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REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELAUNIVERSIDAD DEL ZULIA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICASESCUELA DE CIENCIA POLÍTICA
ADMINISTRACIÓN Y GERENCIA PÚBLICAPROFA. LUCRECIA MORALES
INDICADORES DE DESEMPEÑO DEL SECTOR PÚBLICO VENEZOLANO
AUTORES:Estrada B., Manuel
Fernández M., Francis Medina A., Verónica
Mujica L., LibiaRomero A., Yelkarin
Maracaibo, Marzo 2011ÍNDICE
Preámbulo
1. Concepto de indicadores de desempeño.1.1. Finalidad de los indicadores de desempeño 1.2. Propiedades de los indicadores de desempeño
2. ¿Por qué necesitamos indicadores de desempeño en el Sector Público?
3. Dimensiones de los indicadores de desempeño (EECE)3.1. Eficacia3.2. Eficiencia3.3. Economía3.4. Calidad de servicio 3.5. Ventajas de la tipología escogida
4. Indicadores de desempeño en el Sector Público Venezolano.
4.1. Indicadores de desempeño en el Sector de la Educación Universitaria
PREÁMBULO
La evaluación del desempeño de la gestión pública está en el centro de las
preocupaciones tanto de los tomadores de decisiones de las instituciones
gubernamentales, a todos los niveles de la gestión nacional, regional y local, como de
la sociedad civil o pueblo en general.
En el caso de las agencias gubernamentales, surge un interés por el tema debido al
rápido crecimiento y alcance de las actividades y gastos del Estado. Este aumento fue
acompañado, a su vez, de una falta de control, contabilidad y transparencia de los
procesos del sector público. En lo concerniente a la ciudadanía o pueblo, la
preocupación surge por la existente percepción, de que el Estado no cumple a
cabalidad con sus funciones, y que la corrupción es lo que predomina en las altas
esferas de poder.
Por ello y ante la exigencia por optimizar los niveles de eficiencia y eficacia en el uso
de los recursos, así como generar y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas
hacia los ciudadanos y los grupos de interés que rodean la acción pública, hace
necesaria la creación de efectivos indicadores que permitan vislumbrar el rumbo que
está llevando la administración pública del Estado, a fin de continuar con el rumbo
trazado o, cambiar de estrategia para lograr un efectivo desenvolvimiento de la
administración. Esto es lo que ha motivado a los gobiernos a impulsar el desarrollo de
indicadores de desempeño en las instituciones públicas.
Como vemos, la utilidad de contar con indicadores de desempeño para los gobiernos
es indiscutible. Por ello, partiendo de indicadores como; eficiencia (uso de recursos
para la generación de los productos), eficacia (capacidad de cumplir con la producción
comprometida y de logro de objetivos), calidad (capacidad de lograr la producción de
los bienes y servicios de acuerdo a los atributos esperados por los usuarios), y
economía (cómo se organizaron los recursos económicos y presupuestarios para el
logro de los resultados). El objetivo de este trabajo será responder la interrogante
¿Qué indicadores del desempeño pueden ser aplicados exitosamente, en el
Sector Público Venezolano?, es decir, ¿cuáles de los indicadores anteriormente
citados, son aplicables a la Administración Pública Venezolana y por qué?
En este sentido, en una primera instancia se determinaran los esfuerzos del Estado
venezolano por incorporar indicadores de desempeño en el sistema de evaluación de
la Administración pública, y que en concordancia con las demandas y necesidades de
transferencia y rendición de cuentas, comprende los indicadores que se estudiarán y
que en consideración pueden ser aplicado en el Sector Público venezolano. De igual
manera, se presentará la aplicación de los indicadores contemplados en un área del
sector público venezolano, como lo es el sector de educación superior, como criterios
para la formulación de políticas, planificación, toma de decisiones y evaluación de la
calidad de las instituciones de educación superior, así como la eficiencia con la cual
operan los procesos académicos y administrativos de una institución de educación
superior.
Ante el planteamiento de expectativas esbozado, resulta pertinente formular las
cuestiones siguientes: ¿Puede un sistema de indicadores contribuir al análisis y
reformulación de la misión de la universidad, y por consiguiente a su
transformación?, ¿De qué manera puede tal sistema propiciar cambios que
afecten positivamente la estructura, funcionamiento, eficiencia y calidad de
la institución? Para dar respuestas a estas preguntas, y en general, para dar
cumplimiento con el objetivo de este trabajo, resulta necesario definir qué se entiende
por indicar de desempeño, y cuál es la importancia de aplicación de éstos en el ámbito
de gerencia, específicamente del sector público, lo cual se intenta a continuación.
DESARROLLO
1. CONCEPTO DE INDICADORES DE DESEMPEÑO
El uso de los indicadores de desempeño está relacionado directamente con la
evaluación de los resultados en varios ámbitos de acción de las intervenciones
públicas.
Un indicador es una medida cuantitativa o cualitativa asociada a la efectividad o
eficiencia de una organización. Otra aproximación interesante al concepto de indicador
es la que permite desagregar las funciones que cumple el indicador:
“Un indicador es una unidad de medida que permite el seguimiento y
evaluación periódica de las variables clave de una organización, mediante
su comparación en el tiempo con los correspondientes referentes
externos o internos” (Asociación Española de Contabilidad y
Administración de Empresas. AECA, 2002)1
Desde la perspectiva de las funciones que puede tener el indicador se pueden señalar
dos: una primera función descriptiva que consiste en aportar información sobre el
estado real de una actuación pública o programa, por ejemplo el número de
estudiantes que reciben beca, y por otro lado una función valorativa que consiste en
añadir a la información anterior un “juicio de valor” basado en antecedentes objetivos
sobre si el desempeño en dicho programa o actuación pública es o no el adecuado, en
este caso “número de becas entregadas con relación a los estudiantes carenciados”.
Esta última expresión nos está dando información sobre el logro de la actuación del
objetivo de “Aumentar el número de becas para estudiantes carenciados” (suponiendo
que este es un objetivo intermedio).
