Doc.dr. Kasim Tati Ekonomski fakultet u Sarajevu TRITE I DRAVA KAO ALOKATORI OGRANIENIH RESURSA IVOTNE OKOLINE

1

Saetak: Predmet naeg interesovanja predstavlja ekonomski efikasan nain rjeavanjaproblema okolia odnosno problema alokacije oskudnih okolinskih resursa. Nakon kratkog obrazloenja osnovnih razloga koji dovode do nezadovoljavajueg stanja u oblasti okolia i definiranja pojma alokacije ogranienih resursa, dat je pregled najee koritenih mjera i instrumenata u politici zatite okolia, kao i kriterijumi za njihvovu ocjenu prilikom praktine primjene. Najvea panja posveena je analizi trita i drave kao institucionalnih aranmana za alokaciju oskudnih okolinskih resursa. Analizirane su prednosti i nedostaci i jednog i drugog mehanizma i ukazano na injenicu da praktina realizacija politike zatite okolia i upavljanja prirodnim resursima zahtijeva optimalnu kombinaciju i istovremeno koritenje oba mehanizma a ne iskljuivi odabir jednog ili drugog. Kjune rijei: Eksternalije, internalije, mjere za zatitu okolia, ekonomska efikasnost Summary: Our interest relates to economicaly efficient way of resolving wide range of environmental problems or problems of allocation of scarce environmental resources. After a short elaboration of the basic reasons leading to such unsatisfactory state of the environment and a definition of the term allocation of the scarce resources, the survey of most frequently used measures and instruments in environmental policy, as well as criteria for their assessment in the process of practical application have been given . The largest part of the work has been devoted to the analysis of the state and the market as institutional arangements for allocation of scarce environmental resources. The advantages and disadvantages of both arrangements have been analyzed and it has been stressed that practical realization of environmental policy and natural resources management requires an optimal combination and simultaneous usage of both mechanisms, not the exclusive choice of one or another. Key words: Market failures -Externalities, state failures, environmental policy measures, economic efficiency

Uvod

2

ivotna okolina predstavlja skup prirodnih uslova koji definiraju ljudski ivotni prostor. Ona predstavlja osnovu na kojoj funkcionira ekonomski sistem. Sa ekonomskog stanovita ivotna okolina ima etiri osnovne funkcije. Ona slui kao: (1) dobro javne potronje, (2) snabdjeva materijalnih inputa - prirodnih resursa, (3) mjesto za odlagaje otpadnih materija nastalih u proizvodnji i potronji, i (4) mjesto za fiziko lociranje ekonomskog sistema (zemljite za smjetaj industrijskih i stambenih objekata, poljoprivredno zemljite i zemljite za infrastrukturne objekte). Sa ekonomskog stanovita posmatrano ivotna okolina se tek odnedavno poela tretirati kao rijetko, ogranieno dobro. Ovo zbog toga to se jasno pokazuje da mnogi njeni elementi za koje se uvijek dralo da su besplatan dar prirode, kao na primjer zrak ili voda, danas postaju ne samo iscrpivi i podloni degradaciji, nego se i obnovljivi resursi ne mogu obnavljati brzinom koju zahtijeva ekonomski sistem. Stoga, osnovno polazite i u ovom radu je da ivotnu okolinu treba posmatrati kao oskudni resurs, odnosno kao ekonomsko a ne slobodno dobro. Drugim rijeima okolinu treba tretirati kao aktivu (asset) ili kapitalno dobro koje obezbjeuje najrazliitije usluge. Rijetkost podrazumijeva da postoje razliite, meusobno konkurentne mogunosti koritenja odreenog dobra, te da zbog fizike ogranienosti tog dobra ne mogu biti zadovoljeni svi zahtijevi u pogledu njegove upotrebe. Pojam rijetkosti lei u osnovi definicije same ekonomije kao nauke, jer se ona esto definira kao nauka koja se bavi rjeavanjem problema optimalne alokacije ogranienih resursa na razliite alternativne vidove upotrebe u cilju maksimiziranja ljudskog blagostanja. Navedene funkcije ivotne okoline predstavljaju meusobno alternativne naine njenog koritenja. Ekonomskim rijenikom govorei, koritenje okoline na najbolji ili najefikasniji nain (u smislu neprestanog poveanja ljudskog blagostanja) predstavlja klasini problem iznalaenja, sa drutvenog stanovita, najpoeljnije alokacije ogranienih resursa, ili drugim rijeima, klasini problem ekonomske optimizacije. Problem neadekvatnog koritenja okolinskih resursa Evidentna injenica je da se ivotna okolina u znaajnoj mjeri koristi na neodgovarajui nain, to dovodi do ozbiljnog naruavanja njenog kvaliteta. Jedan od glavnih razloga za to jeste ponaanje pojedinanh ekonomskih subjekata, odnosno nain na koji oni donose i u praksi realizuju svoje poslovne odluke. Za sagledavanje i objanjenje problema vezanih za zatitu ivotne okoline u savremenoj ekonomskoj literaturti u velikoj mjeri se koristi neoklasini model trita savrene konkurencije. Ovaj model je vrlo pogodan za analizu ovakve vrste problema iako je u sutini dosta 3

apstraktan i sa mnogim preduslovima i pretpostavkama. Pretpostavka da se sve koristi i trokovi proizvoaa i potroaa odraavaju u trinim cijenama i da uopte nema neslaganja izmeu privatnih i drutvenih trokova i koristi, ini osnovu neoklasinog modela i od nje se i polazi pri dokazivanju Pareto-optimalnih svojstava savrene konkurencije. Ako disekonomije postoje model ne funkcionira zbog dva razloga: prvo, naruavaju se uslovi Paretove optimalnosti; drugo, konstante utjelovljene u sistem (zbog neuraunavanja trokova vezanih za nastale tete usljed zagaenja okoline) gube svoje znaenje kao cijene jer ne odraavaju stvarne oportunitetne trokove drutva kao cjeline. Na taj nain, usljed nepostojanja pravih indikatora i smjernica sa trita, u veini ekonomskih sistema, kao rezultat pojedinanih aktivnosti, izrazito dominantni postali su upravo ekoloki najintenzivniji sektori (oni koji najvie koriste i zagauju ivotnu okolinu), doprinosei tome da se struktura privrede sve vie udaljavala od drutveno potrebnog alokacionog optimuma. Industrijsko drutvo trine ekonomije, stoga, neki autori oznaavaju kao drutvo izraslo na skrivenim trokovima. Sve je vei broj onih koji smatraju da je vrijeme da se oni obijelodane i njihovo pokrie nametne onima koji izbjegavajui njihovo plaanje na raun drutvene zajednice uivaju nezasluenu korist u vidu poveanog vlastitog profita. Po njihovom (a i naem) miljenju, rjeenje problema vezanih za okolinu moe se postii samo stalnim nastojanjem da se doe do to jasnijeg odgovora na pitanje koja kompozicija (miks) alternativnih naina upotrebe ogranienih ekolokih resursa maksimizira blagostanje drutva kao cjeline. Praktino ostvarenje eljenog miksa, u velikoj mjeri, postiglo bi se koritenjem razliitih mjera i instrumenata za zatitu okoline koje treba posmatrati kao manje ili vie uspjean pokuaj utvrivanja i uvoenja adekvatnih cijena ogranienih resursa ivotne okoline. To bi dovelo do izmijenjene strukture ukupnog sistema cijena, iji bi relativni odnos tada na mnogo bolji nain odraavao promijenjene drutvene preferencije. Time bi se znaajno poboljala alokativna efikasnost trita jer bi dolo do promjene postojeih, po naem miljenju pogrenih informacija i podsticaja sa trita koje preduzea primaju o potrebnoj strukturi i karakteru proizvodnih aktivnosti. U krajnjem sluaju sve navedeno trebalo bi da dovede do eljene realokacije ogranienih resursa ivotne okoline, te do njihove racionalnije upotrebe. To bi u svakom sluaju imalo uticaja i na potroae u smislu da bi za neke proizvode morali da plaaju veu cijenu kako bi na zadovoljavajui nain mogli da koriste i ostale usluge ivotne okoline. Spremnost da se snose 4

