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Investigación sobre las policías o guardias comunitarias del estado de Guerrero, México
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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MÉXICO
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN
LICENCIATURA EN DERECHO
“LA POLICÍA COMUNITARIA: COMO PROPUESTA DE SEGURIDAD PÚBLICA ALTERNATIVA PARA LOS PUEBLOS Y LAS COMUNIDADES INDÍGENAS EN EL ESTADO DE GUERRERO”
T E S I S
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE:
LICENCIADO EN DERECHO P R E S E N T A:
JESUS CAMPOS MONTALVO
ASESOR: LICENCIADO : JOSÉ RICARDO LIMÓN PÉREZ.
San Juan de Aragón Estado de México, Diciembre de 2012.
AGRADECIMIENTOS A LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MEXICO, en especial a la Facultad de Estudios Superiores Aragón, por darme la oportunidad y la dicha de ser profesionista,
A MI MARAVILLOSA FAMILIA, por su esfuerzo, sus desvelos, sus sacrificios para que yo pudiera terminar una carrera profesional.
A MI ASESOR, LICENCIADO: JOSÉ RICARDO LIMON PÉREZ, agradezco su invaluable apoyo y el tiempo que me brindo para la realización del presente trabajo.
LA POLICIA COMUNITARIA: COMO PROPUESTA DE SEGURIDAD PÚBLICA
ALTERNATIVA PARA LOS PUEBLOS Y LAS COMUNIDADES INDÍ GENAS EN
EL ESTADO DE GUERRERO
INTRODUCCIÓN.
CAPÍTULO PRIMERO
1. REFERENCIA HISTÓRICA DE LA POLICIA COMUNITARIA EN
MEXICO.
1.1 El Derecho Precortesiano..................................................................................................1
1.1.1 La seguridad pública en la cultura Olmeca...........................................................2
1.1.2 La seguridad pública en la cultura Maya..............................................................3
1.1.3 La seguridad pública en la cultura Azteca............................................................5
1.2 El papel de los pueblos indígenas en el Derecho Colonial...............................................7
1.3 La seguridad pública en los pueblos indígenas del México contemporáneo y la situación
específica del Estado de Guerrero.........................................................................................11
1.4. La Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias
(CRAC).................................................................................................................................15
CAPÍTULO SEGUNDO
2. MARCO CONCEPTUAL
2.1. Concepto de Seguridad Ciudadana................................................................................20
2.2. Concepto de Seguridad Pública.....................................................................................22
2.3. Concepto de Policía........................................................................................................27
2.4. Concepto de Indígena.....................................................................................................38
2.6. Concepto de Pueblo Indígena.........................................................................................39
2.7 Concepto de Comunidad Indígena..................................................................................44
2.8. Concepto de Policía Comunitaria...................................................................................48
TERCER CAPÍTULO
3. PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LA POLICIA COMUNITARIA Y SU
MARCO JURIDICO NACIONAL.
3.1 El Proyecto “Ciudades Seguras”, una Propuesta de prevención social de la delincuencia
en la región de Emilia-Romagna, Italia.................................................................................53
3.2. El Sistema De Bases Comunitarias del Koban en Japón...............................................57
3.3. La Unidad de Policía Pacificadora En Rio de Janeiro (Brasil)......................................61
3.4.El Plan de Policía Comunitaria En La Ciudad De Trujillo (Perú)..................................67
3.5. El Sistema de Policía Comunitaria en los pueblos Indígenas del Estado de Guerrero en
el Marco Jurídico Nacional (Estados Unidos mexicanos)....................................................72
3.5.1. Funcionamiento de la policía comunitaria......................................................72
3.5.2. Estructura normativa y operativa....................................................................75
3.5.3. La procuración e impartición de Justicia de la Policía Comunitaria...............87
3.5.4. La reeducación como eje fundamental del proceso de reinserción social en el
sistema de policía comunitaria..................................................................................88
3.5.5. Comunidades indígenas que han adoptado el sistema de la policía
comunitaria…………………………………………………....................................89
CUARTO CAPÍTULO
4. LA POLICÍA COMUNITARIA COMO SISTEMA ALTERNATIVO DE
SEGURIDAD PÚBLICA EN LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍ GENAS
DEL ESTADO DE GUERRERO.
4.1 La Implementación de Convenios de Colaboración entre las instituciones de Seguridad
con las Autoridades Comunitarias........................................................................................97
4.2 La reglamentación del Artículo 2º Constitucional.......................................................112
CONCLUSIONES.............................................................................................................120
I
INTRODUCCIÓN
Poco se ha escrito sobre las diversas formas en que se manifiesta el derecho fuera del
ámbito formalista en nuestras legislaciones.
Más allá del formalismo jurídico que impera, en torno a una gestión no institucional de la
seguridad pública y del delito, se han desarrollado diversas experiencias en variadas partes
del mundo, bajo la forma de proyectos multidimensionales y multidisciplinarios, mismos
que privilegian la prevención frente a la represión, y la participación comunitaria frente a la
vigilancia y el control de las fuerzas estatales del orden.
Entre esos proyectos, que tienden a un reacercamiento entre la función policíaca y la
comunidad, se encuentra la “Policía Comunitaria” Este esquema “comunitario”, se ha
presentado como alternativa frente a los modelos tradicionales de combate al crimen,
generalmente autoritarios, que además de ineficientes, se han mostrado en conflicto
constante con las perspectivas de desarrollo democrático de las sociedades.
Pese a que las opciones aún se presentan en estado embrionario, se considera que existen
evidencias, respecto a que estas actividades de vigilancia comunitaria parecen tener relativo
éxito en Latinoamérica. Especialmente, pueden tener efectividad allí dónde las agencias
policiales son altamente corruptas, carecen de la confianza pública y operan bajo una
organización jerarquizada, casi militarizada.
Existe en México, un caso paradigmático de gestión comunitaria de la seguridad pública,
que si bien es constante tema de estudio de diversos científicos sociales, como sociólogos y
antropólogos, no ha sido adecuadamente analizado por los juristas, como lo es la “policía
comunitaria” de la región Costa Chica y La Montaña de Guerrero
Esta iniciativa, según reseñan sus propios fundadores, surgió ante una crisis de seguridad en
dicha región, caracterizada no sólo por una alta incidencia delictiva, sino también por la
total ausencia de mecanismos institucionales de seguridad y de procuración de justicia.
II
Ante este vacío, las comunidades indígenas decidieron organizarse y construir un proyecto
de guardia comunitaria, desde una base popular.
Aunque el proyecto de “policía comunitaria” de Guerrero, claramente se encuentra en una
etapa inicial, los resultados presentados hasta el momento parecen ser exitosos. Según
diversos estudios preliminares han mostrado la satisfacción de la comunidad con la “policía
comunitaria” Como se ha señalado, los juristas permanecen al margen del mismo,
especialmente, por considerar que la iniciativa de la “policía comunitaria” actúa al margen
de la ley, tomando funciones que corresponden al Estado.
En el desarrollo de este análisis, enfocaremos nuestra atención en aquellas condiciones en
que se encuentra la realidad de los pueblos indígenas dentro de un sistema jurídico que
reconoce los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, pero que no reglamenta los
alcances de estos. Es en este aspecto, en el que pensamos que las instituciones encargadas
de garantizar la seguridad pública como un derecho subjetivo y como un servicio público
deben reconocer no solo el lugar protagónico de los pueblos originarios, sino la iniciativa
de estos en la participación de la sociedad en los fines de Estado y por ello considerar
iniciar proyectos que incluyan convenios de participación con el fin último de buscar
reformas estructurales que permitan coordinar la función gubernamental a la participación
de las autoridades indígenas en asuntos que tienen que ver con el establecimiento del orden
público.
En síntesis el objetivo principal de esta investigación es hacer una propuesta en cuanto a la
búsqueda de verdaderas alternativas de seguridad publica en las comunidades indígenas con
base a su sistema de usos y costumbres que se han convertido en verdaderas normas con
carácter obligatorio en esos núcleos de población, un sistema comunitario, que otorgue un
mejor modelo de seguridad y orden públicos.
Bajo la hipótesis mencionada, he dividido el presente trabajo en cuatro capítulos:
En el primer capítulo se realizará una reseña histórica, a través de diversas épocas que
formaron el México contemporáneo, pretendiendo encontrar los antecedentes que dan
origen al surgimiento y aplicación de los sistemas de control público en los distintos
III
horizontes culturales de los pueblos del México prehispánico y durante la época colonial,
analizando además sus repercusiones en la sociedad.
En el segundo capítulo es el marco conceptual, en el cuál se tratará de establecer el
concepto de cada uno de estos términos utilizados en el presente trabajo de investigación
que son indispensables para entender el contexto en que se desarrolla la función pública en
estos pueblos y comunidades indígenas, utilizando para esto la ayuda de los diferentes
doctrinarios.
En el tercer capítulo analizaremos la situación de la policía comunitaria en diversas partes
del mundo y en México, en especifico el Estado de Guerrero, sus características y
repercusiones sociales, algunos proyectos en estado embrionario y otros que han logrado no
solo el reconocimiento sino el apoyo del órgano administrativo de gobierno, este capítulo
es un estudio comparativo que permita determinar la factibilidad y eficacia del sistema
comunitario en territorios que se han tornado imposibles para la función estatal y que han
logrado garantizar el orden publico a parir de la participación ciudadana.
En el cuarto capítulo como tema central de nuestro trabajo denominado “La policía
comunitaria: como propuesta de seguridad publica alternativa para los pueblos y las
comunidades indígenas en el estado de Guerrero”, se expondrán las propuestas de
reformas requeridas, en materia de seguridad publica con las que se pretende aminorar la
crisis que enfrenta a los instituciones reconocidas por la Constitución Federal y que lejos de
garantizar un eficaz control de la criminalidad, entorpece uno de los fines del Estado,
garantizar un servicio publico.
Los métodos que utilizaremos en el presente trabajo de investigación serán el deductivo, ya
que se partirá de conceptos generales; y el deductivo, ya que analizaremos conceptos
particulares hacia conceptos generales. Siendo la técnica de investigación documental,
apoyada en doctrina y legislaciones, que serán la base y sustento de esta tesis.
No resta más que esperar que la presente investigación aporte ideas útiles en materia de
seguridad pública para las regiones marginadas y con población indígena del Estado de
Guerrero.
1
CAPÍTULO PRIMERO
1. REFERENCIA HISTÓRICA DE LA POLICÍA COMUNITARIA
EN MÉXICO.
En el presente capitulo abordaremos los antecedentes que dieron base para el surgimiento
de medios tendientes al establecimiento de la seguridad pública de los pueblos
prehispánicos antes de la época colonial, pretendiendo demostrar como la evolución del
sistema de orden público a través del tiempo se transforma y adquiere diversos caracteres y
propósitos, el cual influye de manera importante en el surgimiento de la figura de la Policía
Comunitaria y la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias.
1.1 EL DERECHO PRECORTESIANO.
Históricamente, en México la legislación no hace referencia al derecho indígena; fue la
legislación española la que entró incipientemente en la materia merced a “las Leyes de
Indias”, promulgadas mediante real cédula el 18 de mayo de 1680 ordenamiento que
establece un criterio para distinguir al indígena, en el sexto libro señala que es aquel natural
hijo de padres naturales, es decir, se concibe al “indio” a partir del nacimiento dentro del
territorio de la Nueva España.
La Constitución de Cádiz omite toda referencia en materia étnica; lo mismo aconteció con
las Constituciones mexicanas de 1836 y 1857; la única que hace mención de los indígenas o
indios es la de 1824, en especifico el artículo 50, que establecía las facultades excesivas del
Congreso General; la fracción XI disponía: “Arreglar el comercio con las naciones
extranjeras y entre los distintos Estados de la federación y tribus de los indios”.
La concepción que se tenía en la época es probablemente consecuencia de la imitación de
otro similar en la Constitución norteamericana, en el cual se basó el legislador mexicano; el
contenido semántico de la palabra “indios” no corresponde al esquema sociológico que
tenemos del indígena en este país, podrá haber semejanza pero no identidad.
2
En la original Constitución mexicana de 1917 tampoco se hace referencia al etnicismo o a
los pueblos indígenas, entre otros motivos por su contenido social, mediante el cual se trató
de integrar a estos al desarrollo nacional, imponiéndoles un modelo económico y un
proyecto nacional, en ocasiones incompatible con sus peculiares tradiciones o creencias
idiosincráticas.
El vigente artículo 1º de la Constitución Federal establece que todo individuo gozará de los
derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los
que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección cuyo
ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que la
misma establece.
En este principio se fundamenta la tesis integracionista, cuya pretensión es la integración de
los grupos étnicos a la nación, sin considerar que el auténtico espíritu de justicia y equidad
debe basarse en el reconocimiento y el respeto del derecho a la diferencia cultural.
Por ello es necesario recurrir a la evolución no solo de los ordenamientos surgidos durante
y después de la colonia, considero además que es necesario hacer una remembranza del
estudio sociocultural de los pueblos que se desarrollaron en el contexto histórico de nuestro
país.
1.1.1. LA SEGURIDAD PUBLICA EN LA CULTURA OLMECA
El sistema de organización social y régimen jurídico es otro de los cimientos fundamentales
que se crearon en los primeros cuatro mil quinientos años que comprendieron desde la
invención de la agricultura y la aparición de la cultura olmeca. En efecto, no podríamos
entender la construcción de las llamadas “zonas arqueológicas”, sin la organización social y
la regulación de un orden jurídico que permitiera la regulación e interacción armónica y
ordenada de los individuos y los pueblos. El sistema de organización social y el régimen
jurídico permite que los otros sistemas, alimentario, salud y educación puedan desarrollarse
con plenitud y armonía.
3
Establecieron un orden político y social adecuado a las condiciones físicas y económicas
con el propósito fundamental de promover y preservar la vida de la colectividad en el país,
alcanzando de tal suerte un alto grado de cultura y conocimiento
Los primeros pueblos que alcanzaron una civilización trascendental dentro de lo que hoy
forma parte del territorio nacional nunca hubieran podido lograr los prodigios civilizatorios,
tanto tangibles como intangibles, sin una compleja red social de valores, actitudes,
principios, instituciones, leyes y autoridades que posibilitarán, no sólo el mantenimiento del
orden social, sino su propio desarrollo. Cada obra de arte, cada códice o estela, no pudieron
existir sin el respaldo y apoyo de este sistema de organización social y régimen jurídico que
los sustentó, no obstante, a pesar del gran legado que represento la cultura madre, los
antecedentes de su sistema normativo son casi inexistentes, solo las grandes cabezas
colosales y restos arqueológicos en la capital de la Venta, sugieren la ausencia del
matriarcado y los expertos afirman la presencia de un gobierno teocrático como lo
manifiesta el profesor emérito Guillermo Floris Margadant,1 esto indica que el orden de
esta civilización era ejercida por un poder factico de reyes y sacerdotes. Como en todo el
mundo, el desarrollo de una organización teocrática, establece un sistema de medidas de
seguridad severas para el infractor, que generalmente suponían la pena de muerte o
privativa de libertad.
1.1.2. LA SEGURIDAD PUBLICA EN LA CULTURA MAYA
La regulación social mediante un soporte jurídico para mantener el orden social entre los
mayas se organizo con relación a las clases sociales existentes y al ejercicio del poder a) los
libres, que se contrataban por un salario; b) los siervos, que trabajaban gratuitamente por
temporada, por obra o por explotación determinadas y en favor de los señores y de los
sacerdotes y c) los esclavos.
En los pueblos mayas, no se contemplaba la pena de prisión, si la de pena de muerte, la del
talión y la de esclavitud, esta ultima era hereditaria. La pena y la obligación de reparar los
daños eran trascendentales, podían alcanzar a los parientes inmediatos del condenado, el
1 FLORIS Margadant Guillermo, Introducción a la Historia del Derecho Mexicano, esfinge, 25ª edición, México, 2011, p13.
4
sistema de justicia maya usaban la amenaza y el escarmiento como medidas de prevención
de los delitos.
La administración de justicia era expedita y definitiva la cual era impartida por los batabs,
quienes eran importantes funcionarios, designados directamente por el halach uinic o
autoridad suprema. Neutralizaban al delincuente, matándolo o esclavizándolo.
Los procedimientos judiciales mayas eran orales, no se registraban en códices. La
valorización de las pruebas era empleando el sistema de la sana critica o lógico, esto es,
partían del indicio y llegaban a la prueba plena. La sanción era proporcional al valor y al
resultado de la prueba, asimismo, la las decisiones judiciales se cumplían inmediatamente.
Los procesos judiciales no admitían medios de impugnación.
La elección de los administradores de justicia en esta civilización establecía que debían ser
seleccionados mediante la presentación de exámenes respondiendo a preguntas que
apelaban a la inteligencia del ponente, llamadas lenguaje de Zuyua. Entre aquella clase de
dirigentes hereditarios se reclutaban los “Magistrados” y los Jefes Guerreros, pero antes
que estos, al halach uinic (el primero de todos), el hombre verdadero, ese soberano
nombraba gobernadores, los batab, cuya misión era tanto administrativa, como judicial y
militar, así mismo había un consejo de ancianos.
La administración de justicia corría a cargo de los batahoob quienes ejercían el poder
ejecutivo y judicial; el batab, en su carácter de juez, sentenciaba a los criminales y resolvía
las causas civiles. Si estas últimas eran de mucha importancia consultaba al halach uinic,
antes de dictar sentencia.2
Este sistema de administración de justicia traía como consecuencia que el nivel de control
social fuera de tal severidad y la educación tan rígida que permitía que ninguna casa tuviera
puerta, y si alguien la allanaba para realizar cualquier conducta antisocial condenada por la
sociedad recibía un riguroso castigo, que generalmente era la muerte precedida de tortura. 3
2 MORLEY Silvanus G. La Civilización Maya, Versión española de Adrian Recinos. Ed. Fondo de Cultura Económica, México. 1947, p192 3 LANDA fray Diego de. Relación de las Cosas de Yucatán. Ed. Consejo Nacional para la Cultura y las Artes. Colección Cien Textos Fundamentales para el Mejor Conocimiento de México. 1994. pp 97-113.
5
La severidad de las sanciones impuestas por el administrador de justicia eran sin lugar a
dudas un referente que consideraron los pueblos en aquella época y que permitieron un
nivel de seguridad pública aceptable para la población, debe hacerse especial mención en el
control absoluto de los gobernantes que ejercían su supremacía ante cualquier amenaza a la
estabilidad de su sistema, por lo que la protección que a las garantías individuales no eran
consideradas si se quería alcanzar un fin especifico, el control social y la administración
eficaz del orden público.
Lo rescatable de la cultura que tratamos es la solución interna de los conflictos surgidos de
conductas antisociales y el principio de contradicción que se contemplaba en el proceso en
beneficio del acusado. Por parte de la institución encargada de garantizar el servicio público
de seguridad debe retomarse el total conocimiento de la condición sociológica y cultural del
pueblo, lo que daba además un reconocimiento de publicidad en el proceso ante la sociedad
maya.
1.1.3. LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LA CULTURA AZTECA
Para abordar el tema en el pueblo Azteca es necesario referirse a las condiciones
prevalecientes dentro del control público de los pueblos que habitaron la altiplanicie
mexicana hasta antes de la Conquista, es difícil ubicar el objeto de estudio debido a la
existencia de infinidad de poblados que estaban asentados y que tuvieron un desarrollo en
la cultura prehispánica. Por ello, solamente se hace alusión a la sociedad azteca, la cual fue
un pueblo guerrero que rendía culto un conjunto de deidades es decir mantenían una
religión politeísta, eran además solidarios pues otorgaban seguridad jurídica a los
habitantes que acataban las normas de convivencia pacífica y social. De igual modo,
habían adquirido un desarrollo en lo cultural, político, social, y jurídico, la estructura de
este último se soportaba en un derecho consuetudinario.
Los aztecas por su carácter guerrero y de conquistadores, puesto que dominan
prácticamente toda la región llamada Mesoamérica, adoptaron como medida de seguridad y
protección para su pueblo, la defensa total de su cultura y de sus bienes. Formado
principalmente por dirigentes, sacerdotes, inicialmente constituyeron gobiernos
monárquicos.
6
Los responsables de brindar seguridad al pueblo azteca, eran personajes denominados
jueces que estaban distribuidos en los calpullis (barrios), tenían auxiliares (alguaciles) que
efectuaban actividades de prevención y protección de actos internos o externos que
atentaran la vida del poblado. Todos dependían del Tlatoani, quien era un poderoso
funcionario que representaba a la divinidad y gozaba de libertad para disponer de la vida
humana a su arbitrio. Entre sus facultades, estaba la de acusar y perseguir a los
malhechores; no obstante generalmente la delegaba en los jueces, quienes auxiliados por
los alguaciles y otros funcionarios, se encargaban de aprehender a los delincuentes, las
sanciones a que se hacían acreedores los infractores de las normas de sana convivencia
partían desde la reducción a la esclavitud, la mutilación de miembros, corporales o la pena
de muerte, mediante ahorcamiento, azotamiento o empalamiento, mima que podría
acompañarse de un antecedente local de una figura eminentemente administrativa, la
confiscación de bienes.
Entre las figuras delictivas que eran sancionadas por el pueblo azteca, estaban la
embriaguez publica,4 misma que permanece hasta la actualidad como una infracción
netamente administrativa, delitos referentes a la libertad sexual, los de índole patrimonial, y
aquellos que alteraban la libre convivencia y el orden social y la estabilidad del imperio.
Es de gran importancia establecer que el pueblo azteca fue quien hace la conversión de
meras normas que se transmitían de forma oral al derecho escrito, lo cual no solo fue
novedoso al momento de fundar la actuación de las autoridades a la hora de sancionar una
conducta antisocial o un delito, sino que fue el vinculo que relaciono al derecho penal con
el administrativo, ya no solo de manera verbal y de facto, sino como una norma positiva y
vigente que además constaba por escrito, como una medidas de apremio, como prevención
de ciertos actos, limitación de conductas e indirectamente a la prevención de la
delincuencia, pues las medidas radicales que se imponían como sanción, no solo infundían
temor a la sanción del poder público, sino al castigo divino.
Con base en lo anterior debe hacerse hincapié que a la llegada de los españoles, y por
consiguiente de la implantación de su sistema normativo, que trajera la caída del imperio
4cfr. FLORIS Margadant Guillermo, Introducción a la Historia del Derecho Mexicano, Op Cit.,p.26
7
azteca y secuencialmente del régimen jurídico de los naturales, tuvo como consecuencia
que los núcleos de población cercanos a las principales ciudades se vieron forzadas a
abandonar sus costumbres y con ello el orden normativo que se había mantenido durante el
imperio que habitó el valle de México, no obstante aquellas comunidades que se
mantuvieron marginadas por la distancia, lograron mantener el sistema pre-colonial, que en
gran parte fue homologado al sistema que trajo la invasión española, debido a las
necesidades básicas de ambas culturas eran similares. Y solo se matizaban en situaciones
en que intervenía su identidad u origen religioso.
1.2 EL PAPEL DE LOS PUEBLOS INDIGENAS EN EL DERECHO COL ONIAL
A la llegada de los españoles se siguieron aplicando las leyes que tenían los aborígenes,
después se empleó un conjunto de cuerpos normativos importados de España como la
nueva y la novísima recopilación de Indias, el fuero Real, las partidas, las ordenanzas
Reales de Castilla, las de Bilbao, los autos acordados, las de minería, de intendentes y los
gremios. Esta instauración de leyes en la Nueva España motivó una revolución en el orden
social y gran descoordinación competencial, ya que prevalecía el caos y la confusión de
todas las autoridades civiles, militares y religiosas en la persecución del delito, por lo tanto,
surgieron instituciones jurídicas que regularon la convivencia social en la Colonia. A partir
del gobierno de Mendoza en 1535, se empezó a implementar en las comunidades indígenas
el sistema de gobierno local modelado según las instituciones municipales españolas. Como
parte de la política de segregación racial de indios y españoles, el cabildo de una
comunidad indígena debía estar constituido exclusivamente por naturales, y en ciudades
como la capital hubo dos cabildos separados, uno de “indios” otro de españoles. El cabildo
estaba constituido por los oficiales de republica que tenían los títulos de alcalde y de
regidor. El cargo mas elevado era el de alcalde quien juzgaba casos civiles y criminales.
Hay diferentes opiniones sobre el origen de este tipo de gobierno. Algunos autores, como
Aguirre Beltrán, han postulado la identificación de puestos del sistema político
8
prehispánico con funcionarios del sistema colonial.5 Gibson, en cambio, opina que el
cabildo es una institución colonial introducida deliberadamente por los españoles.
El Tribunal del Santo Oficio sirvió como instrumento policíaco para castigar la herejía,
situación muy frecuente con la comunidad originaria debido a su tendencia a la adoración
de imágenes representativas de sus primeros dioses. Su origen fue en España en el año de
1478. Posteriormente se estableció en la Nueva España en 1570 para desaparecer en 1820.
También las ordenanzas de Cortés de 1525. Éstas establecían que había en los
ayuntamientos un fiel ejecutar encargado de “vigilar los pesos y medias”, la policía y el
orden de los mercados y abastos, es decir, el mantenimiento del orden y proceder de las
personas que mercadeaban.
En1542, se funda la Ciudad de México, capital de la Nueva España, y con ella una serie de
lineamientos administrativos, entre ellos el esquema en que se basaba la Policía, para que
prevaleciera el orden, que era sinónimo de buen gobierno. Esta, se encargaba desde el aseo,
hasta la administración de todas las actividades que se generaban en la ciudad.
En la persecución del delito imperaba una absoluta anarquía. Autoridades civiles, militares
y religiosas invadían jurisdicciones, figuraban multas y privaban de la libertad a las
personas a su libre arbitrio.
El funcionario con atribuciones similares al policía de seguridad de nuestros días, era el
Alcalde de la Alameda, encargado de cuidarla y procurar que el orden en la vía publica y
estaba facultado para detener a cuanto vagabundo, indígena, o alcoholizado que perturbara
el orden o bien todo aquel que se opusiera a su mandato.
En 1723, se formaron las ordenanzas para el gobierno jurídico y político de esta nobilísima
ciudad, La policía no lograba controlar los actos vandálicos, por lo que se instituyó la Santa
Hermandad de la Acordada, semejante a la que existía en España que servía de apoyo.
La Acordada en México tenía cárcel propia y jurisdicción amplia para frenar y castigar todo
tipo de excesos que se cometían en los caminos y lugares despoblados. Sus sistemas de
5 cfr. AGUIRRE Beltrán Gonzalo, Formas de Gobierno Indígena, FCE, México, 1953, p67.
9
castigo eran extremadamente crueles. Consistían en lesionar o mutilar al que cometiera
algún delito, dejándolo herido o muerto en las calles.
Por la real Cédula de 29 de julio, se aprueba un Reglamento de Incendios, formulado por el
oidor Francisco Leandro de Viena en 1774, para 1790, la Ciudad de México, capital
entonces de la Nueva España, contaba con un alumbrado público cuya iluminación
dependía de faroles de aceite y de trementina que se habían instalado como solución a la
falta de iluminación en la ciudad que propiciaba los delitos al ampara de la obscuridad.
Entonces se reglamentó un servicio de vigilancia nocturno para dar seguridad pública a los
habitantes.
En esta época nacieron los “serenos”, nombre que el pueblo empezó a llamar a aquellos
guardianes de la seguridad en las calles serenos, los cuales tenían entre otras obligaciones la
de encender los faroles a su cargo, por lo cual el equipo del que estaban provistos cada uno
de ellos incluía escalera, combustible y material para prenderlos. La presencia de los
serenos en las calles y la iluminación de la ciudad daban a sus habitantes un ambiente de
seguridad nocturna.
Los serenos conocían al vecindario y éste conocía a los guardianes de su barrio. A la
actividad policial se le van agregando otras materias, la salud, la limpieza de las calles, el
correcto comportamiento de las personas en lugares públicos, así como en actividades
económicas, como en los mercados y los negocios.
Una figura importante para la época colonial es sin duda la Audiencia que contribuyó a
resolver problemas policíacos, la Constitución de Cádiz 1812 tenía una estructura orgánica
para combatir la vagancia, mal vivencia y la “ociosidad”.
En este periodo la función de la seguridad pública se soportaba en una estructura orgánica,
en diversas clases de policía con atribuciones específicas de aseo y vigilancia en barrios
calles y plazas.
Es en teste momento en que el concepto de “policía” cobra gran importancia, que si bien es
válido decirlo, se originó en Europa, por lo que los conquistadores de la colonia lo
conceptualizaban, como:
10
Un cuerpo encargado del buen orden que se observa y guarda en las ciudades y repúblicas,
cumpliéndose las leyes y ordenanzas establecidas para su mejor gobierno. Encargados de
vigilar por el mantenimiento del orden público y la seguridad de los ciudadanos a las
órdenes de las autoridades políticas.
En general el Policía de Seguridad significa: “Ejercicio del poder público sobre hombres y
cosas”. Los primeros policías que tuvieron vigencia durante este periodo, aparecen en la
recopilación de leyes de indias, de manera cronológica.
Aparte de contar con inspectores vigilaba el orden social y perseguía a los delincuentes. La
policía estaba sometida a los Ayuntamientos por disposición de las leyes. Los alcaldes
mayores aplicaban sanciones severas contra los delincuentes: debido a que existían pocos
lugares de reclusión, los salteadores de caminos eran ejecutados en el lugar de los hechos o
donde fueran aprehendidos.
En esta etapa la composición del estamento indígena dominante persistió en comunidades
lejanas a las ciudades, incluso después de la conquista, y los organismos gubernamentales
de las comunidades, aunque conformados según las normas impuestas por los españoles,
mantuvieron los antecedentes indígenas de los concejos que estaban constituidos
básicamente por miembros del mismo rango social y usaron los principios de
representación y rotación.
Es un hecho que a lo largo del periodo colonial disminuyo el poder de la nobleza indígena y
acabó predominando el sistema introducido por los españoles y ya en tiempos del México
independiente desapareció en gran parte del territorio mexicano el ordenamiento jurídico
empleado por los pueblos originarios, relegándose el sistema a aquellos pueblos que se
mantuvieron marginados ya por la distancia, o por la transmisión de costumbres y normas
de convivencia que se transmitieron de manera oral a través de los sucesos que
posteriormente azotarían el territorio mexicano con el naciente movimiento de
independencia.
11
1.3 LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LOS PUEBLOS INDÍGENAS DEL
MÉXICO CONTEMPORÁNEO Y LA SITUACIÓN ESPECÍFICA DEL ESTADO
DE GUERRERO.
