual uma pessoa causa dano à outra,
podendo ocorrer através de uma ação ou omissão.
Segundo Sergio Cavalieri Filho:
“Entende-se, pois, por conduta o comportamento humano
voluntário que exterioriza através de uma ação ou omissão,
produzindo uma conseqüência jurídica. A ação ou omissão é o
5 GIORDANI, José Acir Lessa.A Responsabilidade civil objetiva genérica. Ed. Lumen
Juris. Rio de Janeiro, 2007. Pag. 13/14
15
aspecto físico, objetivo da conduta, sendo a vontade seu aspecto
psicológico, ou subjetivo.” 6
Ao falarmos de ação e omissão devemos distingui-las para um melhor
entendimento acerca deste instituto.
Ação consiste em um ato comissivo, ou seja, é de uma forma geral a
mudança de um estado qualquer para outro.
Já com relação à omissão, que para os que desconhecem direito é mais
difícil de entender, devemos fazer uma melhor análise.
Para o direito brasileiro a omissão é a conduta pela qual uma pessoa deixa
de fazer algo que teria o dever de fazer.
Para Sergio Cavalieri Filho:
“... A omissão adquire relevância jurídica, e torna o omitente
responsável, quando este tem dever jurídico de agir, de praticar
um ato para impedir o resultado, dever, esse, que pode advir da
lei, do negócio jurídico ou de uma conduta anterior do próprio
omitente, criando o risco da ocorrência do resultado, devendo,
por isso, agir para impedi-lo.” 7
Ante o acima exposto, podemos afirmar que a conduta é um comportamento
do ser humano, comissivo ou omissivo.
6 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 24
7 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 24
16
2.5.2. Culpa
Conforme dispõe o artigo 927,§ único do código civil: “Haverá a obrigação
de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei...”, ou
seja, no direito brasileiro a culpa não é um pressuposto essencial para a
responsabilidade civil.
No entanto, na responsabilidade civil, há ocorrência da culpa, quando aquele
que causou o dano não queria o resultado, mas devido à negligência, imprudência ou
imperícia causa dano à vítima. Nesse caso ocorre a responsabilidade subjetiva.
A culpa pode ser definida como a violação do dever objetivo de cuidado.
Há a ocorrência da culpa, quando um agente só quer a ação, ocorrendo um
resultado diverso do pretendido por uma falta de cuidado, ou seja, quando estiver
presente um dos três elementos: negligência, imprudência e imperícia. Estará
caracterizada a culpa do causador do dano, surgindo a obrigação de reparar, ainda que o
agente não tenha tido intenção de causar o dano.
2.5.3. Nexo de causalidade
O nexo de causalidade é uma relação de causa e efeito entre a conduta do
agente e o dano que se pretende reparar. Inexistindo o nexo causal, ainda que haja
prejuízo sofrido pelo credor não cabe cogitação de indenização.
Silvio Venosa define o nexo de causalidade da seguinte forma:
“O conceito de nexo causal, nexo etimológico ou relação de
causalidade deriva das leis naturais. É o liame que une a
conduta do agente ao dano. É por meio do exame da relação
causal que concluímos quem foi o causador do dano. Trata-se
de elemento indispensável. A responsabilidade objetiva dispensa
a culpa, mas nunca dispensará o nexo causal. Se a vítima, que
17
experimentou um dano, não identificar o nexo causal que leva o
ato danoso ao responsável, não há como ser ressarcida.” 8
Para Sergio Cavalieri Filho:
“Em suma, o nexo causal é um elemento referencial entre a
conduta e o resultado. É um conceito jurídico-normativo através
do qual poderemos concluir quem foi o causador do dano.
Pode-se ainda afirmar que o nexo de causalidade é elemento
indispensável em qualquer espécie de responsabilidade civil.” 9
Para solucionar os problemas decorrentes do nexo de causalidade, surgem
teorias. Hoje a teoria adotada no Brasil na esfera civil é da causalidade adequada, onde
a causa deve ser apta a produzir o resultado danoso, ou seja, o efeito deve se adequar à
causa.
Será demonstrado a seguir como os tribunais vêem a importância do nexo
de causalidade para obtenção da restituição do dano:
“ 0010164-14.2008.8.19.0204 – APELACAO
DES. ALEXANDRE CAMARA - Julgamento: 14/09/2010 -
SEGUNDA CAMARA CIVEL- RJ
Direito Civil. Direito do Consumidor. Acidente em coletivo.
Responsabilidade objetiva. Comprovação do fato, do dano e do
nexo de causalidade. Sentença de parcial procedência.
Apelação do demandado apenas impugnando o valor fixado
para os danos morais. Evento que não causou lesões 8 VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: Responsabilidade Civil. Vol.4. 3°ed. Atlas
S.A. São Paulo, 2003. Pag. 39
9 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 47
18
permanentes ou danos estéticos a vitima. Compensação de R$
10.000,00 que se revelou excessiva, à luz dos precedentes desta
Câmara. Verba reparatória reduzida para R$ 5.000,00,
acrescida de juros, a contar da citação, e correção monetária, a
partir da publicação deste julgado.”
“0010688-38.2004.8.19.0208 – APELACAO
DES. RICARDO RODRIGUES CARDOZO - Julgamento:
09/09/2010 - DECIMA QUINTA CAMARA CIVEL-RJ
INDENIZATÓRIA. FRAUDE. NEGATIVAÇÃO. NEXO DE
CAUSALIDADE. DANO MORAL. Indenizatória pela qual o
Autor alega que seu nome foi negativado indevidamente pelo
Réu, em que pese não ter com ele qualquer relação. Pretende
ser indenizado por dano de natureza moral, além de ter seu
nome excluído dos cadastros restritivos. A preliminar de
ilegitimidade passiva ad causam não tem como prosperar. A
alegação de que somente seria responsável se tivesse agido com
idêntico dolo do funcionário da instituição financeira que abriu
a conta corrente não socorre o Apelante, porque não pode
transferir ao consumidor o risco do serviço. A fraude
perpetrada por terceiro não tem o condão de excluir o nexo de
causalidade existente entre a conduta que lhe foi imputada e o
dano impingido à parte Autora. A ação do estelionatário não
pode ser tida como um fortuito externo, já que não se mostra
como um evento estranho às atividades negociais da
Recorrente. Portanto, se negativou o fez de forma indevida e
por isso deve responder. Recurso manifestamente
improcedente."
