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Cas de Commerce International

Risques Politiques

Cas Telcom

Copyright : Ministère de l’Education Nationale Conseillers du Commerce Extérieur de la France

Cas présenté par :

Monsieur Louis HABIB-DELONCLE, Conseiller du Commerce Extérieur de la France

Madame Martine MASSABIE-FRANCOIS, Professeur agrégée de Commerce InternationalMadame Corinne PASCO Professeur agrégée de Commerce International

Banque de Cas CCE/ Education Nationale (2004) 1

Paris

CAS TELCOM

Ce cas traite du risque politique associé à une exportation d’investissements relatifs à la téléphonie mobile en Egypte. Le montant du contrat est très élevé ; le pays présente un certain nombre de risques politiques. Il apparaît nécessaire que la société française de téléphonie mobile intègre ce risque à sa stratégie d’exportation et choisisse une couverture adaptée au cas où un élément du risque pays surviendrait.

Idée de départ Faire réfléchir les étudiants à diverses facettes du risque politique : sa notion, sa couverture, son indemnisation

Problématique En fonction des risques politiques que présente l’Egypte, l’opérateur en téléphonie mobile français doit-il se couvrir ? Si oui, vers quel assureur peut-il se tourner et comment fonctionnera sa garantie ?

Cibles Ce cas est destiné à des étudiants de bac + 2, mais également à des étudiants d’un niveau supérieur (licence professionnelle, MST, DESS en commerce international ou commerce extérieur)…Il peut être utilisé par des professionnels et des auditeurs de formation professionnelle continue

Durée d’application Ce cas peut-être traité globalement au travers de l’illustration du risque paysOu partiellement : étude des motivations de l’assuré, recherche d’un assureur en risque politique, prise de garantie, indemnisation

Objectifs Ce cas a pour objectifs :- de faire appréhender aux utilisateurs la notion de risque pays

et ses conséquences pour un investisseur ou un exportateur, ainsi que la nécessité pour lui d’opter pour une couverture efficace de ce risque,

- faire découvrir le métier très spécifique de l’assureur en risque politique et sa relation contractuelle avec un assuré

- comprendre comment fonctionne cette garantie au cas où le risque surviendrait et qu’il faille indemniser l’assuré

Utilisation pratique Ce cas présente une série d’annexes qui peut aider l’utilisateur à répondre à des questions, mais il peut également être actualisé, complété par des documents ou des informations issues de sites internet par exemple.

Possibilités d’actualisation

Ces domaines (risque politique, couvertures proposées par les assureurs et stratégie d’entreprise) sont sujets à des variations parfois très rapides. Il faut suivre l’actualité risque pays (n° spécial du MOCI avec la COFACE, analyses d’autres organismes comme Nord-Sud Export) et ne pas hésiter à consulter régulièrement les sites des assureurs.

ASSURANCE DE RISQUES POLITIQUES

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CAS TELCOM

La société TELCOM est spécialisée dans la téléphonie. Elle vient de signer avec la société nationale des téléphones en Egypte un contrat pour la fourniture et l’installation d’un réseau de téléphonie mobile à Alexandrie. Le contrat, d’une valeur de 45 millions d’euros, est financé par un crédit fournisseur sur 5 ans dont 2 ans de période de travaux et 3 ans de remboursement de prêt à raison de 15 millions d’euros par an.L’acheteur égyptien est une société d’Etat,

Telcom va chercher à assurer son contrat contre les risques politiques

Elle prend contact avec un assureur.Lors de la requête de couverture, l’assureur va lui demander une liste de documents à fournir, afin d’évaluer son risque et de proposer à Telcom ses conditions d’assurance, en particulier la portée et la limite de couverture ainsi que le taux de prime

Le taux porte sur une assiette de prime qui n’est pas la valeur du contrat, mais l’encours maximum de risque.Dans le cas d’espèce, le calcul de la prime s’effectuera sur 45 millions d’euros sur les années une, deux, et trois (si le 1er paiement intervient en fin d’annuité) multiplié par la quotité garantie (normalement 90 %), soit 40,5 millions d’euros.L’assiette descendra à 27 millions d’euros (30 x 90 %) en année 4 et 13,5 millions (15 x 90 %) en année 5.

L’étudiant devra répondre aux questions suivantes :

1 – A l’aide des annexes 1 et 2, justifiez le choix, pour Telcom, de pénétrer le marché égyptien

2 – A l’aides des annexes 3 et 4, et en consultant des sites internet consacrés au risque politique (en particulier www.cofacerating.fr) identifiez les risques politiques courus par Telcom à l’occasion de ce contrat.

3 – A l’aide de l’annexe 5 et des résultats de votre recherche sur internet, identifiez des solutions de couverture du risque politique accessibles à Telcom

4 – A partir des annexes 5 et 6, présentez la spécificité de l’offre privée d’assurance des risques politiques par rapport à l’offre publique

5 – A partir de l’annexe 6 et en vous appuyant sur le formulaire de demande de couverture proposé par l’assureur crédit à Telcom en annexe 7, retrouvez les principaux critères sur lesquels l’assureur crédit s’appuie pour évaluer sa prise de risque.

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ANNEXES

Annexe 1 – LE MARCHE DE LA TELEPHONIE EN EGYPTE (Documents fournis par la CCI franco-arabe)

Annexe 2 – article de JIPO – Conseil en Stratégie et Marketing (Mai-juin 2003)

Maghreb et Moyen-Orient, nouvel Eldorado de la téléphonie mobile ?

Depuis la fin des années 90, le secteur des télécommunications a connu au Maghreb et au Moyen-Orient un développement saisissant dont les services de téléphonie mobile sont le principal moteur malgré les sérieuses difficultés structurelles et conjoncturelles que connaissent les économies de ces pays.

Pour mieux comprendre les raisons d’un tel succès et vérifier si cette région du globe mérite la réputation de nouvel « Eldorado de la téléphonie mobile » que certains lui ont forgée, nous étudierons dans cet article ses principales spécificités.

Etat des lieux et spécificités régionales.

Même s’il existe de très fortes disparités entre les différents pays de la zone, le secteur des télécommunications a connu, en Afrique du Nord et au Moyen Orient, une véritable explosion au cours de ces dernières années. Le nombre de lignes fixes privées a connu une nette augmentation (jusqu’à 67% entre 1999 et 2007d’après l’IDATE). Les premiers opérateurs Internet ont fait leur apparition. Les marchés nationaux se sont ouverts à la concurrence et les services de téléphonie mobile se sont développés. Et c’est bien là que réside la véritable révolution qui a permis la mutation de ce secteur dans ces régions.

On peut, en effet, parler de révolution quand on évoque les conséquences de l’introduction des services de téléphonie mobile au Maghreb et au Mashrek (ou « levant », par opposition au Maghreb « couchant »). Chacun des pays de cette zone compte aujourd’hui deux opérateurs de téléphonie mobile au minimum. La Syrie en compte même 3 pour 16 millions d’habitants. Seule la Libye ne compte qu’un seul opérateur mobile pour 5,6 millions d’habitants. Les taux de pénétration de ces services sont parfois supérieurs à 20%, notamment au Maroc et au Liban. D’après une étude publiée par l’IDATE en mai 2002, la zone MEDA (Maroc, Algérie, Tunisie, Egypte, Liban, Syrie, Jordanie et Autorité palestinienne) rassemblait 18,221 millions d’utilisateurs de services de téléphonie mobile à la fin du premier trimestre 2002. Toujours d’après l’IDATE, ce chiffre devrait atteindre 50,033 millions en 2007. Grâce à cette explosion, l’IDATE estime que les revenus associés aux services de téléphonie mobile devraient augmenter de 54% entre 2002 et 2007.

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Mais ce sont les services prépayés qui ont permis la croissance de la téléphonie mobile au Maghreb et au Moyen-Orient. Avant l’introduction des offres prépayées, la téléphonie mobile était réservée à une élite politique ou économique, seule en mesure de pouvoir supporter les coûts encore élevés de ces services. L’introduction des formules prépayées a profondément modifié la donne. Supprimant la charge financière récurrente que constitue le montant de l’abonnement, elles ont donné accès aux services de téléphonie mobile à une frange beaucoup plus large de la population. Avec un PIB par habitant moyen de 1500 US$, la dimension prix joue, en effet, un rôle déterminant dans cette région du monde.

Principale conséquence, aujourd’hui plus de 90% des utilisateurs ont souscrit des formules prépayées. Au Maroc par exemple, on estime que 95% des utilisateurs des deux opérateurs mobiles Maroc Telecom et Méditel (filiale de l’Espagnol Telefonica) ont souscrit des formules prépayées. D’après certaines estimations, la proportion serait même de 97% chez Méditel.

Conséquence directe de cette situation, le revenu moyen par utilisateur (ARPU, Average Revenu per User) est très modeste. Par ailleurs, la plupart de ces utilisateurs ont acquis un téléphone mobile pour être joignables et n’émettent que très peu d’appels. Au Maroc, il a même été constaté que l’utilisateur moyen utilisait son mobile uniquement pour recevoir ses appels et se rendait souvent dans une «  téléboutique », boutiques omniprésentes au Maroc où il est possible de passer tout type d’appel à un tarif proche de celui de la téléphonie publique, pour passer ses appels sortants, évitant ainsi d’avoir à acquitter un prix à la minute élevé. Compte tenu de leur coût d’acquisition, la rentabilité financière de ce type d’utilisateurs est plus qu’incertaine. C’est d’ailleurs, la principale ombre au tableau de l’explosion de la téléphonie mobile dans cette zone.

Autre spécificité du marché maghrébin et moyen-oriental : la très faible utilisation des services à valeur ajoutée. A l’exception des services kiosque et messagerie, qui lorsqu’ils sont proposés, rencontrent un franc succès, les services à valeur ajoutée sont, en général, absents ou boudés par les utilisateurs (lorsqu’ils ont été introduits les services WAP et GPRS connaissent au mieux un succès d’estime, au pire sont perçus comme un simple faire-valoir du savoir-faire technique des opérateurs). Plusieurs éléments expliquent cette tendance : le pouvoir d’achat modeste d’une grande partie de la population ainsi qu’un taux élevé d’analphabétisme. Quand ils existent, ils restent l’apanage d’une élite. Pour ces raisons et pour des raisons structurelles, les services de téléphonie mobile de troisième génération restent au stade de projet lointain. Seul l’utilisateur libanais se distingue de ses homologues moyen-orientaux et nord-africains. Avec un PIB par habitant de 4400 US$, il peut se permettre de téléphoner beaucoup plus et de consommer davantage de services à valeur ajoutée. Cette situation se traduit par un ARPU beaucoup plus élevé au Liban ce qui fait la joie de Libancell et Cellis, les deux seuls opérateurs mobiles libanais.