trokovi odravanja postojeeg ili poveanja nivoa kvaliteta okoline predstavlja mjeru tzv. nenovanog dohotka ili blagostanja koje svaki pojedinac dobiva kao rezultat koritenja tih usluga. Nae je stanovite da ovaj nenovani dohodak takoe predstavlja dio njihovog realnog dohotka ili blagostanja kao to to predstavljaju na tritu kupljene robe i usluge koje oni troe. Sve ovo je znaajno za razumijevanje iroko usvojenog pristupa zatiti okoline. Poto, naime, potroai jo uvijek nisu u mogunosti da putem izmijenjene tranje utiu na proizvoae da znaajnije i dovoljno brzo promijene svoj odnos prema ivotnoj okolini, sve oitije prisustvo i posljedice navedenih disekonomija opravdavaju intervenciju i aktivnu ulogu drave s ciljem da prisili individualne donosioce poslovnih odluka da, u mjeri u kojoj je to objektivno mogue, spoznaju tetne posljedice svojih aktivnosti po okolinu, da prihvate njihov novano izraeni ekvivalent i u svoju internu kalkulaciju ukljue sve sagledive i utvrene eksterne trokove prouzrokovane takvim aktivnostima. Iz ovog proizilazi samo naizgled kontradiktorna tvrdnja da je upravo aktivna uloga drave (jo uvijek) neophodna kako bi se individualni, inae samostalni donosioci poslovnih odluka u decentraliziranom trinom sistemu ponaali istinski trino, a u skladu sa navedenim pretpostavkama savreno konkurentnog trita. Nae stanovite je da se problem zagaenosti i prekomjernog koritenja ivotne okoline pojavljuje zbog neusaglaenosti ciljeva pojedinaca i drutva kao cjeline. Prilagoavanjem ciljne funkcije preduzea (i ciljne funkcije potroaa) i uvoenjem dodatnih ogranienja njegovom ponaanju mogue je postii vii nivo usaglaenosti pojedinanog i drutvenog cilja. Upravo iz tog ugla posamtraemo dravu i trite kao institucionalne mehanizme za alokaciju ogranienih resursa ivotne okoline.. Upravljanje okoliem: Drava ili trite? Dilema u pogledu koritenja drave ili trita, odnosno razliitih mjera i instrumenata koji se realiziraju putem ova dva institucionalna aranmana, vezana je je prvenstveno za postizanje efikasne politike zatite okolia., kako statike tako i dinamiki hvaene. Statika efikasnost mjera i instrumenata za zatitu okoline pri tom bi se ogledala u efektima do kojih njihova primjena dovodi u kratkom roku, i to u smislu: iznosa prikupljenih financijskih sredstava od preduzea, ukupnih trokova vezanih za prikupljanje tih sredstava, izmijenjene interne ekonomije i ostvarene profitabilnosti preduzea. Dinamika efikasnost ukljuuje u sebe vremensku komponentu u smislu potrebe sagledavanja i ocjene dugoronijih efekata do kojih dovodi primjena pojedinih mjera i instrumenata, i to prvenstveno u smislu karaktera i jaine podsticaja preduzeima da tehnolokim 5

inovacijama u vlastitom proizvodnom procesu smanjuju zagaivanje okoline, a potom i nain na koji reagiraju na porast stope inflacije i porast broja preduzea koja zagauju okolinu. Iznalaenjem efikasnijih tehnolokih postupaka kojim bi smanjila emisiju polutanata u okolinu, preduzea bi umanjila i svoje financijske obaveze prema dravi, odnosno svoje ukupne trokove poslovanja to bi, u srazmjeri sa tako ostvarenim utedama, imalo uticaja na poboljanje kunkurentne pozicije preduzea na tritu. Miljenja ekonomista o ovom problemu su podijeljena. Dok jedni smatraju da regulativa u oblasti zatite okoline predstavlja barijeru inovacijama u proizvodnim preduzeima, dotle drugi imaju sasvim opreno miljenje i smatraju da ona znaajno podstie tehnoloke inovacije unutar preduzea - pristup poznat kao Porterova hipoteza. Ipak odreeni empirijski nalazi (npr. u Izvjetaju o Globalnoj konkurenstnosti za 2004-2005 Svjetskog ekonomskog foruma) skloniji smo shvatanju da dovoljno otra i adekvatno strukturirana okolinska regulativa ipak pozitivno utie na inovativnu aktivnost preduzea, odnosno na tehnoloki progres, ali emo nastojati da pokaemo da pozitivna reakcija preduzea u tom smislu zahtijeva postojanje odreenih preduslova koje emo pokuati utvrditi i obrazloiti nain na koji oni utiu na karakter i vrstu tehnoloke promjene u preduzeima. ivotnu okolinu treba, dakle, tretirati kao rijetki, odnosno oskudni resurs ili, drugim rijeima, kao ekonomsko a ne kao slobodno dobro. Poto rijetkost podrazumijeva da postoje alternativne mogunosti koritenja odreenog resursa, od kojih mogu biti zadovoljene samo neke ali ne i sve mogunosti, rijetkost implicira izbor i konkurenciju. Predmet naeg interesovanja u ovom kratkom prilogu predstavlja problem alokacije sve oskudnijih i zbog prekomjernog zagaenja sve nekvalitetnijih resursa ivotne okoline, posredstvom dva osnovna institucionalna aranmana za koordiniranje i reguliranje ekonomskih aktivnosti u drutvu - trita i drave. Prije nego preemo na analizu trita i drave kao institucionalnih oblika putem kojih se realizira zatita okolia analiziramo kriterije pomou kojih se vri ocjena pojedinih mjera i instrumenata i definira poeljnost njihovog koritenja.