Si lo anterior fue contemplado desde una óptica histórica diríamos que la finalidad directa y
especial del Derecho que contempla la Seguridad Púbica dentro del ámbito jurídico
administrativo, y el estudio estructural a materias como el derecho penal, o bien el estudio
de la conducta antisocial desde la óptica de la criminología, debe considerarse que en el
desarrollo de la historia nacional estas ramas del derecho, junto a la penología, así lo
establece el maestro emérito Gabino Fraga al establecer la relación del Derecho
Administrativo con todas aquellas ciencias que proporcionan a la Administración los
elementos necesarios para organizar y encaminar su actividad en las diversas funciones
encomendadas al Estado.6
y serán la de encausar la conducta humana para hacer posible la vida gregaria y proteger al
hombre y garantizar la supervivencia de la especie humana, y dentro de la sociedad
mexicana la de conservar el desarrollo autónomo de los núcleos de población indígena en el
territorio nacional, dentro de sus regiones originales y el progreso conjunto de aquellas
poblaciones que emigran a las grandes urbes y se establecen en los márgenes de las grandes
ciudades, puntos geográficos donde los asentamientos indígenas tienen el común
denominador de la pobreza alimentaria así como los deficientes servicios públicos
brindados por la autoridad local y federal.
Considerando que en el presente trabajo de investigación nos avocaremos a la situación
específica de los pueblos indígenas establecidos en la entidad federativa de Guerrero, no
resulta extraño encontrar similitudes en las circunstancias en que se encuentran los núcleos
de población indígena en el resto de la federación, por ello considero pertinente mencionar
que si bien podemos establecer una gran diferencia de caracteres étnicos entre los pueblos
originarios que mantienen gran parte de su cultura ancestral y aquellos que han adoptado
rasgos ajenos a sus raíces culturales, estos coinciden como grupos marginados que
comparten los mismos problemas de criminalidad.
6 cfr. FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, 45ª edición, Porrúa, México, 2011, p.98.
12
El Estado de Guerrero está dividido en 7 regiones, estas regiones son Acapulco, Centro,
Norte, Tierra Caliente, Costa Chica, Costa Grande y la región de la Montaña, las
principales zonas de asentamiento indígena se localizan principalmente en la región
Montaña y Costa Chica, así como en los márgenes de las ciudades, lugares a los que
emigran en busca de empleo y mejores condiciones de vida, así, ciudades como Acapulco,
Chilpancingo o bien las cabeceras municipales, cuentan con un alto índice de población
indígena que debido a su condición económica se establecen en las zonas perimetrales o
partes accidentadas. Se encuentra también la región de la Costa Chica de Guerrero que
contempla los municipios de Ayutla de los Libres, Azoyú, Copala, Cuautepec,
Cuajinicuilapa, Florencio Villarreal, Igualapa, Juchitán, Marquelia, Ometepec, San Luis
Acatlán, San Marcos, Tecoanapa, Tlacoachistlahuaca y Xochistlahuac, todos ellos con gran
cantidad de pueblos indígenas mixtecos y amuzgos que conviven con descendientes de
antiguos africanos que fueron traídos durante la época colonial y que mediante el mestizaje
formaron nuevas castas.
La región de La Montaña en el Estado de Guerrero ha sido catalogada como una de las
zonas más marginadas y de pobreza extrema en México a tal grado que tal situación es
comparada con países como África.7 La mayoría de sus habitantes pertenecen a grupos
indígenas de diferentes etnias, lenguas y dialectos. Estas comunidades se encuentran
asentado a lo largo de la sierra madre del sur y están constituidas por 19 de los 81
municipios que integran la totalidad del Estado de Guerrero, estos son Acatepec,
Alcozauca de Guerrero, Alpoyeca, Atlamajalcingo del Monte, Atlixtac, Cochoapa el
Grande, Copanatoyac, Cualác, Huamuxtitlán, Iliatenco, Malinaltepec, Metlatónoc, Olinalá,
Tlacoapa, Tlalixtlaquilla de Maldonado, Tlapa de Comonfort, Xalpatláhuac,
Xochihuehuetlán y Zapotitlán Tablas, todos ellos con núcleos poblacionales hablantes de
lenguas náhuatl, mixteco y tlapaneco.
El 96% de la población indígena en Guerrero no tiene acceso a servicios de salud por falta
de hospitales con personal calificado y con equipamientos básicos: la Montaña cuenta con
un hospital general en Tlapa para atender a 300 500 personas repartidas en 17 municipios, 6
7 ENCISO L. Angélica, La pobreza en algunos lugares de México, al nivel de Zambia, [en línea], La Jornada 15 de febrero de 2011. n§ 31 [consulta, 20 enero 2012].
13
hospitales básicos comunitarios (sin especialistas ni equipamientos básicos); y unas 166
unidades de salud, de las cuales más de la mitad no cuentan ni siquiera con la presencia de
un médico general es decir, funcionan sólo con enfermeras y otro tipo de personal menos
calificado, se encuentran 22 municipios con elevados porcentajes de desnutrición en la
población, la mortalidad infantil es particularmente elevada en algunos municipios: en
Chilapa mueren 89 niños por cada 1000 nacidos vivos, mientras el promedio es de 28 en
México y de 6 en los países industrializados. Muchos niños mueren de enfermedades
fáciles de curar en países del primer mundo.
El Estado de Guerrero es considerado uno de los de más alto índice de criminalidad, así
como también de pobreza extrema, a pesar de la gran afluencia turística en algunos de sus
territorios, como Acapulco. Es importante decir que la pobreza y los altos índices de
delincuencia se encuentran principalmente en las zonas indígenas, pero no es que los
indígenas generen el ambiente de violencia, sino que en estas regiones existe poca atención
de las autoridades gubernamentales en relación a desarrollo social y calidad de vida.
Existe un enorme desnivel entre el campo y la ciudad, los índices de criminalidad son
mucho elevadas en las grandes ciudades. Así, para determinados delitos, se registra en las
grandes ciudades a veces un número diez veces mayor que el campo.8
Los aspectos sociales están relacionados con la conducta antisocial, generalmente se
observa que en estas áreas socio-económicamente pobres y marginales se registran más
delitos que las de mejor posición. Aunado a lo anterior la prevención de la delincuencia es
el término general empleado para todos los esfuerzos encaminados a evitar que la
comunidad participe en actividades criminales o antisociales.
Sumado a las condiciones de geográficas y los fenómenos naturales que ha propiciado la
incomunicación directa con la capital del estado, se agrega la poca importancia que el
gobierno en sus tres niveles ha mostrado por la creación de una política económica
sustentable que integre a estos núcleos de población al desarrollo económico del país en un
medio en que no se trastoque su integridad cultural. El olvido en que se ha mantenido a
8 ARANGO Duran Arturo, Estadísticas de Seguridad Publica por Entidad y Municipio, INACIPE, México, 2006, p. 5.
14
estos pueblos ha generado que la región de la Montaña junto a la Costa Chica, formen
parte de las estadísticas de inseguridad oficiales, sin considerar que fuera de estas cifras, se
encuentren las no reportadas por un ausente método de sondeo de criminalidad en esta zona
de asentamientos indígenas.
Según indicadores del INEGI (Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática),
en su informe sobre Seguridad y Justicia 2010 señala que entre el año 2004 y 2008 se
registró un incremento del 120% tratándose de delitos federales, en especifico contra la
salud y un incremento del 33% en el fuero común dentro del mismo periodo, esto a partir
del estudio de las denuncias registradas, por otra parte los registrados por las corporaciones
de Policía Municipal asciende a 517 799 presuntos delitos.9
Los presuntos delitos más significativos que se reportaron fueron los de lesiones con 79
447, violencia, intrafamiliar con 45 407, robo a casa habitación con 37 762 y daño a los
bienes ajenos con 36 591. Este aumento a decir, se atribuye en específico al repliegue
gubernamental que ha ocasionado el aumento en la captura y registro de casos en las
agencias del ministerio público.
Por otra parte están las conductas delictivas no denunciadas, el mismo reporte estadístico
manifiesta que las posibles razones para no denunciar son múltiples, pero pueden ser
agrupadas alrededor de dos posiciones. Por un lado, están aquellas en las que se aduce la
incompetencia de la autoridad. Aquí se pueden encontrar las de pérdida de tiempo, trámites
largos y difíciles, y desconfianza o actitud hostil de la autoridad. Por otro lado, están las
justificaciones externas a la autoridad y que están relacionadas con el delito o el
delincuente, como que el delito era de poca importancia, la falta de pruebas o el miedo al
agresor. Las primeras son más importantes en términos de porcentaje de la población que
las esgrime como motivo, y están directamente relacionadas con la confianza pública hacia
las autoridades. Sin embargo, las segundas también tienen un componente reprobatorio
hacia la actividad de las instituciones, pues implican que la ciudadanía y en ella cabe
resaltar aquella porción que es parte de algún grupo indígena, desconfía de su capacidad
9 Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía (México), Seguridad pública y justicia 2010: principales indicadores 2010 / Instituto, Nacional de Estadística y Geografía. -- México: INEGI, c2011, iv, 99 p. : il. 1. México - Seguridad pública - Estadísticas. 2. México - Justicia criminal, administración - Estadísticas.
15
para investigar y recabar pruebas, o para protegerlos del agresor si éste pretende tomar
represalias en su contra.
De lo anterior podemos deducir que el problema de la deficiente prestación de un servicio
que permita al ciudadano el ejercicio de su interrelación social con la comunidad es grave,
más aun tratándose de regiones marginadas por la situación económica, la migración y la
falta de un programa a mediano o largo plazo que pretenda la integración social y la
participación del ciudadano en cuestiones de seguridad pública. Esta no debe entenderse
como una perspectiva de instituciones policiales, sino como un nuevo planteamiento de la
política criminal y de planeación gubernamental, basado en estamentos de la prevención
criminológica y de las Políticas del Estado moderno. Consecuentemente no solo es un
problema de instituciones, sino de programas altamente definidos en materia de prevención
criminal en el que debe contemplarse un sistema de iniciación o percepción de del
fenómeno, de investigación, diagnostico, ejecución, resultado y evaluación, para así tener
una visualización de efectividad y real de seguridad pública, deben además considerarse
las condiciones especiales de una zona o región del país, las condiciones socioeconómicas
de la población indígena, esto en sí, representa un planteamiento de política gubernamental,
mediante una política criminal alternativa, auxiliada esta, con la ciencia política de la
policía preventiva.
1.4. LA COORDINADORA REGIONAL DE AUTORIDADES COMUNI TARIAS
(CRAC)
En marzo de 2001, se dio una marcha del Ejército Zapatista de Liberación Nacional
(EZLN) hacia la ciudad de México y su permanencia en ella, con el objeto de convencer al
Congreso de la Unión de aprobar una reforma constitucional aceptada por los propios
zapatistas y el Congreso Nacional Indígena. Se le conoció como la “Marcha de la Dignidad
Indígena” o la “Marcha del Color de la Tierra”. En este acontecimiento social, participaron
invitados de diversos pueblos indígenas, convocados unos por el propio EZLN y otros por
el Congreso Nacional Indígena.
La tarde del 11 de marzo de 2001, en un mitin realizado en la Plaza de la Constitución de la
ciudad de México. Una de las oradoras fue Domitila Rosendo, indígena de origen nahua,
16
integrante de la organización Consejo Guerrerense 500 Años de Resistencia Indígena, que
en algún momento de su discurso pidió el reconocimiento legal para la Policía Comunitaria
de la Montaña y Costa Chica de Guerrero. Al otro día ningún medio de prensa escrito, ni
los más entusiastas por la causa indígena, dieron noticia de ello. En realidad la experiencia
de la Policía Comunitaria es poco conocida a nivel nacional y más bien se tiene una vaga
idea de la justicia comunitaria por los acontecimientos ocurridos en pueblos asediados por
el crimen organizados, como en los acontecimientos ocurridos en Cherán, municipio de
Michoacán y la comunidad de Urapicho, perteneciente al municipio de Paracho de la
misma entidad por tratarse de sucesos más recientes, en que tala montes y grupos
criminales han construido sus bases de operaciones y con ello atemorizado a las
comunidades. Pues bien, no obstante este sistema de policía comunitaria es una
circunstancia bien conocido en la entidad federativa del sur de la republica, el Estado de
Guerrero. Nos referiremos, entonces, al Sistema Comunitario de Seguridad, Impartición de
Justicia y Reeducación, implantado en comunidades de algunos municipios de La Montaña
y la Costa Chica de Guerrero.
Se trata de un sistema de justicia que resurge a finales del siglo XX, con las características
de la juridicidad del derecho antiguo y que converge indirectamente con la figura del
"Tequio" que es una forma organizada de trabajo en beneficio colectivo, consiste en que
los integrantes de una comunidad deben aportar materiales o su fuerza de trabajo para
realizar o construir una obra comunitaria. Esta figura, el tequio o también conocido como
faena es un fenómeno social muy importante en las comunidades. Esta forma de trabajo
comunitario ha sido durante siglos uno de los principales modos de contribuir al bienestar
general y se realiza mediante la convocatoria que las autoridades indígenas realiza una
convocatoria a la comunidad sin remuneración especifica por colaborar. Pueblos indígenas
de los Estados de Oaxaca y Guerrero donde el tequio es un componente importante
del sistema de usos y costumbres que norma la vida comunitaria. Es en este sistema de
trabajo comunitario donde los antecedentes considerados en puntos anteriores que se
encuentra una intima relación del sistema de policía comunitaria indígena. Estudios
empíricos realizados muestran que la aportación de las comunidades durante la realización
de obras, gracias al tequio, suele ser de hasta el ochenta por ciento, mientras que las
aportaciones del gobierno federal y de los gobiernos estatales cubren el resto.
17
Esta figura es la base de las sanciones dentro de un sistema comunitario, pues es mediante
el trabajo a favor de la comunidad como un sujeto juzgado bajo el sistema indígena cumple
una condena y es reinsertado a la comunidad indígena a través de un sistema de
reeducación.
Este sistema comunitario de justicia se ha implementado en parte de las regiones de La
Montaña y la Costa Chica del estado de Guerrero. Esta entidad federativa mexicana es una
de las de mayor población indígena, además con gran diversidad de grupos culturales. Los
indígenas son tlapanecos, mixtecos, nahuas y amuzgos.
Por otro lado, varios de los municipios a los que pertenecen las comunidades de La
Montaña y la Costa Chica, son de los más pobres del país.
Casi el noventa por ciento de las localidades indígenas de la región están catalogadas como
de alta y muy alta marginación; la desnutrición y el hambre son sólo los síntomas más
dolorosos de su enorme pobreza. Es una zona también conflictiva por problemas de
tenencia de la tierra, siendo frecuentes los pleitos agrarios por diversas causas.10
La gran inseguridad de la región, provocada por el accionar de bandas de delincuentes que
hicieron del asalto práctica común en los tramos de comunicación entre las comunidades de
El Rincón, San Luis Acatlán, Pueblo Hidalgo, Ayutla de los Libres, Tlaxcalixtlahuaca y
Marquelia; además, la frecuencia del abigeato, la ola de crímenes y de violaciones sexuales
practicadas hasta en menores de edad; esa inseguridad, con el clima de terror que originaba,
aunada a un sistema estatal de seguridad y de impartición de justicia corrupto e ineficaz,
motivó la creación, primero, de la Policía Comunitaria, y después de todo un sistema de
seguridad y administración de justicia, en el que fue derivando.
Es entonces, ante la terrible inseguridad de la zona, la ineficacia y corrupción de las
instancias de seguridad y justicia del estado, que varias organizaciones regionales, como las
cafetaleras Unión de Ejidos “Luz de la Montaña” y la Unión Regional Campesina, las
Parroquias, el Consejo Guerrerense 200 Años de Resistencia Indígena y el Centro
10
Cfr. Diagnóstico de la Diócesis de Tlapa, elaborado por el Consejo Pastoral de la Diócesis de Tlapa, Tlapa de Comonfort, 17 de noviembre de 2003.
18
Comunitario de Abastos llamado la Triple SSS, vieron la necesidad de abordar el tema, y
con este objeto se inician las asambleas comunitarias que tenían el propósito de poner
remedio a esa problemática. En un principio, se pensó que la solución estaba en el
gobierno. De tal modo que se buscó la intervención de varias instancias gubernativas, para
que procedieran diversas policías estatales y federales, así como elementos del ejército. La
solución no llegó.
Como consecuencia de la falta de atención, en Santa Cruz El Rincón, del municipio de
Malinaltepec, el 15 de octubre de 1995, en una Asamblea Comunitaria con la participación
de treinta y ocho comunidades, se funda la Policía Comunitaria. “Su objetivo fundamental
era rescatar la seguridad que estaba secuestrada en manos de los delincuentes”. Sus
miembros se llaman “policías comunitarios”, porque surgen de las propias comunidades y
le dan sus servicios sin percibir un sueldo; no actúan con criterios economicistas, sino que
los guía la conciencia de que es un servicio para la comunidad.
En un principio, los policías comunitarios después de capturar a un individuo detenido por
la comisión de un delito en flagrancia era entregado a la Agencia del Ministerio Público.
Sin embargo, de poco servía; los autores de delitos se las ingeniaban, o mejor dicho
corrompían a las autoridades para ser liberados pronto y reaparecían reincidiendo en sus
actos delictivos y burlando así a las autoridades comunitarias.
Ante esto, la Asamblea Comunitaria buscó solución a esta problemática y evitar así la
reincidencia, y decidieron recurrir a su historia como pueblo, concretamente al modo en
que sus antepasados administraban justicia.
Las comunidades debían recuperar la sabiduría del pasado para actualizarla y aplicarla en el
contexto actual; se llegó a la conclusión de que los usos y costumbres de sus antepasados
habían funcionado y que constituían una alternativa que había que retomar.
De tal modo que el 22 de febrero de 1998, en la comunidad de El Potrerillo Cuapinole, del
municipio de San Luis Acatlán, con la participación de las autoridades de las comunidades
que integran la Coordinadora, policías comunitarios, comisarios municipales, comisarios de
bienes comunales y de organizaciones sociales que impulsaron este proceso, en Asamblea
19
Comunitaria se decide impartir la justicia con base en la tradición de los ancestros, y para
ello se constituye la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC). Se
adopta como sanción para los que han cometido delitos el trabajo comunitario y la
Reeducación.
Queda así constituido integralmente un sistema de prevención de delitos, y de procuración,
impartición y administración de justicia tal vez único en el país por su estructura
organizativa, por sus implicaciones políticas, sociales y jurídicas, y por sus resultados en
términos de eficiencia y eficacia. El análisis funcional y estructura organizativa de esta
policía comunitaria será abordada en el capítulo tercero.
20
CAPITULO SEGUNDO
2. MARCO CONCEPTUAL
En el presente capitulo, se establecerán los conceptos que son indispensables para entender
el objeto de estudio de nuestra investigación, así también los conceptos que se utilizan para
establecer las condiciones especificas para dicha propuesta de seguridad alternativa,
utilizando para esto la ayuda de los diferentes doctrinarios.
2.1 CONCEPTO DE SEGURIDAD CIUDADANA
Desde hace más de una década, el concepto de la seguridad ciudadana domina el debate
sobre la lucha contra violencia y delincuencia en América Latina. La expresión está
vinculada con un enfoque preventivo y, hasta cierto grado; alternativo a los problemas de
criminalidad.
El término pone énfasis en la protección de los ciudadanos y contrasta con el concepto de la
seguridad nacional que dominaba el discurso público en décadas pasadas y que enfocaba
más en la protección y la defensa del Estado.
Existen múltiples conceptos y nociones del término "seguridad ciudadana" y su contenido
concreto puede variar considerablemente dependiendo del actor o autor que lo utilice. Por
ejemplo, no hay un consenso si la seguridad ciudadana se refiere también a riesgos o
amenazas de tipo no intencional (accidentes de tránsito, desastres naturales) o de tipo
económico y social. Un punto en que sí concuerdan la gran mayoría de autores es que el
término referencia a dos niveles de la realidad:
Primero: se refiere a una condición o un estado de un conjunto de seres humanos, a la
ausencia de amenazas que ponen en peligro la seguridad de un conjunto de individuos. En
ese sentido, el término tiene un significado normativo. Describe una situación ideal que
probablemente es inexistente en cualquier lugar del mundo pero que funciona “como un
objetivo a perseguir”.
21
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, por ejemplo, define la seguridad
ciudadana como “la condición personal, objetiva y subjetiva, de encontrarse libre de
violencia o amenaza de violencia o despojo intencional por parte de otros.”
Segundo: se refiere a políticas públicas encaminadas a acercar la situación real a la
situación ideal, es decir, se refiere a políticas que apuntan hacia la eliminación de las
amenazas de seguridad o hacia la protección de la población ante esas amenazas. En ese
sentido, el término se refiere a prácticas sociales empíricamente existentes.
El cambio terminológico de "seguridad nacional" a "seguridad ciudadana" sugiere que los
Estados ahora protegieran la integridad física, el patrimonio y otros derechos individuales
de todos los ciudadanos. Pero, desde un punto de vista empírico, las políticas
gubernamentales de seguridad ciudadana en la mayoría de los países simplemente consisten
en políticas más represivas, en lugar más enfocadas en los ciudadanos. Además, tienden a
crear una diferencia entre los ciudadanos que merecen protección y grupos sociales de los
cuales esos ciudadanos tienen que ser protegidos.
Así tenemos el principal vinculo que conecta el concepto de seguridad ciudadana como un
estado ideal y al orden público, mismo que puede verse como aquel conjunto de
condiciones fundamentales de vida social instituidas en una comunidad jurídica, las cuales,
por afectar centralmente a la organización de esta, no puede ser alteradas por la voluntad de
los individuos ni, en su caso, por la aplicación de normas extranjeras.
La noción de seguridad ciudadana contemplada en el presente trabajo de investigación se
asocia a la definición de seguridad humana entendida, es decir, considerar como objetivo
primordial la seguridad de la gente, una seguridad sustentada en el desarrollo humano que
supera la definición tradicional de naturaleza centrada en el poder y el dominio estatal. En
ese sentido, las personas y las condiciones que garantizan su seguridad constituyen el eje de
la seguridad humana y como objetivo de las acciones encaminadas por los órganos del
Estado a través de la Seguridad Pública.
22
2.2 CONCEPTO DE SEGURIDAD PÚBLICA
La palabra castellana Seguridad, deriva de la voz latina securitas, securitatis, significa
calidad de seguro, es decir libre de todo peligro, daño o riesgo; en su Diccionario de
Sociología, Henry pratt Fairchild la explica como “la situación de encontrarse a salvo, con
defensas contra el azar.”11
Para el doctor Jorge Fernández Ruiz la seguridad, es un valor esencial del Estado, por
cuanto concurre a la fundación del ente estatal como su principio y fin, toda vez que
participa en la construcción de sus cimientos, para postularse como su objeto, su finalidad,
por lo menos, en la versión contractualita del origen del Estado, este nace como producto
de un pacto social, que celebran los seres humanos que lo integran, sacrificando una parte
de sus libertades y derechos, con el explicito propósito de obtener seguridad en el disfrute
de los restantes.12
En este orden de ideas, en la obra Ensayo sobre el Gobierno Civil, John Locke interpreto al
Estado como una creación humana de carácter contractual; considero que los seres
humanos son por naturaleza libres, iguales e independientes y que ninguno puede dejar esa
condición sino por su propio consentimiento, producto de la conveniencia individual de
cada quien de unirse en sociedad con otros seres humanos para preservar la seguridad de
todos ellos, lo que redundará en el disfrute y goce pacifico de lo que les pertenece en
propiedad.13
Por otra parte la seguridad es un valor inscrito en el catalogo de los derechos humanos; así
lo consagra la Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de
1948, al establecer en su artículo 3º que todo individuo tiene derecho a la seguridad de su
persona, así lo ratifica el artículo 9.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos; además, los Estados partes del mismo, en los términos del artículo 3º, se
11 FAIRCHILD, Henry Pratt, Diccionario de Sociología, trad., T. Muñoz, J. Medina Echavarría y J. Calvo, 4ª ed., 1966, México, Fondo de Cultura Económica, 1966, p. 267. 12 FERNANDEZ Ruiz, Jorge, Seguridad Pública Municipal, México, Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política, 2003, p. 23. 13 Vid, LOCKE, John, Ensayo Sobre el Gobierno Civil. Trad. Amando Lázaro Ros, Barcelona, Aguilar, 1983, pp.68 y 69.
23
comprometieron a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de la seguridad y
de todos los demás derechos civiles y políticos enunciados en el mismo.
Coincido con el jurista español Francisco Alonso Pérez al expresar que la seguridad además
de un derecho es una necesidad, el jurista en mención manifiesta que “La necesidad de
seguridad es innata en el hombre desde que abandona el claustro materno y se enfrenta a la
vida. El hombre necesita estar seguro en todos los actos de su existencia, tanto aquellos que
se refieren a materias laborales como de asistencia sanitaria, hasta llegar a aquellas
actividades cuya protección está encomendada específicamente a las fuerzas y cuerpos de
seguridad.”14
Por cuanto hace lo público en el campo del derecho es dable considerar que se refería a la
res pública, a lo que es de todos, a lo que no es propiedad privada, ósea, al poder, lo que en
el contexto y en concordancia con la seguridad, vendrán a conformar la seguridad pública,
es decir es un derecho de los integrantes de la población del Estado y una actividad
obligatoria del Estado, cuya realización garantizara dicho derecho, sentido este último, que
a pesar de que se trata de una función pública, se le considera como un servicio público, por
lo que debe precisarse la diferencia y determinar la naturaleza jurídica de la seguridad
pública.
La seguridad publica requiere de la realización de un conjunto heterogéneo de actividades
dirigidas a garantizar y hacer efectivo el derecho humano de la libertad y exento de todo
peligro o riesgo en el entorno sociopolítico comunitario supraindividual, actividades que
conllevan al ejercicio del imperio, de la autoridad del estado lo que manifiesta la naturaleza
intrínseca de la función pública. Entre tales actividades figuran: la vigilancia de la vía y
lugares públicos: la vigilancia de los establecimientos mercantiles a los que tiene acceso el
público, la de prevención de comisión de delitos; la de colaboración en la investigación y
persecución de los delitos; la de prevención de comisión de infracciones a la normativa
política y buen gobierno; la de mantenimiento del orden público; la de seguridad vial y el
ordenamiento del tránsito peatonal y vehicular; la de prevención de desastres y siniestros, la
14 ALONSO Pérez, Francisco, Seguridad Ciudadana, Madrid, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, 1994, p. 14.
24
de avisos de alarma en casos graves de emergencia, así como la de evacuación, dispersión,
albergue, socorro, rescate y salvamento en casos de siniestros.
“El concepto de seguridad pública hace referencia a la protección que se proporciona a
través del mantenimiento de la paz pública mediante acciones de prevención y represión de
ciertos delitos y faltas administrativas que la vulneran. Su operación es ejercida por
instituciones de administración y procuración de justicia y las estructuras que conforman
las policías preventivas”.15 Así, se habla que la seguridad pública debe ser entendida cono
aquel conjunto de normas, políticas y acciones coherentes y articuladas que tienden a
garantizar la paz pública a través de la prevención y represión de los delitos y de las faltas
contra el orden público, mediante el sistema de control penal y el de policía administrativa.
Es oportuno señalar que en la legislación mexicana la seguridad pública se ha elevado ya a
rango constitucional. En el artículo 21 se precisa que la seguridad pública es una función a
cargo de la federación, el distrito Federal, los estados y los municipios, mismos que
deberán regirse por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
El artículo 3º. De la Ley General que establece las Bases de Coordinación del sistema
Nacional de Seguridad Publica refiere los limites específicos del Estado en sus funciones de
seguridad pública, textualmente establece: “la función pública es la función a cargo del
Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derecho de las personas, así como
preservar las libertades, el orden y la paz públicos. Por lo tanto podemos referir que son tres
los principales valores protegidos por el Estado en su función de seguridad pública:
1. La vida y la integridad de la persona
2. Los derechos y las libertades de las personas
3. El orden y la paz públicos.
El mismo artículo 3º, la citada Ley contempla las Bases de Coordinación del Sistema
Nacional de Seguridad Publica, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 11 de
noviembre de 1995, definió a la seguridad pública como la función a cargo del estado que
15
Fundación Mexicana Cambio XXI, Seguridad Pública y Justicia, Retos y Propuestas, México, 1994, p.9.
25
tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar
las libertades, el orden y la paz públicos.
En su segundo párrafo, el referido precepto señalo como medios de utilizables por las
autoridades competentes para el logro de los fines de la seguridad pública : la prevención,
persecución y sanción de las infracciones y delitos así como la reinserción social del
delincuente y del menor infractor; y en su último párrafo dispuso que la función de
seguridad pública se realice en diversos ámbitos de competencia: federación, Distrito
Federal, Estados y municipios a través de la policía preventiva y del Ministerio Publico,
entre otras autoridades.
Las actividades relativas a la seguridad pública se encomiendan primordialmente a las
corporaciones policiales.
Con este criterio, la Ley Orgánica de la administración Pública Federal, en su artículo 30
bis, incluye entre otros asuntos de la competencia de la Secretaria de Seguridad Publica los
siguientes:
a) Desarrollar las políticas de seguridad pública y proponer la politiza criminal en el
ámbito federal, que comprenda las normas, instrumentos y acciones para prevenir
de manera eficaz la comisión de delitos;
b) Presidir el Consejo Nacional de Seguridad Publica:
c) Representar al Poder Ejecutivo Federal en el Sistema Nacional de Seguridad
Publica.
d) Atender de manera expedita las denuncias y quejas ciudadanas con relación al
ejercicio de sus funciones;
e) Organizar, dirigir, administrar y supervisar la Policía Federal Preventiva, así como
garantizar el desempeño honesto de su personal y aplicar su régimen disciplinario.
f) Salvaguardar la integridad y el patrimonio de las personas, prevenir la comisión de
delitos del orden federal, así como preservar la libertad, el orden y la paz públicos.
g) Colaborar, en el marco del sistema Nacional de Seguridad Publica, cuando así lo
soliciten otras autoridades federales, estatales, municipales o del Distrito Federal
competentes, en la protección de la integridad física de la personas en la
26
preservación de sus bienes, en situaciones de peligro cuando se vean amenazadas
por disturbios u otras situaciones que impliquen violencia o riesgo inminentes;
h) Ejecutar las penas por delitos del orden federal y administrar el sistema federal
penitenciario, así como organizar y dirigir las actividades de apoyo a liberados.
