DIRECCION DE DESARROLLO Y GESTION LOCAL

III CURSO INTERNACIONAL DE GESTION ESTRATEGICA DEL DESARROLLO LOCAL

UNA RECONCEPTUALIZACION POSIBLE DE LA PARTICIPACION CIUDADANA EN FUNCION DE LA AMPLIACION DE LA

ESFERA PUBLICA *

Nuria Cunlll Grau

* Tomado de Cunill Grau, Nuria (1997) - “Repensando lo público a través de la Sociedad”, CLAD, Caracas, pp. 139-195. El presente documento se reproduce para uso exclusivo de los/as participantes de los Cursos del ILPES.

SANTIAGD DE CHILE, OCTUBRE DEL 2000

Una rcconccptualizaci6n posible de la participaci6n ciudadana cn iüncibn de la ampliación de la esfera pública

El rccuenco de las opciones que csc&r abiertas para incrementar la influen- Uayclcon~ldelosrujctossoci~cssobrclosasuntosquelescon~crnen, puede apoyat la condusión dc que cl cuadro que se presenta no cs alentador desde la perspectiva de la tcarpcr+ón de la csfbra pública a favor de la sociedad.

Enuncsccnario idcol6gicodondcclvalorccntnrlprodamadocslalibcrtad, Ias propuestas hegemónicas que intentan rcaliizarla apuntan a reforzar la dcsRolitizaci6n ciudadana cn aqueltas expresiones que trascienden la manifes- tación de la voluntad popular a uav& del voto; suponen, a la vez, la rcstriición del~bitodcinflucn~adclaesferacorrespondicntcalaauto~dadpol~tica. Las prácticas que SC gestan cn la d&ada de los noventa en cl Reino Unido y en Estados Unidos, cn los servicios públicos y respecto de la formación de pollcicas públicas, según lo hemos analizado, apoyan esta condusión. Por otra parte, la visión de la democracia que tiene cada vez m6s legitimidad cs la de la mayoritaria directa-simple. En Estados Unidos, según lo afirma Fishkin (1995: 50-511, “cualquier cosa que Iogrc que cl sistema SC adecúe mejor a nuestra pcrccpci6ncompartidadclaopini6n mayoritaria, ycualquicrcosaqucsuplantc la toma de decisión efectiva al nivd representativo por la toma de decisión efectiva por d propio pueblo llega a ser percibida como m&r dcmocdrica”, al punto que “hay una percepción ampliamente compartida de la legitimidad de la noci6n dc democracia que justificaria cl modelo plebiscitario y sus variantes. cs decir, las elecciones primarias y los rcfcrtndums”. Tras este supuesto reclamo a favor de la igualdad pollcica, que conduce a privilegiar las instituciones de la democracia directa antes que las instituciones representativas, bien pudiera reconocerse una contradicción con cl modelo que privilegia la dcspolitizaci6n social en aras de la libcrcad. Sin embargo. la renuncia a la deliberación pública como mecanismo conformador de la voluntad politica revela que la concradic- ción cs más aparente que real.

El modelo hcgcmbnico. en suma, supone que cl ciudadano adquiere influencia cn arenas no policicas y, fundamcncalmcntc, como parricipantc administrativo con basccn su experiencia. En cl ámbito cscrictamcnrc político. cl modelo ideal refuerza la perdida de oporcunidadcs para la interacción social y para la formación de opinión y voluntad reflexivas; provee pues dc mayor

pasividad. A su vez, las autoridades electas no ~610 pierden espacios de influencia, sino de legitimidad social. El horizonte es, en esce marco, una sociedad donde la polkica pierde sentido, y con clla, la ciudadanfa como identidad espec&a.

Simuftkamcnte a la opcracibn de prkticas sociaks en cales sentid&, se rev&n resultados que ponen en riesgo los mismos valores de la democracia que ellas proclaman realizar. La búsqueda de una mayor libertad que esd tras las estrategias de refkzo de la elección y del control de los consumidores sobre los servicios pliblicos, tendencialmcnte opera a favor del cuadro de poder tradicio- nal y, sobre todo, de los profesionales. Refuerza pues las asimetrIas en la representaci6n social, ademaS de generar iniquidades en la provisión de los servicios pbblicos.

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Por su parte, los mecanismos de la democracia directa, erigidos como medios para proveer de una mayor igualdad polttica y, por ende, para proteger los derechos de las mino&, tienden a exhibir efectos contrarios. El sacrificio de la deliberación pública, en aras de una mayor igualdad, con ello muestra su virtual infkctuosidad. DC hecho, aI privilegiarse la democraciadirectasobrc las instiruciones representativas, SC aumenta “4 espacio para la inestabilidad radicaJ y la tiranfa de la mayorla, debido a Ias posibilidades de que se haga explotar cualquier escisibn de carktcr económico, racial o ttnico que pudiera haber en la sociedad” (Fishkin, 1995: 129).

Resultados similares han suscitado los mecanismos de participacidn ciuda- dana, distintos del voto, establecidos para que intereses funcionales puedan ejercer una influencia directa sobre cl Estado, teniendo en vista un mayor pluralismo en la conformación de la voluntad politica, sin sacrificar la posibi- lidad de la deliberación pública. Aun cuando taks muxnismos estan en crisis en las democracias occidcncaks, el signo fk su amb¡gíkdad~Z~ tales sentidos, durante las dtcadas en que se desplegaron. En la prktick el ptaraimne- inrcgrativo, que implica la colaboración de actores sociales en la formulación de pollticas y en la prestaci6n de servicios públicos, puede conducir a asentar las desigualdades pollticas que son producto de las desigualdades económicas y sociales. Falla, a SU va, en su esfuerzo por introducir la deliberación pública, enfrentado ala racionalidad buroc&ica. No es capaz, por otra parte, de suscitar una cooperación sostenida, influido por el contexto institucional en que se despliega. Incluso la participac& ciudadana en sus versiones m5s radicales, como control comunitario, pucdeexhibir c&s resultados. Pero la participacidn politica con base en la representacibn flncional muestra su real debilidad enfrentada a la posibilidad de su generalización: una regulación descenrralira- da, que pretende prescindir del Estado y suplantar la representación tcrricorial por la funcional, supone, en definitiva, legitimar las desigualdades pollticas que son producto delas desigualdades socioeconómicas. El principio de la iguadad pokca. que precisamente intenta compensar -aunque no IO logre del todo- rales desigualdades, resulta. por este medio, radicalmente Icsionado. Por otra

parte, dados los rasgos segregacionistas e intolerantes que preexisten también en la sociedad civil, la apelación a la prcscindencia de un marco común regulador supone facilitar el despliegue de aquellos rasgos. La autorrcgulaci6n sotial UI una estructura de suyo desigual puede, por tanto, devenir en profkrdiición de las dcsigualdadcs, yen mayor exclusión y conflicto. Mismo efecto que bien podrla producir la cxtcnsión de la democracia r&cndaria.

L.a”dcmoaaciapa.rticipativa” * , mvocadacnAm&icaLatinacomo respuesta a la crisis de rcprescntación, no difiere cn sus contenidos de los descritos. Enfrentada, pues, a los mismos lfmitcs tebricos e ideológicos, tiene escasas posibilidades de ofrecer una respuesta sostenible al problema de cómo lograr la implicación de los sujetos sociales en los asuntos públicos. Tanto las soluciones planteadas dcsdc el eje de la igualdad como las enmarcadas en cl logro de una mayor libertad, muestran, en efecto, significativasdcbilidadcs desdelapcrspec- tiva de una tcorfa normativa de la democracia.

QuizAs la prueba m& patente de que talcs debilidades cxistcn es ofrecida por las actitudes prcvakcientcs sobre la actividad polltica en los paises dcsarro- llados, donde SC han desplegado los distintos mecanismos en proceso de cxpcrimcntación en AmCrica Latina. Al respcao, del an&sis de los Indiccs de abstencionismo en Estados Unidos, SC afirma que “hemos creado un sistema que pcrmitc la participaci6n, pero que ha fracasado para motivarla de un modo eficaz” (Fishkin, 1995:lOO). En si. estudios cmpfricos no ~610 muestran que haycadavcz m& abstencionismo (Roscnstone/Hanscn, 1993) sino que tste. en una medida significativa, es un sfntoma de dcsconcxi6n con el sistema polkico m6.s que de alienación de la polkica. El atractivo que crccientcmentc presentan los candidatos de “fk-a” vcndrla a apoyar a su vez esta conclusión. De manera pues que, adcm& dc la critica a las debilidades de los sistemas clcaoralcs y de la propia estructura de los partidos polítkos, bien pudiera admitirse que SC desarrolla una creciente dcccpción con la configuración del sistema p01Tiico; que atañe a los arreglos institucionales que tstc implica cn ttrminos de la relación Estado/socicdad y a la forma como en ellos son realizados los valores democráticos. Existen, de hecho, manifcstacioncs de una transformación sustancial cn taks sentidos, la cual puede ofrecer un nuevo marco a las posibilidades de ampliacibn dc la csfcra pública.

Un primer cncundw alprobkma de la participar& ciuohiana cn cl marco & kz ampliación dr kz esfera pt¿blica: ia institucionah&d politica puesta en

discusión

1. La perspectiva institucional en 15 intcrprctzzcihz dr la activihdpolítica y su criiis

Existen, simplifkadamcntc expresadas, dosgrandcs maneras de interpretar la inactividad policica. Una, la atribuye a las actitudes de las personas y a SUS

origenes sociocconómicos. El problema aquí son “los ciudadanos”. Es una

interpretación dc la pofftica como intercambio, que asume que la accidn politica esCa determinada centralmente por el cálculo y la anticipación de las consecucnciti de la accibn, con base en preferencias dadas. Las premisas de valor de acciones basadas en preferencias individuales, constituyen, en esta perspectiva, el foco dc atención.

Otra visión es la aportada por la perspectiva institucional. Ella o&ece una explicación que trasciende los individuos, poniendo el &&sis en el sistema polftico mismo. Rosenstonekhnscn (1993), en una extensa investigación cfmada tanto sobre la participach electoral como respecto de las actividades de gobierno, encuentran que la retirada de los ciudadanos de la primera no es totalmente una manifestación de sus propias Acciones ni es el producto de su satisficción o desespcracibn, asicomo tampoco el influjo de 10s ciudadanos en las pollticas gubcmamentaks es producto de su entusiasmo o cinismo. Conclu- yen que uby itscIJ citizen involvcment implies ncitber &itimacy nor vigihnce. neither contcntment nor estrungrment, ncithcr virtw nor ind@rence. Instcad poIiticalpattic+ion tellus more about apoüticalsystcm than about its citizuns” (p. 234). La participación política, cn esta óptica, indica una sociedad en la cual SC dispone de los recursos para sostener los Costos de la participación asi como de suficientes intereses vinculados a decisiones políticas que conduzcan a percibir los beneficios de la participación. Pero. sobre todo, la participación pokica indica una sociedad cn la cual los lideres tienen inuntivos para involucrar a la gente en las tareas del governancc (p. 234).

L.o que revelan los estudiosos mencionados es que la participación politica es un “juego de a dos”: ciudadanos c instituciones de gobierno. La perspectiva institucional aportada por MarchlOlsen (1995) profundiza en estos aspectos cnfitizando en la importancia que tienen la estructura de reglas pollticas, las prácticas, las identidades y las capacidades en la explicacidn de la acción polltica. El término “institución” abarca todos estos aspectos; no S&LSG-+GG pues, a los sistemas que son organizados formalmente, sino a la colección de practicas y rutinas intertelacionadas, a veces formalizadas en reglas formales y leyes y aveces menos formalmente especificadas. Las instituciones dc gobierno incluyen, en este sentido, tanto los sistemas que son organizados formalmente (legislativos, ejecutivos y sistemas judiciales), como el sistema de leyes, las organizaciones sociales (por ejemplo, los medios de comunisacibn, los mcccz- dos o la familia) y las identidades o roles (tales como “ciudadano”, “fúnciona- rio” o individuo).

En esre contexto explicativo, la ciudadanía no constituye un dato dado ni un mero status IcgaI, sino que está sujeta a construcción con basccn esttuc[Ur*: institucionales que la posibilitan. Una de las premisas centrales en este sentido es que los actores políticos actúan sobre el marco de identidades que son moldeadas por instituciones politicas y procesos. Ia actividad politica, o 1: inactividad -incluido el abstencionismo electoral-. no es pues expliab!e

x510 -ni siquiera centralmcnte- por motivos o cálculos individuales. que

2, 1 Rrprc#ll~lJyprrjtiptinparidn social 0 143

eventualmente pueden incluir la búsqueda de un “bien común”. Perseguir ¿ste no es tanto un valor personal como una parte constitutiva de idenridadcs pokicas democnkicas. Como lo postulan March/Olsen (1995: 38-39). el sentido de acomunidad’~, que es requerido para el ejercicio de la democracia pokica, no puede basarse simplemente en la construcción de preferencias aceptables -que induyan la prefkncia por “cl bien común”- sino que supone admitir que la comunidad es creada con base en reglas, no a trav& de meras intenciones.

Las estrategias para lograr la democracia adquieren asl contenidos m& precisos. Atienden, en primera instancia, a la construcción de reglas e:identi- dades, e induyen adem& el desarrollo de capacidades para una apropiada acción polftica entre ciudadanos, grupos e instituciones.

~comprensi6ndelaciudadanlacomounaformadeidentidadpollticaquc es creada a trav6s de la identificación con la rcspubfica, cs compartida a su vez por los estudiosos que sustentan una nocibn de democracia radical, entre ellos Chamal Mo&e (1992). Pero el problema no se agota simplemente con asumir que la participación en deliberaciones democrkicas y en la toma de decisiones -además de los programas tradicionales de educacibn cívica- contribuye a desarrollar ciudadanos democdticos. Tal como se ha apreciado, la creación de oportunidades cn tal sentido, constituyendo una condicibn necesaria, no es suficiente. Menos si se considera que laciudadaniaes m& una identidad menor queunaformadominantedcautodefinición(Waher, 1995)cnsociedadescada va más dominadas por intereses, identidades, vaiores y creencias crecienre- mente conflictivas.

Qmo, entonces, aceptando la perspectiva insti tucional para interpretar la actividad polkica, es posible avanzar. > A tal efecto, es imprescindible, sostene- ‘mas, tener encuenta los cambios que se es& suscitando en el contexto.

El signo de los cambios inqufvocamentc remite a los límites de la regulación colectiva y de la acción polftica. Remire, por tanto, a las relaciones entre el Estado y la sociedad, al &nbito de actuación legítima de uno y orra. El punco que los conecta es la reivindicación de la libertad como valor supremo, que invade pr&ticamencc el dcbateconternporáneo. De hecho, lo que permite a la Nueva Derecha ganar un extraordinario capital pokico, al punto que SUS posiciones aparezcan como incuestionables, no es en realidad la critica misma al Estado, sino la relaci6n que revelan entre la libertad, la acción del Estado y los procesos dcmocrkicos.

La concepción que ella sustenta sobre la pokica, intimamente vinculada con su incapacidad para discriminar d espacio público del privado, deviene cuando menos en su desnaturalización, si no en su extinción como acción cspcdfica. Pero recupera, en este sentido, el esplritu de la Cpoca que adversa 1a.s concepciones tradicionales de la polftica, de los partidos y, en general, de 1a.s instituciones politicas tradicionales y pone cl acento en la libertad de IOS individuos, asumiendo que aquéllas son sus principales amenazas.

144 a Rcpcnsando la pibhko a trav& dc k mci&d

La nocibn de lo público ofkcc otra perspectiva de anAlisis, tras la cual el valor de la libertad adquiere también un espacio fundamental. Supone poner en cucstibn la ccntralidad del Estado y de los partidos como tibicos exclusivos de la polftica, remitiendo a una orientación socioc6ntrica de la polftii. No admite, a la vez, una visión homog6nca y menos mltica de la sociedad civil, ni maniquea sobre cl Estado. La recuperación y ampliación de lo ptíblico en lo social se erige en un proyecto que adopta una visión de la ciudadanfa como perspectiva (Lcchncr, 1991), a travb del cual no ~610 la sociedad produce aJ Estado, ejerciendo sobre cl una función de chica y control (Habermas, 1980, sino que se expresa ademas como trabajo común y acción común, tras un proceso que incluye tanto la dclibcraci6n polftica como la adopción de decisiones públicas en espacios autónomos (Barbcr, 1984)‘;. Llevada a su expresión mAs radical, la propia polftica puede ser definidacomo la concreción del valor universal de la libertad en cl dominio público (Hcllcr, 1991).

La virtualidad de la noción de lo público, en definitiva, radica en que expresa la prcocupaci6n de los individuos por los asuntos que les son comunes y su capacidad para influir en ellos. Pone cl acento en la libertad, pero en la libertad positiva y no sólo como acción individual. Discrcpaasuvczdc lavisión ncoconscrvadora, que ve la pokica y cl Estado como amenazas a la libertad. Traduce, en cambio, cl “principio de la autonomía” desarrollado por Hcld (1993), que intenta rcdcf;nir cl principio de la sobcrania popular asumiendo que es cl pueblo -y no el Estad- cl que determina las condiciones que gobiernan su vida, pero insistiendo, a la vez, en la cspccificaci6n de los límites del podcrcn unaestructura reguladoraque posibilitcylimitc,al mismo tiempo. El principio de autonomia pretende marcar este terreno, definido como relativo a que “los individuos dcbcrian disfrutar de los mismos derechos (y, por consiguiente, de las mismas obligaciones) en cl marco quegenera y limita Ias oportunidades a su disposición para ellos; es decir, dcbcrfan ser librcs~gwitr en la determinación de las condiciones de sus propias vidas, siempre y cuando no dispongan de ese marco para negar los derechos de otros”. Esto significa que “debcrfan ser capaces de participar en condiciones de libertad c igualdad, en un proceso de deliberación, abierto a todos, acerca de las cuestiones acuciantes de inccrés público (Hcld, 1993: 388-39 1).

Enmarcada cn esta perspectiva, la participación ciudadana cxpreca cl reclamo ala libertad tanto como a la igualdad de los sujetos sociales para tomar parte en acciones públicas, con base en una comprensión amplia de la polítia y del propio&nbito público como “espacio” de los ciudadanos. Laconstrucción de ciudadanla, como entidad política, adquiere así un nivel de especificación mayor. no SC resuelve automáticamente en cl establecimiento de oportunidades para la participación cn deliberaciones democráticas yen la toma de decisiones público-estatales, ni queda restringida a su ambito. Supone, si. un contexto institucional que realice cl principio de autonomía. permitiendo a la vea cl ejercicio de la ciudadania en relación con la subjetividad. La concreción de las

condiciones para la aplicacibn de este principio cquivaIe a la concreción de las condiciones para la participación de los ciudadanos en las decisiones sobre cuestiones que son importantes para ellos (Hcld, 1993: 333). asf como para la cxprcsi6n de nuevas formas de ciudadanfa, que sin tener una cxprcsi6n directa cn la polftica son rclcvantcs para su andajc cultural.

Tales condiciones no SC satisficcn, por su parte, tensando la libertada sus 6ltima.s consccucncias, tras la proclama de la’autonomización de la sociedad civil respecto del Estado, ni asumiendo que todo cs polftica. Como cxpondrc- mos a continuación, cl signo de los tiempos revela la fragilidad de esta última asunci&r, mientras que las desigualdades cstructuralcs prueban la falacia dc la primera. La precisión de los &nbitos de la polftica, tanto como los del Estado, constituyen condiciones para la rcakación de un principio de autonomfa que a su va implique alas distintas esferas de la vida social. Hcld (1993: 333-337) cs taxativo d &rmar que reivindicar la naturalaa de la polftica como una dimensión universal de lavida, no relacionada con ningún “lugar” o conjunto de instituciones cspccfficas, no supone aceptar autom~ticarncntc cl objetivo de una participación ilimitada o no circunscrita. Una participaci6n polftica reforzada debe tener lugar dentro de un marco legal que proteja y nutra la aplicación del principio dc autonomfa. Es, por tanto, clave la reivindicación liberal de la separación entre Estado y sociedad, cn cl sentido de la necesidad que tiene la sociedad de incidir sobre si misma a trav¿s de un Estado dcmocrkico (Offe, 1988).

La delimitación de los &nbitos de la polftica puede, de hecho, efectuarse apelando a dos fuentes: de una parte, alas transformaciones culturales en curso y, de otra, a las fimcioncs necesarias del Estado de cara a los requerimientos y Problemas de la sociedad civil.

Frente al reclamo quesigna cspccialmcnre la década de los sesenta, cn cl sentido de que “todo cs polftica”, cl conflicto acerca dc los limites del espacio dc la polftica constituye uno de los terrenos privilegiados en la gtncsis de la cultura polftica que SC gesta sobre todo a partir de la dtcada de los ochenta (Bobbio, 1986). E! anterior espacio de 12 polftica cs considerado actualmente desmedido. Sr rcdama ahora la cspccificidad de los distintos campos sociales, pero alavczsc relativizalaccntralidaddclEstado, delos partidos y de lapolftica misma. En ttrminos de Lcchncr (1986: 15), “SC rechaza cl cnclaustramicnto de la polftica, peto tampoco se acepta que todo sca polftica”. La apclaci6n a lo público constituirfa una manera dc demarcar espacios. Aqutl puede set interpretado (Lcdmcr, 1992: ll, 12) como un tibito específico distinto a fa esfera polftica y a la esfera estatal: “el lugar de la deliberación colectiva de 10s ciudadanos y la modalidad cn que la preocupación ciudadana por cl orden social puede actualizar lo político en la polftica”. Queda así remarcada una difcrcnciacibn cn absoluto banal. Lo polftico remite a la dimensión que tiene que ver con cl poder. a saber. la instancia (o las instancias) instituida que puede emitir exhortaciones sancionables y que debe incluir siempre, explícitamente,

al menos lo que se llama un poder judicial y un poder gubernamental. La politica, en cambio, no existe en todas partes ni siempre; la verdadera polftica resulta de una creac& social-históricaescasa y fr6gil {Cascoriadis, IYYS), que ataríe a todos los miembros de la colectividad de que se trau~ El objeto de la polftica es precisamente la libertad (Heller, 1991). La libertad efectiva de cada uno estA en función de la libertad efectiva de los de&. De manera que la

autonomh (la libertad efectiva) de todos en una democracia esydebeseruna preocupación fundamental de cada uno (Castoriadis, 1995).