1 Bonnefoy y Armijo. (2005). Indicadores de Desempeño en el Sector Público.
En lo concerniente al desempeño, puede decirse que es un concepto relativamente
nuevo en la administración pública. Según la Real Academia Española el desempeño
se refiere a “actuar, trabajar, dedicarse a una actividad”, lo cual nos proporciona una
idea básica, pero que requiere una elaboración conceptual más amplia para el ámbito
de la gestión pública.
El concepto de desempeño en el ámbito gubernamental normalmente comprende
tanto la eficiencia como la eficacia de una actividad de carácter recurrente o de un
proyecto específico.
Una definición general de indicador de desempeño sin entrar aún a especificar los
ámbitos o niveles de su uso, es la siguiente;
“Son instrumentos de la gerencia que permiten medir, en términos
cuantitativos y cualitativos, la gestión de una organización, así como los
niveles de eficacia y eficiencia con los cuales se han logrado o lograran
las metas. De ahí que los indicadores se estructuren en función de las
variables de medición que son finalmente, los elementos que permiten
expresar cuantitativamente los valores necesarios para diagnosticar y
evaluar los recursos empleados o previstos, en función de las metas y
objetivos, así como medir el grado de efectividad de los resultados
alcanzados.” (Briceño, 2011, pag.17)2
Se observa entonces que, los indicadores de desempeño se constituyen mediante una
relación entre dos o más datos significativos, que tienen un nexo lógico entre ellos, y
que proporcionan información sobre aspectos críticos o de importancia vital para la
conducción de la organización. En consecuencia, las organizaciones del ámbito público
además de programar sus metas físicas y financieras, definen también los
instrumentos que le permitirán medir los resultados de su gestión (eficacia y
eficiencia), respondiendo así a la cuestión sobre cómo saber cuándo una determinada
meta ha tenido éxito y cuando no.
En este sentido de ideas, la evaluación del desempeño busca responder interrogantes
claves sobre cómo se ha realizado la intervención del Estado, si se han cumplido los
objetivos (concretamente, la medida en que éstos han sido cumplidos), el nivel de
satisfacción de la población objetivo, entre otras. En suma, se busca evaluar cuán bien
2 Briceño, José. (2011) Plan y Presupuesto en el Sector Público Descentralizado Venezolano. Edit. SIGEST. Caracas.
o cuán aceptable ha sido el desempeño de determinado organismo público con el
objetivo de tomar las acciones necesarias para perfeccionar la gestión.
1.1. FINALIDAD DE LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO
La información del desempeño no es un fin en sí mismo, de nada sirve medir, si el
balance obtenido de esa medición no tiene una finalidad ulterior. Por ello se dice que
los indicadores de desempeño, pueden ser utilizados para:
Medir el avance hacia el logro de objetivos y metas organizacionales: El Gobierno bien
sea Nacional, Regional o Municipal, puede utilizar Indicadores de desempeño para
monitorear el logro de objetivos institucionales. Los indicadores deben permitir
realizar seguimientos al logro de objetivos estratégicos, pero también orientarse al
logro de objetivos operativos, y mejorar la gestión de actividades cotidianas.
Promover la confiabilidad de nuestros servicios: La ciudadanía y los políticos pueden
usar los Indicadores de desempeño para medir la confiabilidad de nuestra
organización. La publicación de nuestros indicadores puede incrementar el
conocimiento de nuestros usuarios y la ciudadanía sobre el nivel de los servicios que
reciben, y si el Gobierno, a cualquiera de sus niveles está cumpliendo con sus metas.
Comparar nuestro desempeño para identificar oportunidades de mejora: Los
indicadores de desempeño pueden utilizarse para identificar oportunidades de mejora
a través de comparaciones con el desempeño de nuestra propia organización a través
del tiempo, o entre diferentes unidades u organizaciones. En los años recientes, se
han incrementado las actividades de Benchmarking en el sector público. El
Benchmarking busca compartir el entendimiento de cómo se desempeñan las
organizaciones, identificar aquellos procesos que explican las diferencias en el
desempeño, y dónde y cómo se pueden hacer mejoras. Los indicadores de desempeño
se pueden utilizar en este proceso para identificar áreas con buenos desempeños y
áreas con desempeños pobres, y para medir los efectos de las acciones.
Promover la mejora de servicio al publicar los indicadores de desempeño: Los
indicadores se pueden utilizar para alentar la mejora del servicio al utilizar información
comparativa que permita identificar si las organizaciones se están desempeñando bien
o pobremente.
1.2. PROPIEDADES DE LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO
El diseño de Indicadores de desempeño debe sujetarse a los siguientes principios y
cumplir, según el Dr. Ever Uzcátegui, con las siguientes propiedades:
Pertinencia: No todo lo que puede ser medido, debe serlo. Tiene que ver con evaluar lo
correcto, de tal forma que antes de definir los indicadores se debe conocer el proceso
de producción que se mide. Independencia: Se debe evitar usar indicadores que
puedan estar condicionados en sus resultados por factores externos, o la actividad
conexa de terceros, sean estos públicos o privados. Costo Razonable: La información
para su elaboración debe ser recolectada a un costo razonable dentro de la
confiabilidad necesaria. Públicos: Deben ser conocidos y accesibles a todos los niveles
de la institución, así como al público usuario y a la Administración Pública en
general. Carácter Participativo: Que involucre en el proceso de preparación a todos los
actores relevantes como una forma de asegurar la legitimidad y reforzar el
compromiso con las metas e indicadores resultantes. Homogeneidad: Para su
preparativo se debe usar el mismo parámetro o unidad de medida: asesorías legales,
inspecciones, etc. Confiabilidad: Se debe contar con datos suficientes y demostrables,
lo cual implica generar indicadores que provienen de registros, estadísticas, y sistemas
de información disponibles. Específicos y sensibles : Significa que los indicadores deben
evidenciar los cambios que se desean medir.
2. ¿POR QUÉ NECESITAMOS INDICADORES DE DESEMPEÑO EN EL SECTOR
PÚBLICO?
En el caso de las organizaciones gubernamentales, surge un trascendental interés por
el desarrollo de sistemas de indicadores de desempeño, ante el rápido crecimiento y
alcance de las actividades y gastos del Estado, en muchos casos acompañado de una
falta de control, contabilidad y transparencia de los procesos del sector público;
necesidades todas que debe tomar en cuenta y debe satisfacer el sistema de
indicadores de desempeño.
