TESE Izaias Jose de Santana Parcial

7/24/2019 TESE Izaias Jose de Santana Parcial

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IZAIAS JOS DE SANTANA

O PODER JUDICIRIO E O CONTROLE DO CONTEDO DAS

POLTICAS PBLICAS DE SADE

TESE DE DOUTORADO

ORIENTADOR PROFESSOR ASSOCIADO

SRGIO RESENDE DE BARROS

UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE DIREITO

SO PAULO2011


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IZAIAS JOS DE SANTANA

O PODER JUDICIRIO E O CONTROLE DO CONTEDO DAS

POLTICAS PBLICAS DE SADE

Tese apresentada no Programa de Estudos de Ps-Graduao em

Direito do Estado, em nvel de doutorado, na Universidade de

So Paulo, sob a orientao do Professor Associado Srgio

Resende de Barros.

SO PAULO2011


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RESUMO

SANTANA, Izaias Jos de. O Poder Judicirio e o controle do contedo das polticas pbicas

de sade. 2011, Tese (doutorado). Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo.

desafiador efetivar os direitos sociais declarados nos documentos internacionais e proclamados

na Constituio, ante as transformaes da sociedade brasileira nela projetadas. Os juristas

defendem a aplicabilidade imediata, por deciso do Poder Judicirio, ante a omisso dos poderes

polticos. Todavia, a efetividade dos direitos sociais exige muito mais que uma teoria jurdica de

classificao das normas constitucionais. A discusso meramente terica em torno da efetividade

esconde os verdadeiros obstculos para a efetividade de tais direitos. Esses direitos se efetivam e seefetivaram ao longo de um processo histrico de conquista, caracterstica que os torna dependentes

do fenmeno poltico. Uma abordagem correta das normas constitucionais veiculadoras dos direitos

sociais e mais especificamente do direito sade, deve, em um primeiro plano, abordar como o

Estado realiza o dever de prestar o servio pblico de sade. A Constituio estabelece que o

servio pblico de sade ter duas caractersticas fundamentais: a universalizao e a isonomia. A

individualizao da prestao precisa, necessariamente, atender ao critrio da igualdade,

considerando o universo de todos os beneficirios da poltica e a possibilidade de sua

universalizao, considerando, tambm, a estrutura administrativa necessria para a suaimplementao e a disponibilidade oramentria. Somente a partir desta equao, especifica-se o

que cada cidado tem direito, enquanto prestao de ao ou de servio efetivo de sade pblica.

Portanto, o direito individual ganha efetividade a partir e nos termos da poltica e no por ser um

direito absoluto. A formulao da poltica pblica de sade tarefa do Estado, com a participao

da sociedade civil. Cabe, neste modelo, aos Poderes Legislativo e Judicirio o controle poltico e

jurdico: poltico, tendo como parmetro os interesses e as aspiraes levadas aos agentes polticos

pelos seus respectivos eleitores. Jurdico, ao analisar se h contemplao adequada das prioridades

definidas na Constituio. A interferncia do Poder Judicirio dar-se- com recomendaes comfora moral e poltica indutora da iniciativa, viabilizando o dilogo institucional. Isto porque a

iniciativa das leis exclusiva do Chefe do Executivo. Ante a existncia de uma poltica formulada,

podem-se controlar as omisses, critrios seletivos luz dos princpios da universalidade e da

isonomia, com sentenas aditivas com efeito pr futuro.

Palavras chaves: direitos sociais, direito sade, efetivao, controle jurisdicional, sentenas

aditivas, efeito pr futuro.


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ABSTRACT

SANTANA, Izaias Jos de. The Judiciary and the content control on health public policies.

Thesis (doctorate). Faculty of Law, University of So Paulo, Brazil, 2011.

It is truly challenging to effect the social rights foreseen on international documents andproclaimed on Constitutions, considering the intricate transformations being fed inBrazilian society. Jurists have defended immediate applicability, by the Judiciary, in caseof omission of the other political powers. However, social rights effectiveness demandsmuch more than a legal theory on the applicability of constitutional provisions. A merely

theoretical discussion on effectiveness hides the true obstacles to the effectiveness of suchrights. A long historical process of conquest has effected and still effect these rights,which makes them independent of the political phenomenon. A correct approach to theconstitutional provisions that state social rights, especially the right to health, must focusprimarily on how the State must deliver the public health service. The BrazilianConstitution states that the public health services rely on two premises: universality andisonomy. The individual provision mostly needs to meet the standards of an equalitycriterion, considering all the potential policy beneficiaries, and the possibility of universalreach, considering, also, the necessary administrative structure needed and budgetaryavailability. Only through this equation it is specified how much each citizen is entitledregarding actions or services on public health. Therefore, individual rights become