Pero la búsqueda de autodeterminación de la sociedad sobre sf misma, en la perspectiva adoptada, no significa defender una alternativa al Estado. Lechner (1991: 110) apunta que esa fue la direcci6n que tomb en los setenta la reflexión sobre movimientos sociales, mostrando (al igual quela teoria de la revoIuci6n, de la cual tomaba elementos) ser un enfoque poco sensible a la polltica, dominado por prejuicios antiestatistas. Unasociedad sin instituciones de poder explfcitases, postula Castoriadis (1995) , un absurdo. En la actualidad, d proyecto sostenido por la Nueva Derecha. que supone laautonomizaci6n de la sociedad civil basada en cl funcionamiento del mercado, como lo destaca Landcr(1995:173), h se a convertido en un eficaz instrumento teórico, polftico c ideol6gico para el cuestionamiento y la deslegitimación de los partidos y del Estado, pero ha demostrado set inadecuado para la proftmdización de la democracia, u&dose, entre otros, para reforzar y legitimar fuentes de poder político como son los medios de comunicaci6n privados, o defender intereses privilegiados (102).

Aun delimitado cl concepto de sociedad civil en el sentido postulado por CohenlArato (1992) q uicnes abstraen de ella tanto las instituciones polfticas como las asociadas al mercado, los riesgos mencionados están planteados en tanto ni siquieraasi acocada la”sociedadcivi1” es un cuerpo hom.ogénco. Como lo recuerda Lechner (19%: l40-141), las teotias del pluraliimo, asumiendo ia existencia de tal diversidad social, dan por supuesto que los múltiples actores sociales -tupos, asociaciones, gremios, etc.- establecerfan un equilibrio armónico de intereses similar a los equilibrios del mercado. Pero “ni la mano invisible del mercado ni las teorías plurahstas resuelven aspectos cruciales de la convivencia: la organización frecuentemente poco democrática del actor y la relación asimétricacnrre diversos actores. Por sobre todo, no plantean una idea de orden que permita a la diversidad social desplegarsecomo una pluralidad”. Esta cuestión es también abstraida de las teorías de la democracia participativa (Dryzck. 1990; Barber, 1984) al 1 p antear la democracia ~610 a nivel de la base.

(102) Lndcr (1995: 173). rcfirihdosc al caso de Vcnaucla, destaca que la noci6n de una ‘democracia de ciudadanos‘. al SU adoptada como bandera del movimiento vecina!. rime como prototipo del buen ciudadano al vecino de clase medir Jra que SC organiza en defensa de su propicdd y de la prcscrvaci6n de las condiciones de los espacios urbanos privilcgiadns.

Rqrrsrntruidn ypnrririprrcidn soMI Cl 147 4

Queda asf no solo soslayado que la integración de la sociedad es un problema de Estado (Lechncr, 1996), sino desconocido el hecho de que dado que la desigualdad estructural constituye un freno para la participación, ia labor compensatoria del Estado es necesaria para cl propio ejercicio de la participa- cibn pokica. Tarnbitn lo es su funcibn reguladora, habida cuenta de que la actuación de Ias asociaciones que operan en la sociedad ‘civil”, con base solamente en una absohrtalibertad de movimientos, muhiplica la desigualdad, garantiza el aumento de poder de los m& poderosos y promueve la duabzación de la sociedad y la exdusi6n y marginalización de la mayorfa (Funes, 1995). Todo ello, sin mencionar que la presándenáa de las funciones promotoras y reguladoras del Estado sobre cl propio mercado tornan inviables Ias condicio- nes del desarrollo @?ncworski, 1995).

En definitiva, 10 que crecientemente queda asentado por distintas corrien- tes de pensamiento es que las funáones protectoras, mediadoras en los conflictos y redistributivas dd Estado democdtico no pueden ser asumidas por la sociedad y menos, obviamente, por el mercado. Es por tanto f&z la pretensión de que lasociedad Ilegucarcemplazar al Estado. Sin embargo, como lo postula HJd (1993: 338-339), aceptarla importancia dc esas funciones no es igual a aceptarlas taJ cual han sido prescritas cn los modelos de la democracia iibcrah Un asunto crucial en este sentido atañe a la transformacibn de las instituciones del Estado para que SC conviertan en instancias reguladoras efectivas, accesibles y responsables de la vida pública. El probkma, asi plantea- do, va m& allá del gobierno y concierne tanto al reconocimiento de que la estructura dc la sociedad civil, en razbn de las desigualdades econbmicas y sociales, no crea las condiciones para la igualdad dc voto, la participación efectiva, una comprensión pokica adecuada y el control por igual de la agenda polftica, como al hecho de que la-estructura deI’Estado democrkico liberal, tal como opera, no genera una füerza organizativa que pueda regular adecuada- mente los centros de poder Ucivil”.

Asumir que la democratización de las instituciones polfticas y la reestruc- turación de la sociedad civil son procesos interdependientes, remire a conside- rar que ia creacicin de oportunidades para que las personas SC establezcan en su ,capacidad de ciudadanos, no so10 supone la separación entre Estado y sociedad, como cl proyecto liberal postula, sino requiere trascender este proyecto mostrando que la separación no implica per se oposición. A continuación rcromaremos la discusión que en este sentido iniciáramos en el capitulo primero, a fin de proveer un marco más concreto sobre el cual la participación ciudadana podrfa ser radicada.

2. Las rekzcioncs virtuosas entre Ehza% y socieabi. Un nuevo sciinlamicnto sobre kz QUtOnOmiQy h pUbLico.

La ampliación de la esfera pública remite centralmente a la sociedad misma, pero tal como fuera ya referido, no SC resuelve solo en su esfera, sino que incumbe aI Estado. El proyecto dcmocratizador apunta pues a la rccupcración

de ambas esfuas, el Estado y la sociedad, como simultkamente públicas y polfticas. La ampliación del &nbito de la autonomfa y de la libertad de la sociedad exigiría la satiskción de esta doble condición. Esto supone, a su vez., admitir que la reducci6n del poder del Estado 1e su aparato- no se traduce automkkamente en la ampliación del poder de la sociedad. Ni siquiera los esfue~s por la democratización del poder del Estado conducen a este resultado, si se producen sobre una sociedad íi-agmentada que no es capaz de proporcionarle un sustento a aqu& Menos si tal dcmocratizaci6n no es lidcrada desde la sociedad. Por su parte, la democratización de la sociedad por sf sola no puede prescindir deEscado para su cmcrccibn, sobre todo habida cuenta de las desigualdades estructurales preexistentes eu aquélla.

El proyecto liberal no solo asume lascparacibn entre el Estadoy la sociedad, sino que plantea Las relaciones entre ambos en ctrminos de oposición. La sociedad detenta derechos ~610 como defensa frente al Estado. Su acción sobre Cl se manifiesta a su vez centralmente a travb del voto. El proyecto de la democracia liberal postula que por este medio la sociedad actúa sobre si misma. La noción de Qsoberanja popular” condensa este proyecto. Entre tanto, la acción del Estado se vuelve cada vez mds privada, no ~610 en el sentido en que “las decisiones importantes de verdad se toman en secreto y tras los bastidores del gobierno, del parlamento, de los aparatos de partido” (Cascoriadis, 1995), sino que la distinción entre esfera privada, pública-social y pública-estatal se diluye a favor del predominio de lo privado sobre lo público.

Un desaRo, en este sentido, es lograr que la esfera pública-estatal se haga real y efectivamente pública, es decir este abierta a la participación de todos. La separación de los poderes públicos, el sistemade pesos y contrapesos entre ellos y los distintos arreglos institucionales desarrollados a lo largo dc la.existencia del Estado moderno. muestran no ser suficientes a talcs efectos:. Un csmino promisor es abierto tras la posibilidad de reforzar la esfera pública-sociaLpara ejercer desde ella una presion en pos de la “publificación” de lo público-estatal. Con ello, a su vez, se abren posibilidades simultáneas a la democratización de la sociedad (Cohcn/Araco, 1992).

Un supuesto básico es que la conccpcibn de la sociedad civil supere “la maniquea oposición liberal clásica entre Estado y sociedad civil y [rcconow] 10s obstkulos a lademocracia y a la libertad que están representados hoy no sólo por el Estado, sino tambiCn por los poderes econ6micosycl mercado” (Lander, 1995: 173). Ello es coincidente con la tesis de Bejarano (103), relacivaaque “la

(103) Bejarano (I WC) efectúa una revisión de IOS nporrcsconcepwaks recienta sobre4 E.xado. entre otros. desde In perspectiva neomarxista. Descarta trtos sosteniendo que “para VisuaJJi~ Ia posibilidad de rclacioncs constructivas entre Estado y sociedad a preso rrxcndcr las visioner negativas. maniqueas o instrumcnralcs del Errado, s+n las cuJcs ia &kas formas de rclacih posible scrhn. o bien romarse cl Esrado o en su lugar, dcsrruirlo’.

emergencia y consolidación de un ttgimcn democdtico ~610 cs posible allr donde se configura una dindmica de “arna-positiva “entre hado y sociehdciviI, en la cual ambos se fortalezcan de manera simultanea (Cnfasis nuestro)-, que es sostenida desde diversas posiciones en la actualidad.

La consideración de esta posibilidad supone, sin embargo, otras. De una parte, que ambas esferas operen difetenciadamcntc. De otra, que ambas dispongan de autonomla. Una importante corriente de pensamiento (104) asume que no es posible comprender cl comportamiento del Estado en drminos reactivos, en tanto formula y persigue pollticas uobjetivos que no son simples reflejos de las demandas o intereses de los grupos sociales, tas clases o la sociedad. La”autonomfa del Estado” no constituye un rasgo estructural a ¿l, sino que +rcsarfa la posibilidad de influir en forma decisiva c independiente en la conformacibn y cambio de la sociedad, con base en objetivos propios. Por tanto, como concepto, llama sobre todo la atención acerca de la posibilidad de que las Clites burocr&icas del Estado esttn libres de lazos o alianzas con las clases o sectores dominantes, y en particular, remarca la existencia de una dialtctica entre el Estado y la sociedad influenciando los temas de las pollticas, la cultura pollticay las formas de acción colectiva (Skocpol, 1985). Ella SC relaciona a su va con la ‘capacidad del Estado”, entendida como la posibilidad real de pcnetrarlasociedadcivil y llevar acabosusobjetivos atrav&delainstrumcntación de pollticas que abarcan todo cl territorio concernido. Tanto lacapacidad como la autonomfa del Estado dependcrian de Factores internos al Estado, en particular los rasgos de su administración pública los que pueden facilitar o inhibir su colonización por partidos pollticos o grupos de intcrb. También dependerían de fictores externos de orden nacional c internacional, entre los que dcsracañ no ~610 la compercnciay rivalidad entre las clases sociaks, sino su habilidad di cxcracci6n de recursos, su capacidad para de~artollar alianzas, ere. (Bejarano, 19%). Pero la autonomia y capacidad del Estado también depende de la propia autonomfa adquirida, en los campos político y económico, por la sociedad civil. Esta cs una condición b&ica para el despliegue de la autonomía del Estado respecto de los grupos de poder privado, cn tanto es un requisito indispensable para que desde la sociedad civil pueda ejercerse una función dc critica y control sobre cl Estado que suscite y movilice la rcptcscnratividad del Estado, sin ia cual su propia autonomfa SC convicrtc en extraiiamicnto de la sociedad. De manera que una re&& de suma positiva entre cl Estado y la sociedad depende de su autonomía reciproca, tanto como de la reprcsenrarivi-

(104) L corriente cn referencia es la que Bcjrrano (1996) denomina ‘Escadochtriu” o “neo- csracirca." y que entre otros cstarh representada por Thcda Skocpol(1985). tos desarrollos que siguen csrin basadoscn los plantcamicntos expuestos por Bejarano, quien efectúa una insuucriva

sfnrcsis dc las distintrs aproximaciones co~~epcualcs al Cado y a Ir wcicdad, con base cn Ios csrudios cfccruados por otros autores.

150 0 Repuando lo público u trav& & I<r socidd

dadde! primero ydelos rasgosdesuadministración pública. El proyecto deuna socicdadquesegobicrnaasf mismaatravtsdeun Estadodemocdtico,contiene ambas condiciones.

Amtrica Latina ilustra bien el proceso de r&eru, mutuo de Iadebilidadd~ Estado y de la sociedad civil, donde los signos dominantes que marcan la relación entre ambos son la apropiación privada de lo público (Fleury, 1996) y CI nominalismo de la institucionalidad polkica IibaaI (Del Búfalo, 199+j), nominalismo que se extiende a la propia calidad de ciudadano (Rabotnikof. 1993). Como ha sido ampliamente estudiado, c! desfase entre un Estado conformado desde sus orfgcncs según las pautas de la democracia libera!, y una sociedad dominada por relaciones serviles y despóticas, no Sb10 impidió el despliegue de la referida institucionalidad, sino que determinó la propia deformidad deI Estado. En efecto, la fragilidad institucional que afecta tanto a las instituciones económicas como a las polfticas y juridicas de AmCrica Latina, tendrian una rafz en d patrón de dependencia institucional que Espaiia y Portugal importaron en Ambica Latina. Las caracterfsticas de la monarquia espai’íola y, en definitiva, las propias debilidades de su sociedad, habrlan signado las relaciones coloniaks con un marcado intervencionismo económico y el ejercicio de un poder arbitrario, impidiendo cl surgimiento en América de una sociedad civil autónoma y fkrte (véase aI wspccto la caracterización que realiza Joan Prats, 199Ga, bas5ndosc en los planteamientos de Oliver North). De manera que la formación de los Estados nacionales, si bien adoptala misma instituciona!idad de los Estados europeos o de NorteamCrica, no encuentra el corrdatoquecxijasudcsplicguc individuossoberanosyconprkticasison6micas y horizontaks; o sea, no consigue las prkticas sociales que permitan el funcionamiento deeseaparataje jurfdico-político aslcomo tampoco cldcsarro- IIo de prkticas sockk mercantiles (De! Búho, 1992). ’ “’

La historia de! Estado latinoamericano es b~icamcnte la historia de los

csf&rzos por constituir desde Cl mismo ala sociedad. Su vcrsi6n m&s deforma- da, el Estado populista, expresa a través de! clicntclismo, este patrón viciado, donde las relaciones personales constituyen la clave de gran parte del intercam- bio político y económico. Un patrón, en definitiva, de dependencia rcciproca cnrre el Estado y la sociedad que refuerza a! mismo tiempo la debilidad de ambos. El propio crecimiento hipertrofiado del Estado acaecido cn este siglo puede ser explicado cn esta iínca de razonamiento por su debilidad: “el Estado en AmCrica Latina pudo llegara ser demasiado ‘grande’ (para sus posibilidades financieras reales) porque era demasiado ‘débil’, es decir. porque. carecia de la autonomia precisa respecto a los actora sociales para corregir cl régimen social de acumulación. El Estado no era dirigisca sino scguidisca: arrastrado por Ia dinámica de la sustitución de importaciones, era cautivo de los actores surgidos de ka, y crecla para satisfacer sus demandas, no según un proyecto autónomo de sociedad o de crecimiento económico” (Paramio, 1991: 136). El PCSO que experimentael Estado, a parrirde los años treinta, ysu apropiación por intcrcscs

privados, tienen como contracara una sociedad civil dependiente y sometida, cnsusscgmcntos mayoritarios, alacxchrsión polftica, cconómicaycultural. De hecho, cl intervencionismo dcsarrollista y su expresión en los rcgfmcncs nacional-populares, si bien posibilita un cierto desarrollo de segmentos orga- nizados de la sociedad civil (b&kamcnte cl cmprcsario y cl scaor obrero), no cs capaz de suscitar páaicas sociaks aut6nomas ni siquiera de parte de tales sectores. Por otra parte, aunque crea un marco de derechos para la conforrna- ci6n de una ciudadanfa polftica y social, crea a su vez complejos sistemas de intermcdk&, como cl clicntclismo burocrkico, cl corporativismo y la constitución de Estados de tipo prebcndalista, que merman la propia capacidad de construc&n ciudadana cn los proyectos nacional-populares (Calde& et al., 1993: 30):

Mantcnitndosc como tarea inacabada la constitución dc una sociedad civil aut¿noma, desde la dtcada de los ochenta Amtrica Latina enfrenta cl auge de un proycao que supone mayores niveles de cxclusi6n económica y, por ende, de dcsintcgracibn social, a su va en un escenario que si bien aparece signado por la generalización de los rcglmcncs dcmoc&icos, tras la páctica creciente de las ~dcmocracias dclcgativas”, evoca cl autoritarismo. La legitimidad insti- tucional en cstc contexto se revela, cuando menos, precaria y con ella, la propia democracia. M5s atín si SC considera que prcva!ccc un sistema polftico domi- nado por intereses particulares y, en definitiva, cxcluycntc.

;QuC supone, cn este contexto, la renovación de la institucionalidad pública reclamada a nivel polftico cn lo que cabe a la sociedad civil? Los esquemas dc participación ciudadana en los procesos de decisión y de formu- lación de politicas basados solo cn cl despliegue de la rcprcscntaci6n funcional y cn modelos intcgrativos, no ofrecen una respuesta convinccntc;pucsto que no solo pueden -atentar contra cI principio de Ia igualdad polftica y del pluralismo, sino que suponen lesionar cl principio de la autonomfa dc la sociedad civil, que SC revela central tanto para su fortalccimicnto como para cl desarrollo dc una relación virtuosa con cl Estado, que a su vez la refuerce. La respuesta que aparece dada en las reformas constitucionales recientes dc Amtrica Latina, cn cl sentido dc favorecer cl desarrollo dc una “democracia participativa” a travb de la institución de figuras de la democracia directa, talcs como cl referéndum, no ofrece unasolucion absoluta dados sus posibles efectos duales, su renuncia a la dclibcraci6n colectiva, y debido a su limitado uso. Findmcntc, la respuesta de mayor auge, en cl sentido de fivorcccr tanto las .posibilidadcs de dccción de los consumidores en contra de las elecciones polfticas del ciudadano como dc otorgar espacio a la participacion social sólo

con base en la experiencia, limita al mismo tiempo la legitimidad de las autoridades polfticas clcctas, supone afianzar la despolitización social y fivorc- ccr asf cl cxtrafiamicnto dc lo político respecto dc la sociedad. Esta última solución cs prccisamcntc la renuncia a la posibilidad de auto-organización de la sociedad. Su adopción. de hecho, no apunta a la ampliación de la esfera

pública; significa mA.s bien su difúminación. No compromete la construcción de ciudadanfa; se traduce más bien en su anulación. No se interesa por la comunidad, se afirma ~610 en cl individuo. Proclama como valor supremo la libertad, pero no proporciona instrumentos para realizarIa. Radia d fortale- cimiento de la sociedad civil pero deviene, en cambio, en su debilidad.

Tales consideraciones obligan a analizar el problema de la participaci6n ciudadana retornando los tres principios que SC revelan claves parael desarrollo de la legitimidad dcmocrAticaz la igualdad polltia, el pluralismo polftico y la deliberación, a los que se suma un cuarto, la solidaridad, que da cuenta de modos de acción colectiva auto-organizados. Antes de referirnos a ellos, aben tres acotaciones. Primero, d foco de atención sobre el cual se desarrolla nuestro anAlisis no son 10s agentes politices prc-existentes, sino los virt&les: los sujetos sociales en tanto que ciudadanos individuaks y “colectivos”. En segundo lugar, la preocupacibn central gira en torno a c6mo la sociedad puede recuperar para SI un espacio público que, en primera instancia, le permita actualizar sus capacidades de autogobierno a travts de un Estado dcmocrkico, tanto como desarrollar una institucionalidad social que dt cuenta del ejercicio de la libertad positiva. Semanticnepuesaquílaprcmisadelanecezidaddcunainstitucionalidad externa a la sociedad pero que es plasmada y permancntementc influida y controlada por la sociedad. En tal sentido, la preocupación central rcmicc, en primera instancia, alas relaciones entrcd Estado y la sociedad, y particularmen- te, a cómo esta última puede ejercer una rdacibn regulativasobre lo político que impida su extraiiamicnto de la sociedad y, sobre todo, la apropiación de las instituciones estatales por inrcrcses particulares. Una pregunta clave que deriva de estas consideraciones es cómo los sujetos sociales “Ilanos” y los intereses sociales subrcprcsentados pueden influir directamente, más aIla‘del voto, sobre el Estado y, en definitiva, contribuir a su propia democratiza~Zn, de modo tal _ que btc pueda disponer de la suficiente autonomia para regular a SU vcz los

centros de poder social y, parricularmentc, los económicos. La terceray úhima acotación remite a la perspectiva de análisis adoptada: asumimos que los sujetos sociales actúan como ciudadanos, sobre el marco de identidades que son básicamente moldeadas por instituciones pokas y procesos; algunas de las cuales pertenecen a la esfera del Estado, mientras que otras no. En cualquier caso, si SC acepta esro, tambitn deberia convcrurse en que la ciudadanía no se agora en d reconocimiento de derechos, sino que estl sujeta a construcción con base en estructuras institucionales -estatales y sociales- que la posibilitan. Las prácticas sociales y las reglas formales e informales que se suscitan son clave para comprender los factores que pueden inhibir o estimular el desarrollo de identidades políticas. La asunción de su importancia, por su parte, no sólo obliga a centrar la atenci6n sobre cómo operan las instituciones políticas cxistcnces. sino sobre aquellas instituciones sociales que pueden contribuir a crear rales identidades políticas. Por tanto, si bien cl eje de atención son las relaciones entre el Estado y la sociedad, una presunción básica que recorre el

analisis es la centralidad, para cl desarrollo de la auconomla de la sociedad y de la propia autonomfa-reprcsentatividad del Estado, de la institucionalidad social que reaka los valores de la solidaridad creando bienes públicos desde la sociedad. Ella constituye tambitn un foco de atención que debe ser piv&+do ~UCS cl sustrato que subyace talcs acotaciones es que la democracia supone el fortalecimiento tanto del Estado como de la sociedad y que cl logro de la gobcrnabilidad dcmocrkica exige un proceso de construcción institucional, quc.incumbe tanto al Estado como a la sociedad, en pos del desarrollo de identidades y capacidades para la acción polftica asf como de rcspons+iidadcs por su ejercicio (March/Olscn, 199 9). Acudiendo a una cxpresi6n d6Bcjarano (1996): “lo que conduce a la democracia no es, ni cl predominio de un Estado fuerte sobre’una sociedad dtbil, ni el predominio de actores sociales fortalecidos sobre un Estado frágil, sino la existencia simultanea de una sociedad fuerte y un Estado fuerte enfrentados el uno al otro, en una rclacibn caracterizada por la tensión permanente, pero también por el mutuo control, la negociación y el acomodamiento”.