Kriterijumi za ocjenu mjera i instrumenata u politici zatite okoline Odabir mjera i instrumenata u politici zatite okoline potrebno je vriti na bazi odreenih kriterijuma. Ma kako bio postavljen eljeni cilj u pogledu kvaliteta okoline jasno je da mora postojati nain na koji se taj cilj moe postii najekonominije, odnosno uz najnie mogue trokove. Sagledavajui karakteristike pojedinih mjera i instrumenata moe se doi do spoznaja o 6

trokovima koji nastaju kao rezultat njihove primjene. Stoga, smatramo da je potrebno definirati neke od najvanijih kriterijuma koje nadlene institucije mogu i treba da koriste u procesu donoenja odluka o praktinoj primjeni mjera i instrumenata u politici zatite okoline: Ekoloka efektivnost -- Odabiranje i kombiniranje pojedinih instrumenata i njihova primjena u sklopu politike zatite okoline ima prvenstveno za cilj transformaciju odreenog okolinskog dobra ili postojeeg stanja ivotne okoline u neko drugo, eljeno, izmijenjeno i poboljano stanje. Vaan kriterijum pri njihovom izboru mora, dakle, da bude njihova djelotvornost i efektivnost u smislu istinskog doprinosa rjeavanju uoenog okolinskog problema, odnosno efektivnost u smislu ostvarenja stepena eljene kontrole ponaanja zagaivaa i smanjenja zagaenja, to i predstavlja prvenstveni i najvaniji cilj pomenute politike ili, slobodno moemo rei, njen reason de etre. Pouzdanost -- Ovaj kriterij odnosi se na izvjesnost ili sigurnost sa kojom e jedan instrument ostvariti navedeni cilj ili standard u pogledu kvaliteta okoline. Drugim rijeima izuzetno je znaajno pravilno sagledati sve relevantne faktore i ocijeniti da li su djelovanja i efekti odreenog instrumenta nezavisni, tj. da li su djelovanja izvjesna i da li se praktino praktino deavaju po predvidivom automatizmu, ili, pak, zavise od izvjesnog broja nekih drugih, apsolutno nepredvidivih ili faktora koji se ne mogu predvidjeti sa dovoljnim stepenom sigurnosti. Ekonomska efikasnost ili trokovna efektivnost -- Ovaj kriterijum inkorporira u sebi injenicu da praktino sprovoenje politike zatite okoline podrazumijeva neizbjeni nastanak trokova koji mogu znaajno da opterete preduzea i cijelo drutvo. Oni se u najveoj mjeri sastoje od izdataka vezanih za dio proizvodnih resursa koji se fiziki upotrebljavaju u svrhu smanjenja zagaenja, i obuhvatju, puni troak njihove upotrebe, u smislu da obuhvataju i oportunitetne trokove, odnosno proputene koristi od njihove alternativne upotrebe u proizvodnoj aktivnosti. Zbog ogranienosti resursa i njihove rijetkosti u ekonomskom smislu, neophodno je uvijek nastojati da se postavljeni cilj (eljeno stanje ili kvalitet ivotne okoline) ostvari uz to je mogue nie trokove ili, drugaije reeno, sa datim sredstvima ostvariti maksimalno mogui pozitivni efekat. Intenzivnost informacijama ili obim i karakter neophodnih informacija -- Ovaj kriterijum u direktnoj je vezi sa pomenutim kriterijem ekonomske efikasnosti, u smislu da je neophodno poznavati i prilikom odluivanja o primjeni instrumenata, uzeti u obzir, potencijalne trokove do kojih e doi usljed aktivnosti prikupljanja i obrade informacija neophodnih za efikasnu primjenu pojedinih instrumenata politike zatite okoline. Osim toga ovaj kriterijum se odnosi i na obim i

7

karakter samih zahtijevanih informacija, i to u smislu njihove raspoloivosti, tehniko-teholokih mogunosti njihovog prikupljanja i obrade. Nain i uslovi operacionalizacije (operationability) -- Ovaj kriterijum odnosi se na sve ono to je vezano za nain i mogunost praktinog implementiranja odreenog instrumenta. On obuhvata sve neophodne, pratee i organizacione aktivnosti (institucionalno rjeenje, administracija, kadrovi, tehnologija, mogunost i opravdanost aktivnosti monitoringa). Mogunost praktine primjene ili prihvatljivost -- Pojedini instrumenti politike zatite okoline, kao uostalom i svake druge politike, ne koriste se u organizacionom, institucionalnom ili politikom vakumu, nego u tano definiranoj postojeoj konstelaciji drutvenih odnosa, sistemu vrijednosti i potreba, mnogostrukih i razliitih interesa i preferencija u svakoj oblasti ivota. U tom smislu bitno je procijeniti realnu mogunost primjene odreenog instrumenta, odnosno utvrditi to pouzdanije u kojoj mjeri e njegova implementacija biti uslovljena pristankom dravne administracije ili drugih drutveno znaajnih i uticajnih interesnih grupa. Promptnost djelovanja -- Pod ovim kriterijem podrazumijeva se prvenstveno brzina kojom se primjenom pojedinih instrumenata postiu odreeni ciljevi u smislu poboljanja kvaliteta okoline. Drugim rijeima, ovaj kriterij se odnosi na pitanje koliko vremena je neophodno da proe da bi se osjetili praktini rezultati u vidu poboljanja stanja ivotne okoline. Duina prelaznog perioda -- Ovaj kriterijum je u izvjesnom smislu u vezi sa prethodnim i odnosi se na duinu vremenskog perioda koji je neophodan kako bi se preduzee prilagodilo na novonastalu situaciju i promijenjene uslove poslovanja do kojih dolazi usljed uvoenja i poetka primjene odreenog instrumenta u politici zatite okoline. Neki instrumenti zahtijevaju znaajnije prilagoavanje od strane preduzea, to moe da traje i dui vremenski period, pa samim tim se atraktivnost instrumenta za sama preduzea smanjuje. U izvjesnim sluajevima ovaj period tranzicije oznaava vrijeme koje se ostavlja preduzeima da unutar njega ona sama preuzmu neke aktivnosti prije nego to se uvede odgovarajua zakonska mjera. Fleksibilnost -- Poeljno je da odabrani instrumenti ili mjere obezbjeuju fleksibilnost u pogledu njihove primjene. Mogli bi smo navesti dva osnovna aspekta fleksibilnosti o kojima treba voditi rauna prilikom izbora pojedinih instrumenata: (1) sposobnost instrumenta da nastavi efikasno obavljati svoju funkciju u promjenjljivim uslovima, kao to su promjenljive cijene, uslovi poslovanja preduzea i javna politika odnosno pristup prema okolini; i (2). stepen do kojeg individualna preduzea mogu izabrati njihove vlastite odgovore u okviru i kontekstu sveukupnog globalnog cilja u pogledu kvaliteta okoline. U pogledu ovog drugog aspekta, ekonomski 8