effective from and to the public health, not on absolute terms. Making a health publicpolicy is a State task, with the participation of the civil society. In this model, theLegislative and the Judiciary hold the political and legal control: political, as having asparameter the interests and expectations voiced through political agents and their votes.Legal when it analyzes if the priorities stated in the Constitution are being observed. Theinterference of the Judiciary should take place in moral bound recommendations andinduce political initiative, making the institutional dialogue possible. This is such becausethe initiative of laws belongs to the Chief of Executive. Before the existence of a policy tocontrol omissions, selective criteria under the light of universality and isonomy principles,in additive sentences with future effects.

Keywords: social rights, right to health, effectiveness, jurisdictional control, additivesentences, future effects.


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RESUM

SANTANA, Izaias Jos de. Le Pouvoir Judiciaire et le contrle du contenu des politiques de

sant publique. 2011, Thse (doctorat). Facult de Droit, Universit de So Paulo.

Rendre effectifs les droits sociaux dclars par les documents internationaux et proclams par laConstitution, due la projection des transformations prouves par la socit brsilienne, prsenteun grand dfi. Les juristes dfendent leur applicabilit immdiate, par dcision du PouvoirJudiciaire, en vue de lomission des autres Pouvoirs politiques. Nanmoins, lefficacit des droitssociaux exige beaucoup plus quune thorie juridique sur la classification des normes

constitutionnelles. La discussion simplement thorique sur lefficacit des normes occulte les vraisobstacles qui sopposent lefficacit des droits sociaux. Les droits sociaux se sont accomplis etrendus effectifs au cours dun long procs historique de conqute, ce qui les rend entirementdpendants du phnomne politique. Par consquent, une approche correcte des normesconstitutionnelles ayant par objet de droits sociaux, plus spcifiquement, le droit la sant, doitsoccuper, premirement, des manires par lesquelles ltat accomplit son devoir dassurer leservice public de sant. La Constitution brsilienne attribue au service public de sant deuxcaractres essentiels : luniversalisation et lgalit. Il faut que lindividualisation de la prestationobisse un critre dgalit en considrant au mme temps la structure administrative ncessaire sa mise en place aussi que la disponibilit budgtaire. Seulement partir de cette quation il estpossible de dlimiter le contenu du droit de chaque citoyen individuellement considr, en termesdaction ou de service de sant. De cette manire, les droits individuels se rendent effectifs, non par

son caractre absolu, mais par consquence de la ralisation de la propre politique de sant. Laformulation de la politique de sant est une attribution de ltat, exerce avec la participation de lasocit civile. Dans ce modle, il appartient aux Pouvoirs Lgislatif et Judiciaire lexercice ducontrle politique et juridique: contrle politique, ayant pour paramtre les intrts et lesaspirations apports aux agents politiques par ses respectifs lecteurs; et contrle juridique, parlanalyse de la perscution adquate des priorits dfinies par la Constitution. Linterfrence duPouvoir Judiciaire doit se circonscrire la formulation de recommandations la force morale et linduction des initiatives politiques, celles-ci la comptence privative du Chef du PouvoirExcutif. En considrant lexistence dune politique formule, il est possible de contrler lesomissions, de critres slectifs selon les principes de luniversalit et de lgalit, par moyendarrts aditifs, valablespro futuro.

Mts cls: droits sociaux, droit la sant, efficacit, contrle juridictionnel, arrts aditifs, effet profuturo.


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INTRODUO

1. Temtica: justificao e objetivos

A efetivao do direito sade, como um dos mais importantes dos

direitos sociais contemplados na Constituio Brasileira de 1988, ainda um desafio na

sociedade brasileira, vinte e dois anos aps ser declarado solenemente direitos de todos e

dever do Estado1. Mais do que em qualquer outra rea, faz-se jus ao que Norberto

Bobbio2, no encerrar do milnio passado, afirmou ser o problema fundamental dos direitos

humanos: proteg-los, ou diremos: efetiv-los.No plano jurdico, de 1988 para os dias atuais, a doutrina brasileira

abandonou a falsa questo em torno da aplicabilidade das normas constitucionais.