3. Igualdadpolítica, pluralismo y dcliberacidn pública: claves normativas a’.e la participacidn política.

Pnkticuncnte toda la tcoria sobre la democracia desarrollada por lo menos a lo largo de dos siglos, intenta determinar las condiciones democráticas de la participación política. Mas alla de las diferencias, tiende a existir un consenso b&ico respecto de que Uuna versión totalmente defendible de la democracia debe satisfacer simulckamente tres condiciones: debe lograr la igualdad polkica, sus decisiones deben incorporar la deliberación y debe evitar la tiranfa dc la mayorla” (Fishkin, .1995:.30-31).

El principio: Un. individuo,:un. voto’!: intenta dar respuesta a la igualdad polltica formal. Pero, los esfuerzos para llevar a cabo esa igualdad poka, rai como lo postula Fishkin, tienen que ser cvaluados tanto en ttrminos de las reglas de dccision formales empleadas como en ttrminos de las condiciones subyacentes que fijan cl escenario para la participación cn aquellas reglas de decisión formales. Las dcsigualdadrs económicas y sociales consrituycn las condiciones fundamentales a través de las cuales SC viola la equidad. En la sociedad, expresan tales desigualdades cl monopolio de los medios de comuni- cación para la formación de opinión pública y laausencia de oposición politica; nnto como cl clientclismo politice las expresa en el Estado. En atención a ello, Fishkin (1995: 58-63) sugiere una reconccptualización de la igualdad, cnten- diendo por tal “la institucionalización de un sistema que concede igual consideración a las preferencias de cada persona y que a todos concede, de un modo apropiado, iguales oportunidades para formular preferencias sobre las cuestiones bajo examen”. Según esto, la noción completa de igualdad política requiere la implantach no ~610 de la igualdad política formal (un individuo, un voto), sino de otros dos componentes: condiciones de aislamiento y una consideración efectiva.

Las “condiciones de aislamiento” remiten a las garanclas de que el proceso po!lcico no ha sido interferido por fictorcs irrc!cvantcs a Cl; en ta! sentido, obligan a poner la atenci6n en Ia protección de la esfera polltica para que no sca determinada por los efectos de las desigualdades económicas o sociales en la sociedad. Medidas orientadas a limitar las contribuciones privadas en Ias campaiks cktoralcs o a otorgar financiamiento público a los contendicntcs, son ilusuacioncs de la po!ftica de aislar cl proceso polftico de los Actos de desigualdades cconbmicas u organizacionaks (Cohcn/Rogers, 1995). En un plano m& concreto, las condiciones de aislamiento prcvicncn sobre que “si los resultados polfticos cst& determinados por ofrecimientos de rccompcnsa o por amenazas de consecuencias negativas ofrecídas por quienes ocupan posiciones privilegiadas en la estructura socioeconómica, cntonccs cl poder de aquéllas se vierte en la esfera política de ta! manera que podemos decir que ha habido una k!!aen lacondici6n deaislamiento” (Fish!cin, 1995: 61). Un grado mlnimo de ciudadanla autbnoma es, en sl, una condición fundamenta! para la participa- ción politica.

El tercer componente de la igualdad polftica, la “considcracibn efectiva”, remite a la necesidad de que las opiniones rivales rn& importantes puedan conseguir la consideración suficiente para que las personas tengan la oportuni- dad de decidir entre ellas. La existencia de los derechos políticos -libertad de asociacibn, de expresión, ctc.- apuntan a garantizar esta condición; sin embargo, dla dcpcnde adcm&s de las posibilidades que se tengan de “hacerse escucha?, posibilidades determinadas ccntralmcnte por cl acceso a los medios de comunicación o a la disposición de recursos de movilización que hagan visibles los intereses o va!orcs defendidos.

La igualdad politica, bajo los ttrminos especificados, sevincula cstrccha- mente con la condición de! pluralismo polftico, que cs otradc las claves de la participacibn politica dcmocnítica. Hay que distinguir, sin knbargo,cnttc d concepto de p!ura!ismo y las ccorfas p!ura!istas de la democracia y, en particular. las concepciones utilitarias que postulan la búsquedacompetitiva de la satisfac- ción de! interk Como scña!a Sartori (1995), el pluralismo es la creencia en c! va!or de la diversidad; rcmarca. por tanto, la aceptación dc! disenso, la oposición, la polirica de adversarios y la discusión. De hecho, para que pueda operare! pluralismo político es preciso quccxista cl pluralismo socia! y cultura!. En ta!cs sentidos, supone que en cl &nbito de la sociedad civil no sólo existan múltiples asoúacioncs, sino que la organización de los actores SC dc como resultado de un proceso endógeno y voluntario (no impucsco ni por c! Estado. ni por lacostumbre), donde las organizaciones no scan cxduycntcssino basadas en afiliaciones múltiples, y donde no se impida la expresión de ningún inter& o va!or, o la formulación de ningún conflicto o problema (Bejarano, 1996). Supone, asi mismo, !:r superación de la diakctica de la negación de! OCTO, que impide la ciudadanía y C! potenciamiento de! tejido intercultural (Calderón et al.. 1993).

Por otra parte, cl pluralismo cs la base principal sobre la cual puede legitimarse cl prinkpio limitado de la mayorfa. Éste, sin embargo, no significa que el pluralismo niegue cl principio dela mayorfacomo regulador, o sea, como t¿cnica para la adopción de decisiones (Sartori, 1995: 1 IT), sino que remite a que quienes forman parte de la mayorfa deben respetar los derechos de las minorias. Sin la accptacibn del pluralismo no puede sustentarse una tcorfa normativa de la democracia. Tampoco puede sustentarse sin una restricción de la tira&. Aun cuando cn algunos casos puede parecer que este principio legitima lo que podrfa considerarse como tiranfa de la mayorfa, debiera aceptarse que ninguna tcorfa defendible de la democracia puede legitimar una polftica que destruye intereses humanos esenciales --como la vida, la digni- dad- y, en ttrminos generales, cuando niega los derechos humanos b&icos, en condiciones en que podrfa haberse elegido una polftica alternativa que no habrfa impuesto ninguna privación severa a nadie (Fishkin, 1995: 63). La gobcrnabilidad democrática supone, en sf misma, excluir las preferencias c identidades inaceptables. Es m&, como lo postulan MarchlOlscn (1995: 86), “so attribufe all defem of a!mocracy co &j%ts in rcprcsentaatjon repires the inconditiona~ granting of &gitinaacy to existing iahtities and prcf&mccs... A o!emo~aticpoli~isapluralistassociationofseparate. dictinctivc, andunconditionaffy valuable individuak.. Howcvcrpluralism dots not requirc equal rcsponsiveness to aUi&ntitiesanddcrircs... Govcrnancc involves bcingunrcsponsivc to iohtitiesand prefcrcnces tbat are conspicuously inauthcntic or cvil”.

Desde taks consideraciones resultan tematizadas posiciones especfficas sobre cl conflicto y cl consenso. Creer en la diversidad. en una dialéctica de la diversidad, cs lo opuesto a creer cn cl conflicto (105). En si, cl plurahsmo destaca la necesidad de aceptación del. disenso tanto como la posibilidad del consenso-sobre la acción polftica misma. El consenso puede entenderse como “unanimidad pluralista”; evoca cl “inacabable proceso de ajustar muchas mentes (c intereses) que disienten en “coaliciones” cambiantes dc persuasión recfproca” (Sartori, 1995: I lG-121). DC hecho, salvo que se compartan los mismos valores y fines -lo que no cs la norma--, la gcncracion dd consenso requiere un proceso de dehbcracion y persuasión rccfproca. Aciptando. a su

(IOS) Sartori (1995) remarca que cl conflicto en torno a las reglas de juego -puricularmcntc la regla que dctcrmina c6mo dchcn rcsolversc los conflictos- no es una base posible para la dcmocraciani,dc hecho, para ningunacomunidadpolkica; cn tantocseconfli<xoIlwaalaguerra interna y a la scccsibn como única salida. El consenso ‘proccdimcntal” cs. en cric sentido, una condici6n necesaria de la democracia; 41. a su vct sc relaciona con el rtgimcn. Por otra parte ~1 consenso ‘básico’ que supone compartir los mismos valores y fines cs unaconditi6n que facilita la democracia -en tanto permite una cultura polftiu homogka- pero no cs necesaria a aqutlia. Es, particularmcntc, en rclaci6n a la accibn política misma, donde SC acepta que el disenso cs ncccsxio para producir cambios cn cl consenso (un consenso nuevo o nuevas personas que sc ponen de acuerdo cn diferentes temas).

vez, que no codas las preferencias pueden ser consideradas por el sistema polftico, un marco democrático exige, como condición insoslayable, un discurso público en torno a ellas: las preferencias e identidades rquieren ser criticadas, probadas, transformadas o rechazadas a travb de un discurso público (MarchIOlsen, 1995: 87).

La dclibcraci6n en la claboracibn de decisiones polfticas se erige asf en un rquisito indispensable de la legitimidad democrkica. Ella revela su importan- cia en un uìfoque de la democracia que no es meramente proc&me& ni basado en cl intercambio (como d pluralista), pero que tampoco presume una visión sustantiva del “bien común” (como cl republicanismo cfvico). Prcsupo- ne, en cambio, la posibilidad de “construir’@ un interb público y de Ia exposici6n pública de intereses particulares, con base en la fórmación de opinión libre, expresión y discusibn. En la democracia ideal cl razonamiento prktico y cl compromiso razonado determinan cl curso de las acciones polfticas. El razonamiento práctico cs cl juicio de ciudadanos informados, obtenido por medio de la discusión y cl debate. Sin embargo, la situaci6n ideal dc dialogo, tal como fuera postulada por Habermas, supone una situación de discusión igual y libre, ilimitada en su duracibn, limitada $610 por cl consenso al que se llegaria por Ia fuerza del mejor argumento. En ella, todos los argumentos considerados relevantes por alguien tendrian una discusi6n can extensa como se quisiera. Este eje es utópico. El otro eje, opuesto, es cl de no deliberación, donde una alternativa no es efectivamente contrastada con sus rivales, donde los argumentos no son respondidos, y donde quienes toman las decisiones tienen poca competencia o base f&tica para evaluar las propuestas que les han sido ofrecidas. Entre ambos ejes, tal como lo postula Fishkin (1995: 69), hay grados aceptables. Pero para propender a ellos, existen al menos tres condiciones que deben ser satisfechas. *a, -_ .

La primera ya ha sido referida: alude ala interacción social: L democracia rcfrendaria o la “teledemocracia” no la puede asegurar; de allí que tampoco pueda permitir cl despliegue de la dclibcracibn pública; La segunda condición SC refiere a la ausencia de relaciones de supra-subordinación entre los partici- pantes: la única autoridad que debe poder mediar es Ia del mejor argumento. El contexto burocdtico, bajo esta condición, se revela hostil ala posibilidad de la deliberación, en tanto supone un ordenamiento jerárquico con base en una autoridad de base lega&racional y en tanto atiende a ocra racionalidad: la instrumental. Ladeliberación scbasacn razones prkticas, no en cl conocimien- to fundado cn la experiencia, que supone los fines como dados. La tercera condición de la deliberación conecta con la anterior: es la posibilidad de la discrccionahdad. Quienes se enfrentan a un proceso deliberativo no pueden disponer de un mandato imperativo otorgado por otros individuos. Deben disponer de libertad, de formaral quesea posible, en principio, la modificación de las posiciones previas, producto de la confrontación y discusión sobre las diversas perspectivas y valores. La deliberación por sí misma supone Ia

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posibilidad de la pcrsuasi6n normativa. Estas tres condiciones scconcctan entre sf y ponen sobre cl tapete dos cuestiones altamente problcm~tieas: una, dircctamcntc implicada, refiere a la consideración de la complejidad social en ttrminos del tibito de participantes conccmidos en cl proceso de dclibcracibn. La otra, conecta con aqu& pero rcmìticndo a la posibilidad de asegurar la dclibcración simuMneamcntc con la igualdad polftica. Si cl grupo cs pcqucfio, las condiciona rcftidas pucdcn ser sarisfachas y ascgurarsc a la vez la igualdad. En definitiva, cn comunidades acotadas -a nivel de barrio, por cjcrnplo-, supuesto dado que cxistc un conflicto y que a su va no hay bases indcpcndicn- tcs 0 privadas para su resolución, pu& suscitarse un proceso pokico cntrc todos los participantes que implique a) discusión polkiea; b) la aplickión del juicio pohtico que rcsuha, en una decisión publica, y c) la rcalizaeión de la dccisibn común y la voluntad común como trabajo común y acción común. Estas son las fases del proceso politice de la adcmocracia fktc” (strong u&wcme$ en los términos planteados por Bcnjamin Barbcr (1984). La fuerza de aquella precisamente estriba, según Barbcr, en que cs literalmente autogobcrnada por ciudadanos cn vczdc constituir un gobierno representativo en nombre de los ciudadanos. La ausencia de una base independiente para la rcsoluci6n de los conflictos cs, de hecho, central para su despliegue: sólo bajo tal condiei6n puede haber propiamente autogobierno, basado en los proccdi- micntos de autolegislación y de construcción de comunidad, autocontenida y autoconectiva.

Es claro que esta posibilidad existe, pero ~610 uf acotada. <Cómo lidiar, en cambio, con la complejidad social, ascgurnndo a la vez la posibilidad de la dclibcración y, por ende, prcsuponicndo cl respeto al pluralismo politice? La únicarcspuestaposiblc hastaahoravisualizada alude al principio de la rcprcsen- taci6n, rqucrido para el ejercicio del gobierno dcmocdtico. Sin embargo. las configuraciones actuaks de las instituciones rcprcscntativas ricndcn a no asegurar la igualdad polírica. Es a propósito de esta constatación como pucdc fundamcntarsc la necesidad de otras (no suscicutivas) instituciones dc rcprcscn- tación que puedan asegurar las condiciones de la dclibcración pública, el respeto del pluralismo, pero a la vez una mayor igualdad política, dando posibilidadcsa los ciudadanos comunes de intervenir en las decisiones públicas.

4. SoL;dandad y mociatCsmo crítico: bases sociales para la consrrucción de chdzdania y CL ejercicio & fincioncs priblicas.

La iguaIdad, cl pluralismo poko y la deliberación pública constituyen. bajo cl marco adoptado, las claves normativas de la participación política. La consideración de tales valores, a su vez, hace aflorar cl principio de la reprcscnraci6n. Si SC acepta que la participación pohtica implica la rcprcscnta- ción cn condiciones de igualdad pokica, de pluralismo y de oportunidades a la dclibcracibn, entonces puede convenirse en que tanto la insticucionalidad politica prccxisccnte como las posibilidades de su ampliación, deben ser problematizadas bajo esos ctrminos. La participación ciudadana, insertaen un

proyecto de ampliación de la esfera pública, remitiría en este sentido al desarrollo de instituciones de representación social que puedan introducir esos valores en cl sistema polftico formal, rcaliz4ndolos simuM.ncamcnte en su interior. La pregunta que cabe formularse a continuación remite P qut dase de identidad polftia es interpelada en un proyecto de esta naturaleza y ddndc cs que ella encuentta posibilidades para su desarrollo..

Los actorcssocialcsdcvienen en actores polfticos en el marco de identidades que son moldeadas por prkicas sociales. De hecho, nuestra asunción es que cl desarrollo de instituciones de representación social que puedan actuar para ampliar la csfur pública requiere a su vez de la constitución de instituciones de solidaridad, asf como de un asociacionismo critico en cl seno de la sociedad. Tales constituirian prAaicas sociaks de construccibn de ciudadanfay, por ende, SC crigirfan en condiciones tanto como en medios de la participación ciudada- IXl.

La noción de ciudadanla, asi implicada, SC construye tanto alrededor de derechos como de deberes sociales. Supone, adcnk, la identificación con las claves normativas de la participación polftica -la igualdad política, cl plura- lismo polftico y la deliberación pública-y un compromiso con la libertad en tanto eje normativo de la propia polltica. Bajo esos ttrminos, implicaria la recuperación de la noción de “comunidad polftica” junto con cl respeto del pluralismo cultural.

El enfoque propuesto supone,. por tanto, un accrcamicnto critico a las concepciones prevalecientes sobre la ciudadanfa como entidad polftica. La visibn liberal, en aras de la libertad y cl pluralismo, niega la existencia de una comunidad polftica Sc asienta, en cambio, en ciudadanos aislados que pcrsi- gucn sus propios intereses. La condición de ciudadano es satiskcha sólo por la existencia de un conjunto de derechos pokicos y civiles que lostorna iguales ante la ley y que les “protege” contra cl Estado. Su acción sobre cl, en rat&& talcs derechos, tiene esencialmente ese canktcr protector de su autonomía individual. Bajo este carácter se moldea la “participación polftica”, quedando con ello acotada a las instituciones formales y con un rol marginal.

Enlasantfpodasdclavisiónlibcral, laofrccidaporelrcpublicanismocfvico (o comunitarismo-republicano. como tambitn SC conoce) pone el tnfasis en la existencia de la comunidad polftica, pero ptivikgia un tipo de comunidad constituida por valores morales compartidos y organizada alrededor de una vis& sustantiva y tinica del “bien común”. Bajo esta óptica, la identidad de ciudadano sólo SC construye alrededor de la participación en las instituciones estatales; SC expresa como la más alta forma de vida (la “virtud cívica”) y priva sobre cualquier Otto tipo de identidad. Su resultado, pues, tiende a ser la ncgacibn del pluralismo, tanto como la afirmacibn de un modelo deciudadanía culturalmcntc homogéneo. asentado ~610 en los valores de la democracia occidcncal.

Ni una ni otra visión ofrecen, en este sentido, respuestas plausibles acerca

del tipo de identidad politica que puede sustentar la ampliación del espacio público, habida cuenta de que cl asunto que se revela clave bajo su marco es c6mo hacer compatible cl pluralismo polftico y cultural y la libertad individual con la ncccsidad de la oomunidad, asumiendo que su fkiamento moral es lo colectivo. Plant&dosc estos asuntos y cómo, en definitiva, lograr que las identidades -en tanto ciudadanos y en tanto individuos- no sean ncutr& zadas cntrc al, la perspectiva de un proyecto de *democracia radical” (Mouffc, 1992) sugiere otra conccptualiición de la “comunidad polkica”. Ella es cntcndida no como un refkrcnte emplrico sino como un piso discursivo donde la polftica, cn vcz de tener lugar dentro de la comunidad, se man&xa en el csfkzo de constitución de un %osotros” y, por tanto, de un “bien comfuz”, pero asumido como algo a lo que los individuos se rdiercn pero que nunca pucdcn alcanzar totalmente. Bajo esta bptica, cl bien común, interpretado como un “imaginario social”, constituirla, a lava, una “gramática dc conduc- ta” que coincide con la lealtad a los principios ¿tico-polfticos de la dcnxxxacia moderna: libertad e igualdad para todos. Actuar como ciudadanos implica asi la exigencia de tratar a los otros como personas libres e iguales. Sin embargo, como pueden existir muchas interpretaciones sobre cl significado concreto de esto, la ciudadanía -como una forma de identidad politica- no puede ser neutral y una comunidad politica totalmente indusiva nunca pu& ser realizada. En definitivas ‘ún ciudadano . . . cs una identidad pokica común de personas que podrfan estar comprometidas en difkntcs comunidades y que tienen concepciones distintas del bien, pero que aceptan someterse a ciertas rcglas ‘autoritativas’ de conducta” (Mouffc, 1992: 30-31).

La forma propucstapor esta conccpci6n de laciudadanfa puede no resultar complctamentc convinccntc como-mancradezanjar cl dilema entre lo particu- lar y lo universal. Sin embargo, a nuestro juicio;.qucda planteada una cuestión centraI: la ciudadanfa no SC ejerce exclusivamente en relación con las institucio- nes polftico-estatales, sino que se ejercita y, sobre todo, SC puede construir respecto de cualquier esfera donde los principios de la igualdad y de la libertad para todos, sean desafiados. Por tanto. pueden existir tantas comunidades polfticas y expresiones de ciudadanta como prkticas sociales dirigidas a subvertir relaciones de dominación. Los actores políticos serían conkmados ptecisamcnte a trav& de estas prkticas donde se interpelan las regias de juego sobre las que se basan las relaciones sociales y SC obliga a la actualización de LOS principios tuco-polfticos de la democracia.

Es este uno de los sentidos bajo 10s cuales los propios movimientos sociales pueden set interpretados como “ciudadanfas en proceso” (Lecher, 199 1) y U, asf enmarcados, que ellos constituirhn una condición b&ka para la participa- cih ciudadana. El “asociacionismo crftico” remarca precisamente este proceso de conformaci6n de tejido asociacional en la sociedad, comprometido con ~1 fortalccimienco de la democracia en cl resto de las esferas de la vida social, así como en su propio interior. Waher (IY%), que propone la expresión, destaca

la importancia de la sociedad civil, por ejemplo, para plurabzar cl mercado. Es clave, igualmcntc, cl rol que la red asociacional puede tener en laamortiguaci6n de las iniquidades que cl mercado genera, habida cuenta de que ellas no ~610 sc traducen cn que algunos individuos son m5s capaces que otros para hacer &tiva.~ SUS pr&rcncias de consumo. DC hecho, cn tanto la dominación y dcprivaci6n que tambitn resultan de la opcraci6n de mercado, son procesos socialmente mediados, la estructura de mcdiacioncs que acompahc a los individuos (Lrnilia, iglesia, sindicatos, partidos polfticos, alianzas Ctnicas, etc) pueden contrarrestar talcs cfcaos (idem).