instrumenti ne propisuju specifine, tano odreene nivoe smanjenja emisije za pojedinana preduzea ili, pak, tehnologije za postizanje smanjenja zagaenja, dok instrumenti zakonske regulative generalno propisuju barem jedno od ovo dvoje. Podsticaji na inoviranje -- Ovaj kriterij se odnosi na dinamiki aspekt efikasnosti. Uobiajeno se preferira situacija koja obezbjeuje stalne podsticaje i motivaciju preduzeima da smanjuju svoju emisiju, odnosno zagaenje kroz usvajanje novih i istijih tehnologija ili kontinuirano poboljavanje perfomansi postojeih tehnologija koje primjenjuju u proizvodnom procesu ili u procesu kontrole i smanjenja zagaenja. Ekonomski instrumenti obino pruaju ovakve potsticaje dok, generalno, to nije sluaj sa mjerama zakonske regulative. Pravinost ili jednakost (equity) -- Distribucija trokova i koristi koje generira odreeni instrument izmeu pojedinih podruja ili preduzea i/ili domainstava u okviru ekonomskog sistema treba svakako da bude uzeta u obzir prilikom odabira instrumenata za rjeavanje odreenog problema ivotne okoline. Na primjer, moe biti veoma korisno razmotriti relativni znaaj koji u ekonomiji imaju oni koji e najvie biti pogoeni primjenom odreene mjere ili instrumenta, relativni uticaj na razliite sektore u ekonomiji i efekat na individualna preduzea/domainstva. Urgentnost okolinskog problema -- Ovaj kriterijum na izvjestan nain doprinosi pravilnom rangiranju znaaja primijenjenih kriterijuma ekoloke efektivnosti i ekonomske efikasnosti za ocjenu instrumenata. Ukoliko je, naime, stanje odreenog medija okoline na odreenom kontrolnom podruju izrazito loe i ukoliko se zahtijeva to hitnija intervencija (jer bi odlaganje moglo dovesti do ekoloke katastrofe ili do ozbiljnijih ireverzibilnih posljedica po okolinu) tada je neophodno prioritet dati ekolokoj efektivnosti, pa i po cijenu neto viih trokova koje zahtijeva implementacija odreenog instrumenta. Meutim, ukoliko situacija nije tako dramatina i ukoliko se procjenom neophodnih trokova prilagoavanja preduzea utvrdi da brza intervencija nije imperativ, ekonomskoj efikasnosti tada bi trebalo dati prednost. Vrsta i karakter okolinskog problema -- Ovaj kriterijum odnosi se na injenicu da je pri ocjenjivanju pojedinih instrumenata neophodno uzeti u obzir ili procijeniti mogunost primjene odreenog instrumenta za rjeavanje problema u vie razliitih medija ivotne okoline, ili ako se radi o jednom mediju okoline procijeniti mogunost da odreeni instrument rjeava razliite vrste problema izazvane razliitim polutantima. Rijenikom ekonomije reeno, trebalo bi preferirati one mjere i instrumente koji mogu da koriste efekte ekonomije obima, tj. da se istovremeno mogu

9

koristiti za proizvoenje veeg broja pozitivnih efekata na veem broju kontrolnih podruja ili veem broju okolinskih medija. Da bi se bilo koje mjere i instrumenti na zadovoljavajui nain praktino primijenili potrebno je da budu zadovoljeni odreeni preduslovi za uspjenu primjenu mjera i instrumenata u politici zatite okoline, odnosno moemo izdvojiti nekoliko faktora koji e doprinijeti njihovoj uspjenoj primjeni: (a) Dokaz da dovoljno znaajan okolinski problem postoji, ili je izvjesno da e do njega doi, koji inae (bez primjene instrumenata politike zatite okoline) ne bi bio na adekvatan nain rijeen; (b) Snana podrka od strane javnosti i/ili preduzea za aktivnosti kojim bio se problem nastojao rijeiti.; (c) Raspoloivost odgovarajueg strunog znanja i osposobljenosti kadrova koja bi pomogla da se osmisle, implementiraju i nadgledaju sve aktivnosti vezane za primjenu odreenog instrumenta; (d) Kapacitet ili sposobnost da se uspostavi efektivan i efikasan administrativni i pravni okvir za primjenu pojedinih instrumenata; (e) Raspoloive mjere za reviziju, prilagoavanje i poboljanje primijenjenih pristupa promijenjenim okolnostima; i (f) Jasni ciljevi na osnovu kojih se ili u poreenju sa kojima se moe uspjeno procijeniti stepen efektivnosti pojedinih pristupa, mjera i instrumenata u politici zatite okoline. U nastavku emo analizirati funkcioniranje trita i drave u smislu ocjene efikasnosti sa kojom ostvaruju alokaciju oskudnih resursa uopte a posebno resursa ivotne okoline. Posebnu panju posvetiemo analizi razliitih ivotne okoline. Trite kao alokator resursa ivotne okoline Trite predstavlja skup svih robno-novanih veza izmeu ekonomskih subjekata u drutvu u kome je izvrena podjela rada. Ono obavlja znaajnu ulogu mehanizma putem kojeg se vri automatska regulacija ekonomskih sistema. Osnovne funkcije trita mogu se iskazati kao: Selektivna -selekcija potrebnih proizvoda; Alokativna -alokacija raspoloivih faktora proizvodnje;Informativna -- pruanje informacija za donoenje poslovnih odluka;Distributivna -primarna raspodjela ukupno ostvarenog dohotka; i Razvojna -- naelo racionalnosti i konkurencija nameu tednju i investicije. Treba naglasiti da trite dovodi do optimalnog rjeenja osnovnog alokacijskog problema i do najracionalnijeg koritenja raspoloivih privrednih resursa samo ako su ispunjene odreene pretpostavke o ukusima potroaa, tehnologiji i oblicima konkurencije. To su nedostataka ovih institucionalnih aranmana koji dovode do ovakvog stanja okoline ili koji predstavljaju prepreku za efektivnije dostizanje eljenog kvaliteta

10

pretpostavke koje definiraju specifine karakteristike ambijenta u okviru kojeg jedino i mogu, iz ponaanja, rukovoenih interesom pojedinanih, autonomnih privrednih subjekata, rezultirati drutveno poeljna globalna privredna kretanja. Najvanije restriktivne pretpostavke efikasnog djelovanja trita kao velikog autoregulatora privrede bile bi sljedee: (a) Svaka roba ili usluga moe se proizvoditi na bazi niza alternativnih kombinacija nekoliko faktora proizvodnje, koji se mogu meusobno supstituirati i iji pojedinani sukcesivni prirataji, uz fiksne koliine svih drugih faktora, rezultiraju u opadajuim priratajima proizvodnje; (b) Potronja je adekvatni odraz stvarnih drutvenih potreba i svaki akt kupovine izraz je subjektivne skale potroaevih preferencija, koje su date neovisno o privrednim tokovima i alternativnim nainima upotrebe raspoloivih resursa; (c) Kriterij ponaanja svih privrednih subjekata jest maksimizacija ekonomskih efekata primjenom raspoloivih resursa (u sluaju proizvoaa maksimizacija dobiti, a u sluaju potroaa maksimizacija korisnosti u granicama raspoloivog dohotka); i (d) Na tritu vladaju uvjeti potpune ili savrene konkurencije. U naoj analizi trita kao alokatora ogranienih resursa ivotne okoline polazimo od pretpostavke da na tritu vladaju uvjeti potpune ili savrene konkurencije. Naime, sa ciljem da se demonstrira da odreeni skup cijena i koliina proizvedene robe i usluga na tritu korespondira sa efikasnom alokacijom ogranienih resursa, neophodno je pretpostaviti dodatne "idealne" uvjete u pogledu okolnosti u kojima trite funkcionira, a koji praktino predstavljaju pretpostavke na kojima poiva potpuna konkurencija: odsustvo eksternih efekata; odsustvo javnih dobara; svi uesnici na tritu (domainstva i preduzea) imaju potpune informacije; svi uesnici na tritu su preuzimai cijena. Ukoliko ovi idealni uvjeti nisu ispunjeni, to se redovno i deava i to je normalna pojava u postojeim, realnim trinim ekonomijama, trite nije u mogunosti da postigne eljenu efikasnost u alokaciji resursa. Situacije u kojima trini mehanizam po automatizmu ne obezbjeuje alokativnu efikasnost, oznaavaju se izrazom trini neuspjesi ili trine nesavrenosti (market failure). Pitanje koje se postavlja jeste kako ocijeniti da li je neki rezultat nereguliranog trita uspjean ili neuspjean. Uobiajeno se primjenjuju dva kriterija - efikasnost i pravinost u distribuciji. Kriterij efikasnosti predmet je naeg interesovanja i u radu se koristi kao osnovni kriterij evaluacije razliitih mjera i instrumenata u politici zatite okoline, dok emo drugi kriterij u analizu uvesti samo implicitno. Rezultati nereguliranog trita mogu se oznaiti kao efikasni ukoliko se isti nivo ukupnih koristi koji oni generiraju ne moe postii uz nie trokove ili, alternativno, ukoliko vee koristi ne mogu 11