19
“AgRg no REsp 961270 / SP
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL
2007/0139865-8
Relator(a) Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Órgão Julgador T5 - QUINTA TURMA
Data da Publicação/Fonte DJe 12/04/2010
Ementa
PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO
REGIMENTAL NO RECURSO
ESPECIAL. AUXÍLIO-ACIDENTE. REQUISITOS:
COMPROVAÇÃO DO NEXO DE
CAUSALIDADE E DA REDUÇÃO PARCIAL DA
CAPACIDADE DO SEGURADO PARA O
TRABALHO QUE HABITUALMENTE EXERCIA.
DESNECESSIDADE DE QUE A MOLÉSTIA
INCAPACITANTE SEJA IRREVERSÍVEL. AGRAVO
REGIMENTAL DO INSS
DESPROVIDO.
1. A Terceira Seção desta Corte, no julgamento do REsp.
1.112.886/SP, representativo de controvérsia, pacificou o
entendimento de que será devido o auxílio-acidente quando
demostrado
o nexo de causalidade entre a redução da capacidade
laborativa e a
atividade profissional desenvolvida pelo segurado, como no
caso,
sendo irrelevante a possibilidade de reversibilidade da doença.
20
2. Agravo Regimental do INSS desprovido”
“Processo AgRg no Ag 1189673 / SP
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO
2009/0087826-5
Relator(a) Ministro SIDNEI BENETI
Órgão Julgador T3 - TERCEIRA TURMA
Data da Publicação/Fonte DJe 06/11/2009
Ementa: DANOS MORAIS. INSCRIÇÃO DO NOME DO
CORRENTISTA EM CADASTRO DE PROTEÇÃO AO
CRÉDITO EM VIRTUDE DE ABERTURA DE CONTA
CORRENTE, POR ESTELIONATÁRIO, COM USO DE
DOCUMENTOS FALSOS E EMISSÃO DE CHEQUE SEM
FUNDOS. NEXO DE CAUSALIDADE VERIFICADO NA
INSTÂNCIA DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME
NESTA CORTE. SÚMULA STJ/07. QUANTUM
INDENIZATÓRIO FIXADO COM RAZOABILIDADE E
PROPORCIONALIDADE. REVISÃO OBSTADA NESTE
TRIBUNAL SUPERIOR. AGRAVO REGIMENTAL
IMPROVIDO.
I - Reconhecendo o Tribunal de origem o nexo de causalidade
entre a conduta do Recorrente e o resultado lesivo sofrido pelo
Recorrido, a exclusão da responsabilidade civil necessitaria de
incursão no conjunto probatório processual, o que é vedado em
sede de Recurso Especial, ante a Súmula STJ/07.
II - Não se vislumbra in casu, abusividade na quantia final
fixada pelo Acórdão de origem (R$ 15.000,00) a título de
indenização por danos morais, motivo pelo qual não enseja
revisão desta Corte.
Agravo Regimental improvido
21
2.5.4. Dano
O dano é sem dúvida um dos pressupostos mais importantes da
responsabilidade civil, pois sem a ocorrência deste, não há que se falar em
responsabilidade de indenização.
Sergio Cavalieri Filho conceitua o dano como:
“Conceitua-se, então, o dano como sendo a subtração ou
diminuição de um bem jurídico, qualquer que seja sua natureza,
quer se trate de um bem patrimonial, quer trate de um bem
integrante da própria personalidade da vítima, como a sua
honra, a imagem, a liberdade etc. Em suma, dano é lesão de um
bem jurídico, tanto patrimonial como moral, vindo daí a
conhecida divisão do dano em patrimonial e moral.” 10
O dano patrimonial é aquele em que o patrimônio da vítima é afetado, já o
dano moral é aquele que ofende os direitos da personalidade (honra, imagem, etc).
Ao falarmos de dano material e dano moral, não podemos deixar de
mencionar que a constituição pátria assegura em seu art.5º, X, a reparação do dano:
“Art. 5°todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
X – são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a
imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo
dano material ou moral decorrente de sua violação;”
10 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 73
22
Com o exposto acima é possível afirmar que o dano é resultado de uma
lesão a um direito ou a um bem jurídico, é a perda ou redução do patrimônio material ou
moral da vítima, passando esta a ter o direito de ser ressarcida pelo dano sofrido.
23
3. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
3.1. Introdução
Agora que já sabemos o que vem a ser a responsabilidade civil, passaremos
a analisar a responsabilidade civil do estado, conceituando-a, mencionando sua
evolução histórica, etc.
3.2. Conceito
Segundo Hely Lopes Meireles:
“ Responsabilidade civil da administração é, pois, a que impõe
à fazenda pública a obrigação de compor o dano causado a
terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas
atribuições ou a pretexto de exercê-las. É distinta da
responsabilidade contratual e da legal.” 11
3.3. Evolução histórica
A melhor maneira de se falar a respeito da evolução histórica da
responsabilidade do estado é através da apreciação das teorias criadas pela doutrina, que
passaremos a analisar a partir deste momento.
11 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.
Malheiros. São Paulo, 2004. Pag. 624
24
3.3.1. A irresponsabilidade do estado
Até a metade do século XIX, na grande maioria dos países, o estado não se
responsabilizava por atos praticados por seus agentes, e raramente intervinha nas
relações entre particulares.