Inicialmente, as normas veiculadoras de direitos sociais, dentre as quais, o direito sade,

eram consideradas como meras normas programticas, cuja ineficcia social era atribuda

ausncia de vontade poltica. Hoje, a atuao do Poder Judicirio na efetivao dos

direitos sociais denunciada por um dos prceres da doutrina brasileira da efetividade

como excesso de judicializao.3

As normas constitucionais so, para essa doutrina,dotadas de mxima eficcia jurdica, abarcando, inclusive, o direito individual a ser tratado

no exterior, com tratamento experimental, s custas do Sistema nico de Sade.

No plano governamental experimentou-se outra mudana. Da poltica de

assistncia religiosa das Santas Casas ao deferimento de liminares para custeio de

medicamentos de alto custo ou procedimentos experimentais. Ou, dito de outra forma: das

filas das Santas Casas s filas do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica em busca de

tutelas jurisdicionais.Neste caminho, os Poderes Legislativo e Executivo tomaram a dianteira,

desde a estruturao em nvel constitucional e legal do Sistema nico de Sade at a

implementao de rgos e de polticas especficas homenageadas no mundo inteiro, como

1 BRASIL, Constituio da Repblica: Artigo 196: A sade direito de todos e dever do Estado,garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e deoutros agravos e ao acesso universal igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo erecuperao.

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BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos, 2004:23.3 BARROSO, Lus Roberto. Da falta de efetividade judicializao excessiva: direito sade,fornecimento gratuito de medicamentos e parmetros para a atuao judicial. Direitos Sociais:Fundamentos, Judicializao e Direitos Sociais em Espcie, 2010:875/904.


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o programa brasileiro de combate Aids. Tal avano, todavia, no foi suficiente para

atingir plenamente os dois objetivos de uma poltica pblica de direito fundamental:

qualidade e acesso universal.

A concesso de direitos, dependentes de planos, de programas e de

projetos para sua concretizao, e no apenas de uma declarao ou mandamento, implica

em priorizao de despesas, sujeitas a um sistema oramentrio definido

constitucionalmente. A interferncia do Poder Judicirio na concesso direta, ignorando as

decises polticas concretas, provoca, inevitavelmente, conflito entre o Judicirio e os

poderes polticos.

Eis aqui uma questo a ser tratada: a especificao das funes dos

diversos rgos dos poderes pblicos e da participao direta do povo na definio doscontedos das polticas pblicas de sade, luz do princpio da separao dos Poderes e da

legitimidade democrtica, nos termos traados na Constituio. A mesma que assegura

direitos a todos, especifica que sua prestao dar-se- por polticas pblicas dependentes

de oramento e recursos oriundos da atividade tributria do Estado, exercida em face das

atividades econmicas num regime de livre mercado.

A questo crucial, luz do princpio da separao dos Poderes e da

legitimidade democrtica, saber at que ponto deve o Poder Judicirio ser o garantidor detutela individual do direito sade. Ainda, em que medida exercer esse papel, quando a

Constituio assegura aos poderes polticos a primazia na definio dos contedos das

polticas pblicas e institui mecanismos de participao popular.

Por outro lado, o Poder Judicirio levado a assumir o protagonismo,

medida em que cidados dele se socorrerem buscando solues imediatas para seus

direitos pessoais, no atendidos ou atendidos de maneira insatisfatria, face s limitaes

decorrentes da escassez de oferta e excesso de demanda. Proliferam decises de outorgajudicial individual de prestaes, amparadas diretamente na Constituio, revelia das

polticas definidas pelos poderes polticos.

Aqui, surge outra questo jurdica fundamental que precisa ser

analisada, qual seja: as condies para a fruio individual, a especificao, a mensurao

de um direito previsto constitucionalmente como sendo de todos. Somente com o poder do

Criador, o logos se faz verbo e se corporifica, se reifica. As palavras da lei demandam

mais que declaraes e intenes para sarem do papel.


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A resposta passa pelo estudo do regime jurdico das polticas pblicas e

do processo de especificao dos direitos coletivos. Sem a atuao prvia dos poderes

polticos, questionvel a possibilidade de adjudicao judicial. Ora, se para o cidado

que obtm a proteo h a efetividade de um direito, no h garantia de que o mesmo

direito, mensurado, quantificado, seja estendido aos outros nas mesmas, ou em priores,

condies de vulnerabilidade social.

As reflexes que sero elaboradas a respeito das duas questes

fundamentais abordadas, condies para adjudicao individual de um direito previsto para

todos e o papel do Poder Judicirio na especificao da prestao individual, propiciaro a

elaborao de uma proposta que legitime sua participao na definio do contedo das

polticas pblicas de sade.Requer-se uma releitura da diviso das funes do Estado e da

democracia participativa, a partir do texto da Constituio Brasileira de 1988. Trata-se de

uma contribuio crtica utilizao de dois institutos forjados num contexto de direitos

individuais em questes que so coletivas ou que passam antes por um processo de

especificao e, propositivamente, formula-se uma sugesto, tendo por objetivo central a

adequao das polticas pblicas aos preceitos constitucionais e a sua plena efetividade.


