ASPEK FILOSOFIS DAN SOSIOLOGIS DALAM PENYUSUNAN

NASKAH AKADEMIK

Diajukan untuk memenuhi tugas

Dalam mata kuliah: Legal Drafting

Dosen pengampu:

Budi Agus Riswandi, SH., M.Si.

Disusun oleh kelompok 3:

1. Ahmad Habibi Siregar (09360011)

2. Zulfikri Yasir (09360012)3. Ahmad Firdaus Al-Khalwani (09360013)

4. Choirul Salim (09360014)

5. M. Ari Irawan (09360015)

PERBANDINGAN MAZHAB DAN HUKUM

FAKULTAS SYARI’AH DAN HUKUM

UNIVERSITAS ISLAM NEGERI SUNAN KALIJAGA

YOGYAKARTA

2012

BAB I

PENDAHULUAN

Dalam pembentukan suatu peraturan perundang-undangan, apakah

prakarsa dari peraturan perundang-undangan itu berasal dari eksekutif atau

legislatif, yang jelas dalam penyusunan peraturan perundang-undangan dibuatnya

harus melalui proses perumusan terlebih dahulu dalam membuat suatu produk

kebijakan atau polotik hukum yang disebut dengan “naskah akademik”.

Naskah akademik dimaksudkan untuk memberikan gambaran terlebih

dahulu terhadap rancangan suatu kebijakan/ politik hukum berupa peraturan

perundang-undangan yang akan dibuat dan disusun oleh masing-masing lembaga

negara yang berwenang membuatnya. Oleh sebab itu, suatu rancangan peraturan

perundang-undangan sebelum menjadi draf rancangan perundang-undangan

terlebih dahulu sebelumnya sudah terumuskan dalam bentu naskah akademik yang

akan menjadi suatu draf rancangan perundang-undangan.1

Dalam proses pembuatan peraturan perundang-undangan yang baik apakah

apakah prakarsa legislatif maupun eksekutif di antaranya adalah adanya hak yang

dimiliki pihak akademisi untuk membuat naskah akademik.menurut Harry

Alexander yang dimaksud naskah akademik adalah naskah awal yang yang

membuat gagasan-gagasan pengaturan dan materi perundang-undangan bidang

tertentu.

Bentuk dan isi naskah akademik memuat gagasan pengaturan suatu materi

hukum bidang tertentu yang ditinjau secara “holistik-futuristik” dan dari berbagai

aspek ilmu, dilengkapi dengan referensi yang memuat; urgensi, konsepsi,

landasan, alas hukum, prinsip-prinsip yang digunakan serta pemikiran tentang

norma-norma yang telah dituangkan ke dalam bentuk pasal-pasal dengan

mengajukan berbagai alternatif, yang disajikan dalam bentuk uraian yang

1 Soimin, Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Negara Indonesia, (Yogyakarta: UII Press Yogyakarta, 2010), hal. 129.

sistematis dan dapat dipertanggungjawabkan secara ilmu hukum dan sesuai

dengan politik hukum yang telah digariskan.2

Dari pendapat tersebut, menunjukkan bahwa pembuatan naskah akademik

tidak lebih dari suatu upaya pendekatan menyeluruh (holistik) dari sebuah rencana

pembuatan peraturan perundang-undangan yang telah dirumuskan. Pendekatan ini

dijalankan melalui konsep dasar tritunggal3 dalam menelaah lahirnya sebuah

peraturan perundang-undangan, yang meliputi aspek yuridis, sosiologis dan

filosofis.