Sin embargo, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal no encomienda las
actividades concernientes a la protección civil a la Secretaria de Seguridad Publica Federal,
como hubiera sido deseable para una coordinación efectiva de la seguridad pública, sino
que se atribuyen a la Secretaría de Gobernación, ya que a ella corresponde en los términos
de la fracción XXIV del artículo 27 del citado ordenamiento legal:
“conducir y poner en ejecución, en coordinación con las autoridades de los
gobiernos de los estados, del distrito Federal con los gobiernos municipales,
y con las dependencias y entidades de la administración pública federal, las
políticas y los programas de protección civil del ejecutivo, en el marco del
Sistema Nacional de Protección Civil, para la prevención, estudio,
recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre y concertar
con instituciones y organismos de los sectores privado y social las acciones
conducentes al mismo objetivo.”
Con el fin de determinar la diferencia entre los conceptos de seguridad ciudadana y
seguridad pública debemos decir que radica en una relación de causa y efecto. La seguridad
ciudadana es un bien público, es la condición fundamental que toda democracia debe
garantizar, junto a otros derechos tipificados e inmersos como la libertad, la igualdad y la
justicia, estos valores tienen trascendencia universal y no pueden ni deben transponerse por
la consecución de cualquier otro principio.
La Seguridad Ciudadana es la conformación de las personas y las formas de alcanzarla, así
como de garantizar que de esta este contenida en un marco socio político para la
gobernabilidad y estabilidad de las democracia, es un desafío que demanda la adecuada
interrelación de las políticas públicas y su gestión del gobierno de garantizar la seguridad
integral de los ciudadanos gobernados.
27
A diferencia de la Seguridad Ciudadana la Seguridad Pública, emana de todas las acciones
e instrumentos que cuenta un gobierno para hacer frente a los diversos factores que
intervienen en la delincuencia en todas sus modalidades, así como la violencia que se
genera hacia toda la ciudadanía, en este sentido la seguridad pública debe construir un
estado democrático dentro del marco legal que conlleva a la búsqueda de garantizar la
seguridad de los gobernados como condición humana básica contenida y expresada en la
Constitución Política y sus Leyes que de ella emanan
2.3 CONCEPTO DE POLICIA
La palabra “policía” es definida por el diccionario de la Real Academia como: “Buen orden
que se observa y guarda en las ciudades y repúblicas, cumpliéndose las leyes y ordenanzas
establecidas para su mejor gobierno”, //”Cuerpo encargado de velar por el mantenimiento
del orden público y la seguridad de los ciudadanos y a las órdenes de las autoridades
políticas”.// Cortesía, buena crianza y urbanidad en el trato y costumbre”.16
El termino policía deriva del griego “politeia”, que significa “ciencia de los fines y deberes
del estado”. Politeia era el conjunto de instituciones que integraban la ciudad o polis. Igual
significado tiene la voz latín “politia”.
El concepto de policía tiene múltiples dimensiones:
A. Policía como Función de Estado: Constituyéndose en el instrumento de gobierno
para hacer cumplir las leyes, mantener el orden y la seguridad, procurando el equilibrio
entre los derechos y libertades de las personas para garantizar el bien común. La función
policial es eminentemente social, la razón de su existencia es para proteger los derechos de
las personas para que puedan ejercer a plenitud sus libertades.
B. Policía como Poder: Facultad del estado de restringir los derechos de las personas en
relación con los derechos de los demás.
16
Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, 22ª. edición., Madrid, Espasa-Calpe, 2001, p.
641.
28
C. Policía como Organismo: Es una institución disciplinada de naturaleza civil
dependiente del poder ejecutivo, que ostenta el poder conferido por el estado para cumplir
una función que se ejerce por medio de un servicio para hacer cumplir la ley, regulando los
derechos y libertades de las personas, con el fin de mantener el Orden Publico.
D. Policía como Servicio: Comprende el conjunto de actividades que desempeña esta
organización para cumplir la función policial. Como servicio comprende a su vez dos
grandes campos de acción el de la prevención que abarca los aspectos de seguridad de las
personas y propiedad pública y privada y la garantía de los derechos y libertades; y el de
investigación cuando los derechos han sido violados y las libertades conculcadas, para
determinar los hechos y las responsabilidades.
E. Policía como Persona: Es el funcionario o servidor público investido de autoridades
encargado de cumplir y hacer cumplir las leyes.
F. Policía como forma de Vida: Es la demostración de circunspección, aseo, higiene,
salubridad, conducta decorosa en el medio social y en la vida privada.
Un sistema policial está integrado por el conjunto de órganos y organismos creados para el
cumplimiento de la función de Policía (técnica orgánica) y los "servicios" constituidos para
ejecutar y cumplir dicha función (técnica funcional). El sistema se va configurando a lo
largo del proceso histórico que se cumple en el seno de una sociedad, y se va adaptando a
los cambios que esta experimenta. De ahí que toda modificación que se pretenda introducir
en el "sistema" deba necesariamente inspirarse en la realidad social y no en meras
especulaciones "teóricas" que estarían destinadas al fracaso.
Dentro de los fines del Estado hay valores comprendidos en el ámbito específico de la
Policía. Es de su responsabilidad velar por el imperio de la Ley , garantizar la persona y los
derechos, proveer a la seguridad de los poderes del Estado y todos los intereses vitales de
cuya garantía el pueblo hace responsable a la Institución.
Orden, seguridad y justicia son los fines superiores cuyo resguardo compete a la Policía y
sin los cuales no sería posible el desenvolvimiento de la sociedad y del Estado.
29
De ahí la importancia fundamental que reviste el "sistema policial" y la necesidad de su
adecuación a una realidad concreta. Es el producto de una larga evolución histórica y
resultado de una serie de componentes que condicionan la compleja estructura policial:
organización del estado, espíritu de la nación y del pueblo, tradiciones, territorio, etc.
La función policial surge en la necesidad de atender, entre otros aspectos, el respeto de los
derechos individuales. En los primitivos orígenes la función era cumplida por un órgano
personalizado investido de poder público, cuando ese poder ejercido por el órgano es
aceptado con consenso consuetudinario recién puede hablarse de una institución.
De acuerdo a la naturaleza, extensión o complejidad creciente de la función, se forma un
"cuerpo", "un órgano cooperativo", titular del poder que se ejerce en nombre de la
Institución. Allí nace la institución-cuerpo aceptada siempre por el mismo consenso
consuetudinario.
En todas las fases de evolución de la Policía va implícita que la función institucionalizada
es el derecho y no de hecho o de pura fuerza, por el motivo fundamental de que la idea de
Policía es un modo de ser específico de la idea de Derecho.
Para clarificar entonces el enfoque conceptual que se pretende analizar en el presente
trabajo de investigación, es de gran importancia mencionar que existe una clara diferencia
entre los cuerpos policiales en el orden jurídico interno y en el Derecho comparado, así lo
manifiestan los Doctores Luciano Parejo Alonso y Roberto Dromi cuando precisan la
distinción en ambos ordenes:
1. En Alemania se diferencia (R. Riegel) entre Gefahrenabwehr (defensa frente a
riesgos o peligros) y Strafverfolgung (persecución de un delito). Esta ultima es solo
la actividad administrativa policial dirigida bajo una autoridad judicial a la
investigación de hechos infractores del Código penal concretos, en el marco de las
correspondientes actuaciones, es decir, del correspondiente proceso criminal. La
primera (a la que pertenece nuestra perspectiva de estudio en materia administrativa
por cuanto a seguridad pública se refiere), por el contrario comprende el resto de las
actividades policiales posibles que tengan por objeto la prevención y el
30
impedimento de infracciones contra la regularización jurídico-publica de la
seguridad pública y el orden público.17
2. En Italia rige idéntica distinción: la policía judicial forma parte materialmente de la
justicia y no de la administración, en razón a que persigue fin distinto de la polizia
de sicurezza. La actividad de policía judicial se dirige a detener al delincuente,
aportar las pruebas de la infracción penal, etc.., a fin e que pueda operar la justicia
penal; la de policía administrativa de seguridad persigue prevenir y evitar, así como
en su caso sancionar administrativamente, la perturbación del orden jurídico
indispensable para el desarrollo de la convivencia.
Esta distinción material vale desde luego para nuestro Derecho. La regularización de la
Seguridad y orden públicos (la denominada seguridad ciudadana). Ocurre entonces que las
fuerzas y los cuerpos de seguridad del estado institucional y organizativamente hablando,
tienen encomendadas, además de las actividades relativas a la seguridad y el orden
públicos, las de policía judicial a que se refieren las denominadas policías de investigación.
En consecuencia la protección de la seguridad ciudadana y la tutela del orden jurídico-penal
son dos ámbitos materialmente distintos, aunque con una zona de contacto: la determinada
por la prevención de la comisión de delitos), por más que la organización y el servicio
administrativo de la policía, es decir, la policía en sentido organizativo o institucional,
tenga atribuidas competencias no solo en el primero, sino también en el segundo (en este
caso, en calidad de policía judicial).
Toda la policía en sentido institucional u organizativo está articulada en autoridades,
órganos que realizan una actividad jurídica, mediante el ejercicio de las correspondientes
competencias, y agentes ejecutivos que realizan actividades de prevención y represión y,
consecuentemente, tanto actos materiales o técnicos, como jurídicos.
Una vez fijada la separación funcional de los diversos cuerpos policiales de nuestro sistema
de seguridad publica dirigida por el Ejecutivo Federal y los Gobiernos locales, hacemos un
17
Dromi José Roberto, Introducción al Derecho Administrativo, Grouz, Argentina, 1987, p. 256.
31
análisis socio jurídico de la situación tangible a fin de vincular el estudio del paradigma
legal con la naturaleza cambiante de la realidad social.
En el territorio nacional existen 2,395 municipios. Entre ellos en ocasiones se dan
diferencias sociales, culturales, demográficas, económicas y políticas mayúsculas. Ello se
refleja en el desarrollo de sus instituciones policiales. Así se comprueba en el diagnóstico
presentado en el Programa Nacional de Seguridad 1995-200 (PNSP), donde se informó que
mientras 335 municipios carecen de policías, en 87 de ellos se concentra el 68.7% de las
policías preventivas del país.
La organización de estas policías puede ser muy simple, cuando se cuenta con menos de
100 policías (2 mil municipios), o sumamente compleja, como en el Distrito Federal, donde
en 1999 se reporta la existencia de aproximadamente 100 mil agentes de la policía
uniformada; a lo largo de todo el país, actualmente suman aproximadamente 280 mil
policías preventivos incluyendo policías municipales y de las entidades federativas.
En cuanto a la policía federal, destacan los siguientes aspectos. En su labor de cuerpo de
investigación, la policía judicial nace con la Constitución de 1917. Esta función, antes
llevada a cabo por jueces de instrucción y de sentencia, fue asignada a un cuerpo especial
de policía judicial, tanto federal como del Distrito Federal, pero bajo la autoridad y mando
inmediato del Ministerio Publico.
La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en su artículo 19 contemplaba
que la Policía Judicial Federal era auxiliar del Ministerio Público de la Federación, cuyo
titular es el Procurador General de la República.
De la misma forma por disposición publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de
mayo de 1996 se consideraban en el artículo 23 los requisitos para ingresar y permanecer
como Agente de la Policía Judicial Federal, en el artículo 26, además, acota sus funciones
para desarrollar las diligencias a practicarse durante la averiguación previa y
exclusivamente para los fines de ésta, además agrega que cumplirá las citaciones,
notificaciones y presentaciones que se le ordenen, y ejecutará las órdenes de aprehensión,
los cateos y otros mandamientos que emita la autoridad judicial. En todo caso, dicha policía
32
a decir de esta misma disposición, actuaría con respeto a las garantías individuales y a las
normas que rijan sus actuaciones, y el artículo 27 establecía dos Consejos Técnicos de
Planeación y Coordinación de Operaciones y de Administración, creados “para la mayor
eficacia y control en la planeación, coordinación y administración de los servicios de
policía judicial”.
En cuanto a la policía preventiva federal, a lo largo del presente siglo ha sido fragmentada
en instituciones especializadas en materias específicas, creadas mediante regulaciones
administrativas expedidas por el Ejecutivo Federal.
El 4 de enero de 1999, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de la Policía
Federal Preventiva (LPFP). Se trataba de un esquema de unificación y reorganización de las
policías administrativas de Migración, Fiscal Federal y Federal de Caminos,
tradicionalmente integradas a la Secretaría de Gobernación, la de Hacienda y Crédito
Público y la de Comunicaciones y Transportes, respectivamente. La ley en cita presentaba
sus facultades, bases generales de organización y funcionamiento, deberes de sus
miembros, aspectos generales del servicio civil de carrera y requisitos de ingreso.
Las relaciones jerárquicas, sus estructuras normativas y operativas, organización territorial,
así como las demás atribuciones de mando, dirección y disciplina serian determinadas en el
Reglamento Interior que el Ejecutivo Federal debe expedir dentro del año siguiente a la
entrada en vigor de la citada ley federal.
En materia de policía, se trataba de la iniciativa más importante de la Administración de
Ernesto Zedillo, por lo cual me detendré en la descripción de su estructura y atribuciones
formales. La Policía Federal Preventiva pretendía ser uno de los instrumentos primordiales
en el desarrollo de la estrategia específica de coordinación operativa, en el marco del
Sistema Nacional de Seguridad Publica. Era un órgano autónomo en el ejercicio de sus
funciones, técnica y operativamente, aunque depende de la Secretaría de Gobernación.
Tiene al frente un Comisionado, quien ejerce las atribuciones de mando, dirección y
disciplina. Era nombrado y removido por el Presidente de la República (Art. 2 LPFP). La
Policía Federal Preventiva ejercía sus funciones en todo el territorio nacional y colaborará
con las instituciones policiales estatales, municipales y del Distrito Federal.
33
En las amplias atribuciones otorgadas a la policía, es donde se muestra la trascendencia de
su creación y la fortaleza que se la ha otorgado, por eso las recupero de manera íntegra
(Art. 4. LPFP): debe prevenir la comisión de delitos y las faltas administrativas que
determinen las leyes federales; intervenir en materia de seguridad pública, en coadyuvancia
con las autoridades competentes, en la observancia y cumplimiento de las leyes; garantizar,
mantener y restablecer el orden y la paz públicos, mediante la vigilancia e inspección, en
zonas fronterizas, tierra firme de los litorales, la parte del país en los pasos y puentes
limítrofes, aduanas, recintos fiscales, secciones aduaneras, garitas, puntos de revisión
aduaneros, centros de supervisión y control migratorio, carreteras federales, vías férreas
Además estaba facultada para auxiliar a las autoridades competentes, cuando estas así lo
requieran, en la investigación y persecución de los delitos, en la detención de personas o en
el aseguramiento de bienes que sean objeto, instrumento o producto del delito; practicar
detenciones y aseguramientos en los casos de flagrancia; coadyuvar con las autoridades
locales y municipales competentes en la protección de la integridad física de las personas y
en la preservación de sus bienes en situaciones de peligro, cuando se vieran amenazadas
por situaciones de riesgo, y participar en operativos conjuntos con otras instituciones
policiales, federales y locales, bajo el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Sus atribuciones también incluían: obtener y analizar información de interés general para la
seguridad pública y poner en práctica métodos conducentes a la prevención de delitos, sea
directamente o mediante los sistemas de coordinación previstos en otras leyes federales;
vigilar e inspeccionar la zona terrestre de las vías generales de comunicación y los medios
de transporte que operaban en ellas; levantar infracciones por las violaciones a las normas
relativas al uso de la zona terrestre de las vías generales de comunicación, y remitirlas a la
dependencia competente para su trámite correspondiente; colaborar con los servicios de
protección civil en casos de calamidades públicas, situaciones de alto riesgo o desastres por
causas naturales; otorgar protección a los servidores públicos de la Federación, así como a
los visitantes extranjeros que realizaran actos oficiales en nuestro país; colaborarían, a
solicitud, con los servicios de protección civil.
El artículo 13 de la Ley de la Policía Federal Preventiva establecía que el Servicio Civil de
Carrera es un mecanismo obligatorio y permanente para la formación. No debía ingresar
34
persona alguna a la institución sin la consulta previa al Registro Nacional de Personal de
Seguridad Pública. La permanencia en el servicio dependía de cursar y aprobar los
programas de formación y actualización. Los méritos del personal serían evaluados por una
instancia colegiada, la cual verificaría el cumplimiento de los requisitos de permanencia, a
efecto de decidir las promociones que correspondían.
Por otro lado, para ingresar o permanecer en la Policía Federal Preventiva era necesario
aprobar el concurso de ingreso y los cursos de formación inicial básica, acreditar el haber
concluido estudios de enseñanza media superior o su equivalente (preparatoria), estar
exento de antecedentes de responsabilidad de algún delito doloso, no estar sujeto a proceso
penal, abstenerse del uso ilícito de sustancias psicotrópicas, estupefacientes y no padecer
alcoholismo, no estar suspendido o inhabilitado ni haber sido destituido por resolución
firme como servidor público; ser ciudadano mexicano por nacimiento que no tenga otra
nacionalidad, en pleno ejercicio de derechos y cumplir con los principios básicos de
actuación previstos en la propia Ley.
La puesta en marcha de la Policía Federal Preventiva quedó sujeta en la propia ley a un
mecanismo gradual, de manera que sus atribuciones fueran asumidas de manera paulatina
“para que las transferencias de recursos no afecten el servicio”. Las instituciones policiales
en operación que serían unificadas, seguirían cumpliendo sus atribuciones en los términos
legales vigentes, hasta por un plazo no mayor de 24 meses a partir de la entrada en vigor de
la Ley de la Policía Federal Preventiva. La coordinación entre ellas quedó a cargo del
Comisionado.
Se dispuso que los miembros de las policías en operación ingresaran a la Policía Federal
Preventiva sólo si cumplían con los requisitos que establecía la Ley en comento para su
ingreso y permanencia.
El 1º de septiembre de 1999, en su informe de gestión, el Presidente de la República
confirmó que la PFP es su oferta más importante. Omitió cualquier mención sobre la
Policía Judicial Federal, y la creación de aquélla quedó registrada como acción única para
fortalecer sus cuerpos de seguridad pública.
35
Si bien el 4 de enero de 1999 se publicó la Ley de la Policía Federal Preventiva, fue hasta el
31 de marzo siguiente cuando entró en funciones el primer Comisionado. Él presentó la
imagen de la institución, el 28 de junio publicó la convocatoria para reclutar la primera
generación de elementos y dejó el cargo el 4 de julio pasado, fecha en que fue designado el
Comisionado en funciones hasta el momento de escribir estas líneas, quien identificó cuatro
estrategias “esenciales” de trabajo: la vigilancia para mantener el orden público y disuadir
el delito; la investigación para disuadir orígenes y efectos que dan lugar al delito; la
capacidad de reacción para responder con eficacia y oportunidad a situaciones de “alta
peligrosidad” y por último, la capacidad de análisis para producir “la más selecta
inteligencia policiaca.
Según información de prensa, la Policía Federal Preventiva constaba de las siguientes
áreas: Oficina del Comisionado; Estado Mayor; Inteligencia (mando civil); Fuerzas
Federales de Apoyo (mando militar) (Instalaciones estratégicas, Operaciones Especiales,
Reacción y Apoyo Inmediato); Seguridad Regional (Carreteras Federales, Aeropuertos,
Puertos y fronteras); Instituto de Formación Policial (Academia, Centro de Capacitación y
Centro de Estudios Superiores de la Policía); Vinculación Ciudadana y Asuntos Internos.
Las funciones y organización enunciadas, al parecer revelan que se trata de la primer
institución policial cuya estructura y fines tenderían a absorber tareas de policía preventiva
y de investigación del delito, lo que significa que habría sido rebasada la tradicional
división por competencia que expliqué líneas atrás.
El 8 de julio de 1999 las secretarías de Gobernación (SEGOBE) y de la Defensa Nacional
(SEDENA) suscribieron un convenio de colaboración para dar sustento legal a la
transferencia operativa, en favor de la Secretaría de Gobernación, por conducto de la
Policía Federal Preventiva, de los recursos siguientes: 4,899 elementos pertenecientes a la
Policía Militar, 352 vehículos de uso múltiple, 99 ejemplares caninos adiestrados para
seguridad y rescate de personas, así como para la detección de enervantes y explosivos,
equipos de comunicaciones y 1,862 armas de fuego de diversas características para defensa.
El personal militar transferido constituye las llamadas Fuerzas de Reacción y Apoyo
Inmediato, las cuales, según la misma fuente citada, “bajo ningún concepto serán
36
empleadas en otras misiones que no sean las correspondientes al restablecimiento del
orden.” En cuanto a estos militares, el Comisionado precisó que estarán acuartelados y
adelantó que serán ellos los encargados de combatir el crimen organizado en zonas de
difícil acceso y en el medio rural.
Se sabe que, hasta el mes de febrero de dos mil, la Policía Federal Preventiva estaba
conformada por más de 11 mil elementos: 4 mil provenientes de la Policía Federal de
Caminos; 5 mil militares, 700 agentes provenientes del Centro de Investigaciones y
Seguridad Nacional (CISEN) de la Secretaría de Gobernación y, según información de
prensa, “mil 500 jóvenes en formación en la Academia de la Federal Preventiva.
Mediante la publicación de la Ley de la Policía Federal en el Diario Oficial de la
Federación del 1 de junio de 2009, la Policía Federal Preventiva cambia de denominación a
Policía Federal, teniendo como finalidad, en cita de dicha publicación, la de salvaguardar la
vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las personas, así como preservar las
libertades, el orden y la paz públicos; aplicar y operar la política de seguridad pública en
materia de prevención y combate de delitos; prevenir la comisión de los delitos e investigar
la comisión de delitos bajo la conducción y mando del Ministerio Público de la Federación,
en términos de las disposiciones aplicables.
Cabe hacer mención que con base en la publicación del Reglamento del Secretariado
Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública en el Diario Oficial de la Federación
del 26 de octubre de 2009, y se dispone la transferencia de dicho Órgano Administrativo
Desconcentrado a la Secretaría de Gobernación.
Como consecuencia de las acciones anteriormente referidas, se actualizó el marco legal de
la Dependencia a fin de que permitiera el despacho de los asuntos de manera eficiente y
oportuna, así como cumplir con las atribuciones en materia de preservación de las
libertades, el orden y la paz públicos; salvaguardar la integridad y derechos de las personas,
auxiliar a la Procuraduría General de la República en materia de persecución de los delitos
y a los Poderes de la Unión en términos de las disposiciones aplicables; investigar para
prevenir los delitos federales; desarrollar políticas de seguridad pública del Poder Ejecutivo
Federal y proponer su política criminal; administrar el Sistema Penitenciario Federal y el
37
relativo al tratamiento de menores infractores; integrar la formación en materia de
seguridad pública a que alude la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y
demás que determinen las leyes, los reglamentos, acuerdos y órdenes del Presidente de la
República.
Dicha actualización, dio como resultado la publicación del Reglamento Interior de la
Secretaría de Seguridad Pública en el D.O.F. del 28 de abril de 2010, que tiene como
propósito regular y reestructurar orgánica y funcionalmente a las unidades administrativas,
así como los órganos administrativos desconcentrados de esta Secretaría, debido a las
nuevas facultades que le fueron conferidas con las reformas y disposiciones contenidas en
los diversos ordenamientos legales.
Con la finalidad de diseñar y dirigir las políticas en materia de planeación estratégica,
protección institucional y regulación de los servicios de seguridad privada, la Subsecretaría
de Estrategia e Inteligencia Policial cambia su denominación por Subsecretaría de
Planeación y Protección Institucional; por su parte, la Subsecretaría de Prevención,
Vinculación y Derechos Humanos, modifica su designación por Subsecretaría de
Prevención y Participación Ciudadana, cuyo objetivo se estima en establecer políticas y
estrategias en materia de prevención del delito y seguridad pública en el territorio nacional,
para fomentar y difundir una cultura de participación ciudadana en materia de prevención
del delito y derechos humanos, garantizando así un ejercicio pleno de libertad y de Estado
de Derecho. Por su parte, la Subsecretaría de Evaluación y Desarrollo Institucional,
transforma su denominación por Subsecretaría de Tecnologías de la Información, cuyo
propósito es el de conducir el desarrollo tecnológico de la Secretaría en materia de recursos
informáticos, telecomunicaciones y equipo especializado, a fin de que se cuente con un alto
nivel de infraestructura en servicios informáticos y se dé impulso a la implantación,
operación y modernización de los sistemas administrativos de la Dependencia, así como el
de la Plataforma México.
Cabe mencionar que además la dicha Secretaría conserva la Subsecretaría del Sistema
Penitenciario Federal, la cual orienta sus funciones hacia el desarrollo de la política
penitenciaria nacional, por medio de la emisión de instrumentos normativos y diseño,
38
coordinación, desarrollo y evaluación de programas y estrategias generales que permitan su
implementación y adopción en los tres niveles de gobierno.
2.4 CONCEPTO DE INDIGENA.
El término indígena es la singularidad o diferencia especifica de este objeto de estudio. La
importancia de tal definición radica en la necesidad de determinar el alcance de las normas
aplicables al ámbito personal de una persona. Así el Diccionario de la Lengua Española
establece que su origen deriva del del latín Indigĕna, adjetivo aplicable a personas
originarias del país de que se trata.18 calificativo que usualmente suele confundirse con el
término “indio”, situación que nos marca la pauta evolutiva que han tenido dichos adjetivos
durante el transcurrir del tiempo y que se ha consolidado en el reconocimiento internacional
de los grupos étnicos del país.
La connotación indio se remonta a inicios de la época colonial derivado de un error de
orientación geográfica se le dio la denominación a los habitantes de los territorios
americanos. Este concepto ha sido modificado actualmente por “indígena” u “originarios”
que se refiere por antonomasia a las poblaciones de América que son continuidad de
pueblos autóctonos que, desde grupos cazadores-recolectores amazónicos hasta altas
culturas andinas o mesoamericanas con orientación estatal ya estaban presentes en el
continente antes de la colonización Europea al respecto, señalado por Arturo Warman es
“una categoría que establece restricciones y subordinaciones especificas, obligaciones
particulares en una formación estatal“.19 Con base en lo anterior podemos decir que el
concepto de “indígena” sirvió a los conquistadores para diferenciarse de los pobladores
nativos de los territorios conquistados; a partir de este momento, el indio sería el ente
denominado y vencido; por lo tanto, podemos decir que la categoría de indígena es
producto de un hecho histórico concreto: el colonialismo.
Así por ejemplo la ley 6172 de Costa Rica, del 29 de noviembre de 1977, comienza en su
artículo 1º, estableció que. “Son indígenas las personas que constituyen grupos étnicos 18 cfr. Real Academia de la Lengua Española, Diccionario de la Lengua Española, 22ª edición., Editorial Espasa Calpe, Madrid, , 2001, p 719. 19 Warman, Arturo. Los Indios Mexicanos en el Umbral del Milenio, FCE , México, , 2003, p.21
39
descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia
identidad”; conceptos semejantes se encuentran en el convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (artículo 1.1, inciso B).
La denominación “indígena” además tuvo como consecuencia que se simplificara la
compleja heterogeneidad cultural de la población autóctona de los territorios americanos. A
partir de entonces se fue consolidando la idea de que lo indio era algo uniforme, es decir
bajo el supuesto de única cultura, lengua y sistema jurídico no obstante esta concepción era
del todo errónea considerando que en los últimos años se estima que existen más de 60
etnias diferentes en el territorio nacional con base en el criterio lingüístico.20 La
demarcación territorial de las entidades federativas, ocasionó la división y el aislamiento de
las etnias. Esto tuvo como consecuencia el repliegue de los pueblos indígenas en
comunidades, que con el tiempo, se convirtieron en la unidad cultural primaria de los
indígenas.21
Asi lo que en un principio fue una denominación que tenía como función hacer una
distinción clasista, en la actualidad es distintivo que conlleva un conjunto de características
que determina la identidad cultural y la personalidad de un individuo que pertenece
aquellas etnias que preservan las tradicionales, costumbres y todo el bagaje cultural
adquirido durante su formación sociocultural y reconocido por otros grupos culturales.
2.5 CONCEPTO DE PUEBLO INDIGENA
El concepto más cercano a la connotación del presente trabajo que hace el Diccionario de la
Lengua española lo establece de la siguiente forma; (Del lat. popŭlus). m. Conjunto de
personas de un lugar, región o país.22 Una definición simple que viene a complicarse al
establecerse en el ámbito jurídico, toda vez que desde la redacción misma en la Ley
máxima de nuestra nación implica una situación que llega confundirse con la definición
20
Instituto Nacional Indigenista y Oficina de Representación de los Pueblos Indígenas, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006. México, Instituto Nacional Indigenista 21 Medina Andrés, “El Etnopopulismo y la Cuestión Nacional en México. El espacio político de los grupos étnicos”, anales de antropología, México, Vol. XXIV, 1987, p.194 22 Diccionario de la Lengua Española Óp. cit. p. 215
40
gramática que nos refiere el Diccionario de la Lengua Española, y más aún si nos referimos
a las legislaciones emanadas de las entidades federativas que de manera clara hacen
imposible establecer una interpretación unánime, esto como veremos resulta en una
interpretación confusa.
Desde el punto de vista de la legislación internacional no existe una definición del término
pueblo, no obstante que dicho termino aparece tanto en la Carta de las Naciones Unidas
como en el pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Art.1);
desde el punto de vista del derecho internacional, a los pueblos les asiste el derecho de libre
determinación o de autodeterminación, no así a las poblaciones. De allí que para el caso
especifico de los indígenas se haya utilizado el término de poblaciones en lugar de pueblo,
por el temor a que el derecho de libre determinación que asiste a estos últimos pudiera
haber sido interpretado como derecho a la secesión.
La cuestión de una definición del término “pueblo” es de la mayor importancia, ya que
puede influir sobre las medidas que se han de tomar en relación con ciertos aspectos de la
cuestión.
A. El termino pueblo designa una entidad social que poseen una entidad evidente y
tiene características propias;
B. Implica una relación con un territorio incluso si el pueblo del que se trata ha sido
injustamente expulsado de él y remplazado artificialmente por otra población.