Pelo fato de a grande maioria dos países serem governados por rei, e este
não cometia erros, surge ai a expressão do direito inglês: “The king can do not wrong”,
sendo assim corroborada a idéia da não responsabilidade do estado.
Hely Lopes Meirelles entende que:
“Sob o domínio dos governos absolutos negou-se a
responsabilidade do Estado, secularizada na regra inglesa da
infalibilidade real- “The king can do not wrong” -, extensiva
aos seus representantes; sob a influência do liberalismo,
assemelhou-se o Estado ao individuo, para que pudesse ser
responsabilizado pelos atos culposos de seus agentes;
finalmente, em nossos dias, atribui-se à Administração Pública
uma responsabilidade especial de direito público.” 12
Já Sergio Cavalieri filho entende que:
“No estado despótico e absolutista vigorou o principio da
irresponsabilidade. A idéia de uma responsabilidade pecuniária
da administração era conhecida como um entrave perigoso à
execução de seus serviços. Retratam muito bem as tão
conhecidas expressões: “ O rei não erra”( The king can do no
wrong), “O estado sou eu”(L`éatat c`est moi), “ O que agrada
ao príncipe tem força de lei”, etc. Os administradores tinham
12 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.
Malheiros. São Paulo, 2004. Pag. 625
25
apenas ação contra o próprio funcionário causador do dano,
jamais contra o estado, que se mantinha distante do problema.
Ante a insolvência do funcionário, a ação de indenização quase
sempre resultava frustrada” 13
Para Cláudio Brandão de Oliveira:
“A irresponsabilidade do Estado não significava que o eventual
prejudicado não poderia obter o ressarcimento de seu prejuízo,
apenas a cobrança deveria ser dirigida ao agente público.
Como exemplo, pode ser mencionado que a irresponsabilidade
do estado somente foi abolida na Inglaterra e nos Estados
Unidos na segunda metade da década de quarenta.” 14
Logo, é notório que essa teoria não era a melhor para tratar de indenização
em virtude dos prejuízos causados pelo Estado.
3.3.2. Teoria civilista
Com a evolução da responsabilidade civil do estado, surge uma nova
teoria, a chamada teoria civilista. Segundo esta, o poder público passa a responder com
valores pecuniários pelos danos causados por seus agentes, uma vez comprovada sua
culpa.
Segundo Claudio Brandão de Oliveira:
“A responsabilidade civilista vinculava o dever de ressarcir a
efetiva demonstração de culpa do agente público, em uma de
13 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 239
14 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.252
26
suas modalidades, sendo assim subjetiva. Houve inegavelmente,
um avanço em relação à primeira teoria, ainda que o eventual
prejudicado suportasse todo ônus de prova, devendo
demonstrar o dano, o nexo de causalidade e a culpa ou dolo do
agente.” 15
Já Sergio Cavalieri Filho:
“Somente muito mais tarde, entretanto, os Estados Unidos e a
Inglaterra vieram a admitir a responsabilidade civil do estado,
os primeiros em 1946, através do Federal Tort Claims Act, e a
segunda em 1947, pelo Crow Proceeding Act. Foi assim que se
passou, numa segunda fase, para uma concepção civilista da
responsabilidade estatal, fundada na culpa do funcionário e nos
princípios da responsabilidade por fato de terceiro (patrão,
preponente, mandante, representante).” 16
Apesar da evolução, essa teoria não prosperou por muito tempo, uma vez
que não satisfazia os interesses da justiça, já que a pessoa lesada teria que demonstrar,
além da ocorrência do dano, que este teria sido provocado, ou melhor, causado pelo
Estado, através de culpa ou dolo de seus servidores. Fazendo assim com que Surgissem
outras novas teorias.
3.3.3. Teoria da culpa administrativa ou anônima
Essa nova teoria buscava afastar a idéia de que a responsabilidade do estado
estaria sempre associada à culpa do funcionário, pelo contrário estaria sim, ligado à
15 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.253
16 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 240
27
culpa do serviço público. Nessa teoria bastava que ocorresse a falta de serviço que
podemos caracterizar como: o mau funcionamento, o funcionamento atrasado ou a
inexistência para que ocorresse o dever de reparar do Estado.
Segundo Helly Lopes Meirelles:
“A teoria da culpa administrativa representa o primeiro estagio
da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese
objetiva do risco administrativo que a sucedeu, pois leva em
conta a falta de serviço para dela inferir a responsabilidade da
administração. É o estabelecimento do binômio falta de serviço/
culpa da administração. Já aqui não se indaga da culpa
subjetiva do agente administrativo,mas perquire-se a falta
objetiva do serviço em si mesmo, como fato gerador da
obrigação de indenizar o dano causado a terceiro. Exige-se
também, uma culpa, mas uma culpa especial da administração,
a que se convencionou chamar de culpa administrativa.” 17
Busca-se nessa teoria a comprovação por parte da vítima, da falta do
serviço, ou seja, a culpa do serviço.
Claudio Brandão de Oliveira entende que:
“O que se busca, de acordo com essa teoria, é a comprovação
da culpa do serviço, em uma de suas três modalidades:
inexistência do serviço, o seu mal funcionamento ou o
retardamento em sua prestação. O dever de ressarcir não mais
está vinculado à conduta do agente público, mas a prestação de
serviços públicos.” 18
17 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.
Malheiros. São Paulo, 2004. Pag. 626
18 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.254
28
Importante dessa teoria foi que os agentes públicos deixaram de ser
responsabilizados individualmente, passando apenas o estado a responder.
Segundo Sergio Cavalieri Filho:
“De acordo com essa nova concepção, a culpa anônima ou falta
de serviço público, geradora de responsabilidade de Estado,
não está necessariamente ligada à idéia de falta de algum
agente determinado, sendo dispensável a prova de que
funcionários nominalmente especificados tenham incorrido em
culpa. Basta que fique constatado um mau agenciador geral,
anônimo, impessoal, na defeituosa condução do serviço, à qual
o dano possa ser imputado.” 19
Essa teoria teve uma grande evolução no que diz respeito à responsabilidade
do Estado, porém, o indivíduo que é a parte hipossuficiente da relação, ainda continuava
enfraquecido, pois deveria provar a existência da culpa administrativa.