En consonancia con lo anterior, Schacter (2002) encuentra que “la principal utilidad en
el marco de la justificación de la acción pública, tiene que ver finalmente con que a
partir de datos fiables sobre los resultados se abre la posibilidad de informar y rendir
cuenta a los ciudadanos sobre el uso de los recursos y el grado de obtención de los
objetivos propuestos. Otra perspectiva sobre la importancia de los indicadores de
gestión es que éstos hacen posible la rendición de cuentas, la cual está en el centro
del corazón del sistema de gobernabilidad política”3.
En el ámbito público el tema de la evaluación de desempeño cobra una importancia
mayor en la medida que fortalece la transparencia en la gestión pública a través de
instrumentos de medición cualitativos y cuantitativos del desempeño. El resultado de
la medición es un valor que representa el nivel de desempeño efectivamente
alcanzado por la organización que, al compararlos con las metas establecidas, permite
determinar el grado de cumplimiento de las mismas, facilitando de esta forma la
rendición de cuentas de los resultados de la gestión en el marco de la ley y de la ética
de gobierno.
En efecto, la aplicación de indicadores de desempeño genera obligación de todos los
administradores gubernamentales proceder a rendir cuentas de los resultados de la
gestión llevada a cabo con los recursos financieros públicos surgidos del cumplimiento
de las obligaciones impositivas de la ciudadanía. Un sistema de indicadores de
desempeño, entre otros instrumentos, permite a los administradores públicos
fundamentar los resultados obtenidos de su gestión utilizando los recursos públicos
asignados. Todo ello permite a la ciudadanía tomar contacto con los resultados
obtenidos y evaluar el desempeño de los administradores públicos en particular, y de
la administración, en general.
De allí que el desempeño institucional es importante para una mayor transparencia y
eficiencia de los recursos públicos, con el objeto de que los gobiernos mejoren día a
día su forma de administrar. La medición de desempeño, a través de los indicadores
de gestión, no sólo es esencial para la instalación y desarrollo de una administración
por resultados, sino también para fortalecer el proceso de mejora continua de los
servicios a la ciudadanía, en concordancia, los indicadores de desempeño en el sector
público, permiten mejorar los servicios a la ciudadanía.
Consecuentemente, resulta necesario que los administradores gubernamentales
inviertan tiempo en el desarrollo de los indicadores de desempeño como elemento de
la administración estratégica y operativa de la organización a la que pertenecen, 3 Schacter, Mark (2002) “Not a “Tool Kit”. Practitioner`s Guide to Measuring the Performance of Public Programs. Institute On Governance. Ottawa. Canadá. http://www.iog.ca/publications/guide.pdf. Citado por “Indicadores de desempeño en el sector público” CEPAL.
También, deben desarrollar sus propios indicadores de desempeño y efectuar
comparaciones con indicadores similares a nivel nacional y con los de organizaciones
extranjeras exitosas en la gestión pública.
La utilización de indicadores permite que las organizaciones y cada una de sus
unidades componentes, hagan una “mirada hacia adentro” acerca de qué cosas se
están haciendo y cómo se están haciendo para cumplir con los objetivos y las metas
que le han sido asignadas. Esta actividad continua permite mejorar el proceso
productivo de bienes y servicios que debe prestar la organización; asimismo, al definir
indicadores de desempeño y analizar su comportamiento se podrán hacer
comparaciones con otras organizaciones, tanto nacionales como extranjeras, que
presten similar servicio a la población. De esta forma, la organización se obliga a
atender exclusivamente a sus objetivos y prioridades, y generar la capacidad interna
de objetar el funcionamiento de aquéllas áreas cuyo desempeño no es el adecuado
acorde a los objetivos y resultados preestablecidos.
Por tanto, en el ámbito del sector público los indicadores de desempeño permiten
mejorar la capacidad de responder por la responsabilidad asignada. Los
administradores gubernamentales tienen responsabilidades asignadas y éstas están
definidas por: la estructura orgánica, (define la función que debe cumplir dentro de la
organización, su responsabilidad primaria y acciones), los recursos que se le asignan
para cumplir con dicha función, y por los objetivos y metas que le han sido asignados.
Todos ellos constituyen la responsabilidad propia del administrador gubernamental y
deberá responder por esa responsabilidad a través de la rendición de cuentas de los
resultados de su gestión en procura de cumplimentar los objetivos y metas que le
fueron asignados.
Todos los administradores gubernamentales son gerentes públicos y, como tales,
deben planificar, administrar y controlar; en este sentido, los indicadores de
desempeño sirven para que el administrador gubernamental pueda medir, y de esa
forma, ejercer el control sobre las acciones emprendidas para dar cumplimiento a los
objetivos y resultados predeterminados. Constituyen una herramienta de auto control
que deben utilizar y es parte integrante del concepto de control integrado a la gestión.
De esta forma, la utilización de indicadores de gestión constituye un componente
importante de la rendición de cuentas de los resultados de la gestión, permitiendo
fundamentarla. En la medida que los indicadores de gestión se publiquen por distintos
medios, se facilita la rendición de cuentas ante la ciudadanía dado que, como
resultado de la medición, se podrá comparar los productos y resultados previstos,
acorde a la responsabilidad asignada, con los logrados constituyendo un fuerte
impacto en el comportamiento de las organizaciones frente a la ciudadanía receptora
de los servicios públicos.
3. DIMENSIONES DE LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO.
La evaluación del desempeño se asocia al juicio que se realiza una vez culminada la
acción o la intervención. Busca responder interrogantes claves sobre cómo se ha
realizado la intervención, si se han cumplido los objetivos (concretamente, la medida
en que éstos han sido cumplidos), el nivel de satisfacción de la población objetivo,
entre otras. En suma, se busca evaluar cuán bien o cuán aceptable ha sido el
desempeño de determinado organismo público con el objetivo de tomar las acciones
necesarias para perfeccionar la gestión.
