UKLASSIFICERET Fakultet for Strategi og Militære ... · sonlig konflikt mellem især Premierminister Putin og Præsident Saakashvili. Den samlede vurdering er, at konflikten udviklede

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET

1

Fakultet for Strategi og Militære Operationer VUT II/L 2008/2009, syndikat Sun Tzu Kaptajn Klaus H. Qvist

12. april 2009

Specialeemne: Analyse af udenrigspolitiske beslutningsprocesser. Case: Konflikten i Sydossetien i august 2008. Problemformulering: Med udgangspunkt i Graham Allison’s model for analyse af udenrigspolitiske beslutnings-processer undersøges: Hvorfor udviklede konflikten sig i Sydossetien mellem Georgien og Rusland? Vejleder: Peter Dahl Thruelsen

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET

2

ABSTRACT This study examines why, in August of 2008, the conflict between Georgia and Russia es-calated in South Ossetia. The thesis is based on three conceptual models; I: The Rational Actor, II: Organizational Behaviour and III: Governmental Politics, which were developed by Graham Allison in 1962. According to model I the conflict escalated due to the Georgian position in the power struggle between the USA and Russia. The main issue was the struggle for dominance of natural resources and NATO expansion. Model II and III both indicate that President Sa-akashvili was personally responsible for the offensive in South Ossetia. He gave the order to attack knowing that the Russian forces were ready to respond. Furthermore model III explains Saakashvilis decision to launce the offensive as a reaction to increase political power. In his perception victory was certain, since the Russian forces would remain rela-tively passive. In conclusion the offensive was strategically timed by the Georgian leadership because the armed forces may have been at maximum strength relative to the available resources. On the other hand it forced Russia to realize that the mere threat of military force had out-played its role, and more severe action was deemed necessary.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET

3

RESUME Formålet med dette speciale er at undersøge, hvorfor konflikten i Sydossetien mellem Ge-orgien og Rusland udviklede sig i august 2008. For at besvare spørgsmålet fokuseres på de udenrigspolitiske beslutningsprocesser set fra et georgisk perspektiv. I analysen af de udenrigspolitiske beslutningsprocesser er konfliktens udvikling anskuet ud fra tre forskellige synsvinkler defineret ved Graham Allison’s model I "The Rational Actor”, model II ”Organizational Behaviour” og model III "Governmental Politics”. Synsvinkler der alle bidrager til at anskueliggøre konfliktens mange aspekter, men som samtidig giver hver sin konklusion i forhold til, hvorfor konflikten udviklede sig. Analysen i model I fokuserer på Georgiens udenrigspolitiske muligheder i forhold til det internationale system af stater i et neorealistisk perspektiv. Analysen viser, at Georgiens relativt konsistente afbalancering af Rusland skal ses som et udtryk for, at det sikker-hedsmæssigt tjener landet bedst. En direkte sikkerhedsgaranti fra USA eller en indirekte garanti gennem NATO anses som Georgiens eneste reelle beskyttelse mod russisk invol-vering i interne georgiske anliggender. Tilnærmelse til EU er primært et middel til at sikre fremgang og at afskrække Rusland. Den georgiske afbalanceringsstrategi må ses som en væsentlig årsag til, at forhandlingerne om en fredelig løsning på konflikten ikke har kunnet findes trods gentagne forsøg. Konflikten udviklede sig fordi Georgien vurderede, at landets eneste mulighed for at sikre sin territoriale integritet var at indlemme Sydossetien ved anvendelse af magt. Model I vi-ser, at de russiske hensigter med at intervenere i høj grad kan tilskrives det overordnede magtpolitiske spil om energiressourcer samt udvidelsen af NATO. Rusland har tilsynela-dende ikke ønsket at fremstå som den aggressive part ifølge international ret, og har der-for afholdt sig fra at intervenere militært indtil Georgien gav landet en årsag hertil. Analysen i model II fokuserer på relevante dele af den georgiske statsadministration og dens muligheder for at levere brugbare løsninger. Administrationen var præget af en manglende evne til at koordinere indsatser og var desuden påvirket af en dårlig georgisk økonomi. Det kan med en vis sikkerhed konkluderes, at konflikten udviklede sig, fordi Saakashvili gav ordren til at iværksætte et angreb på Sydossetien vel vidende, at styrker-ne kunne besejre de separatistiske oprørsstyrker i Sydossetien og Abkhasien, men ikke de russiske styrker nord for grænsen. Analysen i model III lægger vægt på Præsident Saakashvili som ledende beslutningtager, og de omkringliggende forhold der påvirkede ham. Analysen viser, at Saakashvili troede, at han kunne vinde konflikten. Han var i vid udstrækning personligt ansvarlig for en militær offensiv for at nå sit mål om samling af de autonome regioner. Desuden havde han det nødvendige politiske råderum. Hans image som ung handlekraftig leder, og hans erfarin-ger med at Moskva kun forstår anvendelse af militær magt, har været med til at påvirke hans opfattelse. Udviklingen mellem parterne har på mange måder haft karakter af en per-sonlig konflikt mellem især Premierminister Putin og Præsident Saakashvili. Den samlede vurdering er, at konflikten udviklede sig, fordi Saakashvili havde behov for at styrke sin indenrigspolitiske position efter ca. fire år ved magten. Tidspunktet for den mili-tære offensiv var tilsyneladende velovervejet, idet de georgiske væbnede styrker i 2008

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET

4

formentlig havde opnået den maksimale styrke set i forhold til de tildelte ressourcer. De russiske styrker svarede igen, idet Rusland fandt det nødvendigt at beskytte sine strategi-ske interesser i Georgien og at trække en streg i sandet i forhold til vesten. Desuden var truslen om brug af magt ikke længere tilstrækkelig. Analysen af de udenrigspolitiske beslutningsprocesser i en georgisk kontekst viser, at mo-del I og model III forklarer udviklingen mest fyldestgørende. Slutteligt er det vurderingen, at der kan gives et mere nuanceret billede af konflikten ved at undersøge den russiske be-slutningsproces på samme vis, som dette speciale har forsøgt set fra et georgisk perspek-tiv. Betragtes Georgien i et fremtidigt perspektiv er vurderingen, at situationen vil stabilisere sig primært fordi det internationale samfund, den georgiske regering og præsident samt de separatistiske bevægelser ønsker dette. En normalisering af forholdene vil ske gradvist i takt med gennemførelse af politiske og økonomiske reformer.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET

5

INDHOLDSFORTEGNELSE 1. INDLEDNING ..................................................................................................................7 1.1. Motivation. ....................................................................................................................7 1.2. Diskussion. ...................................................................................................................7 1.3. Konflikten i Sydossetien i 2008. ....................................................................................8 1.4. Aktualitet og relevans....................................................................................................8 1.5. Problemformulering.......................................................................................................9 1.6. Valg af teori og analysemodel.......................................................................................9

1.6.1. Udenrigspolitisk analyse. ....................................................................................9 1.6.2. Graham Allison analysemodel. .........................................................................10 1.6.3. Teori om international politik. ............................................................................12 1.6.4. Kritik af Allison’s model. ....................................................................................13 1.6.5. Kritik af neorealismen. ......................................................................................14

1.7. Valg af empiri. .............................................................................................................15 1.8. Afgrænsninger. ...........................................................................................................15 1.9. Metode........................................................................................................................15

1.9.1. Validitet. ............................................................................................................16 1.9.2. Reliabilitet. ........................................................................................................16

1.10. Struktur. ....................................................................................................................16 1.11. Formalia....................................................................................................................18 2. OPERATIONALISERING AF TEORI ............................................................................19 2.1. Model I (The Rational Actor) og neorealismen............................................................19 2.2. Model II (Organizational Behaviour)............................................................................21 2.3. Model III (Governmental Politics). ...............................................................................21 2.4. Parametre for model I, II og III. ...................................................................................22 3. ANALYSE AF THE RATIONAL ACTOR (MODEL I) ....................................................23 3.1. De involverede parter..................................................................................................23 3.2. Georgiens sikkerhedspolitiske mål..............................................................................23 3.3. Hvorfor indlede en militær offensiv?............................................................................26

3.3.1. Alternativ 1: Politisk forhandling om en fredelig løsning....................................27 3.3.2. Alternativ 2: Fredsbevarelse gennem Sochi våbenhvileaftalen. .......................29 3.3.3. Alternativ 3: Militær offensiv..............................................................................31

3.4. Delkonklusion. ............................................................................................................33 4. ANALYSE AF ORGANIZATIONAL BEHAVIOUR (MODEL II) .....................................35 4.1. Den georgiske administration. ....................................................................................35 4.2. Administrationens mission og udvikling. .....................................................................36 4.3. Administrationens handlemuligheder. .........................................................................39

4.3.1. Efterretninger om separatiststyrker og de russiske væbnede styrker. ..............39 4.3.2. Den georgiske plan for invasion........................................................................42 4.3.3. Implementering af den militære plan.................................................................43

4.4. Delkonklusion. ............................................................................................................45 5. ANALYSE AF GOVERNMENTAL POLITICS (MODEL III)...........................................47 5.1. De centrale beslutningstagere i Georgien...................................................................47

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET

6

5.2. Saakashvilis politiske mål. ..........................................................................................49 5.3. Saakashvilis politiske prioriteter. .................................................................................49

5.3.1. Genoprettelse af sit image efter konflikten i Sydossetien i 2004.......................50 5.3.2. Håndtering af sine centrale beslutningstagere..................................................52 5.3.3. Underminering af oppositionen. ........................................................................54

5.4. Delkonklusion. ............................................................................................................55 6. KONKLUSION...............................................................................................................57 6.1. Opsamling af delkonklusioner.....................................................................................57 6.2. Diskussion af de væsentligste faktorer. ......................................................................59 6.3. Specialets konklusion. ................................................................................................60 6.4. Efterrationalisering. .....................................................................................................60 7. PERSPEKTIVERING.....................................................................................................62 Tillæg Bibliografi Bilag 1 Georgiens situation i 1990’erne Bilag 2 Kort over FN’s UNOMIG mission Bilag 3 Kort over OSCE’s mission Bilag 4 Illustration af væsentlige faktorer i forbindelse med den militære offensiv Bilag 5 Kort over EU’s EUMM mission

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET

7

1. INDLEDNING Formålet med dette kapitel er at udlede en problemformulering inden for rammen af specialeemnet og ud fra en valgt empirisk case. På baggrund af problemformuleringen fastlægges specialets anvendelse af teori og empiri samt valg af metode og struktur. 1.1. Motivation. I specialet fokuseres på konflikten i Sydossetien i august 2008. Valg af case bygger på en undren over, at Georgien i august valgte at angribe sydossetisk område vel vidende, at Rusland ville opfatte et sådant angreb som uacceptabelt, og på trods af at Georgien den 24. juni 1992 underskrev ”Sochiaftalen”, våbenstilstandsaftalen mellem Rusland og Geor-gien.1 Angrebet gav i mange henseender Rusland en plausibel grund til at intervenere i et Geor-gisk suverænt anliggende, og samtidig vise sin politiske vilje og militære evne i forhold til Georgien, men især i forhold til resten af det internationale samfund. Spørgsmålet er: ”Hvorfor udviklede konflikten i Sydossetien sig mellem Georgien og Rus-land?” 1.2. Diskussion. Der kan anlægges en række forskellige synsvinkler på, hvorfor konflikten udviklede sig. En tilgang kunne være at se konflikten som et udtryk for den øst-vest konflikt, som C. North-cote Parkinson udtrykker i ”East and West”2, og som Samuel Huntington analyserer i ”The Clash of Civilizations”. Fokus ville her være de kulturelle forskelle mellem eksempelvis os-setere, russere, georgiere og abkhasere samt kristne og muslimer. Konflikten kunne an-skues som civilisationernes kamp om f.eks. territorium eller kaukasiske olieressourcer; en kamp hvor tilhængere og modstandere ikke skilles af politisk overbevisning, men af kultu-rel og religiøs baggrund.3 En anden tilgang kunne baseres på analyser af udenrigspolitiske beslutningsprocesser. Her er det oplagt at anvende Graham Allison’s model, der blev udviklet efter Cubakrisen i oktober 1962.4 Fokus er rettet mod analyse af udenrigspolitiske beslutningsprocesser i krise- og konfliktsituationer i international politik.5 Modellen er interessant, fordi den ikke blot forsøger at forklare begivenhederne set ud fra staten som ”black-box”6 aktør i det in-ternationale system, men også forsøger at forstå beslutningsprocessernes muligheder og begrænsninger set fra bureaukratiets og den enkelte beslutningstagers side. I dette speciale anvendes Allison’s model. Formålet med specialet er, at undersøge hvorfor konflikten udviklede sig med fokus på den udenrigspolitiske beslutningsproces. Argumentet er, at den enkelte stats eller beslutningstagers handlinger sker i rammen af 1 Korsvej og minefelt: Kultur og konflikt i Kaukasus af Ib Faurby og Märta-Lisa Magnusson, s. 226. 2 Parkinson, C. Northcote: “East and West”. 3 Huntington, Samuel P.: “The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order”, s. 251. 4 Graham Allison er amerikansk politisk forsker og professor ved John F. Kennedy School of Government ved Harvard. Han er især kendt for sit bidrag i 1960’erne og 1970’erne til “the bureaucratic analysis of decision making during times of crisis”. 5 The American Political Science Review: Graham Allison: Conceptual Models and the Cuban Missile Crises s. 689-691. 6 “Black-box”: Statens interne funktion har ingen betydning, og staten betragtes derfor som et lukket system.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET

8

sådanne processer. Processer der finder sted inden for samspil med udenrigspolitiske strategier og mål og som konstant er i bevægelse. 1.3. Konflikten i Sydossetien i 2008. Georgiens territoriale grænse indbefatter de autonome regioner Sydossetien, Abkhasien og Ajarien, hvilket generelt er internationalt anerkendt. Konflikten mellem Georgien og Rusland har dybe rødder. Siden Sovjetunionens sammenbrud i 1991 er der gentagne gange opstået interessekonflikter mellem parterne, og i et enkelt tilfælde i 1992 har der været tale om åben krig. Siden 1992 - efter indgåelsen af Sochi våbenstilstandsaftalen mellem Georgien og Rusland - har forholdene været relativt stabile. Det kom dog ikke bag på erfarne iagttagere, at Rusland reagerede prompte på det georgiske angreb på Sydossetiens hovedby Tskhinvali i 2008. Angrebet fulgte i kølvandet af en længere periode med gentagne gensidige provokationer.7 Det er vanskeligt at forstå, hvorfor Georgien - ledet af præsident Mikheil Saakashvili - muligvis fejlvurderede situationen og de russiske intentioner. Saakashvilis beslutning kan forklares ved hans uberegnelige natur, eller måske valgte han blot at anvende samme metoder til nedkæmpelse af abkahsernes og osseternes ønske om selvstændighed, som hans forgængere forsøgte sig med i 1920erne og 1990erne. Endvidere kan Saakashvili være blevet tilskyndet af USA til at tage chancen i forvisningen om, at Rusland ikke ville reagere militært eller med tilliden til, at USA i højere grad ville støtte et georgisk angreb, end det var tilfældet.8 Optakten til konflikten i Sydossetien i 2008 tog for alvor fart i begyndelsen af året. Beskyd-ninger, morterangreb og andre voldelige hændelser fandt sted mellem georgiske og sy-dossetiske styrker.9 Den 7. august 2008 iværksatte georgiske styrker et overraskelsesangreb på det separatistiske Sydossetien. Målet for angrebet var at neutralisere de separatisktiske oprørere og genoprette, hvad de georgiske myndigheder kaldte for ”constitutional order” i regionen. Dagen efter udviklede konfliken sig, da russiske kolonner af kampvogne og infanteri massivt rykkede ind i Sydossetien. Det kom hurtigt til direkte kampe mellem georgiske og russiske tropper i Tskhinvali, og den 9. august meldte de russiske styrker Sydossetien fri for georgiske tropper. Den 10. august erklærede Georgien ensidig våbenhvile, men kampene fortsatte, også i den anden separatistregion Abkhasien var der kampe. Den 11. august, hvor der fortsat var kampe, begyndte EU og USA at involvere sig. Den 12. august umiddelbart før den franske Præsident Nicolas Sarkosy skulle mødes med Ruslands Præsident Dimitry Medvedev, meddelte denne, at Rusland ville standse operationerne og tilslutte sig en fredsaftale.10 1.4. Aktualitet og relevans. Konflikten i Sydossetien er interessant og relevant, fordi den er et godt eksempel på, hvor svært det er at beregne staters og centrale beslutningstageres hensigter og handlinger.

7 International Crisis Group: “Russia vs. Georgia: The Fallout”, report no 195 af 22. aug. 2008, s. i. 8 Ibid, s. i. 9 Ibid, s.1. 10 Peter Dahl Truelsen og Flemming Splidsboel Hansen. FAK brief: ”Konflikten i Sydossetien”, s. 4.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET

9

Staternes ageren samt beslutningstagernes intentioner og handlinger bør derfor til stadighed udforskes for at kunne forklare og forstå konflikter. Konflikten i Sydossetien er blot et eksempel på, hvor katastrofale konsekvenserne, af de valg der træffes, kan være. Georgien er i dag ramt af en ødelagt infrastruktur, tusinder af døde og atter tusinder fordrevne samt en økonomi, der er tæt på sammenbrud. Konflikten er interessant og relevant, da den for det første indeholder strategiske perspek-tiver om Georgiens løsrivelse, uafhængighed og sikkerhed, og for det andet indeholder perspektiver om forholdet mellem Rusland og Vesten. Samtidig rummer den muligheder og begrænsninger for den europæiske sikkerhedsarkitekturs evne til at håndtere konflikter. Spørgsmålet, som dette speciale ønsker at besvare, synes derfor særdeles relevant, ikke bare i den nuværende situation men også for den fremtidige. Det er hensigten, at nogle af de forklaringer og overvejelser der behandles, kan bidrage til en større forståelse af den udenrigspolitiske beslutningsproces i en Georgisk kontekst. En kontekst som Europa og USA også i fremtiden bør forholde sig til. 1.5. Problemformulering. Specialets problemformulering er på baggrund af overstående:

”Med udgangspunkt i Graham Allison’s model for analyse af udenrigspolitiske be-slutningsprocesser undersøges: Hvorfor udviklede konflikten sig i Sydossetien mel-

lem Georgien og Rusland?” 1.6. Valg af teori og analysemodel. Formålet med dette afsnit er at klarlægge det teoretiske grundlag i forhold til Allison’s mo-del. I forbindelse hermed begrundes valg af model og teoretisk perspektiv. Nedennævnte forhold behandles: • Forståelse af udenrigspolitisk analyse • Graham Allison’s analysemodel • Fastlæggelse af teori om international politik • Kritik af Allison’s model • Kritik af valgte teori om international politik Operationalisering af Allison’s model og teori om international politik foretages i kapitlet 2. 1.6.1. Udenrigspolitisk analyse. Udenrigspolitisk analyse kan defineres som: ”…a study of the management of external relations and activities of nation-states, as dis-tinguished form their domestic policies. Foreign policy involves goals, strategies, meas-ures, methods, guidelines, directives, understandings, agreements and so on, by which

national governments conduct international relations…”11

11 Robert Jackson and Georg Sørensen: Introduction to International Relations 3rd edition s. 223.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 10

Ovenstående defintion antager, at det som udgangspunkt er regeringen, der fører udenrigspolitikken. Uanset hvilken person eller institution der er ansvarlig for udenrigspolitikken, er en given præsident eller regering forpligtet til at engagere sig i udenrigspolitiske forhold af den simple grund, at goder som velfærd og sikkerhed skal fordeles mellem staterne for at sikre velstand, stabilitet og i sidste ende overlevelse.12 Præsidenten eller aktørerne i regeringen bør derfor udarbejde strategier, direktiver mv. med henblik på at opnå de udenrigspolitiske mål, således at den enkelte stat får en optimal fordeling af goderne. Analysen af udenrigspolitiske forhold er relativ kompleks. For at fokusere analysen anven-des modeller, der giver det fornødne teoretiske syn på virkeligheden, således at påstande fremstår med tilstrækkelig saglighed og på videnskabelig baggrund. Den udenrigspolitiske analyse kan udarbejdes med fokus på den enkelte beslutningstager (traditional approach), med udgangspunkt i beslutningsprocesser (bureaucratic structures and processes (Allison)), med fokus på kognitive processer og psykologi eller med fokus på konstruktivistiske forhold (social constructivist approach).13 Hver model giver forskellig forklaringskraft. Den enkelte model fastlægger i første omgang det analytiske fokusområde, her defineres hvorvidt det er en person, en stat, et forhold eller en proces, der er omdrejningspunktet. Enkelte analysemodeller er i et vist omfang baseret på en bestemt teori om international politik eksempelvis ”social constructivist approach”. I de fleste tilfælde er der ingen sam-menhæng mellem valg af model og teori om international politik. Der kan derfor anlægges forskellige perspektiver, eksempelvis et liberalistisk, et konstruktivistisk eller et realistisk perspektiv i forhold til den enkelte model.14 Allison’s model forudsætter ikke samtidig anvendelse af en bestemt teori om international politik. Målet er derfor efterfølgende at udvælge de tilgrænsende teoretiske perspektiver og fastlægge variable. Fastlæggelse af både model og teori giver en yderligere fokusering af det teoretiske grundlag. 1.6.2. Graham Allison analysemodel. Valget af Allison’s analysemodel skal ses i sammenhæng med den udvalgte case om kon-flikten i Sydossetien. Modellen er udarbejdet med henblik på at analysere konflikter og kri-sesituationer og er mest kendt for sin gennemgang af Cubakrisen mellem USA og Sovjet-unionen i 1962. Modellen har det udgangspunkt, at den ser staterne i det internationale system som rationelle aktører i en kaotisk verden. Rationalet er, at staterne gennem magt skal sikre sig suverænitet og overlevelse, hvilket vurderes at kunne overføres til Georgiens situation. Antagelsen er, at Georgien befinder sig i omgivelser, der er præget af magtpoliti-ske forhold. Samtidig er der meget, der tyder på, at såvel USA, Rusland som EU har mili-tære, økonomiske og geografiske interesser i området. Konflikten skal dermed ikke blot ses som en væbnet opstand fra en separatistisk bevæ-gelse. Den skal ses i et bredere perspektiv, og det er i endnu højere grad et spørgsmål om 12 Robert Jackson and Georg Sørensen: Introduction to International Relations 3rd edition s. 223. 13 Ibid, s. 224. 14 Ibid, s. 223.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 11

suverænitet og eksistensberettigelse. Ruslands interventioner i georgiske suveræne for-hold efter ophøret af den kolde krig er eksempler herpå. Det er ikke nok at forklare konflikten ved en overordnet analyse af de internationale for-hold. Antagelsen er, at forklaringerne i forhold til konflikten skal findes på forskellige analy-seniveauer. Allison anvender tre modeller, som alle fokuserer på udenrigspolitiske og mili-tære forhold. Allison’s tre modeller er: • Model I: The Rational Actor • Model II: Organizational Behaviour • Model III: Governmental Politics

”The Rational Actor” anskuer staten som én samlet rationel aktør, der ud fra sine mål op-stiller muligheder og konsekvenser og træffer de optimale valg til opnåelse af målene. Processen forløber som en ”cost-benifit” analyse. Modellen tager ikke højde for samspil og mekanismer, der påvirker beslutningsprocesserne inde i den enkelte stat. Forklaringerne bliver dermed eksternt fokuseret og er i høj grad styret af eksterne forhold. I specialet er model I’s funktion at besvare spørgsmålet:

Hvad var Georgiens optimale valg under de givne forudsætninger?15 Modellen for ”Organizational Behaviour” betragter bureaukratiet, der styrer staten, samt de formelle og uformelle strukturer, der er med til at påvirke beslutningsprocesserne. Model-len er mere detaljeret i sin beskrivelse end den rationelle aktørmodel, idet den ikke blot analyserer statens samlede valg, men også hvilke strukturelle dele, der påvirker valget. Beslutningsprocessen er baseret på rationalitet, og valget bliver organisationernes ”out-puts” i overensstemmelse med ”Standard Operating Procedures (SOP)” og forudbestemte programmer.16 Forklaringerne er dermed internt fokuseret. Det relevante spørgsmål, som model II søger at besvare, er:

Hvilke begrænsninger skabte bureaukratiet, og hvad blev dermed det optimale valg?17 Modellen for ”Governmental Politics” ser beslutningsprocessen fra de vigtigste lederes perspektiv. Lederen er placeret i toppen af en organisation og kan være en præsident, en minister eller en forsvarschef. Modellen er yderligere detaljeret i sin beskrivelse, da den analyserer samspillet mellem de enkelte beslutningstagere og de forhold, som påvirker dem, når beslutninger skal træffes. Beslutningsprocessen anses som ”outcomes of bar-gaining games” og er i vid udstrækning baseret på irrationalitet. Beslutningerne bliver re-sultatet af kompromisser, konkurrence og forvirring mellem beslutningstagerne, fordi de

15 Spørgsmålet er en sammenskrivning af en række spørgsmål som Graham Allison har stillet. Graham Alli-son: Essence of Decision 2nd edition s. 389-390. 16 Definition af programmer: ”Assured performance requires clusters of rehearsed SOPs for producing spe-cific actions, e.g., fighting enemy units or answering an Embassy’s cable. Each cluster comprises a “pro-gram” which the organization has available for dealing with a situation.” The American Political Science Re-view: Graham Allison: Conceptual Models and the Cuban Missile Crises s. 700. 17 Spørgsmålet er en sammenskrivning af en række spørgsmål. (Se note 15.)