La Organización Internacional del trabajo realizó en 1953 un estudio denominado
“poblaciones indígenas. Condiciones de vida y trabajo de las poblaciones autóctonas de los
países independientes”. Dicho estudio analizo varias definiciones y criterios utilizados por
los Estados y los científicos sociales, llegando a la conclusión de que no había una
definición única y universalmente valida de grupos indígenas; limitándose, por tanto, a
proponer una descripción provisional que sirviera como una “orientación empírica para la
definición de los grupos indígenas en países independientes”
41
Como resultado del citado estudio se obtuvo la descripción fue la siguiente:
“personas indígenas son los descendientes de la población aborigen que
vivía en un país determinado en el momento de su colonización o conquista
(o sucesivas conquistas) por algunos de los ancestros de los grupos no-
indígenas que en el presente detentan el poder político y económico. En
general, estos descendientes tienden a vivir más de conformidad con las
instituciones sociales, económicas y culturales que existían antes de la
colonización o conquista...que con la cultura de la nación a la cual
pertenecen...”.23
Nótese que esta descripción se refiere a personas indígenas no a poblaciones además debe
considerarse la similitud de esta definición con la que actualmente nos concede la
Constitución Federal.
El Consejo Mundial de Pueblos Indígenas ha afirmado que “...el derecho de definir quién es
persona indígena se reserva los propios pueblos indígenas”, agregando que bajo ninguna
circunstancia deben permitir que definiciones artificiales...nos digan pues quiénes somos”,
lo que les reivindicaba su derecho a redefinirse así mismos.
En nuestra Legislación se contempla una definición en referencia a los pueblos indígenas,
así la Constitución General Manifiesta lo siguiente:
Artículo 2o. La Nación Mexicana es única e indivisible.
La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en
sus pueblos indígenas que son “aquellos que descienden de poblaciones que
habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que
conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y
políticas, o parte de ellas”.
De cuyo concepto se desglosan los siguientes elementos;
23 Oficina Internacional del Trabajo, Poblaciones indígenas, Ginebra, 1953: p. 26.
42
1. Aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual
del país al iniciarse la colonización y;
2. Que conservan sus propias instituciones sociales, culturales y políticas, o
parte de ellas.
En concordancia a lo anterior se puede concluir entonces que mientras el concepto
“Pueblos Indígenas” concibe dentro de un orden de jerarquización a nivel de género, la
comunidad indígena es la especie, no obstante este concepto no solo es controvertido en
comparación con la Ley Numero 701de Reconocimiento Derechos y Cultura de los Pueblos
y Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero, (ley local que a la postre resulta
necesario su análisis considerando que el tema se determina de manera específica a dicha
región nacional) disposición normativa que al contemplar una definición de Pueblos
Indígenas nos dice:
Artículo 6.- Para efectos de esta ley se entiende por:
...
III. Pueblos indígenas.- Aquellos que forman una unidad social, económica
y cultural y política, asentados en un territorio determinado y que reconocen
autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
De dicha disposición podemos extraer los elementos que constituyes dicho
concepto en la siguiente forma:
1. Aquellos que forman una unidad social, económica y cultural y política;
2. Que se encuentran asentados en un territorio determinado y;
3. Que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
De esta disposición se advierte claramente la discordancia conceptual a la que llegan los
cuerpos normativos que legislan sobre una misma materia pero que varían según el ámbito
espacial en que se aplican, y que desencadena en una confusión si no se hace un
comparativo entre las anteriores y el concepto de “comunidad indígena” que explicamos en
43
el siguiente apartado de este capítulo de conceptos, pues el mismo ordenamiento estatal
define a la comunidad indígena como:
Artículo 6.- Para efectos de esta ley se entiende por:
...
II. Comunidad indígena.- A las colectividades humanas que descienden de
un pueblo indígena que habitan en el territorio del Estado desde antes de la
colonización y que conservan sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas.
Son evidentes las diferencias entre conceptos, los legisladores han considerado en
desmedida la congruencia y armonía entre disposiciones regulatorias en un intento claro por
llenar el espacio que se ha dejado a la deriva durante décadas de marginación indígena y
continuas reformas políticas.
Lo anterior merece no solo un estudio más acucioso y que se hace necesario para
comprender a plenitud los efectos que pueden tener la creación de legislaciones
secundarias en clara contradicción a la ley máxima y lagunas en la ley que solo nos llevan a
interpretaciones diversas, y que sin duda ponen de manifiesto la deficiente técnica jurídica
de nuestros legisladores.
A manera de conclusión podemos decir que haciendo una interpretación sistemática de lo
anterior, la diferencia entre pueblo y comunidad indígena estriba en un orden de
categorización, mientras los pueblos indígenas son el género, las comunidades son la
especie.
De lo anterior podemos dar un concepto personal y que al tenor de lo anterior, los pueblos
indígenas son: aquellas que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio
actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones
sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas, asentados en un territorio
determinado y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbre.
44
2.6. CONCEPTO DE COMUNIDAD INDÍGENA
El Diccionario de la Lengua Española nos menciona que el termino Comunidad proviene
del latin communĭtas, -ātis y lo define como f. “Conjunto de las personas de un pueblo,
región o nación”,//f. “Conjunto de personas vinculadas por características o intereses
comunes”. 24
En México los diversos ordenamientos jurídicos e instituciones públicas han intentado la
establecer una delimitación no solo de un concepto que establezca el carácter indígena de
un ciudadano y establecer así su pertenencia a una comunidad con características propias y
determinadas, buscando así una reivindicación jurídica de los derechos de los grupos
indígenas; figuran entre ellos la Ley de Desamortización de Bienes de Manos Muertas de
1856, cuyo objeto era resolver uno de los problemas más lacerantes de las comunidades
indígenas, el problema de la tenencia de la tierra; la Ley Agraria de 1915 dio continuidad a
la anterior. Se estableció la Procuraduría de Pueblos, institución que data del año de 1921,
cuyo cometido era patrocinar a dichas comunidades en el latente problema agrario; en 1925
se creó la Casa del Estudiante Indígena y en 1936 el Departamento Autónomo de Asuntos
Indígenas.
El Estado mexicano ha proyectado para la regulación de servicios de asistencia, previsión y
equidad social de carácter agrario y laboral, además de las disposiciones de protección en
favor del indígena, desde 1948 conforme a la Ley que creó el Instituto Nacional
Indigenista. Las actividades del Instituto han sido coordinadas por organismos que operan
al interior del propio Instituto, tales como el Fondo Nacional de la Danza Mexicana y el
Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías, que datan de la década de los setenta;
han participado también el Instituto Mexicano del Seguro Social, la CONASUPO y
COPLAMAR.
En el Diario Oficial de la Federación de fecha 10 de junio de 1986 se expidió el decreto
que reglamenta el artículo 7º de la Ley que crea el Instituto Nacional Indigenista, a efecto
24 Diccionario de la Lengua Española Op. cit p p. 45.
45
de promover la participación de las comunidades en las acciones que de alguna forma
resulten de su interés.
Estos antecedentes legislativos que de manera especial trataron de proteger a las
comunidades indígenas no fueron suficientemente idóneos para lograr la congruencia
óptima entre la norma constitucional, la legislación y sus instituciones, por la lucha
constante del poder dentro de las diversas corrientes políticas y sobre todo con la
fenomenología jurídico-social de la vida nacional.
Los tabúes y prejuicios que habían obstaculizado el reconocimiento constitucional de los
pueblos indígenas de México quedaron superados por el Decreto del 28 de enero de 1992,
el cual adicionó el párrafo primero al artículo 4º de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. En esta adición quedó establecido, en congruencia con la realidad
nacional, que la composición de nuestro país es pluriétnica y, por ende, pluricultural; se
supera también la tesis integracionista por considerar que tenía un defecto de origen: la
tendencia asimilacionista y paternalista.
El párrafo adicionado, sin apartarse de los principios que sustentan al Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, recoge de la realidad nacional el anhelo de los
pueblos indígenas, consistente en el logro de un estándar de vida verdaderamente digno, sin
menoscabo de la identidad cultural que les caracteriza. Aquí debe hacerse la pertinente
aclaración que el organismo internacional, no concebía la distinción pueblo, comunidad.
Dentro de la normatividad interna el actual artículo 2º, en relación con la fracción VII del
artículo 27, ambos de la Constitución general, se reglamentarían los mecanismos e
instrumentos jurídicos específicos que pretenden garantizar los derechos de estos grupos,
sin perder de vista los principios de autodeterminación y reconocimiento jurídico de su
existencia:
“La Nación mexicana tiene una composición pluricultural, sustentada originalmente en
sus pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el desarrollo de las lenguas, culturas,
usos, costumbres, recursos, formas específicas de organización social, y garantizará a sus
integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientos
46
agrarios en que aquéllos sean parte se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres
jurídicas en los términos que establece la ley”.
El parágrafo cuarto del artículo 2º.de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos define como comunidades integrantes de un pueblo indígena;
Articulo 2º . La nación Mexicana es única e indivisible.
...
“... aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas
en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus
usos y costumbres.”
Por otra parte la Ley Número 701 de Reconocimiento, Derechos y Cultura de Los
Pueblos Y Comunidades Indígenas del Estado De Guerrero establece:
Artículo 6.- Para efectos de esta ley se entiende por:
...
II. Comunidad indígena.- A las colectividades humanas que descienden de
un pueblo indígena que habitan en el territorio del Estado desde antes de la
colonización y que conservan sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas.
Lo que implica que la regulación de la estructura y organización de la administración
pública especifica de una comunidad integrante de un pueblo indígena (campo de
conocimiento del Derecho Administrativo) puede ser determinada por sus usos costumbres
y prácticas tradicionales, salvo esta posible excepción, la costumbre en México no es
considerada como fuente del Derecho Administrativo y carece de fuerza normativa bajo el
criterio mismo que persiste en la legislación mexicana y consideraciones interpretativas del
derecho administrativo de autores como Ramón Parada,25 respecto a este criterio nos
25 PARADA, Ramon, Derecho Administrativo, 3ª. Ed., Madrid, Marcial Pons, 1991, t. I, pp.72 y 73.
47
permitiremos hacer un pronunciamiento en la parte subsecuente de este trabajo de
investigación.
Debe observarse que en el párrafo en comento surge la duda si la reforma indígena tuvo en
cuenta a los indígenas que siéndolo, no pertenecen o no viven dentro de un pueblo o
comunidad indígena, al respecto, José Ramón Cossio apunta que la existencia de los
indígenas en lo individual, en efecto se encuentra en el artículo 2º, e identifica varios
derechos que pueden ser de titularidad y ejercicio individuales; entre ellos se encuentran:
a) el de ser considerados, no ser considerados o dejar de ser considerados como integrantes
de un pueblo o comunidad indígena, b) el goce de las garantías individuales y derechos
humanos y c) el derecho a elegir a sus autoridades, enseguida en el párrafo quinto
menciona una serie de disposiciones tendientes a garantizar la libre determinación y la
autonomía de los pueblos y comunidades indígenas dentro del apartado que interesa en este
trabajo de investigación, al relacionarse directamente con las formas de convivencia y
organización social.
El autor Arturo Warman propone un concepto de comunidad indígena de la siguiente
forma:
Un grupo endogámico dentro del que se forman los nuevos hogares, que
comparten vecindad en un territorio, medio natural, lengua, cultura y raíz.
La comunidad es una organización más amplia que la familia o parentela
para la protección e identificación, con un nombre propio, casi siempre el
de un patrón católico con un topónimo en lengua indígena. La comunidad
se establece como frontera entre nosotros y los demás, dentro del cual
coinciden y se integran diversos factores de identidad.26
Es decir aquellos elementos como la lengua, la cultura, el derecho, la auto identificación,
constituyen la identidad comunitaria indígena, la existencia de esta identidad incluye
elementos que identifican y son comunes a los indígenas de diferentes comunidades y
etnias, como su situación económica y social.
26 WARMAN, Arturo, op. Cit., nota 9, p 19.
48
Por lo que antecede del concepto Constitucional podemos reafirmar aun otra característica
que distingue a una comunidad indígena de los demás pueblos, el de pertenencia clara a los
pueblos que habitaron antes del periodo colonial, que puede incluir un topónimo indígena,
lo que claramente no solo les concede un antecedente de pueblo primigenio, endogámico,
sino que además el de poseer un bagaje cultural que incluye una cosmovisión característica
y que interviene en la forma de resolver una situación específica dentro del núcleo social.
Así, a modo de conclusión podemos determinar a modo personal que las comunidades
indígenas son:
Aquellos grupos que descienden de un pueblo indígena, que habitan en el territorio del
Estado desde antes de la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas con base en un conjunto de normas reconocidas por los
integrantes de la comunidad y con una capacidad de autodeterminación y autonomía para
el reconocimiento de autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
2.7. CONCEPTO DE POLICIA COMUNITARIA.
Establecer una definición de Policía Comunitaria es inútil sin mirar al contexto donde
aparece esta modalidad policial. Según Rachel Neild “un factor importante en la adopción
de una policía comunitaria, fue la redefinición y reducción del rol del Estado iniciado en
los años 80 en ciudades importantes de América latina.27
En este contexto, la discusión en torno al nuevo rol del Estado estaba centrada en un
modelo de descentralización y la privatización de los servicios públicos, que exigía que
todo órgano estatal mejorara su eficiencia y servicio a la ciudadanía.
Esta tendencia pasó a ser también parte importante de la motivación y orientación del
nuevo rol policial denominado “Policía Comunitaria” o “Community Policing”, el cual se
27
Neild, Rachel (1999), “Policía Comunitaria”, en WOLA, Temas y debates en la reforma de la seguridad
pública: una guía para la sociedad civil, Washington DC, Ciudad de Guatemala, San Salvador,
http://www.justiceinitiative.org/db/resource2?res_id=1017
49
extendió rápidamente entre Estados Unidos, Canadá y Europa entre los años 70 y 8028 y en
la década de los años 90 en América Latina. Así, el tema de la policía comunitaria se ha
desarrollado en un nuevo marco de la reforma policial alrededor del mundo y se explica
porque constituye una estrategia cuyos principios coinciden con los que guían el proceso de
reforma del Estado en América Latina.
Es complicado atribuir un concepto único de “Policía Comunitaria”. La gran cantidad de
experiencias alrededor del mundo nos demuestran que existen diferencias fundamentales en
la connotación y especificidad de los modelos; sus orientaciones u objetivos; los recursos o
metodologías de evaluación ciudadana; y las miradas o enfoques a la temática.
En el caso mexicano y particularmente en el Estado de Guerrero el sistema de policía
comunitario es abordado por Jesús Martínez Garnelo al cual denomina “vigilante
comunitario” y lo define como:
“una nueva institución que debe insertarse bajo la acción programática de
corresponsabilidad en los ayuntamientos, pero en forma directa a las
comisarias municipales,”29
Partiendo de que las comisarias son órganos auxiliares del Municipio, son órganos
desconcentrados de la administración pública de los ayuntamientos y sobre todo del manejo
municipal de la comunidad o de la integración vecinal, mismos que en última instancia,
tendrán en su interactuar el manejo de sus aportaciones con carácter honorifico. Esto
incuestionablemente tendrán en su interactuar el manejo de sus aportaciones con carácter
honorifico. Esto incuestionablemente tendrá que quedar sujeto a lo que delinee la Ley
Orgánica del Municipio Libre. Asimismo considera que el vigilante comunitario “es un
28
Este modelo de policía ha recibido diferentes nominaciones alrededor del mundo. En Estados Unidos se le
denomina policía comunitaria ( community policing) ,en Canadá la de policía de vecindario o de barrio
(neighbourdhood policing o police de quartier en francés), en algunos países europeos se les denomina
policía de proximidad, entre otros. 29 MARTÍNEZ, G. Jesús, Sistema Nacional de Seguridad Publica, 2ª edición, Porrua, México, 2005, p. 441.
50
ente honorable que reviste un prestigio de lealtad a la comunidad y sobre todo para con sus
coterráneos y en especial de respeto a la ley y a sus autoridades necesaria y elemental”.30
Sin embargo, a breves rasgos podemos decir que es una filosofía de organización y
actuación policial que busca establecer un nuevo modelo o estrategia de organización y
cultura institucional que tiene como objetivo fundamental la búsqueda de un diferente tipo
de relación policía comunidad.
Estas estrategias se puede resumir en:
1) la adjudicación a la comunidad un rol importante del la labor policial en temas
concernientes a la definición de orden público;
2) la ampliación del rol del mando policial tradicional que ya no solo se limita a las
funciones tradicionales de la policía;
3) el establecimiento de una sistema de acercamiento permanente a la comunidad
con el objetivo de dar una respuesta personalizada a los ciudadanos a través de la
radicación estable del personal policial en una determinada área geográfica y la
concentración de la vigilancia policial a pie en pequeñas zonas específica e
identificadas como problemáticas;
4) la adopción de mecanismos de asociación, cooperación y coordinación con las
autoridades políticas;
5) la incorporación un sistema permanente y recurrente de rendición de cuentas;
Estas policías de carácter eminentemente civil cumplían un rol esencialmente preventivo y
cooperativo con la comunidad en la evitación de riñas callejeras, los conflictos sociales, el
manejo de los temas urbanos y rurales y el control de incivilidades o de la moralidad, entre
otros.
30 Ibídem, p. 448.
51
La idea actual de la Policía Comunitaria parece de esta forma conducirnos a desempolvar
formas de modelos de gobiernos policiales comunitarios con un fuerte apego en la gestión
local o municipal. En este sentido, este modelo de policía altamente civilista y
descentralizado, y con fuertes dosis de discrecionalidad del agente policial en la resolución
de conflictos sociales, se presenta como el contrapeso antagónico a todo tipo de
centralización, burocratización, profesionalización, jerarquización; y militarización de los
cuerpos policiales; reclamando y justificando así sus ventajas comparativas en razón de su
eficiencia institucional e histórica.
Por otro lado, en varios países Latinoamericanos con policías altamente institucionalizadas
y centralizadas (con herencia del modelo francés o europeo continental) se han venido
implementado Programas de Policía Comunitaria con el claro objeto establecer de dar un
mejor servicio a la comunidad y mejorar su credibilidad institucional.
Por ejemplo, en países como Colombia, Perú, Ecuador, Chile, Brasil, Guatemala entre
otros, se reconoce a los Programas de Policía Comunitaria implementados como una nueva
filosofía institucional y por ende una nueva cultura y vocación de servicios.
La policía comunitaria en este contexto de seguridad pública incluye es una filosofía bajo
un tipo de gestión y un diseño organizacional que promueve la solución proactiva de
problemas y la alianza de policía y comunidad para enfrentar las causas de la delincuencia
y del temor ciudadano, así como otros asuntos de interés para la comunidad.
A efectos de fijar un criterio puede conceptualizarse a este cuerpo de vigilancia comunitaria
como:
“Un modelo de policía que tiende a mejorar la calidad de vida de la Comunidad a partir de
un accionar plenamente integrado al ámbito social del que forma parte, se organiza por un
grupo de personas perteneciente a distintas entidades gubernamentales y/o no
gubernamentales, dotados de dinámica propia y resolución directa de problemas cotidianos,
y que actúan como un cuerpo de mediación entre los conflictos comunitarios y las
instancias de solución."
52
TERCER CAPITULO
3. PROYECCION INTERNACIONAL DE LA POLICÍA
COMUNITARIA Y SU MARCO JURIDICO NACIONAL.
El concepto de policía comunitaria cobra relevancia en el ámbito internacional si
consideramos que tiene como base principal la participación de la comunidad en los
problemas sociales que se suscitan como consecuencias de fenómenos que se repiten en el
mundo como la pobreza, o bien cuando el sistema de seguridad pública no satisface los
problemas relativas a conductas antisociales, lo que debe ser considerado al momento de
plantear la importancia de un estudio comparativo de la situación real de delincuencia fuera
de las estadísticas oficiales, las que se ven lejanas al análisis de la colectividad incluso en
naciones que cuentan con un sistema de democracia representativa auspiciado por el
secretismo la de la información gubernamental respecto al desempeño de sus funciones.
Por ello en el presente capitulo consideraremos reproducciones del sistema comunitario en
el control del fenómeno delictivo y que han mostrado un avance demostrativo y que han
recuperado uno de los mayores valores que deben atribuirse a un cuerpo de seguridad, la
confianza social, es así como ante problemas de inseguridad tan graves como elevados
índices de criminalidad y baja confianza en la policía, las nuevas democracias de América
Latina han optado por experimentar modelos innovadores, como éste, capaces de ofrecer
resultados prometedores de mejora en ese campo, bajo la premisa de encontrarse bajo la
protección de una institución proveniente de la misma sociedad, y con pleno conocimiento
de los usos, costumbre y todas aquellas características de su núcleo social. El nuevo estudio
examina varias experiencias en países de la región, tal como lo demuestran los resultados
de la aplicación del sistema en la región de Emilia Romagna en Italia así como las
investigaciones realizadas por el doctor Hugo Frühling quien por encargo del Banco
Interamericano de Desarrollo seleccionó varias experiencias recientes en São Paulo y Belo
Horizonte (Brasil), Bogotá (Colombia) y Villa Nueva (Guatemala) y junto a cuatro
académicos expertos en materia policial realizaron una evaluación detallada del impacto de
la policía comunitaria en cada una de ellas.
53
A pesar de las carencias y limitado alcance de los casos estudiados, Frühling concluye que
el impacto es en general positivo porque el acercamiento de la policía a la comunidad
“revitaliza los actuales cuerpos policiales, incrementa sus niveles de apoyo social e impulsa
reformas profundas de su estructura y funcionamiento.
3.1 EL PROYECTO “CIUDADES SEGURAS”, UNA PROPUESTA DE
PREVENCIÓN SOCIAL DE LA DELINCUENCIA EN LA REGIÓN D E EMILIA-
ROMAGNA, ITALIA
En un ensayo publicado en 1994, en la revista Rassegna italiana di criminología, Massimo
Pavarini esbozaba los rasgos de lo que en Italia se denomina la “prevención social de la
delincuencia”; Pavarini observa que la retirada progresiva del Estado de la gestión de los
problemas de criminalidad ha estado marcada por varios acontecimientos, que van desde el
número creciente de crímenes y delitos impunes (lo que, sobre todo en el caso del robo,
raya en la legislación de facto) hasta la privatización de las tareas policiales, pasando por la
sensibilidad creciente del público hacia los actos de incivilidad que no pueden ser
combatidos por los medios habituales de la represión penal estatal. Todos estos
acontecimientos han generado recientemente una agenda en la que el Estado juega un papel
reducido y, por primera vez en Italia, entidades administrativas como la región o el
municipio juegan desde ahora un papel creciente.
En el artículo de Pavarini, el verdadero manifiesto por una prevención social de la
delincuencia, ha hallado una aplicación práctica en la propuesta en marcha en Bolonia, de
un proyecto de Ciudades Seguras para la región de Emilia Romagna, proyecto al que
algunos de los más eminentes especialistas en delincuencia y desviaciones han aportado su
cooperación. Mientras que las actividades de Cittá Sicure, hasta ahora, consistían sobre
todo en trabajos de investigación y recomendaciones a la administración regional, en
algunos casos han servido para iniciar o dirigir programas en el ámbito de la prevención
social de la delincuencia en circunstancias específicamente locales o temáticas. Entre los
problemas a los que se enfrenta el proyecto, se incluyen: los datos estadísticos generales de
la delincuencia en la región comparados con los datos nacionales; una encuesta de opinión
anual sobre la delincuencia, la victimización y otras formas de reacción a la criminalidad; la
54
posición de los líderes de opinión sobre los mismos temas; el delito económico; el papel de
la policía municipal en materia de prevención de la delincuencia juvenil; proyectos propios
de los núcleos de población de Emilia-Romagna; el crimen organizado; las asociaciones de
barrio contra la delincuencia; la diferencia entre sexos y la seguridad de las mujeres, y por
cuanto interesa a esta investigación, el de la criminalidad. En este contexto Pavarini
coincide con David Garland que en La cultura del control, hace un estudio más completo y
estimulante del nexo que existe entre el delito y el orden social desde Foucault. Según
Garland, "los acuerdos sociales, económicos y culturales propios de la modernidad tardía"
han moldeado "una nueva experiencia colectiva del delito y la inseguridad", a la que las
autoridades han dado una interpretación reaccionaria y una respuesta ambigua que combina
la adaptación práctica a través de "asociaciones preventivas" y una negación histérica a
través de la "segregación punitiva"31. La consecuente reconfiguración del control del delito
revela la incapacidad de los gobernantes para regular a los individuos y normalizar la
sociedad contemporánea y su desconexión se ha hecho evidente en todos "los límites del
Estado soberano"32. Para Garland, la "cultura de control", la fusión de todo el "nuevo
dilema criminológico" que iguala los altos índices del delito con las limitaciones
reconocidas de la justicia penal, señala y oculta a la vez un fracaso político. Por el
contrario, Castigar a los pobres afirma que la contención punitiva ha resultado ser una
estrategia política significativamente exitosa: lejos de "erosionar uno de los mitos
fundacionales de la sociedad moderna", que sostiene que "el Estado soberano es capaz de
imponer la ley y el orden"
El Proyecto Ciudades Seguras comenzó a funcionar en esta región italiana en 1994 como la
combinación de acciones de investigación e intervención sobre temas de seguridad urbana
en el territorio regional, que ha sido pensado desde una combinación de lo que aquí hemos
denominado “táctica situacional y ambiental”, “táctica social” y “táctica comunitaria”, en
un ejercicio de lo que su Comitato Scientifico llama “nuova prevenzione”. El diseño y la
31 GARLAND David, La cultura del control. Crimen y Orden Social en la Sociedad Contemporánea, Gedisa, Barcelona, 2005, pp. 182- 188. 32 Las negaciones y los gestos expresivos que han marcado las recientes políticas penales no pueden ocultar el hecho de que el Estado está seriamente limitado en su capacidad para proveer seguridad a sus ciudadanos y ofrecer niveles adecuados de control social. [...] En el complejo mundo diferenciado de la modernidad tardía, el gobierno efectivo, legítimo, debe delegar el poder y compartir la tarea de control social con las organizaciones y las comunidades locales." GARLAND, David La cultura del control..., cit., p. 330
55
implementación de esta política de nueva prevención del delito se encuentra muy
influenciado por las experiencias francesas, pero sin embargo intenta presentar ciertas
diferencias: el mayor peso de la investigación empírica y de la evaluación; es así como
surge la prevención integrada, reuniendo el potencial transformador de una estrategia, y la
acción localizada de la otra. 33
Hecha la opción política por la prevención integrada, el “Progetto Città Sicure” estableció
las líneas de acción para implementar estrategias preventivas en algunos barrios de las
ciudades de la Región Emília-Romagna, aunque la administración central haya
permanecido en la coordinación de las acciones y con la responsabilidad por el
financiamiento, acompañamiento y evaluación de las mismas. De esa forma, los proyectos
desarrollados pretendieron estimular la participación de los ciudadanos, así como de las
agencias oficiales de control y el servicio social, buscando siempre alcanzar el consenso de
la población en torno a las políticas. El objetivo de esos proyectos fue responder a las
demandas sociales por seguridad, atingiendo los problemas concernientes a la criminalidad
levantados por las encuestas de victimización, reducir el sentimiento de inseguridad, así
como proporcionar una sensible elevación en la calidad de vida de los ciudadanos. La
implementación de las acciones de prevención integrada en los barrios de la Región
EmíliaRomana comprendió, entonces, cuatro etapas.34
Primera: verificación de las necesidades de seguridad;
Segunda: socialización de las informaciones en encuentros públicos con la
población de los barrios;
Tercera: organización de observatorios locales, en condiciones de identificar los
problemas y sus variaciones, así como el monitoramiento de los proyectos;
Cuarta: elaboración, implementación y evaluación de los proyectos. 33 PAVARINI, Massimo, et. al., Seguridad Publica: Tres Puntos de Vista Convergentes, Ediciones Coyoacán,
México, 2010, p. 34.
34 AYMONE, Túlio; PEPA, Luciana; PAVARINI, Massimo. Un Modelo di ‘Prevenzione Integrata’. Quaderni di Cittàsicure, (mi propia traducción del italiano) año 2, n. 7, 1996, p. 102.
56
El modelo de prevención integrada utilizado por “Città Sicure” diferencia la prevención
primaria, secundaria y terciaria, debe hacerse aún una distinción entre las actividades
orientadas a ofensores, víctimas y situaciones. La combinación de esos dos criterios resultó
en nueve objetivos distintos.
a) Reducción del Riesgo de Desvío y Criminalidad
1. Con la finalidad de alcanzar ese objetivo, se acordó que la prevención de
naturaleza primaria se dirige indistintamente a todos los sujetos de una comunidad,
con el objetivo de contener las condiciones de depreciaciones socio-económica y
educacionales que puedan favorecer los procesos de marginalización, desvío y
criminalidad.
2. La prevención secundaria comprende políticas dirigidas solamente a los grupos
de riesgo o aún sujetos identificados como potencialmente desviantes, incidiendo,
por ejemplo, sobre su estado de indigencia. Normalmente los jóvenes son el objeto
de esas medidas.
3. La terciaria se refiere a las acciones dirigidas a la reducción del riesgo de
reincidencia, o sea, se dirige a aquellos sujetos que ya sufrieron procesos de
criminalización, reduciendo los efectos de la marginación social, o elevando los
niveles de control en relación a ellos.
b) Reducción de los Riesgos de Victimización
1. La reducción primaria de los riesgos de victimización es aquella dirigida hacia
todas las personas, sin llevar en consideración las diferencias de exposición al riesgo
de volverse víctimas, incentivando comportamientos de autoprotección.
2. La secundaria se destina a los sujetos identificados como víctimas en potencial,
como son aquellos pertenecientes a determinadas categorías profesionales, o grupos
internacionalmente reconocidos como vulnerables – como las comunidades
indígenas.
57
3. La terciaria es dirigida a aquellos que ya sufrieron experiencias de victimización,
posibilitando el auxilio y solidaridad a los mismos en su propio barrio.
c) Acciones Sobre las Situaciones
1. La actuación primaria sobre las situaciones objetiva la reducción de las
oportunidades de consumación de los delitos, desde el punto de vista ambiental.
2. La secundaria es dirigida a aquellos lugares en los cuales el riesgo de la
criminalidad es mayor, o a aquellos a que la comunidad percibe como inseguros
3. La terciaria es destinada a recuperar lugares donde reiteradas veces ocurren
delitos.