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Les raisons du succès de la téléphonie mobile au Maghreb et au Moyen-Orient.

Malgré les réserves exprimées quant à la rentabilité des services de téléphonie mobile, il n’en demeure pas moins que leur succès reste indéniable. Les causes en sont multiples.

Lors de son introduction, la téléphonie mobile a, au Maghreb et au Moyen-Orient, remporté un franc succès du fait de l’alternative qu’elle offrait à un réseau de téléphonie fixe souvent défaillant (réseaux obsolètes et/ou peu développés, larges espaces non raccordés, coût de souscription de ligne élevé, etc...). Au milieu des années 90, le taux moyen d’équipement en téléphones fixes de ces pays était de 4,36 pour 100 habitants, d’après une étude de l’ ERCIM (European research Consortium for Informatics and Mathematics) publiée en 1996, (contre 32 au Portugal et 57 au Danemark) et le pourcentage de demandes de raccordement non satisfaites était important (jusqu’à 67% en Syrie). La mise en place des services de téléphonie mobile a donc permis de désenclaver les zones rurales, parent pauvre du développement de la téléphonie fixe et d’étendre ainsi l’accès à la téléphonie aux différentes couches de la société.

De plus, il apparaît que téléphonie fixe et téléphonie mobile sont rarement considérées comme des services complémentaires mais plutôt comme des services concurrents. De nombreux opérateurs historiques de cette région ont d’ailleurs eu à souffrir de résiliations massives de lignes fixes à la suite de l’adoption par leurs clients d’un téléphone mobile. Cet état de fait devrait être pris en compte par les opérateurs afin qu’ils modifient leurs stratégies marketing avec pour objectif de vendre ces deux services comme des services complémentaires.

Enfin, le rôle incitatif des autorités nationales et supranationales a largement joué dans le développement de la téléphonie mobile dans cette région. En prenant en avril 1994, une décision en faveur de la norme GSM, la ligue arabe, par exemple, a directement contribué à son développement dans les pays de la zone. Lors d’une conférence qui s’est tenue au Caire en avril 1995, la ligue arabe a souligné l’importance stratégique des télécommunications et a initié un certain nombre de programmes de collaboration et de recherche-développement, qui ont contribué à l’expansion de la téléphonie mobile. Par ailleurs, les ministres des télécommunications de la ligue arabe continuent de se réunir une fois par an au sein de l’Union Arabe des télécommunications afin de promouvoir la modernisation et le développement des infrastructures de télécommunications.

Parallèlement, des accords de coopération scientifique et technologique avec l’Union Européenne sont en place avec les pays du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord depuis le début des années 90.

Au niveau national, la plupart des pays de la zone ont mis en place des plans de développement des télécommunications spécifiques. Conjuguées à l’action de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), ces politiques ont abouti à l’ouverture progressive des marchés de la zone à la concurrence (mise en place d’autorités de régulation indépendantes, ouverture à la concurrence). Les plus importants opérateurs de téléphonie mobile de la planète ont saisi cette opportunité et ont multiplié les ouvertures de filiales locales contribuant ainsi directement et mécaniquement au développement de ce secteur. Vodafone (premier opérateur mobile mondial), Orange et Telefonica sont tous fortement présents dans cette zone. Mais il faut aussi souligner l’importance du rôle joué par le consortium égypto-koweitien ORASCOM, géant régional des télécommunications mobiles. Avec 19 filiales au Moyen-Orient et en Afrique, Orascom est notamment présent en Algérie, en Tunisie (Tunisiana) et en Jordanie (Jordan Mobile Telephone Services - JMTS) et joue un rôle actif dans le développement du marché local de la téléphonie mobile en stimulant la concurrence et en élargissant la gamme des produits et services offerts.

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Le développement de la concurrence est, d’ailleurs, l’une des clés du « boom » enregistré par la téléphonie mobile au Maghreb et au Mashrek. L’exemple de la Tunisie est à ce titre caractéristique. Jusqu’en 2002, Tunisie Télécom, opérateur historique, était l’unique opérateur mobile du pays. L’arrivée d’ORASOM en décembre 2002 sur ce marché par l’intermédiaire de sa filiale Tunisiana a bouleversé la donne. Grâce à une politique tarifaire agressive, Tunisiana a acquis 150 000 utilisateurs en 6 mois inquiétant ainsi Tunisie Télécom (500 000 utilisateurs). La réaction ne s’est pas fait attendre et début mars 2003, Tunisie Télécom, qui a l’intention de doubler son parc d’utilisateurs en 2003, a diminué de 10% ses tarifs à la minute. 100 000 nouveaux utilisateurs ont depuis rejoint Tunisie Télécom provoquant une « explosion » du marché de la téléphonie mobile dans ce pays.

Quel avenir pour la téléphonie mobile au Moyen Orient ? Perspectives et options stratégiques.

Le marché nord-africain et moyen-oriental des télécommunications mobiles continuera d’enregistrer une croissance importante jusqu’à la fin de cette décennie, récoltant les fruits de la croissance du nombre d’opérateurs, de la multiplication des offres et des services, de l’introduction progressive des nouvelles technologies (MMS, internet-mobile …) et naturellement de la très forte croissance démographique que cette région enregistrera dans les vingt prochaines années. Mais est-il suffisant, voire justifié, de se réjouir d’une croissance purement quantitative du marché ? N’est-il pas plutôt dans l’intérêt des opérateurs, des autorités et même des utilisateurs de s’attacher dès maintenant au développement qualitatif d’un marché encore « sous-développé » et « sous-exploité », actuellement constitué majoritairement d’utilisateurs prépayés ?

La plupart des opérateurs actifs dans ces régions devraient se pencher sur le développement de stratégies visant à augmenter la rentabilité de leurs clients. Cela passe, bien entendu, par une modification des comportement de consommation (comportements d’appels, usage des services à valeur ajoutée, complémentarité fixe-mobile) que les opérateurs peuvent induire de différentes façons.

L’enjeu est de taille pour les opérateurs et les équipementiers. Si le marché de la téléphonie mobile va continuer de croître jusqu’en 2007, il risque ensuite de se tasser et le revenu moyen par abonné prendra alors toute son importance ; la concurrence continuera de s’aiguiser et seuls les opérateurs les plus importants et les plus solides financièrement survivront. Par ailleurs, il serait dommage de ne pas profiter des mutations structurelles et qualitatives que connaissent les marchés moyen-orientaux et nord-africains. L’utilisateur moyen est, en effet, de plus en plus en plus éduqué (même si l’analphabétisme reste encore très largement répandu) et surtout de plus en plus perméable aux nouvelles technologies (la génération « parabole » a grandi en ayant les modes occidentaux de consommation sous les yeux et des automatismes sont nés en termes de recours aux technologies de l’information, notamment grâce à internet). Tous les « ingrédients » d’une mutation qualitative sont donc réunis, reste à les accommoder tout en considérant les nombreux obstacles politiques et structurels. Pour permettre à ce marché de mûrir, les politiques marketing adoptées par les opérateurs - au premier rang desquels les politiques de communication et de développement d’offres - doivent tenir compte des spécificités humaines, sociales et culturelles ainsi que de la complexité de cette région du globe.

Jean-François Verhaeghe jean-francois.verhaeghe@jipo.comConsultant

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Annexe 3 : Le risque politique

On peut définir le risque politique de la manière suivante : « ensemble des évènements ou décisions d’ordre politique ou administratif, nationales ou internationales, pouvant entraîner des pertes économiques, commerciales ou financières pour l’entreprise, importatrice ou exportatrice, ou investissant à l’étranger, titulaire de ces contrats »

Une garantie de risques politiques vise à protéger une entreprise face à des risques transfrontaliers de nature politique, liés soit à une transaction commerciale, soit à un investissement.

1 – les faits générateurs :

Plusieurs faits peuvent générer des sinistres en risques politiques :- dévaluation /réévaluation de la monnaie- inconvertibilité- guerres, émeutes, révolutions- embargo- nationalisation / confiscation / expropriation- suspension ou non renouvellement de licences d’importation ou d’exportation- annulation abusive d’un contrat par un acheteur public- non paiement de sa dette par un acheteur public- catastrophe naturelle empêchant l’acheteur étranger de rentrer en possession de la

marchandise ou du matériel acheté

On distingue deux familles principales de produits de couverture du risque politique :- les contrats de rupture unilatérale ou de « frustration  de contrat » - les contrats d’investissement permanent ou temporaire

2 – la couverture des risques liés à des contrats commerciaux

Les contrats de rupture unilatérale ou de « frustration de contrat » ont pour objet de protéger l’assuré en cas de non exécution de ses obligations contractuelles par la partie étrangère avec laquelle un contrat commercial est légalement entré en vigueur.

Ils offrent les garanties suivantes :- retrait de licence d’importation ou d’exportation par le pays du vendeur ou de

l’acheteur- non respect de ses engagements contractuels par le partenaire de l’assuré, avant ou

après expédition- non paiement par le partenaire de l’assuré - appel abusif d’un cautionnement- non exécution d’une sentence arbitrale

La distinction entre contrats de rupture unilatérale de contrat et frustration de contrat dépend du statut, public ou privé de la partie avec laquelle l’assuré est titulaire d’un contrat.

S’il s’agit d’un acheteur public, celui-ci ne peut être insolvable : tout non paiement est donc assurable au titre d’une police de rupture unilatérale de contrat. S’il s’agit d’un acheteur privé, ce qui est assuré, ce n’est par la situation d’insolvabilité de cet acheteur (cela relève du risque commercial) mais l’empêchement, par des circonstances d’ordre politique s’imposant à lui, d’exécuter ses obligations contractuelles de payer. Le non paiement peut alors être assuré par une garantie de frustration de contrat.