3.3.4. Teoria do risco administrativo
Essa teoria foi uma das mais importantes no que diz respeito à
responsabilidade civil do estado, pois segundo esta, sempre que ocorra um risco através
de sua atividade administrativa, será atribuída ao Estado a responsabilidade. Ressalta-
se,que sendo essa atividade exercida em favor de todos, deverá o estado arcar com esse
ônus.
Nessa teoria não há necessidade de comprovação de culpa, bastando apenas
a existência da conduta, do dano e do nexo de causalidade entre eles.
19 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 241
29
Segundo Cláudio Brandão de Oliveira:
“Na busca de uma melhor disciplina, finalmente adotou-se a
responsabilidade objetiva do Estado, desvinculando sua
obrigação de reparar o dano da comprovação da culpa. A
teoria do risco, ou risco administrativo, fundamenta-se na
partilha dos encargos sociais, pela qual os danos decorrentes
da prestação de serviços públicos devem ser partilhados entre
todos os integrantes da sociedade, através do próprio Estado. ” 20
Para Sergio Cavalieri Filho:
“Em apertada síntese, a teoria do risco administrativo importa
atribuir ao Estado a responsabilidade pelo risco criado pela sua
atividade administrativa. Esta teoria, como se vê, surge como
expressão concreta do principio da igualdade do indivíduos
diante dos encargos públicos. É a forma democrática de
repartir os ônus e encargos sociais por todos aqueles que são
beneficiados pela atividade da administração Pública. Toda
lesão sofrida pelo particular deve ser ressarcida,
independentemente de culpa do agente público que a causou. O
que se tem que verificar é apenas, a relação de causalidade
entre a ação administrativa e o dano sofrido pelo
administrado.” 21
20 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.254
21 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 243
30
Já segundo Hely Lopes Meirelles:
“A teoria do risco administrativo faz surgir a obrigação de
indenizar o dano do só ato lesivo e injusto causado à vítima
pela Administração. Não se exige qualquer falta do serviço
público , nem culpa de seus agentes. Basta a lesão, sem o
concurso do lesado.” 22
Conforme o entendimento dos doutrinadores acima mencionados, pode-se
observar o quanto foi importe essa teoria, pois a parte hipossuficiente da relação, que é
o indivíduo, passa a ficar em situação de igualdade perante o Estado, uma vez que este é
que terá que comprovar que o dano ocorrido se dá por culpa da vítima.
3.3.5 Teoria do risco integral
Essa teoria é um pouco mais radical do que acima menciona, e de certa
forma muito melhor para o indivíduo lesado, pois nela o Estado passa a responder por
qualquer dano causado a terceiros, ainda que o dano tivesse ocorrido por culpa
exclusiva da vítima.
Segundo Cláudio Brandão de Oliveira:
“É a modalidade mais extremada entre as teorias apresentadas.
Na sua aplicação, a responsabilidade do Estado é objetiva, a
exemplo do que ocorre no risco administrativo, porém não se
admite qualquer causa excludente do dever de indenizar. De
acordo com esta teoria, mesmo configurada a culpa exclusiva
22 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.
Malheiros. São Paulo, 2004. Pag. 626
31
da vítima o estado responderia por danos decorrentes de sua
atuação.” 23
Já segundo Hely Lopes Meirelles:
“A teoria do risco integral é a modalidade extremada da
doutrina do risco administrativo, abandonada na prática, por
conduzir ao abuso e à iniqüidade social. Por essa fórmula
radical, a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e
qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de
culpa ou dolo da vítima. Daí por que foi acoimada de “brutal”,
pelas graves conseqüências que haveria de produzir se aplicada
na sua inteireza.” 24
Logo é de se notar que essa teoria não prosperou, devido à grande
onerosidade que causaria ao Estado, ainda que este não tivesse nada a ver com o dano
causado.
Segundo Sergio Cavalieri Filho:
“Se fosse admitida a teoria do risco integral em relação à
Administração Pública, ficaria o Estado obrigado a indenizar
sempre e em qualquer caso o dano suportado pelo particular,
ainda que não decorrente de sua atividade, posto que estaria
23 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.255
24 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.
Malheiros. São Paulo, 2004. Pag. 627
32
impedindo de invocar as causas de exclusão do nexo causal, o
que, a toda evidência, conduziria ao abuso e à iniqüidade.” 25
Agora que já entendemos um pouco sobre a evolução da responsabilidade
do Estado, através das teorias existentes, passaremos no capítulo seguinte a analisar
melhor a responsabilidade do Estado Brasileiro.
25 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 244
33
4. Responsabilidade Civil do Estado no Brasil
4.1. Introdução
Devemos começar falando que no Brasil, diferente do ocorrido em outros
países, não houve a fase da irresponsabilidade do Estado, o que de certa forma foi muito
bom para os indivíduos. A seguir iremos mostrar como foi a evolução da
responsabilidade brasileira até os dias atuais.
4.2. Período Imperial
Durante esse período não havia previsão legal acerca da Responsabilidade
do imperador ou do Estado. Porém, havia a responsabilidade dos funcionários por seus
atos.
A Constituição do Império de 1824, art. 179, nº 29 dizia que:
“Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos
Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança
individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do
Imperio, pela maneira seguinte.
...
XXIX. Os Empregados Publicos são strictamente responsaveis
pelos abusos, e omissões praticadas no exercicio das suas
funcções, e por não fazerem effectivamente responsaveis aos
seus subalternos.”
Como se pode notar, já tratava-se de um período civilista, pois se fosse
comprovada a culpa dos funcionários públicos, estes deveriam reparar o dano. Logo, há
responsabilidade civil.