La estructura de mcdiacioncs sociales, y por cndc, cl tejido asociacional, ofrece una virtualidad cn talcs sentidos. Pero la actualización de sus potcncia- lidadcs democratizadoras no son autom&ticas. Hab&, por ejemplo, diferencias centtalcs entre los movimientos sociales y los grupos de interés que componen la sociedad civil. Como resalta Huntcr (1995: 30-3 l), la politica de losgrupos de intcrfs reclama un muy escaso cambio cultural o personal, cspecialmcntc de los grupos dominantes o tlitcs, quienes no deben modificar su noción de derechos adquiridos o su comprcnsibn de cómo tienen que funcionar las reglas institucionales b5sicas; sólo deben modificar sus cxpcctativas cortoplacistas basandose en c;llculos racionales de equilibrio de fuerzas. En cambio, los movimientos sociales -retan las ncccsidadcs, criterios y fundamentos de muchos ejes de dominación al proponer formas radicalizadas de democracia para incrementar la habilitación de m&s personas en muchas csfcras de la vida social, al proponer cxtcnsioncs de los derechos humanos u otros conceptos dc justicia para ampliar y profündizar cl piso normativo en donde se basan los cambios susrantivos y de procedimiento, y al plantear transformaciones pro-. fundas que socaven los patrones pctsistcntcs de dominación y matginación”. Sin embargo, tampoco se trata de funciona intrfnsccas a loS movimientos sociales. Las asociaciones de la sociedad civil y los propios movimientos cst& a su va, expuestos al desarrollo de pattoncs de dominación en su interior. Por cso, para influir sobre la cstructuta de dominación externa, ellos mismos requieren ser guiados por los principios de la ciudadanía. En si, la libertad e igualdad pata todos cs cl referente normativo a parrir del cual se pueden enfrentar desde la sociedad civil los movimientos sociales fundamcnralistas- autoritarios, tanto como cl fcnómcno nimby (“nor i~2 7ny bac& ya&) en cl vecindario, cl autoritarismo en la Familia, la intolerancia en la iglesia o grupos ttnicos, etc. La construcción de identidades polfticas encuentra espacios en cl desarrollo de estas prkticas sociales donde resultan enfrentados el poder y la coerción. Por ello, cl asociacionismo critico, referido incluso ala sociedad civil, puede ser enmarcado en el proceso de construcción de ciudadanía y entendido como unacondici6n de la participación ciudadana, inscrtacn la rcconstrucci6n de la esfera pública. Es evidente, por cjcrnp1o. que una parte del discurso feminista se orienta en esta dirección (Cohen, 1937). buscando la rcconcilia- ción de la inclusión c igualdad con la diversidad o “diferencia”.

Otra condición de aquClla conecta con la anterior y cs. en gran mcdida, su propia base tanto como su resultado. Sc sostiene que la civilidad que haa posiblcladcmouaciapollticas61opuadcseraprendidacnlaJredcsaso0aaon~~ (Walzer, 1995; Putnam, 1994), en tanto clfas constituyen un espacio privile-

giado para cultivar la responsabilidad personal, la mutua obligacibn, la autoIimitaci6n y Ia cooperación voluntaria. Las prkicas sociaks que dc ellas resultan remiten ala soMaridad, cl otro eje clave cn cl prono dc construcción de ciudadanfa. Es cn cl mundo de la sociedad civil donde la gente SC conecta y se hace responsable una de la ottz “Gnn~cdandrcsponsiblc: witboutchat, j%e andeqd iskssattractivethan wconcethorrghritwo~~bc” (Wahcr. 1995: 173). Las asociaciones voluntarias pueden, de hecho, constituir un instrumento para cl encuentro entre dcrcchos y dcbercs, sobre todo en condiciones de privación social, donde los ficcorcs que promucvcn la movilización de la población estan directamente vinculados con la pcrccpción de carencias comunes, cn una directa conutión con la noción de dcrcchos bhicos, que estimula a la vez la prkticadc la solidaridad (Jacobi, 199 1). La mayor virtualidad de las asociacio- nes voluntarias en un proyecto de construcción de ciudadanfa estriba, prccisa- mente, en que pueden crear un espacio para cl dcsplicguc de nuevos valores, asociados aI “reconocimiento del otro” y a la solidaridad. En tal sentido cs que cllas remiten a arreglos institucionales orientados a cambiar la cscructura de los incentivos para la accibn por intcrts personal, aportando, con cllo, a la disminuci6n del uso de instrumentos de rcgulacibn cxtcrna para disuadir los actos de intolerancia (Huntcr, 1995).

Putnam (IY94), tras una extensa invcstigaci6n cmpirica orientada a explicar las diferencias dcdcscmpcfio institucional entre los gobiernos rcgiona- les de Italia, concluye que cl factor más importante para explicar cl buen gobierno más que cl desarrollo económico es, primordialmente. cl grado en que la vida social y politica de una región SC acerca af idcal de “la comunidad cívica” (p. 143). Al menos cuatro rasgos la dcfinirian: a) compromiso cívico, cs decir participación activa en los asuntos públicos; b) igualdad polirica: privan las rclacioncs horizontales de reciprocidad y cooperación; c) solidaridad. confianza y tolerancia; dj estructuras sociales de cooperación. Apoya asi la conclusión respecto de la relevancia del tejido asociacioual, pero de uno que sea capaz de encarnar relaciones sociales simétricas; o sea asociaciones horizontaks que unan a iguales en una solidaridad mutua en vez de plasmar asimetrías de poder, explotación y dependencia (p. 169). Es, precisamente, la existencia de normas de reciprocidad generalizada que sirvan para reconciliar cl interés propio con la solidaridad, en conjunción con la existencia de “redes de compromiso civico”, las que proveen del “capital social” que puede asegurar la cooperación voluntaria. ~.as rdacioncs dicntcIarcs, por ejemplo, implican intercambio intcrpersonal y obligaciones recfprocas, pero cl intercambio es vertical y las obligaciones son asimttricas. En las rcdcs verticales, las sanciones que apoyan las normas de reciprocidad y protegen contra cl comportamicntn oportunista,

es difkil que sean aceptadas hacia arriba. Con cl10 resulta reforzada la asimetrfa y permanentemente puestoen riesgo el compromiso de reciprocidad. Talcomo lo destaca Putnam; diversos estudios apoyan la conclusión acerca de que la comunidad y la confianza, y por ende, las redes horizontales de compromiso cfvico, ayudan a resolver los dilcrnas de la acción colectiva y cl oportunismo. De alli que pueda sostenerse que cuanto mQ horizontalmente estructurada est6 una organización, rn& puede promover el ¿xito institucional a nivel de toda la comunidad (p. 223). De hecho, las investigaciones empfricas de putnam mostrarfan que incluso existe una correlación entre ladcpendencia de la polftica y la debilidad de la comunidad cfvicaz “los ciudadanos de las regiones ckas contactan a sus representantes con mucha menos kuencia, y cuando lo hacen es m& probable que hablen sobre polkica y no sobre fivores... la politica en las regiones menos cívicas.. esta marcada por la relaciones verticales de autoridad y dependencia, tfpicas de las redes clicntelares.. es rn& clitesca.. simpatizan menos con la participacibn popular... en las regiones cfvicas, cl gobierno de mano suave es m4s flcrte sin tener que hacer grandes esfuerzos porque puede contarconlacoopcraci6nvoluntariayauto-imposici6ndclas normas por parte de los ciudadanos” (Putnam. 1994: 125 y 139).

Los arreglos institucionales basados en la confianza y la colaboración voluntaria, yqucsc expresan en lasolidaridad social, tendrfan pues una relación directa con el proceso de construcci6n de ciudadanla. En primer termino, debido a que traducen la conjuncibn de rcahzación de derechos con ejercicio de deberes sociales. Ademas, porque suponen desplegar prácticas de auto- organización que muestran los limites de los arreglos jerárquicos para solucio- nar los dilemas de la acci6n colectiva, particularmente en ttrminos de suscitar un compromiso estable entre los participantes -sin coerción’externa- y un monitoreo Permanenrc de él fundado en los propios miembros (Ostrom, 1995). En conexi6n con lo anterior, puede estimarse que las prácti~es fundadas cn la solidaridad constituyen prácticas de construcción de ciudadanfa en la medida en que contribuyen a desarrollar las condiciones tticas para la creaci6n de un tejido asociacional crítico, comprometido con el fortalecimicn- co de la democracia, en cualquier espacio donde relaciones de dominación desafíen los principios de la libertad y de la igualdad para codos. Por eso es que puede asumirse que la insticucionalidad de solidaridad, es tanto base como resultado del asociacionismo crítico.

En suma, las prácticas de solidaridad y cl asociacionismo crítico se revelan como bases sociales para la construcción de ciudadania y, por tanto, como condiciones de la participación ciudadana, enmarcada en la ampliación de la institucionalidad pública. De hecho, en torno a tales pnkticas sociales es que se suscitan tanto cl “sector intermediario” como cl utercer sector”, a travis de los cuaks la sociedad puede recuperarse como esfera de lo público (vid.. Cap.

1). En efecto, por una parte el asociacionismo crírico provee del tejido social en rorno alcuales posibleconstruir instituciones de representación que posibiliten

Rcpracnracih ypartitipacidn rocid 0 163

la participaci6n polftka bajo los principios de la igualdad pollrica, cl respeto al pluralismo y la deliberación pública Las asociaciones voluntarias comprome- tidas con cl fortalecimiento de la democracia constituirian, en esta perspectiva, los cimientos de la ampliación de una institucionalidad pública que da cabida a una pluralidad de instituciones de representación SOCA. DC todo cl universo que puede ser apelado resulta, sin embargo, clave en cl marco de las funciones dchpublicidad,aquelscctorquescubicaenclcunpodetcnsióncntreel~cado y la sociedad, ac& denominado “intermediario”, que como tal ejerce una lünción de crftica y conrrol sobre cl Estado y que, por ende, reprcscnta frente a cl los intereses de la sociedad que no encuentran espacios de expresión por los medios convencionales.

Su proyecto remite a proveer de condiciones para lograr la democratización del Estado, de modo tal que bte disponga de mayor autonomfa para regular los centros de poder social, sobre todo los emergentes del mercado. Su horizonte es, pues, actualizar las capacidades de autogobierno social, sin renunciar a la posibilidad de que la sociedad SC organice a sl misma a través de un Estado dcmocr&ico, “publifkadon.

Como fuera oportunamente destacado, cabe schalar que la referencia a un sector intermediario surge asociada al problema de la influencia de la sociedad civil en las decisiones públicas que es& radicadas en el aparato estatal. La otra dimensión de la publicidad que ha sido relevada no SC zanja cn la relación con cl Estado, sino que se desenvuelve primigeniamente en el propio terreno social; ella SC refiere a la produccibn de bienes públicos desde la sociedad. El denominado Tercer Sector remite, de hecho, a todo aquel tejido asociacional cuyas prkticas sociales SC fundan en la solidaridad y que SC traducen en la constitución de&nbitos públicosvoluntarios de interrclación social, capaces de auto-organizarse para la satisficción de necesidades colectivas. Su germen es el asociacionismo voluntario 4 voluntariado-, pero incluye además todo cl conjunto de instituciones privadas de servicio público, asl como las pkticas concretas de solidaridad desarrolladas a travb de instancias informales c instituciones tradicionales. El Tercer Sector asi considerado y, en general, las prkkas sociales que involucran la produccibn de bienes públicos con base en la solidaridad, constituyen cl cimiento social de la ampliación de la institucionahdad pública que da cabida a Aa pluralidad dc instituciones de participación.

El horizonte normativo de cales prácticas no necesariamente involucra la afirmación de derechos y la defensa de identidades culturales. asi como tampoco expresa la voluntad de participación politica cn referencia a las instituciones estatales. Su proyecto remite a la modificación de las relaciones sociales a favor de una mayor auto-organizacibn social. Indirectamente, sin embargo, como ya ha sido anotado, constituyen a su vez una base para la propia democratización del Estado y de la sociedad al crear los fundamentos éticos del asociacionismo critico, cn general, y del sector intermediario. en particular.

Imtihuiones ale rcprmntaciiin y &partic+zci6n socialpara una nueva institucionaMdpz¿bLica

El signo de las postrimcrias del siglo XX cs la problcmatizaci6n sobre los Ifmitcs deseables de la regulación colectiva y de la auzión polfti~ Remite, por

tanto, al tibito de actuación kgftima del Estado y de la sociedad. La respuesta hcgcm6nica supone la negación del primero, a fivor de la segunda. Se traduce, sin embargo, cuando m&, en cl fortakimicnto de lasociedad mercantil. En Ias antfpodas, la vis& aportada desde la soúcdad civil que proclama la oposición a ultranza al Estado, descuida d hecho de que hay rclacioncs de poder generadas en la sociedad civil que ~610 cl Estado puede desafiar (Walzcr, 1995: 170). Por otra parte, la bandera de la pro&&ación de la democracia participativa, que cs esgrimida mayoritariamcntc para contrarrestar cl discurso hegemónico, tiene contenidos difusos y efectos contradictorios tras Ifmiccs teóricos significativos. Pero la virtualidad de esta última posicibn estriba en que no supone ni predica una oposición entre Estado y sociedad.

El asunto que en definitiva asoma en cl horizonte refiere a la rearticulación de las rclacioncs entre cl Estado y la sociedad, sin negar ninguno de los dos ejes ni plantearlos en t&minos antagónicos, pero recuperando cl principio de la autonomh y de la libertad a favor de la sociedad. La ampliación de la esfera pública apunta a estos propósitos. Ella coloca una dcmanda a la sociedad en ttrminos de lograr una mayor influencia sobre cl Estado, tanto como su limitación, asumiendo que la autonomlasocial supone trascender las asimctrfas en la rcprcscntación polftica y social, así como modificar las relaciones sociales a favor de una mayor auto-organización social.

El proyecto habcrmasiano reivindica estas posibilidades. Su propuesta de un concepto normativo de lo público remite a la gcstación”dc asociaciones autónomas, no sometidas a la presión de las dccisioncs -informaks- que puedan aportar a la formación dcmocrkica de opinión y voluntad poki~~~ a trav¿s de la generación y propagación de convicciones prácticas, de temas rclcvantcs para toda la sociedad. La asunción b&ica cs que a cravb del cnriquccimicnto del debate público en el seno de la socrcdad, tsra puede presionar al Fstado.

Sin embargo. el ejercicio de una influencia indirecta dc parte de la sociedad sobre cl Estado no parece ser suficiente para la ampliación de la esfera pública. DC hecho, en las últimas décadas se reivindica la ncccsidad de una influencia directa (Cohcn/Arato, 1992; Walzcr, 1995; SticfclIWolfc, 1994). También se torna evidente que cl propio fortalecimiento del Tercer Sector supone deman- das hacia cl Estado (Fcrnandes, 1994). En talcs sentidos, cobra cada vcz más fuerza la aseveración de que ~610 un Estado democrático puede crear una sociedad civil dcmocdtica, tanto como que ~610 una sociedad civil democrática puede sustentar un Estado democrático (Walzcr, 1995; Hirst, 1996).

Al resultar tcmatizada la influencia directa de la sociedad civil sobre cl

Estado, SC pone a su vez en cl tapete cl asunto de la participacibn ciudadana en la formación de las decisiones y polkicas públicas-cstata!cs. El otro tema concernido, la auto-organización social, centra, por su parte, el problema de la participaci6n ciudadana en la produti6n de bienes públicos. Unaoporcunidad clave para ambas la ofkce la crisis que SC suscita a partir de la d&ada de los O&CIEI, que entre otras cuestiones pone en diicusión la ccntralidad del Estado c invoca cl fortalccirnicnto de la sociedad civil. Sin embargo, las respuestas que se oken desde la institucionahiad estatal para fivorcccr la participaci6n ciudadana, si son cvahtadas bajo cl marco de la ampliación de lacsfm pública, insinúan una scric de nudos problcm&icos que delimitan .condicioncs a satisficer en fkibn del referido propósito. A continuaci6n sc describen algunas de el!&

1. La inrF;trrc;onaiti dc rcprcsentariha soriaL al&zas premisas para su

COIlSt.itUCid~.

Según las formas que adopte la participacibn ciudadana en la esfera polftico-csratal, pu& facilitarse cl incremento de la representación socia! en la conducción de los asuntos públicos o bien legitimarse la corporativizaci6n de! aparato estata!, tanto como una mayor dcspolitizacibn socia!. En estos dos últimos casos cl resultado consecuente cs cl formlccimicnto de las asimetrias en la rcprcscntaci6n polftica y socia! que SC ejercita en la esfera estata!, con lo que resultan aun maS limitadas las posibilidades de su “publifkacibn”. En ta! sentido, han sido visuahzados varios nudos problem5ticos. Uno, es la adopcibn de un modelo de pluralismo intcgrativo que lesiona cl principio de la autono- mfa de la sociedad civil a! apelar a su colaboración Funcional, tanto como que puede violentar cl principio de la iguddad polkica al sustentarse cxclusivamcn- te en formas íüncionalcs de rcprcscntaci6n..Qtro nudo ptoblcmkico radica en la presunción de que para obtener un mayor pluralismo politice basta con fivorcccr el involucramiento ciudadano en los asuntos públicos, abstrayendo con ello cl peso de las desigualdades económico-sociaks. Un tcrccr tipo de problema es planteado por cl soslayan-tiento de la influencia que tiene cl contexto institucional en la crcaci6n (o inhibici6n) de oportunidades a la deliberación pública ya! compromiso sostenido. Todos estos nudos problemá- ticos, según se ha sostenido, remiten a llmitcs teóricos no resueltos cn el abordaje de la participacibn ciudadana ta! como ha sido asumida en la última mitad del siglo. Un último nudo problcmkico que ha sido destacado es de mas reciente data y corresponde más bien a! giro ideolbgico que experimenta la participación ciudadana desde fines de la década de los ochenta, al plantearse expresa y manifiestamente su despolitización. La invocación del “ciudadano” como participante administrativo pone sobre el tapete la dcsnatura!ización de la participaci6n ciudadana, que puede producirse cuando son mezcladas !a~ funciones de instancias de representación social-cuya apelación esa intereses y/o valores- con funciones de administración de servicios públicos, habida cuenca que a la despolitización expresa SC une, en este caso, cl refuerzo de las

asimetrias de la representación, tal como lo muestran los rcsulcados cmpfricos de este tipo de solucibn.

Rctomar la participación ciudadana como participación polftica, no está, sin embargo, exento de dificultades. Remite, en primera instancia, a su reconceptualizaci6n con base en cl ejercicio de las condiciones democdticas mfnimas que se le reconocen a la participaci6n polkicar igualdad, plu&smo polftico y dclibcracibn phblica. Pero a la vez supone admitir que la r&imci6n simultka de taks condiciones requiere de lasuperación de los sesgos teóricos dominantes, asf como ladebidaconsideración del cambio cst~ctural y cultural en cierne que, en cl marco de la reivindicación del principio de autonomia, afmta a las relaciones Estado-sociedad.

Puestas en juego talcs consideraciones, aflora un conjunto depremisas pata la constitucibn de una institucionalidad de representación social capaz de sustentar la participación ciudadana en cl marco de la ampliación de la esfera pública. Quifncs, dónde, cómo y especialmente cl pata qut de aquélla, son directamente problcmatizados bajo tales premisas, acordandole una

dircccionalidadalaconstitución de arenas públicas de mediación entre la esfera estatal y laesferasocial, donde puedan desplegarse las inscicucioncs de represcn- tación social.

-Rekzci¿n re&ztiv~ en vez& conrtirutiva dr lapolr’tica. Buena parte de los nudos problcmzkicos descritos, derivan de que tcndencialmente la participa- ción ciudadana se establece en una relación constitutiva de la polkica. Su expresión m6s dcpuraday sus efectos m&r Fuertes se hacen patentes en cl modelo del pluralismo intcgrativo que ha dominado la pr&cica al respecto.

Como ha sido ya destacado, cl modelo en cucstibn, invocando al pluralis- mo, convoa a los sujetos sociales en la adopción de decisiones y pollticas públicas pero con base en la posibilidad de lograr su corrcsponsabilización cn ellas y/o un acuerdo negociado que asegure su implcmentación. Su rcsultá?io es, pues, la colaboración funcional cn cl ejercicio de la politia y no la inflükcia y control sobre ella. Se suscita así una delegación de responsabilidades macales pero también una pérdida de soberanh política de 1% instancias de represec- tación social que compromete las posibilidades de que la participación ciuda- dana rcalicc su potencial democratizador sobre la esfcta pública cscacal. Refuerza este riesgo el privilegio de la conccrtación social que conlleva la exclusión de actores, pucsco en juego la calidad del acuerdo sobre cl pluralismo en la rcprcscntacibn (vid., suyra, en este capitulo).

La posibilidad de alterar las asimetrias de la representación en el sisrema polkico depende, en primer lugar. de tu-k sujetos sociales son reconocidos como sujetos politices. La participación ciudadana, aladoptar formas orgánicas de institucionalización predeterminadas desde cl aparato estatal y, a SU vez, radiadas en Cl, aun cuando no se plantee expresamente la colaboración funcional que subyacc el modelo del pluralismo integracivo, conduce a favore- cerla. En sí, la institucionalización de la participación ciudadana en la propia

esfera estatal tiende a inhibir m& que a ficilitar la función de exprcsi6n y defensa de intereses sociales y, en definitiva, su reprcsentacibn en la arena pública. DOS mecanismos operan en esta dirección: uno atafic directamente a quitncs son usualmente convocados, y cl otro, alas modalidades y los ambitos de acción que resultan privilegiados, habida cuenta de la influencia que ellos pucdcn tener sobre la prcfiguraci6n de los sujetos.

En relación con cl primero de talcs mecanismos, las evidencias fictkas sobre la instituúonalizaci6n de la participación ciudadana cn América Latina (Cunill, 199 1) confirman que cuando form4mcnte sc impulsa la participación ciudadana como participacibn polftica (en va de ttcnica) adoptando formas orgGcas, cl Estado ha tendido a determinar un acceso diferencial de los intereses sociales alas instancias de decisión, funcional a sus propios intereses. La tendencia general en este sentido apunta al discíío de órganos de carkter mixto, donde se le concede un menor peso cuantitativo a la función de representación de intereses sociales. Pero cl mismo resultado se ha logrado estableciendo mediaciones en la determinación de los representantes de la sociedad civil, a trav& de impedir que sean las propias organizaciones sociales quienes los elijan, o discriminando las organizaciones que tienen la facultad de designar o concurrir a la designación de los representantes sociales.

