umbrales mayo 2001 copy

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Estado y ciudadanía

índice

umbralesRevista del Postgrado en Ciencias del Desarrollo

CIDES-UMSANº 10

Agosto 2001Depósito Legal: 4-1-762-96

PRESENTACIÓN

TEMA CENTRAL: CRISIS ECONÓMICA EN BOLIVIA

DE LA CRISIS COYUNTURAL A LA CRISIS ESTRUCTURAL

CARLOS VILLEGAS QUIROGA ......................................................................................7

LA CRISIS DE BOLIVIA EN EL CONTEXTO DE LAS CRISIS INTERNACIONALES

HUMBERTO SERGIO ZAMBRANA CALVIMONTE ............................................................... 44

CONTRIBUCIÓN AL DEBATE SOBRE LA DOLARIZACIÓN

LUIS ALBERTO ARCE CATACORA ................................................................................. 63

ESTANCAMIENTO AGROPECUARIO EN EL MARCO DE LA CRISIS

ECONÓMICA EN BOLIVIA

JORGE ALBARRACIN DECKER ..................................................................................... 77

GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA: ¿CONVERGENCIA O POLARIZACIÓN?

JAIME ESTAY REYNO ................................................................................................ 97

LA CRISIS ECONÓMICA DEL JAPÓN: UNA INTERPRETACIÓN MARXISTA

JOSÉ VALENZUELA FEIJÓO............. ........................................................................ 122

DIEZ FALACIAS SOBRE LOS PROBLEMAS SOCIALES DE AMÉRICA LATINA

BERNARDO KLIKSBERG .......................................................................................... 145

APORTESEL ALCA: ¿LA GRAN PELEA AMERICANA?

AITOR IRAEGUI VALENCIAGA ...................................................................................183

OPORTUNIDADES Y ASIMETRÍAS DEL ÁREA DE LIBRE

COMERCIO DE LAS AMÉRICAS

ALFREDO SEOANE FLORES ......................................................................................202

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Estado y ciudadanía

Tema central: Crisis Económica en Bolivia

Consejo editorial: Pablo Ramos Sánchez, Roxana Ibarnegaray, José Nuñez del Prado,

Ivonne Farah, Wálter Navia, Gonzalo Rojas

Responsable de edición: Roger Edwin Rojas Ulo

Ilustraciones: Obras de los artistas plásticos: Ricardo Pérez Alcalá y Mario Conde

Fotografías: Galería de Arte Taipinquiri

Diagramación # 10: Loida Lanza 492554

BOLIVIA ANTE EL RETO DE LA INTEGRACIÓN HEMISFÉRICA

WILLIAM TORRES ARMAS .......................................................................................231

CORRUPCIÓN, DESARROLLO Y CRECIMIENTO

ELOY MORALES CORONEL ......................................................................................257

LA REGULACIÓN ECONÓMICA EN LA INDUSTRIA DEL AGUA UNA

INTERPRETACIÓN AL DISEÑO TARIFARIO DE LA CONCESIÓN EN COCHABAMBA

ROGER EDWIN ROJAS ULO ................................................................................... 280

RESEÑAS BIBLIOGRÁFICASDEL “OTRO SENDERO” AL “MISTERIO DEL CAPITAL”

APORTES DEL ENFOQUE LEGALISTA

COMENTARIO: FERNANDA WANDERLEY .................................................................... 299

LA SOCIEDAD MULTIÉTNICA

COMENTARIO: GONZALO ROJAS ORTUSTE ................................................................. 302

DESARROLLO SOSTENIBLE

COMENTARIO: JORGE ALBARRACIN DECKER ............................................................... 304

PILDOLIBROS............................................................................................... 306

NOTICIDES....................................................................................................309

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Crisis económica en Bolivia

presentación

La visión neoliberal, predominante en el país los últimos 16 años, arrojó lucesy sombras en el ámbito económico. Por una parte, la luz más reluciente fue ellogro de la estabilidad económica. Los cuatro gobiernos que administraron elajuste estructural tuvieron como principal reto la obtención de bajas tasas deinflación, en sí se constituyó en la finalidad central de la política económica antesque el medio para contribuir al mejoramiento de la economía y de la sociedad.

La sombra del neoliberalismo fue generar un discurso exitista que tuvoacogida en una parte de la sociedad, el mismo señalaba el ingreso a un nuevoestilo de desarrollo que debería expresarse en una profunda reestructuracióndel aparato productivo, la generación de actores económicos identificadoscon este proceso y el mejoramiento de las condiciones de vida de la pobla-ción boliviana.

La crisis que está viviendo Bolivia en los últimos cuatro años desnudó la reali-dad económica y permitió conocer con objetividad que las promesas neolibera-les se cumplieron parcialmente, además, volviendo nuevamente al centro depreocupación del país, los factores estructurales continúan siendo el principalobstáculo para el desarrollo del país. En algunos sectores se creía que éstos estabansuperados porque el Programa de ajuste estructural se orientaba a este cometido.

Actualmente, en los diferentes sectores sociales del país, la crisis y el desempleoson los principales temas de discusión y debate, la incertidumbre y sorpresa de losefectos de la crisis impactaron a la población quien tiene mas dudas querespuestas del nuevo escenario creado por ella y los exiguos resultados delneoliberalismo.

En este contexto, el área de Economía del Postgrado en Ciencias del Desa-rrollo (CIDES/UMSA) vió pertinente contribuir con reflexiones acerca delas causas, los efectos y las salidas a la crisis, en este marco se decidió que la

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presente Revista Umbrales destine el apartado TEMA CENTRAL a abordarla crisis económica que aflige a Bolivia y a otros países.

El Acuerdo de Libre de Comercio de las Américas (ALCA) ya tiene una agenday fecha definida para su instalación. Los gobiernos y presidentes de los países delrio Bravo hasta la Patagonia decidieron conformar, a partir de 2005, un mercadode libre comercio. Las decisiones e implicaciones sólo se discuten en nivelesgubernamentales, la sociedad y sus instituciones están al margen de estos debatesy decisiones, a pesar de ser los posibles beneficiarios y/o afectados.

Como el ALCA redefinirá en gran parte las sociedades de nuestra AméricaLatina y el Caribe, también se decidió destinar la sección APORTES a artí-culos de docentes del CIDES, que contribuyan en la reflexión y debate delas causas y efectos, además es de esencial interés entregar estos estudios a lasociedad para que también participe activamente en la definición de su futuro.

Los artículos que se presentan en la Revista fueron elaborados por docen-tes investigadores de planta e invitados extranjeros, quienes participan en lasmaestrías de Desarrollo Económico y Relaciones Económicas Internaciona-les e Integración.

Al igual que los anteriores números de la Revista Umbrales, en esta oca-sión pretendemos aportar al debate en temas de tanta trascendencia no sóloen el mundo académico sino también en la sociedad civil, ya que ésta será laque asumirá las consecuencias de las decisiones políticas.

José Nuñez del PradoDirector

Carlos Villegas QuirogaCoordinador Area Económica

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DE LA CRISISCOYUNTURAL A LA CRISIS

ESTRUCTURALCarlos Villegas Quiroga1

I. LA CRISISINTERNACIONAL

La presencia de la crisis en la tex-tura económica y social del país,los efectos de la misma, la reacciónde los actores económicos, de lospartidos políticos, del gobierno yde la sociedad generaron el mejorambiente para analizar las causas yrepercusiones de ésta.

Se parte de la consideración deque la economía mundial en su faseactual de globalización y regiona-lización produce crisis, cuyos efec-tos se concentran territorialmentey no provocan, hasta ahora, deses-tructuraciones sistémicas. Ademásque las diferentes economías nacio-nales son partes de una unidad lla-mada economía mundial, por lotanto, al margen de su grado de vin-culación comercial o financieraabsorben los efectos de la crisis.

La crisis desarrollada en un espa-cio nacional se la debe abordar des-

de un punto de vista metodológi-co concibiendo al país como parteintegrante de la economía mundialy que ésta tiene una dinámica enel tiempo y en el espacio en térmi-nos cíclicos, es decir fases de augey de recesión, y que influyen loscomportamientos de los países, sec-tores económicos, regiones, empre-sas y grupos sociales

La crisis del capitalismo, origina-da en el sudeste asiático, cuestionaduramente la forma de organiza-ción de la economía mundial: glo-balización, regionalización yeconomías nacionales. Esta formade organización se encuentra lide-rada por las empresas transnacio-nales y respaldada teórica ypolíticamente por el neoliberalis-mo.

La nueva forma de constitucióny articulación del capitalismo cons-truyó un nuevo ciclo de reproduc-ción con relaciones intricadas, con

1 Coordinador del Area de Economía CIDES - UMSA

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múltiples vinculaciones entre lospaíses centros y periféricos, concontradicciones al interior de losprimeros y los segundos y entreellos, de tal manera que el iniciode la crisis tiene repercusiones enforma de dominó en todos los paí-ses y regiones. Sin embargo, la mis-ma hasta ahora no es sistémica2 .

El recalentamiento y declinaciónde la economía estadounidensepresagia el ingreso a una fase decontracción, la preocupación prin-cipal del gobierno y empresarios esque el aterrizaje sea suave y no vio-lento. Esta preocupación tambiénse extiende a las economías deAmérica Latina; la intensidad de losefectos dependerá del grado de de-clinación de la economía estado-unidense.

Las teorías de la crisis y la cons-tatación fáctica señalaban que lafuente de ésta se desarrollaba enlos países centrales y de ahí, por eltipo de articulación a la economíamundial, los impactos eran muchomás significativos en los países pe-riféricos. La gran Depresión del 30es el hecho más sobresaliente, lacrisis se inició en Estados Unidoscon efectos sobre los países atrasa-dos.

En la actualidad esta afirmaciónno tiene plena validez, las crisis seoriginan en los países emergentesy sus efectos se irradian a un terri-torio delimitado, los efectos tequi-

la y dragón así lo señalan. Méxicoy los países del sudeste asiático seconstituyen en punta de lanza dela crisis de 1994 y de la de 1999-2000, también respaldan esta afir-mación los efectos Vodka y Samba,de Rusia y Brasil respectivamente.La gran interrogante es la amplitudo severidad de la crisis estadouni-dense y las repercusiones sobre laeconomía mundial. Por lo tanto,esta es una crisis de naturaleza nue-va, tanto en su génesis como en susimplicaciones, se originan en lospaíses periféricos emergentes, des-de donde se irradian los efectos alos demás países.

Después de la segunda guerramundial, el sistema capitalista ge-neró mecanismos de regulaciónpara contrarrestar la crisis, en espe-cial jugaron un papel importanteel fordismo en los países centrales,la industria armamentista y la ca-rrera espacial en el marco de la gue-rra fría, la intervención estatal enel mercado del trabajo y la indus-trialización sustitutiva de importa-ciones en los países atrasados.

Actualmente, por la dinámica yorientación de la economía mun-dial estos mecanismos ya no sonfuncionales y, lo que es más deli-cado, esta nueva fase del capitalis-mo no ha logrado establecersólidamente otros elementos deregulación que tengan capacidad deasegurar una fase prolongada de

2 Krugman R. Paul: De vuelta a la economía de la Gran Depresión, grupo editorial Norma, 2000,Colombia.

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acumulación y, asimismo, contra-rrestar la crisis de la naturaleza queestá viviendo el mundo3 .

Desde el momento en que estosmecanismos dejan de funcionar, enespecial a partir de la década delsetenta, el neoliberalismo, gradual-mente se fue asentando en variasregiones del mundo, Europa occi-dental, Estados Unidos, AméricaLatina, Europa del este y la exUnión Soviética implantando en lamayoría de estas regiones y paíseslos pilares centrales de su doctri-na: desregulación de los mercados,privatizaciones, disciplina sindicaly flujo irrestricto de capitales decorto plazo. Esta es prácticamentela matriz teórica que sustenta laglobalización, teniendo como ac-tores principales a las empresastransnacionales de la triada quecomparte la hegemonía mundial:Estados Unidos, Europa y Japón ya los mercados de estas regiones.4

La explicación de la crisis de lospaíses del sudeste asiático se orien-ta a señalar que se debe a un fuerteproceso de sobreproducción demercancías industriales, materiasprimas y energéticos. Esto quieredecir que el mercado no tuvo lacapacidad de absorber o comprarla producción generada en estos

países, en otras palabras, la ofertade bienes fue mayor a la demandao la realización de las mercancíastuvo serias limitaciones porque lademanda efectiva no creció al mis-mo ritmo que la producción5 .

La sobreproducción de mercan-cías se debió a las decisiones deinversión de las empresas transna-cionales, provenientes de la triada.Por una parte, desplazaron sus em-presas a los países del sudeste asiá-tico cuya producción estuvoprácticamente orientada a la expor-tación, por otro lado, se desplaza-ron a Estados Unidos y Europatambién para que la producción seoriente a los mercados externos. Laproducción se elevó en forma con-siderable en comparación a la de-manda, en especial esta sobreofertase aprecia en productos provenien-tes de la electrónica, computación,acero, insumos petroquímicos yautomóviles6 .

Los acontecimientos económicosy políticos acontecidos en la déca-da del noventa generaron un nue-vo escenario para la inversiónextranjera, en especial de los Fon-dos de Inversión provenientes depaíses desarrollados. La superaciónde la crisis de la deuda externa enAmérica Latina, la eliminación

3 Dos Santos Theotonio: La economía mundial en el nuevo siglo, enero de 2000. Red de EconomíaMundial.

4 Ferrer Aldo: De Cristobal Colón a Internet. América Latina y la Globalización, ed. FCE, México,1999

5 Fazio Hugo: El tigre chileno y las crisis de los dragones asiáticos, ed. LOM, Santiago de Chile,1998

6 Caputo Orlando: La crisis actual de la economía chilena en los marcos de la globalización de laeconomía mundial, enero de 2000, Red de Economía Mundial.

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pacífica del socialismo europeo, lageneralización del neoliberalismoa escala internacional y el inicio delauge económico en Estados Uni-dos y la Unión Europea se interre-lacionaron para que los Fondos deInversión consideren pertinenteorientar recursos a los llamadospaíses emergentes.

El auge de los países desarrolla-dos indujo a la circulación de capi-tales especulativos de corto plazo,las bajas tasas de interés imperan-tes permitieron la salida de estoscapitales ya que la rentabilidad queobtenían en los países emergentesera mayor a los de los países desa-rrollados. La dinámica de la acumula-ción a escala mundial, permitió alcapital especulativo bursátil transi-tar por los llamados países emer-gentes.

En este marco, el movimientodel capital financiero internacionalde corto plazo está generando una

fuerte inestabili-dad en el fun-cionamiento delos mercadosglobalizados decapital . Estoocurrió enMéxico, Su-deste asiático yBrasil, dejandosecuelas signi-ficativas entérminos dedesequi l ibrarla situación fi-

nanciera de los bancos y de los paí-ses involucrados. El capitalfinanciero de corto plazo no tieneproblemas para insertarse al circui-to del capital en los países emer-gentes, las tasas de interés sonatrayentes permitiendo ofrecer re-cursos, en calidad de préstamos, al sis-tema bancario y a la bolsa de valores.

Cuando estas condiciones se re-vierten, es decir se elevan las tasasde interés en los países desarrolla-dos, para el caso en Estados Uni-dos, superan cualquier problemapara salir, lo peculiar es que en lassalidas abruptas dejan saldos drásti-cos en comparación a los aparentesbeneficios del ingreso, en especial,elevadas tasas de interés, fuerte de-valuación, quiebra del sistema finan-ciero y de empresas, reducción dereservas internacionales, desempleoy baja en la calidad de vida de losciudadanos. En el ámbito interna-cional los impactos se reflejan en

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la disminución de los precios de lasmaterias primas debido a la decli-nación de la demanda.

Por supuesto, la combinación deambos aspectos, sobreproducciónde bienes y salida abrupta de capi-tales de corto plazo, construyen unescenario mundial bastante explo-sivo. Y esto es lo que pasó con lacrisis que se inicia en 1997.

II. LA CRISIS EN BOLIVIA2.1 Bolivia está inserta en lacrisis internacional

Desde agosto de 1985 Boliviavive un discurso exitista. Los parti-dos políticos que se sucedieron enla administración del Estado, losintelectuales asociados al neolibe-ralismo y los organismos multila-terales señalan insistentemente que,las crisis son parte de la historiapasada, éstas sólo podían convivircon el Estado benefactor o protec-cionista ya que era el único queengendraba bases de explosión decrisis. Además, en el marco del neo-liberalismo se estaban construyen-do bases económicas, políticas ysociales sólidas las cuales no iban aengendrar elementos de crisis. Porsupuesto, esta lectura era válidapara el análisis nacional e interna-cional; en esta dirección el ajusteestructural debería tener la capaci-dad de contrarrestar los shocks ex-ternos.

A pesar del discurso exitista lacrisis se instaló en Bolivia; factoresexternos e internos conformaronuna matriz causal que alteró las

bases de la acumulación de capi-tal, las articulaciones sociales y po-líticas. Las repercusiones de la crisisgeneralmente son transversales:afecta indistintamente al circuitoeconómico y social, es decir a losmercados de bienes, trabajo, dine-ro, capitales, precios, inversión yahorro. También repercute sobrelos diferentes actores económicos,empresas transnacionales, naciona-les (grandes, medianas, pequeñas,micros y campesinos) y al Estado(reducción de ingresos fiscales ybaja ejecución de la inversión pú-blica).

Se concibe que Bolivia es partede la economía mundial, en con-secuencia es proclive a asumir losefectos de la crisis internacional, apartir de los factores que se desa-rrollan en este ámbito. Tambiéninfluyen sobre la crisis nacionaldecisiones internas vinculadas a lasreformas estructurales, en conse-cuencia, se concibe que las causasde la crisis nacional se deben a unavisión integral de factores externose internos.

Desde el momento en que el go-bierno reconoció y asumió la exis-tencia de la crisis se esperaba queésta iba a tener una presencia co-yuntural. En especial la ley de reac-tivación debería de tener impactosinmediatos. Empero la dinámica dela realidad contradice las buenasintenciones gubernamentales.Para sorpresa de todos, esta fasede desestructuración del capital

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transparentó e hizo evidente la for-ma de construcción de la econo-mía y la sociedad a partir de 1985,esto significó la emergencia de fac-tores estructurales económicos ysociales que en la actualidad requie-ren de un tratamiento especial y, asu vez, están obstruyendo la solu-ción de la crisis.

La crisis coyuntural se trastoca encrisis estructural. En esa concep-ción cualquier salida de esta situa-ción requiere una visión integral,es decir políticas y estrategias queincluyan ambos fenómenos y, a suvez, consideren simultáneamentehorizontes de corto y de largo plazo.

En los últimos años, el consumode Comodities o la demanda dematerias primas en el ámbito inter-nacional estuvo fuertemente liga-do a la dinámica de la economíade los países del sudeste asiático.En los años en los cuales existiócrecimiento económico, los preciosde las materias primas tuvieron uncomportamiento relativamente es-table o, por lo menos, el ritmo dedecrecimiento fue menor, empero,a partir de 1997, momento de lacontracción económica asiática, losprecios cayeron en forma sostenida.

En un primer momento la crisisdel sudeste asiático tuvo repercu-sión en países con los cuales man-tiene relaciones comercialesdirectas y, posteriormente, afectó a

otros países y regiones a través delos precios de las materias primasy la devaluación de las monedas.Si bien Bolivia tiene un vínculocomercial débil con el sudeste asiá-tico, el efecto de la reducción deprecios se generalizó a escala mun-dial. Los países que compran lasmaterias primas producidas porBolivia lo hicieron con las cotiza-ciones que reflejaban la crisis in-ternacional.

Las cotizaciones de la mayoría delos minerales exportados cayeron,de igual manera decrecieron losprecios de los llamados productosno tradicionales y el del gas natu-ral7 . Entonces, la crisis internacio-nal afectó adversamente los preciosde la mayoría de los bienes expor-tados por Bolivia, lo cual deterio-ró aun más los términos delintercambio que se encuentran enuna trayectoria descendente en laúltima década8 .

La salida abrupta de capitales decorto plazo exigió a los gobiernosdel sudeste asiático a tomar urgen-tes medidas de política económi-ca. Una de ellas, fue la fuertedevaluación de sus monedas conla finalidad, primero, de frenar es-tas salidas ya que presionaban so-bre las reservas internacionales y,segundo, para mejorar la competi-tividad de los productos de expor-tación. También elevaron las tasas

7 Es el caso del estaño, plata, cobre, zinc, plomo, wolfran, antimonio y oro, azúcar, cueros, castaña,algodón, café, el circuito soyero: grano, harina y aceite y artículos de joyería

8 Por esta razón, en la década del noventa se dejó de percibir 545 millones de dólares promedioanual que, con relación al PIB significa el 6.5%.

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de interés para evitar la migraciónde estos capitales.

Por estas decisiones, la crisis delsudeste asiático incidió sobre otrospaíses llamados emergentes, es elcaso de Brasil, por mecanismos decontagio e incertidumbre se dieronsalidas de capitales de corto plazoen montos significativos. La ganan-cia de competitividad de los pro-ductos asiáticos, resultado de lasdevaluaciones, permitió una expan-sión de las exportaciones en detri-mento de otros países. Entre otros,Brasil sintió afectado su posiciona-miento a nivel internacional.

Por estas razones, entre 1999 y2000, el gobierno del Brasil tomóun conjunto de decisiones de polí-tica económica, subió las tasas deinterés y procedió con una signifi-cativa devaluación del real, que ensu punto máximo llegó al 100%,pasando de uno a dos reales el va-lor del dólar estadounidense. In-dudablemente estas políticastuvieron impactos drásticos sobrelas economías de los países sudame-ricanos. En el orden comercial, poruna parte, se expandieron las ex-portaciones brasileñas porque losprecios en moneda extranjera fue-ron baratos y, por otro, se reduje-ron las importaciones.

Por lo tanto, la devaluación delreal produjo una caída en los pre-cios de los bienes exportados porel Brasil, en estas nuevas condicio-nes ingresaron al mercado nacio-nal poniendo en serios aprietos a

los empresarios, quienes no pudie-ron contrarrestar esta caída de pre-cios porque los niveles deproductividad no tienen bases su-ficientes para mantener y consoli-dar los mercados. En estascircunstancias los empresarios op-taron, en algunos casos, por redu-cir el nivel de producción y deempleo y, otros, por cerrar sus em-presas y despedir a los trabajado-res.

Las exportaciones que realizabanlos empresarios bolivianos al Bra-sil tuvieron que enfrentar seriosproblemas porque, resultado de ladevaluación del real, sus preciosalcanzaron un nivel elevado. Enalgunos casos, las ventas se cance-laron definitivamente porque losniveles de productividad no logra-ron superar las consecuencias de ladevaluación y, en otros, se redujola escala de exportación. Los bajosprecios de los productos brasileñospermitieron también una significa-tiva expansión del contrabando tra-yendo consigo consecuenciasadversas sobre la producción nacio-nal, en especial de algunos produc-tos, entre los mas importantes elazúcar, aceite, arroz, calzados y pro-ductos textiles.

Frente a esta situación los empre-sarios bolivianos reaccionaron enforma inmediata reduciendo nive-les de producción y cerrando uni-dades productivas, ocasionandodirectamente despido de trabajadoresy menores niveles de contribución

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fiscal. El mercado laboral y las fi-nanzas públicas se resintieron de-bido a los efectos de la crisis delBrasil y, en contraposición, el go-bierno continuó con la misma ac-titud pasiva de no reconocer losefectos de la crisis y la necesidadde aplicar un plan anticrisis.

2.2 Las Reformas Estructurales2.2.1 Ley de Aduanas

En 1999, el gobierno del Gral. H.Banzer Suarez promulgó la Ley deAduanas con el objeto de definiruna nueva estrategia para la luchacontra el contrabando que, segúnempresarios y gobierno, afectandesfavorablemente la producciónnacional, en especial de bienesmanufacturados. La orientación deesta Ley es la de establecer políti-cas para eliminar el contrabando,reestructurar la Aduana Nacional ymejorar las recaudaciones aduane-ras. Para lograr estos resultados elgobierno obtuvo apoyo institucio-nal y financiero del Banco Mun-dial y del FMI.

Como era de prever la Ley tuvoefectos en varias dimensiones. Enprimer lugar, los precios de estosproductos aumentaron; segundo,afectó al llamado contrabando hor-miga, a pequeños comerciantes queinternan productos de países limí-trofes y a los que se dedican a lacomercialización interna y, terce-ro, una mejora en las recaudacio-nes. Para los fines que interesa, espertinente subrayar que el efecto

mas visible de la Ley de Aduanastiene que ver con el desempleo defamilias y unidades pequeñas quese dedicaban a esta actividad y lacaída de la demanda interna.

2.2.2 Erradicacion de la hoja decoca excedentaria

En el marco de la lucha contra elnarcotráfico la administración delGral. Bánzer asumió un conjuntode compromisos, el más relevantefue la erradicación de los cultivosexcedentarios de hoja de coca enla zona del Chapare tropical y enlos Yungas. Hasta la culminaciónde su gestión, 2002, el compromi-so es erradicar la totalidad de lahoja de coca utilizada en el circui-to del narcotráfico.

En 1998, 1999 y 2000, los resul-tados fueron espectaculares, en elChapare tropical se erradicaron30246 hectáreas de hoja de coca y

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se destruyeron 149128 mt2 de al-mácigos9 . Una de las consecuen-cias centrales es que produjo unaconsiderable reducción de millonesde dólares de la economía regional,de la circulación del mercado dedivisas y de la demanda interna10 ,por ende, esta es una de las causasde la recesión económica.

El gobierno se inclinó por estadecisión unilateral, es decir, erradi-có la coca sin acuerdos previos conla administración de Estados Uni-dos. La cooperación de este país esmínima en comparación a los efec-tos descritos, inclusive las políticasy programas de desarrollo alterna-tivo no evolucionaron ni tuvieronlos impactos requeridos para com-pensar esta reducción. Los recur-sos externos captados por losgobiernos para el Desarrollo Alter-nativo, entre 1996 y junio de 2000,ascendieron a 123 millones de dóla-res, monto que no guarda simetríacon la salida de capitales resultadode la erradicación.

Por supuesto, esta decisióntuvo varias secuelas, se sustrajo dela economía de la región y de lanacional un monto significativo dedólares y como el desarrollo alter-

nativo no tuvo la fuerza e intensi-dad de compensar estos recursos,la mayoría de los campesinos es-tán en una situación bastante difí-cil, ya que en el Chapare noencuentran opciones reales para ge-nerar el ingreso requerido para sureproducción familiar. En síntesis,bajó la demanda agregada y se am-plió el desempleo.

2.2.3 Determinación de losprecios de los derivados delpetróleo

La capitalización de Yacimien-tos Petrolíferos Fiscales Bolivia-nos (YPFB), real izada por elgobierno de Sánchez de Lozada,1995, permitió el ingreso de em-presas extranjeras al área de pros-pección, exploración, explotacióny comercialización de gas natu-ral y refinamiento de los deriva-dos del petróleo. Uno de losaspectos que el gobierno tuvo quedilucidar con estas empresas fueel mecanismo de fijación de pre-cios de los productos derivados,acuerdo que se basó en la ley deun solo precio, es decir que elprecio internacional iba a regir elprecio nacional.

9 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural: Informe de Actividades del Viceministe-rio de Desarrollo Alternativo, periodo Agosto 1999-Junio 2000, La Paz, Junio 2000.

10 Diferentes fuentes gubernamentales manejan cifras contradictorias entre sí, el Ministerio de Finan-zas señaló que el efecto alcanzó a 500 millones de dólares, a nivel del Ministerio de Agricultura semenciona 200 millones, inclusive la Embajada de Estados Unidos señala un monto de 120 millo-nes. En los hechos las cifras que se manejan tienen un tinte político, por una parte, para señalar elefecto drástico de la erradicación y, por otro, las probables ayudas que provendrían de la coopera-ción internacional. Por lo tanto, el gobierno no difundió una cifra oficial.La Confederación de Empresarios Privados de Bolivia (CEPB) estima que la reducción de la de-manda interna, por ley de aduanas y erradicación de la coca, asciende a 1000 millones de dólares.Matutino La Razón, pág. A14, 13 de junio de 2001.

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En esta formulación, el supues-to era que el precio internacionaldel petróleo iba a mantener un pre-cio relativamente estable, sin em-bargo a lo largo de 2000 esto noocurrió. El acuerdo de los paísesintegrantes de la Organización dePaíses Productores de Petróleo(OPEP) que consiste en la fijaciónde cuotas de exportación con la fi-nalidad de regular precios tuvoimpactos imprevistos ya que el pre-cio del barril del petróleo ascendióa niveles impensables, inclusivepara los miembros de este cártel.

Por supuesto, este fenómenotuvo repercusiones en las decisio-nes gubernamentales ya que por elacuerdo mencionado los precios dela gasolina, el diesel y otros deriva-dos se elevaron a lo largo de losprimeros meses de 2000, ocasio-nando efectos sobre los costosempresariales, en particular de losproductores de bienes agrícolas deexportación, sobre el costo deltransporte de pasajeros y de cargapesada y sobre el poder adquisiti-vo de los consumidores. En conse-cuencia, se puede calificar a estefenómeno como la presencia de unshock externo que influye sobre losprecios internos.11

Para evitar mayores conflictossociales por la elevación de estosprecios, el gobierno y las empresasextranjeras acordaron congelar losprecios por un año. A partir del 7

de julio de 2001 deberían sujetarsenuevamente a las normas estable-cidas en el momento de la capitali-zación.

2.3 Los efectos de la crisis enla economía y la sociedad2.3.1 Reactivación económica

Las tres leyes de reactivación eco-nómica12 priorizan la reprograma-ción de deudas de la empresaprivada con el sistema bancario,con algunas modificaciones, encomparación a la de abril y noviem-bre, la de mayo de 2001 autoriza laemisión de bonos gubernamenta-les para captar recursos en el mer-cado de capitales por un montoequivalente a 250 millones de dó-lares, por otro lado, el sistema ban-cario deberá reprogramar deudascon recursos propios en un montoequivalente al anterior, por lo tan-to, para la reprogramación se con-taría con 500 millones de dólares.

El objetivo de la Ley de reactiva-ción económica es el de subsanarlos problemas financieros de lasempresas y del sistema bancario, losprimeros tienen deudas de cortoplazo y, resultado de la crisis, tie-nen limitaciones de recursos paracumplir con estas obligaciones,asimismo les impide contar con li-quidez para sus actividades econó-micas. Los segundos, es decir, losbancos enfrentan problemas demora.

11 Loza Gabriel: Crisis en tiempos de globalización, Cuadernos de Futuro, PNUD, La Paz, 200012 Ley 2064 de abril de 2000, ley 2152 de noviembre de 2000 y ley 2196 de mayo de 2001.

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La Ley también seorienta a superar una de-ficiencia central quemuestra el ajuste estruc-tural, los empresarios noencuentran financia-miento de largo plazoporque el sistema banca-rio sólo ofrece recursosde corto plazo porque losdepósitos tienen unatemporalidad semejante.

Transcurridos mas dedoce meses desde la pro-mulgación de la primera ley dereactivación, abril de 2000, los re-sultados son extremadamente par-ciales, por esa razón el gobiernoinsistió con las medidas comple-mentarias de la ley de noviembrey la de mayo de 2001. En el con-junto de la sociedad generó insa-tisfacción e incertidumbre ya quedichas medidas no condujeron a uncamino de salida de la crisis, masbien, paradójicamente, se acentuóel malestar económico, política ysocial.

La ley de mayo de 2001, hastaahora, tampoco presenta resultadosni revierte las expectativas de losdiferentes agentes económicos. Laeconomía esta en franco procesode recesión y de achicamiento.

En este marco de crisis, el gobier-no de Bánzer continuó aplicando,rigurosamente, políticas ortodoxaspara la obtención y mantención dela estabilidad financiera. En los dos

últimos años (1999 y 2000) obtu-vo bajas tasas de inflación y en losprimeros cinco meses de 2001 unainflación de cero. Los empresariospara resguardar la poca demandaexistente optaron por no aumen-tar los precios, inclusive en muchoscasos se presentó una deflación. Enel primer trimestre de 2001 la eco-nomía decreció en 0.16%, dandoseñales de una difícil recupera-ción13 .

Conversión de depósitos decorto en largo plazo

En los últimos 16 años no se so-lucionó el descalce bancario; losdepósitos son de corto plazo mien-tras los requerimientos o deman-das empresariales son de créditosde largo plazo. La Ley de Reactiva-ción plantea una solución parcialconcediendo incentivos tributariospara que las empresas puedantransformar sus depósitos en largo

13 Instituto Nacional de Estadística (INE): Indice por sectores, 2001

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18


plazo. De igual manera, se esperaque las Administradoras de Fondosde Pensiones (AFPs) tomen decisio-nes de esta naturaleza.

Hasta junio de 2001 los Depósi-tos a Plazo Fijo (DPF) tienen ma-yor permanencia en el sistemabancario; aumentaron de 390 a 446días, es decir a 14 meses, todavíamuy por debajo de las expectativasgubernamentales ya que esperanque los mismos tengan una perma-nencia de tres o mas años. Por otrolado, las AFPs tampoco convirtie-ron sus depósitos de corto plazo enbonos bancarios de mediano y lar-go plazo de tal manera que el siste-ma bancario pueda ofrecer recursosen condiciones diferentes a las ac-tuales y así se pueda iniciar la solu-ción del descalce.14

Tratamiento de disposicioneslegales en el Congreso Nacional

En la Ley de Reactivación se in-cluyen un conjunto de aspectoseconómicos e institucionales queestán contemplados en la carta de

intenciones suscrito entre el gobier-no y el FMI a principios de 1999.Estos son:

• Reestructuración institucionaldel Servicio de Impuestos (SI)

• Aprobación del nuevo CódigoTributario.

• Reestructuración del ServicioNacional de Caminos

Hasta el momento ninguno deéstos tiene vigencia real, todavía seencuentran en el Congreso para sutratamiento y aprobación. Se pre-vé que en la legislatura 2000-2001sean consideradas y aprobadas.

Situación del sistema bancarioLa evolución del sistema bancario

refleja la profundización de la crisisy la situación en la que se encuen-tran los empresarios articulados adiferentes actividades económicas.La cartera en mora tiende a aumen-tar, hasta junio de 2001 asciende a518.4 millones de dólares, es decir el15.8% en comparación a la carteratotal; respecto a 1998 la mora aumen-ta en 2.7 veces. (Cuadro No. 2).

14 Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras: Carta Informativa Semanal No. 590, 31 deagosto de 2000 y Evaluación del Sistema Bancario al 30 de junio de 2000, La Paz

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Las obligaciones totales del sis-tema bancario disminuyeron en787.2 millones de dólares, debidoprincipalmente a la reducción delfinanciamiento externo de corto ymediano plazo, resultado de la cri-sis los capitales de corto plazo sa-lieron del sistema bancario. Encambio las obligaciones del siste-ma bancario con el público hastajunio de 2001 cayeron en 155.9millones de dólares, debido al reti-ro que sufrieron los depósitos aplazo fijo.

Las colaciones o el crédito ban-cario continúa la tendencia decre-ciente; con relación a 1998 hay unareducción de 929.2 millones dedólares. También por este conduc-to hay una contracción de liquidezafectando a la mayoría de los sec-tores económicos. Si a este montose agrega los efectos de la ley deaduanas y de la erradicación de lacoca, la demanda interna se redujoen 1929.2 millones de dólares, ele-mento que explica con creces lacrisis económica y social que estáenfrentando Bolivia, en particular lossectores sociales de bajos ingresos.

En una fase de crisis las empre-sas requieren liquidéz para reacti-var el aparato productivo, sinembargo, las condiciones crediti-cias se endurecieron en el sistemabancario debido a la aplicación delas normas prudenciales y a los nue-vos criterios establecidos por labanca internacional.

La extranjerización del sistemabancario y la aplicación de la regu-lación prudencial obstaculizaron lareestructuración y también la pro-visión de recursos frescos a losempresarios, si bien es importantey atinada la aplicación de las nor-mas prudenciales el momento nofue el mejor ya que las empresas seencuentran en una situación de cri-sis. Por esta razón, el estado finan-ciero de los bancos no es el mejor,continua aumentando la tasa demora y existe una reducción de loscréditos y depósitos.

La crisis económica del país tam-bién afectó con drasticidad a lospequeños productores, la reduc-ción de la demanda interna resul-tado de la ley de aduanas, laerradicación de la coca, el desem-pleo, la disminución de las expor-taciones y del gasto público son lascausales para la declinación de lasventas y producción de estas uni-dades económicas.

Uno de los fenómenos de mani-festación de la crisis es la dificul-tad de estas unidades para cumplircon los compromisos contraídoscon las instituciones de microfinan-zas. Este hecho llegó a tal puntoque los pequeños prestatarios seorganizaron solicitando a las insti-tuciones acreedoras, en algunoscasos, menor rigidez en el cobro desus deudas, como la reducción delas tasas de interés y cesar el rema-te de los bienes hipotecados y, en

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otros, condonación de deudas. Esteproblema económico se tornó ensocial.

En la ley de reactivación se con-templa apoyo financiero a los pe-queños productores, sin embargohasta el momento no se observanresultados porque no se generaronlos recursos que eventualmente ten-drían que canalizarse a los peque-ños, la razón es que la privatizacióno venta de acciones de NAFIBOno se realizó. Por otro lado, el Par-lamento todavía no aprueba la Leyde Garantías Muebles.

El análisis anterior permite seña-lar que los pequeños productores,urbanos y rurales, no solucionarontotalmente los problemas de acce-so al crédito, siendo también unade las limitaciones para expandir latasa de acumulación. Este hechotambién se puede extender para lasempresas grandes ya que tienenproblemas de financiamiento paraenfrentar sus obligaciones de cor-to y de largo plazo.

La crisis hizo evidente las limita-ciones de financiamiento de lossectores y empresas, estas últimasno tienen recursos para enfrentarlas secuelas que originó la crisis,razón por la cual las demandas delos empresarios, grandes, media-nos, pequeños y micros, se orien-tan a solicitar al gobierno recursosfrescos para enfrentar los efectosinmediatos y la conformación deun fondo para enfrentar los demediano plazo.

Los resultados de la Ley de reac-tivación económica son bastanteparciales, la población en su con-junto no percibe beneficios direc-tos ni indirectos. En el ámbitoempresarial existe un ambiente dedisconformidad, no se logra unareestructuración de deudas y ade-más la mayoría de los bancos im-pusieron condiciones mas rígidaspara la reestructuración de deudasy para el acceso al crédito, en con-secuencia, varias empresas no lo-graron subsanar las limitaciones deliquidez. Esta situación es mayoren el caso de las pequeñas empre-sas puesto que las institucionesdedicadas a las microfinanzas tam-bién endurecieron sus condicionescrediticias y la ley de reactivacióneconómica no incluye ni contem-pla políticas para subsanar los efec-tos de la crisis.

Mercado laboralLa situación del mercado labo-

ral, resultado de la crisis y de la for-ma como se establecen lasrelaciones entre la oferta y la de-manda en los últimos 16 años, esbastante precario. La variable deajuste que están utilizando lasempresas para enfrentar los efectosde la crisis, en especial la reducciónde la demanda agregada y de los pre-cios internacionales, es el despido detrabajadores lo cual ocasiona mayordesempleo abierto y encubierto.

Los efectos de la reactivaciónsobre el empleo y los salarios son

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secundarios, la dinámica de éstosdepende del ritmo y volumen deinversiones que realizarán los em-presarios. No existen medidas ex-plícitas para revertir la actualsituación de desempleo y la baja ca-lidad del empleo. Para mitigar es-tos efectos nocivos el gobiernoplantea la creación de 100.000 em-pleos en los próximos 18 meses,por supuesto insuficiente a todasluces ya que no podrá siquiera ab-sorber a los 90.000 nuevos entran-tes anuales al mercado de trabajo.

En consecuencia, ante la presen-cia y efectos de la crisis el gobier-no tuvo una actitud de indiferenciay desdeñó las consecuencias deésta, el escenario económico y so-cial que se construyó requería unaactitud proactiva para la soluciónde los problemas que transparentóla crisis. El gobierno, tardíamente,diseñó y promulgó tres leyes dereactivación económica cuyo ob-jetivo principal se orientó a la rees-tructuración de deudas del sectorprivado con el sistema bancario, nocontempló factores estructuralesporque la lectura e identificaciónde causas, desde esa perspectiva, noincluyó elementos de esta natura-leza.

La profundidad de la crisis notuvo un correlato con la visión ydimensión de las medidas anticri-sis; éstas fueron parciales y concen-tradas particularmente en la

reestructuración de las deudas delos empresarios. Políticas para pro-veer de nuevos recursos a los em-presarios, expansión de la demandaagregada, solución de los proble-mas de empleo, fueron considera-dos parcialmente e inclusive, hastael momento, con resultados bastan-te parciales.

2.3.2 Contracción económicaA lo largo de la década del no-

venta, el nivel de la actividad eco-nómica creció a una tasa promedioanual del 4.0%. Producto de losfenómenos de propagación de lacrisis internacional y de la reduc-ción de la demanda interna, la eco-nomía ingresó a una fase derecesión cuya manifestación prin-cipal fue la obtención de un mo-desto crecimiento de la producciónnacional. En 1999 el PIB creciósólo a 0.44% y el 2000 en 2.37%,por supuesto, por debajo de las pre-visiones optimistas del gobierno15 .De igual manera, los diferentessectores económicos sufrieron variacio-nes en sus niveles de producción, conrepercusiones adversas, en algunoscasos, sobre divisas, empleo y tri-butos.

El crecimiento positivo del Pro-ducto Interno Bruto (PIB) se debea la inversión de las empresas capi-talizadas, es importante señalar quecon los montos desembolsados enel 2000 se cubre la mayoría del

15 UDAPE: Dossier estadístico. Si no se señala lo contrario la información utilizada proviene de estafuente.

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compromiso contraído con el Es-tado boliviano. El gas natural esuna de las actividades de mayorpreferencia de la Inversión DirectaExtranjera y es acá donde destina-ron recursos y obtuvieron impor-tantes volúmenes de producción16 .

En el ámbito gubernamental y enlos círculos políticos se señala quela reversión de la crisis y el futuroeconómico promisorio del país selogrará cuando se exporte gas na-tural al Brasil, utilizando plenamen-te el gasoducto y, posiblemente,elevando los volúmenes de expor-tación para subsanar el déficit ener-gético de dicho país.

La industria manufacturera y laagricultura tuvieron un comporta-miento errático debido a la reduc-ción de la demanda interna y a lainternación de productos provenien-tes de países limítrofes. Después dedos años de reforma aduanera el flujode ingreso ilegalde mercancías nodisminuyó con-siderablemente,continúan in-gresando pro-ductos delBrasil, Chile,Perú y Argenti-na, afectando laproducción y elmercado de laempresa nacio-nal.

Los empresarios no pudieron con-trarrestar este ingreso porque suscostos de producción son altos encomparación a los bienes del exte-rior. Además, es pertinente señalarque, en los últimos años, no se hizomucho para revertir esta situación,prácticamente se va convirtiendoen fenómeno estructural.

El ingreso ilegal de productos,los altos costos de producción y lacaída de la demanda interna hangenerado un cuadro de incertidum-bre en los agentes involucrados.Ante este panorama algunos opta-ron por cerrar definitivamente susestablecimientos y otros por utili-zar en menor grado la capacidadinstalada, en cualquiera de estos es-cenarios los directamente afectadosson los trabajadores ya que se am-plía el desempleo. En consecuen-cia, los factores causales de la crisisde la industria manufacturera y de

la agriculturason estructura-les y la solu-ción deberíatener este ca-rácter.

La reducciónde la demandainterna, el resul-tado parcial dela reformaaduanera y laausencia deuna política

16 Reduciendo la producción de Petróleo y Gas natural el desempeño de la economía es menor, el2000 sólo habría crecido en 0.68%.

RICARDO PÉREZ ALCALÁ. “AUTORETRATO”, ACUARELA

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industrial orientada a la reestructu-ración productiva, colocaron a laIndustria manufacturera en una si-tuación tremendamente difícil. Granparte de las empresas están al bor-de de la quiebra, las medidas queincluyen las diferentes propuestasde reactivación económica son in-suficientes para revertir este cuadrode crisis. Los empresarios privadossolicitan al gobierno expandir lademanda interna en un monto si-milar al reducido por la ley de adua-nas y la erradicación de la coca enla consideración de que el proble-ma es, exclusivamente, de deman-da, sin embargo está presente unafuerte limitación de oferta.

Como los empresarios no impri-mieron políticas de transformaciónde sus unidades económicas ahoraes central el definir políticas orien-tadas a tal finalidad. Es decir recu-perar la pertinencia e importanciade la política industrial y de losactores principales, Estado y em-presa privada, para ampliar el teji-do industrial y no sólo acercar lossectores y productos existentes a lafrontera internacional.17

La sobreproducción de edificiosy residencias familiares es otra evi-dencia de la crisis, la reducción dela demanda e ingresos por parte delos sectores medios y altos produ-

jeron este fenómeno. Antes de lacrisis este sector tuvo una fase debonanza; el crédito bancario tran-sitó por esta actividad porque latasa de rentabilidad era expectable.

La parte más sensible a la crisis estavinculada a los productos exporta-bles, especialmente los provenientesde la agricultura comercial y mine-ría. Los precios de los productos notradicionales y de la minería sufrie-ron una caída significativa debido ala crisis de sobreproducción de lospaíses del sudeste asiático; ahondóeste hecho el ingreso de productosdel Brasil, resultado de la devaluacióndel real, estos hechos trajeron comoconsecuencia una reducción en la ge-neración de divisas por parte del sec-tor exportador. En algunos casos,el mayor flujo de divisas se explicapor la elevación en el volumen ex-portado, en especial en la torta yaceite de soya. Por supuesto, no esel mejor mecanismo para contra-rrestar la crisis.

El bajo crecimiento del nivel dela actividad económica está expli-cado por el comportamiento de lainversión. En 1999 y 2000 la inver-sión decrece en 15.0% y 3.2% res-pectivamente, ocasionando que latasa de inversión tenga la mismaorientación y dirección, ya que caedel 23.1% (1998) al 18.8% (2000)18 .

17 En los últimos 16 años, el neoliberalismo trató mediante políticas de competitividad, acercar aalgunos productos a la frontera internacional sin resultados significativos, cancelando la orienta-ción y contenido de la política industrial. Para profundizar el tema se sugiere revisar, Péres Wil-son: Políticas de competitividad industrial, Ed. Siglo XXI, 1997, México.

18 Banco Central de Bolivia: Memoria 2000, abril 2001.UDAPE: Dossier de Estadísticas económicas y sociales, Volumen No. 10, julio 2000.

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El causante principal para laobtención de este saldo es la inver-sión privada nacional, sorprenden-temente en estos años cae en formaacelerada, la inversión de 1999 re-presenta sólo el 11.0% de 1998.(Cuadro No. 3). Este desempeñotiene varias explicaciones, entreellas la caída de las exportaciones,de la demanda interna y la sobre-producción de construcciones re-sidenciales. En otras palabras, lareducción de las ganancias empre-sariales incidió desfavorablementesobre las decisiones de inversión,también influyó los altos costos yla baja productividad prevalecien-te en la empresa nacional.

El cuadro de crisis y sus efectospermiten constatar que la empresanacional, después de 16 años deneoliberalismo, no se ha constitui-do en el protagonista principal dela reestructuración productiva, con-tinúa con bajos niveles de compe-titividad y de productividad porqueno efectuó cambios cualitativos en

el interior de las unidades econó-micas, inclusive, por esta razón,actualmente la mayoría está en-frentando una situación de obsolescen-cia productiva. Si no se implementancambios drásticos es probable unamayor tasa de mortalidad empre-sarial19 , para evitar un cuadro deesta naturaleza es de primera im-portancia reconsiderar cualitativa-mente la orientación y contenidode la actual política económica ylos roles de los actores, en especialdel Estado.

La recesión económica no fuemayor porque las empresas extran-jeras continuaron invirtiendo losrecursos comprometidos en la ca-pitalización, destinaron éstos a laconstrucción del gasoducto al Bra-sil, telecomunicaciones y energíaeléctrica. Paradójicamente, la capi-talización en vez de constituirse enun programa de reestructuración ydinámica económica, como seplanteó en el programa de gobiernode Sánchez de Lozada, solamente

19 Hasta junio de 2001, aproximadamente, salieron del mercado 30 empresas, entre ellas Plastoformy Alimentos Bolivianos Industrial S.A. (ABISA) que produce las mayonesas Hellmanns.Según el Semanario Nueva Economía No. 385, en el parque industrial de Santa Cruz, hasta juniode 2001 sólo operan 270 empresas, mientras que en 1999 funcionaban 400.

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neutralizó una mayor caída en laproducción, constituyéndose eninversión anticrisis.

La Inversión Pública tuvo uncomportamiento relativamente si-milar en los diferentes años, en pro-medio bordeó la suma de los 520millones de dólares, nivel que semantuvo por debajo de la progra-mación gubernamental.

A pesar de este crítico panorama,el gobierno continuó insistiendo enque la crisis tiene repercusionescoyunturales, por lo tanto, su acti-tud fue el de insistir exclusivamen-te en la reactivación económica oreprogramación de deudas, cuan-do los problemas son de naturale-za diferente.

Entonces, a pesar de los intentosgubernamentales para reactivar elaparato

productivo, la economía está su-mida en una profunda recesión conlas secuelas inherentes a ella, enespecial ampliación del desempleoabierto y mayor incertidumbre enel conjunto de la sociedad y en losagentes económicos.

III. FACTORESESTRUCTURALES DE LACRISIS

A pesar de los intentos guber-namentales de reactivar la econo-mía la crisis continua. La situaciónproductiva, especialmente de losempresarios nacionales, y las con-diciones sociales de la poblaciónempeoraron. Los grupos empresa-

riales, los trabajadores asalariados,los trabajadores informales del áreaurbana y rural expresaron por di-ferentes medios su preocupaciónen torno al cuadro de mayor agu-deza, en especial no mejoró comose preveía el nivel de producción,empleo, salarios y demanda. Porcierto es una preocupación nacio-nal el hecho de que el aparato pro-ductivo no se recupere y ademásno tenga capacidad de generar em-pleo.

La explicación y la salida de lacrisis es insuficiente si sólo se to-man en consideración aspectoscoyunturales, amerita introducir enla reflexión factores estructuralesporque la crisis transparentó la rea-lidad nacional, esta no solo se debea factores coyunturales, abordadoshasta el momento, sino tiene fuer-tes componentes estructurales, enconsecuencia se requiere de políti-cas y visiones que trasciendan lareactivación económica.

La aparición de factores estruc-turales permite considerar que lasolución de la crisis no sólo requie-re medidas de corto plazo, sino te-ner una visión integral en términosde incorporar políticas que tienenque ver con la solución de los as-pectos coyunturales y también conla de los factores estructurales. Lagran interrogante, es si el neolibe-ralismo asumirá esta dimensión yademás tenga la capacidad de re-considerar su visión y las políticas talcual exige la realidad. La impresión

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es que los partidos políticos y la in-telectualidad vinculados a esta co-rriente de pensamiento continuaráninsistiendo en las pautas que estuvie-ron vigentes los últimos 16 años.

A partir de 1985, los cuatro go-biernos que se sucedieron en laadministración del Estado prome-tieron y ratificaron continuamen-te la pertinencia y necesidad de uncambio de estilo de desarrollo, se-ñalaban que las bases del mismodeberían sustentarse en la transfor-mación del aparato productivo detal manera de orientarlo a la expor-tación, inclusive se selló el esloganexportar o morir, además que esteestilo de desarrollo iba a solucio-nar los problemas estructurales.

Después de 16 años de aplicacióndel ajuste estructural identificamoscon sorpresa que el estilo de desa-rrollo vigente sigue siendo el quecaracterizó al país en los últimosdecenios, es decir, Bolivia continúay, en los últimos años, los cuatrogobiernos profundizaron el mode-lo primario exportador, introdu-ciendo nuevas características, lamás sobresaliente, la apropiaciónde los recursos naturales y del pro-ceso de generación y uso del exce-dente económico a favor de lasempresas transnacionales.

3.1 Privatización de lageneración y uso del excedenteeconómico

El ajuste estructural configuró unaparato productivo dual, una par-

te integrada por empresas transna-cionales que contribuyeron a mo-dernizar las actividades productivasy de servicios mediante la introduc-ción de nuevas formas de produc-ción y de organización, aspectosque redundaron en la mejora de losniveles de productividad y, la otra,conformada por empresas naciona-les con índices de productividadbastante reducidos, debido a las li-mitaciones que tuvieron para rees-tructurar sus unidades económicas.

Además el neoliberalismo pro-fundizó la heterogeneidad estruc-tural entre estos dos niveles y alinterior de las empresas nacionales,las diferencias de productividadson bastante significativas porquefueron muy pocas empresas, lamayoría concentrada en las extran-jeras, las que asumieron el reto deconstituirse en los protagonistas dela reestructuración productiva, enun contexto de libre competencia.

La realidad que explica la con-formación de una economía dualy la profundización de la hetero-geneidad estructural radica en laorientación de las políticas y de lasreformas estructurales, estas privi-legiaron a las empresas extranjerasen detrimento de las nacionales. Lacrisis que enfrentan estos dos seg-mentos es de naturaleza diferente,las transnacionales no tienen pro-blemas porque los mecanismos depolítica económica y las normasjurídicas aseguraron condicionesfavorables para la tasa de rentabilidad,

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en cambio, las empresas naciona-les estuvieron excluidas de este pro-ceso y no realizaron cambioscualitativos al interior de sus uni-dades económicas, por esta razón,los efectos más drásticos de la cri-sis son asumidos por éstas.

La capitalización y privatizaciónsignificó una virtual transferenciade propiedad de activos y recursosnaturales y, a su vez, concentraciónde la misma en pocas empresas,ocurre lo mismo en el caso de lageneración y uso del excedente eco-nómico. Resultado de este proce-so, la concentración económica esfuerte, las principales actividadesque arrojan importante rentabili-dad y que tienen futuro, recursosnaturales no renovables (hidrocar-buros) y servicios (telecomunica-ciones, energía eléctrica, transporteferroviario y aéreo) quedaron bajola responsabilidad de 10 empresasextranjeras20 . Si ampliamos el es-pectro e incluimos minería, agricul-tura, comercio, banca e industriase ratifica la concentración a favorde empresas extranjeras.

En el proceso de privatización delos recursos naturales, particular-mente de las reservas de gas natu-ral, la empresa Petróleos del Brasil(PETROBRAS) adquiere significa-tiva importancia por el control delos principales pozos gasíferos, SanAlberto y San Antonio en el depar-tamento de Tarija, al punto de ser

propietaria de casi el 80% de lasreservas de gas que aumentaron, enforma considerable, en los últimosaños. En 1996 las reservas proba-das alcanzaron a 6 trillones de piescúbicos y en 2000 a 46. Estas reser-vas ya no pertenecen a Bolivia sinoa las empresas extranjeras en cuyasmanos está la posesión efectiva, lapropiedad, administración y con-trol del excedente y de las reservas.

Amerita reflexionar con objetivi-dad sobre la importancia de las re-servas de gas, el verdaderopropietario de las mismas es laempresa que extrae, transporta, co-mercializa y se apropia del produc-to de la venta. En otras palabras, elque disfruta de los beneficios es elreal propietario. Para el caso queinteresa, la propiedad y los benefi-cios están a cargo de las empresastransnacionales que ingresaron alpaís. Petrobras, además de ser pro-pietaria de gran parte de las reser-vas, participa en forma significativade las exportaciones de gas al Bra-sil, la mayor parte del aporte de esterecurso natural en el gasoducto lecorresponde a esta empresa brasi-leña.

El beneficio que obtiene el Esta-do boliviano de la privatización delgas natural es la captación de in-gresos tributarios. Con la finalidadde promover el ingreso de Inver-sión Directa Extranjera (IDE) elgobierno de Sanchez de Lozada

20 Entel S.A., LAB, Petrolera Chaco S.A., Petrolera Andina S.A., Transredes S.A., Guaracachi S.A.,Ferroviaria Oriental, Eléctrica Valle Hermoso S.A., Eléctrica Corani S.A. y Ferroviaria Andina S.A.

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procedió con la reclasificación delos campos petroleros dando unplazo hasta abril de 1996 para lacertificación de la producción yreservas probadas. La ley de hidro-carburos se promulgó el 30 de abrilde 1996, las reservas descubiertasantes de esa fecha no fueron, en sutotalidad, certificadas. Las reservasdel campo San Alberto fueron ca-talogadas como hidrocarburos nue-vos, contraviniendo el anunciogubernamental del 19 de octubrede 1990 en el cual se señalaba queel pozo X-9 del mencionado cam-po incrementó las reservas en 70%.

Por lo tanto, fueron incorpora-das a la categoría de hidrocarburosnuevos. Esta decisión tuvo efectosen materia tributaria, los hidrocar-buros antiguos tributan con el 50%del valor en pozo mientras que losnuevos sólo con el 18%, es decir elEstado boliviano pierde el 32%.

De estos hechos se puede colegirque la generación del principal ex-cedente económico y su respectivautilización está en manos de em-

presarios extranjeros, el país comoEstado y gobierno transfirió y per-dió la posibilidad de incidir en lasdecisiones del uso del excedenteeconómico.

3.2 Evolución del sectorexterno

Un aspecto central propuesto porel Ajuste Estructural fue la diversi-ficación de las exportaciones y losmercados de destino, en la medidade no lograr este aspecto las basesdel planteamiento teórico se con-vierten en vulnerables. Transcurri-dos 16 años de ajuste el perfil y lacomposición del comercio exteriorno mejoró sustancialmente, el sal-do de la balanza comercial tiendea crecer conforme pasa el tiempo.

En los últimos 19 años (1999-1980) el valor de las exportacionesaumentó sólo en 10%, llama laatención ya que el avance prome-dio anual es tot almente insignifi-cante y bajo en comparación apaíses limítrofes de América delSur. (Cuadro No. 4)

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La diferencia entre las exportacio-nes de ambos periodos radica en lacomposición de los bienes, en ladécada del ochenta se realizabanexportaciones de minerales e hidro-carburos y en la actualidad tiene unpeso mayor las exportaciones lla-madas no tradicionales, principal-mente el complejo soyero (torta yharina, aceite y soya en grano). Elaspecto común en estos años es quese sigue exportando materias pri-mas; como decíamos, de diferenteprocedencia pero al fin de cuentastienen el mismo origen, son recur-sos naturales y estos no tienen lamejor perspectiva en la economíamundial.

Por una parte, sus precios evolu-cionan a un ritmo menor en com-paración a los que incorporan valoragregado, por esta razón el paísdejó de percibir importantes mon-tos de dinero, el acentuado dete-rioro de los términos deintercambio tuvo un efecto adver-so sobre la economía nacional(Cuadro No. 5) y, paradójicamen-te, ninguno de los cuatro gobier-nos internalizó lo delicado del temay menos diseñaron políticas paracontrarrestar esta tendencia.

Segundo, el desarrollo e innova-ción tecnológica en los países de-sarrollados imprimieron unadinámica en la producción y unefecto de esta es la menor deman-da de materias primas naturales, enotras palabras, la demanda de es-tos bienes por unidad de productofinal es menor, en consecuencia, enel ámbito internacional se reducela compra de este tipo de produc-tos, por estas razones los países queprosigan produciendo y exportan-do materias primas tendrán un ci-clo económico peculiar, la fase deexpansión será menor y la de rece-sión prolongada.

Otra característica de la trayecto-ria del sector externo tiene referen-cia con el destino de lasexportaciones, a pesar de la aper-tura de los mercados y las ventajaspreferenciales obtenidas, los prin-cipales productos se orientan a al-gunos países integrantes de laComunidad Andina de Naciones,como Colombia y Perú, además aEstados Unidos e Inglaterra. A es-tos 4 países se destinan el 53% delas exportaciones. Los mercados dedestino son bastante restringidos,aspecto que refleja la estreches de

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la oferta exportable y la falta de mo-dernidad y diversificación del apa-rato productivo.

Llama poderosamente la aten-ción la caída abrupta de las expor-taciones a la Argentina. En ladécada del ochenta, en promedio,las ventas ascendían a 400 millo-nes de dólares y en 2000 sólo 29millones21 . Si bien finalizó el con-trato de venta de gas natural, sor-prende que el gobierno y losempresarios observen pasivamenteesta caída. Al tratarse de un impor-tante mercado, lo menos que sepodía esperar, era una actitud agre-siva para posicionar nuevos pro-ductos.

Las exportaciones respecto al PIBgiran alrededor del 19%, porcenta-je bajo con relación a otros países,Ecuador llega al 30.4% y Chile al25.7%. En otras palabras, la mayorparte de la producción se canalizaal mercado interno, lo que implicaque el ajuste estructural no logrórevertir este fenómeno para quebuena parte de la producción na-cional se oriente al mercado exter-no, situación que en el futuro traeráconsecuencias adversas por las obli-gaciones contraídas con el exterior.

Sobresale a primera vista que elpaís continúa produciendo mate-rias primas para su articulación enel mercado internacional. La pecu-liaridad es el cambio de productosnaturales y no el esfuerzo en tér-

minos de exportar productos quecontengan valor agregado. La cri-sis del sudeste asiático y las trans-formaciones tecnológicas emitenimportantes señales que se debentomar en cuenta, si insistimos tran-sitando el camino de las materiasprimas o los recursos naturales lafase de expansión en el ciclo eco-nómico será corta en cambio la derecesión o contracción será mayor.

La inversión extranjera directa seasentó en los sectores de recursosnaturales y servicios, las leyes decapitalización, de privatización,hidrocarburos y el Código de mi-nería facilitaron esta radicatoriaprofundizando el perfil producti-vo de Bolivia en términos de se-guir produciendo materias primasy continuar con este estilo de arti-culación con la economía mundial.

En los últimos años, la genera-ción de divisas tiene fuertes limita-ciones porque el ritmo decrecimiento de las exportaciones esmenor en comparación a las impor-taciones, es decir se acentúa el dé-ficit de la balanza comercial. Hasta1996, el sector público tenía la ca-pacidad no sólo de cubrir sus pro-pias demandas de divisas sino que,inclusive, transfería al sector priva-do que, históricamente, fue defici-tario en materia de divisas.

Actualmente, los generadores dedivisas cambiaron de dirección, elsector público como el privado

21 Banco Central de Bolivia: Boletín del sector externo No. 23, junio 2000, La PazMemoria 2000, abril 2001, La Paz

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consumen o demandan más divi-sas con relación a su generación,en otras palabras ambos son defi-citarios. Paralelamente, las obliga-ciones del país con el extranjerotienden a aumentar y para tal fina-lidad se requieren divisas. (CuadroNo. 6).

El ingreso de la Inversión Extran-jera Directa (IED), que fue impor-tante con la capitalización yprivatización de empresas públicas,actualmente exige divisas para con-cretar la remisión de utilidades asus casas matrices, tal cual esta es-tipulado en la leyes de capitaliza-ción y de inversión. Por lo tanto,el Estado boliviano debe tener laposibilidad de ofrecer divisas paraque este fenómeno ocurra, sin em-bargo los agentes generadores sondeficitarios, lo que podría incubartensiones si esta exigencia tiende aser mayor en los próximos años, ya

que para cubrir este requerimientoel Estado tendría que recurrir alcrédito externo.

A pesar de ser beneficiario de lacondonación parcial de la deudaexterna, en el marco del Programade Alivio para Países Pobres muyEndeudados (PPME), las obligacio-nes en materia de deuda externasiguen siendo importantes. En lamedida de no revertir el compor-tamiento del ahorro interno, muybajo en los últimos quince años,esta fuente de financiamiento po-dría continuar siendo la más im-portante.

Por ende estas obligaciones soninsolayables. Frente a este panora-ma, la generación de divisas se en-frenta con serias limitaciones,después de 16 años de ajuste esteaspecto no se solucionó a pesar deser uno de los puntales de la políti-ca económica. Hasta el momento

32


se enfrentaron sus implicacionesrecurriendo al endeudamiento ex-terno, sin embargo el futuro semuestra incierto.

Los acuerdos entre el gobiernode Bánzer y los organismos multi-laterales condicionaron al país entérminos de aceptar el crédito con-cesional como la única fuente definanciamiento, lo delicado es queen el mercado internacional se en-cuentra en franca declinación.Cuando ocurra este límite inferior,Bolivia enfrentará serios problemasporque no podrá acceder al crédi-to comercial. La fuga o salida dedivisas, expresada en la cuentaErrores y Omisiones, es recurrentea lo largo del tiempo.

El ajuste estructural privilegió laproducción de materias primas yservicios, en detrimento de las ac-tividades productivas, en especiallas que incorporan valor agregado.Por estas razones, el sector externomuestra signos de bastante vulne-rabilidad, la oferta exportable ba-sada en materias primas se canalizaa reducidos mercados y la genera-ción de divisas tiene problemascentrales para enfrentar diversasobligaciones externas.

3.3 Desestructuración de lasempresas nacionales

La crisis tuvo repercusiones ad-versas sobre el conjunto de lasempresas, no consideró proceden-cia, tamaño o grados de influencia,las unidades económicas de peque-

ña escala fueron drásticamenteafectadas, por ende hubo reduccióndel nivel de actividad económica yempleo. El gobierno mediante lasleyes de reactivación económica sepreocupó en solucionar algunosproblemas de las empresas nacio-nales grandes, incluyendo medidasparciales e insuficientes para lasunidades económicas de pequeñaescala.

Esta fue la orientación y dinámi-ca de la política económica en losúltimos 16 años y se ratifica estatendencia en los años de crisis; losproductores nacionales están au-sentes en las políticas estatales, apesar de ser fundamentales en elaporte a la producción y el empleo.

La profundización de la hetero-geneidad estructural se explica porel hecho de que el ajuste estructu-ral se preocupó de sobremanera porla estabilización, derivando al mer-cado la reestructuración producti-va cuya responsabilidad debería serasumida por la empresa grande pri-vada nacional y/o extranjera, sinembargo, hasta el momento no seobservan estrategias ni compromi-sos en esta dirección. Estas pautasinclusive influyeron en los empre-sarios cuyas unidades económicasson de pequeña escala, el efectodemostración hizo que asuman unaconducta similar al de las grandes.

Los empresarios nacionales nointrodujeron factores positivos paramejorar la productividad y los cos-tos de producción, con contadas

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excepciones, en la mayoría de lasempresas existe ausencia de nuevasmaquinarias y equipos, capacita-ción de fuerza de trabajo, gerenciaempresarial y estrategias guberna-mentales que conformen un circui-to virtuoso de la acumulación y lasolución de los déficits sociales.

Uno de los aspectos estructura-les relevantes que explica el bajonivel de producción y la calidad delos productos es el referido a laobsolescencia del aparato produc-tivo nacional. Esto se debe a la faltade agresividad empresarial o lainexistencia de empresarios al esti-lo de Schumpeter, es decir con vi-sión de largo plazo, sin aversión alriesgo y con una conducta de ge-neración de excedente mediante lasactividades productivas.

Hasta el momento Bolivia no sepuede preciar de contar con estetipo de empresarios, por esa razón,una parte importante del aparatoproductivo se encuentra en un es-tado lamentable de obsolescencia,inclusive la parte que se encuentraen calidad de ociosa se debe a estehecho. Una de las causas de la cri-sis se debe a la presencia de estefenómeno, además tampoco huboagresión empresarial en términosde emprender nuevas formas de or-ganización y gerencia empresarial.

Estas unidades económicas des-tinan su producción al mercadointerno. Existe un conjunto de fac-tores para que esto ocurra, por unaparte, no fueron incluidos como

protagonistas centrales en las me-didas del ajuste estructural, el mer-cado interno es poco exigente enmateria de demandar calidad de losproductos, la competencia externano jugó el papel que se esperabaen términos de inducir a una me-jora en la productividad y compe-titividad, además estas unidadestienen mercados cautivos, general-mente la producción se destina alos pobres. Por estas razones, noefectuaron cambios cualitativos enlos procesos de trabajo, paralela-mente, tienen fuertes limitacionespara acceder a factores claves de laproducción: financiamiento, tec-nología, materias primas, gerencia,administración, entre otros.

Si bien en los últimos años secrearon nuevas instituciones de fi-nanciamiento para las unidades depequeña escala, urbanas y rurales,hasta el momento los beneficiariosson aquellas unidades que están enla franja de los que tienen mayorpotencialidad económica, capaci-dad de generar ganancias y alta ro-tación de capital, además estánconcentrados en comercio, servi-cios y algunos productos de la in-dustria manufacturera y de laagricultura tradicional. En cambio,la mayoría no tiene acceso al finan-ciamiento. Otro elemento que obs-taculiza es el alto nivel de la tasade interés. Por estos motivos es re-levante reponer en el debate nacio-nal la pertinencia de la banca dedesarrollo.

34


La crisis que analizamos afectódrásticamente a estas unidades, lareducción de la demanda agregadaes una de las causas fundamenta-les, incidiendo por supuesto sobreproducción, empleo y condicioneslaborales. El gobierno no tuvo lavisión integral de los efectos, poresta razón no contempló en la Leyde reactivación económica medidasacordes con esta situación. La per-manencia de los efectos de la crisisy los resultados parciales de la men-cionada ley fueron las causales paraque emerjan factores estructuralesy en consecuencia esta crisis de ser co-yuntural se transforme en estructural.

Llamó poderosamente la aten-ción que, después de 16 años deajuste estructural, Bolivia continuaen el marco del modelo primarioexportador, cuyas característicascentrales son la mantención de laexportación de recursos naturales,inversión extranjera directa en re-cursos naturales y servicios, inver-siones intensivas en capital, bajacapacidad de absorción de empleo,bajos grados de incorporación devalor agregado y de articulación dela economía, apropiación y concen-tración transnacional del exceden-te económico y dispersión de lamatriz productiva generadora deexcedente económico.

En consecuencia, este procesopermitió que la matriz productivase disperse, podríamos indicar en-fáticamente que la crisis permitióidentificar una ausencia de núcleo

productivo que oriente el procesoy la dinámica de la acumulación decapital, prácticamente es inexisten-te este núcleo o matriz, esto quieredecir también que actualmente elpaís no tiene rumbo en materiaeconómica. En los últimos años seapostó por consolidar el modeloprimario exportador a favor de lasempresas transnacionales, este sal-do no es privativo de Bolivia, casien todos los países de América Lati-na se esta repitiendo este resultado.

La mayoría de los empresariosnacionales precautelando su sobre-vivencia se refugiaron en segmen-tos del mercado interno. Pudieronsobrevivir hasta la emergencia dela crisis, afloraron los problemasdebido a la contracción de la de-manda interna, el desempleo y lamala gestión de la política guber-namental.

Entonces en los 16 años de ajus-te estructural no se construyó unanueva matriz productiva, se conso-lidó deliberadamente el modeloprimario exportador, no se perci-ben esfuerzos por construir unonuevo. Aproximándonos a explicarlas razones podríamos señalar queel neoliberalismo adolece de unavisión de largo plazo, los diferen-tes gobiernos y la política estuvie-ron asociados al corto plazo,condicionados por los compromi-sos asumidos con el FMI y el BM.

Los gobiernos, partidos políticosy organizaciones empresariales nose preocuparon por el largo plazo,

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por la definiciónde estrategias na-cionales, regiona-les y sectoriales dedesarrollo, huboun acuerdo perver-so de derivar almercado de talmanera sea éste elque dé señales ylos agentes econó-micos y políticosasuman y direccio-nen las políticas atal finalidad. Empero la realidad di-fiere de las buenas intenciones, Boli-via adolece de una visión de largoplazo no sabe con precisión que tipode país está construyendo, cual sufuturo, los excedentes benefician alas empresas transnacionales y no alpaís porque se desestructuró, o me-jor dicho, no se construyó un núcleoproductivo que se constituya en elsoporte de la acumulación del capi-tal en el largo plazo.

La fuerte dependencia de los gobier-nos y de los partidos políticos respectoa las decisiones que toma el FMI y elBM es otro de los factores que permi-ten explicar lo que esta pasando en lostres últimos quinquenios. Inclusive estadependencia se agudizó con el gobier-no de Hugo Banzer Suárez, el repre-sentante del FMI22 , en los hechos,asumió responsabilidades del ejecuti-vo, concretamente del área económi-

ca, cuyos ministros vinculados a lamacroeconomía y a la crisis lo per-mitieron.

La hegemonía de estas institucio-nes en el ámbito nacional tambiéntienen repercuciones en otros cam-pos. Por una parte, han cercenadola capacidad intelectual y proposi-tiva de las organizaciones públicasy privadas, la intelectualidad y laelite pensante del país está bloquea-da mentalmente, se diluyó la capa-cidad propositiva ya que la mayoríarecepciona pasivamente todo loque se produce en los organismosmultilaterales. En la medida de noexistir una reversión en esta mate-ria es posible prever la reproducciónde la pasividad y la indiferencia, as-pectos que podrían tener conse-cuencias ya que consciente oinconscientemente, participa en lareproducción de estas pautas.

22 El Sr. Eliahu Kreis, en el periodo de su representación, tuvo fuerte injerencia en el diseño y aplica-ción de la política económica. Actualmente funge como asesor económico personal del presidentede la República.

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Otra expresión de la dependenciatiene que ver con el flujo o circuitode capitales en calidad de crédito odonaciones. La estabilidad y la per-manencia del ajuste, en gran parte,esta explicado por el soporte finan-ciero que recibe Bolivia de los orga-nismos multilaterales y lacooperación bilateral. Esta depen-dencia es tanto pública como priva-da, por una parte, el gobierno,percibe estos flujos especialmentepara financiar el déficit fiscal, paratener una idea la inversión públicatotal y los sectores vinculados al me-joramiento de las condiciones devida de la población, salud y educa-ción y el que apoya el mejoramientoo construcción de infraestructura tie-nen una fuerte dependencia de estetipo de recursos. Por otro lado, elsector privado también tiene lazos dedependencia con este tipo de flujosde capital externo.

Con la capitalización y privati-zación de las empresas públicasexistió un ingreso significativo dela inversión extranjera directa, lacual atenuó los desequilibrios enla balanza de pagos y las limita-ciones fuertes en materia de ge-neración de ahorro interno,prácticamente estas fuentes de fi-nanciamiento externo fueron lasque soportaron el crecimiento yla estabilidad de los últimos años.

El ahorro interno, público yprivado, no tuvo un desempeño

como era el de esperar, la tasa deahorro está en el orden del 14.0%,casi similar al obtenido en la décadadel ochenta, por lo tanto, este es unode los aspectos estructurales que tam-bién está obstruyendo la visión y tra-yectoria productiva, para superar ylograr esta reestructuración es funda-mental revertir este camino y lograrque el financiamiento interno sea elcentral.

3.4 Pobreza, empleo e ingresosEn los últimos 16 años, el mer-

cado de trabajo urbano se estruc-turó de tal manera que lostrabajadores vinculados al Estado(13.0%) y a las empresas privadas(18.5%) ascienden al 31.5% de lapoblación ocupada, mientras queel restante 68% se encuentra desa-rrollando actividades en el llama-do Sector Informal Urbano (SIU),conformado por unidades econó-micas semiempresariales, familiaresy hogares privados23 . Lo peculiarde este mercado es que ahora viveun proceso generalizado de preca-rización, es decir es notoria la presen-cia de trabajo eventual, prolongaciónde la jornada laboral, elevación de latasa de participación familiar y, enlos últimos años, elevación deldesempleo abierto.

Como las empresas privadas na-cionales no tienen capacidad degenerar 90.000 puestos de traba-jo demandados por los nuevos

23 Arze Carlos et. Al: Empleo y Condiciones Laborales en Bolivia. Dossier Estadístico No. 1, CE-DLA, La Paz, 1999

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trabajadores que ingresan anual-mente al mercado laboral24 , las ac-tividades informales de comercio,servicios y manufactura permitenque éstos generen su propio em-pleo en condiciones bastante pre-carias. Sin embargo, a partir de laelevación de la tasa de desempleoabierto es posible afirmar que es-tas actividades informales ingresa-ron a una fase de saturación.

Hasta 1998, la tasa de desempleoabierto, no fue relevante, alcanzóun nivel bajo bordeando el 3.5%.En cambio en 1999 y 2000 ascien-de a 6.5% y 7.0% respectivamente,esto permite deducir que el SIUesta mostrando sus límites, pues nopuede seguir absorbiendo trabaja-dores debido a la caída de la de-manda interna, la crisis y la mala gestiónde la política gubernamental.

El modelo primario exportadory el ajuste estructural, cuyos pivo-tes son la producción de recursosnaturales y la presencia de inver-sión extranjera directa, no tienenla fortaleza ni la capacidad de ge-nerar recurrentemente empleo es-

table y de buena calidad, debido aque las actividades desarrolladaspor las empresas transnacionalesson intensivas en capital, es decir,la relación capital/trabajo y los ni-veles de productividad son eleva-dos debido a la tecnología queimperan en éstas.

Las empresas grandes nacionales y/o extranjeras tampoco tienen estacapacidad debido a las limitacionesprevalecientes en términos de gene-rar bases competitivas que les permitamantener en forma dinámica el ci-clo productivo, en este sentido sederiva al sector informal urbano lageneración de empleo precario, deigual manera a los pequeños produc-tores y a los campesinos en el área ru-ral. Estas son las condiciones de empleoque reproduce el ajuste estructural.

Como consecuencia de la preca-riedad de las condiciones de vida yde trabajo y de la evolución erráti-ca del PIB los niveles de pobreza eingreso fueron deteriorándose. Enel periodo 1993-1998, el PIB per-cápita tuvo un desempeño regularresultado del crecimiento del PIB;

24 Idem

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sin embargo, en 1999, producto dela crisis y la recesión económicaeste indicador, medido a precios de1990, cayó a 850 dólares, es decirel 2.0% en comparación a 1998. Enel 2000, no se revirtió esta tenden-cia porque el crecimiento del PIBcontinuó por debajo del crecimien-to de la población.

El PIB percápita en los últimos19 años, 1980-1999, no mejoróconsiderablemente, el nivel de1999 está por debajo del primer añode la década del ochenta, 898 dó-lares. A pesar de los esfuerzos exi-gidos a la sociedad, en aras deobtener un alto crecimiento econó-mico, las condiciones de vida de lamayoría de la población no varia-ron sustancialmente.

Este hecho también se ratificapor los niveles de pobreza prevale-cientes, alcanza a nivel nacional al60% de la población, este fenóme-no es mas amplio en el área ruralya que afecta al 80% de la pobla-ción. Contribuye a ahondar losniveles de pobreza la tendenciaconcentradora del ingreso, la des-igual distribución del ingreso, me-dido por el Indice de Gini, esmayor a medida que transcurre laaplicación del Ajuste Estructural(Cuadro No. 7).

Por lo tanto, también el ajusteestructural reproduce en forma in-

cesante pobreza, concentración ymala distribución del ingreso, estees un aspecto que urge solucionar-lo, si no se toman decisiones in-mediatas es probable asegurar quelos movimientos sociales parecidosa septiembre de 200025 serán recu-rrentes en el país, por supuesto esimpredecible señalar el desenlaceque podría provocar. Este proble-ma estructural no sólo requierevoluntad política, sino, fundamen-talmente, construir un escenarioproclive para su solución, el mo-delo primario exportador y la vi-sión neoliberal no son adecuadosporque tienden a reproducir un ci-clo perverso.

Con la finalidad de reducir losniveles de pobreza existentes en elpaís, el gobierno en común acuer-do con los organismos multilate-rales (FMI,BM y BID) incluyerona Bolivia en la primera y segundaversión de la Iniciativa de Reduc-ción de Deuda Externa para PaísesPobres Muy Endeudados (PPME,HIPC sigla en inglés).

El nuevo programa de alivio dedeuda y reducción de pobreza seorienta a condonar una parte de ladeuda bilateral y multilateral paraque los gobiernos tengan la obli-gación de destinar estos recursos aprogramas y proyectos del área so-cial, educación, salud, saneamiento

25 Insurgencia del movimiento campesino que tuvo la capacidad de bloquear las principales carrete-ras del país en pos de concretar un conjunto de reinvindicaciones económicas y sociales. El des-emboque fue la suscripción de un convenio de compromiso entre el gobierno y la ConfederaciónSindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) para que el primero cumpla los50 puntos demandados por el segundo.

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básico y desarrollo rural, con lafinalidad de reducir los niveles depobreza extrema. Con esta inicia-tiva lo que ocurre es una amplia-ción de la condicionalidad de losorganismos multilaterales hacialos países atrasados.26

Esta iniciativa permite reflexio-nar sobre algunos aspectos con-ceptuales del Ajuste Estructural.Los diseñadores de esta políticay los gobernantes que la instru-mentalizan mencionan la perti-nencia de la subordinación de lapolítica social hacia la políticaeconómica, en otras palabras, elrequerimiento de un crecimientoeconómico a un ritmo tal quegenere excedentes, de tal maneraque una parte se destine a la pro-secución de la acumulación decapital y otra a subsanar los défi-cits sociales.

Como esta teoría del rebalse ochorreo en la práctica está mos-trando fuertes l imitaciones, elgrupo de los siete y los organis-mos multilaterales reconocen es-tas debilidades y además prevénque no existen posibilidades fu-turas para subsanar los problemassociales porque el tipo de creci-miento que está arrojando el ajus-te estructural no produce losexcedentes necesarios.

En este marco, los últimos cua-tro gobiernos que han adminis-trado el ajuste han insistido en

esta teoría: sacrificar el presentepara vivir mejor el futuro. Sinembargo la realidad se construyede manera diferente a los plantea-mientos teóricos. El caso nacio-nal, si bien presentó un panoramade crecimiento económico ésteno fue suficiente para asegurar lacontinuidad de la dinámica eco-nómica, menos para generar re-cursos que permitan solucionar lapobreza y la calidad de vida de lapoblación.

El ajuste estructural provocó uncrecimiento del 3.4%, promedioanual, empero, como se señala an-teriormente, no tuvo la capaci-dad de generar empleo estable, debuena calidad y en la cantidad su-ficiente, más bien logró ampliarel Sector Informal Urbano, cuyacaracterística principal es la pre-sencia de empleo de baja calidady, por lo tanto, precarización delmismo. A su vez, tampoco me-joró la calidad de vida de la po-blación urbana y rural ya que losniveles de pobreza y las desigual-dades de ingreso se amplían aunmás. Por otro lado, este tipo decrecimiento mantuvo el estilo deincorporación al mercado mun-dial, materias primas concentra-das en pocos productos ymercados, aspectos que acentúanla vulnerabilidad del país y queestemos expuestos a crisis prolon-gadas.

26 Villegas Carlos: Estrategia para la reducción de la pobreza, Política Social del Ajuste Estructural.Serie Documentos de Trabajo No. 23, CEDLA, La Paz, 2000

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IV. HACIA LARECONSIDERACION DELNEOLIBERALISMO

Si bien el sentido común de lasociedad boliviana está moldeadopor las propuestas del ajuste estruc-tural, los remezones económico,político y social de los años 1999 y2000 deben inducir a la construc-ción de un nuevo sentido comúncolectivo, el cual tendría que tenercomo finalidad el mejoramiento delas condiciones de vida de la po-blación.

Para tal efecto, es imprescindibleretornar a la visión de largo plazoen términos de conocer con ante-lación el tipo de país que se deseaconstruir. Por esta razón, es funda-mental la recuperación de una es-trategia de desarrollo de largo plazocon una visión heterodoxa, estoquiere decir cancelar la ortodoxianeoliberal porque no tiene una vi-sión clara de largo plazo ni solu-ciones para los problemas centralesdel país.

La estrategia debería abordar si-multáneamente aspectos que per-mitan el establecimiento de basessólidas en lo económico y lo so-cial. Diseñar una matriz producti-va para la generación del excedente,en cuyo marco el Estado deberíatener la capacidad de definir polí-ticas para el uso del mismo, en es-pecial para la superación de lasdiferencias económicas y socialesentre las clases y regiones que con-forman el país.

Históricamente, Bolivia estuvointegrada a la economía mundial através de materias primas, sin em-bargo, las últimas crisis y cambiostecnológicos nos alertan e inducena imprimir transformaciones en elperfil de la oferta exportable de talmanera que ésta se caracterice porcontener valor agregado. Lo con-trario, significaría continuar con elrasgo cíclico contemporáneo; pe-riodo corto de bonanza y prolon-gado de crisis y recesión.

Este nuevo panorama requierereconsiderar el papel del Estado,entre otros aspectos, debe asumirresponsabilidades apoyando a laempresa nacional para cualificar lasexportaciones y diversificar merca-dos, en un contexto donde la ma-yoría de las empresas extranjerasproducen bienes no transables. Enotras palabras, recuperar la autono-mía del Estado para orientar la po-lítica económica al servicio de losintereses del país.