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3 – la couverture des risques liés à des investissements

Les contrats d’investissement permanent ou temporaire protègent l’assuré en cas de confiscation, nationalisation, expropriation ou empêchement d’exercer des droits légitimement acquis sur le bien.

Ils offrent les garanties suivantes : - dommages aux biens à la suite d’émeute, mouvements populaires, sabotages- dommages aux biens faisant suite à une guerre civile ou étrangère- grèves politiques,- expropriation , spoliation, confiscation, nationalisation de matériel ou impossibilité de

le réexporter - refus d’honorer une sentence arbitrale

L’investissement permanent se traduit par un investissement lourd dans des installations fixes à assurer, faisant l’objet d’un contrat annuel, renouvelableL’investissement temporaire se traduit par une importation temporaire de matériels, par exemple des engins de chantier, à assurer par un contrat adapté à la durée de leur séjour dans le pays concerné.

4 – les parties au contrat en risque politique

Un contrat d’assurance de risque politique suppose une relation bilatérale entre - une entreprise, l’assuré, ayant une activité hors de son pays, génératrice d’un risque de

nature politique- une compagnie d’assurance

Si le risque encouru est basé sur une opération d’importation ou d’exportation, la troisième entité concernée sera le client de l’assuré.

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Annexe 4 – LES CENT CRITERES DU CLASSEMENT PAYS (selon Nord-Sud Export)

1ère mesure : LE POTENTIEL DE MARCHE Facteurs Thèmes Nombre de critères1 Poids économique et niveau de

développement15 (population totale, PIB, éléments démographiques, équipement des menages…)

2 Taille réelle du marché 9 (importations, revenus par tête…)3 Dynamique du marché 8 (croissance du PIB, taux d’investissement,

productivité du capital…)4 Ouverture et privatisation de

l’économie9 (investissements étrangers, rôle de l’Etat…)

Soit 40 critères, notés de 0 à 5, donnant 5 catégories de potentiel de marché

2ème mesure : LE RISQUE PAYS Paramètres Risques Nombre de critères1 – risques financiers souverains

Poids de la dette publique et de son service

6 (dette publique, intérieure et extérieure…)

Risque de défaut souverain

6 (position du pays par rapport à l’aide internationale, échéancier de remboursement…)

Risque d’inconvertibilité 3 (réserves en devises, niveau de convertibilité ou zone monétaire)

2 – Risques financiers de marché

Maîtrise des équilibres fondamentaux

5 (grands équilibres économiques)

Risque de change-dévaluation

4 (taux de change…)

Risque systémique et de volatilité économique

6 (créances douteuses du système bancaire, sinistres privés chez les assureurs…)

3 – Risques politiques

Homogénéité de la société

4 (revenus, équilibres sociaux…)

Stabilité du gouvernement et du régime

7 (nature du régime, rôle de l’armée…)

Relations extérieures 4 (qualité des relations avec la France, existence de conflits…)

4 - Environnement des affaires

Conditions des investissements étrangers

6 (traitement des étrangers, arbitrage, modernité des circuits de distribution…)

Conditions de travail 4 (coût de la main d’œuvre, qualité des relations de travail…)

Bonne gouvernance 5 (législation…)

Soit 4 paramètres et 12 facteurs de risques : 60 critères notés de 0 à 7, soit 7 classes de risques possibles.3 types de critères :- 35 critères notés grâce à des séries statistiques reconnues (FMI, Banque Mondiale)- 44 critères, notés après avoir été objectivement estimés (banque de données)- 21 critères, notés qualitativement, grâce à l’emploi d’une grille rigoureuse de notation

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Annexe 5 – OFFRE DE GARANTIE A L’EXPORT EN MATIERE DE RISQUES POLITIQUES ( extrait du Rapport F. MELLERIO – 11/1/01 – CCI)

En exportant à l’étranger, les entreprises rencontrent 2 types de risques :- le risque commercial ou crédit- le risque politique

En Europe, les agences d’assurance crédit exercent, pour leur propre compte la couverture du risque politique sur les pays de l’OCDE et pour le compte de leur Etat, la couverture du risque politique à court terme hors OCDE et à moyen et long termes sur tous les pays.

Il existe un accroissement des thèmes de réactualisation du risque pays depuis la fin des années 1990 et des difficultés pour anticiper les risques politiques dans certaines régions du monde ; les entreprises qui veulent exporter dans des pays où il existe des risques plus ou moins élevés doivent prendre une couverture. Pour cela, COFACE a développé différents instruments de couverture.Mais la question qui se pose est de savoir s’il existe d’autres solutions alternatives lorsqu’un assureur-crédit refuse d’apporter sa couverture sur un pays.En effet, si les principes de notation des risques sont désormais identiques entre assureurs privés de l’OCDE, les politiques de couverture, notamment en volumes de crédit, peut différer considérablement d’une agence à l’autre, voire empêcher l’obtention d’une couverture auprès de l’assureur crédit national.

Les harmonisations en matière de politique d’assurance du risque politique :

Il existe des textes portant harmonisation des classements pays dans le cadre de l’OCDE

1) Consensus OCDE ou Arrangement relatif à des lignes directrices pour les crédits à l’export

Il porte sur deux domaines :

Principe de prime minimumIl a pour but : - d’empêcher une concurrence par rapport à l’offre de conditions de financement

favorables ou des subventions des gouvernements respectifs- de favoriser une concurrence fondée sur la qualité et le prix des biens et services

exportés

Méthode commune de classification des risques paysLa classification des risques en 7 niveaux détermine 7 niveaux de primes régulièrement remis à jour par un groupe d’experts. La catégorie 1 est le risque minimum et la catégorie 7 le risque maximum.

2) L’accord « Knaepen package » d’avril 99

Il accroît l’efficacité de ces 2 éléments et détermine des délais maximum de remboursement des crédits à l’exportation. Mais subsistent des divergences de classement en particulier pour des pays de petite taille.

Quand COFACE refuse de couvrir sur un pays, existe-t-il d’autres solutions alternatives ?

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Les solutions offertes à une entreprise française confrontée à un refus de couverture du risque politique sont les suivantes :

1 - s’adresser au marché privé d’assurance du risque politique

Les agences sont très peu nombreuses (une dizaine) et leurs capacités sont faibles. Leur rôle est d’accompagner les stratégies d’entreprises à travers le monde, indépendamment de la politique extérieure.

Le marché privé s’est développé au milieu des années 1970 et à la fin des années 1980 en Europe occidentale. Affecté par les crises dans années 80, certaines agences se sont retirées de l’activité et ont même abandonné l’exercice de cette assurance.Il y a eu un regain d’intérêt pour la garantie du risque politique dès la deuxième moitié des années 90. Mais cette activité étant encore considérée comme étant du ressort de l’Etat, certaines agences se sont concentrées sur la couverture des risques politiques liés aux investissements.

De nouvelles capacités sont apparues récemment, mais elles sont encore bien inférieures aux besoins. Les agences les plus connues sont :

- Les Lloyd’s : 24 syndicats assurent la couverture du risque politique à l’export ou à l’investissement

- Unistrat assurance : il a développé un partenariat étroit avec les entreprises et offre une gamme étendue de produits sur mesure répondant à la quasi-totalité des besoins de couverture des entreprises et des banques, à l’export et à l’import.

- American International Guarantee (AIG) : elle offre une couverture globalisée d’un ensemble de produits dédiés à l’international (Worldrisks) avec une police unique et la spécialisation de plusieurs assureurs.

2 – Recourir aux assureurs privés étrangers

l’offre de garantie par des opérateurs étrangers qui assurent la couverture de ce type de risque pour le compte de leurs Etats respectifs est impossible à des entreprises de pays tiers sauf conditions particulières.Cette alternative doit être réservée à des cas très particuliers :

- si la part étrangère est supérieure à 30 % dans le contrat d’exportation- si l’agence a une filiale dans le pays de l’entreprise- s’il existe des accords de coopération- cas prévus par les agences

3 – Exporter sans garantie ou ne pas exporter

Une grande partie des entreprises françaises exportent sans garantie COFACE ; celle-ci couvre environ 25 % des exportations françaises, nettement plus que les autres agences européennes.Les entreprises recourent aussi à d’autres garanties offertes par les banques.

En cas de refus de garantie de COFACE, les entreprises peuvent prendre l’initiative –fait assez rare- de se retirer du marché. Elles peuvent aussi persévérer en recherchant de plus larges garanties pour une présentation ultérieure de leur dossier.

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Devant la faible adéquation de l’offre et de la demande de garantie, il apparaît nécessaire de mettre en œuvre des actions et instruments pour répondre aux besoins de garantie des entreprises françaises.

1 – Propositions dans le cadre français

- tenir compte de la portée stratégique des relations de la France avec certains pays (par ex, revoir les plafonds d’engagement des couvertures)

- favoriser une harmonisation entre pays couverts par COFACE et le choix des organismes français de promotion de l’export (par ex, il faudrait promouvoir la présence des entreprises dans des pays non couverts par COFACE)

- associer des entités étrangères (par ex, les Conseillers du Commerce Extérieur, les services internationaux des Chambres de Commerce et d’Industrie) à la défense de la politique de couverture pays, car ils ont l’expérience du terrain et peuvent évaluer les risques pays.

- Encourager les assureurs privés à s’intéresser au risque politique : le marché français est en retard par rapport au marché anglo-saxon. Une seule entreprise existe : UNISTRAT, reprise par COFACE ; il apparaît nécessaire de promouvoir le développement des sociétés privées d’assurance du risque politique parallèlement aux dispositifs publics de l’Etat par COFACE.

- Mettre à la disposition des entreprises de plus amples informations en ligne sur la couverture des risques politiques. C’est un outil de développement stratégique pour les exportateurs français ; il est donc nécessaire d’une plus grande information sur les sites de la DREE et de COFACE, pays par pays.

2 – Propositions dans le cadre européen et international

L’objectif est de créer des capacités complémentaires d’assurance.