Aspek yuridis maksudnya agar produk hukum yang diterbitkan dapat

berjalan sesuai dengan tujuan tanpa menimbulkan gejolak di tengah-tengah

masyarakat. Aspek sosiologi, dimaksudkan agar produk hukum yang diterbitkan

jangan sampai bertentangan dengan nilai-nilai yang hidup ditengah-tengah

masyarakat, misalnya adat istiadat. Aspek filosofis, dimaksudkan agar produk

hukum yang diterbitkan jangan bertentangan dengan nilai-nilai yang hakiki di

tengah-tengah masyarakat, misalnya agama dan kepercayaan.4

Dengan batasan yang jelas ini akan memudahkan untuk menginvetarisasi

seluruh bahan dan permasalahan yang muncul di lapangan. Dari tiga aspek

tersebut jugalah yang akan dijadikan rambu-rambu penting dalam merumuskan

batasan akademis dari batasan akademis yang dibuat. Hal ini penting untuk

ditekankan agar naskah akademis yang dibuat tidak saja bertumpu pada keilmuan

tetapi juga harus ditunjang dengan kenyataan sosial. Tumpuan keilmuan dibuat

didasarkan kepada kaidah-kaidah teori dan pendapat para pakar (doktrin),

sedangkan tumpuan kenyataan didasarkan kepada kebutuhan nyata (reality

2 Harry Alexander, Panduan Perancangan Undang-undang di Indonesia (Jakarta: Solusindo, 2004), hal. 120.

3 Konsep tritunggal dalam penyusunan peraturan perundang-undangan terdapat perbedaan dalam melihat landasan atau pijakan dibuatnya, sebagaimana terdahulu seperti Rosdjidi Ranggawidjaja menyebutkan di antaranya: (i) filosofis, (ii) yuridis dan (iii) sosiologis, sedangkan M. Solly Lubis menyebutakan di antaranya: (i) filosofis, (ii) yuridis, dan (iii) politis.

4 Sirauddin, dkk,, Legislative Drafting: Pelembagaan Metode Partisipatif dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, YAPPIKA & MCW, (Malang, 2007), hal. 124.

needed) yang diinginkan masyarakat agar kehidupannya terlindungi dan jaminan

oleh kepastian, kemanfaatan dan keadilan hukum baik nasa kini (does sein)

maupun masa yang akan datang (does sollen).5

Berdasarkan ketentuan Pasal 7 ayat (7) Perpres No. 68 Tahun 2005 tentang

tata cara mempersiapkan rancangan undang-undang, rancangan peraturan

pemerintah pengganti undang-undang, rancangan peraturan pemerintah, dan

rancangan peraturan presiden menyatakan bahwa: naskah akademik adalah naskah

yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi

latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup

jangkauan dan obyek, atau arah peraturan rancangan undang-undang. Dengan

demikian, dari ketentuan ini maka diketahui bahwa naskah akademik merupakan

rumusan awal dari sebuah produk peraturan perundang-undangan yang akan

dibuat, di dalamnya memuat latar belakang, tujuan, obyek yang diatur pada

masing-masing peraturan, serta ruang lingkup pengaturannya.

Dalam konteks ilmu perundang-undangan, maka naskah akademik

memegang peranan yang sangat penting untuk memberikan kajian yang dalam

terhadap substansi yang akan diatur. Maka dari itu untuk menyusun naskah

akdemik dibutuhkan penelitian kepustakaan dan penelitian empiris sebagai data

dasarnya. Artinya proses penyusunan peraturan perundang-undangan tidak boleh

dilakukan secara pragmatif dengan langsung menuju pada subtansi masalah yang

akan diatur di dalam peraturan perundang-undangan. Sehingga disini partisipasi

masyarakat terutama dalam pembuatan undang-undang dan peraturan daerah

keterlibatannya sangat diperlukan baik secara langsung yang diminta oleh

lembaga pembuat perundangan pusat maupun daerah atau tidak langsung diminta

atas keterlibatnnya yaitu dengan aktif mengontrol jalannya penyusunan draf

materi muatan peraturan peraturan perundang-undangan utamanya undang-

undang maupun peraturan daerah.

5 Ibid., Sirauddin, dkk, hal. 125.

BAB II

PEMBAHASAN

A. Pengertian Naskah Akademik

Pemakaian istilah Naskah Akademik Peraturan Perundang-

undangan secara baku dipopulerkan pada tahun 1994 dengan Keputusan

Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional Nomor G-159.PR.09.10 Tahun

1994 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademik Peraturan

Perundang-undangan, dikemukakan bahwa:6 Naskah Akademik Peraturan

Perundang-undangan adalah naskah awal yang memuat pengaturan materi-

materi perundang-undangan bidang tertentu yang telah ditinjau secara

sistemik, holistik dan futuristik.