La caída de la demanda interna-cional y los cambios tecnológicos sonelementos fundamentales a conside-rar en la definición de una estrategiaque debe orientarse

a redefinir el aparato productivonacional, de tal manera que éste hagamayor énfasis en bienes con incor-poración de valor agregado. Además,esta reestructuración debería priori-zar políticas y estrategias de desarro-llo social, en especial relacionadas ala generación de empleo e ingresos,satisfacción de las necesidades bási-cas y reducción de pobreza.

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Esto será posible en la medida dereconsiderar el papel del Estado ylas políticas que debe poner en cur-so. Se requiere de un Estado acti-vo, promotor del desarrollo. Paratal efecto, los agentes económicosrequieren políticas diferenciadas ysectoriales, los últimos 16 años losbeneficiarios de la política fueronlos segmentos empresariales mo-dernos, transnacionales y pocasempresas nacionales, y la mayoríade ellas tanto del nivel urbano yrural quedaron excluidas, porqueno pudieron enfrentar las políticashorizontales debido a las restriccio-nes estructurales en el ámbito fi-nanciero y tecnológico.

En consecuencia, las políticasdeberían de considerar las caracte-rísticas de las unidades económi-cas nacionales, las limitaciones ydemandas que tienen. De igualmanera, como éstas desarrollanactividades en la agricultura, co-mercio, servicios y manufactura, sedebe recuperar la visión de las po-líticas sectoriales para definir polí-ticas integrales que beneficien a estetipo de productores. Esto permiti-ría construir bases de generación deexcedentes, de empleo y de expor-tación. Asimismo se requieren po-líticas regionales con la finalidad dereducir las profundas diferenciasque se acentuaron los últimos años.

Si bien en el periodo del ajusteestructural el sistema bancario cap-tó un monto importante por concep-to de depósitos, la contradicción

fundamental es que éstos no se con-virtieron en recursos que dinami-cen las inversiones productivas.Estas requieren recursos de largoplazo y el sistema bancario sólo estáen posibilidades de ofrecer a cortoplazo. La transformación de NA-FIBO en Banca de Desarrollo desegundo piso es el reconocimientode la necesidad de recursos de lar-go plazo no sólo en momentos decrisis sino también en expansión,por estas razones es clave reconsi-derar la pertinencia de la Banca deDesarrollo, asociada a la reestruc-turación productiva.

En el funcionamiento del siste-ma capitalista es imprescindible lapresencia del mercado, ya que éstepermite la concreción de las rela-ciones económicas y sociales, elneoliberalismo envilece la impor-tancia de éste provocando, por su-puesto, la dinámica de uncapitalismo salvaje ya que sólo losque tienen posibilidades respondena las condiciones del mercado yquienes no pueden quedan exclui-dos en condiciones desfavorables.

Uno de los aspectos que provo-ca este fenómeno es la desigual dis-tribución del ingreso y supermanente concentración lo cualinduce a la mayor diferencia eco-nómica y social entre los indivi-duos, los grupos sociales y lasregiones. Por esta razón, se requie-re la presencia del Estado para que,entre otras funciones, regule elfuncionamiento de los mercados

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asegurando que las unidades eco-nómicas nacionales también seanparte del proceso de acumulaciónde capital y contribuyan a la gene-ración de empleo.

La coincidencia de expresionesde partidos políticos, gobierno yempresarios llevan a ratificar quela crisis no es de corto plazo, en elúltimo año se hicieron evidenteslos principales obstáculos estructu-rales, además la toma de concien-cia de que su salida no es de fácilresolución. Pero algo mas, tambiénirrumpió la crisis de la elite nacio-nal, después de 16 años los princi-pales partidos políticos y losempresarios no tienen propuestasconsistentes para solucionar la si-tuación actual y, lo que es peor, nolograron construir bases económi-cas sólidas para enfrentar la diná-mica cíclica del capitalismo, tantoen su fase de expansión como enla de recesión.

Ante la perplejidad de la crisis,se agudizan, inclusive, las percep-ciones adversas de la sociedad so-bre los partidos políticos y elsistema de representación, en tér-minos de señalar que el sistemapolítico está mostrando fuertes sig-nos de alejamiento de la sociedadya que ésta no se siente representa-da porque los dirigentes y parla-mentarios no tiene una lectura yrespuesta apropiada a las inquietu-des y necesidades de la población.

Por supuesto, observando todas lascausales de crisis, es fundamental rever-tir este fenómeno, implica diseñar deotra manera y con otros objetivos elsistema político, la orientación econó-mica y social. El futuro inmediato exi-ge soluciones y sólo podrían darse enel marco de una estrategia de desarro-llo de largo plazo que contemple, enuna visión sistémica, aspectos econó-micos, políticos, sociales y medioam-bientales.

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LA CRISIS DE BOLIVIA EN ELCONTEXTO DE LAS CRISIS

INTERNACIONALESHumberto Sergio Zambrana Calvimonte1

I. INTRODUCCIÓNActualmente en casi todas las esferas sociales del país se considera que

Bolivia esta en crisis. Los bolivianos han interiorizado esta idea, ante lareducción de sus ingresos, la caída cuantitativa y cualitativa de sus nive-les de consumo, el deterioro de las condiciones de empleo y en general,de su calidad de vida. También observan un “déficit” de espacios políti-cos, que puedan contribuir honesta y eficazmente a superar ese senti-miento colectivo de frustración e incertidumbre frente al futuro.

La colectividad nacional no focaliza la crisis solamente en el ámbitoeconómico; también considera que existe crisis en el ámbito político,institucional, cultural y hasta deportivo. Se habla que uno de cada tresbolivianos emigró o emigra al exterior, que alrededor de 30% de la PEA2

se encuentra desempleada o sub-empleada, que no existen propuestasserias y efectivas para enfrentar la crisis y que esta agotado el modelopolítico y económico vigente.

Este trabajo también considera el problema de la crisis de Bolivia, aun-que se concentra sólo en sus aspectos económicos y enfoca principal-mente su atención hacia la identificación de los factores externos quegeneraron la misma. En ese sentido, la primera parte del trabajo abordalas características de las recientes crisis internacionales, principalmentereveladas en México (1994), el sudeste asiático (1997) y el Brasil (1998).

En la segunda parte, se analizan los efectos de dichas crisis sobre laeconomía regional en general y boliviana en particular, tratando de me-dir la magnitud de los mismos y buscando aquilatar todavía en forma

1 Docente CIDES - UMSA2 Población económicamente activa.

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muy preliminar, la incidencia tanto de las políticas y los factores coyun-turales internos como de las condiciones estructurales subyacentes, en laactual crisis boliviana. En la tercera parte se efectúan algunas conclusio-nes, precisamente como resultado de ese análisis.

II. LAS CRISIS ECONOMICAS INTERNACIONALES DELSIGLO XXI

En la segunda mitad de los años 90, las economías emergentes capta-ron flujos crecientes de financiamiento externo que complementaron suahorro interno y principalmente cubrieron el exceso de gasto. Estos capi-tales fluyeron hacia los países emergentes, atractivos no sólo por su rit-mo de expansión económica, sino también por sus programas deliberalización y apertura externa. Los capitales llegaron principalmentede financiadoras de países desarrollados,3 que buscaban ampliar sus por-tafolios de inversión, estimuladas además por la globalización del merca-do financiero y la intensificación de la competencia en escala mundial.

Entre 1994 y 1997, se apreció una alta concentración de flujos interna-cionales de capital en países en desarrollo, donde se destacaron comograndes receptores, los países del sudeste asiático, especialmente durantelos tres años anteriores a la crisis “asiática” (1997).

El movimiento masivo de capitales hacia y desde los países emergentesy las crisis que posteriormente se desencadenaron en ellos, ha llevado aconsiderar la relación existente entre el movimiento de dichos capitalescon un alto grado de volatilidad, y estas crisis. En las décadas anterioresa los 90, las crisis externas impactaban en las economías en desarrolloprincipalmente a través de la cuenta corriente de la balanza de pagosantes que de la cuenta de capital, y resultaban directamente de caídas delos precios y volúmenes demandados de su producción exportable ó deincrementos de los intereses pagados por su endeudamiento externo.

3 Fondos mutuos, de pensiones y cobertura, aseguradoras, bancos y financieras internacionales.

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Sin embargo, antes de la crisis mexicana de diciembre de 1994, que generóel “efecto tequila”, se evidenció una afluencia significativa de capital extranjerohacia México, que realizaba colocaciones de corto plazo en activos de liquidezinmediata (capitales golondrina).4 Ese capital salió intempestivamente del país,cuando se observaron señales de un desenvolvimiento económico inadecuado,desencadenando la crisis, que sería calificada como la primera “crisis financieradel siglo XXI”5 .

Tal calificativo no se debió sólo al gran volumen de capitales que ingresó aMéxico (aproximadamente $us100 billones, entre 1990-94) expandiendo la de-manda agregada, elevando la cotización de los valores bursátiles e inflando losprecios de los bienes raíces, sino a su salida intempestiva del país, generandoagudos desequilibrios en el sector financiero y fuertes presiones cambiarias.

La crisis mexicana se manifestó plenamente cuando fue imposible “defen-der” la paridad monetaria, tras el agotamiento de las reservas y las alzas con-tinuas de la tasa de interés, que contrajeron los niveles de actividad y empleo.Esta crisis originó una devaluación del “peso mexicano” de 125%, entre losmeses de diciembre de 1994 y 1995.

Posteriormente, en el sudeste asiático también se observaron salidas masi-vas de capital, que llegaron al 11% del PIB anual agregado de Tailandia,Malasia, Corea del Sur, Indonesia y Filipinas,6 desencadenando la “crisisasiática” manifestada inicialmente en Tailandia, que en 1996 ya experimentóuna caída de sus exportaciones por la apreciación del tipo de cambio y undéficit en su cuenta corriente, financiado con ingresos de capital externo decorto plazo. Ese año se observó un “sobrecalentamiento” de la economíatailandesa, con un “boom” de créditos ofrecidos por el sector financiero yprevalencia de precios especulativos en sus mercados bursátil e inmobiliario.

Con ello, se generaron expectativas de devaluación monetaria y sealentó a los inversionistas a demandar divisas, a desprenderse de susactivos bursátiles en moneda local y a remitir sus capitales al exterior.Estas operaciones redujeron las reservas, ya que las autoridades conti-nuaban defendiendo la paridad monetaria, comprando “baths” (lamoneda tailandesa) y elevando las tasas de interés.7 Así, el 2 de juliode 1997, tras el agotamiento de las reservas, el Banco Central determinó

4 En México, previamente a la crisis, se observaba un crecimiento no sólo del endeudamiento priva-do con el “boom” del crédito que otorgaba el sistema financiero, sino también del endeudamien-to público de corto plazo por las transacciones de “tesobonos”, junto a la apreciación de la mone-da local (Sachs, Velasco y Tornell, 1996).

5 Michel Camdessus, Director General del FMI.6 “Lecciones de la crisis asiática para América Latina”. Vittorio Corbo; 1998.7 Los incrementos sucesivos de las tasas de interés, adicionalmente indujeron a los agentes econó-

micos a sustituir sus activos privados por públicos, desinflando con ello la “burbuja” en los pre-cios de las acciones e inmuebles particulares.

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la flotación de la moneda local, que sólo en ese día se devaluó en 20%respecto al dólar.

El colapso tailandés exacerbó las expectativas de devaluación moneta-ria principalmente en Corea del Sur, Filipinas, Malasia, Taiwán e Indone-sia, reproduciendo mediante un “efecto domino”, el modelo de crisisque impactó incluso al Japón, que ese año experimentó una desacelera-ción en su nivel de actividad económica.

Conviene anotar que la crisis asiática sorprendió al público, acostum-brado a considerar a los países del sudeste de Asia como modelos deeficiencia, con altos niveles de productividad, gran dinámica exportado-ra y estados eficientes, que realizaban promoción industrial y asignaciónselectiva del crédito al sector productivo, mediante un eficaz sistema fi-nanciero. En general, en los años que antecedieron a la crisis, las econo-mías del sudeste asiático mostraban altas tasas de crecimiento e inversióny un comportamiento macroeconómico con resultados fiscales acepta-bles y baja inflación.

Sin embargo, como antecedentes de la crisis, tanto en los países asiáti-cos como en México, se observaron las “burbujas” especulativas ó sobre-precios de los valores bursátiles, inflación en los precios de los bienesraíces, expansión acelerada de la demanda agregada y déficits en la cuen-ta corriente, menores empero al déficit mexicano, por la calidad exporta-dora de esos países, que les brindaba mayor disponibilidad de divisas.Nótese que la expansión de la demanda también generó mayores impor-taciones y que se ampliaron los pagos por intereses, utilidades y royal-ties, como contrapartida al ingreso de capitales extranjeros.

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Otro rasgo común en las crisis mexicana y asiática, fue la vigenciade regímenes de tipo de cambio fijo que garantizaban el manteni-miento del valor de las monedas domésticas. Estos regímenes incenti-varon al público a contraer deuda externa y generaron los riesgoscambiarios, que se manifestaron durante las crisis, cuando se observóla presión sobre el valor de las monedas y los niveles de reservas.Debe notarse que en los regímenes con tipo de cambio fijo, la garan-tía de convertibilidad de la moneda local se asienta básicamente en laalta disponibilidad de reservas internacionales, que incluso permitemantener un tipo de cambio sobrevaluado.

Así, cuando empezó la presión sobre los mercados cambiarios, re-sultante del endeudamiento externo de corto plazo, y se expandió elcrédito interno, tanto en México como en el sudeste asiático, primerose generaron pérdidas graduales pero constantes de reservas y final-mente, “ataques especulativos sobre las monedas”8 con grandes pér-didas de reservas.

El comportamiento especulativo de algunos agentes se gestó ini-cialmente en las expectativas negativas formadas ante la apreciacióndel tipo de cambio, el mayor déficit en cuenta corriente, la disminu-ción de reservas y el deterioro de la capacidad de endeudamiento ex-terno. También surgieron dudas sobre la capacidad política demantener la paridad monetaria, considerando que su ruptura iba aoriginar pérdidas en los activos en moneda doméstica y perturbacio-nes serias en el sistema financiero. Todo ello llevó al público a de-mandar divisas, vender valores bursátiles en moneda nacional9 y aexpatriar capitales.

8 Paul Krugman, Stanford University.9 Con la consiguiente caída de sus precios y los desplomes de las bolsas de valores.

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Finalmente, debe considerarse que el alza sostenida de las tasas domés-ticas de interés durante las crisis, realizada en procura de retener la fugade capitales, afectó los niveles de inversión y de actividad económica.Sin embargo, aun con los incrementos sucesivos de esa variable, conti-núo la salida de capitales hacia el exterior y el “ataque especulativo” con-tra las monedas, generando las altas pérdidas de reservas que por último,obligaron a que se abandone la paridad cambiaria vigente y se asuma un régimencambiario de flotación, liberalizando total ó parcialmente dicho mercado.

2.1 La crisis en la economía brasileraLa crisis asiática afecto más a la economía brasilera que a otras de la

región. Sin embargo, la crisis en el Brasil no resultó sólo de impactosexógenos, ya que desde principios de los 90s se observaron desequili-brios macroeconómicos en el país, que llevaron a la aplicación del PlanReal (1994) e implementación de ajustes estructurales con privatizacio-nes de empresas públicas. El plan redujo la hiperinflación inicial (supe-rior a 2500% en 1990) a sólo un dígito (3% en 1998); creció la inversióntotal de15% del PIB en 1994 a 19% del PIB en 1998 y aumentó la inver-sión extranjera desde $us2 billones a $us23 billones.

Sin embargo, no pudo controlarse el gasto federal ni se logró una dis-ciplina fiscal en los gobiernos estatales. Entre 1994-98, el déficit fiscal semantuvo entre 6% y 8% del PIB y aumentó el déficit de la cuenta co-rriente desde 0.5% del PIB a 4%, sostenido en casi 50% con la alta inver-sión extrajera que ingresó al país y en la otra mitad, con endeudamientopúblico.10 Esto, más el mantenimiento del régimen de paridad cambiariaque actuaba como “ancla” de la inflación, dieron un alto grado de vulne-rabilidad a la economía frente a los impactos externos.

10 En 1998 la deuda externa bruta llegó a $us228 billones (28% del PIB).

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En agosto de 1998, Brasil enfrentó los efectos de la crisis asiática,recibiendo presiones en sus mercados cambiario y bursátil, que lleva-ron a elevar las tasas de interés,11 procurando con ello evitar la salidade reservas. No obstante, las mismas se redujeron de $us70 billonesen junio de ese año, a $us46 billones en septiembre y a $us43 billonesen octubre, manteniéndose las expectativas de devaluación moneta-ria y cayendo el valor real de las acciones en 43%, entre diciembre de1997 y 1998.12

Ante la persistencia de la crisis y habiendo pasado el periodo elec-toral, se implementó el Plan Trienal buscando especialmente reducirdel déficit fiscal a 2.6% del PIB, acceder a un crédito del FMI por$us45 billones, evitar una devaluación brusca del “real”, reducir gra-dualmente el nivel de la tasa de interés y restaurar el crecimiento.13

Sin embargo, el 12 de enero de 1999, el estado de Minas Gerais14 anun-ció la suspensión del servicio de la deuda federal y solicitó una renego-ciación de la misma, rompiendo la credibilidad del Plan Trienal, generandouna fuga de capitales de $us1087 millones y una caída de los valoresbursátiles, en el día. Con ello colapsó el régimen de paridad cambiaria yse dejó fluctuar libremente al “real”.15 En febrero de 1999 el dólar secotizó en 2.10 reales.

Nótese que inicialmente en la crisis de Brasil, al igual que en las ante-riores, se defendió la paridad cambiaria a costa de las reservas, procuran-do con ello mantener la estabilidad monetaria y se elevó la tasa de interéspara evitar fugas de capital. Sin embargo, se volvieron a observar loscostos de tales medidas cuando se intensificaron los ataques especulati-vos y se desaceleró la inversión, afectando los niveles de actividad y deempleo.

11 Esta medida fue complementada con otras de carácter administrativo y tributario destinadas aflexibilizar los controles sobre los flujos de capitales, con recortes de los gastos federales, reduccio-nes en los desembolsos de préstamos de los bancos federales a los estados y municipios y adop-ción de una meta de superávit primario para el gobierno federal.

12 El presidente del Banco Central del Brasil, informó que en los cuatro meses anteriores a enero de1999, cuando se estableció la flotación del real, salieron del país capitales por $us17 mil millones.

13 El Plan contemplaba reducir las tasas de interés desde un nivel medio de 42% a mediados de 1998,a 22% en 1999, 17% en el 2000 y a menos de 15% el 2001. Las metas de crecimiento previstas eran0.5% a fines de 1998, -1% en 1999, 3% y 4% el 2000 y el 2001, respectivamente.

14 Posteriormente, veinticinco estados federales solicitaron renegociar su deuda que llegaba a $us30billones que representan el 44% del total de las deudas estatales con el gobierno central.

15 El pánico que se produjo y los ataques especulativos contra la moneda anunciaban su devalua-ción, especialmente cuando el público intensificó sus operaciones de cambio de moneda domés-tica por divisas e implementó operaciones más complejas, como contratos a futuro en monedalocal calculando la depreciación futura y endeudamientos en dicha moneda para compras demoneda fuerte en el mercado “spot”. Ver Lall y Subir “Speculative Attacks, Foward Market Interve-tion and the Classic Beer Squeeze”, FMI, Diciembre de 1998.

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2.2 El debate en torno a las crisisLas “crisis del siglo XXI” generaron polémicas relacionadas con sus causas

y con las orientaciones de política del FMI a los países en desarrollo; inclusose cuestionó la pertinencia de los modelos de estabilidad macroeconómica yapertura externa, vigentes en la mayoría de esos países.

Inicialmente, el FMI al explicar las causas de la crisis asiática e inclusode la mexicana, pareció enfatizar en las peculiaridades de los sistemaseconómicos nacionales como factores motivadores de las crisis. Así, seindicaba que en los países del sudeste asiático se detectó la existencia de“fallas” en sus sistemas financieros, traducidas en un “excesivo volumende préstamos externos sin cobertura por parte del sector privado” y enuna “falta de transpa-rencia en las relacionesentre el gobierno, lasempresas y los ban-cos”.16

El FMI destacó en elcaso asiático, la partici-pación directa de losbancos en el desenvol-vimiento industrial através de vínculos conlos grupos empresaria-les, incentivados por losgobiernos, que ademásno implementaron mecanismos de regulación ni reglas de prudencia ysupervisión financiera, originando con ello un deterioro en la calidad dela cartera de préstamos. Esta situación, sumada al recalentamiento eco-nómico, deterioró la confianza de los agentes económicos sobre la esta-bilidad de las monedas y los precios de los valores domésticos, y lacapacidad de las propias autoridades para realizar los ajustes y reformasnecesarios.

Asimismo, el FMI en los procesos iniciales de las crisis de México, Asiay el Brasil, recomendó una defensa a ultranza de la paridad cambiaria delas monedas, comprometiendo recursos para cubrir los déficits de reser-vas, elevando las tasas de interés y adoptando “medidas enérgicas para

16 Las frases entrecomilladas corresponden a Stanley Fisher , entonces director del FMI. Coincidien-do con esa apreciación, Paul Krugman del MIT, explica la crisis por los incentivos financieros quellevaron a la sobreinversión en proyectos de alto riesgo en medio de un sistema financiero plagadode problemas de riesgo moral. Ver “Balance Sheets, the transfer problem and financial crisis”, P.Krugman, 1999.

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sanear el sistema financiero lo antes posible, reforzando la reglamenta-ción, supervisión y transparencia”17 .

Nótese que posteriormente, el FMI consideró que las crisis se profun-dizaron tanto por el mantenimiento de regímenes de tipo de cambiofijo, que exacerbaron los riesgos cambiarios y alentaron el endeudamien-to externo, como por el sobrecalentamiento de las economías, expresadoen elevados déficits externos y “burbujas especulativas” en los mercadosinmobiliario y bursátil.

En el caso de la crisis asiática, Jeffrey Sachs18 mas bien enfatiza en el pánicofinanciero como causa principal, considerando que esos países tenían un desem-peño adecuado que no justificaba la considerable pérdida de confianza y sobre-reacción del mercado. Asimismo, Sachs consideró que las políticas recomendadaspor el FMI, justamente en procura de reestablecer y estabilizar la confianza en lossistemas monetario-financieros, exacerbaron el pánico en los agentes, especial-mente por la insistencia en mantener regímenes cambiarios de paridad con untipo de cambio real apreciado, efectuar ventas de reservas y elevar las tasas deinterés. El pánico se habría retroalimentado cuando los gobiernos persistieron enlas mismas políticas y sólo lograron incentivar la salida de capitales.

Sachs también cuestionó la bondad de captar indiscriminadamenteen los países en desarrollo, flujos masivos de capital privado19 que asu-men un carácter especulativo y pueden salir abruptamente después. Es-tos movimientos financieros volátiles, sumados a las tendenciasdescendentes de los precios de los productos básicos y al rezago tecnoló-gico, estarían impidiendo el desarrollo que potencialmente les ofrece el“capitalismo globalizado”, a dichos países.

En cuanto a políticas alternativas frente a las crisis, Sachs planteó laflotación libre del tipo de cambio, la adopción de mecanismos de con-trol y supervisión del endeudamiento privado y la aplicación de medidastributarias que desincentiven las colocaciones de capital de corto plazo.

III. EFECTOS DE LAS CRISIS INTERNACIONALESLas “crisis del siglo XXI” asumieron rápidamente un carácter global. La

crisis mexicana y especialmente del este de Asia y el Brasil, generaron uncontexto regional de “extraordinaria volatibilidad, tanto en el plano fi-nanciero como comercial”20 , complicando la situación y la gestión ma-croeconómicas en los otros países latinoamericanos e induciendo a que

17 Ver S. Fisher, “La crisis de Asia y la función que cumple el FMI” en “Finanzas y desarrollo”; juniode 1998.

18 Ver J. Sachs, “Global Capitalism. Making it work”, en “The economist”, septiembre de 1998.19 Dadas las crisis monetarias en los países emergentes, Sachs incluso se pregunta si no fue “prema-

tura” la liberalización de los mercados de capitales.20 Ver “Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe”; CEPAL – 1998.

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asuman tasas de interés mayores, en procura de retener los capitales ex-tranjeros pero afectando con ello, sus niveles de actividad y empleo.

En general, los efectos de estas crisis pueden clasificarse como efectoscomerciales y monetario-financieros; ellos se interrelacionan entre si, aun-que sus canales de transmisión puedan particularizarse. Entre los efectosmonetario-financieros de la crisis sobre la economía regional, se encuen-tran los cambiarios junto a las alzas de las “primas de riesgo” y la genera-ción de expectativas negativas entre los inversionistas.

En efecto, a objeto de enfrentar las devaluaciones monetarias en Asia yBrasil, y de mantener su competitividad cambiaria real, varios países lati-noamericanos debieron devaluar sus monedas o acelerar el ritmo de de-preciación nominal de las mismas. La devaluación monetaria en Brasil,que determinó el abandono del régimen de tipo de cambio fijo que ha-bía “anclado” la inflación21 e hizo que se establezcan metas para la varia-ble22 en ese país, generó presiones inflacionarias y perturbacionesmacroeconómicas en los demás países y encareció además, el servicio dela deuda externa. Esto último, redujo los recursos destinados a gasto so-cial e inversión pública.

Asimismo, las expectativas de los inversionistas sobre la existencia deun mayor grado de riesgo en la región, confirmó las evidencias teóricasque mostraban que ante shocks originados por cambios en el rendimien-to de activos y salidas de capital en algunos mercados emergentes, se

21 A diferencia de la Argentina donde se continuó manteniendo la paridad 1 a 1 del peso argentinocon el dólar y por ende con la apreciación real del tipo de cambio, restando competitividad a lasexportaciones y permitiendo un desplazamiento de la producción doméstica por importaciones.

22 Nótese que el FMI previó en el Brasil, un impacto de la depreciación sobre la inflación de 7% en1999, sin embargo la inflación llegó a 9%, reduciéndose sólo a 6% en el 2000.

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producían también menores rendimientos en los activos y salidas decapital, en los demás mercados emergentes (Buckberg, 1996)23.

Así, con la crisis externa también se registraron en la región, salidasde capital adicionales a las de Brasil, a mercados más seguros del he-misferio norte, y una contracción de la oferta financiera externa. Cayóel valor de los activos bursátiles y se contrajeron las operaciones delas bolsas de valores y de mercado abierto. Las autoridades moneta-rias, a objeto de captar recursos frescos, debieron aumentar el rendi-miento de los valores públicos hasta nueve a diez puntos porcentualespor encima de la tasa de los bonos del Tesoro de los Estados Unidos

La salida de capitales de la región redujo los ingresos netos de lacuenta de capital, que cayó en 23% en 1998 y en 35% en 1999, conmenores captaciones de financiamiento externo ya sea a través de in-versiones privadas o de endeudamiento público. Esto dificultó el fi-nanciamiento del déficit en cuenta corriente y redujo los niveles dereservas.

Ante las perturbaciones macroeconómicas y la necesidad de emitirseñales adecuadas, los gobiernos debieron aplicar políticas fiscales ymonetarias austeras, reduciendo incluso en términos reales la tasa decrecimiento del dinero (M1), en un ámbito de contracción del crédi-to y de los activos externos, pese a la vigencia de altas tasas de interésdomésticas.

Los efectos comerciales de la crisis redujeron los ingresos por ex-portación en la región y el ritmo de crecimiento, que prácticamentese estancó en 1999. El valor exportado regional cayó a través de lamenor demanda de volúmenes de exportables y del deterioró de lostérminos de intercambio. Por ejemplo, la desaceleración del nivel deactividad de las economías del sudeste asiático, que absorbían másdel 20% del comercio mundial, incidió directamente en la menorcuantía demandada de bienes exportables producidos en la región24.

Como consecuencia de la recesión económica, también se reduje-ron los niveles de importación, especialmente de bienes de capital e

23 Al respecto, también puede citarse la interpretación de Eichengreen, Rose y Wyplosz (1996), queconsidera que los inversionistas internacionales no discriminan las diferencias en los “fundamen-tos” existentes en los distintos mercados emergentes, y que su apreciación de coyuntura sobre lasituación de algunos, la generalizan a todos. En “Global Economic Prospects and the DevelopingCountries”; 1998 / 99, Banco Mundial.

24 De acuerdo a la CEPAL, la región asiática afectada por la crisis, importaba 23% de las exportacio-nes mundiales de alimentos, 29% de cereales, 32% de materias primas agrícolas, 30% de mineralesy metales, 29% de fertilizantes, 29% de combustibles, 30% de petróleo, 23% de manufacturas y27% de textiles. Estos productos forman una parte substancial de la oferta exportable de los paíseslatinoamericanos.

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insumos. Pese a ello, aumento el déficit comercial regional, que su-mado a los mayores pagos de intereses por endeudamiento externopúblico y privado, también incrementó el déficit en la cuenta co-rriente.

Por otra parte, casi inmediatamente después que se produjeron las deva-luaciones monetarias como consecuencia de las crisis en Asia y Brasil, lasexportaciones de estos países empezaron tanto a desplazar a las exportacio-nes de otros países en desarrollo de mercados del hemisferio norte, como asustituir a las producciones locales en los mercados domésticos y regionales.Las desviaciones de comercio y el efecto sustitución, se explican por la capa-cidad instalada que quedó ociosa en los países asiáticos y el Brasil durantesus crisis, por la ventaja cambiaria que adquirió su producción transable ypor su tradición exportadora, que les permitía contar con canales abiertos dedistribución comercial.

Asimismo, varios países de la región aplicaron restricciones arancelarias y para-arancelarias a las importaciones de países vecinos como el Brasil, que tras la depre-ciación cambiaria desplazaban con sus exportaciones a la producción doméstica.En este sentido, se produjo una suerte de “efecto dominó” entre los países, tantoen restricciones recíprocas al comercio exterior como en materia cambiaria.

3.1 Los efectos de la crisis en BoliviaLos efectos de la crisis internacional en la economía boliviana fueron

principalmente de carácter comercial, reduciendo el ingreso por exporta-ciones mediante la caída de los precios internacionales de los productosexportables, el deterioro de los términos de intercambio y el menor

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volumen demandado. En 1998 y 1999, cuando la economía nacionalrecibió con mayor intensidad los impactos de la crisis externa, cayó elvalor de las exportaciones y se observaron reducciones en el precio inter-nacional promedio de las mismas.

Esos años también aumentó el déficit comercial, pese a que las impor-taciones perdieron dinámica y se redujeron. Asimismo, este aumentoexpandió el déficit en la cuenta corriente, especialmente en 1998.

Sin embargo, el país no se vio afectado significativamente por la con-tracción de la demanda asiática, ya que realizaba menos del 1% de susexportaciones en ese mercado. No obstante, las exportaciones al Brasilcayeron en 20% en 1998, aunque ese mercado absorbía en promediomenos del 3% del valor total exportado, excluyendo al gas natural querecién en 1999 empezó a exportarse a ese país en volúmenes pequeños.Asimismo, la devaluación del “real“ permitió una expansión de las ex-portaciones brasileras legales e ilegales hacia Bolivia, que desplazaron,especialmente en el caso de los bienes de consumo duradero y no dura-dero, a la producción doméstica.

La expansión del déficit comercial en Bolivia en 1998 y 1999, tambiénguarda relación con la apreciación del tipo de cambio real en el país,resultante de la devaluación de la moneda brasilera25 y de otras en paísessocios comerciales, que pese a la crisis mantuvieron bajos niveles de in-flación (incluyendo al Brasil). La apreciación cambiaria en Bolivia reciénpudo revertirse en 1999, cuando se aceleró el ritmo de depreciación deltipo de cambio nominal y se redujo el rezago cambiario con respecto alnivel de inflación doméstica.

Los efectos financieros de la crisis en Bolivia, principalmente en loreferente a salidas masivas de capital, fueron poco significativos con rela-ción a las salidas observadas en México, Brasil e incluso en países que nosufrieron en forma demasiado intensa las crisis de entonces, como Perú oColombia. En efecto, el capital externo que ingresó a Bolivia en la segun-da mitad de los años noventa, lo hizo bajo la forma de inversión directaasumiendo un carácter contractual y se localizó principalmente en lasempresas “capitalizadas”.

El resto del capital que ingresó al país en ese período, lo hizo pormotivo del endeudamiento público contraído básicamente con organis-mos multilaterales (Banco Mundial, BID, CAF) y gobiernos de paísesdesarrollados, o bien como donaciones de carácter asistencial. Debe

25 Como se mencionó antes, en enero de 1998 el “real” llegó a cotizarse en 2.1 unidades por dólar,reduciéndose después con la fluctuación libre; antes de la crisis su cotización mantuvo una rela-ción prácticamente de 1 a 1.

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notarse que el sistema financiero nacional es relativamente pequeño, queson limitadas tanto las actividades bursátiles como las operaciones delmercado de valores, y que no existe un grado importante de integracióndirecta de dicho sistema con el mercado financiero internacional.

Sin embargo, en Bolivia se empezaron a observar los efectos de la con-tracción de la oferta internacional de financiamiento, cuando en 1998empieza a disminuir notoriamente el flujo neto de financiamiento exter-no que ingresaba al país tanto por endeudamiento público como priva-do. Este flujo neto se tornó negativo en 1999 y el 2000, cuando seprofundizó la crisis nacional, se redujo la inversión extranjera directa y seregistraron nuevas salidas netas de capital por servicio de deuda externa ymenor cuantía de desembolsos. Asimismo, aumentaron los montos deutilidades y renta de inversión pagados al exterior, limitando aun más ladisponibilidad de financiamiento externo en el país.

En ese sentido, en 1999 ya se observó una caída de casi 35% en lacuantía de ingresos de la cuenta capital de la balanza de pagos, respectoa 1998. Esta variable como porcentaje del PIB, se fue reduciendo desde12% en 1998, a 9% y 6% en 1999 y el 2000. Nótese que prácticamente alo largo de todos los años noventa, se han mantenido déficits persistentes en

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la cuenta corriente, que pudieron sostenerse en base a los ingresos de lacuenta capital, que a su vez permitieron mantener los niveles suficientesde reservas para garantizar el equilibrio macroeconómico interno y ex-terno.

IV. LA PERSISTENCIA DE LA CRISIS EN BOLIVIAEn la actualidad, Bolivia no tiene grandes perspectivas de captar finan-

ciamiento externo mediante inversión extranjera directa (IED), aunquees posible que obtenga un limitado financiamiento concesional, por ejem-plo a través del Grupo Consultivo o del propio Banco Mundial, queconsidera que el país aún hasta el año 2005 todavía puede ser sujeto decrédito asistencial, pese a los alivios de deuda (condonaciones y morato-rias) ya negociados a través del Club de Paris y del Programa HIPC I yAmpliado.

Las perspectivas desfavorables de captar IED en la magnitud requeridapor la economía nacional, pudiesen responder antes que a un ámbitoexterno relativamente desfavorable y perturbado todavía por los efectosde la pasada crisis internacional26, a la persistencia de la crisis en el país.

En efecto, si se considera que el crecimiento económico prácticamentenulo (0.44%) en 1999, fue un resultado más o menos directo de la crisisexterna, no es posible considerar que el bajo crecimiento (2.37%) del año2000, que la caída en casi 2% de la actividad económica entre los respec-tivos primeros trimestres del 2000 y 2001, y la caída en 2.5% del ingresopor habitante (5 puntos porcentuales menos que el crecimiento vegetati-vo de la población) resulten directamente de dicha crisis externa. Ello,contrastando el crecimiento de la economía boliviana en el 2000 con elcrecimiento promedio de América Latina, en ese año: 4%27.

En la Parte II del presente trabajo, se ha afirmado que los efectos másimportantes de la crisis externa sobre la economía boliviana, fueron decarácter comercial, traducidos en caídas de las exportaciones. Sin embar-go, pese a que en el año 2000 mejoraron los precios internacionales delas exportaciones, la mejoría del valor exportado total se explica princi-palmente por la expansión en 242% de las exportaciones de gas naturalal Brasil.

Adicionalmente, puede notarse que en el primer cuatrimestre del 2001con relación a similar período del año anterior, sólo mejoró el valorexportado de los productos de la industria extractiva, específicamente

26 Nótese empero que a fines de junio del presente año, se han anunciado rebajas de la tasa de interésen EE.UU., ello más allá de redinamizar los niveles de inversión y crecimiento en ese país, puedenliberar recursos que fluyan nuevamente a países en desarrollo.

27 Los datos de crecimiento económico del país, fueron estimados en el INE.

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por la producción y exportación de combustibles; los valores exportadosde productos agrícolas e industriales, cayeron en 8.3% y 28.2%, respecti-vamente.

Por otra parte, considerando la reversión de la caída de los precios delas exportaciones en los mercados mundiales el año 2000, puede afirmar-se que ya pasaron los efectos comerciales de la crisis externa en Bolivia,aunque la economía nacional sigue en crisis. En este sentido, se ha efec-tuado un ejercicio que muestra el carácter transitorio que tuvo el efectoprecio de la crisis externa sobre las exportaciones de los sectores agrícola,minero y agroindustrial, cuyos productos estrella (minerales y metales,gas, soya y derivados y madera y productos de madera) constituyen alre-dedor del 65% del valor total exportado por el país.

El propósito de dicho ejercicio28 fue determinar el carácter permanenteo transitorio de la caída de los precios originada en la última crisis inter-nacional, considerando el índice mensual de precios de dichos produc-tos, entre 1979 y 1998. La primera evidencia fue la alta volatilidad queasumen esos precios, incluyendo el del gas, cuyo valor unitario se fija encontratos institucionales, variando con referencia a la cotización interna-cional del producto29. Seguidamente y en general, con la metodologíade Dickey y Fuller (1979) pudo concluirse que el efecto de la crisis exter-na sobre los precios, tuvo un carácter transitorio.

En el ejercicio, se aplicó también la estrategia propuesta por Perron(1989), formulando como hipótesis nula y alternativa, las siguientes:

donde DP es una variable dummy tal que D

P = 1 si t = 04/1992 y cero

en otro caso, y DL denota otra variable ficticia tal que D

L=1 si t > 04/

1992 y cero en otro caso.En general, se observó que las series de precios de los productos consi-

derados eran estacionarias, lo que implicaba que los cambios que se pro-dujeron en dichos precios como consecuencia de la crisis internacional,tenían un carácter transitorio. Por ello, se esperaría que dichas variablesdespués de un periodo de ajuste, tendiesen a retornar al nivel preexisten-te antes de la crisis.

28 Elaborado en Mimeo – Udape por el Lic. Julio Humerez Q.29 El comportamiento con tendencia de los precios permite en principio plantear como conjetura la

estacionalidad en torno a la tendencia, si la tendencia es determinística, o en diferencias si latendencia es estocástica.

H0: y1 = α0 + yt-1 + µ1Dp + εt

H1: y1 = α0 + α2 t + µ2DL + εt

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Así, deben existir otros factores que expliquen la persistencia de la cri-sis en Bolivia. Ellos están relacionados con una importante desacelera-ción de la economía que empezó con la crisis externa, originada “en granparte por la decisión de eliminar la producción de coca y sus derivados,además de la reforma de la aduana que redujo en forma significativa elcontrabando”30 . Estas políticas redujeron los niveles de ingreso y empleode la población, contrayendo la demanda agregada, generando una de-flación en los precios (con tasas de inflación menores a 3.5%) y disminu-yendo el nivel de actividad económica.

Asimismo, se produjo un sobre – endeudamiento del público con elsistema bancario, aumentaron los niveles de mora y los bancos se vieronobligados a contraer su cartera y a limitar el crédito al sector productivo.Ello redujo la inversión privada y obligó al gobierno a implementar Pla-nes de Reactivación, que tratan hasta ahora de refinanciar y reprogramarlas deudas del sector empresarial, para reactivar la actividad económica31.

Sin embargo, pese al contexto de crisis, ha podido mantenerse la esta-bilidad macroeconómica con políticas fiscales que permitieron lograr entre1998 y el 2000, niveles bajos de déficit fiscal, cercanos a 4% del PIB. Lapolítica monetaria también contribuyó a mantener la estabilidad ma-croeconómica, generando la liquidez necesaria en el sistema económico,principalmente a través de las operaciones de mercado abierto del BancoCentral y del abaratamiento de la tasa de interés. En ese sentido, seredujo la tasa de interés efectiva del BCB para financiamiento de cortoplazo, desde 14.5% en 1999 a 10.6% en el 2000, buscando con ello in-yectar mayor liquidez al sistema.

Finalmente, conviene referirse a dos factores estructurales entre los variosexistentes en la economía boliviana, que limitan la capacidad de lograrun crecimiento sostenido y que profundizan la crisis. Uno es el gradolimitado de desarrollo de algunos sectores y sub-sectores económicos,con una débil integración vertical y horizontal del sistema productivo.

Este factor genera por ejemplo, una oferta exportable constituida porproductos básicos con escaso valor agregado, poco diversificados y alta-mente vulnerables a reducciones de sus precios en el mercado interna-cional. Asimismo, el factor genera una alta dependencia del aparatoproductivo de importaciones de bienes de capital e insumos especiales,que en los años 90 han conformado alrededor del 75% del valor totalimportado y que no cuentan con una oferta doméstica sustitutiva. Por

30 Ver la Evaluación de la Economía del año 2000. UDAPE.31 En el pasado inmediato también se observó una agudización de los conflictos sociales que ha

generado expectativas desfavorables, desincentivado la inversión y generado pérdidas económicasimportantes.

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ello, se han venido produciendo los déficits comerciales de los años 90,que han originado a su vez los persistentes déficits en la cuenta corriente,financiados con endeudamiento externo público y privado e inversiónextranjera directa.

La escasa capacidad de generación de ahorro interno y la alta depen-dencia del financiamiento externo, es otro factor estructural que subyaceen la economía boliviana, tanto con un sector financiero privado, relati-vamente oligopólico y poco agresivo en sus actividades de intermedia-ción, como con demandantes de recursos financieros que periódicamente,desde hace varios años, han mostrado grados altos de morosidad y quetienen dificultades constitutivas, de tamaño, solvencia, entre otras, parabuscar fuentes alternativas de oferta crediticia, como podría ser una bol-sa de valores.

En este sentido, como conclusión general del trabajo, puede afirmarseque la economía nacional entró en crisis a fines de 1998, al recibir prin-cipalmente efectos comerciales desde un contexto externo también encrisis; subyaciendo empero, factores estructurales de larga data, que limi-tan la capacidad de lograr un crecimiento sostenido y generan una altavulnerabilidad ante shocks externos e internos. Sin embargo, se han mi-nimizado los efectos comerciales de la crisis externa, como la caída delos precios internacionales de las commodities, y la economía nacionalcontinúa en una situación crítica, por lo menos distinta en lo que hace alpromedio latinoamericano.

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CONTRIBUCIÓN AL DEBATESOBRE LA DOLARIZACIÓN

Luis Alberto Arce Catacora1

I. INTRODUCCIÓNLa historia económica mundial

de los últimos siete años ha regis-trado varias crisis financieras inter-nacionales importantes. A fines de1994, la crisis mexicana denomi-nada efecto «tequila», la crisis Asiá-tica de 1997, la crisis Rusa de agostode 1998 y la brasileña de enero de1999.

Estos hechos marcaron hitos his-tóricos económicos tanto por susorígenes, alcance y profundidadcomo por la rapidez en la expan-sión de sus efectos sobre el restode los países ratifi-cando el procesode globalizacióneconómica y fi-nanciera actual.

Las causas y lasrepercusiones delas recientes cri-sis financierasmundiales, espe-cialmente en laseconomías en

desarrollo, han originado tanto enel mundo académico como en elde los hacedores de política econó-mica, una revisión de las actualespolíticas especialmente las relativasa la adopción del más adecuadosistema cambiario para estos paísesen esta coyuntura.

Así por ejemplo la crisis Asiáticaque estalla en 1997 cuestionó lastradicionales explicaciones sobre lapresencia de una crisis económicaatribuida a los déficits fiscales, dé-ficits de cuenta corriente de balan-za de pagos, inadecuado manejo de

la política mo-netaria, bajas ta-sas de ahorrointerno y adver-so entorno in-t e r n a c i o n a l ,para centrar másbien su explica-ción en el inade-cuado sistemacambiario, reavi-vando de esta

1 Docente CIDES - UMSA.

RICARDO PÉREZ ALCALÁ. “CHIRIMOYAS”, ACUARELA

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manera el debate a favor de sistemasde cambio flotantes en los que lasfuerzas del mercado deberían de-terminar el nivel del tipo de cambioen una economía en contraposicióna aquellos sistemas cambiarios rígi-dos o fijos

Por su parte, otros economistashan manifestado que la mejor op-ción para enfrentar estos proble-mas es más bien la de adherir lamoneda doméstica a una divisafuerte como el dólar norteameri-cano2 . Esta tendencia sugiere do-larizar la economía como la mejoropción de política cambiara paraun país.

En la literatura económica, sedice que un país esta parcialmentedolarizado si una moneda extran-jera es usada domésticamente en al-guna de las tres clásicas funcionesdel dinero: unidad de cuenta, me-dio de pago o depósito de valor. Sila moneda extranjera es utilizadaconjuntamente la moneda domés-tica como medios de pago, estamosfrente a una situación de Sustitu-ción de Monedas.

Algunos autores como Berg yBorensztein (2000a) prefieren dis-tinguir los motivos por los cualeslos agentes económicos demandanmoneda extranjera, diferenciando

la Sustitución de Moneda de la Sus-titución de Activos.

De esta manera, la Sustitución deMonedas ocurre bajo condicionesde alta inflación o hiperinflacióncuando los altos costos de utilizarla moneda doméstica para transac-ciones, obligan al público a buscarotras alternativas entre las que seencuentra la moneda extranjera.Por su parte, la Sustitución de Ac-tivos resulta de las consideracionesde riesgo-retorno inherentes a ladisyuntiva de elección entre losactivos domésticos y extranjeros.En este caso, la moneda extranjeraactúa más como depósito de valorque como medio de pago precau-telando principalmente el capital opoder adquisitivo del activo.

De otra parte, se dice que unaeconomía está totalmente dolariza-da si el país abandona completamen-te el uso de su dinero doméstico paradar paso a que la moneda extranje-ra cumpla todas sus funciones.

II. BALANCE DE LOSPROS Y CONTRAS DE LADOLARIZACIÓN

Tanto entre las voces de losacadémicos como entre la de loshacedores de política económi-ca, encontramos argumentos a

2 En América Latina, este fenómeno se conoce como la dolarización por la utilización en estospaíses del dólar estadounidense para operaciones domésticas. Esta inclinación se debe principal-mente a la relación comercial que se tiene con el país del norte, dependencia económica y suproximidad geográfica. Sin embargo, en términos más generales se trata de la adhesión a cualquiermoneda (Euro, libra esterlina, yen japonés, dólar norteamericano, etc.). De aquí en adelante utili-zaremos el términos «dolarización» para referirnos a la política por la cual un país adopta unamoneda extranjera para para que reemplace las funciones de la doméstica que generalmente presu-pone un tipo de cambio fijo entre la moneda doméstica y la extranjeraestas monedas.

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favor y en contra de la aplicación de lapolítica de dolarización. A continua-ción efectuamos un breve resumen delos más importantes.

2.1 El premio al riesgoLos países emergentes, como se de-nomina actualmente a los países endesarrollo, normalmente presentanun elevado riesgo país que se expre-sa en elevadas tasas de interés domés-ticas con respecto a los paísesdesarrollados. Esta diferencia entretasas de interés incorpora el premioal riesgo que reciben los inversionis-tas extranjeros cuando efectúan ne-gocios en estos países, por lo que amayor riesgo en un país en desarro-llo se debería esperar una tasas deinterés doméstica más alta. Si en laeconomía rige un sistema cambiariolibre, la expectativa del inversionistasobre una posible depreciación mo-netaria se traduce en un mayor ries-go que es incorporado en el retornoexigido a la inversión.

Ante esta situación, un beneficioinmediato para el país que adoptala dolarización completa, explicansus defensores, es la eliminación delriesgo de crisis de moneda (pesoproblem) que es un componenteimportante del riesgo país. Al noexistir este componente, el premiopor riesgo país también disminui-ría presionando a la baja en las ta-sas de interés, con el consiguienteefecto favorable en la economía.

En este caso, los inversionistas yagentes económicos en general per-

ciben que no existe problema dedevaluación monetaria lo que faci-lita su decisión de inversión, aun-que no se elimina en esta economíael riesgo soberano. Es decir, si bienel proceso de dolarización elimina-ría el riesgo de crisis de moneda eneste país, aún pueden presentarseen éste problemas de déficit fiscalinsostenible u otros que obliguenal Estado a no honrar sus compro-misos. Asimismo, el riesgo de queel Estado no cumpla sus compro-misos de pago puede incrementara su vez la probabilidad de unadevaluación monetaria, especial-mente si el Estado se encuentradescalzado, esto es, si sus ingresosestán relacionados a los preciosdomésticos y en moneda nacional,mientras que sus deudas por finan-ciamiento se encuentran expresa-das en moneda extranjera, como esel caso de un país que financia eldéficit fiscal con endeudamientoexterno e interno en moneda ex-tranjera. Por tanto, el hecho dedolarizar la economía no garanti-za un riesgo país menor y por tan-to menores tasas de interés quepodrían incentivar la inversión y elconsumo. De la misma manera,están presentes los conflictos socia-les y políticos internos que agravanel riesgo país.

2.2 Estabilidad.Los defensores de la dolarizaciónargumentan que para los países endesarrollo, el principal beneficio

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que reciben de esta política es la elimi-nación de posibles crisis de tipos decambio motivados por ataques espe-culativos contra las monedas domésti-cas, como se observó en Hong Kong yArgentina. La dolarización proporcio-naría una mayor estabilidad cambiariay generaría un mejor clima para las in-versiones.

Sin embargo, la dolarización no eli-mina el riesgo de que crisis externaspuedan afectar seriamente la economíadel país dolarizado, más aún en estascircunstancias no puede utilizarse lapolítica cambiaria como instrumentode protección ante estos hechos.

Por otro lado, la inestabilidad nosolamente proviene de crisis de ti-pos de cambio, sino también seorigina por insostenibles posicionesfiscales o por un mal funciona-miento del sistema financiero do-méstico que no generan un climaadecuado para las inversiones.

2.3 SeñoriajeSon los ingresos que genera la auto-

ridad monetaria de sus derechos paraemitir dinero de curso legal y forzoso.El dinero doméstico se puede ver comouna deuda del Ente Emisor que no re-presenta un pago de intereses, la auto-ridad monetaria puede emitir mayorcantidad de dinero, si éste es aceptadoy demandado por el público, la Auto-ridad Monetaria genera una importan-te fuente de ingresos.

El Ente Emisor puede utilizar losingresos del señoriaje para comprar ac-tivos en otras monedas (reservas inter-

nacionales), títulos de deuda emitidospor el sector público, préstamos al sec-tor bancario o simplemente utilizarlospara financiar el déficit del sector pú-blico.

En el caso de una economía Com-pletamente Dolarizada, los ingresos porseñoriaje son percibidos por el bancocentral que emitió la moneda que re-emplaza a la doméstica, así en el casode la dolarización propiamente dicha,el Federal Reserve Bank de los EstadosUnidos es la institución que se benefi-cia del señoriaje.

Como se deduce, una política dedolarización implica la pérdida de se-ñoriaje en dos sentidos. Primero, laautoridad monetaria deberá retirar lamoneda doméstica en circulación eintercambiarla por dólares estadouni-denses, devolviendo al público el se-ñoriaje acumulado en el tiempo.Segundo, la autoridad monetaria de-berá renunciar a futuros ingresos porseñoriaje pues no podrá efectuar nue-vas emisiones de dinero doméstico.

En muchos casos los ingresos porseñoriaje para las autoridades moneta-rias también provienen del encaje legalque los bancos depositan en esa insti-tución. Sin embargo, como sucede enel caso boliviano, en situaciones en lasque el encaje legal es remunerado norepresenta una fuente de ingresos poreste concepto.

2.4 Autonomía de la políticacambiaria Se sabe que la adopción de unapolítica de dolarización implica la

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renuncia a la utilización de losinstrumentos de política moneta-ria y cambiaria para cumplir losobjetivos de política económica.

Así, si una economía dolarizada ex-perimenta grandes shocks que requie-ran de considerables ajustes en el tipode cambio real para superarlos, al nopoder utilizar la política cambiariapara ajustar este desequilibrio, se ten-drá que disminuir los salarios nomi-nales y ciertos precios en laeconomía, aspecto que es muy difí-cil de realizar especialmente en paí-ses que enfrentan un mercado laboralestrecho cuyo efecto puede causar unmayor descontento social.

Como se apunta más adelante,existen diferente formas y grados enque se puede implantar una políticade dolarización. Una de las diferen-cias que existen entre una CompletaDolarización y la utilización de unConsejo Monetario radica precisa-mente en que en esta última la dola-rización es reversible, es decir si elshock es demasiado fuerte para elpaís, el Consejo Monetario puedeoptar por la salida (exit option) de-valuando la moneda domestica paraalcanzar sus objetivos, en cambio estasalida en una situación de Comple-ta Dolarización es muy difícil y pue-de atraer costos muy altos para aquélque lo ejecute.

2.5 Prestamista de ultima ins-tanciaUna importante crítica a la políti-ca de dolarización es que una vez

implantada, la autoridad moneta-ria no tiene la capacidad de respon-der oportunamente ante situacionesde emergencia en el sistema finan-ciero doméstico actuando comoprestamista de última instancia. Sibien la autoridad monetaria debe-rá mantener recursos para cubrirrequerimientos de liquidez de cor-to plazo del sistema financiero,cuando se produzcan corridas ban-carias sistemáticas o problemasmayúsculos en el sistema, no po-drá actuar convenientemente parasolucionarlas.

III. ESQUEMAS DEDOLARIZACIÓN

En términos generales puedenpresentarse dos esquemas de dola-rización: a) la informal y no legalaunque no ilegal y b) la formal ylegal. En el primer caso puede tra-tarse sólo de una sustitución demonedas o sustitución de activosen forma parcial donde el dólar nocumple las funciones de dinero enforma generalizada y además noexiste una norma legal coercitivapara que la moneda extranjera re-emplace las funciones de la domés-tica. Este esquema siempre haexistido debido a que los agenteseconómicos buscan una monedarefugio o protección en tiempos deinestabilidad e incertidumbre. Enel segundo caso, existe una normapor lo que el dólar norteamerica-no sería la moneda de curso legal ycumpliría todas las funciones deldinero en forma generalizada.

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En muchos caso y especialmen-te en períodos de transición, lamoneda doméstica puede coexistircon la extranjera compartiendo lasfunciones del dinero.

Del debate actual sobre el tema,se pueden considerar los siguien-tes esquemas básicos para la im-plantación de una política dedolarización:

3.1 Consejo monetario (Curren-cy Board) o caja de conversiónautomáticaBajo este esquema, la moneda domés-tica y el dólar estadounidense coexis-ten estableciéndose un tipo de cambiofijo entre ambas3 . En este sistema, lacantidad de dinero que la autoridadmonetaria pone a disposición del pú-blico se modifica en función a la varia-ción de las Reservas Internacionales.

El objetivo que persigue el esta-blecimiento de un Consejo Moneta-rio es el de acotar la discrecionalidadde la política monetaria minimizan-do prácticamente su ejercicio.

Muchos analistas entienden esteesquema como un paso de transi-ción hacia la Completa Dolariza-ción. No obstante, éste contemplala opción de salida (exit option) oreversibilidad de la política por loque es considerado como el esque-ma más débil de dolarización.

3.2 Dolarización unilateralEste esquema sucede cuando unpaís decide adoptar la política de

dolarización sin consulta o acuer-do con los EE.UU. A un inicio, lamoneda doméstica y el dólar esta-dounidense coexisten y luego sólola segunda sobrevive asumiendo to-das las funciones de dinero.

Para cumplir con este objetivo,la autoridad monetaria «compra» suemisión monetaria proporcionan-do a cambio dólares estadouniden-ses, es decir disminuyendo lasReservas Internacionales por lo quese pierden los ingresos por señoriajeque serán trasladados hacia la Re-serva Federal de los EE.UU. y laposibilidad de actuar como presta-mista de última instancia.

Como se trata de una decisiónunilateral, en este esquema no existeninguna obligación por parte de laReserva Federal de los EE.UU. desuministrar billetes y monedas enDólares, por tal razón la oferta mo-netaria esta aún mas restringida queen el esquema anterior e incorporaun grado de incertidumbre mayor.

3.3 Dolarización bilateralA diferencia del anterior esquema,este supone un convenio o acuer-do previo entre el país que va aaplicar una política de dolarizacióny los EE.UU. por el que se asegureel suministro de billetes y mone-das de ese país.

De la misma manera, bajo esteesquema se puede «negociar» unatransferencia y distribución másequitativa del señoriaje entre los

3 Esta relación cambiaria no necesariamente puede ser de 1 a 1 como ocurrió en el caso argentino.

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dos países. Sinembargo, toda vezque la decisión dellevar adelanteuna política dedolarización par-tió del otro país,su capacidad denegociación ingre-sa ya disminuidaen la ronda de ne-gociaciones frentea los EE.UU. Apesar de esta situa-ción, el argumen-to que la dolarización puedafacilitar el proceso de integraciónentre estos países juga un papel im-portante que dependerá, sin embar-go, de los objetivos del país delnorte en esta materia.

Con todo, queda claro que este es-quema es más estable y con menor in-certidumbre que los anteriores.

3.4 Unión monetariaProviene de un gradual y paulati-no avance en las diferentes etapasde un proceso de integración queincorpora no solamente la armo-nización de las políticas moneta-rias y cambiarias, sino también elresto de las políticas cuyo objetivoulterior es la conformación de unSupraestado.

Por la experiencia acumulada ala fecha, este esquema de dolariza-ción implica la conformación deun banco central común para lospaíses miembros del acuerdo de

integración, sin que sea necesaria ladesaparición de los bancos centrales decada uno de estos países.

En este caso, se trata de un esque-ma de dolarización que busca no so-lamente la estabilidad cambiaria ydisminución del riesgo de tipos decambio (peso problem) en estos paí-ses, sino también busca objetivos demás amplio alcance que tienen quever con la integración económica delos países miembros.

Como este es un esquema que en-marca dentro de todo un proceso deintegración económica entre países, setrata del diseño más serio para la apli-cación de la política de la dolarizaciónen el que se minimiza el problema dela estabilidad e incertidumbre.

IV. PRECONDICIONESPARA LA POLÍTICA DEDOLARIZACIÓN

De la revisión bibliográfica yempírica sobre el tema, se establece

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la importancia de determinar losrequisitos necesarios para la apli-cación de un esquema de dolariza-ción, los cuales podemos resumiren los siguientes:

a) Haber alcanzado estabilidadmacroeconómica (inflación, défi-cit fiscal, tipo de cambio, etc) yhaberla mantenido por un perío-do de tiempo razonablemente lar-go. No es recomendable que selleve adelante una política de do-larización en un clima de inesta-bilidad macroeconómica porquepuede ser interpretada como unasalida fácil para enfrentar el pro-blema del tipo de cambio y la in-flación, eludiendo los problemasfundamentales de un plan de es-tabil ización como lo son porejemplo la reducción del déficitfiscal y la sostenibilidad de la ba-lanza de pagos.

Sin embargo, algunos analistasconsideran que estas políticas másbien deben ser ejecutadas para lograrla estabilidad macroeconómica.

b) Como la implantación de unapolítica de dolarización presuponeque un país pierde los instrumen-tos de política monetaria y cambia-ria, la responsabilidad del equilibriomacroeconómico recae sobre la po-lítica fiscal, por lo que es necesarioque las instituciones que tienen quever con esta política y los procesospresupuestarios estén consolidadosy manejados adecuadamente.

Asimismo, los gastos fiscales de-ben adecuarse al nuevo nivel de

ingresos que no incluyen los pro-venientes del señoriaje.

c) Debido a que la política dedolarización no garantiza el funcio-namiento del sistema financierodoméstico, es necesario contar connormas y supervisión oportunas yeficaces para asegurar un sistemafinanciero saludable, sólido y de-bidamente capitalizado para evitarel eventual “salvataje” de alguna deellas por parte de la autoridad mo-netaria. Más aún, si se toma encuenta la reducida o ninguna ca-pacidad de esta autoridad comoprestamista de última instancia enuna economía dolarizada.

d) El iniciar el proceso de dolari-zación en una economía, implicapara la autoridad monetaria contarcon la suficiente cantidad de Re-servas Internacionales para poder«retirar» toda la cantidad de mone-da doméstica en circulación.

V. DOLARIZACIÓN ENBOLIVIA

Para medir el grado de dolariza-ción de la economía boliviana, seutilizó una variable proxy que fuecalculada como el ratio entre losdepósitos en moneda extranjera enel sistema bancario nacional conrespecto al total de depósitos efec-tuados por el público en estas mis-mas instituciones.

Esta variable sólo toma en cuen-ta la Sustitución de Activos demoneda nacional por moneda ex-tranjera que realiza la población boli-viana. Por no contar con estadísticas

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confiables, no se puede efectuar elanálisis de la Sustitución de Mo-nedas en Bolivia, que implica elcálculo de la cantidad de monedaextranjera que se utiliza como me-dio de pago.

Sin embargo, se sabe que el dó-lar estadounidense es utilizadopara efectuar transacciones queinvolucran altos montos de dine-ro, como ser la compra de elec-trodomésticos, automóviles,departamentos, etc., mientras quela moneda doméstica es utilizadapara aquellas transacciones decorte menor. En este caso, se evi-dencia la parcial Sustitución deMonedas que ejerce el dólar es-

tadounidense en la función comomedio de pago de la moneda do-méstica.

Como se ilustra en el siguientegráfico, el proceso de dolarizaciónen Bolivia ha sido creciente en losúltimos diez y seis años hasta al-canzar actualmente cierta estabili-dad pero a elevados niveles.

Desde inicios de 1987 hasta fina-les de 1989, esta variable presentauna tendencia creciente con unapendiente ascendente pronuncia-da. En ese período, el coeficientede dolarización aumenta de un va-lor aproximado de 0.65 a 0.75. Afines de 1989 y durante 1990, lavariable proxy se incrementa

Proxi de dolarización Enero 1987 - Marzo 2000

Fuente: Estadísticas del Banco Central (Varios números)

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vertiginosamente hasta alcanzar afines de 1990 un valor de 0.87.

La evidencia empírica (Arce1997) muestra que gran parte deeste ascenso acelerado se debió alas expectativas que se formaron losagentes económicos con relacióna la elección del Lic. Jaime Paz Za-mora como Presidente de la Repú-blica. En su discurso político, elcandidato había prometido «relo-calizar» al D.S. 21060 originandoexpectativas de un cambio de polí-tica económica y provocando unacorrida bancaria de magnitudesmeses antes de su ascenso al poder.Sin embargo, el Lic. Paz Zamorauna vez en el gobierno no efectuócambios estructurales a la entoncesNueva Política Económica. El co-rolario de estos hechos fue que losagentes económicos percibieron lafragilidad de la estabilidad y la po-lítica cambiaria de ese entonces,efectuando una Sustitución de Ac-tivos para resguardarse de posiblesdevaluaciones monetarias y preser-var su poder de compra.

A partir de 1991, la tendencia dela variable proxy de la dolarizacióntambién es ascendente pero conuna menor pendiente que la expe-rimentada a fines de los añosochenta. A partir de 1993 se advier-te un punto de inflexión en su cur-so y la variable fluctúa alrededorde una nueva media situada porencima el 0.9.

Sin duda, las medidas de políti-ca monetaria y cambiaria adopta-

das por el Banco Central de Boli-via tuvieron mucho que ver en lacasi estabilidad que muestra la va-riable proxy de la dolarización apartir de 1993. Incluso, como seaprecia en el gráfico anterior, a fi-nes de 1996 se percibe una leve dis-minución en este indicador queconcluye en julio de 1997, períodoen el que estalla la denominadacrisis asiática.

Como era de esperarse en eseaño, el Banco Central de Boliviaaligeró el proceso devaluatorio delboliviano con respecto al dólar paracontrarestar los efectos de la men-cionada crisis en nuestro país, pre-miando de esta manera la tenenciade moneda extranjera con relacióna la cartera en moneda nacional.

De la misma manera, luego delestallido de la crisis brasileña, elBanco Central de Bolivia acelerólas devaluaciones monetarias paracontrarestar la fuerte devaluacióndel real con respecto al dólar esta-dounidense que provocaba pérdi-da de competitividad de lasexportaciones bolivianas hacia esepaís y un flujo importante de mer-caderías brasileñas hacia nuestrosmercados.

Es importante mencionar que apartir de 1994, el Ente Emisor im-planta una serie de medidas de po-lítica monetaria y cambiariadirigidas a remonetizar la economíanacional. Así por ejemplo dentrode este grupo de medidas, destacanuna política diferenciada de tasas

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de encaje legal que privilegió losdepósitos en moneda nacional conrespecto a los efectuados en mone-da extranjera; el establecimiento deuna posición de cambios por la quese establece que las entidades finan-cieras no puedan mantener unaposición sobre-vendida en mone-da extranjera y moneda nacionalcon mantenimiento de valor, per-mitiéndose una posición sobre-comprada en moneda extranjera ymoneda nacional con manteni-miento de valor hasta el monto delpatrimonio neto, deducido el mon-to del activo fijo de las institucio-nes financieras.

Adicionalmente, se flexibilizó lapolítica cambiaria con el objetivode eliminar el seguro implícito afavor del dólar estadounidense quehabía surgido a raíz del régimencambiario de crawling peg puro vi-gente hasta esos años.

Finalmente, en 1995 el BancoCentral de Bolivia introdujo losswaps de monedas cuyo objetivoinicial era el de proporcionar a losagentes económicos un instrumen-to financiero para eliminar el ries-go cambiario de los títulos públicosen moneda nacional para luegoextender su utilización hacia la co-bertura de otras operaciones enmoneda nacional contribuyendo,de esta manera, al objetivo de re-monetizar la economía nacional.

En general, se concluye que to-das estas medidas adoptadas tuvie-ron la virtud de desacelerar el

proceso de dolarización de la eco-nomía boliviana pero no fueronsuficientes para revertir este fenó-meno.

Una explicación para que losagentes económicos persistan ensus demandas por dólares estado-unidenses pese a las medidas co-rrectivas y de política económicaadoptadas y la baja tasas inflacio-naria registrada en nuestro país, esla presencia de histéresis en el pro-ceso de dolarización.

La dolarización en Bolivia en elperíodo post-estabilización fueprincipalmente una Sustituciónde Activos antes que una Sustitu-ción de Monedas. Una de lasprincipales causas para este fenó-meno es la persistente devalua-ción de la moneda nacional conrespecto al dólar estadounidense(Arce 1997).

Asimismo, la autorización expre-sa en el D.S. 21060 de 29 de agos-to de 1985 para que los agenteseconómicos puedan mantener yefectuar operaciones en monedaextranjera, constituyó una suertede innovación financiera muyatractiva y de mucha aceptaciónpor parte del público que se in-clinó por dolarizar su portafolio.

VI. VIABILIDAD DE LACOMPLETA DOLARIZA-CIÓN EN BOLIVIA

Existe una corriente en nuestromedio que recomienda adoptar laCompleta Dolarización para eliminar

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el riego cambiario emergente del actualsistema cambiario, tal como lo realiza-ron Panamá, Ecuador y otros paísescentroamericanos.

Tal como se apuntó líneas arri-ba, existen tanto argumentos a fa-vor como en contra de la adopciónde esta medida. A esta altura deldebate, es importante considerarlos siguientes aspectos para su apli-cación en el caso boliviano:

a) El no contar con valiosos ins-trumentos de política económica,como lo son la política monetariay cambiaria, puede complicar elgrado de maniobrabilidad del Es-tado boliviano para enfrentar cri-sis internacionales como fue el casode la brasileña.

La experiencia de la RepúblicaArgentina bajo Consejo Monetarioes muy ilustrativa al respecto. Larestricción de este país de no po-der utilizar la política cambiaria,provocó serios desajustes ma-croeconómicos que inclusive pusie-ron en riesgo el proceso deintegración del Mercosur. Como sesabe, la disyuntiva sobre qué polí-tica cambiaria debería adoptarse eneste país, terminó en una tácitapolítica con tipo de cambio múlti-ple al establecer una «canasta» re-ferencial de dos monedas (euro ydólar estadounidense) aplicable alas transacciones de comercio ex-terior y el mantenimiento de laparidad cambiaria con respecto aldólar para el resto de las transac-ciones.

Por otra parte, la acción oportu-na de la política cambiaria del Ban-co Central de Bolivia luego de lacrisis brasileña, contribuyó a queésta no repercuta grandemente enla economía boliviana, elevandolos «escudos protectores» ante ladevaluación de la moneda del ve-cino país.

b) Debido a la desigual distribu-ción del ingreso que existe en nues-tro país, las grandes mayorías de lapoblación boliviana no tienen ca-pacidad de ahorro, por lo que laSustitución de Activos se originaprincipalmente en las capas socia-les donde esta concentrado la ma-yor participación del ingreso.

Adicionalmente, la poblaciónque percibe ingresos fijos y la granparte de los “cuentapropias” queacudieron a alguna institución fi-nanciera y obtuvieron un préstamoen dólares estadounidenses expo-nen un descalce financiero. Esto es,generan ingresos en moneda nacio-nal pero deben pagar sus deudas enmoneda extranjera.

La dolarización podría evitar eldescalce financiero pero los resultadossobre la acentuación o disminución desus efectos sobre la concentración delingreso no están claros.

c) Como se señaló anteriormen-te, una precondición para la dola-rización es la existencia de unsistema financiero saneado conadecuadas normas de regulación ysupervisión. Pese al avance logra-do en el país, todavía persiste la

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amenaza de un crack financiero ypor tanto la necesidad de la parti-cipación del Ente Emisor comoprestamista de última instancia paraevitar mayores efectos en la econo-mía. Más aún, las expectativas dela población permanecen latentesy se exacerban rápidamente inclu-so sólo mediante rumores cambia-rios o supuestas quiebras bancariasprovocando la intervención delBanco Central. Como ya se men-cionó, esta capacidad no existe bajola política de dolarización.

d) Ante la disminución o even-tual eliminación del ingreso por se-ñoriaje para el sector público, esimperativo un manejo eficaz y efi-ciente de la política fiscal para noprovocar desequilibrios macroeco-nómicos. Esta política sería una delos pocas herramientas de la políti-ca económica para alcanzar susobjetivos, por lo que cabe pregun-tarse si las instituciones estatalesencargadas y las normas actualespueden garantizar el adecuadomanejo de la política fiscal.

e) La experiencia de la economíaecuatoriana dolarizada tambiénnos brinda otra importante ense-ñanza. La implantación de estapolítica tenía como uno de susobjetivos centrales el de generaruna estabilidad de precios, peroluego de varios meses de su aplica-ción lamentablemente este objeti-vo no se cumplió y este país registratodavía una elevada tasa inflacio-naria con la desventaja de que ésta

ahora se expresa en dólares estado-unidenses. Sólo la política de do-larización no es una garantía per sede la estabilidad de precios, tam-bién los factores estructurales decada economía juegan un rol im-portante en esta materia.

VII. CONCLUSIONESDel balance de los argumentos a

favor y en contra de llevar adelan-te una política de dolarización, ala luz de la experiencia de los paí-ses que emprendieron este caminoy de los últimos acontecimientosinternacionales, se concluye queesta política no es adecuada parala frágil economía boliviana.

Restringir o eliminar la políticacambiaria que implica la dolariza-ción, merma el arsenal de instru-mentos con el que cuenta lapolítica económica para alcanzarsus objetivos. Más aún, en paísestan vulnerables a los efectos de lascrisis internacionales, como es elcaso de Bolivia, en los que todavíaestán presentes altos grados de con-centración en las exportaciones,dependencia de sus importacionesy volatilidad en el flujo de capita-les, es importante el papel que jue-ga la política cambiaria paradisminuir los efectos de estas crisisen la economía.

De otra parte, la dolarizacióntambién implica la pérdida de au-tonomía sobre la política moneta-ria. En esta situación, ésta estaríadefinida por el Federal ReserveBank de los EE.UU. cuyos objetivos

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no necesariamente coinciden conlos requeridos para la economíaboliviana, más aún, el país del nor-te puede encontrarse en una fasediferente del ciclo económico queBolivia y cuya política monetariapuede ser contraproducente paralos intereses del país.

Con la actual dolarización par-cial de la economía boliviana, todosaquellos agentes que mantienen ensu portafolio posiciones en dólaresestadounidenses, se encuentrancontribuyendo a los ingresos porseñoriaje del Federal Reserve Bank

de los EE.UU. y por tanto a la eco-nomía de ese país. Es perentorio que elBanco Central de Bolivia adopte polí-ticas dirigidas a remonetizar la econo-mía nacional para que los ingresos poreste concepto permanezcan en las ar-cas nacionales.

El país no esta a salvo de posi-bles corridas y quiebras bancarias,por lo que no se debe descartar laparticipación del Banco Central deBolivia y su función de prestamis-ta de última instancia para evitarque estos eventos provoquen des-equilibrios generalizados.

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ESTANCAMIENTOAGROPECUARIO EN ELMARCO DE LA CRISIS

ECONÓMICA EN BOLIVIA*

Jorge Albarracin Decker1

cambios sobre los sistemas de produc-ción cuyo efecto importante es el es-tancamiento y crisis de uno de lossectores más importantes del país . Eneste sentido se busca identificar los nue-vos escenarios, retos y desafíos de lossistemas de producción, para incorpo-rarse competitiva y sosteniblemente enprocesos de globalización y en merca-dos que pretenden o pregonan ser abier-tos, pero que en su interior tienenfuertes sistemas de subvención.

II. SITUACIÓN ACTUALDE LOS SISTEMAS DEPRODUCCIÓN

Bolivia se caracteriza por presen-tar dos sistemas de producción to-talmente opuestos, uno relacionadocon las unidades de producción fa-miliar denominadas “economíascampesinas” ubicadas en la zonaoccidental de Bolivia específicamente

I. INTRODUCCIÓNLuego de más de dos décadas de re-

configuración económica en AméricaLatina, se tiene la incorporación demedidas económicas que tienen impac-tos y transformaciones socioeconómi-cas, que en el fondo más allá de mostrarcifras macroeconómicas estables está ge-nerando conflictos y el surgimiento demovimientos sociales, un estancamien-to de las estructuras agrarias, crisis enlas economías rurales y cambios impor-tantes en las estrategias de producción.

En el presente artículo, se pretenderealizar un análisis de la situación delos sistemas de producción agropecua-ria, incorporando como eje central delanálisis a las unidades de producción,tanto campesinas como empresarialesy demostrar que la aplicación de políti-cas económicas que dejan al margen oal mercado como regulador de los sis-temas agropecuarios, están generando

1 Coordinador Maestría Agroecología y Desarrollo Rural Sostenible CIDES - UMSA* Artículo publicado en la revista Nueva Sociedad No 174, julio - agosto 2001.

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en las regiones del altiplano y losvalles y el segundo con sistemas deproducción modernos, de econo-mías empresariales, ubicada en laregión del oriente.

Ambos sistemas de producciónque aparentemente deberían pre-sentar diferencias y dinámicas dia-metralmente opuestas, en el fondoy con relación a su aporte a la di-námica economía de generación deempleos y al manejo de los recur-sos, están mostrando una mismarealidad, dos sistemas de produc-ción que se encuentran estancadosy con una baja capacidad de com-petitividad, con visiones de cortoplazo y sin una alternativa cohe-rente con relación a su viabilidaden largo plazo.

Ahora bien, trataremos de reali-zar una evaluación de las caracte-rísticas y los principales problemasde ambos sistemas, tomando encuenta, tan solo como ejemplo laevolución de los sistemas de pro-ducción agrícola, en el sentido deidentificar una situación que pue-de estar ocurriendo también enotros países de América del sur o

del centro, pero obviamente consus propias particularidades.

III. ECONOMÍAS CAMPE-SINAS

La conceptualización clásica, de-nomina economías campesina, aaquellas unidades de producción fa-miliar que son propietarias de la tie-rra y que emplean principalmentepara la producción la mano de obrafamiliar. A manera ilustrativa y conel objetivo respaldar lo indicado an-teriormente, en el cuadro 1, se pre-sentan como ejemplo, los datos deproducción, superficie y rendimien-tos de cuatro cultivos agrícolas im-portantes para las economíascampesinas, en dos años diferentes1990 y 1999, esto con el objetivo demostrar la evolución que se podíatener en un período de 10 años. Delcuadro se puede observar que existeun estancamiento o disminución dela superficie destinada para cada unode los cultivos, asimismo se puedeobservar que el incremento de losrendimientos es en el mejor de loscasos del 23% para la quinua, del 9%para la haba y un decremento del

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8% y 9% (negativo) para el caso dela arveja y la papa respectivamente.

¿Cuales son las razones para po-der explicar o que den cuenta de laactual situación, en la que se encuen-tran los sistemas de producción delas economías campesina?. Pasare-mos a realizar un análisis de los fac-tores que influyen y que estánrelacionados directamente con el in-cremento de la productividad.

3.1 Tenencia de la tierraEn la región del altiplano y los va-

lles se estima que existen por lo me-nos entre 550.000 a 600.000 unidadesde producción familiar. Estas fami-lias en su conjunto detentan unos 4millones de hectáreas. La tenencia dela tierra en esta región va desde 0.5 a25 hectáreas, donde un 75% de estasunidades de producción tienen en-tre 1 a 5 hectáreas.

El problema del minifundio seorigina en un proceso que viene des-de la reforma agraria surgida en 1952,donde los padres que inicialmenteobtuvieron una determinada super-ficie, otorgada por la reforma agra-ria, a lo largo de los años la dividieron

por herencia entre todos sus hijos yestos a lo largo de los años entre sussucesores, situación esta que dio ori-gen a una fragmentación excesiva delas parcelas.

Esta excesiva parcelación de la tierray el incremento de la población, oca-siono a lo largo de los años la disminu-ción de los períodos de rotación, dondede un ciclo de rotación promedio de13 años, pasa a sistemas de produccióncon ciclos de rotación promedio de 2.5a 4 años. Esta presión de la poblacióny la reducción de los períodos de rota-ción y descanso de los suelos, tiene unefecto directo sobre la fertilidad de lossuelos.

Este problema de la tenencia de latierra y la redistribución de la mismaa aquellos no la poseen y la rever-sión de aquellas que no están cum-pliendo su rol económico social esun tema complejo, en cuatro añosde la aplicación de la ley 1715, elEstado no ha podido realizar la re-versión de las tierras improductivasy según Zeballos (2001) el Estado notiene tierras fiscales para realizar nue-vas adjudicaciones, como se puedeobservar en el siguiente cuadro

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3.2 Fertilidad del suelo yexpansión de la fronteraagropecuaria

Estudios e investigaciones reali-zadas (Banco Mundial, InstitutoBoliviano de Tecnología Agrope-cuaria IBTA) han demostrado, quela pérdida de fertilidad de los sue-los, se ha constituido en el princi-pal problema y causa de los bajosrendimientos de los cultivos. Nopodemos ignorar, como indicaAgreda (2001)2 , el hecho de que el41% del territorio nacional se en-cuentra sufriendo procesos de de-gradación, en algunos casos muyseveros, que ya no solo significanque importantes extensiones delterritorio nacional dejan de ser ap-tas para la producción, sino quealgunos dejan de ser aptos para lavida misma.

Esta situación, de pérdida de fer-tilidad, se da bajo sistemas de pro-ducción donde la incorporación deabonos y materia orgánica, es baja,especialmente para el caso del es-tiércol el mismo que compite conla cocina de la familia, ya que elmismo es utilizado como leña paracocinar.

Esta situación de degradación delos agroecosistemas, pone en cues-tionamiento el paradigma o mode-lo que se ha venido enarbolando, conrelación a la sostenibilidad y el usoracional de los recursos por parte delas economías campesinas, revivien-

do la discusión con relación a la teo-ría del circulo de la pobreza.

Esta perdida de fertilidad y losproblemas de minifundio estánprovocando la migración y el aban-dono de las zonas rurales por partede la población, especialmentemasculina, generando lo que havenido en denominar el InstitutoInteramericano de Cooperaciónpara la Agricultura (IICA) como lafeminización de la pobreza en elárea rural.

3.3 MigracionesEl fenómeno de la migración,

campo-ciudad y campo-campo, secaracteriza por la migración de lapoblación joven, especialmente lacomprendida entre los 18 a 30años. Esta población migra princi-palmente a las ciudades para em-plearse como mano de obra nocalificada, por lo tanto con baja re-muneración. En un período com-prendido entre 1976 y 1996, lapoblación rural ha caído de un59% a un 39%, valores estos quenos muestran la fuerza de la migra-ción de las zonas rurales a las urba-nas, para buscar mejores alternativasde ingresos.

Pero que sucede, si esta situaciónla relacionamos con los sistemas decapacitación productiva que se hanestado dando en el campo. En pri-mer lugar podemos deducir que lapoblación que ha sido capacitada

2 Agreda, Carlos. 2001. A cuatro años de la Ley INRA. Revista Umbrales. CIDES-UMSA.

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ha migrado a las ciudades, teniendopor lo tanto una mala inversión derecursos. En segundo lugar, en elcampo la población que se ha que-dado y que en estos momentos seencuentra, son personas mayores,con edades superiores a los 40 añosy pobres que no tenido la oportuni-dad de migrar o gente jubilada queha retornado después de habercumplido su ciclo productivo en laciudad, por lo tanto gente con pocointerés e iniciativa para la innovacióny el cambio de los sistemas de pro-ducción, por lo tanto realizar la ca-pacitación a este público meta estambién una mala inversión.

Debido a que la población queha migrado retorna o aun conser-

va la propiedad de sus tie-rras, se da el caso de que loshijos e hijas, retornan a suscomunidades, a ayudar asus padres en las laboresagrícolas de siembra y co-secha, lo cual les permiteconservar su propiedad,como una estrategia seguri-dad. Esta forma de produc-ción lo que busca es lageneración de recursos yproductos, que puedan sa-tisfacer, en primer lugar lasnecesidades alimenticias delos padres, que se encuen-tran en el campo y en se-gundo lugar, para los hijosque han ido al campo a apo-yar a los padres, tener unproducto que les permita

reducir sus gastos en las ciudades yconservar o garantizar su propiedad.

Bajo estas condiciones, se puedeentender el porque los sistemas deproducción no tienen la dinámicaque se quisiera y no se ve resulta-dos del trabajo de las institucionesencargadas del desarrollo agrope-cuario.

3.4 Empleo e ingresos ruralesCon relación a este tema, se tie-

nen muy pocos estudios y las esta-dísticas no permiten identificar demanera precisa la dinámica que séesta dando en las zonas rurales.

Con base en una análisis de ochoaños (1980-1988) Chávez (1992) con-cluye que el ajuste macroeconómico

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causó una reducción en los ingre-sos de los productores en el alti-plano y los valles de un 5% y un17% respectivamente. Este fenóme-no contrasta con lo acontecido enlas tierras bajas donde se detectaque los ingresos de los producto-res mas bien aumentaron despuésdel ajuste, aunque sus datos no dis-tinguen claramente entre los ingre-sos de los productores típicamentecampesinos y de los medianos ygrandes productores. Las evidenciasobtenidas de la ENE II3 (1996),indican que los ingreso de la PEAagropecuaria son los más bajoscomparados a los obtenidos en losotros sectores de actividad econó-mica.

En el área rural, así como en otrospaíses de Sur América se puedeobservar el incremento de los obre-ros asalariados -que incluyen unamplio abanico de peones y jorna-leros en actividades agropecuariasy no agropecuarias- cuyos ingresosresultan ser más altos que los obte-nidos por los trabajadores porcuenta propia (que son las unida-des de producción familiar, queemplean la mano de obra familiar)que alcanzan ingresos de dos a cin-co veces más bajos en comparacióncon las otras categorías.

Asimismo se puede observar quela importancia de la generación deingresos por parte del sector agrí-cola ha pasado a un segundo pla-no, es decir que la actividad

principal de generación de ingre-sos de las familias rurales y de lasfamiliar urbanas agropecuarias, noes la agricultura sino cualquier otraactividad, donde la agricultura lle-ga a constituirse en un complemen-to. Esta es otra de las razones porlas cuales no existe inversión en in-novación y tecnología en los siste-mas de producción.

3.5 Innovación e inversiónLos sistemas de producción de las

economías campesinas, se caracte-rizan por la utilización de tecnolo-gía intermedia, en la quepredomina la utilización de la trac-ción animal en un 90% y mecani-zada en un 10%, no es norma entrelos productores la utilización desemillas certificada, por el contra-rio la misma proviene de la cose-cha anterior, en la década de los 80se dio la introducción y utilizaciónmasiva de fertilizantes y pesticidas,cuya utilización a la fecha ha dis-minuido drásticamente, práctica-mente el cultivo que más utilizafertilizantes y pesticidas es la papa.Es importante notar, que los mis-mos agricultores al referirse a la dis-minución del uso de fertilizantes,especialmente en la zona del alti-plano indican: “.. esto se debe a quehan visto que los suelos se destro-zan cuando utilizan fertilizantes...”.