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 12

ser forskellige perspektiver af en sag. Forklaringerne er internt fokuseret. Model III søger at besvare spørgsmålet:

Hvilken indflydelse havde primært interne faktorer på den enkelte beslutningstager, og hvad blev dermed det optimale valg?18

Det teoretiske grundlag er nu lagt, men yderligere teoretisk fokusering er nødvendig og finder sted i de efterfølgende afsnit og i kapitel 2 benævnt operationalisering af teori. Afslutningsvist er det væsentligt at understrege, at idet der er valgt tre forskellige modeller til analysen af problemstillingen, vil der naturligt være forskellige konklusioner fra model-lerne. Da hensigten er at finde frem til, hvorfor konflikten udviklede sig, må der slutteligt foretages en diskussion af de tre delanalyser med henblik på at fremhæve, hvilke faktorer der bidrager mest til forklaringen af konflikten. 1.6.3. Teori om international politik. Valget af teoretisk tilgang kan i forhold til Allison’s model baseres på hhv. en liberalistisk, en konstruktivistisk eller en realistisk teori om international politik. Det væsentlige i forbin-delse med valget er spørgsmålet om, hvad der bedst forklarer den givne konflikt set i for-hold til konteksten. Allison’s model fokuserer samlet set på, at staten ud fra en rationel betragtning vil forsøge at garantere sin nationale sikkerhed og suverænitet. Dog kan de interne processer mellem institutioner og mellem beslutningstagere til en vis grad anskues som en irrationel proces. At staten handler som en rationel aktør betyder, at realismen som teori er anvendelig. Mo-dellens fokus på sikkerheds- og forsvarspolitik underbygger ligeledes valget af realisme, der netop tillægger dette stor betydning.19 Samtidig giver realismen god forklaringskraft i forhold til konflikten i Sydossetien på grund af omstændighederne, specielt forholdet mel-lem Georgien og Rusland, der i vid udstrækning antages som værende styret af magtpoli-tiske forhold. For at simplificere analysen af Georgiens udenrigspolitiske mål, strategier og muligheder er det hensigtsmæssigt at supplere den klassiske realisme med Kenneth Waltz’s neorea-lisme (strukturel realisme).20 Waltz tager afsæt i klassisk og neoklassisk realisme, men fokus lægges på strukturerne i det internationale system. Den samlede analyse sker med udgangspunkt i det systemiske niveau.21 Argumentet er, at Georgiens udenrigspolitiske mål, strategier og muligheder primært afhænger af anarkiet og polariteten i det internatio-nale system på systemisk niveau.22 Georgien skal således – på lige fod med øvrige stater – forholde sig til et såkaldt unipolært system med USA som eneste supermagt. USA vil påtage sig ansvaret for at opretholde den internationale orden, og mindre stater som Ge-

18 Spørgsmålet er en sammenskrivning af en række spørgsmål. (Se note 15) 19 The American Political Science Review: Graham Allison: Conceptual Models and the Cuban Missile Crises s. 694. 20 Kenneth Waltz: Theory of International Politics. Han er forsker og grundlæggeren af den neorealistiske teori om international politik. 21 Robert Jackson and Georg Sørensen: Introduction to International Relations 3rd edition s. 76-78. 22 Kenneth Waltz: Theory of international Politics. Kap. 5 s. 88-93.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 13

orgien vil forsøge at opnå beskyttelse hos USA. Samtidig vil andre stater som Rusland forsøge at afbalancere USA for at mindske USA’s indflydelse. Georgien som småstat relaterer sig desuden til sine regionale omgivelser, og den systemi-ske tilgang kan suppleres med en regional teoretisk tilgang.23 Det regionale perspektiv fravælges dog i specialet. Argumentet er at de valg, som Georgien traf i forbindelse med konflikten i Sydossetien, vurderes at kunne forklares i forhold til bl.a. Rusland som stor-magt og USA som supermagt. Valget af neorealisme er teoretisk set i overensstemmelse med analysefokus i Allison’s model I (The Rational Actor). Staten anskues i denne model som en rationel enhedsaktør. Det neorealistiske perspektiv passer ikke umiddelbart til fokus i model II (Organizational Behaviour) og model III (Governmental Politics).24 Model II og III beskæftiger sig med sta-tens interne forhold og fokuserer bl.a. på regeringen og den enkelte beslutningstager. Neorealismen afviser, at staternes interne forhold har forklaringskraft i det internationale system, idet staterne betragtes som anarkiske enheder med ensartet behov for overlevel-se.25 Model II og III står således i modsætning til neorealisme. I model II og III er forudsætningen for de udenrigspolitiske mål, strategier og muligheder baseret på en lang række forhold. Perception er en af disse, og bygger på f.eks. kultur og erfaring fra såvel interne mønstre som eksterne omgivelser. Teori om magt, magtanven-delse, overlevelse, suverænitet mv. kan altså indgå i perceptionen. Det kan ikke udeluk-kes, at de georgiske organisationer og beslutningstagere til en vis grad er præget af neo-realistisk tænkning, fordi de gennem en årrække har navigeret i forhold til naboen Rus-land. Dette underbygges eksempelvis af Saakashvilis politiske mål om tilnærmelse til USA forud for konflikten i Sydossetien, samt ønsket om en sikkerhedsgaranti inden for rammen af North Atlantic Treaty Organization (NATO). Samlet set vælges neorealismen som teori, og som styrende element for udenrigspolitik-ken i model I. I model II og III er teorien et element af aktørernes udenrigspolitiske ad-færdsmønster og trusselsparadigme. Der er dog tilsvarende andre interne forhold, der og-så gør sig gældende. 1.6.4. Kritik af Allison’s model. Valget af Allison’s model betyder fravalg af andre modeller, der med fordel kunne bidrage til forklaringen af konflikten i Sydossetien. Valget betyder endvidere, at den udenrigspoliti-ske analyse indsnævres til primært at fokusere på militære forhold, hvilket nedtoner en række forklaringsområder i udenrigspolitikken herunder især etniske og religiøse områder. Der findes en lang række eksempler på internationale konflikter, hvor det ville være naivt ikke at fokusere på den indflydelse, som etnicitet og religion har på beslutningsprocessen. Modsat giver især model II og III mulighed for at forklare forhold, der i andre studier om beslutningsprocesser, ville have forekommet implicitte.

23 Anders Wivel: Realismen efter Waltz: Udvikling eller afvikling s. 442. 24 Waltz definerer, at statens interne funktioner kan fungere hierarkisk, og at samspillet mellem statens insti-tutioner (regering, parlament, domstole mv.) og mellem beslutningstagerne har betydning, blot ikke for de internationale forhold. Theory of international Politics. Kap.5 s. 88-99. 25 Ibid, kap. 5, s. 93. Waltz rejects “First and Second image theory”. “Focus is Third image theory.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 14

Allison’s model I er blevet kritiseret for at være for simpel i sin tilgang til studiet af den rati-onelle aktør.26 Først og fremmest forudsætter den rationale aktørmodel, at der kun findes et mål - nemlig national sikkerhed. Modellen afviser derfor i princippet hensynet til, at en aktør kan forfølge andre mål end målet om national sikkerhed. Den rationelle aktørmodel er betinget af, at beslutningsprocesser forekommer lineært uden interaktion med andre forhold og uden hensyntagen til, at beslutningsprocesser kan forløbe parallelt og/eller for-skudt i tid. Tilsvarende er rationaliteten baseret på forudsætningen om fuld viden, hvilket kan forekomme utopisk.27 Model II kan på lige fod med model I kritiseres for ikke at tage tilstrækkelig hensyn til kom-pleksiteten i omgivelserne. Model II er tilsvarende model I baseret på rationel adfærd. Mo-del II kan kritiseres for at være for ensidig i sin forklaring af, at simple regler begrænser alternativer og dermed i høj grad forudsiger valg. Særligt kan forklaringen om simplicitet (i modellen benævnt SOP) anfægtes, fordi det ikke kan bevises, at simple regler giver forud-sigelige valg.28 Model III er baseret på irrationalitet og kaotiske beslutningsprocesser, og er anvendelig til analyse af komplekse omgivelser. Modellen er ofte kritiseret for at være for kompleks i sin tilgang og vanskelig at anvende på grund af antallet af variable.29 Styrken ved Allison’s model er, at den anskuer begivenhederne i forhold til forskellige per-spektiver. Ulemperne i den ene model opvejes ved kombinationen med en anden. Dermed bidrager perspektiverne til den samlede forståelse af den konflikt, som belyses. Samtidig ville udvælgelsen af én model stride imod årsagen til valget af Allison’s model som teori-apparat for specialet; nemlig modellernes evne til at opstille flere forskellige forklaringer på den samme problemstilling. Endvidere er det afgørende for anvendelsen af modellen, at den benyttes i en passende situation og kontekst. I tidligere afsnit er der argumenteret for, hvorfor modellen er anvendelig i Georgiens situation og kontekst. 1.6.5. Kritik af neorealismen. Valget af neorealisme som teori i forhold til Allison’s model betyder et fravalg af øvrige teo-retiske perspektiver. Realismen er ofte kritiseret for at være for snæver i sin tilgang til for-ståelsen af de internationale relationer mellem staterne. Tilsvarende kritiseres teorien for at være for fokuseret på magt og krig i forhold til behandlingen af interesser og intentioner i det internationale system. Desuden kritiseres teorien for at undervurdere udviklingen i det moderne samfund baseret på lov, orden, normer og værdier.30 Teorien er således næppe optimal i alle tilfælde. Argumentationen i tidligere afsnit peger dog på, hvorfor teorien finder god anvendelse i forhold til Allison’s model i Georgiens situa-tion og kontekst.

26 Jonathan Bendor og Thomas H. Hammond: Rethinking Allison’s Models, s. 305. 27 Jørgen Frode Bakka & Egil Fivelsdal: Beslutningsprocesser kap. 9 pkt. 9.5. og American Political Science Review: Jonathan Bendor and Thomas H. Hammond: “Rethinking Allison’s Model”, p. 304-306. 28 Jonathan Bendor og Thomas H. Hammond: Rethinking Allison’s Models, s. 309. 29 Ibid, s. 313-319. 30 Robert Jackson and Georg Sørensen: Introduction to International Relations 3rd edition s. 88-91.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 15

1.7. Valg af empiri. Valget af kilderne rettes mod at belyse den samlede kontekst, som Allison’s model be-handler. Kildematerialet består af analyser, rapporter, notater, artikler, egentlig data og høringer. Udgangspunktet er, at kombinere primære, sekundære og tertiære kilder (se og-så kildekritik i tillæg). Specialet er baseret på åbne kilder. 1.8. Afgrænsninger. På baggrund af diskussionen i pkt. 1.6. kan der udledes en række overordnede afgræns-ninger: • I specialet anskues konflikten fra et georgisk perspektiv. Rusland, USA, EU (som en-

hedsaktør) og en række europæiske stater samt De Forenede Nationer (FN), NATO og Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) og andre inddrages og-så i specialet, men vægten lægges på Georgien. Derfor behandles primært den geor-giske del af beslutningsprocessen.

• Fokus rettes mod den sydossetiske region, og dermed er forhold i Abkhasien og Aja-rien i vid udstrækning udeladt.

• Specialet fokuseres tidsmæssigt på Saakashvilis præsidentperiode fra 2004 og frem til 2008. Det primære er udviklingen af konflikten og det sekundære er den væbnede kon-flikt. Følgerne heraf behandles kun i perspektiveringen.

• Den udenrigspolitiske analyse ud fra Allison’s tre modeller nedtoner en række forkla-ringsområder i udenrigspolitikken herunder især religiøse og etniske områder. Disse områder er ikke behandlet i analysen.

• Teoretisk betragtes neorealismen ud fra det systemiske niveau, og det regionale ni-veau er dermed nedtonet.

1.9. Metode. Specialet baseres på et relativt omfattende empirisk grundlag og er dermed i sin grund-form empirisk. Den valgte teori anvendes som forklaringsredskab. Forskningsdesignet er et studie af en ”single case”, hvor der anvendes en kvalitativ under-søgelsesmetode. Kombinationen af forskningsdesign og undersøgelsesmetode giver gode muligheder for at gå i dybden med den valgte case og er endvidere en velegnet metode, fordi den er fleksibel, helhedsorienteret og kontekstsensitiv.31 Med kontekstsensitiv menes, at der opstilles lovmæssigheder i forhold til den valgte case set ud fra den kontekst, som casen befinder sig i. Specialet tester ikke disse lovmæssigheder i forhold til andre cases, og dermed afprøves lovmæssighederne ikke i en anden kontekst. Specialet giver dermed ikke universelle forklaringer på udenrigspolitiske problemer. Specialet forsøger at fortolke og forstå fænomenet eller problemet og er dermed deskriptiv i sin behandling af empiri. Specialet fremskriver ikke problemstillingen, og fremsætter hel-ler ikke anbefalinger om, hvorledes en lignende konflikt i samme kontekst kan løses.

31 Ole Riis: ”Samfundsvidenskab i praksis – introduktion til anvendt metode”, s. 78-80.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 16

1.9.1. Validitet. Validitet drejer sig om, hvorvidt en metode undersøger det, den har til formål at undersø-ge.32 Teoretisk set anvendes Allison’s model, fordi den metodisk undersøger konflikten fra flere synsvinkler. Modellen er så at sige valgt til formålet - at undersøge konflikten. Empiri er baseret på en kombination af originalkilder, sekundære og tertiære kilder. Kilde-materialet udgør en relativ lille andel af det samlede kildemateriale på området, men kil-derne er udvalgt med fokus på den kontekst, der ønskes belyst i forhold til problemstillin-gen. Empirien udgør en udfordring for speciales objektivitet, fordi kilder som går tæt på eksem-pelvis Saakashvilis personlighed meget nemt fremstår som en ensidig kritik af personen. Samtidig er der en tendens til, at antallet af kilder begrænses, jo tættere på begivenheder-ne man bevæger sig. Derfor kontrolleres informationer så vidt muligt fra flere kilder. Den samlede vurdering er, at empirien har en relativ høj validitet. 1.9.2. Reliabilitet. Reliabilitet angiver hvor sikkert og præcist en undersøgelse måler det, den har til hensigt at måle – forskningsresultaternes konsistens.33 Allison’s model øger specialets reliabilitet, fordi modellen medfører, at antallet af variable reduceres, så de på tilfredsstillende vis kan håndteres. I og med at der kun er valgt et lille udsnit af empirien på området, er det vanskeligt at vur-dere spredningen af kilderne set i forhold til det, der ønskes målt. Generelt vurderes en relativ høj grad af reliabilitet i forhold til den valgte case pga. valget af Allison’ model og anvendelsen af en kvalitativ undersøgelsesmetode. 1.10. Struktur. Indledningsvis operationaliseres den teoretiske tilgang og den valgte analysemodel. Deref-ter udarbejdes tre analyser med udgangspunkt i Allison’s model I, II og III. Specialet afslut-tes med en konklusion og en perspektivering. I bilag 1 er der kortfattet redegjort for Geor-giens situation i 1990’erne. Kapitel 1: Indledning. Opstiller problemformulering, valg af teori og empiri samt fastlæg-ger metode. Kapitel 2: Operationalisering af teori. Operationaliserer teori og opstiller parametre for de efterfølgende analyser. Kapitel 3: Analyse 1 “The Rational Actor”. Analyserer konflikten set i forhold til staten som enhedsaktør, og besvarer spørgsmålet: Hvad var Georgiens optimale valg under de givne forudsætninger? Kapitlet afsluttes med en delkonklusion, der besvarer problemfor-muleringens spørgsmål: Hvorfor udviklede konflikten sig i Sydossetien mellem Georgien og Rusland?

32 Ib Andersen ”Den skinbarlige virkelighed – om valg af samfundsvidenskabelige metoder” s. 109 33 Ibid s. 109

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 17

Kapitel 4: Analyse 2 ”Organizational Behaviour”. Analyserer konflikten set i forhold til præsidentadministrationen og de væbnede styrker og besvarer spørgsmålet: Hvilke be-grænsninger skabte bureaukratiet, og hvad blev dermed det optimale valg? Kapitlet afslut-tes med en delkonklusion, der besvarer problemformuleringens spørgsmål: Hvorfor udvik-lede konflikten sig i Sydossetien mellem Georgien og Rusland? Kapitel 5: Analyse 3 ”Governmental Politics”. Analyserer konflikten set i forhold til Saa-kashvili som central beslutningstager og besvarer spørgsmålet: Hvilken indflydelse havde primært interne faktorer på Saakashvili, og hvad blev dermed det optimale valg? Kapitlet afsluttes med en delkonklusion, der besvarer problemformuleringens spørgsmål: Hvorfor udviklede konflikten sig i Sydossetien mellem Georgien og Rusland? Kapitel 6: Konklusion. Indeholder sammenfatning af delkonklusioner og diskussion af de tre forklaringen, som hver model giver på problemformulerings spørgsmål med henblik på at besvare spørgsmålet så præcist som muligt. Kapitel 7: Perspektivering. Ud fra Allison’s model besvares spørgsmålet: Hvordan udvik-ler situationen sig i Georgien i den kommende fem års periode. Strukturen kan illustreres ved nedenstående figur:

Figur 1: Specialets struktur baseret på Graham Allison’s model.34

34 Egen produktion.

Kapitel 1: Indledning. Opstiller problemformulering, valg af teori og empiri samt fastlægger metode.

Problemformulering: ”Hvorfor udviklede konflikten sig i Sydossetien mellem Georgien

og Rusland?”

Kapitel 2: Operationalisering af teori. Operationaliserer teori og teoretisk perspektiv samt opstiller parametre for den efterfølgende analy-

se.

Kapitel 3: Analyse Model I. Staten

Kapitel 5: Analyse Model III. Beslutningstagere

Kapitel 4: Analyse Model II Bureaukratiske institutioner

Kapitel 6: Konklusion. Sammenfatning af delkonklusioner og diskussion af de vigtigste faktorer med henblik på

besvarelse af problemformuleringens spørgsmål.

Kapitel 7: Perspektivering. Ud fra Allison’s model besvares spørgsmålet: Hvordan udvikler situationen

sig i Georgien i den kommende fem års periode.

Besvarer spørgsmålet: Hvilke

begrænsninger skabte bureaukratiet, og hvad blev dermed det optimale valg?

Besvarer spørgsmålet: Hvad var Georgiens optimale valg under de givne forudsætninger?

Besvarer spørgsmålet: Hvilken indflydelse havde primært interne faktorer på

Saakashvili, og hvad blev dermed det

optimale valg?

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 18

1.11. Formalia. Specialet er udarbejdet i overensstemmelse med Forsvarsakademiets vejledningssamling (Forsvarsakademiet, 2006a og 2006b) og Forsvarskommandoens bestemmelse for doku-menters udformning. Specialet er baseret på åbne kilder og klassificeres som UKLASSIFICERET. Indhentningen af empiri er afsluttet den 29. april 2009. Specialet indeholder i alt 20.286 ord.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 19

2. OPERATIONALISERING AF TEORI Formålet med dette kapitel er at operationalisere Graham Allison’s model og neo-realismen som teori. Kapitlet består af tre dele. Første del indeholder en operationalisering af Allison’s model I i forhold til neorealismen. Anden del operationaliserer Allison’s model II og tredje del model III. Til slut placeres valgte parametre for hhv. model I, II og III med relevans for den aktuelle konflikt i et skema. 2.1. Model I (The Rational Actor) og neorealismen. Model I anskuer staten som én samlet rationel aktør, der ud fra sine mål opstiller mulighe-der og konsekvenser og træffer de optimale valg til opnåelse af målene. Valget er baseret på en ”cost-benefit analyse” med henblik på ”value-maximizing”, staten handler derfor kun i tilfælde, hvor handlingen formodes at give en forbedring. 35 Model I er forholdsvis simpel, og antallet af parametre er relativt få. For at fokuserer mo-dellen anvendes parametre fra neorealismen. Ifølge neorealismen er de dimensionerende faktorer for udenrigspolitikken bestemt ved strukturerne i det internationale system. Waltz definerer strukturerne som:

“…first by the principle according to which they are organised or ordered, second by the differentiations of units and the specification of their functions, and third by the distribution

of capabilities across units.”36 Systemet betegnes ud fra antallet af stater med supermagtsstatus. I dag kan systemet således betegnes som unipolært qua det faktum, at USA er eneste supermagt. Staterne i systemet handler ud fra et koncept om “self-regarding” og ”self-help”, og målet er overlevelse, suverænitet og maksimering af sikkerhed. Da staten er central, er internati-onale organisationer som f.eks. FN, NATO og OSCE ikke afgørende for statens handlin-ger. Organisationerne tilsidesættes ofte, såfremt de ikke giver en fordel for staten.37 Analysen i model I foretages som en cost-benefit analyse med henblik på ”value-maximizing”.38 Kombineres cost-benefit analysen med neorealisme betyder det, at ”value-maximizing” kan defineres som sikkerhedsmaksimering. Maksimeringen af sikkerhed med-fører, at der er en øvre grænse for, hvor meget magt en stat vil forsøge at opbygge for at forsvare sin sikkerhed. Analysen baseres på, at staten sikkerhedsmaksimerer gennem en vurdering af de relative fordele39, der forventes opnået. Dermed sættes begrænsninger i forhold til, hvor langt især super- og stormagterne i det internationale system vil gå i for-bindelse med deres engagement i f.eks. internationale konflikter. Staternes primære uden-rigspolitiske strategi er at bevare deres internationale position, og det kan afledt heraf dis-

35 Graham Allison: Essence of Decision 2nd edition: s. 13-26, 36 Kenneth Waltz: Theory of International Politics. Kap. 5. s. 82. 37 Robert Jackson og Georg Sørensen: International Relations 3rd edition, s. 74-79. 38 Graham Allison: Conceptual Models and the Cuban Missile Crises s. 694. 39 Robert Jackson og Georg Sørensen: International Relations 3rd edition: Relative fordele: Topprioriteten er at staten får mest muligt ud af situationen. ”Det gør ikke noget at staten taber, hvis andre taber mere”, s.119.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 20

kuteres, hvor langt eksempelvis USA vil gå for at støtte Georgien som suveræn stat. Til-svarende bidrager teorien til at forklare Georgiens handlinger for at opnå sikkerhed. Maksimering af sikkerhed kan medføre, at der opstår et sikkerhedsdilemma,40 hvor krig opstår som en konsekvens af, at en stat opruster og dermed truer en anden. Krig er der-med ikke et amoralsk begreb men blot en naturlig konsekvens af staternes rivalisering. Netop rivaliseringen er central for at forstå statens handlinger i det internationale system. Staterne kæmper i kraft af anarkiet mod hinanden, og der er altid en vinder og en taber. I kampen indgår magtbalancebegrebet. Magtbalance opstår mellem stater som effekt af de handlinger, som staten udøver.41 Befinder en stat sig i en situation, hvor er anden er over-legen, kan den forsøge at afbalancere denne. Denne strategi kaldes ”balancing”. Den sva-ge stat har en række muligheder for at afbalancere den stærke stat. For det første kan den forsøge at indgå alliancer med andre stater. For det andet kan den opbygge sine interne kapabiliteter med henblik på at opnå en afskrækkende effekt. Antagelserne om det internationale system og den udenrigspolitiske strategi i rammen af neorealismen kan illustreres ved nedenstående figur:

Figur 2: Det internationale system og den mulige udenrigspolitiske strategi.42 Sammenfattende er der nu udledt en række parametre for neorealismen, der kan anven-des i forhold til Allison’s model I, når mål, muligheder og konsekvenser skal analyseres. De centrale parametre er 1) statens strategi i det anarkiske system, 2) de relative fordele og 3) sikkerhed. Vurdering af statens bedste valg sker i forhold til ”value-maximizing” af sikkerhed. Allison fremhæver vigtigheden af, at der fokuseres på de mest esentielle elementer og aktører i analysen af udenrigspolitikken. I model I er de valgte analysetemaer derfor a) de involverede parter i det internatioanle system, b) Georgiens sikkerhedspolitiske mål samt c) mulighed for at finde en fredelig løsning på konflikten eller alternativt at gå i krig.