De lo dicho con anterioridad, se llega a la conclusión de que nos encontramos delante, por
lo tanto, de un tipo de política criminal garantista. En este contexto de tácticas alternativas
de prevención del delito, la institución policial debe aparentemente asumir un proceso de
descentración en materia de diseño y ejecución de las políticas de seguridad urbana y
convivir con los procesos de multiplicación de actores. Esto depende claramente de las
dosis de cada táctica de prevención del delito que se combinen en la creación de las
técnicas de intervención de la “prevención integrada”, al mismo tiempo, crece la conciencia
de que no se puede hacer “nueva prevención” o “prevención integrada” sólo desde la
policía pero tampoco se puede hacer, en general, prevención del delito sin ella. Para ello se
apuesta, con matices en los diferentes horizontes culturales, a la generación de un profundo
cambio normativo, organizacional y cultural en la institución policial.
3.2. EL SISTEMA DE BASES COMUNITARIAS DEL KOBAN EN JAPÓN
El sistema de policía comunitaria “koban” constituye un modelo alternativo del modelo
angloamericano. La característica clave de este modelo es el puesto de policía comunitario
en las ciudades denominado “koban” y en las áreas rurales denominado “chuzaisho” (caseta
de residencia policial donde el oficial puede vivir con su familia). El koban es una
estructura física que puede albergar de dos a doce oficiales situados en jurisdicciones que
abarcan un promedio de 12000 personas.
58
Tanto el “koban” como el “chuzaisho” cumplen un rol central en la seguridad de los
residentes locales. Los ciudadanos pueden acudir a estas casetas no sólo para buscar
direcciones, sino que pueden quejarse de ruidos molestos o solicitar ciertos consejos
respecto a la crianza de sus hijos, entre otros. Comparando el sistema policial japonés con
el sistema policial tradicional de occidente basado en una lucha contra el crimen Bayley
sostiene que: “el policía de occidente es un bombero que acude a apagar un incendio,
mientras que el policía del Japón es un cartero, porque un cartero camina diariamente y no
teniendo cartas que repartir va observando y formulando preguntas. Un oficial acucioso
koban cultiva la habilidad de escuchar pacientemente el rumor de la gente acerca de sus
problemas”
Desde el 17 al siglo 19, Japón fue gobernado por una sucesión de shogunes, un tiempo
llamado el período Edo. El gobierno de los shogunes llegó a su fin entre 1867 y 1968 en lo
que se conoce como la Restauración Meiji, Japón y comenzó su marcha hacia un Estado-
nación con miras a la modernidad.
Como parte de este proceso, la Policía Metropolitana de Tokio, departamento que fue
creado en 1874 para proteger el orden público en Tokio, la capital. En ese año, los
"Kobansho" (lugares designados, donde los policías se dedican a funciones de vigilancia
permanente en turnos) se establecieron en las principales intersecciones y otros importantes
lugares en Tokio. Las casetas se construyeron más adelante en otros lugares.
En 1881, la Policía Metropolitana de Tokio decidió proporcionar todo con casetas
Kobansho, y su nombre fue cambiado a "Hashutsujo" (caseta de policía). Esta marcó el
inicio del actual sistema de policía. Posteriormente, el sistema policial de casetas se
extendió a otras prefecturas. En ese momento, 330 casetas de policía estaban establecidas,
tripuladas por 2.042 agentes.
En 1886, cuando el Sistema Local de Servicio Civil fue decretado por una orden imperial,
se contaba con una "estación de policía por un condado o de la ciudad". En 1888, el
Ministerio del Interior emitió una ordenanza administrativa para todas las prefecturas,
excepto Tokio, exigiendo la creación de "Chuzaisho" (casetas residenciales de policía), en
todas las ciudades y pueblos.
59
Antes de que la ordenanza administrativa fuera publicada, las fuerzas policiales se habían
concentrado en las zonas urbanas, después, los policías llegaron a ser permanentemente
desplegados en todo el país. Posteriormente mientras que el nombre japonés formal para un
puesto de policía fue "Hashutsujo", el apodo de "Koban" fue utilizado ampliamente entre
los residentes de la comunidad. Y para 1994 el nombre se convirtió formalmente en
"Koban".
El sistema policial comunitario japonés de Koban está conformado por estaciones de
policía comunitaria y orientada a la resolución de problemas, tiene como característica
esencial la estrecha interacción entre los ciudadanos y los agentes policiales, considerados
parte integral de la colectividad. Dando prioridad a la proximidad de la acción y al
intercambio de información, los policías interactúan con diversas organizaciones
involucradas en actividades tendientes al resguardo del orden público, a la creación de
nexos entre los ciudadanos y la administración municipal, y al apoyo a las víctimas y
desarrollo de medidas de prevención social.
Existe una tendencia al aumento de la criminalidad y la violencia en todo el mundo y, salvo
en el caso de Japón, el riesgo de ser víctima de un crimen se ha duplicado, o aun triplicado,
en los últimos treinta años. Encuestas internacionales sobre victimización indican que los
habitantes de áreas urbanas en África y América Latina tienen más posibilidades de ser
víctimas, en particular de crímenes violentos. En Asia los barrios y ciudades no son ajenos
al incremento en la criminalidad. En cinco distritos de Beijing, la encuesta internacional de
victimización de Naciones Unidas mostró que una persona de cada ocho (13 por ciento)
había sido víctima de algún delito en 1993, y que a lo largo de un período de cinco años
(1989–1994), una de cada dos lo había sufrido.35 Por su parte, se estima que la
densificación en el uso del suelo en Japón llevará inevitablemente a un aumento de la
criminalidad.
Para obtener y conservar la aprobación pública, el sistema de comunitario de Koban
observa la más estricta probidad, una actitud esencial para materializar esa visión según la
35 UNODC, Manual de Encuestas sobre Victimizacion, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa, Ginebra, Naciones Unidas, 2010 p. 56.
60
cual “la fuerza policial es la gente y la gente es la fuerza policial”. Al igual que en la
filosofía que sustenta el sistema policial de Japón (Koban), el policía es —en primer lugar y
antes que todo— un miembro de la comunidad al cual se le paga para cautelar el bienestar
de sus conciudadanos, un deber cívico visto como de la incumbencia de todos y cada uno
de los ciudadanos. Los policías se convierten en figuras centrales de las medidas puestas en
práctica para reducir y prevenir la delincuencia, y en actores polivalentes cuyas funciones
abarcan tanto la resolución de problemas de la colectividad, el desorden y la inseguridad,
como la aplicación de la ley.36
El sistema policial japonés, con su apertura a la población, se constituye como parte de un
entorno social y cultural mayor que promueve la primacía de los intereses colectivos y el
respeto por la autoridad, la cual, por su parte, reposiciona el papel de la ciudadanía y de la
solidaridad en el desarrollo de las ciudades. Con limitados recursos judiciales (policías,
tribunales, prisiones), el ejemplo de la policía japonesa ha inspirado cambios en la manera
de llevar a cabo de manera más eficaz el control social en ciudades como Boston, Chicago
y Filadelfia, al igual que en Singapur.
El sistema policial japonés, caracterizado por los Koban, es un modelo excepcional de
policía orientada a la solución de problemas. Basado en la premisa de que la seguridad
nacional se logra manteniendo la paz y la seguridad en cada localidad en particular, este
enfoque tiene como requisito ineludible la colaboración estrecha entre la ciudadanía y los
funcionarios policiales, vistos estos últimos, en primer lugar, como miembros de la
colectividad realizando funciones de arrestos, interrogatorios dar orientación o advertencias
si hay un delito o de una actividad ilícita. También dan orientación a los violadores de las
leyes de tránsito y delincuentes menores, atender a personas ebrias y niños desaparecidos, y
asesorar a los residentes de la comunidad, en tanto que los oficiales de patrulla informan a
los residentes de cualquier problema de seguridad, al tiempo que realizan patrullajes por la
zona.
36
CHALOM, Maurice, et al. Seguridad Ciudadana, Participación Social y Buen Gobierno: el papel de la policía. (Traducción de Paulina Matta), Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, Ediciones Sur, Chile, 2001, p. 24.
61
En un proceso criminal, el papel de los agentes de policía de la comunidad implica la
recolección de pruebas, la preservación del sitio, arrestando a sospechosos, y protección a
los ciudadanos y en casos relacionados a delitos graves los detenidos son entregados a
policías del Estado especializados o al cuartel general.
Además de realizar patrullajes a pie y de llevar a cabo arrestos, se espera de la policía local
que interactúe con los diversos grupos de ciudadanos involucrados en el mantenimiento del
orden público; la presencia de oficiales de calidad con una buena relación con la comunidad
residentes es necesario.
Los agentes de policía apostados en casetas dentro del sistema japonés de Koban entran en
contacto directo con la comunidad todos los días. Su calidad tiene una gran influencia en
cómo los residentes perciben las acciones de combate a la criminalidad y la opinión que se
tiene de la figura del policía en Japón, la alta calidad de agentes de policía en general, no
sólo la comunidad, los agentes de la policía, han contribuido al éxito del sistema Koban de
la policía que ofrece apoyo a las víctimas de de delitos y conductas antisociales, y que sirva
de vínculo entre los ciudadanos y la administración municipal, por ejemplo para la creación
de un entorno físico más seguro.
3.3. LA UNIDAD DE POLICIA PACIFICADORA EN RIO DE JA NEIRO (BRASIL)
Uno de los propósitos de las policías latinoamericanas ha sido recuperar la confianza y la
legitimidad a través del reconocimiento de la sociedad a la que protegen, frente a las
acusaciones de ser instituciones ineficientes en el combate al crimen y por la corrupción
dentro de las corporaciones. Así la filosofía de una policía comunitaria ha sido abrazada por
algunas policías a nivel regional, como un modelo capaz de restaurar su prestigio, así
mismo este modelo implica, a largo plazo, un cambio de valores y conductas por parte del
personal de la policía, con el objetivo de transformarla en una policía que protege los
derechos de los ciudadanos.
En diciembre de 1997, la Policía Militar de Sao Paulo lanzo el proyecto de Policía
Comunitaria como parte esencial de la amplia reforma de la policía estatal, la adopción del
proyecto expreso un cambio en la filosofía de la policía comunitaria, no solo respecto a la
62
calidad del servicio prestado a la población como consecuencia de una política pública, sino
que también en relación con el propio concepto de seguridad publica existente en el interior
de la institución y el compromiso con los nuevos valores e instituciones democráticas
vigentes en Brasil.
El proyecto, respaldado por la Secretaria de Seguridad Pública del Estado, tiene como
piedra angular el concepto de patrullaje comunitario, reflejando el reconocimiento de que
los problemas de seguridad que afectan a la población solo pueden ser solucionados con la
acción conjunta de la policía y los ciudadanos. En términos operacionales, los problemas de
seguridad pública pasan a ser identificados por la propia población residente en cada barrio,
la que también participa en la elaboración de soluciones adecuadas a sus necesidades.
Las primeras experiencias de Policía Comunitaria surgieron considerando factores, como la
necesidad de fuentes alternativas de recursos dada la baja inversión en políticas de
seguridad pública, terminaron conduciendo a una concepción utilitaria de la policía
comunitaria, como mero conducto para hacer fluir recursos hacia la policía. Esto tuvo
implicaciones perversas en la aplicación del modelo, dividiendo a los miembros de la
propia organización policial y al conjunto de la sociedad, dañando además su credibilidad y
los resultados obtenidos en la disminución del delito.
El movimiento hacia la policía comunitaria iniciado y supervisado por el alto mando de la
policía militar, el cual, a pesar de la crisis institucional, mantuvo el control de la
organización. Fue así como pudo prevenir la huelga ocurrida en varios estados, evitar la
aplicación de las reformas a la policía propuestas por los gobiernos estatal y federal y por la
sociedad civil y, por último, iniciar y controlar la puesta en marcha de la policía
comunitaria. En tales circunstancias, su realización y consolidación dependen en gran
medida del compromiso del personal directivo de la policía militar y de su capacidad para
forjar alianzas entre la policía, el gobierno y la comunidad.
Aunque nunca se la definió claramente, la policía comunitaria fue relacionada con la idea
de una asociación entre la policía y la comunidad con el fin de identificar y resolver
problemas de seguridad pública. En un documento elaborado por la Comisión de Policía
Comunitaria se la presenta como una nueva filosofía y estrategia de organización basada en
63
la cooperación entre la policía y la comunidad, y orientada hacia la identificación y
resolución de problemas de seguridad pública, la mejora de la calidad de vida de la
población y la protección de la vida, libertad, igualdad y dignidad de todas las personas.
Una definición vaga y ambigua contribuyó a ampliar la alianza en apoyo de la policía
comunitaria y a abrir el espacio para innovaciones dentro de la policía militar. Al mismo
tiempo, sin embargo, la falta de una visión clara y precisa en torno de la policía comunitaria
ha minado la capacidad del liderazgo militar para planificar, vigilar y evaluar su
implementación y, por ende, sus posibilidades de consolidación.
La policía comunitaria se adoptó como una filosofía y estrategia de organización con tres
objetivos:
1) reformar a la policía militar mediante su transformación de una organización
cerrada en una organización abierta a la consulta y a la colaboración con la
comunidad;
2) mejorar la calidad del servicio de policía buscando una mayor efectividad y
eficiencia, así como respeto por el estado de derecho y los derechos de los
ciudadanos;
3) mejorar la seguridad pública mediante la reducción de la delincuencia, el desorden y
la inseguridad en la sociedad.
La reforma de la policía militar constituye un eje central, en tanto resulta indispensable para
mejorar las relaciones entre la policía, la comunidad y el gobierno, y por lo tanto para
reducir al mínimo el riesgo de reformas impuestas por los gobiernos estatales y federal, así
como el de la pérdida gradual de apoyo político, social y económico que pueda debilitar e
incluso amenazar su existencia.
Aunque independiente, es difícil separar la reforma organizacional de los otros dos
objetivos. Por una parte, es imposible consolidar tal reforma sin mejorar la calidad del
servicio de la policía y la seguridad pública. Por otra parte, sin la reforma organizacional es
imposible ampliar la responsabilidad y receptividad de la policía ante la comunidad y el
consentimiento dado por esta última para la vigilancia policial y la participación conjunta
64
en la resolución de problemas, que a su vez son elementos indispensables para mejorar la
calidad del servicio de la policía y la seguridad pública.
Como resultado el ILANUD (Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la
Prevención del Crimen y Tratamiento del Delincuente) presentó un informe divulgando los
resultados observados a partir de una primera evaluación del proyecto en la ciudad de Sao
Paulo.37 En una encuesta de opinión pública realizada a residentes e la ciudad dio como
resultado que de 1.963 entrevistas en 46 barrios distintos, 23 de ellos con bases de
patrullaje comunitario, e igual número de barrios control que carecen de este. La muestra
agrupo a los entrevistados en cuatro grupos considerando perfil socioeconómico y las tasas
de homicidio de los barrios.
El principal objetivo de la evaluación fue medir el impacto del patrullaje comunitario en el
sentimiento subjetivo de inseguridad de la población y el porcentaje de victimas que no
denuncian los delitos que sufren, dos de los grandes problemas de la seguridad pública. La
hipótesis planteada es que el patrullaje comunitario debería generar un mayor sentimiento
de seguridad en la población, resultando en una mayor satisfacción con la policía y, por
ende, en el mejoramiento de su imagen. Según lo señalado por Tulio Khan, investigador
responsable de la encuesta, el modelo de policía comunitaria debería acercar la policía a la
población en los barrios donde existe, lo que debería generar un grado mayor de confianza
mutua, disminuyendo asimismo, el miedo y la ignorancia. Como consecuencia, en los
barrios con patrullaje comunitario deberían aumentar las denuncias por delitos, generando
un mayor flujo de información entre la comunidad y la policía, mejorando la información
policial de manera que la policía pueda actuar de forma eficaz en la prevención de crímenes
e incidentes en una localidad específica.
La encuesta buscó sondear la opinión de la población sobre la actuación de la policía
comunitaria en cuatro aspectos generales: la imagen pública, el sentimiento de inseguridad,
la confianza en la policía y las medidas preventivas adoptadas por la población.
37 Policía Comunitaria: Evaluando la Experiencia, ILANUD, 2000, p. 34.
65
En el primer ítem, los resultados apuntaron a un mejoramiento de la imagen de los policías
comunitarios en lo tocante al trato con la población: el 56,9% de los entrevistados opinó
que la policía comunitaria era más educada, y el 56% opinó que era más receptiva.
Inversamente, sólo un 0,6% opinó que es más violenta y más corrupta que la policía
tradicional.
En lo tocante al sentimiento de inseguridad de la población, la encuesta subrayó el carácter
subjetivo del problema. Esta inseguridad subjetiva constituye un aspecto importante a ser
considerado por las políticas de seguridad pública, puesto que el temor de las personas es
en gran medida generado por la percepción de que el tipo de protección que reciben en el
espacio público es ineficaz o insuficiente así por otra parte el 24,6% de los entrevistados,
contestó que “se sienten muy inseguros” caminando solos al atardecer en los barrios donde
no hay policía comunitaria.38
Actualmente, son 14 los estados brasileños que han adoptado algún tipo de patrullaje
comunitario, lo que refleja un consenso emergente en torno a la necesidad de cambiar la
forma de pensar y proteger la seguridad pública, que pone énfasis en estrategias preventivas
del crimen en lugar del convencional empleo de la fuerza.
Desde su lanzamiento hasta mayo de 2000, en São Paulo habían sido instaladas 241 Bases
Comunitarias de Seguridad: 44 en la capital 39 en la región metropolitana y 158 en el
interior. Se estima que cerca de 16 mil oficiales de la Policía Militar participaron en cursos
y entrenamiento sobre policía comunitaria.
Entre los obstáculos que enfrenta el proyecto, están dos viejos y conocidos fantasmas. En
primer lugar, la precariedad de los recursos públicos, expresada, en este caso, en oficiales
de policía mal pagados y mal entrenados. En segundo término, una cultura democrática
débil que facilita el uso de las políticas públicas para fines propagandísticos, más que como
instrumento real de reforma.
Pese a esos obstáculos, la experiencia de la policía comunitaria en São Paulo ha sido
positiva en los resultados hasta ahora evaluados, prueba de ello es que desde el 2000 al 38 Policía comunitaria, op. cit.
66
2009, el número de homicidios en la región cayó de 408 a 88 por año, según la Secretaría
de Seguridad Pública del Estado de São Paulo (SSP-SP).
Gracias a esta política comunitaria, la Policía Militar ha obtenido en tres ocasiones el
Premio Policía Ciudadana, otorgado por el Instituto Sou da Paz.
La iniciativa de establecer un sistema comunitario cobró reconocimiento internacional en
2010. La Agencia de Mejoramiento Policial de Reino Unido eligió a Jardim Ranieri como
una de las cinco mejores policías comunitarias del mundo.
El sistema de Policía comunitaria en Brasil a tenido repercusión internacional, como el de
una colaboración efectiva entre el país Sudamericano y Japón, por lo que el país amazónico
ha enviado entre el año 2003 y 2005 cerca de 30 policías brasileños a Japón para estudiar el
método Koban, para poder implementarlo en São Paulo y en 2008, la Secretaría Nacional
de Seguridad Pública (SENASP) suscribió un acuerdo con el gobierno japonés para
introducir el método en otros estados brasileños.
Actualmente según cifras de la Secretaria Nacional de Seguridad Publica la Policía
Comunitaria de São Paulo cuenta con 4.300 efectivos operando en 268 unidades fijas, 289
unidades móviles y 41 unidades rurales y cada unidad cuenta con 13 efectivos y un auto
patrulla. Para lograr una conexión con la comunidad, los efectivos deben servir al menos
dos años en el mismo vecindario
La implementación del sistema comunitario como una alternativa eficaz que
complementaran a los cuerpos policiacos viciados ha sido hasta el momento una clara
respuesta efectiva del estado no solo en una forma novedosa de combate al creciente índice
de criminalidad, por ello es necesario dar un seguimiento al desarrollo de esta sistema en el
país del sur a fin de comprobar la evolución del Sistema comunitario, que frente a diversos
problemas de seguridad pública se presenta en América Latina como un camino adecuado
para enfrentarlos
.
67
3.4 EL PLAN DE POLICIA COMUNITARIA EN LA CIUDAD DE TRU JILLO
(PERÚ)
En el año 2003 y tomando como referencia las experiencias internacionales ( Chile,
Colombia), se oficializa en la ciudad de Trujillo, Perú un Proyecto de administración y
gestión policial operativa el ya denominado en el presente trabajo “Policía Comunitaria”,
que fue capaz de generar una positiva transformación del modelo de trabajo del
Patrullaje Policial tradicional (reactivo) de los últimos 23 años, sobre todo para restablecer
sus lazos de acercamiento y solidaridad con la comunidad; opción que viene siendo
utilizada exitosamente por muchos países en el mundo como estrategia de primera línea
para mejorar los niveles de Seguridad Ciudadana; siendo la PNP la única organización
policial en América del Sur que no avanzaba hasta ese momento en el camino de la
Policía Comunitaria (policía vigilante, preventiva, proactiva, disuasiva, reactiva, represiva).
La Policía Comunitaria no es una policía paralela, es un nuevo modelo de Servicio de
Patrullaje proactivo que además propicia generar Cultura de Seguridad Ciudadana, para que
cada ciudadano sea consciente del rol que le corresponde en la sociedad para mejorar los
niveles de seguridad y convivencia pacífica.
La Policía en el mismo contexto de las anteriormente mencionadas, es decir, con los
mismos ejes fundamentales, el establecimiento de relaciones horizontales con los
ciudadanos; la focalización de las actuaciones en la identificación, análisis y solución de
problemas locales; mediante el rendimiento de cuentas a la comunidad de la actuación
policial y promoción de acciones preventivas coordinadas con otros responsables
públicos de la Seguridad Ciudadana.
La Policía Comunitaria, se desarrolló exitosamente en la ciudad de Trujillo como Proyecto
Piloto, durante los años 2003 – 2005 por iniciativa coronel Hugo Muller Solón, con el
visto bueno del General Jaime Aparicio Manrique Director de la Tercera Dirección
Territorial Policial de Trujillo y con autorización oficial del entonces Director General de la
Policía Nacional General de Policía Gustavo Carrión Zavala), elaborándose un plan de
organización, selección, capacitación y ejecución del modelo de Policía Comunitaria. En
dicha experiencia, la Policía Comunitaria de Trujillo integrada por 65 Policías
68
voluntarios y debidamente seleccionados (hombres y mujeres), estuvo a cargo del
patrullaje y vigilancia de la ciudad de Trujillo dividida en 55 Cuadrantes y descentralizó la
toma de decisiones de los mandos policiales (Comisarios), tomando en cuenta la opinión de
los vecinos para la determinación de sus estrategias (Plan de Barrio) y enfrentando de
manera proactiva los problemas de inseguridad, desarrollando una serie de Programas de
Prevención Situacional frente al delito y propiciando el desarrollo de actividades de
prevención social. En su momento, no le ocasionó ningún gasto adicional al Estado, su
implementación, equipamiento, adquisición de vehículos (motocicletas), sistemas de
comunicación, y otras herramientas, fue financiado totalmente mediante donaciones de las
autoridades locales y del sector privado (Alianzas Estratégicas). Este servicio policial
fue una experiencia diferente. El comando fue horizontal, no hubieron jefes solo
coordinadores, no hubieron oficiales, los coordinadores eran suboficiales, no hubo
diferencias por razones de grado cada quien cumplía una determinada función, el liderazgo
estuvo a cargo de dos extraordinarias mujeres policías. Todos ellos fueron los pioneros de
la Policía Comunitaria.
Se trató de tener una Policía Comunitaria que se involucraría en la vida cotidiana de los
barrios de la ciudad, y que desde adentro de esa vida comunal pudiera resguardar la
seguridad ciudadana, como lo hizo en cada uno de los 55 Territorios Vecinales de la ciudad
de Trujillo que llegaron a tener sus respectivos Policías Comunitarios totalmente
identificados con su comunidad. Lamentablemente este importante Proyecto fue
desactivado en Abril del 2005, para priorizar nuevamente el trabajo reactivo –
represivo como herramienta de gestión contra la delincuencia en la ciudad de Trujillo, con
los desalentadores resultados a lo cual condujo esa decisión.
Durante el periodo de duración de este plan del servicio de Policía Comunitaria en la
ciudad de Trujillo, se incorporó elementos innovadores para cambiar el tradicional servicio
de patrullaje preventivo - reactivo y pasar hacia una nueva doctrina de trabajo, con
misiones nuevas y modos preferentes de atención al público los que se articularon alrededor
de tres propósitos principales:
69
1) Establecer un servicio policial que se anticipe y prevenga los problemas de orden
público.
2) Conocer el territorio en que se desempeña y ser bien conocido por sus habitantes.
3) Responder a los requerimientos de la población por un diálogo constante y una
atenta escucha de los ciudadanos, planteando solución a sus problemas de
inseguridad.
Los Comisarios fueron beneficiados con este nuevo servicio policial; la aplicación de la
nueva filosofía, doctrina de trabajo y formas de acción les permitieron tener un mejor
dominio del área de trabajo policial así como un conocimiento profundo de las
características sociales y culturales de la población que vivía en cada barrio, pues los
Policías Comunitarios se convirtieron en mediadores, conciliadores, ojos y oídos de sus
respectivas gestiones. Estas nuevas definiciones del servicio policial implicaron una
reingeniería y una nueva forma de gestión del Proyecto, porque el servicio policial
comúnmente centralizado en la Comisaría, se descentralizó en cada Policía dentro de su
respectivo Cuadrante; era la Policía llevando el servicio policial al ciudadano y no el
ciudadano que se presenta en la Comisaría en demanda de los servicios policiales. Esto
suponía además un cambio cultural y organizacional muy importante, que requería
generar una serie de mecanismos de adaptabilidad y ajustes previos para la ejecución del
Proyecto; aspecto en el cual hubo cierta resistencia de parte de algunos mandos policiales,
pero que finalmente fueron superados.
Paralelamente se desarrollaron monitoreos, evaluaciones, criterios e instrumentos para
su administración y gestión integral a nivel local, proyectándose a nivel nacional.
Previamente se desarrolló en Trujillo un Congreso Internacional de Policía Comunitaria
con participación de siete
países extranjeros que brindaron importante información sobre su aplicación en el
ámbito internacional. No se pudo continuar con el Proyecto por su desactivación el año
2005. El monitoreo realizado por el Observatorio del Delito y por una encuesta desarrollada
con el apoyo de una universidad local, demostraron que el delito en aumento hasta ese
momento, fue decreciendo al primer año de gestión en cantidades significativas sobre todo
70
aquellos relacionados con la violencia en general, hurto en el interior de viviendas, asaltos,
lesiones, venta de drogas, accidentes de tránsito, consumo de drogas y otros; lo mismo
sucedió con la percepción de seguridad, la cual se fue incrementando.
En sus tres años de gestión la Policía Comunitaria de Trujillo, no fue objeto de
cuestionamiento alguno, tampoco de quejas o denuncias por corrupción en contra de
ninguno de sus integrantes; quedando en evidencia que un nuevo modelo policial de
trabajo, si podría ser capaz de revertir la situación de inseguridad existente en el Perú.
Lamentablemente el General de la Policía Nacional del Perú Octavio Salazar Miranda,
Ministro del Interior a partir del periodo inmediato 2005, desactivó el plan de
implementación nacional del sistema de policía comunitaria, para priorizar el trabajo
reactivo
Después de la experiencia de Policía Comunitaria en Trujillo, la Policía Nacional del Perú
ha continuado con programas aislados que han respondido a diversos modelos, iniciativas,
preocupaciones o inquietudes con los cuales se ha pretendido lograr la participación
ciudadana, pero que después de un periodo de aplicación y debido a su fracaso han sido
dejados de lado o reemplazados por sin sostenibilidad en el tiempo en ninguno de los casos.
En este contexto a nivel mundial, las experiencias de Policía Comunitaria que vienen
siendo llevadas a la práctica, dan gran importancia a la participación de la comunidad en
alianza estratégica con los Gobiernos Locales, con las autoridades en general y con las
fuerzas vivas de la comunidad. Esta tendencia bastamente difundida en Norteamérica y en
Europa, ha buscado adaptar el accionar policial a las demandas ciudadanas que son
consistentes con sus requerimientos y necesidades frente a la inseguridad, los riesgos y la
violencia, y para ello establece relaciones horizontales con los ciudadanos mediante el
ejercicio de acciones preventivas coordinadas con otros responsables públicos de la
Seguridad Ciudadana.
La Policía Comunitaria, no es un contexto nuevo ni desconocido para la Policía Nacional
del Perú, es una experiencia internacional que ya se puso en práctica en el Perú como
Proyecto Piloto, durante los años 2003 – 2005. En dicho momento, la Policía Comunitaria
71
de Trujillo integrada por 65 Policías, descentralizó la toma de decisiones de los mandos
policiales (Comisarios), tomando en cuenta la opinión de los vecinos para la determinación
de sus estrategias (Plan de Barrio) y enfrentando de manera proactiva los problemas de
inseguridad, desarrollando una serie de Programas de Prevención Social y Prevención
Situacional frente al delito, entre ellos recordamos: Cuadras Solidarias, Vecinos Vigilantes,
Escuelas de Seguridad Ciudadana, Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana, Integración
Familiar, Conversando con los Vecinos, Infractores Potenciales, Victimas Potenciales,
Rescatando Valores, Aprender Jugando, Acción Cívica, Comunidad Segura, entre otros. Es
decir, se trató de tener una Policía Comunitaria que se involucrara en la vida comunitaria de
los barrios de la ciudad, y que desde adentro de esa vida comunal pudiera resguardar la
seguridad ciudadana, como lo hizo en cada uno de los 55 Territorios Vecinales de la ciudad
de Trujillo que llegaron a tener sus respectivos Policías Comunitarios totalmente
identificados con su comunidad.
En conclusión en el caso específico de la suspensión implementada con miras al
establecimiento a nivel nacional es claro que se debe a un cambio temporal de autoridades,
ello a nuestra consideración es uno de los problemas a los que se enfrenta la ciudadanía,
toda vez que las políticas públicas a las que se sujeta la prestación de un servicio de
vigilancia y a la garantía de un servicio está sujeta a capricho de la terna política que
suspende planes eficaces para la población sin antes realzar un estudio de las consecuencias
que dicha suspensión puede generar y los efectos negativos.
Sin duda es de recalcar que dicha implementación del proyecto en la ciudad de Trujillo es
un referente favorable de este sistema que ha demostrado ser sustentable y efectivo dentro
de la comunidad en que se instaura con la planificación suficiente para demostrar su
efectividad, queda de manifiesto además que debe establecerse un régimen obligatorio
dentro de los planes nacionales de desarrollo y en las agendas del ejecutivo de los países
cuyo control policial este sujeto a una dirección administrativa, la obligación de gestionar y
mantener programas eficaces para una sociedad y considerar la modificación o asimilación
de sus planes estratégicos y de políticas públicas a los programas eficaces a fin de
perfeccionarlos y lograr con ello una política de seguridad publica factible a grupos
vulnerables.