da se generiraju pri istom nivou trokova. U oba sluaja, rezultirajue koristi moraju da budu vee od ukupnih trokova ukoliko rezultati treba da se smatraju efikasnim. Efikasnost se, dakle,moe posmatrati kao nadmetanje izmeu razliitih naina da se obavi odreeni posao. Ukoliko trite moe da ostvari odreeni posao uz nie trokove nego drugi institucionalni aranmani, ili ukoliko za iste trokove moe da ostvari bolji posao, onda kaemo da je trite relativno efikasno. U obrnutom sluaju, ako drugi institucionalni aranmani mogu da ostvare odreeni posao uz nie trokove, ili bolji posao uz iste trokove, trite je relativno neefikasno. Ovaj kriterij definira alokativnu ili statiku efikasnost. Vano je istai da se taj kriterijum moe proiriti i prilagoditi kako bi se definirali jo neki tipovi efikasnosti. Na primjer, dinamika efikasnost - koja se odnosi na sposobnost slobodnih trita, ili drugih institucionalnih aranmana (prvenstveno drave) da koritenjem razliitih mjera i instrumenata za zatitu okoline promoviraju nove tehnologije koje sniavaju trokove poslovanja, poboljavaju kvalitet proizvoda ili kreiraju nove proizvode koji se mogu realizirati na tritu, i promoviraju ih uz nie trokove. Treba istai da u izvjesnim sluajevima koristi koje se ostvaruju u duem vremenskom periodu, zahvaljujui poveanim podsticajima i rezultirajuim poboljanjem dinamike efikasnosti, mogu da se postignu samo na raun kratkoronih gubitaka do kojih dolazi zbog smanjene alokativne efikasnosti (kao na primjer u sluaju patenta, kojim se kratkorono onemoguava iroko koritenje odreene tehnologije bez plaanja rojaliteta, ali se internziviraju podsticaji za tehnoloki progres). Posmatrajui ekonomski sistem i ivotnu okolinu prvenstveno kao dinamike sisteme koji se razvijaju i neprestano mijenjaju, smatramo da, ukoliko doe do opisanih situacija, prednost treba dati dugoronim koristima koje nosi poboljana dinamika efikasnost u odnosu na kratkorone koristi koje bi mogla donijeti alokativna efikasnost na raun dinamike. U tom smislu, mjere i instrumente koji se koriste u politici zatite okoline i primjenjuju se putem trita, prvenstveno emo rangirati po kriteriju dinamike efikasnosti. Imajui u vidu da problemi ivotne okoline proizilaze iz osnovne neusaglaenosti pojedinanog i drutvenog interesa, potrebno je definirati koncept drutvene efikasnosti kao situaciju u kojoj je nemogue uiniti bilo kakvu promjenu u proizvodnji, potronji ili distribuciji koja bi dovela do poboljanja blagostanja jednog ekonomskog subjekta bez smanjenja blgostanja bilo kojeg drugog ekonomskog subjekta. Neophodni uslovi za postojanje takve situacije - oznaene kao stanje maksimalnog srutvenog blagostanja ili Pareto optimum - podudaraju se sa situacijom ili 12

rezultatom savreno konkurentne, neregulirane trine ekonomije u optoj ravnotei. Sa stanovita drutvenog blagostanja, savreno konkurentna, neregulirana trina ekonomija predstavlja bezlini, potpuno decentralizirani mehanizam koji uspostavlja skup relativnih cijena konzistentan sa najefikasnijom upotrebom drutvenih resursa. Meutim, ovi zakljuci o drutvenim posljedicama neregulirane trine ekonomije vae samo pod navedenim, veoma strogim i praktino nerealnim pretpostavkama. Naime, injenica je da: (a) savrena konkurencija na svim tritima je stanje koje se nikada u potpunosti ne sree ni u jednoj realnoj ekonomiji; (b) sistem nereguliranog trita ne garantira drutveno optimalne rezultate u dinamikom svijetu u kojem osnovnu karakteristiku predstavlja neizvjesnost; i (c) stanje maksimalnog drutvenog blagostanja nije jedino mogue stanje i, u stvari, beskonaan broj takvih stanja maksimalnog drutvenog blagostanja je konceptualno mogu, pri emu bi svako takvo stanje odgovaralo razliitoj inicijalnoj distribuciji vlasnikih prava nad proizvodnim resursima. Ove konstatacije o nerealnosti pretpostavki izuzetno su znaajne za nau analizu alokacije oskudnih resursa ivotne okoline koji se, i pored znaajnog protivljenja, sve vie tretiraju kao znaajan elemenat drutvenog blagostanja, u smislu da se kvalitet ivotne okoline sagledava kao nenovani dohodak potroaa, pored tradicionalno mjerenog novanog dohotka koji determinira njegovo blagostanje odreivanjem koliine klasino proizvedenih i na tritu razmjenjenih dobara i usluga. Uobiajeno je da se u analizi krene od istog teorijskog modela kakav je savrena konkurencija, ali prvenstveno zato to je to najjednostavniji nain da se pojave definiraju u svom istom obliku, te da bi smo lake uoili, definirali, klasificirali i mjerili odstupanja koja se pojavljuju u realnom svijetu. U tom smislu i koristei takav nain zakljuivanja, uoeni su znaajni nedostaci trita koji utiu na koritenje i upravljanje resursima, a time i na mogunosti rjeavanja problema degradacije i zagaenja ivotne okoline: (a) loe definirana ili nepostojea vlasnika prava; (b) nepostojanje cijena i trita za odreene resurse; (c) nemogunost da sve zainteresovane strane u vezi sa nekim problemima okoline efektivno stupe u meusobne trine odnose; (d) usluge okoline esto su nedjeljive (to je bitan preduslov funkcioniranja trita); (e) veoma izraeni negativni eksterni efekti - disekonomije- koji utiu na blagostanje drugih ljudi a izvan su domena trita; (f) visoki transakcioni trokovi koji obeshrabruju inae korisnu razmjenu koja bi doprinijela ouvanju resursa i poboljala drutveno blagostanje (transakcioni trokovi ukljuuju trokove informacija, pregovaranja, monitoringa, i obezbjeenja zakonskog sprovoenja); (g) javna dobra koja ne mogu ili ne bi trebala biti obezbjeivana od strane privatnog sektora putem trita zbog nemogunosti da 13