Definisi lainnya dari sebuah naskah akademik, dikemukakan oleh

Jazim Hamidi bahwa naskah akademik ialah naskah atau uraian yang

berisi penjelasan tentang :7

1. Perlunya sebuah peraturan harus dibuat

2. Tujuan dan kegunaan dari peraturan yang akan dibuat

3. Materi-materi yang harus diatur peraturan tersebut

4. Aspek-aspek teknis penyusunan

Menurut Harry Alexander dalam bukunya Panduan Perancangan

Perda di Indonesia, memberikan definisi tentang Naskah Akademik adalah

naskah awal yang memuat gagasan-gagasan pengaturan dan materi muatan

perundang-undangan bidang tertentu.8

6 www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Abdul Wahid, “Penyusunan Naskah Akademik”, diakses 25 November 2012

7 www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Eko Rial Nugroho, “Urgensi Penyusunan Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan”, diakses tanggal 26 November 2012

8 Ibid, www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Eko Rial Nugroho.

Pasal 1 angka 7 Perpres Nomor 68 Tahun 2005, menyatakan

Naskah akademik adalah naskah yang dapat dipertanggungjawabkan

secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang , tujuan

penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan,

objek, atau arah pengaturan suatu Rancangan Undang-Undang.

Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tidak menyatakan secara

ekplisit tentang Naskah Akademik, tetapi secara implisit pada Pasal 53,

berbunyi:9 Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan dan

tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan undang-

undang atau rancangan peraturan daerah.

Tidak jauh berbeda dengan hal di atas, Hikmahanto Juwana

mengemukakan, secara substansi, Naskah Akademik memuat beberapa

bagian penting, yaitu:10

a. Tujuan dibuatnya rancangan undang-undang

Tujuan dan alasan dibentuknya peraturan perundang-undangan

dapat beraneka ragam. Hal ini terkait erat dengan politik hukum, karena

tujuan pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan

penjabaran dari politik hukum.

b. Pembahasan tentang apa yang akan diatur

Bagian ini harus dapat diuraikan secara tepat dan tajam apa yang

akan menjadi muatan materi dalam UU. Untuk pengisian bagian ini,

penyusun Naskah Akademik harus berkonsultasi secara intens dengan

pihak-pihak yang sangat tahu tentang apa yang akan diatur.

9 Pasal 53 tersebut secara tidak langsung telah melibatkan pihak lain dalam penyusunan rancangan undang-undang dan peraturan daerah, yaitu masyarakat. Hal ini sering disebut dengan partisipasi masyarakat. Wujud konkrit partisipasi masyarakat ini tampak dalam penyusunan Naskah Akademik.

10 Hikmahanto Juwana, Penyusunan Naskah Akademik sebagai Prasyarat dalam Perencanaan Pembentukan RUU, Departemen Hukum dan HAM, hal. 3-4.

c. Faktor berjalannya undang-undang

Dalam praktiknya sering undang-undang tidak dapat dilaksanakan

dan ditegakkan. Kondisi ini terjadi karena tidak diikuti dengan kajian yang

mendalam dengan memperhatikan kebutuhan masyarakat dalam arti

sesungguhnya. Dengan demikian, seyognya Naskah Akademik juga

memuat kajian tentang dukungan infrastruktur dalam hal suatu undang-

undang diberlakukan nantinya.

d. Rujukan (Reference)

Dalam Naskah Akademik perlu diuraikan tentang rujukan terkait

dengan RUU yang akan dibuat. Hal ini bertujuan untuk menghindari

tumpang tindihnya aturan baik secara horizontal maupun vertikal, serta

untuk harmonisasi dan sinkronisasi berbagai undang-undang yang sudah

ada dalam proses pembentukan undang-undang.

Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa “Naskah Akademik”

paling sedikit memuat dasar filosofis, sosiologis, yuridis, pokok dan

lingkup materi muatan yang diatur.

B. Landasan Filosofis dalam Naskah Akademik

Dasar filosofis merupakan landasan filsafat atau pandangan yang

menjadi dasar cita-cita sewaktu menuangkan suatu masalah ke dalam

peraturan perundang-undangan. Dasar filosofis sangat penting untuk

menghindari pertentangan peraturan perundang-undangan yang disusun

dengan nilai-nilai yang hakiki dan luhur di tengah-tengah masyarakat,

misalnya etika, adat, agama dan lain-lain.11

Dalam Aspek filosofis ini memuat hasil kajian yang mencerminkan

landasan ideal atau pandangan yang menjadi dasar cita-cita pada saat

menuangkan suatu masalah ke dalam peraturan perundang-undangan.