34
Segundo Sergio Cavalieri Filho:
“Cuidava-se, todavia, de responsabilidade fundada na culpa
civil, para cuja caracterização era indispensável a prova da
culpa do funcionário. O Estado só respondia pelos danos
decorrentes de atos praticados por seu funcionário se provado
restasse ter este agido com negligência, imprudência ou
imperícia.” 26
A seguir analisaremos o período Republicano.
4.3. Período Republicano
A primeira Constituição desse período foi a de 1891, e no que diz respeito à
responsabilidade do Estado, era muito parecida com a acima mencionada, pois,
responsabilizava apenas os funcionários públicos por condutas comissivas e omissivas
que ocorressem no exercício de suas funções.
O art. 82 da Constituição, dizia que:
“Os funcionários públicos são estritamente responsáveis pelos
abusos e omissões em que incorrerem no exercício de seus
cargos, assim como pela indulgência ou negligência em não
responsabilizarem efetivamente os seus subalternos.”
Como se percebe acima, apenas o funcionário público era responsabilizado,
sendo assim excluída a responsabilidade do Estado.
26 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 244
35
No período Republicano brasileiro, o primeiro dispositivo legal que tratou
da Responsabilidade Estatal efetivamente, foi o Código Civil de 1916, que em seu art.
15 dizia que:
“As pessoas jurídicas de direito público são civilmente
responsáveis por atos dos seus representantes que nessa
qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo
contrário ao direito ou faltando o dever prescrito por lei, salvo
o direito regressivo contra os causadores do dano.”
Pode-se notar que os doutrinadores entendiam que o art. 15 supra
mencionado, aderiu a teoria da culpa.
Segundo Sergio Cavalieri Filho:
“... a melhor doutrina acabou firmando entendimento no sentido
de ter sido, nele, consagrada a teoria da culpa como
fundamento da responsabilidade civil do Estado. Tanto é assim
que fala em representantes, ainda ligado à idéia de que o
funcionário representaria o Estado, seria o seu preposto, tal
como ocorre no Direito Privado.” 27
Para Hely Lopes Meirelles:
“Neste dispositivo ficou consagrada, embora de maneira
equivocada, a teoria da culpa como fundamento da
responsabilidade civil do Estado.” 28
Apesar de o dispositivo mencionado acima consagrar a responsabilidade
com culpa da Administração Pública ( responsabilidade subjetiva), passou-se a sustentar
a ocorrência da Responsabilidade objetiva do Estado.
27 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 245
28 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.
Malheiros. São Paulo, 2004. Pag. 628
36
Segundo Sergio Cavalieri filho:
“É preciso que se diga, entretanto, que, ainda na vigência do
art.15 do Código Civil de 1916, alguns autores, valendo-se da
já mencionada ambigüidade da sua redação, começaram a
sustentar a tese da responsabilidade objetiva do Estado,
inspirados nas idéias que prevaleciam na França e em outros
países europeus. Destacam-se, nesse período, os nomes de Rui
Barbosa, Pedro Lessa, Amaro Cavalcante e outros.” 29
O entendimento adotado pelo Código Civil de 1916 permaneceu até a
elaboração da Constituição Federal de 1946, que adotou a teoria da responsabilidade
civil objetiva do Estado, uma vez que, o art. 194 dispunha que: “As pessoas jurídicas de
direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus
funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.”
Segundo Sergio Cavalieri Filho:
“Destarte, a partir da Constituição de 1946, a responsabilidade
civil do Estado brasileiro passou a ser objetiva, com base na
teoria do risco administrativo, onde não se cogita da culpa, mas
tão somente, da relação de causalidade. Provado que o dano
sofrido pelo particular é conseqüência da atividade
administrativa, desnecessário será perquirir a ocorrência de
culpa do funcionário ou, mesmo, de falta anônima do serviço.” 30
29 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 245
30 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 246
37
É de se notar que essa Constituição revogou em parte o art. 15 do Código
Civil de 1916.
A Constituição Federal posterior foi a de 1967, e manteve o regime da
responsabilidade civil do Estado, o art.105 dizia que: “As pessoas jurídicas de direito
público respondem pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causem a
terceiros.”
Percebe-se que nada foi modificado com essa nova constituição,
permanecendo o conceito da responsabilidade civil da constituição anterior, sendo a
responsabilidade do Estado objetiva.
O que essa nova constituição trouxe de novo foi o parágrafo único, em que
previa a ação de regresso por parte do Estado, caso fosse comprovada culpa ou dolo do
agente causador do dano.
Chegamos agora a análise da responsabilidade civil do estado na
Constituição atualmente vigente, que conforme dispõe o art.37§6º:
“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa.”
É de se notar que o artigo acima prevê duas relações de responsabilidade. A
primeira é a do agente que causa o dano frente à Administração. A segunda diz respeito
ao Poder Público e aqueles que prestam serviço público, perante a vítima do dano. Há a
ocorrência da responsabilidade objetiva e também a responsabilidade subjetiva
Com a leitura desse dispositivo, percebe-se que foi adotada a teoria do risco
administrativo, conforme entendimento de Cláudio Brandão de Oliveira:
“Inicialmente, todas as pessoas jurídicas de Direito Público são
alcançadas pela regra constitucional definidora da
responsabilidade objetiva com fundamento na teoria do risco
administrativo. No Brasil, são pessoas jurídicas de Direito
38
Público: União, Estado, Distrito Federal, Municípios,
autarquias e algumas fundações públicas.” 31
Já Segundo Sérgio Cavalieri Filho:
“O exame deste dispositivo revela, em primeiro lugar, que o
Estado só responde objetivamente pelos danos que os seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. A expressão
seus agentes, nessa qualidade, está a evidenciar que a
Constituição adotou expressamente a teoria do risco
administrativo como fundamento da responsabilidade da
Administração Pública, e não a teoria do risco integral,
porquanto condicionou a responsabilidade objetiva do Poder
Público ao dano decorrente da sua atividade administrativa,
isto é, aos casos em que houver relação de causa e efeito entre a
atuação do agente público e o dano. Sem essa relação de
causalidade, como já ficou assentado, não há como e nem por
que responsabilizá-lo.” 32
É de notar-se a existência da responsabilidade de indenizar por parte do
Estado, sempre que ficar demonstrado o nexo de causalidade entre o dano sofrido e o
ato da administração, independente de dolo ou culpa do servidor.