se iskljue oni koji bi koristili usluge bez plaanja (free riders) i nemogunosti da se pokriju trokovi proizvodnje takvih dobara, ili zato to iskljuenje onih koji bi koristili usluge bez plaanja, mada tehniki mogue, znaajno smanjuje drutveno blagostanje; (h) miopija odnosno kratkovidost, u smislu vremenskog horizonta planiranja koji je neadekvatan (kratkorono planiranje) ili diskontnih stopa koje su previsoke, a posljedica su siromatva, nestrpljenja, i rizika ili neizvjesnosti koji utiu na pojedince ali ne i na drutvo kao cjelinu; (j) neizvijesnost i nesklonost ka riziku, koji mogu voditi ne samo visokim diskontnim stopama nego i nespremnosti da se preduzmu investicije koje su inae profitabilne ali im oekivani prinosi variraju u dosta irokom rasponu (investicije koje imaju large variance of returnes); (k) ireverzibilnost (u sluajevima kada trine odluke donesene u uslovima neizvijesnosti dovode do ireverzibilnih rezultata, moe se pokazati da trite nije u stanju da resurse alocira na najbolji i najpoeljniji nain); i (l) nesavrenosti trita, naroito nedostatak konkurencije u vidu lokalnih monopola, oligopola i segmentiranih trita (trita odvojenih fizikim ili politikim barijerama koje onemoguavaju mobilnost resursa to spreava izjednaavanje njihovih graninih prinosa kao bitnog faktora alokativne efikasnosti). Smatramo da je jedan od navedenih nedostataka trita - eksterne efekte ili eksternalije - u cilju razumijevanja kasnije analize neophodno detaljnije obrazloiti. Naime, u klasinoj analizi maksimizacije blagostanja u uslovima savrene konkurencije pretpostavlja se da uopte ne postoji direktna meusobna zavisnost: (i) proizvoaa, odnosno pretpostavlja se nezavisnost njihovih proizvodnih funkcija, (ii) domainstava, odnosno nezavisnost korisnosti, i (iii) proizvoaa i domainstava. Osim ovih, pri dokazivanju Pareto-optimalnih svojstava savrene konkurencije, implicitno se uvodi vrlo znaajna pretpostavka da se sve koristi i trokovi proizvoaa i potroaa odraavaju u trinim cijenama i da uopte nema neslaganja izmeu privatnih i drutvenih trokova i koristi. Meutim, evidentna je injenica da postoji veliki broj situacija u kojima se uinak djelovanja jednog ekonomskog subjekta ne odraava u potpunosti u trinim cijenama, i u kojima postoji razlika izmeu privatnih i drutvenih trokova i koristi. Ukoliko jedan ekonomski subjekt svojom poslovnom aktivnou prouzrokuje trokove nekom drugom a da ih on sam nije uzimao u obzir prilikom donoenja svoje poslovne odluke, odnosno ako ih ne plaa, javlja se eksterna disekonomija ili eksterni troak za druge i drutvo kao cjelinu. Eksterni troak postoji ako su zadovoljena dva uslova: (i) aktivnost jednog ekonomskog subjekta prouzrokuje smanjenje blagostanja drugog subjekta; i (ii) smanjenje blagostanja nije kompenzirano ni na koji nain. 14

Oba ova uslova moraju biti zadovoljena da bi postojao eksterni troak. Ukoliko je, naprimjer, smanjenje blagostanja praeno adekvatnim kompenziranjem od strane subjekta koji uzrokuje negativni eksterni efekat, tada imamo sluaj da je eksterni efekat internaliziran. Koncept eksternih efekata znaajan je za nau analizu jer zgaenje ivotne okoline i trokovi koji nastaju zbog toga predstavljaju najvaniji negativni eksterni efekat u savremenoj privredi. Navedenu tvrdnju moemo potkrijepiti razliitim podacima, koji predstavljaju rezultat istraivanja u razliitim zemljama. Ukupne trokove, odnosno novano izraene tete u vezi sa ivotnom okolinom, nastale kao rezultat postojeih ekonomskih aktivnosti za Evropsku Uniju, Kraljevska komisija za zagaenje okoline (Royal Commision on Environmental Pollution) iz Velike Britanije, procjenila je u prosjeku na iznos od 5-10 % vrijednosti bruto drutvenog proizvoda u 1992. godini. Od toga, samo na trokove u vezi sa transportom otpada 2-4 % BDP. (FRIENDS OF THE EARTH 1996, str. 3). Isti izvor navodi da zagaenje vazduha dovodi do zdravstvenih problema stanovnitva, koji prouzrokuju trokove od oko 5,3 milijardi funti godine, samo za Veliku Britaniju. Izvjetaj Evropske komisije u okviru projekta EXTERNE (2001 godina) navodi da eksterni trokovi vezani za proizvodnju elektrine energije iznose oko 2% BDP (oko 50 -70 milijardi eura godinje) te da bi njihovo uraunavanje u cijenu lektrine energije dovelo do toga da bi cijena energije proizvedene u elektranama na ugalj i naftu trebala da se povea dva puta, a cijena energije proizvedene u elektranama na gas za oko 30%.1 Znaaj zagaivanja kao eksternog efekta ilustrovaemo i podatkom da su ukupni direktni trokovi nastali usljed obaveze preduzea da udovolje zakonskoj regulativi u oblasti zatite okoline u SAD iznosili 141 milijardu dolara ili 2,32 % BDP u 1992 godini. EPA procjenjuje da e ovi trokovi dosei iznos od ak 185 milijardi dolara ili 2,6 % BDP u 2000. godini (Izvor: U.S. EPA, 1990, str. 8-20, citirano prema JAFFE & PETERSON & PORTNEY & STAVINS 1995, str. 140). Drugi primjer je moda jo oitiji. Prema navodima Ministarstva za zatitu okolia, Poljska bi trebala da investira oko 34 milijarde eura, otprilike tri etvtine dravnog budeta, za osnovne i neophodne mjere zatite okolia, kako bi Poljsku dovela u poziciju da udovolji EU standardima u ovoj oblasti. Meutim, promjene koje treba impelementirati su toliko velike da nije sasvim sigurno da e Poljska biti u stanju da udovolji zahtjevima u pogledu odobrenog vremena za pristupanje EU.