72
3.5 EL SISTEMA DE POLICIA COMUNITARIA EN LOS PUEBLOS
INDIGENAS DEL ESTADO DE GUERRERO EN EL MARCO JURIDI CO
NACIONAL (ESTADOS UNIDOS MEXICANOS)
Como respuesta al creciente índice de criminalidad que a consecuencia de factores sociales
como la pobreza, el desempleo y la migración del campo a la ciudad o bien del país de
origen al extranjero, en especifico, Estados Unidos de América, los delitos
correspondientes al fuero común, como los delitos patrimoniales, ataques a la libertad
sexual de las mujeres y la corrupción, han sido el lastre que ha traído un deficiente servicio
público en el Estado de Guerrero, así mismo se ha elevado el índice de Crimen Organizado
que azota al país debido a la cruzada por la lucha contra el narcotráfico que ha emprendido
el gobierno federal durante el periodo 2006 al 2012, las regiones Costa Chica y en la
región Montaña han resentido este fenómeno de manera directa.
Con lo anterior debe considerarse la negligencia y la corrupción que han venido mostrando
los organismos encargados de brindar la protección necesaria a la sociedad ante las posibles
conductas antisociales, por ello estas comunidades han optado por constituir una nueva
institución policial, haciendo uso de la autonomía que les reconoce la Constitución Federal,
con apego a su derecho consuetudinario, conformando asambleas internas desde el año
1993, las que se ampliaron y se relacionaron con otras comunidades indígenas en 1995,
surgiendo así la Policía Comunitaria.
3.5.1. FUNCIONAMIENTO DE LA POLICIA COMUNITARIA.
Recién constituida como cuerpo formal de facto se dedico a tareas como el resguardo de
camionetas “pasajeras” y patrullaje a pie de los caminos con índice de incidencias
delincuenciales. Estos grupos eran nombrados por las asambleas de los pueblos y constaban
de grupos de 8 a 12 elementos, los cuales empezaban a operar sin compensación económica
alguna y con armas sencillas.
Cada grupo actuaba solo, sin ninguna coordinación con los demás pero bajo el mando de
sus dos Comandantes y el Comisario de la comunidad. y con actos ante la ciudadanía que
tenían como eje fundamental es de respeto y servicio a sus comunidades. De está forma se
73
logra disminuir sustancialmente los delitos de fuero común y controlar a la delincuencia en
los caminos, como las violaciones sexuales, los robos y asaltos a las camionetas.
Para el año 1996 los ayuntamientos que se percataron de la efectividad de esta institución
comunitaria, les otorgaron reconocimiento como “órgano auxiliar del ayuntamiento” e
iniciaron con el registro de armas de cargo ante el respectivo batallón de infantería
dependiente de la Secretaria de la Defensa Nacional.
En 1997 se agregan nuevas funciones a los de vigilancia de caminos, como el resguardo de
fiestas tradicionales, patrullaje preventivo a colonias de San Luis Acatlán, resguardo de
funcionarios de organizaciones y Presidencias Municipales a reuniones importantes,
recorrido a ríos, resguardo de valores de las Organizaciones, Coordinación con la Policía
Motorizada y Policía Judicial para establecer retenes, persecución y custodia de
delincuentes, y una de las más importantes, el proceso de “reeducación”, entre otras.
Esta Policía Comunitaria se desempeñaba como coadyuvante del Ministerio Público, a
partir de su presencia disminuyó de una manera considerable la delincuencia, sin embargo,
no se pudo erradicar el problema y se hizo más evidente la ineficacia de las autoridades
encargadas de la administración de justica.
Al ver que el remitir a los infractores a la Agencia del Ministerio Público no solucionaba
sus problemas de seguridad e impartición de justicia, se concluyó en las asambleas
regionales que el acceso a la justicia estaba condicionado por una cuestión económica, ante
la corrupción de los mismos funcionarios y la incompetencia de las autoridades.
Es así que, nuevamente las comunidades se reunieron y decidieron crear su propio Sistema
de Justicia Comunitario en el que se aplicaran sanciones y se administrara justicia. Y en el
año de 1998, en la comunidad de Potrerillo Cuapinole, Municipio de San Luis Acatlán, se
decidió crear un órgano encargado de aplicar y administrar justicia comunitaria (con base
en los usos y costumbres de los pueblos); es así como surge la Coordinadora Regional de
Autoridades Comunitarias (CRAC) de la Costa Chica-Montaña de Guerrero.
74
El 11 de Febrero de 2002 los cincos Coordinadores Regionales (comisarios de la CRAC)
son encarcelados en el Centro de Reclusión Social (CERESO) de San Luís Acatlán, con la
acusación de violaciones a los derechos humanos en especifico del delitos de privación
ilegal de la libertad en el desempeño de su función, lo que destaca la falta de respeto, por
parte de las instituciones, de la legítima voluntad de los pueblos de la región que decidieron
organizarse y nombrar dichas autoridades. Al día siguiente de la aprehensión de los
Coordinadores cerca de 4000 personas se manifestaron en la Agencia del Ministerio
Publico, y los Policías Comunitarios acordonaron las instalaciones mostrando la fuerza de
la organización y el enorme apoyo popular con que esta contaba, así que se negoció con el
Subprocurador de Justicia la liberación de los detenidos y el Acuerdo de Cooperación y
Respeto de las Instancias Judiciales con la CRAC.
No obstante el Gobierno de la entidad, insistió en la desaparición la Policía Comunitaria,
proponiendo repetidas veces la legalización de la Policía Comunitaria a través de su
incorporación a la Policía Preventiva, lo cual ha sido siempre rechazado por la organización
que ve en ello el claro intento de acotar su autonomía y libertad de acción.
Esos no son los únicos incidentes que se han suscitado toda vez que desde su creación el
sistema oficial de seguridad pública ha insistido en la desaparición de dicha institución al
no estar regularizada legalmente, aunque la constitución otorgue la autonomía en la
aplicación de sus propios sistemas normativos y la elección de sus autoridades para la
administración de su propio gobierno.
En el año 2006 se origino un conflicto entre la Dirección de Seguridad Publica de San Luis
Acatlan y la Policía Comunitaria frente a las actividades de resguardo de caminos y
protección de la población contra asaltos implementadas por la institución Comunitaria,
originó una situación de tensión y militarización del territorio, que duró más de un mes.
La Policía Comunitaria a partir de entonces tenía la tarea no sólo de proporcionar
seguridad, de impartir, procurar y administrar justicia sino también la de iniciar el proceso
de reeducación.
75
La CRAC cumple a nivel Regional, la tarea de aplicar la justicia ejecutando las órdenes de
la Asamblea Regional. Su tarea principal en la impartición de justicia es recibir a los
detenidos e interrogarlos, realizar careos, emitir sentencias y en caso necesario llevar el
asunto al pleno de la Asamblea regional.
Hay selectividad sobre los casos que deben llevarse ante la Coordinadora y los que se
quedan en el nivel de la comunidad. Dentro de la comunidad el Comisario tiene
competencias en casos de delitos menores como riñas, conflictos familiares, faltas a la
autoridad etc., pero los que son considerados delitos mayores deberán ser remitidos ante la
Coordinadora.
En cuanto a los casos que son remitidos ante la Coordinadora, los implicados saben que
están ante una “autoridad mayor”. Y para resolver un caso los integrantes de esta instancia
tienen paridad, deben consensar sus resoluciones y emitir una sola determinación. Además,
las resoluciones sobre la sentencia de los acusados se hacen públicas.
En resumen, existen dos tipos de procedimientos para la impartición de justicia dentro de la
Policía Comunitaria, el primero se da dentro de la comunidad y el segundo en la
Coordinadora, que implica el nivel regional. Sin embargo, ambos son parte de la misma
organización.
1.4.2 ESTRUCTURA NORMATIVA Y OPERATIVA
Actualmente el territorio comunitario, para la administración de justicia y la operación de la
seguridad comunitaria, se distribuye en 3 regiones que se articulan.
Por su situación geográfica y que tienen como instancia coordinadora, las casas de justicia
y seguridad comunitaria recientemente aprobadas por la asamblea regional (Reglamento
interno, 2007):
1- Región de la Montaña Alta (con la Casa de Justicia y Seguridad Comunitaria ubicada en
Zitlaltepec, Municipio de Metlatonoc)
76
2- Región de la Montaña Baja (con la Casa de Justicia y Seguridad Comunitaria ubicada en
Espino Blanco, Municipio de Malinaltepec)
3- Región de la Costa (con la Casa de Justicia y Seguridad Comunitaria, Originaria, la sede
de la CRAC-PC ubicada en San Luis Acatlán, Municipio de San Luis Acatlán).
De acuerdo con el Reglamento Interno del Sistema Comunitario de Seguridad, Justicia y
Reeducación (Art. 5), las instancias son:
1- La Asamblea Comunitaria (de cada comunidad integrada al Sistema Comunitario).
2- La Asamblea Regional (de todas las comunidades integradas).
3- La Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC).
4- El Comité Ejecutivo de la Policía Comunitaria.
5- El Comité Ejecutivo de la Figura Jurídica.
6- Los Consejeros.
7- La Instancia de Gestión y Coordinación.
El Sistema Comunitario de Seguridad, Justicia y Reeducación
a) Comisarios municipales
b) Comandantes y Policías Comunitarias Coordinadora Regional de Autoridades
Comunitarias
c) (Coordinadores Regionales)
d) Comité Ejecutivo de la Policía Comunitaria
En las comunidades
a) Figura jurídica
77
b) Gobiernos Municipales39
Esta estructura plantea no solo una institución ordenada sistemáticamente lo que permite
garantizar un flujo de información constante sobre la situación organizativa de las policías
comunitarias en las comunidades que han implantado este sistema como alternativa de
seguridad publica, además de mantener una autonomía en la toma de decisiones entre ellas
al momento de emitir un dictamen respecto a los casos locales.
A) LA ASAMBLEA COMUNITARIA
Esta se reúne con la asistencia de todos los hombres y mujeres mayores de edad o casados y
a las autoridades municipales, agrarias y tradicionales de la comunidad. En la asamblea, la
comunidad discute y decide de los asuntos de la comunidad, se nombra o remueve al
Comisario Municipal y le da sus mandatos, se nombra al grupo de policías comunitarios y
en todo caso remueve a alguno o a todos sus integrantes cuando así lo considera necesario,
esta asamblea apoya al Comisario Municipal a resolver los asuntos de justicia que se le
presentan y es convocada por el Comisario o Delegado Municipal o la CRAC.
B) LA ASAMBLEA REGIONAL
Es la máxima instancia de decisión del Sistema Comunitario, tiene como funciones
principales elegir o revocar a los Coordinadores Regionales, Comandantes Regionales del
Comité Ejecutivo de la Policía Comunitaria y miembros de la Figura Jurídica, resolver en
definitiva los casos graves que se le presenta, escuchar a todas las personas que consideren
estar afectados en sus derechos por parte del la policía comunitaria responsable del ámbito
territorial en que se encuentre o por alguno de los órganos que componen la estructura del
Sistema Comunitario, da mandatos a la Coordinadora Regional de Autoridades
Comunitarias, al Comité Ejecutivo y a la Figura Jurídica y vigila su cumplimiento, asegura
el respeto del Reglamento Interno, nombra y da mandatos a comisiones especiales,
determina los principios del Sistema Comunitario y sus relaciones con otras organizaciones
e instancias del Gobierno.
39 cfr. Reglamento Interno del Sistema Comunitario de Seguridad, Justicia y Reeducación 2007
78
C) LA COORDINADORA REGIONAL DE AUTORIDADES COMUNITARIA S
(CRAC)
Constituye un sistema jurídico comunitario, pues procura, imparte y administra justicia en
el “territorio comunitario”, auxiliándose de la Policía Comunitaria para la persecución e
investigación de los delitos. Está integrado por comisarios electos por la asamblea general,
que se encargan de recibir las quejas y denuncias de las comunidades; expiden órdenes de
aprensión, analiza expedientes y rinde los dictámenes ante la asamblea general para decidir
si hay culpabilidad o no.
La CRAC cumple la función de instancia investigadora de los probables delitos en los
cuales se pida su intervención y administra justicia y es jerárquicamente la segunda
autoridad máxima después de la asamblea general. Este órgano se encarga de recibir las
quejas y denuncias de los habitantes de las comunidades; expedir órdenes de aprensión,
cateo, investigación y presentación, analiza los expedientes de los detenidos y rinde los
dictámenes correspondientes ante la asamblea general para que esta decida si hay
culpabilidad o no, solo en casos excepcionales.
Cuando un asunto al conocimiento de la CRAC, es porque no ha podido ser resuelto dentro
de una comunidad, también conoce de casos en donde se encuentre involucrado cualquier
comisario de las comunidades y de la misma CRAC para ser juzgado en esta instancia por
sus actos como autoridad.
La integra 9 personas de capacidad y confianza para ser Coordinadores Regionales de la
CRAC e impartir justicia, cuales cargos son de 3 años y tienen el mismo rango y nivel y
entre ellos se organizan para que siempre estén presentes en la oficina de la CRAC para dar
atención, tienen diferentes funciones dentro del sistema como:
1) Atender todas las denuncias.
2) Llevar el control de la reeducación de los detenidos
3) Representar al Sistema Comunitario entre las Asambleas Regionales.
4) Convocar a la Asamblea Regional.
5) Informar la Asamblea Regional de los asuntos del Sistema Comunitario.
79
6) Cumplir con los mandatos y acuerdos de la Asamblea Regional.
7) Realizar acciones de denuncia y de defensa legal.
8) Al fin de su cargo, informa y capacita a los nuevos Coordinadores.
D) EL COMITÉ EJECUTIVO DE LA POLICIA COMUNITARIA.
Es el órgano máximo de dirección de la Policía Comunitaria que asegura la seguridad en el
territorio comunitario, está integrado por 9 personas que se eligen de los Comandantes de la
Policía Comunitaria nombrados para ser Comandantes Regionales del Comité Ejecutivo de
la Policía Comunitaria. Este cargo actualmente también es de 3 años y sus miembros tienen
el rango de Comandantes Regionales y se organizan entre ellos para cumplir tareas como:
1) Responder a las instrucciones de la Asamblea Regional y de la CRAC.
2) Organizar y dirigir los operativos de seguridad regional, los recorridos y las rutas,
con el acuerdo de la Asamblea Regional o de la CRAC e informando a los
Comisarios municipales.
3) Investigar los asuntos asignados por la CRAC.
4) Capturar las personas bajo las órdenes de detención de la CRAC o en flagrancia de
delito. No podrá realizar ninguna detención que no está justificada.
5) Asegurar con la CRAC el control de la reeducación y del traslado de los detenidos.
6) Autorizar las visitas de familiares o amistades de los detenidos.
7) Asegurar el control de las armas, tiene actualizado los concentrados y procura las
credenciales de los policías comunitarios.
8) Junto con el comité de la figura jurídica, capacitar a los Comandantes y Policías
comunitarias.
9) Convoca a asambleas de Comandantes y Policías comunitarios.
10) Informa la Asamblea Regional.
E) EL COMITÉ DE LA FIGURA JURIDICA.
Es la parte jurídica del Sistema Comunitario, como una Asociación Civil, La integran 6
miembros nombrados por la Asamblea Regional, y duran en sus cargos de 3 años, Tiene sus
propios estatutos como Asociación Civil, y entre sus funciones están:
80
a) Promover proyectos con las comunidades y con las instancias del Sistema
Comunitario.
b) Gestionar recursos económicos y materiales para la institución comunitaria,
promover la capacitación y formación de los integrantes de la organización,
establecer y dar seguimiento a las relaciones externas con otras organizaciones
sociales, políticas, académicos, instituciones gubernamentales y además, es el
responsable de la comunicación y difusión tanto al interior del territorio
comunitario como hacia el exterior.
F) LOS SEÑORES PRINCIPALES
Los Principales de las comunidades del Sistema Comunitario son las personas de mayor
edad que habiendo desempeñado todos o la mayor parte de cargos en la comunidad tienen
una gran solvencia moral ante la ciudadanía y actúan como asesores o consejeros del
Comisario o delegado municipal. .
Sus tareas son:
1) Brindar consejos al Comisario o delegado municipal,
2) Dar su opinión ante la Asamblea comunitaria,
3) Brindar pláticas de reflexión y orientación a los detenidos que estén en proceso de
reeducación.
4) Participar en la Asamblea Regional con pleno derechos de voz y voto.
De entre los principales y quienes han participado en el Sistema Comunitario y han
demostrando honradez y dedicación en sus cargos, se nombra el grupo de Consejeros de la
CRAC. Dichos Consejeros pueden ser llamados a apoyar en las labores de impartición de
justicia, además permiten referir a experiencias anteriores y asegurar la continuidad y
mejoramiento del Sistema Comunitario.
81
G) LAS INSTANCIA DE GESTIÓN Y COORDINACIÓN
Según los acuerdos de la Evaluación Interna, Asamblea de Horcasitas, celebrada del 24 al
26 de noviembre de 2006, es el órgano de administración del Sistema Comunitario.
Asegura la coordinación de los 3 comités y de las 3 sedes del Sistema Comunitario.
a) Está formada por un miembro de la CRAC, uno del Comité ejecutivo, uno del
Comité de la Figura Jurídica y un consejero.
b) Formula documentos y estrategias de financiamiento.
c) Es integrado por personas que estén plenamente identificadas con la institución
comunitaria y que asuman su defensa ante todo.
H) LAS COMISIONES ESPECIALES
El reglamento interno, prevé dos órganos especiales para fortalecer el trabajo del Sistema
Comunitario:
a) El Órgano de desarrolló o regional.
b) El Órgano de comunicación.
También, de manera temporal pueden instrumentarse comisiones especiales, por ejemplo
para la revisión de algún caso particular de impartición de justicia.
I) EL ORGANO DE DESARROLLO REGIONAL
Está integrado por un comité de seis personas:
a) con instrucción, capacidad de gestión y negociación.
b) que duran en su cargo 3 años.
c) nombrados por la Asamblea Regional.
Sus funciones son: (Art.35)
82
1) Elaborar proyectos de carácter productivo, comercial cultural o social para generar
mejores posibilidades de empleo, educación y salud a favor de la población.
2) Presentar proyectos para su financiamiento antes instancias del poder público como
de la iniciativa privada.
3) Promover la firma de convenios de colaboración con distintas dependencias de los
tres niveles y órdenes de gobierno.
4) Coordinarse de manera permanente con los ayuntamientos de los municipios en los
que el Sistema Comunitario está presente para vigilar la correcta aplicación de los
recursos asignados a las comunidades, presentar propuestas de inversión para obras,
servicios y todo tipo de beneficios para la población y obtener ingresos para
sustentar las actividades del Sistema Comunitario.
5) Así mismo debe Informar la Asamblea Regional de su gestión y de los proyectos y
recursos autorizados.
6) Coordinarse con el Comité de la Figura Jurídica para la firma de convenios y todo
acto jurídico.
7) Solicitar la autorización de la Asamblea Regional cuando se toca asuntos de
gravedad o de montos importantes.
J) EL ORGANO DE COMUNICACIÓN
Fue instaurado en el reglamento interno y así lo regulan los artículos 37, 38 y 39, pero en la
práctica se ha venido construyendo una Comisión de comunicación comunitaria más
amplia, encargada de promover la construcción de medios de comunicación propios de la
institución comunitaria, como la pagina Web, una radiodifusora comunitaria, video, taller
de serigrafía, entre otras. Esta comisión de comunicación, ha quedado adscrita al comité de
la figura jurídica que ha promovido su constitución y le da seguimiento y acompañamiento
en sus tareas.
Está conformada por jóvenes estudiantes principalmente de las comunidades con el apoyo
de un equipo externo de capacitadores.
Tienen a su encargo funciones como:
83
a) Preparar y brindar información del Sistema Comunitario a las instancias del poder
público como a los medios de comunicación.
b) Obtener información de interés general y realizar actividades de difusión en las
comunidades para mantenerlas informadas.
c) Obtener información de lo que ocurre en las comunidades integradas al Sistema
Comunitario e informar las instancias del Sistema para mejorar los servicios
prestados.
d) Convocar a conferencias de prensa cuando lo considera necesario la Organización
comunitaria.
e) Implementar materiales de difusión (Radios, periódicos, revistas, boletines
informativos, etc.)
K) LA COMISION ESPECIALIZADA PARA ASUNTOS AGRARIOS
Cuando se presentan ante la CRAC asuntos de índole agraria, estos son propuestos para su
ventilación ante la Asamblea Regional en la que se nombra la Comisión que se encarga de
darle solución. Esta Comisión se puede integrar de 2 maneras:
1. Cuando el problema se circunscriba a un núcleo agrario, la Comisión se integra por
representantes de dicho núcleo agrario, por representantes de un núcleo agrario que
actúa como asesor y aval nombrados por la Asamblea Regional y por la CRAC.
2. Cuando el problema implique a diferentes núcleos agrarios, la Comisión se integra
por los representantes de los núcleos agrarios involucrados, de un tercer núcleo que
actúa como árbitro nombrado por la Asamblea Regional y por la CRAC.
La comisión hace la investigación y determina las resoluciones, de las cuales informa las
partes involucradas y la Asamblea Regional.
A juicio de los integrantes de la Comisión o a petición de las partes involucradas, las
resoluciones que se toman para resolver e asunto planteado podrán ser informadas a la
Procuraduría, tribunales o demás instancias del gobierno encargadas de la cuestión agraria,
para su confirmación.
84
Es importante señalar que, hasta el 2007, en la práctica esta comisión no se ha establecido
en ninguna ocasión, ya que por lo regular los asuntos agrarios son resueltos en las
asambleas agrarias de cada núcleo, y en ningún momento han sido planteados ante la
CRAC.
L) LAS AUTORIDADES: EL COMISARIO O DELEGADO MUNICIPAL Y LA
CRAC
El Sistema Comunitario tiene dos niveles. A nivel local: la comunidad y a nivel regional: la
Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC).
El Comisario es electo por la Asamblea general de su comunidad que tiene la capacidad de
removerlo, debe Cumplir con el Reglamento Interno, se coordina y se comunica con las
instancias del Sistema Comunitario, asiste y representa a su comunidad en las Asambleas
Regionales, atiende los casos que plantean sus vecinos y trata de solucionarlos, cuando no
es de su competencia, turna los casos a la CRAC, ayuda con las investigaciones que se
acaban en la comunidad, ayuda con el proceso de reeducación cuando los detenidos están
en la comunidad, entregando las constancias a los detenidos y a la CRAC. Entre sus
funciones están:
a) Vigilar que los Policías comunitarios de su comunidad cumplen con su servicio sin
cometer abusos y en respeto de los derechos humanos y de los usos y costumbres.
b) Si esta elegido como Coordinador regional, informa la Asamblea de su pueblo y sea
el Comisario suplente que asumirá sus responsabilidades.
El Comisario Municipal atiende cuestiones relativas a delitos e infracciones como:
1- Robo menor.
2- Golpes, lesiones o daños menores.
3- Insultos y difamación.
4- Amenazas.
85
5- No cumplir con cargos, cooperación o trabajos del pueblo.
6- Disparos al aire en zonas pobladas.
7- Desorden público por alcoholismo.
8- Consumo de drogas.
9- Incumplimiento de los acuerdos de la Asamblea Comunitaria.
10-No cumplir con cargos, cooperación o trabajos del pueblo.
Así mismo puede establecer sanciones como:
1- Reparación de daño.
2- Trabajo comunitario.
3- Detención máxima de 3 días.
Por otra parte están los asuntos de mayor gravedad, que conforme al artículo 10 de su
reglamento, da competencia a la CRAC, para su conocimiento, estos delitos son:
1- Robo mayor.
2- Abigeato y robo de ganado.
3- Siembra y tráfico de drogas.
4- Asalto y robo con violencia.
5- Lesiones y daños mayores.
6- Homicidio (e intento).
7- Violación sexual (e intento).
86
8- Abuso de autoridad.
9- Fraudes a la comunidad.
10- Mal uso de armas.
11- Tala clandestina del bosque.
12- Incumplimiento de acuerdos tomados en la Asamblea Regional.
13- Violación al Reglamento interno.
14- En segunda instancia, los casos tratados en la comunidad y que no fueron resueltos de
conformidad para las partes en conflicto.
15- Asuntos de familiares o parientes del Comisario o Delegado municipal.
16- Secuestro o privación ilegal de la libertad (o tentativa).
Así mismo la CRAC puede establecer sanciones como:
1- Reparación de daño.
2- Reeducación con trabajo comunitario.
3.5.3. LA PROCURACION E IMPARTICION DE JUSTICIA DE LA POLICÍA
COMUNITARIA.
El Comité Ejecutivo de la Policía Comunitaria planea itinerarios para recorrer los caminos
y la forma como se harán éstos (a pie o en camionetas). Se manda un pelotón de policías al
mando de un comandante primero, los recorridos se establecen de manera periódica en
algunas comunidades para más tarde recorrer los caminos de otras y así de manera
sucesiva. Por lo general los recorridos tienen una duración de quince días y un periodo de
receso. Los recorridos de ruta se concentran en la prevención del delito, para la persecución
87
se realizan otro tipo de acciones. Los operativos, se realizan cuando existe un grave peligro
y un vecino de alguna comunidad solicita refuerzos.
La CRAC procura justicia a nivel regional, dando seguridad en los caminos y resguardando
los recursos naturales. Mientras que dentro de las comunidades se hacen rondas de
vigilancia, se cuida el orden en Asambleas Comunitarias, en fiestas patronales y cualquier
otro asunto importante que se desarrolle en la en la región de operación.
La CRAC también cumple la función de impartición de justicia, pues realiza la
investigación de un hecho delictivo y aplica la justicia comunitaria. Tanto la CRAC como
los comisarios municipales cumplen la función de la Impartición de justicia.
El comisario de una comunidad se auxilia de los policías comunitarios para detener y
juzgar a un probable delincuente. Otra autoridad responsable de impartir justicia es el
Comité de la CRAC, quien se auxilia del comité ejecutivo de la Policía Comunitaria que
cumple a función de investigar y de tener a un probable responsable de un delito. Esta
función se complementa también, por la asamblea general de la CRAC, la cual se encarga
de juzgar la responsabilidad de algunos delitos, que son complejos para su resolución,
dentro del comité de la CRAC.
Un procedimiento en el sistema jurídico comunitario de la CRAC, puede darse de tres
maneras: a) cuando una persona es detenida en flagrancia; b) cuando el agraviado o víctima
se queja ante el comisario municipal; c) cuando el agraviado o víctima se presenta
directamente al comité de la CRAC.
Principalmente la flagrancia se presenta cuando los policías comunitarios hacen recorridos
en los caminos y sorprenden a delincuentes realizando algún acto ilícito, fundamentalmente
se dan los asaltos y los robos de ganado (abigeato), cuando esto sucede los policías ponen a
disposición a las personas detenidas en flagrancia a la autoridad que corresponda
(comisario municipal o comité de la CRAC). Respecto a la queja que se hace ante el
comisario municipal o en el comité de la CRAC, esta debe de hacerse de manera personal,
pues de lo contrario no procede.
88
Los grupos de policías comunitarios, también deben de custodiar a los detenidos mientras
se emite una sanción y son sometidos a un proceso de reeducación o conciliación. Estos
grupos están bajo las órdenes de un Comandante regional en jefe.
Cuando alguien es sospechoso de haber cometido algún ilícito, el comisario levanta un acta
de detención; posteriormente se escuchan sus argumentos y después argumenta la
contraparte, escuchadas ambas posturas se tienen los elementos necesarios para sancionar o
no al inculpado. Es entonces cuando el comisario convoca a asamblea comunitaria para
brindar el informe y esta determina la sanción. Frecuentemente no se llega hasta el punto de
la sanción y se opta principalmente por la vía conciliatoria y la reparación del daño. La
función del comisario es principalmente resolver los delitos menores a través de la
conciliación o reparación del daño, y en ocasiones una multa pecuniaria o física, la cual
puede ser de trabajo comunal.
Los delitos mayores son competencia de la CRAC. En primer lugar se levanta un acta de
detención o se cita al inculpado. Cuando ya se encuentra detenida una persona, se levantan
actas en las cuales firman testigos y las partes, se escuchan los argumentos de cada parte. Y
la autoridad, que en este caso puede ser uno de los seis integrantes del comité de la CRAC,
puede realizar preguntas a cada una de las partes para esclarecer algunas dudas sobre el
hecho. Posteriormente hay una etapa en la que las partes ofrecen pruebas a su favor, y son
escuchadas o tomadas en cuenta por la autoridad; este proceso no debe tardar más de
quince días. Finalmente cuando se tiene la mayor parte de los argumentos, el comité de la
CRAC presenta un proyecto de resolución para que sea la Asamblea quien juzgue y aplique
la justicia según corresponda, esta puede ser condenatoria o absolutoria. Sin embargo se
privilegia la conciliación y debido a esto hay procesos que pueden tardar mucho tiempo en
ser resueltos.
3.5.4. LA REEDUCACION COMO EJE FUNDAMENTAL DEL PROC ESO DE
REINSERCION SOCIAL EN EL SISTEMA DE POLICÍA COMUNIT ARIA.
En el proceso de reeducación solo se encuentran las personas que han cometido delitos
mayores y han sido sancionados por la Asamblea general de la CRAC, dentro de este
proceso de reeducación el mínimo son 3 meses.
89
Este consiste en ser trasladado a una cárcel contigua a la sede de la comisaría, o bien a una
vivienda que no propiamente es cárcel y después es reubicado en alguna comunidad que
necesita su trabajo comunitario, ya sea para construir una escuela, comisaría, arreglar la
iglesia, caminos u otras actividades. El trabajo es de nueve horas diarias, un periodo de
descanso y en las noches se le dan pláticas con los ancianos o principales. Durante los fines
de semana puede recibir visitas de su familia o trabajar en otra cosa para ganar dinero.
Cuando el trabajo termina en una comunidad pasa otra y así de manera sucesiva hasta que
termina su condena.
El proceso desde que se detiene a alguien es el siguiente: se reúnen el comité ejecutivo y el
comité de autoridades para discutir, posteriormente se investiga para determinar el monto
del daño o de lo robado, lo cual se multiplica por lo que se paga en el jornal en la zona, así
se obtiene el número de días que el detenido tendrá que trabajar, (además de pagar o
reponer lo robado).