Un elemento central para promover,la inversión y la innovación, es el cré-dito, este ha tenido un incremento

3 ENE II: Encuesta Nacional de Empleo II, realizada en 1996.

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importante, tanto en número de insti-tuciones operadoras o especializadas encrédito, como en recursos acomodadosen cartera de prestamos. Pero surge unainterrogante, ¿es este crédito realmen-te un incentivo para la innovación y eldesarrollo de los sistemas de produc-ción?.

Varios estudios realizados, sobrelos costos de producción de las uni-dades económicas campesinas, hanconstatado, especialmente para laspequeñas unidades de producciónfamiliar, que los costos de produc-ción son superiores a los precios demercado del producto ofertado. Y sirealizamos un análisis de la capaci-dad de pago de estas economías,podemos observar que el pago decuotas, es decir los recursos para laamortización del capital y de los in-tereses, provienen de otras activida-des que precisamente no son lasproductivas a las cuales se otorgo elcrédito. Este es un problema muyserio para las instituciones que tra-bajan con créditos dirigidos al sectorproductivo, estas instituciones hanvisto como estrategia realizar la eva-luación de la capacidad de pago conrelación a los ingresos de toda launidad de producción familiar y noasí con relación al rubro financiado.Esta forma de otorgación del crédi-to, en el fondo no esta generandouna dinámica en el sector producti-vo agropecuario.

Esta situación nos lleva a plan-tearnos una segunda pregunta: ¿el

crédito que se esta otorgando real-mente esta promoviendo la inno-vación y la inversión en el sectorproductivo?.

Excluyendo los casos exitosos,que son pocos, y concentrándonosen la mayoría de las unidades deproducción se puede observar, delas charlas sostenidas con los pro-ductores y del seguimiento que hanrealizado algunas instituciones,como por ejemplo Kurmi4 , que losrecursos obtenidos del crédito sonutilizados para realizar negocio. Esdecir, algunos productores obtie-nen crédito para realizar el engor-de de ganado bovino, pero en loshechos, estos compran ganado deengorde un una feria, por ejemploel día lunes y el día martes vendenel mismo ganado en otra feria a unprecio mayor y así sucesivamente.Estos productores obtienen ganan-cia y pueden pagar el crédito, perosin haber hecho el mínimo esfuer-zo por engordar el ganado y gene-rar procesos productivos estables.

Con este ejemplo podemos afir-mar, que en la mayoría de los ca-sos, el sistema de crédito que setiene, realmente no esta generan-do procesos de innovación y de in-versión en los sistemas deproducción de las economías cam-pesinas. Uno, por que no se tienebien identificado el estrato de pro-ductor y las condiciones que debereunir para la otorgación de un cré-dito. Segundo, se esta trabajando con

4 Kurmi, ONG, que trabaja en el Altiplano de Bolivia, en la zona de la Provincia Aroma.

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economías deprimidas en áreas depobreza, con tasas de interés delmercado, es decir no se tiene tasasde fomento. Tercero, tan solo seesta apuntando y se da asesora-miento, en una sola etapa de unacadena agroproductiva, teniendopor lo tanto una visión parcial enlo que viene a ser la realización delproducto en el mercado. Cuarto,estos sistemas no consideran en elanálisis del flujo de ingresos de laeconomía de la familia campesina,la reinversión de las ganancias oparte de las utilidades en el mismosistema productivo. Con esto noestamos tratando de indicar que seala política asistencial la medicinacorrecta. Su pobreza proviene desu inserción productiva y de déca-das acumuladas de deficiencias enla formación de su capital humano.

para productos agroindustriales), con-tinuando con el ejemplo de los culti-vos agrícolas, en el cuadro 2, sepresentan los datos para los principalescultivos, en los años 1990 y 1999.

Del cuadro se puede observar quetodos los cultivos han tenido un incre-mento de superficie, que va desde 137%para la caña de azúcar hasta un 993%como en el girasol, de la misma formase puede observar un incremento de laproducción en porcentajes que oscilanentre 119% para la caña de azúcar has-ta 804% para el caso del girasol. Peroestos datos no son alentadores si ve-mos los rendimientos, en todos los ca-sos se tiene una disminución de losmismos, lo cual nos muestra una situa-ción preocupante de viabilidad y deefectos negativos para la agriculturade esta zona en el mediano y largoplazo.

IV. ECONOMÍAS EMPRE-SARIALES

Las economías empresariales, es-tán ubicadas principalmente en lazona oriental de Bolivia (Santa Cruz,

En el siguiente cuadro se puedeobservar que el índice de el valorunitario de las exportaciones en losdos últimos años ha disminuido avalores similares o inferiores a losque teníamos en 1991, aspecto este

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que ha tenido sus efectos en elempleo y la dinámica del sector,pero que al mismo tiempo nosmuestra la debilidad de un siste-ma productivo que esta apostandoa la producción y exportación dematerias primas.

gratuitamente a aquellos que lassolicitaban en grandes extensiones.Creando un nuevo régimen de pro-piedad latifundiaria.

Pero a pesar que se tiene un lati-fundio improductivo, los sistemasde producción no están tomandoen cuenta la fragilidad de los sue-los, lo cual esta generando una per-dida de suelos.

4.2 Fertilidad del suelo yexpansión de la fronteraagropecuaria

La ineficiencia de los sistemas deproducción, se puede observar enla disminución de los rendimien-tos, la cual es compensada por laexpansión de la frontera agrícola,lo que en términos globales parece

A continuación pasaremos a ana-lizar los factores de estos sistemasde producción que entran en jue-go para ver la viabilidad y sosteni-bilidad de los mismos.

4.1 Tenencia de la tierraEn la zona se calcula que existen

entre 70.000 a 80.000 unidadesempresariales, que en conjuntodetentan 32 millones de hectáreas,en esta región se ha dado una con-centración de tierras en pocas ma-nos, generando un latifundioimproductivo, el cual se ha queri-do corregir con la promulgación dela ley de tierras, llamada ley INRA,de 1994. Ya que según Urioste(2001), en el contexto de la aplica-ción de la Reforma Agraria, las

mejores tierras de los llanos habíanpasado a ser propiedad de los fa-vorecidos políticamente por losgobiernos de turno. Entre 1971 y1978 cerca de doce millones dehectáreas de las mejores tierras deloriente boliviano fueron dotadas

Fuente: Pag. WEB, INE.

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mostrar una dinámica de la agricul-tura en la zona, reflejada en el in-cremento de los volúmenes deproducción.

Pero en relación a este fenóme-no se pueden observar dos situa-ciones muy particulares, que debenser tomadas en cuenta para proyec-tar sistemas de producción agro-pecuario sostenible en el tiempo,una de ellas es que la ampliaciónde la frontera agrícola se esta dan-do en zonas cuya vocación produc-tiva no es precisamente la agrícolay cuyos suelos son frágiles, la se-gunda esta relacionada con la dis-minución del índice del valor delas exportaciones, lo cual lleva aque los empresarios del oriente in-crementen la superficie de cultivos,para poder obtener los mismos in-gresos de la gestión anterior. Esteúltimo debido principalmente aproductos sin ningún valor agrega-do, cuyos precios son fijados en losmercados internacionales.

Justiniano (2001) en relaciona a ladegradación de los suelos indica, en eloriente boliviano existen procesos dedegradación que se están dando, frutode que es un hecho económico final-mente. La gente toma una decisión quepuede ser racional, en términos de cor-to plazo, pero no puede ser racional entérminos de la sociedad, mirándolo alargo plazo.

4.3 MigracionesLa región del oriente se caracte-

riza, por que en los últimos 20 años

se han dado dos procesos en el usode los factores de producción, enuna etapa inicial, se requería gran-des cantidades de mano de obrapara la época de siembra y cosecha,lo cual generaba una migración es-tacional de las familias de econo-mías campesinas para emplearse enestas actividades. Con el tiempo seha tenido una migración definiti-va de la mano de obra a esta re-gión, lo cual ha generado una delas tasas de crecimiento mas alta deBolivia e incluso de Sur América,junto a esta migración se ha dadoun acelerado crecimiento de lamecanización de las actividades, locual ha generado en estos últimosaños, un estancamiento de la de-manda de mano de obra, teniendoefectos importantes sobre el em-pleo y los ingresos rurales.

4.4 Empleo e ingresos ruralesDel estudio realizado por Pache-

co y Ormachea (2000), se puede verque la región oriental de Bolivia,ha entrado en un proceso de estan-camiento de la demanda de manode obra.

En la región se han advertidoprocesos crecientes de disminuciónde la población del área rural queestán siendo igualmente acompa-ñados por la declinación de la po-blación ocupada en la agricultura,incluso al interior de las áreas rura-les. Lo anterior esta acompañadode una tenencia al retraimiento dela demanda de mano de obra en la

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agricultura comercial de oriente,inducida por importantes procesosde introducción de tecnología ypor cambios en los patrones decultivo.

4.5 Innovación e inversiónA pesar de que la región del

oriente, es la más dinámica por pre-sentar una agricultura moderna,mecanizada y con grandes inversio-nes. En los hechos se puede ver queeste dinamismo esta asentado so-bre un débil pilar, que es la expan-sión de la frontera agrícola, entierras frágiles. Esto nos muestraque en la zona no se esta realizan-do la innovación y la inversiónnecesaria para generar tecnologíaadecuada a las condiciones agroeco-lógicas de la zona, por lo tanto estesistema tiene puede tener una via-bilidad cuestionable en el cortoplazo, pero no es sostenible en elmediano y largo plazo.

No es sostenible, por que elagroecosistema va llegar a su lími-te junto con la expansión de la fron-tera agrícola, por otro lado, porejemplo para el caso de la soya, estecultivo es solo rentable mientrastengamos el mercado de la Comu-nidad Andina, especialmente Co-lombia, cuando se de la apertura alos productos del MERCOSUR,los precios y costos de producciónde los otros países como Brasil y laArgentina, que son más bajos suscostos de producción que el de lossistemas de producción bolivianos,

la agricultura del oriente ya no serárentable y tampoco tienen alterna-tivas y proyecciones de estrategiaspara que estos cultivos y produc-tos sean competitivos en estosnuevos escenarios.

Justiniano (2001) al referirse aeste tema, indica, lo que esta suce-diendo en esas zonas es que el cam-pesino emigrante ha tenido tierra,pero no ha tenido capital comopara poder hacer un cambio, unsalto tecnológico y genera este pro-ceso e desboque migrante. En elcaso de la agricultura mecanizada,lo que ha sucedido es que la tierraha sido muy barata en términosrelativos y de alguna forma tambiénpor la falta de un proceso de in-vestigación tecnológica, se ha bus-cado tierras nuevas, que permitandar rendimientos importantes.

De lo presentado, se puede verque ambos sistemas de producción,tanto el de las economías campesi-nas como el empresarial, se encuen-tran estancadas y con seriosproblemas de competitividad, conrelación al incremento de sus ren-dimientos, innovación, inversiónen tecnología e infraestructura,creación de empleos y lo peor enla degradación de los recursos yfactores básicos de producción.

Se parte de no reconocer en loshechos o como indica el IICA(1999) reconocer en un sentido for-mal, que la sociedad rural es unmodo de vida (generalmente articu-lado a lo urbano) que se caracteriza

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por un orden específico, estableci-do dentro del espacio en el cualopera. Si bien las relaciones socia-les al interior de estas sociedadesestán dominadas por los interesesde los actores rurales dedicados aactividades agropecuarias. dentrode la perspectiva de una agricultu-ra ampliada, también dichas rela-ciones descansan en otrasproducciones directamente vincu-ladas a aquella, ya sean de trans-formación o de servicios.

Este tema es esencial si queremospor un lado, entender los fenóme-nos que están afectando a la socie-dad como un todo ( “la pobrezarural es producto y a la vez causade los desequilibrios es-tructurales nacionales”),lo cual no es posible sinincorporar la dimensiónterritorial (no sólo laproductiva). Por el otrolado, esta perspectivaexige la promoción depolíticas públicas den-tro de una dinámicamultisectorial y multi-dimensional, que promue-va “una institucionalidadque potencie las capaci-dades de los individuosy los grupos para actuar»

Para poder plantearsoluciones y alternativasa esta situación depri-mente de los sistemasproductivos, es necesa-rio tomar en cuenta y

conocer previamente, como se es-tán relacionando los actores de es-tos sistemas de producción con losmercados y cuales son las caracte-rísticas y lógicas que están prevale-ciendo en cada uno de los sistemas.

V. CAMBIOS Y EFECTOSDE LA ARTICULACIÓNDE LAS ECONOMÍASCAMPESINAS Y EMPRESA-RIALES A LAS CADENASAGROPRO- DUCTIVAS YAGROALI- MENTARIAS

No podemos negar el hecho “actualy real” de que todas las economías,están de alguna manera y en algún

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grado relacionadas, articuladas einfluenciadas por sus relacionescon el mercado.

En el estudio realizado por Al-barracin, Vasquez y Taboada (1998),sobre la relación de las economías cam-pesinas con las cadenas agroalimenta-rias, se pudo identificar los cambios yefectos en los sistemas de producciónde economías campesinas en su rela-ción con el mercado.

Para el año 1978, se encontróque estas economías tenían unsistema productivo con ciertas ca-racterísticas de manejo “agroeco-lógico”, en el cual la lógica delmanejo de los s istemas estababasado principalmente en la di-versif icación de los productosagropecuarios, la cual fue medi-da a través de un índice de diver-sificación. En este momento losingresos de las unidades de pro-ducción familiar provenían prin-cipalmente de: i) la agricultura enun 67%; ii) ganadería en un 26%,iii) venta de mano de obra y arte-sanías en un 7%.

Para el año 1981, se pueden obser-var cambios, que principalmente estánrelacionados con el surgimiento e im-portancia de los sistemas ganaderos,generando una disminución del índi-ce de diversificación agropecuaria, prin-cipalmente por el incremento de lasuperficie de forrajes. La estructura delos ingresos observados en 1978, varíande la siguiente forma: i) los ingresosgenerados por la agricultura bajan a un62%, ii) la ganadería sube a un 31%; y

iii) los ingresos generados por la ventade mano de obra y artesanías se man-tiene en un 7%.

Para el año 1993, se pueden ob-servar cambios importantes en lacomposición de los ingresos: i) laagricultura disminuye a tan solo el28% de los ingresos; ii) la ganade-ría sube al 46%, iii) la venta demano de obra sube a un 15% y lasartesanías a un 10%. Es decir en unperíodo de 13 años, el índice dediversificación agropecuaria baja,mostrando una tendencia crecien-te a la monoproducción centradaprincipalmente en la ganadería,pero al mismo tiempo se puedeidentificar una nueva estrategiadentro la economía campesina, quees la diversificación de las fuentesde ingresos.

Para aclarar esta idea, en los años1978 y 1981, la lógica se basaba enla diversificación de la producciónagropecuaria, donde se tenían va-rios cultivos y en superficies casisimilares y donde el 93% de losingresos provenían del sector agro-pecuario, principalmente agrícola.Para 1993, los ingresos agropecua-rios están basados principalmenteen la ganadería y donde la superfi-cie de los cultivos agrícolas tan soloesta destinada para satisfacer lasnecesidades alimenticias mínimas,es decir se pierde la diversificaciónagropecuaria, pero las economíascampesinas entran en una diversi-ficación de los ingresos, donde lafamilia trata de no tener un solo

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rubro predominante de generaciónde los ingresos.

Estos datos nos muestran que laseconomías campesinas, en su rela-ción con el mercado han tenidocambios importantes y sustancia-les, en su lógica y estrategias desobrevivencia, la cual va desde lamodificación de la canasta familiar,en la cual han ingresado el café, elfideo, el arroz y el azúcar, comoinsumos predominantes y esencia-les, y que la economía campesinadebe generar ingresos monetariospara poder adquirirlos, esta situa-ción lleva a la unidad de producciónfamiliar a sustituir la producción yel consumo de productos nativos, yproducir productos que sean co-mercializables y le permitan teneringresos para cubrir esta su nuevademanda de productos, esta situa-ción esta llevando a la “explota-ción” irracional de los recursosproductivos, identificándose un so-bre pastoreo y carga animal excesivapara la zona en general.

Otro de los efectos de la articula-ción de las economías campesinascon el mercado, esta relacionado conla perdida de biodiversidad y la sus-titución de especies nativas poraquéllas de mayor rendimiento yque tienen demanda en los merca-dos. Varios estudios han identifica-do que de un promedio de 12cultivos que manejaban los agricul-tores estos han bajado a un prome-dio de 5, donde los primeroscultivos que han sido sustituidos

se encuentran principalmente loscultivos andinos, como la cañahua,tarwi y otros.

Sobre lo anterior Pacheco y Or-machea (2000), afirman, que loanterior es un reflejo de procesosde re-estructuración productiva enla agricultura en los que, por unlado, parece agudizarse un proce-so de crisis de productividad en unamplio grupo de familias campesi-nas y, por otro lado, la expansiónde los mercados parece estar arti-culado y reorientando la produc-ción de algunas pequeñas unidadescon mayor vocación comercial queestarían aprovechando de algunasventajas de localización y acceso afactores productivos. Justiniano(2001) al referirse al tema afirmaque estamos realmente viviendo demuy pocas variedades, viviendo sininvestigación para ver como real-mente como se pueden manejar lossuelos; en consecuencia, esto es unproceso que es realmente grave.

Con relación a los sistemas deproducción de las unidades empre-sariales del oriente, la lógica de pro-ducción de las mismas esta basadaen ver tan solo los rendimientos,el volumen de producción, los pre-cios del producto en el mercado ylos costos de producción. Esta ló-gica, basada en la inserción en losmercado internacionales a precioscompetitivos, esta llevando a teneruna mirada de corto plazo, dondeal mercado tan solo le interesa losprecios y no ve el deterioro de los

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recursos naturales, la degradaciónde los suelos, la contaminaciónambiental y la intoxicación de losproductores.

A este proceso de articulación esnecesario incorporar, la revaloriza-ción y abordaje del tema de forma-ción de “capital social”, el cualanteriormente desde el Estado ydesde las elites empresariales, enBolivia, era considerada nuestraprincipal barrera al desarrollo, ra-zón por la cual había que desestruc-turarla y hacerla desaparecer, perocomo vamos y marchamos al sonlo que dicen los organismos inter-nacionales, ahora para el BID y elBanco Mundial, invertir en capitalsocial y formación de recursos hu-manos es esencial, el Estado y laselites gobernantes han cambiado su

discurso y sus acciones incorpora-do este tema, esto implica asumirmedidas y acciones políticas quegeneren y promuevan procesos esesta dirección, es evidente que ladiscusión de la descentralización,la profundización democrática y laparticipación ciudadana, le handado a la variable territorial unnuevo auge, con importantes im-plicaciones para el sistema políti-co y para el desarrollo de una nuevainstitucionalidad.

El capital social se sabe hoy endía, juega un papel fundamental enel desarrollo de los países. Un es-tudio del Banco Mundial encuen-tra que un 66% de crecimiento delos países, es explicado por la acu-mulación del capital social y hu-mano. Así la inversión en la gente

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(capital humano) unida al desarro-llo de capacidades de diálogo, devalores compartidos y de redes desolidaridad (capital social), son hoyconsideradas claramente elementosesenciales no sólo para el sosteni-miento de la paz social sino delcrecimiento mismo.

VI. BUSCANDO ALTER-NATIVAS

Las alternativas que tenemos queplantearnos a nivel macro, tienenque partir de identificar, cuales sonnuestras ventajas actuales que tene-mos con relación a la demanda,para poder tener una inserción enlos mercados que nos haga com-petitivos y sostenibles.

En este sentido tal como indicael IICA (1999), el tema de la “rura-lidad”, marginado durante las dé-cadas del ajuste estructural yreducido a la discusión del proce-so de desgravación arancelaria delos productos agrícolas y de las de-mandas de la globalización, havuelto a emerger como un temacentral en el replanteamiento delmodelo de desarrollo. Es claro que“con el proceso de globalización,en los sectores rurales de AméricaLatina hay ganadores y perdedoresentre y dentro de los países”. Asi-mismo, el desempeño del sectorrural ha. sido insatisfactorio y sevuelve a plantear la necesidad deacompañar las políticas macroeco-nómicas con políticas sectorialesadecuadas

A la vez, las economías empre-sariales y en conjunto el sistema na-cional, debe tomar en cuenta parael largo plazo, una serie de factoresque son determinantes para el des-empeño agrario, p. ej, las cuestio-nes ambientales, los avances enbiotecnología, la concentración ytrasnacionalización de la agroin-dustria y las iniciativas de coopera-ción internacional

Es importante tomar en cuentacomo la vía de solución a nuestrosproblemas, nuestro principal pro-blema, es decir nuestra ventaja enel largo plazo, radica en aprovecharlas características que tienen nues-tros sistemas de producción, almargen de las dificultades y defec-tos que presentan, estos sistemastienen la virtud de ofrecer y desa-rrollar en el corto plazo estrategiaspara desarrollar sistemas de produc-ción “agroecológicos”, “ecológi-cos”, “orgánicos”, que ofertenproductos para mercados especia-lizados.

Si vemos los mercados interna-cionales, nos encontramos conconsumidores que tienen “pánico”a consumir productos de la agricul-tura de la revolución verde y másaun de los transgénicos (por que nosaben que les puede pasar), comoejemplos para respaldar esta afirma-ción, tenemos el problema de lasvacas locas, la carne con aftosa, eluso excesivo de hormonas y lasactitudes de la población de lospropios países que están volviéndose

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vegetarianos o que salen hasta lasfronteras de los otros países a reali-zar sus compras.

Tomando este escenario en elcorto, mediano y largo plazo, te-nemos que tener la capacidad dedesarrollar sistemas de producción,que permitan nuestra inserción enel corto plazo, en los bloques ymercados regionales e internacio-nales, con productos “agroecológi-cos”, “ecológicos” , “orgánicos”. Yaque, en el mediano y largo plazolos otros países desarrollaran siste-mas de producción bajo estas mis-mas características ya sea por laconservación de sus factores de pro-ducción o por que las “normas” deproducción y requisitos que debencumplir los productos agropecua-rios serán cada vez más exigentes yrestrictivas para ciertos productos.

Esta ultima aseveración, tiene elobjetivo de alertar que por buscaringresos inmediatos podemos ven-der nuestra única alternativa de sersostenibles en el largo plazo, estodebido a la falta de una visión es-tratégica, como se puede observaren las políticas, estrategias y planesdel Ministerio de Agricultura, conla tendencia a incorporar sistemasde producción, que están apuntan-do a la incorporación de tecnolo-gías que actualmente estánmostrando ser muy productivas yrentables en el corto plazo, pero enel mediano y largo plazo serán,remplazadas simplemente por queel mercado y la demanda del con-

sumidor nos esta mostrando que elcamino es por la otra vía.

Si aceptamos que el objetivo cen-tral de nuestra viabilidad, es la inser-ción en el mercado con productos“agroecológicos”, los siguientes pa-sos, en la solución de los proble-mas estructurales, deben estarorientadas alrededor de esta estra-tegia, es decir la reestructuración dela tenencia de la tierra, la genera-ción de tecnología, la innovación,el acceso al crédito, la apertura denuevas zonas de producción, la re-conversión de tierras, el empleo, lamigración y el desarrollo de cade-nas, que no son temas sencillos deresolver, tendrán una meta y unhorizonte al cual sabemos quere-mos llegar.

Se impone en este sentido comoindica el IICA (1999) la necesidadde formulación de políticas y es-trategias dc Desarrollo Rural Sos-tenible, capaces de articularfuncionalmente los espacios rura-les y urbanos y propiciar procesostendientes a: reducir la pobreza;aumentar la productividad agríco-la; disminuir los desequilibrios es-paciales y la brecha entre lo urbanoy lo rural; fortalecer la conviven-cia, la institucionalidad democrá-tica y el capital social; superar losobstáculos legales que le impidena la población el acceso a bienes yservicios; el desarrollo de instru-mentos para el uso y manejo delhábitat rural en zonas de fragilidadecológica; propiciar el acceso de las

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mujeres y de la población indíge-na a los beneficios del desarrollo;y crear condiciones favorables parala inserción de la juventud rural enlas actividades productivas y en laformación de una ciudadanía am-pliada. Sólo así lograremos promo-ver un desarrollo equilibrado,solidario, equitativo y sostenible

VII. CONCLUSIONESDe los datos y la reflexión reali-

zada sobre los sistemas de produc-ción podemos concluir:

• Los sistemas de producciónde las economías campesinas yempresariales, han entrando enun proceso productivo de es-tancamiento.• El dinamismo aparente de lossistemas de producción, estabasado en una falacia basadaen la expansión de la fronteraagrícola a tierras frágiles, el usode tierras marginales, el sobrepastoreo y la pérdida de fertili-dad de los suelos.• La disminución de la pobla-ción agrícola y la migración alas ciudades no esta relaciona-da con un crecimiento de laeconomía que absorba estamano de obra, generando undeterioro los ingresos y aumen-to de las brechas de pobreza.• Observando las brechas sec-toriales de los ingresos, coinci-dimos con Pacheco y Ormachea(2000) en indicar, que los ingre-sos medios de la PEA ocupada

en el sector agropecuario seencuentran sustancialmentepor debajo de los obtenidospor la PEA ocupada en otrossectores. Considerando lospromedios de ingresos nacio-nales se advierte que los ingre-sos medios obtenidos en elsector agropecuario represen-tan únicamente el 28% conrelación al promedio nacionaly en todos los casos los ingre-sos de la PEA agrícola son me-nores respecto a todos los otrossectores.• Realizando una generaliza-ción para la región, coincidien-do con Pacheco y Ormachea(2000), podemos indicar que lasituación de los ingresos rura-les observados no presentangrandes diferencias con lo quese puede observar en otros paí-ses de la región y según las cua-les:- El ingreso urbano de todas lasramas de la economía es bas-tante mayor que el equivalen-te rural.- El ingreso agrícola es inferioral ingreso no agrícola en laszonas rurales- Los más bajos ingresos sonobtenidos por los campesinosy asalariados agrícolas- Esos son más bajos entre lasmujeres.• La relación de las economíascampesinas y empresarialescon las cadenas agropecuarias,

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no tiene una articulación benefi-ciosa que genere desarrollo, gene-ración de empleo y mejora de lossistemas de producción.• El problema de la tenencia de latierra, la perdida de la fertilidad delos suelos, el estancamiento de lossistemas de producción son unade las causas de los conflictos so-ciales que ha vivido el país en losmeses de abril y septiembre del2000 y los problemas económicosque el conjunto del país esta en-frentando.• En términos generales, del análi-sis de la relación de los sistemas deproducción con las cadenas, coin-cidiendo con Pacheco y Ormachea(200) se pueden realizar las siguien-tes constataciones: i) las activida-des donde la PEA genera más

ingresos son las relacionadas conla cría de animales, donde los ni-veles de ingresos son compara-tivamente más altos con relaciónal promedio nacional y mientrasmás típicamente capitalista es launidad de producción; y ii)otraactividad que genera los mayo-res ingresos respecto al prome-dio nacional son las actividadesextractivistas. Por consiguiente,los patrones que combinan ac-tividades agrícolas y pecuarias, oaquellos especializados única-mente en agricultura, son los queobtienen los menores ingresos,aunque estos son más altos enlas unidades productivas conmayor vocación comercial y quedemandan más trabajo asalaria-do.

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RICARDO PÉREZ ALCALÁ. “APOCALIPSIS”, ACUARELA

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GLOBALIZACIÓNECONÓMICA:

¿CONVERGENCIA OPOLARIZACIÓN?

Jaime Estay Reyno1

I. INTRODUCCIÓNEn los años recientes, se han con-

tinuado multiplicando las referenciaspuntuales y los análisis de distintaprofundidad sobre la globalizacióneconómica, y se acentúa la diversi-dad de perspectivas desde las cualesse aborda el tema. Los orígenes, lascausas mediatas e inmediatas, loscontenidos profundos y los desen-volvimientos posibles de la globali-zación, son estudiados desde todotipo de marcos teóricos y metodoló-gicos, dando por resultado un ver-dadero mosaico de escenariospresentes y futuros de funcionamien-to de la economía mundial.

En este trabajo veremos sólo unapequeña parte de ese mosaico, li-mitándonos a revisar los análisisque vinculan directa o inversamen-te globalización y convergenciaeconómica, y asociando los análi-

sis que postulan una supuesta ten-dencia a la “convergencia” con al-gunas de las políticas que se hanestado negociando o ya aplicandoen el terreno de las relaciones in-ternacionales.

II. GLOBALIZACIÓN YCONVERGENCIA/DIVER-GENCIA: UN NUEVOESCENARIO PARA UNAVIEJA DISCUSIÓN

Las propuestas teóricas acerca deuna tendencia a la “convergencia”–esto es, a la disminución de la bre-cha entre los estándares de vida yen el comportamiento de las varia-bles macroeconómicas que definendichos estándares– tanto entre paí-ses como en el interior de ellos, hanestado presentes desde hace yamucho tiempo en el pensamientoeconómico, formando parte incluso

1 Universidad Autónoma de Puebla, México. Docente Invitado CIDES – UMSA

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de las ideas de Adam Smith [1776]sobre la “mano invisible” y “el pro-greso natural de la opulencia”.

En el terreno de las relacioneseconómicas internacionales, ade-más del importante papel que esaspropuestas han tenido en las teo-rías tradicionales del comercio ex-terior basta recordar el rol centralque ellas jugaron en las “teorías deldesarrollo” formuladas en la pos-guerra, en las cuales la propuestabásica apuntaba precisamente a laidentificación de un conjunto decondiciones cuyo cumplimientopermitiría a los países atrasadosavanzar a etapas superiores deldesarrollo e igualar –o al menos acer-carse notablemente– a las economíasindustrializadas.

En el ámbito del funcionamien-to interno de los países, y asimis-mo en la inmediata posguerra, el

“etapismo” recién mencionado secomplementó con formulacionesen las cuales el desarrollo econó-mico se acompañaba con la con-vergencia de ingresos, si bien ellasólo ocurría una vez superadas lasetapas iniciales. En palabras de S.Kuznets [1955; 18], que en los añoscincuenta fue el más conocido ex-ponente de este tipo de propues-tas:

“La limitada evidencia empíricasugiere que el estrechamiento en lasdesigualdades de ingreso en lospaíses desarrollados es relativa-mente reciente y probablemente nocaracterizó las etapas iniciales desu crecimiento.” También desde hace ya tiem-

po, las propuestas de “convergen-cia” han sido objeto de severascríticas, tanto con relación a losefectos del comercio exterior, comorespecto a las modalidades inter eintranacionales asumidas por el de-sarrollo económico. Además de losplanteamientos de corte marxistadesarrollados en los países indus-trializados –el propio Marx, la “teo-ría del imperialismo” y los autoresque en los años sesenta encabeza-ron la polémica sobre el “intercam-bio desigual”, entre otros– no estápor demás tener presente que du-rante la posguerra fue en AméricaLatina donde se presentó una bue-na parte de esas críticas: en los añoscincuenta y sesenta por parte de laCEPAL, según cuyos análisis la“heterogeneidad estructural” se

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reproducía en nuestros países jun-to con la industrialización, sumán-dose a los frenos al desarrolloderivados de las relaciones centro-periferia; y, en los años sesenta einicios de los setenta, por la corrien-te de la dependencia, la cual desta-có no sólo distintos componentesde las relaciones externas y del or-den mundial al que estaban some-tidos los países de América Latina,sino también fenómenos internoscomo la marginalidad y las crecien-tes disparidades de ingreso.

En suma, un primer punto a des-tacar es que el debate sobre la exis-tencia o no de tendencias a laconvergencia económica es ya an-tiguo, que respecto al tema hanexistido opiniones encontradas yque ellas han provenido de las prin-cipales corrientes del pensamientoeconómico, correspondiendo enbuena medida a las posturas deaceptación plena, de crítica parcialo de rechazo al orden capitalistamundial presentes en esas corrientes.

Por consiguiente, en sentido es-tricto las discusiones que hoy sedan sobre globalización y conver-gencia no son nuevas, aunque sí loson en buena medida distintoscomponentes del escenario mun-dial e internacional en el que ellasse vienen desenvolviendo, empe-zando por varios de los contenidosdel proceso de globalización; enefecto, la globalización económi-

ca está significando, un desplieguemucho más pleno de la vocaciónuniversal del capital, una profun-dización de los vínculos y de losniveles de integración entre las dis-tintas economías nacionales y en-tre los distintos mercados, y uncomportamiento de las relacioneseconómicas internacionales noto-riamente más dinámico que elcomportamiento de los ritmos dela actividad económica interna delos países.

Si bien uno de los muchos aspec-tos no resueltos en los debates so-bre la globalización se refiere a laexistencia o no de precedentes his-tóricos en comportamientos comolos que hoy se dan en las relacio-nes económicas internacionales, yen tal sentido el punto recurrentede comparación es el periodo defines del siglo XIX y comienzos delXX,2 al identificar situaciones nue-vas lo evidente es que el conjuntode tendencias asociadas desde losaños ochenta a la globalización hatenido como soporte a importan-tes avances científico-técnicos, loscuales han abierto posibilidadesantes desconocidas en las opcionestecnológicas, en las formas de or-ganización, control y segmentacióngeográfica de la producción, en lasopciones de inversión y los gradosde movilidad de los flujos finan-cieros, etc., reduciendo al mínimolas rigideces derivadas de la base

2 Véase, por ejemplo, Hirst y Thompson [1996; 18 a 34], CEPAL [1996a; 19 a 26], Ferrer [1998; 13a 18] y [1996; 14-15], Lewis [1981], Madisson [1995] y Bairoch y Kozul Wright [1996]

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tecno-productiva previamente exis-tente y facilitando el máximo deflexibilidad al desenvolvimientodel capital.

En particular, tanto el desplieguesin precedentes de las empresastransnacionales, como la llamada“globalización financiera”, hasta lafecha se han constituido no sóloen los rasgos económicos más des-tacados del proceso de globaliza-ción —y en la más notoriamanifestación de quienes son susprincipales destinatarios—, sinotambién en los ejemplos más cla-ros del elevado grado en que elavance científico-técnico se haconstituido en soporte material dedicho proceso, de tal manera quelos actuales montos y modalidadesdel movimiento internacional detodo tipo de inversiones seríanimpensables sin la existencia de lasrevoluciones ocurridas áreas talescomo la microelectrónica, la infor-mática, las telecomunicaciones, etc.

En ese contexto, y bajo supues-tos bastante “idílicos” sobre lasposibilidades de que el avancecientífico-técnico efectivamente setraduzca en un mejoramiento ge-neralizado y rápido de los nivelesde bienestar, en diversos análisis laglobalización es ubicada como elmedio a través del cual esas posibi-lidades logran concretarse. Así, lue-go de que al inicio de la presentedécada aparecieron formulacionesen las cuales de la caída del “so-cialismo real” se desprendía la próxi-

ma llegada de una era de superaciónde contradicciones y desapariciónde desigualdades como resultadodel triunfo e imposición universalde la democracia liberal y el libremercado —recuérdese Fukuyama—,y a pesar de que esas formulacio-nes fueron sometidas a una duracrítica, en los años recientes hanseguido estando presentes, peromoviéndose varias de ellas en ni-veles más particulares y más rela-cionados al análisis económico.

En efecto, en la literatura econó-mica reciente es posible identificaruna línea de análisis que, desde unaperspectiva principalmente neoclá-sica, argumenta la existencia de ten-dencias hacia la “convergencia”entre los distintos países, tanto enel desempeño económico generalcomo en aspectos particulares dedicho desempeño. En términosgenerales (véase, entre otros, Sala-i-Martin [1995], Sala-i-Martin yBarro [1996] y Ben David [1993]),en esos análisis se vinculan las teo-rías del crecimiento endógeno conlas implicaciones de convergenciaque están presentes en los mode-los neoclásicos, estableciendo apartir de allí modelos econométri-cos en los cuales se identifican tra-yectorias tanto de rápido crecimientode las economías atrasadas, como dedisminución de los grados de dis-persión existentes en dichas econo-mías respecto de variables como elingreso per cápita, todo ello acondición de que esas economías

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estén lo suficiente-mente abiertas y des-reguladas, para locual se ha introduci-do el concepto de“convergencia con-dicional”.

En ese marco,haciendo uso demodelos de regre-sión se postula laexistencia de dostipos de conver-gencia [Sala-i-Martin y Barro;1996]: la conver-gencia beta, queocurre a partir deuna relación in-versa entre el valorinicial de una va-riable y su creci-miento posterior,de tal manera queen aquellos paíseso regiones que inician con un me-nor nivel de producto, inversión, pro-ductividad, etc., mayor será elcrecimiento de esas variables; y, laconvergencia sigma, que consiste enla disminución de los grados de dis-persión per cápita asociados a dis-tintas variables indicativas deniveles de bienestar.

El que esas convergencias se den,y en particular la convergencia beta,depende principalmente de que laeconomía de que se trate hayaadoptado las medidas necesarias dedisminución del papel del Estado

y sobre todo de apertura al restodel mundo de tal manera que, apartir de ese criterio, mientras máscerrada sea una economía más le-jos estará de ingresar a la senda dela “convergencia” y, por ende, me-nos posibilidades tendrá de acce-der a los niveles de bienestar quepredominan en los países desarro-llados.

El sentido último de la propues-ta neoclásica actual sobre el tema,nos parece que queda bien refleja-do en la siguiente cita, con la queinicia un artículo de Ben David

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[1993; 653]: “En 1969 Arghiri Em-manuel escribió sobre el ‘intercam-bio desigual’ que él creía que habíasido originado por el ‘imperialismocomercial’. Este artículo proporcio-na la evidencia de que el movi-miento hacia el libre comerciotiene más bien justamente el efec-to contrario, conduciendo a unareducción de la desigualdad de in-gresos entre los países”. Al respec-to, interesa destacar que algunos delos documentos más sólidos de crí-tica directa a esas posiciones –y deconfrontación entre ellas y el ac-tual comportamiento de la econo-mía mundial– han venido siendoelaborados en el marco de la UNC-TAD, tanto en los informes anua-les de esa institución (véaseUNCTAD [1997a] y, sobre todo,[1997b]) como en sus OcassionalPapers (véase Bairoch y Kozul-Wrig-ht [1996] y, especialmente,Rowthorn y Kozul-Wright [1998]).

Además de los análisis referidosal comportamiento económicoglobal y a las tendencias hacia la“convergencia” que a ese nivel su-puestamente existen, también eltema está presente con relación aespacios más específicos del funcio-namiento económico. Así, se pos-tulan tendencias a la convergencia

en el desempeño de las empresastransnacionales (ET), como conse-cuencia del desarrollo de una baseindustrial y tecnológica de carác-ter “global” que compartirían to-das ellas, lo que estaría asociadocon un abandono de la base nacio-nal de funcionamiento por parte dedichas empresas y su asunción deun despliegue plenamente planeta-rio. En tal sentido, en un recienteanálisis en el cual se revisa ese temasobre todo con relación a las em-presas de EE.UU., Alemania y Ja-pón [Doremus et. al.; 1998], laconclusión es negativa respecto deambas tendencias: por una parte,las ET siguen teniendo fuertes vín-culos con sus respectivos estados ycon las correspondientes estructu-ras de sus países de origen;3 y, porotra parte, en el interior de la glo-balización se reproducen importan-tes diferencias entre las ET dedistinto origen geográfico, diferen-cias que abarcan diversos aspectosdel desempeño de esas empresas yque apuntan en un sentido opues-to al de la “convergencia” que su-puestamente estaría teniendo lugar.Al respecto, Doremus et. al.[1998;3]4 plantean: “Las firmas multina-cionales basadas en Estados Uni-dos, Alemania y Japón tienen

3 En ese sentido, Barnet y Cavanagh [1994; 281], luego de revisar el despliegue de las transnaciona-les, agregan: “Pero al mismo tiempo en todas partes las compañías globales miran hacia sus gobier-nos de origen para proteger sus mercados existentes y para proveerse fuerza para penetrar nuevosmercados”.

4 En dicho libro, se revisan asimismo algunas de las diferencias referidas al comportamiento de lasET en los países “huéspedes”, tema éste que también está tratado –con particular referencia a lasempresas de EE.UU. en América Latina vs las empresas Japonesas en Asia- por Michael Mortimore[1994].

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fundamentalmente diferentes es-tructuras internas de gobierno, di-ferentes accesos a financiamientos,diferentes tipos de vínculos conrecursos de ciencia y tecnología na-cionalmente específicos, diferentesgrados de exposición a la compe-tencia de inversiones internas, y di-ferentes grados de acceso aoportunidades tecnológicas y demercado entre las economías nacio-nales.”

En relación con el funcionamien-to de los mercados financieros tam-bién han adquirido fuerza las tesisde “convergencia”, según las cua-les se tiende no sólo a un compor-tamiento homogéneo de dichosmercados, sino que a través de esecomportamiento se logra la dismi-nución progresiva de disparidadestanto entre distintas economíascomo en el interior de ellas.

En lo que respecta específica-mente a los países atrasados, en laspropuestas de convergencia aplica-das al funcionamiento de los siste-mas financieros ha tenido un pesoimportante la tesis de “represión fi-nanciera” (véase McKinnon [1973][1980] [1981], Shaw [1973] yRoubini y Sala-i-Martin [1992]). Enla formulación de dicha tesis haceya más de dos décadas, McKinnonpartía de considerar que el mayorproblema de los países atrasados esla fragmentación existente en su fun-cionamiento económico, y que di-cha fragmentación “ha sido en granparte consecuencia de la política

gubernamental”, proponiendo que[1973; 12] “... a fin de suprimirotras formas de fragmentación, esesencial la unificación del merca-do de capitales, la cual acrecientapronunciadamente las tasas de ren-dimiento a los ahorradores inter-nos, al ampliar las oportunidadesde inversión explotable”. De ahí,entonces, su conclusión de que laliberalización del mercado de ca-pitales abre las puertas a un correc-to funcionamiento económico y auna apertura generalizada de la eco-nomía [1973; 4]: “una vez puestoen su lugar el perno monetario, sí-guense, de manera natural, las es-trategias adecuadas para liberalizarel comercio exterior y racionalizarla política del impuesto y del gastointerno”.

En la misma dirección de esepárrafo de McKinnon, pero uncuarto de siglo después, en un li-bro recientemente publicado por laOCDE se hace el siguiente balan-ce acerca de los costos de la “repre-sión financiera” para los paísesatrasados [Hughes; 1999, 17]:

“En los países en desarrollo, la re-presión financiera –la supresión delas tasas de interés de mercado através de la propiedad pública y dela regulación de las institucionesfinancieras– reduce las gananciasprivadas, limita la disponibilidadde fondos de inversión y fomentalas fugas de capital; sin embargo,tempranas reformas de los sectoresfinancieros incrementaron la

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eficiencia productiva de algunospaíses. El racionamiento crediticio,inevitable con la represión finan-ciera, resulta altamente ineficien-te”.5

Y en la misma dirección del ma-terial de la OCDE recién citados,en marzo de 1998 el Director delFMI contestó de la siguiente ma-nera a la pregunta de si, a la luz dela crisis asiática, los mercados decapitales abiertos tienen sentidotodavía [Camdessus; 1998]:

“Desde un punto de vista teórico,la respuesta es claramente sí: losmovimientos libres del capital ayu-dan a canalizar los recursos a sususos más productivos y por lo tan-to incrementan el crecimiento econó-mico y el bienestar –nacionalmentee internacionalmente–. Y en lapráctica ha habido una ampliaevidencia a lo largo de los años delos muchos beneficios que se deri-van de las cuentas de capitalesabiertas: para las economías demercado emergentes, mayores ni-veles de inversiones, crecimientoeconómico más rápido e incremen-to en los niveles de vida [...]”. En suma, las actuales condicio-

nes de funcionamiento de la eco-

nomía mundial son postuladascomo el escenario ideal para alcan-zar la prosperidad a través de ace-leradas tasas de incremento de laactividad económica global y deuna disminución generalizada dedisparidades, con el solo requisitode no oponer obstáculos ni demo-ras a las reformas económicas quese requieren para el pleno desplie-gue de las tendencias asociadas a laglobalización. Bajo esa perspectiva,para los países atrasados la privati-zación, la desregulación y la aper-tura –y, en general, la confianzaplena en los automatismos delmercado–, se constituyen en con-dición necesaria y suficiente paraacceder finalmente al desarrollo, enuna reedición bastante simplista del“etapismo” que predominó en laposguerra y al cual nos referimosen páginas anteriores.

Paralelamente a las propuestas deconvergencia, y en un sentido total-mente opuesto al de ellas, el incre-mento de la polarización es untema que ha ido cobrando cada vezmás fuerza conforme avanzan losaños noventa y se van definiendolos perfiles del nuevo escenariomundial que se abre paso desde el

5 Por el contrario, cabe señalar que a la luz de las crisis mexicana y asiática el propio McKinnon havenido adoptando una posición bastante más dubitativa que las de la OCDE y el FMI, respectode las consecuencias que ha traído el fin de la “represión financiera”. En documentos recientes(véase McKinnon y Pill [1997] y [1998]) ha argumentado que dichas crisis se deben a un “síndro-me de sobreendeudamiento”, en el cual ha jugado un papel de primer orden la insuficiente super-visión y regulación que existe sobre sobre las instituciones crediticias, concluyendo que [1998;1279] “una política de laissez faire completo hacia el sistema financiero es extremadamente errada.[...] Perversamente, un sistema financiero desregulado debe estar más necesitado de supervisiónefectiva que uno que es sujeto de controles administrativos extensivos e intervención guberna-mental”.

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término de la guerra fría.6 En di-cho escenario, son muchas las evi-dencias que apuntan a unfuncionamiento sistémico en elcual, bajo sus actuales modalidades,el avance científico-técnico y lasverdaderas revoluciones que se es-tán produciendo en distintos cam-pos, lejos de conducir a una mejoratención de las necesidades huma-nas y a un aumento generalizadodel bienestar que podría esperarsede ellas, se están acompañando deuna acentuación de los grados deconcentración de la riqueza y delingreso, y de un incremento de lasdesigualdades intra e internaciona-les.

Si bien lo antes dicho tiene ex-presiones muy notorias en el inte-rior de los países atrasados y en lasdistancias existentes entre éstos yel mundo desarrollado, se trata deuna tendencia global que tambiénse manifiesta en el funcionamien-to interno de una buena parte delas economías industrializadas, enlas cuales se ha acentuado la gene-ración de “espacios tercermundis-tas”. En tal sentido, ya desdecomienzos de la presente décadaM. Albert [1991] argumentaba un

acelerado “desarrollo del dualismo”en la economía estadounidense, delque resultaba una “sociedad que semueve en dos velocidades” no sólorespecto a ricos y pobres, sino tam-bién en relación al sistema educa-tivo y de salud, y asimismo desdehace varios años N. Chomsky[1993 y 1995] viene llamando laatención sobre la “sociedad de dosniveles” (o el “tercer mundo inter-no”) que se está produciendo en lospaíses industriales y sobre todo enGran Bretaña y Estados Unidos,país éste último en relación al cualL. Thurow [1996; 56] ha plantea-do el siguiente balance:

“Probablemente, ninguna naciónque no haya experimentado unarevolución o una derrota militarcon una ocupación subsiguiente hatenido un aumento tan rápido oextendido de la desigualdad comoha ocurrido en los EE.UU. en lasdos últimas décadas.”7

Respecto a ese mismo país, resul-ta ilustrativo constatar la importan-cia asignada al reconocimiento yanálisis de la desigualdad en dos delos recientes Reportes Económicosde W. Clinton al Congreso estado-unidense:

6 En palabras de N. Chomsky [1994; 85]: “En una economía global diseñada para los intereses ynecesidades de las corporaciones y finanzas internacionales, y los sectores que las sirven, la mayorparte de la especie se hace superflua. Será puesta de lado si las estructuras institucionales del podery privilegio funcionan sin el desafío o control populares.”

7 En ese mismo libro, L. Thurow [1996; 16] menciona las siguientes cifras:“En los Estados Unidos el producto bruto interno (PBI) real per capita (una vez corregido por lainflación) aumentó un 36% de 1973 hasta mediados de 1995, pero los salarios reales por hora delos trabajadores no supervisores (aquellos que no tienen personal a cargo, es decir una vasta mayo-ría de la fuerza laboral) declinaron un 14%. En la década de los ochenta todos los aumentos deingreso fueron para el 20% superior de la fuerza laboral y el 1% superior acumuló un sorprendente64%. ¿Hasta dónde puede llegar la desigualdad antes de que el sistema se derrumbe?”

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• Por una parte, en el Reporte de1997 [CAE, 1997] se dedicó elquinto capítulo al tema de “Des-igualdad y logros económicos”,entregando un conjunto de cifrasrespecto de las “diferentes dimen-siones de la desigualdad” y plan-teando que al final de los añossetenta “la desigualdad comenzó aincrementarse” y que “la brechaentre riqueza y pobreza continuócreciendo a través de los 80s y enel inicio de los 90s”, de tal maneraque si bien “en los últimos añoshan comenzado a aparecer algunossignos de que la desigualdad pue-de estar estabilizándose y tal vezincluso declinando ligeramente, sinembargo la brecha de logros eco-nómicos entre riqueza y pobrezaes todavía mucho mayor de lo queera hace veinte años.”

• Por otra parte, en el Reporte de1998 [CAE, 1998] el capítulo IVse titula “Desigualdad económicaentre los grupos raciales y étnicos”,y en dicho capítulo además de re-visar los distintos componentes delproblema, se plantea lo siguiente:“En la expansión de los ochenta,el crecimiento económico estuvoacompañado de agudos incremen-tos en la desigualdad general deingresos. Como consecuencia, apesar del crecimiento de este pe-riodo, las diferencias de ingreso

entre las familias negras e hispáni-cas, por un lado, y familias blancasno hispánicas, por el otro, no dis-minuyeron. La recesión de la pri-mera parte de los noventa trajoapuros económicos posteriores,mientras el índice de pobreza seelevó a su mayor altura en cerca detreinta años.”

Para el conjunto de los paísesdesarrollados, dos temas que hanestado estrechamente vinculadoscon el del incremento de las des-igualdades, y que también han pa-sado a ser objetos prioritarios dediscusión, son el lento crecimien-to de la actividad económica y losaltos niveles de desempleo. En loque respecta al lento crecimiento,sólo recordaremos, por una parte,que él se hizo presente hacia el ini-cio de los años setenta y que desdeese entonces a la fecha se ha idoacentuando, a tal punto que paralo que va de los años noventa latasa promedio de incremento delPIB para el conjunto de los paísesindustrializados ha sido de alrede-dor del 2% anual, en tanto que paralos años sesenta ella era cercana al5%,8 y, por otra parte, que en co-rrespondencia con ello son ya mu-chos los análisis que se handesarrollado para explicar el lentocrecimiento, tanto a partir de lainterpretación de “ondas largas”

8 En lo que respecta al comportamiento de la producción mundial, en el World Economic Outlook(WEO) de abril de 1999, del FMI, se presenta la siguiente síntesis para las últimas tres décadas[FMI; 1999]: “En los hechos, el promedio anual de crecimiento de la producción mundial en estadécada es ahora estimado en sólo un 3.1 por ciento, el cual es menor que la tasa promedio decrecimiento de los años 80 (3.4 por ciento) y de los setenta (4.4 por ciento)

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como apoyándose en interpretacio-nes alternativas.

En cuanto al desempleo, hay unreconocimiento generalizado de labaja capacidad de generar empleosque viene acompañando al funcio-namiento de las economías indus-trializadas, y en relación con lasmayores disparidades salariales pre-sentes en esos países; así, en el in-forme 1996/97 de la OIT [1996;xiii] se plantea: “A la persistenciade un desempleo alto en muchospaíses industrializados se suma lapreocupación creciente por la ex-clusión social que ello genera,amén del problema de la intensifi-cación de la desigualdad salarial ydel número cada vez mayor de ‘tra-bajadores empobrecidos` en algu-nos países”.

En esas economías, la discusiónde temas tales como la caída abso-luta del empleo industrial y el des-plazamiento de trabajadores porprocesos automatizados, se haacompañado con elevadas tasas dedesempleo desde hace ya bastantetiempo, las cuales en la mayor par-te de los casos no tienden a dismi-nuir.9 En tal sentido, resultasugerente comparar las perspectivasque al revisar las posibles conse-

cuencias sociales de la segunda re-volución industrial enunciaba A.Schaff [1985] a mediados de losaños ochenta, y en particular la“opción pesimista” que él presen-taba –”un ejército de personas es-tructuralmente desempleadas quehan perdido sus puestos de trabajoa causa de la automatización de laproducción y los servicios”–, conalgunos libros de más reciente pu-blicación en los cuales el compor-tamiento actual del empleo seacerca peligrosamente a lo plantea-do por Schaff:

• Por una parte, el libro de J. Rif-kin titulado El fin del trabajo, en elque se argumenta que [1996; 33]“entramos en un nuevo periodo dela historia, en el que las máquinassustituyen cada vez más, a los sereshumanos en los procesos de fabri-cación, de venta, de creación y su-ministro de servicios”, por lo queel sector terciario está dejando decumplir el rol que jugó en los últi-mos 40 años, de absorción de lostrabajadores desplazados de la pro-ducción industrial. En dicho libro,se critican las viejas y nuevas visio-nes “tecnoutópicas”, confrontándo-las con un escenario en donde[1996; 81]“las amenazas y las

9 Según cifras del FMI [WEO, varios números], los únicos países industrializados donde se repor-tan disminuciones significativas en la tasa de desempleo son el Reino Unido –que desde unmáximo de 10.3% en 1992 ha pasado a 4.8% para 1998 y a un estimado de 5.3% para 1999– yEstados Unidos, que pasó de un máximo de 7.5% en 1992 a 4.5% en 1998 y a un estimado de4.3% para 1999; en la mayoría de los demás países industrializados el desempleo se ha mantenidoo incluso ha aumentado, con tasas para 1998 cercanas o superiores al 10% para Alemania, Fran-cia, Italia y Finlandia, y de casi 19% para España. Al respecto, el PNUD [1997] plantea:“... muchos países industrializados han visto aumentar el desempleo a niveles desconocidos desdelos años treinta, y la desigualdad de ingreso ha llegado a niveles que no se conocían desde el siglopasado”

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decepciones que afectan a las mo-dernas tecnologías se han incremen-tado en los años recientes” y,respecto de los EE.UU., se plantea[1996; 214]:

“Dos Américas muy diferentes pa-recen estar emergiendo a medidaque nos acercamos al final del si-glo XX, a los umbrales del XXI.La nueva revolución tecnológicapuede terminar por acelerar las cre-cientes tensiones existentes entre losricos y los pobres y más tarde divi-dir la nación en dos campos com-pletamente incompatibles y cadavez más integrados. Los signos dedesintegración social se hallan entodas partes.”• Por otra parte, el libro de V. Fo-

rrester [1996], en el cual aborda losproblemas de marginación, des-igualdad y en primer lugar desem-pleo, que hoy conforman lo queella califica como “Horror econó-mico” en “una sociedad basada en‘el trabajo’, es decir, el empleo,cuando el mercado laboral está men-guado y en vías de desaparecer”[1996, 65], de tal manera que a nivelglobal, y al contrario de la “esperadapropagación de la prosperidad”, loque se observa es una “mundializa-ción de la miseria“ [1996, 115]. Así,para esa autora [1996, 46]:

“El escándalo consiste en que, le-jos de ver a las regiones siniestra-das salir del desastre y alcanzar alas naciones prósperas –como sepudo creer, como se creyó que sepodía creer–, se asiste a la instau-

ración del desastre en sociedadeshasta ahora en expansión y en todocaso tan ricas como antes, perodonde los modos de apropiación delas ganancias sufrieron transfor-maciones.”En los análisis referidos ya no a

los países desarrollados, sino al con-junto de la economía mundial y alas relaciones económicas interna-cionales, las referencias al incre-mento de la polarización se han idomultiplicando, al igual que las cifrasque dan cuenta de esa situación.

En el ámbito de los organismosinternacionales, una parte impor-tante de esas cifras y análisis ha idosiendo presentada por el Programade las Naciones Unidas Para elDesarrollo (PNUD). Así, por ejem-plo, en Cuadro 1 se entregan algu-nas cifras recientes tomadas delPNUD, respecto de las disparida-des que hoy predominan a nivelmundial; y a ellas cabría agregar almenos otras dos comparacionesque hace el mismo PNUD, y quetambién dan cuenta de las enormesdisparidades con que ha venidoavanzando la globalización:

– Por una parte, que “La diferen-cia de ingreso entre el quinto de lapoblación mundial que vive en lospaíses más ricos y el quinto quevive en los países más pobres erade 74 a 1 en 1997, superior a la re-lación de 60 a 1 de 1990 y a la de30 a 1 de 1960 [PNUD; 1998, 7].

– Por otra parte, que “en 70 paísescon casi mil millones de habitantes

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el consumo es hoy más bajo quehace 25 años” [PNUD; 1998 7].

y pobres, y en el escenario interna-cional entre países desarrollados y

Además de cifras como las reciénmencionadas, que el PNUD ofre-ce en sus sucesivos Informes SobreDesarrollo Humano, tanto en esosinformes como en los OcassionalPapers –que se elaboran como do-cumentos preparatorios para cadaInforme– dicho organismo ha ve-nido elaborando un conjunto deanálisis sobre los distintos aspectosdel funcionamiento de los paísesatrasados y de la economía mun-dial, que inciden en los niveles depobreza, exclusión y polarizacióneconómica y social. Como pro-puesta general, el PNUD ha veni-do insistiendo en la necesidad deuna de “gestión de la globalización”[PNUD: 1997, 10 y 125], con loque busca responder a las múltiplesevidencias de que dicha globaliza-ción, bajo sus formas actuales –”avanzando a una velocidadextraordinaria pero sin mapa nibrújula”– ha multiplicado las des-igualdades, aumentando la brechaen la totalidad mundial entre ricos

atrasados. Así, en el Informe 1997se plantea que “a menos que se ges-tione cuidadosamente la globaliza-ción, los países pobres y los pobresquedaran cada vez más al margen”;más adelante se agrega que “todoslos países y todos los principalesorganismos financieros e interna-cionales deben hacer más que ala-bar pasivamente la globalización”;y, en otro lugar se señala: “Necesi-tamos abandonar la ilusión de que,más tarde o más temprano, el de-sarrollo goteará hacia abajo”. Y enesa misma línea, en su Informe 1999[PNUD; 1999] se presenta comotema central el de una “Globaliza-ción con rostro humano”, identifi-cando una serie de rasgos –éticos,de equidad, de inclusión, de desa-rrollo, de sustentabilidad y de se-guridad humana– cuya presenciapermitiría que la globalización “tra-baje para las personas y no sólo paralas ganancias”; así también, en elmismo Informe 1999 se proponeuna agenda de acciones en el plano

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nacional e internacional para “ase-gurar el desarrollo humano en laépoca de la globalización”.

El mismo PNUD, a lo largo desus Informes ha ido introduciendomodificaciones y agregados en elinstrumental que ocupa y en lascuantificaciones que realiza, quesegún nos parece obedecen a unreconocimiento de realidades quetienen más que ver con la repro-ducción ampliada de la pobreza yla desigualdad que con un verda-dero avance del desarrollo huma-no. Así, por ejemplo, en el Informede 1996 [PNUD; 1996, 22,23] seopuso el concepto de privación alde progreso, en el Informe de 1997se introdujo el Índice de PobrezaHumana Para Países en Desarrollo(IPH-1) y en 1998 el Índice de Po-breza Humana Para Países Desarro-llados (IPH-2),10 con los cuales sepropuso “medir la privación quetodavía existe”.

Algo similar ha ocurrido en elcaso de la UNCTAD, la cual en1997, en su informe anual sobrepaíses menos desarrollados [UNC-TAD; 1997a], introdujo el concep-to de “economías en regresión”–tomado de A. Sen–, para oponer-lo al de “economías en desarrollo”y reflejar con ello una realidad quenada tiene que ver con el desarro-llo en un número importante depaíses “que han sufrido una decli-

nación crónica o un colapso súbi-to en sus condiciones socioeconó-micas. En ambos casos, el nivel devida y las condiciones de la mayo-ría o de una gran parte de la pobla-ción, han caído sustancialmente”,lo que se expresa en “un marcadodeterioro en uno o más de sus prin-cipales indicadores de bienestareconómico y social”.

También en lo que respecta a laUNCTAD, conviene tener presen-tes tanto sus Ocassional Papers –envarios de los cuales, según ya diji-mos, se desarrolla una crítica a lasactuales teorías de la “convergen-cia”– como sus reportes anualessobre Comercio y Desarrollo, y enparticular los dos reportes más re-cientes:

– En el reporte correspondientea 1998 [UNCTAD; 1998], variosde los capítulos están dedicados altema Inestabilidad Financiera Interna-cional y la Economía Mundial y enellos se hace una severa crítica alactual funcionamiento de los mer-cados financieros internacionales ya las políticas que se han venidoaplicando para enfrentar la crisisasiática.

– En el reporte de 1997 [UNC-TAD; 1997], que tuvo como temaespecial Globalización, distribución ycrecimiento, se revisa en detalle dichotema a lo largo de varios capítulos,dando cuenta de un incremento de

10 En relación a los resultados obtenidos con la aplicación de ese índice, en el Informe 1998 [PNUD;1998, 2] se dice: “El IPH-2 revela de manera concluyente que el subconsumo y la privación no sonsólo el destino de los pueblos pobres del mundo en desarrollo. Más de cien millones de habitantesde países ricos sufren una suerte semejante”.

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la polarización, la marginalizacióny la pobreza en el funcionamientode la economía mundial: un creci-miento económico demasiado len-to como para generar el suficienteempleo con pago adecuado o paraaliviar la pobreza; una acentuaciónde las tendencias a la divergenciaentre países desarrollados y en de-sarrollo; una primacía de las finan-zas sobre el resto de las actividades yde los rentistas con relación a los in-versores; un triunfo del capital res-pecto del trabajo, con las gananciascreciendo en todos los países; el in-cremento en la desigualdad salarialtransformado en un problema glo-bal; el deterioro de los ingresos de laclase media en muchos países; y, elaumento generalizado de la insegu-ridad en lo laboral y en los ingresos;

Si bien en distintos documentose informes de otros organismosinternacionales las menciones alincremento de la polarización sóloson hechas al pasar, el reconoci-miento de la tendencia se ha idogeneralizando. Así, en materialesde reciente publicación se encuen-tran referencias como las siguientes:

• En el Informe Sobre el DesarrolloIndustrial de la ONUDI (1997, 1):“La economía mundial se ha vuel-to más global, pero también máspolarizada, a medida que las dife-rencias de crecimiento han aumen-tado la distancia económica entrelos países ricos y los pobres.”

• En el Panorama de la InserciónInternacional de América Latina y el

Caribe. 1997, de la CEPAL [1997a;19]: los “… profundos cambiosestructurales, a los que se suma latransformación de las economíasindustrializadas en economías deservicios basadas en el conocimien-to y la tecnología, no están propul-sando el crecimiento ni tampocomejorando la distribución del in-greso y la riqueza, tanto entre paí-ses como dentro de ellos. Alcontrario, las evidencias empíricasdemuestran convincentemente quelos procesos de globalización y deliberalización de las fuerzas demercado han acrecentado las dife-rencias entre los niveles de ingresode los países industrializados y losen desarrollo, y principalmenteentre los grupos de ingreso dentrode cada país.”

• En el informe Poverty Reductionand The Worl Bank [Banco Mun-dial; 1997, 7]: “Se ha alcanzado ungran progreso en reducir la pobre-za en el mundo en desarrollo… Apesar de ese progreso, sin embar-go, queda mucho por hacer. Másde mil millones de personas vivencon menos de un dólar por día ycasi tres mil millones viven conmenos de dos dólares por día. En1995, en los países en desarrollomás de nueve millones de niñosmenores de cinco años murieronpor causas evitables. Excepto enAsia del Este, el número de gentepobre se incrementó entre finalesde los ochenta y principios de losnoventa. En la mayoría de los países

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hay mayores disparidades en el in-greso y el acceso a la salud y laeducación, algunas veces asocia-das con una fuerte exclusión so-cial.”

Para el caso más específico de lospaíses latinoamericanos, tambiénabundan las señales sobre un incre-mento de la polarización. En talsentido, en el Cuadro 2 se presen-tan –para distintos años del perio-do 1950-1997– cifras en las cualesse compara el PIB per cápita de sie-te economías de la región, con eldel promedio de seis países indus-trializados. En términos generales,para todos los casos la tendencia de

largo plazo es al incremento de ladistancia respecto de los paísesdesarrollados y, para el periodomás reciente, el único caso en queesa “brecha” disminuye de mane-ra significativa es Chile.

En efecto, al menos hasta la fe-cha los países latinoamericanos es-tán resultando un caso ejemplar nosólo de aumento de distancias res-pecto de los países desarrollados,sino también de incremento de lasdisparidades de ingreso en el fun-cionamiento interno de las distin-tas economías. En tal sentido,además de los informes delPNUD que entregan cifras paralas los distintos países desarrolla-dos y atrasados, en el ámbito re-gional organismos como el BIDy la CEPAL han venido realizan-do un seguimiento para nuestrospaíses.

En el caso del BID, su Reporteanual 1998-99 lo dedicó al tema deAmérica Latina frente a la Desigual-dad y en él, luego de plantear en laintroducción que “En promedio,los países de la región se ven

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afectados por la mayor desigualdaddel mundo en materia de ingresos”y que “el problema no muestra se-ñales claras de mejoramiento”, de-dica el resto del documento arevisar las dimensiones y causas delproblema y a proponer un conjun-to de políticas para enfrentarlo.

En cuanto a la CEPAL, en lasdistintas ediciones del PanoramaSocial de América Latina (véase CE-PAL [1996b], [1997b] y [1998]) yen el documento La Brecha de laEquidad (CEPAL [1997c]) ha iden-tificado un conjunto de tendenciasque vienen acompañando a la glo-balización en las economías de laregión: aumento de la brecha en-tre nuestros países y las economíasindustrializadas; incremento de lasdistancias entre salarios y ganan-cias; aumento de las disparidadesentre los salarios; crecimiento eco-nómico, apertura y liberalizaciónvinculándose con mayor desem-pleo, con creación de empleos “pre-carios” –de escasa productividad ybaja retribución– y con la perma-nencia del deterioro salarial, etc.

Fuera del ámbito de los organis-mos internacionales, son ya innu-merables los análisis que hanvenido destacando un funciona-miento sistémico en el cual la glo-balización ha traído aparejado unincremento sustancial de las des-igualdades económicas, y en mu-chos de ellos ese incremento sevincula con los límites de las ac-tuales modalidades de desenvolvi-miento de la economía mundial.

Así, por ejemplo, para Barnet yCavanagh [1994; 421]:

“El superávit de seres humanostalentosos, cualificados, subvalo-rados y no deseados es el talón deAquiles del sistema global emergen-te. El problema es absolutamentesencillo: un número de personassorprendentemente alto y en creci-miento no es necesario o no es de-seado para la fabricación de bieneso para prestar los servicios que losclientes del mundo que pagan, sepueden permitir. La presiones re-cogidas de la competencia globalpara recortar costes amenazan ala gran mayoría de los 8 000 mi-llones de seres humanos que se su-pone vivirán en la Tierra el primercuarto del próximo siglo con laperspectiva de que no serán produc-tores ni consumidores”.A conclusiones semejantes llegan

otros muchos autores. Así, y sólopor mencionar algunos trabajosescritos en los últimos años, Wa-llerstein considera que [1995] “elsistema mundial está yendo haciauna mayor polarización Norte-Surque la existente hasta ahora”; Arrig-hi [1994], identifica un escenarioglobal en el cual “Comunidadesenteras, países, e incluso continen-tes, como en el caso del África Sub-sahariana, han sido declarados‘redundantes’, superfluos para lacambiante economía de la acumu-lación de capital a escala mundial”;Hobsbawm [1994], ubica la que asu juicio parece estarse convirtien-do en “la principal causa de tensión

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internacional de cara al nuevo mi-lenio: la creciente separación entrelas zonas ricas y pobres del mun-do”; Chomsky [1997; 180] destacaque las “diferencias dentro de lasnaciones se producen en los ‘tresmundos’”; Martin y Schuman[1996], así como Rifkin [1996],coinciden en identificar la conso-lidación de una “Sociedad 20-80”,en la cual el 20% tiene un lugar yel 80% restante sale sobrando; Beck[1998; 108-209] plantea que “lasrentas decrecientes del trabajo y lasrentas crecientes del capital gene-ran una escisión en aumento entreel mundo de los ricos y el de lospobres” y propone un “pacto so-cial contra la exclusión”; Castells[1996; III, 186] argumenta la exis-tencia de “agujeros negros del ca-pitalismo informacional”; SamirAmin [1996] prevé que en laspróximas décadas se dará “el surgi-miento de nuevas dimensiones depolarización”; y Shutt [1998; 153]analiza la “catástrofe del tercermundo” y, en relación con los paí-ses atrasados, concluye que “la con-dición de gran parte de los trescuartos de la raza humana que ha-bita allí ha empeorado durante losúltimos veinte años y es ahora, cer-ca del fin del siglo veinte, tan te-mible como en cualquier momentodesde el inicio del siglo”.

De entre esos autores Castells,bajo el título de [1996; II, 95 a 191]“El cuarto mundo: el capitalismoinformacional, pobreza y exclusión

social” hace una revisión del “au-mento de la desigualdad y la exclu-sión en todo el mundo”,abordando el tema para los paísesatrasados –en particular los africa-nos– y para los países desarrolla-dos –en particular los EE.UU.–, asícomo en lo referente al trabajo in-fantil. De dicha revisión, saca la si-guiente conclusión, misma quecompartimos:

“He tratado de mostrar [...] elcomplejo conjunto de vínculos queexisten entre las características delcapitalismo informacional y el au-mento de la desigualdad, la pola-rización social, la pobreza y lamiseria en la mayor parte del mun-do. El informacionalismo crea unaaguda divisoria entre pueblos y lo-calidades valiosos y sin valor. Laglobalización avanza de forma se-lectiva, incluyendo y excluyendo asegmentos de economías y socieda-des dentro y fuera de las redes deinformación, riqueza y poder quecaracterizan al nuevo sistema do-minante”. En suma, por consiguiente, las

evidencias y análisis disponiblesson bastante claros al mostrar unincremento de las disparidades deingreso en el funcionamiento de laeconomía mundial, incluída desdeluego la América Latina, para unperiodo en que dicho funciona-miento ha estado marcado por eldespliegue de la globalización, y enel cual ese despliegue ya debería ha-ber revertido de manera importante

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las disparidades si en efecto la glo-balización significara tendencias ala “convergencia”, como las anun-ciadas por las corrientes que revi-sábamos en el inicio de esteapartado.

III. LAS POLÍTICAS DE LA“CONVERGENCIA”

En este último apartado nos in-teresa confrontar brevemente loque hemos venido revisando, res-pecto de la ausencia de “convergen-cias” en el actual funcionamientode la economía mundial, con algu-nas de las políticas que en la actua-lidad se aplican en el nivelinternacional.

En términos generales, nos pare-ce que las evidencias y las políticasapuntan en sentidos totalmenteopuestos. A pesar, tanto de los cues-tionamientos analíticos a las actua-les teorías de la convergencia, comode las evidencias de que dichas teo-rías en nada se corresponden conlas tendencias que hoy imperan enel escenario mundial, la definiciónde políticas asume por completo unescenario de convergencia genera-lizada como el resultado “natural”al cual tiende el actual proceso deglobalización.

En correspondencia con dichaasunción, una dirección central delas políticas que hoy se aplican con-siste en crear las condiciones nece-sarias para que dicha convergenciapueda tomar cuerpo sin ser estor-bada por la “interferencia” de re-

gulaciones nacionales o globales alfuncionamiento del mercado y aldesplazamiento de los capitales.

En el terreno internacional, esaausencia de regulaciones ha idotomando cuerpo con la mayor fuer-za y a través de diversos mecanis-mos, de tal manera que para losgrandes capitales la reducción derigideces derivadas de los cambiosocurridos en la base tecno-produc-tiva –a los cuales hacíamos referen-cia al inicio de este material– se hasumado a una disminución inclu-so más aguda en las ataduras insti-tucionales a las que antes estabanmedianamente sujetos.

Si bien en América Latina pro-bablemente la reducción más co-nocida de ataduras institucionalessea la referida a la apertura comer-cial, y a la consiguiente libre circu-lación de mercancías, lo cierto esque los procesos más profundos dedesregulación han estado ubicadosen la esfera del movimiento inter-nacional de capitales de cartera ydirectos.

En lo que respecta a los capitalesde cartera, la liberalización de susingresos y salidas ha estado presen-te en la gran mayoría de los países,de tal modo que la “apertura” delas bolsas de valores a dichos capi-tales se ha acompañado por unaausencia casi total de requisitos depermanencia, de desempeño y deresultados, así como por un librefuncionamiento de los mercadoscambiarios.

116


En lo que respecta a los capitalesdirectos, las facilidades otorgadaspara la acción de las empresas trans-nacionales han sido múltiples, y sehan ido acentuando con el trans-curso de los años noventa en dis-tintos ámbitos:

- En el ámbito de la normativi-dad interna de los países, en losaños recientes se han multiplicadotanto las “Leyes de Competencia”,con cláusulas referidas al tratamien-to no discriminatorio de las inver-siones extranjeras y a fusiones yadquisiciones, como distintas me-didas legales específicas de libera-ción y promoción de dichasinversiones.

- En el nivel bilateral, han proli-ferado los “Tratados Bilaterales deInversión”, en los cuales los firman-tes se aseguran mutuamente lasmejores condiciones para la promo-ción y protección de las inversio-nes de la contraparte.

- En el ámbito multilateral, algu-nas de las facilidades para los capi-tales se incluyeron en los conveniosfinales de la Ronda Uruguay delAcuerdo General Sobre ArancelesAduaneros y Comercio (GATT) yen la puesta en marcha de la Orga-nización Mundial de Comercio(OMC): el “Acuerdo Sobre Medi-das de Inversión Relacionadas conel Comercio” (TRIMs), el “Acuer-

do General Sobre el Comer-cio de Servicios” (GATS) y,en menor medida, a travésdel “Acuerdo sobre los De-rechos de Propiedad Intelec-tual Relacionados con elComercio” (TRIPs), el“Acuerdo Sobre Subvencio-nes y Medidas Compensa-torias” y el “Acuerdo sobreContratación Pública”.

A todo lo anterior cabríaagregar, también en el ám-bito multilateral, las nego-ciaciones desarrolladas enla Organización Para la Co-operación y el DesarrolloEconómicos (OCDE) res-pecto del “Acuerdo Multi-lateral de Inversiones”(AMI), las cuales si bien es-tán actualmente estancadas,

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es probable que se reinicien ya seaen el mismo marco de la OCDE otrasladándolas a la OrganizaciónMundial de Comercio (OMC).

El AMI, de no cambiar sustan-cialmente los contenidos presentesen su versión más reciente de mayode 1998 [OCDE; 1998], amenazatransformarse en el mecanismoprincipal de la más profunda y ge-neralizada desregulación de los flu-jos de inversión y, con ello, en laexpresión más acabada de la reduc-ción de barreras institucionales parael gran capital. A partir de una de-finición extremadamente amplia de“inversión” –que incluye a “todotipo de activo que directa o indi-rectamente esté bajo el control osea de propiedad de un inversio-nista”– en ese borrador del AMI secontemplan aspectos como los si-guientes:

- El otorgamiento de “Trato Na-cional” y “Trato de Nación másFavorecida” para los inversionistasextranjeros en todo lo referido alestablecimiento, adquisición, ex-pansión, administración, conducción,operación y venta de inversiones;

- El compromiso de “seguridad”y una “protección completa y cons-tante” para las inversiones extran-jeras, incluyendo la prohibición de“expropiar o nacionalizar directa oindirectamente una inversión” ex-cepto para un propósito de interéspúblico, en cuyo caso deberá ocu-rrir el pago “sin dilación” y “en efecti-vo” de una compensación “adecuada”

y “libremente transferible” equivalenteal “valor libre de mercado” de la in-versión expropiada;

- El otorgamiento, a los inversio-nistas extranjeros, de los mismosderechos y el mismo status legal quelos gobiernos soberanos, pudiendoesos inversionistas llevar directamen-te a juicio a dichos gobiernos anteárbitros internacionales;

- La eliminación de cualquierposibilidad para que los gobiernosfijen algún requisito de desenvolvi-miento o de resultados para las in-versiones extranjeras. Así, porejemplo, en el borrador más recien-te del AMI se establece explícita-mente la prohibición de que losgobiernos apliquen a la inversiónextranjera directa políticas referidasa niveles de exportación, saldo co-mercial, porcentajes de contenidonacional, transferencias de tecno-logía, generación de empleos, aso-ciación con capitales nacionales,etc.

Como se puede observar, en elterreno de las relaciones internacio-nales la tendencia dominante es ala desaparición de todo tipo denormas sobre la actuación del ca-pital, y a la aplicación de un prin-cipio de “trato igual” sin importarlas desigualdades que estén presen-tes entre aquellos que reciben elmismo trato. Con ello, resultaevidente que lejos de buscar la“convergencia”, lo que se hace esasumir –en el mejor de los casos–que ella llegará por sí sola en la

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medida en que se otorgue plena li-bertad a los “automatismos delmercado”, lo que en la práctica sig-nifica otorgar al gran capital multi-nacional todas las facilidades y elmáximo de seguridad para su ple-no despliegue.

Esa plena asunción en el terrenode las relaciones internacionales, devínculos automáticos entre globa-lización, libertad del capital y con-vergencia económica, que porcierto también ha estado claramen-te presente no sólo en el Tratadode Libre Comercio de América delNorte (TLCAN) y en el Acuerdode Libre Comercio de las Améri-cas (ALCA), sino también en bue-na medida en los acuerdoslatinoamericanos de integración,implica por sí sola una drástica li-mitación a la posibilidad de apli-car estrategias y políticas por partede los gobiernos en una serie decampos –por ejemplo, el medioambiente y la defensa de los dere-chos humanos– y, en particular,implica una reducción al extremode los márgenes para la aplicaciónestrategias nacionales destinadas afomentar el desarrollo de pequeñaso medianas empresas o de deter-minadas industrias o regiones, yaque todo ello significaría una dis-criminación hacia los capitales ex-tranjeros.

Finalmente, y sin intención deargumentarlo en el presente traba-jo, nos interesa destacar que laaceptación plena de esa reducción

de márgenes por parte de los go-biernos de América Latina, a nues-tro juicio se corresponde claramentecon una suerte de “indiferencia antelas desigualdades” –o de confianzaen el “advenimiento de la conver-gencia”–, que está presente tambiénen las políticas propiamente inter-nas que hoy se aplican en el nivellatinoamericano.

En tal sentido, la falta de co-rrespondencia, entre tendencias aun incremento de las divergenciasy políticas definidas a partir de su-puestos de convergencia –a la cualnos hemos referido en páginas an-teriores–, es particularmente noto-ria y grave para el caso de los paíseslatinoamericanos. Por una parte, ennuestros países es donde las diver-gencias tienden más claramente amultiplicarse, tanto en el funciona-miento económico interno comoen las brechas con respecto al mun-do desarrollado; por otra parte, estambién en América Latina dondemás a ultranza se asumen los su-puestos de “convergencia plena” ydonde más claramente ellos se tra-ducen en una devaluación de lasestrategias de inserción internacio-nal y de objetivos de desarrollo sec-torial y regional.

En esas circunstancias y de nomediar un cambio sustancial en laspolíticas de vinculación externa yde funcionamiento interno de nues-tras economías, lo que se avizora es unamultiplicación de las enormes des-igualdades que históricamente han

119


existido en los niveles de desarrollosectorial, ramal, de grupos sociales yde las diversas regiones geográficasen los países latinoamericanos, conpartes de la economía vinculadas demanera directa y ventajosa al nuevo

escenario mundial y con otras partessustancialmente excluidas de dicho es-cenario, sin mayor apoyo estatal y re-produciendo situaciones extremas depobreza y deterioro económico y so-cial.

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122


LA CRISIS ECONÓMICADEL JAPON:

UNA INTERPRETACIÓNMARXISTA

José Valenzuela Feijóo1

I. INTRODUCCIÓNEn la postguerra, Japón ha llegado a ser una superpotencia económica,

superada levemente sólo por los Estados Unidos. Además, en los secto-res industriales claves y estratégicamente más decisivos, Japón suele estarya ubicado en primer lugar. De hecho, para muchos, Japón se ha visuali-zado como el futuro gran poder hegemónico del siglo XXI.

En 1950, el producto por habitante del Japón en relación al de losEstados Unidos era equivalente a un 6.9%. En 1996 ya era superior en un31% : 36509 dólares en Japón contra 27821 dólares en EEUU. Pero si enel período 1950-70 el producto japonés crecía al 10% anual, en el perío-do 1990-97 sólo creció al 1.7% anual. Peor aún, en los últimos años de ladécada el producto ha permanecido prácticamente estancado. ¿Qué fac-tores pueden explicar esta situación? Este es el problema a abordar en elensayo que sigue. Por razones de espacio seremos muy sintéticos y abor-daremos sólo el aspecto económico del problema.2

II. UN ESQUEMA DE ANÁLISISAl examinar las crisis, conviene no olvidar los elementos de base, o

sustrato, en que tienen lugar. Se trata de un sistema capitalista, o sea, deun sistema sometido a una lógica de valorización del valor, de un movi-miento económico que Marx sintetizara en la famosa fórmula del D-M-D´,en que D´-D = plusvalía y (D´-D)/ D = tasa de ganancia. Se invierte o

1 Universidad Autónoma Metropolitana, Iztapalapa, México. Docente Invitado CIDES - UMSA2 Para una presentación detallada, ver José Valenzuela Feijóo, “Japón: ¿madurez y estancamiento?”.

UAM-I, por aparecer.

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3 C. Marx, “Teorías sobre la Plusvalía, Tomo 2, págs. 424-5; edit. Cartago, Buenos Aires, 1975.4 Ibídem, pág. 424.5 Paul Sweezy, “Teoría del desarrollo capitalista”, pág. 159. FCE, México, 1974.6 C. Marx, “Teorías sobre la Plusvalía”, edic. cit., pág. 432.

adelanta una suma de dinero o valor (=D), se compran con ese capital-dinero mercancías (=M) que funcionan como capital productivo (fuerza detrabajo y medios de producción) . Usando esos recursos, se obtiene ciertonivel de producción y ésta se vende de acuerdo a su valor (=D´). El movi-miento tiene sentido si el dinero final es mayor que el inicial. Tal es la lógicade base a subrayar: “nunca debe olvidarse que en la producción capitalista loque importa no es el valor de uso inmediato, sino el valor de cambio,y, enespecial, la expansión de la plusvalía. Este es el motivo impulsor de la pro-ducción capitalista, y es una bonita concepción la que –para eliminar pormedio de razonamientos las contradicciones de la producción capitalista- seolvida de su base misma y la describe como una producción que apunta a lasatisfacción directa del consumo de los productores”3 .

Sentado lo anterior, podemos ver que en el curso de la reproducción delcapital, se trata, como dice Marx, de “reponer el valor del capital anticipadojunto con la habitual tasa de ganancia”.4 Al respecto, el comentario de Sweezyes muy claro: “es un principio generalmente aceptado que si la tasa de ga-nancia desciende por debajo del nivel ordinario en cualquier industria parti-cular, los capitalistas retirarán su capital de esa industria para colocarlo enotra. Sin embargo, si la tasa de la ganancia desciende más allá del nivelordinario en todas o casi todas las industrias al mismo tiempo, nada puedeganarse con pasar de una a otra. Cuando esto sucede, los capitalistas noestán obligados a seguir reinvirtiendo bajo condiciones que deben conside-rarse como desfavorables; pueden posponer la reinversión hasta que las con-diciones sean favorables otra vez, es decir, hasta que la tasa de gananciaalcance de nuevo el nivel ordinario, o bien hasta que se hayan resignado auna nueva y más baja norma de la tasa de ganancia5

Tenemos entonces: a) se produce un descenso significativo en la tasade ganancia; b) esto da lugar a consecuencias que implican una parálisiso interrupción en el curso más o menos normal de la reproducción delcapital: “la crisis es precisamente la fase de perturbación e interrupcióndel proceso de reproducción”6 . En concreto, esto significa que: c) dismi-nuye el nivel y ritmo de la acumulación ( es decir, cae la parte de laplusvalía que se aplica a la ampliación del capital); d) en consecuencia,cae el PIB. O sea, se reducen los niveles de la actividad económica; e)asimismo, se reducen los niveles del empleo productivo y crece el “ejér-cito de reserva industrial”; f ) las empresas más débiles afrontan dificul-tades mayores. Parte de ellas quiebran o son absorbidas por las más

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exitosas. Se asiste, en consecuencia, a una intensificación del proceso decentralización de capitales.