1

Navedeno prema: http://www.fu-berlin.de/ffu/veranstaltungen/salzburg2004/Lauber%20-%20External%20Costs %20in%20EU%20Policy.PDF

15

Tekui izdaci za zatitu okolia u Poljskoj iznose oko 1,8 % Bruto drutvenog proizvoda. To je jedna od najviih stopa u Evropi.2 Ako postoje eksterni efekti model savrene konkurencije ne funkcionira zbog dva razloga: prvo, naruavaju se uvjeti Pareto optimalnosti; drugo, konstante otjelovljene u sistem gube svoje znaenje kao "cjene" jer one ne odraavaju sve trokove i koristi djelovanja u drutvu kao cjelini. To znai da eksterni efekti dovode do razlike izmeu privatnih i drutvenih koristi i trokova. S obzirom da se eksterni trokovi ne odraavaju u trinim cijenama, te cijene, (zbog neukljuivanja trokova vezanih za nastale tete prouzrokovane zagaenjem okoline) nisu pravo mjerilo realnih oportunitetnih trokova za drutvo kao cjelinu, te stoga, daju pogrene informacije za optimalnu alokaciju ogranienih resursa (ivotne okoline). Drugim rijeima, moemo rei da trite ima ugraeni nedostatak to se oituje kao institucionaliziarana tendencija zanemarivanja onih drutvenih trokova i negativnih posljedica koji se javljaju izvan odnosa razmjene izmeu razliitih proizvoaa (preduzea) ili pak izmeu proizvoaa i potroaa finalnih proizvoda. Ovo je naroito vano i tano u sluaju koritenja okoline kao receptora (mjesta za odlaganje) najrazliitijih otpadnih materija, radioaktivnog zraenja i buke. Ovo institucionalno rjeenje dovelo je do prekomjernog koritenja okoline i drastinog pada njenog kvaliteta. Ono je dovelo i do znaajne razlike izmeu privatnih (individualnih) i punih drutvenih trokova znaajnog dijela ekonomskih aktivnosti. To znai da indikatori i smjernice sa trita nisu bili adekvatni za donoenje sa drutvenog stanovita optimalnih odluka o proizvodnji i potronji robe i usluga. Rezultat je da su u veini ekonomskih sistema najzastupljeniji postali upravo ekoloki najintenzivniji industrijski sektori (oni koji najvie koriste i zagauju ivotnu okolinu). Na taj nain, oslanjanje na trite kao iskljuivi, automatski mehanizam alokacije resursa rezultiralo je time da se struktura privrede sve vie udaljavala od drutveno potrebnog alokacionog optimuma, proizvodei mnogobrojne neeljene posljedice po ivotnu okolinu. Drava kao alokator ogranienih resursa ivotne okoline Zbog navedenih nesavrenosti trita neophodna je intervencija drave kako bi se osigurala eljena efikasnost u alokaciji ogranienih resursa ivotne okoline. Nesporna je pozitivna uloga koju takva intervencija ima u smislu korigiranja neadekvatnih cijena koje se slobodno formiraju na tritu iskljuivim djelovanjem mehanizma ponude i potranje, odnosno u smislu korigiranja ponaanja2

Navedeno prema: http://www.cscentraleurope.org/Poland

16

ekonomskih subjekata koje rezultira sistematskim i trajnim

a ne sluajnim i privremenim

naruavanjem kvaliteta ivotne okolien.. Znaajan dio savremene ekonomske literature posveen je mikroekonomskoj analizi razliitih mjera i instrumenata koje drava koristi direktno ili namee njihovo koritenje putem trita, kako bi izmjenom cijena podstakla zagaivae da, u vlastitom interesu, promijene svoje po okolinu tetno djelovanje. Drugim rijeima od drave se oekuje da u cilju poboljanja kvaliteta okoline: kreira trite ako ono uopte ne postoji, ili da koriguje djelovanje trita ako ono ne funkcionira na nain koji vodi eljenom alokativnom optimumu. Meutim panju emo ipak posvetiti neemu to se esto previa ili nedovoljno istie. To je injenica da i drava, kao jedan od moguih institucionalnih aranmana za reguliranje ekonomskih tokova, nije savrena i da postoje i sluajevi koji se mogu analogno prethodnom izrazu za trite, oznaiti kao netrini ili vladini neuspjesi ili nesavrenosti (nonmarket ili government failures). Zbog ovih neuspjeha izbor izmeu trita i drave nije tako jednostavan i jednoznaan, nego sloen i viedimenzionalan problem. Po rijeima profesora WOLF-a: " to nije izbor izmeu savrenih trita i nesvrene drave, niti izbor izmeu nesavrenih trita i savrene drave. Umjesto toga, to je izbor izmeu nesavrenih trita i nesavrene drave, kao i izmeu njihovih nesavrenih kombinacija" (WOLF 1997, str. xi). Ne ulazei ovom prilikom detaljnije u razmatranja vezana za ekonomiku blagostanja i teoriju javnog izbora (koje se, izmeu ostalog, bave ekonomskim aspektima i kriterijima ocjene efikasnosti dravne intervencije), na osnovu rezultata do kojih je teorija dola, moe se rei da postojei politiki sistem predstavnike demokracije "nije dovoljno osjetljiv mehanizam za prevoenje individualnih preferencija u ekonomski efikasne drutvene dimenzije, naroito ne u pogledu problema relativno uskih kao to je obezbjeenje kvaliteta ivotne okoline. U najboljem sluaju, postojei politiki procesi postavljaju neka iroka ogranienja zaposlenim u dravnoj administraciji ne dozvoljavajui im da se udaljavaju previe od veinskog miljenja svojih biraa po bilo kojem odreenom skupu problema" (SENECA, 1998, str.108). Meutim, iako ovaj konani veto na nepopularne odluke dravnih slubenika zaista postoji i efektivo djeluje, treba rei da teret formuliranja javnog interesa u pogledu efikasnosti na podruju obezbjeenja kvaliteta ivotne okoline u velikoj mjeri moraju snositi relevantni glasanjem izabrani ili naimenovani dravni slubenici. Ovakva konstatacija u pogledu obezbjeenja kvaliteta okoline ne iznenauje imamo li u vidu da se za metod veinskog glasanja, na jednom apstraktnijem nivou, moe dokazati (kao to je

17

to uinio profesor Kenneth Arrow3) da nije uvijek efikasan mehanizam za artikuliranje javnog interesa ak i pod idealnim uvjetima. U nastavku analize, ukoliko se pretpostavi da je faza artikulacije pojedinanih interesa obavljena na relativno zadovoljavajui nain, odnosno da zakonska regulativa adekvatno odraava preferencije javnog mnijenja, vano je pozabaviti se pitanjima: "Koliko uspjeno e zaposleni u nadlenoj agenciji postupati u skladu sa kriterijem ekonomske efikasnosti?" i "Da li e alokacija drutvenih resursa zaista biti poboljana u poreenju sa nereguliranim tritem kao rezultat aktivnosti agencije za zatitu okoline"? Teorija javnog izbora generalno prihvata stav da bi trebalo oekivati od dravnih slubenika da u svom poslu slijede svoj vlastiti interes, odnosno da maksimiziraju svoju korisnost ili utilitet, ba kao to to ine radnici i poduzetnici u privatnom sektoru. Naravno vlastiti interesi pojedinanih firmi i domainastava u privatnom sektoru kordinirani su provjeravanjem i uravnoteavanjem putem trinog sistema, pri emu e nevidljiva ruka trita, pri navedenim idealnim uslovima, uiniti da suma pojedinanih vlastitih interesa vodi ka maksimalnom drutvenom blagostanju. Analogno, moemo se upitati da li slian mehanizam djeluje u birokratskim strukturama koji bi koordinirao ponaanje pojedinaca motivirano vlastitim interesom, a sa ciljem proizvoenja drutveno poeljnih rezultata. Odgovor na takvo pitanje zavisi od toga da li privatne koristi i trokovi aktivnosti dravne birokratije korespondiraju sa drutvenim koristima i trokovima u nekoj vrsti normalnog ili ravnotenog stanja. (Analogno pitanje za privatno trite je, naravno, da li ravnotene trine cijene korespondiraju drutvenim koristima i trokovima). Naalost, postoje opravdani razlozi da se vjeruje da motivi koji podstiu dravnu birokratiju na djelovanje ne promiu ekonomsku efikasnost. Istraivanja pokazuju da jedan od najvanijih podsticaja za djelovanje koji motivira dravnog slubenika jeste da on doprinese poveanju dijela budetskih sredstava koji se alocira na njegovu agenciju. Nasuprot ovom cilju, cilj postizanja efikasnosti u alokaciji resursa za cijelo drutvo, nije u potpunosti i na pravi nain shvaen te izostaje adekvatna motiviranost za njegovo ostvarenje. Naime, da bi obavljale svoje aktivnosti, sve dravne agencije3