Por otra parte, las modalidades y Ámbitos de participación ciudadana f%orccidas median te su institucionahzación en la esfera estatal operan también cn cl sentido de prefigurar los sujetos sociales, afectando su capacidad de influencia y control sobre los asuntos públicos. La tendencia, como es natural, es a desarrollar tantas formas de participación como necesidades SC impongan desde la pcrspcctiva de distintas agencias gubcrnamcntalcs, en abordajes estrictamente sectoriales, lo que ademas de coartar la posibilidad de aprehender lasproblem3tieas mas-glob&squeafectanlavid.acolectiva, incideenqueel tipo de relación favorecida sca mas técnica que polltica (Rcstrcpo, 1995). El claro privilegio que tambiin SC vislumbra en AmCrica Latina de apelar a los sujetos en tanto udicntcs, consumidores o usuarios” m5.s que como sujetos pollticos, limita su capacidad para ejercer una función de crkica y control que trascienda intcrescs particulares. Tendencialmcntc supone, además, movilizar capacida- des ttcnicas que no ~610 pueden operar como principio de exclusión, al no estar neccsariamentc presentes en los sujetos sociales conccrnidos, sino que marcan un sesgo en los esquemas de relación previsws al presuponer que, más que la confrontación de pcrspcctivas, lo que está en juego es la optimización de decisiones asumidas como exentas de valores.

En suma, al suscitarse una relación constitutiva y no regulativa de la politica, el potencial de la participación ciudadana como mecanismo de ia “publicidad” ticnecscasas probabilidades de actuakci6n. La construcción de los sujetos “d es ca* cl Estado abre las oportunidades no ~610 para un d fivorecimiento expreso de categorías de intereses particulares, sino para ia dcspoiitizacibn de los tcmasen la medidaen que ladinámica y ladireccionahdad

de la participacibn ciudadana son determinadas desde un solo eje de la relaci6n. De alh que pueda Armarse que la constitución de una institucionalidad de representación social rquiere, en primera instancia, el reconocimiento por parte del Estado de la autonomia polftica de las asociaciones que actúan como mediadorasentreelErradoylasociedad(”clscctorintermediario”),tantocomo la no formalizacibn de su función de representación social a trav¿s de organi- zaciones (consejos, comitb, etc) insertas en la propia institucionalidad estatal. La autonomfa polltia es tarnbitn en este enfoque, rechunada para el propio Estado.

-Interacci¿npokica racionalizadu comunicatiuamcnte. El despliegue de la función de crltia y control que históricamente ha sido asumida por la esfera públia-social, reclama como condición el deslinde entre las competencias polfticas que incumben tanto a la esfera estatal como a la social. La premisa relativa a una relación ~610 regulativa de la polftia ahrde a esta condicibn. Pero asumirla no significa que la formación de las decisiones y polkicas públicas quede eximida de la posibilidad de la intervención ciudadana. Por el contrario, esta posibilidad resulta abiertamente tematizada, aunque enmarcada bajo la condición de la autonomfa política, tanto como de la deliberación pública, soporte clave de la participación politia.

Cada vez queda más rezagada la posición que sostiene que el diseíio de las políticas públicas es una materia ttcnia y uo politia, asf como que su instrumentación eficaz incumbe a un aparato burocrático donde la autoridad esrt organizada sobre un marco jer&quico y las decisiones tengan como soporte el conocimiento cspeciahzado de sus miembros. La que resulta cuestionada es la fundación positivista de esta posición, que supone admitir que existen leyes aus~esdelasocicdaddcducidasdeasun8oncsbásicas,posiblesdcverificarpor pruebas empíricas, en función de las cuaks se constituye una7Yverdad” neutra, que es a su vez posible de ser traducida en acciones por un aparato administraz rivo tambitn neutro.

En lasantfpodas dcesta posición, la comprensión hermentutiao interpre- tativa de la construcción social pone de relieve que no hay una sola solución a los problemas politices o so&ks, reclamando la necesidad de una concepción prktia de la razón que enfatiza en la imporrancia del proceso de deliberación y de dar “buenas razones’*. Coincide con el racionalismo critico en el sentido de que es necesario el libre criticismo de las polftisas y de las ceorias que las informan, pero a diferencia de la posición popperiana, que asume cn forma absoluta que las diferencias entre posiciones normativas son irreductibles, admite la posibilidad de cambio de la realidad social como un resultado de la deliberación discursiva entre los sujetos concernidos.

Esra posibilidad de una interacción politia racionalizada comunicativa- mente remite, sin embargo, a un”proyecto”. Ensi, en la pnktia, no escSabierca a todos los casos, ni es aplicable a cualquier condición. Como lo recuerdan MarchlOlscn (1995: 169) f re uiéndose a las conclusiones, entre ocros. de

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Madntyre: a las &sonas que difieren de manera fundamenta en sus creencias mondes o que involucran causas, les rcsuha imposible razonar juntas a fin de producir un entendimiento en torno a cllas. Bajo talcs condiciones en que existen, por ejemplo, profundas diferencias culturales, cl debate puede apartar m5.s que reunir a las personas. Estas restricciones se hacen todavfa m& patentes cn aqudlos asuntos donde existen intereses radicalmente enfrentados y &cio- nes dc poder prohmdamcntc desiguales, en particular 1~s referidos a la distribución de recursos materiales, asl como aquellos relativos alas pohticas de identidad. En cstc sentido, no puede dcsconoccrsc cl hecho de que la polftica como lucha de fircnas ~nfronmción, dominación, negociación, rcsisten- cias, etc.- tiene un espacio de acción significativo. Pero, al mismo tiempo, si hayacucrdosobrclaimportanciadcladivcrsidad no s61oentendidacomo valor (cl respeto al otro), sino como hecho (sociedades crccicntemcnte fragmentadas y diferenciadas), c induso como motor del cambio social, la conjunción de discusibn priblica, criticismo y oposición sosteniendo la formación devoluntad y opinion pollticas dcbcrian constituirse en “idcales” a perseguir. IA posibili- dad, a su vez, de que la racionalidad comunicativa SC aplique a la resolución efectiva de problemas, avalaria este reclamo.

Ahora bien, la recuperación de un modelo de formación de políticas que cs discursivo, democrático y participativo’ticnc importantes consecuencias prActicas, en tanto reivindica la competencia de los ciudadanos comunes y de los intcrcscs eonccrnidos para intervenir en la formacion de lavoluntad politica y, espcclficamcnte, recupera su capacidad de hacer propuestas de pohticas públicas. En este sentido, remite, por una parte, al discfio de politieas en una esfera pública autónoma (Dryzck, 1990; FoxIMillcr, 1996) que supone desafiar abiertamente C: monopolio de los espacios de la constitución de las polfticas públicas. Por otra parte, problematiza sobre las relaciones entre “polltica y administración” dentro de la esfera estatal y, consccuentemcnte, entre discrío, definición c instrumentación de políticas públicas, ratificandoias condusioncs fácticas y los estudios que mucsrran que no existen límites precisos entre ninguna de talcs esferas ni procesos. Esto no solo supone reconoecr que los propósitos de las policieas SC pucdcn ver distorsionados For la complejidad y dinamica informal de la burocracia uacobs, 1993), sino que supone admitir que la Icy deja a las agencias administrativas un espacio de discrecionalidad considerable para la inrerpretación c instrumentación dc las políticas y, por ende, paraunadcfinición contcxtualdcl intcres público (Stivcrs, 1990). Siendo asf, cl fortalecimiento de una insticucionalidad de representación social remite también a la ncccsidad de la creación de una estructura de oportunidades polfticas en los distintos ámbitos de esfera estatal donde SC discíian ---o interpretan- politicas públicas, capaz de posibilitar un diálogo empírico Y normativo entre los actores público-estatales y público-sociaks. En definitiva. siefcctivamcntccxisrcngradosdcdiscrccionahdad paraunadcfinicióncontcxtu~ del interis público y si, de otra parte, la participación política, según un

principio democrático, exige de la igualdad y del pluralismo polkico, no hay sustentos teóricos ni normativos que puedan justificar la configuración unila- teral de las politicas prlblicas. Bajo esta perspectiva, las agencias gubemamen- tales, al constituir tin espacio privilegiado para la definición e implcmcntaci6n de las polkicas públicas, no podrian eximirse del establecimiento de una relación participativa con los sujetos sociaks concernidos a efectos de una construti6n plural del interts público.

El “dónde” de la participación ciudadana queda asI perfilado, revelando por oposición que si ella es promovida ~610 en cl espacio local y/o en scwicios públicos singulares, la consecuencia prkticacs la fragmentación de los &nbitos y, por ende, de los sujetos sociales en tanto sujetos polkicos,. inhibiendo su capacidad de incidencia en las decisiones que afectan los asuntos globales. La interacción política racionalizada comunicativamente recupera expresamente esta dimensión de globalidad, reclamando la intervención socia! en la polkica. Por otra parte, su Cnfasis cn la razón prktica, unido a la noción de una relación ~610 regulativa de la polftica, deslinda la participación ciudadana en fkión de la ampliación del espacio público respecto de la que s6lo SC pone al servicio de la colaboraci6n en la administración de los servicios (“el participante adminis- ttativo”) y cn funci6n de la conccrtación social (“el privilegio del acuerdo”).

En suma, la interacción politica racionalizada comunicativamente, admi- tida aqui como una premisa de la institucionalidad de representación social, llama la atención sobre la importancia de una esfera pública autónoma de deliberación sobre las pollticas públicas, pero no se limita al ámbito social sino que presupone una interacción comunicativa con los actores público-estatales. A escos efectos, sin embargo, resulta central cl carácter que adopte la estructura de oportunidades que es abierta desde la esfera estatal para posibilitar la interacción con los actores sociales. Quitncs y bajo qut cakter éstos son convocados, resultan variables crGa.s en la deccrminacibn de la mcdidaTqc la participación ciudadana puede reforzar o no la inscitucionalidad pública.

-DhraLismo k la repsentacidn socialypoktica. AI reclamar la necesidad de la existencia de una estructura de oportunidades en los distintos arnbitos de la esfera estatal para la inrcracción pokica con los sujetos sociales, queda impkitamcnte asentado cl riesgo de Ia corporativización del aparato del Estado. Centrarse exclusivamente en el reconocimiento formal de las organi- zacionesquc poseen medios para intervenir en los asuntos públicos remarcaesta posibilidad, pudiendo devenir en cl rcfonamicnto dc las asimetrías de la representación social en cl sistema político. Por otra parte, como lo muestra la práctica, la sola apertura dc canales de participación no asegura el pluralismo, dado que la estructura de desigualdades socioeconómicas SC refleja cn la estructura de oportunidades politicas. tito, por su parte, previene sobre 10s riesgos del modelo de la representación Funcional de intereses por sobre la territorial.

Para que la parcicipaciím ciudadana pueda insertarse en un proceso de

transmutac$n dc las asimetrías en la reprcscntación, ella debe poder traducirse en la cxprcsión y defensa de los intcrcscs sociales subrcprcscntados, asi como trascender la mera cxprcsión de intereses particulares. Las implicaciones prkticas dc ambas cuestiones son diferentes. La primera supone apelar ZJ principio de la discriminación positiva para la creación de una cstructufa dc oportunidades a la participaci6n ciudadana. La concepción de “ciudadamas difcrcnciadas” reclama, de hecho, que hay dos faz0nc.s por las que la igualdad genuina requiere Ia afirmaci6n en vez de la climina&n de las difcrcn&s. Primero, en atcnci6n a que los grupos social y culturalmcntc excluidos cstan en desventaja en cl proceso polltico, sc510 cs posible compensar d menos cn parte su situación de cxdusión, por la vla de la provisión de medios institucionaliza- dos para su ~cxplfüto reconocimiento y rcprcscntación. En segundo lugar, porque talcs grupos a menudo tienen ncccsidadcs distintas cs que ellas pueden ~610 ser satisfechas a travb de polfticas diferenciadas (Young, 1995). La rcprcscntación garantizada en los cuerpos polfticos y cl derecho de veto en polkasquclosafcctan, constiruirian cjcmplosdclacrcacióndcunacstructura de oportunidades pollticas para habilitar la influencia de los grupos que requieren de una representación cspccial en cl sistema político.

La segunda condicion reclamada para que la participación ciudadana pueda contribuir a transmutar las asimctrfas en la representación, remite a la necesidad de trasandcr la mera exprcsibn de intereses particulares. Sc sostiene que perseguir d auto-intcrCs cs cl anatema de la racionalidad comunicativa (Dryzck, 1990: 44). En si, d c acuerdo con la perspectiva adoptada, la partici- pación ciudadana no está orientada a facilitar la expresión de los grupos de intcrts cuya Iógica opera según cálculos racionaks de equilibrio de fuerzas y cuyos resultados SC cxprcsan-en-acuerdos negociados. La interacción policica racionalizada comunicativamcnre, más:que a intcrcscs privados en compctcn- cia, SC aplica a difercntcs concepciones del intcrts público. Barbcr (1984) remarca en este sentido las diferencias entre la pohtica armada en la negocia- ci6n y cl inrcrcambio respecto de intcrcscs particulares, con la politica de “transformación” de intereses privados cn valores dcfcndiblcs públicamente s travts del debate, y su confrontación con otros que ya SC han legitimado por cl público o por los “públicos” concernidos (Wolfc, 1997). Esca posibilidad de una poUtica de transformación es acá msahada. Pero, sobre rodo, la necesidad de que puedan ser integrados en la agenda pública asuntos de interés colectivo, que no son tematizados por los partidos polfticos o, cn general, por los actores polfticos rradicionaks. Por ello cs que la participación ciudadana interpela ccntralmcntca lasasociacioncsvoluntariasquc, movilizadas porfincspúblicos, no buscan la distribución de ventajas relativas cn una organización dada, sino desarrollar una politica de influencia sobre el sistema político, orientada a cambiar reglas de juego (CohcnlArato, 19%). No podría, sin embargo, descartar ni la rcprcscnración funcional ni lainterpelación a individuossicmprc que su participación sccxprcscen canro ciudadanos. Respecto de útos, CI sorteo

172 0 Rqcasando lopiblico a trau& & ii ~ocicdad

es, desdecstaperspcetiva, un procedimiento vAido paraasegurar un microcosmos estadfsticamente reprcscntativo que pueda llegar a ser, a la vez, deliberativo. Como lo destaca Fishkin (1995: 140, la clcceión por sorteo constituyó uno de los pilares de la democracia ateniense. De hecho, se usaba para elegir gran parte de los cuerpos polfticos (cl Consejo o Senado, y los Jurados), a los magistrados ya cuerpos administrativos talcs como los supervisores de las obras públicas. Las principales excepciones eran ciertos cargos que rcquerfan una experiencia espccial,comolosmilitarcsylosíimcionariosdeobraspúblicas. Loqueentodo caso destaca, es que la propia asamblea de ciudadanos -versión paradigm&ica de la democracia directa- estaba subordinada a las decisiones pollticas de una institucibn representativa, los *jurados populares”, compuestos por grupos de ciudadanos seleccionados mediante sorteo, autorizados para reconsiderar y revocar cxplfcitamcnte las decisiones de la asamblea.

Respecto dc la representación fúncional, siendo hasta ahora la dimcnsi6n privilegiada de la participación ciudadana, cl problema centra parcccria consisrir en asegurar arreglos procedimentalcs que puedan neutralizar o al menos minimizar los riesgos que produce sobre la igualdad y cl pluralismo politice, tanto como impedir influencias indebidas -en tamo exógenas a 10s sujeto+ en cl proceso de la formación de la voluntad polltica. Vuelven, pues, en cales sentidos, preguntas que ya fueran formuladas (vid., supru, en este capftulo). Qmo es posible, sin afectar cl principio de la igualdad polltica, que los intereses que no pueden ser organizados a travb de la rcprcscncación territorial, tengan cxprcsión y oportunidades de defensa’ 0 sea, ;cómo posibi- litar la incorporación de los inccrcscs colectivos y difusos en cl proceso politice. <Cómo, por otra parte, de abrirse esta posibilidad de la representación fimcio- nal, puede a la vez lograrsc que las diferencias en cl acceso a los rccursos de poder polltico, producto de las dcsigualdadcs económicas y socialcs, no SC rcflrjenrn diferencias en la estructura de oportunidades polfticas entre los intcrcscs sociales? Finalmente, @mo SC puede lograr inhibir la discrccionalidad de las instanciasgubcrnamcntalcscn ladefinicibn delos intcrcscssocialcsconvo~dos y, por ende, disminuir la probabilidad de que SC refuerce, desde d Estado, Ias asimctrfas en la representación social, canto como cl riesgo del paternalismo?

Como se rcscñarl a continuación, existen experimentos institucionales y propuestas que apuntan en cada unade las direcciones sugeridas. En suma, ellos llaman la atención respecto de que la creación de oportunidades para la deliberación y la igualdad polftica pu& significar múltiples Gantes, desde apc!ar a una mucscra aleatoria dclibcrativa de ciudadanos, hasta recurrir al principio dcladiscriminación positiva de modo de asegurar una representación especial a grupos excluidos del sistema polftico, pasando por “vales de reprcsen- ración” a asociaciones secundarias.

-Luprem~~~ucrtascnprác~ca: jcmplos&¿i~~tíosinstihrrionalrr¿isnr~i~~~- Según lo destaca Dtyzck (1990: 41). I a configuración apropiada de 1~ instituciones de parricipación es dcpendicntcdc las restricciones y oportunida-

des de la situación social cxistcnte, de las tradiciones culturales que los participantes suscriben y de las capacidades y deseos de los actores conarnidos. Es maS, el desafio cs precisamente que cl diseño de las pticticas políticas y sociales pueda ser, tl mismo, un proceso discursivo en cl que los participantes ofrcccn sus distintas propuestas y las someten a validación del resto de los participantes.

Las premisas rcscfiadas pueden oficcer algunas orientaciones paracl diseco contingente de las instituciones. En consccucncia con ellas, existirfan a su vez aIgunos Ifmitcs, cn ttrminos de que la única autoridad que podrfa esgrimirse es la de un buen argumento, asf como que no dcbcrlan existir barreras a la participación de las partes interesadas, ni una constitución formal o normas predeterminadas al margen de los participantes. Dryxk (1990: 41-48), que rescha estos lfmitcs, scfiala que un discfio discursivo cs una institución social alrededor de lacual las apcctativas de un número de actores converge: un sitio para la interacción comunicativa recurrente entre ellos, donde el foco de las ddibcracioncs debiera incluir, pero no limitarse, alas necesidades individuales y colectivas delos individuos envueltos. Su enfoque lo condua a reconoar que insinuaciones de discfios discursivos se encuentran en algunos intentos con- tcmpotincos de resolver problemas sociales conflictualcs donde hay: a) un problema no resuelto de intereses; b) cierto grado de conflicto (fines divcrgcn- tcs); c) una tercera parte neutral; d) una discusión prolongada, cara a cara, y gobernada por&oncs formales o informales de discurso razonado, de manera que las partes envueltas tienen la posibilidad de reconstruir la naturaleza de sus relaciones; c) el producto del proceso cs un consenso razonado, orientado a la acción; f) son ejercicios fluidos y transitorios. Ejemplos de talcs pdcticas constituirlan tanto lamediación como la negociación rcgulatoriaquccnvuclvc una negoci&ión- cara a cara entre las .partcs interesadas en una regulación dirigida hacia un consenso razonado, con base en cl reconocimiento de los intcrcscs de todas las partes y cl reciproco escrutinio de los juicios normativos de todas ellas.

Tales ilustraciones de diseños discursivos tienen como condición que los participantes no actúen como representantes del Estado, corporaciones o grupos de intcrb, sino como simples ciudadanos (Dryzck, 1990: 48). Su potencial, sin embargo, cs ambiguo en tanto cl resultado puede ser un compromiso negociado entre intereses particulares en vez de asuntos generalizables o intereses defendibles públicamente. De hecho, los grupos de mediación son apelados como medios para atender a demandas conflictivas cuando aparecen como irreconciliables, envolviendo distintos enfoques aestos efectos (Stcwart, 1996: 35-36).

Otro ejemplo de institución que apela a los ciudadanos pero con un propósito distinto, cs la”cncuestadcopinión deliberativa” (&fi60z&o~~~~~~ poU-DOP) propuesta por Fishkin (1995). Consisteen un mccanismoqucbusa combinar la igualdad politica con ld deliberación, creando una situación donde

un grupo de ciudadanos, escogido al azar, pueda someterse a dar sus opiniones en profundidad sobre cuestiones polfticas importantes. Las condiciones socia- les para una deliberación interactiva cfativa (las condiciones de la sociedad cara a cara) intcnmn en esta propuesta ser recreadas de una manera que sirvan a la democracia en un Estado a gran escala. La idea b5sica es que las DOP “ofrw una democracia directa en grupos de participantes pollticamente iguales que,

como un microcosmos cstadfstico de la sociedad, rcprcsuxa.n o expresan Ias dclibcracioncsdel conjunto. La institución es, en esesentido, unasociedadcara a cara directa para sus participantes y una instituci&r representativa para cl Estado-nación” (Fishkin, 19 9 5: 156). En tales sentidos, las DOP constituirlan una alternativa a los sondeos de opinión ordinarios, mostrando lo que todo cl electorado pensarla acerca de una cuestión si hubiese tiempo, raursos y oportunidad para pensar respecto de ella.

El asunto central que es levantado por esta propuesta es que para alcanzar una dclibcración en masa, rcprcsentativa a nivel nacional, solo una muestra muy selectiva bajo condiciones cuidadosamente determinadas parece ser la única posibilidad realista. Fishkin proponc la DOP para elegir los candidatos presidenciales en Estados Unidos. Pero, en tanto su fklidad no es prcdictiva sino prcscriptiva (a diferencia de las encuestas ordinarias), se asume que las DOP pueden facilitar la elevación de rccomcndacioncs que la totalidad formularfa no ~610 sobre candidatos, sino .sobrc cualquier cuestión politica.