Actualmente, es casi consensual que en la evaluación del desempeño de la ejecución
del gasto público, los criterios de análisis sean los de economía, eficiencia, calidad y
eficacia (EECE).
En la evaluación del desempeño, debe tenerse en cuenta, el cumplimiento (o no) de
los objetivos en términos de insumo, producto, resultado e impacto, puesto que ello
proporciona una idea clara del “costo” del logro de objetivos y de la eficacia de la
programación. Es decir, si se han cumplido los objetivos generales y específicos de la
intervención: qué involucró (el cumplimiento de dichos objetivos) en términos de
insumos (o factores productivos), es decir, si se generó ahorro en el uso de los mismos
(economía) y si se usó una combinación apropiada de estos (eficiencia), y qué nivel de
producto se logró (cuán productivo fue el uso de los factores), y en el caso de la
eficacia, si se cumplieron o no, y en qué grado los objetivos generales y específicos
(valuados en términos de resultados e impacto). Asimismo, también deberá tenerse en
cuenta la eficacia en el cumplimiento de los valores a alcanzar propuestos en términos
de economía, eficiencia y calidad (si es que se establecieron ex -ante).
En forma gráfica, en el siguiente cuadro, se puede examinar las interrelaciones
existentes entre los indicadores en una lógica de la perspectiva del proceso
productivo, integrando además los niveles de servicio provistos y dimensiones
relativas a la utilización y satisfacción de los usuarios.
Para los efectos de este trabajo se tomarán analizarán los indicadores de desempeño
que comúnmente se conocen como las “3 E”: Eficiencia, Economía, Eficacia,
agregando el indicador de calidad de forma separada del indicador de “eficacia”, que
en muchos trabajos se considera un atributo de esta categoría. Esto no quiere ni
mucho menos decir que sean los únicos indicadores existentes, solo que hemos
considerado los aquí presentados como de alta pertinencia y aplicabilidad para los
objetivos trazados. Estos indicadores pueden observarse en la tabla 1:
EFICACIA EFICIENCIA ECONOMÍA CALIDAD
Cuál es el grado de
cumplimiento de los
objetivos, a cuántos
usuarios o
beneficiarios se
entregan los bienes
o servicios, qué
Cuál es la
productividad de
los recursos
utilizados, es decir
cuántos recursos
públicos se utilizan
para producir un
Cuán
adecuadamente
son administrados
los recursos
utilizados para la
producción de los
Cuán oportunos y
accesibles a los
usuarios son los
bienes y servicios
entregados.
porcentaje
corresponde del
total de usuarios.
determinado bien o
servicio.
bienes y servicios.
TABLA N°1
A continuación se desarrolla conceptualmente las dimensiones de la evaluación antes
descritas:
3.1. EFICACIA
Se refiere al logro de los objetivos trazados al inicio de la intervención. Evalúa el grado
de cumplimiento de los objetivos planteados (independientemente de los recursos
asignados para tal fin). Si bien la referencia para la evaluación de la eficacia lo
constituyen los objetivos planteados al inicio de las acciones, éste por sí mismo no
necesariamente reflejaría un buen desempeño puesto que estos niveles programados
y alcanzados podrían estar alejados de estándares adecuados. Por esta razón, una
evaluación completa del nivel de eficacia alcanzado, debe efectuarse tomando como
referencia un nivel estándar o benchmark establecido previo a la intervención y hacia
el cual debería tender el valor a alcanzar originalmente programado.
Las medidas clásicas de eficacia corresponden a las áreas que cubren las metas u
objetivos de una institución: cobertura, focalización, capacidad de cubrir la demanda y
el resultado final.
Cobertura
La cobertura es la expresión numérica del grado en que las actividades que realiza, o
los servicios que ofrece, una institución pública son capaces de cubrir o satisfacer la
demanda total que por ellos existe. El porcentaje de cobertura de los servicios,
actividades o prestaciones, es siempre una comparación de la situación actual
respecto al máximo potencial que se puede entregar.
Focalización
Este concepto se relaciona con el nivel de precisión con que las prestaciones y
servicios están llegando a la población objetivo previamente establecida.
Un primer paso en la construcción de este tipo de indicadores consiste en verificar si
los usuarios reales a los que hoy estamos llegando coinciden con nuestra población
objetivo, las llamadas filtraciones en la demanda. Estas filtraciones pueden deberse a
la fuga de beneficios del programa a los usuarios no elegibles (error de inclusión), o
bien en la cantidad de usuarios elegibles que no acceden a los beneficios del programa
(error de exclusión). Una segunda manera de construir indicadores de focalización es
el análisis de cobertura, en que se mide qué porcentaje de esa población objetivo está
recibiendo los bienes o servicios públicos.
Capacidad para cubrir la demanda actual
Este tipo de medidas de eficacia dice relación con la capacidad que tiene una
institución pública para absorber de manera adecuada los niveles de demanda que
tienen sus servicios. Este tipo de mediciones son más restringidas que las de cobertura
y focalización, debido a que independientemente de cuál sea nuestra "demanda
potencial", sólo nos dicen que parte de la demanda real que enfrentamos, somos
capaces de satisfacer en las condiciones de tiempo y calidad apropiadas.
Resultado Final
El resultado final es otra de las dimensiones del indicador de eficacia y al igual que en
la evaluación de programas públicos lo que se busca es medir la contribución del
conjunto de la intervención de la entidad pública (no así de un “programa específico”).
Como resultado final se entenderá el efecto “final” o impacto que las acciones de una
entidad tienen sobre la realidad que se está interviniendo.
La eficacia puede ser considerada tanto del punto de vista tradicional como la
comparación de los resultados obtenidos con los esperados, sino también, como una
comparación entre los resultados obtenidos y un óptimo factible, de forma tal que este
concepto coincida con la propia evaluación de programas.
3.2. EFICIENCIA
El concepto de eficiencia describe la relación entre dos magnitudes físicas: la
producción física de un bien o servicio y los insumos que se utilizaron para alcanzar
ese nivel de producto. La eficiencia puede ser conceptualizada como “producir la
mayor cantidad de servicios o prestaciones posibles dado el nivel de recursos de los
que se dispone” o, bien “alcanzar un nivel determinado de servicios utilizando la
menor cantidad de recursos posible”.