Profesor Arrow je pokazao da ne moe postojati funkcija drutvenog blagostanja koja bi zadovoljavala neke opteprihvaene principe. On je definirao pet uslova koji se moraju ispuniti da bi drutvena funkcija zaista odraavala individualne preferencije. Na prvi pogled postavljeni uslovi su sasvim prihvatljivi i moraju biti sastavni dio svakog demokratskog procesa donoenja odluka. Meutim, Arrow je dokazao da nije mogue birati od svih moguih skupova alternativa, bez naruavanja najmanje jednog od tih uslova. Drugim rijeima, drutveni izbor mora biti ili nekonzistentan ili nedemokratski..

18

(meu kojima je i agencija za zatitu okoline) zahtijevaju odreene eksplicitne standarde. Ovaj zahtjev u osnovi ne proizilazi iz potrebe agencije da opravda svoje djelovanje onima van agencije, nego iz praktinih problema zdruenih sa interenim, svakodnevnim menadmentom i poslovanjem: ocjenjivanje osoblja, utvrivanje plata, napredovanja, komparacije pojedinih odjela agencije itd. Za razliku od organizacija na tritu, dravnim agencijama nedostaju jasni indikatori koji pokazuju neposredan kvalitet poslovanja, kao to su ponaanje i reakcije potroaa, trino uee, realizirani profit. Zbog toga dravne agencije moraju da razviju svoje vlastite standarde, koje WOLF, za raliku od eksternalija, oznaava kao internalije (internalities). Pod tim pojmom se podrazumijevaju ciljevi koji se primjenjuju u sklopu netrinih organizacija da bi se upravljalo, reguliralo i ocjenjivalo poslovanje agencije i njenih zaposlenih. Ono to je vano jeste injenica da "netrine agencije esto razvijaju takve internalije koje nemaju ba jasnu i adekvatnu vezu sa formalnom ili deklariranom javnom namjenom kojoj bi agencija trebala da slui. Formalno iskazano, internalije ili organizacioni ciljevi postaju elementi u funkcijama korisnosti koje zaposleni u agenciji nastoje da maksimiziraju. Zbog toga moemo rei da internalije utiu na rezultate netrinih aktivnosti isto tako predvidivo i mjerljivo kao to eksternalije utiu na rezultate trinih aktivnosti.U oba sluaja, rezultiraju razlike izmeu stvarnih rezultata i onih rezultata koje drutvo preferira" (WOLF, 1997, str. 70). Ranije pomenuti osnovni motiv dravnih agencija koristei novu terminologiju moe se iskazati kao injenica da je veliina budeta agencije njena osnovna internalija. Poslovanje zaposlenih u agenciji i njenih odjela ocjenjuje se na bazi njihovog doprinosa poveanju budeta agencije ili doprinosa u spreavanju da budet bude smanjen. Time se kreiraju podsticaji da se trokovi opravdavaju a ne da se smanjuju. Postojanje internalija, dakle, znai da postoji velika vjerovatnoa da e "privatni" odnosno trokovi i koristi pojedine organizacije ili agencije dominirati u kalkulacijama dravnih ili javnih donosilaca odluka. Naravno ni agencija za zatitu okoline nije izuzetak od ovog pravila. Ovaj zakljuak posluie korisno u kasnijoj analizi, kada se budu sagledavali faktori koji dovode do toga da dravne agencije u politici zatite okoline preferiraju ekonomski neefikasnije mjere i instrumente, ali koji su adekvatniji za ostvarenje onoga to smo oznaili kao internalije. Ovo razmatranje moe se sumirati na sljedei nain: "motivi koji pokreu dravnu birokratiju danas, generalno ne promiu drutveno optimalno ponaanje u skladu sa kriterijem ekonomske efikasnosti. Birokratska struktura nagrada i kazni ne korespondira sa trinim cijenama u idealnom 19

trinom sistemu, i, prema tome, ne postoji nikakav mehanizam analogan nevidljivoj ruci trita koji bi osigurao efikasnost u alokaciji drutvenih resursa" (SENECA, 1998, str. 110). Naime, struktura motiva koji pokreu birokratiju neminovno guraju dravne agencije ka ostvarenju cilja definiranog kao minimiziranje trokova poslovanja, na raun zanemarivanja cilja definiranog kao optimalna alokacija ogranienih drutvenih resursa, meu kojima je naravno i ivotna okolina. Ipak treba istai da, kao i trini neuspjesi, ovi vantrini ili vladini neuspjesi nisu totalni, nego prije bi se moglo rei ogranieni, u smislu da se ne odnose na ostale znaajne dimenzije dravne intervencije mimo ekonomske efikasnosti. Znaaj ovog koncepta je to on korektno vodi do zakljuka da ne mora svaka dravna intervencija da predstavlja poboljanje funkcioniranja privatnog trita - barem ne po osnovu kriterija ekonomske efikasnosti - u sluajevima gdje je neuspjeh trita oigledan. To znai da e u naem nesavrenom svijetu, drutvo morati na neki nain da odabire u svakom konkretnom sluaju izmeu dva neidealna rjeenja za alokaciju ogranienih resursa (ivotne okoline), ili tanije morae da bira manje od dva zla. Zakljuak je da uspjenost s kojom drava rjeava brojne problem zagaivanja i degradacije ivotne okoline u velikoj mjeri zavidi od odabranog naina intervencije i pravilno strukturiranog miksa mjera I instrumenata koji joj stoje na raspolaganju .

Literatura: Australian Environmental Protection Agency : Role of economic instruments in managing the environment, 1998. Friends of the Earth, Green Dividends: Why the Chancellor Should Invest in Eco-Tax Reform, Internet document, 1996 Jaffe A.B., S.R.Peterson, P.R.Portney and R.N.Stavins Environmnetal Regulation and the Competitiveness of U.S. Manufacturing:What Does the Evidence Tell Us?, Journal of Economic Literature, Vol. XXXIII, March 1995. Seneka J.J. and Taussig M.K. Environmental Economics. Prentice-Hall, Inc, Englewood Cliffs, New Jersey, third edition,1998. Wolf C. Markets or Governments - Choosing between Imperfect Alternatives. Second edition, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1997. World Economic Forum: Global Competitiveness Report 2004-2005 URL: http://www.cscentraleurope.org/Poland URL: http://www.fu-berlin.de/ffu/veranstaltungen/salzburg2004/Lauber%20-%20External %20Costs%20in%20EU%20Policy.PDF

20

21