40 Robert Jackson og Georg Sørensen: International Relations 3rd edition: Dilemmaet er den utilsigtede kon-sekvens af en stats behov for maksimering af sikkerhed. Hver stats individuelle intention er således sikker-hed, men når alle staterne stræber efter at opfylde samme intention i det internationale anarki, bliver resulta-tet ikke øget sikkerhed men usikkerhed, s. 312 41 Robert Jackson og Georg Sørensen: “International Relations”, 3rd edition s. 74-79. 42 Udarbejdet på baggrund af inspiration fra Graham Allison: Essence of Decision 2nd edition s. 64.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 21

2.2. Model II (Organizational Behaviour). Model II betragter bureaukratiet, der styrer staten, samt de formelle og uformelle struk-turer, der er med til at påvirke beslutningsprocesserne. Den førte udenrigspolitik er et pro-dukt af mindre organisationer, som tilsammen udgør en stats styringsmekanisme. Det er ifølge model II essentielt at fokusere på organisationerne, fordi iværksættelse af handlin-ger sker gennem disse. Handlingerne sker bevidst eller ubevidst uanset størrelsen af or-ganisationen. Tilsvarende bestemmer begrænsningerne i organisationerne, hvilke mulig-heder der er til rådighed for staten, herunder de militære styrkes muligheder og begræns-ninger i forbindelse med indsættelse. Model II er kompleks i forhold til antallet af parametre. Derfor udvælges ud fra modellen enkelte centrale parametre. Kendetegnende for organisationernes handlinger er, at de finder sted ud fra organisatio-nens kapabiliteter. Kapabiliteterne er bestemt af organisationens udviklingsstade og den opstillede mission. Desuden er organisationens evne til at omstille sig og udføre handlin-ger betinget af de standardiserede og indøvende processer (SOP). Den administrative handling defineres som ”output” og bliver relativt forudsigelig og bygger på inkrementel udvikling. På baggrund heraf er de centrale parametre valgt som: 1) kapabiliteter, 2) SOP og 3) administrativ evne, der måles ved graden af evne til at agere. Ligesom i model I er det væsentligt at fokusere analysen. I Model II er de valge analysetemaer derfor a) en afdækning af de centrale bestandele af den georgiske adminstration. Herefter anskueliggøres b) mission og udvikling gennem de seneste år med fokus på præsidentens administration og på de væbnede styrker. Afslutningsvis analyse-res c) administrationens evne til at producere handlemuligheder herunder evnen til at vin-de en krig. 2.3. Model III (Governmental Politics). Model III ser beslutningsprocessen fra lederens perspektiv. Lederen er placeret i toppen af en organisation og kan være en præsident, en minister eller en forsvarschef. Politiske handlinger og strategier er et produkt af forskellige beslutningstageres indviklede, diskrete, samtidige og overlappende forhandlinger om løsninger gennem kompromis, koa-litioner, konkurrence og forvirring. Beslutningstagerne har forskellig magt, indflydelse og forskellige interesser og forskellige mål. Samspillet sker individuelt eller i grupper med samme mål. Deres position definerer, hvad beslutningstageren, som deltager, må og skal gøre i forskellige roller og i tid. Deres roller er påvirket af deres individuelle personlighed. Model III er kompleks i forhold til antallet af parametre. Derfor udvælges ud fra modellen enkelte centrale parametre. De centrale parametre for beslutningstageren er valgt som: 1) den politiske strategi, 2) personlige interesser og mål, og 3) politisk magt, der måles ved optimering heraf.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 22

I model III fokuseres analysen mod Præsident Saakashvili som beslutningtager, fordi han som præsident og chef for de militære styrker er en nøglefigur. Temaerne for analysen er a) præsidentens centrale kreds af bestulningstagere, b) personlige mål og c) politiske prioriteter på baggrund af interesser, mål og magt. 2.4. Parametre for model I, II og III. Analysetemaer, variable og måling af resultat for hhv. model I, II og III fremgår af neden-stående skema. Der gennemføres tre delanalyser for hver model. Udvælgelsen af analy-setemaer, variable samt måling heraf er sket på baggrund af Allison model I, II og III og i forhold til den aktuelle konflikt.

Figur 3: Operationalisering af Allison’s model.43

43 Egen produktion.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 23

3. ANALYSE AF THE RATIONAL ACTOR (MODEL I) Kapitlet indeholder en analyse af, hvorfor konflikten udviklede sig, som den gjorde og end-te med, at Georgien valgte en militær offensiv mod Sydossetien. Var valget reelt det opti-male under de givne forudsætninger? I kapitlet analyseres forholdet ved brug af Allison’s model I kombineret med neorealismen som analyseredskab. Georgien anses derfor som en rationel aktør, der ønsker at forbedre sin sikkerhed, sin territoriale integritet og sin internationale magt. Georgien ønsker at opti-mere sine muligheder i den internationale kontekst i forhold til det internationale system. Systemet fungerer som et anarkisk selvhjælpssystem, hvor staten selv er ansvarlig for at forbedre sin egen sikkerhed. Georgien vil i model I og i forhold til neorealismen handle ud fra en rationel vurdering af gevinsterne ved en given handling. Det betyder, at handlingen sker på baggrund af en vurdering af de fordele, som staten kan opnå med henblik på forøgelse af egen sikkerhed. Kapitlet indledes med en overordnet afdækning af de involverede parter i konflikten. Heref-ter analyseres Georgiens sikkerhedspolitiske mål samt landets mulige alternativer op til konfliktens udbrud. Kapitlet afsluttes med en delkonklusion. 3.1. De involverede parter. Konflikten i Sydossetien var fortrinsvist et internt anliggende mellem Georgien og Sydos-setien. Konflikten kan ikke alene anskues i dette perspektiv, da en lang række andre aktø-rer har haft indflydelse på forløbet. Rusland var ligesom Sydossetien og Georgien direkte part i konflikten. Tilsvarende var USA og EU indirekte parter. Årsagen til USA’s involvering skal findes i landets ambitioner om global hegemoni.44 Til-svarende udspringer såvel EU’s som Ruslands involvering af deres ambitioner som stor-magter. Rusland stræber efter en multipolær verdensorden.45 De har derfor valgt til en vis grad at afbalancere USA og har orienteret deres udenrigspolitiske strategi mod at minime-re amerikansk indflydelse i Georgien.46 USA, EU og Rusland har dermed været naturlige parter i konflikten i Sydossetien, på trods af at ikke alle parter deltog direkte. 3.2. Georgiens sikkerhedspolitiske mål. Efter løsrivelsen fra Sovjetunionen i 1991 har det stået klart, at Georgien har søgt maksi-mal uafhængighed først af Sovjetunionen og senere af Rusland som udgangspunkt for egen suverænitet.47

44 Hegemoni: En stat kan defineres som hegemon hvis den er så stærk økonomisk og militært, at den kan dominere andre staters indenrigs- og udenrigspolitik. USA er set fra et neorealistisk perspektiv en global hegemon, der kan dominere på verdensplan. Robert Jackson and Georg Sørensen: Introduction to Internati-onal Relations 3rd edition s. 306. 45 Tale af den russiske præsident Wladimir Putin, ved den 43. Sikkerhedspolitiske konference i München, 02/10/2007 og briefing om Ruslands geopolitiske syn. Ved Colonelgeneral Leonid Ivashov. Former chief of department of defence (USSR), Sec. Defence Ministry of CIS and Joint Chief of staff, 20. november 2008 i Moskva. 46 Barry Buzan og Ole Wæver: “Regions and Powers – The structure of International Security”, kap. 2. 47 ”The National Security Concept” og ”Threat Assessment Document”.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 24

Georgiens territoriale område omfatter de autonome regioner Sydossetien, Abkhasien og Ajarien, hvilket generelt er internationalt anerkendt. Under såvel Gamsakhurdia som She-vardnadze forsøgte regeringen i Tbilisi at forfølge målet om territorial integritet ved at be-kæmpe de separatistiske bevægelser og indlemme regionerne. Da Saakashvili kom til magten i 2004 efter ”Rosenrevolutionen”, fortsatte denne strategi. Strategien har rationelt set været indlysende, fordi indlemmelse ville betyde kontrol over de georgiske grænser og ressourcer og dermed sikre landes suverænitet. Årsagen til, at strategien mislykkedes i Sydossetien, skyldes i nogen grad, at Sydossetien siden 1989 har sigtet mod enten at opnå selvstændighed eller integration i den russiske føderation. Russisk involvering i de sydossetiske forhold har været det altoverskyggende problem. Tbilisis overordnede strategi har derfor været at afbalancere russisk indflydelse og magt i politiske, økonomiske og militære henseender. Den georgiske afbalancering har været logisk, men samtidig har den været risikabel, fordi Rusland på alle områder er overlegen. Georgiens medlemskab af Fællesskabet af Uafhængige Stater (SNG) kan anskues som modstridende i forhold til afbalanceringsstrategien mod Rusland. Dette er dog ikke tilfæl-det, idet Georgien for det første blev tvunget ind i SNG af Rusland i 1992 som resultatet af nederlaget mod Abkhasien. For det andet kan Georgiens medlemskab af SNG på mange måder ses som et russisk ønske om at fastholde en vis kontrol over sine strategiske inte-resseområder herunder georgisk territorium.48 For at afbalancere russiske interesser i SNG etablerede Georgien, Ukranie, Aserbajdsjan og Moldova i 1997 organisationen GUAM. Formålet var i høj grad at tiltrække sig USA’s og NATO’s opmærksomhed.49 GUAM er endnu et bevis på Georgiens afbalanceringsstrategi over for Rusland. Set i et magtpolitisk perspektiv har den georgiske afbalanceringsstrategi sigtet mod to un-derliggende mål. For det første har Tbilisi forsøgt at maksimere landets ressourcer med henblik på at gøre det så omkostningsfuldt som muligt for Rusland at blande sig. Økono-miske reformer har betydet, at bruttonationalproduktet (BNP) er steget betydelig. Den årli-ge vækst har været på mellem 9 og 10 procent fra 2005 til 2007. En vækst som er opnået på trods af gentagne russiske embargoer. Tbilisi har desuden indført omfattende militære reformer, og tilførslen af ressourcer til de væbnede styrker er vokset kolossalt fra 2003 til 2008. I 2007 udgjorde det militære budget således ca. 8 procent af BNP eksklusivt subsidier fra bl.a. USA.50 For det andet har Tbilisi sat alle sejl til i bestræbelserne på at tilnærme sig vesten, hvilket har medført et øget samarbejde med USA, EU og NATO. Målet har siden løsrivelsen fra Sovjetunionen været medlemskab af både EU og NATO. Georgiens afbalanceringsstrategi er således blevet realiseret ved at knytte sig dels til supermagten USA og dels til stormag-ten EU.

48 Af John Mackinlay og Peter Gross: “Regional Peacekeepers: The Paradox of Russian Peacekeeping”, s. 77. 49 Organisationen er oprindeligt benævnt GUAM. Navnet blev ændret til GUUAM da Usbekistan indtrådte i 1999. Usbekistan trådte ud igen i 2002. 50 Moscow Defense Brief by Mikhail Barabanov: Saakashvili: ”War at last!”, #3, 2008, s. 2.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 25

USA har reelt været Georgiens vigtigste udenrigspolitiske relation i kraft af sin politiske, militære og økonomiske støtte. Samtidig har USA i kraft af sine ressourcer været det ene-ste land, der reelt har kunnet garantere georgisk suverænitet i tilfælde af, at Rusland be-sluttede sig for en militær intervention. USA har siden Georgiens uafhængighed taget landets ønske om tilnærmelse seriøst. Først of fremmest fordi USA har ønsket at bevare sine strategiske interesser i regionen, men også fordi Washington har forsøgt at reducere russisk indflydelse. Siden 1991 har USA ydet økonomisk bistand til Georgien og doneret ca. 1,7 mia. $ til opbygning af det økonomiske og demokratiske system. I Saakashvilis præsidentperiode er støtten vokset. I perioden 2002-2004 støttede USA træningen af de militære styrker gennem programmet ”Georgian Train and Equipment Program” (GTEP) til en værdi af 64 mio. $, og i 2004 blev ”Sustainability and Stability Operations Program” (SSOP) yderligere iværksat med henblik på at træne 2.000 tropper. Programmet beløb sig til ca. 60 mio. $. I forhold til NATO er der sket fremskridt, primært med USA som fortaler for georgisk med-lemskab. I 1992 blev landet medlem af North Atlantic Coorperation Council. Ligeledes blev Georgien i 1994 optaget i Partnership for Peace (PfP) programmet og i 2004 tildelt ”The Individual Partnership Action Plan” (IPAP), der har været endnu et skridt på vejen mod medlemskab af NATO. Medlemskab har, udover direkte militær og økonomisk støtte fra USA, været anset som en af de eneste muligheder for at garantere georgisk sikkerhed. Tbilisis ønske om tilnærmelser til EU har tillige bevæget sig i Georgisk retning. EU har væ-ret en oplagt mulighed for eksport af varer, og da Rusland i marts 2006 forbød import af vin og andre landbrugsvarer fra Georgien var landet under alle omstændigheder nødsaget til at søge nye afsætningsmuligheder. For at opnå diversitet i energiforsyningen, har EU været interesseret i Georgien. EU impor-terer ca. 50 procent af sit kul, 60 procent af sin gas og 75 procent af sin olie, og råstofferne kommer i vid udstrækning fra østlandene og Rusland. Georgiens rolle som transitland er således interessant for EU, fordi Baku-Tbilisi-Ceyan olieledningen dagligt transporterer ca. 1.000.000 tønder olie og Baku-Supsa ledningen transporterer ca. 155.000 tønder til gavn for fortrinsvis lande i EU.51 USA har desuden haft interesse i adgangen til olie- og gasressourcerne, men interessen har haft karakter af at nægte Rusland adgang til ressourcerne mere end selv at aftage disse. I 2004 udvidede EU ”European Neighbour-hood Policy” til at omfatte Georgien, og Ge-orgien fik tildelt ”European Neigbourhood

51 International Crises Group: “Russia vs. Georgia: The Fallout”, report no 195, 22. aug. 2008, s. 13.

Figur 4: Olie- og gasrørledninger i Kaukasus (kilde: BP)

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 26

Action Plan” (ENAP), hvilket har styrket relationerne mellem Georgien og EU.52 På trods af at samarbejdet har været i fremdrift, har der i EU været delte meninger om, hvorledes si-tuationen skulle håndteres. EU har tilkendegivet, at Georgien ikke kan opnå medlemskab inden for en nær fremtid. Pga. den interne splittelse EU landene imellem samt en generel uvilje mod at provokere Rusland, har EU ikke været et reelt alternativ med henblik på at garantere Georgiens sik-kerhed og suverænitet. Tbilisis mål om opnåelse af medlemskab er ikke inden for umid-delbar rækkevidde, men udgør et langsigtet mål. Trods dette har EU, i kraft af sin økono-miske og politiske status samt geografiske placering, været en aktør, som Georgien har kunnet opnå en række økonomiske og politiske fordele af at samarbejde med. Samlet set kan Tbilisis forsøg på at annektere de autonome regioner herunder Sydosse-tien i georgisk territorium betragtes som landets eneste mulighed for at fastholde sin nu-værende suverænitet. Georgiens mere eller mindre konsistente afbalancering af Rusland ses som et udtryk for en rationel vurdering af, at det sikkerhedsmæssigt tjener landet bedst. Afbalanceringen har været forbundet med stor risiko, men afvejes fordele og ulem-per er resultatet, at maksimal sikkerhed realiseres ved en tilnærmelse til vesten. Meget tyder på, at en sikkerhedsgaranti direkte fra USA eller indirekte gennem NATO har været eneste mulighed for at garantere Georgiens sikkerhed og territoriale integritet. Dette i kraft af USA’s politiske, økonomiske og militære ressourcer. Georgiens interne opbygning af økonomiske og militære ressourcer samt tilnærmelsen til EU kan blot være et middel til at afskrække Moskva fra at involvere sig i interne georgiske anliggender og i yderste kon-sekvens intervenere med militær magt. 3.3. Hvorfor indlede en militær offensiv? Den 7. august 2008 svarede georgiske styrker igen på angreb fra separatister i Sydosse-tien. Svaret bestod af tunge artilleriangreb på civile områder i regionens hovedstad Tskhinvali. Målet var at indtage Sydossetien med militær magt. Den 8. august 2008 rullede russiske kampvogne ind over den georgiske grænse.53 Men hvorfor indledte Georgien en militær offensiv, hvis ikke den medførte en række forde-le i form af f.eks. øget sikkerhed, i særdeleshed når risikoen for russisk involvering var overhængende? Set fra Georgiens side må der have været en række alternativer til at starte en regulær krig. Alternativer som måske ville have givet Georgien et bedre udfald. I Saakashvilis præsidentperiode har tre overordnede alternativer i et vist omfang været mulige for at optimere georgisk sikkerhed: • Politisk forhandling om en fredelig løsning. • Fredsbevarelse gennem Sochi våbenhvileaftalen. • En militær offensiv rettet mod Sydossetien.

52 Georgia Since the Rose Revolution: “A story of democratic transformation”, s. 33-34. 53 Foreign Affairs: Nov/dec2008, vol. 87 Issue 6, p. 2-11: The five-day War by Charles King.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 27

3.3.1. Alternativ 1: Politisk forhandling om en fredelig løsning. Forhandling om en fredelig løsning med de facto regeringen i Sydossetien samt Rusland ville være en fornuftig løsning på situationen. Løsningen ville først og fremmest fremstå diplomatisk og ikke konfronterende samt udtrykke Georgiens vilje til at finde en fredelig løsning af konflikten. Samtidig ville den give de vestlige lande en plausibel grund til at fort-sætte deres støtte til Georgien. Desuden havde den konfronterende linje, som Tbilisi hav-de fulgt fra maj til august 2004 vist sig at være risikabel for Georgiens sikkerhed, fordi stra-tegien gav bagslag. Konsekvensen blev, at konflikten var ved at udvikle sig til regulær krig. Forhandlingerne om en fredelig løsning har siden den georgiske løsrivelse været et spørgsmål om at afveje USA’s, EU’s og Ruslands interesser i området. Eksempelvis viste det sig, at Rusland i forbindelse med den opblussende konflikt i 2004 havde involveret sig mere eller mindre direkte, først og fremmest ved at benytte mulighederne i Sochiaftalens fredsbevarende mandat, men også ved at forstærke separatistbevægelsen med våben.54 Ved den militære involvering i 2004 gav Moskva Georgien en indikation af, hvilken adfærd der kunne accepteres. For ikke at risikere yderligere konfrontation med Moskva og dermed destabilisering af Georgien indgik Tbilisi i 2004 en fredsaftale med de facto regeringen i Sydossetien ledet af Eduard Kokoity.55 Forinden havde Saakashvili anmodet den amerikanske regering om hjælp, men svaret fra udenrigsminister Colin Powell var, at Georgien måtte håndtere en militær konflikt med Rusland på egen hånd.56 Med disse udsigter fremlagde Tbilisi en tretrinsplan om 1) bilæggelse af stridighederne bestående af demilitarisering, 2) økonomisk rehabilitering og 3) en politisk ordning. Planen fik opbakning af OSCE og det internationale samfund. Sydossetien afviste planen, men efter stigende internationalt pres accepterede de facto lederen Kokoity planen. Han forud-satte dog, at Sydossetien på længere sigt skulle være uafhængigt af Georgien. Denne mere moderate linje fra Tbilisi medførte, at Moskva ligeledes forsøgte sig med for-handlinger om en varig løsning. Forhandlingerne om en - for alle parter - acceptabel løs-ning på det Sydossetiske problem var ikke reelle på grund af de modstridende strategiske interesser, og Georgien stod således i et dilemma. For det første vidste Tbilisi, at brug af militære midler ville medføre russisk involvering i en eller anden grad. For det andet havde regeringen ikke en garanti om hjælp fra hverken USA eller EU. Georgien var derfor nød-saget til at holde liv i forhandlingssporet, idet der ikke var et reelt alternativ på daværende tidspunkt. En afvejning af USA’s, EU’s og Ruslands strategiske interesser løste dog ikke Georgiens centrale problem om at opnå fuld territorial integritet, og situationen viste sig i stigende grad uholdbar. Tilskyndet af bl.a. USA skiftede Tbilisi i 2005 strategi. Resultatet var, at Tbi-lisi i løbet af 2006 forsøgte at indsætte en pro georgisk administration i Tskhinvali ledet af

54 International Crisis Group: “Georgia: Avoiding War in South Ossetia”, report no 159 af 26. nov. 2004, s. 16-17. 55 Ibid, s. 22. 56 Ibid, s. 18.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 28

Dmitri Sanakoev. USA’s viceassisterende sekretær for europæiske og euroasiatiske anlig-gender Mathew Bryza udtalte:

“Tbilisi’s approach towards the conflict “sounds like exactly the approach we have dis-cussed…with [Georgian] leaders for the last few years”.57

Med USA’s opbakning til strategien forsøgte Saakashvili sig i marts 2007 med en ny fredsplan, der var mere fordelagtig for Georgien. Hensigten var, at etablere en kommission der kunne udarbejde et forslag til Sydossetiens status, dog stadig under georgisk admini-stration. Kommissionen skulle arbejde under Sanakoev’s ledelse, men såvel Sanakoev som kommissionen blev ikke accepteret af Moskva, og forslaget var dermed alt taget i be-tragtning dødsdømt fra starten. Officielt har USA, EU og Rusland gennem de seneste år opfordret til en fredelig bilæggel-se af stridighederne, hvilket bl.a. udenrigsminister Condolezza Rice har lagt vægt på ved et besøg i Georgien så sent som den 10. juli 2008.58 Desuden har OSCE og FN længe haft observatørmissioner i hhv. Abkhasien og selve Georgien.59 Samtidig bygger både EU og NATO programmer inden for rammen IPAP og ENAP begge på en fredelig bilæggelse af stridighederne i forhold til det Sydossetiske spørgsmål. Af IPAP paragraf 1.7. fremgår:

”Frozen conflicts in Abkhazia and the Tskhinvali Region (South-Ossetia) hinder the stable development of the country. They also pose a threat to the internal and

international security, as they create fertile grounds for terrorism, organised crime, and drug and arms trafficking. The Georgian Government is committed to solving these

problems by peaceful means, in co-operation with relevant international organisations and in accordance with appropriate international standards.”60

Trods de mange multi- og bilaterale aftaler peger meget på, at hensigterne om en fredelig bilæggelse af stridighederne fra USA’s, EU’s og Ruslands side ikke har været det egentli-ge mål. I flere henseender tyder meget på, at målet først og fremmest har været at vareta-ge egne strategiske interesser og sekundært at finde en fredelig løsning på konflikten. Derved har landene i vid udstrækning negligeret de internationale organisationernes be-tydning til fordel for at tilgodese egne interesser. Forhandlingerne om en fredelig løsning har hele tiden fundet sted på et spinkelt grundlag, og i 2008 forud for konflikten var situationen mere anspændt end tidligere. For det første havde Georgien intensiveret sit tætte engagement i forhold til især USA og NATO, hvilket under ingen omstændigheder var i Ruslands interesse. For det andet havde regeringen i Tbilisi forsøgt at indsætte en pro georgisk administration, som ikke blev accepteret af hverken de facto regeringen i Tskhinvali eller af Moskva. 57 International Crisis Group: “Georgia’s South Ossetia Conflict: Make Haste Slowly” report no 183, 7. jun. 2007, s. 7. 58 International Crisis Group: “Russia vs. Georgia: The Fallout”, report no 195 af 22. aug. 2008, s. 25. 59 UNOMIG (kort se bilag 2) blev etableret i august 1993 med henblik på at verificere accepten af våbenhvi-leaftalen mellem Abkhasien og Georgien. UNOMIG's mandat blev udvidet I 1994 med hensyn til separation og våbenhvile mellem styrkerne. OSCE’s mission i Georgien (kort se bilag 3) blev etableret i december 1992 pga. den væbnede konflikt. Missionen er at assistere den georgiske regering med henblik på bilæggelse af stridighederne, demokratisering, menneskerettigheder samt etablering af lov og orden. 60 Mission of Georgia to NATO.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 29

Ruslands mere aggressive strategi i forhold til Georgien i perioden 2007 og 2008 skal desuden ses i lyset af, at landet for første gang i mange år stod i en position, hvor økono-mien var stærk primært i kraft af de høje indtægter fra olie. En situation der gav Rusland forøgede ressourcer til at føre en hård energipolitisk og militærstrategisk linje i forhold til Georgien. Samlet set var forhandlingerne om en fredelig løsning på det sydossetiske problem allere-de i løbet af 2005 et diskutabelt alternativ for Georgien. At Tbilisi på overfladen frem til sommeren 2008 alligevel brugte kræfter på forhandlinger, kan ses som et resultat af det internationale pres, som USA, EU og Rusland med hver deres dagsorden lagde på Geor-gien. 3.3.2. Alternativ 2: Fredsbevarelse gennem Sochi våbenhvileaftalen. Anvendelse af det eksisterende fredsbevarende mandat reguleret i Sochi våbenhvileafta-len fra 24. juni 1992 ville umiddelbart være en oplagt mulighed for at opnå en fredelig løs-ning på konflikten i Sydossetien. I kraft af aftalen har især Rusland, Sydossetien og Geor-gien været tvunget til dialog og samarbejde, og fundamentet for en fred burde dermed væ-re skabt. Fredsbevarelsen gennem Sochiaftalen (alternativ 2) er forskellig fra de politiske forhand-linger om en fredelig løsning (alternativ 1). Adskillelsen består i, at løsningen både inde-holder politisk dialog, men lige så vigtigt muligheden for at vinde tillid i befolkningen i de konfliktprægende områder. En tillid der først og fremmest burde kunne skabe stabilitet mellem parterne, men som tilsvarende kunne danne grundlag for politiske forhandlinger. Sochiaftalen indeholder et politisk organ bestående af Joint Control Commission (JCC). Under JCC findes Joint Peacekeeping Force (JPFK), der udgør de fredsbevarende styr-ker.61 Saakashvilis tretrinsplan fra 2005 indeholdende 1) demilitarisering, 2) økonomisk rehabilitering og 3) bilæggelse af stridighederne, og JCC’s formål er på mange måder sammenfaldende.62 Bæredygtige løsninger inden for rammen af Sochiaftalen har dog været forbundet med problemer. Problemerne skal især findes på det politisk strategiske niveau, hvor Georgien anskuer de tre øvrige parter som modstandere, og Tbilisi har anset JCC konstellationen som en blindgyde.