Las crisis, en suma, siempre giran en torno a la tasa de ganancia y seprecipitan cuando esa tasa de ganancia se desploma y ya no satisface alos agentes del capital. Como lo dijera Marx, en el capitalismo la pro-ducción “se paraliza no donde lo exige la satisfacción de las necesidades,sino allí donde lo impone la producción y realización de la ganancia”7 .

De la anterior constatación, emerge espontáneamente la interrogantemás decisiva: ¿ cómo se arriba a ese descenso de la tasa de ganancia? ¿quéfactores son los que provocan esa disminución crítica?

Para contestar, debemos recordar cuáles son los determinantes de latasa de ganancia.

En principio, la tasa de ganancia, a nivel macroeconómico, la pode-mos manejar como igual a un cuociente en que arriba aparece el “superá-vit bruto de explotación” menos el consumo de capital fijo y en elnumerador los activos totales. En términos de Marx, el cuociente esentre la plusvalía anual total y el capital total (siendo éste, igual a la sumadel capital constante y del capital variable adelantados). Dividimos nu-merador y denominador por el capital variable adelantado y arribamos ala expresión usual en que la tasa de ganancia aparece dependiendo de latasa de plusvalía anual ( igual a la tasa de plusvalía simple multiplicadapor la velocidad de rotación del capital variable) y de la composición devalor del capital. En términos formales podemos escribir:

P p . nv

(1) g 1 = ________ = _________ C + V 1 + Ov

P = masa anual de plusvalía.C = capital constante avanzado.V = capital variable avanzado.p = P / V = tasa de plusvalía.n

v= velocidad de rotación del capital variable.

Ov= C / V = composición de valor del capital.

En la expresión (1) de la tasa de ganancia, las variables claves son latasa de plusvalía y la composición de valor del capital. A veces, se creeque la estimación empírica de estas categorías presenta dificultades

7 C. Marx, El Capital, tomo III, pág. 256. FCE, México, 1974.

125


irremontables. Pero no hay tal: para una y otra se puede encontrar unabuena aproximación de acuerdo a 8 :

(2) 1 + p = ( F2 / Srh )

(3) Ov = nv [ 1 + p ] / αe

F2

= productividad del trabajo en la sección de bienes-salarios.Srh = salario real por hora trabajada.at = PINpe / KF = relación producto a capital fijo técnica.PINpe = producto interno neto potencial (para una tasa de operación plena).KF = acervos de capital fijo (volúmen).ae = relación estadística producto a capital = PIN / KF = ( to ) . αt

PIN = producto efectivo.to = tasa de operación.

Adelantando vísperas, digamos que en el caso japonés, muy probable-mente tenemos un aumento de Ov combinado con un leve descenso dep. En ello, residirían los factores que estarían a la base del descenso de larentabilidad. Pero se trata de una aproximación muy cruda. La expresión(1) es válida al más alto nivel de abstracción y, por lo mismo, pudieraresultar engañosa si se aplica directamente a situaciones concretas.

Pasamos en consecuencia, a introducir algunos ajustes necesarios.Ajuste según el grado de monopolio. En las economías contemporáneas las estruc-

turas de mercado dominantes son las oligopólicas. Ello, da origen a una jerarquíade cuotas de ganancia, las que a nivel de ramas y/o empresas se van por encima opor debajo de la tasa media. Ello, en función del “poder monopólico” que seaplique en la rama del caso. Definicionalmente, las ramas oligopólicas son las queoperan con una sobreganancia positiva (sus ganancias se van por encima de loque obtendrían con cargo a la tasa media de ganancia) y las ramas “competitivas”son las que operan con una rentabilidad inferior a la media ( ciertamente, eldiferencial implica transferencias de plusvalía desde los sectores competitivos ha-cia los más oligopolizados). En términos generales podemos definir la tasa deganancia monopólica (= g

2 ) como sigue.

(4) g2 = g1 ( 1 + k )

k = grado de monopolio = g2 / g

1 .

8 La deducción de las fórmulas se da en el apéndice.

126


El grado de monopolio es positivo ( k > 0 ) para los sectores monopó-licos. Y es negativo ( k < 0 ) para los sectores competitivos. En lofundamental, el nivel de k depende del nivel que alcanzan las “barreras ala entrada” que existan a nivel de la rama.

Ajuste según el nivel de utilización de la capacidad instalada. La tasa deoperación nos mide la relación entre el nivel del producto efectivo y elnivel potencial o de plena utilización. Como regla, al dominar las es-tructuras oligopólicas, las grandes empresas manejan cierto nivel de “reser-vas” que suele alcanzar a un 10% o algo más de sus capacidades productivas.O sea, en condiciones oligopólicas, la “tasa de operación” normal, es delorden de un 90% o algo menos. Adicionalmente, cuando emergen proble-mas por el lado de la demanda efectiva ( o sea, problemas de realización), latasa de operación desciende aún más. Por cierto, el aumento en los márgenesde capacidad ociosa afecta negativamente a las ganancias. Suponemos, parasimplificar, una relación lineal proporcional entre el nivel de ganancias y latasa de operación. Por lo tanto, podemos escribir:

(5) g3 = ( to ) g2 = ( to ) ( g1 ) ( 1 + k )

En períodos de crisis, sobremanera cuando existe un problema de de-manda efectiva, la tasa de operación disminuye. Esto suele plantear pro-blemas que a veces las empresas más débiles no pueden soportar. Surgenlas quiebras y los procesos de centralización de los capitales, lo cual sueleimpulsar el aumento en el grado de monopolio. O sea, para las empresasmás poderosas ( o monopólicas ), la menor tasa de operación se sueleasociar a un aumento en el grado de monopolio. Por lo mismo, estefactor opera contrarrestando, parcialmente, la caída de la rentabilidadque provoca el aumento de las capacidades productivas ociosas.

Ajuste en función de la política tributaria. En este contexto, entendemospor tasa impositiva ( = t ) la parte de la ganancia que se debe destinar apagar impuestos. Se trata, en consecuencia, de una resta a las utilidadesde la empresa. Dada la masa de ganancia G

3 = g

3 . K , tenemos que esta

se ve disminuída en un monto igual a ( t.G3

). Por lo tanto, podemosescribir para la tasa de ganancia después de impuestos (= g

4) :

(6) G4 = g3 . K - t . g3 . K = g3 . K ( 1 – t )

(7) g4 = G4 / K = g3 ( 1 – t ) = ( to ) ( 1 + k ) ( 1 – t ) ( g1 )

127


Los impuestos, como lo muestra la expresión (7), afectan negativamen-te a la tasa de ganancia. Ello, en todo caso, no debe provocar una imagenerrónea sobre el impacto de la actividad gubernamental en la rentabili-dad empresarial. El gobierno también incide, por ejemplo, por el ladodel gasto público. Lo cual, amén de que suele generar economías exter-nas de gran importancia ( por la vía de la inversión pública en infraes-tructura, en educación y salud, etc.) , provoca un aumento en la tasa deoperación. Aquí, sólo consideramos, como es obvio, el impacto directode la política tributaria.

Ajuste según la tasa de interés y el nivel de endeudamiento. Las empresas, enmayor o menor grado (y, en el caso japonés, en muy alto grado) recurrenal crédito para financiar sus operaciones, tanto a nivel de sus gastos co-rrientes ( créditos para capital circulante) como de sus gastos de inver-sión. Consecutivamente, una parte de los activos totales se sustentan endeuda (o pasivos) y parte de la plusvalía recibida debe destinarse alpago de intereses. Al darse esta situación, la plusvalía se divide en intere-ses y beneficio empresarial. El primero funciona como remuneración delcapital dinero de préstamo y el segundo como remuneración del capitalindustrial o productivo. Luego, si relacionamos el monto del beneficioempresarial con el monto del capital propio, obtenemos la “tasa de be-neficio empresarial” ( = g

5 ). Para el análisis de los determinantes de la

inversión, que es el punto que nos interesa, el indicador más adecuado esesta tasa de beneficio empresarial, la que en términos formales podemosescribir como sigue:

(8) g5 = BE / Kp = (G4 - I ) / Kp

(8a) g5 = g4 + d [ g4 - i ]

BE = beneficios empresariales.I = intereses pagados = i . Kli = tasa de interés.Kl = capital prestado.Kp = capital propio.K = Kp + Kl = capital totald = Kl / Kp = coeficiente de endeudamiento ( o de apalancaje ).

Si la empresa funciona sin deudas ( d= 0), el movimiento de la tasa deinterés no la afecta, por lo menos en términos directos. En estas circunstancias, la

128


tasa de ganancia g5

( o tasa de beneficio empresarial) sería igual a (g

4),

la “tasa de ganancia ajustada”. En este caso, queda muy claro cómo eldescenso de la tasa de operación ( factor que nos interesa muy especial-mente) afecta negativamente a la rentabilidad de la empresa. Si existendeudas, la empresa logra un efecto de “apalancaje” positivo siempre ycuando la tasa de interés sea menor ya no a la tasa de ganancia de “plenoempleo” ( o tasa previa o “ex –ante” a la consideración del posible mar-gen de capacidades ociosas) sino a la multiplicación de esa tasa por latasa de operación. En breve, la posible fragilidad financiera de la empre-sa se agravará en tanto la tasa de operación vaya disminuyendo.Asimismo, podemos ver que ante un coeficiente de endeudamiento ele-vado, la elevación de la tasa de interés combinada con un descenso de latasa g

4 ( combinación que es muy característica de las épocas de crisis )

puede dar lugar a resultados catastróficos.Los ajustes efectuados a la expresión más abstracta y general nos per-

miten un examen bastante concreto del caso japonés. El indicador derentabilidad a privilegiar es la tasa de beneficio empresarial ( = g

5 ) pues

ella es la que incide más directamente en las decisiones de inversión.Sintetizando los desarrollos anteriores tendríamos:

(9) be = g5 = f { p , nv , Ov , k , to , t , d , i } (+) (+) (-) (+) (+) (-) (+) (-)

Los signos en paréntesis que se ubican debajo de cada variable nos indicanel sentido de la relación que se establece respecto a la tasa de beneficio em-presarial. Sólo cabe señalar que el impacto del coeficiente de endeudamien-to (=d) es positivo sólo si se cumple que g

4 es menor que la tasa de interés.

Por cierto, si i> g4 , el impacto del apalancaje será negativo.

III. LA EVIDENCIA DISPONIBLELo primero, apunta a la evolución de la tasa de rentabilidad.Un indicador, manejado por la OCDE, relaciona los beneficios totales

con los activos totales y se parece bastante a nuestra g4,

o sea, a lo quehemos denominado, “tasa de ganancia ajustada”.

Llama la atención el bajo nivel de la tasa de ganancia (vis a vis otrospaíses desarrollados se sitúa muy por debajo) , fenómeno que no es deahora. Y como el esfuerzo de inversión japonés (inversión sobre PIB)aún hoy suele situarse por encima del europeo y estadounidense, pode-mos constatar que la función inversión es bastante diferente en Japón.En corto, en este país para una tasa de ganancia equivalente, el nivel deinversión es muy superior al que se da en las otras grandes potencias. Por

129


lo mismo, tenemos que el potencial de crecimiento japonés resulta bas-tante elevado.

Para nuestros fines, lo que más interesa es la evolución de la tasa deganancia. Según se observa, la tendencia descendente es muy firme deuna década a otra. Para el sector no financiero en su conjunto, el descen-so es de un 33%. Para el manufacturero, la caída es de un 21%. O sea, elsector manufacturero parece haberse defendido algo mejor del deterioro.

Otro indicador manejado por la OECD ajusta la anterior tasa de ga-nancia por la tasa de interés de largo plazo. O sea, el equivalente a nuestratasa de beneficio empresarial. La información se muestra en el cuadro I.

Sentado lo anterior, podemos abordar el problema fundamental: ¿quéfactores han precipitado la crisis? Es decir, ¿qué factores han provocadoel descenso crítico de la tasa de rentabilidad del capital?

El análisis lo ordenamos en términos de la expresión (9).¿ Qué ha sucedido con la tasa de plusvalía?De acuerdo a la estimación que hemos efectuado, la tasa de plusvalía

habría sido igual a 1.53 en 1990, para luego bajar a 1.40 en 1998. Partien-do de un nivel que no es especialmente elevado, la reducción sería decasi un 9%. En el período 1990-98, el salario nominal por hora se elevaen un 26.7%, la inflación ( medida por el índice de precios al consumi-dor ) fue del 9.3% y, por ende, el salario real por hora sube un 15.9% enel período. La productividad del trabajo (PIB por hora trabajada en elsector manufacturero) se eleva un 9.7%. En suma, el salario real subemás que la productividad del trabajo y ello provoca el descenso de la tasade plusvalía. 9 Agreguemos: los datos sobre salarios y productividad se

9 De aquí el alegato de los economistas conservadores por “flexibilizar” el mercado de la fuerza detrabajo, elevar la desocupación y, de este modo, bajar los salarios y disciplinar (a favor del capital)a la fuerza de trabajo.

130


refieren al sector manufacturero. Como en este sector los salarios tienenun comportamiento algo más dinámico, nuestra estimación sobreestimael aumento salarial y, por esta vía, sesga hacia abajo la estimación de latasa de plusvalía. También es muy posible que la productividad tenga uncomportamiento más cansino en los demás sectores productores de bie-nes salarios (agricultura y construcción, vg.). Por lo tanto, estaríamos so-breestimando el crecimiento de la productividad y, por esta vía, sesgandohacia arriba el cálculo de la tasa de plusvalía. En resumen, se dan sesgoscon signo contrario, aunque se puede pensar con bastante seguridad queel segundo sesgo es mayor: en períodos de crisis y/o de lento crecimien-to, la disparidad dinámica en los salarios sectoriales se reduce . Por lotanto, es muy probable que la caída de la tasa de plusvalía sea algomayor a lo que hemos estimado.

3.1 La velocidad de rotación del capital variableSe trata del número de veces que rota en el año el capital invertido en

salarios. Multiplicado por la tasa de plusvalía nos da la tasa de plusvalíaanual, que es el factor que aparece en el numerador de la tasa de ganan-cia. Si la composición del capital circulante y el márgen no se modificansustancialmente, la relación entre ventas e inventarios opera como unbuen indicador de la velocidad de rotación. O sea, la velocidad de rota-ción del capital variable la asimilamos al cuociente entre ventas e inven-tarios. Conviene recordar: el tiempo de rotación (tiempo que demora elcapital en dar una vuelta, es decir, en ser recuperado) es el inverso de lavelocidad.

En el comportamiento de la velocidad de rotación podemos diferen-ciar dos alteraciones de naturaleza distinta. Una, es de largo plazo y pro-voca variaciones firmes pero no muy elevadas: los procesos de producciónson más largos, especialmente en la industria pesada. Y ello, reduce lavelocidad promedia de la economía. Asimismo, hay innovaciones en la

131


gestión de inventarios (para el caso, Japón es líder en tal espacio) queelevan la rotación. El segundo tipo de alteraciones es estrictamente co-yuntural. Cuando surge una crisis por ventas, se elevan notablemente losinventarios. Estadísticamente, el cuociente inventarios a ventas se dispa-ra (i.e., cae la velocidad). Pero como ninguna empresa acumula inventa-rios no planeados indefinidamente, la reacción empresarial es reducirlosa su nivel normal y para ello, se recortan los niveles de producción. Osea, la fluctuación suele ser estrictamente coyuntural y, al corregirse, terminapor expresarse en términos de una tasa de operación disminuída.

La relación ventas/inventarios (que la podemos asimilar al inverso dela velocidad de rotación del capital variable) es manejada por la OECDpara el sector manufacturero y ella la usamos para examinar la velocidadde rotación. De acuerdo a tal información, entre 1990 y 1998 el tiempode rotación ( o sea, el inverso de la velocidad) se eleva en casi un 30%.Consecutivamente, tenemos que la velocidad habría disminuído enaproximadamente un 21% ( 1.0 : 1.27 = 0.79 ).

Si lo anterior es correcto, tendríamos que el efecto combinado de lamenor tasa simple de plusvalía y de la menor velocidad de rotación delcapital, estaría provocando un descenso del orden de casi un 27% ( 0.79.* 0.92 = 0.73) en la tasa de plusvalía anual.

En todo caso, debe advertirse que el grueso de las variaciones en la veloci-dad es de carácter coyuntural (por aumento no planeado de inventarios) yque el sistema, como ya se advirtió, tiende rápidamente a volver a sus nivelesnormales de existencias. Como tendencia, si aceptamos como cierto que unmayor nivel de desarrollo va implicando métodos de producción más indi-rectos (i.e. con un más largo período de producción y, por ende, de tiempode rotación) , se puede esperar una disminución secular más bien lenta de lavelocidad. Y si observamos la curva de los inventarios, tal vez no nos equivo-caríamos mucho si aceptamos, tal vez exagerando, un incremento de ten-dencia del orden de un 5-10% en la última década. Por ende, un descenso enla velocidad de rotación inferior al 5-10% para la década. Consecutivamen-te, una caída en el orden de un 10-20% en la tasa anual de plusvalía.

Así las cosas, por encima del movimiento puramente coyuntural, el puntoa subrayar sería entonces el descenso de la tasa simple de plusvalía.

3.2 La composición de valor del capitalEste es el otro factor clave que incide en la tasa de ganancia, primera

versión (= g1 ). Si se eleva, la tasa de ganancia cae y viceversa. La compo-

sición de valor es igual al cuociente entre el capital constante avanzado yel capital variable avanzado.

132


En la composición de valor influyen diversos factores. El principal,tiene que ver con los rasgos que tipifican a la tecnología moderna. Esta semanifiesta en una tendencia muy firme al aumento de la densidad decapital fijo (acervos de capital fijo por hombre ocupado), lo que, a igual-dad de otras circunstancias, eleva la composición de valor.

Otro factor a considerar apunta a lo que sigue. En la medida que se vadesplegando el gran crecimiento del sudeste asiático y de la China conti-nental, la economía japonesa comenzó a perder su poder competitivo enlas industrias más intensivas en trabajo. Entre otras consecuencias, estoprovoca dos movimientos que nos interesa resaltar: a) parte de esa pro-ducción, por medio de la inversión en el extranjero, se desplaza desdeJapón hacia el resto del mundo, Asia en especial. Con ello, al interior delpaís se debilitan las industrias que operan con una composición orgánicadel capital relativamente baja; b) en Japón, se concentra la producciónmás intensiva en capital y con un contenido económico más complejo.Consecutivamente, se eleva el peso de las ramas con una composiciónorgánica más alta.

Por cierto, el impacto combinado de a) y de b), tiene que ser el aumen-to de la composición de valor media de la economía japonesa. Lo cual,provoca un efecto negativo en la cuota media de ganancia.

Lo indicado da lugar a otra situación que conviene advertir. La inver-sión japonesa en el extranjero provoca una demanda por bienes de capi-tal que, en su mayor parte, se satisface con producción japonesa. O sea,la industria de bienes de capital pasa a depender en grado no desprecia-ble del crecimiento económico en otros países (los países huéspedes dela inversión extranjera japonesa). Y si éste pierde dinamismo (como hasucedido con el sudeste asiático), el Departamento I del Japón se veráafectado negativamente en el aprovechamiento de sus capacidades pro-ductivas.

Examinemos ahora la evidencia empírica que sobre la variable se pue-de manejar. Si recordamos la expresión (3), podemos ver que en la com-posición de valor inciden la tasa de plusvalía, la velocidad de rotacióndel capital variable y la relación estadística producto a capital. A la vez,en esta relación estadística influyen el coeficiente técnico producto acapital y la tasa de operación.10

En cuanto a la tasa de plusvalía hemos visto que se reduce. Lo cual, aigualdad de otras circunstancias, debe disminuír a la composición devalor. También sabemos que la velocidad de rotación cae y en mayor

10 En términos formales tendríamos:Ov = [ nv ( 1 + p ) ] / [ to ( a

t ) ]

133


proporción que la tasade plusvalía. Por lo tan-to, estos dos primerosfactores juegan en elsentido de reducir lacomposición de valor.

La tasa de operación,al descender, eleva lacomposición de valor.Y la evidencia comprue-ba lo que a priori sedebe esperar: el estanca-miento y la crisis danlugar a niveles más ba-jos en cuanto al aprovechamiento de las capacidades instaladas de pro-ducción. Para el sector manufacturero, la tasa de operación cae (desde1990 hacia 1998) en el orden de los 16-20 puntos porcentuales.

Los tres factores mencionados son, en grado importante, influenciasde corte más bien coyuntural. La médula o núcleo de la composición devalor viene dada (en nuestro contexto) por el coeficiente capital a pro-ducto técnico. Es éste el que podemos usar como indicador de la evolu-ción de las tecnologías productivas.

La relación técnica compara el Producto potencial ( el que suponeplena utilización de las capacidades productivas) con el acervo de capitalfijo. El inverso es el muy manejado coeficiente de capital (capital fijodividido por el producto potencial) , a veces conocido como “intensidadde capital” . De acuerdo al FMI (que maneja un indicador muy próximoa nuestro concepto) , el coeficiente capital- producto habría subido casiun 30% entre 1985 y 1998, siendo muy fuerte el ritmo de expansiónentre 1985 y 1992 y bastante más moderado (aunque todavía creciente)desde 1992 a la fecha.

Entre 1990 y 1998, podemos suponer un descenso del orden de un 10-15% en la relación técnica producto-capital. Por ende, un descenso de26-30% en el alfa estadístico. Los factores que aparecen en el numeradorse multiplican en el orden de un 0.75-0.80, de donde se daría un aumen-to en Ov que sería relativamente menor, del orden de un 1-14%.

Si por las razones ya dichas suponemos, simplificando, que la veloci-dad no se mueve, el aumento de la composición de valor sería bastantemayor, del orden de un 40- 30%. Y esto ( o algo parecido) es lo que cabeesperar en tanto las empresas ajusten sus niveles de inventarios. Por cierto, siademás eliminamos la fluctuación de la tasa de operación la composición

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134


de valor sólo se elevaría en el orden de un 12%. Pero el ajuste de la tasade operación no es un problema que puedan resolver las empresas indi-vidualmente consideradas y, como veremos más adelante, su soluciónpuede implicar ajustes de orden mayor y que muy difícilmente tendránlugar en un plazo corto.

Si el movimiento de la composición de valor sólo refleja la evolucióndel factor tecnológico, se podría sostener que ese movimiento es prácti-camente inevitable. En este sentido, debe recordarse que en la evoluciónde Ov hay una componente secular que eleva el coeficiente y que lasempresas y la economía en general sólo pueden aceptar11 . Pero si el au-mento se debe a una menor tasa de operación, es evidente que aquí nohay nada de inevitable y/o que corresponda a las exigencias del progresotécnico. En este sentido, el factor de demanda que está por detrás delbajo nivel de utilización de las capacidades productivas es algo que des-de ya conviene subrayar.

Recapitulemos. Hasta ahora hemos analizado los factores que incidenen la tasa de ganancia “a la Marx”, es decir, en nuestra g

1. Y esta, según

se advierte, cae. Si dejamos de lado los problemas relativamente coyun-turales, los factores a relevar serían el descenso de la tasa de plusvalía y elaumento, no muy espectacular, de la composición de valor del capital.El problema, se concentra en la tasa de plusvalía por una razón muysencilla: la variación de la composición de valor se ajusta a lo que sepuede calificar un comportamiento secular más o menos normal. Por elcontrario, el movimiento de la tasa de plusvalía se sitúa a contrapelo desu tendencia secular normal. En el Japón la jornada anual de trabajo sereduce y el salario real se eleva. Ambos factores afectan negativamente ala tasa de plusvalía, pero en el capitalismo más desarrollado -salvo en lasúltimas dos décadas de predominio neoliberal en EEUU y Europa, enque el salario real cae o se estanca y la jornada de trabajo anual comienzaa elevarse- esos movimientos casi siempre están presentes y son más quecontrarrestados por el superior incremento de la productividad del traba-jo en la sección de bienes-salarios. Pero es justamente en este respectodonde el modelo japonés viene fallando : no ha sido capaz de colocar alsector de bienes- salarios en niveles de vanguardia productiva. Más ade-lante, retomaremos este problema.

3.3 El grado de monopolioSe trata aquí de averiguar si se ha alterado o no el diferencial de tasas

de ganancia. Pero como no hemos encontrado información adecuada

11 A menos, claro está, que se apueste por clausurar o rechazar el progreso científico y técnico.

135


para los últimos años, nos tenemos que reducir a algunas apreciacio-nes de corte más bien apriorístico. El grado de monopolio tiene quever con la fuerza de las barreras a la entrada que existen en las diver-sas ramas de la economía nacional y se supone que estas barreras enalto grado dependen de los niveles de concentración, del tamaño mí-nimo de inversión y de la complejidad tecnológica que tipifica a larama. Como en los últimos años la acumulación no ha sido especial-mente fuerte, por esta vía (que afecta a la concentración y a la com-plejidad tecnológica) pudiera pensarse que no se han dado cambiosmayores. Por otro lado, las crisis y el estancamiento económico siem-pre juegan a favor de una mayor centralización de los capitales. Eneste sentido, sí deberíamos esperar un aumento en el coeficiente k(que mide el grado de monopolio). Por último, se puede sostener quela apertura y la eventual mayor competencia externa, pudieran res-tringir las posibilidades de una fijación de precios más favorable a lasramas oligopólicas internas. En términos muy generales y con todaslas precauciones que el caso exige, se puede pensar en un aumento,bastante leve, en el grado de monopolio.

3.4 La política tributaria y su impactoEn cuanto a la tasa tributaria (nuestro coeficiente t ), el impuesto a

las empresas, medido como porciento del ingreso nacional, en 1995ascendió 4.3% en Japón. En otros países desarrollados llegaba al 3.5%(EEUU), al 3.8% (Reino Unido), al 1.3% (Alemania), al 1.9% (Fran-cia), al 3.6% (Canadá) y al 4.2% (Italia). En Japón, entonces, es algosuperior la carga tributaria empresarial. Pero en el último período elGobierno ha decretado reducciones buscando acercar la tasa a losniveles externos. Para nuestros propósitos, tendríamos que se daríauna leve reducción en el coeficiente (t). O sea, un impacto positivoaunque un tanto marginal.

3.5 La tasa de operación o grado de aprovechamiento de las capaci-dades productivas

Este factor lo hemos mencionado al discutir la evolución de la compo-sición de valor del capital, pero aquí nos interesa en cuanto afecta demodo directo a la tasa de rentabilidad. Como sabemos, si la tasa de opera-ción cae, también cae la tasa de ganancia y vice-versa. En el caso que nospreocupa, hay bastante unanimidad en reconocer que una demanda efec-tiva insuficiente ha terminado por provocar un alto nivel de capacidadesproductivas ociosas.

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Endeudamiento y apalancaje En el modelo económico japonés, típicamente se recurre con gran

amplitud al crédito. La evidencia disponible nos indica que el peso delos pasivos es mayor en las empresas medianas y pequeñas y también enlos sectores no manufactureros. La información se muestra en el cuadroque sigue.

Según se puede observar, a partir de 1993, el coeficiente de endeuda-miento tiende a disminuír para las grandes empresas. Además, es clara-mente mayor para las empresas no manufactureras. También se puedever el alto nivel de endeudamiento de las empresas pequeñas y media-nas, aunque la ausencia de información para 1993 no nos permite discer-nir alguna posible tendencia para el último período. En general, por lascaracterísticas de la crisis, tenemos que junto al relativo descenso de lainversión (y la consiguiente menor impresión sobre el financiamientoexterno de las empresas) se puede esperar que las empresas estén tratan-do de mejorar sus indicadores financieros y, por lo mismo, que el coefi-ciente de endeudamiento haya disminuído en los últimos años.

3.6 La tasa de interésPor lo común, en los períodos de crisis la tasa de interés tiende elevarse

y de este modo, agravar la misma crisis. En el caso japonés, en lo grueso,esta circunstancia ha estado relativamente ausente. Sí ha tenido lugaruna crisis financiera (quiebras de bancos y de instituciones bursátiles degran importancia) pero la tasa de interés no se ha disparado y, en térmi-nos generales, no parece haber dado ningún colapso mayor (“credit crun-ch”) en la oferta crediticia.

Un primer factor a señalar es que la tasa de redescuento fue fijada enun 0.5% en septiembre de 1995 y hasta la fecha no ha sido modificada

137


(inicios de 1999) . La tasa de interés, en el último período, se ha compor-tado como sigue.

Para el sector empresarial real, el problema financiero tiene que habersurgido más por el descenso de la tasa de ganancia ajustada (nuestra g4)que por la elevación de la tasa de interés. Al menos para las grandesempresas manufactureras, es probable que el efecto de apalancaje hayaseguido siendo positivo, aunque en términos mucho más pequeños queen el pasado. Para las empresas no manufactureras y de menor tamaño,el problema pudiera ser más serio. Por el alto nivel de endeudamiento deeste sector, por su menor tasa de ganancia ajustada y por la posible ma-yor tasa de interés ( por la prima de riesgo que debe ahora cargar unabanca atemorizada), es probable la existencia de pérdidas no menores.En suma, el contexto financiero provocaría un impacto negativo, aun-que no grave, para el sector de grandes empresas oligopólicas. A la vez,un impacto más duro ( a veces muy grave) para el sector no monopólico.

Recapitulemos sobre el segundo juego de factores. Para el sector degrandes empresas y moderno, el grado de monopolio, la política imposi-tiva, la tasa de interés y el apalancaje, parecen haber jugado un rol posi-tivo, aunque en términos no muy sustantivos. O sea, es posible pensarque la influencia de los mencionados factores ha sido relativamente mar-ginal. Adicionalmente, tendríamos que el factor apalancaje e interés tie-ne que haber sido bastante dañino para las empresas medianas y pequeñas.Conviene también puntualizar: interés y apalancaje pueden no haberjugado un rol negativo para las grandes empresas, pero si antes provoca-ban un impacto positivo sustancial, ahora ese impacto tiene que habersereducido a niveles muy menores, casi marginales. O sea, no deprimen latasa de ganancia actual, pero sí rebajan mucho la actual en relación a la de tiem-pos pasados.

El factor restante es la tasa de operación y por lo que se ve, ha provoca-do un impacto negativo y de gran magnitud. Tendríamos, en consecuen-cia, un problema de realización ( o de demanda efectiva) que sería un

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elemento clave en el descenso de la rentabilidad y la crisis que le haseguido.

IV. LOS DOS GRANDES PROBLEMASLos problemas que viene enfrentando la economía japonesa son varia-

dos y complejos. Todos ellos se sintetizan en el descenso de la tasa deganancia. Pero aquí, según acabamos de ver, confluyen muy diversosdeterminantes que, a su vez, suponen muy diversos nudos problemáti-cos. De ellos, pensamos que los más nucleares giran en torno a dosgrandes ejes. Primero, el de la productividad en bienes salarios, algo queestá conectado al dualismo económico japonés. Segundo, el de la de-manda insuficiente. En lo que sigue, pasamos a comentar estos dos gran-des problemas.

a) Tasa de plusvalía, productividad y economía dualEn el curso secular del desarrollo capitalista, la tasa de plusvalía tiende

a elevarse. A la vez, también existe una tendencia secular al aumento delsalario real. Por lo tanto, dada una y otra tendencia, también tenemosque la productividad se eleva más rápido que el salario real. En realidad,buena parte de la funcionalidad histórica del capitalismo reside en esterasgo: en su capacidad para dinamizar las fuerzas productivas y, dentrode límites conocidos, elevar el nivel de bienestar material de las grandesmasas.

Para nuestros propósitos, nos interesa primordialmente la productivi-dad del trabajo en la sección de bienes salarios. Esta es la que afecta a latasa de plusvalía e impide que los aumentos salariales se “coman” a laplusvalía. En suma, se trata de aquél mecanismo que Marx denominara“plusvalía relativa”.

Para elevar la tasa de plusvalía, en consecuencia, debe aumentarse laproductividad del trabajo en la sección productora de bienes salarios.Pero este afán se topa con el famoso “dualismo estructural” de la econo-mía japonesa.

La “dualidad” es una expresión, “a la japonesa”, de lo que en AméricaLatina conocemos como “heterogeneidad estructural”.12 Es decir, unasituación en que coexisten sectores, ramas y/o empresas con fuertes des-niveles de productividad.

Hacia 1970, respecto a la rama maquinaria en general, la productivi-dad de textiles llegó a un 39.7% y la de la agricultura sólo llegó a un

12 Al respecto, ver los pioneros y clásicos trabajos de Aníbal Pinto, en especial su ”Heterogeneidadestructural y modelos de desarrollo reciente de la América Latina”, en A. Pinto, Inflación raícesestructurales, págs. 104-140, FCE, México, 1975.

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8.4%.13 En la primera parte de los 90, la situación no era muy diferente.Nos apoyamos en datos del FMI y consideramos el sector productor demaquinarias, donde Japón se ubica en la vanguardia mundial. Hacemosla productividad de esta rama igual a 100. Frente a ella, la industria ma-nufacturera en su conjunto tendría un nivel igual a 58. La agriculturaigual a 46, la construcción igual a 33 y servicios igual a 10. La manufactu-ra de bienes de consumo, un nivel relativo igual a 15.14 A simple vista,podemos ver que las ramas que producen bienes salarios funcionan conmuy bajos niveles de productividad, en el orden de un tercio o menosrespecto a las ramas de vanguardia. En el cuadro V, cotejamos el desnivelde la productividad entre lo que llamamos núcleo dinámico y el núcleomás tradicional. Ambos sectores, referidos además al nivel que en losEstados Unidos alcanza la productividad .

Como vemos, el núcleo dinámico funciona con niveles de productivi-dad que son iguales o superiores a los de Estados Unidos. Al revés, elgrupo tradicional tiene un nivel medio de productividad que equivale ala mitad del moderno. Lo mismo vale cuando la comparación se hacerespecto a los Estados Unidos. Aquí, en especial llama la atención el granatraso relativo con que funciona la rama de alimentos: casi un tercio delnivel estadounidense.

En el mismo sentido, apunta la distribución de la ocupación segúntamaño de la empresa. Si consideramos el sector no agrícola, para 1975,tenemos que el 54.5% de la ocupación total se sitúa en empresas pequeñas

13 N. Takajusa, Economía japonesa,estructura y desarrollo, pág. 298. Colmex, 1990.14 Datos calculados a partir de FMI, “Japan: Selected Issues”, Washington, 1998.

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(29 o menos trabajadores), un 19.1% en empresas de tamaño medio (30-99 trabajadores) y el 26.1% restantes en empresas grandes (100 o másoperarios) 15 . En 1994, las empresas pequeñas explicaban un 54.8% de laocupación total, las medianas un 20.8% y las grandes un 24.1% 16 . Comose ve, la situación prácticamente no se altera y nos recalca algo sorpren-dente: más de mitad de los ocupados se localizan en el polo atrasado y“cuasi” capitalista del sistema.

Para Japón, la dualidad estructural es un rasgo de larga data. Al decir deAllen, “la economía dual se formó al lado de los grandes cambios estruc-turales en la industria después del comienzo de de la era Showa. Semantuvo durante el período posterior a la Segunda Guerra Mundial y,con el rápido crecimiento de las industrias tecnológicamente avanzadasen los años 1950, la dicotomía se hizo aún más pronunciada”.17 El sec-tor atrasado ha sido muy funcional: a la vez que absorbe una gran canti-dad de mano de obra y suaviza el conflicto social, se articula con elsector moderno con cargo a una especie de reedición o “versión moder-na” de la vieja industria a domicilio ( el “Verlag System” de los alemaneso el “puttyng out System” inglés). Es decir, las grandes empresas subcon-tratan a las pequeñas para abastecerse de tales o cuales insumos o servi-cios. De ese modo abaratan costos y elevan sus ganancias. Sin embargo(“sólo la muerte es inmortal” ), la funcionalidad de semejante articula-ción parece que se ha agotado.

Para una economía con el nivel de la japonesa, el diferencial de pro-ductividades es demasiado alto. Como se ha mostrado, el polo atrasadoviene operando con una productividad que amén de baja, no crece conla rapidez suficiente. La situación se refleja, entre otras consecuencias, enel precio de los bienes que se originan en el sector: i)su nivel relativo esnotoriamente superior al que se observa en otros países 18 ; ii) estos pre-cios crecen también más rápido 19 .

Se ha dicho que en el polo atrasado de la economía dual se concentracasi todo el sector de no transables, lo que es cierto. Pero también se

15 Datos en Takajusa, ob. cit., pág. 339.16 Según Japan Institute of Labour, “Japanese Working Life Profile 1996-97”, pág. 21. Tokyo, 1997.17 G. C. Allen, “Breve historia económica del Japón moderno”, pág. 23. Tecnos, Madrid, 1980.18 Se ha estimado que el nivel de precios en bienes de consumo, hacia fines de 1993, en Tokyo era 1.41

veces más elevado que en New York, 1.46 veces el de Londres, 1.36 veces el de País y 1.38 veces el deBerlín. Los 10 kilos de arroz, por ejemplo, valían 3837 yenes en Tokyo, 1845 yenes en New York, 1812en Londres, 1798 en Berlín y 1482 en París. Un litro de leche, valía 210 yenes de Tokyo, 85 en NewYork, 91 en Londres y así sucesivamente. Ver JETRO, Nippon 1995, págs. 61 y ss. Tokyo, 1995.

19 Entre 1971 y 1996, el índice de precios al por menor crece (tendencia anual) casi dos veces más rápido que elíndice de precios al por mayor. En el primer índice es alto el peso de los no transables y en éstos, se ubicabuena parte del polo atrasado de la estructura dual. Ver Guy Meredith, “The Yen : Past Movements andFuture prospectis”, en Aghevli y otros, “Structural Change in Japan”, ob. cit., págs. 15 y ss.

141


debe recalcar que una parte significativa de la canasta salarial también seorigina en el polo atrasado o tradicional. El problema que así se crea esbastante serio y recuerda al que en su tiempo preocupara a David Ricar-do: el sector dinámico, que es industrial y exportador, experimenta unmovimiento desfavorable de sus precios relativos, vis a vis el sector atra-sado. Como en el sector dinámico los salarios reales y la ocupación (almenos en parte), no descienden, el movimiento de los precios relativosdebe provocar un descenso de las ganancias industriales. Ello, pues losmayores costos no logran trasladarse por completo a los precios en vir-tud de que buena parte del sector manufacturero moderno trabaja parael mercado externo. Y, como se sabe, en los mercados mundiales se vie-nen generalizando las capacidades productivas ociosas.

A lo expuesto se debe agregar el problema de la sobrevaloración del yen.Cada vez que el yen se eleva respecto al dólar o a las monedas euro-

peas, los exportadores ven sus ganancias reducidas. O sea, al problemaantes mencionado y que se origina en el carácter dual de la economía, sele agrega el de un tipo de cambio que castiga más y más al sector expor-tador japonés. En uno y otro caso, tenemos un movimiento de los pre-cios relativos que castiga a las ganancias industriales . Por eso, bienpodríamos hablar de un “efecto Ricardo”. Claro está que en el caso con-creto que preocupaba al gran economista, la transferencia iba desde laindustria a la agricultura terrateniente. Ahora, en el caso japonés, tam-bién se ve afectada la industria pero ahora a favor del polo “atrasado” o“tradicional” ( más amplio que la agricultura) y a favor de la industriacompetitiva extranjera, en lo básico la de Estados Unidos. El problema,por lo tanto, no sólo abarca a las relaciones con el polo atrasado:también se perfila el de los nexos con la otra gran superpotencia delos tiempos actuales. Y valga la advertencia: la casi permanente apre-ciación del yen no ha redundado para Japón en un obvio beneficiopotencial : transformar a esta moneda, desplazando al dólar, en mo-neda de reserva de rango mundial. Sí ha redundado en un serio recor-te a las ganancias del sector industrial y , por ende, perjudicado a laacumulación y el crecimiento.

b) La demanda insuficienteExaminemos ahora el problema de la insuficiente demanda. La de-

manda global final se descompone en demanda externa (exportaciones)y demanda interna (consumo más inversión). Como ya se ha indicado, laclave para una salida efectiva de la crisis reside en la dinamización delmercado interno.

142


Por lo común, al plantear esta opción se piensa en el Departamento II,el productor de bienes de consumo personal. Pero si éste es el sector quehará de locomotora, se necesita que los gastos en consumo crezcan pari-passu. Por ende, hay que subir los salarios y mejorar la distribución delingreso. Se trata, al final de cuentas, de forjar una distribución del ingre-so que se traduzca en un nivel y composición de la demanda que seacongruente con la nueva composición de la oferta. Por cierto, estas altera-ciones de la norma distributiva suponen un cambio sociopolítico que noes menor. En términos gruesos, podemos hablar de la necesaria presenciade un bloque sociopolítico de corte democrático- progresista (burguesíaindustrial, especialmente la volcada al mercado interno, más los trabaja-dores asalariados, industriales y de otro tipo, vg. del sector servicios). Osea, algo que estaría más o menos en la línea del “new deal” roosveltianoo, inclusive, de los frentes populares de la inmediata postguerra.

Una ruta como la señalada puede suscitar un problema serio: al alterar-se la distribución del ingreso a favor de los salarios, disminuirá la tasa deplusvalía y ello puede arrastrar hacia abajo a la tasa de ganancia. O sea, altratar de resolver el problema de la insuficiente demanda y elevar por lotanto la tasa de operación, se estaría engendrando otro problema que noes menor: el descenso de la tasa de plusvalía y la caída (eventual) de latasa de ganancia.

Un efecto podría compensar al otro y el problema de la rentabilidadquedaría sin resolver.

En realidad, como ya lo hemos visto, lo que Japón necesita es elevar latasa de plusvalía y, en este contexto, mejorar los salarios. Para ello, laproductividad en bienes salarios debe experimentar un gran salto cualita-tivo: mientras mayor sea el crecimiento de la productividad, mayor po-drá ser el crecimiento de los salarios que no afecta negativamente a latasa de plusvalía. Por ello, sectores como la agricultura, manufactura dealimentos y construcción, deben ser modificados a fondo, hasta ubicar-los al más alto nivel de productividad. Inclusive, sería perfectamente atin-gente y conforme a los intereses más generales del capitalismo japonés,proceder a nacionalizar el suelo y lograr por esta vía, que el Estado confis-que y elimine la renta absoluta del suelo urbano: como se sabe, en Japónel precio de la tierra y del espacio habitacional alcanza niveles espeluz-nantes. Además, muy probablemente la propensión a consumir de losasalariados se elevará si desciende el precio de la vivienda: en la actuali-dad, su alto precio es una de las causales del alto nivel del ahorro familiary el consiguiente recorte del consumo potencial. Por cierto, si el gasto delas familias en esos rubros básicos cae (medido como porcentaje del

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gasto familiar total), correlativamente se elevará el gasto en otros rubros(industriales y de servicio) que son propios de grupos con altos ingresos.O sea, hay sectores dinámicos que por esta ruta pueden lograr una de-manda amplia y creciente.

El mercado interno no se reduce al departamento II. Sobretodo en lasgrandes potencias, el Departamento I, cualitativa y cuantitativamente,juega un papel principal. Por lo mismo, bien puede tener lugar una estra-tegia de desarrollo asentada en el mercado interno pero en función delcrecimiento preferente del Departamento I y no del Departamento II.Esta ruta, que recuerda algunos planteamientos de Tugan-Baranovsky,exige una tasa de plusvalía elevada y, por los mismo, una distribución delingreso relativamente desigual (algo que si tiene lugar en un contexto defuertes incrementos salariales, no provocará grandes inquietudes socio-políticas, por lo menos en un primer período). Aquí, por lo tanto, noemergen los problemas que provoca la ruta anteriormente discutida yque giran en torno a la posible reducción de la tasa de plusvalía.

Como sea, subsiste el problema mayor: ¿ quién comprará la acrecenta-da producción de bienes de inversión que exige esta ruta? Por cierto, lamodernización de los sectores atrasados debe generar una demanda sig-nificativa. No obstante, difícilmente se puede pensar que ese proceso demodernización sea capaz de provocar el gran impulso necesario que seanda buscando. Pareciera entonces que volvemos a chocar con los pro-blemas de demanda insuficiente que han precipitado la crisis actual.

Existe, no obstante, una variante que rara vez se advierte y que convie-ne explorar.

Hacia 1988, los gastos militares, medidos como porciento del PIB,llegaron al 1% en Japón, al 6% en EEUU, al 4.4% en el reino Unido, al3.8% en Francia y al 3% en Alemania.20 En 1993, la situación era la quese muestra en el cuadro que sigue.

20 Ver Tsuru, ob. cit., pág. 232.

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Según se puede observar, el gasto militar japonés (pese a la publicitada“Constitución de paz”) ha llegado a un nivel que, en términos absolutos,es bastante respetable. En todo caso, sólo asciende a una quinta partedel gasto de EEUU y como porciento del PIB es bastante más bajo delque se observa en EEUU y las grandes potencias europeas. Por supuesto,esto tiene implicaciones políticas mayores, pero aquí nos interesa ver elproblema desde otro ángulo :el de la demanda. Como se sabe, cuandolas economías tienen problemas de demanda efectiva ( o, si se quiere, de“sobreproducción”), el gasto improductivo aparece como un mecanis-mo muy atractivo: funciona como demanda pero no funciona creandouna oferta adicional (como es el caso de la inversión productiva). Y delos diversos tipos de gastos improductivos a los cuales puede recurrir unaeconomía madura, en el específico caso del Japón, quizá el más atractivosea el gasto militar. Para el caso por lo menos se pueden señalar dosrazones muy fuertes: a) la necesidad que tiene Japón de expresar su pode-río económico también en términos directamente políticos. O sea, co-menzar también a transformarse en una super-potencia militar ; b) laestrecha relación que guarda la industria militar con los grandes conglo-merados del sector industrial más dinámico, el productor de bienes decapital. Los cuales, fuera de toda duda, son los que liderean la actualeconomía japonesa. Por cierto, una salida económica como la insinuadano puede sino entrar en conflicto con los intereses políticos de los EEUUy con el papel que éste se ha autoasignado en la escena mundial de finesde siglo.

En suma, la crisis japonesa no es de fácil solución y la salida del pro-blema económico debería provocar transformaciones y conflictos mayo-res. Tanto en el plano interno como en el internacional. En este plano sepodría pensar en un choque mayor, inclusive militar, con los interesesgeopolíticos de los EEUU. Además, si en este país estalla la “burbujafinanciera”, se desataría una crisis económica mayor que arrastraría alresto del mundo con una fuerza semejante a la gran crisis de 1929-33.Los conflictos inter-imperialistas se acentuarían a niveles brutales y, contoda seguridad, asistiríamos a un nuevo salto cualitativo en la evolución dela economía mundial. En otro ensayo, habrá que abordar este problema.

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DIEZ FALACIASSOBRE LOS

PROBLEMAS SOCIALESDE AMÉRICA LATINA

Bernardo Kliksberg1

I. HORA DE ESCUCHAR ALA GENTE

¿Qué piensan los latinoamerica-nos sobre lo que está sucediendoen la región? Cuando se les pregun-ta algo tan concreto sobre si creíanque están viviendo mejor o peorque sus padres, sólo un 17% dijoque mejor, la gran mayoría sentíanque su situación había desmejora-do (Latín Barómetro, 1999). Estarespuesta evidencia un hondo sen-timiento de descontento. Las ma-yorías tienen bien claro en elContinente cuales son las causas desu disconformidad. Se hallan bienconscientes de ellas. Y distinguenperfectamente causas aparentes, deotras más profundas. Cuando seles interroga sobre sí creen que lademocracia es preferible a cualquier

otro sistema de gobierno, muestranun apoyo masivo al sistema demo-crático y sus ideales. Dos terceraspartes lo prefieren, y solo un 20%siguen exhibiendo inclinaciones ha-cia el autoritarismo. Pero cuando seprofundiza expresan que están fuer-temente insatisfechos con como lademocracia está funcionando en suspaíses. Solo el 35% esta satisfechocon su funcionamiento. En la UniónEuropea para comparar la cifra es el47%, en Dinamarca el 84%. Los lati-noamericanos han elegido la demo-cracia como forma de vida, y larespaldan consistentemente, pero«democráticamente» están fuerte-mente disconformes con su desem-peño concreto.

Entre las causas de insatisfacciónalgunas son políticas, pero tienen

1 Coordinador General del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES/BID).Las opiniones expuestas en este trabajo son del autor y no expresan necesariamente las dela organización donde se desempeña

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un peso decisivo las económico-so-ciales. La gran mayoría considera quelos problemas vinculados con la po-breza han empeorado. Se refieren acarencias en oportunidades de traba-jo, acceso a salud, acceso a educa-ción de buena calidad, incertidumbrelaboral, bajos sueldos. Agregan a ellotemas como el agravamiento de lacorrupción, la delincuencia, y el trá-fico de drogas. Además testimonianque sienten que ésta es una regióndonde existen grandes desigualdades,y resienten agudamente esa situación.

Los dos únicos países donde lospromedios de satisfacción con eldesempeño del sistema democráticoson mayores a los de la Unión Euro-pea, son Costa Rica y Uruguay, don-de más del 60% de la población estásatisfecha con su funcionamiento.Son dos países que se caracterizanpor tener los más bajos niveles dedesigualdad de toda la región, y porhaber desarrollado algunos de losmás avanzados sistemas de protec-ción social de la misma.

Las encuestas reflejan que la po-blación esta clamando por cambios,a través de la democracia no por otravía, que permitan enfrentar los agu-dos problemas sociales.

Los avances en ese camino pare-cen encontrar obstáculos formida-bles en la región si se juzga por loslimitados resultados alcanzados.Algunos tienen que ver con la exis-tencia de fuertes intereses creados yde privilegios que obtienen benefi-cios del mantenimiento de la situa-

ción vigente. Otros con dificultadesderivadas de la inserción económicade la región en la nueva economíainternacional. Otros, con el funcio-namiento defectuoso de institucio-nes y organizaciones básicas. A estosy otros añadibles se suma, la circula-ción profusa de ciertas falacias sobrelos problemas sociales que llevan ala adopción de políticas erróneas, ya emprender caminos que alejan dela salida del largo túnel en que estasumida buena parte de la población.No son el único factor de retraso,pero claramente su peso muy fuerteen sectores con mucha influencia enla toma de decisiones obstruye seria-mente la búsqueda de alternativasrenovadoras, y el paso hacia unanueva generación de políticas econó-micas y sociales.

El objetivo de este trabajo es lla-mar la atencion sobre estas falacias,para estimular la discusión amplia yabierta sobre las mismas, con vías asu superación.

Se presentan a continuación algu-nas de las principales, se analizan al-gunos de sus efectos en el diseño depolíticas, y se examina su consisten-cia. Se trata sobre todo de procurarponerlas a foco, e invitar a una re-flexión colectiva sobre ellas.

II. PRIMERA FALACIA: LANEGACION O LAMINIMIZACION DE LAPOBREZA

Existe una intensa discusión me-todológica sobre como medir la

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pobreza en la región. Sin embar-go a pesar de los resultados diver-sos que surgen de diferentesmediciones los estudios tiendena coincidir en dos aspectos cen-trales: a) Las cifras de poblaciónubicada por debajo del umbral depobreza son muy elevadas; b)Existe una tendencia consistenteal crecimiento de dichas cifras enlos últimos 20 años. Las cifras sedeterioraron severamente en losochenta, mejoraron discretamen-te en parte de los 90, pero en losaños finales de la década aumen-taron significativamente. En suconjunto la pobreza es mayor enel 2000 a la que la región tenia en1980, tanto en términos de núme-ro de pobres, como en el porcen-taje que signif ican los pobressobre la población total.

La CEPAL estima en su Panora-ma Social de América Latina 2000,que la población en situación depobreza creció de 1997 hasta co-mienzos del 2000 de 204 millonesa no menos de 220 millones. Ana-lizando la estructura de la fuerzade trabajo en ocho países de la re-gión que comprenden el 75% desu población total (Brasil, Chile,Colombia, Costa Rica, El Salvador,México, Panamá y Venezuela) laCEPAL constata que el 75% de lapoblación que tiene ocupación“percibe ingresos promedios que enla mayoría de los países no alcan-zan por si solos para sacar de la po-breza a una familia de tamaño ycomposición típica”.

La evolución de la pobreza enAmérica Latina fue la siguiente se-gún refiere el BID (1998):

Gráfico 1EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN AMÉRICA LATINA 1970 - 1995

Fuente: BID Informe de progreso económico y social, 1998.Nota: Línea de pobreza de 2 (ppp ajustado) en dólares de 1985 percápita.

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Como puede observarse, desdelos 80 se produce una firme eleva-ción del número de personas quegana menos de dos dólares diarios.Verrier (1999) señala que en todaAmérica Latina había entre 1970 y1980, cincuenta millones de pobrese indigentes, pero que en 1998 yaeran 192 millones. La ComisiónLatinoamericana y del Caribe parael Desarrollo Social presidida porPatricio Aylwin (1995) consideraque se hallan en pobreza “casi lamitad de los habitantes de Améri-ca Latina y el Caribe”.

Diversas mediciones nacionalesseñalan con las diferencias propiasde cada realidad la extensión y pro-fundidad de la pobreza. Un infor-me detallado sobre Centro América(PNUD-Unión Europea 1999) se-ñala que son pobres el 75% de losguatemaltecos, el 73% de los hon-dureños, el 68% de los nicaragüen-ses, y el 53% de los salvadoreños.Las cifras relativas a la poblaciónindígena son aún peores. En Gua-temala se halla por debajo de la lí-nea de pobreza el 86% de lapoblación indígena frente al 54%de los no indígenas. En Venezuelase estimaba la pobreza entre el 70y el 80% de la población. En Ecua-dor en un 62.5%. En Brasil se esti-ma que el 43.5% de la poblacióngana menos de dos dólares diarios,y que 40 millones de personas vi-ven en pobreza absoluta. Aún enpaíses donde tradicionalmente lascifras de pobreza han sido bajas

como en la Argentina, el BancoMundial ha estimado que está enpobreza casi la tercera parte de lapoblación y el 45% de los niños.En las provincias más pobres comolas del nordeste la tasa es del 48.8%.

Uno de los tantos indicadores delgrado de “rigidez”de la pobreza la-tinoamericana lo proporcionan lasproyecciones sobre niveles de edu-cación e ingresos. La CEPAL(2000) afirma en base a ellas que“10 años de escolaridad parecenconstituir el umbral mínimo paraque la educación pueda cumplir unpapel significativo en la reducciónde la pobreza; si se tiene un niveleducativo inferior a 10 años de es-colaridad y no se poseen activosproductivos, son muy escasas lasprobabilidades de superar los nive-les inferiores de ingreso ocupacio-nal”. El promedio de años deescolaridad es en la región se ha es-timado en 5.2, virtualmente la mi-tad del mínimo necesario paratener posibilidades de emerger dela pobreza.

Frente a estas realidades la alter-nativa lógica es partir de ellas, y tra-tar de encontrar vías innovativaspara enfrentarlas. Sin embargo, enel discurso público latinoamerica-no de las dos últimas décadas, hasido reiterada la tendencia de algu-nos sectores a optar por otra vía, lanegación o minimización del pro-blema. La falacia funciona a tra-vés de diversos canales. Uno es larelativización de la s ituación.

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“Pobres hay en todos lados” es el tipode respuesta utilizado por algunasautoridades públicas, cuando se lespreguntaba sobre el ascenso de lascifras de pobreza en su país. Enmateria económico-social lo conve-niente es siempre desagregar los da-tos, y tener una perspectivacomparada e histórica para saber cuales la situación real. Los países desa-rrollados tienen efectivamente tam-bién porcentajes de poblaciónubicados por debajo de la línea depobreza. Pero hay varias diferencias.Por una parte las cifras difieren muyfuertemente. La población pobre esnormalmente en ellos menor al 15%.Es muy diferente tener entre una sex-ta y una séptima parte de la pobla-ción en situación de pobreza, a tenera casi la mitad de la poblaciónen ese estado. No sólo es unadiferencia cuantitativa, es otraescala que implica considera-bles diferencias cualitativas.En los países desarrollados sehabla de “islotes de pobreza”,o de “focos de pobreza. Envastas áreas de América Lati-na, es muy difícil reflejar la rea-lidad con ese lenguaje. Lapobreza es extensa, diversifica-da, y tiene actualmente inclu-so una fuerte expresión en lasclases medias, en donde el de-terioro de sus bases económi-cas ha generado un estratosocial en crecimiento denomi-nado “los nuevos pobres”.

No hay «focos de pobreza»a erradicar, sino un problema

mucho más amplio y generalizadoque requiere estrategias globales.

Por otra parte, la comparaciónestricta podría llevar a identificarque la brecha es aún mucho ma-yor. Las líneas de pobreza utiliza-das en los países desarrollados sonmucho más altas que las emplea-das normalmente en América Lati-na. Así entre otros la difundidatendencia a medir la pobreza con-siderando pobres a quienes gananmenos de 2 dólares diarios, es muycuestionable. En todos los paísesde la región la línea de pobreza estámuy por encima de esa cifra.

Otro pasaje usual del discursonegador, es la afirmación de “quepobres hubo siempre”, por tanto no

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se entiende porque tanto énfasis enla situación actual. Allí la falaciaadquiere el tono de la ahistoricidad.Uno de los razonamientos más uti-lizados cuando se trata de relaviti-zar un problema grave, es quitarleel piso histórico. La pobreza haexistido en América Latina desdesus orígenes, pero el tema es ¿Cuá-les son las tendencias presentes?¿En qué dirección apuntan, vanhacia su disminución, su estanca-miento, o su incremento? En losúltimos 20 años parecen haber sufi-cientes evidencias para preocuparse.Los indicadores han experimentadoun deterioro; con altibajos y varia-ciones nacionales, las cifras hanascendido. Son muy pocos los ca-sos en donde ha habido reduccio-nes de consideración.

La falacia de desconocer o relati-vizar la pobreza, no es inocua. Tie-ne severas consecuencias entérminos de políticas públicas. Sihay pobres en todos lados, y los hahabido siempre ¿por qué dar altema tan alta prioridad? Hay queatenuar los impactos, pero no asus-tarse. Basta con políticas de con-tención rutinarias. La política socialno es la importante. Es una cargade la que no es posible desprender-se, pero como se trata de afrontarun problema que siempre existiráy todos los países tienen, cuidadocon sobreestimarla. El enfoque lle-va a políticas sociales de muy bajoperfil, y a una desjerarquización detodo el área social. En algunas de

las expresiones más extremas de lafalacia, se procuró en la décadapasada eliminar de agendas de re-uniones relevantes, la «pobreza»viéndola ya en si como demasiadocargada de connotaciones.

Además de conducir a políticasabsolutamente incapaces de enfren-tar las realidades de pobreza, la fa-lacia expuesta entraña unimportante problema ético. Nosólo no da soluciones a los pobreslo que lleva a la perduración y acen-tuación de situaciones de exclusiónhumana antiéticas, sino que va aúnmás lejos, a través de la minimiza-ción y la relativización esta cues-tionando la existencia misma delpobre.

III. SEGUNDA FALACIA:LA FALACIA DE LA PA-CIENCIA

Con frecuencia el razonamientoexplícito o implícito que se desplie-ga frente a los problemas socialespor parte de sectores influyentesgira en derredor a la necesidad deuna cierta “paciencia histórica”. Setrata de etapas que deben suceder-se las unas a las otras. Habrá unaetapa de “ajustarse el cinturón”,pero luego vendrá la reactivacióny posteriormente ella se «derrama-ra» hacia los desfavorecidos y lossacara de la pobreza. Lo socialdebe esperar, y se necesita enten-der el proceso, y guardar pacienciamientras las etapas se suceden. In-dependientemente del amplio cues-tionamiento que hay actualmente

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sobre todo esta vision del procesode desarrollo, queremos enfatizaraqui uno de sus elementos. Elmensaje que se esta enviando es dehecho, que la pobreza puede espe-rar. ¿Realmente puede esperar?. Larealidad indica que el mensaje tie-ne una falla de fondo, en muchísi-mos casos, los daños que puedecausar la espera son simplementeirreversibles, después no tendránarreglo posible.

Veamos, Una buena parte delpeso de la pobreza recae en Améri-ca Latina sobre los niños y los ado-lescentes. En 1997 según CEPAL(2000) el 58% de los niños meno-res de 5 años de la región eran po-bres, lo mismo sucedía con el 57%de los niños de 6 a 12 años, y conel 47% de los adolescentes de 13 a19 años. Siendo en su conjuntolos menores de 20 años el 44% dela población de la región, represen-taban en cambio el 54% de todoslos pobres. Las cifras verifican queefectivamente como fue subrayadopor UNICEF «en América Latinala mayoría de los pobres son niñosy la mayoría de los niños son po-bres».

Esa no es una situación neutra.Como lo subrayara Peter Tonwsed“la pobreza mata”. Crea factoresde riesgo que reducen la esperanzade vida, y desmejoran sensiblemen-te la calidad de la vida. Los niñosson los pobres de América Latinasegún lo visto, y al mismo tiempopor naturaleza los más vulnerables.

Sobre esos niños pobres operanvarios factores que son generado-res entre otros aspectos de lo quese denomina “un alto riesgo ali-mentario”, insuficiencias en lo máselemental la posibilidad de quepuedan alimentarse normalmente.Los resultados de déficits de esteorden, causan daños múltiples En-tre ellos se estima que los primerosaños de vida se desenvuelven bue-na parte de las capacidades cerebra-les. La falta de una nutriciónadecuada genera daños de carácterirreversible. Investigaciones deUNICEF (1995) sobre una mues-tra de niños pobres, determinaronque a los cinco años la mitad delos niños de la muestra presenta-ban retrasos en el desarrollo dellenguaje, un 30% atrasos en su evo-lución visual y motora, y un 40%dificultades en su desarrollo gene-ral. La desnutrición causa asimis-mo déficits en el peso y talla de losniños y ello va a repercutir fuerte-mente en su desenvolvimiento.Entre los factores generadores deriesgo alimentario se hallan: la fal-ta de recursos de la familia, el ca-rácter monoparental de la misma,y la baja educación de las madres.

Existe una robusta correlaciónestadística entre estos factores y ladesnutrición infantil. En la Amé-rica Latina actual los tres factorestienen significativa incidencia.Como se señalo numerosas fami-lias tienen ingresos menores a losimprescindibles, se estima que cerca

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de un 30% de los hogares están acargo de madres solas en su granmayoría se trata de hogares humil-des, y el nivel educativo de las ma-dres pobres es muy bajo. Lapobreza del hogar puede significarque muchas madres estarán a su vezdesnutridas durante el embarazo.Es probable entonces que el hijotenga anemia, déficits de macronu-trientes esenciales, y bajo peso.Ello puede amenazar su misma su-pervivencia, o atentar contra sudesarrollo futuro. Si además, lamadre esta sola al frente de la fa-milia, tendrá que luchar muy dura-mente para buscar ingresos. Susposibilidades de dedicación al niñoen las criticas etapas iniciales seránlimitadas. El factor educativo in-fluirá asimismo en aspectos muyconcretos. Así las madres con bajaescolaridad, tendrán poco informa-ción sobre como manejarse apro-piadamente respecto a la lactanciamaterna, como armar dietas ade-cuadas, como cuidar sanitariamen-te los alimentos, como administraralimentos escasos. En 1999, en 10de 16 países de la región un 40 aun 50% de los niños urbanos enedad preescolar formaban parte dehogares cuya madre no había com-pletado la educación primaria. Enlas zonas rurales en 6 de 10 paísesanalizados el porcentaje era de 65a 85% en los cuatro restantes de 30a 40%. Si se toman solo los niñosmenores de 2 años de edad, en 1997del 20 al 50% de los niños de la

gran mayoría de los países vivíanen hogares con un ingreso pormiembro inferior al 75% del valorde la línea de pobreza, y cuya ma-dre no había completado la educa-ción primaria.

La acción combinada de estos yotros factores lleva al sombrío pano-rama que capta CEPAL (2000): “Alaño 2000 se estima que aproximada-mente el 36% del total de niñosmenores de 2 años de América Lati-na están en situación de alto riesgoalimentario”. Los cuadros naciona-les son alarmantes en diversos paí-ses. En Nicaragua estimaciones delMinisterio de Salud (1999), indicanque el 59% de las familias cubrenmenos del 70% de las necesidadesde hierro que requiere el ser huma-no, el 28% de los niños de menos de5 años padecen anemias por el pocohierro que consumen, 66 nidos decada 100 tienen problemas de saludpor falta de vitamina A. El 80% dela población nicaragüense consumesolo 1700 calorías diarias cuando ladieta normal debería ser no menor alas 2125 calorías. En Venezuela unniño de 7 años de los estratos altospesa promedio 24.3 Kgs. y mide1.219 M. Uno de igual edad de lossectores pobres pesa solo 20 Kgs. Ymide 1.148 M. Aún en países contanto potencial alimentario como laArgentina las estadísticas informanque en el gran Buenos Aires, una delas áreas poblacionales principales,uno de cada cinco niños esta des-nutrido.

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Muchos de los países de la regióntienen importantes posibilidadesnaturales de producción de alimen-tos. Sin embargo, como se ha vis-to una tercera parte de los niñosmás pequeños esta en inseguridadalimentaria pronunciada. Ello pa-rece difícil de entender. Influyenfactores como los que identificanla Organización Panamericana dela Salud (OPS) y CEPAL en inves-tigación conjunta (1998): “Se ob-serva en casi todos los países de laregión un incremento en enferme-dades no transmisibles crónicasasociadas con alimentación y nu-trición. Las medidas de ajuste im-plementadas por los países hanafectado la disponibilidad nacionalde alimentos y han tenido reper-cusiones negativas sobre el poderde compra de los grupos más po-bres amenazando la seguridad ali-mentaria”.

Así como la falta de alimentacióncausa daños no reparables poste-riormente lo mismo sucede conotras expresiones de la pobrezacomo los déficits que afrontan losdesfavorecidos en la región en dosaspectos básicos: el agua potable,y la existencia de alcantarillado ysistemas de eliminación de excre-tas. Ambos elementos son decisi-vos para la salud. Amplios sectoresde la población pobre tienen difi-cultades muy fuertes para obteneragua potable o tienen que comprar-la a precios muy elevados. Asimis-mo carecen de instalaciones de

alcantarillado adecuadas lo que sig-nificará graves riesgos de contami-nación a través de las mapassubterráneas, y de contaminacióndel medio ambiente inmediato a lavivienda. Según los cálculos de laOPS cerca de la tercera parte de lapoblación de la región carece deagua potable y/o alcantarillado. El30% de los niños menores de 6años viven en viviendas sin accesoa las redes de agua potable, y el 40%en viviendas sin sistemas adecua-dos de eliminación de excretas.Cuando se analiza por países seobservan datos como los que si-guen que describen los porcenta-jes de niños de menos de 5 años deedad que habitaban viviendas sinconexión a sistemas de evacuaciónpor alcantarillado en 1998 (CEPAL2000): Paraguay 87, Bolivia 66, Bra-sil 59, Honduras 47, El Salvador 45,Venezuela 26, México 24.La acciónde estos factores genera mortalidadinfantil y riesgos graves de salud,como los contagios, y las infeccio-nes intestinales. En 11 países ladiarrea es una de las dos principa-les causas de muerte en nidos demenos de un año.

Nuevamente se trata de daños decarácter irreparable. La falacia dela paciencia, respecto a la pobreza,niega de hecho el análisis de la irre-versabilidad de los daños. Lleva apolíticas en donde bajo la idea deque las cosas se arreglaran después,no se da la prioridad que corres-pondería a cuestiones elementales

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para la supervivencia. Nuevamen-te además de las ineficiencias quesignifican esas políticas en cual-quier visión de largo plazo de unasociedad hay una falta ética funda-mental. Frente a la pobreza debe-ría aplicarse una “ética de laurgencia”, no es posible esperarante problemas tan vitales como losdescriptos. Esta falacia desconoceel carácter de urgencia de estas yotras carencias básicas.

IV. TERCERA FALACIA:CON EL CRECIMIENTOECONÓMICO BASTA

El pensamiento económico orto-doxo de gran difusión en la regiónlanza el mensaje básico de que to-dos los esfuerzos deben ponerse enel crecimiento. Dirige las miradasa los pronósticos sobre el aumentodel producto bruto, y el productobruto per capita.

Despierta las expectativas de quetodo esta bien si ellos crecen a unbuen ritmo. Plantea explícitamen-te como se mencionó que logradasmetas importantes de crecimientotodo lo demás se resolverá. El mis-mo fluirá hacia abajo, a través delfamoso efecto “derrame” y ello so-lucionará los «rezagos» que pudie-ran existir en el campo social.

El siglo XX, ha enseñando muyduramente una y otra vez, que elúltimo juez que decidirá si las teo-rías sobre el desarrollo son validaso no, no es su grado de difusión,sino lo que cuentan los hechos.

Ellos han desmentido muy fuerte-mente que la realidad funcionecomo la ortodoxia supone que de-bería funcionar. Las promesas he-chas a América Latina a comienzosde los 80 sobre lo que sucedería alaplicar el modelo convencional nose cumplieron en la practica. Des-cribiendo los productos concretosde lo que llama la “forma de hacereconomía”, que “América Latinaescogió en los años recientes” se-ñala Ricardo French Davis (2000):«El resultado es una fuerte inesta-bilidad del empleo y la producción,una mayor diferenciación entre ri-cos y pobres, y un crecimiento pro-medio modesto: solo 3% en estedecenio, y con una profunda des-igualdad». Efectivamente los da-tos indican que el crecimiento fuemuy discreto, no se derramo auto-máticamente, la desigualdad au-mentó significativamente, lapobreza no se redujo.

¿Frente a este juicio de la reali-dad no correspondería revisar elrazonamiento usual? Joseph Stigli-tz (1998) sugiere que ha llegado lahora de hacerlo. Se refiere a la vi-sion general, uno de cuyos compo-nentes esenciales es la idea de queel crecimiento basta. Argumenta:“Muchos países han aplicados lasrecomendaciones intelectualmenteclaras, aunque generalmente difíci-les políticamente del consenso deWashington. Los resultados no hansido sin embargo del todo satisfacto-rios. Esto tiene varias explicaciones.

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¿Será porque algunos no siguieroncorrectamente las recetas económi-cas?. Tal vez. Sin embargo yo ar-gumentaría que la experienciaLatinoamericana sugiere que debe-ríamos reexaminar, rehacer, y am-pliar los conocimientos acerca dela economía de desarrollo que setoman como verdad mientras pla-nificamos la próxima serie de re-formas”.

La experiencia de América Lati-na y otras regiones del globo, in-dica que el crecimiento económicoes imprescindible, es muy impor-tante tratar de aumentar el produc-to total de una sociedad. Sonfundamentales asimismo el desa-rrollo de las capacidades tecnoló-gicas, de la competitividad, y unclima de estabilidad económica.Pero, enseña también que es sim-plificar extremadamente el tema deldesarrollo y de sus dimensionessociales, aventurar que el creci-miento económico sólo producirálos resultados necesarios. El infor-me del Banco Mundial sobre lapobreza 2000, que expresa la polí-tica oficial de dicha institución,plantea la necesidad de pasar deuna vez a una vision más ampliade la problemática del desarrollo.Comentando su enfoque diferen-cial señala un influyente medio, elWashington Post (2000): “La publi-cación del Informe Mundial dedesarrollo del Banco Mundial re-presenta un significativo disensodel consenso sostenido entre eco-

nomistas de que la mejor vía paraaliviar la pobreza es impulsar el cre-cimiento económico, y que la úni-ca vía para hacerlo es a través demercados libres y abiertos. El in-forme hace notar que aun una dé-cada después de que las economíasplanificadas de Europa oriental fue-ran desmanteladas y el comercio yinversión global alcanzaran nivelesrécord, 24% de la población mun-dial recibe ingresos menores a undólar diario. La conclusión inelu-dible de acuerdo a los economistasy expertos en desarrollo del Bancoes que mientras el crecimiento eco-nómico puede ser un ingredientenecesario para reducir la pobrezano lo puede hacer solo”.

Otro informe posterior del Ban-co Mundial «La calidad del creci-miento» (2000) producido porotros equipos del mismo, planteatambién vigorosamente el mismotipo de argumento básico. Dicepresentándolo Vinod Thomas Di-rector del Instituto del Banco (TheEconomist 2000): “La experienciade los países en desarrollo y tam-bién de los industrializados mues-tra que no es meramente mascrecimiento sino mejor crecimien-to lo que determina en que medi-da aumenta el bienestar, y elbienestar de quien. Países con in-gresos y crecimiento similares hanobtenido en las últimas tres déca-das logros muy diferentes en edu-cación, salud, y protección delmedio ambiente”. Se esta sugiriendo

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que es decisiva la estructura del cre-cimiento, sus prioridades, vías dedesarrollo, sectores beneficiados.

La falacia de que el crecimientobasta, transmite la visión de que seestaría avanzando si el productobruto per capita sube, y que lasmiradas deben estar puestas en elmismo. Naciones Unidas ha desa-rrollado en la ultima década uncuerpo conceptual ampliamentedifundido internacionalmente “elparadigma del desarrollo humano”,que ataca radicalmente este razo-namiento. No sólo el crecimientono basta, es necesario pero no al-canza, sino que corresponde iniciaruna discusión mayor. Preguntar-nos cuando realmente una sociedadavanza, y cuando esta retrocedien-do. Los parámetros definitivos, esla sugerencia, debemos encontrar-los en que sucede con la gente.¿Aumenta o disminuye su esperan-za de vida? ¿Mejora o desmejorasu calidad de vida? La ONU dise-ñó un índice de desarrollo huma-no que ha venido perfeccionandoaño tras año, que incluye indica-dores que reflejan la situación detodos los países del mundo en áreascomo entre otras: esperanza devida, población con acceso a servi-cios de salud, población con acce-so a agua potable, población conacceso a servicios de disposición deexcretas, escolaridad, mortalidadinfantil, producto bruto per capitaponderado por la distribución delingreso. Los ordenamientos de los

países del mundo según sus logrosen desarrollo humano que vienepublicando anualmente la ONU,a través del PNUD, muestran uncuadro que en diversos aspectos nocoincide con el que deviene de lospuros récords de crecimiento eco-nómico.

Las conclusiones resultantes, en-fatizan que cuanto mejor sea el cre-cimiento y más recursos haya seampliaran las posibilidades para lasociedad, pero la vida de la genteque es el fin ultimo no se puedemedir por algo que es un medio,debe medirse por índices que re-flejen lo que sucede en ámbitosbásicos de la vida cotidiana.

La falacia de que el crecimientobasta, esta en definitiva transfor-mando un medio fundamental,pero solo un medio, en el fin ulti-mo. Es necesario desmistificarla yretomar un debate a fondo sobreque esta sucediendo con el cum-plimiento de los fines. AmartyaSen, ilustra los limites de esta fala-cia analizando varias situacionesreales. Realiza la comparación quese refleja en el gráfico 2.

Como se observa los tres prime-ros países del gráfico, el Estado deKerala en la India (de 33 millonesde habitantes), China y Sri Lankatenían un producto bruto per ca-pita muy reducido. Los otros tresSud Africa, Brasil y Gabón teníanun producto bruto que multiplica-ba cinco a quince veces el de los an-teriores. Sin embargo, la población

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vivía mas años en los tres países po-bres: 71,69, y 72 versus 63,66 y 54.

El crecimiento económico solo noera el factor determinante en uno delos indicadores más fundamentalespara ver si una sociedad adelanta, elmás básico, la esperanza de vida.¿Qué otras variables intervenían eneste caso? Sen identifica aspectos,como las políticas públicas que ga-rantizaban en los tres primeros paí-ses un acceso mas extendido ainsumos fundamentales para la sa-lud como el agua potable, las insta-laciones sanitarias, la electricidad, yla cobertura medica. Asimismo lasmejores posibilidades en materia deeducación a su vez incidente en lasalud. Junto a ello un aspecto cen-tral era la mejor distribución del in-

greso en las tres primeras sociedades.Todo ello llevo a que los países su-puestamente más pobres en térmi-nos del ingreso, fueran más exitososen salud y años de vida. Dice Sen:“Ellos han registrado una reducciónmuy rápida de las tasas de mortali-dad y una mejora de las condicionesde vida, sin un crecimiento econó-mico notable”.

V. CUARTA FALACIA: LADESIGUALDAD ES UNHECHO DE LA NATURA-LEZA Y NO OBSTACULI-ZA EL DESARROLLO

El pensamiento económico con-vencional ha tendido a eludir unadiscusión frontal sobre la desigualdad

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y sus efectos sobre la economía. Seha apoyado para ello con frecuen-cia en la sacralización de la U in-vertida de Kusnetz. De acuerdo ala misma la desigualdad es simple-mente una etapa inevitable de lamarcha hacia el desarrollo. En laprimera fase de la misma se produ-cen polarizaciones sociales, quedespués se van moderando y redu-ciendo. Algunos economistas con-vencionales más extremos lleganaún más lejos, y plantean que esaacumulación de recursos en pocasmanos favorecerá el desarrollo alcrear mayores capacidades de inver-sión.

Esta discusión tiene particulartrascendencia para América Latina,porque es considerada unánime-mente la región más desigual delplaneta. Si la tesis de los ortodoxosmás duros fuera cierta, la regióndebería haber contado con tasas deinversión muy altas, dadas las “acu-mulaciones en pocas manos”, queha generado. No sé ven. Tampocoparece ser una mera etapa del ca-mino al desarrollo. En AméricaLatina la desigualdad se ha instala-do, y no solo que no se modera,sino que tiene una tendencia muyconsistente a crecer, particularmen-te en las dos últimas décadas. LaU invertida parece no funcionarpara la región.

En realidad Kusnetz nuncapretendió que fuera aplicable mecá-nicamente a los países no desarrolla-dos. Como han sucedido con

frecuencia, algunos de sus supues-tos interpretes han hecho claroabuso de sus afirmaciones. Sus tra-bajos estuvieron referidos a la ob-servación de USA, Inglaterra yAlemana en un periodo que com-prendió desde la primera mitad delsiglo XIX a la finalización de la pri-mera guerra mundial. Advierte ex-presamente sobre el riesgo degeneralizar las conclusiones queextrajo. Dice (1970): «Es peligrosoutilizar simples analogías; no po-demos afirmar que puesto que ladesigual distribución de la rentacondujo en el pasado en EuropaOccidental, a la acumulación de losahorros necesarios para formar losprimeros capitales, para asegurar elmismo resultado en los países sub-desarrollados es preciso por lo tan-to mantener e incluso acentuar ladesigualdad en la distribución dela renta». Y enfatiza en afirmaciónque en América Latina hace mu-cho sentido hoy: “Es muy posibleque los grupos que perciben rentassuperiores en algunos de los paíseshoy subdesarrollados presentenuna propensión de consumo mu-cho mayor y una propensión alahorro mucho menor, que las quepresentaban los mismos grupos derenta en los piases hoy desarrolla-dos durante sus primeras fases decrecimiento”.

Además de haber desvirtuado elpensamiento real del mismo Kus-netz, la falacia difundida respecto ala desigualdad, choca fuertemente

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con los datos de la realidad. Ladesigualdad latinoamericana se hatransformado a nivel internacionalen un caso casi de laboratorio delos impactos regresivos de la des-igualdad. Frente a la pregunta deporque un continente con tantaspotencialidades económicas y hu-manas, ha generado resultados eco-nómicos tan discretos, y déficitssociales tan agudos, una de las res-puestas con creciente consensocientífico es que uno de los facto-res fundamentales en contra hasido el peso de la desigualdad, y suascenso. Así señalan Birdsall, Rossy Sabot (1996) sobre la región, “laasociación entre un crecimientolento y una elevada desigualdad sedebe en parte al hecho de que esaelevada desigualdad puede consti-tuir en sí misma un obstáculo parael crecimiento”.

Están operando activamente enAmérica Latina entre otros cincotipos de desigualdades. Uno es lainequidad en la distribución de losingresos. El 5% de la población esdueña del 25% del ingreso nacio-nal. Del otro lado, el 30% de lapoblación tiene solo el 7.5% delingreso nacional. Es la mayor bre-cha del planeta. Medida con el co-eficiente Gini de inequidad eningresos, América Latina tiene un0.57, casi tres veces el Gini de lospiases nórdicos. En promedio lamitad de ingreso nacional de cadapaís de la región va al 15% más ricode la población. En Brasil el 10%

más rico tiene el 46% del ingreso,mientras que el 50% más pobresolo tiene el 14% del mismo. EnArgentina mientras que en 1975 el10% mas rico recibía ocho vecesmás ingresos que el 10% mas po-bre, en 1997 la relación se habíamas que duplicado era de 22 ve-ces. Otra desigualdad acentuada esla que aparece en términos de ac-ceso a activos productivos. La extre-madamente inequitativa distribuciónde la tierra en algunos de los mayo-res países de la región, como Brasily México, es una de sus expresio-nes. Una tercera desigualdad, es laque rige en el campo del acceso alcrédito, instrumento esencial parapoder crear oportunidades reales dedesarrollo de pequeñas y medianasempresas. Hay en América Latina60 millones de PYMES, que gene-ran 150 millones de empleos. Sólotienen acceso al 5% del crédito.Una cuarta inequidad es la que sur-ge del sistema educativo. Los dife-rentes estratos socioeconómicos delos países alcanzan muy diversosrécords en años de escolaridad. Ladeserción y la repetición provoca-das por las condiciones socioeco-nómicas del hogar minan a diariola posibilidad de que los sectorespobres completen estudios. SegúnCEPAL 2000, en Brasil repetían losdos primeros grados de la escuelaprimaria el 41% de los niños del25% de menores ingresos de la po-blación, y en cambio solo el 4.5%de los niños del 25% con mayores

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ingresos. Asimismo habían com-pletado la escuela secundaria a los20 años de edad, sólo el 8% de losjóvenes del 25% de menos ingre-sos, y en cambio el 54% del 25%de mayores ingresos. Tomando 15países de la región (BID 1998) sur-gía que los jefes de hogar del 10%de ingresos mas altos tenían 11.3años de eduación, los del 30% máspobre solo 4.3 años. Una brechade 7 años. Mientras que en Euro-pa la brecha de escolaridad entre el10% más rico y el 10% más pobrees de 2 a 4 años, en México es de10 años. La desigualdad educativava a ser un factor muy importanteen la inequidad en la posibilidadde conseguir trabajo y en los suel-dos que se ganen. Los sectores des-favorecidos van a estar en muymalas condiciones al respecto porsu debil carga educativa. La fuer-za de trabajo ocupada de la regiónpresenta una marcada estratifica-ción. Según CEPAL (2000), hayun nivel superior que es el 3% dela población ocupada que tiene 15años de escolaridad, un nivel inter-medio que es el 20% de la fuerzade trabajo que tiene entre 9 y 12años de escolaridad, y el 77% res-tante tiene sólo de 5.5 a 7.3 añosde estudios en las ciudades y 2.9en las zonas rurales. Una quinta ynueva cifra de desigualdad está sur-giendo de las posibilidades total-mente diferenciadas de acceso almundo de la informática y la In-ternet. La gran mayoría de la po-

blación no tiene los medios ni laeduación para conectarse con elmismo. Forma parte así de unanueva categoría de analfabetismo,el analfabetismo cibernético”

Todas estas desigualdades gene-ran múltiples efectos regresivos enla economía, la vida personal y fa-miliar, y el desarrollo democrático.Entre otros según lo demuestrannumerosas investigaciones: redu-cen la formación de ahorro nacio-nal, estrechan el mercado interno,conspiran contra la salud pública,impiden la formación en gran es-cala de capital humano calificado,deterioran la confianza en las ins-tituciones básicas de las sociedadesy en el liderazgo político. El au-mento de la desigualdad es por otraparte una de las causas centrales delaumento de la pobreza en la región.Birdsall y Londono (1998) han es-timado econométricamente que suascenso entre 1983 y 1995 duplicóla pobreza, que la misma hubierasido la mitad de lo que fue si ladesigualdad hubiera seguido en losniveles que tenia anteriormente,elevados pero menores.

La desigualdad latinoamericanano es un hecho natural propio delcamino del desarrollo como lo pre-tende la falacia. Es la consecuen-cia de estructuras regresivas ypolíticas erradas que la han poten-ciado. Barbara Stallings (CEPAL1999) considera, que “las reformaseconómicas aplicadas en los últi-mos años han ag ravado l a s

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desigualdades entre la población”y subraya “se puede afirmar sinninguna duda, que los noventa sonuna década perdida en cuanto a lareducción de las ya alarmantes di-ferencias sociales existentes en laregión con mas desigualdad delmundo”. Altimir (1994), despuésde analizar 10 países plantea que“hay bases para suponer que lanueva modalidad de funciona-miento y las nuevas reglas de polí-tica pública de éstas economías,pueden implicar mayores desigual-dades de ingreso”. Albert Berry(1997) indica: “La mayoría de lospaíses latinoamericanos que hanintroducido reformas económicaspromercado en el curso de las ulti-mas dos décadas han sufrido tam-bién serios incrementos en ladesigualdad. Esta coincidencia sis-temática en el tiempo de los doseventos sugiere que las reformashan sido una de las causas del em-peoramiento en la distribución”.