La institucibn de 1os”jurados politices” o jurados de ciudadanos, propuesta y experimentada por,cl Jefferson Ccnter for New Dcmocratic Proccsscs de Minnesota, responde a la misma lógica de constiruir grupos de ciudadanos estadfsticamente representativos para formular recomendaciones sobre cues-

tiones politicas espccfficas. TambiCn la propuesta del “minipopuius”, clabora- da por Robert Dahl(lYY2), apunta cn la misma dirección. pero su viabilidad es sumamente cuestiqnada en tanto supone un grupo de mil ciudadanos que, acudiendo a los medios clectrbnicos dclibcrarfan durante más de un año sobre una única cuestión política. En cambio, a diferencia del “minipopulus”, los jurados poffcicos cendrian laventaja de que los miembros inceractúan en grupos muy pcquehos (normalmente de doce personas) que inmutan ser ampliamtnce representativos de la pobIación, y can flexibles como un jurado normal de doce miembros (106). Los “paneles de ciudadanos”, por su parte, constituyen un esfuerzo por poner a dialogar a un grupo representativo del público con los

oficiales públicos de manera que estos últimos perciban las reacciones de la

(106) Fishkin (1935: 162) pl q 1 p ex ica uc a ráctica del Jcfktxm Ccnrcr ha sido que ios jurados loalcs deliberan y luego eligen reprcscntnnrcs pira un jurado polftico a nivel nacional que formulalas rccomcndaciopcs finales. kobjccibn agtc pr~dimicntocsrriharfaen que mientrz los jurados loulcs ticndcn p ser mico menos representativos dc la totílidad de la población. cl urktcr rcprcscntwivo del jurado a nivel nacional dependerla del capricho de las elecciones.

J7$prerrJl#ci.4nyp roca Cl 175

“gente misma” sobre un asunto, en va de simplcmcnte tomar los puntos de vista de aquellos que cabildean desde un punto de vista o intcrts particular (Crosby et al., 1986). La sclccción al azar -cn oportunidades ~tratikada- mente- de los participantes se sustenta en la ncccsidad de char la manipu- lación de intereses cspccialcs o de los propios rcprcscntantcs del Estado. Bajo

esa concepción la participación ciudadana ha sido promovida tanto en proccsos de adopción de decisiones, como para explorar posibles temas de polfticas públicas (107).

Todos los disehos enunciados, de hecho, intentan trascender la visión tradicional de la participación ciudadana asenada sobre cl modelo de la rcprcscnaci6n funcional de intcrcscs. La apelación a los “ciudadanos como talcs” cs su rasgo común. Por otra parte, intentan ser tomados en consideración los principales fictores que afectan un efectivo proceso deliberativo: tamaño apropiado del grupo, tiempo e induso costo dc oportunidad, habida cuenta de que en general SC trata de grupos pcqucfíos (no más de 25 miembros), que son convocados por varios dlas y que son remunerados por cllo. El fictor más critico, la disponibilidad de informacibn suficiente y sobre todo no sesgada, cs usualmente tomado en cuenta a trav6s de la combinación entre provisión de insumos por parte de un ztafi presentación de distintos puntos de vista y una agenda abierta. LOs enfoques usados a estos efectos tienden a ser muy flexibles, pero en general se acepta que todos los factores mencionados dcbcn estar prcscntcs no ~610 para vencer los obstaculos tradicionales a la participación ciudadana, sino para asegurar su legitimidad y, por ende, para mejorar la probabilidad de que sus conclusiones sean consideradas. En este sentido, la conclusión cs que “mientras m5s legitimo sea cl proceso en las mentes del público,m~dift‘cils~paralosofici~espúblicosignorarlasrccomendaciones” (Ctosby et al., 1986: 173).

Otros diseños SC orientan aconfrontar cxpresamcntc perspectivas sobre un

(107) Ei Cen~cr br New Dcmocratic Processcs cn l-74 comer& a trabajar en proyectos de ‘panaics dc ciudadanos”. En 1984 sc inicia en Estados Unidos cl primer proyecto basado en un grupo de ciudadanos sckionados al azar que tiene un uso ofsäal: cl AgticuhurcJWatcr Quaky Projcct, que cxamin6 cl impacto de la agricultura en la caJidad del agua en Minnesota. Para una breve descripción ver Crosby et al. (1986). Cab c d uuur que en este aso los miembros de los pancks fueron escogidos con base en una muestra estratificada no sobre un marco dcmogrfico. sino de acuerdo a grupos acritudinalcs. Stcwart (1996) scirala que en Estados Unidos los jurados de ciudadanos no han sido aún utiliidos dircctamcntc cn d proceso dc dopci6n de decisiones. sino en el nivd local para temas upccfficos y paraexplorar temas de polftias públicas. En este último sentido, jurados nacionaks hmenluadolupropuestlrddprcridcnccUinconsobreIarcformadclaulud. EnAlcmaniahan tenido tambiCn este tipo de uso (por ejemplo. sobre polkia de cncrgh y consecuencias SOC~~CS

de las nuevas tccnologk dc informacibn) pero los jurados de ciudadanos (o plning refil han Ilcgado a ser parte, en algunas ircas de gobierno. del propio proceso de toma de decisiones (para cl caso akmin, ver nmbitn Rcnn es ah. 1993: 201-203).

176 0 Rrpmsan& lopUblico a tra& k k son¿&d

problema, en la búsqueda de abordajes integradores. Este es cl caso de las uconferencias de consenso” (ronrcnsru confcrrn&rg), que han sido definidas como un foro en el cual un grupo de ciudadanos hace preguntas a expertos acerca de un tema cien&ko o tccnol6gico de interb social o polftico de car;Ictcr controversial; escucha las respuestas de los expertos; alcanza un consenso sobre cl tema y da a conocer ptíblicuncnte sus conclusiones. El propósito expreso CS incorporar intereses y asuntos públicos, en particulat asociados con aspectos CUcos,sociaIesylc~es,enelprocesodelaelaboracióndelapoliticade1aUencia (Stcwart, 1996). Unavariante es la propuesta de “invcstigacibn participativa”, donde el experto es rcconccptualizado como un ficilitador de aprendizaje publico y cmpoderamicnto, al asistir a los ciudadanos en sus csfkms por examinar su interés propio y adoptar sus propias decisiones ‘tn cl marco del anAisis de pokas públicas (Fishcr, 1993), sobre todo en relación con las

. luchas contra los riesgos ambientales en la comunidad y cl lugar de trabajo. Por su parte, cl Umodclo de los tres pasos” para la participación pública en

la adopción de decisiones, propucsco por Rcnn et al. (1993), constituye un intento de integrar clconocimiento basado en cl sentido común y lacxpcricncia personal, el conocimiento basado en la experiencia técnica y cl conocimiento derivado de intereses sociales, en un procedimiento secuencial que respeta la especificidad de cada uno de ellos y los aportes que pueden hacer al proceso de elaboración de decisiones, cuando tstc envuelve una situacibn de multiactorcs, multivalorcs y mulciinccrcscs. El primer paso del modelo es la identificación y sclcccibn de asuntos, objetivos y criterios de evaluación, una vez definido cl problema o cl programa político. En U intervienen directamente los grupos de intereses afectados y su resultado es una Iisra de valores estructurados jerárquicamente que representa los asuntos puestos en juego por los afectados. En cl segundo paso intervienen expertos que identifican y miden los impactos de las diferentes opciones de decisión, en un proceso dg con- recíproca con los grupos de interés y los patrocinadores de la iniciativa. Finalmente. cl tercer paso consiste en la evaluación de cada opción por grupos de ciudadanos escogidos al azar, de acuerdo con sus propios valores y prefcrcn- cias. Las recomendaciones finales recaen en los panclcs de ciudadanos, que son, en definitiva, los que tienen la potestad de generar o modificar las politicas (108), aun cuando en interacción con los otros grupos.

Sc reconoce que cl mayor logro del modelo cs que los tres tipos de grupos contribuyen al proceso de elaboración de decisiones de una forma que aprovecha su potencial positivo y respeta sus dcrcchos lcgltimos (Rcnn et al.. 1993: 203). D c h h CC o, en contraste con las comisiones conjuntas de expertos

(108) Para UIIP descripción dcdlada de la mcrodologfa y de +nas aplicaciona ver Renn et al. (1993: 193-201). LOS aurorcs tambitn reseñan algunas limirxioncs del modelo de panclcs dc ciudadanns. as+rl como criterios para su adopcibn (p. 207-208).

:<.t Rcprucnraíidñypnmnplrridn rocid Cl 177

y ciudadanos, en este modelo cada grupo de participante es asignado a una función cspccffica. Por otra parte, a diferencia de la negociación con base cn grupos de intcr&, cl modelo “esta inspirado por la meta normativa de una representac& justa c imparcial de todos los valores y preferencias de los ciudadanos, csttn o no organizados” (&m, 206).

Los disefios discursivos que SC basan en la participación de ciudadanos escogidosalazar, no aplican, sin embargo, a todos los temas y arenas de pollticas ptiblicas. Cuando hay significativas dcsigualdadcs sociales implicadas o polarizaciones valorativas, los ciudadanos asf seleccionados no son percibidos como legftimos ncgociadorcso interlocutores por parte delos grupos afectados. Encstoscasoscsrequcridalarcprcscntacióndircctadclos intcrcscssocialcspara habilitar su influencia. Los grupos o foros de mediación constituyen una de las instituciones posibles de ser cmpkada en los casos en que se plantea la ncccsidad de la resolución de un conflicto. Pero la mayor parte dc las veces SC requiere asegurar la expresión y defensa de los intereses sociales normalmente excluidos del sistema polltico. El problema no es menor si SC considera que los diseños institucionales que se basan en la representación de intereses funcionales tienen como principal debilidad sus d&cit en asegurar la igualdad política, habida cuenta de la relación que tiende a existir entre las capacidades organizativas y las posibilidades de participación.

Una de las propuestas orientada a tratar de zanjar cstc tipo de problema ha sido formulada por OfWSchmitter y recogida por Fishkin (1995: 165-167). Ella consiste en “vales de representación” orientados a democratizar cl sistema pluralista de articulación de intereses, poni&dolo al alcance de cualquiera. La asunción b&ica es que “si todo ciudadano ruvicsc un vale para representar sus intereses y si csros vales pudieran financiar grupos de intereses que compitieran por una oportunidad para articular esos intereses de una manera competitiva y hacer lobby en su nombre, cl modelo pluralista habría sido reformado cxitosamcntc de tal maneraque los intereses dc todos consiguieran audiencia”.

Espec&amentc,lapropucstadeSchmictcr(1995) abarca tresdimensiones intcrrelacionadas: a) el establecimiento de un stitusscmipúblico a las asociacio- ncs de interés; b) cl financiamiento de esas asociaciones a trm?s de contribucio- nes obligatorias de los ciudadanos, quienes crean los fondos necesarios; y C) la distribución de raks fondos por medio dc ciltun vowhcrs. La primera rcspon- dcrIa a la necesidad de incitara las asociaciones a operar bajo criterios públicos, atravésdcunconvcnioqucespccicicasusdcrcchosyobligaciones(porejemplo, sclccción democráticade los lidcrcs, transparencia dc las finanzas, actividad no lucrativa, etc.). La suscripción del convenio permitiría que sean reconocidas como zctonda~ (organizacional) cicizcns y las habilitaría para recibir fondos públicos. Tales fondos provcndrian de contribuciones obligarorias de 10s ciudadanos, cuestión que de hecho, con variantes, opera en algunos países, comoen Españaporejemplo,dondcscdeduccun porcencajedelacuotaliquida del Impucsco sobre la Rcntadc las Personas I’ísicas, que puede destinarse. según

la preferencia manifestada por el contribuyente en la declaración anual del impuesto, ala Lglcsia cat6lica u a otros fines socia& en cuyo caso esta cantidad cs utilizada por el Estado para financiar, mediante subvenciones, programas sociales gestionados por organizaciones sociales (S&xha Morón, 199s).

El pIanteamiento de Schmitter que hace distintiva su propuesta a, sin embargo, la tercera dimensión: los ‘Wcs de representación” -vouchc~ -+ Especifkamente, estas unidades cspccialm~nte disefiadas e intransfcribla, podrian ser asignadas solamente a asociaciones de interés con ~tim semi- público, en Ias proporciones escogidas por el ciudadanokontribuyente indivi- dual (idnn, 177). De esta manera, scrkn los propios ciudadanos los que eligen a cu&s asociaciones se provee de apoyos financieros, promov+tdose por este medio unaequivalencia en capacidades organizacionales que mejore y pluralice las probabilidades de rcprcscntación de intercscs. En si, como lo remarca el propio Schmicter, “tbrproposcdrcfirmsficus on rcmoving much (but not ali) of the inequa!ities rootedin wcaltb. propertyandstatus thatsytcmatically Akriminate bctwccn intcrest in ourpresent democracies -not by rfiminating tbcm outr+ but by controhng tbcir cffccts. They would rccognize and exploit persistent c&avagcs, andattempt to transform tbcsc da&nces in interest intcnsity into cquivahccs in organizational capacity. TbLy wouki not attempt to extract more or brttcr participation fiom tbc citizenry, but to makc it casierfor it ta exprcss itsprefercnces’ (idcm, 181-182).

La clave del sistema de vozuhcrs estarla, sin embargo, en que si bien podria dar a algunos de los grupos subreprcscntados mejores oportunidades de auto-

organización, en si mismo es “institucionalmcntc neutral”. Este rasgo, que supone que no existe un compromiso en beneficiar ningún intcrb o causa en particular, es tambitn apoyado por Offc (1935: 131). quien remarca cn la necesidad de que los arreglos propuestos deberían ‘&r escrictamcnte proccdimcntaks y de intcrts-neurral en su naturaleza.

Un arreglo proccdimcntal de tal catacter es una delas posibilidades que está abierta para reducir las desigualdades en la capacidad para desarrollar acciones colectivas J rravb de grupos sociales, scaqueellos representen intereses, causas o derechos. Pero su virtualidad no solo estribarfa en lo anterior, sino en que adcm6.s permirirla obviar los riesgos de los arreglos institucionaks que devienen en una influencia manipuladora sobre el proceso de formación de voluntad pol~tica(atrav&dcofrcccrinccntivoscspccificos alaformacióndeasociaciones secundarias y a su operación en el proceso polírico), usualmente percibidos como esquemas “oligárquicos” o “paternalistas” de intervención social, ta! como scriael caso del ncocorporativismo,c incluso, del pluralismo corporativo. o la propuesta de la “democracia asociativa”, si sus sohrcioncs son consideradas desde un estricto punto de vista normativo.

La neutralidad de un arreglo procedimental del tipo dc IOS vales dc rcprcsencacion no impide, sin cmbaigo; la posibilidad y necesidad de garantizar la rcprcscntxión de derechos colccrivos y difusos, yen particular, de idcntida-

des ~~huralcs, a través de la intervención de los grupos que ejercen tal reprcscntación en las polfticas públicas. Menos aún habida cuenta de la creciente demanda social en este sentido (CohenlArato, 1992). El asunto clave cs que, deslindada esta propuesta de las cr&as antes referidas, deber-fa adar también a una baterla de procedimientos que, remitiendo a crituios de “publificación”, impidan cl ejercicio de la diicrecionalidad en su selección, preserVen las organizaciones sociales preexistentes, tanto Como que minimicen la brecha entre reprcsentantcs y representados.

En cualquier caso, los problemas de la representación no solo es& vin- culados a déficit cuantitativos en las capacidades de organización. Un sistema de rw&n no puede enfrentar los problemas de orden cualitativo, sobre todo de los grupos socialmcncc m& dcsfivorecidos y/o discriminados. Por ende, arreglos talcs como ladisposición de la Constitución de Colombiaen clsentido de asegurar una representación expresa a las comunidades indigcnas y negras, son de particular relevancia. En sl. un paso indispensable cs proveer mccanis- mos para asegurar la representación especial de grupos sociales oprimidos o con especiales desventajas de expresión, en la formación de la agenda polltica y de las políticas públicas. Como lo señala Young (1995a: 211): “Dado que los grupos privilegiados tienden a estar bien representados en posiciones de poder c influenciadentro de las instituciones pokicas y económicas, la promoción de la justicia proccdimental y la difikón de las diversas necesidades, intereses y perspectivas rquicren de un balance entre csc privilegio y la reprcscntacián especial”. Bajo esta misma perspectiva, en circunstancias donde el problema organizativo no cs solo de orden cuantitativo, dado los “costos” de su mante- nimiento, los arreglos no orgánicos puedenconstituirse en mejores medios para nivelar las oportunidades de influencia social.

Más allá de 10s contenidos específicos de las distintas propuestas, lo que se pone sobre el tapete cs la importancia del asociacionismo critico a efectos de asegurar la representación de los intereses sociales, y la posibilidad de que su expresión a travb del sector intermediario tenga cabida en el sistema político. El desaH0 de la institucionalidad al respecto, en todo caso, es no ~610 tener en cuenta cl principio de la discriminación positiva, sino el conjunto de las premisas que apuntan a asegurar igualdad polkica y deliberación, junto con autonomía politica de la participación ciudadana en relación con el Estado, así como aplicarlas al interior de sus propias prácticas.

Cabe reiterar, fmalmencc. la importancia de diseiios discursivos cxprcsa- mente orientados al control del aparato público. La influencia en las decisiones y políticas públicas no neccsariamencc es asegurada interviniendo en las decisiones, sino iniciándolas o bloqueándolas. En Amtrica Latina, la asigna- ción de un rol expreso a las organizaciones ccrritoriaks dc base en la vigilancia de los entes municipales (Bolivia) y la creación de vccdurias ciudadanas (Colombia), pudieran ofrecer una alternativa en este último sentido.

Resta a continuación adentrarse en la dimensión de la participación de 1~

180 Cl -nda lopdbblko a trauts a¿ en rocicdad

sociedad civil en la gestión de programas o servicios públicos. Sostendremos que en cl marco de la ampliación de laesfera pública, también respecto de esta dimensión cxistirfan ciertas condiciones a satisficer.

2. Lu institucionalti & participach social en la gestiíh & programa 0 servicios pz¿b&icos

La participación de la sociedad civil en la producción de bienes públicos constituye un tuna de la mtima relevancia en el marco de la rcartictdaci6n de las relaciones de! Estado con la sociedad que SC suscita desde la década del ochenta. Múltiples problemas pueden ser identificados acstc nivel, cuya fuente proviene de ambos ejes.

Al centrar la atención en la ampliación de la esfera pública, se delimita, sin embargo, un foco de anaisis particular: los fictorcs que ficilitan la auto- organización social. Los diversosestudios relativos a laaccibn colectivadestacan dos fictorcs al respecto, cl tejido social y la horizontaLdad en las &acioncs sociales. Ambos representan condiciones para la existencia de capital social, clave para favorecer una mayor autonomla de la sociedad y para asegurar la limitación del poder del Estado.

Con base en ellos pueden ser problcmatizadas las distintas modalidades de provisión de servicios públicos por medios privados y determinadas, en consecuencia, algunas premisas que scrfa preciso considerar para el fottalcci- miento dela institucionalidad de participación social, cuestión quecsabordada a continuación.

1. Ei respeto a la automotivacih en la accih pública: la instituciona&dad& solidandad El tipo colegial de formación social constituye una de las condicio- nes b&icas para suscirar la cooperación voluntaria ye1 compromiso sostenido. Esta clase de formación ~610 puede ser asegurada por la fiddidad.de los actores a las normas que mantienen la integridad y la calidad de la inte&ción social. El zenit de la intcraccibn social colegial puede ser encontrado cn la idea de comunidad, definida en términos de relaciones recurrentes, directas y rccípro- cascnrreindividuosco~afgún gradodeinrcrts común (Dryrek, 1990:84yss.). La acción discursiva alli implicada, facilita la provisión de bienes públicos de una manera descentralizada y no coercitiva, y constituye cl sustento de la posibiiidad de promover una acción colectiva de tipo voluntario, entre otros casos, en los que existe una dependencia a un mismo recurso.

Encfecto,lassituacionudccstcultimo tipo (Common PoofRe~ources,CPR) evidencian que las normas compartidas, que reducen el costo del monitorco y de las sanciones, pueden ser vistas como capital social a ser utilizado cn la solución de problemas CPR.

Habida cuenta de la interdependencia que puede existir entre las acciones de distintos sujetos, al punto que lo que unos hacen afecta a los otros, Ostrom (19951, acudiendo a estudios empíricos, muestra que cl paso de una acción independiente a otra Fn la cual los implicados adoptan estrategias coordi- nadas para obtener mayores bcncficios conjuntos o reducir perjuicios, está

Rqe-amciidn y pnrcitipcidn m-iaf 0 18 1

directamente determinado por los principios que guien los arreglos institucio- nales.

Tanto la teoria de la empresa como la del Estado envuelven arreglos institucionaks en los que las reglas en uso son diitintas de la cstructut;l dc la acción independiente; pero la empresa y cl Estado, a su va, suponen recurrir a fuerzas cxtcmas a los propios participantes para lograr su compmm&

sostenido y, cn finxi6n de cllo, rcquicrcn de un sistema de control tambi& cxtcrno para monitorex cI cumplimiento de Ias reglas por parte dc los participantes. En ambos casos la organización cs, de hecho, hctcr&roma. ea auto-organización, cn cambio, constituye unarrcglo institucionalcxprcsadocn reglas que suponen incentivos voluntarios para ia acción colectiva, tanto como un comprom.iso estable (sin recurrir a una fuerza externa) y un monitorco mutuo. Ostrom (1995: 91) detecta que cl establecimiento de incentivos taks que activen la voluntad de los sujetos conccrnidos para comprometerse a conformar un conjunto de reglas opcraciona!es que coordinen su acción, tanto como que los induzcan a monitorcar la conformidad con taks reglas y a replicar tales instituciones, cstáasociado a los siguientes principios de diseño institucio- nal: a) limites claramente definidos; b) congruencia entre las reglas de apropia- ción y provisión y las condiciones locales; c) escogcncia colectiva de las reglas opcracionalcs; d) monitorco mutuo o al menos sometido al control de los participantes; c) sanciones graduadas; f) mecanismos hipidos y expeditos de resolución de conflictos; g) reconocimiento de los derechos de fijar colectiva- mente los modos de organizarse.