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Concluso

O desafio de efetivar os direitos sociais declarados nos documentos

internacionais e proclamados nas Constituies no pode ser enfrentado como questo

meramente terica em torno da efetividade das normas. Tal abordagem esconde os

verdadeiros obstculos para a efetividade de tais direitos. A jurisdicizao s possvel

atravs de conceitos indeterminados que escamoteiam o conflito ideolgico e no

fornecem elementos necessrios para a aplicao individual nos moldes de um processo

judicial. Para ocultar o conflito ideolgico, o legislador utiliza-se de expresses que dizem

tudo sem dizer nada, inviabilizando sua aplicabilidade imediata e direta aos casos

individuais.

A defesa da aplicabilidade direta e eficcia imediata de normas

constitucionais veiculadoras de direitos sociais absolutiza-os, levando-se a crer que so

garantidos independentemente das condies econmicas, financeiras e oramentrias,

bem, como dos interesses polticos defendidos pelos representantes do povo.

Na elaborao de uma poltica pblica tais fatores so considerados,

relativizando-os, respeitando-se as condies polticas, administrativas e financeiras, numdado momento - ano oramentrio. Estes direitos se efetivam e se efetivaram ao longo de

um processo histrico de conquista, caracterstica que os torna dependentes do fenmeno

poltico.

A tese jurdica da eficcia imediata e aplicabilidade direta dos direitos

sociais a partir das normas constitucionais, no se sustenta por desprezar o conflito

ideolgico escamoteado nas normas, ignorar o relativismo e a historicidade de tais direitos

e desprezar a importncia do fenmeno poltico.

Uma abordagem correta das normas constitucionais veiculadoras dos

direitos sociais e mais especificamente do direito sade, deve, em um primeiro plano,

abordar como o Estado realiza o dever de prestar o servio pblico de sade.

So princpios fundamentais da poltica pblica de sade: a

universalizao e a isonomia. A individualizao da prestao precisa, necessariamente,

atender ao critrio da igualdade considerando o universo de todos os beneficirios da

poltica e a possibilidade de sua universalizao considerando o universo dos beneficirios,


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a estrutura administrativa necessria para a sua implementao e a disponibilidade

oramentria.

Somente a partir da poltica que pode especificar o que cada cidado

tem direito enquanto prestao de ao ou servio efetivo de sade pblica. A formulao

da poltica pblica de sade nos termos constitucionais tarefa do Estado, dos trs

Poderes, com a participao da sociedade civil.

As leis oramentrias, que do efetividade poltica pblica, so

precedidas de discusses em fruns de participao popular e de iniciativa do chefe do

Poder Executivo, o que torna o contedo das polticas pblicas matria a ser definida em

processo com participao popular, conduzido por ele.

Aos Poderes Legislativo e Judicirio cabe o controle poltico e jurdico:

poltico pelo poder legislativo, tendo como parmetro os interesses e as aspiraes levadas

aos agentes polticos pelos seus respectivos eleitores, o que feito no processo legislativo

de elaborao das leis oramentrias.

Cabe, essencialmente, ao Poder Judicirio analisar se as polticas

regulamentadas pelas normas materiais entregues s estruturas administrativas e garantidas

nos termos das leis oramentrias, contemplam adequadamente as prioridades definidas naConstituio. Trata-se de controlar a constitucionalidade das polticas pblicas. A

interferncia do Poder Judicirio se faz mais evidente ante existncia de omisso dos

poderes polticos, diante de um mandamento constitucional.

Se a omisso de lei de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, a

interferncia deve ter o carter de recomendaes com fora moral e poltica indutora da

iniciativa, viabilizando o dilogo institucional entre os responsveis pela efetivao da

Constituio.

Se a omisso de medidas administrativas, o Poder Judicirio pode

determinar o atendimento em prazo fixado, proferindo sentenas aditivas poltica com

efeitos pr-futuro.

O Poder Judicirio pode controlar, por fim, as omisses parciais da

poltica, os critrios seletivos. A deciso aditar o contedo da poltica e ter efeitos pr-

futuro para permitir ao chefe do Executivo a sua realizao mediante modificaes nas leis

oramentrias.


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feita pelo Prof. Srgio Resende de Barros, do modo mais literal possvel,

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