Un indicador clásico de eficiencia es el costo unitario de producción o costo promedio,
el cual relaciona la productividad física y el costo de los factores e insumos utilizados
en la generación de un bien o servicio. En el ámbito de las instituciones públicas
existen muchas aproximaciones a este concepto. En general, se pueden obtener
mediciones de productividad física, relacionando nivel de actividad, expresado por
ejemplo como número de subsidios entregados, cantidad de usuarios atendidos,
inspecciones realizadas, etc., y nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y
servicios, dotación de personal, horas extraordinarias, etc.).
Otro grupo importante de indicadores de eficiencia son los orientados a medir la
productividad media de los factores: cuantas unidades de producto se obtienen en
promedio por cada unidad de factor.
Una vez determinado el valor del indicador de eficiencia, ya sea de producto medio o
costo medio, es necesario aplicar un análisis respecto de los resultados logrados. La
idea es detectar cuáles son los factores ineficientes que pueden estar generando un
valor de indicador que escape a la media de los estándares comparativos, o de las
metas que estime razonables de ser obtenidas.
Estos factores generadores de ineficiencias pueden ser el personal en la tarea no
idóneo, o sin capacitación suficiente que retarda el tiempo de respuesta de un
proceso, o la dotación excesiva de personal en la tarea que hace por ejemplo que el
promedio de inspecciones por inspector sea más baja que los estándares aconsejados.
3.3. ECONOMÍA
Este concepto se puede definir como la capacidad de una institución para generar y
movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos del cumplimiento de sus
objetivos. También puede decirse que, está referido al desarrollo de las acciones con
un mínimo uso de recursos y se genera a partir de la comparación entre los
indicadores de insumo programados con respecto a los ejecutados. Todo organismo
que administre fondos, especialmente cuando éstos son públicos, es responsable del
manejo eficiente de sus recursos de caja, de ejecución de su presupuesto y de la
administración adecuada de su patrimonio.
Indicadores típicos de economía son la capacidad de autofinanciamiento (cuando la
institución tiene atribuciones legales para generar ingresos propios), la ejecución de su
presupuesto de acuerdo a lo programado y su capacidad para recuperar préstamos y
otros pasivos.
Otro tipo importante de indicadores de economía son aquellos que relacionan el nivel
de recursos financieros utilizados en la provisión de prestaciones y servicios con los
gastos administrativos incurridos por la institución.
3.4. CALIDAD DEL SERVICIO
La calidad del servicio es una dimensión específica del desempeño que se refiere a la
capacidad de la institución para responder en forma rápida y directa a las necesidades
de sus usuarios. Son extensiones de la calidad factores tales como: oportunidad,
accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega de los servicios, comodidad y
cortesía en la atención.
La calidad de servicio se puede mejorar por la vía de mejorar los atributos o
características de los servicios que se entregan a los usuarios.
Entre los medios disponibles para sistematizar la medición y evaluación de estos
conceptos se cuentan la realización de sondeos de opinión y encuestas periódicas a los
usuarios, la implementación de libros de reclamos o de buzones para recoger
sugerencias o quejas.
3.5. VENTAJAS DE LA TIPOLOGÍA ESCOGIDA
Esta clasificación de indicadores se ha utilizado en varios gobiernos de la región y en la
mayor parte de los gobiernos de países de la OCDE. Su elección se basa en una serie
de ventajas frente a otras tipologías que son más complejas, éstas se pueden resumir
en las siguientes:
• La tipología se centra en los aspectos básicos y necesarios para entender el
desempeño de la intervención pública.
• Permite comprender la interrelación entre el proceso productivo de bienes y servicios
y las dimensiones del desempeño.
• Es la tipología que por su simplicidad y concreción ha probado ser útil para los
usuarios en los países en que se ha implantado (la mayor parte de los países de la
OCDE, Chile, Uruguay, Costa Rica, etc.).
4. Indicadores de desempeño en el Sector Público Venezolano.
La administración pública requiere hoy en día mayores y mejores respuestas ante las
nuevas necesidades y demandas, exigiendo una administración pública moderna y
eficiente, donde impere el modelo de gestión, que incluyan sistemas administrativos
acordes al dinamismo y complejidad actuales.
En el sistema público venezolano existen en la actualidad importantes esfuerzos para
crear indicadores de gestión en los diversos órganos y entes de la Administración
Pública, que se evidencia en las transformaciones administrativas que han tenido lugar
en el sector público venezolano producto de la integración de los postulados de
“gerencia empresarial eficiente” que se promovieron y aplicaron. Para ello, se han
gestionado cambios importantes en la legislación de las entidades públicas,
incorporando indicadores para evaluar la gestión de organizaciones, programas y
políticas públicas.
La consagración de la dimensiones de los indicadores desempeño desde la eficacia de
la Administración Pública, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos
públicos, así como la consagración de mecanismos de rendimiento de cuentas dentro
de cada nivel, desde un nivel hacia los otros y desde el Estado hacia la sociedad civil;
representan todos ellos indicadores de desempeño que, en primer lugar, aseguran la
conformidad de las actuaciones con la legislación, encontrando su sustento en la “Ley
Orgánica de la Administración Pública”4, y por otro lado, de ser útil a la gestión de la
entidad determinada, cumpliendo para ello las funciones destinadas.
De conformidad a lo anterior, se puede observar que el régimen legislativo permiten
dar un avance del futuro para el logro de una administración pública, planificada y
controlada, y desde luego eficiente y eficaz, en el devenir de la gestión pública de
Venezuela; contemplando principios y prácticas que rigen la actividad de la
Administración Pública garantes de un desempeño eficaz, eficiente, económico y de
calidad de este sector.