Pour cela, il faudrait :- susciter les travaux d’un organisme public international sur la qualité des systèmes

bancaires locaux car il n’existe pas d’indicateurs pour appréhender la santé des systèmes bancaires des pays à risques

- encourager une bourse internationale d’échanges de risques (technique du swap de risques)

- créer au niveau européen une capacité d’assurance des risques politiques qui serait complémentaire à celle des Etats-membres, par un principe de mutualisation.

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Annexe 6 – ENTRETIEN AVEC UN ASSUREUR DE RISQUE POLITIQUE

L’assureur politique est l’accompagnateur des stratégies d’entreprises. Travaillant au cas par cas, EUREXIM n’a donc pas de cadre formel d’assurance. Il propose de couvrir certains risques, avec selon les situations, ou une couverture étendue ou des couvertures spécifiques.

Le contact de l’assureur politique se fait par l’intermédiaire d’un coutier pour la 1ère fois.La mission du courtier est multiple :

- Il aide le client à identifier et analyser ses risques : objet du contrat par exemple- Il certifie à l’assureur la sincérité et l’exhaustivité des informations pour évaluer les

risques. Sinon, il engage sa responsabilité professionnelle- Il conseille le client sur la forme de la couverture :

o abonnemento au cas par caso multi-payso on peut prévoir une police mondiale en cas d’appel abusif de caution.

- Il conseille l’entreprise sur le choix de l’assureur :o En théorie, appel d’offreso En pratique, relations privilégiées

- Il confectionne la police, sur une base de modération. Il peut aussi rédiger le projet de contrat.

Le courtier est choisi en fonction de sa notoriété à l’étranger, de sa spécialisation géographique.C’est un mandataire.

Le contact de l’assureur politique peut aussi s’effectuer directement (cas particuliers)

La demande par fax ou mail permet d’identifier les informations-clés :- pays- contrat- partenaire- montant- durée- secteur industriel- méthode de financement- 1er contrat ?

La réaction de l’assureur se traduit en 2 temps :

1) Non binding indication (cotation provisoire)La cotation prévoit :

- la prime- la quotité garantie- le délai de carence

L’offre des assureurs est limitée et sélective. On demande à l’assureur un accord et une enveloppe de prime.

Si l’assuré est intéressé, un dossier détaillé lui est remis, comportant :- un questionnaire- le contrat commercial- le descriptif de l’ensemble des contrats annexes (par ex, le financement)

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Le contrat est soumis au principe de bonne fin : l’assureur doit recevoir toutes les informations pour évaluer le risque.

2) Rencontre

L’assureur veut connaître :- la stratégie de l’entreprise : histoire de l’entreprise, par exemple ici en Egypte, la

compréhension de sa relation avec le pays, le taux de commissionnement et de corruption.

- La portée et les limites de la couverture, en fonction des conditions générales et particulières de la police : le besoin est-il réel, l’entreprise a-t-elle étudié les moyens de prévention du risque ? L’opération doit apparaître bien structurée, bien qu’il y ait des aléas.

- La courbe de risques. Théoriquement, il y a une montée en puissance du risque en fonction de la fabrication et de la livraison. Puis celui-ci redescend au fur et à mesure des acomptes payés..

Le taux de prime est fixé sur l’exposition maximale du risque. Il permet ainsi aux entreprises de mieux prendre en charge la gestion de leurs risques.

Critères d’acceptation :- Que l’entreprise soit dans le créneau d’affaires important, même vital pour le pays - Que le niveau d’engagement de l’assureur dans les télécommunications en Egypte soit

acceptable.. Si le niveau est faible, l’assureur pourra s’engager davantage.L’assureur apprécie le risque en fonction d’un équilibre.

Le programme de souscription (engagement par rapport aux administrateurs et collaborateurs, à qui on délègue la souscription) représente l’engagement maximal de l’assureur par pays, par domaines d’activité.

3) Fixation du taux de prime

Il dépend de plusieurs critères :- loi de l’offre et de la demande (concurrence des différents assureurs, auto-assurance

possible de l’entreprise pour le reliquat ou le tout)

- volume global de prime qui doit permettre de couvrir les couvertures et les coûts de gestion. En début d’année, il y a une préfiguration du chiffre d’affaires et l’évaluation de la sinistralité probable.

- Marge différente si le risque est assuré seul ou partagé, en fonction de la volonté d’être leader ou d’avoir des partenaires,

- Certaines primes de risques sont accordées aux clients connus.

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DEROULEMENT D’UNE COUVERTURE

A – CHRONOLOGIE

- Cotation indicative : 24 h- Sous 8 jours, envoi des documents

- Décision sous 24 h pour une affaire simple et régulière, au maximum 1 an. L’assurance se décide très en amont de l’opération et l’assurance se construit progressivement en fonction de la proposition commerciale.

Contraintes d’acceptation :- loi applicable au contrat- force majeure

Délai moyen d’étude du dossier : 2 à 3 mois- analyse du pays :

o contexte des opérations (importance des besoins)o qualité de la relation politique bilatérale (diversication de l’origine des

assureurs)o comportement du pays sur la scène internationale (obstacles juridiques… Il

existe des sécurités contre le risque de non transfert des devises)

On peut différencier le niveau des engagements d’un pays à l’autre. L’assureur peut ne pas suivre les classifications traditionnelles.

Détermination de la quotité garantie :o Avant, notoriété du cliento Aujourd’hui, en fonction de la position commerciale de l’entreprise par rapport

aux engagements internationaux.

B – SURVENANCE D’UN INCIDENT

1) Contact du courtier ou de l’assureur

2) NotificationEn théorie sous 48 h, mais on tient compte des mesures de sauvegarde, de mobilisation

3) Déclaration

a) Full disclosure information

b) Si menace, due diligence (prise de toute mesure raisonnablement applicable pour éviter ou réduire sa perte)

c) Si durant le délai de carence, environ 6 mois, toutes les tentatives ont échoué, s’ouvre la procédure d’indemnisation.

Désignation, aux frais et soins de l’assureur) d’un expert (loss adjustor) pour évaluer la perteRapport, base à l’indemnisation

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o Sinistre vraiment constituéo A l’insu de l’assuréo Hors de la volonté de l’assuréo Liste des sinistreso

Analyse des factures et du préjudice- Si contestation du rapport, contre expertise (l’entreprise désigne son propre expert)- Résolution du litige : compromis ou contentieux par arbitrage- Indemnisation dans les 30 jours de l’expiration du délai de carence- Mesures de subrogation amiables ou contentieuses (pas de durée car pas de

prescription envers les Etats)- Retour sur indemnité : la récupération des pénalités de retard peut être partagée entre

l’assureur et le client

d) full subrogationEn amont du règlement, le client doit maintenir la possibilité de subrogation de l’assureur dans ses droits (par ex : saisies conservatoires).L’assureur n’exerce pas directement ses droits de subrogation mais donne mandat à l’assuré. L’exportateur répond à un besoin important pour le pays d’accueil.Le pays doit trouver des solutions, sachant que la voie négociée est préférable à la contentieuse pour maintenir les contrats et la présence de l’entreprise. Si le partenaire local est loyal, cela se règle.

En cas d’obstruction du pays, on met en place des actions de contrainte :- par la voie contentieuse : problème de force exécutoire par rapport à la souveraineté,- arbitrage : condamnation du pays. S’il ne respecte pas l’arbitrage, il s’exclut du jeu

international. C’est un moyen de pression sur le pays.- Action en référé auprès des tribunaux locaux

Le devoir contractuel du client est de ne jamais abandonner une affaire sans l’accord de l’assureur : saisie arrêt des comptes de banques auprès des banques centrales et leurs correspondantes. Cela provoque le gel de leurs circuits de paiement international.

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Annexe 7 – FORMULAIRE DE DEMANDE DE COUVERTURE

POLITICAL RISK INSURANCEPROPOSAL FORM FOR

International TradePrivate contract

(including on-demand bond « unfair calling » cover

1 – THE APPLICANT

a. Nameb. Addressc. Date establihedd. Turnover last financial yeare. Ultimate parent company

2 – THE BUYER

a. Nameb. Addressc. Status of e.g.

Govt Dept/Govt owned/Private

3 – SCOPE OF THE CONTRACT

a. Brief description of goods or services to be providedb. Destination or locationc. Applicant’s contractual obligations (e.g. FOB, CIF)

d. Buyer’s contractual obligations (apart from payment)e. Contract currency and value

4 – TERMS AND SECURITY OF PAYMENT

a. Full terms of payment including for all payments :- amount- timing- mechanism- place

b. Name of bank openingLetter of credit or guaranteeing payment if applicable

c. Name of any other guarantor of payment if applicable Is the guarantor a public entity ?

d. Source and details of any external financing e.g. World Bank. Is such external financing already in place ?

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5 – CONTRACT PROGRAMME

a. Date of contract signature (if contract not signed, please give anticipated date)b. Effective date of contract (EDOC)c. Performance schedule in months from EDOC :- design- manufacture- deliveries and values- installation- provisional acceptance- final acceptance

6 – CONTRACT CONDITIONS

a. Law of contractb. Summary of arbitration provisionc. Summary of force majeure claused. Suspension/termination provisions (if applicable)

7 – LICENCES

a. is an export licence required (if so please advise whether it has been obtained an dits validity period)

b. b. is an import licence required (if so please advise whether it has been obtained an dits validity period)

c. Does the applicant have knowledge of any impending or rumoured change in the licensing requirements either for the goods or services or for the buyer-s country (if so, please, give details)

8 – OTHER PARTIES INVOLVED IN THE CONTRACT

a. Names and nationalities of any joint venture partners (including the respective shares of the partners in the contract and the identity on their work to be performed)

b. Names and nationalities of any major subcontractors (including the identity and approximate value of their work to be performed)

c. Are any goods or services being provided from, or shipped via a country other than that of the applicant (if so, please give details).

d. Identity of any engineer or consultant (please also advise their nationality, whether the applicant has worked with them before and whether they are responsible for approving work or invoices on the buyer’s behalf)

e. Identity of the applicant’s local agent, partner or representative (please also advise how long they have been acting for the applicant in this capacity)

9 – GENERAL

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a. Was the contract invited or open to competitive tender ?

b. how important re the goods or services to the buyer and/or to the buyer’s country and why ?

c. Would it be difficult for the buyer to find an alternative supplier or contractor ? (if so, please explain why)

d. What is the estimated resale value of the goods ?

e. Any other material information

10 – THE APPLICANT’S TRADING EXPERIENCE

a. Please advise the following details in respect of the applicant’s previous trading experience with the buyer.The buyer’s country :

- year of first contract- total turnover in last three years- approximate average payment delay in last three years

(if possible, please complete the attached payment experience chart)

b. Details of other contracts the applicant is currently performing or negociating with the buyer or in the buyer’s country.