61 JPFK udgør den fredsbevarende styrke, der består af georgiske, russiske og sydossetiske enheder. JPFK’s vigtigste opgave er at bevare freden i området, der kontrolleres i form af checkpoints og poster. Om-rådet er defineret ved en radius på 15 km med centrum i Tskhinvali. Den vigtigste styrke er den russiske infanteribataljon (ca. 550 mand ), som desuden varetager kontrollen af de væsentligste områder i Sydosse-tien herunder Tskhinvali. Georgien og Sydossetien indgår ligeledes med en infanteribataljon, og styrken er på ca. 1500 mand. 62 Aftalen indeholder JCC herunder JPFK. JCC er et politisk organ, hvor formålet er at garantere våbenhvi-len, stabilisere situationen, søge fredelig bilæggelse af stridighederne, genopbygge økonomi og ødelagt infrastruktur, samt at sørge for en tilbagevenden af fordrevne og flygtninge. JCC består af russisk, georgisk samt syd- og nordossetisk repræsentation, og beslutninger træffes ved konsensus. Samtidig fungerer OSCE observatørmission som mægler i forhold til JCC og undersøger brud på våbenhvilen. Af John Mackinlay og Peter Gross: “Regional Peacekeepers: The Paradox of Russian Peacekeeping”, s. 77 og FAK brief af Peter Dahl Thruelsen og Flemming Splidsboel Hansen: “Konflikten I Sydossetien”, s. 9.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 30

Dette er forståeligt, fordi Rusland har anvendt mandatet til at presse Georgien ikke bare i Sydossetien, men også i forhold til øvrige dele af georgisk politik. Forklaringen herpå er på den ene side den georgiske strategi om afbalancering af Rusland, og på den anden side det russisk ønske om at håndtere sine strategiske interesser i regionen. Helt tilbage til oprettelsen af JCC i 1992, hvor Georgien under pres indgik aftalen, har rus-sisk logik været at anvende organet til at fastholde tilstedeværelse af russiske tropper i regionen. Samtidig har Moskva skabt en trilateral fredsbevarende styrke under russisk le-delse/supervision og etableret en militær balance mellem de deltagende parter. Dermed har Moskva reelt kunnet regulere udviklingen i regionen og eskalere eller fastfryse situati-onen efter eget for godt befindende. JPFK styrken har til en vis grad formået at skabe en relativ stabil situation på det taktiske niveau. Styrkecheferne i området har forstået at integrere parterne, således at de i overve-jende grad har været i stand til at samarbejde. Desuden har styrken forstået at holde tæt kontakt til lokalbefolkningen og dermed vinde en høj grad af legitimitet.63 På det politisk strategiske niveau har JCC dog aldrig reelt virket. Ifølge Tbilisi har der hele tiden været behov for drastiske ændringer for at få det fredsbevarende mandat og den til-hørende styrke til at fungere. Georgien har for det første forlangt at JCC skulle erstattes af et forum for bilaterale forhandlinger mellem Sydossetien og Georgien. Dette forum skulle garanteres af internationale aktører herunder USA, EU og Rusland og være under ledelse af OSCE. For det andet skulle JPKF erstattes af en upartisk international styrke, og man-datet skulle udvides til at omfatte monitering og kontrol af hele Sydossetien herunder spe-cifikt Roki tunnelen.64 I frustration over Sochiaftalens mangler gik Tbilisi i 2006 så langt, at regeringen ved en resolution i parlamentet besluttede at suspendere aftalen og den fredsbevarende mission og samtidig kræve tilbagetrækning af de russiske styrker fra både Sydossetien og Abkha-sien.65 Resolutionen blev dog ikke effektueret pga. russisk modstand. På trods af at mandatet under JCC har givet en mulighed for at skabe en stabil situation ved at vinde tillid og legitimitet i befolkningen i det Sydossetiske område, har det samlet set ikke lykkedes. JPKF har ud fra en taktisk betragtning i nogen grad været en succes, men de politisk strategiske problemer har betydet, at fremgangen ikke har vundet tilstræk-keligt rodfæste i befolkningen. Såfremt det var lykkedes for parterne at etablere et nyt fo-rum med et nyt mandat, havde det været en fordel for Georgien, fordi man hermed fik re-duceret den russiske indflydelse. Tilsvarende ville en sådan ordning være ugunstig for Rusland.

63 John Mackinlay og Peter Gross: “Regional Peacekeepers: The Paradox of Russian Peacekeeping”, s. 86-87 og International Crisis Group: “Georgia’s South Ossetia Conflict: Make Haste Slowly”, report no 183 af 26. nov. 2004, s. 16. 64 International Crisis Group: “Georgia’s South Ossetia Conflict: Make Haste Slowly”, report no 183 af 26. nov. 2004, s. 9. Roki tunnelen har været en russisk militærstrategisk forsyningsrute, og har siden implemen-teringen af Sochiaftalen været genstand for diskussion. 65 Ibid, s. 13.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 31

Da andre internationale aktører herunder USA ikke har presset på for at ændre forholde-ne, har Sochiaftalen og det tilhørende mandat ikke været et alternativ for en fredelig løs-ning. Mulighederne for at en fredelig løsning inden for rammen af JCC smuldrede i takt med at Saakashvilis tretrinsplan faldt til jorden i løbet af 2005. Samlet set har den georgi-ske afbalanceringsstrategi og de russiske interesser haft effekt også i regi af Sochiaftalen og JCC. 3.3.3. Alternativ 3: Militær offensiv. Beslutningen om at anvende militær magt i Sydossetien den 7. august 2008 var forbundet med stor risiko for Georgien primært pga. den overhængende mulighed for en russisk mili-tær reaktion. Såfremt offensiven var lykkedes, ville den have givet Georgien en stærk posi-tion. For det første ville landet kunne sikre sin suverænitet og territoriale integritet langs den nordlige grænse. For det andet ville Tbilisi med et slag minimere russisk indflydelse, og for det tredje ville Georgien stå en i situation, hvor man muligvis kunne forkaste So-chiaftalen. Da Georgien igangsatte sin militære offensiv må den have været baseret på en række for-ventninger. For det første må Georgien have forventet, at Rusland ikke ville iværksætte en militær offensiv, men udelukkende have fokuseret på at støtte den sydossetiske mod-standskamp, som Moskva gjorde det i 2004. For det andet, hvis Moskva ville svare igen med en omfattende militær styrke, må Tbilisi have forventet en massiv diplomatisk og endog militær støtte primært fra USA. Tbilisis militære plan må også have indeholdt en offensiv mod Abkhasien. Hvis ikke det var tilfældet, ville Georgien efterfølgende stå med en militær konflikt i Abkhasien, hvor Moskva ville forsøge at holde sin sidste magtbase. Desuden har de russiske interesser i Abkhasien historisk været større end i Sydossetien bl.a. pga. den strategisk vigtige sortehavskyst. Set i lyset af den forfejlede strategi i Sydossetien i 2004, hvor Georgien reelt blev tvunget til forhandlingsbordet af russiske og ossetiske styrker, må Tbilisi have forventet en russisk indblanding i 2008. Dog viste det sig i 2004, at Moskva ikke iværksatte en militær offensiv mod Georgien. De russiske vurderinger om at iværksætte en invasion i 2008 har været baseret på at opnå et optimalt sikkerhedspolitisk udbytte af situationen. Landets stræben efter en multipolær verdensorden gennem en afbalancering af USA har været det centrale mål. I sine afvejninger af situationen har Rusland skullet forholde sig til Georgiens opbygning af de militære styrker, ikke mindst på grund af Georgisk tildeling af ekstra økonomiske res-sourcer på forsvarsbudgettet, men i lige så høj grad pga. amerikansk træning af de geor-giske styrker samt leverancer af moderne våben bl.a. kampvogne, missilforsvarssystemer samt moderne fly fra Ukraine, Israel, Tyrkiet, Bulgarien og USA.66 I takt med den georgiske hærs voksende styrke skulle Rusland også forholde sig til det intensiverede samarbejde med USA, EU og NATO. I løbet af 2008 pressede USA i stigen-de grad på en accelereret georgisk proces om medlemskab af NATO. På NATO topmødet

66 Moscow Defence Brief: Known Deliveries of Military Equipment to Georgia in 2000-2008.”, #3, 2008, s. 29.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 32

i Bukarest i april 2008 agiterede USA kraftigt for at tildele Georgien Membership Action Plan (MAP) status allerede ved udgangen af 2008 med henvisning til, at Georgien havde behov for en sikkerhedsgaranti fra NATO som beskyttelse mod russisk aggression.67 Udover MAP status til Georgien blev samme spørgsmål diskuteret i forhold til Ukraine. Moskva så dette som en direkte provokation. Til Moskvas fordel modsatte Frankrig og Tyskland sig at diskutere en sådan accelereret proces, men indvilgede i at udskyde drøf-telse af såvel Georgiens som Ukraines status til december 2008. Under alle omstædigheder voksede presset på Moskva i foråret 2008. Det hjalp ikke på den spændte situation, at USA sideløbende arbejdede intensivt på at oprette et missil-skjold i og omkring Europa, og at Kosovo blev anerkendt som selvstændig stat den 17. februar 2008.68 Efter Bukarest topmødet i april så det ud til, at Moskva besluttede sig for en mulig storstilet militær offensiv på sydossetisk jord.69 For at forøge presset på de vestlige lande og Geor-gien intensiverede Moskva sin militære tilstedeværelse i Abkhasien, og russiske jagerfly blev samtidig detekteret i forbindelse med krænkelse af georgisk luftrum i samme område. 70 Ligeledes afholdt Rusland en større militær øvelse i det Nordossetiske område kun om-trent en måned forud for invasionen.71 Samlet set lagde man fra russisk side ikke skjul på, at man tog udviklingen i Georgien, men også i resten af Europa, alvorligt. Samtidig skal Ruslands overvejelser ses i lyset af, at landets økonomiske situation i 2008 gav mulighed for at finansiere en større militær of-fensiv. Trods den åbenlyse retoriske og militære intensivering fra russisk side er det sand-synligt, at Moskva ville undgå at fremstå som den aggressive part i en konflikt med Geor-gien, pga. de mulige diplomatiske og økonomiske konsekvenser det måtte medføre. Des-uden er det sandsynligt, at Rusland ikke havde en egentlig interesse i at annektere Sydos-setien, fordi en annektering kunne give problemer i forhold til et genforenet og uafhængigt Ossetien.

Overordnet set er det dog vanskeligt at tro, at Georgien ikke overvejede konsekvenserne af en militær aktion forud for dens iværksættelse. Hvis Georgien havde overvejet mulighe-den for en russisk invasion, er det realistisk at antage, at Tbilisi havde forventet en massiv diplomatisk og endog militær støtte primært fra USA.

USA havde i en længere periode støttet georgisk opbygning af styrker samt opnåelse af medlemskab af NATO. Dermed havde USA allerede støttet Georgien diplomatisk og mili-tært. Men allerede i 2004 gjorde den amerikanske udenrigsminister Powell det klart, at Washington ikke ville støtte en direkte konfrontation med Rusland. Dette blev gentaget under mødet med Præsident Bush i maj 2005, hvor Bush ifølge den daværende georgiske forsvarsminister Okruashvili havde udtalt:

67 International Crises Group: “Russia vs. Georgia: The Fallout”, report no 195, 22. aug. 2008, s. ii. 68 Ibid, s. 8. 69 Brian Whitmore: “Did Russia Plan Its War In Georgia?” 15. august 2008. Radio Free Europe. 70 Janes Sentinel Security Assessment- Russia and the CIS: External affairs dated: 03-sep-2008 s. 71 World News Connection July 15, 2008: Russian North Caucasus drill not linked to US-Georgien exercise.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 33

“Don’t involve yourself in a military confrontation. We won’t be able to help you militarily.”

Samme linje var lagt, da den amerikanske udenrigsminister Rice besøgte Tbilisi den 10. juli 2008. Hun udtalte, at Georgien havde USA’s fulde støtte, men at konflikten skulle løses med fredelige midler.72

Der er god grund til at antage, at den amerikanske strategi var reel. Først og fremmest fordi amerikanske styrker var engageret i Irak og Afghanistan, hvilket var en væsentlig byrde såvel økonomisk som militært. Samtidig var den amerikanske opmærksomhed i 2008 rettet mod en præsidentvalgkamp, hvor en krig mod en russisk stormagt ikke stod på dagsordnen. Derudover forlod stort set alle de amerikanske styrker i Georgien landet i lø-bet af 2008. Derfor er der ikke meget, som taler for, at Georgien kunne regne med direkte militær støtte fra USA.

Samlet set var der flere indikationer på, at Rusland var parat til at anvende militær magt i Sydossetien og initiere en storstilet militær offensiv, så længe Moskva ikke kom til at frem-stå som den aggressive part. Tilsvarende var det forholdsvist klart, at USA ikke ville støtte direkte med militær magt.

Under alle omstændigheder kunne Georgien skabe en fordelagtig position og sikre sin su-verænitet og integritet ved at initiere en militær offensiv, men offensiven var forbundet med stor risiko. Den afgørende fejlvurdering, som Tbilisi foretog, var at regeringen ikke indreg-nede de fordele, som Rusland kunne opnå ved at svarer igen. Fordele som ikke skal ses i forhold til Georgien, men i forhold til Ruslands position i det storpolitiske spil. 3.4. Delkonklusion. Samlet set skal Georgiens mere eller mindre konsistente afbalancering af Rusland ses som et udtryk for en rationel vurdering af, at det sikkerhedsmæssigt tjener landet bedst. Afbalanceringen er forbundet med visse risici, men afvejes fordele og ulemper er resulta-tet, at et selvstændigt Georgien bedst sikres ved en tilnærmelse til vesten. Desuden er resultatet, at det eneste der reelt garanterer georgisk sikkerhed og territoriale integritet, er en sikkerhedsgaranti direkte fra USA eller indirekte gennem NATO. Opbygning af interne økonomiske og militære ressourcer samt tilnærmelse til EU er blot midler til at forøge om-kostningerne for Rusland i tilfælde af invasion og dermed afskrække Moskva fra at involve-re sig i interne georgiske anliggender. Forhandlinger om en fredelig løsning af konflikten har været forsøgt gentagende gange, men disse er blevet problematiseret af dels en modvilje fra de facto regeringen i Sydosse-tien støttet af Moskva samt dels Tbilisis tilnærmelse til vesten. Forsøg på at indsætte en pro georgisk administration mislykkedes primært pga. manglende accept fra Moskva. So-chiaftalen og det tilhørende mandat har heller ikke givet en mulighed for at tilvejebringe en fredelig løsning, fordi såvel mandatet som den militære tilstedeværelse i Sydossetien tje-ner russiske interesser og ikke georgiske. Ændring af mandat og styrkesammensætning har ikke været mulig, fordi der har manglet international opbakning hertil.

72 International Crisis Group: “Russia vs. Georgia: The Fallout”, report no 195 af 22. aug. 2008, s. 25.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 34

De russiske hensigter med at intervenere med militær magt i Sydossetien skal i mindre grad ses som et udtryk for et forsøg på at bremse en georgisk forøgelse af økonomiske, politiske og militære ressourcer. Det skal snarere ses i lyset af det overordnede magtpoliti-ske spil om energiressourcer samt udvidelsen af især NATO. Der er altså i stigende grad opstået en interessekonflikt, som Georgien har bidraget til gennem sine bestræbelser på at tilnærme sig vesten. Rusland har reageret herpå, og den militære offensiv er blot en logisk konsekvens af den øgede amerikanske indflydelse i regionen, som af Rusland blev betragtet som egen baghave. En militær offensiv var umiddelbart set i et georgisk perspektiv det optimale alternativ, fordi det på en gang kunne sikre suverænitet og territorial integritet. Den georgiske opfattelse af, at Moskva ikke ville intervenere med militær magt, er dog en forfejlet vurdering af de fordele, som en intervention ville medfører for Rusland i det storpolitiske spil. Tilsvarende er det en fejlvurdering af, at USA ville yde direkte militær støtte til fordel for Georgien for at bremse en russisk offensiv. Rusland havde erkendt, at trussel om brug af magt ikke var tilstrækkeligt til at standse Ge-orgiens militære planer og udvidelserne af NATO. Det eneste der har lagt en dæmper på russisk ageren, er det forhold, at Moskva tilsyneladende ikke ønskede at fremstå som den aggressive part. Derfor ventede Rusland med at intervenere militært indtil Tbilisi gav dem en årsag hertil. Forhandling om en fredelig løsning var derfor reelt det eneste alternativ, om end det ikke var særligt attraktivt set med georgiske øjne.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 35

4. ANALYSE AF ORGANIZATIONAL BEHAVIOUR (MODEL II) Kapitlet indeholder en analyse af, hvorfor konflikten udviklede sig, som den gjorde med udgangspunkt i den georgiske politiske administration. Model II ser på de bureaukratiske elementer, som tilsammen udgør administrationsapparatet. Spørgsmålet er, hvilke be-grænsninger bureaukratiet skabte forud for konflikten i 2008, og hvad der dermed blev det optimale valg? Administrationen betragtes i model II som en organisation, der ud fra rutiner producerer handlemuligheder for regeringen. Kapitlet indledes med en overordnet afdækning af den georgiske administrations centrale bestanddele. Herefter anskueliggøres mission og udvikling gennem de seneste år med fokus på præsidentens administration og på de væbnede styrker. Hensigten er at give et billede af organisationernes evne til at producere handlemuligheder herunder evnen til at vinde en krig. Kapitlet afsluttes med en delkonklusion. 4.1. Den georgiske administration. De ledende funktioner i Georgien udgøres af præsidentembedet og premierministerembe-det. Præsidentens opgaver er at varetage indenrigs- og udenrigspolitikken samt at sikre landets integritet. Præsidenten fungerer som statsoverhoved og Chef for De Georgiske Væbnede Styrker. Premierministeren leder regeringen med undtagelse af Forsvarsmini-steriet og Indenrigsministeriet, der ledes af præsidenten. Præsidenten har direkte kontrol over Georgiens samlede væbnede styrker i kraft af sin ledelse af Forsvarsministeriet og Indenrigsministeriet. De centrale elementer i den georgi-ske statsadministration samt kommandoforhold over de væbnede styrker fremgår af ne-denstående figur.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 36

Det fremgår af figur 5, at den georgiske statsadministration overordnet består af regerin-gen, parlamentet, forfatningsdomstolen samt de almindelige domstole. Regeringen omfat-ter 18 ministre, der sammen med præsidenten udgør den udøvende magt. Regeringen er ansvarlig over for præsidenten og parlamentet. Parlamentet omfatter 150 medlemmer og udgør den lovgivende forsamling. Forfatningsdomstolen superviserer administrationens magtdeling samt påser, at statsforvaltningen sker i overensstemmelse med forfatningen. Domstolene udgør den dømmende magt.73 Den georgiske statsadministration ligner på mange måder den franske. 4.2. Administrationens mission og udvikling. I løbet af de seneste år har Præsidentens administration og Forsvarsministeriet i samar-bejde med de øvrige myndigheder udarbejdet en række konceptuelle dokumenter: ”The National Security Concept”, ”Threat Assessment Document” og “The National Military Stra-tegy”. Af disse fremgår det, at Georgiens primære interesser er: (a) securing Georgia’s territorial integrity; (b) securing regional stability in the Caucasus and the Black Sea basin; and (c) securing Georgia’s role as a transit state. 73 The President of Georgia, homepage.

Figur 5: Den georgiske statsadministration. (Kilde: Egen produktion)

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 37

Af ”National Military strategy 2005” fremgår det, at missionen for de væbnede styrker er 1) forebyggelse af og beskyttelse mod direkte trusler, 2) NATO integration og internationalt samarbejde, 3) besidde evnen til at vurdere det strategiske miljø, 4) tilvejebringe sikkerhed i den kaukasiske region og 5) støtte det internationale sikkerhedssystem.74 I 2007 udarbejdede Forsvarsministeriet ”Strategic Defence Review” og de højst prioritere trusler for perioden 2007 til 2012 blev defineret som a) eskalation af militære aktiviteter i de autonome regioner heriblandt Sydossetien og b) en storstilet militær offensiv fra en eks-tern aggressor.75 Georgien havde officielt identificeret, at landet anså russisk militær aggression som en anselig trussel på lige fod med urolighederne i de autonome regioner. For at kunne hånd-tere truslerne var det nødvendigt for præsidentens administration og de væbnede styrker, at de evnede at håndtere disse forhold. Først og fremmest har det stillet krav om, at administrationen i tilstrækkelig grad evnede at koordinere beslutninger og indsatser. I 2004-2005 gennemførte regeringen en række re-former af de georgiske institutioner og forbedrede dermed den administrative evne. Re-formerne fik dog ikke fuldstændig bugt med den omfattende ubalance mellem forskellige myndighedsområder inden for statsadministrationen. Problemet var, at Saakashvilis rege-ring i 2004 overtog en statsadministration med svigtende institutioner gennemsyret af om-fattende korruption og nepotisme. Institutionerne var hæmmet af hierarkisk organisering samt vertikale arbejdsgange efter sovjetisk mønster. Koordinationen var dårlig og ineffektiv mellem afdelinger og ministerier, og de enkelte ministerier vidste dybest set ikke, hvad andre myndigheder foretog sig. Desuden var de offentligt ansattes holdning til arbejdet præget af ansvarsforflygtigelse og manglende initiativ, og kvaliteten af arbejdet var gene-relt ringe.76 Dernæst manglede der kontrol med præsidentens administration og regeringens magtud-øvelse, og oppositionen evnede ikke at give regeringen kvalificeret modspil. Her var pro-blemet, at lovgivningsprocessen i parlamentet i stigende grad var påvirket af den omfat-tende indflydelse fra Præsidents Saakashvilis parti ”The National Movement”. Partiet be-sad en betragtelig del af de væsentlige politiske poster og havde dermed omfattende magt. Forholdene blev ikke bedre, da parlamentet i 2004 vedtog en ændring af forfatnin-gen, hvor Saakashvili og hans centrale kreds af beslutningstagere i regeringen fik en næ-sten uindskrænket magt. Det demokratiske system udviklede sig i perioden efter 2004 de facto til en ”et-parti-stat” uden regulering af hverken den lovgivende eller den udøvende magt.77 Samtidig har der været behov for, at administrationen har haft erfaring med at udøve god regeringsførelse. Fra starten viste dette sig som et problem, fordi administrationen efter magtskiftet udskiftede en del medarbejderne, og de tilbageværende var samtidig forholds-vist uerfarne. 74 ”The National Security Concept”, ”Threat Assessment Document” og “The National Military Strategy 2005”. 75 “Strategic Defence Review 2007”. 76 Korsvej og minefelt: Kultur og konflikt i Kaukasus af Ib Faurby og Märta-Lisa Magnusson, s. 238. 77 International Crisis Group: “Sliding towards Authoritarianism”, report no 189, 19. dec. 2007, s. 13.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 38