Com a leitura do artigo percebe-se que a palavra agente foi corretamente
usada, pois, abrange todas as pessoas que realizam algum serviço público, seja ele
transitório ou permanente, logo é importante ressaltar que o Estado deve assumir a
obrigação de indenizar, não somente nas ações e omissões dos agentes que conseguir
identificar, bem como nas que não for possível. 31 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.256
32 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 246 e 247
39
Porém, não serão todos os danos indenizados, conforme dispõe a
monografia do nobre colega Risomar Fernandes da Silva:
“Porém não são todos os danos que ensejam responsabilidade.
Nos atos lícitos, responde quando houver imputação, nexo de
causalidade e o dano for certo, não eventual e possível, bem
como anormal e especial; nos atos ilícitos, fundamentado no
principio da legalidade, bastando o preenchimento dos
requisitos da imputabilidade e do nexo de causalidade, todos os
danos certos, não eventuais e possíveis serão indenizados. Além
disso, existem circunstâncias nas quais o Estado atua com
extrema potencialidade de risco, logo, se houver danos,
responderá por eles, como é o caso de paiol de munição do
exército ou usina nuclear.” 33
4.4. Responsabilidade civil Estatal por atos legislativos e judiciais
Ao falarmos de responsabilidade civil legislativa e judicial devemos ter em
mente que a Fazenda Pública só responderá se ficar comprovada culpa. Haverá logo
uma Responsabilidade subjetiva do Estado.
Devemos primeiramente explicar que ato legislativo, nada mais é do que a
lei, por está razão, dificilmente o Estado deverá ser responsabilizado, uma vez que a lei
é geral e não individual.
Segundo Claudio Brandão de Oliveira:
“O Estado, em principio, não responde por prejuízos
decorrentes dos atos legislativos típicos. As medidas de ordem
genérica, provenientes dos atos que exteriorizam a função
legislativa do estado projetam uma situação ideal, atingindo
33 http://www.avm.edu.br – monografias.Autor: Risomar Fernandes da Silva. P.12
40
todos que se colocam em situação de fato ou de direito, prevista
na norma. Alegam os autores que, em se tratando de ato que
reflita a soberania, não se justifica a exigência de reparação
por danos causados a particulares.” 34
Porém, há duas exceções, que são os prejuízos causados por leis
inconstitucionais e as leis de efeito concreto.
No que diz respeito a leis inconstitucionais, Sergio Cavalieri Filho diz que:
“No que diz respeito à lei inconstitucional, entendemos que ela
também, por si só, não pode causar dano a ninguém enquanto
permanecer no plano da abstração. Lei nula que é, por não
encontrar na Constituição a sua base de validade, não atinge
direitos subjetivos de quem quer que seja, nem produz efeitos
concretos, enquanto não for aplicada. Passível de reparação
será então o ato administrativo que deu aplicação à lei, uma vez
reconhecida pelo judiciário a sua inconstitucionalidade.” 35
Já no que diz respeito a lei de efeito concreto, Cláudio Brandão de Oliveira
entende que:
“Outra hipótese diz respeito à lei de efeito concreto, ou seja, ato
formalmente legislativo, mas que não disciplina genericamente
uma situação, estabelecendo situação particular que atingirá
uma pessoa ou um determinado grupo específico de pessoas.
Materialmente, o ato equipara-se aos atos administrativos e
34 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.265
35 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 281
41
deverá, por consequência, ter o mesmo tratamento e controle,
inclusive com relação à responsabilidade.” 36
Ao falarmos da responsabilidade civil por atos judiciais ,tem que ser
mencionada uma controvérsia existente a respeito, pois alguns dizem haver a total
irresponsabilidade e outros a responsabilidade pela teoria do risco.
Segundo Hely Lopes Meirelles:
“O ato judicial típico, que é a sentença, enseja
responsabilidade civil da Fazenda Pública, nas hipóteses do art.
5º LXXV, da CF/88. Nos demais casos, tem prevalescido no STF
o entendimento de que ela não se aplica aos atos do Poder
judiciário. Ficará, entretanto, o juiz individual e civilmente
responsável por dolo, fraude, recusa, omissão ou retardamento
injustificado de providências de seu ofício, nos expressos termos
do art.133 do CPC, cujo ressarcimento do que foi pago pelo
Poder Público deverá ser cobrado em ação regressiva contra o
magistrado culpado.” 37
Agora que já entendemos sobre a responsabilidade civil do Estado, nos atos
judiciais e legislativos, iremos finalizar este capítulo abordando a responsabilidade civil
nos casos em que o Estado é omisso.
36 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.266
37 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.
Malheiros. São Paulo, 2004. Pag. 634
42
4.5. Responsabilidade civil do Estado nos casos de omissão
No que diz respeito à responsabilidade civil do estado nos casos de omissão,
existem duas correntes divergentes. A primeira delas defende a teoria da
responsabilidade subjetiva, já a segunda defende a teoria da responsabilidade objetiva.
Os argumentos adotados pela primeira corrente, segundo Cláudio Brandão
de Oliveira, são:
“No primeiro, pondera-se que, nos casos de omissão, o Estado
não agiu, não sendo portanto , o autor do dano. A sua
responsabilidade na hipótese, decorre do reconhecimento de
que houve falha no dever de impedir o evento lesivo. O
comportamento do Estado foi ilícito, fator que exclui a
aplicação da responsabilidade objetiva.