11 Ibid, Hikmahanto Juwana, hal. 11

C. Landasan Sosiologis dalam Naskah Akademik

Secara dasar sosiologis, naskah akademik disusun dengan

mengkaji realitas masyarakat yang meliputi kebutuhan hukum masyarakat,

aspek sosial ekonomi dan nilai-nilai yang hidup dan berkembang (rasa

keadilan masyarakat).

Tujuan kajian sosiologis ini adalah untuk menghindari

tercerabutnya peraturan perundang-undangan yang dibuat dari akar-akar

sosialnya di masyarakat. Banyaknya peraturan perundang-undangan yang

setelah diundangkan kemudian ditolak oleh masyarakat, merupakan

cerminan peraturan perundang-undangan yang tidak memiliki akar sosial

yang kuat.12

Umumnya, teori-teori perundang-undangan hanya menyebutkan

tiga aspek kajian untuk mengukur baik-tidaknya suatu peraturan

perundang-undangan, yaitu dari aspek filosofis, yuridis, dan sosiologis.

Akan tetapi, sebuah peraturan perundang-undangan (termasuk peraturan

daerah) tidak bisa sama sekali dilepaskan dari unsur-unsur politis dalam

pembentukannya. Aspek politis pada dasarnya mengedepankan persoalan

tarik-ulur kepentingan antara pemerintah dan masyarakat. Dalam Naskah

Akademik pun kajian terhadap aspek ini perlu dilakukan. Bagaimana

sesungguhnya kemauan politik dari pemerintah, dan bagaimana

bargaining power dari kemauan politik pemerintah ini ketika berhadapan

dengan kepentingan masyarakat, terutama dalam era demokrasi seperti

saat ini.

Tidak kurang pentingnya juga kajian-kajian dari berbagai aspek

terkait, antara lain, dari aspek ekonomi dan ekologi, yang akan lebih

memperkaya Naskah Akademik dan pada tahap selanjutnya juga akan

lebih menyempurnakan substansi peraturan perundang-undangan

(peraturan daerah) yang akan dibuat. Jika kondisi memungkinkan maka

12 Ibid, Hikmahanto Juwana, hal. 15.

sesungguhnya proses pembentukan peraturan perundang-undangan

(termasuk peraturan daerah) perlu menggunakan apa yang disebut proses

regulatory impact assessment (RIA), yang berguna untuk mengetahui

sejauhmana dampak ekonomis yang timbul dari peraturan tersebut bila

sudah terbentuk dan diberlakukan di tengah-tengah masyarakat.

Selain itu, urgensi lainnya adalah dalam Naskah Akademik

diberikan gambaran mengenai substansi, materi dan ruang lingkup dari

peraturan daerah yang akan dibuat. Dalam hal ini dijelaskan mengenai

konsepsi, pendekatan, dan asas-asas dari materi hukum yang perlu diatur,

serta pemikiran-pemikiran normanya. Mengenai asas-asas dari materi

hukum, pada dasarnya tidak semata-mata terikat pada asas-asas yang telah

ditentukan dalam Pasal 6 UU No. 10 tahun 2004 jo. Pasal 138 UU No. 32

tahun 2004, tetapi juga perlu mencermati nilai-nilai, asas-asas hukum adat

atau kearifan tradisional yang masih hidup dana berkembang dalam

kehidupan masyarakat setempat. Juga dipertimbangkan asas resiko (risk

management) yang mau tidak mau akan timbul atau dihadapi nantinya jika

peraturan daerah itu sudah terbentuk atau telah diberlakukan. Dengan

dituangkannya asas resiko ini, paling tidak sudah ada antisipasi terhadap

resiko-resiko negatif yang kemungkinan besar terjadi sebagai konsekuensi

dari adanya peraturan daerah terkait.13

Naskah Akademik juga memberikan ruang bagi para pengambil

keputusan yang berwenang untuk membahas dan menetapkan peraturan

daerah (baik pemerintah daerah maupun Dewan perwakilan Rakyat

Daerah) untuk mempertimbangan apakah suabtsnasi/materi yang

terkandung dalam Naskah Akademik itu layak diatur dalam bentuk

peraturan daerah atau tidak, dan apakah hanya perlu satu peraturan daerah

atau dimungkinkan untuk dituangkan dalam lebih dari satu peraturan

(mungkin peraturan sederajat atau peraturan pelaksanaan).