Den manglende evne til at koordinere beslutninger og indsatser, den ringe evne til at regu-lere administrationens politiske magt samt manglende erfaring var ikke de eneste proble-mer. Et væsentligt problem var også, at regeringen overtog en økonomi i meget ringe for-fatning. Det medførte, at de omfattende reformer og moderniseringer, der var nødvendige, ikke kunne finansieres. USA’s bilaterale økonomiske støtte samt EU’s og NATO’s hjælpe-pakker gennem ENP og IPAP var en vigtig faktor i den økonomiske understøttelse af re-formerne.78 Den samlede georgiske statsadministration har overordnet ikke haft de bedste vilkår at arbejde under. Der kan derfor stilles spørgsmål ved administrationens evne til at gennem-føre fornuftige og velovervejede politiske beslutninger. De væbnede styrker har tilsvarende gennemført omfattende reformer. I 1997 henvendte den georgiske regering, på daværende tidspunkt ledet af Præsident Eduard Shevardnad-ze, sig til en rådgivningsgruppe under navnet ”International Security Advisory Board” (ISAB). ISAB anbefalede i forbindelse med dens indledende gennemsyn af den georgiske styrkestruktur en række ændringer. Resultatet blev, at alle indenrigsrelaterede styrker blev placeret under Indenrigsministeriet. Ministeriet overtog dermed bl.a. kontrollen over politi, grænsetropper, specialenheder fra politiet og en efterretningstjeneste. Tilsvarende blev nationalgarden og den georgiske hær placeret under Forsvarsministeriet.79 Reformerne betød, at de væbnede styrker blev rationaliseret og at kommandostrukturen blev ensrettet. Tilsvarende blev den politiske kontrol med styrkerne separeret fra den mili-tære, og rollerne mellem præsident, forsvarsminister, indenrigsminister og forsvarschef blev defineret. Samling af ledelsen af de militære styrker og politistyrkerne medførte en bedre styring og koordinering af indsatsen. Evnen til at indsætte større militære enheder og koordinere ind-sættelsen med det politiske niveau blevet tilsvarende forbedret. Ændringerne er dog sket inden for et relativ kort tidsperspektiv, og det er ikke lykkedes hverken for den militære el-ler for den politiske administration at få bugt med tidligere tiders problemer. ISAB udtalte i sin afsluttende rapport: ”The process described above [re-structuring and modernisation] has been neither smooth

nor easy to achieve, and the implementation process required to underpin it is only just beginning to engage. If the political objectives of Georgia are to be gained in the desired time-frame, it will be necessary for the Government, working with focussed external sup-

port, to drive through a more effective implementation programme in all fields, with a prior-ity towards embedding and institutionalising robust chance.”80

78 International Security Advisory Board, report 2006 p. 12. Rådet omfatter: General Sir Garry Johnson (UK), Ambassador David Smith (US) og Major General Franz Werner (Germany). 79 Ibid, p. 5-6. 80 Ibid, p. 12-13.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 39

Administrationen og de militære styrker var inden offensiven i 2008 i en vis udstrækning stadig centralt styret af præsidenten og hans parti. Samtidig var den administrative evne begrænset. 4.3. Administrationens handlemuligheder. Den 7. august iværksatte artillerienheder fra den georgiske hær massive angreb på den Sydossetiske hovedby Tskhinvali. Den georgiske hær havde på det tidspunkt opbygget en væsentlig styrke, men reformerne af kommando- og kontrolstrukturen samt de militære enheders uddannelse, indførelse af nyt materiel og implementering af doktrin var ikke til-endebragt. Siden Georgiens løsrivelse fra Sovjetunionen har Tbilisi måttet erkende, at Sydossetien de facto har fungeret som en autonom region på lige fod med Abkhasien. Begge områder har været beskyttet af separatiststyrker og enheder fra den russiske hær. Efter begivenhederne i 2004 intensiverede Georgien opbygningen af en stærk militær styr-ke, og samtidig udarbejdede regeringen planer om at indtage såvel Sydossetisk som Ab-khasisk område. Den georgiske regering var bekendt med, at russiske styrker nord for den georgiske grænse og i Sortehavet forøgede antallet af enheder samt udbedrede infrastruk-turen med henblik på forsyning af tropperne. Forud for beslutningen om en offensiv må administrationen have vurderet følgende forhold: • Efterretninger om de russiske væbnede styrker. • Den georgiske plan for invasion. • Implementering af den militære plan. 4.3.1. Efterretninger om separatiststyrker og de russiske væbnede styrker. De georgiske efterretninger var i vid ustrækning baseret på hhv. internt fordrevne borgere, flygtninge og nationale efterretningstjenester.81 Det vides ikke, om georgiske myndigheder samarbejdede med andre nationer om efterretninger. For at forbedre mulighederne for at indhente taktiske efterretninger i Abkhasien og Sydossetien modtog den georgiske hær i perioden 2005-2007 ca. 24 ubemandede rekognosceringsdroner (UAV’s) fra Israel. Geor-gien havde dermed en anselig kapacitet til indhentning af opdaterede informationer om troppeplaceringer og bevægelser.82 Det er sandsynligt, at de georgiske efterretninger om separatiststyrkerne i Sydossetien og de russiske væbnede styrker har været relativt omfattende inden krigsudbruddet i august. Først og fremmest har georgiske styrker såvel i 1992 og 1993 som i 2004 deltaget i direkte kampe mod de separatistiske oprørsstyrker. Desuden har oprørsstyrkerne og de georgiske tropper benyttet sig af samme typer af russiske materiel, om end oprørsstyrkerne kun i

81 I 1998 havde Georgien syv efterretningstjenester. Disse blev reduceret i f.m. med reformen af de militære styrker. Korsvej og minefelt: Kultur og konflikt i Kaukasus af Ib Faurby og Märta-Lisa Magnusson, s. 238. Efterretningskapaciteten var dog betydelig i 2008. Indhentningen af efterretninger (Human Intelligence) fra internt fordreven og flygtninge vurderes at være en naturlig del af opgaverne som bl.a. de fredsbevarende styrker varetog i Sydossetien. 82 Moscow Defence Review 3# 2008: ”Known Deliveries of Military Equipment to Georgia in 2000-2008”, s. 29.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 40

ringe grad har været i besiddelse af større våbensystemer. Den Sydossetiske oprørsstyrke blev inden krigshandlingerne i august estimeret til at udgøre ca. 2.500 mand. Tilsvarende har den Georgiske hær arbejdet sammen med russiske fredsbevarende styr-ker i såvel Abkhasien som Sydossetien siden Sochiaftalens ikrafttræden i 1992, og den georgiske hær har derfor haft et betydeligt kendskab til de russiske enheders udannel-sesniveau, deres doktrin og det anvendte materiel. De georgiske myndigheder besad desuden efterretninger om de russiske styrker nord for den georgiske grænse. Hovedstyrken fra den russiske hær bestod af Den 58. Armé ledet af general Wladimir Boldyrev. Arméen besad inden konflikten i august fem gange flere kampvogne, 10 gange flere pansrede mandskabsvogne og 12 gange flere kampfly end den samlede georgiske hær.83 Arméen har været omdrejningspunktet i forsvaret af den nordossetiske og tjetjenske sektor, og har desuden stået for udskiftningen af de fredsbeva-rende styrker i Sydossetien under Sochiaftalens mandat.84 Alene styrkerne fra Den 58. Armé har umiddelbart inden krigen i august besiddet evnen til at skabe luftoverlegenhed85 over Georgisk territorium samt evnen til at indtage og holde Sydossetisk område. Desuden har den russiske sortehavsflåde, der var udstationeret ved flådebasen i byen Krim i Ukrai-ne, haft evnen til enten at besejre den georgiske flåde eller til at gennemføre en effektiv blokade af Georgien ad søvejen samt til at støtte landtropperne.86 På grund af den massive tilstedeværelse af russiske styrker, er det tilsvarende sandsynligt at antage, at de georgiske myndigheder har haft en vis viden om styrkernes begrænsnin-ger. Styrkerne bestod generelt af ældre russisk materiel, svarende til det de georgiske styrker var i besiddelse af. De russiske kampvogne var af typerne T-72, T-80 og nyere T-90 (Georgien havde ikke T-90), der alle manglede mørkekampsudstyr. Desuden manglede styrkerne generelt taktisk efterretnings- og radiokommunikationsudstyr. Flystyrkerne manglede taktiske efterretninger for at kunne yde støtte til landstyrkerne, og flyene var bl.a. ældre Frogfoot angrebsfly, af samme type som blev anvendt i Afghanistan i perioden 1979 – 1989.87 Styrkerne havde derfor trods deres antalsmæssige overlegenhed en række svagheder, der givetvis indgik i de georgiske myndigheders vurdering af enhedernes militære evne.

Ud over de efterretninger som georgiske myndigheder har været i besiddelse af, har Rus-land ikke lagt skjul på den militære tilstedeværelse. Den 58. Armé deltog således i øvelsen ”Caucasus 2008” i det nordossetiske område den 25. juli 2008.88 Russiske kampfly ned-

83 Hamilton, Robert E.: "A Resolute Strategy on Georgia", 4. sept. 2009. 84 Janes Sentinel Security: “Georgian military equipment” og C.J. Chivers: “Georgia Offers Fresh Evidence on War’s Start”, New York Times, 15. sept. 2008. 85 Kontrol med luftrummet (luftoverlegenhed) er generelt en forudsætning for at indsætte landstyrker. Hvis der er kontrol med luftrummet, vil styrkerne på landjorden være sårbare. Luftoverlegenhed kan skabes med eks. kampfly eller landbaserede systemer (surface-to-air missils). 86 Moscow Defence Review 3# 2008: ”The August War between Russia and Georgia”, af Mikhail Barabanov, s. 10. 87 Janes Sentinel Security Assessment “Russia and the CIS”: External affairs dated: 03-sep-2008. 88 World News Connection July 15, 2008: Russian North Caucasus drill not linked to US-Georgien exercise.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 41

skød en georgisk ubemandet rekognosceringsdrone over abkhasisk område, og russiske jagerfly krænkede desuden gentagende gange georgisk luftrum i samme område.89

I løbet af april 2008 deployerede Rusland relativt åbenlyst 1.500 forstærkningsstyrker til Abkhasien, hvoraf en række enheder var tungt bevæbnet. Handlingen blev udført under det Abkhasiske fredsbevarende mandat uden georgisk samtykke og var et tydeligt brud på våbenhvileaftalen fra 1994.

I juni deployerede ubevæbnede russiske tropper desuden til Abkhasien for at genopbygge en jernbaneforbindelse mellem Sukhumi og Ochamchira. Moskva argumenterede for, at der var tale om en humanitær handling, der skulle forbedre infrastrukturen. Men som vice-assisterende sekretær for europæiske og euroasiatiske anliggender Mathew Bryza udtalte:

“…the move was used to move military supplies into Georgia.” 90

Sydossetien og Abkhasien havde tilsvarende efterretninger om en sandsynlig georgisk militær offensiv samt russiske hensigter, idet regionerne bl.a. den 19. september 2005 un-derskrev en “Friendship and Cooperation Treaty “, hvori parterne udtrykte viljen til at yde gensidig assistance, såfremt nødsituationer skulle opstå. Aftalen omfattede muligheden for at appellere til en tredje part i tilfælde af direkte trusler mod landenes suverænitet og selv-stændighed. Tredjeparten kunne tilsvarende hjælpe med genoprettelse og overholdelse af freden i regionen. Det er sandsynligt, at betegnelsen tredjepart var møntet på Ruslands rolle.91 Overordnet var de georgiske myndigheder klar over den militære situation i Abkhasien, Sydossetien og nord for den georgiske grænse. Informationerne var desuden viderebragt til Præsident Saakashvili og til de centrale beslutningstagere, der i vid udstrækning an-vendte disse i deres offensive mediekampagne mod Moskva. På trods af at Præsidentad-ministrationen, Forsvarsministeriet og Indenrigsministeriet ikke fungerede optimalt med hensyn til koordinering og behandling af informationer, har det formentligt ikke haft den store indflydelse i forhold til det efterretningsbillede, der blev tilvejebragt forud for konflik-ten, først og fremmest fordi de georgiske myndigheder havde gode informationer om osse-tiske og russiske styrker, men også fordi Rusland ikke lagde skjul på den militære tilstede-værelse for derved at opnå en afskrækkende effekt. Baseret på de formodede efterretninger om Ruslands væbnede tilstedeværelse må myn-dighedernes overordnede konklusion have været, at den georgiske hær i realiteten ikke var stærk nok til at håndtere en russisk offensiv. Tilsvarende må det have stået klart, at de russiske styrker var parate til at indlede en of-fensiv ind i såvel Abkhasien som i Sydossetien, såfremt der var behov for det. Alene de omfattende deployeringer af fredsbevarende styrker, udbedringen af infrastrukturen samt gennemførelsen af ”Caukasus 2008” var klare indikationer herpå. 300 russiske soldater

89 Janes Sentinel Security Assessment- Russia and the CIS: External affairs dated: 03-sep-2008. 90 Brian Whitmore: “Did Russia Plan Its War In Georgia?” 15. august 2008, Radio Free Europe. 91 Marina Perevoxkina: Abkhazia Said Prepared to Open ”second front” in Event of War in South Ossetia. World News Connection 08/05/2008.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 42

var tillige placeret i Roki tunnelen92 som forstærkningsstyrke til styrkerne i Tskhinvali.93 Disse enheder kunne starte en invasion øjeblikkeligt, såfremt de fik ordre hertil. 4.3.2. Den georgiske plan for invasion. Efterretninger om separatiststyrkerne og de russiske styrker var således relativt gode. I forbindelse med behandlingen af informationerne må myndighederne have forsøgt at finde ud af, hvad der specifikt kunne lade sig gøre under de givne forudsætninger. Både Abkhasien og Sydossetien var under pres for at blive en del af Georgien. Forsvars-ministeriet havde angiveligt sammen med andre myndigheder planlagt en offensiv mod begge regioner. En af mulighederne var først at indtage Sydossetien for derefter at iværk-sætte en offensiv mod Abkhasien. En anden og tredje mulighed var kun at indtage enten Sydossetien eller Abkhasien. I planerne blev Abkhasien anset som det vigtigste mål, sam-tidig var regionen vigtig for Rusland pga. den strategiske betydning af sortehavskysten.94 Planen var, at invadere Sydossetien ved at indtage Tskhinvali og Java samt at tage kon-trollen med Roki tunnelen og derved afskære Den 58. Armé fra at involvere sig. 95 Herefter skulle en operation mod Abkhasien indledes fra Senaki og Kodori Gorge. Flere kilder har peget på, at regeringen kalkulerede med at tage kontrollen med Sydossetien på mellem to til tre døgn, hvorefter styrkerne kunne allokeres mod abkhasisk område.96 Operationen skulle gennemføres som en landoffensiv bestående af pansrede infanteribri-gader støttet af flyvevåbnet og luftforsvarssystemer (surface-to-air missiles).

92 Roki tunnelen er 3,6 km lang med et spor i hver retning. Tunnelen er den vigtigste forbindelse mellem Nordossetien og Sydossetien. Den fungerer som strategisk forsyningsvej. 93 Uwe Klussmann: "Saakashvili under Pressure from EU Probe", Der Spiegel, 23. marts. 2009. 94 Erosi Kitsmarishvili, tidligere georgisk ambassadør i Rusland: “Ex-Envoy’s Hearing at War Commission Ends in Brawl”, 25. nov. 08. 95 Reuters: Saakashvili ”planned S. Ossetia invasion”: ex-minister” af 14. september 2008. 96 Le Monde: “Saakashvili Hoped to Crush S. Ossetian Resistance and Attack”, Abkhazia.” World News Connection 10/03/2008. Kilden peger på, at man kunne tage Tskhinvali på 36 timer. En samlet vurdering af andre kilders vurdering sammenholdt med terræn og afstande tyder dog på, at ca. to-tre døgn er mest reali-stisk.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 43

Georgisk offensiv ind i Abkhasien fra Senaki mod Kodori Gorge

Georgisk offensiv ind i Sydossetien for at tage Tskhinvali og Java samt

kontrollen med Roki tunnelen

Figur 6: Georgisk planlagt offensiv. (Kilde: Egen produktion)

Operationen skulle optimalt set have været iværksat i maj inden sneen smeltede i bjerg-passene mod nord. Beslutningen om at indlede krigen i maj blev dog aldrig taget.97 En anden væsentlig faktor i den militære plan var formodningen om amerikansk diploma-tisk og militær støtte. Meget tyder på, at Georgien ikke kunne opnå direkte militær støtte, fordi USA ikke ønskede at kæmpe mod de russiske styrker. Derimod forventede Tbilisi som minimum en massiv diplomatisk støtte. Overvejelser om en militær offensiv har sand-synligvis været, at georgiske styrker kunne indtage Sydossetien på to-tre døgn og samtidig afskære russiske enheder passagen gennem Roki tunnelen. Herefter ville Georgien stå i en position, hvor den georgiske hær kunne holde russiske styrker tilbage, indtil USA kunne forhandle en for Georgien fordelagtig løsning på plads. 4.3.3. Implementering af den militære plan. Samlet set bestod de georgiske styrker under Forsvarsministeriet af ca. 22.000 mand fra hæren, ca. 2.000 mand fra flyvevåbnet og ca. 1.000 mand fra flåden. 98 Den georgiske hær, der var det højst prioriterede værn, bestod overordnet set af fem infanteribrigader, en artilleribrigade, en ingeniørbrigade, seks panserbataljoner (50 T-72 kampvogne), let infan-teri, kommunikations- og vedligeholdelsesenheder samt en luftforsvarsbataljon.99 Flyve-våbnet bestod bl.a. af ca. 24 ubemandede rekognosceringsdroner, 12 Su-25 Frogfoot an-grebsfly, luftforsvarssystemer bestående af SA-11 og SA-3B, 8 Hind (Mi-24) angrebsheli-

97 Erosi Kitsmarishvili: “Ex-Envoy’s Hearing at War Commision Ends in Brawl”, 25. nov. 08. 98 Moscow Defence Review 3# 2008: ”Force Development and the Armed Forces of Georgia under Sa-akashvili”, af Vyacheslav Tseluyko, s. 14-16. Janes Sentinel Security Assessment “Russia and the CIS”: External affairs dated: 03-sep-2008. 99 Ibid.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 44

koptere samt en række transporthelikoptere (Hip (Mi-14), Bell UH-1H Huey og Bell 212).100 Flådestyrken omfattede to angrebsskibe med missiler, otte patruljefartøjer, to landsæt-ningsfartøjer og et antal mindre enheder. De militære styrker udgjorde dermed en væsentlig styrke, der kunne skabe begrænset luftoverlegenhed. Desuden kunne de nedkæmpe oprørsstyrkerne og de russiske styrker i de autonome regioner, men ikke de russiske enheder nord for grænsen. Saakashvilis ordre til at iværksætte et angreb på Sydossetien om aftenen den 7. august viste sig dog at bero på en fejlvurdering af styrkernes militære evne. Den georgiske invasi-on begyndte med bombardementer fra Multiple Launched Rocket Systems (MLRS), tungt artilleri og morterer rettet mod Tskhinvali. Enhederne blev støttet af Su-25 angrebsfly og Mi-24 angrebshelikoptere. Intensiteten af angrebet var omfattende, men det tabte efter kort tid pusten i takt med intensiveringen af luftangreb fra russiske kampfly samt kontakten med russiske landenheder. Årsagen var først og fremmest, at store dele af den georgiske hær bestod af mobiliseringsstyrker, der ikke havde modtaget tilstrækkelig træning. Endvi-dere var styrkerne ikke vant til kampoperationer og moralen var lav. Panikken spredte sig relativt hurtigt fra mobiliseringsstyrkerne, primært bestående af værnepligtige med kort militær uddannelse, og bredte sig til de professionelle enheder. 101 Som Chef for de Militære Styrker har Saakashvili tilsyneladende ikke haft et retvisende billede af styrkernes formåen, eller også ville han ikke erkende den reelle tilstand. Han havde dog god grund til at tro, at enhederne var mere kapable, end det var tilfældet ikke mindst pga. den omfattende træning fra bl.a. amerikanske instruktører over en firårig peri-ode samt indførelsen af vestlig doktrin, men også fordi Georgien i samme periode havde investeret massivt i moderne teknologi, der på enkelte områder var bedre end den russi-ske. Meget tyder på, at omstillingen af det administrative system samt opbygningen af styrker-nes uddannelse, doktrin og materiel har haft større betydning end antaget. Bureaukratiet har ikke evnet at omstille sig til en mere fleksibel, robust og velfungerende enhed på såvel det politiske som på det militære niveau inden for den fireårige periode. Tidligere tiders ineffektivitet har derfor haft betydning. Årsagen til sammenbruddet af den georgiske hær skulle ikke alene findes på det taktiske niveau. Trods separationen på det strategiske niveau mellem politiske og militære forhold har der været indikationer på, at Saakashvili og hans ledende beslutningstagere har invol-veret sig i detaljerede militære forhold. Det politiske niveau iværksatte offensiven vel vidende, at efterretninger pegede på, at den russiske hær var i stilling og blot ventede på en ordre til fremrykning. De politiske kalkulati-oner viste sig at være forkerte, idet de russiske styrker reagerede prompte, og en betydelig styrke fra Nordossetien bevægede sig gennem Roki tunnelen næsten uden varsel. Samti-

100 Moscow Defence Review 3# 2008: ”Force Development and the Armed Forces of Georgia under Sa-akashvili”, af Vyacheslav Tseluyko, s. 16. Janes Sentinel Security Assessment “Russia and the CIS”: Exter-nal affairs dated: 03-sep-2008. 101 Sergey Minasyan: “Karabakh Conflict Zone Lesson from S. Ossetian War.”, World News Connection 09/24/2008.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 45

dig angreb russiske jagerfly georgiske styrker i Sydossetien og i selve Georgien, og den russiske sortehavsflåde blokerede georgisk territorialfarvand, og en front fra Abkhasien blev åbnet. (se nedenstående figur)

Russisk blokade af Georgisk Territorialfarvand-8 ships of 30th Black Sea Fleet incl.-Rocket Cruiser ”Moscow”-Patrol Boat ”Ladniy”-4 Rocket Cutter

Russisk offensiv ind i Sydossetien-19th Infantry Division of 58th Army -2 Airborne Regiments-Special Forces units-Artillery Battalion size -Air defense units

Russisk offensiv ind i Abkhasien-Airborne Regiment size-2 Infantry Brigades-1 Airborne Regiment-1 Marine Regiment-Aviation and Air Defense Army units

Figur 7: Den russiske offensiv i Georgien. (Kilde: Egen produktion) Det politiske niveaus iværksættelse af den militære offensiv skal dog ses i lyset af, at Ge-orgien i 2008 anvendte en betydelig del at BNP (ca. 8 procent) på de militære styrker. Et niveau der på mange måder ikke var økonomisk bæredygtigt over en længere periode, set i forhold til den georgiske økonomis tilstand. Det politiske niveau har derfor på den ene side skullet afveje risikoen for russisk indgriben mod de georgiske styrkers militære evne og på den anden side muligheden for at finansiere styrkerne på længere sigt. Under alle omstændigheder har ansvaret for den forfejlede militære offensiv primært skul-let findes på det politiske niveau. Såfremt de centrale myndigheder omfattende Præsi-dentadministration, Forsvarsministeriet og Indenrigsministeriet har viderebragt efterretnin-gerne om de russiske styrker samt en realistisk vurdering af egne styrkers militære kapabi-litet, kan store dele af ansvaret placeres hos Saakashvili alene, fordi han som den øverst ansvarlige gav ordren til en georgisk offensiv. 4.4. Delkonklusion. Trods reformer var kendetegnet for den Georgiske statsadministration forud for offensiven i 2008 i vid ustrækning en manglende evne til at koordinere beslutninger og indsatser, en ringe evne til at regulere administrationens politiske magt samt manglende politisk erfa-ring. Et væsentligt problem var også en økonomi i meget ringe forfatning, som medførte, at de nødvendige reformer vanskeligt kunne finansieres.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 46