Por otra parte la otra dimensiónde la falacia también es desmenti-da por la realidad. La desigualdadno se modera o atenúa sola. Por elcontrario la instalación de circui-tos de desigualdad en áreas clavestiene una tendencia “contaminan-te”, propicia la generación de cir-cuitos similares en otras áreas. Loilustra entre otros casos la dificul-tad a pesar de todos los esfuerzosen mejorar la situación educativade la población pobre. Las desigual-dades en otras áreas como ocupa-

ción e ingresos, conspiran contralas reformas educativas. Asimismolas desigualdades en educación vana reforzar como se ha visto las bre-chas en el mercado de trabajo. Loscircuitos perversos de desigualdadmuestran además una enorme ca-pacidad reproductora. Se automul-tiplican. Sin acciones en contrariolas polarizaciones tienden a crecery ampliarse. Lo muestra la confor-mación creciente en numerosassociedades de una dualidad central;incluidos y excluidos.

VI. QUINTA FALACIA: LADESVALORIZACIÓN DELA POLÍTICA SOCIAL

Frente a preguntas sobre la polí-tica social el tipo de respuesta pro-porcionada por algunos decisoreseconómicos adquirió en oportuni-dades el modelo: “La única políti-ca social es la política económica”.Esta respuesta refleja toda una ac-titud hacia la política social que hatenido hondas consecuencias en elcontinente. Se ha tendido a verlacomo un complemento menor deotras políticas mayores como lasque tienen que ver directamentecon el desarrollo productivo, losequilibrios monetarios, el creci-miento tecnológico, la privatiza-ción, etc. Le corresponderíaatenuar los impactos transitoriosque las anteriores producen en lasociedad. Debería atacar focaliza-damente los desajustes sociales másirritables para reducirlos. En el

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fondo desde este razonamiento sela percibe como una “concesión”ala política. Como la pobreza ge-nera fuerte inquietud política, lapolítica social haría el trabajo de“calmar los animos” y mostrar quese están haciendo cosas en ese fren-te, pero el corolario consecuentees: cuanto menos concesiones me-jor. Los recursos destinados a lo

social deberían ser muy acotados, ydestinados a fines muy específicos.

Albert Hirschman llamo en unaoportunidad a esta forma de abor-dar el tema: «políticas pobres parapobres». Da lugar a reducir lo so-cial a metas muy estrechas, a cons-tituir una institucionalidad socialdebil en recursos, y personal, aleja-da de los altos niveles de decisión.Por otra parte, además altamente

vulnerable. Frente a reduccionespresupuestarias, con muy escasacapacidad para defender su situa-ción, y normalmente candidatapreferida para los recortes. Por otraparte esta vision supone en sí mis-ma un cuestionamiento implícitode la legitimidad de la política so-cial. Es distraer recursos de desti-nos más importantes, por “presión

política”.Reflejando la situación, una

ministro de lo social muy expe-rimentada de un país latinoame-ricano narro al respecto a unauditorio internacional: “No nosinvitaban al gabinete donde setomaban las decisiones econó-micas más importantes. Des-pués de muchos esfuerzoslogramos se nos invitara. Clarocon voz pero sin voto”.

Considerar a la política socialen estos términos: de una cate-goría inferior, concesión a la po-lítica, uso suboptimizante derecursos, conforma una falaciaque esta afectando seriamente ala region.

En primer término, ¿Cómo pue-de relegarse a lo social en un con-texto como el latinoamericano,donde casi una de cada dos perso-nas están por debajo de la línea dela pobreza, y expresan a diario demil modos su descontento y pro-testa por esa realidad? Atender losocial no es una concesión, es enuna democracia tratar de hacer res-petar derechos fundamentales de

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sus miembros. Lo que esta en jue-go es en el fondo como planteaNaciones Unidas una cuestión dederechos humanos violados.Como resalta el Informe de Desa-rrollo Humano 2000 del PNUD:“La erradicación de la pobrezaconstituye una tarea importante delos derechos humanos en el sigloXXI. Un nivel decente de vida,nutrición suficiente, atencion desalud, educación, trabajo decentey protección contra las calamida-des no son simplemente metas deldesarrollo, son también derechoshumanos”. Las políticas socialesson esenciales para la población enla región, y estratégicas para la es-tabilidad misma del sistema de-mocrático. Cuando se consulta ala población ella no pide que sereduzcan, estrechen, o eliminensino todo lo contrario exige masi-vamente que se refuercen, amplíen,y se incorporen nuevas políticas.

En segundo lugar, es difícil sos-tener a inicios de este nuevo sigloque es una asignación de recursosde poca eficiencia. ¿Destinar recur-sos a asegurarse de que todos losniños terminen la escuela primaria,a elevar la tasa de completamientode la secundaria, a desarrollar elsistema de educación superior, esineficiente?. Las mediciones eco-nométricas dan resultados muy di-ferentes. La tasa de retorno eneducación es una de las mas altasposibles para una sociedad. Actual-mente. La competitividad de los

países esta fuertemente ligada alnivel de capacitación de su pobla-ción. Algunos de los países másexitosos del planeta en los merca-dos internacionales están exportan-do básicamente productos como«higth tech» totalmente basados enel capital educativo que han sabi-do desarrollar. La absorción denuevas tecnologías, la innovaciónlocal a partir de ellas, la investiga-ción y desarrollo, el progreso tec-nológico dependen todos de losniveles de educación alcanzados.Los cálculos demuestran así entreotros casos que una de las inver-siones más rentables macroecono-micamente que puede hacer unpaís, es invertir en la educación deniñas. Agregar años de escolaridada las ninas desfavorecidas, va a au-mentar su capital educativo, y a tra-vés de el, reducir las tasas deembarazo adolescente, de mortalidadmaterna, de mortalidad infantil, demorbilidad. Todos ellas están corre-lacionadas estadísticamente con losaños de escolaridad de la madre.

¿En las condiciones latinoameri-canas extender la posibilidad deacceder a agua potable a toda lapoblación es una inversión defi-ciente? El retorno de hacerlo serácuantioso en términos de salud pu-blica, lo que repercutirá desde ya enla productividad de la economía.

En realidad toda la terminologíautilizada esta equivocada, y nueva-mente vemos un error semánticono casual . Así como exist ían

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quienes no querían oír hablar dela palabra pobreza, en la falacia quedesvaloriza la política social, se hallevado a que toda la discusión alrespecto se haga en términos de“gasto social”. En realidad, no haytal gasto. Bien gerenciados los re-cursos para lo social constituyen enla gran mayoría de los casos inver-siones de un alto retorno.

Hoy es difícil discutir las eviden-cias de que la inversión social ge-nera capital humano, y que elmismo se transforma en producti-vidad, progreso tecnológico, y esdecisivo para la competitividad. Enrealidad la política social, bien di-señada y eficientemente ejecutada,es un poderoso instrumento dedesarrollo productivo. Como losugiere Touraine (1997): “En vez decompensar los efectos de la lógicaeconómica, la política social debeconcebirse como condición indis-pensable del desarrollo económico”.

En tercer término se ha plantea-do la gravedad que tiene el temade la desigualdad en América Lati-na. Superada la falacia que la nie-ga o minimiza, como se puedereducir? Una de las vías fundamen-tales posibles en una democracia,es una agresiva política social queamplíe fuertemente las oportunida-des para los pobres, en campos cru-ciales. Deberá estar integrada entreotras por políticas que universali-cen posibilidades de control defactores de riesgo claves en saluden la region, como el agua, el

alcantarillado, la electricidad el ac-ceso a cobertura de salud, que ac-túen sobre los factores queexcluyen a parte de la población delsistema educativo, que asegurenservicios públicos de buena calidadpara todos. La política social pue-de ser una llave para la acción con-tra la desigualdad, proveyendo unabase mínima de bienes y serviciosindispensables, y contribuyendo asía abrir las oportunidades, y rom-per círculos perversos.

En lugar de una política social“cenicienta” como plantea la fala-cia, lo que América Latina necesitaes una nueva generación de políti-cas sociales con mayúscula. Elloimplica dar prioridad efectiva a lasmetas sociales en el diseño de laspolíticas publicas, procurar articu-lar estrechamente las políticas eco-nómicas y las sociales, montar unainstitucionalidad social modernay eficiente, asignar recursos apro-piados, formar recursos humanoscalificados en lo social, fortalecerlas capacidades de gerencia social,y jerarquizar en general esta arreade actividad pública.

La metáfora que se escucha entoda la region describe bien la si-tuación. Dice que la política sociales actualmente la «asistencia públi-ca» que recoge los muertos y heri-dos que deja la política económica.La falacia examinada cultiva y ra-cionaliza esta situación inaceptable.Se necesita una política social quepotencie el capital humano base

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esencial de un desarrollo económi-co sostenido. Es un tema ético,político, y al mismo tiempo de lu-cidez histórica. Como lo anotaBirdsall (1998): “es posible que lastasas de crecimiento de AméricaLatina no puedan ser más del 3 oel 4%, a distancia de las necesarias,en tanto no se cuente con la parti-cipación y el aporte de la mitad dela población que esta comprendi-da en los porcentajes más bajos deingresos”.

VII. SEXTA FALACIA: LAMANIQUEIZACIÓN DELESTADO

En el pensamiento económicoconvencional circulante se ha he-cho un esfuerzo sistemático de vas-tas proporciones para deslegitimarla acción del Estado. Se ha asocia-do la idea de Estado con corrup-ción, con incapacidad paracumplir eficientemente las funcio-nes más mínimas, con grandes bu-rocracias, con despilfarro derecursos. La visión se apoya en gra-ves defectos existentes en el funcio-namiento de las administracionespúblicas en numerosos países deAmérica Latina, pero fue muchomás allá de ello, y «maniqueizó» alEstado en su conjunto. Proyectóla imagen de que toda acción lle-vada en el terreno público serianegativa para la sociedad, y en cam-bio la reducción al mínimo de laspolíticas públicas, y la entrega desus funciones al mercado la llevaría

a un reino de la eficiencia y a lasolución de los principales proble-mas económico-sociales existentes.Además creo la concepción de queexistía una oposición de fondo en-tre Estado y sociedad civil, y habíaque elegir entre ambos.

Como en otros campos, hoy esposible mantener una discusiónsobre el tema más allá de ideolo-gías. El instrumental metodológi-co de las ciencias sociales actuales,aporta evidencias muy concretasque permiten establecer como fun-ciona la realidad. La vision delEstado como solucionador de to-dos los problemas “el Estado omi-nipotente”, demostró ser errada. ElEstado solo no puede hacer el de-sarrollo, y en América Latina laacción estatal ha presentado agu-dos problemas de burocratización,ineficiencia, y corrupción. Sinembargo, el proceso de elimina-ción de numerosas funciones delEstado, de reducción a niveles mí-nimos en muchos casos de sus ca-pacidades de acción, como sucediócon frecuencia en las áreas socia-les, el debilitamiento en general delrol de las políticas publicas, y laentrega de sus funciones al merca-do, no llevo al reino ideal supues-to. Los problemas estructuralesde las sociedades latinoamericanasy de otras del mundo en desarrollosiguieron agudizándose, la co-rrupción acompaño también confrecuencia a los procesos de pri-vatización. Se identificó como

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una ley operante que siempre quehay un corrupto en el Estado hay asu vez un corruptor en el sectorprivado es decir que el tema exce-de a cualquier simplificación. Elfuncionamiento sin regulación delmercado llevó a profundizacionesde las brechas particularmente delas de inequidad. Se dio una mar-cada tendencia bajo las nuevas re-glas de juego a la constitución demonopolios que significaron en lapractica la imposición de cargasmuy pesadas a los consumidores,y a las pequeñas y medianas em-presas, ahogando a estas últimas.

Pareciera que las dos polarizacio-nes han conducido a callejones sinsalida. El Estado solo no puederesolver los problemas, pero suminimización los agrava. Esa es laconclusión, entre muchas otrasvoces del Banco Mundial a finesde esta década. En su informe es-pecial dedicado al rol del Estado(1998) resalta como una idea cen-tral que sin un Estado eficiente eldesarrollo no es viable, y proponeuna serie de directrices orientadasa “reconstruir la capacidad de ac-ción del Estado”. Por su parte au-tores como Stiglitz y otros hanllamado la atencion sobre “las fa-llas del mercado”, su tendencia agenerar desigualdades, y a la carte-lización para maximizar ganancias,y sus desvíos especulativos cuandono hay eficientes controles regula-torios, como se da en Estados tandebilitados por las reformas de las

últimas décadas como los de la re-gión. Cáusticamente afirma unaautoridad mundial en cómo geren-ciar con eficiencia Henry Mintzberg,(1996), respecto a la concepción deque se podía prescindir del Estadoy la vision de que todo lo que sehace en el Estado es ineficiente yen el sector privado eficiente que:«el modelo representa el gran ex-perimento de los economistas quenunca han tenido que gerenciarnada».

Hoy hay un activo retorno haciala búsqueda de una vision másequilibrada en el debate internacio-nal de punta sobre el tema del de-sarrollo y el rol del Estado.Imposible desconocer la importan-cia de las políticas publica en uncontexto histórico donde la segun-da economía del mundo Japón,esta poniendo en marcha una trasotras sucesivas iniciativas de inter-vención activa del Estado para di-namizar la economía, la másreciente (octubre 2000) inyectando100.000 millones de dólares a talefecto. Amartya Sen (1998), resal-ta especialmente el papel decisivoque ha jugado la política públicaen el campo social, en algunas delas economías de mejor desempe-ño de largo plazo del mundo. Su-braya: “De hecho muchos países deEuropa Occidental han logradoasegurar una amplia cobertura deseguridad social con la prestaciónde atencion en salud y educaciónpublica de maneras hasta entonces

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desconocidas en el mundo; Japóny la región del Este de Asia han te-nido un alto grado de liderazgogubernamental en la transforma-ción, tanto de sus economías comode sus sociedades; el papel de laeducación y atencion en salud pu-blica ha sido el eje fundamentalpara contribuir al cambio social yeconómico en el mundo entero (yen forma bastante espectacular enel Este y Sudeste Asiáticos)”.

Un área totalmente decisiva parala economía y la sociedad es la dela salud. Toda sociedad democrá-tica tiene la obligación de garanti-zar el derecho a la atencion en saluda sus miembros, es el derecho másbásico. Asimismo mejorar los ni-veles de salud de la población tie-ne todo orden de impactosfavorables sobre la economía, en-tre muchos otros aspectos en re-ducción de horas de trabajoperdidas por enfermedad, aumen-to de la productividad laboral,descenso de costos ligados a en-fermedades, etc. El reciente infor-me sobre la salud mundial 2000de la Organización Mundial de laSalud (OMS 2000) establece el pri-mer ranking de los países del mun-do según el desempeño de sussistemas de salud. Entre otros cons-truye un índice muy significativopara esas mediciones: los años pro-medio que una persona vive conbuena salud, sin enfermedades. Ala cabeza de la tabla se hallan paí-ses como Japón 74.5 años, Suecia

73, Canadá 72, Noruega 71.7. Entodos esos países el Estado tieneuna participación fundamental ha-biendo construido una amplísimared de protección. En Japón elgasto público es el 8O.2% del gas-to total en salud, en Suecia el 78%,en Noruega el 82%, en Canadá el72%. El gasto público per capitaen salud sobrepasa en todos elloslos 1300 dólares anuales. El con-traste con la actual situación endiversos países latinoamericanos esmuy marcado. El gasto público percapita en salud es en Brasil 208dólares, en México 172, en Perú 98.Los años de vida saludable prome-dio solo llega en Brasil a 59. Di-cho país es una de las mayorespotencias industriales del mundo.En cambio, cuando se lo busca enlas tablas de desempeño de los sis-temas de salud de la OMS figuraen el lugar numero 125.

El carácter crucial de la acciónestatal en campos claves como sa-lud y educación, desde ya de unaacción bien gerenciada y transpa-rente, surge con toda fuerza de unainvestigación reciente ( FinancialTimes 2000) que muestra que su-cede cuando se fija como políticaarancelar los servicios en áreas depoblación pobre bajo la idea de“compartir costos”y de “financia-miento comunitario”, reduciendoasí las responsabilidades del Esta-do. En Tanzania, siguiendo con-dicionalidades del Banco Mundial,se introdujeron aranceles en

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educación primaria. El resultado se-gún indica la Iglesia Evangélica Lu-terana de Tanzania fue unainmediato descenso en la asisten-cia a la escuela, y los ingresos tota-les de las mismas fueron la mitadde los previstos. En Zimbawe lacondicionalidad se centro en quedebían cobrar aranceles en los ser-vicios de salud, pero que los po-bres estarían exceptuados de ello.Una evaluación del mismo BancoMundial concluyó, que sólo 20%de los pobres pudieron conseguirlos permisos de exención necesa-rios. En Ghana, al imponer aran-celes en la escuela 77% de los niñosde la calle de Accra, que asistían alas escuelas las abandonaron.

La falacia de la maniqueizacióndel Estado lleva a consecuenciasmuy concreta, al deslegitimar suacción deja abierto el terreno parasu debilitamiento indiscriminado,y la desaparición paulatina de po-líticas publicas firmes en camposcruciales como los sociales. Causaasí daños irreparables a vastos sec-tores de familias, aumenta la po-breza y la desigualdad, y limita lasposibilidades de un crecimientosostenido. Los datos de la realidadsugieren que hay otro camino. Enalgunos de los países más exitososeconómica y socialmente del mun-do uno de los pilares de sus econo-mías es un Estado activo de altaeficiencia. Una de sus característi-cas centrales, contradice uno de losejes de la falacia. Es un Estado

coordinado estrechamente con lasociedad civil. La falsa oposiciónEstado-Sociedad Civil que preco-niza la falacia como un hecho, esdesmentida en ellos. Los lazos decooperación son multiplisimos, ysurge una acción integrada. Tam-bién en América Latina misma al-gunas de las sociedades conmejores cifras de equidad, menorpobreza, y mejores tasas de desa-rrollo humano tuvieron como basede esos logros a Estados bien orga-nizados, con burocracias conside-radas eficientes, como Costa Rica,Uruguay, y el Chile democrático.Es imprescindible reformar y me-jorar la eficiencia estatal y erradi-car la corrupción. Pero para elloes necesario avanzar en otra direc-ción totalmente distinta a la de lafalacia. No satanizar al Estado, sinoir construyendo administracionespublicas descentralizadas, transpa-rentes, abiertas a la participacióncomunitaria, bien gerenciadas, concarreras administrativas establesfundadas en el mérito.

VII. SÉPTIMA FALACIA: LAINCREDULIDAD SOBRELAS POSIBILIDADES DEAPORTE DE LA SOCIE-DAD CIVIL

El pensamiento económico cir-culante envía a veces explícitamen-te y con frecuencia implícitamenteun profundo mensaje de desvalo-rización del posible rol que puedejugar la sociedad civil en los procesos

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de desarrollo y en la resolución delos problemas sociales. Su énfasisesta totalmente volcado en el mer-cado, la fuerza de los incentivoseconómicos, la gerencia de nego-cios, la maximización de utilidadescomo motor del desarrollo, las se-ñales que pueden atraer o alejar almercado. El mundo de la sociedadcivil es percibido como un mundosecundario, de segunda línea res-pecto a lo que sucede en el “mun-do importante” conformado porlos mercados. De ese enfoque vana surgir políticas públicas de apo-yo muy limitado, casi “simbólico”y por “cortesía” a las organizacio-nes de la sociedad civil, y una des-confianza fuerte a depositar en ellasresponsabilidades realmente rele-vantes.

La falacia razona en términos deuna dualidad básica; Estado versusmercado. En los hechos la situa-ción es mucho más matizada. Exis-te un sinnúmero de organizacionesque no son ni lo uno, ni lo otro.Fueron creadas con finalidades dis-tintas, los actores sociales que sehallan tras ellas son otros, y lasmetodológicas que utilizan no sonde Estado ni de mercado. Estemundo comprende entre otras: lasorganizaciones no gubernamenta-les en continuo crecimiento enAmérica Latina que han sido de-nominadas con frecuencia el tercersector y que realizan múltiplesaportes en el campo social, los es-pacios de interés público que son

formulas especiales muy utilizadasen los países desarrollados en don-de numerosas Universidades, yhospitales han sido fundados porellos, se trata de emprendimientosde largo plazo animados por nu-merosos actores públicos y priva-dos, modelos económicos que noson de mercado típicos como lascooperativas que tienen alta presen-cia en diversos campos, y el amplí-simo movimiento de lucha contrala pobreza desarrollado en toda laregión por las organizaciones reli-giosas, cristianas, protestantes, yjudías que esta en primera línea dela acción social. La realidad no essolo Estado y mercado como pre-tende la falacia. Incluso algunas delos modelos de organización y ges-tión social y general más efectivosde nuestro tiempo fueron desarro-llados en esta vasta área diferentede ambos.

Todas estas organizaciones tienenun gran peso y una fuerte partici-pación en la acción social en elmundo desarrollado. Recaudanrecursos considerables, se les dele-gan funciones crecientes por partedel Estado, están interrelacionadascon la acción publica de múltiplesmodos Están basadas fuertementeen trabajo voluntario. Movilizanmiles y miles de personas que de-dican anominamente considerableshoras a llevar adelante sus progra-mas. Hacen aportes considerablesal producto bruto nacional contrabajo no remunerado en países

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como Canadá, Holanda, Suecia,Noruega, Dinamarca, España, Is-rael y otros. Así en Israel que figu-ra entre los primeros del mundo enesta materia, una de cuatro perso-nas hace trabajos voluntarios sema-nalmente, produciendo bienes yservicios de carácter social, consti-tuyendo parte del personal paramé-dico en los hospitales, ayudando apersonas discapacitadas, a ancia-nos, familias desfavorecidas, y otrossectores con dificultades. Tambiénha aumentado en el mundo desa-rrollado la participación empresa-rial en el apoyo a la acción socialde la sociedad civil. Las contribu-ciones e iniciativas empresarias desolidaridad se han incrementado,y la asunción de su responsabilidadsocial ha pasado a formar parte cre-ciente de legitimidad misma de laempresa. La aseveración de haceaños de Milton Friedman el gurude la Escuela de Chicago, de quela única responsabilidad de la em-presa privada es producir utilida-des a sus accionistas ha sidorefutada constantemente por em-presarios prominentes, y es hoy re-chazada masivamente por laopinión publica de los países desa-rrollados.

En América Latina la situacióntiende a ser muy diferente. Existeun inmenso potencial de trabajovoluntario que de ser adecuada-mente convocado y de crearse con-diciones propicias podría cumplirroles de gran significación. Esfor-

zadamente sectores de la sociedadcivil están tratando de movilizar-lo y surgen permanentemente mul-tiples iniciativas. Pero todo elloes a pesar de las desconfianzas y laincredulidad que surge del razona-miento desvalorizador, que alimen-ta a su vez gruesos errores en laspolíticas. No hay así entre otrosaspectos apoyos públicos firmes alas iniciativas de la sociedad civilde acción social, y los incentivosfiscales son muy reducidos. Asimis-mo, el movimiento de responsa-bilidad social empresarial es debily los aportes muy reducidos com-parativamente. La proporción delas ganancias empresarias dedicadasa fines de interés público es mu-cho menor a la de los países avan-zados. Es notable el trabajo queaun con todas estas limitacionesllevan adelante numerosas organi-zaciones, entre ellas las de fe antesmencionadas, para lograr ayudar alas dificultades de supervivencia deextendidos sectores de la pobla-ción.

En el fondo lo que el pensamien-to económico convencional estahaciendo a través de su desvalori-zación de las posibilidades de lasociedad civil, es cerrar el paso a laentrada misma del concepto decapital social. Múltiples investiga-ciones de los años recientes desdelos primeros estudios de Putnam yColeman, hasta los efectuados endiversas realidades nacionales detodo el planeta, demuestran que

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hay factores cruciales para el desa-rrollo que no tenían lugar en elpensamiento económico ortodoxocomo los agrupados en la idea de“capital social”. Tales: el clima deconfianza entre las personas de unasociedad y hacia sus institucionesy lideres, el grado de asociatividad,es decir, la capacidad de crear es-fuerzos asociativos de todo tipo, yel nivel de conciencia cívica, la ac-titud hacia los problemas colecti-vos desde cuidar el aseo en loslugares públicos hasta pagar losimpuestos. Estudios del BancoMundial atribuyen al capital socialy el capital humano dos tercerasparte del crecimiento económicode los países, y diversas investiga-ciones dan cuenta de los significa-tivos impactos del capital socialsobre la performance macroeco-nómica, la productividad microeconó-mica, la gobernabilidad democrática,la salud publica, y otras dimensio-nes (1).

Desarrollar el capital social sig-nifica fortalecer la sociedad civil através de políticas que mejoren laconfianza, que según dicen los mis-mos estudios, en sociedades pola-rizadas es muy fuertementeerosionada por la desigualdad Tam-bién implica propiciar el creci-miento de la asociatividad, ycontribuir a hacer madurar la con-ciencia cívica. El razonamientoeconómico convencional ha esta-do aferrado a ideas muy estrechassobre los factores que cuentan, que

no consideran estos elementos, oque los relegan. Tras la falacia dela incredulidad sobre la sociedadcivil, se halla un rechazo más am-plio a la idea de que hay otros ca-pitales a tener en cuenta, como elsocial. Un cerrado «reduccionismoeconomicista» obstruye el paso aampliar la vision del desarrollo consu incorporación y a extraer las con-secuencias consiguientes en términosde políticas de apoyo al fortaleci-miento y potenciación de las capaci-dades latentes en la sociedad civil.

VIII. OCTAVA FALACIA:LA PARTICIPACIÓN; SI,PERO NO

La participación de la comunidaden forma cada vez más activa en lagestión de los asuntos públicos sur-ge en esta época como una exigen-cia creciente de las grandesmayorías de la sociedad en Améri-ca Latina y otras regiones. Losavances de la democratización pro-ducto de largas luchas históricas delos pueblos han creado condicio-nes de libre organización y expre-sión, que han disparado esta “sed”por participación. Por otra parteexiste hoy una convalidación mun-dial creciente de la superioridaden términos de efectividad de laparticipación comunitaria, sobrelas formas organizativas tradiciona-les de corte vertical, o burocrático.En el campo social ello es muy vi-sible. Los programas sociales ha-cen mejor uso de los recursos,

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logran mejor sus metas, y crean au-tosustentabilidad si las comunida-des pobres a las que se deseafavorecer participan desde el inicioy a lo largo de todo su desarrollo ycomparten la planificación, la ges-tión, el control y la evaluación.Señala al respecto Stern, el econo-mista jefe del Banco Mundial resu-miendo múltiples estudios de lainstitución (2000): “ A lo largo delmundo, la participación funciona:las escuelas operan mejor si los pa-dres participan, los programas deirrigación son mejores si los cam-pesinos participan, el crédito tra-baja mejor si los solicitantesparticipan. Las reformas a nivel delos países son mucho más efectivassi son generadas en el país y mane-jadas por el país. La participaciónes practica y poderosa”. (2)

Dos recientes trabajos: «Superan-do la pobreza humana» del PNUD(2000) y “The voices of the poor”del Banco Mundial (2000), basadoen una gigantesca encuesta a 60000pobres de 60 países, llegan a simi-lar conclusión en términos de po-líticas: es necesario dar prioridad ainvertir en fortalecer las organiza-ciones de los propios pobres. Elloscarecen de “voz y voto “ real en lasociedad. Fortalecer sus organiza-ciones, los permitiera participar enforma mucho más activa y recupe-rar terreno en ambas dimensiones.Se propone entre otros aspectos:facilitar su constitución, apoyarlas,dar posibilidades de capacitación a

sus lideres, fortalecer sus capacida-des de gestión.

En América Latina el discursopolítico ha tendido a reconocercrecientemente a la participación.Seria claramente antipopular en-frentar la presión proparticipacióntan fuerte en la sociedad, y con ar-gumentos tan contundentes a sufavor. Sin embargo, los avancesreales en cuanto a la implementa-ron efectiva de programas con al-tos niveles de participacióncomunitaria son muy reducidos.Siguen predominando los progra-mas “llave en mano”, y impuestosverticalmente, donde los decisoreso disenadores, son los que saben yla comunidad desfavorecida debeacatar sus directivas, y ser sujetopasivo de los mismos. Tambiénson usuales los programas en don-de se hacen fuertes apelativos a quese trata de programas participativos,cuando en realidad hay un míni-mo contenido real de intervenciónde la comunidad en la toma dedecisiones. El discurso dice si a laparticipación en la región, pero loshechos con frecuencia dicen no.

Los costos de esta falacia sonmuy fuertes. Por un lado se estándesechando enormes energías la-tentes en las comunidades pobres.Cuando se les moviliza como su-cedió en experiencias latinoameri-canas mundialmente reconocidascomo Villa el Salvador en el Perú,las escuelas Educo en el Salvador, o elpresupuesto municipal participativo

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en Porto Alegre (3), los resultadosson sorprendentes. La comunidadmultiplica los recursos escasos, su-mando a ellos incontables horas detrabajo, y es generadora de conti-nuas iniciativas innovativas. Asi-mismo la presencia de lacomunidad es uno de los pocosmedios probados que previeneefectivamente la corrupción. Elcontrol social de la misma sobre lagestión es una gran garantía alrespecto que se pierde al impedir laparticipación. Por otra parte el di-vorcio entre el discurso y la realidades claramente percibido por lospobres, y lo resienten con descon-tento y frustración. Se limitan asílas posibilidades de programas don-de se ofrezca participación genui-na porque las comunidades están“quemadas”al respecto por las fal-sas promesas.

El si pero no, esta basado en re-sistencias profundas a que en defi-nitiva realmente las comunidadespobres participen, que se disfrazanante su ilegitimidad conceptual,política, y ética. Ha llegado la horaen la región de ponerlas a foco yenfrentarlas.

IX. NOVENA FALACIA:LA ELUSIÓN ÉTICA

El análisis económico convencio-nal sobre los problemas de Améri-ca Latina escabulle normalmente ladiscusión sobre las implicanciaséticas de los diferentes cursos deacción posibles. Pareciera que se

esta tratando un tema técnico mas,de carácter neutro, donde solo de-ben predominar razonamientoscosto-beneficio para resolverlo. Lasituación es muy distinta. El tematiene que ver con la vida de la gentey las consideraciones éticas deberíanestar por ende absolutamente presen-tes. De lo contrario se esta cayen-do en el gran riesgo sobre el quepreviene uno de las mayores filó-sofos de nuestra época, CharlesTaylor. Taylor (1992) dice que hayuna acusada tendencia a que la ra-cionalidad técnica, la discusiónsobre los medios, reemplace a ladiscusión sobre los fines. La tec-nología es un medio para lograr fi-nes, que a su vez deben ser objetode otro orden de discusión. Si ladiscusión sobre los fines desapare-ce como puede estar sucediendopreviene Taylor, y la racionalidadtecnológica predomina sobre la ra-cionalidad ética, los resultados pue-den ser muy regresivos para lasociedad. En la misma direcciónseñaló recientemente otro desta-cado pensador Vaclav Havel, Pre-sidente de la República Checa(2000) “es necesario reestructurarel sistema de valores en que nues-tra civilización descansa”, y advir-t ió que los países r icos los“euroamericanos” los llamo, de-ben examinar su conciencia.Ellos dijo han impuesto las orien-taciones actuales de la civilizaciónglobal y son responsables por susconsecuencias.

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Estas voces prominentes sugierenun debate a fondo sobre los temaséticos del desarrollo. El llamadotiene raíces en realidades intolera-bles. La ONU (2000)llama la aten-cion sobre la imprescindibilidad deun debate de este orden en unmundo donde perecen a diario30.000 niños por causas evitablesimputables a la pobreza. Dice quese reacciona indignamente y ello escorrecto frente a un solo caso detortura pero se pasa por alto a dia-rio esta aniquilación en gran esca-la. El Fondo de Población Mundial(2000) resalta que mueren anual-mente 500.000 madres durante elembarazo, muertes también en suinmensa mayoría evitables y liga-das a falta de atención médica,99% de ellas, se producen en losllamados países en desarrollo.

En América Latina, resulta im-prescindible debatir entre otros te-mas como: ¿Qué pasa con lasconsecuencias éticas de las políti-cas? ¿Cuál es la eticidad de losmedios empleados, si es eticamen-te licito sacrificar generaciones?¿Por qué los más débiles como losniños, y los ancianos son los másafectados por las políticas aplica-das en muchos países, la destruc-ción de familias que está generandola pobreza? y otras cuestiones si-milares. Es una región dondecomo se ha visto la mayoría de losniños son pobres, donde miles ymiles de niños viven en las callesmarginados por la sociedad, y don-

de mientras la tasa de mortalidadde niños menores de cinco años eraen 1997 en Canadá de 6.9 cada1000,llegaba en Bolivia a 82.8, enEcuador a 57.7, en Brasil a 45.9, enMéxico a 36.4 (Organización Pa-namericana de la Salud 2000. EnAmérica Latina,. el 17% de los par-tos se producen sin asistencia me-dica de ningún tipo con losconsiguientes efectos en términosde mortalidad materna que es cin-co veces mayor a la de los paísesdesarrollados, y sólo se hallan cu-biertos previsionalmente el 25% delas personas de edad mayor.

Surgen de todo ello problemaséticos básicos: que es mas impor-tante? ¿Cómo asignar recursos?¿No deberían reestudiarse las prio-ridades? ¿No hay políticas que de-berían descartarse por su efecto“letal” en términos sociales?

Cuando se denuncia la debilidadde la falacia que elude la discusiónética, ella toma con frecuencia elrostro del “pragmatismo”. Arguye,es imposible discutir de ética, cuan-do no hay recursos. Sin embargo,mas que nunca cuando los recur-sos son escasos debería debatirse afondo sobre las prioridades. En lospaíses en que ese debate se libra losresultados suelen ser muy distintosen términos de prioridades y deresultados sociales, a aquellos endonde se elude. Cuanto mas re-cursos existan mejor, y se debe hacertodo lo posible para aumentarlos,pero puede haber mas y seguir

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asignados bajo los patrones de altainequidad propios de América La-tina. La discusión sobre las priori-dades finales es la única quegarantiza un uso socialmente ra-cional de los recursos. La Comi-sión Latinoamericana y del Caribepresidida por Patricio Aylwin(1995) realizó un análisis sistemá-tico para la Cumbre social mundialde Copenhague sobre que recursoshacían falta para solventar las bre-chas sociales más importantes de laregion. Concluyo que no son tancuantiosos como se supone imagi-nariamente, y que una parte im-portante de ellos pueden obtenersereordenando prioridades, fortale-ciendo una sistema fiscal progresi-vo y eficiente, y generando pactossociales para aumentar los recursospara áreas criticas.

En un artículo cercano en el NewYork Times plantea un renombra-do filosofo Peter Singer (1999) queno es posible que los estratos prós-peros de las sociedades ricas se li-bren de la carga de conciencia quesignifica la convivencia con reali-dades masivas de abyecta pobrezay sufrimiento en el mundo, y quedeben encarar de frente su situa-ción moral. Su sugerencia es total-mente extensiva a los estratossimilares de América Latina.

X. DÉCIMA FALACIA: NOHAY OTRA ALTERNATIVA

Una argumentación preferida enel discurso económico ortodoxo es

la alegación de que las medidas quese adoptan son las únicas posibles.No habría otro curso de acción al-ternativo. Por tanto los graves pro-blemas sociales que crean soninevitables. La larga experiencia delsiglo XX es plena en fracasos histó-ricos de modelos de pensamientoque se autopresentaron como el“pensamiento único”. Parece de-masiado complejo el desarrollo,como para poder pensar que solohay una sola vía. Por otra parte endiferentes regiones del globo loshechos no han favorecido al “pen-samiento único”. Resumiendo lasituación dice William Pfaff (Inter-nacional Herald Tribune 2000): “El consenso intelectual sobre laspolíticas económicas globales se haroto”. En la misma dirección re-flejando la necesidad de buscarnuevas vías opina Felix Rohatyn(Financial Times 2000) actual Em-bajador de USA en Francia: “Parasostener los beneficios (del actualsistema económico) en EE.UU. yglobalmente tenemos que conver-tir a los perdedores en ganadores.Si no lo hacemos, probablementetodos nosotros nos convertiremostambién en perdedores”. AmartyaSen (2000) a su vez destaca: “Hahabido demostraciones reciente-mente no solo frente a las reunio-nes financieras internacionales sinotambién en forma de protestasmenos organizadas, pero intensasen diferentes capitales, desde Jakar-ta y Bangkok hasta a Abidjan y

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México. Las dudas acerca de lasrelaciones económicas globalescontinúan viniendo de diferentesconfines del planeta, y hay suficien-te razón para ver estas dudas acer-ca de la globalización como unfenómeno global, son dudas glo-bales no una oposición localizada”.

El clamor por cambios en las re-glas de juego globales que afectanduramente a los países en desarro-llo es muy intenso. Comprendeuna agenda muy amplia desde te-mas por los que ha clamado el PapaJuan Pablo II poniéndose a la ca-beza de un vasto movimiento mun-dial que exige la condonación dela deuda externa para los países máspobres, pasando por el reclamopor las fuertes barreras a los pro-ductos de los países en desarrollo,hasta el tema muy directo de quela ayuda internacional al desarro-llo ha bajado (de 50000 a 60000millones de dólares en los noven-ta) y está en su punto menor enmuchas décadas. El Presidente delBanco Mundial Wolfensohn (2000)ha calificado a este hecho como“un crimen”. Ha destacado o quees “ceguera de los países ricos quedestinan sumas insignificantes a laayuda al desarrollo, no se dan cuen-ta de lo que esá en juego”. Plan-teando la necesidad de una políticaglobal alternativa señala el PNUD(2000): Que se debe “formular unanueva generación de programascentrados en hacer que el creci-miento sea mas propicio a los po-

bres, este orientado a superar ladesigualdad y destaque la potencia-ción de los pobres. Las recetas an-ticuadas de complementación delcrecimiento rápido con el gastosocial y redes de seguridad han de-mostrado ser insuficientes” El eco-nomista jefe del Banco MundialStern (2000) también sugiere: «elcrecimiento económico es mayoren países donde la distancia entrericos y pobres es más pequeña y elgobierno tiene programas paramejorar la equidad, con reformasagrarias, impuestos progresivos, ybuen sistema de educación públi-ca”. Todos ellos van más allá delpensamiento único.

En este ambiente la falacia de“que no hay otra alternativa” resul-ta cada vez más insostenible en laAmérica Latina actual. Por unaparte a nivel internacional como seadvierte empieza a haber una cadavez mas activa búsqueda de alter-nativas diferentes. Por otro lado,hay en el escenario histórico pre-sente países que han obtenido des-empeños altamente exitosos en loeconómico y lo social siguiendovías distintas al pensamiento eco-nómico ortodoxo preconizado enla región como entre ellos: Cana-dá, varios países del sudeste asiáti-co como Corea del Sur, Japón, lospaíses nórdicos: Noruega, Suecia,Dinamarca, Finlandia, Israel, Ho-landa, y otros. Pero el argumentofundamental es la realidad misma.el pensamiento único ha producido

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resultados muy dudosos en Amé-rica Latina. La CEPAL (2000), des-cribe así la situación socialpresente: «Hacia fines de los no-venta las encuestas de opiniónmuestran que porcentajes crecien-tes de la población declaran sentir-se sometidas a condiciones deriesgo, inseguridad e indefensión.Ello encuentra sustento en la evo-lución del mercado de trabajo, elrepliegue de la acción del Estado,las nuevas formas institucionalespara el acceso a los servicios socia-les, el deterioro experimentado porlas expresiones tradicionales de or-ganización social, y las dificultadesde la micro y pequeña em-presa para lograr un funcio-namiento que las proyecteeconómica y socialmente.»Reflejando el desencantocon las políticas aplicadasen muchos casos, una en-cuesta masiva el Latín Ba-rómetro 2000, encuentrasegún describe Mulligan(Financial times 2000) resu-miendo sus resultados que“los latinoamericanos estánperdiendo la fe el uno enel otro, así como en sus sis-temas políticos y en losbeneficios de la privatiza-ción”. Respecto a este ulti-mo punto la encuestainforma que el 57% no estade acuerdo con el argumen-to de que la privatizaciónha beneficiado a su país.

“Para mucha gente, dice Marta La-gos directora de la encuesta, la pri-vatización significa costos masaltos, y virtualmente el mismo ni-vel de servicios”.

La población Latinoamericanano acepta la falacia de que no hayotras alternativas que estas que con-ducen necesariamente a altísimoscostos sociales y al desencanto.Aparece en su imaginario con fuer-za creciente que es posible comolo han hecho otros países en elmundo avanzar con las singulari-dades de cada país, y respetando susrealidades nacionales hacia mode-los de desarrollo con equidad,

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desarrollo compartido, o desarro-llo integrado, donde se busca ar-monizar las metas económicas ysociales. Ello implica configurarproyectos nacionales que impulsenentre otros: la integración regionalque puede ser un poderoso instru-mento para el fortalecimiento eco-nómico de la región y sureinserción adecuada en el siste-ma económico global, el impulsovigoroso a la pequeña y medianaempresa, la democratización delacceso al crédito, el acceso a la pro-piedad de la tierra para los campe-sinos, una reforma fiscal orientadahacia una imposición más equita-tiva y la eliminación de la evasión,la puesta al alcance de toda la po-blación de la tecnología informáti-ca, la universalizaron de lacobertura en salud, la generaliza-ción de posibilidades de acceso aeducación preescolar, y de finali-zación de los ciclos primario y se-cundario. el desarrollo del sistemade educaron superior, el apoyo a lainvestigación científica y tecnoló-gica, el acceso de toda la pobla-ción a agua potable, alcantarilladoy electricidad, la apertura de espa-cios que permitan la participaciónmasiva en la cultura.

El marchar en dirección a metasde esta índole requerirá entre otrosaspectos reconstruir la capacidad deacción del Estado construyendo unperfil de Estado descentralizado,transparente, responsable, con unservicio civil profesionalizado,

potenciar las posibilidades de apor-te de la sociedad civil abriendo to-das las vías posibles para favorecersu fortalecimiento, articular unaestrecha cooperación de esfuerzosentre Estado y sociedad civil, desa-rrollar la responsabilidad social delempresariado, practicar políticasactivas proempoderamiento y par-ticipación de las comunidades des-favorecidas. Todos ellos pueden sermedios formidables en una socie-dad democrática, para movilizar lasenormes capacidades de construc-ción y progreso latentes en los pue-blos de América Latina.

XI. UNA MIRADA DECONJUNTO

Hemos visto como la existenciade falacias de extensa circulaciónque presentan una vision distorsio-nada de los problemas sociales deAmérica Latina y de sus causas, yllevan a graves errores en las políti-cas adoptadas, es parte misma delos retrocesos y de la dificultad pormejorar la situación. No ayudan asuperar la pobreza y la desigualdad,y por el contrario con frecuencialas refuerzan estructuralmente vi-siones como: negar la gravedad dela pobreza, no considerar la irre-versiblidad de los daños que cau-sa, argumentar que el crecimientoeconómico sólo solucionará losproblemas, desconocer la trascen-dencia del peso regresivo de la des-igualdad, desvalorizar la función delas políticas sociales, descalificar

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totalmente a la acción del Estado,desestimar el rol de la sociedad ci-vil y del capital social, bloquear lautilización de la participación co-munitaria, eludir las discusioneséticas, y presentar el modelo reduc-cionista que se propone con susfalacias implícitas, como la únicaalternativa posible.

Estas visiones no son la causaúnica de los problemas, que tienenprofundas raíces internas y exter-nas, pero oscurecen la búsqueda delas causas, y pretenden legitimaralgunas de ellas. Buscar caminosdiferentes exige enfrentar y supe-rar estas y otras falacias semejan-tes. Ello aparece en primer lugarcomo una exigencia ética. En eltexto bíblico la voz divina reclama“No te desentiendas de la sangrede tu prójimo” ( Levítico 19:16),Las sociedades latinoamericanas ycada uno de sus miembros no pue-den ser indiferentes frente a los in-finitos dramas familiares eindividuales que a diario surgen dela problemática social de la región.Asimismo deben ser muy autocrí-ticas con las racionalizaciones dela situación y los autoengaños tran-quilizadores. Al mismo tiempoatacar frontalmente las causas de lapobreza, no dando lugar a las ne-gaciones y tergiversaciones, es tra-bajar por restituir ciudadanía agran parte de los habitantes de laregión cuyos derechos humanoselementales están de hecho concul-cados por las carencias sociales.

Por ultimo, frente a las falacias per-mítasenos elevar la voz de un granescritor latinoamericano. CarlosFuentes escribió (1995): “Algo se haagotado en América Latina, los pre-textos para justificar la pobreza”.

NOTAS(1) Se puede encontrar la pre-sentación de una serie de in-vestigaciones recientes sobre elcapital social y sus impactos enBernardo Kliksberg “El capitalsocial y la cultura. Claves olvi-dadas del desarrollo”, Institutode Integración Latinoamericana,INTAL/BID, Buenos Aires,2000.(2) Se refieren diversos datos einvestigaciones sobre la supe-rioridad gerencial de la partici-pación en Bernardo Kliksberg“Seis tesis no convencionalessobre participación en «Institu-ciones y Desarrollo», revista delInstituto Internacional de Go-bernabilidad, No. 2, diciembre1998, Barcelona, España.(3) El caso de Villa El Salva-dor es analizado en detalle porCarlos Franco en su trabajo “Laexperiencia de Villa El Salva-dor: del arenal a un modelosocial de avanzada”, incluidoen la obra Bernardo Kliksberg“Pobreza, un tema imposterga-ble. Nuevas respuestas a nivelmundial”, Fondo de CulturaEconómica, Buenos Aires, Ca-racas, cuarta edición 1997. Sobre

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el caso del presupuesto muni-cipal participativo en PortoAlegre puede verse: ZanderNavarro “La democracia afir-mativa y el desarrollo redistri-butivo: el caso del presupuesto

participativo en Porto Alegre,Brasil”. Incluido en EdmundoJarquin, y Andrés Caldera(comp.), «Programas sociales,pobreza y participación ciudada-na», BID, Washington, 2000.

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Aportes

EL ALCA: ¿LA GRAN PELEAA M E R I C A N A ?

Aitor Iraegui Balenciaga1

I. INTRODUCCIÓNUno de los aspectos más nota-

bles dentro de los cambios quedesde finales del siglo pasado es-tán ocurriendo en la sociedad in-ternacional, es la evidencia de unatendencia hacia el desarrollo deprocesos de regionalización, ya seadentro de lo que se conoce comoconcertación, a partir del desarro-llo de mecanismos de cooperacióneconómica o mediante procesos deintegración2 .

Esta nueva regionalización no esmás que consecuencia de la nece-sidad de readaptación de los acto-res internacionales a una realidaddonde comienzan a desarrollarsenuevos modelos de relación quenecesitan obligadamente repensarlas fórmulas, los objetivos y losmedios que habían dominado la

escena de la sociedad internacio-nal durante más de medio siglo3 .En este sentido, la formulacióndel aún proyecto del Area de Li-bre Comercio de las Américas(ALCA) se comprende dentro deeste proceso.

Sobra decir que la posibilidad dela conformación del ALCA ha des-plegado un conjunto extraordina-rio de expectativas de todo orden.La liberalización continental y laeventualidad de acceder sin mayo-res trabas al mercado norteameri-cano hace palidecer de emoción acualquier empresario latinoameri-cano y los Estados de la región nose cansan de alabar, desde que en1994 se celebró la primera Cum-bre de las Américas, las extraordi-narias posibilidades económicas ycomerciales que abre el proceso.

1 Docente CIDES - UMSA2 La diferenciación, dentro de los procesos de regionalización, entre concertación, cooperación e

integración ha sido incorporada de manera relativamente reciente al estudio de las relacionesinternacionales. Al respecto, vid, Aldecoa, F. y Cornago, N., “El nuevo regionalismo y la reestruc-turación del sistema mundial”, Revista Española de Derecho Internacional, Vol. XLX, no 1, 1998, pp.51-113; Gamble, a. y Paine, A., Regionalism and Word Order, London, McMillan, 1996; Mittelman,J.H., “Rethinking the New Regionalism in the Context of Globalization”, Global Governance, vol.2, 1996, pp. 187-215.

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Es posible pensar que el aspectoeconómico de todo el proceso pue-da ser su componente más impor-tante, pero es un error pensar quees el único. Por ello, una primera,y quizás un tanto superficial obser-vación, podría mostrar que una rea-lidad de libre comercio continentalsignificará más beneficios que pro-blemas, sobre todo considerandoque corren tiempos de liberaliza-ción y que el ALCA significaría unaaplicación continental de princi-pios económicos que, al menos porahora, gozan de cierto carácter he-gemónico.

Sin embargo, es un tanto inge-nuo ver en el ALCA exclusivamenteun proyecto de índole económico yes posible creer que, en realidad,detrás de la parafernalia librecam-bista, existe una, al parecer profun-da, suma de intereses generalmenteencontrados, donde la política y losmovimientos de estrategia en polí-tica exterior juegan un importantepapel.

Por ello, el objetivo de este artí-culo es realizar una aproximacióna estas cuestiones, sobre todo ana-

lizando las contradicciones que seproducen al interior del sistema yque no siempre son reconocidaspor los actores. En este sentido, esteartículo no pretende entrar en eldebate, por otra parte complejo ypolémico, de las presumibles bon-dades o los perjuicios económicosresultantes de la futura existenciadel ALCA. En todo caso, a este res-pecto existen también abundantesopiniones, algunas sin duda mar-cadamente optimistas4 , pero lo másposible es que éste sea un largodebate aún por enfrentar de mane-ra global y para el que, seguramen-te, es difícil hallar una respuestadefinitiva5 .

En todo caso, si bien oficialmen-te siempre se habla, y es posible quehasta cierto punto sea cierto, de unnuevo modelo de relación hemis-férica, más democrático y más cer-cano a la asociación que a laimposición, sería un tanto ingenuono reconocer que el ALCA es unproyecto ideado a la imagen y se-mejanza de los Estados Unidos.

Incluso sin considerar los crite-rios acusadamente más radicales,

3 Vid, Arenal, C. del., “El nuevo escenario mundial y la Teoría de las Relaciones Internacionales”, enVV.AA., Hacia un nuevo orden mundial y europeo. Homenaje al Prof. Díaz de Velasco, Madrid, Tecnos,1993.

4 Un ejemplo, quizás un tanto extremo, es la del Ministro de Comercio Exterior e Inversión deBolivia, Claudio Mansilla, que en la Revista Pulso (9 al 15 de marzo de 2001, p. 18) no duda enafirmar, refiriéndose al ALCA, que “está objetivamente probado que es el mejor mecanismo parasalir de la pobreza y promover el crecimiento”.

5 El ALCA ha producido una apasionante colección de aportes bibliográficos, al respecto, y exclu-sivamente a modo de ejemplo, vid, CEPAL, Algunas reflexiones sobre la forma de abordar el tema delArea de Libre Comercio de las Américas, Stgo de Chile, CEPAL, LC-L.895, 1995; Hufbauer, G.C., ySchott, J.J., Western Hemisphere Economic Integration, Washington D.C., Institute for InternationalsEconomics, 1994; Saborio, S., The Premise and the Promise: Free Trande in the Americas, New Brunswick,Transactions Publishers, 1992.

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que se han apresurado a hablar denuevo colonialismo, si es ciertoque, la propia historia de la con-formación del ALCA es una con-firmación del interés por parte delos Estados Unidos de buscar unaredefinición de sus relaciones conAmérica Latina, más consecuentescon los nuevos tiempos que correny las nuevas condiciones de las re-laciones internacionales. Recono-cer que la relación de EE.UU. haciaAmérica Latina ha variado en losúltimos años, no implica de nin-gún modo pensar que haya cam-biado al extremo de que nospodamos imaginar la posibilidadde que se vaya a establecer una re-lación paritaria y orientada al be-neficio mutuo. Lo más razonablees pensar que los EE.UU. no tie-nen porque establecer una relaciónde estas características, salvo, claroestá, que les interese particularmen-te, cosa que no sucede necesaria-mente en este caso, sobre todoconsiderando que existe ya una re-lación hegemónica hacia la región.

Quizás por ello, el ALCA ha sidoobjeto, en muchas oportunidades,de un doble discurso que oscilabaentre la aceptación formal y laambigüedad. Esta posición ha sidomás palpable entre aquellos paísescon cierta vocación de hegemoníasubregional, y particularmente enBrasil. Por ello, a excepción de lasexposiciones formales de las Cum-bres, generalmente de una unifor-

midad estudiada6 , se sobreponenvariados discursos políticos que noson más que una demostración delas ideas e intereses que bullen rui-dosos en el subsuelo del ALCA.

En resumen, en este artículo pre-tendemos retomar el tema delALCA pero desde una óptica untanto tangencial, no veremos elproceso en sí mismo, sino que loanalizaremos desde el punto de vis-ta de cómo incide dentro de unalógica pasada por el tamiz de losdiferentes intereses regionales y es-tatales, básicamente a nivel deAmérica del Sur.

En un análisis de esta naturalezaes difícil no caer en un análisis delpapel de los Estados cercano a lasteorías Neorealistas, dado que susintereses nacionales se manifiestande forma clara y encontrada. Lacooperación y el beneficio (o elcosto) mutuo, tan caros a los análi-sis de tipo neoliberal o interdepen-dentista, dejan pasar a un análisisquizás más crudo pero posiblemen-te más cercano a la realidad y quemuestra la permanencia de intere-ses estatales como el centro de unacuestión camuflada en un discursopuramente económico y coopera-tivo.

II. EL PROYECTO NOR-TEAMERICANO DEL ALCA

Decíamos con anterioridad queel ALCA es un proyecto ideado ala imagen y semejanza de los Estados

6 Un interesante ejemplo son los discursos de la reciente III Cumbre de las Américas celebrada enCanadá, disponibles en www.americascanada.org.

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Unidos de Norteamérica. En todocaso, es indiscutible que sí es unproyecto que busca desarrollar nue-vos lazos de relación con Améri-ca Latina más coherentes con losnuevos tiempos que corren tras laGuerra Fría.

Sin entrar en un análisis histó-rico profundo, quizás para com-prender esta af irmación esnecesario comprender el clima enel que se gesta el ALCA. Tradi-cionalmente, el multilateralismono se había contemplado, al me-nos no de un modo serio o siste-mático, dentro de la agendalatinoamericana de los EstadosUnidos, por el contrario, en ge-neral se había optado por unapretensión de mantener las rela-ciones en un ámbito bilateral quepermitiese establecer mecanismosde relación mucho más operati-vos y rentables desde el punto devista norteamericano7 . El bilate-ralismo creaba una relación de

vinculación/obligación hacia losEstados Unidos del país destina-tario de la ayuda que había his-tóricamente dado buenos frutos y noparecía estar dentro de los planes deese país un cambio radical de política.

Sin embargo, para finales de laadministración de G. Bush (padre)8 parecía evidente el fracaso de es-tos mecanismos bilaterales comoinstrumentos óptimos de encararlas nuevas necesidades de la región,fundamentalmente porque loscambios en la sociedad internacio-nal hacían necesarios nuevos ins-trumentos y nuevas estrategias queel bilateralismo ya no era capaz desatisfacer.

Por un lado, la Latinoamérica demediados de la década de los no-venta distaba mucho de ser la mis-ma de décadas anteriores, pese a lapersistencia de problemas políticos,económicos y sociales, la región yahabía llegando a un estado de re-lativa madurez democrática, el

7 Para profundizar en las relaciones tradicionales EE.UU.-AL., puede consultarse: Hernández Solis,L., El Panamericanismo. Una moderna interpretación, México D.F., UNAM, 1994; Jervis, R., “Coope-ration under the Security Dilemma”, World Politics, no 2, 1978, pp. 167-214; Nef, J., y Núñez, X.,América Latina frente al s. XXI: la reestructuración del encuadre mundial y regional, Quito, FLACSO,1995; Molls, M., El marco internacional de América Latina, Barcelona, ALFA, 1985.

8 La Iniciativa para las Américas, liderizada por el padre del actual Presidente de los Estados Unidosfracasó, fundamentalmente, porque no era evidente la existencia de un paquete financiero que diesecontenido real a sus, en teoría, buenos propósitos. Al respecto, vid, Basonbrio, I., “Iniciativa Bush:apreciaciones desde América Latina”, Nueva Sociedad, no 113, 1991, pp. 114-120; Boucher, E., “L’Initiativepour las Ameriques du President Bus: America to americans?”, Chroniques d’Actualité, no 15, 1991, pp.373-380; Gutiérrez, M.A., “La iniciativa para las Américas, un marco para la integración y la reinser-ción internacional de América Latina”, en, VV.AA., América Latina, de la marginalidad a la insercióninternacional, Santiago de Chile, Fundación CIPIE, 1994; Lozano, L., “La Iniciativa de las Américas, elcomercio hecho estrategia”, Nueva Sociedad, no 125, 1993, pp. 98-111.

9 Exclusivamente a modo de sugerencia, sobre la reforma estructural, vid: Brown, T., “RealisticsRevolutions: Free Trade, Open Economies, Participatory Democracy and their Impacts on LatinAmerican Politics”, Policy Studies Review, vol. 15, no 2/3, 1998, pp. 35-51; Edwards, S., Crisis andReform in Latin America, N.Y., Oxforf University Press, 1995; Iglesias, E., América Latina en transi-ción económica y social hacia el s. XXI, Washington, Per Jacobsson, 1993. Sobre la democratización

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nuevo modelo económico frutodel Consenso de Washington aúnparecía funcionar bien y el renaci-miento de la integración traía airesnuevos a las relaciones intrarregio-nales9 .

Pero además, el fin de la GuerraFría y del bipolarismo había, hastacierto punto, quebrado los corsésque se habían mantenido durantelargas décadas amarrada a AméricaLatina con los correajes del TIAR10

y de la OEA11 . Eso no significabaque Estados Unidos dejara se serun referente hegemónico para laregión, pero sí que se producía unperiodo de distensión que hacíaanacrónico el mantenimiento deformas tradicionales de relación yque permitía a los países latinoa-mericanos suponer que era posibleuna nueva forma de plantear supolítica exterior y los actores hacialos que iba dirigida.

Sin embargo quizás la transfor-mación más trascendental se da a

nivel global con el cambio en lospreceptos vertebradores de las re-laciones internacionales. Sobra de-cir que durante la década de losnoventa, en un nuevo clima inter-nacional, se da un importante pro-ceso de expansión y liberalizacióndel comercio mundial en un mar-co de globalización de los flujos deinversión y de los mercados finan-cieros. La creciente interdependen-cia de las economías nacionales yla necesidad de mejorar las condi-ciones de competitividad comomodo óptimo de facilitar la inte-gración en la economía interna-cional ha llevado al fuertesurgimiento de nuevos conceptos,como el de la geoeconomía, queya venían configurándose durantela Guerra Fría, pero que había es-tado oculto por “el discurso hege-mónico del análisis políticointernacional, centrado en el con-cepto clásico de seguridad y depolítica de bloques”12 .

regional, vid, Couffignal, G., “La question de l’Etat en Amerique Latine”, Cahiers des AmeriquesLatines, no 16, 1993, pp. 63-158; Limongi, F. y Przeworsky, A., Democracy and Development in SouthAmerica, Madrid, Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales, 1994; Tomassini, L., “Lagobernabilidad en América Latina”, Síntesis, no 25, 1996, pp. 47-58; Touraine, A., La parole et lesang: politique et societe en Amerique Latine, Paris, Jacob, 1998. Finalmente, sobre integración regio-nal: Bouzas, R., The North-South Variety of economics Integrations: Issues and Prospects for Latin Ameri-ca, Buenos Aires, FLACSO, 1993; CEPAL, Desarrollos recientes de los procesos de integración en Améri-ca Latina y el Caribe, Stgo de Chile, LC/R.1403, 1994; Klaveren, A., “América Latina: ¿Hacia unregionalismo abierto?”, Estudios Internacionales, año XXX, no 117, 1997, pp. 62-78.

10 Sobre el TIAR o Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, vid, Llosa, J.G., La reestructura-ción del Sistema Interamericano, Lima, Ministerio de Relaciones Exteriores. 1982; Salas, F., El TratadoInteramericano de Asistencia Recíproca de Río de Janeiro, Stgo de Chile, Editorial Jurídica, 1962; Verga-ra, C. y Rojas Aravena, F., Medio siglo del TIAR: estudio estratégico de América Latina y el Caribe,Santiago de Chile, FLACSO, 1998.

11 La Organización de los Estados Americanos (OEA) ha tenido una trayectoria ciertamente contro-vertida, al respecto vid, Cho, K. S., Organismos Interamericanos: sus antecedentes, estructuras, funcionesy perspectivas, Quito, Ediciones Culturales, 1984; Schelman, L.R., “Institutional Reform in TheOrganization of American States”, Public Administration and Development, no 7, 1987, pp. 25-38

12 Aldecoa, F., y Cornago, N., op. cit., p. 60.

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La geoeconomía se comprende,por lo tanto, como una evoluciónde los viejos preceptos de carácterterritorial e ideológico, como lageopolítica, a una comprensióntambién territorial, pero fuertemen-te centrada en la economía y haciala necesidad de ampliar el campode influencia económica y comer-cial13 .

En ese sentido, la vieja lógicanorteamericana de la seguridadhemisférica y el espacio geopolíti-co, evoluciona hacia una percep-ción de amarrar Latinoaméricadentro de su espacio geoeconómi-co natural. Lloyd Bentsen, Secre-tario del Tesoro de los EstadosUnidos en la época de la Cumbrede Miami lo aceptaba sin reparos:“si Washington no toma la inicia-tiva en el terreno comercial, nosencontraremos con que los japone-ses y los europeos intentarán eri-girse en sus socios (se refiere a lospaíses latinoamericanos) y seránellos los que crearán puestos de tra-bajos en sus países en lugar de no-sotros en el nuestro”14 . Puedetacharse esta afirmación de ser un

tanto fría, pero, en todo caso, elargumento no podría ser más cla-ro: la geopolítica había dado pasoa la geoeconomía y el interés na-cional ya no pasaba por la lógicade los “gobiernos amigos” o la“contención del comunismo” sinopor la ampliación del espacio co-mercial y económico: lo que esta-ba en juego ahora era la capacidadde establecer relaciones económi-cas privilegiadas (¿hegemónicas?).O dicho en los términos del ex Se-cretario norteamericano del Teso-ro: que los puestos de trabajoproducto de estas relaciones se crea-ran en Norteamérica y no en Japón,Alemania o Italia.

Sin duda, Estados Unidos poseíaun puesto de excelencia en la ca-rrera de la competencia por Lati-noamérica, Europa se habíaretirado de la región durante el pe-ríodo de entreguerras y las poten-cias emergentes de Asía tenían aúnque recorrer un gran trecho si que-rían posicionarse en la región y esoen el caso de que tuvieran, lo queaún no está del todo claro, uninte ré s r ea l en hacer lo 15 . Sin

13 Al respecto, vid, Bergsten, C.F., The New Tripolar World Economy:Toward Collective Leadership, Was-hington, Institute for International Economics, 1993; Gilpin, R., The Political Economy of Internatio-nals Relations, Princeton, Princeton University Press, 1987; Goldmann, K. y Pierre, A., The End ofthe Cold War: Evaluating Theories of International Relations, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1992; Keoha-ne, R.O., Después de la hegemonía: cooperación y discordia en la política económica mundial, BuenosAires, GEL, 1988; Murphy, G.N. y Tooze, R., The New International Political Economy, Boulder,Lynne Rienner, 1991.

14 Citado por IRELA, Cumbre de las Américas, Madrid, IRELA, 1995, p. 6.15 A este respecto, William Torres Armas (Bolivia y la región asiática de la cuenca del pacífico: una agenda

para el siglo XXI, La Paz, UDAPEX, p. 38) afirma lo siguiente: “Para la política exterior asiática, lasanciones latinoamericanas no ocupan un lugar prioritario en su agenda, y, de manera general,puede afirmarse que las relaciones con todos los países del Tercer Mundo han tenido una priori-dad menor que las relaciones con los países industrializados”.

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embargo, también es evidente quelas dudas durante los primeros añosde la década, su inercia post guerrafría, le habían hecho a los norte-americanos perder algunas posicio-nes y que el ALCA era un buenmedio para, al menos formalmen-te, empezar a recuperar el tiempoperdido.

Los primeros años de la presiden-cia de William Clinton se caracte-rizó por un período de ciertaincertidumbre en relación al desa-rrollo de su política exterior, dondeparecía que las tesis aislacionistas, tanpresentes en la psicología colectivanorteamericana, comenzaban a to-

mar fuerza tras el final de la Gue-rra Fría16 . Evidentemente esa incer-tidumbre no sólo se manifestadadentro de los intereses latinoame-ricanos de la Casa Blanca, sino tam-bién, a un nivel más general, en elconjunto de los intereses estratégi-cos internacionales de una admi-nistración que en materia exteriorse mostró inicialmente un tantolenta de reacciones, quizás porqueestaba tratando de definir cual erael rol de unos Estados Unidos quedebían, como todos los demás ac-tores, adecuarse a las nuevas reglasque imponían los profundos cam-bios del final de la Guerra Fría17 .

16 “Son algunos los que consideran, dentro y fuera de Norteamérica que, dentro de este ‘nuevoorden’ internacional, por primera vez en la historia, los EE.UU. no pueden, ni quieren retirarsedel mundo, pero tampoco pueden, ni quieren, pagar el costo político y económico para dominar-lo”, Palomares, G., “El nuevo papel de los EE.UU en el mundo”, Temas para el debate. Cambio yconflicto Internacional, no 26, enero 1997, p. 39.

17 “...una verdad que se desprende de cualquier observación prolongada de la historia de la humani-dad enseña que cuando un sistema internacional (y especialmente uno tan articulado como fue elque predominó durante la Guerra Fría) se desploma, lo que viene después no es otro sistema de

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Por ello, la Cumbre de Miami dediciembre de 1994, donde por pri-mera vez y de modo un tanto sor-presivo se comenzó a hablar delALCA, significó el inicio de unanueva estrategia de relación de losEE.UU. con América Latina, esta vezde forma mucho más directa y cen-trada en desarrollar una posición es-tratégica clara hacia la región18 .

Sobra decir que el proyecto, almenos en una primera instancia yal menos formalmente, acaparótodo tipo de adhesiones y entusias-mos, tanto por las perspectiva delograr no sólo la liberalización con-tinental sino también una entradaefectiva al ansiado mercado norte-americano, como por la evidenciade que se estaba entrando en unadimensión política cualitativamen-te distinta, dejando atrás, al menosaparentemente, las tradicionales(cambiantes en la forma y la deno-minación pero similares en el con-tenido) prácticas norteamericanashacia la región. Parecía vislumbrar-se, por lo tanto, un escenario deliberalización, cooperación y de-mocratización de las relaciones.

Ya hemos visto que este escenariopuede ser un tanto equivoco, y quequizás no se trate más que de una evo-lución formal de las relaciones tradi-cionales, sin embargo, incluso en esteescenario, las relaciones adoptaban uncariz mucho más positivo y así era in-terpretado por todas las partes.

Sin embargo, el ALCA tampocoavanzaba a la velocidad que se le su-ponía. En primer lugar porque, apa-rentemente, en el proyecto no faltabauna buena dosis de improvisación yuna aún mayor de formalidad. Peroademás, porque los mayores obstá-culos los encontraba dentro de casael país propulsor, los propios Esta-dos Unidos. Desde la 1ra Cumbre(Miami, 1994) hasta la segunda (San-tiago de Chile, 1998) los avances fue-ron más retóricos que reales, dentrode los EE.UU. no desaparecieron lasreticencias, lo que se evidencia en laincapacidad de la administraciónClinton de lograr el famoso FastTrack19 . En todo caso, las cumbresde las Américas se sucedían en eltiempo y el propósito de la libera-lización para el 2005 sigue man-teniéndose, al menos por el

reemplazo que se instala de modo inmediato, sino un tiempo errático de búsquedas y aproxima-ciones donde gradualmente se afianzarán las tendencias que luego de un periodo relativamenteprolongado se establecerán”, Maira, L., “Impacto de la globalización y la integración sobre lasdemandas reforzadas de la democratización”, CEFIR, Horizontes estratégicos de la integración: Opcio-nes para el s. XXI, Montevideo, DT18 11/96.

18 No está mal recordar que la de Miami es la primera cumbre continental que se celebra desde larealizada en 1967 en Punta del Este (Uruguay). Que en 27 años no se realizara una sola cumbredemuestra la existencia de una relación directa entre la nueva situación internacional de inicios delos años 90 y la necesidad de readecuar las relaciones desde EE.UU con América Latina.

19 Sin entrar en detalles, es conocido que la ventaja del fast track (o vía rápida) es que, una veznegociado el acuerdo permite aprobarlo sin enmiendas. El procedimiento normal para la aproba-ción de acuerdos comerciales requiere que el Presidente notifique al Congreso su intención denegociar y que posteriormente debe conseguir la aprobación por el Congreso del texto negociado,

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momento y a cuatro años de quese cumpla el plazo, de pie.

III. EL ALCA Y LOS INTE-RESES SUDAMERICANOS

Hemos tratado de esbozar el in-terés, o al menos una parte de ellos,que se dibujan en el trasfondo delALCA, al menos para los EE.UU.Es absurdo pensar que este interésde corte hegemónico pueda pasardesapercibido por el resto de lospaíses de la región, pero se podríapensar que absorben esta situaciónen un marco de reducción de cos-tos, considerando que es el precioque se debe pagar y que el costo deoponerse a la relación establecidaes desproporcionadamente supe-rior al hecho de aceptarla.

No obstante, la situación de to-dos los países de América Latinano es simétrica. Lo que es acepta-ble para las naciones más débiles,puede chocar más o menos fron-talmente con aquellas que, dado supeso, su capacidad de influencia ysus perspectivas, tienen otra formade encarar la situación. En este as-pecto, Brasil podría tener su pro-

pia forma de analizar la cuestión.Quizás por ello, Brasil pronto

comenzó a encabezar las suspica-cias hacia el ALCA, colocando alMERCOSUR como barrera decontención. Esta cautela nuncatuvo en carácter excesivamente ex-plícito en el discurso oficial, en elque Brasil mostraba su “compla-cencia” por un proyecto en el queparticipó desde un inicio, sin em-bargo, en los hechos esta adhesiónnunca fue tan sólida y siempre es-tuvo suavizada por diversas alusio-nes y hechos concretos queterminaban matizándola.

Para comprender esta postura esnecesario entender las característi-cas distintivas brasileñas y su tradi-cional autocomprensión20 como“potencia mayor” a nivel sudame-ricano, comprensión que ha sidoacompañada por una postura ex-traordinariamente coherente en eldiseño de su política exterior.

El carácter de la política exteriorbrasileña comenzó a cristalizar en-tre 1960 y 1963 a partir de la adop-ción de la Polít ica ExteriorIndependiente (PEI) 21 , como

pudiendo éste o bien anular o introducir enmiendas en lo negociado y, por consiguiente, introdu-cir modificaciones en lo acordado. Lo cierto es que este procedimiento producía cierta inseguri-dad ante el resultado final y lentitud en el proceso, lo que llevó a que el Fast Track apareciera en elderecho comercial estadounidense en 1974, conllevando que el acuerdo fuese aprobado o suspen-dido sin que el congreso pudiese enmendarlo. Al respecto, vid, Zoellick, R.B., North American FreeTrade Agreement: Extending Fast Track Negotiating Authority, Washington, US Department Of State,april, 1991.

20 Lo que Brasil conoce como “nuestras circunstancias”.21 Sobre la PEI y las características de la política exterior brasileña, vid, Barbosa, R.A., “O Brasil a

suas Opcoes Internacionais: A Articulacao entre o Universal e o Regional”, Política Externa, no 3,1994, pp. 101-116; Benoni, B., “O fin da Guerra Fria: algumas implicacoes para a política exteriorbrasileña”, Revista brasileira de política internacional, año 39, no 1, 1996; Gomes Saravia, M., “Lapolítica exterior brasileña en búsqueda de un paradigma”, Meridiano CERI, no 15, junio, 1997, pp.

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correlato en política internacionalal modelo de desarrollo sustituti-vo y buscando una mayor indepen-dencia de los Estados Unidos y unmayor peso de Brasil en el escena-rio internacional. La PEI partía deuna concepción globalizante, decarácter universalista y fuertemen-te pragmático, sin limitarse pormotivos ideológicos aunque cui-dándose de mantener una posiciónoccidental. Si bien es cierto que elgolpe militar de 1964 significó unretroceso en la PEI que no se reto-mó hasta el Gobierno de Geisel, apartir de 1974, con la adopción del“pragmatismo responsable”, lo cier-to es que, salvo ese breve “interreg-no”, en general se ha producido enBrasil una envidiable continuidaddel modelo de relación exterior, sinparangón en el resto de los paísessudamericanos, que han tenidopolíticas exteriores mucho más va-riables y con un fuerte sesgo coyun-tural donde las manifestacionespolíticas internas tenían una mayorrepercusión en el diseño de su ac-ción externa.

Basado en el consenso entre labase burocrática y las élites econó-micas y políticas, el pragmatismoresponsable retomó las premisas dela PEI, buscando la superación delas barreras ideológicas y definien-do una política exterior, con una

fuerte influencia de los conceptosmanejados por el realismo políticointernacional, a partir de los inte-reses nacionales brasileños y siem-pre articulados sobre la base delmodelo de desarrollo. La quiebradel modelo mercado-internista dela sustitución de importaciones yla llegada del proceso democrati-zador no significó un cambio con-ceptual básico de la PEI, aunquese buscó construir una relación másadecuada con los Estados Unidosy orientar su acción externa a lo-grar un respaldo nítido a sus refor-mas económicas. Por lo tanto,incluso en un marco de liberaliza-ción económica, se evidenció elsesgo nacionalista de su políticaexterior, buscando la consolidaciónexterna de Brasil tanto a nivel eco-nómico como político y tanto anivel regional como extrarregional.

Esta vocación brasileña no es enninguna medida extraordinaria niincomprensible. Brasil es un gigan-te geográfico, económico, cultural,político y social sin ningún tipo decompetencia en América del Sur.Recordemos que posee 8.547.403km2 y 163 millones de habitantes.Posiblemente esos datos no seansuficientes para que un país decidaque posee los méritos suficientespara convertirse en el país que lle-va la batuta a nivel subcontinental,

22-26; Fagundes, P.C., “O nacionalismo desemvolvimentista e a Política Externa Independiente”,Revista brasileira de política internacional, año 37, no 1, 1994, pp. 24-37; Hirst, M. y Pinheiro, L., “Apolítica exterior do Brasil em dois tempos”, Revista brasileira de política internacional, año 37, no 1,1994, pp. 5-23; Guilhon, J.A., Diplomacia para o desenvolvimento. Sesenta anos de Política ExteriorBrasileira (1930-1990), Sao Paulo, Cultura Editores Asociados/USP, 1992.

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pero, al menos, es una buena ra-zón para llegar a pensarlo. En estecontexto, la vocación brasileña dedesarrollar su hegemonía haciaAmérica Latina encuentra en el finde la Guerra Fría un interesantecauce de expresión. La guerra fría,y particularmente la Agenda nor-teamericana de Seguridad y elTIAR habían dificultado que las“circunstancias” brasileñas se ma-nifestasen en un contexto práctico,pero el inicio de la distensión abrea Brasil la posibilidad de una ma-yor expresión práctica.

Es posible comprender el MER-COSUR como una primera inicia-tiva brasileña de amplificar suinfluencia regional. No hay dudade que limitar al proceso mercosu-riano al simple interés brasileño esuna reducción absurda de un pro-ceso tan complejo, pero tambiénes absurdo ignorar que el MERCO-SUR significa una interesante opor-tunidad para Brasil para poderliderizar la quizás más importanteiniciativa de integración regional anivel subcontinental.

Los procesos de regionalizaciónno son más que una búsqueda deequilibrio entre el interés del con-junto y el interés individual de cadaparte, en este sentido, es posiblecreer que Brasil, sin negar la impor-tancia de una búsqueda de crearinterdependencias mutuamenteaceptables, pretenda también ins-trumentalizar su interés nacional,y este pasa innegablemente por el

desarrollo de sus potencialidadesregionales.

En este sentido se entiende, porejemplo, el proyecto del Area deLibre Comercio de América del Sur(ALCAS), donde la similitud termi-nológica con el ALCA continentalno debe llevarnos a engaño, por-que esconde una importante con-frontación política e incluso unpulso geopolítico entre un Brasilcon clara vocación hegemónica yunos Estados Unidos dispuestos aencabezar la nueva situación eco-nómica regional.

Pero es evidente que la posiciónde Brasil es absolutamente particu-lar y depende de sus propias carac-terísticas de potencia regional y queno es compartida estrictamente portodos los países de la región ni si-quiera por todos los países delMERCOSUR. Comprender lasdiferentes posiciones implica nece-sariamente considerar un conjun-to de factores interrelacionados,como el equilibrio interno entreBrasil y Argentina, la estrategia ex-terna (si es que existe) del bloquemercosuriano, etc. Evidentemente,en un artículo de estas característi-cas, no tenemos tiempo de realizarun análisis en profundidad de es-tas cuestiones, así que nos confor-maremos con desarrollar un breveescenario.

Como hemos visto, en coheren-cia con los lineamientos de su po-lítica exterior, Brasil siempre hadefendido una mayor independencia

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y fortalecimiento del MERCO-SUR frente al libre comercio pro-pugnado por los norteamericanos,sin embargo la posición de la otrapotencia regional, Argentina, esdiferente.

Argentina no tiene el tamaño, laimportancia o la influencia exter-na de Brasil y tampoco su coheren-cia a la hora de delimitar una acciónexterior continua en el tiempo.Pero lo que Argentina si posee esla necesidad de tener una presen-cia regional consecuente con suimportancia, para ello debe nece-sariamente buscar un equilibriocon el Brasil22 . Esta necesidad deequilibrio pareció llevar a Argenti-na a considerar que la forma másadecuada era la de asumir el lide-razgo del ALCA a nivel subregio-nal, por lo que buscó simultaneardistintos frentes, pretendiendomantener un papel de primera lí-nea en la negociación del ALCA altiempo que no abandonaba el pro-yecto de regionalización del ConoSur.

Por lo tanto, también en el senodel MERCOSUR se producía otrabatalla respecto al ALCA, que noes más que una proyección de lasdiferentes políticas exteriores deArgentina y Brasil. Brasil ha veni-

do buscando en los últimos añosun alejamiento relativo de los Es-tados Unidos, no vinculándose di-rectamente en las iniciativaslideradas por el gobierno norteame-ricano. en el campo de la seguri-dad internacional y mostrandocontinuas divergencias en el cam-po multilateral, por ejemplo en al-gunos temas abordados en la OMCrespecto a la inclusión de temassociales en las negociaciones co-merciales o respecto al proteccio-nismo de los países desarrollados.

Por el contrario Argentina, qui-zás con mayor nitidez en los pri-meros años de la gestión delPresidente Menem pero tambiénreconocible en la gestión previa,fomentó explícitamente su relacióncon los Estados Unidos23 , así, porponer algunos ejemplos, Argenti-na se abstuvo de condenar la inva-sión del Presidente Bush a Panamá,se comprometió a modificar el ré-gimen de protección a las patentesfarmacéuticas, envió dos naves deguerra durante el conflicto de laGuerra del Golfo, apoyó la pro-puesta de los EE.UU. para que lacomisión de la ONU investigara elrespeto de los Derechos Humanosen Cuba, cambió el perfil de votoargentino en la Asamblea General

22 Vid, Bernal-Meza, R., “Las percepciones de la actual política exterior argentina sobre la políticaexterior de Brasil y las Relaciones EE.UU-Brasil”, Estudios Internacionales, año XXXII, no 125,1999, pp. 51-82; Herrera Vargas, J.H., “Las políticas exteriores de Argentina y Brasil: Divergenciasy convergencias”, en Balze, F.A.M., Argentina y Brasil enfrentando el s. XXI, Buenos Aires, ABRA,1995.

23 Para comprender los lineamientos básicos de la política exterior argentina durante el período, vid,CERIR, La política exterior argentina 1994-1997, Rosario, CERIR, 1998; Escudé, C., Foreign PolicyTeory in Menen’s Argentina, Gainsville, University Press, 1998.

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de las NN.UU., desactivó total-mente el Plan misilístico CondorII, etc. En esta tónica, se producela designación de la Argentinacomo aliada extra OTAN de losEE.UU., que se puede comprendercomo una contraparte de esta polí-tica de lealtad argentina hacia losEstados Unidos24 .

Esa diferencia entre ambos paí-ses crea una evidente tensión en elseno del MERCOSUR que nuncaha sido negada, pero el ALCA nohace más que manifestarla conmayor nitidez. Pero además, nosólo existen diferencias frente alALCA en términos de definiciónde la política exterior o dentro dela conformación de espacios deequilibrio subregional, además, lasventajas de pertenecer al ALCA,vistas también desde el lado de laeconomía son dispares y pueden noser tan seductoras como aparente-mente parecen, ya que si bien laposibilidad de garantizar el accesode la región al mercado norteame-ricano posee sin duda importantesincentivos, estos deben ser debida-mente ponderados.

Quizás salvo a excepción de Pa-raguay, los países del Mercosur sonlo que en el lenguaje económico

se denomina como global traders,“para ninguno de ellos los EE.UU.son un ‘socio comercial natural’ (...)y la mejora de las condiciones deacceso al mercado de aquel paísdifícilmente garantizaría impactosinmediatos sobre las exportacionesglobales del MERCOSUR”25 . Porotro lado, el crecimiento de losdéficits comerciales, sobre todo deBrasil con los EE.UU., introduceun componente de incertidumbreen la negociación de un acuerdode liberalización con la mayor eco-nomía del mundo26 .

Por lo tanto, si el interés econó-mico directo no es tan evidentecomo podría parecer, la cuestiónpolítica en términos geopolíticos (ogeo económicos) pasa a ser un ele-mento de primera magnitud. Qui-zás en este sentido se comprendeque, por ejemplo el Presidente bra-sileño Cardoso, se de el lujo de cier-tas salidas de tono como afirmar,por ejemplo, que “no debemoshablar de integración del MERCO-SUR al NAFTA, sino del NAFTAal MERCOSUR”27 .

Todo parece indicar que, siendola región consciente del peso quelas relaciones con los EE.UU. po-seen en el comercio exterior y en

24 En este sentido, es muy ilustrativa la famosa y polémica frase del entonces Ministro de RelacionesArgentino, Guido Di Tella en relación a que su país quería un amor carnal con los EE.UU (discur-so pronunciado en Bs As el 29 de junio de 1994)

25 Motta Veiga, P., “El MERCOSUR y el proceso de construcción del ALCA”, Integración y Comercio,no 3, año 1, sep-dic., 1997, p. 15.

26 Ibídem27 Declaración del Presidente Cardoso con motivo del 11 Reunión del Consejo del Mercado Común

(Fortaleza 1998), citado por Lara Mesquita, R., “Nuestra responsabilidad”, Revista MERCOSUR,abril de 1998, p. 3.

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la inserción internacional, la pos-tura que mantienen se basa en bus-car el equilibrio entre elacercamiento hemisférico y la con-solidación de los procesos subre-gionales internos, lo que, por unaparte, les lleva a participar en lanegociación, pero partiendo delprincipio de que la cuestión nopasa por una adhesión del MER-COSUR al TLC, que probable-mente significaría su progresivovacío de contenido28 , sino másbien una negociación entre todaslas partes, es decir, compatibilizar-la con otras negociaciones parale-las, sobre todo en relación conaquellas que tienden a fortalecer laintegración subregional, lo que sevio apoyado por la decisión delMERCOSUR de negociar de ma-nera conjunta el desarrollo delTLC.

IV. EL ALCA, EL ALCAS YEL MERCOSUR

Con anterioridad hemos hechomención de las enormes diferenciasde Brasil con el resto de los paísesde América del sur. En relación alMERCOSUR, que engloba a Ar-gentina, otro de los gigantes lati-noamericanos, Brasil posee, el sólo,

cerca de _ partes de la población,el PIB y el territorio del Bloque.Evidentemente, las asimetrías soninherentes a todo proceso de regio-nalización e incluso a las realida-des estatales, sin embargo, enAmérica del Sur, esta profunda asi-metría marca profundamente lascaracterísticas de la región.

Por ello, la ampliación del MER-COSUR, o su “sudamericaniza-ción”, se plantea como unasolución estratégica en relación alavance de la integración intragru-po. Los países de la subregión, peroen particular Brasil, comprende conmeridiana claridad este elemento:“lo fundamental es la integraciónde América del Sur (...). Por esoBrasil se ha empeñado efectivamen-te en acercarse a los países andi-nos”29 .