Tales principios de diseño institucional cnfitizan en la imporrancia del acuerdo y en definitiva, del establecimiento de rclacioncs sociales simétricas a efectos de suscitar un compromiso voluntario capaz de ser, a su vez, sostenido alo largo del tiempo para beneficio comúnEn cllos esta implicado cl desarrollo de “comunidada como creación de bienes públicos y de fines públicos. Barbcr (1984) extiende y radicdiza los principios referidos, remarcando la rdación entre la conformación de un juicio politice a travts de un proceso discursivo, la aplicación de esc juicio como toma de decisión colectiva y su realización como trabajo común y acción común, a efectos de lacreación de comunidades cívicas.

Existe consenso en que la institucionalidad que rcprcsentacsros principios csd constituida por todas aquellas organizaciones de carácter voluntario en las que SC defienden intereses públicos a través dc la gestión colectiva de SUS

miembros. Pero esta institucionalidad no cs homogénea. Su expresión más depurada cs el asociacionismo voluntario, es decir la entrega voluntaria de actividades y de tiempo personal puestos en común con otros para rcahzar objetivos compartidos. involucra también todas las prácticas de autoayuda, cuaicsquicra scan sus grados de formalización (Fcrnandcs, 1994). Estos ámbi- tos aucodeterminados de inccrrclación socia! SC caracterizan. además, por ser autosusccntados, en el sentido de que los recursos que dan lugar a la satisfacción

182 0 Rrpolra>uZo &p¿6fko (I sra& & ir swkzkd

de una necesidad colectiva se basan en la solidaridad. El voluntariado y las asociaciones de base, asl como todas aquellas prácticas formales o informales que a partir de la percepción de carencias propician una experiencia colectiva, estimulando la prktica de la solidaridad, expresan propiamente este ámbito público voluntario, que da cuenta de la creación de comunidad y, mnsecuen- temente, de capital social.

En razón de tales rasgos y con base en tal virtualidad, sus relaciones con el Estado son particula.rmente problem&as. La institucionalidad en referencia, excepto en lo que concierne al voluntariado, opera en general paralos miembros asociados. Posibilita asf el establecimiento de lazos primordiaks entre los miembros, que constituyen el cimiento de la aparición de relaciones comuni- carias y, con ellas, de redes de compromiso clvico. Las acciones colectivas se sustentan ademaS en relaciones de carkter horizontal entre los participantes. Son,encstesentido,comunidadcspropiamenteautogobcrnadas.Sinembargo, cuando se convoca este tipo de instirucionalidad para intervenir en programas que son prdigurados desde las instancias gubernamentales, la posibilidad de activar su cooperación funcional tiende a privar sobre la necesidad de preservar y, eventualmente, potenciar esta institucionalidad en tamo espacio comple- mentario de producción de bienes públicos. Aparece asI, en primer lugar, el riesgo de que los actores sociales que actúan como sujetos de la participación sean construidos por el propio Estado a través de la creación de instancias especiales. De esta forma, no 410 se estimula la aparici6n de una tensión con las organizaciones sociales preexistentes, sino abiertamente se promueve su desintegración (109). En segundo lugar, las capacidades de autogobierno se pueden poner en riesgo, y con ellas, la horizontalidad de las acciones colectivas al exponerse a una lógica instrumental y al sustraerse las decisiones fundamen- tales de su tibito. u.

Habida cuenta de cales evidencias, exhibidas por la mayoria de los progra- masgubernamentaIesqueconvocanaestainstitucic>nalidad, dcsdeellasuelcscr reclamada la total independencia del Estado (Capella, 1993). De hecho, la posi!)ilidad de que las relxiones con el Estado pueda adoptar un carácter virwoso dependerla estrictamente del cambio de enfoque al suscitar tales relaciones. Envezde pretender crear canales institucionales para involucrar este ripo de organizaciones sociales en actividades que competen a la esfera estaral,

(103) Entre los programas sociales que han sido desarrollados cn Amttiu Lacina cn vincukión con !a sociedad civil. dcsrnu cl Programa Nacional dc Solidaridad, PRONASOL. implanrado cn MCxko durantela prcsidcnciadcGrlosS&+r dc(;onari. Este programadc 5mbito nacional prctcndfa susrcntarse. entre otros. en cl principio del rqx>eto dc la organiución social. Cr& sin cmbaqo. mk de 250.000 Comités de Solidaridad que dc acuerdo con rodar las cvidcncias disponiblesse tradujeron cn Ir lesión del tejidoso preexistente. Pordcmfi. Iacondicionalidad dcI~sa~ortacioncsgubcrnamcnt.JesrIacxigcnciadcconsrir~~~rr~l~scomir¿s.losrarnóIlramcn~c inestables.

los programas exitosos (PratcslAndrade, 1985) dan cuenta de una inversión del paradigma, en términos de que cl Estado sólo se plantea apoyar a esta institucionalidad en cl marco de la preservación de su autonomia institucional, de mancm de no lesionar cl capital social desarrollado ni enajenar su capacidad para negociar libremente las mejores opciones que contribuyan a su for&ci- miento.

La institucionaliición de la participación social desde la esfera gubcrna- mental CS, de hecho, dcscattada en este tipo de modelo, y por ende, la intención de crear un canal institucionalizado de rclaci6n Ekadolsocicdad. Lo opuesto, es decir una rclaci6n sociedadEstado, es ilustrada por aquellos programas que consisten CR oferta de recursos por parte del Estado para las comunidades de bajos irígrcsos, las que a trav& de sus asociaciones proponen proyectos de su interés, que en caso de ser aprobados son ejecutados por ellas mismas, agotándose ahf las tclacioncs institucionales entre el Estado y la comunidad. Algunos Fondos de Inversión Social que operan en Amtrica Latina intentan adoptar este modelo de relación que involucra actuar en funci6n de la demanda de la sociedad, apoyandose incluso a tal efecto m-k en cl mecanismo de los concursos que en cl de las licitaciones para la transferencia de recursos a la sociedad (110). Múltiples experiencias locales SC basan cncstcúltimo paradigma

La cucsti6n central que en cualquier caso está en juego es la posibilidad de activar oportunidades para aumentar las capacidades de desarrollo de la organización social. Según lo muestran las experiencias pkticas, la complc- mcntación de acciones entre Estado y comunidades puede aumentar talcs oportunidades si sccnmarca bajo condiciones como las anotadas. Sin embargo, esta instirucionalidad de participación socia SC caracteriza porque su aporte a laprodki6n de bienes públicos es automotivado y, en general, autosustentado. Bajo dichos términos, esta esfera de acci6n pública conecta directamente con la dimcnsi6n cultural y ética de construcción de ciudadanla, donde el eje clave de las relaciones sociales es prccisamcntccl fomento dc lasolidaridad. Una parrc de la institucionalidad en referencia esta, de hecho, constituida por organiza- ciones sociales que promueven movimientos sociales en esta dirección, orno lo es por ejemplo cl Movimicnco de Acción Ciudadana contra cl Hambre generado en Brasil desde una organización no gubernamental. Otra parte significativa de las ONG, sin embargo, apela a un modelo distinto dc produccir>n de bienes públicos, en cl que convergen crccicntcmcnre los

cstúc~~os del Estado por transferir parte de sus funciones a la sociedad civil. cuestión que SC revisará a continuación.

-L.a cm-responsabilidad ONG-sector estatal cn la producción de bicm

(110) Es cl caso. por ejemplo. del FOSIS de Ch;lc que utiliza cn panc de sus programas cl mecanismo de concursos mis o menos abiertos, donde los propios cjccurorcs prcscn<an

propucsw de trabajo y no SC limitan a lici<ar obras ya definidas.

pdblicos: la institucionabt4zd& entesprivados &serviciopdblico. En cl dcnomi- nado Tercer Scctot destaca cl segmento de las Organizaciones no Gubetna- mcntaks, ONG, y en particular, de aquellas orientadas a Ia prestación de servicios públicos, susceptibles a estos efetos de ser deslindadas de aquellas que

tienen cxclusivamcntc-fines pollticos (conectadas con la institucion&dad dc rcptcscntaci6n social) o que existen pata cl beneficio de sus micmbtos (alcgios profesionales, clubes deportivos, cte.). Las ONG que se dcdican a ptcsta,t sewicios, si bien también se definen gcntticamcntc como asociaciones volun- tarias alttuistas (Gincrktasa, 1995: 77), no son directamente asimiIables al asociacionismovoluntatio autosustentado referido ptecedcntemcnce. En gcne- tal, a difuencia de &tc, SC trata de organizaciones formales que, en tanto su tadio de acción trasciende cl de sus miembros asociados, requieren de medios externos a la asociaci6n misma para su subsistencia. Surgido al margen del Estado y muchas veces en oposición a ¿stc, parte significativa de su financia- mientocnAmtricalatinahadcpendidodcagcnciaJinccrnacionaiesfilanttópicas. Sin embargo, fkncc al debilitamiento de ese tipo de financiamiento, la asociación con instancias gubernamentales y con agencias multilatetaks cre- cicntcmentc marca esta inscirucionalidad.

Coincidiendo con un movimiento que desde cl Estado promueve ia transferencia de fimciones a enres privados sin fines de lucro, SC perfila así un Arnbito de iniciativas privadas que tiende a tener un financiamiento público para la provisión de servicios públicos habitualmente asociados a los servicios denominados de “calidad de vida”, tales como educación, bicncstat, cultura, medio ambiente y ocio (Casey, 1996:183), y cuyo crecimiento ha sido vertiginoso en las titimas décadas. Por supuesto, tampoco SC u-ata de un sector homogéneo. En pattc esta constituido por aquellas organizaciories sin fines de lucto que tienen como único objetivo la provisión dcsetvicios, a’klados por una supuesta virtud tanto en la adapcacibn a públicos específicos -por su mayor autonomía administrativa y financien respecto de las agencias estacalcs- como en sus capacidades de innovación y economía de recursos. Eficacia, cfklcncia, flexibilidad, además de la satisfacción dedernandas no cubiertas por el Estado ni por el mercado. son objetivos esgtimidos pata apoyar la ptcstacibn de servicios públicos a travts de ONG. Peto la importancia de este sector en relación con el refuerzo de la institucionalidad pública no esttibatías61o en csro, sino, en especial, en cl carácter multidimcnsional del ro! que pueden cumplir a talcs efectos. DC hecho, una parte importante de las instituciones que conforman este ámbito SC caracteriza por conjugar un aspecto económico de prestación de servicios y uno político. En sl, la prestación de un servicio cs considerada por Caes organizaciones como un objetivo intermedio. siendo el principal el “cmpoderamicnto social”, o cl desarrollo comentario, o el dcsatro- 110 social. En tal sentido, pretendencontribuir al surgimiento y forralecimicnto de capacidades de organización, autovaloración y articulación de demandas de comunidades humanas que viven en condiciones dc pobreza, capacidades que.

SC presume, son uno de los prcrrequisitos más importantes para que tdcs comunidades puedan superar esa condicion (Navarro, 1993: 22). De manera que, por una parte, su contribución se cxprcsa tanto en la intcrmcdiación cntrc cl gobierno y las comunidad= de base, como cn cl cmpodcramicnto socia; y, cn ttrminos m& gfobalcs, en fa prcscrvacidn de valor~dcmocdticos t&eomo el altruismo, la integración social, la autoayuda, la cooperación, cl plu&smo y la participación social (Cascy, 1996: 186). Con base en cstc ro1 polhic~, SC

orientan a plurahzar cl ambiente institucional, provcycndo nuevas c.$tNctufaS de asociación para la cxprcsión y defensa de los intereses socia& sobre todo de los sectores populares. Conforman, por otra parte, una alternativa institucional a! modo ccntrahzado de prestación de w-vicios públicos, dado que su fkxibi- lidad normativa, y por ende; su capacidad de adaptación, posibilitan, en principio, la propia adaptación de los servicios públicos a las ncccsidadcs de públicos cspccificos, cuestión que la normativa que gufa la prestación de los servicios públicos por parte de las agencias gubernamentales, en general no admite.

De manera que puede estimarse que la contribución de cstc tipo de ONG al fortalecimiento de la esfera pública, cs doble. Por una parte, de apoyo a la auto-organización social, en razbn a su foco cn el cmpodcramiento social y, en particular, en cl desarrollo de capacidades y habilidades para que las propias comunidades resuelvan sus problemas. Por otra, de desarrollo de una institucionalidad orientada a la prestación de servicios públicos bajo los principios de la adaptabilidad y de la solidaridad social. Apelando a esta última contribución. en Europa, en cl &rnbito de la asistencia social, esta fórmula de cooperaci6n gobierno-ONG se cstaria convirtiendo en cl modo preferente de gcstióndclosscrvicios(SánchaMorón, 1995).Sincmbargo,cstacolaboración no cstb cxcnta de riesgos. En primer lugar, destaca (Sticfd/Wolfe, 1994: 217) la contradiccibn entre cl enfoque conceptual de trabajo por proyectos, promo- vido por los gobiernos, y cl enfoquedel trabajo participativo. El primero, entre otros, supone intervcncioncs sectoriales, limitadas en el tiempo, y logros definidos cuantitativamente. La emergencia de organizaciones parricipativas, en cambio, exige tin proceso de largo rkmpo de modifica&; gradua! dc las rclacionesso~alcs,dondcscconstruycunaaucoconfianzacolectiva, seexploran alianzas, etc. De modo más general, la tensión entre la orientación a la producción de servicios y sus tareas políticas, comienza a ser advertida por Las propias ONG (Lop ez, 1995), asumiendo que puede ponerse en riesgo SU contribución al fortalecimiento del sector popular a travts de la movilización de su participación social. La orientación hacia la producción de servicios puede crear, de hecho, un estimulo a Ia profesionalkacion de las vías de captación de recursos económicos y humanos, presionando asf hacia la burocratización Y mercantilización del altruismo (GinerlSarasa, 1995: 84).

En definitiva, la aparición dc rasgos como los anotados. insinua que los efectos solidarios en general, y las capacidades de las ONG para movilizar la

participación social, csdn en inversa relación con las presiones que se ejerzan hacia la introduccibn de una lógica mercantil en su funcionamiento. La provisión de un flujo estable de recursos y la plena autonomfa organizativa son destacadas como condiciones que pueden evitar la mercantilización. A su vez, la introducción de los principios de la participación y de la transparencia en d acceso a Ios mecanismos de financiamiento, resultan c!ave para evitar e! dicntclismo pokico. Asl, por ejemplo, como Io., destaca Skhcz Morón (199% al Espaiia, dada la manifiesta @eferencia en cl reparto de los fondos hacia entidades idcol6gicamente afines a! partido gobernante, la legislac& obliga ahora a distribuir las ayudas previa convocatoria pública en la que se determinan cxpkitamente -con el concurso de una comisión rcprcscntativa de ONG-los criterios de prioridad para la valoración tanto de las entidades solicitantes como de los programas para los que solicitan las ayudas, y se hacen públicos los resultados (ll 1). Soluciones de este tipo estan siendo adoptadas por los Fondos de Inversión Social en Amtrica Latina que expresamente contemplan programas de apoyo a ONG.

Al estar implicados financiamientos públicos surge, sin embargo, un nudo problcm&ico clave: la inscitucionalidad regulatoria. Es reconocido cl hecho de que este tipo de organización escapa a los controles propios del sector público. a los del electorado y, en muchos casos, por ausencia de procedimientos democrziticos, a los de sus propios asociados (Giner/Sarasa, 1995; Aquinal Beklce, 1993). En Esp aña, la normativa al respecto establece que las entidades subvencionadas deben someterse a! control aposteriori de la adminiscracibn, con obligación de restituir lo percibido si no le dieran d destino previsto o incumplieran las condiciones de! titulo subvenciona1 (S&whcz Morón, 1995). Otras soluciones innovadoras involucran directamente a la ciudadanía en c! ejercicio del control. Es el caso de las “veedurías ciudadanas” que a parrir de 1996 se están implantando en Colombia con el prop6sitk’dc que, ya sea en forma individual u organizada, pueda operar un control social toda wz que exista un financiamiento público involucrado. La combinación de un control social con un control de resultados ejercido por el Estado, junto con !a impl~nración de sistemas de contratos de gcstiin para asegurar derechos y obligaciones recfprocos entre cl Estado y las organizaciones sociaks. también están siendo contemplados en Brasil (vid. Proyecto de Ley sobre Organizacio- nes Sociales, elaborado en 1996). De hecho, demandas de fündamcnta!

(111) Sc@ refiere Shhcz Mo& (1935: 32-33) las prioridades SC definen previa CO~SI~ 2 la Comisibn Rcprcscnncivrt de las ONG sin fines de lucro de imbiro naciond. que &rc cn cl Ministerio de Asuntos Soci&s. La vaJoraci6n de las solicirudes prcscnradas, dc acwrdo con 10~ criterios prccst~blccidos, se lleva acabo por una Comisi6n de Evahxi6n. de nnruralru técnia. cuya propucsn cs informada por las Comunidades Aurbnomu y por In citada Comisión reprcscnrrtivr de ONG. ames de que cl Ministerio adoprc la soluci6n dcfiniriva.

Rcprc~cncacidn y partkipacidn socid 0 187

importancia apuntan a perfeccionar los mecanismos de representación social 4 interior de las organizaciones voluntarias, as{ como a acordar que su responsa-

bilidadprimariaesrelativaavaloresynos61oaoperacioncs(Taylor, 199QAún m-k en cxprcsión de Hirst (1996: IOI), “che mayor “privute”in&uti~~ --$r exampk.f;nnr. media networks, major cbarities- neeti to be ma& accounrable in somc ¿irect wt2y to the rnhjo f constituencies involved in or a&ed by them”.

Las innovaciones en estos niveles pueden ser cruciales a efcetos de asegurar las combinaciones adecuadas entre autonomfasocial y responsabilidad pfiblica que exigen los nuevos arreglos institucionaks. La tensión entre ambas no cs, sin embargo, de &il resolución, en tanto ella expresa la tensión más general entre sociedad y Estado. Para he, la transferencia dc funciones a ONG puede tener grandes ventajas: menores problemas organizativos, un personal m-h motivado y, sobre todo, prestación de los servicios con menos recursos, no 410 por la disminución de las cargas burocrhicas sino porque 10s organismos privados tienden a su vez a concurrir cn cl financiamiento (S-hzhcz Morón, 199.5), sea movilizando voluntarios y/o gestionando aportes complementarios. En cam- bio, para cl sector dc ONG, las relaciones pueden resultar más problemáticas. La prcscrvackh de los valores de la solidaridad y de la igualdad que ellas representan requiere dc plena autonomía organizativa y financiera. A la luz de los riesgos de desnaturalización de los roles de uno y otro, cl problema futuro puede-no ser sólo la tensión entre autonomia social y responsabilidad pública respecto dc las ONG, sino la tensi6n entre responsabilidades públicas estatales y responsabilidades públicas civicas, advirtiendo Ios riesgos tanto de que cl Estado abdique de su responsabilidad pública sobre el bienestar general, como que las asociaciones voluntarias abdiquen de sus responsabilidades cívicas. La primera, la responsabilidad estatal, supone admitir que las organizaciones voluñtarias no son responsables por el bicncstar general. Si se considera esto, y a la vczsc rcconocequc su foco es en cierra medida arbitrario (un grupo especial de enfermos, escuelas con determinada orientación religiosa, etc.), es preciso acordar que hay actividades públicas que pueden ser delegadas, mas no las responsabilidades estatales (O’Connell, 1996). La invocacibn a la rcsponsabi- lidad cfvica, supone recordar que cl sector de ONC que es interpelado J propósito dc laampliación delaesfcra pública, no es primariariwnte proveedor dc servicios, sino que cumple también un rol de empoderamiento social y de influencia sobre las polícicas y acrividadcs estatales. El Tercer Sector SC define precisamente en términos de lógicas diferenciadas rcspccro del Estado y del mercado. EI condicionamiento a financiamientos cstacalcs puede, por lo ramo, difuminar los limites de este sector. Sin embargo, los riesgos pueden ser mitigados si se deslinda apropiadamente un apoyo estatal independiente (cn vez dc la dependencia al gobierno) así como los valores asociados al empodcramicnto social.

Pero aun lográndose esto. lo que puede resultar mas problcmacizado e~ la conexión del Tercer Sector con la polioca, cuando está ímpliclda la necesidad

188 0 Repn~nndo lo pJb& a eau& k & ~orirrkd

de ejercer una fimción de critica y control sobre el Estado. Su actuación como un modo de representación indirecta a trav¿s de demandas, presiones y exigencias sobre el poder (Giner, 1995). su contribución a la creación de proyectos de identidad colectiva (Funes, 1995) y a la constitución de poderes sociales (Capella, 1993), no necesariamente son compatibles con las relaciones de colaboración entre el Estado y las ONG a efectos de la provisión de servicios pdblicos. La ausencia de una diferenciación entre aquel tipo de funciones estrictamente polfticas y las funciones de producción de bienes públicos, que es común en la literatura al respecto y que ahora es abrmada desde organismos internacionales en un reclamo gcntrico a la “sociedad civil” (112). puede contribuir aún m& a problematizar su conexión con la polltica, sobre todo habida cuenta de que el contexto institucional y cultural son clave para definir la medida en que puedan privar las relaciones de colaboración con el Estado o de presión sobre ¿l. Como lo resalta Cascy (1996: 185), “si SC considera que no existe una prestación equitativa de servicios se tendrl que abogar por ampliarla a la población no atendida o por crear servicios especlficos dirigidos a ella; en cl caso de poblaciones que sufren alguna forma de discriminación se tendrá que reivindicar un trato equitativo. Por definición, las ONG que abogan por estos cambios secncuentran al margen de las administraciones y tienen que recurrir prefkntcmcnte a tácticas de presión. En cambio, si los bienes y servicios son universales, el rol de las ONG -aparte de la participacibn en la prestación de losmismosservicios-pucdeserm~eldeejcrceru~controlyseguimicnto para asegurar la calidad. Para conseguir tales objetivos podrían valerse prefcrcnte- mente de estrategias de cooperación”.