På det militære niveau har samlingen af ledelsen af de militære styrker og politistyrkerne medført en bedre styring og koordinering af indsatsen. Evnen til at indsætte større militære enheder og koordinere indsættelsen med det politiske niveau er også blevet forbedret. Ændringerne er dog sket inden for et relativ kort tidsperspektiv, og det har ikke lykkedes hverken den militære eller den politiske administration at få styr på tidligere tiders proble-mer. Den militære plan var sandsynligvis at invadere Sydossetien og herefter Abkhasien. Saa-kashvilis ordre til at iværksætte et angreb på Sydossetien viste sig at være en fejlvurdering af styrkerne militære evne. Han har tilsyneladende ikke haft et retvisende billede af styr-kernes formåen. Det fundamentale fejltrin bestod i, at Saakashvili og regeringen sandsyn-ligvis forventede, at de georgiske styrker kunne fastholde russiske styrker længe nok til, at USA kunne forhandle en for Georgien fornuftig løsning på plads med Rusland. Samtidig var et vigtigt problem, at det politiske niveau iværksatte en offensiv, vel vidende at efterretninger pegede på, at den russiske hær var i stilling og blot ventede på en ordre til fremrykning. De politiske kalkulationer viste sig derfor at være forkerte, da de russiske styrker reagerede uden forsinkelse. Ansvaret for den forfejlede militære offensive skal pri-mært findes på det politiske niveau. De centrale myndigheder indbefattende Præsidentadministrationen, Forsvarsministeriet og Indenrigsministeriet har sandsynligvis viderebragt efterretningerne om de russiske styrker samt en realistisk vurdering af egne styrkers militære kapabilitet. Store dele af ansvaret kan derfor placeres hos Saakashvili alene. Samlet set var en vellykket militær offensiv ikke mulig baseret på de efterretninger admini-strationen besad for så vidt angår egne og russiske militære evner. Årsagen til at Georgien alligevel iværksatte en offensiv skyldtes for det første, at det politiske niveau på den ene side har afvejet risikoen for en russisk indgriben mod de georgiske styrkers militære evne og på den anden side muligheden for at finansiere styrkerne på længere sigt. Tidspunktet for offensiven kan i det lys have været fornuftig. For det andet kan forklaringen findes i Præsident Saakashvilis personlige strategi samt manglende modstand primært fra rege-ringen og parlamentet.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 47

5. ANALYSE AF GOVERNMENTAL POLITICS (MODEL III) Kapitlet indeholder en analyse af, hvorfor konflikten udviklede sig, som den gjorde set ud fra den enkelte leders perspektiv. Model III ser således med en større detaljeringsgrad på individerne i regeringen samt deres politik og opfattelse af situationen. I kapitlet fokuseres på den vigtigste leder. Mikheil Saakashvili er derfor omdrejningspunktet i sin egenskab af præsident og chef for de georgiske væbnede styrker. Spørgsmålet er, hvilken indflydelse primært interne faktorer havde på Saakashvili, og hvad der fik ham til at handle som han gjorde? Saakashvili anskues i model III som en aktør, der er påvirket af egen personlig opfattelse samt intern konkurrence beslutningstagerne imellem. Beslutningsprocessen betragtes som et politisk spil. Kapitlet indledes med en afdækning af de centrale beslutningstagere i Georgien. Herefter klarlægges Saakashvilis politiske mål samt hans politiske prioriteter. Det er hensigten at komme så tæt på de indenrigspolitiske forhold som muligt, med den begrænsning at der udelukkende er anvendt åbne kilder. Kapitlet afsluttes med en delkonklusion. 5.1. De centrale beslutningstagere i Georgien. De centrale beslutningstagere i den georgiske administration har været veluddannede poli-tikere med uddannelser fra Georgien og vestlige lande som USA, Storbritannien og Israel. Kendetegnende for kredsen har været, at de alle er mænd af en forholdsvis ung alder. Ho-vedparten af beslutningstagerne var i efteråret 2008 omkring de fyrre år. De har derfor alt andet lige haft begrænset politisk erfaring bag sig qua deres unge alder. Hovedpersonen Præsident Saakashvili (41 år), er uddannet jurist ved ”School of Interna-tional Law of the Kiev State University” i 1992 og tog i 1994 en “Master of Law” ved “The Gorge Washington University Law School”. Da han i en alder af 36 år efter “Rosenrevolu-tionen” i 2003 overtog posten som præsident, havde han forinden været medlem af det georgiske parlament og justitsminister under tidligere præsident Eduard Shevardnadze.102 Saakashvilis centrale beslutningstagerkreds i perioden fra 2004 og frem til krigen i 2008, fremgår af nedenstående figur 8.103 Alle er de personer, der i vid udstrækning var med til at skabe grundlaget for handlingerne i 2008. Desuden har de efter al sandsynlighed delta-get aktivt i planlægning af operationerne og har besiddet centrale poster i regeringen i pe-rioden. Den efterfølgende analyse af begivenhederne forud for krigen vil pege på, at antal-let af personer i den indre kreds måske endda er mindre end listen angiver.

102 Telegraph: Profile: Mikhail Saakashvili”, 29. aug. 2008. 103 Listen er skabt ved uddrag af forskellige kilder, hvor deltagerne er nævnt. Kilderne omfatter således stort set hele kildelisten som angivet i tillæg, idet følgende kilder især har bidraget: Erosi Kitsmarishvili: “Ex-Envoy’s earing at War Commision Ends in Brawl”, 25. nov. 08, “Ex-Border Police Chief Accuses Georgian Leadership of Starting the War.” Civil.ge the 29. nov. 08, International Crises Group: “The Risks of Winter”, briefing no 51, 26. nov. 2008.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 48

Præsidentens centrale beslutningstagere

Titel i 2004 Titel i mellemliggende periode

Titel i 2008

Ivane Merabishvili (høg) Sekretær for NSC Sikkerhedsmini-

ster/Indenrigsminister (Chef for politiet)

Indenrigsminister (Chef for politiet og andre sik-kerhedsstyrker)

Zurab Adeishvili (mode-rat) (opposition)

Generalanklager Generalanklager Justitsminister

Giga Bokeria (moderat) Member of Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE)

PACE Viceudenrigsminister

Alexandre Lomaia (høg) Executive Director of the Open Society Georgia Foundation

Executive Director of the Open Society Georgia Foundation

Sekretær for National Security Council (NSC)

Gigi Ugulava Guvernør for Samegrelo-Zemo Svaneti

Leder af præsidentens administration/ Tbilisis borgmester

Tbilisis borgmester

Irakli Okruashvili (høg) (opposition)

Forsvarsminister Forsvarsminister Anklaget for korruption (fyret)

Eksil

Davit Kezerashvili (boet i Israel i 10 år) (oppositi-on)

Forsvarsminister (2006) Forsvarsminister

Irakli Chubinishvili Leder af præsidentens administration

Georgiens ambassadør i Moskva

Erosi Kitsmarishvili (opposition)

Præsidentens specielud-sendte medarbejder

Præsidentens specielud-sendte medarbejder

Georgiens ambassadør i Moskva

Gogi Tavtukhashvili Chef for de indenrigspoli-tiske styrker

Ukendt Ukendt

Zurab Zhvania Premierminister Premierminister (død) Kakha Lomaia Leder af “National

Assessment and Examination Centre”

Leder af “National Assessment and Examination Centre”

Chef for NSC

Givi Tagamadze Ukendt Ukendt Parlamentskomitéen for sikkerhed og forsvar

Figur 8: De centrale georgiske beslutningstagere.104

Tilsvarende er de vigtigste nøglepersoner fra Rusland og Sydossetien opstillet i nedenstå-ende figur 9.105 104 Personer angivet med ”blå” farve, er dem som med en vis sikkerhed kan udpeges som centrale i forhold til krigen i 2008. Tilsvarende er personer involveret i krigen i 2004 markeret med ”grøn” farve. 105 Listen er skabt ved uddrag af forskellige kilder, hvor deltagerne er nævnt. Kilderne omfatter således stort set hele kildelisten som angivet i tillæg, idet følgende kilder især har bidraget: International Crises Group: “The Fallout”, briefing no. 51, 26. nov. 2008.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 49

Præsidentens centrale beslutningstagere

Titel i 2004 Titel i mellemliggende periode

Titel i 2008

Vladimir Putin, tidligere KGB officer.

Ruslands Præsident si-den 2000

Ruslands Præsident Ruslands Premierminister siden 8. maj 2008.

Dmitrij Anatoljevitj Med-vedev, tidligere Jurist

Bestyrelsesformand for Gazprom

Udnævnt til vicestatsmi-nister 14. nov. 2005

Ruslands Præsident si-den 8. maj 2008.

Eduard Kokoity De facto præsident i Sy-dossetien

De facto præsident i Sy-dossetien

De facto præsident i Sy-dossetien

Figur 9: De centrale russiske beslutningstagere.106

5.2. Saakashvilis politiske mål. Saakashvili blev valgt til præsident i januar 2004 efter ”Rosenrevolutionen” i 2003. Revolu-tionen forløb uden voldelige episoder og var en jordskredssejr for Saakashvilis parti ”The National Movement”. Retorikken i forbindelse med revolutionen var stærkt nationalistisk. Ved sin tiltrædelse forpligtede Saakashvili sig til at skabe demokratiske og økonomiske reformer samt til at genvinde central kontrol over de autonome regioner.107 Han lovede, at Sydossetien og Abkhasien ville blive genvundet før næste præsidentvalg, på daværende tidspunkt planlagt til 2009. I forbindelse med indsættelse som præsident udtalte han:

”Georgia’s territorial integrity is the goal of my life”.108 Den folkelige opbakning skulle primært sikres ved en stabil og voksende økonomi med lav inflation, lav arbejdsløshed, stigende investeringer i både den offentlige og den private sektor, lavere korruption og bedre retssikkerhed.109 For at sikre sin politiske magtbase såvel internt som eksternt havde Saakashvili især be-hov for centralisering af de væbnede styrker under administrationen samt et stærkere sik-kerhedsapparat. Ligeledes havde han behov for stærke allierede, hvilket han gennem sine tætte bånd til bl.a. Præsident Bush og tidligere Præsidentkandidat John McCain udnyttede til at skabe en provestlig kurs.110 Hans personlige mål var medlemskab af NATO og på længere sigt EU. 5.3. Saakashvilis politiske prioriteter. Den 7. august valgte Saakashvili at give ordre til at iværksætte en militær offensiv ind i Sydossetisk område. Siden sommeren 2004 havde præsidenten fulgt en forholdsvis mo-derat linje i forhold til såvel Moskva som Tskhinvali. I løbet af foråret 2008 skiftede han kurs, og personlige angreb på separatistlederen Eduard Kokoity og især den russiske Præsident og senere Premierminister Vladimir Putin blev intensiveret.

106 Personer angivet med ”blå” farve, er dem som med en vis sikkerhed kan udpeges som centrale i forhold til krigen i 2008. Tilsvarende er personer involveret i krigen i 2004 markeret med ”grøn” farve. 107 CRS Report to Congress: ”Russia-Georgian Conflict in South Ossetia: Context and Implications for U.S. Interests.”, 24. okt. 2008, s. 3. 108 International Crisis Group: “Georgia: Avoiding War in South Ossetia”, report no 159 af 26. nov. 2004, s. 7. 109 Georgia Since the Rose Revolution: “A Story of democratic transformation”, 2005. 110 Thomas Omestad: “Why Washington has Embraced Georgia's Embattled President”, August 18, 2008, US. News, og Berlingske Tidende: ”USA bag krigen i Georgien, siger Putin” af Sten Jensen fra den 29. au-gust 2008.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 50

Saakashvili har siden 2004 måttet leve med den forfejlede strategi mod Sydossetien, hvor han måtte trække sine styrker tilbage og indgå en våbenhvile i Sochi. En ydmygende si-tuation som mindede om situationen samme sted i 1992. I sin præsidentperiode har Saakashvili været omgivet af en central beslutningstagerkreds, der har støttet ham og hans politiske synspunkter. Samtidig har han måttet kæmpe mod en opposition, der ønskede hans afgang. Forud for beslutningen om en offensiv må Saa-kashvili derfor have overvejet følgende overordnede prioriteter: • Genoprettelse af sit image efter konflikten i Sydossetien i 2004. • Håndtering af sine centrale beslutningstagere. • Underminering af oppositionen. 5.3.1. Genoprettelse af sit image efter konflikten i Sydossetien i 2004. For at indfri sit valgløfte om territorial integritet var det Saakashvilis hensigt, at integratio-nen af de autonome regioner skulle ske inden for et til to år. Planen skulle eksekveres i tre faser. Først skulle Ajarien indlemmes, herefter Syd Ossetien og sidst Abkhasien. Saakas-hvili håndterede problemet mere nuanceret end de forhenværende præsidenter111, men hastigheden hvormed hans planer skulle udmøntes, var i bund og grund urealistisk. I maj 2004 lykkedes det at indlemme Ajarien uden brug af militær magt, og lederen Aslan Abashidze flygtede til Rusland. Herefter lykkedes det, at undertrykke en opstand i den Ab-khasiske region Kodori Gorge, som efterfølgende blev Georgisk kontrolleret område. Efter en succesfuld indlemmelse af Ajarien vurderede Tbilisi, at en lignede strategi på kort sigt kunne anvendes mod Sydossetien. Operationen ville have været en enorm succes for Saakashvili og hans siddende regering, og han ville have opnået resultater på under et år, som ingen af de tidligere præsidenter havde opnået. I stedet blev konflikten et svigefuldt nederlag for især Saakashvili, der netop blev valgt på en nationalistisk bølge med målet om et samlet Georgien. Samtidig måtte han se i øjnene, at der i situationen ikke var hjælp at hente fra USA, hvor Colin Powell direkte afviste mu-ligheden for støtte.112 I frustration over nederlaget udtalte Saakashvili den 11. juni 2004: ”Crisis in South Ossetia is not a problem between Georgians and Ossetians. This is a pro-

blem between Georgia and Russia.” 113

111 Tbilisi lancerede både i Ajarien og Sydossetien en storstilet anti-smuglingskampagne for at blokere de lokale myndigheders muligheder for at profitere fra illegal handel. Dernæst iværksatte regeringen en operati-on med henblik på at tilvejebringe humanitær hjælp for derved at vinde lokalbefolkningens støtte, og samti-dig vælte den siddende separatistadministration. 112 International Crisis Group: “Georgia: Avoiding War in South Ossetia”, report no 159 af 26. nov. 2004, s. 18. 113 Ibid, s. 16.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 51

Mulighederne for en fredelig løsning var ikke helt udtømte. I 2005 lancerede Saakashvili en tretrinsplan om bilæggelse af stridighederne, og i 2006 forsøgte han at indsætte en pro georgisk administration i Tskhinvali ledet af Dmitri Sanakoev. Strategien fejlede og meget tyder på, at Saakashvilis hensigt trods fredsplanerne var at revanchere den mislykkede indlemmelse fra 2004. Kort efter fredsslutningen med sydos-setierne påbegyndte tidligere forsvarsminister Okruashvili og Saakashvili udarbejdelsen af militære planer for først at invadere Sydossetien og efterfølgende Abkhasien. Okruashvili har udtalt: ”Abkhazia was our strategic priority, but we drew up military plans in 2005 for taking both

Abkhazia and South Ossetia as well”.114 Putin udtrykte i 2004 på et møde med Saakashvili, Okruashvili og Kitsmarishvili, at han var villig til at tale om en løsning på problemerne i Sydossetien, men at stridigheder i Abkha-sien ikke kunne adresseres på nuværende tidspunkt. En løsning blev dog aldrig fundet.115 Saakashvili begyndte i stedet at opbygge de militære kapaciteter med stor hast, og i 2007 var budgettet på ca. 8 procent af BNP. Samtidig anvendte han ofte truende retorik over for separatistlederen Kokoity samt Putin, dette medførte, at konflikten ofte tog en personlig drejning mellem parterne.116 Saakasvhili fik stor opbakning til sin strategi af Præsident Bush. Den 19. marts 2008 mødtes han med Bush i Washington forud for NATO topmødet i Bukarest. Resultatet af mødet var efter Saakashvilis opfattelse, at han havde fået tilslutning til en militær ope-ration i Sydossetien.117 I slutningen af april 2008 fik centrale beslutningstagere i Saakashvilis administration således også ind-tryk af, at der var ”grønt lys” fra USA med hensyn til at indlede en militær operation mod Sydossetien.118 Ifølge Kitsmaris-hvili kom oplysningerne om ”grønt lys” fra Saakashvili selv og kunne ikke bekræftes af hverken den amerikanske ambassadør i Tbilisi John Tefft eller andre i Saakashvilis admi-nistration.119 Set ud fra den førte retorik fra Washington helt frem til den 7. august 2008 er der intet der underbygger, at regeringen i Tbilisi skulle have fået ”grønt lys”. Accepten fra Bush var derfor tilsyneladende et udtryk for Saakashvilis personlige opfattelse af situatio- 114 Reuters: ”Saakashvili planned S. Ossetia invasion”: ex-minister” af 14. september 2008. 115 Erosi Kitsmarishvili: “Ex-Envoy’s Hearing at War Commission Ends in Brawl”, 25. nov. 08. 116 International Crisis Group: “Russia vs. Georgia: The Fallout”, report no 195, 22. aug. 2008, s. 7. 117 Janes Information Group: ”Relations with the United States”, og Erosi Kitsmarishvili: “Ex-Envoy’s Hearing at War Commission Ends in Brawl”, 25. nov. 08. 118 Ibid. 119 Ibid.

Figur 10: Bush sammen med Georgiens præsident Saakashvili på NATO-topmødet i april. (kilde: NATO)

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 52

nen, og meget tyder på, at Saakashvili i vid udstrækning anvendte sit tætte forhold til USA på den indenrigspolitiske scene med henblik på at styrke sin egen position. Udmeldingerne fra Moskva var tvetydige. Putin anvendte en hård retorik over for Saakas-hvili, men Kreml forsøgte at skabe kontakt til Tbilisi. I løbet af foråret 2008 var den person-lige kontakt dog næsten afbrudt. Den 17-19. juli 2008 besøgte Leder af den Russiske Præsidents Administration Sergey Naryshkin Tbilisi. Formålet med besøget var at vise russisk vilje til dialog samt at forbere-de et besøg fra den nyindtrådte russiske Præsident Medvedev. Forud for Naryshkin’s be-søg havde Saakashvili dog ladet de russiske myndigheder forstå, at USA’s udenrigsmini-ster Condoleezza Rice havde besøgt Tbilisi den 10. juli, og at Georgien havde en ”god position” i forhold til USA.120 Mødet var derfor på forhånd dømt til at mislykkes. Samlet set er der en række forhold, som peger på, at Saakashvili havde til hensigt at gen-skabe sit image som den leder, der kunne samle Georgien. Samtidig viser det, at han per-sonligt bidrog til at skabe det politiske grundlag for en konfronterende kurs mod Moskva. 5.3.2. Håndtering af sine centrale beslutningstagere. Georgisk politik har i Saakashvilis præsidentperiode været kendetegnet ved stor ustabili-tet. Udskiftningen af politiske poster har været forholdsvis stor, og nye partier har gentag-ne gange set dagens lys. Samtidig har korruption og magtpolitiske studehandler været hverdag. Presset for at levere politiske resultater har været anseligt, og den poliske ledelse har væ-ret villig til at haste kortsigtede nemme løsninger igennem systemet. Desuden har den po-litiske elite forringet kontrollen med de politiske institutioner. De forfatningsmæssige ændringer fra 2004 medførte således uforholdsmæssig stor magt til Saakashvili og hans centrale beslutningstagere, og administrationen har gennem de seneste år haft retning mod et mere autoritært styre, på trods af at indførelse af demokrati har været en politisk prioritet.121 Meget tyder dog på, at præsidenten ikke var alene om de centrale beslutninger. Ved et møde den 19. august 2004 samledes en række af de centrale beslutningstagere. Spørgs-målet, som blev drøftet på mødet var, hvorvidt der skulle initieres en militær offensiv mod Tskhinvali. På mødet var det uklart, om de militære styrker kunne indtage og kontrollere Sydossetien. En række deltagere var imod en offensiv bl.a. sekretær for NSC Vano Mera-bishvili, Generalanklager Zurab Adeishvili og Leder af Præsidentens Administration Irakli Chubinishvili. For var Forsvarsminister Okruashvili. 122 Premierminister Zurab Zhvania deltog ikke i mødet, og da han var tæt associeret med præsidenten, tog Saakashvili et efterfølgende møde med ham. Han var kategorisk imod, og en militær offensive blev afværget.123 120 Erosi Kitsmarishvili: “Ex-Envoy’s Hearing at War Commission Ends in Brawl”, 25. nov. 08. 121 International Crisis Group: “Sliding towards Authoritarianism”, report no 189, 19. dec. 2007, s. 18-19. 122 Erosi Kitsmarishvili: “Ex-Envoy’s Hearing at War Commission Ends in Brawl”, 25. nov. 08. 123 Ibid.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 53

Zhvania havde tilsyneladende en afgørende indflydelse på udfaldet. Stærkeste opponent i forhold til ham var ”høgen” Okruashvili. Zhvania døde den 3. februar 2005 af forgiftning, og var således ikke en del at beslutningskredsen frem mod krigen i efteråret 2008. I novem-ber 2006 blev Forsvarsminister Okruashvili afsat af Saakashvili og anklaget for korrupti-on.124 I 2008 var Indenrigsminister og Chef for Politiet og Andre Sikkerhedsstyrker Ivane Mera-bishvili, Justitsminister Zurab Adeishvili og Georgiens Ambassadør i Moskva Erosi Kitsma-rishvili de eneste tilbageværende fra den indre beslutningskreds fra konflikten i 2004. Alle tre modstandere af en militær offensiv i 2004. Det er vanskeligt at fastslå, hvorvidt udskift-ningerne har haft betydning for Saakashvilis beslutninger. Den største fortaler for anven-delse af militær magt var blevet afsat. Tilsvarende var fortaleren for en mere moderat kurs (Zhvania) død. I 2008 bestod den indre beslutningskreds desuden af Viceudenrigsminister Giga Bokeria, Sekretær for NSC Alexandre Lomaia, Tbilisis borgmester Gigi Ugulava, Forsvarsminister Davit Kezerashvili, Chef for NSC Kakha Lomaia og medlem af parlamentskomitéen for Sikkerhed og Forsvar Givi Tagamadze. Af dem er Lomaia blevet omtalt som fortaler for en militær offensiv. Beslutningskredsen bestod i 2008 af både Forsvarsministeren samt Che-fen for politiet og andre sikkerhedsstyrker. Den øverste ledelse for de samlede væbnede styrker i Georgien indgik altså i kredsen. Samlet set kan det ikke direkte fastslås, hvor stor indflydelse beslutningskredsen havde på Saakashvilis beslutning i 2008. Dog skal det bemærkes, at Saakashvili ikke var bange for at fortage udskiftninger i kredsen. I perioden fra 2004 til 2008 var kun tre af de syv centrale beslutningstagere fra 2004 gengangere i 2008. Endvidere skal det bemærkes, at Zhvania tilsyneladende forhindrede en offensiv i 2004. Væsentligt er tilsvarende, at situationen i 2008 var en anden set i forhold til 2004. De ge-orgiske væbnede styrker var massivt forstærket, og støtten fra USA var økonomisk, poli-tisk og militært af en anselig størrelse. Kezerashvili udtalte i april 2008 ved et møde med den amerikanske ambassadør:

“we will not have such a strong army, which we have now, in the next four years.” 125 De centrale beslutningstagere havde altså i 2008 en opfattelse af, at den georgiske hær var stærk efter fire års træning af de udenlandske instruktører og massive investeringer i moderne materiel. Samtidig indikerer udtalelsen, at beslutningstagerne mente, at de væb-nede styrker havde nået den maksimale styrke set i forhold til de tilførte ressourcer. En offensiv skulle derfor optimalt set indledes inden der opstod ubalance mellem mål og mid-ler. Samtidig intensiveredes volden og uroen i den sydossetiske region, og utallige skudveks-linger og tilfælde af morterbeskydninger fandt sted parterne imellem. Ligeledes oprustede den russiske hær og var tydeligvis parat til at svare igen. Oprustningen skete ikke kun på 124 Okruashvili lever i dag i eksil i Frankrig. 125 Erosi Kitsmarishvili: “Ex-Envoy’s Hearing at War Commission Ends in Brawl”, 25. nov. 08.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 54

baggrund af den georgiske adfærd men også på baggrund af presset fra NATO’s udvidel-sesplaner, anerkendelsen af Kosovo som selvstændig stat og planerne om et amerikansk missilforsvar. Samtidig havde den økonomiske udvikling i Rusland bidraget til, at landet i højere grad kunne finansiere en militær offensiv uden for landets grænser, med de diplo-matiske og økonomiske konsekvenser den måtte medføre. Der var således en række for-udsætninger, som var anderledes i 2008. Forudsætninger som isoleret set pegede på mu-ligheden for en georgisk militær offensiv, men samtidig også på muligheden for et omfat-tende nederlag. Beslutningen om at indlede en militær offensiv den 7. august 2008 blev taget af præsident Saakashvili, og hans tætteste beslutningstagere. Kendetegnende for kredsen var, at de støttede hans politik.126 Det er sandsynligt at antage, at kredsen i alle tilfælde ikke søgte at bremse en militær offensiv. Den forhenværende leder af det georgiske grænsepoliti, Badri Bitsadzes vurdering er i tråd med denne kurs: “the Georgien leadership decided to launch the war in South Ossetia, because Saakashvili

was sure he would have won it.”127 5.3.3. Underminering af oppositionen. Endeligt er spørgsmålet, om Saakashvili var underlagt et politisk pres fra opposition. Et pres der kunne påvirke kursen eller måske få ham til at træde tilbage fra præsidentembe-det. Den 5. januar 2008 var reelt det eneste tidspunkt, hvor Saakashvili og hans administration var presset. Årene forinden havde været præget af en økonomi i fremgang støttet af EU gennem partnerskabsprogrammet ENP og af USA ved hjælp af subsidier.128 Tilsvarende lykkedes det at bekæmpe korruption, og som konsekvens forbedrede Georgien sin place-ring på ”Transparency International’s Corruption Perception Index” og var i 2007 placeret som nummer 79 ud af 180 lande. 129 Bagsiden af medaljen var, at inflationen i 2006 og 2007 var på ca. 10 procent. Samtidig levede mindst 25 procent af befolkningen under fattigdomsgrænsen og ca. 300.000 var arbejdsløse.130 Ydermere steg presset fra den Sydossetiske separatistregering. Kokoity afholdt den 12. november 2006 i forbindelse med et internt præsidentvalg en folkeafstemning, hvor 99,88 procent svarede “ja” til spørgsmålet: “Do you agree that the Republic of South Ossetia preserve its current status of an independent state and be recognised by the international community?”.131 Om end omstændighederne ved folkeafstemningen kan diskuteres, gav udfaldet en indikation af den sydossetiske befolkningens holdning til spørgsmålet om selv-stændighed. 126 “Ex-Border Police Chief Accuses Georgian Leadership of Starting the War.” Civil.ge the 29. nov. 08. 127 Ibid. 128 International Crisis Group: “Sliding towards Authoritarianism”, report no 189, 19. dec. 2007, s. 13. 129 Ibid, s. 15. 130 Ibid, s. 14. 131 International Crisis Group: “Georgia’s South Ossetia Conflict: Make Haste Slowly”, report no 183, 7. jun. 2007, s. 3.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 55