“Principio de control de gestión, artículo 18. El funcionamiento de los órganos y entes de la Administración Pública se sujetará a las políticas,
4 Poder Constituido, Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela.”Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública”, Gaceta oficial N° 5.890 Extraordinaria, 31 de julio de 2008.
estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estratégicos, compromisos de gestión y lineamientos dictados conforme a la planificación centralizada. Igualmente, comprenderá el seguimiento de las actividades, así como la evaluación y control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados.”5
Maria Elena León agrega al respecto, que nuestro ordenamiento jurídico tiene “…una
clara disposición de insertar el modelo administrativo venezolano, a reglas de carácter
gerencial de amplia acogida, se presenta en la LOAP un contenido definitivamente
orientado a lo que se conoce como gestión por resultados”.6 Observamos entonces que
en función de ello, se desarrollan principios de aplicación inmediata para la
administración pública nacional, estadal y municipal, y de forma supletoria para los
demás poderes públicos, así como rasgos característicos de dicha tendencia: planes de
gestión, impactos cuantificables, plazos de ejecución y contratos o acuerdos, que
deberán atender la evaluación del desempeño institucional mediante indicadores de
gestión que establezcan previamente los órganos y entes de la Administración Pública
Nacional, bajo el espíritu de la ley.
“…la utilización de indicadores es de radical importancia, si se concibe a los
mismos como criterios de referencia “para vigilar, controlar, darle
seguimiento y evaluar las acciones que desarrollan las dependencias o
entidades de la administración pública, a través de los programas que
ejecutan.”7
Por tanto, principios de funcionamiento planificado y control de la gestión y de los
resultados, funcionamiento de la administración pública sujeto a los planes
estratégicos y a los compromisos de gestión, el seguimiento de las actividades, su
evaluación, y el control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados,
son meros caracteres que anuncian, o dan cabida, a un sistema legal de indicadores
de desempeño contemplados en nuestra legislación. Es así que la “Ley Orgánica de la
Administración Pública” expone los cuatro (4) indicadores de desempeño estudiados,
5 En este artículo de la “Ley Orgánica de la Administración Pública” se observa el control y evaluación de desempeño en el sector público.6 León, Maria Elena (2002). “La evaluación del desempeño institucional en la Ley Orgánica de la Administración Pública de Venezuela: descripción y análisis”. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal.7 Guía para la Definición de Indicadores. Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo. UDAJO 1997, citada por Roberto Ávalos Aguilar en “Propuesta de Creación de un Sistema de Evaluación de la Gestión Pública por medio de Indicadores”. Ponencia presentada en el VI Congreso Internacional del CLAD. Buenos Aires. 2001. Citado por María Elena León Álvarez
que a nuestra consideración pueden ser aplicados efectivamente en el sector público
venezolano.
En este sentido, en primera dimensión encontramos la eficacia contemplada en el
artículo 19 de la LOAP, que en consonancia con lo establecido en el apartado anterior,
refiere al cumplimiento de los objetivos de la administración pública:
“Principio de eficacia, artículo 19. La actividad de los órganos y entes de la Administración Pública perseguirá el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos de gestión, bajo la orientación de las políticas y estrategias establecidas por la Presidenta o Presidente de la República, la Comisión Central de Planificación, la Gobernadora o Gobernador, la Alcaldesa o Alcalde, según fuere el caso. La actividad de las unidades administrativas sustantivas de los órganos y entes de la Administración Pública se corresponderá y ajustará a su misión, y la actividad desarrollada por las unidades administrativas de apoyo técnico y logístico se adaptará a la de aquellas”.
De igual forma, el artículo siguiente de la misma ley establece el alcance de otros de
los indicadores de desempeño contemplados en el control de la evaluación de la
gestión en relación de los recursos utilizados para la consecución de sus fines:
“Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, artículo 20. La asignación de recursos a los órganos, entes de la Administración Pública y demás formas de organización que utilicen recursos públicos, se ajustará estrictamente a los requerimientos de su organización y funcionamiento para el logro de sus metas y objetivos, con uso racional de los recursos humanos, materiales y financieros.
En los casos en que las actividades de los órganos y entes de la Administración Pública, en ejercicio de potestades públicas que por su naturaleza lo permitan, fueren más económicas y eficientes mediante la gestión de los Consejos Comunales y demás formas de organización comunitaria o del sector privado, dichas actividades podrán ser transferidas a éstos, de conformidad con la ley, reservándose la Administración Pública la supervisión, evaluación y control del desempeño y de los resultados de la gestión transferida.
Los órganos y entes de la Administración Pública procurarán que sus unidades de apoyo administrativo no consuman un porcentaje del presupuesto destinado al sector correspondiente mayor que el estrictamente necesario. A tales fines, los titulares de la potestad organizativa de los órganos y entes de la Administración Pública, previo estudio económico y con base en los índices que fueren más eficaces de acuerdo al sector correspondiente, determinarán los porcentajes máximos de gasto permitido en unidades de apoyo administrativo”
Otro de los principios que contempla el sector público venezolano es aquel que refiere
a la capacidad de autofinanciamiento de las organizaciones, o lo que es lo mismo la
economía, fundamentado en nuestra legislación en la LOAP en su artículo 17:
“Principio de Responsabilidad Fiscal, artículo 17. No podrán crearse nuevos órganos o entes en la Administración Pública que impliquen un aumento en el gasto recurrente de la República, los estados, los distritos metropolitanos o de los municipios, sin que se creen o prevean fuentes de ingresos ordinarios de igual o mayor magnitud a las necesarias para permitir su funcionamiento.”
Por su parte, la calidad del servicio en respuesta a las necesidades de los usuarios y la
accesibilidad al mismo, son dimensiones o índices que la ley cita pretender imprimir a
la actividad del sector público:
“Principio de simplicidad, transparencia y cercanía organizativa a las personas, artículo 22. La organización de la Administración Pública procurará la simplicidad institucional y la transparencia en su estructura organizativa, asignación de competencias, adscripciones administrativas y relaciones interorgánicas. La estructura organizativa preverá la comprensión, acceso, cercanía y participación de las personas de manera que les permitan resolver sus asuntos, ser auxiliados y recibir la información que requieran por cualquier medio”
Ahora bien, ¿Por qué el sector público procura una administración pública eficaz,
eficiente y suficiente? La respuesta es contundente, los servicios que presta el Estado
a los administrados deben de ser efectivos, logrando el propósito del servicio con
prontitud, empleando los medios idóneos para servir de manera adecuada cubriendo
las necesidades de los administrados; logrando asimismo, mecanismos de
comunicación e información que hagan de la Administración Pública una estructura
transparente donde el secreto sea la excepción y no la regla, y estimular estrategias
orientadas hacia una mayor participación ciudadana en los procesos decisorios de la
administración. Y todo ello mediante la creación en las diferentes dependencias
unidades de evaluación estratégica, encargadas del seguimiento y evaluación de las
políticas de su área y rescatar la misión estratégica del organismo central de
planificación.