Tras la conformación del MER-COSUR, uno de los primeros pa-sos que dio Brasil fue la campaña afavor de la constitución del Areade Libre Comercio de América delSur (ALCAS) al que hacíamos re-ferencia con anterioridad. Así, el 4de marzo de 1994, el gobierno bra-sileño presentó oficialmente elproyecto a discusión a sus sociosdel MERCOSUR, aunque ya con

28 Refiriéndose a este tema de la repercusión del ALCA para el MERCOSUR, el Presidente Cardoso,en un discurso (Encuentro de las Américas. Tercera reunión Ministerial de Comercio y Foro Em-presarial Belo Horizonte, mayo de 1997) observó lo siguiente: “Participamos del MERCOSUR,que le ha dado un impulso notable a la apertura brasileña y que sigue siendo una prioridad denuestra política externa y de nuestra política comercial. No vamos a renunciar a él y tampocopensamos que sea útil, para nosotros o para la propia ALCA, que esa poderosa palanca de comer-cio intrarregional se diluya más tarde en un Area de Libre Comercio de las Américas”.

29 Cardoso, F.H., Brasil y las perspectivas de la integración de América del Sur, mimeo, Lima, 22 de juliode 1993, p. 3.

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anterioridad, el Presidente Francohabía adelantado la propuesta du-rante la VII Reunión del Grupo deRío celebrada en Santiago de Chi-le en octubre de 1993. El objetivoexplícito era lograr, mediante re-ducciones arancelarias automáti-cas y lineales, durante el periodo1995-2005, la liberalización de almenos el 85% del comercio sud-americano.

Este proyecto ha tenido clarosaltibajos, la asociación de Chile yBolivia al grupo y la firma de unacuerdo marco de libre comerciocon la CAN parecía que encami-naba el proceso, sin embargo, losproblemas de la negociación conla Comunidad Andina y los avan-ces del ALCA bajaron radicalmen-te el proyecto. Por ello, Brasildecidió nuevamente tomar la ini-ciativa, firmando en 1998, de ma-nera unilateral, un acuerdo de librecomercio Brasil-CAN. Este hechohizo saltar el sistemas de alarmasdel MERCOSUR ante la irregula-ridad que en plena negociación deun acuerdo multilateral, Brasil de-cidiera actuar por su cuenta, pero,pese a las declaraciones oficialesbrasileñas de que se trataba de unavanzada para facilitar el futuroacuerdo CAN-MERCOSUR, de-mostraba que Brasil mantenía lacoherencia al tratar de salvar uni-lateralmente los obstáculos que suproyecto nacional encontraba anivel multilateral y dentro delMERCOSUR.

Es posible pensar que la incerti-dumbre que puede mantenersefrente a la evolución posible delALCA ha logrado que la posturabrasileña obtenga más adhesionesy parece existir cierto consenso,parece que últimamente abandona-do por Chile en cuanto se le hanvuelto a abrir las puertas del TLC,sobre la importancia de vigorizarla integración subregional antes deentrar al ALCA. Sin embargo, elproceso de consolidación del librecomercio a nivel sudamericano si-gue encontrando trabas y se venotablemente perjudicado por lainestabilidad política en la regióny por tanto por la relativa incon-sistencia de las políticas exterioresde sus países.

En todo caso, en los hechos que-da planteada la contradicciónMERCOSUR (ALCAS)-ALCA,que se entiende en términos de una

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posible ampliación a medio plazode la liberalización comercial atodo el continente. La cuestiónpuede pasar también por la defini-ción de los modelos de regionali-zación, por el objetivo del mercadocomún en América del Sur versusla zona de libre comercio propug-nada por los norteamericanos que,evidentemente, no van a aceptarfórmulas de cesión de soberaníaimposibles de reproducir entre laprimera potencia mundial y econo-mías débiles e inestables como laslatinoamericanas. Sin embargo,como hemos venido insistiendo,estos son factores que quizás sesobreponen sobre la cuestión defondo: la posición de los países lí-deres de cada proceso. En conse-cuencia, queda establecido unpulso entre ambos mecanismos aúnsin resolver30 .

V. LA OTRA BATALLA:EUROPA Y LOS ESTADOSUNIDOS

Es posible pensar que existe otrabatalla que se está librando alrede-dor del ALCA, también en estecaso es una batalla soterrada y difí-cilmente admitida por sus actores,sin embargo es una batalla que escada vez más evidente: la batalla

entre Estados Unidos y la UniónEuropea por adelantar sus posicio-nes en territorio sudamericano.

La confrontación entre EstadosUnidos y Europa en América Lati-na viene de muy antiguo y no siem-pre ha tenido las característicaspacíficas que muestra en conflictoactual. Por cuestiones históricasobvias relacionadas al proceso decolonización hispano-postugues,América Latina estuvo durante lar-gos siglos dominada por las, enaquel momento, potencias hege-mónicas a nivel mundial. A partirdel siglo XVIII Gran Bretaña tuvoun notable éxito en su penetracióneconómica, sobre todo en las re-giones costeras y particularmenteen Sudamérica, esta presencia seconsolidó tras la independencia,que también permitió un ingresoimportante de intereses alemanesen la región.

Por lo tanto, tras la independencia ladisminuida España salió de la escenade juego y Gran Bretaña y los EstadosUnidos fueron los protagonistas de laconfrontación por los intereses latinoa-mericanos. Inglaterra tenía el grueso desus intereses en América del Sur, lo quepermitió la extensión de la influen-cia norteamericana hacia Centro-américa31

30 Vid, Almeida, P.R. “O Brasil e o Mercosul em face do NAFTA”, Boletim de Integracao Latino Americana, abril-junio, 1994; Almeida-Medeiros, M., “Relacoes Externas de Mercosul: una abordagem brasileira”, Revista bra-sileira de Política Internacional, año 38, no 2, 1995, pp. 31-58; Motta Veiga, P., “El MERCOSUR y el proceso deconstrucción del ALCA”, Integración & Comercio, año 1, no 3, 1997; Peña, F., “El Mercosur y el ALCA: Dosrealidades hemisféricas”, Contribuciones, abril-junio, 1993; Rojas Aravena, F., “El Cono Sur latinoamericano yla Iniciativa para las Américas”, Estudios Internacionales, no 101, 1993, pp. 98-122.

31 Esta quedó refrendada tras en Tratado Hay-Pouncefote del 19 de diciembre de 1901, mediante elcual Inglaterra cede a los EE.UU. el derecho de construcción y administración del Canal de

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Así, hacia 1913, a Gran Bretañay Alemania se debían dos terceraspartes de las inversiones que se ha-cían en la región, manteniéndoseesta situación hasta 1945, periodohasta el cual los países europeoseran los principales abastecedoresde capital, tecnología y armamen-tos en la región32 . Estos factores,junto a la importancia de las suce-sivas oleadas migratorias euro-peas33 , conllevaron que hasta laprimera mitad del s.XX, la historia,la economía y la sociedad sudameri-cana estuviese profundamente liga-da a Europa.

Sin embargo, durante el periodode entreguerras, pero particular-mente a partir de la II Guerra Mun-dial, esta situación sufre unaimportante variación, debido sobretodo a factores como la reestructu-ración del sistema político y eco-nómico internacional; la GuerraFría y sus características implícitascomo la política de bloques, laagenda de seguridad norteamerica-na y el papel de América Latinadentro de la misma, etc. La conso-lidación comercial y financiera delos EE.UU. y la nueva geografíapolítica surgida de Yalta y Postdamlleva a que Norteamérica tengamuy claro que Latinoamérica juga-

ba un papel decisivo en la agendade seguridad norteamericana y enel sistema de equilibrio de poder.

Como consecuencia, Europaacepta el status quo que surge de laII Guerra Mundial, asumiendo queno merecía la pena entrar en pug-na con los EE.UU. por AméricaLatina, dado que podía ser unabatalla que, además de estar perdi-da de antemano, podía repercutiren otras áreas de influencia, comoAfrica y Asia, donde las potenciaseuropeas sí mantenían una serie deintereses concretos, por lo que pa-recía más razonable, y en los he-chos así sucedió, ceder sinrestricciones la hegemonía norte-americana sobre todo el continen-te americano.

Nuevamente, el fin de la guerraFría cambio esta situación, lageoeconomía dio a Europa la posi-bilidad de repensar sus intereseslatinoamericanos y la integracióndel MERCOSUR desarrolló unimportante punto de contacto en-tre América del Sur y Europa. ElAcuerdo de Cooperación firmadoentre la Comunidad Europea y elMERCOSUR en diciembre de1995, aparentemente dio una ven-taja comparativa a los europeos enesa batalla soterrada por la región,

Panamá a cambio de que se respetasen tanto las inversiones británicas en Centroamérica como susintereses en América del Sur.

32 Al respecto, vid: Cardoso, E. Y Helwege, A., La economía latinoamericana, México, Fondo de Cul-tura Económica, 1993, p. 40 y sgtes; Hilton, S., “Latin América and Western Europe 1880-1945:The Political Dimension”, en Grabendorff, W y Roett, R., Latin America, Western Europe and UnitedStates: A New Atlantic Triangle, New York, Praeger Publishers, 1983, p. 3.

33 Se calcula que sólo entre 1800 y 1970 emigraron a Latinoamérica unos 10.100.000 europeos. Vid,Chalian, G., Jan, M. y Rageau, J. P., Atlas Historique des Migrations, Paris, Seuil, 1994, p. 59.

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victoria propiciada por el interéssudamericano, y como hemos vis-to particularmente brasileño, desentar una distancia en sus relacio-nes con los norteamericanos.

Sobre decir que el proyecto deasociación, en marcha pese a todaslas dificultades, estableció un nue-vo campo de batalla en la región,porque la pregunta no deja de gi-rar en relación al carácter excluyen-te o complementario de laexistencia de una asociación MER-COSUR-UE y el ALCA.

En un contexto de regionalismoabierto, caracterizado por la super-posición de acuerdos de coopera-ción, parecería que no debe existiruna contradicción insalvable, pero loque sustentable desde la teoría eco-nómica en ocasiones no lo es tantodesde la praxis política, por ello elmalestar norteamericano ante elAcuerdo con Europa de 1995 y elmalestar europeo ante los avances,tímidos pero avances, del ALCA.

El presidente brasileño Cardosofue relativamente claro al hablar deeste tema cuando afirmó que “ne-cesitamos seguir adelante con lastratativas con Europa, con EEUU,con Asia, con el mundo que se estáformando y que requiere de unaacción, como dirían los franceses´tous azimuts´, hay que mirar ha-cia todos los lados”34 . Pero quizásla cuestión, como Cardoso sabebien, es que aquí no se dirime ex-

clusivamente una cuestión de ca-rácter económico, donde el regio-nalismo abierto sería la llaveadecuada, sino que se pelea una ba-talla de índole político, donde losintereses de los actores están en unaestrecha y constante confrontación.

VI. CONCLUSIONESEl tema del ALCA es una cuestión

sumamente compleja donde coinci-den un número extraordinariamen-te alto de elementos de caráctereconómico, comercial y político y denivel nacional e internacional. Porello, el equilibrio entre esta suma deintereses y lograr su adaptación a unsistema en transición como el actual,es sumamente delicado.

Sin embargo, parece claro que loque está en juego no es exclusivamen-te un instrumento de liberalizacióncomercial, sino que, de algún modo,se están definiendo las reglas de jue-go en relación a las nuevas necesida-des de los actores internacionalesinvolucrados en la región. Evidente-mente, no tiene que ser visto, al me-nos no necesariamente, como unjuego de suma cero, donde las ven-tajas que adquiera uno de los actoresdeben necesariamente ser desconta-das al resto, porque la nueva situa-ción internacional posee unsinnúmero mayor de matices que lasviejas reglas de juego cercanas a loque Morton Kaplan definió como el“sistema bipolar rígido”35 donde no

34 Cardoso, F. H., Brasil y las perspectivas de la integración de América del Sur, Conferencia magis-tral dictada en la Secretaría General de la CAN, mimeo, Lima, 22 de julio de 1999.

35 Kaplan, M., A System and Process in International Politics, New York, John Wiley & Sons, 1957.

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había lugar para las neutralidadeso los juegos duales y donde eranecesaria una definición clara porparte de los actores.

No obstante, hay motivos parapensar que en cierta forma lo queestá en juego es la hegemonía re-gional. Hemos enfatizado la posi-ción brasileña, por motivosevidentes de tamaño y capacidadde influencia externa, pero la cues-tión quizás no pasa sólo por losintereses brasileños. Si el fenóme-no de liberalización/regionaliza-ción sigue su curso, es posiblepensar que, en algún momento, sedeberá producir una confluenciaentre los procesos hoy existentes,la cuestión es si se producirá a par-tir de un proyecto fuertementeunipolar, o será posible que la ne-gociación se produzca entre dosbloques donde, aun dentro de laasimetría, existe una capacidad cier-ta de negociación.

Dicho en términos sencillos, lacuestión es si va a ser un procesoteledirigido desde Washington oAmérica del sur podrá tener unavoz propia porque a logrado desa-rrollar, fortalecer y consolidar a laintegración subregional y eso le vaa permitir contar con mayores ele-mentos de negociación en la parti-da continental.

No es esta una cuestión pequeñani que se deba dejar pasar desaper-cibida. La partida de fondo estribaen identificar cuál puede ser el es-cenario futuro del continente. Enla medida que el ALCA avance enla creación de una zona hemisféri-ca, los países de América del Sur (yfundamentalmente el MERCO-SUR) deberá rediseñar cuál es supapel en un futuro proceso de con-vergencia de ambos procesos. Eneste sentido se pueden establecerdos posibilidades. La primera esque la convergencia se produzca através del ALCA, con los EE.UU.como gran potencia rectora. La se-gunda posibilidad se articula a tra-vés de un incremento de lacooperación y la integración enAmérica del Sur (evidentementedirigida o encabezada por Brasil) ycapacitada para negociar en mejo-res condiciones la conformación deuna posible área de libre comerciocontinental.

La solución de esta “batalla”, aunpor producirse, es ciertamente in-cierta y nuevos actores extrarregio-nales están dispuestos a involucrarse.Lo que está quizás claro es que noserá sólo una cuestión de imposi-ción y que ninguno de los involu-crados tienen todas las cartas a sufavor.

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OPORTUNIDADESY ASIMETRÍAS

DEL ÁREA DE LIBRECOMERCIO DE LAS

AMÉRICASAlfredo Seoane Flores1

I. INTRODUCCIÓNLa propuesta estadounidense

para conformar un Area de LibreComercio con los países latinoame-ricanos, que se concretó en la “Re-unión Cumbre de las Américas” deMiami2 , por lo menos en el discur-so, inaugura una nueva etapa en elrelacionamiento interamericano,que continua incorporando a losmismos actores del pasado - Esta-dos Unidos y Latinoamérica -, perocon importantes diferencias respec-to a la forma y el contenido de esarelación.

En el período de Guerra Fría, lasrelaciones se caracterizaron por si-tuaciones de intromisión, depen-dencia y sometimiento. Gobiernos

dictatoriales se sucedieron fomen-tados y protegidos por los EstadosUnidos, mientras la institucionali-dad interamericana era sometida ala lógica de la Guerra Fría. Estapolítica fue resistida y combatidapor los pueblos latinoamericanosprincipalmente debido a la impo-sición de gobiernos no democráti-cos más que por una alineaciónpro-comunista.

Una convergencia de puntos devista hacia la búsqueda de una com-binación eficiente de economía demercado y democracia liberal, sehizo patente en las primeras defi-niciones del ALCA. En efecto, aldefinir las bases de la propuesta delibre comercio, plasmadas en la

1 Coordinador de la Maestría en Relaciones Económicas Internacionales e Integración, CIDES - UMSA.2 Cabe mencionar que en la reunión de Presidentes de Miami de 1994 y en las otras dos reuniones

de Santiago (1998) y Quebec (2001), no solo se trataron temas de comercio sino también muchosotros temas de índole económico, político, seguridad y social.

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Declaración de Principios de Mia-mi, se señala expresamente el com-promiso para “fomentar laprosperidad, los valores y las insti-tuciones democráticas”, preservar yfortalecer la comunidad de democra-cias de las Américas y mejorar la sa-tisfacción de las necesidades de lapoblación. Es decir, de inicio se pu-sieron de manifiesto nuevos consen-sos -antes difíciles-, sobre las ventajasde la economía de mercado y la de-mocracia.

Sin embargo, no deja de ser pre-ocupante el hecho de que una delas características esenciales de esteproceso son las profundas asime-trías o “brechas” en cuanto a lascapacidades de movilización derecursos de poder y en el nivel dedesarrollo.

La pregunta esencial es: con elárea de libre comercio ¿no se esta-rían sentando las bases para una de-pendencia creciente hacia la naciónmás poderosa del mundo, antesque la creación de nuevos nexos deinterdependencia y confluencia deintereses y propósitos?. ¿Es real-mente integradora un Area de Li-bre Comercio que en su evoluciónno contempla transitar por etapasde disminución de los factores deseparación, por ejemplo, en el ám-bito del flujo de personas?

Pero por otra parte, una sociedadcon el mercado nacional más im-portante del mundo, que represen-ta una cuarta parte de la economíamundial, fuente de inversiones y de

tecnología de punta, ¿puede serdesatendida bajo el argumento dela asimetría, que es su característi-ca estructural?

El proceso iniciado en Miami en1994 está avanzando lentamente,debido entre otros factores, al lar-go período de tiempo para la con-creción del ALCA que se definióhasta el año 2005. Las negociacio-nes se vienen traduciendo en la re-dacción de un borrador de Acuerdoque será sometido a sucesivas fasesde negociación. Sin embargo, lavoluntad de avanzar hacia la con-creción del Area de Libre Comer-cio antes de que culmine el año2005, que se traduce en planes deacción y directrices a los negocia-dores, quedo claramente expresa-da y ratificada por los presidentesen la última reunión de Quebec.

En este trabajo, pretendemosprofundizar en el análisis del sig-nificado del ALCA para la integraciónen Sudamérica y sus consecuencias enel desarrollo boliviano. Para ello, nosinteresa reproducir la discusión teó-rico conceptual sobre la conforma-ción del nuevo orden internacionalpost guerra fría y derivar las conse-cuencias para la relaciones intera-mericanas, lo que se hace en elsegundo capítulo. El proceso deconformación de la “opción regio-nal americana” es analizado condetalle en el tercer capítulo, plan-teando las características que vie-ne asumiendo desde la Cumbre deMiami y las siguientes reuniones.

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En el cuarto capítulo, realizamosel seguimiento a la posición boli-viana frente al proceso Hemisféri-co, buscando la coherencia deaquella con las definiciones estra-tégicas respecto a la política de in-tegración del país. En la quintaparte de este trabajo, se culminacon la presentación de conclusio-nes y recomendaciones.

II. UNA NUEVA RELA-CIÓN INTERAMERICANA

Para el análisis de las relacionesinteramericanas, es necesario iden-tificar básicamente dos actores:Estados Unidos, como potenciahegemónica mundial, que junto aCanadá representan el grupo depaíses desarrollados, y AméricaLatina y el Caribe, región pobre ycon escasos recursos de poder3 .

Lo anterior determina que una delas principales características delregionalismo Hemisférico sean lasasimetrías.

Los EE.UU., desde principios delos noventa articulan acciones entorno al interés de preservar o in-crementar una posición hegemóni-ca en el Hemisferio y a nivel global.En efecto, los propósitos de impul-sar un regionalismo hemisférico no

son ajenos a las necesidades o in-tenciones hegemónicas en el mar-co global emergentes de lapostguerra fría. A partir del fin dela guerra fría, los Estados Unidoscambian su posición multilateralis-ta y empiezan a impulsar variasformas de regionalismo en el áreade más inmediata influencia4 .

Nunca antes los EE.UU. habíanimpulsado compromisos que abar-casen a todo el continente, y me-nos que propendieran a la creaciónde una “comunidad americana denaciones”, como lo hacen en la ac-tualidad del llamado “proceso he-misférico de integración”.

En ese marco, algunos autoresadvierten sobre el peligro de com-partir -como en el caso del ALCA-, regímenes o emprendimientos deeste tipo, porque según señala Oc-tavio Ianni5 “...la suprancionalidadinherente a la creación y al funcio-namiento de las organizacionesmultilaterales es, en definitiva, unatécnica más para proteger o perfec-cionar la hegemonía estadouniden-se sobre los países de AméricaLatina”. Mucho más, cuando unaasimetría tan grande está presente,ya que “en el marco de la asocia-ción entre desiguales, la desigualdad

3 Las diferencias existentes en el polo subdesarrollado muestran a países con una mayor población,ingreso o extensión territorial, pero todas, básicamente, con los mismos problemas característicosdel subsdesarrollo.

4 Los EE.UU. no habían practicado el regionalismo con ninguno de sus socios comerciales, por elcontrario constituían el pilar fundamental del Sistema Multilateral de Comercio, expresado en lasnegociaciones al interior del GATT. Aparentemente, el estancamiento de las negociaciones en laRonda Uruguay y las necesidades de dar respuesta a la consolidación y expansión de la integraciónen Europa, influyeron para ese cambio de posición.

5 Ianni, O. (1974)

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tiende con mucha más frecuenciaa mantenerse o a profundizarseque a desaparecer. La desigualdadno es negada por la asociación, ymucho menos por la asociacióncon el país que ejerce la hegemo-nía”6 .

2.1. Un nuevo ordeninternacional

La década de los años noventatrajo como novedad, entre otras, lacaída del muro de Berlín, aconte-cimiento simbólico de procesosmás profundos que determinaronla emergencia de una nueva era enel ambiente internacional. El fin dela guerra fría, desactivó la confron-tación ideológica y militar comofundamento de la acción de losprincipales actores del orden mun-dial, instauró mundialmente cier-tos consensos en lo que hace alfuncionamiento de la economía,destacando las virtudes del “mer-cado libre” para procesar la asigna-ción de recursos y, en lo estratégico,dejo en solitario a los Estados Uni-dos, como el vencedor de la guerrafría y el “hegemon” en el procesode reorganización del orden inter-nacional emergente.

A principios de los noventa sediscutía sobre las tendencias quemostraba el orden internacionalemergente7 . En algunas percepcio-nes, el orden emergente se carac-terizaría por la unipolaridad,

atendiendo sobretodo a la granventaja militar y estratégica de losEstados Unidos, con un interven-cionismo generalizado. Otros, apartir de una lectura ciertamenteideologizada del fenómeno de laglobalización, pronosticaron el ini-cio de una era de estabilidad y co-operación internacional, a partir delos consensos nuevos y un lideraz-go bondadoso, donde la competen-cia sana y los valores democráticosprevalecerían. Otros, más realistasen el sentido literal de la palabra,observaban la devaluada importan-cia de los aspectos militares y deseguridad y la preponderancia delas fuerzas de la economía paradefinir las relaciones relativas depoder entre los países, de maneraque se vislumbraba un mundo tri-polar, con tres ejes o bloques encompetencia pero también en in-terdependencia.

Coincidiendo con esta últimainterpretación, pensamos que elfenómeno del regionalismo apare-ce como una línea fuerza de im-portantísismas consecuencias en laamplia gama de acontecimientosque vienen caracterizando el pro-ceso de construcción de ese nuevoorden. El mundo se viene configu-rando en torno a tres grandes blo-ques económicos, -el Europeo, elamericano y el del Asia Pacífico –que en tanto actores destacados delNuevo Orden Internacional

6 Pipitone. (1996)7 Ver: José Luis Leon (Coord.) El Nuevo Sistema Internacional. FCE. México. 1999.

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mergente, dotarán de estabilidad yregulación a la economía mundial,“la regionalización se presenta asícomo una respuesta fisiológica-mente positiva frente al reto de unacomplejidad mundial que ya nopuede ser regulada sobre la base decentros hegemónicos nacionales”.8

Asimismo, la configuración deun orden internacional basado enlos bloques y el regionalismo, im-plica una competencia también poráreas de influencia y la incorpora-ción de actores nuevos, que permi-te, “...imaginar que en el juego atres, cuyas reglas y formas deberándefinir los años venideros, uno delos factores de fuerza (en términosde cohesión interna y de prestigiomundial) de cada región estará aso-ciado a su capacidad para organi-zar las condiciones propicias parael desarrollo económico de las na-ciones subdesarrolladas en el inte-rior de los nuevos espaciosregionales en formación. La dispo-nibilidad de mercados regionalesdinámicos y en expansión, el acce-so seguro a distintas fuentes dematerias primas, la estabilidad po-lítica regional: todo esto depende-rá de la capacidad de las nacionesmás poderosas y avanzadas dentrode cada región para crear condicio-nes de desarrollo regional global”.9

Para los países en desarrollo in-corporados en la dinámica de con-formación de agrupamentos

regionales con importancia global,las oportunidades de desarrollopueden incrementarse, mientraspara aquellos países excluidos deesa dinámica, los flujos de inver-sión, comercio y tecnología seránintroducidos con mayor dificultad,retrasando y agrandando las dife-rencias en el desarrollo.

En efecto, “la regionalización dela economía mundial supone unaprobable división del Tercer Mun-do. De un lado estarán aquellaspartes de él que quedarán dentrode los espacios regionales en for-mación, por la cercanía geográficacon los centros más dinámicos opor el interés económico o de se-guridad estratégica de los propioscentros(...)y del otro surgirá casiinevitablemente un cuarto mundo,constituido por los Países(...) cuyodesarrollo resultará substancial-mente irrelevante para los intere-ses estratégicos de los nuevossujetos regionales.”10

2.1.1. América Latina frente alorden emergente

Desde América Latina, pensado-res de la política internacional plan-tean la necesidad de construir unateoría “periférica” de las relacionesinternacionales, lo que podría im-plicar, “`poner de cabeza´ el mun-do de la teoría tradicional, en el quela perspectiva se ofrece siempredesde el plano de las grandes

8 Ugo Pipitone. (1996. p.122)9 Ugo Pipitone. (1996. pp.119-120).10 Ibid. pp 120-121.

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potencias, que desestabilizan yequilibran el conjunto del sistemaa través de la historia”11 .

En ese marco, se destaca que larealidad actual muestra que el “Ter-cer Mundo”, donde se encuentraAmérica Latina, no representaninguna amenaza estratégica de im-portancia para los centros hegemó-nicos. Asimismo, resulta evidenteque las regiones periféricas se en-cuentran con pocas y decrecientesposibilidades de influir en la evo-lución del ordenamiento interna-cional.

Sin embargo, pueden existir yexisten algunas regiones periféricasy algunas coyunturas especiales quegeneren algún grado de sensibili-dad en referencia a un tema más omenos importante que toca a laagenda de los intereses de los cen-tros, o también ocurre que por elsurgimiento de situaciones de vul-nerabilidad -cuando temas comonarcotráfico o migraciones masivasles afectan-, pueden determinar unincremento del interés y la atenciónde los centros hacia determinadospaíses o regiones de la periferia.12

En general, se observa que existeun creciente desinterés en los cen-tros por cierto tipo de conflictos oprocesos del tercer Mundo. Princi-palmente aquellos que se explican

por “la incapacidad para atenuar ysolucionar el conflicto interno, labúsqueda permanente de solucio-nes por la vía violenta, el protec-cionismo económico y las murallasa la influencia cultural externa”, etc.Pero, también existen temas quetienden a generar nexos de comu-nicación y sensibilidad con los cen-tros: “libre comercio, democracialiberal, apertura a influencias cul-turales externas, protección delmedio ambiente”, etc. o Vulnera-bilidades como : narcotráfico, flu-jos migratorios, entre otros.

En esa vertiente de explicaciónque teoriza sobre el surgimiento oruptura de nexos de interdependen-cia, se encuentra la teoría de la “In-terdependencia imperfecta”13 ,que señala que en la actualidad exis-te una necesidad de vinculaciónpor parte de la periferia con loscentros.

La influencia determinante sobrela actividad económica por partedel acceso a los flujos de comer-cio, tecnología, inversiones y capi-tales, provenientes de los centros,determina que en la periferia sevalorice la instauración o creaciónde nexos de interdependencia po-sitivos, puesto que “ (...)durante laguerra fría, la importancia geoes-tratégica de un determinado país

11 Carlos Escudé. “El realismo periférico”.12 Pensar en México y su adhesión al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) y

América Latina y la propuesta del ALCA, resulta inevitable.13 Jorge Chabat, en su artículo “La integración de México al mundo de la posguerra fría : del nacio-

nalismo a la interdependencia imperfecta”, se adscribe en esta escuela de pensamiento de las rela-ciones Internacionales. Chabat (1996).

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permitía el establecimiento de es-tos nexos (...actualmente,) la exclu-sión o la pertenencia a las redes deinterdependencia mundial no es nipermanente ni uniforme (...) el queun gobierno, por ejemplo, compar-ta los principios de libre comercioo de democracia política no signi-fica que este integrado: hace faltaque su actuación en estos temas ge-nere sensibilidades y vulnerabilida-des en el centro y viceversa (...)14 ”

El regionalismo actual determi-na la posibilidad de que surjan es-pacios para crear nuevos nexos deinterdependencia entre centro yperiferia, debido al interés de par-te de las cabezas del mundo porarticular o establecer un bloqueeconómico con determinadas re-giones o economías atrasadas en suentorno. A partir de ello, es razo-nable esperar una nueva situaciónde oportunidades para impulsar eldesarrollo en algunas regiones dela periferia, ya que como dice Pipi-tone, “la disponibilidad de merca-dos regionales dinámicos y enexpansión, el acceso seguro a dis-tintas fuentes de materias primas,la estabilidad política regional:todo esto dependerá, en gran me-dida de la capacidad de las nacio-nes más poderosas y avanzadas,dentro de cada región, para crearcondiciones de desarrollo”15

Los acuerdos regionales como elNAFTA, entre México, Canadá y

EE.UU. o el ALCA, con toda Lati-noamérica, plantean la necesidadde repensar las opciones del regio-nalismo asimétrico y plantear queel desarrollo latinoamericano po-dría estar siendo incorporado en laagenda de los Estados Unidos, enel marco del regionalismo e intere-sados en preservar una situaciónhegemónica en la región y en elnivel global.

2.2. Los intereses económicos:Magnitudes y asimetrías

El análisis de la política comer-cial aplicada por los Estados Uni-dos puede constituir un elementoclave para el entendimiento delmodo como surge el interés por laintegración Hemisférica. El cambiode actitud, de impulsor del multi-lateralismo del GATT a un regio-nalismo en las Américas, tiene porobjetivo no sólo asegurar paraEE.UU. un mercado amplio y con-fiable en vista de sus dificultadescompetitivas en la economía glo-bal, sino también la posibilidad dereorganizar en un espacio regionalconfiable su hegemonía económica.

A partir de la segunda posguerra,los EE.UU. desarrollaron una po-lítica comercial de desgravacióncreciente, pasando el nivel arance-lario promedio de 100% en losaños 30, a una tasa arancelaria de4% en promedio después de 8 ron-das de negociación en el GATT,

14 Chabat, Jorge. 1996. pp.248-252-253.15 Pipitone. 1996.pp.120

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mostrando una creciente y real aper-tura16 . Sin embargo, para los años 70,aparece el proteccionismo “no aran-celario” o “neo-proteccionismo”, queutiliza las barreras no arancelarias,presiones unilaterales y otro tipo deprácticas comerciales desleales paraobtener beneficios17 .

Pese a ello, en los últimos añosse observa una creciente importan-cia del comercio externo para laeconomía de EE.UU., tanto por laelevación del gasto en importacio-nes como por el crecimiento de lasexportaciones. En ese proceso,una de las variables cada vez más

importantes en la dinámica de sueconomía es el incremento de lasexportaciones y el acceso mejora-do a los mercados externos.

El crecimiento de las exportacio-nes estadounidenses se da princi-palmente en los mercados deAmérica Latina, que se constituyenpara los años noventa en uno delos mercados emergentes de másrápido crecimiento, mercados queestán tradicionalmente vinculadoscomercialmente a los EE.UU. porlo que el tema de la relación co-mercial y la integración con Améri-ca Latina, tiene fundamentos de

16 Ver Baghwati. (1991).17 La toma de decisiones de Política Comercial en los EE.UU., implica una disputa de diferentes

posiciones políticas (partido demócrata o republicano, etc) y de diversos intereses económicos ysociales (sectores obreros, agricultores, industria del armamento, representantes de intereses deestados, etc.). Asimismo, intervienen varios actores e instancias en su definición (departamentode comercio, comisión de comercio de la cámara de representantes, etc,.)

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mercado, además de los políticosy estratégicos.

En una conferencia realizada en1998 por el entonces Subsecretariode Estado para Comercio Internacio-nal, David Aaron, este señalaba que:“América Latina es la primera denuestras prioridades a la hora de pro-mover nuestras exportaciones (ya que...) las Américas son hoy en día elmercado más importante para lasempresas de Estados Unidos”18 . Enefecto, dicho funcionario señala quelas exportaciones estadounidenseshacia América Latina “han crecidoen un 150% desde 1990”.

En cuanto al flujo de inversionesnorteamericanas hacia AméricaLatina, los últimos años muestranun dinamismo inédito, con flujosmayores a los de cualquier otraépoca en la región. Ese comporta-miento de las inversiones generaprocesos e intereses favorables a laintegración y a la apertura.

Un ejemplo de la importancia dela integración inicialmente promo-vida por inversiones, lo constituyeel caso de la relación México –

EE.UU., donde se observa que pre-cedidos de una afluencia de inver-siones norteamericanas sinparangón, los flujos comercialesempiezan a desarrollarse acelerada-mente y dan cobertura a la necesi-dad de una integración a través deuna formalización mediante unAcuerdo Comercial, dando origenal NAFTA.

Asimismo, en vistas a una relacióneconómica creciente, los EE.UU. es-tán muy interesados por impulsar laadopción, por parte de sus socios deAmérica Latina, de las disciplinas yobligaciones en torno a los “nuevostemas de la agenda comercial”, comoson : comercio de servicios, apertura yprotección de inversiones, derechos depropiedad intelectual, compras guber-namentales, normas medio ambienta-les, estandares laborales, etc., las quevendrían a favorecer ampliamente a lossectores donde precisamente esta eco-nomía tiene mayores ventajas compe-titivas. A cambio de ello ofrecenapertura de su gran mercado, afluenciade inversiones y cooperación.

18 Según cable de la agencia EFE, del 12 de mayo de 1998, aparecido en el Períodico “Los Tiempos”el 13 de mayo de 1998.

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El mercado Americano integra-do en un Area de Libre Comercio,implicaría una población de alre-dedor de 800 millones de personas,divididos casi por igual entre Nor-teamérica y Sudamérica. Por ello,las asimetrías que caracterizan lasituación emergen fundamental-mente de las variables económicasy no de las poblacionales.

El cuadro anterior muestra queel NAFTA representa casi el 50%de la población americana y gene-ra el 88% del PIB Hemisférico, y el88% de las exportaciones totales:intra-hemisfericas y al mundo. ElPIB Hemisférico en 1996 llega a 8.6billones de dólares.

La participación por subregionesy países muestra con contunden-cia las asimetrías, que se amplifi-can cuando analizamos el ingresopercápita. El ingreso percápita enel NAFTA es 10 veces mayor queel de la Comunidad Andina deNaciones (CAN), 7 veces el delMERCOSUR y 8 veces el prome-dio latinoamericano. En el Hemis-ferio el promedio del ingresopercápita es de 11000 dólares anua-

les, que encubre las diferencias en-tre extremos que van desde más de20,000 a menos de 1,000.

En lo que se refiere al comercioexterior, se puede señalar que el74% de las exportaciones hemisfé-ricas Latinoamericanas tienencomo destino al NAFTA, mientrasque el NAFTA dirige el 26% de susexportaciones a América Latina.Asimismo, de las exportacionesamericanas al mundo, 88% se ori-ginan en el NAFTA y sólo 12% enel Resto de países americanos. To-dos estos datos serían más elocuen-tes si realizamos un análisis porpaíses, ya que dentro del NAFTA,los EE.UU. representan alrededordel 90% del PIB y de las demásvariables.

De la inversión extranjera que sedirige hacia Latinoamérica, la ma-yor parte proviene de los EstadosUnidos. También del comercio to-tal de Latinoamérica -exportacionesmás importaciones-, el mercado deEE.UU. representa, más de la mi-tad, y para algunas regiones comoMéxico y Centroamérica alrededorel 80%.

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Paralelamente, el mercado Lati-noamericano para los EE.UU. re-presenta solamente un 15 a 20% desu comercio externo.

III. EL PROCESO DELALCA

La iniciativa del Presidente Bus-ch que proponía a todos los Man-datarios de países de Américaconstruir una Zona de Libre Co-mercio Hemisférica, tuvo conse-cuencias importantes para ladinamización generalizada del pro-ceso latinoamericano de integra-ción, estancando en los años 80,elevando el rango del tema en laagenda de las políticas externas delos gobiernos.

Posterior a la firma del Acuerdode Libre Comercio de América delNorte (NAFTA, por sus siglas eningles) en 1993, el nuevo Presiden-te de los EE.UU. Bill Clinton, con-voca a todos los Presidentes de lospaíses de América y el Caribe, a laCumbre Hemisférica a realizarse enMiami, en diciembre de 1994.

Con anterioridad se habían rea-lizado dos Cumbres de Presiden-tes de las Américas -Panamá 1956y Montevideo 1967-, donde los te-mas fundamentales fueron la ayu-da económica y la asistencia militar.

Los principios instituidos en laDeclaración de Principios de laCumbre de Miami, contemplaronelementos destinados al objetivo de

crear una Comunidad Americanade Naciones, a través de la búsque-da de la preservación y fortaleci-miento de la democracia y de laprosperidad económica mediantela apertura de mercados.

Reconociendo la heterogeneidady diversidad de recursos y culturas,también se pronuncian por promo-ver los intereses y valores compar-tidos. En ese sentido se identificalas siguientes cuatro líneas fuerza:

1. Preservar y promover la co-munidad de democracias de lasAméricas, como el único sistemapolítico que garantiza la estabili-dad, la paz y el desarrollo”.19

2. Promover la prosperidad através de la integración económi-ca y el libre comercio, ya que “laclave para la prosperidad es el co-mercio sin barreras, sin subsidios,sin prácticas desleales y con un cre-ciente flujo de inversiones produc-tivas”. Por consiguiente se decideel establecimiento del “Area de Li-bre Comercio de las Américas”, enla que se eliminaran progresiva-mente las barreras al comercio y lainversión. Para ello, se resuelve“concluir las negociaciones a mástardar en el año 2005”.

3. Erradicar la pobreza y la dis-criminación en nuestro hemisfe-rio, se define que la marginación yla exclusión de los beneficios deldesarrollo para algunos sectoresde la población son situaciones

19 La presente cita y las siguientes de este apartado, salvo referencia expresa, corresponden al texto dela Declaración de Principios, de la Cumbre de las Américas de 1994.

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políticamente intolerables y moral-mente inaceptables.

4. Garantizar el desarrollo soste-nible y conservar nuestro medioambiente para las generaciones fu-turas.

La Declaración de Principios cons-tituyó “un conjunto de compromi-sos integrales que se refuerzanmutuamente con miras a alcanzarresultados concretos”. Por ello, seelaboró un Plan de Acción, con laslíneas fuerza siguientes20 :

i) El libre comercio de las Amé-ricas, cuyo objetivo es la constitu-ción de un área de libre comercio,donde se ratifica el compromisocon las reglas y disciplinas multila-terales de la OMC, prometiendoavances adicionales en las políticasambientales y de liberalización co-mercial, así como un mayor gradode observancia y promoción de losderechos laborales. Se comprome-te la voluntad de lograr acuerdosequilibrados, que abarquen el co-mercio de bienes y servicios, inver-siones y una serie de temasidentificados al interior del GATTcomo los nuevos temas del comer-cio y la necesidad de facilitar la in-tegración de las economías máspequeñas.

ii) Desarrollo y liberalizaciónde los mercados de capitales, bajoel argumento de que la disponibi-lidad de capital a tasas de interés

competitivas es esencial para finan-ciar las inversiones, se sustenta quela liberalización y la integraciónde los mercados financieros, ayu-dará a reducir el costo del capital.

iii) Desarrollo de una infraes-tructura Hemisférica, en torno aeste tema se diagnostica que elDesarrollo del hemisferio dependede medidas urgentes de infraestruc-tura.

iv) Cooperación energética,como un requerimiento del desa-rrollo sostenible, para lo que se es-tudiaran vías para desarrollar laindustria energética en el hemisfe-rio.

v) Las telecomunicaciones y lainfraestructura de la información,donde se reconoce las inmensasnecesidades de desarrollo de infra-estructura de información en lasAméricas y se plantea satisfacerlasmediante acciones múltiples.

vi) Cooperación en ciencia ytecnología, que ratifica la necesi-dad de la cooperación regional, re-evaluando las anteriores prácticasy proponiendo una serie de accio-nes entre los gobiernos y los secto-res empresariales.

vii) Turismo, donde se planteaemprender iniciativas para estimu-lar el turismo en el hemisferio.

Los anteriores temas enunciadosen el Plan de Acción, junto conmuchos otros en áreas no económicas,

20 Por razones de espacio, concentraremos nuestro análisis en el tema : «Promoción de la prosperi-dad a través de la integración económica y el libre comercio», ya que el plan de acción de laCumbre de Miami, toca muchos otros temas que no analizaremos.

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dan cuenta que la dinámica de lascumbres presidenciales abarca as-pectos que van más allá del librecomercio.

En ese ámbito, entre la Cumbrede Miami de 1994 y la de Santiagode 1998, se desarrollaron cuatroreuniones de Ministros encargadosde Comercio, las que estuvieronprecedidas y preparadas por reunio-nes de Viceministros – verdaderoámbito de negociación y trabajotécnico.

La reunión de Ministros encar-gados de Comercio de San José,realizada en abril de 1998, fue lamás importante de todas las ante-riores puesto que en ella se culmi-na la etapa preparatoria, a través dela presentación de las conclusionesde los grupos de trabajo que sus-tentan los principios y objetivosque presidirán las negociaciones demanera general y en cada uno delos temas definidos, todo ello pro-ducto de casi tres años de trabajo.

En la reunión de San José se de-terminó la estructura organizativadel proceso de integración comer-cial en el ALCA, correspondiendoel máximo nivel de responsabilidada la reunión Ministerial, pero quedelega la principal responsabilidadnegociadora en el “Comité de Ne-gociaciones Comerciales” (CNC),conformado a nivel de Viceminis-tros con responsabilidad sobre todoel proceso, incluida la organización,seguimiento, supervisión y tutoría delos grupos de negociación.

Los principios generales de lanegociación del ALCA, definidosen San José, determinan aspectossustantivos del proceso de los quepodemos extraer algunas conclusio-nes para nuestro análisis:

El ALCA será un Acuerdo con-gruente con la OMC e incorporaráaspectos más allá de los determina-do por la OMC, será un AcuerdoOMC-Plus, con la intención deincorporar nuevas disciplinas prin-cipalmente aquellas asociadas altema del medio ambiente, y legis-lación laboral.

Se define que el ALCA constituiráun compromiso único (single under-taking), donde “nada está acordadohasta que todo esté negociado”.

1. Se contempla la posibilidad al-ternativa de negociación y acepta-ción individual o por grupos oesquemas de integración.

2. Como un principio transver-sal, se sostiene que deberá otorgar-se atención a las necesidades,condiciones económicas y oportu-nidades de las economías más pe-queñas.

3. En cuanto a los objetivos dela negociación, se plantea un esce-nario de liberalización profundaque abarcará el comercio de bienes,el comercio de servicios y la inver-sión. Para ello también se planteanaltos niveles de disciplina, que in-cluso tocarían los temas de medioambiente y de derechos laborales.

Se establecieron 9 grupos de ne-gociación, precisando los objetivos

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a alcanzar por cada uno de ellos.Los grupos de negociación son:

1. Acceso a mercados, que in-corpora tres anteriores grupos detrabajo : acceso, procedimientosaduaneros y normas de origen.

2. Agricultura, como un grupoapartado de acceso a mercados, porla importancia para algunos paísesde imponer transparencia en laapertura de este sector.

3. Inversión, con el objetivo esestablecer un marco jurídico justoy transparente que promueva lainversión.

4. Subsidios, antidumping y de-rechos compensatorios, que pre-tende mejorar, cuando sea posible,las reglas y procedimientos relati-vos a la operación y aplicación delas legislaciones sobre Dumping ysubvenciones, a fin de no crear obs-táculos injustificados al comercio.

5. Servicios, para liberalizar pro-gresivamente el comercio de servi-cios.

6. Derechos de propiedad inte-lectual, con el objetivo de promo-ver y asegurar y una adecuada yefectiva protección de los derechosde propiedad intelectual. 7. Políti-ca de competencia, que pretendeevitar prácticas empresariales anti-competitivas.

8. Solución de diferencias, Quebusca establecer un mecanismo jus-to, transparente y eficaz para lasolución de controversias.

9. Compras del sector público,que el acceso a los mercados para

las compras del sector público delos países del ALCA.

La Reunión Cumbre de Santia-go, de abril de 1998, tuvo la tareade dar rumbo e inaugurar la segun-da fase del proceso de negociacio-nes del ALCA, a tiempo que tratouna agenda más amplia, incorpo-rando temas no comerciales. Laagenda de la Cumbre de Santiagose definió con los siguientes temas:

1. Educación2. Preservación y fortalecimien-to de la democracia y derechoshumanos3. Integración económica y li-bre comercio4. Erradicación de la pobrezay de la discriminaciónEn ese marco, en la reunión se

señalaba que : “Los Acuerdos su-bregionales y bilaterales de integra-ción y libre comercio estándesempeñando un papel positivo”,y por lo tanto, “la integración he-misférica constituye un comple-mento necesario de las políticasnacionales para superar los proble-mas pendientes y obtener un me-jor grado de desarrollo”. Tambiénreitera que se otorgará “especialatención a los países y grupos so-ciales más vulnerables”, señalandoque “la educación constituye el fac-tor decisivo para el desarrollo polí-tico, social, cultural y económicode nuestros pueblos”.

A poco de concluir la reunión dePresidentes de Santiago, en el mesde junio de 1998 tuvo lugar en

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Buenos Aires la primera reunióndel Comité de Negociaciones Co-merciales (CNC). En ésta, se con-sideró a la “facilitación denegocios” como un tema de aper-tura concreto para una crecienteintegración real, acordando lograr“progresos concretos” para el año2000, mediante medidas de facili-tación de negocios que no exijanla negociación de compromisosespecíficos y jurídicamente obliga-torios, tales como: asuntos adua-neros; medidas referentes a latransparencia; medidas adicionalesreferentes al comercio electrónico;y las denominadas Iniciativas He-misféricas Paralelas.

Posteriormente, el CNC se re-unió en 4 ocasiones (Surinam, Mia-mi, Cochabamba y Miami), con elobjeto de ir delineando el trabajode los Grupos de Negociación y losGrupos Consultivos. Los grupos denegociación por su parte tuvieronvarias rondas de reuniones, desa-rrolladas principalmente en la ciu-dad de Miami, donde se trabajo enel delineamiento de las bases de lanegociación21 .

Esta fase del proceso de nego-ciaciones, culminó con la presen-tación de recomendacionesgenerales y para cada grupo denegociación para ser presenta-das en la reunión de Ministros

21 Los Grupos de Negociación, Comités y Grupo Consultivo efectuaron su trabajo en la sede de laSecretaria Administrativa en la ciudad de Miami-USA, mediante rondas de trabajo. Dos rondas dereuniones por grupo tuvieron lugar entre el 31 de agosto de 1998 y el 16 de marzo de 1999. UnaTercera Ronda se realizó entre el 22 de marzo y el 16 de mayo de 1999 y la Cuarta Ronda empezócon la Primera Reunión de Expertos en Aduanas el 17 de mayo de 1999 hasta el 2 de agosto,mientras que la Quinta Ronda concluyó antes de la reunión ministerial de diciembre de 1999.

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en Toronto, Canadá, en el mesde noviembre de 1999.

La siguiente fase, que se inició enla reunión de Ministros de Toron-to, estuvo bajo la presidencia de laArgentina y el CNC continuó enel papel central en la gestión de lasnegociaciones, guiando el trabajode los grupos de negociación, abor-dando los temas no resueltos enellos y asegurando el progreso enlas negociaciones para la consecu-ción de los objetivos y mandatos.

La reunión de Ministros de To-ronto, a tiempo de acoger las reco-mendaciones y conclusionesobtenidas en cada grupo de nego-ciación, en el grupo consultivo deeconomías más pequeñas y los co-mités de Participación de la socie-dad civil y de comercio electrónico,destaca el establecimiento de las ba-ses institucionales para dar comien-zo a negociaciones efectivas y elavance en la elaboración de reglas yprocedimientos para conducirlas.

En ese marco, se instruye a losGrupos de Negociación, “a prepararun borrador de texto de sus respecti-vos capítulos, teniendo en cuenta losprogresos alcanzados en la prepara-ción de los esquemas anotados paracada área, reconociendo que los mis-mos deben ser entendidos comomarcos de referencia para facilitar eltrabajo (...). Los borradores de textodebían remitirse al CNC a más tar-dar 12 semanas antes de la reuniónministerial, a celebrarse en Argenti-na en abril de 2001.

Los Grupos de Negociación te-nían como objetivo elaborar untexto comprensivo en su coberturaque recoja los textos sobre los quehaya podido alcanzar consenso yconsigne entre corchetes todosaquellos respecto a los cuales no selogró el consenso. (DeclaraciónMinisterial. Toronto Canadá).

Toda esta fase concluyó con laReunión Ministerial en BuenosAires, del 7 de abril de 2001, la queal evaluar los avances registrados enlas negociaciones, reafirmó “losprincipios y objetivos que guiaronsu trabajo desde la Primera Cum-bre de las Américas”, reiterando que“el ALCA puede coexistir conacuerdos bilaterales y subregiona-les, en la medida que los derechosy obligaciones bajo tales acuerdosno estén cubiertos o excedan losderechos y obligaciones del ALCA”.Asimismo, convienen recomendara los Mandatarios que, en la Terce-ra Cumbre de las Américas, “nosden lineamientos para asegurar quelas negociaciones del ALCA con-cluyan, a más tardar, en enero de2005, para tratar de lograr su entra-da en vigencia lo antes posible, nomás allá de diciembre de 2005”.

En tal sentido, reafirman el com-promiso con un sistema de comer-cio mundial más abierto yequilibrado, reiterando el compro-miso de “evitar, en la medida de loposible, la adopción de políticas omedidas que puedan afectar nega-tivamente el comercio y la inversión

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regional y la imposición de barre-ras comerciales adicionales a paí-ses fuera del Hemisferio”22 .

En una de las partes más impor-tantes de la declaración se señala:“Reconocemos la significativa con-tribución que la integración econó-mica, principalmente a través delALCA, (...)al logro (...)del fortale-cimiento de la democracia, la crea-ción de prosperidad y la realizacióndel potencial humano. Reiteramosque la negociación del ALCA to-mará en cuenta la amplia agendasocial y económica contenida en lasDeclaraciones y Planes de Acción(...)con el objeto de contribuir aelevar los niveles de vida, mejorarlas condiciones laborales de lospueblos de las Américas y protegermejor el medio ambiente.

Durante la Tercera Reunión Pre-sidencial de Quebec, del 22 de abrilde 2001, los primeros mandatariosde las Américas suscribieron la“Declaración de la ciudad de Que-bec” en la que renuevan su “com-promiso con la integraciónhemisférica y la responsabilidadnacional y colectiva a fin de mejo-rar el bienestar económico y la se-guridad de nuestros pueblos”23 .Asimismo sostienen que “nuestrasricas y variadas tradiciones ofrecenoportunidades inigualables para elcrecimiento, para compartir expe-riencias y conocimientos y paracrear una familia hemisférica sobre

la base de un orden internacional másjusto y democrático”. Para ello, adop-tan la llamada cláusula democrática,consistente en que ante “cualquier al-teración o ruptura institucional del or-den democrático en un Estado delHemisferio constituye un obstáculoinsuperable para la participación delGobierno de dicho estado en el proce-so de Cumbres de las Américas”. Enreferencia al ALCA, hacen suya lasdefiniciones de la reunión de minis-tros de Buenos Aires, que implica losplazos de enero de 2005 para la con-clusión de las negociaciones y fun-cionamiento del ALCA no más alláde diciembre del mismo año.

IV. MOTIVACIONES YPERSPECTIVAS DE LASNEGOCIACIONES EN ELALCA

Las negociaciones para conformar elALCA, si bien hasta ahora no tuvieroncontratiempos significativos, debido aque no se han abordado aún los temasdifíciles y de probable confrontaciónentre los actores, insinúan algunos “po-sicionamientos” o motivaciones quepodrían ayudarnos a perfilar escenariosfuturos.

Una primera complicación resul-ta de la cantidad de países y portanto de intereses que interactuan-34 países con muy diversos gradosde desarrollo. Sin embargo, las asi-metrías de desarrollo entre ellosimplican posiciones y priorizaciones

22 Declaración Ministerial Buenos Aires, Argentina 7 De Abril De 2001.23 Declaración de la ciudad de Quebec, Tercera Cumbre de las Américas

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disímiles, de donde surge una pri-mera probable fuente de diver-gencias.

Percepciones divergentes entrelos actores involucrados sobre te-mas sustantivos del proceso carac-terizarían la probable evoluciónde las negociaciones futuras. Porejemplo, se argumenta por el ladode los desarrollados, que las con-diciones laborales y medio am-bientales en muchos países deAmérica Latina, con bajos nive-les salariales y derechos laboralesrestringidos, representan unaamenaza real de competencia queacarreará perdida de empleo ytraslado de inversión hacia Lati-noamérica24 . Por su parte, en estaregión se piensa que los estanda-res de derechos laborales que pro-mueven los países desarrolladosson muy altos para las condicio-nes actuales, además que el bajocosto laboral constituye parte dela ventaja comparativa con quepueden participar en los merca-dos internacionales.

El mismo razonamiento en am-bas partes es aplicado para el temade las normas medioambientales,con el añadido de que los paísesdesarrollados promueven normasque en su momento de inicial de-sarrollo no cumplieron y consti-tuyen pretextos proteccionistas.

De manera general, se puede de-cir que los beneficios serán el re-sultado de la apertura y acceso amercados en la región y que loseventuales costos emergerán delingreso libre de productos quecompiten con la producción in-terna, aunque esto pueda ser be-neficioso para los consumidores.

Existen, sin embargo, particu-laridades que complican el análi-s is y que deben abordarse.Inicialmente, para hablar de be-neficios efectivos, se trata de veren la realidad si la apertura supe-rará las conocidas trabas no aran-celarias, que no solamente existenen los países desarrollados delHemisferio sino que aplican demanera harto restrictiva paísescomo Brasil y Argentina a sus so-cios en acuerdos con el MERCO-SUR.

El tema del comercio agrícolaes un buen ejemplo, donde lospaíses con ventaja comparativaven complicada su situación poruna política de subsidio a la agri-cultura en EE.UU. y Canadá asícomo por el hecho de que los pi-cos arancelarios en esos mercadosson precisamente en los produc-tos agrícolas y las manufacturasligeras, como textiles, donde lospaíses en desarrollo tienen mejo-res capacidades competitivas. Sin

24 Posición típica de un sector importante del partido demócrata de los EEUU, que tiene fuerte basesocial en los sindicatos de trabajadores, y que en alianza con otros sectores conservadores deEEUU, hicieron fracasar la solicitud del Fast Track del Presidente Clinton y que seguramente sehará presente a la hora en que el presidente Busch solicite la “Autoridad para la Promoción Co-mercial”, nuevo nombre del Fast Track.

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embargo los países perjudicadospor esas políticas, también lasaplican con sus socios25 .

Asimismo, en cuanto a las disci-plinas en temas nuevos del comer-cio asociadas a comercio de servicios,propiedad intelectual, comercio elec-trónico, inversiones, compras guber-namentales, mercados financieros yde capitales, transferencia tecnológi-ca, medio ambiente y legislación oderechos laborales, las posicionesnorteamericanas pretenden avancesen las américas mayores que los quese lograron en la OMC. Por ello esque estos temas van a jugar un papeldeterminante para el ALCA. El temade acceso a mercados, no es un temaprimordial para estos países pues laapertura unilateral de América Lati-na ha disminuido considerablemen-te las barreras a las exportaciones deesos países.

Al contrario, para los países endesarrollo del hemisferio occiden-tal el tema de acceso a mercadostiene verdadera importancia, pues-to que el acceso de sus productos alos mercados de los países indus-trializados del hemisferio no es fá-cil. Esto no solamente por su grantamaño, sino porque este acceso seha visto dificultado debido a lamezcla de barreras administrativas,técnicas, subsidios y altos arance-les que afectan principalmente a los

productos donde se tiene ventajascomparativas y por ello son sensiblespara nuestra región como ser: pro-ductos agrícolas, textiles, manufactu-ras ligeras y algunas industrias básicas.En ese marco, las barreras no aran-celarias aparecen como temas de“zona gris”, donde claramente sebusca una disminución sustantiva enlos mercados de Norteamérica.

La búsqueda de una apertura se-gura tiene que ver también con lainestabilidad y condicionamientoque implica la apertura mediantelos sistema de preferencias genera-lizadas (SGP), que como la “Ley dePreferencias Arancelarias Andinas”son temporales, unilaterales y con-dicionadas26 .

Una muestra de dichas preocu-paciones fueron las que dieron ori-gen a fuertes discusiones para laapertura del Grupo de negociacio-nes sobre el sector agrícola, impul-sada por los Países En Desarrollo yresistida por EEUU. También es unejemplo la incorporación del temamedio ambiental y de legislaciónlaboral -impulsada por EEUU yresistida por algunos países en De-sarrollo como Brasil-, o la posiciónAndina de trato preferencial paralos países considerados como eco-nomías más pequeñas.

Las actuaciones de los países la-t inoamericanos, debido a la

25 Un buen ejemplo lo constituyen las prácticas de Brasil ante las exportaciones de camisas bolivianasy las restricciones que pone eses país para su acceso.

26 Temporales porque la vigencia de ese instrumento es hasta fines del 2001, unilaterales porque sonotorgadas como tratamiento especial para países subdesarrollados, en este caso los andinos, y condicio-nadas porque están ligadas al comportamiento de los países en el combate al narcotráfico.

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existencia de acuerdos subregiona-les, se da mediante concertaciónprevia en cada uno de los esque-mas subregionales y con voceríasúnicas. Es el caso de la Comuni-dad Andina, MERCOSUR, Mer-cado Común Centroamericano yCARICOM.

Dentro del polo subdesarrollado,un liderazgo brasileño duro frentea las propuestas lideradas por losEE.UU. de mayor apertura y avan-ce en disciplinas en los sectores arri-ba mencionados, no siempre hasido respaldado por lo demás paí-ses incluidos sus socios del MER-COSUR, pero constituye un actormuy destacado. El liderazgo de lasposiciones latinoamericanas en va-rios temas de las negociaciones loha ejercido el Brasil, cuya posturase encuentra resumida en palabrasdel Presidente F.H. Cardoso de lasiguiente manera:

“Se comenta mucho sobre lacuestión de los plazos - si elALCA podría concluirse en2005, tal vez antes, tal vez des-pués. Como ya indiqué enotras oportunidades, la cues-tión de la fecha me parece se-cundaria en relación a lo queconstituye el verdadero proble-ma, que es el de saber si po-dremos llegar a un acuerdo quesea bueno para todos, grandesy pequeños, ricos y pobres.Desde el punto de vista brasi-leño, el punto más importantees saber en qué medida un área

de libre comercio permitirá,efectivamente, un mayor acce-so de nuestros productos a losmercados más dinámicos de laregión, particularmente el mer-cado norteamericano.De poco o de nada servirá quetengamos un acuerdo de gransofisticación sobre temas depunta, como comercio electró-nico o propiedad intelectual, sipersisten las distorsiones deri-vadas de la aplicación unilate-ral de los instrumentostradicionales de defensa co-mercial, sin reglas comunes alhemisferio.De la misma forma, no tendríasentido promover una mayorapertura en nuestro mercadode servicios sin una mejora co-rrespondiente en el acceso denuestros productos industrialesy agrícolas a los mercados delnorte. Cuando tengamos unbuen acuerdo sobre cómo pro-mover el libre comercio ennuestro hemisferio, la cuestiónde la fecha se resolverá por símisma.La reunión de Quebec será im-portante para avanzar en el sen-tido de hacer que ese acuerdosea factible, con base en el in-dispensable consenso y dentrodel respeto a la regla del “sin-gle undertaking”.Para Brasil, la integración he-misférica no es y no puede serincompatible con la integración

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regional, en particular con elMercosur, que para nosotros esuna conquista, una realizaciónde la más alta prioridad. Comoha dicho el Ministro del Exte-rior, Celso Lafer, el Mercosures para nosotros un destino, yel ALCA, una opción.”27

Asimismo, disputas normales entoda negociación como por ejem-plo: la sede de las negociaciones,la presidencia del Comité de Ne-gociaciones y de los grupos de tra-bajo, no estuvieron ausentes ymostraron la conformación de mi-nibloques y lealtades entre agrupa-ciones subregionales antes que unade carácter Latinoamericano.

V. BOLIVIA Y LA INTE-GRACIÓN DEL HEMISFE-RIO OCCIDENTAL

En térmicos comerciales, losprincipales mercados de Bolivia seencuentran al interior del Hemis-ferio ya que 2/3 de su comercio tie-

ne lugar con países del área. Sinembargo, el hecho preocupante esque tenemos una situación defici-taria con la región.

Las cifras del comercio permitenapreciar que los socios importan-tes de Bolivia son algunos y notodos los espacios regionales de lasAméricas. Así, resulta que prácti-camente el 99% de nuestro comer-cio se explica por los intercambioscon NAFTA, MERCOSUR, CANy Chile, quedando muy al margenregiones como MCCA, CARI-COM y Panamá. Pero más aún,dentro de los primeros hay sociosmucho más significativos queotros, como por ejemplo EE.UU.dentro del NAFTA, Brasil y Argen-tina dentro del MERCOSUR yPerú y Colombia dentro de laCAN, que sumados representancerca del 90% de nuestro comercio.

El tema de las inversiones resul-ta muy importante para el análisisya que se constata que los princi-pales inversionistas en Bolivia son

27 F.H. Cardoso. Discurso en la apertura del “Global Business Policy Concil”. Rio de Janeiro, 11 demarzo de 2001.

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de procedencia americana. Comose ve en el cuadro siguiente, en losúltimos cinco años, la IED prove-niente de países del Hemisferio esmucho más significativa que la ex-tra hemisférica.

comercial. En efecto, respecto a laPolítica Exterior, la integración esel principal vehículo para lograr lospropósitos que la orientan, mien-tras que la temática comercial, so-lamente constituye un aspecto

Asimismo, se puede observar elimportante crecimiento de los flu-jos de IED hacia Bolivia en los úl-timos años, producto del procesode capitalización y la aplicación dereformas estructurales muy impor-tantes. Entre los países inversio-nistas en Bolivia en los cinco añosde las estadísticas del cuadro, de untotal de 1.7 mil millones de inver-sión en los años 93-97, los EEUUinvirtieron 714 millones, en segun-do lugar Chile, con 191 millones,seguido por Argentina 158.6 millo-nes, Canadá 110 millones y Brasil89 millones.

5.1. La política de integraciónen Bolivia

Tal vez Bolivia sea uno de lospocos países en los que la integra-ción económica, claramente, no esun componente más de la políticaexterior y menos aún de la política

accesorio de un conjunto más am-plio de ámbitos de la integración.

En ese marco, se pueden identi-ficar cuatro líneas fuerza que cons-tituyen los pilares fundamentalesde la política de integración boli-viana, tomando en cuenta el con-texto integracionista regionalactual, son:

i) La integración energética delcono sur, a partir de los gasoduc-tos a la Argentina y Brasil y su even-tual futura conexión con Chile,Perú y Paraguay, además de los pro-yectos de generación y distribuciónde electricidad (hidro y termo), que yase están proyectando y definiendo,

ii) La integración física, median-te la construcción y funcionamien-to de el(los) corredor(es) deintegración interoceánica, a travésdel territorio boliviano, que tienenun avance y concreción todavíainsuficientes,

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iii) La consolidación de un mer-cado sudamericano integrado, quepasa por la convergencia entre laComunidad Andina de Naciones(CAN) y el MERCOSUR, proce-so en el que Bolivia puede jugar unpapel destacado dada su favorablerelación con ambos bloques.

IV) La integración del CentroOeste Sudamericano, que se plan-tea a partir de una propuesta deintegración de las regiones occiden-tal de Bolivia, Norte de Chile y surde Perú. Este proceso es todavíamuy incipiente, pero a la vez mues-tra grandes potencialidades, enmar-cado en programas sectoriales enlos ámbitos como: minería, ener-gía, recursos hídricos, transportesy puertos, etc.28

La concreción de estos proyec-tos, generará un comportamientosinergético de reforzamiento mu-tuo, ya que es difícil pensar en laviabilidad de una verdadera inte-gración, sin la complementación delas diversas áreas y procesos antesmencionados. En ese marco, es rea-lista pensar que la integración ener-gética impulsa la integración físicay ambas determinan la necesidadde avanzar en la integración comer-cial, para que a su vez ésta refuercea las anteriores.

Asimismo, destaca la visión regio-nal sudamericana de las orientacio-nes de la política de integración

boliviana, más que una de caráctersubregional, andinista o mercusu-rista, prevaleciente en el pasado.

En ese sentido, debido a la posi-ción geográfica de Bolivia al cen-tro de Sudamérica, surge unaespecie de “Destino manifiesto”que se expresa claramente en elpensamiento del Canciller OstriaGutierrez: “Situada en el centro dela América meridional, cabecera delos tres principales sistemas hidro-gráficos –Amazonas, Plata y Pacífi-co-, nexo entre dos océanos,limítrofe de cinco naciones, obli-gado paso de norte a sur y de este aoeste, la geografía impone a Boli-via, no una función aisladora y deaislamiento, sino de atracción, dearticulación, de unión, de soldadu-ra entre los países que la rodean”29

y que el Canciller Fernando Gua-challa resumió en el lema “Boliviapaís de contactos y no de antago-nismos”. Este destino tendría en lapolítica de integración a su princi-pal instrumento para plasmarse enrealidad.

Al respecto, el Plan EstratégicoInstitucional del Ministerio de Re-laciones Exteriores y Culto, en re-ferencia al tema de integración,inscribe el siguiente objetivo estra-tégico: “Cumplir un rol articuladoren la integración regional, promoverel regionalismo abierto y coadyuvaral incremento y diversificación del

28 Al respecto se puede ampliar información en el libro: Hacia un enfoque trinacional de las relacio-nes entre Bolivia, Chile y Perú. CEILA/PRISMA et.al. Plural editores. La Paz, 2001.

29 Ostria Gutierrez, Alberto. Una obra y un destino. Buenos Aires, 1953.

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intercambio comercial, la capta-ción de inversiones y la coopera-ción para el desarrollo”

Que se traduce en los siguientesobjetivos específicos, para el perio-do de 4 años 1999-2002:

1. ZLC MERCOSUR- CANacordada2. Unión Aduanera Andinaperfeccionada y con políticaseconómicas armonizadas3. Asociación con el MERCO-SUR perfeccionada y ampliada4. Propuesta de la Unión Sud-americana desarrollada5. Posición Nacional debida-mente promovida en el ALCA6. ZLC Bolivia - Chile acordadaClaramente se desprende de es-

tas definiciones que la consecucióndel objetivo estratégico de más lar-go plazo pasa por impulsar pro-puestas y fórmulas específicas paraavanzar hacia el establecimiento deuna Zona de Libre Comercio Sud-americana, sobre la base de la inte-gración CAN – MERCOSUR, queevolucione hacia una integracióneconómica sudamericana más pro-funda y que en el largo plazo seproyecte hacia una Unión PolíticaSudamericana o la Federación Sud-americana.

La política de integración deBolivia privilegió hasta la década

de los noventa una orientación su-bregional30 básicamente al interiorde la Comunidad Andina. Reciénen 1995, se empieza a concretar unacercamiento con el MERCO-SUR, respondiendo con mayorcoherencia a los objetivos estraté-gicos de una perspectiva regionalSudamericana, demostrando unamayor amplitud de horizontes es-tratégicos.

¿Cuáles son los efectos que so-bre este proceso tuvo y tiene la pro-puesta estadounidense de transitaren una vía hemisférica de integra-ción?

La construcción del Area de Li-bre Comercio de las Américas(ALCA), si bien aparenta no tocarsustancialmente a los mencionadosproyectos y proyecciones de inte-gración -ya que éstos tienen unavigencia más subregional mientrasel ALCA es hemisférico-, en loshechos ha contribuido significati-vamente a la aceleración de los pro-cesos subregionales de integración.

En efecto, es claro que a partirde la Iniciativa Busch, los procesosde integración Latinoamérica co-bran nuevo impulso, recuperanvigencia, se profundizan y buscan no-vedosas instrumentaciones para ade-cuarse de mejor manera a la propuestay desafío, provenientes del norte.

30 El término subregional para designar a los esquemas de integración que se dan al interior de laALADI, refleja una concepción donde la región son los 11 países que la conforman. En nuestroentendimiento esta es una visión equivocada, porque la región o es en términos sentimentales yculturales toda América Latina, o en el caso práctico de integración y de comercio, adquiere unámbito subcontinental y es para Bolivia Sudamérica, para otros países será Centroamérica y paraotros el Caribe.

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El ALCA pone en el tapete laposibilidad de incrementar losnexos de interdependencia entre lapotencia más importante del mun-do y Latinoamérica. Incorpora evi-dentes características de asimetría,pero esencialmente propone unanueva relación interamericana concaracterísticas cooperativas. Se tra-ta de un matiz fundamental parala comprensión y valoración de losprocesos internacionales que deter-minan de manera ineludible lasposibilidades y oportunidades deinserción externa de Bolivia. Enefecto, Bolivia tiene la oportunidadde profundizar sus nexos de inter-dependencia con los centros me-diante la integración económica, atiempo de diversificar su agenda,reduciendo la cuasi exclusividaddel tema narcotráfico en la agendade la relación con los Estados Uni-dos.

Sin embargo, no deja de estarpresente el interés por profundizaruna integración sudamericana,donde la convergencia de propósi-tos, la simetría y las sensibilidadesson menos significativas. Así comoel ALCA se concibe en términosmás profundos que la liberalizacióndel comercio que se logre en elámbito multilateral de la OMC, -situación caracterizada mediante lafrase “OMC Plus”-, en la región seescuchan propuestas referidas a lanecesidad de lograr avances en un

proceso de integración sudameric-nana, con características “ALCA –Plus”.

En el Brasil este interés se pusode manifiesto mediante la propues-ta de avanzar en un Area de LibreComercio Sudamericana (ALCSA)y recientemente con la convocato-ria a la Cumbre Sudamericana enagosto del año 2000. La estrategiaadoptada por el MERCOSUR,consistente con la conformación deun ALCSA, se planteó en los si-guientes términos: “La estrategiaóptima que se deseaba para elMERCOSUR, especialmente des-de la óptica del Brasil era de unaexpansión concéntrica. El paso si-guiente, después de la formacióndel MERCOSUR, sería una seriede acuerdos que terminarían porconsolidadr el ALCSA, sólo des-pués de ese estadio, es que se desa-rrollaría acuerdos como ALCA ocon la Unión Europea”31

Como conclusión podemos de-cir que la dinámica integracionistaen la región, donde el ALCA juegaun trascendente rol, estimula y noes contradictorio con la adopciónde propósitos y acciones en la di-rección de crear un esquema deintegración en Sudamérica.

Así como queda claro que conlos EE.UU. y Canadá no se puedepensar en avanzar más allá del Li-bre Comercio y la adopción depolíticas y disciplinas en torno al

31 Fernandes, José Augusto y Sandra Polónia. “ALCA y UE: elementos para la formación de unaestrategia negociadora”. En Rev. Política Externa. Vol 8 N°1, Junio-Agosto. 1999. Brasil.

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funcionamiento de los mercados,y que pensar en un Mercado Uni-co que incorpore la libre movili-dad de las personas, es totalmenteirrealista, de la misma manera, enel ámbito sudamericano es del todofactible profundizar la integracióny llegar a estados superiores inclu-so al Mercado Común y la UniónEconómica.

Incluso, por los efectos de la cri-sis económica actual sobre los pro-cesos de integración, se ve que sinuna buena armonización de políti-cas macroeconómicas y la adop-ción de políticas comunes en variosaspectos de la vida económica delos países sudamericanos, la situa-ción de crisis tiende a expandirse ygenerar actitudes contrarias al avan-ce de la integración, que arruinanal vecino (como las devaluacionescompetitivas), afectando a la esta-bilidad económica y al proceso deintegración mismo. Por ello, pen-sar en una clara definición integra-cionista en la región pasa poradoptar de manera paralela al avan-ce de la apertura de mercados, po-líticas que aseguren un mínimo deestabilidad. El punto máximo eneste proceso sería la adopción deuna moneda común, para hablar de unreal espacio económico integrado.

Además, ésta sería una especie depóliza de seguro, ya que la asime-tría que caracteriza al proceso delALCA y los procesos globales a losque como región nos enfrentamos,puede atenuarse mediante la unifi-

cación de intereses, fuerzas y po-der negociador del lado Sudameri-cano. Y también porque ante uneventual fracaso de una opciónALCA, la integración en Sudamé-rica podría atenuar los efectos ne-gativos.

VI. CONSISTENCIA YPERSPECTIVAS. A MANE-RA DE CONCLUSIONES

Para poder evaluar la participa-ción de Bolivia en el ALCA es ne-cesario, en primer lugar, buscar lacoherencia y consistencia entre elobjetivo general de la política deintegración de Bolivia, los temasque se discuten al interior delALCA y las posiciones qué Boliviaadopta y apoya en las negociacio-nes hemisféricas.

En el caso de nuestro país, deacuerdo con las definiciones estra-tégicas, el interés principal de lapolítica de integración debería serel de incrementar los nexos connuestros vecinos en el cono sur. Sinembargo, el proceso ALCA tiene lavirtud de actuar como un cataliza-dor favorable a ese propósito, comose puede colegir al observar losavances sustanciales logrados re-cientemente.

Asimismo, como dijimos ante-riormente, la importancia de Boli-via en el contexto americano estarácorrelacionada al avance de la con-formación del espacio económicosudamericano. Conforme se desa-rrollen los mecanismos de cooperación

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política y estos se correspondan conun desarrollo de la integración im-pulsada por los flujos de comercioy de capitales, se podrá ya hablarde un mercado regional integrado,que a su vez demandará una vin-culación física mayor y efectiva.

El contexto de integración delhemisferio (ALCA), dará realce a laspotencialidades de la posición geo-gráfica de Bolivia, convirtiéndoseen factor impulsor de los proyec-tos específicos.

En cuanto al tema del comerciode bienes, la apertura unilateralpracticada por Bolivia desde losaños 80, con resultados favorables,da una posición de ventaja a la horade contabilizar costos y beneficios,puesto que a cambio de un accesomejorado en los mercados hemis-féricos, Bolivia realizará una aper-tura adicional marginal de bajocosto. Asimismo, con reglas acor-dadas sobre barreras no arancela-rias, es de suponer un real mejoracceso a esos mercados.

Una de las grandes debilidadesde nuestra estructura de oferta sederiva del hecho de que no hay unaimportante base productiva demanufacturas, ni esta puede surgirde la simple apertura de mercados.Para lograr un aprovechamiento deesa apertura, es necesario que sedesarrollen esfuerzos consistentespara modernizar el aparato produc-tivo y mejorar la competitividad de

nuestra economía. Tal objetivopasa por la aplicación de una polí-tica industrial proactiva32 , que aunno se observa en nuestro país. Sinpolíticas de este tipo que acompa-ñen al proceso de conformacióndel ALCA, la posibilidad de obte-ner ventajas será una nueva opor-tunidad perdida.

La negociación sobre los “nue-vos temas del comercio internacio-nal”, es sumamente novedosa paraBolivia. Por un lado no existe ex-periencia suficiente, y por otro, nose cuenta con una visión estratégi-ca en torno a ellas. En estos casos,una posición seguidista de los pun-tos de vista Andinos o del MER-COSUR, no garantiza unaverdadera promoción de los inte-reses nacionales.

En relación a la negociación dela apertura al comercio de servicios,las normas sobre medio ambientey legislación laboral, se observa, porparte de Bolivia, una ausencia deobjetivos claros además de la caren-cia de capacidades de gestión téc-nica de las negociaciones. Enespecial, en el tema de serviciosparece que entramos en terrenoinexplorado y resbaladizo cuandono se tiene claridad sobre los obje-tivos e intereses sustantivos denuestro país en esa negociación.

Un tema que ha merecido aten-ción de parte de las autoridadesnacionales, y al que Bolivia se ha

32 Al respecto la CEPAL ha desarrollado los conceptos apropiados para una intervención que mejorelos términos de la inserción externa y que impliquen la competitividad autentica, basada en elconocimiento y no exclusivamente en los recursos naturales y la mano de obra barata.

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adscrito desde un inicio, es el deeconomías pequeñas y tratamien-tos diferenciados33 . Al respectoobservamos una actitud de inerciao acto reflejo condicionado por lacostumbre de años de actuación alinterior de ALADI y la Comuni-dad Andina, pidiendo tratamientosdiferenciales, que en la actualidadal interior del ALCA tiende a repe-tirse. En ese marco, un poco acríti-camente nos sumamos a posicionesque pretenden que los tratamien-tos diferenciados se traduzcan enritmos de desgravación más lentosy licencia de disciplinas. Sin em-bargo, nuestra economía esta encapacidad de mostrar mayores lo-gros aperturistas de su mercado. Porello creemos que un cambio deactitud hacia proponer periodos deapertura mas acelerados y apoyo eninfraestructura, etc. es la posiciónmas conveniente para los interesesnacionales aprovechando trata-mientos diferenciales. Asimismo, sereprodujo el enfoque de países oeconomías pequeñas, cuando elenfoque de regiones deprimidasque aplican en la Unión Europea,puede ser más efectivo y enfrentarmenores resistencias de los demássocios. Al respecto, los fondos apraapoyar a esas regiones pueden re-plicarse y se debe considerar la apli-cación de tratamientos preferencialesconcretos, caso por caso, que comola apertura del mercado de textiles

a la producción nacional, se traduz-can en beneficios concretos y no enenunciados discursivos al inicio delacuerdo que no se traducen en algo.

El método de participación en lasnegociaciones, en tanto miembrode la Comunidad Andina, con vo-cería común y concertación previade posiciones, viene asumiendo ungiro que no siempre conviene anuestros intereses. En efecto, laorientación proteccionista y contra-ria al regionalismo abierto, que ca-racteriza a las posiciones deEcuador, Venezuela y en algunoscasos Perú, conlleva consecuenciasque antes que beneficiar a Boliviacomo país de menor desarrollo,interfieren negativamente en unapropuesta de regionalismo abiertoy de avance sustantivo del procesode integración regional que convie-ne a Bolivia por los aspectos seña-lados anteriormente.

La vocería andina conlleva el ries-go de asumir un seguidismo andi-nista, sin ponderar adecuadamentesus consecuencias, lo que puededesfavorecer una imagen de Boli-via acorde con el regionalismoabierto y la construcción de unaintegración profunda en Sudamé-rica que nos conviene mantenertoda vez que la Integración - en susvertientes comercial, energética yfísica - constituye un instrumentopara apuntalar la proyección y eldesarrollo nacional.

33 Desde la reunión de Ministros de Buenos Aires (abril 2001), nuestro país ejerce la presidencia delmencionado grupo.

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BOLIVIA ANTE EL RETODE LA INTEGRACIÓN

HEMISFÉRICAWilliam Torres Armas1

I. LA CONFORMACIÓNDEL ALCA

La conformación del Area de Li-bre Comercio de las Américas(ALCA)2 supone la apertura delos mercados de 34 de los 35 paí-ses del hemisferio occidental3 , esdecir la eliminación de las barrerasarancelarias y no arancelarias parael intercambio de bienes y un ma-yor flujo e intercambio de servicios,capitales, información e ideas en elcontinente.

El ALCA es uno de los compo-nentes fundamentales de un pro-yecto político de mayor alcance4 ,en el que las libertades políticas secompatibilizan con las libertadeseconómicas. El ALCA es un pro-

ceso irreversible, que cuenta con elcompromiso de las últimas admi-nistraciones de gobierno de los Es-tados Unidos y ya lleva siete añosde gestación, pues se inició en1994, con ocasión de la I CumbreHemisférica, efectuada en la ciudadde Miami.

El ALCA representa un mercadode alrededor de 780 millones depersonas, una extensión territorialde 39 millones de km2 y un PIBde 11,4 billones de dólares. De es-tas cifras, el NAFTA aporta con al-rededor del 51 % de la población yel 87 % del PIB; el MERCOSURcon el 26 % de la población y el 9% del PIB; la CAN con el 14 % dela población y el 2 % del PIB; el

1 Docente CIDES - UMSA.2 El ALCA se propone crear una zona de libre comercio y, por el momento, nadie habla ni ha

propuesto llegar a fases superiores de integración. No obstante, y aunque parezca contradictorio,al tratar temas como servicios, propiedad intelectual, inversiones o compras públicas, es un proce-so que supera la noción tradicional de zona de libre comercio.

3 El único país del hemisferio que no participa en el proceso es Cuba.4 Ana María Solares, El reto más importante en la Agenda de las Negociaciones Económicas Inter-

nacionales, en: Comercio Exterior, Publicación Informativa del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año 9 No. 93.

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MCCA con el 4 % de la poblacióny el 0,4 % del PIB; el CARICOMel 1 % de la población y el 0,2 %del PIB; y Chile el 2 % de la po-blación y el 0,6 % del PIB5 . Es bas-tante revelador decir que entre elNAFTA y el MERCOSUR conjun-tamente suman el 77 % de la po-blación total y 96 % del PIBhemisférico.

Dentro del NAFTA, la economíamás importante es la de los EstadosUnidos, que es la más grande delmundo y dentro del MERCOSUR,la del Brasil que representa casi lamitad del PIB, la población y lageografía de Sudamérica.

II. LOS ANTECEDENTESDEL PROCESO

En 1990, el entonces presidentede los Estados Unidos, GeorgeBush, padre del actual mandatariode los Estados Unidos, planteó laidea de crear un área de libre co-mercio desde Alaska hasta Tierradel Fuego, al esbozar la denomina-da Iniciativa para las Américas. Lamisma constituye un hito en lasrelaciones interamericanas, ya quemarca el inicio de una nueva etapasignada por el diálogo, la interde-pendencia y la cooperación entreEstados Unidos y América Latina.

Esta iniciativa posteriormente fueretomada y profundizada durantela administración del presidenteWilliam Clinton. En efecto, en di-ciembre de 1994, los Jefes de Esta-do y de Gobierno del hemisferiose reunieron en Miami y estable-cieron cuatro pilares fundamenta-les para las futuras relacionesinteramericanas: democracia, inte-gración económica y libre comer-cio, lucha contra la pobreza y ladiscriminación y, finalmente, desa-rrollo sostenible y conservación delmedio ambiente. La creación delALCA se desprendió del segundopilar6 , es decir integración y librecomercio.

5 Al respecto, ver Comercio Exterior, Publicación Informativa del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año 9 No. 93.

6 En el Plan de Acción de la I Cumbre Hemisférica, en su capítulo II, referido a la promoción de laprosperidad a través de la integración económica y el libre comercio, se definen siete tópicos o líneas deacción: el libre comercio en las Américas, el desarrollo y la liberalización de los mercados de capitales,el desarrollo de infraestructura hemisférica, la cooperación energética, las telecomunicaciones y la in-fraestructura de información, la cooperación en ciencia y tecnología y el turismo.

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Después de la Cumbre de Mia-mi, durante la segunda administra-ción de Clinton, en 1998, seefectuó la II Cumbre de las Améri-cas, celebrada en Santiago, oportu-nidad en la que se iniciaron lasnegociaciones destinadas a confor-mar el ALCA. Finalmente, duran-te la administración de GeorgeBush (hijo) se efectuó la Cumbrede Quebec, oportunidad en la quelos presidentes de los 34 países asu-mieron el compromiso de concluirlas negociaciones hasta el año 2005.En efecto, las mismas deberían con-cluir, a más tardar, en enero de 2005para tratar de lograr su entrada envigencia lo antes posible, y no másallá de diciembre de 2005.

En cuanto a las reuniones minis-teriales, que es otro importante forode negociaciones en el contexto dela formación del ALCA, cabe apun-tar que hasta el momento se hanefectuado seis reuniones. La prime-ra fue en Denver (Estados Unidos)en 1995, la segunda en Cartagena(Colombia) en 1996, la tercera enBelo Horizonte (Brasil) en 1997, lacuarta en San José (Costa Rica) en1998, la quinta en Toronto (Cana-dá) en 1999 y, finalmente, la sextaen Buenos Aires el 2001.