...
O outro argumento em complementação ao primeiro, pondera
que a omissão do Estado não causa o dano, sendo uma
condição para sua ocorrência. Não sendo causador do dano , o
Poder Público somente estaria obrigado a indenizar os
prejuízos resultantes dos eventos que teria dever de impedir” 38
Já os argumentos da segunda corrente que é defendida por Hely Lopes
Meirelles:
“O essencial é que o agente da Administração haja praticado o
ato ou a omissão administrativa na qualidade de agente
público. Não se exige, pois, que tenha agido no exercício de
suas funções, mas simplesmente na qualidade de agente público.
...
38 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.258/259
43
Por isso , incide a responsabilidade civil objetiva quando a
administração Pública assume compromisso de velar pela
integridade física da pessoa e esta vem a sofrer um dano
decorrente da omissão do agente público naquela vigilância.” 39
Como exemplo dessa teoria, cita-se a morte de detentos dentro das
penitenciárias, bem como acidentes ocorridos nas escolas públicas durante o horário de
aula.
Para saber se houve a responsabilidade objetiva ou subjetiva, deve-se saber
se a omissão é específica (objetiva) ou genérica(subjetiva).
Segundo Sergio Cavalieri Filho:
“Haverá omissão específica quando o Estado por omissão sua,
crie a situação propícia para a ocorrência do evento em
situação em que tinha o dever de agir para impedi-lo. Assim,
por exemplo, se o motorista embriagado atropela e mata um
pedestre que estava na beira da estrada, a Administração
(entidade de trânsito) não poderá ser responsabilizada pelo
fato de estar esse motorista ao volante sem condições. Isso seria
responsabilidade genérica. Mas se esse motorista, momentos
antes, passou por uma patrulha rodoviária, teve o veículo
parado, mas os policiais por alguma razão, deixaram-no
prosseguir viagem, aí já haverá omissão específica que se erige
em causa adequada do não impedimento do resultado. Nesse
segundo caso haverá responsabilidade objetiva do Estado.” 40
39 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.
Malheiros. São Paulo, 2004. Pag. 630/631
40 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.
Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 252
44
Apesar da não possibilidade de emissão de juízo de valor em trabalho
monográfico, entende-se que a segunda teoria seria a melhor a ser adotada.
Passaremos a seguir ao capitulo final, onde abordaremos as causas
excludentes de responsabilidade do Estado, Ação de indenização e ação de regresso.
45
5. Casas Excludentes da Responsabilidade Estatal e a
Reparação do Dano
5.1 Excludentes da responsabilidade civil do Estado
O Estado estará isento de responsabilidade, sempre que estiverem presentes
situações em que se exclui o nexo de causalidade entre a conduta do Estado e o Dano
causado a particulares. Podemos dizer que são os casos em que ocorra: Caso fortuito,
Força Maior , Culpa exclusiva da Vítima ou de Terceiros e Estado de necessidade.
Apesar de muitos doutrinadores, entenderem o caso fortuito e a força maior
como sinônimo, não o são.
Pode-se conceituar a força maior, como um fenômeno da natureza, um
acontecimento estranho ao comportamento humano, ou seja, dá a idéia de acidente
natural (da natureza). Ex: furacão, tempestade, terremoto.
Força maior é definida na lição que extraímos de Toshio Mukai como:
“Um fenômeno da natureza, um acontecimento imprevisível,
inevitável ou estranho ao comportamento humano, por exemplo,
um raio, uma tempestade, um terremoto. Neste caso o Estado
torna-se impotente diante da imprevisibilidade e da falta de
conhecimento das causas determinantes de tais fenômenos, o
que, por conseguinte, justifica a exclusão de sua obrigação de
indenizar eventuais danos por eles causados.” 41
Já o caso fortuito é provocado por fatos humanos que interferem na conduta
de outros indivíduos. Ex: greve, motim
41 MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado.Ed. Saraiva. . São Paulo, 1999.
Pag. 499
46
Segundo Cláudio Brandão de Oliveira:
“Outra causa excludente são os danos causados exclusivamente
por eventos da natureza. Deve ser observado que a mera
alegação de que o dano foi resultante de evento da natureza não
exclui a responsabilidade do Estado. O Estado oferece serviços
públicos para impedir danos decorrentes dos eventos da
natureza, como, por exemplo, serviços de contenção de encostas
e de escoamento das águas das chuvas. Se os serviços públicos
oferecidos para controle dos efeitos resultantes dos eventos da
natureza não são conservados ou prestados de forma
insatisfatória, responde o estado em razão da culpa
administrativa. Por outro lado, se ficar comprovado que o
evento da natureza manifestou-se de forma tão intensa, a ponto
de vencer a resistência dos serviços regularmente oferecidos,
não há que se falar em responsabilidade do Estado.” 42
No caso em que ocorre a culpa exclusiva da vítima o Estado não pode ser
responsabilizado por um ato que não cometeu.
Segundo Cláudio Brandão de Oliveira:
“A primeira das situações acima citadas é a culpa exclusiva da
vítima, em que comprovadamente foi ela a única responsável
pelo dano. Compete ao Estado o ônus de provar a ocorrência
dessa modalidade de causa excludente do dever de ressarcir. Se
ficar comprovada a culpa concorrente, ou seja, que o ofendido
contribuiu, ainda que não de forma exclusiva, para a ocorrência
do dano, o valor da indenização será reduzido
42 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag260
47
proporcionalmente. Normalmente, as decisões judiciais nesse
sentido determinam o pagamento de metade da indenização.” 43
Assim como na culpa exclusiva da vítima, na ocorrência de culpa de
terceiros, não pode o Estado ser responsabilizado se o dano não foi causado por um
agente público.