Oven i problemerne med separatisterne lå også problemer med tilstedeværelsen af de russiske fredsbevarende styrker i Sydossetien og Abkhasien. Tbilisi anså disse som en direkte trussel mod georgisk territorial integritet.132 I efteråret 2007 blev en række demostationer afholdt, og demonstranterne krævede præ-sidentens afgang. Saakashvilis administration så sig nødsaget til at slå hård ned på de-monstranterne i hovedstaden. Desuden erklærende regeringen undtagelsestilstand, frem-rykkede præsidentvalget til 5. januar og gav dermed oppositionen meget kort tid til at or-ganisere valgkampen.133 45 dage inden præsidentvalget trådte Saakashvili tilbage i overensstemmelse med forfat-ningen med henblik på valgbarhed. Saakashvili blev genvalgt med 53 procent af stemmer-ne. Nærmeste kandidat fik 25,6 procent. Oppositionen hævdede, at regeringen havde ma-nipuleret resultatet, men de internationale observatører sagde, at valget generelt set blev afholdt i overensstemmelse med demokratiske standarder, om end enkelte forhold blev påtalt.134 Selv om Saakashvili blev presset af befolkningen til at afholde et tidligt valg, var der ikke nævneværdig modstand fra oppositionen. Oppositionen var splittet og Saakashvilis parti ”The National Movement” havde et fast greb om magten. Partiet havde desuden et velfun-gerende indflydelsesrigt netværk i alle sociale lag, og partimedlemmer besad centrale po-ster i administrationen, på hospitaler, på uddannelsesinstitutioner samt i de væbnede styr-ker. Tilsvarende vandt Saakashvilis parti parlamentsvalget i maj 2008. Her besejrede par-tiet oppositionen med 59 procent af stemmerne mod 18 procent til oppositionen.135 Samlet set har der i perioden ikke været et pres fra oppositionen. Saakashvili og hans ad-ministration har derfor kunnet lægge den indenrigs- og udenrigspolitiske kurs uden næv-neværdig indflydelse fra oppositionen. Chancen for at en pro russisk kandidat skulle melde sig har desuden været usandsynlig. Anderledes ser det ud i forhold til befolkningen, som reelt har været eneste faktor, der har kunnet påvirke og sågar vælte præsidenten og rege-ringen. I efteråret 2007 var der indikationer på dette, men Saakashvili afværgede situatio-nen. Siden var der ikke tegn på, at administrationen var presset. 5.4. Delkonklusion. Præsident Saakashvili var i vid udstrækning personlig fortaler for en militær offensiv ind i Sydossetisk område for at nå sit mål om samling af de autonome regioner. Hans image som ung handlekraftig leder, og hans erfaring med, at han ikke kan stole på Kreml, har været med til at påvirke opfattelsen af, at det eneste som Moskva forstår, er anvendelse af militær magt. Samtidigt har valget af de facto lederen Eduard Kokoity ikke bidraget til en mere moderat kurs. Kokoity har været indædt modstander af tilnærmelser til Tbilisi, og gentagne gange har han opfordret Moskva til at gribe ind og skabe et uafhængigt Sydos-setien.

132 International Crisis Group: “Sliding towards Authoritarianism”, report no 189, 19. dec. 2007, s. 10. 133 Ibid, s. 10. 134 International Crises Group: “Russia vs. Georgia: The Fallout”, report no 195, 22. aug. 2008, s. 15-16. 135 Ibid, s. 15-16.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 56

Saakashvili var i vid udstrækning personlig ansvarlig for den politiske kurs over for Rus-land, og konflikten har på mange måder haft karakter af en personlig konflikt mellem især Premierminister Putin og Præsident Saakashvili. Det vurderes sandsynligt, at Saakashvilis beslutninger har været påvirket af hans centrale kreds af beslutningstagere. I og med at præsidenten selv udpegede sine nærmeste rådgi-vere og tilsyneladende ikke afstod fra at fortage udskiftninger i deltagerkredsen, er der in-tet, der peger på, at kredsen har ydet afgørende modstand mod den politiske kurs. Oppositionen har i Saakashvilis præsidentperiode være svag og fremstået splittet. Der har således ikke været et væsentligt politisk pres fra oppositionen, der har kunnet ændre den konfronterende kurs. Befolkningen har udgjort den eneste regulerende faktor i forhold til Saakashvilis politiske linje, men den har i vid udstrækning støttet hans nationalistiske kurs. Utilfredsheden i befolkningen har primært været et resultat af forringet velfærd pga. ar-bejdsløshed, fattigdom og stigende inflation, og i flere tilfælde har disse forringelser sågar virket som en katalysator for en nationalistisk og konfronterende kurs. Saakashvilis handlinger kan umiddelbart virke som et udtryk for en ufornuftig adfærd. Især hvis handlingerne betragtes som del af et storpolitisk spil, eller i forhold til hvad hans ad-ministration reelt evnede at producere af muligheder. I forhold til Saakashvilis politiske mål, interesser samt ønsket om at fastholde magten er billedet dog mere nuanceret. I spil-let om den indenrigspolitiske magt er det overvejende sandsynligt, at vurderingen har væ-ret, at en militær offensiv ville optimere Saakashvilis politiske magtbase. Han ville altså stå stærkere i forhold til oppositionen, befolkningen og den centrale kreds af beslutningstage-re, hvis han fremstod som en handlekraftig leder. Desuden havde de georgiske væbnede styrker i 2008 formentligt nået den maksimale styrke i forhold til de tilførte ressourcer. Samtidig peger analysen på, at Saakashvili rent faktisk troede, at han kunne vinde kampen, og at Moskva ville forholde sig tøvende. I ste-det iværksatte Moskva en storstilet militær offensiv. Det kan med en vis sikkerhed konkluderes, at USA ikke direkte ville støtte Georgien i til-fælde af en væbnet konflikt med Rusland. Der er dog antagelsen, at Saakashvili har haft en opfattelse af, at han i højere grad kunne opnå støtte. Samtidig har han i vid udstræk-ning anvendt sit tætte forhold til USA på den indenrigspolitiske scene med henblik på at styrke sin egen position. På baggrund af ovenstående kan en georgisk militær offensiv i vid udstrækning betragtes som det bedste valg, fordi det på en række områder sikrede stor politisk magt til Saakas-hvili og hans regering.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 57

6. KONKLUSION Formålet med kapitlet er først at foretage en opsamling af delkonklusionernes resultat. Herefter diskuteres de tre forklaringer, som hver model giver på problemformuleringens spørgsmål med henblik på at besvare spørgsmålet så præcist som muligt. Problemformu-leringen lyder således: ”Med udgangspunkt i Graham Allison’s model for analyse af udenrigspolitiske beslutnings-processer undersøges: Hvorfor udviklede konflikten sig i Sydossetien mellem Georgien og

Rusland?” 6.1. Opsamling af delkonklusioner. Analysen i model I fokuserer på Georgiens udenrigspolitiske muligheder i forhold til det internationale system af stater. Analysen viser, at Georgiens mere eller mindre konsistente afbalancering af Rusland skal ses som et udtryk for en rationel vurdering af, at det sikker-hedsmæssigt tjener landet bedst. Afbalanceringen er forbundet med visse risici, men afve-jes fordele og ulemper er resultatet, at et selvstændigt Georgien bedst sikres ved en direk-te sikkerhedsgaranti fra USA eller en indirekte gennem NATO. Desuden er resultatet af analysen, at den georgiske opbygning af interne økonomiske og militære ressourcer her-under tilnærmelse til EU primært er et middel til at sikre fremgang og afskrække Rusland fra at involvere sig i interne georgiske anliggender. Model I identificerer den georgiske afbalanceringsstrategi som en væsentlig årsag til, at forhandlingerne om en fredelig løsning på konflikten ikke har kunnet findes trods gentagne forsøg. Sochiaftalen og det tilhørende mandat har ikke kunnet skabe fred, fordi såvel mandatet som den militære tilstedeværelse i Sydossetien tjener russiske interesser og ikke georgiske. Model I viser desuden, at konflikten udviklede sig, fordi Georgien vurderede, at landets eneste mulighed for at sikre sin territoriale integritet var at indlemme Sydossetien ved an-vendelse af magt. De russiske hensigter med at intervenere kan i høj grad tilskrives det overordnede magtpolitiske spil om energiressourcer samt udvidelsen af NATO. Georgiens forøgelse af økonomiske, politiske og militære ressourcer har været et mindre problem. Der er i stigende grad opstået en interessekonflikt, som Georgien har bidraget til gennem sine bestræbelser på at tilnærme sig vesten. Rusland har reageret herpå, og den militære offensiv er blot en logisk konsekvens af den øgede amerikanske indflydelse i regionen, som af Rusland blev betragtet som strategisk interessesfære. Rusland havde erkendt, at afskrækkelse ikke var tilstrækkeligt til at standse udviklingen. Det eneste der har lagt en dæmper på russisk ageren er tilsyneladende, at Rusland ikke ønskede at fremstå som den aggressive part ifølge international ret. Derfor ventede Rusland med at intervenere militært indtil Georgien gav dem en årsag hertil. Model I konkluderer, at den georgiske opfattelse af, at Rusland ikke ville intervenere med militær magt, var en fejlvurdering af de fordele, som en intervention ville medføre for Rus-land i det storpolitiske spil. Tilsvarende var det en forkert bedømmelse af, hvorvidt USA ville yde direkte militær støtte til fordel for Georgien for at bremse en russisk offensiv. Analysen i model II fokuserer på relevante dele af den georgiske statsadministration og dens muligheder for at leverer brugbare løsninger. Analysen peger på, at den georgiske

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 58

statsadministration forud for offensiven i 2008 i vid ustrækning var karakteriseret ved en manglende evne til at koordinere beslutninger og indsatser myndighederne imellem, en ringe evne til at regulere administrationens politiske magt samt manglende politisk erfa-ring. Et væsentligt problem var tilsvarende en dårlig økonomi, som medførte, at de nød-vendige reformer vanskeligt kunne finansieres. Desuden viser analysen, at evnen til at indsætte større militære enheder og koordinere indsættelsen med det politiske niveau var blevet forbedret. Ændringerne var dog sket in-den for en relativ kort tid, og det har ikke lykkedes hverken den militære eller den politiske administration at få styr på tidligere tiders problemer. Model II viser med en vis sikkerhed, at den militære plan var at invadere Sydossetien og herefter Abkhasien. Konflikten udviklede sig, fordi Saakashvilis gav ordren til at iværksætte et angreb på Sydossetien, vel vidende at styrkerne kunne besejre de separatistiske op-rørsstyrker i Sydossetien og Abkhasien, men ikke de russiske styrker nord for grænsen. Samtidig var et vigtigt fejltrin, at det politiske niveau iværksatte en offensiv, selv om efter-retninger pegede på, at den russiske hær var i stilling og blot ventede på en ordre til frem-rykning. Saakashvili og regeringen forventede sandsynligvis, at de georgiske styrker kun-ne afskære og fastholde de russiske styrker længe nok til, at USA kunne forhandle en for Georgien fornuftig løsning på plads med Rusland. Model II viser ligeledes, at årsagen til at Georgien iværksatte en offensiv for det første skyldtes, at det politiske niveau på den ene side havde afvejet risikoen for en russisk ind-griben mod de georgiske styrkers militære evne og på den anden side muligheden for at finansiere de georgiske styrker på længere sigt. Tidspunktet for offensiven kan i det lys have været fornuftig, fordi de georgiske militære enheder givetvis havde nået maksimal styrke set i forhold til de disponible ressourcer. Analysen i model III lægger vægt på Præsident Saakashvili som ledende beslutningtager og de omkringliggende forhold, der påvirkede ham. Analysen viser, at Saakashvili i vid udstrækning var personlig fortaler for en militær offensiv ind i Sydossetisk område for at nå sit mål om samling af de autonome regioner. Hans image som ung handlekraftig leder, og hans erfaringer med at Moskva kun forstår anvendelse af militær magt, har været med til at påvirke hans opfattelse. Samtidig valgte separatistlederen Eduard Kokoity fra Sydosse-tien og Premierminister Putin at modarbejde en moderat georgisk kurs. Udviklingen mel-lem parterne har på mange måder haft karakter af en personlig konflikt mellem især Putin og Saakashvili. Model III afdækker med en vis sikkerhed, at Saakashvili i vid udstrækning personligt var ansvarlig for den politiske kurs over for Rusland, og at han havde det nødvendige råde-rum. Saakashvilis beslutninger har været påvirket af hans centrale kreds af beslutningsta-gere, men der er intet, der peger på, at kredsen har ydet afgørende modstand mod den politiske dagsorden. Endvidere var oppositionen i Saakashvilis præsidentperiode splittet, og befolkningen har i vid udstrækning støttet hans nationalistiske kurs. Ud fra model III kan det slutteligt konkluderes, at de georgiske væbnede styrker i 2008 formentligt havde nået den maksimale styrke i forhold til de tilførte ressourcer, og at Saa-

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 59

kashvili rent faktisk troede, at han kunne vinde kampen, og at Moskva ville forhold sig tø-vende. 6.2. Diskussion af de væsentligste faktorer. I den gennemførte analyse af de udenrigspolitiske beslutningsprocesser forud for begi-venhederne i Sydossetien i august 2008 er konfliktens udvikling anskuet ud fra tre forskel-lige synsvinkler defineret ved Graham Allison’s model I "The Rational Actor”, model II ”Or-ganizational Behaviour” og model III "Governmental Politics”. Synsvinkler der alle har bi-draget til at anskueliggøre konfliktens mange aspekter, men som samtidig fremkommer med hver sin konklusion i forhold til hvorfor konflikten udviklede sig. Der fortages nu en afvejning af svarene i de tre delanalyser med henblik på at fremhæve hvilke faktorer, der bidrager mest til forklaringen af, hvorfor konflikten udviklede sig. Det magtpolitiske spil. USA har siden afslutningen af den kolde krig været den eneste supermagt med global rækkevidde. Tilsvarende har Rusland ambitioner som stormagt, hvilket har medført, at Rusland har orienteret sin udenrigspolitiske strategi mod at minimere amerikansk indfly-delse i Georgien. De russiske handlinger skal ses i lyset af det overordnede magtpolitiske spil om energires-sourcer samt udvidelsen af især NATO. Georgiens opbygning af militær magt har haft mindre betydning. En af de væsentligste årsager til at konflikten udviklede sig, vurderes derfor at være, at der i stigende grad er opstået en interessekonflikt, som Georgien har bidraget til gennem sine bestræbelser på at tilnærme sig vesten. Ud fra denne forklaring havde det ingen indflydel-se, om Putin eller Medvedev var præsident i Rusland eller om Saakashvili var præsident i Georgien. Det væsentligste var, at Rusland havde den økonomiske og militære evne til at reagere, når landets strategiske interesser var på spil. Afskrækkelse rakte ikke. Vigtigheden af at have kontrol over energiressourcerne samt den stigende trussel fra de gentagne udvidelser af NATO har betydet, at trusler om anvendelse af væbnet magt til forsvar for vitale interesser ikke længere har været tilstrækkeligt. Rusland har af bitter erfa-ring måtte erkende dette. Samtidig har Georgien måttet erkende, at politisk dialog og indsættelse af fredsbevarende styrker på georgisk territorium ikke har kunnet løse konflikten i Sydossetien. Indsættelse af militære styrker blev derfor i stigende grad anset som den eneste løsning på såvel det rus-siske som det sydossetiske problem. En nationalistisk kurs. Saakashvilis nationalistiske kurs medførte, at befolkningen forventede, at han på relativt kort tid kunne samle Georgien og dermed skabe en bedre sikkerhed i forhold til staten og den individuelle borger. Resultaterne udeblev, og Saakashvili havde behov for at udvise handlekraft med henblik på at nå sine politiske mål og samtidig fastholde magten.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 60

Konfliktens udvikling vurderes i høj grad at kunne tilskrives kampen om den indenrigspoli-tiske magt. En militær offensiv ville efter Saakashvilis opfattelse forbedre hans politiske magtbase. Saakashvili ville altså stå stærkere i forhold til oppositionen, befolkningen og sin egen centrale kreds af beslutningstagere, hvis han fremstod som en handlekraftig le-der. Befolkningens utilfredshed med situationen har primært været et resultat af en forrin-get velfærd pga. arbejdsløshed, fattigdom og stigende inflation, og i flere tilfælde har disse forringelser sågar virket som en katalysator for en nationalistisk og konfronterende kurs. Nu eller aldrig. Det vigtigste mål for Georgien har været at genskabe sin territoriale integritet og dermed opnå en større grad af sikkerhed. En væsentlig årsag til at Georgien iværksatte en offensiv skyldtes, at det politiske niveau på den ene side har afvejet risikoen for en russisk indgri-ben mod de georgiske væbnede styrkers militære evne og på den anden side muligheden for at finansiere de georgiske styrker på længere sigt. Tidspunktet for offensiven er set i forhold til denne afvejning fornuftig, fordi de væbnede styrker i 2008 formentligt havde nået den maksimale styrke i forhold til de tilførte ressour-cer. En offensiv skulle derfor optimalt set indledes inden der opstod ubalance mellem mål og midler – det var nu eller aldrig. Samtidig kan det med en vis sikkerhed påvises, at tids-punktet var valgt, fordi Saakashvili rent faktisk troede, at han kunne vinde kampen, og at Moskva ville forholde sig tøvende. 6.3. Specialets konklusion.136 Det kan med en vis sikkerhed konkluderes, at konflikten udviklede sig i Sydossetien mel-lem Georgien og Rusland, fordi Saakashvili på den ene side havde behov for at styrke sin indenrigspolitiske position. Tidspunktet for den militære offensiv var formentlig veloverve-jet, idet de georgiske væbnede styrker i 2008 havde opnået den maksimale styrke. På den anden side svarede de russiske tropper igen, idet Rusland fandt det nødvendigt at beskyt-te sine strategiske interesser i Georgien og at trække en streg i sandet i forhold til vesten. Truslen om brug af magt var åbenbart ikke længere tilstrækkelig. 6.4. Efterrationalisering. Analysen af de udenrigspolitiske beslutningsprocesser i en georgisk kontekst viser, at mo-del I og model III forklarer udviklingen mest fyldestgørende. Model I forklarer Georgiens handlinger men lige så vigtigt USA’s og Ruslands positioner og indgriben. Model III foku-serer på de interne faktorer og er med til at placere et overordnet ansvar for konfliktens udvikling. Specielt Saakashvilis personlige opfattelse af situationen og fraværet af mod-stand mod hans politiske kurs har været central. Det har således vist sig, at model I og model III har haft den største forklaringskraft, men forklaringerne i model II må generelt ikke negligeres. Begrundelsen for at model II netop i dette speciale har haft mindre betydning skyldes, at organisationernes indflydelse er blevet reduceret som konsekvens af, at Saakashvili haft et fast greb om magten. Slutteligt skal det understreges, at specialets konklusioner er udarbejdet på en underlig-gende teoretisk præmis og på baggrund af en række udvalgte variable. Et mere nuanceret

136 Tendenserne for de opstillede faktorer i konklusionen er illustreret i bilag 4.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 61

billede af konfliktens udvikling kan tilvejebringes ved at udvide analysen til også at se be-givenhederne fra et russisk perspektiv. Samtidig er nærværende analyse baseret på åbne kilder, hvilket naturligt er en begrænsning. En tilbagevenden til modellen og den tilhørende analyse er derfor nødvendig, i tilfælde hvor ny information bliver tilgængelig.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 62

7. PERSPEKTIVERING Forklaringer og overvejelser, der har været behandlet i specialet, bidrager til en større forståelse af den udenrigspolitiske beslutningsproces i en Georgisk kontekst. En kontekst som især Europa og USA bør forholde sig til, og som den europæsiske sikkerhedsarkitetktur i fremtiden bør kunne håndtere. Men hvordan udvikler situationen sig i Georgien i den kommende fem års periode? For at besvare spørgsmålet er det nærliggende at anvende Allison’s model endnu engang. Model I: • Der sker en stabilisering af situationen i Georgien i den kommende periode, fordi USA i

højere grad accepterer russisk modvilje mod især NATO udvidelserne mod øst. Dette afspejles ved, at USA med den nye administration har åbnet for dialog med Rusland såvel bilateralt som inden for rammen af NATO, hvilket fremgår af resultatet af det se-neste NATO topmøde i Strasbourg den 3. og 4. april 2009. Incitamentet for at samar-bejde er de fælles interesser i Afghanistan og Iran. Konflikten i Afghanistan kan brede sig og skabe problemer for Rusland, og Medvedev har på det seneste udtalt, at han helst ikke ser NATO fejle. Desuden har Rusland ligesom USA og EU ikke interesse i, at Iran kommer i besiddelse af atomvåben. Moskva kan her udnytte sin indflydelse i Tehe-ran.

• Ligeledes stabiliseres situationen af, at især USA og EU har intensiveret deres bilatera-le støtte til civil og militær genopbygning i Georgien. De internationale organisationer er stadig involveret i Georgien gennem FN og OSCE. Endvidere har EU oprettet en freds-støtte mission i området (benævnt EUMM137), der skal sikre overholdelse af våbenhvi-leaftalen indgået mellem Sarkozy og Medvedev. Det afgørende gennembrud mod en normalisering af situationen sker dog først, når Rusland samarbejder om våbenhvileaf-talen og trækker sine styrker hjem. Inden for den kommende periode er det dog van-skeligt at se, hvorledes situationen vil normaliseres. Rusland har anerkendt såvel Ab-khasien som Sydossetien som selvstændige stater, hvilket ikke har ført til international anerkendelse. Derudover har FN haft svært ved at forny sit mandat inden for rammen af UNOMIG, og OSCE’s mission og EUMM er blevet nægtet adgang til vitale områder i Abkhasien og Sydossetien.

• Georgien vil fortsætte sin kurs mod NATO medlemskab, men vil ikke blive medlem in-den for den kommende årrække. Medlemskab af EU er ej heller sandsynligt i nær frem-tid.

Model II: • Inden for den georgiske statsadministration vil der ske en fortsat udvikling i kraft af de

reformer, der er sat i gang. Der er dog behov for yderligere reformer for at normalisere situationen. Nye reformer vil blive iværksat, fordi det internationale samfund samt den georgiske opposition og befolkning ønsker det. Desuden har Saakashvili i september 2008 annonceret en række politiske reformer rettet mod forøgelse af parlamentets magt over præsidentadministrationen, styrkelse af mediernes uafhængighed, bedre forhold for oppositionspartierne og styrkelse af institutionernes ”checks and balances”. Yderligere er der behov for fokus på lige rettigheder for etniske minoriteter, fastholdelse af en vis selvstændighed i de autonome regioner, fortsat minimering af korruption samt

137 Kort over EUMM missionen fremgår af bilag 4.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 63

tilbagevenden for flygtninge og fordrevne. Georgien har gennemført reformer af institu-tionerne gennem en årrække, og de nye tiltag vil derfor først have en effekt efter en længere periode.