De todas estas reuniones minis-teriales la más importante fue la de

San José de Costa Rica, donde seestableció la estructura institucio-nal del ALCA y se fijaron sus prin-cipios y objetivos. En base a laDeclaración de San José de CostaRica, las negociaciones se lanzaronformalmente en abril de 1998 conocasión de la II Cumbre de lasAméricas.

III. ESTRUCTURA Y OR-GANIZACIÓN DE LASNEGOCIACIONES DELALCA7

Las negociaciones del ALCA de-berán permitir una amplia repre-sentación geográfica de los paísesparticipantes. Además está previs-ta la rotación de la Presidencia delproceso, de la sede de las negocia-ciones y de los Presidentes y Vice-presidentes de los Grupos deNegociación y de los otros comi-tés y grupos establecidos.

Durante la Cumbre de Santiago,el proceso de negociaciones delALCA se organizó y estructuró dela siguiente manera:

i) Reunión de Ministros delALCAii) Comité de NegociacionesComerciales (CNC), a nivel deViceministrosiii) Grupo Consultivo sobreEconomías Más Pequeñas

7 Esta parte del trabajo se inspiró en el artículo Area de Libre Comercio de las Américas ALCA.Antecedentes del proceso, publicado en la publicación informativa Comercio Exterior, del Insti-tuto Boliviano de Comercio Exterior, Santa Cruz de la Sierra, Mayo de 2001, así como en laAyuda Memoria denominada Area de Libre Comercio de las Américas, de la Dirección del ALCA,repartición dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, de mayo de 1999.

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Aportes

iv) Secretaría Administrativav) Comité Tripartito (OEA,BID y CEPAL)vi) Grupos de Negociaciónvii) Comité de Representantes delGobierno sobre la Sociedad Civilviii) Comité Conjunto de Ex-pertos de Gobierno y del Sec-tor Privado sobre ComercioElectrónicoEsta estructuración del proceso

también da una idea acerca de laconformación de un hipotéticoorganismo internacional que, si sesiguen los parámetros elegidos du-rante la negociación, tendría tantoórganos permanentes8 como nopermanentes9 .

La Presidencia del proceso denegociaciones, ejercida por perío-dos de 18 meses, ha estado y estaráa cargo de los siguientes países:Canadá (mayo de 1998 a octubrede 1999), Argentina (noviembre de1999 a abril de 2001), Ecuador(mayo de 2001 a octubre de 2002)y una copresidencia de EstadosUnidos y Brasil (noviembre de2002 a diciembre de 2004). El paísa cargo de la presidencia será la sedede la Reunión Ministerial y tam-bién presidirá el Comité de Nego-ciaciones Comerciales.

Es ilustrativo destacar que lospaíses que han estado o estarán acargo de la Presidencia son paíseso representan a grupos de paísesclaves en el proceso negociador.Canadá es un país miembro delNAFTA, Argentina es un paísmiembro del MERCOSUR, Ecua-dor es un país miembro de la CANy Estados Unidos y Brasil son, in-discutiblemente, los países líderesdel proceso del ALCA.

Debajo de las Reuniones de Mi-nistros del ALCA, que tienen a sucargo la supervisión final de lasnegociaciones, aparece el Comitéde Negociaciones Comerciales(CNC). Los Viceministros Respon-sables del Area de Comercio queconforman el CNC desempeñanun papel central en la administra-ción de las negociaciones delALCA.

Hay tres comités y grupos que seencargan de ciertos temas relevan-tes para las negociaciones. Estosson el Comité de Representantesdel Gobierno sobre la SociedadCivil 10 , el Comité Conjunto deExpertos de Gobierno y del SectorPrivado sobre Comercio Electró-nico y el Grupo Consultivo so-bre Economías Más Pequeñas. La

8 La Secretaría podría representar el embrión de un futuro órgano permanente del ALCA que,probablemente, se convertirá en un organismo internacional.

9 Entre los órganos no permanentes podrían estar las reuniones de Ministros o de los ViceministrosResponsables del Area de Comercio.

10 El ALCA no sólo requiere consultas entre el sector público y el privado sino entre éstos y lasociedad civil. En Quebec se presentó el borrador preliminar del Acuerdo del ALCA. Se trata deun documento de 1200 páginas donde prácticamente cada palabra está entre corchetes. En todocaso, la decisión de hacer público el borrador preliminar el Acuerdo del ALCA es una muestraclara del compromiso colectivo con la transparencia y con una comunicación creciente y sosteni-da con la sociedad civil.

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Secretaría Administrativa delALCA, por su parte, está localiza-da en la misma sede de las reunio-nes de los Grupos de Negociación.La Secretaría apoya las negociacio-nes desde el punto de vista logísti-co y administrativo. Mientrastanto, el Comité Tripartito integra-do por la OEA, el BID y la CE-PAL brinda apoyo técnico,analítico y financiero al proceso delALCA.

Además, existen nueve Gruposde Negociación del ALCA, queposeen mandatos específicos de losMinistros y el CNC. Los mismosson: i) Acceso a Mercados, ii) In-versiones, iii) Servicios, iv) Com-pras del Sector Público, v) Soluciónde Controversias, vi) Agricultura,vii) Propiedad Intelectual, viii) Sub-sidios, Antidumping y MedidasCompensatorias y ix) Políticas deCompetencia. Estos Grupos deNegociación dan una idea de lostemas y disciplinas que se estándiscutiendo y expresan el grado dedificultad y la complejidad de unproceso de negociación simultánea.

IV. PRINCIPIOS RECTO-RES DE LA NEGOCIA-CIÓN

El ALCA es una negociaciónamplia y compleja, que implicapensar en la convergencia de dis-

ciplinas comerciales multilaterales,subregionales y bilaterales. Por sualcance, las negociaciones pautaránla política comercial, la políticaeconómica y la política de desarro-llo de los países del continente 11 .El sistema de comercio afectará lapolítica económica y de desarrollode los países y reducirá sus márge-nes de acción autónoma.

El ALCA además implicará unaserie de beneficios y costos a diver-sos niveles. Obviamente, si los be-neficios del proceso son mayoresque los costos, Bolivia debería sus-cribir los acuerdos correspondien-tes. Por tanto, será necesario tratarde cuantificar los costos y benefi-cios del ALCA, para saber si se ajus-ta a las necesidades y requerimientosdel país. El ejercicio además puedeservir para determinar el piso y eltecho de las aspiraciones naciona-les. Es decir hasta qué nivel se pue-de asumir los costos o cuáles sonlas exigencias mínimas que el paísaceptaría para participar en el pro-ceso. Debajo de un determinadonivel las condiciones del ALCApodrían ser inaceptables.

Hasta ahora, durante las negocia-ciones destinadas a conformar elALCA, se identificaron algunosprincipios rectores para el proceso. Enprimer lugar, se acordó que el consen-so era el principio fundamental para

11 Presentación de Víctor Rico Frontaura, La Comunidad Andina y el ALCA, en: Seminario-TallerArea de Libre Comercio de las Américas (ALCA), Organizado por el Ministerio de RelacionesExteriores y Culto- Viceministerio de Relaciones Económicas Internacionales e Integración, Co-munidad Andina –Programa de Cooperación Andino a Bolivia y Asociación Latinoamericana deIntegración (ALADI), La Paz, 2 de julio de 2000.

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la toma de decisiones. “El méto-do del consenso ... consiste en laadopción de una decisión dentrode los órganos de las Organizacio-nes sin recurrir a la formalidad dela votación” 12 . Se negocia un pro-yecto de texto con la distintas de-legaciones o grupos de Estados,hasta que se constata que el pro-yecto no suscita ninguna objeciónsignificativa. El consenso implicauna capacidad de veto por parte decualquiera de los países involucra-dos en la negociación.

En segundo lugar, el ALCA seconcibe como un compromisoúnico comprensivo. Esta fórmulase conoce en inglés como singleundertaking y quiere decir quenada está acordado hasta que todoesté acordado. El propósito de estafórmula es asegurar que la negocia-ción sea equilibrada. Se trata de unaprevisión de los países preocupa-dos de que se pudiese avanzar sóloen ciertas disciplinas y alcanzaracuerdos únicamente en los temasque interesan a los países que tie-nen mayor peso específico. Estafórmula permite además la posibi-lidad de realizar trade offs. Lo quese gane o pierda en un tema po-dría tener que ser compensado enotro.

En tercer lugar, el ALCA puedecoexistir con acuerdos bilaterales ysubregionales. No obstante, a estaaltura de las negociaciones, ya pa-rece indiscutible que el ALCA afec-tará a los restantes procesos deintegración que se están desarro-llando en el hemisferio. Al respecto,cabe recordar que el MERCOSURy la CAN, procesos en los que par-ticipa Bolivia, son uniones aduane-ras imperfectas. Estos esquemassólo podrán coexistir con el ALCAen la medida que se profundicen ycubran temas que ALCA no lleguea cubrir13 . El desafío para estos pro-cesos es pensar en el perfecciona-miento de su Arancel ExternoComún, el establecimiento de unapolítica comercial común, la coor-dinación de políticas macroeconó-micas (donde sería importantediscutir la política monetaria y elproblema de las devaluaciones) ola creciente participación de la So-ciedad Civil14 .

Con relación a los acuerdos deintegración, debe decirse ademásque Bolivia es un país pequeño quecarece de peso específico en la re-gión y en el hemisferio. Por ello,Bolivia ha estado negociando en elALCA a través de la vocería úni-ca de la CAN. Como técnica de

12 Manuel Diez de Velasco, Las Organizaciones Internacionales, 10ma. Edición, Tecnos, 1997, Ma-drid-España.

13 Presentación de Víctor Rico Frontaura, La Comunidad Andina y el ALCA, en: Seminario-TallerArea de Libre Comercio de las Américas (ALCA), Organizado por el Ministerio de RelacionesExteriores y Culto- Viceministerio de Relaciones Económicas Internacionales e Integración, Co-munidad Andina –Programa de Cooperación Andino a Bolivia y Asociación Latinoamericana deIntegración (ALADI), La Paz, 2 de julio de 2000.

14 Ibid.

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negociación, consciente de su vul-nerabilidad, el país ha evitado ydebe evitar el tratamiento caso porcaso en cualquier disciplina o temade la negociación. Sin embargo, noen todos los temas y casos, la posi-ción comunitaria coincide simétri-camente con los intereses del país.Por otra parte, no siempre es fácilconcertar posiciones en la CAN. Atítulo ilustrativo, por ejemplo, sóloa dos países andinos, Bolivia yEcuador 15 , les interesa un trata-miento diferenciado para las eco-nomías pequeñas, aspiración queno es compartida por los restantesmiembros. Por tanto, como estra-tegia de negociación, a Bolivia qui-zá le convenga utilizar la nociónde geometrías variables en las ne-gociaciones del ALCA, apoyándo-se en diversas coaliciones de paísesdependiendo del tema que se trate.

En cuarto lugar, el ALCA debeser congruente con las reglas y dis-ciplinas de la OMC. El ALCA, paraque tenga sentido, debe represen-tar una negociación OMC-plus, esdecir permitir un avance en la in-tegración hemisférica mayor endeterminadas disciplinas que el al-canzado a escala multilateral. Con-secuentemente, habrá que pensaren varios frentes de negociaciónsimultáneos. Además el inicio deuna nueva Ronda de Negociacio-

nes Comercial Multilaterales en laIV Conferencia Ministerial de laOMC, a celebrarse en Doha (Qa-tar) en noviembre del 2001, reper-cutirá en las negociaciones delALCA.

En quinto lugar, se acordó quelos países podrán negociar y adhe-rirse al ALCA individualmente ocomo miembros de un grupo deintegración que negocia como uni-dad. Esta idea se ha traducido enla participación colectiva de diver-sos esquemas de integración en elproceso negociador. Entre los gru-pos de integración más relevantes,se puede mencionar al NAFTA, elMERCOSUR, la CAN, el MCCAo CARICOM. Los países puedennegociar o aceptar las obligacionesderivadas del ALCA en forma in-dividual o como miembros de gru-pos de integración. En este últimocaso, el portavoz del proceso hablaen nombre de los restantes socios.

Con relación a los diversos es-quemas de integración que se es-tán desarrollando en el continente,cabe destacar que si las negociacio-nes entre la CAN y el MERCO-SUR prosperan, se podría contarcon una Zona de Libre Comercioentre la mayor parte de los paísessudamericanos el año 2002. Con-siderando que el ALCA podría ab-sorber y eliminar otros procesos de

15 Presentación de Ana María Solares, Bolivia y el ALCA, en: Seminario-Taller Area de Libre Comer-cio de las Américas (ALCA), Organizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto- Vice-ministerio de Relaciones Económicas Internacionales e Integración, Comunidad Andina –Progra-ma de Cooperación Andino a Bolivia y Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), LaPaz, 2 de julio de 2000.

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integración que se están desarro-llando, será necesario que los líderespolíticos de la región manifiesten suvoluntad política para preservar loslogros alcanzados en las décadasde integración previas. Obviamen-te, la Zona de Libre Comercio en-tre la CAN y el MERCOSURpuede incidir en las negociacionesdel ALCA al crear un espacio co-mún sudamericano. Este proceso esimportante, ya que busca sincroni-zar la integración con la creaciónde infraestructura física en Améri-ca del Sur.

En sexto lugar, se acordó darleparticular atención a las economíasmás pequeñas, para asegurar su ple-na participación en el proceso delALCA. En negociaciones recientes,se ha planteado la idea de diferen-ciar a las economías del hemisferiopor categorías. En esa medida, eltratamiento especial y diferenciadose daría caso por caso. No obstan-te, desde la perspectiva de la nego-ciación del ALCA, para Boliviasería un error adoptar esta aproxi-mación porque su posición nego-ciadora se debilitaría.

Por otro lado, hasta ahora se con-tinúa debatiendo si les dará un tra-tamiento diferenciado a los paísesmenos desarrollados y, en caso deque así fuese, en qué consistiría. Alrespecto, se ha hablado, por ejem-plo, de periodos de gracia diferen-

ciados o plazos más largos paradesgravación. Asimismo, otro delos problemas que se presentó du-rante las negociaciones fue definirqué rasgos definían a las economíasmás pequeñas. En todo caso, elALCA se caracteriza por agrupar apaíses con diversos grados de desa-rrollo, heterógeneos y con distin-tos pesos específicos en la política,la economía y la sociedad mundia-les.

Para Bolivia, la materizalición delALCA no es un fin en sí mismo.Bolivia no debería suscribir suacuerdo constitutivo sin una apro-piada evaluación de sus ventajas ydesventajas. El ALCA no debe con-cebirse como un juego de sumacero, donde lo que gana uno lopierde el otro. Tampoco es una dis-puta entre el Norte y el Sur, o unconflicto entre países desarrolladosy subdesarrollados16 . El ALCA de-bería interpretarse como un win-win case, donde todos ganan,aunque en diversas proporciones.

El ALCA es un proceso irreversi-ble, donde los costos de no parti-cipación son mayores a los costosde participación. Por ello, entrar ono entrar al ALCA no es una ver-dadera alternativa para Bolivia. Porotro lado, debe reiterarse que elALCA no es un asunto meramentecomercial. El impacto y el alcance delfuturo acuerdo serán trascendentales

16 Presentación de Mark Wells, en: Seminario Oportunidades y desafíos de Bolivia, Organizado porel Instituto Internacional de Integración, FUNDEMOS, el Ministerio de Comercio Exterior eInversión y la Fundación Hanns-Seidel Stiftung, La paz, 3 de julio de 2000.

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para la vida de los Estados y laspersonas. En esa medida, la respon-sabilidad de las negociaciones nopuede quedar exclusivamente bajoresponsabilidad del gobierno y enmanos de los diplomáticos. Porello, es destacable que en Boliviahayan comenzado a aparecer diver-sos actores interesados en elALCA17 y foros donde se discuteeste proceso. Esto ayuda a sensibi-lizar a la Sociedad Civil. La polé-mica y el debate son saludables yenriquecedores, especialmente encontextos democráticos.

V. CARACTERÍSTICASBÁSICAS DE LA ECONO-MÍA Y EL COMERCIOEXTERIOR DE BOLIVIACON EL ALCA

En el curso de los últimos años,se ha comenzado a modificar lapercepción que se tiene de Boliviaen el mundo. La derrota del proce-so de hiperinflación, la lenta peropaulatina consolidación del siste-ma democrático, el crecimientoeconómico en un contexto de eco-nomía de mercado, el aumento delintercambio comercial a nivel re-gional y extrarregional, la absorciónde inversiones y capitales extranje-ros, el avance de los procesos deintegración subregionales, los éxi-tos alcanzados en la lucha contrael narcotráfico, la creciente partici-

pación en foros de diálogo y con-certación política y la respuesta delpaís frente al fenómeno de la glo-balización, son algunas de las trans-formaciones más significativas.

Históricamente, Bolivia se inser-tó en la economía mundial a tra-vés de la especialización enproductos primarios, tales como laplata y el estaño y ahora pretendehacerlo a través del gas natural. Sin

embargo, aunque Bolivia es un paísrico en materias primas y recursosnaturales es absolutamente margi-nal en el comercio mundial. Nosólo es marginal en relación a lospaíses desarrollados sino también enrelación a los países en desarrollo.

17 Como raras se ha visto en temas de política exterior, en abril de 2001, cuarenta instituciones yONGs se pronunciaron en contra del ALCA, reclamadno que el país sea informado y que sedecida democráticamente.

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Al respecto, de acuerdo a los cálculos de la Dirección de ComercioExterior de Bolivia, en 1999 las ex-portaciones bolivianas sólo repre-sentaban el 0,05 del total mundial,mientras que sus importaciones esemismo año representaban el 0,03% del total mundial18 . A nivel delALCA, Ana María Solares calculaque Bolivia representa el 2,8 % dela superficie territorial, el 1,02 %de población, el 0,07 del PIB, el0,08 de exportaciones y el 0,12 %de importaciones19 . A nivel deSudamérica, Bolivia representaba el6 % de la superficie, el 2 % de lapoblación, el 1 % del PIB y el 1 %de las exportaciones de la subregión20 . Por su parte, en el contexto dela CAN, la economía de Boliviasólo representaba el 3 % del PIBcomunitario total. Estas revelado-ras cifras explican porque el paísnecesita recurrir a la CAN o alMERCOSUR para definir posicio-nes conjuntas, articular intereses yparticipar en las negociaciones.Bolivia carece del peso y la impor-tancia necesaria para enfrentar in-dividualmente las negociacionesdel ALCA.

Por otra parte, cabe mencionarque Bolivia es un país que se ha

inscrito en el plano comercial endiferentes foros multilaterales yprocesos de integración y que ade-más se beneficia de diversos siste-mas generalizados de preferencias.En esa medida, tiene que pensar envarios frentes de negociación simul-táneamente. Históricamente, Boli-via ha demostrado tener unavocación integracionista. Por ello,puede afirmarse que su futuro y susuerte están vinculadas con la inte-gración. El país forma parte de laOMC, la ALADI, la CAN y tienesuscritos acuerdos comerciales conChile, México y Cuba. Asimismo,es miembro asociado del MERCO-SUR y se beneficia de la Ley dePreferencias Arancelarias Andinasotorgada por los Estados Unidos yaccede en términos preferenciales almercado de Canadá a través del Sis-tema Generalizado de Preferencias.

Bolivia posee una de las econo-mías más pequeñas de Sudaméri-ca, tiene un desarrollo incipiente ysu reducido mercado interno, dealrededor de 8 millones de perso-nas, se caracteriza por ser poco exi-gente. Sus bajas tasas de crecimientoen las últimas décadas están profun-dizando sus brechas con el mundoy sus vecinos. Su ahorro nacional



20 CAN, Comercio Exterior Extracomunitario. Indicadores de la Comunidad Andina, MERCOSUR y Chile,Secretaría General de la Comunidad Andina, Mayo de 2000, en:www.comunidadandina.org

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es absolutamente insuficiente, loque le ha creado una suerte de adic-ción hacia la cooperación interna-cional. Su mercado de capital esincipiente, los servicios financierosson limitados y el país se caracteri-za por una enorme evasión impo-sitiva y un considerable nivel decontrabando.

Por otra parte, junto con el Para-guay, son los dos únicos paísesmediterráneos de Sudamérica. Estehecho y su accidentada topografíainciden en que los fletes de trans-porte que se pagan en el país seancomparativamente altos. Finalmen-te, cabe recordar que, en el contex-to de ALADI, junto con Ecuadory Paraguay, Bolivia es consideradoun país de menor desarrollo eco-nómico relativo.

A través de su política exterior,Bolivia está tratando de convertir-se en un eje articulador en el ConoSur, haciendo realidad una viejaaspiración condensada en un lemageopolítico, acuñado por el ex-Canciller Luis Fernando Guacha-lla en la década de los 30, “Bolivia,país de contactos y no de antago-nismos”. Como un país de gravita-ciones múltiples, busca ser el centrode la integración comercial, la in-tegración energética y la integra-ción física en Sudamérica. En el

campo de la integración comercial,el país busca desempeñar un rolespecial en los esfuerzos para laconformación de un espacio inte-grado entre la CAN y el MERCO-SUR. En el área de la integraciónenergética, el país pretende conver-tirse en el centro de la integracióny distribución energética en Amé-rica del Sur. Y, por último, en elárea de integración física, buscadesempeñar un papel significativoen la unión de los Océanos Pacífi-co y Atlántico.

En el ámbito comercial, unaamplia apertura caracteriza a Boli-via. El país tiene uno de los nivelesde protección más bajos del conti-nente. Sus aranceles son bajos y noestán dispersos. Además, Bolivia nodiscrimina, no tiene regímenes deexcepción, subsidios ni subvencio-nes. Desde mediados de la décadade los 80, Bolivia abrió agresiva-mente su economía, anticipándo-se a muchos países de la región.Consiguientemente, Bolivia haasumido parte de los costos de laapertura por adelantado. En la actua-lidad, el país tiene una franja muypequeña de productos altamentecompetitivos, que es necesario am-pliar y profundizar21 . De hecho, hoyexporta en términos per cápita me-nos que hace 20 años 22 . Algunos de

21 Adhemar Guzmán, El ALCA plantea el desafío hacia un cambio mental y productivo, en: Comer-cio Exterior, Publicación Informativa del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año9 No. 93.

22 Alfonso Kreidler, Un Area de Libre Comercio de las Américas sin anabolizantes ni esterorides, en:Comercio Exterior, Publicación Informativa del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año 9 No. 93.

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los sectores que tienen mayor poten-cial de desarrollo son la agroindus-tria, la energía, el sector pecuario, lamanufactura y los servicios.

De acuerdo a datos del IBCE 23 ,entre el año 1999 y el 2000, Boli-via registró intercambios comercia-les con 28 de los países miembrosdel proceso del ALCA. No se re-gistraron intercambios con Domi-nica, Grenada, Guyana, SantaLucía y Surinam. En 1999, de los28 países analizados, el intercam-bio comercial fue deficitario con 17países y superavitario con 9, mien-tras que en el año 2000 el intercam-bio comercial fue deficitario con 18países y superavitario con 8. En sín-tesis, Bolivia tiene un déficit comer-cial con el ALCA. Por regiones,Bolivia tiene una balanza comer-cial deficitaria con el NAFTA, so-bre todo con Estados Unidos; conel MCCA y con el MERCOSUR.Simultáneamente, tiene un superá-vit comercial con la CAN.

En 1999, los cinco principalesmercados de exportación entrelos países del ALCA, en orden deimportancia, para los productosbolivianos fueron Estados Uni-dos, Colombia, Uruguay, Perú yArgentina. En el año 2000, encambio, fueron Colombia, Esta-dos Unidos, Brasil y Uruguay yPerú. En cuanto a las importacio-nes, en 1999 y el año 2000 las

mismas procedieron de EstadosUnidos, Brasil, Argentina, Chiley Perú 24 .

En 1999, las exportaciones a lospaíses del ALCA representaron el62,45 % del total exportado porBolivia, mientras que el año 2000representaron el 64,18 % del totalnacional. En cuanto a las importa-ciones, en 1999 los bienes proce-dentes de los países del ALCArepresentaron el 58,03 % del totalimportado por el país, mientras queel año 2000 representaron el 72,84% del total nacional. De estas ci-fras se desprende que, tanto desdela perspectiva de las exportacionescomo de las importaciones, lospaíses del ALCA representan elgrueso del comercio exterior boli-viano. El ALCA es el principal des-tino las exportaciones del país y elprincipal origen de sus importacio-nes.

Finalmente, debe destacarse queen los últimos años, Estados Uni-dos, Brasil y Argentina se han con-vertido en las principales fuentes yorigen de la Inversión ExtranjeraDirecta que ha llegado al país. En-tre 1996 y 1999, Bolivia recibió in-versiones de 15 de los 34 países delALCA 25 . Las inversiones europeascomienzan a perder importanciarelativa, una vez que concluyeronlos procesos de privatización y ca-pitalización.

23 Al respecto, ver Comercio Exterior, Publicación Informativa del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año 9 No. 93. Este número está dedicado a analizar el impacto del ALCA en Bolivia.

24 Ibid.

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VI. PARTICIPACION DEBOLIVIA EN LAS NEGO-CIACIONES DEL ALCA

El ALCA constituye el reto másimportante en la agenda bolivianaen materia de negociaciones comer-ciales internacionales, tanto por sucomplejidad como por el impactoque puedan tener sus resultadospara el desarrollo del país 26 .

La creación del ALCA, junto conla sostenibilidad de la política delucha contra el narcotráfico, lasnegociaciones sobre la reintegra-ción marítima con Chile, el desa-rrollo de infraestructura física y laintegración energética con el Bra-sil, serán las mayores preocupacio-nes en materia de política exterioren los próximos años. Hasta aho-ra, en la mayor parte de los temas,la participación de Bolivia sólo hasignificado un seguimiento de lasnegociaciones y no ha permitidoel diseño de una estrategia concer-tada, racional y coherente. En todocaso, si Bolivia no participa de losbeneficios comerciales y de inver-sión que se generen en este proce-so, los mismos serán repartidosentre los restantes países que for-men parte del ALCA, quedando el

país más aislado de lo que actualmen-te está de la economía mundial.

La opinión generalizada es queBolivia no está todavía preparadapara competir en el contexto delALCA 27 . Algunos análisis prelimi-nares acerca del impacto comercial,sugieren que las importaciones deBolivia no sufrirán ningún aumen-to, pues los niveles arancelarios yde protección del país son bajos yel mercado es pequeño. Lo que siocurrirá es un desvío de comerciode las importaciones procedentesde otras regiones del mundo comoEuropa y Asia o del CAN o MER-COSUR, que serán sustituidas porimportaciones realizadas desdeotros países de la región que ob-tendrán un acceso preferencial anuevos mercados (Estados Unidos,Canadá o Centroamérica) 28 .

Asimismo, se espera que las ex-portaciones nacionales, en un pri-mer momento, disminuirán porquelas preferencias de la CAN o elMERCOSUR podrían ser elimina-das. Los importadores regionales deproductos nacionales (sobre tododel complejo soya) se podrían abas-tecer de otros países de la región29 .Consiguientemente, habrá que versi se pueden conservar los mercados

25 INE, Actualidad Estadística No. 107-2000, En 1999: La inversión extranjera directa creció 6,2 %,La Paz-Bolivia, 12 de mayo de 2000.

26 Ana María Solares, El reto más importante en la Agenda de las Negociaciones Económicas Inter-nacionales, en: Comercio Exterior, Publicación Informativa del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año 9 No. 93.


28 José Luis Lupo, El ALCA: Un desafío para Bolivia, en: Comercio Exterior, Publicación Informa-tiva del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año 9 No. 93.

29 Ibid.

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ganados en el exterior. Las nego-ciaciones del ALCA van a implicarla conformación de nuevos mapascomerciales donde Bolivia no ten-drá mercados cautivos sino unacompetencia abierta. En este con-texto, el sector de las oleaginosases particularmente sensible a cual-quier decisión que asuma el gobier-no de Bolivia en torno al ALCA30 .

En el sector agrícola, Bolivia tam-bién debería tratar de desmontar laspolíticas de subsidios y de otrosinstrumentos para-arancelarios, queotros países establecen para prote-ger sus mercados internos31 . El dis-curso integracionista no escompatible con las políticas protec-cionistas y de incentivos directosque aplican algunos países del he-misferio. En el caso de los EstadosUnidos habrá que tratar de des-montar las barreras proteccionistasen sectores como textiles y confec-ciones, azúcar, materias primas pro-cesadas y productos agrícolas.

Sobre las negociaciones delALCA, en Bolivia al igual que enotros países del hemisferio, haydetractores y defensores. Es muycomplicado evaluar el impacto delALCA guiándose por los Gruposde Negociación establecidos. Noobstante, muchos de los temas nue-vos de la agenda comercial inter-

nacional son asuntos en los que elpaís y sus negociadores tienen pococonocimiento y escasa experiencia.En esa medida, el proceso delALCA representa oportunidadespero también amenazas. En térmi-nos generales, los costos y benefi-cios para Bolivia de participar enel ALCA todavía no han sido ade-cuadamente cuantificados. Hastaahora solamente se manejan expec-tativas, por lo que una asignaturapendiente es el cálculo de la rela-ción costo-beneficio del proceso.En el caso del ALCA, este cálculodebe hacerse país por país.

Entre los beneficios potencialesdel ALCA se ha mencionado lassiguientes: i) El proceso le permiti-rá a Bolivia tener mayor presenciay condiciones de acceso preferen-cial al mayor mercado del mundoy a otros importantes mercados enel continente; ii) El ALCA permi-tirá la formación de capitales y lacreación de nuevas industrias, asícomo posibilidades de empleo,captación de inversiones y tecno-logía; iii) La creación de comercio,la ampliación de mercados, la libe-ralización comercial y los flujos deinversión contribuirán al desarro-llo y la prosperidad del país asícomo a la disminución de la po-breza; iv) La creación del ALCA

30 Adhemar Guzmán, El ALCA plantea el desafío hacia un cambio mental y productivo, en: Comer-cio Exterior, Publicación Informativa del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año9 No. 93.

31 Alfonso Kreidler, Un Area de Libre Comercio de las Américas sin anabolizantes ni esterorides, en:Comercio Exterior, Publicación Informativa del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año 9 No. 93.

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permitirá la reducción de la com-petencia desleal y la adecuación dela legislación boliviana a las nor-mas, exigencias y disciplinas inter-nacionales; v) El ALCA le permitiráa Bolivia una mejor inserción, re-duciendo su marginación y aisla-miento internacional y vi) será unaseñal positiva del compromiso deBolivia con el libre comercio y laeconomía de mercado.

Por otra parte, entre los costos departicipar en el proceso del ALCA,se pueden mencionar los siguien-tes aspectos: i) Posibilidades dedesvío de comercio, incremento delas importaciones y reducción delas exportaciones, agravando el ac-tual déficit comercial; ii) Costosregionales y sectoriales en compe-titividad, en productividad y enempleo; iii) Nuevas obligaciones deapertura y liberalización en disci-plinas como servicios, propiedadintelectual, medio ambiente y de-rechos laborales; iv) Plazos limita-dos de protección y adecuaciónpara el sector productivo; y v) Nohay garantías de que las diferenciasy asimetrías entre los países invo-lucrados no se profundicen.

En cuanto a los requerimientosde Bolivia para enfrentar el ALCA,se pueden citar los siguientes aspec-tos: i) Alianza estratégica entre elsector público y el sector privado

y mayor participación de la socie-dad civil; ii) Modernización delsector productivo, así como diver-sificar, incrementar la competitivi-dad y cualificar la oferta exportable;iii) ) Mejorar la infraestructura detransporte y telecomunicaciones;iv) Formación y capacitación derecursos humanos; v) Apoyo parael desarrollo de ciencia y tecnolo-gía; vi) El Estado debe mejorar sucapacidad como proveedor de ser-vicios que fomenten la produccióny el comercio; vii) Acceso a recur-sos financieros en las mismas con-diciones que los operadores deotros mercados; y viii) Mejoramien-to de la eficiencia de la burocraciaestatal.

El proceso del ALCA involucraa países con diferentes intereses,peso específico y aspiraciones in-ternacionales. El hemisferio reúnea algunos de los países más pobresy pequeños del mundo junto aotros de los más poblados y ricos,incluida la primera potencia mun-dial. Hay 24 pequeñas economías,es decir hay más economías peque-ñas que países desarrollados 32 . Estasituación plantea diferencias abis-males en términos de geografía,población, capacidad productiva yniveles de desarrollo, lo que gene-ra muchas asimetrías y heterogenei-dades. De allí se desprende la


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hipótesis de que el proceso no ne-cesariamente será beneficioso paratodos los países, sectores y pro-ductos. Podría haber una distri-bución inequitativa de los costosy beneficios.

La integración planteada sobrebases asimétricas puede conllevarla concentración de beneficios enlos países más desarrollados y laabsorción de costos por parte delas naciones menos preparadas 33 .La liberalización recíproca del co-mercio entre socios desiguales pue-de sólo ser factible si se complementacon medidas adicionales para evitaruna distribución demasiado inequi-tativa de las ganancias y con meca-nismos para apoyar a los sociosmenos desarrollados. Sólo así sepodrá asegurar la viabilidad de áreasde libre comercio entre países endiferentes etapas de desarrollo.

Como afirma la actual Vicemi-nistra de Relaciones EconómicasInternacionales e Integración,Ana María Solares: “Actualmen-te, las asimetrías en los niveles dedesarrollo de los países de lasAméricas son muy profundas.

Cinco países concentran el 89,5% del Producto Interno Brutototal del hemisferio. El ingresoper cápita más alto ($us. 29.683)es superior en 80 veces al ingresoper cápita más bajo ($us. 370). Laclasificación del índice de desa-rrollo humano (nivel de vida, ni-vel de educación y longevidad)sitúa a Canadá en el 1er. Lugar, aEstados Unidos de América en el3ro., a la Argentina en el 35avo.,a Ecuador en el 91avo, a Boliviaen el 114avo y, finalmente, a Haitíentre los 25 países últimos en lalista (150avo. Lugar)” 34 .

En las negociaciones del ALCA,la noción de economías pequeñases un criterio horizontal y afecta alos nueve Grupos de Negociación.El Grupo de economías peque-ñas35 , actualmente presidido porBolivia, puede constituir un foromuy apropiado para impulsar laadopción de tratamientos preferen-ciales para países pequeños. En esteforo, Bolivia debe tratar de buscartratamientos diferenciados para laseconomías pequeñas en el ámbitode la liberalización arancelaria, con

33 Oswaldo Barriga Cuellar, Presidente del Instituto de Comercio Exterior-IBCE, ALCA: Un verda-dero desafío para Bolivia, en: Comercio Exterior, Publicación Informativa del IBCE, Santa Cruzde la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año 9 No. 93.

34 Ana María Solares, El reto más importante en la Agenda de las Negociaciones Económicas Inter-nacionales, en: Comercio Exterior, Publicación Informativa del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año 9 No. 93.

35 La definición de economías pequeñas trae aparejada algunas dificultades. Todavía no están claroslos criterios que se utilizarán para definir lo que son economías pequeñas. Algunos de los criteriosque pueden utilizarse son las asimetrías, las variables macroeconómicas, la población, el mercadointerno, el ingreso per cápita, la capacidad productiva o el índice de desarrollo humano. Al respec-to, ver Gary Rodriguez, Tratamiento a las Economías Pequeñas y Vulnerables en el ALCA, en:Comercio Exterior, Publicación Informativa del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año 9 No. 93.

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plazos más largos para la adecua-ción de los aparatos productivos yla apertura de mercados en formamás acelerada para favorecer el ac-ceso de las exportaciones de lospaíses de economías más peque-ñas36 . Otras medidas importantespodrían ser la apertura real y latransparencia de los mercados, lapreservación de ciertas preferencias,flexibilidad en las negociaciones, laotorgación de cooperación econó-mica y técnica, así como normasde origen más flexibles.

VII. OBJETIVOS DE BOLI-VIA POR GRUPOS DENEGOCIACIÓN

Tres premisas básicas deberíanguiar a Bolivia en las negociacio-nes del ALCA:

1. El ALCA es un proceso irre-versible, donde los costos deno participación son mayoresa los costos de participación.2. El ALCA no es un asuntomeramente comercial, involu-cra e interesa al Estado, al Mer-cado y la Sociedad Civil.3. El ALCA debería concebir-se como un win-win case, don-de todos los países involucradosganan, aunque en diversas pro-porciones.En todos los Grupos de Negocia-

ción, Bolivia debería tomar encuenta los seis principios rectores

del ALCA: i) El consenso es el prin-cipio fundamental para la toma dedecisiones; ii) El ALCA es un com-promiso único comprensivo. Nadaestá acordado hasta que todo estéacordado; iii) El ALCA puede co-existir con acuerdos bilaterales ysubregionales; iv) El ALCA debeser congruente con las reglas y dis-ciplinas de la OMC; v) Está per-mitida la participación colectiva dediversos esquemas de integraciónen el proceso negociador y vi) Sele debe dar una particular atencióna las economías más pequeñas, paraasegurar su plena participación enel proceso del ALCA.

Otros diez criterios para la estra-tegia negociadora de Bolivia debe-rían ser:

1. Consciente de su vulnerabi-lidad, el país debería apoyarseen la CAN y en la vocería úni-ca.2. En todos los temas y disci-plinas, el país debe evitar el tra-tamiento caso por caso, ya queimpide la formación de coali-ciones y debilita su capacidadnegociadora.3. En algunas disciplinas, cuan-do convenga a sus intereses,Bolivia debería apoyarse engeometrías variables, apoyán-dose en diversas coaliciones depaíses dependiendo del temaque se trate.

36 Gary Rodriguez, Tratamiento a las Economías Pequeñas y Vulnerables en el ALCA, en: ComercioExterior, Publicación Informativa del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año 9No. 93.

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4. Si las negociaciones destina-das a crear una Zona de LibreComercio entre la CAN y elMERCOSUR prosperan, Bo-livia debe apoyarse en una es-trategia sudamericana denegociación frente al ALCA.5. El MERCOSUR y la CANsólo podrán coexistir con elALCA en la medida que se pro-fundicen y cubran temas queALCA no llegue a cubrir. Con-siguientemente, Bolivia debe-ría incentivar la creación deuniones aduaneras en la región,buscando en las mismas los ob-jetivos que más convengan asu interés nacional.6. Bolivia debería tratar decompatibilizar sus obligacio-nes comerciales multilaterales,subregionales y bilaterales.7. Bolivia debe esforzarse porcuantificar los costos y benefi-cios que significan su incorpo-ración al ALCA, precisandocuál es su piso en las negocia-ciones, y buscar la definiciónde economía pequeña que másconvenga a sus intereses.8. El país necesita preservar yconsolidar su presencia en mer-cados en los que tiene accesopreferencial, buscando mayo-res tiempos de transición uotros mecanismos aceptablesen el ámbito hemisférico (casosde CAN o ATPA, por ejemplo).9. En las negociaciones delALCA, la noción de econo-

mías pequeñas debe ser un cri-terio horizontal que afecte a losnueve Grupos de Negociacióny que implique tratamientospreferenciales y diferenciadospara los países más vulnerables.10. Los plazos del ALCA de-ben estar a tono con los inte-reses y posibilidades deBolivia. Para Bolivia lo impor-tante son los contenidos delALCA y no su fecha de imple-mentación. La aceleración deplazos no le interesa ni convie-ne al país.En los Grupos de Negociación

del ALCA, algunos de los temasmás importantes y sensibles paraBolivia son: acceso a mercado, ori-gen, pequeñas economías, agricul-tura, reglas de política comercial,salvaguardias y solución de contro-versias.

Como objetivos en los Gruposde Negociación del ALCA, Boliviadebería buscar una liberalizaciónfundamental en bienes y servicios;la apertura de mercados para susproductos agroindustriales; avanzaren el ALCA más que en la OMCen Compras del Sector Público; lacreación de un mecanismo de so-lución de controversias permanen-te, eficaz y vinculante y elestablecimiento de procesos de re-taliación para los países que incum-plan los compromisos; la creaciónde un marco jurídico homogéneoen materia de inversiones, avanza-do en el ALCA más que en la

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OMC y evitando la concentraciónde las mismas en los países más de-sarrollados; la búsqueda de la eli-minación de medidas noarancelarias, subsidios y prácticasdesleales de comercio y evitar quelas cuestiones medioambientalesy los derechos laborales se convier-tan en medidas proteccionistas.

VIII. ANÁLISIS DE LASPRINCIPALES VARIABLESINTERNACIONALES QUEESTÁN AFECTANDO LASNEGOCIACIONES DELALCA

El nuevo orden económico inter-nacional está compuesto por tresgrandes bloques económicos: elNAFTA, encabezado por los Esta-dos Unidos; la Unión Europea, li-derizada por Alemania; y la regiónasiática en la que se disputan el li-derazgo una economía declinanteen la década de los 90 como Japóny una economía emergente comoChina Popular. En este contexto,el proyecto del ALCA puede inter-pretarse como una parte del esfuer-zo de Estados Unidos y los paíseslatinoamericanos y caribeños porconformar un nuevo polo de po-der capaz de hacer frente a otrosbloques regionales y enfrentar elfenómeno de la globalización.

El interés estratégico de los Esta-dos Unidos es consolidar y ampliar

su presencia en los mercados hemis-féricos y preservar su presencia eimportancia en la economía mun-dial. América Latina, por su parte,está consciente de la creciente inter-dependencia cons los Estados Uni-dos y la importancia que tiene laintegración hemisférica. El regiona-lismo abierto es concebido como unade las principales respuestas regiona-les frente al fenómeno de globaliza-ción y la revolución tecnológica.

En el contexto continental, porsu peso específico, la economía delos Estados Unidos es la más im-portante y la llamada a impulsareste proceso al formar parte de suproyecto hegemónico y su diseñogeopolítico. Bush ya ha manifesta-do su compromiso con el libre co-mercio en las Américas. El ALCAtiene un significativo papel para losEstados Unidos, tanto en su políti-ca comercial como en su políticaglobal. El ALCA se concibe comoun laboratorio de los Estados Uni-dos frente a la OMC. Es un prece-dente para esas negociaciones.

El 2001 la agenda comercial delos Estados Unidos tiene básica-mente tres prioridades: el posiblelanzamiento de una nueva Rondade Negociaciones ComercialesMultilaterales en la OMC, losacuerdos comerciales con Chile ySingapur y el proceso del ALCA 37 .En la actualidad, de los 130 acuer-dos comerciales suscritos en el

37 Al respecto, ver Boletín Antena del del SELA en Estados Unidos, Negociaciones regionales ymultilaterales con los Estados Unidos, Segundo Trimetre del 2001. En: lanic.utexas.edu/sela

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mundo, Estados Unidos sólo es par-te en dos 38 . Esto quiere decir que haperdido participación en el mercadointernacional y que, a través de lasnegociaciones del ALCA, pretendeestar nuevamente en el centro deljuego comercial internacional.

El principal oponente del progre-so rápido hacia el ALCA ha sido elBrasil, en parte, por sus propiosintereses económicos y, en parte,por la aspiración histórica del Bra-sil de tener un papel de liderazgoen el hemisferio sur. Desde estaperspectiva, el MERCOSUR esmás que un tratado comercial parael Brasil, es una zona de influenciay un contrapeso a la influenciageopolítica norteamericana. ParaBrasil, como le gusta mencionar asu presidente, Fernando HenriqueCardozo, el MERCOSUR es sudestino y el ALCA una opción. Enla actualidad, el MERCOSUR esconsiderado el tercer mercadomundial, aunque muy por detrásde la Unión Europea y el NAFTA.No obstante, el desarrollo delMERCOSUR no pasa por su me-jor momento. A la devaluación delreal en el Brasil, se ha sumado lamodificación cambiaria en la Ar-gentina, lo que está generando uncírculo devaluatorio y proteccionis-ta en la región.

En Brasil, algunos sectores per-ciben al ALCA como un diseñopara beneficio unilateral de Esta-dos Unidos 39 . Simultáneamente,Brasil está tratando de forjar unaposición dominante en AméricaLatina. A este diseño estratégicoresponde la idea de convocar enBrasilia, a la Primera Cumbre dePresidentes Sudamericanos, en sep-tiembre de 2000, así como la polí-tica brasileña de los círculosconcéntricos, que implicó, desdemediados de la década de los 80, laincorporación a su zona de influen-cia de diversos países de su entor-no geográfico más próximo.Primero, Argentina, luego Uruguayy Paraguay, después Bolivia y Chi-le, posteriormente los países andinosy, finalmente, toda Sudamérica.Como afirma Henry Kissinger, Bra-sil que es uno de los principalespaíses del siglo XXI, se ha concen-trado en hacer más lento el ALCApara consolidar el MERCOSUR 40 .

Brasil no es el único país preocu-pado y afectado por las negociacio-nes del ALCA. Conciliar losintereses de 34 países en el ALCAno será fácil. El interés prioritariode los Estados Unidos se centra enlos servicios, las inversiones, la pro-piedad intelectual y las cuestioneslaborales y ambientales. Frente a los

38 Presentación de Mark Wells, en: Seminario Oportunidades y desafíos de Bolivia, Organizado porel Instituto Internacional de Integración, FUNDEMOS, el Ministerio de Comercio Exterior eInversión y la Fundación Hanns-Seidel Stiftung, La paz, 3 de julio de 2000.

39 Henry Kissinger, EE.UU. y Brasil: las potencias sean unidas, en: Comercio Exterior, PublicaciónInformativa del IBCE, Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, Mayo/2001, Año 9 No. 93.

40 Ibid.

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Estados Unidos, se encuentran elMERCOSUR y la generalidad delos demás países, que persiguen laeliminación de trabas arancelariasy no arancelarias que impiden elacceso de muchos productos,principalmente agropecuarios, almercado estadounidense y la regla-mentación clara de los procedimien-tos antidumping que son utilizadoscomo traba a solicitud de interesesproteccionistas.

Por otra parte, cabe recordar queEstados Unidos maneja la opciónde acelerar las negociaciones bila-terales con muchos países del he-misferio. Al respecto, por ejemplo,las negociaciones con Chile se hanacelerado y se espera que conclu-yan con bastante antelación al200541 . Para Estados Unidos, las ne-gociaciones de un Tratado de Li-bre Comercio con Chile sentaríanun precedente para el ALCA, locual sentaría precedentes y ejerce-ría presión sobre las negociacionesde la OMC.

Como afirmó el RepresentanteComercial de los Estados UnidosRobert Zoellick: “La administra-ción Bush está promoviendo el li-bre comercio mundial, regional ybilateralmente. Estamos trabajandopara ayudar a lanzar una nueva ron-da de negociaciones comercialesmultilaterales en la OrganizaciónMundial de Comercio a finales de

este año, a la vez que buscamos tra-tados regionales como el Area deLibre Comercio de las Américas ytratados bilaterales con países comoChile y Singapur. Al movernos envarios frentes, podemos generaruna competencia en la liberaliza-ción que mejore la posición de Es-tados Unidos y promueva losmercados abiertos en nuestro he-misferio y en el mundo entero” 42 .Aquí cabe destacar que, según Zo-ellick, Estados Unidos está buscan-do una competencia liberalizadoraa nivel bilateral, regional y multi-lateral.

En todo caso, algunos analistascreen que los esfuerzos bilateralesobstaculizarán el proceso de inte-gración hemisférico. Sin embargo,los Estados Unidos parecen estarconvencidos de que la habilidad deun buen negociador consiste endemostrar que siempre existen otrascartas para jugar. En este sentido,Estados Unidos y algunos paíseslatinoamericanos, entre los quetambién está Bolivia, han realiza-do gestiones para establecer acuer-dos comerciales bilaterales queparecen contradecir el espíritu dela Cumbre de las Américas en Que-bec. Uruguay y Argentina, porejemplo, aunque han aseguradoque favorecen las negociacionescuatro más uno, es decir la nego-ciación de los cuatro miembros del

41 BBC Mundo, Todos Respaldan el ALCA, Entrevista con Soledad Alvear, Canciller de Chile, 17de abril de 2001.

42 Al respecto, ver Boletín Antena del del SELA en Estados Unidos, Negociaciones regionales ymultilaterales con los Estados Unidos, Segundo Trimetre del 2001. En: lanic.utexas.edu/sela

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MERCOSUR y Estados Unidos,no han descartado la opción de unacuerdo bilateral. Además de ellos,otros candidatos para suscribiracuerdos de libre comercio con losnorteamericanos son El Salvador yColombia.

Venezuela, por su parte, ha pedi-do formalmente incorporarse alMERCOSUR. Este acercamientopuede interpretarse como otromovimiento estratégico del Brasildestinado a fortalecer el MERCO-SUR. Pese a la oposición de Co-lombia y otros países andinos, elpresidente venezolano Hugo Cha-vez se ha plegado a los deseos bra-sileños y ha estructurado susolicitud como parte de su discur-so antihegemónico. Por otra parte,el recientemente elegido presiden-te del Perú, Alejandro Toledo, pa-

rece ser otro interesado en partici-par en el MERCOSUR.

Otra preocupación de los paísesandinos en su relación con los Es-tados Unidos ha sido la ampliacióndel Acta de Preferencias Arancela-rias Andinas (ATPA), que vence endiciembre de 2001. El ATPA fueaprobada por el Congreso norte-americano en 1991. Los gobiernosde los países andinos vienen solici-tando la ampliación de los benefi-cios del ATPA al sector textil, lainclusión de Venezuela y la exten-sión de los beneficios por un tiem-po indefinido. Además, los paísesandinos verían con buenos ojosque el ATPA deje de ser un sistemapreferencial transitorio y que seconvierta en permanente.

Estados Unidos quiere el ALCAy la administración de George Bush(hijo), a diferencia de la de Clin-ton, parece estar dispuesta a utili-zar su capital político para lograrel libre comercio en el hemisferiooccidental. Uno de los escollospolíticos más difíciles del presiden-te norteamericano en este contex-to será la obtención de la vía rápida.Bush ya le ha pedido al Congresonorteamericano que le otorgue laautoridad que necesita para nego-ciar y concretar un acuerdo de li-bre comercio en el continente. Bajola autoridad de promoción comer-cial, antes conocida como vía rápi-da o fast track, el Congreso puedeaprobar o rechazar un acuerdo co-mercial pero no puede modificarlo.

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La autoridad de promoción co-mercial es importante para la agen-da comercial internacional de Bushy para darle confianza a los paísesdel hemisferio acerca de su interésen el libre comercio. La autoridadexpiró en 1994 y en el Congreso,desde entonces, los promotores dellibre comercio han estado en dis-puta con activistas del medio am-biente y de los derechos laborales.La autoridad para la promocióncomercial debe ser conseguida has-ta fines del año 2001 o, de lo con-trario, habrá que esperar hasta el2003, debido -entre otras razones-a que la contracción de la econo-mía estadounidense está generan-do un incremento del desempleoasí como tendencias proteccionis-tas y a que en el año 2002 habránelecciones en el Congreso de losEstados Unidos.

El medio ambiente y las normaslaborales, son dos temas álgidos enlas negociaciones del ALCA. Estosdos temas causan susceptibilidaden muchos gobiernos en el hemis-ferio que rechazan su inclusión enlos acuerdos comerciales. No obs-tante, un Senado norteamericanocontrolado por los demócratas,después de la renuncia deJim Jeffords al partido republicano,que apoyan la inclusión de obliga-ciones en estas áreas, complejiza-rán el proceso de negociaciones.Sin duda, los cambios en la corre-

lación de fuerzas en el Senado nor-teamericano, implican que las ini-ciativas comerciales de laadministración Bush encontraránmayor oposición. En ese sentido,va a ser más difícil avanzar en eltema del libre comercio.

Las posibilidades de articulacióndel ALCA con los procesos subre-gionales dependerá de la capacidadde estos últimos de consolidarse yprofundizarse. Las uniones aduane-ras imperfectas existentes en la re-gión tienen como objetivo últimoconstituir mercados comunes, locual además de la liberalización delcomercio de bienes y el estableci-miento de un arancel externo co-mún, implica el desarrollo dedisciplinas complementarias. Laprofundización de estos procesosasí como la posibilidad de adentrar-se en temas nuevos garantizarán susobrevivencia y complementarie-dad con el ALCA 43 .

IX. CONCLUSIONESEl proyecto del ALCA es una

parte del esfuerzo de Estados Uni-dos y los países latinoamericanosy caribeños por hacer frente a otrosbloques regionales. El interés estra-tégico de los Estados Unidos esconsolidar y ampliar su presenciaen los mercados hemisféricos y pre-servar su presencia e importanciaen la economía mundial. El Brasil,por su parte, aspira tener un papel

43 José Antonio Ocampo, Secretario Ejecutivo de la CEPAL, Palabras con ocasión de la VI ReuniónMinisterial de Comercio del ALCA, Buenos Aires, 7 de abril de 2001.

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de liderazgo en el hemisferio sur.Desde esa perspectiva, el MERCO-SUR más que un tratado comercialpara el Brasil, es una zona de in-fluencia y un contrapeso a la influen-cia geopolítica norteamericana.

Estados Unidos quiere lograr ellibre comercio en el hemisferiooccidental. Sin embargo, conciliarlos intereses de 34 países en elALCA no será fácil. Para impulsarel proceso, los Estados Unidos es-tán acelerando las negociacionesbilaterales con muchos países delhemisferio. Por otro lado, uno delos escollos políticos más difícilespara concretar la idea del ALCAserá la obtención de la autoridadde promoción comercial en losEstados Unidos, que es importan-te para darle confianza a los paísesdel hemisferio acerca del interésnorteamericano en el libre comer-cio. A su vez, la protección delmedio ambiente y las normas la-borales son dos temas que causanmucha susceptibilidad y recelo enmuchos países en el hemisferio, querechazan su inclusión en los acuer-dos comerciales.

El proceso del ALCA involucraa países con diferentes intereses,peso específico y aspiraciones in-ternacionales. No se puede garan-tizar que el proceso necesariamentesea beneficioso para todos los paí-ses, sectores, regiones y productos.Podría haber una distribución in-equitativa de los costos y benefi-cios. Sin embargo, Bolivia debe

participar en el ALCA no sólo por-que es un proceso irreversible, sinoporque los costos de no participa-ción son mayores a los costos departicipación. Bolivia debería bus-car que el ALCA se conciba comoun win-win case, donde todos lospaíses involucrados ganan, aunqueen diversas proporciones.

Las posibilidades de articulacióndel ALCA con los procesos subre-gionales de integración dependeráde la capacidad de estos últimos deconsolidarse y profundizarse. ElALCA podría absorber a algunosacuerdos que persiguen objetivospoco ambiciosos. En todo caso, noparece muy congruente pensar enla existencia de una zona libre co-mercio hemisférica con zonas delibre comercio de alcance regional,subregional o bilateral. El ALCA,que iniciará su funcionamiento enel año 2006, para que tenga senti-do, además debe representar unanegociación OMC-plus,

Los nueve Grupos de Negocia-ción del ALCA dan una idea delos temas y disciplinas que se es-tán discutiendo y expresan el gra-do de dificultad y la complejidadde un proceso negociador. Boli-via tiene una de las economíasmás pequeñas de Sudamérica, unreducido mercado interno, nivelesde protección bajos y, en términosestadísticos, es absolutamentemarginal en el comercio mundial.Por ello, el país necesita recurrira la CAN o al MERCOSUR para

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definir posiciones conjuntas y arti-cular intereses.

Los sentimientos con relación alALCA en Bolivia parecen oscilarentre el miedo, el desconocimien-to, el rechazo y el fatalismo. Elmiedo se relaciona con la posibili-dad de quedar aislados internacio-nalmente en caso de no participaren el proceso y el miedo de dejarpasar el tren del desarrollo y el pro-greso. El desconocimiento se debea la falta de información sobre eltema. El recelo y el rechazo se rela-cionan con los costos intuitivosque se calculan puede traer apare-jado el proceso. Y, finalmente, elfatalismo se relaciona con la ideade que el ALCA es irreversible yno se puede hacer nada para evi-tarlo ni detenerlo. Ninguno de lossentimientos es del todo falso.

En los últimos años, Bolivia re-gistró intercambios comercialescon 28 de los países miembros delproceso del ALCA, siendo el mis-mo mayoritariamente deficitario.Los países del ALCA además repre-sentan el grueso del comercio ex-terior boliviano y el principalorigen de sus inversiones extranje-ras. No obstante, las negociacionesno sólo versarán sobre bienes sinosobre los nuevos temas del comer-cio internacional, como inversio-nes, servicios, propiedad intelectualo comercio electrónico, en los queel país tiene escaso conocimientoy experiencia. De ello se despren-de la opinión generalizada que

Bolivia no está todavía preparadapara competir en el contexto delALCA.

De cara a las negociaciones, par-te de los intereses estratégicos deBolivia parecen consistir en obte-ner la adopción de tratamientospreferenciales para países peque-ños; la consolidación y ampliaciónde sus mercados; la eliminación detrabas arancelarias y no arancela-rias; la atracción de inversiones ytecnología; ciertas dudas, ambiva-lencias y reservas en temas nuevoscomo servicios y propiedad intelec-tual y el establecimiento de reglasde juego claras en temas como sub-sidios, políticas antidumping opolíticas de competencia.

Entre los beneficios potenciales delALCA se ha mencionado la creacióny acceso preferencial a mercadosampliados, la formación de capita-les y posibilidades de captación deinversiones y tecnología, el desarro-llo y la prosperidad, la disminuciónde la pobreza, el incremento de lasexportaciones, el efecto neto sobreel empleo, la adecuación de la legis-lación boliviana a las normas y disci-plinas internacionales y las señalespositivas del compromiso de Boliviacon el libre comercio y la economíade mercado. Para mejorar la posiciónde Bolivia frente a las negociacionesdel ALCA, habría que establecer unaalianza estratégica entre el sectorpúblico y el sector privado, impul-sando una mayor participación dela sociedad civil.

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Para Bolivia, no existe otra alter-nativa que participar en el ALCA.El país no puede correr el riesgo deconvertirse en una nación paria enla comunidad interamericana. ElALCA constituye el reto más im-portante en la agenda boliviana enmateria de negociaciones comercia-les internacionales. La actual crisissocial, política y económica quevive el país no debe impedirnosver con claridad los retos para el

futuro de Bolivia. Hablar delALCA es hablar del futuro y ha-blar de generación de riqueza,mercados e ingresos. Por ello, ladiscusión del presente no debe-ría subalternizar el análisis delmañana. Tres temas centrales paralos próximos años son reactiva-ción económica, venta de gas eintegración hemisférica 44 . Esosson los temas estratégicos para laagenda económica de Bolivia.

44 Presentación de Carlos Calvo, en: Seminario Oportunidades y desafíos de Bolivia, Organizadopor el Instituto Internacional de Integración, FUNDEMOS, el Ministerio de Comercio Exterior eInversión y la Fundación Hanns-Seidel Stiftung, La paz, 3 de julio de 2000.


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CORRUPCIÓN,DESARROLLO YCRECIMIENTO

Eloy Morales Coronel1

I. INTRODUCCIÓNLas condiciones económicas del mundo indican que el camino hacia

un crecimiento sostenido ha tomado algunas desviaciones inesperadas.Aún los países más grandes y poderosos no están protegidos de los derrum-bes económicos y políticos que tienen lugar en otras partes. Las econo-mías de todos los países están íntimamente ligadas mediante el comercioelectrónico, el internet y el libre flujo de capital internacional. Sin em-bargo, las libertades de la economía mundial tienen también un ladoominoso si se las emplea mal.

Los trastornos recientes en los mercados mundiales, con sus extendi-das consecuencias económicas y sociales, ponen a prueba la tendenciade los países en desarrollo a la economía de libre mercado y al gobiernodemocrático. Muchos de estos países pasan por una grave contracción dela actividad económica y trastornos sociales; quizá uno de los factoresque contribuye a ello es la ausencia de salvaguardias institucionales paraproteger sus economías. Sin una estructura para el buen ejercicio delpoder y del imperio de la ley y con las dificultades de reglamentos inade-cuados, decisiones de inversión desatinadas, evaluaciones dudosas de losriesgos, procedimientos contables no transparentes y limitada sinceridadgubernamental, en los países en desarrollo surgen con frecuencia oportu-nidades para el capitalismo de compinches y la corrupción

Nuestro país asiste asombrada, o tal vez indiferente dada la magnitudde ese fenómeno, a la presencia de la corrupción. Todos sabemos que no esuna cosa nueva y que en realidad siempre hemos vivido con ella, pero aesta altura adquirió ribetes de escándalo. Dante ya destinó un lugar en

1 Docente CIDES - UMSA

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sus infiernos para los corruptos denotando el desprecio para esos perso-najes, Shakespeare otorga en alguna de sus obras un lugar prominente a lacorrupción y hace dos mil años Kautilya, un gobernante hindú, escribióArthashastra donde hace alusión clara al tema.

En países desarrollados y en desarrollo, grandes o pequeños, orienta-dos al mercado o no, los gobiernos han sido acusados de corrupción. EnBélgica, Reino Unido, Japón, Italia, Rusia y España, las acusaciones decorrupción cumplen ahora un papel más importante en la política queen los últimos tiempos. En Venezuela, se publicó en dos volúmenes undiccionario de este fenómeno2 y en 1991 en Francia, se produjo unaobra parecida3 . En realidad alguien en nuestro país podría producir unaobra similar y posiblemente con ventajas comparativas.

Es importante puntualizar que este fenómeno no es inherente sólo alsector público sino que también existe en el sector privado; reconoceresto es saludable, en el sentido de evitar estereotipos que no son verdade-ros y no son de ayuda.

Además, en aras de identificar las fuentes de este flagelo, las investiga-ciones han establecido que gran parte de la corrupción del Tercer Mundocuenta con una importante participación del Primer Mundo. Hoy este he-cho es algo descontado y destacado por organismos internacionales.

Es evidente entonces que el tema de corrupción no es extraño a nadiey que no es una novedad, sin embargo el grado de atención que se lepuso en años recientes no tiene precedentes. Por ejemplo a fines de 1995,The Financial Times caracterizó a esa gestión como el año de la corrup-ción. Y si somos justos, para el caso nuestro en particular, cada año po-dría ser calificado como tal. La siguiente pregunta es ¿si siempre existióporque ahora se le da tanta atención?.

La literatura sobre este tema aporta algunos argumentos como respues-tas: i) el fin de la guerra fría, que desnudó la hipocresía política quehabía ocultado altos niveles de corrupción en algunos países; ii) en añosrecientes se incrementaron los gobiernos democráticos que estimularon ladiscusión libre y abierta de temas tabú como la corrupción; iii) en todas susramificaciones, la globalización interrelaciono experiencias corruptas, estoscontactos incrementaron la atención mundial acerca de esos casos; iv) el rolcada vez mas creciente de organizaciones no gubernamentales como Trans-parencia Internacional que publica información acerca de la corrupción; yv) la búsqueda creciente de eficiencia que poniendo atención al tema decompetitividad extendió la misma al tema de la corrupción.

2 Diccionario de la corrupción en Venezuela, Ediciones Capriles, 19893 Gilles Gaetner, L’ Argent facile: dictionnaire de la corruption en France, Paris, 1991

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Hace casi 40 años, el científico político Colin Leys se preguntabacuál es el problema de la corrupción. Siguiendo una línea de pensa-miento que recuerda al del filósofo Niccolo Machiavelli, Leys soste-nía que la corrupción desempeña ciertas funciones útiles e inclusopuede aportar beneficios. En situaciones extremas, el soborno y otrosmecanismos afines pueden favorecer no sólo a determinados indivi-duos sino también a la sociedad. Al respecto, otro científico político,Samuel Huntington afirmó que lo único peor que una sociedad conuna burocracia rígida, sobrecentralizada y deshonesta es una socie-dad con una burocracia rígida, sobrecentralizada y honesta. Explora-remos en detal le muchos elementos que presentan posicionesclaramente contrarias a estos criterios.

II. LA CORRUPCIÓNLa corrupción ha sido definida de diferentes maneras. Hace unos años

el problema de definición absorbió una gran proporción de tiempo endiscusiones y ello debido a que, igual que un elefante, puede ser dificul-toso de ser descrito pero no hay dificultad en reconocerlo cuando esobservado. En muchos casos diferentes observadores están de acuerdosobre que comportamiento particular denuncia corrupción. Desafortu-nadamente esos comportamientos son dificultosos de observar debido aque los actos de corrupción no tienen lugar a la luz del día.

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La más popular y simple definición de corrupción señala que es el abusodel poder público en beneficio privado4 . En un nivel más amplio, la corrup-ción consiste en el uso indebido de un cargo público con fines no oficia-les. El catalogo de actos corruptos incluye el soborno, la extorsión, eltrafico de influencias, el nepotismo, el fraude, el desfalco y otras cosasmás. Y aunque se tiende a pensar que la corrupción es un pecado guber-namental, en verdad el sector privado está involucrado en la mayoría dela corrupción gubernamental. Muchas veces el abuso del poder públicono es necesariamente para beneficio privado sino para el beneficio de unpartido, clase, amigos, familia, etc. De hecho en muchos países muchos ac-tos de corrupción van a financiar las actividades de los partidos políticos.

No todos los actos de corrupción resultan en el pago de “comisiones”o “coimas”, algunos se traducen en regalos o franquicias que se otorgapara beneficio personal. Se debe distinguir una coima de un regalo, elprimero implica reciprocidad, en tanto que el segundo no necesariamen-te. En la practica, sin embargo, suele haber dificultades para distinguiruna de otra.

Los actos de corrupción pueden ser clasificados en distintas categorías.Sin pretender abarcar todo el universo posible, la corrupción puede ser:

• Burocrática o de política;• Reducción del costo (por medio de la coima) o ampliación de be-

neficio;• Actos del sobornador o sobornado;• Coerciva o colusiva;• Centralizada o descentralizada;• Predecible o arbitraria; e• Implicancia de pago en efectivo o no.

III. FACTORES DE CORRUPCIÓNLa corrupción esta generalmente conectada con actividades del Estado

y especialmente con el monopolio y el poder discrecional. Por lo tanto,uno estaría tentado a afirmar como Gary Becker, Nóbel de Economíaque si se elimina el Estado se elimina la corrupción. El argumento deBecker, sin embargo, parece chocar con la realidad de países como Cana-dá, Dinamarca, Finlandia, Suecia y Holanda que tienen participacionesestatales importantes5 y que sin embargo pertenecen a la categoría depaíses menos corruptos. Por lo tanto la solución al problema de la co-rrupción no parece ser simplemente la reducción del nivel de imposición

4 Esta es la definición usada por el Banco Mundial.5 Medidos como los ratios de impuestos y/o gasto publico respecto a su producto.

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tributaria o gasto público; parece más importante la forma de las opera-ciones estatales y como se las lleva a cabo.

Hay un claro consenso que la presencia de corrupción implica “divi-dendos” que se traducen en mal gobierno o pérdida de gobernabilidad,constituyendose en la otra cara de un Estado débil.

Hagamos un breve repaso de aquellos factores que pueden estar presen-tes en los actos de corrupción:

3.1 Regulaciones y autorizacionesEn muchos países, especialmente en los países en desarrollo como el nues-

tro, el rol del Estado se traduce en la vigencia de numerosas reglas y/o regu-laciones. En estos países, se requieren licencias, permisos y autorizaciones devarias clases para facilitar procedimientos y trámites. A menudo, varias ofici-nas gubernamentales debe ser visitadas para ese fin. La existencia de estasregulaciones y autorizaciones dan un poder monopólico a aquellas personas quedeben dar su visto bueno o inspección a diversas actividades. Estas personaspueden desechar las autorizaciones o simplemente postergar la decisión por mu-cho tiempo. Para evitar aquello ellos pueden cobrar o extraer coimas.

El hecho de que las regulaciones no sean transparentes o no estén dis-ponibles al público y que una autorización sólo pueda ser obtenida deuna oficina especifica o de un individuo, dan a los burócratas un granmonto de poder y una buena oportunidad de conseguir ingresos extras.Algunos estudios como el de Shleifer y Vishny (1993) argumentan queesto se puede eliminar a través del establecimiento de transparencia y demuchos lugares de autorización, soluciones que, empero, podrían signi-ficar significativos costos.

La existencia de estas regulaciones generan la necesidad de frecuentescontactos entre ciudadanos y burócratas y requiere un enorme tiempo.Desde el punto de vista de los ciudadanos el deseo de reducir ese tiempopuede ser a través del pago de coimas.

3.2 Régimen impositivoLos impuestos basados en leyes claras y que no necesitan contactos

entre los contribuyentes y los recaudadores son buenos argumentos paracontrarrestar la corrupción; sin embargo, hay situaciones que puedenconvertir el régimen impositivo en una fuente potencial6 :

• Las leyes tributarias son difíciles de comprender y se prestan a in-terpretaciones erróneas, de tal manera que los contribuyentes necesi-tan asistencia para cumplir con sus obligaciones;

6 Citados en “Corruption and the Budget: Problems and Solutions”, 1998

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• El sistema de cancelación de impuestos esta diseñado de tal maneraque requiere frecuentes contactos entre los contribuyentes y los re-caudadores;• Los salarios de los recaudadores son bajos;• Los actos de corrupción de parte de los recaudadores se ignoran, nose descubren fácilmente o si lo son, tienen sanciones mínimas;• Los procedimientos administrativos tributarios no son transparen-tes y no son controlados;• Los recaudadores poseen gran discreción sobre importantes deci-siones; y• Los controles del Estado sobre los agentes que intervienen en unrégimen impositivo son débiles.Hay reportes y experiencias de muchos países, incluido el nuestro, que

indican que el número de aplicantes o postulantes para puestos de traba-jo en oficinas de recaudación es paradójicamente grande dado los bajossalarios que allí se perciben. Seguramente ello obedece a que estos postu-lantes conocen que en esos puestos hay posibilidad cierta de conseguiringresos extras.

3.3 Decisiones de gastoLa corrupción también puede originarse por el gasto público. Los pro-

yectos de inversión por ejemplo, se han prestado a ser focos de actosirregulares. Debido a la discreción que algún personal de alto rango tienesobre decisiones relacionadas con las inversiones, este tipo de gasto pue-de ser distorsionado en tamaño y composición.

Los proyectos públicos brindan, algunas veces, la ocasión de que algu-nos funcionarios públicos consigan “comisiones” de aquellos elegidospara la ejecución de los mismos. Esto reduce la productividad de talgasto y resulta, algunas veces, en proyectos que no justifican criteriosbásicos de inversión ni mucho menos de selección basado en análisis decosto-beneficio.

Los gastos de la compra de bienes y servicios también se prestan acorrupción cuando éstos son comprados a precios significativamentesuperiores a las de mercado. Para reducir esta posibilidad algunos paíseshan desarrollado complejos y costosos procedimientos que hacen mástransparentes las compras gubernamentales.

3.4 Decisiones discrecionalesMuchos funcionarios públicos se encuentran en posiciones donde pue-

den tener alta discreción sobre decisiones importantes; en esta situación

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la corrupción encuentra un terreno propicio para nacer. Algunas de estasdecisiones discrecionales pueden ser:

• Provisión de incentivos tributarios;• Decisión sobre uso particular de bienes estatales;• Decisión sobre venta de activos fijos públicos, incluyendo dere-chos de extracción de recursos naturales; y• Decisión sobre privatización de empresas públicas.Otro factor directo que puede causar corrupción es el financiamiento

a los partidos políticos. Muchos emprendimientos, campañas y gastos detoda índole de los partidos políticos induce a la gente pertenecientes aestos partidos a buscar canales alternativos de financiamiento.

3.5 Calidad de la burocraciaEsta calidad varia mucho entre países. En algunos los trabajadores pú-

blicos tienen un gran prestigio y status, en otros no. Muchos factoresexplican esta calidad. Por ejemplo, la tradición hace que muchos emplea-dos sean más eficientes y menos vulnerables a la corrupción; otro ele-mento es la forma de reclutamiento y promoción que sugiere que, elproceso de selección y reclutamiento cuanto menos basado este en méri-tos más propenso es a la corrupción. Otros factores que afectan a lacalidad son el patronaje y el nepotismo.

3.6 Nivel salarial del sector públicoMuchos investigadores han especulado acerca de que los salarios

pagados a los empleados públicos son importantes para determinar elgrado de corrupción; por ejemplo, Lindbeck (1998) atribuyó la bajacorrupción en Suecia a que los salarios del sector público sueco sonbastante más significativos que el salario promedio de un empleadodel sector industrial. Sobre este tema, uno puede especular que lacorrupción puede deberse a la codicia y también a la necesidad. En elgráfico 1 la curva CC’ representa el trade-off entre el nivel de corrup-ción y el nivel salarial.

Cuanto más alto el nivel salarial más bajo es el nivel de la corrup-ción. OR representa el nivel de salario consistente con un mínimorequerido para llevar una vida decente. Se puede asumir que OA es elgrado de corrupción debido a la codicia; más allá de A es una corrup-ción inducida por necesidad. Esta figura también implica que indife-rente al nivel salarial algunos empleados pueden ser corruptos deacuerdo a su carácter psicológico y moral, e incluso debido a que lascoimas ofrecidas son difíciles de resistir.

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Esto implica que no todos los empleados responden de la misma ma-nera a los mismos incentivos; en jerga teórica, los agentes son heterogéneos.Esta relación ha sido testeada por Haque y Sanhy (1996) y otros analis-tas, donde se encontró suficiente apoyo para afirmar que existe una rela-ción estadística significativa entre corrupción y niveles salariales, comomuestra el gráfico.

3.7 Sistemas de castigo y controles institucionalesSiguiendo el análisis ahora clásico de Gary Becker, en la prevención del

crimen; se señala que dada la probabilidad de que el criminal pueda seratrapado, los castigos juegan un importante rol en la determinación de laprobabilidad de suceso del acto criminal o de actos ilegales como la co-rrupción. En teoría, ceteris paribus, la corrupción se puede reducir incre-mentando las penas y castigos. Pero de nuevo, altos castigos pueden reducirel numero de actos corruptos, pero también pueden generar demandaspor coimas más altas. En nuestro país y en el mundo hay poca gente quees castigada por actos corruptos a pesar de la extensión del fenómeno.Además parece existir una brecha entre las penalidades señaladas por leyy aquellas efectivamente impuestas.

En esta línea se puede incluir la estrategia del “pez gordo” que reco-mienda Robert Klitgaard, experto en corrupción. Él dice “hay que casti-gar un pez gordo porque no es posible castigar a todos y no debemosperder el tiempo aplicando castigos a los infractores pequeños. Debemosbuscar funcionarios altos, del gobierno, y castigarlos públicamente paradar confianza al pueblo y para que sepan que no vamos a permitir máscorrupción”.

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Otro importante ingrediente que se encuentra en el análisis de GaryBecker es la probabilidad de que aquellos que cometan faltas puedan sercastigados y ello deriva en los controles institucionales. La existencia deestos controles reflejan de gran manera la actitud de los políticos haciaeste flagelo. Generalmente, los controles más efectivos son aquellos queestán dentro de las instituciones y ello es realmente la primera línea dedefensa. Supervisores honestos y efectivos, buenas auditorias, reglas cla-ras y un comportamiento ético deben ser factores capaces de descubriractos de corrupción. Los supervisores deben ser capaces de controlar lasactividades de sus subordinados y estos, a su vez, capaces de darse cuentade cualquier actividad corrupta en sus superiores. Estas característicasvarían de país a país; en algunos países casi no existen, allí la corrupciónes descubierta por suerte o por denuncias provenientes de afuera, inclu-yendo la prensa.

3.8 Ejemplo de los lideresUn factor que puede contribuir a la corrupción es el ejemplo de los

dirigentes o lideres. Cuando los más altos lideres políticos no dan unbuen ejemplo y están inmersos en actos contradictorios y sospechosos,no se debe esperar un comportamiento distinto de sus subordinados. Elmismo argumento puede aplicarse cuando se habla de las institucionestales como lasoficinas impo-sitivas, adua-neras y otras.No se puedeesperar que lasinstitucionesse libren de lacorrupción sisus lideres noproveen ejem-plos de hones-tidad.

En general,se puede afir-mar que unnexo causalfundamental esel que existe

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entre determinantes políticos y falta de gobernabilidad. El financiamien-to de los partidos políticos y las elecciones es otro tema de similar impor-tancia, que se esta comenzando a estudiar más a fondo. Además, estudiosempíricos comparativos en marcha muestran que derechos políticos mássólidos y fuertes (elecciones democráticas, legislatura adecuada, partidosde oposición, etc.), junto con las libertades civiles (medios de comunica-ción libres e independientes, libertad de reunión y de expresión, etc.),reducen la corrupción Ello es coherente en la perspectiva de que unapoblación que participa más puede imponer restricciones significativasque dificultan que los políticos abusen del control discrecional de serviciospúblicos y empresas (ver gráfico 2)

Recuadro Nº 1El Papel de los recursos naturales

Similar al caso de la corrupción, el rol de los recursos naturales en eldesarrollo económico es un área de ardiente debate en economía. Este de-bate se centró en la discusión acerca del desarrollo basado en la explota-ción de recursos naturales; y en esa línea algunos teóricos han debatidoampliamente la posición de la política frente a una abundancia de recur-sos naturales. Sin embargo, es necesario distinguir entre efectos directos eindirectos de los recursos naturales. Los efectos directos han sido etiqueta-dos fajo el nombre de “dutch disease*” cuando en los años 60 los grandesdescubrimientos de gas natural llevaron a los países bajos a una recesión.Los efectos indirectos se atribuyen al impacto de los recursos naturales enla búsqueda de ingresos extras y en la construcción institucional.Los efectos directos de un boom de recursos (tanto en la forma de nuevos descubri-mientos como mejoras en los precios) impactan principalmente sobre el sector debienes transables distintos a los de los recursos. Primero, incrementando el ingresodisponible que es gastado parcialmente en bienes no transables, por ejemplo, cons-trucción y servicios, causando una elevación en el precio de éstos. Para restaurar elequilibrio en el mercado de bienes no transables y en el mercado laboral, el tipo decambio real debe subir y el salario real en el sector no transable debe caer. Esto a suvez, reduce la competitividad del sector transable causan en desplazamiento (efec-to de gasto). Segundo, la remuneración debe incrementarse en el sector del recursoque experimenta el boom y este señuelo atraerá a trabajadores y capital de otrossectores (efecto de expulsión de recursos). El tamaño de estos efectos es determinadopor los sectores que son intensivos en mano de obra; cuanto más grande es el usodel factor más grande será el efecto.La contracción que experimenta el sector de bienes transables ante un incre-mento de los ingresos por recursos naturales es lo que frecuentemente se conoce

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como dutch disease. En realidad el proceso de ajuste puede ser entendido comouna respuesta racional de la economía ante la pérdida de riqueza, a través deuna reducción del crecimiento de largo plazo.Usando información de 70 países, Sachs y Warner (1995) encontraron unarelación negativa entre las exportaciones de recursos naturales y la tasa decrecimiento económico. Cuantitativamente, la investigación de estos analis-tas implican que el incremento de una unidad de la desviación stándard enla intensidad de los recursos naturales llevaría a la reducción de casi 1 puntoporcentual por año en el crecimiento económico.Los efectos indirectos describen los efectos potencialmente negativos asociadosal impacto de la abundancia de recursos sobre la calidad institucional de unpaís. El problema surge de un posible impacto de ganancias inesperadas emer-gentes de la administración de estos recursos. Khan (1994) por ejemplo, atri-buye la persistencia de la corrupción en Nigeria al boom del petroleo. Lane yTornell (1997) puntualizan que las ganancias inesperadas pueden causar un“frenesi” en el cual grupos competidores luchan por los ingresos de recursosnaturales hasta agotarlos. Este efecto es exacerbado si el sector público partici-pa ampliamente de los ingresos provenientes de la explotación de los recursosnaturales. Coadyuvando a ello se encuentran obstáculos para implementarreformas estructurales e incluso la distracción de recursos oficiales que apo-yan al crecimiento. Sachs y Warner (1995) demostraron empíricamente quelas economías con abundancia de recursos deberían adoptar políticas comer-ciales mas protectivas.

*/ Enfermedad Holandesa

IV. MEDICIÓN DE LA CORRUPCIÓNSi se puede medir la corrupción probablemente ello indicaría que la

podemos eliminar. Sin embargo este no es un asunto trivial, pues no hayun consenso acerca de lo que uno quiere o puede medir. Uno podríamedir actos de corrupción o pago de coimas. La medición simple delpago de coimas puede ignorar muchos actos de corrupción que no nece-sariamente se acompañan de aquello. Un intento de medir los actos decorrupción más que los montos de coimas implícitos en ellos puede im-plicar a su vez incluir en la medición actos que no son significantes y/oidentificar otros actos de corrupción simplemente como no disponibles.

Aunque no hay formas directas de medir la corrupción, hay muchasmanera indirectas de conseguir información acerca de su presencia en unpaís o en una institución. Información útil puede ser obtenida de:

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• Informes sobre corrupción que están disponibles en distintas fuentes publica-das en medios informativos. El internet se constituyó, en la última época, en unaimportante fuente. Periódicos como Le Monde, The Financial Times, The New YorkTimes y revistas como The Economist y The Far Eastern Economic Review han publica-do muchos artículos acerca de la corrupción.

• Estudios de caso de entidades corruptas, como las administradoras detributos, agencias aduaneras o de policía. Desafortunadamente, estos es-tudios, muchas veces, son de circulación interna y confidencial.

• Estudios basados en encuestas y cuestionarios. Estos estudios midenpercepciones de corrupción más que la corrupción en si. El Banco Mun-dial está usando esos estudios en sus trabajos sobre Tanzania, Uganda, Ucra-nia y otros lugares.

Los estudios sobre corrupción para países están disponibles en muchasorganizaciones, tales como, Global Competitiveness Report (Génova),Political and Economic Risk Consultancy (Hong Kong), TransparencyInternational (Berlin) y Political Risk Services (Siracusa). La encuestaGallup también condujo un estudio para 44 países con énfasis en el temade corrupción. Los resultados obtenidos por estos estudios son amplia-mente usados por los investigadores y hombres de negocios.

El más conocido de estos estudios, el índice de Transparencia Interna-cional, por ejemplo evalúa la percepción de la corrupción en una escalade 1 a 10 para un amplio rango de países. 10 se refiere a un país libre decorrupción, 0 se refiere a un país donde muchas transacciones y relacio-nes están manchadas por la corrupción. La desviación estándar de esteíndice, que indica las diferencias en los valores de las fuentes, es tambiénun indicador muy importante7 .

La gente tiende a confundir estos índices con medidas concretas decorrupción; es importante notar que el índice refleja percepciones y nomedidas cuantitativas y objetivas de la corrupción.

Recuadro Nº 2 En el libro Ojos Vendados - Estados Unidos y el negocio de la corrupción enAmérica Latina de Andrés Oppenheimer, periodista del Miami Herald yanalista político de la CNN, se trata de demostrar que el cáncer de la corrup-ción esta tan avanzado, en las democracias emergentes de América Latina,que difícilmente podrá ser extirpado o por lo menos detenido sin la imple-mentación de medidas drásticas con la ayuda de Estados Unidos y Europa.En el prólogo, Oppenheimer destaca que el problema global de la corrup-

7 A mayor desviación estándar, mayor es la diferencia de las percepciones sobre un país entre lasdistintas fuentes.

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ción fue abordado por Al Gore, entonces vicepresidente de Estados Unidos en unforo donde estaba invitado Jorge Quiroga, vicepresidente boliviano. Se señalaque Quiroga recibió una ingrata sorpresa cuando Transparencia Internacional,había calificado a nuestro país como uno de los países más corruptos del mundo.El vicepresidente llamó a Transparencia Internacional pidiendo sugerencias acer-ca de cómo combatir la corrupción. Se cuenta además que Quiroga le dijo alvicepresidente norteamericano que le hubiera gustado ver que Transparencia In-ternacional hiciera también un ranking de empresas multinacionales corruptas.Oppenheimer explica que ese ranking nunca se hizo, recordó que si bien EstadosUnidos y Europa financian las labores de Transparencia, la sucursal de EstadosUnidos depende en gran parte de donaciones de Exxon, General Electric, IBM,General Motors, Motorola, Lockheed Martín, Pfitzer y Westinghouse, citandocomo fuente la propia página de internet de Transparencia Internacional.

Si bien se acepta que hay varios indicadores de percepción de corrup-ción, se debe destacar que varios de los índices disponibles están alta-mente correlacionados entre ellos.

La tabla 1 muestra los índices desde 1995 hasta 2000 reportados porTransparencia Internacional. Se han seleccionado algunos países paramostrar este ranking.

Comparando los datos entre 1998 y 2000 se nota que muchos paíseshan tendido a mantener su posición, con algunas excepciones. Una pre-gunta abierta muy importante es: ¿Como se refleja en el cambio de losíndices, los cambios reales dentro de los países?..(Gráfico 3)

Un simple pero ampliamente divulgado caso de corrupción en un paíspuede fácilmente cambiar la percepción de corrupción de un país, en unperíodo dado y provocar que el índice no refleje correctamente la exten-sión de corrupción en ese país.