13 www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Eko Rial Nugroho, , Urgensi Penyusunan Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, diakses tanggal 26 November 2012

Saat ini ada tendensi pandangan masyarakat bahwa peraturan

perundang-undangan (termasuk peraturan daerah) adalah produk yang

selalu berpihak pada kepentingan pemerintah (politik) semata-mata,

sehingga dalam pelaksanaannya masyarakat tidak terlalu merasa memiliki

dan menjiwai peraturan perundang-undangan terkait.14 Oleh karena itu,

Naskah Akademik diharapkan dapat digunakan sebagai instrumen

penyaring, menjembatani, dan meminimalisir unsur-unsur kepentingan

politik dari pembentuk peraturan perundang-undangan (peraturan daerah).

Naskah Akademik menjelaskan objektivitas tujuan dibentuknya peraturan

perundang-undangan, karena didasarkan atas hasil kajian dan/atau

penelitian, yang menampung aspirasi serta mengakomodasi kepentingan

dan keinginan masyarakat, serta didukung oleh kebijakan politik dan

peraturan perundang-undangan.

Berkaitan dengan seringnya terjadi pembatalan terhadap peraturan-

peraturan daerah yang dianggap bermasalah, Naskah Akademik

diharapkan dapat meminimalisir terjadinya pembatalan demikian, karena

didasarkan atas hasil kajian/penelitian yang komprehensif.

Pada kenyataannya, meskipun bukan merupakan suatu keharusan,

keberadaan Naskah Akademik sangat diperlukan dalam proses

pembentukan peraturan daerah. Oleh karena itu, ke depan perlu

dipertimbangkan oleh para pembuat peraturan daerah untuk terlebih

dahulu menyusun Naskah Akademik dalam proses pembentukan peraturan

daerah, mengingat banyak manfaat yang dapat diambil dari Naskah

Akademik dalam keseluruhan proses pembentukan peraturan daerah,

mulai dari perencanaan, pembahasan, sampai pada pemberlakuan atau

pelaksanaannya.

14 Ibid, Harry Alexander, hal. 118.

BAB III

KESIMPULAN

Merujuk pendapat diatas, penulis berpendapat penyusunan Naskah

Akademik harus dijadikan suatu keharusan dalam pembentukan peraturan

perundang-undangan, karena bagaimanapun peraturan perundang-

undangan ditujukan pemberlakuannya untuk masyarakat, maka telah

seharusnya pula pendapat dan keinginan masyarakat didengarkan demi

terselenggaranya kehidupan berbangsa dan bernegara yang sesuai dengan

Pancasila dan UUD 1945.

Naskah Akademik Peraturan Perundang-undangan adalah naskah

awal yang memuat pengaturan materi-materi perundang-undangan bidang

tertentu yang telah ditinjau secara sistemik, holistik dan futuristik.

Dasar filosofis merupakan landasan filsafat atau pandangan yang

menjadi dasar cita-cita sewaktu menuangkan suatu masalah ke dalam

peraturan perundang-undangan. Dasar filosofis sangat penting untuk

menghindari pertentangan peraturan perundang-undangan yang disusun

dengan nilai-nilai yang hakiki dan luhur di tengah-tengah masyarakat,

misalnya etika, adat, agama dan lain-lain.

Tujuan kajian sosiologi adalah untuk menghindari tercerabutnya

peraturan perundang-undangan yang dibuat dari akar-akar sosialnya di

masyarakat. Banyaknya peraturan perundang-undangan yang setelah

diundangkan kemudian ditolak oleh masyarakat, merupakan cerminan

peraturan perundang-undangan yang tidak memiliki akar sosial yang kuat.

DAFTAR PUSTAKA

Harry Alexander, Panduan Perancangan Undang-undang di Indonesia

Jakarta: Solusindo, 2004.

Hikmahanto Juwana, 2006, Penyusunan Naskah Akademik sebagai

Prasyarat dalam Perencanaan Pembentukan RUU, Departemen

Hukum dan HAM.

Sirauddin, dkk,, Legislative Drafting: Pelembagaan Metode Partisipatif

dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, YAPPIKA

& MCW, Malang , 2007.

Soimin, Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Negara Indonesia,

Yogyakarta: UII Press Yogyakarta, 2010.

www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Eko Rial Nugroho, Urgensi

Penyusunan Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan.

www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Abdul Wahid, Penyusunan

Naskah Akademik.