11 – LOSS AND RECOVERY EXPERIENCE

Has the applicant incurred any losses, whether insured or not, in the country?

If yes :- number of losses- year of the loss- total amount of losses any year

Has the applicant being able to recover any amount after the loss ?- year- amount recovered- litigation or amiable settlement- the applicant still involved with any litigation the debtor/country ?

12 – OTHER INSURANCE

a. Is insurance for this contract currently available from the applicant’s export credit agency ? (if not, why not)

b. Has the applicant applied to any other insurer (public or private) for insurance for this contract ? What was the result of that application ?

13 – UNFAIR CALLINGIf cover is required against unfair calling of on-demand bank guarantee(s), please answer following questions :

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a. type of guarantee(s) to be provided (e.g. advance payment, performance, retention. Please note that there is a difference proposal form for tender guarantees)

b. Name of bank provided the guarantee(s) to the buyer

c. Name of bank providing counter-guarantee to b. above (if applicable)

d. Validity period of guarantee(s) and counter-guarantee(s)

e. Value of guarantee(s)

f. Whether the guarantee(s) automatically reduce(s) and if so when and by how much

g. Whether the contract specifically requires the buyer to return the guarantee(s) for cancellation at their expiry ?

h. Has the applicant ever had any guarantees called unfairly ? If so, please give details.

14 – COVER REQUIRED

TYPE MAXIMUM EXPOSURE PERIOD EXPOSED (MONTHS)

Preshipment/precreditPostshipment/creditUnfair callingOther (please specify)

Declaration by the applicant

The undersigned representative(s) to the applicant hereby declare(s) that the statements made in the proposal form are complete and true to the best of his/their knowledge and belief and that he/they have not withheld any material information.

Please note that any changes in any material information should be immediately advised to the insurers –failure to do so may result in their repudiation of liability in any claim that may be presented.

The applicant undertakes not to disclose to any third party (including the buyer) without prior approval of the insurers the existence of or applications for any policy that may be issued and agrees that this proposal form shall for the basis of and be part of any such policy.

Name(s) : Titles/Position

Signature(s) Date

Please make sure that copies of the following are attached (where applicable) :- contract- payment instrument(s)- payment guarantee(s)- on demand bank guarantee(s), counter-guarantee(s) and counter indemnity(s)

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Quelques éclairages pour le corrigé :

Question 2 :

Exemple de sites consacrés au risque politique : sites d’assureurs crédit français et étrangers : www.coface.fr , www.unistrat.com ,

www.syga-assurance.com , www.cesce.fr , www.vendome-net.com , www.exgd.gov.uk , www.isace.it , www.hermes.de ……

sites d’information générale sur les risques de crédit en particulier politique : www.netpme.fr, www.classe-export.com , www.interex.fr,

sites de revues financières : www.euromoney.com, www.reactionsnet.com

Nature des risques encourus par Telcom :L’acheteur égyptien est une société d’Etat.Les risques politiques encourus sont :

- rupture unilatérale du contrat par l’acheteur ou l’Etat égyptien, (fait du prince)- changement de lois ou de règlements empêchant l’exécution du contrat- retrait des licences d’importation ou d’exportation- confiscation, saisie, dépossession arbitraire des fournitures, objet du contrat- non-paiement par l’acheteur public- inconvertibilité ou non transfert de devises par les autorités monétaires du pays- non respect des sentences arbitrales ou judiciaires par l’acheteur en cas de contentieux

sur l’exécution du marché

La consultation du site de la Coface permet d’obtenir la notation du risque pays sur l’Egypte.Au 1er janvier 2004 :Notation coface court terme : B : environnement économique et politique incertain, susceptible d’affecter de comportements de paiement souvent médiocresCotation moyen terme : risque élevé

Question 3 :

Récapituler l’offre de produits d’assurance vis à vis des risques politiques :

Principaux assureurs publics : Principaux assureurs privésCoface (France)Hermès (Allemagne)ECGD (Royaume Uni)SACE (Italie)CESCE (Espagne)GRE (Suisse)OND (Belgique)NCM (Pays Bas)

Américains   : AIGChubbLiberty MutualSovereign RiskExportersZurich American

EuropéensUnistratLlyod’s

Question 4 :

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Deux marchés de couverture existent : - celui public, des agences gouvernementales, telle la Coface, dont l’objet est

fondamentalement d’aider les entreprises nationales- celui privé, des assureurs de marché opérant selon des critères purement techniques

quant à la qualité des dossiers qui leur sont présentés.

L’offre privée est surtout le fait du marché américain et du marché de Londres.

L’offre privée d’assurance du risque politique peut se développer à côté de l’offre publique .

Il y a eu domination de la Coface longtemps, entre les années 1945 et 1985, peut-on dire globalement. L’obligation de supprimer les subventions à l’exportation imposée par les autorités de l’Union européenne a bouleversé le marché des acteurs de l’assurance et le statut de la Coface s’est transformé. Avec le développement des échanges, désormais aucun acteur national ne peut plus assumer l’ensemble des risques seul. Il faut donc que les assureurs privés s’intéressent au risque politique.

Il est important aussi qu’une entreprise puisse se couvrir lorsque la Coface refuse d’apporter sa garantie sur tel ou tel pays. Les principes de notation des risques sont désormais identiques entre assureurs-crédit des pays de l’OCDE ; l’accord OCDE dit « Knaepen Package » d’avril 1999 instaure le principe des primes minimales afin que les exportateurs soient placés en situation d’égalité, ; il harmonise également la méthodologie d’appréciation des risques. Il y a donc des pays à risques élevés où les agences n’encourageront pas les entreprises à développer des courants d’affaires. C’est d’ailleurs l’une des raisons qui pousse l’assureur privé à poser en d’autres termes la problématique de son offre d’assurance.

Un assureur privé évalue le risque-pays en s’appuyant davantage sur son expérience de terrain.

L’assureur privé tel qu’Eurexim cherche à apprécier la stabilité de la relation que l’entreprise s’est construite dans le pays ; il cherche à mesurer la vulnérabilité de l’entreprise par rapport aux autorités politiques locales. Il y a des pays où les pouvoirs locaux sont importants sur les réglementations relatives aux normes ou sur les impositions fiscales, des pays où les lois relatives aux faillites sont inexistantes ou inapplicables, des pays où les informations financières ne sont pas disponibles. Que penser du fait que les assurances publiques continuent à gérer des relations souveraines d’Etat à Etat alors que les politiques de décentralisation de plus en plus fréquentes accordent aux provinces et régions des pouvoirs importants dans de multiples domaines qui affectent considérablement la vie des entreprises? L’assureur privé veille à cerner tous ces aspects qui peuvent mettre les contrats de l’entreprise exportatrice en danger.

Il faut aussi découvrir les priorités des politiques économiques des pays d’accueil et vérifier dans quelle mesure les produits et services vendus par l’entreprise exportatrice s’inscrivent dans ces besoins .prioritaires. L’idéal est que l’entreprise se construise une présence difficilement concurrençable, le risque-pays se considère alors d’une tout autre manière.Le rôle des acteurs privés du risque politique est d’accompagner des stratégies d’entreprise à travers le monde, avec une indépendance d’esprit suffisante par rapport à la politique extérieure des Etats. On constate souvent que la Coface reste attachée à une logique d’offre de produits d’assurance et de couverture globale alors que les demandes d’assurance des entreprises s’orientent vers une couverture sur mesure.

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En Europe, les agences d’assurance crédit exercent pour leur propre compte, la couverture du risque commercial à court terme ainsi que la couverture du risque politique court terme sur les pays de l’OCDE.Elles continuent d’exercer pour le compte de leur Etat, la couverture du risque commercial à long terme ainsi que la couverture du risque politique court terme hors OCDE et la couverture du risque politique moyen/long terme sur tous les pays

Question 5 :

Pour évaluer son risque, l’assureur va analyser plusieurs critères :- situation politique et financière du pays- situation économique du pays et du secteur d’activité concerné- viabilité financière du projet : la charge du remboursement est-elle supportable par

l’acheteur- caractère prioritaire du projet parmi les besoins du pays d’accueil- expérience et expertise du proposant- relation bilatérale entre pays du vendeur et celui de l’acheteur

il considèrera ensuite cette proposition en regard du niveau de ses engagements en cours dans le pays et sur le secteur d’activité concerné

1. CATEGORIES DE PRIME POUR L'ASSURANCE DES OPERATIONS D'EXPORTATION

Les pays sont répartis en sept catégories (de 1 à 7) reflétant l’intensité du risque politique. Celui-ci recouvre l’ensemble des événements survenant à l’étranger qui revêtent pour l’assuré ou pour le débiteur un caractère de force majeure (pénuries de devises, guerres, révolutions, catastrophes naturelles et faits du prince). La catégorie 1 regroupe les pays pour lesquels le risque politique est le plus faible, la catégorie 7 ceux pour lesquels il est le plus élevé.

Les pays sont répartis en trois catégories (de A à C) selon le niveau du risque commercial. Il s'agit du risque de carence du débiteur privé étranger, c'est-à-dire du risque que ce dernier soit incapable d'exécuter ses obligations ou qu'il s'y soustraie sans motif légal. Le risque commercial n'est pas déterminé uniquement par la situation propre au débiteur, mais également par des facteurs macro-économiques systémiques qui influencent la capacité de paiement de l'ensemble des débiteurs d'un pays. La catégorie A regroupe les pays où le risque commercial systémique est le plus faible, la catégorie C regroupant ceux où il est le plus élevé.