Sin embargo, sin menoscabo de lo planteado anteriormente, no quiere significar que
nuestro ordenamiento goce de un sistema de índices de desempeño que permita la
evaluación institucional y cumpla con la necesidad del gobierno venezolano de “medir”
para tener informaciones para la evaluación de las políticas, seguimiento de la
ejecución financiera, definición de responsabilidades y controles. Todo lo contrario, la
falta de regulación específica acerca de los de los criterios para la definición y registro
de los indicadores de evaluación del desempeño institucional, no permite una
verdadera aplicación de estos indicadores, lo que promueve dudas acerca de las
posibilidades de realización de la normativa señalada; considerando siempre que esto
no quiere significar que en el sector público no se apliquen efectivamente en todas sus
áreas los indicadores tratados, pero que de igual manera son potencialmente
aplicables al control de gestión y desempeño de nuestro sector público venezolano, tal
como lo podremos observar en la aplicación práctica de los índices de desempeño que
se presentará a continuación referida al sector de la educación universitaria.
4.1. Sistema de indicadores del Sector de Educación Universitaria:
Es más que obvia la necesidad de analizar periódicamente el espacio que llamamos
educación superior, entendida ésta, como el complejo mundo académico que se
traduce en comportamientos de sus diversos actores: estudiantes, profesores,
empleados, obreros y que es, al mismo tiempo, un importante mercado económico,
porque la educación superior genera actividades económicas y financieras inherentes
a la sociedad. Ello supone que la educación superior venezolana satisface diversas
funciones, tanto las típicamente académicas, como aquellas de índole económica,
pues en este sentido es un aparato, en donde interviene el sector público a través de
los subsidios que el Estado otorga al sector de la educación superior y el sector
privado. En todas las situaciones, las instituciones de educación superior son un
elemento instrumental, en unos vale para acceder al poder académico, en otros al
poder en la sociedad abierta, en unos más para lucrar y por ello ocurren casos de
corrupción administrativa y académica.
En todo caso cabe señalar, que aunque la educación superior es una actividad
académica, es también una parte importante del área económica de los servicios, un
espacio interesante para la actividad política e ideológica, un conjunto de instituciones
que a veces son manejadas en forma personal e inconsulta, caso en el cual, como
señalábamos, ocurren numerosos casos de corrupción administrativa, algunos de ellos
debidamente registrados por los organismos competentes de la administración
pública.
A pesar de que en la realidad se presenten ciertas irregularidades dentro de las
nuestras instituciones universitarias, legalmente el sistema de educación universitaria
en su generalidad, tiene como principal objetivo de su organización y funcionamiento
el cumplimiento de los principios, valores y normas consagrados en la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, que permiten una mejora en la administración
de sus unidades, bajo los principios de legalidad, servicio a los particulares, rendición
de cuentas, publicidad normativa, responsabilidad patrimonial y fiscal, funcionamiento
planificado, asignación y utilización de los recursos públicos, suficiencia, racionalidad,
adecuación, simplicidad, transparencia, cercanía organizativa a los particulares,
coordinación y cooperación.
De lo anterior se deduce que, la evaluación y la autoevaluación institucional son
procesos que deben formar parte de la gestión de toda organización de Educación
Superior, tanto en el orden académico como en el administrativo. Desde el punto de
vista académico, la evaluación debe ser incorporada a fin de elevar la calidad de la
Institución y desde la óptica administrativa está relacionada con el uso eficiente de los
recursos.
Naturalmente, un análisis acerca de la educación superior no acepta sugerir que un
modelo académico es mejor o más ventajoso que otro, excepto en la medida en que
cada modelo, independientemente de su diseño institucional, acoja los principios
básicos elementales y esenciales de lo que es una institución de educación superior,
cuyos objetivos descansan en las necesidades de la sociedad, esto es, entrenar
recursos humanos, prestar servicios a la comunidad y buscar nuevo saber, nuevo
conocimiento, a través de la investigación científica, tecnológica y humanística.
Para un análisis acerca de la Educación Superior, son muchos los aspectos que según
Sizer (1991) pueden ser tratados por medio de los indicadores:
Disponibilidad de recursos Conocimiento por parte de los usuarios de lo existente Accesibilidad de los servicios por parte de los usuarios Alcance en el uso de los servicios Adecuación de los servicios ofrecidos a las expectativas o demandas Eficiencia en el uso de los recursos Eficacia en el cumplimiento de los objetivos Beneficios sociales o económicos obtenidos Aceptabilidad de los resultados por parte de los usuarios
Para apreciar y estimar con cierta precisión objetiva el mapa actual de la educación
superior venezolana, cabe establecer como principio técnico que habida cuenta de la
relativa ausencia de datos es improbable arribar a conclusiones relativamente ciertas,
en la materia. Para ensayar una aproximación objetiva cabría elaborar ciertas tablas
con índices variados, tales como los siguientes:
INDICADORES DE CALIDAD DE LAS INSTITUCIONES Índice/escala de producción/productividad académica Índice/escala de producción académica en términos de horas/aula/año Índice/escala relativo a la planta física, medido en área de terreno
disponible, área de construcción, equipamiento para actividades deportivas
Índice/escala de equipos bibliotecarios y recursos técnicos para el acceso a información. Número de computadoras personales e institucionales (per capita)
Índice/escala de movilidad social vertical Índice/escala de utilidad social, extensión compromisos con la comunidad Índice/escala de formas de gobierno y principios de la gobernabilidad
académica institucional Índice/escala de prestigio/reputación Índice/escala de empleabilidad Índice/escala de "conflictividad" -política, social e ideológica Índice/escala de libertad académica Índice/escala de publicaciones (libros, revistas, videos, películas,
periódicos)Fuente: Albornoz, Orlando (s.f)8
Además de estos indicadores propuestos expresamente para el contexto venezolano,
de igual manera sería útil vislumbrar otro tipo de indicadores que han sido sugeridos
para el Sistema de Educación Superior Español9, considerando que podrían llegar a ser
de oportuna aplicación en nuestras instituciones universitarias y, servir de
complemento para los anteriormente expuestos. Estos indicadores serían:
1. Oferta universitaria2. Recursos humanos (p.d.i. y p.a.s.)3. Demanda universitaria4. Recursos financieros5. Recursos físicos6. Proceso7. Resultados8. Información de contexto
OFERTA UNIVERSITARIA
1º. Distribución interna de la oferta de titulaciones
8 Albornoz, Orlando. (s.f) ALGUNAS NOTAS SOBRE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN VENEZUELA. Disponible en: http://www.anuies.mx/servicios/p_anuies/publicaciones/revsup/res106/txt82.htm#0 Consultado: 18 de Marzo 2011.9 (S.A) (2000). INDICADORES DE RENDIMIENTO PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR. España.