Tal va en atención alo anterior resulte necesario deslindar analíticamente entre tercer sector y sector intermediario, apelando a la posibilidad de que -con los debidos resguardos y matices- la correspor?~abilización en la producción de bienes públicos opere solo respecto del primero, tantocomo en relaci6n con los propios beneficiarios de servicios públicos, cuando ello es posible. Pateman (1970) ya ll amaba la atención sobre el hecho de que los ciudadanos están capacitados para participar en el control de los escenarios inmediatos sobre ios que tienen información, conocimiento y capacidad para

(112) IriadRippc~oc (1994: 14) en un documcnro Jticntado a definir una cstrarcgia del Banco Intcramcriuno de Duarrollo-BID para el furdccimicnro de la sociedad civil, scfialnn que prefieren c! ttrmino OSC (Organismos de In Sociedad Civil) en lugar de ONG. porque cs mic amplio c induyc organismos y asociaciones que no csrln incorporados Icgalmcnrc. por cjcmplo organismos de base y orpnismos con fines de lucrp (por ejemplo, cooperariva y redes de micro y pcquchu empresas). DC hecho. definen la sociedad civil como ‘la multiplicidad dc acciona y formas de asociaciones. que aprccan la div&idad de intcrcscs. creencias y objetivos dc ciudadanos comprometidos, cuya existencia rQcja las aspiraciones dc parkipaciõn cfk+a <[vica y socioccon6mju- de la sociedad, cuya satisfacción for&ccri IU insrirucioncs demo- criticas y cl procero de dcnrrollo sustentable y cquirarivo’.

plantear a!ternat!s& La propuesta de! gobierno escandinavo de ccdcr la explotación (&~c back) de las instituciones de polltica socia! a la comunidad se asienta en este principio. Hcld (1993: 346-347) remarca que este tipo de propuesta sugiere que las instituciones de la polkica socia! dc! Estado pueden transformarse cn unidades m& sensibles, efectivas y dcmocrGcas si su control es recuperado o ccdido a las que los usan y sitvcn. Sc trata, en definitiva, de combinar financiación pública con polfticas guiadas por criterios de necesidad socia!, en va de criterios mcrcantilcs o impuestos por cl Estado en aque!!os &nbitos donde no SC requieran criterios universalistas de atención.

LhniCes dr kz participad2 cudadana

Aun inscrita cn condiciones como las anotadas, cs preciso reconocer que la participación ciudadana se enfrenta a una serie de lfmitcs. Unos, son de carácter prospectivo y rcficrcn a dcsafios que le plantean los cambios estructurales y culturales en ciernes. Otros llmitcs, en cambio, remiten a! contexto normativo en el que d1a.c.s invocada.

Respecto de los primeros, dos cucstioncs a nuestro juicio requieren ser remarcadas. De una parte, los cambios que en el lonas de las decisiones arrastra la era dc! posnaciona!ismo que scvaticinacn el horizonte polko y económico, vinculada centralmente a! fenómeno de la globalización. DC otra parte, las transformaciones cu!tura!cs, en especia! las de cadcter ttico vinculadas a la cultura posmodcrna, tanto como las transformaciones sociales asociadas a los cambios económicos, que tienden a trastocar aun más c! sentido de =comuni- dad” y que SC expresan cn una creciente desintegración socia!.

La nuevacomplejidad cstructura!,.cn tkminos dclacmergcncia de ámbitos subnacionales y, sobre todo, transnaciona!cs, modifica en la prácticaladialéuica entre capita!ismo y áudadanfa, y obliga a rcpcnsar sus relaciones (Ro&, 1992: 230). El Estado pierde importancia, por una parte, como ámbito de rcivindi- cación de derechos, tanto porque uecicntcmentcse apclaadcrechos que, como la ecología, desafían el nivel del Estado-naci6n, como porque la ciudadania socia! está cadavex m6.s fundadaen lasociedad civil y menos en c! Estado. Pero, espccia!mcntc, cl Estado deja de ser c! único ímbito de adopción de las dccisioncs que afectan la vida de sus ciudadanos. La g!oba!ización económica y los procesos de descentralización polftico-administrativa ponen en cuestión la noción de la sobcranfa económica naciona!, en la medida en que muchas de !a~ politicas crccicntemcntc son conducidas en tkminos posnacionales y en esferas posnaciona!cs. Hay, de otra parte, un vac!o de politicas rcgulatorias, en un mundo que esti cada vez más integrado económicamente, pero no regulado politicamcnte. Ambos tipos de cuestiones, la”transcstatizaci6n” de las pohticas y cl vaúo de btas en importantes campos, imponen nuevos problemas a los procesos de democratización y a los movimientos de participaci6n ciudadana asociados a ellos. El principal desafio prospectivo en talcs scnridos CS lograr que

1 YO 0 Rcpcnsundo lo pribiico II crac& & L mci&d

la forma y Ia estructura internacional de la política y de la sociedad civil pasen a formar parte de los fundamentos de la tcorla democdtica. Entre las cuestiones que han sido en este mareo resaltadas (Held, 1993: 403-407), figura la neeesidad del cambio de las fronteras territoriales de los sistemas de rcsponsa- bilidad, de forma que las cuestiones quecscapan al control dela naci6n-Estado puedan estar mejor controladas. TambiCn destaca la necesidad de la articula- ei6n de los sistemas polkkos territorialmente delimitados con los organismos clave del sistema intcrnaeional, de manera que estos titimos se integren tambikr aun proceso demoe&eo. En cualquier caso, lo que en dcfmitivacsti planteado csladcmoeratización de los &mbitos dondeseadoptan las decisiones, conscicntcs de que talcs &nbitos trascienden respecto de muchos campos, cl nivel del Estado. El paso expllcito de algunas de esas decisiones a marcos regionales o mundiales m& amplios, sin embargo, problematiza aún m5.s la cuestión de la participacibn ciudadana. La difüminacion de los interlocutores y la interrclación de la estructura de las decisiones en múltiples puntos contribuyen a introducir una mayor complejidad a un campo de suyo sometido a múltiples restricciones, aun respecto de sus rclacioncs con cl Estado.

Otra fuente de complejidad es introducida por las transformaciones cuhuralcs en eicrncs, habida cuenta del rcsqucbrajamicnro de los lazos de solidaridad que conllevan. De hecho, cs rceonocido que la extensión de la indiferencia recíproca, que cs característica de las relaciones mercantiles, al &mbito de neecsidadcs distintas de lasubsistcncia material. tiende a destruir la individualidad y la solidaridad de las relaciones interpcrsonales (Barccllona, 1992: 135). En sf, cl e5l cu o 1 racional-instrumental del intercambio mercantil invade las relaciones sociales, imprimiéndoles un sello más individualista- egofsta. Los nuevos procesos de globalizaci6n de las comunieacioncs, a su vez, dcstcrritorializ.anel universo simbólico, poniendo enentredicho los sentimien- tos de pertenencia y arraigo, y retrotraen la poka a 1o”iEmcdiato (“las imágenes”), sin lograr elaborar hor izontcs de futuro compartido; SC rcfücrza así cl pro-0 de fragmentación de las identidades colectivas que es provocado por cl propio proceso de secularización asociado a la modernidad (Lcehner, 1996). La fragmentación social que se dibuja en cl horizonte es reforzada en AmCriea Latina por los efectos cxeluycntcs de las polfcieas dc ajuste y liberalización económica. Estas, por sus impactos negativos, primero sobre el empleo y luego sobre los ingresos, contribuyen a aumentar la brecha cnrrc ricos y pobres y a cxtcndcr la crisis social hacia orfos sectores, lo que tiellc consecuencias que trascienden el mediano plazo, que es el limite argüido por los promotores de tales políticas. La erosibn de los sistemas de formación de capital humano, la aparición de subeulturas anómicas que operan como alternativas de sobrcvi- vencia, yen muchos casos, cl reforzamiento de las prácticas de segregación. son algunas de las cxprcsioncs de la “matriz de relaciones humanas” que condicio- nan la prosperidad y equidad del pos-ajuste (Rarinoff,l995: 10-13). La desorganización social que SC produec tras la destrucción de empleos y. cn

general, de derechos, es cxaccrbada por la cxtensibn de la delincuencia -la cxpresión mAs radia de la pérdida de los horizontes tticos-, reforzando, a su vez, la fragmentación social. La ciudadanla, realidad inacabada en Amtrica Latina, corre el riesgo de debilitarse aún mAs en este contexto. La “participacibn ciudadana”, que presupone comunidades culturalmcntc homogtncas, SC cn- frenta por tanto al limite de ciudadarrias cada va maS restringidas y difercncia- das, no ~610 por factores subjetivos, sino por diferencias socioeconómicas crecientes.

Los limites en referencia pueden, sin embargo, ser visualizados como dcsaffos. La difuminación de las fronteras dd poder obliga a reformular cl hbito de las przkticas sociales que SC orientan a ejercer influencia sobre aqutl. La invasibn de la mcrcantilización en las relaciones sociales obliga a conceder expresa atención a la instirucionahzación de lugares y espacios sociales de tipo comunitatio, donde los individuos puedan establecer libremente sus finalida- des y desarrollar las prkticas adecuadas para alcanzarlas, en común con otros hombres. Por su parte, el hecho de que cl ejercicio de la ciudadanía se nutra ahora de una subjetividad que SC incorpora a su vez al debate público, le abre un espacio mucho más amplio, signado por todas aquellas luchas donde esta implicada la reivindicación de la inclusi6n e igualdad con la diversidad: ser, a la vez, *diferentes e iguales” (Cohen, 1997). Sc insinúa, así, un proceso de redefinición de la ciudadanfa, probablemente más franco, en tanto revisa en la práctica el fundamento en una igualdad abstracta que le asignara la democracia liberal. Enefecto, “micntrasbtascapoyacn lacscisióncntrccicoycny bowrgeoir, donde la igualdad de los ciudadanos prohibe discriminar por raza, sexo, religión, ahora la cultura itnica, la identidad sexual o las prescripciones religiosas hacen parte de la identificación ciudadana” (Lcchncr,1996: 66). La insrirucionalidad de represcntacibnsocial que surge asociada a la defensa de estos intctcscs c identidades segregados, pluraliza cl sistema político y conlleva una reestructuración en las relaciones de poder que puede afirmar una mayor autonomfa social y, en dcfiniciva, perfilar una orientación sociocéntrica de la po;írica. Proceso tstc facilitado por la retracción de! Estado como organi7ndor exclusivo de la vida social, en Función de las reorganizaciones en curso de su propia institucionalidad.

En suma, las transformaciones estructurales y culturales que signan 1a.s posrrimcrks del siglo XX, si bien pueden constituir graves amenazas a la integración social, abren por otra parte oportunidades para una profunda reorganización social. Existen, como Io plantea Lcchncr (1%: 67). condicio- ncs favorables para “ciudadanizar” la politica, desplazando su eje del ámbito estatal al ciudadano; “existe, en buena cuenta, la oportunidad de reformular las metas de una reforma y apuntar a un Estado concebido como fu romunidad~ ciudadanos. Tai perspectiva permite conciliar la rradición liberal, haciendo hincapit en los derechos ciudadanos de cara al poder estatal, con la tradición comunitarista”.

Las demandas que una transformaci6n de este tipo imponen a la sociedad civil, son de gran magnitud. La participación ciudadana, en los sentidos que aquI han sido insinuados, apunta hacia tales demandas, tanto en lo que concierne al desarrollo de una institucionalidad de representación social capaz de controlar y presionar al Estado, como de búsqueda de espacios soci&s en los cuales los individuos logren producir, en forma de relaciones’recfprocas, actividadesqueseanlamulif&tación desu sociabilidad (Barcellona, 1992). No obstante, siendo estas condiciones necesarias, es claro que no son suficientes para lograr una rearticulación de las relaciones de la sociedad con el Estado, donde la primera recupere su centraMad. Hay otras condiciones que, si bien tamb& ataíien cxdusivamente a la sociedad civil, no se restringen al dominio de las pr;icticas sociales que aCa genéricamente se han denomin-o “participa- ci6n ciudadana”. Entre ellas figuran aquellas prácticas que, aur+e referidas al Estado, no pretenden ejercer una influencia directa sobre él, sino sólo contro- larlo y presionarlo a través de la pluralización del debate público, desarrollado por organizaciones autónomas e informales (Habcrmas, 1990). En un lugar central están, ademas, las pr&ticas que no tienen -ni directa ni indircctamen- te- como referente al Estado, sino a la propia sociedad en aras de propender a su democratización y/o a la defensa de su autonomía. Tales pr&ticas son condiciones clave para el desarrollo de una política de reforma -“ofensiva”- orientada a la democratización de las instituciones poiíticas; sin embargo, su orientación expresa es asimilable a una pohtica de identidad -“defensiva”, cuyo objetivo se desenvuelve más en el plano cultural, no inscitucion&ado, orientándose a la formación de identidades y a la preservación y al desarrollo dc los modos de acción expresivos, normativos y comunicativos (Cohen/Arato, 1992). Incluso cadavez más se postula que cl refuerzo de ia esfera privada exige de una clara demarcación respecto de la esfera politica. Bajo’ &tc marco, por ejemplo, es cuestionado (Betbke Elshtain, 1997) el asumido por algu.nos movimientos feministas en términos de que”10 personal es politice”, soscení&- dose que la no diferenciación de aquellas instituciones que son genuinamenrc políticas -y que por ende, requieren ser escrutadas-- puede derivar en un debilitamiento delo privado tras un toralitarismo político. Cuestionamiento brc que se conecta con esfuerzos de rcconccpcuali-ación feminista del espacio pGblico (Cohen, 1997), donde adq uicre importancia la formulación de un concepto especifico de lo privado -tn forma dc un derecho a la privaridad- que pueda servir como el correlato de una diferenciada noción de 10 público, proveyendodeprotccciónsobreaquellosnivelesdeautonomíaypluralidadque ninguna combinación de lo público democrático puede lograr por si mismo.

En suma, es evidente que cl fortalecimiento de la sociedad depende, por una parte, de un conjunto de condiciones que corresponden a prdcticas desarrolladas por la propia sociedad civil aunque no se agotan en su referencia al Estado, ni se circunscriben a los términos de Ia “participación ciudadana” y ni siquiera remiten a la esfera pública, aun rcconccptualizada. Por ocra parte,

Rrpmrnrnridn ypartic+zckh socias 0 193

hay ccmdicioncs que remiten a la consolidación del sistema politico-institucio- na!, a! menos cn sus dos ejes clave: parlamentos y partidos policicos. Inserta cn un proyecto de forta!ccimicnto de la democracia, la participación ciudadana no puede plantearse la sustitución dcambos, ya que ~610 cs concebible en términos comp!cmcntarios a ellos. Sin embargo, cnfkntada a partidos dtbilcs, incapaces de agregar demandas, y en gcncral, a un sistema de rcprcscntación po!Itica cn crisis, la participación ciudadana puede constituirse en una vfa para asentar el corporativismo y, por ende, la monopo!iición dc! proceso polltico por grupos que rcprcscntan intereses organ’kados de ca&tcr estrictamente sectorial, atentando asf, aún m&s, contra los arreglos plura!istas en la formación de las pollticas públicas. Las interconexiones entre estos distintos ejes son por dcm& cvidcntcs, yen particular, la inf!ucncia de la fragilidad de los partidos politices sobre la desnaturalización de la participación ciudadana y de los propios parlamentos. DC a!lf que exista consenso en la necesidad de la reforma de los partidos, no ~610 implicando su dcmocratizacibn, sino su propia inserción social teniendo en cuenta, entre otros, cl creciente protagonismo de los movimientos de acción ciudadana directa. Bajo cstc mismo marco, tambitn SC visua!iza cl fortalecimiento de los parlamentos. Estos y los partidos políticos, junto con los medios decomunicación -cn particular la prensa-, fueron, de hecho, los instrumentos por cxcclcncia del ejercicio de las funciones públicas que competen a la sociedad. Sin embargo, a la pérdida de rcprcscntatividad genera! que cn cl curso de cstc siglo se produce respecto a ellos, SC une la debilidad que signa en Amtrica Latina a estas instituciones desde su propia aparición. Con esto, la formación de opinión y voluntad política ha quedado, en gran medida, monopolizada por los medios de comunicación de masas; es decir por cl elemento que, de los tres, aunque clave para la democracia, no ts ni puede ser en sí mismo democrático. Contrabalancear su poder cs una de las razones que avala la necesidad del forta!ccimicnto de los parlamentos, y en particular, de su rcprcscntatividad. Reconociendo su ccncralidad para configu- rar una ciudadanía plena, distintas reformas son invocadas para forra!eccr la credibilidad rcprcscntativa de los órganos lcgislarivos, que abarcan desde 10s mecanismos cktora!cs hasta la cuestión del bicameralismo y de la mayor

autonomia de los parlamentos frente al poder ejecutivo. Otras ranras reformas son redamadas para asegurar que los parlamento: puedan ejercer xicmis sus

funciones de producción legislativa, así como de deliberación, oricnracrón Y

control (Prats, 199Sa). La reforma de los parlamentos tiene imphcito el objetivo de forra!cccr las funciones de control de éstos sobre cl poder ejecutivo. Por SU parte, la reforma de los partidos tiende a favorecer la existencia de una oposición que ayude a los ciudadanos a cjerccr sus funciones de control sobre cl gobierno. En sí, estas y otras reformas a la inscitucionahdad po!írica pueden favorecer cl diseño de mecanismos de acro~nrabifity, de forma de evitar la apropiación privada de los aparatos del Estado. La necesidad de que la reforma

del Estado csré guiada por cl objcrivo de lograr que cl gobierno pueda sCr

controlado por los ciudadanos, de manera que aqutl pueda a su vez controlar los agentes económicos privados, constituye uno de los giros reclamado en la actualidad a los csfüenos de modernización. Przeworski (1995) remarca esta perspectiva, sosteniendo que la reforma del Estado no debiera estar orientada a limitar cl rol de los gobernantes en la economfa, sino a quiparlcs para que puedan cumplir este rol y para que puedan ser mz$s responsables ante los ciudadanos. En cse sentido, su condusión es que las condiciones que permiten cl ejercicio de esta responsabilidad estan asociadas * acharpaq ytem witb scablcpatiks, vigorous opposition, and limitations on incumbcnts; a akcnt Icvclof infirmation tbat focuses on general economic pc$onnancc; and nonelectoral mccbanimu for control ovcr spec;Ec poLicy realmz or particukzr organs of Che government* (p. 21). 1<

Parte de la creación de estas condiciones ha comenzado a ocupar la agenda de la reforma del Estado en la d4cada de los noventa dentro de AmCrica Latina. En efecto, aunque a la zaga de las reformas económicas, existen csfi~erz.os orientados a impulsar tanto reformas políticas (electorales, de democratización de los partidos politices y parlamentos) como jurídicas, de forma de establecer mínimas garantias de seguridad normativa y de legalidad democdtica.

Un asunto mayor incumbe, de cuaIquier manera, a las desigualdades económicas y sociales. Ratinoff (1995: 25) destaca que “cl Estado neoclAsico supone que en la sociedad no hay ‘parias’ sino ciudadanos, de modo que no tiene sentido asociar las necesidades privadas de individuos autónomos con la gesti& pública, pero donde las segregaciones son realidades significativas, las funciones del Estado como mantenedor del orden son ambiguas”. Particular- mente en América Latina, donde la pobreza y la desigualdad en la distribución de la riqueza exhiben los mayores estándares del mundo, cs reconocido que cl fortakcimiento de la sociedad civil no puede fivorece&apcIando ~610 a reformas juridicas y políticas-institucionales. Los obst&zulos’ï la participaci4n de Iasocicdadcivil no son 410 de fndole politice-institucional, sino iguaImentc de carácter económico y cultural. Lander (1995: 179,185), asumiendo este hecho, plantea que “la meta de la construcción de una sociedad democdtica, de una sociedad de convivencia, de toierancia y reconocimiento del otro, de participación efectiva de la mayoría de la población en formas de ciudadanía democrática. requiere un acceso de todos a los recursos de la sociedad y modalidades de organización y participación política que cs& enraizadas en las condiciones culturales propias de esa sociedad”. EI reclamo al respeto de la cultura, y por ende, la prevención sobre Ia adopción acrítica del modelo de ciudadanfa individualista, estA en la actualidad presente cn una parre significa- tiva de los estudios sociales. La apelación, por otra parte, a una estrategia de desarrollo inclusiva desde cl punto de vista económico ocupa, a su vc~, crccientcmcnte la literatura aI respectar

El rol que le corresponde al Estado en la conducción de la estrategia de desarrollo cs, por su parte, cada vez más cvidcntc. Pero, en este sentido, SC hace

necesario discriminar entre dos cuestiones: cl quC de las pollticas económico- sociales y cl c6mo de ellas. La apertura del sistema polftico y, en definitiva, su pluralización a’travb de una institucionalidad de representación social y polftica que se conforma en las bases de la sociedad, constituye una de las v& posibles a trav¿s de la cual SC puede incidir sobre cl quC Actando cl cómo. Sin cmbargo, la magnitud del problema trasciende el &mbito de la pankipad6n ciudadana, tanto como de los esfuerzos por democratizar el aparato p&~-

institucional. Incumbede hecho, además, alaparato administrativo delEstado, a trav& del cual se moldean las polfticas y se determinan, en primera instancia, las condiciones de su instrumcntaci6n.

La incidencia que tienen en las desigualdades existentes en AmCrica Latina las distorsiones en la asignación del gasto social, producto de intereses pollticos clientclarcs, es bien conocida. El problema del control sobre la burocracia, particularmcntc sobre el aparato del Estado, constituye en este marco un nudo problcmkico mayor. Sc reconoce que a este nivel hay aún importantes dilemas teóricos por resolver: <son los oficiales ejecutivos agentes del gobierno o de la gente? ;Si son del primero, son ellos primariamente responsables ante cl órgano ejecutivo que los emplea o de la legislatura que los funda? (113). La reforma administrativa, de hecho, SC revela clave para desarrollar un cambio institucio- nal que asegure la responsabilidad pública del aparato administrativo. Ella incumbe al desarrollo de la autonomia y de la representatividad del aparato de1 Estado, asf como al desarrollo de sus capacidades de gestión. Constituye, pues, unarcformapolfticadcfundamcntal importanciaparaascgurarla”publificación” del Estado. En la siguiente sección intentaremos fundamentar estas afirmacio- nes. Mostraremos, a la vez, que ¿stc ha sido el tópico mcnos’atendido de la reforma del Estado, comprometiendo asf su capacidad de reorientarse en función de la sociedad y las propias posibilidades de que la participación de la sociedad civil pueda desplegarse c influir en cl quC de las polfricas.

(113) Estas preguntas las recoge Prreworski (1995: 21) dc otros aurorcs pero reconoce. sin emhrrgo. que SUS sugerencias no dan respuesta al problema de las burocracias.