Model III: • Befolkningens utilfredshed med krigen i august 2008 og den kontinuerlige tilstedevæ-

relse at russiske tropper i Sydossetien og Abkhasien kombineret med den georgiske regerings autoritære tendenser, langsommelige indførelse af reformer og den voksen-de økonomiske krise har givet mulighed for en stærkere opposition. Saakashvilis admi-nistration vil formentlig kunne beholde magten, såfremt det lykkes at skabe fremdrift i de politiske og institutionelle reformer. Det væsentligste problem er følgerne af krigen med tusinder af fordrevne og en ødelagt infrastruktur. Derudover er problemet den økonomiske krise, men Georgien vil i en årrække modtage økonomisk støtte fra bl.a. USA, EU, International Monetary Fund (IMF) og andre internationale investeringsfonde. Saakashvilis personlige konflikter med Kokoity og Putin vil blive nedtonet, men vil fort-sat have en negativ effekt. Desuden vil det politiske system normaliseres i takt med implementering af politiske og institutionelle reformer, men det tager tid.

Samlet set vil situationen stabiliseres i Georgien i den kommende tid primært fordi det in-ternationale samfund, den georgiske regering og præsident samt de separatistiske bevæ-gelser ønsker dette. En normalisering af forholdene vil ske gradvist i takt med gennemfø-relse af politiske og økonomiske reformer. Konflikterne mellem Georgien og de autonome regioner vil fortsat være i en fastlåst situation, og den russiske anerkendelse af regioner-nes selvstændighed har ikke gjort situationen bedre. Georgisk medlemskab af NATO og EU er ikke inden for rækkevidde inden for de næste fem år.138

138 Tendenserne fra konklusionen er perspektiveret i bilag 4.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 64

TILLÆG A BIBLIOGRAFI Generelt. De mest anvendte bøger som grundlag for det teoretisk fundament er Allison’s bog ”Essence of Decision” og Waltz’s værk ”Theory of International Politics”. Begge anses som velansete kilder indeholdende afprøvet og anerkendt teori. Bøgerne er primært suppleret af Robert Jackson og Georg Sørensen: ”Introduction to International Relations”, som beskriver en række generelle teore-tiske linjer. De mest anvendte kilder som grundlag for det empiriske fundament er rapporter fra International Crises Group (ICG). ICG er en anerkendt uafhængig NGO og tænketank, der arbejder med global krisestyring og forebyggelse af konflikter. Russiske og georgiske artikler og rapporter er i vid ud-strækning anvendt som supplerende empiri i forhold til ICG’s rapporter. Der er gennemført mailkor-respondance med Den Danske Ambassade i Moskva. Kilder herfra er ikke angivet. Desuden er der anvendt briefing med Colonelgeneral Leonid Ivashov (fra Forsvarsakademiets besøg i Moskva 2008). Høringen af Erosi Kitsmarishvili (Georgiens ambassadør i Moskva) er anvendt som en vigtig kilde i forhold til at give en karakteristik af Saakashvili og den centrale kreds af beslutningstagere. Der er en klar tendens til at kilder, der bevæger sig tæt på Saakashvili og den interne beslutningsproces, fremstår som en ensidig kritik af begivenhederne. Derfor er oplysningerne kontrolleret ved at ind-drage andre kilder, og billedet er således udarbejdet ud fra en helhedsbetragtning. Samlet set er det vurderingen, at såvel teoretiske og empiriske kilder er dækkende for problemstillingen. Bøger. • Allison, Graham T. og Philip Zelikow: ”Essence of Decision” 2nd edition, 1999. Longman. (ISBN

0-321-01349-2) • Andersen, Ib: “Den skinbarlige virkelighed – om valg af samfundsvidenskabelige metoder”,

1997, Samfundslitteratur, Frederiksberg. • Bakka, Jørgen Frode og Fivelsdal, Egil: ”Organisationsteori. Struktur, kultur, processer”, 1998,

Handelshøjskolens forlag. • Buzan, Barry og Wæver, Ole: “Regions and Powers, The Structure of International Security”,

2003, Cambridge University Press. (ISBN 0-521-81412) • Faurby, Ib og Magnusson, Märta-Lisa”Korsvej og minefelt: Kultur og konflikt i Kaukasus”, 2003,

Nørhaven Book. (ISBN 87-616-0746-0) • Huntington, Samuel P.: “The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order”, 2002,

London: Simon & Schuster. • Jackson, Robert og Sørensen, Georg: Introduction to International Relations”, 3rd edition, 2007,

Oxford University Press. (ISBN 978-0-19-928543-3) • Mackinlay, John og Gross, Peter: “Regional Peacekeepers: The Paradox of Russian Peace-

keeping”, 2003, The United Nations University Press. (ISBN 92-808-1079-0) • Parkinson, C. Northcote: “East and West”, 1963, London: John Murray. • Riis, Ole: ”Samfundsvidenskab i praksis – introduktion til anvendt metode”, 2005, Hans Reit-

zels Forlag. • Waltz, Kenneth: “Theory of International Politics”, 1979, McGraw-Hill Companies. New York. Rapporter og briefs. • CRS Report to Congress: ”Russia-Georgian Conflict in South Ossetia: Context and Implica-

tions for U.S. Interests.”, 24. okt. 2008. • Georgia Since the Rose Revolution: “A Story of democratic transformation”, nov. 2005, Fors-

varsakademiets Bibliotek sys nr. 4445 expl. 1.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 65

• Hamilton, Robert E.: "A Resolute Strategy on Georgia", 4. sept. 2009. link: http://www.csis.org/media/csis/pubs/080903_geo_rus_article.pdf

• International Security Advisory Board, report 2006, Forsvarsakademiets Bibliotek sys nr. 4445 expl. 1.

• International Crises Group: “The Risks of Winter”, briefing no 51, 26. nov. 2008. • International Crisis Group: “Georgia: Avoiding War in South Ossetia”, report no 159 af 26. nov.

2004. • International Crisis Group: “Georgia’s South Ossetia Conflict: Make Haste Slowly” report no

183, 7. jun. 2007. • International Crisis Group: “Sliding towards Authoritarianism”, report no 189, 19. dec. 2007. • International Crisis Group: Russia vs. Georgia: “The Fallout.” Report No 195, 22. aug. 2008. • Janes Sentinel Security Assessment “Russia and the CIS”: External affairs dated: 03-sep-

2008. http://search.janes .com • Janes Information Group: ”Relations with the United States”, External affairs dated: 03-sep-

2008. http://search.janes .com • Kitsmarishvili, Erosi (høring): “Ex-Envoy’s Hearing at War Commission Ends in Brawl”, 25. nov.

08. • Moscow Defense Brief: Saakashvili: ”War at last!”, by Mikhail Barabanov, #3 2008. • Moscow Defence Brief: Known Deliveries of Military Equipment to Georgia in 2000-2008.”, #3

2008. • Moscow Defence Review: ”The August War between Russia and Georgia”, af Mikhail Bara-

banov, 3# 2008. • Moscow Defence Review 3# 2008: ”Force Development and the Armed Forces of Georgia un-

der Saakashvili”, af Vyacheslav Tseluyko. • Strategic Defence Review 2007”, link: www.mod.gov.ge • Thruelsen, Peter Dahl og Hansen, Flemming Splidsboel.: ”Konflikten i Sydossetien”, FAK brief

2008. • The National Security Concept. Link:

http://www.mfa.gov.ge/index.php?sec_id=8&lang_id=ENG • Threat Assessment Document. Link: www.mod.gov.ge • The National Military Strategy 2005. Link: www.mod.gov.ge • World Bank:

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/GEORGIAEXTN/0,,contentMDK:20629239~menuPK:301753~pagePK:141137~piPK:141127~theSitePK:301746,00.html

Artikler. • Allison, Graham, The American Political Science Review: “Conceptual Models and the Cuban

Missile Crises”, 1969, Foreign Affairs Vol. 63. • Bendor, Jonathan og Hammond, Thomas H.: “Rethinking Allison’s Models”, 1992, American

Political Science Review Vol. 86 no. 2. • Chivers, C.J.: “Georgia Offers Fresh Evidence on War’s Start”, New York Times, 15. sept.

2008. http://www.nytimes.com/2008/09/16/world/europe/16georgia.html?_r=2&ref=world&oref=slogin

• Civil.ge: “Ex-Border Police Chief Accuses Georgian Leadership of Starting the War.” 29. nov. 08. Link: http://www.civil.ge/eng/article.php?id=20046

• Jensen, Sten : ”USA bag krigen i Georgien, siger Putin” Berlingske Tidende af fra den 29. au-gust 2008, link: http://www.berlingske.dk/article/20080829/verden/80829067/

• King, Charles Foreign Affairs: “The five-day War”. Nov/dec. 2008, vol. 87 Issue 6 • Klussmann, Uwe: "Saakashvili under Pressure from EU Probe". Der Spiegel, 23. marts. 2009.

Link: http://www.spiegel.de/international/world/0,1518,615160,00.html

http://www.csis.org/media/csis/pubs/080903_geo_rus_article.pdf�

http://www.csis.org/media/csis/pubs/080903_geo_rus_article.pdf�

http://www.mod.gov.ge/�

http://www.mfa.gov.ge/index.php?sec_id=8&lang_id=ENG�



http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/GEORGIAEXTN/0,,contentMDK:20629239~menuPK:301753~pagePK:141137~piPK:141127~theSitePK:301746,00.html�



http://www.nytimes.com/2008/09/16/world/europe/16georgia.html?_r=2&ref=world&oref=slogin�

http://www.civil.ge/eng/article.php?id=20046�

mailto:[email protected]�

http://www.berlingske.dk/article/20080829/verden/80829067/�

http://www.spiegel.de/international/world/0,1518,615160,00.html�

http://www.spiegel.de/international/world/0,1518,615160,00.html�

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 66

• Le Monde: “Saakashvili Hoped to Crush S. Ossetian Resistance and Attack”, Abkhazia.” World News Connection, 10/03/2008, EBSCOhost.

• Minasyan, Sergey: “Karabakh Conflict Zone Lesson from S. Ossetian War.”, World News Con-nection 09/24/2008, EBSCOhost.

• Omestad, Thomas: “Why Washington Has Embraced Georgia's Embattled President”, August 18, 2008, US. News, link: http://www.usnews.com/articles/news/world/2008/08/18/why-washington-has-embraced-georgias-embattled-president.html

• Perevoxkina, Marina: Abkhazia Said Prepared to Open ”second front” in Event of War in South Ossetia. World News Connection 08/05/2008, EBSCOhost.

• Reuters: ”Saakashvili planned S. Ossetia invasion”: ex-minister” af 14. september 2008. • The Herald Tribune: “Facts about South Ossetia”, 8. august 2008 • Telegraph: “Profile: Mikhail Saakashvili”, 29. aug. 2008. Link:

http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/georgia/2639113/Profile-Mikheil-Saakashvili.html

• Whitmore, Brian: “Did Russia Plan Its War In Georgia?” 15. august 2008. Radio Free Europe: http://www.rferl.org/content/Did_Russia_Plan_Its_War_In_Georgia__/1191460.html

• Wivel, Anders: Realismen efter Waltz: ”Udvikling eller afvikling”, 2002. Link: http://www.politica.dk/showarticle.asp?articleID=361

• World News Connection: “Russian North Caucasus drill not linked to US-Georgien exercise”, July 15, 2008, EBSCOhost.

Internet og diverse. • Briefing om Ruslands geopolitiske syn. Ved Colonelgeneral Leonid Ivashov. Former chief of

department of defence (USSR), Sec. Defence Ministry of CIS and Joint Chief of staff, 20. no-vember 2008 i Moskva.

• EUMM mission to Georgiea. Link: http://www.eumm.eu/ • Ministry of Defence of Georgia. Link: http://www.mod.gov.ge/?l=E&m=3&sm=3 • Mission of Georgia to NATO.

Link:http://embassy.mfa.gov.ge/index.php?lang_id=ENG&sec_id=1532&info_id=2156 • Ministry of Foreign Affairs of Georgia. Link: http://www.mfa.gov.ge/?sec_id=24&lang_id=ENG • OSCE Mission to Georgia. Link: http://www.osce.org/georgia/ • Tale af den russiske præsident Wladimir Putin, ved den 43. Sikkerhedspolitiske konference i

München, 02/10/2007. Link: http://www.securityconference.de/konferenzen/rede.php?sprache=en&id=179

• The President of Georgia, homepage. Executive: http://www.president.gov.ge/?l=E&m=6UNOMIG's Mission to Georgia. Link: http://www.un.org/Depts/dpko/missions/unomig/index.html

http://www.usnews.com/Topics/tag/Author/t/thomas_omestad/index.html�

http://www.usnews.com/articles/news/world/2008/08/18/why-washington-has-embraced-georgias-embattled-president.html�

http://www.usnews.com/articles/news/world/2008/08/18/why-washington-has-embraced-georgias-embattled-president.html�

http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/georgia/2639113/Profile-Mikheil-Saakashvili.html�

http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/georgia/2639113/Profile-Mikheil-Saakashvili.html�

http://www.rferl.org/content/Did_Russia_Plan_Its_War_In_Georgia__/1191460.html�

http://www.politica.dk/showarticle.asp?articleID=361�

http://www.eumm.eu/�

http://www.mod.gov.ge/?l=E&m=3&sm=3�

http://embassy.mfa.gov.ge/index.php?lang_id=ENG&sec_id=1532&info_id=2156�

http://www.mfa.gov.ge/?sec_id=24&lang_id=ENG�

http://www.osce.org/georgia/�

http://www.securityconference.de/konferenzen/rede.php?sprache=en&id=179�

http://www.president.gov.ge/?l=E&m=6�

http://www.un.org/Depts/dpko/missions/unomig/index.html�

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 67

BILAG 1 SITUATIONEN I GEORGIEN I 1990’ERNE Bilaget kaster kortfattet lys over Georgiens situation siden løsrivelsen fra Sovjetunionen og forud for Saakashvilis indtræden som præsident. Formålet er at skabe grundlag for forståelse af, hvorfor konflikten i Sydossetien opstod i efteråret 2008. 1989 – Ressourcer, etnicitet og sovjettiden Georgien eksporterer primært landbrugsvarer, og er transitland for olie og gas. Området omkring det Kaspiske hav og centralasien rummer ca. 1,7 procent af verdens olieressourcer og ca. 5,0 procent af verdens naturgasressourcer.139 Georgien er et multikulturelt land bestående af en række forskellige etniske grupperinger. Grup-perne har bevæget sig til området fra de omkringliggende regioner gennem de sidste tusinde år. Georgien består i dag primært af georgiere, armeniere, russere, aserbajdsjanere, ossetere, ab-khasere og grækere. Osseterne i Georgien udgør kun ca. 3,0 procent af den samlede befolkning, hvilket er en lille andel set i forhold til, at de besidder en autonom region i Georgien. I 1989 boede der ca. 98.000 mennesker i Sydossetien. Osseterne udgjorde ca. to tredjedele (66,2 procent) af befolkningen og georgierne den sidste tredjedel (29,0 procent).140 Efter krigen i 1991 flygtede ca. 20.000 mennesker fra Sydossetien til især Nordossetien og Georgien.141 Efter konflikten boede ca. 70.000 mennesker i Sydossetien heraf ca. en femtedel georgiere.

Georgiere 3.787.000 70,1 pct. Armeniere 437.000 8,1 pct. Russere 431.000 6,3 pct. Aserbajdsjanere 307.000 5,7 pct. Ossetere 164.000 3,0 pct. Abkhasere 95.000 1,8 pct. Grækere 100.000 1,9 pct. Andre 212.000 3,1 pct. I alt: 5.443.000 100,0 pct.

Tabel: Befolkningssammensætningen i Georgien 1989.

Sydossetierne havde en udpræget grad af autonomi i sovjettidens Georgien. Regionen var i vid udstrækning herre over egne interne forhold, dog uden international anerkendelse. Georgiens vej mod selvstændighed førte en massiv national eufori og et politisk virvar med sig. I front stod Zivad Gamsakhurdia, der også senere blev den første georgiske præsident. Gamsakhurdias politiske program var præget af nationalisme og en demonstrativ afstandtagen til Rusland.142 I sovjettiden havde den sovjetiske nationalitetspolitik medført en opdeling af privilegier. Tilsvaren-de havde georgisk nationalitet forrang for eksempelvis abkhasere og ossetere. Med udsigten til uafhængighed opstod problemer om accepten af de enkelte nationaliteter og deres status i Geor-gien. Regeringen i Tbilisi accepterede således ikke osseternes rettigheder, fordi de ikke anså dem som et indfødt folk. Osseterne accepterede tilsvarende ikke Georgiernes nationale forrang og pri-vilegier. Samtidig blev der i 1989 indført en ny georgisk sproglov, som medførte georgisk sprogtest. Loven

139 Korsvej og minefelt: Kultur og konflikt i Kaukasus af Ib Faurby og Märta-Lisa Magnusson, s. 153-154. 140 Ibid, s. 215. 141 The Herald Tribune: The Associated Press, 8. august 2008: Facts about South Ossetia. 142 Korsvej og minefelt: Kultur og konflikt i Kaukasus af Ib Faurby og Märta-Lisa Magnusson, s. 217.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 68

betød en stramning af minoriteternes sprogstatus især i de autonome områder, hvor nogle af mi-noritetssprogene var ligestillet med det officielle georgiske sprog.143 Sydossetien reagerede mod loven ved at sende en appel til Sovjetunionens Øverste Sovjet og Kommunistpartiets Centralkomi-té, hvori det blev understreget, at sprogloven blev opfattet som antidemokratisk og forfatningsstri-dig. I appellen stod desuden, at Sydossetien og Nordossetien burde accepteres som en selv-stændig republik med officielt ossetisk sprog. Såvel Tbilisi som Moskva afviste forslaget. 1990 – Borgerkrig I 1990 op til det første parlamentsvalg i Georgien indførtes en ny valglov, der forbød regionale partier at deltage i valget. Dette var en torn i øjet på såvel Sydossetien som Abkhasien, fordi det kraftigt reducerede deres indflydelse. I oktober 1990 vandt Zivad Gamsakhurdias koalition parla-mentsvalget, som blev boykottet af Abkhasien og Sydossetien. Efterfølgende afholdt Sydossetien internt sit eget parlamentsvalg. Gamsakhurdias svarede igen ved at ophæve Sydossetiens auto-nomi. Fundamentet for en borgerkrig var dermed lagt, og i december 1990 erklærede det georgiske par-lament undtagelsestilstand i hovedstaden Tskhinvali og i det nordlige Sydossetien.144 Selve krigen fandt primært sted i og omkring Tskhinvali, i landsbyer samt langs landevejene til Nordossetien. Konflikten varede 18 måneder og ca. 1000 mennesker omkom. Kamphandlingerne mellem geor-giske og sydossetiske styrker fandt sted under passiv accept fra de tilstedeværende russiske tropper. Moskva beskyldte under konflikten Georgien for folkemord og truede med økonomisk blokade. En egentlig russisk intervention blev dog ikke gennemført, om end tunge russisk våben og angrebshelikoptere gentagne gange hævdes at have beskudt georgiske positioner. Ossetere i resten af Georgien uden for Sydossetien var berørt af kampene. Mange ossetere flyg-tede som konsekvens af kampene, men også som konsekvens af en stigende nationalistisk reto-rik, diskrimination og tilfælde af voldelige episoder.145 Sideløbende med konflikten faldt Sovjetunionen fra hinanden. Gorbatjov forsøgte at redde unio-nen ved en afstemning om en ny unionstraktat. Georgien boykottede den, men Sydossetien og Abkhasien stemte overvældende for. Sammenbruddet af Sovjetunionen betød, at Georgien mistede adgangen til det sovjetiske mar-ked, hvilket landet var meget afhængig af. Desuden mistede Georgien det sovjetiske bloktilskud, som man tidligere havde modtaget. Resultatet blev at produktionen faldt med 70 procent og eks-porten med 90 procent. Faldet var det værste i alle de tidligere sovjetrepublikker.146 1991 – Uafhængighed Georgien løsrev sig fra Sovjetunionen den 9. april 1991. Georgien fik i forbindelse med løsrivelsen en ny forfatning. I første artikel af forfatningen fremgår det, at den territoriale grænse indbefatter de autonome regioner herunder Sydossetien. Efter Gamsakhurdia kom til magten udviklede hans styre sig i en meget despotisk retning, og op-positionen fik fodfæste. Samtidig blev den georgiske økonomi lagt i ruiner dels pga. borgerkrigen og dels pga. sammenbruddet i Sovjetunionen. Borgerkrigen medførte bl.a. at store dele af byerne blev ødelagt, og at vigtige dele af infrastrukturen blev beskadiget.

143 FAK brief: Peter Dahl Truelsen og Flemming Spildsboel Hansen: ”Konflikten i Sydossetien”, s. 5. 144 Korsvej og minefelt: Kultur og konflikt i Kaukasus af Ib Faurby og Märta-Lisa Magnusson, s. 220. 145 Ibid, s. 221. 146 World Bank: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/GEORGIAEXTN/0,,contentMDK:20629239~menuPK:301753~pagePK:141137~piPK:141127~theSitePK:301746,00.html

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 69

1992-1993 – Krig med Abkhasien og Sydossetien Gamsakhurdia blev i 1992 afsat ved et militærkup efter hvad der blev kaldt den politiske borger-krig.147 Den tidligere sovjetiske udenrigsminister Eduard Shevardnadze blev herefter formand for parlamentet og samtidig præsident.148 Shevardnadze måtte fra starten af sin præsidentperiode håndtere kampene i Sydossetien. Tilsvarende brød en regulær krig ud mellem Georgien og Ab-khasien. Efter 13 måneders kampe i Abkhasien var Shevardnadze nødsaget til at indgå i en rus-sisk initieret aftale om våbenhvile for abkhasisk område. I aftalen indgik reetablering af de russi-ske militærbaser i Georgien. Samtidig blev Georgien tvunget tilbage i Fællesskabet af Uafhængi-ge Stater (SNG) og presset til at indgå en våbenhvile om Sydossetisk område. Aftalen blev indgå-et i byen Sochi af Shevardnadze, Jeltsin og sydossetiske repræsentanter. Aftalen betød bl.a., at der blev indsat russiske fredsbevarende styrker i Sydossetien.149 1993-1995 – Fremgang Shevardnadze er den præsident, der har siddet længst ved magten i Georgien. Under Shevard-nadze var der relativ stabilitet i Georgien og forholdet til minoriteterne forbedredes. Som medlem af SNG fik Georgien indrømmelser i forhold til landets suveræne integritet. Tilsvarende vedtog Georgien i 1995 en ny forfatning, der foreskrev garantier vedrørende individuelle rettigheder og kollektive minoritetsrettigheder. Tbilisi fik i perioden mere kontrol over den interne regeringsstruk-tur. De mange forskellige paramilitære enheder blev også opløst eller inkorporeret i statsstruktu-ren. Georgien blev karakteriseret som det mest demokratiske land af de tidligere sovjetrepublik-ker. Til trods for dette var den politiske hverdag præget af korruption og magtkampe mellem mini-sterier og statsinstitutioner.150 1995-frem – Stabilitet I forhold til Sydossetien kom i 1996 et mindre gennembrud i forhandlingerne. Parterne underskrev et memorandum om sikkerhed og fælles tillid, hvor begge parter frasagde sig retten til brug af mili-tær magtanvendelse til løsning af konflikten. Siden intensiveredes samarbejdet, men fredsgrund-laget var stadig spinkelt. Tiltagende kriminalitet prægede regionen, og økonomien var i en ringe forfatning. Samtidig så radikale grupper på begge sider ikke mulighed for forsoning. Samlet set har både Abkhasien og Sydossetien fungeret som autonome regioner siden Georgiens uafhængighed af først Sovjetunionen og senere Rusland. Autonomien har omfattet eget parla-ment, økonomi, uddannelsessystem og væbnede styrker. 147 Korsvej og minefelt: Kultur og konflikt i Kaukasus af Ib Faurby og Märta-Lisa Magnusson, s. 221. 148 FAK brief: Konflikten i Sydossetien: Peter Dahl Truelsen og Flemming Spildsboel Hansen, s. 6. 149 Af John Mackinlay og Peter Gross: “Regional Peacekeepers: The Paradox of Russian Peacekeeping”, s. 77. 150 Korsvej og minefelt: Kultur og konflikt i Kaukasus af Ib Faurby og Märta-Lisa Magnusson, s. 226.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 70

BILAG 2 FN’S UNOMIG MISSION I GEORGIEN

Kilde: UNOMIG hjemmeside.

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 71

BILAG 3 OSCE’S MISSION I GEORGIEN

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 72

BILAG 4 ILLUSTRATION AF VÆSENTLIGE FAKTORER I FORBINDELSE MED DEN MILITÆRE OFFENSIV Kilde: Egen produktion

UKLASSIFICERET

UKLASSIFICERET 73

BILAG 5 EU’S EUMM MISSION I GEORGIEN

Kilde: EUMM hjemmeside.

Documents

UKLASSIFICERET Fakultet for Strategi og Militære ... · sonlig konflikt mellem især Premierminister Putin og Præsident Saakashvili. Den samlede vurdering er, at konflikten udviklede