2º. Distribución global de la oferta de titulaciones3º. Relación de la oferta de titulaciones en el entorno
DEMANDA UNIVERSITARIA
1º. Alumnos preinscritos en 1ª Opción sobre la oferta de plazas.2º. Alumnos de nuevo ingreso en 1ª Opción sobre el total de nuevo ingreso.3º. Nota media de acceso del primer quintil.4º. Nota media de acceso.5º. Porcentaje de alumnos que provienen de otras CC.AA.6º. Porcentaje de alumnos extranjeros.
RECURSOS HUMANOS (P.D.I. Y P.A.S.)
1º. Porcentaje de P.D.I. a tiempo completo.2º. Porcentaje de P.D.I. Doctores3º. Porcentaje de P.D.I. Permanentes4º. Proporción P.A.S./P.D.I.5º. Proporción P.A.S./P.D.I. a tiempo completo.
RECURSOS FINANCIEROS
1º. Transferencias corrientes de las administraciones públicas sobre el total de ingresos corrientes2º. Precios públicos de enseñanzas de grado sobre el total de ingresos corrientes3º. Ingresos generados por prestación de servicios sobre el total de ingresos corrientes4º. Ingresos generados por la actividad investigadora sobre el total de ingresos no financieros.5º. Gastos de personal sobre el total de gastos corrientes.6º. Gastos de mantenimiento y conservación sobre el total de gastos corrientes.7º. Gasto corriente por alumno matriculado.8º. Gasto corriente por alumno matriculado corregido por la experimentalidad.
RECURSOS FÍSICOS
1º. Disponibilidad de puestos escolares en aulas.2º. Disponibilidad de puestos escolares en laboratorios.3º. Disponibilidad de puestos escolares en bibliotecas.4º. Disponibilidad de puestos escolares en aulas de informática.
PROCESO
1º. Tiempo de dedicación lectiva del alumnado.2º. Oferta práctica de la titulación.3º. Oferta optativa de la titulación.4º. Prácticas en empresa del plan de estudios.5º. Proporción de grupos grandes en la titulación6º. Proporción de grupos pequeños en la titulación.7º. Dedicación del P.D.I. Doctor permanente al primer curso del primer ciclo.
8º. Proporción de estudiantes por P.D.I.
Estos indicadores de desempeño aquí expuestos tienen gran relevancia si quiere
lograrse un efectivo control dentro del sector público educativo, por ello, es necesario
conocer la importancia de contar con indicadores de desempeño dentro del sistema de
educación universitaria. Así entonces, los indicadores son importantes porque:
El objetivo es definir y proponer unos indicadores comunes para todo el sistema
universitario venezolano, que sean capaces de proporcionar información
cuantitativa sobre las Universidades que sea útil tanto a los gestores de las propias
instituciones como a sus usuarios, ya sean estos estudiantes o empleados
administrativos y obreros.
Lo que se buscaría con los indicadores propuestos es la creación de un catálogo
nacional de efectivos indicadores, del que las instituciones o personas que lo
deseen puedan hacer uso.
No se trata específicamente de “indicadores de calidad”. Los indicadores son una
información útil pero parcial. No se deben utilizar para elaborar de manera
generalizada rankings de calidad. Por el contrario, es lógico que cada usuario de los
indicadores establezca, de forma intuitiva o matemática y para cada toma de
decisión que necesite realizar, su ponderación individual.
Pero, ocurre que a veces a pesar de contar con indicadores efectivos, no es posible
levantar este tipo de información, habida cuenta de la ausencia de datos confiables.
Pero en todo caso, es necesario establecer que la calidad del sector público
universitario no es una variable abstracta, sino relacionada con la práctica cotidiana de
las instituciones. En este sentido, en cualquier país de América Latina y el Caribe,
entre ellos Venezuela claro está, una institución, al interno de un país, o un país en
relación con los otros, se hallará en una u otra posición en cada uno de los indicadores
a medir arriba plasmados.
En otro orden de ideas, cabe señalar que a pesar de los esfuerzos efectuados la
educación superior venezolana continúa desarrollando, en su generalidad, una
tecnología educativa del aula, con la investigación y las otras actividades propias de
estas instituciones como cuestiones de orden marginal. Existe escasa investigación
empírica en este sector de la educación y de hecho ni siquiera estadísticas confiables.
Probablemente, es un tema interesante, la educación superior venezolana no es una
actividad intelectual y académica, sino una actividad de orden burocrático y no
solamente hay una baja productividad académica, sino un bajo consumo de los bienes
de la cosa intelectual.
Ante estas disyuntivas y para abordar y corregir estos problemas, es que se han
venido implantando en nuestro país diversas políticas, entre las cuales se incluye la ya
mencionada, medición de los indicadores de desempeño.
Confiamos en que, con la utilización de efectivos indicadores de desempeño puedan
detectarse los problemas existentes en el Sistema de Educación Universitaria de
Venezuela, y claro, que lo que se ha medido no quede en el aire porque, ¿De qué sirve
medir si no se va a controlar?