Cuando se ordena una orden de detención, se la dan a los comisionados y policías, se
detiene a la persona y se le carea de dos a tres veces; después de realizada la investigación.
Posteriormente el detenido firma su declaración y se le impone la sentencia.
Sin embargo cabe precisar que lo que se privilegia en el sistema comunitario es la
conciliación y esta puede ser un largo proceso llevado a cabo en asambleas.
Cuando un detenido ha pugnado su condena y es liberado, se hace una ceremonia frente a la
comunidad y es entregado a sus padres. Y cuando éste reconoce el delito que cometió, se le
toma en cuenta esa acción para la disminución del cargo, acto que se conoce como delito
por conciencia.
3.5.5. COMUNIDADES INDIGENAS QUE HAN ADOPTADO EL SI STEMA DE LA
POLICIA COMUNITARIA
La Policía Comunitaria se sustenta en el Convenio 169 de la Organización Internacional del
trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, para argumentar la
vigencia de sus usos y costumbres, y en el Artículo 2º de la Constitución Política de los
90
Estados Unidos Mexicanos, cuando se refieren a la autonomía y a la forma de gobierno de
las comunidades indígenas.
De acuerdo con el Reglamento Interno de la Policía Comunitaria, ésta “se fundamenta en
los artículos 2 y 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos
1,2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y
demás relativos y aplicables de las leyes nacionales e internacionales vigentes en nuestro
país”.
Debido a lo anterior, el caso del Sistema de Seguridad, Justicia y Reeducación Comunitaria
(mejor conocido como Policía Comunitaria) del estado de Guerrero es de gran relevancia,
pues es un sistema de justicia paralelo al Estado que ha demostrado su efectividad, la
sanción moral, el trabajo comunitario y en la participación activa de las comunidades para
la gestión de la justicia.
Ante los importantes avances de esta novedosa organización de los pueblos indígenas los
funcionarios gubernamentales han tenido que reconocer en distintas ocasiones que la
operación del “Sistema” ha abatido los índices de delincuencia en la región de un 90%,
paulatinos y de facto, así como de la perdida de espacios de poder propios del Sistema
Judicial, el poder estatal emprendió una política represiva contra el Sistema Comunitario de
Justicia y Seguridad.
La eficacia de la organización comunitaria en la disminución de delitos y en la impartición
de justicia, ha impulsado muchas comunidades pertenecientes a varios municipios de la
región a organizar sus propios grupos de policías comunitarios e integrarse al sistema, el
cual se divide en tres regiones, en cada una de las cuales hay una Casa de Justicia y
Seguridad, ubicadas en las comunidades de Espino Blanco, Zitlaltepec y San Luís Acatlán
Actualmente la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC) está
constituida por las siguientes: 27 comunidades con núcleo indígena mixteco, 27 de lengua
tlapaneca, 5 pueblos nahuas y 7 de población principalmente mestiza las cabeceras
municipales y sus correspondientes comunidades mismas que se mencionan en el siguiente
cuadro;
91
Ayuntamiento
(Cabecera Municipal)
Comunidad Perteneciente
San Luis acatlán 1. San Luis Acatlán 2. Rio Iguapa 3. Pueblo Hidalgo 4. Arrollo Cumiapa 5. Cuanacaxtitlan 6. Yoloxochitl 7. Camalotillo 8. Tlaxcalixtlahuaca 9. El Carmen 10. Horcasitas 11. Coyul Chiquito 12. Potrerillo Coapinole 13. Tuxtepec 14. Buena Vista 15. Xihuitepec 16. Jolotichan 17. Pajarito Grande 18. Llano Silleta 19. San José Vista Hermosa 20. Miahuichan 21. Pascala del Oro 22. Arroyo Mixtecolapa
Malinaltepec 1. Malinaltepec 2. San Diego Vista Hermosa 3. Tierra Colorada 4. Potrerillo Rincón 5. Espino Blanco 6. Mezon de Ixtlahuac 7. Colombia de Guadalupe 8. Alacatlatzala 9. Santa Cruz el Rincón 10. El Cocoyul 11. Cerro Tejon 12. Tilapa 13. Rancho Viejo 14. Monte de Olivo 15. Rancho Nuevo
92
Ayuntamiento
(Cabecera Municipal)
Comunidad Perteneciente
Metlatónoc 1. Metlatónoc 2. San Marcos 3. Llano de La Parota 4. Ojo de Pescado 5. Francisco I Madero 6. Llano de Las Flores I 7. Llano de Las Flores II 8. El Zapote 9. Lagunilla Yucutuni 10. San Lucas 11. Chilixtlahuaca 12. Zitlaltepec
Cochoapa el Grande 1. El Coyul 2. Llano Perdido 1 3. Dos Rios
Marquelia 1. Zoyatlan 2. Capulín Chocolate
Iliatenco 1. El Aserradero 2. Arroyo San Pedro 3. Cruztomahuac 4. Tlahuitepec
Atlamajalcingo del Monte 1. Huehuetepec 2. San Isidro Labrador
Copanatoyac 1. Copanatoyac 2. Ocuapa 3. Tlalquetzalapa 4. Ocotequila 5. Oztocingo
Tlapa de Comonfort 1. Tototepec 2. San Miguelito (anexo de Tototepec)
Cuadro 3.1 En la columna derecha; la Comunidades que han conformado órganos de
policía comunitaria. A la izquierda; los municipios a los que pertenecen.
93
La constante presencia de las mujeres en el Sistema de Seguridad y Justicia Comunitaria se
concretó a partir del 2006 en la Comisión de Participación de la Mujer, que integran dos o
más mujeres nombradas en la Asamblea Regional, las cuales imparten justicia juntas con
los Coordinadores Regionales, prestando particular atención a los casos de mujeres y a la
defensa de sus derechos al interior de la administración de la justicia comunitaria.
La diversidad cultural abarca instituciones políticas, económicas, sociales, culturales y
jurídicas. El reconocimiento legal de los sistemas normativos indígenas es una realidad ante
la diversidad cultural y por ende el pluralismo jurídico.40
La respuesta social ha sido congruente con los resultados si consideramos que los
ciudadanos:
a) Al ser la policía comunitaria una organización integrada por ellos mismos, sienten
una clara integración al desarrollo de un sistema de seguridad pública,
b) Perciben el respeto a su cultura, patrimonio, e integridad corporal.
c) al tener necesidades comunes están consientes de que se puede confiar en la policía
Debe acentuarse que estas comunidades si bien mantienen un sistema comunitario propio,
no pretenden la exclusión de pacto federal, sino que el sistema alternativo instaurado
obedece a la poca eficacia que han mostrado las instituciones gubernamentales, por ello
debe considerarse por parte de los órganos administrativos la asimilación de las
necesidades especificas de cada núcleo social que logre el acoplamiento de este sistema
comunitario a las legislaciones secundarias.
40 cfr. CORREAS, Oscar (coord.), Derecho Indígena Mexicano, Tomo I, CEIICH/UNAM-CONACITYT-EDICIONES Coyoacán, México, 2011. p.24.
94
CUARTO CAPÍTULO
4. LA POLICÍA COMUNITARIA COMO SISTEMA
ALTERNATIVO DE SEGURIDAD PÚBLICA EN LOS PUEBLOS
Y COMUNIDADES INDÍGENAS DEL ESTADO DE
GUERRERO.
Hemos tratado de hacer primero una profunda investigación y análisis de los diferentes
periodos históricos del México pre-colonial y los sistemas implantados para garantizar el
orden social y fortalecer el sistema de seguridad pública que sirvieron de base para las
comunidades indígenas que actualmente habitan las entidades federativas, asimismo
hicimos referencia a los precarios efectos que han traído las políticas públicas
implementadas en la nación y las repercusiones en los núcleos de población, el marco
conceptual y un comparativo de la situación actual de las ciudades que han planificado el
sistema de policía comunitaria.
En este último Capítulo, se expondrán algunas propuestas de reformas, en materia de
seguridad pública a nivel local y federal, así como la implementación de convenios de
participación con las que se pretende evitar la confrontación institucional de los órganos
oficiales encargados de garantizar la seguridad ciudadana y las conformadas por las
autoridades indígenas con el mismo objetivo, debido a que es deseable, que de seguridad
publica confiable y que sus efectos sean aceptados dentro del marco normativo del derecho
positivo, no solo como disposición constitucional, sino mediante una regulación secundaria
y de acuerdos que determinen los alcances de la autonomía y autodeterminación dentro de
las políticas públicas propuestas por el órgano administrativo de la federación, y así se
cumpla con los objetivos del Estado, la tan anhelada efectividad de los órganos policiales y
las acciones que conllevan como consecuencia a largo plazo; la vigilancia, reinserción
efectiva dentro de un esquema de reeducación dentro del núcleo social del infractor y la
prevención del la delincuencia dentro de un sistema garantista de Derechos Humanos.
95
El paradigma de Estado-nación que se sustenta en el imaginario de una sociedad
homogénea, está siendo abandonado para dar paso a la reflexión y el debate sobre el
reconocimiento de la diversidad cultural en la conformación de Estados democráticos
multiculturales. La existencia de indígenas conformando comunidades y pueblos con una
cultura e identidad claramente diferenciados, han sido parte fundamental de estas
reflexiones, no sólo en nuestro país, sino también en el ámbito internacional.
Los derechos indígenas van más allá de las cuestiones meramente culturales e incluyen los
derechos políticos, sociales, ambientales, territoriales, entre otras prerrogativas. Sin
embargo, el reconocimiento de algunos de estos derechos se fundamenta en las diferencias
culturales de sus titulares, sus comunidades y pueblos, pues estos implícitamente
contribuyen a preservar y desarrollar su cultura
En el ámbito nacional la actividad encaminada a garantizar la seguridad pública es una
actividad administrativa que pertenece por su contenido, a la administración pública, regida
por el principio de legalidad, por lo que, bajo este criterio, solo puede manifestarse bajo la
forma de ejercicio de potestades legalmente atribuidas por los órganos competentes para
ellos en cada caso.
Mediante decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada el 30 de noviembre de 2000,
se adiciono el artículo 30 bis de este ordenamiento legal para crear la Secretaria de
Seguridad Publica, para encomendarle atribuciones que anteriormente estaban asignadas a
la Secretaría de Gobernación, bajo la premisa de que con una secretaria de Estado dedicada
exclusivamente a la seguridad pública, esta se habría de mejorar, lo cual no solo no ha
ocurrido, si no que a nivel nacional se ha deteriorado, especialmente en lo concerniente al
crimen organizado.
El 28 de abril de 2008 el ejecutivo federal expide el Reglamento Interno de la Secretaria de
Seguridad Publica médiate el cual se establece como objeto primordial el preservar las
libertades, el orden y la paz públicos; salvaguardar la integridad y derechos de las personas;
auxiliar a la Procuraduría General de la República en materia de persecución de los delitos
y a los Poderes de la Unión en términos de las disposiciones aplicables; investigar para
96
prevenir los delitos federales; desarrollar la política de seguridad pública del Poder
Ejecutivo Federal y proponer su política criminal; administrar el sistema penitenciario
federal, y el relativo al tratamiento de menores infractores, en los términos de las
atribuciones que le encomiendan la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y
otras leyes, así como los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la
República.
Así mismo como parte del Plan Nacional de Seguridad Publica 2008-2012 se expide el
mismo, estableciendo como uno de sus objetivos el siguiente:
“Fomentar la confianza de la sociedad en las instituciones encargadas de la seguridad
pública, mediante la puesta en marcha de mecanismos de seguimiento y evaluación que
propicien la credibilidad en el compromiso gubernamental de preservar el orden y la paz
públicos.”41
Así mismo en noviembre de 2012 el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario
Institucional y del Partido Verde presentaron una iniciativa de reforma a la Ley Orgánica de
la Administración Publica Federal que propone regresar las funciones que la administración
anterior concedía a la Secretaria de Seguridad Publica para integrarlas a la Secretaría de
Gobernación.
Las modificaciones contemplan que Gobernación propondrá al Ejecutivo Federal la política
criminal y las medidas que garanticen la congruencia de ésta entre las dependencias de la
Administración Pública Federal Además Coadyuvará a la prevención del delito; a proteger
a la población ante todo tipo de amenazas y riesgos; a salvaguardar la integridad y los
derechos de las personas; así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos.
Dicha iniciativa contempla la desaparición de la Secretaria de seguridad Publica, cuyas
funciones serán absorbidas en su totalidad por la Secretaria de Gobernación, esto por su
puesto no cambia la situación a la que se encuentra la realidad indígena dentro de las
condiciones de marginación e inseguridad, por ello deben determinarse planes estratégicos 41Publicado en noviembre de 2008, en formato PDF, Plan Nacional de Seguridad Publica, Secretaría de Seguridad Publica, PDF, disponible en: Secretaría de Seguridad Publica, http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary ?nodeId=/BEA%20Repository/414002//archivo, consultado el 20 de octubre de 2012.
97
que incluya la coordinación institucional de los entes encargados de salvaguardar la paz
pública y las la población que se encuentra en situaciones de marginación.
4.1 LA IMPLEMENTACIÓN DE CONVENIOS DE COLABORACIÓN ENTRE
LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD CON LAS AUTORIDADES
COMUNITARIAS.
Suscribir convenios de colaboración entre las comunidades indígenas representadas por sus
autoridades y los ayuntamientos a los efectos del ejercicio de la policía comunitaria y las
secretarias de seguridad pública de la entidad con sustento en la Ley número 701 de
Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado
de Guerrero con el fin de mantener una colaboración interinstitucional, con miras a la
reglamentación secundaria que permita vislumbrar los límites de la autonomía indígena y el
reconocimiento literal del derecho a la aplicación de sus propios sistemas normativos.
Es este sentido deben considerarse dentro de estos convenio de colaboración la forma de
establecer parámetros de colaboración en ejercicios de capacitación de los cuerpos de
vigilancia comunitarios su actuación dentro del esquema normativo de respeto a los
principios garantistas de la constitución federal, así como el establecimiento de líneas de
comunicación que refuercen la estructura policial de las comunidades.
El sistema de acuerdos que se proponen deben considerar los compromisos adquiridos por
el estado mexicano a nivel internacional en materia de derechos humanos, la protección de
los grupos indígenas y el derecho al servicio público de la Seguridad Publica que se eleva a
un derecho humano si consideramos que solo una sociedad segura puede hacer uso pleno
de las demás libertades.
En el marco de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Publica, la seguridad
pública es una función a cargo de la federación, el distrito federal, los estados y los
municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así
como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención
especial y general de los delitos, la investigación, en las respectivas competencias
establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por ello
98
considero, el Estado en sus diferentes niveles de gobierno y en concurrencia con las
funciones del mismo, debe llevar a cabo todas las acciones necesarias para la prevención de
conductas que atenten contra la paz y orden públicos de la ciudadana y en el caso especifico
en las comunidades indígenas, así como para la implementación de las medidas de
prevención y protección necesarias para salvaguardar la integridad de estos pueblos y de las
víctimas de delitos.
Los convenios además deben tener como base la cooperación y corresponsabilidad
interinstitucional de todas las autoridades responsables de la seguridad pública, tanto
federales como de las entidades federativas para asegurar la eficacia, oportunidad y unidad
de criterio de las acciones operativas que para tal efecto se establezca.
Estos convenios tienen como sustento jurídico los contemplados en la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos al establecer, en su artículo 21, párrafos 5º y 6º, que la
seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y
los Municipios en las respectivas competencias que la propia Constitución señala y que se
coordinarán para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Así mismo La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional
de Seguridad Pública, reglamentaria de las disposiciones Constitucionales mencionadas,
señala en los artículos 2, 4 y 11, que el Sistema Nacional de Seguridad Pública se integra
con las instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones previstos en la propia Ley,
tendientes a cumplir con los objetivos y fines de la seguridad pública; y que las políticas,
lineamientos y acciones de coordinación se llevarán a cabo mediante la suscripción de los
convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el
Consejo Nacional de Seguridad Pública y en las demás instancias de coordinación.
Para los efectos de precisar facultades competenciales, cabe mencionar que la Secretaría de
Seguridad Publica Federal es una dependencia de la Administración Pública Federal
Centralizada, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2º y 26 de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal así mismo, de conformidad con el artículo 30 bis de
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, corresponde a la Secretaria de
Seguridad Publica organizar, dirigir, administrar y supervisar la Policía Federal. Por otra
99
parte a la Policía Federal, como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría,
tiene como función principal salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos
de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos. Asimismo,
proporciona atención a víctimas, ofendidos o testigos del delito; con fundamento en los
artículos 2, fracción I y 8, fracción XXI de la Ley de la Policía Federal y su representante
cuenta con las facultades para suscribir el presente Convenio, en términos de lo dispuesto
en el artículo 7º del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública.
En materia de seguridad pública deben, además, considerarse instituciones como la
Procuraduría General de la Republica, por ser esta, la institución ubicada en el ámbito del
Poder Ejecutivo Federal, que tiene a su cargo el despacho de los asuntos que al Ministerio
Público de la Federación y al Procurador General de la República les atribuyen los artículos
102, apartado A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 1º de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además debe contemplarse que
corresponde al Ministerio Público garantizar la protección de víctimas, testigos, ofendidos
y en general, de todos los sujetos que intervengan en el proceso, de conformidad con el
artículo 20, Apartado C, fracción V, Constitucional. Asimismo de conformidad con el
artículo 123 del Código Federal de Procedimientos Penales, corresponde al Ministerio
Público cuando tiene conocimiento de la probable existencia de un delito que deba
perseguirse de oficio, dictar todas las medidas y providencias necesarias para: proporcionar
seguridad y auxilio a las víctimas y testigos; impedir que se pierdan, destruyan o alteren los
indicios, huellas o vestigios del hecho delictuoso, así como los instrumentos, objetos o
productos del delito; saber qué personas fueron testigos; evitar que el delito se siga
cometiendo y en general, impedir que se dificulte la averiguación, procediendo a la
detención de los que intervinieron en su comisión en los casos de delito flagrante y su
registro inmediato.
Así mismo su representante, cuenta con las facultades para suscribir el presente Convenio,
en términos de lo dispuesto en el artículo 6o, fracción X de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República al establecer:
100
Artículo 6.- Son atribuciones indelegables del Procurador General de la
República:
...
“X. Celebrar acuerdos, bases de colaboración, convenios y demás
instrumentos jurídicos con autoridades federales y con los gobiernos del
Distrito Federal, de los Estados integrantes de la Federación y municipios,
organismos públicos autónomos, incluso constitucionales, así como con
organizaciones de los sectores social y privado;...”
Una de las cuestiones que deben tomarse en cuenta es la intervención de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos quien debe intervenir en su carácter de vigilante del
cumplimiento de los derechos que garantiza la Constitución Federal, pues, conforme a lo
dispuesto por el artículo 102 apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, es un organismo con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad
jurídica y patrimonio propios y tiene por objeto esencial la protección, observancia,
promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico
mexicano y que su representante cuenta con las facultades para suscribir esta especie de
Convenios, en términos de lo dispuesto en el artículo 15, fracción I y VI de la Ley de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos al manifestar que dicho representante tiene
entre sus facultades y obligaciones celebrar, en los términos de la legislación aplicable,
acuerdos, bases de coordinación y convenios de colaboración con autoridades y organismos
de defensa de los derechos humanos, así como con instituciones académicas y asociaciones
culturales, para el mejor cumplimiento de sus fines.
Para establecer las bases de coordinación entre las instituciones federales como las
mencionadas con anterioridad y entidades federativas, es necesario considerar la situación
geográfica, económica, política y social de cada una, ya que los problemas que enfrentan
deben resolverse de manera expedita y para ello se requiere una adecuada comunicación y
coordinación entre todos.
101
Es clara la relación entonces existente entre la función policial que corresponde a una
competencia administrativa con la materia penal, si consideramos que estos convenios
deben ajustarse acorde con las instituciones en los deferentes niveles de gobierno
atendiendo a la tipificación de los delitos, en función del fuero, común o federal. Esta
situación de coordinación entre instancias locales y federales es esencial por el gran
abanico de conductas delictivas dentro de los núcleos de población indígena que no son
ajenos a los efectos que ha traído en los últimos años el combate armado del crimen
organizado por parte del ejecutivo federal, conductas como las contempladas en
ordenamientos federales referentes a delitos contra la salud o daño a bienes públicos de
instituciones federales y las conductas tipificadas dentro del catalogo del Código Penal del
Estado de Guerrero o las conductas que infrinjan faltas administrativas o dentro de los de
policía o en los bandos de policía y buen gobierno.
A nivel estatal hay un considerable avance tras la publicación de la Ley Número 701 de
Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado
de Guerrero, la cual entró en vigor al ser publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del
Estado de Guerrero el viernes 08 de abril de 2011. Dicha Ley reconoce y protege como
pueblos originarios del Estado de Guerrero a los pueblos indígenas Naua, Na savi, Me’phaa
y Ñom daa. En su artículo 26 esta Ley reconoce el derecho a la autonomía de los pueblos y
comunidades indígenas asentadas en el estado, para aplicar sus sistemas normativos
internos en la regulación y solución de sus conflictos internos, incluye además en el artículo
35, el reconocimiento y la validez de sistemas normativos internos de los pueblos y
comunidades indígenas, basados en sus usos y costumbres, aplicables para la prevención y
solución de conflictos al interior de cada comunidad, precisando que en Guerrero dichos
sistemas se consideran actualmente vigentes y en uso, y que tienen como objeto abatir la
delincuencia, erradicar la impunidad, rehabilitación y reintegración a la comunidad de
quienes comentan algún delito, en el marco del respeto a los derechos humanos.
Dicha ley es actualmente criticada no solo por los mismos pueblos indígenas al considerarla
parca y con deficiencias de fondo, el mismo el mismo Presidente del Tribunal Superior del
Estado de Guerrero, ha manifestado que dichas disposiciones; “dan toda una serie de
bondades, disposiciones, pero no establecen mecanismos; lo que vamos a hacer es cooperar
102
para hacer una serie de talleres con amigos y hermanos de la CRAC y establecer una serie
de coordinación de qué pueden hacer y qué no pueden hacer, porque constitucionalmente
hay instituciones establecidas y tenemos sólo dos policías legalmente y constitucionalmente
reconocidas en la propia ley suprema”42,
De lo anterior es claro que si se pretende validar una institución surgida de los usos y
costumbres o bien de un sistema normativo oral y cultural, resulta absurdo hacer una
relación compatible bajo el derecho positivo que establece leyes derivadas de un proceso
legislativo y escrito, por ello es que el primero debe ser claramente contemplado en un
cuerpo normativo escrito emanado del congreso local, tal es el caso de la Ley Número 701
de Reconocimiento, Derechos y Cultura de Los Pueblos y
Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero, en el cual se establece incluso un título
literalmente denominado “De la Justicia Indígena”, en el mismo indica:
Artículo 35.- El Estado de Guerrero reconoce la existencia y la validez de
sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indígenas con
características propias y específicas en cada uno, basados en sus usos,
costumbres y tradiciones ancestrales, que se han transmitido por
generaciones, enriqueciéndose y adaptándose con el paso del tiempo, los
cuales son aplicables en el ámbito de las relaciones familiares, de la vida
civil, de la vida comunitaria y, en general, para la prevención y solución de
conflictos al interior de cada comunidad. En el Estado, dichos sistemas se
consideran actualmente vigentes y en uso y tienen como objeto, además de
las ya mencionadas, abatir la delincuencia, erradicar la impunidad y
rehabilitar y reintegrar social de los trasgresores, en el marco del respeto a
los derechos humanos, las garantías individuales y los derechos de terceros,
que marca el derecho punitivo vigente.
42 MEZA Carranza., FRANCISCA, 24 DE SEPTIEMBRE DE 2012, Explicarán a la CRAC qué puede hacer y qué no: TSJ, web, periódico, La Jornada Guerrero, disponible en línea en:http://www.lajornadaguerrero.com.mx/2012/09/24/
index.php?section=sociedad&article=005n3soc, consultado el tres de octubre de 2012.
103
Asimismo contempla el reconocimiento del Consejo Regional de Autoridades Comunitarias
al establecer en la misma:
Artículo 37.- El Estado de Guerrero reconoce la existencia del sistema de
justicia indígena de la Costa- Montaña y al Consejo Regional de
Autoridades Comunitarias para todos los efectos legales a que haya lugar.
Las leyes correspondientes fijaran las características de la vinculación del
Consejo con el Poder Judicial del Estado y de su participación en el sistema
estatal de seguridad pública, respetando la integralidad y las modalidades de
las funciones que en cuanto a seguridad pública, procuración, impartición y
administración de justicia se ejercen por el Consejo.
Y va más allá al declarar la relación del Consejo Regional de las Autoridades
Comunitarias con la Secretaria de Seguridad Publica de la referida Entidad
Federativa pues en el párrafo segundo el mismo numeral 37 de la ley en cita indica:
“Conforme a lo previsto en Ley 281 de Seguridad Pública del Estado de
Guerrero y al orden de supletoriedad y objeto de la seguridad pública en ella
establecidos, esta Ley confirma el reconocimiento de la Policía
Comunitaria, respetando su carácter de cuerpo de seguridad pública auxiliar
del Consejo Regional de Autoridades Comunitarias.
Consecuentemente, los órganos del poder público y los particulares,
respetarán sus actuaciones en el ejercicio de sus funciones como actos de
autoridad.
El Consejo Regional de Autoridades Comunitarias y la Policía Comunitaria
formarán parte del Sistema Estatal de Seguridad Pública.
La autoridad competente podrá remitir a la custodia del Consejo, a los
indígenas sentenciados por delitos del fuero común para que cumplan su
condena y se rehabiliten socialmente conforme a las normas que para tal
efecto ha establecido el Consejo y que tutela el Código Penal del Estado”.
104
Por ello debe considerarse que considerando las facultades que la ley Número 281 de
Seguridad Pública del Estado de Guerrero concede al Consejo estatal de Seguridad Publica
en el numeral numero 33 de dicho cuerpo normativo:
ARTÍCULO 33.- El Consejo Estatal de Seguridad Pública, tendrá las
atribuciones siguientes:
...
“III.- Aprobar los acuerdos que deban ser considerados como bases de
coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los
Municipios”
Este consejo a decir de la misma ley concertará dichos convenios mediante el Secretario
Ejecutivo al concederle dichas facultades en su artículo 38:
ARTÍCULO 38. - El Secretario Ejecutivo tendrá las atribuciones siguientes:
…
“XVI.- Celebrar convenios de coordinación, colaboración y concertación
necesarios para el cumplimiento de los fines del Sistema Estatal:
XVII.- Verificar el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, los
convenios generales y específicos en la materia, así como las demás
disposiciones aplicables e informar lo conducente al Consejo Estatal;”
Por otra parte debe tomarse en cuenta la organización administrativa de los municipios y
las características que revisten su función, por ello encontramos que tienen facultades de
celebrar convenios de participación con las demás instituciones del estado al estar
facultadas por la fracción IV del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y refrendado por la Constitución Política del Estado Libre y Soberado
de Guerrero al establecer lo siguiente:
105
ARTÍCULO 93 .- Los Municipios tendrán las facultades siguientes:
...
“g).- Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales;”
Por lo que antecede es de considerarse factible que ante las demandas de la sociedad
mexicana, de las entidades federativas participantes en el instrumento de colaboración
administrativa que se propone, y en especial de los grupos indígenas vulnerables por las
circunstancias de marginación. Las instituciones en lugar de criminalizar la acción conjunta
de las comunidades que pretenden satisfacer las carencias de servicios públicos a las cuales
el Estado está obligado a responder, deben fortalecer el combate a la delincuencia; por ello,
debe considerarse que en este marco de vecindad y su proximidad geográfica, sus
similitudes de origen, cultura, interacción social y objetivos, se debe buscar instrumentar
mecanismos de cooperación, compartiendo derechos y obligaciones en el ámbito de
seguridad pública, sin menoscabo de las respectivas soberanías.
Bajo esta coordinación debe fortalecerse a las comunidades, La policía comunitaria parte
del supuesto que la comunidad debe involucrarse en el delito y debe articular con ella las
herramientas encaminadas a prevenir, contener y encauzar las conductas que generan delito
y temor al delito y acotar y reducir los daños que este ocasiona. La policía es una
herramienta de la propia comunidad y por lo tanto no pueden estar separadas o aisladas.
Policía descentralizada y personalizada: Estos dos aspectos implican, por una parte, que los
gobiernos locales (municipios) tienen un fuerte rol a jugar en la estrategia de la seguridad
pública, toda vez que el crimen sucede localmente y está inevitablemente asociado a
contextos territoriales específicos de cada comunidad. Pero, además, al personalizarse la
relación del policía con el espacio territorial de actuación, se intensifica su conocimiento y
comprensión profunda de la problemática sobre la que debe actuar, de los actores con los
cuales debe trabajar y de los procesos que están teniendo lugar y que se desea contener,
prevenir y reconducir, si son negativos y potenciar o auspiciar si son considerados valiosos.
106
Solución proactiva de problemas inmediata y de largo plazo: La solución de problemas es
la justificación legitimadora de la existencia de una policía de tipo comunitario. Pero,
además, el modelo busca que la solución de problemas no sea mitigadora, reduccionista o
de corto plazo, sino que, por el contrario, opere sobre las causas reales de la disfunción,
identificándolas y generando abordajes de tratamiento y contención creativos y en los
cuales se involucre la comunidad.
Ética, legalidad, responsabilidad y confianza: La formación de un policía profesional, con
una fuerte autonomía en sus decisiones y con una tarea personalizada y acotada
territorialmente, implica un nuevo contrato policía – comunidad, basado en el respeto, la
confianza y la mutua interacción. Esto reclama un fuerte compromiso ético y con la
legalidad.
Ampliación de las tareas policiales: En el modelo de policía tradicional, la función del
policía está generalmente limitada a unas pocas tareas, tales como patrullaje preventivo,
rondín, parada fija, operativos de control de distinto tipo y apoyo a las tareas de la justicia.
Si bien en el modelo de policía comunitaria el policía sigue teniendo las mismas
capacidades básicas de la policía tradicional, éstas se ven ampliadas además a las múltiples
tareas relacionadas con la organización de la comunidad en la prevención proactiva del
delito, como son la organización del voluntariado, el trabajo con organizaciones vecinales y
de carácter específico, la mediación y facilitación, el contacto con otros organismos del
gobierno.