Nesse sentido Claudio Brandão diz que:
“Também pode ser invocado pelo Estado, para eximir-se do
dever de indenizar, que o dano foi causado por terceiro, sem
nenhuma participação de agente público. Mais uma vez, deve
ser lembrado que, se de alguma forma o Estado contribui, ainda
que por omissão, para ocorrência do dano, sua
responsabilidade está caracterizada, não com fundamento no
risco administrativo, mas pela teoria da culpa administrativa,
de natureza subjetiva.” 44
O estado de necessidade é uma situação de perigo real e iminente, que não é
provocado pelo agente público, tal como numa guerra. Nesse caso, se o agente causar
dano a um particular não deverá o Estado indenizar, uma vez que se faz necessário um
sacrifício do interesse particular em favor do interesse público, ou seja, prevalece o
interesse público sobre o particular.
5.2. Reparação do dano
Deve-se inicialmente mencionar que a reparação do dano que foi causada
pela Administração Pública, pode ocorrer de forma amigável ou através da ação de
indenização.
43 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.260
44 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.260
48
Segundo Hely Lopes Meirelles:
“A indenização do dano deve abranger o que a vítima
efetivamente perdeu, o que despendeu e o que deixou de ganhar
em consequência direta e imediata do ato lesivo da
Administração, ou seja, em linguagem civil, o dano emergente e
os lucros cessantes, bem como honorários advocatícios,
correção monetária e juros de mora, se houver atraso no
pagamento.” 45
5.2.1. Procedimento amigável
No procedimento amigável, o pedido de indenização processa-se perante a
Administração Pública, na qual o seu agente causou o dano.
Após verificada a ocorrência do dano, e concordando-se com o montante a
ser pago, a Administração Pública deverá proceder o pagamento, que normalmente será
feito em dinheiro e à vista, não sendo impedido o pagamento em parcelas, caso seja
acordado entre as partes.
5.2.2 Procedimento judicial
No procedimento judicial, a vítima busca a reparação do dano através do
judiciário, inicia-se através da petição inicial, e a obrigatoriedade de indenizar do
Estado só ocorre quando a sentença condenatória transita em julgado, ou seja, não há
mais a possibilidade de recurso. 45 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.
Malheiros. São Paulo, 2004. Pag. 635
49
Segundo Hely Lopes Meirelles:
“Para obter a indenização basta que o lesado acione a Fazenda
Pública e demonstre o nexo causal entre o fato lesivo (comissivo
ou omissivo) e o dano, bem como seu montante. Comprovados
esses dois elementos, surge naturalmente a obrigação de
indenizar.” 46
Segundo Cláudio Brandão de Oliveira:
“Se a ação indenizatória é ajuizada com fundamento no
art.37,§6º, da Constituição basta ao autor comprovar a
existência do dano e do nexo de causalidade. Já se mencionou
que o autor foi preservado no texto constitucional do ônus de
provar culpa ou dolo do agente público.” 47
Agora que entendemos a respeito das Formas de indenização, iremos
abordar a respeito da ação de regresso.
5.2.3. Ação de regresso
A ação de regresso está fundamentada pelo art. 37,§6º da CRFB/88 que diz
que: “As pessoas jurídicas de direito público e as direito privado prestadores de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou
culpa.”
46 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.
Malheiros. São Paulo, 2004. Pag.634
47 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.
Malheiros. São Paulo, 2004. Pag263/264
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Percebe-se então desde logo que na ação de regresso, o Estado, pede
ressarcimento ao funcionário, que em decorrência dos atos deste teve que pagar
indenização a terceiros.
Segundo Hely Lopes Meirelles:
“Para o êxito desta ação exigem-se dois requisitos: primeiro,
que a Administração já tenha sido condenada a indenizar a
vítima do dano sofrido; segundo, que se comprove a culpa do
funcionário no evento danoso. Enquanto para a Administração
a responsabilidade independe de culpa, para o servidor a
responsabilidade depende da culpa: aquela é objetiva, está
subjetiva e se apura pelos critérios gerias do Código Civil.” 48
Vale ressaltar ainda que a ação de regresso transmite-se aos herdeiros e aos
sucessores.
Ante o exposto, entendemos um pouco mais sobre as excludentes de
responsabilidade do Estado, bem como, a ação de indenização e a ação de regresso.
48 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.
Malheiros. São Paulo, 2004. Pag. 636
51
6. Conclusão
O presente trabalho visa demonstrar a importância da responsabilidade civil,
e como foi sua evolução histórica.
Aborda-se a evolução histórica da responsabilidade civil no mundo, bem
como no Brasil, até os dias atuais.
Demonstra-se que hoje no Brasil adotamos a responsabilidade civil objetiva
e a subjetiva.
Podemos dizer que na responsabilidade subjetiva deve sempre estar presente
a culpa ou o dolo, e na responsabilidade objetiva, não há necessidade de se comprovar a
culpa, mas apenas a existência do dano.
Ao final, aborda-se as formas com as quais as pessoas poderão buscar
reparação: procedimento amigável (na própria administração) e procedimento judicial,
em decorrência do dano que sofreram. O Estado responde por seus atos, sejam eles
omissivos ou comissivos.
Logo, nota-se a importância da evolução da responsabilidade civil do
Estado, pois nos dias atuais satisfaz os interesses da justiça, apesar de os indivíduos
lesados demorarem a receber o dinheiro efetivamente, pois quando o estado tem de
indenizar, isso ocorre através de precatórios.
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7. Referências Bibliográficas
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CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed. Atlas
S.A. São Paulo, 2010
DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,
Forense. Rio de Janeiro, 2009.
GIORDANI, José Acir Lessa.A Responsabilidade civil objetiva genérica. Ed. Lumen
Juris. Rio de Janeiro, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed. Malheiros.
São Paulo, 2004
MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado.Ed. Saraiva. . São Paulo, 1999.
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: Responsabilidade Civil. Vol.4. 3°ed. Atlas
S.A. São Paulo, 2003.
http://www.avm.edu.br – monografias.Autor: Risomar Fernandes da Silva. P.12