1.a. EVALUATION DU RISQUE POLITIQUE

La catégorie de prime pour le risque politique est fixée par le comité de

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direction sur base d'une analyse technique du risque. A cet effet, un modèle quantitatif a été développé à la SA Ducroire, prenant principalement en compte l’évolution de la liquidité des pays débiteurs. Il s'agit d'apprécier la capacité de chaque pays à honorer ses obligations de paiement. Le modèle doit permettre des adaptations rapides de la politique de couverture du Ducroire, suivant au plus près la détérioration/l'amélioration de la situation dans les pays débiteurs. Il est donc basé sur un nombre limité d'indicateurs pouvant être mis à jour fréquemment et dont la pertinence a été testée historiquement. La liste de ces indicateurs et la manière dont ils sont combinés pour aboutir au score déterminant la classification est confidentielle. Trois indicateurs de liquidité qui sont généralement au cœur de ce type de modèles sont la dette extérieure à court terme, les réserves de devises et le solde courant de la balance de paiement. Un indice d'appréciation du risque par les marchés financiers, et donc de la confiance de ces derniers, est également inclus dans le modèle et permet de juger des possibilités de refinancement dont dispose les pays et d'intégrer dans le modèle certaines informations non-contenues dans les indicateurs économiques classiques. Le résultat technique du modèle est systématiquement confronté à la réalité que constitue l'expérience de paiement du Ducroire et d'autres assureurs-crédit de l'OCDE. Enfin, une correction intervient en cas de situation politique exceptionnelle (p.e. guerre) ou sur base d'éléments non pris en compte dans le modèle.

Les catégories de prime pour le risque politique sont mises à jour au minimum deux fois par an pour l'ensemble des pays. Des mises à jour intermédiaires pour les pays dont la situation évoluerait rapidement sont possibles à tout moment.

1.b. EVALUATION DU RISQUE COMMERCIAL

Il va de soi que l'évaluation du risque commercial consiste principalement en une analyse micro-économique effectuée au cas par cas et portant sur l'entreprise débitrice et le secteur dans lequel elle opère. De cette analyse dépend l'acceptation d'un débiteur et l'ajout éventuel de certaines conditions de couverture. Il existe cependant des facteurs qui influencent le risque commercial au niveau d'un pays et affectent la capacité de paiement de l'ensemble des débiteurs de ce pays. Il peut s'agir, par exemple, des effets d'une brusque dévaluation, de taux d'intérêt réels élevés, d'une récession économique, d'un contexte de corruption généralisée, etc. Cette composante "macro-économique" ou systémique du risque commercial fait partie des risques pays.

Le modèle d'analyse de ces risques comprend trois groupes d'indicateurs :

> Un groupe d'indicateurs économiques et financiers ayant une influence significative sur la santé de toutes les entreprises d'un pays par leur impact sur les comptes de résultat et les bilans (par exemple : dévaluation, taux d'intérêt réel, taux de croissance du PIB, taux d'inflation,...) ;> Un second groupe reprenant des indicateurs d'expérience de paiement du pays en matière de risque commercial ;

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> La troisième série d'indicateurs reflète le contexte institutionnel dans lequel les entreprises locales opèrent (par exemple : niveau de corruption, économie en transition, etc.).

La catégorie A regroupe les pays présentant un risque commercial faible, la catégorie B, ceux pour lesquels le risque commercial est considéré comme normal et la catégorie C, ceux présentant un risque élevé. Contrairement à la classification pour les risques politiques, la classification pour les risques commerciaux est unique quelle que soit la durée de crédit.

La classification pour le risque commercial systémique est revue au minimum deux fois par an, avec des possibilités de révisions intermédiaires si nécessaire.

2. LA CAPACITE DE COUVERTURE PAR PAYS

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3. CONDITIONS PARTICULIÈRES DE COUVERTURE

Dans certains cas, lorsque le risque politique est considéré comme trop élevé, la SA Ducroire n’offre pas de possibilités de couverture, à l'exception de techniques de financement particulières permettant de mitiger fortement le risque de transfert. La politique du Ducroire est notamment toujours « fermée » pour les pays classés en catégorie 7 pour le risque politique.

La SA Ducroire peut également être amené à introduire des conditions particulières ou des restrictions de couverture dans la politique pays. On peut en citer les exemples les plus courants :

> Une distinction peut être faite entre la politique de couverture s'appliquant aux débiteurs privés et celle s'appliquant aux débiteurs publics. Pour des pays connaissant d'importants problèmes budgétaires, il se peut, par exemple, que la couverture sur les débiteurs publics soit exclue tandis qu'une couverture sans restrictions particulières est possible pour les débiteurs privés;

> Un montant maximum par affaire indicatif ou une limitation de couverture aux produits belges sont parfois appliqués si le plafond de couverture risque d’être rapidement atteint ou pour des pays à haut risque;

> Pour des pays à risque élevé, la SA Ducroire peut réduire la quotité garantie pour le risque commercial et/ou politique. La SA Ducroire peut aussi décider de ne pas émettre de limites de crédit sur les débiteurs d'un pays, contrairement au fonctionnement habituel des polices globales, mais de prendre uniquement des décisions contrat par contrat;

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> Bien que l’activité principale du Ducroire soit la couverture en “open account” sur le débiteur, c’est-à-dire sans exigence de garantie, une garantie bancaire (souvent une ILC) ou une garantie souveraine (ministre des finances/banque centrale) peut être demandée dans certains cas particuliers, dont les plus courants sont les suivants :

>> lorsque le risque de non-paiement de la part des débiteurs privés ou publics d’un pays est considéré comme particulièrement élevé ;>> en cas de disponibilité limitée des devises dans un pays ou si le système de change d’un pays est considéré comme inopérant ;>> lorsque l’utilisation des ILC est rendue obligatoire par la réglementation sur les importations d'un pays.

4. INDICATEURS DE TAILLE DE MARCHE PRESENTES SUR www.ducroiredelcredere.be

Pour information, la SA Ducroire a sélectionné quatre variables macro-économiques donnant une indication quant à la taille de marché du pays ciblé. Les indicateurs choisis sont les suivants :

> la population du pays, présentée en millions de personnes ;> la valeur annuelle des importations de biens et services dans le pays, en millions de dollars US ;> le produit national brut (PNB) du pays, en millions de dollars US ;> le taux de croissance annuel moyen du Produit intérieur brut (PIB) au cours d'une plus longue période (2000-2007).

Les données présentées sont les dernières données disponibles dans les sources choisies pour une année complète écoulée. Les sources utilisées sont les suivantes :

> International Monetary Fund, World Economic Outlook (publication semestrielle) ;> The World Bank, World Bank Atlas et World Development Indicators (publication annuelle) ;> Agence pour le Commerce extérieur, Commerce extérieur de la Belgique (publication mensuelle).

L'abréviation "n.a." est utilisée lorsqu'une donnée n'est pas disponible.

Risque politique couverture

l Stratégie du Go / No GoEviter systématiquement tous les pays risqués

l Réduire le risque en investissant peu (Coca Cola)l Affronter le gouvernement du pays (IBM en Inde)

=> rare car les firmes sont faibles face aux Etatsl Pratiquer la stratégie de la "coquille vide" en

cas de nationalisation (Ex. IBM encore)

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l Assurer ses opérations d'exportation ou sesinvestissements à l'étranger

l L'Assurance-crédit couvre les non-paiements en cas de risque politique et de risque commercial et couvre les exportations contre risque de fabrication et risque de crédit mais pas contre les risques liés à la nationalisation des filiales...

l L’assurance-crédit dépend souvent de structures semi-publiques (Hermes et Kfw en Allemagne, Coface en France, US Eximbank aux USA, ECGD en Grande-Bretagne, etc.) mais aussi de compagnies d’assurance privées.

l Il y a un lien entre assurance des opérations de commerce ext-érieur et financement (jt) par crédit acheteur : l’opération doit être assurée à 90/95% pour que le client étranger à risque puisse être financé (les jts sont coordonnés par le Consensus OCDE)

Indices de risque politiq :explesdivisions linguistiques, - divisions ethniques- divisions religieuses- stabilité politique- degré de démocratie- influence d'une puissance politique proche- inégalités de revenus (GINI: General INequality Index)- convertibilité des changes- attitude envers investisseurs étrangers, etc.

Agences de notation:- BERI (Business Environment Risk Index)- ICRG (International Country risk Guide)- Ratings "risque-pays" des grandes banques - Ratings des agences : Moody's, Standard & Poor

L’INTERFACE PUBLIC/PRIVÉ :RÉPARTITION DES TÂCHES ET COMPLÉMENTARITÉS

Philippe TrainarDirecteur des affaires économiques, financières et internationales, FFSA

Les frontières entre le secteur public et le secteur privé se sont déplacées dans des proportions significatives au cours du dernier quart de siècle, marquant un reflux par rapport à l’expansion observée depuis la fin du XIXe siècle. Elles vont probablement continuer à se déplacer dans les années à venir, et cela pour deux raisons principales. D’une part, le secteur public va être confronté à des difficultés financières croissantes, liées notamment au vieillissement de la population, d’autre part, de nouveaux risques émergent dont les contours restent encore incertains mais qui pourraient être lourds de conséquence pour les États.

Le sujet est d’autant plus délicat que les niveaux atteints par les prélèvements obligatoires dans les pays industrialisés, notamment en Europe, laissent peu de marge de manœuvre aux pouvoirs publics. Il est de plus en plus clair que ceux-ci ne peuvent plus guère assumer de

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nouvelles responsabilités sans abandonner d’autres interventions. La tentation de nombreux États, qui les conduit à se désintéresser de leurs missions traditionnelles politiquement moins gratifiantes que l’élargissement des couvertures sociales, illustre les incertitudes et confusions que cette situation risque d’engendrer. Elle fait ressortir l’intérêt qu’il y aurait à disposer de règles de conduite claires.

Ces enjeux de frontières étant très souvent liés à l’exposition aux risques et à la couverture de ces risques, l’assurance se trouve – qu’elle le veuille ou non – attrait au cœur de ce débat de frontières entre le public et le privé. Elle offre probablement des solutions efficaces à de nombreux aspects de la crise de l’État. Encore faut-il ajouter que le marché n’est certainement pas en mesure d’offrir ce monde sans risque dont rêvent certains politiciens. Mais l’État et les collectivités publiques n’en sont pas plus capables, voire le sont encore moins que le marché.