V. EFECTOS ECONÓMICOS DE LA CORRUPCIÓNHay un amplio consenso para aceptar que la corrupción es un mal en el que no

se debe confiar. Sin embargo, este juicio no siempre estuvo presente. Hace casi 40años, Colin Leys, un científico político se preguntaba porque se cuestionaba a lacorrupción. Este sostenía, siguiendo la línea de pensamiento del sociólogo Ro-bert Merton o del filósofo Niccolo Machiavelli, que la corrupción desempeñaciertas funciones útiles y que incluso podía aportar beneficios. El soborno y otrosmecanismos favoreciendo no sólo a determinados individuos también favorecíaa la sociedad. Se llego a afirmar que lo único peor que una sociedad con unaburocracia rígida, sobrecentralizada y deshonesta es una sociedad con unburocracia rígida, sobrecentralizada y honesta.

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Aunque estas ideas no son del todo erróneas, hoy estamos convencidos que lacorrupción distorsiona los incentivos, socava las instituciones y redistribuye lariqueza y el poder en forma injusta.

Partidas Informativas:

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Repasemos brevemente los argumentos teóricos acerca de los efectosde la corrupción. Hasta la crisis financiera de 1997, algunos países delsudeste asiático parecieron ofrecer soporte para pensar que la corrupciónpodría promover crecimiento. Indonesia, Tailandia y algunos otros paí-ses que mostraban altos niveles de crecimiento también denunciabantener significativos niveles de corrupción. Para Indonesia se argumentóque una institucionalización de la corrupción es menos perjudicial parael desarrollo económico que una corrupción escondida.

Leff (1964) y Huntington (1968), promovieron el punto de vista deque la corrupción puede ser eficiente en el sentido de que puede remo-ver rigideces impuestas por el gobierno que impiden la inversión e inter-fieren con otras decisiones económicas. Por lo tanto, la corrupción “aceiteael mecanismo” o “engrasa las ruedas”. Este pensamiento fue usado algu-nas veces para explicar las altas tasas de crecimiento de algunos países delsudeste asiático.

Beck y Maher (1986) y Lien (1986) han desarrollado modelos quemuestran, por ejemplo, que en las licitaciones, aquellos que pueden ofre-cer las más altas coimas son los agentes más eficientes. Así las coimaspueden promover eficiencias asignando proyectos a las empresas máseficientes.

Lui (1985) argumentó que el tiempo tiene distintos valores para distin-tos individuos, dependiendo ello de su nivel de ingreso y el costo deoportunidad de su tiempo. Aquellos para los cuales el tiempo es más

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valioso están dispuestos a ofrecer coimas para evitar mayores costos. Así,la corrupción puede ser eficiente en el sentido de ahorrar tiempo; elmismo Lui (1996) argumenta que una amplia corrupción puede mejorarla asignación de recursos en algunas circunstancias.

Las coimas pueden suplementar salarios bajos, de esa forma la corrup-ción puede permitir al gobierno mantener una presión tributaria másbaja, lo cual podría promover el crecimiento, estos argumentos son ma-nejados por Tullock (1996) y Becker y Stigler (1974). El problema aquí essi una presión tributaria baja es más favorable al crecimiento que un bajogrado de corrupción.

Los anteriores argumentos teóricos que parecen favorecer la existenciade la corrupción pueden ser cuestionadas de muchas maneras. Primero,las reglas y rigideces no son exógenas ni hechos inamovibles de una so-ciedad, de hecho una sociedad no nació con estas rigideces. Ellas hansido creadas y tal vez intencionalmente con el propósito de originar coi-mas. Cuando las reglas pueden ser usadas para extraer coimas, se creanmás reglas. Segundo, aquellos que pueden pagar las más altas coimas noson necesariamente las mas eficientes económicamente, sino que son lasmás exitosas como buscadoras de rentas. Si las coimas son vistas comoinversiones, aquellos que están dispuestos a hacerlas las ven como inver-siones con altas tasas de retorno. Tercero, los pagos de dinero rápidopueden ser una inyección para los burócratas con el propósito de reducirla velocidad con que muchos trámites son procesados. Las coimas pue-den cambiar el orden en que los funcionarios públicos desarrollan elproceso, pero también ello puede retardar el tiempo promedio para elproceso en conjunto. Y finalmente, mientras la corrupción y la búsque-da de rentas pueden ser útiles como aglutinante político o como salariosuplementario en el corto plazo, ello pueden llevar a grandes problemasen el largo plazo, como muestra la experiencia de Zaire bajo la adminis-tración de Mobutu.

VI. CORRUPCIÓN - CRECIMIENTOLa literatura reconoce cinco canales a través de los cuales la corrup-

ción, especialmente la “gran” corrupción8, disminuye el crecimiento. Laevidencia muestra que ella está asociada con i) alta inversión pública, ii)bajos ingresos gubernamentales, iii) bajos gastos en operaciones de

8 Se distingue entre corrupción “pequeña” o burocrática y corrupción “grande” o política. La prime-ra hace referencia a ese ejercicio de sobornos, coimas y otros actos en lo que se incurre con elpropósito de “facilitar” y “agilizar”, en su mayoría, trámites y normalmente involucra montos nosignificativos de dinero u otros beneficios. La otra categoría en tanto involucra significativos mon-tos y requiere el establecimiento de “contactos” de alto nivel e influencia.

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mantenimiento, iv) baja calidad de infraestructura pública y v) bajaproductividad. Una implicación de esto es que los economistas debe-mos ser más cuidadosos y cautos en nuestras alabanzas a los significati-vos niveles de inversión pública, especialmente en países donde hayevidencia de alta corrupción.

En Italia se reportó durante mucho tiempo uno de los mayores ratiosde gasto de capital a PIB. Después del estallido de escándalos y despuésde que varios prominentes individuos fueran enviados a la cárcel, e in-cluso después de algunos suicidios, el gasto de capital disminuyó signifi-cativamente. La información reportada por Transparencia Internacionalreporta que en el espacio de dos o tres años, en la ciudad de Milán, laciudad donde estalló el escándalo, el costo de enlace ferroviario cayo en52%, el presupuesto de una nueva terminal aérea se redujo en 59% y elcosto de un kilómetro de subterráneo cayó en 57%. Aunque uno puedesentirse tentado a aceptar que “de árbol caído, todos hacen leña”, la co-nexión entre los dos eventos es muy fuerte para ser atribuido a una coin-cidencia. Por supuesto que cualquiera de nosotros puede relacionar estocon lo que sucede en nuestro país.

La corrupción probablemente incrementa el número de proyectos a rea-lizarse en un país y además podría cambiar el diseño de estos proyectosalterando su tamaño y complejidad. El resultado neto es i) un incremen-to de la participación de la inversión pública en el PIB, ii) una caída en laproductividad promedio de la inversión y, debido a restricciones presu-puestarias iii) una posible reducción en otras categorías de gasto públicocomo en el área de salud y educación y mantenimiento. Así la tasa decrecimiento de un país es afectado negativamente.

Después de la II guerra mundial, cuando prominentes economistascomo Harrod, Domar, Roston y otros argumentaban que los países nece-sitaban capital para crecer y que había una relación casi mecánica (rela-ción K/Y) entre las variaciones del gasto de capital y las variaciones en elcrecimiento, se favoreció a la idea de apoyar al gasto de capital. Así, loseconomistas cuando evalúan la asignación de recursos entre gasto co-rriente y de capital suelen ser muy críticos para aquellos países que favo-recen el gasto corriente. Este sesgo hacia los gastos de capital es entendidocomo una “regla de oro”9 recomendada para muchos países. Por lo tan-to, hay derecho a endeudarse para financiar la construcción de nuevoscaminos pero no para financiar la reparación y mantenimiento de los yaexistentes; hay derecho de endeudarse para construir nuevos hospitales pero

9 La regla establece que sólo el gasto corriente necesita ser equilibrado con ingresos ordinarios; unpaís puede tener déficit fiscal igual a su gasto neto de capital.

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no para capacitar a los doctores o enfermeras o para adquirir medica-mentos.

Los políticos han internizado muy bien este sesgo y algunos la explo-tan de muy buena forma. Por eso, la finalización e inauguración de pro-yectos de inversión como caminos, canales de irrigación, plantas deenergía, túneles, escuelas y hospitales son tan populares entre los políti-cos. Esto suele ser destacado en primeras planas de los periódicos aseguran-do además que ello contribuirá al crecimiento futuro.

En nuestro país, ejemplos de esto abundan mandando claras señalesde que el gobierno de turno esta promoviendo el crecimiento. Esta claroque este sesgo pro-inversión incrementa el presupuesto de inversión, perose debería agregar que otro factor que contribuye a este incremento es lacorrupción.

Mientras que el gasto corriente refleja explicitas e implícitas autoriza-ciones, planes y compromisos, no hay reglas claras acerca de la formula-ción en el presupuesto de inversión y su composición. Esto significa bajadiscrecionalidad para los primeros y alta discrecionalidad para los gastosde capital. Altas figuras políticas, miembros del parlamento, viceminis-tros y ministros e incluso líderes del Estado, suelen participar e interve-nir en la toma de decisiones acerca de i) el tamaño de la inversión total,ii) la composición del presupuesto para ese gasto, iii) la elección de los pro-yectos y su ubicación e iv) incluso el tamaño y diseño del proyecto. Particu-larmente en iii y iv los individuos suelen tener alta influencia y control.

Todo ello obviamente disminuye la productividad del gasto de capitalreduciendo la tasa de crecimiento de un país. Por lo tanto la corrupciónpuede distorsionar severamente la relación entre el factor capital y elproducto.

Cuando la aprobación de proyectos de inversión es muy influenciadapor la corrupción, la tasa de retorno de los proyectos calculado bajoanálisis de costo y beneficio deja de ser el criterio para seleccionar unproyecto, y mas bien los proyectos son elegidos por su capacidad degenerar “comisiones” y “coimas”. La productividad de los proyectos pasaa ser un asunto incluso irrelevante. El resultado de esto es un presupues-to de gastos de capital muy distorsionado, aparecen así los “elefantesblancos” y las “catedrales en el desierto”. Algunos proyectos son finaliza-dos y nunca usados, algunos son más grandes y complejos que los nece-sarios, algunos son de tan baja calidad que necesitan continuasreparaciones y mantenimiento e incluso con capacidades de producciónpor debajo de lo esperado. En estas circunstancias no debe sorprender que elgasto de capital no genere resultados esperados en términos de crecimiento.

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VII. CUANTIFICACIÓNLa evidencia sugiere un efecto causal entre mejor gobierno y desarrollo.

Utilizando regresiones transversales que incluyen un gran número de países,Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobáton (1999) presentan evidencia sobre el efectocausal de seis índices de gobernabilidad (voice10 y accountability11; inestabi-lidad política y violencia, carga regulatoria, efectividad gubernamental, Esta-do de derecho y corrupción) en tres indicadores de desarrollo.

Al usar una gran muestra de países, la evidencia empírica sugiere unimpacto negativo de la corrupción sobre los niveles de inversión interna;de allí que sea lógico esperar un efecto nocivo sobre el crecimiento eco-nómico. Mauro (1997) examinó esta relación y encontró que si Bangla-desh hubiera sido capaz de reducir su corrupción al nivel de Singapur, sutasa de crecimiento anual per cápita del PIB, entre 1960 y 1985 habríasido 1,8 puntos porcentuales más alta.

Los mecanismos a través de los cuales la corrupción retarda el creci-miento económico parecen ser multifacéticos (Schleifer y Vishny 1998,Mauro 1997, Jonson, Kaufmann y Zoido-Lobatón 1996). La evidenciasugiere que la corrupción lleva a las personas más talentosas se dediquena pensar en cómo beneficiarse de la corrupción y no a desarrollar activi-dades productivas que creen riqueza; favorece los gastos públicos excesi-vos y la proliferación de “elefantes blancos”; merma recursos paramantener la infraestructura física; estimula el crecimiento de la econo-mía informal y los mercados negros (gráfico 4).

10 Se refiere a diversos mecanismos de expresión de las demandas ciudadanas distintos a los de mercado.11 No tiene un sinónimo en castellano. En sentido estricto, se refiere a la capacidad del gobierno de

dar cuenta de sus actos en forma transparente a la ciudadanía.

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VIII. ANÁLISIS EMPÍRICOConsideramos los determinantes empíricos de la corrupción y sus efecto

sobre el crecimiento. Hay dos proposiciones importantes que podemosrescatar de los expuesto anteriormente: a) que la corrupción toma la for-ma de “búsqueda de rentas” a sabiendas que esta relacionada positiva-mente con la incidencia de actividades de alta rentabilidad ynegativamente con sistemas de control y monitoreo; y b) que incide ne-gativamente sobre el crecimiento.

Sin pretender abarcar la potencial gama de investigaciones que se pue-den derivar de este problema acudiremos a formular una simple especifica-ción econométrica, donde la tasa promedio de crecimiento Y

t es:

Ln Yt = Xβ + α1 ln Y t-1 + α2 Corrupción i + α3 Recursos Naturales i + εi

Siguiendo a Sachs y Warner (1995), las principales variables de interésson la corrupción y los recursos naturales. Las predicciones teóricas delmodelo plantean que la mayor corrupción esta asociada con tasas másbajas de crecimiento, esta especificación además sugiere que una abun-dancia de recursos naturales tiene a reducir el crecimiento. El set de va-riables adicionales X incluye un promedio de la relación de inversión aproducto, el nivel de apertura comercial y el cambio de los términos deintercambio. Ceteris paribus, se espera que una economía con alto gradode inversión, con más apertura al comercio y con shocks favorables decambios en los términos de intercambio muestra tasas más altas de creci-miento.

En el contexto de un crecimiento neoclásico, la incidencia de los re-cursos naturales es interpretada como un shock tecnológico exógeno queafecta al crecimiento a través de una función agregada de producción.Así, los recursos naturales podrían, ceteris paribus, estimular el creci-miento económico; sin embargo se debe tener en cuenta nuestra discu-sión acerca del “dutch disease” donde se señala que una abundancia derecursos naturales pueden inducir a efectos netos negativos sobre el cre-cimiento.

La corrupción puede ser medida a través de índices como los de Trans-parencia Internacional. Este ranking, como se señaló, muestra para losniveles más bajos la característica de que esos países muestran altos gra-dos de corrupción.

Los resultados, para un conjunto de 72 países se muestran en la tabla 2.Los resultados coinciden con la literatura sobre crecimiento acerca del coefi-ciente negativo del ingreso.

277

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Inicial Yt-1

; el impacto positivo del comercio se confirma con el coeficiente dela apertura comercial; y los shock positivos en los términos de intercambio estánasociados con el crecimiento. Consistente con la literatura del dutch disease, elresultado señala que la abundancia de recursos naturales reduce la tasas de creci-miento.

De acuerdo con el modelo teórico, el crecimiento es afectado negativamentepor el nivel de la corrupción. El crecimiento promedio sube en algo más de 1.4puntos porcentuales con una mejora en el ranking de corrupción (equivalente aque si Venezuela redujera su índice de corrupción al nivel de Chile).

Una interesante extensión de este trabajo es cuantificar la incidencia cuantitati-va de la corrupción para nuestro país. Estamos seguros que los resultados confir-marán los resultados encontrados.

IX. POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN ¿Qué tipo de estrategias y programas anticorrupción tienen posibili-

dades de éxito?.En forma simple, el gráfico esboza los principales com-ponentes que deben ser tomados en cuenta en un programa de acciónque contemple reformas al Poder Judicial y al sistema jurídico; institu-cionalidad y reformas a la administración pública, junto con la supervi-sión y participación de la sociedad civil y los medios de comunicación;la simplificación de las regulaciones económicas y las reforma tributariay reformas financieras, del presupuesto y de las adquisiciones. En reali-dad no es difícil elaborar una lista como ésta. Lo difícil es comprenderlas condiciones políticas que hacen factibles estos cambios, así comoestablecer las prioridades –muy específicas en cada país- desde el puntode vista de los cambios institucionales más urgentes y de las políticas demediano y largo plazo. (Gráfico 6)

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Es preciso entender el buen gobierno en un contexto más amplio queel de la lucha contra la corrupción. La mala administración trastorna laformulación de políticas y la asignación equilibrada de los factores clavesde producción, lo que a su vez retrasa el crecimiento, el bienestar y au-menta la pobreza.

X. APUNTES FINALESHemos hecho una investigación preliminar acerca de los elementos

teóricos y prácticos del canal a través del cual la corrupción afecta alcrecimiento y desarrollo de un país. Se encontró teórica y empíricamen-te suficiente respaldo para el convencimiento de que la corrupción afec-ta negativamente al crecimiento. Los canales a través de los cualestransmite sus perniciosos efectos van desde una reducción de la producti-vidad de la inversión pública, pasando por la no correspondencia entre elgasto de inversión y gasto de operación y mantenimiento y por una reduc-ción de la calidad de la infraestructura existente pública. La corrupción pue-de reducir el crecimiento cuando provoca una reducción de ingresos fiscalesnecesarios para financiar gastos productivos.

Este documento se centró en el problema de la corrupción y no en lassoluciones, el propósito es iniciar una discusión acerca de este tema. En

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muchos países ya se ha logrado crear una verdadera conciencia acerca deeste problema. Estamos seguros que una campaña contra la corrupciónnecesita algo más que mejores políticas económicas, mejores leyes y másentrenamiento. Requiere algo que sacuda el equilibrio corrupto.

En esta terapia de choque el gobierno debe ser audaz. Debe retar a laciudadanía a involucrarse en el diagnóstico y mejoramiento de los siste-ma; en consecuencia, una campaña para mejorar la actividad guberna-mental debe complementar la capacidad creadora normal y las nuevasleyes con cosas tales como la formación de un cuerpo coordinador anivel nacional que sea res ponsable de trazar y llevar adelante, en asociocon una junta de vigilancia de los ciudadanos, una estrategia contra lacorrupción.

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Aportes

LA REGULACIÓNECONÓMICA EN LA

INDUSTRIA DEL AGUA:UNA INTERPRETACIÓN AL DISEÑO TARIFARIO

DE LA CONCESIÓN EN COCHABAMBA

Roger Edwin Rojas Ulo1

I. INTRODUCCIÓNLas políticas de reforma estructural implementadas en Bolivia, fueron pro-

fundizadas con el inicio de políticas privatizadoras que buscan traspasar lasempresas de servicios públicos al sector privado. Para este fin se crearonmarcos legales e institucionales que alienten el flujo de inversiones privadas,traspasándoles los activos de las empresas y a la vez regular sus servicios.

En el caso de la industria del agua, la política económica estuvo dirigida areasignar las funciones del Estado estableciéndole la función de regular lasconcesiones, buscando una mayor eficiencia y calidad en la prestación deservicios además de incrementos necesarios en la cobertura.

Luego de una primera experiencia exitosa en la concesión del sector aguas,realizada en la gestión del presidente Sánchez de Lozada, el gobierno delGral. Banzer, en Septiembre de 1999, efectuaba la concesión del ServicioMunicipal de Agua Potable y Alcantarillado (SEMAPA) al operador privadoAguas del Tunari S.A. en el departamento de Cochabamba. La concesiónimplicaba la ejecución del Proyecto Misicuni, la dotación de agua potable yalcantarillado y la dotación de agua de riego y la generación de energía eléc-trica en la central termoeléctrica de Misicuni.

Un mecanismo de financiamiento que permita cumplir con los objeti-vos de la concesión era la implementación de un cuadro tarifario queconsideraba incrementos importantes en la tarifa base. La implementa-ción del cuadro tarifario, junto a la articulación de otros componentes

1 Coordinador de la Maestría en Desarrollo Economico CIDES - UMSA

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de carácter social y político, trajo consigo un proceso de convulsión so-cial conocida como“La Guerra del Agua”.

El fracaso de la concesión al operador privado en Cochabamba, plan-tea la posibilidad de auscultar sobre las características económicas delsector y sus determinantes del proceso regulatorio. La teoría de la regu-lación considera que los factores determinantes para un eficiente esque-ma regulatorio se concentran en los aspectos institucionales, jurídicos ytarifarios. En este sentido, el presente artículo desarrolla brevemente las consi-deraciones más importantes en la regulación económica de la industria del aguaenfatizando en el análisis del diseño tarifario acordado con el operador privadoAguas del Tunari.

Para cumplir con el objetivo planteado el artículo fue organizado ensecuencia creciente de especificidad. A continuación, se establece unacaracterización de la industria del agua la cual permite establecer los jus-tificativos centrales para la regulación por la agencia pública. Posterior-mente, se desarrolla un breve marco teórico en el que se consideran losconceptos teóricos que subyacen a la implementación de mecanismosregulatorios en la provisión de servicios públicos. Se enfatiza en laspolíticas de precios tradicionalmente utilizadas por las agencias públicas.

En base a los aspectos señalados anteriormente, se analiza el régimende precios y tarifas impuesto al operador Aguas del Tunari S.A., conside-rando la política de incentivos que surge del contrato de concesión.Finalmente, el trabajo culmina, señalando algunas conclusiones.

II. POR QUE REGULAR LOS SERVICIOS PÚBLICOSTradicionalmente la teoría económica considera al mecanismo de mer-

cado como la forma más eficiente de asignación de los recursos de unaeconomía. Por lo tanto, el mercado competitivo se constituye en elesquema de referencia para la evaluación de la implementación de polí-ticas públicas mostrando ganancias o perdidas de bienestar que experi-menta la sociedad.

Sin embargo, las industrias de los servicios públicos, tienen caracterís-ticas peculiares que impiden que las transacciones se realicen en merca-dos competitivos. Es el caso de la industria del agua, donde la generaciónde oferta competitiva difícilmente podría efectuarse.

Al respecto la teoría de la regulación económica considera que las par-ticularidades técnico económicas, de la industria del agua, principalmen-te son las siguientes:

• Presencia de economías de escala y de alcance. Se estima que el costo deproveer agua potable y alcantarillado en sistemas pequeños a familias

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compuesta de tres personas es de 1.600 dólares2 , mientras que en siste-mas de gran extensión los costos disminuyen a 200 dólares(economíasde escala). Por otra parte, es más conveniente integrar la distribución delagua junto con el saneamiento (economías de alcance).

• Especialización de la inversión o inversiones hundidas. La obtención deeconomías de escala frecuentemente requieren grandes inversiones eninfraestructura, éstas inversiones representan una gran parte de los costostotales, lo cual significa que la industria del agua hace uso intensivo decapital. Además las inversiones son efectuadas considerando satisfacerla máxima demanda prevista a lo largo del tiempo, determinando queexistan indivisibilidades o rigideces.

• Condiciones de demanda. El incremento de la demanda por los servi-cios de ésta industria es creciente y está relacionada con el crecimientode la población. Además no tiene sustitutos determinando una bajaelasticidad precio de la demanda.

Si además se considera presencia de externalidades positivas vinculadascon la salud de la población, las restricciones de carácter técnico y económi-co del sector, justifican que la provisión del servicio sea realizada de for-ma especializada y concretamente por una sola firma. Este hechodetermina el surgimiento del denominado monopolio natural3 en la pres-tación del servicio.

La existencia de un solo oferente en el mercado implica que el análisisde la provisión del servicio público sea realizado en el esquema de mer-cado monopólico en el cual la firma, eventual concesionario del serviciopúblico, tiene la capacidad de fijar el precio a la demanda. Según lateoría económica, el poder monopólico de una firma se incrementa en lamedida que la demanda tenga pocos sustitutos, determinando un mayorgasto de la población en el consumo del bien o servicio.

La descripción del monopolio natural implica considerar los concep-tos de las economías de escala y la subaditividad de los costos. Economías deescala significa que el costo medio disminuye a medida que la produc-ción se incrementa; en cambio, subaditividad de los costos, se refiere a queuna firma puede producir una cantidad dada a unos costos totales meno-res que varias firmas incluso con costos de producción crecientes4 .

2 Solanes, M.(1995): “La privatización de los servicios de agua”, Revista de la Cepal, No.56; Ag. 19953 Conceptualmente existe monopolio natural en un determinado mercado si y solo si una sola empresa puede

producir el output deseado en el mismo, a un costo inferior al que se incurriría si la producción del output sedividiera entre dos o más empresas. Por tanto, “el monopolio natural se define en términos de la eficienciade la empresa única en relación a la eficiencia de otras combinaciones de empresas en la industria”. Ocaña C.,Salas V. (1984): Técnicas para la determinación de precios públicos, INAP, Madrid.

4 Braeutigam, R.(1989): Optimal Policies for Natural Monopolies. Handbook of Industrial Organization, Vol.II,1989.

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En el esquema de mercado monopólico, la firma maximiza sus Benefi-cios, a partir de la diferenciación de sus Ingresos Totales con sus CostosTotales, siendo la solución óptima el punto donde se igualan el CostoMarginal (Cmg) con el Ingreso Marginal (Img).

Gráficamente, el equilibrio monopólico se ubica en el punto C, dondese igualan el Ingreso Marginal con el Costo Marginal; la cantidad transa-da en el mercado será Qm con un precio igual a Pm. Es decir, el volu-men de producción es menor y los precios son más elevados encomparación al mercado competitivo (punto E, con precio Pc para unacantidad Qc). La firma captura una parte del excedente de los consumi-dores y los beneficios que obtiene se representa por el área APmGB.

La gráfica No. 1, también muestra que la asignación de los recursos enmonopolio, genera pérdida de eficiencia en la economía. En efecto, entérminos del análisis costo beneficio, los costos por menor consumo (áreaAQmQcE) son mayores a los beneficios por reducción en la producción(área CQmQcE), el costo social neto en la economía se representa en elárea AEC.

Buscando un equilibrio óptimo, el objetivo del regulador correspon-derá a la maximización del Beneficio Social, en el punto donde se igualael precio con el costo marginal (punto E). Sin embargo, debido a que laprovisión de los servicios públicos en general y la del agua en particular,tienen restricciones técnicas y económicas, necesitan altas inversionesfijas (inversiones hundidas) determinando la existencia de economías de

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escala en la provisión del servicio por lo que fijar el precio del servicio aCosto Marginal repercutiría en pérdidas para la empresa (Área EDPmePc).

Además debe considerarse que en el marco de las políticas de privati-zación se traspasa al sector privado empresas que deben cubrir el costode proveer sus servicios los cuales están influenciados por otras variables(como ser beneficios, calidad, cobertura, etc.) que afectan a la población,justificando el control publico.

III. ESQUEMAS REGULATORIOSLa búsqueda de eficiencia en la asignación de recursos hace necesaria

la participación del gobierno implementando políticas regulatorias o sis-temas de incentivos que restrinjan el poder monopólico de las firmasgenerando la llamada relación principal-agente.

El problema fundamental para las agencias regulatorias (principal) ensu relación con la firma (agente) es la existencia de información asimétri-ca5 . En efecto, las firmas generalmente están mejor informadas que elregulador sobre las condiciones de demanda, costos de la industria y porel esfuerzo por reducir costos.

También debe señalarse que en la relación principal-agente el organis-mo regulador como los operadores privados actúan con objetivos dife-rentes: el primero, maximiza el bienestar social y, el segundo, el beneficiode la empresa6 . Por lo cual, dado un determinado mecanismo de incen-tivos y bajo condiciones de información asimétrica, la empresa escogeráun nivel esfuerzo que maximice sus beneficios.

Como alternativas para solucionar la asimetría de información existen-te, las agencias reguladoras tradicionalmente utilizan mecanismos de re-gulación a través de la tasa de retorno o por medio de fijar precios tope(price cap). Alternativamente pueden aplicar una combinación de am-bos mecanismos.

La regulación por tasa de retorno, permite al operador privado obtenerun determinado retorno sobre sus inversiones en capital y elegir el nivelde producción y uso de insumos para poder alcanzarlos siempre que susganancias no superen el retorno límite7 .

La evidencia empírica muestra en el esquema de regulación por tasa deretorno genera incentivos para que las empresas al elegir los imputs ses-guen sus preferencias empleando mayor capital en lugar del trabajo para

5 Armstrong, M., Cowan, S. y Vickers, J.(1994):”Regulatory Reform: Analysis and British Experien-ce”, The MIT Press.

6 Laffont J.y Tirole, J.(1993): “A Theory of Incentives in Procurement and Regulation”, MIT, Cam-bridge.

7 Berg, S. y Tschirhart J.(1988): “Natural Monopoly Regulation”, Cambridge University Press.

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no afectar su margen de beneficio. Este comportamiento es denomina-do efecto Averch-Johnson8 .

La regulación por precios tope (price cap), consiste en que el regulador fijaprecios techo o máximos, para un producto o conjunto de productos dandolibertad a que la firma cobre por sus operaciones al nivel de los preciosfijados o por debajo de ellos. Por lo tanto este esquema, brinda la posibili-dad de que la empresa mueva sus precios por debajo de los precios techopermitiendo ajustar su estructura de precios. Una cláusula de indexaciónespecifica que el precio tope será ajustado por un determinado factor deajuste. En el largo plazo el precio tope podrá ser revisado considerandodemanda y costos de la empresa9.

Debido a que los entes reguladores enfrentan problemas de informa-ción asimétrica, en ambos esquemas, se dificulta monitorear el trade-offde dos variables de regulación importantes: esfuerzo y beneficio.

Considerando ambos mecanismos regulatorios como extremos puede in-dicarse que, el esquema price cap, induce a la firma a emplear la cantidadcorrecta de esfuerzo, induciendo al ahorro de costos; la regulación por tasade retorno no ofrece incentivos a la reducción de costos debido a que laempresa no se apropia de ninguno de su ahorros de esfuerzo. En lo concer-niente a los beneficios la lógica es inversa: bajo un contrato por price cap,cualquier cambio exógeno, será apropiado por la firma reduciéndose susbeneficios; inversamente, el mecanismo por tasa de retorno incentiva a tenerbeneficios por cuanto cualquier cambio exógeno en los costos será cargado a lastarifas10 . El resumen de lo mencionado puede verse en el cuadro No.1

8 Laffont J. y Tirole, J.(1993): op cit.9 Train K.(1997): “Optimal Regulation”, MIT, England10 Laffont J. y Tirole, J.(1993): op cit.

IV. POLÍTICAS DE PRECIOSLa aplicación de las diversas políticas de precios tienen distintas impli-

caciones: por una parte, se constituyen en uno de los instrumentos más

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importantes de regulación de las empresas que prestan servicios públicos(price cap); por otra parte, están relacionadas con el trade-off entre laeficiencia, el financiamiento y las consideraciones de equidad distributiva11.

Las diversas estructuras de precios pueden ser clasificadas como pre-cios uniformes (donde el precio unitario de la tarifa es igual para cual-quier nivel de consumo) y no uniformes (tarifas con cargo fijo y preciosvariables de acuerdo al nivel de consumo)

4.1 Precios uniformesPrecios a Costo Marginal. La política de fijar el precio igual a costo

marginal es la manera de asignar los recursos eficientemente. Bajo esteesquema de precios, los consumidores pagaran por unidad marginal delbien un precio igual al costo de producirla.

Sin embargo, la aplicación de ésta regla tiene dificultades cuando exis-te presencia de economías de escala. Tal como pudo advertirse en elgráfico N° 1, los Costos Medios serán mayores a los Costos Marginales,la empresa operará a pérdida, por lo que ésta deberá cubrir su financia-miento por medio de impuestos o por medio de una política de autofi-nanciamiento12 .

Precios a costo medio. Esta estructura de precios esta diseñada funda-mentalmente para asegurar el financiamiento de la empresa. Sin embargo lapolítica determina laperdida de eficiencia enla economía por cuan-to se restringe la canti-dad consumida delbien o servicio.

En efecto, si la de-manda de mercado porel bien o servicio estu-viese compuesto pordos funciones de de-manda con distintasdisposiciones a pagarcomo puede ser el casode una persona rica(D

R) y otra pobre (D

P),

11 Navajas F. y Porto, A. (1988):”La tarifa en dos partes cuasi optima”. El Trimestre Económico, México.12 Armstrong, M., Cowan, S. y Vickers, J.(1994): op. cit.

287

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fijar la tarifa a costo medio determina pérdida de eficiencia por menorconsumo.

Gráficamente puede observarse que la solución al problema de finan-ciamiento, incrementa el precio en comparación al cobrado a costo mar-ginal a un nivel equivalente al Costo Medio (de P

0 a P

1). Como efecto

de la política disminuyen las cantidades demandadas en el mercado. Lapérdida de bienestar en la economía, por menor consumo, esta represen-tada por la suma de los triángulos a y b. (Gráfica 2)

Precios Ramsey. Si la empresa oferta más de un producto o es capaz desegmentar el mercado, sin posibilidad de reventa, para solucionar pro-blemas de financiamiento, afectando levemente la eficiencia económica,puede maximizar el bienestar social (W) aplicando para cada uno de losbienes o mercados (P

i (q

i )), diferentes desviaciones entre el precio y el

Costo Marginal. Es decir:

Sujeta a la restricción de que la firma iguala la diferencia entre losingresos que percibe por sus ventas (P

i q

i ) y sus costos totales C(q

i ) a una

determinada restricción financiera o costos fijos (CF).De las condiciones de primer orden se obtiene la regla de la elasticidad

inversa de Ramsey:

La estructura de precios conceptualmente indica que “la mayor (me-nor) desviación entre precio y costo marginal corresponde al bien conmenor (mayor) elasticidad de demanda; de esta manera las cantidadesresultantes en cada mercado se apartarán lo menos posible de las queresultarían con precios Pareto-eficientes”13 .

Es decir, el precio estará mas cerca del costo marginal en los merca-dos en donde la demanda es más sensible al precio. “Aunque el costomarginal sea igual para todos los productos, generalmente será ópti-mo fijar el precio de los productos en diferentes mercados de maneradistinta, entonces una discriminación de precios de tercer grado esóptima para los consumidores, sobre todo cuando la empresa debecubrir sus costos”14.

13 Navajas, F. y Porto, A. (1988). op. cit.14 Amstron, M.,Cowan, S. y Vickers,J.(1994). op cit.

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De esta forma, por medio de la estructura de precios Ramsey, se obtienenprecios uniformes que regulan la firma minimizando la pérdida de eficienciaeconómica y además cubriendo los costos de la empresa.

4.2 Precios no uniformesLa Tarifa en Dos Partes. Generalmente en la industria de los servicios públicos

suelen elaborarse cuadros tarifarios cobrando un derecho o cargo fijo para permi-tirles a los consumidores tener el derecho de adquirir cualquier cantidad positivadel bien. Esta estructura tarifaría fue considerada como una manera de separar elobjetivo de eficiencia con del problema de financiamiento.

Así el precio debe ser igual al costo marginal, de modo que se consuman lascantidades requeridas para la eficiencia; mientras que el financiamiento para cu-brir los costos fijos se obtiene a través del cargo fijo. De forma general el cuadrotarifario en dos partes puede representarse por medio de la siguiente ecuación:

I(Q) = A + P(Q)·Q

En la ecuación se define I(Q) como el ingreso total de la empresa por laventa de la cantidad Q de un bien a un consumidor; A es el cargo fijo, quedebe pagar el consumidor por el derecho de adquirir cualquier cantidadpositiva del bien (Q>0); P(Q) es el precio marginal de un unidad del bien, yQ la cantidad adquirida.

La construcción de un cuadro tarifario no uniforme debe considerar fijarel precio para lograr las cantidades eficientes (mercado de consumo) y a suvez fijar el cargo fijo de modo que participen en el mercado el númeroeficiente de consumidores (mercado de cantidades). En este sentido, en eldiseño de la tarifa en dos partes óptima, se visualiza como el problema defijar precios en dos mercados: el mercado de participantes y el mercado deconsumo15 .

La Tarifa en n – Partes. A partir de la ecuación tarifaria en dos partes,presentado previamente, los casos que surgen son los siguientes:

• Si A=0 y P’(Q)=P = constante, estaríamos en presencia de un modelo deprecios uniformes.

• Si A>0 y P’(Q)=P =constante, se trataría del caso más simple de tarifa endos partes.

• Si A>0 y existe un número finito de bloques con diferentes rangos deconsumo y precios marginales, se trata de un cuadro tarifario en n -partes16 .

15 Brown, S. y Sibley, D.(1986): The theory of public utility pricing. Cambridge University Press.16 La obtención de cuadros tarifarios óptimos en n partes puede verse en: Brown, S.y Sibley, D. op

cit; Amstrong, M., Cowan, S. y Vickers, J., op.cit.

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Dependiendo de la variación de los precios para cada rango de consu-mo, el cuadro tarifario será en bloques decrecientes si P1 > P2 > P3…>Pn. Inversamente, existirá un cuadro tarifario en bloques crecientes cuandoP1< P2 < P3 ..<Pn.

Para que un cuadro tarifario conlleve aspectos de eficiencia, financia-miento y equidad distributiva debe considerar aspectos relacionados conel mercado, las cantidades consumidas, la elasticidad de la demanda y lascaracterísticas distributivas de un determinado nivel de consumo17 .

V. LA CONCESIÓN DE LOS SERVICIOS ENCOCHABAMBA

En América Latina, la incorporación privada en la prestación de servi-cios públicos generalmente forma parte de la implementación de refor-mas de mayor alcance tales como la resolución de problemasmacroeconómicos, mejorar el desempeño de las empresas de serviciospúblicos o facilitar el pago de la deuda externa a través de los ingresosprovenientes de la venta de las empresas estatales. En el sector aguas, laparticipación privada responde a objetivos como la búsqueda de la ex-pansión de coberturas y mejoramiento de la calidad de los servicios, ge-neración de recursos adicionales para el financiamiento de inversiones,incremento de la eficiencia económica, reducción de las cargas fiscalesdel sector público y desarrollo de nuevas tecnologías.

De forma similar, en Bolivia la participación privada estuvo orientada bá-sicamente a incrementar las inversiones en infraestructura de manera que selogre aumentos en la cobertura y mejoras en la calidad de los servicios.

5.1 Marco juridicoEn el país a mediados de 1991, se dio inicio lo que podría denominarse

una verdadera estrategia de atracción a las inversiones externas directas.Esta política se encarna en las leyes de privatización y capitalización delas empresas públicas.

En general la política de privatización busca aumentar la competitivi-dad y eficiencia de la economía transfiriendo al sector privado activida-des que puedan ser realizadas manera más eficiente; reducir el déficit delsector público; promover la inversión y atraer recursos financieros, tec-nológicos y gerenciales18 .

17 El desarrollo del modelo tarifario que considera aspectos de eficiencia, financiamiento y equidadpuede ser consultado en Navajas, F.y Porto, A. (1990): “Aspectos de Equidad en el Diseño yEvaluación de Tarifas Públicas No Uniformes, Economía de las Empresas Publicas, Editorial Tesis,Buenos Aires

18 Ley de Privatización de las Empresas Públicas, Decreto Supremo No 22836, 14 de Junio de 1991

290

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Por otra parte en 1994 se implementó la Ley de Capitalización la cualautoriza al Poder Ejecutivo aportar activos de las empresas públicas másimportantes para la constitución de nuevas sociedades de economía mix-ta, por lo que la capitalización se realizó por incrementos de capital me-diante nuevos aportes provenientes de inversión privada nacional y/oextranjera, sin que sobrepasen el 50% de las acciones emitidas por lassociedades de economía mixta19 .

Para complementar al proceso, en la Ley de Capitalización se determi-no que las empresas de servicios públicos en manos privadas, sean nor-mados por leyes y entes específicos20 . De esta forma, se gesto el Sistemade Regulación Sectorial - SIRESE.

El SIRESE, esta regido por el Superintendente General y los Superin-tendentes Sectoriales incluyendo al del sector aguas. El Superintenden-te de Aguas tiene como objetivos principales regular, controlar y supervisarlas actividades de su sector.

5.2 Caracteristicas centralesEn el marco jurídico descrito previamente la Superintendencia de Aguas

el 3 de septiembre de 1.999 celebra un contrato de concesión con eloperador Aguas del Tunari, misma que es subsidiaria de InternacionalWater Limited de Londres, de propiedad de Bechtel Enterprises Inc deSan Francisco, California y Edison S.A., de Milan Italia21 .

El objetivo del contrato implico otorgar la concesión y aprovechamientode aguas para servicio público de agua potable y alcantarillado y aguapara riego en la totalidad del Municipio de Cochabamba. Por otra partela concesión comprometía la generación de energía eléctrica en la centraltermoeléctrica de Misicuni22.

El plazo de la concesión fue establecido con una duración de cuarentaaños. Las metas de cobertura establecían un noventa por ciento para elabastecimiento de agua potable y ochenta y ocho por ciento para el al-cantarillado en los primeros cinco años del contrato. Se estimó cubrir elcien por ciento de agua potable y alcantarillado a finales del año 2.034.

Para el control del cumplimiento de las metas del contrato el concesio-nario debía suministrar información necesaria sobre aspectos técnicos yfinancieros además de presentar planes operativos y de inversión a ejecutar

19 Gaceta oficial de Bolivia. Ley No 1544, 21 de Marzo de 1994 (Ley de Capitalización)20 Gaceta oficial de Bolivia. Ley No 1600, 28 de Octubre de 1994 (Ley del Sistema de Regulación

Sectorial-SIRESE)21 El marco jurídico del sector fue evolucionando en los últimos años. En abril de 2000 fue

aprobada la Ley N° 2066, de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, siendo el organismoregulador la Superintendencia de Saneamiento Básico.

22 Superintendecia de Aguas: Contrato de Concesión Aguas del Tunari

291

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en función del cumplimiento de parámetros de calidad y las metas deexpansión23 .

En términos del flujo de inversiones, según el Viceministerio de Priva-tización, la realización del contrato tenía planificado una inversión, parael desarrollo del servicio de agua potable y alcantarillado, de 214 millo-nes de dólares a lo largo del período de concesión y de 85 millones dedólares (aproximadamente un 40% sobre el total) en los primeros cincoaños. Para el componente hidroeléctrico se invertirían 30 millones dedólares.

Otra característica de la concesión de SEMAPA, fue desechar dos as-pectos importantes de la política económica de la regulación: la integra-ción vertical de la industria y la descentralización o división horizontal.Por lo que en el contrato se conservó integrado verticalmente las opera-ciones atendidas por SEMAPA (la producción de agua potable, distribu-ción de agua potable, recolección de aguas servidas y disposición de aguasservidas, con o sin tratamiento) y no se dividió territorialmente los servi-cios.

VI. EL DISEÑO TARIFARIO DE LA CONCESIÓNEl proceso de concesión de los servicios de agua potable y alcantarilla-

do en el país justifica efectuar el análisis de los factores que determinanuna eficiente operación de la firma sujeta a la regulación. Los factoresque determinan ventajas en la provisión privada de servicios son princi-palmente el diseño institucional, los aspectos jurídicos y la estructura tarifariaimpuesta al operador privado.

En Bolivia hasta la fecha se han efectuado dos procesos de concesiónen el sector aguas: el primero, en el Departamento de La Paz y el segun-do, en Cochabamba. Entre ambos procesos existen varios aspectos encomún, por ejemplo, fueron llevados a cabo por la Superintendencia deAguas y con exclusividad o monopolio en el área de concesión. Sinembargo entre ambas concesiones también existen diferencias importan-tes, así por ejemplo se pueden citar los contextos jurídicos e instituciona-les y la forma de implementación de los cuadros tarifarios.

La identificación de factores comunes en los procesos de concesión constitu-yen una ventaja para el análisis comparativos por cuanto genera cierto grado decontrol en determinadas variables y permiten centrar el análisis en el efecto de lasdiferencias regulatorias sobre el rendimiento de la concesión.

En este sentido se justifica el análisis del diseño de la estructura tarifa-ria como variable que genera diferencias en los procesos e impactos de la

23 Superintendecia de Aguas: Contrato de concesión Aguas del Tunari

292

Aportes

concesión del sector aguas. En el caso de Cochabamba el cuadro tarifa-rio, acordado con el concesionario, es considerado como el factor cen-tral del conflicto social denominado como “La Guerra del Agua”.

6.1 Perfil del diseño tarifarioInicialmente podría señalarse que el régimen de precios y tarifas, que

subyace al contrato de concesión, se orienta hacia la búsqueda de efi-ciencia económica y viabilidad financiera de las inversiones. Sin em-bargo, el esquema presenta un abanico amplio de categorías y niveles deconsumo los cuales afectan la cualidad de simplicidad que debe estarpresente en una política de precios.

El Cuadro N° 2 permite señalar que el perfil del régimen tarifario, esdiscriminador, cuasiuniforme y con precios marginales crecientes según los dife-rentes rangos de consumo establecidos.

La característica discriminadora puede advertirse a partir del cobro endiversas categorías tarifarias por distintos rangos de consumo. De estamanera en el consumo medido, el mercado es desagregado en diferentescategorías de usuarios mutuamente excluyentes que depende de la canti-dad consumida y de las características del inmueble. La propiedad delinmueble garantiza la condición de imposibilidad de reventa del biencondición necesaria y suficiente para caracterizar al monopolio discri-minador.

El esquema tarifario, agrupa a los usuarios en las siguientes categorías:residencial, comercial, industrial, preferencial y servicio público. Losprecios marginales de todas las categorías varían en forma creciente y enfunción a los niveles de consumo especificados. En el caso del valor delcargo fijo, varia en función al tipo de usuario; sin embargo, considera unmismo nivel de consumo de agua potable para todas las categorías.

El régimen tarifario también obedece a un sistema de precios cuasiuni-forme, por cuanto los valores en un primer rango son constantes (tipocargo fijo para una tarifa en dos partes) y precios marginales crecientes segúnel rango de consumo. Si el consumo de un cliente fuese menor a 12 m3,la tarifa sería uniforme (el valor de la tarifa seria equivalente al preciomedio y precio marginal); en cambio si es superior a los 12m3, depen-diendo el nivel de consumo, la tarifa sería hasta en 5 partes (categoríaresidencial) y hasta en 6 partes para el resto de las categorías. (Cuadro 2)

Por otra parte, la determinación de diversos precios o niveles tarifariospara cada categoría de usuario podría asumirse que fueron fijadas en fun-ción a las elasticidades precio de demanda de cada uno de las categoríasdefinidas. Asumiendo que en general los valores de las elasticidades

293

Aportes

muestran mayor rigidez en el consumo no domestico, los valores de laselasticidades justificarían que el concesionario cobre precios más eleva-dos a los mercados (categorías) que tienen menores posibilidades de con-seguir sustitutos por el servicio de agua potable24 .

6.2 Análisis e incentivos económicos del diseño tarifarioEl análisis e incentivos del diseño tarifario es realizado considerando

dos aspectos: por una parte, basada en los elementos teóricos de los es-quemas de regulación y de las políticas de precios desarrollados al iniciodel trabajo y; por otra parte, describiendo los incentivos económicosresultantes de un ejercicio de simulación comparado del esquema tarifa-rio que subyacen al contrato.

Análisis del diseño tarifario. Los precios uniformes y no uniformes,desarrollados en el apartado teórico tienen como parámetros de análisislos principios de eficiencia y autofinanciamiento de la empresa de servi-cios públicos. En este sentido, la regla de precios Ramsey permite expli-car la característica central de la estructura tarifaria acordada en el procesode privatización de la industria del Agua en Cochabamba. Es decir, elsistema discrimina cobrando una tarifa mayor al segmento de mercadocon menor elasticidad precio, es decir al servicio no doméstico (comer-cial, industrial, preferencial y servicio público) y se cobra una tarifa menor alestrato con mayor elasticidad precio, es decir al consumo doméstico.

24 Uzin, G. (1996): Aspectos del Mejoramiento del Sistema Tarifario. La Paz

294

Aportes

La política de fijar precios marginales crecientes induce a un consumoracional del agua. En efecto, el incentivo de los precios marginales cre-cientes señala que los niveles de consumo están directamente relaciona-dos con el gasto, por lo que a mayores cantidades consumidas existiránmayores niveles de gasto.

El cuadro tarifario también tiene cierta característica ligada con la equi-dad, por cuanto, con el cargo fijo, procura cubrir el consumo necesariode los sectores con bajo poder adquisitivo. Además los precios margina-les diferenciados incentivan a que paguen más los sectores que tienenmayor capacidad de pago (residencial clase alta, comercial, etc.)

Por otra parte y en términos de la propuesta regulatoria, el cuadro tari-fario acordado obedece a un esquema híbrido de price cap y tasa deretorno. El elemento regulatorio por price cap esta presente por cuantoel cuadro tarifario define precios máximos con indexación mensual yanual de las tarifas. El esquema de regulación por tasa de retorno secombina con el price cap ya que el contrato consideró revisiones perió-dicas del cuadro tarifario basado en un nivel de retorno comprometidopara las inversiones del concesionario mismo que oscilaba entre un quincey diecisiete por ciento25 .

La elección del esquema híbrido obedece a una finalidad estratégicapara el organismo regulador. El price cap, incentiva la búsqueda deeficiencia interna de la empresa, por cuanto ésta debe ajustar sus costos alos ingresos por la provisión del servicio26 . El esquema por tasa deretorno, busca la realización de inversiones, cubriendo al operador priva-do de costos no necesariamente estimados en el momento de firmar elcontrato.

En la economía de la regulación se argumenta que en la industria delagua, las inversiones hundidas son más importantes que en el resto de losservicios públicos. Si éste criterio es valido y además se añade el hechoque en Cochabamba existen bajos índices de cobertura del servicio deagua potable y alcantarillado, las necesidades de inversión en infraestruc-tura eran importantes. En este sentido, comprometer cierto nivel de re-torno a los flujos de inversión es congruente con la teoría económica ycon las necesidades de infraestructura para la provisión eficiente de losservicios.

El problema surge cuando los recursos de inversión no son efectuadosíntegramente, o en gran parte, por el concesionario. En efecto al haberse

25 Superintendecia de Aguas: Contrato de concesión Aguas del Tunari26 Se determinaron revisiones extraordinarias a partir del 3er año de concesión para incrementos en

los Costos superiores al 7% de los Costos Totales Proyectados en el Modelo Financiero.

295

Aportes

declarado desierta la licitación internacional de SEMAPA, el gobier-no, con el apoyo de organismos internacionales, procedió a la nego-ciación directa con Aguas del Tunari para la concesión de los servicios,estableciendo que una buena parte de las inversiones se financien conel “aporte ciudadano”. Esta política de financiamiento significaba elcobro del servicio bajo el esquema del nuevo cuadro tarifario, sin quela población cuente con la provisión efectiva de agua potable y al-cantarillado en sus domicilios.

Este hecho se constituye en un aspecto fundamental para la explica-ción del proceso de convulsión social por cuanto no se consideró laviabilidad social del financiamiento por medio del nuevo cuadro tari-fario. Además el incremento en las tarifas significaba que en el largoplazo el “aporte ciudadano” se constituiría en patrimonio del conce-sionario. En suma la población cuestionó el origen de las inversio-nes movilizándose de forma activa en contra del proceso de concesión.

Incentivos económicos del diseño tarifario. Inicialmente es buenoseñalar que sería conveniente verificar el nivel de eficiencia del cua-dro tarifario obteniendo un esquema tarifario “ideal” en base a lasvariables teóricas señaladas en la parte inicial del documento, de for-ma de obtener las diferencias con el cuadro acordado. Sin embargola carencia de información, completa y actualizada, referentes a loscostos de la empresa y demanda de mercado dificultan esta posibili-dad. En este marco se realiza una simulación de la categoría Residen-cial del cuadro tarifario comparado con un parámetro similar como

Gráfica No. 3

Fuente: Cuadro No 2, Contarto Concesión Aguas del Tunari

296

Aportes

es la categoría Doméstica del cuadro tarifario acordado en la conce-sión del servicio de agua potable y alcantarillado de la Ciudad de LaPaz con Aguas del Illimani. De esta manera se vierten comentarios sobrelos incentivos económicos del régimen tarifario acordado. Los resulta-dos se muestran en el gráfico Nº 3.

La realización del ejercicio de simulación muestra la generación de tresgrandes bloques de análisis los cuales se segmentan a partir de las inter-secciones de las curvas de la categoría Residencial 2 de Cochabamba conla Doméstica de la ciudad de La Paz. Las inferencias que pueden seña-larse son las siguientes:

• Si se considera que las categorías Residencial 4 y Residencial 3 co-rresponden a usuarios de la clase alta y media, respectivamente, de laciudad de Cochabamba, para cualquier nivel de consumo de agua elgasto total en el servicio es mayor al realizado por la categoría Do-méstica de la ciudad de La Paz.• Si se supone que la clase pobre de Cochabamba esta agrupada en lacategoría Residencial 2, el grupo social paga más que la categoríaDoméstica de La Paz, tanto para el nivel de dotación básico (bloqueI) como en la totalidad del bloque II.• Considerando que el nivel de consumo familiar estándar promediointernacional es de 25m3 (nivel ubicado en el bloque II), salvo lacategoría Residencial 1 (lotes baldíos), el resto de las categorías pa-gan más por el servicio de agua potable y alcantarillado que en lacategoría doméstica de la ciudad de La Paz.• Solamente en el área III el consumo de la categoría Doméstica de laciudad de La Paz es superior al consumo de la clase social pobre(Residencial 2) de Cochabamba.• En las tres áreas la empresa tiene implícito el incentivo a procurarcategorizar a los usuarios como clase alta, por cuanto significaríamayor flujo de ingresos.Por lo tanto el modelo de simulación comparado determina que, en

condiciones de concesión de los servicios a operadores privados, el valorpagado por la población por el consumo de agua mínimo (12m3) o es-tándar (25m3) en Cochabamba, es mayor al incurrido por la poblaciónen la ciudad de La Paz27 .

El impacto de la implementación del cuadro tarifario repercute negati-vamente en el ingreso de la población cochabambina, justificándose elcuestionamiento a su viabilidad social.

27 Este hecho se explicaría por la diferencia de costos en la provisión del agua en ambas regiones

297

Aportes

Si además se asume que la mayoría de la población de Cochabamba perte-nece a la clase pobre y clase media, la simulación efectuada, induce a consi-derar la posibilidad que el cuadro tarifario no haya considerado eficientementeal mercado de participantes y al mercado de las cantidades. En efecto, segúnlos resultados de la simulación el cargo fijo es elevado impidiendo una par-ticipación plena de la población28. Por otra parte, los precios marginalescrecientes y segmentados por niveles y categorías, si bien favorecen al conce-sionario incrementan extremadamente el gasto por el servicio dificultandoincluso el consumo promedio estándar del agua potable.

VII. A MANERA DE CONCLUSIONESLas experiencias privatizadoras en el sector aguas, inducen a com-

patibilizar las ventajas o desventajas que conlleva la prestación deservicios por el sector privado con las demandas sociales.

En efecto, las movilizaciones sociales realizadas en Cochabamba, en con-tra del proceso de privatización de los servicios de agua potable y alcantari-llado plantea la necesidad de efectuar el análisis minucioso de la experienciaregulatoria. En este marco, el artículo enfatiza su análisis en la estructura deldiseño tarifario aplicado en la frustrada concesión de la industria del agua enCochabamba. Las conclusiones que emergen son las siguientes :

• El diseño tarifario de la regulación de la industria del agua enCochabamba, se basa fundamentalmente en la regulación por tasade retorno. Este esquema tiene como objetivo final garantizar unnivel de retorno para las inversiones.• El esquema tarifario acordado en la concesión en Cochabambatiene la característica de ser discriminador, cuasiuniforme, conprecios marginales crecientes para distintos rangos de consumo.• El ejercicio de simulación realizado permite cuestionar la viabi-lidad social del cuadro tarifario, por cuanto muestra que no seríaeficiente en la determinación óptima de la cantidad de partici-pantes ni de las cantidades consumidas de agua.La última conclusión señalada esta ligada a cuestionar la magnitud de las

inversiones acordada en la concesión a Aguas del Tunari. A su vez, el nivelde las inversiones esta relacionado con la selección de proyecto efectuadapor las autoridades para satisfacer las necesidades de agua potable que tienela población. Es decir una mala selección de proyecto implicaría niveleselevados de inversión y éstos a su vez, para garantizar los retornos esperados

28 El cargo fijo permite “repartir” las inversiones de la firma entre la población afectada, consideran-do su disposición a pagar por el servicio.

298

Aportes

a los inversionistas, necesariamente deben traducirse en mayores precios aser pagados por la población dificultando su viabilidad social29 .

Sin embargo es conveniente tener presente que debido al alcance ycaracterística de artículo las conclusiones que emergen son preliminaresy tienen limitaciones. No obstante ello, se considera que contribuye alanálisis de los procesos de concesión de aguas realizados en el país.

BIBLIOGRAFÍA

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• Superintendecia de Aguas: Contrato de concesión Aguas del Illimani

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• Todo sobre el Agua: Pagina Web: www.aguabolivia.org: diferentes artículos sobre tarifas y regulación.

• Uzin, G. (1996): Aspectos del Mejoramiento del Sistema Tarifario. La Paz.

29 En el caso de Cochabamba un estudio efectuado por el Banco Mundial sobre la forma mas viable de abas-tecimiento de agua sería el proyecto Corani mismo que generaría, con una menor inversión, beneficiosequivalentes a los que puede generar el proyecto Misicuni, además; (i) puede ser financiado totalmente concapital privado sin necesidad de subsidios; (ii) suministraría agua por un precio menor; (iii) es más flexible; (iv)puede asegurar el suministro de agua dentro de 3.25 años (un tiempo mucho menor que el proyecto Misicuni)y, (v) el nivel de los riesgos asociados con este proyecto es menor que el nivel de los riesgos del proyectoMisicuni. Los Tiempos, 25 de Agosto de 1997.

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Reseñas bibliográficas

DEL “OTRO SENDERO”AL “MISTERIO DEL CAPITAL”

APORTES DEL ENFOQUELEGALISTA

“En el Tercer Mundo, los pobres no son elproblema del capitalismo sino su solución”

Comentario: Fernanda Wanderley

Para comprender mejor el libro“El Misterio del Capital”, me pa-rece importante situarlo en la pro-ducción intelectual de HernandoDe Soto. En esta reseña, delinea-remos las continuidades y noveda-des en la reflexión del autor ycomo su obra se posiciona en eldebate sobre informalidad en Amé-rica Latina.

En su primer libro “El Otro Sen-dero”, De Soto presentó una no-vedosa teoría para explicar el sectorinformal. Diferentemente de lasinterpretaciones corrientes, De

Soto no interpretó las actividadesinformales como únicamente estra-tegias de supervivencia incapacesde acumulación. Al contrario, elautor describe las actividades infor-males productivas y de comerciocomo actividades con capacidad ylógica competitiva, aunque orga-nizadas al margen de la economíaregulada por el Estado. Según elensayista peruano, la real funciónde la regulación del Estado es laexclusión legal de grupos que noson parte de la elite local de la com-petición justa en la economía.

AUTOR: HERNANDO SE SOTOTÍTULO: EL MISTERIO DEL CAPITALEDICIÓN: MATUTINO LA RAZÓN

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En “El Misterio del Capital”, DeSoto sofistica la idea presente en“El Otro Sendero” de que el capi-talismo de los países en vías dedesarrollo es “un club privado,abierto solo para una minoría pri-vilegiada, y frusta a los miles demillones de personas que miran eserecinto desde afuera”. En sus pa-labras, vivimos un apartheid capi-talista donde la mayoría no tieneacceso al sistema de propiedad for-mal, lo que les imposibilita con-vertir los inmensos recursosacumulados en valor, que puedaser movilizado o utilizado comogarantía en transacciones económi-cas. Sostiene que la ilegalidad tam-bién tiene costos elevados y que,por lo tanto, salir de la ilegalidades de interés de los actores econó-micas excluidos del “club privado”.

Partiendo de los nuevos enfo-ques de la Economía Neo-Insti-tucional, más específicamente lasteorías de los costos de transac-ción y de los derechos de propie-dad, De Soto en el nuevo libro“El Misterio del Capital” superala visión ingenua del primer li-bre de que el mercado funcionamás eficientemente y más equi-tativamente sin la participacióninnecesaria y excluyente del Es-tado. La salida ya no es la retira-da del Estado como se sugería en“El Otro Sendero”, sino el cam-bio de las instituciones legales yla convocación de la voluntadpolítica necesaria para crear un

sistema de propiedad que inclu-ya a ricos y pobres.

El enfoque legalista de Hernan-do De Soto tiene muchos meritos.Sin duda alguna ofrece una nuevamirada hacia las actividades econó-micas desarrolladas por los pobres,migrantes y marginados en general.Además de contribuir a verlos comoactores económicos que no tienenlegitimidad debido a su exclusión delsistema legal debido a un sistemapolítico elitista y excluyente, tam-bién enfatiza las imperfecciones delos sistemas legales de los países envías de desarrollo y su importanciapara la competitividad de la indus-tria nacional.

La propuesta de De Soto es, sinduda, un aporte para convocar lavoluntad política para la reformadel sistema legal en el beneficio nosolo de los marginados pero detodos que están involucrados enactividades privadas. Sin embargo,el libro no cuestiona las ventajasque la informalidad también aho-rra y no pondera la importancia deotros elementos económicos y po-líticos además de los legales en elproceso de inclusión de los margi-nados como actores económicoscapaces de crecer y acumular.

En países como Bolivia, dondeel Estado no ha podido controlarel contrabando y la evasión fiscalde manera adecuada y donde loscomerciantes informales están muybien organizados, el pasaje a la for-malidad no necesariamente es un

301


interés asumido por todos los acto-res económicos. Se puede pensar quelos grandes comerciantes informalestienen una buena parte del mercadointerno no solamente debido al con-trabando pero también a la evasiónde impuestos. También no es eviden-te que las elites económicas localesganen más que pierdan con la ma-nutención del “apartheid legal”.

Finalmente es importante recor-dar que las instituciones y normas

legales no son las únicas fuentesde elevación de los costos de tran-sacción. Problemas de infraestruc-tura, acceso a tecnología y culturaorganizacional moderna son ape-nas algunos de los muchos proble-mas que deben ser contempladospor una política económica dirigi-da no solo a potenciar la partici-pación económica de losmarginados como de todo el sec-tor privado nacional.

302


LA SOCIEDADMULTIÉTNICA

Pluralismo, multiculturalismo y extranjeros

Comentario:Gonzalo Rojas Ortuste

AUTOR: GIOVANNI SARTORI 2001TÍTULO: LA SOCIEDAD MULTIÉTNICA

PLURALISMO, MULTICULTURALISMOY EXTRANJEROS

EDICIÓN: TAURUS - MADRID

El conocido politólogo se en-frenta a uno de los temas del finde siglo pasado y de gran actuali-dad para el presente: el Estadomultiétnico. La primera parte,como es habitual en él, precisacon solvencia los rasgos de la so-ciedad abierta, de la tolerancia ydel pluralismo: “La diferenciaestá en que la tolerancia respetavalores ajenos, mientras que elpluralismo afirma un valor pro-pio” (p.19). El centro de dichaparte está en la distinción de losdiferentes niveles de análisis quetiene el concepto de pluralismo,como creencia, como específicadiferenciación social y como plu-

ralismo político (i.e su concre-ción como diseño político insti-tucional). Hay, al final de estamitad del texto, una interesanteapertura, cuando postula la “co-munidad pluralista”, que sólo fun-ciona, dice con razón, si junto alos derechos concedidos a las“nuevas” minorías o segmentossociales ( las mujeres no son mi-noría, pero reitera que no tienenculturas diferenciadas de los va-rones), hay un compromiso queapareja deberes u obligacionespara la ciudad plural. Tal nociónhubiera resultado contradictoriapara Tönnies, Durkheim y el pro-pio Weber, como él mismo anota.

303


En la segunda parte, aparece yalo abiertamente polémico, casi conel mismo tono profesoral que enla parte recién recapitulada, perodonde sus preferencias y jucios devalor son más evidentes y pródi-gos. La tesis de partida es que elmulticulturalismo no es una pro-longación del pluralismo, sino sunegación. Identifica bien en losactuales portavoces teóricos delconcepto del multiculturalismo susantiguas simpatías marxistas y ac-tuales influencias de Foucault, y eluso con propósitos de estrategiadiscursiva de “etnia” casi con elmismo contenido de “raza”, peroél mismo incurre en ese uso, cuan-do sabemos que el primero impli-ca adscripciones finalmentemutables, a diferencia de las geno-típicas. Pero aun el plano culturalsu sentido de superioridad no tie-ne nada de científico, critica la afir-mación de que diferentes culturastienen igual valor y el relativismoque ello implica “aunque no loparezca esto es un salto acrobáti-co. E inaceptable” (p.79). Conce-de, en cambio que la affirmativeaction no daña irremisiblemente ala ciudad plural, pues aspira, comodiscriminación positiva, a restituirposibilidades que históricamentefueron negadas a grupos socialesespecíficos, congruentes con lapromesa de igualdad (en el senti-do de oportunidades) de la demo-cracia liberal. En contraparte, en

su lectura, el multiculturalismo as-pira a hacer permanentes las diferen-cias. Y ahí confunde el todo con laparte, pues si bien algunos movi-mientos de ese tipo exaltan su cul-tura hasta hacerlos negadores de lasotras, una buena parte del multicul-turalismo aspira al reconocimientode la propia en coexistencia con lasotras, antiguamente dominantes.

Y es aquí donde es preciso de-cir que la circunstancia históricapesa por encima del reconocidointelecto del autor, pues como acla-ra en algún momento está pensan-do en este problema como loenfrentan los países del norte, EE.UU., Canadá y los antiguos paísesde la Europa occidental; en suma,los países ricos que atraen inmi-grantes; y desde luego su posturadefensiva no debe confundirse con“verdad teórica”, y menos en estaslatitudes, donde no sólo no sonminorías y menos recién llegados.En buenas cuentas la gran deman-da es de interculturalismo, que comoél mismo reconoce es posible devigencia, como continuación delpluralismo. No deja de ser cierto,que cuando eso se inviabiliza, porcomodidad, cinismo o ceguera, elrégimen democrático, en la medi-da que garantiza libertad de expre-sión y preidca valores de igualdady equidad, es caldo de cultivo parasu radicalización y fundamentalis-mo, que es lo que estamos vivien-do en Bolivia.

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DESARROLLOSOSTENIBLE

Transición hacia la coevolución global

Comentario: Jorge Albarracin Decker

El Desarrollo Sostenible tema deactualidad?, de discusión?, de reflexión?o el tema central sobre el cual se debediscutir en Bolivia?. Más aun en estaetapa de crisis y de búsqueda de solu-ciones, ante la implementación demodelos que en varias décadas no handado respuestas satisfactorias a los pro-blemas nacionales, es el desarrollo sos-tenible una solución a nuestraviabilidad a la largo plazo?

Considero, que si este libro se leetomando en cuenta estas preguntas,encontraríamos las respuestas a mu-chos de nuestros problemas actuales ytendríamos el aviso de cuales seránnuestros problemas en el mediano ylargo plazo de seguir con la misma ló-

gica y tozudez con la que hemos esta-do trabajando en estos últimos 20 años.El autor, aborda en los primeros capí-tulos, los principales problemas hemis-féricos a través de una análisis holísticoe integral, partiendo de un enfoque sis-témico, donde nos muestra a través decifras y ejemplos, las brechas que exis-ten en el uso, aprovechamiento y de-gradación de los recurso naturales entrelos países ricos (del norte) y los paísespobres (del sur), entre los ricos de unpaís y los pobres del mismo país.

En una segunda parte, realiza unanálisis de la viabilidad del modeloactual basado en el crecimiento, el con-sumo, el desarrollo económico y eldeterioro de los recursos naturales, una

TITULO: DESARROLLO SOSTENIBLE.TRANSICIÓN HACIA LACOEVOLUCIÓN GLOBAL

AUTOR: LUIS M. JIMÉNEZ HERREROEDICIÓN: PIRAMIDE

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vez demostrada la insostenibilidad deeste modelo, entra en la discusión eincorporación de conceptos para rede-finir el desarrollo.

La parte mas interesante e impor-tante del libro, que la mencionaría-mos como la tercera parte, el autorse centra y profundiza en temas deoperativización de la sostenibilidaddel desarrollo, aspecto este que siem-pre ha quedado vacío en muchostextos. En esta parte se tocan temascomo los principios básicos del de-sarrollo, la discusión sobre las dife-rentes formas de capital y lasposiciones de las diferentes corrien-tes en relación al uso de este capital.

Muy ligado al estos temas, en ellibro se pueden encontrar propues-tas sobre el análisis de las diferentesformas de medición y evaluación deindicadores de sostenibilidad, paraluego entrar en una descripción

detallada de las estrategias y tran-siciones necesarias para lograr lasostenibilidad, que el autor las de-sarrolla en capítulos denominados:la transición social y demográfi-ca; la transición económica I(transformación y gestión de recur-sos); transición económica II (con-sumo y producción sostenible); ytransición política e institucional.

Es importante resaltar, la capaci-dad del autor, para presentar de ma-nera didáctica una serie de conceptosy teorías, que permiten a expertosen el tema poder encontrar temas dediscusión y análisis, y para gente queesta empezando a estudiar el temaencontrar de manera precisa las di-ferencias entre los diferentes concep-tos o corrientes de pensamiento, quegeneralmente se los encuentra endiferentes textos mezclados o mane-jados como sinónimos.

Pildolibros

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Título: Aruskipasipxañasataki,el siglo XXI y el futuro delpueblo aymara

Autor: Wascar Ari ChachakiEditorial: Amuyañataki. 2000

Título: Bolivia después de laCapitalización

Autor: José Luis RocaEditorial: Plural / CID. 2000

Título: El que manda aquí...soy yoAutor: J. Osvaldo calle QuiñonezEditorial: U.P.S. Editorial. 2001

Título: Tiempos de rebeliónAutor: A. García, R. Gutiérrez,

R. Prada, F. Quispe y L. TapiaEdición: Muela del Diablo Editores. 2001

Pildolibros

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Título: La deuda externa de BoliviaAutores: H. Abendroth, M. Pacheco

Torrico, C. Villegas Quiroga,A. Aguirre Badani y H.Delgadillo Barea

Edición: Cedla, Oxfam. 2001

Título: Formulación de proyectos deinvestigación

Autor: R. Barragán, V. Ayllón, J.Sanjinés, E. D. Langer, J.Córdova y R. Rojas.

Edición: Fundacion PIEB. 2001

Título: Neoliberalismo,postmodernidad, globalización

Autor: P. Gregorio IriarteEdición: CEPROMI, Edit.Verbo Divino,

Editorial Guadalupe

Título: Insurgencia ysumisión

Autor: Félix Patzi PacoEditorial: Muela del

Diablo. 1999

NotiCIDES

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NotiCIDES

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DEPARTAMENTO DEESTADÍSTICAS Y ENCUESTAS

PARA EL DESARROLLOEl Postgrado en Ciencias del Desa-

rrollo de la Universidad Mayor de SanAndrés (CIDES – UMSA), aprove-chando la experiencia acumulada, asícomo su infraestructura y capacidadde gerencia y gestión académica, ha or-ganizado el “Departamento de Esta-dísticas y Encuestas para el Desarrollo”(E&D), que pretende poner énfasis enlas encuestas sobre desarrollo.

El proceso de encuestas, desde elmarco y diseño teórico y técnico, pa-sando por la ejecución, procesamien-to, interpretación hasta la difusión,están garantizado por el carácter im-parcial y de absoluta y rigurosa inde-pendencia respecto de intereses y/oélites de poder. Tampoco se trata deuna actividad con fines de lucro.

El levantamiento de la encuesta enel eje territorial del país ya se ha realiza-do, así como el procesamiento, tabu-lado de resultados y análisis, losresultados finales se ha entregado a laopinión pública, con destino tambiénpara los usuarios investigadores y aca-démicos, el día 20 de agosto del 2001en el Salón de Honor de la UMSA.

Sin duda se trata de una nueva acti-vidad que potenciará aún más nuestrodesempeño, coadyuvando en términosde interacción social y extensión uni-versitaria, así como al reposicionami-neto en la sociedad boliviana.

La base de datos y los resultados dela encuesta están disponibles en la pá-gina Web del CIDES:http://www.umsanet.edu.bo./org/cides

MAESTRÍA EN GÉNERO YDESARROLLO

Un componente central de la polí-tica de formación de recursos huma-nos del CIDES – UMSA considera lareflexión del tema género desde unaperspectiva académica. Para el efecto,se ha constituido una Mesa de Trabajoen Género, con la colaboración de con-

sultoras nacionales y extranjeras queacompañaron al equipo del CIDES enel diseño de los objetivos, el plan deestudios y la currícula de contenidosmínimos de la Maestría.

Como resultado del trabajo realiza-do se llegó a la conclusión de que los

NotiCIDES

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estudios de género han abierto un cau-ce reflexivo de enorme importanciapara una reinvención de la investiga-ción, la enseñanza y el aprendizaje,sustentada en dos rasgos fundamen-tales: la indivisibilidad del saber, quees una de las propuestas epistemo-lógicas más relevantes de este nuevoproceso, y la resignificación de lasrelaciones de igualdad que acompa-ña a la construcción democráticauniversal, objeto de modelos analí-ticos más amplios que también es-tán discutiendo la tendenciadesarraigante y homogeneizadoradel presente.

El plan de estudios de la Maestríaen Estudios de Género se organizó bajotres ejes articuladores: Poder, Econo-mía y Cultura. En la interacción delos ejes se plantea problemáticas queintentan complejizar la lectura de la rea-lidad nacional, aludiendo, primero, a

PROGRAMA DE APOYO A LAGESTIÓN SOCIAL

la estructuración de las relaciones so-ciopolíticas en la modernidad y a laforma cómo ésta, a partir de su confi-guración específica en América Lati-na.

El curso de Maestría en Estudios deGénero intenta ser coherente con estaproblematización y, de ese modo,contribuir a la consolidación de las re-flexiones que al respecto viene promo-viendo el CIDES/UMSA. Acompaña,pues, una propuesta colectiva de for-mación, investigación e interacciónsocial, ampliando su perspectiva a otrastareas a realizarse en el interior del país,con cursos Itinerantes y un plan paraimpulsar la transversalización de estatemática en el pre-grado de la universi-dad pública, en siete regiones del país.Este conjunto de actividades está sien-do respaldado por la embajada real delos países bajos a partir de diciembredel año 2000.-

El CIDES – UMSA, en méritoa su experiencia en procesos decapacitación ha sido selecciona-do por el Programa de Apoyo ala Gestión Social (PAGS) pararealizar cursos de Gerencia Socialcon los diferentes actores socia-les de los municipios de Oruro yTrinidad.

El PAGS, tiene como objetivola capacitación de diseñadores ygestores de las políticas y progra-mas sociales. El proyecto PAGS,es ejecutado conjuntamente porel Instituto Nacional de Estadísi-tica (INE), el Viceministerio dePlanificación Estratégica y Parti-cipación Popular (VPEPP) y el

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Servicio Nacional de Administra-ción de Personal (SNAP).

La participación del CIDES –UMSA, en el proyecto PAGS

permite ampliar sus mecanismosde interacción social y extensiónuniversitaria con los diferentes ac-tores sociales del ámbito local.

TALLER DE SEGUIMIENTOAREA DE LIBRE COMERCIO

DE LAS AMÉRICAS (ALCA)

El taller de seguimiento del pro-ceso de conformación del Area deLibre Comercio de las Américas(ALCA) se constituye con el objeti-vo de realizar un seguimiento y eva-luación de las negociaciones, lasconsecuencias y las alternativas paranuestro país emergentes del procesonegociador, tomando en cuenta latrascendencia que tendrá en el futu-ro para el desarrollo nacional y laintegración latino – americano.

A partir del análisis de los diferen-tes temas del proceso ALCA, se pre-tende elaborar propuestas paramejorar la promoción de los intere-ses nacionales. El taller es una ini-ciativa de la Maestría en RelacionesEconómicas Internacionales e Inte-gración del CIDES y está conforma-do por docentes, estudiantes yexpertos invitados.

INVESTIGACIONESPROYECTO DE INVESTIGACIÓN: “CONDUCTA

ECONÓMICA DE LOS HOGARES. ANÁLISIS DE CASOS”

Bajo el marco institucional delCIDES – UMSA, y en específicode su Área de Desarrollo Social•,se ha iniciado, en la gestión 2001, laejecución del Proyecto: “ConductaEconómica de los Hogares. Análisisde Casos”, bajo la responsabilidad

de fernanda Wanderley. El objetivogeneral es confrontar los supuestosde la teoría económica neoclásicaacerca de las decisiones y conduc-tas de los hogares con la informa-ción empírica derivada del estudioy observación directa de hogares

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de verdad, dado que esta teoría y, so-bre todo, sus supuestos sustentan lasactuales estrategias de desarrollo y laspolíticas públicas que las viabilizan.

Se trata de un estudio explora-torio con base en una muestra es-tratificada de hogares por tipos dehogar, por características del ciclodoméstico y niveles socioeconómi-cos. Además, incorpora criteriosregionales y culturales de diferen-ciación, ya que la muestra se dis-tribuye entre las ciudades de ElAlto, La Paz, Cochabamba y San-ta Cruz. El estudio levanta infor-mación que va más allá de losingresos y gastos para adentrarse encuestiones referidas a cómo loshogares obtienen y administran sus

recursos, quienes deciden cómo seadministran los aportes de sus di-ferentes miembros, cuáles son losmarcos normativos y valorativossobre los que se toman las diferen-tes decisiones, cómo inciden losaportes en la organización de laautoridad a su interior, cómo seasignan responsabilidades, tareaslaborales y de otro tipo entre susmiembros, cómo cambian estasasignaciones en relación a la co-yuntura económica.

Para su realización, se cuenta conrecursos financieros de la Embaja-da Real de los Países Bajos, y seespera que sus resultados contribu-yan a mejorar la formulación delas políticas de desarrollo.

DOCENTES EXTRANJEROSEN EL CIDES UMSA

Una práctica permanente en elCIDES, es la visita de profesiona-les extranjeros provenientes deUniversidades e Instituciones deformación superior de AméricaLatina quienes participan comodocentes en las diferentes Maes-trías. Nuestros visitantes tambiénbrindaron conferencias públicas entemas de su especialidad en el sa-lón de honor de la UniversidadMayor de San Andrés.

Los docentes que el CIDES tuvoel privilegio de acoger, entre junio

de 2000 hasta septiembre de 2001,son los siguientes:

• Sonia Alvarez, Universidadde Salta, ArgentinaMaestría: Desarrollo Huma-no.Módulo: Aspectos Ideológi-cos e Institucionales del De-sarrollo Social y Humano.• Marthadina Mendizabal,Santiago de ChileMaestría: Desarrollo Humano.Modulo: Tendencias Demo-

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gráficas, Población y MedioAmbiente.• Antonio Elizalde, UniversidadBolivariana, Santiago de ChileMaestría: Desarrollo Humano.Módulo: Concepciones yOrientaciones sobre el Desa-rrollo Humano.• José Valenzuela Feijoo, Univer-sidad Autónoma Metropolitana,Iztapalapa. México D.F.Maestría: Desarrollo Económico.Módulo: Teorías del Desarro-llo Económico II.Conferencia: “Crisis del Mo-delo Neoliberal y Alternativasde Desarrollo Económico ParaAmérica Latina”.• Mario Capdevielle Allevato,Universidad Autónoma Me-tropolitana, Xochimillco.México D.F.Maestría: Desarrollo Econó-mico.Módulo: Economía IndustrialConferencia: “Política Indus-trial e Innovación Tecnológi-ca en América Latina”.

• Luis Fernando Verdesoto,Fundación ESQUEL, Quito,Ecuador.Maestría: Descentralización yGestión Pública.Módulo: El Estado Subnacio-nal, Teoría y Práctica de laDescentralización.Conferencia: “ La ReformaConstitucional en el Area An-dina”.• Sonia Fleury, FundaciónGetulio Vargas, Brasil; INDESBID.Maestrías: Descentralización yGestión Pública, Desarrollo Hu-mano y Desarrollo Económico.Seminario: Políticas Sociales, Ciu-dadanía y Exclusión.Conferencia: “Estado sin Ciuda-danos en América Latina”.• Arturo Nuñez del Prado, Insti-tuto Latinoamericano de Planifi-cación Económica y Social,Santiago de Chile.Maestría: Desarrollo Económico.Materia: Estado Gobierno yPolíticas Públicas.

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TÉSIS DEFENDIDAS EN ELCIDES UMSA

Abraham Calzada Alvarado ENCARGADO DE BIBLIOTECA

CIDES UMSA

TESIS DE MAESTRÍA

• Amonzabel Velasco, GamalRamos Sanchez, Pablo (Tutor)Prospectiva de las telecomunicacionesen Bolivia, 2001, 128 p. (Maestríaen Desarrollo Económico)

• Avendaño Renedo, JustinoPrada Alcoreza, Raúl (Tutor)La inserción de Bolivia en el procesode globalización y en la formación debloques regionales, 2001, 187 p.(Maestría en Desarrollo Económico)

Bothelo Jimenez, TitoSeoane Flores, Alfredo (Tutor)Las reformas estructurales y la brechaentre ahorro e inversión: (Periodo1985-1999), 2001, 135 p. (Maestríaen Desarrollo Económico)

Ríos Perez, Fernando LuisBarragán, Carlos (Tutor)La perspectiva de la explotación mine-ra en Bolivia, 2001, 143p. (Maestríaen Desarrollo Económico)

• Romay Hochkofler, Marco An-tonio FranzSeoane Flores, Alfredo (Tutor)Competitividad de los productores desoya del Departamento de Santa Cruz:(Periodo 1990 – 1999),2001, 143 p. (Maestría en Desa-rrollo Económico)

• Vargas Vargas, Pedro OrlandoRamos Sanchez, Pablo (Tutor)Incidencia de la importación de dieseloil en el déficit de la balanza comercialy en el desarrollo económico de Boli-via: Periodo 1997 – 1999, 2000, 133p. (Maestría en Desarrollo Econó-mico)

• Aparicio Callau, AlfredoAntunez, Argentina (Tutora)Agroecosistemas de producción indí-gena: Crisis de la agricultura tradi-cional de la etnia Chacobo en laComunidad de Alto Ivon, 2001,121p. (Maestría en Agroecologíay Desarrollo Sostenible)

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• Laura Barrón, RobertoSanchez Orozco, Carlos (Tutor)Políticas de gestión urbana: Depre-dación de áreas verdes en la ciudadde La Paz, 2001, 200 p. (Maestríaen Agroecología y Desarrol loSostenible)

• Ticona García, RobertoSanchez Orozco, Carlos Alberto (Tutor)Políticas del desarrollo sostenible:La inversión pública en el Departamen-to de Santa Cruz, 2000, 99 p. (Maes-tría en Agroecología y DesarrolloSostenible)

• Sanchez Bolaños, Juan CarlosAlborta Antezana, Verónica (Tutora)Análisis de la formación de recursos huma-nos en la Facultad de Ciencias Económicasy Financieras con relación a la calidad delos procesos de enseñanza – aprendizaje,2001, 107 p. (Maestría en EducaciónSuperior y Desarrollo Boliviano)

• Burgos Ugarte, María ElenaEspaña, Raúl (Tutor)Redes sociales e inserción laboral,2001, 129 p. (Maestría en Desa-rrollo Humano)

• Tapia Acosta, MarioFernandez, Jorge (Tutor)El movimiento cruceñista y el procesode la descentralización administrativa,2001, 134 p. (Maestría en Desa-rrollo Social y Humano)

• Valdez Guerrero, ReynaldoZambrana, Humberto (Tutor)El comercio bilateral Bolivia Chile1990 – 1998, 2000, 86p. (Maestríaen Relaciones Económicas Interna-cionales e Integración)

• Andia Fernandez, José LuisGuzmán, Carlos (Tutor)Los discursos político - democráticos dedesarrollo: Antes y después de la crisisinflacionaria de los ochenta en Bolivia,2000, 120 p. (Maestría en Políticasdel Desarrollo)

TRABAJOS DE GRADOESPECIALIDADES

Aillón Soria, SusanaUna aproximación a las representacio-nes sociales de las marcas corporales delos niños de la calle, 2001, 60p. (Es-pecialidad en Género y Desarrollo)

• Copa Escalante, EmiliaCambios de valores, identidad y cos-tumbres de jóvenes rurales a partir dela migración: El caso de Licoma, Pro-vincia Inquisivi, Departamento de LaPaz, 2000, 50 p. (Especialidad enGénero y Desarrollo)

• Vargas Padilla, PatriciaTorrez P., Ninoska (Tutora)Propuesta para una nueva crianza – edu-cación del niño varón en la sociedad

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patriarcal desde la perspectiva de Género,2001, 66 p. (Especialidad en Géne-ro y Desarrollo)

• Mercado Martinez, Ilse B.Aliendre España, Freddy (Tutor)Causas y limitaciones que incidieronen la implementación de los sistemasde administración y control guberna-mentales de la Ley 1178 en el Gobier-

no Municipal de Calamarca, 2001,87 p. (Especialidad en Descentra-lización y Gestión Pública)

• Romero Cardozo, Ivana N.Ardaya, Rubén (Tutor)Relación PDM – POA del Municipiode Corocoro, 2000, 87 p. (Especiali-dad en Descentralización y Ges-tión Pública)

Documents

umbrales mayo 2001 copy