Creatividad y apoyo a partir de las características locales: No hay recetas únicas para
problemáticas sociales complejas. Las experiencias sociales no son reproducibles y lo que
es útil en un lugar puede ser inconveniente y hasta peligroso en otro. De allí que la policía
comunitaria busque el desarrollo de decisiones “a medida” de las problemáticas locales
concretas, apelando a la creatividad de los actores, buscando nuevas formas de abordar los
problemas, generando alternativas diferentes a las tradicionales del arresto o el castigo y
pensando, en general, “fuera de la caja”.
Toda comparación en abstracto de modelos puros puede implicar siempre algún nivel de
arbitrariedad. Sin embargo, permite también reforzar los conceptos en desarrollo. Por ello,
107
entendemos que puede ser útil una confrontación entre las principales características de los
modelos en marcha, a fin de enfatizar el contenido de cambio paradigmático de las nuevas
tendencias.
En primer lugar, mencionemos la característica reactiva de la policía de los modelos
tradicionales. Se trata de una policía a la espera de la llamada de denuncia de delito o
desorden y mientras tanto ocupada en las tareas de “prevención”, que están limitadas al
patrullaje preventivo al azar, en auto, caballo o bicicleta, la parada fija, el rondín y – a
través de los cuerpos especiales – el control de disturbios y desórdenes y de apoyo a la
investigación de delitos. Modelos de cuadrante, como los recientemente iniciados en Chile,
se inscriben en esta metodología..
El enfoque sistémico de la disfunción, sobre todo en modelos de tipo comunitario, plantea
perspectivas más amplias y más profundas en el abordaje de esta problemática. Más
amplias porque incorpora al análisis elementos que van más allá de la policía y la justicia,
considerando involucrados en la seguridad las problemáticas de la pobreza, la marginación,
la crisis de valores.
Esta modalidad de policía comunitaria dentro de un núcleo indígena es un garante
confiable del establecimiento de un orden público y básicamente, proactiva, en el sentido
de que el policía, como profesional de la seguridad, es un estudioso de las circunstancias
sociales que generan la emergencia del desorden, el delito y el temor al delito. El policía
conoce, mapea, estudia y diagnostica una situación social (en un barrio, una comunidad, un
grupo étnico o un grupo criminal) y, una vez que comprende los procesos que están
teniendo lugar, construye – con los sectores interesados de la comunidad – soluciones
permanentes que involucran a las agencias del gobierno, a la propia comunidad y a los
medios. Esto, obviamente, entraña un nuevo policía, con otras capacidades y habilidades y
mucho más parecido a un médico, operando y previniendo en las patologías del cuerpo
social que a un sargento del ejército.
La proactividad de esta modalidad en las comunidades plantea que la policía está en
condiciones de comprender y operar dentro de los entornos que producen predisposición al
delito, actuando preventivamente. En el modelo tradicional, los policías iban a ciertos
108
barrios y comunidades sólo para realizar un arresto o investigar un delito. En el modelo
comunitario la presencia policial es parte del paisaje comunitario.
La característica militar de la organización, que se explica porque la misma es un producto
histórico que nace en un momento determinado y con especiales características, llevó
también a estructuras centralizadas, rígidas y con largas cadenas de mando. Eso era
entendible porque la tropa era supernumeraria y las tareas limitadas. El cumplimiento de
órdenes era la regla de actuación y no había mayor espacio para la autonomía decisional.
El sistema auspiciado por la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias de la
Costa Montaña de Guerrero seguridad pública aparece de la mano de una mayor autonomía
decisional del policía para hacer las cosas que decíamos en el párrafo anterior. Está dicho
que, en el modelo tradicional, “los jefes deciden” y en los nuevos modelos “los policías
deciden”.
Esta circunstancia hace que, en los modelos actuales, se avance significativamente a
mayores niveles de descentralización funcional y decisional. En este contexto, los
gobiernos locales comienzan a jugar un rol mucho más activo en las políticas de seguridad
pública.
El tipo de respuesta de los sistemas de policía y seguridad tradicionales es bastante
unificado: patrullajes en vehículo al azar o en zonas acotadas; operativos y controles;
arrestos y auxilio al poder judicial.
En los modelos comunitarios en cambio, el policía es un agente catalítico de la comunidad
y por lo tanto desarrolla tareas de liderazgo, promoción, articulación y un vinculo entre el
estado y la comunidad.
Lógicamente las nuevas tareas y el nuevo perfil cambian la orientación del trabajo del
policía. En el modelo tradicional está focalizada, precisamente, en tareas, en cosas que hay
que hacer (tantos arrestos, tantos controles de documentos, tantos trámites, tantos
operativos). En las nuevas tendencias y modalidades, en cambio, lo que el policía busca son
“resultados”, es decir productos concretos que cambien favorablemente una situación, pero
109
no en términos de “provisión” de respuestas (lo que nos llevaría a un modelo paternalista)
sino en términos de “articulación” de respuestas con la comunidad.
La idea de que la policía tradicional está aislada de la sociedad civil suele molestar a los
policías, ya que la ven como una idea sesgada y prejuiciosa. Sin embargo, responde al
paradigma de la seguridad tradicional. Los comisarios y oficiales jefes en general, no están
tan aislados y son los que más defienden la idea que “la policía y la comunidad están
juntas” pero ello no es así y donde más se nota es en la “tropa”. La situación de aislamiento
de la policía de la comunidad, en nuestro país, tiene una abundante base empírica,
sustentada en encuestas y relevamientos de opinión. También es una señal de esta situación
el bajo porcentaje de denuncias de delitos a pesar del alto nivel de victimización imperante.
Eso plantea también un cambio importante de enfoque, que culturalmente es muy difícil de
entender: en la policía tradicional se trabaja por la comunidad, mientras que en el nuevo
modelo se trabaja “con” la comunidad, pero decirlo es fácil y hacerlo es difícil porque
supone aceptar que la comunidad tiene tanto (o más) conocimiento y percepción de los
problemas que la propia policía, idea que resulta difícil de aceptar. Pero debe recordarse
que el aislamiento nace precisamente de la idea que el policía debe intervenir
“asépticamente” en el delito y la disfunción.
Un elemento importante a destacar de las ventajas de la policía y la comunidad fuertemente
unidas y enlazadas es la corriente de información que se genera. Según datos que se
manejan en los institutos de Policía Comunitaria de EE UU, el 90 % de los delitos se
esclarecen con información y el 10 % con investigación científica, de lo que se deduce que
lo elemental es la afectividad del cuerpo de seguridad, quedando en segundo lugar el
avance tecnológico.
La Policía Comunitaria no es simplemente un proceso de prestación de servicios policiales,
es una filosofía y un concepto desarrollado a partir de la manera en que la policía se
relaciona con la comunidad y emprende su trabajo.
110
La policía comunitaria toma como punto de partida las necesidades e intereses de la
comunidad a la que presta sus servicios, dentro de su capacidad y los recursos que posee
para:
1. Responder a las necesidades de la comunidad
2. Brindar servicios en forma eficiente y efectiva
3. Comprometerse bajo un servicio comunitario o social
4. Actuar con transparencia, bajo la supervisión directa de las comunidades y la
CRAC.
Al analizar estos conceptos podemos descubrir que la calidad de los servicios policíacos
está vinculada con el ciudadano, con el tipo de servicios que brinda, y con los aspectos
tanto personales como organizacionales que se descubren en valores de transparencia como
en actitudes (compromiso, disciplina, planificación, priorización).
Consecuentemente, la única opción sensata para un servicio policial eficaz es trabajar en
conjunto con la comunidad y sus estructuras para reducir el crimen y el desorden, con un
modelo policial “de respuesta” como primer paso para el desarrollo hacia un cuerpo
proactivo y de excelencia. La tradicional organización reactiva está condenada a llegar
siempre después, como una reacción posterior a los hechos. De ese modo, este tipo de
organización muchas veces da falsas sensaciones de suficiencia, al encarar síntomas de la
insatisfacción pública mediante declaraciones de nuevas prestaciones de servicios,
promesas de más personal y medios, creación de nuevas unidades que, más allá de su real
utilidad o necesidad, solo sirven para paliar momentáneamente un problema determinado, o
superar una crisis.
La tendencia actual, y los modernos enfoques del modelo policial comunitario dan
prioridad a las actividades preventivas frente a la criminalidad, en el entendimiento que lo
que la sociedad necesita es que “no se produzcan los delitos o las infracciones a la ley”. Es
así como en la mayoría de organizaciones policiales en el mundo, se van creando Unidades
Especializadas de para ejecutar básicamente prevención proactiva del delito a través de la
prevención situacional del mismo y de alguna manera también acciones de prevención
social.
111
En este nuevo enfoque del trabajo policial, la “Prevención Situacional del Delito”, es el que
presta mayor atención a la potencial víctima, el potencial delincuente y al entorno en el que
se suscitan los hechos delictivos.
Desde esta perspectiva, el Policía sabe perfectamente que un hecho criminal se produce de
acuerdo a lo que se denomina “La Cadena del Delito”, es decir cuando confluyen en el
tiempo y lugar, el potencial delincuente, la víctima u objeto apropiado y el entorno presenta
las mejores condiciones para que se materialice el delito.
En este último enfoque, es donde el Policía puede desarrollar una activa e intensa actividad
para prevenir la conducta de los potenciales infractores, para advertir a la víctima o
fomentar su propia auto-seguridad, y para trabajar en conjunto con la comunidad para
modificar el entorno y hacer más dificultosa la acción delictiva.
Este nuevo concepto de aplicación de tareas policíacas se verán beneficiados:
Los ciudadanos que:
a) Sienten que son tomados en cuenta
b) Perciben que se respeta su tiempo, patrimonio, e integridad corporal.
c) Obtienen lo que necesitan
d) Están convencidos que pueden confiar en la policía
El vigilante comunitario puede:
a) Sentirse parte de la comunidad con un proyecto común en el que pueden colaborar e
influir
b) Que son escuchados, comprendidos y valorados
c) Que logra que sus familiares y la comunidad quedan satisfechos con los servicios
prestados
d) Logra un conocimiento en el campo de la vigilancia y comprensión del orden
público.
e) Aumenta su eficacia y eficiencia en las funciones y fines del Estado, que es el
garantizar Seguridad Publica al gobernado.
112
Bajo este esquema queda sintetizado el conjunto de beneficios que pueden percibirse tanto
por los receptores de un servicio público efectivo y propio que permite que confluyan las
relaciones sociales dentro de un Estado que tolerante de la autonomía y de un sistema
normativo contemplado constitucionalmente y cuya relación debe ser de apoyo en el
adiestramiento de los vigilantes comunitarios que permiten la consumación de los fines del
Estado en materia de servicio público.
4.2 LA REGLAMENTACION DEL ARTICULO 2º CONSTITUCION AL
Está claro que para implementar cualquier proyecto que incluya un reconocimiento oficial,
debe no solo sustentarse en el discurso, sino contemplarse en un cuerpo normativo que
prevenga lagunas legales y efectos indeseables como los conflictos normativos e
institucionales, por ello consideramos que debe reglamentarse dicho reconocimiento a los
derechos de los pueblos indígenas a fin de determinar los alcances y limites de dicho
reconocimiento.
Esta regulación puede plasmarse en una ley reglamentaria que deba considerar el consenso
de verdaderos representantes de estas comunidades a fin no solo de cumplir con un
requisito de forma si no un requisito de fondo que incluya las formas de administración
comunitaria, la cosmovisión y los elementos culturales que permitan constituir a un sistema
participativo de la comunidad dentro del sistema de seguridad pública, que permita
contener la actitud paternalista del Estado al tiempo de mantener la autonomía de los
pueblos indígenas y las garantías del acusado dentro de un proceso que respete los
principios constitucionales.
Dicha reglamentación constitucional tiene su fundamento en el decreto publicado el día 14
de agosto del 2001 en el Diario Oficial de la Federación en que se adicionó el segundo y
tercer párrafos al artículo 1º, reformó su artículo 2º derogó el párrafo primero del artículo
4º, adicionó un sexto párrafo al artículo 18 y otro a la fracción tercera del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Las modificaciones a la constitución General fueron con base en el artículo 2o. del
Convenio 169 que establece textualmente: “Los gobiernos deberán asumir la
113
responsabilidad de desarrollar con la participación de los pueblos interesados, una acción
coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el
respeto de su integridad”.
Pero a fin de establecer las principales adiciones que se aplicaron con dicha reforma es
necesario hacer mención de ellas, por lo que procedemos a mencionar los aspectos
importantes relacionados a la presente investigación.
El artículo 2º de la Constitución Federal comienza diciendo que “la Nación Mexicana es
única e indivisible”. Tanto el texto como el lugar en que se ubica muestran los prejuicios de
quienes lo incluyeron, relacionándolo con el reconocimiento de los pueblos indígenas y su
derecho a la libre determinación en su modalidad de autonomía.
El mismo artículo agrega que “la Nación tiene una composición pluricultural sustentada
originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones
que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus
propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”. En esta
fracción no se define lo que hay que entender por pueblos indígenas, sólo se establecen
algunas de las características que deben llenar las poblaciones indígenas para ser
considerados como tales. Dichas características se fijaron recogiendo algunos de los
contenidos del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes43, aprobado por la Organización Internacional del Trabajo en el año de
1989.
Inmediatamente después de fijar las características de las poblaciones para ser considerados
pueblos indígenas, se recoge otro párrafo del contenido del Convenio 169 de la OIT, el cual
expresa que “la conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para
determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.”44
43
Aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, mediante resolución 2106ª (XX), el 21 de diciembre de 1965. Aprobada por el Senado de la República el 6 de diciembre de 1973. Ratificada por México el 20 de febrero de 1975. Diario Oficial de la Federación, 13 de junio de 1975. 44
Convenio No. 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989, Organización Internacional del Trabajo, Oficina para América Central y Panamá, Costa Rica, 1996, pp. 5-6.
114
La Constitución Federal incorpora un texto que contiene dos normas de contenido
diferente: una referida al ámbito de ejercicio de la autonomía y otra al reconocimiento de
los pueblos indígenas como sujetos de derechos. La primera prescribe que “el derecho de
los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de
autonomía que asegure la unidad nacional”. En esta norma, el Constituyente permanente no
reconoce expresamente el derecho de los pueblos indígenas al ejercicio de la libre
determinación, sino la manera en que ésta habrá de ejercerse: en un marco de autonomía
que asegure la unidad nacional.
Además de los sujetos de derecho la reforma constitucional hace referencia a algunos
derechos de los pueblos y comunidades indígenas. La primera referencia a ellos se
encuentra en el párrafo primero, inciso A, del artículo 2º de la Constitución Federal, la cual
textualmente expresa que “esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos
y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía”.
El contenido de esta norma es más específico que el anterior, donde se prescribe que el
ejercicio de la autonomía se hará en el marco de la unidad nacional. Enseguida de ella se
enumeran una serie de derechos que sólo para fines analíticos hemos denominado derechos
autonómicos y de nueva relación.45
Otro de los derechos que los estados de la República deben reconocer a los pueblos y las
comunidades indígenas es “aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y
solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta
Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera
relevante, la dignidad e integridad de las mujeres.” Este derecho es complementario del
anterior porque si el primero les garantiza a los pueblos y comunidades indígenas decidir
sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural el
segundo establece que la regulación y solución de conflictos podrá realizarse aplicando sus
propios sistemas normativos. Una idea de lo que se puede entender por sistema normativo
es la que aporta la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de
45
CARBONELL, Miguel, La Reforma Constitucional en Materia Indígena, un Primer Acercamiento”, en Fernando Martínez Porcayo (coord.), Derecho Indígena y Elecciones, TEPJF, México, 2003
115
Oaxaca, la cual los identifica como “el conjunto de normas jurídicas orales de carácter
consuetudinario que los pueblos y comunidades indígenas reconocen como válidas y
utilizan para regular sus actos públicos y sus autoridades utilizan para la resolución de
conflictos.”46
Otro derecho reconocido a los pueblos y comunidades indígenas consiste en “elegir de
acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o
representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la
participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco
que respete el pacto federal y la soberanía de los estados”. Así mismo se hacen adiciones
novedosas sobre áreas de Desarrollo social, que incluyen el incremento del nivel escolar, el
acceso a los servicios de salud, a incorporación de las mujeres al desarrollo social, el acceso
al financiamiento público, la extensión de las redes de comunicación, apoyo a actividades
productivas, protección a migrantes, y la consulta previa para la elaboración de los planes
de desarrollo, ámbitos a las que no nos avocaremos no por ser menos importantes sino por
no ser ese el objeto especifico de este trabajo de investigación por lo que solo nos
limitaremos a hacer mención de ellos.
El nuevo artículo 2º constituye una verdadera carta de los derechos indígenas. Comienza
con la afirmación contundente de la unidad e indivisibilidad de la nación.” Como si los
pueblos indígenas pretendieran fragmentarla. Asimismo, confunde el Poder Constituyente
Permanente el concepto de Estado con el de nación, siendo que el primero es un ente
político-jurídico, mientras que el segundo es de naturaleza sociológica, como lo reconoce la
mencionada minuta de la Cámara de Diputados levantada durante el proceso legislativo y
que reza: “Dentro del concepto de Nación, el artículo 2º propuesto ubica los de pueblo y
comunidad indígena. El concepto de pueblo es por naturaleza sociológico, cargado de
significado emotivo y por tanto difícil de determinar jurídicamente.
Se funda en hechos históricos, en un sentimiento de identidad y en la preservación de su
propia cultura.” Pero en la realidad el derecho a la libre determinación y en consecuencia a
46 Cfr., López Bárcenas, Francisco, La Diversidad Mutilada: Los Derechos Indígenas en la Legislación del Estado de Oaxaca, Instituto Nacional Indigenista, México, 2001.
116
la autonomía es un derecho de los pueblos ya reconocido en diversos instrumentos
internacionales que nuestro país ha suscrito, como el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo, y que los legisladores del Constituyente no quieren reconocer a
los pueblos indígenas porque se lo confieren únicamente al Estado mexicano, identificando
así de manera errónea el concepto de pueblo con el de Estado.
En lo que respecta a los criterios, éstos son el etnolingüístico, el de asentamiento físico y el
de la conciencia de la identidad indígena. En síntesis, esto es lo que deben de tomar en
cuenta los congresos de las entidades federativas. ¿Y los indígenas del Distrito Federal?
¿La Asamblea Legislativa tiene facultad para legislar los derechos de sus pueblos indígenas
tanto originarios como migrantes? Y si así fuera, esto es, que tuviera facultades para
legislar, ¿habría problemas para determinar su asentamiento físico, en el caso de los
indígenas migrantes? Otra duda que salta a la vista es la redacción del quinto párrafo, al
estipular “El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un
marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de
los pueblos indígenas y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las
entidades federativas...”
La duda surge en virtud de que por un lado menciona que el derecho de los pueblos
indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía, y
por otra parte remite a las constituciones políticas y a las leyes de los estados su
reconocimiento. En este orden de ideas, lo del marco constitucional para el ejercicio de la
autonomía parece ser una mentira, un juego de palabras o puro adorno, o se debe quizás
buscar cuál va a ser su verdadera interpretación jurídica; porque no puede ser un marco
constitucional cuando se turna o se envía para su reconocimiento a las entidades
federativas.
Refuerza o aclara lo anteriormente vertido el inciso A del artículo segundo, que refiere:
“Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades
indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía...” O a lo mejor es
una obligación para las entidades federativas, la cual deben acatar sin reservas, en razón de
que la Constitución Federal expresamente aduce que reconoce y garantiza el derecho de los
117
pueblos y comunidades a la libre determinación, y por lo tanto a la autonomía. Ahora bien,
de qué manera puede reconocer y garantizar tal derecho, sino es obligando por el mismo
mandato constitucional a los estados de la Federación a legislar en lo relacionado a las ocho
fracciones que enuncia el referido inciso A. Precisando en el último párrafo que las
legislaturas de los estados establecerán las características de la autonomía que mejor
expresen las situaciones de los pueblos indígenas en cada entidad. Asimismo, legislarán lo
relacionado al reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés
público, esto es, qué elementos, características, etc., deberán reunir las comunidades
indígenas para ser reconocidas como entes de atención especial de las entidades federativas;
pudiendo ser muy diferentes los elementos y características para su reconocimiento de un
estado a otro, el problema aquí se va a agravar cuando los pueblos y comunidades
indígenas se encuentren en dos o más estados.
Pero sin duda el aspecto más importante por lo que hace al presente trabajo de
investigación es el aspecto que deberá de legislar el poder legislativo de los estados en el
ámbito relacionados al combate a la delincuencia dentro del marco jurídico derivado de la
reforma constitucional, entiéndase asuntos, y procedimientos de validación por parte de
los jueces o tribunales cuando los pueblos indígenas hagan uso de sus sistemas normativos
así como la regulación jurídica con planes o acuerdos de colaboración de estas instituciones
civiles con las instituciones gubernamentales que tienen como propósito fundamental
garantizar el orden público. En este sentido, se estará por ver cuáles serán esos casos y
cuáles serán los principios procedimentales que regirán la validación por el poder judicial
de cada entidad federativa.
A lo anterior además se agrega el aspecto relativo a la participación de las comunidades
indígenas en las políticas públicas conforme a las tradiciones y normas internas de los
pueblos indígenas en el ámbito municipal, esto para elegir a las autoridades municipales;
mas no dice nada respecto del ámbito estatal, mucho menos del federal, por escapar éste a
la competencia de las entidades federativas. En resumen, se puede interpretar que la
participación política de los pueblos indios queda reducido al ámbito municipal, ya que ni
el artículo tercero transitorio lo deja claro, porque argumenta que para establecer la
demarcación territorial de los distritos uninominales deberá tomarse en consideración,
118
cuando sea factible, la ubicación de los pueblos y sus comunidades indígenas; en términos
llanos, significa cuando se pueda, se quiera y se tenga voluntad. La fracción octava parece
la mejor, destacando que en todos los juicios y procedimientos en que se vean
involucrados, ya sea de manera individual o colectivamente los miembros de los pueblos
indígenas, se deberán de tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, así
también deberán de ser asistidos por intérpretes y defensores que conozcan su lengua y
cultura.
La toma de las decisiones que el concepto necesariamente implica se precisa jurídicamente
como la autonomía para gozar y ejercer una serie de derechos específicos que se establecen
en el apartado A del artículo 2º que se propone.
La autonomía queda así entendida dentro de la unidad de la Nación y acorde con el orden
constitucional vigente, respecto al cual no establece excepción alguna.
Los derechos que forman el contenido de tal autonomía son:
A. La decisión sobre sus formas de convivencia y organización social, económica,
política y cultural.
B. Derecho a la jurisdicción del estado en condiciones equitativas; en todos los
procedimientos y juicios del orden común que involucren a indígenas se asegura
que están asistidos por intérpretes y defensores que conozcan su lengua y cultura.
En las leyes estatales se señalan los casos en que éstas se tomarán en cuenta. Es
importante destacar el reconocimiento a los sistemas normativos indígenas en la
solución de sus conflictos internos. La práctica no es nueva en la República y varios
estados reconocen en sus leyes su existencia que queda ahora elevada a norma
constitucional.
C. El derecho indígena, como resultado de la reforma, queda reconocido en tanto
creación de la persona jurídica colectiva –pueblo o comunidad- que reconozcan las
constituciones y leyes de los estados.
119
Determina, por tanto, su organización y la solución de sus conflictos internos. Su
reconocimiento ha de sujetarse a los principios de la Ley Suprema y al respeto de la
dignidad e integridad de las personas.
Se deja a la ley estatal la determinación de los casos y procedimientos de validación de este
derecho. Se refiere esta determinación a normas generales y no a la aprobación en cada
caso de normas individualizadas...”
El Estado mexicano, como se ha visto, ha pasado por alto el compromiso adquirido con la
firma del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. La reforma
constitucional en materia indígena debería de haber incorporado en la legislación nacional
el dicho Convenio, sin embargo lo restringió, limitando un derecho vigente en nuestro país,
a través de la Carta Magna. Ojalá que el Poder Judicial, como poder autónomo y creador de
jurisprudencia, no deje pasar esta oportunidad para consolidar la actitud de respeto y
seriedad hacia los compromisos jurídicos adquiridos por nuestro país ante la comunidad
internacional, más aún ante una responsabilidad en materia de derechos humanos que
consagra derechos básicos, inalienables, imprescriptibles y universales, para los cuales no
cabe pretexto alguno para su incumplimiento.
120
CONCLUSIONES.
PRIMERA : En el contexto histórico podemos determinar que el mantenimiento del orden
publico siempre ha sido una necesidad común en los horizontes culturales de la historia de
México, la administración en poder de los sacerdotes antes de la colonia, y en manos del
virreinato durante la época colonial, esta forma de administrar la seguridad pública de los
pueblos permitieron un control eficaz del territorio al considerar la estabilidad del orden
publica como consecuencia del mantenimiento de sus formas de gobierno, asimismo se ha
demostrado la naturaleza administrativa de la función policial, desde la época de los
serenos, y los gendarmes en las ciudades y en los pueblos herederos descendientes de las
civilizaciones precolombinas se mantuvo su autonomía bajo supervisión inquisitorial
SEGUNDA: la situación de marginación ha sido la constante a partir del periodo colonial
desde un punto de vista de desarrollo social, las políticas públicas encaminadas a
desarrollar un sistema policial efectivo han sido ineficaces al momento de hacer una
evaluación de los efectos en las comunidades indígenas. Pretender la aplicación de un
sistema uniforme en un país pluricultural es ineficaz cuando se dejan fuera las condiciones
étnicas de los pueblos, su realidad económica, su cosmovisión, al tiempo que resulta
incongruente la rectoría de las comunidades que tienen reconocida su autonomía, forma de
organización y cuyo código de procedimientos penales contempla características especiales
al momento de proceder en contra de un inculpado, cuando este tienen un origen indígena.
TERCERA : hemos comparado las experiencias de policía comunitaria implementadas en
Japón, el proyecto italiano de ciudad segura y en países latinoamericanos que han
encontrado importantes ventajas como modelo para revitalizar los actuales cuerpos
policiales de América Latina, incrementar los niveles de apoyo social, de los que gozan e
impulsar una reforma más profunda de su estructura y funcionamiento. Naturalmente que
las ventajas dependen de muchos factores, entre los cuales se encontraran la seriedad con la
que se planifique el proceso de cambio por parte de instituciones que, como las policiales,
han mostrado en América Latina bajos niveles de capacitación y financiamiento,
121
CUARTA : Por otra parte del análisis integral de los apartados que componen el presente
trabajo de investigación es de concluir que para el éxito de un sistema de policía
comunitario deben tomarse en cuenta ciertos requerimientos como la fijación de criterios
claros respecto al proceso de cambio, la definición de las instituciones a cargo del
programa, una selección de los lugares donde se efectuara el programa, la proyección de
programas de capacitación para la policía y ampliar el ámbito de participación comunitaria.
QUINTA : el reconocimiento de la identidad indígena de estas comunidades y pueblos no
conlleva a una separación del estado regido por un sistema monista y bajo normas de
derecho positivo, solo consolida la composición plural de un Estado el cual debe reconocer
y regular la conducta activa de estos núcleos de población dentro del escenario jurídico y
político. El reconocimiento a sus derechos no solo debe ser contemplado en el mayor
cuerpo normativo de un Estado, sino reglamentarse en las diversas leyes secundarias que
permitan hacer efectivos estas prerrogativas al mismo de establecer los alcances y limites
de las mismas, buscando así la armonía de sus iniciativas dentro del marco jurídico de los
ordenamientos administrativos y constitucionales.
SEXTA: el sistema de policía comunitaria, debe ser considerada como una alternativa que
permita garantizar la seguridad pública de las comunidades indígenas y de los pueblos con
población indígena en situación de marginación, no como una forma de sustitución al
sistema policial que brinda el Estado, sino como una forma de colaboración civil dentro de
un marco jurídico administrativo que permita la consumación de los fines del Estado. La
policía comunitaria no solo permitiría el reforzamiento de un sistema de seguridad
nacional, sino que debe ser la apertura de una democracia participativa e impulsor de un
Estado más abierto y menos paternalista.
SEPTIMA : En México, actualmente, es posible considerar el marco jurídico ideal para
iniciar un esfuerzo nacional a fin de consolidar la participación ciudadana en las tareas de
planificación y supervisión de la seguridad pública. La Coordinadora Regional de
Autoridades Comunitarias es un sistema factible si consideramos que los diferentes países
que han contemplado esta institución dentro de sus sistemas policiales y reconocidos en sus
cuerpos administrativos han sido exitosos,. Si buen fueron llevados a la practica en
122
sociedades con idiosincrasia distinta (a excepción de los países latinoamericanos) si sufrían
de un problema común la falta de una seguridad pública que les permitiera el disfrute de las
otras libertades, El sistema de policía comunitaria en estos pueblos a demostrado no solo
mejorar los índices e indicadores en seguridad publica en los países que han formado su
propio cuerpo de seguridad bajo el sistema comunitario. En la situación de los pueblos
originarios la filosofía comunitaria es una ventaja derivado al sistema de trabajo común y
colaboración que los ha identificado y donde el servicio comunitario es considerado un
cargo de servicio honorable y no un trabajo remunerado.
OCTAVA : Con la participación ciudadana en tareas de seguridad pública debemos buscar
diferentes respuestas y acciones para enfrentar la criminalidad y el déficit de seguridad
pública, alejadas de una visión unidimensional por lo que es necesario fortalecer la
participación social frente a las instituciones de seguridad pública que habían sido ajenas al
control y a la supervisión democrática para trabajar ahora bajo un concepto de colaboración
y coadyuvancia.
NOVENA : Deben replantearse las estrategias para implantar una adecuada política de
seguridad publica en las regiones habitadas por los pueblos indígenas que considera nuestra
ley suprema, que cambie paradigmas e involucre a la ciudadanía, a través de sus redes, para
que participe en la formulación de las políticas públicas, su aplicación y vigilancia, y
promuevan en todo el territorio nacional sistemas para solucionar conflictos comunes pero
cuya eficacia en la ejecución conlleva considerar circunstancias especiales como lo es en el
ámbito territorial en que se han establecido permanentemente estos pueblos originarios.
DECIMA : La policía comunitaria es una filosofía y una estrategia organizacional que
promueve una nueva asociación entre la comunidad y su policía. Está basada en la premisa
de que ambos, policía y comunidad, deben trabajar en conjunto para identificar, priorizar y
resolver los problemas actuales como por ejemplo delitos, drogas, temor al delito, desorden
social y decadencia barrial, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de nuestros
pueblos indígenas.
123
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