Les défis de l’État-assureur

Avant d’examiner le contenu de cette crise de l’État-assureur, il n’est pas inutile de revenir sur les fondements économiques du rôle de la puissance publique comme assureur.

■ Les fondements de l’État-assureur

La théorie économique fait reposer les interventions de l’État sur la préexistence de défaillances de marché que la puissance publique peut corriger. Dans cette optique, l’État doit limiter l’offre de services publics aux situations où le marché ne permet pas d’atteindre l’optimum parétien. Il s’agit, en général, de situations où les revenus tirés d’une gestion concurrentielle de ces services ne permettent pas de procurer suffisamment de ressources pour rémunérer les facteurs de production à leur productivité marginale.

L’État peut ainsi être conduit à jouer le rôle d’assureur en dernier ressort dans deux cas de figure assez différents. Il peut tout d’abord intervenir dans les secteurs où aucune offre de marché n’a émergé. Les raisons pour lesquelles aucune offre de marché n’émerge pour certaines catégories de risques sont multiples :

fondamentalement, les marchés sont incomplets et ils se complètent au fur et à mesure du temps avec l’évolution des technologies et des savoir-faire ;

les courbes d’offre et de demande d’assurance ne se coupent pas nécessairement dans le bon quadrant, du fait notamment de phénomènes de risque moral ou d’antisélection ;

enfin, il ne faut pas négliger la capacité de la régulation publique, elle-même, à perturber le fonctionnement du marché et à dissuader l’offre privée.

Dans tous ces cas de figure, l’État peut souhaiter compenser l’absence d’offre de marché afin notamment d’éviter l’exclusion dont pourraient pâtir certaines catégories d’agents, ou qui pourrait affecter certaines

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catégories de risques. Naturellement, il faut aussi s’interroger sur l’opportunité d’une telle compensation. Accroît-elle effectivement le bien-être social ? La question est pertinente dès lors que l’on est confronté à des phénomènes importants de risque moral. Elle l’est moins dans l’hypothèse d’une menace sérieuse de sélection adverse où une obligation légale d’assurance est probablement la solution la plus appropriée.

Mais, il y a beaucoup de cas intermédiaires où l’intervention n’est certes pas justifiée économiquement mais où elle correspond à une véritable préférence collective. Ces cas intermédiaires peuvent être regroupés sous quatre rubriques principales :

le cas des personnes qui sont très mal couvertes, voire exclues de facto de la couverture d’un risque, soit qu’aucune offre ne leur soit proposée, soit qu’elle le soit à un tarif prohibitif : les personnes affectées du sida sont confrontées à ce type de situation lorsqu’elles veulent souscrire une assurance maladie privée ;

le cas des personnes qui n’ont pas suffisamment de revenu pour souscrire une couverture privée convenable : des considérations sociales ou de santé publique peuvent alors justifier l’intervention de la puissance publique sous la forme soit d’une subvention pour acquérir une couverture sur le marché, ce qui est probablement le plus pertinent, soit d’une offre directe de service à prix réduit ;

les situations où les agents minimisent les risques futurs et ne perçoivent pas correctement l’utilité, si ce n’est individuelle tout au moins collective, de s’assurer : l’intervention de l’État est alors souhaitable pour corriger cette myopie des agents, comme c’est le cas en matière de retraite, d’assurance maladie des jeunes ou de terrorisme ;

les activités économiques stratégiques mais trop risquées pour trouver une couverture d’assurance à un prix raisonnable : si la collectivité souhaite que ces activités soient néanmoins couvertes, il est nécessaire que l’État leur facilite l’obtention d’une assurance à un prix raisonnable qui ne pèse pas trop sur le prix final du produit ou du service.

L’intérêt de l’intervention de l’État dans tous ces cas de figure vient de ce qu’il peut se passer d’opérer une ségrégation ou une discrimination entre les risques et rendre une couverture obligatoire pour se prémunir contre le risque de sélection adverse. La possibilité de rendre une couverture obligatoire lui permet en outre de définir un champ de mutualisation optimal qui l’autorise à réduire la prime de risque au niveau du risque non diversifiable. Elle lui permet enfin de différencier les tarifs en fonction de l’utilité marginale effective de la couverture pour les agents concernés et donc d’opérer une redistribution en fonction des capacités contributives de chacun. L’intérêt d’une intervention de l’État tient aussi à sa capacité d’emprunt qui lui permet d’absorber des chocs plus importants que ne peuvent le faire les assureurs privés, au moins à court terme.

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La crise de l’État-assureur

L'État, dans son rôle d’assureur, se trouve aujourd’hui confronté à une progression très rapide des risques qu’il couvre. Cette progression est préoccupante car elle ne paraît pas liée à la nature des risques couverts mais à l’adaptation des comportements des bénéficiaires qui considèrent le service qui leur est offert par l’État de moins en moins comme une couverture assortie du respect de certaines obligations et, de plus en plus, comme un droit à prestation en cas de perte. On observe en effet, sous couvert de l’État-assureur, un glissement progressif de l’assurance vers la redistribution.

Ce glissement résulte tout d’abord des importants problèmes de risque moral que posent les interventions de l’État dans ce secteur. L’État-assureur a délibérément écarté l’idée de gérer le risque moral dès lors que le comportement de l’assuré n’est pas directement observable ou que la responsabilité ultime du comportement de l’assuré peut faire débat, ce qui est notamment le cas lorsque l’assuré est aussi la victime (cf. ski hors piste). Il a même fait de la non-sélectivité et de la non-discrimination la base de ses interventions. Les tarifs qu’il pratique sont rarement reliés au risque que représente l’assuré : chaque risque individuel est considéré comme aléatoire et indépendant du comportement de l’assuré. C’est ainsi que, en matière de catastrophes naturelles, en France, les tarifs sont identiques que le bâtiment soit construit ou non en zone inondable. La volonté de non-sélectivité va souvent jusqu’au point où, pour des risques graves, on néglige tout effort de prévention de façon à ne pas laisser planer de doute sur la confiance des pouvoirs publics dans le caractère vertueux des comportements individuels et à ne surtout pas stigmatiser certains comportements d’entre eux. Il en résulte, de façon paradoxale, une incitation publique à la prise de risque : on construit massivement en zone inondable, les conduites à risque se multiplient (sports de l’extrême, etc.), les démissions d’emploi sont nombreuses y compris dans des pays où, comme en France, le chômage est pourtant fort et persistant, le chômage de longue durée a tendance à croître…

De façon moins connue, l’État-assureur crée aussi des problèmes d’antisélection. Cela peut paraître curieux dans la mesure où le risque d’antisélection justifié constitue l’un des motifs les plus sérieux d’intervention de l’État. En fait, avec le temps, l’antisélection réapparaît sous des formes insidieuses dans les mécanismes publics, notamment sous la forme d’une incitation à ne pas s’assurer ou à s’assurer insuffisamment contre les risques voisins de ceux qui font l’objet d’une couverture publique ; cela dans l’espoir que, si ces risques se réalisent avec une intensité suffisante, l’État se sentira obligé d’intervenir pour indemniser les victimes, par esprit d’équité. La pression sur l’État est alors d’autant plus forte que les risques concernés affectent un grand nombre de personnes et sont corrélés entre eux, ce qui permet aux « victimes » de développer plus aisément un lobbying politique efficace. La réapparition de phénomènes d’antisélection dans les mécanismes publics est encouragée par la disponibilité affichée de l’État à intervenir en cas de besoin : l’existence d’une offre politique potentielle réduit en effet l’incitation à s’assurer sur le marché, ce qui conduit objectivement à une

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situation de couverture insuffisante des agents qui est elle-même interprétée comme une défaillance du marché justifiant l’intervention de l’État.

Il n’est donc pas étonnant que, dans la plupart des pays, l’État-assureur se soit trouvé au cœur des problèmes de maîtrise des finances publiques et de dérapage des déficits publics. C’est vrai dans les pays industrialisés où les différents mécanismes publics assuranciels – que ce soit en santé, en chômage, en vieillesse, en invalidité, ou en catastrophe naturelle – se sont trouvés confrontés non seulement à une explosion du nombre des « sinistres » (invalides, chômeurs de longue durée, visites médicales, interventions chirurgicales), mais aussi à une extension des garanties sans lien avec la capacité à payer (caractère de plus en plus social des prestations d’assurance publique) et à un dérapage de la rémunération de nombreux acteurs des secteurs concernés (employés des hôpitaux, etc.). C’est vrai aussi dans les pays en développement où des projets d’assurance sociale démesurés ont été très souvent à l’origine de crises financières et politiques graves (cf. Venezuela dans les années 1980 ou Côte d’Ivoire plus récemment).

La crise de l’État-assureur n’est pas seulement financière, elle se lit aussi dans le désintérêt paradoxalement croissant de l’État pour la couverture des risques qui ne sont pas assurables par le marché et son intérêt croissant pour la couverture des risques rentables (cf. la nationalisation récente de la couverture santé des exploitants agricoles). Plus précisément, l’État ne s’intéresse à l’assurance que si elle peut apporter des gains politiques, en servant la redistribution, ou des gains financiers, en étant profitable. À l’inverse, l’État cherche assez systématiquement à reporter sur le marché la couverture des risques politiques (cf. indemnisation des victimes d’émeutes) ou d’hyperterrorisme (cf. les pressions des États sur l’industrie à la suite du 11 septembre) alors même que ces risques relèvent de la responsabilité principale – si ce n’est exclusive – des États. Il s’agit là d’un échange de rôle totalement inefficace et sous-optimal entre le marché et l’État.

La nouvelle frontière entre le privé et le public dans l’assurance

La crise de l’État-assureur implique de préciser, voire redéfinir, à la lumière des évolutions de ces vingt-cinq dernières années les frontières du secteur public en matière d’assurance. Cette redéfinition devrait globalement ouvrir de nouvelles opportunités au marché.

■ Orientations pour dessiner la nouvelle frontière

Le premier principe à mettre en œuvre concerne le retour aux fondements économiques de l’État-assureur, c’est-à-dire aux défaillances du marché en matière d’assurance. Toutefois, il faut veiller à revenir à une conception rigoureuse – et donc économique – des défaillances de marché car, comme on l’a vu, la dérive de l’interprétation de ce concept est à l’origine de la plupart des erreurs passées.

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Contrairement à une idée répandue, l’inexistence ou l’insuffisance d’une offre de marché ne constitue pas une raison suffisante pour l’intervention de l’État. Elle peut en effet résulter non point de la défaillance du marché mais d’autres facteurs comme l’inefficacité de la régulation publique par exemple. Ainsi, une obligation d’assurance trop ambitieuse quant aux risques couverts a toute chance d’être une coquille vide si on l’associe à une régulation contraignante des tarifs – ou si l’on n’a pas veillé à la proportionner au pouvoir d’achat des assurés. La France a été confrontée à un problème de cette nature lorsqu’elle a imposé aux professions médicales une obligation d’assurance contre la responsabilité sans faute. Plus fondamentalement, l’apparente défaillance du marché peut être elle-même imputable à de sérieux problèmes de risque moral, que l’État sera moins capable de résoudre que le marché, dans la mesure où il a, comme on l’a vu, plus de difficultés à contrôler les comportements des assurés. Enfin, la redistribution qui ne rentre pas dans le champ du marché ne saurait justifier, à elle seule, la création d’une offre d’assurance publique car des subventions publiques ciblées sous forme de chèque-santé, logement, etc., qui préservent la concurrence, sont probablement plus efficaces.

Inversement, l’inassurabilité est une condition nécessaire à l’intervention de l’État car l’État peut apporter des solutions qui facilitent l’assurabilité. Ainsi, lorsque le marché est confronté à un sérieux problème d’antisélection, comme en assurance santé, une obligation légale d’assurance constitue probablement le seul moyen d’atténuer le problème même si, comme on l’a vu, celui-ci peut resurgir plus tard sous une forme insidieuse. De même, lorsque le marché est confronté à un sérieux problème de risque moral et que le comportement de l’assuré est directement observable, comme en matière de conduite automobile, un contrôle et une sanction légale par l’État est relativement efficace pour discipliner les comportements, sans effets secondaires particuliers. Enfin, face à des probabilités totalement inconnues ou à une perte maximale probable indéterminée, comme en cas de guerre ou d’hyperterrorisme, la puissance publique peut, seule, jouer le rôle d’assureur en dernier ressort.

Une fois confirmée une défaillance de marché, reste encore à s’assurer que l’État est réellement et effectivement en mesure de corriger cette défaillance dans des conditions qui permettent d’améliorer le bien-être social. Pour cela, il faut notamment s’assurer que le risque moral accru, les comportements bureaucratiques et la limitation de la concurrence – voire sa suppression – qui sont intrinsèques à toute intervention publique, ne sont pas susceptibles d’entraîner une défaillance de l’État dont les conséquences pour l’économie seraient plus graves que celles de la défaillance du marché. L’expérience montre que l’on ne peut guère compter sur l’instrument budgétaire pour contrôler le risque moral ou l’expansionnisme bureaucratique. La contrainte budgétaire n’est perçue ni comme légitime ni comme efficace quand il s’agit d’action publique, d’autant qu’elle peut toujours être contournée par une fuite en avant, en développant une activité d’assurance concurrentielle aux dépens du marché, c’est-à-dire en aggravant la défaillance de l’État.

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Une fois établie la capacité de l’État à résoudre les défaillances du marché, il faut encore vérifier que cette capacité ne risque pas d’être capturée par tel ou tel groupe de pression (salariés, indépendants ou entreprises). La capture est un problème fondamental de l’action publique dans la mesure où elle permet, au prix d’un investissement modeste et peu coûteux en lobbying politique, de créer une rente de situation au profit de tel ou tel groupe de pression, aux dépens naturellement des assurés concernés et des autres acteurs de la vie économique. Quand une rente de cette nature peut être extraite par un groupe de pression, elle annule en général l’effet potentiellement positif de l’intervention de l’État sur le bien-être collectif. Elle confronte l’État au problème bien connu d’hétérotélie qui remet en cause la rationalité de l’action publique qui mine la crédibilité des engagements publics en matière de couverture d’assurance et qui induit des transferts antiredistributifs que, par aveuglement, on cherche en outre souvent à corriger par un supplément d’intervention de l’État qui ne fait qu’aggraver le problème initial.

De nouvelles sources d’opportunités pour l’industrie de l’assurance

Nous avons jusqu’ici avant tout cherché à bien délimiter ce que pourrait une intervention rationnelle et bénéfique de l’État en matière d’assurance. Cette intervention de l’État « ramenée dans les limites de la raison » ne constitue en aucune façon une menace pour l’offre d’assurance par le marché, bien au contraire.

Le marché dispose en effet d’atouts irremplaçables qui lui donnent de façon générale une claire supériorité par rapport à l’État dans la gestion des couvertures, le contrôle des risques, et l’aménagement d’une mutualisation bénéfique pour tous. De ce point de vue, l’assurance de marché a beaucoup à apporter à la gestion de la Sécurité sociale si celle-ci veut conserver une authentique dimension d’assurance et non se dissoudre dans la mécanique politique de la redistribution sociale. Les problèmes financiers de la Sécurité sociale sont en effet imputables d’abord à un management particulièrement inefficace des hommes et des risques. De ce point de vue, l’expérience des assureurs permettrait de corriger pas mal de dysfonctionnements dans les secteurs de la santé, de la vieillesse et des accidents du travail ; les choses sont moins claires en ce qui concerne l’assurance chômage. L’assurance de marché est capable d’apporter la pression efficace de la concurrence ainsi qu’un savoir-faire incontesté en matière de maîtrise du risque moral.

Cette supériorité de l’assurance de marché n’exclut toutefois pas l’intérêt d’une intervention ciblée des pouvoirs publics. Cette intervention est même nécessaire si l’on veut résoudre correctement les problèmes d’antisélection en santé, ainsi que les problèmes soulevés par les risques d’exclusion de certaines catégories d’assurés, ce qui ne peut être réalisé que dans le cadre d’une assurance viagère rendue obligatoire. Par ailleurs, l’État a une responsabilité particulière par rapport aux assurés, surtout dans l’hypothèse où une assurance obligatoire est introduite : c’est celle de garantir, à court comme à long terme, la bonne fin des contrats d’assurance, c’est-à-dire la capacité des entreprises à honorer les

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engagements qu’elles ont souscrits à l’égard de leurs assurés, lorsque les risques se réalisent. Cela suppose non seulement le contrôle de la solvabilité des firmes et de la qualité des produits qu’elles offrent mais aussi, éventuellement, la mise en place de fonds de garantie publics, toutes mesures relevant de l’intervention de la puissance publique. À cet égard, il convient de souligner que les fonds n’ont de véritable pertinence économique que pour les assurances obligatoires, alors qu’ils peuvent introduire des dysfonctionnements majeurs dans les autres cas en raison de leur caractère déresponsabilisant, tant pour les assurés que pour les assureurs.

Le marché n’est pas seulement supérieur à l’État. Il est aussi complémentaire dans de nombreux domaines. Cette complémentarité repose sur trois fondements économiques différents selon la nature des risques couverts.

La concurrence comparative de l’assurance privée constitue un premier fondement de cette complémentarité. Dans un secteur où l’opérateur public est pour des raisons historiques dans une situation de monopole, l’instillation d’une concurrence privée est de nature à stimuler l’efficacité de l’opérateur public grâce à la comparaison des performances qu’elle procure. Clairement, la récente réforme allemande de l’assurance maladie a été conçue dans cet esprit. Néanmoins, il faut rappeler que la possibilité même d’une offre compétitive supprime la principale justification de l’intervention publique, c’est-à-dire la défaillance du marché. Dans cette hypothèse, l’intervention publique a donc vocation à être remplacée par le marché à plus ou moins long terme.

L’État-assureur en dernier ressort constitue un second fondement de la complémentarité entre le marché et l’État. Confrontés à des risques dont la perte maximale probable est indéterminée ou excède leurs capacités, les (ré)assureurs réagissent en rationnant leur offre, notamment en plafonnant les couvertures. L’État peut néanmoins, comme en matière de terrorisme ou de catastrophe naturelle, souhaiter offrir des garanties plus étendues et intervenir en complément ou en substitut des assureurs au-delà des plafonds des couvertures privées. Dans ce cas, l’intervention publique est d’autant plus légitime que la prévention des risques concernés relève principalement des pouvoirs publics (police ou renseignement, équipements publics). Une première difficulté réside dans la définition du seuil pertinent d’intervention de la puissance publique alors même que les capacités des (ré)assureurs fluctuent amplement dans le temps. Une deuxième difficulté réside dans la détermination du tarif de la garantie publique, sachant que les limites de celle-ci sont rarement explicitées et que les coûts anticipés des risques concernés connaissent des fluctuations importantes sans trend sous-jacent évident.

L’État garant d’une couverture minimale universelle constitue le troisième fondement de la complémentarité public/privé en assurance. Lorsqu’il craint que la sélectivité du secteur privé ne conduise à exclure certaines catégories de personnes (ménages à faibles ressources en assurance santé par exemple) ou de risques (sida, activités à haut risque, etc.), l’État peut fournir une couverture de base à tous. Même lorsque ce type de

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couverture est souvent directement offert par l’État, il n’existe cependant guère de justification économique à cette offre directe dans la mesure où il n’y a pas à proprement parler de défaillance de marché. L’intervention publique est en effet motivée par le prix de marché dont la puissance publique ne souhaite pas, ou plus, qu’il puisse dissuader certaines catégories de populations ou de risques de s’assurer. Une subvention publique est dans ce cas de figure, comme on l’a vu, probablement plus efficace économiquement pour corriger les effets sociaux non désirés du marché qu’une offre de service public.

Naturellement, il ne faut pas conclure de cette analyse que l’offre directe d’assurance par l’État est à proscrire. Il existe un nombre limité de cas où l’État peut se révéler meilleur assureur que le marché. C’est notamment le cas quand les problèmes d’assurance sont mêlés à des problèmes de santé publique dont les externalités sont importantes : risque de contagion majeure, campagne de vaccination, diffusion de tests médicaux, etc. Mais, une évaluation économique rigoureuse de la situation et des coûts-bénéfices de l’intervention publique doit alors être menée préalablement à toute décision afin de confirmer l’existence d’un besoin objectif.

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